Déclaration de M. Francis Mer, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, sur les perspectives de redressement économique en France et la présentation du projet de loi de finances rectificative axé sur un allègement de 5 % de l'impôt sur le r
Date: 2002-07-18
Orateur: Francis Mer
Fonction: FRANCE. Ministre de l'économie, des finances et de l'industrie

Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les députés, Je m'adresse pour la première fois à l'Assemblée nationale. C'est pour moi un très grand honneur. Nous inaugurons aujourd'hui des relations de travail que j'espère fructueuses. Vous pouvez compter sur nous pour être à l'écoute la plus attentive de la représentation nationale. Dès la sortie du Conseil des ministres du 10 juillet, nous sommes venus, Alain Lambert et moi-même présenter à votre Commission des finances le projet de loi de finances rectificative pour 2002. Nous venons aujourd'hui le soutenir devant votre assemblée tout entière. Il y a deux sortes de collectifs budgétaires. *Il y a les collectifs rituels de fin d'année, qui procèdent aux ajustements de crédits et contiennent un ensemble disparate de mesures techniques. *Il y a aussi, plus rares, les collectifs d'alternance, qui corrigent le budget de l'équipe précédente, par exemple en réorientant les crédits vers les nouvelles priorités gouvernementales. Le texte que nous vous soumettons aujourd'hui n'appartient à aucune de ces deux catégories. Notre but, en effet, n'est pas de réformer de fond en comble le budget 2002. Notre but est, avant tout, de restituer à ce budget sa sincérité. Je vous rappelle, à cet égard, la jurisprudence du Conseil constitutionnel, aux termes de laquelle le gouvernement doit déposer un collectif budgétaire lorsque l'équilibre défini par la loi de finances initiale se trouve, en cours d'année, bouleversé. Or, cet équilibre, aujourd'hui, est bouleversé. Laisser perdurer une loi de finances initiale inexacte n'aurait pas été conforme au respect que doit le Gouvernement au Parlement. C'est le premier motif qui nous amène devant vous. Mais cette sincérité, nous la devons aussi aux électeurs : une baisse de l'impôt sur le revenu leur avait été annoncée ; cette baisse, nous la mettons en oeuvre, dès les premiers jours de la présente session extraordinaire, quelques semaines seulement après la formation du gouvernement. C'est donc un texte à double objet que nous vous présentons aujourd'hui. D'une part, il traduit l'un de nos engagements politiques les plus forts, à savoir baisser les impôts des français. D'autre part, il traduit l'état réel des finances de l'Etat, tel que l'audit de MM. Bonnet et Nasse l'a révélé. A cet égard, il s'agit plus d'un exercice de constatation que d'un acte de création politique : ce collectif ne traduit pas, en dépenses, nos priorités. Je souhaiterais d'abord évoquer l'évolution de la situation économique et budgétaire qui, pour la première fois et en vertu de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances, fait l'objet d'un rapport joint au projet de collectif budgétaire. Comme vous le savez, le précédent gouvernement a bâti le projet de loi de finances sur une prévision de croissance de l'économie française de 2,5 % en 2002, après 2,3 % en 2001. Les attentats du 11 septembre l'ont en outre amené à admettre le risque d'une croissance un peu plus faible : de 2,1 % en 2001 et d'un peu plus de 2,2 % en 2002. Ces prévisions ont suscité d'emblée des interrogations : qualifiées de " volontaristes " par le précédent gouvernement, elles ont été plutôt perçues comme " excessivement optimistes ", voire " consciemment irréalistes ", par un grand nombre d'experts. Les organisations internationales et les principaux instituts de conjoncture tablaient ainsi, dès l'automne, sur une croissance nettement plus faible pour 2002 ; beaucoup plus proche de 1,5 % que des 2,5 % retenus par le gouvernement. Les développements qui ont suivi ont donné malheureusement raison aux experts. La crise du secteur des nouvelles technologies et les difficultés spécifiques du Japon et de l'Allemagne ont conduit à un ralentissement mondial de grande ampleur, que les attentats du 11 septembre sont venus nettement accentuer. Les exportations françaises et européennes se sont ainsi repliées tout au long de l'année passée. Dans ce contexte défavorable, les entreprises ont revu leurs projets d'investissements et leurs stocks fortement à la baisse. Face à la dégradation du marché du travail et à la détérioration du climat de confiance, les ménages ont en outre freiné progressivement leurs dépenses. L'activité s'est ainsi mise à stagner en Europe et en France à partir du printemps 2001, avant de se contracter plus sensiblement en fin d'année. La conjoncture a cependant commencé à se redresser en Europe au premier semestre 2002. Ce redressement tient à la résorption des chocs qui nous ont handicapés en 2001. Les États-Unis sont en effet sortis de récession un peu plus rapidement que prévu. Les prix du pétrole se sont stabilisés à un niveau plus favorable. Le climat de confiance des entreprises et des ménages s'est par ailleurs bien rétabli depuis les attentats de septembre. Dans ce contexte, l'économie française devrait continuer à bénéficier d'une conjoncture un peu supérieure à la moyenne européenne : l'emploi a fait preuve d'une bonne résistance au cours des derniers trimestres, les salaires se sont montrés relativement dynamiques, les perspectives des industriels sont repassées au-dessus de leur moyenne historique. Notre croissance paraît ainsi à même de renouer avec un rythme de 2,5 % à 3 % au second semestre, notamment si les marchés financiers parviennent à retrouver un peu de leur sérénité. Sur l'ensemble de l'année 2001, en raison des faibles niveaux atteints à la fin de l'année passée, notre croissance se limiterait à un peu moins de 1,5 % en moyenne. Au-delà de ces observations, globalement positives, les facteurs de risque et d'incertitude n'ont pas complètement disparu. La première incertitude porte sur le redémarrage de l'investissement. Il ne s'est pas encore matérialisé. Il n'y a là rien d'anormal à ce stade de la reprise, mais il conviendra de suivre avec attention les développements dans ce domaine au cours des prochains mois. A priori, la France, si l'on en juge par l'amélioration des perspectives des chefs d'entreprise, est bien placée pour bénéficier d'une reprise de l'investissement d'ici la fin de l'année. A cet égard, il ne faut cependant pas sous-estimer la dégradation des marges bénéficiaires et les problèmes d'attractivité qu'ont suscités les politiques menées au cours des années passées. Une autre incertitude provient des tensions récentes sur les marchés financiers. On ne peut totalement écarter le risque d'une poursuite de ces tensions à l'échelle mondiale, même si les autorités monétaires gardent d'importantes marges de manuvre de part et d'autre de l'Atlantique et même si les marchés boursiers européens et français apparaissent maintenant largement sous-évalués. Je pense qu'après la phase actuelle de défiance et de très grande volatilité, les investisseurs sauront prêter une plus grande attention aux fondamentaux de l'économie et de notre système financier, qui sont bons. En tout état de cause, l'impact de la situation des marchés boursiers sur la croissance doit, en France, être relativisé, pour trois raisons : *Première raison : le taux d'épargne des ménages a peu baissé et leur patrimoine boursier reste, proportionnellement, moins élevé que dans les pays anglo-saxons. Le recul actuel de la bourse ne devrait donc pas avoir d'effet majeur sur la consommation. *Deuxième raison : l'immobilier, élément essentiel du patrimoine des ménages en France, est aussi un facteur de stabilité. *Troisième raison : les taux d'intérêt restent favorables à l'investissement. Le rééquilibrage des parités entre l'euro et le dollar y contribuera, s'il reste dans des limites raisonnables. Au total, pour l'heure, nous ne sommes pas conduit à remettre en cause la perspective médiane d'un retour de la croissance française sur un rythme proche de 3 % en fin d'année. Dans ce contexte, l'audit sur la situation des finances publiques a révélé une situation des comptes publics très dégradée par rapport aux prévisions. En effet, en retenant le point bas de la fourchette des auditeurs, soit un déficit public toutes administrations publiques de 2,6 % du PIB, nous avons un écart de 1,2 point de PIB avec la prévision initiale qui était de 1,4 % du PIB. Contrairement à une idée que j'ai entendue ici ou là, cette dégradation ne s'explique pas principalement par le retournement de la conjoncture, mais tient en majorité à des facteurs structurels. Je rappelle que l'écart est lié pour les 2/3 au dérapage des dépenses publiques et pour un tiers seulement à la révision des recettes, dont vous savez au demeurant qu'elles avaient été estimées de manière exagérément optimiste dans la LFI 2002. La dégradation du budget de l'Etat, qui fait l'objet du présent collectif, représente quant à elle les deux tiers de la révision du déficit public mise en évidence par M Bonnet et Nasse. Ceci nous amène au présent projet. Le collectif vous soumet, en premier lieu, un allègement de 5 % de l'impôt sur le revenu, pour un coût évalué à 2,55 Mds. Cette baisse est la première concrétisation du plan d'allégement des prélèvements obligatoires qui se trouve au coeur de la " nouvelle politique économique " du Gouvernement. Nous avons voulu donner un signal psychologique fort aux Français, pour leur redonner confiance, leur confirmer notre détermination à inverser durablement la spirale des hausses de prélèvements obligatoires. C'est pourquoi cette réduction de 5 % intervient dès le collectif, sans attendre le projet de loi de finances pour 2003. Elle constitue le premier pas vers l'objectif de 30 % en cinq ans qu'a rappelé le Premier ministre et sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité. Nous voulons ainsi encourager ceux qui travaillent, et redonner aux Français le goût de l'initiative, le sens de l'effort et de la responsabilité. Voici succinctement présentée la philosophie qui inspire cette mesure et celles qui la poursuivront. Baisser l'impôt, c'est aussi engager une dynamique favorable à notre économie. Accompagnée d'une réduction des déficits, l'allégement des prélèvements est durable, ce qui est le meilleur garant d'une croissance plus forte. La baisse de l'impôt sur le revenu inscrite dans ce collectif devrait conforter le rétablissement du pouvoir d'achat et la confiance des ménages ; les enchaînements usuels laissent à penser qu'elle stimulera la croissance d'un dixième de point, au bas mot, à l'horizon 2003 ; mais, au-delà de cet effet de stimulation sur la demande, cette première étape dans la baisse des impôts et des charges contribuera surtout à " redynamiser " notre potentiel d'offre à moyen terme : en réduisant l'écart entre le coût du travail payé par les entreprises et le salaire net des prélèvements perçu par les ménages, la baisse d'impôts favorisera à la fois l'offre et la demande de main d'oeuvre et sera donc créatrice d'emplois ; en réduisant les taux marginaux d'imposition, elle contribuera aussi à restaurer l'attractivité de notre territoire et à enrayer la délocalisation de nos travailleurs les plus qualifiés. Cette baisse, l'article 1er du projet de loi la met en oeuvre. Il ne comporte que deux lignes de texte, moins de quarante mots. Nous l'avons voulu ainsi : bref et efficace, simple et lisible par tous. C'est la garantie, pour les Français, que l'engagement du Gouvernement sera effectivement tenu. La méthode choisie est celle dite du " rabais sur facture ". Compte tenu des délais qui sont les nôtres, c'était la technique la plus simple à mettre en oeuvre. Mais ceci est sans aucune importance, car les effets de cette méthode sont strictement et à l'euro près équivalents à ceux d'une réduction de 5 % de l'ensemble des taux du barème. Deuxième point à noter : cette réduction s'applique exclusivement aux revenus soumis au barème de l'impôt. Ne sont donc pas concernés les revenus soumis à prélèvement libératoire, par exemple les intérêts sur placements, ou les revenus soumis à un taux d'imposition forfaitaire, par exemple les plus-values de cession de titres. Par ce choix, le gouvernement a voulu favoriser les revenus du travail et de l'initiative, tels que les salaires ou les revenus des professions indépendantes, qui sont intégralement soumis au barème. Troisième fait notable, cette réduction s'applique à l'impôt dû avant réductions ou crédits d'impôt et, donc, avant paiement par l'Etat de la prime pour l'emploi. En choisissant de réduire l'impôt brut plutôt que l'impôt net, le gouvernement a fait le choix de donner son plein effet à la réduction de 5 %. S'il avait procédé autrement, le gain aurait été le plus souvent moins élevé, voire nul dans certains cas. De nombreux foyers, notamment parmi les plus modestes, n'auraient pas pu profiter pleinement de la mesure. Voici les grandes lignes de la mesure d'allégement de 5 % de l'impôt sur le revenu, qui bénéficiera à 16 millions de foyers et dont l'incidence sur les recettes de l'Etat est chiffrée à 2,55 milliards d'euros. Outre la diminution de l'impôt sur le revenu, ce collectif reconstitue ce qui nous semble être la réalité de la loi de finances 2002, et cette reconstitution nous fournit des résultats conformes à ceux de l'audit en recettes comme en dépenses. Du côté des dépenses, ce projet ouvre des crédits pour un montant proche de 5 milliards d'euros. A défaut, l'Etat n'aurait pas été en mesure d'honorer ses engagements au titre de l'année 2002, en raison des sous budgétisations de la loi de finances initiale, ni de solder ses dettes antérieures à 2002. Cela concerne particulièrement le domaine social. Certes, ces phénomènes sont classiques. Le terme technocratique pour les désigner est celui de " reports de charges " ; chaque fin d'année, lorsque les crédits sont insuffisants, il arrive qu'on range les factures dans un tiroir et qu'on attende les crédits de l'année suivante pour les payer. Ce qui n'est pas classique, cette fois ci, c'est l'ampleur du phénomène. Le collectif se devait donc de le traiter. Notons que ce volet dépenses ne traduit que 6,3 milliards d'euros de dépenses supplémentaires, là où l'audit prévoyait un dérapage compris entre 6,9 et 7,4 milliards d'euros. Ceci s'explique par le fait que l'audit raisonne en prévision d'exécution budgétaire, alors que le collectif raisonne en ouvertures de crédits autorisées par le Parlement. Ainsi ne peuvent par construction faire l'objet d'ouvertures dans ce collectif les dérapages relevés par MM Bonnet et Nasse qui résultent d'une consommations de crédits reportés des exercices précédents ; par définition, ces crédits ont en effet ont déjà été votés. Je pense notamment aux 1,2 milliard d'euros de dépenses prévues par la loi de finances rectificative de fin 2001 dont la mise en oeuvre a été reportée à la gestion 2002. Sous bénéfice de ces observations liminaires, nous pouvons brièvement évoquer les principaux facteurs d'écart à la LFI. Sur le budget général, le collectif propose d'ouvrir près de 5 Mds de crédits supplémentaires, qui correspondent pour 3,1 Mds à la couverture de besoins avérés en 2002 mais non financés en LFI, et pour 1,8 Md au remboursement de dettes antérieures à 2002. Le Gouvernement a fait le choix de solder l'ensemble de ces dettes, qui concernent pour une large part la Sécurité Sociale et sont neutres sur le besoin de financement global des administrations publiques. Les ouvertures de crédits concernent au premier chef le secteur social : environ 2,5 milliards, dont plus de 900 millions sur les minima sociaux, 220 millions sur la couverture maladie universelle, 445 millions sur l'aide médicale de l'Etat. Elles concernent également le secteur de la défense, pour environ 900 millions d'euros, et les charges de la dette de l'Etat, qui progressent de 650 millions d'euros environ, essentiellement en raison d'un déficit de fin d'année plus important que prévu. Je souligne à cet égard que nous n'avons pas l'intention de modifier le programme d'émission de titres longs. Nous allons profiter au maximum du niveau relativement bas des taux courts et financer les besoins par des bons à court terme. Enfin, deux autres postes sont à mentionner, pour 250 millions d'euros chacun : nos obligations internationales et le secteur de l'agriculture. Sur le budget de l'agriculture, notons que ce sont près de 10 % des crédits qui manquaient pour faire fonctionner les différents dispositifs d'intervention jusqu'à la fin de l'année. Ceci m'amène à évoquer la protection sociale agricole et son budget annexe, le BAPSA, dont l'équilibre emplois-ressources a été considérablement affecté par rapport à la LFI. Le besoin de financement est évalué à près de 750 millions d'euros, pour une prévision de dépenses et de ressources de 14,6 milliards d'euros en LFI, soit un " déficit " représentant 5 % du BAPSA. Pour éviter une crise de la protection sociale agricole, nous proposons : *d'une part, de doubler la subvention du budget général, que nous majorons de 290 millions d'euros (ce chiffre est inclus dans les 2,5 milliards d'ouvertures sociales que j'évoquais tout à l'heure) ; *d'autre part, nous mobilisons les réserves excédentaires de trois organismes, la MSA (Mutualité sociale agricole), le Fonds pour les calamités agricoles et la société Unigrains. Ces prélèvements ont été calibrés de manière à ne pas obérer l'action des trois organismes : ils portent uniquement sur des réserves qui avaient vocation à revenir au budget de l'Etat, mais que nous mobilisons au profit de la protection sociale agricole. Venons-en maintenant à la traduction de l'audit en recettes, avec tout d'abord les recettes fiscales. L'aléa pesant sur les recettes fiscales étant encore important à ce stade de l'année, l'audit avait ajusté la prévision de recettes fiscales de l'Etat par rapport à la LFI dans une fourchette comprise entre -3,7 et -5,4 Mds. L'observation des recouvrements du mois de juin sur les grands impôts tels que l'IS et la TVA conforte le Gouvernement dans le choix qu'il a fait de retenir l'évaluation prudente de l'audit. Avant intégration de l'incidence de la baisse d'impôt sur le revenu, le collectif révise donc les recettes fiscales nettes de -5,37 Mds par rapport à la LFI. S'agissant des recettes non fiscales, le collectif prévoit une diminution voisine de 3,3 milliards d'euros par rapport à la LFI. Les pertes de recettes fiscales et non fiscales sont donc, au total, d'un peu plus de 8,6 milliards d'euros. Toutefois, grâce à l'amélioration de 1,9 milliard d'euros du prélèvement au profit du budget européen, la réduction nette de recettes liée à l'audit s'établit à 6,7 milliards d'euros. Une fois intégrée la diminution des recettes liée à l'allègement d'impôt sur le revenu, soit 2,55 milliards d'euros, le collectif se traduit par une réduction des recettes de l'Etat de 9,3 milliards d'euros par rapport à la LFI 2002. Au total le déficit budgétaire 2002, prévu à 30,4 milliards d'euros dans la LFI, s'établit à 43,5 milliards d'euros avant baisse de l'impôt sur le revenu, et à 46 milliards d'euros après intégration de l'incidence de cette baisse. Au-delà de ce collectif, les ambitions du gouvernement sont de deux ordres. Tout d'abord, maîtriser l'exécution 2002. Comme je l'ai indiqué tout à l'heure, le collectif n'a pas pu, par construction, prendre en compte tous les facteurs de dérapage de la dépense. Pour éviter toute dégradation du déficit par rapport aux résultats de l'audit, nous allons prendre des mesures de mise en réserve de crédits et stabiliser le niveau des crédits de report. Conformément à la loi organique du 1er août 2001, nous communiquerons aux Commissions des finances des deux assemblées la totalité de ces mesures, car nous souhaitons une transparence totale vis-à-vis de vous. Ces mesures sont en voie de finalisation, elles seront arrêtées avant la fin juillet, qui constitue le terme des mesures de régulation républicaine décidées par le précédent gouvernement. La seconde ambition du gouvernement est de construire un budget 2003 conforme à ses priorités. Prendre la LFI comme référence n'aurait eu un sens que si elle avait été représentative de la dépense de l'Etat en 2002. Aussi ce budget prendra évidemment pour référence la loi de finances 2002 rebasée des dépenses pérennes du présent collectif, soit environ 2,6 milliards d'euros. A cette base, nous appliquerons un taux de progression de 0,2 % en volume. Compte tenu des mesures de redéploiement auxquelles nous procéderons, ceci nous permettra de financer nos priorités, notamment la sécurité des français, la justice, l'aide au développement et une remise à niveau des crédits d'équipement militaire. (source http://www.minefi.gouv.fr, le 22 juillet 2002)