Déclaration de M. François Huwart, secrétaire d'Etat au commerce extérieur, sur l'aggravation du déficit commercial dans le secteur textile-habillement, les mesures d'aide gouvernementales prises pour y remédier, les raisons de l'échec du sommet de l'OMC 
Date: 2000-01-19
Orateur: François Huwart
Fonction: FRANCE. SE au commerce extérieur

L'année 1999 a été une nouvelle année difficile pour l'ensemble du secteur du textile et de l'habillement. Malgré les efforts de compétitivité entrepris, les perturbations conjoncturelles se sont ajoutées aux mutations structurelles pour continuer de peser sur le secteur. Le point bas de la crise semble passé, mais les prix restent déprimés et l'activité fragile. Des entreprises sont affaiblies et des défaillances sont encore à prévoir. L'environnement international a été marqué par la préparation de la conférence de Seattle et la mise en cause, par les pays en développement, du cadre multilatéral arrêté à Marrakech. Nos préoccupations se sont aussi portées sur l'extension ou le renouvellement de nos accords spécifiques avec les pays tiers. Dans ce contexte, nous avons eu fort à faire pour préserver les équilibres fragiles du secteur, et accentuer nos efforts sur l'accès au marché des pays tiers. Je commencerai par vous présenter, comme Jean-Pierre Balduyck l'a souhaité, un aperçu de nos échanges internationaux dans ce domaine. I - L'évolution de nos échanges dans le secteur textile-habillement est marquée par un déficit commercial structurel, et ceci malgré une augmentation de nos exportations de 30 % sur les dix dernières années. 1) Un déficit structurel du secteur pris dans son ensemble : Sur la période 1990-1999, notre déficit commercial dans le secteur textile-habillement a varié autour d'une moyenne annuelle de 20 milliards de francs, avec une aggravation ces deux dernières années (32 milliards en 1998). Nos exportations ont pourtant augmenté de façon très significative sur cette période (+ 30 %), mais les importations ont augmenté plus rapidement (+ 36,4 %). Pour l'ensemble du secteur textile-habillement, nos déficits les plus importants sont d'abord avec l'Italie (déficit de 8,8 milliards de francs en 1998), ensuite avec la Chine (6 milliards de francs), la Turquie (4 milliards de francs), le Maroc (3,9 milliards de francs) et l'Inde (3,5 milliards de francs) (Chiffres de 1998). Nos cinq premiers excédents sont par contre : avec l'Allemagne (3,6 milliards de francs), le Royaume-Uni (2 milliards), le Japon avec 1,7 milliards, les Etats-Unis (1,4 milliards) et la Suisse (1,2 milliards). Je souligne que l'Europe représente dans ce secteur 47 % de nos importations, et 63 % de nos exportations. 2) Des performances très différentes pour le textile et pour l'habillement : - Il faut distinguer sur le plan des échanges entre le textile et l'habillement et entre les pays industrialisés et les autres pays. a) le commerce extérieur du textile est quasiment équilibré, alors qu'il enregistrait un déficit de 5 à 6 milliards à la fin des années 80. Il n'est déficitaire qu'avec l'Union Européenne (près de 5 milliards de francs) du fait de la concurrence des entreprises italiennes (près de 7 milliards de déficit avec l'Italie). Avec les autres pays industriels, il est par contre légèrement excédentaire. Avec les pays méditerranéens, nos échanges sont en constante amélioration, avec un excédent de 4 milliards de francs (cela résulte en partie de l'activité de sous-traitance réalisée par les confectionneurs dans les pays du Maghreb, tout particulièrement en Tunisie avec un excédent de 1,5 milliards de francs). Avec les PECOS, l'excédent s'accroît régulièrement pour les mêmes raisons, tandis que l'on constate le mouvement opposé avec les pays asiatiques, avec un déficit qui s'accroît. . b) s'agissant cette fois de l'habillement, notre commerce extérieur est structurellement déficitaire. Il est cependant excédentaire avec les autres pays industriels (+3 milliards de francs) avec une tendance à l'amélioration, l'essentiel de cet excédent étant réalisé avec le Japon et les autres pays européens. Avec le reste du monde, notre déficit commercial de produits de l'habillement, supérieur à 30 milliards de francs, s'accroît régulièrement : il est de 15 milliards avec les pays méditerranéens, de l'ordre de 20 milliards avec les pays asiatiques et les PECOs, nos échanges dans ce secteur étant clairement plus exposés que dans le secteur du textile à la concurrence des pays à faibles coûts de main d'uvre. L'accroissement du déficit notamment avec l'Asie a plusieurs causes, parmi lesquelles : - la perte de débouchés sur le marché nord-américain - du fait de l'ALENA - pour les pays asiatiques, qui de ce fait accentuent leur pression sur l'Europe, - l'approvisionnement de plus en plus important des grandes centrales d'achat en Asie, moins chère que les pays méditerranéens, en faisant appel à la sous-traitance, et en utilisant les industriels de plus en plus comme appoint. Ceci constitue bien sûr une menace pour notre industrie textile qui a naturellement des débouchés vers les pays méditerranéens et les PECOS qui confectionnent en sous-traitance pour les industriels de l'habillement. L'approvisionnement en Asie constitue de plus une pression sur les prix des produits, d'autant qu'il y a des stocks qu'il s'agit maintenant d'écouler 3) En termes de conjoncture, l'évolution a été contrastée sur les dix premiers mois de l'année 1999. S'il est encore trop tôt pour dresser un bilan consolidé de l'année toute entière, on peut constater à ce stade que la conjoncture de nos échanges est restée très déprimée. Sur les dix premiers mois de l'année, si le solde déficitaire s'est réduit à moins de 20 milliards de francs (avec des importations à hauteur de 61,6 MdsF pour des exportations de 48 Milliards de Francs pour la période de janvier à octobre 1999), le repli de l'activité s'est poursuivi pour l'ensemble du secteur. L'activité, mesurée par le chiffre d'affaires, a chuté de 3,6%, avec un repli plus marqué des exportations que des importations. Les importations en provenance d'Asie, en particulier de Chine, du Bangladesh, de l'Inde, de la Corée du Sud ou de la Thaïlande, ont continué de croître très rapidement (+8 %). Elles n'ont pas été compensées, en volume, par la reprise, pourtant effective, de nos exportations dans la zone, après l'effondrement lié à la crise asiatique. Pendant les dix mois de 1999, il faut noter que nos exportations au sein de l'Union européenne, qui reste notre principal marché d'exportation, ont diminué de 5 points. L'activité reste donc fragile. En conclusion de cette présentation forcément un peu schématique de nos échanges, j'ajouterai que les perspectives pour le secteur du textile-habillement se caractérisent par : - une dépendance croissante vis-à-vis des marchés d'exportation (un tiers du chiffre d'affaires de l'habillement est réalisé à l'export). - l'importance accrue des nouvelles technologies (commerce électronique, nouveaux circuits courts, nouvelles technologies de production). - une évolution contrastée pour le textile et pour l'habillement : Le secteur textile, au vu des indicateurs de commerce extérieur, a amélioré ces dernières années sa situation vis-à-vis de ses partenaires européens mais surtout extra-européens. Il est donc essentiel d'assurer pour ce secteur une ouverture réelle des marchés extérieurs, qu'il s'agisse du marché nord-américain ou des marchés des pays partenaires en développement qui maintiennent dans ce secteur de très hauts niveaux de protection. Le secteur de l'habillement, même s'il a accru ses exportations sur les marchés tiers extra-européens, perd des parts de marché au niveau européen, mondial et domestique. Il faut donc accompagner le redéploiement du secteur vers les activités à plus forte valeur ajoutée. II - La politique du gouvernement pour le textile-habillement La politique du gouvernement, comme mon collègue, Christian Pierret, Secrétaire d'Etat à l'Industrie a eu l'occasion de l'exposer encore récemment devant vous, se décline en cinq axes : - la maîtrise du coût du travail, notamment pour les salariés les moins qualifiés (différentes dispositions d'exonérations de charges pour les bas salaires ont été prises dans le cadre des deux lois ARTT ) - la modernisation de l'industrie : beaucoup a déjà été fait, mais il reste encore beaucoup à faire en termes d'investissement, d'innovation, de nouvelles technologies, de formation. Il existe un ensemble de mesures et de programmes disponibles pour aider à cette modernisation des entreprises. - la facilitation des relations entre l'industrie et la grande distribution : le Premier Ministre a annoncé un certain nombre d'orientations en ce domaine le 13 janvier dernier à la table ronde organisée à Bercy. - l'accompagnement des mutations des entreprises en difficulté avec la mobilisation des services de l'Etat et des dispositifs existants. - enfin, et c'est cet axe que je veux développer aujourd'hui devant vous, la régulation du commerce international. Les orientations qui sont les nôtres dans le cadre international sont naturellement complémentaires : assurer la stabilité de l'environnement international, minimiser l'impact des perturbations par un encadrement renforcé de nos relations bilatérales, assurer la défense offensive du secteur par des objectifs d'accès au marché et un usage sans complexe de nos instruments de politique commerciale. 1) Le cadre multilatéral : L'année 1999 a été l'année de préparation de la Conférence Ministérielle de Seattle, et aussi celle de son échec. Pourquoi a-t-on échoué à Seattle, alors qu'il ne s'agissait que de fixer l'ordre du jour des prochaines négociations ? Je ne prétends pas apporter ici une réponse définitive à une question très complexe : une accumulation de facteurs me semble être à l'origine de cet échec. La préparation de la réunion de Seattle s'est faite dans des conditions difficiles. La réunion elle-même s'est déroulée dans des conditions particulières (manifestations, manque de temps, organisation des réunions insatisfaisante pour un certain nombre de pays, les plus pauvres en particulier qui se sont sentis exclus du processus de négociations ...) qui n'ont sans doute pas créé un climat favorable au consensus. Les Etats-Unis, qui exerçaient la Présidence de la conférence de Seattle, ont bien sûr une part de responsabilité dans cet échec. L'administration américaine semble avoir choisi, dans le contexte pré-électoral que l'on connaît, de privilégier des objectifs à court terme, des objectifs de politique intérieure : la manière dont le Président a abordé la question des normes sociales, en l'associant à la notion de sanctions, en a été une illustration. L'attitude très fermée de l'administration américaine sur la question de l'anti-dumping a, elle aussi, été jugée provocatrice par les pays en développement. Les pays du Groupe de Cairns, soutenus par les Etats-Unis, ont fait porter tous leurs efforts sur le dossier de l'agriculture, cherchant à imposer de fait un préalable agricole à l'ensemble du processus. Les pays en développement ont, de leur côté, estimé que leurs demandes étaient insuffisamment prises en compte pour accepter l'ouverture d'un nouveau cycle de négociations. Ils demandaient qu'un bilan soit tiré de l'application des accords de Marrakech (qui a mis fin au cycle de l'Uruguay) et que certaines de leurs dispositions soient aménagées voire révisées à leur avantage, tout en rejetant pour beaucoup d'entre eux à ce stade l'idée d'un cycle large couvrant de nouveaux sujets tels que l'environnement, l'investissement ou la concurrence. Dans le domaine du textile et de l'habillement, les pays en développement ont mis en cause - comme ils l'avaient fait au cours de la préparation de la Conférence de Seattle - l'application des engagements pris à Marrakech dans le cadre de l'Accord sur les Textiles et les Vêtements (l'ATV). A Seattle, ils ont en particulier demandé l'accélération du calendrier de démantèlement des quotas prévu dans l'Accord. Pour rallier ces pays au cycle large préconisé par l'Union, la Commission, en tant que négociateur, a fait circuler un " document de travail " préparé avec le groupe dit " des amis " (Japon, Hongrie, Corée, Suisse, Turquie) dans lequel elle proposait, non pas l'accélération du calendrier de démantèlement des quotas, mais une croissance plus rapide des quotas restants (dont le montant est augmenté chaque année). Je ne rentrerais pas dans la technique, mais sachez que la portée de cette mesure était moindre que celle qui aurait résulté d'une accélération du calendrier de démantèlement des quotas textiles. Cette proposition a été rejetée par la profession, présente à Seattle. Celle-ci a posé comme condition de son acceptation l'obtention d'engagements sur l'accès au marché des pays en développement en matière de consolidation des droits, de suppression des pics tarifaires, et des obstacles non tarifaires. J'ai moi-même indiqué à la Commission, en Conseil des ministres sur place, que nous ne pouvions accepter cette proposition si elle ne s'accompagnait pas d'engagements de la part de nos partenaires en matière d'accès à leurs propres marchés. J'ai demandé à la Commission comment elle comptait procéder sur ce point. L'échec de la Conférence n'a pas permis de discuter au fond des conditions posées par la profession, ni de l'acceptabilité par les pays en développement de contreparties sur l'accès au marché. Nous continuons à penser que le lancement d'un cycle de négociations global reste la meilleure façon de parvenir à une ouverture équilibrée des marchés et d'atteindre nos objectifs en matière de régulation internationale : le gouvernement français travaille en ce sens. En tout état de cause, le calendrier d'intégration du secteur textile-habillement dans le cadre du GATT sur la base de règles et disciplines renforcées reste inchangé par rapport aux engagements pris à Marrakech : la prochaine étape sera la mise en uvre de la troisième phase qui verra l'intégration au 1er janvier 2002 de produits supplémentaires (représentant 18 pour cent de nos importations de 1990), qui s'ajouteront aux 33% déjà libéralisés. Notre cap doit rester de veiller à la stricte application de l'accord et d'obtenir une amélioration de l'accès au marché pour nos produits. Nous visons en particulier les pays émergents qui sont également soumis aux engagements multilatéraux et dont le marché recèle de forts potentiels de développement. Dans les discussions à venir, l'accent devra porter sur la notification des droits de douane et leur consolidation à l'OMC, la suppression des droits spécifiques qui viennent s'ajouter aux droits ad valorem, la suppression des pics tarifaires (je pense aussi à ceux des Etats-Unis), et la réduction des barrières non tarifaires qui restent nombreuses en matière d'origine, d'étiquetage, de certification, ou de procédures douanières. La Présidence française qui commence au 1er juillet sera, dans cette perspective, une étape importante. L'Union Européenne doit en effet notifier à l'OMC avant le 31 décembre 2000 les catégories de produits qui seront intégrés dans le droit commun de l'OMC au 1er janvier 2002. Cette nouvelle phase de libéralisation, prévue à Marrakech, devra s'accompagner d'efforts comparables de nos partenaires. Au sein de l'Union européenne, nous aurons des contacts prochainement avec la Commission qui a, en ce domaine, le pouvoir d'initiative. L'objectif est, naturellement, que les propositions que la Commission sera amenée à soumettre au Conseil représentent une contribution équitable pour l'ensemble des 15 Etats membres de l'Union européenne. 2) Nos relations bilatérales : S'agissant des relations bilatérales avec les pays tiers, l'année 1999 a été marquée par le renouvellement ou l'extension de nombreux accords. Votre assemblée a été saisie récemment du renouvellement de l'ensemble des accords avec les Républiques de la CEI et avec la Chine. Le renouvellement de ces accords doit être compris comme un encadrement nécessaire du commerce avec des pays qui, n'étant pas membres de l'OMC, ne sont pas soumis à ses disciplines. Ce renouvellement était nécessaire puisque ces accords étaient destinés à remplacer ou à reprendre à l'identique des accords antérieurs. Il était également souhaitable puisque, si les accords " tombaient ", cela permettait un développement incontrôlé des importations en provenance de ces pays. La profession y est d'ailleurs elle-même très favorable, puisqu'en échange des quotas acceptés par l'Union européenne, ces pays tiers s'engagent également à des réductions tarifaires et à l'accès à leur propre marché. S'agissant de la Chine, qui est le premier producteur mondial de textile, les deux accords bilatéraux ( l'accord textile et l'accord soie qui a été conclu à la demande des industriels européens), ont été reconduits à l'identique, en terme de couverture des produits et de niveau de quotas. Un lien doit être évidemment fait entre ces deux accords et le dossier de l'adhésion de la Chine à l'OMC. La Chine, aura, lors de son entrée à l'OMC, un accès direct à l'accroissement des taux de croissance des quotas. Nos objectifs sont d'obtenir des contreparties dans l'accès des produits européens au marché chinois. La réduction des pics tarifaires devra être obtenue. L'offre tarifaire devra être consolidée sur l'ensemble de la filière. Il faudra être particulièrement attentif à la rédaction des clauses de sauvegarde spécifiques. Notre préoccupation est bien évidemment d'obtenir des concessions similaires à celles obtenues par les Etats-Unis pour leurs secteurs prioritaires. Il faudra aussi veiller à ce que les instruments de défense commerciale (sauvegarde, anti-dumping) et leur usage par les Etats-Unis ne conduisent pas à un détournement massif des exportations chinoises interdites par les Etats-Unis vers le marché européen. Je voudrais souligner que la fermeté dont nous devons faire preuve pour préserver la sensibilité du secteur du textile-habillement ne va pas, parfois, sans quelque difficulté avec les pays tiers ou au sein de l'Union européenne. Le textile constitue aussi un secteur sensible pour de nombreux pays en développement. Il y représente souvent le premier secteur d'emploi, le principal poste d'exportation, la principale source de devises. Nous avons pu mesurer récemment cette sensibilité avec l'Inde dont 60 % des exportations sont constituées par le textile, et qui ne s'est pas vu accorder à la fin de l'année dernière l'octroi des facilités exceptionnelles prévues dans l'accord bilatéral avec l'Union européenne parce qu'elle n'avait pas rempli ses engagements de notifier en temps voulu ses droits de douane à l'OMC, et qu'elle maintenait des droits spécifiques prohibitifs sur un certain nombre de secteurs jugés d'intérêt prioritaire par nos industriels. Pour l'année 2000, la France maintiendra cette position d'application équilibrée des obligations contractées dans le cadre des accords. Nous veillerons notamment à ce que les accords préférentiels avec nos voisins proches d'Europe centrale et orientale, de la Turquie, ou du Maghreb, contribuent à l'équilibre du secteur par le développement d'une filière intégrée fondée sur le partenariat et un partage équitable de la valeur ajoutée. 3) La mise en uvre des instruments de politique commerciale : Comme en 1999, cet équilibre trouvera à s'illustrer dans la mise en uvre de nos instruments de politique commerciale. La France a, jusqu'à présent, adopté une attitude très ferme concernant les instruments de politique commerciale offensifs et défensifs. Le gouvernement français a soutenu les mesures anti-dumping adoptées à l'encontre d'un certain nombre de partenaires. Les enquêtes en cours concernent aussi bien les pays émergents que les pays industrialisés puisque l'Australie, la Corée du Sud ou Taïwan sont visés aussi bien que la Malaisie, la Thaïlande, ou le Belarus. Il faut d'ailleurs souligner que ces mesures sont proportionnellement moins nombreuses que celles prises par certains de nos partenaires comme les Etats-Unis (l'Union Européenne a adopté 10 mesures définitives anti-dumping pour l'année 1999, et 9 procédures sont en cours dont 5 mesures anti-subventions). Ces mesures sont parfaitement conformes aux prescriptions des accords de l'OMC. De même, la France a été très ferme dans les demandes d'application des clauses de sauvegarde au sein de l'Union européenne, soit au titre de l'accord ATV, soit au titre des accords bilatéraux dans le cas des pays non membres de l'OMC. Plusieurs demandes ont été bloquées par un certain nombre de nos partenaires, généralement de l'Europe du Nord. C'est pourquoi la France a souhaité que le pouvoir d'initiative de la Commission soit accru en la matière, comme dans le cadre du règlement sur les obstacles au commerce. * * * Pour conclure, je dirais que nous attendons de l'année 2000 une stabilisation de l'environnement international qui permette au secteur de poursuivre sa mutation. S'agissant du commerce extérieur, les efforts de compétitivité réalisés dans le secteur textile permettent d'adopter des objectifs offensifs fondés sur une ouverture réelle des marchés tiers excessivement protégés de la concurrence. Pour l'habillement, nos entreprises devront poursuivre leur effort d'adaptation vers les circuits courts et les produits de haute valeur ajoutée. Il demeure essentiel pour cela de maintenir un cadre stable permettant à nos industriels de s'adapter. Suite à l'échec de Seattle, le maintien du calendrier des obligations multilatérales devrait y contribuer. L'environnement économique national et européen seront aussi des atouts, avec la croissance prévue et l'Euro qui nous prémunit contre les dévaluations compétitives au sein de la zone. La lutte se poursuivra contre les importations massives de produits faisant l'objet de dumping ou de contrefaçons. La France veillera, au sein de l'Union européenne, à ce que l'équilibre extérieur soit préservé et que le cadre international des échanges soit propice à la mutation structurelle d'un secteur où l'emploi reste menacé. Je terminerai en disant que je souhaite, en tant que responsable du commerce extérieur, associer le plus possible les professionnels du secteur du textile et de l'habillement à mes déplacements à l'étranger, favoriser les activités de promotion de leurs produits à l'étranger et y " porter " l'image de la créativité et de la qualité françaises (source http://www.commerce-exterieur.gouv.fr, le 24 janvier 2000)