Déclaration de Mme Noëlle Lenoir, ministre déléguée aux affaires européennes, sur la création d'une constitution européenne, La Haye le 25 novembre 2002.
Date: 2002-11-25
Orateur: Noëlle Lenoir
Fonction: FRANCE. Ministre délégué aux affaires européennes

Mesdames, Messieurs, Nos deux pays connaissent bien la notion de Constitution. Aux Pays-Bas, votre Constitution date de 1848. Cela est impressionnant. En France, l'idée de Constitution est issue de la Révolution de 1789. Mais nous avons depuis usé plus de quinze Constitutions, ce qui, d'une certaine manière, est encore plus impressionnant ! Qui qu'il en soit, une Constitution pour un Etat moderne a une profonde signification politique pour nos deux pays. Comme le montre l'Histoire, très largement commune à nos deux pays, la Constitution est l'acte de naissance d'une démocratie. Je voudrais commencer par rappeler que l'Etat libre de la Maison d'Orange a servi de refuge à de nombreux Huguenots fuyant la monarchie absolue de Louis XIV lorsque leur religion a de nouveau été mise hors la loi. Nombreux sont ceux en effet qui ont trouvé refuge sur les rives de la mer du Nord. Parmi eux : Jurieu, qui a rédigé plusieurs brochures réclamant l'adoption d'une Constitution en France afin de limiter l'absolutisme du roi. Cela a, dit-on, pris du temps. En 1732, Louis XV fermait le couvent janséniste de Saint-Médard où des miracles s'étaient produits. Une inscription apparut alors sur les murs du couvent : "Par ordre du Roi, il est interdit à Dieu d'opérer des miracles ici" ! Nous étions alors bien loin d'une Constitution. Seul le pouvoir du Roi, et non la loi, pouvait décider du sort des citoyens et même des actes divins. Enfin, les Etats généraux étaient convoqués à Paris durant la Révolution de 1789 et instituaient deux ans plus tard la première Constitution française. C'est là que l'histoire commune de la Nation de la Bastille, c'est-à-dire la France, et de l'Etat maritime libre des Pays-Bas devient apparente, car je sais qu'ici, la Chambre haute s'appelle "les Etats généraux". Autre coïncidence : nos drapeaux ont les mêmes couleurs. Pour nos deux pays, la Constitution n'est pas un simple instrument juridique. Elle a une signification historique et politique forte : la Constitution est le fondement de la démocratie qui repose sur la volonté populaire et, de ce fait, garantit les droits fondamentaux. Les dispositions de nos deux Constitutions diffèrent sans doute, mais ces idées fondamentales demeurent. Comme il est stipulé dans l'article XVI de la Déclaration des Droits de l'Homme et du citoyen de 1789 : "Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution". La Cour européenne de Justice a fréquemment indiqué dans sa jurisprudence que le Traité portant création de l'Union européenne avait valeur constitutionnelle, en le qualifiant de "charte constitutionnelle". Ce faisant, la Cour entendait simplement souligner que ce texte est le fondement de l'ordre juridique communautaire et que toutes les autres normes doivent s'y conformer. Elle se référait ainsi au sens juridique, et non politique, du terme de Constitution. Nous avons cette définition juridique parce que l'Union européenne n'a pas un passé aussi romantique, un lien aussi vital avec les peuples du continent. L'Union est née dans les têtes et dans les curs d'hommes d'Etat porteurs d'un idéal fort qui voulaient, aux lendemains de la Seconde Guerre mondiale, consolider la paix. Compte tenu de l'impossibilité alors de disposer d'un ambitieux projet politique européen, ils ont dû se résoudre à une approche plus modeste et plus progressive : d'abord, gérer ensemble la production de charbon et d'acier des six membres initiaux ; ensuite, créer un marché commun qui a lui-même donné naissance à l'euro. Notre approche initiale de la construction de l'Europe, en tant que fondateurs de la CEE, devait donc, par nécessité, être très utilitaire. La fondation de l'Europe ne pouvait être présentée comme un contrat social, au sens où l'entendaient Locke ou Rousseau, mais comme un instrument juridique et économique. Nos concitoyens ne réclamaient aucun accord. L'enthousiasme - par exemple lorsque les pièces et les billets en euros ont été mis en circulation - est venu beaucoup plus tard. Mais aujourd'hui, il est temps que l'Europe trouve sa place au cur du débat patriotique. Il est temps que les peuples de nos pays prennent conscience de leur citoyenneté européenne. Sans crainte pour ses implications politiques. Les dernières élections dans nos deux pays ont mis en évidence la peur, voire la xénophobie, qui s'exprime contre le monde extérieur et en particulier l'élargissement de l'Europe aux pays orientaux. Comme l'a écrit Tocqueville : "Les grandes révolutions qui réussissent, faisant disparaître le causes qui les avaient produites, deviennent ainsi incompréhensibles par leur succès même". De la même manière, on peut dire de l'Europe que c'est précisément son succès qui, dépassant de loin les espoirs de ses pères fondateurs, la rend moins compréhensible que jamais. C'est pourquoi nous devons de toute urgence redéfinir le projet européen. Tel est l'objectif de la Convention sur l'avenir de l'Europe, modèle de débat transparent et démocratique. Tel est l'objectif de la Constitution pour l'Europe que prépare la Convention. Le nom de Convention parle de lui-même. Celle-ci ne saurait se contenter de renforcer l'ordre juridique européen, elle doit surtout définir clairement la démocratie européenne. C'est ainsi que le patriotisme européen l'emportera sur les patriotismes nationaux. S'il est possible d'être à la fois texan et américain, bavarois et allemand, alors il est sûrement possible d'être français ou néerlandais et européen. Telle est notre ambition pour l'Europe. Si nous voulons instaurer une Constitution pour l'Europe, nous devons nous appuyer sur deux éléments de la démocratie qui existent déjà mais qui ne sont pas suffisamment forts : - un système efficace de contrôle et d'équilibres, - un solide débat démocratique et la garantie de la défense des droits fondamentaux. Le premier aspect est donc la mise en place d'un système efficace de contrôle et d'équilibres. Tel est le sens juridique du mot Constitution. L'Europe est un concept juridique unique en son genre. Ce n'est pas un Etat, mais elle a des pouvoirs, même dans le domaine des relations internationales, elle a des ressources qui lui sont propres, et même une monnaie commune. De fait, certaines caractéristiques de l'Europe sont celles d'un Etat souverain. Si nous devons changer la Constitution française pour pouvoir incorporer de manière adéquate le mandat d'arrêt européen dans notre système juridique, cela montre comment la construction européenne se fait pas à pas, par un transfert de souveraineté progressif. Mais aujourd'hui, avec la perspective d'une Constitution pour l'Europe, nous devons renoncer à cette approche progressive. Les institutions européennes, qui doivent être réformées, ne doivent pas seulement reposer sur un système de contrôle et d'équilibres. Permettez-moi d'utiliser la métaphore du temple. Le temple de l'Europe a aujourd'hui trois piliers. Mais de même que la Grèce antique a laissé la place au Moyen-Age, l'Europe est en fait davantage une cathédrale, avec une magnifique façade juridique qui dissimule deux mondes. Le premier de ces mondes est celui des politiques internes que nous regroupons dans notre jargon sous l'expression "affaires communautaires". Il s'agit de questions qui, dans notre monde contemporain, ne peuvent être traitées efficacement qu'au niveau régional. Ainsi, sans vouloir trop me référer à Orwell, nous avons tous deux d'énormes élevages industriels de porcs qui subissent une vive concurrence internationale et nous souhaitons tous deux protéger l'environnement, et plus particulièrement l'eau, contre la pollution par les nitrates. Nous pouvons donc nous réjouir que la Commission propose une directive, que le Conseil et le Parlement européens l'adoptent, que la Commission et la Cour de Justice s'assurent que ce qui a été décidé soit respecté pour tous les élevages de porcs en Europe, et même bientôt en Europe centrale. Un autre exemple pourrait être celui de la sécurité maritime qui, en l'espèce, aurait nécessité une intervention beaucoup plus forte de l'Europe et des règles communes plus strictes. Mais tout espoir n'est pas perdu. Pour ce type de problèmes, nous pouvons difficilement nous passer de la méthode communautaire. C'est pourquoi les institutions définies dans la Constitution de l'Europe doivent, à cet égard, être proches de celles des Etats nationaux. Même si, par l'intermédiaire du Conseil des ministres, les Etats membres demeurent les acteurs-clés du processus législatif européen. Devons-nous changer nos institutions et les remplacer par quelque chose de tout à fait nouveau et encore plus proche de nos constitutions nationales ? Un président, un parlement, un gouvernement ? La question est aujourd'hui posée. Mais l'Europe étant un équilibre fragile, nous devons veiller à ne pas porter atteinte à la base de l'acquis institutionnel : le miracle de la méthode des pères fondateurs, inventée il y a cinquante ans. Puisque je suis aujourd'hui à La Haye, je m'en remettrai à la devise de la Maison d'Orange, qui trouve une forte résonance historique aux Pays-Bas. Cette devise est : "Je maintiendrai". Je ne voudrais pas apparaître conservatrice. Nous sommes condamnés à être ambitieux. Pourtant, au moment de rédiger la Constitution pour l'Europe, nous devons veiller à consolider ce qui fonctionne. "Ne jetons pas le bébé avec l'eau du bain", comme nous disons en France. Cela signifie à nos yeux qu'il faut renforcer, tout en simplifiant la méthode communautaire en matière de réglementations économique, sociale et environnementale. Ici, démocratie et efficacité signifient sans ambiguïté davantage de majorité qualifiée, une plus grande participation du Parlement européen grâce au processus de co-décision. Cela signifie que l'Europe pourrait, à notre avis, avoir un mandat plus large, celui notamment de promouvoir le modèle social européen, le dialogue social et de nouvelles politiques dans le domaine de la santé, du sport et de la culture par exemple. D'aucuns pensent que nous devons opter pour un président unique en Europe. Certains de nos partenaires jugent cette proposition attrayante, mais nous devons veiller à ne pas concentrer trop de pouvoirs entre les mains d'une personne. A l'heure actuelle, nous croyons que ce qu'il faut renforcer, c'est l'équilibre entre la légitimité du Conseil, la légitimité du Parlement européen et la légitimité de la Commission, cette invention spécifique qui nous est propre. C'est parce que nous avons foi en cette méthode communautaire que nous jugeons nécessaire d'accorder davantage de stabilité à la présidence du Conseil. Pas de lui donner davantage de pouvoirs par rapport au Conseil et au détriment de la Commission. Nous estimons que le président du Conseil devra travailler avec la Commission et s'appuyer sur ses compétences et ses propositions. S'il ne le fait pas, il risque de ne pas exister du tout. Soyons clairs : le président ne doit pas être doté de pouvoirs exécutifs qui concurrenceraient les attributions de la Commission. Nous croyons cependant qu'il est urgent de donner à l'Europe plus de visibilité, notamment sur la scène internationale. Si je peux me permettre une image dans ce pays maritime : le président sera comme la lampe d'un phare. Cela n'a de sens que parce que la lampe repose sur le phare lui-même, qui ne peut être que la Commission. Outre la méthode communautaire, il y a d'autres aspects de l'Union européenne, des aspects qui, de par leur nature, relèvent de la Constitution d'une entité souveraine : police, justice, affaires étrangères, défense. Dans ces domaines, l'Union européenne n'en est pas encore à concurrencer les Etats, mais nous devons avancer sur la voie d'une intégration plus forte. Pour cela, ne cherchons pas à adopter une approche simpliste et uniforme. Au contraire, soyons audacieux et pragmatique. En matière de justice et de police par exemple, créons une autorité collective chargée des poursuites, mettons en place une coopération policière plus opérationnelle, une sorte de rapprochement matériel et concernant la procédure pénale, tout cela reposant sur la méthode communautaire autant que possible. Une Constitution pour l'Europe doit également comprendre un engagement déterminé dans les affaires mondiales pour protéger les intérêts européens dans le monde et, si possible, une action de prévention et de règlement des conflits internationaux. C'est pour moi un plaisir de venir à La Haye en ce jour de l'adoption d'un code de conduite contre la prolifération de la technologie des missiles balistiques. La France, les Pays-Bas et l'Union européenne ont contribué à la définition de cet instrument. Nous pourrions également mentionner la Cour pénale internationale dont le siège est à La Haye, comme exemple de ce qui n'existerait pas sans la volonté d'une Europe unie. Durant la révolution américaine, Benjamin Franklin a dit : "Let us all hang together, lest we all hang separatly". Sans une voix unie et une action déterminée pour soutenir cette voix, l'Europe pourrait se retrouver isolée, ses intérêts défendus par d'autres, et pas nécessairement bien, ses valeurs bafouées. C'est cette recherche de cohérence qui a conduit le président Chirac à appeler de ses vux la désignation d'un ministre des Affaires étrangères de l'Europe, qui assumerait les fonctions actuelles du Haut représentant pour la PESC et du commissaire aux Relations extérieures... Encore une fois, l'Union européenne n'est pas un Etat, nous devons donc comprendre que les Etats membres ont leurs propres intérêts et leurs sources d'information dans le monde extérieur. C'est pourquoi le Conseil doit avoir voix déterminante pour définir la politique étrangère européenne. Nous devons aussi créer une capacité militaire crédible. "Si vis pacem, para bellum", dit un vieux proverbe latin. C'est notre ferme conviction à l'heure où le gouvernement français consent un effort budgétaire résolu en matière d'équipement militaire, en accroissant le budget de la défense de 8 milliards d'euros pour les cinq prochaines années. De toute évidence, voilà ce dont les Constitutions sont faites. Mais ce n'est pas ce type de solution que nous trouvons dans une Constitution nationale. Parce que l'Europe n'est ni un Etat, ni une simple organisation internationale. C'est un ordre constitutionnel et démocratique spécifique, une alchimie particulière entre les volontés nationales, la citoyenneté européenne et les valeurs communes européennes. Deuxièmement, et c'est le deuxième point de mon discours, nous devons créer les éléments démocratiques fondamentaux qui appartiennent habituellement à un cadre constitutionnel, au sens politique que nous lui donnons. Dans un Etat, le débat démocratique appartient au Parlement, et il a parfois lieu dans le cadre de référendums. En Europe, nous avons un Parlement européen dont la consolidation progressive est un progrès pour la démocratie. Nous avons aussi des gouvernements démocratiques et responsables au sein du Conseil qui sont des éléments-clés de la démocratie. Donner un rôle plus important au Parlement européen est donc un pas dans la bonne direction. Nous sommes également favorables au développement de la co-décision, par exemple en matière sociale. Il existe cependant un espace vital du débat démocratique qui a été trop souvent passé sous silence dans la construction européenne : les parlements nationaux. Je n'ai pas besoin de vous rappeler, à vous qui êtes actuellement en campagne électorale, combien le Parlement est le médiateur essentiel entre les citoyens et l'Etat. Il doit également être considéré comme un médiateur entre les citoyens et l'Europe. En effet, de même que les juges nationaux sont également des juges communautaires, les Parlements nationaux font partie du processus européen. Pour rendre plus dense le débat politique sur la construction de l'Europe, nous avons besoin d'une intervention directe des parlements nationaux, qui sont les vecteurs indispensables de la démocratisation de la Constitution européenne. C'est pourquoi, en France, nous proposons la création d'un Congrès. Ce ne serait pas une nouvelle institution qui, comme le craignent certains, concurrencerait le Parlement européen, mais plutôt une réunion régulière des parlementaires nationaux et européens pour débattre, une ou deux fois par an, de l'état de l'Europe. Nous croyons que cela pourrait être utile de se référer au Congrès pour contribuer à la révision de la Constitution. Il nous faut en effet éviter l'effet désastreux qu'aurait le veto d'un pays sur 25. Enfin, la démocratie concerne les droits fondamentaux. Montesquieu a écrit : "Une chose n'est pas juste parce qu'elle est loi. Mais elle doit être loi parce qu'elle est juste". Nous devons donc faire en sorte que les lois de l'Europe deviennent des lois parce qu'elles sont justes et ne deviennent pas des lois si elles ne sont pas justes. Dans la Convention sur l'avenir de l'Europe, plusieurs protections supplémentaires des droits fondamentaux ont été envisagées. Premièrement, élément déterminant, la Convention a recommandé d'intégrer dans la Constitution la Charte des droits fondamentaux, adoptée il y a deux ans mais privée de valeur juridique. Dans les projets d'articles présentés par le président, un espace est prévu pour insérer ces articles. Au nom du gouvernement français, j'appelle de mes vux l'insertion de la Charte des droits fondamentaux dans la Constitution de l'Europe. La Charte, toute la Charte, rien que la Charte. Au cours des dix dernières années, l'Europe a adopté un corpus substantiel de lois, et cette activité législative ne doit pas se dérouler sans la garantie d'une liste de droits fondamentaux juridiquement contraignants. Il y a d'autres suggestions, telles que l'adhésion de l'Union européenne à la Convention européenne des Droits de l'Homme ou l'extension du droit de recours des particuliers contre les actes généraux de l'Union. Sur tout cela, nous sommes ouverts au débat. Je crois que nous devons veiller à ne pas submerger les tribunaux, que ce soient nos tribunaux nationaux ou les tribunaux internationaux de Strasbourg et de Luxembourg. Nous devons aller plus loin. Nous devons favoriser les réformes qui apportent des garanties procédurales aux droits dont bénéficient aujourd'hui les citoyens. Ouvrons un peu l'accès à la Cour de Luxembourg. Il faudrait que les particuliers puissent avoir recours contre des directives générales de la Commission adoptées sur la base d'un acte du Conseil ou du Conseil et du Parlement. Ce serait une valeur ajoutée très concrète aux droits des citoyens. Une Constitution pour l'Europe est donc un texte juridique définissant les institutions et les missions, mais elle est aussi et surtout l'expression d'une détermination politique à avancer de manière démocratique. Elle prévoit des solutions qui ne peuvent être strictement celles d'un Etat nation. Parce que l'Europe est une organisation originale dont la marque de fabrique est unique dans l'histoire. Efficacité et démocratie, ouverture au monde et foi solide dans les droits fondamentaux. C'est sur ces principes que s'est bâtie une grande nation sur les rives de la mer du Nord, sous les vents qui poussaient les marchants navigateurs d'Amsterdam et de Rotterdam. Il y a cinquante ans, nos deux pays relevaient le défi de la construction de l'Europe. Aujourd'hui, nous sommes arrivés au point où l'Europe doit aller au-delà du grand marché et définir, dans une Constitution, une manière démocratique et efficace de prendre des décisions, d'être plus présente dans le monde et de protéger les valeurs de notre civilisation, reposant sur la diversité culturelle. Pour assumer cette nouvelle mission, nos deux pays continueront de marcher, ou de naviguer côte à côte, avec tous les autres. Tout comme il y a cinquante ans, nous savons que nous avons l'obligation, non seulement d'avancer, mais de réussir. Je vous remercie. (source http://www.diplomatie.gouv.fr, le 5 décembre 2002)