Déclaration de M. Michel Sapin, ministre de la fonction publique, sur le dialogue social dans la fonction publique et sur l'action publique face à la construction européenne, Paris le 27 novembre 2000.
Date: 2000-11-27
Orateur: Michel Sapin
Fonction: FRANCE. Ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

Mesdames, Messieurs, Le sujet qui a été le nôtre tout au long de cette journée, et qu'il me revient de conclure - très provisoirement, puisque ces débats sont appelés à se poursuivre -, est à la fois intimement national et profondément européen. Je m'explique : Il est national, dans la mesure où les services publics, et plus encore les administrations publiques, sont le fruit d'une histoire, d'une culture, d'une conception de l'Etat propre à chaque Etat-membre. De la même façon, les formes du dialogue social sont, d'un pays à l'autre, profondément différentes. Ici en France, l'Etat négocie avec les organisations syndicales l'évolution des salaires dans les trois fonctions publiques : d'Etat, territoriale, hospitalière. Là, le dialogue social est entièrement déconcentré ; il fait intervenir tantôt le Gouvernement en tant que représentant de l'Etat, tantôt des agences ; il laisse une place plus ou moins grande à la politique contractuelle et à la loi. Tout cela est vrai. Pour autant, la question du dialogue social dans la fonction publique nécessite aussi une approche résolument européenne : - En premier lieu parce qu'elle relève, malgré les différences que j'évoquais à l'instant, de problématiques proches : partout en Europe, les citoyens attendent des services publics une plus grande réactivité, un traitement à la fois plus rapide et plus personnalisé de leurs demandes, la réponse à de nouveaux besoins. Partout en Europe, nous recherchons, pour répondre à ces exigences nouvelles, un dialogue social lui aussi plus réactif : plus souple, plus permanent, plus déconcentré - oserai-je dire plus constructif ? C'est pourquoi nous avons collectivement intérêt à travailler et à avancer ensemble, à mettre en commun nos expériences, nos réussites comme nos échecs. L'Europe doit être aussi cela : un espace d'émulation positive entre pays membres. C'est en tout cas ce que souhaitent tous ceux qui ne veulent pas la réduire à une zone de libre-échange. - La question des services publics et du dialogue social fait partie intégrante de la construction de l'Europe sociale. Cette Europe sociale, nous la façonnons pas à pas ; elle passe notamment par l'accès de tous à des services publics de qualité, respectant pleinement les impératifs de continuité, de fiabilité et d'égalité. C'est donc ensemble que nous pouvons répondre au paradoxe désormais bien connu qui est celui de nos Etats : leur poids dans nos économies et nos sociétés est souvent contesté, mais l'impuissance publique inquiète à juste titre les opinions. I. Pour relégitimer l'Etat, relever ensemble le pari de l'excellence La contestation du rôle et de la légitimité de l'Etat ne date pas d'hier : depuis une trentaine d'années, nombreux sont ceux qui prêchent le moins d'Etat. Dans le même temps, rarement les défaillances de l'Etat n'ont été aussi mal tolérées par les citoyens : les exigences d'immédiateté et de transparence, mais aussi la revendication d'une prise en compte des cas et intérêts particuliers, amènent des critiques plus fréquentes de l'efficacité de la gestion publique. Les dysfonctionnements qui touchent les individus personnellement, que ce soit dans l'éducation, la santé, la sécurité, sont de plus en plus mal ressentis. De fait, c'est lorsqu'il est inefficace, et alors seulement, que l'Etat voit son intervention et son rôle remis en cause. L'Etat a des obligations : universalité, proximité, efficacité ; il ne peut s'y soustraire. Et c'est précisément lorsqu'il ne remplit pas ces obligations qu'il est contesté dans sa légitimité. C'est donc à des questions concrètes, pragmatiques, quotidiennes, que nous devons répondre pour évacuer définitivement un débat idéologique passéiste sur la légitimité de l'Etat. Les questions sur la place de l'Etat sont de moins en moins théoriques et de plus en plus pratiques : comment assurer une égalité de traitement de tous les usagers indépendamment de leur origine sociale, géographique, de leur niveau de ressources ? Comment assurer la proximité des services publics sur le territoire, dans les campagnes désertées comme dans certains quartiers de banlieue ? Comment garantir la meilleure qualité de service aux usagers ? Comment répondre dans les meilleurs délais à leurs demandes ? Les missions de l'Etat évoluent, certaines disparaissent tandis que d'autres apparaissent, même si beaucoup restent pérennes. L'Etat doit en permanence adapter et le champ et les modalités de son intervention en fonction des besoins des citoyens : dans une société malgré tout inégalitaire, lui seul peut garantir la protection sociale des exclus ; il l'a récemment encore fait en France avec la Couverture Maladie Universelle. Alors qu'émerge une société dite de l'information, lui seul peut s'assurer que l'évolution rapide des modes d'information et de communication ne laisse pas sur le bord de la route une frange de la population ; il lui revient de conduire la lutte contre le fossé numérique. II. L'Europe, une chance pour l'efficacité de l'action publique Je le disais en introduction, nous avons tout à gagner à conduire ensemble, à l'échelle européenne, cette recherche de l'efficacité. Pour cela, nous devons nous fixer des objectifs communs, et nous donner des outils communs pour atteindre ces objectifs, tout en respectant et même en cultivant la diversité de nos administrations. C'est la démarche que mes collègues européens et moi-même avons adoptée à Strasbourg, le 7 novembre dernier : sur plusieurs politiques, telles que la qualité et l'efficacité des services publics, la qualité de la réglementation et le développement des technologies de l'information et de la communication, nous avons défini ensemble une stratégie coordonnée, et nous nous sommes dotés des outils pour comparer concrètement nos résultats, sur la base d'indicateurs communs. Trop souvent, on assimile l'Europe à la contrainte. Ici, nulle contrainte : nous ne recherchons pas, obligés que nous serions par je ne sais quel traité, le plus petit dénominateur commun entre services publics européens ; nous faisons librement, ensemble et grâce au contact des autres, le choix de l'excellence des services publics. C'est comme cela que je conçois l'Europe, c'est ainsi que nous construisons aujourd'hui l'Europe des administrations publiques, composantes de l'Europe sociale. Et puisqu'il n'y a pas de réforme des administrations réussie sans un dialogue social nourri et constructif, pourquoi ne pas adopter cette même démarche pour rénover et dynamiser le dialogue social dans la fonction publique ? Nous avons en effet, en cette matière, beaucoup à apprendre les uns des autres : - Sur le contenu du dialogue social : chez tous nos voisins européens, la tendance générale consiste à étendre les champs et les thèmes en discussion. La modernisation des services publics, notamment, y a fait l'objet de nombreux accords cadres. En France, des réformes réussies se sont faites dans un dialogue approfondi avec les agents ; mais des réformes ont avorté par défaut d'explication et de concertation. - Nous avons aussi à apprendre des autres sur la forme et les modalités du dialogue social : non pas pour les retranscrire telles quelles en France, c'est impossible et ce serait sans doute, au vu des différences historiques, culturelles, sociales, inefficace. Mais pour nous en inspirer. Regardons ce qui se passe en Suède et en Finlande, qui sont sans doute deux des pays en Europe où le dialogue social dans la fonction publique est le plus poussé : les négociations collectives y ont un effet contraignant. Elles sont décentralisées au niveau de chaque organisation à l'intérieur d'un cadre général déterminé à l'échelon central. De nombreux autres pays européens sont tentés d'approfondir leur dialogue social : en Allemagne, par exemple, le DGB (Deutsche Gewerkschafts Bund) mène actuellement campagne pour une contractualisation complète des relations entre les administrations et les syndicats. III. Mettre le dialogue social au service du changement En France, force est de constater que le dialogue social dans les administrations publiques n'a pas encore atteint l'âge adulte, celui où la maturité donne confiance à chacun des partenaires sur son rôle, sa place, et lui permet de dépasser ses contraintes internes pour aller vers l'autre. Et ce n'est pas la manière dont s'engage la négociation salariale qui pourrait me pousser à modérer cette appréciation - même si je suis persuadé que nous dépasserons les difficultés du moment pour trouver le chemin d'un accord. Tel est en tout cas la volonté du Gouvernement, réaffirmée hier par le Premier Ministre. Mais au delà de cette négociation, et par delà son contexte, j'aimerais saisir l'occasion qui m'est offerte aujourd'hui pour faire, non pas une critique ou une autocritique du dialogue social dans la sphère publique française, mais plutôt pour me livrer à une réflexion introspective et prospective. Tous les acteurs, à l'exception de quelques partisans du statu quo et donc du conservatisme, appellent de leurs voeux un dialogue social plus dynamique au cur des administrations. Mais pour que ce discours passe dans les actes, il faut surmonter des obstacles hérités de l'histoire de l'administration et de la fonction publique françaises. L'architecture de notre administration est héritée de l'époque napoléonienne ; nous sommes encore trop marqués par une conception autoritaire de l'administration, autoritaire vis à vis des usagers, autoritaire vis à vis de ses agents. Bien sûr, depuis deux siècles, de très nombreux progrès ont été réalisés et l'accélération des réformes a déjà produit ces dernières années des effets sensibles ; mais le rapport hiérarchique entre l'administration et les hommes imprègne toujours les relations avec les citoyens et bride le dialogue social avec les fonctionnaires. Par ailleurs, nous avons en France une fonction publique très structurée : nous avons abandonné depuis 1945 la conception d'une fonction publique d'emplois pour une fonction publique statutaire. C'était, au sortir de la seconde guerre mondiale, un progrès remarquable, car la garantie de la carrière était le corollaire de la neutralité du fonctionnaire. On peut faire beaucoup de critiques de notre administration ; mais on ne peut pas nier son impartialité et je sais qu'une administration partisane, parce que fonctionnant selon le système des " dépouilles " (le " spoil system " à l'américaine), serait une régression. Je suis même convaincu que les Français sont particulièrement attachés à l'étanchéité de la frontière entre le politique et l'administration. La France est un pays de droit écrit où la révérence à la loi, expression de la souveraineté nationale, est extrêmement forte depuis la Révolution française. Les lois, le règlement sont encore aujourd'hui, perçus dans notre pays comme la seule garantie de la liberté. Nous avons de ce fait peu d'appétence pour le contrat, qui est perçu comme une forme juridique dégradée, marquée par le compromis. L'application de la loi ne souffre pas de discussion, même si elle peut être critiquée, alors que le contrat est toujours susceptible d'avenants, et nous n'aimons guère la plasticité des normes. Il n'est que de voir la difficulté qu'a eu le contrat à s'imposer comme mode de relation normale entre l'administration et ses fournisseurs ; encore le contrat administratif est-il toujours soumis à des règles très particulières qui donnent à la puissance publique la possibilité d'agir unilatéralement dans le cadre de la relation contractuelle, pour dicter sa loi. Cet héritage historique explique en grande partie que les progrès du dialogue social dans l'administration française aient été tardifs, lents et que ce dialogue soit encore aujourd'hui très incomplet. Le statut général des fonctionnaires prévoit certes des instances paritaires traitant, soit des personnes, soit de l'organisation des services, soit des conditions de travail. Un conseil supérieur existe aussi pour chacune des trois fonctions publiques. Mais le dialogue au sein de ces organismes est strictement cantonné à certains sujets ; de l'aveu même des organisations syndicales - et je partage cet avis - il est trop formel pour ne pas dire compassé. Ce dialogue est en outre cloisonné : la synthèse entre les travaux de ces différentes instances ne trouve pas de lieu pour s'organiser et, pour ne citer qu'un exemple, les résistances pour que soient créées des instances paritaires interministérielles sont très fortes. Enfin et surtout, le rôle de ces instances paritaires est strictement consultatif ; c'est dire que ne se dégage jamais de leurs débats un produit contractuel et qu'elles se contentent d'émettre, sur des textes ou des projets qui leur sont présentés, des avis qui ne lient pas l'administration, sauf en de rares exceptions, au terme de débats où, en outre, la parité administrative monolithique emporte un avis qui ne traduit pas la diversité et donc la richesse des échanges qui ont eu lieu. A côté de ces instances statutaires existent dans les services, au niveau déconcentré ou au niveau central, des rencontres informelles avec les organisations représentatives des fonctionnaires. Ces rencontres sont bien sûr indispensables, mais le dialogue qu'elles permettent débouche rarement sur des éléments concrets. Sur les sujets qui engagent profondément l'avenir de l'administration et de la fonction publique, tels les rémunérations, les projets de réforme de l'Etat, la gestion des carrières - et plus largement la gestion des ressources humaines - , la composition de l'emploi public, les conséquences à tirer de la construction européenne, il n'existe pas de lieu institutionnalisé de dialogue social, il 'existe pas de temps consacré régulièrement à ce dialogue, il n'existe même pas d'obligation de discuter et de négocier. Et lorsqu'une négociation s'ouvre, les deux parties, Etat-employeur d'une part, organisations syndicales de l'autre, savent qu'elles peuvent sans grand dommage à court terme échouer dans leur dialogue, parce que s'il n'y a pas accord la puissance publique prendra de toute façon des décisions qui ne conviendront peut-être pas totalement aux syndicats mais qui répondront partiellement aux attentes des agents. La règle étant qu'il faut toujours une décision unilatérale, loi ou décret, pour appliquer une réforme ou mettre en uvre une mesure, et ce même si un accord a été conclu, cet accord n'ayant aucune force juridique par lui-même, les partenaires d'un bord ou de l'autre, ou certains d'entre eux, peuvent feindre d'entrer en négociations en se résignant d'avance à un échec, voire en le souhaitant intimement. La négociation devient alors un jeu d'ombres, chacun y joue sa partition en solitaire. L'Etat peut à tout instant décider de mettre fin au débat pour décider seul ; tout syndicat peut à tout moment claquer la porte sans grave conséquence pour les agents. Une action syndicale exclusivement revendicative est dès lors possible ; certains s'en satisfont, et pas seulement du côté syndical. Mais je crois que le fait du prince, même si le prince est élu, est un privilège archaïque. Il est pourtant possible d'avoir un vrai dialogue social dans la sphère publique. L'exemple récent de la négociation sur la résorption de la précarité est de ce point de vue particulièrement encourageant. Nous avons trouvé avec la quasi totalité des organisations syndicales un accord ambitieux et équilibré. Les voies de titularisation des contractuels en situation précaire qu'il autorise pour les cinq ans qui viennent sont larges et nous réglerons là un problème social grave ; mais, parallèlement, nous avons su définir ensemble des mesures de modernisation du recrutement dans la fonction publique et de la gestion des ressources humaines qui permettront d'empêcher, j'en suis persuadé, la reconstitution de la précarité mais aussi de gérer plus efficacement notre administration. Cet accord démontre que lorsque tous les partenaires le veulent, on peut faire avancer à la fois le progrès social et l'efficacité de l'administration. Il est vrai que nous avons sans doute été aidés dans la recherche d'un accord par la prégnance du problème de la précarité. Il est vrai aussi qu'il n'était pas certain qu'à défaut d'accord le législateur se saisirait, comme il le fait ces jours-ci, de ce problème. Je crois que le moment viendra bientôt où nous devrons, Etat et syndicats, discuter du dialogue social dans la fonction publique, de ses formes et de ses conséquences. Si nous voulons lui donner toute sa place, il nous faudra ensemble définir les objets sur lesquels il doit porter, les lieux où il doit se dérouler, les échéances auxquelles il doit intervenir, car une relation sociale de confiance se bâtit dans la continuité et ne supporte pas les à-coups. Il nous faudra définir les règles auxquelles il est soumis. Ces règles devraient porter sur deux sujets : le premier est celui du nombre de signataires nécessaires pour qu'un accord soit considéré omme valide ; le second, plus difficile encore, est celui de la force juridique de l'accord. Sur cette dernière question, je tiens à être clair. Il ne s'agit pas à mes yeux de remettre en cause notre fonction publique statutaire, comme certains pourraient le craindre. Mais je crois que le contrat collectif peut exister dans une fonction publique où le contrat individuel n'est pas la règle. Par exemple, les négociations salariales pourraient obligatoirement se dérouler chaque année, sauf à ce qu'un précédent accord ait abouti à couvrir une période pluriannuelle, ce qui me paraît souhaitable, et qui sera encore facilité par la réforme de l'ordonnance de 1959. Si les organisations syndicales en sont d'accord, je propose que nous ayons ce débat sur la méthode et je trouverais intéressant qu'une négociation sur la négociation puisse s'engager dans quelques mois. La modernisation de l'administration est une nécessité parce qu'un grand corps qui ne bouge pas est un corps qui se meurt, et parce que les citoyens, en France et en Europe, souhaitent une administration qui s'adapte à leurs attentes et à leurs besoins. Mais cette modernisation de l'administration ne se fera pas malgré ou contre les agents qui y travaillent. C'est pourquoi le dialogue social est une condition indispensable pour mener à bien la réforme de l'Etat. Ce dialogue est possible : il l'est d'autant plus que les agents aussi souhaitent la réforme. Au-delà de l'inconfort ou de l'inquiétude que peut provoquer une modification de leurs habitudes, ils voient bien en effet qu'ils seront plus heureux dans leur travail si l'usager est davantage satisfait de leurs prestations. C'est pourquoi j'ai consulté les organisations syndicales - et c'était une première - avant que ne se réunisse le dernier comité interministériel pour la réforme de l'Etat qui a arrêté un certain nombre de grandes priorités pour les années à venir. Pour ne prendre qu'un exemple : il est clair que la réforme de l'ordonnance de 1959 sur les finances publiques, qui renforcera le rôle du Parlement dans le contrôle des finances publiques et modifiera en profondeur la gestion publique, donnant plus d'autonomie aux services et plus de responsabilités aux agents, ne se fera pas en un jour et certainement pas sans les agents. Elle ne pourra vivre que si un dialogue social constant accompagne sa définition et sa mise en place. Mesdames, Messieurs, D'aucuns ont dit -et ils avaient raison de le dire- que l'Etat devait être une vitrine sociale. Sans pousser trop loin l'autocritique, je dirais que le chemin est encore long pour y parvenir, et sans doute semé d'obstacles. Cette réforme du dialogue social dans l'administration que j'appelle de mes voeux nécessite naturellement un dialogue nourri avec les agents : c'est ce débat que je propose aujourd'hui d'ouvrir. Il y va de la modernisation des administrations au service des usagers : rénover le dialogue social dans les administrations publiques, c'est aussi, d'une certaine manière, rénover l'Etat ; réformer le dialogue social, c'est aussi réformer l'Etat. Je vous remercie. (Source http://www.fonction-publiqie.gouv.fr, le 1er décembre 2000)