Déclaration de M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, porte-parole du gouvernement, sur la mise en place de la dernière série d'audits de modernisation de l'Etat, sur la présentation et le suivi des conclusions des pr
Date: 2007-02-01
Orateur: Jean-François Cope
Fonction: FRANCE. Ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat

1. La semaine dernière, je vous ai présenté les résultats de l'exécution budgétaire 2006, et le lancement du portail www.administration24h24.gouv.fr. Aujourd'hui, je suis heureux de vous retrouver pour évoquer avec vous les audits. 2. Vous le voyez, le dispositif que nous avons mis en place, avec la création du ministère du Budget et de la réforme de l'État, fonctionne. Il a déjà fait ses preuves : nous n'aurions pas réussi à tenir la dépense sans dégrader le service public si nous n'avions pas mis en place une méthode nouvelle, dans laquelle les audits ont joué un rôle déterminant. C'est je crois un acquis majeur de cette législature. 3. Ce matin, je vais : - Vous présenter la nouvelle vague d'audits qui démarre aujourd'hui ; - Faire un point sur la publication et le suivi des audits ; - Évoquer avec vous l'avenir de la modernisation de l'État. I. Je lance ce matin la sixième vague d'audits de modernisation, qui conserve le même niveau d'ambition que les précédentes. Je m'étais engagé à lancer une sixième vague d'audits de modernisation en janvier 2007 : les audits ne sont ni une arme budgétaire, ni un effet de mode, mais sont désormais inscrits dans le paysage. 1. Cette 6e vague s'inscrit dans la continuité des vagues précédentes - Cette vague est aussi ambitieuse que les vagues précédentes : elle comprend 23 audits et porte sur un périmètre de dépenses de l'État de 13,5 Md euros et concerne plus de 70 000 ETP ; avec cette vague, nous aurons en 18 mois lancé 150 audits, couvrant près de 140 Md euros de dépenses de l'État. - La méthode demeure : Les sujets ont été proposés par les ministres, discutés avec la Réforme de l'État et validés par le Premier ministre ; Ils seront conduits par les corps d'inspection. Un tiers d'entre eux bénéficiera du renfort de cabinets de conseil extérieurs ; Les travaux devraient s'achever début mai : ils seront donc disponibles pour le prochain Gouvernement. 2. Cette vague continue à examiner des sujets qui sont loin d'être anecdotiques Comme pour les vagues précédentes, il y a quatre grands types d'audits : - 1er type : des audits portant sur l'amélioration de la qualité de service aux usagers et la simplification des procédures : L'audit sur les dispositifs d'accueil de l'administration. Ils sont de nature très différente : accueil physique, téléphonique, internet. Beaucoup de travaux sont conduits pour améliorer la qualité, comme sur le label Marianne ; Il faut s'assurer de la cohérence de ces travaux et rechercher une mutualisation des moyens, pour rendre un meilleur service aux usagers ; L'audit se penchera en priorité sur la question du coût de l'accueil téléphonique. L'audit sur l'accueil et les modalités de traitement des plaintes des passagers aériens. En 2006, les plaintes des passagers à l'Aviation civile ont été multipliées par six. Il y a donc des problèmes, sans parler du coût de ces plaintes. D'où l'audit qui cherchera à améliorer l'information et l'accueil des passagers et le traitement de leurs réclamations. - 2e type d'audits, ceux portant sur les structures de l'État : L'audit sur le pilotage des opérateurs de l'État que nous avions conduit sur les 71 opérateurs du ministère de la Culture lors de la 5e vague sera étendu aux ministères de la Défense et des Sports ; L'optimisation des moyens et le renforcement de la coordination des agences sanitaires. La France dispose de nombreuses agences dans le domaine sanitaire (AFFSA, AFFSAPS, AFFSET, Institut de veille sanitaire, etc.), pour un budget de près de 600 M euros dont 400 M euros de crédits de l'État. L'audit cherchera à mutualiser la gestion des moyens de ces agences, et mieux coordonner leur action. - 3e type, des audits portant sur la gestion de dispositifs : Les aides financières aux élèves dans l'enseignement scolaire, qui bénéficient à plus de 3,5 millions d'élèves pour 2,1 Md euros. L'audit visera notamment à améliorer la gestion de ces aides ; L'État contribue à hauteur de 100 M euros à la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle. Ceci correspond à des dispositifs très différents et fait intervenir de nombreux acteurs : État, régions, AFPA, chambres de commerce, etc. L'audit a pour objectif de simplifier la gestion de ce dispositif. - Enfin, 4e type, des audits transversaux : Le parc bureautique dans les administrations. L'État dépense environ 3 Md euros sur la bureautique (matériel, maintenance, formation des agents). L'objectif de l'audit est de réduire ce coût, en lien avec les travaux conduits dans le cadre du plan achats ; La coordination du travail interministériel. Le Premier ministre a demandé à l'IGF et au Conseil d'État d'examiner comment améliorer l'efficacité de la prise de décision interministérielle. Il s'agira de mettre à plat le rôle de ceux qui y prennent part : administrations centrales, cabinets, cabinet du Premier ministre, secrétariat général du gouvernement. La mission regardera bien sûr les pratiques étrangères. 3. Enfin, je lance un audit sur la gestion du patrimoine immobilier des hôpitaux. - Il s'agit d'un enjeu très important : on évalue le patrimoine immobilier des hôpitaux à 38 Md euros soit autant que l'État ; or les hôpitaux cèdent entre 50 et 100 M euros par an ; Cependant, comme pour l'État il y a quelques années, le dispositif est très éclaté, le patrimoine mal connu, et les procédures longues alors que, parfois, il faudrait être très réactif pour financer les nouveaux investissements. - Cet audit est emblématique à mes yeux : pour la première fois, nous conduisons un audit hors du champ de l'État, comme la circulaire de juillet dernier nous y autorise. Nous le faisons parce que l'État a un bilan à faire valoir en matière immobilière et peut donc mettre à la disposition des autres collectivités publiques une expérience. II. Le dispositif d'audits de modernisation est maintenant clairement inscrit dans le paysage 1. La transparence reste la garantie du succès des audits : c'est pourquoi je mets en ligne aujourd'hui plusieurs rapports d'audits. - Tous les rapports des 4 premières vagues sont désormais disponibles. Certains rapports avaient bénéficié d'un délai supplémentaire : ils sont désormais tous en ligne sur le Forum de la performance ; - Parmi eux, figurent les rapports sur les crédits en faveur du spectacle vivant, sur la fonction juridique au ministère des Finances et sur les fonctions de soutien du ministère de la Défense ; - Je voudrais insister sur le rapport sur l'impact de la décentralisation sur les administrations des ministères de l'emploi et de la santé : Il s'agissait d'examiner les conséquences que l'État a, ou n'a pas, tiré de la décentralisation sur son organisation ; Cet audit avait été demandé par Gilles Carrez. Il a été particulièrement délicat à conduire et je voudrais remercier Bruno Durieux et les inspecteurs qui y ont participé ; Ce rapport nous montre : que les missions des administrations n'ont pas été redéfinies pour tenir compte de la décentralisation ; qu'en conséquence l'organisation des administrations n'a pas systématiquement été mise en cohérence avec l'évolution de leur environnement ; de même, les effectifs n'ont pas toujours été ajustés aux nouvelles missions alors qu'en parallèle les collectivités locales recrutaient fortement ; la mission préconise donc de recentrer le rôle de l'État dans les matières décentralisées autour des fonctions normatives, de contrôle, de péréquation, de suivi statistique et d'évaluation des politiques locales, et d'interface avec les institutions européennes, de restructurer les administrations centrales en favorisant notamment la déconcentration et l'adaptation locale ; Cet audit est actuellement appliqué au ministère de l'Équipement ; les résultats devraient être connus en mars 2. S'agissant de la 5e vague, et sans attendre les autres rapports, je rends public aujourd'hui le rapport sur les fraudes à la PPE S'agissant de la 5e vague, la plupart des rapports sont à la contradiction. Ils seront rendus publics courant février. À la fin du mois, nous aurons ainsi mis en ligne, plus de 120 rapports sur les 127 audits lancés depuis octobre 2005. Au terme des travaux complémentaires et du processus de contradiction, 125 rapports sur 127 seront publiés. J'avais cependant dit que nous mettrions en ligne les rapports au fur et à mesure qu'ils sont prêts. Vous trouverez donc dès aujourd'hui le rapport que j'avais commandé sur la gestion de la prime pour l'emploi : - Comme vous le savez, j'en avais décidé le lancement à la suite du rapport de la Cour des comptes qui évoquait un risque de fraude massive. Cet audit avait deux objectifs : établir un diagnostic précis sur l'ampleur réelle de cette fraude présumée ; explorer les voies d'un changement de mode de versement de la PPE, notamment à travers un versement par l'employeur. - S'agissant du mode de versement je serai bref : Cette question s'inscrit désormais dans le cadre plus large des réflexions sur la retenue à la source, pour laquelle Thierry Breton a confié une mission à MM. Viricelle, Bébéar et Auvigne ; J'ai donc demandé à l'Inspection des finances d'approfondir ses travaux et d'intervenir en appui à la mission Viricelle sur cette question spécifique de l'intégration de la PPE dans l'architecture de la retenue à la source. - Sur la fraude, nous avons été très vigilants sur la méthode : les auditeurs ont pris soin de conduire leurs analyses sur tout le territoire, afin d'avoir un résultat le plus représentatif possible des pratiques existantes. L'audit établit deux constats : 1er constat : aucun risque de fraude massive à la PPE n'est avéré : l'usurpation d'identité ou la multiplicité de domiciliation pour pouvoir toucher plusieurs PPE relèvent de cas isolés ; On est donc plutôt face à des anomalies de « bonne foi » : défauts de déclarations de revenus notamment à la suite de l'absence d'informations de la part de tiers déclarants, mais surtout erreur dans la déclaration du temps travaillé. Je précise que ces anomalies portent sur des montants individuels très faibles : par exemple si 20 % des bénéficiaires ont des trop-versés, pour la moitié de ces foyers ce trop-versé est de moins de 6 euros par mois ; 2e constat : la mise en oeuvre de la déclaration pré-remplie a permis de faire baisser de façon spectaculaire le coût de gestion lié aux anomalies. Grâce à la fiabilisation des revenus déclarés, la DPR a permis de diminuer de 30 % : il est passé de 8,7 % en 2005 avant DPR à 5 % en 2006 après DPR. Cela représente une économie de 60 M euros à rapporter à un coût de gestion estimé par la mission entre 160 et 205 M euros. Ce qui est intéressant, c'est de comparer ce résultat à ce qui existe à l'étranger sur des mécanismes comparables à la PPE. D'après la mission, au Royaume-Uni le coût de gestion est de 7 à 8 %, soit un coût budgétaire de près d'1,5 milliard d'euros ; et aux États-Unis, il est de 30 %, soit un coût de près de 10 milliards d'euros. Nous nous en sortons donc beaucoup mieux que d'autres ! - Dès lors, la mission propose deux voies d'amélioration : La DPR pourrait permettre de réduire encore davantage ce taux d'anomalie, à condition de pouvoir préinscrire le temps de travail sur la DPR, sur lequel se concentrent une grande partie des erreurs. Il faut, au préalable, améliorer la qualité de la chaîne de collecte relative aux heures travaillées, en liaison étroite avec l'ACOSS. Il faut aussi, comme le préconise l'audit, mieux certifier le nombre d'enfants à charge, notamment par un renforcement des obligations déclaratives pour les primo-déclarants à la PPE ; En aval du versement de la PPE, l'audit n'appelle pas à faire de la PPE une priorité spécifique du contrôle sur pièces, mais recommande néanmoins d'en renforcer l'efficacité à partir d'une liste précise d'indicateurs, comme un fort montant de PPE versé ; Afin de décider les suites que j'allais y donner, j'ai demandé à Bruno Parent, directeur général des impôts, de me proposer d'ici la fin du mois février un plan d'action précis sur la base des préconisations de l'audit. 3. L'autre élément déterminant du dispositif est de s'assurer que les rapports débouchent sur des suites concrètes. C'est un élément essentiel à mes yeux. - Cela passe d'abord par un dispositif de suivi transversal avec 2 outils : 1er outil : le comité de pilotage des audits. Il se réunit très régulièrement pour examiner les sujets et suivre la mise en oeuvre des recommandations. Il a déjà mis en place : Un référentiel de qualité pour mieux évaluer les missions ; Une méthodologie de chiffrage du coût des audits afin de hiérarchiser les efforts ; sur cette base, pour la 6e vague le coût de l'intervention des inspections sera mesuré. 2e outil : le tableau de bord gouvernemental, disponible sur le Forum de la performance, évalue l'état d'avancement des suites données aux audits, sur la base des plans d'actions arrêtés par les ministres. Au cours du mois de février, nous intégrerons les audits de la 4e vague dans ce tableau de bord et le réactualiserons. Dans la plupart des ministères, des premiers résultats concrets et très opérationnels apparaissent avec par exemple la généralisation des bureaux d'exécution des peines dans les TGI, la généralisation de la visioconférence dans la quasi-totalité des TGI et cours d'appel et dans les plus gros établissements pénitentiaires, la réduction de 20 % des délais de traitement des pensions militaires d'invalidité, la réduction du temps d'attente des passagers à Roissy aux postes de la PAF de 10 à 3 mn, la possibilité de demander des aides à la presse sous forme dématérialisée en mars prochain... Autant de réformes très concrètes permises ou accélérées par les audits ! - Parallèlement, la DGME suit directement les suites de certains audits interministériels, comme le plan d'optimisation des achats que j'avais annoncé en octobre : La mission interministérielle France Achats est opérationnelle à la DGME. Elle travaille en lien avec les spécialistes achats des ministères sous la présidence de Noël de Saint Pulgent ; Les premiers résultats sont là : deux marchés centraux de mutualisation des achats de carburants par cartes seront passés en 2007 pour l'ensemble des services de l'État, pilotés respectivement par le service des essences des armées et la Police nationale ; Un premier marché pour l'achat de papier éco-responsable sera lancé par l'UGAP courant 2007. Il concernera, dans un premier temps, les administrations centrales et les services déconcentrés volontaires ; Je lance 14 expérimentations de mutualisation portant sur 1,8 Md euros de dépenses (affranchissement, énergies, logiciels, nettoyage, mobilier) pour faire des économies, simplifier les procédures d'achat et fournir des outils aux acheteurs ; L'État conclura un contrat d'objectifs avec l'UGAP : après le redressement de cet établissement, ce contrat marquera la place qu'il a à jouer dans la modernisation des achats de l'État. - À côté des achats, d'autres fonctions transversales peuvent donner lieu à des gains très intéressants, comme le montrent les premiers résultats de l'audit sur l'archivage que j'avais lancé en octobre dernier. L'objectif était de comparer l'organisation des archives dans les ministères, et d'évaluer les gains permis par la dématérialisation ; L'audit a déjà établi un diagnostic partagé : l'archivage dans l'État mobilise plus de 2 000 ETP ; il représente 1 220 kilomètres linéaires d'archives sans compter les archives départementales, soit environ 20 ha ; des projets d'investissement significatifs sont en cours avec la construction des centres d'archives de la Courneuve pour le ministère des affaires étrangères (57 M euros), et de Pierrefitte pour les Archives de France (120 M euros) ; L'audit montre comment améliorer l'efficacité et la qualité du service rendu, notamment par l'archivage électronique ; Comme pour les achats, cet audit va donner lieu à un plan d'actions opérationnel en mars avec un objectif de résultats concrets tant en termes d'économies que d'amélioration de la qualité à un an. III. L'ensemble du travail accompli en matière de modernisation de l'État constitue un acquis à mettre à profit dans l'avenir 1. Avec le rapprochement Budget / Réforme de l'État, on a mis en place une méthode et une organisation qui fonctionnent avec succès - En juin 2005, le rapprochement inédit Budget / Réforme de l'État avait pu susciter un peu de scepticisme : est-ce Bercy qui va absorber la Réforme de l'État ? Est-ce que la vision budgétaire de court terme ne va pas empêcher toute réforme de fond ? Est-ce le dispositif ne va pas manquer d'ambition ou d'autorité ? - Pour y répondre, j'ai travaillé à mettre en place 3 éléments : Une stratégie commune à toutes les actions : faire en sorte que le contribuable, l'usager et les agents y trouvent leur compte ; cela n'est pas un slogan : je suis persuadé que si un des trois éléments manque il n'est pas possible de faire bouger les choses ; Une méthode : aller chercher les meilleurs pratiques, notamment à l'étranger ; mettre en place des plans d'actions très opérationnels ; responsabiliser les gestionnaires et les ministères ; décloisonner les ministères, en partageant le savoir-faire ; Des structures clairement identifiées : DGME, France Domaine, France Achats, travaillent désormais en réseau avec les secrétaires généraux, les responsables de programme, les directeurs financiers, les responsables immobiliers, les contrôleurs de gestion, etc. Ces structures et ces actions profitent pleinement de l'expérience et des compétences du ministère des Finances. - Enfin, il y a un pilote dans l'avion, alors qu'auparavant beaucoup de temps et d'énergie étaient perdus dans des négociations et des arbitrages entre le Budget et la Réforme de l'État. 2. Désormais, le dispositif de modernisation a atteint une masse critique. Il est possible aujourd'hui d'identifier des acquis de la démarche engagée en matière de modernisation de l'État. J'en vois au moins 3 : - 1er acquis : il faut saisir tous les leviers pour parvenir à proposer un meilleur service au meilleur coût. On ne peut pas distinguer d'un côté l'administration électronique, de l'autre les simplifications et d'un troisième la gestion publique. Je prendrai l'exemple de la dématérialisation des démarches administratives : Pour dématérialiser, il faut évidemment un dispositif technique d'administration en ligne ; quand on y ajoute une réflexion sur les pièces justificatives, on simplifie la vie des gens ; quand on fait en même temps des audits sur l'organisation du travail et la mutualisation des investissements, on fait des économies ; Les résultats sont là, comme le montrent les travaux sur les télé-déclarations de revenu et de demande d'aides agricoles. - 2e acquis : grâce à l'ensemble de ces actions, on ne fait plus le budget comme avant. On ne baisse pas la dépense forfaitairement : il y a maintenant un travail en profondeur dans l'ensemble de l'État pour formuler des stratégies, se fixer des objectifs, réaliser des gains de productivité. Un tel travail, n'est possible que s'il s'appuie sur des diagnostics partagés, sur des outils très opérationnels, sur un intérêt à agir. Les audits, la démarche de performance et la promotion des managers dans l'administration apportent une contribution déterminante, comme on l'a vu pour la construction du PLF 2007. - 3e acquis : les Français commencent à voir ce travail. L'image du service public se modifie. Plusieurs enquêtes ont montré que les Français croient qu'il est possible de dégager des gains de productivité sans dégrader le service rendu. Les enquêtes de satisfaction sur la qualité de service, la place de l'administration en ligne dans le quotidien des Français, le succès de cyberbudget, la fréquentation du Forum de la performance, sont de bons signes que quelque chose bouge ; Dernier exemple : en 6 jours, le portail administration24h24.gouv.fr a reçu 320 000 visiteurs ; ils ont vu plus de 5 millions de pages et sont restés en moyenne plus de 7 minutes sur le site ! Ces évolutions commencent aussi à susciter de l'intérêt à l'étranger. Je suis donc convaincu que sur la plupart des sujets abordés en matière de modernisation de l'État, nous avons atteint un point de non retour. 3. Il faudra utiliser ces résultats pour construire l'action publique de demain - Le 1er acte politique fort de la prochaine législature sera la préparation du budget 2008, pour laquelle les audits constitueront un instrument central, et leur mise en oeuvre un vrai choix. Pour baisser durablement et fortement les prélèvements obligatoires, il faut en effet un travail en profondeur sur la dépense pour peu qu'on veuille aborder sans tabou cette question. Ce travail a commencé avec les audits et pourra se poursuivre avec quelques évolutions : regarder les missions de l'État et leurs modalités d'exercice ; se pencher sur la définition des politiques publiques ; élargir le dispositif à toutes les administrations publiques. - La qualité de la relation entre les administrations et les usagers sera centrale dans les années qui viennent pour assurer la confiance des Français dans leur État : Le temps d'un État qui impose ou qui prescrit est révolu : l'État aujourd'hui doit convaincre les citoyens qu'il est capable d'agir, et de le faire mieux que les autres partenaires ; Dès lors, plusieurs outils que nous avons mis en place doivent monter en puissance : la mesure et la réduction des charges administratives, le recours encore plus massif aux nouvelles technologies, ou des engagements de service ciblés sur les attentes concrètes des Français ; Surtout, il nous faut nous revoir en profondeur notre processus d'élaboration des lois et nous fixer des règles très précises pour garantir la qualité de la norme et éviter la prolifération des textes : Vous savez que je suis très impliqué sur cette question : suite aux travaux de Conseil d'État, le Premier ministre créé un groupe de travail présidé par le secrétaire général du Gouvernement. Son rapport est aujourd'hui mis en ligne. Il nous donne un plan d'actions opérationnel ; Ce n'est pas une question de juriste mais un enjeu essentiel pour faciliter la vie des Français, et assurer la compétitivité de notre pays. - Enfin, je crois que, sur ces bases, et en nous appuyant sur les travaux conduits depuis 2002, il faudra s'attaquer désormais aux conséquences en termes de gestion des ressources humaines de ces transformations que connaît l'État : gestion des carrières, modes de rémunération, formation initiale et continue, adaptation des procédures de gestion, etc. Vous l'avez compris, à mes yeux ces chantiers ne sont pas simplement des outils de modernisation de l'État. Ce sont les leviers majeurs sur lesquels nous pourrons nous appuyer pour mettre en oeuvre une politique économique ambitieuse qui repose sur trois piliers : - des baisses d'impôts, car les réformes de structure ne sont légitimes que si elles permettent de restituer aux Français le fruit de leur travail, - des politiques publiques efficaces pour répondre aux nouveaux défis (vieillissement, technologies de l'information, nouveaux risques), - le désendettement, car tout ceci doit se faire dans un esprit de justice à l'égard des générations futures. Ne nous y trompons pas : c'est bien ce débat là qu'il faut avoir avec les Français à l'occasion de la présidentielle et dont les audits sont une composante essentielle. C'est là une différence majeure avec la gauche : non seulement, notre famille politique est capable d'assumer pleinement ses convictions sur ces sujets mais elle est également crédible car elle dispose - d'un bilan ; - et des outils concrets pour tenir les engagements pris devant les Français.