Déclaration de M. Henri de Raincourt, ministre de la coopération, sur la politique du gouvernement en matière de coopération et d'aide au développement, au Sénat le 3 décembre 2010.
Date: 2010-12-03
Orateur: Henri de Raincourt
Fonction: FRANCE. Ministre de la coopération

Monsieur le Président, Messieurs les Rapporteurs, Mesdames, Messieurs les Sénateurs, Je suis rouge de confusion, en montant à cette tribune, après avoir entendu les propos que vous avez bien voulu tenir sur la nomination d'un ministre de plein exercice pour s'occuper de cette grande et belle cause qu'est la politique de la France en matière de coopération et de développement. J'ai senti dans les interventions des uns et des autres des accents d'amitié et de chaleur dont l'origine est sans doute à rechercher dans notre passé commun, ici, au Sénat, et je vous en suis très reconnaissant, Mesdames, Messieurs les Sénateurs. Lorsque j'ai été nommé ministre chargé de la Coopération, j'ai été comme saisi d'effroi face à l'ampleur de la tâche qui m'incombait, mais je savais que je pourrais compter sur le Parlement, et tout particulièrement sur le Sénat, où tant d'entre vous s'intéressent aux politiques de coopération et de développement dans le monde entier, singulièrement en Afrique. Je veux donc vous rendre hommage pour l'intérêt que vous n'avez cessé de manifester à l'égard de cette grande et belle politique. Sachez que j'y puiserai beaucoup d'enseignement et d'inspiration. J'essaierai, grâce à vous, de ne pas être le ministre de la poudre aux yeux ou des effets d'annonces, mais celui de l'idéal républicain, de cet idéal français que vous évoquiez, Madame Escoffier, au service d'une si noble cause. Je voudrais remercier les rapporteurs de la qualité de leur travail et de la précision des remarques qu'ils ont bien voulu formuler sur ce projet de loi de Finances pour 2011. Mesdames, Messieurs les Sénateurs, vous m'avez posé de nombreuses questions auxquelles je vais tenter de répondre, même si je sais, Monsieur le Président, que le temps de la discussion budgétaire est très contraint. Au préalable, je voudrais vous faire part de ma vision et de celle du gouvernement en matière de coopération et d'aide au développement, parce que c'est là que se joue, pour partie, notre place dans le monde, alors que nous échoit la responsabilité d'une double Présidence, celle du G20 et, très prochainement, celle du G8. Je le ferai devant vous en développant trois constats. Premier constat, nous disposons maintenant d'un cadre prévisionnel et stratégique. C'est une nouveauté qui me paraît importante. Elle répond à un souci de prévisibilité et de transparence, notamment à l'égard de la représentation nationale, comme le souhaitait M. André Vantomme tout à l'heure. La stratégie française est désormais formalisée dans un «document-cadre». Vous en savez quelque chose, Monsieur Cambon, Monsieur Vantomme, vous qui avez très largement contribué à l'élaboration de ce document et l'avez sensiblement enrichi. Il est maintenant approuvé par le Premier ministre. Son objet est d'anticiper autant que possible et de suivre une orientation de long terme. C'est notre feuille de route. Elle a vocation à donner plus de cohérence à notre politique de coopération. Quand nous intervenons en Afrique, en Afghanistan ou en Haïti, au travers de notre dispositif bilatéral, du canal européen, d'une agence multilatérale ou de l'action de la coopération décentralisée, quels sont nos objectifs, quels sont les instruments les plus efficaces ? C'est à ces interrogations que ce document doit nous permettre de répondre clairement, et avec constance. En effet, cet instrument trace une perspective pour les dix ans à venir. Certains regrettent que ce document ne contienne pas d'implications budgétaires, mais son horizon dépasse le cadre triennal du budget. En revanche, je crois que notre stratégie et la prévisibilité qu'offre le cadre triennal permettront d'éclairer le Parlement pour les choix auxquels il aura à procéder dans ce domaine. J'ajoute que la stratégie française propose une approche globale de la coopération et du développement. Elle s'appuie sur l'ensemble des ressources disponibles ou potentielles. L'aide publique au développement reste essentielle, mais toutes les autres sources de financement doivent être mises à contribution, sans s'y substituer : les instruments de marché, les investissements privés et, bien sûr, les financements innovants, dont le président de la République a rappelé l'importance lors du sommet sur les Objectifs du Millénaire pour le Développement, les OMD, le 21 septembre dernier à New York. Il est aussi proposé, dans le document-cadre, que, tous les deux ans, un rapport d'ensemble sur la mise en oeuvre de la politique française de coopération au développement soit présenté au Parlement. Cela correspond tout à fait à ma vision personnelle du travail parlementaire moderne : faire la loi, certes, mais aussi contrôler, évaluer les politiques publiques. C'est précisément ce que permettra ce document-cadre. La concertation que vous avez appelée de vos voeux, Mesdames, Messieurs les Sénateurs, s'en trouvera sensiblement renforcée. De façon complémentaire, un bilan portant sur les dix dernières années sera dressé. Le ministère des Affaires étrangères et européennes y procédera en 2012 pour la part qui lui revient. Cet exercice permettra de porter une appréciation sur les instruments, la réforme des structures et les résultats de l'aide au développement. Il est évidemment hautement souhaitable que le Parlement soit représenté dans le comité de pilotage de cette étude. En tout état de cause, la «redevabilité», à laquelle s'est référé M. Cambon, est un élément important. Mes prédécesseurs s'étaient engagés à procéder à une évaluation des résultats de cette politique publique. Sous des angles différents, la révision générale des politiques publiques, l'OCDE et - bientôt - la Cour des comptes en offrent déjà une appréciation. Je vous propose, mesdames, messieurs les sénateurs, que nous ayons ce dialogue, une fois le rapport de la Cour des comptes publié. Deuxième constat, notre politique est marquée par le volontarisme et une définition claire des priorités. Ce volontarisme porte d'abord sur les moyens. Contrairement à ce qui a pu être dit par certains intervenants, l'aide publique au développement est la seule politique publique, avec la culture et la recherche, qui, en ces temps de contrainte budgétaire, voie ses crédits maintenus. Il faut s'en réjouir : c'est là une preuve tangible de l'importance que notre pays accorde à ce domaine. Je confirme, Monsieur Vantomme, que, globalement, notre aide publique au développement s'élèvera à près de 10 milliards d'euros en 2010, malgré un contexte budgétaire difficile. Cet effort nous place au rang de deuxième donateur au monde, derrière les Etats-Unis, et de deuxième pays du G8 pour la part du revenu national brut consacrée à l'aide au développement. Il s'inscrira dans une fourchette allant de 0,48 % à 0,50 % de notre revenu national brut en 2010, alors que l'aide au développement représentait 0,30 % de celui-ci en 2000. Monsieur Hue, jusqu'à présent, jamais notre pays n'avait consacré 10 milliards d'euros à l'aide publique au développement. Je tenais à le souligner, et personne ne pourra me contredire sur ce point ! Dans cet ensemble de 10 milliards d'euros, les crédits budgétaires de l'aide publique au développement, qui s'élèvent à 3,3 milliards d'euros, représentent environ le tiers de notre aide. Ils seront maintenus à ce niveau jusqu'en 2013. Le président de la République l'a annoncé sans ambiguïté. Il y a dans l'aide, c'est vrai, des éléments que nous maîtrisons moins ; je pense en particulier aux annulations de dettes. A ce propos, permettez-moi de vous dire que l'OCDE, qui évalue les politiques d'aide publique de ses membres, vient de donner un satisfecit à la France. Le dernier examen par les pairs a souligné que notre pays avait tenu l'essentiel de ses engagements dans ce domaine. Cette appréciation, venant d'un observateur rigoureux et neutre, mérite d'être relevée. Je rappelle à la Haute Assemblée que, en 2008, l'OCDE avait, à l'inverse, pointé un certain nombre d'insuffisances dans notre politique d'aide au développement. Cela veut dire que nous progressons. Le volontarisme s'exerce dans la répartition géographique de l'aide, avec une priorité donnée à l'Afrique et aux pays les moins avancés. Nous consacrons près de 60 % de notre aide globale - bilatérale, européenne et multilatérale - à ces pays. M. Vantomme et Mme Garriaud-Maylam, notamment, l'ont souligné. Nous répondons à deux exigences, Madame Escoffier : atteindre les Objectifs du Millénaire pour le Développement - c'est un impératif de solidarité -, mais aussi stimuler la croissance d'un continent dont la population en âge de travailler - j'attire l'attention du Sénat sur ce fait capital - augmentera de 400 millions de personnes dans les vingt prochaines années et qui comptera 1,8 milliard d'habitants en 2050, soit 20 % de la population mondiale. L'Afrique sera alors plus peuplée que la Chine ou l'Inde ! Je vous invite à réfléchir sur ces chiffres, Mesdames, Messieurs les Sénateurs. A cet égard, l'insertion de l'Afrique subsaharienne dans les échanges commerciaux et un meilleur accueil des produits africains constituent des leviers de développement majeurs. La France, comme l'Union européenne, défend l'option d'une admission à 100 % des produits des pays moins avancés sans droits de douane ni quotas. Une meilleure cohérence entre la coopération et les autres politiques de l'Union européenne est absolument indispensable ; elle fait partie des orientations de notre stratégie française pour la politique européenne de développement. En Afrique, nous mobiliserons tous nos instruments : les prêts de l'Agence française de développement, ses instruments de marché et bien sûr les subventions. Je souligne que 50 % des subventions de la mission «Aide publique au développement» seront concentrées sur quatorze pays prioritaires, tous africains. Ces pays pauvres ont bénéficié de 60 % des dons bilatéraux programmables en 2009, contre 28 % en 2004. Le volontarisme, enfin, porte sur les secteurs que nous entendons privilégier. Ainsi, dans le domaine de la santé, des engagements forts ont été pris. La France va augmenter de 60 millions d'euros sa participation au Fonds mondial SIDA, dont elle est aujourd'hui le deuxième bailleur, avec un versement annuel de 300 millions d'euros. Cette contribution additionnelle sera abondée sur une base extrabudgétaire, comme cela a déjà été indiqué. La parole de la France sera tenue ! Messieurs Vantomme et Hue, nous sommes en train de finaliser les modalités permettant d'abonder ce versement additionnel. Par ailleurs, nous allons contribuer, à hauteur de 100 millions d'euros additionnels, à améliorer la santé maternelle et infantile. Cette aide se déclinera par des financements prévus au titre de la lutte contre le SIDA qui concernent la santé maternelle et infantile, à hauteur de 27 millions d'euros, et pour le solde, soit 73 millions d'euros, par des projets de l'AFD dans ce domaine spécifique et par de nouveaux programmes auquel le ministère des Affaires étrangères et européennes participera en sollicitant son enveloppe de dons. Il en va de même pour l'éducation. Nous contribuons largement à l'initiative «Education pour tous» : avec 50 millions d'euros pour les trois ans à venir, l'AFD consacre plus du tiers de ses dons à l'éducation de base et à la formation professionnelle. Cette année, la décision a été prise de mobiliser 50 millions d'euros sur cinq ans au profit du développement des tableaux numériques dans l'enseignement scolaire en Afrique. Enfin, pour ce qui concerne la Francophonie, son plein rattachement au ministère des Affaires étrangères et européennes va dans le sens souhaité par M. Duvernois. A cet instant, je souhaiterais revenir sur la remarque faite par Mme Tasca au sujet des élites culturelles. Il s'agit, vous l'avez très justement dit, Madame le Sénateur, d'un défi majeur pour les pays en développement. Nous tâchons d'y répondre par une coopération universitaire et scientifique importante. Nous essayons aussi de mettre en place des règles qui permettent de lutter contre le «pillage des cerveaux». Je pense au code de conduite adopté pour les professionnels africains de la santé. Mais désormais, ce phénomène s'apparente davantage à une «circulation des cerveaux», des étudiants sénégalais ou marocains venant étudier en France avant d'exercer un métier qualifié chez nous ou ailleurs en Europe, voire aux Etats-Unis, pour enfin - parfois - revenir contribuer au développement de leur pays d'origine. Je conviens que cette évolution est encore trop timide, et qu'elle doit prendre de l'ampleur. Bien sûr, l'accueil d'étudiants étrangers en France constitue une contribution très importante au développement. Elle est un gage durable de coopération entre notre pays et nos partenaires du monde en développement. Pour répondre à la perplexité que je note parfois concernant le lien entre migration et politique de développement, j'indiquerai que le ministère de l'Intérieur a repris les attributions et les crédits de l'ancien ministère de l'Immigration, de l'Intégration, de l'Identité nationale et du Développement solidaire. Il participe donc, dans une proportion certes plus restreinte, à notre aide publique au développement. Sur le fond, le soutien à la croissance des pays en développement est le moyen le plus sûr de les aider à maîtriser les flux migratoires, comme ils le souhaitent eux-mêmes. C'est une politique que nous partageons avec nos partenaires de l'Union européenne. Troisième et dernier constat, nous entendons mettre l'accent sur le volet bilatéral de notre aide. La France a fait le choix de la complémentarité entre l'action bilatérale, l'action multilatérale et l'action européenne. Il n'existe à nos yeux aucune antinomie entre ces trois dimensions. L'aide multilatérale et européenne est importante, et constitue un facteur d'efficacité. Notre aide multilatérale représente 4 milliards d'euros, et elle s'est accrue ces dernières années. En dépit de cette évolution, l'aide bilatérale reste prépondérante, puisqu'elle atteignait 55 % du total en 2009. Mesdames, Messieurs les Sénateurs, nous voulons retrouver des marges de manoeuvre et augmenter les crédits consacrés aux dons. Notre objectif est de porter la part de l'aide bilatérale aux alentours de 65 % en 2012. Il nous faut pour cela nous appuyer sur notre appareil de coopération autonome, doté de l'ensemble des grands instruments d'intervention. Evoquant ces instruments, je voudrais dire à MM. Hervé et Revet mon attachement à la coopération décentralisée. Il s'agit d'une politique de proximité qui a fait la preuve de son efficacité. Elle permet des interventions utiles dans des secteurs très variés. Nous maintenons les moyens mis en place. Comme vous le savez, ce soutien de l'Etat permet un puissant effet de levier, puisqu'au total ce sont plus de 70 millions d'euros qui sont mobilisés tous les ans, grâce à l'implication de très nombreuses collectivités territoriales. M. Hervé a raison de dire que cet effort consenti par les collectivités territoriales devrait sans doute être mieux pris en compte. L'aide bilatérale reste essentielle pour défendre nos objectifs spécifiques et appuyer notre présence sur le terrain. Pour la renforcer, nous allons procéder de plusieurs façons : en renforçant le pilotage et l'évaluation des contributions multilatérales ; en améliorant la prévisibilité de l'effort budgétaire de l'Etat en matière de coopération au développement, et c'est tout le sens de la présentation d'un budget triennal ; en programmant en amont la répartition entre canaux bilatéral, européen et multilatéral. C'est cette ambition qui nous a amenés à négocier avec nos partenaires le niveau de notre contribution au Fonds européen de développement. Celle-ci est ramenée de 24,3 % à 19,55 %, ce qui devrait entraîner une économie de 67 millions d'euros. Dans ce contexte, il importe que nos opérateurs travaillent en étroite liaison avec l'Etat ; je pense en premier lieu, évidemment, à l'Agence française de développement. L'Etat s'apprête à signer avec elle un contrat d'objectif et de moyens, à la fin de cette année ou au début de 2011. Le Parlement est représenté au conseil d'administration de cette agence. La concertation avec l'AFD est étroite, elle doit être permanente, elle est nécessaire. C'est dans ce cadre que nous évoquons les interventions de l'AFD dans les pays émergents ou à forte croissance. Ces opérations suscitent parfois des interrogations. Pourtant, leur coût budgétaire est limité et elles nous permettent de dialoguer avec de grandes puissances de demain, de favoriser la mise en oeuvre de stratégies de croissance plus coopératives ou plus soucieuses des conditions environnementales. Notre aide doit par conséquent nous permettre d'accompagner ces évolutions, de marquer notre présence dans des pays appelés à jouer un rôle majeur à l'avenir, mais aussi d'être actifs sur les grands enjeux globaux. Je prendrai un exemple : l'AFD intervient en Indonésie, qui est le quatrième émetteur de gaz à effet de serre dans le monde. Cette action est fondamentale pour notre avenir. En effet, en participant à l'élaboration et au financement d'un plan de lutte contre le changement climatique, nous aidons ce grand pays à s'engager à réduire de 26 % ses émissions d'ici à 2020. De manière plus générale, comme l'a très bien dit M. Sido, le financement par la France de la lutte contre le réchauffement climatique correspondra, monsieur Hue, à un effort de 1,2 milliard d'euros sur la période 2010-2012. Il relève pour un tiers, soit 400 millions d'euros, du programme 110 de la mission. Pour mémoire, il porte sur la reconstitution de fonds multilatéraux, tels le Fonds pour l'environnement mondial ou le Fonds pour les technologies propres. Le solde, soit 800 millions d'euros, sert au financement d'actions bilatérales via l'AFD ou le Fonds français pour l'environnement mondial. Pour terminer, je crois nécessaire de préciser que notre action vise au financement du développement dans un monde de plus en plus complexe, où l'efficacité de ce que nous faisons ne s'apprécie pas seulement à l'aune de nos moyens budgétaires. En effet, notre contribution au développement repose sur deux pieds : l'aide entendue au sens strict du terme, mais surtout le financement du développement, qu'il réponde ou non aux critères de l'aide publique au développement. C'est dans cet esprit que le président de la République a annoncé en 2008, dans son discours du Cap, la mobilisation par la France de 10 milliards d'euros sur les cinq prochaines années en faveur de la croissance en Afrique, en combinant le soutien au secteur privé, l'accès des PME au crédit bancaire, le doublement de l'activité de l'AFD et le très net accroissement de l'activité de promotion et participation pour la coopération économique, PROPARCO, principal outil de financement des infrastructures, grâce au triplement de son capital. Il est erroné d'opposer, comme l'ont fait certains intervenants, les effets des projets financés sur subventions à ceux des projets financés grâce à des prêts. Ainsi, quand l'AFD et PROPARCO financent la production d'énergie hydraulique via des acteurs privés dans un pays comme l'Ouganda, où 90 % de la population n'a pas accès à l'énergie, ce qui permet de doubler la production énergétique du pays sans solliciter le contribuable français, jouent-ils un rôle utile ? En revanche, comme l'a souligné M. Pozzo di Borgo, l'aide publique ne peut à elle seule financer tous les besoins et représente une faible part des flux financiers internationaux. Mesdames, Messieurs les Sénateurs, il s'agit de dégager l'aide du registre de la compassion, pour l'engager dans la voie de la modernisation, en particulier par le développement endogène, et d'inscrire résolument notre effort de coopération dans l'agenda économique mondial, d'où notre détermination à faire du développement une priorité de la Présidence française du G20. Source http://www.diplomatie.gouv.fr, le 7 décembre 2010