Déclaration de M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, sur l'organisation décentralisée de la République, la présentation du projet de loi sur la décentralisation notamment les compétences dévolues au département et les garanties quan
Date: 2003-09-16
Orateur: Patrick Devedjian
Fonction: FRANCE. Ministre délégué aux libertés locales

Je suis particulièrement heureux de m'exprimer devant vous aujourd'hui à la veille des débats importants qui se tiendront devant le Parlement à l'automne et qui permettront de donner à la décentralisation un nouvel élan dont notre pays a besoin. L'an passé, j'avais eu le plaisir d'intervenir devant votre congrès, qui se tenait à La Réunion, quelques semaines avant que s'engage le débat constitutionnel sur l'organisation décentralisée de la République. L'étape de la réforme constitutionnelle étant désormais franchie, les lois organiques relatives à l'expérimentation et au référendum local ayant été promulgués, il m'est agréable de vous présenter une nouvelle étape à travers ce projet de loi de décentralisation dont le prochain dépôt devant le Parlement témoignera de la volonté du Gouvernement de traduire dans les faits l'organisation décentralisée de la République, inscrite désormais dans notre loi fondamentale. D'emblée, je veux souligner que les départements auront un rôle éminent à jouer dans cet acte II de la décentralisation. A cette fin, ils pourront s'appuyer sur une longue expérience qui les a conduits à mettre en oeuvre des actions de proximité et de solidarité au service de nos concitoyens. A la veille de l'ouverture de la session parlementaire, les travaux de votre congrès apporteront une contribution appréciable aux débats à venir. Avant de vous présenter son économie générale, je crois utile de rappeler que les dispositions du projet de loi de décentralisation seront mises en oeuvre dans le nouveau cadre constitutionnel défini par la loi du 28 mars 2003 qui apportent des garanties importantes aux collectivités territoriales et de souligner que ce texte a été élaboré à l'issue d'une concertation approfondie. 1. Les dispositions du projet de loi seront mises en oeuvre dans un nouveau cadre constitutionnel qui apporte des garanties importantes aux collectivités territoriales Comme vous le savez des principes nouveaux ont été insérés dans la Constitution. Outils d'une modernisation de notre République, ils sont destinés à produire leurs effets dans le temps. Les départements bénéficieront en particulier pleinement de l'objectif constitutionnel de subsidiarité. En outre, la loi fondamentale affirme désormais expressément la règle de l'absence de tutelle d'une collectivité sur l'autre, tout en reconnaissant la notion de collectivité chef de file. La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 a, en outre, apporté aux collectivités territoriales de nouvelles et importantes garanties financières, qui permettront aux départements de mettre en oeuvre leurs compétences dans des conditions plus sûres. La compensation des transferts de compétences, souvent négligée dans le passé, est ainsi désormais une obligation constitutionnelle. C'est un changement important sur lequel je voudrais insister parce que c'est un gage de la loyauté de ces transferts. Est également une obligation la mise en place de dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales. La loi de finances pour 2004 tirera les premiers enseignement de cette réforme constitutionnelle, qu'il s'agisse du transfert de fiscalité pour couvrir le financement du RMI ou encore de la réforme de la DGF afin d'améliorer la péréquation. Mais j'y reviendrai dans un instant. 2. Une concertation approfondie a été menée pour la préparation du projet de loi de décentralisation Le Gouvernement a, en effet, décidé d'engager une grande concertation dans tous les territoires, pour que soient définis au plus près des réalités les besoins et les projets : tel fut l'objet des Assises des libertés locales qui se sont déroulées dans les 26 régions de métropole et d'outre-mer entre le mois d'octobre 2002 et le mois de janvier 2003. Ces assises ont connu un vif succès : au total, 55 000 personnes y ont participé ; précédées d'ateliers thématiques sur les sujets les plus divers, elles ont donné lieu à des débats très intenses. Elles ont témoigné d'une forte demande de décentralisation, faisant émerger plus de 600 propositions de nouveaux transferts de compétences ou d'expérimentations. Les départements ont apporté toute leur contribution à ce grand débat. Ainsi, le projet de loi de décentralisation a été préparé en tenant compte des attentes exprimées par les collectivités locales et les citoyens. La synthèse des Assises des Libertés locales a été faite, le 28 février dernier, à Rouen. A cette occasion, le Premier ministre a fixé les grandes orientations qui ont servi de base à l'élaboration du projet de loi de décentralisation. Le Gouvernement a par ailleurs mené une concertation étroite avec les associations d'élus, dont la vôtre au premier chef. J'ai multiplié personnellement les contacts avec les maires, les présidents d'intercommunalité, les présidents de conseil général et régional. Cette même concertation a été conduite avec les organisations syndicales notamment celles de l'Education nationale avec Nicolas SARKOZY. Nous avons eu en particulier tous les deux des contacts nombreux avec votre président Jean PUECH et vos représentants, qui ont ainsi pu nous exposer vos propositions et nous faire part de leurs observations sur tel ou tel aspect du dispositif. J'y faisais allusion à l'instant, les transferts envisagés dans le domaine de l'Education nationale ont fait l'objet de plusieurs séances de travail avec les syndicats. Ces discussions ont permis d'apporter des précisions sur le rôle de l'Etat, sur les missions des agents et sur les conditions d'intervention des collectivités territoriales dans le domaine de l'Education. Le projet de loi tient compte des points d'accord qui ont pu être dégagés à cette occasion. Après le débat parlementaire, ces transferts nécessiteront des contacts approfondis entre nous. Les départements d'outre-mer ont été saisis du texte. Ils pourront ainsi faire valoir les spécificités de leur situation qui justifieraient des adaptations du dispositif. Les deux conseils supérieurs de la fonction publique ont débattu, le 9 septembre dernier, des dispositions du projet de loi que je leur ai présentées avec Jean-Paul Delevoye. Au total, la concertation - que l'on peut toujours souhaiter plus importante - aura donc été dense et fructueuse. Sans esprit de polémique, je rappelle que, menée par Gaston DEFFERRE auquel je veux rendre hommage, la décentralisation de 1982 qui a été une réforme bénéfique, n'avait été précédée d'aucune concertation. La concertation sur l'actuel projet de loi se poursuivra dans la mise en uvre de la réforme. Le Gouvernement entend donc prolonger avec votre assemblée le dialogue fructueux déjà engagé, afin que les demandes des exécutifs que vous êtes soient prises en compte et que les réponses appropriées leur soient apportées. 3. Etabli sur ces bases, le projet de loi opère d'importants transferts de compétences au profit des collectivités territoriales tout en respectant un équilibre entre les différents niveaux de collectivités et en favorisant une meilleure identification de leurs missions respectives La décentralisation est, aux yeux du Gouvernement, l'aiguillon de la nécessaire modernisation de notre pays et de l'évolution de ses structures administratives. Rapprochant la décision publique du citoyen, elle la rendra plus simple, plus efficace et plus démocratique. Clarifiant la répartition des compétences, elle permettra aux citoyens de mieux identifier les responsables des politiques publiques et d'introduire plus de cohérence dans le fonctionnement de nos institutions. a) Le département sera renforcé dans ses missions concernant les politiques de solidarité et la gestion des équipements de proximité Niveau intermédiaire entre les communes et les intercommunalités d'un côté, les régions de l'autre, le département jouera un rôle essentiel dans cette nouvelle étape de la décentralisation. A cette fin, il s'appuiera sur un acquis incontestable que traduisent les moyens d'action que les départements ont su dégager dans leurs budgets ainsi que sur l'expérience de leurs élus et de leurs personnels en matière de gestion. Le département a en particulier fait la preuve de son efficacité dans le domaine social, prenant en charge ses compétences obligatoires mais n'hésitant pas non plus à développer chaque fois que nécessaire ses compétences facultatives. Le rôle social du département est pleinement affirmé par le projet de loi. Outre le transfert de la responsabilité complète du RMI/RMA, opéré par ailleurs, le département bénéficie du transfert des autres fonds sociaux de l'Etat (FSL, FAJ,...) et de l'achèvement du transfert de responsabilités en ce qui concerne les personnes âgées. Il assurera, à ce titre, la coordination des organismes publics et privés susceptibles d'allouer des aides aux personnes en grande difficulté, compétence précédemment exercée par l'Etat à travers les commissions d'action sociale d'urgence. L'initiative, le pilotage et la responsabilité d'arrêter le schéma départemental de l'action sociale et médico-sociale reviendront au président du conseil général, à charge pour lui d'assurer les concertations nécessaires. En matière d'action sociale, l'Etat ne sera plus en charge que de la très grande exclusion (CHRS, hébergement d'urgence) et de l'intégration de certains publics ciblés. Le département joue également un rôle essentiel dans le domaine des infrastructures. Les Assises des libertés locales ont bien mis en évidence que, compte tenu de l'expérience acquise dans le domaine des routes, il constituait le niveau pertinent pour une décentralisation de la voirie nationale. C'est pourquoi, les départements bénéficieront d'un transfert des routes nationales, en dehors du réseau national structurant qui sera réduit des deux tiers, soit un transfert portant sur 20 000 km. Il s'agit de poursuivre un transfert qui a déjà été engagé depuis de nombreuses décennies. La compétence dévolue au département par les premières lois de décentralisation en ce qui concerne la gestion des collèges sera confortée par le transfert des personnels TOS qui y sont affectés. Le département définira par ailleurs la sectorisation des collèges, après avis du conseil départemental de l'Education nationale. Dans le domaine de la culture, le projet de loi prévoit une décentralisation de l'inventaire du patrimoine. Le département pourra passer convention avec la région pour la réalisation des opérations d'inventaire qu'il souhaitera conduire. En outre, la propriété et l'entretien des monuments historiques, dont la liste sera établie par décret en Conseil d'Etat (à l'exception des cathédrales et des monuments d'intérêt national) pourront être transférés aux collectivités territoriales qui en feront la demande. Enfin, les départements auront la charge d'établir les schémas départementaux de développement de l'enseignement artistique initial et de soutenir les communes afin de développer un réseau conforme au schéma défini. b) Le département agira en subsidiarité avec les communes et les intercommunalités Les communes et les intercommunalités sont également pleinement concernées par les dispositions du projet de loi, dans une relation de subsidiarité avec les départements et dans certains cas les régions. C'est ainsi que le titre IX du projet de loi, en particulier, renforce la place des communes et des maires dans le tissu local et vise à consolider les structures intercommunales en simplifiant leur fonctionnement. Les intercommunalités pourront notamment demander à exercer sur leur territoire les compétences des autres collectivités, par convention avec celles-ci. Le département, j'y insiste, restera libre d'accorder cette délégation et pourra exercer un contrôle sur l'établissement public dans les conditions définies par la convention. En matière de logement, l'ensemble des aides à la pierre sera délégué par l'Etat aux structures intercommunales ou aux départements. Leur montant restera donc fixé par l'Etat mais elles seront individualisées librement par les collectivités. Les communes et leurs groupements assureront également la responsabilité du logement étudiant que l'Etat leur transférera en pleine propriété. La gestion des logements fera l'objet d'une convention entre la commune ou le groupement propriétaire et le CROUS territorialement compétent. Les communes et les départements pourront également, s'ils le souhaitent, demander à exercer des compétences relatives aux grands équipements, tels que les ports d'intérêt national, certains aérodromes d'intérêt local ou encore certains monuments historiques. 4. La décentralisation ne remet pas en cause le rôle de l'Etat qui pourra au contraire mieux exercer ses missions essentielles Loin de remettre en cause le rôle de l'Etat, l'approfondissement de la décentralisation lui permettra de mieux exercer ses missions essentielles. Un premier groupe de missions, généralement qualifié de missions régaliennes, me paraît plus précisément relever des missions républicaines de l'Etat. A ce titre, il revient en particulier à celui-ci de veiller au respect de la loi : le contrôle de légalité sera prochainement modernisé pour le rendre plus pertinent et plus efficace. Dans un deuxième groupe figurent les missions de l'Etat qui concourent à la cohésion nationale en veillant à la solidarité entre les citoyens et entre les territoires. En outre, le Gouvernement proposera au Parlement d'adopter un dispositif d'évaluation des politiques locales. La décentralisation est un levier de la réforme de l'Etat. Le titre VIII du projet de loi propose des dispositions pour contribuer à un Etat territorial plus cohérent, plus responsable et plus réactif. 5. Le projet de loi prévoit les garanties nécessaires sur la compensation financières des transferts de compétences et sur les transferts de personnels a) Les transferts de compétences seront financés loyalement en privilégiant les ressources fiscales Le Gouvernement entend avoir une démarche parfaitement loyale à l'égard des départements sur la question des moyens financiers d'exercice des compétences locales. le Gouvernement a respecté, à l'occasion de la préparation de la loi de finances pour 2004 les trois engagements qu'il avait pris dans la perspective de la relance de la décentralisation : 1) la LFI pour 2004 maintient les règles qui régissent les relations financières entre l'État et les collectivités locales depuis 1996 en reconduisant le contrat de croissance et de solidarité, selon les mêmes règles qu'en 2003. Dans un contexte budgétaire difficile, cette reconduction préservera en particulier les règles d'indexation de la DGF départementale sur l'évolution des prix et la moitié de la croissance du PIB. En outre, les 15 millions d'euros de régularisation de la DGF pour 2002 revenant aux départements leur seront bien versés en 2004. 2) Le projet de loi de finances entame par ailleurs la réforme des finances locales en restructurant les dotations de l'Etat. La DGF passera ainsi de 18 à 30 milliards d'euros. Cette nouvelle architecture permettra de donner plus de vigueur à la péréquation. 3) Enfin, la loi de finances transférera, dès 2004, les ressources nécessaires pour financer le RMI et la création du RMA. Environ 5 milliards d'euros de TIPP seront ainsi transférés aux départements. Au total, le montant des transferts de compétences au profit du département prévus par les différents textes, et notamment par la future loi de décentralisation, devrait s'élever à plus de 8 milliards d'euros. La loi de finances pour 2005 complétera en conséquence ce financement par l'attribution d'une part supplémentaire de TIPP ainsi que par la définition de ressources fiscales nouvelles dont vous aurez la maîtrise, conformément au souhait que vous avez exprimé. Je fais ici notamment référence à cet égard à l'attribution aux départements d'une part de la taxe sur les conventions d'assurance. Conformément à la volonté qui nous a inspiré dans la réforme de la Constitution, nous veillerons à renforcer l'autonomie financière des collectivités locales et des départements en particulier. Naturellement, il reviendra à la commission consultative d'évaluation des charges de procéder à un examen détaillé de ces différentes compensations. Une réflexion sur l'élargissement de ses compétences est nécessaire. Je sais que vous l'appelez de vos voeux. Néanmoins, je crois utile de souligner aujourd'hui devant vous que le projet de loi de décentralisation précise expressément que les transferts de compétences qu'il prévoit entreront en vigueur à la condition que la loi de finances en ait correctement tiré les conséquences, sous le contrôle du Conseil constitutionnel, lequel devra s'assurer que l'Etat a bien transféré l'intégralité des moyens qu'il mettait en oeuvre jusque là et que les modalités de la compensation financière ne dégradent pas le taux d'autonomie fiscale des collectivités territoriales. b) Les garanties nécessaires sont prévues pour les personnels concernés par les transferts de compétences Le titre V du projet de loi organise le transfert des services de l'Etat nécessaires à l'exercice des compétences transférées tout en donnant toutes les garanties individuelles nécessaires aux agents. Dans une première phrase, qui commencera après l'adoption de la loi, la mise à disposition des départements des services de l'Etat concernés sera prévu dans le cadre de conventions passées entre le président du conseil général et le représentant de l'Etat. Les agents qui exercent leur missions dans ces services seront mis à disposition, à titre individuel, du président du conseil général. A l'issue de cette phase transitoire qui devrait durer environ un an, des décrets de partition définitive des services seront pris. A compter de cette date, s'ouvrira, pour les agents concernés une période d'exercice d'un droit d'option entre l'intégration dans la fonction publique territoriale et le maintien d'un lien statutaire avec l'Etat. Le projet de loi apporte plusieurs garanties aux quelque 140 000 personnels d'Etat qui seront transférés aux collectivités territoriales. Au-delà des garanties figurant dans le texte, le Gouvernement ne doute pas que les départements auront à coeur d'apaiser les inquiétudes ressenties par certains agents de l'Etat. L'intégration des agents dans les cadres d'emplois de la fonction publique territoriale sera de droit, à leur demande présentée dans le délai prévu pour le droit d'option. Ces agents seront intégrés dans une fonction publique qui bénéficie des mêmes garanties que la fonction publique d'Etat et qui a fait la preuve depuis 1983 de son attractivité. Les agents qui le souhaiteront pourront conserver un lien statutaire avec leur administration d'origine, en étant placés en position de détachement sans limitation de durée. Les agents qui auront fait ce choix de maintenir leur lien statutaire avec l'Etat auront la faculté de demander à tout moment leur intégration dans un cadre d'emplois de la fonction publique territoriale, les départements étant alors libres des suites à réserver à cette demande. Les contrats en cours des agents non titulaires de droit public seront repris par la collectivité d'accueil. Le bénéfice des services actifs sera maintenu aux agents de l'Etat concernés après leur intégration dans la fonction publique territoriale. En conclusion, je veux vous indiquer que le Conseil d'Etat devrait rendre son avis sur le texte d'ici la fin du mois. Après son adoption par le conseil des ministres, le projet de loi sera déposé sur le bureau du Sénat. Compte tenu de sa portée, il devra faire l'objet d'un examen particulièrement approfondi par le Parlement. Je veux vous exprimer ma conviction que l'adoption de ce dispositif sera de nature à donner un nouvel élan à la décentralisation, ce qui sera bénéfique pour notre démocratie et pour la vie quotidienne de nos concitoyens. Bien sûr, en définitive, la réussite de cet acte II de la décentralisation reposera d'abord sur l'investissement des responsables que vous êtes dans les nouvelles compétences qui vous seront confiées. De nouvelles libertés sont données aux départements, à eux de s'en saisir et de les faire vivre. De même que vous avez su réussir le pari de la première décentralisation, le Gouvernement sait pouvoir compter sur votre engagement au service des libertés locales. (source http://www.interieur.gouv.fr, le 17 septembre 2003)