Déclaration de M. Dominique Bussereau, secrétaire d'Etat au budget et à la réforme budgétaire, sur une réforme de la gestion du patrimoine immobilier de l'État et les prochains programmes de cessions immobilières notamment pour financer le logement social
Date: 2004-11-18
Orateur: Dominique Bussereau
Fonction: FRANCE. SE au budget et à la réforme budgétaire

Mesdames et Messieurs, La réunion à laquelle nous assistons aujourd'hui marque un cap, celui de la professionnalisation de la gestion du patrimoine immobilier de l'État. Celui également d'une rationalisation de nos implantations, qui passe par un programme inédit de cessions pour 2004 et 2005. Mais permettez-moi de remettre cet événement en perspective, et de rappeler brièvement le chemin que nous avons déjà parcouru. 1) L'engagement résolu du Gouvernement depuis deux ans Dès son arrivée en 2002, le Premier ministre a souhaité engager un travail de dynamisation de la politique immobilière de l'État. Nous partions d'un constat sévère, dressé par la Cour des comptes et par l'Inspection générale des finances. Soyons clairs : l'État ne savait pas gérer son patrimoine immobilier. Et pour cause : la connaissance de ce patrimoine était lacunaire ; certains bâtiments restaient inoccupés pendant des années, alors même qu'ils auraient satisfait d'autres services ; l'État conservait des immeubles prestigieux mais peu fonctionnels à des emplacements centraux, alors qu'il aurait été moins coûteux et plus opérationnel d'emménager en périphérie ; et je ne parle pas de l'entretien des locaux, effectué dans l'urgence quand il n'était pas tout simplement inexistant ! Bref, la fonction immobilière n'avait jamais été une priorité de l'État. C'est ce à quoi le Gouvernement a souhaité s'attaquer, en faisant de l'amélioration de la politique patrimoniale de l'État une priorité. Comment avons-nous procédé ? Replaçons nous dans le contexte : il y a deux ans, l'idée de vendre des immeubles, ou d'externaliser des fonctions de gestion, était taboue. Le Premier ministre a donc confié à un haut fonctionnaire la mission de consulter l'ensemble des ministères et de faire des propositions concrètes. Ce travail de qualité a permis de faire évoluer les esprits. Je dirais même qu'aujourd'hui, la tendance est inversée. Les attentes sont fortes. Les administrations deviennent plus mobiles. Plusieurs ministères, comme l'Éducation nationale, l'Agriculture, les Affaires étrangères, l'Équipement ou la Justice réfléchissent même aujourd'hui à de vastes opérations de rationalisation de leurs implantations. Et c'est ce mouvement qui nous permet de lancer aujourd'hui un programme de cessions sans précédent et de remettre à plat les modalités de gestion de l'ensemble de notre patrimoine. 2) Les progrès accomplis en matière juridique Nous avons également dû lever de nombreux verrous juridiques. Car ce qui nous bloquait, c'est que pour vendre des bureaux, il fallait les déclasser dans le domaine privé de l'État, et pour cela les désaffecter, c'est-à-dire les vider préalablement. Comment assurer, avec une telle contrainte, le financement de la réinstallation des agents sans disposer des produits de la vente ? Autant dire que c'était mission impossible ! Une modification de la loi, prise par voie d'ordonnance, a permis de mettre un terme à cette situation ubuesque. Désormais, l'État peut vendre des bureaux occupés. Et prendre le temps nécessaire au déménagement des services concernés. Nous avons aussi diversifié les procédures de cessions, pour être en mesure de négocier les meilleurs prix, par mise en concurrence ou de gré à gré. Et plus généralement, nous avons engagé la modernisation de l'ensemble du droit domanial : une ordonnance très complète est actuellement examinée par le Conseil d'État. 3) La meilleure connaissance du patrimoine de l'État Ces deux années ont également été mises à profit pour mieux connaître notre patrimoine. On ne gère bien que ce qu'on connaît. Or une occasion unique se présentait à nous : la préparation du bilan d'ouverture de l'État, dans la perspective de la certification des comptes, à partir de 2006, par la Cour des comptes. En effet, qui dit bilan, dit évaluation de l'actif, et précisément de l'actif immobilier. Nous avons donc engagé des travaux de recensement et de valorisation de l'ensemble des biens immobiliers sur le territoire, pour mettre à jour le tableau des propriétés de l'État. Après des expérimentations en 2003, ces travaux ont été généralisés en 2004 et sont en cours d'achèvement. 4) La création d'une mission interministérielle Tous les ingrédients d'une véritable politique immobilière sont en place. Cet été, le Premier ministre a pris la décision, dans un souci de pragmatisme et d'efficacité, non pas de créer une agence lourde, ou de procéder à une externalisation globale et subite du patrimoine de l'État à un tiers, mais de confier le pilotage de la réforme à une mission interministérielle resserrée, placée au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. C'est cette " Mission interministérielle de valorisation du patrimoine immobilier de l'État ", que j'ai le plaisir d'installer officiellement aujourd'hui, en votre présence, Mesdames et Messieurs les représentants des ministères. Sous la houlette de M. LOURDIN, délégué général de la mission, de M. HAINQUE, délégué général adjoint, et de leurs collaborateurs, vous représentez le cercle des responsables de haut niveau qui sont désormais chargés, dans chaque ministère, de mettre en oeuvre les objectifs du Gouvernement en matière immobilière. 5) 950 M de recettes attendues en deux ans Mais en quoi cette journée du 18 novembre 2004 marque-t-il une étape décisive dans la réforme ? Ce qui change aujourd'hui, c'est d'abord le fait que nous passons à la phase opérationnelle des cessions. Au terme d'un premier travail de recensement, très attendu si j'en crois certains articles de presse récents, je suis en effet en mesure de vous annoncer, au nom du Gouvernement, un premier programme de cessions, très ambitieux, qui pourra être mis en oeuvre à partir des prochaines semaines. Je voudrais être très précis sur les chiffres, pour lever toute ambiguïté. Dans la loi de finances pour 2005, nous avons pris l'engagement, après avoir accepté un amendement de la commission des finances de l'Assemblée nationale, de réaliser 850 M d'euros de produits de cessions en 2005, après avoir réalisé 100 M d'euros en 2004. Nous prenons donc l'engagement de réaliser un total de 950 M d'euros sur deux ans. Le premier programme que nous annonçons aujourd'hui représente déjà les deux tiers de ces 950 M d'euros. Nous ne nous arrêterons donc pas à ce premier programme. Nous allons travailler ensemble à un deuxième programme, à lancer dès le début de l'année prochaine, pour atteindre l'objectif de 950 M d'euros que nous nous sommes fixés. Et nous ne sommes qu'au début d'un processus vertueux, qui a vocation à se poursuivre les années à venir afin de doter progressivement l'État d'un patrimoine immobilier plus cohérent, et correspondant mieux à ses besoins. 6) Exemples d'immeubles qui seront cédés d'ici fin 2005 Certains ministères s'engagent aujourd'hui sur des opérations ambitieuses : c'est le cas du ministère des Finances, et c'est bien normal, du ministère de la Défense et du ministère de l'Éducation nationale. D'autres ne participent encore que symboliquement, ou pas du tout, à ce premier programme, mais les programmes suivants seront l'occasion de mieux répartir les efforts. Plusieurs opérations m'apparaissent particulièrement significatives. Le ministère des Finances s'engage à céder notamment l'immeuble occupé par les douanes à l'angle de la rue de l'Université et de la rue du Bac, dans le 7e arrondissement de Paris, en vue d'une réimplantation à Montreuil. Nous considérons en effet que nos administrations centrales n'ont pas vocation à demeurer dans les premiers arrondissements de Paris. Les cessions de l'immeuble du ministère de la Défense avenue Octave Gréard, dans le même arrondissement et de celui de la rue Danton, dans le 6e arrondissement, que va libérer le ministère de l'Éducation nationale, m'apparaissent également très intéressantes. Et nous ne nous limitons pas aux seuls immeubles de bureau situés à Paris. Les ministères de l'Intérieur, de la Santé et des Affaires étrangères ont fait des propositions en région ou à l'étranger. Je suis en effet persuadé que d'importantes marges de manoeuvre existent dans nos services déconcentrés et dans nos implantations hors du territoire national. Et il faudra aussi se poser la question à l'avenir de l'utilité de conserver des logements de fonction dont la plupart, la presse s'en est récemment fait l'écho, sont inoccupés ou hors d'usages, car non entretenus, alors même que des Français ne trouvent parfois pas de quoi se loger. 7) L'effort du Gouvernement en matière de logement social D'une façon plus générale, ces programmes de cessions doivent contribuer également aux efforts en matière de logement social. En complément du programme de cessions de terrains que le Gouvernement a annoncé, et qui porte sur 1,3 millions de m² d'ici fin 2005, et 9 millions de m² d'ici 10 ans, nous souhaitons que certaines cessions d'immeubles puissent également être utilisées pour des logements sociaux. Parmi les adresses qui figurent dans le premier programme que nous présentons aujourd'hui, plusieurs opportunités se présentent pour réaliser des logements sociaux, par exemple rue de la Convention et rue de la Fédération dans le 15e arrondissement de Paris, emplacements pour lesquels des accords sont en cours avec la ville, ou encore rue de Richelieu dans le 2e arrondissement, pour un des immeubles que va céder le ministère des Finances. 8) Professionnaliser le travail de valorisation de ces immeubles et ouvrir un nouveau site Internet d'ici la fin de l'année Ne nous méprenons pas : il ne s'agit pas de vendre dans la précipitation. Le Gouvernement tient, au contraire, à réaliser ces cessions dans les meilleures conditions. Et pour cela, il faut professionnaliser nos pratiques. L'immobilier n'est pas une affaire d'amateur : sur chaque projet doit s'organiser un travail étroit entre la mission interministérielle, appuyée par le service des domaines, et les ministères concernés, en n'hésitant pas si nécessaire à recourir à une expertise complémentaire issue du secteur privé. Il s'agit d'établir, pour chaque opération, un dossier très complet sur l'immeuble qu'on projette de vendre, et d'attirer les investisseurs les plus offrants. Pour mieux partager les informations entre administrations, et faire connaître nos projets aux investisseurs privés, je souhaite que puissent être mis en ligne d'ici la fin de l'année, sur site Internet dédié, toutes les données utiles, opération par opération. Il faut également régler de façon efficace la question de la relocalisation des services. Et pour cela avoir préalablement mené avec les agents occupant les immeubles à céder le dialogue nécessaire à la réussite de ces opérations. Car nous ne céderons que des immeubles que nous avons vocation à libérer à terme rapproché. Vendre pour payer ensuite des loyers élevés n'a pas d'intérêt pour l'État. 9) Chaque opération doit dégager un bénéfice net pour les finances publiques Il ne s'agit pas en effet de céder par idéologie ou pour le plaisir de déménager. Avant de lancer une opération, je souhaite qu'on ait pu s'assurer que l'État en tirerait globalement un bénéfice substantiel. Quitte à s'orienter vers des localisations plus périphériques que celles envisagées initialement, ou à en profiter pour regrouper des services. Et il faudra un partage équitable des produits de la cession entre d'une part le budget des ministères, en leur permettant de financer leur déménagement, et d'autre part le montant qui doit être affecté au désendettement de l'État. Car c'est bien notre priorité. J'attends les propositions que la mission pourra me faire à ce sujet, avec votre concours Mesdames et Messieurs. 10) L'utilité d'effectuer des partenariats avec le secteur privé Il faut enfin réfléchir, et je conclurai par là, à d'autres pistes de valorisation de notre patrimoine immobilier que les seules cessions ponctuelles. Pour le montage d'opérations complexes, comme l'envisagent plusieurs ministères, je souhaite que des partenariats puissent s'organiser avec des investisseurs privés le temps nécessaire à la bonne réalisation des projets. L'État pourra avoir intérêt, dans certains cas, à procéder à des cessions en bloc, pour financer par exemple une réimplantation dans un nouveau site. Quitte à passer par un intermédiaire chargé de valoriser ces immeubles, et de les revendre à l'unité, en partageant les plus-values. Je pense aussi que, pour les immeubles que l'État a vocation à occuper durablement, plusieurs formules méritent d'être étudiées. Il peut être judicieux de confier par exemple à un partenaire privé la gestion et l'entretien courant d'une partie de notre patrimoine. Il faut faire confiance aux professionnels, et recentrer les administrations publiques sur leur coeur de métier. Je sais que plusieurs ministères, dont la Défense , y travaillent. Ils ont notre total soutien. 11) Réfléchir à une forme de " loyers budgétaires " Enfin, nous souhaitons redonner à chaque administration les moyens d'arbitrer, en toute sérénité, entre l'achat et la location. Les règles du jeu sont en effet biaisées aujourd'hui : tantôt on est logé gratuitement, tantôt on paye un loyer. En somme, quand l'État est propriétaire, personne n'en supporte les charges : or derrière tout cela, il y a une dette, avec des intérêts de plus en plus lourds. Personne non plus n'est incité à quitter un tel bâtiment, d'autant que les budgets de fonctionnement sont de plus en plus contraints. Je souhaite que vous puissiez réfléchir à un système judicieux pour mettre fin à ce déséquilibre. Peut-on par exemple imaginer d'instaurer, progressivement à partir de 2006, une forme de loyers budgétaires sur les bâtiments dont l'État est propriétaire. Avec l'objectif de faire sentir à chaque gestionnaire les marges de manoeuvre qu'il pourrait dégager s'il rationalisait l'implantation de ses services. Je compte beaucoup sur vos propositions. Notre ambition est grande. Il s'agit de faire de l'État un gestionnaire de patrimoine modèle, digne des entreprises les plus performantes. Nous avons besoin pour cela de votre mobilisation à toutes et tous. Vous pouvez compter sur la nôtre ! Et sur notre énergie à réaliser dans les meilleures conditions les cessions sur lesquelles nous nous sommes engagés. Je vous remercie de votre attention. (Source http://www.minefi.gouv.fr, le 19 novembre 2004)