Déclaration de Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, sur la politique du transport aérien, le développement de lignes internationales au départ d'aéroports de province, la lutte contre le bruit et la pollutio
Date: 2000-05-15
Orateur: Dominique Voynet
Fonction: FRANCE. Ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement

Mesdames et messieurs les parlementaires, Mesdames, Messieurs, Inscrire le territoire français dans l'ensemble européen et faciliter son ouverture au monde constitue plus que jamais un enjeu majeur de toute politique des transports. Les taux constatés pour la croissance des trafics aéroportuaires sont là pour en témoigner. Ils obligent aussi les pouvoirs publics à un effort d'anticipation, de planification et d'encadrement des avenirs possibles, d'autant que le transport aérien exaspère, sans doute plus que tout autre, les conflits entre nuisances et pollutions locales ou globales, effets économiques directs ou indirects des plates formes aéroportuaires sur le territoire. Lors de cette journée, vous avez successivement abordé ces deux aspects du transport aérien, d'abord ses impacts sur la santé et l'environnement en terme de nuisances sonores et de pollution atmosphérique, ensuite ses effets en matière d'aménagement du territoire. Permettez moi pour clôturer cette journée de vous exposer comment, dans mes fonctions de ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, concernée à double titre, j'aborde ces questions. Avant cela, il convient de rappeler le contexte dans lequel s'inscrit l'action de l'Etat en matière de transport aérien. La libéralisation du transport européen a induit des modifications sensibles dans le secteur aérien, mais rien n'est définitif. Au contraire on assiste aujourd'hui à de sensibles évolutions qui se caractérisent : concernant les compagnies aériennes, par : la recherche d'alliances globales, en cours de consolidation comme en témoignent les annonces de rupture entre KLM et Alitalia ou de discussions entre British Airways et Air France pour s'en tenir aux plus récentes, l'intégration de compagnies régionales de deuxième rang au grand groupe aérien, que ce soit en France avec le rachat de Régional Airlines par Air France, ou l'entrée d'AOM, et sans doute d'Air Liberté, dans le groupe Swissair, le développement de compagnies de niches notamment pour les vols low-cost concernant les aéroports, par : la mutation du système de hub avec la nécessité pour les compagnies subissant une situation de saturation sur leur hub principal international de développer un hub secondaire européen, Munich pour Lufthansa, Birmingham pour British Airways, Lyon pour Air France, l'optimisation et l'élargissement des systèmes locaux, avec aujourd'hui pas moins de cinq aéroports autour de Londres, le rôle nouveau joué par des aéroports secondaires qui se spécialisent de facto, pour les vols low cost comme Beauvais ou, comme Vatry, pour le fret. Par ailleurs, les activités de fret se développent, ce qui n'est pas sans incidence pour les riverains, du fait du caractère souvent nocturne de cette activité. Au delà de ces évolutions générales, la France se caractérise plus que ses partenaires européens par le poids des aéroports de la capitale et la faiblesse corrélative des aéroports régionaux. Il y a là un défi à relever car une bonne desserte aérienne devient de plus en plus déterminante pour le développement de la compétitivité et le rayonnement en Europe et dans le monde des grandes aires métropolitaines, dont je souhaite voir le rôle renforcé. C'est l'un des objectifs des schémas de services collectifs de transport, qui doivent fixer le cadre d'évolution des transports à l'horizon des vingt années à venir. Mais avant d'aborder les orientations qui me semblent devoir primer pour la politique de transport aérien dans ces schémas de services, je souhaite vous exposer les actions entreprises par le Gouvernement pour réduire les nuisances du transport aérien, sans lesquelles un développement de ce secteur ne pourrait s'envisager. AEROPORTS ET ENVIRONNEMENT Les nuisances liées au développement du trafic aérien suscitent à juste titre des inquiétudes de plus en plus vives de la part de nos concitoyens. Celles-ci doivent appeler de la part des autorités une vigilance particulière, en particulier à l'égard des nuisances sonores générées par les aéronefs et de la pollution atmosphérique liée à l'activité aéroportuaire prise dans sa globalité (trafic aérien et trafic terrestre induit). Le bruit La ministre chargée de l'environnement est aussi la ministre de " l'environnement au quotidien " et les nuisances sonores, si elles sont inhérentes à notre société, font l'objet de nombreuses récriminations du fait de leur caractère excessif, surtout la nuit, et inégalitaire. Lorsqu'en septembre 1997, mon collègue Jean-Claude GAYSSOT a annoncé la construction des deux nouvelles pistes de l'aéroport de Roissy-Charles-de-Gaulle, il a également présenté un dispositif de maîtrise des nuisances sonores générées par l'aéroport. Ce dispositif, issu d'une concertation avec les populations riveraines, a été soumis à mon initiative au Conseil national du bruit, dont l'avis a permis de compléter et, sur certains points, de renforcer, le dispositif initialement envisagé. J'évoquerai en premier lieu la mise en place récente de l'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires - ACNUSA - instituée par la loi du 12 juillet 1999. Cette Autorité administrative indépendante, présidée par Monsieur Roger LERON, ancien député et ancien président du Conseil national du bruit, doit permettre d'assurer aux riverains des aéroports une information transparente et impartiale sur les nuisances sonores et de limiter l'impact sur l'environnement du trafic aérien. Ainsi, elle a un rôle d'information du public et un rôle de recommandation dans ce domaine. Mais elle est également dotée d'un pouvoir de sanction à l'égard de toute compagnie aérienne qui violerait les dispositions réglementaires adoptées pour lutter contre le bruit des avions. En outre, ses compétences sont renforcées autour des grands aérodromes nationaux munis du dispositif d'aide à l'insonorisation en ce qui concerne notamment la définition des indicateurs de bruit et de gêne sonore et les prescriptions techniques applicables aux réseaux de stations de mesure de bruit. S'agissant de la gestion de l'urbanisme au voisinage des aérodromes, je me félicite des améliorations apportées par la loi portant création de l'ACNUSA au dispositif institué par la loi du 11 juillet 1985, avec en particulier la création dans les plans d'exposition au bruit d'une quatrième zone de protection, la zone D, à l'intérieur de laquelle les habitations devront faire l'objet d'un isolement renforcé. Un décret à paraître prochainement fixera la limite extérieure de cette zone. Je souhaite également souligner le renforcement substantiel du rôle des Commissions consultatives de l'environnement, qui sont désormais consultées sur toute question d'importance relative à l'aménagement ou à l'exploitation de l'aérodrome qui pourrait avoir une incidence sur les zones affectées par le bruit. La composition nouvelle de ces commissions, qui comprennent désormais trois collèges - représentants des professions aéronautiques, des collectivités territoriales et des associations de riverains et de protection de l'environnement - doit concourir à renforcer le dialogue et la concertation autour des problèmes de nuisances sonores d'origine aéronautique. Le Gouvernement s'est également engagé dans une réforme en profondeur du dispositif d'aide à l'insonorisation des riverains des aérodromes institué en application de la loi du 31 décembre 1992 sur le bruit. Ainsi, un décret de novembre 1998 est venu assouplir la règle d'antériorité applicable pour déterminer l'éligibilité à l'aide. Désormais, seule la date de construction de l'habitation est considérée par rapport aux dates d'approbation du plan de gêne sonore et du premier plan d'exposition au bruit concernant l'habitation, sans tenir compte de la date d'acquisition du logement. Par ce même décret, l'aide de l'Etat pour l'insonorisation des logements a été portée de 80% à 90% pour les ménages à faibles revenus, et même à 100% pour les ménages les plus défavorisés, les établissements d'enseignement et les locaux à caractère sanitaire ou social. A l'égard des plans de gêne sonore, il est apparu nécessaire d'engager une réforme des modalités d'établissement de ces plans afin qu'ils correspondent mieux à la gêne subie par les riverains. Ainsi, une enquête de gêne sonore, couplée à une campagne de mesures in situ des niveaux de bruit, a été réalisée dans les communes exposées au bruit au voisinage des aérodromes de Roissy et d'Orly. Les résultats de cette enquête seront transmis tout prochainement à l'ACNUSA, à laquelle il reviendra de définir un nouvel indice de gêne sonore, plus représentatif de la gêne subie par les riverains et qui servira de base à l'actualisation des plans de gène sonore. Par ailleurs, la taxe d'atténuation des nuisances sonores a été intégrée au sein de la nouvelle Taxe générale sur les activités polluantes, afin de renforcer l'application du principe pollueur-payeur et de favoriser l'adoption par les compagnies aériennes de comportements plus respectueux de l'environnement. Soucieuse de répondre au mieux aux attentes des populations concernées, j'ai doublé les moyens consacrés à cette action et j'ai demandé à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), gestionnaire du fonds d'aide, de prendre des dispositions permettant d'améliorer et d'accélérer le traitement des dossiers de demandes d'aides. L'air Les nuisances occasionnées par le transport aérien ne se limitent pas au bruit. Les pollutions et les émissions de gaz à effet de serre me préoccupent également. Ainsi dans l'arrondissement de Montmorency, en 1994, les émissions des avions à l'atterrissage ou au décollage représentaient plus d'un tiers des émissions d'oxydes d'azote issues des transports (CITEPA). Le transport aérien est également responsable de l'émission d'autres polluants : monoxyde et dioxyde de carbone, composés organiques volatils et particules. Même émises à haute altitude, ces substances peuvent avoir des effets environnementaux importants, en particulier sur le changement climatique. La pollution de l'air liée au transport aérien ne saurait toutefois être limitée à la seule pollution des avions. Les installations au sol, les engins de manutention provoquent également des émissions de polluants dans l'air. La demande de transport créée par l'implantation d'un aéroport entraîne en outre un trafic terrestre dont les émissions sont considérées comme équivalentes à celles des émissions des avions. La pollution de l'air liée au transport aérien constitue donc un véritable sujet de préoccupation. Le groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat prévoit une croissance du trafic aérien de passagers supérieure à celle du PIB. Dans le passé, la demande a progressé plus vite que les réductions d'émissions. Ainsi, les problèmes posés ne pourront aller qu'en s'amplifiant si une politique au fil de l'eau était menée. Ce n'est évidemment pas acceptable. Les schémas de service transport, en cours d'élaboration, doivent notamment permettre de favoriser les approches multi-modales et ainsi réduire les émissions de gaz polluants. Le fort potentiel de croissance du trafic aérien international impose des actions internationales coordonnées. Le renouvellement des flottes, les mesures d'exploitation, le développement d'un réseau trans-européen de transports sont des enjeux pour les prochaines années. La mise en place de prescriptions techniques plus strictes pour les aéronefs dans le domaine de la pollution atmosphérique ainsi que d'une taxation du kérosène doivent faire partie des priorités de l'Union Européenne pour la réunion de septembre 2001 de l'Organisation de l'aviation civile internationale. La desserte des aéroports en transports collectifs Les riverains subissent également les désagréments liés à la desserte terrestre des aéroports, qui mêlent encombrements et pollutions. Le recours immodéré à l'automobile pour desservir nos aéroports tranche des pratiques répandues en Europe du Nord. Seuls les aéroports parisiens disposent d'une desserte en transports collectifs en site propre, et de la qualité insuffisante. Le développement de la desserte des aéroports en transports collectifs est un véritable enjeu pour les années à venir. Nos aéroports doivent être pensés comme de véritables pôles d'échanges au niveau régional et interrégional pour certains d'entre eux, au coeur de réseaux multimodaux de transport. AEROPORTS ET AMENAGEMENT DU TERRITOIRE C'est cette approche globale multimodale qui a été privilégiée par le Gouvernement pour l'élaboration des schémas de services collectifs des transports. Elle doit permettre d'inscrire les politiques de transports dans une perspective de développement durable. Vous ne serez donc pas étonnés si pour moi, ce n'est pas tant la desserte aérienne du territoire qui compte, mais plutôt les conditions de développement des liaisons internationales au départ de notre territoire. Plusieurs objectifs me paraissent dès lors devoir être mis en avant : le développement des relations aériennes des grandes aires métropolitaines françaises avec les principaux pôles européens, et, pour certaines, avec des pôles mondiaux, que j'ai déjà mentionné, le rôle croissant que doit jouer le mode ferroviaire dans l'organisation du système aérien, notamment grâce à l'intermodalité, les mesures susceptibles de conserver à Paris son rôle de place majeure dans le transport aérien mondial. Le développement des relations des grandes aires métropolitaines françaises avec les principaux pôles européens, et, pour certaines, avec des pôles mondiaux Le Parlement a souhaité inscrire l'objectif de favoriser le développement des liaisons aériennes à partir des aéroports d'importance interrégionale dans l'article de loi définissant les schémas de service. Je note qu'il s'agit là de la seule mention faite au transports aériens dans ces articles de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire. De quoi s'agit-il ? En premier lieu de favoriser les relations aériennes de la dizaine d'aires métropolitaines qui justifient d'un trafic aérien relativement important vers les principaux pôles européens. D'abord amorcé par le développement de liaisons de rabattement vers les hubs européens, cet objectif correspond de plus en plus à un besoin de services aériens directs. Il s'agit en second lieu de favoriser le développement des relations internationales long-courrier à partir de quelques aires métropolitaines ayant vocation à fédérer les besoins de services aériens internationaux de plusieurs régions limitrophes. La relation Lyon-New-York en est un exemple typique. Que l'on ne s'y trompe pas, si cet objectif contribue à la désaturation des aéroports parisiens, c'est d'abord un objectif en soi qui vise à conférer un des services rares et stratégiques, qui sont de plus en plus déterminants pour le développement de la compétitivité et le rayonnement en Europe et dans le monde à des pôles métropolitains autour desquels se structurent les six grands ensembles territoriaux révélés par les évolutions démographiques. Certes je ne prétends pas que demain l'ensemble de ces aéroports pourront offrir une desserte internationale aussi étoffée que celles des aéroports de paris, mais il y a là un objectif central que les pouvoirs publics se doivent de soutenir. Pour cela l'Etat doit utiliser les prérogatives qu'il a conservées après la libéralisation du secteur aérien. Elles ont de plusieurs ordres. Cela concerne d'abord les infrastructures. Celles des aéroports français sont particulièrement bonnes. L'Etat devra veiller à les adapter en fonction de la croissance attendue, afin notamment de préserver les possibilités d'accueillir des vols long-courriers dans la perspective d'un redéploiement du trafic aérien vers les principaux pôles régionaux, en tenant compte des nuisances pour les riverains. Je tiens à souligner à ce propos l'importance que j'attache à la maîtrise de l'urbanisme autour des sites aéroportuaires, par les plans d'exposition au bruit et dans le prolongement par des mesures spécifiques qui pourraient être prises, par exemple dans le cadre de directives territoriales d'aménagement. L'adaptation des capacités aéroportuaires n'est pas le seul instrument encore entre les mains de l'Etat. Ainsi, en 1994, le secrétaire d'Etat aux transports britannique a libéralisé pour les compagnies américaines l'accès aux aéroports régionaux, tout en maintenant les contraintes sur Heathrow et Gatwick. Les conséquences de cette politique ont été très positives pour les aéroports régionaux, qui offrent aujourd'hui neuf liaisons quotidiennes vers les Etats-Unis. Cet exemple est à méditer. La prise en compte de l'intérêt de développer des liaisons aériennes long-courrier au départ des grandes aires métropolitaines françaises, à l'occasion de la négociation des accords aériens bilatéraux relatifs aux droits de trafic, me semble une piste insuffisamment approfondie aujourd'hui. Le développement des services ferroviaires rapides Le développement des liaisons internationales ne saurait toutefois ignorer les services rapides ferroviaires, qui contribuent à la désaturation du mode aérien de deux façons : par une offre alternative au transport aérien, lorsque l'échelle des temps et la massification des flux le justifient ; on estime que le report vers le mode ferroviaire devient significatif lorsque le temps de trajet ferroviaire passe en dessous de la barre des 3 heures ; par le développement de l'intermodalité sur les places aéroportuaires, permettant des pré et post-acheminement par le mode ferroviaire en lieu et place des courts trajets aériens, notamment dans le cadre d'accords commerciaux entre opérateurs aériens et ferroviaires. En particulier, le développement des lignes nouvelles ferroviaires tel que l'on peut l'imaginer à l'horizon des schémas de services, devrait permettre de conforter un réseau ferroviaire européen à grande vitesse permettant des services ferroviaires rapides entre des pôles économiques européens tels que : Paris - Francfort ; Paris - Lyon - Turin - Milan ; Francfort - Strasbourg - Lyon ; Marseille - Barcelone ou Toulouse - Barcelone. Pour un certain nombre de ces liaisons, le temps de parcours ferroviaire passerait en dessous du seuil des trois heures, ce qui entraîne un report modal significatif du trafic aérien vers le train. Mais surtout, le développement de ce réseau, comme les améliorations envisagées pour les services ferroviaires nationaux, devrait permettre, je le souhaite, d'approfondir les complémentarités entre avions et trains, par le développement de l'intermodalité. Le succès des services combinant avions et trains en correspondance dépend, on le sait, non seulement de l'existence d'infrastructures permettant ces correspondances, mais surtout de l'environnement commercial qui les accompagne, en particulier l'information des voyageurs, la billétique intégrée, ou la prise en charge des bagages tout au long du parcours. La signature d'accords entre la SNCF et des compagnies aériennes a permis de lancer depuis 1994 cette dynamique sur l'aéroport de Roissy-Charles-de-Gaulle. Mais ce développement de l'intermodalité ne doit pas être l'apanage des aéroports de Paris. Aujourd'hui, malgré l'investissement important réalisé dans la gare TGV de Satolas, les trafics en correspondance entre TGV et avions sont quasi nuls sur l'aéroport lyonnais. Cet situation mérite d'évoluer. Des mesures visant à conserver le rôle des aéroports d'Ile de France Les efforts faits pour rééquilibrer la desserte aérienne ne doivent pas occulter l'atout que constituent les plates formes aériennes de l'Ile de France comme porte d'entrée européenne du transport aérien mondial, garantissant ainsi à la région capitale et à l'ensemble du pays une desserte aérienne particulièrement étoffée. L'objectif poursuivi est donc bien de conserver le rôle joué par les aéroports de Paris, en renforçant les moyens de réduire les nuisances. En particulier, l'engagement du Gouvernement de limiter le bruit dans l'environnement immédiat ne saurait être remis en cause. Il faut au contraire poursuivre et renforcer cet effort de maîtrise. Pour cela, la définition d'indicateurs de bruit et de gêne sonore consensuel me paraît indispensable. Chacun sait que les perspectives d'évolution tendancielle des trafics attendus en 2020 sur les aéroports de Paris excédent leur capacité et que des risques de saturation existent dès le moyen terme. C'est pourquoi, j'ai demandé au comité chargé d'élaborer les schémas de services de transport d'étudier des mesures à court et moyen terme propres à infléchir la croissance du trafic des aéroports de Paris, en sus du développement des relations aériennes directes à partir des aires métropolitaines aériennes et de la valorisation de l'intermodalité entre le TGV et l'avion, que je viens d'évoquer. De telles mesures pourrait notamment viser : à optimiser l'utilisation des capacités existantes, en favorisant en particulier une augmentation de l'emport des avions ; à faciliter la distribution d'une partie du trafic parisien vers d'autres aéroports du bassin parisien comme cela a été amorcé pour les trafics spécialisés, avec l'accueil à Beauvais de trafic low-cost ou l'ouverture de plates-formes spécialisées fret à Vatry et Chateauroux. Mais il est clair, pour moi, que ce desserrement ne saurait se faire au détriment des riverains de ces plateformes et devrait s'accompagner d'un renforcement des exigences environnementale et des mécanismes de concertation, à l'instar de ce qui existe pour les grandes plateformes. A plus long terme, et dans la mesure où toutes les possibilités offertes par ces mesures auraient été épuisées, l'hypothèse d'un nouveau site pour le Bassin parisien ne me semble pouvoir être envisagée qu'après avoir éclairé le débat sur le rôle que pourrait jouer une telle infrastructure par l'analyse des choix possibles en matière de localisation, d'aménagement et d'exploitation, au regard des stratégies des compagnies aériennes, des capacités de développement des aéroports régionaux , des potentialités offertes par l'intermodalité et des progrès envisageables en matière de contrôle aérien. Ce débat ne concernera pas uniquement le Bassin parisien. Il se pose avec acuité dans toute l'Europe des capitales, de Londres à Francfort, d'Amsterdam à Paris. Il me semble dès lors qu'il ne peut simplement demeurer un débat franco-français, mais doit être posé à l'échelle européenne. Vous aurez compris que pour moi, une décision en faveur du site de Beauvilliers serait à la fois infondée - compte tenu des conditions que je viens de rappeler - et contestable en terme d'aménagement du territoire et par ses conséquences sur l'aggravation de la saturation des réseaux terrestres. Telles sont, à mes yeux, les exigences d'un développement durable du transport aérien. La libéralisation intervenue dans ce secteur ne doit pas constituer un prétexte au laisser faire, même si la nature de ce mode exige souvent une action concertée au niveau international ou communautaire. Je me réjouis à cet égard de l'intérêt croissant que porte l'union européenne à ce sujet. A la suite de la communication de la Commission de décembre 1999 sur "transport aérien et environnement", j'appuie très fortement l'idée d'une modulation des redevances aéroportuaires en fonction des types d'avions ou des horaires, qui doit être portée par la présidence française. Vous savez sans doute, en outre, que le règlement communautaire concernant les avions "hushkités" est entré en vigueur depuis le 4 mai dernier ; il convient de rechercher activement de nouveaux progrès et je souhaiterais en particulier que la présidence française soit l'occasion d'avancées concrètes concernant les vols de nuit - au niveau français dans un premier temps s'il n'est pas possible de le faire au niveau communautaire. Les pouvoirs publics doivent mobiliser leurs moyens d'action pour réduire les nuisances subies par les riverains, pour maîtriser l'évolution de la demande en l'orientant vers la grande vitesse ferroviaire chaque fois que c'est possible ; quant à la problématique d'une nouvelle plateforme, il convient d'éviter les présentations simplistes tendant à opposer les riverains entre eux. Je sais gré aux organisateurs de ce colloque d'avoir permis de bien poser les termes du débat. (source http://www.environnement.gouv.fr, le 5 juin 2000)