Déclaration de M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales, sur le bilan et l'évolution de la gestion des collectivités locales et la rationalisation des structures intercommunales, Evreux (Eure) le 7 octobre 2006.
Date: 2006-10-07
Orateur: Brice Hortefeux
Fonction: FRANCE. Ministre délégué aux collectivités territoriales

Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les parlementaires, Mesdames et Messieurs les maires Eurois, Je suis très heureux de venir à votre rencontre comme je m'évertue à le faire dans toute la France. Votre département est morcelé (675 communes pour 550.000 habitants), avec de nombreuses petites villes, mais cela ne l'empêche pas de jouir de nombreux avantages : - une situation géographique privilégiée, au carrefour des grandes régions économiques que sont la Normandie, l'Ile de France et le Centre ; - une industrialisation à la fois importante et bien répartie ; - une forte densité des voies de communication avec un réseau autoroutier (A13), fluvial (la Seine) et ferroviaire (liaisons Paris-Caen et Paris-Rouen) important. Aujourd'hui, un paradoxe persiste : - d'un côté, l'acte II de la décentralisation a été mis en oeuvre dans un cadre constitutionnel rénové : les engagements de l'Etat en matière de compensation de transferts de compétences ont été tenus ; - de l'autre, des inquiétudes demeurent : il existe une suspicion mutuelle entre Etat et élus locaux, bien antérieure à la décentralisation. Les collectivités locales estiment que leurs dépenses les fragilisent ; l'Etat estime que l'efficacité de leur gestion n'est pas toujours démontrée. D'où la nécessité, pour refonder le lien de confiance, d'adopter des lignes politiques claires. Le temps des bilans et des projets est donc venu : I. L'Etat a tenu ses engagements ; II. Pour autant, l'Etat prépare des chantiers structurels d'avenir qui doivent aller dans le sens de la rationalisation et de la simplification. I - L'Etat a tenu ses engagements La parole de l'Etat a été honorée : - par la préservation du pouvoir d'achat des collectivités locales ; - par la compensation loyale des transferts de compétences ; - par son engagement dans la rénovation de la gestion des ressources humaines. A. Le pouvoir d'achat des collectivités locales a été préservé dans un contexte de rigueur financière Je voudrais, tout d'abord, vous rassurer sur la reconduction du contrat de croissance et la progression de l'enveloppe normée. La Conférence nationale des finances publiques du 11 janvier dernier a manifesté la ferme volonté du Gouvernement de réduire la dette publique abyssale de notre pays qui, alors qu'elle était de 92 Mdseuros en 1980, a atteint 1.117 Mdseuros fin 2005. Il a été décidé, par conséquent, que le poids de la sphère publique n'aurait désormais plus le droit d'augmenter. Néanmoins, et à titre exceptionnel, le Gouvernement a décidé de ne pas vous appliquer le sacrifice qu'il s'est imposé à lui-même et est même allé au-delà et ce, en reconduisant en 2007, comme cela avait déjà été le cas en 2006, le contrat de croissance et de solidarité, assurant ainsi à l'enveloppe des concours financiers de l'Etat une progression alignée sur l'inflation et 1/3 de la croissance du PIB, soit 2,22 %. Cette reconduction sans condition correspond donc à une progression de 985 Meuros. La DGF progressera, à elle seule, de 2,5 % et de 956 Meuros, dont 542 pour les communes et leurs groupements. Par ailleurs, les petites villes défavorisées bénéficient de la Dotation de Solidarité Rurale. En 2006, le nombre de communes éligibles à la fraction «bourg-centres» de la DSR est de 4.119 communes (dont 39 communes dans l'Eure) contre 4.108 en 2005 avec une dotation moyenne par habitant, hors garantie, s'élevant en 2006 à 16,36 euros contre 15,58 euros en 2005, soit + 5 %. S'agissant de la fraction «péréquation» de la DSR, 34.434 communes en bénéficient en 2006 (649 communes dans votre département), avec une dotation moyenne par habitant s'élevant à 10,80euros. Vous le savez aussi, les petites villes de plus de 5.000 habitants peuvent bénéficier également de la Dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale. Au total, 475 villes de 5.000 à 20.000 habitants ont bénéficié de la DSU en 2006. 7 communes sont concernées dans le département. L'ensemble dotations, transferts, dégrèvement en faveur des collectivités locales est désormais le 1er budget de la nation avant même le budget de l'éducation nationale ! Pour mémoire, la réforme du Fonds de Compensation de la TVA en 2006 visait à assurer la neutralité des aides de l'Etat par rapport aux choix de gestion des collectivités. Si en 2007, aucune réforme particulière n'a été envisagée pour le FCTVA, force est malgré tout de constater que ce Fonds, qui est la principale contribution de l'Etat aux dépenses d'investissement, a été budgété à titre prévisionnel par les services du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie à 4,7 Mdseuros, soit une hausse de 16,9 %. B. La compensation des transferts de compétences s'effectue de manière transparente et loyale Même si c'est un sujet qui concerne essentiellement les conseils généraux et régionaux, je crois, malgré tout, que vous n'y êtes pas indifférents. Permettez-moi, à ce sujet, de rétablir quelques vérités. - Sur le plan financier, d'abord Selon la CCEC qui s'est réunie 15 fois, l'Etat a respecté ses obligations légales et constitutionnelles, offrant de réelles garanties aux collectivités quant aux caractères intégral et concomitant de la compensation financière. L'Etat a même accepté, dans certains cas, d'aller au-delà : + 157 Mds euros, en calculant le droit à compensation non pas sur le fondement de la moyenne de trois années comme le prévoit la loi, mais au regard des dépenses réalisées au cours de la dernière année précédant le transfert. Le seul vrai point de désaccord reste sans doute le RMI. Le président de votre Conseil général n'est pas le dernier à s'en plaindre! Pour le RMI, le législateur a pourtant joué la carte de la cohérence et de la confiance envers les départements. L'Etat a transféré avec exactitude le montant correspondant à ses propres dépenses de l'année 2003 conformément à son obligation constitutionnelle. La difficulté afférente au RMI n'est pas liée à un défaut de compensation mais d'une part, à un effet de ciseaux entre les dépenses transférées qui ont crû à un rythme élevé et les ressources de TIPP qui ont progressé à un rythme plus faible, et d'autre part, à un nécessaire temps d'adaptation des conseils généraux à cette nouvelle compétence. A situation exceptionnelle, réponse exceptionnelle : l'Etat a mis en place des dispositifs d'accompagnement (subvention de 457 Meuros ; fonds de mobilisation du RMI doté de 500 Meuros) qui, au total, donneront quatre années de répit aux conseils généraux pour mieux gérer cette compétence que ne le faisait l'Etat. Qui peut contester qu'il n'y a pas mieux à faire dans ce domaine ? La question que pose aujourd'hui le RMI est uniquement une question de responsabilité politique et sociale : les départements ont une compétence : gérer le RMI, c'est-à-dire constater qui a droit à cette allocation, qui n'y a pas droit, quels efforts il faut faire pour aider un RMiste à s'insérer, et qui doit être sanctionné pour abus. - Sur le plan du partage des services, ensuite La mise en oeuvre de la loi du 13 août 2004 est sur les bons rails. Je n'en dirai qu'un mot pour saluer un signe concret de la réussite de ce dispositif : sur les TOS de l'Etat qui ont déjà choisi entre conserver leur statut de fonction publique d'Etat ou rejoindre la fonction publique territoriale, près de 80 % ont demandé à rejoindre la fonction publique territoriale. Ceci constitue, à mes yeux, un signe de confiance dans la décentralisation et dans les collectivités locales, loin des pronostics et des propos alarmistes de certains. Je constate, d'ailleurs, que le retour des TOS et des personnels des DDE à l'Etat ne figure à ce jour dans aucun programme de candidat à l'élection présidentielle... C. Une gestion rénovée des ressources humaines a été engagée. Pour améliorer le statut de la fonction publique territoriale, j'ai tenu à ce qu'une réforme en profondeur, attendue depuis plus de quatre ans par les collectivités et les syndicats de fonctionnaires territoriaux, soit mise en place et adoptée au plus vite. Ce fut le cas grâce à l'élaboration d'un projet de loi issu d'une large concertation, ayant reçu un avis très favorable du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale puis voté très largement en première lecture le 16 mars dernier par le Sénat. Le texte sera discuté dans les jours qui viennent à l'Assemblée nationale. Pour vos communes, cette réforme répond à trois défis : - Le premier est lié à l'amélioration et à l'assouplissement de la gestion des ressources humaines, notamment en termes de recrutement et de cadre d'emploi, ce qui vous donnera plus de liberté dans la gestion de vos ressources humaines et donnera ainsi un volet humain à l'acte II de la décentralisation. Le contractuel n'est pas nécessairement l'ennemi, et c'est la raison pour laquelle un amendement socialiste au Sénat permettant aux élus d'embaucher en contractuel des secrétaires de mairies à temps plein a été retenu. J'espère que cette mesure adoptée au Sénat le sera aussi à l'Assemblée dans les jours prochains. - Le second défi est celui de l'amélioration de la performance et de l'efficacité du service public de proximité grâce à un dispositif visant à mieux former les personnels par l'ouverture d'un véritable droit à la formation, mais aussi à fidéliser les fonctionnaires territoriaux dans les communes qui auront financé leur formation. - Le troisième défi est de rendre la fonction publique territoriale plus attractive et plus adaptée à ce qu'on attend d'elle aujourd'hui notamment grâce à des passerelles avec la fonction publique d'Etat et à la prise en compte de l'expérience professionnelle et non plus seulement des concours. Le taux d'absentéisme de la fonction publique territoriale (7,9 % en 2004) étant clairement plus élevé que celui de la fonction publique d'Etat lui-même déjà perfectible, il devenait nécessaire à la fois de responsabiliser davantage les gestionnaires du personnel territorial et de mieux motiver les agents. II. Des chantiers structurels engagés qui préparent l'avenir A. Premier chantier : celui de la fiscalité locale. Voilà de très nombreuses années que le dossier de la réforme de la fiscalité locale revient régulièrement sur le devant de l'actualité, sans qu'aucune solution à la fois satisfaisante et pérenne ne soit trouvée. Le système est à bout de souffle : ces révisions successives depuis plus de 30 ans n'ont toutefois pas consolidé mais fragilisé le système fiscal local. Je n'insiste pas, chacun connaît la situation : des bases désuètes, des inégalités territoriales importantes, un dispositif kafkaïen pour le contribuable qui ne sait plus à qui il paye l'impôt local, une gestion coûteuse, un Etat qui se substitue au contribuable local..... - les bases sont désuètes : c'est le cas, à l'évidence, des bases servant à la taxe foncière et à la taxe d'habitation. Les valeurs locatives ont été déterminées en 1970, et n'ont donc plus aucun rapport avec la réalité du marché immobilier. S'agissant, par exemple, de la taxe foncière sur les propriétés non bâties, il suffit de rappeler que les catégories de culture imposées à la TFNB sont définies par une instruction de 1908 toujours en vigueur à ce jour ! - les calculs sont extrêmement complexes : sur la fiche d'imposition de tous les contribuables, il n'y a pas moins de cinq opérations avant d'arriver au montant de la taxe foncière. Les taxes locales ont connu de nombreux aménagements depuis la fin des années 70. Ce Gouvernement a d'ailleurs conduit, lors du PLF 2006, une importante réforme de la taxe professionnelle. Elle était nécessaire pour l'emploi industriel et a concerné 200 000 entreprises. Nous sommes donc aujourd'hui à la croisée des chemins. Deux voies s'ouvrent à nous. La première est celle du partage des impôts d'Etat. Le Gouvernement a exploré cette voie avec la TIPP et la TSCA. Cette solution se heurte généralement à un certain scepticisme de la part des élus locaux qui y voient une remise en cause de la libre administration des collectivités locales. A l'inverse, on peut constater que cette solution prévaut dans 19 pays de l'Union européenne, et notamment en Allemagne, en Autriche, au Danemark ou encore au Royaume-uni. Les principaux impôts concernés sont l'impôt sur le revenu, l'impôt sur les sociétés ou encore la TVA. Cette solution ne doit donc pas être écartée d'emblée, elle repose sur l'idée que la libre administration des collectivités locales ne dépend pas d'un pouvoir fiscal local mais de la libre disposition des ressources. La seconde voie est celle du maintien d'une fiscalité locale modernisée. Elle peut elle-même se subdiviser en plusieurs pistes : - l'une consiste à changer notre système fiscal local : il s'agit de créer de nouveaux impôts locaux, de transférer en totalité des impôts d'Etat aux collectivités locales ou encore de permettre le vote de taux additionnels aux impôts perçus par l'Etat ou la Sécurité sociale ; - une autre piste repose sur une refonte des impôts locaux, c'est-à-dire une modification des bases des quatre vieilles ; - une dernière piste vise à aménager le dispositif existant. Il s'agit alors de poursuivre la spécialisation des impôts locaux, de supprimer ou d'assouplir les liens entre les taux ou encore d'autoriser une révision décentralisée de l'assiette des quatre taxes directes locales. Je n'ai pas d'idées préconçues en ce domaine. J'ai établi cette rapide revue de pistes envisageables pour engager le débat. L'ensemble de ces options et de ces pistes de réflexions doit être discuté. J'attends donc avec intérêt le rapport commandé par l'AMF, l'ADF et l'ARF au conseil économique et social. B. La place de l'intercommunalité, creuset des projets de territoire Vous le savez, l'intercommunalité est quantitativement un succès. Votre département a même été un pionnier de l'intercommunalité, à tel point que 98 % des habitants de votre département (soit 664 communes sur 675) et 96 % du territoire sont couverts. Au 1er janvier 2006, l'intercommunalité en France concernait 32.902 communes, soit plus de 89 % d'entre elles, et 53,3 millions d'habitants, soit 85 % de la population française. Vous le savez aussi, lorsque j'ai été nommé au Gouvernement en juin 2005, un vent mauvais soufflait sur l'intercommunalité, vent qui n'était pas totalement injustifié. Plusieurs rapports et travaux, notamment de la Cour des comptes, qui étaient à charge sur les aspects qualitatifs, le démontraient. Persuadés néanmoins que l'intercommunalité est l'élément structurant de la France de demain, le ministre d'Etat et moi-même avons alors tenu à réagir au plus vite en donnant de nouvelles instructions aux préfets. Nous avons ainsi cosigné une circulaire le 23 novembre dernier, c'est-à-dire quelques jours seulement après la sortie du rapport de la Cour des comptes, son président Philippe SEGUIN ayant d'ailleurs souligné que jamais une réponse gouvernementale n'avait été apportée aussi promptement. Cette circulaire avait pour ambition de répondre à trois critiques majeures portant sur la rationalisation des périmètres, l'intérêt communautaire et la clarification des relations financières entre groupements et communes membres. Nous avons voulu privilégier à fois la concertation et le pragmatisme en chargeant les préfectures d'élaborer un schéma d'orientation dans chaque département en étroite concertation avec les élus et la Commission départementale de coopération intercommunale (CDCI). Votre CDCI s'est réunie à trois reprises. Je sais que les choses sont peut-être plus sensibles dans votre département que dans d'autres et que les changements sont difficiles, mais sachez que ces schémas ont été, en réalité, triplement salutaires : dans leur démarche tout d'abord, dans le réamorçage des relations entre les préfectures et vous ensuite, dans le dialogue entre vous, enfin. J'insiste bien : ces schémas sont seulement indicatifs et ont vocation à servir de guide pour l'avenir. Ils ont établi un bilan de la situation, inexistant jusque-là, malgré les retouches successives des textes ces cinq dernières années. Ce bilan a permis de vérifier le diagnostic partagé de "crise de croissance" et a renforcé l'idée qu'il y a urgence à consolider les fondements de l'intercommunalité. Le besoin de rationalisation est urgent pour éviter que ne se multiplient les situations inextricables. Dans l'un des schémas que j'ai demandés [dans le Morbihan], j'ai relevé le cas d'une superposition de structures où cinq communes membres d'une communauté de communes adhèrent chacune à neuf syndicats intercommunaux pour exercer une compétence qui pourrait l'être par la communauté de communes elle-même! L'utilité des schémas d'orientation sera de mettre fin à de telles absurdités. Même si je sais que c'est difficile et que certaines réticences se font sentir dans votre département, n'hésitez pas à opérer certains regroupements lorsque ceux-ci sont nécessaires. Prenez bien évidemment le temps de la maturation. Concrètement, ces schémas redessinent, à l'horizon de cinq ou dix ans, une carte de l'intercommunalité plus cohérente et mieux adaptée aux enjeux locaux. Outre les propositions relatives à la rationalisation des périmètres, des recommandations complémentaires ont été formulées pour améliorer le dispositif. Elles visent à faciliter la création ou la transformation d'un EPCI ainsi que la fusion et la suppression de structures. Par exemple, la montée en puissance de l'intercommunalité à fiscalité propre ne s'est pas accompagnée d'une diminution conséquente des syndicats. Dans votre département, il existe encore 250 syndicats intercommunaux. N'est-ce pas trop ? Je vous encourage à faire disparaître les syndicats obsolètes et à regarder, cas par cas et de façon pragmatique, lesquels peuvent être regroupés, comme vous semblez prêts à le faire pour les syndicats de production ou de distribution d'eau potable. Cette réforme de l'intercommunalité est aussi l'occasion de clarifier les relations financières entre vos intercommunalités et vos communes et de revoir la répartition des charges. L'objectif sera de mieux répartir au sein des communautés le poids du financement d'un certain nombre de charges mais sachez que, dans un intérêt communautaire, si vous souhaitez partager les financements, il faudra aussi apprendre à partager les pouvoirs. A partir du moment où les intercommunalités gèrent des budgets de plus en plus lourds, se pose inévitablement la question de l'élection du président de l'EPCI et des délégués communautaires au suffrage universel direct. Je sais que cela paraît encore prématuré aux yeux de beaucoup d'entre vous, même si d'autres souhaitent une évolution tant les délégués deviennent des décideurs politiques majeurs. Légitimer le seul président par le suffrage universel direct ne réglerait que partiellement la question et pourrait poser d'autres problèmes, mais ces réserves n'excluent pas de préparer l'avenir en réfléchissant, d'ores et déjà, à un système dérivé des élections municipales classiques ou autour du mode PLM. J'ouvre le débat et souhaite que toutes les associations d'élus comme la vôtre continuent à contribuer largement à une telle réflexion. Ces débats sur l'intercommunalité sont d'autant plus nécessaires que, comme vous le savez, nos administrés ont appris à connaître l'intercommunalité et demanderont des comptes à leurs élus lors des prochaines élections municipales. Ils vous interrogeront légitimement : en quoi l'intercommunalité, est-ce mieux et en quoi est-ce moins cher ? C. Le besoin de lisibilité et de simplification des procédures administratives. Le besoin de lisibilité et de simplification est, à l'évidence, une nécessité pour l'action publique locale au risque de décourager définitivement ceux qui s'y engagent. Notamment dans les petites communes. Non seulement nous n'avons pas remédié à la traditionnelle "sur administration" de la France (nous en avons même parfois rajouté avec des dédoublements systématiques de telle ou telle administration de l'Etat qui a du mal à admettre la décentralisation, avec des collectivités qui créent des services à proprement parler "concurrents" sans parler des ambitions gestionnaires de certains échelons censés se consacrés à la réflexion...) ; mais en outre, la connaissance du droit - notamment communautaire - est devenue parfois hors d'atteinte pour les élus locaux. Au total, le paysage de l'action locale n'a sans doute jamais été aussi complexe. Je n'ai pas besoin de multiplier les exemples : - Qui parmi nous est capable de recalculer le montant de la DGF de sa commune ou de son département ? - Qui sait reconstituer les évolutions des bases fiscales de sa collectivité ? - Qui sait énumérer lorsqu'il accueille un chef d'entreprise, la liste des avis et autorisations qu'il aura à solliciter ? Et je ne parle pas du pronostic sur les délais. Vous le savez, si l'important mouvement de simplification du droit engagé depuis 2002 a assoupli les conditions de fonctionnement des collectivités locales, pour autant, les élus locaux aspirent à une plus grande simplification des règles et des procédures qui régissent les activités de leurs collectivités. C'est la raison pour laquelle j'ai décidé de confier à Michel LAFON, préfet de la Meuse, le soin d'animer une réflexion sur la simplification de l'activité des collectivités locales et je me réjouis de voir que votre association y participe. Ce groupe de travail sera notamment l'occasion de réfléchir aux propositions qui ont été les vôtres concernant l'accès des élus des petites villes à la formation. Un rapport intérimaire devrait m'être rendu d'ici à la fin du mois. Vous le voyez, les chantiers qui nous attendent sont nombreux. Soyez convaincus, en tout cas, que mon action ne sera guidée que par un seul critère, celui de l'intérêt général. Loin des calculs politiques et des considérations personnelles, je vous soutiendrai, sous l'autorité de Nicolas Sarkozy, pour que l'Etat et les collectivités s'entraident et répondent ainsi à ce que nos concitoyens attendent d'eux. Soyez convaincus, aussi, que vos associations de maires ont un rôle majeur : - pour faire remonter à Paris l'information venue du terrain ; - et pour émettre des propositions concrètes, réalistes et volontaristes. Sans doute inspiré par Pierre Mendès-France, député de l'Eure en 1932 puis maire de Louviers en 1935, qui avait écrit "l'amour de la démocratie est d'abord un état d'esprit", je suis venu vous dire que: - par respect pour le suffrage universel, je suis à votre écoute ; - par amour de la démocratie, je considère votre volonté comme souveraine.source http://www.interieur.gouv.fr, le 10 octobre 2006