Déclaration de M. Michel Sapin, ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, sur le projet de loi relatif à la précarité dans la fonction publique, Paris le 22 novembre 2000.
Date: 2000-11-22
Orateur: Michel Sapin
Fonction: FRANCE. Ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les sénateurs, Le projet que j'ai l'honneur de vous présenter aujourd'hui n'est certes pas le premier du genre : depuis une cinquantaine d'années, l'Etat a été conduit sous des formes diverses à mettre en uvre une quinzaine de plans de titularisation, selon des modalités diverses et sur des champs plus ou moins larges. Le dernier en date, celui de la loi du 16 décembre 1996, mettait en place pour une durée de quatre ans des concours réservés pour l'essentiel aux agents non titulaires, maîtres auxiliaires ou relevant du premier corps de la catégorie C, pouvant justifier de leur présence au 14 mai 1996 et d'une ancienneté de quatre ans dans les 8 années précédant cette date. Nous arrivons à la fin de ce dernier plan, et deux constats s'imposent déjà : 1) Il s'est traduit par des résultats substantiels en termes de titularisation, puisque, au total, plus de 50 000 agents ont été reçus aux concours et titularisés, ce qui représente la moitié des effectifs recensés en début de plan (environ 100.000). J'observe cependant que ces résultats sont inégaux selon que l'on regarde la fonction publique de l'Etat ou la fonction publique territoriale : pour l'Etat, nous devrions avoir titularisé sur les 4 ans 37.300 agents sur les 44.000 recensés en début de plan, soit 85 % des agents concernés, alors que pour la fonction publique territoriale moins de 10.000 agents seront titularisés sur les 50.000 recensés soit moins de 20 %. Pour la fonction publique hospitalière, environ 2/3 des 5600 agents recensés auront été titularisés. Il y a donc bien une réalité spécifique à la fonction publique territoriale, tant sur le plan de l'ampleur de l'emploi précaire que sur les difficultés à le résorber qui doit nous faire réfléchir. J'observe également que, pour ce qui est de la fonction publique de l'Etat : d'une part le taux de titularisation est un peu supérieur pour les enseignants à ce qu'il est pour les non enseignants, puisque sur les 3 premières années du plan 72 % des enseignants et 69 % des non enseignants ont été titularisés. d'autre part environ 57 % de ces agents ont été titularisés par la voie de concours réservés prévus par la loi du 16 décembre 1996, et 43 % par la voie de concours ordinaires. Ce résultat me paraît positif, à la fois parce qu'il montre que la loi était utile et a produit des effets, mais aussi parce que de nombreux agents ont pu être recrutés comme titulaires selon la voie des concours habituels, voie à laquelle nous restons tous très attachés. 2) Mais le bilan est négatif en termes de résorption de la précarité puisque les indications que j'ai, comme vous, à ma disposition, montrent qu'il y a au moins autant de précarité aujourd'hui qu'il y a quatre ans. Ce constat me conduit, avant que nous n'entrions dans le cur du projet de loi, à faire deux remarques qui me paraissent importantes, et même essentielles : - Si l'on regarde les effectifs des ministères civils depuis 20 ans, et que l'on compare les évolutions des effectifs budgétaires et des effectifs réels, on voit que les effectifs réels évoluent d'une manière relativement indépendante des décisions budgétaires -et même dans les périodes où les décisions budgétaires ont été les plus restrictives, les progressions en effectifs réels ont été très fortes : ainsi par exemple en 1993 et 1994 la loi de finances ne prévoyait-elle que 1045 et 2475 créations nettes d'emplois alors qu'en réalité les effectifs réels ont progressé en équivalents temps plein de 4337 et 10459. De même la réduction d'un peu plus de 6000 emplois budgétaires décidée en 1996 pour 1997 s'est-elle accompagnée de l'augmentation de plus de 9000 équivalents temps plein ! Ceci confirme, et renforce la détermination du gouvernement dans le choix politique qui consiste à privilégier la transparence, la modernisation et la gestion prévisionnelle, donc le renforcement de la démocratie par une information plus complète du Parlement et la mise à sa disposition d'outils de décisions plus efficaces. L'observatoire de l'emploi public, créé par le décret du 13 juillet 2000, installé le 18 septembre dernier, et auquel deux parlementaires participent, est l'un des outils de cette modernisation et de cette gestion prévisionnelle à laquelle je suis particulièrement attaché. Cet observatoire est en train de préparer son programme de travail, avec, en priorité, l'anticipation du bouleversement démographique que va connaître la fonction publique dans les 10 à 15 prochaines années, mais également à très court terme l'analyse du recensement exhaustif et précis des agents non titulaires actuellement conduit par les services de l'Etat. Une circulaire du directeur général de la fonction publique et du directeur général du budget datée du 7 novembre dernier prévoit que les ministères devront nous communiquer ces informations pour le 31 janvier prochain au plus tard. La deuxième remarque est tout aussi importante : nous ne devons plus mettre en place de dispositif exceptionnel de titularisation des agents en situation de précarité, sans prévoir dans le même temps des réformes qui empêchent la reconstitution de la précarité, c'est à dire le recrutement de nouveaux contractuels aux lieu et place de ceux que nous titularisons. Mon souhait est d'en finir avec le tonneau des Danaïdes de la précarité. Je crois que ce projet de loi le permet. Il comporte trois volets : un premier qui prévoit un dispositif de résorption adapté au contexte actuel de la précarité dans la fonction publique, un second qui, en cohérence avec les choix du gouvernement en matière de gestion prévisionnelle, prévoit des dispositions propres à limiter la précarité pour l'avenir, notamment en améliorant la gestion prévisionnelle des effectifs et l'efficacité des concours ordinaires de recrutement, et un troisième sur le temps de travail dans la fonction publique territoriale que je commenterai spécifiquement. Le gouvernement a conclu le 10 juillet 2000 avec six des sept organisations syndicales représentatives des fonctionnaires un protocole d'accord portant sur la résorption de l'emploi précaire et la modernisation du recrutement dans la fonction publique. Le présent projet de loi en est la traduction fidèle. TITRE 1ER : RÉSORPTION DE L'EMPLOI PRÉCAIRE De manière plus large que le dispositif précédent, le gouvernement propose d'organiser, selon des modalités adaptées, des concours réservés, des examens professionnels, ou des titularisations sur titres au profit des agents recrutés à titre temporaire par l'administration pour assurer des fonctions normalement dévolues à des agents titulaires. Il s'agit bien de résorber la précarité, c'est-à-dire des situations d'emploi dont la continuité n'est pas assurée aux agents concernés. C'est pourquoi le plan, qui est un plan sur 5 ans, ne concerne pas les agents recrutés sur contrat à durée indéterminée, dont la situation ne relève pas à proprement parler d'une problématique de précarité. Le gouvernement a souhaité assouplir les conditions à remplir par les agents, compte tenu des limites, voire parfois des difficultés rencontrées dans l'application du dispositif précédent - tout d'abord, les modes de recrutement - concours réservés, examens professionnels ou titularisations sur titre - concernent a priori l'ensemble des niveaux de recrutement de la fonction publique à l'exception de la plupart des corps d'encadrement supérieur, ce qui permettra l'accès à la titularisation de nombreux contractuels diplômés ou remplissant des missions de catégories B ou A écartés du précédent dispositif - ensuite les conditions individuelles d'ancienneté sont considérablement élargies, puisque les candidats devront justifier, outre des conditions de diplômes requises, d'une présence de deux mois au cours des douze mois précédent la date de signature de l'accord, et d'une ancienneté de trois ans en équivalent temps plein sur les huit dernières années, ancienneté appréciée à la date de clôture des inscriptions à chaque concours. Cette dernière disposition permet évidemment de ne pas écarter a priori les agents actuellement trop récents pour se présenter valablement, mais qui pourront le faire avant l'échéance de la présente loi, dès lors que leur ancienneté sera suffisante. Sur la base de ce socle commun, le projet de loi contient des dispositions spécifiques à chacune des trois fonctions publiques 1/ Pour la fonction publique de l'Etat, l'accès aux concours réservés concerne les services de l'Etat, de ses établissements publics autres que les EPIC, des établissements publics locaux d'enseignement et de ceux de l'AEFE. Je voudrais ici évoquer spécifiquement la situation des agents recrutés sur place dans les services de l'Etat à l'étranger sur des contrats de droit local ou pour des missions de coopération technique, pour souligner que le gouvernement est attentif à leur situation, même si ces agents n'entrent pas dans le cadre du présent projet de loi. En effet, la loi DCRA - relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration - prévoit que la situation de ces agents fera l'objet d'un rapport remis au Parlement en avril 2001. Ce rapport est nécessaire à la recherche de solutions adaptées à des situations extrêmement diverses, souvent complexes, parfois excessivement défavorables par rapport au niveau du droit et de la protection sociale dans notre pays, s'agissant notamment des conditions de recrutement, d'évolution de carrière, de transparence des rémunérations et d'assurance-vieillesse. Les agents concernés, qui sont, je ne l'oublie pas, majoritairement des femmes, ne peuvent rester à l'écart des progrès de la situation de l'ensemble des agents publics. Sachez que je m'emploierai, en collaboration avec mon collègue ministre des affaires étrangères, à faire en sorte que l'avancement de ce dossier s'effectue parallèlement à la mise en uvre de la présente loi. J'ajoute en outre que les dispositions que votre assemblée avait ajoutées en 1996 au projet du gouvernement pour l'adaptation des présentes dispositions en faveur des maîtres délégués des établissements sous contrat et des agents contractuels de remplacement des établissements d'enseignement agricole privés sous contrat seront, conformément à l'avis émis par le Conseil d'Etat, confirmées par la voie réglementaire. 2/ Pour la fonction publique territoriale, le dispositif qui vous est proposé tient compte à la fois de la jeunesse de la construction statutaire, et donc du souci de la conforter, et des difficultés ou des retards inhérents à des processus longs et complexes d'élaboration des cadres d'emplois et des concours de recrutement à ces cadres d'emplois. Nous avons donc souhaité faciliter l'accès à la titularisation des agents contractuels recrutés alors même qu'aucun concours, ou un trop petit nombre de concours avaient été organisés dans le cadre d'emplois dans lequel ils pourraient prétendre être titularisés lors de leur recrutement. C'est ainsi que l'intégration directe pourra être proposée - c'est une possibilité, la loi n'impose aucune contrainte qui contreviendrait au principe de libre administration des collectivités territoriales - aux agents recrutés après le 27 janvier 1984 (date de promulgation du statut de la fonction publique territoriale) et avant l'organisation des premiers concours, mais également à ceux recrutés avant la date du précédent accord sur la précarité, dès lors qu'un seul concours avait été organisé à la date de leur recrutement. Je précise que les agents recrutés avant le 14 mai 1996 se sont vu proposer deux occasions de titularisation dans le cadre de la publication des cadres d'emplois, selon les cas en 1991 et 1993 ou 1991 et 1994. Par ailleurs, des concours réservés sont prévus auxquels les agents recrutés après le 14 mai 1996 et remplissant par ailleurs les conditions générales d'ancienneté et de diplômes, pourront se présenter dès lors qu'à la date de leur recrutement un seul concours avait été organisé. Cet ensemble de dispositions, certes un peu compliqué, permet, je le disais à l'instant, de régler la situation du plus grand nombre possible d'agents, sans pour autant vider de sens le recrutement par concours qui reste le principe fondateur du recrutement dans la fonction publique. TITRE II - : DISPOSITIONS RELATIVES À LA MODERNISATION DU RECRUTEMENT Ces dispositions relèvent de trois approches convergentes vers le même objectif de réduction de la précarité - compte tenu des considérations actuelles d'emploi des titulaires, n'utiliser le recrutement de contractuel que lorsque l'emploi de titulaires s'avère impossible ou inadapté. - adapter les concours de manière à en faciliter l'accès aux agents non titulaires. - améliorer les processus d'organisation des concours et de gestion prévisionnelle des effectifs. Je voudrais immédiatement évoquer la disposition de l'article 13 du projet de loi relative aux emplois à temps non complet des communes de moins de 2000 habitants, et que la commission des lois de votre assemblée propose de supprimer. Nous savons tous ce dont il s'agit : depuis la loi du 13 juillet 1987, les communes de moins de 2000 habitants peuvent conclure des contrats à durée déterminée pour pourvoir des emplois permanents à temps non complet de quotité inférieure au seuil de la CNRACL. Cette disposition a constitué une souplesse de gestion utile dans la mesure où, à l'époque, les modes de recrutement et les conditions d'emploi des titulaires de la fonction publique territoriale n'étaient pas encore totalement stabilisés. Depuis cette loi, plusieurs lois ou règlements sont venus modifier cette situation : des dispositions de 1991 ont assoupli les conditions d'emplois des agents non titulaires à temps non complet la loi du 27 décembre 1994 a autorisé le recrutement sans concours à l'échelle 2 des dispositions, dont l'usage s'étend progressivement, favorisent la mise à disposition en temps partagé d'agents titulaires recrutés par les centres de gestion. Il apparaît donc aujourd'hui au gouvernement que les conditions de recrutement et d'emploi des titulaires à temps non complet se sont considérablement assouplies et nous permettent ainsi de traiter de manière plus déterminée la précarité à ce niveau. J'ajoute - et en cela je confirme ce que j'avais déjà suggéré auprès de votre commission des lois - que si des dispositions conduisant à assouplir les règles de cumul sont présentées et peuvent rassurer totalement la représentation nationale sur ce point, le Gouvernement est prêt à entrer dans cette voie, étant entendu que de telles dispositions devraient, pour être juridiquement incontestables, concerner l'ensemble des trois fonctions publiques. Je voudrais particulièrement insister sur les dispositions des articles 10, 13-IV et 14, largement communs aux trois fonctions publiques et qui concernent la modernisation des concours. L'administration doit s'adapter dans les 10 années qui viennent non seulement parfois à de nouvelles missions, mais surtout, dans l'ensemble de ses compétences, à une nouvelle approche de l'exercice de ses missions, plus proche de l'usager et prenant en compte le développement des nouvelles technologies de l'information et de la communication. Les modes de vie évoluent, les carrières sont de moins en moins linéaires ou mono-professionnelles, les jeunes ont totalement assimilé la mobilité comme une composante de leur évolution de carrière. Dans le même temps, vous le savez, 40 à 50% des fonctionnaires, selon les secteurs, vont partir en retraite et devoir être remplacés. Il nous faut donc revoir profondément les modes de recrutement et de gestion des carrières des agents des administrations publiques. Les dispositions du présent projet constituent une première étape dans ce sens. Le texte que je vous propose contient en effet l'extension des " 3èmes concours " à l'ensemble des corps pour lesquels un tel mode de recrutement s'avérerait pertinent. Cette voie, déjà mise en uvre dans les écoles d'administration générale (ENA et IRA), permettra le recrutement de personnes ayant de fortes compétences de terrain, ce qui complétera heureusement les compétences des lauréats des concours plus traditionnels. Il s'agit également d'élargir la possibilité d'ouvrir des concours sur titres, et d'instaurer un principe de validation de l'expérience et des acquis professionnels pour l'accès aux concours. Sur ce dernier aspect, je reprendrai d'ailleurs volontiers l'un des amendements de votre commission des lois, visant à étendre ce principe aux collectivités territoriales. Ces dispositions, complétées par une simplification des procédures, et, pour la fonction publique de l'Etat, par une nouvelle étape dans la déconcentration de l'organisation des concours, permettra de rendre plus accessibles aux contractuels que l'administration est en tout état de cause amenée à recruter ponctuellement, les voies ordinaires de recrutement et de titularisation, et devrait pour l'avenir limiter le renouvellement de situations de précarité. Elles contribueront également à attirer les compétences dont l'Etat aura massivement besoin dans les années à venir par d'autres moyens que le recours prolongé à des agents contractuels. Le projet de loi prévoit enfin, pour la fonction publique territoriale, quelques dispositions pratiques permettant de progresser dans la gestion prévisionnelle des effectifs qui relève soit des centres de gestion pour les collectivités qui y sont affiliées soit des collectivités elles-mêmes Les enjeux pour la fonction publique territoriale de la gestion prévisionnelle recouvrent à la fois la recherche optimale des compétences nécessaires à l'exercice de leurs missions, et le contenu des formations pour adapter en permanence les ressources humaines aux exigences du service public local. Les efforts de tous les acteurs sont donc nécessaires pour parvenir à cet objectif. Cela signifie que le CNFPT doit assumer complètement ses missions de formation et d'anticipation des métiers territoriaux. Cela signifie également que les centres de gestion - et c'est la proposition que je fais dans le cadre de ce projet de loi-, renforcent la bonne connaissance des emplois à pourvoir dans leur ressort territorial en initiant une concertation annuelle pour élaborer avec les collectivités non affiliées et le CNFPT une synthèse des besoins et des évolutions en matière d'emplois des collectivités. Cette faculté ouverte par le projet de loi est une opportunité offerte à toutes les collectivités, dont pour ma part je souhaite qu'elles se saisissent. Enfin, le gouvernement entend mettre en uvre un autre moyen d'éviter la reconstitution de la précarité, et il a commencé à le faire dans le cadre du projet de loi de finances pour 2001 : il s'agit de transformer des crédits de rémunération de contractuels en emplois budgétaires, de sorte que les administrations n'aient pas la tentation de remplacer un contractuel titularisé par un nouveau contractuel. Le projet de loi de finances pour 2001 prévoit environ 5000 créations d'emplois répondant à cette logique et le programme pluriannuel pour l'éducation nationale prolonge sur trois ans cette politique. TITRE III- : DISPOSITIONS RELATIVES AU TEMPS DE TRAVAIL J'en viens maintenant à l'article 15 du projet de loi, relatif au temps de travail dans les collectivités territoriales. Aucun texte, ni législatif ni a fortiori réglementaire, n'établit jusqu'ici de règles en matière de temps de travail dans la fonction publique territoriale : c'est sur la jurisprudence que se fondent les normes en la matière. La réforme de l'aménagement et la réduction du temps de travail, organisée dans le cadre de la loi du 19 janvier 2000 pour les entreprises, et dans le cadre du décret du 25 août 2000 pour la fonction publique de l'Etat, est l'occasion d'établir un cadre de principe homogène pour l'ensemble des salariés et plus particulièrement pour les agents de la fonction publique. C'est l'esprit de l'article 15 proposé dans ce projet de loi, qui permet la mise en cohérence de la fonction publique de l'Etat et de la fonction publique territoriale. Ceci signifie évidemment que ces évolutions réglementaires sont étudiées, discutées et décidées selon des processus parallèles dans les deux fonctions publiques : c'est ainsi que les dispositions que vous connaissez déjà pour l'Etat ont en réalité été préparées simultanément pour l'ensemble de la fonction publique. Les conseils supérieurs ont par exemple été réunis durant la même période, et si le décret intéressant la fonction publique d'Etat est déjà publié, ce n'est pas qu'il a été préparé avant, c'est simplement qu'il ne s'appuie pas sur une disposition législative préalable. Les dispositions qui seront ainsi reprises dans le décret d'application de la présente loi sont donc la référence à l'horaire hebdomadaire de 35 heures sur la base d'un total annuel de 1600 heures, les limites quotidiennes et hebdomadaires de l'amplitude horaire et les minimum en matière de temps de repos, dispositions quasiment identiques à celles prévues par la loi du 19 janvier 2000. L'article de loi qui vous est soumis, ainsi que le projet de décret prévu pour son application, respectent ainsi scrupuleusement le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales, en ce qu'il leur confie le soin de fixer toutes dérogations ou adaptations nécessaires. J'ajoute que ce texte intéressant dans une large partie les collectivités locales, il m'a semblé utile de le présenter en premier lieu devant le Sénat, dont je connais l'attachement à tout ce qui les concerne. Enfin, s'agissant de la fonction publique hospitalière, une disposition semblable sera également présentée au vote du parlement. Les établissements publics de santé et les établissements sociaux et médico-sociaux sont régis en la matière par l'ordonnance du 26 mars 1982, qu'il conviendra donc d'abroger. Par ailleurs la Ministre de l'emploi et de la solidarité n'a pu réunir les organisations syndicales représentatives sur ce sujet avant ce débat. Plutôt donc que de précipiter l'introduction de dispositions en cours de procédure parlementaire, le Gouvernement préfère introduire les dispositions relatives au temps de travail dans la fonction publique hospitalière dans le projet de loi de modernisation sociale qui vous sera présenté au début de l'année 2001. La Ministre de l'emploi et de la solidarité débutera en décembre les négociations avec les organisations syndicales sur ce sujet. S'agissant de la déclaration d'urgence, dont je sais qu'elle peut apparaître comme une brusquerie, elle était malheureusement nécessaire pour assurer la continuité entre la précédente loi et le nouveau dispositif : toute solution de continuité risquait de faire de 2001 une année blanche pour la résorption de la précarité, et donc de léser les agents concernés. Je tiens enfin à saluer l'excellent travail du rapporteur de votre commission des lois, Monsieur HOEFFEL, qui dans son rapport, a parfaitement su éclairer la Haute Assemblée sur les différents enjeux du texte que j'ai l'honneur, après que vous en aurez débattu, de vous demander d'adopter. Je vous remercie. (Source http://www.fonction-publique.gouv.fr, le 23 novembre 2000)