Déclaration de M. Michel Sapin, ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, sur les moyens d'améliorer la qualité de la réglementation, tant en droit français qu'en application des directives communautaires, Paris le 12 mars 2002.
Date: 2002-03-12
Orateur: Michel Sapin
Fonction: FRANCE. Ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

Monsieur le Président, Mesdames, Messieurs, Merci tout d'abord, Monsieur le Président, pour cette présentation synthétique du rapport. Je l'ai déjà lu, et je tiens à vous féliciter collectivement pour la qualité du travail que vous avez accompli en un temps somme toute assez bref. Je sais, pour en avoir discuté avec votre président, que l'investissement de chacun d'entre vous a été substantiel. Les contributions qui figurent à la fin de ce rapport en témoignent, et je vous en remercie. L'ensemble des recommandations que vous formulez dans ce rapport concourent à une réglementation de qualité, c'est-à-dire à la fois accessible à tous et compréhensible par tout un chacun, d'autant plus juste et efficace qu'elle est concertée en amont avec l'ensemble des acteurs concernés. Le respect du droit est, avec la libre expression de chaque citoyen, l'un des ferments de la démocratie. Mais quelle est la valeur du droit quand des pans entiers de la population ne le comprennent ou ne le connaissent pas ? En d'autres termes, que vaut un droit dont on ne pourrait se prévaloir ? Et que penser d'un droit, voté, écrit, qui ne serait pas ou peu appliqué ? C'est parfois le cas, il faut bien l'avouer, et le plus souvent par manque de concertation avec les différents services chargés de l'exécution. Pour reprendre les termes de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen, " la loi est l'expression de la volonté générale. Tous les citoyens ont le droit de concourir () à sa formation ". Sans reprendre une à une chacune des 22 propositions que vous formulez dans ce rapport, permettez de revenir sur quelques-unes, qui ont retenu toute mon attention : - vous proposez d'examiner toute nouvelle norme à l'aune de 6 principes : - un principe de proportionnalité, qui est en fait un principe d'équilibre entre la norme et le but poursuivi ; - un principe de confiance en les usagers : je crois fermement en ce principe, à la fois extrêmement symbolique dans la relation entre l'administration et les citoyens, et porteur d'importantes simplifications. Sans ce principe de confiance, jamais nous n'aurions supprimé les fiches d'état civil et la certification conforme des photocopies de documents. - un principe d'équité et d'adaptation, qui veut que les règles prévoient elles-mêmes, lorsque l'application de leurs dispositions de détail s'avère inadaptée, de déroger, suivant des mécanismes naturellement encadrés, aux dérogations qu'elles édictent. - un principe de cohérence des règles, qui est à la source même de la légitimité du droit : car comment respecter un droit quand il se contredit ? - un principe de stabilité minimale de la règle dans le temps, qui n'est en aucune façon un principe d'immutabilité du droit puisque vous proposez en parallèle un principe de révision périodique, par exemple tous les 30 ans. - un principe d'absence de charges excessives pour les usagers, enfin, à la fois pour accéder, comprendre et donc mettre en uvre le droit. - vous proposez également de simplifier chaque année dans un plan gouvernemental présenté devant le Parlement les règles, les formalités et les procédures administratives : Nous devons en effet travailler à la fois sur le " flux " de nouvelles réglementations, et sur le " stock " existant. Ce stock est considérable, et il faudra sans doute encore de longues années de travail et plusieurs plans gouvernementaux pour parvenir à le réexaminer entièrement. Vous citez dans votre rapport pas moins de 8000 lois et 400 000 textes réglementaires. L'immense travail de codification a déjà permis de revoir un grand nombre de textes et de s'assurer de leur cohérence. Mais beaucoup reste à faire. Votre proposition me semble de nature à donner tout leur sens aux plans annuels de simplification administrative préparés depuis 1998 par les ministères. Cette démarche devra être précédée d'un débat avec les citoyens sur les procédures jugées inutiles à l'aune du principe de confiance, sur les formalités à simplifier, sur les règles mal appliquées parce qu'excessivement complexes - vous proposez d'introduire un mécanisme systématique de consultation des services d'application. J'y vois une des clés les plus efficaces pour améliorer la qualité de notre réglementation. Combien de fois n'a-t-on pas vu une réglementation, par ailleurs fort bien conçue, échouer sur des obstacles pratiques qu'une simple consultation des services chargés de l'exécution aurait permis de prévoir ? Il y a là un réflexe à prendre, chronophage certes, mais dont les effets sur l'efficacité de notre réglementation et de nos politiques publiques seront substantiels. - une autre de vos propositions a retenu mon attention : elle vise à encourager les administrations productrices de normes et celles chargées de leur application à s'engager sur contrat sur des objectifs précis de mise en uvre de la réglementation. La situation actuelle doit être clarifiée : le décret de 1870, qui prévoit une application immédiate des dispositions d'un texte juridique, est peu appliqué dans les faits : la traduction d'un texte en mesures pratiques, la publication des décrets d'application préalables à toute mise en uvre, prennent souvent plusieurs semaines et même plusieurs mois. Les textes doivent désormais prévoir systématiquement les délais nécessaires à leur entrée en vigueur effective. - enfin, vous abordez dans votre rapport la question de l'application du droit européen et international : il faut d'une part amplifier les moyens mis en uvre pour réduire les délais de transposition des directives. La France, qui est à l'origine de nombreuses réglementations européennes, ne peut pas se permettre de rester au 14ème rang des Etats-membres pour la transposition des directives communautaires. Nous devons d'autre part réduire le taux de contentieux (224 en novembre 2001). Et vous avez raison d'indiquer que la transposition " à plat " est une solution à laquelle il faut parfois recourir. Monsieur le Président, Mesdames, Messieurs, Vous avez effectué en quelques mois un travail de grande qualité. Dans ce rapport, vous tracez toutes les pistes à suivre pour améliorer la qualité de la réglementation. Certaines de ces pistes doivent être encore approfondies. Pour ce faire, j'ai proposé à votre Président de poursuivre ce travail dans le cadre de groupes de travail thématiques. Trois thèmes notamment appellent à mon sens un approfondissement : l'élaboration d'indicateurs de coût de la réglementation est une donnée encore très nouvelle, très novatrice dont les administrations ne pourront s'emparer sans un minimum de soutien méthodologique. De même, il convient de définir une méthode pour la consultation en amont des services chargés de mettre en uvre les nouvelles réglementations. Enfin, je souhaite que soit élaborée, en liaison avec la délégation interministérielle à la réforme de l'Etat et le secrétariat général du gouvernement, une nouvelle méthodologie de l'étude d'impact. Les principaux ministères intéressés doivent être associés à ces groupes de travail, et le réseau des correspondants ministériels, que vous avez créé et animé pour l'élaboration de ce rapport, doit continuer à travailler au cours des prochains mois. Pour mener à bien ces travaux supplémentaires, je vous propose de mettre en application votre proposition n°20 : encourager l'expérimentation. C'est la raison pour laquelle j'ai demandé à plusieurs ministères particulièrement concernés de conduire des expérimentations en matière d'élaboration des indicateurs de coûts - le Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie y est disposé - et d'association des services chargés de la mise en uvre à l'élaboration d'une nouvelle réglementation - le Ministère de l'emploi et de la solidarité m'a donné son accord. Ces expérimentations nourriront votre travail et la méthodologie interministérielle que vous proposerez. La période un peu particulière à laquelle vous me remettez ce rapport est des plus propices : nous le savons tous, il n'y a pas de meilleure période pour changer nos habitudes en matière de réglementation que les premiers jours d'un Gouvernement, quand le Premier ministre définit, avec le secrétariat général du Gouvernement, les règles du fonctionnement de son équipe. En me livrant aujourd'hui ce rapport, vous préparez le proche avenir, et le prochain Gouvernement trouvera dans vos travaux matière à progresser dans la voie d'une réglementation de qualité. Je vous remercie. (source http://www.fonction-publique.gouv.fr, le 13 mars 2002)