Déclaration de M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, sur le projet de loi d'orientation pour l'outre-mer, notamment la partie portant sur l'évolution des institutions régionales, au Sénat le 13 juin 2000.
Date: 2000-06-13
Orateur: Jean-Jack Queyranne
Fonction: FRANCE. SE à l'outre mer

Monsieur le président, Mesdames et messieurs les sénateurs, Le projet de loi qui vous est soumis aujourd'hui et qui a été adopté par l'Assemblée nationale le 11 mai 2000 est la concrétisation d'un engagement pris par le Gouvernement à l'automne 1998. Il est le résultat d'une intense concertation, conduite d'abord par l'élaboration de plusieurs rapports sur lesquels le Gouvernement s'est appuyé : le rapport MOSSE sur les questions de développement économique, le rapport FRAGONARD sur les questions sociales et d'insertion et le rapport élaboré à la demande du Premier ministre par le député Michel TAMAYA et votre collègue Claude LISE. Pour ce dernier rapport, ce sont près de 1 200 personnes qui ont été consultées. Les assemblées de chaque département ont été saisies à deux reprises. Les sociétés locales dans leurs différentes composantes se sont exprimé. les propositions ont été nombreuses : plus de 200 ont été reçues au Secrétariat d'Etat. Ce projet de loi exprime la volonté du Gouvernement de marquer une nouvelle étape pour les départements d'outre-mer. Cette étape est à mes yeux un tournant sans précédent depuis la loi de départementalisation de 1946. Celle-ci répondait à une exigence d'égalité : à l'époque, l'assimilation était recherchée pour rattraper les retards de l'outre-mer par rapport à la métropole. Une assimilation qui appelait déjà selon les propos de Gaston MONNERVILLE à l'Assemblée constituante " des aménagements pour ces départements lointains " afin de tenir compte de leur identité dans la République. D'autres grandes figures se sont exprimé dans les débats de 1946 : Raymond VERGES, Léopold BISSOL et Aimé CESAIRE le rapporteur, jeune député qui concluait en appelant à " cette fraternité agissante aux termes de laquelle il y aura une France plus que jamais unie et diverse, multiple et harmonieuse ". 50 ans après, il s'agit de renouveler le pacte républicain avec l'outre-mer, en tenant compte des acquis indéniables de la départementalisation. Les défis sont nombreux : économiques, sociaux, culturels, politiques. Les attentes sont fortes dans les sociétés locales, même si elles sont parfois contradictoires. Elles s'expriment dans une double demande de développement et de responsabilité. A travers ce débat, nous devons nous efforcer d'y répondre. Les rapports de vos commissions, que je tiens à remercier pour la qualité de leur travail, permettront d'y contribuer. Le premier défi est celui de l'emploi. Nous connaissons les données. D'abord un taux de chômage trois fois plus important qu'en métropole. Sur les douze derniers mois, on constate une tendance à la baisse du nombre des demandeurs d'emploi mais beaucoup moins prononcée. Parallèlement, le pourcentage d'allocataires du RMI est cinq fois supérieur à celui de la métropole et il reste, lui, en progression. A l'énoncé de ces simples pourcentages, on pourrait craindre que les sociétés d'outre-mer s'enfoncent dans le mal développement et l'assistance. Il faut toutefois apporter des nuances qui sont autant d'éléments d'analyse. Nos départements d'outre-mer font preuve d'un réel dynamisme : leur taux de croissance est supérieur à celui de la métropole. Mais ils doivent absorber une jeunesse proportionnellement plus nombreuse. Quant au RMI, il vient, comme l'a souligné le rapport FRAGONARD, compenser pour partie une moindre couverture par l'assurance chômage. On connaît les handicaps structurels des économies d'outre-mer : l'éloignement avec les charges du transport, l'étroitesse des marchés, le coût du travail plus élevé que dans les pays voisins. Mais on oublie de parler des atouts : la formation des jeunes, la qualité des services publics, l'esprit d'initiative des entrepreneurs, la vitalité de la démocratie, l'appartenance à la France et à l'Europe. Comment valoriser ces atouts plutôt que de se complaire dans la litanie des retards ? Il y a d'abord l'indispensable solidarité. Elle sera effective avec les contrats de plan et les fonds structurels pour la période 2000-2006. Au total, pour les sept ans à venir, les départements d'outre-mer bénéficieront de près de 30 milliards de francs, soit un quasi doublement par rapport à la période précédente. A ces crédits s'ajouteront ceux des collectivités territoriales. Il y a là un véritable levier pour le développement. Je suis pleinement conscient de la nécessité de bien utiliser ces crédits, de veiller à une dépense efficace. C'est dans cette direction que plusieurs dispositions ont été proposées par votre commission des lois et que nous travaillerons avec les élus locaux. Les orientations principales du projet de loi d'orientation visent à ne pas manquer cette étape décisive. Je veux les rappeler en insistant sur quatre points : 1- Le premier point concerne l'abaissement du coût du travail. Celui-ci sera abaissé dans les départements d'outre-mer par une exonération à 100 % des cotisations patronales de sécurité sociale dans la limite de 1,3 SMIC. Seront concernées 95 % des entreprises, c'est-à-dire toutes celles du secteur dit exposé, quel que soit leur effectif, et toutes celles qui comprennent moins de 11 salariés quel que soit leur secteur d'activité. 115 000 salariés seront ainsi couverts contre 44 000 aujourd'hui dans le cadre de la loi du 25 juillet 1994. S'y ajouteront tous les employeurs et travailleurs indépendants, soit 55 000 personnes. Ce dispositif est aussi simple que notre droit social le permet. Il permettra notamment aux petites et moyennes entreprises de concrétiser leur potentiel de création d'emplois aujourd'hui grevé par la concurrence du travail dissimulé. Un dispositif progressif permettra d'atténuer les effets de seuil qui resteront limités par le fait que la très grande majorité des petites entreprises des départements d'outre-mer a un effectif moyen inférieur à 2 salariés. Jamais aucun Gouvernement n'était allé aussi loin dans la lutte contre le chômage et contre le travail dissimulé. Le dispositif que je vous propose représente un engagement financier de l'Etat quatre fois supérieur à celui en vigueur depuis 1994, soit un coût total de l'ordre de 3,5 milliards de francs. Il ne sera pas limité dans le temps, pas plus qu'il ne sera financé, comme c'était le cas précédemment, par une majoration de la TVA outre-mer. 2- Le deuxième point concerne la lutte contre le chômage des jeunes. Le projet de loi d'orientation propose deux grandes mesures en faveur de l'emploi des jeunes. Le projet initiative-jeune permettra d'octroyer une aide d'un montant qui pourra atteindre 50000 F par projet aux jeunes de moins de 30 ans qui créeront ou reprendront une entreprise ou qui poursuivront une formation professionnelle hors de leur département. Le congé solidarité, qui fait appel à la solidarité entre les générations, mettra en uvre un système de préretraites contre embauches de jeunes en contrats à durée indéterminée, qui sera ouvert, sous certaines conditions, aux salariés de plus de 55 ans dans les entreprises qui seront passées effectivement aux 35 heures. Ce dispositif pourra être financé jusqu'à 60 % par l'Etat. 3- Il s'agit ensuite de lutter contre l'exclusion et ce sera mon troisième point. Le projet de loi d'orientation propose ainsi des dispositifs visant à réinsérer sur le marché du travail ceux qui en sont aujourd'hui exclus. Deux mesures, issues des travaux de M. Bertrand FRAGONARD, doivent être mises en exergue : L'allocation de retour à l'activité (ARA) a pour objet de favoriser la réinsertion professionnelle des bénéficiaires de minima sociaux qui, pendant deux ans, pourront cumuler celle-ci avec les revenus tirés d'une activité rémunérée en entreprise ou chez un particulier. Le titre de travail simplifié (TTS) se substituera lui au chèque-emploi services et permettra d'alléger considérablement les formalités d'embauche. Bien évidemment, et afin que ces dispositions produisent leur plein effet, le Gouvernement a prévu des mesures de contrôle et de maîtrise des dispositifs actuels, notamment en ce qui concerne le revenu minimum d'insertion (RMI). 4- Enfin, le Gouvernement a choisi de reprendre le chemin de l'égalité sociale. Des revendications très fortes se sont exprimé dans ce sens, notamment à la Réunion. L'alignement du RMI à échéance de trois ans a ainsi été décidé, à l'issue du débat à l'Assemblée nationale. Pour autant, le Gouvernement n'entend pas réduire les crédits pour le logement et l'insertion qui résultaient en inscriptions budgétaires du différentiel avec la métropole, c'est-à-dire plus de 860 millions de francs en 2000. Il a également prévu un alignement des barèmes de l'allocation logement. Je voudrais également vous préciser, s'agissant de l'organisation des transports dans les départements français d'Amérique que le Gouvernement a choisi de ne pas légiférer par ordonnances afin de poursuivre la concertation avec les collectivités locales et les transporteurs. Je déposerai un amendement permettant que les autorisations et conventions en vigueur soient prorogées pendant un délai de 18 mois nécessaire à l'élaboration d'un dispositif législatif prenant en compte les particularismes de l'organisation des transports dans les départements d'outre-mer. Ce même amendement proposera également une modification des règles de répartition du FIRT : 3 % de son montant seront ainsi affectés aux transports urbains dans les Antilles-Guyane afin de permettre leur fonctionnement. Le projet de loi d'orientation pour l'outre-mer exprime également la reconnaissance de la place des départements d'outre-mer dans la République. A plusieurs égards, il nous permet de nous engager dans cette " voie de la responsabilité " que MM. LISE et TAMAYA appelaient de leurs vux. C'est en premier lieu, par la valorisation des identités d'outre-mer et notamment des langues en usage dans cette partie du territoire national. L'accès à la culture, aux échanges et aux productions culturelles sera développé. Une attention toute particulière sera portée aux nouvelles technologies de l'information et de la communication qui offrent des perspectives de développement et d'échanges qu'il faut explorer. C'est également en consolidant l'insertion des départements d'outre-mer dans leur environnement régional que la France toute entière pourra améliorer son rayonnement international. La coopération avec les Etats qui sont proches des départements et des régions d'outre-mer sera désormais possible et sera très largement de la responsabilité des élus locaux. Je sais que votre commission des lois a approuvé ces propositions, en les enrichissant et je m'en félicite. De plus, l'approfondissement de la décentralisation ouvre la voie au transfert de nouvelles compétences aux collectivités territoriales, en matière de routes nationales, de gestion et de conservation des ressources biologiques ou de gestion de l'eau. L'Etat sera à leur côté, notamment du point de vue financier, pour les aider à exercer ces missions. Mesdames et messieurs les sénateurs, l'ensemble de ces dispositions a retenu une écoute favorable de vos commissions, qui ont cherché à les améliorer sur de nombreux points. Il faut toutefois sur le plan financier se garder du " toujours plus ". L'effort consenti dépasse les 5 milliards de francs. C'est un engagement financier qui ne peut être augmenté. Enfin, je rappelle à votre assemblée que le volet " aide fiscale à l'investissement ", s'il ne figure pas dans le projet qui vous est présenté aujourd'hui, fera l'objet de propositions d'amélioration de la part du Gouvernement avant la fin de cette année. Le Premier ministre est soucieux qu'une réflexion soit préalablement menée afin de recueillir les aspirations des milieux économiques de l'outre-mer. Un groupe de travail associant les partenaires professionnels et les représentants des ministères concernés s'est déjà réuni à deux reprises. Je vous confirme l'engagement du Gouvernement : le nouveau dispositif, destiné à répondre aux principales critiques formulées à l'encontre du régime issu de la loi de 1986 tout en consolidant le principe de l'aide fiscale à l'investissement outre-mer, sera présenté au Parlement dans le cadre de la loi de finances pour 2001. Il permettra de conjuguer la loi d'orientation et les mesures visant à améliorer les capacités de financements des projets outre-mer. Je veux en venir maintenant aux articles 38 et 39 du projet de loi, qui sont à mes yeux porteurs de réformes essentielles pour l'avenir de la Réunion, d'une part, des trois départements français d'Amérique, d'autre part. S'agissant de l'article 38 et du projet de création d'un deuxième département à la Réunion, votre commission des lois, tout en considérant, ce qui figure justement dans l'exposé des motifs du projet de loi d'orientation, qu'un tel projet, " pourrait être justifié(e) par des considérations relatives à l'évolution démographique ou à l'aménagement du territoire ", propose sa suppression au motif qu'une telle réforme, " ne devrait être envisagée que si elle rencontrait l'accord unanime des élus réunionnais ". La commission des lois juge également que cette réforme devrait recueillir l'adhésion de la population dont deux sondages récents laissent indiquer qu'elle n'y est pas majoritairement favorable. Depuis vingt ans, les principaux élus de la Réunion se sont prononcés à un moment ou à un autre en faveur de la bidépartementalisation. J'y vois d'abord le souci de se rapprocher du modèle régional métropolitain et de prendre en compte les déséquilibres existants à la Réunion entre le Nord et le Sud. S'il est exact qu'en mars dernier le Conseil régional et le Conseil général ont à une courte majorité émis un avis défavorable, la vérité oblige là encore à relever que ces votes portaient davantage sur les modalités que sur le principe même de la bidépartementalisation. Le Gouvernement a tenu compte de ces votes, en proposant de nouvelles limites territoriales pour les deux futurs départements. L'article 38 du projet de loi tel qu'il a été adopté par l'Assemblée nationale affirme le principe de la création d'un second département avant la fin de la législature et renvoie à un texte ultérieur le soin d'en définir les modalités précises, ce qui laisse la place à la concertation. Comme 13 maires sur 24 dans l'île et comme 7 parlementaires sur les 8 que compte la Réunion, le Gouvernement est pour sa part convaincu du bien fondé d'une telle réforme qui a aussi été approuvée à deux reprises par le Président de la République, notamment à l'occasion d'un déplacement à Saint-Denis le 3 décembre 1999. Quant à la consultation des populations, elle ne s'impose pas s'agissant d'un alignement sur le droit commun. Les formations politiques pourront défendre le bien-fondé de leurs positions dans les échéances électorales régulières. Cette bidépartementalisation proposée pour la Réunion marque déjà le souci du Gouvernement de parvenir à une évolution différenciée pour les autres départements d'outre-mer. J'ai eu l'occasion de le dire à plusieurs reprises : le temps du " moule unique " a vécu. Il faut imaginer des formules propres à chaque territoire. C'est ce qui a été fait dans des circonstances différentes pour l'archipel de Saint-Pierre et Miquelon en 1985. C'est ce qui est en cours pour Mayotte avec la consultation prochaine du 2 juillet. Pour les territoires d'outre-mer qui relèvent de l'article 74 de la Constitution, la Nouvelle-Calédonie s'est vue doter d'un titre spécifique dans notre loi fondamentale. Une démarche identique a été mise en oeuvre pour la Polynésie française. La concertation débute aussi à Wallis et Futuna sur les modifications du statut qui date de près de 40 ans. L'architecture de notre droit de l'outre-mer s'en trouve ainsi profondément modifiée. Certains juristes regretteront l'ordonnancement traditionnel des jardins à la française. Mais n'est-il pas du devoir du législateur que d'anticiper les évolutions, de leur donner un cadre souple plutôt que de devoir subir le poids d'événements douloureux ? Le Gouvernement auquel j'appartiens reconnaît aux collectivités d'outre-mer le droit à l'évolution statutaire dans la République. Mais il s'agit là d'un droit et non d'une obligation. Autrement dit, nous devons respecter la volonté, là où elle s'exprime, et sans ambiguïté, c'est-à-dire à la Réunion, de ceux qui entendent rester dans le cadre de la départementalisation adaptée telle qu'elle est prévue par l'article 73 de notre Constitution. Dans les trois autres départements, la Martinique, la Guadeloupe et la Guyane, les évolutions souhaitées doivent faire l'objet d'un débat qui doit se dérouler dans un cadre démocratique, transparent et organisé. Le temps n'est plus aux décisions imposées depuis Paris. Je ne crois pas non plus qu'une simple déclaration, fût-elle de trois présidents de région, suffise à enclencher les évolutions statutaires. L'article 39 du projet de loi définit une méthode, celle du congrès, c'est-à-dire de la réunion des deux assemblées procédant dans chaque département d'outre-mer du suffrage universel. On ne peut reprocher à ce Gouvernement d'avoir maintenu sur le même territoire deux légitimités démocratiques. En 1982, l'assemblée unique n'a pas été acceptée par le Conseil constitutionnel. Et ce sont bien les parlementaires de droite qui l'avaient à époque saisi pour aboutir à ce résultat. On ne peut demander aujourd'hui au Gouvernement de modifier unilatéralement cette situation qui résulte à la lettre d'une impasse juridique. Votre commission des lois et le groupe RPR proposent non pas de modifier l'article 39 mais purement et simplement de le supprimer. Au groupe RPR, je voudrais rappeler les déclarations du Président de la République, dans son discours prononcé à la Martinique le 11 mars 2000, et je le cite : - l'évolution des règles statutaires est " dans la nature des choses " ; - la politique de l'outre-mer ne peut plus " être appliquée de façon uniforme " ; - " toute modification statutaire substantielle [doit être] explicitement approuvée par les populations concernées ". A votre commission des lois, je voudrais souligner le formidable paradoxe qu'il y a à considérer, comme l'écrit son rapporteur, que cet article 39 ne serait pas " à la hauteur des fortes espérances qu'il a suscitées parmi les populations des départements d'outre-mer " en proposant simultanément sa suppression, ce qui revient justement à interdire à ces populations de pouvoir s'exprimer. Comme l'ont souhaité tous les élus, outre-mer, comme le propose le Gouvernement, comme l'a semble-t-il approuvé le Président de la République, comme l'a voté l'Assemblée nationale, mesdames et messieurs les sénateurs, acceptez vous, oui ou non, que les populations des départements d'outre-mer puissent être consultées sur tout projet visant à les faire sortir du cadre départemental actuel ? Si votre réponse est négative, alors vous bloquez toute démarche d'évolution statutaire dont l'initiative viendrait de l'outre-mer. Mais si comme je l'espère, vous considérez, dans l'inspiration du Préambule de la Constitution de 1946, que ce droit doit être reconnu aux populations de toutes les collectivités d'outre-mer, alors nous pourrons discuter sereinement des autres modalités de l'article 39 et nous tomberons rapidement d'accord pour constater qu'elles en découlent de façon logique. Comment imaginer en effet qu'une telle consultation puisse se dérouler sans que les populations aient été préalablement informées des tenants et des aboutissants des projets d'évolution ? Il s'agit là d'une exigence morale et d'une obligation constitutionnelle car toute consultation, fût-elle pour avis, se doit d'être claire et loyale. C'est à dessein que j'évoque " des " et non " un " projets en particulier car telle est bien la réalité du débat institutionnel dans les départements français d'Amérique. Je ne doute pas que les sénateurs de chacun de ces départements auront le souci de l'exposer et de l'enrichir et je ne manquerai pas de leur répondre en fin de discussion générale. Pour les départements d'outre-mer, il n'y a pas plus de modèle unique à promouvoir que de pensée unique à imposer. Le fait que certaines positions puissent s'exprimer de façon plus bruyante que d'autres, trouvant par là davantage d'échos à Paris, ne peut changer cette réalité. Pour sa part, le Gouvernement souhaite laisser à chaque département d'outre-mer la possibilité de débattre de son avenir. Mais il juge nécessaire que ce débat se déroule dans un cadre prévu et organisé par la loi car, à défaut, nous prendrions le risque qu'il ait lieu ailleurs et sous d'autres formes. C'est pourquoi le Gouvernement a repris la proposition de congrès de MM. LISE et TAMAYA qui repose sur deux constats. Tout d'abord, les deux parlementaires ont relevé que, dans les départements français d'Amérique, cette pratique avait commencé d'être mise en uvre. En Guyane, à plusieurs reprises et ce depuis 1994 ; en Martinique, où les deux présidents d'exécutif ont rendu public un échange de courriers par lesquels ils proposaient la réunion de leurs deux assemblées pour débattre de l'évolution institutionnelle ; en Guadeloupe enfin, où votre collègue Mme MICHAUX-CHEVRY a également proposé une démarche analogue à son homologue du conseil général. Il ne s'agit donc pas d'innover mais plutôt de confirmer une démarche. Certains diront qu'il n'y avait pas besoin de la loi pour ce faire. J'ai la faiblesse de penser que la loi la conforte et lui donne toutes les garanties démocratiques. MM. LISE et TAMAYA ont donc souhaité donner aux assemblées locales des départements d'outre-mer un pouvoir d'initiative en matière d'évolution statutaire alors qu'aujourd'hui leur capacité de proposition reste limitée à la simple adaptation des lois et des règlements. Votre vote sur l'article 39 du projet de loi ne sera pas dissociable de cette interrogation fondamentale : mesdames et messieurs les sénateurs, acceptez-vous le principe même de l'évolution institutionnelle des départements d'outre-mer ? Certes, tout ne se réduit pas au débat institutionnel et ce projet de loi a bien d'autres ambitions. Mais il serait dommageable que l'outre-mer, qui a besoin de mesures urgentes, fasse les frais de nos querelles partisanes dans l'hexagone. Je souhaite aussi, mesdames et messieurs les sénateurs, que ce débat qui est retransmis dans nos départements d'outre-mer, montre que les sentiments qui nous unissent sont plus forts et que nous voulons écrire une nouvelle page de notre histoire commune, celle où s'est forgé le modèle républicain qui nous rassemble. Monsieur le président, Mesdames et messieurs les sénateurs, Je vous remercie. (source http://www.outre-mer.gouv.fr, le 19 juin 2000)