Déclaration de Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre de l'écologie et du développement durable, sur les grandes lignes du projet de Charte de l'environnement notamment la gestion de l'eau, la sécurité de l'approvisionnemennt en eau potable et le princip
Date: 2003-07-01
Orateur: Roselyne Bachelot-Narquin
Fonction: FRANCE. Ministre de l'écologie et du développement durable

Monsieur le Ministre, cher Robert, Messieurs les préfets, Mesdames et Messieurs les Parlementaires, Mesdames et messieurs les élus, Mesdames et Messieurs Cette réunion extraordinaire de votre comité de bassin est importante à plus d'un titre. Elle vient d'abord consacrer la place éminente que j'ai souhaité réserver aux Comités de bassin dans le débat national sur la politique de l'eau. Cette réunion est dédiée à la synthèse des travaux menés au fil des réunions des commissions géographiques, de celle de la commission du milieu naturel aquatique, et de celle du comité de gestion des poissons migrateurs. Ce long processus de réflexion est une première depuis la création de ce comité il y a plus de trente-cinq années. Voilà la raison pour laquelle j'ai tenu à être présente parmi vous non pas tant pour conclure vos travaux, que pour vous écouter, comme j'étais présente à Toulouse hier. J'ai prévu de participer de la même manière aux réunions des autres comités métropolitains au prix d'un véritable " Tour de France ", de saison ! J'ai donc été particulièrement attentive à votre allocution d'accueil, Monsieur le Président, et aux discussions des deux tables rondes qui viennent de se réunir. En ressortent des thèmes qui seront probablement mis en avant dans d'autres bassins et certains qui sont plus spécifiques au bassin Seine-Normandie. A mi-parcours du débat national sur la politique de l'eau, n'attendez pas de ma part des réponses précises ni la présentation d'un programme d'action -tout ficelé ! Je souhaite en effet disposer de l'ensemble des contributions de tous les comités de bassin, ainsi que de l'opinion du grand public afin d'élaborer une stratégie gouvernementale. Pour autant, je souhaite vous livrer des pistes de réflexion qui se nourrissent à la fois d'éléments propres à la politique de l'eau mais aussi des travaux tout à fait fondamentaux que j'ai eu la chance historique de mener tout au long de l'année écoulée, je veux parler du projet de Charte de l'Environnement. L'enjeu du débat c'est la mise en uvre de la directive cadre européenne sur l'eau du 23 octobre 2000 et son objectif ambitieux du bon état chimique et écologique des eaux, d'ici 2015. Dans le droit fil du caractère novateur des textes fondateurs de la politique de l'eau, je souhaite ajouter à cet enjeu premier, l'application par anticipation au domaine de l'eau des principes du projet de charte de l'environnement que le gouvernement a approuvée en Conseil des ministres le 25 juin dernier. Certains de ses principes trouveront une application directe dans la réforme de la politique de l'eau que nous élaborons ensemble, ce sont notamment : ·- la prise en compte du développement durable dans les politiques publiques, ·- le droit à vivre dans un environnement équilibré et favorable à sa santé, ·- le devoir de chacun de préservation de l'environnement, ·- le principe de précaution, temporaire et proportionné, ·- le principe de prévention, ·- le principe de réparation, ·- le droit du public à l'information relative à l'environnement et de participation à l'élaboration des décisions. Le dispositif mis en place en 1964 répondait déjà partiellement à ces principes - et quarante ans après, chacun reconnaît son caractère précurseur. Il nous revient de le compléter et de l'adapter pour y répondre pleinement. La charte place les politiques publiques dans une perspective de développement durable qui assure la solidarité entre les générations grâce à la recherche d'un nouvel équilibre entre développement économique, progrès social et protection de l'environnement. - La gestion de l'eau se situe au confluent entre la politique de l'eau proprement dite, à savoir la gestion de la ressource et les services à la population, et de nombreuses autres politiques publiques qui interfèrent fortement avec la qualité des masses d'eau : Agriculture, Energie, Industrie, Aménagement du territoire, Urbanisme Il en résulte que l'exigence de la Charte ouvre à la politique de l'eau un champ de perspectives nouvelles. Chacun a bien conscience que la PAC et ses évolutions auront bien plus d'influence sur les choix agricoles fondamentaux que les redevances nitrates ! - Ainsi, le projet de loi de transposition de la directive cadre européenne rénove les outils de planification de la politique de l'eau et prévoit leur prise en compte par les documents d'urbanisme. C'est un premier pas, mais il faut veiller à ce que les problèmes d'eau soient pris en compte le plus en amont possible dans les projets d'aménagement territoriaux. Ce souci devra vous guider dans l'élaboration et l'approbation de documents de planification (SDAGE, SAGE, ). - La préservation des zones humides répond également à ce souci de développement durable, tant les multiples fonctionnalités de celles ci -auto-épuration, expansion des crues, etc.- en font un enjeu pour les générations à venir. Celles-ci continuent à régresser, faute d'outils efficaces pour les protéger. Aussi, à mon initiative, le projet de loi que prépare Hervé GAYMARD sur l'aménagement rural devrait proposer des mesures nouvelles en ce sens. Pourraient y être proposées notamment : - la reconnaissance du rôle et des spécificités des zones humides, - l'intégration des bénéfices économiques externes au profit de ceux qui gèrent ces zones dans une logique de développement durable, par exemple par le biais de la fiscalité - l'organisation de la maîtrise d'ouvrage pour la gestion. La Charte consacre également le droit de chacun à vivre dans un environnement équilibré et favorable à sa santé. Daniel YON a évoqué la préservation des ressources pour l'alimentation en eau potable qui répond à cette exigence. Elle passe en particulier par la maîtrise des pollutions diffuses. - Le constat de la gravité des pollutions diffuses d'origine agricole, qu'il s'agisse de nitrates ou de pesticides est aujourd'hui partagé par tous. Nous avons bien conscience que nous ne pouvons pas traiter le domaine de l'eau de manière isolée sans faire référence à la politique agricole commune, la PAC et à son évolution. Du point de vue de l'environnement, la réforme approuvée par les ministres de l'agriculture à Luxembourg va dans le bon sens. Concernant ce sujet épineux, soumis à de nombreuses controverses, il me semble qu'il faut travailler à trois niveaux d'intervention. Tout d'abord, l'écoconditionnalité des aides agricoles dans le cadre de la PAC devra évoluer pour intégrer la directive nitrates. Il serait ainsi possible dans l'ensemble des zones vulnérables de favoriser dans l'attribution des aides agricoles les agriculteurs justifiant d'un bon raisonnement de la fertilisation. Toutefois, les récentes annonces qui viennent d'être faites au niveau européen ne sont pas assez précises pour apprécier leur portée en matière d'écoconditionnalité. Le deuxième niveau d'action est celui des mesures agro-environnementales (financières ou réglementaires). Les agences de l'eau apportent déjà une aide aux collectivités qui contractualisent avec des agriculteurs dont les pratiques permettent la protection des ressources en eau, qu'il s'agisse de captages d'eau potable ou des bordures des rivières. Une animation renforcée sur le terrain permet ainsi de sensibiliser les partenaires. Nous souhaitons aller plus loin et renforcer l'efficacité de ces dispositifs. A cet égard, une piste est de donner une dimension nouvelle aux zones de sauvegarde déjà prévues par l'article 211-3 du code de l'environnement, en se basant sur des dispositifs similaires au dispositif relatif à l'érosion, introduit par les travaux sur la loi risque. Il s'agit dans le cadre de la concertation avec tous les acteurs concernés d'identifier les zones à sauvegarder du point de vue de la qualité de la ressource en eau ; puis toujours en concertation, d'établir un programme d'actions précisant les mesures nécessaires à la préservation de la ressource en eau et les aides financières correspondantes. L'élément nouveau serait que certaines de ces mesures pourraient être rendues obligatoires en fonction de l'importance des enjeux et du niveau de participation des acteurs. Dans les cas les plus essentiels, des servitudes pourraient être mises en place, à l'image de ce que prévoit également la loi risque pour les zones d'expansion des crues. Le troisième niveau d'intervention concerne les aides temporaires et dégressives que nous avons déjà mises en uvre pour la couverture hivernale des sols à travers le décret de janvier 2001 relatif aux programmes d'actions de la directive nitrates. L'évolution de la politique agricole nous permet dès à présent de continuer de manière temporaire et dégressive à accorder des aides financières pour des actions faisant l'objet d'obligations récentes. - Autre sujet important, la sécurité de l'approvisionnement en eau potable passe aussi par une protection des captages plus efficaces. Le projet de loi de Jean-François MATTEI simplifie la procédure actuelle lourde, longue et complexe, notamment pour les captages bénéficiant d'une protection naturelle ou situés dans un environnement favorable. Ce projet pourrait être complété, notamment par l'instauration d'un droit de préemption au bénéfice des communes dans les périmètres de protection rapprochés qui devrait faciliter l'instauration de ces derniers sans que les communes aient à recourir à l'expropriation. L'élaboration rapide d'une cartographie informative des zones à protéger, à l'image des Atlas de zones inondables, serait également de nature à accélérer la mise en place de ces périmètres. - Un environnement sain en milieu rural nécessite également la bonne maîtrise de l'assainissement non collectif : je partage votre constat sur la nécessité de débloquer la situation avec pour objectif de faciliter la création de véritables services publics d'assainissement non collectif. A cet égard, une réflexion devra être menée sur le rôle que les départements pourraient jouer, et sur les modes de financement. - Vous avez aussi, comme dans les autres bassins, souligné la difficulté de promouvoir la valorisation agricole des boues des stations d'épuration. Il s'agit d'un vrai problème de société. Nous avons prévu dans la 3ème phase du débat que j'évoquerai plus tard l'organisation d'une conférence des citoyens autour de ce thème, pour lequel les blocages sont aujourd'hui beaucoup plus psychologiques que techniques. - En matière de sécurité publique, également, des avancées significatives pour la prévention contre les inondations doivent résulter du projet de loi que l'Assemblée nationale va examiner prochainement en deuxième lecture, prochainement en deuxième lecture, j'ai eu l'occasion de détailler ce point il y a 10 jours lors de la proclamation de l'appel à projet que j'avais lancé sur ce thème, et dont d'ailleurs les résultats ont largement dépassé mes espérances. Il contient en particulier des dispositions visant à prévenir l'érosion des sols agricoles dont les effets dans cette région peuvent s'avérer catastrophiques. Le devoir de chacun de prendre part à la préservation de l'environnement, de s'associer à la prévention des atteintes susceptibles de lui être portées constitue l'un des principes fondamentaux de la charte. - A cet égard, il importe de mettre en place une police de l'eau efficace, simple et qui fasse l'objet de contrôles. Je souhaite ainsi simplifier les procédures et les organisations pour que les services de police de l'eau soient moins accaparés par des tâches administratives et réorientent leur action vers le contrôle ainsi que vers la révision de prescriptions anciennes, souvent dépassées. Des propositions seront ainsi faites dans un prochain projet de loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit, visant par exemple à diminuer fortement le nombre d'actes soumis à la procédure d'autorisation, lourde, et à soumettre ceux ci à une simple procédure de déclaration, qui ne laissera à l'Etat qu'un simple pouvoir d'opposition. Dans le même temps, il conviendra d'étudier une réforme visant à simplifier l'organisation des services de police de l'eau pour en améliorer l'efficacité, à l'image de la réforme que nous mettons en place pour les services de prévision des crues. Les modalités de collaboration entre les garderies du conseil supérieur de la pêche et ces services de police de l'eau devront probablement être renforcées à cette occasion. - Par ailleurs, le mouvement de décentralisation initié par le gouvernement a pour objectif de rapprocher le pouvoir décisionnel des citoyens. Cela ne peut que contribuer à les responsabiliser en développant leur niveau d'information et leur intérêt pour la " chose publique ". Sur ce plan, la politique de l'eau est déjà très décentralisée. Des mesures complémentaires sont en cours d'examen par le Parlement comme la reconnaissance du rôle des collectivités à travers les établissements publics territoriaux de bassin ou la décentralisation du domaine public fluvial. Mais il est possible d'aller plus loin, en renforçant l'efficacité des outils existants d'une part, et en imaginant de nouveaux rôles pour certains acteurs. - Renforcer l'efficacité des outils existants, c'est d'abord renforcer la mise en uvre des SAGE (dont seulement 12 sont à ce jour approuvés ou en passe de l'être). Comment en renforcer la maîtrise d'ouvrage, et identifier celle-ci dès le début du processus, quel rôle dans ce processus pour les Régions, les Départements, les EPTB ? comment en assurer le financement ? comment en renforcer la portée juridique ? en simplifier les procédures ? C'est probablement un des sujets sur lesquels il y a le plus de propositions qui remontent de vos bassins, vous pouvez être assurés que nous les exploiterons toutes pour vous proposer des améliorations à cet outil en fin d'année. - Il nous faudra également examiner la coordination entre l'ensemble des commissions existantes au niveau des bassins et des sous bassins (Commission des Milieux naturels aquatiques, Comité de gestion des poissons migrateurs, etc) et voir comment simplifier les dispositifs. - Mais au-delà, j'ai engagé des discussions avec l'Association des Départements de France et plusieurs présidents de conseils régionaux, sur les nouveaux rôles que pourraient assumer ces collectivités. L'une des difficultés rencontrées réside dans la grande diversité des situations quant à la pertinence des limites administratives au regard de celles des masses d'eau (bassins versants, nappes alluviales, nappes profondes ). Je considère en particulier que le rôle important que les départements jouent en matière de distribution d'eau potable et d'assainissement en appui des communes doit perdurer et sans doute être accru. La logique de bassins de vie est ici en effet prédominante. Je suis attentive sur ce point aux propositions de l'ADF, notamment en ce qui concerne le rôle de coordination ou de financement des départements. Les régions devraient probablement, à l'image de certaines d'entre elles s'impliquer davantage dans la gestion des ressources en eau au nom de leur responsabilité en matière d'aménagement du territoire. Leur rôle devra ainsi probablement être renforcé, notamment en matière de planification, de financement ou d'implication dans les instances de bassin. Sans doute faudra t-il à cet égard adopter une politique évolutive en s'appuyant sur le volontariat pour expérimenter des formules nouvelles. Il convient dans ces évolutions de faire preuve de pragmatisme et de veiller à ne pas compliquer les choses. - J'appelle aussi votre attention sur le fait que c'est l'Etat qui est responsable devant les instances européennes de l'application des directives. Ce problème délicat devra être traité de façon à lier responsabilité et obligation de résultat. Nous sommes conviés à une nouvelle architecture des responsabilités dans laquelle l'état reste bien le garant, alors que les collectivités sont impliquées dans la mise en uvre. Le principe de précaution :ce principe fait fréquemment l'objet de contresens (réponses temporaires et proportionnées et mise en uvre des procédures d'évaluation des risques encourus. Le principe de réparation tel qu'énoncé par le projet de charte va plus loin que le principe pollueur-payeur qui peut sous-entendre quand il est mal appliqué un certain droit à polluer. Non seulement le pollueur doit contribuer financièrement à la réparation des dommages, mais cette réparation doit être effective. - André SANTINI a évoqué le problème des moyens consacrés au financement de la politique de l'eau. Je crois effectivement indispensable d'avoir une réflexion approfondie dans ce domaine. Nous ne connaissons pas encore aujourd'hui le coût de la mise en uvre de la directive cadre. Nous en saurons plus à l'issue de l'état des lieux en cours. S'y ajoutera le coût de renouvellement des infrastructures anciennes insuffisamment provisionnées par les services locaux, sans oublier le remplacement des conduites en plomb. Le bassin Seine-Normandie est celui où la capacité contributive des redevables est la plus importante. La situation dans d'autres bassins est loin d'être aussi favorable. L'un des enjeux de la réforme de la politique de l'eau est sans doute de trouver le bon équilibre entre la solidarité de bassin, une certaine solidarité nationale, et la responsabilisation des acteurs locaux, le tout dans un contexte budgétaire tendu où " l'eau doit payer l'eau ". J'observe que le système actuel permet difficilement l'appel à la solidarité nationale. - J'ai également noté votre souci, que je partage, de simplification et de lisibilité des redevances des agences de l'eau. Le principe de réparation ne s'oppose pas une modulation de l'effort contributif par les redevances tenant compte des enjeux environnementaux, économiques et sociaux, sans confondre équité et égalité. Le Premier ministre a confié sur ce point une mission de réflexion au député de l'Ardèche Jean-Paul FLORY. Il devra proposer des scénarios permettant de concilier rémunération d'un service de mise à disposition d'une ressource rare, l'eau, équité sociale et efficacité environnementale. Il remettra ses conclusions pour la fin du mois de septembre. - Il devra notamment s'attacher au délicat problème de la redevance sur la pollution agricole, qui a tant fait l'objet de débat ces dernières années. A cet égard, je crois qu'il faut revenir à des idées et des principes simples. Autant il est clair pour l'ensemble des acteurs que la contribution de l'agriculture au financement des agences doit être plus équilibrée - sans pour autant viser une totale égalité - et tenir compte de ses externalités positives, autant il convient de se débarrasser des illusions d'une pédagogie de la redevance et laisser ce rôle aux acteurs de développement agricole. - Je suis par ailleurs attachée comme vous, monsieur le président, à l'autonomie de gestion des agences de l'eau, comme l'a voulu le législateur en 1964. Mais cette autonomie est actuellement fragile, car elle repose sur un fondement juridique insuffisant au plan constitutionnel. Mon ambition est donc de conforter le socle législatif des redevances, tout en renforçant également au nom de la subsidiarité le rôle des comités de bassin dans le respect des orientations fixées par le Parlement. Donner une certaine latitude au comité de bassin pour établir les assiettes et les taux de redevance est la voie dans laquelle je souhaite m'engager considérant que le souci d'efficacité accrue auquel nous contraint la DCE ne peut que nous conforter dans le sens d'une fiscalité environnementale adaptée aux enjeux locaux et donc incitative. J'ai demandé des expertises juridiques sur ce sujet. - D'autre part, si notre dispositif s'est révélé bien adapté pour traiter tout ce qui avait un caractère ponctuel, avec un maître d'ouvrage bien identifié, et faisant appel à des dispositifs de correction " lourds " (stations, réseaux, ), il s'est révélé l'être beaucoup moins pour tout ce qui a un caractère plus diffus, faisant appel à des opérations de nature plus collectives. On a ainsi une véritable disproportion entre les investissements physiques et intellectuels engagés dans la lutte contre certains types de pollutions, et ceux relatifs à d'autres actions, par exemple celles concernant la restauration des milieux aquatiques, des nappes, ou les inondations. Se pose donc le problème du financement de ces actions qui deviennent maintenant prioritaires et urgentes. - Vous souhaitez, d'ailleurs à juste titre, que les missions des agences soient adaptées aux nouveaux enjeux, notamment la coopération internationale. L'agence de l'eau Seine Normandie a déjà initié ce type d'interventions depuis quelques années, mais cela s'avère totalement illégal et nous vaut de fortes critiques de la Cour des Comptes, ce qui nous oblige à trouver en urgence des solutions pour ne pas interrompre la dynamique qui a commencé à se créer. Après le forum mondial de l'eau de Kyoto et la réunion du G 8 d'Evian, je ne puis que vous donner raison : les agences de l'eau doivent pouvoir favoriser la coopération décentralisée en appui des collectivités territoriales et j'appuierai pour ma part toute initiative dans ce domaine. Enfin, la Charte consacre en matière d'environnement le rôle de l'information et de la participation, de l'éducation et de la formation, de la recherche et de l'innovation. - Ces dispositions trouvent un écho dans les obligations de la directive-cadre sur l'eau en ce qui concerne la participation des usagers de l'eau à la mise en uvre de la directive. Le fonctionnement des comités de bassin répond déjà en partie à ce principe de participation, mais il faudra rechercher une proximité plus grande du public et c'est dans ce sens que se poursuit le débat sur la politique de l'eau. J'ai noté avec intérêt votre souhait de renforcer le rôle des commissions géographiques, plus proches des usagers et de donner au travers de celles ci une plus grande légitimité au comité de bassin, c'est une piste intéressante. - La gestion des services publics d'eau et d'assainissement pose la question de la transparence et de la solidarité sont aussi des éléments essentiels en matière de participation du public. Vos propositions en matière de contrôle des délégations de services publics et de tarification et de péréquation du prix de l'eau me paraissent pragmatiques et respectueuses de l'autonomie des collectivités territoriales. La mise en place d'un véritable observatoire national des services d'eau et d'assainissement, chargé d'apporter des informations sur les performances des services sur la base d'indicateurs simples et compréhensibles est une idée intéressante sur laquelle je compte travailler. Il en est de même pour votre proposition de " consuel eau ". Voilà quelques pistes de réflexion, bien sûr non exhaustives - il faut également en laisser pour les autres comités de bassin-, que nous devrons creuser ensemble dans les prochains mois. Je souhaite d'autant plus m'en tenir là aujourd'hui qu'après les réunions de bassins, une troisième phase va démarrer qui concerne justement le grand public. Elle sera lancée à l'automne 2003 et prendra en compte les recommandations émises par la Commission Nationale du Débat Public. Afin de recueillir de la façon la plus diversifiée possible des avis, nous procéderons par divers canaux : un sondage national, des réunions de groupes d'usagers, une conférence de citoyens ainsi qu'une enquête, notamment via Internet seront réalisés. J'ai installé le 24 juin un comité national de pilotage du débat public. Ce comité est composé de membres représentant les comités de bassin et la Commission nationale du débat public. Monsieur Bernard SCHOCKAERT de l'Union Fédérale des Consommateurs - Que Choisir y représente le comité de bassin Seine-Normandie sur votre proposition, Monsieur le Président. Enfin, ce débat donnera lieu à la fin de l'année à un colloque national de restitution, qui sera le lieu de restitution et de synthèse de chacun des volets du débat. Il aura pour objectif de proposer des recommandations qui serviront de base à la construction d'une politique de l'eau rénovée et d'un plan d'actions partagé par tous les acteurs. Le chantier qui s'ouvre devant nous est vaste et votre comité sera encore mis à contribution. Rouen est aujourd'hui le lieu de rassemblement des plus grands voiliers de la planète. Ils y apportent avec majesté le témoignage des richesses que le fleuve a drainées depuis toujours dans cette région. J'y vois un présage favorable pour l'essor que votre contribution aura donné à la politique ambitieuse de l'eau qui nous conduira jusqu'au port, en 2015. Je vous remercie de votre attention. (source http://www.environnement.gouv.fr, le 3 juillet 2003