Discours de M. Hervé Gaymard, ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales sur les grands axes du projet de loi d'orientation en faveur du monde rural, au Conseil économique et social le 8 juillet 2003.
Date: 2003-07-08
Orateur: Hervé Gaymard
Fonction: FRANCE. Ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales

Monsieur le Président, cher Jacques DERMAGNE, Monsieur le Rapporteur, cher Hubert BOUCHET, Messieurs les Présidents de Section, Mesdames, Messieurs les Conseillers, Mesdames, Messieurs, C'est avec plaisir que je viens aujourd'hui recueillir l'avis éclairé du Conseil Economique et Social sur l'économie générale du projet de loi d'orientation en faveur du monde rural, que je soumettrai à l'examen du Parlement à la rentrée. Vos missions sont essentielles : conseiller le Gouvernement et participer à l'élaboration de la politique et sociale, représenter les différentes activités économiques et sociales, favoriser le dialogue entre elles, et contribuer à l'information des assemblées. Dans le discours qu'il prononça place de la République, le 4 septembre 1958, le Général de GAULLE lui-même évoquait la nécessité qu' " un Conseil Economique et Social, désigné hors de la politique, par les organisations professionnelles et syndicales fournisse ses avis au Parlement et au Gouvernement " sur tout texte engageant l'avenir du pays. C'est pourquoi il ne pouvait être sérieusement question d'élaborer un texte aussi essentiel à l'équilibre de nos territoires sans recueillir les observations du Conseil Economique et Social à son sujet. Voulu par le Président de la République et le Premier ministre, ce texte participe de la réponse que le Gouvernement veut apporter au " blues " de nos campagnes. Maintenir l'équilibre entre les territoires et rétablir l'égalité des chances entre leurs habitants figurent parmi les priorités de la politique nouvelle en faveur des territoires ruraux que le Président de la République a assignées au Gouvernement. En avril 2002, à l'occasion d'un discours prononcé à Ussel, il avait eu l'occasion de préciser sa vision d'un développement économique des territoires ruraux. Et c'est dans cet esprit qu'il faut comprendre la décision de faire du Ministère de l'Agriculture un département également en charge des affaires rurales. C'est aussi dans ce contexte qu'en novembre dernier, moins de six mois après mon arrivée rue de Varenne, j'ai eu l'occasion de préciser lors d'une communication en Conseil des ministres, les orientations que nous poursuivrons en ce domaine. Depuis lors, le Gouvernement a voulu " entendre la voix trop souvent méconnue du réel ", pour reprendre la belle expression de René GIRARD. Pour mieux apprécier la nature des difficultés vécues sur le terrain et des initiatives qui s'y développent, j'ai, tout d'abord, reçu les représentants des grandes associations d'élus locaux : l'Association des Maires de France (AMF), l'Association des Départements de France (ADF), l'Association des Régions de France (ARF). Outre l'ensemble des Organisations Professionnelles Agricoles et les organisations syndicales de salariés, j'ai également consulté la plupart des organisations professionnelles qui participent de l'activité économique du monde rural et dont beaucoup sont ici représentées : l'Assemblée Permanente des Chambres d'Agriculture (APCA), l'Assemblée Française des Chambres de Commerce et d'Industrie (AFCCI), l'Assemblée Permanente des Chambres des Métiers (APCM), l'Union Professionnelle Artisanale (UPA) ou l'Observatoire des métiers. J'ai souhaité, enfin, recueillir les propositions des acteurs de la ruralité : le Conseil National pour l'Aménagement et le Développement du Territoire (CNADT), l'association Familles Rurales, la Fédération Nationale des Foyers Ruraux (FNFR), la Fédération Nationale pour l'Habitat et le Développement Rural (FNHDR), l'Association Nationale pour l'Amélioration de l'Habitat (ANAH), l'Association Nationale pour le Développement de l'Aménagement Foncier (ANDAFAR), la Fédération Nationale de la Propriété Agricole et Rurale, le groupe Monde rural, les Conseils Economiques et Sociaux Régionaux (CESR) et le Conseil National de la Montagne (CNM). J'ajouterai, Monsieur le Président, que j'ai également tenu à y associer les Présidents des Conseils Economiques et Sociaux Régionaux Beaucoup de ces associations m'ont, par ailleurs, adressé des contributions d'une très grande qualité. Des groupes de travail, largement ouverts, ont parallèlement travaillé sur des thèmes spécifiques : la pluriactivité, les groupements d'employeurs, les sociétés d'économie mixte, l'agriculture de groupe, l'action sociale, la politique en faveur de la montagne et du pastoralisme, les services aux publics, la rénovation du patrimoine bâti, ou la protection des espaces agricoles péri-urbains. A côté des travaux du Commissariat Général du Plan, de la Délégation à l'Aménagement du Territoire et à l'Action Régionale (DATAR) et de l'Institut National pour la Recherche Agronomique (INRA), ces différents rapports et auditions ont permis de dresser un portrait précis du monde rural et des politiques conduites en sa faveur. Il ressort de ces observations et de nos expériences que si, comme on pouvait le pressentir, le monde rural a beaucoup évolué, il offre désormais des visages multiples. Depuis l'après-guerre, nos campagnes ont, en effet, connu d'importants bouleversements. Exode rural, vieillissement de la population, désertification des campagnes, progression de la friche, enclavement des territoires, Daniel HALEVY avait naguère donné un titre à ce constat univoque : " La terre meurt ". Beaucoup paraissaient ainsi s'être résignés à l'idée que le monde rural devait ainsi se vider progressivement de sa population au profit des villes, comme si rien ne pouvait empêcher ce mouvement inexorable. Tout au plus, espérait-on ici ou là pouvoir le retarder. On persistait ainsi à opposer, dans la grande tradition du Tableau de la France de MICHELET ou de VIDAL de la BLACHE, une France urbaine dynamique à une France rurale condamnée au déclin. Certes, en moins d'un siècle, la France est devenue essentiellement urbaine, et chacun sait que les agglomérations urbaines concentrent désormais 80 % de la population sur le tiers du territoire métropolitain. Mais les réalités que recouvre le monde rural sont souvent éloignées de l'idée que s'en font beaucoup de nos compatriotes et ne se prêtent pas à un constat aussi univoque : entre 1975 et 2000, l'espace rural, ou plutôt une frange de nos espace ruraux, a gagné près d'un demi-million d'habitants. Et nos compatriotes sont chaque année plus nombreux à s'établir à la campagne à la recherche d'une qualité de vie que les métropoles urbaines leur refusent trop souvent. De plus, le monde rural conserve une importance que ne résument pas ces seuls chiffres : diversité de nos terroirs, richesse de notre espace, rôle du monde rural dans l'équilibre de notre pays. Le monde rural et les problèmes auxquels il est confronté sont, en outre, de plus en plus divers : - A la limite des villes, une part croissante - soit environ le tiers - des terres agricoles se trouvent soumises à la pression croissante de l'urbanisme commercial et de la spéculation foncière. Il en résulte de fréquents conflits d'usage. - Souvent sous l'influence des centres-bourg, d'autres espaces ruraux, où l'activité entrepreneuriale est importante et où la population progresse, se développent et créent des richesses. - A l'opposé, les communes les plus isolées, notamment celles situées en zones de montagne, continuent à perdre des habitants. Beaucoup d'entre elles voient leurs espaces agricoles progressivement abandonnés et souffrent - comme ce fut le cas jadis au temps de l'électrification ou de l'adduction d'eau - d'une mauvaise connexion aux réseaux modernes de communication. Avec le développement des Nouvelles Technologies de l'Information et de la Communication (NTIC), cette coupure prend, comme l'a bien montré votre Rapporteur, une nouvelle forme : la fracture numérique. A dire vrai, ces différentes facettes du monde rural ont peu de choses en commun, sinon que beaucoup de leurs habitants partagent, à des degrés divers, un certain sentiment d'abandon. Car cela fait de nombreuses années que le monde rural ne se trouve plus au cur des préoccupations et que - beaucoup me l'ont dit dans la cinquantaine de départements que j'ai visités depuis un an - la politique d'aménagement du territoire a délaissé le monde rural. L'espace rural ne saurait donc être analysé sous un prisme unique. Mais il ne doit pas davantage être vu sous un jour misérabiliste. L'agriculture n'est, certes, plus l'activité partout dominante du monde rural. Mais par delà ses évolutions divergentes, chaque année, l'espace rural regagne globalement des habitants. L'exode rural massif que nous avons connu appartient au passé. Le déclin des campagnes n'est pas inéluctable. Et il est temps que chacun prenne conscience que le monde rural est une chance pour la France. Ces dernières années, nos politiques publiques n'ont pas assez tenu compte de ces évolutions. Dans les années 60 et 70, les premières politiques conduites de manière résolue par Michel DEBRE, Olivier GUICHARD ou Jérôme MONOD, lorsqu'il était Délégué à l'Aménagement du Territoire et à l'Action Régionale, sont venues rééquilibrer notre territoire et conjurer le " scénario de l'inacceptable ", celui d'un déclin inexorable de nos campagnes. A partir de 1975, cette politique s'est poursuivie dans un cadre européen et décentralisé. Les premières lois de décentralisation accentuèrent cette prise en compte de la dimension locale dans les domaines de l'équipement, de l'investissement, de l'enseignement secondaire ou de certaines politiques sociales. Plus récemment, enfin, les politiques de développement et d'aménagement du territoire ont intégré la problématique du développement durable, de façon à prendre en compte ceux qui y vivent, mais aussi ceux qui y vivront demain. Ces politiques engagées il y a déjà quarante ans ont rencontré un certain succès. Mais au fil du temps, les approches et les intervenants se sont multipliés : les collectivités locales - régions, départements, communes - les intercommunalités, les pays et massifs ont mis en uvre des politiques sans toujours trouver les dispositifs nationaux ou européen d'accompagnement souhaitables. Ce projet de loi intervient donc dans un contexte marqué par le rôle croisant en la matière des collectivités locales et de l'échelon européen. S'agissant de domaines où l'Etat n'est pas seul compétent, il était donc nécessaire de mieux distinguer les actions qui relèvent avant tout de la responsabilité de l'Etat de celles qui doivent être laissées à l'initiative d'autres acteurs. Et j'ai été sur ce point, Monsieur le Rapporteur, particulièrement attentif à vos observations sur la nécessité d'une politique publique, dotée d'un budget spécifique, préservant notre souveraineté alimentaire et l'équilibre de nos territoires. Comme vous, je crois que le temps est venu de redéfinir une véritable ambition pour nos campagnes et d'apporter une plus grande cohérence et une meilleure lisibilité à l'action de l'Etat dans ce domaine. Il est temps également qu'à cette diversité des ruralités, des acteurs et des situations, réponde une diversité de nos moyens d'intervention. Cette nouvelle politique rurale n'a, par ailleurs, de sens que si elle est sous-tendue par une activité agricole vigoureuse, pour que, au côté d'autres activités créatrices de richesses, les agriculteurs demeurent, comme d'ailleurs ils le souhaitent ardemment, le " cur battant de nos campagnes ", ce " socle " dont a parlé votre Rapporteur. Pour y parvenir, nous devrons, Monsieur le Rapporteur, renforcer l'attractivité du métier d'agriculteur, et je suis heureux que l'accord conclu à l'occasion du Conseil des ministres de l'Agriculture de Luxembourg puisse offrir aux agriculteurs des perspectives sur le plan budgétaire pour les dix prochaines années. Cet enjeu s'attache, d'ailleurs, à la fois au projet de loi d'orientation en faveur du monde rural que je prépare et au Comité Interministériel d'Aménagement et de développement du Territoire (CIADT) que le Premier ministre présidera à la fin de l'été, parallèlement à l'adoption du projet de loi par le Conseil des ministres. Le développement de nos territoires ruraux est l'affaire de tous. La politique conduite en leur faveur est un enjeu national. Elle repose sur une vision de l'équilibre de notre pays. Longtemps, ce fut essentiellement celle des ingénieurs du génie rural, de l'hydraulique ou des travaux de montagne. Ce doit être aujourd'hui, également celle des citoyens, des élus et des acteurs économiques. Cette politique ne saurait se résumer à des actions ponctuelles de " rattrapage " ou aux correctifs de certains déséquilibres conjoncturels. Elle exige, de surcroît, continuité et détermination. Loin d'être un sujet de court terme et d'adaptation conjoncturelle, cette politique repose sur la prise en compte des spécificités des espaces ruraux dans leur rapport à l'ensemble du territoire ; et l'Etat, garant de l'espace national et du temps long, doit continuer à y jouer tout son rôle. Pour assurer le succès de cette démarche, nous devons nous garder de deux écueils : - le premier, c'est l'énumération à la PREVERT, avec son cortège de " mesurettes " revendications, qui en ferait une " voiture-balai " de l'action de l'Etat dans les campagnes ; - le second, c'est le risque d'une double opposition entre le monde rural et le monde urbain, d'une part, entre la prise en compte des besoins du monde rural et le développement de ses activités agricoles, d'autre part. Je souhaite, avant tout, que ce projet de loi et tous les dispositifs qui vont l'accompagner s'attachent à répondre aux préoccupations les plus concrètes du monde rural : développer l'activité économique, renforcer l'attractivité des territoires ruraux, aménager et préserver les espaces spécifiques ou sensibles, tels sont les objectifs qui me guideront dans la rédaction de ce projet de loi. Un premier axe : développer, comme vous l'avez souhaité, Monsieur le Rapporteur, l'activité économique, en favorisant les initiatives et en garantissant la solidarité nationale au profit des territoires les plus fragiles. - L'Etat se doit, d'abord, de garantir la cohésion nationale et l'équité territoriale. A ce titre, il doit continuer à assurer la solidarité nationale au profit des territoires les plus fragiles. Or, dans un rapport récent, l'instance interministérielle d'évaluation des politiques de développement rural a souligné que les dispositifs en faveur du monde rural obéissent à des logiques encore trop sectorielles et cloisonnées, faisant souvent appel à des mécanismes nombreux et insuffisamment articulés entre eux. Avec mon collègue, Jean Paul DELEVOYE, Ministre de la Fonction Publique, de la Réforme de l'Etat et de l'Aménagement du Territoire, j'ai mandaté, au cours du printemps, une mission d'inspection, réunissant l'Inspection Générale des Finances (IGF), l'Inspection Générale de l'Agriculture (IGA) et le Conseil Général du Génie Rural et des Eaux et Forêts (CGGREF), afin de dresser un bilan des Zones de Revitalisation Rurale (ZRR) et des Territoires Ruraux de Développement Prioritaire (TRDP) introduits par la Loi d'Orientation pour l'Aménagement et le Développement du Territoire (LOADT), et de faire des propositions permettant d'en améliorer le fonctionnement et l'efficacité. Au sein de ce volet économique, nous proposerons également des dispositions spécifiques en faveur de l'agriculture, de la forêt et du tourisme rural. - L'Etat doit, par ailleurs, accompagner les initiatives locales, améliorer la dynamique des projets du territoire et créer un cadre propice à la libération des énergies qui tienne compte des spécificités des zones rurales. Pour y parvenir, nous devons à la fois simplifier les procédures, encourager les partenariats, mais aussi apporter notre concours aux acteurs du développement local, en soutenant l'ingénierie des projets, et en mutualisant les expériences innovantes. - Enfin, les partenariats entre professions et l'exercice de la pluriactivité seront encouragés, car ils sont particulièrement pertinents dans les espaces les moins peuplés où l'offre d'emplois est faible et la polyvalence nécessaire. Nous devons toutefois prendre garde que le développement des territoires ne se décrète pas : " Quand la société ne sait pas que faire d'un espace, elle est tentée de le traiter ", comme l'écrivait Edgar PISANI " par la norme, parce que celle-ci se substitue alors au projet ". Or, l'Etat doit, en ce domaine, veiller à toujours faire prévaloir le projet sur la norme. Car la maîtrise de l'espace ne saurait se réduire à une technique ; c'est une politique. Deuxième axe : renforcer l'attractivité des territoires ruraux De nouveaux habitants viennent chercher à la campagne une qualité de vie qu'ils trouvent de moins en moins dans les grandes métropoles. Mais ils n'en attendent pas moins une offre de services satisfaisant leurs besoins quotidiens, et qui selon les conclusions de votre Rapporteur, soient à la fois " diversifiés, de qualité et accessibles à tous ". Nous devrons conduire une réflexion sur les moyens d'offrir un tel service de qualité, en combinant, selon un maillage pertinent, services publics et non marchands. Une attention particulière doit être portée aux services de santé. Quels services assurer et à quel niveau ? Le hameau, le village, le bourg, la ville ? La question est ouverte, et les citoyens devront être associés à ce débat. Si les campagnes bénéficient d'une image largement positive dans l'opinion, il n'en demeure pas moins indispensable de conforter leur attractivité économique. Enfin, l'habitat participant fortement à l'attractivité des territoires ruraux, il s'agira d'y promouvoir l'offre locative, tout en valorisant le patrimoine bâti. Troisième axe : aménager et préserver les espaces spécifiques ou sensibles. Le tiers des exploitations agricoles se trouvent désormais localisées en zone péri-urbaine. Or, il n'est pas sûr que nous disposions d'un instrument foncier efficace pour protéger ces espaces, comme il en existe pour aménager les territoires urbains. Il est pourtant essentiel de protéger l'agriculture dans ces zones, non seulement en raison de son importance économique, mais aussi pour sa contribution à l'entretien des paysages et du cadre de vie. J'ai pris bonne note, Monsieur le Rapporteur, de vos observations relatives au statut du fermage, au régime des SAFER et aux différents zonages en vigueur. Des dispositions seront prises, dont le détail sera arrêté après une large consultation, de manière à favoriser une exploitation et une gestion plus rationnelle de la forêt et à maintenir une activité agricole, tout en maîtrisant l'étalement urbain. Diverses mesures seront également proposées de façon à favoriser le maintien de l'activité pastorale et celles exercées en montagne. A cette occasion, la loi pastorale de 1972 et la loi Montagne de 1985 seront actualisées. Dans un contexte marqué par l'approfondissement de la construction européenne et de la décentralisation, une telle démarche s'apparente en quelque sorte - je le mesure bien - à un défi. Pour le relever, l'ensemble des services de la DATAR sont mobilisés et les services centraux de mon Ministère ont d'ores et déjà été réorganisés, avec la création d'une Direction Générale chargée des Affaires rurales et de la Forêt, pour être en mesure de participer plus efficacement à la définition et à la mise en oeuvre de cette nouvelle politique rurale. Dès la rentrée, le Premier ministre réunira un Comité Interministériel pour le Développement et l'Aménagement du Territoire (CIADT). Je soumettrai alors au Parlement ce projet de loi d'orientation, que viendront compléter de nombreuses mesures d'ordre réglementaire. Je souhaite, tout d'abord, que ce projet soit l'occasion d'apporter plus de lisibilité à l'action de l'Etat et des différents acteurs de la vie rurale. J'entends également qu'il privilégie une approche intégrée sur les politiques publiques sectorielles. Je voudrais, enfin, qu'il permette à chaque acteur de mieux jouer son rôle, l'Etat s'attachant selon les cas à réguler, redistribuer, accompagner ou fédérer les initiatives locales et les projets de terrain. Pour être pleinement efficace, cette nouvelle politique devra être assortie d'instruments d'évaluation appropriés, afin d'en suivre les évolutions, de mutualiser les expériences et d'en mesurer l'impact. Monsieur le Président, cher Jacques DERMAGNE, Monsieur le Rapporteur, cher Hubert BOUCHET, Messieurs les Présidents de Section, Mesdames et Messieurs les Conseillers, Mesdames, Messieurs, L'ambition que poursuit le Gouvernement, à travers ce projet de loi d'orientation en faveur du monde rural, dépasse de beaucoup des considérations techniques et financières. Elle est de préserver l'unité française, de restaurer l'égalité des chances entre ses enfants et de refonder entre eux un pacte de solidarité et de développement. Et c'est en assumant cette ambition que nous contribuerons à sauvegarder un modèle de civilisation auquel nous sommes profondément attachés, parce qu'il est, comme l'écrit Emmanuel LEROY-LADURIE, " le produit de notre histoire " et qu'il touche à notre culture et à notre identité. Dans cette mission difficile, je sais pouvoir compter sur votre connaissance et votre expertise approfondies de ces questions pour enrichir notre réflexion et donner à cette entreprise les meilleurs gages de succès ; vous pouvez, en retour, compter sur mon écoute attentive et mon attention la plus vigilante aux préoccupations dont vous me ferez part. Je vous remercie. (Source http://www.agriculture.gouv.fr, le 11 juillet 2003)