Déclaration de M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, sur le projet de loi relatif aux salaires, au temps de travail et au développement de l'emploi, Assemblée nationale le 18 septembre 2002.
Date: 2002-09-18
Orateur: François Fillon
Fonction: FRANCE. Ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité

Monsieur le Président, Mesdames et messieurs les Députés, Le projet de loi relatif aux salaires, au temps de travail et au développement de l'emploi que j'ai l'honneur de soumettre à votre commission, est inspiré par une idée dynamique du progrès économique, indissociable de celui de la justice sociale. Dans un monde ouvert et compétitif au sein duquel nous devons nous battre et nous rassembler, l'efficacité et la solidarité doivent être réconciliées et mises au service de la relance de la croissance. Depuis près de deux ans, cette croissance s'est tarie et le chômage n'a cessé d'augmenter depuis un an. Certes, la morosité de la conjoncture internationale y est pour beaucoup, mais il existe aussi dans notre pays des blocages qui expliquent nos difficultés. Trois facteurs sont à la source du malaise économique et social Français : 1er facteur : l'absence d'un dialogue social riche et constructif irriguant la société participative et confiante que nous appelons de nos voeux. Les récentes élections ont révélé l'état de doute et de crispation du corps social ; 2ème facteur : la rigidité de notre organisation du travail, symbolisée par l'instauration dogmatique des 35H dont les conséquences sont économiques mais aussi culturelles avec une dépréciation de la valeur travail. En France, il est devenu presque anachronique d'afficher sa volonté de se dépasser ; il est presque devenu indécent d'appeler à se " retrousser les manches " ; 3ème facteur : la stagnation des bas salaires, qui, pour les Français les plus modestes, s'apparente à une véritable panne de l'ascenseur social. Cette stagnation s'est aggravée sous les effets des deux lois relatives à la réduction du temps de travail qui ont introduit, avec la multiplication des SMICS, une nouvelle injustice sociale et affaibli le rôle de référent du salaire minimum. En valeur absolue, les salariés modestes ont perdu entre 1 et 2 points de pouvoir d'achat depuis 3 ans, quand les cadres dirigeants voyaient le leur croître. Ces trois facteurs bloquent la respiration de notre pacte économique et social. Ils pèsent sur l'emploi puisque, en dépit des 35H et du recours massif aux emplois aidés dans le secteur public, notre pays se situe, en matière de chômage, au 13ème rang en Europe. Le gouvernement a choisi d'agir dans un même élan sur ces trois facteurs. Harmonisation rapide et ambitieuse des SMIC, assouplissement des 35 heures, amplification de la baisse des charges destinée à une maîtrise du coût du travail : voilà le schéma volontariste que nous vous proposons. Ce schéma s'inscrit dans le cadre d'une politique globale mise au service de la croissance et de l'emploi : - nous voulons dynamiser le marché du travail en offrant davantage de libertés aux entreprises et aux salariés ; - nous cherchons à augmenter le taux d'emploi et à favoriser l'insertion, notamment celle des jeunes avec le nouveau contrat qui leur est proposé dans le secteur privé ; - nous entendons encourager l'initiative et l'effort, en réduisant le poids de la fiscalité sur les ménages, en augmentant les plus bas salaires à travers l'aménagement de la prime pour l'emploi et l'unification des SMIC par le haut : tous ces objectifs contribuant à alimenter le moteur de la consommation ; - nous souhaitons enfin moderniser les pouvoirs et les pratiques avec le renforcement de la démocratie locale et de la démocratie sociale ; cette redistribution des pouvoirs et des libertés se mariant avec la réforme de l'Etat. Notre projet s'inscrit dans cette dynamique générale. Il a été élaboré en concertation avec les partenaires sociaux, conformément à l'engagement du Président de la République et du Premier Ministre de renouer avec la pratique du dialogue social. La commission nationale de la négociation collective a été également consultée le 6 septembre dernier, notamment sur la question de la sortie des multismic. Il en a été de même pour les conseils d'administration des caisses nationales de sécurité sociale pour ce qui relève du nouveau dispositif d'allégement de cotisations. J'ai jugé ces concertations constructives. Elles m'ont permis de saisir le fil de l'intérêt général. Certaines des observations et préoccupations énoncées par les partenaires sociaux ont été prises en compte. Derrière le mur apparent des critiques actuelles, nul ne doit se tromper sur le diagnostic établi par la majorité d'entre eux sur le dossier mal ficelé des 35H et sur celui indéchiffrable et inéquitable des multismic. Ce projet a pour objet de rebattre les cartes. Il est équilibré. Il respecte les intérêts des entreprises et ceux des salariés. Bref, il est, selon moi, conforme à l'intérêt national. Le fil rouge de ce projet, c'est la méthode singulière qui y préside ; c'est sa philosophie, qui, contrairement à celle en vigueur par le passé, vise à mettre les partenaires sociaux en situation de responsabilité. C'était d'ailleurs déjà le cas avec la loi relative au contrat jeune en entreprise qui, volontairement, offre des espaces de négociations et de créations aux partenaires sociaux. Nous rejoignons là, l'esprit politique qui nous anime consistant à fixer le cap par la loi et à élargir le champ de la négociation dans les branches, dans les entreprises... En somme, il consiste à mettre les Français et les corps intermédiaires en situation de mouvement et de propositions. La France d'aujourd'hui ne peut plus être gouvernée comme celle d'hier, c'est à dire par le haut, de façon uniforme, sans considération pour la complexité des situations économiques et sociales. Avec ce projet, chacun des partenaires sociaux comprend maintenant qu'il lui faudra assumer ses responsabilités, en particulier sur les points sensibles que sont les contingents d'heures supplémentaires, leur rémunération et les règles de gestion du compte épargne temps. D'autres ajustements seront également à définir par voie d'accord, en particulier en ce qui concerne le régime des cadres. Cette approche à un double mérite : elle préfigure, d'une part, la démocratie sociale vivante et constructive que nous ambitionnons ; elle respecte, d'autre part, la diversité des besoins exprimés ou ressentis sur le terrain. Voilà pour la philosophie et la méthode. Les 35 heures seront donc assouplies. Nous mettrons du pragmatisme dans le dogmatisme d'une loi à l'évidence trop rigide. Cette rigidité ayant entraîné dans certains secteurs d'activité - faute de marges de manoeuvre - une flexibilité mal vécue par les salariés, et, je l'ai déjà indiqué, une stagnation des salaires. Sans entamer un débat idéologique sur la réduction de la durée du travail, permettez-moi simplement de constater qu'elle a permis de créer ou de préserver, en 5 ans, seulement 300 000 emplois - d'ailleurs largement imputables aux allègements de charges qui les accompagnaient ! - quant au même moment la croissance en créait près de 1,4 million. Les 35 heures uniformes et imposées se sont donc moins avérées être le levier structurel du plein emploi que le symbole d'un certain malthusianisme. Ceci étant dit, les 35 heures font désormais partie de notre paysage. Elles recueillent un avis mitigé parmi les intéressés. Il s'agit donc de faire avec, ou plus précisément, il s'agit de faire mieux avec ! Le point essentiel de la réforme s'articule, vous le savez, autour du régime des heures supplémentaires dont dépendent en réalité tant le rythme de travail des salariés que l'organisation du travail au sein des entreprises. Nous sommes là au coeur du dispositif sur l'aménagement du temps de travail. Le système actuel se caractérise par sa complexité, puisqu'il faut distinguer entre le contingent dont le dépassement est subordonné à l'autorisation de l'inspecteur du travail et le contingent dont le dépassement implique l'octroi du repos compensateur. L'un peut être négocié par les partenaires sociaux, l'autre, celui relatif au repos compensateur, est fixé unilatéralement par l'Etat par voie de décret. A cela s'ajoute un régime complexe définissant les conditions de rémunération des heures supplémentaires. La réforme proposée se caractérise par trois principes : - la simplicité ; - la souplesse et la volonté de s'adapter à la situation de chaque branche ou entreprise ; - le maintien des équilibres essentiels par l'Etat. Simplicité d'abord, c'est le sens de l'uniformisation des contingents. Il existera désormais un contingent unique déterminant tant l'autorisation administrative que le déclenchement du repos compensateur. Ce souci de simplicité ne doit toutefois pas aller jusqu'à méconnaître la situation spécifique des petites entreprises qui font l'objet de dispositions particulières en matière de majoration des heures supplémentaires et de repos compensateur obligatoire. En ce qui concerne les entreprises de moins de 20 salariés, à défaut d'accord de branche, le taux actuel de 10% sera maintenu jusqu'au 31 décembre 2005 afin de leur laisser davantage de temps pour s'adapter. Le choix de la souplesse et de l'empirisme se traduit quant à lui par un renvoi aux partenaires sociaux de la fixation du niveau du contingent des heures supplémentaires et des conditions de leur rémunération. J'en ai déjà parlé... C'est là le point essentiel de la réforme proposée. Il transcende la question des 35 heures puisqu'il marque notre volonté de rééquilibrer l'emprise du droit législatif et réglementaire au profit de la norme conventionnelle. Pour autant, cette orientation ne se traduit pas par un désengagement de l'Etat. S'agissant d'une question aussi essentielle pour les salariés que celle de la rémunération des heures supplémentaires, la loi fixe les modalités de l'accord qui en déterminera le régime en exigeant un accord de branche étendu. La loi fixe, par ailleurs, une règle minimale en dessous de laquelle les partenaires sociaux ne sauraient valablement aller en prévoyant que le taux de majoration ne peut être inférieur à 10%. Enfin, tant en matière de fixation du niveau du contingent que pour les conditions de rémunération des heures supplémentaires, l'Etat fixe la règle supplétive qui s'applique en l'absence d'accord. Un décret fixera donc, à défaut d'accord, le niveau du contingent, fixé à 180 heures. Le renvoi à la négociation prévu par la loi n'aurait guère de sens si parallèlement l'Etat fixait de manière définitive le niveau supplétif du contingent. Ce serait perçu comme une forme déguisée d'intervention de l'Etat sur les discussions futures affectant le contenu des négociations. Le décret sera pris rapidement car notre économie est à la recherche d'un horizon précis mais sera réexaminé dans 18 mois au vu du contenu des négociations et des pratiques. A cette échéance, le Gouvernement prendra définitivement position sur le niveau optimal du niveau du contingent qui doit s'appliquer en l'absence d'accord. Selon le souhait du Premier Ministre, il le fera après avis de la Commission Nationale de la Négociation Collective et du Conseil Economique et Social. Ces mêmes exigences de simplicité et de souplesse inspirent les autres dispositions plus techniques concernant les 35 heures. C'est ainsi que les durées horaires annuelles de travail seront calculées, comme le prévoient déjà de nombreuses conventions, sur la base d'un niveau forfaitaire annuel de 1600 heures, ceci indépendamment des particularités de chaque année concernant le nombre de jours fériés. Le seuil de 10 salariés applicable en matière de repos compensateur sera porté à 20 salariés, mesure de simplification pour les entreprises mais surtout de cohérence par rapport au seuil qui avait été choisi en 2000. Le souci de souplesse inspire également les dispositions relatives au compte épargne temps : les partenaires sociaux pourront désormais prévoir que les éléments du compte pourront être valorisés en argent et non pas obligatoirement en temps. Enfin, une plus grande latitude sera donnée aux partenaires sociaux dans la définition des différentes catégories de cadres. Voilà l'esprit de la réforme qui vous est présentée. Elle s'inspire assez largement de ce qui avait été conclu dans les branches et les entreprises entre 1998 et 2000 et dont le gouvernement précédent n'avait pas voulu tenir compte estimant sans doute être plus qualifié en la matière que les acteurs sociaux. Notre projet se veut avant tout pragmatique. Cette adaptation des 35 heures ne constitue pas un retour en arrière, mais une avancée, une amélioration d'un dispositif dont j'ai cru comprendre qu'il ne satisfaisait ni véritablement les partenaires sociaux, ni également les responsables de l'opposition qui n'ont pas eu, à la sortie des élections, de mots assez durs pour fustiger les effets politiques et psychologiques des 35H. La durée légale de 35 heures est maintenue mais elle est sera organisée sur un mode qui permet aux acteurs sociaux, s'ils le souhaitent, de l'adapter, de l'aménager, bref de se l'approprier. Définie par ce projet de loi, la convergence des SMIC sera, par ailleurs, engagée. Le SMIC est plus qu'une variable technique, il est un symbole. Avec 6 SMIC différents, ce symbole est aujourd'hui éclaté ; il ne joue plus, dans le monde du travail, son rôle de référent économique et social. Le SMIC joue un rôle particulier dans le champ des relations du travail. Il concerne plus de deux millions de salariés. Il détermine le minimum horaire auquel doit correspondre la rémunération de tout salarié. Il constitue, une valeur cardinale dans la fixation et l'évolution des basses rémunérations. C'est tout cela qui a été brouillé par la mise en place des 35 heures et des multiples garanties mensuelles qui ont été instituées dans la foulée. Le principe posé par l'article 32 de la loi du 19 janvier 2000 était, en apparence, simple : il fallait faire en sorte que, pour les salaires le plus bas, le passage aux 35 heures ne se traduise pas par une réduction de la rémunération. De même ne semblait pas poser de difficultés particulières le principe, posé par ce même article, de la convergence entre la garantie mensuelle et le SMIC. La réalité, maintes fois et unanimement dénoncée, vous la connaissez : une multiplication des valeurs de référence, une complexité inextricable tant pour les salariés que pour les employeurs. Cette complexité est d'autant moins acceptable qu'elle ne permet même pas d'atteindre les objectifs visés par les auteurs du texte. Contrairement à ce qui avait en effet été dit, le dispositif ne permettait pas d'obtenir par lui-même la convergence à terme du SMIC et de la garantie mensuelle, puisque toute augmentation du SMIC entraînait la création d'une nouvelle garantie repoussant d'autant la convergence. Le dispositif ne permettait pas davantage d'assurer la justice sociale puisqu'il entraînait au contraire des disparités entre les salariés selon que leur entreprise était ou non passée aux 35 heures ou selon la date du passage à un horaire collectif de 35 heures. Chacun se perdait dans cet imbroglio et il devenait de plus en plus difficile de fixer dans les accords salariaux de branche une valeur de référence et de comparaison dans la détermination des minima de branche. Inéquitable et illisible pour le salarié, complexe et coûteux pour les entreprises, notamment pour les plus petites d'entre elles, il fallait sortir de ce piège. C'est sur la base de ce constat que le Premier Ministre, dès l'installation du Gouvernement, a saisi le Conseil économique et social. A partir de ces travaux et des différents scénarios envisagés par le Conseil, le gouvernement a tranché : il vous propose de sortir rapidement et par le haut de la situation confuse et injuste des multismic. L'unité du SMIC sera restaurée par un mécanisme de convergence qui devra aboutir au 1er juillet 2005. Il aura pour effet une augmentation du SMIC horaire de 11,4% en termes réels au cours des trois prochaines années. Globalement, 2/3 des salariés rémunérés par référence à l'un des SMIC verront leur pouvoir d'achat progresser de façon significative. La restauration de l'unité du SMIC passe par un mécanisme volontaire de convergence dont les termes sont les suivants. Le cycle de création, chaque année, de nouvelles garanties mensuelles sera stoppé. La dernière garantie, sera la 5ème garantie, qui a été fixée en juillet 2002. A partir de là, un double mouvement de convergence sera opéré, le point final de convergence étant fixé au 1er juillet 2005. Pendant les trois années qui nous séparent de cette date, le premier mouvement de convergence concernera les garanties mensuelles qui, tout en en augmentant en fonction de l'évolution de l'indice des prix, feront, chaque année, l'objet d'une revalorisation, afin de permettre leur alignement à la date fixée sur la garantie mensuelle la plus haute, c'est à dire la garantie de juillet 2002. S'agissant de cette dernière garantie, celle-ci verra préserver son pouvoir d'achat, dans la mesure où comme les autres garanties, elle évoluera, chaque année pendant cette période de trois ans, en fonction de l'indice des prix. Le second mouvement de convergence concernera le rapport entre les garanties mensuelles et le SMIC puisque ce dernier, par rattrapages successifs incluant tant l'évolution des prix que les coups de pouce nécessaires, rejoindra par paliers successifs le différentiel de 11, 4% qui le sépare, en valeur réelle, de la dernière garantie mensuelle. Vous l'aurez noté, cette dernière convergence implique que les règles de calcul du SMIC soient modifiées mais cette dérogation ne sera que temporaire et exclusivement justifiée par les besoins de l'opération. Il y sera évidemment mis fin pour revenir aux règles habituelles. Voilà donc pour la procédure. L'efficacité économique comme la justice sociale militent pour ce choix rapide et ambitieux. Il participera au dynamisme de notre économie et à la revalorisation du travail par rapport aux revenus de la solidarité. Cet effort n'est pas neutre d'un point de vue macroéconomique. C'est pourquoi, il est réparti. L'Etat, par la voie des allègements de charges, en supportera la plus grande part. Le nouveau schéma d'allègement de charges, qui montera en puissance au même rythme que convergeront les SMICS, garantit non seulement une large compensation au niveau du SMIC mais plus encore un allègement net du coût du travail pour les salaires au-dessus du SMIC jusqu'au niveau moyen de salaire des Français. Nous envisageons de simplifier les mécanismes actuels d'allègements, en unifiant la ristourne bas salaires créée en 1995 et les diverses dispositions mises en oeuvre par la loi du 19 juin 2000. Ce nouveau dispositif d'allègement se mettra en place à partir du 1er juillet 2003. Il s'appliquera à toutes les entreprises, indépendamment de leur durée collective. Les allègements de charges augmenteront de 6 milliards d'euros d'ici 2006, et seront, je le souligne, compensés aux régimes de sécurité sociale. Ils seront fortement concentrés sur les salaires modestes et moyens. Ils se traduiront par une diminution nette du coût du travail, allant jusqu'à plus de 5% pour des salaires moyens, dans 9 entreprises sur 10, parmi lesquelles la plupart sont des PME. Pour les grandes entreprises caractérisées par de hauts salaires, l'effort n'est pas démesuré puisqu'il est au plus de 1,5 % du coût du travail dans des secteurs où celui-ci n'apparaît pas comme la composante essentielle de la valeur ajoutée. En résumé, cette amplification des allégements de charges : - profitera à l'emploi, comme toutes les enquêtes sur le sujet le démontrent ; - accompagnera les entreprises à passer le cap de la sortie des multismic ; - aidera celles d'entre-elles qui ne sont pas passées aux 35 heures, pour l'essentiel des PME ; - profitera fortement aux entreprises dont les salaires sont concentrés entre 1,2 et 1,7 Smic. Cette politique favorable aux bas salaires jointe aux allègements de charges permet au gouvernement de servir tout à la fois la feuille de paie et l'emploi. Elle participe d'une politique économique de soutien à la demande intérieure. Celle-ci est nécessaire dans cette période où la conjoncture hésite. Monsieur le Président, Mesdames et messieurs les députés, J'ai le sentiment qu'avec ce projet volontariste et équilibré nous tenons le cap. Nous sommes fidèles à nos engagements, nous agissons de façon rapide et concertée, le curseur entre l'efficacité économique et la justice sociale est correctement placé, nous élargissons au surplus les espaces de négociation entre les partenaires sociaux. Cette approche marque, je le crois, notre volonté de faire évoluer notre pays sur les bases d'un progrès plus dynamique et mieux partagé. Tels sont les éléments de réflexion que je souhaitais livrer à votre Commission. (Source http://www.travail.gouv.fr, le 19 septembre 2002)