Déclaration de Mme Noëlle Lenoir, ministre déléguée aux affaires européennes, sur la relation entre construction européenne et souveraineté nationale et entre identité nationale et citoyenneté européenne, le risque d'une division entre "grands" et "petits
Date: 2002-08-27
Orateur: Noëlle Lenoir
Fonction: FRANCE. Ministre délégué aux affaires européennes

Mesdames et Messieurs les Ministres, Mesdames et Messieurs les Parlementaires, Monsieur le Secrétaire général, Mesdames et Messieurs les Ambassadeurs, Mesdames, Messieurs, A l'aube des grands changements qui se préparent en Europe, avec l'élargissement d'une part, et l'élaboration d'un nouveau traité constitutionnel, d'autre part, certains se demandent parfois si les progrès de l'Europe ne se font pas au détriment de la place de notre pays, et aussi du métier diplomatique et de ses spécificités. La construction européenne, fondée sur la réconciliation franco-allemande scellée par de Gaulle et Adenauer, a été l'une des aventures majeures de la politique étrangère de la France dans l'après-guerre. Toutefois, elle en est une dimension particulière. Car elle imprègne notre quotidien. Par bien des aspects, elle en perd les traits jusqu'à apparaître un élément de la politique intérieure qu'elle oriente, contraint ou aiguillonne. Les efforts réalisés pour réussir le passage à l'euro en sont l'un des témoignages récents les plus éclatants. Par bien des côtés, l'originalité de la construction européenne se distingue des relations extérieures au sens classique, tant multilatérales que bilatérales. Pour autant, cette particularité ne menace pas. Elle laisse entières les prérogatives de la diplomatie dans la mission qui lui incombe de servir les intérêts de la France pour promouvoir une certaine idée de notre pays, la défense de nos principes, et pour garantir en outre la sécurité des Français. Certes, l'on peut avoir l'impression que les avancées de la construction européenne se font de manière dispersée, en ce sens que les ministères techniques traitent de plus en plus directement certains dossiers entre eux. Les voyages d'experts s'effectuent sans que les ambassades en soient même toujours informées. Quant à la multiplication des contacts directs entre responsables politiques européens, elle est facilitée par la commodité des communications électroniques. On peut avoir la nostalgie du temps où, à Londres, un Paul Cambon refusait de prendre son ministre au téléphone, parce qu'il trouvait discourtois que l'on osât le déranger sans s'être au préalable enquis de sa disponibilité. Mais une certaine époque est révolue et chacun doit s'adapter au monde contemporain. Cela est vrai dans l'Europe d'aujourd'hui comme dans le reste du monde. Cette évolution générale mise à part, il est évident que l'Europe - loin de conduire à un effacement des diplomaties nationales - leur offre au contraire des champs nouveaux : Ceci est particulièrement vrai dans la phase actuelle de la construction européenne, alors que le marché intérieur est arrivé à maturité et que la priorité revient maintenant au processus politique. Quant à l'originalité de la construction juridique de l'Europe, elle ne fait qu'élargir encore davantage les domaines d'intervention de la diplomatie dans son double rôle de promotion des intérêts nationaux et de négociation. Enfin, inutile de souligner le regain d'importance du rôle de la diplomatie dans la mise en place d'une politique étrangère et de sécurité commune : un chantier qu'il nous appartient de bâtir en urgence dans un monde décidément bien vulnérable. Sur le premier point, il faut être clair : la construction européenne ne met pas fin à l'exercice des souverainetés étatiques. Elle l'enrichit au contraire. Celles-ci continuent pleinement de jouer. Ce qui se produit sous nos yeux, c'est la coexistence de plusieurs modèles. D'un côté, les intérêts nationaux s'expriment et se heurtent. Les débats, parfois très âpres que nous connaissons entre les Quinze, et qui sont maintenant rendu publics à travers les médias, sont là pour le rappeler. D'un autre côté, on assiste à une montée des souverainetés partagées, ce que les Britanniques appellent ''pooling the forces''. Une souveraineté partagée qui a commencé entre la France et l'Allemagne, avec la création tout à fait révolutionnaire des institutions de la CECA, puis de la CEE. Cette solidarité des souverainetés consacrée par l'Europe est souvent difficile à mettre en perspective tant elle repose sur des mécanismes complexes. Mais, dans son principe, elle n'est pas si neuve qu'il y paraît : elle trouve son origine dans l'histoire même de l'Europe et dans celle du droit international public, auquel notre continent a donné naissance en même temps qu'émergeaient les Etats dans leur conception moderne. L'uvre de Grotius, ce diplomate hollandais représentant la Cour de Suède en France, peut être considérée comme un point de départ de cette conception féconde de la société internationale. Une société qui s'appuie sur des souverainetés nationales se soumettant à des normes communes. Depuis lors et depuis en particulier les Traités de Westphalie au XVIIème siècle - souvent qualifiés de véritable Charte constitutionnelle de l'Europe -, celle-ci n'a cessé de connaître la tension entre l'affirmation de la souveraineté des Etats ("Le roi, disaient les légistes de nos monarques, est empereur en son royaume") et l'obligation de coopération. Aujourd'hui, la dialectique compliquée de l'Union européenne demeure fidèle aux enseignements du passé, mais sous une forme, il est vrai, renouvelée. Il ne s'agit plus, en effet, loin de là, dans la plupart des cas, de simple coopération. A chaque avancée du droit international public, il s'est trouvé des voix pour regretter la limitation du souverain qui consentait à borner son pouvoir. Or, notre génération sait ce que les retours en arrière vers une souveraineté absolue voulant s'imposer aux autres, par la force et la violence, ont signifié en termes de régression du droit, de recul des libertés et de défaite de la paix sur le continent. C'est en acceptant de se lier entre elles que nos nations recrues d'épreuves ont pu, depuis un demi-siècle, reconstruire l'Europe sur les ruines des expériences dévastatrices du passé. Ce faisant, elles sont demeurées fidèles à ce qu'il y a de meilleur dans leur histoire et dans leur diplomatie. "La République française", dit à cet égard le préambule de la Constitution de 1946 intégré dans la Constitution actuelle, "fidèle à ses traditions, se conforme aux règles du droit public international. Elle n'entreprendra aucune guerre dans les vues de conquêtes et n'emploiera jamais ses forces contre la liberté d'aucun peuple" et "Sous réserve de réciprocité", ajoute le préambule, "la France consent aux limitations de souverainetés nécessaires à l'organisation et à la défense de la paix". La construction européenne, dans sa dimension politique, ne fait que renvoyer à ces principes et à ces objectifs. Les diplomates, au fil des siècles, ont patiemment contribué à la mise en place du réseau de solidarités complexes et enchevêtrées dont nous sommes aujourd'hui les héritiers. Ils en possèdent la mémoire et ils sont à même de mesurer les contraintes historiques qui encadrent notre action. Gestionnaires hier du jeu de la puissance et des alliances subtiles, le lion et le renard de Machiavel, ils sont aujourd'hui placés au cur de l'action de construction d'une Europe fondée sur la règle de droit et le respect des décisions acceptées par les Etats nations. Ainsi, l'Europe confère-t-elle sa pleine dimension à la diplomatie. Loin de la supplanter, elle en est l'affirmation. Au demeurant, si le droit progresse, conformément à une aspiration ancienne, les menaces subsistent. Il ne faut pas comparer exagérément ce qui appartient à des époques différentes, mais l'élargissement de l'Union européenne comporte des risques qu'il faut savoir juguler. J'en vois au moins deux. Le premier, c'est l'équilibre délicat qu'il faut maintenir entre la résurgence des minorités fondées sur les identités nationales et la nécessaire émergence d'un sentiment de citoyenneté européenne. Le second danger, c'est la possible division de l'Union entre grands et petits pays. D'abord, les peuples qui s'apprêtent à nous rejoindre aspirent à dépasser une histoire où leur identité a été niée ou refoulée au nom de l'idéologie ; ils possèdent ainsi, c'est légitime, une forte conscience de leur singularité et de leur unité. La France, qui a été depuis 1789 le berceau des nations en quête de reconnaissance, comprend et respecte ce sentiment de renaissance nationale. Elle sait aussi cependant que la question des nationalités, en Europe, présente plusieurs facettes. Car, de même qu'au XIXème siècle, le réveil des nationalités s'était manifesté comme une force de résistance à l'absolutisme des rois et des empereurs, de même aujourd'hui le sentiment national des pays anciennement satellites du bloc communiste est-il à la source de la reconquête de leur liberté. Il faut néanmoins veiller à ce que ce sentiment ne réveille pas les vieilles rancurs et les vieux conflits. Notre expérience nous a enseigné que la conscience de l'identité est d'autant plus féconde qu'elle se fonde sur le respect des différences et des diversités, qu'elle doit viser au partage et à l'ouverture, non à l'exclusion ou au repli. La diplomatie française trouve ici une tâche à sa mesure, dans l'accompagnement vers une citoyenneté européenne venant compléter les citoyennetés nationales, à l'Est comme à l'Ouest de l'Europe. Notre diplomatie est également bien placée pour connaître les risques qui pourraient résulter de l'évocation d'un directoire opposant grands et petits Etats. Une telle conception est contraire à la vision que nous nous faisons de l'égale dignité des nations. Depuis la création du Conseil de l'Europe, en 1949, l'Europe est basée sur la possibilité pour chaque Etat de faire entendre sa voix et de défendre ses intérêts. C'est un exercice difficile, une balance délicate à maintenir. Dans des formats différents, à six, à neuf, à dix, douze et quinze, nous y sommes toujours parvenus. A vingt-cinq ou plus, nous devrons faire en sorte d'y parvenir encore dans l'avenir. L'expérience acquise est importante pour savoir gérer les susceptibilités et concilier les intérêts divergents. Notre diplomatie est l'héritière de décennies de dosages précis, de compromis fragiles mais durables, de formules de conciliation habiles et, au total, efficaces. Elle a devant elle une tâche difficile à accomplir, à la hauteur de celles qu'elle a menées à bien dans le passé. Dans un ordre d'idées différent, les diplomates ont aussi de beaux jours devant eux, au sein de l'Union, si l'on songe à l'originalité juridique de la construction européenne qu'ils devront gérer après l'élargissement. La mécanique communautaire est en effet un assemblage inédit et, avouons-le, assez surprenant. Elle produit des normes qui sont singulières, moins par leur contenu pourtant extrêmement diversifié, que par leur mode d'adoption et de mise à exécution. Les normes communautaires ne concernent pas les domaines traditionnels du droit international mais bien plutôt la politique intérieure des Etats. Que l'on songe aux questions économiques, aux droits sociaux, aux problèmes liés à la sécurité alimentaire, à l'environnement, aux transports ou encore à l'énergie. Mais cette diversification à l'infini des normes internationales répond à une évolution générale, dont les débats en cours au Sommet de Johannesburg témoignent. L'originalité de l'ordre juridique communautaire se situe ailleurs, et en particulier au niveau du mode d'élaboration des normes européennes. Cet ordre, par bien des aspects, évoque un système juridique interne : avec un Parlement, des organes à la fois exécutifs et législatifs que sont les Conseils des ministres et la Commission - jusqu'à une juridiction à laquelle les citoyens ont un accès direct. Et il est vrai que la construction européenne procède d'un principe sui generis, difficilement situable dans les architectures traditionnelles des organisations internationales, fussent-elles régionales. A priori, une telle construction s'inscrit difficilement dans l'action diplomatique. Car, si l'on se contente de raisonner en fonction des habitudes, les diplomates sont davantage réputés à leur aise dans le domaine des traités et des conventions internationales, ces textes où le consentement des Etats fonde la loi commune des parties. C'est beaucoup moins évident pour peu que l'on se penche sur la réalité de la production du droit européen. Il s'agit d'une série de textes qui peuvent découler d'accords bilatéraux négociés longuement et passés ensuite au niveau des Quinze. Ce sont, en tout état de cause, des accords pesés au trébuchet avant que d'être acceptés par les Etats membres. Ils sont le fruit d'un compromis entre intérêts nationaux bien pensés avant de devenir la loi commune de l'Europe. C'est dire que si, par la substance comme par la forme extérieure, le droit communautaire semble s'éloigner de la diplomatie, dans la réalité, il s'en rapproche, puisqu'il repose en définitive sur la négociation, la confiance et l'équilibre des concessions mutuelles. L'utilisation des mots "compromis" ou "positions communes" pour désigner les textes qui sont l'aboutissement de ces négociations illustre un fait patent : les diplomates sont, dans l'Europe, ceux qui assurent le bon fonctionnement des rouages de la production des normes communautaires. C'est un domaine nouveau dans lequel le diplomatique a une utilité sociale majeure. Le savoir-faire des représentations permanentes à Bruxelles et des ambassades bilatérales est, de ce point de vue, irremplaçable. En outre, la création spontanée, à l'origine, d'organes de concertation typiques de la tradition diplomatique : le COREPER et le Conseil européen, traduit bien ce besoin qu'a eu l'Europe, de trouver les enceintes appropriées pour la négociation entre Etats. Car ce qui frappe, en Europe, c'est bien la nécessité permanente de négociation, appuyée sur une volonté de trouver des solutions souvent créatives et originales. Cette présence forte de la diplomatie renforce la nécessité de posséder un lieu où s'effectue la synthèse des positions nationales avant que de s'engager dans une négociation sur une question particulière. Or, ce lieu - au-delà des ministères en charge des politiques sectorielles - ne peut être que le ministère des Affaires étrangères de chacun des Quinze. Cela étant, les plus grands défis pour les diplomaties nationales de la construction européenne sont devant nous. Et ces défis nous obligent à des adaptations majeures. Le premier de ces défis est lié à l'élargissement prochain de l'Union. L'heure n'est plus, en effet, à opposer élargissement et approfondissement : l'un et l'autre doivent avoir lieu en même temps. Il ne peut y avoir d'élargissement réussi si les institutions de l'Union européenne ne sont pas remaniées dans un sens qui allie plus grande efficacité et surtout meilleure lisibilité aux yeux des citoyens de l'Europe. L'Europe d'après l'élargissement doit être celle de la proximité démocratique, faute de quoi son équilibre institutionnel risque de se voir remis en cause à la première confrontation décisive entre les intérêts des Etats. Eviter ce risque, c'est la tâche difficile de la Convention présidée par Valéry Giscard d'Estaing, chargée de faire des propositions à la future Conférence intergouvernementale. Une tâche qui s'enrichit des contributions des Etats préparés par les diplomaties nationales. La seconde ambition, qui nous intéresse plus directement encore, c'est de réussir l'émergence de l'Europe comme acteur des relations internationales. Vous connaissez la phrase de Robert Schuman qui oppose l'Europe des "réalisations concrètes" à celle qui procède d'une "construction d'ensemble". Notre génération voit les deux approches se conjuguer : le prochain pas ne peut pas être petit, quoi que l'on fasse. Donner à l'Europe, à une "Europe-puissance", les moyens de peser sur les affaires du monde, la doter d'une politique étrangère commune, ou du moins conjuguer les politiques étrangères des Etats membres pour les faire converger vers des buts identiques, construire une politique de sécurité et de défense : C'est la grande affaire de l'Europe en ce début de XXIème siècle. Sans cela, il n'y aura pas de sécurité pour les Européens et leur sentiment d'appartenance à l'Europe risque de s'émousser, au lieu de se renforcer comme il se doit. Le progrès, cette fois, est quantitatif et qualitatif. Le temps où la méthode communautaire nous entraînait de l'avant, presque naturellement, est passé. Notre époque est celle de la découverte d'un territoire européen nouveau. Car, qui dit politique étrangère, parle du cur de la vie des nations. En acceptant la mise en commun des ressources, des efforts et des politiques, les pays européens s'affirment et enrichissent considérablement leurs vieilles alliances. Ils s'obligent aussi à inventer, à créer de nouveaux modes de "vouloir vivre ensemble" sur le continent européen. Cette tâche, exaltante mais périlleuse, est celle des diplomates. Elle requiert de l'inventivité, mais de la prudence ; du doigté, mais de l'audace ; elle appelle surtout un sens aigu des réalités concrètes, allié à une vision qui sache entraîner nos compatriotes au-delà du quotidien. En filigrane de ces objectifs politiques nouveaux, apparaît une autre ambition pour l'Europe, c'est la transparence. Or cette exigence démocratique de notre société implique aussi les diplomaties en les obligeant à changer certaines de leurs habitudes de discrétion. Déjà la publicité des débats et la rapidité des réactions aux décisions prises transforment l'exercice du pouvoir et la pratique de la diplomatie. Il est flagrant que la parole diplomatique est différente de ce qu'elle fut dans le passé. Le diplomate est certes toujours "la parole de son prince" comme le disait Montesquieu. Mais au lieu que cette parole demeure confinée dans le monde clos des chancelleries et des ministères, elle s'exprime de plus en plus en public. Elle dicte autant que par le passé la conduite des affaires. Cependant, de simple réaction aux événements, elle est de plus en plus fréquemment un facteur de changement : elle donne forme et sens aux actions des uns et des autres ; elle les détermine, agit en amont et est même parfois apte à imprimer un cours décisif à la marche du monde. Le changement est de taille, et il est bénéfique, car il donne à la diplomatie une prise plus directe avec la société. En ce sens, et selon le vu exprimé par le Premier ministre, la diplomatie rapproche l'Europe des citoyens et la rend plus concrète à leurs yeux. Troisième et dernière ambition de notre génération d'européens pour conclure : la réponse aux défis globaux. Le 11 septembre dernier a mis en lumière que le terrorisme nous concerne tous. Mais d'autres menaces pèsent sur nous : la prolifération des armes de destruction massive, les trafics d'argent sale, la propagation des drogues, la traite d'êtres humains. En 1941, Stefan Zweig parlant du monde d'avant 1914, le définissait comme "l'âge d'or de la sécurité", dont il raillait d'ailleurs avec tristesse "l'optimisme naïf". Comme l'a dit Dominique de Villepin, les Européens d'aujourd'hui sont conscients que la sécurité n'est pas une donnée stable des relations internationales, tant notre monde est vulnérable, imprévisible, et somme toute, dangereux. Nos efforts doivent être de nous préparer à l'affronter, en toutes circonstances. La France, comme le président de la République l'a rappelé le 6 mars dernier, a tout lieu d'être fière d'avoir été à l'origine de la Politique européenne de sécurité et de défense. En quelques années, beaucoup a été accompli dans ce domaine, largement sous notre impulsion. Le chemin qui fera de l'Europe la puissance dont le monde a besoin, est certes encore long. Mais les valeurs de justice, de paix et de démocratie dont nous sommes les porteurs valent la peine qu'on les propage, et au besoin qu'on les défende. A cette fin, notre diplomatie a un rôle essentiel à jouer, et à l'heure qu'il est, elle n'a pas le droit à l'erreur. (source http://www.diplomatie.gouv.fr, le 30 août 2002)