Déclaration de Mme Marie-Noëlle Lienemann, secrétaire d'Etat au logement, sur l'étalement urbain, Toulouse le 24 janvier 2002.
Date: 2002-01-24
Orateur: Marie-Noëlle Lienemann
Fonction: FRANCE. SE au logement

Mesdames et Messieurs, et, à vous, tout particulièrement, les organisateurs de cette rencontre. Je voudrais vous dire tout le plaisir à être parmi vous, et tout l'intérêt que je porte aux premiers échanges de vue et aux présentations, qui ont eu lieu ce matin. J'ai particulièrement apprécié l'originalité de la démarche, résolument placée sur le terrain d'une initiative européenne qui associe des professionnels et des chercheurs. Je pense en effet que l'enjeu politique, au sens le plus noble du terme, que représente l'avenir du monde urbain, mérite que la rencontre de celles et ceux qui en sont les acteurs soit la plus large possible. Il faut aussi que nous restions toujours dans une sorte de "veille critique" où les chercheurs et les professionnels sont indispensables. Je crois que derrière l'urbain se joue la question des civilisations à venir et de la civilisation européenne du XXI e siècle. De ce point de vue, tout ce qui permet les échanges, les mélanges d'initiatives et la capacité à porter ensemble des innovations me paraît une façon originale de construire l'Europe pour qu'elle ne soit pas simplement un grand marché mais bien une terre émergente d'une civilisation nouvelle. La deuxième chose qui m'intéresse évidemment en tout premier lieu, c'est le thème de l'étalement urbain qui n'est pas un thème nouveau. Je rappelais tout à l'heure à ceux qui m'accueillaient, que en tant que récente élue locale de la région parisienne dans les années 1976-1977, je voyais "fleurir" des documents sur le thème de "il faut combattre l'étalement urbain". A l'époque, ce n'était ni la donnée environnementale ni le développement durable qui comptaient, c'était plutôt " ça coûte cher à la collectivité , c'est trop coûteux " . Cela reste vrai : c'est coûteux ! Mais on voit qu'il s'agit d'un relatif échec. Même si le diagnostic a été posé , les actions menées n'ont pas été à la hauteur de ce que l'on aurait pu attendre. C'est particulièrement visible en Ile-de-France, mais c'est aussi vrai sur l'ensemble du territoire. On se rend compte que l'enjeu de l'étalement urbain n'est pas simplement économique, à savoir le bon usage des fonds publics, mais plus fondamentalement, un enjeu pour le développement durable, un enjeu environnemental majeur et un enjeu de société , de vie collective, de manière de vivre ensemble. Je crois qu'il est très urgent maintenant de trouver des façons d'agir plus efficaces que celles que nous avons observées par le passé . Alors comment comprendre cet étalement urbain ? Vous allez nous aider à faire ce diagnostic avec pertinence. Je crois que l'on peut repérer au moins trois grandes raisons, voire peut-être même quatre. Premièrement, nous n'avons pas su trouver les formes de régulation que le marché induisait, et j'ai vu que le marché n'induit pas naturellement l'étalement urbain, contrairement à votre thèse. J'ai tendance à penser quand même que le prix du foncier, dans un système purement marchand, serait favorable à l'étalement urbain. En effet, si le foncier est rare, il est plus cher. Plus il est rare, plus il est cher. Ainsi, s'il n'est pas régulé, il tend à accroître son prix d'autant plus, et c'est là que l'action publique intervient, qu'elle donne de la valeur à ce foncier, en installant des équipements dans certains secteurs, alors que d'autres sont sous équipés. Je ne veux pas dire qu'il n'y ait pas d'accentuation de ce mécanisme par les fonds publics et les politiques publiques. Je crois cependant, (et je le dis avec beaucoup d'humilité ), nous n'avons pas encore su trouver des formes de régulation de l'économie de marché qui soient efficaces et pertinentes, et qui permettent d'avoir des coûts du foncier non contraires à l'étalement urbain. Et, ce n'est pas facile à faire. Nous ne sommes plus dans des stratégies où chacun imagine qu'il va fixer le prix. Enfin une crise s'observe véritablement de ce côté là et peu d'études éclairent les pouvoirs publics aujourd'hui sur les formes d'actions en terme de fiscalité, ou de subventions dans certains cas. Il existe la traditionnelle pratique publique de la ré serve foncière dont tous les financements actuels lui permettent d'accompagner les évolutions de coûts, puisque le principe même du portage du foncier est de tenir compte de l'évolution de ses prix dans le temps. Cela paraît très technique. Pourtant, les conséquences sont énormes, car aujourd'hui les terrains moins chers sont en zone péri-urbaine la plupart du temps. Ainsi, certaines rénovations urbaines en centre ville ou dans des secteurs à forte activité économique, où le foncier est donc cher, deviennent tellement chères que les collectivités locales ont énormément de difficultés à faire les mutations qu'elles souhaiteraient. Ce sujet n'est donc aucunement secondaire. Il est même un peu sous-estimé et très insuffisamment traité dans les actions publiques. Vous me direz que c'est le rôle du ministre d'y pourvoir. J'en mesure tout à fait l'urgence. Il n'en demeure pas moins que je trouve assez peu de propositions concrètes à disposition des pouvoirs publics pour atteindre l'objectif quand je vois ce qui est produit du côté des chercheurs ou des associations et des professionnels. Le deuxième point porte sur la question des attentes citoyennes. Et c'est un sujet extrêmement compliqué parce que dans une démocratie et dans une société de liberté, on doit partir des attentes citoyennes. Toute vision qui viserait à penser que les pouvoirs publics par une espèce d'imperium définissant l'intérêt général sans l'adhésion du peuple, risqueraient d'imposer des mutations contre la volonté des citoyens. Cela me paraît par nature totalitaire, et voué à l'échec, et surtout extrêmement dangereux pour le type de société que cela produit. La vraie question concerne la caricature faite des attentes citoyennes, l'absence d'écoute de ce qu'il y a derrière l'expression de ces attentes, ce qui fonde ces attentes, et la solution trouvée par le citoyen pour y répondre. Prenons quelques exemples : La première attente du citoyen est traditionnellement appelée " la volonté de l'habitat individuel " . Il est vrai que 99,9 % des maires de France, vous expliquent que les formes d'habitat demandés par les habitants de leur commune sont l'expression d'une demande individuelle : "maison de ville" en zone urbaine, "pavillon" en zone péri-urbaine. C'est davantage nuancé pour les personnes âgées, pour ceux qui n'ont plus d'enfants, ou ceux qui n'en n'ont pas encore, plus sensibles au collectif et aux services en matière de culture, d'animation, et de vie collective. Néanmoins, je crois que nous devons prendre en compte le fait que la "densité urbaine" est vécue par nos concitoyens comme la "concentration urbaine". L'idée du collectif apparaît alors comme antinomique à l'intimité, à la part de spécifique et de personnel que chacun veut pouvoir avoir là où il réside. On a donc produit du collectif qui donne le sentiment d'être oppressant, alors même qu'il existe un enjeu majeur, celui de permettre que le collectif puisse répondre à un certain souci d'individualisation et à un fort sentiment d'appropriation personnelle. Malgré la diversité des attentes, toute une série du bâti des années 1950 - 1970, dans sa standardisation industrielle, a été particulièrement contre-performant pour convaincre que le collectif et le particulier pouvaient cohabiter en bonne harmonie. Du côté des architectes, du côté de toutes celles et tous ceux qui agissent pour la construction et la pensée même de la rénovation, cette nouvelle façon de concevoir l'individuel et le collectif est certainement une des pistes à creuser pour éviter que l'étalement urbain soit la seule réponse possible à cette aspiration d'autonomie de la personne qui désire tout de même, bien sûr, rester reliée à la société . Le troisième point porte sur les dimensions du logement qui constituent également un problème. J'ai été d'autant plus contente de voir aujourd'hui qu'un journal publiait la comparaison du mode de vie et du niveau de vie des Européens, dans lequel les Français étaient en troisième position entre les Allemands et les Autrichiens. Notre point faible se situe au niveau de la taille du logement. Et cela, je le dis depuis des années, je pense que nos modes de financement du logement social ne font qu'accroître le mécanisme. Le coût du foncier a sa part, mais la taille du logement est aujourd'hui un des éléments qui fait fuir un certain nombre de nos concitoyens des zones urbaines denses pour trouver à " portée de main " des logements plus grands correspondant à leur confort d'aujourd'hui. Je crois qu'il s'agit vraiment d'une question de financement des politiques du logement. Les chiffres européens me donnent toutes les raisons d'ouvrir un groupe de travail que je souhaitais promouvoir sur "comment modifier nos financements de logement pour que nous ayons des logements plus grands et peut-être plus de souplesse dans l'organisation intérieure pour répondre à cette volonté de moindre standardisation et de plus grande individualisation de la réponse". Ensuite, vous les avez bien citées, je les ai déjà toutes entendues. Il y a le rapport à l'espace. Je crois que cette idée d'une "crise de l'espace public", n'est pas vraie partout. Il existe des endroits où l'équilibre entre l'espace public, l'espace résidentiel commun et l'espace individuel est assez bien harmonisé et bien ressenti par les citoyens. Le paradoxe est atteint, par exemple, dans les grands ensembles. Je dis souvent aux habitants de ma commune - puisque je suis élue locale - "la densité du quartier du Noyer-Renard à Athis-Mons est inférieure de très loin à la densité de la place des Vosges à Paris, même en prenant un peu large autour de la place des Vosges" . Et cela évidemment ils ne veulent pas le croire. Parce ce qu'ils voient ce sont des formes urbaines assez massifiées, concentrationnaires de leur point de vue, avec un espace public sans aucune valeur à leurs yeux. Cela veut dire que nous sommes dans un "no man's land" pour une partie de ces territoires, d'ailleurs assez peu différenciés entre ce qui procède du résidentiel, de ce qu'on s'approprie en commun, ceux qui habitent un même immeuble, et ce qui est vraiment public et qui devrait porter l'esprit public pour nous qui sommes des républicains, en tout cas en France. En Catalogne, on sait que l'esprit républicain n'est pas forcément lié à l'existence d'une monarchie, cela va au-delà , ce sont des valeurs, c'est devenu autre chose. Ce que je retiens de la République, c'est son idéal. Cet idéal vise à faire que l'esprit public et l'intérêt général soient portés, pris en compte et ne soient pas le reste " nullus " , c'est-à-dire ce qui n'est rien. Or, aujourd'hui, on constate en France : - soit un manque d'investissement pour créer des espaces publics, dans des villes très denses où le sentiment de manquer d'espaces verts et communs, de squares, de passages-piétons aisésest fort; - soit l'existence d'espaces publics, un peu en friche urbaine, qui ne donnent sens ni à la ville, ni à l'urbain. Je crois donc que, tout le plaidoyer pour dire "regardez, cette espèce d'amas pavillonnaire sans âme que représente une partie de notre tissu urbain" est peu crédible parce que, justement, dans les zones urbaines existantes, la crise de l'espace public est insuffisamment traitée. Dans cet esprit, j'ai lancé une opération pour l'habitat social, à travers un concours qui s'appelle Mieux vivre ensemble qui vise justement à l'amélioration des espaces publics. On voit là toute une série d'éléments qui contribuent à l'étalement urbain. Je crois aussi que l'on a pris un grand retard sur le renouvellement urbain. Les raisons en sont nombreuses. C'est vraiment une urgence. Le tort est partagé , mais revient en grande partie à l'Etat. Pour ma part, j'ai beaucoup vécu la période où on nous expliquait que, par exemple, il fallait refaire des pôles de densité urbaine en périphérie de l'Ile-de-France, pour être en situation d'éviter l'urbanisation le long des ré seaux de transport. Moyennant quoi, on a complètement négligé la mutation de tous ces secteurs qui étaient proches des ré seaux de transport. Ainsi ils ont connu un dépérissement économique, urbain et de population pendant que, par ailleurs, Paris continuait à se vider et que les villes nouvelles étaient censé es servir de vase d'expansion à une certaine densité . Elles ont produit du péri-urbain de la ville nouvelle, quand même le comble, puisqu'on est dans le péri-urbain du péri-urbain (et on pourrait aller loin comme cela) et que pendant ce temps, le renouveau des grands ensembles existants et des tissus pavillonnaires, des zones ou même des centres ville anciens, ont été très retardé . Cela est de la responsabilité de l'Etat. Les collectivités locales portent aussi une part de responsabilité et il y a aussi peut-être une question de responsabilité d'étapes de la décentralisation. Le fait d'avoir séparé les politiques d'urbanisme, souvent compétences des Collectivités - avec notamment les permis de construire - des politiques de l'habitat et du logement plutôt dans les compétences de l'Etat, l'urbanisme de celui des collectivités, a en effet largement contribué à créer une sorte de dialogue de sourds et de faible prise en compte par les collectivités locales de l'impératif du renouvellement urbain sous toutes ses formes. Je ne vous ai décris pour l'instant que des choses dont vous ayez connaissance. Et, je souhaitais vous dire que vous en connaissez encore mieux que moi tous les effets négatifs : la ségrégation spatiale, les coûts publics et les effets environnementaux insuffisamment connus de bon nombre d'élus locaux et d'un certain nombre de nos concitoyens en France. Quand vous établissez des agendas 21, ou des plans locaux d'environnement, quand vous avez des débats sur la politique de l'environnement, la question de l'étalement urbain est de loin le dernier sujet abordé dans le débat. On parle pollution de l'air, utilisation de la voiture le corollaire entre risques environnementaux et étalement urbain n'est en effet pas très largement répandu. Par conséquent, un travail de conviction est vraiment nécessaire. Cette conviction, on peut la faire par la loi. Il faudra aussi la faire par l'action, ce qui est plus important. Mais dans notre pays, malgré tout, même si la loi n'est pas toujours bien appliquée, elle fixe le cadre commun et accélère les mutations culturelles. C'est en cela que la loi SRU est, de mon point de vue, un outil fantastique qui doit être l'occasion d'une véritable révolution culturelle dans nos pratiques urbaines, pour promouvoir le développement durable et rural, car une partie du péri-urbain vient du rural qui ne sait pas vivre. Ce n'est pas un lapsus aussi absurde qu'il y paraît. La question majeure de l'urbanité républicaine est le refus de la ségrégation, qu'elle soit spatiale, sociale, ou raciale. Nous avons pour cela un outillage législatif tout à fait performant et intéressant. La vraie difficulté maintenant, et je voudrais insister sur un des volets de cet outillage qui sera un des plus complexes à faire vivre notamment pour les professionnels, est l'articulation entre l'urbanisme, les transports, l'ensemble du projet, la composition sociale de la mixité sociale sur le terrain et la diversité fonctionnelle. Il s'agit donc d'une vision de l'urbanisme qui rompt complètement avec les pratiques réglementaires ou la planification historique qui a prévalu en France jusqu'à ce jour. Par rapport à cela, je voudrais conclure mon intervention sur le fait qu'il faut surtout que nous nous donnions des moyens autres que législatifs, notamment financiers. Nous avons fondamentalement une carence, du fait de la faiblesse des ressources affectées à la mobilisation de professionnels sur la question de l'urbain en France. Nous manquons d'urbanistes, ils sont encore peu reconnus malgré les efforts de qualification réalisés depuis plusieurs années. De ce fait, bon nombre des décideurs, publics ou privés, ne font pas appel à eux parce ils se disent "les urbanistes, que font-ils, quelle est vraiment leur spécificité, est-ce que ce ne serait pas que du vent". Il y a donc une crise de confiance dans l'idée que les études servent à quelque chose. Il y a beaucoup de conseils municipaux, où opposition et majorité confondues, le maire est obligé de mener avec une certaine énergie le débat pour convaincre d'investir dans des études en amont des sujets. On est souvent d'accord pour organiser le petit concours afin de parvenir à l'opérationnel mais quand il s'agit de commander des études structurelles, on est beaucoup moins d'accord. Je forme des voeux pour que les communautés d'agglomérations et de communes qui se mettent en place, soient des lieux où l'idée de la planification large poussera davantage à la nécessité d'études. Je crains que cette planification large ne soit pas suffisante. L'investissement intellectuel que nous devons avoir, va de la proximité à la grande distance ; si des maillons manquent entre tous ces investissements culturels et intellectuels, nous ne réussirons pas le pari du développement durable et la bataille de l'étalement urbain. Le 4 février, je ferai des propositions concrètes sur ces modes de financement. Certaines pistes ont déjà é té annoncées : - Premièrement : la création de nouvelles agences d'urbanisme. - Deuxièmement : la création de postes d'urbanistes conseils dans les directions départementales de l'équipement, pour que l'Etat engage le débat avec les collectivités locales, avec un regard professionnel et non simplement au titre du réglementaire. Cela renforcera également les consultations d'architectes conseils, tout aussi nécessaires. - Je m'attacherai à créer des MOUS urbaines sur l'urbanisme, car les fameuses missions d'oeuvres urbaines et sociales sont surtout sociales. Ce n'est bien sûr pas négligeable, mais elles sont rarement urbaines au sens d'un suivi des mutations des territoires concerné s par les GPV, les ORU, les zones urbaines sensibles ou les démolitions, sur la durée. Si je suis en effet convaincue qu'il faut casser les ghettos, je suis également convaincue de l'idée de ne pas refaire les mêmes erreurs. Cette espèce de brutalité assez irraisonnée et mal maîtrisée qu'a été l'émergence des grands ensembles, et que serait l'équivalent des démolitions massives brutales, ne serait que le reflet de la volonté à l'instant " T " , d'enlever les problèmes d'un territoire. Vous avez bien compris que tel n'est pas pour moi l'enjeu. Une des premières nécessités est d'avoir de vrais professionnels pour préparer les SCOT, les plans d'aménagement locaux du développement durable et les fameux PLU, dont je reste convaincue par ailleurs qu'ils sont les outils les plus pertinents pour arriver à ce que la densité urbaine soit gagnée au quotidien sans renforcer l'aspect concentrationnaire. C'est au jour le jour que nous gagnerons les lotissements denses plutôt que par des opérations de pavillonnaires diffus, et de lotissements classiques que nous connaissons en péri-urbain. Nous regagnerons aussi du collectif en centre ville, du collectif social, pour les personnes âgées et de l'accessibilité pour les handicapé s. Bref ! Par un travail très serré sur des territoires de petite taille nous pourrons oeuvrer pour que les territoires larges ne soient pas en profond déséquilibre. Pour cela, il faut de l'argent, des moyens humains, des qualifications reconnues, des professionnels compétents et valorisés, et nous en avons aussi besoin pour la médiation citoyenne. Rien ne sera possible sans une culture partagée du développement durable et de la ville durable et équilibrée. Cette mutation culturelle se jouera sur plusieurs terrains : le terrain politique et des choix politiques. Il faut que la question urbaine soit pré sente chaque fois que la nation décide de son sort. Dans ce pays, l'élection présidentielle est une élection prioritaire et majeure. Quelles que soient les convictions des uns et des autres, nous portons la responsabilité , pour toutes celles et ceux qui pensent que la ville durable est un enjeu. Il faut la porter comme un enjeu de dé bat politique et pas simplement comme un enjeu de dé bat technique qui serait réservé aux seuls professionnels ou à quelques é lus locaux éclairés. Cela doit faire partie des grands choix de civilisation du XXI e siècle. Nous avons la responsabilité de faire en sorte que la démocratie locale ne résume pas à un face-à-face de visions défensives d'intérêts particuliers de gens qui perçoivent la ville comme déséquilibrée et parfois oppressante quant à leurs conditions de vie. Il faut éviter qu'ils soient retranchés et qu'ils aient une simple demande : "préservez-moi, placez-moi dans un pavillon et dans un espace agréable", mais qu'ils redeviennent des citoyens acteurs, ayant la conscience que des solutions existent pour régler leurs problèmes, autre que le modèle dominant actuel des évolutions que nous souhaitons contrecarrer. Bref ! Mesdames et Messieurs, à mon échelle je m'attacherai à tout cela par la voie réglementaire, par les pistes nouvelles quant au financement et à la conception de l'action publique, et par les moyens dégagés pour que les professionnels puissent être sollicités et jouer pleinement leur rôle et le valoriser. Par aussi, je l'espère, mon implication dans les grands débats qui auront lieu dans les quelques mois qui viennent. Mais tout cela ne serait rien si vous qui êtes les plus ardents défenseurs de cette cause, vous ne vous sentez pas aussi, au-delà de votre mobilisation professionnelle, de vos savoirs-faire et de vos compétences, des citoyens actifs et acteurs de cette nouvelle urbanité, que j'appelle républicaine, soucieuse du développement durable et en tout cas, que vous soyez au-delà de nos travaux d'aujourd'hui les éclaireurs de l'avenir dont la France et l'Europe ont besoin. (Source http://www.logement-equipement.gouv.fr, le 3 avril 2002)