Déclaration de M. Francis Mer, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, sur le statut et les missions de la nouvelle Autorité des marchés financiers (AMF) et le Conseil des marchés financiers (CMF), Paris le 24 novembre 2003.
Date: 2003-11-24
Orateur: Francis Mer
Fonction: FRANCE. Ministre de l'économie, des finances et de l'industrie

Madame la présidente du conseil des marchés financiers, Monsieur le président de la commission des opérations de bourse, Monsieur le président du conseil de discipline de la gestion financière, Monsieur le président de l'Autorité des Marchés Financiers, Mesdames et messieurs les membres du collège et de la commission des sanctions de l'Autorité des Marchés Financiers, Mesdames et Messieurs, Nous sommes aujourd'hui réunis pour installer ensemble l'Autorité des marchés financiers. La création de l'AMF consacre les efforts conjoints de tous dans le cadre de la loi de sécurité financière. Elle répond à des préoccupations anciennes des praticiens de la place financière de Paris. Elle consacre également l'ambition des pouvoirs publics de disposer à leurs côtés d'une autorité efficace et puissante, à la fois sur le plan national et international. Je suis satisfait de la manière dont a été élaborée la loi de sécurité financière, ceci alors que son champ était très large. - Une étroite collaboration avec le Garde des Sceaux a permis une modernisation profonde de la régulation de la profession comptable dans un souci de partage et de diffusion de la sécurité financière. - De même, la rationalisation des autorités de contrôle n'a pas concerné que les autorités compétentes en matière de marché. Nous avons en effet transposé à toutes les entreprises offrant des services d'assurance, les procédures d'agrément et de contrôle applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement. - Nous avons également procédé à une profonde réforme du démarchage financier. L'obsolescence des textes le régissant plaçait les praticiens dans l'insécurité juridique tandis que les épargnants et les consommateurs de services financiers doutaient des protections dont ils pouvaient bénéficier. - Enfin, nous avons procédé à une amélioration du cadre français du gouvernement d'entreprises. D'une manière générale, je crois pouvoir dire que le texte a été bien accueilli. Ceci est dû, me semble-t-il, à une conjonction de forces positives : - l'engagement et le travail d'explication des représentants de la Commission des opérations de bourse et du Conseil des marchés financiers, - l'esprit de dialogue des entreprises de la Place dans une concertation que j'ai voulue attentive et itérative, - la qualité de sa préparation technique [par la direction du Trésor], - l'important travail rédactionnel du Conseil d'État, - l'implication jamais démentie des rapporteurs du Sénat et de l'Assemblée nationale. A chaque étape, ce qui a prévalu était la volonté de clarté et d'efficacité de notre législation et des dispositifs à mettre en oeuvre. Les " choix fondamentaux " relatifs à l'AMF sont reconnus aujourd'hui comme pertinents. Je vais les rappeler brièvement : - un statut nouveau d'Autorité publique indépendante dotée de la personnalité morale, distincte de l'État, - un champ de compétence large, mais distinct de celui des organes de contrôle prudentiels, - des organes collégiaux largement - et en majorité - composés de praticiens de la sphère financière, - des agents de droit public et de droit privé, évoluant dans un cadre inspiré du droit privé. C'est, au total, la consécration d'un succès collectif de la place de Paris, que cette installation, et je me félicite que vous y ayez répondu présent. (I) Je voudrais pour ma part saisir d'abord cette opportunité pour rendre hommage à l'expérience et au travail des différentes institutions qui fusionnent aujourd'hui. (II) Mais inaugurer l'AMF, c'est surtout se projeter dans l'avenir. Je crois profondément que dans un monde marqué par l'intégration des marchés et l'expérience durable de la volatilité, dont le corollaire est le risque d'atteinte à la confiance, nous avons ensemble un devoir de réflexion et d'anticipation auquel l'AMF doit prendre sa part. I. Je voudrais commencer par rendre hommage aux instances dont, à tous les sens du terme, l'AMF hérite. S'agissant de la Commission des opérations de bourse, souligner l'audace qu'a constituée sa création en 1967 me fournit une nouvelle occasion de rendre hommage à l'ambition constamment réformatrice et visionnaire de mon éminent prédécesseur Michel DEBRÉ dont j'ai salué l'oeuvre il y a quelques jours à Bercy. Doyenne des autorités publiques européennes en matière boursière, pionnière de la coopération européenne et internationale, la Commission a, au cours de ses trente-six années d'existence, à la fois étendu le champ de ses missions et renforcé la portée de son action. Songeons que lorsqu'elle fut créée, les OPCVM n'existaient pas dans notre législation. Les offres publiques n'étaient encadrées que de manière coutumière. La notion d'appel public à l'épargne n'existait pas en droit, sinon en pratique. La COB de 1967 ne disposait pas de pouvoirs de sanctions, elle ne contribuait pas à l'exercice du pouvoir normatif, elle n'était pas pourvue de ressources propres. Quel chemin parcouru ! Quel chemin parcouru, également, par le Conseil des marchés financiers, organisme professionnel exerçant des missions d'intérêt public. Il descend en effet en droite ligne de l'organisation napoléonienne de la Bourse, qui reposait sur le contrôle par les professionnels des règles du marché et de la bonne conduite de ses membres. Le CMF transmet donc à la nouvelle Autorité des marchés financiers une tradition pluriséculaire de construction consensuelle et patiente d'un équilibre entre l'indispensable liberté entrepreneuriale de chacun des acteurs et la protection du bien public d'intérêt collectif, mais toujours vulnérable, que constitue la confiance. Toutes deux attentives à l'intérêt collectif, la COB et le CMF ont ainsi forgé deux pratiques spécifiques. Cela les a conduits sur la voie de la convergence et d'une fusion qui donne aujourd'hui naissance à l'AMF. L'AMF se substitue également au Conseil de discipline de la gestion financière et au Comité consultatif de la gestion financière. Ce dernier s'est révélé indispensable pour recueillir l'avis des professionnels sur les textes, mais également fort utile dans l'examen de dossiers concrets d'agrément ou d'approbation des programmes d'activités. De son côté, le Conseil de discipline de la gestion financière a démontré qu'il était possible de mettre en place une régulation rigoureuse, éclairée par une connaissance intime des pratiques des professionnels de la gestion. Je retiens notamment de cette expérience l'apport fondamental des différentes compétences et je remarque que cette organisation a certainement contribué à la qualité des décisions rendues, du strict point de vue du droit ou de la nécessaire pédagogie vis à vis des praticiens. Cette fusion permettra de rendre les moyens plus efficaces et d'être aussi lisible que possible pour les consommateurs de régulation que sont les acteurs du marché. Elle permet aussi, si je puis me permettre un terme militaire, une " interopérabilité " accrue de l'autorité française avec ses homologues étrangers, particulièrement européens. Elle a été rendue possible par le rapprochement effectif des approches et des méthodes dans le traitement des dossiers. Si nombre de raisons de fond conduisaient à une fusion, chacun sait que bien des obstacles pouvaient la freiner voire l'empêcher. C'est donc un hommage particulier que je souhaite rendre aux présidents successifs de la COB et du CMF face au désintéressement dont ils ont fait preuve dans cet exercice délicat sur le plan personnel, de préparation de la réunion des organismes dont ils avaient la charge. Michel PRADA en tant qu'ancien président de la COB, Monique BOURVEN en tant que présidente du Conseil des marchés financiers, Jean-François LEPETIT en tant que président du Conseil des marchés financiers et, depuis treize mois, de la Commission des opérations de bourse, ont su créer les conditions nécessaires à la conception et la mise en place de l'AMF. Ils ont permis de donner à cette réforme un caractère consensuel grâce à leurs fortes légitimités personnelles, fruit de leurs réussites professionnelles mais aussi de leurs personnalités. L'Autorité des marchés financiers sera présidée par Michel PRADA, elle bénéficiera de toute son expérience et de sa reconnaissance internationale. Je sais qu'il sera, autant qu'un Président respecté, un talentueux animateur du caractère collégial de l'autorité auquel je sais qu'il est très attaché. Monique BOURVEN apportera au collège la finesse de jugement, la rigueur d'analyse et la calme fermeté dont elle a fait preuve comme présidente du Conseil des marchés financiers. Jean-François LEPETIT qui a, depuis plus de dix ans, mis son exceptionnelle connaissance des marchés de capitaux au service de la place, a choisi de prendre du champ. Au nom de l'État et de tous les acteurs de la place financière, je lui exprime ma gratitude pour son action. Un mot me semble la résumer : pédagogie. Jean François LEPETIT a été pendant des années un enseignant charismatique de la matière financière. C'est par la pédagogie, je crois, qu'il a également pratiqué la régulation. En animant de nombreux groupes de travail, en acceptant de défricher des terrains délicats comme les formes d'augmentation de capital ou l'évolution de la volatilité, il a permis que se forgent des règles acceptées ainsi par tous sur la base d'une compréhension commune des phénomènes financiers ou des besoins économiques. Le vice président du Conseil d'État a désigné comme membre de la commission des sanctions de l'AMF, les deux membres du conseil d'État ayant apporté leur expertise au conseil de discipline de gestion financière. La Commission des sanctions bénéficie ainsi dès sa création d'un capital d'expérience appréciable. Je tiens enfin à rendre hommage et à saluer l'ensemble des services du CMF et de la COB, ainsi que ceux qui les ont conduits jusqu'à leur fusion au sein de l'AMF : Gérard RAMEIX et Bertrand de MAZIERES. En effet, la COB et le CMF se sont distingués, ces dernières années, par la qualité du travail de leurs équipes, dont le dévouement et la capacité de réaction face aux évolutions incessantes des marchés sont tout à fait remarquables. Au cours de ces derniers mois, Gérard RAMEIX et Bertrand de MAZIERES ont tous les deux beaucoup pesé sur ce que sera l'AMF et ont façonné le rôle tout à fait particulier et les compétences étendues dont bénéficiera le Secrétaire général pour la gestion de la nouvelle autorité. Je tiens à les en remercier. En replaçant ainsi l'AMF face à son héritage, je n'ai pas le sentiment de me tourner vers le passé, mais au contraire de considérer l'avenir. La vigueur des racines de l'AMF lui fournit autant d'atouts pour l'exercice des missions considérables qui lui incombent dès à présent. II. Elle doit en effet relever le défi de répondre à la forte ambition qui a présidé à sa création. Deux moyens pour y parvenir : construire sa nouvelle identité et imposer son autorité. Cela démarre aujourd'hui. (a) L'identité, pour commencer. C'est la création, à partir de ce qui faisait la force du CMF et de la COB, d'une culture et d'un état d'esprit entièrement nouveaux, forts des expériences de tous et où chacun pourra se reconnaître. L'AMF ne doit pas être et ne sera pas la simple addition des autorités qu'elle fusionne, elle ne sera pas non plus, suivant des dosages plus ou moins savants, la réincarnation de l'une ou de l'autre. L'AMF est, je le redis, entièrement nouvelle dans son rôle d'autorité unique en charge de la régulation des marchés financiers. Pour relever ce défi, l'AMF devra inventer de nouvelles méthodes de travail. Au sein de son collège tout d'abord, où chacun pourra apporter son propre savoir-faire et contribuer ainsi à la collégialité des décisions que l'AMF aura à prendre. Les membres du collège et de la commission des sanctions ont été choisis en fonction de leur expérience, de leur légitimité et de leur complémentarité. Ils ont été recrutés pour leurs compétences et leur personnalité, et non en tant que mandataires de tel ou tel groupe ou secteur professionnel. Leur participation active et régulière au collège s'inscrit dans une logique de décision collectivement assumée. Ils seront fortement sollicités, par des réunions régulières de leurs instances, l'animation de groupes de travail ou la participation à des formations spécialisées. Je les remercie dès à présent de leur dévouement et de leur mobilisation. Je sais que leur nomination n'est pas, de leur point de vue, une consécration " notabilaire ", mais le point de départ d'une action au service des marchés financiers. Ces nouvelles méthodes de travail seront aussi à inventer au sein des services. L'une des forces de l'AMF sera en effet de pouvoir recruter des agents de droit public et des salariés de droit privé, pour étendre au maximum la gamme des compétences à sa disposition. Cette diversité des profils assurera l'efficacité et la réactivité de la nouvelle Autorité en assurant un haut niveau de qualité de sa principale ressource que constitue le talent de ses collaborateurs. (b) Le deuxième défi pour l'AMF sera de déployer toute son autorité. Il n'est pas anodin que ce terme ait été choisi pour former la première lettre du nouvel acronyme. Cette autorité devra s'imposer immédiatement, car il n'y a pas de place pour une vacance de la régulation. Au vu des héritages que j'ai passé tout à l'heure en revue, je ne suis pas inquiet. Mais elle devra aussi se construire et se renforcer dans la durée. Cela passe par une augmentation des capacités d'anticipation et de contrôle, qui doit s'appuyer sur des moyens accrus. Au moment où l'AMF prend son envol, je vous propose de passer en revue les grands dossiers qui l'attendent au plan national ou international, conformément aux 4 grandes missions que la loi lui a confiées : la surveillance des marchés financiers, la protection de l'épargne, l'information des investisseurs et la coopération européenne et internationale. Commençons par la surveillance du bon fonctionnement des marchés financiers, mission historique s'il en est. Elle est soumise en permanence aux défis de l'innovation des techniques financières et de la mutation des acteurs. C'est en effet d'un monde boursier en pleine évolution que l'AMF devra assurer le contrôle et le suivi. En témoigne le succès d'Euronext, marché boursier quadri-national ancré sur la technologie et le leadership de la place de Paris. Plus largement, les infrastructures de marché ont connu ces dernières années des changements considérables dans leur organisation et souvent même dans la philosophie qui sous-tend leur fonctionnement. Ici interviennent les qualités d'anticipation, d'adaptation et la ténacité de l'exercice du contrôle dont l'AMF devra faire preuve. La réforme du régime des valeurs mobilières, à laquelle l'AMF devra participer en lien avec la Chancellerie et mes services, offrira une opportunité à très court terme d'appréhender ce type de problématique. Cette réforme, attendue depuis longtemps par les différents acteurs, permettra notamment d'aménager les régimes d'émission et d'ouverture du capital. Parallèlement, la loi de sécurité financière a enrichi la mission de protection de l'épargne de nouveaux territoires à investir pour l'AMF. C'est notamment le cas du démarchage financier. L'AMF devra rapidement s'impliquer dans la réforme prévue par la loi de sécurité financière, avec les autres autorités intervenant dans le contrôle de cette activité. La création, à brefs délais, du fichier national des démarcheurs constitue une modalité nouvelle de suivi et d'information du public sur cette profession. Le législateur a aussi confié à l'AMF un rôle primordial dans la mise en place et le contrôle de la nouvelle profession de conseiller en investissement financier. Dans le respect du principe de l'auto-régulation, l'AMF sera seule compétente pour organiser et structurer cette profession, qui n'était soumise jusqu'à présent à aucun cadre réglementaire global. Enfin, les chantiers ouverts dans le domaine de la gestion pour compte de tiers sont également urgents et importants. Nous venons de réformer profondément le droit des OPCVM pour le mettre au meilleur standard européen. Trois sujets me paraissent appeler l'engagement rapide d'une réflexion par l'Autorité, et je m'y arrête un instant. (i) L'AMF doit d'abord jouer son rôle pour maintenir la confiance dans les OPCVM. Cette confiance est mise en cause aux États-Unis par la découverte de pratiques illégales ou douteuses, qui ont pour point commun d'être contraires à l'intérêt des épargnants " non initiés ". Je n'ai pas de raison de croire que de telles pratiques aient cours en France. Mais j'ai noté avec satisfaction la prise de conscience rapide de la COB et des professionnels sur ce sujet, car il est important que nous démontrions, face à un risque d'atteinte à la confiance, notre capacité d'introspection et de réponse. Je souhaiterais désormais qu'un état des lieux précis soit réalisé par l'AMF. L'organisation future de ses services doit lui permettre un suivi régulier de ce secteur, tant sur le plan économique que celui du respect des règles, avec des contrôles accrus. (ii) Le deuxième chantier est celui de la transparence dans les circuits de commercialisation. Ce thème de réflexion concerne la gestion sous mandat, pour laquelle je souhaite que l'AMF lance avant la fin de l'année un processus semblable à celui qui a abouti à davantage de transparence dans les frais de gestion des OPCVM. Il concerne également les OPCVM eux-mêmes et les responsabilités du distributeur et des sociétés de gestion, que je souhaiterais voir clarifiées, en étroite liaison avec les banquiers et les assureurs. (iii) Enfin, l'AMF devra prendre la mesure de l'évolution considérable du capital investissement au cours des dernières années. Je pense à cet égard qu'il serait utile qu'une réflexion s'engage pour identifier spécifiquement cette activité dans ses règles et dans ses procédures. C'est le moyen de garantir qu'elle se développement rapidement et dans les meilleures conditions. Il n'y a pas de protection efficace de l'épargnant sans une bonne qualité d'information. Pour cela, la loi de sécurité financière a placé l'AMF au cur des réformes de l'information et de la transparence financière. Vous le savez, l'Europe a décidé d'adopter les normes comptables internationales IFRS, réalisées par l'IASB. La France est favorable à l'adoption d'un standard international, qui vise à la meilleure qualité de la présentation des informations financières, et à une harmonisation européenne. L'adoption de ces nouveaux standards comptables n'est pas une simple opération technique. Elle a des conséquences profondes sur les marchés financiers et leur stabilité. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle, au sein de l'Europe, la France a plaidé de façon constante pour que les normes en chantier tiennent davantage compte de leurs implications économiques et de leur applicabilité pratique. Il s'agit là essentiellement d'une exigence de qualité des normes qui seront adoptées par l'Union. L'AMF aura un rôle majeur en ce sens et devra s'investir dans toutes les étapes du processus. En amont, pour évaluer la pertinence des projets de normes soumis par l'IASB. Dans la période de mise en place, pour préparer le marché et garantir la continuité de l'information. Et, enfin, pour participer au contrôle de l'application des normes. Ce qui est vrai pour la comptabilité l'est aussi pour l'ensemble des changements, souvent majeurs, opérés dans le domaine de l'information financière et de son contrôle par la LSF. Le président de l'AMF, membre de plein droit du haut-conseil des commissaires aux comptes, participera aux travaux de cette instance qui va être très prochainement constituée par le Garde des Sceaux. L'AMF rendra également compte annuellement de la qualité des rapports sur le contrôle interne établis par les sociétés cotées. Enfin, elle devra déterminer le degré de son implication dans le domaine sensible des professions de l'information financière que sont les analystes et les agences de notation, pour lesquelles la loi fournit désormais une base d'action assez large qui appelle un fort discernement dans ses modalités d'application. Toutes ces activités ne s'exerceront pas, il est important de le souligner, dans un cadre exclusivement national. La participation de l'AMF aux réunions européennes et internationales sur l'ensemble de ces questions sera indispensable pour que la position de la France soit clairement exprimée. La constitution d'une autorité unique a été très largement motivée par le souci que le système de régulation français soit plus lisible et de permettre ainsi à l'AMF de peser ainsi d'un plus grand poids sur la scène internationale. L'article 1er de la LSF inscrit son rôle international dans les missions fondamentales de l'Autorité. Elle devra donc profiter de son nouveau statut et se donner les moyens nécessaires pour imposer sa présence au sein des instances internationales, comme l'OICV où de nombreux travaux structurant ont été menés ces dernières années. Au niveau européen, l'enjeu est double. - L'AMF doit d'abord participer aux nombreux travaux découlant du Plan d'action sur les services financiers de la Commission européenne. La liste des directives, qu'elles soient d'ores et déjà adoptées, en phase de finalisation ou encore en négociation, donne la mesure de l'ampleur de la tache : directive sur les opérations d'initiés et les manipulations de marché, directive sur le prospectus, directive "transparence" relative aux obligations d'information régulière des sociétés cotées, directive sur les marchés d'instruments financiers, directive sur les OPA Parce qu'il nous faut être présent sur tous les fronts, l'AMF devra se doter de tous les moyens nécessaires, qui sont d'abord humains. - L'AMF devra également s'investir dans le fonctionnement de CESR, le comité européen des régulateurs de valeurs mobilières, dont je salue le secrétaire général, Fabrice Demarigny ici présent. L'implication de CESR dans l'élaboration de la norme européenne est désormais reconnue. Vous savez l'attachement de la France au processus dit " Lamfalussy ". Nous travaillons à son élargissement aux secteurs de la banque et de l'assurance. Nous veillons à sa reconnaissance dans le cadre de la préparation du Traité portant Constitution Européenne. La localisation des comités de niveau 3, comme CSER, doit être déterminée au regard de la nature de ce processus. La France considère qu'il appartient à chacun d'entre eux de décider de leur localisation. A ce titre, elle a noté la position unanime des membres de CESR en faveur de la localisation du secrétariat général et de leur comité à Paris. Je m'en réjouis et je veillerai à ce que l'indépendance de CSER soit respectée. Monsieur le président, Mesdames et Messieurs les membres du collège et de la commission des sanctions, c'est sur cette perspective européenne que je voudrais conclure mon intervention. Je crois à l'intégration des marchés financiers européens ; je crois qu'avec Euronext en particulier, Paris a une place de choix dans ce vaste mouvement et qu'aujourd'hui, la création de l'AMF conforte ce potentiel. Cette place, préparons-la ensemble à cette évolution inéluctable et fructueuse. Le législateur a voulu une autorité forte, qui protège les épargnants et qui soit attentive aux innovations de la vie financière, qui assure à tous transparence et sécurité. A vous à présent de la bâtir et de la faire vivre. Je vous remercie. (source http://www.minefi.gouv.fr, le 26 novembre 2003)