Déclaration de M. Dominique Galouzeau de Villepin, ministre des affaires étrangères, de la coopération et de la francophonie, sur le plan d'action stratégique et le projet de réforme du Ministère des affaires étrangères, Paris le 29 août 2003.
Date: 2003-08-29
Orateur: Dominique de Villepin
Fonction: FRANCE. Ministre des affaires étrangères, de la coopération et de la francophonie

Monsieur le Secrétaire général, Mesdames et Messieurs les Ambassadeurs, Mesdames et Messieurs les Membres du comité de pilotage de la réforme, Chers Collègues, chers Amis, Notre diplomatie a devant elle une lourde tâche. Nous sommes à un temps de mobilisation et d'action sur la scène internationale, mais aussi dans une période de réforme de l'administration. Cela signifie que notre "maison" doit être aux avant postes, à la fois dans le monde et au sein de l'Etat. Ces deux exigences forment un tout pour nous et un défi sans précédent, qu'il nous appartient de relever ensemble. Lors de la précédente Conférence des ambassadeurs, j'ai demandé au secrétaire général d'engager sans délai le chantier de la modernisation du Quai d'Orsay. Un comité de pilotage a été chargé de proposer un plan d'action stratégique. Nous voici aujourd'hui réunis pour entendre les propositions issues de ses travaux. Je voudrais ici remercier tous ceux qui ont pris part à ce travail collectif, avec un mot tout particulier pour Hubert Colin de Verdière qui a conduit cet exercice difficile avec beaucoup de mesure et d'efficacité ainsi que pour Jean Pick qui a bien voulu nous apporter une nouvelle fois ses compétences et sa vision. Denis Bauchard et Philippe Bourguignon préciseront tout à l'heure leurs propres idées sur les actions envisagées. Je veux vous soumettre maintenant les convictions que m'inspire le travail mené avec vous tous, en Poste comme en administration centrale. Dans un monde en plein bouleversement, qui exige une adaptation permanente de notre diplomatie, notre ministère doit bien évidemment lui aussi changer. Notre fonctionnement doit maintenant au quotidien intégrer trois impératifs : le principe de vérité, d'abord. Au coeur de notre métier, il y a l'information et sa compréhension. Nous devons en permanence traiter les données du monde avec lucidité. Un diplomate ne doit ni mentir ni se mentir à lui-même : allons jusqu'au bout des analyses, creusons les questions, définissons de nouveaux repères. Deuxième impératif : le sens de l'urgence. Dans notre nouveau monde, un temps de retard compromet tout rendez-vous. Sans jamais sacrifier la réflexion, il faut parfois savoir tirer parti de la vitesse car c'est elle désormais qui régit notre monde. Troisième impératif : la primauté de l'action. Notre monde est explosif : nous ne devons pas maintenir les problèmes sous contrôle, mais les résoudre. Nous ne devons pas envisager, mais construire, proposer, mobiliser. Agir, c'est affronter les crises et trouver des solutions. C'est aussi s'adapter aux nouvelles dimensions de la mondialisation : entre nouvelles opportunités d'un côté et nouveaux défis de l'autre, les règles changent. Notre réflexion stratégique est nécessairement en pleine évolution, aujourd'hui plus que jamais. Et c'est le rôle de notre ministère que de guider notre pays au milieu de tous ces bouleversements. Voilà l'essentiel. A partir de là, il ne s'agit donc pas seulement de se lancer dans une nouvelle réforme des structures de notre administration mais aussi de modifier en profondeur nos mentalités et nos méthodes. Dans quel sens ? D'abord, en assurant une meilleure coordination entre les Postes et l'administration centrale, entre le Quai d'Orsay et les autres ministères. Ensuite, et c'est essentiel, en restaurant l'esprit de mission qui fait la vocation et l'honneur de ce ministère. En étant fidèle à ce sens du devoir qui se nourrit d'une exigence de responsabilité, d'exemplarité et d'humanisme. Loin de tout corporatisme, cet effort s'inscrit au centre de la réforme de l'Etat et se place au service d'un objectif politique : rendre notre diplomatie capable de répondre aux défis de notre temps. Pour ce faire, j'appelle chacun d'entre vous à se mobiliser pour affirmer, dans un contexte radicalement nouveau, notre engagement au service d'une ambition française. J'ai proposé au Premier ministre que l'ensemble des crédits concourant à l'action extérieure de l'Etat soit présenté au Parlement au sein d'une mission interministérielle unique, au sens de la loi organique sur les lois de finances, la LOLF. Je n'ignore pas les difficultés qu'un tel projet va rencontrer mais il me paraît important de poser clairement au sein de l'administration les données du problème. Concrètement, quel est notre objectif aujourd'hui ? C'est de mettre à nouveau les Affaires étrangères au cur de l'action extérieure de l'Etat. Pour cela, nous devons réapprendre à donner un sens politique à notre action. En d'autres termes, nous devons être en mesure de proposer pour chaque pays, chaque région, chaque secteur d'intervention, une véritable vision stratégique capable d'intégrer tous les aspects, du politique à l'économique, du social au culturel, sans oublier les aspects religieux et ethniques. Notre but doit être de rendre à notre ministère la responsabilité de fixer le cap de l'action de la France à l'extérieur de nos frontières. Pour atteindre notre objectif de recentrage du Département, il y a deux urgences. Première urgence : mettre en adéquation nos moyens et nos objectifs. Soyons lucides : la part des dépenses de l'Etat dans la répartition de la richesse nationale a atteint ses limites ; elle va probablement vers un mouvement de baisse. Il est difficile d'imaginer, même si nous pouvons le regretter, que notre ministère puisse échapper à cette évolution générale. A nous d'en tirer les conséquences et de définir avec bon sens nos priorités, qu'il s'agisse des implantations de notre réseau extérieur, de la répartition budgétaire entre nos crédits de fonctionnement et ceux consacrés à nos interventions et, pour ces derniers, des choix à faire entre les différents projets et opérateurs bénéficiaires. La réduction des déficits publics constitue non seulement un impératif national, mais aussi un engagement européen auquel la France a souscrit. Cela étant, j'ai veillé à ce que, dans la négociation budgétaire de cette année, nos efforts d'économie bénéficient à nos priorités. Ainsi, face aux demandes du ministère du Budget qui exigeait des économies en matière d'emplois et une révision à la baisse des indemnités de résidence, j'ai demandé et obtenu qu'une partie des crédits récupérés par l'Etat puissent être redéployés au profit des primes versées à l'administration centrale et des recrutés locaux dans nos Postes à l'étranger. De même, pour la première fois, j'ai obtenu du Budget un mécanisme d'intéressement à la productivité du Département : des crédits de fonctionnement supplémentaires nous seront accordés en fonction des recettes supplémentaires obtenues sur les visas ; ce mécanisme, s'il fonctionne, pourra être reconduit. Enfin, c'est en échange d'un contrat réaliste d'objectifs et de moyens que nous avons obtenu des facilités supplémentaires pour faire face à nos nouvelles missions dans le cadre de la réforme du droit d'asile. Soyons conscients que nous ne pouvons plus retarder l'heure du choix. Il y va de notre capacité à remplir notre mission et de notre crédibilité au sein de l'Etat pour fixer les grandes lignes de l'action extérieure. Définir des priorités : telle est l'attitude indispensable par ces temps de rigueur. C'est ainsi que nous forgerons une vision stratégique et politique de l'action de notre ministère. Nous sommes à la croisée des chemins : voulons-nous continuer à tout couvrir dans tous les pays, au risque d'une perte d'efficacité ? Souhaitons-nous au contraire faire des choix draconiens et nous retirer complètement de certains pays, voire de certains secteurs, ce qui ne manquera pas de susciter campagnes de protestations et arbitrages incertains ? Ou bien faisons-nous le pari d'être largement présents dans le monde, mais dans le cadre d'une action beaucoup plus ciblée, mieux adaptée au terrain et privilégiant réellement la promotion de nos intérêts et de notre influence ? Seconde urgence : établir un constat réaliste de nos faiblesses actuelles. Pour ma part j'en vois trois. Nous ne savons pas encore suffisamment rassembler toute l'information sur un sujet donné et la présenter de façon politique pour obtenir la prise de décision. Or notre vocation interministérielle place le Département au centre de toutes les sources d'information ou de renseignement. L'évaluation, le jugement, l'appréciation constituent un art singulier qui exige une connaissance du terrain et la mobilisation de tous. Ensuite, nous devons être plus décisionnels, c'est-à-dire présenter des choix d'action plutôt que de se contenter de proposer des "éléments de langage". L'analyse et l'observation ne constituent qu'une partie de notre métier. Le monde d'aujourd'hui exige davantage de sens de l'action. Notre ministère doit être constamment en mouvement et en initiative, avec la volonté d'infléchir le cours des événements. C'est pourquoi vous devez avoir une vraie capacité à entraîner vos collaborateurs, à mobiliser les compétences, à promouvoir les talents. La première chose que j'attends de vous, c'est que vous répondiez à la double exigence d'impulsion et de direction. Enfin, soyons capables de réagir avec souplesse et rapidité aux événements. Nos agents et nos procédures doivent être en mesure de mieux s'adapter aux circonstances et aux imprévus. Notre ministère n'est pas une administration lourde : tirons donc parti de cet avantage pour devenir un modèle d'action efficace. Ces trois exigences - l'information, la décision, la réactivité - doivent conduire à une organisation fondée sur trois priorités : - renforcer la coordination entre les services ; - mieux responsabiliser les agents et clarifier la chaîne des décisions ; - accentuer le caractère opérationnel de nos démarches. Il faut donc faire évoluer de front les structures et les mentalités, à tous les niveaux. Dans nos Postes à l'étranger d'abord, l'ambassadeur doit désormais assumer pleinement la dimension stratégique de son métier, contrepartie naturelle des pouvoirs qui font de lui le représentant central de l'Etat à l'étranger. Tour à tour animateur, coordinateur, stratège, le chef de poste diplomatique ne doit plus ignorer aucune des dimensions de sa fonction, qu'elle soit politique, économique, culturelle ou de coopération. C'est une responsabilité dont chacun doit apprécier la charge et les devoirs. Le Département doit participer à ce mouvement de responsabilisation : - en renforçant la déconcentration des moyens humains et matériels pour retirer tous les avantages de la souplesse de gestion que donnera la loi organique sur les lois de finances ; - en encourageant les initiatives valorisant la dimension interministérielle d'une ambassade : mise en place des "budgets pays" et des services financiers uniques, rationalisation des ambassades européennes pour parvenir progressivement à une chancellerie totalement intégrée, à l'image de la Représentation permanente à Bruxelles ; - en développant de nouvelles méthodes de travail pour mettre davantage en valeur le rôle de nos Postes, qu'il s'agisse de la préparation des visites ministérielles ou de la rénovation des plans d'action. Il s'agira désormais de plans de l'ambassade - et non plus seulement de l'ambassadeur - afin de refléter l'ensemble de l'action de l'Etat, tous ministères confondus, dans un pays donné. Le Département devra également mettre en place des formules plus souples pour les questions régionales, afin que les chefs de Postes puissent se concerter davantage au plan local ou régional. Au sein de l'administration centrale, trois axes principaux se dégagent des principes retenus pour la modernisation du Département. Premier axe : les directions géographiques doivent, à l'égal des Postes, être clairement investies de la responsabilité de synthèse pour l'ensemble de l'action de la France dans chaque zone. A elles de définir une vision stratégique, de conduire la concertation avec la direction générale de la Coopération internationale et du développement (DGCID), la direction générale de l'Administration (DGA), la direction économique (DE) ou d'autres services pour établir nos priorités. A elles, en liaison étroite avec nos ambassades, de garder le cap et de rester en éveil face aux évolutions régionales pour proposer en permanence une diplomatie d'initiative. Deuxième axe : les fonctions essentielles de l'administration centrale doivent être structurées. A partir des propositions du comité de pilotage, je souhaiterais tracer les orientations suivantes qui seront mises en oeuvre après une large concertation avec vous tous : - en premier lieu, la mise en place d'un conseil d'orientation stratégique regroupant, autour du ministre, des représentants du Département et des personnalités qualifiées - françaises et internationales - pour procéder, à intervalles réguliers, à des échanges de vues sur les grandes questions internationales ; - en deuxième lieu, la création d'une direction collégiale autour du secrétaire général, rassemblant le directeur politique ainsi que les directeurs généraux responsables des programmes du Département, appelés tous ensemble à devenir des secrétaires généraux adjoints. Chargée d'assurer la bonne marche de la maison, cette enceinte sera aussi le lieu où, après la mise en place de la LOLF, les responsables des grands programmes budgétaires du Département se réuniront pour veiller au suivi de cette nouvelle forme de gestion par objectifs. Dans le cadre de la direction collégiale et sans remettre en cause les structures actuelles, la question peut se poser de rendre plus cohérente notre action européenne à travers un quatrième secrétaire général adjoint, qui serait plus particulièrement chargé de conseiller et d'animer les différents services qui suivent les questions européennes. Mieux mettre en valeur les aspects bilatéraux de notre relation avec l'ensemble des pays européens constitue en effet une priorité de mon action pour l'année qui vient : notre pays doit multiplier les contacts, en particulier avec les nouveaux membres de l'Union. Car nous avons un avenir commun à construire, fondé sur des liens profonds d'amitié et de culture qui sont pour nous tous une chance et un atout. Enfin, des réunions par thème ou par secteur se tiendront chaque fois que nécessaire, autour du ministre, pour fixer le cap et les priorités de notre action. Troisième axe de travail pour l'administration centrale : se donner des moyens et des méthodes qui garantissent une souplesse beaucoup plus grande pour le Département. Il doit en être ainsi d'abord pour tout le secteur de la DGCID. Avec l'arrivée d'un nouveau directeur général, l'occasion est donnée, sans remettre en cause les grandes lignes de la dernière réforme, de simplifier son organisation avec un triple objectif : remplir son rôle de pilotage stratégique pour la mise en uvre de la politique de coopération et de développement, en liaison étroite avec les directions géographiques ; exercer une tutelle efficace et réelle sur les différentes agences d'exécution de notre politique de coopération ; rationaliser notre réseau en favorisant, sous l'autorité du chef de Poste, les capacités d'autonomie financière. De telles orientations impliqueront sans doute des modifications dans le fonctionnement actuel de la coordination géographique, dans la procédure de programmation des crédits d'intervention et dans la mobilisation de l'expertise capable d'assister le Département. Mais l'enjeu est de mieux faire travailler à l'avenir la DGCID avec le reste du ministère, dans le cadre d'une stratégie politique qui soit commune à tous. Un effort comparable doit être entrepris à la DGA, qui a vocation à donner l'exemple par une attention constante aux sollicitations des Postes et des agents, et dont les procédures doivent être rendues plus transparentes. La mise en place du contrôle de gestion et celle du système d'information "Accord" vont y contribuer. Acquérir davantage de souplesse, c'est également améliorer nos interventions dans des domaines-clés qui réclament davantage d'implication du Département : - on peut envisager de nommer des ambassadeurs en mission pour suivre les crises internationales les plus aiguës et donc pour une durée limitée. Placés auprès des directeurs géographiques, ces missionnaires veilleraient en particulier à assurer un flux régulier d'informations pour permettre au Département d'adapter son action en permanence face aux crises ; - pourquoi ne pas placer également des ambassadeurs auprès des principales régions françaises dont l'action internationale ne cesse de se développer ? Il est clair en effet que notre délégué national à l'action extérieure des collectivités locales aura besoin de renfort pour couvrir ce champ en pleine expansion et rationaliser le développement de la coopération décentralisée ; - nous devons aussi songer à renforcer notre inspection générale. En particulier, il faudra l'ouvrir à des apports extérieurs pour mieux prendre en compte la diversité croissante de ses missions, notamment dans le domaine consulaire pour le contrôle des services des visas. - Il faut accorder une attention particulière à tout ce qui relève de la sécurité, qu'il s'agisse de nos communautés françaises à l'étranger ou des installations de l'Etat. A cette fin, nous avons mis en place un comité interministériel de sécurité chargé de mobiliser tous les pouvoirs publics pour assurer la protection de nos concitoyens vivant à l'étranger. Par ailleurs, nous travaillons à la définition d'une doctrine pour renforcer la sécurité de nos implantations à l'étranger, à travers une triple démarche sur nos équipements, notamment immobiliers, nos personnels de sécurité et les consignes générales à imposer à tous. Enfin, davantage de souplesse c'est aussi rationaliser la gestion quotidienne de nos dossiers. Deux exemples : - les chevauchements de compétences entre plusieurs directions devront être corrigés : il n'est pas logique, sur des thèmes comme l'environnement, la santé, les transports ou encore les institutions financières internationales, que nous ayons les plus grandes difficultés à obtenir une vue d'ensemble du secteur concerné, compte tenu d'un suivi morcelé entre la direction économique, la direction des Nations unies et des Organisations internationales (NUOI), la direction de la Coopération européenne (DCE) ou la DGCID. Nous ne pouvons plus faire l'économie d'une clarification et de la désignation de services "chefs de file" pour définir avec précision les responsabilités de chacun et mobiliser les moyens au cas par cas. Nos méthodes de travail les plus élémentaires, comme la présentation d'une note, la tenue d'une réunion, les prises de décisions, sont trop souvent encore marquées par l'approximation. Il nous faut faire montre de davantage de rigueur et de bon sens en définissant des règles applicables à tous. Il reste enfin l'essentiel : la gestion de nos moyens humains et matériels. Dans une "maison" comme la nôtre, une "maison" qui se sait au service des idéaux de notre pays, c'est l'engagement et la valeur des hommes qui prime. C'est pourquoi nous devons nous libérer de certaines lourdeurs, de certains archaïsmes qui freinent les bonnes volontés. C'est là un enjeu majeur de notre modernisation. Les chefs de Poste vont être évalués. Dans l'esprit de la LOLF, ils devront rendre compte aux directeurs géographiques concernés et à la direction collégiale de la gestion politique et administrative dont ils sont responsables. Chaque année, le chef de Poste viendra donc présenter au Département le bilan de l'exécution du Plan d'action de son ambassade. Une procédure analogue sera instaurée pour les directeurs. Chaque agent doit pouvoir bénéficier d'un système de formation permanente, juste contrepartie d'une plus grande rigueur dans leur évaluation régulière. Cet effort doit conduire à une gestion de plus en plus personnalisée. D'abord pour recréer des filières de spécialistes d'Afrique, du Moyen-Orient ou d'Asie dont le Département a besoin. Ensuite pour assurer aux jeunes générations de diplomates un profil de carrière intéressant, permettant un accès suffisamment rapide aux responsabilités. Je souhaite que l'on ménage à nos collègues, prenant la direction d'une ambassade, une période de préparation d'environ six mois, à chaque fois que cela sera possible : il s'agira de leur permettre de procéder, en particulier, à une nécessaire formation linguistique et de se familiariser avec le pays de leur prochaine résidence. Pour ceux qui sont en attente d'affectation, nous devons tous faire davantage. Leur retour en activité doit constituer l'une des toutes premières priorités de la direction des Ressources humaines. Je demande aussi à chaque directeur de recenser, dans son secteur, les besoins non satisfaits et d'identifier en regard les missions qui pourraient être confiées à nos collègues. Beaucoup de progrès ont été réalisés en matière de transparence. Il faut aller encore plus loin. Dans cette perspective, le comité de pilotage propose la mise en place d'un comité diplomatique et consulaire ; celui-ci aurait pour mission de donner un avis sur les mouvements diplomatiques des chefs de Postes en proposant au ministre les candidats jugés les plus aptes pour chacune des ambassades soumises à la transparence. Ce dispositif aurait un double mérite : celui de constituer la "mémoire" du Département en rassemblant en un seul lieu les appréciations de la hiérarchie sur les agents qui se portent candidats ; celui de favoriser, par ailleurs, des désignations suffisamment à l'avance pour permettre aux futurs chefs de poste de se préparer en pleine connaissance de cause. Je suggère par conséquent que ce schéma soit mis en place sans délai, dès cette année, pour rendre nos prochains mouvements diplomatiques moins aléatoires. S'agissant des autres moyens, nous devons procéder à un effort de rationalisation de notre réseau diplomatique, consulaire et culturel : l'exercice n'est pas seulement budgétaire ; il doit viser aussi - et surtout - à rendre notre réseau mieux adapté à l'approche stratégique qui désormais doit désormais être la nôtre. Pour cela, nous devons partir des questions simples : de quels services un ambassadeur a-t-il besoin dans sa capitale ou en province pour mener à bien sa mission ? Combien d'agents sont-ils nécessaires dans le secteur de l'industrie ou de la culture pour porter haut notre influence ? Comment tirer le meilleur parti des ressources interministérielles présentes au sein d'une ambassade ? Voilà les questions auxquelles la prochaine concertation entre l'administration centrale et les Postes doit permettre de répondre. Enfin, notre politique immobilière doit aller à l'essentiel. Nos objectifs doivent être simples : des chancelleries et des résidences adaptées à nos missions. Et, par-dessus tout, je le redis, l'exigence de sécurité doit être aujourd'hui notre préoccupation essentielle. Ne nous laissons pas entraîner, par conséquent, dans des projets démesurés ; définissons des modèles adaptés aux contraintes spécifiques de notre métier et retrouvons ainsi la voie d'une gestion simple, pratique et efficace. Tel est, dessiné à grands traits, le chantier exigeant que je vous propose. Il fonde la stratégie ministérielle de réforme que le Premier ministre attend de chacun des ministres. Dans ce cadre, les propositions précises faites par le comité de pilotage vont maintenant faire l'objet, dans un calendrier resserré d'ici à la fin octobre, d'une concertation approfondie au sein de chaque direction et de chaque Poste, avec les organisations syndicales comme avec chacun d'entre vous. J'entends participer moi-même à ces consultations qui devront être menées dans un esprit d'ouverture et de dialogue. Nous devrons ensuite décider. Je le ferai en tenant le plus grand compte de toutes vos observations. Mesdames, Messieurs, Parce qu'elle est, bien davantage qu'un métier, une vocation, la fonction qui est la nôtre nous rassemble et nous oblige. Face aux immenses défis du monde, nous devons réunir nos efforts pour tirer notre ministère vers le haut, à un moment où l'Etat va connaître des transformations importantes. Au-delà des propositions du comité de pilotage et des décisions qui seront prises, c'est donc un esprit de responsabilité qu'il faut désormais promouvoir chaque jour, pour faire vivre nos convictions et honorer nos missions. (Source http://www.diplomatie.gouv.fr, le 29 août 2003)