Déclaration de M. Michel Sapin, ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, sur la politique d'amélioration de la qualité réglementaire nationale et communautaire, sur l'accessibilité de tous à la réglementation et sur la nécessité d'une 
Date: 2001-03-28
Orateur: Michel Sapin
Fonction: FRANCE. Ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Avant toute chose, je tiens à vous remercier d'avoir accepté de contribuer à la réflexion du Gouvernement sur la qualité de la réglementation. Je remercie tout particulièrement M. Mandelkern, qui a accepté de prendre la présidence de ce groupe de travail interministériel. La réflexion que nous engageons aujourd'hui s'inscrit dans un cadre national aussi bien qu'européen : parmi les résolutions prises par mes collègues européens ministres de la fonction publique et moi-même lors de la réunion de Strasbourg du 27 novembre dernier, figurait en effet celle de conduire une politique coordonnée d'amélioration de la qualité réglementaire nationale et communautaire. Cette initiative n'est pas sans lien, bien sûr, avec les travaux conduits par l'OCDE, qui a engagé, dans le cadre de son travail sur le management public, un inventaire des bonnes pratiques sur la qualité de la réglementation. D'ores et déjà, notre politique coordonnée au plan européen a engrangé ses premiers fruits : le groupe de travail européen, également placé sous la présidence de M. MANDELKERN par souci de cohérence et d'efficacité, a présenté le 12 mars dernier un premier rapport au conseil marché intérieur de l'Union européenne, qui l'a adopté. Ce rapport contient, outre quelques principes communs, plusieurs recommandations, dans le domaine de la simplification, de la consolidation et de la codification, pour une meilleure consultation, une mesure plus précise et plus juste de l'impact de la réglementation. Ce sont ces recommandations qu'il nous revient, au sein de ce groupe, de préciser. Nous ne partons pas de rien. De fait, la comparaison internationale place la France en position favorable sur certains points : en particulier, la claire organisation de la production des normes liée à la Constitution de 1958, la qualité des organes de contrôle, la tradition juridique, le rôle du Conseil d'Etat comme du Secrétariat Général du Gouvernement constituent pour la France des atouts indiscutables. Pour autant, de gros progrès restent à faire, pour garantir une réglementation de qualité. Pour être " de qualité ", une réglementation doit en effet répondre à plusieurs critères : - elle doit tout d'abord être accessible à tous. L'accès à la connaissance du droit et de la règle est l'un des fondements de la démocratie, au même titre que le droit de vote. On se souvient de la révolte des plébéiens contre les patriciens, à la fin du Vème siècle, pour avoir accès aux " formulae ", aux règles du droit. La mise en ligne, en janvier dernier, de l'intégralité des Journaux officiels depuis 1990, et surtout de l'ensemble des textes législatifs et réglementaires en vigueur sous forme consolidée, va dans le sens d'un meilleur accès de tous au droit. - Encore faut-il que le droit soit compris de tous. Au-delà de son accessibilité " physique ", il y va ici de son intelligibilité, de sa lisibilité par tout un chacun. Ce n'est à l'évidence pas le cas aujourd'hui, en dépit des efforts entrepris, depuis plusieurs années déjà, en faveur de la codification. La lecture du droit ne doit pas être l'apanage des juristes et des experts. Le droit appartient à tous, et la bonne marche de la société commande que chacun puisse s'en prévaloir. On parle souvent, à juste titre, du risque de voir se développer un fossé numérique. Je suis d'avis qu'il nous faut également lutter contre le fossé réglementaire et législatif, moins flagrant peut-être mais tout aussi réel. - Au-delà des questions de forme, une réglementation de qualité, c'est une réglementation juste, efficace, pertinente, dénuée d'effets pervers. Pour y parvenir, il faut certes recourir aux méthodes traditionnelles : audition d'experts, éventuellement de représentants des syndicats ou des usagers, débat politique au sein du Gouvernement, et, s'agissant des lois, au Parlement. Mais je suis intimement persuadé que l'association plus en amont et plus systématique de tous les acteurs concernés à la conception et à l'élaboration d'un texte réglementaire ou législatif, apporterait une garantie supplémentaire de qualité. Le temps n'est plus celui où une minorité de législateurs édictait le droit en majesté, tels Napoléon arbitrant le code civil au Conseil d'Etat. Une réglementation de qualité doit être aujourd'hui précédée d'un débat ouvert ; la régle ne doit plus seulement s'imposer, elle doit aussi convaincre. - Certains ajouteraient à cette liste de critères de qualité qu'une bonne réglementation est une réglementation légère. Nul ne peut nier en effet qu'une réglementation est d'autant plus simple d'accès et d'autant plus compréhensible qu'elle est légère, et j'entends les critiques qui dénoncent un droit de plus en plus nombreux et de plus en plus pointu. Mais j'y vois moins l'effet d'une inflation technocratique que le produit d'une évolution de notre société, qui réclame plus de droit parce qu'elle a besoin de plus de sécurité, de plus de certitudes juridiques : sécurité publique bien sûr, mais aussi sécurité sanitaire et environnementale, protection de la propriété intellectuelle dans un contexte technologique de plus en plus ouvert, etc. Gardons-nous donc de tout préjugé idéologique, et recherchons l'efficacité du droit au regard des besoins de la société, plutôt que la légèreté pour la légèreté. Cette efficacité passe parfois par le recours à des formes alternatives à la norme édictée par la puissance publique. Je pense notamment à toutes les formes de contrats. La place du contrat dans notre société demeure à mon sens insuffisante, et je suis favorable à une extension de la logique contractuelle, à condition d'en poser clairement les règles : la contractualisation doit être maîtrisée, pour ne pas tomber aux mains des intérêts particuliers. La puissance publique ne doit pas y abdiquer son rôle de gardien de l'intérêt général, au motif de la facilité, de l'économie ou de la complaisance. - Enfin, il serait vain de parler aujourd'hui de qualité de la réglementation sans s'interroger sur la façon dont nous intégrons, au sein de notre droit, les règles européennes et internationales. Ces règles de droit sont nôtres. Or, force est de constater qu'elles demeurent trop souvent perçues comme des normes extérieures, étrangères ou étranges, acceptées de mauvaise grâce quand elles ne servent pas d'alibi pour excuser des décisions nécessaires mais difficiles. L'appropriation indispensable de ces normes, notamment du droit européen, passe aussi par une plus grande transparence dans leur élaboration, par un débat ouvert avant leur édiction, et un renforcement du contrôle démocratique des organes qui les produisent. Tels sont, il me semble, les principaux critères d'une réglementation de bonne qualité. Sur tous ces sujets, je souhaite que vous travailliez en étroite liaison avec les responsables " qualité de la réglementation " désignés à ma demande au sein de chaque ministère. Je souhaite également que vous tiriez tout le profit de l'initiative menée parallèlement à l'échelle communautaire, pour nourrir votre réflexion des politiques, parfois très volontaristes, conduites dans certains pays européens. Vous disposez pour cela de neuf mois. L'entreprise est vaste. Elle est nécessaire, et je vous remercie par avance du temps et du dévouement que vous y consacrerez. (Source http://www.fonction-publique.gouv.fr, le 29 mars 2001)