Déclaration de M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, sur l'état des comptes de la sécurité sociale et les mesures envisagées pour réduire la progression des dépenses d'assurance maladi
Date: 2009-10-27
Orateur: Eric Woerth
Fonction: FRANCE. Ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

Monsieur le Président, Mesdames et Monsieur les Ministres, Mesdames et Messieurs les rapporteurs, Mesdames et Messieurs les députés, Notre pays, comme l'ensemble de nos partenaires, est entré en 2008 dans une crise économique sans précédent. Cette crise a des conséquences graves sur notre système de sécurité sociale. Elle suscite des interrogations sur sa capacité à sortir indemne de cette période difficile. Le débat que nous engageons aujourd'hui va donc se dérouler dans un climat un peu plus "solennel" que les années précédentes. Les enjeux sont lourds et nous en avons tous conscience. Vous les premiers, Mesdames et Messieurs les députés, qui êtes parmi les plus farouches défenseurs de notre système de protection sociale. L'état des comptes de la sécurité sociale est préoccupant, personne ne le conteste. Le déficit a plus que doublé entre 2008 et 2009. Il atteint un niveau record de 23,5 Mdeuros, contre 10,2 Mdeuros en 2008. Il sera de 30,6 Mdeuros en 2010. Nos prévisions sur les années suivantes montrent que ce "choc" affectera durablement les comptes de la sécurité sociale et qu'il sera difficile à compenser. Ces chiffres sont la conséquence directe d'une récession inédite depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. C'est la première fois que l'on observe deux années successives de recul de la masse salariale (-2 % en 2009 et -0,4 % en 2010). Par comparaison, lors de la récession de 1993, la masse salariale était restée stable et elle était repartie à la hausse, de près de 2 %, dès 1994. En cumulé sur 2009 et 2010, la sécurité sociale perd plus de 21 Mdeuros de recettes par rapport à la croissance moyenne des années 1998-2007. Le "déficit de crise" représente 65 % du déficit 2009 et 75 % du déficit 2010. Nous sommes donc confrontés à une situation exceptionnelle et ce qui est en jeu, c'est bien l'avenir de notre système de sécurité sociale. C'est de cela dont nous allons débattre aujourd'hui et dans les jours qui viennent. C'est de cela dont je veux vous parler maintenant. J'en suis convaincu, notre stratégie est la seule possible pour préserver ce formidable atout que constitue notre système de protection sociale. Elle repose sur deux priorités. D'abord, sortir de la crise. C'est une évidence, mais l'avenir de notre système repose d'abord sur notre capacité à renouer rapidement avec la croissance. Je vais y revenir dans quelques instants, mais nous en sommes à notre deuxième année de baisse de la masse salariale. Je ne crois pas que notre système de protection sociale en supportera beaucoup d'autres. L'urgence, c'est d'éviter que notre système s'enfonce dans la crise. Toutes les solutions que nous mettons sur la table, toutes les options que j'entends ici ou là doivent être confrontées à cette question : est-ce que cela facilite la sortie de crise, ou est-ce que cela fragilise ? Quand j'entends par exemple qu'il faut augmenter tout de suite la CRDS ou remettre en cause les allègements de charge, j'y reviendrai : cela nous renforce, ou cela nous fragilise ? Ma conviction est claire, et c'est bien sûr celle du Gouvernement tout entier : tout ce qui retarde la sortie de crise doit être résolument écarté. Notre deuxième priorité face à cette crise, c'est de poursuivre notre action de réforme pour continuer à faire évoluer notre protection sociale. Notre système ne peut avoir d'avenir que si nous continuons à le réformer, dans la croissance comme dans la crise. Nous avons déjà largement insisté sur les objectifs de cette action de réforme : maîtriser les dépenses ; préserver nos recettes en luttant contre les niches inefficaces ; lutter contre la fraude. Ces réformes, Mesdames et Messieurs, correspondent à une vision de la protection sociale sur laquelle je reviendrai. Il ne s'agit pas de réformer pour réformer, sans cohérence ni principe. Non, ce que nous voulons, le mandat que nous a donné le Président de la République, c'est de faire évoluer progressivement notre système pour lui donner les garanties de sa pérennité. Réussir la sortie de crise, continuer à réformer pour préparer l'après-crise, tels sont les grands principes autour desquels nous avons bâti ce projet de loi de financement de la sécurité sociale, que je vais maintenant vous décrire plus en détail. 1. Le premier objectif de ce projet de loi, c'est de réussir la sortie de crise, parce que notre système ne supportera pas de nouvelles années de baisse de la masse salariale. La reprise de la croissance et de l'emploi est, dans ces conditions, le premier impératif pour garantir l'avenir de notre protection sociale. Je l'ai dit, il n'est pas question pour nous "d'ajouter de la crise à la crise", de faire peser un poids supplémentaire sur les épaules des Français et des entreprises au moment où ils luttent pour se maintenir à flot. D'où ma détermination à refuser trois options qui ne sont pas des solutions de sortie de crise. Premièrement, la baisse des prestations. Je considère qu'on ne sort pas de la plus violente crise depuis la Seconde Guerre Mondiale en cassant notre modèle social, au moment où les Français ont besoin de davantage de protection. Le président Méhaignerie souligne souvent que la France possède l'un des systèmes de protection sociale les plus généreux au monde et que c'est une chance formidable dans une période tourmentée comme celle que nous traversons. Il a raison ! Il faut préserver ce système. Il faut le réformer, mais dans le respect de ses principes. Un seul exemple. Plutôt que de supprimer des prestations pour compenser la baisse des recettes, nous avons laissé notre système de protection sociale jouer son rôle d'amortisseur en 2009. Grâce aux revalorisations des prestations et aux mesures exceptionnelles comme la prime de solidarité active ou la prime pour les familles modestes, nous avons distribué 7,2 Mdeuros supplémentaires aux Français en 2009 pour soutenir leur pouvoir d'achat ! Les transferts sociaux ont d'ailleurs augmenté en 2009 trois fois plus vite qu'en moyenne ces dix dernières années, ce qui a eu un effet extrêmement puissant pour soutenir la consommation des ménages. Deuxièmement, on ne sort pas de la crise en augmentant de façon massive les impôts, - la CRDS ou d'autres. Toute notre stratégie, pendant la phase la plus dure de la crise, a été d'accepter la baisse des recettes sociales et d'adapter notre politique de recouvrement à la crise. A ma demande, les réponses aux demandes de délais de paiement sont désormais apportées en moins de trois jours. Sur les huit premiers mois de l'année 2009, les demandes de délais ont augmenté de 60 %, avec 58 % de réponse positive. C'est 100 000 délais accordés pour 170 000 demandes. Je n'ai pas accepté que les recettes baissent pour aider les entreprises à passer le cap de la crise, pour les remettre au point de départ avec des hausses de prélèvement. Je rappelle l'évidence : nous sommes déjà le 5ème pays au monde pour le poids des prélèvements obligatoires et le financement de la protection sociale repose pour l'essentiel sur le travail, donc sur l'emploi ! Nous refusons donc les hausses de prélèvements, que ce soit pour compenser la chute des recettes ou pour permettre une reprise de la dette de la sécurité sociale par la CADES. Je sais que c'est un motif d'inquiétude et d'incompréhension pour certains d'entre vous, n'est-ce pas chère Marie-Anne MONTCHAMP ? Mais nous n'avons pas d'autre solution. Un transfert de dette nécessiterait une hausse de la CRDS qui pèserait sur le pouvoir d'achat et l'emploi. A un moment où nous avons besoin de favoriser la reprise, ce serait une erreur économique. En 2010, l'ACOSS continuera donc à porter le déficit de la sécurité sociale. Elle recourra, en complément de ses instruments classiques de financement, -émission de billets de trésorerie et financements de la Caisse des Dépôts-, à des émissions complémentaires sur les marchés. Ces émissions seront, d'un point de vue technique, intégralement assurées par l'Agence France Trésor qui agira comme prestataire de service de l'ACOSS. C'est un schéma totalement sécurisé et qui limite le coût des charges financières. Il permettra à l'ACOSS de couvrir l'intégralité de son besoin de trésorerie, qui variera, selon les mois de l'année, dans une fourchette comprise entre 30 et un peu plus de 60 Mdeuros. Troisièmement, je refuse que l'on caricature le débat sur les niches sociales, en considérant que les allègements de charges sociales sont un gigantesque cadeau aux entreprises. Les allègements de charge sont la mesure de la politique de l'emploi la plus efficace. Le rapport du Conseil d'orientation pour l'emploi (COE) de 2006, qui avait fait l'objet d'un large consensus parmi ses membres, avait à cet égard estimé qu'ils permettaient de créer ou de sauvegarder 800 000 emplois. Qu'il y ait des ajustements nécessaires, peut-être, et j'ai demandé un rapport sur le sujet. Mais que l'on me dise qu'en pleine crise, il faut commencer par remettre en cause cela, c'est non. Cela ne signifie pas bien sûr qu'il ne faut rien faire sur les niches sociales de manière générale : nous avons déjà agi sur le sujet, nous allons continuer, je vais y revenir. Cela ne signifie pas non plus qu'il ne faut pas regarder si, dans les très nombreuses aides aux entreprises, il ne faut pas là aussi agir. Comprenez-moi bien : je ne dis pas qu'il ne faut rien faire en matière d'aides aux entreprises, je dis qu'il faut agir avec mesure et pondération, et sans polémique. Et d'abord rappeler que sur les 70 à 80 Mdeuros d'aides aux entreprises, une grande majorité relève d'allègements de prélèvements obligatoires. 2. Mesdames et Messieurs les Députés, depuis le début de la crise, toute notre action vise à en atténuer les effets pour les ménages et les entreprises, et à accélérer la sortie de crise. Ce PLFSS s'inscrit dans cette logique. Parallèlement, nous continuons à réformer la sécurité sociale pour garantir son avenir. Là encore, le PLFSS que je vous présente poursuit le mouvement. Que les choses soient d'ailleurs claires : notre système n'a pas d'avenir si nous marquons une pause dans les réformes et si nous dévions de notre cap. Ce cap, quel est-il ? 2.1 Première priorité : continuer à maîtriser la progression des dépenses d'assurance-maladie. A tous ceux qui nous disent, sur les bancs de l'opposition, que la situation de l'assurance-maladie est due à un excès de dépenses, je leur demande de se plonger dans les comptes. Nous respectons quasiment l'ONDAM en 2009 : 3,4 %, c'est à peine 0,1 % de plus que le taux de progression voté. Le dépassement de l'ONDAM se limitera à 335 Meuros : en moyenne depuis 1997, les dépassements ont été de 1,5 Mdeuros ! Et c'est la première fois que l'on réussit à tenir deux années de suite un niveau de progression aussi bas, proche de 3 %. Et nous le faisons en pleine crise, quand d'autres n'y sont pas parvenus à un moment, 2000-2001, où la France connaissait, dans le cadre d'un pic d'activité mondial, la plus forte période de croissance depuis les 30 Glorieuses ! 3,1 Mdeuros de dépassement de l'ONDAM en 2001 quand le Gouvernement ne dépasse que de 335 millions d'euros, cherchez l'erreur ! Entre 1997 et 2002, le dépassement cumulé a été de 12,5 Mdeuros d'euros, quand il n'a été que de 4,3 Mdeuros depuis 2007. Nous poursuivons l'effort en 2010 avec un ONDAM fixé à 3 %, soit un niveau inférieur à celui voté en 2009 (3,3 %). Pour tenir cet objectif, il faut limiter la progression spontanée (6,8 Mdeuros) de plus de 2 Mdeuros : c'est ce que nous allons faire en 2010. Notre résultat 2009 crédibilise cet objectif de 3 % : ce n'est pas un effet d'affichage ! Je rappelle d'ailleurs à ceux qui nous expliquent que nous coupons à la hache dans les dépenses d'assurance-maladie - tout en nous disant que nous n'en faisons pas assez - que lorsque l'ONDAM est fixé à 3 %, les dépenses d'assurance-maladie ne baissent pas, elles augmentent de 4,6 Mdeuros ! Cela signifie plus de protection en matière de santé à hauteur de 4,6 Mdeuros ! Je laisserai Roselyne BACHELOT détailler les mesures retenues, mais je voudrais insister sur le fait qu'elles reflètent une vraie vision de l'avenir de l'assurance-maladie : - premier point, nous voulons renforcer l'efficacité du système de soins : nos indicateurs de santé sont bons mais ils sont comparables à ceux de pays qui dépensent moins que nous. Nous devons être plus performants. Cela passe par une profonde réforme de l'organisation des soins que la loi hôpital de Roselyne Bachelot va nous permettre de mener. Mais cela passe également par des mesures annuelles pour ajuster les prix des médicaments et les tarifs de certaines professions de santé pour les fixer à un niveau qui reflète leur efficacité médicale et leur coût. Cela nécessite également de renforcer chaque année nos efforts de maîtrise médicalisée. Nous prenons des mesures en ce sens dans ce projet de loi ; - deuxièmement, notre politique en matière d'assurance maladie consiste à recentrer progressivement l'assurance-maladie sur le financement des dépenses les plus utiles médicalement. C'est indispensable pour conserver les formidables atouts de notre système de santé : la prise en charge à 100 % des patients en ALD, ou encore l'accès rapide et pour tous aux médicaments les plus innovants. C'est ce qui justifie des mesures comme une hausse mesurée du forfait journalier hospitalier qui couvre des frais de repas et d'hébergement, et pas des soins, ou encore la diminution du remboursement de 35 % à 15 % de médicaments dont la Haute Autorité de Santé a estimé qu'ils rendaient un service médical faible ou insuffisant. Au-delà de l'assurance maladie, nous ne prévoyons pas de dépenses nouvelles significatives dans les autres branches. 2.2 Notre seconde priorité pour garantir l'avenir de notre protection sociale, c'est de continuer à élargir son financement pour qu'il pèse moins sur le travail. Aujourd'hui, 70 % de la sécurité sociale est financé par des prélèvements sur les salaires. Ce n'est pas tenable. Dans le PLFSS 2010, nous poursuivons l'effort entrepris depuis 2008 pour réduire les niches sociales, souvent sous l'impulsion du Parlement, il faut le souligner, et je sais Yves Bur sensible à ce sujet. Certains d'entre vous se sont émus de telle ou telle mesure. Tout le monde est d'accord pour réduire les niches mais il n'y a jamais de consensus sur les cibles à privilégier ! J'ajoute, d'ailleurs, que l'on ne peut pas dire qu'on dépense trop pour les allègements de charges et s'opposer à des mesures qui visent à réduire la part relative du travail dans le financement de la protection sociale. Nous prenons donc nos responsabilités en appliquant des principes simples et clairs. Nous ne touchons pas aux dispositifs qui sont utiles pour l'emploi comme les allègements "Fillon" ou les exonérations ciblées sur des publics prioritaires que nous avons déjà réformées, mais nous réduisons les dispositifs en contradiction avec la volonté du Gouvernement de valoriser le travail : toutes les catégories de revenu doivent être soumises à la CSG au même titre que les salaires. Cela concerne en particulier les revenus du capital : - nous proposons de soumettre aux prélèvements sociaux (12,1 %) au premier euro les plus-values réalisées lors de la cession de valeurs mobilières (rendement 110 Meuros en 2011) ; - nous proposons de supprimer l'exonération de prélèvements sociaux pour les contrats d'assurance-vie multi-supports en cas de dénouement par succession (rendement : 270 Meuros). C'est le seul cas d'exonération en matière d'assurance vie, et ce n'est ni logique, ni équitable. Nous voulons également renforcer la contribution des revenus complémentaires au salaire au financement de la protection sociale. Nous prévoyons donc un doublement du taux du forfait social sur les revenus de participation, d'intéressement et d'épargne salariale : il passera de 2 % à 4 % (rendement : 380 Meuros). En effet, le taux actuel de 2 % reste très inférieur au taux des cotisations patronales (30,38 %) qui s'applique aux salaires et si nous développons l'intéressement et la participation, nous devons les soumettre plus largement aux prélèvements sociaux. Enfin, dans le but de moraliser le capitalisme, nous continuons à augmenter la taxation de certaines rémunérations à caractère exceptionnel. En complément de l'action engagée dans le PLFSS 2008 sur les stock-options, nous reprenons un amendement d'Yves Bur de l'année dernière et nous proposons de doubler le taux des contributions de l'employeur pour les « retraites chapeau ». 2.3 Notre troisième priorité, c'est de continuer à rendre le système plus juste en intensifiant la lutte contre les fraudes. La politique de contrôle que j'ai engagée depuis deux ans, avec le soutien et les idées de plusieurs d'entre vous (Dominique Tian, Pierre Morange, Valérie Boyer), produit des résultats : - entre 2006 et 2008, nous avons augmenté de 65 % les résultats de nos contrôles : les fraudes détectées par les caisses de sécurité sociale ont augmenté de 227 à 365 Meuros. Le contrôle est enfin devenu une priorité pour toutes les branches : c'est notamment devenu un objectif central des contrats d'objectif et de gestion 2009-2012 passés entre les branches Famille et Retraite et l'Etat ; - nous avons mis une pression considérable pour que les caisses renforcent leurs contrôles d'arrêts maladie : elles en faisaient 700 000 en 2006, 1,2 million en 2007 et, en 2008, 1,6 million ! C'est une augmentation de 130 %. Je veux encore accélérer cette action de lutte contre la fraude en 2010, parce qu'elle répond à une exigence de justice sociale très profonde de nos concitoyens. Le PLFSS 2010 prévoit ainsi d'adapter les sanctions applicables dans les branches famille et vieillesse pour les rendre plus efficaces, en s'inspirant des mesures prises l'an passé pour la branche maladie. Un nouveau barème des sanctions en fonction de la gravité des faits sera établi et les procédures seront allégées, tout en préservant les droits des personnes concernées. Ce projet de loi contient également plusieurs mesures pour continuer à lutter contre les arrêts de travail injustifiés, qui sont encore beaucoup trop nombreux (13 % selon la CNAM pour les arrêts courts) : - en 2010, nous allons lutter contre la "récidive" en matière d'arrêts de travail injustifiés : une personne ayant fait l'objet d'une suspension d'indemnités journalières pour arrêt injustifié ne pourra pas recevoir automatiquement ses d'indemnités journalières si elle se fait immédiatement prescrire un arrêt de travail : il faudra obligatoirement un accord préalable de la Caisse ; - la "contre-visite" de l'employeur, que nous avons expérimentée en 2008, va être généralisée. Le bilan de l'expérimentation conclut en effet à l'efficacité de la mesure. Désormais, la Caisse sera obligée de tenir compte de l'avis du médecin mandaté par l'entreprise. Elle aura le choix entre effectuer un nouveau contrôle ou suspendre immédiatement le versement des indemnités journalières ; - il faut une plus grande équité dans le contrôle des arrêts maladie : tous les Français, quel que soit leur statut, doivent être soumis aux mêmes contrôles. Je souhaite que nous renforcions les contrôles dans la fonction publique, en faisant intervenir le contrôle des caisses d'assurance-maladie. Nous devons encore discuter de ce projet avec les organisations syndicales et préciser certaines modalités techniques. Mais nous l'expérimenterons en 2010. Pour conclure sur les orientations de notre politique en matière de sécurité sociale, je tiens également à souligner un point qui témoigne de notre volonté "d'assainir la situation". Concernant le sujet des relations entre l'Etat et la Sécurité sociale sur lequel vous êtes, à juste titre, particulièrement vigilants, j'ai décidé de réduire la dette de l'Etat, malgré un contexte budgétaire très contraint. Sans mesure nouvelle, la dette de l'Etat passerait de 3,6 Mdeuros fin 2008 à 5,2 Mdeuros fin 2009. Je proposerai des mesures dans le cadre du collectif de fin d'année pour non seulement ne pas l'aggraver, comme je m'y étais engagé, mais la réduire de façon très significative en dessous de son niveau de 2008. Mesdames et Messieurs les Députés, Vous le constatez, sur tous les volets - dépenses, recettes, fraudes - nous agissons de façon déterminée pour continuer à réformer la sécurité sociale. Nos orientations sont directement inspirées de la feuille de route très précise que le Président de la République nous a fixée dans son discours devant le Congrès du 22 juin dernier : - accentuer notre effort de maîtrise des dépenses d'assurance maladie ; - réduire les niches sociales inefficaces ; - stabiliser le déficit "hors crise", ce que nous faisons, autour de 8 Mdeuros. Cela représente un effort de 3 Mdeuros par rapport à l'augmentation "spontanée" du déficit. C'est un résultat positif et un signe encourageant pour l'avenir. Le déficit total lui, continue à se creuser. C'est une situation que nous assumons pleinement. Notre priorité, c'est que notre gestion des finances publiques permette d'atténuer les conséquences de la crise et favorise la reprise de l'activité. Mais nous ne relâchons pas pour autant notre effort de réforme ! 3. Mesdames et Messieurs les Députés, priorité à la sortie de crise, priorité à la poursuite des réformes. Quelles sont, dans ce contexte, les perspectives pour les années à venir ? En limitant la progression de l'ONDAM à 3 %, le déficit du régime général va se stabiliser à partir de 2011 à environ 30 Mdeuros. C'est évidemment un niveau excessivement élevé. Pour le réduire, nous devrons nous montrer déterminés à accélérer nos efforts de réforme une fois la sortie de crise sécurisée. Qu'est-ce que cela signifie ? Dans le domaine de la maladie, la loi "hôpital, patients, santé, territoires" nous permettra de moderniser l'hôpital et plus largement d'améliorer l'organisation territoriale du système de soins. Parallèlement, il faudra poursuivre l'action de recentrage de l'assurance-maladie sur les dépenses les plus utiles médicalement. Je suis convaincu qu'avec des réformes de structures fortes, nous avons la capacité de diminuer l'ONDAM en-dessous de 3 %, pendant plusieurs années. Nous aborderons également la question des retraites grâce au "rendez-vous 2010" annoncé par le Président de la République. Nous devrons apporter une solution de long terme aux Français. Comme l'a indiqué le Président de la République, l'ensemble des thèmes seront « sur la table » : l'âge, la durée de cotisation, la pénibilité, le niveau des cotisations, la transition entre vie active et retraite, la mobilité entre les régimes,... Ce sera un moment important pour l'avenir de notre système de protection sociale et nous aurons besoin de vos idées et de votre soutien pour mener à bien cette réforme. Mesdames et messieurs les députés, La dégradation des comptes ne doit pas masquer les efforts que nous accomplissons pour tenir les dépenses et consolider les recettes de la sécurité sociale. Encore une fois, je me souviens d'une période pas si éloignée, en 2000 et 2001, où la situation était à l'opposé. La masse salariale progressait de 6 % et faisait oublier le laxisme dans la maîtrise des dépenses : l'ONDAM augmentait alors de près de 6 % par an ! Nous l'avons payé par un creusement très fort du déficit, dès que la croissance a ralenti. Un simple exemple pour illustrer cela. Si l'ONDAM avait augmenté au rythme de 2000-2001 (+ 6 % par an) en 2007, 2008 et 2009, nous aurions un déficit de 22,5 Mdeuros de l'assurance maladie en 2009 au lieu de 11,5 Mdeuros. Notre politique, au contraire, nous permettra de nous appuyer sur des acquis solides pour redresser la situation dans les années à venir ! Après 2010, quand la situation économique se sera complètement rétablie, nous apporterons une solution pérenne à la dette et aux déficits. Nous ne serons sans doute pas d'accord sur tous les détails de ce texte. Mais j'espère que vous partagerez ses grandes orientations et que nous nous réunirons sur l'essentiel. Pour ma part, je suis convaincu que la voie que nous vous proposons est la seule praticable. C'est un chemin difficile. Il exige une grande rigueur pour continuer à réformer et préparer l'avenir. Mais il demande également de garder à l'esprit que la priorité du moment, c'est de sortir de la crise et d'en sortir avec une croissance forte et durable ! C'est en nous tenant fermement à cette ligne de conduite que nous garantirons la pérennité de notre système de sécurité sociale auquel nous sommes si attachés. Source http://www.comptes-publics.gouv.fr, le 28 octobre 2009