Déclaration de M. Thierry Breton, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, sur la transcription de deux directives européennes traitant de la commercialisation des contrats d'assurance et de l'information des usagers, Assemblée nationale le
Date: 2005-04-05
Orateur: Thierry Breton
Fonction: FRANCE. Ministre de l'économie, des finances et de l'industrie

Monsieur le Président, Monsieur le Président de la Commission des Finances, Monsieur le Rapporteur, Mesdames et messieurs les députés, Deux ans après l'adoption de la loi de sécurité financière, à l'occasion de laquelle vous aviez profondément réformé l'information du souscripteur d'assurance-vie, je suis heureux de vous faire partager les orientations du Gouvernement en matière d'information et de protection de l'épargnant. Cette transposition de deux directives européennes illustre à mes yeux combien le travail européen est utile pour nous aiguillonner dans la constante modernisation de nos règles. Au cas d'espèce, la pratique française a largement inspiré la discussion européenne. Les évolutions proposées ne bouleversent donc pas notre droit, mais le complètent et le modernisent, et c'est pourquoi notre travail aujourd'hui est utile et important. Je voudrais saluer, à cet égard, le très important travail fourni par le rapporteur, Philippe Auberger, qui dans son rapport explique avec précision et simplicité la portée des réformes proposées qui risquaient, sans sa pédagogie, d'échapper peut-être même à certains d'entre nous. Il n'a écarté dans sa réflexion aucun des débats que suscite ce texte, et je lui en sais gré car je suis partisan d'une discussion ouverte. Le projet de texte qui vous est soumis traite de la commercialisation des contrats d'assurance et de l'information des assurés. Les attentes des consommateurs évoluent, les produits se diversifient et se complexifient. Les exigences de protection doivent donc s'adapter, et tel est l'objectif de notre débat d'aujourd'hui. 1. Je voudrais, avant de venir au détail des mesures du texte, les replacer dans le contexte plus général de l'action du Gouvernement dans le domaine des services financiers. La première protection de l'épargnant réside, faut-il le rappeler, dans la solidité des organismes financiers avec lesquels il contracte. La résistance du secteur à la crise du 11 septembre 2001 a témoigné de la robustesse du cadre prudentiel français, qui a été régulièrement actualisé. Nos travaux d'aujourd'hui sur les intermédiaires en assurance viennent compléter une action du gouvernement de plusieurs années sur la régulation des intermédiaires dans les différents secteurs. La loi de sécurité financière avait créé le statut de conseiller en investissement financier et modernisé celui de démarcheur financier. Ce dispositif est désormais totalement opérationnel. Au-delà de la régulation des acteurs, la protection des investisseurs passe par une information et un conseil de qualité. De grands efforts ont déjà été faits, pour améliorer l'information et s'assurer qu'elle tombe " à point nommé ". Je voudrais insister aujourd'hui sur un nouvel axe de réflexion. Le souci croissant d'informer correctement l'épargnant s'est traduit par une multiplication des données qui lui sont fournies et une augmentation très substantielle de la périodicité et de la quantité d'information. Pour prendre l'exemple de l'assurance vie, le risque est grand que l'assuré, qui aura reçu l'ensemble des conditions contractuelles, la note d'information, les prospectus simplifiés visés par l'AMF des OPCVM qu'il aura choisis comme support de son contrat, et, le cas échéant, un aide mémoire sur le fonctionnement d'un contrat d'assurance vie, se trouve noyé sous une masse d'informations dont il ne prendra vraisemblablement pas connaissance. Il faut reconnaître que l'essentiel de nos efforts a jusqu'à présent porté sur le produit. Or, je pense qu'il est nécessaire d'orienter ces efforts vers le consommateur et de replacer ce dernier au centre du dispositif d'information. Pour cela, je vois deux axes de progrès : o la cohérence transversale ou " intersectorielle " de l'information. Francis Mer s'y était engagé devant vous, à l'occasion du vote de la LSF : un arrêté d'application est venu mettre à la disposition de l'assuré pour les contrats en unités de compte une information aussi détaillée que s'il souscrivait un OPCVM en direct, ainsi qu'une information annuelle et précise sur chacun des OPCVM supports de son contrat. Mais il me semble que l'on peut aller plus loin. C'est pourquoi j'ai confié à Jacques Delmas-Marsalet, membre du collège de l'AMF et ancien président de la Commission de contrôle des assurances, la mission d'étudier les perspectives de mise en cohérence du cadre de commercialisation des produits d'épargne dans leur ensemble, en mettant l'accent sur la qualité de l'information, la transparence des frais et la clarification des responsabilités respectives du distributeur et du producteur. M. Delmas-Marsalet me remettra ses conclusions à la rentrée 2005, qui seront publiques et déboucheront, le cas échéant, sur des dispositions législatives et réglementaires. o Deuxième axe de progrès, la pédagogie et l'éducation de l'épargnant. De fait, l'information n'a que peu de portée si le souscripteur reste passif. J'observe donc avec un vif intérêt les travaux engagés au sein du Collège de l'AMF, qui a demandé à une commission spécialisée d'explorer le thème de l'éducation de l'épargnant, ainsi que la démarche du Comité consultatif du secteur financier visant à identifier les points clés qu'un assuré doit repérer avant de souscrire un contrat. Ces démarches devraient à mon sens déboucher sur un référentiel mis à la disposition de l'épargnant, de nature qualitative, qui l'inciterait à se poser les bonnes questions en fonction de sa situation patrimoniale et à ses objectifs personnels : le produit réclame-t-il des connaissances particulières ? est-il garanti ? est-il liquide ? nécessite-t-il une immobilisation longue ? Je souhaite que les démarches consultatives entreprises au sein de l'AMF et du CCSF et la mission confiée à M. Delmas-Marsalet nous permettent d'aboutir à une approche cohérente et concrète des besoins de l'épargnant. Dans une perspective encore plus large, je voudrais souligner l'attachement que je porte aux réflexions avec les associations de consommateurs dans le domaine de la banque et de l'assurance. Ce matin, j'ai réuni le comité consultatif du secteur financier, auquel m'ont fait l'honneur de participer plusieurs parlementaires. Nous avons bien sûr fait le point sur la mise en uvre du " plan d'action Banques-Clients ", pour lequel nous sommes à mi-parcours. Je me félicite à cet égard que chacun ait jusqu'à présent respecté ses engagements, dont l'Etat, qui a ajusté la réglementation en matière de conventions de compte et de publicité sur les tarifs dans les agences. Je lancerai dans le courant du mois d'avril une campagne d'information préparée avec les associations au contact des exclus sur le droit au compte, qui a été présentée en avant-première au CCSF. Nous avons aussi beaucoup discuté d'un point essentiel du plan d'action, qui concerne l'offre commerciale par les banques de moyens de paiement aux clients qui sont privés de chéquiers. Dans cette matière, je suis partisan d'insérer nos compatriotes dans le droit commun de la relation commerciale avec sa banque. La contrepartie, c'est que l'offre bancaire adaptée aux clients sans chéquiers doit être irréprochable, avec suffisamment de services offerts pour un prix abordable. C'est le message que je retire du CCSF de ce matin, et que je porterai personnellement aux banques. Deux axes de réflexion importants et nouveaux ont en outre été engagés ce matin : - une réflexion dynamique sur le crédit, qui est clairement l'un de nos réservoirs de progrès économique en France. Le CCSF va analyser les conditions actuelles d'offre et de demande de crédit, en identifiant les " désajustements " que l'on constate dans certains segments du marché du crédit, et en cherchant les causes : réglementation, concurrence, psychologie Cette démarche doit s'accompagner d'une réflexion sur la prévention du surendettement, et sur ses outils : engagements des prêteurs, éducation des emprunteurs. - l'assurance-dommages nécessitait également une réflexion, dont l'utilité a déjà été illustrée avec l'action sur l'assurance-automobile. Le comité travaille depuis plusieurs mois sur un point essentiel pour les assurés : l'exercice de la résiliation du contrat. Il va commencer à se pencher sur l'assurance-emprunteurs. J'ai souhaité ajouter plusieurs thèmes au programme de travail : - l'assurance de protection juridique - l'accès de l'assuré au rapport d'expertise après sinistre - l'application de la prescription biennale. - une réflexion sur l'indice INSEE des prix de l'assurance multirisques habitation. Vous voyez que les professionnels ne risquent pas de chômer. 2. Avant de laisser la parole au rapporteur, permettez moi de présenter brièvement les enjeux du texte qui vous est aujourd'hui soumis. a) Ses deux premiers articles transposent la directive relative à l'intermédiation en assurance. Les entreprises d'assurance s'appuient aujourd'hui principalement sur leurs salariés, les salariés des autres établissements financiers, et quelque 70 000 agents généraux et courtiers d'assurance pour distribuer leurs produits partout en France. La transposition est attendue tant par ces professionnels que par les consommateurs et le texte a été longuement concerté avec l'ensemble des acteurs intéressés. Il met en place au niveau européen un système de "passeport unique" sur l'ensemble du territoire de l'Union européenne et renforce parallèlement la transparence et les garanties dues aux souscripteurs. Les courtiers et agents généraux d'assurance français n'ont rien à redouter de ce projet de texte, car la France dispose déjà de l'une des règlementations européennes les plus abouties et protectrices en la matière. Je voudrais insister sur trois novations importantes par rapport au droit existant : o son champ est étendu à l'ensemble des personnes qui, contre rémunération, présentent, proposent ou aident à conclure des contrats d'assurance, y compris à titre accessoire. Les obligations sont alors allégées. ; o les intermédiaires seront soumis à une obligation d'inscription sur un registre unique, public et librement accessible via Internet, soumise au respect des conditions de formation, d'honorabilité et de garanties ; o enfin, ce projet de loi donne un fondement légal à l'exercice du devoir de conseil, jusqu'alors reconnu par la seule jurisprudence des tribunaux, et le consommateur sera informé des liens de l'intermédiaire avec telle ou telle entreprise d'assurance. Au total, ce dispositif complet et cohérent renforce la sécurité des assurés et le professionnalisme des intermédiaires. b) L'article 3 réforme, quant à lui, les conditions d'exercice du droit de renonciation des contrats d'assurance vie, tout en clarifiant et enrichissant les obligations d'information. Il est en effet apparu nécessaire de mettre en accord le droit français de l'information en assurance vie avec les évolutions du droit européen, qui est d'harmonisation maximale en ce qui concerne la durée du délai de renonciation (30 jours) et le calcul de son point de départ. Celui-ci doit courir à partir de la date à laquelle l'assuré est informé de la conclusion du contrat, ce qui nécessitait de modifier notre droit. Pour autant, bien que la directive ne prévoie pas de prorogation du délai de renonciation si les informations requises avant la souscription du contrat n'ont pas été correctement remises à l'assuré, le texte qui vous est soumis maintient ce principe. Le délai de prorogation, qui court indéfiniment dans le texte actuel, a cependant été limité à 5 ans, afin de ne pas perpétuer indéfiniment des situations d'incertitude juridique. Cette limitation fait débat, et je sais donc que j'aurai l'occasion d'y revenir pour vous démontrer qu'elle vise en réalité l'intérêt général des assurés. Pour permettre un plein exercice du droit de renonciation par les assurés, le projet qui vous est soumis clarifie le texte de l'article L 132-5, devenu confus au fil des réaménagements, en le réorganisant et en tranchant certaines ambiguïtés. Le texte vise ainsi à clarifier dans quelles conditions le contrat peut valoir note d'information, clarification qui sera poursuivie au niveau réglementaire. Aujourd'hui, les épargnants et leurs représentants se plaignent de la complexification des documents qui leur sont présentés, y compris la fameuse " note d'information ", qui n'a plus rien de simple et clair, les assureurs cherchant, et on ne peut pas le leur reprocher, à se prémunir contre le risque contentieux. C'est en tous cas le message très clair qu'ont indiqué au CCSF les représentants des consommateurs à l'occasion de l'étude de ce texte, qui a été approuvé à l'unanimité en décembre dernier. Il ne s'agit évidemment en aucun cas de revenir sur les contentieux passés ou en cours qui se fondent sur le droit de renonciation. Non seulement parce que le texte ne s'applique que pour l'avenir, mais aussi parce qu'il ne remet aucunement en cause les motifs essentiels qui ont pu valoir des condamnations aux professionnels concernés, et qui reposent sur la mauvaise qualité de l'information, quelle que soit son support. Le texte propose parallèlement des progrès dans l'information des assurés : - l'ajout d'une mention explicite du droit de renonciation, afin que l'assuré en soit pleinement averti ; - un approfondissement de l'information de l'assuré, prévue par la directive, sur les valeurs de rachat. Le tableau devra donc être complété, pour les contrats en unité de compte qui ne permette pas une présentation en valeur, de leur mécanisme de calcul. Je sais que cette disposition a été comprise par certains comme un recul au motif qu'elle se substituerait à une obligation d'information : il n'en est rien et je compte sur nos débats pour le clarifier. Je vous remercie. (Source http://www.minefi.gouv.fr, le 7 avril 2005)