Déclaration de M. Laurent Fabius, ministre de l'économie des finances et de l'industrie, sur la présentation du budget 2002 du MINEFI et la réforme de la gestion de la trésorerie et de la dette publique, Assemblée nationale, 15 novembre 2001.
Date: 2001-11-15
Orateur: Laurent Fabius
Fonction: FRANCE. Ministre de l'économie, des finances et de l'industrie

Monsieur le Président, Monsieur le Rapporteur Général, Mesdames, Messieurs les Députés, Nous voici donc, Florence Parly et moi-même, à nouveau devant la formation élargie de votre commission. Je me réjouis que le Président Emmanuelli et vous-mêmes ayez souhaité nous entendre et dialoguer dans ce cadre. Le programme de cette audition est vaste : le budget du MINEFI, bien sûr, mais aussi les charges communes, les taxes parafiscales et les comptes spéciaux du Trésor. Aussi me pardonnerez-vous de ne pas évoquer, à ce stade, l'ensemble de ces sujets. Notre discussion et vos questions, à Florence Parly comme à moi-même, permettront de revenir sur tel ou tel point. Plutôt que de passer en revue toutes les évolutions chapitre après chapitre des crédits qui seront soumis au vote du Parlement, je souhaiterais insister sur deux éléments clefs de nos choix pour 2002 : la réforme modernisation du Ministère et la gestion de la dette publique. I. La réforme modernisation du Ministère L'année passée, j'affirmais qu'il ne pouvait y avoir d'État moderne et efficace sans une profonde mutation du Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Pour y parvenir, nous avons engagé une démarche fondée sur l'expérimentation, la concertation et la transparence. Un an plus tard, où en sommes-nous ? J'ai présidé il y a quelques semaines un comité technique paritaire qui a dressé le bilan des expérimentations et qui a permis de lancer la deuxième étape de la réforme-modernisation. Toutes les missions qu'assure aujourd'hui le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie sont désormais concernées par la démarche. Des résultats tangibles sont d'ores et déjà constatés. Tout d'abord, chaque citoyen mais également chaque agent du ministère, pourra bénéficier en 2002 de la nouvelle informatique fiscale. Le compte fiscal complet de chaque contribuable sera consultable en ligne. Ce premier niveau du projet Copernic sera appelé à se substituer aux applications fiscales actuellement en service, segmentées et " vieillies ". À ce sujet, je veux dire un mot des incidents survenus à la fin de l'été lors de l'émission des avis d'imposition. A l'évidence, ces dysfonctionnements sont très regrettables. Les services s'en sont excusés et se sont mis immédiatement à la disposition des contribuables concernés pour rectifier les erreurs. Avec Florence Parly, nous avons réagi pour identifier les causes de ces incidents et pour éviter qu'ils ne se reproduisent. Parmi d'autres enseignements, ils ont montré l'urgence du projet Copernic. Les crédits qu'il est prévu d'y allouer sur le chapitre spécifique de la réforme-modernisation sont majorés de 26 % pour atteindre 51,1 M . Ils abonderont les crédits informatiques des services utilisateurs. Parallèlement, la généralisation de l'Intranet commun aux services territoriaux de la DGI et de la DGCP sera lancée. En complément des possibilités offertes par les nouvelles technologies, des mesures de rapprochement des services seront prises : réalisation d'un accueil commun partout où la configuration des locaux le permet et coordination des programmes immobiliers. A ces mesures, il faut ajouter le déploiement progressif, au sein de la DGI, de centres d'appels téléphoniques. Celui de Lille a démontré son utilité pour tous les contribuables, qu'ils soient particuliers ou professionnels. Les professionnels bénéficieront en 2002 de plusieurs mesures spécifiques. Tout d'abord, la Direction des grandes entreprises. Elle sera l'interlocuteur fiscal unique des 22 000 entreprises les plus importantes du pays. Son lancement est fixé au 1er janvier 2002 mais les équipes sont déjà en place et tout devra être prêt au jour dit. Pour les autres entreprises, le rapprochement opéré entre les centres des impôts et les recettes sera également un facilitateur. Enfin le réseau expérimental Mininfo sera rapidement généralisé. J'ajoute que 11 trésoreries expérimentent actuellement, à la suite du rapport présenté au Premier ministre par votre collègue M. Jean Launay, des maisons de services publics économiques et financiers particulièrement en milieu rural. Baptisée " Minéfi services-contact ", cette expérience apporte un service précieux aux usagers concernés. Dans ces différentes avancées, un point de méthode doit être souligné : la recherche d'une concertation maximale avec les agents. Bien sûr, l'accord n'est pas toujours unanime, des interrogations subsistent mais la nécessité de la réforme-modernisation du Minéfi est collectivement partagée. C'est la clef de la réussite. D'autres volets de la réforme du Ministère seront poursuivis en 2002 : la rénovation par la DGCP de la gestion publique, dont les crédits seront portés à 27,4 M , en progression de 125 %. A l'étranger, importante novation, les réseaux de la DREE et du Trésor constitueront un réseau unique de missions économiques de zones, placées auprès des ambassadeurs. Pour le MINEFI, 2002, c'est aussi deux étapes majeures : l'ARTT et le passage à l'euro. L'ARTT d'abord. Avec beaucoup de concertation et d'information directe des agents, ceux-ci ont choisi à plus de 80 % d'anticiper la mise en uvre de cette réforme. Conformément aux orientations gouvernementales, elle se fera à effectifs budgétaires constants. Ceci n'exclut pas des redéploiements qui permettront de renforcer certains services, particulièrement la DGCCRF dont les moyens en personnel chargé du contrôle sont renforcés pour la deuxième année consécutive ou les centres de contrôles des véhicules spécialisés dans les poids lourds. Par ailleurs, nous avons mobilisé tous les emplois inscrits au budget voté pour 2001, utilisant ainsi intégralement l'autorisation parlementaire. Ceci constituera un renfort réel des services. J'entends ici où là que le choix de l'ARTT se traduirait par une détérioration du service rendu. Certes la diversité des missions, les conditions particulières d'exercice de certaines d'entre elles rendent parfois l'exercice délicat. Il faut y être très attentifs. Mais là encore, le dialogue au plus près des agents doit permettre de progresser et de trouver des solutions positives. Des rumeurs circulent aussi concernant l'éventuelle fermeture de services, particulièrement en milieu rural, ou encore la réduction drastique des horaires d'ouverture. Il n'en est rien : la preuve en est la constitution dans plusieurs trésoreries de sites Minéfi services-contact, ainsi que je l'évoquais à l'instant. L'adaptation de certains horaires, en concertation avec les élus locaux, devra permettre de prévoir des plages d'ouverture élargies durant la pause méridienne, ce que réclament depuis longtemps les citoyens. Il doit s'agir d'une amélioration pour tous, selon la méthode du gagnant-gagnant. Autre étape à franchir, l'euro. Nous sommes désormais très près du but. La préparation de ce basculement repose très largement sur le Minéfi. Elle a beaucoup progressé. Nos concitoyens utilisent de plus en plus l'euro dans leurs paiements et attendent en général avec confiance le 1er janvier 2002. Pour l'euro fiduciaire, pièces et billets seront là et ils devront évidemment l'être en volume suffisant. Il faut encore intensifier la préparation en faveur des populations fragiles. Euroconfiance et eurovigilance. Ces actions qui se poursuivront tout au long du premier semestre 2002 prendront le plus souvent la forme de partenariats avec des associations spécialisées : 9,9 M y seront consacrés dans le budget 2002 du Minéfi. Le prochain budget nous permettra aussi de poursuivre certaines opérations de consolidation en matière de gestion interne : - nous poursuivons le mouvement de requalification des emplois afin d'adapter la structure des effectifs à l'évolution des besoins et des missions qui réclament plus de technicité ; - nous mettons en uvre la jurisprudence dite " Berkani " qui nous conduit à inscrire au budget du Minéfi les emplois des agents précédemment payés en tant que contractuels des droit privé ; - nous améliorerons la transparence et la lisibilité du budget, en créant un nouvel agrégat " service de l'action régionale pour la sécurité et la compétitivité industrielle ", qui recouvre les moyens du réseau des DRIRE et de la Direction de l'action régionale et de la petite et moyenne industrie (DARPMI). Pour en finir avec les aspects propres au Minéfi je souhaiterais évoquer le budget annexe des Monnaies et médailles. L'année 2001 aura été particulièrement importante pour la direction. Elle a su se mobiliser pour faire face à une augmentation conséquente du programme de frappe des pièces en euro. Pour les années suivantes, après la première mise en circulation, il nous faudra achever le programme de frappe : en 2002, 1,8 milliard de pièces sont prévues. Autre défi relevé par cette direction : la conquête d'une partie importante du marché de frappe des pièces grecques en euro. La frappe de monnaies étrangères est un axe à développer pour les prochaines années. La pérennité de la direction des Monnaies et médailles qui a su s'adapter à ces défis et qui devra certainement en relever d'autres dans le futur est donc acquise. L'abandon du projet de laminoir-fonderie après des études approfondies ne change en rien cet acquis. Globalement le supplément de frappe en 2001 permet de ne pas recourir à la subvention d'équilibre initialement prévue dans le budget voté en 2001. Pour 2002, le plan de charge est tel que le budget est présenté en équilibre. II. La réforme de la gestion de la trésorerie et de la dette publique est la première application des programmes prévus par la loi organique du 1er Août Pour avoir étroitement participé à l'élaboration de la nouvelle loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances - ce dont je vous remercie à nouveau - chacun d'entre vous sait qu'il s'agit d'une réforme fondamentale. Je veux insister sur l'un des apports précieux de la loi : donner un " nouvel élan ", si on m'autorise cette expression, à la réforme de l'État. Sous le contrôle du Parlement, et grâce aux nouvelles procédures, ministres et responsables de l'administration seront libres de redéployer des crédits de différentes natures à l'intérieur de chaque programme. Corollaire de cette plus grande liberté, chacun sera jugé sur les résultats de son action. Un exemple concret de réforme de la gestion publique induite et soutenue par l'adoption de la loi organique au sein du MINEFI le montre déjà. Cet exemple concret, c'est la modernisation de la gestion de notre dette publique. Elle se manifeste de deux manières. En premier lieu, j'ai décidé, au début de cette année, la création de l'Agence France Trésor. Elle a pour mission de gérer au meilleur coût et avec une sécurité optimale la trésorerie et la dette de l'État. Le nom donné à cette structure ne doit pas induire en erreur. Comme le souligne volontiers le Directeur Général de l'Agence, c'est " un nom commercial ", dont le but est de favoriser une forte visibilité auprès des investisseurs européens, japonais ou américains, et finalement de faciliter le placement de notre dette sur des marchés hautement concurrentiels. En réalité, l'Agence reste un service de la direction du Trésor, placé sous mon autorité. Service à compétence nationale, l'Agence dispose d'une souplesse de gestion adaptée à ses missions, notamment en matière de recrutements auxquels elle peut recourir. Parmi les devoirs fixés à l'Agence, il y a naturellement celui de faire en sorte que l'État. puisse honorer ses engagements financiers en toutes circonstances. Cette contrainte de gestion de la trésorerie se résume dans l'interdiction faite de recourir à un découvert auprès de la Banque de France, banquier de l'État. et teneur de son compte. De cette contrainte de trésorerie, à court, moyen et long terme, découlent les opérations de gestion : de la trésorerie elle-même, comme de la dette. Celles-ci doivent être mises en uvre dans un souci constant du coût minimal pour les finances publiques et le contribuable. L'enjeu financier est considérable. Faut-il le rappeler ici ? Une dette de 4 000 milliards de francs (650 milliards d'euros) et un service de la dette de 240 milliards de francs (36 milliards d'euros), soit 14 % des dépenses de l'État. Soit, aussi, le deuxième poste de dépenses du budget général. La première source de réduction du poids des charges d'intérêt, c'est bien entendu la réduction de la dette elle-même, nous nous y employons, puisque la dette publique dans la richesse nationale est passée de 59,3 % en 1997 à 57,6 % à la fin de l'année dernière. Nous entendons poursuivre ce mouvement. Mais au-delà, cet objectif de coût minimal et de sécurité maximale a naturellement été poursuivi depuis de nombreuses années dans la gestion de la dette. Il a été recherché, avec succès, par l'application de quelques principes simples : la régularité des émissions, la liquidité des souches de référence sur lesquelles il est émis plusieurs fois de suite jusqu'à ce que chacune atteigne un encours significatif ; la simplicité des produits (Obligations assimilables du Trésor/Bons du Trésor à taux fixe et à intérêts annuels/Bons du Trésor à taux fixes et à intérêts précomptés), mais aussi une gestion active et innovante, notamment par le développement de rachats en 2000 par adjudication à l'envers. De plus en plus intégrés au sein de la zone euro les marchés financiers permettent désormais de poursuivre, par l'emploi d'instruments nouveaux et avec des moyens supplémentaires, cette politique de minimisation du coût de la dette. C'est aussi dans ce contexte que la mise en place de l'Agence France Trésor a été décidée. L'Agence a ainsi pu poursuivre dès cette année trois objectifs : - mise en place d'un portefeuille de swaps de taux d'intérêt, dans le but de réduire la durée de vie moyenne de notre dette ; - lancement, pour la première fois en Europe, d'une obligation indexée sur l'inflation de la zone euro ; - restructuration des outils d'analyse, de suivi et de contrôle des risques. D'ores et déjà ces trois chantiers ont conduit aux résultats suivants : - s'agissant de la mise en uvre du programme de swaps, près de 40 Md d'euros de swaps devraient être contractés avant la fin de l'année, qui permettront d'économiser 200 millions d'euros en 2002, en fonction des conditions du marché ; - l'obligation indexée zone euro a remporté un succès salué par les observateurs et la presse financière, avec un volume d'émission de 6,5 MD d'euros ; - les travaux relatifs au contrôle des risques ont notamment conduit à l'adoption d'un cahier des procédures, publié au Journal officiel, qui fixe précisément les normes de gestion, d'organisation et de contrôle que l'Agence doit s'appliquer. On le voit, l'Agence vise à faire de la dette française une référence dans la zone euro et au-delà de celle-ci. Cette image positive et ces instruments innovants permettront à l'État de se refinancer à un moindre coût dans l'avenir. Une autre amélioration concrète liée à la nouvelle loi organique est l'adoption, dès cette année et donc par anticipation, d'un " programme de gestion de la dette et de la trésorerie de l'État " dans le Bleu " charges communes " du PLF 2002. Le but de ce programme est de clarifier les enjeux liés à la dette comme votre commission des finances le souhaite depuis de nombreuses années. Grâce aux réflexions et travaux internes au MINEFI qui avaient entouré la création de l'Agence, nous étions prêts à en porter le débat au Parlement. Aujourd'hui, grâce à ce programme, je puis vous confirmer que la charge de la dette, ce n'est pas un simple calcul mathématique et des hypothèses de taux d'intérêt, c'est aussi le résultat de choix faits lors de la fixation du calendrier d'émissions de la dette primaire, puis lors des décisions prises en gestion active de la dette. Dans cet esprit, le programme " dette " que nous proposons retient trois objectifs : - Premier objectif de ce programme, premier objectif fixé à l'Agence : la minimisation du montant du compte de l'Étatà la Banque de France en fin de journée. Il s'agit de mettre en place une gestion de la trésorerie de l'État aussi proche que possible de la trésorerie " zéro ". Cet objectif est mesuré concrètement par le solde moyen du compte de l'État en fin de journée à la Banque de France, les excédents éventuels étant placés en cours de journée sur le marché interbancaire. L'objectif 2002 est de ramener à 200 millions d'euros (contre 500 millions d'euros actuellement) le solde moyen en fin de journée, et comme vous le voyez, d'aller encore au-delà par la suite. Retenir cet objectif suppose que soit améliorée la précision des prévisions de recettes et dépenses de très nombreux services de l'État et de ses correspondants (collectivités locales, établissements publics). C'est donc un engagement significatif en termes de rigueur de gestion, en particulier de l'administration des Finances, mais également de l'ensemble des acteurs publics. - Second objectif : le placement des excédents ponctuels de trésorerie au meilleur prix. Il convient, notamment par l'amélioration continue des méthodes de prévision et d'intervention sur les marchés, d'accroître le niveau moyen de rémunération des placements de liquidités de l'État sur le marché interbancaire. L'État dispose de plusieurs procédures : prise en pension, mise en pension, emprunts sur le marché interbancaire ou auprès des autres Trésors européens, dépôts sur ces mêmes marchés et auprès de ces mêmes organismes. L'objectif fixé à l'Agence est d'obtenir la meilleure rémunération possible sur le marché du court terme. Ces politiques de gestion active de la trésorerie s'appuient sur les prévisions à court, moyen et long terme de la trésorerie de l'État et sur les émissions hebdomadaires de titres courts (BTF). - Le troisième de ces objectifs est sans doute le plus significatif en termes de gestion de la dette publique. Il s'agit de la réduction de la durée moyenne de la dette. La réduction moyenne de la durée de la dette est de nature à permettre, sur le long terme, une réduction de la charge d'intérêt de la dette. La contrepartie est cependant une volatilité accrue du coût de la dette. Tel est ce que vous propose aujourd'hui le programme " gestion de la dette et de la trésorerie de l'État ". Si le Parlement en est d'accord, l'objectif qui pourrait être fixé à l'Agence France Trésor dans le cadre de ce programme serait de réduire la durée moyenne de la dette à 5 ans et 6 mois, contre 6 ans et 4 mois à la mi-2001. Sur le graphique, nous devrions nous situer demain en bas du cercle du milieu. Selon nos simulations, l'augmentation de la volatilité des taux restera marginale, alors que le gain budgétaire associé devrait être de l'ordre de 200 millions d'euros dès 2002. L'Agence engagera cette réduction grâce à une structure appropriée des émissions primaires, et amplifiée par la constitution d'un portefeuille de contrats d'échanges (" swaps ") de taux. Cela permettrait de poursuivre, en ce qui concerne les émissions de dette proprement dites, une politique tenant compte de la demande des investisseurs, dont certains préfèrent souscrire des maturités longues, ou y sont statutairement contraints. Pour la première fois donc dans nos débats parlementaires, je vous propose de débattre d'un objectif synthétique de gestion de la dette, qui déterminera et encadrera les décisions que nous serons amenés à prendre pour 2002, tant en ce qui concerne la structure du calendrier d'émission de la dette primaire que la gestion active de la dette. En vous présentant ce programme, j'ai la conviction de clarifier les choix publics à effectuer en matière de dette publique. Nous avons également la volonté de montrer la mesure du changement de perspective qu'entraînera au fur et à mesure la pleine application de la loi organique à l'ensemble des chapitres budgétaires du budget de l'État Ce premier programme est un exemple concret de la réforme modernisation du MINEFI à laquelle nous sommes très attachés et dont je vous ai détaillé quelques aspects au début de mon propos. Je me tiens maintenant à votre disposition avec Florence Parly pour répondre à vos questions. Avant cela, je tiens à vous indiquer que Jean-Pierre Jouyet et Sylvain de Forges, respectivement Président et Directeur général de l'Agence France Trésor, sont évidemment par ailleurs à votre disposition pour répondre à vos questions ou vous recevoir, si vous le souhaitez, individuellement ou collectivement, dans les locaux très modernes et performants de l'agence. Ils pourront ainsi vous montrer concrètement la façon dont les opérations de marché sont quotidiennement mises en uvre. Je souhaite que la gestion de la dette devienne ainsi plus transparente, et que l'Agence soit une maison de verre pour le Parlement. Thierry Carcenac, qui a bien voulu accepter notre invitation à venir la visiter, nous en dira peut-être un mot tout à l'heure. L'État se réforme, pas encore assez peut-être, pas assez vite peut-être, mais il se réforme, notamment au Minefi et grâce au concours de tous. Merci. (Source http://www.minefi.gouv.fr, le 16 novembre 2001)