Déclaration de M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales, sur les relations entre l'Etat et les régions, Dijon le 15 décembre 2006.
Date: 2006-12-15
Orateur: Brice Hortefeux
Fonction: FRANCE. Ministre délégué aux collectivités territoriales

Monsieur le Président de l'Association des Régions de France, Messieurs les Présidents des Conseils régionaux, Monsieur le Président du Conseil régional de Bourgogne, Monsieur le Maire de Dijon, Monsieur le Président de l'Assemblée des départements de France, Monsieur le Vice-Président de l'AMF, Monsieur le Président des Comités Economiques et sociaux régionaux, Mesdames et Messieurs, Je suis très heureux de participer à ce 2ème congrès de l'ARF. Ma participation au congrès de votre association, comme à celui de l'AMF ou de l'ADF, n'aurait pas d'intérêt si elle ne relevait que de l'exercice formel. Pour moi, vos congrès - qu'il s'agisse du Congrès de Valence, avec Claudy Lebreton ou ce Congrès de Dijon, à l'invitation d'Alain Rousset, pour ne citer que les noms de congrès les plus évocateurs - sont l'occasion d'une écoute, d'explications, bref d'un échange, que je me suis efforcé de rendre franc et constructif, effort dont je dois reconnaître qu'il a été pleinement partagé tant avec l'ADF que l'ARF. "Les régions préparent l'avenir". C'est le thème de votre Congrès. Avant de partager avec vous ces réflexions sur l'avenir, vous ne m'en voudrez pas de rabaisser le niveau de vos réflexions au présent - voire peut-être à ce que l'on peut désormais appeler le passé. Je veux parler de la décentralisation. A - La question des transferts et des compensations est désormais derrière nous 1) Le gouvernement a rempli ses obligations Puisque j'ai placé mon intervention sur le thème de la franchise, vous ne m'en voudrez pas de vous dire que, globalement, le gouvernement a rempli ses obligations. Cela n'empêche sans doute pas de dire, qu'ici ou là, tout n'a pas été parfait, mais globalement la compensation des transferts s'est réalisée de manière transparente et scrupuleuse. Je vous fais grâce du rappel du dispositif de garantie constitutionnelle, même s'il n'est pas mince puisqu'il vous assure que toute loi de finances qui ne respecterait pas ce principe de compensation dite "à l'euro" serait invalidée... Je vous fais grâce aussi du bilan de la CCEC qui a approuvé 20 des 21 arrêtés fixant le montant des compensations. Je ne la mentionne que pour remercier le Président de la section des régions, Michel Sapin, de sa vigilance extrême qui n'a d'égale que la rigueur du Président Fourcade. Très franchement, tout cela n'était pas gagné. S'il y a eu une faiblesse dans cette deuxième étape de la décentralisation, c'est peut être son insuffisante préparation. Il y avait d'un côté la volonté décentralisatrice forte du Premier ministre, Jean-Pierre Raffarin, et de l'autre des ministères qui n'étaient pas pressés de voir des compétences leur échapper et qui jusqu'au bout ont espéré que la loi ne serait pas votée... Ceux d'entre vous qui ont participé aux travaux de la CCEC ou de la Commission nationale de conciliation savent que l'on a un peu découvert les problèmes les uns après les autres. Mais à chaque fois qu'une question a été posée, qu'une remarque a été formulée, le gouvernement l'a prise en compte et s'est efforcé d'y répondre. 2) le gouvernement est donc même allé au-delà des ses obligations sur certains points et s'est efforcé de répondre à vos demandes Je ne les cite que pour mémoire, mais c'est un peu le moment ou jamais... - l'abandon de la référence à la moyenne triennale au profit de la dernière année pour les formations sanitaires et sociales et les bourses (+114 Meuros) - compensation de la différence de taux de cotisations sociales Etat/CNRACL pour les personnels TOS - visites de médecine préventive personnels TOS (+1,4 Meuros) qui fait que nous vous donnons les moyens de faire plus pour ces agents comme employeur que ne le faisait l'Etat, - les mesures propres au STIF à hauteur de 18,9 Meuros ainsi qu'une subvention de 400 Meuros, pour le renouvellement du matériel roulant sur dix ans maximum dont 200 Meuros versés dès 2005/2007. Nous nous sommes aussi efforcés d'apporter des réponses à des attentes davantage pratiques que financières : je pense notamment à la mesure demandée par Jacques AUXIETTE - désormais votée conforme dans le projet de loi relatif à la modernisation de la FPT - qui permettra aux régions qui le souhaitent de confier la gestion des personnels TOS à un centre de gestion. Enfin, la modulation de la TIPP que le gouvernement vous a effectivement accordée est loin d'être un élément négligeable... S'il fallait trouver un seul motif de satisfaction dans la mise en oeuvre de l'acte II de la décentralisation, il nous est fourni par le choix fait par les personnels TOS dans le cadre de leur droit d'option : les trois quarts (74 %) des TOS qui ont exprimé un choix ont fait le choix de la FPT. Ce chiffre illustre à l'évidence, la confiance des principaux intéressés dans la décentralisation, la confiance dont pour ma part je n'ai jamais douté, dans les collectivités territoriales. Pour terminer sur l'acte II de décentralisation, je ne chercherai pas à dire que tout a été formidable, que c'est la réforme la plus extraordinaire et la plus attendue qui ait été faite dans notre pays... Dans certains domaines, on aurait pu être plus audacieux, je pense notamment à l'enseignement supérieur ou à la liste des infrastructures transférables. Sur d'autres sujets, on aurait pu en profiter pour améliorer la lisibilité du partage des compétences entre régions et départements... N'exagérons ni ses "ratés" pour reprendre une expression de Bruno Rémond, ni ses mérites. En fait, cet acte II est une réforme très technique, très fortement inspirée du rapport Mauroy de 2000 au nom de la "Commission pour l'avenir de la décentralisation". Les circonstances l'ont rendu polémique, je trouve raisonnable qu'elle soit redevenue aujourd'hui un sujet technique. Je regrette que la polémique ait au passage - comme le montre l'enquête IPSOS - dégradé la perception que nos concitoyens ont de la décentralisation. Que la défiance à l'égard de la décentralisation ait progressé de 20 points en trois ans ne me semble pas un motif de satisfaction. Il n'est de l'intérêt de personne d'entretenir cette perception injuste de la décentralisation. Quoiqu'il en soit, réalité ou perception, cet acte II a "malgré tout" renforcé le poids des collectivités territoriales, renforcé la perception sinon toujours de leurs compétences précises au moins de leur rôle dans l'action publique, et elle nous oblige à faire face, pour l'avenir, aux questions de fond : celle de la réalité de leur autonomie financière, celle de la fiscalité locale, celle de la péréquation ou celle de la lisibilité des compétences. J'y reviendrai. Je voudrais désormais quitter le passé, et commencer avec vous à évoquer un avenir que nous avons déjà commencé à préparer avec notamment les Contrats de projets 2007-2013. B - Le gouvernement a été attentif aux demandes des régions dans le cadre des CPER Là aussi, parlons franchement : nous avons tous dans le passé alternativement dénoncé le décalage entre ce qui était affiché dans les CPER et ce qui était effectivement dépensé (voire parfois ce que dès le début nous savions pouvoir réaliser). Pour répondre aux critiques justifiées des associations d'élus et de la Cour des Comptes, le gouvernement a donc mis fin à la technique des enveloppes destinées à financer un catalogue d'opérations sous-évaluées. Le nouveau dispositif contractuel est destiné à soutenir une véritable politique de projets, correspondant à la volonté affirmée tant par l'Etat que les collectivités d'investir dans des opérations réellement porteuses de développement et d'emploi. Tout au long de cette démarche, le gouvernement a été attentif aux demandes des régions. 1) D'abord, les régions sont bien restées le partenaire principal de l'Etat dans cette volonté de convergence et de programmation des stratégies de développement territorial Vous aviez des inquiétudes, je pense que le processus de négociation mené par les Préfets de région aura été l'occasion de les lever. 2) Le Premier ministre a accepté d'ouvrir le champ de la contractualisation et a amélioré les enveloppes en conséquence. Le champ des contrats avait été restreint pour tenir compte du nouveau contexte créé par la décentralisation, mais sur le champ retenu, le volume des financements mis en place était supérieur au plan précédent dès le début des discussions. Compte tenu du recentrage des priorités, l'enveloppe pluriannuelle de crédits avait été arrêtée à environ 10,5 Mdseuros, soit une moyenne annuelle d'environ 1,4 Meuros. S'y ajoutent les crédits de l'ANRU et des agences de l'eau, soit un montant du même ordre que les crédits d'Etat réellement engagés entre 2000 et 2006 sur ces mêmes sujets (1331 Meuros/an). Dès le mois de septembre, le Premier ministre s'est engagé à élargir le champ des discussions à de nouvelles thématiques ou à de nouveaux projets. Ceci a été fait et des crédits supplémentaires ont été mis en place. A la suite de cette décision, 2 Mds euros ont été ajoutés dans les mandats complémentaires déjà notifiés, ce qui porte l'effort de l'Etat à 12,5 milliards soit plus de 1,8 milliard par an. Les préfets de 20 régions ont reçu leur mandat définitif et les 10 contrats interrégionaux ont été finalisés. Dès lundi dernier, la région Franche-Comté a adopté son contrat de projets et la Convention Interrégionale du Massif Central qui engage six régions aux côtés de l'Etat sera soumise dans quelques jours à l'approbation du Comité de massif. Je me réjouis, que de façon raisonnable et responsable, tous les partenaires fassent un constat de réalité qui les conduise à ne pas retarder la mise en oeuvre des contrats, au-delà de ce qui est nécessaire à la négociation, à la concertation, aux ajustements. L'addition des efforts d'investissement consentis par L'Etat, les collectivités et l'Union européenne au profit des territoires est une garantie d'atteindre les objectifs que tous se sont fixés et notamment les objectifs qui constituent la stratégie de Lisbonne, adoptée par le gouvernement Jospin : - protéger l'environnement et les ressources naturelles, - renforcer la compétitivité et l'attractivité des territoires, - renforcer la cohésion sociale et territoriale. 3) Au-delà des CPER, je voudrais aussi saluer la collaboration Etat/régions dans le cadre des pôles de compétitivité Le lancement de la politique des pôles à l'automne 2004 a créé une dynamique inédite de rapprochement des entreprises, des centres de recherche et des organismes de formation autour de projets innovants. L'Etat a pleinement joué son rôle en donnant une reconnaissance nationale et une visibilité internationale à ces initiatives, mais il a en même temps voulu marquer l'ancrage des pôles sur leur territoire. Dès l'origine, les collectivités territoriales et notamment les régions ont pris une part déterminante dans cette dynamique. Elles ont en effet souvent accompagné voire suscité l'émergence de projets de pôles en servant de lien entre les acteurs locaux dans les secteurs et thématiques jugées prioritaires par les régions. Dans la phase actuelle de mise en place concrète des pôles, nous constatons une implication croissante des collectivités territoriales sur ce sujet, ce dont nous nous réjouissons. Cette implication a une traduction financière, d'abord, dans le financement de la gouvernance des pôles, ce qui est déterminant pour leur développement, mais au-delà dans un soutien important au financement des projets de recherche et développement. A ce jour, sur l'année 2006, l'Etat - non compris les agences, notamment non compris OSEO - aura apporté, via le fonds unique interministériel, environ 190 Meuros et les collectivités de l'ordre de 100 Meuros pour un montant d'investissement total en R&D d'un peu plus de 1 Md euros. C'est dire que l'effet de levier du financement public est important et que l'engagement des collectivités aux côtés de l'Etat, y est déterminant. Bien sûr, tout n'est pas parfait. L'information sur la qualité des projets doit pouvoir être encore mieux partagée, les cofinancements sont encore source de trop de complexité pour les porteurs de projets, les modalités d'accès aux aides publiques ne sont pas toujours clarifiées... Mais le prochain CIACT, qui devrait avoir lieu au début de l'année 2007, devrait en outre adopter des dispositions qui permettront de mieux faire fonctionner le dispositif de financement des pôles de compétitivité, tout en permettant aux collectivités qui le souhaitent d'intervenir plus largement. Mon intuition est que chacun - partenaires des pôles, collectivités, Etat - va progressivement trouver sa place. Aucun pôle n'est semblable, les régions ont chacune leur stratégie économique, des modes d'actions spécifiques : la politique des pôles doit parvenir à profiter de cette richesse et non la contraindre ! Au bout du compte, lorsque l'on fait la part des choses entre ce qui relève davantage du jeu politique et de ce qu'aura été la réalité du dialogue entre l'Etat et les régions dans des conditions inédites : je crois qu'on peut observer une maturation de la relation entre la France et ses régions. C - Enfin, la période est propice à préciser nos "désirs d'après"... Deux rapports importants ont été rendus publics cette semaine, celui de Pierre Richard, commandé par le Ministre délégué au Budget et à la réforme de l'Etat et moi-même et celui de Philippe Valletoux, au nom du Conseil Economique et Social, à la demande conjointe de l'AMF, de l'ADF et de l'ARF. A l'évidence, la période est propice à poser sur la table les termes du problème. On peut en fait distinguer trois types de sujets : les institutions, les compétences et les finances. 1) Sur les questions institutionnelles Je laisse de côté la question du Bundesrat, chère à Alain Rousset... il a sur ce sujet de l'imagination pour nous tous. La vraie question, y-a-t-il un échelon de trop? Si oui, lequel? On a longtemps disserté sur une prétendue opposition du département et de la région. Permettez-moi de vous le dire : je n'y crois pas. Tous les grands systèmes politiques étrangers connaissent comme nous, trois échelons, qui correspondent peu ou prou à la commune, au département et à la région : l'Allemagne (avec Lander et Kreïs), le Royaume-Uni, l'Italie, l'Espagne, le Japon... Quant à l'idée de faire disparaître le département dans les secteurs urbanisés, permettez-moi de le dire - Cher Claudy Lebreton, je n'y vois pas un gage de lisibilité ou de simplification. Notre particularité c'est le fait que nous n'avons pas su, pas voulu, répondre à l'émiettement communal autrement qu'en ajoutant des structures intercommunales diverses et variées : des SIVU, des Pays, et des EPCI à fiscalité propre dont le nombre correspond grosso modo au nombre de communes dans les autres pays. C'est plutôt ce sujet qui doit mobiliser nos énergies. 2) La question des compétences est sans doute également un sujet de réflexion fécond N'entretenons aucune ambiguïté : tout ce qui s'apparenterait à du fédéralisme n'a aucune légitimité dans un pays comme la France, qui ne s'est pas constitué à partir d'Etats ou de provinces. Qu'on le veuille ou non c'est une réalité historique. Le fédéralisme ne peut pas être une construction intellectuelle, c'est la réponse institutionnelle que se donnent des Etats, trop faibles qui choisissent de s'unir. Cette idée est donc totalement étrangère au cas de la France. La France ne peut être qu'une "République décentralisée" pour employer l'expression qui figure désormais dans notre constitution. Elle le sera d'autant mieux qu'il n'y aura pas d'ambiguïté sur le rôle des régions. - La question des compétences que l'on accepte de transférer aux collectivités territoriales pose d'abord celle du respect du principe d'égalité. L'enquête IPSOS/La Gazette montre que le risque d'inégalité entre les territoires est perçu (à 32 %) comme le 1er élément d'inquiétude que suscite la décentralisation. Sous réserve que l'on sache instaurer des mécanismes de péréquation minimum pour assurer l'égalité des chances entre les territoires, je ne crois pas que décentralisation rime avec inégalité. Deux grands auteurs ont écrit "Sous un vernis uniforme, la France est un pays aux inégalités sociales et territoriales craintes. Loin de les accentuer, la décentralisation a permis au contraire de reconnaître ouvertement ces dérives, d'en débattre puis de les traiter en composant avec les réalités locales avec plus d'efficacité". C'est la question, chère au Ministre d'Etat, de l'égalité réelle : la décentralisation, y compris par l'adaptation de la norme nationale aux réalités locales, est le moyen de plus d'égalité réelle. Les auteurs que je viens de citer sont Alain Rousset et Adrien Zeller. Oui, Cher Alain, à chaque fois que les associations d'élus - j'ai déjà eu l'occasion de le dire devant l'ADF - : à chaque fois que les régions ou les départements nous demanderons de pouvoir assouplir des règles, d'avoir plus de liberté pour adapter une règle nationale, vous me trouverez à vos côtés. Depuis 20 ans, avec les reconstructions de lycées, de maisons de retraites, la modernisation des TER, nous n'avons pas attenté au principe d'égalité, nous avons au contraire fait progresser l'égalité réelle. - La seconde question que posent les compétences locales, est celle, plus pragmatique de leur enchevêtrement. Reconnaissons-le : nos concitoyens ne savent pas qui fait quoi. Nous aurons beau déployer des trésors d'imagination en matière de communication le problème est bien celui de la lisibilité du partage des compétences. Dans une interview récente, vous avez évoqué, cher Président, la suppression de la clause de compétence générale des régions et des départements. Cette clause de compétence est la reproduction de la formule traditionnelle employée dans la grande loi communale de1884 au terme de la quelle "le conseil municipal gère par ses délibérations les affaires de la commune". Dès lors que les lois successives ont adopté une logique de compétences d'attribution, on peut effectivement s'interroger sur le sens de cette clause. C'est une vraie question et c'est courageux de l'avoir posée : je pense en effet que la lisibilité de l'action des collectivités territoriales, plus même, que leur crédibilité suppose qu'elle soit mieux définie. La véritable "concurrence" que se livrent parfois différentes collectivités publiques sur un même territoire n'est certainement pas le gage d'une action publique efficace, elle n'est pas non plus, à l'évidence, le signe d'une dépense publique intelligente. Je suis convaincu que cela n'échappe pas au regard critique du citoyen-contribuable-électeur. Quand je parle des collectivités publiques, je n'exclus pas totalement l'Etat dont certains services extérieurs, continuent parfois de faire comme si la décentralisation n'avait jamais eu lieu... La suppression de la clause de compétence générale est donc un vrai sujet de réflexion. Elle a pour moi deux corollaires : - d'abord, la clarification des blocs de compétences. C'est une ambition que l'acte II de la décentralisation n'a pas suffisamment faite sienne. - Ensuite, elle suppose en contre-partie une utilisation étendue de la notion de "chef de file". Il ne s'agit plus dès lors de concurrence ou d'interventions désordonnées, mais d'actions complémentaires, parce que la réalité d'une situation locale l'impose, et parce que la collectivité "chef de file" propose à d'autres, de s'associer à se démarche. 3) Sur les questions de finances et de fiscalité. Le constat selon lequel notre fiscalité locale est à bout de souffle est unanime. Sur le rapport de Philippe Valletoux, j'attends évidemment de connaître les positions de l'AMF, de l'ADF et de l'ARF. Le fait que les trois associations d'élus soient à l'origine, pour la première fois, d'une réflexion sur ce sujet est un élément important. La réforme fiscale sera, ne nous leurrons pas, un sujet difficile (sinon elle aurait déjà eu lieu) il est important que chacun prenne sa part de responsabilité. Sans attendre le début de la prochaine mandature, je constate d'ailleurs que les points de vue sont déjà sensiblement divergents. Alors que M. Valletoux préconise une nouvelle répartition des impôts locaux et la création éventuelle de nouvelles taxes par strates de collectivités, M. Richard précise en revanche que « ce n'est pas au moment où on recherche à maîtriser la dépense locale qu'il est opportun d'envisager la création de nouveaux impôts locaux ». Bien que sensible à cet argumentaire en faveur d'une plus grande maîtrise des dépenses, une plus grande lisibilité du système fiscal local et une moindre charge fiscale pour le contribuable local, je souhaite par ailleurs souligner l'intérêt de mieux associer les collectivités au sort de leur propre fiscalité locale. A titre d'exemple, et sans aller jusqu'à parler de suppression des dégrèvements obligatoires, je constate que le gouvernement a déjà pris les devants, en ayant recours de plus en plus fréquemment à des dégrèvements optionnels de la part des collectivités, comme c'est le cas par exemple en matière de taxe foncière. Quoiqu'il en soit c'est un chantier majeur pour l'avenir qui nous attend. Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs : il n'y a pas d'un côté la France qui serait en panne et de l'autre les régions qui marcheraient toutes seules.... Même si, avouons-le, le contexte politique issu du scrutin régional de 2004 a créé une situation inédite, qui n'était pas la plus simple, nous avons réussi à maintenir un dialogue qui a permis de mener à son terme un important transfert de compétences (puisqu'il portera au total, départements et régions sur 11 Mds euros). Nous aurons préparé l'avenir avec les contrats de projet et nous aurons innové pour l'emploi, pour la recherche, avec les pôles de compétitivité. Par-là même, nous avons fait la preuve qu'une nouvelle relation était née entre l'Etat et ses régions. Faut-il, demain, aller plus loin dans tel ou tel domaine? Vous l'avez compris, je n'y suis pas hostile. Mais demain, c'est une autre histoire.Source http://www.interieur.gouv.fr, le 19 décembre 2006