Déclaration de Mme Catherine Colonna, ministre déléguée aux affaires européennes, sur la limitation de la responsabilité en matière de créances maritimes, à l'Assemblée nationale le 4 avril 2006.
Date: 2006-04-04
Orateur: Catherine Colonna
Fonction: FRANCE. Ministre déléguée aux affaires européennes

Monsieur le Président, Monsieur le Rapporteur, Mesdames et Messieurs les Députés, Le 2 mai 1996, une conférence diplomatique convoquée par l'Organisation maritime internationale (OMI) a adopté, à Londres, un protocole à la Convention internationale sur la limitation de la responsabilité en matière de créances maritimes du 19 novembre 1976. Cette Convention a pour objet de faciliter le règlement des litiges en définissant, au niveau international, le patrimoine sur lequel les créanciers de propriétaires de navires pourront se faire indemniser en cas de dommages. La Convention institue une limitation de la responsabilité à l'égard des créanciers en mettant en place des fonds constitués sous forme de dépôt de sommes d'argent ou de garanties, et présentés comme la contre-valeur monétaire du navire objet des créances. La situation du transport maritime ayant évolué depuis 1976, il est apparu nécessaire à l'OMI de négocier un protocole à la Convention-mère afin de prendre en compte l'intervention de nouveaux instruments internationaux adoptés depuis la conclusion de la convention initiale et de redonner une consistance aux fonds de limitation destinés à indemniser les victimes en opérant une réévaluation des limites fixées en droits de tirages spéciaux. Le Protocole de 1996 modifie les plafonds de limitation de responsabilité par un réaménagement des tranches du barème de calcul, ainsi qu'un relèvement substantiel des montants pour les différentes limites. Afin d'éviter des distorsions trop importantes de traitement, il existe une similitude entre les montants d'indemnisation prévus par la Convention de 1976 sur la limitation de responsabilité pour les créances maritimes et ceux fixés par la Convention internationale d'Athènes de 1974 sur le transport par mer des passagers et de leurs bagages, à laquelle la France n'est toutefois pas Partie. Une disposition particulière est introduite par le Protocole permettant aux Etats qui le souhaitent de fixer des limites plus élevées dans la réglementation nationale. Le Protocole introduit par ailleurs, parmi les créances non soumises à limitation, la créance d'indemnité spéciale due au titre de la Convention internationale de 1989 sur l'assistance. Cette indemnité spéciale n'est due que dans l'hypothèse où l'assistant, dont l'intervention a permis d'éviter ou de diminuer un dommage à l'environnement, n'a pu obtenir de la part du propriétaire du navire une rémunération couvrant au moins les frais qu'il a exposés. Outre la réévaluation des montants d'indemnisation prévus par la Convention de 1976, le Protocole de 1996 introduit une procédure de révision simplifiée des limites, permettant ainsi de s'affranchir de la convocation de conférences diplomatiques. Il convient de souligner que depuis l'adoption du Protocole de 1996, la Convention d'Athènes a fait l'objet d'une profonde modification en 2002, qui la rend plus attractive en garantissant l'accès à une indemnisation rapide. Une proposition de décision du Conseil et du Parlement européens est actuellement en cours de négociation pour autoriser les Etats membres de l'Union à approuver ce nouvel instrument. L'intérêt pour la France d'adhérer à ce protocole réside dans le relèvement des seuils de limitation de la responsabilité au profit des créanciers des propriétaires de navires ainsi que dans l'introduction d'un mécanisme simplifié de réévaluation des montants de limitation, permettant d'éviter la convocation périodique de conférences diplomatiques. Telles sont, Monsieur le Président, Monsieur le Rapporteur, Mesdames et Messieurs les Députés, les principales observations qu'appelle le Protocole modifiant la Convention de 1976 qui fait l'objet du projet de loi aujourd'hui proposé à votre approbation. M. Guy Lengagne, rapporteur de la commission des affaires étrangères - J'ai présenté ce texte à la commission des Affaires étrangères le 10 mai 2005 et il aura donc fallu presque une année avant que nous en débattions en séance publique. Le gouvernement étant maître de l'ordre du jour, je lui ferai remarquer qu'il aurait été préférable d'aller beaucoup plus vite. Ce projet autorise donc l'adhésion au protocole modifiant la convention de 1976 sur la limitation de la responsabilité en matière de créances maritimes. Le protocole visé a été adopté dans le cadre de l'organisation maritime internationale afin de modifier le barème fixant les plafonds d'indemnisation en cas de sinistre d'un navire. Créée à l'initiative des Nations Unies, l'OMI est la première institution internationale qui ait été chargée d'élaborer des règles visant à améliorer la sécurité en mer. La convention créant cette organisation a été signée en 1948 et elle est entrée en vigueur en 1959. Entre temps, la pollution maritime est devenue une préoccupation majeure pour la communauté internationale. L'OMI s'est également saisie de cette question en élaborant plusieurs instruments internationaux dont elle est aujourd'hui dépositaire. A ce jour, l'OMI, qui dispose d'un secrétariat composé d'environ 300 fonctionnaires internationaux, a adopté une quarantaine de conventions et de protocoles et plus de 800 recueils de règles - par exemple les conventions instituant le FIPOL et la convention dite MARPOL sur la lutte contre les pollutions du milieu marin. L'OMI a également adopté des conventions sur les navires de pêche et sur la formation des gens de mer. Elle n'est en revanche pas compétente sur les questions de droit du travail en mer, qui relèvent de l'OIT. Mon collègue Didier Quentin et moi-même sommes rapporteurs au sein de la Délégation pour l'Union européenne sur les questions liées à la pollution marine. Nous rencontrons régulièrement plusieurs interlocuteurs dans différents pays européens, dont des responsables de l'OMI. Or, cette organisation fonctionne selon le système "un pays, une voix" et quelques "Etats voyous", selon les termes du président de la République, tels que le Panama, Chypre ou Malte, pèsent lourd dans les décisions. Il me semble que dans ces conditions l'OMI s'efforce d'atténuer toute législation visant à indemniser les pays victimes de pollution. Voilà deux ans, la Commission européenne a ainsi proposé un texte qui, s'il avait été adopté, aurait sans doute permis d'éviter l'incident du Prestige. La France et l'Europe, doivent jouer un rôle déterminant pour que la réglementation préconisée par l'OMI soit modifiée. Le système des doubles coques, par exemple, a été d'abord appliqué par les Etats-Unis mais l'OMI a fini par accepter que l'on oblige tous les pétroliers à s'en équiper. Nous devons soutenir les initiatives européennes dès lors qu'elles vont dans le sens de sanctions plus sévères contre les pollueurs : le principe pollueur-payeur doit en l'occurrence s'appliquer et il ne faut pas s'en remettre passivement à l'OMI pour faire en sorte qu'il en soit ainsi. J'ajoute que si les pays européens sont membres de l'OMI, l'Union européenne, ès qualités, ne l'est pas. Nous serions plus forts s'il en allait autrement. Le protocole modifie donc la convention du 19 novembre 1976 dont l'objet est de faciliter le règlement des litiges en matière de commerce maritime. Pour ce faire, la convention a apporté une définition internationale du patrimoine sur lequel les créanciers du propriétaire d'un navire impliqué dans un sinistre sont susceptibles de se faire payer. Auparavant, la loi maritime reconnaissait au propriétaire d'un navire le droit de l'abandonner purement et simplement à ses créanciers. Les nouveaux instruments juridiques internationaux ont institué une limitation de la responsabilité à l'égard des créanciers en mettant en place des fonds constitués de dépôts de contreparties monétaires. La convention de 1976 fixe les modalités de calcul du fonds de limitation de responsabilité en distinguant trois types de créances : pour mort ou lésions corporelles des personnes dont l'activité est liée à celle du navire ; pour les dommages aux biens ou tout préjudice relatif à l'exploitation du navire ; pour mort ou lésions corporelles des passagers. Le texte définit pour chaque type de créance un barème de calcul variant en fonction de la jauge du navire ou du nombre de passagers. La convention exclut du régime de la limitation de responsabilité les cas de faute inexcusable ou intentionnelle du propriétaire du navire. Elle exclut également certaines créances de son champ d'application - celles relevant de régimes particuliers, comme en matière de pollution due aux hydrocarbures - régime FIPOL - ou de dommages nucléaires - convention de 1971. Les créances de ceux qui portent assistance aux navires ou qui sont créanciers au titre d'un contrat de travail à bord relèvent également de régimes particuliers. Le naufrage du Ievoli Sun, survenu en octobre 2000, a montré que le système instauré par la convention de 1976 était à bout de souffle : les plafonds en vigueur n'ont en effet pas permis au fonds de limitation de responsabilité d'assurer son rôle d'équivalent monétaire. Le protocole procède à un réaménagement des tranches du barème de calcul en relevant substantiellement les limites existantes. Par ailleurs, il aligne les montants relatifs aux créances pour mort ou pour lésions corporelles sur ceux définis par la convention d'Athènes sur le transport par mer des passagers et de leurs bagage. Le protocole introduit d'autre part parmi les créances non soumises à limitation les indemnités dues au titre de la convention internationale de 1989 sur l'assistance. Celle-ci prévoit en effet en son article 14 une exception au principe du droit maritime "no cure, no pay" qui veut qu'un assistant ayant échoué dans son opération de sauvetage ne peut réclamer d'indemnisation. Cette exception joue lorsque l'intervention de l'assistant a permis d'éviter ou de diminuer un dommage à l'environnement. L'assistant peut alors obtenir du propriétaire une rémunération couvrant au moins les frais qu'il a engagés dans l'opération de sauvetage ; cette somme peut être majorée de 100 % sur décision de l'autorité judiciaire compétente. Enfin, le protocole instaure une procédure de révision simplifiée afin d'éviter la convocation périodique de conférences internationales pour réviser le montant des plafonds. Le protocole de 1996 est en vigueur depuis le 13 mai 2004 et il est souhaitable que la France, qui devrait compter parmi les grands pays maritimes du monde et qui joue un rôle pivot au sein de l'OMI, puisse approuver rapidement cet instrument international de nature à améliorer le régime de la responsabilité des propriétaires de navires : la législation est à ce jour encore trop complexe - les communes touchées par la naufrage du Prestige n'ont par exemple pas encore été indemnisées en raison de batailles juridiques considérables. Sur ma proposition, la commission des Affaires étrangères, lors de sa réunion du 10 mai 2005, a donc adopté ce projet, à l'unanimité. M. Bernard Schreiner - Ce projet concerne un protocole adopté le 2 mai 1996 par l'OMI dont l'objet porte modification du barème fixant les plafonds d'indemnisation en cas de sinistres provoqués par un navire, qu'il s'agisse de dommages corporels ou matériels. Ainsi que vous l'avez précisé, Monsieur le rapporteur, ce protocole n'est entré en application qu'en 2004. Son approbation, certes nécessaire en raison de son impact sur la législation nationale, survient hélas bien tard, mais le groupe UMP y est évidemment favorable. Personne ne peut le contester : la pollution maritime est une préoccupation majeure pour la communauté internationale. L'OMI a donc élaboré plusieurs instruments internationaux : plus d'une quarantaine de conventions et de protocoles ont été adoptés à ce jour, que ce soit dans le domaine de la sécurité maritime ou en matière de prévention de la pollution. Si la convention de 1976 visait à faciliter le règlement des litiges en matière de commerce maritime, il faut néanmoins reconnaître que la situation du transport maritime a beaucoup évolué depuis. Il était donc indispensable de négocier un protocole à cette convention initiale afin de prendre en compte l'intervention de nouveaux instruments internationaux adoptés depuis 1976. Le projet le souligne explicitement : il fallait introduire un mécanisme simplifié de réévaluation des montants de limitation afin de pallier les inconvénients de la situation actuelle et d'éviter la convocation régulière de conférences diplomatiques. Dans cette perspective, le protocole de mai 1996 modifie donc la convention de 1976 sur deux points principaux. D'une part, il réévalue le montant des plafonds prévus par la convention de base, dont le niveau était devenu très insuffisant D'autre part, il allège le mécanisme de réévaluation des barèmes en prévoyant une procédure simplifiée d'amendement du protocole. Notre rapporteur ayant très bien développé ces différents aspects, je n'y reviens pas en détail. Le groupe UMP approuve sans réserve ce projet de loi. La discussion générale est close. J'appelle les articles du projet de loi dans le texte du gouvernement. M. le Rapporteur - La commission des Affaires étrangères a adopté les amendements 1 et 2 : le premier vise à modifier deux dispositions législatives renvoyant à la convention de 1976 afin de tenir compte des modifications de barème introduites par le présent protocole ; par coordination, le second modifie le titre du projet de loi. Mme la Ministre déléguée - Le gouvernement tient à rendre hommage au travail de votre commission, et, spécialement, à celui de votre rapporteur sur un texte aussi technique. Je salue également votre souci de coordination des textes, mais, dans la mesure où la convention est d'application directe, il n'est pas nécessaire de modifier le droit interne par voie d'amendement au présent texte. Il serait plus conforme aux procédures classiques de représenter ces amendements dans le cadre d'une proposition de loi, sachant qu'à défaut, un projet de loi est toujours possible. En toute rigueur historique, je rappelle enfin que si le président de la République a bien parlé de "voyous des mers", c'est un autre chef d'Etat, d'un autre pays que la France, qui a parlé, dans un contexte très différent, d'Etats voyous... M. le Rapporteur - Madame la Ministre, à chaud, je me crois autorisé à dire qu'il serait préférable que le gouvernement dépose un projet de loi. Pour importants qu'ils soient, ces amendements ne sont pas vitaux pour l'avenir de la République et je doute qu'une proposition de loi ayant vocation à être examinée dans le cadre d'une séance d'initiative parlementaire puisse leur être consacrée. Mme la Ministre déléguée - Je prends bonne note de cet élément. Les amendements 1 et 2 sont retirés. L'ensemble du projet de loi, mis aux voix, est adopté. A l'unanimité. Source http://www.diplomatie.gouv.fr, le 6 avril 2006