Déclaration de M. Francis Mer, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, sur les principaux axes du projet de loi de finances rectificative, notamment la baisse de l'impôt sur le revenu en vue d'un redressement économique de la France, au Sé
Date: 2002-07-29
Orateur: Francis Mer
Fonction: FRANCE. Ministre de l'économie, des finances et de l'industrie

Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les sénateurs, C'est un honneur pour moi de pouvoir m'adresser aujourd'hui à la Haute Assemblée. Je sais le rôle éminent que vous jouez dans l'élaboration de la loi en y apportant votre sens de l'équilibre et votre volonté de rendre la norme proche des citoyens et des réalités concrètes. C'est dans le même esprit qu'Alain Lambert et moi entendons travailler. Nous soumettons aujourd'hui au Sénat le projet de loi de finances rectificatives pour 2002 que l'Assemblée nationale a adopté le 18 juillet dernier. Je suis à votre disposition et je crois pouvoir dire sans risque de me tromper, qu'il en est de même pour Alain Lambert, qui s'adressera à vous tout à l'heure pour répondre à vos questions. Le texte que nous vous présentons n'a pas pour ambition de réformer de fond en comble le budget 2002. Notre but, je l'ai dit à l'Assemblée est de lui restituer sa sincérité. L'équilibre défini par la loi de finances initiale se trouve, en cours d'année, bouleversé. Laisser perdurer une telle situation n'aurait été conforme ni aux principes rappelées par le conseil constitutionnel, ni au respect nécessaire que doit le Gouvernement au Parlement. Cette sincérité, nous la devons aussi aux électeurs : une baisse de l'impôt sur le revenu leur avait été annoncée : nous la mettons aujourd'hui en oeuvre. C'est donc un texte à double objet que nous vous présentons aujourd'hui. Il restitue en premier lieu l'état réel des finances de l'État, tel que l'audit de MM. Bonnet et Nasse l'a révélé. A cet égard, il s'agit plus d'un exercice de constatation que d'un acte de création politique : ce collectif ne traduit pas, en dépenses, nos priorités. A ceux qui le regretteraient, je demande un peu de patience : nous sommes actuellement en train de construire le budget 2003 qui réorientera la dépense de l'État en faveur des quatre priorités arrêtées par le Premier ministre : la sécurité des français, la rénovation de leur justice, la remise à niveau des crédits d'équipement de leur défense, enfin, l'aide au développement. Mais ce texte n'est pas dépourvu de sens politique puisqu'il met en oeuvre l'un de nos engagements politiques les plus forts : baisser les impôts des français. Je souhaiterais d'abord évoquer l'évolution de la situation économique et budgétaire qui, pour la première fois et en vertu de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances, fait l'objet d'un rapport joint au projet de collectif budgétaire. Comme vous le savez, le précédent gouvernement a bâti le projet de loi de finances sur une prévision de croissance de l'économie française de 2,5 % en 2002, après 2,3 % en 2001. Les événements du 11 septembre l'ont en outre amené à admettre le risque d'une croissance un peu plus faible : de 2,1 % en 2001 et d'un peu plus de 2,2 % en 2002. Ces prévisions ont suscité d'emblée des interrogations. Les organisations internationales et les principaux instituts de conjoncture tablaient, dès l'automne, sur une croissance nettement plus faible pour 2002 et les développements ultérieurs leur ont malheureusement donné raison. La crise du secteur des nouvelles technologies et les difficultés spécifiques du Japon et de l'Allemagne ont conduit à un ralentissement mondial de grande ampleur que les attentats du 11 septembre sont venus nettement accentuer. La conjoncture a cependant commencé à se redresser en Europe au premier semestre 2002 grâce à la résorption des chocs qui nous avaient handicapés en 2001. Les États-Unis sont en effet sortis de récession un peu plus rapidement que prévu. Les prix du pétrole se sont stabilisés à un niveau plus favorable. Le climat de confiance des entreprises et des ménages s'est par ailleurs amélioré et notre croissance paraît à même de renouer avec un rythme de 2,5 % au second semestre. Toutefois, sur l'ensemble de l'année en cours, en raison des faibles niveaux atteints à la fin de l'année passée, notre croissance devrait se limiter à un peu moins de 1,5 % en moyenne annuelle. Naturellement, l'appréciation sur la situation et les tendances de l'économie est rendue plus compliquée aujourd'hui par les turbulences des marchés financiers et de leurs conséquences sur les marchés boursiers qui ont subi partout dans le monde de forts reculs au cours des dernières semaines. Ces tensions trouvent leur origine en premier lieu dans les fragilités financières de l'économie américaine : les failles qui sont apparues dans la gestion et le contrôle de certaines entreprises ont altéré la confiance des investisseurs ; le déficit courant américain reste en outre élevé, et l'épargne des ménages faible. Le repli des valeurs européennes reflète le contrecoup des difficultés américaines et les comportements notoirement " moutonniers " des marchés : les bas niveaux récemment atteints ne reflètent pas la réalité économique en Europe : - notre système de contrôle comptable et financier des entreprises est plus strict ; - les bourses européennes, et françaises en particulier, apparaissent en outre sous-évaluées au regard des perspectives de profit et des taux d'intérêt. Aux États-Unis, même si un certain repli des valeurs boursières était peut-être justifiable, la correction opérée traduit clairement un mouvement de sur-réaction. Je crois donc à un redressement à venir des marchés boursiers, particulièrement en Europe. Faire une prévision sur le calendrier d'un tel redressement serait cependant un exercice bien hasardeux et nous devons garder à l'esprit le risque d'un contexte financier encore volatil. Ce risque existe mais je suis convaincu que sa traduction en termes d'activité économique devrait être tout à fait limitée dans notre pays. Les ménages français sont en effet moins sensibles aux variations de cours des actions que les ménages américains, car leur patrimoine repose moins sur les actions. Ils ont d'ailleurs maintenu leur effort d'épargne durant la phase d'euphorie boursière, contrairement à ce qui a pu se passer aux États-Unis Dans ces conditions, le besoin d'une épargne de précaution accrue au détriment de la consommation, est aujourd'hui très faible et le recul de la bourse ne devrait donc pas avoir d'effet majeur sur la consommation. De surcroît, la progression des revenus salariaux est bonne, son estimation a même été revue à la hausse à l'occasion de l'audit. La baisse de l'impôt sur le revenu contribuera également à alimenter le revenu des familles dans la deuxième partie de l'année, tout comme la baisse de l'inflation, revenue de plus de 2 % en début d'année à 1,4 % en juin. Les ménages devraient donc garder confiance dans l'économie française et dans leurs propres perspectives de revenus. De fait, ils ont continué à consommer : l'Insee vient de publier les chiffres d'achats de produits manufacturés au mois de juin. Ils sont bons, avec une progression de 1 % par rapport au mois de mai. Sur l'ensemble du deuxième trimestre, la consommation a ainsi progressé de 0.9 % par rapport au premier trimestre (soit plus de 3,5 % en rythme annuel). Cette confiance dans notre économie doit être partagée par nos entreprises, dont je sais l'inquiétude suscitée par l'évolution récente des marchés financiers et par la dégradation antérieure de certaines marges bénéficiaires. Mais aujourd'hui la robustesse de la demande des ménages est confirmée ; le niveau de la parité euro dollar ne grève pas la compétitivité de nos produits. Les taux d'intérêt restent favorables à l'investissement. Pour peu que les marchés retrouvent un peu de sérénité, j'ai donc bon espoir, dans une reprise prochaine de l'investissement. Dans ce contexte, l'audit sur la situation des finances publiques a révélé une situation des comptes publics très dégradée par rapport aux prévisions. En retenant le point bas de la fourchette des auditeurs, soit un déficit public toutes administrations publiques de 2,6 % du PIB, nous avons un écart de 1,2 point de PIB avec la prévision initiale de 1,4 % du PIB. J'expliquerai tout à l'heure quels éléments techniques nous conduisent à retenir ce point bas. Par ailleurs, cette dégradation ne s'explique pas principalement par le retournement de la conjoncture, mais tient en majorité à des facteurs structurels. Je rappelle que l'écart est lié pour les 2/3 au dérapage des dépenses publiques et pour un tiers seulement à la révision des recettes. Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les Sénateurs, le collectif vous soumet, en premier lieu, un allégement de 5 % de l'impôt sur le revenu, pour un coût évalué à 2,55 Md . cette baisse est la première concrétisation du plan d'allégement des prélèvements obligatoires qui se trouve au cur de la " nouvelle politique économique " du Gouvernement. Nous avons voulu donner un signal psychologique fort aux Français, pour leur redonner confiance, leur confirmer notre détermination à inverser durablement la spirale des hausses de prélèvements obligatoires. C'est pourquoi cette réduction de 5 % intervient dès le collectif, sans attendre le projet de loi de finances pour 2003. Nous voulons ainsi encourager ceux qui travaillent, et redonner aux Français le goût de l'initiative, le sens de l'effort et de la responsabilité. Baisser l'impôt, c'est aussi engager une dynamique favorable à notre économie. Accompagné d'une réduction des déficits, l'allégement des prélèvements est durable et devient le meilleur garant d'une croissance plus forte. La baisse de l'impôt sur le revenu inscrite dans ce collectif conforte le pouvoir d'achat et la confiance des ménages ; les enchaînements usuels laissent à penser qu'elle stimulera la croissance d'un dixième de point, au bas mot, à l'horizon 2003 ; mais, au delà de cet effet de stimulation de la demande, cette première étape dans la baisse des impôts et des charges contribuera surtout à " redynamiser " notre potentiel d'offre à moyen terme : en réduisant l'écart entre le coût du travail payé par les entreprises et le salaire net des prélèvements perçu par les ménages, la baisse d'impôts favorisera à la fois l'offre et la demande et sera donc créatrice d'emplois ; en réduisant les taux marginaux d'imposition, elle contribuera aussi à améliorer l'attractivité de notre territoire et à contenir la délocalisation de nos travailleurs les plus qualifiés. La méthode choisie est celle que j'ai appelée le " rabais sur facture ". Compte tenu des délais qui sont les nôtres, c'était la technique la plus simple à mettre en oeuvre et ses effets sont strictement équivalents à ceux d'une réduction de 5 % de l'ensemble des taux du barème. Deuxième point à noter : cette réduction s'applique exclusivement aux revenus soumis au barème de l'impôt. Ne sont donc pas concernés les revenus soumis à prélèvement libératoire, par exemple les intérêts sur placements, ou les revenus soumis à un taux d'imposition forfaitaire, par exemple les plus-values de cession de titres. Par ce choix, le gouvernement a voulu favoriser les revenus du travail et de l'initiative, tels que les salaires ou les revenus des professions indépendantes, qui sont intégralement soumis au barème. Troisième fait notable, cette réduction s'applique à l'impôt dû avant réductions ou crédits d'impôt et, donc, avant paiement par l'État de la prime pour l'emploi. S'il avait été procédé autrement, le gain aurait été le plus souvent moins élevé, voire nul dans certains cas. De nombreux foyers, notamment parmi les plus modestes, n'auraient pas pu profiter pleinement de la mesure. Telles sont les grandes lignes de la mesure d'allégement de 5 % de l'impôt sur le revenu, qui bénéficiera à 16 millions de foyers et dont l'incidence sur les recettes de l'État est chiffrée à 2,55 milliards d'euros. Outre la diminution de l'impôt sur le revenu, ce collectif reconstitue ce qui nous semble être la réalité de la loi de finances 2002, et cette reconstitution nous fournit des résultats conformes à ceux de l'audit en recettes comme en dépenses. L'examen ligne à ligne auquel nous avons procédé nous conduit, en effet, à un chiffre de pertes de recettes fiscales très proche des 5,4 milliards d'euros envisagés par l'audit ; il en va de même pour les recettes non fiscales. Du côté des dépenses, ce projet ouvre des crédits pour un montant proche de 5 milliards d'euros. A défaut, l'État n'aurait pas été en mesure d'honorer ses engagements au titre de l'année 2002, en raison des sous budgétisations de la loi de finances initiale, ni de solder ses dettes antérieures à 2002. Cela concerne particulièrement le domaine social. Certes, ces phénomènes sont classiques. Ce qui n'est pas classique, cette fois-ci, c'est l'ampleur du phénomène. Le collectif se devait donc de le traiter. Notons que ce volet dépenses ne traduit que 6,3 milliards d'euros de dépenses supplémentaires, là où l'audit prévoyait un dérapage compris entre 6,9 et 7,4 milliards d'euros. Ceci s'explique par le fait que l'audit raisonne en prévision d'exécution budgétaire, alors que le collectif raisonne en ouvertures de crédits autorisées par le Parlement. Ainsi par construction, ne peuvent faire l'objet d'ouvertures dans ce collectif les dérapages relevés par l'audit qui résultent d'une consommation de crédits reportés des exercices précédents ; par définition, ces crédits ont en effet déjà été votés. Je pense notamment aux 1,2 milliards d'euros de dépenses prévues par la loi de finances rectificative de fin 2001 dont la mise en oeuvre a été reportée à la gestion 2002. Sous bénéfice de ces observations liminaires, nous pouvons brièvement évoquer les principaux facteurs d'écart à la LFI. Sur le budget général, le collectif propose d'ouvrir près de 5 Md de crédits supplémentaires, qui correspondent pour 3,1 Md à la couverture de besoins avérés en 2002 mais non financés en LFI, et pour 1,8 Md au remboursement de dettes antérieures à 2002. Le Gouvernement a fait le choix de solder l'ensemble de ces dettes, qui concernent pour une large part la Sécurité Sociale et sont neutres sur le besoin de financement global des administrations publiques. Les ouvertures de crédits concernent au premier chef le secteur social : environ 2,5 milliards, dont plus de 900 millions sur les minima sociaux, 220 millions sur la couverture maladie universelle, 445 millions sur l'aide médicale de l'État Elles concernent également le secteur de la défense, pour environ 900 millions d'euros, et les charges de la dette de l'État, qui progressent de 650 millions d'euros environ, essentiellement en raison d'un déficit de fin d'année plus important que prévu. Je souligne à cet égard que nous n'avons pas l'intention de modifier le programme d'émission de titres longs. Nous allons profiter au maximum du niveau relativement bas des taux courts et financer les besoins par des bons à court terme. Enfin, deux autres postes sont à mentionner, pour 250 millions d'euros chacun : nos obligations internationales et le secteur de l'agriculture. Sur le budget de l'agriculture, ce sont près de 10 % des crédits qui manquaient pour faire fonctionner les différents dispositifs d'intervention jusqu'à la fin de l'année. Ceci m'amène à évoquer la protection sociale agricole et son budget annexe, le BAPSA, dont l'équilibre emplois-ressources a été considérablement affecté par rapport à la LFI. Le besoin de financement est évalué à près de 750 millions d'euros, pour une prévision de dépenses et de ressources de 14,6 milliards d'euros en LFI, soit un " déficit " représentant 5 % du BAPSA. Pour éviter une crise de la protection sociale agricole, nous proposons : - d'une part, de doubler la subvention du budget général, que nous majorons de 290 millions d'euros (ce chiffre est inclus dans les 2,5 milliards d'ouvertures sociales que j'évoquais tout à l'heure) ; - d'autre part, nous mobilisons les réserves excédentaires de trois organismes, la MSA (Mutualité sociale agricole), le Fonds pour les calamités agricoles et la société Unigrains. Ces prélèvements ont été calibrés de manière à ne pas obérer l'action des trois organismes : ils portent sur des réserves qui avaient vocation à revenir au budget de l'État, mais que nous mobilisons au profit de la protection sociale agricole. Ces mesures sont indispensables. L'alternative aurait-elle été de majorer davantage la subvention d'équilibre, c'est-à-dire de demander au contribuable encore plus que l'effort que nous lui imposons en doublant la subvention d'équilibre ? Ceci n'était pas envisageable dans le contexte de déficit qui est le nôtre, alors que l'effort de solidarité en faveur de la protection sociale agricole atteint déjà 80 %. Je le répète, Mesdames et Messieurs les Sénateurs, les prélèvements proposés portent sur des sommes qui pour l'essentiel devaient revenir au budget général Ces prélèvements ne peuvent donc pas être considérés comme défavorables au monde agricole. Venons-en maintenant à la traduction de l'audit en recettes, avec tout d'abord les recettes fiscales. L'aléa pesant sur les recettes fiscales étant encore important à ce stade de l'année, l'audit avait ajusté la prévision de recettes fiscales de l'État par rapport à la LFI dans une fourchette comprise entre -3,7 et -5,4 Md . L'observation des recouvrements du mois de juin sur les grands impôts tels que l'IS et la TVA conforte le Gouvernement dans le choix qu'il a fait de retenir l'évaluation prudente de l'audit. Avant intégration de l'incidence de la baisse d'impôt sur le revenu, le collectif révise donc les recettes fiscales nettes de - 5,37 Md par rapport à la LFI. S'agissant de l'impôt sur les sociétés, je peux apporter des précisions fondées sur les données comptables les plus récentes. Je vous rappelle que ce sont les incertitudes sur les montants d'IS qui justifiaient la fourchette de l'audit. Elles sont en grande partie levées, depuis l'encaissement du deuxième acompte, qui est le premier à être assis sur le bénéfice fiscal de l'année précédente. Il apparaît, au vu de ces encaissements, que le montant des acomptes perçus au titre de 2002 est en quasi stabilité par rapport au montant perçu l'année précédente à la même date, aux alentours de 11,9 Md . Ces résultats suggèrent que les bénéfices fiscaux n'auraient que très faiblement progressé en 2001 par rapport à 2000. Sur la base de cette information, il est possible de reconstituer les acomptes restant à percevoir d'ici la fin de l'année et d'y ajouter les autres facteurs d'évolution de l'IS. Ce calcul conduit exactement au résultat inscrit en collectif, soit 37,3 milliards d'euros d'IS net. S'agissant de la TVA, je rappelle que le taux d'évolution des encaissements n'est, sur les six premiers mois de 2002, que de + 1 % par rapport aux six premiers mois de 2001. L'évolution retenue par le présent collectif, soit + 3 % sur l'ensemble de l'année, est donc loin d'être pessimiste ; elle reflète, au contraire, nos anticipations positives sur le second semestre 2002. S'agissant des recettes non fiscales, le collectif prévoit une diminution voisine de 3,3 milliards d'euros par rapport à la LFI, sur laquelle je ne m'étends pas : votre rapporteur général a en effet décrit l'ensemble des évolutions prévues par ce collectif de manière exhaustive dans son rapport écrit, dont je voudrais saluer la qualité à cette occasion. Les pertes de recettes fiscales et non fiscales sont donc, au total, d'un peu plus de 8,6 milliards d'euros. Toutefois, grâce à l'amélioration de 1,9 milliards d'euros du prélèvement au profit du budget européen, la réduction nette de recettes liée à la traduction de l'audit se limite à 6,7 milliards d'euros. Une fois intégrée la diminution des recettes liée à l'allégement d'impôt sur le revenu, soit 2,55 milliards d'euros, le collectif se traduit par une réduction des recettes de l'État de 9,3 milliards d'euros par rapport à la LFI 2002. Au total le déficit budgétaire 2002, prévu à 30,4 milliards d'euros dans la LFI, s'établit à 43,5 milliards d'euros avant baisse de l'impôt sur le revenu, et à 46 milliards d'euros après intégration de l'incidence de cette baisse. Au-delà de ce collectif, les ambitions du gouvernement sont de deux ordres. Tout d'abord, maîtriser l'exécution 2002. Comme je l'ai indiqué, le collectif n'a pas pu, par construction, prendre en compte tous les facteurs de dérapage de la dépense. Pour éviter toute dégradation du déficit par rapport aux résultats de l'audit, nous allons prendre des mesures de mise en réserve de crédits et stabiliser le niveau des crédits de report. Conformément à la loi organique du 1er août 2001, nous communiquerons à votre Commission des finances la totalité de ces mesures qui seront arrêtées très prochainement. La seconde ambition du gouvernement est de construire un budget 2003 conforme à ses priorités. Prendre la LFI comme référence n'aurait eu de sens que si elle avait été représentative de la dépense de l'État en 2002. Aussi ce budget prendra pour référence la LFI 2002 rebasée des dépenses pérennes du présent collectif, soit environ 2,6 milliards d'euros. A cette base, nous appliquerons un taux de progression de 0,2 % en volume. Compte tenu des mesures de redéploiement auxquelles nous procèderons, ceci nous permettra de financer nos priorités, notamment la sécurité des français, la justice, l'aide au développement et une remise à niveau des crédits d'équipement militaire. Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les Sénateurs, je voudrais conclure en évoquant le rapport de votre Commission, qui propose la réalisation d'économies raisonnées tout au long de la législature, afin de pouvoir poursuivre notre programme de diminution des charges fiscales et sociales tout en conduisant l'assainissement de nos finances publiques. Nous souscrivons totalement à ces objectifs qui sont la traduction des engagements du Président de la République envers les Français et que le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin met en oeuvre. Aussi, nous vous demandons, Alain Lambert et moi-même, d'adopter le projet de loi que nous soumettons aujourd'hui à votre approbation. (source http://www.minefi.gouv.fr, le 31 juillet 2002)