Déclaration de Mme Nicole Guedj, secrétaire d'Etat aux droits des victimes , sur les régles de déontologie de la magistrature, sur les performances du système judiciaire et sur la justice pénale des mineurs, au Sénat, à Paris le 8 juin 2004.
Date: 2004-06-08
Orateur: Nicole Guedj
Fonction: FRANCE. SE aux droits des victimes

Monsieur le Président, Mesdames et messieurs les sénateurs, Mesdames et messieurs les magistrats, Le Garde des Sceaux, Dominique PERBEN, retenu aujourd'hui à Luxembourg par un Conseil Justice-Affaires Intérieures, m'a demandé d'intervenir en son nom. C'est donc avec un grand plaisir que je suis venue, à l'invitation du Président PONCELET, clôturer ces deuxièmes rencontres sénatoriales de la Justice. Je l'en remercie et salue son excellente initiative visant à rapprocher les parlementaires et les magistrats. Je sais que ces rencontres mutuelles sont un véritable succès et qu'elles contribuent à permettre aux uns et aux autres de mieux se connaître et se comprendre. Les thèmes que vous avez retenus cette année sont d'ailleurs au cur de l'actualité et mobilisent le ministère de la Justice. En effet, " Le juge et l'exigence d'excellence " puis " la justice pénale des mineurs " ont été évoqués au cours de vos différentes tables rondes. Je voudrais revenir sur chacun de ces sujets pour vous dire quel est l'état actuel de notre réflexion. Aborder d'abord l'activité judiciaire sous l'angle de l'exigence d'excellence qui s'impose à elle, c'est effectivement, comme vous l'avez fait : - traiter de la déontologie des magistrats, d'une part, - et, d'autre part, examiner l'évolution des méthodes de travail au sein des juridictions. La déontologie judiciaire est parfois mise en cause, il est vrai. Souvenons-nous qu'il y a un peu plus d'un an, par exemple, l'institution judiciaire a été au centre de polémiques visant certains de ses magistrats. Mais le discrédit jeté sur certaines personnes ne devait pas rejaillir sur l'ensemble d'un corps qui compte plus de 7000 magistrats. Pour les avoir moi-même côtoyés dans l'exercice de mes fonctions d'avocate, et je pense que les Sénateurs qui les ont vus à l'uvre ne me contrediront pas, je peux vous affirmer qu'ils exercent un métier difficile, comportant de lourdes responsabilités, avec une grande conscience professionnelle. Les Français peuvent avoir confiance en leur Justice, comme les magistrats doivent avoir confiance dans les capacités de réaction de leur institution. C'est pourquoi, afin de restaurer cette confiance mise en doute publiquement et de formaliser les réponses à certaines questions essentielles, le Garde des Sceaux a confié l'an passé à une commission le soin d'étudier en profondeur l'éthique du corps judiciaire, ce qui constituait une première en France. Cette commission d'éthique, présidée par une personnalité incontestable, le Premier avocat général Jean CABANNES, et composée à la fois de magistrats et de personnalités extérieures, a rendu un rapport d'étape à la fin de l'année 2003. Les propositions de la commission constituent incontestablement une approche novatrice et constructive. Aussi, avant de prendre la moindre décision, le Garde des Sceaux a souhaité élargir la concertation, de trois manières : premièrement, le rapport a été mis en ligne sur les sites intranet et internet de la Chancellerie ; deuxièmement, un questionnaires sur les propositions de la commission CABANNES a été adressé à l'ensemble des magistrats ; plus de 2 500 d'entre eux ont renvoyé des observations, ensuite exploitées par les services de la Chancellerie. troisièmement, les organisations professionnelles ont été consultées. Enfin la réflexion collective a été enrichie par une très intéressante étude du Conseil Supérieur de la Magistrature. Dominique PERBEN a demandé à la commission CABANNES de prendre connaissance de l'ensemble des contributions et des résultats des consultations opérées, pour établir des propositions concrètes. L'objectif n'est pas, à mon sens, de bouleverser l'institution judiciaire mais plutôt de la faire progresser en pratique, pour éviter que ne se renouvellent certains errements malheureux, tout au long de la vie des magistrats, depuis leur recrutement jusqu'à leur retraite. Certaines questions essentielles me semblent se poser. Elles ne sont pas simples. Aussi, sans préjuger les conclusions des études en cours, vous me permettrez de les rappeler de façon lapidaire : - Comment mettre en forme les règles déontologiques applicables aux magistrats (certains parlent d'un véritable code de déontologie) ? - Comment préciser le rôle des chefs de cour, de l'Inspection Générale des services Judiciaires ou bien encore du Conseil Supérieur de la Magistrature ? - Comment concilier l'indépendance des magistrats et la mise en uvre d'éventuelles poursuites disciplinaires pour des manquements avérés aux devoirs de leur état ? Le débat est aujourd'hui ouvert. Je me dois de constater que les consultations entreprises ne pourront que déboucher sur des évolutions, puisque celles-ci sont souhaitées tant par les magistrats eux-mêmes que par nos concitoyens. Sur l'autre plan où doit se réaliser l'exigence d'excellence, celui des méthodes de travail, la Chancellerie a, vous le savez, ouvert le grand chantier de la modernisation de la Justice. Cette modernisation est entreprise sur trois terrains : celui de la mise en place de la Loi organique relative aux lois de finance (la LOLF) ; celui de la conclusion de contrats d'objectifs ; celui de l'établissement des statistiques d'activité des juridictions. L'année 2004 est d'abord celle de l'expérimentation de l'application de la LOLF dans le ressort de la Cour d'appel de Lyon, dans le cadre de la globalisation des crédits des services judiciaires. Nous attendons beaucoup des enseignements qui seront tirés de cette première expérience, qui a vocation à être étendue à 8 autres cours d'appel en 2005, avant d'être généralisée dans l'ensemble des cours en 2006, lors de l'entrée en vigueur de la loi organique. J'estime que l'exercice est particulièrement stimulant pour l'institution judiciaire. Il rend compréhensible par tous le débat sur la dépense publique en le recentrant sur le service rendu aux citoyens. En effet, dans le cadre déterminé par la LOLF, les moyens disponibles sont affectés à des programmes identifiés par des objectifs précis, assortis d'indicateurs de mise en uvre. En outre, les gestionnaires sont responsabilisés sur les conditions de réalisation des actions prévues, puisqu'ils disposent, grâce à la fongibilité des différentes catégories de crédits, d'une marge de manuvre leur permettant d'adapter la répartition des moyens aux circonstances. D'ores et déjà, les chefs de Cour se sont vus reconnaître la qualité d'ordonnateurs secondaires du budget de la Justice, sur les crédits qui leur sont délégués, ce qui constitue une étape majeure sur la voie de l'autonomie financière et de la responsabilisation des responsables locaux qui découlera de l'entrée en vigueur de la LOLF. Les Sénateurs savent bien, au demeurant, que la maquette de la nomenclature du ministère de la justice a été validée par la commission des finances de la Haute Assemblée, et que le Programme proposé par le Garde des Sceaux regroupe la justice administrative, la justice judiciaire, l'administration pénitentiaire, la Protection Judiciaire de la Jeunesse, l'accès au droit et à la justice, et enfin le soutien aux programmes de la Chancellerie. Le ministère de la justice définit actuellement des indicateurs pour chacune de ces actions. Ils sont en cours de finalisation et, bien entendu, dès qu'ils seront arrêtés - ce qui ne saurait tarder - nous vous les communiquerons. La mise en uvre de la LOLF entraîne par ailleurs l'institution judiciaire dans une démarche de progrès, dont le but est la signature de contrats d'objectifs avec toutes les cours d'appel en 2006. Il s'agit d'une approche économique, véritablement novatrice pour le fonctionnement des services de la justice, puisqu'elle est axée sur la réalisation de résultats, auxquels sera liée l'allocation de moyens supplémentaires. Chaque cour d'appel a été invitée à faire parvenir à la Chancellerie, pour le 15 mai, un projet de contrat d'objectif résultant d'une concertation locale avec tous les acteurs de la justice. La mise en place d'un management par objectifs s'accompagnera bien évidemment de la définition de critères d'évaluation. Au total, c'est d'un mode nouveau de gestion de l'institution judiciaire qu'est attendue la capacité de l'institution judiciaire à atteindre les objectifs fixés par le Gouvernement. Enfin, pour bien gérer un service, encore faut-il connaître très précisément son activité. En prenant ses fonctions de Garde des Sceaux, Dominique PERBEN a été très étonné de constater que les statistiques d'activités des juridictions lui étaient communiquées avec un an de retard. Aucun chef d'entreprise, aucun responsable public, ne peut se satisfaire d'une situation qui ne lui offre aucune visibilité à court terme et l'empêche de prendre des décisions adaptées à la situation conjoncturelle propre à son activité. Le Ministre de la Justice a donc demandé à ses services de lui communiquer des statistiques trimestrielles de l'activité civile et pénale de l'ensemble des juridictions. La première réponse à cette demande a été obtenue, pour la première fois, à la mi-mai 2004, pour l'activité judiciaire du premier trimestre de l'année en cours. Ce nouvel outil permettra désormais au Ministre de la justice d'identifier très rapidement d'éventuelles difficultés, de les faire analyser, et de trouver les moyens pour y remédier au plus vite. Au surplus, dans un souci de transparence, ces statistiques seront régulièrement publiées et mises ligne. Grâce à la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002, l'institution judiciaire dans son ensemble s'est engagée, pour le long terme, dans une démarche de modernisation et de progrès. Tous les secteurs sont concernés et celui de la justice des mineurs, évoqué lors de la table ronde de l'après-midi, n'échappe pas à la règle. Vous avez voulu faire de la justice des mineurs le second thème de réflexion de ces journées et c'est à juste titre. Voilà quelque temps, en effet, les sénateurs SCHOSTECK et CARLES remettaient un rapport préoccupant sur cette question. Une année plus tard, en juillet 2003, c'était au tour de la Cour des Comptes de rendre public un rapport particulier sévère. Le bilan alors effectué peut être résumé en quelques constats : - les mineurs délinquants sont de plus en plus nombreux, de plus en plus jeunes et de plus en plus violents ; - les institutions (famille, école, justice) peinent à mettre en place des réponses adaptées à l'évolution de ce phénomène ; - le déficit de dialogue est marqué entre les adultes appelés à prendre en charge ces publics ; - les délais de mise à exécution des mesures sont beaucoup trop longs pour que les réponses au problème soient véritablement efficaces ; Ces faiblesses sont au cur de nos préoccupations, cette journée en atteste ; le Garde des Sceaux, je puis vous l'affirmer, considère que le traitement de ces problèmes est une priorité de l'action du ministère de la Justice. Vous l'avez souligné, la justice des mineurs est une justice exposée, à laquelle on demande d'être sur tous les fronts à la fois. Exposée, elle l'est : ·- par ce qu'elle s'adresse à un public hétérogène (celui des jeunes de moins de 21 ans) ; ·- par ce qu'elle intervient dans le cadre de l'assistance éducative comme dans le champ pénal ; ·- par ce qu'elle prend en charge des mineurs qui sont auteurs parfois d'actes aussi graves que ceux commis par leurs ainés et qui pourtant sont encore des êtres en devenir; ·- par ce qu'elle est confrontée à des problématiques lourdes et variées (comme des carences parentales graves, la toxicomanie, la déscolarisation, des pathologies mentales) qu'elle n'a pas vocation à traiter ; ·- par ce qu'elle doit désormais porter remède à l'errance des mineurs isolés étrangers, proies faciles des réseaux mafieux. La loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 a doté le ministère de la justice d'un programme d'action ambitieux et volontariste, notamment en ce qui concerne la justice pénale des mineurs. Je veux souligner que dès son arrivée à la tête du ministère de la Justice, face à l'aggravation du phénomène de la délinquance des mineurs et à sa complexité, le Garde des Sceaux a réaffirmé avec force deux principes. D'une part, celui selon lequel tout passage à l'acte appelle une réplique de l'autorité judiciaire. D'autre part, celui selon lequel la sanction est nécessaire mais doit toujours être infligée dans une perspective éducative. - En premier lieu, le panel des réponses judiciaires a été enrichi, notamment par la création des Centres d'éducation renforcés (CEF). Malgré les réticences et les inquiétudes qui se sont exprimées, le dispositif est aujourd'hui installé et admis. Il compte 8 structures de 10 places appelées à accueillir des mineurs filles ou garçons, selon les centres, de 13 à 18 ans, pour une durée de 6 mois. L'accueil y est contraint et s'accompagne d'une forte présence éducative, axée sur le soin, la scolarisation et l'insertion. 8 autres centres devraient fonctionner en fin d'année 2004 et une soixantaine à l'horizon de 2007. Cet outil est venu combler un besoin et fournir au mineur ancré dans la délinquance une dernière chance avant l'emprisonnement. Les difficultés et questionnements des équipes apparaissent bien naturels, s'agissant d 'un mode de prise en charge novateur qu'il faut expérimenter sur un temps suffisant long pour en assurer l'efficacité. - En second lieu, l'intervention continue des éducateurs auprès des mineurs incarcérés est systématisée. Plus de la moitié des établissements pénitentiaires habilités à accueillir des mineurs fonctionneront sur ce mode fin 2004. Une dynamique a été créée par la Protection Judiciaire de la Jeunesse, je ne doute pas qu'elle aura des effets positifs. - Enfin, à l'horizon 2006, le premier des établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM) devrait voir le jour. Ces structures spécialisées dans la détention des mineurs, comporteront 600 places, conçues en 6 unités de 10 cellules. Le concept est totalement inédit et suscite l'intérêt de nos voisins européens. Il repose sur l'idée d'une séparation complète des publics majeurs et mineurs. L'enfermement de ces derniers s'accompagne nécessairement d'une prise en charge éducative 24h heures sur 24. Le séjour est tout entier tourné vers la préparation de la sortie du mineur, et vers l'intervention de relais externes. Les CEF, les quartiers mineurs des maisons d'arrêt ou les EPSM constituent des dispositifs destinés aux mineurs les plus ancrés dans la délinquance. Le Garde des Sceaux s'est attaché, dans la LOPJ mais aussi dans le cadre de la loi dite Perben II, à apporter une réponse à tous les actes de délinquance, même les plus mineurs, ceux dont la répétition exaspère nos concitoyens. Je suis pour ma part très attachée au développement du recours aux mesures de réparation, au travail d'intérêt général et aux sanctions éducatives, telles que le stage de formation civique. La mesure de réparation pénale permet à la fois de répondre à l'acte commis et de prendre en considération la victime : le mineur ne répare pas seulement les conséquences de son acte, il accomplit une démarche positive en prenant en considération la victime, ce qui le conduit à prendre conscience de son comportement. La victime, quant à elle, est reconnue en tant que telle. Ces nouveaux modes de réponse pénale participent de la reconstitution du lien social. Ces mesures de réparation, qui existent en France depuis 1993, et ne sont applicables à ce jour qu'aux mineurs. Elles ont fait leur preuve et me paraissent devoir être développées et étendues à d'autres domaines comme l'ont déjà fait certains de nos voisins européens et la plupart des pays anglo-saxons. La réparation constitue en effet une approche complémentaire de la justice pénale traditionnelle, qui est essentiellement centrée sur la sanction de l'auteur et sur l'indemnisation de la victime, parce qu'elle permet une véritable reconnaissance de la victime. Par ailleurs et enfin, le législateur a prévu une procédure de jugement à délai rapproché, la comparution systématique du mineur devant le tribunal pour enfants et non plus le juge des enfants, pour les infractions les plus grave. Il a en outre voulu que ce dernier puisse révoquer lui-même le sursis et a fait en sorte que la loi du 3 mars 2004, confie au juge des enfants le suivi de la détention qui incombait précédemment au juge de l'application des peines. L'ensemble de ces mesures, qui pour certaines sont encore récentes, sert incontestablement l'efficacité de la justice des mineurs. Elles vont certainement dans le bon sens et répondent pour partie aux constats négatifs que, voilà déjà deux ans, vous faisiez, messieurs les Sénateurs, de notre justice des mineurs et de ses acteurs. Les choses évoluent car la volonté de changement est réelle et les délais de prise en charge par la PJJ des mesures tant civiles que pénales ont tendance à raccourcir. L'exigence de mise en cohérence des actions des différents professionnels de l'enfance est aujourd'hui admise par tous, tout comme l'est l'idée du " fil rouge " ou du " parcours judiciaire " qui doit inspirer toute prise en charge de mineur. Je souhaite, pour conclure, revenir brièvement sur les problématiques dont vous avez fait un sujet de réflexion tant elles sont aiguës actuellement. 1 - Les questions que soulèvent la toxicomanie inquiètent et mobilisent l'ensemble des professionnels de la jeunesse, et notamment ceux qui opèrent au sein des structures de la PJJ même les plus " contenantes ", telles les Centres d'éducation renforcée (CEF). Un travail d'information et de sensibilisation important est réalisé, sur le terrain, dans le cadre des actions pilotées par la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILD). Nous souhaitons que toute initiative pertinente permettant une meilleure compréhension du phénomène de dépendance et concourrant au traitement des conduites addictives soit encouragée. 2 - Vous avez mis en exergue combien il est actuellement difficile d'aider un mineur présentant des troubles graves du comportement ou des pathologies mentales. Il n'est pas inexact de dire que les structures d'accueil, de traitement et de suivi adaptées sont inégalement réparties sur le territoire. La psychiatrie infantile et la pédopsychiatrie ne comptent pas toujours assez de professionnels pour fournir à la tâche. Il peut manquer de lits d'hôpitaux pour accueillir les jeunes en crise. Cette situation doit nous pousser à réduire les cloisonnements institutionnels qui génèrent lourdeurs et redondances ainsi que des discontinuités dans la prise en charge. 3 - La question des mineurs isolés étrangers revêt aujourd'hui une urgence particulière, notamment en région parisienne. C'est pourquoi la loi du 3 mars 2004 comporte une disposition portant création d'un administrateur ad hoc, chargé des intérêts du mineur lorsqu'il se trouve en zone d'attente ou lorsqu'il a formé une demande pour se voir reconnaître le statut de réfugié. Cette disposition ne règle néanmoins pas tout : nous savons tous que la justice ne saurait, à elle seule, régler un problème qui relève avant tout de l'autorité politique et qui présente une dimension internationale qui la dépasse. Je souhaite faire spécifiquement mention de la question des jeunes roumains présents en France, sans famille, sans identité et sans âge bien défini. Le ministère de la Justice est activement mobilisé sur le traitement de ce grave problème, dans le cadre d'instruments de coopération internationale comme l'accord franco-roumain du 4 octobre 2002 ou encore le programme de jumelage PHARE, dont la Protection judiciaire de la jeunesse est chef de projet. Pour conclure, je dirais que des progrès ont été réalisés au cours de ces deux années, mais qu'il ne faut pas pour autant " baisser la garde " car beaucoup reste à faire. Ce qui s'est dit au cours de cette journée nous le démontre. Je voulais, au nom du Garde des Sceaux, vous remercier encore, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les Sénateurs, Mesdames et Messieurs les magistrats d'avoir, par ces rencontres, enrichi la réflexion sur des sujets particulièrement sensibles et importants du fonctionnement de notre Justice. Je crois pouvoir dire au nom de tous les participants à cette journée que ce sera toujours avec un égal intérêt que nous prêterons notre concours à toute démarche visant à rapprocher parlementaires et magistrats de ce pays. (Source http://www.justice.gouv.fr, le 9 décembre 2004)