Déclaration de M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, sur les missions futures de l'Observatoire de l'emploi public, notamment en matière de gestion prévisionnelle des emplois, d
Date: 2002-10-22
Orateur: Jean-Paul Delevoye
Fonction: FRANCE. Ministre de la fonction publique, de la réforme de l'État et de l'aménagement du territoire

Mesdames, Messieurs, Cette réunion du Conseil d'orientation de l'Observatoire de l'emploi public revêt à mes yeux une importance particulière. En effet, c'est la première fois que je préside cette instance et cela me donne le plaisir de faire votre connaissance ou de retrouver ceux d'entre-vous que j'ai eu l'occasion de voir ou de recevoir en d'autres circonstances. Mais surtout cette rencontre arrive fort opportunément car elle intervient à un moment où le Gouvernement, en lançant une étape importante de la réforme de l'Etat, a besoin d'outils de réflexion et de concertation comme celui-ci. Au-delà de l'objet même de cette réunion qui porte sur la présentation que vous fera dans quelques instants Mme ZAIDMAN, secrétaire générale de l'Observatoire, du second rapport annuel de son institution, je souhaiterais vous faire part des orientations que le Gouvernement entend donner en matière de suivi et de gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences dans nos trois fonctions publiques. I - Permettez-moi, tout d'abord, de vous faire part de ma satisfaction devant l'activité de l'Observatoire, de son personnel permanent et de ses groupes de travail au cours des douze derniers mois A - En quelques deux années, l'Observatoire de l'emploi public a trouvé toute sa place dans l'appareil d'Etat. Créé par un décret du 13 juillet 2000, l'Observatoire de l'emploi public s'est mis rapidement au travail puisqu'il a été en mesure de produire son premier rapport dès le mois de juin 2001, soit moins d'un an après sa mise en place. De longue date, le besoin s'était fait sentir de disposer d'informations précises et homogènes sur les effectifs de la fonction publique. Le Parlement, bien sûr, mais l'opinion publique en général, réclamaient des données, sinon scientifiques, du moins peu contestables. Les administrations, de leur côté, ressentaient le besoin de mieux connaître les " populations " qu'elles sont appelées à gérer. Un travail statistique était déjà réalisé par l'INSEE sur ces questions, comme par la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP). Dès 1994, la Cour des comptes, de son côté, avait entrepris un important travail de recensement et posé des bases méthodologiques. Les résultats de ses travaux ont été publiés dans deux rapports successifs que la Cour a consacrés à la fonction publique de l'Etat. Il restait à mettre en place un outil interministériel, c'est ce qui a été fait il y a deux ans. Au-delà des aspects statistiques, les préoccupations de gestion prévisionnelle sont apparues depuis une vingtaine d'années dans des secteurs dispersés de l'administration : Défense, Equipement, INSEE, ainsi qu'à La Poste et France Télécom. Développés avec des outils informatiques différents et des concepts méthodologiques répondant à des préoccupations spécifiques, ces travaux de gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des carrières ont fait l'objet d'un premier effort de rationalisation dans les années 1990-1991, avant de cheminer plus discrètement jusqu'à la mise en place de la gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences (GPEEC) au sein de l'Observatoire, dont ce fut, d'emblée, l'une des missions essentielles. Deux caractéristiques de cette institution méritent de retenir l'attention. En premier lieu, l'Observatoire est un organisme de recherche adossé à une expertise qui lui est donnée principalement, mais non exclusivement, par l'INSEE. Cette approche rigoureuse, pour ne pas dire scientifique, est le gage d'une grande indépendance des travaux qui sont menés ici et je voudrais, au passage, saluer le sérieux et la rigueur de tous ceux qui, rapporteurs ou consultants, ont apporté leur concours à la réalisation de ce second rapport annuel. La seconde caractéristique de l'Observatoire est d'être un lieu de concertation réunissant avec bonheur et efficacité des représentants des Assemblées délibérantes, le Sénat et l'Assemblée Nationale, des organisations syndicales, des représentants des associations d'élus des collectivités territoriales, le CNFPT, le CSFPT et la fédération hospitalière française ainsi que des directeurs des administrations centrales, locales et hospitalières. L'Observatoire doit être un des lieux où s'ancre le dialogue social que le Gouvernement entend maintenir et vivifier en vue d'atteindre les objectifs qu'il s'assigne en matière de réforme de l'Etat : un service plus efficace, un usager plus satisfait, un fonctionnaire plus épanoui. B - J'en viens maintenant à l'objet principal de cette réunion, qui est l'examen du second rapport de l'Observatoire. On trouve dans ce document deux parties principales qui correspondent aux missions de l'organisme. Il s'agit, tout d'abord, de la présentation des effectifs de la fonction publique au 31 décembre 1999. Le premier rapport concernait l'année 1998. On voit ainsi s'amorcer une série de données statistiques cohérentes car établies selon les mêmes critères d'une année sur l'autre. Au sein de l'appareil d'Etat, les données recueillies sont homogènes et permettent de réaliser une agrégation qui sera très utile pour le développement de la gestion prévisionnelle. Mais l'homogénéité de la méthode s'étend -aux adaptations près- aux deux autres fonctions publiques, la territoriale et l'hospitalière, ce qui nous permet de disposer d'un tableau d'ensemble des effectifs rémunérés de la fonction publique en France. La deuxième partie du rapport présente un état des lieux de la gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences dans les différents départements ministériels. En ce domaine, les écarts restent grands car certaines administrations avaient une longueur d'avance, mais l'on constate avec une grande satisfaction que c'est désormais l'ensemble des ministères qui travaille et s'avance dans cette voie. Ce rapport comporte enfin des développements sur un sujet sensible et jusque-là peu exploré : celui des non-titulaires des trois fonctions publiques. A l'issue d'une enquête que l'on imagine difficile, tant les données juridiques et comptables sont disparates et imprécises en ce domaine, le rapport donne un tableau assez complet de la situation. Il redresse, au passage, certaines approximations ou malentendus concernant la situation de ces agents car tous les non-titulaires ne sont pas en situation précaire. Ils ne sont, d'ailleurs, pas tous non plus éligibles au dispositif de résorption de la précarité établi en juillet 2000, qui fixe un certain nombre de critères dont certains se révèlent assez discriminants. Au total, ce deuxième rapport dont le volume traduit bien la volonté de rigueur et le souci d'exhaustivité qui anime ses auteurs marque une nouvelle étape dans la connaissance de l'emploi public et sur les perspectives qui se dessinent en matière de gestion prévisionnelle. Je tiens donc à nouveau à remercier et féliciter les auteurs de ce très remarquable document. II - Je voudrais vous faire part maintenant des orientations gouvernementales en ce qui concerne les activités futures de l'Observatoire Donner une information toujours plus précise sur l'emploi public répond à une obligation de l'Etat envers les citoyens qui sont aussi des contribuables. Mieux connaître ses ressources humaines pour le présent et pour l'avenir est une évidente nécessité pour chacun des gestionnaires des personnels qui travaillent au service de l'Etat. Rendre compte au Parlement de l'usage qui est fait des crédits votés en lois de finances est un impératif démocratique auquel le Gouvernement ne saurait se soustraire. La création de l'Observatoire de l'emploi public est un premier pas qui va dans le sens de la réalisation de ces objectifs, mais il importe aujourd'hui d'aller plus loin. On voit bien en effet que la question de l'emploi public est un sujet permanent de débat. Le citoyen, qui est aussi un contribuable, est légitimement soucieux de savoir si l'Etat fait bon usage des impôts qu'il paie. Le Parlement, qui vote les lois, et notamment la loi de finances, veut pouvoir vérifier que les dispositions qu'il a adoptées ont bien été mises en oeuvre. Or, le débat public a besoin de clarté pour se développer, le travail de contrôle du Parlement a besoin de transparence sur l'action du Gouvernement, comme sur les moyens d'action de l'Administration : il faut savoir qui fait quoi, qui paie et quelle efficacité on peut attendre de l'organisation des services. Il importe donc de renforcer et d'orienter l'action de l'Observatoire dans deux directions : une connaissance toujours plus précise de l'existant, des anticipations mieux ciblées et plus dynamiques. A) Une connaissance toujours plus précise de l'existant L'Observatoire est, en premier lieu, confronté à un défi statistique. Il a jusqu'ici orienté ses travaux sur la connaissance des effectifs payés avec des développements concernant chacune des trois fonctions publiques. Cette approche, déjà élaborée, a cependant une faiblesse qui tient à ce que le recensement des effectifs " par tête ", ne tient pas compte de la quantité de travail fournie par chaque individu. Or, à une époque où le travail à temps partiel se développe, cette approche peut conduire à des résultats nécessitant d'importants retraitements. Connaître le nombre d'agents ne suffit pas, il faut corriger ce chiffre de la quantité de travail fournie, c'est-à-dire raisonner en " équivalent temps plein ". Par ailleurs, l'intérêt du contribuable pour le nombre de fonctionnaires est étroitement corrélé à la charge financière que représente l'emploi public pour le budget de l'Etat. A cet égard, la distinction entre le périmètre des effectifs supportés par la loi de finances et le périmètre " hors loi de finances " demanderait à être plus clairement affichée. A titre d'exemple, le nombre de fonctionnaires employés par La Poste et France-Télécom n'est pas dépourvu d'intérêt, mais ces agents étant payés par le budget d'exploitants ayant le statut d'entreprises publiques la question intéresse moins le contribuable. Dans ce cas, c'est l'usager, ou de plus en plus le consommateur, qui paie. D'un autre côté, l'Observatoire porte son attention sur les effectifs payés or, la connaissance des emplois ouverts en loi de finances n'est pas inintéressante car ces emplois sont les moyens que l'Etat entend donner à ses services pour remplir les missions qu'il leur assigne. Le volume d'emplois ouverts chaque année dans chaque ministère est même une donnée essentielle pour renforcer la notion de " ministre-employeur " qui s'inscrit dans la logique de la loi organique sur les finances publiques. Au niveau de l'ensemble du budget, c'est également la notion d'emplois qui est à la base des arbitrages qui sont rendus entre départements ministériels. Les effectifs suivent les emplois, et non l'inverse. Enfin, une meilleure connaissance de l'emploi doit permettre d'expliquer l'évolution de la dépense publique. Il faut faire apparaître la vérité des coûts : cette exigence de clarté rejoint celle sur les effectifs et doit être une préoccupation constante des pouvoirs publics. Les travaux de l'Observatoire de l'emploi public doivent s'inscrire dans une logique qui permette de passer des missions aux moyens et des moyens, c'est-à-dire notamment des emplois et des effectifs, aux coûts. Pour me résumer, je dirais que les activités statistiques de l'Observatoire devraient : - s'intéresser davantage au concept d'effectifs réels et pas seulement aux effectifs payés pour mieux prendre en compte les équivalents temps plein ; - mieux distinguer entre les effectifs supportés par la loi de finances et donc, en définitive, par le contribuable, et les effectifs de fonctionnaires qui, tout en ayant ce statut, ne sont pas supportés par le budget de l'Etat ; - s'inscrire davantage dans une logique missions, moyens, coûts, en tenant compte de la structure de la dépense publique, telle qu'elle s'organise aujourd'hui dans les lois de finances (par ministère, titre, chapitre, article) et telle qu'elle s'organisera après l'entrée en vigueur définitive de la loi organique en 2006 ; - comparer systématiquement emplois et effectifs réels. L'emploi, qu'il soit budgétaire ou non-budgétaire, structure en effet la réflexion sur les moyens de l'administration et constitue un élément essentiel de la gestion publique. B) Des anticipations mieux ciblées et plus dynamiques L'Observatoire de l'emploi public devrait se voir confirmer rapidement un rôle important dans la gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences. Une circulaire du Premier ministre définira en effet dans les toutes prochaines semaines une procédure destinée à placer la gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences en amont de la procédure budgétaire. L'idée est d'ouvrir dans un cadre prospectif et non normatif un débat sur l'évolution ministérielle et interministérielle de l'emploi public pour les cinq ou dix années à venir. Cet exercice devra être terminé pour le 31 mars et servira à éclairer les choix budgétaires qui interviendront ultérieurement. Cette nouvelle procédure vise à répondre à deux préoccupations : celle des gestionnaires qui doivent inscrire leur réflexion sur l'emploi public dans une perspective pluriannuelle, et celle des organisations syndicales ainsi que de l'opinion publique qui souhaitent être informées, voire participer à cette réflexion sur l'avenir des personnels de l'Etat. Cette procédure pourra ultérieurement être étendue aux deux autres fonctions publiques. Dans cette perspective, il importe de distinguer les trois domaines de la GPEEC. La gestion prévisionnelle des emplois La gestion prévisionnelle des emplois nous renvoie aux missions de l'Etat et aux moyens que celui-ci entend mettre à la disposition des administrations pour les atteindre. S'agissant de l'Etat -mais on pourrait user des mêmes références dans le cas des collectivités locales ou des établissements hospitaliers- un lien existe entre la gestion prévisionnelle des emplois et les plans de modernisation que les ministères ont commencé à élaborer. La convergence de ces préoccupations est au cur du dispositif que les pouvoirs publics ont décidé de mettre en place, comme je l'ai indiqué, afin d'éclairer les choix budgétaires qui interviendront à l'occasion de l'élaboration du projet de loi de finances pour 2004. La gestion prévisionnelle des emplois -dont l'Observatoire de l'emploi public sera l'un des piliers- se distingue cependant de l'exercice budgétaire sur plusieurs points : la gestion prévisionnelle se situe à un horizon d'au moins 5 ans (10 ans serait mieux) ; le budget est annuel ; la gestion prévisionnelle des emplois est un exercice d'anticipation, mais n'a pas de caractère normatif, contrairement à la loi de finances ; la réflexion sur la gestion prévisionnelle peut réunir un grand nombre d'acteurs, l'élaboration du projet de loi de finances est un exercice interne à l'administration. Pour autant, le travail de réflexion prospective sur l'avenir de l'emploi public qui se tiendra chaque année en amont de l'exercice budgétaire est une innovation très importante, un élément essentiel du débat public sur la réforme de l'Etat auquel le Gouvernement est attaché. La gestion prévisionnelle des effectifs est d'une essence différente. Il ne s'agit plus de réfléchir à la meilleure allocation de moyens à des missions, mais d'étudier l'évolution à 5, 10 ou 15 ans des populations existantes. On peut ainsi concevoir de " faire vieillir " ces populations pour détecter les points de friction ou de blocage possibles. Il y a lieu aussi de rapprocher les besoins qualitatifs et quantitatifs des administrations (tels qu'ils ressortent de la gestion prévisionnelle des emplois) de la " ressource " en place, pour en tirer des enseignements en matière de recrutement : dans quel secteur ? à quel niveau de qualification ? avec quel statut ? De ce rapprochement résultera une politique de formation, initiale ou continue, afin d'attirer de bons éléments vers la fonction publique, les former et les préparer à l'exercice de leurs fonctions, ainsi qu'une politique de mobilité à l'intérieur de chaque fonction publique comme entre les trois fonctions publiques. Enfin, la gestion prévisionnelle des effectifs commande la politique d'action sociale que les pouvoirs publics souhaitent mener tant au plan ministériel qu'interministériel. Dans cette perspective, l'Observatoire de l'emploi public devra renforcer ses moyens. La gestion prévisionnelle des compétences est le troisième volet de l'action prospective de l'Observatoire de l'emploi public. En ce domaine, l'action des ministères est essentielle. Un certain nombre d'entre eux ont mis en place des structures de réflexion et de concertation. Le rôle interministériel de l'Observatoire reste toutefois central tant pour donner l'impulsion initiale, des conseils de méthode que pour diffuser les résultats atteints et réaliser des synthèses. En conclusion, l'activité de l'Observatoire de l'emploi public, qui va donc s'enrichir, me paraît devoir éviter deux écueils. Le premier est celui d'une excessive spécialisation qui conduirait à fonctionner entre initiés. L'Observatoire est et doit rester un instrument de vulgarisation répondant aux attentes des fonctionnaires et du public. Le second écueil serait, à l'inverse, la tendance à la dispersion, la multiplication des enquêtes et des travaux lourds. L'Observatoire est une structure légère et qui doit le rester. Sa vocation est de se consacrer à son " cur de métier " et d'éviter de poursuivre de trop vastes ambitions. Sa réussite est à ce prix. Après deux ans d'existence je ne doute pas qu'il y parvienne. Je vous remercie de votre attention. (Source http://www.fonction-publique.gouv.fr, le 23 octobre 2002)