Déclaration de M. Jean-Jacques Aillagon, ministre de la culture et de la communication, sur les mutations du secteur audiovisuel, Paris le 10 février 2004.
Date: 2004-02-10
Orateur: Jean-Jacques Aillagon
Fonction: FRANCE. Ministre de la culture et de la communication

Messieurs les Présidents Messieurs les rapporteurs, Mesdames et messieurs les députés, Le projet de loi qui vous est présenté a pour origine, Nicole Fontaine l'a indiqué, la nécessité de transposer en droit français une série de directives européennes. Il va cependant bien au-delà de cet objectif en traduisant la volonté du Gouvernement d'accompagner les profondes mutations technologiques et économiques du secteur audiovisuel. La révolution numérique transforme en effet le paysage audiovisuel et bouleverse son articulation avec le secteur des télécommunications. La télévision et la radio peuvent désormais utiliser les lignes téléphoniques et l'Internet comme nouveaux modes de diffusion. Les réseaux câblés et le satellite, jusqu'alors essentiellement dédiés à la diffusion de télévisions et de radios, proposent désormais des services téléphoniques et l'accès à l'Internet haut débit. La multiplication des chaînes et des réseaux propose de nouveaux défis à la régulation du secteur audiovisuel et à la défense des principes posés par la loi du 30 septembre 1986, qu'il s'agisse du pluralisme, de la protection des mineurs, du respect de la dignité de la personne humaine, ou encore du développement harmonieux d'une industrie de programmes audiovisuels. C'est à ces enjeux que répond pour partie le texte qui vous est aujourd'hui soumis. Sous les apparences toujours très techniques du droit des médias, ce projet est bâti sur les quatre principes politiques essentiels qui guident dans ce domaine l'action du Gouvernement, principes que j'avais eu l'honneur de développer devant vous lors du débat sans vote organisée dans cet hémicycle le 13 janvier dernier : - Premièrement, la réaffirmation de la liberté de la communication audiovisuelle. - Deuxièmement, le développement de la diversité de l'offre audiovisuelle faite à nos concitoyens. - Troisièmement, la neutralité bienveillante des Pouvoirs Publics à l'égard des choix technologiques. - Quatrièmement, le renforcement du service public audiovisuel. Mais avant d'en venir à l'illustration de ces principes, je voudrais insister sur une autre dimension de ce projet, à savoir la concertation qui a entouré sa préparation. Cette concertation a d'abord été menée avec l'ensemble des secteurs professionnels concernés, et cela dans la plus grande transparence et pendant près de 12 mois. Dès juillet 2002, Nicole Fontaine et moi-même avons procédé à une série de consultations écrites suivies de multiples consultations bilatérales et réunions de travail. De nombreux documents ont été mis en ligne sur les sites Internet de nos ministères, avant l'adoption de ce projet de loi en conseil des ministres le 31 juillet dernier. L'encombrement du calendrier parlementaire n'ayant pas permis l'inscription de ce texte plus tôt, le Gouvernement a été amené à réclamer la procédure d'urgence. La date limite de transposition des directives européennes du " paquet télécoms " était en effet fixée au 24 juillet 2003. Ce même retard a par ailleurs conduit votre Assemblée à anticiper le vote de certaines dispositions dans d'autres textes, notamment dans la loi sur l'organisation du service public des télécommunications et sur France Télécom, promulguée le 31 décembre dernier. Votre Assemblée a également souhaité introduire dans le projet de loi sur la confiance dans l'économie numérique, en 2e lecture, en janvier dernier, certaines dispositions initialement prévues par le présent projet de loi et à modifier l'articulation entre communication audiovisuelle et communication publique en ligne. Vous avez notamment souhaité, à l'unanimité, que la loi sur la confiance dans l'économie numérique constitue la loi fondatrice de l'internet, au même titre que la loi du 30 septembre 1986 pour la communication audiovisuelle. Le Gouvernement a compris cette demande forte de votre assemblée. La solution législative que vous avez retenue a cependant l'inconvénient, pour le Gouvernement, de fragiliser la position de la France dans son combat en faveur de la diversité culturelle tant au sein de l'Union européenne qu'au sein des enceintes internationales. C'est pour tenter de réconcilier nos points de vue contraires qu'un travail de concertation a été engagé avec la commission des affaires économiques. Je me félicite que ce travail se soit avéré fructueux. Une nouvelle architecture du droit de la communication au public a ainsi pu être envisagée pour concilier les attentes de chacun. - Une catégorie nouvelle, la communication au public, serait instituée, et regrouperait désormais la communication publique en ligne et la communication audiovisuelle. Cette définition globale permettra de traiter de façon unifiée certaines questions tels que la responsabilité éditoriale ou le droit de réponse - La communication audiovisuelle serait limitée à la radio et à la télévision, indépendamment des modes de diffusion y compris donc sur Internet. - Enfin, notre droit créerait une nouvelle catégorie, les " services audiovisuels ", regroupant la télévision, la radio et les services de l'Internet mettant à disposition du public des uvres audiovisuelles, notamment la vidéo à la demande et le téléchargement de musique. La France pourra ainsi continuer de maintenir avec efficacité sa position sur la non-libéralisation des échanges des biens culturels et audiovisuels et protéger le principe fondamental de l'exception culturelle. Je souhaite remercier ici tous ceux qui ont pris part à ce travail constructif. Par respect de la cohérence du débat parlementaire, il a été convenu que le Gouvernement ne proposera pas d'introduire ces nouvelles dispositions dans le projet de loi que nous débattons aujourd'hui. Il a été jugé préférable que ces modifications soient proposées au Sénat en 2e lecture de la loi sur l'économie numérique. 1. Revenons maintenant au Paquet Telecom proprement dit et au principe de promotion de la liberté de communication audiovisuelle. Le premier article de la loi du 30 septembre 1986 précise que " la communication audiovisuelle est libre ". Cette liberté ne doit être aménagée que dans la mesure où le respect d'un certain nombre de valeurs et d'objectifs fondamentaux l'impose. Un de nos objectifs a ainsi été d'apporter à la réglementation audiovisuelle, parfois inutilement complexe et contraignante, les assouplissements nécessaires de façon à favoriser la liberté d'entreprendre et de créer. Ce projet de loi propose ainsi d'alléger substantiellement le cadre juridique qui s'impose aux réseaux câblés. Au régime actuel de double autorisation préalable se substituerait désormais une simple déclaration. Les relations contractuelles entre câblo-opérateurs et communes devraient être adaptées à ce nouveau contexte dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi. Ce cadre réglementaire plus souple, qui résulte directement des directives que nous devons transposer, devrait contribuer à donner aux opérateurs de réseaux câblés, dont la situation financière a pendant longtemps été fragile, les moyens de bâtir des projets de développement dynamiques. La suppression du plafond de 8 millions d'habitants qui limitait le développement des câblo-opérateurs, envisagée par ce projet de loi, a d'ailleurs été anticipée dans la loi du 31 décembre dernier relative aux obligations de service public des télécommunications et à France Télécom. Il en va de même de la suppression du monopole de TDF en matière de diffusion hertzienne des télévisions et radios de service public, qui ouvre aux sociétés de service public la liberté de choisir leur diffuseur. Je vous propose également par voie d'amendements du Gouvernement de donner davantage de latitude aux éditeurs de chaînes pour choisir leur mode de distribution sur les différents réseaux de communication électronique. Le régime institué par la loi de 1986 est en effet marqué par les conditions du démarrage du câble en France. Son adaptation aux réalités d'aujourd'hui est indispensable. Il me semble légitime que les éditeurs de télévisions puissent seuls décider de confier leur diffusion aux opérateurs de leur choix, qu'il s'agisse d'une diffusion par câble, ADSL ou satellite. Il s'agit là du respect d'une liberté fondamentale pour tout entrepreneur que seul le droit de la concurrence peut venir encadrer, dans l'intérêt du téléspectateur. La seule limite doit tenir à la préservation du " service antenne " dans les immeubles câblés. Enfin, et j'y reviendrai, le Gouvernement a tenu à alléger les contraintes qui bridaient depuis 20 ans le développement en France des télévisions locales. Notre pays connaît en la matière un retard très important par rapport à nos voisins européens. Ce projet de loi propose de libérer les initiatives, en assouplissant notamment le dispositif anti-concentration et en autorisant explicitement les collectivités locales à financer des télévisions locales. Le principe de liberté trouve son corollaire dans le renforcement des pouvoirs du CSA. Une régulation efficace est souvent plus adapté qu'une réglementation trop précise qui risque de se trouver rapidement en décalage avec les objectifs recherchés tant le paysage audiovisuel évolue rapidement. Le Gouvernement a en conséquence souhaité renforcer les moyens dont dispose le CSA pour veiller au pluralisme et au respect de la dignité de la personne humaine. Le projet de loi propose tout d'abord de doter le CSA d'un pouvoir de règlement des litiges entre les chaînes de télévision et les entreprises qui commercialisent ces chaînes. Ce pouvoir de règlement des litiges s'exercera évidemment dans le respect des prérogatives des autres autorités de régulation, et tout particulièrement de celles du Conseil de la concurrence. Il ne se substituera pas non plus au juge commercial dans la mesure où le CSA examinera les litiges qui lui seront soumis non au regard des intérêts particuliers en jeu mais au regard de l'intérêt général. Je vous proposerai également, par amendement du Gouvernement, et conformément à l'engagement du Premier Ministre de doter le CSA des moyens de contrôler et de sanctionner les chaînes extra-européennes diffusées sur des satellites relevant des compétences françaises. Le CSA pourra ainsi disposer des moyens d'obliger l'opérateur satellitaire français à arrêter de diffuser une chaîne dont les programmes heurteraient les principes fondamentaux fixés par la loi française, notamment le respect de la dignité humaine ou la répression des propos racistes ou antisémites. Le deuxième principe affirmé par le projet de loi, c'est le développement d'une offre audiovisuelle diversifiée. Cette diversification concerne très largement l'amélioration d'une offre de programmes de proximité. Cette orientation concerne le service public, puisqu'elle sera intégrée au contrat d'objectifs et de moyens de France Télévisions. Mais le Gouvernement souhaite également que le secteur privé et les acteurs locaux puissent contribuer au développement d'une offre plus large. J'ai déjà eu l'occasion d'évoquer les dispositions de ce projet de loi destinées à encourager le développement des télévisions locales en France. Elles viennent compléter d'autres mesures, d'ordre réglementaire, déjà prises. L'ouverture à la publicité télévisée des secteurs interdits entrée en vigueur le 1er janvier dernier permettra ainsi aux chaînes locales de disposer de nouvelles recettes publicitaires, notamment en provenance de la distribution. Le Gouvernement a cependant veillé à ce que cette ouverture soit progressive et ciblée, notamment sur les chaînes hertziennes nationales, de façon à limiter l'impact sur les ressources des radios et de la presse écrite régionale et locale. Des allègements fiscaux ont également été décidés. La dernière loi de finances a permis d'exonérer les télévisions locales de la taxe alimentant le fonds de soutien à l'expression radiophonique, et cela sans préjudice pour les radios. Je vous proposerai par amendement d'exonérer également ces chaînes de la taxe sur les messages publicitaires. Les appels à candidature lancés par le CSA pour l'attribution d'une douzaine de fréquences analogiques locales, combinés avec les mesures incitatives prises par le Gouvernement et les facultés nouvelles apportées par ce projet de loi, devraient permettre l'émergence d'une nouvelle génération de télévisons locales. Ce projet de loi permettra également de donner au paysage radiophonique de nouvelles possibilités de développement. L'évolution du paysage radiophonique passe par deux voies. Le développement d'une offre de radio numérique et la meilleure planification des fréquences analogiques, notamment sur la bande FM aujourd'hui saturée. La numérisation de la radio est inéluctable, même si celle de la bande FM est encore lointaine. De nombreux projets apparaissent : relance de la radio numérique selon la norme DAB, numérisation des ondes moyennes, numérisation des ondes courtes, radiodiffusion directe par satellite. Certains pays envisagent un développement massif de la radio numérique sur leur territoire, à l'instar de la Chine qui s'organise déjà pour profiter de la dynamique créée par les Jeux Olympiques qu'elle organisera en 2008. Les consultations menées pour l'élaboration du présent projet de loi ont fait apparaître la forte attente des groupes radiophoniques, qui souhaitent enfin pouvoir disposer d'un cadre pérenne pour le lancement de la radio numérique. J'ai confié en avril dernier au Directeur du développement des médias, Monsieur Alain Seban, le soin de conduire un groupe de travail sur cette question. Ce groupe de travail m'a rendu ses conclusions au début de cette année. Il propose un cadre souple qui permet d'accompagner toutes les technologies et qui bénéficie, dans ses grands équilibres, d'un soutien de l'ensemble des acteurs radiophoniques. Les conditions sont aujourd'hui réunies pour que puisse vous être proposé par voie d'amendements un cadre solide pour l'émergence de la radio numérique. La consultation menée pour l'élaboration du projet de loi a également conduit certains groupes radiophoniques à revendiquer une meilleure planification de la bande FM de façon à accroître le nombre de fréquences disponibles en mode analogique. L'arrivée à échéance en 2005, 2006 et 2007 d'un très grand nombre de fréquences pourrait en effet être l'occasion pour le CSA d'optimiser la planification de la bande FM dont il a la gestion. C'est pourquoi je vous proposerai, également par amendement, de permettre au CSA de prolonger au maximum de deux ans les autorisations qui arrivent prochainement à échéance de façon à permettre d'envisager la nouvelle planification de façon plus ambitieuse et plus systématique. J'ai également demandé à mes services de s'associer à l'étude que le Conseil supérieur de l'audiovisuel a décidé de conduire sur la question du réaménagement technique de la bande FM. Le CSA et la direction du développement des médias ont réuni, le 30 janvier dernier, les radios afin de recueillir leur avis sur cette étude. Les participants à la réunion se sont félicités de la concertation ainsi engagée et ont souligné l'intérêt de cette démarche. Un appel d'offres européen sera prochainement lancé par le CSA pour la réalisation de cette étude, qui nous permettra de nous prononcer de façon objective sur l'hypothèse d'une "fréquence unique" pour les réseaux nationaux. Cette solution est revendiquée par certains opérateurs, mais suscite la crainte de certaines catégories de radio, notamment les radios associatives et indépendantes. Il me semble donc souhaitable qu'aucune mesure législative interférant avec cette question ne soit envisagée avant que nous ne disposions des résultats de cette étude. La saturation de la bande FM ne doit pas nous faire perdre de vue que la France est un des rares pays à avoir abandonné la bande AM. Celle-ci peut offrir de nouvelles perspectives de développement aux radios à court terme. Le troisième principe fondateur de ce projet de loi, c'est la neutralité technologique. Ce principe trouve à s'appliquer en plusieurs endroits du projet de loi, dont il est l'un des fils conducteurs. En premier lieu, le texte promeut une nouvelle articulation entre les deux autorités de régulation que sont le CSA et l'Autorité de Régulation des Télécommunications (ART), tirant ainsi les conséquences des évolutions technologiques que je mentionnais en introduction. Le CSA sera ainsi clairement chargé de la régulation de la télévision et de la radio, quel que soit leur mode de diffusion. La télévision sur Internet ou sur ADSL reste ainsi clairement dans le champ de compétence du CSA et soumise aux même obligations que sur le câble et le satellite. Un régime allégé a cependant été prévu pour les télévisions et radio dont le budget est très réduit, telles qu'il en existe sur l'Internet. L'ART quant à elle, sera chargé de la régulation de tous les réseaux de communication électronique, dont la convergence est de plus en plus forte. Elle sera donc notamment chargée de la régulation des réseaux câblés qui étaient jusque-ici régis par la loi de 1986. La régulation des contenus et la régulation des réseaux sont ainsi clairement distingués, à l'exception de ce qui relève de la diffusion hertzienne. Le Gouvernement a en effet clairement souhaité conserver le régime actuel qui confie au CSA le soin d'attribuer les fréquences hertziennes et de fixer les obligations, notamment en matière de production audiovisuelle et cinématographique. Ce régime spécifique, qui est lié à la rareté des fréquences, est un des piliers de notre politique audiovisuelle. Il convenait de le préserver. La neutralité technologique est également, comme je l'ai déjà indiqué, déclinée à travers l'alignement des obligations de reprise qui pèsent sur les différents réseaux de distribution de télévision vis-à-vis des éditeurs de chaînes. Nous aurons l'occasion d'y revenir lors de l'examen d'un amendement sur cette question. S'agissant de la TNT, que ce projet de loi ne concerne pas directement, le Gouvernement propose deux ajustements qui lèvent certaines incertitudes qui pouvaient exister concernant le cadre dans lequel cette technologie pourra se déployer. Comme j'ai déjà eu l'occasion de vous l'indiquer, le Gouvernement est convaincu que la TNT a toute sa place dans notre paysage audiovisuel, aux côtés d'autres modes de distribution de la télévision dont la télévision sur ADSL qui est, à mon sens, non pas concurrente mais complémentaire. Il convient, en la matière, d'éviter tout dogmatisme technologique. Le projet du Gouvernement permet enfin de renforcer le service public audiovisuel, en proposant d'intégrer Réseau France Outremer au sein de France Télévisions. Nous en avons déjà longuement parlé lors du débat sans vote organisé dans cet hémicycle le 13 janvier dernier. L'objectif de cette intégration est de donner de nouvelles perspectives de développement à RFO en l'adossant à un groupe puissant. Elle renforcera la position de RFO comme média audiovisuel de référence dans l'outre-mer à travers le développement de la production et de la diffusion de programmes de proximité. Elle favorisera également la diffusion des images d'outre-mer en métropole sur les antennes de France Télévisions. Ce projet de filialisation a été décidé par le Gouvernement en janvier dernier, après plusieurs mois de concertation tant au sein de l'entreprise qu'avec les élus concernés. Un groupe de travail constitué entre RFO et France Télévisions a permis d'identifier les premiers points sur lesquels les synergies, notamment de programmes, pouvaient être développées. Il est donc aujourd'hui possible de vous proposer la disposition législative qui viendra conclure cette démarche. En conclusion, je souhaiterais souligner la qualité du travail mené par vos rapporteurs sur l'ensemble des questions soulevées par ce projet de loi, et remercier les deux commissions concernées pour leur travail considérable. J'espère que vous voudrez bien comprendre les raisons qui ont amené le Gouvernement à proposer par voie d'amendement certains compléments importants à ce projet de loi. Cela nous permet d'envisager d'intégrer à la discussion le résultat de travaux qui se sont poursuivis après l'adoption du projet de loi en conseil des ministres le 31 juillet dernier. Par l'ampleur des modifications qu'il apporte à la loi du 30 septembre 1986 et la diversité des sujets couverts, ce projet de loi va bien au-delà de la simple transposition de directives européennes. Il constitue un véritable chapitre supplémentaire au travail législatif sur l'audiovisuel. Il a en tout cas l'ambition, dans les domaines que j'ai évoqués, de favoriser le développement de notre paysage télévisuel et radiophonique, de promouvoir une offre de télévision et de radio encore plus diversifiée, de renforcer enfin les missions du service public. Je vous remercie de votre attention. (source http://www.culture.gouv.fr, le 12 février 2004)