Déclaration de M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, sur la révision des prévisions budgétaires dans le contexte de la crise financière, la nécessité de maîtriser les dépenses et aussi de maintenir des choix p
Date: 2008-10-20
Orateur: Eric Woerth
Fonction: FRANCE. Ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique

Monsieur le Président, Madame le Ministre, chère Christine, Monsieur le Président de la Commission des Finances, Monsieur le Rapporteur général, Mesdames et Messieurs les députés, Le Président de la République l'a clairement montré : face aux difficultés de l'économie mondiale, la seule voie possible, c'est la vérité et c'est l'action. La vérité, parce que pour affronter les difficultés, il ne faut pas chercher à les nier, il ne faut pas chercher à les minimiser, il faut les reconnaitre. L'action, parce que face aux difficultés de l'économie mondiale, l'impératif, c'est aussi que l'État incarne la responsabilité et la vigilance, qu'il protège l'économie française et les économies des Français. Quand l'incertitude est si forte, que les marchés cèdent au catastrophisme, que les actifs risqués sèment le doute sur toute la planète, que la liquidité n'irrigue plus le tissu économique, jamais probablement les Français n'ont autant attendu de l'État qu'il incarne le réalisme, la transparence, le sérieux, la sécurité, en un mot tout ce qui fonde la confiance. La vérité et l'action, Mesdames et Messieurs les députés, c'est ce qui nous guide aujourd'hui, dans la droite ligne des décisions cruciales qui ont été prises ces derniers jours. Pas sur le seul périmètre de l'État, aussi important soit-il. Pas pour une seule année. Mais pour toute la sphère publique, et sur toute la législature. Je vous présente pour la première fois, conjointement avec le projet de loi de finances, le projet de loi de programmation des finances publiques. Ce sont bien ces valeurs de réalisme et de responsabilité qui nous ont guidés dans l'élaboration de ces deux projets de loi. La vérité, c'est de reconnaitre que nos hypothèses sont plus vulnérables qu'elles ne le sont à l'ordinaire. En plein coeur de la tourmente financière, avec une telle instabilité des marchés, que les recettes budgétaires comportent une part d'aléas n'est pas pour surprendre ! Est-ce que cela signifie, comme j'ai pu l'entendre ces derniers jours que ce budget n'a plus de sens ? Qu'il ne mérite plus d'être débattu ? Je l'affirme avec force, ce budget, c'est un acte politique qui conserve tout son sens. Ce budget, il n'est pas soluble dans la crise ! Car qu'est-ce qu'un budget ? Premièrement, c'est d'abord et avant tout, une autorisation de dépenses. Tout ce travail d'arbitrage, de redéploiement au bénéfice de nos priorités, de gains de productivité, n'est en rien remis en cause par la conjoncture. Deuxièmement, un budget, c'est ensuite une prévision, je dis bien une prévision, de recettes. La démarche de ce Gouvernement, elle a été, elle est, et elle sera toujours d'adopter des hypothèses prudentes pour prévoir la croissance et les recettes. C'est très précisément ce que nous avions fait en utilisant une croissance de 1% pour bâtir le budget, Christine le rappellera sans doute : il y a encore trois semaines cette hypothèse était partagée par la plupart des économistes. Au-delà du « totem » de la croissance, cette prudence nous l'avons appliquée, en septembre, à tous les postes de recettes. A 1,5% de progression de recettes fiscales en 2009, moins que l'inflation, jamais un budget n'a été construit sur des bases aussi précautionneuses. Depuis, l'économie mondiale a connu de nombreux bouleversements. Et ces hypothèses apparaissent désormais fragilisées. Mais nous avons de longs débats devant nous, qui nous apporteront des informations susceptibles de clarifier la situation. Je laisse le soin à Christine de vous dire quand et dans quelles circonstances précises nous pourrions alors être amenés à réviser, le cas échéant, cette prévision de croissance. J'en tirerai évidemment les conséquences en matière de recettes. Si l'on regarde les prévisions qui circulent actuellement, ce sont quelques milliards de recettes qui sont en jeu. C'est l'épaisseur de l'incertitude qui pèse chaque année sur la prévision de recettes, en plus ou en moins. Cette année, s'ajoute à cette incertitude la difficulté de prévoir l'impôt sur les sociétés versé par les établissements financiers, qui ces dernières années contribuaient à près de 25 % aux recettes d'IS. Mais il faut en tous les cas attendre que la situation soit éclaircie, les plans des différents pays mis en oeuvre, et les marchés un minimum stabilisés. Car notre responsabilité, ce n'est pas de réviser chaque jour les prévisions en fonction du dernier indice boursier ou du dernier prix du baril. Cela, c'est le gagne-pain des économistes. Le budget, cela ne doit pas être «mark to market». Le budget n'est pas indexé sur le dernier cours de bourse ! Troisièmement, alors, perçons l'abcès : ma responsabilité, aujourd'hui, c'est de vous dire si nous bouleverserons l'enveloppe des dépenses dans les semaines à venir en fonction de la conjoncture pour tenir l'objectif de déficit. Eh bien, ce n'est pas le cas. Si le ralentissement économique devait être plus long ou plus prononcé que ce qui était prévu, si les recettes devaient en conséquence être revues à la baisse, notre action, notre choix, sera de ne pas compenser. Ni par des coupes dans les dépenses. Ni par des relèvements de taxes. Alors, oui, si nous révisons la croissance, le déficit sera plus élevé. Dans des circonstances exceptionnelles, la politique budgétaire doit aussi, à titre exceptionnel, conserver une certaine souplesse ; le Pacte de stabilité et de croissance ne dit pas autre chose. Mais soyons très clairs : la colonne vertébrale de ce budget, de 2009, de ces 3 budgets en fait 2009-2010-2011, et ce quelle que soit la conjoncture immédiate, c'est de réaffirmer la nécessité de réduire le poids exorbitant de la dépense. L'action, Mesdames et Messieurs les députés, c'est de réaliser un effort structurel colossal : un demi-point de PIB (10 milliards d'euros) ! Et nous le faisons dès 2008. C'est bien sur la maîtrise de la dépense qu'il faut se concentrer : pourquoi ? C'est la maîtrise de la dépense qui nous mettra en position de profiter d'un retour à meilleure fortune de l'économie internationale. Tout regain de croissance -et, à l'horizon 2010, c'est le moins que l'on puisse espérer- aura alors des effets positifs puissants et rapides sur nos finances publiques. C'est la maîtrise de la dépense qui garantit la solvabilité de l'État. Nous avons eu l'occasion de l'expliquer devant vous, le plan de financement de l'économie fonctionne essentiellement via des emprunts garantis par l'État. En situation de crise, l'État est le seul à qui les marchés acceptent encore de prêter, le seul en qui les marchés ont confiance. Or cette confiance se justifie par le rétablissement structurel de nos finances publiques, que seule une action déterminée sur la dépense peut garantir. Il n'y a donc aucune contradiction, bien au contraire, entre la lutte contre les dépenses inefficaces, et le plan présenté lundi dernier. Pour que l'Etat soit solvable et puisse jouer tout son rôle, il faut accepter de le réformer et d'être économe de l'argent public. Le plan n'est d'ailleurs en aucun cas un renflouement des banques à fonds perdus. Les 360 Mdeuros du plan ne sont aucunement comparables aux dépenses du RSA, de l'Education Nationale ou toute autre dépense budgétaire. Ceux qui laissent croire le contraire sont soit malhonnêtes, soit insuffisamment informés. Je me permets donc d'insister à nouveau : ce plan ne pèse pas sur les finances publiques. Nous n'avons pas créé un « fonds » de 360 Mdeuros dans lequel les banques pourraient venir puiser. En ce qui concerne les 40 Mdeuros pouvant servir pour des prises de participations : ils seront financés par emprunts, ce qui augmente facialement la dette publique. Mais en face de cette dette, il y aura bien des actifs, que nous espérons rentables à terme pour le contribuable. Pour ce qui concerne l'autre volet du plan, la garantie accordée par l'Etat, ce n'est pas une dépense, elle sera même payante. Les 320 milliards dont il est question, vous ne les verrez jamais dans un budget, il ne s'agit pas d'une prévision de dépenses, ni même d'une prévision d'engagements, c'est uniquement le montant maximal des prêts qui pourront être garantis. Pour maîtriser la dépense, il faut d'abord faire face aux contraintes du passé. Lorsqu'on est à ma place, la responsabilité, au-delà des graves enjeux conjoncturels, c'est d'oser dire que le passé nous rattrape et qu'il faut en tirer les conséquences. Le passé nous rattrape par la dette publique accumulée ces 30 dernières années. Je vous l'ai dit l'an dernier, le temps est révolu où la baisse des taux d'intérêt servait d'anesthésiant à la progression de la dette. Je vous ai prévenus depuis 18 mois que les « bonnes surprises » sur les intérêts appartenaient au passé. C'est arrivé encore plus brutalement que ce qui était prévu. Nous avons 4 milliards de plus cette année pour la charge de la dette et dans l'avenir plus de 2 milliards par an. Ce passé, il nous rattrape aussi par la démographie. Les dépenses de pensions traduisent l'arrivée des générations du baby-boom à l'âge de la retraite : pour les finances publiques, c'est 13 milliards de plus par an. Nous avons confirmé la prolongation de la durée de cotisation décidée en 2003, et nous avons mis en place un plan senior ambitieux. Mais il faudra assurément nous donner rendez-vous en 2010 pour refaire l'état des lieux. La progression de la charge de la dette et des pensions nous est imposée, au moins à moyen terme. Mais pour le reste des dépenses, faisons-nous ce qu'il faut ? Je le dis haut et fort : la maitrise de la dépense est sans précédent. J'ai construit pour trois ans trois budgets sincères : - où les dépenses de l'État ne vont pas plus vite que l'inflation ; - où je poursuis la remise à niveau des dotations historiquement sous-dotées (remboursements à la sécurité sociale, opérations extérieures de la Défense...) ; - où je clarifie les financements de la protection sociale agricole (le FFIPSA) et des infrastructures de transport (l'AFITF) ; et la crise actuelle montre bien l'importance de comptes justes. C'est un exercice qui a requis énormément de volonté politique. C'est le fruit du travail de tout le Gouvernement, sous l'autorité et la vigilance du Premier ministre. Concrètement : - je vous avais dit que je diviserais par deux le rythme de croissance de la dépense publique en euros constants, c'est ce que nous réussirons cette année. Nous serons en 2008 à environ 1 % de croissance de la dépense publique. C'est un objectif si souvent poursuivi dans le passé. Grâce à la maitrise des dépenses de l'Etat hors charge de la dette, et grâce à la maitrise des dépenses de santé, nous allons l'atteindre cette année. Et nous continuerons. Ce sont 10 milliards d'économies que nous réalisons chaque année par rapport à la tendance historique ; - sur l'État, les dépenses d'intervention et de fonctionnement des ministères en euros courants sont stabilisées sur la législature et la croissance des dotations aux collectivités locales est limitée à l'inflation. Si tous ces efforts avaient été réalisés sur les dix dernières années, le budget de l'État serait tout simplement à l'équilibre. J'insiste parce que je veux que tout le monde en ait bien conscience : si ces efforts avaient été réalisés sur les dix dernières années, le budget de l'État serait aujourd'hui à l'équilibre. Cela nous mettrait dans une position tellement plus favorable pour affronter la crise actuelle et préparer l'avenir. Ce budget, c'est une recherche d'efficacité dans tous les domaines. Toutes les économies issues notamment de la RGPP ont été exploitées. Laissez-moi vous en donner quelques exemples : - les subventions aux entreprises seront désormais concentrées sur les entreprises de moins de 5000 salariés ; - plus de 50 directions d'administration centrale ou structures équivalentes sont supprimées ; - le fonctionnement du 1 % logement va être amélioré ; - les surpensions versées aux fonctionnaires allant s'installer outre-mer pour leur retraite vont être réformées ; - l'organisation des fonctions de soutien du ministère de la Défense va être profondément modifiée ; - même les politiques prioritaires sont concernées : ainsi, par exemple, les modalités de financement de l'enseignement supérieur seront profondément réformées pour améliorer l'efficacité de la recherche. Et c'est grâce à cette méthode de recherche systématique d'efficacité des dépenses que pour la première fois nous n'allons pas remplacer près d'un départ à la retraite sur deux dans la fonction publique, soit une baisse des effectifs de 30 600 emplois. 30 600, cela signifie que nous faisons en une année autant que tous les efforts faits sur le quinquennat précédent. Et sans reporter la charge sur les opérateurs : pour la première fois, grâce aux directives que j'ai données aux représentants de l'État, leurs effectifs baisseront de plus de 1000 en 2009. C'est aussi grâce à cette méthode que tous mes collègues ont les moyens de leurs politiques, sans qu'il y ait eu besoin de leur attribuer les 14 ou 15 milliards supplémentaires qu'ils réclamaient au départ. C'est enfin grâce à cette méthode que nous avons pu saluer l'effort des fonctionnaires en matière de réforme de l'État, en leur rendant, conformément à l'engagement du Président de la République, 50 % des économies réalisées avec les suppressions d'emplois. J'ajoute, au passage, que nous avons mis fin, avec André Santini, à la pratique incroyable qui consistait à négocier le point d'indice une fois le budget déjà voté. Nous l'avons discuté très en amont et pour les trois prochaines années. Cet effort sans précédent sur les dépenses, il n'était pas possible d'en exempter les collectivités locales. Je sais que les relations entre l'État et les collectivités locales sont complexes, mais nous respectons nos engagements : les concours de l'État aux collectivités territoriales se verront appliquer strictement la même norme d'évolution que celle des dépenses globales de l'État, c'est-à-dire l'inflation. Ces concours augmenteront ainsi de 1,1 milliard en 2009 par rapport à 2008. En considérant globalement les transferts de l'État, c'est-à-dire avec les dégrèvements, c'est même une progression de 2,3 milliards d'une année sur l'autre (soit + 3,2 %). 2,3 milliards, c'est plus que la totalité du budget de l'Outre-Mer. J'ajoute que l'Etat a répondu présent pour assurer le sauvetage de Dexia, et a garanti son refinancement, afin d'apporter le soutien nécessaire dans cette crise au financement des collectivités locales. Nous serons bien sûr ouverts à des réallocations au sein de l'enveloppe prévue. Je crois que Gilles Carrez a des propositions en ce sens, mais soyons clairs : cela ne doit pas conduire à majorer l'enveloppe elle-même. L'effort portera également sur la sécurité sociale. En 2009, nous parviendrons à stabiliser le déficit du régime général en deçà de 9 milliards, en dépit de la mauvaise conjoncture. Sur l'assurance maladie, l'accroissement de l'ONDAM est fixé à 3,3 %. Cet objectif évite deux écueils : le premier c'est l'optimisme de façade, c'est l'objectif que l'on sait impossible à atteindre ; le second, c'est la résignation, c'est de laisser filer les dépenses plus vite que les ressources. La tenue des dépenses en 2008 en témoigne, il y a une voie médiane : l'ambition peut être réaliste, quand on s'en donne les moyens. Mais pour parvenir à l'équilibre de l'assurance maladie en 2011, c'est un effort gigantesque auquel il faut consentir collectivement. Ce n'est pas seulement par la loi que nous vaincrons les déficits de l'assurance maladie, j'en suis convaincu. C'est par des changements de comportements et par une action puissante et sans relâche des gestionnaires. Je n'accepte pas de faire passer l'efficacité par pertes et profits sous prétexte que seule la qualité compte. Et, cela ne dépend aucunement de la situation conjoncturelle. Nous aurons naturellement l'occasion de discuter prochainement en détail le PLFSS. Mais nous y prenons nos responsabilités : - nous reprenons la dette du régime des salariés, comme des exploitants agricoles ; - nous apportons des recettes nouvelles à l'assurance maladie comme à l'assurance vieillesse ; - nous fixons des objectifs de dépense réalistes. Qu'est-ce que l'État peut faire de plus ? Mettre chacun des gestionnaires face à ses responsabilités, pour que son seul souci soit de respecter ses objectifs. Il ne faut plus considérer que le dépassement est de droit. Cet effort marqué, sur toute la dépense publique, dans la durée, c'est un apport majeur de la loi de programmation. En avons-nous fait assez ? En avons-nous fait trop ? Comme pour un avion, il faut calibrer cet effort pour un atterrissage réussi ! Une baisse trop brutale, et on risque la dépressurisation et l'accident. L'effort que nous faisons est régulier, il est calibré pour la période que nous traversons : plus brutal, il serait dangereux. Pour résumer, il ne favoriserait pas la reprise mais la re-crise. Avec cet effort, sous l'hypothèse d'une croissance de 1%, nous limitons le déficit de l'Etat à 49,4 milliards en 2008 et 52 milliards en 2009. Avec cet effort, nous stabilisons le déficit public à 2,7 points de PIB en 2008 et 2009. Avec cet effort, pour peu que la croissance rebondisse en 2010 - et c'est bien le moins que l'on puisse espérer - nous parvenons à revenir à environ 0,5 point de déficit à l'horizon 2012. Alors, j'ai entendu comme à chaque fois parler de budget de rigueur, de budget inadapté à la crise. Au sens politique, un budget de rigueur, ce sont des coupes dans les dépenses et des hausses massives d'impôt. Dans ce budget, vous ne trouverez ni les unes ni les autres. La maîtrise des dépenses ne sacrifie en rien les dépenses prioritaires, celles que nous devons précisément renforcer pour traverser la crise. La recherche et l'enseignement supérieur, le Grenelle de l'environnement, la valorisation du travail sont au coeur de ce budget. Ce sont les véritables investissements porteurs de croissance. - Les moyens sont sans précédent sur la recherche et l'enseignement supérieur : ils représentent 1,8 milliard supplémentaire par an. Ils permettront le financement des chantiers engagés par le Gouvernement : autonomie des universités, excellence de la recherche publique et dynamisation de la recherche privée. - L'effort en faveur de l'investissement civil, en particulier des infrastructures, augmentera de près de 6% en 2009. Au total, en tenant compte des partenariats publics-privés, les investissements dans les infrastructures devraient quasiment doubler entre 2007 et 2012. - Le Grenelle de l'environnement est un engagement crucial du Président de la République et du Gouvernement. Son financement met en oeuvre tous les leviers nécessaires à ce changement radical : des crédits budgétaires naturellement, mais aussi des leviers réglementaires et fiscaux. Le PLF propose ainsi un verdissement général de la fiscalité. - La revalorisation du travail se poursuit avec la montée en charge des lois sur l'emploi et le pouvoir d'achat, avec la rationalisation, conformément à la RGPP, des dispositifs d'exonérations ciblés, et avec la généralisation du RSA. Pas de coupes sombres donc, pas de hausses d'impôt non plus. Toute notre stratégie, je le répète, c'est la baisse des dépenses publiques, pas la hausse des prélèvements obligatoires. Faut-il pour autant bloquer toute évolution de la fiscalité et camper dans l'immobilisme ? Non, bien entendu. Les mesures fiscales de ce PLF sont globalement équilibrées, Christine les détaillera. Mais, sauf à être immobile, il faut accepter que certains impôts montent pour que d'autres diminuent. Mais il faut reconnaître que le bilan pour cette année n'est qu'une petite partie de l'histoire. Je veux le rappeler très clairement : les mesures décidées depuis le début de la législature, c'est plus de 10 milliards de baisse de prélèvements. Toute polémique à ce sujet ne peut survivre longtemps à l'analyse objective des faits. Sécuriser les recettes est crucial. Votre Commission des Finances, et son Président comme son Rapporteur Général en particulier, partagent, je le sais, cet avis. Créer des niches fiscales pour remplacer la dépense budgétaire ne résout rien ! Pour la première fois, nous présentons une évolution pluriannuelle des recettes, et nous établissons des règles sur les niches fiscales et sociales. Cela devenait impératif : la loi de programmation prévoit désormais une évaluation des crédits d'impôt, un plafonnement des niches actuellement non plafonnées, un objectif annuel de dépenses fiscales et l'assurance qu'on met un terme à la prolifération des niches fiscales et sociales. Christine reviendra sur le plafonnement des niches que nous proposons dans le PLF. Au-delà, je me suis engagé au cours du débat sur le RSA dans cet hémicycle à travailler avec vous à un dispositif de plafonnement global à insérer dans ce PLF. Ce travail se poursuit, et je confirme cet engagement. Au cours des débats, nous accueillerons avec bienveillance un amendement à ce sujet. Car, je le répète, c'est bien deux excès que nous avons souhaité corriger : l'impôt ne doit pas excéder 50% du revenu ; en contrepartie, on ne doit plus pouvoir s'exonérer complètement d'impôt sur le revenu à coup de niches fiscales. Voilà, Mesdames et Messieurs, ce que je souhaitais vous dire aujourd'hui. Pour résumer, ce budget : - C'est un budget adapté à la situation difficile que nous connaissons, il est sans précédent sur la maîtrise de la dépense depuis 30 an ; il devra rester réaliste quant à l'estimation des recettes dans cette conjoncture incertaine ; - C'est la fin des artifices budgétaires et une étape considérable vers une plus grande transparence des comptes publics ; -C'est une réduction du déficit structurel de 0,5 point de PIB chaque année ; -C'est plus généralement, une véritable stratégie pour les finances publiques, en sortant du cadre strictement annuel et du seul budget de l'État, en sécurisant les recettes et en inscrivant la réforme de l'Etat dans la durée. Source http://www.comptes-publics.gouv.fr, le 21 octobre 2008