Déclaration de M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, sur les axes du projet de loi de programmation des finances publiques (2009-2012) prenant en compte les effets de la crise tout en maintenant des priorités 
Date: 2008-11-06
Orateur: Eric Woerth
Fonction: FRANCE. Ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique

Monsieur le Président, Madame le Ministre, chère Christine, Monsieur le Président de la Commission des Finances, Monsieur le Rapporteur général, Mesdames et Messieurs les sénateurs, Face à l'incertitude de l'environnement actuel, l'État doit rétablir la confiance. Pour cela, le Président de la République et le Gouvernement ont mis en place des mesures puissantes pour lutter contre la crise. Mais rétablir la confiance ce n'est pas seulement agir aujourd'hui, c'est également dire ce que l'on fera demain. Dans la tourmente que traverse la planète, il faut que l'action du Gouvernement soit clairement définie à moyen terme, pour pouvoir servir de repère, de point d'appui, de point fixe. Le projet de loi de programmation des finances publiques que je vous présente aujourd'hui pour la première fois répond à ce besoin. J'avais souhaité cette innovation pour nos finances publiques dès notre arrivée, dans un souci de bonne gouvernance. Elle se révèle aujourd'hui indispensable. Elle donne enfin une vision globale : pas sur le seul périmètre de l'État, pas pour une seule année, mais pour toute la sphère publique et sur toute la législature. Pour jouer pleinement son rôle, il faut naturellement que cette loi soit la plus précise, la plus informée possible. C'est pourquoi, comme nous l'avions promis avec Christine Lagarde, nous vous présentons ce matin à la fois des hypothèses de croissance révisées et une trajectoire de recettes modifiées en conséquence. Comme je m'y étais engagé, les dépenses n'ont pas été modifiées au-delà de l'incidence mécanique des hypothèses révisées sur la charge d'intérêt et les dépenses indexées. Ces dépenses traduisent donc toujours une volonté de maitrise dans la durée de la dépense publique, mais nous ne coupons pas à l'aveugle pour compenser les plus faibles recettes. Cela nous conduit donc de manière totalement transparente à afficher des déficits plus importants. Que contient en fait cette loi de programmation des finances publiques ? - Une trajectoire prenant en compte les effets de la crise ; - Une maitrise des dépenses sans précédent, détaillée par mission sur 3 ans pour l'État ; - Des principes de gouvernance forts qui clarifient ce que nous ferions si les évolutions macroéconomiques et financières étaient différentes de ce que nous prévoyons aujourd'hui. Dans la situation d'incertitude actuelle, c'est évidemment primordial. Enfin, vous allez désormais voter un programme qui auparavant était directement envoyé à Bruxelles. C'est une avancée majeure dans l'association du Parlement à la gestion de nos finances publiques et au respect de nos engagements. Dès la présentation du projet de loi de programmation des finances publiques et du PLF à l'Assemblée, j'ai dit que nous ferions tout pour tenir compte de l'évolution de la situation économique si le besoin s'en faisait sentir. Car la crédibilité et la sincérité ne se négocient pas. Ces projets de lois étaient d'une parfaite sincérité lorsqu'ils ont été déposés : une croissance de 1% en 2009 était alors l'hypothèse partagée par tous les économistes. J'entends naturellement qu'au cours des débats, ces lois conservent leur sincérité et leur réalisme. Mais ce n'est pas une tâche facile : la sincérité, cela ne veut pas dire changer de prévisions tous les matins en fonction du cours de bourse. Je l'ai dit déjà à l'Assemblée nationale, le budget n'est pas « mark to market ». Ce que nous nous étions engagés à faire, et que nous faisons aujourd'hui, c'est prendre quelques semaines de recul pour prendre en compte des données nombreuses et souvent contradictoires, et en dégager la tendance la plus raisonnable. Comme vient de vous l'expliquer Christine Lagarde, après des analyses détaillés et précises, le gouvernement revoit aujourd'hui sa prévision de croissance 2009. La loi de programmation est donc révisée sur la base de 0,5% de croissance en 2009, 2% en 2010. J'en ai bien évidemment tiré toutes les conséquences en termes de recettes et de déficits. Car je vous l'avais annoncé, notre choix, c'est de ne pas modifier la progression réelle des dépenses, ni de chercher à compenser par des augmentations de recettes la faiblesse de la conjoncture. La volonté de vous apporter le plus vite possible les conclusions les plus récentes de nos travaux m'empêche de vous fournir dès aujourd'hui jusqu'au dernier détail. Peut-être même faudra-t-il corriger ça ou là une coquille. Tout cela sera fait dans les meilleurs délais, et les discussions des PLF et PLFSS donneront naturellement maintes occasions de le faire. Mais je pense que les amendements que nous présentons dès aujourd'hui vous permettront d'avoir une idée très précise de la situation. Un mot sur 2008 tout d'abord : crise financière ou pas, le mois de novembre est traditionnellement le mois du collectif budgétaire, qui permet de faire le point sur les recettes effectivement rentrées et les dépenses réellement effectuées. Il sera présenté au conseil des ministres le 19 novembre. Compte tenu des dernières données dont je dispose, je serai probablement amené à revoir les recettes fiscales de l'État à la baisse de l'ordre de 2 milliards d'euro, notamment au titre de l'impôt sur les sociétés et de la TVA. Le ralentissement de la masse salariale pèse également sur les recettes sociales. Au total, c'est un peu plus de 3 milliards de recettes en moins, soit un peu moins de 0,2 point de PIB. Le déficit initialement prévu à 2,7 points de PIB est donc revu à 2,9 points de PIB. Cette révision s'explique intégralement par une prévision de recettes la plus honnête possible. Car en ce qui concerne les dépenses, elles reposent sur le strict respect des dépenses votées par le Parlement, à l'exception des charges de la dette qui ont subi l'évolution de l'inflation au cours de l'année 2008. Pour 2009, la révision de la croissance et de certains impôts qui sont particulièrement affectés par les évolutions récentes, comme l'IS, me conduit à une révision du solde public d'environ 9 milliards d'euro, soit environ 0,4 point de PIB. La prévision initiale de déficit public de 2,7 points de PIB est donc revue à 3,1 points de PIB. Il ne s'agit nullement de s'affranchir du Pacte de Stabilité et de Croissance. Le Commission Européenne a d'ailleurs répété qu'elle tiendrait compte des circonstances exceptionnelles que l'ensemble de l'Europe connaît pour examiner la situation. Il s'agit simplement de laisser les recettes s'adapter à la crise. L'important, c'est de maintenir l'effort sur la dépense. Le maintenir aujourd'hui. Mais aussi le maintenir quand la croissance sera revenue, pour ne pas retomber dans les errements du passé. C'est la clé pour assainir durablement nos finances publiques. Ce dépassement du seuil des 3 points de PIB doit naturellement être temporaire, et notre effort sur la dépense nous permettra de retourner sous ce seuil dès 2010, à 2,7 points de PIB. C'est aussi cet effort dans la durée qui nous permettra de rétablir graduellement la situation : avec un retour à une croissance de l'activité à 2,5% en 2011 et 2012, la maîtrise de la dépense permettrait une nette amélioration du déficit, à 1,9 points de PIB en 2011 et 1,2 points de PIB en 2012. Vous le voyez, comme nous l'avions promis, nous tirons en toute transparence, avec vous, les conséquences de la crise que nous vivons. Ces révisions confortent la sincérité du projet de loi de programmation des finances publiques. Mais projetons-nous un instant l'année prochaine : compte tenue de l'incertitude actuelle, nul ne peut prétendre que les hypothèses retenues seront vérifiées au dixième de pourcent près pour la croissance ou l'inflation, à la centaine de millions près pour l'IS. Je continuerai donc, après le vote des lois de financement, à avoir, plus que jamais, un dialogue étroit avec votre commission des finances sur les évolutions en cours d'année. Les révisions effectuées étaient nécessaires, mais il est bien évident qu'elles ne remettent absolument pas en cause les engagements forts en termes de dépense et de gouvernance qui sont inscrits dans ce projet. Car soyons très clairs : la colonne vertébrale de ce projet, quelle que soit la conjoncture du moment, c'est de réaffirmer la nécessité de réduire le poids exorbitant de la dépense. C'est bien sur la maîtrise de la dépense qu'il faut se concentrer : pourquoi ? C'est la maîtrise de la dépense qui nous mettra en position de profiter d'un retour à meilleure fortune de l'économie internationale. Tout regain de croissance -et, à l'horizon 2010, c'est le moins que l'on puisse espérer- aura alors des effets positifs puissants et rapides sur nos finances publiques. C'est la maîtrise de la dépense qui garantit la solvabilité de l'État. Nous avons eu l'occasion de l'expliquer devant vous, le plan de financement de l'économie fonctionne essentiellement via des emprunts garantis par l'État. En situation de crise, l'État est le seul à qui les marchés acceptent encore de prêter, le seul en qui les marchés ont confiance. Or cette confiance se justifie par le rétablissement structurel de nos finances publiques, que seule une action déterminée sur la dépense peut garantir. Il n'y a aucune contradiction, bien au contraire, entre la lutte contre les dépenses inefficaces, et le plan de refinancement de l'économie. Pour que l'État soit solvable et puisse jouer tout son rôle, il faut accepter de le réformer et d'être économe de l'argent public. On me dit aussi que nous ne sommes pas cohérents, que l'on a trouvé 360 milliards d'euros pour les banques, voire pour les banquiers, alors que nous répétons sans arrêt qu'il faut faire des économies. Je me permets de le dire à nouveau : le plan de refinancement de l'économie n'est en aucun cas un renflouement des banques à fonds perdus. Les 360 Mdeuros du plan ne sont aucunement comparables aux dépenses du RSA, de l'Education nationale ou toute autre dépense budgétaire. Ceux qui laissent croire le contraire sont soit malhonnêtes, soit insuffisamment informés. J'insiste donc : ce plan ne pèse pas sur les finances publiques. Nous n'avons pas créé un « fonds » de 360 Mdeuros dans lequel les banques pourraient venir puiser. En ce qui concerne les 40 Mdeuros pouvant servir pour des prises de participations : elles seront financées par emprunts, ce qui augmente facialement la dette publique. Mais en face de cette dette, il y aura bien des actifs, que nous espérons rentables à terme pour le contribuable. Pour ce qui concerne l'autre volet du plan, la garantie accordée par l'État, ce n'est pas une dépense, elle sera même payante. Les 320 milliards dont il est question, vous ne les verrez jamais dans un budget, il ne s'agit pas d'une prévision de dépenses, ni même d'une prévision d'engagements, c'est uniquement le montant maximal des prêts qui pourront être garantis. Je voudrais donc vous décrire en quelques mots les vraies dépenses inscrites dans ce projet de loi : - elles tirent les conséquences du passé ; - elles préparent l'avenir ; - elles traduisent une recherche systématique d'efficacité. Tout d'abord, il nous faut affronter les contraintes du passé. Lorsqu'on est à ma place, la responsabilité, au-delà des graves enjeux conjoncturels, c'est d'oser dire que le passé nous rattrape et qu'il faut en tirer les conséquences. Le passé nous rattrape par la dette publique accumulée ces 30 dernières années. Je vous l'ai dit l'an dernier, le temps est révolu où la baisse des taux d'intérêt servait d'anesthésiant à la progression de la dette. Je vous ai prévenus depuis 18 mois que les « bonnes surprises » sur les intérêts appartenaient au passé. C'est arrivé encore plus brutalement que ce qui était prévu. Nous avons 4 milliards de plus cette année pour la charge de la dette. Ce passé, il nous rattrape aussi par la démographie. Les dépenses de pensions traduisent l'arrivée des générations du baby-boom à l'âge de la retraite : pour les finances publiques, c'est 13 milliards de plus par an. Nous avons confirmé la prolongation de la durée de cotisation décidée en 2003, et nous avons mis en place un plan senior ambitieux. Mais il faudra assurément nous donner rendez-vous en 2010 pour refaire l'état des lieux. La progression de la charge de la dette et des pensions nous est imposée, au moins à moyen terme. Mais pour le reste des dépenses, faisons-nous ce qu'il faut ? Je le dis haut et fort : la maitrise de la dépense est sans précédent. J'ai construit pour trois ans trois budgets sincères : - trois budgets où les dépenses des ministères sont stabilisées en valeur. La crise ne doit pas être l'occasion de relâcher cet effort. - trois budgets où je poursuis la remise à niveau des dotations historiquement sous-dotées (remboursements à la sécurité sociale, opérations extérieures de la Défense...) ; - trois budgets enfin où je clarifie les financements de la protection sociale agricole (le FFIPSA) et des infrastructures de transport (l'AFITF) ; et la crise actuelle montre bien l'importance de comptes justes. C'est un exercice qui a requis énormément de volonté politique. C'est le fruit du travail de tout le Gouvernement, sous l'autorité et la vigilance du Premier ministre. Concrètement : - je vous avais dit que je diviserais par deux le rythme de croissance de la dépense publique en euros constants, c'est ce que nous réussirons cette année. Nous serons en 2008 à environ 1 % de croissance de la dépense publique. C'est un objectif qui est poursuivi depuis plusieurs années, et qui, immanquablement, n'a pas été atteint. Il en va, enfin, différemment cette année. Grâce à la maitrise des dépenses de l'État hors charge de la dette, et grâce à la maitrise des dépenses de santé, nous allons l'atteindre cette année. Ce sont 10 milliards d'économies que nous réalisons chaque année par rapport à la tendance historique ; - sur l'État, les dépenses de personnel, d'intervention et de fonctionnement des ministères en euros courants sont stabilisées sur la législature et la croissance des dotations aux collectivités locales est limitée à l'inflation. Si tous ces efforts avaient été réalisés sur les dix dernières années, le budget de l'État serait tout simplement à l'équilibre. J'insiste parce que je veux que tout le monde en ait bien conscience : si ces efforts avaient été réalisés sur les dix dernières années, le budget de l'État serait aujourd'hui à l'équilibre. Cela nous mettrait dans une position tellement plus favorable pour affronter la crise actuelle et préparer l'avenir. Ce budget triennal, c'est une recherche d'efficacité dans tous les domaines. Toutes les économies issues notamment de la RGPP ont été exploitées. C'est grâce à cette méthode de recherche systématique d'efficacité des dépenses que pour la première fois nous n'allons pas remplacer près d'un départ à la retraite sur deux dans la fonction publique, soit une baisse des effectifs de 30 600 emplois. 30 600, cela signifie que nous faisons en une année autant que tous les efforts faits sur le quinquennat précédent. Et sans reporter la charge sur les opérateurs : pour la première fois, grâce aux directives que j'ai données aux représentants de l'État, leurs effectifs baisseront de plus de 1 000 en 2009. C'est aussi grâce à cette méthode que tous mes collègues ont les moyens de leurs politiques, sans qu'il y ait eu besoin de leur attribuer les 14 ou 15 milliards supplémentaires qu'ils réclamaient au départ. C'est enfin grâce à cette méthode que nous avons pu saluer l'effort des fonctionnaires en matière de réforme de l'État, en leur rendant, conformément à l'engagement du Président de la République, 50 % des économies réalisées avec les suppressions d'emplois. J'ajoute, au passage, que nous avons mis fin, avec André Santini, à la pratique incroyable qui consistait à négocier le point d'indice une fois le budget déjà voté. Nous l'avons discuté très en amont et pour les trois prochaines années. Cet effort sans précédent sur les dépenses, il n'était pas possible d'en exempter les collectivités locales. Je sais que les relations entre l'État et les collectivités locales sont complexes, mais nous respectons nos engagements : les concours de l'État aux collectivités territoriales se verront appliquer la même norme d'évolution que celle des dépenses globales de l'État, c'est-à-dire l'inflation. Pour 2009, exceptionnellement, ils progresseront même plus rapidement ! En effet, pour respecter la règle, il aurait fallu aligner l'indexation des concours sur l'inflation révisée à la baisse à 1,5%. De votre côté, vous vous apprêtiez, sans doute, à demander une augmentation de ces concours au-delà de l'inflation initialement prévue dans le PLF. Nous ne ferons ni l'un, ni l'autre. Nous en resterons donc à une progression de 2%, soit 1,1 milliard d'augmentation. Au sein de cette enveloppe, priorité a été donnée à l'investissement puisque le FCTVA est préservé et progresse de 660 millions d'euros. J'ajoute que l'État a répondu présent pour assurer le sauvetage de Dexia, et a garanti son refinancement, afin d'apporter le soutien nécessaire dans cette crise au financement des collectivités locales. C'est un effort que nous demandons aux collectivités locales, mais c'est un effort qui sera accepté parce qu'il est juste. L'effort portera également sur la sécurité sociale. En 2009, la conjoncture pèsera bien évidemment sur la progression des cotisations et sur le déficit du régime général mais l'effort sur la dépense permettra de limiter cette dégradation à 2 Mdeuros. Sur l'assurance maladie, l'accroissement de l'ONDAM est fixé à 3,3 % pour chaque année d'ici 2012. Cet objectif évite deux écueils : le premier c'est l'optimisme de façade, c'est l'objectif que l'on sait impossible à atteindre ; le second, c'est la résignation, c'est de laisser filer les dépenses plus vite que les ressources. La tenue des dépenses en 2008 en témoigne, il y a une voie médiane : l'ambition peut être réaliste, quand on s'en donne les moyens. Mais pour aller vers l'équilibre de l'assurance-maladie, c'est un effort gigantesque auquel il faut consentir collectivement. Ce n'est pas seulement par la loi que nous vaincrons les déficits de l'assurance-maladie, j'en suis convaincu. C'est par des changements de comportements et par une action puissante et sans relâche des gestionnaires. Je n'accepte pas de faire passer l'efficacité par pertes et profits sous prétexte que seule la qualité compte. Et, cela ne dépend aucunement de la situation conjoncturelle. Nous aurons naturellement l'occasion de discuter prochainement en détail le PLFSS. Mais nous y prenons nos responsabilités : - nous reprenons la dette du régime des salariés, comme des exploitants agricoles ; - nous apportons des recettes nouvelles à l'assurance maladie comme à l'assurance-vieillesse ; - nous fixons des objectifs de dépense réalistes. Qu'est-ce que l'État peut faire de plus ? Mettre chacun des gestionnaires face à ses responsabilités, pour que son seul souci soit de respecter ses objectifs. Il ne faut plus considérer que le dépassement est de droit. Cet effort marqué, sur toute la dépense publique, dans la durée, c'est un apport majeur de la loi de programmation. En avons-nous fait assez ? En avons-nous fait trop ? Comme pour un avion, il faut calibrer cet effort pour un atterrissage réussi ! Une baisse trop brutale, et on risque la dépressurisation et l'accident. L'effort que nous faisons est régulier, il est calibré pour la période que nous traversons : plus brutal, il serait dangereux ; il ne favoriserait pas la reprise mais la recrise. Surtout, la maîtrise des dépenses ne doit pas se réaliser aux dépens des dépenses prioritaires, celles que nous devons précisément renforcer pour traverser la crise et profiter au mieux de la reprise à venir. La recherche et l'enseignement supérieur, le Grenelle de l'environnement, la valorisation du travail sont au coeur de ce budget pluriannuel. Ce sont les véritables investissements porteurs de croissance. - Les moyens sont sans précédent sur la recherche et l'enseignement supérieur : ils représentent 1,8 milliard supplémentaire par an. Ils permettront le financement des chantiers engagés par le Gouvernement : autonomie des universités, excellence de la recherche publique et dynamisation de la recherche privée. - L'effort en faveur de l'investissement civil, en particulier des infrastructures, augmentera de près de 6% en 2009. Au total, en tenant compte des partenariats publics-privés, les investissements dans les infrastructures devraient quasiment doubler entre 2007 et 2012. Concernant les recettes, je l'ai dis, nous ne compenserons pas la faiblesse de la conjoncture par des hausses d'impôts. Faut-il pour autant bloquer toute évolution de la fiscalité et camper dans l'immobilisme ? Non, bien entendu. Christine y reviendra lors du PLF, mais les mesures fiscales qui y sont proposées sont globalement équilibrées. Sauf à être immobile, il faut accepter que certains impôts montent pour que d'autres diminuent. Mais il faut reconnaître que le bilan pour cette année n'est qu'une petite partie de l'histoire. Je veux le rappeler très clairement : les mesures décidées depuis le début de la législature, c'est plus de 10 milliards de baisse de prélèvements. Toute polémique à ce sujet ne peut survivre longtemps à l'analyse objective des faits. Sécuriser les recettes est crucial. Votre Commission des Finances, et son Président comme son Rapporteur Général en particulier, partagent, je le sais, cet avis. Créer des niches fiscales pour remplacer la dépense budgétaire ne résout rien ! La loi de programmation des finances publiques est particulièrement novatrice sur la sécurisation des recettes. Pour la première fois, nous présentons une évolution pluriannuelle des recettes, et nous établissons des règles sur les niches fiscales et sociales. Cela devenait impératif : le projet de loi prévoit désormais une évaluation des crédits d'impôt, un objectif annuel de dépenses fiscales et l'assurance qu'on met un terme à la prolifération des niches fiscales et sociales. Je sais que votre Rapporteur a fait de nouvelles propositions allant dans ce sens, et je les accueillerai favorablement avec Christine, notamment celles rendant les niches fiscales « à durée déterminée ». Ces règles sur les dépenses fiscales sont une avancée majeure dans la maîtrise des finances publiques. Par le passé, les dépenses était encadrées par la seule norme de dépense budgétaire, le fameux « 0 volume ». Mais force est de constater que cette norme a été contournée par le développement de la dépense fiscale. Après l'élargissement de la norme l'année dernière et les rebudgétisations, c'est donc un nouveau pas que nous accomplissons ensemble aujourd'hui dans notre gouvernance des finances publiques, qui corrige les effets pervers des règles du passé. Voilà, Mesdames et Messieurs, ce que je souhaitais vous dire aujourd'hui. Pour résumer, ce projet de loi de programmation des finances publiques traduit une véritable stratégie, sortant du cadre strictement annuel et du seul budget de l'État, en sécurisant les recettes et en inscrivant la réforme de l'État dans la durée. Il prend en compte la situation difficile que nous connaissons, car rien ne serait pire que de la nier. Il peut, je crois, donner lieu à une discussion éclairée et responsable de nos finances publiques. A mes yeux, il montre le chemin pour préparer au mieux l'avenir : un effort sans précédent, durable, documenté sur la dépense publique nous permettra de traverser cette crise et d'assainir à terme nos finances publiques. Je vous remercie. Source http://www.comptes-publics.gouv.fr, le 24 novembre 2008