Déclaration de M. Gérard Larcher, ministre délégué aux relations du travail, sur la réforme du service public de l'emploi, Paris le 17 décembre 2004.
Date: 2004-12-17
Orateur: Gérard Larcher
Fonction: FRANCE. Ministre délégué aux relations du travail

Monsieur le Directeur général Mesdames et Messieurs les Directeurs Mesdames, Messieurs, Je suis très heureux de l'occasion qui m'est donnée de participer à cette traditionnelle session annuelle des directeurs de l'UNEDIC et des ASSEDIC. Je sais que ma présence aujourd'hui revêt un caractère inédit. C'est en effet la première fois qu'un ministre en charge de l'emploi participe en cette qualité à vos travaux. Je veux y voir, à quelques jours de l'adoption de la loi de programmation pour la cohésion sociale qui rénove en profondeur le service public de l'emploi, le premier signe tangible du resserrement des liens entre les différents acteurs de ce service public, dans une logique de coopération et de progrès partagé au service des entreprises et des salariés. En vous plaçant, aux côtés des services de l'Etat, de l'ANPE et de l'AFPA, au coeur d'un service public de l'emploi redessiné et modernisé, la loi de programmation pour la cohésion sociale reconnaît solennellement le rôle éminent qui est le vôtre en tant que gestionnaires du régime paritaire d'assurance chômage. Mais cette loi ne saurait se réduire à une simple consécration de l'existant. Alors que nous connaissons un taux de chômage de près de 10 % et que certaines catégories de la population active, tels les jeunes sans qualification ou les seniors restent durablement éloignés de l'emploi, cette loi a aussi l'ambition de faire évoluer en profondeur nos modalités d'intervention sur le marché du travail et la conduite de nos politiques de l'emploi. Je ne reviendrai pas en détail sur le contenu du volet emploi de la loi de programmation pour la cohésion sociale, sur lequel, je le sais, vous avez longuement travaillé hier. Qu'il me soit simplement permis de dire que l'article 1er de la loi comble heureusement, en ce qui concerne la place et le rôle des institutions que vous dirigez, une lacune du code du travail. Depuis près de 50 ans en effet, depuis l'accord fondateur de 1958, le réseau de l'UNEDIC et des ASSEDIC assure la gestion du régime d'indemnisation des demandeurs d'emploi. Ce régime constitue sans aucun doute l'exemple le plus abouti des apports du paritarisme en matière de gestion collective des risques sociaux. Au fil des années et en dépit des difficultés financières auxquelles il a été plusieurs fois confronté en raison de la forte croissance du chômage à partir des années 70, ce régime a su s'adapter et se moderniser, élargissant progressivement la palette de ses interventions au-delà de la seule indemnisation des travailleurs d'emploi et prenant en charge des politiques actives de retour à l'emploi. Fort de ses 14.000 agents, de ses 30 ASSEDIC et de ses 750 implantations, le réseau que vous animez constitue aujourd'hui l'un des premiers acteurs des politiques de l'emploi en France. En 2003, vous avez collecté quelque 26 MD d'euros de contributions, versé plus de 32 MD de prestations, tant au titre du régime d'assurance chômage qu'au titre du régime de solidarité. Au-delà de ces masses financières considérables, les indicateurs de votre activité sont eux aussi impressionnants : pour ne prendre que ce seul chiffre, au 31 août 2004, près de 2,8 M de personnes percevaient l'une des prestations que vous servez. Chaque jour, vos services gèrent en moyenne plus de 22.000 inscriptions sur la liste des demandeurs d'emploi. Au fil des années, votre champ d'intervention s'est étendu. Depuis les conventions de conversion en 1986 mais plus encore depuis la mise en place du PARE en 2001, vous prenez une part active au reclassement des demandeurs d'emploi, par le financement d'actions de formation, d'aides à la mobilité ou d'aides au reclassement. Pour toutes ces raisons, vous êtes pleinement investis d'une mission de service public, qui justifie d'ailleurs les prérogatives qui sont les vôtres à l'égard des employeurs comme des salariés que vous indemnisez. En faisant de vous des acteurs de premier plan du service public de l'emploi au même titre que les services de l'Etat, de l'ANPE ou de l'AFPA, la loi de cohésion sociale ne fait donc que consacrer une situation de fait et donne à votre action la visibilité qu'elle mérite, dans le respect de votre statut et de vos spécificités. Car entendons-nous bien. La formulation du nouvel article L.311-1 du code du travail ne constitue évidemment pas les prémisses d'une quelconque étatisation du régime d'assurance chômage, comme on a pu l'entendre ici ou là. Pour des raisons liées à l'histoire, notre politique de l'emploi s'est bâtie autour de plusieurs opérateurs. Il ne s'agit pas aujourd'hui de revenir sur cet état de fait, même si la juxtaposition des intervenants et des réseaux comporte des inconvénients réels, comme l'ont montré toutes les études sérieuses effectuées ces dernières années. Il s'agit, de manière pragmatique et en tirant parti des forces et des spécificités de chaque réseau, de nous donner collectivement les moyens d'assurer une prise en charge plus efficace des demandeurs d'emploi et un meilleur fonctionnement du marché du travail. C'est précisément l'enjeu de la réforme opérée par les 8 premiers articles de la loi de programmation pour la cohésion sociale. Cette réforme s'articule autour de trois priorités : - rapprocher les réseaux et améliorer la coordination des différents acteurs, au niveau national comme au niveau local ; - conforter l'ancrage territorial des politiques de l'emploi ; - renforcer l'accompagnement individualisé des demandeurs d'emploi. Notre première priorité, c'est le rapprochement des 4 réseaux nationaux, ASSEDIC, ANPE, services de l'Etat et, dans une moindre mesure AFPA. C'est aussi la coordination de leurs interventions sur le marché du travail. Je sais que nous ne partons pas de rien. A la faveur de la mise en place d'une gestion commune de la liste des demandeurs d'emploi, au début des années 1980, et surtout dans le cadre de la mise en uvre du PARE-PAP, les ASSEDIC ont été amenées à engager un travail en commun avec les services de l'ANPE et les services de l'Etat, travail qui s'est formalisé dans les deux conventions signées en 2001. Mais, ainsi qu'en témoignent les analyses de la Cour des comptes comme le rapport de M. Jean Marimbert, ces efforts restent encore largement insuffisants, tant en terme de lisibilité que de résultats. Au regard de l'importance des crédits alloués par notre pays aux politiques actives de l'emploi (0,67 % du PIB, soit deux fois plus que la moyenne des pays de l'OCDE) et du nombre d'agents désormais présents sur le terrain - l'ANPE emploie désormais plus de 20.000 personnes soit une augmentation de près de 50% en quelques années - nous pouvons collectivement faire beaucoup mieux. Pour cela, nous devons avant tout rationaliser nos interventions et nous fixer une feuille de route commune, càd des objectifs partagés, les moyens de les atteindre et un calendrier. C'est précisément l'objet de la convention tripartite Etat, ANPE UNEDIC que prévoit la loi. Son élaboration constituera l'un des premiers dossiers auxquels j'entends m'atteler, avec Jean-Louis Borloo, au début de l'année 2005. Dans cet exercice, trois objectifs opérationnels me semblent devoir être privilégiés D'abord le rapprochement des systèmes d'information et la constitution d'un véritable dossier unique du demandeur d'emploi. Comment en effet cibler les interventions du service public de l'emploi et mettre en oeuvre un accompagnement personnalisé s'il n'existe pas d'information complète et à jour sur le parcours de chaque demandeur d'emploi ? Le rapprochement des réseaux et le développement d'implantations communes, ensuite. L'objectif n'est pas, et je l'ai dit, d'aller vers une fusion de l'ANPE et des ASSEDIC. En revanche, nous devons, dans l'intérêt des demandeurs d'emploi comme des employeurs, privilégier la logique du guichet unique. Ceux-ci doivent pouvoir trouver en un même lieu les différents renseignements dont ils ont besoin et un interlocuteur capable de les suivre tout au long de leur parcours. Enfin, la convention tripartite doit permettre de mieux articuler les interventions respectives de l'ANPE et de l'UNEDIC et fixer les conditions dans lesquelles elles font appel à des opérateurs extérieurs. Cette convention nationale sera déclinée au niveau régional, à partir d'objectifs tenant compte de la situation de chacun des territoires. Il me semble extrêmement important qu'à travers cet exercice de contractualisation et de planification, les ASSEDIC soient désormais pleinement associées au service public de l'emploi régional. La territorialisation des politiques de l'emploi est la deuxième des priorités autour desquelles s'articule la loi de cohésion sociale. Là encore, nous nous inscrivons dans une certaine continuité. Le mouvement de territorialisation des politiques de l'emploi est amorcé depuis le milieu des années 1980, à la suite de la politique de décentralisation engagée en 1982. Mais ce mouvement est resté jusqu'ici bien timide et nous souhaitons désormais lui faire franchir une étape décisive. C'est le bon sens. S'il doit y avoir une solidarité nationale pour l'indemnisation des demandeurs d'emploi et le financement des actions en faveur du reclassement et de l'accompagnement des chômeurs, il ne saurait y avoir de politique de l'emploi uniforme. D'abord parce que les caractéristiques économiques et sociales des bassins d'emploi qui structurent notre territoire sont très hétérogènes. Ensuite parce que l'implication des acteurs locaux - collectivités territoriales, organismes consulaires, associations, milieux économiques - est évidemment décisive pour le succès d'une politique. Le principal instrument de cette territorialisation, ce sont les maisons de l'emploi qui ont vocation à réunir, au sein d'un même bassin d'emploi, l'ensemble des acteurs autour d'un diagnostic territorial, d'un projet et de moyens mis en commun. Ces maisons, quelle que soit leur forme juridique - associations, GIE ou GIP - seront constituées autour et à partir des 3 grands réseaux nationaux et d'au moins une collectivité territoriale. Cela signifie - et j'y insiste - que vous y aurez pleinement votre place, au même titre que les services de l'Etat et l'ANPE. Comment imaginer en effet une politique territoriale de l'emploi sans la participation du principal financeur de ces politiques, à savoir les ASSEDIC ? L'objectif, c'est tout à la fois de mieux cerner les besoins de main d'oeuvre, d'organiser l'offre d'accompagnement, de formation et de reclassement et au total d'améliorer le fonctionnement du marché local du travail. Je souhaite que les premières réalisations voient très rapidement le jour et je ne suis pas inquiet, compte tenu du nombre de demandes dont nous avons d'ores et déjà été saisis. Nous envisageons d'engager la procédure de labellisation, qui conditionne le versement de l'aide prévue par la loi, avant la fin du premier trimestre 2005, le temps de parachever le montage des projets qui nous ont d'ores et déjà été soumis. La troisième priorité de la réforme engagée par la loi, c'est le renforcement de l'accompagnement et de la prise en charge des demandeurs d'emploi. Au-delà de l'accent mis sur l'amélioration de l'accueil et de l'orientation des demandeurs d'emploi, par la mise en place du dossier unique et le rapprochement des réseaux, la loi conforte nettement la logique d'activation des dépenses d'indemnisation. C'est l'objet de l'article 4 de la loi qui prévoit qu'une partie des dépenses du régime d'assurance chômage peut être consacrée au financement de mesures favorisant la réinsertion professionnelle des demandeurs d'emploi, en liaison avec l'ANPE ou les autres acteurs du service public de l'emploi. Ce principe trouve notamment son illustration avec la mise en place, au profit des salariés victimes d'un licenciement économique dans une PME, de la convention de reclassement personnalisée. Ce nouvel outil, qui mobilise à la fois l'employeur, le régime d'assurance chômage, l'Etat, à travers le FNE et l'ANPE ou les maisons de l'emploi, permettra tout à la fois d'indemniser, de former et de reclasser les salariés contraints de quitter leur entreprise à la suite d'une restructuration. Il vient donc compléter utilement l'arsenal limité dont nous disposions jusqu'à présent pour prendre en charge les conséquences sociales des mutations économiques, notamment dans les petites entreprises. En dépit des difficultés financières que connaît aujourd'hui le régime d'assurance chômage - dont je ne mésestime nullement l'acuité - je sais que cet outil peut être mis en place sans surcoûts pour les finances de l'UNEDIC. Je souhaite donc qu'un avenant à la convention d'assurance chômage puisse être négocié dans les meilleurs délais et en tout cas avant l'été. Mais le renforcement de l'accompagnement ne suffit pas. Les études les plus récentes, en particulier le rapport établi par MM. Cahuc et Kramarcz à la demande de Jean-Louis Borloo et de Nicolas Sarkozy, l'ont montré, pour jouer pleinement son rôle et favoriser un reclassement effectif des demandeurs d'emploi, le service public de l'emploi doit aussi pouvoir s'appuyer sur un contrôle efficace de la réalité de la recherche d'emploi. Là encore, notre système actuel est perfectible. Les actions de contrôle, qui portent chaque année sur moins de 6 % des chômeurs indemnisés, sont en nombre insuffisant. Les sanctions prononcées sont moins nombreuses encore (0,06 % des chômeurs indemnisés, selon la Cour des comptes), sans doute parce que le système de sanctions, trop rudimentaire et trop brutal, est inapproprié. Pour remédier à ces insuffisances, la loi de cohésion sociale restitue d'abord à la procédure de contrôle tout son sens : les obligations auxquelles sont astreints les demandeurs d'emploi indemnisés sont la contrepartie légitime des efforts d'indemnisation et d'accompagnement consentis par la collectivité en leur faveur. Dans cette perspective, elle clarifie les obligations des demandeurs d'emploi. Ces obligations sont doubles : - répondre aux sollicitations de l'ANPE ou de l'ASSEDIC et prendre part aux actions prescrites ; - rechercher activement un emploi, y compris dans une zone géographique élargie et dans un autre secteur professionnel, dès lors que le service public de l'emploi met à leur disposition les moyens appropriés, tant en terme d'aide à la mobilité qu'en terme de formation. La loi clarifie également le rôle dévolu à chacun des acteurs en matière de contrôle et de sanction. Elle fait ainsi du contrôle une mission partagée des agents des directions départementales du travail et de l'emploi, de l'ANPE ou de l'ASSEDIC. Si le pouvoir de sanction reste en revanche une prérogative propre des agents de l'Etat, sous l'autorité du préfet, les ASSEDIC se voient clairement reconnaître le pouvoir de suspendre ou de réduire le versement des allocations qu'elles versent en cas de manquement, à l'issue d'une procédure contradictoire. Ces dispositions me paraissent raisonnables et équilibrées. Elles sont de nature, me semble-t-il, à remédier aux insuffisances pointées depuis longtemps par la Cour des comptes et par l'IGAS et à rendre à notre système de contrôle l'effectivité qui lui faisait défaut. Mesdames et Messieurs, La loi de cohésion sociale sera définitivement adoptée la semaine prochaine et entrera en vigueur au début de l'année prochaine. J'ai la conviction qu'elle marque un tournant pour le service public de l'emploi et constitue, pour l'ensemble de ses acteurs, l'occasion de rénover leurs pratiques et leurs interventions au service des salariés et des entreprises de ce pays. Ensemble, nous aurons, au cours de l'année 2005, à faire vivre ces nouveaux instruments. Je sais pouvoir compter sur votre concours pour relever ce défi. (Source http://www.travail.gouv.fr, le 12 janvier 2005)