Déclaration de M. Gérard Larcher, président du Sénat, sur la réforme des collectivités territoriales, à Clermont-Ferrand le 22 septembre 2009.
Date: 2009-09-22
Orateur: Gérard Larcher
Fonction: FRANCE. Sénat, président ; FRANCE. UMP, sénateur

Monsieur le Préfet, Monsieur le Président de l'Assemblée des Départements de France Mesdames, Messieurs les Parlementaires, Monsieur le Président du Conseil général du Puy-de-Dôme, Mesdames, Messieurs les Conseillers régionaux et généraux, Mesdames, Messieurs Merci de cette invitation qui me permet d'être parmi vous, afin d'échanger, croiser nos regards, permettre ce passage d'idées indispensable à la vitalité de notre démocratie. Cela me permet aussi de me rendre une nouvelle fois dans le département du Puy-de-Dôme. Car, l'Institution que je préside en tant que telle doit aller sur le terrain et c'est ainsi que je poursuivrai ma visite dans les départements. En effet, comment le Sénat pourrait-il assumer pleinement sa responsabilité constitutionnelle de représentant des collectivités territoriales sans aller à leur rencontre ? Il faut aller sur le terrain pour être à l'écoute de l'intelligence des territoires, là où elle s'exprime. Mais je sais que vous êtes là pour échanger sur la question de la réforme territoriale qui a été le thème de vos débats de cette après-midi. Je vais essayer d'être bref pour laisser le temps aux questions. * La réforme territoriale D'abord essayons de resituer cette question dans le contexte du moment. La crise mondiale ne fait que renforcer la brutalité de la concurrence à quelque niveau que ce soit. Or la compétitivité de notre pays est conditionnée pour une large part par celle de nos territoires, qui est subordonnée à la performance de leur gouvernance, et par conséquence à la pertinence de l'organisation de nos collectivités territoriales. Cette question est d'importance dans un pays multiséculaire, caractérisé par la richesse de la diversité de ses territoires dotés d'autant d'histoires particulières. Cette diversité en fonde son attractivité et constitue un formidable potentiel de dynamismes. C'est cette considération qui a conduit sans doute notre pays à se doter d'une organisation territoriale assez « sophistiquée », mosaïque de structures et de pouvoirs, reconnaissons le, assez complexe et parfois confuse où le citoyen, et de plus en plus souvent l'élu local peine à savoir qui fait quoi, qui est responsable de quoi ! Aux trois niveaux d'origine : État, départements, communes, sont venus s'ajouter non seulement les régions, mais aussi au fil des décennies les groupements intercommunaux, les SIVOM, et autres SIVU, des pays et autres agences. Il peut y avoir sept échelons qui sont en responsabilité de la gestion de notre espace, sans compter les différentes instances européennes. Ceci mérite clarification. Si nous sommes tous attachés à nos mandats, parce que nous sommes tous passionnés par le service de l'intérêt général et que nous assumons cette passion avec (honnêteté), (l'honnêteté intellectuelle) nous conduit à reconnaître aussi la forte attente de clarification qu'expriment nos concitoyens. Au surplus, nous nous devons de prendre en considération que la définition des fondements de cette architecture napoléonienne correspondait aux nécessités d'une conception jacobine de l'État qui, pour avoir parachevé l'unité nationale et conduit notre pays aux temps modernes, n'en est pas moins aujourd'hui quelque peu révolue La réforme constitutionnelle de 2003 a changé la donne en établissant le principe d'une République unitaire dotée d'une organisation décentralisée. Mais il ne suffit pas de poser un principe pour qu'il devienne réalité. La vitalité de la décentralisation ne se mesure pas à l'aune des paquets de compétences transférées, Elle se mesure à la façon dont en est organisé leur exercice. Il importait donc de prendre pleinement en compte cette nouvelle donne pour que la France ne devienne pas une république éclatée en 55 634 collectivités ou EPCI mais soit au contraire dotée d'une organisation performante assurant la pleine compétitivité des territoires dont elle a un impérieux besoin. Les collectivités territoriales ce sont plus de 500 000 élus, plus de 900 000 fonctionnaires, plus de 200 milliards d'euros de dépense publique..., près dès ¾ de l'investissement public civil. Alors le Président de la République a eu l'audace d'ouvrir ce chantier. Un chantier difficile reconnaissait-il en octobre 2008 à Toulon. C'était un chantier réclamé par beaucoup et depuis longtemps mais qu'on refermait à peine ouvert ! Le Sénat ne pouvait donc rester étranger à la réflexion ouverte dont l'aboutissement est un projet de loi dont constitutionnellement il aura à connaître en première lecture. C'est un des deux piliers de sa légitimité : la mission de représentation des collectivités locales. Dès ma prise de fonctions, j'ai décidé la création d'une « mission temporaire sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales », regroupant toutes les sensibilités du Sénat, présidée par Claude Belot. Elle a conduit librement pendant huit mois ses travaux, procédant à de nombreuses auditions dont votre association, effectuant de nombreux déplacements de terrain où je l'ai accompagnée le plus possible. J'ai pu à cette occasion prendre la mesure de la forte attente des élus, notamment des maires et des élus municipaux. De leurs interrogations, de leurs inquiétudes. Mais j'ai pu aussi constater une volonté croissante de trouver des solutions de consensus. Cette mission n'avait aucunement pour objet de se poser en concurrente de quiconque. Elle a d'ailleurs beaucoup échangé avec le Comité présidé M. Édouard Balladur. Elle l'a auditionné. J'ai été auditionné par le Comité. Nous avons aussi beaucoup échangé. L'objectif n'était pas d'élaborer une proposition de loi. L'objectif était pour le Sénat, de conduire sa propre réflexion, librement, dans la pluralité des sensibilités politiques de ses membres, enrichie aussi de l'expérience de leurs responsabilités territoriales. Au fond, il s'agissait pour la Mission d'aller chercher la « vérité des choses » chère à Thomas d'Aquin. Et puis d'en débattre et d'en soumettre la « somme » au libre débat de l'assemblée des Sénateurs. En faisant ainsi, la Mission s'est pleinement inscrite dans la vocation du Sénat, celle de « passeur d'idées et de parts de vérité », afin d'éclairer en anticipation le temps de la décision nécessaire. Usant des prérogatives qu'offre la réforme constitutionnelle de 2008, le Sénat a organisé, le 18 mars et le 30 juin, deux libres débats d'initiative suivis de questions-réponses notamment avec le Ministre de l'Intérieur, de l'Outre-mer et des Collectivités Territoriales. Des débats suivis, interactifs, diffusés en direct par Public Sénat sur le réseau TNT. Au terme de cette longue somme de réflexions, que peut-on constater ? D'abord une forte appropriation par tous, et en particulier les parlementaires, d'un dossier complexe. Ensuite de fortes convergences sur la nécessité et l'urgence d'une réforme, sur la valorisation de la richesse de la diversité des territoires, l'émergence du fait métropolitain, la nécessaire prise en compte spécifique de la nouvelle ruralité dans toute sa diversité. Convergence dans les conclusions du constat : - nécessité d'une réforme ambitieuse ; - nécessité de clarification des compétences et de cohérence dans l'exercice des compétences décentralisées ; - nécessité de démocratisation de nos structures. Convergence au niveau des préconisations sur la majorité des points. Une convergence suffisante pour que se dessine une architecture sur trois niveaux essentiels : 1 - un niveau de proximité relevant de l'institution communale, dont la place au coeur du fondement de la République est réaffirmée, qui doit comme l'État bénéficier d'une compétence générale ; 2 - un niveau de cohérence sociale territoriale assumée par le département ; 3 - un niveau de stratégie et de grands services et équipements publics qui relève de la région. Cette architecture s'accompagne de la double nécessité d'adapter notre organisation à la diversité des territoires tout en les mettant en responsabilité de l'action publique territoriale. Ces principes s'accompagnent de préconisations précises et nombreuses (87 pour la Mission Belot) assez consensuelles pour une large majorité. * De manière plus précise Concernant la sphère communale Une volonté unanime de confortation de l'institution communale au coeur de notre démocratie locale. Il y a unanimité pour en faire l'échelon de proximité par excellence, ce qui correspond à l'attente forte de nos concitoyens. Tout naturellement, la compétence générale dont elle est dotée est confortée. Il y a la même unanimité pour consolider l'efficacité de la sphère communale par un achèvement de la carte intercommunale, et l'approfondissement de l'intercommunalité en même temps que sa rationalisation, notamment ce qui concerne les syndicats, la pertinence des territoires ou des regroupements à apprécier au regard des réalités locales. Mais si le maire reste au coeur du dispositif de la sphère communale, il faut aussi que soit approfondie la légitimité démocratique de l'intercommunalité. Là aussi il y a convergence de vue ; tous les rapports préconisent la technique du fléchage qui permet au citoyen d'identifier les futurs délégués communautaires lors des élections municipales. Je constate aussi une unanimité sur la nécessité de prendre en compte cette réalité nouvelle qui caractérise la France d'aujourd'hui : le fait métropolitain. Cela concerne les quelques vraies grandes métropoles (assurément moins d'une dizaine), à forte dimension internationale qui structurent désormais le territoire d'une France, partie constitutive d'une Union Européenne ouverte sur le monde. Véritables cités, on pourrait les qualifier de ville « sans papier », elles ont, à l'évidence, besoin d'un vrai statut, d'une vraie gouvernance pour assumer pleinement leur responsabilité. Personnellement, je pense qu'il faut que l'on aille assez loin, et avec audace, sur cette question, tout en respectant la cohérence d'ensemble que porte le département. Il nous faut bien donner à nos métropoles la place et les instruments qui leur permettront de lutter à armes égales avec celles de nos partenaires européens. Nous ne pouvons occulter la réalité cruciale qui est que c'est dans les grandes agglomérations que se situe le coeur de la question sociale, celle de l'exclusion. L'efficacité indispensable exclu une pluralité d'acteurs. Il ne peut y avoir dilution de responsabilité face à la détresse et au devoir de solidarité. Ce serait contraire à l'esprit même de la République. Concernant les rapports entre région et département : il y a accord sur la nécessaire coordination de la région et du département. L'Action Publique a besoin de cohérence, un besoin qui va au-delà de la compétence territoriale de chaque collectivité locale. C'est bien évidemment la mission impartie aux échelons départementaux et régionaux dont l'existence et le statut de collectivité sont constitutionnalisés. Ce qui veut dire que la disparition de l'un ou de l'autre nécessiterait une révision constitutionnelle, ce que personne n'envisage aujourd'hui. Mais force est de constater que la répartition des compétences entre ces deux échelons manque pour le moins de clarté. Il y a identité de vue sur le constat et l'objectif : Le département doit être un espace de cohérence sociale et territoriale. La région doit être le lieu de la réflexion stratégique, des grands équipements et services publics. Ces deux échelons doivent mettre en cohérence leurs actions. Il ne peut être accepté que la libre administration des collectivités autorise le jeu de concurrences stériles dictées par le jeu politique au détriment de l'intérêt général. Alors oui ! Il faut que chaque collectivité se recentre sur son coeur de métier qui doit sans doute être précisé. Pour autant cette spécialisation ne doit pas injurier l'avenir. Toute sa place doit être laissée à l'initiative et à la possibilité de réponse à la carence pour que l'intelligence des territoires s'exprime pleinement. Au total ces réflexions auront été fructueuses, nous avons désormais une idée claire de la problématique et des réponses à apporter. Vous avez apporté une contribution majeure à la réflexion, soyez en remerciés. Le traitement de ce dossier ne s'est pas achevé avec le débat que nous avons eu au Sénat le 30 juin. Le Sénat ne s'est pas contenté de rester dans l'attente de la lecture d'un projet de loi. Il est resté en pleine responsabilité. J'ai poursuivi le dialogue avec le Ministre de l'Intérieur, Brice Hortefeux, avec le Premier ministre, le Président de la République. Les élus membres de la Mission Belot se sont réunis à nouveau pour faire le point de ses travaux. Moi-même me suis entretenu en tête à tête avec le Président de la République. Où en sommes-nous ? Brice Hortefeux a du vous faire ce matin un point sur l'état des travaux relatifs à la préparation du projet de loi qui sera présenté au conseil des ministres en octobre. Il n'y a pas de retard. Juste un temps de dialogue nécessaire, utilisé à plein. Le dossier est difficile. Le Président de la République l'avait dit dès le début. C'est vrai. Mais nous sommes arrivés à un point d'avancement, sans doute inattendu, qui nous oblige tous enfin à conclure ce dossier, sans le reporter une nouvelle fois ! Certes, il reste des sujets majeurs. Certes pas si nombreux mais complexes : - La création des conseillers territoriaux bien évidemment. C'est une réponse à la double question de la nécessaire cohérence de l'articulation de l'exercice des compétences entre deux niveaux de responsabilité supra-communaux et de la représentation des territoires qu'ils soient urbains ou ruraux. Mais ce sujet doit être relié au mode d'élection : sur quel territoire ? Quel type de système électoral ? Cette solution n'avait pas fait consensus, d'autres propositions avaient été avancées. Au sein même du Sénat il y a débat. Il y a aussi d'autres sujets qui doivent encore être réglés : - La question des métropoles : quel statut ? Le règlement de ses rapports avec les autres collectivités, le règlement du traitement du fait métropolitain qui ne se limite pas à l'aire d'une communauté urbaine mais concerne aussi la « radiation » des responsabilités métropolitaines sur un territoire plus vaste, qui n'implique pas le même niveau d'intégration. Les Lyonnais ont poussé assez loin la réflexion sur le sujet. Ils pourraient la finaliser... - Il y a aussi à préciser la relation région-département qui reposera sur une précision des compétences devant laisser un droit d'initiative et d'organiser les partenariats. C'est pourquoi, j'ai demandé, dès juillet, que le texte de fond ne fasse pas l'objet d'une procédure accélérée. Le Premier ministre m'en a donné l'assurance qu'il m'a confirmée par lettre du 7 septembre. Nous aurons donc quatre lectures d'un texte nécessairement complexe. Cela permettra au Parlement et en particulier au Sénat d'exercer pleinement ses responsabilités. La partie agenda sur la date de 2014, qui ne soulève pas grande difficultés pourra être disjointe et faire l'objet d'une procédure accélérée. Enfin, reste bien évidemment la partie recette et notamment le traitement de la question de la suppression de la taxe professionnelle. Je rappelle qu'il avait été convenu dans l'ensemble des instances de réflexion de disjoindre la question fiscale de celle de l'architecture territoriale en la traitant postérieurement. Cette démarche était logique : définir qui fait quoi, qui est responsable de quoi avant de définir la répartition d'une ressource très contrainte fiscalement et budgétairement mais aussi constitutionnellement. Le Président de la République a décidé de la suppression de la taxe professionnelle dès cette année et du traitement de cette question dans le PLF pour 2010. Or, le PLF, qui vient en première lecture à l'Assemblée nationale, sera nécessairement débattu et voté avant que ne soit débattu le projet de loi sur l'organisation territoriale. Or, la taxe professionnelle constitue une part majeure de la fiscalité locale. Je n'ignore pas dans le contexte économique d'aujourd'hui qu'il y a urgence à traiter le « volet entreprise » de ce dossier nécessaire à la compétitivité de nos entreprises et, aussi bien évidemment à la construction de la loi de finances. Mais il importe (ce qui fait unanimité au sein de la Mission Belot,) que le débat du PLF ne préempte pas celui de la réforme de l'organisation des collectivités territoriales qui est une réforme majeure qui dépasse les contingences du moment. C'est pourquoi j'ai attiré l'attention du Président de la République et du Premier ministre sur ce « risque ». Je pense avoir été entendu : Le « volet entreprise » serait découplé du « volet répartition » des recettes fiscales entre les collectivités locales qui lui devrait être réglé par le Parlement. Dans l'attente, et donc pour le budget 2010 ce serait pour ce qui concerne l'impact sur les finances locales, le maintien du « statut quo ante » avec les compensations intégrales auxquelles s'est engagé le Premier ministre. Je n'ignore pas que cette question de la répartition de la fiscalité sera délicate. Elle mettra en totale responsabilité le Parlement. C'est ce qu'il a demandé, il ne peut s'en plaindre... C'est son rôle. Et je suis pour ma part convaincu que viendra assez rapidement le moment où devra être rouvert totalement le dossier de la fiscalité locale. Le système actuel atteint ses limites Mais chaque chose en son temps... * Conclusion Voilà où en est ce dossier, un dossier difficile, mais qui doit être réglé. L'évitement des difficultés n'est pas un mode de règlement des problèmes. Il ne doit pas être reporté une nouvelle fois. Le règlement de ce dossier majeur suppose que soient dépassés les intérêts catégoriels ou partisans, pour agir en responsabilité. N'oublions pas que : Les collectivités locales, ce sont aujourd'hui : - plus de 220 Milliards de dépenses publiques (73 % de l'investissement public) - 1 864 676 agents - près de 520 000 élus La compétitivité passe aussi et d'abord par l'optimisation des importants moyens mis à notre disposition par le citoyen qui a le droit de savoir qui fait quoi et pour quelle efficacité. Les objectifs sont clairs et partagés : assurer : 1. La compétitivité de nos Territoires au sortir de la crise ; 2. L'efficacité de la dépense publique ; 3. La lisibilité et la cohérence de nos actions territoriales. Cet impératif de réforme s'impose bien évidemment aux collectivités locales. Mais il oblige aussi l'État. Le territoire national comme la Nation est un et indivisible. Nous ne sommes pas un État fédéral. Cette réalité constitutionnelle n'exclut pas l'État de l'administration des territoires, ne l'exonère pas de ses responsabilités territoriales. L'État reste un acteur incontournable, et pour moi, revendiqué qui doit aussi se réformer. Il serait donc souhaitable que les réformes en cours soient achevées. Certes c'est un sujet qui relève d'un autre exercice mais la réforme de l'organisation territoriale ne peut se limiter à celle des collectivités territoriales. Elle doit être globale pour répondre à la revendication légitime du citoyen. Sur le terrain qui fait quoi ? Qui est responsable de quoi ? Le temps de la réflexion s'achève. Le temps de la décision va venir · Un projet de loi doit être proposé, nous devons en débattre puis voter. · Le Sénat est pleinement conscient de sa responsabilité particulière. Il l'assumera. Non seulement il a conduit sa réflexion, il débattra, mais se positionnera par son vote. Le Sénat connait ses divergences internes. - Mon rôle c'est d'être un passeur, le texte ne sortira pas du Sénat comme il y sera présenté. - Mon rôle est d'être un facilitateur, un passeur. - Nous devons être porteurs d'une réforme dont a besoin.. - Nous devons le faire parce que le citoyen en a besoin, parce que c'est notre honneur, parce que c'est notre mission. - Alors n'ayons pas peur de la Réforme. Soyons des bâtisseurs d'Avenir en responsables audacieux. Source http://www.senat.fr, le 24 septembre 2009