Déclaration de M. Dominique Perbe, ministre de la justice, exposant les contribution du Ministère de la justice français à "l'émergence d'un droit du développement durable" et développant 3 aspects de cette action, l'action internationale et normative, l'
Date: 2005-02-03
Orateur: Dominique Perben
Fonction: FRANCE. Ministre de la justice

Monsieur Le Premier Président ; Monsieur le Procureur général ; Mesdames et Messieurs les hauts magistrats représentant les Cours suprêmes de la francophonie ; Mesdames et Messieurs ; Nous savons maintenant que l'exploitation excessive des ressources de notre planète ne permet plus leur renouvellement. L'écologie a révélé les limites de notre modèle économique et social. Le réchauffement climatique, la déforestation massive, la perte de la biodiversité, la pollution croissante aux effets parfois irréparables que connaît notre environnement sont autant de preuves de la globalité et de la gravité des menaces qui pèsent sur notre planète. Pour autant, nos sociétés modernes ne peuvent ni ne doivent renoncer au progrès. C'est pourquoi nous devons passer à un nouveau type de développement, le "développement durable" qui est, selon la définition des Nations Unies de 1987, un mode de croissance visant à garantir, à long terme, le progrès économique et environnemental de la société. Le gouvernement français a adopté, conformément à l'engagement pris à Johannesburg par le président de la République, une stratégie nationale du développement durable, à laquelle le ministère de la Justice prend une part active. La contribution du ministère de la Justice à l'émergence d'un droit du développement durable, seule condition pour passer du concept à l'action, porte sur trois points principaux : 1. L'action internationale et normative pour la protection de l'environnement ; 2. L'adossement à la Constitution française d'une Charte de l'environnement ; 3. La participation du ministère de la justice à la stratégie nationale de développement durable. I - Le développement durable constitue une priorité dans l'action internationale et normative du ministère de la justice Le droit international de l'environnement se caractérise par son extrême foisonnement, témoin d'une activité intense. Près de 300 textes internationaux traitent de l'environnement sans avoir toujours de portée contraignante. La Déclaration de Rio de juin 1992 est fondamentale dans l'émergence de la notion de développement durable. Elle a formalisé les grands principes de ce droit comme le droit à un environnement sain et équilibré ainsi que le principe de précaution. Le droit communautaire, dont notre droit interne est très largement issu, est resté très général dans la définition des grands principes de l'environnement. En effet, ce n'est qu'en 1986 que l'Acte Unique Européen a consacré l'environnement comme une véritable politique communautaire. Le Traité de Maastricht a complété ces dispositions en 1992 en reconnaissant les principes d'action préventive, de " pollueur-payeur " ainsi que le principe de précaution sans pour autant les définir. Enfin, ce n'est qu'en 1999 avec le Traité d'Amsterdam que le développement durable est devenu un objectif de l'Union européenne. C'est autour du principe de précaution que le débat juridique se focalise au plan international et européen. En effet, le juge communautaire, applique un principe général du droit imposant aux autorités concernées de prendre des mesures appropriées : - en vue de prévenir certains risques potentiels pour la santé publique, la sécurité et l'environnement, - en faisant prévaloir les exigences liées à la protection de ces intérêts sur les intérêts économiques. Il est un domaine particulier où l'action conjuguée de l'Europe et de la France a trouvé une illustration concrète : le domaine des pollutions marines. Les marées noires qui ont récemment affecté les côtes de plusieurs pays européens, dont la France, ont démontré la nécessité de traiter la question de la lutte contre les pollutions maritimes à un niveau qui dépasse le cadre national. Elles ont également révélé les insuffisances du droit international. A la suite des naufrages de l'Erika en décembre 1999 et du Prestige en novembre 2002, l'Union européenne s'est emparée de la question. Les chefs d'Etat et de gouvernement, lors du Conseil européen de Copenhague des 12 et 13 décembre 2002, ont exprimé leur détermination à prendre toutes les mesures nécessaires pour éviter le renouvellement de telles catastrophes. Cette volonté politique, affirmée au plus haut niveau, s'est concrétisée par un projet de directive et un projet de décision-cadre, d'ores et déjà adoptés par le Conseil des Ministres. Ces deux textes ont pour objet d'harmoniser les incriminations et les sanctions en la matière pour lutter efficacement contre la pollution des mers. Par ailleurs, l'harmonisation des législations pénales en matière de pollution maritime constitue une première étape vers un changement des mentalités de la part des acteurs du secteur de la navigation commerciale. La France, qui a joué un rôle moteur dans la négociation de ces instruments s'est, pour sa part, dotée de juridictions spécialisées pour le traitement des infractions relatives aux rejets polluants de navires dès mai 2001. La loi du 9 mars 2004 a considérablement aggravé les peines d'emprisonnement et d'amende encourues. Celles-ci peuvent désormais atteindre 10 ans d'emprisonnement et un million d'euros d'amende. En application de ces dispositions, les tribunaux de grande instance de Brest, du Havre, de Marseille et de Paris ont acquis une large expérience de ce contentieux difficile, depuis la direction de l'enquête jusqu'au jugement de ces affaires. Le nombre croissant de dossiers déférés devant ces juridictions et la réduction très nette de leurs délais de jugement traduisent un gain d'efficacité dans la réponse pénale. Face à des argumentaires de plus en plus sophistiqués, le parquet acquiert un véritable savoir-faire. Les juges prononcent des peines d'amende à la hauteur des enjeux économiques. Les sanctions sont réellement et rapidement exécutées. Il s'agit donc là d'un dispositif efficace, qui apporte un réel progrès au traitement, par l'institution judiciaire, d'un contentieux majeur de l'environnement. Il n'en reste pas moins qu'au plan international, la mise en uvre du droit de l'environnement et la sanction de ceux, pays ou organisations, qui ne le respectent pas, est rendue compliquée par la multiplicité des enceintes juridictionnelles compétentes. En outre, les instruments internationaux prévoient des limites à l'établissement des responsabilités. C'est pourquoi, je souhaite tout d'abord que soit menée une réflexion sur la façon dont pourraient être mis en uvre, à l'échelon régional, des moyens : - de prévention, - d'enquête - et de réparation efficaces des catastrophes écologiques transnationales. Il est, ensuite, devenu nécessaire de réfléchir à l'institution d'une juridiction internationale assurant de façon efficace la réparation des dommages environnementaux. Cette Cour internationale de la Terre, quelle que soit la dénomination qu'on lui donne finalement, m'apparaît être de nature à concourir efficacement à la sauvegarde du développement durable de notre planète. Afin de garantir la reconnaissance du droit de l'environnement, le Gouvernement français a fait le choix de constitutionnaliser certaines dispositions juridiques qui permettent l'effectivité de la mise en uvre d'un développement durable. II - La charte pour l'environnement adossée à la Constitution constitue un premier pas vers la reconnaissance du développement durable par le droit français De nombreuses Constitutions étrangères reconnaissent déjà un droit à l'environnement. La future Constitution européenne fait du développement durable l'un des objectifs de l'Union. La Charte de l'environnement est une révision constitutionnelle dont la portée symbolique et historique est indéniable. Il s'agit de placer le droit à un environnement protégé et préservé au cur de notre pacte républicain. Je voudrais souligner que l'élaboration de ce projet de Charte de l'environnement est le fruit d'une démarche originale qui a permis de prendre en compte les préoccupations parfois contradictoires des représentants des différents acteurs économiques et sociaux. Constitutionnaliser le droit de l'environnement permet d'introduire plus de cohérence dans notre édifice juridique. c'est le cas notamment du principe de précaution dont l'absence de définition est un obstacle à sa correcte application. La Charte appelle l'intervention du législateur puisqu'à l'exception de l'article 5 qui consacre un principe de précaution qui est d'application directe, les autres articles qui posent des objectifs à valeur constitutionnelle requièrent une mise en uvre par la loi. De plus, la sobriété et la concision des termes inscrits dans la Constitution laissera au Parlement une grande marge de manuvre pour définir les politiques qu'il entend mener en matière d'environnement. Intégrée au bloc de constitutionnalité, la Charte aura pleine valeur constitutionnelle. Mais ces dispositions n'auront pas toutes la même portée normative. Il appartiendra au Conseil Constitutionnel de préciser cette portée juridique eu égard notamment à la précision plus ou moins grande de leur contenu rédactionnel. Ainsi, les considérants qui énoncent principalement des constats n'auront pas la même portée normative que les autres articles. Parmi ces articles, à l'exception du principe de précaution consacré par l'article 5 de la Charte, qui est le seul directement invocable, les autres principes énoncés par la Charte sont des objectifs à valeur constitutionnelle, dont la mise en uvre relève de l'intervention du législateur et ne pourront pas être directement invoqués devant le juge. Le Parlement sera donc conduit progressivement à corriger d'éventuelles incompatibilités entre des lois existantes et la Charte constitutionnelle. Il y sera invité par le Conseil constitutionnel qui selon sa jurisprudence exerce son contrôle sur une loi déjà promulguée à l'occasion de l'examen de dispositions qui la modifient, la complètent ou affectent son domaine. Le législateur devra également prendre en compte ces exigences constitutionnelles chaque fois qu'il adoptera de nouvelles dispositions concernant directement ou indirectement l'environnement. Le Conseil Constitutionnel opérera également une conciliation entre les dispositions de la charte et les autres normes constitutionnelles. Une crainte s'est souvent manifestée au cours des débats parlementaires : celle que la Charte ne suscite une multiplication des contentieux. Cette crainte n'est pas fondée. Seul l'article 5, qui énonce les conditions d'application du principe de précaution, sera directement invocable devant les juges ordinaires. Sa mise en uvre sera exceptionnelle puisque trois conditions cumulatives sont nécessaires pour que ce principe s'applique : - Il faut que la réalisation d'un dommage soit incertaine en l'état des connaissances scientifiques, - que ce dommage soit causé à l'environnement - et enfin qu'il soit à la fois grave et irréversible. Ces trois conditions sont restrictives. Le domaine du principe de précaution, c'est celui du risque incertain. C'est à dire que le risque est possible, mais les études scientifiques sont encore partagées sur l'existence même de ce risque. Les activités qui relèvent du principe de précaution sont de ce fait limitées. Enfin le caractère d'invocabilité directe du principe de précaution ne fera pas obstacle à ce que des lois interviennent dans des domaines particuliers pour préciser : - les procédures d'évaluation des risques qui devront être engagées, - la périodicité de ces évaluations, - ainsi que la durée et la nature des mesures à prendre. L'action du Gouvernement va bien au-delà de la seule reconnaissance du caractère constitutionnel du droit à l'environnement. En effet, le gouvernement s'est engagé dans une stratégie nationale de développement durable à laquelle le ministère de la justice est fortement partie prenante. III - La participation du ministère de la justice à la stratégie nationale de développement durable J'ai confié à l'Inspecteur général des services judiciaires, en tant que haut fonctionnaire au développement durable, la responsabilité d'animer la réflexion et l'action dans ce domaine au sein du ministère de la justice. Dans chaque direction du ministère de la Justice, et dans chaque école formant aux métiers de Justice, a été désigné un référent - développement durable. Ces référents participent à un groupe de travail, chargé d'élaborer des propositions et de les mettre en uvre. Trois catégories d'objectifs ont été retenus : - progresser sur la voie de l'éco-responsabilité, - mieux protéger les victimes de risques écologiques, - rendre plus efficace la police de l'environnement. S'agissant plus particulièrement de l'éco-responsabilité, le Ministère de la Justice a fait le choix de la démarche "haute qualité environnementale" dans la construction de ses bâtiments. Cette évolution est particulièrement importante pour un ministère qui construit et restructure actuellement un grand nombre de bâtiments judiciaires. Dans cette même direction, le ministère devra en 2005 traduire l'engagement pris par le président de la République à l'ouverture de la conférence internationale pour la biodiversité à Paris, le 24 janvier dernier, pour l'utilisation exclusive de bois écocertifié pour les grands travaux immobiliers de l'Etat. La prise en compte de la notion de développement durable passe également par l'intégration des actions engagées en faveur du développement durable dans les indicateurs retenus dans le cadre du contrôle de gestion des services judiciaires. Pour terminer, je voudrais évoquer la mission interministérielle chargée de faire des propositions pour la restructuration et le renforcement des polices de l'environnement. Cette mission rassemble les corps d'inspection des ministères de l'intérieur, de la justice, de l'écologie et du développement durable, de l'agriculture et de l'équipement. Son rapport vient de m'être remis. Les principaux constats esquissés font apparaître la très grande dispersion des polices de l'environnement et des agents chargés de les appliquer : 23 polices, près de 70 corps de contrôle. A ce foisonnement correspond cependant une activité de contrôle peu développée. En effet, la mise en oeuvre des polices de l'environnement est partagée entre des acteurs si nombreux qu'elle n'est, pour chacun d'eux, qu'une activité quasi marginale. L'exemple des tribunaux spécialisés en matière de pollution marine nous invite à reconsidérer le traitement judiciaire de ce type de procédures. La mission a donc été conduite à faire des propositions en faveur d'une meilleure connaissance de l'application des polices, d'une simplification du dispositif et de la spécialisation de certains acteurs chargés d'appliquer les polices de l'environnement. Il me paraît en effet indispensable que les différents services chargés de surveiller les milieux naturels soient mieux coordonnés. Il s'agit de constituer, à terme, un véritable corps de police de la nature, comme vient de l'indiquer le Président de la République à l'ouverture de la conférence internationale sur la biodiversité qui s'est tenue dernièrement à Paris. En effet, il est primordial pour l'Etat d'accorder aux atteintes à l'environnement la même attention qu'aux autres formes de délinquance. Aux terme de mon propos, je souhaiterais rappeler que le choix fait par le gouvernement français est celui d'une " écologie humaniste ". C'est à dire une écologie pour l'homme qui scelle l'alliance de l'environnement, de la science et du progrès économique. Elle ne saurait avoir pour objectif ni pour effet de freiner notre développement technologique, mais doit permettre de l'inscrire dans la durée. C'est le défi que nous devons relever. Ce choix d'une écologie humaniste signifie aussi que le droit de l'environnement ne saurait être un droit absolu. Il doit en effet se concilier avec les droits et libertés reconnus par la Déclaration des Droits de l'Homme ou le préambule de 1946 ainsi qu'avec les intérêts fondamentaux de la Nation. Cette conciliation des intérêts en présence appartient au juge. Ainsi, l'émergence progressive d'un droit au développement durable appartient à l'ensemble des acteurs politiques, économiques, sociaux et judiciaires à qui il revient l'obligation d'inventer un progrès qui conjugue développement économique et social dans le respect de l'environnement. Je souhaite vivement que votre rencontre apporte des propositions constructives et participe utilement à l'élaboration d'un droit au développement durable. Je vous remercie. (Source http://www.courdecassation.fr, le 19 avril 2005)