Déclaration de M. Serge Lepeltier, ministre de l'écologie et du développement durable, sur le projet de loi sur l'eau et les grands axes de la politique française de l'eau, au Sénat le 5 avril 2005.
Date: 2005-04-05
Orateur: Serge Lepeltier
Fonction: FRANCE. Ministre de l'écologie et du développement durable

Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les sénateurs, C'est un moment très important pour moi de venir vous présenter le projet de loi sur l'eau ; un moment très important à double titre. Tout d'abord, c'est le premier projet de loi, que je présente, entièrement porté par le ministère de l'écologie et du développement durable. Il porte sur une politique fondamentale du ministère, celle de l'eau et des milieux aquatiques. C'est, d'autre part, une sorte de privilège pour moi de commencer la lecture du texte avec vous au Sénat où je siégeais encore il y a à peine plus d'un an. Vous êtes les représentants des collectivités locales. Et ce projet de loi sur l'eau répond d'abord aux attentes des élus et des collectivités locales, qui ne peuvent pas faire face à leurs responsabilités et aux lourds engagements qu'ils ont à prendre dans le domaine de l'eau potable et de l'assainissement. L'eau un enjeu majeur pour la vie, pour la planète mais aussi pour les collectivités territoriales que vous représentez. En effet, les élus locaux à travers les services publics d'eau potable et d'assainissement ou l'aménagement et l'entretien des rivières sont les acteurs de premier ordre de la politique de l'eau. Il me paraissait donc tout à fait naturel de commencer la lecture au Sénat. En ce début de printemps, ce projet de loi sur l'eau est d'autant plus d'actualité, qu'il y a quelques semaines on évoquait déjà une sécheresse précoce. Toute la presse en parlait. Nous nous sommes alors rappelé que, même en France, l'eau est un bien vital et limité. Les pluies de ces derniers jours ont pu redonner de l'eau aux rivières. On a clairement observé une remontée des débits des cours d'eau. Toute la question sera de savoir si cette pluviométrie de début de printemps sera suffisante pour recharger un peu les nappes afin d'aborder la période estivale. C'est début mai, période à laquelle la végétation en pleine croissance capte presque intégralement l'eau de pluie et donc qu'il n'y a plus de recharge de nappe, que nous pourrons faire un bilan complet. Cet épisode de sécheresse de fin d'hiver nous a montré, après deux années sèches, 2003 et 2004, que la France n'était pas à l'abri de problèmes de ressource en eau. C'est un sujet majeur que nous aborderons dans le projet de loi. Mais, avant de vous présenter les enjeux de la politique de l'eau et le projet de loi sur l'eau lui-même, permettez-moi de remercier très chaleureusement Jean-Paul EMORINE, président de la commission des affaires économiques et du plan, Jean ARTHUIS président de la commission des finances, et Jean-Jacques HYEST président de la commission des lois qui ont examiné avec une très grande attention ce projet de loi. Je voudrais également remercier le rapporteur Bruno SIDO et les deux rapporteurs pour avis, Fabienne KELLER et Pierre JARLIER, pour l'importance et la très grande qualité du travail qu'ils ont mené. Bruno SIDO a, dès la phase préparatoire lors des travaux du groupe d'étude sur l'eau, associé l'ensemble des groupes, afin de porter à chacun toute l'information nécessaire. Je tiens à l'en remercier très sincèrement. C'est dans cet état d'esprit très constructif que je me présente également devant vous. L'eau nous concerne tous. Il faut que nous donnions ensemble à la politique de l'eau une vision pour demain, pour qu'ensemble nous puissions reconquérir sa qualité. Nous avons un objectif ambitieux pour la politique de l'eau : atteindre en 2015 un bon état écologique des eaux dans nos cours d'eau, nos lacs, nos nappes souterraines et nos eaux littorales. Et cet objectif ambitieux, il est national mais il est aussi européen. C'est l'Europe qui permet enfin qu'il s'impose à tous, que l'on soit en amont ou en aval de la rivière. Car on le sait bien, quand on est en amont d'une rivière, on a du mal à intégrer les conséquences de ses rejets ou de ses prélèvements plusieurs dizaines ou centaines de kilomètres en aval. Et que dire des fleuves internationaux ? Sur le Rhin, sans l'Europe aucune politique de l'eau n'aurait pu se mettre en place. Et que dire alors des mers ? Encore plus qu'ailleurs, une politique européenne était indispensable, car la mer du Nord et la Manche, par exemple, subissent les rejets faits par tous les pays environnants. Individuellement, chaque pays n'a pas toujours intérêt à agir. Seule une action collective au niveau de l'Europe permet de définir une politique commune qui sera efficace. Si chacun apprend bien à l'école élémentaire que tous les fleuves se jettent dans une mer ou un océan, et cela paraît une banalité, on est par contre bien plus surpris quand on apprend que la mer du Nord est eutrophisée, c'est-à-dire présente des excès d'algues ou de mousses parfois observés sur le littoral, parce que l'assainissement de grandes villes comme Paris ou Bruxelles ou d'autres villes allemandes est encore insuffisant. Et oui, la Seine se jette bien dans la mer. C'est donc bien grâce à l'Europe, à travers la directive du 20 octobre 2000 fixant un cadre pour une politique communautaire de l'eau, que désormais tous les pays européens sont solidaires pour la politique de l'eau. C'est indispensable car la pollution ne s'arrête pas aux frontières. Nous avons donc désormais un objectif clair et précis à atteindre : le bon état écologique des eaux des cours d'eau, des lacs, des nappes souterraines et des eaux littorales en 2015. Reconquérir la qualité des eaux dans le milieu naturel, c'est s'assurer que, demain, l'ensemble des usages de l'eau pourra être satisfait. D'une part c'est permettre de produire de l'eau potable en quantité suffisante, en qualité irréprochable et à moindre coût, d'autre part c'est permettre le développement durable d'activités économiques. Enfin c'est permettre le développement d'activités de loisirs comme la pêche ou la baignade. C'est en ce sens que la loi sur l'eau de 1992 avait érigé l'eau en " patrimoine commun de la nation ". Car c'est un bien précieux et limité qu'il faut protéger. C'est un bien vital, car sans eau de qualité et en quantité, il n'y a pas de développement durable possible. Cette loi de 1992 a fixé des principes essentiels. Elle a donné ce statut de patrimoine commun de la nation à l'eau et en a fait un bien unique dont la préservation est d'intérêt général. Toutefois, malgré le dispositif mis en place par les lois sur l'eau successives, loi sur l'eau de 1964 qui avait créé les agences de l'eau, loi pêche de 1984 ou loi sur l'eau de 1992, je constate que la situation en France n'est pas encore satisfaisante. Certes des progrès ont été réalisés. D'énormes investissements pour l'assainissement des communes ont été faits depuis la fin des années 80. Les pollutions industrielles les plus importantes ont été supprimées. Mais de nouvelles formes de pollution se développent comme les pollutions diffuses par les pesticides ou les nitrates. Quasiment 80 % des cours d'eau contiennent des résidus de pesticide et 57 % des eaux souterraines. Il reste encore de nombreux assainissements à mettre aux normes. La France a été condamnée par la Cour de justice des Communautés européennes le 23 septembre 2004. 120 agglomérations de plus de 10 000 habitants en zones sensibles n'étaient pas aux normes en 1998 alors qu'elles auraient du l'être. 60 le sont désormais. Il faut impérativement rattraper le retard sur les 60 dernières. J'ai personnellement écrit à chacun des maires et présidents d'établissement public de coopération intercommunale concernés. Par ailleurs, les unités d'assainissement non collectif sont malheureusement souvent défectueuses. Ce sont plus de 5 millions de logements représentant plus de 11 millions de français qui sont concernés par ce mode d'assainissement. Vous savez mieux que moi les difficultés auxquelles sont confrontés les maires pour mettre en place les services publics de l'assainissement non collectif. L'objectif de bon état écologique des eaux, celui qui est fixé pour 2015, n'est atteint actuellement que sur environ la moitié des points de suivi de la qualité des eaux superficielles et des eaux côtières. En ce qui concerne ces dernières, leur qualité de réceptacle des pollutions de l'ensemble des bassins versants les expose trop souvent aux pollutions de l'amont. Par ailleurs, certaines régions du territoire connaissent des déséquilibres entre les besoins et les ressources en eau qui sont préjudiciables aux activités économiques et à l'équilibre écologique des milieux aquatiques. En 2003, dans trois départements sur quatre des mesures de restriction de l'usage de l'eau ont été prises par les préfets. En matière d'assainissement, la mise en conformité des installations nécessitera 4 à 5 milliards d'euros d'investissement par an jusqu'en 2015. Voici donc à travers quelques exemples et données chiffrées les principaux défis que nous devrons relever. Cela ne doit pas nous effrayer, mais au contraire nous montrer que nous avons su surmonter certains enjeux de pollution par le passé. Il va falloir continuer et affronter d'autres formes de pollution. Et pour arriver à cet objectif, permettez-moi de souligner la chance que nous avons en France d'avoir une politique de l'eau déjà très décentralisée à l'échelle du bassin hydrographique et avec des démarches participatives associant l'ensemble des usagers de l'eau. La France a su, dès 1964 avec la création des agences de l'eau, organiser sa politique de l'eau au bon périmètre géographique : celui du bassin hydrographique. Cette expérience a été enrichie dans les années 80 par le lancement des contrats de rivière puis en 1992 par la création des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux, les SDAGE et des schémas d'aménagement et de gestion des eaux, les SAGE. Je suis intimement persuadé qu'une politique de l'eau ne peut réussir qu'au niveau du bassin et surtout en mettant l'ensemble des acteurs autour d'une même table. Ce sont les usagers locaux de l'eau, avec en première ligne les élus, qui seuls peuvent définir les objectifs les plus pertinents. Cette façon de travailler est la seule qui permette aux usagers de se comprendre et de s'approprier les enjeux. Si je prends l'exemple du Plan Loire Grandeur Nature, qui me concerne au premier chef en tant qu'élu local, il est une réussite. Des travaux importants de réparation des digues et de prévention des inondations ont été faits. Et alors que seuls quelques dizaines de saumons remontaient jusqu'à Vichy au début des années 1990, en 2003 plus de 1200 ont été comptés Ces démarches participatives de bassin, que j'entends encore renforcer dans le projet de loi sur l'eau, nous permettront d'aborder avec force et efficacité les futurs enjeux de la politique de l'eau. Le projet de loi que je vais maintenant vous présenter répond à deux orientations essentielles : - Tout d'abord nous donner les outils juridiques qui permettront d'atteindre le bon état écologique des eaux en 2015. - Ensuite donner les moyens aux collectivités de faire face aux investissements importants qu'elles doivent réaliser pour les services d'eau potable et d'assainissement. Le présent projet de loi vient parachever le travail entrepris en matière de réforme de la politique de l'eau. Ainsi, de nombreuses lois récentes ont contribué à moderniser la politique de l'eau. En dernier lieu la loi sur le développement des territoires ruraux a permis de réformer la politique de gestion des zones humides. Des réformes importantes sont également en cours au niveau de la police de l'eau. J'ai, avec 4 autres collègues ministres, donné instruction en novembre dernier aux préfets de ne retenir plus qu'un seul service de police de l'eau par département. Quand on sait que certains en comptait jusqu'à 7, c'est une véritable révolution. Ce projet de loi sur l'eau a véritablement vocation à constituer le texte central de la politique française de l'eau, et à en conforter les grands principes pour au moins les 15 années à venir. Ses grands axes sont les suivants : - rénover l'organisation institutionnelle notamment les agences de l'eau et le conseil supérieur de la pêche, - lutter contre les pollutions diffuses, - reconquérir la qualité écologique des cours d'eau, - renforcer la gestion locale et concertée de la ressource en eau, - donner les outils aux maires pour pouvoir mieux gérer les services publics de l'eau potable et de l'assainissement, - réformer l'organisation de la pêche. Tout d'abord la rénovation de l'organisation institutionnelle Le projet de loi a pour ambition de réformer dans le sens d'une meilleure efficacité l'ensemble du système, qui s'est bâti par couches successives depuis l'après-guerre : création du conseil supérieur de la pêche en 1941 et création des agences de l'eau en 1964. Les agences de l'eau ont montré qu'elles étaient indispensables. Elles ont permis de faire des progrès considérables depuis 40 ans. Mais aujourd'hui, il est nécessaire de les réformer à la fois pour répondre à un enjeu constitutionnel mais aussi pour les adapter aux nouveaux enjeux de la politique de l'eau. Le projet de loi traite donc la question des moyens financiers. Il réforme les redevances des agences de l'eau en les rendant constitutionnelles dans le sens d'une déconcentration encadrée par le Parlement et d'une simplification des assiettes des redevances. Celles-ci étaient devenues très complexes et peu lisibles. Des écarts de niveau de redevance d'une commune à l'autre étaient même quasiment inexplicables. Le projet de loi renforce les compétences des comités de bassin en soumettant à leur avis conforme non seulement les taux des redevances mais aussi les programmes d'intervention des agences de l'eau. Il est proposé de créer sept types de redevances, qui sont à la fois du type " pollueur-payeur " et du type " bénéficiaire ". Les sept types de redevance portent sur : - la pollution ponctuelle par les rejets domestiques et non domestiques, - les réseaux de collecte, - la pollution diffuse par les produits phytosanitaires, - les prélèvements d'eau, - les stockages d'eau en période d'étiage, - les obstacles sur les cours d'eau, - la protection des milieux aquatiques. On retrouve naturellement sous une forme modifiée certaines redevances déjà existantes. La redevance pour pollution diffuse par les pesticides se substitue à la taxe générale sur les activités polluantes portant sur ces produits. La redevance pour protection du milieu aquatique remplace la taxe piscicole. Le gouvernement n'a pas retenu le principe d'une redevance sur les engrais dont l'efficacité économique et écologique est loin d'être démontrée. La conditionnalité des aides PAC est , pour moi, un meilleur outil. Elle permettra sans nul doute une meilleure application des directives européennes et notamment de celle sur les nitrates. En effet, les agriculteurs doivent, à travers la conditionnalité sur la directive nitrates, respecter 7 critères très précis comme les périodes interdites de fertilisation, la couverture des sols l'hiver par des cultures pièges à nitrates, ou le respect de la dose maximale de 170 kg d'azote organique par hectare et par an. Par ailleurs, tous les bords agricoles de cours d'eau devront être plantés de bandes d'herbe de 5 mètres de large. De telles pratiques montrent des diminutions considérables des charges en nitrates mais aussi en pesticides des cours d'eau. Je fais confiance au monde agricole pour s'engager dans ces pratiques. Il a su montrer par le passé qu'il savait relever les défis. Revenons aux redevances. Le projet cherche à avoir des assiettes de redevance les plus simples possibles. Il maintient le principe que le taux peut être modulé selon l'usage, l'état des masses d'eau, les préconisations des SDAGE et des SAGE et la capacité financière des acteurs. C'est conforme à la directive cadre et à la charte de l'environnement désormais intégrée à la Constitution. Au niveau national, le conseil supérieur de la pêche est transformé en un véritable office de l'eau et des milieux aquatiques chargé de la connaissance et des études. Cet office apportera un appui technique aux services centraux et déconcentrés de l'Etat ainsi qu'aux agences de l'eau, il pourra en outre assurer des solidarités inter-bassins. Cette réforme est un acte fort de réforme de l'Etat qui permet de faire évoluer un établissement public vers de nouvelles missions. En effet, il y a un véritable besoin de compétence forte en matière de système d'information sur l'eau, de surveillance des milieux aquatiques, d'évaluation et d'étude ou recherche dans le domaine de l'eau. L'expertise apportée par l'ONEMA épaulera les agents du ministère et des agences de l'eau. L'ONEMA, qui devra être un véritable centre de ressource, appuiera également la présence française de mon ministère dans les travaux d'experts au niveau européen. Car nous manquons de présence dans tous les groupes de travail européens là où se préparent les directives de demain. De nombreux ministères comme ceux de l'équipement ou de l'agriculture disposent d'établissements publics techniques pour les appuyer. Il est légitime que celui de l'écologie puisse disposer d'un tel établissement pour l'eau. L'ONEMA renforcera donc la capacité de l'Etat à définir la politique de l'eau, à la mettre en uvre et à la suivre. L'ONEMA, et je le dis très clairement, n'enlèvera aucune compétence régalienne à la direction de l'eau du Ministère de l'Ecologie qui restera toujours la direction responsable de la police de l'eau, de la préparation des textes législatifs et réglementaires et enfin de la politique de prévention des inondations. Abordons maintenant le deuxième grand axe, celui de la lutte contre les pollutions diffuses C'est un enjeu majeur pour les années futures. Le projet de loi propose la mise en place de plans d'actions sous forme de mesures contre les pollutions diffuses, bénéficiant d'aide des agences de l'eau, et pouvant devenir obligatoires et généralisables dans les secteurs sensibles. Ces plans d'action seront mis en place localement en associant les acteurs concernés, en premier lieu les agriculteurs et les élus. Le projet de loi organise la traçabilité des ventes des pesticides et instaure un contrôle périodique des pulvérisateurs utilisés pour l'application de ces produits. Il permet en outre à certains agents de la police de l'eau d'effectuer des contrôles sur les conditions d'utilisation. Enfin, la taxe globale d'activité polluante sur les pesticides est transformée en une redevance au profit des agences de l'eau, comme je vous l'ai déjà indiqué. Troisième axe du projet de loi : reconquérir la qualité écologique des cours d'eau Le respect du bon état écologique suppose que les milieux aquatiques soient entretenus en utilisant des techniques douces. Il faut qu'au niveau des barrages, les continuités écologiques soient assurées tant pour les migrations des espèces amphihalines (c'est-à-dire vivant alternativement en eau douce et en eau salée), que pour le transit sédimentaire. Ainsi certaines pratiques anciennes comme l'ouverture hebdomadaire des barrages pourra être localement rétablie. Le projet de loi propose également que le débit minimum imposé au droit des ouvrages hydrauliques soit adapté aux besoins écologiques et énergétiques et que leur mode de gestion permette d'atténuer les effets des éclusées. Il fixe donc fin 2013 comme échéance pour que ce débit minimum soit au niveau du dixième du module (le module étant le débit moyen inter-annuel) tout en permettant quelques adaptations. En effet, l'ambition du projet de loi est de concilier les objectifs de la lutte contre l'effet de serre par le développement des énergies renouvelables avec l'atteinte du bon état écologique exigé par la directive cadre. Quatrième axe : renforcer la gestion locale et concertée des ressources en eau Le projet de loi assouplit les règles de composition et de fonctionnement des commissions locales de l'eau chargées d'élaborer les schémas d'aménagement et de gestion des eaux, les SAGE, et de suivre leur mise en uvre. Il renforce également la portée juridique de ces schémas, les rendant ainsi plus opérationnels. Certaines de leurs mesures seront ainsi directement opposables aux tiers. Le projet de loi améliore la gestion quantitative des ressources en eau pour limiter les effets des étiages sur la vie des cours d'eau. Afin de simplifier et rationaliser la gestion de l'eau par bassin versant, des organisations de gestion collective des prélèvements pourront être créées. L'organisme de gestion collective sera alors l'unique titulaire de l'autorisation et il répartira, en interne, les volumes entre les différents adhérents. Cinquième axe : donner des outils nouveaux aux maires pour gérer les services publics de l'eau et de l'assainissement Le projet de loi donne des compétences accrues aux communes en matière de contrôle et de réhabilitation des dispositifs d'assainissement non collectif ou des raccordements aux réseaux, ainsi que de contrôle des déversements dans les réseaux. En matière d'assainissement non collectif, il permet aux maires, s'ils le souhaitent, de mettre en place un service public complet allant jusqu'à l'entretien et la réhabilitation. Les agences de l'eau pourront apporter des aides pour les travaux bien plus facilement qu'aujourd'hui. Il améliore la transparence de la gestion des services d'eau et d'assainissement et facilite l'accès à l'eau et à l'assainissement de tous les usagers, y compris les plus démunis. Ainsi les cautions ou garanties à payer lors de l'ouverture d'un compteur seront supprimées. En ce qui concerne le prix de l'eau, le projet de loi reconnaît pleinement l'organisation décentralisée des services publics d'eau et donc la responsabilité des maires ou des présidents d'établissements publics de coopération intercommunal pour fixer le prix de l'eau. Ceux-ci pourront définir, s'ils le souhaitent, un prix progressif avec les premiers m3 à un coût très faible correspondant à la politique sociale qu'ils auront choisie. En matière de financement et afin de mieux planifier les travaux lourds, les collectivités pourront faire des provisions pour renouvellement. Pour les délégations de service public, les sommes perçues et qui n'auraient pas donné lieu aux travaux prévus dans le contrat donneront lieu à un remboursement de la part du délégataire. Le projet de loi reconnaît le rôle des conseils généraux vis-à-vis des communes rurales en particulier dans le domaine de l'assistance technique de l'eau potable et de l'assainissement. Je sais que la création d'un fonds départemental pour accroître la capacité d'aide aux communes rurales des conseils généraux fait débat. Vous savez par ailleurs que l'ancien Fonds National pour le Développement de l'Adduction en Eau (FNDAE) a été transféré aux agences de l'eau à compter du 1er janvier 2005. Il est en effet légitime que la solidarité vis-à-vis des communes rurales soit poursuivie et parfois renforcée. Entre un éventuel fonds départemental et la montée en puissance des nouvelles missions des agences de l'eau envers les communes rurales, nous devons trouver un équilibre. Notre objectif doit être de ne pas provoquer une hausse importante du prix de l'eau sans rapport avec l'objectif recherché et les besoins réels. Enfin, il est proposé de créer un fonds de garantie pour les boues de stations d'épuration, alimenté par une surtaxe sur les primes d'assurance des collectivités. Il servira à financer les éventuels risques de développement, c'est-à-dire un risque non connu à ce jour, donc non prévu par la réglementation, qui se révèlerait dans le futur. Un tel fonds existe en Allemagne. Il a vocation à rendre confiance à la filière de l'épandage qui est écologiquement et économiquement souvent la plus avantageuse. Sixième axe : réformer l'organisation de la pêche La gestion durable du patrimoine piscicole et des habitats est d'intérêt général et participe à la gestion équilibrée de la ressource en eau. La pêche, activité à caractère environnemental, touristique, social et économique, en constitue le principal élément. Le projet de loi modernise l'organisation de cette activité et responsabilise ses acteurs. Une fédération nationale de la pêche de loisir est créé ainsi qu'un comité national de la pêche professionnelle. La nouvelle organisation préservera les intérêts des diverses composantes du monde de la pêche. Voilà donc en substance les principales orientations et mesures de ce projet de loi. Issu des concertations approfondies menées depuis plus de deux années, ce projet de loi doit nous mettre en ordre de marche pour atteindre le bon état écologique des eaux en 2015. Je suis convaincu que les débats du Sénat que nous abordons maintenant l'enrichiront. Et j'apporterai naturellement une très grande attention aux amendements que vous proposerez. C'est dans cet état d'esprit très ouvert que je me présente devant vous et que je souhaite que l'examen du texte soit mené. L'eau, c'est la vie. Nos responsabilités dans ce domaine sont immenses. Réussir cette loi, ce doit être pour nous l'objet d'une volonté sans faille. Je vous remercie de votre attention. (Source http://www.ecologie.gouv.fr, le 6 avril 2005)