Déclaration de M. Michel Sapin, ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, sur la réforme de l'Etat, la simplification administrative, la gestion des ressources humaines dans la fonction publique et le recrutement et la formation des fon
Date: 2000-07-06
Orateur: Michel Sapin
Fonction: FRANCE. Ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

Mesdames, Mesdemoiselles, Messieurs, Vous m'avez invité à discuter avec vous de la réforme de l'Etat, je vous en remercie. Cette rencontre joint l'utile à l'agréable : - L'agréable, parce que je ne doute pas que nous avons en commun une haute idée de l'Etat. Cette haute idée de l'Etat se traduit par une exigence forte de réforme. La nature des défis ouverts par l'ouverture au monde et la globalisation des économies, la construction européenne, la diffusion des nouvelles technologies, appelle plus qu'une simple "modernisation" de l'administration : une nouvelle idée politique de l'Etat dans la durée. Il est évidemment essentiel que l'Etat soit plus efficace pour mener des politiques favorables à la croissance et à la justice sociale. Mais il faut aussi renouveler la manière dont, par son action et son organisation, il établit ses rapports avec la société, les usagers et les citoyens. En cela, nous nous distinguons avec force de ceux pour qui la réforme de l'Etat est en fait un afadissement de l'Etat, de ses missions. C'est parce que nous aimons l'Etat et que nous croyons, chaque jour davantage, en lui que nous exigeons de lui plus d'accessibilité, plus d'efficacité, plus de rapidité, plus de mobilité, plus de transparence. - Notre entretien m'est également utile, dans la mesure où vous serez très prochainement et probablement (du moins je l'espère) pendant un certain nombre d'années, amenés à porter la réforme sur le terrain, dans quelque poste ou administration que vous vous trouviez. Vos réactions, remarques, critiques... et encouragements n'en ont pour moi que plus de valeur. La réforme de l'Etat est un vaste chantier, qui fait intervenir une multiplicité d'acteurs, en une multiplicité d'occasions et à tous les niveaux de l'administration. Ce chantier ne date pas d'hier : il est presque aussi ancien que l'Etat lui-même ! Il suppose néanmoins un pilotage étroit et une impulsion nouvelle, et telle est précisément ma mission. Cette impulsion nouvelle, j'entends aujourd'hui la décliner sur trois tableaux, trois idées-force qui sont aussi trois facettes de l'Etat : I. L'Etat au service du public L'égal accès de tous au service public est un principe fondamental pour tout gestionnaire de l'Etat. Or, force est de constater que l'accès au service public est non seulement perfectible, mais encore très inégalitaire. Nous ne pouvons pas tolérer que l'Etat, dont l'une des principales missions est précisément de lutter contre les inégalités, contribue, par son action, à les renforcer. Je pense aux inégalités en termes de proximité géographique, mais aussi à des inégalités plus " perverses ", qui sont liées à la complexité de l'Etat et de l'administration : l'opacité et la complexité de certaines procédures et de certains formulaires administratifs peut véritablement être génératrice d'inégalités entre les citoyens : inégalité entre ceux qui ont le temps et ceux qui ne l'ont pas, inégalité liée aux niveaux d'éducation... On voit trop souvent des personnes en difficultés perdre tout lien avec l'administration : c'est bien au contraire vers ces personnes que l'administration doit concentrer ses efforts. L'amélioration de la qualité du service rendu aux citoyens, dans le respect du principe de l'égalité d'accès, doit donc être pour nous une priorité. Deux axes d'action sont à mon sens prioritaires : - Il faut en premier lieu repenser les formes de la présence de l'Etat sur le territoire. Ces formes sont forcément diverses : j'en suis persuadé, il n'y a pas de réponse unique, de solution " clé en main " à la question de la présence des services publics sur le territoire, mais au contraire une multitude de solutions propres à chaque territoire. L'Etat doit s'adapter aux réalités du terrain et aux besoins des populations locales. - Ainsi, dans les zones rurales éloignées et les quartiers urbains difficiles, la solution des maisons des services publics, travaillant en coordination avec les autres prestataires de services publics -collectivités locales, organismes sociaux, établissements et entreprises publiques, associations- doit être favorisée. Tous les outils existent désormais pour permettre la création de ces structures : tout récemment, la loi sur les Droits des Citoyens dans leurs Relations avec l'Administration (DCRA) a donné aux maisons des services publics le cadre juridique qui leur faisait défaut. Mais des difficultés demeurent : participation insuffisante des services de l'Etat à ces structures, difficultés liées à la gestion des personnels, à la non pérennité des financements, difficultés pour faire travailler ensemble les différents partenaires, problèmes d'organisation. Nous réfléchissons actuellement aux moyens de pallier ces difficultés. - La présence accrue de l'Etat sur l'ensemble du territoire passe aussi par le développement de guichets électroniques, rendus possibles par la diffusion rapide des nouvelles technologies de l'information et de la communication. A l'automne sera ouvert le portail de l'administration, site web donnant accès à un large champ d'informations publiques. Il nous faut par ailleurs poursuivre la mise en ligne des formulaires administratifs, et accélérer la mise en uvre des téléprocédures, qui permettent de réaliser sans se déplacer certaines démarches administratives. Mais les services publics " en ligne " ne sont pas tout. Il s'agit bien de réformer pour tous les usagers, et pas seulement pour les internautes. Gardons bien à l'esprit en effet que beaucoup de Français n'ont pas d'accès à l'Internet, et ne sous-estimons pas le nombre de ceux pour lesquels le développement d'Internet peut représenter un facteur supplémentaire de marginalisation. C'est pourquoi nous devons utiliser toutes les technologies de l'information et de la communication pour mieux satisfaire les attentes des citoyens. Les usagers de l'administration sont en effet en droit d'attendre de celle-ci des services d'une égale qualité, quel que soit le mode de relation choisi : l'accueil physique et le contact humain demeurent primordiaux, de même que nous devons également réfléchir aux moyens d'optimiser la gestion des courriers et de mieux utiliser le téléphone pour informer ou orienter les usagers. - L'Etat doit, en second lieu, intégrer de façon plus systématique, les exigences des citoyens dans son fonctionnement. Quelques pistes : - Première piste : généraliser les démarches de qualité. Les administrations centrales comme les services déconcentrés doivent se fixer des objectifs clairs d'amélioration de la qualité du service rendu aux usagers, et définir des indicateurs de mesure de cette qualité. - Deuxième piste : s'attacher à une meilleure rédaction du droit : la démarche de codification doit être poursuivie, pour rendre les textes en vigueur plus accessibles pour les usagers. Dans le même temps, nous devons donner aux fiches d'impact, obligatoires depuis 1995, toute l'importance et toute la place qu'elles méritent, pour qu'à chaque texte de loi, à chaque décret, la question des conséquences pour les usagers soit réellement posée. La même question doit être posée au niveau européen, où la quantité de la réglementation justifie, peut-être encore plus qu'ailleurs, d'agir sur sa qualité. - Troisième piste : pour faciliter la vie quotidienne des usagers et des agents, s'interroger sur la pertinence d'un certain nombre de procédures imposées aux usagers, pour voir s'il est possible de les simplifier ou, mieux, de les supprimer sans nuire à l'efficacité et à la rapidité du service. II. L'Etat gestionnaire L'Etat doit être un gestionnaire exemplaire. Deux axes de réforme me semblent à ce titre prioritaires. Ils se conditionnent et se renforcent d'ailleurs mutuellement : - Il s'agit tout d'abord de donner aux services déconcentrés une plus grande autonomie de gestion. Cette autonomie accrue doit permettre d'adapter, de façon plus fine qu'aujourd'hui, l'action des services déconcentrés à leurs besoins spécifiques, et notamment aux attentes des populations locales. Elle passe par une plus grande maîtrise des moyens financiers - donc par une globalisation des crédits - et par une meilleure visibilité sur l'évolution des ressources - c'est-à-dire par une pluriannualité budgétaire. Elle doit prendre la forme d'une contractualisation entre les services déconcentrés, qui emploient plus de 90 % des agents de l'Etat, et leur administration centrale. En échange, les services centraux sont tout naturellement en droit d'attendre de leurs services déconcentrés qu'ils s'engagent sur des objectifs précis et mettent en uvre des outils d'évaluation de leur action. Les services déconcentrés doivent rendre compte ; ils doivent pour cela se doter de systèmes de contrôle de gestion performants. - On le voit bien, une telle démarche suppose de moderniser profondément les procédures budgétaires et les modes de gestion de l'Etat : c'est le deuxième axe de réforme que je souhaite aborder ici. Le cadre budgétaire et comptable actuel, qui repose sur une autorisation annuelle spécialisée par nature de dépense, est incompatible avec la démarche de contractualisation et de responsabilisation des services vis-à-vis de leurs administrations centrales que je viens de décrire. Nous devons donc évoluer vers une autorisation globalisée, assise sur des objectifs et assortie d'un suivi précis des résultats et de contrôles a posteriori. Je suis conscient qu'il s'agit là d'une véritable révolution de nos procédures budgétaires et comptables. Mais je sais aussi qu'une réforme de l'ordonnance de 1959, annoncée au mois de mars par le Premier Ministre, est actuellement en cours de préparation à l'Assemblée Nationale. Or cette révision est une occasion rêvée : car si elle vise principalement à accroître les prérogatives du Parlement en matière budgétaire, elle permet également une réforme en profondeur des procédures budgétaires et comptables au sein des administrations d'Etat. III. L'Etat employeur J'ai dit tout à l'heure que l'Etat devait être un gestionnaire exemplaire. Il doit être également un employeur exemplaire. Il s'agit là d'un chantier fondamental, dont la réussite conditionne à mon sens celle des deux chantiers précédents. Les axes d'action sont nombreux ; permettez-moi d'en souligner trois : - Premier axe d'action : une meilleure gestion des ressources humaines Vous connaissez comme moi les travers et les insuffisances de la gestion des ressources humaines dans la fonction publique : - les procédures de recrutement ne permettent pas une adaptation rapide des emplois aux besoins, et expliquent, bien souvent, le recours à des agents non titulaires. Il faut donc améliorer l'efficacité du recrutement, à la fois en recherchant une plus grande efficacité des procédures et une meilleure adaptation des concours aux besoins en recrutements des administrations. - la mobilité, entre administrations et entre fonctions publiques, demeure notoirement insuffisante, notamment en raison de dispositions restrictives figurant dans les statuts particuliers des corps ou cadres d'emplois. - la formation initiale, et plus encore la formation continue demeurent insuffisantes. Or la formation continue est un élément clé de la mobilité et de la gestion de carrière des fonctionnaires. Sur tous ces sujets, des rencontres régulières avec les organisations syndicales seront prochainement organisées, suite notamment aux mesures prévues dans le protocole de résorption de la précarité, et qui concernent tant le renforcement de la mobilité que l'efficacité des procédures de recrutement. - Deuxième axe d'action : une gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences Vous le savez, l'Etat employeur sera confronté, dans les 15 années à venir, à un défi majeur : le départ à la retraite d'environ 45 % des agents en fonction dans les administrations civiles de l'Etat d'ici 2012. Nous devons sans plus tarder nous donner les moyens d'anticiper et de préparer cette nouvelle donne, pour faire de ce handicap a priori une opportunité de mouvement et de modernisation. C'est, avec la meilleure connaissance de l'emploi public, l'objet de l'Observatoire de l'emploi public. Le décret créant cet observatoire est actuellement en cours de signature. Il sera publié au plus tard en début de semaine prochaine. L'installation officielle de l'Observatoire interviendra quant à elle dès les premiers jours de septembre. - Troisième axe d'action : un dialogue social redynamisé De l'avis de certains, le dialogue social dans la fonction publique est trop formel. Les instances paritaires sont évidemment indispensables, mais leur fonctionnement concret est souvent frustrant pour l'administration comme pour les organisations syndicales. Je suis donc partisan de rendre à ces instances leur fonction de débat et d'élargir, en tant que de besoin, leurs compétences. Je souhaite également créer d'autres lieux de débat, au niveau national ou au niveau déconcentré. C'est ainsi que, sur la question centrale de l'emploi public, nous avons voulu associer aux travaux de l'Observatoire, et les organisations syndicales (qui participent au comité d'orientation de l'Observatoire de l'emploi public), et les CTP. Conclusion : Je dirai en conclusion qu'il en va de l'ENA comme du reste de la fonction publique : - Pour être davantage à l'image de l'ensemble de la nation, l'ENA doit s'interroger sur son mode de recrutement. Elle doit notamment veiller à l'équilibre entre les différents types de concours, et à la composition sociologique de ses promotions. C'est dans cet objectif de diversification que les épreuves des concours qui se dérouleront en septembre ont été modifiées, pour mieux valoriser tant la diversité des cursus universitaires des étudiants que l'expérience professionnelle des fonctionnaires et des candidats du 3ème concours. C'est également dans cet objectif qu'ont été instituées les bourses du mérite qui permettent à des étudiants boursiers de se consacrer à la préparation des concours. - En matière de formation, tant les enseignements que les stages doivent préparer de façon plus efficace les élèves à leurs futures fonctions, et être davantage au contact de la réalité du terrain, et notamment des réalités locales. - Notamment, l'enseignement proposé aux élèves doit inclure une formation à la gestion des ressources humaines, à l'heure où l'Etat a besoin, pour mettre en uvre l'aménagement et la réduction du temps de travail, la gestion prévisionnelle des effectifs et la gestion des ressources humaines, de managers formés, aguerris et performants, garants du changement et de la modernité. - Enfin, la formation des hauts fonctionnaires doit impérativement intégrer la dimension européenne et internationale, pour mieux coopérer avec nos partenaires, mais aussi pour tirer des enseignements de leur expérience et de leurs méthodes. La réforme examinée par le conseil d'administration le 14 juin va dans ce sens : proximité de terrain, ouverture à l'international, formation à la gestion des ressources humaines. Je suis décidé à ce qu'elle avance vite et ferai en sorte que sa mise en uvre ne tarde pas. (source http://www.fonction-publique.gouv.fr, le 7 juillet 2000)