Déclaration de M. Christian Poncelet, président du Sénat, sur le bilan de l'activité du Sénat pour la session 2000-2001, Paris le 20 juin 2001.
Date: 2001-06-20
Orateur: Christian Poncelet
Fonction: FRANCE. Sénat, président;FRANCE. RPR

Monsieur le Ministre, Mes chers collègues, Cette année, ce rituel républicain que constitue le discours de fin de session revêt une signification particulière puisqu'il intervient à la veille d'échéances électorales aussi variées qu'importantes. Pour le Sénat, cette session qui s'achève est la dernière de l'une de ces périodes triennales qui rythment et scandent la vie de notre assemblée. A ceux d'entre nous qui ont choisi de mettre un terme à leur carrière sénatoriale, j'adresse, d'emblée, mes remerciements et mes félicitations pour la tâche accomplie ainsi que mes voeux les plus chaleureux de plénitude et d'épanouissement dans leur nouvelle vie. Vous savez, chers amis, que vous serez toujours chez vous dans notre maison commune. La République n'est-elle pas aussi " une grande amitié " pour reprendre la formule de Michelet ? Le dimanche 23 septembre, - date du prochain renouvellement partiel -, marquera l'entrée du Sénat dans une ère nouvelle. En effet, cette élection verra la première application de l'extension de la proportionnelle qui est aussi le Cheval de Troie de la parité, sous sa forme la plus radicale, la parité alternée. Ces réformes de notre mode d'élection ne manqueront pas, dans un avenir plus ou moins proche, de modifier la physionomie du Sénat. C'est donc dans la perspective de ces mutations annoncées et annonciatrices d'autres évolutions, que le bilan de la présente session prend toute sa signification. A cet égard, prenons garde d'oublier que, loin de s'apparenter à une quelconque " anomalie ", le Sénat de la République participe de l'exception française car il constitue un modèle unique en Europe. Le Sénat présente, en effet, la particularité féconde d'être une assemblée parlementaire à part entière qui exerce de surcroît, - c'est un enrichissement, un plus, un bonus constitutionnel -, une fonction de représentation des collectivités territoriales. Pour cette session, le bilan de l'activité du Sénat, en tant qu'assemblée parlementaire, apparaît comme contrasté : si les conditions dans lesquelles il a dû exercer sa fonction de législateur suscitent une appréciation mitigée, en revanche, ses actions de contrôleur, qui relèvent de sa seule initiative, appellent, elles, un jugement positif. En effet, cette session parlementaire se caractérise par une certaine dégradation, ou plutôt par une dégradation certaine, du bicamérisme équilibré que la pratique institutionnelle a fait succéder au bicamérisme voulu par les pères de la Constitution, à savoir un bicamérisme égalitaire tant que le Gouvernement n'en décidait pas autrement. Aujourd'hui, le Gouvernement en décide autrement, de plus en plus souvent... Force est de constater, à cet égard, un nouveau recul du principe d'adoption des textes de la loi par les deux assemblées et une banalisation du recours au " dernier mot ". A preuve, sur les 33 lois (hors conventions) adoptées au cours de la présente session, près d'une loi sur deux a été adoptée au bénéfice du dernier mot donné à l'Assemblée nationale. Certes, en vertu de la Constitution, la loi adoptée par la seule majorité des députés est juridiquement parfaite ; mais la loi unilatéralement votée par l'Assemblée nationale est en quelque sorte bancale car il lui manque l'expertise du Sénat, gage d'une plus grande longévité de la norme. Cette banalisation du " dernier mot " est aggravée par la dérive de l'urgence, que je déplore chaque année, " vox clamans in deserto ".... Cette année, cette dérive de l'urgence, qui s'est amplifiée, confine désormais à l'abus de l'urgence puisque le Gouvernement a procédé à deux fois plus de déclarations d'urgence qu'au cours de la session précédente. Comme l'an dernier, l'urgence a frappé les textes les plus importants de la session par leur portée politique. Cependant, phénomène nouveau, l'urgence concerne désormais des textes de caractère plus technique comme, par exemple, le projet de loi sur les Musées de France. Bien plus, - et il s'agit là d'une innovation tout à fait contestable-, la déclaration d'urgence peut ne pas résulter, officiellement, d'une initiative du Gouvernement, mais d'une simple demande formulée par les rapporteurs de l'Assemblée nationale... Tel fût le cas pour les trois textes mettant en oeuvre la réforme des tribunaux de commerce qui attendent toujours des jours meilleurs... En outre, les textes frappés du sceau de l'urgence ont été déposés, à deux exceptions près, sur le Bureau de l'Assemblée nationale. Dès lors, l'examen par l'Assemblée nationale des propositions du Sénat sera cantonné à un débat restreint : seuls les 7 députés membres de la commission mixte paritaire peuvent prendre connaissance des modifications apportées par le Sénat, en première lecture. De plus, l'examen de la quasi totalité des textes soumis à l'urgence s'est soldé, comme l'an dernier, par un échec de la commission mixte paritaire et une adoption, " en dernier mot ", par l'Assemblée nationale. Comme je l'ai dit et répété, - mais la répétition n'est-elle pas une forme de pédagogie ? -, la déclaration d'urgence s'apparente alors à la " chronique d'un échec annoncé ", car elle apparaît comme le signe avant-coureur ou prémonitoire de l'échec de la navette. Si ce phénomène n'était pas aussi inquiétant pour l'équilibre de nos institutions, le caractère quasi systématique du recours à l'urgence pourrait être risible comme en témoigne le cas du projet de loi relatif aux nouvelles régulations économiques. Déclaré urgent, l'examen de ce texte aura nécessité près de 14 mois pour aboutir à sa lecture définitive...Festina lente, Hâte-toi lentement... Il est vrai qu'en cette occurrence, l'utilisation de la procédure d'urgence ne semblait destinée qu'à faire l'économie d'une deuxième lecture... A ces deux dérives - banalisation du " dernier mot " et abus de l'urgence, - dont les effets se conjuguent -, se surajoute un phénomène nouveau, celui de la prolifération des textes " fourre-tout ", traitant au coup par coup de problèmes importants qui auraient nécessité autant de projets de loi distincts. Du projet de loi de modernisation sociale, dont l'intitulé clinquant recouvre une mosaïque de fonds de tiroirs des ministères, au projet de loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel (DDOSEC), en passant par le projet de loi portant mesures urgentes à caractère économique et financier (MURCEF) ce recours croissant à la " législation en miettes " comporte des conséquences néfastes. C'est ainsi que cette parcellisation du travail législatif contribue à un accroissement de l'inflation législative, à une désacralisation de la norme juridique et à une aggravation de l'insécurité juridique puisque nombre de ces nouvelles dispositions touche à des lois récentes dont l'encre est à peine sèche. En définitive, tous ces dysfonctionnements, - banalisation du dernier mot, abus de l'urgence et prolifération de textes hétéroclites -, constituent autant d'atteintes et d'entraves au fonctionnement harmonieux d'un bicamérisme équilibré. Pourtant, M. le Ministre, le Gouvernement aurait été mieux inspiré d'écouter le Sénat lorsqu'il a tenté vainement de lui éviter une censure du Conseil constitutionnel en lui suggérant, pour faciliter le retour à l'emploi, de recourir au mécanisme du crédit d'impôt plutôt qu'à un "mitage" de la CSG à laquelle il est indispensable de conserver son caractère d'impôt universel. M. le Ministre, le respect du bicamérisme équilibré est à l'évidence un gage de bonne législation et le Gouvernement a tort, me semble-t-il, de se priver des apports du Sénat. Contrepoids démocratique, au sens de Montesquieu, le Sénat ne saurait se dévoyer dans une contestation systématique ou une opposition permanente. Le Sénat n'est ni une chambre d'enregistrement, ni la chambre du refus : c'est une assemblée parlementaire animée par une conception exigeante de son rôle de législateur, au-delà de l'écume des jours, des modes du moment ou des foucades de l'instant. C'est également une assemblée animée par un sens aigu des responsabilités : elle vous l'a prouvé, M. le Ministre, lorsqu'elle a eu le courage d'encadrer l'organisation des " rave party " pour assurer une plus grande sécurité aux adeptes de la " techno culture ". Le Sénat est courageux et il l'a montré lorsqu'il a pris l'initiative, sous l'impulsion de notre collègue Nicolas About, de traiter du délicat problème des sectes. Je sais, M. le Ministre, que nous pouvons compter sur vous pour être notre interprète auprès de M. le Premier Ministre. A cet instant, je voudrais, M. le Ministre, saluer votre courtoisie, votre disponibilité et votre sérénité républicaines ainsi que votre souci constant de faciliter les rapports entre le Sénat et le Gouvernement. Soyez en chaleureusement remercié, M. le Ministre, tout comme vos collaborateurs qui entretiennent des relations confiantes avec mon Cabinet. Si le Sénat a rencontré des difficultés avec la production législative du Gouvernement, il n'en va pas de même avec ses propres initiatives législatives. En effet, l'adoption, au cours de la présente session, de 23 propositions de loi d'origine sénatoriale montre que notre assemblée entend jouer pleinement son rôle d'incubateur ou d'accélérateur de réformes sur certains thèmes comme le statut de l'élu, les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires ou l'indemnisation de l'aléa médical. Véritable aiguillon, le Sénat a devancé le Gouvernement sur ces différents sujets. Le Sénat n'est pas seulement " modérateur " : il peut aussi prendre les devants dans l'élaboration des réformes qui intéressent la vie quotidienne des Français. Une ombre à ce tableau, cependant : sur les 14 lois d'initiative parlementaire adoptées définitivement depuis le début de la session, 5 seulement ont une origine sénatoriale. Ce bilan, qui est loin d'être positif, s'explique par le faible nombre des propositions de loi sénatoriales inscrites à l'ordre du jour prioritaire de l'Assemblée nationale. Au-delà de son premier métier de législateur, dont les conditions d'exercice appellent une appréciation mitigée, le Sénat a développé, au cours des dernières années, sa mission de contrôleur qui est en train de devenir sa seconde nature. C'est ainsi que trois missions d'information consacrées à des thèmes aussi divers que l'expatriation, l'épizootie de fièvre aphteuse ou la lutte contre le cancer, ont déposé ou vont déposer prochainement leurs conclusions. Par ailleurs, alors que seulement 16 commissions d'enquête, stricto sensu, avaient été créées par notre assemblée, entre 1958 et 1998, 5 commissions d'enquête ont vu le jour depuis cette date et la création de deux autres est envisagée à la rentrée. Au-delà de leur diversité apparente, ces investigations présentent la caractéristique commune de porter sur des préoccupations majeures de nos concitoyens : la gestion des risques, la sécurité et la santé. Conformément au souhait que j'avais exprimé dans mon discours programme d'octobre 1998, le Sénat tend à devenir une assemblée de proximité. Pour les commissions d'enquête, il m'apparaît désormais indispensable de mieux planifier le calendrier de leurs travaux afin de permettre aux représentants de la minorité de disposer d'un temps suffisant pour prendre connaissance des propositions du rapporteur, une semaine avant l'adoption définitive du rapport. De même, il nous appartiendra de veiller à écarter tout risque de " fuite " avant la conférence de presse tout en assurant une publicité optimale du rapport. Mais ces améliorations me semblent relever davantage de l'édiction d'un code de bonne conduite que d'une modification du règlement du Sénat. D'une manière générale, il m'apparaît indispensable que les conclusions et les propositions des missions d'informations et des commissions d'enquête fassent l'objet d'un meilleur suivi par l'organisation, quelques mois après la remise des rapports, de débats en séance publique, avec les ministres concernés. A cet égard, je tiens à saluer la démarche exemplaire qui a été retenue pour le suivi des propositions de la commission d'enquête sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires animée par nos collègues Guy-Pierre Cabanel et Jean-Jacques Hyest : ils ont pris l'initiative, quatre mois après la publication du rapport, d'organiser un débat en séance publique, par le truchement d'une question orale avec débat, et cinq mois après, de faire adopter une proposition de loi. Au-delà de ces instances, le contrôle prend également la forme d'opérations ponctuelles menées par les rapporteurs spéciaux de la commission des finances ou plus récemment par le rapporteur de la commission des affaires sociales. En l'occurrence, je tiens, sans oublier la commission des finances, à adresser mes plus vives félicitations au Président Jean Delaneau et aux rapporteurs concernés, nos collègues Alain Gournac, Charles Descours, Jean-Louis Lorrain et Alain Vasselle, pour ce tir groupé "d'opérations vérité" portant sur le financement des 35 heures, les emplois jeunes, les fonds sociaux et les fonds médicaux. Le contrôle, c'est aussi, dans une large mesure, l'examen du projet de loi de finances initiale qui devrait constituer l'un des temps forts du travail parlementaire mais auquel s'applique encore trop souvent la célèbre trilogie d'Edgar Faure : " Litanie, Liturgie, Léthargie ". Pour ce dernier budget rédigé en francs, - la nostalgie n'est plus ce qu'elle était...-, nous avons expérimenté avec succès, à l'initiative du Président Alain Lambert, une rénovation de la discussion budgétaire, esquissée il y a quelques années. Cette réforme s'est traduite notamment par l'instauration d'un débat sur les recettes des collectivités locales et par l'institution, pour l'examen des fascicules budgétaires, d'une discussion plus resserrée et d'un dialogue plus dynamique et interactif. Cette dynamisation de l'examen de la loi de finances pour 2001 a représenté un premier pas vers l'indispensable réforme de l'immuable ordonnance organique de 1959 sur les lois de finances, véritable " constitution financière " de la France. Cette réforme, qui est destinée à accroître le contrôle du Parlement en conférant à la présentation de la loi de finances davantage de lisibilité, de transparence et de sincérité, résulte certes d'une initiative de la Commission des finances de l'Assemblée nationale ; mais elle a été précédée d'une réflexion menée depuis de longs mois, sous l'égide du Président Alain Lambert et en liaison avec la Cour des Comptes. Pour aboutir, cette réforme suppose un accord entre les deux assemblées puisque le Conseil d'Etat a estimé, à juste titre, que cette proposition de loi organique était " relative au Sénat " au sens de l'article 46 de la Constitution. Pour ma part, je forme le voeu que cette 36ème tentative de réforme de l'ordonnance organique de 1959 soit la bonne et que les deux assemblées, dont ce sera l'oeuvre commune, parviennent rapidement à un accord sur le " plus grand dénominateur commun " possible. Contrôler, c'est enfin assurer une mission de veille et de suivi de l'évolution des politiques communautaires à un moment crucial pour l'avenir de la construction européenne. Pour ce faire, nous disposons maintenant d'un outil performant d'alerte et de collecte de l'information. Il s'agit de l'antenne permanente de Bruxelles qui est désormais dotée d'un "second étage" dont la mission est d'instruire, à votre demande mes chers collègues, les dossiers d'accès aux fonds structurels présentés par vos collectivités locales. Mais surtout nous disposons d'une instance, la délégation pour l'Union européenne qui, sous l'égide de notre dynamique et sympathique collègue, le Président Hubert Haenel, multiplie les initiatives. Pour ma part, je retiendrai son combat légitime pour éviter que le Parlement ne soit mis sur la " touche " du débat européen. En effet, pour résorber le retard de la France dans la transposition des directives communautaires, - notre pays occupant le rang de lanterne rouge avec la Grèce -, le Gouvernement peut être tenté de dessaisir le Parlement par un recours, encore accru, aux ordonnances. C'est pourquoi, j'approuve l'économie des propositions de loi " Montesquiou - Haenel " qui tendent à instaurer une nouvelle séance mensuelle réservée pour la transposition de directives communautaires. Je me félicite également de la croisade entreprise par la Délégation, sous la plume de Daniel Hoeffel, pour promouvoir l'idée d'un Sénat européen, défendue avec constance par les trois Présidents successifs du Sénat français, Alain Poher, René Monory et votre serviteur qui a créé une enceinte, l'Association des Sénats d'Europe, pour notamment favoriser l'émergence de ce concept. Ce projet, destiné à mieux assurer la démocratie dans l'Union européenne, gagne à l'évidence du terrain comme en témoigne le récent ralliement à cette cause de personnalités aussi différentes que Vaclav Havel, Joschka Fisher, Tony Blair, Gerhard Schröder ou Lionel Jospin. Assemblée parlementaire à part entière, le Sénat assume, en outre, une mission constitutionnelle de représentation des collectivités territoriales récemment réaffirmée, avec force et solennité, par le Conseil Constitutionnel. C'est pourquoi le Sénat s'emploie, depuis près de trois ans, à devenir la Maison des collectivités locales. Cette quête de la proximité s'est traduite, tout d'abord, par l'organisation des Etats généraux des élus locaux que je tiens dans les régions avec le concours, ô combien précieux, des sénateurs concernés. Loin d'être des " grands'messes républicaines " sans lendemain, ces Etats généraux, dont la septième édition a eu lieu à Marseille, le 15 juin dernier, avec le concours actif de notre ami Jean-Claude Gaudin, en présence de tous les parlementaires de la région et avec la participation de 850 élus locaux, donnent naissance à des réponses législatives qui transcendent les clivages politiques comme la loi Fauchon ou les propositions de loi relatives au statut de l'élu ou à la protection de l'autonomie fiscale des collectivités locales. Au-delà de la consolidation du socle de la décentralisation, - cette réforme bénéfique mais inachevée -, il s'agit maintenant de dessiner les contours de cette future République territoriale qui recueille un large consensus. Par ailleurs, le Sénat met en oeuvre, depuis 1998, une politique volontariste de services offerts aux collectivités locales avec la création, au sein du Sénat, du service des collectivités territoriales, l'ouverture d'un site Internet dédié aux élus locaux et enfin, le mise à disposition de l'antenne sénatoriale de Bruxelles. Le symbole éclatant de cette proximité retrouvée avec les élus locaux a été, sans conteste, le Fête de la Fédération, ou plutôt la Fête des Maires, du 14 juillet 2000, qui a réuni autour de nous, mes chers collègues, sur les Champs Elysées puis dans les jardins du Sénat, 13.000 Maires ceints de leur écharpe tricolore. Assemblée parlementaire à part entière et, de surcroît, Maison des collectivités locales, tels sont, mes chers collègues, les traits caractéristiques de la spécificité du Sénat qu'il est indispensable de préserver, et même de renforcer, car elle constitue la raison d'être du bicamérisme. Monsieur le Ministre, Mes chers collègues, Au terme de cette session, un constat s'impose : le Sénat n'a pas à rougir de son bilan car il s'est acquitté, certes à des degrés divers, mais toujours avec compétence et persévérance, de sa triple mission de législateur, de contrôleur et de protecteur de l'autonomie locale. Ce résultat, globalement positif, nous le devons à tous les acteurs de la vie sénatoriale à qui j'adresse mes sincères félicitations et mes chaleureux remerciements. Je pense aux présidents de groupe, à tous les présidents de groupe, ces habiles négociateurs, à qui échoit la redoutable tâche de dégager un consensus au sein de leur groupe, tout en laissant s'exprimer les différences de sensibilité. A ces remerciements, j'associe les collaborateurs des groupes et les assistants des sénateurs qui facilitent grandement leurs tâches. Je pense aux vice-présidents qui ne ménagent pas leur peine pour conduire, chacun avec son style et son tempérament, mais toujours avec talent et efficacité, nos travaux en séance publique. Je pense aux présidents des commissions, déjà félicités mais qui méritent un "bis" et un "rappel" car ils sont sans cesse sur la brèche. Je pense aux Questeurs, gestionnaires de la vie quotidienne du Palais, qui s'efforcent de nous accorder les meilleures conditions de travail possible. Je pense aux membres du Bureau qui constitue le Conseil d'administration de l'entreprise Sénat : ils ne me ménagent pas leur appui dans la mise en oeuvre de la politique de rénovation de notre Institution. Je pense aux fonctionnaires du Sénat, tous grades confondus, sans qui rien ne serait possible. Ils savent combien j'apprécie leur compétence, leur disponibilité et leur dévouement. Ils savent que je serai toujours à leurs côtés lorsqu'ils feront l'objet d'attaques imméritées. Je pense également aux derniers venus dans notre grande famille sénatoriale c'est-à-dire à Jean-Pierre Elkabbach et à son équipe de " Public Sénat ". Qu'ils soient remerciés et félicités pour leur professionnalisme, leur compétence et leur enthousiasme. Le pari de la qualité me semble, d'ores et déjà, relevé ; il convient maintenant de gagner, grâce au numérique, la bataille de l'audience. Je pense enfin aux journalistes que je remercie de suivre nos travaux même si j'estime qu'ils pourraient leur conférer une couverture médiatique tout à la fois plus large et plus objective. Mes chers collègues, à ceux qui vont mettre à profit cet intermède estival pour reconstituer leur force de travail, je souhaite une pause enrichissante... intellectuellement bien sûr. A ceux d'entre nous qui seront condamnés à battre la campagne avant d'affronter le verdict des urnes, je souhaite, sans distinction d'appartenance politique, " bonne chance ". Sans distinction, car au-delà de nos différences de sensibilité politique nous participons tous à une même cause, celle de la défense et illustration du bicamérisme qui a été consacré par l'histoire avant d'être plébiscité par la géographie comme en témoigne la floraison de sénats dans le monde. A la rentrée, il nous faudra prolonger l'oeuvre entreprise ensemble pour préserver la spécificité du Sénat, normaliser son existence, et conforter son rôle de contre pouvoir indispensable à notre démocratie. (source http://www.senat.fr, le 21 juin 2001)