Déclaration de M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'État, porte-parole du gouvernement, sur les choix budgétaires pour 2006 et notamment réduire à moins de 3 % le déficit budgétaire, se mobiliser pour l'emploi, poursuivre
Date: 2005-07-05
Orateur: Jean-François Cope
Fonction: FRANCE. Ministre délégué au budget et à la réforme de l'État, porte-parole du gouvernement

Monsieur le président, monsieur le rapporteur général, mesdames et messieurs les députés, venir devant vous avec Thierry Breton, c'est honorer un rendez-vous majeur : celui fixé par l'article 48 de la loi organique relative aux lois de finances, qui prévoit que le Gouvernement présente devant les assemblées, chaque année, les orientations budgétaires et les grandes tendances économiques pour l'avenir. Le débat de ce soir est une étape clé de la nouvelle procédure budgétaire, et cela pour deux raisons. D'abord, parce que jamais les grands équilibres d'un budget n'auront été dévoilés aussi tôt, ce qui lui donne une dimension inédite. Ensuite, parce que nous débattons sur des bases beaucoup plus concrètes dans la mesure où le Gouvernement met dès à présent à votre disposition, là encore pour la première fois, des informations précises et chiffrées. Tout cela va nous permettre de réaliser l'ambition que nous nous étions fixée, majorité comme opposition, en adoptant à l'unanimité la LOLF : faire du budget de l'État l'expression de véritables choix politiques. L'objet de mon propos aujourd'hui, dans la suite de ce que vient d'indiquer Thierry Breton, est d'évoquer avec vous ces grands choix. Le premier est celui de la responsabilité. Ce budget est responsable car tout est mis en uvre pour ramener le déficit sous la barre des 3 %. Comme chaque année depuis 2003, nous respectons une règle d'or : la stabilisation en volume des dépenses de l'État. En 2005, comme en 2004 et en 2003, l'État ne dépensera pas un euro de plus que le plafond de dépenses voté par le Parlement. Pour nous aider à réaliser cet objectif cette année, une réserve de précaution a été mise en place au mois de février pour un montant de 4 milliards d'euros. Afin de respecter pleinement l'objectif qui est le nôtre, nous avons, Thierry Breton l'a indiqué à l'instant, proposé au Premier ministre une réserve de précaution supplémentaire d'environ 1 milliard, que nous allons mettre en uvre dans les prochains jours. J'ajoute, concernant la régulation, que votre assemblée a adopté une disposition nouvelle de la LOLF, prévoyant que, désormais, la réserve de précaution sera soumise au Parlement, en toute transparence. Pour 2006, la règle de stabilité des dépenses en volume s'appliquera de nouveau : les dépenses de l'État n'augmenteront pas plus vite que l'inflation, soit 1,8 %. Cette règle répond à un objectif simple : concourir, à terme, à la maîtrise de notre endettement. Thierry Breton l'a dit à plusieurs reprises : le produit de l'impôt sur le revenu suffit à peine à rembourser les charges d'intérêt de la dette de l'ensemble des administrations publiques. C'est une situation inquiétante, par définition largement héritée du passé, qui nous pousse à agir. De trois façons. Premièrement, nous faisons tous les efforts possibles pour réduire la charge annuelle de la dette. En 2006, dans l'esquisse qui vous a été transmise, les charges d'intérêt s'inscrivent en baisse de 650 millions d'euros par rapport à 2005. D'abord, nous avons affecté la totalité des 10 milliards de plus-values de recettes obtenues en 2004 au désendettement. En 2005 et en 2006, nous affecterons près de 10 milliards d'euros de produits de cession des sociétés d'autoroutes. Ensuite, c'est la conséquence d'un niveau de taux d'intérêt extrêmement bas. Enfin, malgré tout, notre vulnérabilité est liée au niveau des taux d'intérêt. Une hausse de 1 % du niveau des taux d'intérêt alourdirait les charges d'intérêts de près de 10 milliards d'euros en six ans. C'est dire combien le devoir et l'esprit de responsabilité nous engagent dans la gestion de la dette de notre pays. Deuxièmement, il faut évidemment s'appuyer sur un assainissement durable de nos finances publiques. C'est la conviction exprimée par votre rapporteur dans son excellent rapport d'information. Cela commence naturellement par une stabilisation des dépenses publiques. Troisièmement, il faut nous prémunir contre les tentations du passé. Avec la LOLF nouvelle formule, il y aura un affichage clair de l'affectation des éventuelles plus-values de recettes. Autant le dire, les conditions sont réunies pour que plus jamais on ne nous refasse le coup de la cagnotte ! Outre la stabilisation des dépenses de l'État, il faut - c'est le deuxième élément de la maîtrise du déficit - se préoccuper de l'évolution des recettes. À ce sujet, je crois qu'il faut avoir en tête que notre capacité à prévoir le montant des recettes fiscales et non fiscales est réduite à ce stade de l'année. L'an dernier, à la même période, nos prédécesseurs vous avaient fait part des incertitudes qui pesaient sur cette prévision : au moment du débat d'orientation budgétaire, le Gouvernement avait mentionné une possible moins-value de l'ordre de 3 milliards d'euros. Lorsque j'ai arrêté les comptes pour l'année 2004, j'ai été heureux de constater une plus-value de recettes de 10 milliards d'euros par rapport à la prévision initiale. Cette année, nous avons également fait le choix de la transparence. Je veux donc vous dire que les recettes pourraient être un peu en retrait par rapport à nos attentes initiales. Les recettes de TVA devraient rester dynamiques. Pour l'impôt sur le revenu, on peut considérer que la situation sera conforme à nos prévisions. En revanche, s'agissant de l'impôt sur les sociétés, nous assistons à une volatilité beaucoup plus forte que prévu des recettes qui se caractérise par un double phénomène : des résultats décevants en ce qui concerne les soldes d'IS versés au titre des bénéfices 2004 ; des résultats en ligne avec les prévisions concernant le premier acompte, déjà versé par les entreprises au mois de juin au titre des bénéfices 2005. Nous n'avons donc, à ce stade, aucune certitude, et il est légitime de faire preuve de prudence. Un mot, enfin, sur la masse salariale, qui constitue l'assiette des prélèvements sociaux. L'évolution est à ce stade moins dynamique que prévu. Mais les mesures du plan d'urgence pour l'emploi que le Premier ministre a annoncées devraient produire leurs premiers effets avant la fin de l'année. Au total, si l'on devait faire la somme de tous les aléas négatifs, les moins-values de recettes pourraient atteindre 4 milliards d'euros d'ici à la fin de l'année. Mais encore une fois, je vous invite à interpréter ce chiffre avec les précautions nécessaires. Après tout, l'esprit de prudence est le premier réflexe de notre ministère. Vous comprendrez donc que j'en fasse preuve, à l'instar de nos prédécesseurs il y a un an. Troisième élément : il faut renouveler le pilotage des finances publiques et travailler tous ensemble à l'assainissement des comptes. Pour ce qui concerne l'État - ce qui relève de la décision même du Gouvernement, c'est-à-dire la maîtrise de la dépense publique de l'État -, le cap est maintenu, je l'ai dit. Mais cette discipline en matière de dépenses doit naturellement s'appliquer à toutes les composantes de la dépense publique. Ce qui est vrai pour l'État doit l'être également pour la sécurité sociale et, à cet égard, la réforme mise en uvre a vocation à permettre une meilleure maîtrise de la dépense, notamment d'assurance maladie. Nous en voyons d'ailleurs les premiers résultats. Il reste en revanche un sujet de préoccupation, et j'estime de mon devoir d'en parler devant votre assemblée : les comptes des collectivités locales, qui sont passés dans le rouge en 2004, avec un déficit de 0,1 point de PIB. Cette situation, je m'empresse de le dire avant même que tel ou tel responsable de l'opposition ne dérape, n'a absolument rien à voir avec la décentralisation, puisqu'elle lui est antérieure. Elle n'est que le résultat des choix opérés par les exécutifs locaux. Exerçant moi-même, comme certains d'entre vous, un mandat local, je suis évidemment profondément attaché aux principes de l'autonomie et de la libre administration des collectivités territoriales. J'en suis un ardent militant et, sur ce point, personne ne saurait me faire de procès d'intention. Néanmoins, il est de mon devoir d'adresser un message d'alerte et il me semble légitime que chacun - sans le prendre pour lui-même, monsieur Migaud - l'entende dans cette assemblée : les dépenses locales augmentent, hors incidence des transferts de compétences, de plus de 3 % en volume depuis 2002, là où l'État est à zéro volume. Cette situation est intenable à terme pour nos finances publiques et elle est incompréhensible pour nos concitoyens : les efforts réalisés par les uns ne doivent pas être dilapidés par les autres. Il est donc urgent de mieux associer les collectivités à la réalisation de nos grands objectifs de finances publiques. Pour cela, je vous ferai deux propositions. La première consiste à mettre en place une conférence annuelle des finances publiques. Je crois que le moment est venu de débattre sans tabou et sans a priori de la manière dont nous pourrions, ensemble, représentants de l'État, de la sécurité sociale et des collectivités locales, concevoir une éventuelle norme consensuelle, indicative, de dépenses publiques. Deuxièmement, je propose pour les collectivités locales la même démarche que celle adoptée pour l'État avec la LOLF et en matière sociale avec la LOLFSS. Il me semble qu'il n'y a ni médiocrité ni tabou à évoquer des indicateurs type LOLF pour les collectivités locales. Car après tout, j'imagine que, les uns et les autres, vous avez quelque intérêt à connaître la qualité des services publics locaux pour un niveau de fiscalité donné et à disposer des éléments pertinents de comparaison entre collectivités sur le potentiel financier ou la pression fiscale. Autant de sujets passionnants - passionnés, vu vos réactions ! - et absolument essentiels si l'on veut faire progresser le débat sur les finances publiques. Deuxième choix : ce budget de responsabilité doit aussi répondre aux attentes des Français. Notre mobilisation est totale sur l'emploi : 100 % de nos marges de manuvre y sont consacrées. C'est la première priorité. Thierry Breton vous a rappelé à l'instant les principales mesures concernées. Elles ont un coût, puisqu'elles se traduiront à court terme par de moindres recettes pour l'État. C'est pourquoi, pour 2006, nous avons fait le choix de la responsabilité, en décidant une pause dans la baisse de l'impôt sur le revenu. À moyen terme, ces mesures devraient amener des recettes supplémentaires en raison des créations d'emplois induites. Concernant les allégements de charges, nous allons proposer une réforme majeure en introduisant, à l'intérieur des barèmes, les allégements généraux de charges. L'objectif est double : d'abord, la simplification pour les entreprises qui n'auront pas un double flux ; ensuite, une stabilisation des règles du jeu, ce qui offrira plus de lisibilité aux entreprises sur leur masse salariale. Bien évidemment, l'État compensera le manque à gagner pour la sécurité sociale en lui transférant un montant de recettes équivalent à ces allégements, de façon que la sécurité sociale n'en pâtisse pas. Deuxième priorité : l'effort de restauration de notre État régalien. À ce sujet, nous avons fait la démonstration que le financement des lois de programmation sur la sécurité, la justice et la défense correspondent exactement aux attentes des uns et des autres. C'est vrai en crédits et en créations d'emplois. Troisième priorité : préparer la France aux défis de l'avenir. Les engagements en faveur de la recherche seront tenus puisqu'elle disposera de 1 milliard d'euros et de 3 000 emplois supplémentaires. S'agissant de la loi pour l'école, nous proposons un dispositif en pleine cohérence avec les engagements pris devant votre assemblée : l'effort de maîtrise des effectifs publics réalisé dans le budget 2006 est très comparable à celui de l'année précédente, si l'on tient compte des redéploiements prévus dans cette loi. Enfin, il s'agit, à travers ce budget, de renforcer nos moyens en faveur de l'innovation. 2 milliards d'euros seront affectés à la création de l'Agence pour l'innovation industrielle d'ici à 2007, ce qui permettra à la France de se rapprocher de l'objectif de Lisbonne, et 1,5 milliard d'euros seront consacrés aux contrats de Plan État-région. Un mot à propos de l'Agence de financement des infrastructures de transports de France, l'AFITF. Cette agence va connaître une très forte augmentation de ses ressources. Thierry Breton et moi-même proposons un dispositif de financement extrêmement ambitieux qui s'inscrit parfaitement dans la démarche que nous voulons pour préparer l'avenir. Il s'agira d'abord de crédits budgétaires ; ensuite de recettes fiscales affectées : taxe sur l'aménagement du territoire, fraction des produits des amendes des radars et du produit des redevances domaniales ; enfin d'une dotation en capital d'un milliard d'euros dans le cadre du schéma de cession des sociétés d'autoroutes. Au total, les recettes de l'agence seront multipliées par trois par rapport à l'année précédente, pour atteindre 2 milliards d'euros en 2006. Il s'agit là d'une réponse pleinement adaptée aux attentes de l'agence et en parfaite cohérence avec nos objectifs de finances publiques. Parce que nous voulons préserver l'avenir de nos enfants, notre doctrine est de veiller à ce que l'essentiel, pour ne pas dire la totalité des crédits qui proviennent des ouvertures de capital et des cessions de capital de l'État, serve au désendettement. Parce que nous avons le souci d'investir dans l'avenir, nous veillons de la même manière à ce qu'une partie du produit de ces cessions serve à financer les équipements structurants à travers l'AFITF. Il s'agit d'une décision lourde et importante qui montre la détermination de l'État à financer les investissements de l'avenir. C'est aussi pourquoi nous avons décidé que l'affectation d'une taxe pérenne contribuerait à ce financement. Le troisième choix concerne les grands chantiers fiscaux. Thierry Breton et moi-même avons souhaité les évoquer dès à présent. Comme nous sommes très en amont de la discussion du projet de loi de finances, ce que nous évoquons ce soir reste évidemment provisoire. Nous souhaitons d'abord proposer à votre assemblée une meilleure gouvernance fiscale. Le président de la commission des finances comme le rapporteur général ont fait de nombreuses propositions à ce sujet et j'ai reçu leur message cinq sur cinq. Le moment est venu de procéder à une évaluation systématique de l'effet des mesures fiscales que nous décidons. Pendant trop longtemps, nous avons pris des décisions fiscales à la faveur des événements, parfois apparentées à ce que l'on appelle des niches. Le grand soir de leur remise en cause n'est pas forcément venu, car cela pourrait donner lieu à des drames - ou plutôt à des psychodrames - ce qui n'est pas forcément utile alors que nous avons tant de priorités à assumer. En revanche, il me paraît indispensable d'évaluer systématiquement toutes les décisions fiscales que nous prenons. Nous pourrons en donner un bon exemple avec l'analyse de l'effet des mesures sur les donations exceptionnelles qui, vous le savez, arrivaient à expiration au 31 mai dernier et que nous avons, avec Thierry Breton, décidé de prolonger jusqu'à la fin de cette année tout en relevant le plafond. Au 31 mai, 11 milliards d'euros avaient ainsi été injectés dans l'économie. Nous verrons, à la fin de 2005, quel sera le résultat de cette mesure. Par ailleurs, nos choix fiscaux sont précis et limités. Il s'agit d'abord, comme l'a évoqué Thierry Breton, de lever les obstacles matériels accompagnant la reprise d'un emploi. Il s'agit ensuite d'examiner sans tabou la fiscalité des successions. En la matière, beaucoup a été fait depuis trois ans. Je n'évoquerai ici que les mesures adoptées l'an dernier, qui ont consisté, d'une part, à introduire un abattement global de 50 000 euros pour les successions en ligne directe ; d'autre part, à relever les abattements personnels pour les successions entre parents et enfants. Ces mesures ont permis d'atténuer une fiscalité lourde, mal acceptée car elle intervient à un moment douloureux de la vie, mais aussi décourageante car elle frappe le fruit de toute une vie de travail. Elle peut être un frein à la transmission d'entreprises individuelles. Le moment est venu d'ouvrir des pistes de réflexion. Par exemple, est-il normal que le conjoint survivant paie des droits de succession sur un patrimoine acquis conjointement ? Est-il normal que la fiscalité soit aussi lourde sur les successions qui ne sont pas en ligne directe ? Tous ces sujets peuvent faire l'objet d'un débat serein entre nous. De la même manière, nous voulons promouvoir le dynamisme économique et l'investissement de nos entreprises. Cela me conduit à dire un mot d'un sujet qui nous passionne : la taxe professionnelle. Plusieurs options s'offrent à nous. La première consisterait à poursuivre indéfiniment le dégrèvement des investissements nouveaux, engagé en 2004. Cette hypothèse, très théorique, coûte 1,4 milliard d'euros par an, sans réforme à la clé. Nous ne pouvons donc pas légitimement retenir une telle philosophie, même si nous sommes d'accord pour dire que c'est un élément très important pour les entreprises qui investissent. La deuxième option consisterait à reprendre l'esprit du rapport Fouquet, qui propose des contributions très nouvelles. Mais cela entraînerait des effets de transferts entre les différents secteurs économiques, ce qui implique un consensus politique total. Je ne sais pas si un tel consensus naîtrait spontanément de nos réflexions. Une troisième option viserait à corriger les deux dysfonctionnements majeurs de la taxe professionnelle, le premier étant le plafonnement à 3,5 % de la valeur ajoutée, aujourd'hui dépassé par 54 000 entreprises industrielles qui embauchent et investissent. En raison d'une très forte augmentation des taux de taxe professionnelle dans certaines collectivités nous constatons que le taux de référence de 1995 n'est plus adapté aujourd'hui. En tout cas, 54 000 entreprises dépassent ce plafonnement à 3,5 % et, dans certains cas, peuvent atteindre jusqu'à 10 %. Il faudra certainement engager une réflexion de fond sur ce sujet, modifier l'année de référence pour le taux - par exemple 2004 au lieu de 1995 - et mettre en place un système de cliquet pour responsabiliser les collectivités locales et faire en sorte que celles qui pratiquent une politique de modération fiscale ne paient pas pour les autres. Il faut veiller à ce que celui qui décide l'impôt en assume pleinement la responsabilité politique ! En conclusion, je veux dire un mot de notre quatrième choix : un budget tourné vers la réforme de l'État. Pour la première fois, le Premier ministre a souhaité adosser, dans chaque ministère, la réforme de l'État et le budget. Sur la base de tout ce qui a été réalisé, nous avons constaté que le ministère des finances était en pointe sur de nombreux sujets. Aussi voulons-nous passer à la vitesse supérieure au travers d'actions très concrètes. La réforme de l'État consiste d'abord à faciliter la vie de l'usager. J'ai décidé de poursuivre le chantier qui a déjà été engagé avec un troisième projet qui aura la particularité de comprendre une partie " anti-loi " pour abroger plus de 130 textes législatifs obsolètes. De la même manière, nous allons faire un travail d'évaluation et mettre en place, pour chaque procédure, un indicateur de complexité, afin que l'on puisse évaluer concrètement le parcours du combattant que doit accomplir l'usager dans ses rapports avec l'administration. Après l'usager, la réforme de l'État doit avoir le souci du contribuable à travers les impôts qu'il paie. C'est là que la notion d'État efficace prend tout son sens. J'entends bien que nous ayons des réponses claires et opérationnelles sur des chantiers essentiels comme les achats, l'informatique ou encore l'immobilier qui a beaucoup mobilisé l'attention de nombre d'entre vous. Nous tracerons les grandes lignes de ce programme d'ici à quelques semaines, comme j'ai eu l'occasion de le dire devant la mission d'évaluation et de contrôle qui, je l'espère, a été conquise par les propositions nouvelles du Gouvernement. Enfin, après les usagers et les contribuables viennent naturellement les fonctionnaires, qui seront les acteurs majeurs de cette modernisation. Personne n'a à gagner de l'immobilisme, au contraire. À nous de savoir intéresser les fonctionnaires à la réforme. Vous le voyez, mesdames et messieurs les députés, ce budget est un grand rendez-vous. Dans la forme, car il permet de concrétiser pour la première fois toutes les possibilités offertes par la LOLF. Sur le fond, car il nous permettra de répondre très directement aux attentes des Français. C'est à la fois un budget de responsabilité et un budget de projets qui s'appuie sur une nouvelle dynamique de réforme. Telles sont nos ambitions pour 2006. Thierry Breton et moi-même attendons de ce débat essentiel qu'il puisse s'enrichir de vos observations et de vos commentaires. (Source http://www.assemblee-nationale.fr, le 12 août 2005)