Déclaration de M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement, sur le projet de loi transposant les directives communautaires portant sur la modernisation du régime d'exploitation des autoroutes et des ouvrages d'art à péa
Date: 2000-10-17
Orateur: Jean-Claude Gayssot
Fonction: FRANCE. Ministre de l'équipement, des transports et du logement

Monsieur le Président, Messieurs les Rapporteurs, Mesdames et Messieurs les Sénateurs, Je voudrais, en quelques mots, compléter l'intervention de Pierre MOSCOVICI et de Guy HASCOET sur l'article 4 du projet de loi et la question de la réforme des autoroutes. Je sais que le Sénat a été un peu surpris de trouver cette réforme dans le projet de loi d'habilitation. Cette question était en effet attendue depuis longtemps. Bien sûr, à l'occasion des débats budgétaires, de questions orales ou devant la commission des finances et celle des affaires économiques, j'avais eu l'occasion, à de nombreuses reprises, de développer la réflexion du gouvernement, et d'indiquer comment se déroulait la négociation avec la commission de Bruxelles. Mais, le Sénat attendait un débat de fond. La Haute Assemblée a d'ailleurs beaucoup travaillé sur cette question. Je ne citerai, pour mémoire, que le rapport de juin 1998 préparé par les sénateurs J. LARCHÉ et J. FRANCOIS-PONCET sur les infrastructures : "fleuve, rail, routes". Je me rappelle d'ailleurs, non sans malice, que les auteurs de ce rapport essayaient tant bien que mal de justifier "l'adossement" que nous savions bien - vous comme moi - être condamné par le droit communautaire. Plusieurs raisons expliquent le choix du gouvernement de recourir aux ordonnances : - la nécessité de tirer les conséquences de deux directives communautaires, la directive "Travaux" et celle du 17 juin 1999 relative à la taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures. Il convenait d'inscrire dans notre droit, d'une part le principe de non discrimination des péages en fonction de la nationalité ou de l'origine, d'autre part, la possibilité de modulation éventuelle du péage ; - la nécessité de ne plus perdre de temps ; du retard avait été pris dans la négociation avec Bruxelles suite en particulier à la démission de la commission en février 1999 ; - la nécessité de mettre en place sans tarder la réforme du financement des sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes (les SEMCA) : après trois années passées à reconstruire un nouveau système à la suite notamment de la décision du Conseil d'État de casser la procédure d'attribution d'A86 ouest, les procédures d'attribution de nouvelles concessions viennent d'être relancées. Je ne vais pas revenir longuement ici, sur l'origine de la réforme ou ses éléments constitutifs : l'évolution du droit communautaire nous invitait à rompre avec la technique de l'adossement et à tourner la page d'une histoire qui avait pourtant permis, en 40 ans, de doter la France d'un réseau autoroutier dont la qualité de service et le niveau de sécurité étaient unanimement reconnus. Mais, notre politique doit s'adapter aux nouvelles règles communautaires et nationales relatives aux concessions. C'est d'abord -ce qui a été fait- avec l'abandon du recours à l'adossement. Cela consistait à adosser une nouvelle concession sur une plus ancienne et à équilibrer financièrement les nouvelles sections d'autoroute grâce à l'allongement de la durée de perception du péage sur les anciennes. Ce système, le Conseil d'État nous l'a clairement indiqué, ne pouvait plus continuer à être utilisé, notamment du fait des exigences d'égalité de traitement des candidats aux nouvelles concessions imposées par le Traité. Ce système avait en outre atteint ses limites ces dernières années, puisque la facilité de financement qu'il procurait pouvait conduire à choisir une concession -donc une autoroute- alors que ce choix n'était pas le plus adéquat. Nous étions en effet arrivés à un stade de développement du réseau autoroutier où, après avoir réalisé les axes les plus nécessaires, le risque existait que nous nous lancions dans de nouveaux projets à l'utilité incertaine, tout simplement parce que cet adossement était indolore pour les finances publiques. Cela ne signifie évidemment pas qu'il n'y y a plus d'autoroutes à construire : le réseau autoroutier doit encore être complété pour des raisons de sécurité, de maillage, d'aménagement du territoire et pour améliorer certaines liaisons internationales. Mais nous devons choisir les projets avec discernement, en référence aux futurs schémas de service, et en nous demandant quel aménagement, routier, ferroviaire ou une combinaison des deux, est susceptible de répondre le mieux à la question posée. La suppression de l'adossement, incontournable pour des motifs juridiques, permet donc également de redonner toute sa place, dans le processus de décision, à la prise en compte des besoins. Cette suppression a aussi une conséquence importante : il faut désormais trouver un substitut à la ressource financière implicite que constituait l'adossement. L'équilibre financier des nouvelles sections d'autoroute devra en effet être réalisé pour chaque nouvelle section, en faisant appel à une durée plus longue de concessions, mais aussi, si nécessaire, à une subvention publique. L'État et les collectivités territoriales pourront cofinancer ces subventions, à l'instar de ce qui se pratique depuis longtemps pour le réseau routier non concédé au travers des contrats État-régions. Cette symétrie de financement, au sein du mode routier, renforcera encore la neutralité du choix entre autoroute nouvelle à péage et aménagement d'une route nationale existante. Par ailleurs, la concurrence pour l'attribution des nouvelles concessions sera renforcée puisqu'il ne sera plus nécessaire d'être déjà concessionnaire d'un réseau pour se voir confier une nouvelle section. Je souhaite à cet égard que les SEMCA, soient, en raison de l'excellence de leur savoir-faire, en situation de jouer pleinement leur rôle dans l'attribution des futures concessions, aux côtés des sociétés privées. Pour cela, elles ne doivent être ni avantagées, ni désavantagées par rapport à leurs homologues privées, pour respecter le principe d'égalité. Il convenait donc de supprimer certaines dispositions dont elles bénéficient aujourd'hui, comme par exemple la garantie de reprise de passif de l'État en fin de concession ou des règles comptables particulières (les charges différées). En revanche, il convenait aussi de renforcer leur structure financière et de leur permettre de se constituer des fonds propres. La suppression des charges différées et celle de la garantie de reprise du passif par l'État représentent des charges nouvelles qu'il convenait de compenser. C'est sur le principe d'une telle compensation que la Commission européenne a, comme vous le savez, très récemment accepté que la France allonge de 12 à 15 ans les durées des concessions des sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes. Un tel allongement -qui permet d'amortir sur une plus longue période les charges financières des ouvrages- portera les durées des concessions des SEMCA au niveau de celles demandées par les sociétés privées pour des projets comparables. L'ensemble des modifications envisagées fait qu'à l'issue de la réforme, les SEMCA se comporteront comme des sociétés de droit commun : elles dégageront un résultat, seront soumises à l'impôt sur les sociétés et verseront des dividendes à leurs actionnaires, c'est-à-dire l'État. Cette ressource sera recyclée à due concurrence dans le budget du ministère de l'équipement pour conduire une politique des transports équilibrée. Elle permettra en particulier de financer la part État des subventions publiques aux nouvelles concessions autoroutières. Je veux parler, pour le proche avenir, de la future concession A28 entre Alençon et Rouen, en cours de négociation. Je veux aussi parler des très importants travaux de sécurité à faire dans le tunnel de Sainte Marie aux Mines dans les Vosges, nécessaires pour y faire à nouveau passer des poids lourds, et si nécessaire du Viaduc de Millau. En définitive, il s'agit d'une réforme ambitieuse, permettant de pérenniser le système français des concessions autoroutières, de poursuivre la construction des tronçons nécessaires et de faire place à de nouveaux entrants dans le système tout en permettant aux SEMCA d'y prendre toute leur place. Sa traduction législative se limite à l'allongement de la durée des concessions et au retrait de la garantie de passif en fin de concession que l'État avait donnée aux SEMCA. Par ailleurs, le Gouvernement souhaite simplifier et moderniser le code de la voirie routière. Je ne citerai qu'un seul point : la mise en conformité du droit avec la pratique. Depuis 1955, selon le code de la voirie routière, les autoroutes sont en principe gratuites. (Il ne s'agit là que des autoroutes concédées et non des autoroutes non concédées qui resteront gratuites, comme en milieu péri-urbain ou en matière d'aménagement du territoire). En pratique, cette gratuité n'a pas encore trouvé à s'appliquer depuis plus de 40 ans. Elle ne le pourrait qu'à l'expiration des concessions, c'est-à-dire pas avant 2025-2030. Il convient aujourd'hui de revenir sur une disposition virtuelle qui, si elle pouvait avoir un sens au moment où notre pays n'envisageait pas de recourir à la concession de manière durable, ne repose plus sur aucune réalité. En outre, il est de notre responsabilité de traduire dans la loi, le principe selon lequel chaque mode de transport doit supporter les coûts, internes et externes, qu'il entraîne : le péage est ainsi un des moyens, à côté de l'impôt, du rééquilibrage intermodal que nous souhaitons favoriser. En particulier, la France étant un pays de transit, il me semble normal que les poids lourds qui traversent notre pays -français ou étrangers- puissent ainsi participer à ce rééquilibrage. La réforme du système autoroutier permet aussi au mode routier de trouver toute sa place, dans une perspective de développement durable, dans laquelle chaque mode optimise les services rendus à la société et paie ses coûts, directs et externes. Cette réforme s'inscrit ainsi dans une réflexion plus globale qui a pour ambition de répondre à la croissance des besoins de déplacements. Tel est, pour les agglomérations, l'objectif de la loi SRU qui revient au Sénat cet après midi. Tels sont aussi les outils que constituent les systèmes tarifaires et réglementaires qui permettent de faire du péage autoroutier un instrument de régulation du trafic. Ils permettent d'assurer une gestion coordonnée des itinéraires entre les différents éléments du réseau, gratuits ou à péage, autrement que par la congestion, et d'orienter certains trafics comme les transports de matières dangereuses ou le trafic marchandises de transit, en particulier dans les zones sensibles que sont les zones montagneuses ou les agglomérations. Cette réflexion s'inscrit nécessairement dans une perspective communautaire que la présidence française pourra contribuer à faire avancer. Pour terminer, Mesdames et Messieurs les Sénateurs, je vous précise que, dans un souci d'information et de transparence, l'avant-projet d'ordonnance a d'ores et déjà été communiqué à vos trois commissions. Le projet de loi de ratification sera déposé avant la fin du premier semestre 2001 et sera inscrit à l'ordre du jour avant la fin de la législature. (Source http://www.equipement.gouv.fr, le 18 octobre 2000)