Déclaration de M. Michel Sapin, ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, sur la politique de gestion prévisionnelle des ressources humaines dans la fonction publique, Paris le 15 février 2001.
Date: 2001-02-15
Orateur: Michel Sapin
Fonction: FRANCE. Ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

Mesdames, Messieurs, J'ai plaisir à réunir aujourd'hui, pour la deuxième fois, le conseil d'orientation de l'observatoire de l'emploi public, afin d'arrêter le programme de travail pour l'année 2001. Un programme, vous le verrez, particulièrement chargé. Observer l'emploi public pour anticiper son évolution: tel est l'objectif, telle est la mission fondamentale de l'observatoire. Les deux branches de cette mission sont inséparables. Ainsi, l'observation permettra une connaissance plus fine de l'emploi public et une transparence complète : mais son intérêt serait limité si elle ne débouchait pas sur des décisions et sur la conduite d'une politique de gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences. A l'inverse, une gestion prévisionnelle aveugle, qui ne prendrait pas appui sur une connaissance statistique robuste des effectifs et des compétences des agents employés aujourd'hui par l'Etat, les collectivités locales et les établissements publics, serait vouée à l'échec. Au-delà de la gestion prévisionnelle des effectifs, que les départs massifs à la retraite dans les quinze années à venir rendent, enfin aux yeux de tous, indispensable, nous devons sans plus attendre mettre aussi en place des méthodes globales de prospective de l'emploi public et des qualifications, c'est-à-dire une gestion prévisionnelle portant aussi sur les compétences. Autrement dit, la gestion prévisionnelle doit être quantitative et qualitative. Elle suppose une réflexion collective sur le rôle de l'Etat, sur ses missions: le besoin d'Etat tel qu'il est exprimé aujourd'hui par nos concitoyens ne sera plus exactement le même demain. Non pas qu'il soit appelé à décroître -je ne pense pas que nous soyons aujourd'hui dans une telle perspective, bien au contraire-, mais il est par essence évolutif, et suit de près les changements de la société. Ainsi en est-il des demandes d'enseignement des langues : lorsque l'espagnol est plébiscité, l'Etat doit être à même de former davantage de professeurs d'espagnol. Lorsque progressent, partout dans le monde, les sciences du vivant, c'est à nous de renforcer les équipes de recherche publique sur ce sujet. Lorsque le besoin de sécurité sanitaire des aliments se manifeste, l'Etat est sollicité pour mettre en place les structures nouvelles et les moyens pour y répondre. Les projections réalisées, à partir de pyramides des âges, sur les départs prévisibles à la retraite dans la décennie qui vient doivent donc être doublées d'un exercice identique sur l'évolution des besoins de la population. C'est le rapprochement entre ces deux évolutions qui fonde une vraie gestion prévisionnelle. Prenons l'exemple du ministère de l'Education nationale : ce ministère dispose en effet, et ce depuis de nombreuses années, d'un outil statistique performant qui lui permet non seulement de connaître les caractéristiques démographiques des corps d'enseignants qu'il a vocation à gérer, mais également les perspectives d'évolution des besoins en éducation des prochaines années. Disposer de ces deux outils, c'est déjà posséder les bases essentielles d'une gestion prévisionnelle. A plus long terme, la place de l'emploi public dans l'emploi en général doit également faire l'objet d'études. De combien d'agents publics avons-nous besoin à long terme, au regard des besoins de nos concitoyens et de l'évolution de notre société ? De quel type d'emploi public avons-nous le plus besoin ? En quoi cela peut-il influer sur notre appareil de formation ? Sur les règles de mobilité et de recrutement que nous souhaitons introduire ou voir évoluer ? Toutes ces évolutions, nous devons les mettre en regard des évolutions générales des ressources humaines et du marché du travail. Le service public, le monde de l'administration, n'est pas un monde clos, insensible aux évolutions extérieures. Ne nous cachons pas les yeux: le recul du chômage constaté depuis 1997 rend, de façon évidente, certains métiers de la fonction publique moins attractifs pour de jeunes diplômés. Ce constat, loin de nous pousser au fatalisme -certains s'en satisferaient fort bien- doit nous inciter à l'action : c'est à nous, et c'est aussi le rôle de cet observatoire, d'anticiper ces évolutions et de réfléchir aux divers moyens dont nous disposons pour éviter une situation dans laquelle des administrations se trouveraient face à une ressource humaine tarie au moment où, précisément, les besoins de recrutement seraient importants. Nous ne sommes pas dépourvus de moyens: la rémunération en est, évidemment, un. Mais il n'est pas le seul. La carrière, la mobilité, la diversité des fonctions, les possibilités offertes aux fonctionnaires de se former tout au long de leur carrière, l'autonomie et les responsabilités de gestion accrues permises par la réforme des procédures budgétaires, sont des facteurs essentiels d'attractivité. Cette attractivité de la fonction publique est notre priorité; elle doit être celle de tous les employeurs publics. Je veux également souligner l'intérêt des études conduites par le commissariat général au plan en matière de prospective des métiers et des qualifications et rappeler que le ministère de la Fonction publique et de la Réforme de l'Etat et le ministère de la Recherche ont lancé à la fin de l'année 2000 un appel à projets de recherche sur les mutations de l'emploi public. Cet appel, qui a été diffusé auprès de 200 organismes publics d'enseignement et de recherche, s'intéresse aux effets prévisibles des mutations sociales, techniques, de la reprise économique, sur les missions de l'Etat et leurs modalités d'exercice, ainsi que sur les transformations probables des attentes et motivations des agents de l'Etat. Ces recherches sont essentielles dans la démarche de compréhension et d'anticipation que nous menons au sein de cet observatoire. A nous de les poursuivre et de les amplifier pour en faire des outils d'aide à la décision. Mais revenons sur notre mission numéro 1, la connaissance de l'emploi public: avant d'arriver à la confection des outils dont je parlais à l'instant, l'objectif de transparence sur les effectifs de l'emploi public doit, à mon sens, constituer une part importante du travail de l'observatoire en 2001. Le projet de programme que je soumets aujourd'hui à votre approbation comporte cette priorité. Avant même de commencer le dénombrement des emplois publics, il est important de se donner un cadre, c'est-à-dire un champ d'étude et des priorités. Deux approches sont possibles. La première est statutaire: elle consiste à dénombrer les personnes en fonction de leur statut, indépendamment de la nature de l'administration, de l'établissement public ou de l'entreprise publique dans laquelle ils exercent leur activité. Une autre approche consiste à partir des employeurs eux-mêmes et de procéder à des recensements au sein de chaque administration, ou de chaque structure de droit public ou de droit privé employant des agents de droit public. Globalement, les deux approches conduisent évidemment aux mêmes résultats. Dans le premier cas, nous allons savoir combien de personnes relèvent de tel ou tel corps et, de façon accessoire, dans quel service ou dans quel établissement ils exercent leurs fonctions. Dans le second cas, nous recensons de façon exhaustive les effectifs d'un service, d'un ensemble de services, d'un ministère et nous distinguons, pour chacune de ces structures, le nombre d'agents titulaires, le nombre d'agents contractuels, etc Le principal, c'est que ces exercices de dénombrement des emplois soient opérationnels pour être utilisés dans les services et pour servir à des fins de gestion des ressources humaines. C'est la raison pour laquelle je vous propose de compter à partir des structures et non des statuts. Cette méthode ne conduit pas à occulter la position statutaire des agents puisqu'elle fera apparaître les positions statutaires de chaque agent recensé. Mais, elle permet d'alimenter une connaissance fine de l'emploi dans chaque structure administrative. Je vous propose donc d'intégrer dans le champ de travail de l'observatoire, au titre de cette année, les administrations de l'Etat, les collectivités territoriales et les établissements publics administratifs: ces trois types de structures concentrent la majeure partie des emplois publics. Dans un second temps, et je pense que cette partie du travail pourra faire l'objet d'études en 2002, les établissements publics à caractère industriel et commercial pourront rentrer dans l'exercice de recensement. Au total, nous aurons donc dès la fin de cette année une vision déjà large de l'emploi public. Cette meilleure information sur les emplois publics, cette transparence accrue doivent concourir, s'agissant particulièrement des emplois de l'Etat, à l'information du Parlement sur l'exécution des lois de finances, qui autorisent, en vertu du droit budgétaire actuel, les variations du nombre d'emplois. C'est une des missions de l'observatoire, qui est explicitement prévue par le décret du 13 juillet 2000. C'est pourquoi, je souhaite disposer des premiers éléments d'information sur l'emploi public à échéance du 30 juin 2001, afin de nourrir le débat sur la loi de règlement. Notamment, le passage entre l'emploi budgétaire, qui est l'expression de l'autorisation parlementaire, et l'emploi réel, qui fonde la gestion des ressources humaines dans les services, est un exercice indispensable. La Cour des comptes a d'ores et déjà engagé une démarche de ce type. Pour ce qui nous concerne, nous devons nous atteler à la confection d'une matrice de passage de l'emploi budgétaire à l'emploi réel, fondée sur un recensement effectué par employeur. La réforme de l'ordonnance de 1959 impliquera vraisemblablement, si on se réfère au texte qui a été adopté la semaine dernière par l'Assemblée nationale, le vote d'un plafond d'emplois par ministère. L'objectif du gouvernement et du Parlement est de faire converger l'emploi budgétaire et l'emploi réel, puisque tout emploi relèvera à terme d'une autorisation parlementaire, qu'il soit statutaire ou contractuel. L'étude exhaustive des mécanismes de passage entre emplois budgétaires et emplois réels permettra de préparer les administrations à ce nouveau mode de budgétisation des emplois. Pour conclure sur le volet "statistique" de votre mission, je souhaite insister sur un point: il est de grande importance que les travaux de l'observatoire de l'emploi public soit cohérents avec ceux réalisés au sein d'autres observatoires. Je pense en particulier à l'observatoire de la fonction publique territoriale et à celui, en cours de formation, au sein de la fonction publique hospitalière. Les expériences, les techniques et les résultats doivent pouvoir faire l'objet d'échanges approfondis et fructueux. Venons-en à la deuxième mission de l'observatoire : mettre en place dans l'administration une véritable gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences pour anticiper les évolutions et préparer les services publics à l'évolution de leurs missions. Je vous avais exposé au mois de septembre les conditions de la généralisation des systèmes de gestion prévisionnelle. Comme vous le savez, le Comité interministériel pour la réforme de l'Etat du 12 octobre dernier a demandé à chaque ministère de se doter, d'ici le début 2002, avant que ne s'engage la préparation du projet de loi de finances 2003, d'un plan de gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences. A cette fin, un guide méthodologique leur sera fourni par la DGAFP d'ici au mois d'avril prochain. Par ailleurs, le groupe de travail sur la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences des agents de l'Etat prévu par le protocole d'accord sur la résorption de l'emploi précaire tiendra sa première réunion le 8 mars prochain. Les administrations ont déjà largement commencé leurs travaux, et mettent au moins en place des outils permettant d'anticiper les départs à la retraite de leurs agents dans les années à venir. Je souhaiterais à ce stade citer en exemple l'étude publiée l'automne dernier par le CNFPT, et la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales. De nombreux ministères possèdent aujourd'hui des indications de ce type, appuyées sur des pyramides des âges précises. Leurs techniques d'élaboration doivent être mutualisées et généralisées. Au-delà de cet exercice incontournable, certaines administrations, certains services se sont déjà livrés en direct à un exercice de gestion prévisionnelle, souvent sous la contrainte: il en va ainsi des ministères où la bosse démographique qui devrait survenir, en moyenne, dans la seconde partie de la décennie, s'est déjà produite ou se produit en ce moment. Je pense en particulier au ministère de l'Intérieur pour les personnels de police, et au ministère de la Justice pour les personnels de l'administration pénitentiaire. Ces deux administrations vivent aujourd'hui des départs massifs, qui appellent des réactions rapides et précises. Ce n'est pas chose facile: les contraintes de formation sont lourdes et la décision de recruter des élèves policiers ou des gardiens de prison ne produit ses effets que plusieurs mois, voire plusieurs années plus tard. J'ajoute que lorsque ces contraintes sont aggravées par des diminutions du nombre d'emplois décidées de façon intempestive dans un passé proche, sans anticipation des évolutions démographiques, les effets sont plus dévastateurs encore sur les effectifs. Il faut alors plusieurs années, et l'exemple de la police nationale le montre parfaitement, pour revenir à un effectif compatible avec les objectifs et les missions du service public. Le ministère de l'Emploi et de la Solidarité a été confronté aux mêmes difficultés lorsqu'il s'est agi de rattraper les conséquences des baisses des recrutements des infirmières intervenues avant 1997. Comme je le disais en introduction, l'anticipation des flux de départ n'est pas qu'une simple exigence intellectuelle, un pré-supposé de bon sens. Elle est indispensable pour assurer, demain, le fonctionnement des services publics dont le pays a besoin. Et nous savons tous, vous syndicalistes, et vous représentants de l'administration comme moi, combien les Français, qui sont très attachés au service public, supportent mal ses défaillances. Sur ce point, je souhaite être le plus clair possible: la gestion prévisionnelle n'est pas, comme certains en expriment la crainte, d'autres l'espoir, un outil de programmation de la diminution irraisonnée ou de l'augmentation automatique de l'emploi public. C'est un outil d'aide à la décision des gestionnaires. Elle est l'aboutissement de leur politique de gestion des ressources humaines, pour reprendre l'analyse très pertinente du rapport du Plan élaboré sous la présidence de M. Vallemont. Les exemples de la police nationale et de l'administration pénitentiaire démontrent à quel point il est important de prendre en compte l'évolution des effectifs et des missions lorsqu'on prend la décision de diminuer ou d'augmenter les recrutements. Ils démontrent également l'importance des délais de recrutement et de formation des agents, que tout gestionnaire doit prendre en compte. Ils doivent nous conduire à réfléchir aux moyens de rendre les administrations plus réactives et plus souples dans la gestion des recrutements. Le développement de la contractualisation dans les administrations, engagé lors du Comité interministériel pour la réforme de l'Etat du 12 octobre dernier, permettra d'ailleurs d'asseoir la programmation des recrutements sur des contrats pluriannuels. J'y vois un élément très fort de la modernisation de l'Etat et de sa gestion: raisonner aujourd'hui sur des flux annuels de recrutement, c'est privilégier une gestion archaïque et à courte vue, inconciliable avec les ambitions de moyen et long terme qui sont les nôtres. Vous l'aurez compris, notre tâche est lourde, votre programme chargé. L'observatoire de l'emploi public remplit une mission centrale de la réforme de l'Etat. Si nous savons prévoir, nous saurons mieux décider, pour satisfaire aux besoins des services et aux attentes des usagers. (source http://www.fonction-publique.gouv.fr, le 16 février 2001)