Déclaration de M. Lionel Jospin, Premier ministre, sur les grandes orientations de la réforme de l'Etat et de la modernisation de la gestion publique, Paris le 19 décembre 2000.
Date: 2000-12-19
Orateur: Lionel Jospin
Fonction: FRANCE. Premier ministre

Mesdames, Messieurs, Je suis heureux de conclure ce deuxième Forum international de la gestion publique qui, à l'initiative du quotidien Les Echos, a réuni un public issu d'horizons professionnels variés et intéressé par la modernisation de l'administration. Je tiens à saluer les nombreux hauts fonctionnaires présents parmi vous. Je souhaite rendre hommage à la compétence dont ils font preuve dans l'exercice de leurs fonctions et à leur attachement profond au service public. Ayant été moi-même formé dans cette culture, je partage avec eux le sentiment d'une responsabilité à l'égard de nos concitoyens, la conviction d'accomplir une importante tâche et la fierté de servir l'intérêt général. La richesse de vos débats traduit l'importance des enjeux que recouvrent la gestion publique et la réforme de l'Etat. Je voudrais y apporter ma contribution en vous donnant un éclairage sur les mesures déjà prises en la matière et sur les priorités du Gouvernement. Au préalable, je voudrais exposer la conviction qui inspire cette action. Le débat sur la réforme de l'Etat ne saurait s'enfermer dans une opposition simpliste entre " plus " ou " moins " d'Etat. Ce débat n'est pas quantitatif, de même qu'il n'est pas seulement économique. Il est pleinement politique. Réformer l'Etat, en effet, c'est poser la question des missions confiées par la Nation à l'Etat, c'est réfléchir aux relations que la société entretient avec la puissance publique. Ces relations sont marquées par une ambivalence. D'un côté, porté par la libéralisation de l'économie, le thème du désengagement de l'Etat semble devenu dominant ; il trouve une traduction dans le souhait, très majoritaire chez nos concitoyens, de la baisse de l'impôt. Mais d'un autre côté, les demandes se multiplient pour que l'Etat apporte des réponses aux problèmes survenant dans une gamme croissante de secteurs -économique, social, sociétal, environnemental. Pour l'éducation, la justice, la sécurité, la santé, l'aménagement du territoire, la demande d'Etat croît. Elle croît pour des raisons d'autant plus puissantes qu'elles tiennent à la nature même de notre société. Le contexte contemporain sollicite en effet les fonctions essentielles de l'Etat. Face à la montée de l'individualisme, la société exige de l'Etat qu'il produise de la cohésion et de l'intégration. Tandis que la mondialisation et les avancées technologiques bouleversent les repères, l'Etat doit pleinement jouer son rôle de " réducteur d'incertitudes ", selon la formule de Thomas HOBBES. En particulier, au sein de la société moderne, où les interactions sont de plus en plus denses, les comportements privés ont un impact grandissant dans la sphère publique, comme l'illustre dramatiquement et parfois même tragiquement la crise de la " vache folle " : des choix intervenus au sein de l'industrie agroalimentaire ont induit un risque pour la santé publique. Et c'est vers l'Etat que l'on se tourne pour réguler et contrôler ces choix privés afin d'assurer la santé de tous. L'Etat est donc conduit, contrairement à bien des idées reçues, à diversifier et à accroître ses interventions pour répondre à une demande qui émane de la société elle-même. Ainsi, face au paradoxe qui veut que la société prête attention aux discours sur le désengagement de l'Etat, tout en ne cessant de faire appel à celui-ci, l'impératif est de redonner, aux yeux des citoyens, tout son sens et toute sa légitimité à l'action de l'Etat. Tel est l'enjeu de la réforme de l'Etat et de la modernisation de la gestion publique. Cet enjeu repose, à mon sens, sur trois exigences : une exigence de transparence et de concertation ; une exigence de qualité de service rendu ; une exigence d'efficacité de la dépense publique. Depuis trois ans et demi, le Gouvernement conduit une action résolue selon ces grands axes, confirmés le 12 octobre dernier lors du Comité interministériel à la réforme de l'État. La première exigence est celle de la transparence et de la concertation. Nos concitoyens entendent mieux comprendre l'action des pouvoirs publics. Cela suppose de la transparence dans la diffusion de l'information, mais aussi qu'un dialogue soit noué à travers une démarche permanente de concertation. Cette exigence concerne d'abord le fonctionnement du Gouvernement. La méthode qui guide notre travail est connue. Les engagements de la majorité ont été pris et débattus publiquement. Pour les mettre en uvre, le Gouvernement a engagé un vaste mouvement de réformes. Chaque fois que cela est utile, des consultations sont organisées. Rapports, études et débats permettent de confronter les points de vue. Puis le Gouvernement prépare son projet de réforme qui peut, le cas échéant, être une nouvelle fois proposé à la discussion. Je suis convaincu que cette méthode, qui requiert du temps, permet en fait d'en gagner. Cette méthode trouve une illustration, entre autres, avec la démarche du Gouvernement pour consolider nos régimes de retraites. Au terme de ses consultations et après avoir réuni plusieurs diagnostics, le Gouvernement a défini des orientations sur l'avenir des retraites. Afin que ces pistes d'action puissent être discutées par les partenaires sociaux, j'ai mis en place le Conseil d'orientation des retraites. C'est un lieu de réflexion et de concertation qui nous conduira progressivement à des diagnostics partagés et acceptés par le plus grand nombre. Puis la responsabilité de la décision reviendra au Gouvernement et ce moment viendra. Les décisions seront expliquées aux Français. Leur mise en uvre sera progressive. C'est la garantie du succès. Ce souci de concertation, nous l'avons appliqué pour élaborer des textes importants -je pense à la loi de lutte contre les exclusions, à la préparation de laquelle le mouvement associatif fut associé. Chaque fois que cela a été possible, nous nous sommes appuyés sur les nouvelles possibilités offertes par l'Internet. C'est ainsi que pour la première fois dans notre pays un projet de décret, relatif à la signature électronique, a été mis en ligne dès le stade de son élaboration. Il a fait l'objet de 15.000 consultations et les 120 contributions recueillies ont contribué à améliorer le texte. Ce souci de transparence et de concertation a aussi inspiré plusieurs réformes du Gouvernement. Je ne prendrai ici que quelques exemples. Ainsi, la loi d'orientation sur l'aménagement et le développement durable du territoire prévoit, avant toute modification de l'implantation de services publics au niveau local, que les administrations doivent se concerter avec les élus des collectivités territoriales. De même, à l'initiative de Dominique VOYNET, ministre de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement, une réforme de l'enquête publique vient d'être engagée. Elle vise à faire intervenir la concertation entre les collectivités et les citoyens concernés beaucoup plus en amont du processus de décision, dès le stade de la formulation du projet. La transparence, c'est aussi la diffusion de l'information vers le public. Au service de cet impératif, le Gouvernement a développé les nouvelles technologies de l'information et de la communication. Aujourd'hui, 1.100 sites Internet ont été ouverts par les administrations de l'État. Le 24 octobre dernier, le ministre de la Fonction publique et de la Réforme de l'État, Michel SAPIN, a ouvert au public le nouveau portail Internet de l'administration française, service-public.fr, qui donne accès à plus de 2.600 sites, un annuaire complet de l'administration française constamment tenu à jour, ou encore une base de données de renseignements administratifs. Dans chaque département, les systèmes d'information territoriaux proposeront, d'ici à la fin de l'année, un portail d'accès aux sites publics locaux et nationaux. Les données publiques font l'objet d'un effort particulier de diffusion. Le Gouvernement a décidé d'étendre la mise en ligne gratuite des textes en vigueur à tous les rapports publics, à l'ensemble des lois et décrets et à la collection du Journal Officiel depuis 1990. A l'expiration de la concession actuelle, l'ensemble de la jurisprudence sera accessible en ligne gratuitement. En outre, le projet de loi sur la société de l'information prévoit l'obligation de mettre en ligne gratuitement les actes et décisions soumis à une obligation de publicité et les informations sur l'organisation et le fonctionnement des services publics. Il institue l'obligation de communiquer les autres données au public sous forme numérique. Il incite aussi les administrations à créer des sites d'information et les collectivités locales à diffuser sur Internet leurs actes réglementaires. Cette démarche de transparence et de concertation est une façon de contribuer à la deuxième exigence que s'est fixé le Gouvernement : l'amélioration de la qualité du service rendu aux citoyens par l'administration. Nos citoyens ne sont pas mécontents de leurs services publics ; ils y sont même profondément attachés. Ils regrettent, en revanche, l'éloignement qui les sépare de l'administration et la complexité des procédures. C'est pourquoi le Gouvernement, depuis trois ans et demi, a été animé par un souci constant de proximité et de simplification afin d'améliorer la qualité du service rendu. Le Gouvernement travaille au rapprochement de l'administration et des citoyens. Ce rapprochement est d'abord géographique. En témoigne, par exemple, la création des Maisons de service public par la loi d'orientation sur l'aménagement et le développement durable du territoire. Ces Maisons ont vocation à rassembler sous un même toit, en zone rurale comme dans les quartiers des villes, des antennes des services publics essentiels. Les préfets peuvent adapter les missions et l'organisation de chaque Maison en fonction des besoins locaux. Dans le même esprit, la mise en place progressive d'une police de proximité permet d'apporter, au plus près des Français, une réponse plus efficace aux très difficiles problèmes d'incivilités, de délinquance et d'insécurité. A plus long terme, la nouvelle étape de la décentralisation que j'ai annoncée à Lille, le 27 octobre dernier, permettra de rapprocher encore certains services publics de nos concitoyens, comme le souligne le rapport établi par la Commission présidée par Pierre MAUROY. Il faudra pour cela définir de nouveaux transferts de compétence. En outre, l'élection au suffrage universel direct des instances de l'intercommunalité devrait assurer la poursuite de la modernisation de la vie démocratique locale. La technologie offre un autre moyen de rapprocher l'administration des citoyens. Conformément aux recommandations du rapport sur l'Etat et les technologies de l'information et de la communication que m'a remis Bruno LASSERRE, le 6 mars 2000, l'accueil téléphonique est développé. Plusieurs ministères ont déjà mis en place des centres d'appel. Il faut aller plus loin. Un numéro national d'appel unique permettra bientôt au public d'accéder à un service d'information et d'orientation administrative qui s'appuiera sur le portail Internet service-public.fr. Il facilitera également l'accès aux Centres interministériels de renseignements administratifs, les CIRA, dont les moyens seront modernisés. Dans tous les services publics, des réflexions sont en cours pour mesurer l'impact des technologies sur l'organisation du travail et la relation avec les citoyens. La simplification constitue un second axe d'amélioration du service offert. Un effort très important a déjà été accompli pour simplifier les formalités requises, en particulier pour les démarches administratives quotidiennes. Grâce à la suppression des fiches d'état-civil, soixante millions de démarches sont désormais épargnées chaque année aux Français. Les justificatifs de domicile ont également été supprimés. Chaque fois que cela sera raisonnablement possible, le Gouvernement mettra en place un dispositif de déclaration allégé, qui présume la bonne foi de l'usager et l'exactitude de ses déclarations. De même, afin de faciliter la création d'entreprise, le Gouvernement a supprimé toutes les taxes et tous les droits que l'Etat percevait jusqu'à présent sur les actes nécessaires à cette création. En outre, celle-ci sera bientôt possible en ligne. La poursuite de cette démarche suppose maintenant de convaincre nos partenaires des organisations professionnelles et des organismes sociaux de participer à cet effort. Cet effort de simplification sera amplifié grâce aux nouvelles technologies. Dès 2001, plus de vingt téléprocédures seront ouvertes au public, qui permettront de régler plus facilement autant de formalités : la mensualisation du paiement de l'impôt sur le revenu, les inscriptions aux concours de recrutement d'enseignants, les demandes de bourses d'enseignement supérieur ou de logement des étudiants ou encore, pour les entreprises, la déclaration et le paiement de la TVA. En 2002, ces téléprocédures s'étendront aux inscriptions au baccalauréat, aux demandes de permis de construire, à l'état-civil, au contrôle de légalité des actes des collectivités locales et aux inscriptions aux concours de recrutement de la fonction publique. Toujours afin de concourir à cette nécessaire simplification, Laurent FABIUS, ministre de l'Economie, des Finances et de l'Industrie, a repris le chantier de la modernisation de l'administration fiscale qui permettra, au 1er janvier 2002, la mise en place d'un interlocuteur fiscal unique pour 17.000 entreprises -la Direction des grandes entreprises- puis du compte fiscal unique pour l'ensemble des contribuables. Des expérimentations sont lancées en vue de mettre en place un interlocuteur fiscal unique, reposant notamment sur un accueil commun des contribuables par les services du Trésor et des impôts. La troisième exigence est celle de l'efficacité de la dépense publique. L'Etat doit rendre compte à tout citoyen de l'usage qu'il fait des deniers publics, proclame la Déclaration des droits de l'homme de 1789. Nos concitoyens entendent que le budget de la Nation soit utilisé efficacement. Cela ne signifie pas forcément dépenser moins, mais surtout dépenser mieux. De cet esprit, la réforme de la partie réglementaire du code des marchés publics est exemplaire. Il ne s'agit pas seulement d'une simplification des procédures par ailleurs très importante, puisque le volume du code s'en trouvera réduit des deux tiers. Il ne s'agit pas seulement de garantir un meilleur accès des petites et moyennes entreprises aux marchés publics, ce qui constitue déjà un progrès très significatif. Il s'agit surtout d'un changement de conception du marché public. Celui-ci n'est plus envisagé uniquement comme une procédure juridique conduisant à la sélection du moins-disant. Il devient un acte de gestion -effectué dans une meilleure transparence et avec une sécurité juridique renforcée- par lequel la collectivité publique recherche l'offre la plus avantageuse en matière de qualité autant que de prix. Cette modernisation de l'approche de l'achat public se double d'un changement de méthode. Le nouveau texte rendra en effet possible la passation de marchés en ligne. Des marchés virtuels et des enchères descendantes seront mis en place, selon un modèle déjà expérimenté, avec succès, par la Délégation générale de l'armement. Les outils permettant une plus grande efficacité de l'État seront développés. Il faudra approfondir le contrôle de gestion -qui devra être généralisé dans les trois ans-, la comptabilité analytique, l'audit interne et externe, l'évaluation des agents, notamment des cadres supérieurs de l'État, ou encore l'évaluation des politiques publiques. Pour éclairer les choix de gestion et pour mieux affronter les défis démographiques auxquels sera confrontée la fonction publique au cours des quinze prochaines années, le Gouvernement va développer la gestion prévisionnelle des effectifs, à partir de plans ministériels qui devront être prêts pour la préparation du projet de loi de finances pour 2002. Par ailleurs, l'Observatoire de l'emploi public, installé au mois de septembre dernier par Michel SAPIN, fournira les outils nécessaires à une connaissance plus fine des effectifs de l'État, afin -c'est essentiel- de mieux en informer le Parlement. L'efficacité de la dépense publique n'est pas seulement affaire de bonne gestion. Elle tient aussi à la façon dont l'engagement des deniers publics est décidé. Cette responsabilité revient au Parlement, qui l'assume selon les règles de l'ordonnance du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances. Le Gouvernement a décidé d'entreprendre la réforme de cette ordonnance. Cette réforme modifiera en profondeur les modalités de gestion de l'État et confortera le rôle du Parlement. La proposition de loi présentée par Didier MIGAUD, rapporteur général de la Commission des finances de l'Assemblée nationale, a ouvert la voie à ce changement. La structure actuelle des lois de finances fait que les débats parlementaires portent sur des dépenses réparties essentiellement par nature, et encore seulement sur environ 10 % d'entre elles, que l'on désigne comme " mesures nouvelles ". Ainsi, les parlementaires ne peuvent pas appréhender clairement la globalité des politiques publiques financées par l'impôt, ni en ce qui concerne les objectifs, ni en ce qui concerne les résultats. Malgré les efforts de renouvellement de sa présentation, entrepris par le ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie au cours de ces dernières années, la loi de finances ne permet pas au Parlement, en l'état, d'exercer pleinement son contrôle sur les moyens mis au service des priorités du Gouvernement. C'est à cette lacune que la réforme entend remédier. Il faudrait que la loi de finances soit structurée autour de politiques publiques -ou " programmes "- dont les moyens seraient votés globalement, en regard d'engagements précis du Gouvernement sur les objectifs recherchés et de comptes-rendus tout aussi précis sur les résultats obtenus année après année. Les pouvoirs publics disposeraient d'un outil qui permettrait une véritable transparence sur les moyens, un savoir précis sur le coût réel des politiques publiques et une grande visibilité quant à leur efficacité. Le Parlement retrouverait ainsi son véritable rôle dans le processus d'élaboration du budget de l'Etat. Cette réforme de l'ordonnance du 2 janvier 1959 renforcerait également la responsabilisation des gestionnaires publics. Un budget structuré en programmes, énonçant des objectifs assortis d'indicateurs de résultats, confierait en effet le soin aux ministres de mettre en uvre ces programmes par la détermination d'une série d'enveloppes, placées sous la responsabilité de leurs directeurs d'administration centrale, des directeurs d'établissement public et des préfets. Ils devraient aussi préciser les objectifs sur lesquels ils se sont engagés en objectifs sectoriels ou géographiques. En un mot, la réforme permettrait la généralisation, au sein de l'administration, de la gestion par objectifs. Celle-ci a déjà progressé depuis plusieurs années. Après la réforme, elle serait accompagnée des moyens et des souplesses de gestion permettant d'atteindre les résultats escomptés et d'en assumer la responsabilité. Cette mutation prendra du temps, exigera de la patience, de la ténacité. C'est pourquoi, sur la proposition de Michel SAPIN, lors du dernier Comité interministériel à la réforme de l'État, a été mise en place une série de groupes de travail animés par le ministère de la Fonction publique et de la Réforme de l'État et le secrétariat d'État au Budget. Ils examineront les conséquences de la réforme sur les systèmes et les procédures de gestion en vigueur, dessineront les changements à opérer et recenseront les textes à modifier. Un de ces groupes se consacrera spécifiquement à la question de la conduite du changement. Il est en effet indispensable que les fonctionnaires soient étroitement associés, sur leurs lieux de travail mais aussi par l'intermédiaire de leurs organisations syndicales, à la redéfinition des contenus et des processus de travail. Ces groupes sont maintenant constitués et ont commencé à se réunir, en anticipant -compte tenu de l'ampleur de la tâche- le vote de la réforme. Mesdames, Messieurs, Transparence, qualité, efficacité : c'est en satisfaisant pleinement à ces trois exigences que la réforme de l'Etat et la modernisation de la gestion publique atteindront leur but, qui est de répondre aux attentes croissantes des citoyens envers l'Etat. Les pouvoirs publics doivent être à l'écoute de la société pour anticiper les changements, cerner les nouveaux champs d'action dans lesquels la régulation publique est nécessaire. Ils doivent redéployer leurs effectifs et se forger de nouveaux outils. Pour mener à bien cette démarche de réforme et de modernisation, l'Etat doit y associer aussi étroitement que possible les fonctionnaires. Leur compétence est le meilleur atout du service public. L'administration sera d'autant mieux comprise par la société qu'elle saura s'ouvrir à celle-ci. C'est ainsi que les Français comprendront ce qui fait l'intérêt, mais aussi les difficultés, du métier de fonctionnaire. L'Etat pourra d'autant mieux mener une politique ambitieuse de justice sociale, grâce à la redistribution et au développement des services publics, qu'il saura mieux encore gérer les deniers qui lui sont confiés. Plus l'Etat sera efficace, mieux il pourra servir la cohésion sociale, la solidarité nationale, l'intégration de tous à la communauté des citoyens. C'est à cela que mon Gouvernement travaille : permettre à l'Etat d'assumer toujours mieux sa mission, qui est de garantir l'intérêt général et de servir la Nation. (source http://www.premier-ministre.gouv.fr, le 20 décembre 2000)