Déclaration de Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre de l'écologie et du développement durable, sur la politique des déchets ménagers, Agen le 11 septembre 2002.
Date: 2002-09-11
Orateur: Roselyne Bachelot-Narquin
Fonction: FRANCE. Ministre de l'écologie et du développement durable

Je souhaite évoquer avec vous trois sujets, qui correspondent à trois temps de la politique des déchets : ce que vous avez fait depuis dix ans, ce que je compte entreprendre avec vous dans les mois à venir, et ce que j'ai l'ambition que nous construisions ensemble pour la suite. J'ai noté depuis déjà plusieurs années qu'aucun colloque sur les déchets digne de ce nom ne pouvait se passer d'une discussion sur le bilan de la loi de 1992. Bien que fondamentalement convaincue de la nécessité d'aller de l'avant plutôt que revenir sur le passé, je sais tous les efforts que les collectivités locales ont eu à accomplir depuis 1992, et il serait injuste de ne pas les évoquer encore une fois. Je le ferai sous forme de six constats. Le premier est celui d'un succès majeur, qui éclipse à mon sens tous les regrets que nous pouvons avoir dans d'autres domaines : c'est celui d'une sensibilisation réussie du citoyen. Je notais récemment dans une étude de l'institut français de l'environnement que le geste du tri était, parmi toutes les actions individuelles, la plus populaire. C'est par elle qu'une majorité de français exprime à la fois son souci de voir l'environnement protégé et sa volonté d'uvrer en ce sens, au delà des contraintes que cela lui cause. Nous devons absolument, et j'y reviendrai par la suite, faire fructifier ce capital que vous avez su créer, et nous attacher à ne pas décevoir les attentes qui se sont fait jour. Le second constat, est indéniablement celui d'une meilleure maîtrise des traitements. La question des déchets toxiques industriels, qui était il y a dix ans sur le devant de la scène médiatique, peut être considérée comme en grande partie réglée. Les décharges polluantes et les incinérateurs nocifs sont en effet aujourd'hui l'exception et non plus la règle. Des points noirs subsistent. Mais dans l'ensemble là aussi l'objectif a été atteint. Le troisième constat, est celui d'une grande structuration de la gestion des déchets. Cette structuration est évidente pour ce qui concerne les collectivités locales, qui ont entamé un lourd et important travail de mise en commun des responsabilités au travers de l'intercommunalité. Du côté des industriels, on a assisté à un mouvement de professionnalisation marqué, avec l'émergence de véritables filières. Je crois que nous ne pouvons que nous féliciter de cette évolution. Le quatrième constat est plus mitigé : c'est celui d'un objectif 2002 qui n'a été que partiellement atteint. Comprenons-nous bien : je sais à quel point la définition du fameux " déchet ultime " est complexe et dépendante des conditions locales ; je sais aussi que la présentation qui en a été faite comme signifiant la " fin des décharges " est fallacieuse. Il n'en reste pas moins que nous avons tous en tête des lieux, certes peu nombreux, mais dans lesquels il est difficile de considérer le déchet comme ultime. Un chiffre suffit pour moi à montrer qu'il nous reste du chemin à faire : alors que l'objectif de la loi était de faire baisser la part mise en décharges, la quantité de déchets accueillie par ce que l'on appelle maintenant des " centres d'enfouissement technique " a augmenté en dix ans de plus d'un million de tonnes. Nous aurions pu, et nous aurions dû faire mieux. Ma cinquième remarque fait je crois l'unanimité. C'est celle de l'échec de la prévention, faute à mon sens d'avoir décliné l'objectif de la loi en politiques concrètes et ambitieuses. Nous avons dépassé la barre symbolique du kilogramme de déchets produits par habitant et par jour, et cela est passé quasiment inaperçu. Mon dernier constat est celui d'une dérive des coûts du traitement des déchets ménagers, qui ont doublé en dix ans. En soi, cette évolution n'est pas anormale car la protection de l'environnement à un coût. Il faut cependant faire un effort réel de transparence vis à vis du citoyen, qui n'acceptera pas indéfiniment que les efforts qu'il consent dans son quotidien coexistent avec une forte augmentation de sa facture. A partir de ces remarques, dont certaines, vous l'avez noté, sont optimistes et d'autres plus réservées, je laisse à chacun le soin de se faire une idée du bilan global de la loi. Le 1er juillet est donc passé, et une période de dix ans se termine. " Et après " ? pourrais-je dire, ainsi que nous interpelle le titre de votre première séance plénière. Cette interrogation tournée vers le futur doit bien constituer maintenant notre priorité. Je crois qu'il n'est pas inutile de distinguer deux temps dans ce que pourrait être notre plan d'action commun. Dans une première étape, qui devrait nous mener jusqu'à la fin de cette année, il s'agira de faire face aux préoccupations urgentes, et j'en identifierai quelques unes. Nous serons alors en mesure de définir une véritable politique de moyen terme, qui se développera sur plusieurs années. Dans l'immédiat, plusieurs chantiers sont ouverts et méritent qu'on s'y attèle sans attendre. Tout d'abord, mettre en place les moyens de marquer l'échéance 2002. Nul ne comprendrait qu'au bout de dix ans durant lesquels les collectivités locales, mais aussi les services de l'Etat, les associations de protection de l'environnement et les industriels n'ont pas ménagé leurs efforts aucune différence ne soit faite entre ceux qui ont uvré pour être à l'heure au rendez-vous de la loi, et les autres. La loi de 1992 était un contrat basé sur la confiance. Elle ne doit pas se transformer en marché de dupes. Comment faire en sorte que le fameux " déchet ultime " passe du statut d'objectif conceptuel à celui de réalité tangible ? La solution la plus expéditive, consistant à en établir une description précise et à refuser à ce titre certains lots à l'entrée des centres d'enfouissement techniques n'est à mon sens pas viable. Elle se heurterait à la difficulté de préciser une définition qui a justement été voulue floue, afin de pouvoir s'adapter aux réalités du terrain, dont chacun sait qu'elles sont variables. Mais surtout, elle serait fondamentalement anti-écologique, de par les effets pervers immédiats qu'elle induirait. Il est en effet clair que les flux de déchets qu'on interdirait en centre d'enfouissement technique ne disparaîtraient pas pour autant, et constitueraient une pression forte à la constitution de dépôts illégaux et incontrôlés. Je n'ai, heureusement, entendu personne préconiser cette solution sérieusement. Il s'agit donc de trouver d'autres moyens pour rendre opérante l'échéance du 1er juillet 2002, afin de remplacer une règle inapplicable par un faisceau de règles appliquées. Les possibilités sont nombreuses, et sont pour la plupart encore à l'étude dans mes services. Mais le cahier des charges est net : récompenser ceux qui ont fait des efforts, pénaliser les autres. Certaines voies d'action pourront impliquer une modulation de la taxe sur la mise en décharge. Je considère entre autres que le caractère environnemental de la TGAP mériterait d'être renforcé, et que rien n'interdit de la faire varier suivant le caractère plus ou moins vertueux de telle ou telle installation. Les aides de l'ADEME constituent un deuxième champ d'action possible. Je sais à quel point ces aides ont été décisives dans les évolutions de ces dix dernières années. Je sais aussi la sensibilité des collectivités locales sur ces questions. Mais le régime actuel a été déterminé pour satisfaire les objectifs de la loi de 1992. Il est normal que les pouvoirs publics réorientent leur soutien, à l'heure où nous réfléchissons à une nouvelle politique. Ne pas le faire reviendrait à dire qu'effectivement, pour reprendre votre expression : " le 1er juillet est passé, et après ? ". C'est justement ce que je ne souhaite pas. Je n'envisage donc pas de rétablir le régime d'aides tel qu'il fonctionnait avant le 1er juillet. Certaines actions devront continuer d'être soutenues, afin d'inciter les élus et les autres acteurs à s'engager dans des domaines encore trop peu explorés, comme la résorption des décharges brutes ou la collecte des déchets toxiques. Mais dans d'autres domaines, l'essentiel du chemin a été réalisé et un soutien de l'ADEME serait d'autant moins justifié que l'échéance était connue et prévisible depuis dix ans. Il appartiendra au conseil d'administration de l'ADEME de préciser, en lien avec mes services, les modalités de la nouvelle politique à mettre en uvre. Vous le constatez, plusieurs pistes existent, qui méritent qu'on en explore la faisabilité. Le but de mon propos est surtout de vous assurer que l'échéance revêtira tôt ou tard une réalité, qui s'imposera à tous. Si les moyens de rendre tangible le 1er juillet 2002 doivent encore être mis en place, il est un domaine dans lequel l'application des règles existantes doit être immédiate et sans concession : c'est celui de la législation sur les installations classées pour la protection de l'environnement. Je dois vous dire dans ce domaine que j'ai du mal à comprendre les collectivités locales qui continuent à exploiter des incinérateurs hors normes, alors même que la polémique enfle sur l'impact sanitaire des dioxines, et que plusieurs épisodes nous ont montré l'impact désastreux qu'une pollution pouvait avoir au plan local. Sur ce dossier, je ne prendrai pas de demi-mesures. Il en va, en effet, je crois de la confiance que les Français portent aux installations de traitement des déchets dans leur ensemble. J'ai la satisfaction, partielle mais réelle, de voir mes premières décisions s'appliquer, puisque 15 des 36 incinérateurs hors normes en fonctionnement à mon arrivée sont aujourd'hui fermés. Ce dossier sera clos d'ici la fin de l'année. Cela est d'autant plus nécessaire que, simultanément, les incinérateurs nouveaux se voient appliquer des normes toujours plus strictes. C'est ainsi que je m'apprête à signer les arrêtés transposant en droit national la nouvelle directive européenne relative à l'incinération. Alors que le texte actuel ne fixait que des obligations de moyens pour limiter la formation de dioxines, nous passerons cette fois à des obligations de résultat, imposant de ne pas dépasser les 0,1 nanogrammes par mètre cube. D'ici la fin 2005, tous les incinérateurs devront s'y conformer. J'ai décidé de faire fixer des rendez-vous intermédiaires, auxquels je porterai la plus grande attention en vue d'éviter tout dérapage dans la mise en conformité. Je ne veux pas voir, comme pour le texte précédent, s'instaurer un régime de non-droit. Il nous faudra dans le même ordre d'idée aborder de front la question des 9 000 décharges illégales de France. La plupart de celles qui subsistent sont aujourd'hui peu polluantes. Mais notre objectif doit être de faire baisser leur nombre. En effet, si elles ne sont pas forcément une menace pour la nappe phréatique, elles défigurent en revanche très souvent le paysage. J'ai noté avec stupeur qu'on m'attribuait, y compris jusque dans les communiqués annonçant ma venue ici, l'intention de les laisser subsister. Vous aurez compris dans mon propos qu'il s'agit là d'une interprétation très douteuse. Je vous avais dit que j'avais plusieurs préoccupations pour le court terme. Je me suis étendue très longuement sur la première d'entre elles, qui consiste globalement à donner une réalité à la loi et la faire respecter. J'évoquerai la deuxième de manière plus concise. Il s'agit de la crainte que nous nous acheminions vers un blocage en matière de capacité de traitement. L'ADEME a remis au début de l'année à mon prédécesseur un rapport concluant que nous manquerions d'installations de stockage ou d'incinération à l'horizon de six ans. Ce constat, s'il est vérifié par les analyses que j'ai demandées à l'ADEME, est particulièrement inquiétant. Six ans, ce n'est pas assez pour infléchir la quantité de déchets faisant l'objet d'une élimination. L'expérience des dix années passées montre très clairement que les progrès de la prévention ou du recyclage ne se placent pas sur une la même échelle de temps. Six ans, c'est à peine assez pour mettre en uvre un incinérateur ou un centre d'enfouissement technique, si on prend en compte les procédures que les collectivités locales doivent respecter en matière d'appel d'offres, et la difficulté à faire accepter l'installation des nouveaux équipements par les riverains. D'ores et déjà, certains départements sont en difficulté, et leurs déchets voyagent sur des distances toujours plus grandes, à bord de camions entraînant toujours de nombreuses nuisances. Nous devons affronter cette situation de manière responsable, et ne pas faire comme si un miracle allait nous permettre d'y échapper. Il me semble qu'il est temps que dans les débats locaux autour de tel ou tel projet, la conscience de l'absolue nécessité pour la collectivité de traiter ses déchets se substitue peu à peu au syndrome NIMBY (" not in my backyard "). Je crois beaucoup à l'aide que peuvent nous apporter les plans départementaux pour éviter les blocages. La question des déchets est et doit rester une question éminemment locale, dans laquelle chaque territoire développe sa vision, au terme d'une large concertation. Le niveau national ne peut que définir les grands axes et préciser les règles techniques à respecter, laissant aux élus locaux le soin de mettre en place la gestion la mieux adaptée aux besoins de leurs concitoyens. En pratique, je considère que les plans départementaux portent encore trop l'empreinte de l'Etat pour que les collectivités locales, qui pourtant décident seules de la façon dont ils seront appliqués, se les approprient pleinement. Je ne verrais que des avantages à ce que les collectivités locales se voient confier plus de responsabilités dans l'élaboration des plans. Quelques conseils généraux ont montré la voie en se saisissant du sujet. D'autres chantiers sont ouverts à court terme : l'aboutissement du décret sur les pneumatiques usagés ; celui sur les courriers non adressés, qui reste à l'ordre du jour et dont je sais qu'il est très attendu ; la transcription de la directive véhicules hors d'usage, sur laquelle nous sommes d'ores et déjà en retard ; le renouvellement de l'agrément d'Eco-Emballages et d'Adelphe. Autant de sujets dont je ne néglige pas l'enjeu, mais qui nécessiteraient, si je voulais tous les développer, une intervention bien trop longue. Nous ne devons pas nous laisser aveugler par les dossiers de court terme, nombreux et prenants. Nous disposons d'un temps unique pour définir de nouveaux axes pour la politique des déchets. Il serait coupable de ne pas en profiter. Cette politique devra être définie au terme d'un bilan précis et d'une large concertation. L'instance d'évaluation du Commissariat Général du Plan, qui a pour mission de porter un regard critique et constructif sur les dix dernières années, a été sollicitée en novembre dernier et rendra ses conclusions au printemps 2003. Le Conseil National des Déchets, installé en février, n'a eu qu'une occasion de se réunir en séance plénière. C'est à lui qu'il reviendra de mener à bien, d'ici mars 2003, la nécessaire concertation sur ce sujet. Vos deux jours de travaux seront eux aussi une contribution non négligeable au débat. On peut toujours regretter que l'échéance n'ait pas été anticipée, afin de ne laisser aucune période d'indécision. On peut aussi en prendre simplement acte, et décider de consacrer les quelques sept mois que nous avons devant nous à construire ensemble une politique aussi réaliste qu'ambitieuse. Cette politique devra avant tout, être marquée de l'empreinte du développement durable. Le sommet de Johannesbourg a été un moment fort par les engagements qui y ont été pris et peut jeter les bases d'une nouvelle façon d'envisager le développement. Tout dépend de la façon dont les pays industrialisés sauront donner l'exemple. Il nous appartient de montrer qu'il n'est pas utopique de vouloir découpler la croissance économique de la pression exercée par l'homme sur son environnement. Avec l'énergie, les déchets sont un des domaines où cette volonté peut s'incarner. C'est donc tout naturellement que le chantier des prochaines années devra être la réduction à la source des déchets. C'est un pari difficile. Nous ne pourrons le tenir que si nous concevons des stratégies concrètes, mobilisant certes l'industriel producteur, mais aussi le distributeur, le consommateur et le citoyen. Je suis frappée par la quasi-unanimité autour de ce thème, qui va malheureusement de pair avec une absence quasi-totale de propositions concrètes. Nous disposons pourtant d'un atout majeur, celui de la mobilisation du citoyen. J'ai souligné tout à l'heure à quel point les français étaient prêts à se mobiliser pour que les déchets soient bien gérés. Il ne tient qu'à nous de transformer cette bonne volonté en gestes au quotidien, allant jusqu'à la modification des habitudes de consommation. D'autres outils existent pour infléchir la courbe, et ceux-ci doivent être parallèlement mis en musique : l'éco-conception, par exemple, est un atout majeur, même si son impact est moins immédiatement visible dans notre vie quotidienne. A l'autre bout de la chaîne, le choix entre la taxe d'enlèvement des ordures ménagères et la redevance est aussi un axe de progrès, dont le choix relève éminemment des collectivités locales, mais qui mérite à mon sens d'être mieux exploré. Quelle que soit notre réussite dans ce premier chantier de la prévention, nous savons qu'il nous faudra toujours traiter des déchets. Devons-nous établir dans cette perspective une hiérarchie entre les différents modes de traitement, comme dans le passé ? Je ne pense pas que ce soit encore d'actualité. L'intérêt écologique des différentes solutions à la disposition du décideur dépend d'un grand nombre de paramètres, dont beaucoup sont locaux. Des observations encore valables il y a quelques années ne le sont plus au fur et à mesure que les différentes filières progressent. Un incinérateur moderne avec récupération de chaleur peut ainsi être hautement écologique, de même qu'une décharge avec captage et utilisation du bio-gaz, ou qu'une opération de recyclage. Nous devons simplement prendre garde à ce que tous les paramètres soient bien pris en compte dans les choix que nous faisons. Cette remarque vaut en particulier pour l'effet de serre, dont nous n'avons pris conscience de la gravité que récemment, et dont je ne suis pas sûre qu'il soit totalement intégré à nos schémas de pensée. Absence de hiérarchisation préconçue ne signifie pas absence d'objectifs. La mise en décharge et l'incinération ont beau être, si elles se font dans de bonnes conditions, des solutions tout à fait honorables, il nous faut absolument continuer à progresser pour limiter le recours à ces deux modes de traitement. C'est d'ailleurs bien là le sens de toutes les orientations européennes en matière de déchets. Construire une gestion durable de nos déchets, cela voudra dire aussi progresser vers une plus grande transparence vis à vis du citoyen, alors même que les circuits de traitement se sont complexifiés. Chacun doit pouvoir être informé sur le devenir de ses déchets, sur l'intérêt écologique des filières auxquelles il contribue, sur la raison pour laquelle sa facture augmente. Sur ce dernier point, je crois qu'il faut sérieusement cesser d'ignorer dans nos politiques publiques la contrainte de maîtrise des coûts. Réaliser, pour tout projet, en parallèle à l'évaluation de son intérêt écologique, un bilan économique, me semble être de ce point de vue une première mesure de bon sens. La transparence peut passer, ainsi que l'Association des Maires de France l'a souligné, par l'internalisation des coûts de production. De nombreuses filières de traitement spécifiques se bâtissent, au moins partiellement, sur ce principe comme celles des emballages des piles et des huiles hier, celles des pneus et des véhicules très prochainement, celles des déchets électriques et électroniques ou des courriers non adressés bientôt. Pour vertueux qu'ils soient, ces édifices réglementaires méritent qu'on s'y penche pour assurer leur cohérence globale et leur visibilité. Voilà quelques perspectives dessinées. Elles ont volontairement été esquissées de manière générale, afin de laisser une grande marge de manuvre à tous les acteurs qui voudront s'associer, dans les mois à venir, aux travaux du Conseil National des Déchets et aux réflexions de mon ministère. Je vous donne rendez-vous de ce point de vue l'année prochaine avec d'une part des idées de long terme et, l'expérience nous a montré à quel point c'était indispensable, des objectifs chiffrés et vérifiables mesurés par des indicateurs solides. Je vous remercie. (source http://www.environnement.gouv.fr, le 13 septembre 2002)