Déclaration de M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, porte-parole du Gouvernement, sur le bilan des comptes nationaux en 2005, Paris le 24 janvier 2005.
Date: 2006-01-24
Orateur: Jean-François Cope
Fonction: FRANCE. Ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat

Je suis heureux de vous rencontrer aujourd'hui pour vous présenter la situation des comptes de l'État à la fin de l'exercice 2005. Nous avons clôturé nos comptes vendredi soir : nous sommes donc quasiment en temps réel. La situation des comptes de l'État en 2005. Elle appelle quatre observations majeures : D'abord les dépenses de l'État ont été strictement tenues : pour la 3e année consécutive, le plafond de dépenses voté par le Parlement a été strictement respecté. Je n'utiliserai pas mon expression favorite « à l'euro près » car nous nous situons en réalité 21 M d'euros en deçà du seuil fixé par la représentation nationale. La capacité de l'État à contenir dans la durée l'évolution de ses dépenses au niveau de l'inflation (la fameuse norme « 0 volume ») est incontestablement un grand succès. Deuxième conclusion : le respect de la norme de dépenses ne s'est pas fait au détriment d'autres objectifs fondamentaux. D'abord, les investissements de l'État ont progressé de 7 % d'une année sur l'autre et donc n'ont aucunement pâti de la gestion vertueuse des crédits mise en place au cours de l'année 2005. Ensuite, la bulle des reports a été drastiquement dégonflée, quasiment diminuée de moitié d'un exercice sur l'autre, passant de 9,7 Md d'euros début 2005 à environ 5 Md d'euros début 2006. Une variable d'ajustement commode pour boucler un exercice consiste à repousser à l'année suivante les dépenses : il n'en a rien été et les excellents chiffres sur les reports sont là pour l'attester ! Rappelons a contrario que nous venons d'un maximum historique de 14,1 Md d'euros de reports en début de législature : on mesure ainsi l'ampleur des efforts de bonne gestion mis en oeuvre par le Gouvernement depuis mai 2002 ! Troisième conclusion : en dépit d'une activité économique en demi-teinte en 2005, en tous cas inférieure à nos attentes initiales, les recettes de l'État se sont remarquablement bien tenues. Vous le savez, au mois de juin, à l'occasion du débat d'orientation budgétaire, nous faisions état de facteurs de risques pouvant conduire, s'ils se cumulaient tous, à des moins-values fiscales d'un maximum de 3 Md d'euros. Nous vous avons ainsi informé en temps réel et dans la plus totale transparence des incertitudes qui étaient les nôtres. Je suis à présent en mesure de vous indiquer que les recettes fiscales ressortent en plus values de plus de 500 M d'euros. La satisfaction la plus grande étant les bons résultats de la TVA en fin d'année, qui reflètent la vigueur de la consommation dans notre pays. Quatrième et dernière conclusion , celle que vous attendez le plus, le montant du solde budgétaire : je mets fin au suspens en vous indiquant qu'il s'établit à - 43,5 Md d'euros. Quel que soit le point de repère que l'on choisisse, le solde budgétaire est donc en amélioration : de plus de 3,3 Md d'euros par rapport à la dernière prévision de déficit associée au collectif, qui était de - 46,8 Md d'euros ; le déficit est également en amélioration de 1,6 Md d'euros par rapport au solde de la loi de finances initiale qui était de - 45,1 Md d'euros ; enfin, le solde est également en amélioration de 400 M d'euros par rapport au déficit de l'année dernière, en dépit d'une croissance moins florissante en 2005 qu'en 2004. Permettez-moi de souligner la signification politique forte de ces résultats : le Gouvernement est totalement au rendez-vous de ses engagements. Le Premier ministre a présidé il y a moins de 2 semaines la première conférence des finances publiques où il a fixé un cap très clair pour le redressement de nos finances publiques dans les 5 prochaines années. Notre détermination est totale et j'en veux pour preuve que nous faisons mieux que respecter nos objectifs de réduction du déficit budgétaire et j'ai maintenant toutes les raisons de croire que nous pourrons vous confirmer le 1er mars prochain que la France respecte le seuil de 3 % de déficit public ! Je souhaite à présent revenir sur le détail de ces résultats, avant de vous présenter les orientations budgétaires pour l'année qui s'ouvre. I. Tous les volets de l'exécution budgétaire pour 2005 présentent des résultats satisfaisants : Premier point : les dépenses publiques sont maîtrisées, sans sacrifier l'avenir. Je voudrais d'abord souligner que respecter la norme « 0 volume » ne va pas de soi : il ne se passe pas une journée sans que le ministre en charge du Budget ne soit sollicité pour financer des besoins nouveaux ou couvrir des aléas. Car l'action publique commande aujourd'hui de réagir en temps réel aux besoins de nos concitoyens et de la société. Ensuite : respecter la norme de dépenses, c'est bien, mais encore faut-il savoir comment, et si cela ne se fait pas au détriment de l'avenir. Dès le début de l'année, le Gouvernement s'est donné les moyens de maîtriser les dépenses de l'État avec la mise en place précoce d'une réserve de précaution de près de 4 Md d'euros sur les crédits « frais » de la LFI et de 2,5 Md d'euros sur les crédits reportés de l'année précédente. La réserve a ensuite été majorée de 1 Md d'euros à la mi-année. L'essentiel de cette réserve a été anulée puisqu'au total sur l'exercice le montant des annulations s'est élevé à plus de 6 Md d'euros. L'objectif de maîtrise des dépenses a donc été mis en oeuvre de manière totalement déterminée et résolue. Pour autant, il n'était pas question de compromettre l'avenir et nos objectifs de plus long terme. * oeuvrer pour l'avenir, c'était tout d'abord s'assurer que la maîtrise des dépenses ne se traduise pas comme trop souvent dans le passé par le sacrifice des dépenses d'investissement. Les résultats sont ce point pleinement satisfaisants car, comme je vous l'indiquais en introduction, les investissements progressent au total d'une année sur l'autre de 15 % au sein d'une enveloppe totale de dépenses qui est elle-même stabilisée à l'inflation. Mais une partie de cette évolution résulte d'effets de périmètre avec l'expérimentation de la LOLF en 2005 et la mise en place de chapitres globalisant investissements et fonctionnements : en neutralisant ces effets « optiques », la progression de l'investissement est de + 7 %. Je donnerai une illustration emblématique de cet effort. Des investissements publics préservés, c'est notamment une exécution en 2005 de la loi de programmation militaire allant au-delà des crédits prévus par la loi de finances initiale, avec la consommation de 250 M d'euros de reports. La hausse de l'investissement public a pour corollaire un effort très important sur les dépenses ordinaires de l'État qui sont quasiment stabilisées en valeur (+ 0,2 %) et ceci en dépit de l'augmentation de diverses dépenses inéluctables. * oeuvrer pour l'avenir, c'est ensuite régulariser la mécanique infernale des reports dont l'accumulation au cours de la législature précédente compliquait considérablement la gestion budgétaire. Tout d'abord, en traitant le problème à la source, en remédiant au principal facteur de création de reports que sont les ouvertures tardives de crédits en collectif. Ainsi, les seules ouvertures de crédits du collectif 2005 ont été celles nécessaires pour solder la gestion. Au-delà de la présentation d'un collectif vertueux, nous avons veillé dans le PLF 2006 a limiter strictement les dérogations à la règle posée par la LOLF de plafonnement des reports à 3 % des dotations initiales. Au total, la bulle des reports va être diminuée de moitié d'un exercice sur l'autre, passant de 9,7 Md d'euros début 2005 à environ 5 Md d'euros début 2006. Je parle bien ici d'une « estimation » car il s'agit d'une valeur maximale de crédits reportables. Nous examinerons minutieusement ces crédits avant de décider de leur report effectif. La baisse des reports est une excellente nouvelle pour la conduite de la gestion qui s'ouvre : nous n'aurons plus au-dessus de nos têtes cette épée de Damoclès, car soyons clairs, un montant de reports élevé entraîne mécaniquement une régulation budgétaire sévère. Second point : les recettes de l'État se sont bien tenues : Le principal facteur de satisfaction résulte indubitablement de la plus values de 500 M d'euros sur les recettes fiscales par rapport à la LFI. L'impôt sur le revenu est en progression de 1,4 Md d'euros par rapport à l'estimation de la LFI. Notons qu'une part de ces recettes supplémentaires résulte des réformes structurelles mises en oeuvre dans l'organisation de notre service public fiscal. Sur la seule année 2005, la part des contribuables ayant recours à un mode de paiement dématérialisé (mensualisation, prélèvement à l'échéance et paiement en ligne) a crû de 7 points, passant de 64 % à 71 %. Or, quand il y a paiement dématérialisé, le taux de recouvrement s'améliore ; l'effet est d'environ 350 M d'euros. Deuxième point, l'ensemble des impôts assis sur des actifs ont connu des progressions notables en 2005, en lien avec les évolutions constatées des prix de l'immobilier : c'est notamment le cas du produit des donations et successions (1 Md d'euros de plus-value par rapport à la LFI) ou de l'ISF (300 M d'euros de plus-value). L'impasse sur la TVA que nous estimions à 1 Md d'euros au moment du débat d'orientation budgétaire en juin se limite finalement à 600 M d'euros, ce qui illustre que la consommation est robuste dans notre pays : quasiment 1 point de croissance du PIB en moins n'a entraîné qu'une perte de 0,5 % sur le produit total de la TVA. L'impôt sur les sociétés (IS) est en retrait de 1,7 Md d'euros par rapport à la prévision initiale : le bénéfice fiscal en 2004 a en effet progressé moins fortement que prévu, ce qui illustre la déconnexion assez notable entre les résultats fiscaux et les résultats comptables des entreprises. Vous l'aurez compris, ce phénomène peut conduire à s'interroger sur les meilleurs modes d'appréhension de la création de valeur par l'entreprise. Ce sujet complexe est l'un des chantiers de réflexion stratégique que nous avons confié avec Thierry Breton à l'inspection générale des finances pour l'année 2006. S'agissant enfin de la fiscalité pétrolière, la perte optique de rendement de la TIPP est - 1,250 Md d'euros. En réalité, cette diminution traduit pour près de la moitié un transfert aux régions et départements dans le collectif de fin d'année conformément à nos engagements. Il n'en reste pas moins que la TIPP s'inscrit en moins value. Nous en connaissons les explications : la « diésélisation » accrue du parc automobile, le succès des campagnes de sécurité routière (-10 km/h de vitesse moyenne, c'est une consommation réduite de 10 %) et enfin un facteur conjoncturel qui a joué massivement en 2005 avec la baisse de consommation de carburant en réponse au renchérissement des prix. Je souhaite souligner un point : les travaux de la Commission Durieux ont clairement montré que l'État ne s'est pas « enrichi »avec l'augmentation des prix du pétrole. En effet, le surplus de TVA à la pompe induit par la hausse du prix du pétrole a été plus que compensé par la moins-value enregistrée en matière de TIPP. Au total, l'estimation de la perte nette cumulée pour ces deux impôts ressort à 100 M d'euros. Un dernier mot sur les autres facteurs touchant les recettes : La progression du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne a été particulièrement dynamique (+ 1,5 Md d'euros par rapport à la prévision initiale de la LFI) : cela résulte de l'augmentation des appels de fonds de la commission européenne qui a accéléré les mises en paiement dans la perspective de la clôture de la programmation financière 2000-2007. L'augmentation globale des prélèvements sur recettes (+ 2,1 Md d'euros) a été heureusement plus que compensée par le dynamisme des recettes non fiscales (+ 2,8 Md d'euros) qui a pour origine un ensemble de facteurs techniques pour la plupart retracés dans le collectif : la progression des dividendes : + 750 M d'euros l'amende versée par les opérateurs mobiles : + 535 M d'euros 1 Md d'euros au titre d'opérations internationales (intérêts sur prêts octroyés à des États étrangers, reversements de la COFACE) 250 M d'euros au titre de frais d'assiette et de recouvrement Dernier paramètre important. Avec le régime de la fongibilité de la LOLF, il n'est pas possible de gérer les crédits issus des fonds de concours européens au sein des programmes. Pour assurer une traçabilité satisfaisante, leur gestion est basculée début le 1er janvier 2006 sur des comptes de tiers. Par cohérence, les crédits disponibles à l'issue de la gestion 2005 (soit 750 M d'euros) ont été virés en comptes de tiers, ce qui se traduit par une minoration des recettes nettes à due concurrence. Remarquez bien que cette mesure technique de transparence a pour effet de dégrader nos comptes. Dernier point, le solde budgétaire s'inscrit en nette amélioration : En conséquence de dépenses maîtrisées et de recettes qui se sont maintenues, le solde budgétaire s'est évidemment amélioré. La réduction du déficit est ainsi de 3,3 Md d'euros par rapport à notre dernière prévision associée au collectif budgétaire déposé mi-novembre, et même de 4 Md d'euros si on neutralise la mesure technique sur les fonds de concours européens ! Un mot de commentaire sur cette amélioration ; elle s'explique par l'action de 3 paramètres représentant chacun un impact d'environ 1 Md d'euros : Un premier tiers résulte de l'impact plus important que prévu de la modification du régime des acomptes d'impôt sur les sociétés. Souvenez vous : la logique de cette disposition est simple. Lorsque les entreprises estiment que leur résultat au titre d'un exercice sera moins bon que celui de l'exercice précédent, elles ont la faculté de réduire leur dernier acompte d'IS. Par symétrie, la mesure proposée par le Gouvernement prévoit que les très grandes entreprises (dont le chiffre d'affaires est supérieur à 1 Md d'euros) majorent leur dernier acompte lorsque leurs perspectives de résultats sont meilleures. L'idée de bon sens est que le dernier acompte d'IS soit le mieux représentatif de la véritable capacité bénéficiaire des entreprises. Cette disposition a évidemment vocation à être pérennisée. Son rendement était estimée au moment du vote du collectif à 1,3 Md d'euros : elle a rapporté en réalité 2,3 Md d'euros soit 1 Md d'euros supplémentaire. Un second tiers d'environ 1 Md d'euros résulte de recettes fiscales plus abondantes que prévues lorsque nous avons présenté le collectif. Un dernier tiersd'environ 1 Md d'euros résulte de l'agrégation de différents facteurs d'amélioration : notamment les recettes non fiscales et l'excédent du compte d'avance aux collectivités locales avec l'amélioration du taux de recouvrement des impôts locaux. Au total l'addition de ces 3 paramètres explique l'amélioration du solde budgétaire final de plus de 3,3 Md d'euros par rapport aux prévisions du collectif. 2. Les perspectives budgétaires pour l'année qui s'ouvre : Nous avons beaucoup évoqué les aspects budgétaires mais l'année 2005 aura été avant tout l'année de la réforme fiscale. Nous avons en effet mené à bon port des chantiers majeurs de modernisation de notre système de prélèvement : avec la réforme de l'imposition de personnes : à travers, la simplification radicale du barème avec la réduction du nombre de tranches de 7 à 5, l'abaissement des taux par l'intégration de l'abattement de 20 %, le plafonnement à 60 % du total des impôts directs, le renforcement de la PPE pour renforcer les incitations à la reprise d'un emploi. avec la réforme de l'imposition des entreprises : à travers, la garantie apportée aux entreprises qu'elles ne seront plus jamais imposées à la TP au-delà de 3,5 % de leur valeur ajoutée ; la responsabilisation des collectivités locales pour assurer sur nos territoires un développement économique optimal ; la pérennisation du dégrèvement pour investissements nouveaux (DIN), sous forme de baisse d'impôt dégressive sur 3 ans. Un mot sur la disposition relative au plafonnement des niches. Je prends acte de la décision du Conseil constitutionnel qui n'a nullement sanctionné le dispositif sur le fond. Il nous a cependant rappelé à nos devoirs en annulant un dispositif qui au fil des différentes itérations était devenu bien trop complexe. Il n'en reste pas moins que l'objectif demeure : éviter qu'à travers le cumul de dispositions fiscales dérogatoires, un contribuable aisé ne parvienne à se soustraire à sa participation aux charges communes. Dans le cadre du groupe de travail qui associera des parlementaires des commissions des finances nous remettrons à l'ouvrage ce chantier, afin de pouvoir disposer pour le PLF 2007 d'un dispositif simple et lisible. Après l'année 2005 de la réforme fiscale, l'année 2006 sera l'année de l'efficacité de la dépense, avec pour la première fois réunis ces deux leviers fondamentaux que sont le budget et la réforme de l'État. Vous l'aurez compris, depuis que le Premier ministre m'a confié le portefeuille de la réforme de l'État, je n'ai de cesse de vouloir mettre de la réforme de l'État dans la procédure budgétaire, et inversement d'intégrer la logique d'économie et de productivité dans le processus de réforme de l'État. * Le premier chantier est celui de l'exécution budgétaire 2006 : Nous rentrons de plein pied dans une logique nouvelle, avec la première exécution du budget construit en mode LOLF. Désormais, budget rime avec performance. Les gestionnaires devront rendre compte au Parlement, mais également à tous les Français, des résultats de leur gestion. A cet égard, je ne peux que vous inciter à populariser très largement le nouveau site Internet www.performance-publique.gouv.fr. Il rassemble des milliers de pages d'information sur le coût des politiques publiques, les objectifs et indicateurs associés, le résultat des audits mais également des analyses comparatives internationales et des liens vers des sites étrangers. En cohérence avec ce nouveau cadre de gestion publique, le pilotage de l'exécution est lui-même révolutionné. La réserve de précaution a été prise en compte dans la loi de finances dès le dépôt du projet au mois de septembre, conformément au dispositif intégré dans la LOLF au mois de juin dernier. C'est un exemple concret où la réforme de l'État irrigue le budget : nous avons mis en place une procédure totalement transparente et prévisible, à l'égard de la Représentation nationale et des gestionnaires. Le budget est ainsi voté et les crédits mis à disposition au premier janvier, en ayant parfaitement connaissance de la tranche ferme et de la tranche conditionnelle. Inversement, dans l'exécution budgétaire, la problématique budgétaire doit irriguer la réforme de l'État. Je crois que personne ne comprendrait que les résultats des audits de modernisation que j'ai présentés la semaine dernière ne débouchent pas sur des décisions de mise en oeuvre rapide. Par exemple, quand l'audit sur la maîtrise des frais de justice nous indique qu'il est possible de réduire le coût de l'analyse des empreintes génétiques de 300 à 60 d'euros en passant un marché groupé, il y a évidemment là une piste d'économie directement opérationnelle dès 2006 ! * Le second chantier sera celui de la préparation du budget 2007 : Le Premier ministre a fixé à l'occasion de la conférence des finances publiques un cap très clair : nous devons cheminer progressivement vers la stabilisation en valeur des dépenses de l'État. Qu'est-ce que cela signifie ? Très concrètement, que l'État devra financer l'augmentation spontanée de ses coûts (au titre notamment des pensions ou de la dette) par des économies à due concurrence, naturellement sans dégrader la qualité du service public. Nous franchirons en 2007 une première étape importante : après avoir stabilisé en volume les dépenses de l'État pendant 3 années consécutives, nous réduirons les dépenses de l'État de 1 % en volume [ie, elles ne progresseront que de 0,8 % en valeur]. Cela signifie une évolution majeure dans la méthode de préparation du budget de la France, et qui n'est possible qu'en réunissant ces deux leviers que sont le budget et la réforme de l'État. Car pour stabiliser les dépenses de l'État en valeur, il nous faut à la fois revoir : 1°. L'appareil productif de l'État : c'est-à-dire l'adéquation de ses moyens humains et de fonctionnement à ses missions, et c'est précisément ce que nous faisons à travers la campagne des audits. 2°. Les interventions de l'État : c'est-à-dire le bien fondé de ses politiques publiques sectorielles qui se sont sédimentées dans le temps, indépendamment d'évolutions majeures du contexte économique, social et institutionnel. A cet égard, je souhaite que les réunions sur les économies structurelles qui se tiendront à partir du mois prochain soient l'occasion d'initier un processus de « revue de programme » à l'instar de ce qui a été conduit avec le succès que nous connaissons par le Canada. Je voudrais à présent conclure. Ces bons résultats, même s'ils doivent encore être approfondis, contrastent avec l'ambiance de morosité ici et là dans notre pays. Ils montrent en tous cas une chose très claire : quand un Gouvernement est en initiative, qu'il assume des réformes, c'est la croissance qui en bénéficie. Et précisément, l'enjeu primordial de la politique budgétaire est de renforcer la confiance des Français et leur espoir dans l'avenir. Depuis le 1er juin 2005,les Français peuvent constater que nous sommes passés à la vitesse supérieure dans la mise en oeuvre des réformes dont notre pays a besoin. La réunion des deux leviers que sont le budget et la réforme de l'État fait émerger une vraie force de proposition et d'action au service de cette ambition de réforme Vous pouvez compter sur moi pour tirer partie de ce nouvel outil et être présent au rendez-vous.Source http://www.minefi.gouv.fr, le 26 janvier 2006