Déclaration de Mme Marie-Luce Penchard, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, sur les projets de loi organique et ordinaire relatifs à l'évolution institutionnelle de Mayotte et de la Nouvelle-Calédonie, et notamment sur les transferts de compétences impliqués
Date: 2009-07-07
Orateur: Marie-Luce Penchard
Fonction: FRANCE. Secrétaire d'Etat à l'outre-mer

Les textes examinés par le Sénat, selon la procédure accélérée, marquent une étape importante pour la Nouvelle-Calédonie et Mayotte. Etape importante pour Mayotte car le projet de loi organique consacre, ainsi que le prévoit notre Constitution, le changement de statut décidé par nos compatriotes le 29 mars dernier à 95 %. Conformément à la feuille de route qui avait été présenté aux élus mahorais en décembre, la collectivité unique prendra la place des institutions existantes en 2011, c'est-à-dire lors du prochain renouvellement des mandats. Bien évidemment, la disposition du projet de loi organique concernant Mayotte n'est qu'une étape car des textes ultérieurs devront être soumis au Parlement pour organiser la transition entre le régime actuel et la collectivité unique. D'ici à mars 2011, des projets de loi auront fixé les modalités concrètes de ce changement institutionnel, qui s'opèrera, conformément à la démarche retenue par le Conseil des ministres du 23 janvier 2008, "de façon progressive et adaptée, en tenant compte des spécificités de la société mahoraise et de l'évolution économique et sociale de l'île, en vue d'aboutir à un juste équilibre entre le respect de l'identité de Mayotte, le rythme d'évolution de ce territoire et le choix de la forme départementale." Le Gouvernement souscrit à la rédaction nouvelle de cet article adoptée par la commission des lois qui transcrit clairement le fait qu'à compter de mars 2011, une nouvelle collectivité sera en vigueur. Etape importante également pour la Nouvelle-Calédonie car les textes qui vous sont soumis sont dans la continuité de l'Accord de Nouméa de 1998 et, j'oserais dire, pleinement dans son esprit car le consensus a toujours été le fil directeur de nos travaux : l'Etat n'est pas seulement l'arbitre de l'Accord, il en est également un acteur à part entière. 1. La modernisation du statut Tout d'abord, les projets de loi sont nourris des travaux réalisés depuis 2006 en Nouvelle-Calédonie pour moderniser le statut de la Nouvelle-Calédonie. Le comité des signataires du 2 février 2006 a confié à un groupe de travail réunissant l'ensemble des partenaires locaux à l'Accord de Nouméa le soin de faire des propositions sur une révision du statut. Les propositions ont été remises par ce groupe de travail le 24 novembre 2006 ; la grande majorité de celles ayant fait l'objet d'un consensus local sont reprises dans les actuels projets de lois. Le statut actuel de la Nouvelle Calédonie, issu des lois organique et ordinaire du 19 mars 1999, est en effet antérieur à ceux de la plupart des autres collectivités d'outre-mer (à l'exception de Wallis-et-Futuna), tous élaborés ou mis à jour en 2007 et n'a pratiquement pas été révisé depuis. Il était donc nécessaire d'harmoniser les règles qui ont vocation à être commune à l'ensemble des collectivités. A grands traits, les modifications introduites poursuivent les objectifs suivants : * Harmonisation des règles relatives à la consultation de la Nouvelle Calédonie sur les projets de lois et d'ordonnances ; * Création d'un véritable statut de l'élu, leur garantissant une protection efficace, notamment au plan juridique, institution de procédures d'expédition des affaires courantes, modernisation des recours devant la juridiction administrative ; * Prise en compte de certaines lacunes ou ambiguïtés du statut observées depuis 1999 : clarification de la répartition des compétences, extension au sénat coutumier du régime des inéligibilités et incompatibilités, possibilité pour le congrès d'édicter par loi du pays un véritable statut de la fonction publique néo-calédonienne... 2. Des conditions d'interventions économiques plus souples Des conditions d'interventions économiques plus souples sous condition d'une transparence renforcée Par ailleurs, il est apparu nécessaire d'assouplir les conditions d'interventions économiques des institutions tout en favorisant la transparence de la vie économique et en renforçant l'efficacité des contrôles administratifs et juridictionnels : * Création de groupements d'intérêt public locaux entre la Nouvelle-Calédonie, les provinces et des personnes publiques ou privées, en vue de faciliter la coopération entre institutions locales. * Participation des établissements publics des provinces au capital de sociétés privées gérant un service public ou d'intérêt général. * Possibilité pour les provinces d'accorder des subventions aux entreprises. * Possibilité de déléguer un service public, dans le respect des principes issus de la loi Sapin du 29 janvier 1993, étendue aux établissements publics et aux syndicats mixtes de la Nouvelle-Calédonie et des provinces ; * Meilleure information du congrès sur les interventions locales en matière économique (remise d'un rapport annuel sur l'état des participations de la Nouvelle-Calédonie au capital de sociétés et sur l'activité de celles-ci) * Extension du contrôle de légalité du haut-commissaire aux actes des établissements publics ; * Modernisation du contrôle budgétaire des établissements publics locaux. Cette modernisation des institutions, réalisée en concertation avec les élus locaux, motivée par un souci d'efficacité de l'action administrative et de préservation de la continuité institutionnelle, veille à ne pas remettre en cause les équilibres entre les institutions, tels qu'ils sont définis par l'Accord de Nouméa. 3. Les transferts de compétence Le Gouvernement a loyalement transcrit les conclusions du comité des signataires de l'Accord de Nouméa du 8 décembre dernier s'agissant d'un volet essentiel de l'Accord, le "moteur" du processus : les transferts de compétence. Un long travail de préparation et de réflexion a été conduit entre les signataires de l'Accord pour que les transferts de compétence prévus par l'Accord soient effectifs dans les conditions prévues par l'Accord : le comité des signataires du 20 novembre 2007 a prévu la constitution d'une mission d'appui, composée d'experts, pour la mise en oeuvre des transferts de compétences. Le comité des signataires du 8 décembre 2008 a validé l'ensemble des propositions relatives à la révision de la loi organique. L'équilibre général du consensus, validé dans des termes très précis le 8 décembre dernier, est repris dans les projets de textes dont le Parlement sera saisi immédiatement. 3.1. De réelles garanties apportées pour le maintien de la qualité de service Pour répondre au souci des signataires, de réelles garanties sont apportées pour le maintien de la qualité du service rendu à nos compatriotes calédoniens. La réussite du transfert de compétences suppose une adaptation des structures administratives. Des solutions concrètes et innovantes, associant l'Etat et les institutions locales, ont ainsi pu être proposées : La création de "services mixtes" permettra ainsi la coexistence d'attributions de l'Etat et de la Nouvelle-Calédonie au sein d'un même service. Cette formule, qui pourra notamment être utilisée pour la navigation aérienne ou le service des affaires maritimes, permettra de rationaliser les coûts de fonctionnement en évitant de "doublonner" purement et simplement les services lorsque la nature des missions est très proche et requiert les mêmes compétences. Des dispositions spécifiques concernant les personnels de l'éducation nationale sont également proposées de manière à assurer une transition la mieux adaptée : il y aura dans un premier temps une mise à disposition globale de services. Par ailleurs, le projet veille à la compensation financière intégrale des compétences transférées. Les modalités d'établissement de la compensation financière des transferts seront ainsi alignées sur celles en vigueur en métropole, s'agissant de la compensation des dépenses d'investissement et de fonctionnement et de l'actualisation des dépenses. Le mode de compensation des transferts sera même plus favorable qu'en métropole puisque la dotation de compensation sera indexée sur la dotation globale de fonctionnement (alors qu'en métropole, la dotation globale de décentralisation est désindexée). En matière de sécurité civile, le projet prévoit que la Nouvelle Calédonie et les provinces apporteront leurs concours à l'établissement public d'incendie et de secours. Cette mutualisation des moyens ira de pair avec le concours de l'Etat, dans le cadre du fonds d'aide à l'investissement, qu'un projet d'ordonnance en cours d'examen devant le Conseil d'Etat prévoit d'étendre à la Nouvelle-Calédonie. Le projet prévoit un accompagnement technique du transfert de compétences, dans le cadre de conventions qui pourront être conclues par la Nouvelle Calédonie avec les administrations centrales et les autorités administratives indépendantes. Cet accompagnement technique permettra d'éviter toute rupture dans la mise en oeuvre des compétences et garantira ainsi une continuité administrative, sans préjudicier au libre exercice par les institutions locales de leurs nouvelles compétences. Il s'agit aussi d'aider le gouvernement calédonien à élaborer sa propre réglementation dans des domaines complexes, comme le droit des affaires ou de la concurrence. Le Congrès de Nouvelle-Calédonie a proposé une série d'amendements destinés à améliorer, du point de vue de la Nouvelle-Calédonie, l'équilibre budgétaire des transferts. Je dois rappeler clairement que le projet de loi présenté par le Gouvernement est conforme aux engagements inscrits en décembre dernier lors du comité des signataires ; non seulement, la Nouvelle-Calédonie n'est pas en retrait par rapport au droit commun en matière de transferts mais encore elle bénéficie d'une dotation indexée sur la DGF, ce qui n'est plus le cas depuis cette année pour les dotations d'équipement. A ce titre, la commission des lois a figé la période de référence pour la dotation de compensation des investissements de manière à inclure la construction du lycée du Grand Nouméa. Le Gouvernement adhère à cette disposition. En revanche, la formulation retenue pour la participation de l'Etat au financement des opérations à engager n'est pas conforme aux conclusions du comité des signataires et risque d'avoir des effets sur l'échéancier du transfert de la compétence : le Gouvernement a déposé un amendement qui évite ce risque. 3.2. Les compétences nécessitant un préalable S'agissant des compétences "droit civil, règles concernant l'état civil, droit commercial" et "sécurité civile", le comité des signataires avait décidé qu'elles seraient transférées selon les modalités prévues à l'article 27 de la loi organique. Ce changement a soulevé des objections lors de l'examen du texte par le Conseil d'Etat, sa conformité à la Constitution ayant été débattue. Ces compétences nécessitent en effet une démarche plus progressive que celle prévue dans le cadre de l'article 26 et adaptée à un transfert effectif des compétences d'ici à la fin de l'actuel mandat du congrès en 2014. Des préalables sont en effet requis : - l'important travail de recensement des textes applicables et à rendre applicables sur le territoire en matière de droit civil et commercial n'est pas achevé ; - le renforcement des moyens administratifs propres dans le champ de l'élaboration des normes juridiques, au niveau du gouvernement de Nouvelle-Calédonie et du congrès, à la demande des élus calédoniens ; - la création d'un certain nombre d'organismes, comme l'Institut national de la propriété industrielle (INPI) ou le Haut conseil du commissariat aux comptes (H3C), ou, alternative possible, le conventionnement avec les organismes métropolitains, qui sont indispensables pour que l'économie calédonienne puisse pleinement s'insérer dans son environnement régional et mondial ; - le renforcement des moyens opérationnels, avant le transfert de la compétence en matière de sécurité civile, et la création d'un établissement public d'incendie et de secours associant la Nouvelle-Calédonie et les provinces. Votre Rapporteur propose une rédaction qui revient à l'équilibre actuel de la loi organique tout en tenant compte des difficultés propres aux deux blocs de compétences pour lesquels les signataires de l'Accord ont jugé nécessaires des préalables : cette position, sur laquelle nous avons consulté nos partenaires, nous semble conforme au consensus qui se dégage actuellement et est de nature à garantir que les transferts interviendront effectivement dans le délai prescrit par l'Accord de Nouméa. L'assouplissement toutefois doit être strictement circonscrit aux seules compétences qui devaient être introduites à l'article 27. Mesdames et Messieurs les Sénateurs, Le Gouvernement vous soumet deux textes qui sont en grande partie le produit du consensus et traduisent un équilibre politique entre les signataires de l'Accord, dont l'Etat est à la fois le garant et l'un des acteurs. Pour le Gouvernement, le consensus de tous les partenaires s'est manifesté le 8 décembre et a été transcrit clairement. Le Congrès a donné un avis favorable à l'unanimité sur les projets de texte sous réserve de plusieurs modifications. Le Gouvernement reconnaît le poids politique de l'accord trouvé au Congrès. Cependant, le Gouvernement a également sa vision et ses responsabilités dans le processus en tant qu'acteur à part entière. C'est pourquoi certaines modifications proposées par le Congrès paraissent devoir être réétudiées. Plus fondamentalement, ces textes marquent la volonté très claire du Gouvernement, signataire de l'Accord de Nouméa, d'assurer que les transferts de compétence, qui doivent impérativement intervenir avant l'échéance fixée dans l'Accord, c'est-à-dire 2014, soient effectifs dans les conditions les plus opérationnelles et dans le souci de maintenir la qualité des services rendus. Les transferts sont le moteur de l'Accord de Nouméa et le Gouvernement vous confirme par ma voix qu'il entend bien que ce moteur fonctionne à plein régime. Source http://www.outre-mer.gouv.fr, le 9 juillet 2009