Discours de M. Hervé Gaymard, ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, sur les axes du projet de loi d'orientation en faveur des territoires ruraux, au Sénat le 28 mai 2003.
Date: 2003-05-28
Orateur: Hervé Gaymard
Fonction: FRANCE. Ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales

Messieurs les Présidents, Monsieur le sénateur, cher Ladislas PONIATOWSKI, Mesdames, Messieurs les sénateurs Mesdames, Messieurs, C'est avec beaucoup de plaisir que je viens aujourd'hui au Sénat, l'assemblée des terroirs et des territoires, m'exprimer au sujet du projet de loi d'orientation en faveur des territoires ruraux que je soumettrai à l'examen de cette assemblée à l'automne. Je voudrais, tout d'abord, remercier Ladislas PONIATOWSKI pour l'initiative qu'il a prise en organisant ce colloque, qui vient parfaitement à son heure et contribuera très utilement à notre réflexion. Ce n'est, d'ailleurs, pas un hasard si la Haute Assemblée s'intéresse aux territoires ruraux. De par son mode d'élection et la qualité de ses membres, le Sénat, cette " Chambre du seigle et de la châtaigne " selon la belle expression du Doyen VEDEL, a toujours porté une attention particulière aux territoires ruraux, dont ses membres savent, mieux que quiconque, le rôle essentiel dans l'équilibre de notre pays. Quelques-uns de ses membres les plus éminents, je pense en particulier à Messieurs Jean-Paul AMOUDRY et Jacques BLANC, Gérard CESAR et Marcel DENEUX, Gérard BAILLY et Jean-Paul EMORINE, ont consacré à différentes facettes de cette question -la politique en faveur de la montagne, la Politique Agricole Commune et la situation de l'élevage- des rapports d'un très grand intérêt, qui ont inspiré et enrichi notre réflexion. Je voudrais, sans attendre, les remercier, ainsi que les membres de la Commission des Affaires économiques et du Plan et de la Délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire pour la qualité de leur travail. Je voudrais enfin remercier particulièrement son Président, Jean-François PONCET, lui-même auteur d'un remarquable rapport sur l'exception territoriale, et lui dire tout le profit que j'ai d'ores et déjà retiré de sa lecture. Leur préoccupation fait, d'ailleurs, écho à celle du Président de la République. Le 13 avril 2002, à l'occasion d'un discours prononcé à Ussel, le Président de la République a eu l'occasion de préciser sa vision du développement économique des territoires ruraux. C'est dans cet esprit qu'il faut comprendre la décision qui a été prise, dès la constitution du Gouvernement de Jean-Pierre RAFFARIN, de confier au Ministère de l'Agriculture la responsabilité des affaires rurales. C'est aussi dans ce contexte qu'en novembre dernier, moins de six mois après mon arrivée rue de Varenne, j'ai eu l'occasion de préciser lors d'une communication en Conseil des ministres, les orientations que nous entendons poursuivre dans ce domaine. Avant toute chose, j'ai voulu " entendre la voix trop souvent méconnue du réel ", pour reprendre la belle expression de René GIRARD. Pour mieux apprécier la nature des difficultés vécues sur le terrain et des initiatives qui s'y développent, j'ai, en effet, reçu les représentants des grandes associations d'élus locaux : l'Association des Maires de France (AMF), l'Association des Départements de France (ADF), l'Association des Régions de France (ARF). Outre l'ensemble des Organisations Professionnelles Agricoles, j'ai également consulté la plupart des organisations professionnelles qui participent de l'activité économique du monde rural et en connaissent parfaitement les réalités : l'Assemblée Permanente des Chambres d'Agriculture (APCA), l'Assemblée Française des Chambres de Commerce et d'Industrie (AFCCI), l'Assemblée Permanente des Chambres des Métiers (APCM), l'Union Professionnelle Artisanale (UPA) ou l'Observatoire des métiers. J'ai souhaité, enfin, recueillir les propositions des acteurs de la ruralité : le Conseil National pour l'Aménagement et le Développement du Territoire (CNADT), l'association Familles Rurales, la Fédération Nationale des Foyers Ruraux (FNFR), la Fédération Nationale pour l'Habitat et le Développement Rural (FNHDR), l'Association Nationale pour l'Amélioration de l'Habitat (ANAH), l'Association Nationale pour le Développement de l'Aménagement Foncier (ANDAFAR), la Fédération Nationale de la Propriété Agricole et Rurale, le groupe Monde rural ou le Conseil National de la Montagne (CNM). Beaucoup de ces associations m'ont, par ailleurs, adressé des contributions d'une très grande qualité. Des groupes de travail, largement ouverts, ont parallèlement travaillé sur des thèmes spécifiques : la pluriactivité, les groupements d'employeurs, les sociétés d'économie mixte, l'agriculture de groupe, l'action sociale, la politique en faveur de la montagne et du pastoralisme, les services au public, la rénovation du patrimoine bâti, ou la protection des espaces agricoles péri-urbains. Afin de compléter cette information, le Premier ministre, Jean-Pierre RAFFARIN, a bien voulu, sur ma proposition, confier une mission sur le volet économique et social du projet de loi à Yves CENSI, député de l'Aveyron, que je salue. A côté des travaux du Commissariat Général du Plan, de la Délégation à l'Aménagement du Territoire (DATAR) et de l'Institut National pour la Recherche Agronomique (INRA), ces différents rapports et auditions ont permis de dresser un portrait précis du monde rural et des politiques conduites en sa faveur. S'agissant de domaines où l'Etat n'est pas seul compétent, ce travail était, par ailleurs, nécessaire pour distinguer les actions qui relèvent avant tout de la responsabilité de l'Etat de celles qui doivent être laissées à l'initiative d'autres acteurs. Il en ressort que si, comme on pouvait le pressentir, le monde rural a beaucoup évolué, il offre désormais des visages multiples. Depuis l'après-guerre, nos campagnes ont connu d'importants bouleversements. Exode rural, vieillissement de la population, désertification des campagnes, progression de la friche, enclavement des territoires, Daniel HALEVY avait donné un titre à ce constat univoque : " La terre meurt ". Beaucoup s'étaient résignés à l'idée que le monde rural devait ainsi se vider progressivement de sa population au profit des villes, comme si rien ne pouvait empêcher ce mouvement inexorable. Tout au plus, espérions-nous pouvoir le retarder. On persistait ainsi à opposer, dans la grande tradition du Tableau de la France de MICHELET ou de VIDAL de la BLACHE, une France urbaine dynamique à une France rurale condamnée au déclin. Et nous ne manquons pas de lignes Nord-Sud, Nord-Est, Ouest-Sud, de radiales, de dorsales, de diagonales, d'arcs en tout genre, ni même, si l'on y tient vraiment, de " banane bleue ", pour nous expliquer que ces deux France seraient condamnées à s'opposer, se jalouser ou, au mieux, à s'ignorer. Or, que constate t-on nous depuis quelques années ? Entre 1975 et 2000, l'espace rural a gagné près d'un demi-million d'habitants et nos compatriotes sont chaque année plus nombreux à rechercher à la campagne une qualité de vie que les métropoles urbaines trop souvent leur refusent. Dans le même temps, les territoires ruraux ont vu le nombre d'agriculteurs diminuer, et je sais que ce sera le thème d'une de vos de vos tables-rondes. Mais l'agriculture et la forêt continuent à occuper 80 % du territoire et conservent une importance que ne résument pas ces seuls chiffres : diversité des terroirs, richesse de notre espace rural, rôle du monde rural dans l'équilibre de notre territoire. " La France se nomme diversité ", écrivait déjà Fernand BRAUDEL dans L'identité de la France. Tous les vingt ou trente kilomètres, un paysage cède la place à un autre, et la réalité économique et sociale des territoires n'est pas davantage homogène. Certes, les communes les plus isolées, souvent à dominante agricole et forestière ou situées en zone de montagne, continuent à perdre des habitants. Beaucoup d'entre elles voient leurs espaces agricoles progressivement abandonnés et souffrent -comme ce fut le cas jadis au temps de l'électrification ou de l'adduction d'eau- d'une mauvaise connexion aux réseaux modernes de communication. Avec le développement des Nouvelles Technologies de l'Information et de la Communication (NTIC), cette coupure prend, d'ailleurs, une nouvelle forme : la fracture numérique. Souvent sous l'influence des centres-bourg, d'autres espaces, où l'activité entrepreneuriale est importante et où la population progresse, se développent et créent des richesses. L'action des élus en faveur de leur développement économique est, à cet égard, souvent essentielle. Enfin, à la limite des villes, une part croissante des terres se trouvent soumises à la pression de l'urbanisme, notamment commercial, et de la spéculation foncière. Il en résulte souvent d'importants conflits d'usage, et je vous remercie, Monsieur le sénateur, de consacrer une autre de vos tables-rondes à cette question majeure du partage de l'espace rural. Depuis trop d'années, le monde rural ne se trouve plus au centre des préoccupations et des politiques publiques. Et cette évolution est telle que beaucoup des Français qui y vivent ressentent parfois, à des degrés divers, un certain sentiment d'abandon. Dans les années 60 et 70, les premières politiques conduites de manière résolue par Michel DEBRE, Olivier GUICHARD ou Jérôme MONOD, lorsqu'il était Délégué à l'Aménagement du Territoire, sont venues rééquilibrer notre territoire et conjurer le " scénario de l'inacceptable ", celui d'un déclin inexorable de nos campagnes. A partir de 1975, la Communauté européenne s'est imposée comme un intervenant majeur d'une politique des régions, financée par les fonds structurels européens. Dans les années 80, les politiques de développement rural se sont poursuivies plutôt dans un cadre régional et décentralisé, l'échelon local apparaissant souvent plus pertinent pour la définition des besoins, la mobilisation des ressources et la programmation des politiques. Les premières lois de décentralisation accentuèrent cette prise en compte de la dimension locale dans les domaines de l'équipement, de l'investissement, de l'enseignement secondaire ou de certaines politiques sociales. Plus récemment, enfin, les politiques de développement et d'aménagement du territoire ont intégré la problématique du développement durable, de façon à prendre en compte ceux qui y vivent, mais aussi ceux qui y vivront demain. Cette politique initiée il y a déjà quarante ans a rencontré un certain succès. Mais au fil du temps, les approches et les intervenants se sont multipliés : les collectivités locales -régions, départements, communes- les intercommunalités, les pays et massifs ont mis en uvre des politiques sans toujours trouver les dispositifs nationaux d'accompagnement souhaitables. Il est temps aujourd'hui d'aller plus loin, de redéfinir une véritable ambition pour nos campagnes et d'apporter une plus grande cohérence et une meilleure lisibilité à l'action de l'Etat dans ce domaine. Il est temps aussi qu'à cette diversité des ruralités, des acteurs et des situations, réponde une diversité de nos moyens d'intervention, et je serai, à ce sujet, attentif au débat que vous consacrerez à la fracture rurale. Cette nouvelle politique rurale n'a, par ailleurs, de sens que si elle est sous-tendue par une activité agricole vigoureuse, pour que, au côté d'autres activités créatrices de richesses, les agriculteurs demeurent, comme d'ailleurs ils le souhaitent ardemment, le " coeur battant de nos campagnes ". Le développement de nos territoires ruraux est l'affaire de tous. C'est là le sens du discours d'Ussel. La politique conduite en leur faveur est un enjeu national. Elle repose sur une vision de la France. Longtemps, ce fut essentiellement celle des ingénieurs, du génie rural, de l'hydraulique ou des travaux de montagne. Ce doit être aujourd'hui celle des citoyens, des élus et des acteurs économiques. Cette politique ne saurait se résumer à des actions ponctuelles de " rattrapage " ou aux correctifs de certains déséquilibres conjoncturels. Elle exige, de surcroît, continuité et détermination. Loin d'être un sujet de court terme et d'adaptation conjoncturelle, cette politique repose sur la prise en compte des spécificités des espaces ruraux dans leur rapport à l'ensemble du territoire et est pleinement une action de la responsabilité de l'Etat, garant de l'espace national et du temps long. Le projet de loi que j'ai évoqué et tous les dispositifs qui l'accompagneront devront donc s'attacher aux préoccupations les plus concrètes des acteurs du monde rural. Le Premier ministre ayant décidé d'honorer ce colloque de sa présence, vous comprendrez que je me borne à énoncer quelques orientations. Je lui laisserai la primeur de vous les exposer de façon détaillée. Développer l'activité économique avec le souci de favoriser les initiatives et de garantir la solidarité nationale, renforcer l'attractivité économique des territoires ruraux, enfin, aménager et préserver les espaces spécifiques et sensibles, tels sont les objectifs qui me guideront dans la rédaction de ce projet de loi. Un premier axe : développer l'activité économique, en favorisant les initiatives et en garantissant la solidarité nationale au profit des territoires les plus fragiles. - L'Etat se doit, d'abord, de garantir la cohésion nationale et l'équité territoriale. A ce titre, il doit continuer à assurer la solidarité nationale au profit des territoires les plus fragiles. Or, dans un rapport récent, l'instance interministérielle d'évaluation des politiques de développement rural a souligné que les dispositifs en faveur du monde rural obéissent à des logiques encore trop sectorielles et cloisonnées et font souvent appel à des mécanismes nombreux et insuffisamment articulés entre eux. Avec mon collègue, Jean Paul DELEVOYE, Ministre de la Fonction Publique, de la Réforme de l'Etat et de l'Aménagement du Territoire, j'ai, par ailleurs, constitué une mission d'inspection, réunissant l'Inspection Générale des Finances (IGF), l'Inspection Générale de l'Agriculture (IGA) et le Conseil Général du Génie Rural et des Eaux et Forêts (CGGREF), afin de dresser un bilan des Zones de Revitalisation Rurale (ZRR) et des Territoires Ruraux de Développement Prioritaire (TRDP) introduits par la Loi d'Orientation pour l'Aménagement et le Développement du Territoire (LOADT), et de faire des propositions permettant d'en améliorer le fonctionnement et l'efficacité. Au sein de ce volet économique, nous proposerons également des dispositions spécifiques en faveur de l'agriculture, de la forêt et du tourisme rural. - L'Etat doit, par ailleurs, accompagner les initiatives locales, améliorer la dynamique des projets du territoire et créer un cadre propice à la libération des énergies qui tienne compte des spécificités des zones rurales. Pour y parvenir, nous devons à la fois simplifier les procédures, encourager les partenariats, mais aussi apporter notre concours aux acteurs du développement local, en soutenant l'ingénierie des projets, et en mutualisant les expériences innovantes. - Enfin, les partenariats entre professions et l'exercice de la pluriactivité seront encouragés, car ils sont particulièrement pertinents dans les espaces les moins peuplés où l'offre d'emplois est faible et la polyvalence nécessaire. Nous devons toutefois prendre garde que le développement des territoires ne se décrète pas : " Quand la société ne sait pas que faire d'un espace, elle est tentée de le traiter ", comme l'écrivait Edgar PISANI " par la norme, parce que celle-ci se substitue alors au projet ". Or, l'Etat doit, en ce domaine, veiller à toujours faire prévaloir le projet sur la norme. Car la maîtrise de l'espace ne saurait se réduire à une technique ; c'est une politique. Deuxième axe : renforcer l'attractivité des territoires ruraux De nouveaux habitants viennent chercher à la campagne une qualité de vie que les grandes métropoles leur refusent hélas trop souvent. Mais ils n'en attendent pas moins une offre de services satisfaisant leurs besoins quotidiens. Nous devrons conduire une réflexion sur les moyens d'offrir un service de qualité, en combinant, selon un maillage pertinent, services publics et non marchands. Une attention particulière doit être portée aux services de santé. Quels services assurer et à quel niveau ? Le hameau, le village, le bourg, la ville ? La question est ouverte, et les citoyens devront être associés à ce débat. Si les campagnes bénéficient d'une image largement positive dans l'opinion, il n'en demeure pas moins indispensable de conforter leur attractivité économique. Enfin, l'habitat participant fortement à l'attractivité des territoires ruraux, il s'agira d'y promouvoir l'offre locative, tout en valorisant le patrimoine bâti. Troisième axe : aménager et préserver les espaces spécifiques ou sensibles Le tiers des exploitations agricoles se trouvent désormais localisées en zone péri-urbaine. Or, il n'est pas sûr que nous disposions d'un instrument foncier efficace pour protéger ces espaces, comme il en existe pour aménager les territoires urbains. Il est pourtant essentiel de protéger l'agriculture dans ces zones, non seulement en raison de son importance économique, mais aussi pour sa contribution à l'entretien des paysages et du cadre de vie. C'est pourquoi des dispositions seront prises, dont le détail sera arrêté après une large consultation, de manière à y maintenir une activité agricole, tout en maîtrisant l'étalement urbain, et à favoriser une exploitation et une gestion plus rationnelle de la forêt. Diverses mesures seront également proposées de façon à favoriser le maintien de l'activité pastorale et celles exercées en montagne. A cette occasion, la loi pastorale de 1972 et la loi Montagne de 1985 seront actualisées. Dans un contexte marqué par l'approfondissement de la construction européenne et de la décentralisation, une telle démarche s'apparente en quelque sorte -je le mesure bien- à un défi. Pour le relever, l'ensemble des services de la DATAR sont mobilisés et les services centraux de mon Ministère ont d'ores et déjà été réorganisés, avec la création d'une Direction Générale chargée des Affaires rurales et de la Forêt, pour être en mesure de participer plus efficacement à la définition et à la mise en uvre de cette nouvelle politique rurale. Dès la rentrée, le Premier ministre réunira un Comité Interministériel pour le Développement et l'Aménagement du Territoire (CIADT). Je soumettrai alors au Parlement un projet de loi d'orientation, que viendront compléter de nombreuses mesures d'ordre réglementaire. Je souhaite, tout d'abord, que ce projet soit l'occasion d'apporter plus de lisibilité à l'action de l'Etat et des différents acteurs de la vie rurale. J'entends également qu'il privilégie une approche intégrée sur les politiques publiques sectorielles. Je voudrais, enfin, qu'il permette à chaque acteur de mieux jouer son rôle, l'Etat s'attachant selon les cas à réguler, redistribuer, accompagner, réguler ou fédérer les initiatives locales et les projets de terrain. Pour être pleinement efficace, cette nouvelle politique devra être assortie d'instruments d'évaluation appropriés. Un Observatoire du monde rural permettant d'en suivre les évolutions, de mutualiser les expériences et de mesurer l'impact des politiques suivies me paraît, de ce point de vue, utile. Messieurs les Présidents, Monsieur le sénateur, cher Ladislas PONIATOWSKI, Mesdames et Messieurs les sénateurs, Mesdames, Messieurs, L'ambition que poursuit le Gouvernement, à travers ce projet de loi d'orientation en faveur du monde rural, dépasse de beaucoup des considérations techniques et financières. Elle est de préserver l'unité française, de restaurer l'égalité des chances entre ses enfants et de refonder entre eux un pacte de solidarité et de développement. Et c'est en assumant cette ambition que nous contribuerons à sauvegarder un modèle de civilisation auquel nous sommes profondément attachés, parce qu'il est, comme l'écrit Emmanuel LEROY-LADURIE, " le produit de notre histoire " et qu'il touche à notre culture et à notre identité. (Source http://www.agriculture.gouv.fr, le 28 mai 2003)