Déclaration de M. Michel Sapin, ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, sur la proposition de loi visant à réformer l'ordonnance du 2 janvier 1959 afin de moderniser la gestion publique, Paris le 7 décembre 2000.
Date: 2000-12-07
Orateur: Michel Sapin
Fonction: FRANCE. Ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les députés, C'est un plaisir et un honneur pour moi de m'exprimer ce matin devant vous. Vos travaux sont loin d'être anodins : d'abord parce qu'après de très nombreuses propositions visant à réformer l'ordonnance du 2 janvier 1959 (35 en 40 ans, un peu moins d'une par an !), celle-ci est le fruit d'un important travail parlementaire réalisé en amont : je pense notamment aux travaux consacrés à l'efficacité de la dépense publique et au contrôle parlementaire et à ceux de la mission d'évaluation et de contrôle, qui préfigurent un mode de contrôle rénové du Parlement sur l'action gouvernementale. La réforme de l'ordonnance de 1959 n'est pas une réforme comme une autre car c'est une réforme structurante : ce texte a modelé depuis le début de la Vème République une part essentielle du fonctionnement de nos institutions en déterminant les relations entre le gouvernement et le Parlement sur les questions qui fondent la place du Parlement dans un régime démocratique : le vote de l'impôt, l'autorisation de la dépense, le contrôle budgétaire. Rendre possible un contrôle plus effectif de l'autorisation budgétaire par le détenteur de ce pouvoir, c'est moderniser l'exercice de la démocratie, c'est appliquer tout simplement les dispositions de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen : rendre compte de son administration, c'est plus qu'un objectif, c'est une exigence démocratique, c'est une nécessité pour rendre lisible l'action des pouvoirs publics. Au-delà de ces questions essentielles, le travail de refonte d'un texte comme l'ordonnance de 1959 constitue une étape essentielle de modernisation de la gestion publique : il est à mes yeux le préalable à un bouleversement des modes de gestion, avec pour objectifs premiers une plus grande autonomie et, contrepartie évidente, une responsabilité accrue des gestionnaires, pour assurer l'obligation de rendre des comptes. Sur ces questions, il nous faut maintenant aller plus loin que ce qui est permis par le texte de 1959, malgré les souplesses qu'il permet, en fait. Les expériences de réformes étrangères nous sont, en ce sens, extrêmement précieuses. Je ne reviendrai pas en détail sur les conclusions du rapport de Henri Guillaume. J'en tire simplement les deux enseignements suivants : D'abord, nous ne sommes pas seuls à conduire ce type de réformes. Des pays de culture administrative très diverses sont, c'est ce que nous dit Henri Guillaume, parvenus à refondre leurs procédures budgétaires. J'ai pu récemment m'assurer, en réunissant il y a quelques semaines à Strasbourg mes collègues européens, que nos préoccupations sont largement convergentes, tout simplement parce que les attentes des citoyens européens vis-à-vis de leurs administrations, de leurs services publics, le sont tout autant. Au-delà de ses aspects techniques, la réforme de la gestion publique doit répondre à ces attentes d'accessibilité, de simplicité, de responsabilité. En second lieu, j'ai pu noter que les réformes menées à l'étranger l'ont été, souvent, dans des conjonctures budgétaires peu favorables. Nous disposons en ce sens, aujourd'hui, d'un avantage qu'il faut utiliser pour mener à bien la réforme. Vous pouvez être assurés de mon appui pour inscrire rapidement le texte à l'ordre du jour des Assemblées en vue d'une adoption qui, sans être précipitée, doit également être rapide. Il est clair que nous ne travaillons pas aujourd'hui sur un texte susceptible d'être modifié ou corrigé lors de chaque discussion budgétaire. Le texte qui sera adopté régira le fonctionnement de l'Etat pendant de nombreuses années : il nous faut donc, d'une part, être capable d'évaluer avec précision l'impact de la réforme sur le fonctionnement de l'Etat ; il nous faut d'autre part mettre sur pied dès maintenant, compte-tenu du délai de transition qui sera défini par la loi organique, la refonte des procédures financières, budgétaires et comptables qui sont le fruit de la réforme de l'ordonnance : c'est ce qu'a décidé le comité interministériel pour la réforme de l'Etat du 12 octobre dernier, j'y reviendrai. La modernisation de la gestion publique repose sur deux piliers : l'autonomie et la responsabilité du gestionnaire de crédits publics. L'autonomie de gestion n'a pas pour objectif d'échapper, pendant les phases d'exécution du budget, aux missions régulatrices du ministre chargé des finances et elle est en ce sens indissociable du contrôle. Elle vise simplement à modifier, dans les administrations, les procédures de décision qui déterminent l'acte de la dépense. Dans mon esprit, l'autonomie repose sur une globalisation des crédits et sur de grandes facilités pour modifier, en cours d'exécution, la nature ou la destination de la dépense grâce à la délégation d'enveloppes budgétaires globales. Cette autonomie nécessite ainsi une fongibilité des crédits, largement prévue dans la proposition de loi. Je suis persuadé que nous détenons là une des clés pour, à terme, rendre plus attractifs les métiers et les fonctions de cadres dans la fonction publique et pour faire face aux besoins de recrutement dans les années à venir. Au-delà de la carrière et du traitement, la modernisation de l'exercice des responsabilités me semble en effet essentielle pour faire valoir, en particulier auprès de jeunes diplômés, l'attrait des fonctions d'encadrement dans la fonction publique. Evidemment, l'autonomie n'est pas l'indépendance : chaque gestionnaire doit disposer d'objectifs précis, doit connaître le mode d'évaluation de son action et doit être capable d'en rendre compte. Il faut ainsi parvenir à décliner, d'une façon opérationnelle, l'obligation constitutionnelle qu'a chaque agent public, ou chaque service public, de rendre compte de son administration. Pour moi, la responsabilité du gestionnaire repose sur la généralisation de la contractualisation au sein des ministères, entre les ministères gestionnaires et le ministère des finances, entre la centrale et les services déconcentrés, entre l'Etat et ses établissements publics. Cette contractualisation doit comporter trois éléments : - une définition des objectifs à remplir pendant la période couverte par le contrat. Cette définition peut être complétée par une lettre de mission au gestionnaire ; - une garantie sur les moyens budgétaires alloués au service pendant la durée du contrat ; - La définition d'indicateurs de suivi et de compte rendu de l'exécution du contrat. La contractualisation de la gestion budgétaire ne peut, dans les faits, que s'inscrire dans un cadre pluriannuel. Il faut donc que la loi organique permette un mode de gestion pluriannuel des crédits votés par le Parlement. Dans ce but, le comité interministériel pour la réforme de l'Etat du 12 octobre dernier a décidé d'amplifier les pratiques de contractualisation, en vue de leur généralisation progressive. Notre idée est d'expérimenter d'abord, comme le fait le ministère de l'intérieur pour les crédits des préfectures, d'évaluer les expériences ensuite, pour les diffuser. Vous savez que quatre préfectures bénéficient depuis le début de l'année d'une enveloppe globale, et largement fongible, de leurs crédits. Un travail d'évaluation de cette expérimentation est conduit par la direction générale de l'administration du ministère de l'intérieur. Le CIRE a décidé d'étendre en 2001 l'expérience à 10 nouveaux départements puis de généraliser ce mode de gestion à toutes les préfectures, en fonction de l'évaluation de ses résultats. L'expérience des préfectures doit servir d'exemple aux ministères pour, comme l'a également décidé le CIRE, qu'ils engagent une démarche de contractualisation assortie d'une globalisation des moyens de fonctionnement et de rémunération avec leurs services déconcentrés. S'agissant enfin des établissements et des entreprises publiques, l'exercice est plus facile : chaque entreprise, chaque établissement aura négocié en 2001 un contrat d'objectifs et de moyens avec son ou ses ministères de tutelle. Le gouvernement a par ailleurs décidé de généraliser progressivement l'usage du contrôle de gestion dans l'administration : cette décision est loin de constituer un vu pieux, notre objectif est de préparer dès maintenant les outils de contrôle qui seront rendus nécessaires par la réforme de l'ordonnance, pour évaluer les gestionnaires et rendre compte au Parlement de l'usage de l'autorisation budgétaire accordée au gouvernement. Pour aider les ministères dans cette voie et remplir cet objectif en trois années, la direction du budget et la délégation interministérielle à la réforme de l'Etat poursuivront leur travail commun de conseil et de coordination sur les projets ministériels de développement et de généralisation du contrôle de gestion. A ce jour, un état des lieux a été réalisé avec précision. Il nous reste, et c'est évidemment l'essentiel du travail, à mutualiser les expériences pour définir des références et des pratiques communes permettant une agrégation des résultats. Contractualiser la gestion budgétaire et développer le contrôle de gestion : ces deux outils de modernisation ne sont évidemment pas à usage exclusivement interne et ils n'ont pas pour seuls objectifs de mieux organiser l'information du niveau hiérarchique n sur l'activité du niveau n-1. Si nous souhaitons généraliser l'usage de ces techniques, c'est aussi et surtout pour assurer l'information du Parlement sur l'exécution de l'autorisation qu'il délivre à l'exécutif. Elle doivent être le socle de l'évaluation des programmes et donc de la discussion sur les objectifs de chaque programme et sur les moyens alloués à chacun d'entre-eux. Plus généralement, le CIRE du 12 octobre a mis en place des structures de pilotage interministérielles, conduites sous la responsabilité de la direction du budget et de la délégation interministérielle à la réforme de l'Etat, pour préparer les conséquences sur la gestion publique de la réforme de l'ordonnance. Huit thèmes seront plus particulièrement abordés : - gestion des emplois et du personnel ; - définition des programmes, mesures des résultats et démarches de performance ; - déconcentration, délégation et gestion des crédits ; - contrôle a priori et a posteriori ; - organisation des services et des métiers ; - mutation des systèmes d'information budgétaire, comptable et financière ; - pluriannualité des autorisations budgétaires ; - conduite du changement et suivi des expérimentations. Ces structures ont été installées, chaque groupe a reçu un mandat précis et ils ont commencé leurs travaux, qui devraient être terminés à la fin du 1er semestre 2001. La position du gouvernement sur la proposition de loi fait l'objet d'un travail interministériel distinct. La constitution financière de l'Etat doit permettre d'aller dans les deux directions essentielles que je viens de tracer. S'agissant de la proposition de loi elle-même, je suis évidemment plus attentif à certains sujets qu'à d'autres. Il me semble que la modernisation de la gestion publique dont je viens d'exposer les grands traits repose sur quelques éléments essentiels : la notion de programme et la fongibilité des crédits, la gestion pluriannuelle de l'autorisation budgétaire, la possibilité de conduire des programmes interministériels, la possibilité de réformer en menant des expérimentations, sont à mes yeux des thèmes d'une grande importance. 1. La fongibilité des crédits est l'élément essentiel de l'autonomie des gestionnaires. Le principe de spécialité budgétaire était, au début du XIXème siècle, conçu comme un outil de contrôle du Parlement. Je crois qu'il ne l'est plus aujourd'hui et que son évolution doit reposer sur la généralisation de systèmes de contrôle de gestion. Il reste à définir l'étendue de la fongibilité des crédits. Celle qui est proposée par Didier Migaud est large puisqu'elle inclut les crédits de fonctionnement, les crédits de transferts et les crédits d'investissement. Se pose évidemment la question des crédits de personnel. Faut-il les exclure, et donc exclure de cette réforme près de la moitié des crédits de l'Etat votés chaque année ? Faut-il au contraire les inclure, au risque de voir l'emploi public croître sans limite ou au risque, à l'inverse, de voir les gestionnaires préférer de façon systématique l'externalisation de la gestion et donc le financement de prestations extérieures, au détriment de l'emploi public ? Soyons clairs : il nous faut à la fois assurer un contrôle efficace des emplois et ne pas limiter l'autonomie des gestionnaires. Peut-être pourrait-on envisager d'inclure les crédits de personnel dans le champ de la fongibilité. Dans ce cas, celle-ci devrait être encadrée : on pourrait par exemple imaginer que le Parlement autorise un stock d'emplois défini par catégories et non plus, comme aujourd'hui, par corps et par grade. L'autorisation du Parlement sur ces crédits pourrait ainsi porter, au sein de chaque programme, sur une masse salariale qu'il conviendrait de définir dans un des décrets d'application de la nouvelle loi organique et, parallèlement, sur ce stock d'emplois. On retrouverait alors, dans l'annexe au PLF, une répartition indicative des emplois relatifs à chaque programme. On pourrait également imaginer de limiter la fongibilité des dépenses de personnel en la permettant dans un sens et pas dans l'autre. Je considère comme beaucoup d'entre-vous que le mode d'approbation actuel du nombre d'emplois ne garantit pas la transparence de l'exécution : d'abord parce que le distinction entre services votés et mesures nouvelles ne permet pas d'approuver le niveau de la ressource humaine affectée à chaque ministère, ensuite parce que la connaissance, en exécution, de l'emploi, est très parcellaire. Il faut de plus éviter de recréer une discussion parlementaire qui porterait, pour les dépenses de personnel, sur des services votés et des mesures nouvelles : l'esprit d'une gestion par programmes doit en effet permettre au Parlement de discuter de l'ensemble des moyens humains alloués à tel ou à tel programme ministériel. Une plus grande souplesse dans les règles de transformation des emplois en cours d'exécution doit évidemment s'appuyer sur la qualité de l'information accompagnant le projet de loi de finances et celle fournie à l'appui du projet de loi de règlement, dont la place dans le processus budgétaire doit être rendue plus importante. Pour nourrir cette transparence, il faut être en mesure de compter les emplois financés par le budget de l'Etat. Compter l'emploi public à partir des verts budgétaires demeure un exercice particulièrement difficile et plus qu'incertain. Au cours des débats qui ont eu lieu il y a quelques jours à l'Assemblée à l'occasion de l'examen du projet de loi sur la résorption de l'emploi précaire, j'indiquais que les effectifs réels évoluent d'une manière relativement autonome par rapport aux décisions budgétaires. L'analyse comparée des verts budgétaires, traduction de l'autorisation parlementaire, et des fichiers de paie des ministères civils, traduction de la réalité de l'exécution, est édifiante : des emplois sont supprimés là où on devrait s'attendre à une augmentation, des emplois sont créés là où le Parlement a voté des suppressions. Il est indispensable que le débat sur le nombre de fonctionnaires ou, plus généralement, sur le nombre d'emplois financés par l'Etat, ait lieu sur des bases saines. Le Parlement doit être conscient de la réalité de l'exécution pour déterminer combien d'emplois il juge nécessaire à la mise en uvre de tel ou tel programme. L'observatoire de l'emploi public, que le gouvernement a créé par le décret du 13 juillet 2000, a entre-autre cet objectif. Ses travaux auront pour objet : de renforcer la transparence sur les données existantes en matière d'effectifs tout en assurant progressivement leur cohérence. Il faut dresser un état des lieux des systèmes statistiques utilisés dans les différentes départements ministériels en capitalisant leurs résultats, en harmonisant les nomenclatures et les concepts utilisés pour favoriser leur agrégation ; - d'améliorer la qualité de la gestion des ressources humaines au sein de chaque ministère et de chaque fonction publique par la mise en place systématique d'une gestion prévisionnelle ; - de mettre en place, en cohérence avec les outils de gestion prévisionnelle de chaque ministère et de chaque fonction publique, des méthodes plus globales de prospective de l'emploi public et des qualifications. L'observatoire aura également pour mission de présenter chaque année au Parlement un état statistique annuel des effectifs de la fonction publique de l'Etat. Dans mon esprit, ce travail doit servir de base à la confection des annexes au PLF destinées à préciser et à développer le contenu en emplois de l'autorisation budgétaire demandée au Parlement par le gouvernement. Il doit également servir de base aux documents présentés à l'appui du PLR. L'observatoire calera le calendrier de ses travaux sur les exigences du calendrier parlementaire. 2. La pluriannualité de l'exécution budgétaire est également une condition importante de l'autonomie et de la responsabilité. La pluriannualité se développe en effet aux deux bouts de la chaîne budgétaire : au niveau européen avec le programme de stabilité, et au niveau local avec la promotion de la contractualisation verticale (et horizontale) qui est un choix explicite du ministère de la réforme de l'Etat, comme vous l'avez compris. A partir du moment où la gestion est contractualisée entre les administrations et que cette contractualisation repose sur des bases pluriannuelles, il serait logique qu'elle soit assise sur une autorisation budgétaire accordée par le Parlement, au lieu de se limiter comme aujourd'hui à la seule garantie, en interne, du ministère des finances. Asseoir les contrats de gestion sur une autorisation parlementaire est une exigence de transparence et de démocratie budgétaire. C'est aussi un moyen de résoudre les difficultés de gestion -et les débats théoriques !- engendrés par la régulation budgétaire. Dans un programme budgétaire, le contrat d'objectifs et de moyens ne doit pas être seulement une façon de programmer la diminution des crédits : si le programme repose sur des CP votés par le Parlement pour plusieurs exercices, c'est le Parlement qui devient le régulateur. Dans ce cadre, l'autorisation pluriannuelle pourrait devenir la règle, l'autorisation budgétaire annuelle restant l'exception. L'existence des lois de programme et des lois de programmation pourrait être réaffirmée dans la loi organique. On pourrait même envisager de prévoir que la loi de finances comporte des crédits de paiement pour chaque année couverte par les autorisations pluriannuelles. Si le gouvernement souhaite proposer au Parlement, pour tel ou tel programme, une autorisation portant sur un seul exercice, il lui suffirait de proposer un montant d'AP égal au montant de CP proposé pour l'exercice en question. Il est clair que les CP votés au titre de plusieurs exercices devraient alors faire l'objet d'un réexamen chaque année : c'est la traduction de l'évaluation des programmes. Un tel système devrait nous conduire à réfléchir également aux conditions dans lesquelles sont opérés les reports de crédits. 3. La déconcentration de la gestion budgétaire est également un axe essentiel de modernisation de la gestion publique. Au niveau territorial le plus pertinent pour la mise en uvre des politiques publiques, le représentant de l'Etat pourrait, dans certains domaines d'action de l'Etat, devenir une autorité budgétaire ayant compétence sur des programmes interministériels, dépassant en quelque sorte une gestion strictement verticale, sur le terrain, des crédits déconcentrés. Ces pistes nécessitent encore des réflexions approfondies, de la part du gouvernement, sur le contenu précis qu'il souhaite donner à de nouvelles étapes de déconcentration administrative. Au niveau de la loi organique, je crois qu'il est nécessaire de prévoir l'existence de programmes interministériels, dont les crédits seraient ouverts dans le budget du Premier ministre ou de ministres chefs de file et qui seraient destinés à être délégués aux préfets. Une limitation de la notion de programme à des crédits relevant uniquement d'un même ministère serait peut-être contreproductive. La loi organique devrait en effet laisser aux lois de finances la possibilité de déterminer le caractère ministériel ou interministériel des programmes budgétaires. 4. Enfin, les conditions de mise en uvre de la réforme sont très importantes : outre les structures de pilotage mises en uvre par le CIRE, la définition de la période transitoire est essentielle et un horizon de plusieurs exercices budgétaires apparaît raisonnable. Au-delà de la définition de ce délai, une mise en place progressive, par la voie d'expérimentations, devra être organisée. De telles expérimentations pourraient être d'abord mises en uvre à l'échelon territorial avant d'être généralisées : la globalisation des crédits des préfectures nous éclaire, je vous l'ai dit, très utilement sur ce point. Des expériences de globalisation des moyens au sein de certaines administrations centrales, je pense en particulier au contrat signé cette année entre la direction du budget et la direction des relations économiques extérieures (DREE), méritent d'être évaluées puis d'être progressivement étendues. Vous êtes en train de réformer un texte fondamental pour les institutions publiques de notre pays. Je viens de vous faire part de quelques réflexions sur la modernisation de la gestion publique, qui est au cur de la réforme de l'Etat. De nos débats naîtra une nouvelle constitution financière de l'Etat. Le travail que votre commission réalise actuellement est essentiel pour évaluer les conséquences de la réforme. Mes services restent évidemment à votre disposition pour compléter votre information et enrichir vos travaux. Je vous remercie. (source http://www.fonction-publique.gouv.fr, le 8 décembre 2000)