Déclaration de Mme Brigitte Girardin, ministre déléguée à la coopération, au développement et à la francophonie, sur le projet de budget de la mission "aide publique au développement" pour 2006, au Sénat le 7 décembre 2005.
Date: 2005-12-07
Orateur: Brigitte Girardin
Fonction: FRANCE. Ministre déléguée à la coopération, au développement et à la francophonie

Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs les Sénateurs, Ce projet de budget de la mission "aide publique au développement" pour 2006, que nous examinerons aujourd'hui avec les deux missions qui lui sont associées "prêt à des Etats étrangers" et "accords monétaires internationaux", reflète pleinement la priorité que le gouvernement accorde au développement des pays du Sud. Le président de la République a fixé des objectifs ambitieux, qui sont aujourd'hui devenus consensuels au sein de la communauté internationale. Nous avons pu le constater lors du sommet des Nations unies en septembre dernier, dont plus de la moitié de la déclaration finale concernait le développement. Je peux vous affirmer que ces résultats inespérés encore quelques jours avant le sommet ont bien constitué un succès pour la France. Cette priorité au développement a également été celle du G8 lors de son dernier sommet en juillet à Gleneagles. A cette occasion, une nouvelle initiative d'annulation de dettes a été lancée. Un amendement que je vous présenterai tout à l'heure propose l'ouverture de 580 millions d'euros d'autorisations d'engagement. Ces modifications vous sont présentées tardivement car les contours techniques n'ont été dessinés que cet automne, après l'approbation du projet de loi de finances en conseil des ministres. Les orientations du président de la République se résument en trois priorités que nous déclinons sur la scène internationale : les buts ultimes de l'aide sont les Objectifs du Millénaire pour le développement, qui visent à réduire la pauvreté de moitié dans le monde d'ici 2015, l'Afrique doit bénéficier en premier lieu de notre soutien, car ce continent ne bénéficie pas assez des effets positifs de la mondialisation, l'aide publique au développement doit être augmentée, grâce à l'appui du budget des Etats, mais également par des sources innovantes de financement, j'y reviendrai. Cet accent sur le développement est bien entendu un acte de générosité. Mais c'est également une nécessité, vos rapporteurs l'ont souligné en mettant en avant l'actualité récente : les vagues d'émigrants clandestins vont nécessairement s'accroître si la misère et l'absence d'emploi persistent au Sud. Il en de même de la propagation de maladies contagieuses ou du terrorisme international, qui ne connaissent pas les frontières. C'est en particulier une intention forte du gouvernement que de mieux prendre en compte les migrations internationales dans la mise en oeuvre de notre aide. Il y a urgence en la matière et, comme le souligne M. Othily, la Guyane, comme l'ensemble de l'outre-mer, est en première ligne face à l'immigration clandestine. Le sujet est complexe, et à bien des égards encore vierge pour les économistes du développement. C'est pourquoi nous entendons renforcer notre analyse sur ce thème et tirer toutes les leçons des premières expériences positives que nous avons pu réaliser. Je pense en particulier au co-développement, qui consiste à inciter les immigrés à faire profiter leurs pays d'origine de l'expérience qu'ils ont acquise au Nord. Je pense aussi à la microfinance, qui permet par exemple à de petits artisans de s'acheter quelques outils pour produire dans leur village, et que l'on peut encourager par un meilleur usage des fonds que les émigrés transfèrent à leur famille. Je crois, comme vous, M. Revet, que tous ces petits projets sont importants et que nos jeunes retraités peuvent, en y apportant leur expérience, aider à leur mise en oeuvre. Au-delà, notre aide vise également à augmenter notre influence dans le monde, en particulier pour mettre en avant les idées françaises que sont celles d'une mondialisation mieux régulée et de la préservation de la diversité culturelle. De ce point de vue, vos rapporteurs ont souligné l'importance de tout ce qui concerne la formation, qu'il s'agisse de l'éducation des élites locales ou de l'accueil d'étudiants étrangers en France. Je suis d'accord avec eux. En effet, si on prend en compte l'éducation de base que nous apportons aux élèves nationaux dans les écoles françaises, les bourses que nous dispensons chaque année et les étudiants que nous formons gratuitement dans nos universités, c'est au total 1 milliard d'euros environ sur les 8,2 de notre aide publique pour 2006 que nous prévoyons de consacrer à cette politique. Il nous faudra à l'avenir, comme pour l'ensemble des autres composantes de notre aide, améliorer notre capacité de pilotage. C'est particulièrement vrai pour certains grands pays émergents comme la Chine, l'Inde et le Brésil, qui sont dans le champ de cette mission budgétaire, et avec lesquels nous devons renforcer notre partenariat. Bien entendu, quand je parle d'influence, je n'oublie pas des aspects plus concrets que soulignent Mme Brisepierre, M. Del Picchia et M. Guerry, s'agissant de la nécessité pour les pays partenaires de respecter leurs engagements à l'égard de nos compatriotes qui ont cotisé à leurs caisses de retraite. Nous comptons bien utiliser le levier que constitue notre aide au développement pour obtenir ces paiements. Avant d'en venir au volume de nos crédits, je voudrais mettre un accent sur les avantages de la loi organique sur les lois de finances, la LOLF, qui apporte dans le cas de l'aide publique au développement une clarification à nos actions. J'ai été sensible aux marques de soutien de ceux d'entre vous qui ont vu dans cette nouvelle architecture les efforts accomplis pour vous présenter nos actions de manière plus claire. Je voudrais remercier les services des ministères qui ont travaillé à produire pour le Parlement des documents plus clairs pour retracer les différentes composantes de cette politique. Je remercie tout particulièrement Paulette Brisepierre qui, tout en relevant la complexité de l'aide publique au développement, souligne que c'est une politique publique à part entière, au niveau français comme au niveau communautaire ou international. La LOLF nous permet de mieux identifier cette politique, par deux moyens : la création d'une mission budgétaire "aide publique au développement". Elle regroupe des crédits budgétaires des deux ministères des Affaires étrangères et de l'Economie, des Finances et de l'Industrie ; un document de politique transversale "politique française en faveur du développement" a été réalisé. Bien entendu, comme toute organisation, elle peut appeler des contestations. J'ai bien noté la préoccupation de la commission des Affaires culturelles et de votre rapporteur, M. Legendre, de disposer d'une vision plus claire en matière de crédits consacrés à la francophonie. Le gouvernement a fait le choix d'intégrer ces crédits à l'action extérieure et à l'aide publique au développement, car c'est par ce biais que nous avons la plus grande efficacité en la matière. Par exemple, j'ai demandé à tous nos ambassadeurs d'intégrer la Francophonie dans nos stratégies d'intervention que constituent les documents cadres de partenariat. Ce faisant, nous ne nous contentons pas d'isoler quelques centaines de millions d'euros de crédits consacrés à la promotion de la langue française, nous mettons en ordre de marche l'ensemble de notre aide publique au développement au service de cet objectif essentiel. Un exemple concret : nous consacrons chaque année 80 millions d'euros à l'éducation de base dans les pays les plus pauvres, montant que nous entendons augmenter à l'avenir. Dans le passé, la préoccupation francophonie a pu être négligée dans ce type d'actions. Désormais, la promotion de la langue française sera mieux prise en compte. Sans vouloir multiplier les exemples, globalement, l'approche française qui intègre au développement la diversité culturelle est à la fois une grande originalité et un acquis essentiel de notre coopération, car la croissance de ces pays passe aussi par la reconnaissance de leur richesse culturelle. J'ajoute, pour répondre à votre rapporteur spécial de la Commission des finances M. Charasse, qu'en regroupant dans une mission "aide publique au développement" des crédits tels que ceux de notre coopération culturelle, qui sont comptabilisés, selon les règles de l'OCDE, dans notre aide publique au développement, le gouvernement vise par là même à répondre à la demande que lui avait faite le Parlement d'une plus grande lisibilité du lien qui existe entre nos dépenses budgétaires et nos déclarations à l'OCDE. Comme vous l'avez noté, le document de politique transversale permet d'ailleurs de rassembler les actions de tous les ministères actifs en ce domaine et de lister les objectifs correspondants. Ce sont ainsi au total 11 programmes qui ont été identifiés comme apportant une contribution significative à notre politique en faveur du Sud. Je voudrais enfin vous dire sur ces questions d'architecture du budget que pour moi, la Francophonie est un champ d'actions important et qui me tient particulièrement à coeur. Contrairement à ce que l'on pourrait penser, le français n'est pas en perte de vitesse. La demande de français reste forte dans un grand nombre de pays. Je l'ai constaté personnellement par exemple à l'occasion de mes déplacements au Cap-Vert ou encore en Mauritanie. La question est plutôt de savoir comment répondre efficacement à la demande et comment mobiliser les moyens adéquats. La promotion de notre langue et de notre culture ne peut être séparée du reste de l'action extérieure de la France. Pour la coopération française, l'appui à l'éducation de base doit naturellement intégrer la dimension francophone. Monsieur le Sénateur Legendre, je voudrais d'ailleurs vous rassurer sur la dotation pour le programme de bourses de l'Agence universitaire de la Francophonie. Les 3 millions d'euros ont été visés par le contrôleur financier hier, les 7 millions restant sont en cours de mise en place. Cet effort important de notre pays qui sera reconduit en 2006 a permis à l'AUF de tripler son programme de bourses. Venons-en maintenant aux volumes de crédits que le gouvernement vous propose de voter. Le gouvernement s'inscrit dans l'objectif de porter notre aide à 0,5 % de notre revenu national brut en 2007 en vue d'atteindre les 0,7 % en 2012. Pour 2006, ce projet de loi de finances a été construit sur un objectif de 0,47 %, soit 8,2 milliards d'euros. Il s'agit là, Mme Tasca, d'un effort d'augmentation de notre aide de plus de 3 milliards d'euros. Je vous rappelle qu'entre 1997 et 2001 l'aide publique au développement française était passée de 0,45 % à 0,32 % du RNB. L'augmentation de notre aide depuis 2002 concerne toutes ses composantes y compris celle transitant par les ONG. Je voudrais mettre en avant deux aspects complémentaires : l'augmentation des moyens et la meilleure efficacité de leur utilisation. 1. Vous pouvez aisément le constater, le budget de cette mission, dans un contexte budgétaire particulièrement tendu, est en augmentation sensible de 200 millions d'euros, soit 7 %. Comme les années précédentes, la majeure partie de cet accroissement bénéficiera à nos engagements multilatéraux. Par exemple : nos contributions volontaires aux Nations unies, de 50 millions d'euros en 2004, passent à 90 millions d'euros en 2006, l'objectif étant d'atteindre 110 millions d'euros en 2007 ; la participation française à l'Association internationale de développement, le bras de la Banque mondiale pour les pays les plus pauvres, augmente de 40 % ; notre contribution au Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose, et le paludisme est doublée en deux ans pour atteindre 300 Millions d'euros en 2007, ce qui fait de la France le premier contributeur mondial à ce Fonds ; nous sommes également depuis janvier le premier contributeur au Fonds africain de développement ; nous sommes aussi le premier contributeur du FED. Sans multiplier davantage les exemples, cela montre que nous souhaitons être plus présent au sein des institutions internationales. Ce n'est sans doute pas un hasard qu'elles soient ainsi davantage à notre écoute. Nous avons notamment trouvé un relais très efficace à la Banque mondiale pour défendre l'idée d'une contribution de solidarité sur les billets d'avions. J'ai noté que votre rapporteur spécial de la Commission des finances, M. Charasse, suivant sans doute en cela une pratique de sa Commission, mettait en doute la sincérité du budget, mettant tout particulièrement en avant le Fonds européen de développement, qui serait sous-doté. En fait, c'est exactement l'inverse. Selon les dernières projections de la Commission, le FED est surdoté de 38,3 millions d'euros. Mais l'aide bilatérale n'a pas été pour autant oubliée, et j'entends le message que plusieurs d'entre vous m'ont fait passer à ce sujet. En effet, l'objectif de 0,5 % en 2007 et 0,7 % en 2012 supposera la poursuite de nos efforts budgétaires au cours des années suivantes. Cet effort devra être d'autant plus important que les allègements de dette, qui ont représenté entre 20 et 30 % de notre aide ? le chiffre 2006 étant de 23 %, vont avoir tendance à décroître. En effet, notre aide a en partie progressé grâce à ces allègements et le stock de dette à annuler va s'épuiser. Mais notre aide est loin d'augmenter seulement avec les allègements de dette. Ainsi, entre 2002 et 2006, ceux-ci représentent moins du tiers de la progression de 2,4 milliards d'euros de notre APD. C'est donc pour préparer l'avenir que ce budget prévoit de lancer d'ores et déjà les projets qui permettront des décaissements dans le futur. Ainsi, les autorisations d'engagement pour les projets bilatéraux, en pratique le Fonds de solidarité prioritaire et les concours sous forme de dons de l'Agence française de développement, qui étaient de 300 millions d'euros en 2002, atteindront 450 millions d'euros en 2006. Les prêts de l'Agence française de développement suivent la même voie, puisqu'ils passeront de 370 millions d'euros en 2002 à plus de 1 200 millions d'euros en 2006. Au total, en quatre ans, le volume des projets bilatéraux lancés aura été multiplié par 2,5, chiffre supérieur à l'augmentation de notre aide sur la même période (1,4 fois). 2. Second volet, une aide plus efficace, comme vous l'avez justement souligné, M. Nogrix, contrepartie évidente de l'effort demandé au contribuable français. Dans cet objectif, nous avons mis en place une réforme importante de notre dispositif depuis 2004. J'en profite pour remercier vos rapporteurs spéciaux pour le soutien qu'ils lui ont apporté. Cette réforme se décline selon deux axes : une amélioration du pilotage stratégique de notre aide, qu'il appartient au ministre en charge de la Coopération, en tant que chef de file de l'aide publique au développement, de coordonner ; une amélioration de la lisibilité de notre action de terrain, la mise en oeuvre des projets revenant à l'Agence française de développement sur la base d'instructions précises de l'Etat. Dans la mise en ?uvre concrète de cette réforme, de nombreux outils nouveaux ont été créés. Ils nous permettront notamment d'assurer une tutelle plus efficace sur l'Agence française de développement. Ces outils sont : au niveau des pays, des documents cadres de partenariat. Il s'agit de véritables plans d'action négociés sous le pilotage de nos ambassadeurs, entre la France et les pays que nous aidons. Il s'agit de s'engager mutuellement sur une feuille de route, pour une période de trois à cinq ans ; au niveau des secteurs, nous avons défini sept stratégies : éducation, santé, eau, infrastructures, environnement, agriculture, secteur privé ; une Conférence d'orientation stratégique et de programmation se réunit régulièrement sous ma présidence ; enfin, des contrats d'objectifs (un pour le MAE, un pour le MINEFI) sont en cours de négociation entre l'AFD et ses tutelles. Ces documents doivent respecter quatre priorités : plus de lisibilité sur le terrain, afin de rendre notre aide mieux perceptible, en mettant notamment un accent sur la Francophonie ou la lutte contre l'immigration clandestine ; moins de dispersion et plus de cohérence, afin de rendre nos projets plus percutants et d'être chef de file dans nos domaines d'intervention ; une meilleure coordination avec le pays aidé, mais également avec les autres intervenants français que sont les collectivités locales, les entreprises ou les ONG et avec les autres bailleurs de fonds internationaux, en particulier les Européens ; davantage de prévisibilité, afin d'inscrire notre action dans la durée de trois ou cinq ans. Au total, il s'agit donc d'insuffler à notre politique de coopération une logique de programmation et de contractualisation. Vous avez notamment soulevé la question de la tutelle exercée par mes services sur l'ensemble des opérateurs publics de l'aide au développement et plus particulièrement sur la capacité des ambassadeurs à être dûment informés de l'ensemble des projets ou initiatives des ministères ou établissements publics à l'étranger, et donc à exercer pleinement leur responsabilité de coordination des services français. Je vous confirme à ce sujet que, dans le cadre de la relance du Comité Interministériel des moyens extérieurs de l'Etat, les services du ministère préparent une directive nationale d'Orientation, dont l'objectif, à l'exemple de la directive nationale d'Orientation des préfectures, sera de rappeler et de renforcer le rôle de coordination interministérielle de nos ambassadeurs. Pour conclure, je voudrais vous dire un mot des sources innovantes de financement. Il s'agit tout d'abord de la Facilité financière internationale pour la vaccination. Celle-ci permet, en vaccinant aujourd'hui les enfants, de faire des économies sur les traitements futurs. Cette ponction sur les budgets futurs est ainsi dans ce cas totalement justifiée. La deuxième innovation, complémentaire de la précédente, est la mise en place d'une contribution de solidarité sur les billets d'avion, qui est une mesure particulièrement adaptée pour fournir les ressources additionnelles importantes, stables et prévisibles dont nous avons absolument besoin pour vaincre la pauvreté. J'ajoute, M. Nogrix, que cette contribution dont le montant est modique (cf. taxe aéroport ou sécurité) et, selon tous les experts, n'affectera pas l'évolution du transport aérien. Depuis près de deux ans, les efforts de conviction français en ce domaine ont été incessants. Sous l'impulsion du président de la République, nous avons obtenu l'adhésion de nombreux pays sur des déclarations de plus en plus précises. En septembre à l'ONU, 79 pays se sont engagés sur une déclaration qui mentionnait cette contribution sur les billets d'avion. D'ores et déjà, trois pays sont prêts à mettre en ?uvre immédiatement un tel dispositif, que nous souhaitons affecter en priorité au secteur de la santé, comme je vous l'ai écrit la semaine dernière avec mes collègues Philippe Douste-Blazy et Xavier Bertrand. Bien entendu, au-delà de ce noyau précurseur que nous constituons avec le Chili et le Royaume-Uni et bientôt je le souhaite le Brésil, nous devons poursuivre avec persévérance notre effort de conviction. C'est pourquoi il est important que nous mettions en place le dispositif législatif qui nous permettra de mettre en oeuvre ce mécanisme. Le projet d'article de loi est inscrit au projet de loi de finances rectificative pour 2005, qui est examiné en séance publique à partir d'aujourd'hui à l'Assemblée nationale. Vous en serez prochainement saisis. Je compte sur votre soutien pour faire progresser cette grande idée française. Vous le voyez donc, Mesdames et Messieurs les Parlementaires, le projet de budget porte à la fois la marque d'une ambition pour le développement et celle d'un renforcement de l'efficacité de notre action. C'est pourquoi je vous appelle à le voter aujourd'hui. Je vous remercie. (Source http://www.diplomatie.gouv.fr, le 12 décembre 2005)