Déclaration de M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, sur la nécessité, vingt ans après le vote de la loi sur la décentralisation, d'enraciner la décentralisation dans la population, de renforcer la coopération intercommunale et la démocratie de pro
Date: 2002-03-01
Orateur: Daniel Vaillant
Fonction: FRANCE. Ministre de l'intérieur

Monsieur le Maire, Madame la Ministre, Monsieur le Préfet, Messieurs les Ministres, Mesdames et Messieurs les Parlementaires, Mesdames et Messieurs les élus, Mesdames, Messieurs, Dans quelques heures, le 2 mars 2002 marquera, jour pour jour, le 20ème anniversaire de la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions. C'est un anniversaire que nous nous devions de commémorer. En effet, dans nos institutions, le 2 mars 1982 constitue, désormais, une date historique, un tournant pour notre vie locale, comme pour notre vie nationale. Pour la première fois, depuis les lois du 10 août 1871 pour les départements, et du 5 avril 1884 pour les communes, la tendance multiséculaire à la centralisation mise en exergue en 1968 par le Général de Gaulle était effectivement remise en cause, et la décentralisation s'engageait véritablement et concrètement. Sans doute, les tentatives n'avaient-elles pas manqué au cours des décennies antérieures, mais aucune, quelle qu'ait été la qualité de leurs auteurs, n'avait réussi. Du projet référendaire de 1969 au projet de loi de MM. BARRE et BONNET, en passant par les rapports PEYREFITTE ou GUICHARD, aucun n'avait débouché. Il fallût un contexte nouveau, 1981, la forte volonté de François MITTERRAND, la détermination qui n'était pas moindre de deux grands élus, Pierre MAUROY et Gaston DEFFERRE, et un travail parlementaire de plus de six mois, pour que l'idée de décentralisation devienne enfin une réalité tangible pour les élus et pour la population de ce pays. La loi du 2 mars 1982 allait tout de suite s'avérer décisive parce qu'elle enclenchait une démarche, et surtout parce qu'elle créait une dynamique. Depuis lors, plus d'une trentaine de lois ont été promulguées dans tous les domaines : de la répartition des compétences entre les collectivités locales et l'Etat, jusqu'à la création de la fonction publique territoriale, en passant par les dispositions financières inséparables de l'exercice de ces compétences nouvelles ;de la participation des habitants à la vie locale, jusqu'à la création de nouvelles formes de coopération intercommunale, en passant par la réorganisation des services de l'Etat et par la déconcentration des décisions. Plusieurs centaines de décrets ont par ailleurs été pris pour mettre en uvre ces dispositions législatives. Vingt ans après le 2 mars 1982, le Gouvernement de la République se devait de célébrer cet anniversaire afin de marquer, en toute objectivité, le bilan extrêmement positif de la décentralisation. C'est ce que nous nous sommes attachés à faire en organisant ces trois colloques, d'abord à Marseille sur la décentralisation vue par le citoyen et l'usager, puis à Lille sur la décentralisation et les acteurs économiques et sociaux, et aujourd'hui à Niort sur l'Etat, l'Europe et les collectivités locales, vingt ans après. Bien entendu, un tel anniversaire ne pouvait être organisé par le seul ministère de l'Intérieur. Dans ce but, j'ai tenu à ce que soit installé un conseil d'orientation comprenant les présidents des grandes associations d'élus locaux, des universitaires spécialistes des collectivités locales, des hauts fonctionnaires, ainsi que des personnalités ayant participé directement à l'élaboration de la loi du 2 mars 1982. L'importance du travail préparatoire, mais surtout la diversité et la qualité des intervenants, sous l'impulsion dynamique et incitative des trois animateurs de ces journées, ont permis que ces colloques ne soient pas seulement une commémoration ou l'occasion d'un simple bilan. Leur apport est allé bien au-delà de ce qui avait été envisagé à l'origine, lorsqu'a été prise l'initiative de cette célébration du 20ème anniversaire de la loi du 2 mars 1982. En effet, ces trois colloques ont permis de croiser de multiples regards sur ces vingt années de décentralisation : regard historique, avec le film d'introduction dont l'intérêt et la valeur ont été salués par tous ; regard juridique, avec les interventions liminaires particulièrement remarquées de trois experts reconnus, les professeurs BOURDON, FREMONT et MARCOU ; regard de hauts fonctionnaires de l'Etat des différentes administrations et en particulier ceux des préfets des régions d'Ile-de-France et de Provence-Alpes-Côte d'Azur, mais aussi du commissaire général au plan et des représentants de nombreux services déconcentrés de l'Etat ; regard également de fonctionnaires territoriaux. A cette variété de regards déjà grande, se sont ajoutés les regards non moins pertinents d'usagers, d'associations d'habitants ou de consommateurs, ainsi que les regards de nombreux partenaires économiques et sociaux, chefs d'entreprises, représentants d'organismes consulaires, syndicalistes, acteurs sociaux, etc Et enfin, s'est superposé pour cette dernière journée un autre regard, celui de l'Europe, qui nous a permis de mieux mesurer comment la "décentralisation à la française" avait évolué dans une Europe, qui a franchi concomitamment tant d'étapes pendant ces vingt années. A ce titre, il m'est agréable de saluer Mme PAYFA, députée au Parlement de Bruxelles - capitale. Plus que la célébration d'un anniversaire, plus qu'un simple bilan, ces trois journées-débats auront permis, de façon dépassionnée - ce qui n'était pas la difficulté la moindre en cette période - et de façon approfondie, de bien appréhender l'importance et la réalité des étapes franchies, l'apport de la décentralisation pour les différents acteurs locaux et pour la population, ainsi que les voies qui restent à ouvrir ou à parcourir. Je tiens à en remercier très vivement tous ceux qui y ont concouru. Je veux, d'abord, remercier les membres du conseil d'orientation, et je voudrais, en cette journée de Niort, saluer tout particulièrement le Président RAFFARIN, qui, jusqu'à il y a peu, présidait l'association des régions de France, le Préfet OLLIVIER, qui a été un des organisateurs de la journée de Marseille, mais qui fût aussi un des acteurs de l'époque aux côtés de Gaston DEFFERRE, et enfin le Professeur MARCOU. Par ailleurs, je tiens à remercier les différents intervenants de ces trois journées-débats. A cet égard, il me faut saluer tout spécialement les interventions de Jean-Claude GAUDIN, de Martine AUBRY, de Pierre MAUROY, de Daniel HOEFFEL et du Président FOURCADE, qui auront tour à tour marqué ces journées-débats. Aujourd'hui, à Niort, mes remerciements vont également à Bernard BELLEC, qui nous a accueilli dans sa ville, et à Ségolène ROYAL, qui a participé aux travaux de cette journée-débat. Je veux aussi adresser un remerciement particulier aux trois animateurs de ces journées, MM. SERILLON, LOCHE et PRADINAUD, ainsi qu'aux organisateurs, c'est-à-dire la direction générale des collectivités locales, le service de l'information et des relations publiques du ministère de l'intérieur, les préfectures concernées qui se sont largement mobilisées, tout spécialement aujourd'hui sous l'impulsion du Préfet LAISNÉ. Mes remerciements vont, enfin, au préfet PONDAVEN qui aura réussi en moins de trois mois, avec l'appui efficace et le très grand savoir-faire du service d'information et de relations publiques du ministère et de sa responsable Danièle POLVÉ, à concevoir, à préparer, à organiser et à réaliser ces trois colloques dans la meilleure relation avec les différents partenaires, et notamment les associations d'élus locaux. Chacune et chacun d'entre eux doivent être chaleureusement remerciés. De ces débats, je retire pour ma part quatre enseignements majeurs : *Premier enseignement : la décentralisation engagée en 1982 était une réforme nécessaire. A la fois pour le bon fonctionnement de nos institutions et pour répondre à la diversité des situations et des attentes, il était nécessaire en 1981-1982 de créer de nouveaux foyers de responsabilités et de donner aux élus locaux de nouvelles capacités d'initiative et d'action. Pour ce faire, il fallait supprimer les tutelles, qu'elles soient juridiques ou financières pesant sur les collectivités locales. Il fallait également clarifier les rôles respectifs du représentant de l'Etat d'une part, des élus d'autre part, et à cet effet il fallait transférer les exécutifs des départements et des régions au président de leur assemblée délibérante. Il fallait aussi transférer des compétences exercées par l'Etat aux communes, aux départements ou aux régions, que ce soit en matière d'urbanisme, d'action sociale, de formation professionnelle, d'interventions économiques ou de construction de collèges et de lycées, etc C'était tout l'enjeu de la loi du 2 mars 1982 et des textes qui ont poursuivi la démarche que de répondre à ces nécessités, et de faire en sorte que les collectivités locales deviennent des acteurs majeurs de la vie économique, sociale et culturelle, que l'action publique s'enrichisse et que la démocratie progresse. Incontestablement, l'objectif recherché a été atteint, et de si belle manière que vingt ans après personne ne peut imaginer que ces réformes auraient pu ne pas avoir lieu. Ainsi, nécessité a fait loi dans l'intérêt de l'Etat, des collectivités locales et de la population. *Deuxième enseignement : la décentralisation est une réforme pertinente tant dans la méthode suivie que dans ses résultats. La méthode, tout d'abord, s'est avérée pertinente, car elle a su allier la rapidité et la force d'impact indispensable en 1982 et la progressivité, étape par étape, des apports ultérieurs de 1983 jusqu'à aujourd'hui. Comme l'indique Eric GIUILY, dans le film projeté, Gaston DEFFERRE savait que la seule manière de bousculer les habitudes et les traditions passait d'abord par un projet rapide, fort dans les six premiers mois qui suivaient le 10 mai 1981, ne traitant pas forcément toutes les questions, mais créant l'irréversible. Gaston DEFERRE savait aussi que le succès de la décentralisation naîtrait de son adaptabilité et des ajustements pragmatiques et progressifs tirant parti de la dynamique initiale. Les résultats, ensuite, sont tout aussi pertinents et incontestables que la méthode. Ils rendent vaines, presque irréelles aujourd'hui, les craintes initiales d'une rupture de la cohésion nationale avec un Etat dépourvu de moyens d'action pour l'assurer, ou la crainte de voir des élus locaux incapables de maîtriser leurs nouvelles attributions. Bien au contraire, la décentralisation se caractérise par des acquis particulièrement positifs pour nos concitoyens, acquis qui ont été mis en exergue par de nombreux intervenants de ces trois journées-débats et que le sondage effectué par la SOFRES souligne avec force, particulièrement quant à l'amélioration de la qualité des services publics locaux, le développement économique local ou la transparence des décisions et l'information des citoyens. Comment, par exemple, ne pas noter avec satisfaction les améliorations significatives apportées dans la construction et l'équipement des collèges et des lycées, un des transferts de compétences emblématiques de la décentralisation. Les investissements réalisés par les collectivités locales représentent aujourd'hui les trois-quarts des investissements publics civils et leurs dépenses d'équipement brut atteignent 24 milliards d'euros (2,5 fois plus qu'en 1982). Je crois aussi que si la décentralisation s'avère aujourd'hui une réforme aussi pertinente dans ses résultats, c'est bien également parce qu'elle ne s'est pas faite contre l'Etat, mais avec l'Etat. C'est tout le mérite de ses initiateurs que de l'avoir voulue ainsi dès l'origine avec les décrets du 10 mai 1982 qui ont défini et renforcé la mission du représentant de l'Etat dans le département et dans la région. C'est aussi le mérite des préfets qui ont permis la réussite de la réforme, à la fois en l'appliquant loyalement et en facilitant, chaque fois que nécessaire, sa mise en uvre. La capacité d'adaptation du corps préfectoral, sa réactivité aux événements et son aptitude à se projeter dans l'avenir ont donné et donnent encore toute leur mesure dans l'application sereine, mais déterminée, de la loi, dans la médiation évitant qu'un conflit ne dégénère en affrontement, dans la défense de l'intérêt général et de nos principes républicains. Loin de constituer une menace et un obstacle, la décentralisation fut, et doit être encore un facteur de déconcentration de l'Etat et un aiguillon pour sa modernisation qu'il nous faut poursuivre sans relâche. Décentralisation et déconcentration nécessitent des gardiens vigilants et des animateurs dynamiques que sont les préfets et l'ensemble des fonctionnaires de l'Etat déconcentré. Je veux leur rendre hommage, et je peux pour cela m'en tenir à des exemples récents : la gestion de crises telles que les intempéries ou le passage à l'euro, événements pour lesquels ils ont montré une nouvelle fois tout leur savoir-faire. Le corps préfectoral jouit de l'estime et de la reconnaissance de la Nation. La permanence de ce corps en est le témoignage concret, et le mouvement de décentralisation ne constitue en rien une menace à son égard. L'avenir n'est certainement pas dans moins d'Etat ; il est dans un Etat plus déconcentré et poursuivant sa modernisation. *Troisième enseignement : la décentralisation est une réforme partagée. C'est bien parce que la décentralisation a donné ces résultats positifs, reconnus par tous, qu'elle est devenue une réforme partagée. Trois illustrations le démontrent, me semble-t-il : - Le film, au travers des interventions qui y prennent place, souligne que, dès 1983, ceux qui étaient réservés, voire opposés en 1982, se sont largement convertis aux apports de cette réforme, même si des divergences d'appréciation pouvaient demeurer sur tel ou tel point. - Les trois colloques organisés tout au long de ce mois confirment combien cette réforme est désormais partagée, et j'en veux pour preuve la convergence des appréciations de deux grands témoins qui se sont exprimés à Lille, Pierre MAUROY et Daniel HOEFFEL, tous deux se félicitant de la décentralisation, tout en soulignant, parfois avec des nuances, telle ou telle de ses insuffisances. - Enfin, tout récemment, le projet de loi relatif à la démocratie de proximité, devenue la loi du 27 février 2002 et publiée au Journal Officiel d'hier, a été adopté par l'Assemblée Nationale et le Sénat, à l'issue d'un accord, sans vote contraire, des membres de la commission mixte paritaire choisis sur tous les bancs. Venant après bien d'autres sur les lois de décentralisation, cet accord sur un texte de loi particulièrement important va permettre de franchir une nouvelle étape facilitant le développement de la démocratie de proximité par des mesures concrètes : participation accrue des habitants aux décisions qui les intéressent, grâce notamment aux conseils de quartier, à la commission des services publics locaux, à la réforme de l'enquête publique, ou à l'accroissement du rôle et des compétences de la commission nationale du débat public ; reconnaissance des droits de l'opposition au sein des assemblées locales ; dispositions destinées à faciliter l'exercice des mandats locaux et une meilleure conciliation entre la vie professionnelle et les fonctions électives, assurant ainsi une démocratisation de l'accès à ces fonctions. Cette loi permet également, au delà de l'approfondissement de la démocratie locale, de mettre en uvre, conformément à mes souhaits et aux engagements pris, de nouveaux transferts de compétences aux collectivités locales, essentiellement régionales. La décentralisation est bien ainsi, aujourd'hui, une réforme partagée. *Quatrième enseignement : la décentralisation est une réforme à poursuivre et à approfondir. Ces trois journées-débats ont également confirmé que la décentralisation était aussi une réforme à poursuivre et à approfondir. Trois axes de réforme ont émergé de ces débats passionnants : 1/ Tout d'abord, une demande générale d'une plus grande lisibilité de l'action publique et donc un souci de plus grande cohérence et de rationalisation de l'exercice des compétences des collectivités locales. La multiplication des financements croisés et les compétences générales exercées par les communes, les départements et les régions sont source de confusion pour la population, comme le montre le sondage de la SOFRES. A l'avenir, il nous faudra donc poursuivre l'effort engagé pour mieux répartir les compétences entre l'Etat et les collectivités locales, mais aussi pour clarifier les responsabilités de chaque niveau de collectivités locales. L'intervention de l'Union Européenne, que ce soit par sa réglementation générale ou par les règles d'emploi des fonds structurels, ajoute parfois à cette absence de lisibilité. Les organisations institutionnelles des pays fédéraux au sein de l'Union Européenne ne sont pas le plus souvent transposables au sein de notre décentralisation à la française, et nous devons veiller à l'approfondissement de l'Europe, tout en conservant les principes qui sont les nôtres. C'est dans cet esprit que j'ai souhaité que la France ratifie prochainement la charte européenne de l'autonomie locale du Conseil de l'Europe, et que j'ai demandé à la direction générale des collectivités locales de suivre de très près l'élaboration du livre blanc sur la Gouvernance de l'Union Européenne. 2/ Deuxième axe de réforme qui a été mis en lumière au cours de ces journées-débats : la décentralisation doit aujourd'hui accroître les solidarités entre les collectivités locales et donc au bénéfice de leur population. Les solidarités procèdent, tout d'abord, d'une démarche locale de mise en commun des moyens par la coopération intercommunale notamment, et les lois du 6 février 1992 et du 12 juillet 1999 en ont été les textes fondateurs. Les solidarités procèdent également d'une démarche de péréquation financière au bénéfice des collectivités les plus défavorisées. Plusieurs types de péréquations financières existent : - au niveau national, bien sûr, avec la dotation de solidarité urbaine (+ 80 % depuis 1997) ou la dotation de solidarité rurale (+ 60 % depuis 1997) notamment ; - mais aussi au niveau régional ou au niveau départemental, et l'Union Européenne intègre cette dimension dans la répartition de ses crédits. Ainsi que ces travaux l'ont bien montré, il est cependant nécessaire d'aller plus loin encore pour que les conditions de vie de la population, et pour que les services publics qui lui sont proposés ne dépendent pas exclusivement de la richesse fiscale de la collectivité, des hasards d'implantation de telle ou telle entreprise, ou des conséquences de décisions prises ailleurs, mais pour que ces services puissent avoir, autant qu'il est possible, la même qualité pour tous. La décentralisation ne doit pas créer des inégalités ; elle doit au contraire les réduire. Et c'est pour cela qu'une nouvelle étape de décentralisation devra nécessairement porter en particulier sur une réforme des finances locales. 3/ Je constate, enfin, que la troisième demande qui se dégage de ces journées-débats est celle d'une décentralisation plus citoyenne encore. Cette question se confond pour partie avec celle de la légitimité démocratique des institutions locales, que ce soit la collectivité départementale avec un mode de scrutin plus représentatif de la population, ou que ce soit l'établissement public de coopération intercommunale avec la problématique de l'élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires. Mais cette question de citoyenneté fait également référence à la participation directe des habitants aux décisions qui les intéressent : la démocratie participative, promue par la loi sur la démocratie de proximité. Cette question est fondamentale pour que les habitants eux-mêmes s'approprient, plus encore qu'aujourd'hui, la décentralisation et ses conséquences directes sur leur vie quotidienne, pour que la décentralisation ne soit pas, comme c'est encore trop souvent le cas, considérée comme la seule "affaire des élus". En conclusion, il y a vingt ans tout juste, en 1982, la décentralisation était à construire, et c'est ce qui a été fait avec l'acte I. Aujourd'hui, en 2002, il faut aller plus loin pour enraciner la décentralisation dans la population ; c'est l'acte II, engagé notamment avec la loi sur le renforcement de la coopération intercommunale et avec la loi sur la démocratie de proximité. Cet acte II est et sera forcément différent de l'acte I. D'abord, l'heure n'est plus au "grand soir" de la décentralisation. Tant de choses ont été faites en la matière depuis vingt ans. Bien sûr, comme dans l'acte I, des textes seront nécessaires : de nouvelles lois, de nouveaux textes réglementaires, peut-être même quelques adaptations de la Constitution devront intervenir, mais l'approfondissement de la décentralisation, la démocratie locale, la démocratie de proximité se feront d'abord grâce à une volonté partagée par l'Etat, par les élus, mais aussi par les habitants eux-mêmes, et par une pratique de la décentralisation au quotidien. Ces étapes nouvelles ne seront pas forcément plus faciles à franchir. Comme au Tour de France, il y a les étapes de plat, mais il y a aussi les étapes de montagne. Amplifier la décentralisation, l'approfondir, la faire devenir chaque jour davantage l'affaire des habitants, c'est, quelles que soient les difficultés, l'enjeu de l'acte II de la décentralisation, un enjeu majeur pour notre pays dans les années à venir, qu'il nous faudra construire et réussir ensemble. Je vous remercie. (source http://www.interieur.gouv.fr, le 6 mars 2002)