Déclaration de M. Francis Mer, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, sur la nécessaire réorientation de l'épargne vers le financement des entreprises et des retraites, une meilleure attractivité du système fiscal et la sécurité de l'épa
Date: 2003-01-16
Orateur: Francis Mer
Fonction: FRANCE. Ministre de l'économie, des finances et de l'industrie

Monsieur le Rapporteur Général, Mesdames et Messieurs les parlementaires, Mesdames et Messieurs, Permettez-moi tout d'abord de vous dire combien j'apprécie d'être parmi vous pour clôturer ces 12èmes rencontres parlementaires sur l'épargne. Les questions que vous avez abordées aujourd'hui sont des questions centrales pour notre pays. Comment développer, orienter et sécuriser l'épargne au service de l'économie, comment renforcer notre attractivité, ce sont des clés déterminantes pour notre avenir. Je comprends que vos débats ont été riches. Le propos introductif de Nicolas Baverez, ce matin, me paraît avoir posé les bonnes questions. Je partage une bonne part de son diagnostic, même s'il me paraît sur plusieurs points marqués d'un pessimisme excessif. Je serai donc intéressé à prendre connaissance de l'ensemble de vos propositions, car je ne prétends pas avoir aujourd'hui de réponse définitive à ces questions complexes. Après quelques éléments de diagnostic, je vous donnerai un éclairage sur notre action et nos ambitions dans trois directions : nous devons mieux orienter notre épargne vers le financement de nos entreprises et des retraites, nous devons améliorer l'attractivité de notre système fiscal, et nous devons renforcer la sécurité de l'épargne. I / La première question que nous devons nous poser, c'est de savoir si nous disposons en France de l'épargne dont notre économie a besoin, en termes quantitatifs comme qualitatifs. a) En termes quantitatifs d'abord. La lecture des chiffres conduit parfois à considérer que nous avons en France une épargne abondante, voire surabondante. D'après l'Insee, les ménages français auraient épargné jusqu'à 17% de leur revenu disponible en 2002, taux qui rejoint les plus hauts historiques. Ce taux d'épargne est à première vue très supérieur à celui de nos principaux voisins européens, notamment à celui de l'Allemagne ou de l'Espagne qui est d'environ 10% ; il apparaît en outre sans commune mesure avec les faibles taux d'épargne des pays anglo-saxons : 4 à 5% seulement pour les Etats-Unis et le Royaume-Uni. La réalité est cependant plus nuancée. Une fois harmonisées, les statistiques internationales révèlent en effet un mouvement de convergence des niveaux d'épargne européens : il faut en effet prendre en compte les différences nationales de mesure de la consommation et du revenu liées à la plus ou moins grande socialisation de la santé et de l'éducation, au rôle des fonds de pension, aux modalités de dépréciation des logements et du patrimoine des entrepreneurs individuels. Corrections faites, la France se situe au total dans une position moyenne parmi les pays d'Europe continentale. Plus que le niveau de notre épargne, c'est la tendance à la hausse que nous avons enregistrée au cours des années 90 qui est plus atypique. Elle contraste avec la réduction du taux d'épargne des ménages enregistrée dans un grand nombre de pays. Dans les pays anglo-saxons bien sûr, où l'envolée des marchés boursiers et de l'immobilier a incité les ménages à réduire fortement leur épargne ; dans la plupart des pays européens également, à la suite de la consolidation des finances publiques, du repli de l'inflation et des taux d'intérêt, mais aussi de la baisse du taux de chômage. Notre épargne apparaît donc relativement abondante, mais pas de manière exceptionnelle. Ce constat reste vrai semble-t-il si l'on s'intéresse à l'épargne nationale au sens large, celle à la fois des ménages, des entreprises et des administrations publiques : à un peu plus de 21 points de PIB en 2001 (10,5 points pour les ménages, 8,5 points pour les entreprises, 2 points pour les administrations publiques), notre épargne nationale est un peu supérieure à la moyenne européenne (19 à 20 points de PIB), mais l'écart est relativement faible. L'épargne publique, qui s'est érodée l'an passé avec la dégradation de nos finances publiques, est une composante importante de notre capacité nationale d'épargne : la réduction du déficit public que nous obtiendrons à moyen terme contribuera à la consolider, effort d'assainissement d'autant plus important que notre population vieillit. Que dire également de la fiscalité de l'épargne en France ? j'y reviendrai, car il est essentiel de mesurer si notre mode de taxation pénalise la localisation de l'épargne dans un environnement de plus en plus ouvert à la compétition. A ce stade, je rappelle cependant qu'environ 60 % des revenus de l'épargne sont aujourd'hui totalement exonérés dans notre pays. b) Nous ne souffrons donc pas d'un manque d'épargne. Est-elle pour autant bien orientée vers les emplois les plus productifs et la préparation de l'avenir ? pour le dire autrement, avec Charles Milhaud qui partageait ce constat ce matin, notre épargne est-elle une épargne utile ? Ici, le diagnostic est plus contrasté. Les livrets réglementés et l'épargne logement mobilisent une part beaucoup plus importante de l'épargne des ménages que la détention de valeurs mobilières, et notamment d'actions. Je partage donc le sentiment largement exprimé aujourd'hui que l'enjeu majeur pour nous est de parvenir à activer cette épargne, à lui donner un caractère offensif, pour qu'elle ne soit pas une rente stérile mais un outil au service de la modernisation de notre pays. Nous devons mieux orienter notre épargne vers le financement des entreprises et vers la préparation de l'avenir, qui inclut le vieillissement démographique. Pour mieux atteindre ce double objectif, il faut, sans a priori, faire le point, puis envisager des réformes dans l'intérêt de la collectivité. La fiscalité devra ici jouer son rôle. Elle a peu d'effet sur le volume global de l'épargne, mais elle influence en revanche fortement le choix des ménages et des investisseurs entre les différents produits et horizons de placement. Notre premier objectif doit être le financement de nos entreprises : il s'agit de transformer l'argent dormant en investissement fertile. Il est dans notre intérêt de soutenir l'investissement en actions, car nos entreprises manquent de fonds propres. Il y a certes eu des progrès dans les dernières années, l'épargne des ménages en actions a ainsi atteint un niveau historiquement élevé. Mais ce niveau demeure modeste. Moins d'un Français sur quatre détient des actions, (c'est plus d'un sur deux aux Etats-Unis), et la détention directe reste faible : 7 % seulement de la capitalisation boursière de la Place de Paris est détenue directement par des actionnaires individuels. Bien sûr, le contexte boursier récent n'est pas des plus propice. En 2002, les particuliers ont privilégié les placements les moins exposés tels que les placements à capital garanti, les plans d'épargne logement et les produits d'assurance-vie. Les encours moyens de dépôts à vue ont progressé, quand les placements en obligations et surtout en actions régressaient. Cependant, la bonne résistance du PEA, dont le nombre a continué d'augmenter avec plus de 7 millions de plans ouverts à la fin 2002 pour un encours de 68 milliards d'euros, témoigne de l'attachement des Français aux investissements en actions, y compris en période de fortes turbulences boursières. Il nous appartient d'encourager ces comportements. La loi de finances pour 2003 contient des dispositions, certaines votées à l'initiative du Parlement, qui vont dans ce sens : je pense au relèvement à 132 000 euros du plafond du PEA, au relèvement à 15 000 euros du seuil de cessions de valeurs mobilières permettant d'éviter l'impôt sur les plus values, ou encore à la possibilité d'imputer les moins-values boursières sur les plus-values réalisées les dix années suivantes et non plus les cinq années suivantes. D'autres, importantes, seront prises prochainement en faveur de l'investissement des particuliers dans les sociétés non cotées. La loi " Agir pour entreprendre " prévoit ainsi la création des Fonds d'Investissement de Proximité et le relèvement de la réduction d'impôt pour souscription au capital des sociétés non cotées. Bien entendu, au-delà des mesures à caractère fiscal, le développement d'une épargne investie en actions suppose le retour de la confiance des investisseurs dans les mécanismes de marché, et donc une plus forte sécurité. C'est une priorité pour ce gouvernement, j'y reviendrai dans un instant. L'épargne retraite constitue un deuxième objectif pour faire mieux coïncider notre épargne à nos besoins. Le Président de la République l'a rappelé encore récemment, la première priorité dans ce domaine est de garantir le maintien d'un système fondé sur la solidarité entre les générations. Mais, dans un cadre sûr et équitable, les Français doivent disposer de marges de choix individuels plus grandes. Or, les dispositifs actuels ne permettent pas de proposer à l'ensemble de la population un produit d'épargne conçu pour la retraite, alors qu'une partie de la population peut recourir à des contrats d'assurance retraite : fonctionnaires, travailleurs indépendants et salariés couverts par les contrats de retraite dits "article 39" ou "article 83". Ceux, les plus nombreux, qui ne sont pas couverts par ces dispositifs, mais qui sont soucieux d'épargner en vue de leur retraite, se tournent vers d'autres produits individuels: assurance-vie, épargne salariale, livrets d'épargne. Mais ces produits ne sont pas adaptés à l'objectif. L'épargne retraite doit donc ouvrir la voie à des mécanismes d'appoint, en respectant quelques principes fondamentaux. Chacun doit pouvoir librement compléter sa pension par l'épargne ; l'adhésion à ces dispositifs devra relever de choix individuels, tout en permettant d'associer les partenaires sociaux, et l'équité commande que l'ensemble de la population puisse en bénéficier. C'est la raison pour laquelle il nous faut disposer de véhicules d'épargne avec une fiscalité adaptée. Cet effort fiscal que nous devront consacrer à l'épargne retraite impliquera de faire des choix de priorités, car nous savons tous que nos marges de manuvre fiscales sont limitées. C'est dans cet esprit que le Gouvernement a soutenu la réforme du plan d'épargne logement proposée par le Parlement, pour réserver le versement de la prime d'Etat à l'acquisition effective d'un logement, ce qui était la vocation initiale du PEL. Nous devons ainsi engager un examen général de nos produits d'épargne. Il comprendra naturellement l'épargne réglementée, qui joue un rôle important dans notre pays, puisqu'elle représente plus de 200 Mds . Philippe Nasse et Christian Noyer, à qui j'ai demandé en octobre dernier de réfléchir aux conditions d'équilibre des fonds d'épargne, me remettront dans les tout prochains jours le résultat de leur réflexion. Je ne doute pas qu'ils nous apporteront une analyse et des propositions d'action stimulantes. Nous en reparlerons. Elargissons maintenant nos réflexions à un ensemble plus vaste. II / Le thème de l'attractivité, que vous avez abordé cet après-midi, est un thème crucial auquel j'attache une importance particulière. Notre stratégie vise notamment à encourager le travail, l'investissement et l'esprit d'entreprise. Nos priorités pour les prochaines années dans le domaine fiscal sont claires : - Pour les ménages : la réduction de l'impôt sur le revenu sera poursuivie, dans le cadre des marges de manuvre dégagées par la croissance. - Pour les entreprises : il faut parvenir à terme à un niveau de taxation des bénéfices comparable à celui des principaux pays européens, pour encourager l'esprit d'initiative et récompenser la prise de risque de l'investisseur. Mais il faut d'abord poursuivre la réforme de prélèvements qui frappent les facteurs de production. - Pour encourager l'investissement et la transmission des entreprises, il faut aussi, comme l'a rappelé le Premier Ministre mardi à Tours, adapter tous nos outils, y compris la fiscalité du patrimoine. Il n'est pas acceptable qu'un prélèvement fiscal oblige le contribuable à céder sa participation dans une société pour être en mesure d'acquitter l'impôt. Il est également essentiel d'enrayer le mouvement de délocalisation, qui a été réel au cours des dernières années. Ce phénomène n'est pas uniquement synonyme de pertes de richesses et de talents : dans bien des cas, il entraîne également la destruction d'emplois. Le même souci doit animer nos réflexions sur la mobilisation des talents étrangers. D'autres pays ont su mettre en place un statut attractif pour ces chercheurs, ces ingénieurs, ces cadres extrêmement mobiles qui apportent une contribution déterminante au dynamisme d'une économie. Je souhaite que nous puissions rapidement faire de même. - Enfin, pour tous, il faut simplifier la fiscalité, c'est-à-dire les prélèvements, mais aussi les procédures, afin d'alléger la charge du contribuable. Cette préoccupation se traduira concrètement dans le domaine de l'épargne par la réflexion que nous voulons engager sur la réforme du régime fiscal des distributions. Le mécanisme de l'avoir fiscal et du précompte est une source de complexité pour les entreprises et pour l'actionnaire. Il faut le remplacer par un mécanisme plus simple de réduction de la double imposition des dividendes, comme l'ont déjà fait nos principaux partenaires européens, tout en veillant à ne pas léser l'actionnaire individuel. b) Naturellement, cette action s'inscrit dans un cadre européen, car la " compétitivité " de la fiscalité est un enjeu majeur pour la localisation de l'épargne. Les frontières entre Etats n'ont plus de signification pour les flux de capitaux. La fiscalité de l'épargne doit être concurrentielle, mais ne doit pas pour autant être injustement concurrencée. C'est pourquoi nous poursuivons activement les travaux engagés au cours des dernières années au sein de l'Union européenne et à l'OCDE en vue de lutter contre la concurrence fiscale dommageable. Cette réflexion se traduit comme vous le savez par la " directive sur la fiscalité de l'épargne " qui permettra de prévenir des délocalisations grâce à une meilleure connaissance de certains revenus. Des règles de transparence et d'échanges de renseignements sont prévues dans ce domaine au sein de l'Union européenne, mais également au-delà avec les engagements pris par la plupart des paradis fiscaux de coopérer avec les pays de l'OCDE. En ce moment même, les pays de l'Union européenne finalisent les négociations avec certains pays tiers importants, comme la Suisse, en vue de l'adoption de mesures équivalentes à celles prévues par la directive. J'espère que le Conseil des Ministres des Finances des Quinze qui se réunira le 21 janvier prochain parviendra à un accord final sur le Paquet fiscal, ce qui permettrait l'adoption de la directive sur la fiscalité de l'épargne. Il s'agirait d'un acquis très important : l'aboutissement de ces négociations, engagées en 1997, permettra de créer les conditions d'une concurrence plus équilibrée au sein de l'Union européenne et avec les places financières les plus importantes. Vous l'aurez compris, le gouvernement travaille à mettre en place les conditions d'une épargne qui favorise la croissance, dans un cadre général favorable à l'initiative, à l'innovation, bref à la libération des énergies. 3/ Mais il est tout aussi clair que les acteurs économiques ne feront des choix dynamiques dans l'allocation de leur épargne que s'ils ont confiance dans la gestion de leurs fonds. Cette confiance a été mise à rude épreuve par une volatilité extrême des marchés et une dérive de certaines pratiques qui appellent une remise en ordre. On ne peut lutter à tout prix contre la volatilité : elle est une constante des marchés financiers, elle reflète l'incertitude fondamentale dans laquelle ils évoluent. Mais ses excès peuvent déstabiliser les acteurs des marchés financiers et ébranler le système économique qu'ils ont la responsabilité de faire fonctionner. Cette volatilité est pour partie le fruit des imperfections du marché. Nous devons collectivement les analyser et étudier les moyens de les corriger. La France, qui préside cette année le G7, plaidera pour une action internationale dans ces domaines. C'est ce que je ferai à la fin du mois en réunissant mes collègues ministres des finances à Paris. Nous devons commencer par donner l'exemple. La loi de sécurité financière a précisément pour objectif de redonner des points de repères et de favoriser le retour à la confiance, en utilisant trois leviers d'action. a) D'abord, en créant des autorités de régulation puissantes et efficaces. C'est le sens de la fusion de la Commission des opérations de bourse, du Conseil des marchés financiers et du conseil de discipline de la gestion financière au sein d'une " Autorité des marchés financiers " unique dotée de moyens et d'un pouvoir de sanction forts. C'est aussi le sens de la fusion des deux autorités de contrôle de l'assurance, pour couvrir l'ensemble des métiers de l'assurance, et du renforcement des liens entre les régulateurs des banques et des assurances. L'Autorité des marchés financiers aura ainsi notamment pour mission de contrôler et de sanctionner sévèrement les éventuelles fautes commises par les acteurs du marché et les dépositaires de l'épargne publique. b) Ensuite, en renforçant la sécurité des épargnants, notamment par la réforme de la législation sur le démarchage, qui date de 1972, et la création d'une profession de conseillers en investissements financiers, pour mieux encadrer et contrôler les professions au contact des particuliers. c) Enfin, la transparence et le contrôle des entreprises seront renforcés. Le projet de loi de sécurité financière comprend deux séries de dispositions dans ce but. D'abord, les règles d'intervention et de contrôle des commissaires aux comptes seront modifiées pour accroître encore la qualité du système français, qui est très largement reconnue. Deux exemples : la création d'une autorité externe de contrôle de la profession, pour mettre fin à l'auto-régulation, ce sera le Haut conseil du commissariat aux comptes. Autre exemple, une séparation nette des fonctions d'audit et de conseil pour interdire à un cabinet d'audit de mener simultanément une mission de conseil pour le même client. Les conflits d'intérêt doivent être éliminés d'une profession qui joue un rôle clé dans le retour de la confiance. Le projet de loi accorde une attention particulière aux sociétés cotées, qui justifient de contrôles particulièrement vigilants. Ensuite, le projet de loi renforce les règles du gouvernement d'entreprise. Le rapport Bouton a tracé une direction qui est bonne, il traduit une prise de conscience croissante par les entreprises de leurs responsabilités. Les contrepouvoirs dans les entreprises doivent pouvoir jouer pleinement leur rôle. Pour cela, la loi renforcera le caractère de pivot central de l'assemblée générale des actionnaires, pour que les détenteurs du capital de l'entreprise puissent fonder leurs décisions en toute connaissance de cause. L'Autorité des marchés financiers, dans un rapport annuel, donnera également des points de repère aux investisseurs sur la manière dont se pratique le gouvernement d'entreprise au regard des standards établis par les acteurs du marché. J'attends également les conclusions du groupe d'experts conduit par René de la Serre pour voir quelles mesures prendre s'agissant de la gouvernance des entreprises publiques, j'aurai l'occasion d'y revenir prochainement. Mais n'oublions pas que la clé du retour à la confiance, c'est aussi le retour à une certaine éthique des comportements. Elle ne se décrète pas, mais elle s'encourage. Une société de confiance, nous le savons tous, c'est une société qui fonctionne, qui va de l'avant. Mesdames et Messieurs, à la question qui vous était posée en début de journée, " l'épargne est-elle l'ennemi de la croissance ", je réponds par la négative. L'épargne est une richesse qu'il nous appartient de mobiliser pour une croissance plus forte, plus compétitive, plus durable. Ce gouvernement est déterminé à agir en ce sens, j'ai confiance dans l'année qui commence, les clés de notre avenir nous appartiennent. A nous, tous ensemble, d'en faire bon usage. Je vous remercie de votre attention. http://www.minefi.gouv.fr/