Déclaration de M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, sur la loi de modernisation sociale, notamment les dispositions sur le licenciement économique et ses conséquences sur l'emploi, Paris le 3 décembre 2002.
Date: 2002-12-03
Orateur: François Fillon
Fonction: FRANCE. Ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité

Monsieur le Président, Monsieur le Rapporteur, Mesdames et Messieurs les Députés, J'ai conscience d'aborder aujourd'hui avec vous un sujet qui est au cur de notre pacte social : celui du licenciement économique, et de ses conséquences sur l'emploi. Peut-être plus qu'en tout autre domaine, c'est un sujet sur lequel ils attendent que nous assumions nos responsabilités pour trouver des réponses conformes au seul intérêt général. Le sujet par excellence où l'opinion est en droit d'attendre que nous sachions dépasser les clivages partisans. En tout cas, c'est un sujet sur lequel on n'a plus le droit de mentir aux Français. C'est pourquoi vous me permettrez de commencer par revenir sur quelques vérités élémentaires. Je vais en déranger certains, mais, en matière de licenciements, les débats de la précédente législature ont trop montré combien il en coûtait d'éluder les difficultés. Les licenciements, les restructurations, font malheureusement partie de la vie économique d'une entreprise, d'un territoire, d'un pays. Il faut dire et répéter que nul en France ne licencie par facilité. Les entreprises licencient lorsqu'elles y sont contraintes, soit parce qu'elles sont en situation de crise, soit parce qu'elles anticipent des évolutions et cherchent à préserver leur compétitivité. Telle est la réalité de l'économie mondiale. Elle impose une adaptation continue de l'offre à la demande, elle commande un progrès permanent en matière de productivité, elle sanctionne toujours l'inadaptation des savoir-faire. Cette réalité, nul n'y échappe, quels que soient ses choix, quelle que soit son appartenance partisane. Mesdames et Messieurs les Députés, Assumer la réalité de l'économie de marché est un impératif pour lutter efficacement contre ses conséquences les plus inacceptables. Fort de cette lucidité on peut anticiper les conséquences sociales des restructurations, s'efforcer de prévenir les risques d'exclusion des catégories de salariés les plus vulnérables, lutter contre leur impact sur les bassins d'emploi les plus touchés. C'est dans cet esprit que j'ai rapidement mis en place une mission interministérielle sur les mutations économiques afin d'anticiper les difficultés sur le terrain et de mieux coordonner les actions publiques en direction des entreprises en difficulté. C'est cet esprit qui a guidé l'élaboration du projet que je vous présente aujourd'hui pour écarter les fausses promesses et les fausses solutions de la loi dite de modernisation sociale. L'opposition aurait dû saisir la chance qui était la sienne d'être aux commandes alors que la situation économique permettait d'examiner sereinement les lacunes de notre droit et de nos pratiques, comme les évolutions à y apporter. Je ne rappellerai pas les péripéties, les psychodrames qui ont marqué l'adoption de cette loi au sein de la majorité de l'époque, plus que plurielle sur la question. Je dirai simplement que les surenchères politiques sont inadmissibles quand on touche à la vie des entreprises et aux emplois des salariés. Inadmissibles et suicidaires : en poussant notre économie dans la spirale du déclin tout en créant l'espoir d'une protection parfaitement illusoire, ces calculs à courte vue se seront impitoyablement retournés contre leurs auteurs. Vous me permettrez de voir là l'exemple même du nud de contradictions qui devait conduire la majorité précédente au grand écart qui eu les conséquences que l'on sait. Si le gouvernement laissait les choses en l'état, combien d'entreprises en difficulté continueraient d'être contraintes à cesser toute activité plutôt que de s'aventurer dans le labyrinthe de la loi du 17 janvier 2002 ? Combien d'investisseurs internationaux continueraient à s'implanter hors de France, lassés par notre tendance à rendre nos règles toujours plus lourdes et plus imprévisibles ? Combien pouvons-nous perdre de temps en laissant se dégrader l'attractivité économique de notre territoire ? Mais surtout, combien de salariés pouvons-nous laisser risquer de se retrouver sans emploi du fait des effets pervers de cette loi, victimes du mirage consistant à penser qu'en faisant mine de durcir la législation sur les licenciements, on peut les éviter ? Nous touchons là au cur de ce qui nous sépare des derniers partisans de l'économie dirigée, sans parler de ceux qui cèdent à un expédient politique tout en étant parfaitement conscients de la réalité. Hélas, ces contempteurs de l'économie de marché continuent d'influencer une partie de l'opinion, tant il est facile de faire prendre ses désirs pour des réalités. En vérité, je dis qu'il y va de l'intérêt de tous ici d'écarter d'emblée les idées fausses et dangereuses qui dénaturent le débat sur les règles de licenciement en France : - penser que l'on protègera l'emploi en faisant croire aux salariés que la multiplication des sauts d'obstacles et des procédures, lors de l'élaboration d'un plan social, peut constituer une garantie pour leur avenir ; - penser que l'obligation de consulter les représentants du personnel doit d'abord permettre à ces derniers de bloquer la procédure ou de recourir au juge plutôt que de chercher à mettre employeurs et représentants du personnel en situation de négocier au mieux de l'intérêt de l'entreprise comme des salariés ; - agiter surtout l'épouvantail des licenciements boursiers, arbre qui cache la forêt, pour stigmatiser l'ensemble des entreprises et leurs responsables qui se battent pour en assurer la pérennité et la compétitivité. De l'aveu même de ses auteurs, ces idées-là ont inspiré la loi de janvier 2002. Son échec patent n'a pas d'autre origine. Mesdames et Messieurs les députés, L'effet sur l'emploi de la loi dite de modernisation sociale a été nul. Son caractère parfaitement illusoire est attesté par l'évolution même des chiffres du chômage, des licenciements économiques (+35 %) et des plans sociaux (+6,5 %). L'alourdissement des mesures procédurales a été sans le moindre effet sur les suppressions d'emplois dans les grandes entreprises dont les dépôts de bilan ont augmenté de 40 % en un an. On constate parallèlement une augmentation anormale des licenciements pour faute ou pour motif personnel. La réalité, c'est qu'entreprises et salariés s'entendent ainsi pour contourner la législation sur le licenciement économique. Mais la loi a en outre totalement ignoré les licenciements pour motif économique dans les entreprises moyennes et petites. Ces salariés ne bénéficient pas des mêmes opportunités de reclassement et de reconversion, ni des mêmes garanties que les salariés des grandes entreprises. Faut-il rappeler que 85 % des licenciements économiques sont dans ce cas ? Dans les grandes entreprises touchées par une restructuration, le plan social est, le plus souvent, de qualité. Pourtant ce sont elles qui attirent l'attention des médias et que les bons esprits se font un plaisir de mettre en cause, allant même, jusqu'à l'irresponsabilité manifeste d'appeler au boycott de leurs produits ! Il est grand temps de sortir des facilités idéologiques et des présentations simplistes pour reconnaître que chaque situation dans chaque entreprise a sa spécificité. La loi dite de modernisation sociale est si contestée de tous bords, ses effets pervers si manifestes que de nombreuses voix se sont élevées pour en réclamer l'abrogation et le retour au droit antérieur. Cette approche a le mérite de la clarté et de la simplicité. Mais elle a l'inconvénient de poursuivre la pratique dogmatique de nos prédécesseurs qui ont imposé sans la moindre concertation sociale une loi de circonstances. Sur un sujet aussi essentiel que les règles de licenciement, ce serait perdre le fil conducteur de toute la politique sociale du gouvernement : faire toujours confiance à la responsabilité des partenaires sociaux avant que l'Etat n'assume la sienne. Renvoyer le plus possible aux partenaires sur le terrain : c'est la méthode que je vous ai proposée sur l'assouplissement des 35 heures, c'est celle qui a inspiré la loi relative aux contrats jeunes en entreprise. Offrir toujours plus d'espace à la concertation, impulser un processus créatif entre les partenaires sociaux plutôt que tout imposer d'en haut, renforcer ainsi leur légitimité et leur responsabilité : nous déplaçons ainsi, mesure après mesure, le curseur entre la loi et le contrat. L'enjeu n'est rien moins que de mettre en mouvement la société participative et de confiance que le Président de la République appelle de ses vux. C'est pourquoi, je vous propose non pas d'abroger les dispositions les plus contre-productives de la loi dite de modernisation sociale, mais de les suspendre pendant une période de 18 mois et de les renvoyer à la négociation interprofessionnelle. Cette méthode repose d'abord sur un constat : notre droit du licenciement économique est unanimement contesté. Chacun en dénonce, soit les carences, soit les insuffisances, soit les dangers. Ce droit complexe et procédurier augmente les méfiances réciproques et alimente inutilement les angoisses des salariés. Il n'empêche nullement les licenciements, mais accroît les éléments de conflit. La multiplication des procédures et des contentieux judiciaires que la loi dite de modernisation sociale a encouragée ne fait que retarder inutilement les échéances. Elle n'apporte aucune solution aux salariés sur la seule chose qui compte : les possibilités de reclassement. Il faut rompre avec ce cycle infernal. Notre approche s'appuie d'abord sur un engagement : celui du primat du dialogue social et de la responsabilisation des partenaires sociaux. C'est pourquoi je vous propose de prendre le contre-pied de la démarche qui a présidé à l'élaboration de la loi du 17 janvier 2002. Les règles qui sont au cur du dialogue social doivent être établies par les partenaires sociaux représentatifs concernés au premier chef. Notre approche s'appuie donc sur une certaine conception des relations sociales. Je suis convaincu qu'il est possible de se mettre d'accord, entre partenaires sociaux, sur la méthode à utiliser pour construire le dialogue, dans une entreprise, autour d'un projet de restructuration et de ses incidences sur l'emploi. La loi, aujourd'hui, ne le permet pas - lorsqu'elle ne l'empêche pas. Elle n'est tout simplement pas axée sur la recherche d'un accord entre l'employeur et les salariés. Elle s'écarte délibérément des pratiques de la plupart de nos voisins européens et de la directive communautaire sur les licenciements qui dispose que "lorsqu'un employeur envisage d'effectuer des licenciements collectifs, il est tenu de procéder en temps utile à des consultations avec les représentants des travailleurs, en vue d'aboutir à un accord". Il faut permettre et susciter des accords de méthode qui pourront être conclus sur la base de la reconnaissance mutuelle des acteurs de l'entreprise, de leur légitimité, de leur capacité à se respecter à travers le constat de leurs différences, de leurs divergences mais aussi de la recherche d'un compromis. J'entends ainsi renouer avec la tradition française du paritarisme, si brutalement rompue par les lois sur les 35 heures et celle dite de modernisation sociale. On a parfois oublié combien cette tradition a permis d'impulser de grandes réformes dans le domaine de l'emploi et de la formation professionnelle, précisément à partir d'accords nationaux interprofessionnels. Je citerai : - l'accord du 10 février 1969, qui a précisé le contenu et les délais de la procédure de consultation du comité d'entreprise avant toute compression d'effectif ; - l'accord du 10 octobre 1974 qui, alors que le chômage connaissait une croissance rapide liée au premier choc pétrolier, institua une indemnité spécifique pour les salariés licenciés pour motif économique ; - l'accord interprofessionnel du 20 octobre 1986 conclu après l'abandon de l'autorisation administrative de licenciement. Ces accords nationaux ont à la fois utilement préparé l'intervention ultérieure du législateur et contribué aux négociations de branche sur l'emploi. Voilà la méthode que je vous propose pour réviser la loi dite de modernisation sociale. Le projet que je vous soumets s'appuie également sur une évidence : les garanties auxquelles peuvent légitimement prétendre les salariés face au licenciement résident aujourd'hui davantage dans leur capacité d'adaptation au changement. Pour cela, il faut se concentrer sur la formation et sur l'effectivité des reclassements que l'entreprise doit effectuer, plutôt que dans l'alourdissement de procédures contradictoires qui encouragent les logiques de conflit et de recours contentieux au détriment d'une logique de négociation. Dans ce domaine aussi, c'est à la négociation entre partenaires sociaux de forger : - les compromis susceptibles d'élargir l'accès de la formation continue aux salariés qui en sont aujourd'hui exclus ; - la mise en uvre des mécanismes de l'assurance emploi sur laquelle s'est engagé le Président de la République ; - les moyens enfin de garantir aux salariés, y compris ceux des PME, de véritables opportunités de reclassement et de reconversion. Permettez-moi d'en venir maintenant aux dispositions précises du projet de loi. C'est l'article 1 qui renvoie à la négociation interprofessionnelle différentes dispositions de la loi du 17 janvier 2002 dont il suspend l'application pendant une période de 18 mois. Si durant cette période les partenaires sociaux parviennent à un accord, comme je le souhaite, une nouvelle loi devra en déduire le régime définitif en matière d'information et de consultation des représentants du personnel en cas de restructuration et de plan social. S'ils ne parvenaient pas à un accord, eh bien, je prendrais toutes mes responsabilités pour vous proposer de nouvelles règles. Car ne nous y méprenons pas, il faudra définir, en tout état de cause, de nouvelles règles. C'est la raison essentielle qui m'a conduit à écarter l'abrogation au profit de la suspension. En effet, le simple retour aux règles d'avant 2002 ne serait pas satisfaisant puisqu'il est en tout état de cause indispensable de mettre en place un nouveau dispositif fondé sur la recherche d'accords collectifs. C'est le préalable à toute véritable politique de prévention et de gestion prévisionnelle des restructurations. Cette adaptation des règles d'avant 2002 passe en toute hypothèse par la concertation : sur un tel sujet, il faut bien sûr privilégier d'abord le recours à la négociation interprofessionnelle. Les dispositions que je vous propose de suspendre portent donc sur les modifications apportées aux règles organisant la concertation et le dialogue entre l'employeur et les représentants élus du personnel. Je rappelle que ces modifications n'avaient fait l'objet ni d'un accord entre partenaires sociaux, ni même d'une concertation avec eux et qu'elles furent critiquées par l'ensemble des organisations syndicales. La loi du 17 janvier 2002 a prévu la mise en place d'un médiateur, elle a organisé la séparation et la succession dans le temps des procédures de consultation prévues par code du travail, elle a introduit de nouvelles étapes dans l'exercice par l'administration de son pouvoir de contrôle. Toutes ces mesures conduisent à des allongements de délais et des risques incontestables de blocage et d'insécurité juridique pour les entreprises. Ces dispositions seront par conséquent immédiatement suspendues pour arrêter leurs conséquences préjudiciables et créer les conditions favorables à leur renégociation au plan interprofessionnel. Par ailleurs, l'article 109 de la loi du 17 janvier 2002, qui écartait les qualités professionnelles des critères prévus par la loi pour déterminer l'ordre des licenciements, tout en laissant aux employeurs la possibilité d'y avoir recours, est source d'une grande confusion. C'est pour clarifier l'application de ces critères, qui font d'ailleurs l'objet d'un encadrement dans la plupart des conventions collectives, que l'article 109 est également suspendu. J'ajoute qu'en suspendant certains articles de la loi dite de modernisation sociale, et en appelant à l'ouverture de négociations, notre projet n'entend en aucun cas limiter l'objet et le champ de la négociation, mais au contraire les étendre. Le dialogue social qui doit porter ses fruits à l'occasion d'une restructuration et d'un projet de licenciement ne saurait, en effet, se limiter aux procédures d'information et de consultation des représentants du personnel. L'enjeu est aussi de développer la formation, de traduire de façon concrète l'obligation d'adaptation des salariés à l'évolution de leur emploi ainsi que l'obligation de reclassement des salariés dont l'emploi est supprimé. Vous savez combien j'ai encouragé les partenaires sociaux à reprendre leurs négociations sur la formation professionnelle. Le développement d'une logique d'assurance-emploi constituera la seule garantie véritable pour les salariés face aux évolutions du marché du travail. L'assurance-emploi relève d'une responsabilité partagée entre les partenaires sociaux et les pouvoirs publics. L'Etat sera naturellement très attentif aux solutions issues des négociations. L'article 2 du projet de loi s'inspire exactement de la même conception des relations sociales. A travers la possibilité reconnue, à titre expérimental, de conclure des accords d'entreprises relatifs à l'information et à la consultation du comité d'entreprise en cas de licenciement économique, cet article vise à conforter les accords de méthode déjà signés dans certaines entreprises, et à encourager ailleurs leur négociation. Ces accords de méthode devront préciser les modalités concrètes de mise en uvre des obligations générales en matière de consultation des représentants du personnel. Certains ont déjà expérimenté de tels accords, souvent conclus du reste par l'ensemble des organisations syndicales. Il s'agit à l'évidence d'une bonne pratique. Donnons-lui toutes ses chances : tel est l'esprit de cet article qui donne enfin une vraie base légale à ces accords. Ils pourront le cas échéant prévoir des modalités s'écartant des prescriptions actuelles du code du travail, tant la loi va loin dans le détail des procédures. Mais en aucun cas ces accords ne pourront déroger aux dispositions relatives au contenu de l'information délivrée au comité d'entreprise, ou priver celui-ci de son droit de formuler des propositions alternatives à celles de l'employeur, et de recourir à une expertise. Ils ne pourront non plus avoir pour effet de priver l'administration de ses prérogatives en matière de contrôle du plan social. Dans la mesure même où ces accords de méthode pourront prévoir des modalités d'organisation du dialogue social un peu différentes de celles qui sont prévues par la loi, j'ai veillé à ce que des garanties soient introduites. En premier lieu, ces accords de méthode seront conclus à titre expérimental. Leur durée sera donc limitée à deux ans. S'ils pourront ainsi nourrir la négociation interprofessionnelle, ils ne sauront en aucun cas préjuger de son issue, ni du régime définitif fixé par la loi. En second lieu, les accords devront être signés par des syndicats majoritaires. Le choix stratégique de la suspension et du renvoi à la négociation interprofessionnelle permet d'introduire ce point fondamental dont il faut bien mesurer l'importance. Il s'agit à la fois d'un gage d'adhésion des salariés à une démarche négociée, d'une incitation claire à la recherche du compromis et d'une garantie de sécurité pour l'entreprise. La logique de l'accord majoritaire est en effet à l'opposé d'une logique de confrontation et d'opposition exacerbée où les différends se règlent devant le juge, souvent au préjudice de l'entreprise comme des salariés. L'accord de méthode dessiné à l'article 2 du projet de loi innove ainsi à un double titre. Il illustre d'abord une certaine idée de la démocratie sociale dans l'entreprise, articulée autour d'acteurs représentatifs, reconnus légitimes et responsables, engagés dans un dialogue continu y compris dans les phases les plus difficiles de la vie de l'entreprise. Au-delà de l'introduction du fait majoritaire, l'accord de méthode est également de nature à donner un nouvel élan à la négociation sur l'emploi. L'enjeu est important : développer au niveau de l'entreprise une gestion prévisionnelle de l'emploi et des compétences, anticiper les mutations de l'entreprise en mettant en place des dispositifs d'adaptation des salariés et de reclassement en amont du licenciement. C'est pourquoi l'application de cet article 2 fera l'objet d'un rapport du gouvernement, accompagné de l'avis motivé de la Commission nationale de la négociation collective, dont le Parlement sera destinataire. Mesdames et Messieurs les députés, Le projet de loi qui vous est soumis vise à replacer les partenaires sociaux au cur de l'évolution de nos règles sociales. Il écarte les fausses solutions de la loi du 17 janvier 2002. Il introduit une nouvelle façon de gouverner les rapports sociaux. Il donne une nouvelle respiration au corps social français. Ce projet n'est rien d'autre qu'un acte de confiance envers les acteurs sociaux de notre pays. (Source http://www.travail.gouv.fr, le 5 décembre 2002)