Déclaration de Mme Nicole Fontaine, ministre déléguée à l'industrie, sur le projet de loi relatif aux marchés énergétiques et au service public de l'énergie, avec l'objectif principal de transposer une directive européenne de 1998 sur le marché intérieur 
Date: 2002-12-11
Orateur: Nicole Fontaine
Fonction: FRANCE. Ministre délégué à l'industrie

Monsieur le Président, Monsieur le Président de la Commission des Affaires économiques de l'Environnement et du Territoire, Monsieur le Rapporteur, Mesdames et Messieurs les députés A - Pour une libéralisation des marchés de l'énergie Le projet de loi relatif aux marchés énergétiques et au service public de l'énergie que le Gouvernement a l'honneur de vous soumettre, a pour objet principal la transposition en droit français de la directive communautaire de 1998 relative aux " règles communes du marché intérieur du gaz naturel ". Cette directive vise à ouvrir partiellement à la concurrence le transport et la fourniture de gaz. Sa transposition est à la fois nécessaire, utile et urgente. Nécessaire car il s'agit d'un engagement de la France vis-à-vis de ses partenaires européens. Cette directive a été négociée et approuvée par la France dès 1998, " avec succès " selon les propres termes de Christian Pierret. On ne peut donc malheureusement que regretter les atermoiements du précédent gouvernement qui a accepté de signer à Bruxelles ce qu'il a refusé de faire voter à Paris. Cette transposition est pourtant, de l'aveu même de mon prédécesseur, une transposition bien utile. L'ouverture du marché à la concurrence est en effet un pas supplémentaire dans la mise en uvre des réformes structurelles dont notre pays a besoin pour restaurer et accroître sa compétitivité, mesures que ce Gouvernement s'attache à prendre plus généralement pour l'ensemble des secteurs de l'économie. Je le dis, en effet, avec solennité, devant cette Assemblée : ce Gouvernement est favorable à la libéralisation des marchés de l'énergie non par dogmatisme mais par pragmatisme. La libéralisation des marchés est en effet synonyme de meilleures conditions d'achat, d'une plus grande liberté d'innover et d'entreprendre et d'une volonté accrue de satisfaire les clients. Elle est plébiscité par l'ensemble des entreprises françaises, notamment celles fortement consommatrices d'énergie, qui y voient un facteur important d'amélioration de leur coût. Il serait donc vain de vouloir s'y opposer. Pour autant, il ne s'agirait pas d'être naïf et de penser que la libéralisation peut se suffire à elle-même. Il n'est en effet de libéralisation efficace que maîtrisée et progressive, c'est-à-dire régulé. Ce projet de loi entend répondre à cette nécessité en définissant le cadre d'une régulation à même d'assurer une coexistence équilibrée entre concurrence et service public. Enfin, cette transposition est urgente. La France aurait dû transposer, il y a deux ans déjà, cette directive. Ce retard est lourd de conséquences pour les intérêts économiques de notre pays : - la Cour de Justice européenne vient ainsi de condamner la France. Cette condamnation pourrait être assortie d'ici quelques mois d'astreintes financières conséquentes si cette loi n'était pas votée ; - par ailleurs, ce retard a contribué à décrédibiliser l'image de la France en Europe dans le secteur de l'énergie. J'ai ainsi été frappé, lors des derniers Conseils Energie, par l'isolement complet de notre pays voire la suspicion dont nous faisons l'objet - nos collègues étant exaspérés ou semblant l'être par la dissymétrie entre l'ouverture même théorique de leur propre marché et notre attitude protectionniste. Le changement d'attitude politique que je me suis employé à expliquer, a bien sûr permis de rompre cet isolement mais il est clair que notre capacité à faire entendre nos différences à Bruxelles reste encore amoindrie par notre attitude passée ; - Enfin, cette absence de transposition handicape considérablement le développement de GDF en Europe. Certains pays comme l'Espagne ou l'Italie, refusent ainsi que GDF prenne des participations dans des entreprises nationales prenant prétexte de l'absence d'ouverture légale du marché français ou du moins d'une certaine insécurité juridique. Or l'Europe bouge. C'est aujourd'hui que le marché se structure et que les groupes de demain se forment. Il est donc impératif que nous donnions à GDF la liberté de mettre en oeuvre son projet industriel. L'absence de transposition est d'autant dommageable pour les intérêts économiques de notre pays que GDF a effectivement ouvert l'accès au transport de gaz depuis août 2000 pour anticiper sur une ouverture de toute façon inexorable. Le marché français est ainsi effectivement ouvert et 16 gros sites industriels représentant 25% du volume de consommation des clients éligibles ont pu déjà changer de fournisseur - trois nouveaux opérateurs étant déjà présents sur le marché. Il y a donc urgence à transposer et c'est la raison pour laquelle le Gouvernement a souhaité présenter ce projet de loi dans les meilleurs délais au Sénat puis à l'Assemblée nationale et déclarer en accord avec les Présidents des deux assemblées, l'urgence. A cet égard, je voudrais me féliciter du travail exemplaire accompli par le Sénat qui a notamment complété utilement le texte en introduisant plusieurs dispositions concernant le marché de l'électricité. Je puis d'ores et déjà vous indiquer que j'entends examiner dans le même esprit d'ouverture les amendements que votre Assemblée souhaitera présenter. Enfin, je souhaiterais également remercier spécialement M. le Rapporteur François-Michel Gonnot et les membres de la Commission des Affaires Economiques de l'Environnement et du Territoire, et bien entendu leur Président M. Patrick Ollier, pour la diligence et l'efficacité avec lesquelles ils ont procédé à l'étude de ce texte. B - Le contexte général de ce projet de loi Avant de détailler le contenu du projet que nous vous soumettons, je souhaiterais souligner que cette loi s'inscrit dans un ensemble plus vaste de réformes qui visent à refonder la politique énergétique française face à un monde plus ouvert et plus incertain où le respect de l'environnement et la maîtrise de nos approvisionnements sont des exigences d'une complète actualité. Le protocole de Kyoto et le sommet de Johannesburg comme la situation actuelle au Proche et Moyen Orient ou les conséquences internationales des attentats terribles du 11 septembre 2001 sont en effet autant d'éléments qui exigent la définition d'une politique énergétique adaptée à un contexte international renouvelé. A cet effet, le Gouvernement entend : 1 - poursuivre et encadrer la libéralisation des marchés de l'énergie en veillant à une coexistence équilibrée entre concurrence et service public. C'est l'objet de la présente loi. C'est également l'objet de l'accord politique que la France a obtenu de ses collègues européens lors du dernier Conseil Energie du 25 novembre 2002; 2 - donner les moyens aux deux grandes entreprises nationales que sont EDF et GDF de s'adapter à cette libéralisation et de devenir deux grandes entreprises européennes. Ceci passe par une ouverture minoritaire de leur capital qui leur permettra d'une part de lier des alliances et d'autre part de réunir les capitaux nécessaires à leur développement autrement que par un endettement au risque difficilement maîtrisable, comme nous avons eu l'occasion de le constater dans le cas d'autres entreprises - privées ou publiques. Cette évolution se fera évidemment sans remettre en cause le statut des agents et en veillant à ce que le système spécifique de financement des retraites reçoive les garanties nécessaires. Le Gouvernement a en la matière et conformément à sa méthode, privilégié le dialogue social et demandé aux partenaires sociaux de lui remettre des propositions à cet effet. Comme vous le savez, ces partenaires sociaux ont abouti à un relevé de conclusions commun posant les principes d'une refondation du système de financement du régime de retraite des Industries Electriques et Gazières (IEG). Ce relevé de conclusion, dont je me félicite est actuellement soumis à la consultation des personnels des entreprises. Il reviendra ensuite à l'Etat de prendre les mesures législative ou réglementaires nécessaires à cette refondation du système de retraites ; 3 - doter la France d'une loi d'orientation sur les énergies qui définira et précisera, après un grand débat national qui se tiendra en début d'année prochaine, nos grandes options énergétiques en matière de nucléaire, d'énergies renouvelables, de maîtrise de la sécurité et de l'approvisionnement de l'énergie. C - Le contenu du projet de loi Le projet de loi que j'ai l'honneur de vous présenter est donc la première pierre législative de cette refondation. Comme je l'ai indiqué en introduction, il vise à l'ouverture progressive à la concurrence du marché gazier français mais également à la constitution d'un marché européen unique de l'énergie : - Pour le plus grand bénéfice des consommateurs. Cette loi doit conduire à de meilleures conditions d'achat du gaz pour les entreprises françaises, ce qui leur permettra de rester compétitives face à la concurrence internationale. - Pour le plus grand bénéfice de nos entreprises d'énergie, au premier rang desquels GDF. La constitution d'un marché unique est en effet une occasion unique pour nos entreprises de conquérir des parts de marché en Europe en capitalisant sur leur savoir-faire et leur compétence et ainsi de s'ériger en véritable champion européen. Si la constitution d'un marché européen ouvert est donc à la fois profitable pour les consommateurs et nos entreprises, les exemples de la crise Californienne, de la faillite d'Enron ou des difficultés de British Energy sont néanmoins là pour nous rappeler qu'il n'est pas de bonne libéralisation sans une régulation adaptée. Parce que l'énergie n'est pas un bien comme les autres, parce qu'elle est indispensable à la vie moderne, ce projet de loi institue donc deux garde-fous fondamentaux pour encadrer l'ouverture du marché à la concurrence. D'une part, il impose des obligations de service public à tous les acteurs de la filière gazière. D'autre part, il institue une autorité de régulation dotée de pouvoirs étendus. Dans ces deux domaines, nous avons choisi d'aller au-delà de la directive de 1998 soit en anticipant sur les prochaines directives en cours de négociation, soit en reprenant certaines dispositions de la loi de modernisation et de développement du service public de l'électricité. Les pouvoirs du régulateur sont ainsi largement identiques à ceux confiés à la CRE par la loi électrique. Le projet de loi s'articule autour de 3 dispositions principales. 1 - La première pose le principe de la libéralisation progressive et maîtrisée du marché de la fourniture de gaz naturel. a - Le projet de loi donne ainsi la possibilité de choisir librement son fournisseur de gaz naturel aux clients éligibles, c'est-à-dire aux clients professionnels. Les clients éligibles seront dans un premier temps les entreprises fortement consommatrices de gaz, soit 450 sites industriels. Conformément aux conclusions du Sommet de Barcelone de mars 2002, l'éligibilité sera étendue aux clients professionnels en 2004. En revanche, cette loi ne prévoit pas de modifier la situation actuelle des ménages. Dans ces cas, la fourniture reste assurée par Gaz de France ou les distributeurs non nationalisés. Comme vous le savez, les Etats se sont accordés, lors du dernier Conseil Energie sur une ouverture du marché des ménages au 1er juillet 2007, après qu'un rapport ait été remis par la Commission sur les impacts de l'ouverture du marché aux petits professionnels dont la situation est assez proche de celle des ménages. Le Gouvernement a souhaité que cette étape ultime fasse l'objet d'une disposition législative explicite. Outre les entreprises fortement consommatrices, le Gouvernement a également souhaité rendre éligible l'ensemble des cogénérateurs (1500 sites) et les 17 distributeurs non nationalisés. Ces distributeurs qui ont encore l'obligation de s'approvisionner auprès des transporteurs de gaz doivent en effet disposer des moyens de mieux maîtriser leur rentabilité et donc de mieux se préparer aux étapes ultérieures de l'ouverture du marché. b - Le projet de loi ouvre l'activité de fourniture à l'ensemble des entreprises européennes qui sont titulaires d'une autorisation délivrée par l'Etat. Cette autorisation peut imposer à son titulaire des obligations de service public particulière en fonction de la nature des clients fournis et en fonction de l'activité assurée, notamment en ce qui concerne la sécurité d'approvisionnement. c- Enfin, afin de permettre ce lien direct entre nouveaux fournisseurs et clients éligibles, le projet de loi impose aux transporteurs de gaz, dont Gaz de France, de donner accès à leur réseau de transport dans des conditions transparentes et non discriminatoires. 2 - En second lieu, ce projet de loi définit les obligations de service public qui s'imposent à tous les acteurs de la filière gazière et j'ai souhaité à cet égard qu'un titre spécifique leur soit consacré. Je tiens en effet à souligner devant cette Assemblée l'attachement de ce Gouvernement au service public en général et plus particulièrement dans le domaine de l'énergie. L'accès à l'énergie est en effet un droit tout aussi fondamental que le droit d'accès au logement tant l'électricité et le gaz sont devenus indispensables à la vie quotidienne. Le service public est la traduction concrète de ce droit. Il est un élément essentiel du contrat social français, l'outil qui permet de garantir l'égalité entre les citoyens et de mettre en uvre une véritable solidarité entre les français. C'est donc avec détermination que j'ai défendu, auprès de mes collègues européens lors de la négociation du deuxième paquet de directives, cette originalité culturelle qui est fréquemment appelée le service public à la française. Je crois pouvoir dire que nous avons su les convaincre puisque aucun texte communautaire n'est allé jusqu'à aujourd'hui aussi loin. L'article 3 de cette directive prévoit ainsi explicitement que " les Etats peuvent imposer des obligations de service public portant sur la sécurité d'approvisionnement, la régularité, la qualité et le prix de l'énergie fournie et la protection de l'environnement. En particulier, les Etats peuvent (i) mettre en uvre une planification de long terme et les instruments d'incitation afférents, (ii) prendre les mesures appropriées pour protéger les clients finaux : notamment les clients les plus vulnérables en leur garantissant le maintien de l'accès à l'électricité et les territoires des régions reculés (iii) prévoir un fournisseur en dernier ressort ou confier cette mission aux opérateurs de distribution. Vous noterez sans surprise, à cette énumération, la proximité des dispositions de la directive avec celles prévues par ce projet de loi. Celles-ci portent principalement sur la sécurité d'approvisionnement, l'harmonisation tarifaire, la solidarité envers les plus démunis. La sécurité d'approvisionnement de la France est pour l'instant assurée par la diversité des contrats de long terme conclus par GDF avec la Russie, l'Algérie, la Norvège et demain l'Egypte. L'ouverture du marché à la concurrence suppose que l'Etat dispose des moyens de vérifier que cette sécurité reste globalement garantie par la diversité des contrats de long terme des nouveaux fournisseurs. A cet effet, l'autorisation délivrée au fournisseur est assortie de l'obligation de communiquer chaque année un plan prévisionnel d'approvisionnement et en fonction des volumes concernés et du type de clients desservis, de présenter une diversification d'approvisionnement suffisante. Deuxièmement, la péréquation tarifaire. A la différence de l'électricité qui est une énergie non substituable, les tarifs de vente de gaz ne sont pas identiques sur tout le territoire mais fortement harmonisés. Il est proposé d'inscrire ce principe dans la loi : les différences de tarif ne pourront ainsi excéder les différences relatives aux coûts de raccordement des distributions au réseau de transport du gaz naturel. Les prix seront donc uniformes à l'intérieur des 27 zones de desserte qui couvrent le territoire français (les 6 de GDF et les 21 des DNN). Entre ces zones, les différences de prix resteront également limitées. Ensuite, la solidarité avec les plus démunis. Le projet de loi prévoit notamment le maintien de l'accès au gaz pour les personnes en difficulté et introduit dans la loi la possibilité de conventionnement entre les acteurs locaux et les distributeurs pour la réalisation d'actions de diagnostic des installations intérieures. 3 - Troisième disposition, le projet de loi définit les principes d'une régulation destinée à garantir le bon fonctionnement du marché et la coexistence harmonieuse du service public et de la concurrence. A cet effet, il reprend une grande majorité des dispositions qui sont déjà prévues par la loi électrique et propose d'élargir les compétences de l'actuelle Commission de régulation de l'électricité au secteur du gaz. Il confie à l'Etat la fixation des tarifs de vente de gaz aux clients non éligibles après avis de la CRE et celle des tarifs d'accès au réseau de transport sur proposition de la CRE. Des dérogations à ces tarifs pourront être accordées aux opérateurs désireux de développer de nouvelles infrastructures, afin de garantir le maintien d'un réseau adapté à une demande de gaz en forte croissance. Ce projet de loi impose également aux opérateurs l'obligation de procéder à une séparation comptable des activités de transport, de distribution et de stockage afin de permettre à la CRE de vérifier l'absence de pratique anti-concurrentielle ou de subventions croisées entre activités en monopole et celles en concurrence. En revanche, à la différence de la loi " électrique ", le Gouvernement ne propose pas de mettre en place chez les opérateurs gaziers l'équivalent du réseau de transport d'électricité (RTE). Deux raisons justifient ce choix : - le marché du gaz est profondément différent du marché de l'électricité. C'est un marché encore en développement, où il existe une véritable concurrence, à la fois avec d'autres énergies comme le fioul, et entre des différents opérateurs publics ou privés (Gaz de France, GSO, SEAR et CFM) ; - le projet permet par ailleurs de s'assurer que les transporteurs ne pourront utiliser le réseau de transport à des fins anti-concurrentielles. La CRE dispose en effet de la capacité de demander aux opérateurs de transports de procéder aux améliorations et aux investissements nécessaires pour permettre le raccordement d'un client le demandant dans la mesure où ces investissements se trouveraient naturellement justifiés économiquement. E - Les autres dispositions de la loi Outre la transposition de la directive de 1998, le Sénat a souhaité introduire des dispositions relatives à l'électricité, dispositions que le Gouvernement a accueillies positivement. Certains articles de la loi électrique se sont en effet révélés avec 2 ans de recul inapplicables ou présentant des effets tout à fait contraires aux intérêts économiques de notre pays. Le Sénat a donc souhaité remédier à ces imperfections. Le Gouvernement s'en félicite et juge en particulier opportun : - les modifications apportées au fonctionnement actuellement très imparfait du fonds du service public de la production d'électricité (FSPPE). Le nouveau dispositif prévu permettra d'une part d'asseoir le mécanisme de contribution aux charges de service public sur la consommation finale d'électricité transitant par les réseaux, d'autre part d'étendre ce dispositif aux charges résultant de l'application des tarifs sociaux ; - la suppression du plafonnement de l'activité de négoce d'électricité qui avait amené l'ensemble des sociétés françaises à créer des filiales à l'étranger au détriment du développement de l'emploi en France. F - Conclusion En conclusion, je voudrais rappeler que ce projet de loi vise uniquement à transposer la directive gaz de 1998 et à améliorer la loi électrique. Il ne vise pas à accélérer l'ouverture du marché à la concurrence en anticipant sur la transposition des futures directives européennes et encore moins à transformer la forme juridique d'EDF et GDF. Ces deux sujets constituent évidemment des éléments de contexte important. Je souhaiterais néanmoins que l'on ne se trompe pas de débat et que l'on prête toute l'attention nécessaire à un projet de loi certes technique mais qui est un pas supplémentaire réel dans la voie des réformes structurelles dont notre pays a besoin pour affronter le monde d'aujourd'hui et de demain. J'espère qu'il contribuera à démontrer la volonté de la France de participer activement à la construction européenne et de tirer les bénéfices d'une libéralisation maîtrisée tout en restant fidèle à ses principes d'égalité et de solidarité qui sont au fondement même du service public. Je vous remercie de votre attention. (Source http://www.industrie.gouv.fr, le 16 décembre 2002)