Intervention de M. Charles Josselin, ministre délégué à la coopération et à la francophonie, sur la contribution de la France au progrès des pays en développement, la politique de coopération de la France, la réforme de la Coopération française, le niveau
Date: 2001-02-27
Orateur: Charles Josselin
Fonction: FRANCE. Ministre délégué à la coopération et à la francophonie

Monsieur le Président, Monsieur le Rapporteur, Mesdames et Messieurs les Conseiller, Je veux d'abord vous dire le plaisir que j'éprouve aujourd'hui à m'exprimer devant vous, ce qui me vaut l'occasion de retrouver de nombreux amis. Le Conseil économique et social est une institution importante et originale de la République. Ses réflexions, ses études, ses avis, émanant de personnalités hautement qualifiées, d'origines diverses, sont pour le gouvernement une contribution précieuse pour la définition des politiques mises en uvre par notre pays. Depuis sa création, votre auguste assemblée a eu un rôle précurseur dans le débat sur les inégalités du monde. Les constituants de 1958 vous avaient confié la mission d'étudier les diverses formes de la coopération de la République au développement des Etats membres de ce qu'on appelait alors la communauté. Il y avait en quelque sorte anticipation du grand mouvement d'implication de la société civile dans la coopération internationale. Alors que le vent de la mondialisation affecte, y compris souvent au sens négatif du verbe, le développement des pays les plus pauvres, il est bon que votre assemblée fasse un nouveau point de la "contribution de la France au progrès des pays en développement". Il y a là incontestablement fidélité à l'héritage d'une histoire au cours de laquelle tant de liens humains, sociaux, culturels, économiques, linguistiques, affectifs aussi se sont tissés entre la France d'une part, l'Afrique, les Caraïbes, et d'autres contrées du Sud. Plus que jamais, la solidarité à l'égard des pays les plus pauvres, des populations les plus démunies, apparaît à la France comme un impératif catégorique de son action dans le monde. Nous constatons que la mondialisation répartit injustement les fruits de la croissance mondiale. Cette mondialisation, nous la voulons donc régulée, maîtrisée et non pas abandonnée aux seules forces du marché. Nous avons la conviction que le dialogue Nord-Sud est plus important encore que celui entre pays riches. La mondialisation ne doit pas seulement être celle des profits rapatriés mais aussi celle des profits et savoirs partagés, celle du développement durable pour l'ensemble de l'humanité. Nous avons aussi la conviction qu'il faut écouter la société civile, rendre les enceintes internationales plus transparentes, plus légitimes, étant entendu que sans elles, selon la formule de Lacordaire, "du fort au faible, c'est la liberté qui opprime et la loi qui protège". Autant dire que l'analyse et les préoccupations de votre rapporteur sont entièrement partagées par le gouvernement. Le rapport et le projet d'avis qui vous sont soumis, et dont je veux saluer la qualité, M. Coursin, témoignent d'une réflexion à la hauteur des défis auxquels nous sommes confrontés. Je n'aurai pas le temps d'en commenter tous les aspects, mais permettez-moi de développer certains éléments qui me paraissent mériter une attention particulière. I - D'abord la réforme de la Coopération française. Vous rappelez à juste titre, Monsieur le Rapporteur, que la vieille division du monde en deux blocs, Est et Ouest, s'est désormais estompée et que le défi est à présent le fossé en termes de richesse et de santé qui sépare les riches des pauvres, on pourrait dire le Nord du Sud. La complexité croissante des problèmes et la multiplicité des acteurs nous imposent de mener des politiques de coopération lisibles, partagées par le plus grand nombre, en prise avec la réalité économique et sociale des pays du Sud. C'est là toute l'orientation de la réforme du dispositif français de coopération internationale et d'aide au développement, voulue par Lionel Jospin, engagée en 1998. Je voudrais répondre à vos interrogations quant à l'architecture administrative mise en place, à la coordination entre le ministère des Affaires étrangères et le ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie, à la définition, enfin, de la zone de solidarité prioritaire. Vous le savez, maintes fois repoussée, la réforme de la coopération, qui traduisait la fusion des ministères des Affaires étrangères et de la Coopération, avec la création du Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID), du Haut Conseil de la Coopération internationale (HCCI), la définition de la Zone de solidarité prioritaire (ZSP), est faut-il le rappeler, l'une des plus importantes réformes de l'Etat réalisées en France depuis 50 ans : qu'elle ait donné lieu à des tâtonnements, à des difficultés de mise en uvre, à des malentendus, quoi de plus normal ? Je crois que ceux-ci sont dissipés. Il faut prendre acte de cette réforme, si nécessaire pour marquer l'unité de la politique étrangère de la France, pour sortir la politique de coopération des logiques de réseaux et du pré-carré, ce que voulaient les Africains eux-mêmes, dans lequel elle s'était enfermée. La greffe entre les deux administrations a réussi. Les cultures de coopération d'influence et de coopération au développement se sont rapprochées. Nous avons précisé nos objectifs. Nous avons désormais une approche à la fois plus transparente et plus stratégique. L'évaluation des projets et des politiques se systématise. La logique du partenariat prévaut sur celle de la substitution. C'est l'esprit qui a présidé à l'installation, à laquelle j'ai procédé voilà quelques jours, et vous y faisiez allusion Monsieur le Rapporteur, du conseil d'orientation stratégique du FSP, qui a ainsi parachevé la réforme institutionnelle lancée en 1998. Dans un monde où l'international et le multilatéral sont présents dans tous les secteurs d'activité, l'architecture administrative mise en place par la réforme de la coopération, reposant sur deux pôles clairement identifiés, le pôle diplomatique autour du ministère des Affaires étrangères, le pôle économique et financier autour du ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie, avec un opérateur-pivot (l'AFD), un mécanisme de coordination interministériel (le CICID), cette architecture procède, vous en conviendrez, d'un effort de clarification qui doit être souligné. La création du CICID, dont le co-secrétariat est assuré par la Direction générale de la coopération internationale et du développement pour le ministère des Affaires étrangères et par la Direction du Trésor, pour le ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie, contribue indiscutablement à une meilleure compréhension et une coordination plus efficace entre ces deux administrations. La création de la ZSP a répondu, dans la logique de la réforme de la coopération, à la nécessité de passer du "champ" traditionnel, à une zone de solidarité plus vaste, constituée de pays en développement à faible revenu, ayant insuffisamment accès au marché international des capitaux et avec lesquels la France a la volonté d'entretenir des relations d'intensité particulière. L'Afrique non francophone, le Maghreb, les Territoires palestiniens, le Liban, les pays de l'ex-Indochine, bénéficient désormais des mêmes procédures d'aide. Cela n'entraîne pas pour autant un saupoudrage excessif de celle-ci, qui est pourtant souvent dénoncé. En 2000, 68% des projets acceptés sur le fonds de solidarité prioritaire l'ont été au bénéfice de pays les moins avancés et 73 % en faveur de l'Afrique subsaharienne. Appartenir à la zone de solidarité prioritaire n'ouvre pas un droit de tirage automatique. L'octroi de financements français est conditionné à l'élaboration de projets cohérents, lisibles, évaluables - et c'est cette culture de l'évaluation que nous essayons de faire passer -, portés par un partenariat viable, s'inscrivant dans les priorités stratégiques de notre coopération. La détermination de la zone de solidarité prioritaire a été fixée par le CICID, qui en 2000, a décidé de ne pas la modifier pour le moment. J'ai bien noté le souci de votre rapporteur que les PMA reçoivent, si je puis dire, une priorité de principe. Je crois que, de fait, c'est d'ores et déjà largement le cas dans le cadre de notre aide bilatérale, et nous y veillerons. J'ajoute que l'Union européenne, qui accueillera, comme nous l'avons souhaité, à la mi-mai la troisième conférence des Nations unies sur les PMA, renforcera sa contribution à la lutte contre la marginalisation de ces pays particulièrement défavorisés dans un contexte de globalisation accélérée. Et singulièrement, sur le plan commercial, hier à Bruxelles, des décisions ont été prises qui nous en rapprochent. II - Le niveau de l'aide publique au développement Votre rapport, Monsieur le Rapporteur, et le projet d'avis soumis à votre assemblée évoquent "une nécessaire réévaluation des moyens" et met en exergue que l'aide publique française au développement n'a cessé de décroître depuis 1995. Sur ce point, je voudrais faire les observations suivantes. D'abord, ne sous-estimons pas la crise de confiance des populations vis-à-vis des politiques de développement : crise de confiance des populations du Nord qui comprennent mal que tant d'efforts déployés, beaucoup d'argent mobilisé, leur argent, n'aient produit que des résultats décevants en terme de lutte contre la pauvreté, et les rapports récents du PNUD en témoignent ; crise de confiance des populations du Sud qui ne voient que rarement se concrétiser sur le terrain l'optimisme des discours officiels. Je voudrais être sûr que votre proposition d'une loi de programmation pluriannuelle sera à même de relever seul ce défi et de garantir un niveau donné d'APD. Mais nous en reparlerons. Le gouvernement et le Parlement travaillent actuellement à une réforme majeure de la procédure budgétaire. Gardons-nous de compliquer encore ce débat difficile. Je préconise que nous attendions le résultat de cette réforme et travaillions pour l'instant avec les éléments dont nous disposons. C'est un fait que l'aide publique française au développement a diminué au cours des années récentes. Prenons garde à une lecture trop rapide des chiffres qui pourrait induire une certaine illusion optique. En premier lieu, l'année 1994 a constitué un pic, mais il accompagnait la dévaluation du francs CFA et des aides supplémentaires trouvaient là une justification d'actualité. Statistiquement, cela amplifie l'effet de diminution des années qui suivent. En second lieu, je relève que le niveau de l'APD française est aujourd'hui stabilisé autour de 0,40 % du PIB, même si ce chiffre intègre l'aide aux territoires d'outre mer. J'attire d'ailleurs votre attention sur l'intérêt d'investir en aide au développement dans les territoires qui bordent nos départements et territoires d'outre mer. Troisièmement, j'observe que la loi de Finances pour 2002 maintient les moyens d'intervention spécifiques à l'aide au développement entre les mains du ministère des Affaires étrangères. Les autorisations de programme du FSP sont légèrement augmentées à structure budgétaire constante et les autorisations de programme du titre VI versées à l'AFD ont été accrues en tenant compte des nouvelles missions confiées à celle-ci dans les secteurs de l'éducation et de la santé. Je veux dire aussi que la diminution de l'aide publique française au développement n'est pas propre à la France mais s'inscrit dans un mouvement général de diminution de l'APD dans la seconde moitié des années 90. Cette évolution générale s'explique par plusieurs facteurs : les efforts passés ont eu des effets bénéfiques, ce qui a permis une diminution des aides macro-économiques ; l'aide multilatérale s'est contractée sous l'effet du ralentissement des reconstitutions de fonds liées aux difficultés de partage du fardeau ; on a assisté enfin à une prise de conscience que la seule question du montant des flux ne suffit pas à assurer le développement des pays les plus démunis et qu'un effort qualitatif doit être entrepris pour une appropriation des politiques d'aide par les pays bénéficiaires eux-mêmes. Ceci suppose des efforts de bonne gouvernance, une meilleure coordination entre bailleurs de fonds, bilatéraux et multilatéraux, une meilleure évaluation des politiques. Toutes ces questions sont au cur des réflexions actuelles sur le financement du développement. Avec 0,39 %, la France est le pays le plus généreux du G7 en terme de ratio APD/PNB, devant le Japon (0,35 %), le Canada (0,28%), l'Allemagne (0,26 %), le Royaume-Uni (0,23 %), loin devant les Etats-Unis (0,10 %). Notre aide bilatérale représente les trois quarts du total de l'APD française. Elle a davantage progressé en 1999 (+2,9% par rapport à 1998) que la part française de l'aide multilatérale. L'aide européenne représente plus de la moitié de nos contributions multilatérales, tandis que le continent africain reçoit la moitié de l'aide bilatérale, soit près de 13 milliards de francs. Autant dire, Mesdames et Messieurs, que notre pays, et j'en suis fier, reste dans le peloton de tête de la générosité. Troisièmement, et ceci rejoint une préoccupation exprimée dans le rapport de M. Coursin, la question de l'APD ne saurait aujourd'hui être considérée indépendamment de celle de la dette. La communauté internationale, consciente du fardeau que représente pour les pays les plus pauvres, le service d'une dette ayant atteint des proportions insupportables, s'est engagée dans un processus d'annulation de dette, connu sous le nom d'initiative PPTE (pour pays pauvres très endettés), dont la France est largement à l'origine et à laquelle elle participe au-delà des engagements pris dans le cadre du G7. Rendons à la société civile ce qui lui revient : la mobilisation qu'elle a su réussir au bénéfice de l'allégement de la dette a largement contribué aux décisions du G7. Pour être éligibles, les pays concernés doivent fournir, avec l'aide des bailleurs de fonds mais sous leur propre responsabilité, un document stratégique de lutte contre la pauvreté. Alors, au bénéfice d'objectifs clairement définis en faveur des populations, et dans un cadre marqué par des engagements de bonne gouvernance, les dettes seront annulées. La France a fait le choix d'une démarche dans laquelle les sommes ainsi dégagées seront réinvesties dans l'aide publique au développement, sous la forme de contrats désendettement-développement qui devraient représenter pour notre pays un effort total de 20 Mds d'euros environ, ce qui est considérable. Quatrièmement, il faut rappeler que l'aide publique au développement n'est pas tout. Comptent également les flux privés dont le Comité d'aide au développement de l'OCDE a annoncé récemment qu'ils avaient représenté en 1999 64 % des financements extérieurs en direction des pays en développement, en augmentation par rapport à 1998. Cela étant, la part des investissements directs étrangers dans les Pays en développement, et singulièrement en Afrique, reste ridiculement faible. III - L'aide projet Mesdames et Messieurs les conseillers, le projet d'avis qui vous est soumis souligne que "l'aide projet, associée à une culture de partenariat, doit être l'un des principaux vecteurs de la coopération française". Bien entendu, cette préoccupation rencontre pleinement celle du gouvernement. Sans remettre en cause la nécessité de s'inscrire dans des politiques cohérentes, la France reste persuadée que l'aide projet, non seulement garde sa valeur, mais doit rester un outil privilégié de notre coopération. Dans notre esprit, l'aide projet doit répondre à une vision exigeante. Les projets retenus doivent être de qualité, viser des objectifs mieux définis, s'inscrire dans des priorités, être évaluables, aboutir à des résultats durables, éviter les redondances, les récurrences et les "effets d'abonnement". Comme vous, nous pensons qu'ils doivent être fondés sur des partenariats solides avec les pays bénéficiaires. Mais, l'aide-projet n'est pas exclusive de la définition de priorités, bien au contraire. Celles que nous retenons visent à permettre un développement durable des pays pauvres, à travers les axes suivants, je crois utile de les rappeler : - la consolidation de l'Etat de droit et l'enracinement de la démocratie, le soutien aux institutions, la lutte contre la corruption, les trafics, le blanchiment d'argent ; - le soutien à une croissance durable fondée sur des économies équilibrées, plus diversifiées, moins vulnérables (action contre l'instabilité financière, soutien à l'investissement, participation aux initiatives internationales en faveur du désendettement, amélioration de l'environnement économique, soutien au secteur privé) ; - la lutte contre la pauvreté et les inégalités et la couverture des besoins essentiels, par le développement de l'éducation et de la formation pour tous, l'accès aux soins et la lutte contre les pandémies, le soutien à la mise en place d'instruments de protection sociale, en particulier en faveur des populations les plus vulnérables, telles que les femmes et les enfants - la contribution au développement durable par la gestion rationnelle du territoire et des ressources et la protection de l'environnement (développement d'infrastructures de base respectueuses de l'environnement, gestion durable des ressources naturelles) ; - la promotion du développement participatif et culturel : l'action en faveur de la libre expression de la société civile, le renforcement des médias, le développement des liens entre les sociétés civiles ; - le soutien aux efforts d'intégration régionale. J'ajoute qu'une des spécificités de l'aide française est d'accorder une plus grande place à la culture et à la recherche. J'ai eu l'occasion de le dire en installant le Conseil d'orientation stratégique, que j'évoquais tout à l'heure. J'ai rappelé la phrase célèbre de Jean Monet appliquée à l'Europe : "si c'était à refaire, je commencerais peut-être par la culture ". Peut être qu'une part essentielle des échecs des politiques du développement trouvent là leur explication. La valorisation de la recherche dans les pays en développement participe également de notre combat pour éviter une césure entre le nord et le sud. Vous voyez, Mesdames et Messieurs, que ces priorités retenues par le gouvernement rencontrent largement celles qui sont souhaitées par votre rapporteur. IV - J'en viens maintenant à l'articulation de notre politique avec celle des autres bailleurs de fonds. Monsieur le Président, Monsieur le Rapporteur, Mesdames et Messieurs les Conseillers, je vous le disais tout à l'heure, la communauté internationale est aujourd'hui convaincue que la seule question des montants d'aide ne suffit pas à assurer une aide efficace aux pays pauvres. La dimension qualitative est de plus en plus prise en compte. Cette recherche d'une plus grande efficacité passe à l'évidence par une meilleure coordination entre bailleurs de fonds. C'est l'objectif actuellement recherché dans la rédaction des cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté dans le contexte de l'initiative PPTE. C'est aussi l'objectif de l'Union européenne qui prépare actuellement des documents stratégiques par pays. C'est l'objectif bien sûr que la France poursuit en lançant cette année son propre exercice de rédaction de documents stratégiques pays. L'Union européenne a engagé une réforme sans précédent de son dispositif de coopération. La déclaration du Conseil et de la Commission sur la politique de développement de la Communauté adoptée, le 10 novembre 2000, sous ma présidence, et qui concluait deux années pleines de réflexions, a fixé les lignes directrices pour un renforcement de la coordination entre la coopération européenne et les aides bilatérales des Etats membres. Cette coordination va se rapprocher du terrain, et donc des besoins et demandes exprimées par les pays en développement. L'aide européenne sera recentrée sur des thèmes où l'expérience de l'Union lui permet d'apporter une réelle plus-value : commerce, intégration régionale, transports Faut-il rappeler que lorsque nous avons renégocié les accords de Lomé, appelés maintenant de Cotonou, nous avons observé que le montant des reliquats témoignait d'une certaine inefficacité de l'aide européenne, vous le relevez. Cette préoccupation est enfin au cur de notre propre réflexion en faveur du développement de la coopération bi-multi, que ce soit avec l'Union européenne, les institutions financières internationales ou les agences, fonds et programmes des Nations unies. C'est ainsi qu'ont été nommées par le Premier ministre au Conseil d'orientation stratégique du FSP deux personnalités qualifiées représentatives des bailleurs de fonds multilatéraux : M. Bernard Petit, est directeur à la Commission européenne, M. Zéphirin Diabre, est administrateur délégué du programme des Nations unies pour le développement (PNUD). C'est ainsi également que l'articulation entre le FSP et l'aide européenne a été, avec la culture et la recherche, l'un des trois thèmes du premier Conseil d'orientation stratégique du FSP. J'ajoute que la France entend participer pleinement aux débats internationaux sur l'efficacité de l'aide au développement. Elle le fait en apportant sa propre touche, par exemple en défendant le principe de l'aide-projet ou en rappelant que la lutte contre la pauvreté ne peut se satisfaire d'une simple stratégie de croissance mais requiert aussi une action déterminée de lutte contre les inégalités. La France enfin essaye de promouvoir l'affirmation d'une identité européenne de développement au sein des enceintes multilatérales. Vous savez que la France a été, je crois, le seul pays à se faire représenter et à Davos et à Porto Alègre. V - J'en viens à la valorisation de la coopération décentralisée et de la coopération non-gouvernementale C'est là le dernier point que je voudrais aborder pour relever qu'une fois encore, vos préoccupations rejoignent sur ce thème celles du gouvernement. Sur le plan institutionnel, la création du Haut Conseil de la coopération internationale, lieu où s'exprime la société civile, la mise en place, au ministère des Affaires étrangères, d'une mission pour la coopération non-gouvernementale sont le signe de la volonté du gouvernement de dialoguer avec la société civile, avec les forces vives de la nation que représente le Conseil économique et social. Collectivités décentralisées, associations de solidarité internationale, entreprises, organisations professionnelles, syndicats ont un rôle à jouer en matière de coopération internationale et je me réjouis que le Conseil économique et social s'en fasse comme moi l'avocat. Je suis convaincu que l'irruption de la société civile dans le champ international nous interpelle sans doute, nous complique parfois la tâche mais constitue un apport positif, sachant que le politique doit continuer à faire son métier, à savoir décider. Monsieur le Président, Monsieur le Rapporteur, Mesdames et Messieurs les Conseillers, Voilà ce que je souhaitais vous dire aujourd'hui. Je n'ai pas la prétention d'être exhaustif ou de répondre à toutes les questions très pertinentes posées par le rapport de M. Coursin et par le projet d'avis que vous allez examiner. Bien d'autres sujets doivent être pris en compte et trouveront j'en suis sûr l'écho qu'ils méritent dans votre assemblée. Je mentionnerai à cet égard le terrible fléau du Sida dans les pays du Sud qui risque de compromettre des décennies d'efforts de développement, si des progrès dans l'élargissement de l'accès aux soins ne sont pas réalisés rapidement. Permettez-moi de vous remercier pour le coup de projecteur que vous avez donné à la politique d'aide au développement, donnant ainsi la possibilité de sensibiliser nos concitoyens, dont l'engagement est crucial pour la réussite de nos efforts de lutte contre les inégalités du monde. (source http://www.diplomatie.gouv.fr, le 28 février 2001