Déclaration de M. Christian Poncelet, président du Sénat, sur le rôle des Sénats dans l'Union européenne et dans le processus d'intégration européenne et sur sa proposition de créer une deuxième chambre au niveau européen, un sénat représentant les Etats 
Date: 2004-05-25
Orateur: Christian Poncelet
Fonction: FRANCE. Sénat, président;FRANCE. UMP

Monsieur le Président, Mes chers Collègues, Mesdames et Messieurs, Chers amis, Il y a une joie particulière, pour nous tous, à nous retrouver à Varsovie moins d'un mois après l'entrée effective de la Pologne dans l'Union européenne. Dans l'histoire contemporaine, quel pays a souffert autant que la Pologne des affrontements sur notre continent ? Aujourd'hui, grâce à la construction européenne et aux retrouvailles de l'Europe avec elle-même, nous sommes réunis dans la même communauté, autour de valeurs communes que nous avons, ensemble, à faire vivre et fructifier. L'idée démocratique est au centre de ces valeurs communes, et plus précisément l'idée d'une démocratie équilibrée, garantissant les droits de l'homme, respectant les libertés locales, fondant les décisions sur le débat et le dialogue. Cette exigence démocratique, nous avons à la faire vivre à tous les échelons : à l'échelon local, à l'échelon national, et aussi, naturellement, à l'échelon européen. Bien sûr, en ce qui concerne l'échelon européen, c'est d'abord le Parlement de Strasbourg qui a la responsabilité de faire vivre la démocratie parlementaire. Mais les parlements nationaux ont eux aussi une responsabilité importante à cet égard. C'est à eux de contrôler l'action des gouvernements au sein du Conseil de l'Union. C'est à eux, également, d'assurer un contrôle dans les domaines qui restent de nature intergouvernementale, que ce soit la coopération policière et judiciaire ou la politique de sécurité et de défense. C'est à eux, enfin, et j'y reviendrai, de veiller à ce que le principe de subsidiarité soit effectivement un des principes directeurs de la construction européenne. Or, au sein des parlements nationaux, les secondes Chambres ont une responsabilité particulière à exercer sur les points que je viens d'énumérer. Le contrôle de l'action européenne du Gouvernement, tout d'abord. Je vais m'attarder un instant, si vous le permettez, sur le système français dans ce domaine, parce qu'il me paraît être une illustration de mon propos. Notre système de contrôle est fondé sur une disposition constitutionnelle. Le mécanisme est le même dans les deux Assemblées. Il repose sur l'examen systématique des projets européens, dès leur présentation. Cet examen systématique est assuré, dans chaque Assemblée, par une commission parlementaire de 36 membres, dénommée " délégation pour l'Union européenne ". Cette délégation doit faire un " tri " parmi les nombreux textes qui lui sont soumis (plus de 200 par an). Sur ceux qu'elle juge particulièrement importants, elle dépose une résolution, qui sera débattue, soit au sein d'une des commissions permanentes, soit en assemblée plénière. Sur les textes moins importants, ou lorsqu'il y a urgence, la délégation adopte des conclusions qu'elle adresse directement au Gouvernement. Enfin, sur les textes jugés sans difficulté, la délégation décide qu'il n'y a pas lieu d'intervenir. Naturellement, cet examen des textes européens est complété par des formes de contrôle plus traditionnelles : audition de membres du Gouvernement, débats en séance publique sur des questions européennes, publication de rapports... Les procédures que je viens de décrire sont les mêmes pour les deux assemblées, bien qu'il existe quelques différences dans la manière de les appliquer. Dans le domaine européen, on peut dire que les pouvoirs des deux assemblées sont les mêmes : ce sont dans les deux cas des pouvoirs limités. Les assemblées ne peuvent pas contraindre le Gouvernement à prendre position dans tel ou tel sens : elles peuvent seulement lui adresser des demandes, qu'il n'est pas juridiquement obligé de suivre, même si, sur le plan politique, il lui est difficile de ne pas en tenir compte. Cependant, dans chaque assemblée, la délégation pour l'Union européenne dispose d'un instrument d'influence non négligeable, qui est la réserve d'examen parlementaire. Ce mécanisme garantit aux deux assemblées un délai de quatre semaines pour examiner chaque texte européen et indiquer si elles se proposent ou non d'adopter une résolution à son sujet. Pendant ce délai, le Gouvernement doit veiller à ce que le Conseil de l'Union ne prenne pas de décision. Si une résolution est mise en discussion, le Gouvernement doit s'efforcer, autant que possible, de retarder la décision du Conseil afin de pouvoir tenir compte de ce que le Parlement aura adopté. Ce mécanisme de la " réserve d'examen parlementaire " est relativement contraignant pour le Gouvernement. Dans des cas assez nombreux, le Gouvernement souhaite pouvoir aller plus vite et il est amené à se tourner vers les délégations pour l'Union européenne, afin d'être autorisé à lever la réserve d'examen parlementaire. Cette fois, c'est le Gouvernement qui est demandeur, et les délégations peuvent tirer profit de cette situation pour exercer plus d'influence. Je l'ai dit, les procédures sont pour l'essentiel les mêmes dans les deux assemblées, même si les outils peuvent différer puisque le Sénat dispose d'une antenne à Bruxelles, auprès des institutions communautaires, à la différence de l'Assemblée nationale, qui devrait cependant bientôt nous imiter. Dans ces conditions, quel est l'apport spécifique du Sénat ? Il est double. D'abord, le Sénat est indépendant de l'Exécutif. Il ne peut pas renverser le Gouvernement mais, en contrepartie, il ne peut pas être dissout. Au contraire, la majorité de l'Assemblée nationale soutient par définition le Gouvernement. L'intervention du Sénat garantit donc l'existence d'un contrôle parlementaire indépendant, quelle que soit la majorité gouvernementale. Ensuite, la dualité des contrôles parlementaires permet de conserver l'équilibre des institutions. Le Gouvernement a besoin d'une marge de manuvre pour les négociations qu'il mène au sein du Conseil. S'il avait une seule assemblée face à lui, dans un système majoritaire comme le nôtre, que se passerait-il ? Soit le Gouvernement perdrait sa marge de manuvre et passerait dans la main de l'Assemblée unique. Soit au contraire, compte tenu de la solidarité majoritaire, l'Assemblée unique passerait sous la coupe du Gouvernement. Dans les deux cas, l'équilibre serait détruit. Cette raison d'être du bicamérisme est bien connue. Elle s'applique au domaine européen d'une manière spécifique, mais elle reste la même. Or, si nous nous tournons vers l'avenir, nous voyons que, dans le domaine européen, l'apport spécifique de la seconde Chambre va prendre des formes nouvelles. L'avenir, c'est le projet de Constitution pour l'Europe. Or, ce projet, pour la première fois, fait des parlements nationaux des acteurs directs de la construction européenne. Les parlements nationaux sont déjà, bien sûr, des acteurs de la construction européenne, puisqu'ils autorisent les décisions les plus importantes : la révision des traités, l'accueil de nouveaux membres, le plafond des ressources du budget européen. Ils sont aussi des acteurs indirects, par le contrôle qu'ils exercent sur leurs gouvernements. Mais, jusqu'à présent, ils n'étaient pas intégrés au processus décisionnel " ordinaire ". Avec le projet de Constitution, cette situation change : les parlements nationaux reçoivent un rôle qui leur est propre, celui de veiller au respect du principe de subsidiarité. Pour cela, dans les six semaines suivant la présentation d'un projet par la Commission européenne, ils pourront demander à celle-ci de réexaminer son texte ; la Commission sera obligée de le faire si un tiers des parlements nationaux l'a demandé. Après l'adoption d'un texte par le Parlement européen et le Conseil, les parlements nationaux pourront, s'ils estiment que leurs critiques n'ont pas été entendues, demander à la Cour de justice de contrôler le respect du principe de subsidiarité. Les secondes chambres auront une responsabilité spécifique dans ce nouveau mécanisme. L'application du principe de subsidiarité concerne les rapports entre l'Union et les États membres. Mais elle a aussi des conséquences, indirectement, sur la vie des régions et des collectivités locales. D'ailleurs, le projet de Constitution donne aussi au Comité des régions une mission de vigilance en matière de subsidiarité. Les secondes chambres ont souvent un rôle de représentation des pouvoirs locaux, et il me paraît probable qu'à l'avenir ce rôle caractérisera de plus en plus la grande majorité des secondes chambres. Dans le processus de contrôle de la subsidiarité, les secondes chambres seront donc tout naturellement amenées à prendre en compte et à exprimer les préoccupations des régions et des autres collectivités locales en matière de subsidiarité. Les pouvoirs locaux, qui sont par définition les plus proches du terrain, sont souvent les mieux placés pour mesurer les inconvénients d'un excès de réglementation européenne, d'une trop grande centralisation des décisions à Bruxelles. Faire vivre le principe de subsidiarité à l'échelon européen sera donc une exigence que les secondes chambres pourront tout particulièrement contribuer à réaliser, grâce à leur sensibilité particulière aux problèmes des pouvoirs locaux. Le processus de contrôle de la subsidiarité, tel qu'il est défini par le projet de Constitution, a été conçu pour que les secondes chambres aient leur voix propre. Chaque parlement aura deux voix, et normalement, lorsque le parlement sera bicaméral, il y aura une voix pour chaque chambre. Puisqu'il faudra un tiers des voix pour obliger la Commission à revoir son texte, il sera important que les parlements se concertent, et en particulier les secondes chambres. Comment mettre en uvre, concrètement, cette concertation ? C'est un sujet sur lequel, me semble-t-il, nous devrions avoir une réflexion collective. Mais pour aller plus loin, il me semble que le débat sur une seconde chambre européenne mériterait d'être ouvert. Cela gagnerait bien sûr à être précisé, mais il me semble que la création d'un Sénat européen, qui représenterait les États, alors que la première chambre européenne représenterait les peuples, permettrait d'assurer une meilleure application du principe de subsidiarité, lequel deviendrait l'apanage de cette chambre haute européenne. Cette organisation aurait le mérite de démocratiser l'Europe, objectif qui m'apparaît déterminant pour tout citoyen européen en général, et pour tout parlementaire en particulier. Nous devons en effet veiller à ce que l'Europe que nous construisons soit l'Europe des citoyens et non des technocrates et des marchands. Voilà assurément de quoi alimenter nos prochaines sessions. Mais à chaque jour suffit sa peine... Je vous remercie. (source http://www.senat.fr, le 28 mai 2004)