Déclaration de M. François Huwart, secrétaire d'Etat au commerce extérieur, sur les positions défendues par la France et l'UE pendant le sommet de l'OMC à Seattle et sur les conséquences sur la politique agricole commune de l'élargissement de l'UE à six n
Date: 2000-01-13
Orateur: François Huwart
Fonction: FRANCE. SE au commerce extérieur

Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, Je suis très heureux de pouvoir m'exprimer devant vous aujourd'hui : Vous avez souhaité placer mon intervention à l'occasion de vos assemblées générales sous le signe des deux défis extérieurs auxquels sera confrontée l'agriculture française au cours des années qui viennent, les négociations OMC et l'élargissement. La négociation agricole à l'OMC doit en effet s'engager cette année et pourrait être relancée après l'élection présidentielle américaine, ce qui rend possible, sans qu'on puisse avoir dans ce domaine la moindre certitude, une conclusion des négociations vers le milieu de la décennie. Par ailleurs, l'Union Européenne devrait en principe être en mesure d'accueillir de nouveaux Etats membres à partir de 2003, dès lors que les pays candidats auront montré qu'ils sont capables d'assumer les obligations de l'adhésion et que les négociations auront pu être menées à bonne fin. I) Commençons par l'OMC : Après l'échec de la Conférence de Seattle, qui devait lancer un cycle de négociations que nous voulions large et global, avec un objectif de calendrier (très ambitieux à mon sens) de 3 ans, où en sommes-nous ? Cet échec a bien sûr modifié les perspectives pour l'année qui s'ouvre et les suivantes, en particulier pour l'agriculture. 1) Quelles ont été les raisons de l'échec ? Pourquoi a-t-on échoué à Seattle, alors qu'il ne s'agissait que de fixer l'ordre du jour des prochaines négociations ? Je ne prétends pas apporter ici une réponse définitive à une question très complexe : une accumulation de facteurs me semble être à l'origine de cet échec. La préparation de la réunion de Seattle s'est faite dans des conditions difficiles. La réunion elle-même s'est déroulée dans des conditions particulières (manifestations, manque de temps, organisation des réunions insatisfaisante pour un certain nombre de pays, les plus pauvres en particulier qui se sont sentis exclus du processus de négociations ...) qui n'ont sans doute pas créé un climat favorable au consensus. Les Etats-Unis, qui exerçaient la Présidence de la conférence de Seattle, ont bien sûr une part de responsabilité dans cet échec. L'administration américaine semble avoir choisi, dans le contexte pré-électoral que l'on connaît, de privilégier des objectifs à court terme, des objectifs de politique intérieure : la manière dont le Président a abordé la question des normes sociales, en l'associant à la notion de sanctions, en a été une illustration. L'attitude très fermée de l'administration américaine sur la question de l'anti-dumping a, elle aussi, été jugée provocatrice par les pays en développement. Les pays du Groupe de Cairns, soutenus par les Etats-Unis, ont fait porter tous leurs efforts sur le dossier de l'agriculture, cherchant à imposer de fait un préalable agricole à l'ensemble du processus. Les pays en développement ont, de leur côté, estimé que leurs demandes étaient insuffisamment prises en compte pour accepter l'ouverture d'un nouveau cycle de négociations. Ils demandaient qu'un bilan soit tiré de l'application des accords de Marrakech (qui a mis fin au cycle de l'Uruguay) et que certaines de leurs dispositions soient aménagées voire révisées à leur avantage, tout en rejetant pour beaucoup d'entre eux à ce stade l'idée d'un cycle large couvrant de nouveaux sujets tels que l'environnement, l'investissement ou la concurrence. Dans ce contexte, la fermeté dont nous avons fait preuve sur le dossier agricole ne peut être tenue pour responsable du blocage et de l'échec de la Conférence. 2) En tout état de cause, je considère que l'échec de Seattle était préférable à la conclusion d'un mauvais accord. Malgré les efforts déployés par l'Union Européenne pour susciter la base d'un accord possible, les textes qui circulaient au dernier jour de la Conférence n'étaient pas acceptables en l'état par l'Union Européenne, ni par la France : nos objectifs n'étaient pas atteints, les textes n'étaient pas présentables, ni à nos opinions publiques ni à nos Parlementaires, qu'il s'agisse de l'agriculture, de l'environnement pour lequel aucun objectif crédible n'était fixé, de la question des biotechnologies, de la sécurité alimentaire, des normes sociales ... Pourquoi le texte proposé sur l'agriculture était-il inacceptable ? Pour plusieurs raisons : - parce qu'il prétendait trancher un débat ouvert durant le cycle d'Uruguay, et resté ouvert depuis lors, celui de l'élimination des soutiens à l'exportation. Nous acceptons de continuer à négocier, comme nous nous y sommes engagés à Marrakech, un processus de réduction des subventions à l'exportation. Nous n'avons pas l'intention de régler " l'acompte " que réclame le groupe de Cairns en inscrivant dans le texte un objectif d'élimination de nos subventions à l'exportation. - parce que le dernier texte proposé ne comportait aucune référence au concept de multifonctionnalité, comme nous le demandions avec un certain nombre de pays " amis " : Japon, Norvège, Suisse, Hongrie, Corée. - parce qu'enfin, même s'il était bien fait référence aux considérations non commerciales (sécurité alimentaire, développement des zones rurales, protection de l'environnement) comme nous le souhaitions, celles-ci étaient en réalité neutralisées par l'exigence qui leur était faite de n'engendrer aucune distorsion aux échanges. La cohésion communautaire a tenu bon : le front communautaire est resté soudé, ce qui est très important pour la suite. Le " chantage " agricole a été rejeté par les 15 Etats membres, dont beaucoup étaient de toute façon également mécontents du contenu même du texte agricole proposé. 3) Que va-t-il se passer maintenant à l'OMC ? L'Union Européenne reste favorable au lancement d'un cycle large. L'approche de l'Union Européenne, qui est de trouver un équilibre entre régulation et libéralisation, pour une ouverture maîtrisée des échanges, reste valable. Cette approche n'a d'ailleurs pas été rejetée dans son principe à Seattle et tous les sujets de régulation que nous avons soulevés sont clairement, et durablement, au centre des discussions sur les échanges internationaux. L'OMC est l'organisation nécessaire à la régulation des échanges. Sans arbitre du commerce, c'est la loi du plus fort qui prévaut, c'est l'unilatéralisme qui triomphe. Mais l'OMC est une organisation récente : on peut considérer qu'elle traverse une crise de jeunesse, dans la mesure où l'échec de Seattle montre qu'elle n'a pu mener à bien une discussion complexe. Nous devons répondre aux critiques qui ont été faites sur son fonctionnement et sur le processus de négociation en son sein. Il nous faut en particulier réfléchir à la façon d'associer pleinement les pays en voie de développement à la prise de décision, et de mieux reconnaître aussi le rôle des organisations issues de la société civile. Dans ce but, le Premier ministre a proposé, lors de sa visite à Tokyo le 16 décembre dernier, la tenue d'une " réunion ministérielle de l'OMC consacrée à son organisation et ses procédures de manière à rendre son fonctionnement plus efficace, plus transparent et plus démocratique ". La France, qui présidera l'Union européenne au second semestre 2000, est prête à prendre une part active à cette réflexion. Le travail a déjà commencé et nous élaborons les premières pistes de réflexion. Je verrai prochainement M. Moore et M. Lamy , mes homologues britannique, allemand et canadien. Bref le mouvement reprend. Il convient par ailleurs de signaler d'autres initiatives depuis Seattle, comme la déclaration commune UE/Japon ou le groupe parlementaire en faveur de l'agriculture et de la pêche entre français, suisses, coréens et japonais. Nous devons en effet continuer à promouvoir notre conception du prochain cycle, avec l'appui des pays qui partagent notre ambition d'un cycle qui ne soit pas limité aux questions d'accès au marché. Il paraît peu probable que l'année 2000 voie effectivement le lancement d'un tel cycle, et ce pour plusieurs raisons : le calendrier électoral américain, d'une part, qui est la raison essentielle, et d'autre part la nécessité de mener au préalable l'exercice de réflexion sur le fonctionnement de l'OMC. Cela renvoie donc plutôt, selon toute vraisemblance, les discussions " sérieuses " pour le lancement d'un cycle de négociations à l'année 2001. Ceci étant, la négociation agricole doit théoriquement reprendre en 2000 conformément aux engagements pris dans le cadre de l'article 20 de l'accord agricole conclu à Marrakech : A court terme, l'échec de Seattle signifie que seul ce que l'on appelle " l'agenda incorporé " doit être mis en uvre : des négociations qui ne porteront que sur l'agriculture et les services doivent donc en principe commencer cette année, comme tous les membres de l'OMC s'y étaient engagés lors des accords de Marrakech en 1994. A la différence de ce qui se passerait si la Conférence de Seattle avait lancé un nouveau cycle de négociations, les discussions dans le cadre de l'agenda incorporé ne comportent pas d'échéance ni de calendrier : elles se feront donc à leur rythme... Dans ce cadre, je tiens à souligner que les textes diffusés à Seattle ne peuvent servir de fondement à ces négociations. Ils n'ont aucune valeur juridique. La France et l'Union européenne considèrent, logiquement, que les négociations qui reprendront à Genève seront lancées sur la base de l'article 20 de l'accord de 1994. La clause de paix de l'accord sur l'agriculture, qui expire le 1er janvier 2004 et préserve d'ici là nos aides à l'agriculture, pourrait inciter à conclure la négociation agricole avant cette date, dans l'hypothèse non souhaitable où il n'y aurait pas eu - entre temps - de décision de lancement d'un cycle de négociations globales. Cela ne signifie pas qu'il ne faille pas être attentif à ce qui peut se produire dans d'autres enceintes. Nous cherchons à promouvoir la défense d'une agriculture multifonctionnelle et la prise en compte des questions non commerciales : protection de l'environnement, principe de précaution, sécurité et qualité des aliments. Si nous souhaitons faire reconnaître ces objectifs au sein de l'OMC, nous ne prétendons pas pour autant qu'il appartiendra à cette seule organisation de les réaliser. D'autres enceintes existent : dans le cas des OGM, en particulier, parce qu'ils peuvent constituer une menace pour la diversité biologique, les parties de la Convention sur la Diversité biologique ont lancé des négociations sur la sécurité des transferts transfrontaliers d'OGM, dit " protocole de bio-sécurité ", qui doivent reprendre à Montréal à la fin du mois de janvier. Parallèlement, les évolutions dans le domaine des biotechnologies ont une influence sur l'ordre juridique de la propriété intellectuelle. En signant les accords ADPIC, nous avons fait en sorte que les droits des obtenteurs puissent être protégés aussi bien par les brevets que par d'autres systèmes, en particulier ceux qui sont reconnus par la convention UPOV (Union Internationale pour la Protection des obtentions végétales). A partir de cette année, 70 pays en développement auront à mettre en place une législation nationale appropriée pour la protection des variétés végétales. Plusieurs solutions leur sont offertes, mais leur adhésion à l'UPOV, système alternatif à celui des brevets qui mentionne explicitement la référence à la biodiversité et permet donc une articulation entre les recommandations de la Convention sur la biodiversité et les accords sur la propriété intellectuelle, paraît l'option la plus souhaitable. Ainsi, c'est moins à travers la centralisation de l'arsenal juridique que dans la coordination des différentes enceintes internationales que nous parviendrons à concilier les intérêts de tous et à traiter des questions dont les enjeux économiques, environnementaux et sociaux ne font pas encore l'objet d'un véritable consensus. 4) Je terminerai sur l'OMC en rappelant la position que la France continuera à défendre dans cette enceinte sur le dossier agricole : Nous continuerons à défendre le modèle agricole européen, et la capacité productive et exportatrice de l'agriculture française. Nous défendrons ce modèle en mettant pleinement en uvre les acquis des accords de Berlin. En matière d'accès au marché, la réduction tarifaire devra être gérée avec fermeté pour assurer sa compatibilité avec la réforme de la PAC, qui continue à constituer le socle de la position européenne. En matière de soutiens internes, il faudra que le partenaire américain justifie aussi de ses propres soutiens. En matière de soutien aux exportations, nous continuerons à exiger que les formes moins transparentes de soutien aux exportations pratiquées par nos partenaires (Etats-Unis...), comme les programmes d'aide alimentaire, les crédits à l'exportation ou les monopoles d'exportation, soient également prises en compte dans l'effort de réduction. II) Deuxième sujet sur lequel vous avez souhaité que j'intervienne, les enjeux de l'élargissement pour notre agriculture. C'est un sujet dont nous aurons l'occasion de rediscuter , avec naturellement mon collègue de l'agriculture . Je vous présente à ce stade mes premières réflexions et hypothèses. L'élargissement de l'Union européenne est un processus bien avancé. Le processus d'adhésion regroupe désormais 13 Etats candidats : les 6 pays avec lesquels les négociations ont été ouvertes en 1998 (la Hongrie, la Pologne, la République tchèque, l'Estonie, la Slovénie et Chypre), les 6 autres avec lesquels elles débuteront en février 2000 (Lituanie, Lettonie, Slovaquie, Roumanie, Bulgarie, Malte) et enfin la Turquie à laquelle le Conseil d'Helsinki de Décembre dernier a reconnu un plein statut de candidat. A Helsinki, le Conseil Européen a jugé que l'UE serait prête à accueillir les candidats qui respecteraient les différents critères d'adhésion à partir de 2003 sur la base des mérites propres de chacun. Une approche " pays par pays " , " chapitre par chapitre " doit désormais prévaloir. Cette perspective est un défi, notamment pour l'agriculture européenne et la réforme de la PAC dans le cadre de l'Agenda 2000 a été configurée pour se préparer à l'affronter. a) En effet, les agricultures de ces pays se caractérisent par de très grandes différences par rapport à celles de l'Union : - les prix de marché y sont en moyenne inférieurs à ceux de l'Union. Certes, les prix à la production devraient se rapprocher à terme, ceux de l'Union baissant, comme nous nous y sommes engagés dans l'Agenda 2000, et ceux des PECO augmentant, sous l'effet d'une plus grande recherche de la qualité, mais il demeurera un différentiel. - l'appareil de production de ces pays est largement obsolète, qu'il s'agisse de l'industrie laitière ou des abattoirs. L'industrie agro-alimentaire est encore insuffisamment restructurée et modernisée. - la sécurité sanitaire y est moindre : le niveau d'exigence des normes sanitaires et phytosanitaires est rarement plus élevé et le plus souvent inférieur à celui de l'Union ; nous devrons être très vigilants et aider ces pays à rejoindre notre niveau d'exigence ; - la protection de la propriété intellectuelle, notamment des appellations vins et spiritueux, y est moins assurée et devra donc être renforcée. b) Quels sont les enjeux de la négociation ? Sur tous ces points, comme sur d'autres, ces pays vont devoir réaliser un ajustement, et c'est tout l'enjeu des négociations d'adhésion. C'est maintenant que nous allons entrer dans le vif du sujet puisque ces négociations commencent cette année. Les 6 pays de la première vague (Pologne, Hongrie, République tchèque, Slovénie, Estonie et Chypre) ont déjà présenté leurs positions de négociation. Ces négociations se dérouleront en particulier au cours de la présidence française, prévue pour le deuxième semestre de l'année 2000 et nous conduiront donc à nous impliquer tout particulièrement. Deux sujets notamment feront l'objet de débats : la mise en uvre des aides directes et la fixation des quotas pour le lait et le sucre. La mise en uvre ou non des aides directes dans les nouveaux Etats membres tout d'abord : alors que les pays candidats réclament l'application de ces aides, la Commission refuse de l'envisager. En effet, elles ont été créées en 1992 pour compenser des baisses de prix réglementaires intervenues dans la Communauté à quinze, et qui par définition ne concernaient pas les PECO. De plus, comme je viens de le mentionner, ces pays ont actuellement des prix inférieurs à ceux de l'Union et leur entrée va signifier pour eux un relèvement de leurs prix agricoles. Enfin, cette extension des aides directes n'est pas envisageable ne serait-ce que parce qu'elle n'a pas été budgétée dans l'Agenda 2000. Si elle se faisait, elle représenterait un surcroît de dépenses de 7 à 8 milliards d'euros par an. La fixation de quotas pour le lait et le sucre ensuite : les pays candidats veulent fixer des quotas supérieurs à leur production actuelle ; une telle situation est difficilement envisageable, pour plusieurs raisons : d'abord, parce que ces pays connaissent des excédents très importants, ensuite parce que plus l'on remonte dans le temps pour déterminer les périodes de référence, plus les volumes sont artificiellement élevés dans un contexte qui à l'époque était celui d'une économie administrée. c) En quoi ces adhésions nous seront-elles profitables ? Les difficultés que je viens d'évoquer nécessiteront des périodes d'ajustement. Mais il faut les replacer dans une dynamique positive . Tout d'abord, l'élargissement apportera à l'Europe 100 millions de consommateurs supplémentaires. Ces consommateurs ont certes aujourd'hui un pouvoir d'achat qui est le tiers de celui de l'Union mais avec une proportion du revenu consacrée à l'alimentation très supérieure, jusqu'à deux fois plus, à celle de l'Europe des quinze. De plus, la plupart des pays candidats sont devenus importateurs nets de produits agricoles et agro-alimentaires ces dernières années, l'Union étant leur principal partenaire commercial en la matière, tous à l'exception de la Hongrie étant importateurs nets de l'Union. Par ailleurs, l'Union, qui représentera un ensemble commercial de plus grande ampleur, sera moins dépendante de l'extérieur et sera plus forte dans les négociations commerciales, de par sa taille. Enfin, et ce sont des enjeux qui dépassent l'agriculture, elle renforcera la stabilité, et donc la paix, de notre continent, qui vient encore de connaître des conflits dans les Balkans. Tels sont les enjeux et les mérites de cette négociation qui s'ouvre. L'Union ne reste pas inerte pour aider ces pays à intégrer les principes de la PAC : une stratégie de " pré-adhésion " a déjà été adoptée par l'Union européenne et est fondée sur une procédure d'examen pour l'adoption et la mise en uvre de la législation européenne, autrement dit l'acquis communautaire, et sur une aide financière et technique fournie par le programme PHARE et, à compter de cette année, par le programme SAPARD, consacré spécifiquement à la mise en uvre de la PAC et du développement rural. Ce qu'il ne faut pas perdre de vue, dans ces deux processus, c'est qu'un surcroît d'échanges, par une plus grande ouverture, profitera aussi à notre agriculture. Si ces négociations nous imposent des changements - changements maîtrisés, comme le montre la durée sur laquelle s'étalent ces évolutions - c'est pour des avantages plus grands constitués par l'ouverture de nouveaux marchés. Pour conclure, je veux vous assurer de la volonté du Gouvernement de suivre sur ce sujet la même méthode que pour l'OMC : celle de la transparence et du dialogue . C'est cette méthode voulue par le Premier Ministre et appliquée par le Gouvernement qui nous permettra ensemble de répondre aux défis de l'avenir et de défendre les intérêts de la France. Je vous remercie. (source http://commerce-exterieur.gouv.fr, le 17 janvier 2000)