Déclaration de M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, sur les grandes orientations du gouvernement en ce qui concerne la fonction publique territoriale et son évolution, Paris le 16 octobre 2002.
Date: 2002-10-16
Orateur: Jean-Paul Delevoye
Fonction: FRANCE. Ministre de la fonction publique, de la réforme de l'État et de l'aménagement du territoire

Monsieur le Président, Mesdames, Messieurs, Permettez-moi de vous remercier d'avoir quelque peu modifié le déroulement de vos travaux pour me donner l'opportunité de venir non seulement vous présenter les grandes orientations du travail gouvernemental en ce qui concerne la fonction publique mais également de dialoguer avec vous sur les évolutions nécessaires de la fonction publique territoriale. J'ai souhaité, et je l'ai indiqué dès cet été à votre président, réserver à votre Conseil, cette présentation générale. Je suis, en effet, convaincu, de l'importance de ce lieu de symbole du dialogue et de la concertation dans la fonction publique territoriale et je mesure l'honneur qui m'est fait d'être dorénavant un partenaire régulier de vos travaux. Nous avons ensemble à construire, dans un contrat de législature, un dialogue nous permettant de rendre l'ensemble des trois fonctions publiques plus attractives, plus performantes. J'ai déjà eu l'occasion d'indiquer combien le choix du Président de la République et du Premier ministre était certes inédit mais cohérent en rapprochant les trois thèmes de l'intitulé du portefeuille ministériel qu'ils ont bien voulu me confier. La réforme de l'Etat ne se résume pas aux seules questions de la réforme de l'administration en interne ou du périmètre de l'action de l'Etat. La réforme de l'Etat ne doit en aucun se réduire à la question du nombre des fonctionnaires mais être directement axée sur celle de la qualité du service public que sont en droit d'en attendre nos concitoyens, certes devenus parfois plus usagers que citoyens mais toujours contribuables, surtout en ce qui concerne la sphère publique locale. La légitimité de l'action de l'Etat et des collectivités locales est contestée par nos concitoyens si elle n'est pas efficace, de qualité reconnue, et d'un coût accepté. L'action de l'Etat et des collectivités sera d'autant plus efficace que ses agents seront motivés et ceux-ci le seront d'autant plus qu'ils seront reconnus dans leur fonction, associés à l'action, considérés dans leurs conditions de travail. La territorialisation des politiques publiques, la gestion des ressources humaines, la clarification des fonctions et des acteurs sont les défis que nous devons relever et qui justifient le périmètre du ministère dont j'ai la charge. J'ai eu l'occasion d'indiquer devant vos collègues du Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat qu'un des leviers de la réforme de l'Etat touche à la refonte de notre administration territoriale. La nouvelle étape de la décentralisation est une exigence pour adapter nos structures aux évolutions de la société et de l'économie. Ce matin, au Conseil des Ministres, a été présenté le projet de révision constitutionnelle, qui sera suivi du chantier des lois organiques et des lois portant transfert de compétences. Il est clair que dans le cadre d'une relance vigoureuse de la décentralisation, il conviendra d'associer en tout premier lieu les élus et les agents sans qui le travail au quotidien ne serait pas possible. J'insiste sur cet aspect " humain " car je suis de ceux, et vous le savez, qui ont toujours regretté que certains textes récents et non des moindres ne comportent aucune référence à la fonction publique territoriale. Il n'y a pas de décentralisation qui ne soit consentie (par l'Etat), acceptée (par l'usager), assumée, partagée (par les agents). La reconfiguration de la sphère publique ne peut se construire sans référence à la gestion des ressources humaines, au management des projets et ce dans l'ensemble des trois fonctions publiques. C'est pourquoi avec mes collègues chargés des libertés locales et de la santé, je souhaite mettre en place un outil de travail transversal qui pourra prendre la forme d'une Conférence des Conseils supérieurs. J'ai également demandé à la Direction générale de l'administration et de la fonction publique d'évoluer pour prendre une part plus active au suivi des sujets touchant à la fonction publique territoriale et à la fonction publique hospitalière. Ce besoin de transversalité, vous le ressentez également dans la fonction publique territoriale elle-même et je vais me permettre d'y revenir plus longuement tout à l'heure. D'ores et déjà, j'ai annoncé le renforcement de l'Observatoire de l'emploi public placé auprès de la Direction générale de l'administration et de la fonction publique pour intégrer cette dimension de gestion prévisionnelle transversale et pour disposer d'un outil de référence auquel les organisations syndicales sont, d'ores et déjà, associées. De même ai-je l'intention de réaffirmer le rétablissement de stages tournés vers les collectivités territoriales et les entreprises à l'Ecole nationale d'administration ou encore de promouvoir des périodes d'échange de formation initiale entre les diverses grandes écoles de la fonction publique et notamment l'ENA, ENM, les deux ENSP, ENPC et bien entendu l'INET. Au regard des enjeux, des attentes, ce sont certes des actions qui peuvent être regardées comme de moindre envergure mais je les perçois comme autant de symboles nécessaires à la compréhension par le plus grand nombre de cette indispensable ouverture sur le monde des territoires, l'Europe et la vie citoyenne tout simplement. Au-delà de ces premiers propos, je souhaite évoquer plus particulièrement la fonction publique territoriale qui va tout juste approcher de l'âge de la majorité et qui n'en est même qu'à l'adolescence si on prend pour base les textes d'intégration dans les cadres d'emploi de 1988. Les lois de 1983 et 1984 ont jeté des bases qui sont aujourd'hui un socle de travail reconnu. Qu'il s'agisse de la liberté de recrutement encadrée autour de procédures variées et parfois peu lisibles de concours, qu'il s'agisse de la notion de " cadre d'emploi " dont les autres fonctions publiques pourraient à l'avenir davantage s'inspirer ou qu'il s'agisse du déroulement des carrières, on peut aujourd'hui à la fois évoquer une spécificité de la fonction publique territoriale mais aussi sa comparabilité avec les deux autres fonctions publiques. C'est sur ces deux éléments forts que je souhaite appuyer mes propos d'une vision évolutive qui pourrait vous être proposée. S'il y a donc un socle commun aux trois fonctions publiques, ce socle commun doit toutefois être partagé, consolidé et développé. Ce socle commun doit également être stabilisé. C'est également au nom de ce socle commun que doit être poursuivi le travail de transposition et vous aurez noté que nous avons d'ores et déjà marqué cette détermination dans l'ordre du jour de la séance de ce jour avec des dispositifs attendus notamment dans la filière médico-sociale. Mais au-delà de ce socle commun, je connais, comme vous, les nécessités de souplesse qu'imposent la vie locale et le bon fonctionnement de nombre de services publics locaux. C'est autour de cette nécessité de souplesse, de pragmatisme que je souhaite que nous bâtissions nombre d'évolutions à venir. Toutefois, je crois devoir rappeler qu'une trop grande " souplesse " pourrait également présenter d'autres inconvénients. D'abord à trop diverger, on ne permet plus la comparabilité et on obère la mobilité qu'elle soit entre fonctions publiques, entre collectivités, voire entre filières et cadres d'emplois. Ensuite, à trop développer les particularismes, on court également le risque d'accentuer les distorsions entre les collectivités - petites ou grandes, pauvres ou riches, dotées ou non de plus ou moins fortes capacités d'ingénierie. Ce " juste équilibre " qu'il nous convient de trouver, relève tout particulièrement d'un dialogue franc et constructif et d'une concertation élargie avec vos instances conduites dans le respect des échéances de travail, la possibilité d'amendements voire d'expérimentations. Et je m'y engage. Quels sont les grands enjeux auxquels est confrontée la fonction publique territoriale ? Elle doit tout d'abord, aux côtés des élus, remplir sa mission de service public local. Dans la satisfaction de l'usager de proximité, elle contribue à " reconstruire l'impératif de citoyenneté ". Pour ce faire, elle doit être de qualité, apte à répondre aux enjeux sociétaux, démographiques, techniques, qui se présentent à elle. Cela suppose des évolutions quant aux modes de recrutements, de formation, de déroulement de carrière. Elle accompagne l'élu qui, de son côté, devient, ou doit devenir, davantage un manageur qu'un chef de service, et doit intégrer les révisions de son périmètre d'action. Proximité de l'accueil et forte disponibilité tant en zones urbaines sensibles qu'en zones rurales déshéritées. Ingénierie et conduite de maîtrise d'ouvrage de plus en plus complexe avec mise en commun intercommunale ou départementale. Il y a dorénavant un nouveau partage des rôles, un nouveau partage de compétences qui me fait dire et répéter qu'un agent public ne fera pas toujours le même métier. Ceci nécessite d'en tenir compte dans son recrutement, sa formation, son déroulement de carrière. Nous voilà dans le cur du sujet et vous l'avez compris, je souhaite vous faire part : - de messages - de propositions - et surtout de pistes de travail dans vos instances, afin que vous puissiez nous aider à la mise en uvre de ces réformes aujourd'hui nécessaires. En ce qui concerne la formation, vous savez que j'ai d'ores et déjà indiqué qu'il nous fallait renforcer les dispositifs de formation à l'adaptation à l'emploi en coordination avec le déroulement de la carrière. Cela concerne aussi bien les catégories B et C que les catégories A +. Il nous faut songer à des passages obligés avant la prise de fonction nouvelle ou de responsabilité. Mais plus encore que le renforcement de la formation continue, je suis attentif aux difficultés rencontrées en ce qui concerne la formation initiale d'application. Le système actuel n'est pas satisfaisant. Il pénalise les collectivités en phase de recrutement par une absence bien trop longue durant la première année d'accueil en collectivité. Aussi, je vous propose que nous nous orientions vers un schéma qui pourrait consister à faire du candidat ayant réussi son concours, un stagiaire-élève en formation pour une période de formation aux fondamentaux de son cadre d'emploi pour une période de 8 à 10 semaines dont il conviendra de définir les modalités. L'agent stagiaire ne pourrait quitter sa collectivité d'accueil avant une période par exemple de trois années, que nous allons fixer par décret comme la loi du 12 juillet 1984 relative à la formation nous y autorise. Au cas où une autre collectivité souhaiterait s'adjoindre les services de ce collaborateur, elle devrait s'acquitter du paiement d'une indemnité à la collectivité d'accueil initial. De même demanderait-on à ces fonctionnaires de compléter le " bloc initial " par une formation complémentaire d'un mois par an au cours de ces trois premières années. Un tel dispositif me paraîtrait de nature et à rassurer les élus et à faire évoluer la formation initiale d'application. De même suis-je partisan de ne pas écarter les catégories C et B, non concernées à ce jour, d'une nécessaire formation initiale au besoin beaucoup plus brève. En concertation avec votre conseil et avec le Président du CNFPT, que j'ai informé de ce projet et qui m'invite à rencontrer ce soir les membres des conseils régionaux d'orientation, il me semble que nous disposons là d'une base intéressante de travail conjoint. En ce qui concerne la formation continue outre mon souhait de développer les formations communes à la FPE et à la FPT, je vous annonce notre volonté d'étendre la formation continue pour faire face aux évolutions rapides des enjeux et du fonctionnement des services publics. De même, ai-je l'ambition d'imposer des périodes d'adaptation à l'emploi avant l'occupation de certains postes ou emplois. Ce dispositif sera également mis en uvre dans la fonction publique de l'Etat. Au-delà de cette proposition, je souhaite vous indiquer que j'ai bien entendu les messages en ce qui concerne les modalités de recrutement. Il nous faut réfléchir : - à la validation des acquis professionnels autorisant à passer soit des examens nettement plus professionnalisés qu'aujourd'hui, au moins dans certaines spécialités. Cette validation des acquis professionnels devant jouer certes pour un primo recrutement pour lesquels le concours - y compris de troisième voie - reste la règle, quitte également à amplifier cette voie pour les catégories B et C, mais plus encore pour les changements de filières ou cadres d'emplois ou la prise de poste d'avancement. - aux modifications nécessaires de nature à permettre l'accueil dans la FPT d'agents ayant eu d'autres expériences professionnelles pour se doter de moyens attractifs au moment où les difficultés de recrutement se feront sentir pour des raisons démographiques. - à l'harmonisation des procédures et donner une meilleure lisibilité aux candidats potentiels. Votre conseil est doté d'un groupe de travail " concours " et je serais heureux d'une concertation appuyée sur ce thème, entre la Direction générale des collectivités locales, le Centre national de la fonction publique territoriale et les centres de gestion. A ce titre, je me félicite également du nouveau dialogue d'ores et déjà fructueux entre ces instances ainsi qu'avec l'union des centres de gestion et les principales associations d'élus. En ce qui concerne les contractuels, j'appelle votre attention sur les nécessités d'évolution qui nous attendent compte tenu des récentes jurisprudences européennes notamment dans les hypothèses de mission d'intérêt général. Nous allons être confrontés à des coïncidences de situations statutaires, de situations contractuelles, voire même dans certains cas, de situations relevant de conventions collectives et nous devons là également ouvrir rapidement un chantier de réflexion et de propositions. La transposition en droit français de la directive communautaire de 1999 sur la transformation obligatoire en CDI des CDD de trois ans renouvelés une fois, nous offrira l'occasion de réfléchir à une meilleure situation des contractuels dans l'ensemble de l'emploi des collectivités territoriales et de l'Etat. D'ores et déjà, et compte tenu de la jurisprudence européenne, nous devons réfléchir à la durée des contrats au sein de la fonction publique territoriale pour favoriser une meilleure intégration. En ce qui concerne le déroulement de carrière, je crois devoir à nouveau insister sur la nécessité de mobilité (déjà esquissée par la jurisprudence) et donc de " passage " plus aisé d'une fonction publique à l'autre - au besoin en modifiant la loi de juillet 1983 - notamment en réduisant le délai de la période d'intégration ou d'un cadre d'emploi à un autre, d'une filière à une autre. Or le système actuel est trop rigide et ne permet pas à un travailleur social 'fatigué' ou à un animateur passé un certain âge d'être accueilli plus facilement sur une autre filière ou un cadre d'emploi. Il nous faut revoir, et les mécanismes de formation à l'emploi, et les procédures de détachement de cadre d'emploi à cadre d'emploi, ou mettre en place ce que j'appellerais un " véhicule statutaire " permettant de réaliser une véritable mobilité. De même, le détachement dans un autre cadre d'emploi dans la même collectivité doit être " inventé " tout en prévoyant d'éviter les effets d'aubaine. Ces effets d'aubaine sont dus aux différences marquées de régimes indemnitaires et aux différences de possibilités de promotion d'une filière à une autre. Est-il normal que les chances de promotion soit six fois plus élevées dans la filière technique que dans la filière administrative et que ces différences soient d'environ deux fois avec la filière sanitaire et sociale ? A avoir trop voulu " spécifier " certains métiers ne les a-t-on pas rigidifiés ? Il nous faut aujourd'hui en commun simplifier cette lecture. Toujours en ce qui concerne le déroulement de carrière, j'ai conscience de la nécessité de revisiter le dispositif des seuils et des quotas. C'est le cas notamment en matière de promotion comme en matière de recrutement sur des emplois d'intercommunalité. Toutefois, je vous invite également, lorsque nous travaillerons ensemble sur les possibilités de réforme, à ne pas perdre de vue la comparabilité avec les deux autres fonctions publiques et ne pas oublier que le seuil peut être aussi un facteur de mobilité et de sécurisation pour certaines collectivités de petites tailles ou à problèmes très spécifiques. Encore une fois, la souplesse ne peut signifier " hypermarché des facilités ". A cet égard, nous serons particulièrement attentifs aux modalités de mise en uvre de la circulaire sur le régime indemnitaire désormais signée que vous avez été nombreux à appeler de vos vux et que nous nous apprêtons à diffuser. C'est là l'exemple même des forces ou faiblesses dont peut encore bénéficier ou souffrir la fonction publique territoriale. La souplesse qui vous est donnée ne doit pas creuser les différences entre collectivités riches et pauvres, entre fonction publique territoriale et fonction publique de l'Etat. Elle doit être un instrument de gestion moderne des ressources humaines qui doit privilégier l'efficacité du service rendu et non le plus petit commun dénominateur. Enfin, je ne peux conclure mon intervention sans évoquer les organes de gestion de la fonction publique territoriale. Tout d'abord, je tiens à féliciter les présidents du conseil supérieur de la fonction publique territoriale, du centre national de la fonction publique territoriale et dans une moindre mesure de l'union nationale des centres de gestion pour la mise en commun de moyens de travail et de réflexion. C'est un élément nouveau et déterminant pour l'avenir. Ensuite, en ce qui concerne le centre national de la fonction publique territoriale, je crois utile de rappeler que cet organisme unique en son genre dans le paysage institutionnel français se doit d'être un instrument de modernisation et de développement des compétences au service de toutes les collectivités, car plus que jamais la formation devra accompagner les évolutions qui attendent les collectivités locales. Le processus de décentralisation est l'un des axes majeurs des années à venir. Les collectivités et leurs établissements publics, notamment intercommunaux, doivent être prêts à assumer de nouvelles compétences et à voir leur périmètre d'intervention évoluer. Acteur de la décentralisation, le centre national de la fonction publique territoriale, dont je n'oublie pas qu'il est un jeune trentenaire, devrait lui-même être un exemple de décentralisation efficace. Je rejoins son président, André ROSSINOT, dans sa volonté de donner aux délégations régionales de nouveaux moyens. Dans le même esprit, je me félicite de l'esprit des récents travaux du Professeur JEANNEAU devant l'Union nationale des centres de gestion où il évoque clairement la nécessité du travail interdépartementalisé ou régionalisé. Ce travail réalisé en interne à l'Union rejoint l'esprit des travaux que connaît bien le président C. LE BRETON. J'ai relu avec intérêt un rapport remis par vous-même, Monsieur le Président, à l'automne 1997 et j'avoue y retrouver des pistes de travail que je partage. Il nous faut s'orienter vers un dispositif de regroupement volontaire des centres de gestion. Si un centre de gestion ne remplit pas une mission, ne doit-elle pas être exercée soit au niveau interdépartemental (c'est le cas déjà pour la commission de discipline de recours) ou au niveau régional ? L'exemple des concours de techniciens qui relèvent des centres de gestion et des concours des contrôleurs qui relèvent du CNFPT est éclairant. Une mise à plat s'impose et tout comme l'Etat doit se poser la question du bon niveau d'administration, les instances de la fonction publique territoriale doivent se déterminer sur le niveau pertinent d'exercice des compétences. Compte tenu de la montée en puissance de l'intercommunalité, des transferts de compétence et donc de personnels qui s'annoncent, il convient de poser la question des seuils d'affiliation aux centres de gestion. Plutôt que de remettre cette question éternellement en chantier, pourquoi ne pas envisager une affiliation de droit avec une cotisation évolutive en fonction des services rendus aux collectivités adhérentes quelles que soient leurs tailles ? A un mouvement de " décentralisation " du CNFPT se déroulerait en parallèle un mouvement fédérateur des centres de gestion et je ne verrai que des avantages à une Conférence régionale de l'emploi territorial pour au moins harmoniser les informations en matière de bourse de l'emploi, de concours dont nous devons veiller à assurer une plus grande régularité de périodicité. Telles sont quelques unes des pistes de travail que je vous propose. Par ses instances de concertation, au premier rang duquel votre Conseil supérieur, la FPT doit être capable de formuler des propositions concernant son avenir et de participer au processus législatif qui permettra les évolutions nécessaires. La fonction publique territoriale pourra donc déterminer davantage sa propre maturité. Je compte beaucoup sur votre Conseil supérieur dont j'apprécie les travaux pour mener à bien ce vaste chantier en collaboration avec tous les partenaires intéressés. Les défis qui nous attendent sont ceux d'un service public de qualité qui reste pour moi une valeur essentielle de la République. J'ai la conviction et la volonté de promouvoir cette valeur avec votre concours et c'est ensemble que nous pouvons réussir. (source http://www.fonction-publique.gouv.fr, le 17 octobre 2002)