Déclaration de M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, sur les grandes orientations du projet de loi relatif aux responsabilités locales, Paris le 26 septembre 2003.
Date: 2003-09-26
Orateur: Patrick Devedjian
Fonction: FRANCE. Ministre délégué aux libertés locales

Mesdames et Messieurs les Préfets, J'ai souhaité faire le point avec vous sur la décentralisation, l'un des grands projets du Gouvernement qui va bientôt franchir une nouvelle étape avec la loi de décentralisation. 1. Le cadre de la réforme 1.1. Le calendrier parlementaire Je vous dirai quelques mots en premier lieu du calendrier. Le texte du projet de loi, après son examen au Conseil d'Etat qui s'est terminé hier, sera présenté au conseil des ministres le 1er octobre et passera au Sénat dans la deuxième quinzaine d'octobre et à l'Assemblée nationale, sans doute en novembre. Il pourra donc être adopté, à la suite des navettes parlementaires, au début de l'année 2004. Les transferts de compétence entreront en vigueur, si le texte est adopté, au 1er janvier 2005. La décentralisation complète du RMI, qui fait l'objet d'un texte de loi séparé, devrait entrer en vigueur une année plus tôt, dès le 1er janvier 2004. Par ailleurs, comme vous le savez, les lois organiques relatives au référendum local et à l'expérimentation ont été promulguées le 1er août dernier. La loi sur le référendum permettra aux communes, départements et régions, d'organiser des référendums décisionnels avec un contrôle de légalité renforcé qui vérifiera que les questions relèvent bien de la compétence de ces collectivités. Le caractère décisionnel ne sera effectif que si 50 % au moins des électeurs participent au scrutin. Ce texte n'est pas encore applicable car un décret en Conseil d'Etat est attendu. Il ne le sera donc pas à court terme pour les départements et les régions qui ne peuvent en organiser dans les six mois précédant un renouvellement de leurs assemblées. Les communes peuvent cependant continuer à organiser des consultations et le projet de loi de décentralisation étendra ces consultations aux départements et aux régions. Il élargira aussi ces possibilités de consultation aux EPCI qui, en revanche, ne peuvent pas organiser de référendums décisionnels. La loi sur l'expérimentation permettra aux collectivités locales de demander à être autorisées par le législateur à adopter des normes différentes dans les matières législative et réglementaire pour une période limitée. Les expérimentations qu'elle autorise sont donc différentes des expérimentations classiques dont certaines seront mises en oeuvre dans la future loi de décentralisation. 1.2. Le cadre financier Le projet de loi organique relatif à l'autonomie financière sera prochainement examiné par le Conseil d'Etat et présenté au Parlement à l'automne. Le texte prévoit que la part déterminante des ressources propres des collectivités locales est celle qui garantit une libre administration des collectivités locales et qu'elle ne pourra être inférieure au niveau constaté en 2003. Le renforcement de l'autonomie financière des collectivités locales a pour corollaire une plus grande responsabilisation des élus locaux dans l'utilisation de l'outil fiscal. Il faut sortir du système actuel dans lequel l'Etat est devenu le premier contribuable local. Quant aux transferts financiers correspondant aux nouvelles compétences, c'est la loi de finances qui les décidera à l'automne 2004 et à l'automne 2005. Avec la loi sur le RMI et le projet de loi de décentralisation, ce sont entre 11 et 13 milliards d'euros de compétences qui seront transférés en 2004 et en 2005, dont environ plus de 8 Mds d'euros pour les départements et 3 Mds d'euros pour les régions. Les transferts de compétences seront principalement financés par des transferts de TIPP avec pouvoir de taux aux régions et sans pouvoir de taux aux départements. Je me suis d'ailleurs rendu avec Alain LAMBERT à Bruxelles pour plaider ce dossier que nous espérons voir aboutir d'ici la fin de l'année. Nous réfléchissons aussi avec le ministère des finances à d'autres ressources fiscales qui pourraient être transférées aux départements. En loi de finances pour 2004, nous souhaitons aussi réorganiser l'architecture des dotations dont l'enchevêtrement aboutit à une totale illisibilité. La DGF, qui passera après la réforme de 19 à 36,5 milliards d'euros, sera répartie entre les communes, les départements et - pour la première fois - les régions, selon une même structure, c'est-à-dire avec une dotation forfaitaire et une dotation de péréquation. En jouant sur des masses aussi importantes, nous parviendrons à dégager des marges de manoeuvre financières qui viendront alimenter les dotations de solidarité. Dans un deuxième temps, une loi sera préparée en 2004. Il s'agira de passer des questions d'architecture d'ensemble aux modalités fines de répartition des dotations, collectivité par collectivité. Il faudra alors faire des choix sur les critères de la péréquation, le mode de calcul du potentiel fiscal ou encore la réforme du CIF. Par ailleurs, concernant la compensation de la part salaires de la taxe professionnelle dont le devenir a suscité quelques inquiétudes, aucune collectivité ne percevra en 2004 un montant inférieur à celui reçu en 2003. Seule une partie de l'augmentation de cette compensation sera affectée à la péréquation. Enfin, j'ai proposé la suppression du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP). Là encore, les comptes ont été faits avec précision et aucune collectivité n'y perdra. Quelques mots encore sur le projet de loi de finances. Les engagements du Gouvernement sont tenus dans le PLF 2004. En dépit d'un contexte budgétaire très difficile, l'Etat a reconduit le contrat de croissance et de solidarité selon les mêmes modalités qu'en 2003. Avec près de 60 milliards d'euros en 2004, soit un cinquième du budget de l'Etat, l'effort financier en faveur des collectivités locales représente une composante essentielle de l'équilibre de nos finances publiques. Le contrat de croissance et de solidarité continuera ainsi de progresser, comme en 2002 et en 2003, sur les prix majorés de 33 % du taux de croissance du PIB. Compte tenu d'une hypothèse d'inflation hors tabac de 1,5 % en 2004 et d'un taux de croissance du PIB pour 2003 estimé à 0,5 %, le taux d'indexation de l'enveloppe s'établit ainsi cette année à + 1,67 %. 2. Le projet de loi de décentralisation Vous connaissez les grandes lignes du texte. Il conforte un certain nombre de compétences des départements et des régions, en particulier le développement économique et la formation professionnelle qui reviennent aux régions et le champ social aux départements ; il transfère aussi de nombreux ports et aéroports en priorité aux régions ou encore les plans d'élimination des déchets des ménages aux départements ; il décide également certaines expérimentations comme une gestion complète par les départements volontaires des mesures civiles décidées par les juges des enfants en matière de protection judiciaire de la jeunesse ou dans le domaine de la santé en faisant entrer les régions dans les commissions exécutives des agences régionales de l'hospitalisation. Le déclassement du réseau routier national au profit des départements devrait concerner environ 18 000 km sur les 28 000 km qui restent à l'Etat. Celui-ci ne gardera que le réseau structurant qui sera géré par le ministère de l'équipement selon une logique d'itinéraire comme les autoroutes. En matière culturelle, certains monuments historiques seront transférés aux collectivités locales qui le demanderont et une expérimentation sur la gestion des crédits des monuments privés sera confiée aux régions ou aux départements. L'inventaire sera également confié aux régions, qui pourront en déléguer la gestion aux départements et aux communes. Enfin, vous savez qu'il est prévu une délégation des aides à la pierre par les préfets de région aux départements et aux groupements de communes. Ils conserveront ainsi un rôle dans une politique dont je n'ai pas besoin de vous rappeler l'importance. Le texte de loi comporte aussi un titre sur l'intercommunalité de manière à favoriser ses progrès. Les dispositions permettront la fusion de groupements de communes à condition que l'accord de ces groupements soit obtenu, par exemple celle de deux communautés de communes entre elles ou celle d'une communauté urbaine avec une communauté de communes. Les communes enclavées entre ces territoires pourront être intégrées contre leur gré si les règles de la majorité qualifiée sont respectées, mais les groupements devront être volontaires pour la fusion. D'autres mesures visent à assouplir les relations entre groupements et communes, notamment en ce qui concerne les fonds de concours et l'évaluation de l'attribution de compensation. Les présidents des EPCI pourront aussi se voir attribuer, si tous les maires en sont d'accord (et à la majorité des deux tiers dans les communautés urbaines), les pouvoirs de police spéciale accompagnant les compétences transférées. L'un des sujets les plus débattus dans les transferts de compétence a été celui de l'éducation nationale. Afin de dissiper un certain nombre de malentendus, le Gouvernement a renoncé aux transferts des médecins scolaires, des assistantes sociales et des conseillers d'orientation-psychologues. En revanche, le transfert des personnels et ouvriers de service qui concerne 90 000 agents sera bien effectué. Ils pourront rejoindre des cadres d'emplois spécifiques de la FPT. Nous achèverons ainsi la réforme que Jules FERRY avait engagée, il y a un siècle, quand il avait décentralisé au profit des communes les personnels ouvriers et de service de l'enseignement primaire. Il était parfaitement logique que les collectivités qui entretenaient ces bâtiments disposent du personnel qui en était chargé conformément aux recommandations du rapport Mauroy. De même, la sectorisation des collèges sera confiée aux départements qui sont chargés de leur construction. Certains craignent que ces mesures de bon sens ne portent préjudice à l'égalité de traitement des élèves. Mais le centralisme conduit-il à l'égalité ? Vous savez bien que non. Dans le domaine de l'enseignement, la démonstration est flagrante. Avant 1982, l'Etat n'arrivait pas à donner les mêmes sommes par habitants pour les collèges et les lycées. Depuis, non seulement les collectivités locales ont dépensé cinq fois plus que l'Etat, mais en plus il a été observé que les régions moins bien dotées financièrement dépensaient plus par habitant que les autres, contribuant ainsi à renforcer l'égalité tant réclamée. J'ajoute, et c'est une observation essentielle, que, malgré cette hausse des dépenses, le poids global des prélèvements obligatoires (hors sécurité sociale) a baissé de 0,8 point en vingt ans. Les prélèvements de l'Etat sur le PIB ont donc davantage baissé que n'ont monté ceux des collectivités. La décentralisation conduit donc à des arbitrages locaux et à une réponse plus efficiente parce que les responsables des politiques publiques doivent rendre des comptes aux populations directement concernées. 3. Le rôle de l'Etat n'en sort pas amoindri 3.1. L'Etat restera un arbitre apprécié On a pu craindre que les préfets ne disparaissent sous Gaston Defferre. Vingt ans après, que constate-t-on ? Les préfets sont toujours au moins autant sollicités qu'autrefois, sinon plus. La fonction de plus en plus affirmée de direction des services locaux de l'Etat et la fonction de " régulateur social et institutionnel " qui se développe confirment ma conviction que les représentants territoriaux de l'Etat et du Gouvernement que vous êtes sont destinés à occuper une place toujours essentielle. Il importe bien sûr que sur les compétences décentralisées vous laissiez agir les collectivités et que les élus locaux se prennent en main ; c'est leur responsabilité. Mais votre expérience, votre connaissance de l'administration, votre capacité d'expertise et de conciliation seront encore sollicitées. Dégagés de certaines tâches de gestion, vous serez mieux à même de jouer un rôle d'arbitre et de stratège. Ainsi, la compétence de développement économique fait l'objet de débats entre les associations d'élus quant au rôle de chef de file confié à la région. Certains voudraient que la région soit la seule à intervenir en matière économique sur le territoire. D'autres voudraient que les départements et les communes puissent également agir sans être obligés de conventionner avec la région. Nous verrons ce qui est arrêté au Parlement. Que dit le texte aujourd'hui ? Départements et communes pourront intervenir librement sur l'immobilier d'entreprise à condition de s'inscrire dans le cadre du schéma régional mais ne pourront aider des entreprises directement que par convention avec la région. En cas de refus de cette dernière, l'Etat pourra alors conventionner avec le département ou la commune pour leur permettre d'intervenir. L'Etat ne gérera donc plus de guichets d'aides aux entreprises mais il pourra intervenir en cas de défaillance de la région et, au titre de ses autres compétences (emploi, sécurité publique,), continuera à jouer un rôle éminent dans les crises locales. Dans le domaine du logement social, vous serez aussi amenés à intervenir dans la préparation des conventions de délégation de crédits et ensuite dans leur suivi et leur évaluation. Je pourrais multiplier les exemples. Je suis convaincu que votre métier sera encore plus intéressant demain qu'aujourd'hui, parce que vous resterez des interlocuteurs appréciés des élus qui reconnaissent votre impartialité. 3.2. L'Etat reste chargé du contrôle de légalité Une mission d'étude a été confiée à un groupe d'inspection sur le contrôle de légalité. Ses conclusions proposent un allégement d'un certain nombre de transmissions systématiques d'actes tout en créant la possibilité pour le préfet d'exiger, au cas par cas, la transmission d'actes précis. La mission a aussi confirmé l'utilité des stratégies de contrôle, nationales ou locales, centrées sur les grandes politiques (marchés publics, urbanisme,). Une ordonnance sera prise en 2004, après habilitation de la loi de décentralisation, pour mettre en oeuvre ses recommandations. Dans le même temps, nous conduisons dans plusieurs départements des expériences de télétransmission des actes et un pôle de compétences est expérimenté à Lyon en vue de vous apporter un soutien juridique que l'administration centrale, déjà lourdement occupée par la préparation des textes de loi, était de moins en moins en mesure de vous apporter. La modernisation du référé, la possibilité d'inscrire des sommes d'office ou encore la possibilité pour le RMI de faire appel à l'IGAS sont autant d'instruments à votre disposition en cas de dérives graves. Dans certains cas, enfin, quand la loi impose un schéma, elle donne au préfet la possibilité de l'adopter en cas de carence de la collectivité. L'objectif est ainsi d'aboutir à un contrôle de légalité rénové, plus efficace et réellement professionnel. Il importe aussi que l'Etat soit à même de piloter les politiques nationales en fonction des informations qui lui remontent du terrain. La loi prévoira une obligation de remontée des statistiques et vous serez chargés d'en assurer le respect. Elle institue également un conseil national des politiques publiques décentralisées, présidé par un élu, qui pourra faire des propositions au Gouvernement sur les politiques conduites par les collectivités locales. Il n'est pas question en revanche de demander aux préfets de se charger de l'évaluation des politiques locales ; ils doivent se limiter au contrôle de légalité et ce sont aux électeurs de sanctionner par leur vote les élus. 3.3. L'Etat doit se réformer Les transferts mettront fin à de nombreuses cogestions. Il importe en effet que nos concitoyens puissent identifier plus clairement les responsables de l'action publique. Demain, la politique du RMI relèvera entièrement du département. Dans le système actuel, les commissions locales d'insertion étaient présidées alternativement par un fonctionnaire de l'Etat et un élu ; le plan départemental d'insertion était élaboré conjointement : chacun des partenaires voulait y inscrire ses priorités. Demain, si un département n'a pas une politique d'insertion digne de ce nom, il devra payer un volume croissant d'allocations. Inversement, s'il a une politique d'insertion efficace, le nombre d'allocataires diminuera, ce qui générera des ressources pour des actions d'insertion encore plus performantes. En éliminant les doublons administratifs, nous contribuons aussi à la réforme de l'Etat. Il n'est pas nécessaire de maintenir une double gestion du RMI, des routes, des aides économiques. Certains services déconcentrés, qui verront leur personnel en partie transféré, pourront être regroupés avec d'autres. Il n'est pas question de garder des services dispersés et sans moyens réels d'intervention. Il est impératif de les regrouper autour des préfets, afin que vous soyez, demain plus qu'aujourd'hui, les véritables patrons de l'administration locale. La DGA a d'ailleurs engagé des discussions avec les autres ministères afin de regrouper les services déconcentrés régionaux par grands pôles mais aussi de mutualiser les fonctions logistiques. La décentralisation va favoriser cette évolution et je m'en réjouis. Vous pratiquez la proximité tous les jours puisque votre vocation est de représenter l'Etat au coeur des territoires et de leurs populations. Si elle est bonne pour la décentralisation, elle l'est aussi pour la déconcentration. Les politiques qui ne seront pas décentralisées doivent être déconcentrées pleinement auprès de vous. 3.4. L'Etat doit se recentrer sur ses missions essentielles L'Etat, allégé de ses missions redondantes, gagnera en efficacité sur les missions essentielles, que d'aucuns appellent " régaliennes " et que je préfère appeler " républicaines " car nous ne sommes plus en monarchie depuis longtemps. Ces derniers mois nous l'ont montré : il y avait fort à faire en matière de sécurité et la tâche n'est pas finie. Sous l'impulsion de Nicolas Sarkozy, vous avez réformé la carte territoriale de la police et de la gendarmerie et avez obtenu des résultats exceptionnels en matière de délinquance. Il vous faut continuer car, en ce domaine plus qu'en aucun autre, un relâchement de l'effort à une sanction immédiate. Les crises auxquelles nous sommes confrontés nous rappellent régulièrement l'importance d'un Etat fort et réactif dans nos sociétés modernes : canicule, feux de forêts, crise alimentaire, désordres sociaux L'Etat n'y fera pas face en maîtrisant l'ensemble des outils publics mais en attribuant les compétences aux meilleurs échelons tout en gardant son rôle de veilleur, de contrôleur et d'acteur, prêt à intervenir s'il le faut. Ce n'est pas au nombre de fonctionnaires ou au total de subventions distribuées que la capacité d'action se mesure, c'est en termes de résultats. Votre présence, vingt ans après les lois Defferre, montre que vous avez su vous adapter et démontrer l'utilité de votre rôle. Dans une société de plus en plus complexe, soumise à des tensions fortes, votre devoir d'alerte du Gouvernement est plus nécessaire que jamais. 4. Dans l'immédiat, une mission particulière vous incombe : rassurer les personnels et préparer les transferts Certaines contrevérités ont été entendues sur le projet de loi de décentralisation : on a parlé de démantèlement de l'éducation nationale (je pense ainsi aux grèves dans les écoles primaires qui n'étaient pas concernées par le projet de loi), de hausse des impôts, et plus généralement d'accroissement des inégalités Vous pourrez, avec la réserve qui vous revient sur un texte qui n'a pas encore valeur de loi, apporter les éclaircissements nécessaires sur les intentions du Gouvernement. Il vous faudra aussi rassurer les personnels, qui ont pu parfois être inquiets, sur les garanties que leur apporte le texte. En premier lieu, selon la discussion au Parlement, le périmètre des compétences transférées pourra évoluer. Il n'est pas arrêté définitivement. En second lieu, le texte apportera aux personnels concernés par la décentralisation de nombreuses garanties, à la fois sur le calendrier, qui laissera à chacun le temps de se déterminer, et sur le respect des statuts. Pour les transferts qui auront lieu en 2005, un décret approuvant la convention type de mise à dispositions provisoire sera pris dans le courant de 2004. A compter de cette date, les services de l'Etat et les collectivités territoriales concernés disposeront d'un délai de trois mois pour conclure une convention provisoire de mise à disposition des services et des personnels dont l'élaboration vous reviendra ; à défaut de conclusion de cette convention, un arrêté interministériel constatera la liste des services mis à disposition. Dans une deuxième phase, d'une durée approximative d'une année, chaque ministère préparera le décret de partition définitive des services. Contrairement à la situation des agents de l'équipement dans les années 1990, cette fois, l'ensemble des agents concernés sera transféré. C'est vous qui serez chargés localement de mettre en oeuvre ces différents textes. Les fonctionnaires disposeront ensuite d'un droit d'option, pendant un délai de deux ans, pendant lequel ils pourront opter entre le maintien de leur statut de fonctionnaires d'Etat (en détachement sans limitation de durée) et leur intégration dans la fonction publique territoriale. Quant aux agents non titulaires de droit public, les stipulations de leur contrat seront reprises intégralement. Les agents, qu'ils soient titulaires ou pas, conserveront donc l'intégralité de leurs acquis. Sur l'ensemble de ces questions, mes services et les membres de mon cabinet peuvent vous apporter tous les éléments d'information nécessaires, en complément de ceux qui figurent déjà sur le site Internet. Il vous revient en effet d'être, dès maintenant, des animateurs du dialogue social avec les personnels sur le terrain. Mesdames et Messieurs les Préfets, je sais le rôle exemplaire que vous avez joué pour la parfaite organisation des Assises des libertés locales, temps fort de concertation qui a préparé la réforme. Je ne doute pas que votre sens du dialogue, avec les élus comme avec les fonctionnaires d'Etat, saura une fois de plus faire prévaloir l'intérêt général au service d'une grande ambition (Source http://www.interieur.gouv.fr, le 29 septembre 2003)