Déclaration de M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, sur les enjeux de la réforme de décentralisation pour la fonction publique locale, au Sénat le 12 novembre 2003.
Date: 2003-11-12
Orateur: Jean-Paul Delevoye
Fonction: FRANCE. Ministre de la fonction publique, de la réforme de l'État et de l'aménagement du territoire

Monsieur le Président du Sénat, Mesdames et Messieurs les parlementaires, Mesdames et Messieurs, Au moment de clore ce colloque qui avait pour thème " réformer la fonction publique territoriale pour réussir l'acte deux de la décentralisation ", je voudrais vous remercier. Vous remercier, tout d'abord, Monsieur le Président, de m'avoir invité à conclure les travaux de cette journée. Vous remercier aussi d'avoir permis de débattre de deux sujets majeurs. Réussir l'an II de la décentralisation, moderniser la fonction publique territoriale, ce sont effectivement les maîtres mots du gouvernement. I - La première vague de décentralisation a vu la naissance de la fonction publique territoriale Vingt années se sont écoulées depuis les premiers textes concernant la décentralisation, vingt années qui ont très fortement changé le décor dans l'action locale publique et dans cette fonction publique d'alors qui était plus communale que véritablement territoriale. Durant toutes ces années, il a fallu bâtir pour faire vivre des dispositions, des mesures d'ordre fonctionnel, statutaire ou indemnitaire qui n'étaient pas toujours nées sous les meilleurs auspices. Souvenez-vous notamment des heures mémorables qu'ont connu préfectures et conseils généraux lorsqu'il a fallu effectuer la partition, partager certes les compétences mais aussi des éléments matériels pas toujours aisés à partager, par exemple en présence de bâtiments communs. Souvenons-nous de la crainte des préfets d'alors, qui ne voyaient pas tous d'un très bon oeil de tels bouleversements. Aujourd'hui, l'association du corps préfectoral exprime haut et fort son adhésion. Que de chemin parcouru ! Il y a 20 ans, tout était concrètement à construire, les dispositions législatives des années 82/84 s'en sont chargées, suivies d'un foisonnement de textes législatifs ou réglementaires pris petit à petit pour bâtir ce statut de la fonction publique que nous connaissons, aujourd'hui, avec son titre I général et ses titres II, III et IV consacrés à chacune de nos fonctions publiques. Critiques Tout ne s'est pas fait sans heurt, et tout ne s'est pas fait sans critiques, des critiques que nous entendons encore, qu'elles proviennent des élus, des agents de la fonction publique territoriale ou de celles et ceux qui sont les usagers des collectivités territoriales ou qui souhaitent pouvoir y apporter leur concours, y faire carrière. Ces critiques sont diverses, et touchent à la fois l'entrée dans la fonction publique territoriale, la gestion des carrières, la formation, la mobilité, la comparabilité avec la fonction publique de l'Etat, les spécificités nécessaires, les contraintes ou au contraire l'absence de contraintes dans certains domaines, toute la vie donc de cette fonction publique et de ses institutions. II - Le nouvel acte de la décentralisation va avoir un effet important sur la fonction publique territoriale Cette nouvelle phase de décentralisation, vous le savez, est issue du cadre défini par la loi constitutionnelle du 28 mars qui fixe un certain nombre de principes nouveaux, tels que l'organisation décentralisée de la République, la subsidiarité, le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales ou encore la notion de collectivité chef de file. Cette nouvelle étape va amener un changement substantiel dans la répartition des compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales. Cependant, alors que les transferts de compétences opérés il y a une vingtaine d'années n'avaient eu que peu d'effets sur la situation des personnels, le projet actuel de décentralisation devrait toucher plusieurs dizaines de milliers d'agents et constituer un des éléments les plus novateurs de la réforme de l'Etat. Pour y parvenir, le Gouvernement a prévu, dans le projet de loi actuellement en débat au Sénat, un certain nombre de garanties en faveur des personnels. Pour autant, les conséquences de cette réforme seront importantes pour la fonction publique territoriale dans son ensemble. A - Les garanties accordées aux agents transférés Les transferts de compétences aux collectivités territoriales affecteront directement la situation des personnels de l'Etat qui travaillent dans ces services. Les personnels seront placés sous l'autorité des collectivités locales en vertu d'un processus qui comportera deux temps : - dans un premier temps, à partir du 1er janvier 2005, date d'entrée en vigueur de la loi, et pour une durée d'environ un an, les personnels seront mis à disposition des collectivités locales, tout en étant gérés par leur administration d'origine ; - dans un deuxième temps, et à l'issue d'un délai d'option qui pourra aller jusqu'à deux ans, les personnels auront le choix entre être placés en position de détachement pour une durée illimitée et être intégrés, sur leur demande, dans la fonction publique territoriale. Afin d'éviter toutes difficultés dans la gestion de ces personnels et pour rendre les deux options aussi attractives, de sorte que le choix des agents ne soit pas guidé par des considérations purement statutaires, un certain nombre de garanties ont été accordées aux agents. Celles-ci sont de nature juridique, mais aussi liées aux diverses formes de concertation prévues. 1 - Les garanties juridiques Celles-ci sont nombreuses et variées. 1) S'agissant du droit d'option, l'idée initiale avait été d'offrir aux agents un délai de 12 mois. Les organisations syndicales ont demandé -et le gouvernement l'a accepté- de porter ce délai à 24 mois au motif que l'expérience de la décentralisation des années 1983-1986 avait conduit à allonger à diverses reprises ce délai. Il existe cependant une différence entre le dispositif de l'époque et celui qui est aujourd'hui proposé. Dans le projet de loi actuel, les agents détachés gardent, à tout moment, la possibilité de demander leur intégration dans la fonction publique territoriale. La seule différence est que, pendant la période d'exercice du droit d'option, cette intégration est de droit, alors qu'ultérieurement elle est subordonnée à l'accord de la collectivité d'accueil. 2) Les services accomplis dans leur corps d'origine par les agents intégrés dans la fonction publique territoriale sont assimilés à des services accomplis dans leur cadre d'emplois d'accueil. Les personnels conservent ainsi leur durée d'activité antérieure. 3) Les agents transférés bénéficient d'un régime indemnitaire dont le niveau ne saurait être inférieur à celui dont ils disposaient au moment où ils auront quitté la fonction publique de l'Etat. 4) Le pouvoir disciplinaire qui s'applique aux agents détachés est exercé par l'autorité d'accueil. Toutefois, celle-ci informe les autorités gestionnaires des sanctions éventuellement prononcées. 5) S'agissant du maintien du service actif, le souci du gouvernement a toujours été de ne pas remettre en cause le régime applicable aux agents, même en cas d'intégration dans la fonction publique territoriale. Ce maintien ne peut s'entendre que si l'agent continue d'exercer ses fonctions dans des conditions analogues à celles auxquelles il était initialement soumis. Cette rédaction a suscité des interrogations et elle ne prenait pas en compte la situation des agents mis à disposition ou détachés. Pour répondre à ces objections, une nouvelle rédaction de cet article a été retenue. 6) En choisissant de conserver leur statut d'agents de l'Etat ou, à l'inverse, d'intégrer la fonction publique territoriale, les agents titulaires font implicitement le choix entre le régime de pensions de l'Etat et celui de la CNRACL. Il convient, toutefois, de rappeler que la loi du 21 août 2003 a rendu comparables les avantages prévus par chacun de ces deux régimes. 7) S'agissant enfin de la mobilité des agents placés en détachement sans limitation de durée, il est utile de rappeler que, hormis cette condition de durée, ce détachement ne présente pas de caractéristiques particulières. L'agent conserve le droit à la mobilité mais, sa position " normale " étant d'être détaché auprès d'une collectivité, c'est cette position qu'il retrouve à l'issue de chaque mouvement de sa carrière. 2- Les garanties liées à la concertation En ce qui concerne le dialogue social qui devra accompagner la mise en oeuvre de la réforme, un certain nombre de dispositions sont déjà dans la loi, d'autres pourront être adjointes par la voie réglementaire. La consultation des comités techniques paritaires sera le fait des CTP locaux pour les conventions ou les arrêtés interministériels de mise à disposition des services aux collectivités d'accueil. La consultation des CTP ministériels interviendra pour les décrets qui procèderont à la partition définitive des services. Cette procédure n'est toutefois pas exclusive d'autres consultations, comme celle des commissions locales interministérielles de concertation (CLIC), qui pourraient être organisées à l'initiative des préfets. Il a également été proposé de mettre en place des commissions tripartites : Etat, collectivités locales, organisations syndicales, comme il en avait existé lors de la précédente phase de décentralisation, pour examiner et faciliter les transferts de personnels. Le gouvernement n'est pas opposé à la création de ces commissions, au niveau départemental ou régional selon le cas. Une innovation importante a été introduite avec la création d'une commission commune au conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat et au conseil supérieur de la fonction publique territoriale. Son rôle, bien que purement consultatif, est assez large et vise à ce que les mouvements de personnels prévus dans la loi, et dont dépend la réussite finale de la réforme, puissent être suivis en toute transparence. B - Le changement de la situation des personnels transférés aura un effet important sur la fonction publique territoriale 1) Pendant la première période des transferts, qui commencera, comme on l'a vu, le 1er janvier 2005, mais pourra dans certains services, comme à l'éducation nationale, être décalée au mois de septembre pour être en adéquation avec les rythmes scolaires, les personnels de l'Etat seront placés sous l'autorité du chef de l'exécutif local (région, département ou communauté d'agglomération). Les modalités de cette mise à disposition seront fixées par une convention signée au plan local entre le représentant de l'Etat (préfet de région, préfet, recteur d'académie) et le chef de l'exécutif : les collectivités auront, dès cette époque, à réfléchir à leur organisation pour que cette prise en charge soit efficace tout en respectant la spécificité de chacun des services. 2) A compter du jour où les décrets de partition des services seront intervenus, une période plus complexe s'ouvrira. En effet, la loi reconnaît aux agents un délai de deux ans pour opter entre les deux solutions qui leur sont proposées. Ce dispositif a deux conséquences : a) les agents sont libres d'exercer leur choix quand ils le veulent : il n'y aura donc pas de date commune de choix à l'ensemble des agents, si ce n'est à l'échéance du délai de deux ans où tous les agents qui n'ont pas exercé leur choix sont réputés avoir opté pour le détachement sans limitation de durée. J'ajoute que les décrets de partition de services étant différents selon les ministères et selon les collectivités d'accueil, la computation des délais devra se faire au cas par cas. La " volatilité " des dates d'option sera une contrainte pour les gestionnaires des collectivités locales. b) Pendant une période variable selon les cas mais qui pourra couvrir plusieurs années, les agents de l'Etat concernés par les transferts pourront se trouver dans trois positions différentes : la mise à disposition, le détachement sans limitation de durée ou l'intégration dans la fonction publique territoriale. Cette diversité des situations, qui se réduira avec le temps, constitue une seconde contrainte pour les services gestionnaires. 3) Qu'ils soient détachés ou intégrés, les agents de l'Etat transférés seront pris en charge financièrement par les collectivités locales qui recevront en contrepartie des financements de l'Etat. Ces nouvelles charges et ces nouvelles recettes seront inscrites au budget des collectivités d'accueil mais, là aussi, et en raison de l'étalement du processus sur plusieurs années, la montée en charge des crédits sera progressive. 4) Sur le plan social, la vie ne s'arrêtera pas non plus. Des élections professionnelles sont prévues à échéances périodiques pour les CAP et les CTP. Elles auront lieu et seront organisées selon les cas par l'Etat ou par la collectivité d'accueil. La préservation des droits des agents pourra conduire à ce que ceux-ci votent parfois d'un côté et de l'autre suivant leur situation statutaire. Il conviendra par ailleurs que l'arrivée en nombre d'agents provenant de l'Etat ne dérègle pas la mécanique actuelle du fonctionnement des instances paritaires ou des règles d'avancement de la fonction publique territoriale. J'ai demandé à la Direction Générale des Collectivités Locales de me faire des propositions en ce sens. 5) Au bout du compte, la fonction publique territoriale se trouvera enrichie de 130 000 personnes qu'elle va devoir gérer, payer et former. Toutes les collectivités n'y sont pas également préparées. Les départements sont, à cet égard, mieux armés que les régions ou les communautés d'agglomération, qui n'ont pas l'habitude et peut être pas la vocation de gérer de lourds effectifs. Il conviendra donc de s'interroger sur le point de savoir si de nouveaux modes de gestion ne devront pas être envisagés pour éviter la multiplication des services gestionnaires. III - Modernisation concomitante de la fonction publique territoriale Parallèlement à ces modifications qui vont intervenir dans le cadre du projet de loi de décentralisation, il convient, ainsi que je le rappelais, de s'interroger sur la pertinence des structures et du fonctionnement de la fonction publique territoriale elle-même. J'ai la conviction que la modernisation du régime applicable à la fonction publique territoriale constitue un enjeu essentiel pour que l'acte II de la décentralisation puisse être mis en oeuvre dans les meilleures conditions. Les débats qui se sont déroulés à l'occasion des Assises des libertés locales, ainsi que les concertations menées sur ce thème avec les parlementaires, le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, le Centre national de la fonction publique territoriale, les associations d'élus et les organisations syndicales, ont clairement souligné cette exigence. Le gouvernement s'est fixé des objectifs ambitieux pour rendre plus attractive la fonction publique territoriale. A l'occasion du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale du 16 octobre 2002, j'avais présenté les grandes lignes de ce projet, aujourd'hui soumis à consultation. Des études ont été sollicitées et ont livré leurs conclusions (rapports du professeur Jean-Michel Lemoyne de Forges sur l'adaptation de la fonction publique française au droit communautaire et de M. Jean COURTIAL, maître des requêtes au Conseil d'Etat, sur les rôles respectifs du CNFPT et des centres de gestion). Différentes formations spécialisées du CSFPT s'apprêtent à me rendre leurs premiers travaux. J'ai lu avec beaucoup d'intérêt les propositions qui ont été faites par les groupes de travail sur la fonction publique territoriale, notamment celui du Sénat, mené par Jean-Jacques HYEST et Alain VASSELLE, dont je voudrais saluer ici la qualité du rapport remis le 8 octobre. A ma demande, un travail de suivi et de synthèse des différentes réflexions actuellement menées a d'ores et déjà commencé, dans la perspective d'une évolution du cadre législatif et réglementaire de la fonction publique territoriale. Au stade actuel de la réflexion, il m'apparaît que le diagnostic des forces et des faiblesses de la fonction publique territoriale est largement partagé par les acteurs du système. Alors que, avec des objectifs de lisibilité, de crédibilité et d'attractivité de la fonction publique territoriale, la construction statutaire est en voie d'achèvement, mon ambition est d'engager une réforme qui devrait porter sur les trois difficultés majeures rencontrées par la fonction publique territoriale : le recrutement, la formation et le déroulement de carrière. En ce qui concerne le recrutement, il faut mettre un terme à l'extrême dispersion des concours organisés à plusieurs niveaux (CNFPT, centres de gestions, collectivités non affiliées) et selon des périodicités variables. Cette situation engendre, vous le savez bien, de la complexité et donc des coûts pour l'organisation des concours, un manque de lisibilité pour les candidats et de l'insatisfaction pour les collectivités-employeurs. Ce constat justifie une clarification de l'organisation des concours, qui pourrait conduire à identifier une institution en charge du calendrier et de la coordination des concours, en assurant, sur le sujet, je le répète, lisibilité et crédibilité. Des mesures, d'ordre réglementaire cette fois, pourront aussi être prises pour étendre très largement les procédures des concours sur titres déjà existantes à celle des cadres d'emplois pour lesquels les candidats aux concours externes doivent justifier être en possession de diplôme d'Etat. De même, en ce qui concerne la valorisation des acquis de l'expérience et la reconnaissance de l'expérience professionnelle, j'entends prendre en compte les propositions qui viennent d'être présentées par le Conseil supérieur de la Fonction publique territoriale, dont je salue, à ce titre, la qualité des travaux. S'agissant de la formation, je suis partisan d'un raccourcissement de la formation initiale dès le recrutement, à la condition d'être suivie d'une formation d'adaptation à l'emploi obligatoire et continue, et à sa généralisation aux agents de la catégorie C. Un mécanisme de régulation du dispositif devra être imaginé, associant formation et obligation de servir pendant une certaine durée avec l'éventuelle mise en place d'une procédure de rachat de la formation à la collectivité dont le fonctionnaire est originaire. Un tel mécanisme devra, bien évidemment, être adapté en fonction de la catégorie concernée, du cadre d'emploi concerné et surtout de l'importance et donc du coût pour la collectivité de la formation. Enfin, il est temps de surmonter les différents blocages dans les déroulements de carrière des fonctionnaires territoriaux qui nuisent à l'efficacité de la mécanique statutaire et à l'attractivité de la fonction publique territoriale. A ce titre, mon intention est de mettre en oeuvre des mesures d'élargissement ou d'assouplissement des quotas d'avancement. Une voie plus ambitieuse pourrait aussi consister à substituer au mécanisme actuel de l'avancement de grade une méthode qui consisterait à définir l'avancement de grade en fonction de la durée moyenne de la carrière statutaire. Le nombre de promotions ne serait, dans un tel système, plus limité par un pyramidage statutaire mais serait fonction des rythmes de carrière prévus par les statuts particuliers et les données démographiques qui déterminent le volume des agents promouvables. Les seuils de création des emplois de grade et des emplois fonctionnels sont également un sujet auquel j'attache du prix. Deux axes pourraient être retenus en ce domaine: - le premier pourrait consister à faire coïncider les seuils de création des emplois statutaires et les seuils de création des emplois fonctionnels, ce qui n'est pas le cas actuellement. - le second pourrait consister à abaisser le seuil de création des emplois fonctionnels, notamment pour les EPCI qui doivent aujourd'hui justifier d'une population d'au moins 20 000 habitants pour avoir droit à un emploi fonctionnel de directeur général des services. Je n'évoquerai pas d'autres sujets aussi importants que le renforcement de la mutualisation, notamment dans le cadre du compte épargne temps, ou encore de la politique sociale, qui devront, bien évidemment, faire l'objet de toutes les attentions. CONCLUSION De tous les écrits dont j'ai été destinataire, de tous les interlocuteurs que j'ai rencontrés, ressort le leitmotiv de la nécessité d'une meilleure lisibilité de la fonction publique territoriale, ainsi que de la nécessaire exigence de l'existence d'une représentation des employeurs au niveau national. Il faut une lisibilité du partage entre CNFPT et Centres de gestion, ainsi qu'une évolution afin d'atteindre le niveau d'exigence souhaité par les contributaires. Je souhaite que ces organismes nous fassent des propositions. La question aujourd'hui est de dynamiser et de rendre plus proches du terrain les structures en charge de la formation et les structures en charge de la gestion. Le projet de loi qui va être préparé pour moderniser la fonction publique territoriale devra tenir compte de tous ces éléments. Je souhaite rendre plus lisible, plus attractive en un mot plus crédible une fonction publique territoriale qui va, peu à peu, prendre une place de plus en plus importante -si ce n'est la plus importante- dans les réponses à apporter aux services attendus par nos concitoyens, en particulier les plus modestes et les moins mobiles. Je veux, le Gouvernement veut, relever le défi de l'attractivité de la fonction publique en général et de la fonction publique territoriale en particulier, compte tenu des enjeux notamment démographiques et de la montée en puissance des transferts de compétence. Cette volonté de lisibilité passera par des réformes institutionnelles et pratiques sur lesquelles nous travaillons actuellement, en large concertation notamment avec les associations d'élus et les organisations professionnelles et syndicales. Il faut nous battre pour l'unité de la fonction publique qui passe, d'abord, par l'adhésion de tous à l'égalité des fonctions publiques. Il n'y a pas de fonction publique noble (celle de l'Etat) et de fonction publique moins noble (celle des collectivités territoriales). Syndicats et politiques peuvent critiquer la décentralisation, mais pas en divisant la fonction publique. Vous connaissez ma volonté de saisir l'opportunité qui nous est offerte de réussir pleinement cet exercice difficile que nous entendons mener - je le répète - sous le signe de l'attractivité et de la lisibilité renforcée de la fonction publique territoriale, sous le signe de la recherche du prestataire le plus pertinent au niveau le plus adapté. Il est dans l'intérêt de tous, qu'il s'agisse du gouvernement, des élus des collectivités territoriales, des personnels de ces collectivités territoriales et des agents de l'Etat transférés, que cette nouvelle phase de décentralisation soit reconnue comme un modèle. Je puis vous assurer que le gouvernement, pour ce qui le concerne, s'y emploiera. * Seul le discours prononcé fait foi. (Source http://www.fonction-publique.gouv.fr, le 14 novembre 2003)