Déclaration de M. Jean-Louis Debré, président de l'Assemblée nationale, sur l'avenir des institutions et le fonctionnement du Parlement, Evian le 20 septembre 2005.
Date: 2005-09-20
Orateur: Jean-Louis Debré
Fonction: FRANCE. Assemblée nationale, président;FRANCE. UMP, député

Je voudrais évoquer avec vous la question de l'avenir de nos institutions et plus particulièrement celle du fonctionnement de nos assemblées. Il ne s'agit pas d'un sujet secondaire, mineur, ni d'un domaine réservé aux spécialistes de sciences politiques ou aux professeurs de droit constitutionnel. Bien au contraire, le problème de nos institutions, de la perception de leur fonctionnement par nos concitoyens est au cur des débats sur notre société et nous concerne directement. Le déclin du civique, c'est-à-dire de l'intérêt général, la montée du civil, donc de l'individualisme, l'épuisement du sentiment d'appartenance nationale, le retour de l'intolérance, tout cela est en partie le résultat de ce qu'on appelle la crise de l'Etat. Lorsque l'Etat montre ses faiblesses, démontre son impuissance, lorsqu'il est incapable d'être la clé de voûte d'une communauté de destin, surgit alors une société repliée sur elle-même où la demande communautaire et l'exigence de prise en compte de particularismes locaux se font de plus en plus fortes. La dissolution nationale est alors en marche et l'avenir des démagogues et des populistes assuré. La modification constante de nos rapports avec la société nous incite elle aussi, heureusement, à la réflexion. La médiatisation de notre vie politique qui dicte nombre de nos comportements et de nos réactions est une donnée incontournable. Les frontières idéologiques sont plus diffuses et peut-être moins lisibles que par le passé : c'est encore une caractéristique de notre vie politique. Le regard parfois très critique que portent nos concitoyens sur les politiques nous condamne - et c'est une bonne chose - à toujours rendre plus compréhensible notre action. Nous devons donc réfléchir ensemble aux moyens d'améliorer notamment le fonctionnement de notre Parlement. Nous devons le faire en ayant le souci d'adapter nos institutions sans rupture constitutionnelle, simplement en travaillant autrement. N'oublions jamais que la Ve République a permis d'avoir un gouvernement stable sous l'autorité de ses présidents de la République successifs et ainsi de rétablir la place de la France sur la scène internationale, de mener à bien des réformes importantes. Aurions-nous pu effectuer les choix stratégiques que nous avons fait depuis 50 ans - en matière énergétique, par exemple, concernant la défense nationale ou l'Europe, plus récemment pour sauvegarder le système de retraite par répartition ou adapter l'assurance maladie avec un régime politique du type de celui de la IVe République ? Le diagnostic sur la vie parlementaire a déjà été établi : discussions interminables où l'accessoire trop souvent submerge l'essentiel, législation parfois touffue font qu'au total nos concitoyens ont du mal à suivre nos débats. De ce fait le découragement gagne certains parlementaires, surtout quand le Gouvernement, cela peut arriver, s'arc-boute sur son texte, quand des ministres semblent plus attentifs aux remarques des services et de l'administration qu'aux suggestions des députés et des sénateurs, fussent-ils de la majorité. Ce découragement vide l'hémicycle de ses membres qui trouvent plus efficace de demeurer dans leur circonscription. Ces hémicycles désertés contribuent à la crise de la représentation politique, au développement de l'anti-parlementarisme, aux progrès de l'abstention ou d'un vote protestataire lors des scrutins nationaux. Il nous faut donc réagir et imaginer les moyens de restaurer le prestige de l'institution parlementaire. Bien sûr, il n'y a pas de solution miracle. Il ne suffit pas de clamer ici ou là " régime présidentiel " ! " régime présidentiel ! "... pour mettre un terme à la crise de la représentation politique. Il convient de retrouver notre propre équilibre institutionnel, de restaurer une architecture institutionnelle qui corresponde d'abord aux caractéristiques de notre vie politique. Pour ce faire, en ce qui concerne le Parlement, je voudrais vous proposer des mesures concrètes dans trois domaines : celui de la loi, celui du contrôle parlementaire, celui enfin de l'organisation du temps parlementaire. En ce qui concerne l'activité législative, contrairement à ce que certains affirment, il n'y a pas aujourd'hui plus de lois que par le passé. Elles sont même moins nombreuses. Par contre, nos lois sont beaucoup trop longues, excessivement longues. Le bulletin des lois est ainsi passé de 912 grammes en 1970 à 3,266 kilos aujourd'hui. Nos lois, il faut avoir l'honnêteté de le reconnaître, sont aussi parfois bavardes. Il arrive que des dispositions législatives fraîchement votées ne soient pas applicables et certaines d'ailleurs n'ont jamais été appliquées. Le gouvernement serait à ce propos bien inspiré de soumettre au Parlement rapidement un projet de loi supprimant la centaine de textes recensés comme n'étant pas ou plus du tout appliqués. Autrefois - sans même remonter jusqu'à Portalis - le législateur était rigoureux et précis. Les projets de loi comportaient souvent sinon systématiquement un titre, " dispositions transitoires et finales ", qui dressait la liste des dispositions législatives abrogées par le texte en discussion. Cet usage, hélas, se perd. Il faut, M. le Premier ministre, MM. les ministres dans vos projets et nous parlementaires dans nos propositions, y revenir, tant il est vrai que " dans notre cher et vieux pays " le législateur que nous sommes procède généralement par substitution du nouveau à l'ancien et foule rarement un terrain vierge. Rendons la loi plus claire. Évitons aussi qu'elle ne déborde son domaine. La loi ne doit traiter que de l'essentiel, fixer des normes. Évitons, par exemple, de consacrer de longs débats à la réécriture de l'histoire, à corriger la version d'événements anciens qui relèvent des historiens et non des législateurs. Mais surtout respectons enfin notre Constitution et la distinction qu'elle opère entre ce qui relève de la loi et ce qui est du domaine du règlement. Malheureusement depuis trop longtemps, des libertés ont été prises avec cette règle essentielle de la Ve République. Il convient donc de ne plus hésiter et d'appliquer cette disposition constitutionnelle fondamentale. Ainsi à deux reprises au cours de la dernière session, j'ai été contraint de demander au gouvernement d'invoquer l'article 41 de notre Constitution pour s'opposer à la discussion d'amendements de caractère réglementaire. Mais il faudrait aussi que le gouvernement donne l'exemple dans ses projets de lois et se contente désormais d'aborder uniquement ce qui est du domaine législatif. Pour éviter ces différentes dérives institutionnelles et politiques, on pourrait, sur le modèle de l'irrecevabilité financière prévue à l'article 40 de notre Constitution, imaginer une irrecevabilité réglementaire. La commission des lois se prononcerait sur la nature des amendements rédigés tant par le gouvernement que par les députés. J'ai déposé une proposition en ce sens. Je souhaiterais qu'elle soit reprise par le Gouvernement, condition indispensable à son aboutissement. Distinguer l'essentiel de l'accessoire et échapper ainsi à la logique infernale qui conduit, trop souvent, face à une obstruction délibérée, à recourir à des moyens coercitifs nous permettrait de mieux maîtriser la durée de nos discussions. C'est devenu, à mon sens, un impératif urgent. Dans cette perspective, j'avais songé à un système de " crédit-temps " qui aurait permis, pour chaque débat, aux différents groupes de répartir librement leur temps de parole entre la discussion générale et les amendements. Mais je me suis heurté à de fortes réticences. Pourtant, je crois que la majorité aurait tout à y gagner. Maîtriser le temps des débats, c'est aussi permettre au gouvernement et à sa majorité de tenir le calendrier de leur action, de fixer le rythme des réformes, de véritablement maîtriser l'ordre du jour des assemblées. Tout cela est conforme à la lettre de notre constitution et à l'esprit de nos institutions. L'opposition doit s'exprimer à l'Assemblée nationale, naturellement, et j'y veille scrupuleusement. Elle doit avoir sa place et faire valoir ses arguments, défendre ses contre-propositions, interroger le gouvernement, bref se faire entendre. Là aussi, j'y veille. Mais elle ne peut pas, par son attitude, bloquer la machine parlementaire, retarder le vote des lois par des manuvres qui sont d'un autre temps. Lorsqu'elle agit ainsi, elle ne sert pas l'institution parlementaire et favorise le développement de l'antiparlementarisme. Des formules moins ambitieuses que le crédit-temps pourraient également être imaginées pour éviter que les débats ne s'éternisent indûment et qu'ils soient mieux organisés. Ainsi dans le cadre de l'examen prochain de la loi de finances, j'ai déposé une proposition de résolution tendant à modifier notre Règlement pour que les dépôts d'amendement se fassent, selon le cas, la veille ou l'avant-veille de leur discussion. S'il est un domaine dans lequel une organisation précise et rigoureuse doit prévaloir, dans lequel aussi l'improvisation doit être écartée, c'est bien celui de la discussion et du vote du budget de l'État. Nous disposons aussi dans notre Règlement de procédures de discussion simplifiée dont nous ne faisons pas suffisamment usage. Je crois qu'il faudrait y recourir plus systématiquement, notamment après la première lecture. La procédure d'examen simplifié a le double mérite de réduire la durée des débats et de concentrer la discussion sur les dispositions à propos desquelles les deux assemblées sont en désaccord. J'ai donc l'intention d'exploiter davantage le pouvoir qui m'est reconnu par le Règlement de proposer cette procédure à la Conférence des Présidents chaque fois que cela me paraîtra opportun. Et j'inviterai les présidents de commission à en faire autant. Naturellement les groupes conserveront la possibilité de s'opposer à cette procédure, mais j'espère qu'ils conviendront de ne pas abuser de cette possibilité. Je souhaite aussi que nous réfléchissions aux modalités de présentation des motions de procédure au cours des " navettes ". Enfin, l'amélioration de la qualité des débats passe peut-être par une évolution de l'organisation interne de l'Assemblée. La répartition de la charge de travail entre les commissions n'est ni équitable ni satisfaisante. Sans modifier le nombre des commissions, une nouvelle répartition des compétences pourrait être envisagée à l'Assemblée nationale. Je la soumettrai à la conférence des présidents à la fin de notre législature. Dans le domaine du contrôle, nous avons déjà, me semble-t-il, réalisé des progrès substantiels. Des organismes nouveaux ont été créés, comme l'Office d'évaluation des politiques de santé ou la mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS). Je voudrais, à cet égard, rendre hommage à la commission des affaires culturelles, familiales et sociales - et, en particulier, à son Président, Jean-Michel Dubernard - puisque l'ampleur de sa production législative ne l'a pas empêchée de développer son activité de contrôle. La modification du Règlement de l'Assemblée qui impose que les missions d'information décidées par la conférence des présidents soient dirigées par un député de l'opposition et un député de la majorité se partageant les fonctions de rapporteur et de président améliore la crédibilité de ces missions. Elle ne fait plus l'objet de contestations. Notre mission sur le port de signes religieux à l'école, et celle sur la fin de vie excellemment dirigée par notre ami Jean Léonetti ont abouti à des textes abordant des questions délicates votées dans un consensus remarquable. La mission décidée sur les enjeux des essais et de l'utilisation des organismes génétiquement modifiés a fait un travail également intéressant qui va pouvoir être repris dans un projet de loi. Dès la reprise de notre session, je proposerai une mission sur la " fiscalité et l'écologie ". L'Assemblée nationale et le Sénat se doivent d'aborder toutes les questions qui préoccupent nos concitoyens. C'est dans cet esprit que j'ai voulu avec les présidents des groupes parlementaires une mission dont le rapporteur est notre amie, Valérie Pécresse, sur la famille et les droits des enfants. De même, les rapporteurs budgétaires disposent d'un pouvoir de contrôle sur place et sur pièces en qui concerne l'emploi des crédits inscrits dans la loi de finances qui pourrait être davantage utilisé. De même je souhaite que la nouvelle disposition dont j'ai pris l'initiative avec Jean-Luc Warsmann, qui permet au rapporteur d'un texte pendant les six mois qui suivent son entrée en vigueur d'en contrôler l'application et d'en faire rapport à la commission compétente, prenne tout son essor. Nous savons tous en effet qu'il ne suffit pas que nous votions une loi pour qu'elle devienne effective. Et il n'est pas mauvais parfois que le Gouvernement - et surtout les administrations - soient stimulés pour que les décrets d'application soient publiés rapidement. Renforcer l'efficacité de notre fonction de contrôle est un impératif politique majeur. D'autres améliorations pourraient être envisagées. Je pense notamment à l'organisation de nos séances de questions au Gouvernement. Si elles demeurent un moment fort de la semaine parlementaire, elles sont aussi devenues un rituel dont le déroulement tumultueux ne donne pas toujours la meilleure image de notre Assemblée. Je ne crois pas opportun de remettre en cause le principe des deux séances hebdomadaires ; toutes les occasions d'interroger le Gouvernement, et de lui donner ainsi les moyens d'expliquer la politique qu'il conduit, sont bonnes. Le système des questions européennes décidé avec l'accord des présidents des groupes parlementaires donne satisfaction. Il doit être poursuivi. Ne serait-il pas opportun d'organiser deux fois par session une séance de questions au Premier ministre. Le Chef du gouvernement répondrait alors personnellement aux interrogations des députés à raison d'une question par groupe parlementaire. Je vais proposer au Premier ministre d'en faire l'expérience. L'Europe est au cur de notre action. Elle doit donc être plus présente dans nos travaux notamment au regard de notre mission de contrôle. J'ai évoqué les questions d'actualité une fois par mois sur l'Europe. Nous devons aussi organiser avant chaque conseil européen une séance spéciale au cours de laquelle le Gouvernement nous indiquera comment la France se prépare à cette réunion. Pour assurer le meilleur écho à cette séance et notamment sa retransmission télévisée, elle pourrait avoir lieu le mardi ou le mercredi après midi. Je souhaite également utiliser les moyens que nous offrent les nouvelles technologies pour créer les conditions d'un dialogue avec les citoyens sur l'Europe. Un questionnaire et un forum de dialogue seront mis en ligne sur le site internet de l'Assemblée. Enfin, je suggère à Pierre Lequiller la création d'une lettre d'information périodique sur l'Europe présentant les principaux textes législatifs européens adoptés et les grandes initiatives lancées au niveau européen. L'emprise du droit communautaire sur notre droit interne est en effet telle que législateur national et les citoyens doivent bénéficier d'une information approfondie et suivie sur les développements de l'action européenne. Enfin, je suis heureux de vous annoncer que j'ai invité le Président de la Commission européenne à venir répondre aux questions des députés. J'attends sa réponse. Cette rencontre pourrait prendre, si elle se révèle fructueuse et si le Président ce la commission accepte de se prêter à cet exercice, un caractère périodique. Je crois, enfin, qu'il nous faut réorganiser le temps parlementaire. Sans doute devons-nous voter des lois pour mettre en uvre le programme de la majorité défini par le Premier ministre. Sans doute notre mission de contrôle de l'exécutif et de son administration doit être plus efficace. Mais il nous faut aussi trouver le temps d'expliquer notre action devant l'opinion publique. Je sais que la plupart d'entre vous s'inquiètent de ne pas disposer de suffisamment de temps dans leur circonscription pour se mettre à l'écoute de leurs électeurs et leur rendre compte de leur activité. A cet égard, il serait sans doute utile de faire le bilan de la session unique, qui remonte à 10 ans déjà. Il n'est pas sûr qu'elle ait répondu aux espérances de ses concepteurs. Car nous ne siégeons pas moins chaque semaine sur neuf mois que nous ne siégions sur six. Et même les sessions extraordinaires sont réapparues, qui réduisent encore le temps disponible sur le terrain. Ne devrions nous pas envisager de mettre en uvre une organisation de la session inspirée du système en vigueur au Bundestag ? Nous siégerions ainsi trois semaines par mois, la quatrième étant consacrée aux activités des élus dans leur circonscription. L'expérience pourrait être tentée dès la fin de la discussion du projet de loi de finances, qui me semble, hélas, incompatible avec cette organisation nouvelle de nos travaux. Je vais le suggérer au gouvernement. 78 lois ont été promulguées en 1970, seulement 48 en 1980, 68 dix ans plus tard, 44 en 2000 et simplement 42 en 2004. Il n'y a donc pas d'inflation législative. Ce bulletin des lois comportait 380 pages en 1964, 620 pages en 1970, 1.055 pages vingt ans plus tard et 2.556 pages en 2004. La loi sur le commerce électronique nécessite 101 pages, celle sur la santé publique 218 pages et celle sur le développement des responsabilités locales a besoin de 231 pages. Je pense à la loi du 1er février 1994 instituant une perpétuité réelle, à celle du 28 février 2002 portant création d'une fondation pour les études comparatives. Bien d'autres exemples mériteraient d'être cités. Il peut s'agir : - de lois dont l'objet était limité dans le temps mais qui continuent à exister, - de lois dont l'objet a disparu. Il s'agit de mesures législatives comme : - la loi du 27 février 1950 sur les commissionnaires et sous-commissionnaires préposés à la surveillance des chemins de fer, - l'ordonnance du 16 janvier 1945 portant nationalisation des usines Renault, - la loi du 21 décembre 1960 fixant les conditions dans lesquelles les mineurs de fond des mines de combustibles minéraux solides accompliront leurs obligations militaires. Il y a également des dispositions juridiques complètement dépassées type ordonnance du 27 juillet 1723 portant défense aux mariniers et voituriers par eau d'endommager les ouvrages qui se font dans le lit des rivières ou par ordre du roi. Cela m'a permis d'éviter que l'Assemblée ne se ridiculise et que les députés présents dans l'hémicycle ne s'épuisent à examiner plus de 14.000 amendements qui relevaient du domaine réglementaire. Si j'ai pris l'initiative de déposer une proposition de loi constitutionnelle en ce sens -proposition dont je sais fort bien qu'en raison de nos procédures de révision qu'elle ne peut aboutir en l'état-, c'est pour engager cette réflexion et adresser au gouvernement une forte recommandation. Ainsi, au cours de la dernière session, 13 projets de loi ont été renvoyés à la commission des affaires culturelles, familiales et sociales et 13 à la commission des lois, alors que 2 seulement l'ont été à la commission de la défense nationale. La commission des affaires culturelles, familiales et sociales pourrait être scindée en deux : une commission des affaires sociales compétente pour l'emploi, la santé et les lois de financement de la sécurité sociale et une commission de l'éducation et de la culture, qui pourrait " alléger " d'autres commissions de quelques unes de leurs attributions, comme la recherche pour les affaires économiques ou la propriété intellectuelle pour les lois. Parallèlement, les commissions des affaires étrangères et de la défense nationale pourraient être regroupées, comme elles le sont d'ailleurs au Sénat. Il faudra faire cette réforme à l'Assemblée. (Source http://www.assemblee-nationale.fr, le 27 septembre 2005)