Déclaration de Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, sur le projet de réforme de la politique de l'eau, Paris le 16 mai 2000.
Date: 2000-05-16
Orateur: Dominique Voynet
Fonction: FRANCE. Ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement

Mesdames et Messieurs les Parlementaires, Messieurs les Présidents, Je suis heureuse de vous accueillir aujourd'hui au Ministère de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement pour débattre avec vous du projet de réforme de la politique de l'eau, dans le cadre de la concertation que je conduis depuis maintenant près de deux ans. Cette concertation devrait permettre une validation interministérielle à l'automne prochain du projet de loi révisant les lois sur l'eau de 1964 et 1992 et encadrant le 8eme programme d'intervention des agences de l'eau, afin qu'il soit soumis au Parlement au plus tard au début de l'an prochain et je l'espère voté au cours de l'année 2001. Comme vous le savez, puisque de nombreux débats sont en cours dans les instances de bassin sur ce projet, cette réforme repose sur deux piliers : la réforme des redevances des agences de l'eau pour les rendre plus compréhensibles pour les redevables, plus équitables et plus conformes au principe pollueur payeur ; la redéfinition des missions des services publics de l'eau et de l'assainissement, des conditions dans lesquelles elles s'exercent en régie ou sont déléguées à des compagnies privées et des modalités d'établissement de la facture d'eau. Le système actuel des agences de l'eau a eu l'immense avantage de permettre le financement des programmes de dépollution selon un principe mutualiste : consommateurs d'eau, industriels et, marginalement, agriculteurs " cotisent " aux agences de l'eau, ce qui permet à celles-ci de consacrer plus de 10 milliards de francs à la reconquête de la qualité de l'eau et des milieux aquatiques. Je suis attachée à ce système et c'est pourquoi j'ai voulu que les redevances des agences restent acquises dans leur totalité à la politique de l'eau et continuent pour l'essentiel à être gérées par les agences de l'eau. Le mode de calcul actuel de ces redevances est par contre beaucoup plus contestable : il est opaque, parfois inéquitable, et souvent très éloigné du principe pollueur payeur censé lui servir de base. Tout d'abord, il fait reposer la grande majorité du financement des agences de l'eau sur les usagers domestiques, qui contribuent à hauteur de 70 % du budget des agences. Le taux de la redevance pour pollution domestique qu'ils acquittent n'a en outre rien à voir avec la pollution rejetée : c'est un système complexe et forfaitaire de contre valeur qui vise à une seule chose, rapporter des sommes importantes. La place considérable prise par le coefficient de collecte, dont le seul but est de financer des tuyaux en est d'ailleurs l'illustration, puisqu'à lui seul, il triple presque la redevance payée par les usagers domestiques ! C'est pourquoi je souhaite substituer au système actuel, qui combine cette redevance de contre-valeur et une prime pour épuration versée aux syndicats d'assainissement, une redevance de pollution nette directement acquittée par ces syndicats intercommunaux d'assainissement. L'intégration des rejets des industriels raccordés aux réseaux d'assainissement dans l'assiette de cette redevance, ainsi que la disparition progressive, en 10 ans par exemple, du coefficient de collecte, contribueront à cette opération vérité qui devra se faire sans alourdissement de la pression fiscale globale qui pèse sur l'usager domestique. D'après les résultats des concertations qui m'ont été rapportés, il semble que ces axes de réforme soient bien compris des consommateurs d'eau, bien sûr, puisqu'ils correspondent à leurs revendications, mais aussi des associations d'élus, l'AMF m'ayant notamment fait part de son soutien. Quant aux industriels, pour qui cette réforme risque de se traduire par un alourdissement des redevances qu'ils acquittent s'ils sont raccordés à un réseau d'assainissement, ils n'en contestent par le principe même s'ils souhaitent évidemment que cette augmentation soit la plus progressive possible. En ce qui concerne les industriels non raccordés, ils resteront redevables aux agences de l'eau en fonction de la pollution nette qu'ils rejettent. La seule réforme que j'envisage en la matière est d'ajouter à l'assiette de cette redevance les substances radioactives et les rejets qui provoquent une augmentation de la température des cours d'eau. La situation des agriculteurs est plus complexe. En matière de pollution, seuls les éleveurs sont actuellement censés acquitter la redevance créée dans le cadre du PMPOA. Les élevages sont pourtant loin d'être la seule cause de pollution agricole : même dans une région comme la Bretagne, les effluents d'élevage n'apportent qu'à peine la moitié des quantités totales d'azote épandues. Je propose donc de remplacer cette redevance sur les élevages par une redevance horizontale beaucoup plus équitable sur les excèdent d'azote, quelle que soit leur provenance, minérale ou organique. Calculée sur la base d'un bilan global par exploitation, elle appliquera vraiment le principe pollueur payeur, puisque seules les exploitations dont la fertilisation est équilibrée y seront assujetties. Cette redevance correspond à une revendication des organisations agricoles qui n'ont jamais contesté l'intérêt de traiter de manière homogène les surfertilisations dues aux élevages et celles dues aux cultures, mais s'opposaient par contre à juste titre à la création d'une taxe sur les sacs d'engrais, qu'ils jugeaient injuste car s'il n'est pas en excès, l'azote ne pollue pas, il sert à faire pousser les plantes. Aujourd'hui, certains, parfois des mêmes organisations agricoles, plaident que cette redevance sur les excédents serait trop compliquée et impossible à mettre en uvre. Je ne le crois pas : une redevance semblable existe depuis 1999 aux Pays Bas et en tout état de cause, sa faisabilité est en cours de test dans différents secteurs répartis entre les bassins pour que nous puissions tous être rassurés sur ce point. En ce qui concerne les consommations d'eau, la situation actuelle est particulièrement inéquitable : un système de coefficient d'usage fait varier considérablement, d'un facteur qui va de 1 à 40, la redevance perçue selon que l'eau est utilisée pour l'irrigation, l'industrie ou l'eau potable. De fait, les agriculteurs acquittent actuellement seulement 6,5 % du total des redevances sur les consommations d'eau versées aux agences alors que la consommation d'eau pour des usages agricoles représente 68 % du total des consommations d'eau en France. L'usage de l'eau dans l'agriculture n'est certes pas illégitime mais il n'est pas non plus davantage légitime que l'alimentation en eau potable de nos concitoyens. Je propose en conséquence une suppression à terme de ces coefficients d'usage, la redevance sur les consommations d'eau étant à l'inverse modulée suivant la rareté et le degré de surexploitation de la ressource en eau. J'ai toutefois bien évidemment conscience que pour être opérationnelle, une telle réforme ne peut pas se traduire par une augmentation brutale et non compensée des prélèvements qui pèsent sur les agriculteurs. C'est pourquoi mes services étudient ce que pourrait être un dispositif atténuateur, par le versement par les agences de l'eau de subventions à la bonne gestion de l'eau. La mise en place de structures de gestion collective qui permettent le partage optimal de la ressource entre les différents usages de l'eau, à l'instar des démarches engagées dans cette voie dans le bassin de l'Adour, en Charente ou même dans la Beauce, pourrait être ainsi encouragée. Je compte sur votre aide pour qu'ensemble, nous définissions un mode de réforme qui soit à la fois équitable, incitatif à une bonne gestion de l'eau et socialement acceptable. Enfin, pour en terminer avec la réforme des redevances des agences de l'eau, nous étudions également la possibilité de créer au bénéfice des agences de l'eau des redevances sur les ouvrages et aménagements qui modifient le régime des eaux. Ceci concerne tout d'abord les dérivations de cours d'eau qui mettent à sec certains tronçons au profit, par exemple d'usines hydroélectriques, avec toutes les conséquences que cela induit sur le fonctionnement des écosystèmes aquatiques. Les négociations en cours sur ce point, en particulier avec EDF, paraissent en bonne voie. Par ailleurs, certains aménagements aggravent les inondations ; les récents événements de la fin de l'année dernière comme d'ailleurs encore les coulées de boues déplorées la semaine dernière en Haute Normandie illustrent la nécessité d'une action résolue pour les prévenir. Des redevances sont ainsi envisagées sur les imperméabilisations de surfaces importantes (zones industrielles, hypermarchés ou aéroports, qui posent d'ailleurs également des problèmes de pollutions à cause des ruissellements en temps de pluie). L'agence de l'eau Seine Normandie est en pointe sur cette question ; c'est pourquoi j'ai confié à Robert GALLEY une mission de réflexion pour me faire des propositions à ce sujet. Par ailleurs, une redevance sur les nouveaux aménagements qui conduiraient à la consommation de surfaces importantes de champs d'expansion de crues est également envisageable. Cette réforme des redevances des agences de l'eau a un peu tendance à monopoliser l'attention de ceux qui travaillent sur le projet de réforme de la politique de l'eau, en particulier, et c'est bien normal, dans les instances de bassins. La réforme a toutefois une autre composante qui touche de très près les préoccupations de l'ensemble des français : la redéfinition des missions et des conditions de fonctionnement des services publics de l'eau et de l'assainissement ainsi que de facturation de l'eau. A cet égard, je souhaite tout d'abord réaffirmer que la distribution de l'eau et l'assainissement relèvent du service public. J'entends préciser les missions de ce service public qui ne sont actuellement que partiellement traitées par des textes disparates et souvent anciens. Il faudra ainsi voir comment ces services publics assurent la satisfaction du droit d'accès à l'eau potable de chaque personne humaine. Nous sommes ici au cur d'un sujet de société, qui a notamment dominé les débats du forum mondial sur l'eau qui s'est tenu, à la Haye, en mars dernier. Certes, l'eau paye l'eau et la récupération des coûts d'accès à l'eau fait partie des principes posés par la directive-cadre sur l'eau en cours d'élaboration. Mais ce principe ne saurait se mettre en uvre que dans le respect de la satisfaction des besoins vitaux de chacun. Les dispositifs de la solidarité sur une base de volontariat qui existent actuellement ne me paraissent pas donner complète satisfaction ; la création d'un fonds au bénéfice des personnes qui ne peuvent acquitter leurs factures d'eau pourrait être envisagé. Il fut aussi une gestion aussi économe et responsable que possible. Le principe d'une facturation de l'eau proportionnelle au volume consommé s'inscrit dans cet objectif mais il est souvent remis en cause par l'importance que prend parfois la part fixe ainsi que par les facturations dégressives dont bénéficient certains gros consommateurs. Je souhaite donc mieux encadrer d'éventuelles dérogations à ce principe de facturation proportionnelle. Il me semblerait d'ailleurs opportun que de telles dérogations fassent l'objet de débats préalables au niveau local, dans le cadre des commissions consultatives d'usagers. Le mécontentement qu'expriment souvent nos concitoyens sur l'opacité du fonctionnement des services publics d'eau et d'assainissement pourrait en effet je crois se résoudre par un meilleur débat au niveau local. Les règlements des services publics ou la structure tarifaire pourraient ainsi être débattus dans ces conditions consultatives où " le rapport du Maire " sur le fonctionnement du service public serait présenté annuellement. Les conditions selon lesquelles la gestion des services publics d'eau et d'assainissement peut être déléguée à des compagnies privées souvent importantes et souvent prospères (...) sont également la source de débats voire de polémiques et de nombreuses voix s'élèvent pour réclamer une meilleure régulation du secteur. Le caractère oligopolistique de ce marché suscite en effet de fréquentes interrogations sur la réalité de la concurrence qui s'y exerce. D'ores et déjà, j'ai proposé la création d'un Haut Conseil du Service Public de l'Eau et de l'Assainissement, sorte de comité des sages dont la fonction serait de définir les bonnes pratiques en ce qui concerne le fonctionnement de ces services publics et notamment les relations entre les collectivités et les sociétés délégataires. La parution du décret est actuellement difficile, le Conseil d'Etat semblant considérer qu'une telle création est de niveau législatif. Je propose donc que ce sujet soit repris dans le projet de loi, en examinant la possibilité d'aller plus loin vers une véritable régulation, à l'instar de ce que fait l'ART dans le domaine des communications, comme me l'a d'ailleurs proposé votre collègue Dominique Baert au nom du Haut Conseil du Service Public. En tout état de cause, en vue d'un meilleur équilibre entre la gestion en régie directe et la gestion déléguée, mes services étudient comment faciliter la constitution de provisions par des collectivités publiques dans la perspective de gros investissements et à l'inverse assurer que les provisions pour renouvellement de réseaux facturées par les délégataires bénéficient bien aux services publics. Réforme des redevances, service public de l'eau et de l'assainissement, ces deux piliers me paraissent de nature à fournir les bases d'un projet de loi dense, qui réponde aux demandes de nos concitoyens. Parmi les autres points qui pourraient être traités, l'accélération des procédures d'élaboration des SAGE me paraît à souligner. Innovation principale de la loi sur l'eau de 1992, ces documents peuvent fournir un cadre précieux à une gestion globale de l'eau, qui définisse précisément les droits et obligations de chacun. Seuls deux SAGE sont approuvés à l'heure actuelle. Assouplir les conditions de maîtrise d'ouvrage des travaux préalables aux SAGE, mieux aider les études nécessaires à ces réflexions préparatoires, accorder un soutien préférentiel dans le cadre des interventions des agences de l'eau aux projets qui s'inscrivent dans des SAGE sont autant de pistes qui peuvent être envisagées. Avant de débattre avec vous de ces projets, je souhaite revenir sur une des critiques qui me sont le plus fréquemment exposées, selon laquelle ma réforme s'inscrirait dans un esprit de recentralisation larvée qui dépouillerait de leurs compétences les institutions de bassin. A votre double titre de parlementaires et de membres des comités de bassin, vous êtes particulièrement bien placés pour apprécier les termes du débat. Il me semble que le rôle de chacun est clair : au gouvernement, il appartient de proposer la politique nationale de l'eau et c'est bien au Parlement qu'il revient de la définir et de l'approuver ; lui seul a pour le faire la légitimité que confère le suffrage universel. Il ne s'agit pas pour autant de nier le rôle irremplaçable des institutions de bassin. Les comités de bassin constituent un lieu de débat et de concertation et une force de propositions extrêmement précieux. Leurs avis et suggestions sur le projet de réforme sont très attendus et c'est bien à partir de leurs travaux que se définiront les prochains programmes d'intervention des agences de l'eau. Si le Parlement les encadrera, en définissant l'assiette des redevances, en en encadrant les taux, et en déterminant les grandes politiques d'intervention, c'est bien ensuite les comités de bassin et les agences de l'eau qui finaliseront et approuveront ces programmes et les mettront en uvre. Pour qu'ils s'inscrivent pleinement dans cette réforme, j'ai suggéré aux présidents des agences de l'eau que le début du 8ème programme d'intervention soit repoussé d'un an ; cette proposition me paraît avoir recueilli un large accord. J'en ai terminé avec mon exposé liminaire. Je souhaite maintenant avoir avec vous la discussion la plus large possible sur ces axes de réforme. Membre de la représentation nationale qui débattra du projet de loi et spécialiste des questions d'eau par votre participation aux comités de bassin, votre avis m'est en effet extrêmement précieux. Cette concertation se poursuivra bien entendu. Je serai ainsi notamment auditionnée le 13 juin par le groupe d'études sur l'eau de l'Assemblée Nationale, après l'avoir été par celui du Sénat. Je vous remercie de votre attention. (Source : http://www.environnement.gouv.fr, le 5 juin 2000)