Déclaration de Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, sur les axes du projet de loi de finances pour 2009 dans le contexte de crise financière internationale, à l'Assemblée nationale le 20 octobre 2008.
Date: 2008-10-20
Orateur: Christine Lagarde
Fonction: FRANCE. Ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi

Monsieur le président, Monsieur le ministre, Monsieur le mrésident de la commission des Finances, Monsieur le rapporteur général, Mesdames et Messieurs les députés, Nous ne vivons pas des temps ordinaires. Ce projet de loi de finances 2009 n'est pas un projet de loi de finances ordinaire : c'est un projet de loi de finances de crise. (I) La crise financière Cette crise, à n'en pas douter, est une crise d'excès. Excès de crédit aux États-Unis, où un système de distribution des prêts sans garde fou a conduit tout un peuple dans une crise immobilière sans précédent. Excès de complexité : la profession financière a joué l'apprenti-sorcier, perdant peu à peu la maîtrise des outils qu'elle a créés. Excès de cupidité, avec des politiques de rémunération qui incitaient bien souvent à saisir aujourd'hui des bonus faciles pour laisser demain des risques immodérés. Excès de volatilité, qui a saisi les marchés depuis la défaillance de Lehman Brothers. Cet excès, c'est celui de l'irrationalité de la Bourse et des investisseurs, qui ont fait ces jours derniers des bonds à deux chiffres, dans un sens comme dans l'autre. Isaac Newton disait, après avoir perdu une partie de sa fortune dans l'éclatement - déjà - d'une bulle spéculative en 1720 : « Je peux prévoir les mouvements des corps, mais pas la folie des hommes ». Qui oserait dire aujourd'hui que tout était prévisible ? La prospective, dans ces domaines, est bien souvent une simple rétrospective... C'est cette spirale irrationnelle de la défiance que vient aujourd'hui briser le plan du président Sarkozy, accompagné des autres gouvernements européens, pour assurer le financement de l'économie et restaurer la confiance. L'origine de la crise se situe aux États-Unis, et c'est aujourd'hui en Europe que s'élabore la réponse la plus cohérente, fruit d'une concertation sans précédent. Cette crise est appelée à durer. Ce serait une erreur de croire que tout redeviendra comme avant. C'est pourquoi le président de la République a appelé à Toulon à refonder le capitalisme. Ce ne sont pas des mots en l'air. Il y a plus de 60 ans, la conférence de Bretton Woods a établi les bases du système financier qui s'est maintenu jusqu'à nos jours. Ses deux cerveaux étaient deux Anglo-Saxons. Ce week-end, le président Bush, recevant le président Sarkozy à Camp David, en a accepté le principe. Une réunion mondiale des chefs d'État sur la crise mondiale devrait avoir lieu dès le mois de novembre. Aujourd'hui, « Bretton Woods II », comme on l'appelle déjà, est clairement une initiative du Vieux Continent. Le leadership européen est devenu, sous la présidence française de l'Union européenne, une réalité. Nous sommes sur la bonne voie : la semaine dernière, nous avons déjà défini les grands principes de la réponse internationale avec nos partenaires du G7 ; nous sommes mis d'accord en Eurogroupe sur un plan commun en Europe ; et nous l'avons déjà décliné au niveau national grâce à votre vote d'une loi en un temps record dans l'histoire de la Ve république. J'ai moi-même passé mes jours - et mes nuits - entre Luxembourg (Eurogroupe, Ecofin), Washington (G 7) et Bruxelles (Conseil Européen et sauvetage de Dexia). Je ne reviendrai pas sur les détails du plan auquel nous avons abouti, sinon pour réaffirmer qu'il est bien différent du plan Paulson : alors que les Américains s'apprêtent à racheter les actifs toxiques, l'État français prêtera aux banques avec comme gage des actifs de bonne qualité. Je peux vous dire que si nous nous battons jour et nuit pour ramener l'ordre dans le système financier, si nous mobilisons 360 Md euros à travers la loi de finances rectificative que vous avez votée pour permettre aux banques françaises de continuer à faire leur métier, ce n'est pas par bonté d'âme. Sauver les banques, ce n'est pas sauver les banquiers, c'est sauver les épargnants et les entrepreneurs, ceux qui économisent et ceux qui empruntent, les particuliers comme les PME. Et ces 360 Md euros, il faut le préciser, ne vont pas être débités demain sur le compte de l'État : ce chiffre, c'est avant tout une signature, la signature de l'État, qui va permettre d'emprunter sur les marchés et de prêter aux banques - avec intérêt, bien sûr. (II) Un PLF de lucidité Dans ce contexte d'incertitude sur la croissance économique, il faut reconnaître qu'il n'est pas simple de présenter un budget pluriannuel, avec une loi de programmation des finances publiques qui nous amène jusqu'en 2012. Il y a encore à peine un mois, notre hypothèse de croissance du PIB, à +1,0 % en 2009, était la plus basse des hypothèses de croissance d'un PLF depuis 24 ans. On ne peut donc pas dire que nous étions particulièrement optimistes ! Depuis, la crise financière a profondément rebattu les cartes. Même si la réponse des pays européens a été prompte et pertinente, même si elle devrait permettre de ramener la confiance sur les marchés financiers, elle aura des séquelles économiques. En un mois, nous sommes rentrés dans une nouvelle ère économique, où les enjeux à résoudre sont nouveaux. 1. Prévisions économiques pour 2009 La situation est très sérieuse. Les turbulences qui perdurent sur les marchés financiers internationaux depuis un an reflètent les conséquences d'une purge profonde et durable du secteur financier américain, après des années pendant lesquelles les liquidités ont été abondantes. La zone euro ressent de plein fouet les effets de cette crise. La croissance économique a été négative au 2e trimestre 2008 dans la zone euro (-0,2 %). Elle s'établit à -0,3 % en France, en raison notamment d'un repli de nos exportations lié à un contexte international dégradé. L'activité s'est repliée en Allemagne de -0,5 %, en Italie de -0,3 %, au Japon de -0,7 %. La situation économique et financière de l'Europe n'est pas assimilable à celle des États-Unis. Le dire n'est pas faire preuve d'optimisme, mais constater les faits. Les désordres interbancaires sont plus élevés aux États-Unis. En Europe, les agents restent solvables et sont essentiellement endettés à taux fixe [NB : ratio (dette des ménages / revenu) = 93,6 % en 2007 en France]. L'ajustement immobilier est plus graduel en France et en Allemagne qu'outre Atlantique. Les banques, quoiqu'ayant dû enregistrer des pertes importantes, sont moins exposées aux activités de marché, leurs revenus provenant majoritairement d'activité de clientèle. Tout ceci suggère une meilleure capacité à résister aux chocs financiers. Et depuis juillet, deux éléments favorables sont intervenus : le prix du baril de Brent a chuté - il s'établit actuellement aux alentours de 70 $ [après un pic de 148 $ en juillet] et l'euro est passé en-dessous de 1,40 $. Le texte du projet de loi de finances qui a été transmis début octobre au Parlement, et dont le volet sur les recettes a été arrêté début septembre, était construit sur une hypothèse de croissance du PIB de 1 % en 2009, qui est, je le répète, la plus basse des hypothèses de croissance d'un PLF depuis 24 ans. Avec l'épisode de crise financière aigüe qui s'est déclenchée à la fin du mois de septembre, nous sommes cependant entrés dans une nouvelle ère, avec des enjeux nouveaux à résoudre. Il est très probable que la croissance en 2009 n'atteigne pas 1 % et que nous soyons amenés à réviser notre prévision. Nous le ferons sur la base d'informations complémentaires. En particulier, nous estimons prudent de disposer du taux de croissance pour le 3e trimestre qui sera connu le 14 novembre, ainsi que de la prévision de la Commission européenne pour ajuster la prévision de croissance pour 2009. L'hypothèse de croissance du projet de loi de finances pourrait ainsi être amendée. Ce changement exceptionnel est pleinement justifié par une situation elle-même exceptionnelle. Faut-il pour autant renoncer aujourd'hui à examiner ce budget ? Absolument pas : le budget est d'abord une autorisation de dépenses. Et l'engagement du gouvernement à ne pas augmenter les impôts ne dépend pas de la prévision de croissance. Cet exercice de révision de la croissance, nous ne souhaitons pas le prendre à la légère. C'est une question de responsabilité. Nous souhaitons être le plus précis possible et pour cela, prendre en compte toutes les informations nécessaires. 2. La poursuite des réformes La crise ne doit pas nous dissuader de maintenir le rythme des réformes, ni de poursuivre notre travail de fond pour la modernisation de l'économie française. Bien sûr, nous gérons en priorité l''urgence financière, mais il n'y aurait pas pire signal à donner aux Français que de négliger la mise en oeuvre du programme présidentiel. Au-delà des lois sur le travail, l'emploi et le pouvoir d'achat, le développement et la poursuite de la réforme sur le marché de l'emploi contribue à améliorer le fonctionnement de notre économie. Vous connaissez tous, dans vos circonscriptions, des candidats à l'emploi qui profiteront de la création de Pôle Emploi, des seniors concernés par le plan d'action annoncé en juin, et les jeunes qui bénéficient du contrat d'autonomie proposé à 45 000 jeunes des quartiers sensibles. La mise en oeuvre de la loi de modernisation de l'économie du 4 août 2008 sera très rapide. Tous les décrets d'application de la loi (soit plus de 120 textes) seront pris avant la fin de 2008. Pour tous les salariés, une réforme de la formation professionnelle est engagée en concertation avec les partenaires sociaux. J'ai envoyé en juillet aux partenaires sociaux un document d'orientation détaillant les points sur lesquels doit porter négociation. Le renforcement du lien entre formation et emploi est nécessaire : une partie des fonds collectés doit être réorientée au service des publics les plus en difficulté, qui ne sont pas toujours couverts par les dispositifs actuels. Le système doit aussi réduire les inégalités d'accès à la formation au profit des salariés des petites et moyennes entreprises, des salariés peu qualifiés, des jeunes sans qualification ou des seniors. Des outils individualisés comme le congé individuel de formation, le droit individuel à la formation ou la validation des acquis de l'expérience doivent être nettement plus encouragés. Fin juillet, j'ai défini les orientations d'une réforme générale des prélèvements obligatoires soucieuse de favoriser la compétitivité des entreprises, l'attractivité de la France et le respect de l'environnement. Elle se traduira notamment dans les prochains mois par le plafonnement des niches fiscales dans un souci d'équité fiscale, une modernisation des valeurs locatives utilisées pour le calcul des impôts locaux, différentes mesures de fiscalité environnementale et une réforme de la taxe professionnelle pour mettre fin aux effets les plus nuisibles de cet impôt sur la compétitivité de nos entreprises. Un certain nombre de ces mesures sont d'ores et déjà intégrées dans le projet de loi de finances pour 2009, j'aurai l'occasion d'y revenir. À l'évidence, les réformes structurelles vont se concentrer sur le secteur financier et en particulier bancaire, pour mettre un terme aux excès du passé et faire en sorte que les circuits financiers redeviennent des instruments au service d'une croissance durable. La création d'un tarif social du gaz et de l'électricité, la prime à la cuve et la contribution transport permettront d'amortir des effets défavorables sur les ménages modestes des hausses passées de prix du pétrole. Enfin, la mise en oeuvre du Revenu de solidarité active, la promotion de l'intéressement et de la participation des salariés et la conditionnalité des allègements de charges reflètent une politique soucieuse de favoriser le retour à l'emploi et une redistribution équilibrée des richesses. 3. Le redressement des finances publiques Seul un rétablissement de nos finances publiques nous évitera de continuer à vivre à la charge de nos enfants et de leur transférer une charge budgétaire de plus en plus lourde. Le projet de loi de finances pour 2009 prévoit que les dépenses resteront fermement maîtrisées. Celles de l'État ne devraient pas augmenter plus vite que l'inflation en 2009 comme en 2008. Afin de nous rapprocher le plus possible de l'équilibre budgétaire en 2012, nous nous engageons à mettre en oeuvre un ajustement structurel des finances publiques de 0,5 % de PIB par an, et ce dès 2008. Conformément aux orientations prises à l'Ecofin informel de Nice, la France laissera jouer les stabilisateurs automatiques sur les recettes pour faire face à la pause de croissance de 2008-2009. Sur 2010-2012, grâce aux réformes structurelles mises en oeuvre et à la normalisation progressive de l'environnement économique mondial, notre taux de croissance pourra revenir à un niveau proche de son potentiel de moyen terme, et combler une partie du retard de demande accumulé en 2008 et 2009. Ce retour progressif de la croissance accompagnera et facilitera la réduction du déficit structurel à l'horizon de la législature. En ce qui concerne les recettes, nous n'augmenterons pas le poids global des impôts si les recettes publiques venaient à fléchir du fait de la situation économique. Les impôts sont déjà suffisamment élevés en France. Dans un contexte où l'aléa sur la croissance est exceptionnellement important, le gouvernement a donc choisi de poser comme cadre de travail la stabilité du taux de prélèvements obligatoires. Ce principe est inscrit dans le projet de loi de programmation des finances publiques qui vous est également soumis. Le rapport sur les prélèvements obligatoires, annexé au projet de loi de finances en application de la LOLF [loi organique sur les lois de finances], vous fournit l'ensemble des données nécessaires en matière d'évolution des prélèvements obligatoires sur le passé récent et pour les prochaines années. Nous aurons l'occasion d'en débattre. Sans les mesures déjà décidées de baisses des prélèvements, le taux de prélèvements obligatoires aurait été de 43,5 % du PIB en 2009. Avec les mesures décidées, il atteindra 43,2 % du PIB en 2009 et nous le stabiliserons à ce niveau jusqu'en 2012. Cela se traduira par une baisse nette de plus de 10 Md euros des prélèvements sur l'ensemble de la législature. Ces baisses d'impôts sont ciblées sur nos priorités politiques : le travail, l'innovation, la participation des salariés aux résultats. Voici le détail des baisses d'impôts : la loi travail, emploi, pouvoir d'achat (12 Md euros en 2012), le crédit d'impôt recherche (1,7 Md euros en 2012), la suppression de l'IFA (1,2 Md euros en 2012) ou l'incitation à l'intéressement (1,2 Md euros en 2012). Mais ce n'est pas parce que la politique fiscale est orientée vers la baisse des prélèvements obligatoires que l'on doit s'interdire de mener à bien certains projets par des financements spécifiques. C'est le cas pour le financement du RSA (+1,5 Md euros), le financement de l'audiovisuel public (+0,5 Md euros), la fiscalité environnementale (+1 Md euros) ou les mesures de redressement de la sécurité sociale (taxe sur les organismes complémentaires pour 1 Md euros, forfait social pour 0,4 Md euros). (III) Des principes clairs déterminent le projet de loi de finances pour 2009 et la programmation pluriannuelle des finances publiques. Ce budget est un budget d'aide à l'investissement (1), un budget vert (2), un budget juste (3). 1. Un budget d'aide à l'investissement. La politique fiscale ne se résume pas à financer les dépenses. C'est au moins autant un outil de politique économique. En matière fiscale, nous avons déjà agi en loi de finances pour 2008 pour stimuler l'investissement avec le triplement du crédit d'impôt recherche. Cette mesure très importante, dont les effets d'entraînement sur les dépenses de Recherche & Développement des entreprises sont sensibles, devrait générer chaque année +0,05 % de croissance du PIB supplémentaire. Elle est bien évidemment maintenue dans le projet de loi de finances pour 2009. Nous avons, dans la loi travail, emploi, pouvoir d'achat, ouvert la possibilité d'affecter l'ISF à l'investissement dans les PME : résultat : 1 milliard d'euros investis dès le démarrage de la mesure. Naturellement nous maintenons aussi cette mesure dans le projet de loi de finances pour 2009. Aujourd'hui nous vous proposons de supprimer une charge importante pour les entreprises, en particulier les petites entreprises, en particulier les entreprises qui connaissent des difficultés passagères, avec la disparition organisée en 3 ans de l'imposition forfaitaire annuelle. Le président de la République a annoncé sa volonté d'exonérer de taxe professionnelle les investissements nouveaux et de trouver une ressource de substitution pour les collectivités locales, cohérente avec une réflexion à mener sur les compétences des niveaux d'administration territoriale. Nous nous sommes préparés à une telle concertation Michèle Alliot-Marie, Éric Woerth et moi-même. 2. Un budget pour l'environnement. Le budget pour 2009 est aussi un budget vert, en faveur de la protection de l'environnement et de la nouvelle croissance. Les effets du bonus-malus écologique sur les ventes de véhicules sont d'ores et déjà très sensibles sur les 9 premiers mois de l'année. Ce sont près de 700 000 véhicules éligibles qui ont été vendus grâce à cette mesure sur les 3 premiers trimestres de cette année. Le projet de loi de finances pour 2009 met en place d'autres mesures favorables à l'environnement et aux travaux de rénovation énergétiques avec la création de l'éco-Prêt à Taux Zéro. Ce volet de verdissement de la fiscalité, c'est le résultat d'un travail approfondi impulsé par Jean-Louis Borloo et mené ensemble depuis plusieurs mois. La recherche d'une croissance durable, ce n'est pas seulement la défense de l'environnement, c'est aussi une opportunité de créer de nouveaux emplois, de nouvelles branches d'activité. Il en est ainsi de la création du PTZ travaux ou bien encore du développement de la filière bois ou du recyclage des déchets ménagers. S'agissant du PTZ travaux, l'aide est en réalité tout à fait substantielle et représente environ 8 500 euros pour un emprunt de 28 500 euros à 10 ans qui aurait été contracté au taux de 5,40 %. Le prêt peut être accordé dans la double limite de 30 000 euros et 300 euros/m², mais sans condition de ressources. Le crédit d'impôt sur les intérêts d'emprunt et le PTZ accession seront majorés pour les logements neufs répondant à la norme « bâtiment basse consommation ». Quant au crédit d'impôt développement durable, il est étendu aux propriétaires bailleurs et aux frais de main d'oeuvre pour les travaux d'isolation des parois opaques. En contrepartie, certains matériels qui ne sont plus considérés comme écologiquement performants sortiront du champ du crédit d'impôt. Ces mesures présentent l'intérêt supplémentaire de soutenir au bon moment le secteur du Bâtiment - Travaux Publics dont l'activité a sensiblement ralenti au printemps. Le PLF 2009 comprend enfin des mesures d'orientation des comportements des entreprises et des collectivités : - les aides à l'agriculture biologique sont accrues, avec le doublement du crédit d'impôt en faveur de l'agriculture biologique et la possibilité donnée aux collectivités locales d'exonérer de taxe foncière ces exploitations. - les dispositifs d'incitation aux restructurations forestières et à la mise en place de contrats de gestion durable des forêts sont accrus, de même qu'une aide en trésorerie en direction des industries de transformation du bois. - la Taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) est alourdie pour les déchets ménagers non recyclés, ce qui doit conduire à financer des investissements permettant de limiter le stockage ou l'incinération. - la défiscalisation sur les biocarburants est progressivement réduite, comme en Allemagne, sans que nous ne revoyions à la baisse nos objectifs d'incorporation des biocarburants aux carburants fossiles. La Taxe générale sur les activités polluantes, qui doit être acquittée en cas de non respect de l'obligation d'incorporation étant suffisante pour en assurer le respect. - nous généralisons à tout le territoire la taxe kilométrique sur les poids lourds dont le principe a été voté pour la région Alsace. Cette taxe devra pouvoir être en place sur les principaux axes routiers en 2011. Nous agissons dès 2009 toutefois pour nos entreprises de transport routier en ramenant la taxe à l'essieu aux minima communautaires. 3. Un budget juste. Le budget 2009 est par ailleurs un budget juste : nous plafonnerons les niches fiscales pour que chaque Français contribue selon ses moyens, à la couverture des charges publiques. C'est une question d'équité fiscale. Nous nous attaquons, dans le présent projet de budget, aux niches fiscales qui permettent, malgré de très hauts revenus, de réduire son impôt sur le revenu sans limitation de montant : réductions d'impôts outre-mer, régime dit « Malraux » et régime des loueurs en meublé professionnels. Ce ne sont pas des dispositions de rendement budgétaire mais d'équité fiscale. Je souhaite que l'on trouve notamment toutes les modalités pour que cela n'aboutisse pas à réduire l'investissement dans nos collectivités d'outre-mer. Pour chacun de ces régimes, le gouvernement propose un plafonnement de l'avantage fiscal qui conduira à répartir l'investissement actuel sur davantage d'investisseurs : - un plafonnement à 140 000 euros de dépenses annuelles déductibles, en secteur sauvegardé, pour l'avantage dit « Malraux » ; - un plafonnement de 40 000 euros ou 15 % du revenu pour les réductions d'impôt outre-mer ; - la fermeture du régime des loueurs en meublé professionnels aux « faux » professionnels, qui basculeraient dans le régime de droit commun des revenus fonciers . Nous aborderons bientôt, à l'initiative de votre commission des Finances, le dossier de l'évaluation systématique et préalable au renouvellement de ces niches fiscales. Mesdames et Messieurs les députés, avec l'épisode de crise financière aigüe du mois de septembre, nous sommes entrés dans une nouvelle ère. A court terme, la croissance s'en ressentira. Il est probable que la croissance en 2009 n'atteigne pas 1 % et que nous soyons amenés à réviser notre prévision. Comme je vous l'ai indiqué, cette révision de la croissance se fera sur la base d'informations complémentaires qui seront disponibles d'ici mi-novembre. Nous ne souhaitons en effet pas prendre à la légère l'exercice de révision de la croissance. C'est une question de responsabilité. Quoiqu'il en soit, ni la crise, ni les contraintes inhérentes à tout budget ne peuvent nous empêcher de poursuivre notre politique de modernisation de notre pays. C'est le mandat que les Français ont donné à ce gouvernement en 2007, et c'est le cap qui sera maintenu. Je vous remercie. Source http://www.minefe.gouv.fr, le 23 octobre 2008