Déclaration de M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, sur les grandes lignes du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, au Sénat le 12 novembre 2008.
Date: 2008-11-12
Orateur: Eric Woerth
Fonction: FRANCE. Ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique

Monsieur le Président, Monsieur le Président de la Commission des affaires sociales, Messieurs les Rapporteurs Mesdames et Messieurs les sénateurs Je vous présente aujourd'hui notre projet pour le financement de la sécurité sociale en 2009, avec Roselyne BACHELOT, Xavier BERTRAND ainsi que Valérie LETARD et Nadine MORANO. Ce projet, nous l'avons construit avec un principe : la responsabilité. Face aux difficultés de l'économie mondiale, face aux inquiétudes de nos concitoyens, nous avons un devoir de vérité et d'action. Le Président de la République l'a clairement montré : il faut dire la vérité aux Français, ne pas nier les difficultés pour mieux les affronter. Il faut agir, prendre les mesures efficaces, fortes qui sauront recréer la confiance. La vérité, c'est d'abord tirer les conséquences de la crise que nous vivons sur nos prévisions de recettes. Comme je m'y étais engagé devant vous, lors de l'audition en commission le 28 octobre dernier, je vous présente aujourd'hui une trajectoire de recettes modifiée du fait de la révision des hypothèses macroéconomiques qui ont été présentées ici par Christine Lagarde et moi-même jeudi dernier. Cet effort de réalisme est essentiel pour maintenir la sincérité de notre projet de loi, élaboré dans des circonstances économiques qui ont sensiblement changé aux cours des dernières semaines. Mais ce n'est pas une tâche facile : la sincérité, ce n'est pas changer les prévisions chaque matin en fonction des cours de bourse ; nous avons pris quelques semaines nécessaires de recul pour dégager une tendance raisonnable, éclairée. Nous revoyons à la baisse la progression de la masse salariale en 2008, de 4,5% à 4,25%. Pour 2009, la prévision de croissance du PIB est revue de 1% à 0,5%. L'inflation prévisionnelle est révisée, elle aussi, de 2 à 1,5%. La masse salariale sera donc doublement affectée et progresserait ainsi de 2,75% au lieu de 3,5%. Nous tirerons toutes les conséquences sur les recettes en vous présentant les amendements nécessaires au cours de la discussion. Nous procèderons aussi dans les semaines qui viennent à une actualisation du rapport économique, social et financier pour tenir compte de ces nouvelles prévisions. Les dépenses n'ont pas été modifiées au-delà de l'incidence mécanique des hypothèses révisées d'inflation. Ces dépenses traduisent donc toujours une volonté de maitrise dans la durée de la dépense publique, mais nous ne coupons pas à l'aveugle pour compenser les plus faibles recettes. Cela nous conduit donc de manière totalement transparente à afficher des déficits plus importants. Mais ce sera un supplément de déficit conjoncturel, lié aux circonstances exceptionnelles que nous traversons ; nous n'abandonnons pas la maîtrise structurelle des dépenses en vue du retour à l'équilibre. Un mot sur 2008, tout d'abord. Compte tenu de la révision de nos prévisions de recettes, le déficit du régime général serait de 9,3 milliards d'euros, à un niveau comparable à celui de 2007. Vous aviez voté l'année dernière une amélioration du déficit, à moins de 9 milliards ; jusqu'à ces dernières semaines, nous étions en phase avec cet objectif. Cette révision s'explique intégralement par la nouvelle prévision de recettes que j'ai voulu la plus honnête possible : nous prévoyons une progression de la masse salariale de 4,25% avec une évolution des salaires de 3,3% ; c'est une baisse de 0,25 point de masse salariale par rapport à notre prévision de septembre, soit environ 500 millions d'euros de recettes en moins pour le régime général. Nous avons aussi intégré une moindre rentrée de la taxe sur les salaires acquittée par le secteur des banques et assurances, à hauteur de 200 millions d'euros. Il n'y a pas de modification concernant les dépenses, pour lesquelles nous maintenons nos efforts : nous avons cette année un ONDAM mieux tenu car nous avons su prendre, avec Roselyne BACHELOT, les mesures nécessaires pour limiter le dépassement. Le déficit de l'assurance maladie serait ainsi de 4,2 milliards d'euros en 2008, ce qui reste le meilleur niveau atteint depuis 2001. Rappelez-vous, il était de 11,6 milliards en 2004 : nous avons divisé le déficit par 3 en 4 ans. Mais le déficit de l'assurance vieillesse s'accroît à 5,8 milliards d'euros, ce qui rend d'autant plus nécessaires les mesures proposées par ce projet de loi pour apporter des recettes à l'assurance vieillesse et pour lever les entraves à l'emploi des seniors. En 2009, la révision de nos prévisions conduit à anticiper une perte de recettes de près de trois milliards d'euros : la masse salariale, sur laquelle 65% des recettes de la sécurité sociale sont assises, progresserait à 2,75% au lieu de 3,5% ; nous anticipons par ailleurs de moindres rentrées de la taxe sur les salaires ainsi qu'un moindre rendement des prélèvements sociaux sur les revenus du capital. Face à cette dégradation de notre environnement, nous maintenons notre effort sur la dépense mais, je le répète, nous ne chercherons pas à compenser le manque de recettes par plus de prélèvements ou par des coupes brutales dans les dépenses. Notre projet de financement pour la sécurité sociale est bâti sur un effort vigoureux de redressement à hauteur de 6 milliards d'euros, un effort équilibré avec 3 milliards d'euros d'économies sur les dépenses, 1,7 milliards d'euros de redéploiement de ressources et 1,4 milliards d'euros de recettes nouvelles. Cette action, nous la maintenons, nous la confirmons. Moins de recettes, c'est donc une dégradation conjoncturelle supplémentaire du déficit : le déficit du régime général ne serait plus de 8,6 milliards d'euros en 2009 mais de 10,5 milliards d'euros. Ces révisions de nos prévisions de recettes étaient nécessaires, pour la clarté de nos débats, pour maintenir le réalisme de notre projet de loi de financement. Elles illustrent bien notre démarche : un effort d'efficacité sur la dépense qui se justifie indépendamment de la conjoncture et des plus- ou moins-values de recettes selon l'évolution de l'économie ; des plus- ou moins-values que nous ne chercherons pas à compenser. Une fois de plus, je le répète, il nous faut beaucoup de constance dans la maîtrise de la dépense. Dans notre système, il faut sans cesse modifier les curseurs pour revenir sur le chemin de l'équilibre. Dans le contexte actuel, notre action, Mesdames et Messieurs les sénateurs, c'est de poursuivre le redressement structurel de la sécurité sociale sans pénaliser les ménages, en limitant les prélèvements nouveaux sur les entreprises. Aucune mesure ne pèsera sur le pouvoir d'achat des ménages ; nous tiendrons au contraire nos engagements en faveur des retraités les plus modestes. Et ce n'est pas non plus en période de crise que nous devons remettre en cause les exonérations de cotisations qui soutiennent l'emploi. Les allègements généraux représentent, il est vrai, 23 milliards d'euros qui sont intégralement compensés à la sécurité sociale. Mais ils ont une vraie efficacité en termes de baisse du coût du travail et de soutien à l'emploi peu qualifié. Vous le voyez bien, la voie est étroite. Notre stratégie, ce n'est pas la rigueur, ce n'est pas le rationnement : comment peut-on prétendre cela alors que nous apportons près de 5 milliards d'euros supplémentaires au système de santé avec une progression de l'ONDAM de 3,3%, 700 millions d'euros de prestations familiales nouvelles, près de 4 milliards d'euros de prestations vieillesse avec les revalorisations. Notre stratégie, c'est la dépense utile, efficiente, la chasse aux gaspillages, la mise sous tension du système : la clarification des rôles et des responsabilités. Telles sont les ambitions de ce projet de loi de financement de la sécurité sociale. Comme ce fut le cas à l'Assemblée nationale, je souhaite que les débats au Sénat permettent encore d'améliorer ce projet de loi tout en maintenant les équilibres acquis sur plusieurs mesures d'importance. 1) La première ambition de ce projet de loi : assainir les situations issues du passé Je m'étais engagé l'année dernière à régler la question du déficit de la protection sociale des exploitants agricoles, c'est fait dans le projet de loi de finances et de financement de cette année. L'effort financier consenti par l'Etat est important. L'intégralité de la dette du FFIPSA à fin 2008 sera reprise par l'État. A compter de 2009, l'État affectera au financement de la branche maladie des exploitants agricoles la totalité de la taxe sur les véhicules de société, ce qui permet d'équilibrer cette branche en 2009 et de l'intégrer financièrement à la CNAMTS. La gestion des prestations continuera d'être assurée par la MSA et le FFIPSA sera supprimé. Prendre ses responsabilités, c'est aussi régler la question de la reprise de dette de la Sécurité sociale. Je m'y étais engagé, le projet de loi prévoit un transfert à la CADES des déficits cumulés du régime général et du FSV, soit près de 27 milliards d'euros à fin 2008, sans hausse de CRDS ni d'aucun prélèvement et sans report sur les générations futures. Nous affecterons à la CADES une fraction de la CSG - 0,2 point - dont bénéficie aujourd'hui le Fonds de solidarité vieillesse. Je sais que pour certains d'entre vous, il aurait été plus simple d'augmenter la CRDS et de baisser d'autant la CSG. Je ne l'ai pas souhaité pour éviter toute polémique sur l'augmentation des prélèvements obligatoires et pour ne pas pénaliser certains revenus qui sont soumis à la CRDS et pas à CSG. Je comprends vos préoccupations à l'égard du FSV mais elles ne me paraissent pas fondées. Il est vrai que le retour à l'équilibre du FSV sera décalé de quelques années mais la CADES aura repris l'intégralité de sa dette cumulée à fin 2008. Le schéma que nous avons trouvé est bon. Je souhaite qu'il soit entériné par votre Haute Assemblée. Par ces deux mesures d'apurement des dettes du passé, nous améliorons la gestion financière de la sécurité sociale : la reprise de dette permet au régime général d'économiser 1,1 milliard d'euros de frais financiers en 2009. La suppression du FFIPSA permet de rationnaliser l'organisation du financement de la protection sociale agricole. 2) Deuxième ambition, et je sais que vous y êtes très attaché, Monsieur le rapporteur : la préservation des recettes de la sécurité sociale Vous avez, Mesdames et Messieurs les sénateurs, Monsieur le rapporteur, fortement contribué à cette prise de conscience : le redressement des finances publiques implique de mieux maîtriser la création des exonérations et de mieux en évaluer l'efficacité. Vous avez examiné la semaine dernière la loi de programmation des finances publiques. Cette loi apporte pour la première fois des règles de gouvernance en matière de maîtrise des niches sociales et fiscales. Quelles sont ces règles ? Une évaluation systématique des dispositifs trois ans après leur création, un objectif annuel de coût des niches sociales et la mise en place d'un gage pour les créations de nouvelles exonérations. Vous avez, au cours de la discussion la semaine dernière, adopté un amendement qui prévoit que la règle de compensation s'applique chaque année, et non pas sur l'ensemble de la période 209-2012 : tant que le niveau des ressources de la sécurité sociale prévu dans la loi de programmation ne sera pas atteint, aucune mesure nouvelle ne pourra les diminuer. C'est un engagement vertueux. Dès ce projet de loi, je propose de réduire l'impact des abattements d'assiette en mettant en place un forfait social, une contribution patronale d'un montant faible - 2% - sur l'intéressement, la participation, l'épargne salariale et la retraite supplémentaire. Nous voulons développer ces dividendes du travail ; il est alors naturel qu'ils participent au financement de la protection sociale, pour environ 400 millions d'euros. Vous le savez, nous avons eu des discussions à l'Assemblée nationale pour y intégrer les stock-options ou les indemnités de rupture. Vous souhaitez, Monsieur le rapporteur, de votre côté, l'étendre aux titres-restaurants ou aux aides versées par les comités d'entreprise. Je n'y suis pas favorable car j'ai la conviction que nous avons atteint un bon équilibre tant sur l'assiette que sur le taux. Nous instaurons en effet ce prélèvement sur des revenus qui sont appelés à se développer avec les incitations de la loi sur les revenus du travail ; ce prélèvement ne pèsera donc pas sur le pouvoir d'achat des salariés comme pourrait le faire un prélèvement en 2009 sur les titres-restaurants ou les avantages accordés par les comités d'entreprise. Equilibre aussi parce que ce forfait social, c'est une contribution due par l'employeur quand le salarié acquitte de son côté la CSG ; ce serait dénaturer le rôle de cette contribution en l'appliquant sur des revenus sur lesquels le salarié n'acquitte aucun prélèvement. Sur les parachutes dorés, nous avons eu des discussions intéressantes à l'Assemblée nationale. Monsieur le rapporteur, vous souhaitez améliorer encore le dispositif en assujettissant dès le premier euro ces sommes non seulement à cotisations mais également à la CSG et la CRDS. Vous souhaitez également éviter les stratégies de contournement en faisant masse de toutes les catégories d'indemnités de rupture. Je ne peux qu'y être favorable. La préservation des recettes de la sécurité sociale passe aussi par la juste compensation par l'Etat des dispositifs d'exonération. Messieurs les sénateurs, Monsieur le rapporteur, vous y êtes attachés et je le suis aussi. C'est la raison pour laquelle je m'emploie à clarifier les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale. Cela passe par le règlement des dettes anciennes par l'Etat. De nouvelles mesures seront prises en ce sens dans le prochain collectif budgétaire. Cela passe également par une meilleure budgétisation des différents dispositifs d'exonérations et de prestations sociales prises en charge par l'Etat. Cette clarification passe enfin par la transparence sur les dispositifs qui ne sont pas compensés. Monsieur le rapporteur, vous avez souhaité, au moment du vote au Sénat de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale en 2005, réserver aux lois de financement de la sécurité sociale le monopole de la non compensation. Je suis attaché à un tel monopole et à ce devoir de transparence vis-à-vis du Parlement sur les dispositifs non compensés. Et c'est la raison pour laquelle je souhaite que l'article 22 du projet de loi soit voté en l'état. C'est un devoir de transparence et de responsabilité. Les dispositifs qui ne sont pas compensés le sont pour des raisons objectives et des enjeux financiers faibles. J'aurai l'occasion d'y revenir au cours du débat. 3) Assainir le passé, préserver les recettes et surtout maîtriser les dépenses. Car, vous le savez, la maîtrise de la dépense est pour moi une priorité. Mieux gérer le système, c'est fixer une progression réaliste des dépenses d'assurance maladie. Et se donner les moyens de respecter cet objectif L'ONDAM, c'est l'objectif voté, et pas l'ONDAM plus le seuil d'alerte. En 2008, nous avons contenu le dépassement à 750 millions d'euros par des mesures de bonne gestion ; c'est nettement mieux que l'année précédente mais ce dépassement est encore excessif. En 2009, et pour les années suivantes, nous avons décidé de fixer l'ONDAM à 3,3%. Cet objectif évite deux écueils : le premier c'est l'optimisme de façade, c'est l'objectif que l'on sait impossible à atteindre ; le second, c'est la résignation, c'est de laisser filer les dépenses plus vite que les ressources. La tenue des dépenses en 2008 en témoigne, il y a une voie médiane : l'ambition peut être réaliste, quand on s'en donne les moyens. En 2009, je prendrai, avec Roselyne BACHELOT, toutes les mesures nécessaires pour que cet objectif soit précisément respecté : le dépassement est à proscrire, nous saurons rester vigilants et ajuster au plus près le pilotage des dépenses. L'effort nous concerne tous car, dans le domaine de la santé, les responsabilités sont éclatées et chacun doit prendre sa part : citoyens, professionnels de santé et gestionnaires du système. J'attends des caisses d'assurance maladie qu'elles redoublent leurs efforts de maîtrise médicalisée. Il faut atteindre 100% des objectifs, et non pas 60% comme ces trois dernières années en moyenne. J'aimerais également que les partenaires sociaux qui composent le Conseil de l'UNCAM donnent plus de visibilité à la politique de gestion du risque de l'assurance maladie, qu'ils en détaillent les objectifs et les instruments pour la faire accepter dans l'opinion. Je souhaite aussi que la Haute autorité de santé s'empare plus résolument et plus rapidement de ses nouvelles compétences en matière médico-économique : une recommandation en 2008, c'est bien mais il faut accélérer. Nous n'avons pas le temps d'attendre et de laisser filer les déficits. 4) En matière de retraite, ce projet de loi prend des mesures fortes en faveur de l'emploi des seniors Les débats parlementaires à l'Assemblée nationale ont permis d'avancer sur les mises à la retraite d'office, que le gouvernement prévoyait de supprimer en 2010 dans son texte initial. L'équilibre atteint a été mal interprété par certains. Levons les ambiguïtés comme Xavier BERTRAND l'a déjà fait à plusieurs reprises : il s'agit de donner plus de liberté aux salariés, un droit nouveau de poursuivre leur activité au-delà de 65 ans. Les salariés qui voudront continuer à travailler pourront le faire, sans être mis à la retraite d'office par leur employeur. Dans la fonction publique, nous supprimons les âges couperet à 55 ou 60 ans qui empêchaient ceux qui voulaient travailler de poursuivre leur activité. Contrairement à ce qui a été dit ici ou là, ces mesures ne remettent pas en cause l'âge de la retraite ; il s'agit simplement de laisser travailler ceux qui le souhaitent au-delà des limites d'âge actuelles. Sur l'indemnité temporaire de retraite servie à l'outre-mer, nous avons aussi trouvé à l'Assemblée nationale un bon équilibre pour calibrer la réforme tant pour le stock et le flux et pour déterminer un calendrier acceptable par tous. Je souhaite que cet équilibre soit préservé au Sénat. 5) Mieux gérer le système, c'est aussi savoir affecter les ressources là où sont les besoins Sans s'arrêter aux frontières institutionnelles entre les branches et les risques de la protection sociale. Cela n'a pas de sens de creuser les déficits d'un côté et d'avoir des excédents de l'autre. Cette vision globale est essentielle pour faire face au défi du vieillissement et redresser les comptes de l'assurance vieillesse. Nous la mettons en oeuvre dans ce projet de loi : la branche famille financera progressivement, d'ici 2011, l'intégralité des majorations de pensions pour enfant. Je sais que vous avez eu un débat à ce sujet en commission des affaires sociales. Mais j'en appelle à votre responsabilité : que ces majorations familiales aient été financées par l'assurance vieillesse lorsque la branche retraite était excédentaire et que la politique familiale était à construire, c'était justifié. Aujourd'hui, ce n'est pas faire insulte à la branche famille que de lui demander de prendre en charge ces avantages. Ce principe de solidarité entre branche de la protection sociale s'appliquera aussi à la hausse des cotisations vieillesse qui sera de 0,3 point en 2009 et qui doit être compensée par une baisse équivalente des cotisations d'assurance chômage. Avec un excédent prévisionnel de l'UNEDIC de 4 milliards d'euros en 2009, les partenaires sociaux ont des marges de manoeuvre pour baisser les cotisations chômage, même avec l'évolution du contexte économique. 6) Mieux gérer, c'est aussi renforcer la lutte contre la fraude et les abus Un euro fraudé, c'est un euro détourné du financement solidaire, un euro de moins pour ceux qui en ont vraiment besoin et respectent les règles. J'ai renforcé la coordination des différents acteurs et les échanges d'information en mettant en place une organisation nouvelle, avec une délégation nationale de lutte contre la fraude, et en renforçant les outils des contrôleurs. Dans ce projet de loi, j'ai souhaité renforcer les sanctions pour qu'elles soient réellement dissuasives. Le Président de la République a demandé de mettre en place des sanctions financières plancher, nous le faisons : en cas de fraude manifeste à l'assurance maladie, des sanctions minimales pourront être décidées par les caisses. Et les sanctions seront proportionnées à l'ampleur de la fraude et aggravées en cas de fraude en bande organisée. Bien gérer, c'est s'assurer que les procédures d'ouverture de droits sont sécurisées, que le recours aux attestations sur l'honneur est strictement encadré. Dans le cas des prestations vieillesse, nous avons bien vu les risques d'abus voire de fraude en matière de régularisation de cotisations arriérées. Je vous rappelle l'enjeu : un risque de 200 millions d'euros et des fraudes estimées jusqu'à 45 millions d'euros. J'ai pris des mesures, avec Xavier BERTRAND, dès janvier et vous propose de les renforcer avec ce projet de loi. Vous le voyez, Mesdames et Messieurs les sénateurs, l'équilibre de nos finances sociales exige une action soutenue, une volonté partagée et des efforts constants de bonne gestion. Pas de recette miracle mais que chacun fasse son travail le mieux possible, dans son champ de responsabilité et en ne perdant jamais de vue l'intérêt général. Source http://www.comptes-publics.gouv.fr, le 24 novembre 2008