Déclaration de Mme Marie-Josée Roig, ministre déléguée à l'intérieur, sur les pouvoirs de police des maires, Strasbourg le 21 mars 2005.
Date: 2005-03-21
Orateur: Marie-Josée Roig
Fonction: FRANCE. Ministre délégué à l'intérieur

Monsieur le Président du Conseil Consultatif de Droit Local, cher Emile BLESSIG, Monsieur le Préfet, Mesdames et Messieurs les parlementaires, Mesdames et Messieurs les élus, Je vous remercie infiniment Monsieur le Président pour vos mots d'accueil très chaleureux. Je remercie aussi, cher Emile BLESSIG, d'offrir grâce au Conseil Consultatif de Droit Local un cadre à une consultation qui pourrait aboutir à des améliorations dans la pratique quotidienne des pouvoirs de police des maires. L'ensemble des membres de votre Conseil, qu'ils soient parlementaires, élus régionaux, élus départementaux ou maires des trois départements du Bas-Rhin, Haut-Rhin et Moselle, sont parfaitement habilités à se prononcer sur le sujet qui nous réunit ce jour. Votre Conseil est de création récente et s'est déjà emparé d'un sujet majeur en Alsace-Moselle : l'application du droit concordataire à l'aune de la montée en puissance du fait religieux dans notre société. Les auditions publiques que vous avez engagées montrent que les questions juridiques sont souvent le reflet des débats de société. Je sais donc que les avis de cette éminente assemblée seront les plus éclairés. I - Quelles sont les raisons de cette réunion ? Outre le plaisir de rencontrer de nombreux amis sur cette terre alsacienne, trois raisons motivent ma présence devant vous : la première est de répondre à un engagement du gouvernement ; la seconde, par ma présence devant vous, est de reconnaître une nouvelle fois l'importance et la qualité du droit d'Alsace-Moselle ; la troisième est motivée par la volonté de notre gouvernement de conforter l'action des maires, pivots de notre démocratie locale. 1/ Certains d'entre vous étaient présents au ministère de l'intérieur le 23 novembre autour de Jean-François COPÉ quand celui-ci prit l'engagement de vous rencontrer ici pour évoquer la question du pouvoir de police générale des maires. En tant que ministre en charge des 36800 communes de France et en tant que maire d'une d'entre elles, j'ai repris le flambeau avec grand intérêt. Mais l'engagement de consulter les élus locaux a aussi été pris devant la représentation nationale l'année dernière au moment de l'examen du projet de loi habilitant le gouvernement à simplifier le droit. Permettez-moi d'effectuer un bref rappel : l'année dernière, le gouvernement avait demandé au Parlement l'autorisation de prendre une ordonnance pour harmoniser le régime applicable à l'exercice des compétences de police administrative des maires d'Alsace-Moselle sur celui des autres communes. Il s'agissait des dispositions de l'article 8 alinéa 3. Le 11 juin 2004, l'Assemblée nationale adoptait cet article en repoussant notamment un amendement de Francis HILMEYER qui demandait a minima une consultation des institutions en charge des questions de droit local. Par la suite, le gouvernement a constaté l'impossibilité de mener une concertation approfondie avant l'adoption du projet de loi qui a été promulgué en décembre dernier. Ainsi en octobre, Dominique DE VILLEPIN et Jean-François COPÉ ont proposé au Sénat de retirer les dispositions de l'article 8 afin de prendre le temps de consulter les élus d'Alsace-Moselle. Le 23 novembre, j'y reviens, la réunion à laquelle vous assistiez, Monsieur le Président, a démontré l'envie des participants de débattre de façon plus approfondie en évitant les querelles de principe ou "théologiques". La démarche que le gouvernement propose est uniquement pragmatique. 2/ La deuxième raison de ma venue est de montrer l'intérêt et l'estime que le gouvernement porte aux manifestations de l'identité alsacienne. Le droit local, qui est une construction plus que séculaire et subtile, en est un parfait exemple. Votre droit local est riche et diversifié et épouse une partie non négligeable des activités privées et professionnelles des alsaciens et des mosellans. Je le conçois non comme un sanctuaire à défendre sans discernement mais comme une réalité à faire vivre dans notre contexte national et européen. Le droit local jouit d'une forte légitimité, en raison des conditions de sa formation mais aussi de ses qualités intrinsèques, largement reconnues. Pour assurer le suivi du droit local, vérifier son articulation avec le droit général, les compétences de la Commission d'harmonisation du droit privé et de l'Institut de Droit Local viennent en appui du Conseil Consultatif. Je tiens par ma présence aujourd'hui à saluer les présidents de ces organismes, le sénateur HAENEL, M. WOEHRLING et leurs collègues qui contribuent avec talent à faire évoluer dans l'intérêt général le droit alsaco-mosellan. 3/ La troisième raison de ma venue est de manifester la forte volonté du gouvernement de conforter l'action des maires. La possibilité de moderniser le droit local sur certaines questions relevant du pouvoir de police générale irait dans le même sens qu'un certain nombre d'autres initiatives. La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, qui est l'acte II de la décentralisation, a transféré un certain nombre de compétences aux collectivités territoriales, elle a aussi conforté les communes à travers leur outil privilégié de l'intercommunalité. Dominique DE VILLEPIN et moi-même préparons actuellement deux textes de loi qui renforceront les capacités d'action des maires. Le projet de loi de modernisation de la fonction publique territoriale, qui arrive prochainement dans sa phase de consultation, sera le volet humain de cette nouvelle décentralisation. Les exécutifs locaux et notamment les maires bénéficieront d'une plus grande autonomie de gestion. Ils devraient pouvoir recruter plus facilement leurs plus proches collaborateurs. Ils disposeront aussi de meilleurs outils pour la gestion de leurs ressources humaines. Les maires qui sont, et de loin, les plus importants employeurs de la fonction publique territoriale, profiteront grandement de ces nouvelles dispositions. Un second projet de loi devrait aussi être examiné dans les prochains mois par le Parlement : il s'agit du projet de prévention des violences : Le maire verra son rôle de pilote de la prévention de la délinquance au plan local significativement conforté. Les résultats spectaculaires que le gouvernement enregistre depuis près de trois ans en matière de lutte contre l'insécurité ne pourront s'inscrire dans la durée si l'on ne met pas en place un dispositif de prévention adapté aux réalités du terrain. Des outils seront mis à la disposition des maires pour leur donner les moyens de leur nouveau rôle qui répond à l'attente des Français. Me fondant sur un vaste chantier que je mène de professionnalisation des polices municipales, il est prévu de renforcer les pouvoirs de police administrative des maires et les pouvoirs de verbalisation des agents de police municipale. Vous voyez donc que nos réflexions sur la modernisation de certaines dispositions alsaco-mosellanes du Code Général des Collectivités Territoriales ont vocation à s'inscrire dans ce contexte de renforcement du pouvoir de police des maires. II - Les objectifs de la réunion Les objectifs du gouvernement relèvent bien de cette démarche de conforter les compétences propres des maires, le "noyau dur" de leurs missions, celui qui ne se délègue pas : le pouvoir de police général. 1/ Mon principal objectif pour notre réunion est de clarifier le débat qui était un peu confus, de notre fait certainement, le 23 novembre dernier. Non, l'introduction d'un pouvoir général de substitution du préfet dans le droit local n'est pas l'objectif d'une éventuelle modernisation ! Comme vous l'a très bien démontré le président BLESSIG dans sa lettre de convocation du 21 février, il y a bien deux niveaux de réflexions à mener : - celui du toilettage de certains articles relatifs au pouvoir de police général du maire qui viserait aussi à combler quelques omissions dans la liste des actes de police autorisés pour les maires d'Alsace-Moselle ; - le second niveau, totalement indépendant du premier, sera de vérifier si, dans le cas particulier et unique de carence du maire, la possibilité de doter les préfets des trois départements d'un pouvoir de substitution ne pourrait pas apporter des garanties supplémentaires pour les interventions des maires. C'est bien ce niveau-là des réflexions qui a suscité des débats parfois un peu polémiques sur des intentions malignes de l'Etat d'attenter aux libertés communales d'Alsace-Moselle. Telle n'est pas notre intention et j'espère que vous en êtes convaincus ! 2/ J'aimerai ainsi à l'issue de ma présentation et de nos échanges d'aujourd'hui pouvoir conclure de deux choses l'une. Soit vous concluez à l'ouverture d'une période de préparation des recommandations pour la modernisation de quelques aspects du droit local. Soit vous considérez que le débat n'a plus lieu d'être et que les pouvoirs des maires d'Alsace-Moselle en matière de police générale sont largement suffisants. Dans la première hypothèse, vos recommandations auraient vocation à constituer la trame d'une ordonnance que le gouvernement pourrait demander au Parlement de prendre dans le cadre du prochain projet de loi habilitant le gouvernement à simplifier le droit. Ce PLH n°3 ne serait pas adopté avant la fin de l'année. Je tiens vraiment à vous affirmer que dans ce débat le gouvernement ne cherche qu'à aider les maires d'Alsace-Moselle et en aucun cas à recentraliser des compétences au profit des représentants de l'Etat qui d'ailleurs ne le demandent pas Ce gouvernement est profondément décentralisateur comme je l'ai indiqué au Président RICHERT et comme j'aurai l'occasion de le redire au Président du Conseil Régional à la suite de notre réunion. III - Problématique 1/ La modernisation des pouvoirs de police du maire La question de la modernisation des pouvoirs de police des maires des communes d'Alsace-Moselle relève de notre point de vue d'une logique de simplification qui est le fondement d'une efficacité accrue dans les interventions des édiles communaux. Comme vous avez pu vous en rendre compte dans le tableau préparé par la DGCL que M. BLESSIG vous a envoyé avec son invitation, les pouvoirs de police des maires des communes de vos trois départements et ceux des maires des autres communes sont quasiment identiques à quelques alinéas près du Code Général des Collectivités Territoriales. Quand il y a des différences, elles sont pour la plupart très atténuées, voire supprimées, dans les faits par la jurisprudence ou la doctrine administrative. Par contre, pour quelques dispositions encore moins nombreuses, des différences de fond subsistent entre les pouvoirs des maires d'Alsace-Moselle et ceux des autres. Ces différences sont en général au détriment des capacités d'actions des maires de vos circonscriptions. a/ Je souhaiterais vous citer quelques exemples de différences au niveau des textes compris dans le Code Général des Collectivités Territoriales mais qui sont inexistantes en droit du fait de la jurisprudence ou de la doctrine administratives. 1er exemple : - l'article L 2212-2 du Code Général des Collectivités Territoriales permet au maire, au titre de son pouvoir de police générale de "prévenir par des précautions convenables et de faire cesser par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digue, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours et, s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de l'administration supérieure". Par contre en droit local, ces dispositions ne sont reprises qu'en partie et omettent la possibilité pour le maire de prévenir les pollutions de toute nature. Ainsi, la jurisprudence, par un arrêt du Conseil d'Etat du 8 novembre 1988 et la doctrine administrative par une réponse à une question écrite de 1996, ont étendu à l'Alsace-Moselle la capacité pour les maires de prendre des mesures de prévention des pollutions. 2e exemple : - l'article L 2213-6 du Code Général des Collectivités Territoriales permet au maire, moyennant le paiement de droits fixés, pour un tarif dûment établi, de donner des permis de stationnement ou de dépôt temporaire sur la voie publique, sur les rivières, ports et quais fluviaux et autres lieux publics, sous réserve que cette autorisation n'entraîne aucune gêne pour la circulation ou la liberté du commerce. Ces dispositions n'existent pas au niveau des textes en droit local mais là aussi la doctrine administrative par une réponse ministérielle à une question écrite de 1996 étend ces possibilités très importantes aux maires des communes d'Alsace-Moselle. b/ Mais il y a par ailleurs quelques différences à la lecture comparée des articles qui pourraient éventuellement être gommées pour conforter les capacités d'action des maires d'Alsace-Moselle. Je citerai trois exemples qui concernent des domaines incomparables et qui relèvent du pouvoir de police générale : - 1er exemple : le "fameux" article L 2212-2 du Code Général des Collectivités Territoriales - qui est un peu la "matrice" de ce pouvoir général du maire dans le régime de droit commun - permet au maire, au titre de ce pouvoir de police générale, de - je cite - "réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que les rixes et disputes accompagnées d'ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d'assemblée publique, les attroupements, les bruits, y compris les bruits de voisinage, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique". L'article comparable en droit local, à savoir l'article L 2542-4 du Code Général des Collectivités Territoriales omet de citer dans les possibilités de répression du maire le cas des attroupements qui ne sont pas nocturnes. Un doute semble donc exister sur la faculté des maires d'Alsace-Moselle en la matière. Il est possible que certains maires passent outre quand il y a des attroupements diurnes dans leurs communes, mais en cas de dommages, l'absence de dispositions explicites dans le droit local peut être préjudiciable en termes de responsabilité. Il pourrait donc y avoir avantage pour les maires d'Alsace-Moselle à moderniser cet article. - 2ème exemple : l'article L 2213-27 du Code Général des Collectivités Territoriales prévoit que le maire peut prescrire aux propriétaires ou exploitants d'entourer d'une clôture suffisante les puits et excavations présentant un danger pour la sécurité publique, alors que pour les communes d'Alsace-Moselle, le maire peut prescrire de clore ou de combler un certain nombre d'endroits dangereux comme les carrières, argilières, fosses à chaux, etc. Néanmoins, la terminologie plus générale de l'article L 2213-27 qui mentionne "toutes excavations" permet de ne pas limiter les prescriptions des maires. - dernier exemple : en matière de prescription à ramoner les fours, fourneaux, cheminées des maisons et usines, le maire régit par le droit commun à un pouvoir général. En droit local, le maire ne peut prescrire ces actions que pour les bâtiments "éloignés de moins de 200 mètres des habitations". Ces différences ne sont pas anodines en matière de prévention contre les incendies et accidents domestiques. Le droit national donne là aussi au maire un pouvoir d'intervention plus large et plus général. Il ne serait donc pas inintéressant de moderniser ces dispositions visées dans le Code Général des Collectivités Territoriales. Ces quelques exemples sont à prendre bien entendu avec le recul de l'action au quotidien où les maires agissent parfois un peu au-delà des limites des textes sans porter préjudice au bon fonctionnement des services au public. Dans d'autres cas toutefois, les maires peuvent aussi se sentir "freinés" dans leurs initiatives à cause de textes incomplets. Vous le voyez, il est possible, si vous l'estimez nécessaire, d'ajouter, certes à la marge, quelques compétences aux maires en matière de police générale. 2/ Les pouvoirs de substitution du préfet Au-delà des pouvoirs de police du maire que vous pourriez peut-être harmoniser, moderniser, sur quelques points, je souhaitais que l'on "crève un peu l'abcès" sur ce fameux pouvoir de substitution du préfet en cas de carence du maire dans l'exercice de ses prérogatives. Ce pouvoir effectivement n'est pas érigé en principe général dans les communes d'Alsace-Moselle. Mais ce pouvoir de substitution existe d'ores et déjà en Alsace-Moselle dans certains cas précis. Il pourrait, à l'issue d'un chantier de réflexions, être ouvert et faire l'objet, si vous en décidiez ainsi, non pas nécessairement d'une généralisation mais d'une extension dans les domaines où les élus l'estimeraient nécessaire. Quelle est la situation qui prévaut actuellement ? A la différence du droit applicable à toutes les communes sauf celles d'Alsace-Moselle, il n'existe donc pas de principe général de substitution du préfet en cas de carence du maire dans l'exercice de ses prérogatives de police générale. En l'absence d'un tel pouvoir, le préfet ne peut pas agir au lieu et place des maires, il lui appartient dès lors de saisir le juge administratif qui peut prononcer une injonction. S'il n'est pas général, le pouvoir de substitution existe toutefois chaque fois qu'un texte de loi l'a prévu. Le principe s'applique dans tous les cas où le pouvoir de substitution est expressément prévu par le législateur à la fois sur les pouvoirs de police sanitaire, qui relèvent, je le précise, des pouvoirs de polices spéciales, mais aussi dans d'autres domaines. - en matière de santé publique, des articles du Code de la santé prévoient par exemple qu' "en cas d'urgence, notamment de danger ponctuel imminent pour la santé publique, le préfet peut ordonner l'exécution immédiate [] des mesures prescrites par les règles d'hygiène". Le préfet peut aussi, toujours dans le cadre du Code de la santé publique, mettre fin au danger menaçant la santé des occupants ou des voisins en procédant à la réalisation de travaux nécessaires à la résorption de l'insalubrité dans l'habitat. - en matière d'aménagement et de construction, le préfet peut prendre un arrêté interruptif de travaux ou encore intervenir pour assurer la sécurité dans les établissements recevant du public après mise en demeure du maire, et uniquement dans le cas de péril imminent ou d'urgence. - je citerai aussi l'exemple de la loi SRU, intégrée dans l'article 28-2 de la loi d'orientation sur les transports intérieurs du 30 décembre 1982 qui prévoit le pouvoir de substitution du préfet en matière de plan de déplacement urbain. - je citerai enfin pour mémoire les questions budgétaires où le Code Général des Collectivités Territoriales prévoit en son article L 1612-5 le règlement du budget rendu exécutoire par le préfet en cas de carence de la commune. Le pouvoir de substitution peut s'exercer aussi sur d'autres collectivités en Alsace-Moselle. La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales en son article 46 prévoit la substitution du préfet en cas de carence de la collectivité pour l'adoption du plan d'élimination des déchets. Ces exemples non exhaustifs sont là pour nous appeler au pragmatisme, en tous cas je le vois comme cela : si l'action du préfet en cas de carence manifeste peut permettre le fonctionnement d'un service public dans l'intérêt des populations administrées par la collectivité, alors il ne faut pas s'interdire de réfléchir à l'extension ciblée de ce pouvoir de substitution dans le droit local. Je précise aussi que les quelques textes que je viens de citer, et je parle sous le contrôle du préfet de la région Alsace sont très rarement appliqués. Cela démontre aussi que ce pouvoir de substitution est très rarement utilisé par le préfet. Il est évident qu'en Alsace-Moselle comme dans les autres départements, les maires agissent quasiment tout le temps de leur pleine initiative et avec un sens du service public et de la responsabilité remarquables. Il n'en reste pas moins que dans certaines situations extrêmes de blocage ou d'impossibilité d'agir, la possibilité d'une action du préfet en lieu et place de l'autorité locale peut apporter une garantie supplémentaire pour le plein exercice du pouvoir de police général. L'inaction, par ailleurs, risque parfois d'avoir pour conséquence l'engagement de la responsabilité de l'autorité concernée. Je conclurai là mon propos liminaire en vous proposant de bien distinguer dans vos interventions ce qui relève du premier niveau de réflexion, qui est celui du "toilettage" des textes si je puis dire, de ce qui relève du second niveau peut-être plus délicat dans l'esprit de nos concitoyens d'Alsace-Moselle. Vous avez, je l'espère, compris l'intention du gouvernement en la matière qui est uniquement d'aider les maires à agir de façon plus efficace dans le cadre de leur pouvoir de police général. Je formule le vu qu'à l'issue de ce tour de table, on pourra conclure sur l'opportunité ou non pour le Conseil Consultatif de préparer des recommandations pour me permettre de saisir parallèlement, dans l'hypothèse positive, les associations départementales de maires. Je vous remercie de votre attention. (Source http://www.interieur.gouv.fr, le 30 mars 2005)