Intervention de M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget, à la réforme de l'Etat et porte-parole du gouvernement, sur les grandes lignes du projet de loi de finances pour 2006, et notamment la maîtrise de la dépense publique, dans le contexte de 
Date: 2005-09-27
Orateur: Jean-François Cope
Fonction: FRANCE. Ministre délégué au budget et à la réforme de l'État, porte-parole du gouvernement

Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les membres du comité des finances locales, Je suis heureux de venir aujourd'hui devant vous en tant que ministre en charge du budget pour vous présenter avec mon collègue Brice Hortefeux, les grandes lignes du projet de loi de finances pour 2006 dont je crois pouvoir dire qu'il est cette année exceptionnel. Je profite de ce moment fort de la vie de votre comité qu'est la présentation du budget en avant-première pour insister sur trois axes majeurs : Cette année encore, l'État est à tous les rendez vous qu'il s'était fixés : au rendez vous de la maîtrise de la dépense, au rendez vous de la LOLF, au rendez vous de ses engagements vis-à-vis des collectivités locales. Mais, pour poursuivre l'assainissement de nos finances publiques, l'effort de l'État doit s'accompagner d'une mobilisation de tous. Vous verrez que sur plusieurs sujets, je vais faire appel à vous et compte sur votre avis pour préciser certaines des modalités des réformes que nous mettons en uvre. C'est d'autant plus indispensable que nous devrons mettre en uvre en 2007 une grande réforme fiscale, tout en poursuivant l'amélioration de nos comptes publics. I/ L'État sera en 2006 à tous les rendez vous qu'il s'était fixés L'État est au rendez vous de la maîtrise de la dépense Notre objectif depuis plusieurs années est l'assainissement de nos finances publiques. Et nous tenons le cap de la réduction du déficit Dans un contexte conjoncturel et budgétaire difficile, la Gouvernement se tient à une discipline très stricte de gestion des dépenses pour ramener le déficit sous la barre des 3 % du PIB. J'insiste particulièrement sur ce point : les efforts que l'État engage pour atteindre cet objectif d'exécution 2005 sont sans précédents. Nous sommes en train de procéder à des annulations de crédits de 4 Md euros. Chaque ministère a participé à cette action indispensable de redressement des finances publiques. Pour 2006, cet effort sera maintenu. Pour la quatrième année consécutive, les dépenses de l'État seront stabilisées. Elles connaîtront une progression rigoureusement égale à l'inflation prévisionnelle : +1,8 %. C'est ce qu'on appelle la " norme zéro volume ". Ces efforts nous permettent de dégager les marges de manuvre pour financer la priorité de l'année 2006 : l'emploi. Toutes nos marges y sont consacrées. Vous le savez. L'État est au rendez vous de la mise en uvre de la LOLF La réforme budgétaire connaît sa première année de mise en uvre en vraie grandeur en 2006. Il ne s'agit pas d'une évolution mais d'une révolution. Deux mots la résument : lisibilité et performance. Lisibilité Pour la première fois, un projet de budget indique de façon synthétique dans un même document tous les crédits consacrés à une politique : par exemple " soutien à l'accession à la propriété", " développement de l'emploi " ou " lutte contre le changement climatique " qu'il s'agisse de personnel, de fonctionnement ou d'investissement. Vous savez bien évidemment qu'il existe une mission intitulée " Relations avec les collectivités territoriales ", qui retrace l'ensemble des dotations aux collectivités territoriales sur crédits budgétaires. Les parlementaires, les commentateurs, nos concitoyens vont pouvoir se faire une idée précise de l'utilité, du coût et des résultats des 132 programmes, qui ont remplacé les 850 chapitres budgétaires qui existaient avant. La performance C'est là encore une évolution majeure de la présentation du PLF. Mais ne ce n'est pas seulement une nouvelle présentation : c'est un nouveau mode d'appréhension de la dépense publique. De quoi s'agit-il ? La qualité de la réalisation d'une mission ne sera plus mesurée à la capacité pour l'administration à dépenser plus. Mais à sa capacité à dépenser mieux. Nous allons transmettre au Parlement des " projets annuels de performance ", qui remplacent les " bleus " budgétaires. Ils présentent les stratégies, les objectifs, mais aussi des indicateurs de performance et d'efficience. C'est sur la base de l'évolution de ces indicateurs et sur la capacité à atteindre les objectifs cibles qui sont fixés que seront désormais jugés les Ministres et les responsables de programme. Les services de tous les ministères ont beaucoup travaillé pour permettre la création de ce premier PLF en " mode LOLF ". C'est un évènement majeur dans notre vie administrative. Il doit son existence à une étroite association du Gouvernement et du Parlement, et à un consensus politique qui n'est pas si fréquent. Je souhaite le souligner à nouveau aujourd'hui. L'État est au rendez vous du respect de ses engagements vis-à-vis des collectivités locales Une indexation favorable des dotations de l'État aux collectivités locales L' " enveloppe normée " des dotations de l'État aux collectivités locales progressera de 2,38 %, contre 2,83 % en 2005 et 1,7 % en 2004. Cette indexation d'une masse financière de près de 45 Mds euros est particulièrement remarquable à un moment où, comme je vous l'indiquais tout à l'heure, l'État s'astreint au " zéro volume " pour ses propres dépenses. En 2006, l'indice d'évolution de la DGF devrait s'établir à 2,73 % contre 3,29 % en 2005 et 1,93 % en 2004. Au total, le montant de la DGF atteindra plus de 38 Mds euros contre un peu plus de 37Mds euros en 2005. (soit une augmentation de plus d'un milliard supplémentaire). L'effort de l'État en faveur des collectivités locales inclut la compensation financière de l'aménagement de la taxe sur le foncier non bâti des terres agricoles. Cette réforme nous permet de mettre en uvre l'engagement du Président de la République d'alléger les charges pesant sur les exploitants agricoles. Ensuite, le PLF 2006 prévoit une compensation financière équitable des transferts de compétences 240,3 Mds euros sont inscrits en loi de finances au titre de la compensation des transferts au profit des départements. Il s'agit comme l'année dernière d'un transfert d'une fraction de taxe sur les contrats d'assurance (TSCA) Ce montant inclut la compensation financière de la suppression de la vignette automobile à compter de 2006. C'est une bonne mesure car elle simplifiera la vie des entreprises. De leur côté, es collectivités bénéficieront du dynamisme des bases de la TSCA. 962,3 Mds euros sont inscrits au profit des régions. Pour ces collectivités, la compensation s'effectue essentiellement à travers la l'affectation d'une fraction de tarif de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP). Cette année, l'assiette est régionalisée. Nous attendons très prochainement la réponse définitive du conseil de l'Union européenne sur notre demande de dérogation pour la régionalisation des taux. Nous avons bon espoir : notre demande ne devrait pas faire l'objet d'un débat au sein du Conseil ; tous les États la soutiennent désormais. Comme l'année dernière, ces montants sont des provisions. Ils seront fixés définitivement après un examen par la commission consultative d'évaluation des charges (CCEC). Elle a déjà engagé, sous la présidence de Jean-Pierre Fourcade, un important travail en 2005 dont je tiens à saluer la qualité. Elle a d'ailleurs reconnu à cette occasion que la façon dont l'État calculait la compensation des transferts de compétences était tout à fait conforme à ses engagements. En résumé, l'État est réellement à tous les rendez vous qu'il s'était fixés pour 2006. Il mène la réforme nécessaire au redressement de nos finances publiques, tout en tenant ses engagements et en menant une politique volontariste en faveur de l'emploi. II/ Mais, pour poursuivre l'assainissement de nos finances publiques, l'effort de l'État doit s'accompagner d'une mobilisation de tous. L'État ne peut être durablement seul au sein de ce qu'on appelle les administrations publiques à s'imposer des contraintes fortes en matière de dépenses et de modération fiscale. Sur ces sujets déterminants pour l'avenir de nos finances locales, je voudrais faire appel à votre instance pour trouver des solutions constructives. Je m'explique : Les collectivités locales doivent participer à l'effort collectif : leurs dépenses ne peuvent pas continuer d'augmenter de plus de 3 % par an en volume comme c'est le cas depuis plusieurs années ; ni leur fiscalité de plus de 20 % comme ça a été le cas pour les régions en 2005. C'est pourquoi, je propose plusieurs moyens de faire participer les collectivités à l'assainissement de nos finances : A travers leur implication dans la réforme de la taxe professionnelle Par leur participation à une conférence annuelle des finances publiques Par des expérimentations de mécanismes budgétaires inspirés de la LOLF dans les collectivités volontaires. La réforme de la taxe professionnelle Sur ce dossier majeur, notre action est guidée par deux objectifs : ? 1er objectif : alléger la charge fiscale des entreprises pour préserver leur compétitivité : pour cela, la réforme propose de plafonner à 3,5 % de la valeur ajoutée la cotisation de TP de toutes les entreprises. ? 2e objectif : redonner un caractère local à cet impôt, en restaurant le lien entre l'entreprise et la collectivité. Pour cela, il faut sortir de la situation actuelle qui fait de l'État le financeur ultime des hausses de taux décidés par les collectivités. C'est l'idée du " ticket modérateur " : les collectivités ne percevront désormais le produit des hausses de TP que pour la part correspondantes aux entreprises non plafonnées. Cette réforme sera mise en uvre dans un double esprit de justice, mais aussi de responsabilité : ? Elle est juste vis-à-vis des collectivités territoriales : c'est l'État qui prendrait à sa charge les augmentations de taux intervenues entre 1995 et la nouvelle année de référence qui est 2004. Le coût brut pour l'État de cette prise en charge est de 1,8 milliards d'euros (et le coût net, c'est-à-dire y compris DIN, de 1,4 milliards d'euros). ? Mais cette réforme appelle aussi chacun à agir en responsabilité : les collectivités locales prendront, à compter de cette année et pour les années futures les hausses de dégrèvements au titre du plafonnement effectif à 3,5 %. Pour l'année 2005, la prise en charge du plafonnement représente 469 millions d'euros, soit 2,0 % des recettes de TP de l'ensemble des collectivités. Je souhaite vraiment retenir l'année 2004 comme année de référence pour la mise en uvre du ticket modérateur. En effet, celui-ci est calculé en fonction des augmentations de taux des collectivités locales et 2005 a été une année où certaines collectivités ont particulièrement augmenté leurs taux de TP. Il ne serait ni juste ni responsabilisant pour les collectivités que ce soit le budget de l'État qui prenne à sa charge ces augmentations excessives. Cependant, nous sommes naturellement dans cette affaire, très attentifs au respect de l'autonomie financière des collectivités locales. Nous allons pour cela mettre en uvre un mécanisme de garantie : avant le vote de ses taux, la collectivité sera informée du pourcentage de ses bases d'imposition rattachées à des entreprises plafonnées l'avant-dernière année précédant celle de l'imposition. La refacturation partielle du plafonnement ne pourra aller au-delà de ce pourcentage. Dans le même temps, nous serons très attentifs aux conséquences de ce dispositif pour les collectivités locales. Il faut naturellement tout cela de très près. Mais je ne suis pas hostile à ce que l'on trouve des solutions pour les cas les plus problématiques. En particulier celui des communes qui se retrouveraient avec une fraction très importante de bases plafonnées et pour lesquelles la TP constitue l'essentiel de leurs recettes. J'ajoute qu'il n'y aura bien sûr aucun caractère de rétroactivité. Je m'explique : comme ce mécanisme ne jouera qu'à compter des budgets 2007, les collectivités qui auraient à prendre en charge une partie du coût de la réforme du fait de leurs hausses de taux en 2005 auront toute latitude pour ramener leurs taux au niveau initial. Je voudrais enfin, sur la réforme de la TP, lever vos inquiétudes au sujet de l'intercommunalité : la réforme proposée est totalement neutre de ce point de vue. Les augmentations de taux constatées dans une commune et justifiées uniquement par un mécanisme de convergence vers un taux unique ne seront pas prises en compte pour la refacturation du plafonnement à l'EPCI. En résumé la réforme que nous proposons est équilibrée : elle protège nos entreprises, elle recrée un lien fort entre les collectivités et les contribuables locaux. L'État prend à sa charge l'essentiel de l'effort financier à faire pour rendre nos entreprises compétitives. Une conférence annuelle des finances publiques Agir en responsabilité, cela veut aussi dire se donner des instruments efficaces de pilotage de nos finances publiques. Et là aussi, je crois que nous ne pouvons réussir dans cette voie que si nous mobilisons tous ensemble nos énergies. J'en appelle sur ce sujet là aussi à la force de proposition du CFL. ? En effet, la situation actuelle n'est pas satisfaisante : lorsque chaque année le Gouvernement s'engage sur une trajectoire de finances publiques vis-à-vis de Bruxelles, il engage non seulement l'État, mais aussi les autres acteurs de la dépense publique, c'est-à-dire les collectivités locales et les administrations de sécurité sociale, sans aucune concertation. Jusqu'à présent, ces projections étaient réalisées en chambre, totalement internalisée au sein du Ministère des Finances. Autant dire, dans ces conditions, avec une chance nulle de passer du papier à la réalité ! ? Pour améliorer cela, j'ai proposé au moment du débat d'orientation budgétaire la création d'une conférence annuelle des finances publiques. Cette conférence des finances publiques, je veux maintenant la mettre en place. À cet effet, je réunirai, dans le courant du mois de novembre, à l'occasion de deux réunions, la première avec les associations d'élus, la seconde avec les représentants des comptes sociaux, une conférence, pour évoquer notre stratégie pluriannuelle de finances publiques. En vue de tenir d'ici mi-novembre la première conférence annuelle, je demande au CFL de préparer un rapport et de me faire des propositions d'ici la fin du mois d'octobre. Elles devraient porter notamment sur les relations financières entre l'État et les collectivités et sur la notion de " norme d'évolution de l'ensemble des dépenses publiques ". En effet, cette conférence, je souhaite qu'elle se tienne autour de deux mots clés : sincérité, responsabilité. - d'abord la sincérité. De ce point de vue, je crois que nous devons lever un grand nombre de malentendus qui ont souvent cours entre l'État, les administrations de sécurité sociale, les collectivités locales, mais aussi l'Union européenne. D'un côté, l'État peut avoir le sentiment que sa capacité réelle à améliorer sa situation financière se réduit du fait de sa participation croissante aux budgets des autres acteurs. Les prélèvements sur recettes - soit au profit des collectivités locales, mais également de l'Union européenne - ont eu tendance à fortement augmenter au cours des dernières années. Du coup, même en stabilisant ses dépenses en volume, son solde budgétaire a du mal à s'améliorer car les recettes qui lui reviennent réellement progressent moins vite que la croissance. De l'autre, les autres acteurs soupçonnent volontiers l'État, à travers ses décisions, d'influer sur les budgets locaux : sans parler des 35 heures, qui restera de ce point de vue la décision la plus emblématique. Je pense naturellement aux décisions que l'État est amené à prendre concernant le point Fonction publique, qui ont des conséquences non seulement sur le budget de l'État, mais aussi sur les autres budgets. L'idée, c'est donc de " soulever le capot " de ces relations financières, à la fois du côté des recettes et des dépenses, et d'essayer de fixer, pour l'avenir, des règles du jeu claires, qui permettent d'avoir un cadre stabilisé. - le deuxième objectif, c'est la responsabilité ; car l'enjeu est crucial : nous devons absolument briser la spirale de l'endettement qui anesthésie progressivement nos finances publiques. Un seul chiffre pour donner la mesure du problème : au moment où je vous parle, à chaque nouvelle seconde, notre dette augmente de 5 000 euros. Il est donc urgent de nous doter d'une stratégie claire, pluriannuelle et partagée concernant nos finances publiques. Beaucoup de pays autour de nous le font : l'Espagne, l'Allemagne, qui ont tous les deux adopté des pactes de stabilité internes, avec des objectifs contraignants d'évolution des dépenses publiques. En ce qui concerne la France, je crois qu'une première étape pourrait consister à essayer de nous doter d'une norme d'évolution indicative pluriannuelle de progression des dépenses publiques. Cette norme serait celle qui nous permettrait d'amorcer la décrue de notre ratio de dette. Mais je laisse au comité des finances locales, le soin de me faire des propositions pour pouvoir, dans le cadre général, que je viens de tracer avancer sur tous ces points. Mettre en place des expérimentations de mécanismes budgétaires inspirés de la LOLF dans les collectivités volontaires Il ne s'agit pas de la présentation budgétaire par mission et programmes identifiant des politiques publiques (logique LOLF), puisque celle-ci est déjà possible dans la comptabilité des communes de plus de 10 000 habitants, même si elle n'est que rarement utilisée. En revanche, l'introduction d'une démarche de la performance serait sans doute pertinente pour les collectivités d'une certaine ampleur. la prise en compte de l'efficacité de la dépense publique serait cohérente avec le développement des compétences décentralisées et l'augmentation du poids des dépenses des administrations publiques locales. les outils et des indicateurs de performance pourraient être harmonisés afin de permettre, comme en matière financière, une certaine comparaison entre les collectivités. Rien ne s'oppose sur le fond à ce que la logique de la LOLF se transpose aux budgets locaux afin d'éclairer davantage le vote des budgets et d'améliorer l'information sur leur exécution. Mais dans ce domaine, ce n'est pas à l'État de se substituer aux élus locaux. Cependant, je suis prêt soutenir les collectivités qui seraient volontaires pour expérimenter ces nouvelles pratiques budgétaires : l'État a désormais une expérience de ces mécanismes qu'il est bien entendu prêt à mutualiser avec les collectivités qui le souhaitent. En résumé, je pense qu'il est désormais temps que l'ensemble des administrations publiques s'implique encore plus qu'aujourd'hui dans l'effort collectif de redressement des finances dans lequel l'État est lui-même engagé depuis plusieurs années maintenant. III/ C'est d'autant plus indispensable que nous devrons mettre en uvre en 2007 une grande réforme fiscale, tout en poursuivant l'amélioration de nos comptes publics. Comme vous le savez, le projet de loi de finances contient une réforme fiscale d'envergure, qui s'inscrit dans une triple perspective : justice, simplicité et compétitivité Elle s'appuie sur trois piliers : un " bouclier fiscal " : chaque contribuable ne pourrait plus être imposé au titre des impôts directs dont il est redevable (impôt sur le revenu, impôt sur la fortune, et impôts locaux) sur plus de 60 % de revenus ; un plafonnement des avantages fiscaux : l'avantage en impôt procuré par un certain nombre de " niches " fiscales ne pourrait pas excéder 8 000 par foyer, majorés de 750 euros par enfant à charge ; une refonte en profondeur du barème de l'impôt sur le revenu et de la PPE. Je sais que certaines inquiétudes se sont exprimées sur le bouclier fiscal, notamment sur le fait que l'État allait refacturer aux collectivités locales le trop perçu " au prorata " des différents impôts payés par le contribuable. Ces inquiétudes, je veux aujourd'hui les dissiper. Et là encore, je souhaite associer le comité des finances locales au travail gouvernemental Sur ce sujet là comme sur les autres, nous sommes totalement respectueux du principe d'autonomie des collectivités locales. Et sur ce dossier, je voudrais vous rassurer : - D'abord en vous indiquant que les montants financiers en jeu sont extrêmement faibles s'agissant des impôts locaux, puisqu'ils sont de 43 millions d'euros. Cela n'impactera donc que très marginalement les budgets de chaque collectivité. - Par ailleurs, la refacturation du " trop perçu ", n'interviendra pas sur le budget pour lequel les impôts ont été perçus, mais sur le budget de la 3e année qui suit. Cela permettra de notifier les montants en cause aux collectivités locales avant qu'elles ne votent leur taux du prochain budget : la visibilité des collectivités sur leur budget sera donc parfaitement respectée. - De plus, la refacturation s'effectuera au prorata des impôts responsables du dépassement de 60 % - et pas un euro de plus ! Les collectivités garderont donc l'essentiel de leur produit. - Enfin, je souhaite être particulièrement vigilants vis-à-vis de l'autonomie financière des collectivités locales. S'il s'avère que l'application de la refacturation conduit à diminuer l'essentiel des recettes d'une commune, un mécanisme correcteur devra être mis en place : je souhaiterai que vous me fassiez des propositions sur cette question. Cela étant, je voudrais rappeler le sens de notre démarche : ce que nous voulons, c'est protéger le contribuable contre la dérive confiscatoire de l'impôt, mais aussi responsabiliser l'ensemble de la sphère publique. Les contribuables ne comprendraient pas qu'on intègre pas les impôts locaux dans le bouclier fiscal alors qu'ils payent ces impôts en même temps que l'IR. IR ou taxe d'habitation, cet argent, il vient bien de la même poche ! Et c'est d'ailleurs comme cela que fonctionne ce genre de dispositif à l'étranger (Suède, Finlande...). Vous l'avez compris : au-delà les relations de confiance entre l'État et les collectivités locales auxquelles vous le savez je suis très attaché, il faut maintenant que nous passions à l'étape suivante. Que s'établissent des partenariats forts entre toutes les administrations publiques qui contribuent à notre développement économique et participent à l'avenir de notre pays. Je le souhaite vivement et je serai toujours à l'écoute et à la disposition de ceux qui souhaiteront s'engager de manière constructive dans une telle démarche qui me paraît indispensable. (Source http://www.minefi.gouv.fr, le 29 septembre 2005)