Déclaration de Mme Elisabeth Guigou, ministre de la justice, sur le projet de loi relatif au référé administratif, au Sénat le 22 février 2000.
Date: 2000-02-22
Orateur: Elisabeth Guigou
Fonction: FRANCE. Ministre de la justice

Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les Sénateurs, Le projet de loi relatif au référé devant les juridictions administratives revient aujourd'hui en deuxième lecture devant votre Haute Assemblée, après son examen par l'Assemblée Nationale au mois de décembre dernier. Je tiens, tout d'abord, à souligner l'importance des contributions apportées par chacune des deux assemblées, à une réforme qui dotera notre pays d'un juge administratif plus rapide et plus efficace, un juge adapté à notre temps; en un mot, un juge qui peut faire face aux situations d'urgence que rencontrent nos concitoyens. Je tiens également à saluer, la collaboration fructueuse de votre commission des lois et de son rapporteur, M. GARREC. L'institution d'un authentique juge administratif des référés, la déclinaison de ses pouvoirs sous la forme de trois dispositifs communément appelés, référé-suspension, référé-liberté et référé-conservatoire, font l'ossature d'un texte que les travaux du Parlement ont enrichi. Il reste, et j'y suis disposée pour ma part, à parfaire le dispositif, tout en veillant à lui garder la cohérence que j'avais soulignée lors de son premier passage devant votre assemblée.A ce stade du débat parlementaire, trois points doivent à mon sens être mis en évidence. Ils portent sur : * la rapidité et l'efficacité des procédures de référé, * le champ d'application de la réforme * les voies de recours ouvertes contre les décisions rendues en référé 1) La rapidité et l'efficacité des procédures de référé Une procédure d'urgence n'a de sens que si le juge est à même de statuer, comme le précise l'article 1er du projet, "dans les meilleurs délais", c'est à dire très rapidement. Comme je l'ai répété devant chacune des assemblées, il est certainement nécessaire d'inscrire cette exigence dans un texte. Mais le véritable gage de la réussite de cette réforme sera, avant tout, le souci et la volonté de chaque juge administratif d'utiliser au mieux chaque disposition de la loi. Le juge administratif ne devra pas faire une interprétation frileuse et restrictive de la loi sous peine de la vider de son intention. Faire face à l'urgence, ce n'est pas seulement une procédure, c'est aussi une culture. La culture de l'urgence doit maintenant imprégner l'ensemble de la juridiction administrative. Votre assemblée s'est montrée particulièrement sensible - déjà en première lecture - à cette question des délais de jugement. A juste titre, votre commission des lois, en seconde lecture, persiste dans cette exigence. Ainsi propose-t-elle de prévoir que, lorsque la suspension est prononcée, le juge statue sur la requête au fond " dans les meilleurs délais ". Pour le référé-liberté, votre commission souhaite également qu'un délai de 48 heures soit imparti au juge de première instance pour statuer. Cette proposition est cohérente tant du point de vue du texte en discussion, puisque ce délai est déjà prévu pour le juge d'appel, qu'au regard du déféré préfectoral en matière de libertés qui résulte des lois de décentralisation. Elle recueille mon approbation. Votre Commission souhaite introduire une novation plus radicale encore dans les habitudes du juge administratif. Je veux parler de l'obligation qui lui serait faite d'organiser un référé à heure indiquée. Le dispositif envisagé, qui s'appliquerait au référé-suspension comme au référé-liberté, s'inspire du référé à heure indiquée prévu par l'article 485 du nouveau code de procédure civile. Devant le juge civil des référés, cette procédure permet l'accélération de la tenue de l'audience et favorise, en conséquence, une réduction des délais de jugement. Pour les raisons que j'ai précédemment exposées, je ne suis évidemment pas hostile à une mesure qui irait dans le sens d'un renforcement de l'efficacité de la réforme proposée. C'est donc moins le but visé que les moyens procéduraux retenus qui me paraissent poser difficulté. La transposition pure et simple de la procédure civile conduirait à recourir à l'assignation, forme d'acte qui est étrangère au juge administratif et, ainsi, à permettre aux parties de conduire l'instruction. Il n'est pas certain que ce formalisme étranger à la culture contentieuse administrative réponde à l'attente des parties, qu'il s'agisse des particuliers requérants et surtout des collectivités publiques en défense. Les parties attendent, en revanche, d'être clairement informées par le juge, dès la réception de la requête, du calendrier de procédure et donc de la date et de l'heure à laquelle l'affaire sera examinée en audience publique. Ce calendrier de procédure ne peut résulter que d'un tri de l'urgence qui permet au juge d'étaler dans le temps le jugement des affaires, en fonction du degré d'urgence. J'avais initialement envisagé de faire figurer l'exigence du calendrier de procédure dans les dispositions du décret d'application de la loi. L'amendement proposé par votre commission montre que ces dispositions méritent d'être portées dans la loi elle-même pour garantir leur pleine efficacité. Elles offrent, en effet, aux parties, des garanties de sécurité et de rapidité équivalentes à celles du référé à heure indiquée et sont conformes à la spécificité de la procédure suivie devant le juge administratif. Tel est le sens d'un sous-amendement que je vous proposerai. 2) Le champ d'application de la réforme J'en viens maintenant à la possibilité, introduite par l'Assemblée Nationale à l'article 3 du texte, d'obtenir du juge des référés la suspension d'une décision administrative de rejet. J'avais exprimé, en séance, mes réserves devant cet amendement, non pas tant en raison d'une objection de fond mais en raison de difficultés sur lesquelles il me paraît souhaitable d'apporter quelques précisions. La suspension d'une décision administrative de refus conduit le juge, dans certains cas, à ordonner à l'administration de prendre une décision positive de sens contraire. Autrement dit, à prononcer à l'encontre de l'administration ce que l'on appelle une injonction. Concrètement, la suspension d'un refus de titre de séjour conduit le juge à ordonner à l'administration de le délivrer. Pendant longtemps, le juge s'est refusé, au nom de la séparation des autorités administratives et juridictionnelles, à donner des ordres à l'administration et donc à suspendre des décisions négatives. Mais ce raisonnement a perdu l'essentiel de sa portée depuis que la loi du 8 février 1995 a conféré au juge administratif le pouvoir d'assortir ses décisions d'annulation, d'une injonction d'avoir à prendre telle ou telle mesure qui découlait nécessairement de son jugement. Le paysage juridique s'est donc considérablement modifié depuis cette loi. Aussi, il ne me paraît pas incohérent que le juge des référés puisse, comme le juge du fond, ordonner à l'administration de prendre une décision, à condition que celle-ci soit provisoire, et qu'elle soit impliquée nécessairement pas sa décision de suspension. Il ne pourra prendre une telle injonction provisoire que lorsqu'il lui apparaîtra, en l'état du dossier et dans les conditions de l'urgence, que le requérant est bien dans la situation lui permettant de prétendre au bénéfice d'une décision provisoire favorable. Une interprétation trop large du texte avait justifié mes réserves devant l'Assemblée nationale. En revanche, dès lors que votre commission, dans son rapport, explicite bien les conditions dans lesquelles cette procédure pourra être mise en uvre, c'est à dire dans les mêmes conditions que celles de la loi de 1995, je ne peux que me rallier à une disposition qui recueille à la fois l'adhésion de l'Assemblée nationale et celle de votre Haute assemblée. 3) Les voies de recours Il est, enfin, un autre aspect du texte qui m'apparaît fondamental pour garantir le succès et l'efficacité de la réforme. Il s'agit du bon usage des voies de recours, et précisément de l'appel des décisions rendues par le juge des référés en application de l'article 4 du projet de loi. En effet, l'article 4 institue le référé liberté en cas d'atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale. J'avais donc souscrit, à l'occasion de votre première lecture du texte, à l'introduction d'une possibilité d'appel concernant ce référé, en raison de la sensibilité du domaine en cause. Vous aviez par ailleurs choisi de confier au Président de la Section du Contentieux du Conseil d'Etat le soin de statuer, comme c'est actuellement le cas pour le " déféré-liberté " de la loi du 2 mars 1982. Un délai de 48 h lui était imparti pour se prononcer. Cette option était, à mon sens, opportune. D'une part elle procédait d'une appréhension cohérente du contentieux des libertés devant le juge administratif en alignant la procédure ouverte à toute personne victime d'un agissement grave, attentatoire aux libertés, commis à son égard par une administration sur celle diligentée par le préfet dans le cadre du contrôle de légalité. D'autre part elle était de nature à favoriser l'unité de la jurisprudence dans une matière qui appelle des appréciations délicates. L'Assemblée Nationale a, comme votre Haute Assemblée, souhaité qu'il puisse être fait appel en matière de référé-liberté. Mais elle a placé cette voie de recours au niveau des cours administrative d'appel. J'avais fait valoir que cette compétence nouvelle risquait d'entraîner un surcroît de travail pour les Cours et de ne pas favoriser l'harmonisation de la jurisprudence par le Conseil d 'Etat. Je persiste à penser que cette solution n'est pas la meilleure et je souhaite que votre Assemblée revienne, sur ce point, au texte qu'elle avait voté en première lecture. Tels sont, à cette étape de l'examen parlementaire du texte, les points les plus marquants sur lesquels je voulais appeler votre attention avant la discussion des différents articles. Conclusion Sur telle ou telle disposition particulière, le cas échéant par voie d'amendement du Gouvernement, j'aurai l'occasion d'exprimer ma préférence concernant l'évolution du texte. J'indiquerai, enfin, à votre Haute Assemblée que le décret d'application du texte en discussion, qui comportera un toilettage des autres procédures applicables devant le juge des référés, est en cours d'élaboration ce qui permettra une entrée en vigueur effective de la loi dans de brefs délais. (Source http://www.justice.gouv.fr, le 24 février 2000)