Déclaration de M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, sur le service minimum dans les transports et la comparaison avec d'autres pays, Assemblée nationale, le 9 décembre 2003.
Date: 2003-12-09
Orateur: Gilles de Robien
Fonction: FRANCE. Ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer

Monsieur le Président, Mesdames et messieurs les Députés, Je tiens à vous remercier tous et en particulier le président Barrot et le groupe UMP d'avoir organisé ce débat sur la conciliation du droit de grève et de la continuité du service public. De nombreux parlementaires de toute sensibilité ont travaillé sur cette question dans le cadre de rapports ou de propositions de loi. L'un d'entre eux est à mes côtés sur le banc du Gouvernement. C'est Dominique Bussereau. Je les remercie tous de ce travail et je les remercie aussi de leur patience car jusqu'à l'initiative du Président Barrot, ils n'avaient pu qu'à une seule occasion présenter leurs travaux et confronter leurs points de vue à l'Assemblée nationale. Ce ne sera pas un débat pour la forme encore moins un débat pour rien. Nous tous, parlementaires, partenaires sociaux, exécutif, nous avons le devoir de répondre à cette demande de respect que nous réclament les Français, notamment les Français les plus fragiles et les plus exposés. Oui, ce débat sur la continuité du service public est avant tout un débat d'égalité et de solidarité et c'est bien ainsi que je comprends l'invitation à agir de Jacques Kossowski et de Christian Blanc. Oui, nous avons le devoir de répondre à la demande de respect des Français, mais nous avons aussi le devoir de construire, avec les partenaires sociaux, ce qui a manqué jusqu'alors pour avancer : une méthode. Une méthode qui transforme nos objectifs communs en réalités, en véritables voies de progrès pour tous les défenseurs du service public. Nous devons tracer un chemin qui concilie, en les respectant, deux grands principes constitutionnels : le droit de grève et la continuité du service public. Et enfin pour que cette réforme de progrès social réussisse, pour qu'elle améliore la vie de nos concitoyens ce qui est l'objectif, il faut que cette réforme soit équilibrée, applicable et donc concertée. Je vous ferai tout à l'heure plusieurs propositions dans le droit fil de cette démarche. Revenons pour l'instant si vous me le permettez aux grèves dans les entreprises de service public de transport, grèves perçues par nos concitoyens tantôt avec fatalisme, tantôt avec révolte parfois avec solidarité, jamais avec indifférence. Cette situation de conflictualité hors norme qu'a bien décrite Etienne Blanc, pose selon moi 4 vrais problèmes majeurs que je voudrais évoquer avec vous: - un problème social : ce sont bien les plus modestes des Français, qui ne peuvent pas se payer un moyen de transport individuel, vous l'avez justement relevé, Madame Arlette Grosskot, qui sont les plus affectés par ces arrêts de travail; pour eux pas de voiture, pas de taxi. "Ce n'est pas normal que les travailleurs soient chaque fois les victimes de l'échec des négociations entre direction et syndicats, " nous a confié l'un des syndicats lors des concertations menées la semaine dernière. Les travailleurs, c'est vrai, mais aussi les mères de famille, les chômeurs, les personnes âgées et moins âgées qui doivent se rendre chez un médecin ou dans un hôpital. - un problème juridique aussi bien entendu avec deux aspects à souligner : et que M. Pascal Clément a relevé également dans son intervention en ajoutant plusieurs éclairages constitutionnels qui étaient importants pour le débat. o Le premier fait à noter, c'est que l'équilibre voulu par le législateur entre continuité du service public et droit de grève n'est pas bien respecté dans notre pays dans les transports. La continuité du service public est mise à mal par les mouvements sociaux alors qu'elle est, au même titre que le droit de grève, reconnu comme un principe constitutionnel. o La deuxième remarque juridique, c'est que ce devoir de continuité de service, il faut rappeler historiquement une contrepartie: le statut protecteur des agents. Au début du chemin de fer par exemple, compte tenu des lourdes sujétions d'horaires, de déplacement de ces nouveau métiers, ce n'était pas facile pour les employeurs de trouver et de fidéliser du personnel. C'est pour cela que s'est imposée l'idée de donner un statut aux agents. Un statut avec un certain nombre d'avantages. Et bien moi, je trouve que dans ce donnant-donnant tout à fait légitime, le volet "continuité" a été un peu oublié au fil du temps. Problème juridique donc, mais aussi Troisième problème - un problème économique pour les entreprises publiques de transports de plus en plus soumises à la concurrence, et au-delà pour l'ensemble de l'économie nationale. De la très grande entreprise à la PME locale ou aux artisans. Déficits d'exploitation pour les premiers, pertes sèches pour les seconds, la facture économique d'une grève est à la hauteur du rôle stratégique des transports dans l'économie nationale. J'ajoute qu'iI y va aussi de l'image de la France dans le monde, comme l'a justement souligné le professeur Dubernard. Et l'image d'un pays, cela compte pour les créateurs d'emplois internationaux qui cherchent un pays d'accueil. Enfin, dernier problème lié directement au précédent - un problème pour le service public des transports lui-même, chaque fois, sous l'effet de ces conflits répétés, le service public perd de son attractivité alors même que chacun s'emploie à promouvoir toutes les bonnes alternatives à la route et à la voiture individuelle. La conflictualité affaiblit à l'ensemble des défenseurs du service public. La conflictualité nuit aux usagers bien sûr mais aussi aux agents. Des agents qui, grévistes ou non-grévistes voient toujours, d'une manière ou d'une autre, la facture de la grève sur leur feuille de paie, et au-delà sur un climat professionnel toujours empoisonné par les séquelles accumulées des précédents conflits. Oui, Madame Saugues, vous l'avez reconnu, les conflits pourrissent le climat dans l'entreprise et bien au delà du conflit lui-même. Je n'ose pas croire que ceux-là même qui redoutent la privatisation des services publics sous l'effet de la mondialisation ne soient pas aujourd'hui avec nous pour donner à notre service public les outils et les atouts qui assureront, et c'est un minimum, son attractivité et donc sa pérennité. Je suis certain que notre service public, grâce à cette image de sérénité retrouvée récupèrerait des parts de marché auprès d'une clientèle alors rassurée? Oui, M.Philip l'a bien rappelé, "il faut réconcilier les Français avec la notion de service public". Un service public, ne l'oublions pas, qui doit être à la hauteur des défis européens qui se posent à nos entreprises de transport. A cette situation de conflictualité ouverte et latente, nous avons le devoir d'apporter des solutions. Ces solutions existent, nous le savons. Il faut simplement essayer de les partager ensemble. A côté de nous, en Europe, d'autres ont eu ces problèmes. Ils se sont rassemblés pour les gérer. C'est pour cela que je suis allé les rencontrer: 5 visites d'études dans 5 pays européens (Italie, Portugal, Espagne, Allemagne, Belgique), du 15 septembre au 30 octobre. A chaque fois 10 syndicats sur 15 m'ont accompagné. 0n partait de CDG au petit matin et on revenait par le dernier avion. Dans les 5 pays, nous avons rencontré chaque fois les organisations syndicales des entreprises de transport, les directions de ces entreprises et les autorités publiques de tutelle. Nous avons débattu avec nos hôtes, sans retenue. Nous avons échangé entre nous, beaucoup. Vous l'avez sans doute lu, la presse l'a décrit plusieurs fois ces jours derniers, les systèmes peuvent se classer en deux grandes familles : Pour faire simple, il y a les pays du Nord où la qualité du dialogue social et des dispositifs de prévention rendent exceptionnel le conflit. J'ajoute aussi que le droit de grève est beaucoup plus réglementé et limité qu'en France et parfois pas de droit de grève pour une partie des agents, comme en Allemagne. Dans ces pays il n'y a donc pas de texte de loi sur un service garanti. Cela dit quand le conflit a lieu, la pagaille est totale, on l'a vu récemment en Autriche. Ailleurs, comme en Belgique, la paix sociale se révèle coûteuse et peut peser sur l'emploi. Deuxième famille, les pays plutôt méditerranéens à plus forte conflictualité, dans lesquels la loi a fixé le principe d'un service minimum dans les transports. Dans ces pays latins, on rencontre deux variantes qui encadrent le droit de grève: Dans la première variante, ce sont la loi ou le règlement qui encadrent, à chaud la négociation, des partenaires sociaux sur le service garanti en période de grève. Si cette négociation entre les parties échoue, c'est le Gouvernement, l'administration ou le pouvoir local qui fixe un "service minimum". C'est donc, par nature, un système de régulation "à chaud" qui connaît fréquemment des suites juridiques. Bien après la fin de la grève, le juge crée, en fin de compte, une jurisprudence en matière de "service minimum". Dans la seconde variante en vigueur, notamment en Italie mais aussi au Québec, le législateur prévoit que le service garanti est déterminé "à froid" (c'est bien la moindre des choses au Québec !). Ce sont des accords contractuels impulsés puis validés par une autorité indépendante qui fixent la pratique. L'autorité indépendante peut également, en l'attente ou en l'absence d'accords contractuels, adopter des réglementations provisoires après avoir mené des tentatives de concertation entre les parties. Elle peut aussi décider de sanctions à l'encontre de l'une ou l'autre partie qui ne respecterait pas les "règles du jeu". Comme beaucoup d'entre vous qui connaissez ce système, je pense à M. le Député Lecou qui l'a analysé avec soin, j'ai été, c'est vrai, séduit par l'ingénierie sociale italienne. Surtout par le rôle de cette autorité administrative à la fois initiatrice d'accords de service garanti, et ensuite gardienne respectée de leur bon usage. Il a fallu 15 ans de travail pour aboutir et en plus dans un climat de vrai consensus politique et social, mais le résultat est à la hauteur de l'immensité du travail de dialogue accompli. J'en veux pour preuve il y a quelques jours à Milan la réaction des 3 grands syndicats italiens qui se sont désolidarisés d'une grève sauvage qui ne respectait pas le règlement défini avec la commission de garantie. "Violer le règlement est inadmissible. On prend en otages les autres travailleurs et on réduit le consensus pour d'autres batailles", a déclaré le leader de la CGIL. Alors, quelles leçons plus globales peut-on tirer de l'expérience de nos voisins européens? - première leçon, aucun des syndicats européens auditionnés ne nous a confié avoir perdu sa force de revendication à la suite de la mise en place d'un système de continuité de service. On s'aperçoit bien que les systèmes mis en place survivent aux alternances politiques et s'inscrivent durablement dans leur patrimoine social. - deuxième leçon, aucun système n'est complet. En Europe du nord, même s'il y a très peu de grèves, aucune réponse n'est proposé aux usagers en cas de conflit. Dans certains cas on a constaté que la paix sociale était achetée très cher d'un point de vue macro-économique avec des conséquences sociales que j'ai évoquées à propos de la Belgique. En Europe du sud, il y a certes un service garanti mais, faute d'outils de prévention performants, le nombre de grèves est resté élevé, avec une conflictualité qui est restée à fleur de peau.. Mesdames et Messieurs les députés, chaque pays a son histoire sociale, des histoires à chaque fois passionnantes parce que et Jean Le Garrec l'a rappelé avec sagesse, le social est une matière vivante, une histoire d'hommes et de femmes qui, dans le conflit ou le rassemblement, s'efforcent d'avancer vers une société plus juste. Inutile donc de chercher à reproduire à l'identique tel ou tel système, d'autant, nous l'avons vu, qu'aucun d'entre eux n'est parfait. Mesdames et Messieurs les députés, et si nous construisions notre propre système ? un système à la française. Un système équilibré qui doit marcher à bon rythme sur deux jambes : la prévention des conflits d'un côté, et de l'autre côté, la continuité de service public en période de grève. La démarche de prévention est la base de tout. "Toute grève est un échec", m'ont dit toutes les organisations syndicales avec une facture sociale toujours très lourde. "La meilleure grève, c'est celle qu'on n'a pas faite, mais sans la grève on n'obtient rien," ont-elles toutes ajouté. Sortons donc de ce qui est trop souvent une logique d'affrontement en offrant aux partenaires sociaux de nouveaux espaces de dialogue social où pourra souffler l'esprit de responsabilité des différentes parties. Cette volonté d'un dialogue social en amont intense et adulte n'a rien d'une utopie. Très majoritairement, le secteur privé y est parvenu et dans le secteur des transports publics, la RATP a été pionnière en matière de prévention, avec dès 1996 sa démarche concertée d'alarme sociale signée par les sept organisations syndicales. Georges Tron a parfaitement mis l'accent sur cette expérience qui a vraiment changé positivement la RATP. La démarche initiée par le Président Bailly est réellement une belle exception française. Un mieux-disant social dont les organisations syndicales, la Direction et le pays peuvent être fiers. L'alarme sociale, qu'est-ce que c'est ? o un code de déontologie reconnaissant l'importance des clients, o une conception de la grève, recours ultime après échec du dialogue social, o un dispositif d'alarme sociale, préalable au préavis. Le dispositif mis en place à la RATP est simple et efficace et surtout très opérationnel : lorsque l'une des parties (direction ou organisations syndicales) identifie un problème susceptible de devenir conflictuel, elle active la procédure d'alarme sociale et avertit l'autre partie par courrier. Dans les 5 jours, direction et organisations syndicales se réunissent. Selon l'issue de la réunion entre les partenaires sociaux, un constat de désaccord ou d'accord est rédigé. Le constat d'accord engage les parties signataires. "L'obligation de devoir motiver par écrit un échec ou un refus est décisive", nous a confié une organisation syndicale de la RATP. Les résultats sont édifiants. Depuis 1996, le nombre de préavis déposés a été divisé par 3 et le taux de participation aux arrêts de travail par 5. Depuis 96 on recense seulement 2 journées de grève totale, une en 99 pour le décès tragique d'un agent, l'autre en mai 2003 pour les retraites. Voilà donc un dispositif qui marche et qui a radicalement changé la vie quotidienne des clients et aussi des agents. Cette vraie réussite sociale a installé le dialogue au coeur de l'entreprise et de son fonctionnement. Lors du tour d'Europe, ce cas français a souvent été cité en exemple et envié par nos hôtes. A la SNCF aussi, on constate que la conflictualité a baissé ces dernières années même si la situation actuelle en particulier la répétition de conflits locaux, ne peut satisfaire les usagers. A la SNCF, la direction s'est aussi engagée dans une démarche de prévention, démarche que je salue. Cette démarche a abouti en septembre de cette année à un accord signé par trois organisations. L'amélioration du dialogue social est une contrainte vertueuse pour les directions d'entreprise. Elle les amène à se réformer, à décentraliser de réels pouvoirs au niveau du management opérationnel : le dialogue et le respect du client deviennent des valeurs qui s'imposent à tous. La prévention des conflits, c'est bien la priorité du Gouvernement et si j'ai bien compris celle de beaucoup de députés, notamment celle de M. Jean Le Garrec qui a parlé de technique de prévenance. Dans un premier temps, il s'agira donc de renforcer et de développer au sein de toutes les entreprises de transports terrestres de voyageurs des dispositifs négociés de prévention des conflits. L'exemple réussi de la RATP, reconnu comme tel en Europe, nous encourage à nous engager dans cette voie. Comme Maurice Giro, je ne me résous pas à l'idée que dans les transports, le préavis de grève soit parfois devenue une forme trop banalisée du dialogue social. Mesdames et Messieurs les députés, le Gouvernement souhaite donc présenter, après concertation, un projet de loi de prévention et d'anticipation des conflits dans les entreprises de transport. Ce texte de loi de confiance et de progrès incitera les entreprises à mettre en place un dispositif négocié de prévention des conflits avant le dépôt du préavis. Ayons bien à l'esprit que pour dialoguer il faut être deux : direction et organisations syndicales. Le Gouvernement tient à un engagement total des équipes de direction des entreprises publiques de transports terrestres pour améliorer leurs outils de dialogue. Voilà pour la prévention des conflits. Nous pouvons tous ensemble partager cet objectif : redonner a la grève dans les transports un rôle ultime et exceptionnel. J'en arrive à la continuité du service public. Quelle que soit la qualité du dialogue social, la grève restera une réalité ne serait-ce qu'en tant que "fait démocratique" inscrit dans notre histoire et dans notre constitution. . Il nous appartient donc d'offrir aux usagers, quand une grève devient inévitable, une organisation négociée de la continuité du service public. Pour atteindre cet objectif, nous souhaitons et devons fonder notre démarche sur le dialogue. Oui, convaincre plutôt que contraindre. Je sais que les partenaires sociaux sont disponibles pour approfondir cet échange dans le cadre d'une concertation féconde et menée au bon rythme. Le dialogue, c'est ce qu'a demandé dans son intervention Christian Philip notamment. C'est aussi une méthode toujours liée à mon engagement politique. C'est aussi bien entendu la voie tracée par le Président de la République dans son discours du 5 avril 2001 à Caen: "Il faut commencer par la voie du dialogue et de la discussion afin de trouver les meilleures solutions, au cas par cas. Beaucoup y sont parvenus. Pourquoi pas la France ? " Sur ce sujet, le dialogue social, c'est de toute façon le chemin de l'efficacité tant il est clair que la bonne compréhension des agents concernés est la garantie d'une application effective. J'ai la conviction, comme Françoise de Panafieu et vous tous j'en suis sûr, qu'on ne réussira pas en montant une catégorie de Français contre une autre - sous prétexte que les majorités précédentes n'ont pas travaillé ou insuffisamment travaillé sur ce sujet - les agents contre les clients, les salariés du public contre les usagers du public, les syndicats contre les PME, les Français du privé contre les Français du public, la droite contre la gauche. A l'inverse, ma volonté c'est de trouver par le respect mutuel et la pédagogie quotidienne le chemin sinon d'un consensus, au moins d'un dialogue et d'une compréhension pour la démarche qui s'engage. Si l'on veut trouver ce chemin du consensus ou au moins de la compréhension, il faut commencer par nuancer certaines idées pour améliorer la pédagogie du dossier. J'ai remarqué, ces derniers temps, que le débat portait au moins autant sur le principe lui-même que sur la manière dont il pourrait s'appliquer dans telle ou telle entreprise. Un dispositif de continuité de service public est aussi complexe socialement à définir que techniquement à bâtir. M. Mariton a dit "à question simple, réponse simple". Je lui réponds à question compliquée, réponse adaptée et concertée. La commission de garantie italienne nous racontait que sur certains dispositifs, elle avait cherché pendant plusieurs mois la bonne réponse avec les partenaires sociaux d'un secteur. Beaucoup de questions restent à expertiser et à clarifier de la manière la plus complète et totalement transparente. Je vous en ai donné une illustration aussi sur le plan juridique il y a quelques instants. J'ai acquis la totale conviction qu'avant toute décision un travail de fond, juridique, social et technique soit préalablement accompli à mes côtés par un petit groupe d'experts. La mission de ce conseil d'experts qui sera mis en place en janvier sera donc triple : - première mission, vérifier la faisabilité technique d'un dispositif de continuité de service, mode par mode, et dans différentes hypothèses de conflit. Le Professeur Jean-Michel Dubernard, avec beaucoup d'esprit pragmatique, a justement souligné la nécessité d'expertiser ce qu'on appelle le champ des "prestations indispensables". Je retiens aussi la demande du Président Ollier de disposer de simulations sur des organisations optimisées du service en temps de grève. - seconde mission, valider de manière précise les options juridiques possibles de mise en place d'un service garanti dans le secteur des transports. Dans l'hypothèse d'une loi, la mission d'expertise devra nous préciser par exemple ce qui pourra être renvoyé au règlement ou à l'accord. A ce sujet, il devra aussi préciser la forme juridique de la ou des structures qui pourraient être mises au service des partenaires sociaux pour les aider à bâtir des accords de continuité de service public. Si l'on veut convaincre le juge constitutionnel, il faudra bien peser les scenarii proposés et vérifier qu ils ne dépassent pas le stade des "restrictions nécessaires" précisées par le juge suprême. - Troisième mission de ce Conseil d'experts et non la moindre, nouer un dialogue permanent fructueux avec les partenaires sociaux, susciter en temps réel leur réaction sur l'avancée des travaux des deux premières missions. Ce travail qui engagera l'avenir de notre secteur des transports n'est pas conjoncturel. Il est structurant. Il doit se traiter d'une manière dépassionnée, à l'abri des joutes verbales des campagnes électorales. En janvier prochain, j'installerai donc auprès de moi un groupe d'experts de haut niveau qui devra rendre ses conclusions définitives au plus tard l'été prochain. Je reviendrai alors vous les présenter. Nous aurons alors déjà peut être un premier bilan de notre politique prévention dans l'ensemble du secteur des transports terrestres de voyageurs. La démarche du gouvernement est résolue : rien n'est possible sans le dialogue et l'écoute, rien n'est possible sans conjuguer prévention et respect du client. A l'inverse d'un geste hâtif et définitif, le dialogue est la marque des grandes victoires. Le dialogue, c'est aussi marquer la confiance dans les capacités des hommes à réfléchir ensemble, à construire ensemble, à bâtir un service public efficace et respectueux, inspiré par le seul intérêt général. La démarche du Gouvernement est empreinte d'une détermination absolue, de la volonté de réussir à réformer en quelques mois, par le dialogue et l'adhésion, un système trop figé et indigne d'un pays moderne, qui se veut une démocratie apaisée. L'Europe est pour nous une grande leçon. Elle nous aura permis sur ce sujet comme sur tant d'autres, de retrouver l'audace et la confiance dans des rapports sociaux pacifiés. Je vous remercie. (Source http://www.equipement.gouv.fr, le 10 décembre 2003)