Intervention de M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget, à la réforme de l'Etat et porte-parole du gouvernement, sur le projet de loi de finances 2006 dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF, et sur ses priorités en matière de politique de
Date: 2005-09-28
Orateur: Jean-François Cope
Fonction: FRANCE. Ministre délégué au budget et à la réforme de l'État, porte-parole du gouvernement

- Le budget que j'ai l'honneur de vous présenter aujourd'hui avec Thierry Breton a un caractère tout à fait exceptionnel : pour la première fois, nous aurons un budget entièrement construit, discuté et voté en format LOLF, c'est-à-dire placé sous le signe de la modernité, et de la performance de notre gestion publique. - Ce premier budget " nouvelle formule ", nous l'avons préparé avec le souci constant d'être au rendez-vous sur tous les engagements que nous avions pris devant les Français. Nous l'avons vu le 29 mai dernier, les inquiétudes et les attentes de nos compatriotes sont extrêmement fortes : nous devons y répondre, en nous mobilisant totalement. Le Premier ministre a, de ce point de vue, fixé le cap, en prenant des initiatives majeures pour fonder la croissance sociale et la confiance : sur l'emploi, sur le pouvoir d'achat, et sur l'attractivité de notre territoire. - Ce projet de loi de finances s'inscrit naturellement dans cette perspective : nous sommes au rendez-vous de la LOLF ; nous sommes au rendez-vous pour traduire budgétairement nos priorités ; nous sommes au rendez-vous de la modernité fiscale ; nous sommes, enfin, au rendez-vous de la responsabilité budgétaire. I. Sur la forme, ce budget ne ressemble à aucun autre Nous sommes au rendez-vous de la LOLF. Le bleu budgétaire, c'est fini ! Bienvenue au PAP (projet annuel de performance). L'ancien bleu présentait le budget ministère par ministère, dans une logique de moyens. Désormais, le nouveau PAP présente le budget par politiques publiques, se déclinant en programmes, avec pour chaque programme des objectifs et des indicateurs de performance. Le budget que nous vous présentons rompt ainsi avec une pratique vieille de 45 ans, et s'inscrit dans une logique totalement renouvelée : une logique de transparence et de performance. 1/ La transparence La transparence, c'est d'abord d'avoir des documents budgétaires lisibles, agréables à étudier ; des documents qui parlent des politiques publiques au lieu de retracer des abstractions incompréhensibles. Le pari est tenu : je vous invite à vous plonger dans les fascicules budgétaires : vous serez stupéfaits de la métamorphose que connaît le budget de notre pays. La transparence, c'est aussi d'indiquer au Parlement : - les effectifs réels, ministère par ministère et programme par programme : rendez-vous honoré, - le tableau de financement de l'État, inséré dans l'article d'équilibre : rendez-vous honoré, - le plafond de variation nette des emprunts négociables pour l'année à venir : rendez-vous honoré, ce plafond a été fixé à 41 Md d'euros. - le pourcentage, enfin, des crédits destinés à être mis en réserve au cours de l'exercice : rendez-vous honoré pour la mise en uvre de cette modification de la LOLF que j'ai initiée ; le pourcentage que nous avons retenu est de 2 %, ce qui correspond à une mise en réserve nette de 4 Md d'euros ; c'est la moitié de ce que nous avons dû faire en 2005. Pour être complet, je précise que taux sur les crédits hors rémunération a été fixé à 5 %, soit une tranche ferme de 95 % dès le 1er janvier. 2/ La performance au cur de notre procédure budgétaire - Pour la première fois, le nouveau cadre budgétaire fait apparaître les politiques publiques, permet de suivre la destination des crédits, et leur fait correspondre un volet performance inédit dans notre pays. Sur chacune des grandes missions de l'État, vous pourrez ainsi voir les objectifs que les ministres ont fixés pour l'année à venir, et les indicateurs de performance qui permettront de juger si ces objectifs ont été remplis. Autant d'éléments qui nous renseigneront enfin précisément sur l'efficacité de l'argent dépensé. 5 exemples d'objectifs et d'indicateurs de performance correspondants : - Objectif : accroître la sécurité sur les routes. Un indicateur va permettre d'obtenir un ratio : nombre de vies épargnées par les aménagements de sécurité, ramené à l'euro investi. - Objectif : conduire tous les élèves à la maîtrise des compétences de bases exigibles en fin de primaire. Indicateur : pourcentage d'élèves maîtrisant le socle commun de connaissances à l'entrée en 6e. - Objectif : permettre le retour à l'emploi des chômeurs. Indicateur : taux d'insertion dans l'emploi durable des bénéficiaires de contrats aidés, dans le cadre de la loi de cohésion sociale. - Objectif : optimiser les fonctions support et rationaliser les implantations immobilières de l'État. Indicateur : suivi des dépenses immobilières par agent. - Objectif : lutter contre l'immigration illégale. Indicateur : évolution du nombre d'éloignements d'étrangers en situation irrégulière. - Le rapprochement du budget et de la réforme de l'État permet, avec l'entrée en vigueur de la LOLF, d'aller encore plus loin dans cette logique de performance. => Dès le 1er janvier 2006, la direction générale de la modernisation de l'État sera en place, et réunira les 4 administrations actuellement en charge de la réforme de l'État, pour faire jouer à plein les synergies. => Une première vague d'audits sera lancée dès le mois d'octobre : tous les 2 mois, une mission ou un service seront audités : on soulèvera le capot pour chercher tous les gains de productivité possibles. => Dans la même logique, je veux rattraper notre retard en matière de politique immobilière de l'État. Nous avons des efforts majeurs à réaliser en la matière, et le PLF 2006 comporte de ce point de vue des dispositifs innovants, avec notamment l'introduction des loyers budgétaires. II. Sur le fond, ce budget met en uvre les engagements pris par le Premier ministre pour fonder la croissance sociale Nous répondons présents à tous les rendez-vous pris par le Premier ministre dans son discours de politique générale. Nous devons faire face aux attentes des Français, et adapter notre économie à la compétition mondiale, en mettant des crédits là où c'est nécessaire. C'est tout l'esprit de la LOLF ! Vous l'avez compris : il ne s'agit plus de raisonner ministère par ministère, et encore moins de consacrer notre énergie à de quelconque taux de progression, mais de mettre l'argent là où sont les vrais besoins. Nous avons de ce point de vue trois grandes priorités : - la première des priorités, c'est de gagner la bataille de l'emploi. Il n'est pas exagéré de dire que 100 % de nos marges de manuvre y sont consacrées. Un seul exemple : les allégements d'impôt nouveau prévus pour 2006 dans ce budget s'élèvent à 800 millions d'euros, environ. La quasi-totalité de ce montant porte sur l'emploi, avec notamment la revalorisation de la PPE pour 500 millions. De même, la quasi-totalité des mesures déjà votées qui impactent ce budget portent sur l'emploi, par exemple l'achèvement de la montée en puissance des allégements de charges et la neutralisation financière du franchissement du seuil de 10 salariés. La mission " emploi ", pour sa part, traduit la mise en uvre du plan " services à la personne ", avec un dispositif spécifique d'allègements de charges dans ce secteur fortement créateur d'emplois et prévoit la mise en place des nouveaux contrats aidés prévus par la loi de cohésion sociale. - Deuxième priorité : préparer la France aux défis de l'avenir Nous tenons les engagements pris sur la recherche, qui bénéficiera pour la deuxième année consécutive d'un milliard d'euros de moyens supplémentaires et de 3 000 emplois nouveaux. De la même façon, nous engageons résolument la France sur la voie de l'innovation. Le Gouvernement a fait siens les objectifs de Lisbonne, et dès cette année, nous y contribuons de façon concrète, par la mise en uvre coordonnée des pôles de compétitivité, de l'agence pour l'innovation industrielle (à laquelle 2 Md d'euros seront consacrés d'ici 2007), et de l'AFITF pour laquelle, je le rappelle, nous prévoyons une dotation en capital de 4 Md d'euros. - Troisième grande priorité : la restauration de notre État régalien Là encore, nous honorons un rendez-vous majeur : le financement des lois de programmation sur la sécurité, la justice et la défense, avec une enveloppe totale de 1,6 Md d'euros. Nous poursuivons de ce point de vue l'effort entamé depuis 2002, s'agissant aussi bien des crédits que des créations d'emplois, car un État qui fonctionne bien et qui remplit ses missions régaliennes, c'est naturellement un préalable absolu ! III. Nous sommes au rendez-vous de la modernité fiscale a/ Le PLF 2006 met en uvre deux réformes majeures Le PLF 2006 met en uvre deux réformes majeures, trop longtemps différées : la réforme de l'imposition des personnes et la réforme de l'imposition locale des entreprises. L'une et l'autre répondent à un triple impératif : la simplicité, la justice, et la compétitivité. * Justice C'est le maître mot de la réforme : la refonte de l'IR, couplée avec l'augmentation massive de la prime pour l'emploi (+1 milliard d'euros), va bénéficier en priorité aux revenus modestes et moyens, avec un objectif majeur : valoriser l'effort des Français qui travaillent : grâce à l'augmentation et à la mensualisation de la PPE, les revenus du travail vont enfin payer nettement plus que les revenus de l'assistance. - plus de 70 % des 3,5 milliards d'euros de baisses d'impôt liées à la réforme de l'IR sont restitués aux Français qui gagnent entre 10 000 et 40 000 euros par an. En prenant en compte la PPE, c'est plus de 80 % du coût de la réforme fiscale qui va profiter aux revenus modestes et moyens ; - toujours dans un souci de justice, nous avons veillé à cantonner strictement les gains pour les hauts revenus. Le nouveau taux supérieur de l'IR est ainsi fixé à 40 % (au lieu de 38 % si l'intégration de l'abattement de 20 % avait été mécanique). De la même façon, des correctifs cantonnent les gains de ceux qui ne bénéficiaient pas de l'abattement de 20 %, qu'il s'agisse des dividendes, des revenus fonciers ou des revenus des professionnels n'adhérant pas à un centre ou une association de gestion agréés. Pour ces derniers, la baisse des taux du barème sera intégralement neutralisée. - autre élément de justice, c'est le plafonnement de l'avantage en impôt retiré des dispositifs incitatifs, plus communément appelés " niches ". Il ne s'agit naturellement pas de supprimer ces différentes réductions d'impôts : elles ont toutes leur légitimité et leur intérêt économique. L'objectif est, en revanche, d'éviter des cumuls abusifs, par lesquels la légitime incitation se transforme en optimisation fiscale. Les deux tiers des contribuables concernés figurent, d'ailleurs, parmi les contribuables imposés au taux le plus élevé. Nous avons très soigneusement défini les critères permettant de lister les avantages fiscaux retenus pour ce plafonnement : seront concernés d'une part les avantages accompagnant un investissement du contribuable, car cet investissement s'accompagne d'un retour financier pour lui et, d'autre part, les avantages accompagnant une prestation bénéficiant au contribuable. - enfin, dernier élément de justice, le plafonnement des impôts directs susceptibles d'être payés par un contribuable à 60 % de son revenu et le plafonnement de taxe professionnelle susceptible d'être payée par une entreprise à 3,5 % de sa valeur ajoutée. Dans l'un et l'autre cas, il s'agit d'empêcher l'impôt d'être confiscatoire, et ça aussi c'est un élément de justice. * Simplicité Elle caractérise, évidemment, la refonte du barème de l'impôt sur le revenu. Nous avons fait le choix d'une réforme globale, de grande ampleur : il s'agit d'une refonte totale de notre impôt sur le revenu, avec un effort de simplification sans précédent : - nous aurons enfin un impôt plus lisible : 5 tranches au lieu de 7 et des taux simples : 5,5 % ; 14 % ; 30 % ; 40 %. - Et nous avons intégré l'abattement de 20 %, pour que le taux affiché soit désormais le bon ! Cet effort de simplification caractérise, également, l'imposition des revenus fonciers : là où coexistaient l'impôt sur le revenu, avec une déduction forfaitaire et la contribution sur les revenus locatifs, nous n'aurons plus que l'impôt sur le revenu, simple, avec des taux abaissés et, au total, une charge fiscale identique pour les revenus élevés et légèrement diminuée pour les autres. * Compétitivité Dernier impératif : faire une réforme tournée vers l'attractivité de notre territoire. - Nous sommes un des seuls grands pays où l'on peut payer plus d'impôt que l'on a de revenus : c'est évidemment extrêmement nuisible à l'image de notre pays. D'où la mise en place d'un " bouclier fiscal ", qui garantit que désormais aucun contribuable français ne pourra payer des impôts directs (IR, ISF, impôts locaux) totalisant plus de 60 % de ses revenus. On grave ainsi dans le marbre le principe selon lequel l'impôt ne peut pas être confiscatoire. - Cette réforme nous permet, par ailleurs, de rejoindre les grands standards européens : * notre taux supérieur d'IR est désormais au même niveau que celui du Royaume-Uni (40 %) * en fixant notre bouclier fiscal à 60 %, nous nous situons dans la moyenne des pays européens qui ont un impôt sur la fortune. - Enfin, dernier élément essentiel pour améliorer notre compétitivité : la réforme de la taxe professionnelle. Elle suit la même logique que la refonte de l'IR, en instaurant un plafonnement effectif à 3,5 % de la valeur ajoutée. Mettre en place ce plafonnement, qui profitera à 200 000 entreprises, c'est : - mieux tenir compte des capacités contributives des entreprises - encourager les entreprises qui investissent - tout en gardant un impôt territorialisé et réel. Ajoutons qu'avec le nouveau mécanisme de dégrèvement pour investissement nouveau que nous proposons, investir en France va devenir plus facile. En effet, ce dégrèvement permet aux investissements nouveaux de n'entrer que progressivement dans l'assiette de la TP ; de cette manière, les investissements ne sont taxés que lorsqu'ils sont devenus réellement productifs. b/ Un ensemble de mesures fiscales qui répondent aux besoins des Français et de notre économie. Le PLF pour 2006 comprend par ailleurs un ensemble de mesures fiscales qui visent à adapter notre fiscalité à un environnement économique sans cesse en évolution. Elles s'inscrivent au service de 5 grandes priorités : 1/ Promouvoir le travail En plus des efforts faits sur la PPE, nous souhaitons : => encourager la mobilité géographique (crédit d'impôt de 1 500 euros pour ceux qui acceptent de déménager à plus de 200 km de leur domicile pour retrouver un emploi) => lever les obstacles à la reprise d'un emploi (doublement du crédit d'impôt pour frais de garde des jeunes enfants en dehors du domicile) 2/ Soutenir le pouvoir d'achat => en amplifiant notre effort en faveur des donations => en facilitant le recours au crédit des étudiants 3/ Faire face à l'augmentation des prix du pétrole Nous devons préparer l'économie française à la réalité d'un pétrole cher. Le PLF comporte de ce point de vue des mesures destinées à encourager les bonnes pratiques : - dispositifs encourageant l'acquisition de véhicules propres - mesures encourageant l'acquisition de matériaux économes en énergie pour l'équipement de l'habitation principale. - incitation, enfin, au développement de biocarburants ; d'une part, la montée en puissance de la taxation, par le biais de la TGAP, en cas d'insuffisance d'incorporation, s'effectuera plus vite (avec un objectif d'incorporation de 5,75 % de biocarburants dès 2008) ; d'autre part, l'aide fiscale à la production de biocarburants, qui vise à compenser le différentiel de coûts de production entre le pétrole et les biocarburants, ne sera que légèrement diminuée, malgré la très forte hausse du prix du pétrole. 4/ Améliorer la compétitivité de nos entreprises Le principal volet de cette politique est naturellement la réforme de la taxe professionnelle. Mais, pour encourager davantage l'effort de recherche des entreprises, nous proposons également d'améliorer l'outil fiscal le plus efficace en la matière, à savoir le crédit impôt recherche. 5/ Améliorer les relations entre contribuables et administration C'est un chantier sur lequel je me suis beaucoup engagé, notamment avec la Charte du contribuable élaborée cette année, et qui s'articule autour de trois mots-clefs : simplicité, équité, respect. Dans cet esprit, j'ai décidé d'inclure dans le PLF une mesure destinée à aligner le taux d'intérêt de retard dû par le contribuable et celui des intérêts moratoires dus par l'État. Il s'agit de mettre un terme à une situation où l'on avait " 2 poids, 2 mesures ", en fixant un taux unique de 4,80 % par an. IV. L'ensemble de tout cela se fait naturellement dans une logique de responsabilité, avec la maîtrise de nos finances publiques Et ce, à travers 3 éléments : 1. Le déficit budgétaire prévu pour 2006 traduit une stabilisation par rapport à l'année 2005 - Tout d'abord, malgré un contexte économique difficile, en raison notamment du prix du pétrole, nous tenons pour 2005 notre engagement de ramener le déficit public à 3 % du PIB, au prix d'une discipline très stricte, qui nous a conduit par exemple à annuler 4 Md d'euros de crédits. Le déficit budgétaire devrait s'établir à 46,8 Md d'euros, soit une légère augmentation, de 1,6 Md d'euros, par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale. - Nous poursuivrons cette maîtrise en 2006, en stabilisant notre déficit budgétaire à ce niveau de 46,8 Md euros. - Mais cette stabilité cache un effort de redressement important. En effet, plusieurs éléments rendent l'exercice particulièrement difficile pour 2006 : - une progression spontanée moins soutenue des recettes (12,3 Md d'euros en PLF 2006 contre 17,8 Md d'euros prévus initialement en LFI 2005) - une forte augmentation des prélèvements sur recettes au profit de l'Union européenne et des collectivités locales (+3 Md d'euros en 2006 contre +0,7 Md d'euros en LFI 2005) - la perte, par l'État, d'une recette de 3 Md d'euros, puisque la CADES cesse, à compter du 1er janvier prochain, ses versements au budget général. Au total, l'effort de redressement du déficit budgétaire de l'État est en réalité proche de 5 Md d'euros. 2. Les dépenses 2006 sont stabilisées en volume pour la 4e année consécutive Comme chaque année depuis 2003, nous respectons une règle d'or : la stabilisation en volume des dépenses de l'État. En 2006, les dépenses de l'État n'augmenteront pas plus vite que l'inflation. 3. L'effort de l'État doit désormais être partagé Alors que les dépenses de l'État sont stabilisées en volume pour la quatrième année consécutive et que celles des administrations sociales reviennent progressivement à un rythme d'évolution plus raisonnable, les dépenses des collectivités locales continuent de progresser rapidement, sur un rythme de 3 % en volume. Cette situation est intenable pour nos finances publiques et difficilement compréhensible pour nos concitoyens. Il est donc urgent de travailler ensemble, et c'est dans cet esprit que j'ai proposé en juin dernier la mise en place d'une conférence annuelle des finances publiques, pour concevoir dans la concertation une norme consensuelle et indicative de dépenses publiques. Cette conférence pourrait se tenir en novembre et j'ai demandé hier au Comité des finances locales de faire, à cet égard, des propositions de méthode. - Au total, sur la forme, ce budget ne ressemble à aucun autre. Il porte une méthode de gestion publique totalement rénovée, où de nouveaux mots-clefs apparaissent : évaluation, performance, gains de productivité. - sur le fond, il est la traduction budgétaire de réformes structurelles majeures : de notre politique de l'emploi, de notre système fiscal, de l'attractivité de notre territoire. Il ouvre enfin la voie vers un État pleinement efficace, au service de tous les Français. (Source http://www.minefi.gouv.fr, le 29 septembre 2005)