Déclaration de M. Xavier Darcos, ministre délégué à la coopération, au développement et à la francophonie, sur la gestion et les stratégies de sortie de crise en Afrique, Paris le 9 juin 2004.
Date: 2004-06-09
Orateur: Xavier Darcos
Fonction: FRANCE. Ministre délégué à la coopération, au développement et à la francophonie

Mon Général, Mesdames, Messieurs les Ambassadeurs, Monsieur le Sénateur, Mesdames, Messieurs, Je suis naturellement très heureux d'intervenir dans le cadre prestigieux de l'Institut des hautes études de défense nationale et surtout très heureux, Mesdames, Messieurs les Auditeurs du 5ème FICA, de pouvoir vous saluer, car c'est en votre honneur que nous sommes tous réunis ici aujourd'hui. Je sais que vous provenez d'horizons très divers, puisqu'à travers vous c'est pratiquement toute l'Afrique, francophone mais aussi anglophone et lusophone, qui se trouve représentée mais également les organisations internationales et régionales, l'Europe, les États-Unis, le Canada et le Japon. Je me réjouis de cette diversité, premier signe de ce qui nous rassemble. Votre session a pour thème d'étude "Paix et sécurité en Afrique : quelles stratégies de sortie de crise ?". Comme aimait à le dire le maréchal Foch, qui a donné son nom à cet amphithéâtre : de quoi s'agit-il ? Il s'agit de permettre à un État qui est en train de sortir d'une crise ou d'un conflit, mais qui en subit encore les effets, de se développer de manière durable. La définition doit être claire : l'objectif n'est pas seulement la fin d'une crise ou d'un conflit mais bien, aussi, le développement. Il n'est évidemment pas facile à atteindre, parce que nous sommes ici dans une situation transitoire dont l'équilibre, comme nous l'enseignent les lois de la physique et de la politique, est toujours fragile. Après des années de passivité, la communauté internationale, dont les États africains eux-mêmes, se mobilise pour que l'Afrique connaisse enfin un véritable essor économique. Je mentionnerai à cet égard le Plan d'action pour l'Afrique établi lors du Sommet 2002 du G8 à Kananaskis, la Conférence internationale de Tokyo sur le développement en Afrique, qui s'est tenue pour la troisième fois en 2003, ou encore, plus récemment, la nouvelle position commune de l'Union européenne, adoptée début 2004, sur la prévention, la gestion et le règlement des conflits en Afrique. Nous trouvons là le résultat d'une prise de conscience en faveur de laquelle la France, forte de ses liens historiques et culturels avec l'Afrique, a constamment joué un rôle actif par la voix du président Jacques Chirac qui, sur ce sujet, a toujours été prophétique. Je voudrais, dans cet avant-propos, rappeler que l'Afrique est immense et multiple. S'il y a un seul continent géographique africain, il y a 54 États africains dont la grande majorité sont aujourd'hui en paix et qui se développent. Certes, les défis ne manquent pas ; je pense en particulier aux pandémies du sida et de la tuberculose, au paludisme. Mais les progrès indéniables, comme par exemple ceux, pour rester dans le domaine de la santé, qui concernent la poliomyélite, prouvent qu'il n'y a pas de fatalité, n'en déplaise aux afro-pessimistes. Qu'entendons-nous par sortie de crise ? L'expérience montre qu'il n'y a pas un modèle de crise, mais des crises ; pas une sortie de crise, mais autant de sorties de crise. Cette variété doit être admise, avec pragmatisme, avant toute recherche de solution. La gestion de crise fait intervenir des acteurs très divers. Leurs actions conjuguées ont fait cesser les combats. Un accord de cessez-le-feu a été conclu. Une force d'interposition, régionale ou sous casques bleus, a séparé les combattants. Mais si les armes se sont tues, les esprits restent belliqueux. La paix négociée et les solutions de compromis ne peuvent effacer les ambitions et les intérêts à court terme. Les raisons de la crise perdurent. Les profits de la guerre suscitent toujours la voracité. Là réside toute la difficulté de l'action de la communauté internationale : pour obtenir une paix durable, il ne s'agit pas d'imposer un diktat, une sorte de paix armée, mais de proposer des solutions permettant de s'attaquer aux racines du mal. Le facteur temps est primordial. Les sorties de crise sont longues : entre le rétablissement de la paix et les élections, il faut généralement compter au moins deux ans. Mais il n'y a pas de temps à perdre si l'on veut que le développement soit effectif avant que la pauvreté ne puisse faire resurgir le chaos. Une opération de maintien de la paix (OMP), c'est déjà le constat d'un échec de la prévention. Une OMP qui se pérennise, une sortie de crise qui n'en finit pas, ce sont aussi des échecs. Les sorties de crise sont également coûteuses. La multiplication des OMP pose la question de leur financement et celle de la capacité des États contributeurs, en moyens mais aussi en hommes, à les prendre en charge. Cette capacité n'est pas illimitée. Songeons que plus de 40.000 casques bleus interviennent aujourd'hui en Afrique. Après ces quelques remarques liminaires, je voudrais vous faire part de plusieurs convictions que je partage avec le ministre des Affaires étrangères, M. Michel Barnier. La première porte sur la vertu de l'intégration régionale. Sur le chemin de la paix, l'Europe a apporté ses réponses. Je citerai les récents propos du chef de l'État sur l'élargissement et la construction européenne : "Le rêve de ses pères fondateurs, au premier rang desquels les Français et les Allemands, d'autres aussi, la généreuse utopie qui était surgie des décombres de la guerre et de la barbarie, tout cela va devenir une réalité (...) cet élargissement va enraciner plus profondément encore la paix, cette paix dont l'histoire nous a dramatiquement enseigné le prix et qui n'est jamais définitivement acquise si l'on n'y prend pas garde, et aussi la démocratie qui est le gage de liberté, mais également de stabilité sur le continent". L'avenir de l'Afrique passe donc par la construction continentale et régionale. On ne peut que louer la volonté exprimée par l'Union africaine de se donner d'emblée une architecture continentale de paix et de sécurité, qui confère aux dynamiques régionales d'intégration la puissance d'une vision partagée et de forces mises en commun au service de la paix. Je tiens donc à saluer le lancement, le 25 mai dernier à Addis-Abeba, du Conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine, en soulignant la rapidité avec laquelle cette instance a été mise en place : moins de deux ans après que l'Union africaine a succédé à l'Organisation de l'unité africaine (OUA). De même, je suis particulièrement sensible à l'esprit du Nouveau partenariat pour le développement de l'Afrique, le NEPAD, qui illustre la volonté des chefs d'État africains d'être les premiers responsables des grands enjeux du continent, dans un esprit de partenariat, et qui garantit même l'expertise par les pairs. Le NEPAD a été adopté comme programme socio-économique de l'Union africaine. Il prend également bien en compte l'interdépendance entre la sécurité et le développement. Je voudrais citer son texte fondateur : "L'expérience a appris aux dirigeants africains que la paix, la sécurité, la démocratie, une bonne gouvernance, le respect des Droits de l'Homme et une saine gestion économique sont les conditions préalables indispensables au développement durable". La France soutient cette démarche depuis ses débuts. La tâche est toutefois lourde et complexe. L'Europe, après un demi-siècle d'existence, s'attèle aujourd'hui à réformer ses propres institutions, pour les adapter à l'élargissement avec vingt-cinq pays membres. Débuter, comme le fait l'Afrique, avec plus de cinquante pays membres, soit le double, est un pari immense. Le chantier du passage de l'OUA à l'Union africaine est également un pari dont on mesure l'ampleur. L'OUA était une organisation inter-étatique ; l'Union africaine pose le principe d'une délégation de compétences des États membres. L'Europe, et la France en son sein, y retrouve sa vision familière d'un monde équilibré et respectueux de ses diversités. Les États européens, pour résoudre les conflits par le droit et la paix, sont disposés à déléguer une parcelle de leur souveraineté. En soi, l'intégration continentale et régionale est un facteur de paix. Les efforts de règlement de crise seraient voués à l'échec si l'on négligeait les problèmes transfrontaliers affectant la sécurité : la prolifération et le trafic des armes légères et de petits calibres, les flux migratoires incontrôlés qui facilitent la circulation des combattants, dont les mercenaires, les trafics de drogues, d'esclaves même ou encore de ressources qui ont été pillées... Ce constat est manifeste en Afrique de l'Ouest et le Conseil de sécurité des Nations unies a tenu, fin mars, un grand débat public sur ce sujet. Pour ce qui concerne la région des Grands Lacs, à nouveau agitée, une conférence internationale, que nous soutenons activement, est annoncée bien utilement pour le mois de novembre. Mais pour combattre les problèmes transfrontaliers, il faut des organisations continentales et régionales fortes. Elles existent en Afrique et la France est déterminée à les soutenir. L'intégration régionale est un facteur de stabilité. Malgré les déséquilibres hérités de l'histoire, seule la déraison remettrait en cause le principe de l'intangibilité des frontières, inscrit dans les chartes de l'OUA puis de l'Union africaine. Ce serait entrer en effet dans la spirale mortifère du morcellement identitaire et de l'infiniment petit. L'Europe et, bien entendu, la France, peuvent apporter leur expérience. Pas uniquement l'Union européenne, mais aussi, par exemple, l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE). On notera d'ailleurs que l'OSCE a succédé à la Conférence pour la sécurité et la coopération en Europe (CSCE), afin de devenir plus efficace en étant promue organisation régionale au sens du chapitre VIII de la Charte de l'ONU. C'était en 1995, il n'y a pas si longtemps finalement. L'intégration régionale est un facteur de développement. La liberté de circulation des personnes et des biens, l'harmonisation des législations - je pense au travail d'harmonisation du droit des affaires en Afrique (OHADA) -, dont celles des marchés, les infrastructures régionales, sont autant de remèdes indispensables au cloisonnement des États et des réglementations. A l'époque de la mondialisation, l'intégration régionale, en termes de marché, permet d'atteindre la masse critique nécessaire. L'Afrique peut ainsi parler d'une seule voix dans les grandes enceintes internationales, faire valoir ses intérêts, être une force de proposition. L'eau, l'accès aux marchés, l'environnement constituent autant d'enjeux cruciaux, qui ne peuvent être traités que par une approche régionale. La France y est, vous le savez, présente, attentive et active. La récente Conférence de l'Autorité du Bassin du Niger à Paris, nos initiatives sur le commerce et sur le coton, la priorité que nous avons accordée à l'Afrique lors de notre présidence du G8 témoignent de notre engagement aux côtés des Africains. Ma deuxième conviction porte sur le respect de la souveraineté et de l'intégrité des territoires ainsi que sur la consolidation de l'État, qui doivent aller de pair avec l'intégration régionale. L'État est le sujet du droit international. L'existence de l'État conditionne l'existence même de la société internationale. Voilà pourquoi il faut coûte que coûte promouvoir le respect de sa souveraineté et de son intégrité, principes qui doivent rester incontestables. Ceci n'est pas sans poser des difficultés juridiques et politiques. En effet, des États apparaissent qui ne remplissent plus des critères reconnus, à savoir un gouvernement, une population, un territoire. Ce sont justement ces États-là qui sont le plus souvent en situation de conflit, et c'est cette situation de conflit qui justifie une intervention de la communauté internationale, afin de préserver l'existence des populations. Et pourtant, la communauté internationale ne peut intervenir qu'à la demande d'autorités légitimes. De la même manière, les institutions financières internationales ont besoin pour agir d'interlocuteurs reconnus et respectés, qui puissent assurer la continuité des engagements de l'État. Dans certaines situations, l'ONU, pour pouvoir intervenir, s'est appuyée, à l'issue d'un accord de paix global, sur des autorités politiques nouvelles, que ce soit au Sierra Leone avec le président Kabbah ou au Liberia avec le président Gyude Briant. Une chose est sûre : il n'est plus question de rester indifférent, de tergiverser face aux drames humanitaires, aux populations en détresse ou à la perpétuation de crimes de guerre. Le droit international humanitaire, le droit pénal international, avec les tribunaux pénaux ou la Cour pénale internationale, constituent autant d'instruments dont non seulement la communauté internationale s'est dotée, mais qu'elle compte bien utiliser. Ma troisième conviction est qu'une sortie de crise dont l'objectif, je le rappelle, est le développement durable, doit s'effectuer dans une approche globale et définie sur la durée. Tous les problèmes doivent être traités en même temps et en étroite liaison. Le règlement des crises doit être inclusif et intégrer l'ensemble des composantes, qu'elles soient militaires, sécuritaires, politiques, sociales ou économiques. Il doit associer les aides bilatérales et multilatérales, les organismes des Nations unies, les organisations régionales, les institutions financières internationales, au premier rang desquels la Banque mondiale et le Fonds monétaire international, et régionales, notamment la Banque africaine de développement, les organisations de solidarité internationales et nationales, les États de la région, les Eglises et les populations. Les programmes de désarmement, démobilisation, rapatriement, réinstallation et réinsertion (DDRRR) sont particulièrement révélateurs. Il faut désarmer un combattant pour qu'il ne reprenne pas les armes. Mais il ne les rendra pas sans la perspective d'un mieux-vivre, d'une famille qui l'accepte, d'un emploi. Il faut le rééduquer, lui faire oublier les atrocités de la guerre, lui enseigner l'existence et le respect de l'État de droit. Il est nécessaire de le soigner, souvent de le désintoxiquer et toujours de lui apprendre un nouveau métier. On revient aux transitoires, au passage de l'aide d'urgence au développement durable, de l'aide militaire à l'aide civile. Il faut désarmer en même temps qu'il faut reconstruire les écoles les hôpitaux et les routes, réorganiser et relancer l'administration, la Justice ainsi que la police. Vous voyez ici la complexité de la sortie de crise, l'étendue des moyens à mettre en oeuvre, l'immensité des besoins financiers. La France, pour sa part, est présente dans des programmes de ce type en Côte d'Ivoire, en Centrafrique et dans la région des Grands Lacs. Je voudrais souligner ici un sujet qui me tient très à coeur : celui des enfants-soldats. L'UNICEF en recense pas moins de 120.000 en Afrique sub-saharienne. Ils font évidemment eux aussi l'objet de programmes particuliers. Le sujet est vital. Si l'on ne sauve pas ces enfants aujourd'hui, il n'y aura pas de demains heureux en Afrique. Ces dernières années, les enceintes internationales, ONU, OSCE, Union européenne, se sont attentivement penchées sur la gestion globale de la sortie de crise. Comment continuer à mobiliser l'action de la communauté internationale après l'intensité de la phase de gestion de crise ? Comment assurer la complémentarité et la coordination des actions et des institutions ? La stabilité et la prévisibilité des ressources ? Une réflexion est en cours pour donner un rôle plus affirmé dans ce domaine au Conseil économique et social des Nations unies (ECOSOC), en relation étroite avec le Conseil de sécurité. Ma quatrième conviction porte sur la démocratie. Une sortie de crise passe par la garantie d'un accès démocratique à la fois au pouvoir et à son exercice. Le processus électoral supervisé par des observateurs de la communauté internationale est une étape fondamentale. Véritable "catharsis", purification, il marque l'"appropriation" de la paix. Mais on ne saurait s'en contenter. La communauté internationale ne peut se désengager aussitôt que les élections ont eu lieu. Elle doit continuer à accompagner la mise en place progressive des institutions et à veiller à leur respect. La réconciliation inter-comorienne, entre l'Union et les îles autonomes, est à cet égard un modèle de réussite. La négociation a été conduite par l'Union africaine et l'Afrique du Sud et soutenue par une forte pression de la communauté internationale, dont la France et l'Organisation internationale de la Francophonie. Elle a enfin bénéficié d'un fonds fiduciaire pour la période transitoire, alimenté par les partenaires des Comores. Après un accord signé en décembre, les élections législatives se sont tenues en mars et avril derniers et le Parlement a été installé la semaine dernière. Je voudrais conclure sur la coordination et le partenariat entre la communauté internationale et les acteurs concernés. Les Nations unies ont un rôle central et la communauté internationale doit bien veiller à ce qu'elles le conservent. Seule organisation universelle, les Nations unies disposent d'une large gamme d'instruments. Leur légitimité ne saurait être mise en doute. Mais peuvent-elles agir seules ? Les organisations régionales, notamment, mais aussi les institutions financières, ont elles aussi une responsabilité à assumer. Le partenariat s'impose de fait. Nul ne peut seul faire face au règlement durable et efficace d'un conflit. La dynamique actuelle montre que chacun en est conscient. L'intérêt du Conseil de sécurité, du G8, de l'Union européenne, des institutions financières, trouve un répondant, sur le continent, avec la vitalité de la construction africaine, l'Union africaine, le NEPAD, les organisations régionales, les sociétés civiles. Chacun en est conscient, mais nous, Européens, en sommes peut-être, comme l'a souligné le chef de l'État dans son discours d'avril dernier, "plus conscients que d'autres". L'Europe est l'élément moteur de l'aide à l'Afrique et les chiffres parlent d'eux-mêmes. Dans le domaine militaire, l'opération "Artémis" engagée en République démocratique du Congo entre juin et septembre 2003 était la première intervention européenne de maintien de la paix réalisée hors Europe. Ce fut une étape fondamentale dans l'affirmation de la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD). Au sein de cette Europe, la France fait partie des pays qui s'intéressent à l'Afrique et s'attachent à faire partager cet intérêt. Récemment, nous avons soutenu l'adoption de la "facilité de paix", financée sur le Fonds européen de développement (FED) d'un montant de 250 millions d'euros, destinée à financer des opérations en faveur de la paix et du renforcement de capacités. Elle s'adresse, prioritairement à l'Union africaine, mais également aux organisations régionales. S'agissant du FED, je tiens à rappeler que la France en est le premier contributeur, à hauteur de 24,3 %. La France peut donc faire entendre sa voix dans cette partition commune. Nous cultivons avec fidélité les liens qui nous unissent à nos partenaires, sans face-à-face et sans exclusive, avec le souci partagé de les faire progresser sans cesse. Ces liens sont nourris, au quotidien, par les communautés établies de part et d'autre, les échanges de tous ordres, la coopération, la confiance, l'amitié et l'histoire. Ils sont d'une grande vitalité, comme en témoigne la vigueur de la coopération décentralisée, à laquelle nos collectivités locales sont très attachées. Sur la durée, notre effort de coopération, tant civile que militaire, est considérable. Il est appelé à s'accroître, conformément à l'engagement du président de la République. Notre aide publique au développement (APD) atteindra 0,5 % du PIB en 2007 et 0,7 % en 2012. Plus de la moitié de notre APD bénéficie à l'Afrique. Comme je l'ai souligné, sur l'accès aux marchés, sur la réduction de la dette, nous sommes actifs dans les enceintes internationales et nous prenons des initiatives. Quant à notre coopération militaire, 80 % de ses ressources budgétaires sont consacrées à l'Afrique. Comme la coopération civile, elle a mis fin à la substitution de cadres africains par des Français au profit d'un véritable partenariat qui s'appuie sur des conventions. 150 projets de coopération militaire sont aujourd'hui conduits en Afrique avec le concours de 310 coopérants militaires, ce qui représente 85 % des effectifs totaux. Notre coopération s'adapte au fur et à mesure aux nouvelles évolutions du maintien de la paix en Afrique. Le programme de Renforcement des capacités africaines de maintien de la paix (RECAMP) en témoigne. Il existe depuis 1997 et effectue cette année son quatrième cycle. Les trois premiers se sont successivement tenus dans les cadres de la Communauté économique des Etats de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO), de la Communauté économique des Etats d'Afrique centrale (CEEAC) et de la Communauté de développement de l'Afrique australe (SADC en anglais). Le présent cycle est à nouveau consacré à la CEDEAO. Son séminaire politico-militaire vient de se dérouler à Accra fin mai et son exercice de terrain aura lieu au Bénin en décembre. Ces actions trouvent leur sens dans la promotion de la paix et du développement durable. Après le temps de la réflexion, vient maintenant le temps de l'action. Conclure c'est agir. Le cadre du FICA me paraît particulièrement propice pour en déterminer les modalités et les contours. Mesdames, Messieurs les Auditeurs du 5ème FICA, soyez assurés que je serai attentif aux résultats de vos travaux. Je vous encourage à y suivre une approche de la sortie de crise à la fois globale dans son traitement, mais au cas par cas dans l'intervention et à ne jamais perdre de vue l'objectif prioritaire que constitue le développement durable. Soyez fiers de vos travaux, car les réponses que vous apporterez seront une pierre à l'édifice de la paix. (Source http://www.diplomatie.gouv.fr, le 11 juin 2004)