Déclarationde M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales, sur la gestion financière des communautés urbaines, la rationalisation de la coopération intercommunale et l'évolution des contrats de plan à ce niveau, Lyon le 20 octobre
Date: 2006-10-20
Orateur: Brice Hortefeux
Fonction: FRANCE. Ministre délégué aux collectivités territoriales

Messieurs les Présidents, Mesdames, Messieurs les Elus, Un an presque jour pour jour après notre rencontre à Montceau-les-Mines, je suis heureux de vous retrouver ici à Lyon, autour de Didier MATHUS, qui a présidé cette année la destinée de votre association et de Gérard COLLOMB qui en prend les rênes pour l'année qui vient. Votre association a cette originalité qui consiste à changer chaque année de président. A l'heure où certains s'interrogent peut-être encore sur la réforme du quinquennat qui a remplacé le septennat, cet exemple de "mono-ennat" serait peut-être à méditer, qui sait ? Je suis heureux de retrouver, parmi les membres du bureau de votre association, quelques personnalités aussi singulières que marquantes que je connais bien et avec qui je travaille souvent, qu'il s'agisse de la truculence de Jean-Claude GAUDIN, de l'humanisme d'André ROSSINOT, de l'esprit de dialogue d'Alain ROUSSET, ou encore du sens de la précision d'Alain LAMBERT sans compter son sens aigu de la communication puisque je sais que son blog sur Internet fait fureur... Le 31 décembre prochain, cela fera quarante ans qu'un décret permet la création de communautés urbaines. De 4, vous êtes passés à 14, regroupant aujourd'hui 355 communes et concernant 6,3 millions d'habitants, soit plus de 10 % de la population française. En quatre décennies, vous êtes devenus des acteurs incontournables de l'organisation territoriale et êtes parvenus à incarner une réussite sans précédent dans l'histoire de nos structures institutionnelles : un certain degré d'achèvement et de perfectionnement dans l'intercommunalité. Vous avez su à la fois maîtriser le phénomène urbain et faire preuve d'innovation sur des domaines comme les transports, la recherche, le développement économique ou encore la qualité de la vie quotidienne. Je sais que les groupes de travail thématiques que vous avez mis en place au sein de votre association réfléchissent activement pour faire progresser encore davantage votre dispositif. Je souhaite profiter de ma présence aujourd'hui pour répondre à plusieurs de vos interrogations et vous adresser quelques messages. I. Je veux, tout d'abord, vous rassurer sur vos préoccupations financières. A. Ces préoccupations sont légitimes. Vous vous interrogez, à juste titre, sur le dynamisme de vos ressources dans la mesure où vos dépenses de fonctionnement et les investissements de vos communautés augmentent régulièrement. Rappelons quelques chiffres : - En 2005, le budget global de vos 14 communautés urbaines a atteint 6,85 milliards d'euros, la croissance totale étant de 8,6 % entre 2004 et 2005 ; - Le volume de vos investissements devrait atteindre un montant record de 2,6 milliards d'euros en 2006, mais l'évolution de ces dépenses devrait être moindre que celle de 2005 (soit + 12 %, contre + 24 %) ; - Sur la période 2001-2006, les CU ont, au total, investi près de 12,2 milliards d'euros, soit l'équivalent de 2.000 euros par habitant ; - La part relative des dépenses d'investissement est significative des priorités qui sont les vôtres : transports (29 %), eau/assainissement (21 %), voirie (19 %), aménagement urbain (17 %), ordures ménagères (6 %) et action économique (4 %). Pour faire face à ces dépenses, vous avez naturellement besoin de stabilité des ressources fiscales et de visibilité pour les dotations de l'Etat. B. Sur ces différents points, l'Etat vous soutient. Je voudrais, tout d'abord, vous rassurer sur la reconduction du contrat de croissance et la progression de l'enveloppe normée. La Conférence nationale des finances publiques du 11 janvier dernier a manifesté la ferme volonté du Gouvernement de réduire la dette publique abyssale de notre pays qui, alors qu'elle était de 92 Mdseuros en 1980, a atteint 1.117 Mdseuros fin 2005. Il a été décidé, par conséquent, que le poids de la sphère publique n'aurait désormais plus le droit d'augmenter. Néanmoins, et à titre exceptionnel, le Gouvernement a décidé de ne pas vous appliquer le sacrifice qu'il s'est imposé à lui-même et est même allé au-delà et ce, en reconduisant en 2007, comme cela avait déjà été le cas en 2006, le contrat de croissance et de solidarité, assurant ainsi à l'enveloppe des concours financiers de l'Etat une progression alignée sur l'inflation (estimée à 1,8 % pour 2007) et 1/3 de la croissance du PIB (estimée à 2,25 %). Cette reconduction sans condition correspond donc à une progression de 985 Meuros. L'essentiel de cette croissance bénéficiera à la DGF. Elle progressera de 2,55 %, soit d'un montant de 956 Meuros. Concrètement, les communes et leurs groupements connaîtront une augmentation de leur enveloppe de DGF de 542 Meuros. Les CU bénéficient d'une DGF par habitant largement supérieure à celle des autres catégories d'EPCI. Au total, 525,3 millions d'euros ont été répartis au profit des communautés urbaines en 2006. La dotation par habitant des CU s'établit au-dessus de la dotation moyenne des autres catégories, notamment les communautés d'agglomération : en 2006, elle s'élève à 86,3 euros, contre 17,97 euros par habitant pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle, 21,95 euros pour les communautés de communes à TPU non bonifiée et 42,38 euros pour les communautés d'agglomération. La catégorie des communautés urbaines est donc privilégiée en termes de dotation d'intercommunalité. Compte tenu des montants très élevés de dotation par habitant, il convient de maintenir pour les années à venir l'indexation de dotation des communautés urbaines sur la dotation forfaitaire. Si les autres catégories d'EPCI ont des règles d'évolution plus favorables, il faut bien savoir qu'elles partent de niveaux de dotations bien inférieurs. Dans ces conditions, l'indexation des communautés urbaines à la hausse ne me paraît pas envisageable sans un effet d'entraînement sur les autres catégories d'EPCI qui ne serait pas soutenable budgétairement. Du reste, vous le savez les autres catégories d'EPCI seraient plutôt hostiles à une telle mesure en votre faveur. Enfin, je me permets de vous rappeler que la LFI 2006 n'a pas été sans geste fort à votre égard, puisqu'elle a introduit une réforme de la DSU permettant l'application aux communautés urbaines des coefficients multiplicateurs prenant en compte les populations ZFU et ZUS (à titre d'exemple, DSU +12 % pour Marseille, soit +3Meuros). C. Je souhaite aussi vous répondre concernant la réforme de la taxe professionnelle. Tout d'abord, sachez que le Gouvernement a démontré sa volonté de prendre en compte vos préoccupations. Comment ? Sensible aux difficultés financières que cette réforme peut occasionner pour des collectivités dont la proportion de bases faisant l'objet du plafonnement est élevée, le Gouvernement a accepté l'adoption de plusieurs amendements parlementaires permettant de diminuer le coût des dégrèvements mis à la charge des collectivités. Dans un premier temps, ces dispositions permettent de réduire de 20 % le montant demandé à la collectivité lorsque celle-ci se trouve désavantagée par une forte proportion de bases plafonnées et un poids du « ticket modérateur » important au regard de ses ressources fiscales. En outre, la réfaction du « ticket modérateur » peut être portée jusqu'à 50 % pour les collectivités qui seraient défavorisées au regard de la taxe professionnelle par une richesse fiscale par habitant inférieure à la moyenne nationale. En tant qu'élu, je suis particulièrement attentif à ce sujet et souhaite donc répondre efficacement à vos interrogations et apaiser concrètement vos inquiétudes. Un guide pratique de cette réforme élaborée conjointement par les services du MINEFI et du MIAT sera bientôt disponible. J'ai également demandé à la Direction Générale des Collectivités Locales de suivre attentivement l'application de la réforme afin de me signaler chaque cas particulier. Au vu des enjeux de cette réforme pour les sociétés, et des nombreux aménagements déjà réalisés, Jean-François COPE, qui a réuni il y a quelques jours plusieurs représentants d'associations d'élus, a précisé qu'aucun report n'était possible et que tout retard ne ferait qu'accroître le coût éventuel du ticket modérateur. Il faut donc maintenant laisser le temps à cette réforme d'être mise en oeuvre et de produire ses premiers effets, avant d'en dresser un bilan provisoire à la fin de l'année 2007 et d'en tirer les conséquences législatives qui s'imposeront peut-être. En revanche, et je vous l'annonce aujourd'hui, je ne suis donc pas hostile à l'ouverture du débat quant à des aménagements, à titre d'exemple, au bénéfice d'EPCI à TPU qui seraient victimes de la "double peine" lorsque le coût du ticket modérateur s'accompagne d'une baisse des bases imposables. II. Je voudrais, par ailleurs, profiter de ma présence pour dire quelques mots sur deux chantiers en cours et dont certains aspects vous concernent très directement : la réforme de la fonction publique territoriale et l'amélioration de l'intercommunalité. A. Le projet de loi sur la réforme de la fonction publique territoriale. Ce projet de loi, mon cher André, qui vient d'être adopté le 12 octobre en première lecture par l'Assemblée Nationale après son passage devant le Sénat le 16 mars, consacre le volet humain de l'acte II de la décentralisation pour deux raisons. La première réside dans la véritable autonomie en matière de gestion des ressources humaines qui sera offerte à tous les employeurs territoriaux. Vous fixerez vous-mêmes les ratios de promotion pour les avancements de grades dans le cadre d'un dialogue social rénové. L'Etat lève aussi sa tutelle en arrêtant de fixer au niveau national et par les décrets statutaires les conditions de promotion. La seconde raison provient des outils qui vous seront donnés pour améliorer l'employabilité et la motivation des agents. A l'image de ce qui avait été fait dans le secteur privé en 2004 par la loi de François FILLON, la formation tout au long de la vie, avec l'instauration du droit institutionnel à la formation, sera instituée pour la première fois dans la fonction publique. La mobilité et la promotion sociale seront encouragées grâce à l'extension de la reconnaissance de l'expérience professionnelle et la mise en place de la validation des acquis de l'expérience. La fonction publique territoriale sera ainsi plus attractive et plus adaptée à ce qu'on attend d'elle aujourd'hui. Le taux d'absentéisme de la fonction publique territoriale (7,9 % en 2004) étant clairement plus élevé que celui de la fonction publique d'Etat (environ 3 %) lui-même déjà perfectible, il devenait nécessaire à la fois de responsabiliser davantage les gestionnaires du personnel territorial et de mieux motiver les agents. Parce qu'elle est à la fois innovante, utile et moderne, cette réforme est très vite devenue consensuelle. Elle est la preuve qu'au-delà de nos clivages partisans, nous pouvons travailler tous ensemble dans le sens de l'intérêt général. B. L'amélioration de l'intercommunalité. Vous le savez, vous représentez la forme la plus aboutie de l'intercommunalité, et ce n'est donc pas à vous que je dois dire que celle-ci mérite d'être améliorée et rationalisée. Nous avons souhaité, avec Nicolas SARKOZY, répondre au plus vite aux nombreuses critiques qui avaient été émises l'automne dernier et qui étaient issues de différents rapports comme celui de la Cour des comptes. Encore une fois, celles-ci ne s'appliquaient pas à vous. Par une circulaire du 23 novembre dernier que j'ai cosignée avec le ministre d'Etat Nicolas Sarkozy, des instructions ont été données aux préfets afin que chacun d'eux élabore un schéma d'orientation de l'intercommunalité en étroite concertation avec les élus et la Commission départementale de coopération intercommunale (CDCI). Aux différents maux, nous avons prescrit trois grands remèdes : - la rationalisation des périmètres ; - le partage des compétences et l'intérêt communautaire ; - la clarification des relations financières entre les groupements et les communes membres. Un quatrième et dernier questionnement vous concerne davantage : il est relatif à la légitimité démocratique des groupements intercommunaux. La question de la légitimité démocratique des EPCI à fiscalité propre, au regard de leurs compétences et de leur pouvoir fiscal, est, en effet, posée depuis plusieurs années. Je sais qu'elle apparaît comme prématurée aux yeux de nombreux élus, mais ne devrait-elle pas, néanmoins, être envisagée progressivement comme un préalable nécessaire à une évolution de l'intercommunalité ou peut-être même comme son couronnement ? La réponse technique, elle, doit sans doute s'inspirer du dispositif Paris Lyon Marseille. Celui-ci permet d'imaginer des solutions pour l'élection des conseillers communautaires. S'agissant du président, son élection directe poserait, elle, des difficultés en termes de gouvernance locale. Le risque serait celui d'une forme de "cohabitation". Le débat est ouvert et retiendra toute l'attention du Gouvernement dans les mois à venir. III. Je voudrais, enfin, répondre à quelques-unes de vos interrogations et préoccupations concernant notamment vos règles de fonctionnement et le rôle de vos communautés dans les politiques d'aménagement du territoire. - Concernant l'assouplissement de vos règles de fonctionnement, je sais que vous souhaitez voir évoluer le contenu des compétences de vos EPCI. Vous le savez, le Gouvernement partage cette volonté de définir de manière plus fine les lignes de partage entre les communes et les EPCI. Dans cet esprit, votre association a travaillé pendant toute l'année avec mes services, la Direction générale des collectivités territoriales, pour imaginer en quoi pourrait consister une réforme de votre cadre d'intervention. A l'issue de ces rencontres, vous avez fait une proposition qui consiste à découper les compétences en quatre blocs, chaque bloc ayant des règles d'attribution et de mise en oeuvre des compétences différents. Nous sommes arrivés à un constat légèrement partagé sur les évolutions souhaitables, même si certains points peuvent bien entendu faire débat. Je me félicite, en tout cas, de la réflexion commune qui s'opère entre votre association et mes services. Elle démontre que nous partageons les mêmes préoccupations. Je vous dis aujourd'hui que cette réflexion commune doit être poursuivie et que nous trouverons, ainsi, des solutions concrètes pour assouplir vos règles de fonctionnement. - Concernant le rôle des communautés urbaines dans les politiques d'aménagement du territoire, vous savez que l'année 2006 a été marquée par la préparation des contrats de projets Etat/Région. La préparation de tels contrats est marquée par plusieurs innovations majeures: - le passage d'une logique d'enveloppe conduisant à des surévaluations et à des saupoudrages à une véritable politique de projets précisément évalués, réalistes et réalisables sur la durée du contrat ; - un recentrage sur trois thématiques cohérentes avec les objectifs de développement affichés par Bruxelles : - compétitivité et attractivité des territoires; - gestion durable des ressources naturelles ; - cohésion sociale et territoriale. Les crédits consacrés aux contrats de projets, à périmètre équivalent, seront de 10,56 milliards d'euros, à comparer aux 9,23 milliards d'euros mis en place entre 2000 et 2006. La part des crédits consacrés à l'environnement passe, par exemple, de 6 à 18 % et celle consacrée aux transports collectifs et fret ferroviaire passe de 13 % à 24 %. La part réservée aux constructions universitaires passe, elle, de 15 à 25 %. Nous le savons, les précédents contrats de plan Etats-Régions avaient fait des pays et des agglomérations les niveaux de droit commun du volet territorial. L'émergence des EPCI (depuis les derniers contrats de plan Etat/région qui avaient été négociés au moment de la loi Chevènement) a changé la situation et amène à se poser la question du niveau pertinent de la contractualisation territoriale. Nous savons désormais que la voie est ouverte pour donner un rôle clé aux EPCI. Les EPCI à fiscalité propre sont des territoires de projet en charge de compétences structurantes que sont l'aménagement de l'espace et le développement économique et ceci les positionne donc naturellement comme les acteurs privilégiés de la contractualisation dans le cadre du volet territorial des futurs contrats de plan. Parmi les projets susceptibles de faire l'objet d'un contrat, deux axes semblent devoir être privilégiés : la mise en oeuvre d'actions de maintien des services publics en milieu rural et la réalisation de projets de développement local. - Enfin, un dernier mot sur le contrôle de légalité. Vous le savez, j'ai tenu à ce que le projet ACTES, qui consiste à la télétransmission des actes au titre de contrôle de légalité, puisse être mis en vigueur d'ici à la fin 2006 dans toutes les préfectures. Je vous encourage donc à prendre contact avec vos préfectures afin que vous rentriez au plus vite dans le dispositif et tiens à vous rassurer sur le coût de la mise en oeuvre d'un tel projet : il vous permettra, à terme, de faire de nombreuses économies. Vous qui, depuis quarante ans, avez su trouver la voie de l'innovation et de l'efficacité, je sais que je peux compter sur vous pour comprendre, digérer et accompagner les réformes nécessaires. Soyez certain qu'en retour, je serai, comme ministre délégué au service des collectivités, toujours présent pour vous écouter et soutenir vos démarches qui vont dans le sens de l'intérêt général. Je crois beaucoup à la vertu du dialogue car je sais qu'une fois engagé et s'il est bien mené, celui-ci a de grandes chances de conduire au consensus. C'est ainsi que je fais mienne cette phrase de Paul VALERY issue de son ouvrage Dialogues : "Un homme seul est toujours en mauvaise compagnie". source http://www.interieur.gouv.fr, le 25 octobre 2006