Déclaration de M. Pascal Clémént, ministre de la justice, sur le rôle des procureurs généraux, l'amélioration de l'efficacité de la justice, l'augmentation des moyens, la nécessité d'une réponse pénale systématique aux infractions, une meilleure exécution
Date: 2005-09-22
Orateur: Ministère de la justice
Fonction: FRANCE. Ministre de la justice

Mesdames et Messieurs les Procureurs Généraux, Je voudrais tout d'abord profiter de l'occasion qui m'est donnée pour saluer à travers vous l'ensemble des magistrats du parquet. Dans chaque juridiction, un membre du parquet est présent 24 heures sur 24 pour assurer la continuité de l'action pénale, pour garantir la sécurité des Français et la protection de leurs libertés. Je connais votre disponibilité, votre ténacité, ainsi que celles de vos collaborateurs. Ce dévouement résulte de votre vocation et de votre serment de magistrat. Il mérite la reconnaissance de tous les Français. Je voudrais, pour prolonger les premiers échanges que nous avons eus la semaine dernière en présence des premiers présidents, aborder plus précisément avec vous mes attentes et mes projets. En premier lieu, il est important qu'à l'occasion de notre première rencontre, je vous indique que j'assumerai les missions que me confère la loi en matière de politique pénale et d'action publique. Comme vous le savez, la loi du 9 mars 2004 a consacré le rôle du garde des sceaux et des procureurs généraux en matière de politique d'action publique. Ainsi, l'article 30 du code de procédure pénale précise que " le ministre de la justice conduit la politique d'action publique déterminée par le Gouvernement, veille à la cohérence de son application sur le territoire de la République et adresse à cette fin aux magistrats du ministère public des instructions générales d'action publique ". Comme vous le savez, cet article reprend également les dispositions qui figuraient auparavant dans l'article 36, relatif aux instructions individuelles. L'article 35 du même code clarifie votre rôle en affirmant votre mission d'animation et de coordination de l'action des procureurs de la République. Il précise que le procureur général " veille à l'application de la loi pénale dans toute l'étendue du ressort de la cour d'appel et au bon fonctionnement des parquets de son ressort. A cette fin, il anime et coordonne l'action des procureurs de la République ainsi que la conduite de la politique d'action publique par les parquets de son ressort ". Ces dispositions définissent une chaîne hiérarchique et de responsabilités, de chacun des magistrats du parquet jusqu'au Garde des Sceaux. Faisons en sorte, ensemble, que cette chaîne soit au service de l'efficacité de la Justice. Afin que je puisse veiller à la mise en uvre des orientations de politique pénale définies par le gouvernement, j'attends de vous information, anticipation et réactivité. J'ai décidé de venir observer sur le terrain les difficultés et les réussites qui sont les vôtres. Les préoccupations des magistrats sont les miennes. Je participerai ainsi à des réunions d'action publique avec l'ensemble des procureurs de la République de vos ressorts. J'appelle également votre attention sur l'importance de vos rapports annuels de politique pénale. Ces rapports, qui pour la première fois en 2004 ont été demandés et rédigés selon les principes de la LOLF, revêtent une particulière importance. Je souhaite qu'ils affichent clairement des ambitions en termes d'objectifs et de performance de l'action judiciaire. Le dialogue de gestion actuellement en cours donne lieu à cet égard à de très fructueux échanges, et il est tout à fait essentiel que vous attachiez désormais une attention particulière, non seulement à la détermination et à l'harmonisation de la politique pénale des parquets de vos ressorts, mais également à leur évaluation constante. Cette évaluation concerne bien sûr les frais de justice que nous avons déjà évoqués la semaine dernière. Ma volonté est claire : il faut maîtriser les frais de justice, à qualité constante, en respectant les pouvoirs des magistrats. Vous devez impérativement les sensibiliser en prenant les dispositions nécessaires pour qu'ils aient accès aisément aux laboratoires et aux entreprises présentant les tarifs les plus compétitifs. Vous avez fait preuve jusqu'ici d'une très grande réactivité, comme en témoigne l'exceptionnelle adaptation du ministère public aux défis auxquels il a été confronté ces dernières années. Je ne peux que vous inciter à conserver ce même esprit créateur fait de dynamisme et d'esprit d'adaptation qui montre que la Justice est proche des Français. Ce défi de l'efficacité de la Justice est rendu possible par l'importance des nouveaux moyens qui lui sont accordés. Des moyens juridiques tout d'abord, que vous appliquez quotidiennement : le mandat d'arrêt européen, les JIRS, la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, de nouveaux moyens d'enquête en matière de grande criminalité organisée, le fichier judiciaire des auteurs d'infractions sexuelles, etc. Tous ces moyens ont été utilisés, et donnent lieu systématiquement à une évaluation. Le mandat d'arrêt européen est aujourd'hui un succès, et l'on peut parler à son égard d'une avancée majeure. Les pays qui éprouvent actuellement des difficultés à transposer cette règle en droit interne savent que la France est disponible pour les aider à trouver les solutions juridiques adéquates. Ceci dit, plus de 500 personnes ont déjà été remises par la France, et un nombre équivalent de personnes lui ont été remises, sur le fondement de cette procédure. Je tiens à signaler qu'il s'agit d'une réalisation tangible de l'espace judiciaire européen, qui montre que l'Europe contribue à assurer la sécurité des Français. Je profite de cette occasion pour saluer Monsieur François Falletti, notre représentant au sein d'Eurojust, qui réalise dans cette instance un remarquable travail. S'agissant de la CRPC, je ne reviendrai pas sur les difficultés rencontrées suite à des interprétations divergentes quant à la présence ou non du ministère public aux audiences d'homologation. Ces difficultés, depuis l'intervention du législateur cet été, appartiennent désormais au passé et il convient de mettre en uvre de façon déterminée ce nouveau mode de jugement, susceptible d'alléger le rôle des audiences publiques et de conduire à une justice mieux acceptée. Près de 15 000 dossiers ont déjà été jugés selon cette procédure. Les statistiques démontrent que certaines juridictions pratiquent largement cette procédure et d'autres pas du tout ; cette situation n'est pas cohérente et même totalement anormale. Je vous demande solennellement que la CRPC soit désormais une réalité dans tous les ressorts. Elle doit être pour vous un outil moteur de la politique pénale, ce qui nécessite d'en unifier désormais les pratiques dans chaque juridiction. Dès janvier, je dois pouvoir présenter des chiffres en augmentation présentant une plus grande cohérence territoriale. Le directeur des affaires criminelles et des grâces assurera le suivi de cette application. Il m'en rendra compte régulièrement. Le FIJAIS, qui a commencé à fonctionner le 30 juin dernier, est d'ores et déjà un succès, tant au plan de son alimentation que du nombre de consultations déjà effectuées. J'ai été heureux de l'inaugurer en juillet dernier. Je souhaite que vous me fassiez part de la réalité de son utilisation et de son efficacité. Les JIRS ont à ce jour été saisies de près de 250 dossiers, tant en matière de criminalité organisée que de délinquance financière, et ont démontré la capacité de l'institution à fonctionner d'une manière tout à fait novatrice. Certains ont pu parler à leur égard de " laboratoire judiciaire ". Je ne crois pas qu'ils se trompent. Il s'agit d'un nouveau modèle judiciaire dont l'influence sur notre système répressif sera sans doute importante. Là aussi, je souhaiterai entendre vos remarques et vos suggestions sur leur mode de fonctionnement. Ces moyens juridiques ont été accompagnés de moyens matériels et humains nouveaux, notamment en effectifs de magistrats du parquet, qui constituent un effort sans précédent (plus 30 % entre 2002 et 2005). Le plan d'accompagnement de la mise en place des JIRS a également été ambitieux, tant par son volume que par le fait que, pour une fois, les moyens nouveaux sont arrivés avant l'entrée en vigueur de la réforme. Vos parquets généraux ont été renforcés par la création de nombreux postes de secrétaires généraux en 2005. Tous les parquets généraux en seront dotés en 2006. Pour autant, ainsi que l'ont relevé divers rapports parlementaires, notamment celui du député Jean-Luc Warsmann déposé avant l'été, d'autres défis restent à relever, notamment ceux de la systématisation de la réponse pénale et de l'exécution des peines. La réponse pénale doit être systématique. En ce domaine, je suis heureux de constater que de très grands progrès ont été réalisés et que les instructions de la chancellerie se sont traduites concrètement dans l'action publique. En témoignent le règlement des affaires liées notamment aux incendies de forêts. Mesdames et Messieurs les Procureurs Généraux, vous méritez en ce domaine toutes mes félicitations. Il nous faut aller plus loin, notamment dans le domaine de la répression des infractions liées au droit de l'environnement. Mais il convient que notre politique pénale soit aussi efficace dans trois autres domaines. Les violences urbaines tout d'abord. J'attends de vous une très grande réactivité vis-à-vis des auteurs de ces actes. La lutte contre le racisme et l'antisémitisme ensuite. Enfin, les infractions commises au sein des juridictions. Sur ce dernier point, vous connaissez ma détermination à assurer la sécurité dans tous les établissements relevant du Ministère de la Justice. C'est pourquoi je souhaite que toute personne attentant à la dignité ou à l'intégrité d'un magistrat, d'un greffier ou de n'importe quel personnel d'un tribunal soit immédiatement sanctionnée avec la plus grande fermeté. Il vous appartient en conséquence de faire prendre les réquisitions qui s'imposent dans ces situations et de m'en rendre compte. J'ajoute que je suis prêt à travailler sur les moyens juridiques dont vous disposez si ceux-ci vous semblaient insuffisants. Mais dans ce domaine comme dans d'autres, il serait vain d'améliorer le taux de réponse pénale et la rapidité des poursuites si les condamnations prononcées n'étaient pas mieux exécutées. C'est pourquoi l'exécution des peines doit être une de vos priorités et je n'aurai de cesse que d'arriver à relever ce défi. L'objectif est simple : il faut tendre vers les 100 % d'exécution. Certes, l'état des lieux n'est pas aussi catastrophique que le laissent croire certaines présentations et la situation est très diverse selon les ressorts. Toutefois, un réel effort doit être accompli pour parvenir à une amélioration significative en ce domaine dans toutes les juridictions. Un effort en termes de personnels. Déjà un tiers des emplois de fonctionnaires nouveaux dans les greffes en 2006 a été localisé sur cette priorité. Toujours en 2006, des postes de magistrats seront spécialement fléchés sur l'exécution des peines. Un effort aussi en termes d'organisation. A cet égard, je souhaiterais appeler votre attention sur les conséquences de l'entrée en vigueur le 1er octobre prochain du décret du 2 septembre 2005 relatif à la procédure simplifiée et au paiement volontaire des amendes correctionnelles ou de police, qui aura un impact sur toute la chaîne de l'exécution des peines. La mise en uvre de ce texte va en effet, même s'il est limité aux seules amendes, conduire à une nouvelle articulation entre les greffes correctionnels et les services d'exécution des peines des parquets. Ces nouvelles dispositions sont de nature à améliorer l'efficacité globale du dispositif d'exécution des peines. Je souhaite que vous vous saisissiez de cette opportunité et que tous les magistrats et les greffes soient sensibilisés le plus tôt possible à cet outil. Il va également susciter à terme la multiplication des bureaux d'exécution des peines, actuellement en cours d'expérimentation dans divers ressorts, et dont la généralisation est un de mes objectifs à court et moyen terme. Vous aurez besoin pour cela de l'affectation des moyens matériels nouveaux, informatiques notamment, qui vous seront fournis. Mais, vous pouvez d'ores et déjà prendre des initiatives en termes d'organisation. Un BEX n'est pas uniquement une question de moyens, c'est aussi une question de volonté et d'efficience du fonctionnement d'une juridiction. Cette volonté, je ne doute pas que nous la partagions. Elle doit donc avoir des conséquences concrètes et rapides. Vous comprenez donc pourquoi j'attache la plus grande importance à ce que l'organisation de vos parquets permette, dans le respect des réalités locales, de mettre en uvre les priorités que je vous fixe. Je souhaite que vos idées en ce domaine soient ambitieuses. Ces travaux sont d'autant plus importants que la LOLF, qui comme vous le savez entre en vigueur le 1er janvier prochain dans tous les ressorts, va nécessiter la définition de véritables politiques de juridiction, associant le siège et le parquet afin de donner un sens à la notion de performance dans nos juridictions. Je ne le répèterai jamais assez : la LOLF est une opportunité historique pour engager l'action du service public de la Justice vers une évaluation de sa performance. Nous n'avons pas le droit de la gâcher. Il convient également que vous continuiez à prendre toute votre part dans les politiques de prévention. La mobilisation des parquets dans de nombreuses activités non juridictionnelles participe en effet indéniablement à l'objectif d'amplification et de diversification de la réponse pénale. Ces activités ont en effet un impact en amont et en aval sur les missions et prérogatives propres au ministère public. Depuis de nombreuses années, les modalités de l'exercice de l'action publique ne sont en effet plus limitées au seul périmètre du " cur de métier " du magistrat du ministère public. Elles s'inscrivent au contraire dans un environnement plus large. De nombreux domaines prioritaires impliquent que les objectifs à poursuivre comme les actions à mettre en place soient définis de façon concertée, dans une perspective de politique globale et cohérente. Je souhaite sur ce point que, dans la limite de vos moyens, vous teniez toute votre place dans les dispositifs partenariaux existants, en sachant, le cas échéant, choisir ceux où l'institution judiciaire est particulièrement essentielle. Je veux à cet égard que vos procureurs soient particulièrement présents dans les conférences départementales de sécurité et les Conseils Départementaux de Prévention de la Délinquance, et qu'ils n'hésitent pas à faire valoir leurs analyses auprès de nos partenaires d'autres administrations. La prévention de la délinquance n'appartient à personne. Ce n'est pas l'affaire d'une administration : c'est la responsabilité de tous ceux qui exercent des responsabilités dans notre société : élus, magistrats, enseignants, préfets et policiers. Je sais que cet investissement est prenant quand il doit venir en complément de vos autres missions. Je sais également que ces tâches ne sont pas actuellement suffisamment prises en compte dans les indicateurs de mesure de l'action des parquets. Il conviendra de remédier à cette situation. Avec vos parquets, vous devez également communiquer. J'ai déjà parlé de l'information, essentielle, que vous me devez ainsi qu'à la Chancellerie. Je veux maintenant parler de l'information que vous devez aux élus et au public. - Aux élus tout d'abord. Je rappelle qu'à ce titre la loi du 9 mars 2004 vous a donné un cadre juridique définissant critères et conditions de communication avec les maires, et qu'un guide relatif à la circulation de l'information entre les maires et le ministère public a été diffusé. La communication des parquets en termes de politique pénale mérite mieux, de mon point de vue, que le seul écho des audiences solennelles de rentrée. J'observe sur ce dernier point qu'il n'y a aucune fatalité pour que ces évènements ne soient pas modernisés et qu'ils deviennent de véritables outils de communication pour la justice. Soyons imaginatifs ! Il fallait dans le passé agir, puis expliquer ce que l'on avait fait. Nous sommes aujourd'hui dans un autre monde : c'est parce que vous aurez expliqué votre politique que vous pourrez agir ensuite sans être critiqués. Je ne prendrai qu'un exemple sur votre communication à l'égard des élus : les mariages blancs. La lutte contre le détournement du mariage à des fins migratoires constitue une priorité du Gouvernement. Comme vous le savez, depuis la loi du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, le dispositif de prévention a été renforcé. La responsabilité des maires a été accrue pour signaler aux parquets les suspicions de fraudes. Il m'est signalé que la réponse des Parquets varie considérablement d'une juridiction à l'autre. Les maires ne le comprennent pas, et ils ont raison de ne pas le comprendre, en particulier lorsque leurs transmissions sont systématiquement rejetées. Je vous invite à vous référer aux termes de la circulaire du 2 mai dernier sur ce sujet : le gouvernement attend du ministère public une plus grande réactivité quant aux dossiers transmis par les maires et la plus grande fermeté face aux cas de fraude au mariage. Mais au-delà de cette meilleure application des instructions de la Chancellerie sur l'ensemble du territoire national, il faut que les magistrats du parquet fassent preuve de pédagogie pour que la collaboration mairies-parquets soit, sur ce sujet, la meilleure possible. - L'information au public via la presse est aussi une priorité. Je souhaite que l'image de la Justice auprès des Français soit plus conforme à la réalité, ce qui implique une présence accrue de l'institution judiciaire dans les médias, en particulier locaux. Je vois de plus en plus souvent les magistrats du parquet intervenir, et c'est une excellente chose. Selon des modalités qu'il vous appartient de définir, il me semble, qu'outre la communication sur les affaires individuelles, le principe d'une conférence de presse annuelle sur la politique pénale doit être encouragé. Je voudrais pour conclure vous confirmer au plan législatif, la pause des réformes pénales que vous appelez tous de vos vux. Il conviendra, bien sûr, de continuer à moderniser notre droit, mais les projets en cours n'ont aucune commune mesure avec les récentes grandes réformes : * l'adoption définitive de la proposition de loi relative à la récidive, qui répond à une attente forte de nos concitoyens, constituera le principal texte en matière de procédure pénale. Il conviendra aussi de tirer les principales leçons des propositions des rapports de deux hauts magistrats et de toiletter à la marge la loi du 9 mars 2004 dans certaines de ses dispositions. Toutefois ces textes n'auront qu'un faible impact sur le fonctionnement des juridictions. Lorsqu'ils en auront, notamment dans les chambres de l'instruction, les effectifs seront renforcés. Cette pause législative rend d'autant plus exigeant le suivi et l'application des dernières réformes législatives. Je pense en particulier à la loi du 26 juillet 2005, de sauvegarde des entreprises, réforme consensuelle et sur laquelle reposent de très nombreux espoirs. Elle ne bouleverse pas le mode d'intervention des parquets dans les procédures collectives, mais elle signifie très clairement la poursuite de l'accroissement de leur rôle, qui résultait déjà des réformes de 1985 et de 1994. Or aujourd'hui, le ministère public est perçu dans ce domaine comme n'ayant pour vocation que de rechercher l'infraction pénale et c'est parfois comme cela qu'il considère lui-même sa mission. J'insiste devant vous sur le fait que le renforcement de ce rôle a pour finalité la défense de l'intérêt général lors des situations de crise. Le parquet sera davantage présent auprès des tribunaux de commerce dans un souci de rigueur mais également pour garantir l'équilibre entre les intérêts en présence, notamment lorsque s'opposent l'intérêt des créanciers et celui de l'entreprise et des emplois qui y sont liés. Son rôle est également très important lorsqu'il s'agit de veiller à ce que les cessions d'entreprises et les cessions d'actifs se fassent dans des conditions équitables. Il est essentiel qu'il remplisse sa mission de surveillance des mandataires de justice. Beaucoup trop souvent les parquets ont eu un jugement positif sur des mandataires identifiés par des contrôles ou des inspections comme n'étant pas fiables. La mission du Ministère public ne se limite pas à l'audience. Vous devez surveiller tant le mode d'exercice des professionnels que le déroulement des dossiers jusqu'à leur achèvement. J'appelle votre attention sur le fait que le rôle du parquet dans les procédures amiables reste limité : il est important qu'il soit informé des ouvertures de conciliation afin de pouvoir être le lien entre le tribunal et les autorités administratives, mais il n'intervient pas dans le cours des discussions préalables aux accords. Il n'a pas à être informé de la désignation des mandataires ad hoc, celle-ci répondant à des situations très en amont des difficultés. Une innovation très importante dans son principe est l'institution de certains cas d'intervention obligatoire à peine de nullité des parquets lors des débats. Les cas en sont volontairement très limités, par souci de réalisme, mais l'importance de son intervention est ainsi caractérisée. A partir du 1er janvier prochain, il sera notamment obligatoire que le parquet soit présent lors de l'ouverture de procédures collectives consécutives à un mandat ad hoc ou une conciliation : il pourra ainsi veiller à ce que l'administrateur ou le mandataire ne soient pas les anciens mandataires ad hoc ou conciliateur si cela n'apparaît pas nécessaire. Les parquets devront, en outre, avoir une action résolue dans la mise en uvre de l'effort très important que devront faire les juridictions pour rappeler à l'audience l'ensemble des dossiers de liquidation judiciaires en cours, selon un plan de travail qu'elles définiront au mieux de leurs possibilités. Désormais, selon la loi, les dossiers de liquidations seront rappelés périodiquement afin de ne pas tomber en déshérence. Il demeure néanmoins un nombre beaucoup trop important de ces procédures en souffrance. Je souhaite que vous agissiez dans le sens de la célérité de la Justice, qui est un impératif dans la vie économique. C'est ainsi que nous pourrons sauver les emplois trop souvent détruits dans des procédures collectives mal menées, ce qui est l'objectif de la loi. Enfin, pour terminer ce rapide tour d'horizon législatif je peux vous indiquer que dans le cadre d'un prochain projet de loi organique, et conformément aux demandes formulées par le président de la conférence des procureurs généraux je proposerai au Parlement d'adopter des dispositions qui permettront aux procureurs généraux, au terme des sept années d'exercice de leurs fonctions ou sur leur demande en cours de mandat, de bénéficier pour leur affectation future de garanties similaires à celles qui existent aujourd'hui pour les seuls premiers présidents. Ils bénéficieront d'une priorité d'affectation. Il sera ainsi mis fin à la " dissymétrie " introduite sur ce plan entre siège et parquet par la loi organique du 25 juin 2001. Mesdames et Messieurs les procureurs généraux, j'ai confiance en vous et je suis persuadé que notre travail commun sera fructueux pour le plus grand bénéfice de nos concitoyens. Je vous remercie de votre attention. (Source http://www.justice.gouv.fr, le 23 septembre 2005)