Déclaration de M. Michel Sapin, ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, sur le recrutement dans la haute fonction publique, la rénovation de l'encadrement supérieur, l'accélération de la réforme et de la modernisation de l'Etat, Pari
Date: 2001-01-10
Orateur: Michel Sapin
Fonction: FRANCE. Ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

Mesdames, Mesdemoiselles, Messieurs, Je suis heureux de vous accueillir dans ces lieux que je connais bien, pendant ces quelques jours parisiens qui précèdent votre premier départ en stage. Il y a une vingtaine d'années, j'étais sur ces bancs avec Marie-Françoise BECHTEL et, comme vous, nous avons écouté le directeur présenter l'école, la scolarité et rappeler les grands principes qui régissent le service public. C'est donc très volontiers que j'ai accepté l'invitation de Mme BECHTEL à m'adresser à vous aujourd'hui, non pas pour me livrer à un exercice académique sur le service de l'Etat, mais parce que les futurs hauts fonctionnaires que vous êtes doivent entendre, de la bouche du ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, où en est notre Etat. Mais je voudrais d'abord vous dire un mot de la petite musique, qui ne vous a sans doute pas échappé, qui se fait à nouveau entendre depuis quelques temps : il y aurait une désaffection pour le service public. En fait de petite musique, c'est une vieille rengaine. Comme tous les phénomènes de mode, elle réapparaît à intervalles réguliers, et ce que j'entends aujourd'hui me rappelle très exactement ce qui se murmurait il y a vingt ans. Il est de bon ton, y compris parfois au sein de l'administration, souvent dans la haute fonction publique, d'afficher un ennui pour la chose publique et un scepticisme sur la capacité de l'Etat à s'adapter à la modernité. Cette posture est d'ailleurs marquée du sceau de la contradiction, puisque ce sont les mêmes qui déplorent la ponction que l'ENA opère sur les cerveaux, au détriment du secteur privé, et qui se lamentent, ou feignent de se lamenter, sur un prétendu affaiblissement de l'attractivité de l'Etat. Pour ce qui me concerne, je préfère regarder la réalité en face et sans démagogie, et prendre, si besoin est, les mesures qui s'imposent. C'est ma méthode de travail, et c'est l'esprit dans lequel j'agis depuis 9 mois. Quelle est donc la réalité du recrutement dans la haute fonction publique ? Les chiffres des concours d'entrée à l'ENA indiquent une augmentation des inscrits de 1999, où ils étaient 1520, à 2000, où vous étiez 1616. Les inscrits au concours externe se situent ainsi à un niveau similaire à celui de 1983. Certes, le niveau a légèrement décru depuis 1995, mais il faut y voir plus un retour à la normale qu'une régression : l'augmentation du nombre d'inscrits dans la période 1992/1995 s'explique de manière conjoncturelle : le chômage des cadres étant important pendant cette période, la fonction publique a naturellement attiré plus de candidats que les années précédentes. Cette " bosse " conjoncturelle a laissé place, après 1995, au retour au niveau habituel. Et quelle est la réalité des départs vers le privé ? L'examen attentif des données sur le corps des administrateurs civils permet de constater qu'au 1er novembre 2000, près de 80 % des personnels servaient en administration ou au sein du secteur para-public. A ce chiffre, il faut ajouter les 10 % d'administrateurs civils détachés dans des institutions internationales et notamment européennes. In fine, 9 administrateurs civils sur 10 ont donc conservé un lien professionnel direct avec la fonction publique. La situation n'est pas différente pour les énarques autres qu'administrateurs civils. Le pourcentage des disponibilités est toujours inférieur à 10 %. Seule l'Inspection Générale des Finances fait exception, pour des raisons facilement explicables, puisque la plupart des départs des inspecteurs des finances se font vers le secteur de la banque-assurance, récemment privatisé. Voilà ce que sont, réellement, les données chiffrées. Est-ce à dire qu'il n'y aurait, dès lors, rien à faire dans ce domaine ? Certainement pas ! Bien au contraire, la rénovation de l'encadrement supérieur est pour moi une priorité. Pour motiver notre encadrement et susciter demain des vocations pour le service public, nous devrons satisfaire à trois conditions : offrir des perspectives de carrière attractives, grâce au développement de la mobilité et à l'amélioration de la promotion interne, satisfaire le légitime appétit de responsabilité des cadres et bien sûr continuer à assurer un niveau de rémunération suffisant. C'est pourquoi j'ai souhaité que les cadres de l'Etat soient davantage formés à la gestion des ressources humaines : j'ai posé lors du Comité Interministériel à la Réforme de l'Etat le principe de la formation préalable et systématique à la GRH de toute personne accédant à un poste d'encadrement. Ce sera le cas dès cette année pour l'encadrement supérieur ; ce doit être le cas dès l'année prochaine pour tout poste d'encadrement au sens large. L'ENA a un rôle tout particulier à jouer dans ce domaine : d'ores et déjà, la formation " initiale " des élèves de l'ENA en matière de GRH a été renforcée ; je souhaite que l'ENA renforce également son offre en matière de formation continue, pour proposer à tous les ministères les modules de formation qui leur manquent parfois. Les cadres de l'Etat doivent aussi apprendre le dialogue social et la négociation, faute de quoi - nous le savons - tous les efforts qu'ils feront par ailleurs seront voués à l'échec. Ce dialogue, s'il est parfois riche, est aussi parfois convenu. C'est pourquoi j'ai souhaité qu'un débat s'engage avec les partenaires sociaux sur de nouvelles modalités du dialogue social. Et c'est pourquoi je souhaite que la conduite du dialogue social figure également parmi les priorités de votre formation. Enfin, les cadres de l'Etat doivent être plus curieux qu'aujourd'hui de ce qui se fait ailleurs, plus ouverts à ce qui se fait dans d'autres administrations que la leur, dans d'autres pays que le leur. C'est pourquoi j'attache une importance toute particulière au développement de la mobilité, tant au sein de l'administration française qu'en dehors du territoire national : au niveau français, nous devons poursuivre la démarche engagée avec le décloisonnement des viviers d'accès aux emplois de direction d'administration centrale ou de chefs de services déconcentrés. A l'échelle européenne et internationale, nous devons supprimer définitivement tous ces petits riens qui dissuadent, chaque année, tant de fonctionnaires d'aller voir ailleurs comment font les autres. Je sais que 10 d'entre vous partiront dans quelques jours en stage dans des administrations étrangères ou des institutions internationales, sans compter tous ceux qui partiront en ambassade : c'est important, car s'il y a des choses que nous faisons mieux que les autres, il y en a, aussi, qu'ils font mieux que nous. C'est parce que nous gagnons à nous en inspirer que j'ai engagé, avec les 14 collègues européens, une démarche de mise en commun des expériences et de collaboration sur plusieurs chantiers : la qualité de la réglementation, les technologies de l'information, la qualité des services publics. L'Europe n'est pas, comme on l'a longtemps pensé en France, une contrainte pour l'administration, mais au contraire une formidable opportunité d'accélérer les réformes : partout en Europe, les attentes des usagers sont les mêmes ; et on est souvent plus intelligent ou du moins plus rapide à plusieurs pour inventer les bonnes réponses à ces attentes. La rapidité avec laquelle nous saurons répondre à ces attentes est précisément l'un des principaux enjeux de la réforme de l'Etat : le vrai problème en effet n'est pas celui de la dimension de l'Etat. Plus que jamais, le rôle de l'Etat s'impose, pour fixer des règles claires, assurer la sécurité, garantir la solidarité et la cohésion sociale, maîtriser le développement des nouvelles technologies. Les citoyens brocardent parfois les travers de l'administration, mais ils en attendent toujours plus. En cas de crise, c'est vers l'Etat que l'on se retourne, qu'il s'agisse de calamités naturelles ou de santé publique. Le véritable enjeu qui se pose à l'Etat est celui de sa rapidité et de sa faculté d'adaptation dans un monde qui bouge de plus en plus vite et s'accommode mal des rigidités. Pour répondre à cette demande, l'Etat doit se moderniser. Il doit être plus efficace, plus transparent, plus réactif et plus proche de l'usager et de ses attentes. La réforme de l'Etat passe par une redéfinition de ses missions, de son organisation et de ses modes opératoires et par la qualité des services rendus et de la gestion. Moderniser l'Etat, c'est d'abord redéfinir ses missions. Ses responsabilités ont évolué avec les changements du monde et de la société. La construction européenne et la décentralisation ont profondément modifié la donne et complexifié les niveaux de décision publique. Il en résulte un manque de lisibilité, un enchevêtrement de compétences et un développement excessif de la réglementation. C'est pourquoi la réflexion sur les enjeux de l'action publique et les orientations stratégiques dans chaque organisation doit être un préalable à une démarche de modernisation. La réforme de l'Etat, c'est ensuite une question d'organisation et de modes opératoires. Dans ce cadre, la réforme de l'ordonnance de 1959 relative à la procédure budgétaire, qui fait l'objet d'une proposition de loi prochainement examinée par le Parlement, me paraît fondamentale. Aussi vénérable soit-il par ailleurs, ce texte n'est plus adapté à l'exigence de transparence, légitime, du Parlement et induit un mode d'organisation obsolète : de l'autonomie que nous laisserons aux gestionnaires dépendra notre réactivité et notre souplesse. Les cadres de l'Etat ont la loyauté, la rigueur, le désintéressement. Nous devons leur donner les moyens de développer la prise d'initiative, la créativité, l'imagination. Le vote du budget, par programmes, avec des autorisations pluriannuelles, la globalisation permettant une fongibilité partielle des crédits, le passage d'une logique de résultat à une logique de moyens sont autant de réformes structurantes qui conduiront à une modification profonde des organisations publiques et de leurs méthodes, dans le sens d'une autonomie et d'une responsabilisation accrues du gestionnaire public. Le 3ème grand axe de modernisation concerne la qualité du service rendu. La démarche qualité, encore expérimentale, doit être généralisée. Elle implique une analyse des missions du service et des attentes des usagers, la détermination d'objectifs quantitatifs et qualitatifs et une évaluation régulière. La simplification des procédures est également indispensable. C'est une tâche assez aride et qui demande une détermination forte, comme l'illustre le dossier des fiches d'état civil (il suffit de voir les remous que cette suppression a suscités, alors même que la lourdeur des procédures administratives est unanimement déplorée !). Dans ce domaine de la simplification, il nous appartient de réexaminer dans chaque cas la pertinence des outils utilisés au regard des objectifs poursuivis. J'ai lancé au niveau européen une réflexion sur la qualité réglementaire. Celle-ci ne peut plus rester strictement nationale, du fait de l'importance toujours plus grande des directives européennes. La qualité de la réglementation passe par la simplicité de son langage et son économie. La codification des textes, la suppression des réglementations obsolètes, la simplicité de l'expression exigent de réelles compétences juridiques et je souhaite que l'ENA, dans sa mission de formation initiale et continue, contribue à la nécessaire amélioration dans ce domaine. Enfin, la généralisation des nouvelles technologies de l'information et de la communication offre une occasion exceptionnelle pour améliorer le service rendu à l'usager. Le développement des téléprocédures et l'accès direct à l'information modifieront très rapidement les relations entre l'administration et les citoyens. L'ensemble de ces chantiers ne pourra être mené à bien, sans une modernisation de la gestion de l'administration et tout particulièrement de sa gestion des ressources humaines. J'ai déjà abordé quelques pistes pour la rénovation de l'encadrement supérieur. Toute aussi nécessaire est la mise sur pied, au sein de l'Etat, d'une véritable gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences. Elle est une exigence d'autant plus forte que dans les dix prochaines années, la moitié des agents actuellement en fonction sera partie à la retraite. Il s'agit pas seulement de programmer des recrutements, mais d'anticiper l'évolution des missions et des besoins, ainsi que les nouvelles compétences et les nouveaux métiers qui en résultent. C'est la mission que j'ai confiée à l'Observatoire de l'emploi public, dont les travaux commenceront dès les prochaines semaines. Mesdames, Mesdemoiselles, Messieurs, Vous êtes la première promotion qui a passé le concours " nouvelle formule ", et qui suivra, au moins partiellement, un cursus rénové. Les adaptations étaient, et seront encore nécessaires. Il ne s'agit pas de faire LA REFORME. Les missions du service public et les besoins des usagers évoluent, les compétences requises des fonctionnaires et, tout particulièrement, de l'encadrement supérieur, doivent naturellement évoluer, et ce en permanence. L'ENA me paraît avoir une spécificité précieuse, que les évolutions en cours, dont vous serez les principaux acteurs, visent à renforcer. Il s'agit en effet d'une école d'application. Dans quelques jours, vous partirez en stage, en province ou à l'étranger. Vous assurerez de réelles responsabilités et serez évalués, non plus seulement sur vos connaissances en matière administrative, juridique ou économique mais, surtout, sur la manière dont vous utiliserez ces outils dans l'action, en témoignant des qualités attendues de futurs cadres supérieurs : sens de l'initiative, aptitude à la décision, gestion des relations humaines, sens de la diplomatie et de la négociation, capacité de synthèse... A cette fin, vous avez passé avec succès, et je vous en félicite, des épreuves qui ont été modernisées et revues afin d'être moins théoriques et de mieux mettre en valeur vos acquis, qu'ils proviennent d'études spécialisées ou d'expériences professionnelles. Le cursus qui sera le vôtre sera aussi pour partie rénové : moins d'épreuves de classement, une meilleure individualisation des parcours, un enseignement de gestion publique actualisé, une plus grande ouverture internationale. Cette adaptation du contenu des enseignements doit être une démarche permanente, si l'on veut former des cadres supérieurs aptes à relever le défi de la modernisation de l'Etat. Je sais que ces premières journées à l'Ecole sont pour vous un moment important, en tout cas symboliquement, puisqu'il marque le moment, sinon où vous entrez dans l'administration -puisqu'un certain nombre d'entre vous travaillaient déjà au service de l'Etat - du moins le moment où, le concours réussi, un court délai de repos et d'acclimatation vous est offert avant de plonger, grâce à vos stages, dans la réalité de la vie administrative. L'Etat a besoin de talents, jeunes ou moins jeunes, de motivation, d'enthousiasme, d'esprit d'initiative. L'ENA n'est pas pour moi l'école du conformisme : elle ne forme pas des mandarins, elle forme des hauts fonctionnaires qui devront savoir s'adapter car l'administration dans laquelle vous entrez aujourd'hui sera à n'en pas douter bouleversée au cours de votre carrière. La scolarité n'est pas qu'un moment de classement. Elle est un temps précieux de formation que je vous invite à utiliser pleinement. Et je ne doute pas que la nouvelle direction de l'Ecole saura conduire les changements que rendent nécessaires les mutations de l'Etat. (Source http://www.fonction-publique.gouv.fr, le 11 janvier 2001)