Intervention de M. Alain Lambert, ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, sur la maîtrise des dépenses publiques et les économies envisageables (abandons de missions inutiles, gains de productivité...) et la mise en oeuvre de la LOLF, à l'A
Date: 2003-04-08
Orateur: Alain Lambert
Fonction: FRANCE. Ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire

Monsieur le président, Monsieur le président de la commission des finances Monsieur le rapporteur général Mesdames et messieurs les députés, Pour un ministre du Budget, il n'est sans doute pas de moment plus réconfortant, pour un ministre du budget, qu'un débat à l'Assemblée Nationale sur la maîtrise des dépenses publiques. L'initiative que vous avez prise dissipe le sentiment de solitude qui parfois l'étreint. Vous avez souhaité, de la Commission des finances, M. le rapporteur général, que ce débat place au coeur de nos missions, l'exigence de performance et d'évaluation. De ce fait, une partie importante de mon propos sera, naturellement, consacrée à la LOLF. Mais permettez-moi, auparavant, d'élargir un peu notre perspective. La France consacre, selon les chiffres de l'OCDE, près de 54% du PIB à la dépense publique, soit douze points de plus que la moyenne de l'OCDE. Ces chiffres, abstraits, ne parlent pas nécessairement aux Français. Pourtant, ils les retiendront immédiatement dès lors que nous leur révèlerons qu'avec un niveau de dépenses simplement aligné sur la moyenne de nos partenaires européens, nous pourrions financer la suppression totale de l'impôt sur le revenu et de l'impôt sur les sociétés ou bien, si l'on préfère, de la totalité de la CSG et de la taxe d'habitation. Qu'elle soit financée par l'impôt ou par le déficit, cette moitié de la richesse nationale dépensée par la sphère publique est ou sera prélevée sur les Français. Ce débat est donc pleinement légitime et démocratiquement indispensable. Trois questions Pour autant, il perdrait infiniment de son utilité si nous ne répondions pas clairement à trois questions : - La 1ère : est-il légitime de dépenser autant ? - La seconde : pourquoi avons-nous, jusqu'à présent, collectivement échoué à maîtriser la dépense publique, au moins sur la longue période ? - La 3e : comment faire autrement ? Il n'est pas légitime de dépenser autant. Parce que le poids de la dépense publique dresse un handicap de moins en moins franchissable pour la compétitivité de notre économie tant il s'écarte de la moyenne de nos partenaires. Il n'est pas légitime de dépenser autant parce que les Français attendent une croissance plus élevée et que celle-ci nécessite une baisse des prélèvements obligatoires. Comme l'a rappelé très récemment le Premier ministre, la baisse des prélèvements obligatoires doit être gagée par des économies. A défaut, les déficits augmentent, et ces déficits sont autant d'impôts futurs. Face à ce constat, la question " pourquoi dépensons-nous autant ? " n'en revêt que plus d'importance. Sans polémique, observons, tout d'abord, que la responsabilité n'est pas également partagée entre les deux familles politiques qui composent cet hémicycle. Je tiens à la disposition de tous cet intéressant tableau de l'OCDE qui montre que la dépense publique s'est toujours réduite sous les gouvernements de droite, et accrue sous les gouvernements de gauche. Ce fait incontestable ne nous exonère cependant en rien de notre responsabilité collective. Nous avons ensemble le devoir de nous souvenir, face aux demandes des représentants d'intérêts particuliers, catégoriels, que le bénéfice de la dépense est souvent concentré sur un petit nombre, alors que son financement est le fait de tous, y compris des plus modestes. Dès lors, la pression immédiate des bénéficiaires sera toujours plus forte que celle des contribuables. Et c'est à nous, responsables politiques, de corriger cette asymétrie. Ensuite - et je le dis avec la plus grande humilité -, nous devons cesser de croire que Bercy peut, à lui seul, enrayer la progression de la dépense publique ou que la maîtrise de celle-ci pourrait être une affaire de technocrates. C'est une affaire, au contraire, éminemment politique, où le Parlement doit jouer un rôle éminent, en sa qualité de représentant du Peuple Français. Imaginons, Mesdames et messieurs les députés, un débat budgétaire sectoriel où tous les intervenants rappelleraient à tel ou tel ministre dont les crédits augmentent qu'il doit justifier le bien-fondé de sa demande, plutôt que l'encenser sans savoir à quoi les crédits sont employés : ce jour-là, nous aurons fait franchir un grand pas à notre pays. Je veux aussi insister sur le fait que la maîtrise de la dépense publique ne peut incomber seulement à l'État. Il n'en est responsable que pour un tiers environ. Un débat sur la maîtrise des dépenses d'assurance maladie ou sur le coût de la politique familiale n'est certes pas à l'ordre du jour, mais je me dois de mentionner leur rôle dans l'expansion de nos dépenses. Pour nous en tenir à l'État, rappelons quelques ordres de grandeur. Le budget de l'État, c'est 273,8 milliards d'euros qui se partagent en trois grandes masses. Tout d'abord, une masse de crédits de 74 milliards qui n'est rien d'autre que le résultat des dépenses du passé. Il s'agit des charges de la dette et des pensions. Ces dépenses sont inéluctables, nous les subissons. Ensuite, second poste de crédits, la masse salariale de l'État, soit environ 85 milliards. Cette masse de crédits ne permet pas d'économies majeures à très court terme ; en revanche, au terme de quelques années, une politique de réforme peut offrir des résultats très bénéfiques. Ainsi, aurions-nous aujourd'hui plus d'un milliard d'euros de marges de manoeuvre supplémentaires si la précédente législature n'avait pas créé 48.000 emplois budgétaires nets. Enfin, les autres dépenses d'environ 115 milliards forment un ensemble très hétérogène. Il comprend par exemple les transferts aux ménages, minima sociaux, aides personnelles au logement, bourses, CMU notamment. Ils représentent au total 19 milliards. C'est un poste exceptionnellement dynamique. Une politique de maîtrise de la dépense ne peut faire abstraction, ni de cet accroissement continuel, ni d'une réflexion sur la rémunération très relative du travail au sein de notre société. Il comprend aussi les aides à l'emploi, pour 14 milliards. La remontée du chômage nous a conduits à d'importants efforts en ce domaine en gestion 2003. Mais je souligne les mesures considérables que nous avons prises en faveur de l'emploi marchand et du pouvoir d'achat des bas salaires à travers notre politique d'allégements de charges. Ces mesures portent déjà leurs fruits. Mentionnons également toute la politique d'interventions de l'État, en faveur du logement, des entreprises, de l'agriculture, de l'action culturelle, de l'environnement... Il s'agit de la politique de guichets de l'État. C'est évidemment un sujet particulièrement sensible. Nous savons tous, néanmoins, qu'elle appelle à certaines clarifications. Observons enfin que le fameux " train de vie de l'État " ne représente, s'agissant des dépenses civiles, que 10 milliards, dépenses immobilières incluses. Ceci ne signifie pas, évidemment, que ce poste de dépenses ne justifie pas une puissante politique d'économies : les gisements de productivité y sont formidables, j'y reviendrai. Mais retenons bien que la maîtrise de la dépense ne peut s'arrêter là. Alors face à ces différentes masses de dépenses, comment structurer notre démarche d'économies ? Comment structurer notre démarche d'économies ? Il y a quatre grandes familles d'économies budgétaires : les abandons de missions inutiles ; les gains de productivité ; les modifications de partage de la charge entre le contribuable et l'usager ; et enfin les ajustements portant sur les mécanismes de guichets, qu'ils concernent les ménages, les entreprises ou les associations. Je reviendrai sur deux d'entre elles. Les abandons de missions inutiles seront puissamment aidés par l'entrée en vigueur de la LOLF. LOLF - et je profite de l'occasion pour rendre hommage, à mon tour, à Didier Migaud pour son rôle dans l'élaboration de ce texte. Lorsque les ministres seront conduits à expliciter la finalité de chacune de leurs actions, les questions qui fâchent surgiront nécessairement ; celles qui resteront sans réponse satisfaisante déboucheront, espérerons-le, sur d'immédiates économies budgétaires. Les gains de productivité peuvent porter sur les emplois et sur les consommations intermédiaires. J'ai déjà dit que la fonction achats pouvait être source d'économies importantes, pour peu qu'on s'inspire des exemples étrangers et que l'on réforme profondément notre droit des marchés publics. Ayez l'assurance que je m'y emploie de toute mon énergie. La fonction immobilière est également un grand gisement de productivité : comme l'a annoncé le Premier ministre, des mètres carrés inutiles seront aliénés; ce sera une source d'économie, par suppression des dépenses inhérentes à ces bâtiments; ce sera aussi source de recettes. Quant aux emplois, mettons à profit l'occasion historique que nous offre la pyramide des âges dans la fonction publique pour mettre en oeuvre des réformes se traduisant par un meilleur service, pour un coût inférieur, tout en enrichissant les tâches des agents. Le succès de la télédéclaration des revenus constitue à cet égard un exemple. Pensons aussi aux externalisations qui peuvent être mises en uvre : l'État peut et doit recentrer ses fonctionnaires sur les missions de contrôle, de régulation ou de fourniture de prestations hors marché. Pour le reste, par exemple l'entretien des véhicules, il n'a aucune raison de faire lui-même. Nous devons faire vivre la démarche de maîtrise de la dépense comme une seconde matière, au sein du pouvoir exécutif comme dans le débat entre l'exécutif et le Parlement. Monsieur le président Barrot, soyez rassuré, Bercy donnera l'exemple comme vous le souhaitez et, si son exemple est suivi des autres ministères, le redressement des finances publiques de la France est garanti. Au sein de l'exécutif, nous avons, d'ores et déjà, modifié en profondeur la procédure de préparation du budget. Comme je vous l'ai annoncé cet automne, le Premier ministre, à mon initiative, a transformé la préparation du budget en un processus continu. Jusqu'à cette année, la phase politique commençait en juin pour s'achever en juillet. Avec un tel calendrier, il était toujours trop tard pour opérer des économies structurelles ; par ailleurs, le débat de chiffres occultait le débat de fond. Cette année, nous avons instauré des conférences de réformes structurelles, qui constituent un vrai levier de réforme. Le projet de loi de finances pour 2004 ne ressemblera pas à ceux qui l'ont précédé : vous y trouverez moins d'économies traditionnelles, purement nominales et plus de vraies économies structurelles, marquant la volonté du politique de réformer l'État. Car la réforme de l'État n'est pas seulement nécessaire ; elle est aussi possible. En 1992, les déficits publics canadiens atteignaient huit points de PIB ; en 1997, cinq ans plus tard, ces mêmes comptes publics étaient en excédent, sans que le Canada ait, fondamentalement, changé de modèle social et sans sanction électorale. Les ministères et autres organismes publics ont dû répondre, par exemple, à des questions très simples, dont la première était " votre existence sert-elle l'intérêt public ? ". Voilà qui vous rappelle sûrement un texte adopté à l'unanimité par votre assemblée et promulgué le 1er août 2001. La mise en uvre de notre nouvelle Constitution financière constitue, nous nous accordons tous sur ce point, un moment unique de notre histoire budgétaire et administrative. Elle invite à formuler les politiques conduites par l'État, à leur assigner des objectifs, à s'engager sur des résultats. Elle conduit chaque ministère à regarder la " base " de son budget plutôt que, comme chaque année, depuis des décennies, de discuter sans fin des variations. Elle offre un levier formidable pour réformer en profondeur notre État. Les attentes vis-à-vis de la loi organique sont immenses. Pour autant, n'imaginons pas qu'elle puisse être une sorte de machine à réaliser les réformes et à engendrer les économies budgétaires. Ne nous y trompons pas : sans une volonté politique forte, constante et portée par tous, le cadre des réformes restera vide. Nous avons besoin de la même unanimité pour faire vivre la LOLF que celle réunie sur son adoption. Le président de la République, le Premier ministre ont affiché haut et fort cette volonté politique. Le gouvernement, soyez en certains, l'incarnera en actes, mais il faudra que vous le souteniez dans cette tâche car il se heurtera aux corporatismes, aux groupes de pression, aux intérêts catégoriels. Que chacun de vous en soit persuadé : la loi organique ne sera pas en elle-même synonyme d'économies. La loi organique ne crée pas les économies, elle se borne à les faciliter. Il est vrai que c'est déjà considérable. Tout d'abord, elle offre des mécanismes techniques rendant plus aisée et plus responsabilisante la tâche des gestionnaires. La fongibilité permettra de lever les blocages nés de la trop grande fragmentation des dépenses et de bénéficier d'économies d'échelle. Au-delà de la technique, la loi organique met en oeuvre des mécaniques puissantes, de nature à soutenir une démarche de rationalisation de l'argent public. Chaque gestionnaire sera conduit à justifier non pas ses crédits mais leur objet, chaque gestionnaire devra rendre compte non pas de l'évolution d'une dépense, mais des résultats de son action. * Dès sa mise en place, le gouvernement a affirmé sa volonté de respecter scrupuleusement la LOLF, ce qui est la moindre des choses, mais aussi de rester fidèle à l'intention profonde du législateur organique. J'ai fait de mon mieux, depuis mai dernier, pour faire vivre notre oeuvre commune. Chacune des dispositions entrée en vigueur a été appliquée, dans sa lettre mais aussi dans son esprit : l'information sur l'exécution, les nouveaux rapports, la discussion sur le projet de loi de règlement, la transparence sur la régulation budgétaire, la rectification des prévisions de recettes, tout ceci a été appliqué. De même, la réforme de la parafiscalité a été entamée. Vous devez encore vous souvenir de la vigueur de nos débats, à la fin de l'automne, sur le financement de l'ex-ANDA. S'agissant de la mise en uvre du nouveau droit budgétaire, le gouvernement a fait le choix de créer une structure unique de pilotage. La nouvelle direction de la réforme budgétaire est la première direction d'administration centrale créée dans l'histoire de la République, avec une durée de vie limitée de cinq ans. Elle couvre tous les chantiers concernés : modernisation du cadre et des concepts budgétaires, mise en place de la nouvelle comptabilité, gestion des nouveaux systèmes d'information. Un travail très important a d'ores et déjà été réalisé. Ce travail est éclairé par la loi organique et ses travaux préparatoires. Trois précisions utiles Vos rapporteurs et les membres de cette mission ont cependant tenu à attirer l'attention du gouvernement sur trois points : la question des missions, la taille des programmes et la question des indicateurs. Je souhaite répondre à ces observations. Tout d'abord, les missions. La notion de mission a été introduite par votre assemblée au cours des débats. Il s'agit d'une unité de vote qui regroupe des programmes. Le droit d'amendement s'exerce sur la répartition des crédits entre ces programmes. A l'inverse, la mission n'est pas le lieu d'exercice de la gestion des crédits. Il n'est pas question traiter à la sauvette les missions, mais il ne faut pas non plus leur attribuer un rôle qu'elles ne sauraient avoir. La performance se bâtit dans chaque programme, grâce aux indicateurs. S'agissant de l'articulation des missions et des programmes, vous avez émis la crainte que le gouvernement veuille généraliser les missions mono-programmes ; telle n'est évidemment pas son intention : les travaux préparatoires de la LOLF sont d'ailleurs très clairs sur le nombre respectif des missions et des programmes. Il n'y a jamais eu de confusion, dans mon esprit, entre l'une et l'autre de ces notions. Vos rapporteurs se font également l'écho d'un débat important, celui du traitement des fonctions support comme des services polyvalents. Dans notre jargon, les fonctions support sont les fonctions administratives, financières, logistiques, immobilières qui, dans un ministère, sont souvent assumées par des directions qui travaillent pour tout le ministère et qui, donc, servent toutes les politiques de celui-ci. Quant aux services polyvalents, ce sont des services déconcentrés qui traitent toutes sortes de politiques, comme les DDAS. Comment ventiler les coûts de ces " fonctions support " et de ces services polyvalents ? Est-il possible, dans tous les cas, de les affecter aux différentes politiques ? Les questions sont simples, les réponses un peu plus difficiles, car il faut concilier contraintes de gestion et contraintes de présentation. Le gouvernement et ses équipes sont décidés à aller aussi loin que possible dans la voie de la réforme. Nous n'hésiterons pas à revoir les organisations, car ce n'est pas aux programmes de s'adapter aux structures d'aujourd'hui, mais l'inverse. La dernière observation de vos rapporteurs et des membres de la mission d'information a trait à la mesure de la performance et aux indicateurs. Comment construire ces indicateurs ? Nous avons décidé d'accélérer le calendrier. J'ai déjà indiqué que la liste des objectifs et des indicateurs serait arrêtée au premier semestre 2004. Les objectifs et indicateurs pourront, schématiquement, se séparer entre deux groupes. Un premier groupe mesurera l'efficacité finale des politiques et répondra à la question : les buts poursuivis par les politiques de l'État sont-ils atteints ? Ce travail relève essentiellement du pouvoir politique. Le contrôle parlementaire pourra trouver là un terrain naturel, chaque rapporteur pouvant se mettre en mesure de proposer, suggérer, aux différents ministres des idées pour la structuration de ces outils de mesure. Le second groupe a trait davantage au pilotage quotidien de l'action et cherche à rendre compte de l'efficacité de la mise en uvre des politiques. Il s'agit là d'un terrain plus naturel pour l'administration, qui aura à développer les outils de pilotage les plus performants et à en rendre compte. Mesdames, messieurs les députés, je terminerai en vous remerciant d'avoir consacré une partie de la " fenêtre " parlementaire à ce sujet décisif, qui est au fond la clé du redressement de notre pays. Vous avez bien fait : les Français attendent de leurs représentants une maîtrise juste et responsable des dépenses engagées en leur nom et pour leur compte. Ces dépenses, à leurs yeux, ne doivent pas dépasser leur capacité contributive. Nos compatriotes sont, au fond d'eux-mêmes, indignés à l'idée que l'on puisse en dissimuler la dérive, par exemple par la dette - ce qui serait un moyen cynique de renvoyer la facture à leurs enfants. Cela suppose, certes, le renforcement de la responsabilité de chacun, mais l'honneur de la politique est précisément de placer chaque citoyen face à ses responsabilités. C'est au nom de cette conviction inébranlable - que vous partagez au sein de votre assemblée - que nous progresserons tous ensemble, Parlement comme gouvernement. Je suis venu ce matin vous assurer de la sincérité du gouvernement, de sa volonté de courage et d'effort. Le gouvernement sait que la majorité, ainsi que des millions de Français, sauront être à ses côtés. (Source http://www.minefi.gouv.fr, le 25 avril 2003)