Article de M. Christian Poncelet, président du Sénat, dans "Pouvoirs locaux" de mars 2000, sur la décentralisation, la réforme de l'Etat et le renforcement de la "libre administration" des collectivités locales, intitulé "Fonder la "République territorial
Date: 2000-03-01
Orateur: Christian Poncelet
Fonction: FRANCE. Sénat, président;FRANCE. RPR

CONSTITUTIONNALISER LA DÉCENTRALISATION Pour le Président du Sénat, le temps est venu de donner à la décentralisation une consécration constitutionnelle pour en faire le principe re-fondateur d'une République nouvelle : la " République territoriale ", où un Etat modeste mais fort équilibrerait l'émergence de véritables gouvernements locaux. Force est de reconnaître que notre Nation s'est forgée autour d'un pôle structurant, l'Etat central qui a légitimé son autorité par un contrôle politique du territoire au travers de son maillage administratif. Sous l'Ancien régime, la monarchie n'a eu de cesse d'asseoir son autorité face aux grands féodaux par une politique progressive, mais résolue, d'absorption des provinces. L'Etat centralisateur, unificateur et " uniformisateur ", est ainsi devenu à la fois l'instrument de domination du pouvoir royal sur le territoire et le symbole de l'identité française. Le Général de Gaulle n'a-t-il pas affirmé en ce sens qu'" il y a mille ans, la France a pris son nom et l'Etat sa fonction ". La Révolution puis la République amplifieront ce phénomène de centralisation qui va ainsi imprimer durablement l'organisation de notre système politico-administratif. Il faudra attendre la seconde partie du XXème siècle pour que la " méfiance " pesant sur les pouvoirs locaux depuis l'Ancien régime soit enfin levée. Le Général de Gaulle l'avait bien compris, en déclarant le 24 mai 1968 dans son discours de Lyon, que " l'effort multiséculaire de centralisation, qui fut longtemps nécessaire à notre pays pour réaliser et maintenir son unité, ne s'impose plus désormais ". Depuis lors, un profond rééquilibrage des relations entre l'Etat et les collectivités s'est engagé. Aboutissement d'un long processus de réflexion visant à " accroître les libertés locales ", la décentralisation met fin, de façon probablement irréversible, à la tradition multiséculaire de centralisation française. La France entre alors dans une nouvelle ère de son histoire territoriale. Cette réforme bénéfique va permettre une éclosion des initiatives locales, un rapprochement entre l'élu et le citoyen et une amélioration de l'efficacité et de l'efficience de l'action publique. Les lois de décentralisation de 1982 et 1983 constituent tout autant une impulsion, décisive, du " centre " que la consécration de pratiques locales renouvelées et l'avènement de valeurs politiques novatrices -la gestion de proximité- comme fondement d'une démocratie revivifiée. Si la décentralisation n'a en aucune façon remis en cause l'architecture institutionnelle des pouvoirs locaux -elle l'a même confortée en érigeant la région en collectivité de plein exercice- elle a, en revanche, profondément bouleversé l'équilibre des relations entre l'Etat et les collectivités locales. Les nouvelles régulations territoriales induites par cette réforme ont ainsi permis aux élus locaux de prendre la mesure de leurs " droits et libertés ". N'en déplaise aux " parangons " d'une modernité désormais dépassée, les collectivités locales ont pris le relais de l'Etat sans heurts. Elles ont, à mon sens, su rendre ses " lettres de noblesse " à l'action publique, en rapprochant les citoyens des centres de décision. Plus encore, les assemblées locales sont parvenues à mettre en uvre, concrètement, de nouvelles stratégies territoriales davantage en phase avec une demande sociale accrue et diversifiée. Au total, en dix-huit années de décentralisation, quel chemin parcouru ! Les élus locaux n'ont pas à rougir de leur bilan. Où en seraient nos villes et nos campagnes sans l'intervention déterminée des collectivités locales en faveur de l'aménagement des territoires, de la formation des hommes, du développement économique ou de la lutte contre les exclusions ? Catalyseurs d'initiatives, vecteurs d'une démocratie participative, les assemblées locales ont su, également, se montrer à la hauteur des espérances des citoyens. A cet égard, je considère que la " décentralisation à la française " procède tout autant de la maïeutique que d'un projet de société. D'ailleurs, les collectivités locales sont devenues un rempart face aux conséquences de la mondialisation. Elles constituent, en effet, un pôle de " rassurance " désormais essentiel pour les Français en quête d'enracinement et de préservation de leurs différences culturelles. Certes, les inévitables " Cassandre " objecteront la " sur-administration " dont souffrirait notre pays. Mais, franchement, il s'agit là d'un faux procès, de querelles au fond totalement stériles. J'en veux pour preuve le succès de l'intercommunalité mais aussi la capacité croissante des différents niveaux de collectivités locales à coordonner leurs actions en faveur de stratégies communes. Insensiblement, nous sommes en train de passer d'une décentralisation " octroyée " à une décentralisation contractuelle fondée sur l'autonomie, la responsabilité, la complémentarité et le dialogue des partenaires. C'est vrai : les lois de décentralisation ont dessiné les contours d'un véritable " jardin à la française ", avec ses blocs de compétences et ses grands principes, malheureusement restés lettre morte, de compensation des transferts de charges. Mais, c'était faire fi du légitime principe de compétence générale des collectivités sur leurs territoires, c'était aussi sous-estimer le désengagement progressif d'un Etat encore impérieux mais de plus en plus impécunieux. Offrir aux Français une République moderne, efficace et proche de leurs préoccupations suppose un rééquilibrage des pouvoirs. Chacun des membres du tandem indissociable formé par l'Etat et les collectivités territoriales doit, loin de toute vision antagoniste, aborder un nouvel âge. Il s'agit, en premier lieu, pour l'Etat, d'accepter, enfin, de se réformer. Il s'agit, en second lieu, de consacrer la décentralisation dans la Constitution pour garantir l'effectivité du principe de libre administration des collectivités territoriales. L'INDISPENSABLE REFORME DE L'ETAT L'Etat doit, enfin, accepter de se moderniser en profondeur. Il est grand temps que la réforme de l'Etat, le plus souvent réduite à un discours incantatoire, devienne, enfin, une réalité. D'autant que d'ici à 2012, plus de 50 % des actuels fonctionnaires seront partis à la retraite. Il s'agit d'une chance historique qui justifie pleinement l'engagement d'une réflexion stratégique sur les missions de l'appareil d'Etat et sur une gestion visionnaire de la fonction publique du troisième millénaire. En dix-huit ans de décentralisation, le système local n'a cessé de s'adapter à l'évolution de notre société. Ce phénomène illustre, s'il en était besoin, la " plasticité " de la décentralisation en tant que politique institutionnelle. Mais, dans ce nouveau contexte, tout se passe comme si l'Etat n'avait pas totalement intégré la dynamique de la décentralisation. Il est donc temps que l'Etat réforme à la fois son organisation territoriale et ses modes d'intervention. Il en va de son avenir car aujourd'hui les enjeux politiques et sociaux sont de plus en plus diversifiés et territorialisés. C'est tout de même paradoxal. Moins l'Etat a de moyens financiers, plus il réglemente, plus il encadre l'action des collectivités locales, et plus il tend la main en continuant à vouloir tout régenter. Oui, mais il en va aussi de l'avenir de la décentralisation ! Au delà de la nécessaire amélioration des relations entre les citoyens et leur administration, la réforme de l'Etat doit se traduire par une nouvelle délimitation de son périmètre d'intervention et par une nouvelle définition de ses modalités d'action. Cette " nouvelle frontière " passe par un vigoureux mouvement de déconcentration des services de l'Etat. Longtemps présentée comme concurrente de la décentralisation, la déconcentration apparaît, au contraire, comme son indispensable corollaire. Depuis les décrets " anti-remontée " du second Empire et les commissions dites de " la hâche ", elle est restée le " parent pauvre " de la réforme administrative. Les lois Defferre l'ont ainsi passée sous silence et les dispositifs prévus dans les lois du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République et du 4 février 1995 pour l'aménagement et le développement du territoire n'ont manifestement pas produit les effets attendus. Aujourd'hui, la déconcentration est donc une " ardente obligation ". Car, elle a sensiblement modifié la " donne " en matière d'administration du territoire : - d'une part, parce qu'elle a déplacé le centre de gravité des relations de pouvoir, au profit des élus locaux, - d'autre part, parce qu'elle a déstabilisé les services de l'Etat, dans leur action en matière de gestion des territoires. Ce sont surtout les services déconcentrés qui ont été bouleversés par la décentralisation, notamment en raison des transferts de compétences et de personnels au profit des collectivités locales. A l'inverse, les administrations centrales ont développé des réflexes, souvent identitaires, de protection face à la " montée en puissance " tant des collectivités locales que de l'Europe. Ainsi, l'un des enjeux majeurs de la déconcentration réside dans notre capacité à renforcer la coordination des politiques publiques entre et au sein des différents départements ministériels. La concurrence, bien souvent " stérile ", à laquelle se livrent les administrations centrales s'avère préjudiciable aux équilibres territoriaux. Car finalement, ces dysfonctionnements se retrouvent accentués sur le terrain. Le préfet est souvent contraint de se contenter de gérer au quotidien les contradictions de l'Etat central. Ainsi, la finalité de la réforme de l'Etat est de renforcer à la fois : - l'adéquation de ses modes d'action par une gestion de proximité sur les grands problèmes de société : politique de la Ville, insertion, lutte contre l'insécurité - la capacité à travailler, de concert, avec les collectivités locales, bien souvent moteurs de politiques innovantes. Au total, pour parvenir enfin à cet " Etat territorial " - pendant naturel du système local décentralisé -, trois conditions doivent être remplies : - Première condition : l'Etat doit s'appliquer à lui-même le principe de subsidiarité. S'il doit conserver tout son pouvoir d'orientation et de mise en cohérence, les décisions concernant la vie des territoires doivent, elles, être systématiquement prises au niveau local le plus proche. D'une manière générale, l'Etat moderne doit être un Etat modeste recentré sur ses fonctions régaliennes, sa mission de stratège et ses attributions de garant de la cohésion sociale et territoriale. - Deuxième condition : les préfets doivent enfin devenir de véritables partenaires pour les élus locaux en assumant la coordination de l'ensemble des services déconcentrés. Ils doivent, à mon sens devenir, les " têtes de réseau " de ce nouvel Etat territorial. Pour ce faire, ils devraient être en mesure d'engager l'Etat et tout l'Etat, en disposant de marges de manuvres accrues en matière de gestion des crédits déconcentrés. Dans cette perspective, je suis favorable à l'institution d'une véritable " mission de coordination interministérielle des politiques publiques " placée auprès du Premier ministre et à laquelle seraient directement rattachés les préfets. Aujourd'hui, en effet, la gestion du corps préfectoral par le ministère de l'intérieur ne s'impose plus. La nécessaire promotion de leur fonction " d'intégration territoriale " des politiques nationales passe, à l'évidence, par un renforcement de leurs pouvoirs au niveau interministériel. Or, on ne peut indéfiniment plaider pour une " interministérialité de terrain " si elle reste un " leurre " au niveau central. - Troisième condition : les préfets doivent disposer, par redéploiement, de moyens supplémentaires au niveau départemental et surtout au niveau régional. En effet, face aux mutations de la demande sociale et au développement des appareils administratifs des collectivités locales, les services préfectoraux font souvent " pâle figure ". Leurs capacités d'expertise doivent donc être singulièrement renforcées, en favorisant la mobilité entre les services centraux et déconcentrés, en diversifiant les recrutements et en permettant l'apport d'experts issus de la communauté universitaire et du secteur privé. Une fois ces trois conditions remplies, l'Etat pourra franchir le cap de la modernité et devenir enfin un Etat re-centré, à l'écoute des collectivités locales et de la société tout entière, bref un Etat réconcilié avec lui-même et ses partenaires. RENFORCER CONSTITUIONNELLEMENT LA " LIBRE ADMINISTRATION " L'exercice serein des pouvoirs locaux, actuels ou futurs, est indissociable d'une authentique maîtrise des moyens humains et, plus encore, financiers. Au cur de cette problématique, se trouve, à l'évidence, la question des contours de la consistance et de la densité du principe de libre administration posé par l'article 72, alinéa 2, de la Constitution de la Vème République. Dès l'origine cependant, la décentralisation a été marquée par des manquements au principe, simplement législatif, de compensation intégrale et concomitante des charges résultant du transfert aux collectivités locales de compétences exercées par l'Etat. A ces entorses répétées est venue s'ajouter, plus récemment, la réduction régulière du pouvoir fiscal des collectivités locales, comme en témoignent la suppression partielle des droits de mutation à titre onéreux, la mise en extinction de la part salariale de la taxe professionnelle et, maintenant, la disparition de la part régionale de la taxe d'habitation. Ce processus de recentralisation des ressources des collectivités territoriales porte, à l'évidence, atteinte à la substance même du principe constitutionnel de libre administration. Si cette tendance devait se poursuivre, la décentralisation en serait gravement dénaturée, pour devenir une décentralisation assistée et dépendante où les collectivités locales se trouveraient soumises à une véritable tutelle budgétaire. Une telle dérive, contraire au principe de responsabilité des gestionnaires locaux, serait dangereuse pour la démocratie locale et, partant, pour notre République. Consacrer le principe de libre administration des collectivités locales, dont l'autonomie fiscale et financière est un fondement essentiel, est donc indispensable pour préserver une " certaine idée " de la décentralisation. Un coup d'arrêt pourrait ainsi être donné au processus actuel de démantèlement de la fiscalité locale. Pour parvenir à ce résultat, il est aujourd'hui indispensable de renforcer la densité constitutionnelle du principe de libre administration. Force est de constater que la Constitution du 4 octobre 1958 ne détermine avec précision ni les contours ni la consistance du principe de libre administration, laissant ainsi aux gouvernements successifs une très grande latitude dans ce domaine. Simplement posé par l'article 72 de la Constitution, ce principe reste, en effet, aujourd'hui à " géométrie variable " : la loi en fixe les conditions d'exercice et, par là même, en détermine l'étendue. La seule exigence posée par l'article 72 de la Constitution pour garantir l'effectivité du principe de libre administration est de nature institutionnelle : c'est l'existence de " conseils élus ". Pour le reste, cet article prévoit la mise en uvre de la libre administration dans les "conditions prévues par la loi ". Or, pour que la libre administration demeure une liberté réelle, il est aujourd'hui indispensable d'inscrire deux nouveaux principes dans notre loi fondamentale : - en premier lieu, la garantie de l'autonomie fiscale des collectivités locales ; - en deuxième lieu, le principe de compensation intégrale et concomitante des transferts de compétences et de charges ; En outre, il m'apparaît nécessaire de consacrer le rôle de représentant des collectivités territoriales de la République dévolu au Sénat par la Constitution, en conférant à la Haute assemblée un pouvoir législatif équivalent à celui de l'Assemblée nationale pour les projets et propositions de loi relatifs à l'administration des collectivités locales. Tels sont les objectifs que s'assigne la proposition de loi constitutionnelle relative à la libre administration des collectivités territoriales et à ses implications fiscales et financières que j'ai déposée en accord avec Jean-Paul DELEVOYE, président de l'association des maires de France, Jean PUECH, président de l'association des départements de France, Jean-Pierre RAFFARIN, président de l'association des régions de France et Jean-Pierre FOURCADE, président du comité des finances locales. Ce texte prévoit en premier lieu la consécration du principe de l'autonomie fiscale des collectivités locales car la jurisprudence constitutionnelle apparaît faiblement protectrice. En effet, le Conseil constitutionnel, tout en affirmant dans plusieurs décisions que " les règles posées par la loi ne sauraient avoir pour effet de restreindre les ressources fiscales des collectivités territoriales au point d'entraver leur libre administration ", a néanmoins considéré, à chaque fois, que tel n'était pas le cas. Or, la protection constitutionnelle de l'autonomie fiscale des collectivités locales est, plus que jamais, indispensable en raison des menaces qui planent sur l'existence même de l'impôt local. Par ailleurs, l'autonomie fiscale des collectivités locales est, en France, bien plus nécessaire que dans d'autres Etats, notamment fédéraux, pour que nos collectivités puissent asseoir définitivement leur autonomie politique, dans un pays marqué par une tradition multiséculaire de centralisation. Le législateur de 1982 ne s'y était d'ailleurs pas trompé en prévoyant qu'une partie des transferts de charges serait compensée par des ressources fiscales nouvelles transférées par l'Etat comme la "vignette", la taxe sur les cartes grises ou les droits de mutation à titre onéreux. Dans cette perspective, l'article premier de la proposition de loi constitutionnelle précise que l'autonomie fiscale des collectivités territoriales est consubstantielle au principe de libre administration. Cet article définit également la teneur de l'autonomie fiscale et pose le principe de la prépondérance des ressources fiscales au sein des ressources des collectivités territoriales. L'article premier reconnaît, en outre, aux collectivités territoriales la faculté de bénéficier d'impôts modernes dans le cadre d'une fiscalité locale dont la rénovation constitue une urgente nécessité. Enfin, cet article prévoit une protection des ressources fiscales locales en prohibant le remplacement d'impôts locaux par de simples transferts financiers en provenance de l'Etat. En deuxième lieu, il convient de conférer une valeur constitutionnelle au principe de la compensation concomitante et intégrale des charges, afin que son respect s'impose au législateur. Ce principe doit se situer au cur du véritable pacte de confiance que l'Etat doit s'engager à conclure avec les collectivités locales qui, échaudées par le passé, redoutent parfois l'avenir. Le passé a, en effet, porté la marque d'une multiplicité de ruptures de contrat, d'entorses aux principes et de remises en cause des règles du jeu dont ont été victimes les collectivités locales. Elles ont ainsi connu des transferts de compétences fortement évolutives, mais partiellement compensées, des dévolutions de compétence légalement non compensées et des transferts insidieux de charges. L'article 2 de le proposition de loi vise, en conséquence, à inscrire dans la Constitution le principe de compensation concomitante et intégrale des charges transférées, posé par les lois de décentralisation, mais dont le caractère simplement législatif n'a pas permis d'éviter et de sanctionner la transgression. Cette garantie est indispensable pour l'autonomie financière des collectivités territoriales et, partant, pour éclairer un avenir fondé sur la coopération confiante entre l'Etat et les collectivités territoriales. Par ailleurs, la représentation des collectivités territoriales de la République, confiée au Sénat par le troisième alinéa de l'article 24 de la Constitution, lui confère une responsabilité spécifique de garant de la libre administration des collectivités locales. Aussi, l'article 3 de cette proposition de loi tire-t-il toutes les conséquences de cette disposition et conforte le rôle du Sénat en prévoyant l'adoption des projets ou propositions de loi relatifs à l'administration des collectivités territoriales dans les mêmes termes par les deux assemblées. Enfin, son article 4 a pour objet de préciser la rédaction de l'article 34 de la Constitution pour tenir compte des modifications introduites par les dispositions susmentionnées. Cette consécration constitutionnelle de la décentralisation, transformera ce qui reste encore aujourd'hui un principe d'organisation administrative en principe d'organisation de la République. La naissance d'une République territoriale, fondée à la fois sur un Etat réformé et un véritable Gouvernement local, sont au cur d'une démarche volontariste : rapprocher, pour ne pas dire réconcilier, les Français avec la chose publique. (Source http://www.senat.fr, le 2 février 2001)