Déclaration de M. Christian Poncelet, président du Sénat, sur le bilan de la session parlementaire, les relations du Sénat avec le gouvernement et l'Assemblée nationale et sur la mission du Sénat comme législateur, "force de proposition" et contrôleur, Pa
Date: 2000-06-29
Orateur: Christian Poncelet
Fonction: FRANCE. Sénat, président;FRANCE. RPR

Monsieur le Ministre, Mes chers collègues, " L'ennui naquit un jour de l'uniformité ". Ce vers du fabuliste Houdar de la Motte pourrait parfaitement s'appliquer aux fins de sessions parlementaires qui se suivent et se ressemblent toutes, peut-être en raison de leur atmosphère particulière. Cette année, sans doute par un effet du caractère magique du millésime 2000, cette fin de session fait, à certains égards, exception à cette règle de l'uniformité. En premier lieu, la session qui s'achève a été, avec plus de 700 heures de séance publique, la plus chargée depuis l'instauration, en 1995, de la session unique. En second lieu, et cette observation est plus préoccupante, cette session a confirmé, en les amplifiant, les dérives observées l'année dernière et qui risquent d'altérer l'exercice des métiers du Sénat, c'est-à-dire son travail de législateur et sa fonction de contrôleur. Assemblée parlementaire à part entière, le Sénat est avant tout un législateur. C'est son premier métier, celui qui représente plus de 70 % de l'ensemble de ses travaux. Contrairement au procès instruit, ça et là, à son encontre, le Sénat a une conception exigeante de son rôle de législateur. Contre pouvoir, au sens noble du terme, le Sénat n'est ni une chambre d'enregistrement passive, ni une instance d'obstruction systématique. C'est une assemblée de réflexion, à l'abri des foucades du moment, qui veille à un examen minutieux et critique, - au sens objectif du terme - , des textes votés par l'Assemblée nationale ou présentés par le Gouvernement. Cette fonction modératrice peut apparaître comme ingrate et surtout comme peu médiatique pour des observateurs friands de coups d'éclat politique et de petites phrases assassines ; mais l'écume des jours a peu de prise sur notre assemblée. Ouvert au dialogue, le Sénat s'acquitte avec conscience de son rôle de pondération et s'affirme comme une force de proposition constructive n'opposant que très rarement un refus catégorique. C'est ainsi que contrairement à une idée reçue, l'adoption de la loi par les deux assemblées, en termes identiques, demeure le principe et le " dernier mot " donné à l'Assemblée nationale, l'exception. On ne le sait pas assez, mais cette année encore, plus de 70 % des lois adoptées définitivement au cours de la session l'ont été par le jeu normal de la navette ou à la suite d'un accord de CMP. Bien plus, 26 projets ou propositions de loi, dont la proposition de loi Fauchon, ont été adoptés à l'unanimité par le Sénat. D'une manière générale et sur l'ensemble des textes adoptés au cours de la session, la moitié des amendements votés par le Sénat ont été repris par l'Assemblée nationale. L'expression la plus parfaite de ce bon usage du bicamérisme équilibré réside sans doute dans la discussion du projet de loi sur la présomption d'innocence. En l'occurrence, le jeu normal de la navette a permis au Sénat de marquer ce texte de son empreinte et de l'enrichir d'apports aussi essentiels pour les droits de la défense que l'appel des décisions rendues par la Cour d'assises, la restriction du régime de la mise en examen et l'assouplissement du statut de témoin assisté. Que la Commission des lois, son Président Jacques Larché et son rapporteur Charles Jolibois soient vivement félicités pour leur attitude constructive et la qualité de leur travail. Au-delà de sa participation éclairée à la discussion des textes d'origine gouvernementale, le Sénat a également fait un usage apprécié de son droit d'initiative législative en l'inscrivant résolument dans sa volonté de conforter son rôle d'assemblée de proximité, enracinée dans les terroirs et en prise avec les préoccupations des Françaises et des Français. C'est ainsi que le Sénat, par une initiative oecuménique qui émanait, d'une part, de notre collègue Nicolas About et, d'autre part, du groupe communiste, citoyen et républicain, a apporté une réponse appropriée aux situations ubuesques nées de l'application du régime de la prestation compensatoire en matière de divorce. Par ailleurs, nous avons adopté, hier, à l'unanimité et après 15 mois de discussion avec le Gouvernement et l'Assemblée nationale, la proposition de loi Fauchon sur les délits non intentionnels. Ce texte, qui devrait freiner le processus de pénalisation croissante et excessive de notre société, tout en respectant les droits des victimes, était très attendu par les décideurs et notamment par les maires dont le malaise et la démotivation, exprimés lors des Etats généraux des élus locaux, avaient atteint un point critique pour notre démocratie. Avons-nous adopté un texte définitif ? Peut-être pas, mais nous avons accompli, hier, un pas réel et significatif dans la bonne direction. La qualité de ces initiatives sénatoriales ne doit cependant pas masquer leur rareté, ni occulter un déséquilibre croissant entre les initiatives de l'Assemblée et celles du Sénat. C'est ainsi qu'un tiers seulement des propositions devenues lois au cours de la présente session trouvait leur origine dans une initiative sénatoriale. Ce déséquilibre ne résulte pas d'une panne de l'imagination créatrice du Sénat mais de la parcimonie avec laquelle le Gouvernement inscrit les propositions de loi sénatoriales à l'ordre du jour prioritaire de l'Assemblée nationale. En définitive, notre bilan législatif est loin d'être négligeable et je voudrais remercier les Présidents des commissions pour leur précieux concours, leur disponibilité de tous les instants et la qualité de leur travail. Mais le caractère globalement positif de ce bilan législatif laisse cependant subsister certaines zones d'ombre. La première de ces imperfections réside dans les ratés de la programmation de nos travaux législatifs. Certes des progrès indéniables ont été accomplis dans l'affichage, le plus en amont possible, de notre programme de travail pour une période sans cesse plus longue. Ces résultats nous les devons à la fructueuse coopération que nous entretenons avec vous, M. le Ministre des relations avec le Parlement. A cet égard, je voudrais, M. le Ministre, rendre hommage à votre courtoisie et à votre bonhomie républicaines ainsi qu'à votre sens de la parole donnée et à votre souci constant de faciliter les rapports entre le Sénat et le Gouvernement. Soyez en chaleureusement remercié M. le Ministre ainsi que vos collaborateurs qui entretiennent des relations confiantes avec mon Cabinet. Mais si des efforts appréciables ont été déployés, force est de constater que le Gouvernement n'a toujours pas pris la mesure et le rythme de la session de 9 mois. A preuve, le Sénat a connu deux pics d'activités, le premier en novembre-décembre 1999 et le second en mai-juin 2000, qui correspondent aux périodes chargées des deux sessions ordinaires d'avant 1995. Bien plus, un télescopage, en mai, de textes importants (solidarité et renouvellement urbains ; chasse ; liberté de communication ; nouvelles régulations économiques) a saturé la capacité d'absorption législative du Sénat. A cet égard, M. le Ministre, il n'était pas convenable, comme certains ministres l'ont fait, de culpabiliser le Sénat en le rendant responsable, aux yeux des milieux économiques et syndicaux, du retrait du texte sur les nouvelles régulations économiques. Nous savons tous que les véritables raisons de ce retrait doivent être recherchées dans l'arrivée d'un nouveau ministre de l'économie et des finances ainsi que dans les conditions pour le moins aléatoires de l'adoption de ce texte par la majorité plurielle. En prenant le temps strictement nécessaire à l'examen approfondi que requerrait l'importance du projet de loi " solidarité et renouvellement urbains " pour la vie quotidienne de nos concitoyens et de nos collectivités locales, le Sénat n'a fait que son devoir de législateur. Mais nous avons reçu des lettres d'excuses des ministres intéressés et l'incident est clos... Quoi qu'il en soit, un effort de rationalisation et de programmation, en amont, du travail gouvernemental s'impose, à l'évidence, pour en finir avec les sessions en dents de scie et aboutir, enfin, à un meilleur équilibrage de la charge du travail du Parlement tout au long de la session. M. le Ministre, cet étalement harmonieux du travail parlementaire, que j'appelle de mes voeux, ne pourra résulter que de réformes profondes des méthodes de travail du Gouvernement et non d'un recours, sans cesse plus fréquent, à la déclaration d'urgence utilisée comme une commodité de gestion de l'engorgement de l'ordre du jour prioritaire. M. le Ministre, ces propos ne sont pas anodins : " la dérive de l'urgence " que j'avais dénoncée l'année dernière s'est amplifiée avec deux déclarations d'urgence de plus qu'à la dernière session. Au-delà de sa fréquence accrue, force est surtout de constater, - au risque de me répéter d'année en année - , que l'urgence a frappé les textes les plus importants de la session par leur portée politique. Il n'est pas indifférent de remarquer que tous ces textes, frappés du sceau de l'urgence, ont été déposés en priorité sur le Bureau de l'Assemblée nationale. Dès lors, seuls les 7 députés membres de la commission mixte paritaire ont pu prendre connaissance des modifications apportées par le Sénat en première lecture. Faut-il en déduire que le Gouvernement pourrait être tenté, par le truchement de l'urgence, de limiter le rôle législatif du Sénat ou du moins de le cantonner à un débat restreint ? Je me garderai bien de répondre à cette question. Autre coïncidence : la quasi totalité des textes soumis à l'urgence a donné lieu à l'échec de la commission mixte paritaire et à la procédure du " dernier mot " de l'Assemblée nationale. Comme je le disais l'année dernière, la déclaration d'urgence s'apparente à " la chronique d'un échec annoncé ". Ce constat s'est confirmé en 2000 : la déclaration d'urgence est devenue le signe avant-coureur ou prémonitoire de l'échec de la navette. Enfin, ce processus de banalisation de l'urgence s'est, cette année, enrichi, si j'ose dire, d'un élément nouveau : les déclarations d'urgence à l'aveugle, sans aucune certitude ni visibilité sur le calendrier d'adoption définitive des textes. Trois exemples attestent cette dérive : la nouvelle lecture du projet " solidarité et renouvellement urbains " qui n'aura lieu qu'à la fin du mois d'octobre ; la première lecture par le Sénat du projet " nouvelles régulations économiques " qui n'interviendra qu'à la mi-octobre et, enfin la commission mixte paritaire sur le texte outre-mer qui ne se réunira qu'en octobre. Ces exemples démontrent, à l'évidence, que le Gouvernement a une conception relative de l'urgence. A quoi sert-il de déclarer l'urgence pour des textes dont la discussion, même réduite en nombre de lectures, va s'étaler sur de longs mois ? Dans la plupart des cas, le Gouvernement n'aurait-il pas meilleur intérêt à laisser la navette se dérouler normalement car plus que la déclaration d'urgence, la poursuite du dialogue bicaméral augmente les chances d'aplanir les divergences, de réduire le champ des oppositions et d'aboutir aux meilleures lois, c'est-à-dire celles qui reposent sur un consensus des deux assemblées ? Ces questions, M. le Ministre, je me les pose et je vous les pose : il faudra un jour y répondre car l'abus de l'urgence sonne le glas d'un bicamérisme équilibré. Enfin, ma dernière série d'observations sur le rôle du Sénat législateur portera sur le double paradoxe auquel se trouvent confrontés et notre assemblée et la loi. En effet, le Sénat est à la fois critiqué mais aussi " instrumentalisé " dans le cadre des rapports complexes que le Gouvernement entretient avec sa majorité plurielle. Les mêmes qui nous critiquent - membres du Gouvernement ou députés - pour notre prétendu conservatisme, laisseront " filer " des textes avec l'espoir, plus ou moins secret, que le Sénat les arrêtera, les modifiera ou " rectifiera le tir ". Par une certaine division du travail parlementaire, l'Assemblée nationale se réserve le beau rôle en votant, parfois à l'unanimité, certains textes susceptibles de répondre à la pression politique de l'instant ou de refléter un moment donné d'une pensée unique. A l'Assemblée le beau rôle d'accompagnateur ou de traducteur des pulsions de l'opinion ; au Sénat le mauvais rôle du modérateur ou du frein. Les exemples de ce type de calcul politique, ou plutôt politicien, foisonnent tout au long de la session. M. le Ministre, permettez-moi de vous dire avec solennité, - mais je pense que vous partagez mon souci - , qu'il faut en finir avec ce jeu de dupes indigne d'une démocratie apaisée et avec ce bal des hypocrites dangereux pour l'équilibre de nos institutions. Un sursaut républicain s'impose à l'évidence car cette dérive vers une " diabolisation utilitaire " du Sénat ne peut être qu'accentuée par le paradoxe auquel la loi se trouve, elle-même, confrontée. Elle aussi est contestée notamment par le juge et concurrencée par la profusion de textes communautaires ; mais, dans le même temps, lorsqu'un problème politique ou philosophique se pose, le premier mouvement est de se tourner vers le législateur comme si la loi pouvait être la panacée. Faut-il une loi pour qualifier l'histoire, notamment pour un horrible génocide commis hors de nos frontières ? Faut-il une loi pour reconnaître postérieurement l'horreur de l'esclavage ? Ces questions posent en tout cas le lancinant problème du contenu et du rôle de la loi dans notre Etat de droit. Un jour apparaîtra la nécessité d'engager une réflexion sereine et approfondie sur la finalité de la loi : cette réflexion devra être conduite en étroite harmonie avec le Gouvernement, l'Assemblée nationale et le Conseil Constitutionnel. Peut-être faudra-t-il également ressusciter le pouvoir d'adopter des résolutions, sous la réserve de le cantonner dans certaines limites afin de préserver les prérogatives de l'exécutif. Je crois savoir que la Commission des lois et son Président Jacques Larché n'y seraient pas hostiles. Au-delà de son premier métier de législateur, dont l'exercice a absorbé la quasi totalité de ses travaux, le Sénat n'a pas négligé sa mission de contrôleur qui devrait devenir sa seconde nature. C'est ainsi que deux commissions d'enquête (sécurité en Corse ; établissements pénitentiaires) ont conduit leurs investigations au cours de la présente session. Par ailleurs, des missions d'information consacrées à des thèmes aussi divers que la décentralisation, la marée noire consécutive au naufrage de l'Erika, le fonctionnement de la Bibliothèque Nationale de France ou le phénomène de l'expatriation ont déposé ou vont déposer prochainement leurs conclusions. Enfin, j'attends beaucoup des travaux de la Commission des Finances, qui s'est érigée en commission d'enquête, pour " recueillir des informations sur la façon dont fonctionnent les services de l'Etat dans l'élaboration des projets de loi de finances et dans l'exécution de ses lois ". D'une manière générale, il me semble indispensable que les conclusions et les projets de ces diverses instances, - commissions d'enquête ou missions d'information, - fassent l'objet d'un meilleur suivi par l'organisation, quelques mois après la remise de leurs rapports, de débats en séance publique avec les ministres concernés. Par ailleurs, nous devons nous efforcer, tout en conservant ce recul intellectuel qui est le ressort de notre sagesse, d'intervenir plus rapidement et au plus près de l'actualité comme nous l'avons fait à la suite des tempêtes et du naufrage de l'Erika en décembre 1999. En l'occurrence, notre démarche a été exemplaire avec l'organisation d'un débat dès le 9 février, la création, dans la foulée, d'une mission d'information, qui a fait diligence puisqu'elle a rendu hier ses conclusions, et l'adoption, dès le début du mois de mars, de propositions de loi prévoyant des mesures exceptionnelles pour les communes forestières. Ce bilan n'est pas mince, mais nous faisons toujours preuve d'une certaine retenue dans le contrôle du Gouvernement qui contraste avec notre audace en matière européenne, à la veille de la présidence française de l'Union Européenne. Sous l'impulsion de notre délégation pour l'Union Européenne et de son dynamique Président, notre ami Hubert Haenel, ce sont désormais trois questions orales européennes avec débat qui figurent, chaque année, à l'ordre du jour de nos travaux. Par ailleurs, l'antenne permanente que nous avons installée à Bruxelles a maintenant atteint sa vitesse de croisière : elle constitue un outil précieux et performant de collecte de l'information. Cette antenne est désormais dotée d'un " second étage ", qui est à votre service, puisqu'il est chargé, à votre demande mes chers collègues, d'instruire les dossiers d'accès de vos collectivités locales aux fonds structurels européens. Mes chers collègues, Au terme de cette session, un constat s'impose : le Sénat n'a pas à rougir de son bilan car il s'est acquitté, certes à des degrés divers, mais toujours avec compétence et conviction, de sa triple mission de législateur, de force de proposition et de contrôleur. Ce résultat positif nous le devons à tous les acteurs de la vie sénatoriale à qui j'adresse mes sincères félicitations et mes chaleureux remerciements. Je pense aux présidents de groupe, à ces habiles négociateurs, à qui échoit la redoutable tâche de dégager un consensus au sein de leur groupe, tout en laissant s'exprimer les différences de sensibilité. A ces remerciements, j'associe les collaborateurs des groupes et les assistants des sénateurs qui facilitent grandement leurs tâches. Je pense aux vice-présidents qui ne ménagent pas leur peine pour conduire, chacun avec son style, mais toujours avec talent et efficacité, nos travaux en séance publique. Je pense aux présidents des commissions, déjà félicités mais qui méritent un " bis " et un " rappel " car ils sont sans cesse sur la brèche. Je pense aux questeurs que leur gestion de la vie quotidienne du Palais n'empêche pas de se projeter dans l'avenir de notre Institution. Je pense aux membres du Bureau qui constitue le Conseil d'administration de l'entreprise Sénat et qui ne me ménagent pas leur appui dans la mise en oeuvre de la politique de rénovation de notre Institution. Je pense aux fonctionnaires du Sénat, tous grades confondus, sans qui rien ne serait possible. Ils savent combien j'apprécie leur compétence et leur dévouement. Je pense également aux derniers venus dans notre grande famille sénatoriale c'est-à-dire à Jean-Pierre Elkabbach et à son équipe de " Public Sénat ". Qu'ils soient remerciés et félicités pour leur professionnalisme, leur compétence et leur enthousiasme. Le pari de la qualité me semble, d'ores et déjà, relevé ; il convient maintenant de gagner la bataille de l'audience. Je pense enfin aux journalistes que je remercie de suivre nos travaux même si j'estime qu'ils pourraient leur conférer un plus grand retentissement. Mes chers collègues, La République et la Constitution vont maintenant vous accorder un repos bien mérité ; mais permettez-moi de vous rappeler que ces pré-vacances seront brèves car je compte sur votre présence, le 14 juillet, pour accueillir les Maires de France dans leur maison, le Sénat. Par cette Fête de la Fédération, nous rendrons hommage à ces nouveaux hussards de la République que sont les Maires et nous proclamerons notre foi dans la démocratie de proximité dont le Sénat est le promoteur et le protecteur. Par cette symbolique républicaine, nous témoignerons ainsi que le Sénat, contre pouvoir et représentant des collectivités territoriales, est un gage d'efficacité législative, un garant de l'équilibre de nos institutions et une chance pour notre démocratie. (Source: http://www.senat.fr, le 30 juin 2000)