Déclaration de M. Hubert Védrine, ministre des affaires étrangères, sur le rôle des parlements dans les relations internationales, Paris le 23 mai 2001.
Date: 2001-05-23
Orateur: Hubert Védrine
Fonction: FRANCE. Ministre des affaires étrangères

C'est toujours un exercice un peu surréaliste d'être invité à conclure des débats auxquels on n'a pas participé, même si j'ai pris connaissance des différentes interventions ou que l'on me les a résumées ; je vais donc apporter tout simplement ma contribution à votre réflexion. Je trouve tout d'abord que c'est un sujet très intéressant et je suis d'ailleurs d'accord à peu près avec tout ce que vous avez dit, à l'exception d'une petite coquetterie sémantique : je ne me reconnais pas tout à fait dans l'expression "diplomatie parlementaire", parce que cela sonne un peu comme le "rôle législatif des gouvernements" ou le "rôle exécutif des Parlements". Il y a donc un risque de malentendu et de confusion des rôles, mais je sais que ce n'est pas dans cet esprit que cette expression est employée. Ce qui me paraît tout à fait intéressant, c'est que les parlements me paraissent avoir un rôle tout à fait particulier à jouer dans cette mutation des relations internationales. Aux acteurs traditionnels et légitimes que sont les Etats, - cela s'est constitué historiquement comme cela - s'ajoutent aujourd'hui de nouveaux acteurs qui jouent des rôles, ont des influences sur ceci ou sur cela, occupent un espace dont les gouvernements tiennent nécessairement compte, dans les sociétés ou les espaces démocratiques (et même dans les autres). Il me semble que dans ce contexte, les plus légitimes et de loin, de ces nouveaux intervenants, ce sont les Parlements. Leur légitimité n'est pas à démontrer, leur caractère démocratique est évidemment beaucoup plus fort que les autres intervenants qui se sont auto-mandatés. Il y a donc une force, une représentativité qui donne plus d'autorité à ce que peuvent faire les parlementaires. En même temps ils sont eux-mêmes un exemple de ce que l'on veut encourager. Ce sont donc des agents d'une évolution vers une démocratisation accrue d'un monde qui n'est pas assez démocratique, et qui avance dans cette direction étape après étape. Je distingue donc, si on raisonne par grands types d'acteurs (grandes entreprises, société civile, médias, etc.) les parlements des autres acteurs. Pour dire les choses avec simplicité, le développement de la présence des parlements est une bonne chose dans le foisonnement actuel des acteurs internationaux. On a toutefois vu, depuis le temps que cette orientation est apparue - cela fait assez longtemps tout de même -, des antagonismes ou des malentendus entre la politique étrangère classique et cette activité parlementaire. Cela se traduisait par une incompréhension réciproque entre le parlementaire et le diplomate, s'exprimant dans des ordres tout à fait différents et des références qui ne sont pas les mêmes, des approches qui diffèrent, et l'entretien de quantités de stéréotypes. Il me semble, parlant en 2001, que cette époque est à peu près dépassée et que les uns et les autres ont appris à se connaître et à travailler ensemble, que les parlementaires ont vu quel pouvait être la série de rôles, tout à fait importants, qu'ils pouvaient jouer. Il suffit de citer l'activité des présidents d'assemblée - c'est quelque chose qui a pris une véritable ampleur -, des groupes d'amitié, qui ont plus ou moins de vitalité (dans certains cas ils sont un peu formels, mais dans d'autres cas le rôle est tout à fait déterminant), le rôle de l'Union interparlementaire naturellement, les missions d'information et d'observation qui peuvent être tout à fait importantes à un moment donné pour gérer une situation, sortir d'une crise, consolider un accord. On est là précisément au-delà de la fonction parlementaire classique, dans le meilleur sens possible du terme. Les coopérations interparlementaires sont également très importantes pour la mise en uvre de la démocratisation. Les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat ont de plus en plus d'invités, de visiteurs, sans parler des visiteurs étrangers prestigieux à qui on fait l'honneur de pouvoir s'exprimer devant l'Assemblée nationale tout entière. Regardons aussi tout ce qui s'est passé dans les Balkans ces dernières années ; au total l'action des parlementaires depuis cette dizaine d'années est tout à fait considérable. Il y a donc un éventail d'actions, et je constate que, s'agissant du ministère dont j'ai la charge, cela s'est traduit au fil des années par des relations de plus en plus étroites, de moins en moins épisodiques. Cela fait partie de la vie normale du ministère des Affaires étrangères que d'avoir des relations constantes avec des parlementaires agissant sur tous les plans, dans les aspects variés de leurs responsabilités. Je crois qu'ils y trouvent un accueil de plus en plus normal et amical. Cela va du parlementaire qui part en mission pour lesquels on prépare un dossier, à la préparation des rendez-vous, de l'attention portée par ce ministère aux réponses et courriers et questions des parlementaires. Je crois d'ailleurs pouvoir dire que le ministère des Affaires étrangères est le mieux placé de tous à ce niveau. Cela peut paraître étonnant ; car on ne s'attend peut-être pas à priori à ce que ce soit ce ministère qui réponde le mieux à vos questions écrites, le plus complètement et le plus vite. Par ailleurs, je vois bien qu'à travers les notes que je reçois sur les différents sujets, l'action des parlementaires est de moins en moins annexe, marginale ou périphérique. De plus en plus, la description normale, dans une note bilatérale, des rapports avec tel ou tel pays ou la description de tel enjeu international ou de telle négociation, fait une place à l'action des parlementaires, à tel ou tel rapport qui a été important, qui a fait évoluer les choses. Cela fait partie des acquis maintenant. Cette évolution s'est effectuée en quelques années ; inutile de dire que je l'ai beaucoup encouragé. Personnellement, je pratique cette ouverture autant que je le peux en étant très présent, le plus possible, devant les Commissions des Affaires étrangères, de l'Assemblée nationale et du Sénat, en invitant des parlementaires chaque fois que, dans un voyage, j'ai un peu de temps à leur consacrer et que l'on peut leur organiser des programmes spécifiques qui soient également intéressants. Je trouve donc que c'est une bonne évolution : nous sommes sortis de la phase initiale où il y avait des malentendus et des antagonismes éventuels et nous sommes désormais dans la complémentarité. C'est là où un équilibre assez subtil doit être trouvé parce que ni les parlements, ni les gouvernements qui conduisent la diplomatie ne veulent renoncer à leurs rôles particuliers et se retrouver dans une certaine confusion. Les parlementaires voudront toujours garder leur liberté d'appréciation : par exemple quand ils font des rapports, ils n'ont pas envie d'avoir simplement à répercuter le point de vue, à un moment donné, du ministre des Affaires étrangères de leur pays, sinon le rapport n'a aucun intérêt. Il faut qu'il y ait une valeur ajoutée à ce rapport, donc une liberté, une distance, une capacité d'évaluation, d'appréciation critique, une capacité de suggestions. Il y a donc vraiment une démarche parlementaire qui est spécifique. Un parlementaire qui fait un voyage de contacts fait un travail qui peut être assimilé à celui d'un envoyé spécial, d'un diplomate chargé d'une mission particulière à un moment donné. Mais c'est dans l'expression que leurs rôles sont différents puisqu'ils n'expriment pas le point de vue des mêmes institutions. Les parlementaires eux-mêmes n'ont donc pas intérêt à mon avis à se fondre trop dans "le moule diplomatique" et finir par être des sortes d'envoyés diplomatiques parmi d'autres. Il y a une vraie spécificité qui doit être conservée. En sens inverse, les diplomates auraient grand tort de se sentir encore propriétaires des relations et des contacts et des échanges et des informations pour les garder que pour eux. Dans le même temps, on ne peut pas demander aux parlementaires ce qu'ils ne peuvent pas faire et qu'à mon avis ils ne revendiquent pas. Par exemple, à propos d'une grande négociation, il leur est impossible de se placer dans la position de ceux qui vont devoir arbitrer entre un très grand nombre de demandes, de contraintes de toutes sortes qu'il faut hiérarchiser. Passer des compromis et faire de l'arbitrage, c'est vraiment la charge particulière et spécifique de l'exécutif. Il faut donc que nous allions le mieux et le plus loin possible dans cette combinaison pour arriver à une politique extérieure globale d'influence qui combine de la meilleure façon possible l'action du gouvernement et du parlement. Il faut aussi savoir qu'on peut bien sûr tomber sur des désaccords. C'est pour cela qu'il faut garder à l'esprit la répartition des rôles. Il peut y avoir des situations, par exemple en matière de Droits de l'Homme où des parlementaires estiment de leur devoir de dénoncer une situation et où le gouvernement, le ministre des Affaires étrangères à un moment donné - tout à fait conscient de la situation, estime qu'il faut s'inscrire dans un processus de dialogue, de discussions, d'évolutions constructives, et que la dénonciation ne suffit pas, etc. Mais que des voix plus libres ou qui n'ont pas les mêmes priorités à un moment donné, ni les mêmes contraintes, puissent s'exprimer, c'est utile aussi. A mon avis, cette complémentarité dans le respect mutuel, est très importante. C'est un élément de synergie, de dynamisme, d'efficacité, d'influence moderne. Il y a un autre élément que je voudrais signaler - dans cette réflexion que je fais à voix haute devant vous -, c'est l'importance que peuvent avoir toutes les activités parlementaires à l'égard de pays dans lequel le parlement joue un rôle clé et je dirais même à mes amis parlementaires qu'il faudrait peut-être s'orienter en priorité vers les pays qui jouent des rôles décisifs et dans lesquels le parlement jouent des rôles décisifs. Il y a toutes sortes de pays dans lesquels il est sympathique d'aller. On y est merveilleusement reçu ou bien alors ce sont des pays plus "difficiles", mais c'est toujours terriblement instructif et intéressant. Mais il y a des endroits qui sont des lieux de pouvoir majeurs dans le monde d'aujourd'hui. Je pense aux Etats-Unis, par exemple. Aux Etats-Unis, il y a un déficit absolument chronique de contacts parlementaires depuis des années et des années dû à de multiples raisons. Je peux le dire devant le président Forni, car je sais qu'il en est parfaitement conscient et qu'il a même des projets par rapport à cela ; nous sommes sur la même ligne tous les deux, nous en avons déjà parlé à plusieurs reprises. Aux Etats-Unis, vous avez à faire à un pouvoir parlementaire qui est considérable, qui ne conduit pas non plus la diplomatie mais qui, par ses initiatives ou par ses interdits ou par ses lois, par ses veto, par tout ce que vous voulez, créé une contrainte extrêmement forte y compris pour le président des Etats-Unis. Nous constatons cette politique étrangère des Etats-Unis de l'extérieur : c'est la résultante d'une négociation très complexe qui a lieu en permanence entre la Maison Blanche, le Département d'état, le Pentagone, le Conseil national de sécurité et quelques autres entités et le Congrès. Il faut aller au Congrès ! Depuis quelques temps je ne vais plus à Washington sans passer presque la moitié de mon séjour au Congrès. Je vais voir les présidents de commission, les sénateurs qui sont les piliers de ceci et cela ; l'explication est en général assez vive, assez directe, mais il faut, je crois, travailler de cette façon là. Regardez le rôle qui a été celui du Congrès américain ces dernières années. Je ne le cite pas forcément en exemple, ce n'est pas forcément une constitution transposable ailleurs et puis il y a beaucoup de cas qui sont au contraire des abus que nous avons dénoncé (par exemple les prétentions extraterritoriales du Sénat des Etats-Unis dans certains domaines), mais c'est un fait. Je crois qu'il faut être plus offensif, qu'il faut nous même aller porter la contradiction auprès de certains sénateurs ou représentants. C'est quand même très intéressant de discuter de l'évolution de la politique américaine en ce qui concerne l'Iraq - pour prendre un exemple - avec M. Jessie Helms, comme je l'ai fait au mois de mars. C'est vrai également de tous les sujets économiques et commerciaux, même s'il ne faut pas exagérer l'ampleur des contentieux euro-américains, ils ne représentent à tout prendre que 2 % des échanges économiques globaux. Il est bon que ces parlementaires américains entendent des points de vue différents ; dans beaucoup de cas ils n'ont jamais entendu un point de vue européen et notamment français. C'est vrai sur d'autres sujets qui nous tiennent particulièrement à cur comme la question culturelle - on disait avant "exception" et maintenant "diversité", terme plus ouvert et plus mobilisateur -. Là aussi il y des fossés d'incompréhension. Il y a d'autres exemples. Chaque fois que j'ai eu l'occasion d'aller au Bundestag, cela s'est révélé évidemment très intéressant ; j'étais il y a quelques jours encore devant la commission des affaires européennes du Bundestag. S'agissant de l'Allemagne, il est évident que si la France a des relations seulement au niveau des chefs d'Etat et de gouvernement, il manque quelque chose, il y a comme un angle mort dans notre dispositif. Bien sûr, il y a les journaux, la société civile, etc. mais la dimension parlementaire ne peut être laissée de côté. Aujourd'hui, au Proche-Orient, avec cette situation si pathétique, si tragique, il est clair qu'il faut avoir des contacts avec la Knesset, c'est fondamental et avec le Conseil législatif palestinien - ce n'est pas tout à fait la même chose ; c'est l'embryon de ce que sera un vrai Parlement au sens complet du terme dans un Etat palestinien indépendant un jour. Cette action des parlements n'est pas aussi importante dans tous les pays. Il est clair que je prends quelque exemple où ces parlements sont à la fois importants dans le jeu institutionnel local, ont beaucoup de pouvoir et de rayonnement et sont en même temps déterminants par l'influence du pays en question ou par l'importance des enjeux pour l'Europe et la France. Je peux vous dire que le ministère des Affaires étrangères et moi-même en tant que ministre, n'avons aucune espèce de réticence au développement des relations et de l'action et des initiatives des parlementaires français vers ces parlements étrangers et non seulement, pas de réticences, mais même une très grande ouverture d'esprit, une volonté de coopération, une disponibilité, un souhait même. Je souhaite qu'il y en ait plus. Parfois, il n'y a pas de parlement installé historiquement prestigieux et influent, mais des pays qui tentent de bâtir, pierre après pierre, la démocratie, ce qui est un phénomène de longue haleine comme l'on sait. Je crois qu'il n'y a pas de meilleure méthode que des contacts directs pour acclimater la démocratie parlementaire et aider des pays à faire des élections. Cela ne se fait pas du jour au lendemain ; c'est toujours un peu chaotique au début. Il faut se rappeler que nous-mêmes, qui donnons des leçons à la terre entière, avons mis 150 ans pour passer des premières élections de 1795 au suffrage universel au vote des femmes en 1946, 150 ans pour un pays "en pointe" pour la démocratie, avec beaucoup de révolutions violentes, de répressions féroces, d'avancées et de reculs. Tout ce que l'on peut faire pour que ce processus de démocratisation soit, le moins long possible, est quand même bienvenu. Pour hâter les étapes, je crois beaucoup plus à l'échange qui peut avoir lieu entre parlementaires, l'échange de savoir-faire, la mise en commun, les relations directes, je crois beaucoup plus à cela qu'aux condamnations, sanctions, remontrances - il y a des cas où il le faut bien sûr - mais pour le reste l'exemplarité, la contagion, l'amitié, tout cela fait dans un esprit de fraternité, sont beaucoup plus efficaces que les sanctions permanentes. Il n'y a que les Parlements qui peuvent faire cela et cela concerne des dizaines de pays. Il y a 189 pays dans le monde aujourd'hui et 30 ou 40 démocraties tout à fait sûres et installées, puis des dizaines de pays qui ne sont pas encore des démocraties tout à fait réalisées, qui sont en chemin, quelque part en chemin, et quelques pays aussi qui ne sont pas ont du tout engagés sur la voie de la démocratie. A mon avis, les parlements et les parlementaires vont être de plus en plus incisifs, c'est globalement pour la démocratie une bonne chose. Ils vont voyager de plus en plus ; je parle des parlementaires des pays européens - car vous savez que certains parlementaires d'autres pays se vantent de ne pas avoir de passeports, mais ce n'est pas le cas en Europe et je crois ce n'est pas le cas en France. Je m'attends donc à un développement des voyages interparlementaires et des échanges et nous accueillons ce mouvement avec plaisir, nous l'encouragerons, nous le facilitons. J'insiste constamment du Quai d'Orsay pour que cela soit naturel à tout directeur, sous-directeur, rédacteur, ambassadeur, conseiller, de travailler avec les parlementaires, leur apporter les informations, etc. Ces relations se développeront aussi avec les missions d'information, même si elles génèrent parfois un climat de tension - cela peut arriver - entre le législatif et l'exécutif, mais il s'agit d'une tension créatrice. Il y a eu beaucoup de missions d'information ces dernières années qui ont produit des rapports qui ont été extrêmement importants. Les rapports d'enquête portent forcément sur des choses pénibles, cela peut être difficile mais c'est indispensable, c'est salubre comme l'est toute l'activité considérable des parlementaires qui ne s'attaquent pas à un drame historique ou à un scandale, mais qui simplement se saisissent d'un grand sujet, comme l'OMC, par exemple, qui sont difficiles à embrasser globalement et qui apportent des éléments fondamentaux. Le rôle des ministres, des administrations, c'est de ne pas considérer que c'est un rapport qui vient après d'autres, mais de l'utiliser, d'en tirer tout le suc pour aller plus loin. Je pourrait multiplier les exemples mais chacun aura compris que cette synergie est installée et que j'en accueille d'avance positivement les développements et le perfectionnement. Je ne crois pas qu'il s'agisse d'un phénomène seulement français, c'est un phénomène très européen, plus avancé d'ailleurs dans certains pays européens que dans d 'autres et au total, je me réjouis de cette évolution, parce que c'est l'influence française qui se développe dans ses composantes variées et c'est une influence démocratique. C'est donc une influence de progrès pour le monde entier. Je vous remercie (source http://www.diplomatie.gouv.fr, le 05 juin 2001)