Déclaration de M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer, sur la réforme de l'administration centrale de son ministère, et particulièrement sur la nouvelle organisation des serv
Date: 2004-11-23
Orateur: Gilles de Robien
Fonction: FRANCE. Ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer

Mesdames et Messieurs, Je vous accueille avec plaisir une nouvelle fois à l'Hôtel de Roquelaure. Comme l'indique son titre, le ministère de l'Équipement, des Transports, de l'Aménagement du Territoire, du Tourisme et de la Mer tient une place essentielle dans la vie au quotidien des français et dans le développement de notre société. Chaque jour qui passe montre à quel point c'est le cas. Cela ne vous a pas échappé, j'en suis certain ! Toutefois, il est indéniable que le contexte dans lequel ce ministère exerce pleinement ses missions de service public a fortement évolué ces dernières années. Les exigences et les attentes de nos concitoyens à son égard se sont significativement accrues. S'il était besoin, on peut évoquer : tout le champ de l'aménagement du territoire, le secteur des transports et de leurs infrastructures, l'enjeu majeur du renouvellement urbain et de l'habitat, ou bien encore l'importance capitale de la prévention des risques naturels et accidentels, sans oublier le développement durable, le haut-débit et bien d'autres... Au-delà de sa vocation de ministère de l'Équipement, ce ministère est donc au cur de la cohérence territoriale et du cadre quotidien de vie. Cette place prépondérante est, sans hésitation possible, au côté des acteurs publics locaux. Je n'insiste pas, mais en matière de contexte, vous avez sûrement aussi en tête : la réforme de l'État, l'Europe, la décentralisation, la loi d'orientation des lois de finances. Aussi, désireux de voir ce grand ministère relever avec succès l'ensemble de ces défis qui sont nouveaux, je l'ai engagé depuis plusieurs mois sur la voie d'une réforme volontariste et ambitieuse. Cette démarche en profondeur a pris naissance en septembre 2003, lorsque j'ai réuni tous les cadres dirigeants du ministère, plusieurs centaines, ici à l'Hôtel de Roquelaure, mais aussi dans les murs de l'Assemblée Nationale. Un peu plus d'un an après, le nouveau visage du ministère se dessine progressivement, mais inéluctablement. Ses axes de force se dégagent au niveau national comme au plus près du terrain. Il se construit sur l'objectif prioritaire d'une plus grande efficacité, avec une qualité améliorée du service rendu aux usagers et, d'une façon générale, à la société civile. A ce stade, il me paraît important, en toute transparence, de vous présenter dans ses grandes lignes ce projet d'avenir, autour de cinq axes majeurs : o L'usager au centre de la réforme des services routiers. o Le pilotage opérationnel des politiques publiques par un niveau régional renforcé . o L'échelon départemental conforté dans un nouveau positionnement . o Un professionnalisme confirmé avec des réseaux scientifiques et techniques et de formation forts. o Une administration centrale rénovée, véritable tête de pont .La culture historique de ce ministère est généralement la route et, sans contestation possible, les ponts et chaussées. Aussi, je vais immédiatement commencer la présentation de cette réforme par ce volet routier, d'autant qu'il correspond au lancement de la consultation des départements dans la démarche de définition du nouveau réseau routier national. Mais aussi, ce volet illustre la recherche d'une amélioration du service rendu aux usagers. 1. La décentralisation d'une partie du réseau routier national. Avec la constitution ces trente dernières années d'un réseau structurant d'autoroutes et de grandes liaisons principales, de nombreuses routes nationales - encore nationales dans leur appellation - ont perdu leur fonction principale d'écoulement du trafic de transit. Ainsi, le réseau autoroutier compte aujourd'hui près de 11 000 km d'autoroutes en service, dont 8 000 km sous forme de concessions. Une partie des routes, appelées aujourd'hui nationales, présente désormais un intérêt local marqué. Elles ont de grandes similitudes avec les routes départementales actuelles, tant en termes d'usage qu'en termes de caractéristiques physiques. En application de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, le projet du Gouvernement consiste à transférer aux départements, qui possèdent déjà, je le rappelle, 360 000 km de routes départementales, ces routes encore aujourd'hui nationales, présentant un intérêt local prédominant. Le transfert de ces routes aux départements poursuit donc un double objectif : - premièrement, placer le pouvoir de décision concernant les routes d'intérêt local au bon niveau afin qu'elles répondent le mieux possible aux attentes qualitatives de leurs utilisateurs ; - deuxièmement, améliorer la qualité du service rendu aux usagers du réseau routier national structurant, organisé alors par itinéraires pour exploiter ces voies comme des autoroutes. Aujourd'hui, l'État gère directement ou au moyen de contrats de concession, 38 000 km d'autoroutes et de routes nationales. Conformément à la loi, il va conserver le seul réseau principal répondant aux critères d'intérêt national ou européen. J'insiste pour dire que la carte qui vous est présentée constitue bien la proposition de l'État et qu'elle est soumise de manière ouverte à la consultation des départements. C'est donc environ 18 000 km de routes nationales et d'autoroutes que l'État envisage de conserver et 20 000 km de routes non structurantes qu'il est proposé de transférer et de confier aux départements. Les départements vont, bien entendu, j'insiste, être consultés sur ces propositions, non seulement parce que la loi le prévoit, mais aussi parce que je suis partisan d'un dialogue, interactif, constructif et continue. Cette première étape, celle de la consultation, vient d'être initiée et devrait être engagée localement dans les prochains jours par les préfets. J'ai rencontré au préalable la semaine dernière le président de l'Assemblée des Départements de France pour que l'on puisse s'accorder sur la manière de faire. La consultation est très importante : elle permettra de choisir le gestionnaire de chaque axe de manière la plus pertinente possible. Les départements disposeront d'un délai de 3 mois pour faire part de leur avis à partir du moment où ils auront été formellement saisis. Cela devrait nous conduire à la fin du 1er trimestre 2005. Au vu des avis des départements, le Gouvernement prendra alors un décret en Conseil d'État fixant la consistance du futur réseau routier national. Les premiers transferts de routes nationales aux départements interviendraient dès le 1er janvier 2006. En contrepartie, les départements bénéficieront du transfert de la totalité des moyens matériels, humains et financiers aujourd'hui affectés à l'entretien et à la gestion des routes qui leur seront transférées. J'insiste sur ce point. Évidemment sur ce point, l'État va en effet transférer, à l'euro près, la totalité des ressources qu'il consacre aujourd'hui à la gestion, au sens large, de ce réseau. Ainsi, les départements disposeront-ils pour l'exercice de leur nouvelle responsabilité, de moyens financiers strictement identiques à ceux antérieurs de l'État. De plus, il faut souligner que le niveau du budget de l'État consacré à la préservation du patrimoine routier et à son exploitation a été orienté à la hausse ces dernières années et n'a subi aucun gel. J'ajoute aussi que les transferts financiers seront contrôlés par la Commission consultative d'évaluation des charges présidée par un élu. En outre, l'ensemble de la procédure se déroulera sous le contrôle vigilant du Conseil constitutionnel et des juges administratifs. Vous le voyez, toutes les précautions sont donc prises pour que, sur le plan financier, ces transferts s'effectuent de manière équitable et transparente. Personnellement, j'y suis attaché. Les départements vont par ailleurs bénéficier du transfert des services ou parties de services des directions départementales de l'équipement, actuellement chargés de l'entretien et de l'exploitation des routes qui leur seront confiées. La consultation durant le premier trimestre 2005 est certes décisif, mais si tout n'a pas pu aboutir à un point d'accord durant cette période de dialogue -ce qui devrait être rare pour ne pas dire exceptionnel- je suis ouvert vis à vis du département concerné à réexaminer après coup la situation. Il faut que cela se fasse dans un climat de négociation la plus ouverte et la plus constructive possible. Du fait des étapes de décentralisation antérieures, 24 000 fonctionnaires de l'État travaillent déjà sur les routes départementales, pour le compte des Conseils Généraux. Avec le nouveau transfert, ils seront 30 000 au total. Ces agents seront désormais placés sous l'autorité directe des conseils généraux et pourront choisir de rejoindre la fonction publique territoriale ou de conserver leur statut de fonctionnaire de l'État en position de détachement. En tous cas, quel que soit leur choix, j'insiste là dessus également, leurs droits seront garantis. Enfin, pour ce qui concerne la construction de nouvelles routes ou la transformation lourde de routes existantes, le principe du décroisement des financements. L'État ne participera plus au financement de ce type d'opérations sur les routes transférées et en contrepartie les départements ne le feront plus non plus sur les routes nationales conservées par l'État. Ce décroisement fera que les départements n'auront pas à dépenser plus qu'aujourd'hui pour moderniser le réseau qui va leur être transféré. 2. La réorganisation des services routiers de l'État L'objectif d'amélioration de la qualité du service rendu aux usagers sur le réseau routier national nécessite, comme je vous l'indiquais, une réorganisation des services routiers de l'État. Selon le projet de futur réseau routier national, les services de l'Équipement auront demain à gérer, entretenir et aménager par itinéraire environ 10 000 km d'axes routiers structurants non concédés. A l'évidence, l'organisation actuelle morcelée en une centaine de structures départementales au sein des DDE ne sera plus adaptée. Pour les itinéraires de grand transit comme les autoroutes ou les routes express, l'échelle du département n'a pas beaucoup de sens. Ce qui importe aux usagers de ces itinéraires, c'est que l'état de la route soit homogène, c'est-à-dire qu'il n'y ait pas de discontinuités de service, et qu'ils soient informés et guidés en fonction de l'état de la circulation à 50, 100, 300 km et plus, en aval de leur trajet. Seule une organisation bien coordonnée permettant d'exploiter le réseau routier par itinéraires et s'affranchissant des limites administratives permettra de répondre aux attentes des usagers en matière de sécurité, de viabilité et d'information en temps réel. C'est donc une nouvelle organisation des services routiers de l'État qui a été étudiée. Onze directions interrégionales des routes vont être créées. Elles comprendront chacune des services de gestion de la route, eux-mêmes organisés en centres d'information et de gestion du trafic, en subdivisions et en centres d'entretien et d'intervention répartis le long du réseau tous les 60 km environ. Ces unités seront donc situées au plus près des territoires et assureront l'entretien quotidien des voies, la viabilité hivernale, les interventions de sécurité, et toutes les autres interventions que l'on connaît. Les onze directions interrégionales des routes comprendront également des services qui seront chargés des études et de la supervision des projets neufs. Ces services d'ingénierie seront localisés en fonction des travaux à réaliser. Le nombre des directions interrégionales des routes, leur taille et leur configuration ont été définis avant tout dans une logique d'exploitation du réseau par axes. Leurs limites exactes d'intervention seront précisées une fois la consistance du futur réseau définitivement fixée au deuxième semestre 2005. Enfin, pour chacune d'entre elles, un responsable, qui a vocation a en prendre la tête, sera nommé dans les tous prochains jours. Pendant l'année 2005, il sera chargé de préparer concrètement sa mise en place. C'est à partir du 1er janvier 2006 que les onze directions interrégionales des routes entreront en fonction en s'appuyant, dans un premier temps, sur les structures existantes en directions départementales de l'équipement. 3. La réforme d'ensemble du ministère La réforme de l'organisation routière s'inscrit dans une démarche de réforme ambitieuse. Elle ne constitue qu'un volet d'un projet plus global et cohérent. Le ministère a pour ambition de répondre, mieux qu'il ne le fait, aux nouveaux besoins et nouvelles demandes de la société qui s'expriment localement. Pour cela, toutes les forces vives de ce ministère ont été mobilisées. Notre volonté est de bâtir une nouvelle administration plus réactive, plus dynamique, toute entière tournée vers l'amélioration constante du service public que le ministère délivre à l'attention de nos concitoyens. A ce titre, j'ai souhaité ouvrir plusieurs voies de progrès. Elles concernent tant les services d'administration centrale que ceux relevant du niveau régional et départemental. D'abord, le renforcement du niveau régional : il est appelé à prendre une place prépondérante dans le portage des politiques publiques du ministère et plus particulièrement l'aménagement du territoire et les transports. J'ai donc décidé la création d'une direction générale en région regroupant tous les services déconcentrés du ministère présent en région. Le directeur général aura également en charge le pôle " transports, logement, aménagement et mer " en cours de constitution au niveau de chaque région. Sous l'autorité du préfet de région, il sera chargé d'animer l'ensemble des services de l'Équipement présents en région, d'expérimenter de nouvelles formes mutualisations de moyens et de favoriser le développement de synergies innovantes. Les futures directions générales en région sont appelées à être les pivots locaux des politiques d'aménagement du territoire. La DATAR prendra appui sur ces nouvelles directions pour dynamiser ces politiques. Ensuite, j'ai souhaité un réel repositionnement des directions départementales de l'Équipement. Ces services clés sont au coeur des réformes en cours et doivent tirer toutes les conséquences des nouvelles responsabilités confiées aux collectivités locales sur des sujets essentiels comme : les routes, le logement et la gestion des infrastructures de transports comme les ports, les aéroports, les voies navigables. Les DDE seront ainsi réorganisées autour de 4 piliers : o l'habitat et la politique de la ville Dans ce domaine, les futures DDE devront renforcer leur rôle de façon sensible. Elles devront en particulier veiller à la bonne déclinaison des politiques d'habitat pour garantir d'une part la meilleure cohérence optimale des démarches de planification et des documents qui en résultent et d'autre part pour donner une véritable impulsion à la politique de la ville. La politique de la ville, vous l'aurez remarqué, se donne une nouvelle ambition à la hauteur des enjeux de notre territoire et des populations qui en dépendent : 80% de la population française est citadine et plus de cinq millions de personnes vivent dans des quartiers dits défavorisés. Les futures DDE seront des acteurs à part entière du programme ambitieux de rénovation urbaine : o Elles appuieront les décideurs locaux et inciteront à la véritable constitution d'une maîtrise d'ouvrage des projets urbains ; o Elles contribueront activement à l'élaboration des diagnostics territoriaux dans le cadre du développement d'un projet global de territoire de dimensions économiques, sociales et urbaines. o Elles veilleront à la qualité des processus d'élaboration des projets et de leur contenu. Les DDE seront des acteurs opérationnels privilégiés pour améliorer la gestion urbaine de proximité, réhabiliter le parc social, participer au redressement de la situation des copropriétés dégradées... o La connaissance et la planification du territoire La compétence d'aménagement du territoire est partagée avec les collectivités territoriales, mais l'État reste un acteur essentiel, notamment au titre de garant des grands équilibres. L'État est attendu sur des actions de rééquilibrage de la concurrence entre territoires, de coordination des politiques d'aménagement conduites par les collectivités, de développement et de protection. Il doit apporter sa pierre au développement durable des territoires... Pour exercer cette mission, l'État doit s'appuyer sur l'observation des territoires, la production d'analyses et de réflexions stratégiques et prospectives, permettant de nourrir les exercices de programmation, de planification locale et de contribuer à l'émergence de projets. Le ministère de l'équipement est le mieux placé pour animer cette fonction de connaissance et de planification, bien-entendu en partenariat avec d'autres ministères et avec les collectivités. Nous devons nous donner les moyens de renforcer notre capacité dans ce domaine. Les DDE, en réseau avec les futures directions générales en région, joueront un rôle primordial. Elles seront le lieu privilégié du partage de la connaissance avec les acteurs publics et en particulier avec les collectivités territoriales. o La prévention des risques et des crises L'objectif majeur est de renforcer dans ce domaine l'assistance à apporter aux populations, en conseil et en appui des collectivités locales. Ainsi dans le domaine de la prévention des risques naturels et accidentels nous participerons au renforcement de la capacité de l'Etat en positionnant les directions départementales comme des appuis techniques forts pour les préfets. Véritables relais pour mobiliser l'ensemble des services de mon ministère, et ses différents réseaux d'expertises, les directions départementales assureront la coordination locale des compétences qui seront mobilisées au service des collectivités. Le fort potentiel des services en ingénierie des risques et de la gestion de crise sera accru, pour répondre aux enjeux des risques naturels ou technologiques. Ils seront alors mieux armés pour identifier les risques et les réduire, établir les mesures de prévention, participer à l'élaboration des plans d'intervention, et concourir à l'organisation des secours en situation de crise. L'enjeu est aussi la mobilisation plus rapide des moyens nécessaires pour aider les populations, comme pour le relogement ou l'hébergement d'urgence, ou le maintien de la viabilité des réseaux de transports. Dans le domaine de l'environnement, le ministère prendra sa part dans les politiques de développement durable. C'est un axe fort sur l'avenir. Notre ingénierie territoriale, qui constitue une force pour ce ministère, va évoluer pour accompagner la décentralisation et la montée en puissance de l'intercommunalité. Elle pourra, par exemple, proposer une vision élargie de l'aménagement du territoire et offrir aux collectivités une capacité à élaborer ou fédérer leurs projets structurants. Elle continuera d'assister les collectivités les plus fragiles à construire leurs projets d'aménagement immédiats et de regroupement progressif pour une meilleure autonomie et efficacité. o Sécurité des transports / sécurité routière La sécurité dans le domaine des transports est une priorité. La lutte contre l'insécurité routière est une grande cause nationale. Les DDE sont au coeur de l'expertise de l'État en matière de pédagogie de la conduite automobile et de formation des conducteurs : les inspecteurs du permis de conduire et de la sécurité routière sont, vous le savez, rattachés maintenant à chaque DDE. Ces services sont mobilisés pour apporter aux différents services de l'État et aux acteurs locaux une connaissance fine de l'accidentologie sur les différents réseaux. Au vu de ces compétences, les DDE pourront se voir confier par les Préfets un rôle de chef de file sur la sécurité routière départementale. Comme vous le constatez, la refondation du niveau départemental du ministère est prépondérante. Un rapprochement avec les directions départementales de l'agriculture pourra être fait à la demande des préfets de département qui le jugeront utile, pour réaliser une direction départementale de l'aménagement et de l'agriculture. Cette nouvelle synergie permettra à l'État d'être le garant des grands équilibres territoriaux et de la cohésion sociale. Il continuera ainsi à jouer un rôle tout à fait essentiel en ce qui concerne l'aménagement et le développement durable des territoires, le maintien d'une agriculture économiquement forte et écologiquement responsable, la préservation des territoires ruraux, la rénovation urbaine, la réalisation des grands équipements, la planification territoriale. Par ailleurs, cette refondation des directions départementales doit être aussi l'opportunité de redéfinir positivement la nature et la forme du service public de l'Équipement au plus près des territoires, à la disposition des collectivités territoriales et des usagers. Ce volet doit être mené, vous le comprenez, en totale concertation avec les partenaires locaux Enfin, j'ai souhaité engager une refonte de l'administration centrale. Cette réforme majeure vise à tirer toutes les conséquences des évolutions de notre cadre d'intervention. J'en ai présenté les grandes lignes le 3 novembre dernier devant l'ensemble des directeurs. Elle procède d'une triple volonté : o améliorer le pilotage des services au travers du resserrement du nombre des directions et de la création d'un Secrétariat général garant de la définition d'une stratégie d'ensemble pour l'administration de ce ministère et de la vision prospective ; o intégrer concrètement dans nos pratiques un souci de transversalité. La future direction générale des transports terrestres et maritimes aura ainsi comme objectif majeur de définir une politique des transports plus intermodale ; o transposer les nouvelles règles définies au niveau européen. A cette fin, la direction générale de l'aviation civile s'est engagée dans une refonte de son organisation pour répondre aux principes fixés dans le règlement " Ciel unique ". Ceci l'a conduit à séparer ces activités d'opérateur de navigation aérienne de celles de surveillance et de régulation afin d'assurer un meilleur suivi des activités et donc une plus grande sécurité des citoyens. Cette réorganisation est sur le point de s'achever. Outre le Conseil Général des Ponts et Chaussées et la délégation interministérielle de l'aménagement du territoire et de l'action régionale, le nouveau paysage de l'administration centrale s'articulera autour de quatre directions de compétences sectorielles, de deux directions de mission et de deux directions transversales. Quatre directions de compétence sectorielle : La Direction Générale de la Mer et du Transport (DGMT) a comme ambition majeure l'intermodalité et l'activité en mer. Je passerai la parole juste après aux directeurs concernés pour présenter ce projet. Le travail de préfiguration a été confié à Patrice RAULIN, actuel directeur de la Direction des Transports Terrestres La Direction Générale des Routes (DGR) s'appuie sur les 11 directions interrégionales précédemment évoquées. La mise en place de cette nouvelle organisation a été confiée à Patrice PARISE, Directeur des Routes. La Direction Générale de l'Aviation Civile (DGAC) qui se réorganise pour s'adapter au ciel unique européen sous la direction de Michel WACHENHEIM, à qui je vais également donner la parole. La Direction Générale de l'Urbanisme, de l'Habitat et de la Construction (DGUHC) qui reste dans sa configuration actuelle sous la direction de François DELARUE. La Direction de la Sécurité et de la Circulation Routière (DSCR) dont le directeur, Remy HEITZ, est délégué interministériel. La Direction du Tourisme (DT) dirigée par Bruno FARENIAUX. Deux directions transversales: - Le Secrétariat Général (SG) assure la stratégie d'ensemble de l'administration du ministère et est porteur de la modernisation. Il sera le niveau de cohérence entre les différents programmes identifiés par la LOLF. Il est notamment en charge de rénover l'organisation des services déconcentrés, en application des stratégies ministérielles de réforme. Il conduit la politique globale de la recherche et de l'expertise scientifique et technique. Il bâtit la vision prospective d'ensemble et est en charge de l'action internationale et de développement économique. J'ai désigné Patrick Gandil comme préfigurateur de ce secrétariat général. - La Direction Générale du Personnel et de l'Administration (DGPA) valorise l'ensemble des moyens et des compétences de manière à ce que les différents programmes puissent atteindre les résultats affichés au Parlement. Cela passe par la gestion des ressources humaines (dialogue social dynamisé, plan de formation performant, etc.). Elle a la responsabilité des affaires budgétaires financières et comptables. Elle est en charge pour tout le ministère de la qualité de la réglementation et de l'animation juridique. Elle pilote les politiques transversales de moyens. Pour cela, j'ai désigné Hélène Jacquot comme préfigurateur. Pour terminer, je soulignerai mon attachement de voir les réseaux scientifiques et techniques et ceux de formation de mon ministère, qui sont déjà des références, se renforcer et s'ouvrir en plus aux collectivités territoriales. Voilà, mesdames et messieurs, les traits principaux du nouveau visage de ce grand ministère qui fait encore une fois la preuve de ses capacités d'adaptation et de ses possibilités de répondre aux enjeux de notre société. Je vous remercie. (Source http://www.equipement.gouv.fr, le 24 novembre 2004)