Déclaration de M. Christian Poncelet, président du Sénat, sur le rôle du Sénat pour mettre en oeuvre la démocratie de proximité en passant de la "décentralisation" à la "République territoriale", Paris le 7 novembre 2000.
Date: 2000-11-07
Orateur: Christian Poncelet
Fonction: FRANCE. Sénat, président;FRANCE. RPR

Monsieur le Président, cher Jean Cluzel, Mesdames et Messieurs, C'est avec un réel plaisir que j'ai accepté de participer à ce colloque consacré aux " Premières municipales du siècle ". Après avoir consacré vos travaux à la place des communes au sein des institutions républicaines puis au thème " les collectivités et les médias ", vous m'avez fait l'honneur de m'inviter à conclure, en tant que Président du Sénat cette journée sur un sujet qui m'est cher : "le Sénat, grand conseil des communes de France". Sans revenir sur le passé, j'entrerai dans le vif du sujet en rappelant mon souhait de voir l'avènement d'une République territoriale, incarnée, dans le domaine institutionnel, par le Sénat. A titre liminaire et au risque de vous surprendre, je souhaite prendre des distances, avec deux expressions récurrentes relatives au Sénat. Il s'agit, en premier lieu, de l'expression, d'ailleurs retenue comme intitulé de mon intervention, le Sénat " grand conseil des communes de France ". Cette formule de Gambetta restée célèbre, qui a longtemps servi à décrire le Sénat, m'apparaît, aujourd'hui, non seulement quelque peu poussiéreuse, mais aussi, et surtout, réductrice. Elle résume, en effet, incomplètement la réalité du rôle et du pouvoir du Sénat, qui est une assemblée parlementaire à part entière à laquelle la Constitution confère un " bonus " : la représentation des collectivités territoriales de la République. A cette formule un peu désuète, je propose de substituer celle de " Sénat, Assemblée des collectivités territoriales de la République et des territoires de France ". Je profite de cette mise au point terminologique pour vous indiquer aussi la très forte réticence que m'inspire l'expression " Haute Assemblée ", trop souvent retenue pour évoquer le Sénat. Encore plus datée que la précédente, cette formule, qui véhicule une image surannée du Sénat, car aristocratique, appartient à un passé révolu. Emanation, voire incarnation, de la démocratie de proximité, le Sénat n'est ni lointain, ni hautain ! Le grand conseil des communes de France d'hier, l'Assemblée des territoires de France d'aujourd'hui, est plus que jamais en prise avec les réalités quotidiennes et territoriales de notre pays. De cet enracinement procède ma volonté de tirer toutes les conséquences du " bonus " constitutionnel conféré au Sénat par l'article 24 de notre loi fondamentale1(*). Mon action à la Présidence du Sénat est, en effet, guidée par " une certaine idée " à la fois du pouvoir local dans notre pays, et du rôle du Sénat, en tant que représentant des territoires, au sein de nos institutions. I- Il s'agit donc, dans un premier temps, de passer de la " décentralisation " à la " République territoriale ", pour revivifier une démocratie de proximité, indispensable antidote à l'inéluctable mondialisation. En effet, bien qu'inachevée, la décentralisation ou plutôt la nouvelle donne entre l'Etat et les collectivités locales s'est avérée une réforme bénéfique pour au moins trois raisons : elle a libéré les initiatives et énergies locales ; elle constitue un facteur d'efficience de l'action publique ; elle donne corps et âme à la démocratie de proximité qui est l'avenir de la démocratie dans un monde globalisé. Au seuil de cette réflexion, j'appelle donc à dépasser la notion de décentralisation dont la connotation administrative est révélatrice de la façon de concevoir l'organisation du pouvoir dans notre pays entre l'échelon central et les échelons locaux. Cette réforme venue " d'en haut ", cette réforme octroyée par le " centre ", cette réforme destinée à renforcer les libertés locales, doit aujourd'hui, pour prendre toute son ampleur, remonter " d'en bas ". La fondation de la République territoriale, l'avènement de cette " République d'en bas " est, tout d'abord, subordonnée à un préalable indispensable, celui de la consolidation de son socle, tant dans sa dimension humaine que dans sa dimension fiscale et financière. Le socle humain de la décentralisation est constitué par l'immense armée des élus locaux, ces nouveaux " hussards de la République ", qui éprouvent un besoin, légitime et exprimé à maintes reprises, d'être soutenus et reconnus. C'est ce à quoi s'est employé le Sénat avec la loi Fauchon du 10 juillet 2000 qui est destinée à enrayer le processus de pénalisation excessive de l'action publique locale et dont les premières applications sont conformes à l'objectif recherché. Il reste maintenant à doter les élus locaux d'un statut enfin digne de ce nom, avec une revalorisation des indemnités des maires des petites et moyennes communes, la consécration d'un véritable droit à la formation, l'octroi d'une protection sociale accrue et l'édiction de garanties de retour à l'emploi afin de promouvoir un égal accès aux mandats locaux. La seconde consolidation que requiert le socle de la décentralisation réside dans la nécessaire consécration constitutionnelle des implications fiscales et financières du principe de libre administration des collectivités locales. Il est en effet nécessaire de mettre à jour la rédaction de l'article 72 de la constitution qui a été rédigé près d'un quart de siècle avant l'irruption de la décentralisation. Or l'autonomie fiscale, conçue comme la prépondérance, au sein des ressources des collectivités locales, des recettes qui résultent des décisions prises par les élus locaux, est une dimension consubstantielle de l'autonomie locale. Tel est l'objectif de la proposition de loi constitutionnelle, adoptée par le Sénat le 26 octobre dernier, relative à la libre administration des collectivités territoriales et à ses implications fiscales et financières dont j'ai pris l'initiative avec Jean-Paul Delevoye, Jean-Pierre Fourcade, Jean Puech, et Jean-Pierre Raffarin. Ce socle étant consolidé, la voie est ouverte à la reconnaissance pleine et entière du pouvoir local au sein de la République territoriale. Encore faut-il que notre pays se voit administré un grand zeste de girondisme, pour que l'élan d'une réforme venue " d'en bas " puisse aboutir. Or, nous sommes loin du compte ! Dans ce domaine, la France a besoin, bien au-delà du simple " réformisme institutionnel " évoqué récemment par le Premier ministre à Lille, d'une véritable révolution culturelle au service d'un projet de société fondé sur le droit à l'expérimentation. L'intervention du Premier ministre est, à cet égard, révélatrice d'une vision conservatrice où le pouvoir local est perçu comme recelant une menace pour l'égalité, voire un danger pour les libertés. A l'aune de l'égalitarisme, le principe même d'une fiscalité locale serait illégitime ! A cet égard, les positions défendues, pendant la discussion au Sénat de la proposition de loi constitutionnelle relative à la libre administration des collectivités territoriales par le ministre de l'Intérieur, insistant sur la caractère injuste et inégalitaire des ressources fiscales locales, me paraissent inquiétantes et contestables. Il incombe avant tout à l'Etat de veiller à une juste péréquation des ressources par le truchement des dotations financières qu'il verse aux collectivités locales, en modulant leurs critères d'attribution. De même, le Premier ministre laisse planer un halo de suspicion dès lors qu'il s'agirait de renforcer le pouvoir de police des maires ou celui des collectivités locales dans le domaine de l'enseignement. Manifestement, la perspective d'un renforcement du pouvoir local fait peur. Cet immobilisme global est d'autant plus surprenant que dans le cas spécifique de la Corse, le gouvernement fait preuve d'aventurisme ponctuel au nom de la reconnaissance d'une pseudo spécificité dont seraient dépourvues l'Alsace, la Bretagne ou encore l'Aquitaine. En proposant des solutions extrêmes, telles que le transfert d'un pouvoir législatif à l'Assemblée de Corse, il est porté atteinte au caractère unitaire de notre République, mais, en outre, le risque est pris de paralyser des avancées globales du pouvoir local en France. Ainsi, au moment où le Premier ministre évoque les risques d'une application territorialement inégale de la loi, il défend le droit, pour une collectivité donnée, de faire ses propres lois. Vous comprendrez que, face à un conservatisme global et à un aventurisme ponctuel, je fasse le pari de la diversité, de l'esprit d'initiative et de la responsabilité dans le cadre d'une République territoriale incarnée au plan institutionnel par le Sénat. Le second temps de ma réflexion sera donc consacré à l'avènement d'une République territoriale, véritable projet de société, incarnée sur le plan institutionnel par le Sénat. Miser sur un renouveau du pouvoir local, suppose à la fois d'engager avec volontarisme de nouveaux transferts de compétences et de développer l'espace civique de la démocratie de proximité. Il s'agit donc tout d'abord de faire le " pari du local ". A cet égard, j'ai la conviction que l'exacerbation de ce que l'on nomme péjorativement les "particularismes locaux", sera d'autant plus fort que l'Etat continuera à considérer le pouvoir local avec méfiance, pour ne pas dire avec défiance. Or, la maturité et l'expérience des élus locaux, la gestion de proximité, fondée sur une connaissance concrète des réalités appelle l'ouverture de nouveaux territoires d'intervention, en particulier dans le domaine de l'éducation et de l'enseignement supérieur, de la mise en oeuvre des politiques de sécurité ainsi que dans la politique de l'environnement. En matière d'éducation, il s'agit de mieux impliquer les collectivités locales, aujourd'hui simples " gestionnaires des murs et des bâtiments ", dans la mise en oeuvre des politiques éducatives. Il s'agit aussi d'étendre leurs responsabilités dans le domaine de l'enseignement supérieur et de la formation professionnelle. En ce qui concerne la sécurité, l'heure me semble venue d'admettre la possibilité pour les conseils municipaux de villes importantes d'instituer, de façon expérimentale, des " polices territoriales de proximité ", issues de la fusion des polices municipales et des unités territoriales de la police nationale ou de la mise à disposition de ces dernières. S'agissant de la protection de l'environnement, dont les collectivités locales assument l'essentiel de la charge, je plaide en faveur d'un renforcement des pouvoirs des départements et des régions. Dans cette perspective, il faudrait en particulier conforter le rôle des départements dans la gestion des espaces naturels sensibles et ouvrir aux régions la possibilité d'exercer un pouvoir direct dans les actions de programmation et de protection de la ressource en eau. Plus généralement, il faut reconnaître un véritable droit à l'expérimentation, à la fois éloge de la diversité et reconnaissance d'un droit à l'imagination créatrice des élus locaux. Ces expériences, qui démontreront pour la plupart la supériorité du local, pourront ensuite être consacrées par un transfert de compétence en bonne et due forme. L'Etat se verra ainsi appliquer le principe de subsidiarité, ce qui lui permettra de se concentrer sur ses fonctions régaliennes, tout en favorisant l'indispensable réduction de la dépense publique. Au delà des compétences, il s'agit de valoriser et de développer espace civique et démocratique qu'offre l'exercice local du pouvoir. La démocratie du terrain, la démocratie du concret, cette démocratie de proximité, c'est celle qu'attendent de nous les Français du XXI° siècle ! Je compte, d'ailleurs, que le formidable brassage que constituent, dans notre pays, les élections municipales, soit, en mars 2001, une occasion pour tous nos concitoyens, quelle que soit leur sensibilité politique, de s'engager au service des autres. Qu'à travers les centaines de milliers de candidats, soit exalté le sens civique des Français qui, j'en suis certain, n'a pas disparu et ne demande qu'à renaître dans l'irremplaçable terreau démocratique des communes de France. Au delà, il s'agira de réfléchir aux voies et moyens d'un renforcement de la démocratie directe, au moyen, notamment du référendum local, dont le développement reste encore insuffisant. Plus généralement, il est indispensable d'encourager toutes les formes d'expression et de participation du citoyen-électeur, qui doit succéder au simple usager-administré-contibuable. Dans ce contexte, le Sénat, " Assemblée des territoires de France " et législateur à part entière, constitue la " clef de voûte " institutionnelle de la République territoriale. Acteur législatif majeur, institution ancrée et présente dans les territoires de notre pays, le Sénat a en effet vu consacrer sa spécificité institutionnelle par le Conseil constitutionnel. A titre liminaire, je tiens à faire remarquer, et je parle sous le contrôle de Jean Cluzel, dont les ouvrages en la matière font autorité1(*), que le Sénat a toujours été au coeur des grands débats sur l'organisation des pouvoirs locaux dans notre pays et même souvent à l'origine des avancées dans ce domaine. Je profite de cette occasion pour tordre le cou à une contrevérité consistant à dire que la "droite", et donc le Sénat, aurait combattu les lois de décentralisation. Des centaines de pages au Journal officiel des débats de l'Assemblée nationale et du Sénat sont là pour témoigner de la richesse des débats et des inquiétudes soulevées à l'époque touchant, pour l'essentiel, l'insertion des régions dans le paysage institutionnel et, surtout, les insuffisantes garanties fiscales et financières en matière de compensation des transferts de compétence. Vingt années de décentralisation ont, hélas, démontré que, sur ce dernier point, ces inquiétudes n'étaient pas infondées... Par ailleurs, je rappelle que la loi de décentralisation du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences a été votée en termes identiques par l'Assemblée nationale et le Sénat. Force est d'ailleurs de constater que les lois de décentralisation font partie, à l'image de la Constitution de 1958, du " patrimoine républicain " auquel adhère, à l'exception de quelques rares jacobins nostalgiques, l'ensemble des forces politiques de notre pays. Ce rôle législatif s'est encore affirmé récemment, avec le vote dans les mêmes termes par les deux assemblées de la loi " Chevènement " relative à l'intercommunalité, dont le Sénat a profondément rééquilibré le dispositif pour éviter l'instauration d'une intercommunalité à deux vitesses concentrée sur le seul milieu urbain. Au delà de l'action législative, le Sénat est aussi, et surtout, l'émanation, voire l'incarnation de la démocratie de proximité. A cet égard, la décision du Conseil constitutionnel du 6 juillet dernier concernant la loi relative au mode d'élection des sénateurs représente une remarquable reconnaissance de la spécificité institutionnelle du Sénat. L'importance de cette décision me conduira à rappeler les termes d'un de ses principaux considérants, je cite : " considérant qu'il résulte des dispositions précitées de l'article 24 de la Constitution que le Sénat doit, dans la mesure où il assure la représentation des collectivités territoriales de la République, être élu par un corps électoral qui est lui-même l'émanation de ces collectivités ; que, par suite, ce corps électoral doit être essentiellement composé de membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales ; que toutes les catégories de collectivités territoriales doivent y être représentées ; qu'en outre, la représentation des communes doit refléter leur diversité ". On ne saurait mieux résumer la fonction constitutionnelle du Sénat et ses implications en ce qui concerne le mode d'élection des sénateurs. Dans ce contexte, je tiens à dire haut et fort que je suis néanmoins favorable à une représentation plus fidèle du milieu urbain au sein du collège électoral des sénateurs. Bien plus, je ne verrais que des avantages à un rééquilibrage entre les villes et les campagnes, si cet indispensable correctif préserve une représentation harmonieuse de toutes les collectivités locales. En effet, je suis convaincu qu'une meilleure prise en compte de la réalité urbaine devrait permettre de purger, une fois pour toutes, cette querelle en représentativité, et donc en légitimité, qui est instruite, çà et là, à l'encontre du Sénat. Ainsi lavé de tout soupçon, le bicamérisme, qui constitue un gage d'efficacité législative et une chance pour notre démocratie, pourra produire tous ses effets bénéfiques. Dés lors, reconnaître au Sénat un pouvoir égal à celui de l'Assemblée nationale dans le domaine de la législation relative aux compétences et à l'organisation des collectivités locales reste une impérieuse nécessité. Revivifier cette démocratie de proximité me tient particulièrement à coeur. Les élus locaux, au premier rang desquels se trouvent les maires, sont en effet, au sein de la classe politique, les plus populaires. Ayant à résoudre les difficultés de la vie quotidienne, à organiser la vie de la cité et à anticiper son avenir, ils sont les mieux à même de faire vivre la démocratie. Le Sénat est plus que jamais à leurs côtés dans cette action. Car nous servons, ensemble, la seule cause qui vaille, la raison d'être des responsables publics, préparer la France et ses territoires à une entrée réussie dans le nouveau millénaire au service de nos concitoyens. (source http://www.senat.fr, le 21 novembre 2000)