Déclaration de M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement des transports et du logement, sur la nécessité de développer la dimension sociale de la construction européenne et de reconnaître la notion de service d'intérêt général, la charte des droits
Date: 2000-11-24
Orateur: Jean-Claude Gayssot
Fonction: FRANCE. Ministre de l'équipement, des transports et du logement

Messieurs les Présidents, Messieurs les Directeurs généraux, Mesdames et Messieurs les élus, Mesdames, Messieurs, Si le ministère de l'Équipement s'est associé avec la Caisse des Dépôts et Consignations pour organiser aujourd'hui avec vous ce colloque sur la cohésion sociale et les services économiques d'intérêt général, ce choix repose, en ce qui me concerne, sur des raisons profondes. Ministre de l'Équipement -c'est à dire en charge du territoire, ou pour mieux dire, des territoires-, mais aussi ministre du Logement et des Transports, c'est à dire en charge des deux secteurs qui représentent les premiers postes de dépenses dans les budgets de nos concitoyens, je mesure chaque jour la nécessité -et parfois la difficulté- de concilier efficacité économique, développement durable et progrès social. D'abord parce que l'économie, à mes yeux, n'a pas d'autre finalité que la qualité de la vie de l'homme et son épanouissement ; ensuite parce qu'il faut en permanence, et surtout aujourd'hui où tout s'accélère, plus que jamais veiller à ce que la marche de l'économie n'aboutisse pas à laisser de côté des pans entiers de nos territoires ou de nos populations. Il n'est pas de progrès économique durable -ou même en réalité possible- sans souci de l'équité et de la justice sociale, dont la cohésion sociale est l'un des fruits. Or, force est de constater que, historiquement, cette dimension n'a pas toujours été présente dans le processus de la construction européenne. Les logiques qui ont prévalu dans la Communauté européenne ont été des logiques de constructions économiques à l'exclusion de tous critères sociaux, d'emplois, d'harmonisation sociale par le haut, de droits nouveaux pour les salariés et les citoyens. Sans faire de procès d'intention, les artisans de la pensée libérale pouvaient imaginer que la prospérité économique engendrerait quasi automatiquement justice sociale, progrès de civilisation. L'expérience permet de dire que ce n'est pas vrai. Plus grave même : la prospérité économique retrouvée peut se traduire par une aggravation des inégalités sociales et géographiques à l'échelle d'un pays de l'Europe comme de la planète. En un mot, c'est la conception ultra-libérale de la construction européenne qui désormais doit commencer à être dépassée si l'on veut réussir une Europe efficace, proche des citoyens et capable de promouvoir une civilisation européenne et solidaire, dans laquelle se retrouve chacun des pays qui la compose, utile aussi à l'émergence de nouveaux rapports de développement entre le Nord et le Sud. La construction européenne a donc débuté par la dimension économique. Je veux d'ailleurs faire remarquer qu'il n'y avait nulle fatalité pour qu'il en aille ainsi. Car l'idée européenne dès ses premières formulations renvoyaient à de tout autres dimensions, à de tout autres ambitions. Elle renvoyait à l'idée de "paix perpétuelle" selon les termes du XVIIIème siècle, la réflexion des penseurs des lumières ou la pensée critique d'un homme comme KANT. Sortir les rapports entre peuples européens de l'état de guerre toujours recommencé, voilà l'idéal qui apparaissait majeur aux hommes de ce temps. Victor HUGO ne dira pas autre chose quelques décennies plus tard. J'ai cité dans mon livre sa célèbre analyse formulé à la chambre des députés : "Un jour viendra où la guerre vous paraîtra aussi absurde et sera aussi impossible entre Paris et Londres, entre Petersbourg et Berlin, entre Vienne et Turin qu'elle serait impossible et qu'elle paraîtrait absurde aujourd'hui entre Rouen et Amiens, entre Boston et Philadelphie". C'est sur ce même socle que l'idée européenne a été remise à l'ouvrage au lendemain de la seconde guerre mondiale. Là encore il s'agissait en quelque sorte de "condamnés" - vous entendez les guillemets à l'entente et à l'amitié la France et l'Allemagne, pour interrompre à jamais le cercle belliqueux entamé en 1870 poursuivi en 1914 et en 1939. De même encore, dès que l'on se rend dans les pays de ce que l'on appelait naguère le tiers-monde, on voit bien qu'Europe rime aux yeux de ces peuples avec message de civilisations. Car l'Europe c'est pour eux le lieu où furent proclamés les droits de l'homme et du citoyen, où furent inventés, la démocratie, le socialisme, le communisme, le syndicalisme. Et ce qu'aujourd'hui ils attendent surtout de la construction européenne, c'est qu'elle reste fidèle à ce discours et à la hauteur de vue de ces idéaux. Or voilà que l'histoire et les politiques en ont décidé autrement : l'Europe a commencé par l'économie. Cette prédominance de l'économie sur le social a amené, pour construire le marché unique, à privilégier la concurrence en ignorant le plus souvent la spécificité des services publics. Il faut certes constamment améliorer leur fonctionnement et leur qualité, à un coût raisonnable pour la collectivité, mais en n'oubliant jamais qu'il ne s'agit pas seulement de commerce et de production de services selon les règles du marché, mais bien d'un élément essentiel de cohésion de la société elle-même, donc d'un domaine où l'égalité, la recherche d'un développement équilibré des territoires, la lutte contre l'exclusion, le chômage et la pauvreté, la garantie des droits fondamentaux de la personne pour ses besoins essentiels en matière, par exemple, de logement, de transports, d'éducation, de santé, sont des droits prioritaires. La prise en compte de la dimension sociale par les instances européennes est relativement récente et encore difficile. Ce n'est qu'au cours des dernières années qu'est progressivement apparu l'objectif d'intégrer réellement la dimension sociale dans le processus de construction européenne, en même temps que s'affirmait la nécessité de développer le contrôle démocratique et la citoyenneté européenne. La France a pris -je crois pouvoir le dire- une part essentielle dans l'affirmation progressive de ces deux nouvelles dimensions de la construction européenne. C'est en effet assez largement grâce à l'action continue de forces diverses, notamment syndicales, politiques, associatives, singulièrement dans notre pays, qu'a pu être introduit en 1997, à l'occasion du conseil européen d'Amsterdam, l'article 16 du traité qui reconnaît enfin "la place qu'occupent les services d'intérêt général parmi les valeurs communes de l'Union", ainsi que le "rôle qu'ils jouent dans la promotion de la cohésion sociale et territoriale de l'Union". Il faut se rappeler que cette formulation avait été admise, un peu du bout des lèvres, comme contrepoids aux processus de libéralisation qui continuent d'être l'orientation majeure. L'adoption au conseil de Nice, dans une dizaine de jours, de la charte des droits fondamentaux -dont un article concerne les services économiques d'intérêt général- constituera cependant une étape, un point d'appui supplémentaire. Certes, la valeur juridique de ce texte n'est pas encore complètement établie. Mais la reconnaissance solennelle, dans un texte de portée générale de ces services, ne peut que renforcer à la fois leur visibilité et leur influence sur la suite du processus de construction européenne. De son côté, la Cour de justice des communautés européennes précise petit à petit à travers sa jurisprudence sa position en matière de services d'intérêt général. L'importance de leur mission est ainsi reconnue progressivement par l'ensemble des instances communautaires, comme des États membres. Au-delà de ce que les textes aujourd'hui en vigueur ou en cours d'élaboration comme la charte des droits fondamentaux peuvent prévoir, les services d'intérêt général doivent constituer, à mes yeux, une dimension essentielle de la construction européenne. Il y a là, j'en suis convaincu, un volet majeur d'une conception de la société à laquelle ont intérêt les peuples européens. Face aux dangers de dislocation dont pourrait être porteuse une construction européenne, inscrite dans une mondialisation fortement inégalitaire, les services d'intérêt général peuvent être un vecteur privilégié de cohésion économique et sociale, donc de cohésion territoriale. Reconnaître au plan communautaire les services d'intérêt général, améliorer le fonctionnement des services publics au plan local ou national relève donc bien des objectifs fondamentaux sans lesquels l'Union européenne, surtout demain avec l'élargissement, risque de s'éloigner de plus en plus des préoccupations et besoins des populations. Pour une construction équilibrée, l'Europe a besoin à la fois du marché, avec l'efficacité et le dynamisme dont il peut être capable, mais aussi de services d'intérêt général puissants et modernes, contribuant fortement à la cohésion économique, sociale, territoriale de l'Union. Pour ma part je n'oublie jamais cette réflexion du grand poète mexicain Octavio PAZ : "le marché est peut-être efficace, mais il est sans conscience, ni miséricorde". Or, le déséquilibre que nous constatons aujourd'hui en faveur de la prédominance du marché et de la libéralisation, pourrait malgré nos efforts, s'il se poursuivait, s'avérer dangereux pour l'Union européenne elle-même. Les services d'intérêt général permettent en effet d'abord d'assurer une qualité de vie pour tous, dans le cadre d'un développement durable. Toute société humaine doit avoir pour but le bien-être de ses membres, solidairement, en préservant les ressources naturelles pour les générations futures. Le progrès économique doit être mis au service de cet objectif. Nous savons tous que les services d'intérêt général, du fait notamment de l'intervention de la puissance publique dans la définition de leurs objectifs et de leurs missions, jouent un rôle important dans la protection de l'environnement, les investissements à long terme, la recherche, du fait notamment qu'ils échappent aux risques d'être laminés par une concurrence non contrôlée et sont assurés d'une certaine pérennité. Ils permettent également de renforcer la solidarité et la lutte contre l'exclusion et la pauvreté dans le cadre d'une cohésion sociale et territoriale renforcée. Les services d'intérêt général sont un des moyens les plus efficaces pour concrétiser les solidarités au sein de la société, car ils matérialisent les risques et assurent les liens entre les individus : entre générations, par l'éducation ou l'assistance aux personnes âgées par exemple, envers les plus démunis, en leur assurant l'accès aux services essentiels, en favorisant leur intégration sociale, notamment en les aidant à retrouver ou trouver un emploi, entre régions, par des subventions ou toute autre forme de péréquation tarifaire, prenant en compte l'équilibre financier du service et permettant de le fournir à un coût abordable pour les usagers situés dans des zones périphériques, éloignées et peu peuplés. En termes plus concrets, l'existence sur un territoire d'un hôpital, d'écoles, d'un bureau de poste, de bons services de transports sont des facteurs essentiels, indispensables pour le développement d'un territoire, pour éviter sa désertification ou sa marginalisation. Les services d'intérêt général contribuent également au développement économique et à l'emploi. Ils favorisent en effet l'implantation et la compétitivité des entreprises. Ils facilitent leur fonctionnement ainsi que la vie quotidienne de leurs salariés. Par ailleurs, les services publics sont eux-mêmes employeurs et créateurs d'emplois durables, facteur supplémentaire de la cohésion sociale localement, aussi bien qu'au niveau national et européen. Pour toutes ces raisons, la France a fait de la question sociale, comme des services d'intérêt général, une des priorités de sa présidence. C'est dans cet esprit qu'elle prépare l'agenda social européen qui doit être également adopté à Nice. La politique commune des transports représente, sans aucun doute, parmi les politiques communautaires, une de celles dont les enjeux pour la cohésion sociale et territoriale de l'Union sont les plus importants et dont les décisions sont le plus fortement ressenties par l'ensemble de ses citoyens. C'est pourquoi, nous avons voulu que notre présidence permette de lui donner une impulsion nouvelle, dans plusieurs domaines que nous considérons comme fondamentaux. Je m'en tiendrai aux points qui touchent à notre débat d'aujourd'hui. le développement du transport ferroviaire, qui passe notamment par la mise en place d'un véritable réseau transeuropéen de fret ; c'est cette démarche, centrée sur l'obtention de résultats concrets et non sur la défense de positions idéologiques, que la présidence a défendu, avec succès dans le cadre de la conciliation avec le Parlement européen sur le "paquet ferroviaire", la sécurité maritime, pour laquelle la France a demandé, dès février dernier, à la Commission et à ses partenaires la mise en uvre d'une stratégie européenne globale, fondée sur le renforcement des contrôles et la responsabilité de l'ensemble des acteurs, la sécurité aérienne, au travers notamment d'un service public fort de la navigation aérienne, et le droit des passagers aériens, l'harmonisation sociale dans les transports routiers, où des progrès sont nécessaires et urgents à la fois pour améliorer les conditions de travail des conducteurs et la sécurité de l'ensemble des usagers de la route. Une meilleure garantie des conditions de concurrence loyale entre les entreprises et les modes de transport est en effet, elle aussi, porteuse de cohésion sociale. Deux autres questions me paraissent essentielles dans le fonctionnement des services d'intérêt général. Il s'agit d'une part, de la nécessité d'associer les citoyens/usagers à leur évaluation et d'autre part, de la responsabilité fondamentale des autorités publiques dans la définition de leur mission et leur fonctionnement. La participation des usagers à l'évaluation des services publics est indispensable. Le plus souvent, l'utilisateur final n'a pas le libre choix du prestataire lorsqu'il n'existe qu'un seul fournisseur, compte tenu des situations de monopole ou de l'existence de droits exclusifs ou spéciaux. L'évaluation pluraliste, c'est à dire avec toutes les parties concernées - direction de l'entreprise, autorité publique responsable, personnel avec leurs syndicats et usagers/citoyens- est alors une méthode efficace pour éviter, sur la base de critères adaptés, les dérives sur les coûts et la qualité ou les dérives corporatistes ou bureaucratiques. La participation des citoyens et des associations représentatives des usagers ne peut d'ailleurs que renforcer la démocratie, mais aussi indirectement la cohésion sociale et territoriale, en contribuant à éviter les discriminations. La responsabilité des autorités publiques à tous les échelons est évidemment aussi essentielle. Ce sont les Etats membres de l'Union européenne ou, lorsque le service est organisé à leur niveau, les entités locales qui définissent les obligations de service public. La décision de créer, ou de maintenir un service d'intérêt général, la définition de ses caractéristiques techniques et économiques, de sa qualité, la manière de l'assurer, de le financer, de le réguler démocratiquement, relèvent de la responsabilité fondamentale et non délégable des autorités publiques, centrales ou locales. La pérennisation des missions de service public, leur transformation dans le temps, en raison notamment des évolutions technologiques, des besoins nouveaux, la création de nouveaux services, ou des conditions dans lesquelles peuvent intervenir les forces de marché, dépendent aussi des décisions des pouvoirs publics. Pour les besoins nouveaux, ou en cours d'adaptation, nous voyons d'ailleurs apparaître des secteurs qui devraient, à terme, ou devraient déjà, faire l'objet d'obligations de service public: l'accès à Internet, à un service bancaire de base, ou encore le fret ferroviaire dans certains sillons. De même, après le naufrage de l'Erika et les pollutions qui en ont découlé, et après le naufrage du Ievoli Sun, on voit bien que des mesures s'imposent en priorité au niveau communautaire, et que la création ou le renforcement d'un service public de surveillance de la navigation maritime devient une nécessité. A défaut, un système basé sur une économie qui privilégie le court terme et le transport à bas prix, au détriment du long terme et de la sécurité des hommes et de l'environnement, continuera à produire des catastrophes. Seules les autorités publiques sont en mesure de responsabiliser et de fixer des normes de sécurité que les compagnies devront respecter et sans lesquelles la sécurité sera toujours sacrifiée aux profits. La question du financement des services publics est évidemment essentielle. Chaque état a développé, en fonction de son histoire, ses modes d'intervention pour contribuer au financement de ces services, selon qu'ils sont rendus par des organismes publics ou délégués à des organismes de droit privé. La construction européenne s'est saisie de cette question, en élaborant des règles, notamment sur l'attribution d'aides d'état pour financer des obligations de services public. Nous avons des exemples de débats qui nous montrent la difficulté de cette démarche, que se soit la définition d'obligations de services publics pour la desserte maritime de la Corse, ou l'organisation de ces obligations dans les services publics de voyageurs. La confrontation entre concurrence et obligations de services publics, dont je ne méconnais pas le nécessaire rapprochement, exige encore des efforts pour en faire un mode opératoire efficace, respectueux du service public. La construction européenne, c'est ma conviction, demande aujourd'hui plus de démocratie, plus de solidarité, plus d'intérêt général et à ce titre, elle peut aussi être facteur de plus de démocratie et d'une démocratie citoyenne modernisé. Pour ces raisons, l'avenir du service public, le développement de ses missions passent aussi par le niveau communautaire. Pour cela il est indispensable d'élaborer, au niveau de l'Union, une notion de service d'intérêt général sur la base de grands principes qui pourraient être: l'universalité, l'égalité et la sécurité du service, une tarification équitable, garantissant l'accès au plus grand nombre, un haut niveau de qualité et d'efficacité des services, le contrôle et l'évaluation démocratique, la transparence et la responsabilité publique des décisions, afin d'en permettre l'évolution nécessaire en fonction des évolutions des sociétés, des technologies et des besoins, Le principe de subsidiarité pour l'organisation concrète des services. La Commission vient, tout récemment, à la suite du Conseil de Lisbonne, de réviser sa Communication de 1996 sur l'Europe et les services d'intérêt général. Ce document est utile pour la réflexion de tous, mais, s'il apporte des précisions de doctrine et d'organisation, il ne fonde pas le service public en droit et n'apporte donc pas encore la sécurité juridique qu'attendent à la fois les autorités publiques locales et nationales, les opérateurs et les usagers/citoyens. C'est pourquoi la Présidence française a décidé de prendre une initiative au Conseil de Nice qui pourrait déboucher, à terme, après un travail conjoint de la Commission, des institutions européennes, des États, de la société civile, des syndicats, sur des textes qui fonderaient les services d'intérêt général, à égalité du marché en droit communautaire. Nous savons que ce travail sera difficile, mais il sera aussi passionnant et il est aujourd'hui indispensable pour la construction d'une Europe plus démocratique, à la veille de son élargissement à de nouveaux peuples européens. Je suis sûr que les travaux de ce colloque vont y contribuer utilement. Je vous remercie de votre attention. (source http://www.equipement.gouv.fr, le 4 décembre 2000)