Déclaration de Mme Noëlle Lenoir, ministre déléguée aux affaires européennes, sur le projet de budget de l'Union européenne, les orientations de la politique européenne et la contribution française au budget communautaire, à l' Assemblée nationale, le 20 
Date: 2003-10-20
Orateur: Noëlle Lenoir
Fonction: FRANCE. Ministre délégué aux affaires européennes

Monsieur le Président, Monsieur le vice-président de la Commission des Affaires étrangères, Monsieur le Rapporteur général, Monsieur le Rapporteur, Monsieur le Président de la délégation pour l'Union européenne, Mesdames et Messieurs les Députés, J'ai l'honneur de vous présenter le projet de budget de l'Union européenne pour l'année à venir, et ses conséquences sur le budget de l'Etat, au travers du prélèvement européen. Notre rendez-vous annuel est toujours particulièrement utile dans l'orientation de notre politique européenne. Nous aurons bientôt d'autres occasions de débattre de l'Europe, ici même, avec la question de la ratification du traité d'élargissement. Mais nous avons l'opportunité, aujourd'hui, d'examiner, sous le prisme financier, les mutations historiques que connaît actuellement l'Union européenne. Permettez-moi de saluer, en préambule, le rapporteur général du budget, M. Carrez, le rapporteur spécial de la Commission des Finances, M. Dumont, le rapporteur pour avis de la Commission des Affaires étrangères, M. Blum, qui n'a pu être des nôtres, et M. Lequillier, président de la délégation pour l'Union européenne, pour les échanges que nous avons pu nouer en prévision de notre discussion. Depuis notre débat, il y a presque un an jour pour jour, l'Union européenne a surmonté toutes les embûches qui semblaient se dresser sur son chemin, et ce, en quatre principales étapes : - La relance du moteur franco-allemand a permis, lors du Conseil européen de Bruxelles du 24/25 octobre 2002, de trouver un compromis qui garantit l'avenir de la PAC tout en assurant le financement de l'élargissement. - Sur cette base, le Conseil européen de Copenhague a pu, en décembre, non seulement conclure les négociations d'adhésion des 10 pays, mais définir un cadre financier pour l'Europe à 25 conforme aux attentes des uns et des autres : d'un côté, le coût total de l'élargissement est contenu à hauteur de 42,5 milliards d'euros pour la période 2004-2006, c'est-à-dire dans les limites fixées par les perspectives financières ; de l'autre, grâce à un système de compensations transitoires, aucun des 10 nouveaux membres ne sera sur cette période contributeur net, et tous bénéficieront de la PAC, y compris des aides directes agricoles. - Le référendum irlandais sur le traité de Nice, puis les scrutins organisés dans les pays candidats sur le traité d'élargissement ont permis de rendre tangible la perspective de l'unification du continent. - Enfin, la Convention sur l'avenir de l'Europe a réussi à adopter par consensus un projet de constitution européenne, qui répond aux ambitions de la France et de l'Europe nouvelle. C'est donc sous de bons auspices que se présente le budget européen pour l'année 2004. Je vous présenterai ses grandes lignes, puis la contribution française qui en découle, avant d'évoquer l'avenir du budget européen, tant en ce qui concerne la prochaine révision des perspectives financières qu'au regard de la nouvelle procédure budgétaire proposée par la Convention. Le budget de l'Union européenne Le projet de budget pour 2004 est d'une certaine façon une première. C'est le premier exercice budgétaire qui s'inscrit en effet dans le cadre de l'Europe élargie à 25 Etats. Du fait de l'adhésion de 10 nouveaux Etats membres le 1er mai prochain, c'est en fait deux budgets qui sont examinés simultanément : - le budget de l'Union à Quinze, "à périmètre constant" - et le budget de l'Union à 25, établi par la Commission sur la base de l'accord de Copenhague et du traité d'élargissement qui n'entrera en vigueur que le 1er mai prochain. En grandes masses, le budget de l'Union a peu évolué sur la période récente. Il est depuis quelques années d'un montant proche de 100 milliards d'euros. Le projet de budget de l'Union à 15 reste stable, proche de ce niveau, avec une augmentation limitée à 0,4 %. Le budget de l'Union à 25 sera en revanche, de façon logique, en augmentation de 12%. Il atteindra donc 111,9 milliards d'euros en crédits d'engagement, soit 1,10 % du PNB communautaire. Il augmentera en crédits de paiement dans de moindres proportions, de 3 % seulement, du fait notamment de la montée en charge progressive des décaissements, pour s'établir à 100,1 milliards d'euros. Examinons maintenant les rubriques du projet de budget de l'Union élargie à 25 : - Ce projet prévoit tout d'abord, dans sa première rubrique, une progression de 6,6 % des dépenses agricoles. L'enveloppe étant stable pour les Quinze, l'augmentation reflète essentiellement les nécessités de l'intégration progressive des nouveaux Etats membres au sein de la PAC. L'agriculture représente toujours le premier poste du budget communautaire, avec 47,7 milliards d'euros, soit 42,6 % des dépenses totales. Au-delà de l'année prochaine, l'accord du Conseil européen de Bruxelles d'octobre 2002, complété par le compromis arrêté par le Conseil des ministres de l'Agriculture du 26 juin dernier, prévoit, jusqu'en 2013, un budget agricole stable pour l'Europe à 25. Ce qui assure le maintien global des enveloppes consacrées à l'agriculture française et à ses territoires, tout en permettant d'adapter ses mécanismes aux besoins actuels de l'agriculture européenne. L'horizon des 14 millions d'agriculteurs européens est donc dégagé pour les années à venir. - La rubrique 2 du budget communautaire, consacrée à la politique régionale, enregistre une hausse de 20,8 % en crédits d'engagement. Cette rubrique demeure le 2ème poste du budget de l'Union, avec 36,7 % des dépenses. Ses crédits de paiement sont en revanche en recul de près de 8 %. Cette diminution ne fait que traduire les conséquences de la fâcheuse sous-consommation des crédits de la politique régionale, en adaptant les prévisions de dépense au rythme réel d'exécution. - Les autres politiques internes, regroupées traditionnellement dans la rubrique 3 du budget communautaire, sont dotées de 8,6 milliards d'euros, soit 7,7 % du budget total, en progression de plus de 26 %. Cette augmentation est certes essentiellement liée à l'élargissement ; cependant, elle reflète aussi l'attention croissante portée à ces politiques. Car, comme vient de l'affirmer le Conseil européen, ces politiques sont au cur des priorités de l'Europe en matière de relance de la croissance. Elles s'expriment dans plusieurs initiatives proposées par la Commission, la présidence italienne, et par la déclaration du dernier Conseil des ministres franco-allemand, à laquelle s'est joint le Royaume-Uni. Au sein de cette rubrique, les dépenses relatives à la recherche et au développement technologique, si indispensables à la compétitivité, confirment ainsi leur prédominance, devant les réseaux transeuropéens et les actions dans le domaine de l'éducation et la formation à la base de l'Europe de la connaissance. - Les actions extérieures de l'Union européenne, qui figurent dans la rubrique 4, sont établies à 4,9 milliards d'euros en crédits d'engagement. Ces dépenses, n'étant pas directement influencées par l'élargissement, sont en progression plus légère, de 2,7 %. Elles se caractérisent notamment par une poursuite de l'effort en direction des Balkans occidentaux et des pays méditerranéens. Elles comportent par ailleurs une majoration des aides versées à l'Afghanistan, où l'Union européenne, toutes aides confondues, est le premier bailleur de fonds, devant les Etats-Unis. L'Union européenne interviendra également dans la reconstruction de l'Irak, à hauteur de 200 millions d'euros, à condition que les conditions de sécurité et de transparence dans l'utilisation des fonds soient réunies. - La cinquième rubrique du budget concerne les dépenses administratives. Elles représentent 5,4 % du budget communautaire, à un niveau stable en valeur relative. Du fait de l'élargissement, le projet de budget prévoit la création de 1688 emplois, notamment des traducteurs. Au total, toutes les institutions de l'Union européenne emploieront 35.000 personnes environ. - La sixième rubrique regroupe les aides de pré-adhésion. Celles-ci sont naturellement en très forte diminution. Elles chutent de plus de 50 %, puisqu'elles ne concernent désormais que trois pays : la Roumanie, la Bulgarie et la Turquie. Permettez-moi de souligner ici que l'octroi d'aides de pré-adhésion ne préjuge en rien de l'issue de la candidature de la Turquie à l'Union européenne. Elle n'est que la simple conséquence du statut de pays candidat reconnu à la Turquie par le Conseil européen d'Helsinki en 1999. Conformément aux conclusions du Conseil européen de Copenhague fin 2002, c'est au Conseil européen de décembre 2004 qu'il appartiendra de décider l'ouverture éventuelle de négociations d'adhésion avec la Turquie, et ce, sur la base d'un rapport préalable de la Commission. Il n'est en effet pas question de transiger sur le respect des engagements en matière de droits de l'Homme et d'instauration d'un véritable Etat de droit, qui sont à la base des principes et des valeurs de l'Union. Globalement, au vu des rubriques du budget communautaire, le gouvernement français estime que celui-ci répond à ses objectifs : - se conformer à la nécessaire maîtrise budgétaire, en restant dans le cadre des perspectives financières arrêtées pour 2000-2006 par le Conseil européen de Berlin ; - garantir cependant un niveau élevé d'intervention dans les domaines qui constituent des priorités pour notre pays, la PAC et la politique régionale en particulier ; - permettre à l'Union de renforcer sa présence dans des domaines stratégiques comme la Recherche et Développement ; - soutenir l'adhésion des dix nouveaux membres, en leur assurant d'emblée le bénéfice des politiques communes, suivant une progression adaptée à leur capacité réelle d'absorption. Le prélèvement communautaire C'est dans ce contexte que la contribution française au budget communautaire devrait s'établir à 16,4 milliards d'euros en 2004. Ce montant représente 6,5 % de nos recettes fiscales nettes, ce qui est somme toute modeste, si on le rapporte aux enjeux de la participation de notre pays à la construction européenne. Ce montant est en outre égal à la prévision d'exécution du prélèvement pour recettes en 2003, pour deux raisons principales : - Le prélèvement budgétaire pour 2003 devra être en effet supérieur au montant inscrit dans la loi de finances essentiellement en raison de l'écart entre les prévisions économiques antérieures et les prévisions révisées pour 2003. - A l'opposé, notre participation financière à l'élargissement n'évoluera que progressivement ; et elle est compensée cette année par d'autres facteurs, comme la réduction des crédits de paiements sur les fonds structurels La France devrait donc rester en 2004 le deuxième contributeur derrière l'Allemagne, avec une participation à hauteur de 17 % du budget de l'Union élargie. La France demeure également la deuxième bénéficiaire du budget communautaire, derrière l'Espagne, du fait principalement de la PAC. La France a en effet bénéficié en 2002 de 22 % des dépenses agricoles communautaires, à comparer au ratio de 7 % pour la politique régionale. Il est toutefois évident que l'arithmétique des soldes nets ne peut pas être la boussole de notre engagement européen. Les soldes budgétaires ne reflètent en rien l'ampleur des bénéfices globaux que notre pays retire, comme l'ensemble des Etats membres, de son appartenance à l'Union européenne : en particulier avec un continent pacifié, une culture mieux protégée, un marché unifié de bientôt un demi-milliard d'habitants, une monnaie de statut international et une influence sur les équilibres mondiaux là où l'Union sait parler d'une seule voix. Tous ces atouts, nous les devons à l'Europe. Et c'est à cette aune qu'il faut considérer l'équation budgétaire de notre pays. La France fait partie, vous le savez, des contributeurs nets au budget européen. Le solde net représente, selon les années, entre 1 et 3 milliards d'euros. Il s'est élevé à 1,9 milliards d'euros en 2002, ce qui situe la France au cinquième rang des contributeurs en valeur absolue, derrière l'Allemagne, la Grande-Bretagne, l'Italie et les Pays-Bas, et même en septième position pour les soldes exprimés en pourcentage du PNB. Quant au coût budgétaire net de l'élargissement pour la France, il sera de 2,6 milliards d'euros de 2004 à 2006, moins d'un milliard d'euros par an en moyenne, ce qui représente 15 euros par Français et par an jusqu'à la fin de la période. Permettez-moi, à ce stade, de souligner un paradoxe. D'un côté, la France a su faire valoir ses droits dans la négociation sur le budget et les politiques de l'Union. Mais de l'autre, nous n'avons pas connu le même succès pour consommer les fonds qui nous été alloués dans le cadre de la politique régionale. La sous-exécution des fonds structurels est certes un problème général en Europe. Mais, chacun en est conscient, ce problème revêt une acuité toute particulière dans notre pays. Le gouvernement a pris en 2002, sous l'égide de Jean-Paul Delevoye, une série de mesures visant à alléger les procédures et à renforcer les dispositifs d'appui et d'animation. Ces mesures ont déjà porté de premiers fruits. En un an, le taux de programmation a atteint l'objectif fixé, et le niveau de consommation des fonds structurels s'est nettement redressé. Cette évolution concerne en premier chef l'objectif 2 des fonds structurels pour lesquels la France est passée, entre septembre 2002 et septembre 2003, du 10ème au 7ème rang des douze pays concernés. Cependant, beaucoup reste à faire. Nous ne devons en aucun cas relâcher l'effort. Car le risque de dégagement d'office, c'est-à-dire de perte de crédits fin 2003, est loin d'être une hypothèse d'école à l'heure actuelle. Si plusieurs régions comme les Pays de Loire, la Picardie et la Réunion sont très avancées, d'autres ne semblent pas parvenir à résorber leur retard. Le Premier ministre a demandé à la DATAR, aux préfectures et aux autres services de l'Etat concernés de se mobiliser. Sachez que notre implication auprès des élus est totale. Je compte sur vous, Mesdames et Messieurs les Députés, pour nous aider à relayer cet effort indispensable. Les Perspectives financières Au moment où vont s'engager les discussions sur les prochaines perspectives financières pour 2007-2013, j'aimerais maintenant vous faire part de nos premières orientations. Les négociations se prolongeront jusqu'en 2006 mais le gouvernement s'y prépare déjà activement, en concertation avec nos partenaires, notamment allemands. Quels sont nos buts ? Garantir, d'une part, un financement viable de l'ensemble des politiques communes, les adapter, d'autre part, aux nouveaux défis qu'affronte l'Europe ; enfin, rendre le système de financement de l'Union plus efficace et plus équitable pour tous. A ce stade encore préliminaire, notre approche se fonde sur les éléments suivants : - respect des engagements pris sur la PAC, qui fixent le cadre et le contenu de cette politique jusqu'en 2013 ; - réorientation de la politique de cohésion vers les nouveaux adhérents, sans hypothéquer néanmoins le financement de projets d'intérêt européen dans les régions des actuels Etats membres ; - soutien accru à la croissance par une ambition renouvelée dans le domaine des transports, de la recherche et de l'éducation ; c'est dans ce domaine que le budget européen peut avoir le plus grand effet multiplicateur ; - promotion de la sécurité et des actions extérieures, en particulier par la budgétisation du FED ; - rationalisation des actions de l'Union européenne car celle-ci n'échappe pas à l'obligation qui incombe désormais à tous les pouvoirs publics, de penser "objectifs et résultats" et non seulement "moyens" ; - enfin, recherche d'un plus grand équilibre dans le système de financement. Cela implique une réflexion prospective sur un éventuel impôt communautaire, pour sauvegarder les politiques communes, et passe par un réexamen complet des mécanismes de compensation budgétaire existants, y compris le chèque britannique. La CIG et la modernisation de la procédure budgétaire La remise à plat du budget européen doit s'accompagner d'un toilettage de sa méthode d'élaboration. Mesdames et Messieurs les Députés, vous avez maintes fois relevé le caractère complexe de la procédure budgétaire européenne. Vous avez été entendus. La Convention sur l'avenir de l'Europe s'est largement inspirée des propositions françaises en la matière. Trois points méritent à cet égard d'être soulignés : - Le projet constitutionnel clarifie les procédures budgétaires européennes. En particulier, il abolit la distinction complexe entre dépenses obligatoires et dépenses non obligatoires et formalise la pratique des perspectives financières, rebaptisées "cadre financier pluriannuel". - Le projet issu de la Convention tend par ailleurs à simplifier les procédures de décision, en particulier la procédure budgétaire annuelle, et à faciliter la prise de décision. Il propose en effet d'introduire la majorité qualifiée à terme pour l'adoption du cadre financier pluriannuel et dès l'entrée en vigueur de la Constitution pour les modalités d'application des ressources propres. - Enfin, les prérogatives budgétaires des parlements nationaux, vos prérogatives, demeurent respectées, comme nous l'avions demandé. En effet, les parlements nationaux conserveront le pouvoir de ratifier la création de nouvelles ressources propres, par exemple un éventuel impôt européen. De même, leur approbation sera requise pour toute révision du plafond des ressources propres, c'est-à-dire pour la fixation de la limite du prélèvement communautaire dans les budgets nationaux. Le seul ajustement significatif que nous souhaiterions voir apporter dans ce domaine, à l'occasion de la Conférence intergouvernementale, est de veiller à une symétrie plus complète des deux branches de l'autorité budgétaire - le Conseil et le Parlement européen - pour l'adoption du budget annuel. Pour la procédure budgétaire, comme pour toute l'architecture institutionnelle de la nouvelle Europe, la Convention présidée par Valéry Giscard d'Estaing a permis des avancées déterminantes. C'est pour cela que la France a adopté une position claire au sein de la CIG : ne pas remettre en cause l'équilibre du projet élaboré par la Convention ; apporter simplement les clarifications indispensables sur quelques questions importantes - comme le statut du ministre européen des Affaires étrangères. Une Europe réunifiée, une Europe aux institutions rénovées : c'est sous ce jour que l'Europe se présentera en 2004 à nos concitoyens. Notre responsabilité, notre devoir d'explication et de dialogue s'en trouvent renforcés. J'ai pu depuis plus d'un an, avec votre soutien, sillonné les régions françaises, au cours d'une vingtaine de "rencontres pour l'Europe" que j'ai pu animer et conjuguer avec plus de soixante déplacements dans tous les pays de l'Union élargie. Je présentai mercredi en Conseil des ministres une communication sur la citoyenneté européenne, fondement essentiel d'une Europe de proximité. Tout ceci pour souligner notre tâche commune qui est de faire mieux comprendre l'Europe nouvelle et ses potentialités à nos compatriotes. Les Français sont profondément européens, mais il faut néanmoins dissiper les malentendus qui ont pu se faire jour récemment et qui ne correspondent nullement à la vocation historique de notre pays en Europe. Il n'est en particulier pas bon de laisser penser que la France serait devenue le mauvais élève de l'Europe. Mauvais élève, certainement pas, comme en témoigne notre participation active à la Convention et à tous les grands compromis européens établis depuis dix-huit mois. Elève remuant, oui, sans doute, car la France bouge et se réforme. Elève dynamique, oui certainement, car la France veut continuer d'être une force d'impulsion en Europe et aider à donner à l'Europe toute sa place dans le monde. Je vous remercie par avance pour votre contribution à ce projet. (source http://www.diplomatie.gouv.fr, le 24 octobre 2003)