Déclaration de Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, sur le statut d'autonomie de la Polynésie française, à l'Assemblée nationale le 13 janvier 2004.
Date: 2004-01-13
Orateur: Brigitte Girardin
Fonction: FRANCE. Ministre de l'outre-mer

Le projet de loi organique et le projet de loi ordinaire qui vous sont soumis, tels qu'adoptés par le Sénat en première lecture, sont la première traduction, sur le plan législatif, des nouvelles dispositions de l'article 74 de la Constitution consacrées aux collectivités d'Outre-mer. La loi constitutionnelle du 28 mars 2003, a supprimé la catégorie des Territoires d'Outre-mer, que les évolutions statutaires récentes avaient peu à peu vidé de sa substance, et y a substitué celle des collectivités d'Outre-mer régies par l'article 74 dont certaines peuvent être dotées de l'autonomie. Ces collectivités d'Outre-mer se caractérisent principalement par la grande souplesse ouverte par le texte constitutionnel quant à leur régime législatif (qui peut osciller de la spécialité législative la plus étendue à la quasi-identité), quant à l'organisation de leurs institutions et quant à la répartition des compétences entre ces collectivités et l'Etat, cette répartition des compétences pouvant conduire à autoriser ces collectivités à intervenir dans des domaines qui, en métropole, relèvent du Législateur. C'était d'ailleurs déjà le cas, pour les anciens Territoires d'Outre-mer, depuis 1946. Les collectivités d'Outre-mer de l'article 74 appartiennent par ailleurs aux collectivités territoriales de la République dont elles forment une catégorie : les dispositions générales du titre XII leur sont donc pleinement applicables, et d'abord le principe de libre administration par une assemblée délibérante élue, mais aussi celui de la libre disposition de leurs ressources, ou encore l'interdiction de la tutelle d'une collectivité sur une autre. Le représentant de l'Etat, représentant de chacun des membres du Gouvernement, doit naturellement y exercer ses attributions de garant des intérêts nationaux, du respect des lois et du contrôle administratif dans des conditions équivalentes à celles qui prévalent en métropole. La Polynésie française est un territoire d'Outre-mer depuis 1946. Avec les statuts de 1976, et de 1984, elle a considérablement accru sa liberté d'action au sein de la République. La loi organique du 12 avril 1996 a pris acte de cette évolution en lui accordant un statut de très large décentralisation, qualifié " d'autonomie " par la loi organique elle-même. C'est donc très logiquement et dans la suite de ces précédentes évolutions que le présent projet de loi organique accorde à la Polynésie française un statut d'autonomie en se fondant sur l'article 74 révisé de la Constitution qui consacre désormais cette notion. Le projet de loi organique ouvre en conséquence à la Polynésie française le bénéfice de l'ensemble des dispositions contenues dans l'article 74 pour les collectivités qui sont qualifiées d'autonomes. La Polynésie française, en demeurant régie par l'article 74, ne change pas de régime : l'adoption du présent statut n'est donc pas subordonnée au consentement préalable des électeurs, laquelle n'est requise par la Constitution que dans le cas de changement du régime de l'article 74 vers celui de l'article 73, ou l'inverse. Les actes de l'assemblée délibérante de la Polynésie française qui interviennent dans le domaine de la loi seront soumis à un contrôle juridictionnel que la Constitution qualifie de " spécifique " et qui sera exercé directement devant le Conseil d'Etat, sous certaines conditions qui distinguent ce contrôle du contrôle de légalité de droit commun. Le droit au recours juridictionnel effectif garanti par la Constitution et par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme est préservé et ces actes demeureront soumis aux principes généraux du droit. En revanche, les autres délibérations de l'Assemblée de la Polynésie française, de même que les actes du gouvernement local, continueront de relever du régime contentieux de droit commun, qui est celui des actes administratifs ordinaires. La Polynésie française pourra également voir ses compétences protégées contre des empiètements subreptices du Législateur, qui interviendraient postérieurement à l'adoption du présent statut. Dans l'état actuel du droit, en effet, une loi promulguée et contraire à la répartition des compétences résultant de la loi organique antérieure ne peut pas être remise en cause. Désormais, le Conseil constitutionnel, saisi par les autorités locales, pourra constater un tel empiètement et " déclasser " les dispositions litigieuses, qui pourront ainsi être modifiées par l'Assemblée de la Polynésie française. Dans les domaines, très sensibles localement, de l'emploi, de l'établissement pour l'exercice d'une activité professionnelle et de la protection du patrimoine foncier, l'article 74, dixième alinéa, autorise une collectivité d'Outre-mer à prendre des mesures justifiées par les nécessités locales en faveur de sa population. Les articles 18 et 19 du projet de loi organique mettent en uvre ce principe. Il reviendra à la Polynésie française de justifier pour chaque secteur ou type d'activité les critères objectifs et rationnels qui fondent les mesures envisagées. En matière foncière, c'est un droit de préemption qui pourra s'exercer à l'égard de certaines transactions entre vifs, ce qui exclut bien évidemment les transactions par héritage. Le Gouvernement considère que l'adoption par le Sénat d'un amendement qui ouvre le bénéfice de ces mesures de protection aux personnes nées en Polynésie française reflète la volonté du Constituant. Dans tous les cas, les nécessités locales, formulation issue de la Convention européenne des droits de l'homme, devront donc être explicitement précisées sous le contrôle du juge, à qui il appartiendra de se prononcer sur la constitutionnalité des mesures prises, tant au niveau de la réglementation générale que de l'application individuelle, ainsi que sur leur conformité aux engagements internationaux de la France. La Polynésie française pourra également participer sous le contrôle de l'Etat à l'exercice de certaines compétences dites " régaliennes " que la Constitution " sanctuarise " au bénéfice de l'Etat. Le projet de loi organique organise les modalités de cette procédure nouvelle de participation. Il en fixe le champ d'application : édiction de normes, y compris dans le domaine législatif, missions de sécurité publique, constatation et recherche des infractions, politique étrangère. Il définit également les modalités selon lesquelles s'exerce le contrôle de l'Etat sur les actes de la Polynésie française dans ces matières. Ainsi qu'il a été précisé lors des débats qui ont précédé l'adoption de la loi constitutionnelle, ce contrôle de l'Etat pourra s'exercer pour des motifs de légalité comme pour des motifs de pure opportunité. Ainsi, dans le domaine normatif, les propositions de la Polynésie française dans le domaine législatif ou réglementaire, qui ne pourront d'ailleurs porter que sur les matières limitativement énumérées à l'article 31, devront être approuvées par décret. Le Gouvernement a fait adopter par le Sénat un amendement qui instaure une obligation de ratification expresse par le Parlement, dans le délai de 18 mois, des décrets approuvant un acte local intervenant dans le domaine de la loi. Ainsi, la Polynésie française pourra-t-elle plus facilement obtenir l'adoption de règles destinées à permettre la recherche et la constatation des infractions de polices spéciales, sous la réserve, essentielle, que ces règles devront respecter les garanties accordées sur l'ensemble du territoire national en matière de libertés publiques. Les agents de la Polynésie française qui participeront à de telles missions de recherche et de constatation des infractions devront être agréés par l'autorité judiciaire et assermentés. Ainsi sera réglée la question, récurrente et frustrante, de l'inapplication des réglementations locales par défaut de transposition locale par les autorités de l'Etat des règles relatives à la recherche et à la constatation des infractions. Cette inaction de l'Etat conduisait inévitablement à des demandes sans cesse croissantes de transferts de compétence. Dans le domaine de la sécurité publique, les agents de la Polynésie française pourront intervenir sur le terrain à la seule initiative du haut commissaire de la République, sous l'autorité opérationnelle des autorités de la police nationale ou de la gendarmerie et dans des conditions strictement encadrées. Dans le domaine de la politique étrangère, le projet de loi permet d'associer la Polynésie française aux procédures de conclusion des engagements internationaux de la France, y compris dans le domaine des compétences de la Polynésie française. Les engagements internationaux ainsi conclus seront ensuite soumis aux procédures d'approbation ou de ratification prévues par la Constitution. Les prérogatives du Chef de l'Etat et du Gouvernement de la République sont donc préservées, mais la Polynésie française acquière une légitime liberté de manuvre qui lui permettra de participer au rayonnement de la France dans le Pacifique. Le projet de loi procède par ailleurs à une extension substantielle des compétences propres de la Polynésie française : ainsi, dans le domaine du droit civil, avec le transfert aux autorités locales des matières autres que celles liées à l'état des personnes, à l'autorité parentale et aux régimes matrimoniaux ; en droit commercial et en droit du travail, qui sont intégralement transférés à la Polynésie française ; ou encore dans le domaine des liaisons aériennes, du statut des navires ou de la sécurité maritime. Il n'est procédé, dans le sens inverse, au retour vers l'Etat que de la protection judiciaire de la jeunesse, à la demande des autorités locales. De façon générale, le projet de loi organique s'efforce de trancher les difficultés créées à la suite d'interprétations jurisprudentielles peu favorables à l'autonomie territoriale en précisant ou en réécrivant les dispositions législatives antérieures qui le nécessitent. Outre le mécanisme précédemment décrit de protection des compétences de la Polynésie française par le Conseil constitutionnel, le projet de loi organique accroît donc considérablement les compétences locales. Pour autant, l'Etat ne se dessaisit pas de ses compétences les plus éminentes, notamment dans le domaine des droits et libertés. Ainsi, l'article 14 apporte-t-il d'utiles précisions quant aux attributions du Médiateur de la République ou du Défenseur des Enfants, quant à la sécurité et à l'ordre publics, ou encore dans le domaine de la défense nationale. De même, les compétences de l'Etat en matière communale sont-elles davantage explicitées. Le transfert à la Polynésie française du droit commercial ne fera pas obstacle à ce que l'Etat, compétent par ailleurs en matière bancaire, continue de fixer les obligations applicables en matière de lutte contre le blanchiment et la circulation illicite des capitaux. Le contrôle de légalité pourra s'exercer dans de meilleures conditions, avec la fixation d'une liste d'actes soumis à l'obligation de transmission au haut-commissaire de la République, liste qui n'existe pas aujourd'hui. Le référé-suspension sera désormais applicable dans le cadre du contrôle de légalité ; il aura un effet suspensif de plein droit dans certaines matières tel l'urbanisme, comme c'est le cas en métropole depuis 1993. Le déféré " défense nationale " qui n'existait pas, est également étendu. Les pouvoirs de contrôle de la Chambre territoriale des comptes sont alignés sur ceux qui résultent, pour la métropole, des évolutions législatives les plus récentes et notamment de la loi du 21 décembre 2001. Dans le domaine de la démocratie locale, l'équilibre général des institutions locales n'est pas bouleversé par rapport au statut du 12 avril 1996. Il est, de manière générale, amélioré dans le domaine des droits des élus, des compétences des communes et du contrôle de légalité. Ainsi, les conditions d'exercice de la vie politique locale sont-elles modernisées, pour rejoindre le droit commun des collectivités territoriales : le droit à l'information des membres de l'assemblée est clairement proclamé, de même qu'est reconnu le droit de créer des groupes politiques, dont les moyens seront précisés dans le règlement intérieur. Sous le contrôle du juge, à la différence du statut actuel, la commission permanente ne pourra plus se voir renvoyer, durant l'intersession, les textes intervenant dans le domaine de la loi. Ceux-ci ne pourront être adoptés que dans le cadre d'une procédure solennelle, à la majorité absolue des membres de l'assemblée. Les membres de l'assemblée devront être informés, dans les meilleurs délais, des décisions juridictionnelles administratives ou judiciaires intéressant la légalité les actes des institutions de la Polynésie française. Le Conseil économique, social et culturel pourra désormais se saisir pour avis de tous les textes, y compris ceux en discussion devant l'Assemblée de la Polynésie française, ce qu'il ne pouvait pas faire précédemment. Sa composition et ses règles de fonctionnement seront fixés par l'assemblée de la Polynésie française et non plus par des arrêtés du conseil des ministres. Le Gouvernement est favorable à l'extension de l'obligation de consultation de cette assemblée aux actes dénommés " lois du pays ". Le nombre d'élus requis pour le dépôt d'une motion de censure est abaissé. Les droits des élus de Polynésie française sont ainsi confortés comme ils ne l'ont jamais été précédemment. Le référendum local décisionnel et le droit de pétition des électeurs sont instaurés. Il me faut également mentionner les communes de la Polynésie française, auquel le projet de statut accorde une place considérable et dont il renforce clairement les compétences et modernise l'organisation. Dès lors que la Polynésie française exerce une compétence de droit commun et l'Etat une compétence d'attribution, il importait que soit garantie aux communes une " réserve minimale de compétences " qui soit opposable aux autorités territoriales. Une fiscalité directe assurant des ressources propres aux communes devra être instaurée par la Polynésie française. De même, les communes pourront désormais se voir déléguer l'exercice de diverses compétences dans le domaine de l'énergie, de l'assainissement ou de l'urbanisme. Le projet de loi organique donne ainsi toute sa portée, en Polynésie française, au principe constitutionnel qui prohibe toute tutelle d'une collectivité sur une autre. Le projet de loi ordinaire habilite le Gouvernement à compléter le code général des collectivités territoriales pour y insérer les dispositions relatives aux communes de la Polynésie française : l'actuel code des communes appliqué localement, incomplet et obsolète, sera donc remplacé par un cadre juridique modernisé qui alignera les communes polynésiennes sur le régime communal de droit commun, avec, notamment, la transformation de la tutelle, toujours en vigueur, en contrôle juridictionnel a posteriori. Les agents des communes se verront dotés d'un statut moderne qui garantira leurs droits, et aussi la neutralité des règles de recrutement. Ce statut fera l'objet d'une ordonnance. La Constitution révisée permet de prendre en compte les légitimes aspirations des Polynésiens à se gouverner librement dans le cadre de la République. Elle autorise les plus larges transferts de compétence, étant entendu, toutefois, que les matières dites " régaliennes " sont sanctuarisées au profit de l'Etat et que, si celui-ci peut en déléguer l'usage, c'est toujours sous son étroit contrôle. Ainsi, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les Députés, le présent projet de loi organique et le projet de loi ordinaire qui le complète procèdent-ils, dans le respect des dispositions de la Constitution révisée par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, à une profonde modernisation du cadre statutaire de la Polynésie française, dont l'autonomie au sein de la République est tout à la fois consacrée, étendue, protégée et encadrée. C'est bien le moins, s'agissant d'une collectivité située à 20 000 km de la métropole, et dont la population, pour être profondément attachée à la République, n'en est pas moins, et c'est légitime, soucieuse de préserver ses traditions, sa culture et sa langue. Les projets de loi soumis à votre délibération confortent la place de la Polynésie française comme partie intégrante de la République, nominativement désignée à l'article 72-3 de la Constitution qui consacre solennellement cette appartenance, à laquelle seule une révision de la Constitution pourrait mettre fin. A la différence du statut qui aurait pu voir le jour si le projet de révision constitutionnelle adopté par les deux assemblées dans les mêmes termes en 1999 avait été ratifié, la Polynésie française, même dotée de l'autonomie la plus large, demeure une collectivité territoriale régie par le titre XII de la Constitution : elle ne fait pas l'objet de dispositions particulières. Ses compétences s'exercent dans le respect des principes de l'unité de l'Etat, y compris - et surtout - en matière internationale, alors que le projet de 1999 entamait sérieusement l'unité de l'action extérieure de l'Etat. Les citoyens français qui résident en Polynésie française pourront sans doute bénéficier de mesures de protection particulières, prévues par l'article 74. Mais, à la différence de la " citoyenneté " locale envisagée par le projet précédent, ces mesures n'ont rien d'automatique et, je l'ai déjà souligné, elles devront être justifiées par les nécessités locales. On s'est donc radicalement éloigné d'un mécanisme d'exclusion au profit d'une logique de protection. La notion de " citoyenneté locale " n'a d'ailleurs pas de sens dans notre tradition républicaine et, si elle existe en Nouvelle-Calédonie, il convient de rappeler que c'est seulement à titre transitoire, dans le cadre d'un processus politique particulier limité à ce territoire et fondé sur la restriction du droit de suffrage. Il fallait rompre avec cette tendance à la parcellisation de la citoyenneté française qui ne pouvait que porter en germes de graves atteintes à l'unité du peuple français. De même, la Constitution révisée n'a pas entendu conférer aux collectivités d'Outre-mer dotées de l'autonomie un quelconque pouvoir législatif ; elle vise seulement, en soumettant leurs actes à un contrôle juridictionnel " spécifique ", à leur permettre de s'affranchir de contraintes jurisprudentielles qui restreignaient par trop leur liberté d'action, notamment par la prohibition de la rétroactivité des règlements. Il n'est donc pas porté atteinte, par le présent statut, à l'unité du pouvoir législatif de la Nation. Pour autant, les collectivités d'Outre-mer disposent d'une très large capacité de réglementation dans le domaine de la loi. Voilà donc l'inspiration qui a présidé à l'élaboration des deux projets de loi qui vous sont soumis et sur lesquels votre Commission des lois, qui a accompli un travail tout à fait excellent que je tiens à saluer, vous propose d'apporter des corrections avec lesquelles le Gouvernement est très largement d'accord, je puis d'ores et déjà vous l'indiquer, Monsieur le Président. Ce dernier projet de statut d'autonomie de la Polynésie française, permettra à cette collectivité d'Outre-mer de se gouverner librement et démocratiquement dans le cadre de la République. Il consacre ainsi, à un degré rarement atteint, une décentralisation particulièrement avancée, justifiée pour un territoire très éloigné de la métropole par la géographie mais passionnément attachée à la République par l'histoire et par le cur. (source http://www.outre-mer.gouv.fr, le 14 janvier 2004)