Déclaration de M. Jean-François Copé, ministre délégué à l'intérieur, porte-parole du Gouvernement, sur le projet de loi de finances pour 2005 notamment la réforme de la DGF et des dotations de péréquation et la compensation des transferts de compétences 
Date: 2004-09-21
Orateur: Jean-François Cope
Fonction: FRANCE. Ministre délégué à l'intérieur, porte-parole du gouvernement

Messieurs les membres du comité des finances locales, Mesdames et Messieurs, Pour la première fois depuis que j'ai pris mes fonctions au ministère de l'Intérieur, nous vous présentons avec mon collègue Dominique Bussereau, les grandes lignes du projet de loi de finances pour 2005 et plus particulièrement son volet "collectivités locales". Cette présentation, prévue par la loi, est un des moments forts de la vie de votre Comité et fait de lui l'interlocuteur privilégié du Gouvernement sur tous les sujets financiers. Cette année, les conditions dans lesquelles nous nous réunissons sont un peu particulières car, comme j'ai eu l'occasion de venir vous en parler au cours d'une précédente séance, j'ai contesté devant le Conseil d'Etat la régularité de l'élection de votre président. Mais nous avons néanmoins tenu, avec mon collègue du budget, à vous présenter dans les formes habituelles ce projet de loi de finances. Il prend aujourd'hui un relief particulier puisqu'il contient des articles relatifs à la réforme des critères d'attribution de la dotation globale de fonctionnement (DGF), j'aurais l'occasion d'y revenir plus en détail tout à l'heure. Le contexte dans lequel doit s'inscrire la loi de finances et notamment sa partie collectivités locales, a beaucoup changé depuis deux ans. En effet, la révision de la constitution en mars 2003 a consacré un certain nombre de principes qui s'imposent au gouvernement avec plus de force encore qu'auparavant et je me suis engagé à les mettre en uvre avec détermination. Ces principes trouvent tous cette année une application concrète sans comparaison possible avec les pratiques passées. Je vous les rappelle brièvement : - le principe d'autonomie financière des collectivités territoriales consacré par la constitution a été défini et précisé par la loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004. L'engagement pris par le Gouvernement que le seuil d'autonomie financière des collectivités territoriales ne pourra pas descendre en dessous du plancher constaté en 2003 est une avancée majeure apportée par cette loi. Comme nous le verrons plus loin, le transfert de fiscalité aux collectivités locales prévu par le projet de loi de finances 2005 pour compenser les transferts de compétences de la loi "libertés et responsabilités locales" est une première application de cet engagement. - le principe de compensation à l'euro près des dépenses liées à des transferts, créations ou extensions de compétences trouve lui aussi une application concrète immédiate, d'une part à travers les modalités de calcul des compensations prévues dans le texte même de la loi du 13 août 2004 "libertés et responsabilités locales" et notamment l'intervention d'une Commission Consultative d'Evaluation des Charges (CCEC) réformée pour fixer les montants définitifs, d'autre part à travers l'inscription dans le projet de loi de finances de montants provisionnels correspondants aux transferts qui doivent avoir lieu en 2005. - enfin, le principe de péréquation est mis en uvre à travers la réforme des critères d'attribution des dotations que nous proposons, dans le droit fil des conclusions contenues dans le rapport du 28 avril du groupe du travail du CFL qui s'était consacré à cette question. Elle vise à accentuer le caractère péréquateur des dotations. Comme vous l'a indiqué Dominique Bussereau, nous sommes dans un contexte budgétaire difficile, même si les indicateurs économiques semblent s'améliorer et que la reprise de l'activité crée de la croissance. Malgré ce contexte, le Gouvernement a eu à cur de respecter ses engagements vis à vis des collectivités territoriales et de leur consacrer les sommes nécessaires à la mise en uvre des principes constitutionnels que j'ai rappelés tout à l'heure. Ainsi, trois engagements majeurs sont tenus dans le projet de loi finances qui vous est présenté aujourd'hui : - 1) Cette année encore, l'Etat ne remet pas en cause les règles du jeu et a décidé de reconduire le contrat de croissance et de solidarité dans les mêmes conditions qu'en 2004 ; - 2) L'augmentation significative du volume des dotations du fait de la reconduction de ces règles d'indexation permet de dégager des marges de manuvre importantes pour mener une vraie politique de péréquation qui se traduit par la réforme des dotations que nous proposons ; - 3) Le PLF prévoit la compensation des premiers transferts de compétences vers les collectivités locales par l'attribution d'une part de fiscalité d'Etat et non par des dotations, afin de respecter l'autonomie financière des collectivités. 1) La reconduction du contrat de croissance et de solidarité Malgré les restrictions imposées aux finances de l'Etat dans un contexte budgétaire difficile, que vient de vous rappeler Dominique Bussereau, les règles d'indexation des dotations aux collectivités locales (inflation plus 33 % du PIB pour l'enveloppe normée) seront à nouveau reconduites en 2005. C'est un effort substantiel car il porte, je vous le rappelle, sur environ 60 milliards d'euros, soit un cinquième du budget de l'Etat. Je vous rappelle aussi que comme l'année dernière, le Premier Ministre a posé pour les dépenses de l'Etat, la règle d'une progression limitée à la seule inflation. Une fois encore, les collectivités territoriales bénéficient d'un traitement particulier qui vise à vous démontrer, s'il en était besoin, que l'Etat souhaite établir avec vous des relations fondées sur la confiance. Ainsi, avec une hypothèse d'inflation pour 2005 de 1,8 % et une progression du PIB de 2,5 % et compte tenu de la révision à la hausse de ces mêmes indices pour 2004 (respectivement 1,7 % et 2,5 %), l'enveloppe du contrat de croissance progressera de 2,87 %, contre 1,7 % en 2004 et 2,3 % en 2003. Au sein de cette enveloppe, chaque dotation évolue selon ses propres règles d'indexation, le respect de la norme globale d'évolution étant assuré par un ajustement de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), qui connaîtra une baisse de 10,64 % en 2005. Au total, l'enveloppe normée atteindra 43,903 Mds en 2005, hors ajustements. Au sein de cette enveloppe, la dotation globale de fonctionnement qui représente environ 85 % du montant sera indexée sur l'inflation et 50 % de la croissance. En 2005, l'indice d'évolution de la DGF devrait s'établir à 3,29 %, contre 1,93 % en 2004. Au total, le montant de la DGF atteindra 37,949 Mds en 2005, contre 36,740 Mds en 2004 (soit +1 209 M). Le Gouvernement souhaite profiter de l'indexation très favorable de l'ensemble du contrat de croissance et de solidarité, et en son sein, de celle de la DGF, pour mettre en place une véritable politique de péréquation à travers une réforme des critères d'attribution de la DGF. 2) La réforme de la DGF pour mettre en place une véritable politique de péréquation Comme vous le savez, la loi de finances pour 2004 a refondu l'architecture des dotations pour les rendre plus lisibles, et permettre d'accroître les flux annuels alimentant la péréquation. La réforme des règles internes de répartition des dotations pour en renforcer l'intensité péréquatrice constitue donc la deuxième étape de la démarche du Gouvernement. Elle s'appuie, comme je vous l'ai dit tout à l'heure, en grande partie sur le rapport du Comité des finances locales, adopté le 28 avril 2004. Avant d'en présenter les grandes lignes, je souhaite profiter de l'occasion qui m'est donnée aujourd'hui pour saluer l'exceptionnel travail qui a été fait par votre comité sur ce dossier. Vos propositions ont largement inspiré le projet du Gouvernement et je remercie tous ceux qui ont participé à ces travaux et tout particulièrement le Président Fourcade qui les a conduit avec le talent que nous lui connaissons et reconnaissons tous. 2.1 La réforme de la DGF des communes 2.1.1 Réforme de la dotation forfaitaire Avec 13,6 milliards d'euros en 2004, la dotation forfaitaire constitue le socle de la participation de l'Etat au financement des budgets locaux. Sa réforme, qui sera entièrement financée sur la progression favorable de la DGF, s'organise autour des principes de lisibilité, d'équité, et de stabilité : - mise en place d'une dotation de base de 50 à 125 euros par habitant en fonction croissante de la taille des communes. Deux communes de même taille auront donc le même montant de dotation de base par habitant. L'écart de 1 à 2,5 correspond à la variation constatée du niveau de charges de fonctionnement par habitant : elles augmentent avec la taille des communes, compte tenu des charges de centralité. - mise en place d'une dotation proportionnelle à la superficie de 3 par hectare. Elle est bien entendu plus élevée, ramenée au nombre d'habitants, pour les communes rurales, dont la densité de population est plus faible qu'en milieu urbain. Elle sera plafonnée et ne pourra être supérieure à la dotation de base - création d'un complément de garantie assurant que chaque commune retrouvera au moins en 2005 le montant de sa dotation forfaitaire 2004. Les dotations de base et la dotation de superficie évolueront selon un taux d'indexation très favorable, fixé par le CFL, pouvant aller jusqu'à 75 % du taux de croissance de la DGF. Aujourd'hui, vous le savez, les textes prévoient que le CFL fixe son évolution entre seulement 45 % et 55 % du taux de croissance de la DGF. Le complément de garantie évoluera également selon un taux fixé par la CFL égal au plus à 50 % de la croissance de la DGF. 2.1.2. Réforme des dotations de péréquation Pour être efficaces, les dotations de péréquation doivent être réparties en fonction de critères qui permettent de mesurer le mieux possible les inégalités de ressources et de charges. ? S'agissant de l'actuel potentiel fiscal, il ne tient pas compte de la richesse tirée par les collectivités de certaines dotations versées par l'Etat de manière régulière et mécanique, et qui sont un élément essentiel pour équilibrer leurs budgets. C'est pourquoi la réforme propose de le remplacer par un potentiel financier qui comprend l'actuel potentiel fiscal auquel sera ajoutée la dotation forfaitaire pour chaque catégorie de collectivités. ? Pour des dotations de solidarité : C'est le cur de la réforme qui vous est présentée aujourd'hui, nous souhaitons utiliser les marges de manuvre dégagées par la reconduction du contrat pour intensifier la péréquation à travers notamment la DSU et la DSR. - Pour la DSU, le projet de loi de programmation renforçant la cohésion sociale prévoit un effort sans précédent de croissance de cette dotation, soit 120 M par an pendant 5 ans. La DSU doublera en 5 ans. Sa croissance sera dirigée principalement vers les communes caractérisées par une proportion importante de la population en ZUS et en zone franche urbaine. Nous avons veillé à ce qu'aucune collectivité ne soit perdante dans le cadre de cette réforme. - Pour la DSR, un effort comparable à celui entrepris pour la DSU sera effectué, dans le respect des choix du CFL. La préservation de l'indexation de la DGF doit permettre en 2005 une progression de la DSR au même rythme que celui de la DSU, soit près de 20 %. Plus précisément, un effort particulier est entrepris s'agissant de la DSR bourgs-centres, en particulier celles classées en zone de revitalisation rurale (ZRR). - les modifications liées à la DNP sont de portée limitée. Comme pour les autres dotations, le potentiel financier sera utilisé pour son calcul. Bien entendu, ces mesures ont des effets redistributeurs entre collectivités : c'est l'objet même du renforcement de la péréquation que de concentrer davantage l'effort sur les collectivités les plus défavorisées. 2.2 La réforme de la DGF des EPCI 2.2.1- Tout d'abord, elle vise à soutenir davantage l'intercommunalité en milieu rural à travers trois mesures : - un rattrapage de la dotation d'intercommunalité des communautés de communes (CC). Actuellement les écarts de dotation vont de 1 à 2 entre les CC 4 taxes (environ 20 euros/ habitants ) et les Communautés d'agglomération (CA) (40 euros /habitants). L'écart est également important pour les CC à TPU (20,3 pour les CC qui n'ont pas la bonification liée à l'exercice d'un certain nombre de compétences, et 28,23 pour celles ayant la DGF "bonifiée"). Les règles d'indexation minimale ne sont pas très favorables : seules les CC à TPU "bonifiée" ont une indexation minimale garantie sur au moins l'inflation. - Désormais le taux de croissance de la DGF par habitant des CC sera compris entre 120 % et 140 % du taux retenu pour les Communautés d'Agglomération ;. - la suppression de l'écrêtement subi par les CC 4 taxes lorsque leur dotation d'intercommunalité augmentait de plus de 20 %. Cet écrêtement a atteint 10 M en 2004. Il n'encourageait pas à un renforcement rapide de l'intégration des CC qui voulaient donner un coup d'accélérateur au groupement. Les CC 4 taxes étaient les seules à subir une telle mesure. Il était donc équitable d'en envisager la suppression. - la suppression de la notion de dépenses de transferts dans le CIF des CC 4 taxes. Les dépenses de transferts ne corrigeaient que marginalement le CIF de ces CC. Elles constituaient néanmoins un élément d'incertitude et d'instabilité, compte tenu des difficultés liées à leur recensement. Il est donc proposé de les supprimer. 2.2.2- Ensuite, elle doit renforcer la prévisibilité de la dotation d'intercommunalité : Avec près de 2 milliards d'euros, la dotation d'intercommunalité représente un effort très important de l'Etat envers les structures intercommunales. - la simplification du coefficient d'intégration fiscal(CIF) : les deux seules dépenses de transfert qui seront désormais prises en compte dans le calcul du CIF pour les CC à TPU et les CA seront l'attribution de compensation (AC) et la dotation de solidarité communautaire (DSC). - l'augmentation du poids de la dotation de base dans le calcul de la dotation : actuellement la dotation de base représente 15 % de la dotation d'intercommunalité de chaque catégorie de groupement, et la dotation de péréquation 85 %. Le rééquilibrage souhaité par le CFL (passage à une proportion de 30 %-70 %) a été opéré. Cette mesure donne plus de visibilité aux EPCI car la dotation de base est moins instable que la dotation de péréquation, car elle n'est répartie qu'en fonction de la population et du CIF, qui est lui-même rendu plus prévisible par les réformes vues plus haut. - la création d'une garantie liée à l'atteinte d'un certain niveau de CIF en valeur absolue et non en valeur relative. L'instabilité de la dotation d'intercommunalité de chaque EPCI tient notamment au fait qu'elle dépend non seulement de ses données propres (CIF, potentiel fiscal (PF)), mais des données moyennes de sa catégorie. Or le CIF et le PF moyens d'une catégorie de groupements peuvent évoluer fortement d'une année sur l'autre. En 2004 par exemple, le CIF des CC 4 taxes a progressé de plus de 9 %. Il existe actuellement une garantie favorable pour les EPCI dont le CIF est supérieur au double de la moyenne du CIF de leur catégorie. Cette garantie reproduit les inconvénients qu'elle est censée corriger : elle dépend non seulement des données propres au groupement, mais aussi des données moyennes de la catégorie. C'est pourquoi, pour y remédier à ces effets pervers, il est prévu dans la réforme que bénéficieront de la garantie les EPCI qui atteignent un certain niveau de CIF déterminé en valeur absolue. 2.3 La réforme de la DGF des départements ? La dotation forfaitaire des départements, à l'instar de celle des communes, tiendra mieux compte de l'évolution des charges liées à la population : une dotation de base de 70 par habitant est créée. ? Un complément de garantie assure qu'aucune collectivité ne voit sa dotation diminuer. ? En matière de dotations de péréquation départementales, 2 mesures principales sont prévues 2.3.1 Le passage au potentiel financier Pour les départements, la partie strictement fiscale de ce nouvel indicateur calculé comme pour les communes sera également élargie : les droits de mutation à titre onéreux (plus de 4 milliards d'euros) seront désormais pris en compte dans le calcul du potentiel financier. 2.3.2 La réorganisation des dotations de péréquation Le rapport du Commissariat général au Plan d'août 2003 a bien montré que la dotation de péréquation actuelle était très peu péréquatrice. La réforme prévoit donc de la supprimer au profit d'un élargissement du nombre de départements bénéficiaires de la DFM, qui connaissait des effets de seuils jusqu'à présent, et de la création d'une dotation de péréquation urbaine. Les départements éligibles à la DFM auront une garantie de progression minimale de +6% par rapport au montant consolidé de leurs dotations de péréquation 2004 (dotation de péréquation 2004 + le cas échéant DFM 2004). Je souhaite insister sur un point qui a pu inquiéter certains élus : la création de la dotation de péréquation urbaine sera exclusivement financée à partir de l'ancienne dotation de péréquation et grâce à la croissance de la masse, et en aucun cas au détriment des départements ruraux. 2.3 La DGF des régions A ce stade, je n'ai pas souhaité proposer de réforme pour la DGF des régions. En effet, de création récente par la loi de finances 2004, les modalités de la réforme de ses critères d'attribution n'ont pas fait l'objet d'un travail approfondi de la part du CFL et j'ai souhaité engager une concertation avec les représentants des régions avant d'envisager toute mesure. J'ai d'ailleurs rendez-vous avec Alain Rousset et l'ARF pour discuter de cette question le 29 septembre prochain. => En résumé la réforme que nous proposons est équilibrée, elle introduit plus d'équité dans le dispositif des dotations, respecte les équilibres entre l'urbain et le rural, elle accentue la péréquation dans des proportions jamais égalées jusqu'à aujourd'hui. Elle donne tout son sens au principe désormais constitutionnel de péréquation. 3) La compensation des transferts de compétences liés à la loi "libertés et responsabilités locales" Comme le Gouvernement s'y était engagé, le projet de loi de finances prévoit le financement des transferts de compétences par le transfert aux collectivités locales de ressources fiscales, constituant des ressources propres au sens de la loi organique du 29 juillet 2004 relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales. Dès 2005, première année de l'application de la loi, les régions bénéficieront de l'affectation d'une part de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) pour compenser les transferts de compétences. Ce montant sera augmenté dans les prochaines lois de finances au rythme de l'entrée en vigueur effective des transferts de compétences et de charges entre l'État et les régions. Par ailleurs, sous réserve de l'accord de nos partenaires européens, les régions pourront en moduler le taux à compter de 2006. Cette possibilité de modulation permettra aux régions de disposer d'une autonomie financière leur permettant de mener les politiques de leur choix. L'avis favorable à la demande de dérogation de la France que la Commission européenne a rendu le 15 septembre dernier indique que ce dossier a des chances raisonnables d'aboutir. De leur côté, les départements bénéficieront d'une part de la taxe sur les conventions d'assurance (TCA) contre les risques relatifs aux véhicules afin d'assurer le financement de leurs transferts de compétences par une ressource fiscale dynamique. Comme pour les régions, le montant de ce transfert d'impôt progressera significativement dans les années ultérieures en fonction de l'entrée en vigueur des transferts, et les départements pourront moduler les taux de la taxe au plus tôt à compter de 2007. De plus, je souhaite attirer votre attention sur le fait que dans le cadre de ce transfert d'impôt, l'Etat réalise un effort significatif en faveur des départements pour les aider à financer les services départementaux d'incendie et de secours, qui relèvent des compétences propres des départements. En effet, le projet de loi de finances opère un transfert supplémentaire de 900 millions d'euros de produit de la taxe sur les conventions d'assurance. Les départements pourront ainsi bénéficier du dynamisme de cette taxe, ainsi que du supplément de ressources procuré par un moindre abattement sur la dotation globale de fonctionnement. L'Etat va donc tenir ses engagements de compenser loyalement les transferts de compétences dans le cadre de la décentralisation et ce dans le respect du principe d'autonomie financière des collectivités. Comme vous le savez, les montants qui seront inscrits en loi de finances sont des provisions puisque nous ne connaissons pas encore le montant définitif des dépenses engagées par l'Etat au titre des compétences transférées en 2004. Les montants définitifs seront arrêtés après avis de la CCEC réformée qui devra commencer à travailler en tout début d'année 2005. Je crois sincèrement que ce projet de loi de finances, dans une situation budgétaire difficile, je souhaite le redire encore, illustre la parfaite loyauté du Gouvernement vis-à-vis des collectivités locales, contient la traduction concrète de tous les engagements qui ont été pris devant vous, donne aux collectivités locales tous les moyens de réussir la première étape de la décentralisation. L'effort que l'Etat fait cette année encore en faveur des collectivités territoriales doit être souligné. Il a une dimension budgétaire et financière non négligeable mais aussi une dimension qualitative puisque la péréquation va être accentuée par la réforme des dotations, dans un esprit d'équité et de solidarité. Aucun gouvernement n'avait entrepris une telle réforme depuis 1993 ! Je vous remercie. (Source http://www.interieur.gouv.fr, le 22 septembre 2004)