Déclaration de M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, sur les grandes lignes du projet de loi sur la décentralisation et la fonction publique territoriale, Paris le 9 septembre 2
Date: 2003-09-09
Orateur: Jean-Paul Delevoye
Fonction: FRANCE. Ministre de la fonction publique, de la réforme de l'État et de l'aménagement du territoire

Monsieur le Président, Messieurs les Parlementaires, Mesdames, Messieurs, Je tiens à remercier votre Président de me donner une nouvelle fois l'occasion de participer à vos travaux ainsi que Patrick DEVEDJIAN, ministre délégué aux libertés locales, de m'avoir invité à me joindre à lui pour exprimer la position du gouvernement. Je présiderai cet après-midi avec lui le Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat où nous évoquerons avec vos collègues le même thème. En l'espace de quelques mois, nous aurons eu ainsi l'occasion d'évoquer ensemble plusieurs dossiers importants annoncés par le Président de la République et mis en uvre par le gouvernement pour la présente législature, je pense aux retraites et au sujet d'aujourd'hui, la décentralisation. Votre tâche aura été lourde, tout comme celle de nos administrations dont je salue, au passage, la compétence et le travail, mais il en va ainsi de la vie politique : le gouvernement prépare ses projets, les organisations syndicales et les représentants des collectivités locales sont consultés, le Parlement en débat, la réforme se fait, enrichie des contributions des uns et des autres, confortée par la qualité du débat démocratique. Nous abordons aujourd'hui un texte qui s'inscrit dans le mouvement historique d'adaptation de nos institutions politiques et administratives. Après les avancées réalisées au début de la IIIème République avec les grandes lois sur l'autonomie des communes et des départements, un siècle s'est passé dans une relative stabilité institutionnelle avant que ne reprenne, au début des années 1980, le mouvement de décentralisation que le gouvernement a souhaité relancer et prolonger. Le projet de loi que nous allons examiner ne vous est pas inconnu. Nous avons eu déjà l'occasion d'en débattre. Je vous en rappellerai néanmoins les grandes lignes s'agissant du domaine qui relève plus particulièrement de ma compétence : le statut des personnels. Sur ce plan, le projet a été expertisé et amélioré depuis que nous l'avions abordé et je vous rendrai compte des principaux changements intervenus. Enfin, je vous ferai part des perspectives qui découleront de l'adoption de la loi tant en termes de calendrier que de modalités de mise en uvre. I - Une concertation approfondie Dès le mois de décembre 2002, nous avons eu l'occasion d'évoquer les questions touchant à la décentralisation au cours d'une séance de travail qui s'est tenue en présence de M. Patrick DEVEDJIAN, ministre délégué aux libertés locales. Cette réunion avait pour but de vous donner un éclairage sur les intentions du gouvernement. Elle devait aussi permettre de mieux situer les attentes et les préoccupations des organisations syndicales ainsi que des représentants des collectivités territoriales. A la faveur du débat sur les retraites, les évènements sociaux du printemps ont conduit à évoquer le projet de décentralisation dans un cadre ministériel, en particulier à l'éducation nationale. Comme vous le savez, le Premier ministre, à l'issue d'un comité interministériel tenu le 27 mai, avait donné mandat au ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, au ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche et au ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, d'ouvrir avec les organisations syndicales représentatives de l'éducation nationale une concertation approfondie sur les points en débat. M. SARKOZY et M. FERRY ont abordé les questions de décentralisation les 2 et 3 juin, M. FERRY et moi-même avons évoqué la situation des personnels et les perspectives de carrière à l'éducation nationale les 5 et 6 juin. A l'issue de ces rencontres, et en réponse aux sollicitations syndicales dont la contribution avait été demandée, le gouvernement a présenté, le 10 juin, une première série de mesures dont je ne rappellerai que celles qui ont un rapport avec notre sujet : - la réaffirmation, au travers d'un article additionnel au projet de loi, du caractère national de l'éducation et le souci de son développement, associé à la décentralisation ; - l'introduction d'un dispositif d'évaluation des transferts et la publication de ses résultats ; - le renvoi à la loi d'orientation sur l'école des dispositions relatives à l'expérimentation en matière d'autonomie des établissements scolaires ; - l'abandon des projets de transfert de trois catégories de personnels : les médecins scolaires, les assistants sociaux et les conseillers d'orientation psychologues ; - la création de cadres d'emplois spécifiques aux personnels TOSS dans la fonction publique territoriale ; - l'allongement de 8 à 12 mois du délai d'option offert aux personnels d'Etat pour intégrer la fonction publique territoriale. Peu après ces annonces, étaient installés trois groupes de travail propres à l'éducation nationale : l'un consacré aux " fins de carrière ", l'autre à la " diversification des carrières ", le troisième à la " décentralisation ", afin de prolonger la concertation annoncée le 27 mai. Ces groupes se sont réunis à plusieurs reprises en juin et en juillet. Les travaux du 3ème groupe (décentralisation) sont aujourd'hui terminés et ont permis d'apporter de sensibles améliorations au projet de loi que vous avez sous les yeux. Au total, la concertation conduite avec les organisations syndicales aura donc été, si l'on veut bien tenir compte des circonstances du printemps, large et efficace. Parallèlement, le gouvernement a consulté, en plus de ce Conseil, les grandes associations et les principales instances représentatives de la fonction publique territoriale. Enfin, il est évident que la concertation n'est pas terminée puisque, comme je vous l'indiquerai tout à l'heure, le dialogue social aura toute sa place dans la mise en uvre de la réforme. II - Un dispositif déjà connu Ainsi que je l'indiquais en préambule, le dispositif concernant la situation des personnels relevant des services dont les compétences seront transférées aux collectivités locales vous est déjà largement connu. J'en rappellerai néanmoins les grandes lignes. La procédure comprendra deux étapes : 1) Dans un premier temps, les personnels seront mis à la disposition des collectivités locales. La procédure comporte plusieurs phases : - la loi entre en vigueur le 1er janvier 2005 ; - un décret est publié peu après. Il approuve une convention-type de mise à disposition transitoire des services ; - dans un délai de trois mois à compter de la publication de ce décret, une ou plusieurs conventions sont signées entre le représentant de l'Etat et le chef de l'exécutif local. Cette (ou ces) convention fixe la liste précise des services ou parties de services mis à la disposition de l'autorité locale dans le ressort considéré (département, région, etc) ; - à défaut de conclusion d'une convention, un arrêté interministériel dresse la liste demandée ; - en application de cette convention ou de cet arrêté interministériel, les personnels servant dans les services mis à disposition d'une collectivité locale sont eux-mêmes mis à disposition de cette collectivité à titre provisoire. Les agents se trouvent ainsi placés, de plein droit et sans préjudice des dispositions prévues dans le code de l'éducation, sous l'autorité du chef de l'exécutif local. 2) Dans un second temps, les personnels auront à exercer un choix entre le détachement sans limitation de durée et l'intégration dans la fonction publique territoriale. La procédure est la suivante : - des décrets pris en Conseil d'Etat procèdent à la partition définitive des services (il y aura un décret par ministère) ; - dans les douze mois qui suivent la publication du décret qui les concerne, les agents titulaires de l'Etat choisissent entre la conservation de leur statut de fonctionnaire d'Etat et l'intégration dans la fonction publique territoriale ; - ceux qui ont opté pour le statut de fonctionnaires territoriaux sont intégrés -de plein droit- dans un cadre d'emplois, dans les conditions prévues par le statut correspondant. Les services accomplis par les intéressés dans leur corps d'origine sont assimilés à des services accomplis dans le cadre d'accueil. Les agents transférés bénéficieront d'un régime indemnitaire dont le niveau ne saurait être inférieur à celui dont ils disposaient au moment où ils ont quitté la fonction publique de l'Etat ; - les agents qui ont opté pour la conservation de leur qualité de fonctionnaire d'Etat sont placés en position de détachement auprès de la collectivité territoriale sans limitation de durée. Le pouvoir disciplinaire qui s'applique à eux est exercé par l'autorité d'accueil qui informe les autorités gestionnaires des sanctions prononcées ; - les fonctionnaires qui, à la date d'expiration du délai de douze mois, n'ont pas fait usage de leur droit d'option sont réputés avoir choisi le détachement sans limitation de durée et l'administration y fait droit ; - les fonctionnaires détachés sans limitation de durée auprès d'une collectivité locale peuvent, à tout moment, demander à être intégrés dans un cadre d'emploi de la fonction publique territoriale. La loi comporte des dispositions particulières pour les agents non titulaires dont la qualité d'agents de la collectivité d'accueil est reconnue à la date d'entrée en vigueur du décret procédant à la partition définitive des services. Cette reconnaissance s'opère dans le respect des stipulations du contrat initial. Les fonctionnaires relevant dans la fonction publique de l'Etat du régime du service actif conservent, à titre personnel, le bénéfice des avantages qui en découlent, quel que soit le régime de pension dont ils relèvent, à condition d'exercer dans la collectivité d'accueil des fonctions de même nature que celles qu'ils occupaient antérieurement dans les services de l'Etat. D'une manière générale, en choisissant de conserver leur statut ou d'intégrer la fonction publique territoriale, les agents titulaires feront implicitement le choix entre le régime de pensions de l'Etat et celui de la CNRACL. Il convient, à cet égard, de rappeler que la loi du 21 août 2003 a rendu tout à fait comparables les avantages prévus par chacun de ces régimes. Je ne m'attarderai pas sur la question des expérimentations, l'art. 75 du projet de loi expliquant que, pendant toute la durée de l'expérience, les personnels de l'Etat sont simplement mis à disposition de la collectivité d'accueil. III - Des interrogations prises en compte Au fil des consultations et des travaux interministériels qui se sont tenus, un certain nombre de questions sont apparues auxquelles le gouvernement a souhaité vous apporter des réponses. 1) S'agissant de l'exercice du droit d'option, je rappellerai que celui-ci avait été initialement fixé à huit mois, puis porté à 12 mois après les diverses concertations intervenues au printemps dernier. L'idée était d'offrir aux agents un délai suffisant mais raisonnable pour exercer un choix éclairé sur le devenir de leur carrière. Ce délai qui pouvait paraître court devait cependant se concevoir comme intervenant après la période de mise à disposition des personnels et des services qui est susceptible de s'étendre également sur une année. Les agents auraient donc le recul d'au moins deux ans avant d'être contraints par la loi à choisir entre le détachement sans limitation de durée et l'intégration dans la fonction publique territoriale. Vous nous avez saisis d'une proposition tendant à porter ce délai à 24 mois au motif que l'expérience de la décentralisation des années 1983-1986 avait conduit à allonger à diverses reprises ce délai. Je voudrais cependant signaler la différence qui existe entre le dispositif de l'époque et celui qui est aujourd'hui proposé. Dans le projet de loi actuel, ce qui n'était pas le cas il y a 20 ans, les agents détachés gardent, à tout moment, la possibilité de demander leur intégration dans la fonction publique territoriale. La seule différence est que, pendant la période d'exercice du droit d'option, l'intégration dans la fonction publique territoriale est de droit, alors qu'ultérieurement cette intégration est subordonnée à l'existence d'emplois d'accueil et aux règles habituelles d'intégration dans cette fonction publique. Soucieux de favoriser cette intégration, le gouvernement se déclare néanmoins favorable à l'allongement de la durée du droit d'option à deux ans. 2) S'agissant des modalités de maintien du service actif, le souci du gouvernement a toujours été de ne pas remettre en cause le régime applicable aux agents placés dans cette situation même en cas d'intégration dans la fonction publique territoriale. Ce maintien ne pouvait s'entendre que si l'agent continuait d'exercer ses fonctions dans des conditions analogues à celles auxquelles il était initialement soumis. Cette préoccupation n'avait pas pour objet d'interdire toute évolution de carrière, mais elle signifiait que, comme dans la fonction publique de l'Etat, l'agent ne pouvait bénéficier du service actif que s'il remplissait certaines conditions. La rédaction du projet de loi a suscité certaines interrogations à cet égard. Par ailleurs, elle ne prenait pas en compte la situation des agents mis à disposition ou simplement détachés. Pour répondre à ces diverses observations, une nouvelle rédaction de l'article 74 du projet de loi vous sera présentée. 3) S'agissant de la concertation locale, la loi prévoit, comme on le verra tout à l'heure, la consultation des CTP locaux des ministères concernés. Cette procédure n'est pas exclusive d'autres consultations, comme celle des CLIC, par exemple, à l'initiative des préfets. Toutefois, plusieurs organisations ont proposé de mettre en place des commissions tripartites : Etat, collectivités locales, organisations syndicales, comme il en avait existé lors de la précédente décentralisation, pour examiner et faciliter les transferts de personnels. Le gouvernement n'est pas hostile à la création de ces commissions au niveau départemental ou régional selon le cas. Leur création ne relève toutefois pas de la loi : dans la première étape de la décentralisation, elles avaient fait l'objet d'une circulaire. S'agissant d'une institution transitoire, pour la durée de mise en oeuvre de la loi, je ne vous cacherai pas la préférence du gouvernement pour une solution réglementaire aussi légère que possible, afin de permettre des ajustements rapides en cas de besoin. 4) S'agissant enfin de la mobilité des agents placés en détachement sans limitation de durée, il est utile de rappeler qu'hormis cette condition de durée, ce détachement ne présente pas de caractéristiques particulières par rapport au droit commun. L'agent conserve le droit à la mobilité mais sa position " normale " étant d'être détaché auprès d'une collectivité locale, c'est cette position qu'il retrouve à l'issue de chaque mouvement de sa carrière. IV - Les perspectives de mise en uvre de la réforme En ce qui concerne les modalités de mise en uvre de la réforme, je voudrais apporter des précisions sur deux points : le calendrier de réalisation et les garanties collectives accordées aux agents. 1 - En ce qui concerne le calendrier de la réforme, il m'est difficile de vous indiquer la date à laquelle la loi sera définitivement votée. Je sais seulement que la discussion s'engagera d'abord au Sénat. Raisonnablement, la loi devrait être adoptée et promulguée avant la fin du premier semestre 2004. Elle n'entrera, toutefois, en vigueur que le 1er janvier 2005 (art. 119). Les conventions ou arrêtés interministériels emportant mises à disposition des services n'interviendront qu'au début du premier semestre 2005. Les décrets procédant à la partition définitive des services seront pris plus tard alors que, rappelons-le, le délai d'option des personnels ne pourra s'exercer qu'à partir de la publication de ces textes. Toutefois, je le répète, les services et les personnels seront mis à disposition des collectivités locales dès la date d'entrée en vigueur de la loi, c'est-à-dire début 2005 avec des modulations possibles pour tenir compte de la spécificité des services, comme à l'éducation nationale, par exemple. 2) En ce qui concerne le dialogue social qui devra accompagner la mise en uvre de la réforme, je voudrais préciser qu'un certain nombre de dispositions sont déjà dans la loi, d'autres pourront, au besoin, y être adjointes par la voie réglementaire. La consultation des comités techniques paritaires est prévue à l'article 76. Elle sera le fait des CTP locaux pour les conventions ou les arrêtés interministériels de mise à disposition des services aux collectivités d'accueil. La consultation des CTP ministériels interviendra pour les décrets visés au III de l'article 69 qui procèderont à la partition définitive des services. Une innovation importante a été introduite à l'article 77 du projet de loi avec la création d'une commission commune au Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat et au Conseil supérieur de la fonction publique territoriale. Son rôle, bien que purement consultatif, est assez large : cette commission émet un avis sur les conventions-types visées à l'article 69, elle rend compte aux ministres compétents du déroulement des opérations de mise à disposition précédant la partition définitive des services, elle dresse un bilan des demandes d'intégration dans la fonction publique territoriale et elle propose toute mesure susceptible de garantir le bon déroulement des opérations de transfert et d'intégration des personnels. J'ai tenu à ce que cette instance d'expertise et d'observation soit instaurée afin que les mouvements de personnels prévus dans la loi, et dont dépend la réussite finale de la réforme, soient présentés et suivis en toute clarté et transparence. La réforme de l'Etat doit s'opérer au grand jour et le gouvernement ne craint pas de s'exposer à la critique constructive, aux injonctions fondées ou aux conseils avisés d'un organisme où la parité syndicale aura, comme toujours, la liberté de s'exprimer. Voilà ce que je souhaitais vous dire en introduction à notre débat qui, je l'espère, Monsieur le Président, nous permettra d'avancer sur la voie d'un projet aussi partagé que possible. (source http://www.fonction-publique.gouv.fr, le 11 septembre 2003)