Déclaration de M. Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, sur le projet de loi de décentralisation, les transferts de compétences, la fiscalité locale et l'intercommunalité, les attributions des groupements de communes et le fonctionnement des é
Date: 2003-11-19
Orateur: Patrick Devedjian
Fonction: FRANCE. Ministre délégué aux libertés locales

Avant d'en venir plus précisément à l'intercommunalité, qui a été le thème de votre atelier ce matin, je voudrais vous dire où nous en sommes du projet de décentralisation. 1. Le projet de loi relative aux responsabilités locales est passé au Sénat. Il réserve une place importante aux communes et à leurs groupements. C'est une importante étape qui vient d'être franchie. Depuis dix-huit mois, tout en procédant à la modification de la Constitution et à l'adoption de plusieurs lois organiques, cette importante loi de transfert était préparée dans la concertation. Trois semaines de débats viennent de s'achever au Sénat avec la première lecture du projet de loi relatif aux responsabilités locales. Ce texte important, de plus de cent pages, a donc fait l'objet d'un examen minutieux. 1 313 amendements ont été déposés sur le texte et le Gouvernement, dans un souci d'ouverture et de concertation, a choisi de donner un avis favorable à nombre d'entre eux. 472 ont été adoptés, améliorant et précisant ainsi les dispositifs proposés. Vos élus et votre président, Daniel Hoeffel, toujours soucieux de défendre les intérêts des communes, n'ont pas été en reste. Votre président a en particulier fait adopter un amendement affirmant la compétence de proximité qu'exercent les communes. J'en cite l'alinéa principal : " Les communes qui constituent le premier niveau d'administration publique et le premier échelon de proximité ont vocation à assurer, à égalité de droits avec la région et le département, les responsabilités qui doivent être exercées localement. " Il était utile, en effet, de rappeler que l'échelon communal est la pierre angulaire de notre réseau de collectivités locales. Je précise s'il en besoin que le Gouvernement s'est prononcé à chaque fois en fonction de l'intérêt de la mesure et non sur des critères partisans. Plusieurs amendements socialistes qui visaient à préciser ou compléter des compétences ont donc été acceptés et votés. Ainsi, à plusieurs reprises, quand une compétence de chef de file était confiée à un niveau de collectivité, il a été précisé que les orientations devaient être fixées après concertation avec les autres collectivités locales. C'est une disposition à laquelle je sais que l'AMF était particulièrement attentive. Le remboursement du FCTVA sur tous les travaux que les communes ou leurs groupements font sur les routes départementales ou nationales a aussi été décidé. Il en va de même pour les fonds de concours que vous verserez aux départements ou à l'Etat. Ils seront dorénavant directement éligibles au FCTVA. Ce point est aussi très important pour les communes et leurs groupements. Il leur permettra de régler notamment la question de la récupération de la TVA sur les voies départementales qui traversent les communes. Le projet de loi prévoyait que seuls les groupements de plus de 50 000 habitants dotés d'un PLH pouvaient demander à bénéficier de la délégation des aides à la pierre. L'AMF a souhaité que cette possibilité soit étendue à tous les groupements de communes, sans référence à un seuil démographique. Le Gouvernement s'est déclaré très favorable à cette demande qui a été adoptée par le Sénat. L'exercice de certaines compétences par les EPCI est rendu parfois difficile lorsqu'il ne s'accompagne pas du transfert du pouvoir de police correspondant, par exemple dans le domaine de la voirie (stationnement, circulation sur les voiries communautaires), des cimetières (certains cimetières sont intercommunaux mais les autorisations sont gérées par les maires) ou encore des encombrants. Le projet de loi prévoyait ainsi que les pouvoirs de police spéciale afférents aux compétences transférées pourraient aussi être délégués au président de l'EPCI si tous les maires en sont d'accord. Le Sénat a voté cette disposition en l'assortissant d'une obligation d'arrêtés conjoints. Nous avons enfin admis, gage important de loyauté, que la base de référence pour le calcul des compensations au titre des transferts de compétences serait fixée par le Parlement. Un premier dispositif a été adopté par le Sénat ; il pourra être revu dans les lectures successives en fonction des estimations qui seront faites des transferts. Ce ne sont que quelques exemples, mais, vous le voyez, le débat a été fructueux et, contrairement à ce qui a pu être dit ici ou là, les communes et leurs groupements n'ont pas été les oubliés du texte. Tout au contraire. Je souhaiterais à présent vous présenter plus précisément le projet de loi pour mettre en évidence le rôle des collectivités que vous représentez aux côtés des régions et des départements. 2. Le projet gouvernemental de décentralisation 2.1. Le Sénat a validé les grandes orientations du projet de loi Cette loi décidera de nombreux transferts de compétences aux collectivités locales, au total, plus de 130 000 fonctionnaires et environ 13 Md, soit environ un point de PIB. Notre fonctionnement administratif doit être allégé, réformé, rendu plus efficace. Pour cela, le niveau local de décision, qui bénéficie de l'autonomie financière et de décision, doit être renforcé. Car c'est l'échelon de proximité qui est le mieux en mesure de prendre les décisions qui intéressent nos concitoyens. C'est aussi celui qui peut le mieux expliquer ses décisions et les faire partager. 2.2. La loi complète les compétences que détenaient les régions dans le domaine économique et les départements dans le champ social Le projet de loi, en clarifiant la répartition des compétences, permettra aux citoyens de mieux identifier les responsables des politiques publiques et d'introduire plus de cohérence dans le fonctionnement de nos institutions. Développement du territoire Le projet de loi affirme la compétence économique des régions. Le texte leur transférera les aides économiques individuelles aux entreprises qui étaient gérées de façon déconcentrée. Il complète les crédits de la formation professionnelle en transférant notamment environ 500 millions d'euros de la commande publique de l'AFPA ainsi que les crédits des missions locales. Bien sûr, les communes pourront continuer à créer des agences de développement économique, à aider librement l'immobilier d'entreprise et pourront, par convention avec la région ou l'Etat, verser des aides directes aux entreprises Plus de cohérence régionale ne conduit pas pour autant à nier toute compétence économique aux acteurs de proximité que vous êtes. Le projet de loi donne la possibilité à toutes les communes (et non seulement, comme jusqu'à présent, aux stations de tourisme) de créer un office de tourisme sous la forme d'un établissement public industriel et commercial. L'essentiel du réseau routier national est transféré aux départements. Je suis convaincu qu'il gagnera en qualité. L'Etat n'a que trop tardé à effectuer des travaux sur certains itinéraires. Social, santé, éducation et culture En matière d'insertion, le RMI sera décentralisé aux départements à compter du 1er janvier 2004 dans un autre projet de loi et il sera mis fin à la cogestion avec l'Etat. Les départements recevront aussi les autres fonds sociaux que continuait à gérer l'Etat. Mais vous pourrez continuer à exercer les politiques sociales de proximité, soit par votre action propre, soit en appui des politiques départementales. Les personnels ouvriers, techniques et de service des collèges et des lycées seront transférés aux départements et aux régions. La réforme engagée pour les communes par Jules Ferry est donc étendue aux niveaux supérieurs. Départements et régions auront à cur de montrer que, comme vous, ils peuvent exercer cette compétence de façon satisfaisante. De meilleures conditions d'accueil de nos enfants pourront être ainsi offertes. Enfin, à titre expérimental, les mesures de protection judiciaire de la jeunesse qui relevaient de l'Etat pourront être gérées par les départements. Les communes qui connaissent les effets de la délinquance seront sensibles à l'amélioration de ce suivi de la jeunesse en difficulté. 2.3. Les villes et leurs groupements auront un rôle important à jouer dans cette nouvelle étape de la décentralisation. Le projet de loi comporte un titre entier consacré aux communes et à l'intercommunalité. Je vous ai dit tout à l'heure comment les communes et leurs groupements pourront intervenir en matière économique ou dans le logement social, mais le projet de loi comprend de nombreuses autres dispositions, qui pourront du reste encore être complétées par amendements parlementaires lors des lectures successives. Il comprend notamment une disposition d'appel à compétences permettant aux groupements de communes de demander au département ou à la région d'exercer tout ou partie leurs compétences, avec obligation pour ces collectivités de se prononcer par une délibération. Cette disposition me paraît tout à fait capitale. Les villes pourront ainsi participer à certaines compétences comme aujourd'hui déjà, pour le RMI, en liaison avec les départements. Elles pourront aussi gérer certaines portions de routes départementales, de même que l'élargissement des conditions de recours au FCTVA leur ouvrira de nouvelles possibilités d'action (elles recevront le FCTVA sur les fonds de concours et les investissements qu'elles font sur les voiries de l'Etat et des autres collectivités). Les communes ou leurs groupements pourront, au même titre que les départements et les régions, se voir transférer des ports et aéroports. Elles pourront instaurer des péages sur leurs voies (rocades,). Elles pourront aussi être candidates à l'expérimentation de la gestion des fonds européens si les régions ne sont pas elles-mêmes candidates. Elles seront associées à l'élaboration des plans départementaux d'élimination des déchets ménagers. Le projet de loi prévoit aussi de donner de nouvelles compétences aux groupements de communes. L'Etat déconcentrera aux préfets de région l'ensemble des aides à la pierre. Les préfets, en concertation avec les élus, répartiront cette enveloppe régionale entre les groupements de communes et les départements, auxquels il reviendra d'individualiser les opérations avec les entreprises et les bailleurs sociaux. Certains monuments historiques pourront être transférés en propriété aux collectivités locales ; la liste en sera fixée par un décret en Conseil d'Etat à la suite du travail d'une commission d'experts. La procédure de biens vacants, pour la reprise des immeubles à l'abandon, pourra être enclenchée par la commune, qui reprendra la propriété. Les maires pourront aussi organiser les manifestations d'accueil des étrangers ayant acquis la nationalité française. La compétence des communes dans le domaine de l'enseignement artistique est renforcée dans le projet de loi. Les communes pourront recevoir des financements départementaux et régionaux pour les aider à financer certains niveaux d'enseignement. En matière de coopération transfrontalière, le projet de loi prévoit de confier au préfet de région la compétence d'approuver l'adhésion des collectivités territoriales françaises à des groupements locaux de coopération transfrontalière, se substituant ainsi au décret en Conseil d'Etat. Il permet aussi l'adhésion de collectivités locales étrangères à des syndicats mixtes français. 2.4. Ces transferts se feront dans la loyauté Certains se sont émus de la hausse de la fiscalité locale et voudraient faire croire que c'est la décentralisation en cours qui en est responsable. Mais comme vous le savez, ce n'est pas notre projet de loi, qui n'a pas encore été adopté, qui a pu avoir une conséquence sur les hausses d'impôts qui ont été décidées par les collectivités territoriales en mars dernier ! Ces augmentations d'impôts sont au contraire les conséquences des décisions du gouvernement précédent, sur l'APA, les SDIS ou les 35 heures, qui n'avaient pas été assez compensées financièrement. Cette fois, les collectivités locales recevront la compensation financière et en personnels de ces compétences transférées, car la Constitution y oblige désormais. Elle impose en effet à l'Etat d'assurer une autonomie fiscale suffisante aux collectivités locales et de compenser justement les transferts de compétences, sous le contrôle du Conseil constitutionnel. L'application de cette loi de transfert est donc conditionnée à son respect par la prochaine loi de finances. D'ailleurs, sur le long terme, en vingt ans de décentralisation, on a assisté à un transfert d'environ deux points de PIB de la fiscalité de l'Etat vers celle des collectivités locales. Les prélèvements obligatoires Etat + collectivités territoriales ont même baissé de 0,8 point entre 1981 et 2002. Si les prélèvements obligatoires ont augmenté dans notre pays sur cette période, ce n'est pas à cause de la décentralisation et de la hausse des impôts locaux, mais parce que, dans le même temps, les prélèvements sociaux ont crû de plus de 4 points. La décentralisation, c'est donc moins d'impôts et plus d'efficacité. Non seulement la Constitution fait dorénavant obligation à l'Etat de respecter les règles du jeu, mais celui-ci s'est engagé à accompagner financièrement la mise en uvre de la décentralisation. C'est ainsi que le projet de loi de finances pour 2004 préserve les dotations aux collectivités locales en dépit d'un contexte budgétaire très difficile. Le contrat de croissance et de solidarité est reconduit selon exactement les mêmes modalités qu'en 2003. Par ailleurs, la réforme de la DGF est engagée. Afin de rendre plus lisibles et plus efficaces les transferts financiers de l'Etat, un grand nombre de dotations sont intégrées dans la DGF qui mérite dorénavant mieux son nom de dotation globale. Chaque niveau de collectivités territoriales - communes, départements et régions - percevra ainsi une DGF structurée en deux parts : une part forfaitaire et une part de péréquation. Grâce à cette globalisation, la DGF passe de 19 à 36 milliards d'euros en 2004, ce qui permet de dégager de véritables marges de manuvre pour le financement de la péréquation. L'essor de l'intercommunalité nécessitera aussi d'assurer à l'avenir aux EPCI une meilleure prévisibilité et une plus grande stabilité de leurs ressources. La seconde étape de la réforme de la DGF qui sera conduite en 2004 devra ainsi aborder la question du coefficient d'intégration fiscale et de la dotation d'intercommunalité, afin non seulement d'en garantir la pérennité, mais aussi de la rendre plus lisible et plus stable. 2.5. La décentralisation ne remet pas en cause le rôle de l'Etat qui pourra au contraire mieux exercer ses missions essentielles Loin de remettre en cause le rôle de l'Etat, l'approfondissement de la décentralisation lui permettra de mieux exercer ses missions essentielles. Les grandes missions régaliennes continueront à relever de l'Etat. A ce titre, il revient en particulier à celui-ci de veiller au respect de la loi : le contrôle de légalité est allégé (réduction de la liste des actes transmissibles) dans le projet de loi pour le rendre plus pertinent et plus efficace. L'Etat est aussi le garant de la cohésion nationale et veille à la solidarité entre les citoyens et entre les territoires. L'Etat local sera réorganisé afin de tenir compte des transferts de services qui seront placés sous la seule autorité du préfet. La déconcentration est en effet tout aussi nécessaire que la décentralisation pour que les compétences qui restent à l'Etat soient aussi gérées avec ce souci de la proximité et de la réactivité. Je sais que les maires sont très attentifs au maintien d'un Etat local efficace et réactif. 3. La loi de décentralisation comprendra un titre sur l'intercommunalité Je voudrais maintenant en venir au thème de votre atelier. L'intercommunalité permet de garder une action de proximité (le rôle du maire est pour cela indispensable) tout en développant une solidarité de territoire sans remonter nécessairement au département ou à la région. Les groupements de communes permettent un développement cohérent du territoire, sans remettre en cause les identités communales et avec une meilleure visibilité politique et plus de cohérence que les simples syndicats intercommunaux. Ils sont donc parfaitement compatibles avec le maintien des communes. Nous avons d'ailleurs refusé que l'EPCI soit à part entière dans la Constitution une collectivité locale pour bien marquer qu'il n'était pas un concurrent des communes. Le Gouvernement n'entend donc pas bouleverser un système qui a fait ses preuves. Il souhaite au contraire, par une série de mesures appropriées, en soutenir et en amplifier la dynamique. Le projet comprend vingt pages facilitant le fonctionnement des groupements de communes sous différents aspects, et je vais en présenter les points les plus importants. FAIRE EVOLUER LA CARTE INTERCOMMUNALE Le projet de loi permet, sur la base du volontariat, la fusion des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, qu'il s'agisse de communautés de communes ou d'agglomération entre elles ou de communautés urbaines avec des communautés de communes voisines. Cette mesure leur permettra d'améliorer leur assise géographique sans passer par des procédures lourdes et complexes de dissolution préalable des structures concernées. Afin de permettre la fusion, le nombre des élus communautaires pourra être augmenté temporairement si les maxima étaient déjà atteints. Afin d'encourager le développement de la TPU, le projet privilégie pour le nouvel EPCI issu de la fusion le régime fiscal le plus intégré avec, la première année, le régime du CIF le plus avantageux. Ces fusions seront donc particulièrement intéressantes sur le plan financier, ce qui n'était pas le cas jusqu'à présent quand, après dissolution d'un groupement, on procédait à la fusion. A l'initiative du président Hoeffel et avec l'accord du Gouvernement, le Sénat a souhaité ne pas imposer qu'un EPCI à TPU issu d'une fusion lève obligatoirement une fiscalité mixte (TP et fiscalité ménage) lorsque seul l'un des deux groupements d'origine en percevait une. C'est une solution équilibrée qui limite l'augmentation de la fiscalité locale. Le projet de loi autorise la transformation des syndicats intercommunaux en communautés de communes ou d'agglomération. Il s'agit de favoriser par un mécanisme simple et éprouvé la transformation des syndicats intercommunaux qui exercent des fonctions de base vers le premier niveau de l'intercommunalité à fiscalité propre. LES CONDITIONS D'APPLICATION DES REGLES DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE SERONT ASSOUPLIES A la suite d'observations émanant du terrain signalant parfois la constitution redondante de certains services aux compétences similaires, à la fois dans les communes et dans leurs groupements, la création de services communs sera facilitée. De même, les délégations de signature pourront être accordées plus largement (à tous les chefs au lieu d'être limitées aux directeurs généraux et directeurs généraux adjoints). LES POLICES SPECIALES POURRONT ETRE TRANSFEREES AUX EPCI, comme je l'ai dit en préalable. Je ne reviens donc pas sur ce point. LES RELATIONS FINANCIERES ENTRE LES COMMUNES ET LEUR GROUPEMENT SONT ASSOUPLIES Aujourd'hui, les règles applicables concernant l'évaluation des charges transférées sont encadrées de manière trop rigide. Le texte passe d'une logique purement budgétaire à une logique comptable qui prenne en compte la réalité des coûts transférés. Les élus locaux auront plus de responsabilité dans la définition de l'attribution de compensation. Ils pourront la modifier à l'unanimité, mais une seule fois après la constitution du groupement. Cet aménagement des règles financières passe également par la clarification du mécanisme de la dotation de solidarité, pour que le territoire communautaire soit un espace pertinent pour mettre en uvre une vraie politique de péréquation. Sa détermination sera plus souple qu'aujourd'hui. Le recours aux fonds de concours sera assoupli. Une commune, disposant d'une recette exceptionnelle par exemple, pourra apporter si elle le souhaite son aide à la réalisation d'un projet communautaire, ce qui était interdit jusqu'à maintenant. Je serai naturellement disposé à répondre à des questions plus particulières si vous le souhaitez. 4. Les maires, acteurs de la proximité J'ai été particulièrement heureux de m'exprimer devant vous aujourd'hui à l'occasion de votre rencontre annuelle, moment fort de la vie de votre association. Les maires sont les piliers de notre démocratie, là où la décentralisation s'exprime le mieux. Ils sont les plus connus et les plus appréciés de leurs concitoyens, loin devant les autres catégories d'hommes politiques La nouvelle étape de décentralisation devrait permettre à notre pays d'être encore plus efficace en privilégiant toujours la proximité tout en l'accompagnant d'une responsabilisation accrue des acteurs locaux, par une meilleure autonomie fiscale. Elle vous concerne pleinement. Vous êtes les meilleurs relais d'opinion auprès de l'opinion publique. Celle-ci ne mesure pas toujours les enjeux de la réforme. La matière est technique, les concepts sont abstraits, mais vous, la décentralisation, vous la vivez au quotidien. Pour le transfert des TOS, vous qui les gérez déjà depuis un siècle dans les écoles primaires, vous êtes les plus à même d'expliquer à vos concitoyens et électeurs tout l'intérêt de rapprocher la décision, mais aussi le financement, du niveau local. (Source http://www.interieur.gouv.fr, le 20 novembre 2003)