Déclaration de M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, sur l'adaptation des règles juridiques et la modernisation des méthodes de gestion de la fonction publique, à Paris le 27 oc
Date: 2003-10-27
Orateur: Jean-Paul Delevoye
Fonction: FRANCE. Ministre de la fonction publique, de la réforme de l'État et de l'aménagement du territoire

Monsieur le Président, Mesdames, Messieurs, Au moment de clore ce colloque sur les " perspectives de la fonction publique ", je voudrais vous remercier. Vous remercier, tout d'abord, Monsieur le Président, de m'avoir invité à conclure vos travaux. Mais remercier aussi le Conseil d'Etat d'avoir choisi cette année, dans son rapport annuel, de consacrer dans ses considérations générales de longs développements à l'avenir de la fonction publique. Je tiens, au passage, à saluer la part qu'y a prise le rapporteur général de la section du rapport et des études, M. Marcel Pochard, grand expert, s'il en est, de la fonction publique. Les travaux du Conseil, auxquels s'ajoutent ceux que vous avez menés aujourd'hui, nous fournissent une base d'analyse et nous ouvrent des perspectives sur lesquelles il y a lieu de s'attarder. Chacun sait les défis auxquels se trouve confrontée notre fonction publique : défi démographique avec l'importante relève des générations qui va s'opérer dans les dix ans qui viennent ; défi juridique avec l'intrusion du droit communautaire dans ce qui nous apparaissait comme un pré-carré inviolable ; défi politique avec la relance du mouvement de décentralisation qui, tôt ou tard, fera basculer l'équilibre entre la fonction publique de l'Etat et la fonction publique territoriale ; défi économique enfin avec le poids que représentent nos fonctions publiques non seulement dans le budget de l'Etat mais aussi par rapport à la richesse nationale. Face à ces défis, le gouvernement a choisi de ne pas rester passif, de réagir, d'anticiper. Les deux grands axes de cette politique sont l'adaptation de nos règles juridiques et la modernisation de nos méthodes de gestion. I - L'adaptation des règles juridiques qui s'appliquent à la fonction publique Les règles juridiques qui commandent notre fonction publique ont besoin d'être adaptées pour répondre à trois préoccupations majeures : l'ouverture, la mobilité et l'efficacité. A) L'ouverture Réputée être un monde clos, enviée et critiquée à ce titre, la fonction publique n'en est pas moins un élément du corps social et je serais tenté de dire qu'elle en constitue le cur, du fait du lien très étroit qui l'unit à l'Etat. La fonction publique est, à bien des égards, l'incarnation de l'Etat aux yeux de nos concitoyens. Mais la fonction publique ne peut plus être, si elle l'a jamais été, coupée du monde, refermée sur elle-même : le secteur privé nous presse, l'Europe nous l'impose, le progrès technique l'exige. Comme je le disais dans la récente communication que j'ai présentée au Conseil des ministres, l'administration ne doit pas craindre de faire appel aux compétences rares du secteur privé dont elle a besoin. Pour exercer ses missions de contrôle, d'expertise ou de régulation, l'Etat a intérêt à faire appel aux spécialistes des marchés financiers, de la communication ou des nouvelles technologies pour ne pas être en retard par rapport à la société ou aux entreprises. Il en va de même pour la conduite de projets complexes. L'appel au secteur privé doit rester exceptionnel, mais il ne peut plus être tabou. Le droit et la jurisprudence communautaire sont un autre facteur d'ouverture. Dans cette " union toujours plus étroite des peuples " dont parle le préambule du Traité de Rome, il n'y a pas de place pour les discriminations fondées sur la nationalité. C'est en ce sens que le principe de libre circulation des travailleurs a fini par s'imposer à nos emplois dans l'administration. Du point de vue de la Cour de justice des Communautés européennes, il n'est pas admissible que les Etats pour de simples raisons d'organisation interne puissent ouvrir ou fermer l'accès à leur fonction publique. C'est pourquoi la Cour a posé, depuis maintenant une vingtaine d'années, le principe de l'égal accès de tous les ressortissants communautaires aux tâches de l'administration, sauf pour les emplois qui, selon la formule consacrée, " comportent l'exercice de la puissance publique ou participent à la sauvegarde des intérêts généraux de l'Etat ". Sur cette base, nous voyons que l'approche actuelle par corps n'est pas adaptée. J'ai demandé à M. Jean-Michel Lemoyne de Forges, professeur de droit public à l'Université de Paris II, un rapport sur l'influence du droit communautaire sur la fonction publique française. Le document qu'il m'a remis sera prochainement publié et ouvrira, je l'espère, un débat à l'issue duquel le gouvernement pourrait proposer au Parlement d'adapter le statut général de la fonction publique pour compléter la législation de 1991 en fondant l'ouverture de notre fonction publique sur la notion d'emploi et non plus sur celle de corps. Un récent arrêt de la même Cour de justice, sans remettre en cause l'existence des concours, a posé le principe que, pour nos professions réglementées, comme le sont beaucoup de nos métiers, le passage par une école d'application n'est pas obligatoire dès lors que les candidats sont en mesure de faire état d'une formation équivalente à celle dispensée par cette école. En conséquence, nous aurons, là aussi, à réfléchir aux moyens d'assurer l'intégration de ces candidats dans nos corps de fonctionnaires, soit par des concours spéciaux, soit par des listes d'aptitude, soit par des tours extérieurs. Le progrès technique conduit enfin à une certaine " banalisation " des moyens d'action de l'administration qui ne peut être sans effets sur les modes d'exercice des fonctionnaires. Je passe sur la bureautique, désormais universellement répandue, ou sur certaines tâches non spécifiques à l'administration comme l'entretien des locaux, la réparation automobile ou la restauration collective. Je veux surtout évoquer ici les techniques complexes du partenariat public-privé, la gestion partagée de certains équipements hospitaliers, la collaboration entre les centres de recherche publics et privés qui imposent de concevoir de nouvelles règles juridiques permettant à l'administration de jouer de façon optimale son rôle au service de l'intérêt général. B) La mobilité La mobilité, qu'elle soit fonctionnelle, géographique ou professionnelle, est un facteur de dynamisme pour la fonction publique. Encore faut-il que celle-ci soit possible, encore faut-il que celle-ci soit voulue. Les obstacles statutaires qui subsistent à la mobilité doivent disparaître. La plupart des corps sont désormais ouverts au détachement, ceux qui ne le sont pas le seront prochainement, je pense notamment à tous les corps qui recrutent à la sortie de l'ENA. Mais le gouvernement entend aller plus loin, la diversification des parcours professionnels passe aussi par le développement des secondes carrières. C'est dans cet esprit que la récente loi sur les retraites a prévu, à l'instar de ce qui existait déjà pour les militaires, la possibilité pour les personnels enseignants de rejoindre les corps de l'administration. Un autre moyen de faciliter la mobilité est la fusion des corps ou leur élargissement. Dans les deux cas, il s'agit de rendre possible l'exercice de plusieurs métiers à l'intérieur d'une même structure, grâce à l'existence de spécialités. D'importantes fusions de corps de catégorie A sont intervenues au ministère de l'équipement et au ministère de l'agriculture. D'autres sont à l'étude, le Premier ministre a demandé le 11 avril dernier aux directeurs de tous les ministères de lui faire des propositions en vue d'accélérer le processus. Une autre solution consisterait à élargir la vocation des corps. Dans la fonction publique territoriale, il existe 59 cadres d'emplois. J'ai noté avec beaucoup d'intérêt la suggestion qui figure dans le rapport du Conseil d'Etat de mettre en place des " cadres de fonctions ", que le directeur général de l'administration et de la fonction publique préfère appeler " cadres de gestion ", peu importe. La formule, qui conduirait à fondre plus de mille corps dans une cinquantaine de nouveaux cadres de gestion, a quelque chose de trop systématique, mais l'idée elle-même est prometteuse et nous y travaillons. Nous devons aussi veiller à faciliter la mobilité entre les fonctions publiques. A cet égard, la notion de corps " inter-fonction publique " a été avancée. C'est une notion plus difficile, car s'il existe des " corps jumeaux " entre la fonction publique territoriale et la fonction publique de l'Etat, comme celui des conservateurs du patrimoine, les exemples d'exercice alternatif dans l'une et l'autre fonction publique en position d'activité sont plus rares. Un précédent existe cependant, c'est celui des ingénieurs Télécom, corps d'administration centrale, dont les membres peuvent, sans formalités particulières, passer du ministère à France Télécom, exploitant devenu autonome. J'ai demandé aux services de la direction générale de l'administration et de la fonction publique d'expertiser cette formule pour voir s'il n'était pas possible de l'utiliser dans d'autres circonstances. Si la mobilité doit être possible, encore faut-il qu'elle soit voulue. En ce domaine, nous disposons d'excellents travaux du comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics qui ont montré que la mobilité a toujours un coût, pour l'agent comme pour l'administration, et que ce coût est d'autant plus élevé que la liberté de choix laissée aux agents est restreinte. Il y a, en fait, trois situations différentes : la première est celle de la mobilité choisie : celle-ci est indemnisée et à peine stimulée ; la seconde est celle qui repose sur le volontariat, mais avec de fortes incitations de l'autorité publique : l'exercice en zone difficile, dans les îles, ou outre-mer Il y a enfin la mobilité obligatoire, imposée par la restructuration d'un service, type délocalisations en province, dissolution d'unités militaires ou redéploiement du dispositif police-gendarmerie : le coût est ici maximal. Pour autant, on ne saurait ignorer les freins à la mobilité que constituent les inégalités de régimes indemnitaires entre ministères ou entre fonctions publiques, ainsi que la très faible modulation de l'indemnité de résidence quant à la mobilité géographique. Sur ces deux points, la direction générale de l'administration et de la fonction publique doit me faire prochainement des propositions. C) L'efficacité L'Administration doit évoluer au rythme de la société. Il y va non seulement de la capacité de l'Etat ou de la Nation à faire face aux charges correspondantes mais aussi des exigences de nos contemporains, particuliers, sociétés ou associations. L'exigence d'efficacité et de qualité qui s'adresse à l'ensemble des services n'épargne pas le service public. Pour satisfaire à cette obligation, il nous faut faire évoluer nos règles de fonctionnement. C'est dans cet esprit que le gouvernement a décidé de modifier, dans un premier temps pour un public restreint, mais celui-ci est appelé à s'élargir, le régime de rémunération des personnels d'encadrement supérieur de l'Etat. Dès l'an prochain, à partir des propositions qui nous seront faites par des ministères volontaires, un certain nombre de cadres supérieurs de l'Etat bénéficieront d'une rémunération globale comportant une part variable égale à 15 ou 20 % du total. Chacun de ces responsables aura reçu -et accepté- au préalable une " lettre d'objectifs " lui fixant pour une durée déterminée un certain nombre d'objectifs à atteindre. Le degré de réalisation de ces objectifs commandera la part variable de leur rémunération. Autre est l'approche que nous souhaitons avoir pour la plus grande partie des fonctionnaires où il s'agira de prendre en compte la performance collective du service. Encore cette réforme ne se fera-t-elle que progressivement, et sur la base du volontariat là aussi, car la logique contractuelle n'est pas acquise d'emblée dans l'administration. Elle suppose la définition d'objectifs collectifs, clairs et quantifiables, puis la mise en place de mécanismes de contrôle de gestion et naturellement d'évaluation, qui détermineront la part d'intéressement collectif susceptible d'être allouée aux personnels. Cette démarche, qui répond d'abord à des préoccupations d'efficacité de l'action publique, a aussi un autre avantage qui est d'ouvrir le champ du dialogue social. A cet égard, la logique contractuelle se situe bien à la charnière entre l'adaptation de nos règles de fonctionnement et la modernisation de la gestion des ressources humaines dont je voudrais maintenant vous dire quelques mots. II - La modernisation de nos méthodes de gestion des ressources humaines A bien des égards, la gestion des ressources humaines est une idée neuve dans l'administration. Elle recouvre trois réalités complémentaires : la gestion des relations sociales au sein de l'administration, la gestion individualisée des carrières et ce que j'appellerai l'accompagnement social du changement. A - La gestion des rapports collectifs au sein de l'administration La rénovation du dialogue social était au cur du rapport rédigé par M. Fournier. Il mettait l'accent sur une certaine rénovation des institutions traditionnelles de concertation que sont les commissions administratives paritaires (CAP) et les comités techniques paritaires (CTP), voire des comités d'hygiène et de sécurité (CHS) de création plus récente. Il y aurait sans doute un certain nombre d'aménagements à apporter à ces organismes qui ont un peu vieilli, ne serait-ce que pour mieux prendre en compte la situation des non-titulaires. Il existe, par ailleurs, des instances locales de dialogue, comme les CLIC, ou les commissions tripartites dont le gouvernement a accepté la création dans le cadre de la nouvelle loi de décentralisation. Pour autant, le gouvernement ne saurait souscrire à une logique de droit conventionnel tel que décrit dans le rapport Fournier et évoqué dans les travaux du Conseil d'Etat. Il me semble que s'engager dans la négociation de conventions collectives serait non seulement antinomique avec la situation statutaire et réglementaire qui est celle des agents des collectivités publiques, mais poserait également la question de la représentativité syndicale et donc de la légitimité des accords signés. Vaste et difficile débat que mon collègue François FILLON a ouvert avec les partenaires sociaux, non sans difficultés, d'ailleurs. Qu'en irait-il dans la fonction publique où une telle approche serait totalement étrangère à nos modes de relations sociales ? Le gouvernement ne s'engagera donc pas dans cette voie. Ce qui ne signifie pas qu'il renonce à toute évolution de la négociation collective dans la fonction publique. Au contraire, nous souhaitons engager une profonde rénovation dans le domaine central qu'est le débat salarial. J'ai réuni, il y a quelques jours, un collège des employeurs publics qui n'est pas sans rappeler la " conférence des employeurs " de vos considérations générales. Dans quelques temps, j'installerai un observatoire permanent des rémunérations dans la fonction publique, sur le modèle du conseil d'orientation des retraites (COR) qui a bien aidé à la préparation du débat sur les retraites. Si elles l'acceptent, je proposerai ensuite aux organisations syndicales de réfléchir à une nouvelle méthode de négociation salariale qui pourrait déboucher sur un rendez-vous annuel obligatoire. Ce premier rendez-vous interviendrait alors au début de l'année 2005. B - L'autre grand chantier de modernisation de la gestion des ressources humaines est celui de la gestion individuelle des carrières. Cette préoccupation est au cur de la concertation que j'ai lancée, il y a bientôt un an, avec les organisations syndicales et qui, en raison de son ampleur, des éléments nouveaux qui sont apparus, et de l'interférence du débat sur les retraites, n'a pu encore aboutir. Il est vrai qu'en abordant les questions qui touchent au recrutement, au déroulement de carrière, à la mobilité, aux fins de carrière, aux primes, à la promotion ou à l'intéressement des personnels, le gouvernement ouvrait des chantiers considérables. En même temps, cet exercice mettait en lumière la difficulté à faire entrer la logique de la gestion des ressources humaines dans la réalité de la vie administrative. La part que les services gestionnaires consacre à la gestion statutaire et à la procédure de la paie est très importante et, à vrai dire, disproportionnée par rapport à ce qui constitue une gestion moderne des ressources humaines : la connaissance individuelle des agents, la définition de parcours de carrière, la détection de profils à potentiel, l'élaboration de programmes de formation et l'accompagnement de la mobilité. La question se pose aujourd'hui de la distinction et pourquoi pas de la dissociation de ces deux types d'activité, comme cela est le cas dans les Armées ou à France Télécom. En tous les cas, la situation actuelle ne peut pas durer. Il faut que chaque ministère, chaque collectivité réfléchisse à la meilleure organisation des tâches, quitte à mutualiser ou à externaliser les plus lourdes et les plus répétitives, en vue de rééquilibrer l'activité des services du personnel en faveur d'une gestion individualisée des carrières. Le mouvement va être amorcé rapidement pour l'encadrement supérieur, mais il n'y a pas lieu d'attendre pour le reste du personnel. C - La modernisation de nos modes de gestion suppose enfin que l'on mette en place un dispositif d'accompagnement social du changement Si la mobilité a un coût, la réforme de l'Etat se heurte, elle, à des résistances psychologiques et sociologiques que nous ne pouvons pas ignorer. Il n'est pas question de porter ici un jugement sur le bien fondé de telle ou telle attitude, mais d'analyser les situations, de comprendre les comportements et d'en déduire une approche, une méthode de travail. Pas plus que la société, l'administration ne se réforme par décret. Il faut préparer la décision, l'expliquer, accepter la contradiction et des retours en arrière. Surtout, il importe de tenir compte, au-delà de la situation personnelle de l'agent, de son environnement familial et géographique. C'est faute d'avoir pris en compte ces éléments que la plupart des délocalisations ont échoué en ce sens qu'une très faible minorité d'agents a suivi le service auquel ils appartenaient. Et nous voyons bien aujourd'hui, avec la décentralisation, la réforme de France-Télécom, la restructuration de GIAT-industrie, le redéploiement des services publics en milieu rural que la dimension psychologique, sociale et familiale de la réforme administrative est essentielle. Enfin, je voudrais souligner l'importance du facteur temps : beaucoup de choses qui paraissent aujourd'hui impossibles, finissent par être admises et se réaliser. Mais le temps de la réforme est inégal, il n'y a pas de règles, ni de calendrier valable dans tous les cas. Il appartient à chaque fois aux équipes chargées du changement, à condition qu'elles existent bien entendu, de prévoir l'insertion de la réforme dans la durée. Voilà, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, quelques-unes de ces perspectives de la fonction publique dont il me paraissait important de vous parler. En terminant, je voudrais rappeler l'attachement des pouvoirs publics à deux éléments essentiels pour la conduite d'une politique de la fonction publique. Le premier est l'existence d'un statut, si souvent et si facilement décrié, comme si le fait de travailler pour tous, mais aussi sous l'autorité du pouvoir politique, était aussi simple que cela. Je ne vois pas et je ne souhaite pas la banalisation de l'emploi public, car on voit très bien, autour de nous, dans de nombreux pays du monde ce qui se passe quand l'administration n'est ni indépendante, ni compétente, ni intègre. Je ne résiste pas ici au plaisir de citer à mon tour les propos que tenait Jules JEANNENEY, député, en 1907, mentionnés dans le rapport du Conseil d'Etat : " La situation des fonctionnaires n'a de valeur que si elle n'est point précaire, que si elle est à l'abri des fantaisies, des injustices, de l'arbitraire toujours possible du pouvoir ". Ma deuxième réflexion portera sur cette particularité du système de rémunération qu'est le Pont fonction publique, valable universellement dans les trois fonctions publiques. La rigidité de ce système, parfois critiqué, est aussi une garantie de cohérence. Le statut et le point fonction publique sont, à vrai dire, les deux seuls éléments communs et permanents à nos fonctions publiques. Ce sont donc des outils précieux auxquels nous devons tous être légitimement attachés. Je vous remercie de votre attention. (Source http://www.fonction-publique.gouv.fr, le 29 octobre 2003)