Déclaration de Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, sur les grandes orientations de la réforme de la politique de l'eau, Paris le 26 juin 2000.
Date: 2000-06-26
Orateur: Dominique Voynet
Fonction: FRANCE. Ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement

Mesdames et Messieurs les Parlementaires, Mesdames et Messieurs les Elus, Mesdames et Messieurs, Venir ainsi clôturer un colloque est toujours un exercice délicat car on risque d'y apparaître en décalage avec les débats qui s'y sont tenus surtout quand le programme était aussi riche que pour le colloque d'aujourd'hui. Je tiens toutefois à vous rappeler les priorités politiques qui guident mon action pour la préparation de la réforme de la politique de l'eau que j'ai mise en chantier depuis deux ans maintenant. Je souhaite tout d'abord remercier chaleureusement Daniel Marcovitch pour l'initiative particulièrement opportune qu'il a prise en organisant un tel colloque. Nous sommes en effet en pleine phase de préparation du projet de loi qui sera déposé devant le Parlement à la fin de cette année, afin d'être voté au cours de l'année 2001. Mes collaborateurs ont assisté à l'ensemble de vos débats qui nous seront extrêmement précieux pour mettre au point un projet qui corresponde au mieux à l'attente de nos concitoyens. Le thème de votre colloque, " Eau durable, eau citoyenne ", correspond parfaitement aux deux préoccupations qui m'inspirent pour réformer le secteur de l'eau. Elles recoupent en effet les deux particularités majeures de l'eau : il s'agit d'une part d'un bien nécessaire à la vie, qui ne saurait donc s'assimiler à n'importe quel bien de consommation soumis aux lois du marché ; sa distribution doit s'inscrire dans le respect de valeurs citoyennes et notamment dans un impératif de solidarité sociale. D'autre part, l'eau est une ressource naturelle, qui en France appartient au patrimoine commun de la nation, ressource qui peut être, selon les cas, rare ou surexploitée, et dont la gestion doit en conséquence être durable pour ne pas mettre en péril l'avenir. C'est à cause de ces deux caractéristiques que je souhaite réaffirmer dans la loi que la distribution d'eau potable et l'assainissement relèvent du service public. Qui dit service public dit définition des missions que la société attend de ce service. Vos débats nous aideront à mieux les préciser. Elles s'inscriront à mon sens dans les trois thèmes suivants : meilleure préservation de l'environnement, mission particulièrement évidente pour les services d'assainissement, concours à la santé publique, qui constitue un impératif absolu pour les services d'eau potable, concours à la cohésion sociale enfin, parce que chacun, quels que soient ses revenus, doit pouvoir accéder à l'eau potable. Ces sujets ne sont pas spécifiquement français et je me réjouis de ce que les exposés de Béatrice Marre, Pierre Alain Roche, et Marie Noëlle Lienemann aient permis de leur donner leur dimension mondiale. La manière de satisfaire au niveau planétaire le droit de chacun d'accéder à l'eau pour la satisfaction de ses besoins vitaux, dans un monde où 20 % de la population demeurent encore privés d'une alimentation en eau salubre, était ainsi au coeur des débats du forum mondial sur l'eau à la Haye en mars dernier. Satisfaire ce droit en France nécessite que la loi définisse comment il est garanti pour les personnes en difficulté qui ne peuvent acquitter leurs factures d'eau. Ceci peut passer par : - la suppression des dépôts de garantie, avances sur consommation ou demandes de caution qui peuvent bloquer l'accès à l'eau avant que le premier mètre cube ait été consommé ; - la suppression de dispositifs discriminatoires ou humiliants tel que les compteurs à pré-paiement ou les mécanismes de limitation du débit ; - l'amélioration éventuelle du système mis en place par la " convention solidarité eau " s'il s'avère qu'il est insuffisant pour assurer le paiement des dettes de factures d'eau des personnes en difficulté. Un meilleur encadrement de la part fixe de la facture d'eau, demandé avec insistance par de nombreuses associations de consommateurs, s'inscrit également dans cette perspective en réduisant les dépenses que les ménages doivent engager avant même de pouvoir boire un verre d'eau. Cet objectif d'accès à l'eau rejoint d'ailleurs ici une préoccupation qui m'est chère en tant que ministre de l'environnement : la nécessité de mettre en place une facturation incitative à une gestion de l'eau économe et dissuadant les gaspillages. C'est la raison pour laquelle je souhaite que la loi réaffirme le principe d'une facturation de l'eau proportionnelle au volume consommé et que d'éventuelles dérogations, pour traiter par exemple le cas particulier des communes touristiques à forte proportion de population saisonnière, soient strictement encadrées. De même, le recours à des tarifs préférentiels au bénéfice de gros consommateurs d'eau me paraît peu compatible avec les objectifs d'une bonne gestion de l'eau. Cette question de la facturation est cependant très débattue ; elle a d'ailleurs été largement abordée lors de vos travaux. Le contenu de vos discussions sera précisément analysé pour mettre aux points mes propositions. L'eau est d'une manière générale un sujet qui fait débat. Nos concitoyens expriment souvent une certaine suspicion envers la manière dont fonctionnent les services d'eau et d'assainissement, qu'ils trouvent parfois bien opaques. Un meilleur débat au niveau local, au niveau de chacun des 12 000 services d'assainissement ou des 15 000 services d'eau potable me paraît constituer une nécessité impérieuse pour prévenir ce type de mécontentement et que le " citoyen consommateur d'eau " ait enfin l'impression de savoir où va l'argent avec lequel il paye sa facture d'eau. La constitution de commissions locales consultatives d'usagers est obligatoire dans les collectivités de plus de 3 500 habitants, et pourtant, il s'en crée bien peu ! " Donner du grain à moudre " à ces commissions en y débattant systématiquement des règlements des services publics, de leur structure tarifaire ainsi que du rapport annuel du maire sur la gestion du service pourrait constituer une voie féconde vers un meilleur débat, et donc une démocratie locale qui fonctionne mieux. La gestion de l'eau à la française repose sur la coexistence d'un système de gestion en régie et d'un système délégué à des compagnies privées. Je n'entend pas révolutionner ce système en supprimant l'un des deux modes de gestion mais il me parait indispensable que cette coexistence soit transparente et équilibrée. Ainsi, nos concitoyens n'ont pas toujours, c'est un euphémisme, le sentiment que la concurrence la plus parfaite règne entre les deux ou trois grandes sociétés qui se partagent le marché de la gestion de l'eau... La question de la régulation de ce secteur se pose donc avec insistance. J'avais proposé à cette fin dés 1998 la création d'un Haut Conseil du service public de l'eau et de l'assainissement, sorte de comité des sages chargé de dire publiquement, haut et fort, ce qu'il faut faire et ce qu'il ne faut pas faire en matière de gestion et facturation de l'eau. La parution du décret correspondant est longue et semée d'embûches, le Conseil d'Etat semblant notamment considérer qu'une telle création ne peut se faire que par la loi. Je souhaite donc que le débat sur le projet de loi soit l'occasion de s'interroger, comme vous avez commencé à le faire aujourd'hui, sur l'opportunité de créer une véritable autorité de régulation avec des pouvoirs similaires à ceux de l'Autorité de Régulation des Télécommunication (ART) dans son secteur de compétence. Enfin, un meilleur équilibre entre la gestion en régie directe et la gestion déléguée supposerait selon moi que d'une part, on facilite les investissements des régies en leur permettant une rémunération de leurs excédents éventuels et l'accès à des financements préférentiels en fonction de cette épargne, et qu'à l'inverse, les provisions pour renouvellement de réseau bénéficient plus clairement aux services publics au lieu d'être systématiquement acquises aux compagnies délégataires dans des conditions souvent opaques. La réforme de la politique de l'eau, c'est d'abord celle des services publics qui distribuent l'eau à nos concitoyens. C'est aussi celle des agences de l'eau, ces dispositifs originaux qui permettent en France le financement des programmes de dépollution et de protection de la ressource en eau par un système mutualiste qui y fait contribuer financièrement tous les utilisateurs d'eau. Beaucoup de malentendus ont accueilli les premières discussions autour de la réforme il y a deux ans. On m'a ainsi suspecté de vouloir détruire le système des agences de l'eau, au moment même où elles se diffusent dans le monde et où la réglementation communautaire commence à s'en inspirer, grâce notamment au projet de directive-cadre dont Marie Noëlle Lienemann vous a exposé les enjeux. Je tiens à le redire à nouveau avec force : je n'ai absolument pas l'intention de détruire le système des agences. Il est indispensable au financement d'une politique ambitieuse dans notre pays ; il s'inscrit parfaitement dans mes objectifs de gestion globale, pluriannuelle, de la ressource en eau à l'échelle des bassins versants ; il repose sur des lieux de débat et de concertation précieux que sont les comités de bassins et les conseils d'administration des agences. J'ai d'ailleurs moi-même souhaité améliorer encore le fonctionnement de ces lieux de concertation en y renforçant la représentation des associations de consommateurs et de protection de l'environnement. Reconnaître les mérites du système n'est pas pour autant s'interdire de le réformer : 36 ans après leur création, les institutions de bassin ont vieilli ; les redevances sont opaques et souvent éloignées du principe pollueur payeur ; le débat sur les orientations fondamentales des politiques des agences reste souvent circonscrit à un petit cercle d'initiés et le grand public n'en perçoit que des échos lointains et confus. C'est pourquoi je souhaite d'abord mieux préciser les rôles de chacun. Dans notre pays, c'est le Parlement qui détient la légitimité que confère le suffrage universel ; c'est à lui qu'il revient donc de définir la politique nationale de l'eau, sur proposition du Gouvernement. Cette légitimité démocratique est simple à expliquer : quand la population n'est pas contente de la politique mise en uvre par un Gouvernement, elle le change ! Que peuvent faire nos concitoyens s'ils ne sont pas contents de la politique définie par un comité de bassin ou un conseil d'administration d'une agence de l'eau ? Je propose donc que les programmes d'intervention pluriannuels des agences de l'eau soient encadrés par la loi : la loi fixera ainsi les assiettes des redevances et en encadrera le taux ; elle déterminera les priorités d'intervention des agences et les grandes masses financières qui y seront consacrées. Les instances de bassin garderont en ce qui les concernent tous leurs pouvoirs de proposition ainsi que la mission essentielle de définir précisément leurs politiques d'intervention en adaptant le cadre national aux réalités locales. Je souhaite ainsi pourvoir trouver le meilleur équilibre possible entre les rôles de chacun pour une définition et une mise en uvre harmonieuse de la politique de l'eau. Mon projet vise dans ce cadre, vous en avez parlé, à réformer en profondeur les redevances des agences de l'eau. Là aussi, la raison m'en paraît claire : prenons l'exemple de la redevance actuellement perçue sur les pollutions domestiques ; elle rapporte à elle seule environ 70 % des recettes des agences de l'eau, soit plus de 7 milliards de francs par an. Pourtant, combien de nos concitoyens savent qu'ils s'acquittent de cette redevance sur leur facture d'eau ? Parmi eux, combien savent comment cette redevance est calculée ? De fait, le calcul en est complexe, reposant sur des coefficients forfaitaires qui donnent un résultat très hétérogène d'une commune à l'autre, sans rapport bien clair avec la pollution effectivement rejetée. Parfaitement opaque, cette redevance est également dépourvue de tout effet incitatif puisque les usagers de l'eau qui l'acquittent n'ont aucun moyen de la faire baisser en modifiant leur comportement dans le sens d'un meilleur respect de l'environnement. Je souhaite donc réformer cette redevance en la remplaçant par une redevance de pollution nette, directement acquittée par les syndicats intercommunaux d'assainissement. Ces syndicats ont en effet le pouvoir de décider de l'ampleur des investissements qu'ils réalisent en matière d'assainissement et de la qualité de l'entretien de leurs installations, et ainsi, de réduire les pollutions rejetées. Je souhaite également que cette nouvelle redevance corresponde le mieux possible à la réalité des pollutions rejetées au milieu naturel. Ainsi, les efforts des collectivités pour réduire leurs pollutions seront récompensés par une baisse de la redevance qu'elles acquittent. Enfin, je m'y engage solennellement, cette réforme devra s'effectuer sans alourdir la pression fiscale globale qui pèse sur les usagers domestiques. Je sais que ces axes de réforme provoquent quelques inquiétudes parmi les industriels, qui se focalisent autour de la question du coefficient de collecte. Je ne vais pas rentrer dans les détails techniques d'une discussion que vous avez déjà commencé à avoir mais me contenterai de rappeler que ce coefficient de collecte, créé il y a une dizaine d'années par les agences de l'eau pour financer la réalisation des réseaux d'assainissement, consiste à multiplier, par un taux compris entre 2 et 3, la redevance payée par les usagers domestiques, et eux seuls. Ça ne me paraît pas très juste : les industriels raccordés au réseau public d'assainissement bénéficient aussi des tuyaux financés par ce coefficient de collecte. Ça ne me paraît pas non plus s'inscrire dans le cadre du principe pollueur payeur : le coefficient de collecte n'a rien à voir avec l'importance de la pollution rejetée. Il me paraît donc logique qu'il disparaisse. Il ne serait cependant pas très raisonnable à l'inverse de vouloir multiplier d'un seul coup les redevances payées par les industriels raccordés par un tel taux, de 2,8 en moyenne. Je souhaite donc que la concertation avec les industriels concernés permette de définir un système transitoire susceptible d'atteindre progressivement nos objectifs d'équité et d'application du principe pollueur payeur tout en restant économiquement supportable pour les entreprises concernées. La réforme ne devrait par ailleurs pas conduire à beaucoup de changements pour les industriels non raccordés aux réseaux d'assainissement puisque les redevances qu'ils acquittent sont déjà fonctions de la pollution nette qu'ils rejettent. Ces industriels démontrent d'ailleurs l'efficacité du principe pollueur payeur quant il est bien appliqué : avec l'aide des agences de l'eau, ils ont souvent réalisé d'importants travaux de dépollution qui leur permettent de baisser leurs redevances. J'en viens maintenant aux pollutions agricoles. Seulement maintenant ! D'aucuns, par exemple à l'occasion d'un colloque " concurrent " organisé le mois dernier au Sénat, ont voulu présenter ce projet de réforme comme une machine de guerre contre l'agriculture française, qui allait mettre les campagnes à feu et à sang. Une telle présentation est évidemment absurde et je pense que vous conviendrez aisément à l'écoute de mon intervention comme de l'ensemble des débats d'aujourd'hui qu'il s'agit d'une réforme globale, qui concerne tous les aspects de l'eau et en particulier ce qui touche le plus nos concitoyens dans leur vie quotidienne : l'eau potable, sa qualité et son prix. L'agriculture est très loin d'y être au centre. Deux points de la réforme concernent l'agriculture. Le premier vise à remplacer l'actuelle redevance sur les pollutions dues aux élevages par une redevance horizontale, qui concerne tous les excédents d'azote, qu'ils proviennent d'effluents d'élevages ou d'apports excessifs d'engrais. Ici aussi, il s'agit de créer un système plus équitable : les élevages sont très loin de constituer la seule source de pollution agricole ; même dans une région comme la Bretagne, les engrais minéraux représentent environ la moitié des apports d'azote. Or, ils ne sont pas taxés et seuls les élevages le sont. D'autre part, cette redevance sur les excédents d'azote appliquera beaucoup mieux le principe pollueur payeur que la redevance actuelle, confuse et complexe, puisque seules les surfertilisations, qui causent les pollutions, seront taxées : si la fertilisation est maîtrisée, aucune redevance ne sera perçue. Le deuxième point de la réforme de la politique de l'eau qui concerne les agriculteurs, c'est la refonte de la redevance des consommations d'eau. Là aussi, le système actuel est particulièrement injuste : l'eau consommée est taxée de manière très différente selon qu'elle est utilisée pour l'eau potable, l'industrie, ou l'irrigation, systématiquement au détriment de l'eau potable, systématiquement en faveur de l'irrigation. Le consommateur d'eau peut ainsi payer jusqu'à 40 fois plus cette redevance que l'irriguant qui utilise la même eau, prélevée dans la même ressource ! Le résultat en est que, alors que les agriculteurs consomment 68 % du total de l'eau consommée dans notre pays, ils n'acquittent que 6,5 % du total des redevances sur les prélèvements d'eau. Est-il pour autant prévu de multiplier d'un seul coup d'un facteur 10 les redevances prélevées sur les agriculteurs comme certains le prétendent complaisamment pour agiter un chiffre rouge et provoquer la mobilisation contre le Gouvernement ? Evidemment non : comme pour les industriels tout à l'heure, mes services recherchent depuis des mois la concertation avec les organisations agricoles pour définir un système qui soit incitatif à la bonne gestion de la ressource en eau sans pour autant mettre en péril l'équilibre économique des exploitations agricoles. Ce qui est actuellement envisagé consisterait à moduler la redevance perçue en fonction du degré d'exploitation de la ressource et de son intérêt patrimonial, notamment pour l'alimentation en eau potable des générations futures. Cette redevance pourrait être accompagnée par un dispositif d'attribution d'aides aux usagers, et notamment aux irriguants, à condition qu'ils fassent des efforts pour bien gérer l'eau, ce qui réduirait d'autant l'impact de la redevance pour les agriculteurs soucieux d'une bonne gestion. Que ce sujet provoque débat, c'est bien normal, mais il me paraît excessif d'appeler à la révolte dans les campagnes comme le font certains ! Je souhaite qu'au contraire tout le monde s'assoie autour d'une table pour trouver le meilleur dispositif possible. Enfin, pour en terminer avec ce sujet des agences de l'eau, nous étudions également la possibilité de créer des redevances sur les ouvrages et aménagements qui modifient le régime des eaux : dérivations de cours d'eau, qui peuvent mettre quasiment à sec certains tronçons de rivières par exemple pour faire tourner des usines hydroélectriques, imperméabilisations de surfaces importantes, qui aggravent les effets du ruissellement et donc peuvent causer des inondations ou entraîner des pollutions ; consommations de surfaces importantes de champs d'expansions de crues, qui elles aussi aggravent les inondations en les déplaçant. En conclusion de ce volet sur les redevances des agences de l'eau, je souhaite réaffirmer que cette utilisation de l'outil économique pour inciter à mieux gérer l'eau ne se substitue évidemment pas dans mon esprit à la réglementation. En matière réglementaire, l'arsenal juridique est en fait d'ores et déjà bien en place, grâce notamment à la loi sur l'eau du 3 janvier 1992 et à ses textes d'application. Bien sûr, il faut interdire les rejets les plus polluants, et pas seulement les taxer ; bien sûr, il faut interdire l'assèchement des zones humides ou la transformation des rivières en fossés antichars. Mais tout cela, la loi l'interdit déjà ; la priorité n'est pas de la changer mais de mieux la faire respecter, notamment par une police de l'eau plus efficace. Et comme toute activité humaine a un impact sur l'environnement qu'il serait évidemment absurde de vouloir interdire, une redevance bien conçue permet d'inciter les acteurs concernés à choisir le comportement le plus respectueux possible à l'égard de l'environnement dans le champ ce qui est autorisé. Réforme du service public de l'eau et de l'assainissement, réforme des agences de l'eau, voici déjà de quoi nourrir un projet de loi dense et proche des préoccupations des Français. D'autres sujets pourraient également être traités ; la transposition de la directive-cadre sur l'eau tout d'abord, si la procédure de conciliation actuellement engagée entre le conseil des ministres européens de l'environnement et le parlement européen peut être rapidement menée à bien. La simplification et l'accélération des procédures d'élaboration des SAGE, d'autre part. Ces outils précieux, créés par la loi sur l'eau du 3 janvier 1992 pour définir dans chaque bassin versant " les règles du jeu " en matière de gestion de l'eau, sont en effet insuffisamment utilisés. A l'heure actuelle, seuls deux SAGE ont été adoptés. Assouplir les conditions de maîtrise d'ouvrage des travaux préalables aux SAGE et accorder un soutien préférentiel aux projets qui s'inscrivent dans des SAGE me paraissent constituer des pistes de nature à faciliter leur élaboration. Cette réforme est je crois ambitieuse. Pour qu'elle aboutisse, il est indispensable qu'elle réponde aux préoccupations de chacun et en particulier du simple consommateur qui paye sa facture et veut en échange une eau potable à son robinet ainsi que savoir à quoi sert son argent. Le colloque d'aujourd'hui aura été extrêmement utile pour mieux cerner ces attentes et ainsi m'aider à mieux les satisfaire. Je vous en remercie tous et vous donne rendez-vous dans les prochains mois pour participer à l'élaboration puis à l'approbation de cette réforme. Je vous remercie de votre attention. (Source http://www.environnement.gouv.fr, le 29 juin 2000)