Déclaration de M. Alain Richard, ministre de la défense, sur le rapport sur les exportations d'armement de la France en 1999, les conditions dans lesquelles elles sont executées et la réforme des procédures de contrôle de ces exportations, à l'Assemblée n
Date: 2001-04-25
Orateur: Alain Richard
Fonction: FRANCE. Ministre de la défense

Mesdames et Messieurs les Députés, Le rapport sur les exportations d'armement de la France en 1999, que je vous présente, aujourd'hui, vise à inscrire dans la durée l'exercice d'information approfondie du Parlement sur les questions de transferts d'armement qui a été engagé, en mars 2000, lors de la publication du premier rapport au Parlement sur les exportations annuelles d'armement français. Ce document est dorénavant disponible chaque année en langue anglaise, diffusé à nos partenaires de l'Union européenne dans le cadre du groupe PESC spécialisé " Exportation d'armes conventionnelles " (COARM) et accessible au plus grand nombre sur le site Internet du ministère de la défense. Pour ma part, je ne vois que des avantages à ce que l'Assemblée nationale et le Sénat organisent, chaque année, un débat sur les exportations d'armement de la France et désignent à cet effet un ou plusieurs rapporteurs ayant la charge d'éclairer nos discussions car nous savons tous combien ce sujet est présent dans notre vie démocratique. Pour commencer, je tiens à rappeler que la relation d'armement entretenue par la France avec ses partenaires étrangers s'inscrit non seulement dans notre relation internationale de défense mais dans les principes de notre politique étrangère. Elle en est une composante importante, au même titre que nos relations de coopération ou nos échanges politico-militaires plus souvent appelés dialogues stratégiques. Pour la France, fournir un matériel militaire à un Etat tiers a d'abord une signification politique et diplomatique forte. Elle nécessite, au préalable, une excellente qualité des relations bilatérales en particulier avec ceux qui choisissent d'acquérir auprès de nous des équipements parmi les plus perfectionnés. Dès lors, notre relation extérieure d'armement contribue à renforcer nos objectifs de politique extérieure. Le cadre de notre politique Notre politique d'exportation d'armement s'inscrit dans le cadre fixé par la Charte des Nations unies, en particulier son article 51, reconnaissant le droit de légitime défense de tout Etat. A ce titre, la France considère que les transferts d'armement qu'elle décide d'autoriser vers ses partenaires découlent de ce droit fondamental, dans le respect attentif de la stricte application des conventions internationales relatives à la lutte contre la prolifération, des embargos de l'ONU et de l'Union européenne, de la situation économique et politique du pays clients et des grands équilibres géostratégiques. Cette politique de transfert d'armement s'inscrit résolument dans le cadre de la politique de l'Union européenne en la matière, en particulier le Code de conduite européen que nous avons contribué à établir puis que nous avons adopté en juin 1998. Afin de permettre une information mieux partagée sur ces contraintes librement consenties, j'ai souhaité que ce rapport soit également la première occasion de rendre publics tous les textes restrictifs qui s'appliquent à nos exportations d'armement. Toutefois, à l'image des embargos, ces règles évoluent. C'est pourquoi, en annexe du rapport au Parlement, chaque année sera jointe la liste des Etats visés par de nouvelles mesures restrictives et le détail de celles-ci. Dans la même logique, le ministère de la Défense éditera, avant l'été, un premier répertoire exhaustif et commenté de toutes ces restrictions. Ce répertoire précisera les règles d'adoption et de levée des embargos, les résolutions restrictives pays par pays adoptées par les Nations unies, l'Union européenne, l'OSCE ou les autres organisations régionales auxquelles la France apporte son soutien unilatéral (ex. moratoire sur les armes légères et de petits calibres de la CEDEAO) ainsi que tous les textes internationaux à portée générale. L'effort de transparence L'importance politique des transferts justifie notre volonté d'une information du Parlement aussi complète que possible. Des efforts importants en ce sens ont été réalisés depuis plusieurs années par le gouvernement de L. Jospin. Ce nouveau rapport entend apporter à chaque lecteur les éléments dont il a besoin pour forger son opinion sur un domaine resté jusqu'à peu relativement mal connu. Le rapport qui vous est soumis a d'abord donné lieu à un travail de reconstitution statistique afin de permettre à tous de disposer d'une vision détaillée des évolutions de notre politique d'exportation d'armement sur la décennie 90. En effet, dans le passé, la France ne rendait publics que les agrégats de commandes et livraisons par zones géographiques et par type de matériel. Le travail rétrospectif d'amélioration de la finesse des données m'a semblé indispensable afin de permettre des comparaisons économiquement significatives. Ces séries statistiques contribueront, je n'en doute pas, à de nouveaux débats de qualité notamment avec les économistes. A cette fin, la DGA/DRI organisera au début de l'automne un séminaire de recherche sur les effets macro-économiques des exportations françaises d'armement. Celui-ci sera notamment ouvert aux économistes de défenses, aux organisations non gouvernementales et aux entreprises. A partir des données récoltées, on peut, d'ores et déjà, tirer quelques enseignements majeurs. Le niveau moyen des commandes reçues par la France sur la décennie 90 est de 37 milliards de francs constants "1999 ", soit environ 12 à 15% du marché mondial de l'armement. Cette valeur moyenne reste significativement plus basse que celle qui était observée au début des années 80. Les effets conjugués du second choc pétrolier et de la crise de la dette notamment ont fait disparaître durablement du marché de l'armement de nombreux Etats jusqu'ici acheteurs. La répartition géographique de nos livraisons ne semble pas se distinguer de celle des autres principaux exportateurs et de celle du total des livraisons mondiales. Il n'en demeure pas moins que l'Europe et l'Asie sont légèrement sous-représentées au profit du Moyen-Orient, en raison notamment de la forte implantation commerciale des Etats-Unis dans les deux premières régions. A noter que les cinq Etats qui nous ont acheté le plus en moyenne annuelle sur la période se sont les Emirats arabes Unis (plus de 7 milliards de francs de commandes en moyenne annuelle de 1991 et 1999, en francs constants " 1999 "), l'Arabie Saoudite (près de 6 milliards de francs), le Qatar, le Pakistan, et le Royaume Uni (plus d'un milliard de francs chacun). Le rapport que vous avez entre les mains comporte le détail des prises de commande et des livraisons aux Etats membres de l'ONU. La précision des données est très grande puisqu'elles sont issues des copies des marchés fournies par les industriels. Notons qu'elles ne couvrent pas exclusivement des matériels de guerre au sens strict, mais englobent tous les matériels qui nécessitent une autorisation explicite de la CIEEMG. Les tableaux exhaustifs des commandes et des livraisons me sont apparus comme un élément utile de contrôle et d'évaluation de notre politique. C'est pourquoi, j'ai souhaité qu'ils soient complétés dans un souci de transparence par des informations très détaillées sur les cessions onéreuses et gratuites de matériels utilisés par nos Armées. Je souhaite rappeler ici de façon très claire que ces cessions d'équipements sont non seulement soumises systématiquement à l'accord interministériel par le ministère de la Défense mais que cet aval est un préalable à toute livraison. Il m'apparaît important que la représentation nationale puisse avoir connaissance de ces cessions qui elles aussi sont un outil de notre action internationale. Dans l'esprit de transparence qui inspire ce rapport et pour faire droit à une demande ancienne des ONG, j'ai tenu à ce que l'on rende public le volume financier détaillé des cessions d'armes légères et de petits calibres (ALPC). Au-delà des cessions, j'ai l'intention de faire détailler, à partir du prochain rapport, le nombre des armes légères et de petits calibres livrés par la France, de façon à ce que l'impact régional de ces ventes soit plus lisible pour les observateurs extérieurs. De même, le ministère de la Défense et le ministère des Affaires étrangères éditeront, dans les deux mois, dans la perspective de la conférence internationale sur les ALPC de juillet prochain une brochure précisant les positions françaises sur ce type particulier d'armes. Celle-ci comprendra notamment un relevé des cessions gratuites et onéreuses entre 1997 et 2001, ainsi que des informations précises sur les armes détruites par fusion à la 14ème base de soutien de Poitiers. Les procédures de contrôle Je souhaite à présent évoquer devant vous les procédures de contrôle des exportations, qui ont été récemment modifiées. Le régime juridique qui s'applique depuis 1939 est la prohibition comme l'a rappelé de manière très détaillé le rapport d'information sur le contrôle des exportations d'armement présenté par MM. Jean-Claude Sandrier, Christian Martin et Alain Veyret. Les exportations de matériels de guerre, qui constituent dès lors une exception au principe d'interdiction, font l'objet d'un contrôle en trois phases successives. Au niveau préalable à l'exportation, les industriels sollicitent l'accord du gouvernement français avant de négocier puis avant de signer un contrat. La décision est prise au niveau des services du Premier ministre. Le Secrétaire général de la Défense nationale dispose à cette fin d'une délégation du Premier ministre et se fonde sur l'avis de la commission interministérielle spécialisée (la CIEEMG). L'exportation physique des matériels après fabrication est en plus soumise à une autorisation d'exportation de matériel de guerre (AEMG) délivrée par le ministre chargé des douanes. Les choix du gouvernement relèvent de notre souveraineté, mais l'appréciation de chaque cas intègre plusieurs critères : le respect des engagements internationaux souscrits par la France, notamment le code de conduite européen adopté en juin 1998 ; le risque militaire potentiel représenté par les équipements exportés, notamment la remise en cause de la stabilité des équilibres régionaux ; enfin, les risques d'utilisation des équipements à des fins de répression interne ou de détournement par réexportation vers des pays tiers. Ces règles, notamment celles qui s'appliquent dans les zones de crises, internes et/ou inter-étatiques, ont été détaillées dès le premier rapport au parlement qui portait sur les livraisons de 1998. En s'efforçant d'améliorer le rapport d'année en année, le ministère de la Défense prépare l'édition d'un guide pour la mise enoeuvre des articles 2 (Droits de l'Homme dans le pays de destination finale), 6 (comportement du pays acheteur au regard du droit international) et 8 (compatibilité des exportations d'armements avec la capacité technique et économique du pays destinataire) du code de conduite européen. Il s'agit de rendre ainsi public les croisements de données aussi fiables et "actualisables" que possible qui concourent à la prise en compte de ces critères. Ainsi, pour tenir compte de la compatibilité d'une exportation avec la situation économique globale d'un Etat client, il convient, par exemple, de prendre en compte des données relatives au "développement durable" sur la base de la liste des "pays les moins avancés" et des "pays pauvres et très endettés" en associant ces critères avec des données relatives aux "dépenses militaires" (ex. ratio des dépenses de défense rapportées au PIB). Comme je l'ai rappelé, la responsabilité de la mise enoeuvre de la procédure de contrôle a été récemment adaptée, afin de renforcer la séparation, au sein du ministère de la Défense, entre les fonctions de promotion des exportations d'armement et le contrôle politique de celles-ci comme c'est le cas dans mon propre cabinet depuis 1a formation du gouvernement. Le décret n° 2000-807 du 25 août 2000 a confié la responsabilité du contrôle des exportations d'armement à la délégation aux Affaires stratégiques (DAS). En outre, celle-ci propose et conduit les négociations relatives aux engagements internationaux en matière de contrôle des exportations d'armement et de désarmement. La direction des Relations internationales de la délégation générale pour l'Armement (DGA-DRI), auparavant chargée de la tâche de contrôle qu'elle a effectuée de façon scrupuleuse, continue pour sa part à assurer la mission de soutien aux exportations. Elle anime et coordonne efficacement la relation d'armement avec de nombreux partenaires, à travers des rencontres de haut niveau, des comités bilatéraux, des actions de formation, des programmes conjoints de recherche-développement ou des échanges techniques. Son action est essentielle à tous les stades, depuis celui du contact politique initial (formation, présentation des méthodes de programmation et d'acquisition) jusqu'à celui du partenariat dans la possession d'un matériel. A cette amélioration de la mise enoeuvre du contrôle s'ajoute une modification mineure de la procédure de contrôle. En effet, l'exigence d'un agrément préalable en CIEEMG pour les opérations limitées à la prospection sans diffusion d'informations sensibles a été supprimée. Cette décision visait à nous rapprocher des procédures en vigueur chez nos principaux partenaires européens sans affaiblir en quoi que ce soit la rigueur de nos procédures de contrôle ; les trois phases subsistant étant suffisantes. Au cours de l'année 1999, les relations ont été entretenues et pour certaines développées avec de nombreux partenaires, notamment dans les régions d'Asie-Océanie et d'Europe orientale. Des investissements industriels français significatifs dans le domaine de l'armement en Australie, au Brésil ou encore en Corée du Sud ont conforté cette large ouverture internationale. Quelques "grands" contrats ont été signés avec de nouveaux partenaires, ainsi l'Afrique du Sud. Le respect par la France de ses engagements internationaux peut la conduire à refuser les exportations de toute forme d'armement vers certains pays. Là encore, je crois nécessaire de l'indiquer de manière toujours plus transparente. Ainsi, le présent rapport présente les refus et ajournements d'exportation de matériels au niveau "vente", la contribution française au fonctionnement du Code de conduite européen et rappelle la liste des Etats visés par des résolutions de l'ONU ou de l'Union européenne, notamment d'embargo, et qui sont donc inéligibles à un titre ou à un autre à des acquisitions de matériel militaire. 18 Etats sont concernés par des mesures d'embargos, 13 font l'objet de mesures restrictives. Au-delà, de l'application stricte de ces règles, il nous est apparu indispensable d'aller également vers un meilleur contrôle des opérations de courtage. La diffusion incontrôlée des petites armes dans les zones de conflits internes ou frontaliers a incité la communauté internationale à porter une attention particulière à l'action des courtiers en armement qui ont leur responsabilité dans cette situation. A l'initiative du Premier ministre, une réflexion nationale a été engagée pour que la France se donne, dès à présent, les moyens de mieux contrôler l'activité des intermédiaires sur son territoire. Si, en tant que commerçant, le courtier est soumis à autorisation pour l'exercice de son activité, les opérations de courtage en elles-mêmes, lorsqu'elles ne donnent pas lieu à un mouvement physique de matériel à partir du territoire national, échappent à notre contrôle légal en l'état actuel du droit. Les travaux interministériels entrepris ont par conséquent visé à combler ces insuffisances et à définir les dispositions nécessaires pour pouvoir contrôler et éventuellement, interdire ou sanctionner les opérations de courtage : 1. Premier axe de réforme. En renforçant tout d'abord le contrôle a posteriori : nous avons mené à bien les modifications de textes de niveau réglementaire, permettant de faciliter l'identification des courtiers et le contrôle a posteriori opérations de courtage et d'intermédiation. Sur cette base, le ministère de la Défense a rédigé un projet de décret en Conseil d'Etat, modifiant le décret du 6 mai 1995 pour y introduire une définition explicite de l'activité d'intermédiation, pour prévoir que la demande d'autorisation d'exercer le commerce d'armement précisera l'activité exercée, et enfin créer un registre de suivi des opérations spécifiques aux courtiers. De même, un projet d'arrêté viendra modifier en conséquence les formulaires de demande d'autorisation et détaillant les rubriques du registre spécial des opérations que devront tenir les courtiers a été préparé par le ministère de la défense. 2. Deuxième axe de réforme. En examinant l'institution éventuelle d'un contrôle a priori, permettant à l'administration d'interdire une opération de courtage ou de soumettre sa réalisation à des conditions particulières. Un projet de texte législatif sur le contrôle préventif des opérations d'intermédiation et de courtage est en préparation. Il définira le régime d'autorisation préalable, le régime de déclaration et les sanctions pénales. Nous envisageons ainsi un régime pénal des violations des embargos. Le régime que nous préparons devrait ainsi donner à l'administration les moyens de contrôler cette activité jusqu'à présent mal cernée, tout en évitant d'entraver le commerce licite ou de gêner l'action des intermédiaires respectant les dispositions légales. En complément de ces travaux et compte tenu de l'utilisation de par le monde, de l'utilisation de mercenaires dans des conflits armés ou des situations troublées est un phénomène qui aggrave la violence, déstabilise les Etats et génère des atteintes aux Droits de l'Homme par le recours à des trafics illicites d'armement. Le gouvernement entend poursuivre sa lutte contre de tels phénomènes. Cependant, les moyens légaux pour combattre efficacement ces pratiques sont actuellement lacunaires dans notre droit. Or, il convient, d'agir plus efficacement pour prévenir et pour réprimer toute implication de ressortissants français dans ce type d'activités. C'est la raison pour laquelle la concertation interministérielle conduite par le ministère de la Défense vient de parvenir à un premier projet de répression pénale du mercenariat. Ce dispositif s'appuiera sur la définition du mercenariat posée par le protocole I du 8 juillet 1977 additionnel aux conventions de Genève du 12 août 1949, auquel la France vient d'adhérer. Le dispositif proposé visera à une définition claire, des sanctions pénales dissuasives et un champ d'application large de manière à couvrir à la fois les actes commis à l'occasion d'un conflit armé et/ou d'une situation intérieure troublée. Conclusion Les rapports sur les exportations françaises d'armement au Parlement, dont la publication se poursuivra à un rythme annuel, sont une contribution politique essentielle à l'information et au débat sur le système français de contrôle et de promotion des exportations. Le prochain rapport qui rendra compte des résultats économiques de l'armée 2000 est en cours d'élaboration, il sera remis au Parlement au début du second semestre. Comme celui qui nourrit notre débat de ce jour, il analysera les statistiques sur l'année civile écoulée et présentera les évolutions réglementaires des douze derniers mois. Nous avons atteint en deux ans nos premiers objectifs de transparence mais d'autres progrès, comme celui de la publication du nombre des armes légères et de petits calibres livrés, restent possibles et nous sommes ouverts à de nouvelles discussions sur ce sujet. Par ailleurs, nous avons également la volonté politique de faciliter l'interprétation de ces rapports à une échelle européenne. Je considère comme une priorité que soit mise en oeuvre à cet effet une harmonisation sur la forme et sur le fond des rapports publics des principaux pays exportateurs. C'est la condition d'un véritable contrôle démocratique de notre politique d'exportation d'armement. C'est ce que je proposerai à mes collègues de l'Union européenne. De même, un travail analogue sera à entreprendre avec les Etats-Unis. Je considère, pour conclure, Mesdames et Messieurs les Députés, qu'une vigilance permanente et un progrès constant des méthodes de contrôles sont des préalables indispensables au soutien que le gouvernement apporte aux opérations de vente autorisées dans le cadre de sa politique étrangère. Je rends hommage au travail mené de son côté par le Parlement, et particulièrement par votre Commission, pour réaliser ce progrès démocratique. (source http://www.diplomatie.gouv.fr, le 2 mai 2001)