Déclaration de M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement, sur le projet de loi relatif à la maîtrise de l'immigration, et notamment l'amendement sur les "tests ADN" pour prouver la filia
Date: 2007-10-02
Orateur: Brice Hortefeux
Fonction: FRANCE. Ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement

Monsieur le Président du Sénat, Monsieur le Président de la Commission des lois, Monsieur le Rapporteur, Mesdames et Messieurs les Sénateurs, M'exprimer devant la Haute Assemblée constitue un honneur en même temps qu'une grande responsabilité. Pour la première fois dans l'histoire de la Vème République, un ministre est spécifiquement chargé de conduire une politique d'immigration, d'intégration et de codéveloppement. Nicolas Sarkozy, comme ministre d'Etat, l'avait appelé de ses voeux ; c'est comme Président de la République qu'il l'a rendu possible grâce à la création d'un ministère régalien qui couvre l'ensemble du parcours d'un étranger candidat à l'immigration en France - depuis l'accueil au consulat jusqu'à l'intégration dans notre pays et l'éventuel accès à la nationalité française, ou le retour vers le pays d'origine. Il s'agit d'un progrès pour les étrangers qui, respectueux de nos valeurs, souhaitent s'intégrer à la communauté nationale. Tel est l'enjeu : construire une politique d'immigration préservant l'avenir de notre communauté nationale. Je serai attentif à ce que sa mise en oeuvre respecte l'équilibre attendu par les Français. Nous sommes fermes à l'égard des immigrés qui ne respectent pas les lois de la République, comme nous sommes protecteurs avec ceux qui respectent nos règles et nos valeurs. Cet équilibre entre fermeté et protection est précisément l'objet du projet de loi relatif à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile que je vous soumets aujourd'hui. Ce texte a été préparé dans les premiers jours qui ont suivi la formation du Gouvernement. Adopté par le Conseil des ministres le 4 juillet, il a été débattu à l'Assemblée nationale puis adopté par elle, le 20 septembre. De 18 articles au départ, le texte en comprend aujourd'hui 48. Je ne laisserai pas caricaturer un texte que le Gouvernement a voulu à la fois juste et protecteur ; un texte qui permettra de favoriser l'intégration et de lutter contre le communautarisme. Je serai très clair : ma politique ne se résume pas à un chiffre - 25 000 - ni à trois lettres - ADN. Le nombre d'éloignements effectifs n'est pas l'alpha et l'oméga de la politique migratoire de la France, mais c'est un indicateur essentiel pour évaluer nos résultats. Les tests ADN ne constituent pas, quant à eux, le coeur d'un texte qui, pourtant, n'en manque pas, mais le fruit d'une initiative parlementaire dont nous allons débattre le moment venu. Etre le ministre de la loi n'empêche pas d'être celui du coeur. Je refuse l'idée selon laquelle il y aurait l'éthique, d'une part, et la politique, d'autre part : il n'y a qu'une action, juste, ouverte, responsable, au service des Français et des immigrés légaux. Pendant trop longtemps, on a préféré la facilité à la responsabilité. Pendant trop longtemps, on a privilégié une générosité en trompe-l'oeil qui consistait à accueillir à tout va des migrants, mais sans se soucier de leur intégration à la communauté nationale. I. Il faut rompre avec ces faux-semblants, en conduisant une politique volontariste de maîtrise des flux migratoires, conformément aux engagements du Président de la République en faveur d'une immigration choisie et concertée. L'immigration choisie, c'est le contraire de l'immigration zéro, qui n'est ni possible ni souhaitable ; mais c'est aussi le contraire de l'immigration subie - subie par les Français, subie par les immigrés résidant légalement en France et subie, aussi, par les migrants clandestins, victimes de filières et de marchands de sommeil. Nous le savons, une politique de maîtrise des flux est aujourd'hui nécessaire en France. Six raisons, au moins, plaident en faveur d'une telle logique. Premièrement, osons regarder la vérité en face : le système français d'intégration a échoué. J'en veux pour preuve la concentration beaucoup trop forte de la population d'origine étrangère sur seulement trois régions sur vingt-deux : 60 % des étrangers habitent en Ile-de-France, en Rhône-Alpes ou en Provence-Alpes-Côte d'Azur, parfois dans de véritables ghettos urbains. J'en veux aussi pour preuve le taux de chômage moyen des étrangers, supérieur à 20 %, soit le double de la moyenne nationale. Dans certaines banlieues, plus de 40 % des étrangers sont au chômage. Plus révélateur encore : pour les personnes d'origine étrangère qui ont réussi à obtenir un diplôme de l'enseignement supérieur, le taux de chômage est de 24 % alors qu'il n'est que de 6 % pour l'ensemble des jeunes diplômés. Il faut dire la vérité aux Français : notre système d'intégration n'est plus un modèle. Et pour réussir l'intégration, il faut d'abord maîtriser l'immigration. La deuxième raison qui impose de maîtriser les flux migratoires est notre situation démographique. La France a la démographie la plus dynamique d'Europe, avec un taux de fécondité supérieur à 2, ce qui assure le renouvellement des générations. Notre situation n'est pas comparable, par exemple, à celle de l'Espagne ou de l'Italie, qui ont un taux de fécondité de 1,3 ou à celle de l'Allemagne, dont le taux de fécondité ne dépasse pas 1,4. Contrairement à d'autres pays européens, la France n'a pas besoin d'une immigration massive pour soutenir une démographie défaillante. La troisième raison est que la capacité d'accueil de la France est, tout simplement, limitée. C'est vrai, par exemple, en matière de logement. La construction de logements s'est effondrée sous le gouvernement de Lionel Jospin (296 000 logements, dont 52 000 logements sociaux, construits chaque année de 1997 à 2002). J'en viens à la quatrième raison qui justifie notre détermination. L'expérience nous a appris qu'en matière de gestion de l'immigration, tout laxisme se paie lourdement. Lorsque, en 1997, Lionel Jospin a décidé de régulariser 80 000 immigrés clandestins, le nombre des demandes d'asile a quadruplé. Les délais d'instruction des demandes se sont alors allongés, atteignant parfois jusqu'à trois ans. Face à cet afflux, l'administration, complètement débordée, s'est trouvée dans l'incapacité d'organiser la reconduite à la frontière des personnes déboutées. C'est la démonstration de l'échec de toute régularisation générale. La cinquième raison qui justifie la maîtrise des flux migratoires tient au dialogue que nous avons engagé avec les pays d'émigration. Nous savons que nos intérêts convergent : il n'est pas dans notre intérêt d'accueillir toute la misère du monde ; il n'est pas dans leur intérêt de laisser se développer sans contrôle l'immigration en France. Deux immigrés sur trois sont originaires des pays d'Afrique subsaharienne et du Maghreb. Les Gouvernements de ces pays amis ont parfaitement compris le risque du pillage de leurs forces vives, qu'ils forment avec difficulté. Nous refusons, comme eux, tout pillage des cerveaux. Je pense notamment aux professions médicales et paramédicales qui font si cruellement défaut aujourd'hui à beaucoup de pays, comme, par exemple, au Bénin. Enfin, nous voulons maîtriser ces flux migratoires puisque notre pays est, en Europe, celui qui a déjà accueilli au cours des dernières décennies le plus grand nombre d'étrangers : jusqu'à 400 000 par an dans les années 60 et 70. Là encore, la France est dans une situation singulière par rapport à nos partenaires européens méditerranéens, comme l'Espagne, l'Italie ou le Portugal qui étaient, jusqu'à il y a peu, des terres d'émigration. Nous avons été, au contraire, une terre d'immigration massive, et nous en percevons, aujourd'hui, les conséquences sur la cohésion de notre communauté nationale. Pour ces six différentes raisons, une politique de maîtrise des flux migratoires est la seule aujourd'hui possible. Elle est la seule qui protège les immigrés illégaux du sort que les filières leur réservent, la seule qui permet aux immigrés légaux une intégration réussie, la seule, enfin, qui donne aux réfugiés le droit d'asile qu'ils méritent. II. Le texte que je vous propose est fidèle à la tradition d'accueil des réfugiés politiques. Cette tradition est un impératif juridique autant qu'une exigence morale. Elle fait honneur à la France. « Tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d'asile sur les territoires de la République ». Cette formule du Préambule de la Constitution de 1946 témoigne de l'attachement ancien, et jamais démenti, de notre République pour le droit d'asile. Cette tradition, nous l'honorons. En 2006, la France a étudié 31 000 demandes d'asile, ce qui la place au premier rang des pays de l'Union européenne. A titre de comparaison, l'Allemagne a étudié 21 000 demandes d'asile, le Royaume-Uni 28 000. Dans le monde, en 2006, seuls les Etats-Unis dépassaient la France en nombre de demandes traitées ! Ainsi, ce sont 124 000 personnes qui bénéficient aujourd'hui, en France, du statut de réfugié. Pour ma part, dans l'esprit de notre tradition d'accueil des réfugiés et fort de nos résultats, j'entends être pleinement le ministre de l'asile. Dans mon esprit, les choses sont claires : la question de l'asile et celle de l'immigration sont distinctes et doivent le rester. Garanti par la convention de Genève, l'asile a sa finalité propre, qui doit être de protéger les personnes qui ne le sont plus par leur propre Etat. L'asile n'est pas et ne sera pas une variable d'ajustement de la politique d'immigration. Il n'y aura donc pas de « quota » d'accueil de réfugiés politiques. En me confiant la tutelle de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), le projet de loi ne fait que tirer les conséquences de la création du ministère dont j'ai la charge. Compte tenu de la nouvelle organisation gouvernementale, il est naturel que la tutelle de l'OFPRA passe du ministère chargé des relations internationales à celui chargé de l'entrée et du séjour des étrangers en France. Il va aussi de soi que l'indépendance fonctionnelle de l'OFPRA reste entière, sous le contrôle juridictionnel de la Commission de recours des réfugiés. Ce n'est pas moi qui, demain, déciderai si tel ou tel étranger doit être reconnu comme réfugié. L'OFPRA restera souverain dans ses décisions sur les cas individuels. J'entends, par ailleurs, conforter l'indépendance de la Commission des recours des réfugiés, qui doit devenir une véritable Cour nationale du droit d'asile, dotée d'une pleine autonomie budgétaire. Nous allons, au 1er janvier 2009, mettre en oeuvre cette autonomie budgétaire de la CRR. Comme vous le savez, la CRR et l'OFPRA sont aujourd'hui gérés au sein d'une entité budgétaire unique, ce qui ne manque pas de susciter des interrogations. Le Gouvernement, en plein accord avec le Conseil d'Etat, a décidé de donner à la CRR une autonomie budgétaire totale par rapport à l'OFPRA et d'inclure ses crédits dans la mission « Juridictions », au même titre que le Conseil d'Etat ou les autres juridictions administratives. Nous songeons également à conforter l'organisation de la CRR. Je ne suis pas sûr qu'il soit raisonnable que la première juridiction administrative de France fonctionne avec plus de 130 présidents de chambres qui sont vacataires. Je précise, d'ailleurs, que nous maintiendrons la participation du Haut commissariat aux réfugiés aux instances de jugement, qui constitue une spécificité française, avec seulement l'Italie, au sein de l'Union européenne. J'ajoute que le projet de loi fait aussi oeuvre utile en adaptant à la dernière jurisprudence européenne le régime du droit de recours contre les décisions de refus d'asile à la frontière. Très concrètement, les étrangers qui demandent l'asile à Roissy, à leur descente d'avion, pourront donc, lorsqu'ils estiment que la France leur refuse à tort le statut de réfugié, rester dans la zone d'attente jusqu'à ce que la décision soit prise par le juge en urgence. Je tiens aussi à remercier le président du groupe Union Centriste, Michel Mercier, d'avoir pris l'initiative d'un excellent amendement qui vise à favoriser l'intégration des réfugiés politiques. Si celui-ci est adopté, un nouveau dispositif, s'inspirant de ce qui a été fait dans le Rhône, permettra d'améliorer considérablement l'accès des réfugiés à l'emploi et au logement. Je connais, enfin, votre divergence avec l'Assemblée nationale sur le délai de recours devant la commission des recours et des réfugiés. J'appelle votre attention sur le fait que le délai de recours moyen est, en Europe, plus près de 15 jours que d'un mois. A l'heure où nous travaillons, à Bruxelles, à un rapprochement progressif de nos systèmes d'asile, c'est une donnée qu'il convient de garder à l'esprit. Mais je mesure, aussi, combien la question est sensible et je fais confiance au Parlement pour en débattre avec sagesse. III. J'en viens à l'objet principal du projet de loi : favoriser l'intégration des immigrés légaux au sein de notre communauté nationale. Nous voulons protéger les immigrés des dangers du communautarisme et leur donner toutes les chances de s'intégrer à notre communauté nationale. C'est pourquoi nous souhaitons que les personnes rejoignant la France dans le cadre du regroupement familial passent, dans leur pays de résidence, une évaluation de leur degré de connaissance de la langue française et des valeurs de la République. Cette réforme est le fruit d'une conviction : la langue est le meilleur vecteur de l'intégration dans un pays. Elle est la clef de l'accès à l'emploi, au logement, aux services publics et à une vie normale au sein du pays d'accueil. Comprenons-nous bien : demander aux candidats à l'immigration familiale de passer un « test » de français et d'apprendre notre langue, c'est à la fois combattre le communautarisme et récompenser les efforts des étrangers qui souhaitent vraiment s'intégrer. Concrètement, cette évaluation, qui concernera environ 40 000 personnes, sera réalisée sous la forme d'un test simple de connaissances orales et écrites de la langue française, complété par des questions relatives aux valeurs républicaines, comme l'égalité entre les hommes et les femmes, la laïcité ou la liberté de conscience. La durée totale du test sera d'environ 15 minutes. Si le test en révèle le besoin, l'étranger bénéficiera d'une formation d'une durée maximale de deux mois, soit 80 à 180 heures de cours. En créant ce test et cette formation, la France rejoint d'autres grands pays européens. Les Pays-Bas ont, par exemple, institué en 2006 un test de connaissance de la langue et de la société néerlandaises avant l'entrée sur le territoire. En Allemagne, de même, a été adopté le principe d'un examen de maîtrise de la langue et de la culture allemandes préalable au franchissement de la frontière. Je souhaite rappeler, ici, que les dispositions du présent projet de loi qui concernent le regroupement familial - qu'il s'agisse de celle relative au test de français ou à la condition de ressources - s'inscrivent dans le respect le plus strict des exigences posées par la Constitution et la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Elles respectent, également, le droit à la vie familiale consacré par l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme. Cet article prévoit que le droit à la vie familiale n'est pas inconditionnel : il peut faire l'objet de ce que la Convention appelle une « ingérence de l'autorité publique », c'est-à-dire une limitation par l'Etat, si celle-ci est nécessaire à l'intérêt général et notamment, lit-on dans la Convention, au « bien-être économique du pays ». J'ai entendu les interrogations de nombre d'entre vous sur l'opportunité de proposer aussi aux conjoints de Français résidant à l'étranger de bénéficier d'un test et d'une formation à la langue française. Pour plusieurs d'entre vous, le mariage avec un Français est un signe d'intégration suffisant pour bénéficier d'une présomption d'intégration rendant inutiles une évaluation et une formation éventuelle avant l'arrivée en France. Cette affirmation me semble inexacte parce qu'elle est trop générale. Outre le problème - certes réel - des mariages de complaisance, j'insiste sur le souhait du Gouvernement de voir ces conjoints de Français commencer leur parcours d'intégration avant même de s'installer en France, car une connaissance minimale de la langue française est nécessaire pour entamer, dès l'arrivée dans notre pays, une socialisation réussie. Pour qu'il n'y ait pas de malentendu, permettez-moi de revenir sur un point précis. Si l'exemple d'un conjoint de Français venu d'Australie ou du Canada a souvent été utilisé pour démontrer l'existence d'une présomption d'intégration, force est de constater qu'en 2004, sur les 60 000 conjoints de Français s'installant en France, ils n'étaient que 109 à venir d'Océanie et 264 du Canada ! Ils étaient, en revanche, 43 000 d'origine africaine, dont plus de 12 000 d'Afrique subsaharienne. Voilà la réalité ! Ce sont des régions du monde qui sont des terres d'émigration que proviennent les conjoints de Français qui s'installent en France. Pardon de cette lapalissade : le mariage avec un Français est devenu une source majeure d'immigration familiale en France. Nous considérons, par conséquent, qu'un test préalable d'intégration suivi, si besoin est, d'une formation sont très logiquement nécessaires pour l'ensemble des conjoints de Français qui ont, eux aussi, droit à une politique qui maximise leur chance d'intégration sur notre sol. Cela dit, je comprends que ce test et cette formation pourraient, dans certains cas particuliers, représenter une contrainte plus qu'un avantage. Je pense notamment à la situation des Français expatriés, se mariant à l'étranger et souhaitant, lors de leur carrière, revenir s'établir en France : sans doute faut-il, dans ce cas, ne pas soumettre le conjoint étranger à un test à l'étranger, et l'inviter plutôt à suivre cette formation une fois l'arrivée en France. Je tiens à rappeler, de même, que des conventions internationales pourront permettre de dispenser certains ressortissants du mécanisme posé par la loi, si la France et leur Etat d'origine le souhaitent : le Gouvernement français est, naturellement, prêt à évoquer ce sujet avec nos partenaires qui le souhaiteraient. Concernant l'obligation d'un visa de long séjour pour les conjoints de Français, j'entends aussi vos interrogations. Si l'immigration familiale est un droit dans certaines conditions, il est aussi légitime que notre pays rationalise les conditions d'entrée et de séjour sur son territoire. Vous me permettrez, à cet égard, une précision juridique : l'argument selon lequel tout conjoint de Français aurait, au nom du droit au respect de sa vie privée et vie familiale prévu à l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme, un droit absolu à s'installer en France, n'est évidemment pas recevable. En effet, un arrêt du 28 mai 1985 de la Cour européenne des droits de l'homme précise que « l'article 8 ne saurait s'interpréter comme comportant pour un Etat l'obligation générale de respecter le choix, par des couples mariés, de leur domicile commun et d'accepter l'installation de conjoints non nationaux dans le pays ». Notre règle doit, dès lors, être simple et lisible. Pour s'installer en France, il faut un visa de long séjour, délivré par un consulat à l'étranger. Les visas de court séjour ne doivent pas être utilisés pour un motif migratoire. Il existe une procédure de visa de long séjour qui permet de vérifier que les conditions d'entrée en France sont bien remplies et d'éviter non seulement des difficultés pratiques mais aussi d'éventuelles fraudes et mariages de complaisance, malheureusement trop nombreux. Je constate, d'ailleurs, que cette obligation d'un visa de long séjour est déjà la règle dans d'autres pays européens, comme au Royaume-Uni ou en Italie. Naturellement, cette obligation ne change rien à la situation des conjoints de Français déjà présents régulièrement en France. Je pense par exemple aux étudiants, qui ont déjà une carte de séjour : ils n'auront pas l'obligation de retourner dans leur pays d'origine chercher un visa de long séjour pour se marier en France. De même, je rappelle qu'en cas d'impossibilité de retour dans le pays d'origine, ou en cas de difficulté d'ordre humanitaire, la régularisation au cas par cas reste possible : c'est le dispositif, prévu par la loi actuelle, d'admission exceptionnelle au séjour. Chacun comprend, par ailleurs, que les conditions de ressources adaptées à la taille des familles visent avant tout à favoriser l'intégration de celles-ci. L'étranger souhaitant faire venir sa famille en France devra prouver qu'il dispose de revenus adaptés à la taille de sa famille. C'est une question de bon sens : comment une famille étrangère de 6 enfants, arrivant en France, et devant financer des dépenses liées à son installation, peut-elle décemment se loger dans notre pays et vivre dignement avec des revenus inférieurs à environ 1 500 euros ? Sur le principe, exiger un niveau de revenus plus élevé pour les familles étrangères que pour les familles françaises se justifie. Chacun sait, en effet, que par rapport à une famille française, la situation de la famille étrangère est plus difficile et qu'il existe, pour elle, un retard à combler en termes de réseaux, de relations et de facilités de tous ordres. Elle doit, de plus, assurer des frais d'installation. Je tiens à rappeler que le Gouvernement a souhaité adopter une position équilibrée lors du débat à l'Assemblée nationale. Vous le savez, le texte définit un « plancher » de ressources, qui pourra varier entre le montant du SMIC brut (soit 1 280 euros) et un niveau plus élevé en fonction de la taille de la famille. Le groupe UMP de l'Assemblée nationale avait présenté un amendement souhaitant que ce niveau soit de 1,33 à 1,5 SMIC, je l'ai refusé. La Commission des lois de l'Assemblée a souhaité que ce barème puisse aller jusqu'à 1,33 SMIC pour les familles nombreuses. Je m'en suis remis à la sagesse de l'Assemblée nationale, ma préférence étant ne pas dépasser le seuil de 1,2 SMIC, pour les familles nombreuses. C'est aussi la position de la commission des lois du Sénat et je m'en réjouis. Le contrat d'accueil et d'intégration pour la famille favorisera, lui aussi, l'intégration des familles arrivant dans le cadre du regroupement familial. En signant ce contrat avec l'Etat, les parents des enfants ayant bénéficié du regroupement familial s'engageront à réussir l'intégration de leurs enfants. A cette fin, ils recevront une formation sur les droits et devoirs des parents en France qui portera sur les obligations attachées à l'autorité parentale partagée par les parents, les relations avec l'école et les institutions liées à l'enfance, la protection de l'enfance, les comportements réprimés (mariage forcé, excision, polygamie...). Il s'agit d'un nouvel outil au service de l'intégration. Notre ambition est d'augmenter les chances qu'ont les enfants entrés en France dans le cadre du regroupement familial de réussir leur vie dans notre pays. De plus, deux amendements présentés par le Gouvernement et dont l'objet est de conforter l'intégration des immigrés en situation légale ont été adoptés à l'unanimité par l'Assemblée nationale. Il s'agit, tout d'abord, de la création d'une carte de résident permanent, d'une durée illimitée qui, conformément aux souhaits du Président de la République, permettra de faciliter la vie des étrangers qui séjournent depuis très longtemps en France. Il s'agit aussi d'un amendement généralisant, pour tous les primo-arrivants signataires d'un contrat d'accueil et d'intégration, un bilan de compétences professionnelles personnalisé. Si l'on veut réduire significativement le taux de chômage des étrangers en France, il faut d'abord veiller à ce que les étrangers qui résident dans notre pays bénéficient d'un accompagnement personnalisé vers l'emploi. Enfin, un nouvel outil statistique va permettre de lutter contre les discriminations et de favoriser l'intégration. C'est l'objet d'un amendement qui a été présenté, à l'Assemblée nationale, par les deux députés membres de la Commission nationale de l'informatique et des libertés. Chacun connaît la sagesse et l'expertise de la CNIL sur des questions aussi sensibles. Qui, mieux que cette Commission, peut légitimement proposer un amendement portant sur les fichiers informatiques ? Désormais, une autorisation préalable de la CNIL permettra la conduite d'études sur la mesure de la diversité des origines des personnes, de la discrimination et de l'intégration. Pour lutter contre les discriminations liées aux origines, encore faut-il pouvoir les mesurer ! Il s'agira d'un nouvel instrument en faveur de l'intégration. En menant, par exemple, des études fines sur les discriminations au logement, nous pourrons mieux connaître la nature et la localisation des concentrations de populations d'origine immigrée et, ainsi, orienter le travail des bailleurs sociaux. Je tiens, enfin, à rappeler qu'il n'est évidemment pas dans les intentions du Gouvernement de pratiquer quelque fichage « ethno-racial » que ce soit, contrairement à ce que j'ai pu entendre ou lire à différentes reprises. Ce n'est absolument pas l'objet de l'amendement. J'aurai l'occasion de réaffirmer cette vérité lorsque j'installerai lundi prochain, le 8 octobre, l'Institut d'études sur l'immigration et l'intégration, présidé par Hélène Carrère d'Encausse et placé sous l'autorité du Haut Conseil à l'intégration. IV. Parallèlement, ce projet de loi contribue à encourager le codéveloppement, l'une des missions essentielles qui m'ont été confiées au sein de ce ministère. La présence du codéveloppement dans l'intitulé du ministère dont j'ai la charge ne relève nullement du hasard. Elle est le signe d'une forte volonté du Président de la République et du Premier Ministre de donner à l'aide au développement une nouvelle orientation et une nouvelle dimension. Aujourd'hui, le continent africain représente 65 % des flux migratoires réguliers vers la France. Lorsque trois étrangers viennent s'installer en France, deux viennent d'Afrique du Nord ou d'Afrique subsaharienne. En réalité, les flux migratoires sont d'autant plus importants que la différence de niveau de vie est forte. Lorsque l'on sait que la moitié des 900 millions d'Africains ont moins de 17 ans et que plus d'un tiers d'entre eux vivent avec moins d'un euro par jour, on comprend à quel point la pression de l'immigration qui s'exerce sur le Nord se nourrit des déséquilibres du Sud. L'objectif français est clair : devenir un exemple en Europe en imaginant et mettant en oeuvre des outils efficaces d'aide au développement des pays du Sud. Notre objectif est de permettre aux ressortissants des pays d'émigration de mieux vivre chez eux, plutôt que de survivre ailleurs. J'ai pris connaissance, avec intérêt, du rapport que le regretté Président Pelletier avait écrit avec Catherine Tasca et Bernard Barraux dans lequel la politique du co-développement était encore considérée comme un « prototype ». Du prototype, sachez que nous allons faire un exemple. D'abord, le budget 2008 va nous donner les moyens de notre action en matière de codéveloppement. Au sein de la mission interministérielle « aide publique au développement », le programme « codéveloppement » dont j'ai la responsabilité est doté d'une enveloppe de 60 millions d'euros d'autorisation de paiement et de 29 millions de crédits de paiement. Il s'agit de sommes importantes puisque les autorisations d'engagement ont plus que doublé par rapport à 2007, où elles n'étaient au total que de 28 millions d'euros, y compris les 5 millions d'euros que nous consacrons en 2007 comme en 2008 à la réinstallation des migrants dans leur pays d'origine. Les crédits de paiement ont augmenté de plus de 60 % puisqu'ils étaient de 18 millions en 2007. Qu'allons-nous faire de ces nouveaux moyens ? Nous souhaitons d'abord mettre en place un fonds fiduciaire auprès d'une institution multilatérale telle que la Banque mondiale ou la Banque africaine de Développement. Ce fonds nous permettra de lancer des actions visant à améliorer l'accès au système bancaire et les transferts de fonds des migrants vers leurs pays d'origine. Nous allons, ensuite, poursuivre et donner un nouvel élan à la réinstallation économique des migrants dans leur pays d'origine. Cette « aide au projet individuel » est distincte de l'aide au retour volontaire. Nous avons prévu, pour 2008, de financer 700 projets individuels d'un montant unitaire supérieur à 7 000 euros. Nous allons, aussi, mobiliser davantage les diasporas afin de donner un nouvel élan aux actions bilatérales de développement. Nous y consacrerons, en 2008, 45 millions d'euros en autorisations d'engagement et 21 millions en crédit de paiement. Nous allons, bien entendu, négocier une nouvelle série d'accords de gestion concertée des flux migratoires et de codéveloppement. Le Président de la République, Nicolas Sarkozy, avait signé un accord de cette nature avec le Sénégal, le 23 septembre 2006. J'en ai signé un autre avec le Gabon, le 5 juillet dernier. J'ai engagé des discussions pour des accords avec le Bénin et la République du Congo qui aboutiront le mois prochain. Les accords avec le Bénin et le Congo nous permettront, par exemple, de mettre en oeuvre des programmes de réinsertion sur place de médecins et d'autres professionnels de la santé travaillant en France et volontaires pour un retour mais aussi des retours volontaires d'étudiants africains titulaires d'une bourse. D'autres accords verront bientôt le jour entre la France et notamment le Mali, Haïti, Madagascar, la République Démocratique du Congo (RDC) ou encore le Cameroun et le Togo. Enfin, je compte développer nos actions originales en faveur de l'épargne des migrants. Je voudrais, à cet instant, rendre un véritable hommage au Sénateur Jacques Pelletier, qui dirigea pendant près de dix ans le groupe RDSE, le plus ancien groupe parlementaire français, et qui fut l'artisan, dans vos rangs, du compte épargne co-développement, créé par la loi du 24 juillet 2006 et qui permet aux étrangers, résidant en France et souhaitant investir dans leur pays d'origine, d'épargner en bénéficiant d'exonérations fiscales. Cette démarche fut saluée au point que lors des débats au sein de votre Haute Assemblée, vous aviez tous exprimé une forte approbation, au-delà des préférences partisanes, offrant une sorte d'hommage final au travail accompli. Ce compte épargne co-développement est désormais opérationnel. J'ai signé, le 11 septembre dernier, une première convention avec la Caisse d'épargne, dirigée par Charles Milhaud qui avait remis un rapport sur ce thème à Nicolas Sarkozy en octobre 2006. Il faut, aujourd'hui, aller plus loin. Le Compte épargne co-développement ne profitant qu'à ceux qui paient l'impôt sur le revenu, un amendement parlementaire, voté à l'unanimité à l'Assemblée nationale, a proposé la création d'un livret épargne codéveloppement afin de compléter le dispositif. Ce livret sera ouvert à tous les étrangers ressortissants d'un pays en voie de développement et résidant régulièrement en France. A l'image d'un plan épargne logement, les sommes placées sur ce livret seront bloquées pendant trois années et rémunérées par des intérêts bancaires. Ces intérêts seront alors augmentés d'une prime d'Etat dans le cas où le titulaire du livret contracte un prêt afin d'investir dans un pays signataire avec la France d'un accord prévoyant la distribution d'un tel livret. Etant donné le progrès nouveau et véritable que susciterait ce nouvel outil, je ne peux qu'inciter la Haute Assemblée à soutenir sa création par un vote à l'unanimité. V. Permettez-moi, avant de conclure, de vous faire part de quelques remarques sur l'amendement, d'initiative parlementaire, qui a été adopté à l'Assemblée nationale pour donner aux demandeurs de visa la possibilité de demander un « test ADN » pour prouver leur filiation. Cette disposition, devenue l'article 5 bis du texte adopté par l'Assemblée nationale, ne figurait pas dans le projet de loi du Gouvernement : il s'agit, comme vous le savez, d'un amendement déposé par le rapporteur du projet de loi à l'Assemblée nationale, Thierry Mariani. Un débat a eu lieu à l'Assemblée nationale. Il se poursuit au Sénat. C'est la logique de nos institutions. Je suis trop respectueux de notre démocratie parlementaire pour le regretter. Bien au contraire, je me réjouis que les deux Assemblées aient souhaité aborder, sans faux-semblant, un débat important. De quoi s'agit-il ? Chaque année, des demandeurs de bonne foi ne peuvent obtenir de visa pour la France parce qu'ils ne parviennent pas à prouver leur lien de filiation, faute de disposer d'un document d'état-civil fiable. Nous le savons, des événements, comme des conflits et des catastrophes naturelles, mais aussi des difficultés structurelles rendent les documents d'état civil très peu fiables dans de nombreux pays du monde. Même si la France poursuit son effort d'aide à la mise à niveau des services de l'état civil d'un certain nombre d'Etats (comme le Mali, le Cameroun, Madagascar ou la Mauritanie), c'est encore insuffisant. Dans son récent rapport, le Président Adrien Gouteyron a rappelé que 30 à 80 % des actes vérifiés dans certains pays , en Afrique subsaharienne notamment, sont frauduleux. Je pense aussi naturellement au rapport de Jean-René Le Cerf sur la question de fraudes à l'identité. Ces défaillances de l'état-civil pénalisent des demandeurs de bonne foi. Dans certains cas, la situation de ces personnes est dramatique. Je pense, par exemple, aux réfugiés politiques qui sont sur notre territoire mais dont la famille est bien souvent dans l'incapacité de prouver le lien de parenté avec le réfugié. A ce sujet, dans une note de mai 2007 sur l'intégration des réfugiés dans l'Union européenne, le Haut commissariat des Nations Unies pour les réfugiés affirme que « la possibilité d'être réuni avec sa famille est de première importance pour l'intégration » et constate que « les tests ADN sont de plus en plus utilisés comme moyen d'établir les liens de parenté dans le cadre du regroupement familial ». Face aux carences de l'état-civil dans certains pays, douze pays européens pratiquent les « tests ADN ». Douze pays européens, parfaitement démocratiques, parfaitement respectueux des droits de l'homme, utilisent les « tests ADN » pour permettre à un demandeur de visa d'apporter un élément de preuve de sa filiation lorsqu'il ne peut apporter cette preuve par un acte d'état-civil. C'est le cas au Royaume-Uni, en Espagne, en Italie, en Allemagne, mais aussi en Belgique, au Danemark, aux Pays-Bas, en Autriche, en Finlande, en Lituanie, en Norvège et bientôt en Suède. Au moment où nous souhaitons harmoniser au plan européen les systèmes d'entrée et de séjour des étrangers, pourquoi la France se tiendrait-elle à l'écart, en refusant de s'inspirer d'un dispositif éprouvé par nos partenaires européens ? Faudrait-il s'interdire, par exemple, de réfléchir à un système similaire à celui que les Britanniques mettent en oeuvre ? L'année dernière, ce sont 10 000 tests ADN qui ont été pratiqués par le Royaume-Uni dans le cadre de demandes de visa. Je ne dis pas qu'il faut procéder à l'identique. Je pense, seulement, que rien ne justifie de rejeter, d'emblée, un système pratiqué par les travaillistes britanniques, les socialistes espagnols, la gauche italienne, la coalition démocrate-chrétienne et social-démocrate allemande. Le débat ne doit pas être interdit. Et il doit être, autant que possible, rationnel et précis. Il s'agit, en réalité, de donner un droit nouveau aux étrangers de bonne foi. Dans sa rédaction issue de l'Assemblée nationale, le texte propose de recourir à une technologie moderne permettant à une personne volontaire d'apporter un élément de preuve de sa filiation lorsque les documents d'état-civil ne le permettent pas. Si je peux comprendre les doutes de plusieurs d'entre vous, si j'entends chacun et souhaite rester ouvert à tous, je voudrais aussi attirer votre attention sur quelques idées fausses qui ont pu alimenter des malentendus voire des polémiques inutiles. Il n'a aucunement été envisagé d'obliger une personne à passer un test ADN avant d'obtenir son visa. Le dispositif proposé ne prévoit aucune obligation, mais définit seulement une faculté. Le consentement exprès des personnes doit être naturellement recueilli. De plus, la création de ce test n'empêcherait nullement les enfants régulièrement adoptés de rejoindre leur famille en France. Je rappelle que le test serait fait à l'initiative du demandeur de visa, c'est-à-dire à l'initiative du représentant légal de l'enfant. S'il est adopté, par définition, le représentant légal de l'enfant ne demanderait pas le test ! L'amendement n'aurait donc aucun effet pour les enfants adoptés : comme aujourd'hui, ces derniers pourraient entrer en France au titre du regroupement familial si l'acte d'état civil est probant. Surtout, j'ai souhaité que l'amendement voté à l'Assemblée nationale soit entouré d'un certain nombre de garanties. J'ai tenu à ce qu'il soit bien précisé que c'est à l'initiative du demandeur de visa, ou de son représentant légal, que le « test ADN » serait proposé : ce n'est pas le consul qui propose, c'est l'étranger qui propose de passer le test, soit qu'il n'ait pas d'acte d'état civil, soit que le consul exprime un doute sérieux sur l'état civil. Le « test ADN » n'a qu'un objet : apporter un élément de preuve d'une filiation déclarée. J'ai souhaité, de plus, que la procédure ait un caractère expérimental. Elle ne doit s'appliquer que dans un nombre restreint de pays : il est sage de procéder par étape, avant d'envisager une généralisation. Cette approche permettrait de s'appuyer sur l'expérience de nos partenaires européens, en mettant en oeuvre le « test » dans des pays où d'autres Etats européens le pratiquent également. J'ai relevé, par exemple, que le Royaume-Uni, qui propose le « test » dans tous les pays du monde, le pratiquait tout particulièrement au Pakistan, en Ethiopie, au Ghana, en Ouganda et en République démocratique du Congo. Limitée géographiquement, l'expérience doit aussi être limitée dans le temps. Le Parlement devrait à nouveau débattre du dispositif des « tests ADN » après une période d'application provisoire de deux ou trois ans, après avoir pris connaissance d'une évaluation effectuée, en toute indépendance, par une « Commission de sages ». J'ai proposé qu'elle comprenne deux députés, deux sénateurs, le vice-président du Conseil d'Etat, le premier président de la Cour de Cassation, le président du Comité national consultatif d'éthique et deux personnalités qualifiées désignées par le Premier ministre. Je pense que d'autres garanties peuvent être apportées au dispositif des « tests ADN », car j'ai entendu les arguments avancés, depuis dix jours, sur plusieurs bancs de la Haute Assemblée. Je tiens à remercier le président de la Commission des lois, Jean-Jacques HYEST, d'avoir présenté un amendement qui me paraît répondre très précisément et très sagement aux interrogations qui ont été exprimées. Je lui laisserai, naturellement, le soin de l'exposer plus en détail. Permettez-moi, seulement, de relever son apport essentiel : un régime d'autorisation du « test ADN » par l'autorité judiciaire. Comme vous le savez, en matière civile, l'identification d'une personne par ses empreintes génétiques ne peut être recherchée qu'en exécution d'une mesure d'instruction ordonnée par le juge judiciaire, comme le prévoit le deuxième alinéa de l'article 16-11 du code civil. Il est nécessaire qu'il en soit de même pour les « tests ADN » susceptibles d'être pratiqués à la demande des personnes sollicitant un visa. Le dispositif des « tests ADN » doit donc être entouré des garanties qu'offre la décision de l'autorité judiciaire, protectrice des libertés individuelles, des intérêts de la famille et des enfants. Autrement dit : les « tests ADN » effectués par des étrangers dans le cadre d'une demande de visa le seront selon des règles identiques, dans leur principe, à celles des « tests ADN » actuellement proposés aux Français dans le cadre du code civil. C'est le juge civil, saisi par le consul lui-même saisi d'une demande par l'étranger souhaitant obtenir un visa, qui décidera de faire pratiquer, ou non, ce « test ADN ». Il me paraît, de même, tout à fait raisonnable que la faculté de recourir au « test ADN » soit limitée à la recherche d'une filiation déclarée avec la mère du demandeur de visa. L'Assemblée nationale avait souhaité que l'identification par empreintes génétiques permette d'apporter un élément de preuve d'une filiation déclarée avec au moins l'un des deux parents : le père, ou la mère, ou les deux parents. Il convient de préciser que seule la filiation avec la mère pourra être prouvée par le « test » et produite au soutien d'une demande de visa. De la sorte, le choix de recourir aux « tests ADN » ne saurait aboutir à la révélation, pour un père, qu'il n'est pas le père biologique de ses enfants. Il me semble, en outre, que le remboursement du « test ADN » par l'Etat est nécessaire afin de ne pas pénaliser les demandeurs de visa sollicitant de bonne foi un « test ADN » mais n'ayant pas les moyens de le financer. Volontariat, expérimentation, décision du juge, limitation à la maternité, gratuité : autant d'avancées qui, au total, font du « test ADN » un droit nouveau, qui sera utile aux demandeurs de visas de bonne foi. Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les Sénateurs, Permettez-moi, pour conclure, d'engager avec vous une dernière réflexion. Je l'ai dit devant l'Assemblée nationale et le dis désormais devant votre Haute Assemblée : le Gouvernement réfléchit à des modifications constitutionnelles destinées à mener à bien la transformation de la politique française de l'immigration. Vous le savez, le Président de la République a souhaité que nous parvenions à établir chaque année, après un débat au Parlement, des quotas d'immigration, c'est-à-dire un chiffre plafond d'étrangers que la France accueillerait sur son territoire. La mise en place de quotas a deux objectifs précis. Elle doit tout d'abord permettre une maîtrise globale de l'immigration en France, en fixant un objectif quantitatif d'entrées de migrants conforme aux capacités d'accueil de la Nation. Elle est ensuite destinée à obtenir un équilibre entre les différentes composantes de l'immigration en France - économique ou familiale - et, de même, entre les grandes régions de provenance des flux migratoires dans notre pays. Je mesure l'importance du débat qui s'ouvre aujourd'hui devant vous. La représentation nationale est saisie d'une question essentielle, puisque l'immigration d'aujourd'hui dessine le visage qu'aura notre pays dans les décennies qui viennent. Source http://www.premier-ministre.gouv.fr, le 3 octobre 2007