Interview de Mme Noëlle Lenoir, ministre déléguée aux affaires européennes, dans "La Revue du Marché commun et de l'Union européenne" du 1er décembre 2002, sur la réforme des institutions communautaires.
Date: 2002-12-01
Orateur: Noëlle Lenoir
Fonction: FRANCE. Ministre délégué aux affaires européennes

Q - Un président pour l'Europe ? Pour quoi faire ? Et surtout comment l'élire ? R - La question se pose différemment selon que ce président est le président de l'Europe ou qu'il est celui du Conseil ou de la Commission. Car actuellement, l'Europe a plusieurs présidents : un président du Conseil qui est un chef d'Etat ou de gouvernement en exercice et qui change tous les six mois ; un président de la Commission ; un président du Parlement européen. Certains ont proposé l'élection d'un président de l'Europe qui serait à la tête de la Commission et du Conseil. C'est notamment le cas de Pierre Lequiller, président de la délégation pour l'Union européenne de l'Assemblée nationale française. Robert Badinter, qui fut à la tête du Conseil constitutionnel français, a également envisagé la création d'un tel poste, selon des modalités différentes. Ces exercices sont très intéressants parce qu'ils dessinent ce que serait un véritable Etat européen. Nommer un président, c'est mettre sous son autorité l'ensemble de la fonction exécutive de l'Union européenne (celles de la Commission et du Conseil). C'est l'encadrer par un véritable pouvoir législatif. C'est un saut vers un modèle fédéral connu dans certains Etats membres avec une division des pouvoirs. Je ne crois pas que l'Europe soit, en tout cas aujourd'hui, capable de porter un tel Etat. Et personne n'en veut d'ailleurs. L'Europe reste une construction originale dont les parties constituantes gardent un fort degré de souveraineté, un ensemble enrichi d'une diversité culturelle toujours plus importante. Pourtant, il lui faut une direction. Si son fonctionnement restera toujours collégial, il faut un visage pour l'incarner. Cela permettra une plus forte identification de la part des citoyens et une plus forte reconnaissance dans le monde. C'est dans cet esprit que Jacques Chirac, le président de la République française, a proposé, depuis longtemps déjà, l'élection d'un président du Conseil européen à temps plein, pour une durée suffisamment longue. Cette proposition permettrait d'assurer une continuité nécessaire aux travaux du Conseil. Il assurerait la représentation externe de l'Union européenne à son niveau. Il serait surtout chargé de superviser la cohérence des travaux de l'Union. Par exemple, il pourrait présider le Conseil Affaires générales qui serait recentré sur ses fonctions de coordination horizontale. Il devrait aussi jouer un rôle, avec la Commission, dans la préparation du programme cadre pluriannuel décidé à Séville. L'idée commence à faire son chemin. J'ai noté récemment que M. Schroeder a pris position en sa faveur, de même que le gouvernement suédois. Cette innovation favorise, dans notre esprit, une consolidation du triangle institutionnel. Le président du Conseil européen s'appuiera sur les services et sur les idées de la Commission. Il permettra au Conseil de dégager des orientations et de s'y tenir. La Commission pourra plus efficacement proposer des politiques au Conseil européen et mettre en uvre les orientations qui lui sont données ; le Parlement européen pourra contrôler plus précisément l'action européenne. C'est la proposition qui permet le mieux, me semble-t-il, d'assurer une véritable synergie entre les institutions, ce qui sera nécessaire pour que l'Europe fonctionne de manière optimale avec 25 nouveaux Etats membres. Q - Ne vous semble-t-il pas que d'irréductibles compétences exécutives doivent être conservées au Conseil ? R - Il faut se projeter un peu dans l'avenir pour vous répondre. L'activité de l'Union a été, jusqu'ici, essentiellement de nature, mettons normative parce que tous les textes adoptés, les 80 000 pages de "l'acquis", ne méritent sans doute pas l'adjectif "législatif". Pour l'essentiel, l'activité de l'Union a été de négocier et d'adopter des textes qui s'intègrent, directement ou après transposition, dans les ordres juridiques nationaux. On pouvait alors distinguer les textes "législatifs" et les textes "exécutifs" pour lesquels, je note, c'était moins le Conseil que les Etats membres qui étaient consultés parce qu'il leur revenait d'appliquer le droit communautaire. Mais, ceci est le modèle du passé. C'est la construction du marché intérieur qui a rendu nécessaire cette priorité légiférante. Il s'agissait en effet d'adopter des normes communes pour faciliter les échanges. Mais l'Europe a aujourd'hui d'autres ambitions : faire converger la gestion des politiques économiques, défendre ses intérêts dans le monde, assurer l'efficacité de la lutte contre la criminalité qui s'organise à l'échelon continental, surveiller ses frontières par exemple. Parce que les chantiers d'aujourd'hui et de demain sont ceux-là, la question n'est pas le maintien ou l'abandon des compétences exécutives du Conseil dans le cadre de la comitologie. Car, sur ce point, il devient nécessaire, dans une Europe à 25, de s'assurer que la Commission est en mesure d'être l'aiguillon nécessaire à l'action. L'important, aujourd'hui, est d'inventer la méthode européenne pour ces politiques nouvelles ou encore adolescentes. Et, considérant les sujets concernés, je doute qu'il soit possible de tout transférer à une autorité supranationale. La gestion d'une monnaie et d'une politique budgétaire, d'autorités de police ou d'une instance de poursuite, d'une diplomatie enfin, ne peut être exercée que par une instance qui dispose d'une légitimité plus grande que la Commission. Toutes ces politiques sont, un peu comme la Présidence, des attributs d'un Etat. Nous cherchons à les intégrer, mais pas pour autant à les mettre en commun. C'est la distinction que nous faisons, en France, entre le partage de souveraineté et le transfert de souveraineté. Il ne faut pas voir dans ce maintien de certaines compétences un manque d'ambition pour l'Europe. Au contraire, c'est parce que nous confions des tâches toujours plus importantes à l'Europe, toujours plus sensibles aussi, qu'il nous faut inventer de nouveaux modes respectueux des identités et des sentiments d'appartenance des populations. Q - En parlant de la diplomatie européenne, il est question d'une révision des dispositions des traités concernant la PESC, notamment pour la "communautariser". La priorité ne vous semble-t-elle pas d'achever sa mise en place, de parfaire par exemple ses relations avec l'OTAN ? R - Je ne parle pas de "communautariser" la PESC. Précisément, la PESC est l'un des domaines dans lesquels je souhaite que s'invente cette méthode nouvelle d'action intégrée, européenne, qui ne soit pas pour autant un transfert de souveraineté. La question de l'évolution de la PESC est clairement posée dans le cadre de la Convention. Des contributions très ambitieuses ont ainsi été déposées à la Convention dont certaines visent, comme vous le dites, à appliquer à la PESC les principes de base selon lesquels les décisions sont prises dans l'actuel premier pilier (la Commission négocie sur mandat du Conseil, la Cour de justice est compétente, le Parlement participe à la prise de décision). Je pense par exemple à la contribution de la Commission ou à celle déposée par M. Alain Lamassoure, qui fut un de mes prédécesseurs et qui est aujourd'hui parlementaire européen. La réflexion a un peu évoluée depuis le dépôt, au printemps dernier, de ces contributions. Une idée chère à la France s'est imposée. Quand on écoute les travaux du groupe de travail sur l'action extérieure à la Convention, on constate que l'idée dominante n'est pas de faire table rase du passé et de reconstruire une politique étrangère européenne entièrement nouvelle. Il s'agit surtout de répondre à un problème pratique et sérieux : l'absence de cohérence dans les relations extérieures de l'Union. Aujourd'hui, le Conseil est l'autorité éminente pour définir la politique étrangère de l'Union mais la Commission joue un rôle décisif pour décider d'ouvrir telle ou telle négociation commerciale, pour programmer telle ou telle dépense de développement. Or les deux sont évidemment liées. Les programmes financiers pour le développement de l'Autorité palestinienne, et je dirais même les modalités de dépenses de chaque projet, sont des actes éminemment politiques. L'ouverture d'une négociation commerciale avec l'Iran est un geste politique précis. Il ne faut pas que de telles décisions de la Commission contredisent la politique étrangère de l'Union définie dans le cadre de la PESC. Et cette absence de contradiction ne saurait dépendre du hasard ou, comme c'est le cas actuellement, des bonnes relations de travail qu'ont su établir le Haut représentant pour la PESC et le Commissaire chargé des relations extérieures. Pour nous, c'est la priorité en matière d'amélioration de la capacité diplomatique de l'Union européenne. C'est pour cela que le président de la République a proposé qu'un ministre des Affaires étrangères soit placé auprès du Président du Conseil européen. Ce ministre exercerait les fonctions actuelles du Haut Représentant et du Commissaire pour les Relations extérieures. Il présiderait le Conseil "Relations extérieures" (qui serait, contrairement à la situation actuelle, distinct du Conseil "Affaires générales"). Mais ne lisez pas ma réponse comme écartant l'importance d'un développement des moyens de la PESC. Au contraire, il lui faut plus de moyens financiers et militaires, ce qui suppose de lancer pleinement l'Europe de la défense. Pour cela, comme vous le remarquez justement, la résolution des derniers points en discussion entre l'OTAN et l'Union européenne est urgente. Mais ce n'est pas le même calendrier, M. Solana a mandat pour résoudre cette question rapidement, notamment de façon à permettre la reprise de l'opération "Renard Roux" en Macédoine. Soit une échéance bien plus rapprochée que l'aboutissement de la Convention sur l'avenir de l'Europe. Q - Passons à un autre sujet : la subsidiarité. Qui doit décider ? Une juridiction ou un organe politique ? Cela ne relève-t-il pas déjà des attributions du Conseil européen ? Le Parlement européen a-t-il un rôle à jouer ? Faut-il créer une chambre ad hoc émanant des parlements nationaux ? Ou un organe combinant parlementaires européens et nationaux ? Faut-il exclure de donner une compétence à la CJCE ? R - Il ne faut rien exclure, mais il faut aussi être attentif. Le processus législatif implique un grand nombre d'acteurs tous déjà chargés d'appliquer le principe de subsidiarité. La Commission est tenue de motiver ses propositions au regard du respect du principe de subsidiarité. Le Conseil et le Parlement européen doivent en tenir compte en adoptant les actes. La Cour de justice a déjà été saisie sur ce fondement. Certes, tout cela pourrait être mieux fait. Mieux motiver, mieux légiférer, c'est possible et souhaitable. La vraie question est de savoir s'il faut en faire plus. Parce que le principe de subsidiarité est un principe d'application éminemment politique. Il n'y a pas grand chose de juridique à décider si une action est plus ou moins efficace à tel ou tel échelon. C'est beaucoup de l'opportunité politique. C'est d'ailleurs pour cela que je vois mal la Cour de justice aller au-delà du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation. Faut-il que les parlements nationaux participent à ce contrôle ? La France a toujours défendu la nécessité d'impliquer plus étroitement les parlements nationaux dans la construction européenne. Les parlements nationaux sont un lien que nous ne pouvons pas négliger entre l'Europe et le citoyen. Ce n'est pas un scoop, l'Europe charme de moins en moins. On a vu ce qu'il en était en Irlande lors de la ratification du traité de Nice. Il faut écouter ces messages et y répondre. Et il ne sera pas possible d'avoir un tel dialogue sans les parlements nationaux. Ce n'est pas pour autant que les parlements nationaux doivent être impliqués dans la procédure législative d'adoption de chaque acte. Cela ne marcherait pas. C'est pourquoi, l'idée d'un mécanisme d'alerte rapide tel celui proposé dans le cadre de la Convention par M. Mendez de Vigo est très intéressante. Les parlements nationaux pourraient signaler à la Commission, avant que sa proposition ne soit examinée par le Conseil, s'ils avaient une objection au regard du principe de subsidiarité. Si la Commission recevait plusieurs observations de cet ordre - j'ajoute qu'elle serait libre d'agir aussi si elle recevait une seule observation particulièrement pertinente -, elle devrait réexaminer sa proposition pour la modifier ou la motiver davantage et répondre aux objections qui sont émises. Voilà le genre de dialogue utile avec les parlements nationaux. La proposition de réunir un "Congrès", c'est-à-dire une réunion régulière de parlementaires européens et de parlementaires nationaux, est également une bonne idée. Mais il ne s'agit pas de faire participer cette instance au processus législatif ou budgétaire, de lui faire examiner chacun des actes. Pour nous, il s'agit plutôt de perpétuer l'esprit de la Convention, qui a su organiser une discussion si fructueuse entre les gouvernements, les parlements nationaux et les institutions européennes. Ce Congrès devrait être un lieu de débat, rare et donc attendu, sur la direction dans laquelle va l'Union européenne. Ce pourrait être une instance constituante, en un sens, participant à la révision des traités et aux décisions d'adhésion. Ce domaine est difficile à manier parce que la démocratie, cela passe par des procédures. Et pour cela, le mieux devient rapidement l'ennemi du bien. Q - Serait-il opportun - comme certaines voix autorisées l'ont avancé - d'élargir l'accès au contrôle juridictionnel de la légalité des règlements à d'autres requérants que ceux concernés "directement et individuellement" par ceux-ci ? R - La question mérite d'être posée. Vous savez que le groupe de travail chargé d'examiner la question de l'intégration de la Charte dans les traités, voire d'une adhésion de l'Union européenne à la Convention européenne des Droits de l'Homme, l'a soulevé dans son rapport final. La question a également été posée à la Cour de justice, tant du fait d'un arrêt récent du Tribunal de première instance (Jego-Quéré) que des conclusions de l'avocat général dans une autre affaire récente (Union de Pequiñores agricultores), même si, en définitive, la Cour a maintenu sa jurisprudence, certainement conforme à la lettre et à l'esprit des traités. En réalité, il s'agit de déterminer qui est "directement" et surtout "individuellement" concerné par un acte de portée générale, particulièrement un acte général d'effet direct. En effet, pour les actes nécessitant une mesure de transposition, le particulier a une voie de recours devant son juge national qui peut saisir la Cour de justice s'il estime que l'acte européen concerné pourrait ne pas être valide. Donc ses droits sont protégés. Mais lorsque l'acte est d'effet direct, il arrive que le particulier n'ait aucune voie de recours et soit obligé, pour faire valoir ses droits, de se mettre en situation d'infraction. Ce n'est guère sain dans un Etat de droit. Il y a là un problème beaucoup moins théorique que ceux soulevés par les partisans de l'adhésion de l'Union européenne à la CEDH. Mais la solution n'est pas évidente. Elargir trop le droit de recours des particuliers contre les règlements communautaires risque de noyer la Cour de justice, au détriment du travail excellent qu'elle a accompli jusqu'ici pour affirmer le droit communautaire, pour construire l'Europe. Sans elle, nous n'en serions pas là. Je suis donc particulièrement attentive à ce que la Cour de justice puisse fonctionner correctement. En outre, peu d'Etats réservent la possibilité pour un particulier d'attaquer directement un acte de nature législatif. Cette réforme ne concernerait donc que ce qui peut être qualifié de pouvoir réglementaire de l'Europe, c'est-à-dire les actes de la Commission pris sur le fondement d'un acte du Conseil ou du Conseil et du Parlement européen. (source http://www.diplomatie.gouv.fr, le 18 décembre 2002)