Déclaration de M. Michel Sapin, ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, sur les enjeux et la mise en oeuvre du projet de réforme de la procédure budgétaire et de la loi de finances, Paris le 20 novembre 2001.
Date: 2001-11-20
Orateur: Michel Sapin
Fonction: FRANCE. Ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

Mesdames, Messieurs, Je suis particulièrement heureux de vous rejoindre aujourd'hui, à l'occasion de la seconde journée d'étude organisée par le ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat et par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Je suis en effet très sincèrement persuadé de l'utilité de ces rencontres : - d'abord parce qu'elles vous permettent de prendre connaissance des enjeux de la réforme qui a démarré avec la promulgation de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances et pour la préparation de laquelle nous disposons de trois années entières, trois courtes années compte tenu de l'ampleur de la tâche. - ensuite parce qu'elles sont toujours l'occasion d'échanges nécessaires et utiles entre gestionnaires centraux et déconcentrés, entre ordonnateurs et contrôleurs, entre responsables de missions opérationnelles et responsables de missions fonctionnelles ; - enfin parce que la réforme qui est en uvre emporte beaucoup plus qu'une simple modernisation des rapports entre Parlement et gouvernement à l'occasion de la préparation, du vote et de l'exécution de la loi de finances. La réforme de l'ordonnance de 1959, tant réclamée mais tant repoussée, sonne l'an I d'une gestion publique moderne, fondée sur les principes d'autonomie et de responsabilité. Dès lors, chaque gestionnaire, quel que soit son niveau hiérarchique et quel que soit le montant des crédits qu'il est amené à dépenser, est concerné par la réforme, en devient un de ses acteurs. La réforme de la gestion publique, que le Parlement a souhaité et que le gouvernement met aujourd'hui en uvre, n'est pas l'affaire d'un ministère plus que d'un autre. Cette réforme n'est pas, au sein de chaque ministère, l'affaire d'une direction en particulier, elle n'est pas non plus l'affaire des seules directions d'administration centrale. C'est une mise en uvre collective qu'a arrêtée le CIRE du 15 novembre dernier, autour d'une méthode et d'un calendrier. Il nous a semblé effectivement très important de ne pas définir à l'avance le point d'arrivée, de ne pas arrêter par exemple a priori les futurs programmes de la loi de finances ou les différentes formules de comptes-rendus budgétaires et comptables. La stratégie que nous avons arrêtée est une stratégie gagnant-gagnant, dans laquelle chacun tirera des avantages. Le CIRE a ainsi identifié trois groupes de chantiers et défini comment chacun d'entre-eux devait être conduit : chantiers de fond conduits dans la durée, nouveaux contenus des budgets ministériels, nouvelles normes et nouveaux outils des procédures financières. Sur le fond, le CIRE souligne l'importance de trois sujets, dont le traitement sera essentiel pour la réussite de la réforme. Ce sont en quelque sorte ses trois facteurs clés du succès. Premier facteur clé du succès : la déconcentration budgétaire, qui demeure un véritable défi qu'il va falloir traiter, en dépit du caractère ministériel des programmes. On ne peut en effet pas imaginer que la multiplicité de programmes ministériels mis en uvre sur un territoire donné conduise à une recentralisation de la gestion budgétaire et à une segmentation inadaptée de l'action territoriale de l'Etat. La globalisation et la fongibilité des crédits ne doit pas s'arrêter aux portes des ordonnateurs principaux : elles doivent bien sûr concerner chaque service déconcentré. Il nous faut donc définir des outils permettant des délégations de crédits globales et rapides, fondées sur des instruments de maîtrise budgétaire transparents. Il nous faut aussi, au niveau central, mettre en uvre des missions interministérielles qui regrouperont certains programmes. L'interministérialité de certaines politiques publiques doit avoir une traduction concrète sur le terrain : pourquoi ne pas imaginer, sous certaines conditions et dans un cadre expérimental, une certaine dose de fongibilité, sur un territoire donné, entre programmes d'une même mission ? Il nous faut enfin faire vivre cet outil de modernisation qu'est la délégation inter-services, qui permet au préfet de désigner un chef de file de la conduite de certaines politiques publiques et d'en faire, dans certains cas, le responsable des crédits alloués à cette politique. L'outil est, aujourd'hui, techniquement très délicat à manier. Il faut continuer nos efforts pour arriver à en faire un véritable instrument d'expérimentation, préfigurant la gestion déconcentrée des crédits de l'Etat. Deuxième facteur clé du succès : la nomenclature. S'il ne faut certes pas réduire cette réforme à une simple modification de la nomenclature budgétaire et à une importante réduction du nombre d'unités budgétaires de premier rang, il n'en reste pas moins que le contour qui sera donné aux programmes déterminera de façon essentielle l'autonomie des gestionnaires. Il faut en quelque sorte dépasser l'expérience des agrégats pour arriver à coupler programme et politique publique en permettant une mesure satisfaisante de leurs résultats. Un programme devra donc son existence en grande partie à la qualité de la mesure de ses résultats. Le second obstacle qu'il faudra surmonter tient à la tentation de regrouper dans des programmes supports les moyens en personnel. Autant être clair tout de suite : la réforme perdrait de son sens si chaque ministère présentait dans son budget un programme support qui présenterait la totalité de sa masse salariale. Comme dans toutes les organisations, certaines charges ne seront pas ventilables dans les centres de coût. Il faut cependant parvenir à des clefs de répartition qui permettront de rendre compatible la nomenclature budgétaire avec une vision analytique complète des coûts. C'est la raison pour laquelle le CIRE a arrêté le principe de programmes supports réduits au minimum. Troisième facteur clé du succès : l'évolution des procédures de contrôle. C'est toute la chaîne de contrôle, de l'ordonnateur principal jusqu'au payeur, que la réforme doit nous donner l'occasion de revoir. La mise en place d'Accord dans certains ministères pilotes révèle la redondance de certains contrôles, exercés à la fois par les services de l'ordonnateur, par le contrôle financier et par le comptable public, dans un environnement où les délais de paiement de l'Etat prennent une importance de plus en plus grande. Il faut rationaliser cette chaîne, afin de supprimer les redondances, de concentrer le contrôle financier sur les opérations significatives, de faire évoluer le positionnement respectif de l'ordonnateur et du comptable. De nouveaux schémas d'organisation doivent être étudiés, pour rapprocher et faire travailler ensemble des services qui ont les mêmes missions. C'est dans cette perspective que le CIRE a décidé de traiter la question du contrôle a priori, qui doit nécessairement évoluer pour garantir la responsabilité des gestionnaires. Il faut le reconnaître : nous ne savons pas exactement aujourd'hui, à quoi ressemblera le projet de loi de finances de l'Etat pour 2006. Nous savons cependant que nous disposons d'un calendrier et d'une méthode, autour de principes clairs, et d'un objectif politique essentiel : c'est celui de la réforme de l'Etat. Nous savons surtout que nous pouvons dès maintenant nous appuyer sur des expérimentations en cours ou à venir. Je crois que nous tenons là le principal enseignement de cette réforme : c'est à tâtons que nous trouverons le chemin, c'est en expérimentant que nous résoudrons les problèmes, c'est en préfigurant et en évaluant que nous appliquerons, demain et après-demain, le texte voté aujourd'hui. Je vous remercie. (source http://www.fonction-publique.gouv.fr, le 21 novembre 2001)