Déclaration de Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité, sur la célébration du Centenaire de la loi 1901, l'apport des associations ou "tiers secteur" à l'élaboration des politiques publiques et les mesures sur les financements et l
Date: 2001-12-20
Orateur: Elisabeth Guigou
Fonction: FRANCE. Ministre de l'emploi et de la solidarité

Monsieur le Président de la Mission interministérielle de la célébration du Centenaire de la loi 1901, Madame la Présidente du CNVA (Conseil National de la vie associative) (Edith ARNOULT-BRILL), Monsieur le Président de la CPCA (Conférence permanente des coordinations associatives) (Hubert PREVOT), Mesdames, messieurs, Je suis très honorée d'être, parmi vous, les militants associatifs, pour clore, l'année de la célébration du centenaire de la loi de 1901 au nom du gouvernement et pour lequel Guy HASCOËT s'est déjà adressé à vous ce matin. Cent ans de vie associative. C'est une expérience inédite de participation des citoyens par le biais du contrat associatif de notre République. Les associations sont les acteurs et les témoins du siècle écoulé : elles ont pris part à l'espérance et à l'inquiétude des hommes et des femmes fermement décidés à entreprendre quelque chose en se regroupant au sein d'une association. Jean-Michel Belorgey a été chargé par le Premier ministre de présider la Mission du Centenaire de la loi 1901. Je voudrais dire à quel point nous lui sommes reconnaissants d'avoir travaillé sans a priori et d'avoir, avec le talent que nous lui connaissons, retracé les grandes lignes et les grands moments de l'action associative ancrée dans la réalité politique, économique, sociale, culturelle et environnementale. Il a constamment manifesté le plus grand souci du respect et de la dignité des personnes comme de la défense des libertés publiques fondamentales. Ce son souci d'encourager les plus modestes mais respectables initiatives, font honneur au gouvernement de la France qui l'a désigné pour cette mission. Qu'il en soit très officiellement remercié. Je veux remercier le Président de la Mission, - mission que j'appellerai Mission Belorgey - son équipe dirigée par Bernard Wallon mais aussi chacun des membres du Conseil d'orientation. Le travail qu'ils et qu'elles ont accompli tout au long de cette année est considérable et je suis sensible aux nécessités de leur reclassement. Cet hommage s'adresse également à ceux, chercheurs, conférenciers, universitaires, avocats, experts comptables, responsables associatifs et les membres des autres corps intermédiaires qui, tout au long de l'année 2001, ont accompagné et relayé le travail de la Mission Belorgey notamment en faisant vivre par de nombreux colloques régionaux la célébration du Centenaire sur tout le territoire national avec pour fil conducteur comme le dit son Président " la veille civique et la créativité associative ". on peut également citer la formule d'Edith Arnoult Brill qui parle de lucidité " associative ". Des centaines de manifestations ont eu lieu partout à travers le pays ; affichant le label de la mission, elles ont célébré cette grande loi de liberté dans laquelle tant de Français se reconnaissent. Les associations sont en effet reconnues à travers le militantisme mais aussi le professionnalisme de leurs membres et de leurs dirigeants bénévoles. Elles constituent l'un des corps intermédiaires les plus représentatifs de la société civile parce qu'en leur sein fonctionnent des réseaux efficaces d'information, de consultation et de délibération. Sur l'année 2001 des débats riches ont ainsi permis à un nombre considérable de nos concitoyens de s'interroger sur les fondements de la liberté associative. Parallèlement Jean-Michel Belorgey s'est impliqué personnellement ou a favorisé par ses célèbres préfaces la publication de très nombreux ouvrages et recherches universitaires. Cette année du centenaire a ainsi permis de faire émerger de nombreux travaux universitaires dont celui de feu Jean-François MERLET Par ses encouragements la mission a rempli un rôle de stimulation et de soutien intellectuel que je tiens à souligner. Le succès de la Mission Belorgey est aussi dû à la convergence de plusieurs initiatives : le centenaire, l'année internationale des volontaires, la grande cause nationale sur l'engagement associatif, La Mission Belorgey a su capter, s'inscrire sur la vague et même " surfer " avec une donnée de l'opinion publique révélée par Roland Cayrol : " les Français plébiscitent plus que jamais le modèle associatif ". Les associations ont aujourd'hui un taux de popularité de plus de 95 % . Le gouvernement de Lionel Jospin a eu à cur de répondre à cette aspiration civique et sociale des français et c'est la raison pour laquelle il a impulsé une nouvelle politique en direction des associations. Cette nouvelle politique se caractérise d'abord et avant tout par de nouvelles méthodes de travail et de relations avec le monde associatif mais aussi par un nombre important de mesures concrètes. Elle ouvre des chantiers qui répondent largement aux grands débats de fond. Ainsi nous pourrons inscrire dans le temps long l'important travail engagé par les pouvoirs publics et dont le Centenaire a été le révélateur. Ce travail de partenariat avec les associations symbolisé par la signature de la Charte le 1er juillet à Matignon et l'installation du Groupe permanent de la vie associative présidé par le Premier ministre, s'inscrit en effet dans le long terme. I - LES QUESTIONS POLITIQUES PORTÉES PAR LES ASSOCIATIONS Les principales, les questions centrales portées aujourd'hui par le mouvement associatif constituent trois enjeux fondamentaux pour ce qu'il est convenu d'appeler " la démocratie participative ". A- Associations, démocratie et citoyenneté C'est par exemple le rôle irremplaçable que jouent les associations pour permettre un meilleur accès à la citoyenneté de tous ceux français et étrangers qui vivent sur notre territoire et qui ont le plus de difficultés sociales et culturelles. Je voudrais saluer le rôle irremplaçable des associations qui travaillent en matière de lutte contre les exclusions mais aussi la myriade de petites associations qui travaillent dans le cadre de la politique de la ville tout particulièrement auprès des populations immigrées ou d'origine étrangère et j'en profite pour donner un coup de chapeau aux associations de femmes qui se mobilisent notamment dans les quartiers en difficulté. Par ailleurs, les associations permettent, aussi aux politiques publiques d'être conduites au plus près des aspirations de nos concitoyens et souvent d'en être mieux comprises. Le rôle que nous venons de donner aux associations dans le cadre de politiques comme l'allocation personnalisée autonomie, (l'APA), la lutte contre les exclusions ou les emplois-jeunes (il y a plus de 100 000 postes emplois jeunes créés par les associations) sont là pour témoigner de la confiance que ce gouvernement fait au monde associatif. Je l'ai dit la reconnaissance des associations comme corps intermédiaire partenaire des pouvoirs publics trouve son expression politique dans la Charte signée le 1er juillet, à Matignon entre le gouvernement et la Conférence permanente des coordinations associatives (CPCA). Le groupe permanent de la vie associative est l'organe opérationnel chargé de mettre en uvre la Charte et les politiques qui en découlent. Il est présidé par le Premier ministre. Ce faisant, l'Etat a mieux reconnu le rôle irremplaçable des associations en matière d'innovation sociale et le laboratoire social qu'elles constituent depuis un siècle. Par la signature de cette charte, nous avons fait un pas de plus dans la reconnaissance du rôle des associations dans la démocratie. Nous allons ainsi vers la définition d'une nouvelle démocratie politique plus participative sans pour autant toucher aux autres pans de la démocratie traditionnelle et notamment au rôle des syndicats et des entreprises dans le champ de la démocratie sociale. Il me revient d'adresser à cet égard les remerciements du gouvernement au Conseil économique et social pour l'important travail qu'il a conduit en ce domaine tout au long de cette année, la quatrième manifestation (et dernière) s'étant déroulée hier, en présence du Président de la République. J'observe que, par ce processus sur lequel la Mission Belorgey a produit une formidable accélération, les associations sont ainsi au centre d'un nouvel espace démocratique, d'un nouveau contrat social. Ce nouvel espace démocratique civique et social auquel les associations apportent une contribution majeure se construit dans un nouvel espace public sur de nouveaux espaces géographiques, sur de nouveaux territoires. B - Associations, territoires et réseaux : Tout au long du siècle passé les associations se sont construites dans un espace public relativement simple, celui de l'Etat nation. Ce cadre est aujourd'hui en pleine mutation à la fois par la mise en uvre de la décentralisation et de la déconcentration mais aussi par la construction européenne. Je dirais qu'ensemble, nous, Etat et vous, mouvement associatif, nous faisons le même constat : chacun à sa place nous avons là de nouveaux défis à relever. L'une des questions centrales posées est la capacité de l'Etat à se réformer. L'autre question porte sur la capacité des associations à s'adapter et à anticiper face aux profondes mutations ; acteurs de la transformation sociale, les associations pourront-elles continuer à répondre aux besoins exprimés par la société civile. Nombre de politiques publiques mises en uvre aujourd'hui montre bien comment l'Etat mais aussi les collectivités locales souhaitent de plus en plus associer les acteurs associatifs à la définition et à la mise en uvre de ces politiques plus territorialisées. Les politiques conduites en matière d'urbanisme, d'environnement ou d'aménagement du territoire me paraissent les plus significatives en ce domaine et la mise en uvre des conseils de développement de la loi Voynet, l'exemple le plus probant. C - La question du Tiers secteur : Nouveaux acteurs de citoyenneté, nouveaux acteurs des territoires, les associations sont aussi de plus en plus souvent de nouveaux acteurs économiques. On parle aujourd'hui de " Tiers secteur " et le rapport que Martine Aubry avait commandé à Alain Liepietz m'a été remis et a été publié à la Documentation Française et à la Découverte sous ce titre " Tiers secteur ". En fait, un nouvel espace économique et social se développe dans notre société qui transcende la divisions habituelles tant pour ce qui concerne secteur marchand et non marchand, que secteur public et secteur privé. En fait, l'émergence de ce nouveau secteur est largement du à l'impulsion des Pouvoirs publics. Car ce sont les pouvoirs publics qui ont incité dans les années 80 les associations à recruter de plus en plus de salariés notamment dans le cadre des politiques d'emplois aidés faisant des associations des acteurs de la lutte contre le chômage et notamment contre le chômage des plus défavorisés. C'est souvent sous le poids croissant de ce nombre d'associations et la plus grande difficulté à obtenir des financements publics que les associations ont été amenées à développer des activités économiques aptes à leur procurer de nouvelles ressources. Et c'est durant la même période que les associations se sont vus de plus en plus confiées des missions de service public. Même si le phénomène n'est pas nouveau, il prend aujourd'hui des dimensions considérables et doit nous permettre de poser autrement y compris la question des financements publics. J'y reviendrais. Les associations portent les grands débats de société, la Mission Belorgey leur a donné un large écho et je dirais volontiers que le gouvernement a sans cesse essayé d'anticiper pour apporter autant que possible les réponses apropriées. II - UN BILAN POSITIF DE L'ACTION GOUVERNEMENTALE Ce bilan est l'action des pouvoirs publics en réponse aux questions politiques posées par les associations et que j'ai développées dans mon premier point. A- Une nouvelle de méthode de travail avec les associations En effet, c'est dès le 14 septembre 1998 que le Premier ministre a donné, en signant une circulaire, le coup d'envoi d'une nouvelle politique interministérielle en direction des associations. Cette circulaire, avec l'annonce des Assises nationales de la vie associative, a d'abord engagé une nouvelle méthode travail entre les représentants du monde associatif et l'Etat pour aller vers un autre mode de relations entre les associations et les Pouvoirs publics. Les Assises ont permis de faire un état des lieux et d'ouvrir un certain nombre de chantiers. Elles ont aussi été l'occasion d'aider à une meilleure articulation entre les acteurs du secteur en reconnaissant la CPCA (Conférence permanente des coordinations associatives) comme un interlocuteur politique. Directement rattaché au Premier ministre le CNVA (Conseil national de la vie associative, créé en 1983) a vu sa mission d'avis au gouvernement et d'expertise se renforcer. Des instances de concertation se sont mises en place et ont fonctionné sans interruption depuis les Assises d'abord de façon informelle au travers d'un comité de suivi de ces Assises puis avec le décret du 21 septembre 2001 et la création du groupe permanent de la vie associative, la reconnaissance officielle d'un lieu reconnu de dialogue, de veille, de concertation et d'échanges d'informations. C'est la même méthode qui a été déclinée au plan départemental par la circulaire du 22 décembre 1999, signée par 7 ministres, relative aux relations entre l'Etat et les associations au plan départemental. Cette circulaire a renforcé le rôle des délégués départementaux à la vie associative (les DDVA) et a mis en place les MAIA (missions d'accueil et d'information des associations). Enfin, la signature de la charte d'engagements réciproques entre l'Etat et les associations, le 1er juillet, a constitué un point d'orgue dans la construction de ces relations entre l'Etat et les associations. B - Des mesures concrètes importantes : Cette nouvelle méthode travail a bien évidemment donné lieu à un certain nombre de propositions du monde associatif auxquelles le gouvernement a souhaité répondre positivement en s'engageant sur des mesures concrètes. Sans les citer toutes, je voudrais vous en rappeler trois séries car elle me paraissent essentielles au regard des enjeux auxquels les associations sont aujourd'hui confrontées. Elles concernent les hommes, les financements et les activités. Le bénévolat facilité Les hommes, tout d'abord, il n'y a pas d'associations sans bénévoles et le gouvernement se devait de prendre un certain nombre de mesures qui facilitent le bénévolat, un principe inhérent à la vie associative. Parce que les bénévoles, qui sont au cur de la vie associative, sont confrontés à un environnement juridique, réglementaire, fiscal, d'une grande complexité, Le Premier ministre a souhaité confier à l'une de ses ministres, Marie-George Buffet, ministre de la jeunesse et des sports, une mission spécifique sur ces questions. Sous son impulsion, un nombre substantiel de mesures a été mis en uvre comme : la revalorisation substantielle du FNDVA ; la validation des acquis expérientiels ; le recours facilité à certaines formes de congé comme le congé individuel de formation ; la prise en compte en matière de déduction fiscale des frais engagés par les bénévoles. Des financements améliorés C'est pourquoi la circulaire du 1er décembre 2000 signée par le Premier ministre relative au développement des conventions pluriannuelles d'objectifs est un élément fondamental de notre politique en direction des associations. En effet, elle modifie profondément le cadre juridique et financier des relations entre l'Etat et les associations. Elles permettent un financement pluriannuel des associations, cette circulaire leur permet d'inscrire leur action dans la durée et d'éviter la course aux subventions. Elle permet de sortir d'une culture du contrôle pour aller vers une évaluation partagée des projets conduits ensemble. Cette circulaire permet également d'enclencher une dynamique en matière de simplifications administratives. Le travail que conduit à cet égard Michel Yahiel à la COSA (commission des simplifications administratives) est à cet égard essentiel. Pour les petites structures que sont le plus souvent les associations, il faut bien reconnaître que les formalités que sont l'embauche des salariés, l'établissement de leurs bulletins de paie, le remplissage des diverses déclarations sociales et fiscales et le paiement des prélèvements sociaux et fiscaux sont lourdes, et sources de déperdition d'énergie pour les militants associatifs. Améliorer le financement des associations, ce n'est pas seulement améliorer les financements publics même si ceux-ci sont prépondérants et fondamentaux pour nombre d'associations et notamment toutes les associations qui font uvre d'utilité sociale. Je n'oublie pas que près de 55 % des financements associatifs proviennent des pouvoirs publics, quel qu'ils soient, sans oublier ceux qui proviennent de la protection sociale. Et qu'il convient de souligner contrairement à certaines idées reçues que l'Etat et les communes font en la matière jeu égal et que l'un et les autres participent à hauteur de 15 % au financement de la vie associative. Mais les financements privés sont aussi fondamentaux voire essentiels notamment pour les petites associations soit sous forme de cotisations soit sous forme de dons et que le don constitue bien, tout comme le bénévolat, une autre forme d'engagement que les Pouvoirs publics ont le devoir de favoriser. C'est pourquoi la mesure en faveur de l'augmentation du plafond de déduction des dons en cours d'adoption au Parlement est également importante à mes yeux. Je pense que là aussi nous devrons poursuivre nos efforts notamment en direction de ceux qui ne payent pas l'impôt car la ministre de la solidarité que je suis n'oublie que, proportionnellement à leurs revenus, ce sont ceux qui ont le moins qui donnent le plus. Des règles fiscales clarifiées : Autre grand chantier, la fiscalité associative. Au moment de sa mise en place, le gouvernement actuel n'a pu que constater les nombreuses observations émanant des associations en matière de contrôle fiscal. En effet, les associations étaient de plus en plus nombreuses à faire l'objet de contrôles fiscaux mais ces contrôles, faute de règles adaptées, se faisaient sans tenir compte des spécificités associatives et les associations qui faisaient l'objet de redressement n'en comprenaient pas toujours la cohérence. Deux nouvelles instructions fiscales ont été publiées en septembre 1998 et en février 1999. Un important travail, conduit dans mon Ministère par la Délégation interministérielle à l'économie sociale par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et le Conseil national de la vie associative (CNVA), a permis de clarifier les notions d'activités économiques, d'activités commerciales, de but lucratif ou non lucratif. Ce travail a, me semble-t-il, facilité le recentrage de certaines associations sur ce qui fait leur différence par rapport au secteur concurrentiel, les conduisant, pour certaines d'entre elles à " réinterroger " leur projet associatif. Plus de 42 000 questionnaires ont été remis à l'administration fiscale dont 95 % sont aujourd'hui traités et seulement 1 700 dossiers ont fait l'objet d'une contestation, soit à peine plus de 4%. L'application des nouvelles règles fiscales, grâce au système des 4 P ( public, prix, produit et publicité) conjugué avec un seuil d'exonération substantiel (230 000 francs portés à 400 000 dans le cadre de la prochaine loi de finances), montrent donc bien que la fiscalisation des activités associatives demeure l'exception et c'est bien normal quand on sait que la très grande majorité des 880 000 associations qui existent aujourd'hui dans notre pays continuent pour l'essentiel de vivre des cotisations de leurs membres. III - DES CHANTIERS À POURSUIVRE Je voudrais pour conclure rapidement lister les grands chantiers sur lesquels nous devons poursuivre notre action dans les années à venir. Pour moi, ils sont au nombre de 4 : le développement local ; la construction européenne ; le rôle économique et social ; la spécificité des ressources humaines. Pour le développement local, nous devons uvrer partout où cela est possible à mieux faire entendre la voix des associations au plus près du terrain. Les conseils de développement et les conventions territoriales que cherche en liaison avec la DATAR, à initier mon collègue Guy Hascoët, la loi sur la " démocratie de proximité " mais aussi la lutte contre les exclusions, la politique familiale et notamment les réseaux de parentalité, la politique de la ville sont autant d'outils et de politiques qui vont nous permettre de mieux avancer ensemble vers une meilleure prise en compte des besoins et des aspirations de nos concitoyens. Pour la construction européenne, vous savez que le Sommet de Nice a enfin débloqué la question du statut de la société européenne ouvrant en fin la voie aux statuts européens des grandes familles de l'économie sociale. Et aujourd'hui, nous avons bon espoir devoir déboucher la question du statut de la coopérative européenne sinon sous présidence belge du moins sous présidence espagnole. Plus largement, la façon dont le débat sur l'avenir de l'Union européenne interpelle directement les associations tant il est vrai qu'elles ont un rôle important à jouer dans le développement politique, social et culturel de l'Europe. J'ai déjà eu l'occasion de vous dire l'importance que j'apportais à une meilleure reconnaissance de ce que certains appellent le 1/3 ou le 3ème secteur. Il me semble que nous avons beaucoup uvré au cours des 4 dernières années pour le rôle économique et social des associations et la spécificité de ce rôle soit mieux reconnu. Le chantier ouvert sur la fiscalité associative a permis une grande clarification du rôle économique des associations et la circulaire sur les conventions pluriannuelles d'objectifs nous permet d'avancer sur la question des financements publics des associations et donc notamment sur l'amélioration du financement de l'utilité sociale des associations dans le respect du projet associatif. Malgré ce travail important des questions demeurent posées en ce qui concerne le champ respectif de la subvention, de la délégation de service public et des marchés publics. Le ministère de l'économie et des finances est prêt à engager sur ces sujets un travail analogue à celui qui a été réalisé en matière de fiscalité et là aussi le Premier ministre a demandé au CNVA de réfléchir à ces questions fondamentales si l'on veut éviter une marchandisation de l'ensemble des activités associatives. Cette réflexion sera conduite dans le cadre d'un groupe mixte associant administrations et associations, il intégrera les réflexions européennes sur les services économiques d'intérêt généraux et le contrôle des aides publiques aux activités concurrentielles. Enfin, nous devrons poursuivre la réflexion sur la spécificité des ressources humaines dans les associations. Le CNVA a déjà beaucoup travaillé sur ce dossier et je souhaite que là aussi la réflexion soit poursuivie dans le contexte de ces questions est évolutif. Quelle est la place respective des salariés et des bénévoles ? Quelle articulation avec l'usager, le client dans certains cas notamment quand il n'est directement adhérent de l'association ? Quel est et sera l'impact définitif du programme " emplois-jeunes " ? Quelles sont les conséquences de la réduction du temps de travail tout au long de la vie sur le temps d'utilité civique et social ? J'ai d'ailleurs lu avec beaucoup d'intérêt le rapport que Jean Viard m'a remis récemment. Comment faire évoluer ces questions en permettant à tout un chacun homme ou femme, jeune ou moins jeune d'avoir le temps et les conditions qu'ils souhaitent pour s'engager au service des autres ? Nombre de ces questions concernent l'ensemble de l'économie sociale et solidaire. La création du CEGES (le Conseil des entreprises et des groupements de l'économie sociale présidé par Jean-Pierre Davant) me semble être une initiative de regroupement des familles de l'économie sociale dans laquelle les associations doivent avoir leur place. Vous trouverez peut-être que je pose beaucoup de questions mais je suis fière du bilan que nous avons réalisé ensemble et il me semble normal compte tenu du nombre de débats qui se sont ouverts cette année que certaines questions restent ouvertes. Je crois qu'ensemble nous avons uvré pour que, cent ans après leur reconnaissance, les associations continuent à être porteuses des valeurs d'humanité qui sont au cur de la société. Ce que je retiens de ce Centenaire c'est que les associations réévaluent toujours à la hausse l'exigence de dignité humaine et de citoyenneté. Dans ce combat, vous me retrouverez toujours à vos côtés. Je vous remercie. (source http://www.social.gouv.fr, le 2 janvier 2002)