Déclaration de Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité, sur le projet de loi de modernisation sociale, notamment la protection des salariés contre le risque de licenciement, le travail précaire et les droits sociaux, Paris le 24 avr
Date: 2001-04-21
Orateur: Elisabeth Guigou
Fonction: FRANCE. Ministre de l'emploi et de la solidarité

Monsieur le Président, Madame et Messieurs les Rapporteurs, Mesdames et Messieurs les Sénateurs, L'actualité sociale de ces dernières semaines montre, s'il en était besoin, que le projet de loi de modernisation sociale que vous examinez aujourd'hui, n'est pas, comme certains l'ont dit, un projet "fourre tout". Nos concitoyens en attendent des réponses importantes touchant aux droits sociaux fondamentaux, sur la prévention des licenciements économiques bien sûr, mais aussi sur l'accès à des emplois de qualité et à un système de santé qui les prémunissent mieux des risques de la vie et du travail. Par delà la diversité des dispositions qu'il comporte, ce projet vise bien en effet en premier lieu à renforcer le besoin de sécurité dans le domaine de la santé : - en donnant un nouveau souffle à la modernisation hospitalière et en assurant une meilleure protection contre de nouveaux risques du travail ; - mais aussi dans le domaine de la solidarité : en améliorant l'accueil des personnes âgées et handicapées. Ce projet vise aussi, en deuxième lieu, à donner au droit à l'emploi, et à un emploi de qualité, une force nouvelle : - en renforçant la protection des salariés contre le risque de licenciement et l'abus du travail précaire ; - et en créant une obligation d'adaptation permanente de l'emploi et des qualifications dans l'entreprise qui, jointe au droit de faire valider et reconnaître les acquis de l'expérience, offre à chacun de plus grandes chances de conserver son emploi, d'en changer et d'évoluer professionnellement. C'est le titre II du projet que vous allez examiner. Il est particulièrement attendu, et le gouvernement a annoncé aujourd'hui même comment il entend le compléter encore pour répondre au désarroi des milliers de salariés qui sont menacés dans leurs emplois par l'annonce de plans sociaux importants. J'espère que votre Haute Assemblée aura à cur d'y veiller. Permettez-moi d'illustrer rapidement les finalités du projet de loi de modernisation sociale ainsi définies, en commentant ses dispositions essentielles et les apports au texte initial qui résultent de la discussion en première lecture à l'Assemblée nationale. Je préciserai aussi les nouveaux amendements que le gouvernement a décidé de vous soumettre. *** Le projet de loi qui vous est soumis contient des avancées sociales importantes pour l'ensemble de notre système de santé, concernant aussi bien les professionnels que les patients. Je commencerai par les mesures concernant les établissements publics de santé, qui sont au cur du système de soins et qui ont su s'adapter et évoluer pour toujours mieux répondre aux besoins de la population. Vous le savez, depuis que ce Gouvernement est en place, une attention particulière à été portée à la situation des personnels hospitaliers. En particulier, des mesures sociales fortes ont été décidées avec toutes les composantes de la fonction publique hospitalière, qui se sont traduites par la signature de protocoles en mars 2000 et mars 2001. Ces protocoles ont donné un nouvel élan à la prise en compte des sujets sociaux dans les hôpitaux, que le présent projet de loi met en uvre. Depuis 1991, chaque hôpital doit définir un projet d'établissement, qui fixe ses objectifs dans le domaine des soins médicaux et infirmiers ou de la recherche. Certains établissements ont inclus dans leur projet des objectifs en matière de gestion et formation des personnels, mais ce n'est pas la règle. Or, il me semble très important que dans tous les hôpitaux, cette réflexion sur l'évolution des personnels puisse être conduite. Ce sera l'objet principal de l'inscription systématique dans les projets d'établissement d'un volet social portant sur les conditions de travail, la formation, l'évolution des qualifications. L'hôpital joue un rôle essentiel, tout le monde le sait, dans la formation des professionnels de santé. Ces professionnels nous ont dit que le cursus des études médicales était inadapté. Le Gouvernement les a entendus et vous propose de répondre à leurs demandes qui sont légitimes. La réforme des études médicales que nous vous proposons redonne toute sa place à la médecine générale, qui doit être une discipline au même titre que l'ensemble des spécialités. L'internat concernera l'ensemble des étudiants en médecine, qui bénéficieront d'un cursus de même durée. Nous renforçons donc la qualité de la formation des médecins, et ainsi la qualité des soins. Je soulignerai également les dispositions relatives à l'accueil familial des personnes âgées et des personnes handicapées. Cet accueil est une alternative précieuse au maintien à domicile, qui n'est pas toujours possible, et l'hébergement en établissement, qui n'est pas toujours désiré par les personnes concernées. C'est pourquoi il vous est proposé de renforcer considérablement les droits sociaux des familles accueillantes, notamment en garantissant le bénéfice de congés payés et en fixant au niveau du SMIC la rémunération minimale. Il assure également aux personnes âgées ou handicapées les conditions d'un accueil de qualité, en précisant les conditions de l'agrément des familles et de son renouvellement. Enfin, permettez-moi d'insister également sur l'article 8 de ce projet de loi qui recueillera, j'en suis certaine, un vif intérêt dans votre Haute Assemblée, puisqu'il concerne les Français établis hors de France, dont le Sénat assure une représentation privilégiée. Ceux de nos compatriotes établis à l'étranger et qui disposent de revenus modestes, pourront adhérer à des conditions financières plus favorables à la Caisse des Français de l'Étranger, et ainsi obtenir une couverture maladie de qualité. Le dispositif créé sera financé sur les crédits du ministère des affaires étrangères, complétés d'une dotation initiale puisée dans la trésorerie de la caisse des Français de l'Étranger. Il s'agit d'une mesure de justice sociale attendue par nos compatriotes expatriés, qui ne sont pas tous des diplomates, des travailleurs hautement qualifiés ou des grands artistes. *** J'en viens à présent au deuxième grand volet de ce projet de loi qui vise à donner au droit à l'emploi une extension nouvelle. Le chemin parcouru depuis trois ans et demi a été considérable. Avec une baisse de 31 % du nombre de chômeurs (1 045 000) et un taux de chômage ramené de 12,6 % en juin 1997 à 8,8 % fin février 2001, la France se situe en tête des pays européens pour l'effort accompli. L'année 2000 aura aussi été une année record pour la création d'emplois, puisqu'avec 500 000 emplois créés en un an nous avons atteint le chiffre le plus élevé depuis le début du siècle, et au total, depuis juin 1997, ce sont plus d'un million de personnes qui ont retrouvé un emploi. Mais si nous pouvons nous féliciter de ces résultats, force est de constater que le droit à l'emploi n'est toujours pas garanti à tous. Il ne l'est pas encore pour les 2 092 500 chômeurs qui restent, et ne l'est pas non plus pleinement pour un grand nombre de salariés qui demeurent, dans l'emploi, en situation de grande précarité. C'est bien entendu le cas des victimes de licenciements économiques et des salariés à qui, en dépit de la croissance retrouvée, il n'est offert que des emplois précaires de courte durée ou qui sont durablement écartés des emplois permanents. Certes, l'amélioration de la situation de l'emploi a permis de réduire les licenciements économiques de plus de 40 % depuis juin 1997, et le nombre de plans sociaux a été divisé par 2,5. Mais cela ne doit pas nous faire oublier le caractère traumatisant de l'annonce de plans sociaux pour les salariés qui les vivent et à qui des efforts très importants de productivité ont été demandés dans les dernières années. Elle ne doit pas nous faire oublier non plus, le choc que subissent les territoires surtout lorsqu'ils gardent un taux de chômage supérieur à la moyenne et qu'ils rencontrent des difficultés en termes de création d'emplois. C'est pourquoi ce projet de loi prévoit de mieux prévenir les licenciements ; à cet effet, il oblige désormais les employeurs à conclure ou au moins à négocier, préalablement à tout plan social, un accord sur la réduction du temps de travail. Si cette obligation n'est pas respectée, les représentants du personnel auront la faculté de saisir le juge des référés qui pourra dès lors suspendre la procédure en cours. Lorsque les licenciements sont cependant devenus inévitables, le projet de loi renforce substantiellement les compétences des représentants du personnel pour garantir les droits des salariés : - d'une part en améliorant l'implantation des institutions représentatives du personnel : il est ainsi prévu de reconnaître le caractère irrégulier d'un licenciement intervenu en l'absence de représentants du personnel (délégués du personnel ou comité d'entreprise) dès lors que cette absence est imputable à l'employeur , - d'autre part, en favorisant, le plus en amont possible l'information des représentants du personnel ; ces derniers seront ainsi informés préalablement à toute annonce dont les mesures de mise en uvre sont de nature à affecter de façon importante les conditions de travail ou d'emploi des salariés. Enfin, le projet du gouvernement inscrit dans la loi la nécessité de rechercher toutes les opportunités de reclassement préalable à tout licenciement économique. C'est la responsabilité de l'employeur de procéder à cette recherche de toutes les solutions de reclassement dans l'entreprise, mais aussi lorsque c'est le cas, dans l'unité économique et sociale ou le groupe dans lesquels elle est intégrée, et de mettre en place un plan social mobilisant tous les moyens qui sont à sa disposition. Voilà le texte tel qu'il sort de la première lecture à l'Assemblée Nationale. Comme vous le savez, le gouvernement entend voir compléter encore ce projet autour de trois axes principaux, et vous propose d'y contribuer pour donner un signe à ceux qui tournent leurs regards vers le législateur, même si la loi ne peut répondre à toutes les questions graves qui sont posées par les projets de licenciements. Les trois axes de réforme visent à : 1. Prévenir les licenciements pour motif économique et donner la possibilité aux représentants du personnel de discuter du bien-fondé des projets de restructuration des entreprises. 2. Améliorer l'efficacité et la qualité du plan social. 3. Faire contribuer les plus grandes entreprises à l'effort de ré-industrialisation des bassins d'activité des sites totalement ou partiellement fermés. Je voudrais revenir en détail sur ces propositions. 1. Prévenir les licenciements pour motif économique et donner la possibilité aux représentants du personnel de discuter du bien-fondé des projets de restructuration des entreprises. Les conflits de Danone et Marks Spencer ont montré que notre législation est encore insuffisante sur ce point essentiel de démocratie économique et sociale. Il est prévu : 1.1. De renchérir le coût du licenciement Pour les licenciements économiques, une augmentation de l'indemnité légale de licenciement, actuellement fixée à un taux non révisé depuis 22 ans d'un dixième de mois de salaire par année d'ancienneté majorée d'un quinzième de mois au-delà de 10 ans, est envisagée. De même, un relèvement de la contribution dite Delalande pourrait être décidé. Cette contribution serait remboursée à l'entreprise dès lors qu'un reclassement du salarié serait constaté. 1.2. Donner de nouveaux moyens aux représentants du personnel Afin de s'assurer que les organes de direction des entreprises (CA et conseil de surveillance) ont bien mesuré l'ensemble des enjeux des décisions qu'ils s'apprêtent à prendre, les conséquences sociales et territoriales des restructurations envisagées par le chef d'entreprise devraient être obligatoirement présentées devant ces organes (modification du code du commerce). L'amélioration des conditions du dialogue social au sein de l'entreprise est indispensable. Il convient à ce titre de mieux distinguer la phase de discussion contradictoire sur le bien-fondé des mesures de restructuration envisagées de celle qui porte sur la procédure de licenciement pour motif économique elle-même : Ainsi, la consultation prévue par le livre IV du code du travail se déroulerait avant l'ouverture de la procédure du livre III, un minimum de deux réunions serait prévu et un droit d'expertise à la charge de l'entreprise ouvert pour le comité d'entreprise. A l'issue de cette phase de débat, si le chef d'entreprise décide de maintenir son projet, les exigences de qualité du plan social seront renforcées. 2. Améliorer l'efficacité et la qualité du plan social Il s'agit là aussi de mesures qui concerneront tous les salariés menacés de licenciement et qui améliorent leur protection dans toutes les entreprises. C'est un " plus " y compris pour celles dont les pratiques sociales sont les plus élaborées. Il s'agit : 2.1. De créer un droit effectif au reclassement L'idée d'une adéquation entre les mesures de reclassement contenues dans le plan social et les moyens de l'entreprise, principe jurisprudentiel déjà inscrit dans le texte voté en première lecture, pourrait être développée : - s'agissant des grandes entreprises, les obligations de formation et d'aide au reclassement effectif des salariés seront accrues. Cela pourrait se faire au travers de la création du droit à un congé de reclassement maintenant le lien contractuel et favorisant le reclassement effectif du salarié ; - pour l'ensemble des autres entreprises, au-delà des obligations actuelles, un dispositif de bilan de compétence et d'orientation et d'aide au reclassement pourrait être organisé pendant le préavis ; - les modalités de financement de ces deux dispositifs, à la charge des entreprises, pourraient être précisées par les partenaires sociaux dans un accord interprofessionnel ; - des protections particulières pour les salariés âgés de plus de cinquante ans pourront être prévues (prolongation du congé de reclassement) ; - l'offre de reclassement pourrait faire l'objet d'un encadrement protecteur pour le salarié (nature, délai de réponse...). 2.2. De renforcer le contrôle et le suivi des plans sociaux Le contrôle des plans sociaux par l'administration du travail sera amélioré : - avec l'allongement les délais impartis à l'administration pour constater la carence du plan social, en renvoyant cette intervention avant la dernière réunion du comité d'entreprise, afin de lui permettre d'examiner de façon approfondie la qualité du plan social proposé ; - avec l'exigence d'une réponse aux suggestions d'amélioration du plan social présentées par l'administration en interdisant à l'employeur de notifier les licenciements en cas de non-réponse. Un suivi de l'application effective des plans sociaux et du respect des engagements de l'entreprise sera organisé ; - avec la publication des décrets d'application de la loi du 4 janvier 2001 sur le contrôle des aides publiques et la mise en place des structures locales et du droit d'intervention du comité d'entreprise prévu par le texte ; - par le renforcement des droits du comité d'entreprise qui se verrait désormais consulté et non plus seulement informé, et cela de façon régulière, sur l'exécution du plan social ; - par la mise en place systématique de structures de suivi spécifiques dans le cadre des plans sociaux concernant les grandes entreprises, au sein desquelles l'administration du travail serait représentée. 3. Faire contribuer les plus grandes entreprises à l'effort de ré-industrialisation des bassins d'activité des sites totalement ou partiellement fermés. Il s'agit là d'une novation essentielle qui, au-delà des obligations déjà inscrites dans le code du travail, mais de façon laconique sous les termes "créations d'activités nouvelles", vise à affirmer et organiser la responsabilité des grandes entreprises à l'égard des territoires qu'elles délaissent en fermant totalement ou partiellement. Les plus grandes entreprises et les groupes se verraient imposer des obligations nouvelles en matière de contribution à la ré-industrialisation des bassins d'emploi affectés par les restructurations. Cette contribution figurerait parmi les mesures du plan social soit sous forme de mesures engagées par l'entreprise (aide à la création d'activités, essaimage...) soit sous la forme d'un mécanisme de participation financière, voire les deux. Tout aussi impérative à mes yeux est la limitation de la précarité de l'emploi. Comment faire croire que le droit à l'emploi est assuré aux centaines de milliers de salariés qui n'ont pour d'autre emploi que ces emplois temporaires, souvent de très courte durée et qui se succèdent les uns aux autres parfois pendant des mois ou même des années. Il est temps de donner un signal ferme aux entreprises, pour leur dire que l'époque est finie où l'incertitude des lendemains pouvait justifier la limitation des embauches à durée indéterminée et le refus de la stabilité de l'emploi. C'est pourquoi le projet du Gouvernement réaffirme le principe, posé d'ailleurs par la loi, de non substitution d'emplois temporaires à des emplois permanents liés à l'activité normale de l'entreprise. Grâce à un certain nombre de dispositions nouvelles, le recours abusif aux emplois précaires sera mieux combattu : - le calcul de délai de carence séparant deux contrats sur un même poste sera plus strict ; cette disposition mettra fin, par exemple, à la pratique répandue qui consiste à compter le week-end comme délai de carence, pour faire se succéder des contrats de 5 jours occupant tous les jours ouvrables de la semaine ; - le non respect de l'égalité de rémunération entre salariés temporaires et salariés permanents à qualification équivalente et fonctions identiques sera frappé de sanctions pénales ; - tout salarié en CDD pourra rompre son contrat avant terme pour répondre à une embauche en CDI ; - enfin, pour favoriser l'accès des CDD à des emplois stables, il rend obligatoire la diffusion des postes disponibles dans l'entreprise, conformément à la directive européenne du 28 juin 1999. Parallèlement à ces mesures volontaristes pour lutter contre les licenciements abusifs et la précarité des emplois, le Gouvernement a voulu engager une réforme fondamentale qui place le droit à l'emploi dans une perspective dynamique : la validation des acquis de l'expérience professionnelle. Associée à quelques mesures fortes en matière de formation professionnelle (enrichissement de la négociation par branche professionnelle, dispositif d'appui-conseil, amélioration de la collecte de la taxe d'apprentissage), cette grande réforme favorisera la mobilité, la reconnaissance de la qualification et la progression professionnelle. Dans un univers professionnel fait de discontinuités et de rupture, les individus et les entreprises disposeront ainsi, en dehors des diplômes, de repères stables, collectivement élaborés et reconnus, attestant des connaissances et savoir-faire acquis par chacun. Je replace bien évidemment ces avancées importantes dans le contexte de la négociation des partenaires sociaux sur la formation professionnelle. Trente ans après la conclusions des premiers accords sur la formation professionnelle, je me réjouis que nous engagions ensemble une nouvelle étape vers l'objectif ambitieux d'une formation tout au long de la vie. J'insisterai enfin sur ce qui a été l'un des principaux apports de la discussion de ce texte en première lecture à l'Assemblée nationale : la reconnaissance dans le Code du travail, du phénomène de harcèlement moral au travail. Ce phénomène n'est pas propre à la France, et il défraie la chronique depuis de nombreux mois en s'appuyant sur de nombreux exemples. Le rapport du Conseil Economique et Social dont je partage les préconisations nous conduit à compléter le texte adopté en première lecture à l'Assemblée Nationale et je vous proposerai plusieurs amendements dans ce sens, s'agissant en particulier de la prévention du harcèlement dans l'entreprise, de son extension à l'administration, de la prise en compte du harcèlement "collatéral" et du régime de la preuve. *** Telles sont, Mesdames et Messieurs les sénateurs, les objectifs et les dispositions essentielles du projet de loi de modernisation sociale que je voulais souligner en introduction à ce débat. Ce projet comporte aussi de nombreuses dispositions diverses que je n'ai pas commentées, non qu'elles soient dénuées d'intérêt et de portée, mais parce qu'il m'importe de bien relever la cohérence d'inspiration réformatrice qui constitue le cur du projet. Le Gouvernement vient de décider de lever la procédure d'urgence, ce qui permettra d'envisager une deuxième lecture du projet le 26 mai devant l'Assemblée nationale et en principe le 5 juin devant le Sénat. Vous aurez ainsi la possibilité de discuter posément les nouvelles propositions importantes que fait le Gouvernement, de les compléter et de les amender. Ceci rejoint le vu exprimé par votre commission des affaires sociales avant l'ouverture de ce débat. Je vous remercie. (source http://www.travail.gouv.fr, le 17 mai 2001)