Déclaration de M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités locales, sur le financement des collectivités locales, l'intercomunalité, la réforme de la fonction publique territoriale et la simplification des procédures administratives, La Ferté-B
Date: 2006-10-21
Orateur: Brice Hortefeux
Fonction: FRANCE. Ministre délégué aux collectivités territoriales

Monsieur le ministre, Monsieur le Préfet, Mesdames et Messieurs les Elus Sarthois, Je suis très heureux de vous retrouver ce matin pour ce que Roland vient d'appeler "un temps fort" de votre vie départementale. Sachez que ma venue ici est à la mesure de la considération que je vous porte : plus de 3 heures d'hélicoptère et autant de temps en moins à passer dans le Puy-de-Dôme où les maires tiennent aussi aujourd'hui leur assemblée générale et attendent donc leur ministre et élu avec impatience ! Si j'ai tenu, malgré ces difficultés d'emploi du temps, à être présent parmi vous, ce n'est pas seulement par amitié pour François. C'est aussi parce que je crois profondément qu'un ministre ne peut agir efficacement que s'il est à l'écoute du terrain et que s'il recueille les avis du plus grand nombre possible d'élus locaux. Avec 375 communes dans votre département qui recense 536.000 habitants, je ne peux donc ici être que bien servi ! Ma venue doit aussi, bien entendu, être l'occasion pour moi de vous adresser quelques messages forts sur les chantiers en cours du Gouvernement. Le thème qui nous rassemble ce matin - l'autonomie financière des collectivités territoriales - est, bien entendu, majeur, mais je souhaite profiter de ma présence pour évoquer quelques autres sujets qui vous concernent très directement : l'intercommunalité, la réforme de la fonction publique territoriale et la simplification des procédures administratives. I. L'Etat a tenu ses engagements mais reste attentif à vos préoccupations sur le plan financier ; II. L'Etat prépare, par ailleurs, des chantiers structurels d'avenir qui doivent aller dans le sens de la rationalisation et de la simplification. I - L'Etat a tenu ses engagements mais reste attentif à vos préoccupations sur le plan financier La parole de l'Etat a été honorée : - par la préservation du pouvoir d'achat des collectivités locales ; - par la compensation loyale des transferts de compétences ; - par son engagement dans la rénovation de la gestion des ressources humaines. A. Le pouvoir d'achat des collectivités locales a été préservé dans un contexte de rigueur financière Je voudrais, tout d'abord, vous rassurer sur la reconduction du contrat de croissance et la progression de l'enveloppe normée. La Conférence nationale des finances publiques du 11 janvier dernier a manifesté la ferme volonté du Gouvernement de réduire la dette publique abyssale de notre pays qui, alors qu'elle était de 92 Mdseuros en 1980, a atteint 1.117 Mdseuros fin 2005. Il a été décidé, par conséquent, que le poids de la sphère publique n'aurait désormais plus le droit d'augmenter. Néanmoins, et à titre exceptionnel, le Gouvernement a décidé de ne pas vous appliquer le sacrifice qu'il s'est imposé à lui-même et est même allé au-delà et ce, en reconduisant en 2007, comme cela avait déjà été le cas en 2006, le contrat de croissance et de solidarité, assurant ainsi à l'enveloppe des concours financiers de l'Etat une progression alignée sur l'inflation et 1/3 de la croissance du PIB, soit 2,25 %. Cette reconduction sans condition correspond donc à une progression de 985 Meuros. La DGF progressera, à elle seule, de 2,5 % et de 956 Meuros, dont 542 pour les communes et leurs groupements. Par ailleurs, les petites villes défavorisées bénéficient de la Dotation de Solidarité Rurale. En 2006, le nombre de communes éligibles à la fraction «bourg-centres» de la DSR est de 4.119 communes (dont 40 communes dans la Sarthe) contre 4.108 en 2005 avec une dotation moyenne par habitant, hors garantie, s'élevant en 2006 à 16,36 euros contre 15,58 euros en 2005, soit + 5 %. S'agissant de la fraction «péréquation» de la DSR, 34.434 communes en bénéficient en 2006 (361 communes dans votre département), avec une dotation moyenne par habitant s'élevant à 10,80 euros. Vous le savez aussi, les villes de plus de 5.000 habitants peuvent bénéficier également de la Dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale. Au total, 475 villes de 5.000 à 20.000 habitants ont bénéficié de la DSU en 2006. Ce sont 5 communes qui sont concernées dans votre département : Allonnes, la Flèche, le Mans et Sablé sur Sarthe pour les villes de plus de 10.000 habitants et Coulaines pour les villes de moins de 10.000 habitants. L'ensemble dotations, transferts, dégrèvement en faveur des collectivités locales est désormais le 1er budget de la nation avant même le budget de l'éducation nationale ! Pour mémoire, la réforme du Fonds de Compensation de la TVA en 2006 visait à assurer la neutralité des aides de l'Etat par rapport aux choix de gestion des collectivités. Si en 2007, aucune réforme particulière n'a été envisagée pour le FCTVA, force est malgré tout de constater que ce Fonds, qui est la principale contribution de l'Etat aux dépenses d'investissement, a été budgété à titre prévisionnel par les services du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie à 4,7 Mdseuros, soit une hausse de 16,9 %. B. La compensation des transferts de compétences s'effectue de manière transparente et loyale Même si c'est un sujet qui concerne essentiellement les conseils généraux et régionaux, je sais, malgré tout, que vous n'y êtes pas indifférents. Permettez-moi, à ce sujet, de rétablir quelques vérités. - Sur le plan financier, d'abord Selon la CCEC qui s'est réunie 15 fois, l'Etat a respecté ses obligations légales et constitutionnelles, offrant de réelles garanties aux collectivités quant au caractères intégral et concomitant de la compensation financière. L'Etat a même accepté, dans certains cas, d'aller au-delà : + 157 Mds euros, en calculant le droit à compensation non pas sur le fondement de la moyenne de trois années comme le prévoit la loi, mais au regard des dépenses réalisées au cours de la dernière année précédant le transfert. Le seul vrai point de désaccord reste peut-être le RMI même si je sais que chez vous, cela s'est déroulé dans un contexte favorable (un protocole d'accord portant sur l'accès à l'emploi des bénéficiaires du RMI dans le cadre du contrat RMA a été signé avec les chambres consulaires et les organisations professionnelles et une convention de partenariat a également été passée avec l'ANPE pour l'accompagnement dans la gestion de cette compétence). Le législateur a joué la carte de la cohérence et de la confiance envers les départements. Il a transféré avec exactitude le montant correspondant à ses propres dépenses de l'année 2003 conformément à son obligation constitutionnelle. La difficulté afférente au RMI n'est pas liée à un défaut de compensation mais d'une part, à un effet de ciseaux entre les dépenses transférées qui ont crû à un rythme élevé et les ressources de TIPP qui ont progressé à un rythme plus faible, et d'autre part, à un nécessaire temps d'adaptation des conseils généraux à cette nouvelle compétence. A situation exceptionnelle, réponse exceptionnelle : l'Etat a mis en place des dispositifs d'accompagnement (subvention de 457 Meuros ; fonds de mobilisation du RMI doté de 500 Meuros) qui, au total, donneront quatre années de répit aux conseils généraux pour mieux gérer cette compétence que ne le faisait l'Etat. La question que pose aujourd'hui le RMI est uniquement une question de responsabilité politique et sociale. Les départements ont une compétence : gérer le RMI, c'est à dire constater qui a droit à cette allocation, qui n'y a pas droit, quels efforts il faut faire pour aider un RMIste à s'insérer, et qui doit être sanctionné pour abus. - Sur le plan du partage des services, ensuite La mise en oeuvre de la loi du 13 août 2004 est sur les bons rails. Je n'en dirai qu'un mot pour saluer un signe concret de la réussite de ce dispositif : sur les TOS de l'Etat qui ont déjà choisi entre conserver leur statut de fonction publique d'Etat ou rejoindre la fonction publique territoriale, près de 80 % ont demandé à rejoindre la fonction publique territoriale. Ceci constitue, à mes yeux, un signe de confiance dans la décentralisation et dans les collectivités locales, loin des pronostics et des propos alarmistes de certains. Je constate, d'ailleurs, que le retour des TOS et des personnels des DDE à l'Etat ne figure à ce jour dans aucun programme de candidat à l'élection présidentielle... C. Une gestion rénovée des ressources humaines a été engagée. Pour améliorer le statut de la fonction publique territoriale, j'ai tenu à ce qu'une réforme en profondeur, attendue depuis plus de quatre ans par les collectivités et les syndicats de fonctionnaires territoriaux, soit mise en place et adoptée au plus vite. Ce projet de loi consacre le volet humain de l'acte II de la décentralisation pour deux raisons. La première réside dans la véritable autonomie en matière de gestion des ressources humaines qui sera offerte à tous les employeurs territoriaux. Vous fixerez vous-mêmes les ratios de promotion pour les avancements de grades dans le cadre d'un dialogue social rénové. L'Etat lève aussi sa tutelle en arrêtant de fixer au niveau national et par les décrets statutaires les conditions de promotion. La seconde raison provient des outils qui vous seront donnés pour améliorer l'employabilité et la motivation des agents. A l'image de ce que tu étais parvenu à faire dans le secteur privé en 2004, mon cher François, la formation tout au long de la vie, avec l'instauration du droit institutionnel à la formation, sera instituée pour la première fois dans la fonction publique. La mobilité et la promotion sociale seront encouragées grâce à l'extension de la reconnaissance de l'expérience professionnelle et la mise en place de la validation des acquis de l'expérience. La fonction publique territoriale sera ainsi plus attractive et plus adaptée à ce qu'on attend d'elle aujourd'hui. Le taux d'absentéisme de la fonction publique territoriale (7,9 % en 2004) étant clairement plus élevé que celui de la fonction publique d'Etat, il devenait nécessaire à la fois de responsabiliser davantage les gestionnaires du personnel territorial et de mieux motiver les agents. Parce qu'elle est à la fois innovante, utile et moderne, cette réforme est très vite devenue consensuelle. Le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, composé d'une majorité d'élus de gauche et de six syndicats, a donné un avis favorable. Le 16 mars dernier, le Sénat l'a voté avec une abstention des socialistes et seuls les communistes s'y sont opposés. Enfin, la semaine dernière, le 12 octobre, le projet a été adopté en première lecture à l'Assemblée avec une abstention des socialistes. II. Des chantiers structurels engagés qui préparent l'avenir. A. Premier chantier, un chantier auquel vous êtes très attentif : celui de la fiscalité locale. Voilà de très nombreuses années que le dossier de la réforme de la fiscalité locale revient régulièrement sur le devant de l'actualité, sans qu'aucune solution à la fois satisfaisante et pérenne ne soit trouvée. Soyons clairs, le système est à bout de souffle : ces révisions successives depuis plus de 30 ans n'ont toutefois pas consolidé mais fragilisé le système fiscal local. Je n'insiste pas, chacun connaît la situation : des bases désuètes, des inégalités territoriales importantes, un dispositif kafkaïen pour le contribuable qui ne sait plus à qui il paye l'impôt local, une gestion coûteuse, un Etat qui se substitue au contribuable local..... - les bases sont désuètes : c'est le cas, à l'évidence, des bases servant à la taxe foncière et à la taxe d'habitation. Les valeurs locatives ont été déterminées en 1970, et n'ont donc plus aucun rapport avec la réalité du marché immobilier. S'agissant, par exemple, de la taxe foncière sur les propriétés non bâties, il suffit de rappeler que les catégories de culture imposées à la TFNB sont définies par une instruction de 1908 toujours en vigueur à ce jour ! - les calculs sont extrêmement complexes : sur la fiche d'imposition de tous les contribuables, il n'y a pas moins de cinq opérations avant d'arriver au montant de la taxe foncière. Les taxes locales ont connu de nombreux aménagements depuis la fin des années 70. Ce Gouvernement a d'ailleurs conduit, lors du PLF 2006, une importante réforme de la taxe professionnelle. Elle était nécessaire pour l'emploi industriel et a concerné 200 000 entreprises. Nous sommes donc aujourd'hui à la croisée des chemins. Deux voies s'ouvrent à nous. La première est celle du partage des impôts d'Etat. Le Gouvernement a exploré cette voie avec la TIPP et la TSCA. Cette solution se heurte généralement à un certain scepticisme de la part des élus locaux qui y voient une remise en cause de la libre administration des collectivités locales. A l'inverse, on peut constater que cette solution prévaut dans 19 pays de l'Union européenne, et notamment en Allemagne, en Autriche, au Danemark ou encore au Royaume-uni. Les principaux impôts concernés sont l'impôt sur le revenu, l'impôt sur les sociétés ou encore la TVA. Cette solution ne doit donc pas être écartée d'emblée, elle repose sur l'idée que la libre administration des collectivités locales ne dépend pas d'un pouvoir fiscal local mais de la libre disposition des ressources. La seconde voie est celle du maintien d'une fiscalité locale modernisée. Elle peut elle-même se subdiviser en plusieurs pistes : - l'une consiste à changer notre système fiscal local : il s'agit de créer de nouveaux impôts locaux, de transférer en totalité des impôts d'Etat aux collectivités locales ou encore de permettre le vote de taux additionnels aux impôts perçus par l'Etat ou la Sécurité sociale ; - une autre piste repose sur une refonte des impôts locaux, c'est-à-dire une modification des bases des quatre vieilles ; - une dernière piste vise à aménager le dispositif existant. Il s'agit alors de poursuivre la spécialisation des impôts locaux, de supprimer ou d'assouplir les liens entre les taux ou encore d'autoriser une révision décentralisée de l'assiette des quatre taxes directes locales. Je n'ai pas d'idées préconçues en ce domaine. J'ai établi cette rapide revue de pistes envisageables pour engager le débat. L'ensemble de ces options et de ces pistes de réflexions doit être discuté. J'attends donc, comme vous, avec intérêt le rapport commandé par l'AMF, l'ADF et l'ARF au Conseil économique et social. Pour reprendre votre expression, Roland, cet "IRM" de la fiscalité locale permettra d'avancer vers des propositions concrètes de réforme. Et je vous rejoins sur votre conclusion: faisons, en effet, en sorte que ce travail ne reste pas sans lendemain ! B. La place de l'intercommunalité, creuset des projets de territoire Vous le savez, l'intercommunalité est, quantitativement, un succès. Votre département en est un excellent exemple puisque 97,62% de votre population est couverte (soit 365 communes sur 375). Ici, la coopération intercommunale est presque une tradition. De districts en syndicats, vous êtes passés à des EPCI à fiscalité propre assez rapidement. Vous êtes aujourd'hui 222 EPCI, dont 32 communautés de communes et 1 communauté urbaine. Sur un plan national, au 1er janvier 2006, l'intercommunalité en France concernait 32.902 communes, soit plus de 89 % d'entre elles, et 53,3 millions d'habitants, soit 85 % de la population française. Vous le savez aussi, lorsque j'ai été nommé au Gouvernement en juin 2005, un vent mauvais soufflait sur l'intercommunalité, vent qui n'était pas totalement injustifié. Plusieurs rapports et travaux, notamment de la Cour des comptes, qui étaient à charge sur les aspects qualitatifs, le démontraient. Persuadés néanmoins que l'intercommunalité est l'élément structurant de la France de demain, le ministre d'Etat, Nicolas SARKOZY, et moi-même avons alors tenu à réagir au plus vite en donnant de nouvelles instructions aux préfets. Nous avons ainsi cosigné une circulaire le 23 novembre dernier, c'est-à-dire quelques jours seulement après la sortie du rapport de la Cour des comptes, son président Philippe SEGUIN ayant d'ailleurs souligné que jamais une réponse gouvernementale n'avait été apportée aussi promptement. Cette circulaire avait pour ambition de répondre à trois critiques majeures portant sur la rationalisation des périmètres, l'intérêt communautaire et la clarification des relations financières entre groupements et communes membres. Nous avons voulu privilégier à fois la concertation et le pragmatisme en chargeant les préfectures d'élaborer un schéma d'orientation dans chaque département en étroite concertation avec les élus et la Commission départementale de coopération intercommunale (CDCI). Votre CDCI s'est réunie en formation plénière le 12 mai dernier puis en formation restreinte le 4 juillet pour étudier une première version du schéma d'orientation de votre département. De tels schémas sont triplement salutaires : dans leur démarche tout d'abord, dans le réamorçage des relations entre les préfectures et vous ensuite, dans le dialogue entre vous, enfin. Ils sont seulement indicatifs et ont vocation à servir de guide pour l'avenir. Ils ont établi un bilan de la situation, inexistant jusque-là, malgré les retouches successives des textes ces cinq dernières années. Concrètement, ces schémas redessinent, à l'horizon de cinq ou dix ans, une carte de l'intercommunalité plus cohérente et mieux adaptée aux enjeux locaux. Concrètement, où en sommes-nous dans votre département ? - Vous n'avez pas de problème majeur de périmètre: absence d'enclave et seulement 10 communes sur 375 qui n'ont pas adhéré à un EPCI à fiscalité propre. - Alors, vos problèmes à vous, quels sont-ils ? 1) Votre intercommunalité est restée surtout une intercommunalité de gestion. L'intercommunalité de projet s'est assez peu affirmée dans votre département. Il y a certes l'eau, l'assainissement et les ordures ménagères mais il faut aussi une intercommunalité qui serve des enjeux d'aménagement du territoire notamment dans le domaine de l'utilisation des sols, de l'habitat mais aussi de l'accès des services à la personne. 2) Votre intégration fiscale est restée limitée : seulement 10 communautés de communes sur 32 ont institué une TPU. Elles regroupent seulement 35 % de la population des EPCI à fiscalité propre alors que la moyenne nationale est de 65 %. Je sais que grâce au schéma, votre réflexion se développe quant à une plus grande intégration fiscale autour de divers outils mobilisables comme l'extension des TP de zone, des jeux de taux entre les EPCI et leurs communes membres ou la TPU. 3) Sur 32 communautés de communes, près du deux tiers ont vu leur intérêt communautaire trop peu ou mal défini. Je sais que sur ce point, vous avez effectué, durant ces derniers mois, une vraie réflexion sur la définition de l'intérêt communautaire couplée dans la totalité des cas avec une modification des statuts. 4) Des recommandations complémentaires doivent viser à faciliter la création ou la transformation d'un EPCI ainsi que la fusion et la suppression de structures. Par exemple, la montée en puissance de l'intercommunalité à fiscalité propre ne s'est pas accompagnée d'une diminution conséquente des syndicats. Dans votre département, il existe encore 149 syndicats intercommunaux et mixtes. N'est-ce pas trop ? Je vous encourage à faire disparaître les syndicats obsolètes et à regarder, cas par cas et de façon pragmatique, lesquels peuvent être regroupés. A partir du moment où les intercommunalités gèrent des budgets de plus en plus lourds, se pose inévitablement la question de l'élection du président de l'EPCI et des délégués communautaires au suffrage universel direct. Je sais que cela paraît encore prématuré aux yeux de beaucoup d'entre vous même si d'autres souhaitent une évolution tant les délégués deviennent des décideurs politiques majeurs. Légitimer le seul président par le suffrage universel direct ne règlerait que partiellement la question et pourrait poser d'autres problèmes, mais ces réserves n'excluent pas de préparer l'avenir en réfléchissant, d'ores et déjà, à un système dérivé des élections municipales classiques ou autour du mode PLM. J'ouvre le débat et souhaite que toutes les associations d'élus comme la vôtre continuent à contribuer largement à une telle réflexion. Ces débats sur l'intercommunalité sont d'autant plus nécessaires que, comme vous le savez, nos administrés ont appris à connaître l'intercommunalité et demanderont des comptes à leurs élus lors des prochaines élections municipales. Ils vous interrogeront légitimement: en quoi l'intercommunalité, est-ce mieux et en quoi est-ce moins cher ? C. Le besoin de lisibilité et de simplification des procédures administratives. Le besoin de lisibilité et de simplification est, à l'évidence, une nécessité pour l'action publique locale au risque de décourager définitivement ceux qui s'y engagent. Non seulement nous n'avons pas remédié à la traditionnelle "sur administration" de la France mais en outre, la connaissance du droit - notamment communautaire - est devenue parfois hors d'atteinte pour les élus locaux. Au total, le paysage de l'action locale n'a sans doute jamais été aussi complexe. Je n'ai pas besoin de multiplier les exemples : - Qui parmi nous est capable de recalculer le montant de la DGF de sa commune ou de son département ? - Qui sait reconstituer les évolutions des bases fiscales de sa collectivité ? - Qui sait énumérer lorsqu'il accueille un chef d'entreprise, la liste des avis et autorisations qu'il aura à solliciter ? Et je ne parle pas du pronostic sur les délais. Vous le savez, si l'important mouvement de simplification du droit engagé depuis 2002 a assoupli les conditions de fonctionnement des collectivités locales, pour autant, les élus locaux aspirent à une plus grande simplification des règles et des procédures qui régissent les activités de leurs collectivités. C'est la raison pour laquelle j'ai décidé de confier à Michel LAFON, préfet de la Meuse, le soin d'animer une réflexion sur la simplification de l'activité des collectivités locales. Les premiers résultats nous parviendront dans les prochaines semaines. Vous le voyez, les chantiers qui nous attendent sont nombreux. Soyez convaincus, en tout cas, que mon action ne sera guidée que par un seul critère : celui de l'intérêt général. Loin des calculs politiques et des considérations personnelles, je vous soutiendrai pour que l'Etat et les collectivités s'entraident et répondent ainsi à ce que nos concitoyens attendent d'eux. Soyez convaincus, aussi, que vos associations de maires ont un rôle majeur : - pour faire remonter à Paris l'information venue du terrain ; - et pour émettre des propositions concrètes, réalistes et volontaristes. Je terminerai mon propos par cette phrase de François issue de son récent ouvrage ("La France peut supporter la vérité"). Une phrase simple mais pourtant si juste, une phrase que chacun de nous, à la place qui est la sienne, doit s'approprier. Une phrase, enfin, qui nous rappelle notre responsabilité collective : "Un gouvernement, une assemblée régionale, un conseiller municipal ne doit pas avoir d'autre objectif que celui de rendre le meilleur service à la population". Vous voyez, ce sont souvent les vérités les plus simples qui doivent toujours servir de guide à notre action. source http://www.interieur.gouv.fr, le 25 octobre 2006