Déclaration de M. François Bayrou, président de l'UDF, sur le recours en Conseil d'Etat contre la privatisation des sociétés d'autoroutes, Paris le 9 mars 2006.
Date: 2006-03-09
Orateur: François Bayrou
Fonction: FRANCE. UDF, président

Un grand avocat récemment disparu a écrit il y a quelques années un livre qui s'intitulait « le droit au juge ». La question que nous posons aujourd'hui au Conseil d'Etat est celle-ci : « le gouvernement est-il soumis à la loi, ou la loi est-elle à la disposition du gouvernement ? » Autrement dit : existe-t-il un recours utile pour celui qui est lésé et constate que le gouvernement ne respecte pas la loi ? Tous les Français connaissent les débats qui ont précédé la privatisation des sociétés autoroutières. L'immense majorité d'entre eux a émis un jugement négatif sur cette décision. Mais les Français n'ont pas pu exprimer leur sentiment, ni directement, ni par l'intermédiaire de leurs représentants. Ce dont les Français n'ont pas été informés, en revanche, c'est qu'ils étaient bel et bien protégés par la loi. En effet, la loi de 1986 régissant les privatisations dispose que chaque fois que l'Etat est majoritaire dans une entreprise, sa privatisation ne peut se faire que par un vote du Parlement. Et rien n'est plus normal. Car ce n'est pas le gouvernement qui est propriétaire de ces sociétés, c'est le peuple français ! Et ce qui appartient au peuple français ne peut être aliéné que par une décision explicite de ses représentants. C'est plus particulièrement vrai pour les sociétés concessionnaires des autoroutes, dont le capital a été entièrement constitué à partir de l'impôt des Français, et dont l'amortissement l'a été à partir des péages payés par les usagers des autoroutes, usagers et contribuables se confondant intégralement, puisque tous les Français sans exception sont contribuables. Or il n'y a pas un seul Français qui ignore que c'est bel et bien l'Etat qui est majoritaire dans les sociétés concessionnaires des autoroutes. Mais le gouvernement a souhaité tourner cette loi pour échapper aux débats sur le fond qui eussent été vifs. L'opportunité de la privatisation, l'appréciation de la valeur de ces sociétés, l'utilisation des fonds, tout cela faisait débat, un débat que le gouvernement a voulu éviter. On a pour ce faire choisi la voie d'un détournement de procédure et on a ainsi commis un abus de pouvoir manifeste. Le gouvernement a pris prétexte d'un adverbe dans le texte de la loi de 1986 et l'a sciemment détourné de son sens, largement éclairé par les débats. Le gouvernement a prétendu que l'Etat ne possédait pas « directement » la majorité du capital de ces entreprises. Un mot de l'histoire de ce « directement ». Dans les années 80, notamment à partir d'un arrêt de votre conseil dit « arrêt Cogema », la nécessité avait été imposée par votre juridiction de considérer les filiales d'entreprises publiques comme des entreprises publiques. Cela imposait une contrainte très lourde alors qu'il s'agissait, disait-on, de « faire respirer » le secteur public. Le législateur de 1986 décida donc, en s'en expliquant sans ambiguïté pendant les débats, de distinguer entreprises publiques et filiales, majorité du capital détenu par l'Etat et majorité du capital détenu par une entreprise publique. Entreprises de premier rang et entreprises de second rang. Détention directe et filiales. Mais jamais le législateur n'a donné de base légale au détournement de procédure qui conduirait l'Etat à se servir d'un établissement public pour porter une partie de ses actions de manière à faire descendre l'Etat fictivement au capital d'une entreprises, permettant ainsi de la privatiser sans vote du Parlement ! Il a même explicitement, formellement, solennellement écarté et condamné d'avance ce détournement de l'esprit de la loi. Je cite Etienne Dailly, rapporteur, détournement de la loi « qu'il convient à toutes fins utiles de dénoncer à l'avance et qui devrait pouvoir être sanctionnée comme telle par la juridiction administrative ». Dans le cas qui nous occupe, l'Etat est bien le propriétaire des sociétés concessionnaires des autoroutes. Il a simplement décidé de faire porter, et vous savez ce que signifie juridiquement le « portage » une partie de ses actions par un Etablissement public administratif ?Autoroutes de France ?. Et il a reconnu lui-même sans détours ce portage. Depuis 1996, inlassablement, la Cour des Comptes dénonce le caractère transparent et l'absence de mission d'Autoroutes de France, demandant la dissolution de cet organisme dont l'action fixée par la loi de péréquation des ressources des autoroutes et d'aide à l'investissement avec les subventions de l'Etat a cessé depuis 1996. Je voudrais vous lire ce qu'en dit on ne peut plus sévèrement la cour des comptes dans son rapport de 2002 : « à la fin de 2001, la moitié des participations de l'Etat dans les sociétés concessionnaires était porté par ADF, mais cet établissement public qui ne joue aucun rôle dans la gestion de ces participations, pas même de concertation entre les acteurs du secteur autoroutier, se contente d'entériner les décisions de l'Etat. Celui-ci ne s'en est même jamais servi pour établir des comptes consolidés du secteur public autoroutier. En 1996, la cour s'interrogeait déjà sur la raison d'être d'ADF. En 2002, l'utilité de cet établissement est encore plus douteuse. » Et dans le mémoire en réponse que le Conseil pourra se faire transmettre du ministère de l'Equipement à la Cour, le ministère de l'époque reconnaît clairement que la fonction première est désormais de « portage ». Le 16 avril 1998, le ministre de l'Equipement répond en effet à la cour des comptes que je cite « au-delà de cette évolution vers le portage d'actions », ADF est un lieu de débats sur le programme autoroutier? D'ailleurs la preuve existe de la transparence de cet établissement public et cette preuve est financière : l'Etat prélève directement des ressources dans le compte d'exploitation d'ADF, et l'Etat est directement destinataire des fonds de privatisation ! Tout cela est aisément vérifiable car inscrit dans la loi de finances ! L'Union européenne vient d'ailleurs, vous le savez, de refuser une telle manipulation. Si, en effet, elle avait considéré que ADF était extérieur à l'Etat, elle aurait accepté que l'apport de la vente des autoroutes eut diminué le déficit de notre budget ! Mais elle a indiqué qu'elle le refusait : vendre un bien que l'on possède déjà, ce n'est pas au sens comptable une diminution du déficit ! Ainsi la Cour des Comptes, le ministère de l'Equipement, l'Union européenne, et tous les Français disent exactement la même chose : ADF, c'est l'Etat, ni plus ni moins. Reste la question posée aujourd'hui à votre conseil : quand il existe un doute aussi fondé, quelle est la voie de recours de l'actionnaire, de l'usager, du contribuable, de l'association des usagers ? Qui peut défendre le domaine de la loi ? À cette question, nous avons des réponses générales, et une réponse précise. Réponses générales : ce sont celles de la cour européenne des droits de l'homme, qui rappelle que la convention « a pour but de protéger des droits non pas théoriques et illusoires, mais concrets et effectifs », notamment Airey contre Irlande. Et elle condamne les recours purement formels? Réponse précise, c'est celle du Conseil constitutionnel, directement et sans ambages. Dans sa décision relative à la loi de privatisation : « que d'ailleurs il appartiendrait aux juridictions compétentes de paralyser et le cas échéant de réprimer, de telles pratiques » « paralyser » et « réprimer », juridictions compétentes. Juridiction compétente, il n'y en a qu'une, c'est la vôtre ! paralyser, le verbe ne peut avoir qu'un seul sens, c'est la décision en référé. Bien sûr, tout a été fait pour que ce recours utile, le seul qui vaille, soit supprimé ! Me Thiriez rappellera précisément dans quelles conditions, contrevenant aux usages et à la logique de notre architecture juridique, le gouvernement a sollicité un avis de votre Conseil alors qu'il était public qu'il y aurait contentieux. Il rappellera dans quelles conditions exorbitantes du droit ordinaire le décret Sanef a été rendu exécutoire le jour même, pour que le transfert de propriété puisse être exécuté avant toute possibilité, juridique et même physique, de recours. Et il vous dira aussi à quel point une telle mécanique signe la volonté d'empêcher tout recours utile, contrevenant directement aux droits élémentaires de la défense tels que rappelés dans la convention européenne des droits de l'homme. Le mémoire en défense du gouvernement va jusqu'à prétendre qu'un usager, actionnaire, contribuable et qu'une association d'usagers ne serait pas recevable dans son recours. Dans ce cas, qui est recevable ? C'est pourquoi, comme l'avait demandé le conseil constitutionnel, il appartient au Conseil d'Etat et il ne peut appartenir qu'à lui de « paralyser » un détournement aussi constant de la loi, sachant que s'il ne le faisait pas les conséquences seraient irréversibles pour les sociétés, les actionnaires, les usagers. Il n'y en France qu'une juridiction qui défende le domaine de la loi, alors que le domaine du règlement est largement défendu ! C'est le Conseil d'Etat. C'est vers lui que nous nous tournons. C'est sur lui que repose la défense du principe premier de toute démocratie qui veut que la loi s'impose à tous, y compris, et d'abord, au pouvoir exécutif et que le citoyen doit trouver un juge pour l'entendre et lui rendre justice en faisant respecter la loi. Source http://www.udf.org, le 10 mars 2006