Déclaration de M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer, sur la réforme du permis de construire, Paris le 21 février 2005.
Date: 2005-02-21
Orateur: Gilles de Robien
Fonction: FRANCE. Ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer

En 2004, la France a mis fin à une situation préoccupante qui voyait, d'années en années, diminuer le nombre de logements construits. 362.000 logements ont été mis en chantier soit une progression de 20 % par rapport à 2000 et nous pouvons tous nous en féliciter. Cela dit, je suis conscient que le travail de simplification et de clarification que nous avons entamé depuis deux ans n'est pas achevé. J'ai souhaité vous rencontrer pour faire un point d'étape et vous présenter les 3 prochaines réformes que le gouvernement entend mettre en oeuvre. D'une part, la réforme des actes individuels. Avec la réforme des permis de construire et avec le rapport que Philippe PELLETIER me remettra dans quelques jours. Ensuite, je lance un plan d'action vers les services instructeurs des actes d'urbanisme, tant au niveau de leur organisation que de leur formation. Je veux que les services de l'État redeviennent moteurs dans la délivrance des actes. Enfin, pour construire, il faut du foncier. J'évoquerai la profonde réforme des conventions publiques d'aménagement que j'initie après avoir négocié avec Bruxelles, j'évoquerai également quelques modifications du code de l'urbanisme que je présenterai prochainement pour encourager la construction du logement, j'évoquerai enfin l'état des lieux de la mission FIGEAT. Autant de chantiers extrêmement lourds mais ô combien stratégiques pour notre pays, pour tous nos concitoyens, pour poursuivre sur la lancée des 362.000 logements. 1 - LA REFORME DES ACTES INDIVIDUELS Il faut simplifier, rendre compréhensible et sécuriser l'urbanisme. Cela a été ma ligne de conduite dans la loi Urbanisme et Habitat. C'est la philosophie qui guide mon action autour de la réforme des permis de construire que j'ai lancée, il y a quelques mois, et dont je vous ferai un point d'avancement dans un instant. Mais je voudrais tout d'abord évoquer rapidement le rapport PELLETIER. 1-1. - Le rapport Pelletier Nous devons améliorer la sécurité juridique pour les constructeurs. En septembre dernier, avec Dominique PERBEN, j'ai demandé à Philippe PELLETIER d'étudier cette question et de faire au gouvernement des propositions de réforme. Le rapport va nous être remis dans quelques jours et sans déflorer son contenu, je voudrais, avec l'accord de Philippe PELLETIER qui est présent parmi nous, en évoquer les mesures les plus significatives. En préambule, je veux souligner que ce rapport est un exercice d'équilibre très délicat. Il ne s'agit évidemment pas de limiter un droit fondamental, celui, pour les citoyens et pour les associations de contester devant les juges les décisions administratives qui leur semblent illégales. Mais il est essentiel que ce droit puisse s'exercer dans des conditions qui ne compromettent pas la réalisation des opérations légalement autorisées et qui garantissent la stabilité juridique des autorisations, une fois écoulée la période où le contentieux peut normalement s'exercer. Je tiens à féliciter Philippe PELLETIER et son équipe pour la qualité de leur travail. Le résultat est une savante alchimie remarquable d'équilibre et de pondération et qui a fait l'objet d'une large concertation avec l'ensemble des milieux professionnels et associatifs. Au total, ils avancent près de 34 propositions très diverses articulées autour de 5 axes : 1er axe : Une meilleure formation et une meilleure information Les premières propositions concernent une meilleure information des élus et des milieux professionnels ainsi qu'une amélioration de la qualité des documents d'urbanisme. Sans attendre, j'ai demandé à mes services de préparer des documents d'information pour les élus, sur le modèle de la plaquette qui avait été éditée pour présenter la loi Urbanisme et Habitat et dont j'ai pu constater, en participant moi-même à de nombreuses réunions départementales d'élus, qu'elle avait été appréciée. J'en profite pour vous annoncer que je vais signer dans les prochains jours, conjointement avec F. PELISSARD, l'éditorial d'un tel document sur les cartes communales. D'autres suivront au cours de l'année sur les ZAC, les lotissements, les entrées de villes et la loi Littoral. 2ème axe : Clarifier - encadrer l'instruction et 3ème axe - stabiliser les autorisations J'y reviendrai dans le cadre de la réforme du permis de construire car je compte reprendre l'essentiel de ces propositions dans l'ordonnance dont je vous parlerai. 4ème axe : Améliorer - accélérer le contentieux Le rapport de Philippe PELLETIER propose de nombreuses améliorations des procédures contentieuses elles-mêmes de façon à éviter que leur durée, souvent excessive, ne compromette les opérations d'aménagements et de constructions. Ces mesures relèvent du Code de justice administrative, et ont une influence qui dépassent le champ de l'urbanisme. C'est pourquoi, je souhaite qu'une discussion approfondie ait lieu sur ces propositions entre la chancellerie, mes services et le Conseil d'État de façon à pouvoir en tirer le bénéfice le plus rapidement possible. D'ores et déjà, je voudrais apporter mon soutien à une mesure essentielle et de bon sens : "La suspension, en cas de recours, du délai de péremption du permis de construire pendant toute la durée du contentieux". En effet, aujourd'hui, les recours contre un projet peuvent être multipliés afin de consommer le délai de péremption et dépasser ainsi la date-limite de validité du permis sans que les travaux n'aient commencé. Je trouve cela profondément injuste. 5ème axe : Pérenniser les constructions Parmi les propositions les plus emblématiques, j'ai noté : 1. permettre au tribunal en cas d'illégalité d'une partie d'un programme de construction de prononcer une annulation partielle du permis de construire ne remettant pas en cause la part légale du programme, 2. limiter les possibilités de demander au tribunal civil d'ordonner la démolition d'un bâtiment réalisé conformément à un permis de construire au cas où le permis de construire a été préalablement annulé par le tribunal administratif, 3. par contre, permettre au préfet, lorsqu'il a obtenu l'annulation d'un permis de construire au titre du contrôle de légalité, de demander au tribunal civil d'ordonner la démolition du bâtiment, de façon à rendre le contrôle de légalité plus effectif, 4. admettre qu'à l'issue d'un délai de dix ans à compter de l'achèvement d'une construction, le non respect des procédures et règles d'urbanisme au moment de la construction ne peut plus être invoqué. Je souhaite que ces propositions fassent maintenant l'objet de l'indispensable concertation interministérielle. 1.2 - la réforme des permis de construire Deuxième volet de mon action en 2005, la réforme des permis de construire. En juin dernier, j'ai lancé un chantier long et lourd de réforme du livre 4 du Code de l'urbanisme, le livre qui traite des permis de construire. Vous savez qu'il s'agit de réécrire près d'un cinquième du code de l'urbanisme. Pour accélérer ce travail, très technique, la loi du 9 décembre 2004 a autorisé le gouvernement à effectuer cette réforme par ordonnance. J'ai fixé quelques orientations simples à cette réforme : rendre le droit clair, simplifier les procédures, garantir les délais, améliorer la qualité, faciliter l'acte d'instruction pour les communes et l'État. Où en sommes nous aujourd'hui ? La partie législative est aujourd'hui rédigée sous forme d'un avant-projet qui est soumis maintenant aux feux des critiques, des réflexions et des ajouts des professionnels. Mais, vous le savez bien, dans ces domaines, les décrets d'application ont autant sinon plus d'importance que la loi. Ils sont en cours de rédaction et les premiers avant-projets pourront être soumis à la discussion des professionnels dès le mois de mars. Je rendrai public à l'été l'ensemble des textes qui a vocation à remplacer ce fameux titre 4 du Code de l'urbanisme. Cela permettra de continuer la concertation pendant le nécessaire travail interministériel et l'examen par le Conseil d'État à l'automne. L'ensemble - ordonnance et décret - devant être publié au plus tard dans les tous premiers jours de décembre 2005. D'ores et déjà, les évolutions proposées sont conséquentes. Je vais prendre un exemple qui concerne le problème lancinant des délais d'instruction. Je vous prie d'en excuser le caractère un peu technique de mon exemple mais nos concitoyens bâtisseurs se heurtent à cette complexité tous les jours. Si je veux construire une maison, je dois déposer une demande de permis de construire à la mairie. Mais personne ne me dira alors à quel moment je dois recevoir une réponse. Comment savoir à quelle date je dois réserver l'entreprise, quand je pourrai résilier mon contrat de location ? Normalement, je dois recevoir une lettre me notifiant les délais dans les quinze jours. Mais si le dossier s'est égaré ou simplement si le service est débordé, je ne recevrai pas de reçu. Et si je ne fais rien, je peux attendre très longtemps sans pour autant obtenir un PC tacite. Si, inquiet du silence de l'administration, je vais voir un avocat ou demander à mon conseiller urbanisme ce qu'il faut que je fasse. Il va m'expliquer que c'est à moi d'envoyer une lettre recommandée au maire, avec copie, recommandée elle aussi, au préfet, pour le mettre en demeure d'instruire mon dossier. Alors je recevrai la fameuse lettre. Une fois que le délai d'instruction m'a été notifié, je risque encore de recevoir des demandes de pièces complémentaires et on m'expliquera qu'un nouveau délai est fixé, qui ne commencera à courir qu'après réception de ces pièces. Vous comprenez que je tienne absolument à changer ces procédures. Tous ces mécanismes conduisent inéluctablement, quelle que soit la bonne volonté des services administratifs et des élus, à de terribles dérives des délais, et surtout à une incertitude totale sur la date à laquelle pourra s'ouvrir le chantier. J'ai donc demandé que la nouvelle rédaction du code de l'urbanisme soit radicalement différente : - Il s'agit d'abord de faire en sorte que les constructeurs (dont je vous le rappelle 35 % sont des particuliers qui font construire ou agrandir leur logement) aient une réelle sécurité sur le respect des délais d'instruction. Dès le dépôt d'un dossier à la mairie, le délai dans lequel la décision doit intervenir devra être indiqué au demandeur. La liste des pièces exigées dans le dossier de demande devra être beaucoup plus précise et claire pour éviter que les constructeurs ne déposent en toute bonne foi des dossiers insuffisants. Enfin, l'administration disposera d'un délai d'un mois pour indiquer si le dossier est complet et pour prévenir le demandeur, lorsque des consultations sont nécessaires, de combien le délai d'instruction doit être prolongé. Passé ce mois, aucune prolongation des délais ne sera possible. - Il faut ensuite réduire les catégories d'autorisation et clarifier leur champ d'application. Il existe 12 types d'autorisations aujourd'hui. Elles seront ramenées à 3 : permis de construire, autorisation d'aménager (lotissements, golfs, terrains de camping), permis de démolir. - Il faut supprimer, à chaque fois que c'est possible, l'autorisation préalable et en soumettant à simple déclaration une partie des travaux qui sont soumis aujourd'hui à autorisation. - Il faut enfin améliorer la qualité des opérations, en particulier en précisant mieux le contenu du projet architectural et paysager des lotissements et celui des permis de construire. Vaste programme qui se concrétise et dont j'aurai le plaisir de vous présenter les projets de textes à l'été. Cette réforme des procédures doit s'accompagner, bien évidemment, d'une amélioration du service rendu. Ce sera le second volet de mon action en 2005. 2 - L'ACTION DES SERVICES DE L'ÉTAT Les directions départementales de l'équipement assurent l'instruction des permis de construire pour 34.000 communes petites et moyennes. Pour cette action essentielle, les services de l'équipement sont, parfois, souvent, critiqués au motif que leur application de la réglementation a été trop restrictive ou inversement trop permissive. Je veux dépasser l'anecdote pour avoir une vision globale de la question. J'ai donc demandé une étude sociologique sur l'application de l'urbanisme, sur le vécu, le ressenti de ceux qui le pratiquent au quotidien, les instructeurs, les maires, les citoyens. Au-delà de la précision chirurgicale des rapports administratifs, je veux comprendre ce qui fait que cela marche et que cela ne marche pas. Je veux avoir des paroles d'acteurs, un regard extérieur sur ce qui se passe au moment où un citoyen vient présenter son projet de maison, le projet de sa vie. J'attends ce rapport fin avril. Je vous en présenterai les conclusions et les mesures que j'aurai décidé de mettre en oeuvre pour améliorer le service rendu, pour mieux accompagner les maîtres d'ouvrage et notamment les particuliers qui construisent leur logement. En parallèle, j'ai demandé au Conseil Général des Ponts et Chaussées qui inspecte chacune des 100 DDE de m'indiquer les DDE qui apportent une très bonne qualité de services et ceux où elle semble nettement insuffisante. Je convoquerai 3 DDE où cela se passe bien et trois où cela ne marche pas pour comprendre les problèmes et les solutions qui ont pu être mise en oeuvre. Mon objectif est que nous passions d'une culture d'instruction et de contrôle de légalité d'un projet de permis à une culture de conseil et d'assistance pour aider les maîtres d'ouvrage, c'est à dire les particuliers à réaliser leur projet. Je vous présenterai début mai le plan de modernisation de l'instruction des permis de construire, pendant territorial et opérationnel de la réforme législative de simplification des permis de construire que je mène. 3 - METTRE L'URBANISME AU SERVICE DU LOGEMENT J'en viens au troisième volet de mon action : renforcer les dispositions d'urbanisme en faveur du logement e t assurer la sécurité juridique des actes d'aménagement. 3.1 - Mettre le droit de l'urbanisme au service de la construction Aujourd'hui la construction et notamment la construction de logements constitue un soutien fort de la croissance. Nous devons être très vigilants à ne pas bouleverser les règles du jeu en permanence. Lorsque le précédent Gouvernement a décidé de réécrire une part significative du Code de l'urbanisme en 2000, il a bloqué les projets d'urbanisation pendant près de 3 ans. La conséquence a été immédiate : baisse du rythme de construction de logement et par voie de conséquence les prix de l'immobilier ont commencé à flamber. Ce n'est qu'actuellement que nous retrouvons un fonctionnement du marché à peu près normal. Toutefois, je crois que quelques mesures simples permettront de soutenir la production de logement et je compte les proposer au Parlement le plus vite possible. 3.1.1. Réserves pour logements sociaux dans les PLU Cette mesure a pour objet de permettre, aux collectivités locales de décider que sur certaines zones de leur PLU les programmes comportent obligatoirement un pourcentage minimum de logements sociaux. Aujourd'hui, un maire ne peut que dire tel terrain sera intégralement affecté à du logement social ou pas. Ce n'est pas l'idée que je me fais de la mixité sociale. 3.1.2. Majoration de la taxe foncière sur les propriétés non bâties Pour encourager les propriétaires à vendre ou à bâtir sur les terrains non bâtis mais constructibles, la loi SRU a permis aux communes de majorer, la valeur locative cadastrale des terrains constructibles situés dans les zones urbaines des PLU pour alourdir la TFPNB sur ces terrains. Cette majoration de la valeur cadastrale a été limitée à 0,76 euros/m2 ce qui n'a eu aucun impact Je propose de relever de manière significative le plafond pour rendre cette mesure vraiment efficace. 3.1.3. Meilleure articulation entre PLH et PLU La mise en oeuvre des objectifs des PLH est parfois rendue difficile par des POS ou des PLU qui limitent les possibilités de construction ou d'aménagement de logements nouveaux. La refonte totale du document d'urbanisme pour le rendre compatible avec le PLH prend nécessairement du temps. La réforme proposée vise à autoriser des mises en compatibilité partielle, par une procédure très simple, comparable à celle qui est utilisée pour permettre la DUP d'une route, de façon à permettre la réalisation des projets immédiatement prêts, sans attendre la révision totale du PLU. Je ne suis pas non plus fermé à l'introduction plus claire d'éléments de programmation dans les PLU. 3.2 - Les conventions publiques d'aménagement Enfin, je voudrais conclure mon propos en apportant toutes les précisions nécessaires et toutes les assurances sur le problème d'actualité des conventions d'aménagement. Il est en effet essentiel de mettre fin aux incertitudes qui pèsent sur les conventions d'aménagement, du fait du trop long conflit avec la Commission européenne. Il s'agit d'une question essentielle, car le développement de l'aménagement et en particulier des ZAC est déterminant pour assurer le maintien du rythme actuel de construction de logements. Vous le savez, la question des conventions d'aménagement est en discussion avec la Commission européenne depuis plusieurs années : les collectivités peuvent-elles continuer à choisir librement leur aménageur ou doivent-elles procéder à une mise en concurrence, comme pour les délégations de services publics ? Le débat a été long, plusieurs lois sont intervenues. La dernière, la loi SRU, avait maintenu le dispositif ancien et ne prévoyait aucune mise en concurrence pour la passation des conventions d'aménagement. Sans rentrer dans un débat technique de juristes, la position longtemps défendue par la France était que les conventions d'aménagement ne constituaient pas des marchés, soumis aux directives européennes et au code des marchés publics, ni des concessions de services publics soumis à la loi SAPIN. Et il est vrai qu'elles ne sont ni l'un ni l'autre. Mais l'erreur commise par la loi SRU a été d'en tirer la conséquence qu'il n'était pas nécessaire de prévoir des conditions de passations de ces conventions qui respectent les principes de transparence et de concurrence. Ce débat a en fait été tranché par la Cour de justice des communautés européennes : pour respecter les règles fondamentales du Traité de l'Union, tous les contrats publics, y compris ceux qui sont exclus des directives sur la passation des marchés, doivent faire l'objet d'une publicité adéquate permettant une ouverture à la concurrence ainsi que le contrôle de l'impartialité des procédures d'adjudication. C'est cette jurisprudence qu'a appliquée la Cour administrative d'appel de Bordeaux dans une décision de décembre dernier annulant une convention d'aménagement. Cette évolution de la jurisprudence imposait à la France de revoir sa position. La discussion a été reprise avec la Commission européenne. Je peux vous annoncer, et je m'en réjouis, que le conflit est en voie de règlement : le Gouvernement va déposer un projet de loi qui devrait être voté avant l'été, précisant que les conventions d'aménagement devront désormais faire l'objet d'une procédure de publicité et de transparence comparable à celle que prévoit la loi SAPIN. L'avant projet de loi, très court, est prêt. Il sera diffusé d'ici une semaine. Je veux dans des délais extrêmement rapprochés organiser une large concertation avec les professionnels car ce texte est fondamental. Si sa philosophie a été arrêtée avec Bruxelles, le décret d'application que nous allons rédiger doit être opérationnel et ne doit pas créer des contraintes superfétatoires aux aménageurs et aux décideurs publics. Et vous savez que dans ces matières, le diable est dans les détails Je vais donc réunir d'ici la mi-mars tous les professionnels pour concerter ce texte. Je veux aller vite et bien car 36.000 maires ont besoin de nous pour poursuivre leurs aménagements. Cela dit, je souhaite apaiser les inquiétudes qui se manifestent bien légitimement depuis la décision de la Cour administrative d'appel de Bordeaux : il est vrai que, désormais, il ne faut plus passer de nouvelles conventions d'aménagement sans organiser une publicité permettant une réelle concurrence : en cas de recours elles seraient inéluctablement annulées. Mais les conventions signées dans le passé ne seront pas remises en cause. D'ailleurs la Commission européenne ne le demande nullement. Je voudrais insister, pour conclure, sur le fait qu'il ne faut pas attendre que la nouvelle loi ait été votée pour signer les conventions d'aménagement des ZAC en cours de création. Surtout pas. Les besoins en logements, en équipements commerciaux, en bureaux n'attendront pas. Dès la décision de la Cour administrative d'appel de Bordeaux connue, j'ai demandé à mes services, en liaison avec le ministère de l'Intérieur, d'adresser aux préfets une circulaire indiquant la marche à suivre pour contracter les conventions d'aménagement. Cette circulaire vient d'être signée et j'ai tenu à vous en réserver la primeur. Elle est dans le dossier de cette conférence de presse. Elle précise très clairement que les communes peuvent immédiatement organiser, selon des procédures qu'elles choisissent librement, une publicité suffisante pour permettre à tous les concurrents éventuels de se manifester. Si elles le souhaitent, elles peuvent, bien évidemment, utiliser la procédure prévue par la loi SAPIN pour les délégations de services publics, procédure que les services municipaux connaissent bien. Me voilà au terme de mon propos. Devant tous mes conseillers, mercredi dernier, j'ai dit que je l'un de mes principaux objectifs au sein du ministère de l'Équipement est de rendre l'acte de construire plus sûre, plus facile et plus rapide pour tous nos concitoyens. Avec la loi Urbanisme et Habitat, nous avions franchi la première moitié du chemin. En 2005, avec le rapport PELLETIER, avec la réforme du permis de construire, avec le plan instruction des permis, avec les conventions publiques d'aménagement, nous allons parcourir une étape décisive. J'en ai l'intime conviction, grâce à ces mesures, grâce à l'énergie qu'elles libéreront, 2005, mais aussi 2006, 2007 et les suivantes seront des années exceptionnelles en terme de construction de logements. (Source http://www.equipement.gouv.fr, le 23 février 2005)