Déclaration de M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, sur les grands objectifs de l'aménagement et du développement des territoires, Colmar le 19 septembre 2003.
Date: 2003-09-19
Orateur: Jean-Paul Delevoye
Fonction: FRANCE. Ministre de la fonction publique, de la réforme de l'État et de l'aménagement du territoire

Monsieur le député, Mesdames, Messieurs, A mon tour de vous remercier de votre accueil et de votre invitation. Je crois comme vous que le choix de Colmar est le bon pour lancer ces ateliers du projet territorial. L'Alsace a toujours été à la pointe de la réflexion et de l'action en matière de coopération intercommunale et de développement des territoires. Plus de 80 % de la population et des communes alsaciennes participent à une communauté. Et pratiquement toutes ces communautés sont engagées dans une démarche de pays. Je veux saluer les résultats concrets et positifs de la politique menée par le conseil régional sous la houlette de son Président, Adrien Zeller, en bonne entente avec les deux départements du Haut et du Bas Rhin dont je salue les Présidents ici présents, Constant Goerg et Philippe Richert. Je sais que la question des relations entre départements et régions a souvent suscité en Alsace des débats passionnés, mais toujours animés par le souci de faire progresser l'efficacité de l'action publique ! Le résultat est là : vos territoires se sont organisés et ils sont prêts pour relever le défi de l'attractivité et de la compétitivité. Et au cur de l'Alsace, Colmar fait figure d'exemple, puisqu'elle est en passe de réussir à conjuguer toutes les formules que notre administration a inventé au cours des dernières années : l'agglomération, le pays, le SCOT et bientôt l'euro-district.. Je voudrais en préambule dresser un double bilan : celui de l'action de notre gouvernement en matière d'organisation des territoires, et celui des territoires eux-mêmes porteurs de nombreux projets, d'attentes et d'ambitions qui ne sauraient à l'évidence être déçues. Au cours des 15 derniers mois, le gouvernement a engagé une large concertation, il a écouté tous les acteurs et identifié les principaux blocages. A partir du bilan des 3 lois relatives à l'intercommunalité réalisé dans le cadre de la mission confiée au Préfet SCHMITT, à partir de toutes les propositions entendues dans le cadre des assises des libertés locales qui se sont tenues dans chacune des régions, nous avons entrepris de simplifier les procédures. La loi " urbanisme et habitat " votée le 2 juillet dernier, a permis de simplifier les SCOT et les pays. Le projet de loi de décentralisation rendra plus souples et plus efficientes les relations entre communes et communautés. Parallèlement, le gouvernement a entrepris de redéfinir les grands objectifs de l'aménagement et du développement des territoires. Ces objectifs ont été formalisés dans le cadre de plusieurs comités interministériels. Le premier d'entre eux, réuni en décembre de l'année dernière, a rappelé que la France devait résolument inscrire sa croissance à l'échelle de l'Europe élargie, et fonder son attractivité sur celle de ses territoires. Le second CIADT réuni au début de ce mois a démontré le formidable potentiel de la France rurale. Un troisième CIADT dès la fin de cette année sera consacré aux grands projets d'infrastructures et au développement des métropoles. Mais il faut aussi dresser un autre bilan, j'allais dire votre bilan, celui des territoires. Force est de reconnaître qu'il n'est pas maigre. Même si j'ai pu entendre ici ou là quelques réactions de méfiance ou de scepticisme vis-à-vis des réformes que nous avons entreprises, je constate que les dynamiques de projets engagées dans toutes les régions ne se sont pas relâchées, bien au contraire. Si une quarantaine de contrats sont signés à ce jour, dont 16 d'agglomération et 21 de pays, une centaine devrait l'être d'ici la fin de l'année et probablement le double en 2004. Le gouvernement a pris la mesure de cette dynamique et il entend l'accompagner pleinement. Ce renouvellement de l'offre territoriale et ce foisonnement de projets dans la plupart des territoires est une chance pour notre pays, il est la démonstration du dynamisme de ses forces vives et de la volonté des acteurs locaux de prendre en main leur destin. Les politiques publiques initiées depuis une dizaine d'années produisent leurs effets, sachons en profiter et les mettre en valeur. Ce double bilan doit nous permettre d'envisager l'avenir sur de nouvelles bases. Le moment est venu non seulement de confirmer les dynamiques en cours, car elles participent de notre objectif à tous : l'attractivité des territoires ; mais aussi de tracer le cadre de notre action au cours des prochains mois. 1 - Un objectif commun : l'attractivité des territoires Notre objectif commun est de concevoir une offre territoriale crédible et adaptée aux besoins des entreprises et des ménages, de plus en plus mobiles et de plus en plus exigeants en termes d'offre et de qualité de services. Cette offre doit être conçue à une échelle pertinente, correspondant à l'expression de l'ensemble des besoins des acteurs du territoire : c'est l'échelle du bassin de vie ou du bassin d'emploi. C'est seulement à cette échelle qu'il est possible d'identifier et de répondre aux besoins, et penser le développement d'un territoire dans sa globalité. L'attractivité est un tout, et il importe de n'en sacrifier aucune des dimensions. Cette offre territoriale ne peut être que produite par les acteurs locaux eux-mêmes, capables d'identifier les besoins, de débattre des enjeux, d'apporter des solutions concrètes et viables. C'est pourquoi le gouvernement avait clairement annoncé, lors du CIADT du 13 décembre dernier, qu'il entendait poursuivre et amplifier la politique des pays, à condition qu'ils résultent d'une démarche libre et volontaire des communes et des communautés qui composent un même territoire. Nul n'a sérieusement contesté que la loi Voynet du 19 juin 1999 avait considérablement alourdi la procédure de constitution et de mise en uvre des pays, détournant ainsi les acteurs locaux de l'objectif du projet. La définition et la reconnaissance successive d'un périmètre d'études puis d'un périmètre définitif ont cristallisé de nombreuses oppositions et ont considérablement retardé l'émergence des projets. Les nouvelles dispositions relatives aux pays, contenues dans la loi " urbanisme et habitat ", que j'ai défendues et approuvées au nom du gouvernement, sont de nature à simplifier les choses. Ce texte est maintenant officiel, et je ne doute pas que de nombreux territoires seront au rendez vous à la fin de 2004, date butoir désormais fixée pour la conclusion des contrats territoriaux. La démarche des pays engage les acteurs d'un grand territoire, à l'échelle d'un bassin de vie ou d'emploi, à définir collectivement un projet d'aménagement et de développement réunissant la ville et la campagne, le rural et l'urbain. Je regrette d'ailleurs que l'on ait opposé trop souvent le pays et l'agglomération, le pays des ruraux contre l'agglomération des urbains. Le bilan que je viens de dresser démontre que la réalité est tout autre et que la plupart des agglomérations ont vocation à s'inscrire dans une démarche de pays pour construire cette nécessaire complémentarité entre espaces ruraux et espaces urbains. La démarche de pays ne doit toutefois pas contrarier l'extension souvent nécessaire du périmètre des communautés à fiscalité propre. Ainsi, la production d'une " offre territoriale " complète et crédible à une échelle qui corresponde à l'expression et à la satisfaction de l'ensemble des besoins a pour effet de faire converger les partenaires publics et privés vers la signature d'un contrat entre les acteurs du territoire concerné, l'Etat, la région, les départements, et demain l'Europe. Cette démarche est l'occasion de donner la parole aux acteurs non élus, à la " société civile ", et de les associer explicitement, tout au long de l'élaboration du projet, au sein de conseils de développement. L'association des " forces vives " des territoires est consubstantielle à la dynamique des territoires. Les nombreux conseils de développement qui se sont mis en place au sein des pays et des agglomérations, et qui parfois sont uniques, démontrent une réelle appétence pour cette forme de participation aux projets de territoire. Cette nouvelle " gouvernance " est l'une des clés du succès de la démarche. Un projet n'a en effet de chance de réussir que si tous ceux qu'il concerne de près ou de loin sont impliqués dès le départ dans sa conception puis dans toutes les étapes de sa mise en uvre. Ces démarches de projet, librement entreprises à l'échelle d'un bassin de vie ou d'emploi, ne devraient pas être perturbées par des enjeux de pouvoir. Le pays, avec ou sans agglomération en son sein, s'inscrit dans la dynamique de l'intercommunalité non pas contre mais avec les communautés : il constitue de fait par sa taille et par son objet une fédération de communautés. La suppression des avis de la conférence régionale pour l'aménagement et le développement du territoire (CRADT) et de la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) va dans ce sens. Il n'est plus question d'une quelconque tutelle sur les communes et les communautés, qui peuvent désormais librement décider des conditions et du cadre de leur coopération. Ainsi les avis du conseil régional ou du conseil général sont ils désormais consultatifs et n'engagent pas le Préfet. Celui-ci devra néanmoins veiller à ce que les positions des uns et des autres ne remettent pas en cause les politiques contractuelles et les partenariats indispensables à la réalisation du projet. 2 - Comment faire pour atteindre cet objectif ? L'Etat doit se réformer et rénover ses outils d'intervention. La décentralisation, qui engage une réduction de son périmètre d'intervention, conduit nécessairement à la réforme de l'Etat. L'avenir est à la territorialisation des politiques publiques : dès 2004 l'organisation territoriale de l'Etat sera modernisée, à travers la création de pôles de compétences régionaux chargés de mettre en uvre le projet de l'Etat sur les territoires. L'Etat doit en effet être au diapason des territoires : la loi indique clairement que l'Etat tiendra compte des projets de pays pour la réorganisation et la " territorialisation " de ses services. L'Etat doit aussi mettre de l'ordre dans le " fatras " des outils de planification ou de programmation qui s'empilent sans cohérence ni clarté pour ceux qui sont censés s'y référer. Je souhaite qu'à l'avenir l'Etat puisse exprimer sa vision nationale et européenne de l'organisation et de l'aménagement du territoire, dans les domaines qui sont de sa compétence et de son intérêt. Cette vision doit s'imposer aux collectivités locales, qui elles-mêmes produisent des documents de plus en plus précis et opposables aux tiers. J'ai demandé à la DATAR d'engager ce chantier. L'Etat doit aussi veiller à assurer une meilleure égalité des chances, à travers une remise à plat de la politique de péréquation, dont le principe est désormais inscrit dans la constitution. Cet objectif ne pourra être atteint qu'à la condition de bien identifier les inégalités d'avantage et de situation. Il nous manque encore un observatoire des territoires capable de mesurer, notamment à l'échelle intercommunale, les réelles disparités territoriales. C'est un autre chantier que j'ai confié à la DATAR. L'Etat doit enfin inventer de nouveaux modes de contractualisation avec les territoires. Le système actuel des contrats de plan Etat-région (CPER) doit évoluer vers plus de souplesse et d'efficacité. Il n'est plus utile de procéder tous les 6 ans à un exercice aussi lourd de redéfinition des objectifs et des engagements des partenaires. L'avenir est à des contrats plus courts et plus ciblés entre l'Etat et ses partenaires, en fonction de leurs intérêts respectifs. Je ferais avant la fin de cette année, à la demande du Premier ministre, des propositions concrètes d'évolution de nos pratiques contractuelles dont pourront s'emparer les équipes régionales et départementales qui seront désignées par le suffrage universel dès le printemps prochain. Ensemble, nous devons être plus exigeants vis à vis de projets de territoires qui nous rendront plus performants. Le projet de territoire ne doit pas être un projet de papier ni un catalogue d'actions mises bout à bout. Il doit au contraire, à partir de l'analyse des forces et faiblesses d'un territoire, constituer un véritable plan d'actions stratégiques créateur de richesses et de valeur ajoutée. La qualité, la cohérence, la globalité du projet sont des conditions nécessaires. L'Etat accompagnera ces projets dès lors que ces conditions seront remplies. L'Etat fait confiance aux acteurs locaux dès lors qu'ils font preuve d'une intelligence et d'une stratégie collectives. A cet égard, il est clair que l'Etat ne peut approuver un pays dont le périmètre serait incohérent ou trop décalé par rapport à l'économie du projet présenté. De même toute discontinuité dans le périmètre d'un pays le condamne à l'avance. L'Etat doit aussi encourager la convergence des partenaires publics et privés autour d'un projet unique, de référence et partagé. Il n'est plus concevable que chaque niveau de collectivité puisse prétendre mettre en uvre des politiques séparées sur un même territoire. Lorsque chacun sera convaincu et aura déterminé la nature et les modalités de son engagement, viendra l'heure du contrat. Le contrat est l'aboutissement naturel de cette logique de projet : les communes et les communautés qui composent un pays peuvent proposer à l'Etat et aux collectivités locales concernées de conclure un contrat. Le contrat doit être la loi des parties. Il importe que celle-ci soit respectée. Il appartient aussi à l'Etat de faire respecter les engagements contractuels, et en premier lieu sa propre parole. Toutefois, si l'esprit de la loi est de favoriser un contrat unique réunissant tous les partenaires publics, l'Etat peut, en l'absence de consensus, s'engager seul avec les porteurs du projet de pays ou d'agglomération. Nous devons également veiller à ce que le pays ne devienne pas un nouveau niveau d'administration. Il ne doit pas être maître d'ouvrage, ce sont les communautés membres ou leurs partenaires privés qui devront réaliser les projets car ce sont eux qui en ont les compétences et les moyens. J'ai déjà dit qu'il ne fallait pas en effet enfermer les pays dans la question rurale. Il n'y pas d'un côté les pays pour les territoires ruraux et de l'autre les agglomérations pour les territoires urbains. Les pays ont, je le répète, vocation à réunir espaces ruraux et espaces urbains. La meilleure preuve de la validité de cette analyse est que près de la moitié des 143 communautés d'agglomérations aujourd'hui recensées sont engagées dans des dynamiques de pays. En moins d'un demi siècle la France rurale s'est muée en France urbaine. Ce mouvement s'est fait de manière anarchique, trop rapidement, au mépris trop souvent de la qualité et de la cohérence. Toutes les tentatives d'encadrer l'étalement urbain ou de le maîtriser ont été de relatifs échecs. Je suis convaincu qu'il importe de raisonner désormais à la bonne échelle, celle de l'aire urbaine ou du bassin de vie. Chaque agglomération, dans la mesure où elle n'embrasse pas l'ensemble d'une aire urbaine ou d'un bassin de vie, a ainsi vocation à s'inscrire dans une démarche plus large de pays ou de SCOT, pour établir une négociation avec les communautés satellites sur l'allocation du foncier, l'implantation des équipements structurants, la répartition des fonctions urbaines, voire demain une solidarité financière. Quelques métropoles françaises de dimension européenne, confrontées à des enjeux très particuliers et d'intérêt national, s'épuisent à rationaliser l'organisation de leur territoire. C'est pourquoi le gouvernement étudie des dispositifs spécifiques et adaptés à ces situations pour mettre un terme au morcellement intercommunal ou à la multiplication des SCOT. Le CIADT de fin d'année, consacré notamment au développement des métropoles, sera l'occasion d'apporter des réponses concrètes et novatrices à ces difficultés. Il y a également un lien évident entre le pays et le schéma de cohérence territoriale (SCOT), ainsi que le législateur l'a précisé dans la loi " urbanisme et habitat ". Si le pays est une projection à la grande échelle, le SCOT est aussi un exercice de projection, c'est pourquoi ils devraient aller de pair. Le SCOT conduit à fixer le projet dans l'espace, à planifier les grandes fonctions, à prescrire des choix et des orientations, en matière d'urbanisme, notamment commercial, d'équilibre de l'habitat, de schéma de déplacement. Ces sujets qui étaient pensés séparément devront l'être ensemble, de façon cohérence, combinée, transversale. L'enjeu est de simplifier les procédures et d'articuler les démarches de projet autant qu'il est possible. Rien n'interdit, dans cette perspective, de réunir toutes les procédures en une seule démarche, de constituer une seule structure porteuse d'un même projet, dotée d'un outil d'ingénierie partagé, s'appuyant sur un seul conseil de développement, et aboutissant à un seul contrat. Laissons toute latitude aux acteurs locaux pour simplifier eux-mêmes ces règles et ces procédures et pour les adapter à leurs besoins et à leur réalité. 3 - Avec quels moyens ? La nécessaire rationalisation de la dépense publique Le contexte de réduction de la dépense publique nous impose de faire des choix. Il est clair que l'Etat n'a pas en 2003 les moyens qu'il a promis en 2000 lors de la signature des contrats de plan Etat/Région (CPER). Il faut faire avec et dépenser moins et mieux. Vos contrats doivent ainsi mettre l'accent sur les priorités et les actions stratégiques. Pour l'Etat, je demande aux Préfets de veiller à ce que les crédits inscrits dans les volets territoriaux soient également orientés vers des opérations prioritaires et stratégiques. Cet exercice difficile mais nécessaire conduira à mettre terme aux concurrences, aux structures inutiles ou redondantes. Il peut être salutaire. Même si les budgets sont contraints, et si nul n'ignore l'état de nos finances publiques, l'Etat s'efforcera de tenir ses engagements en 2004. L'enjeu de l'ingénierie : il faut faire mieux, quels que soient les moyens La question de l'ingénierie territoriale m'apparaît primordiale. Elle conditionne très largement la qualité des projets de territoire, à travers l'appui technique et méthodologique, et la capacité de monter des partenariats politique et financier. Cependant, qu'elle soit localisée au sein des services de l'Etat ou des collectivités, ou au sein même de la société civile, dans les associations ou ailleurs, la matière grise est globalement insuffisante et mal valorisée. Or la difficulté voire l'incapacité de certains territoires à concevoir des projets, du fait d'un déficit qualitatif en ingénierie, les privent de certaines sources de financement. Cette réalité contredit le principe d'égalité des chances entre les territoires. C'est pourquoi l'un des objectifs du gouvernement, clairement énoncé dans le dernier CIADT, est de réaliser un " remembrement " de la matière grise disponible à l'échelle d'une région ou d'un département, trop souvent éclatée ou cloisonnée, et d'encourager la mise en réseau de ces acteurs (expérimentation de plates-formes d'ingénierie publique, mise en réseau des agences d'urbanisme), la coordination et la recherche de complémentarités des interventions et l'échange de bonnes pratiques. Mais l'Etat doit aussi réorganiser les moyens dont il dispose en propre. Trop d'outils dépendant de nombreux départements ministériels sont dispersés. Nous avons pour notre part entrepris de rénover la DATAR, d'accélérer la création d'un observatoire des territoires, de faire évoluer ETD en une agence des bonnes pratiques. Nous réfléchissons enfin, dans le cadre de la réforme de la fonction publique territoriale, à la question essentielle de la formation initiale et continue, mais aussi du statut des agents et des cadres qui choisissent ces nouveaux métiers du développement local. Cette génération de " développeurs territoriaux " mérite de trouver toute sa place dans l'édifice de la fonction publique. Conclusion J'ai demandé à la DATAR de recenser toutes les questions que se posent les acteurs publics et privés engagés dans des démarches de projet de territoire, à la suite du vote de la loi " urbanisme et habitat " du 2 juillet. Sur cette base, je transmettrais dès la semaine prochaine une note à tous les Préfets leur apportant des éléments de réponses aux principales questions relatives aux projets et contrats de pays et d'agglomération qui appellent une clarification de la part de l'Etat. La DATAR diffusera ensuite un " vade mecum " à l'ensemble des collectivités ou partenaires concernés afin de leur apporter toutes les réponses nécessaires à la conduite de leur projet. Ces document s'inspireront des principes que je viens de vous exposer, destinés à favoriser la définition d'une offre territoriale conçue à l'échelle d'un bassin de vie ou d'emploi, garantissant la complémentarité entre le rural et l'urbain, favorisant la convergence des politiques publiques autour d'un projet global et de qualité, reposant sur une nouvelle gouvernance locale et pouvant aboutir à la signature d'un contrat. Je sais combien la démarche de projet est longue et difficile, mais je crois qu'il importe de respecter ces principes si nous voulons que cette culture du projet modifie en profondeur nos politiques publiques. C'est la raison pour laquelle j'attache une grande importance à ces ateliers du projet territorial, qui sont une formidable occasion d'échanges et de dialogue entre tous les acteurs des territoires. Ensemble, nous devons poursuivre et enrichir cette dynamique de projet. Elle repose pour l'essentiel sur la confiance des différents partenaires. Je voudrais enfin remercier tous ceux qui ont préparé ces ateliers et ont contribué à leur succès : la DATAR, les nombreux réseaux associatifs, la région Alsace et les deux départements du Haut et du Bas Rhin, et bien sûr la ville de Colmar et son député maire, Gilbert Meyer. (source http//www.fonction-publique.gouv.fr, le 22 septembre 2003)