Déclaration de M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, sur les grandes orientations de la réforme de la décentralisation, Avignon le 19 juillet 2002.
Date: 2002-07-19
Orateur: Patrick Devedjian
Fonction: FRANCE. Ministre délégué aux libertés locales

Monsieur le Président, Monsieur le Préfet, Madame le Maire, Mesdames et Messieurs les élus, Mesdames, Messieurs, Notre pays, riche de sa diversité géographique et historique, ne doit pas étouffer sous le poids de l'uniformité et de la réglementation. Si nous voulons une France responsable, libre et solidaire, nous devons faire confiance à l'initiative locale pour ancrer, enfin, dans les esprits la République des proximités qu'a appelée de ses voeux le Premier ministre. Dans son discours de Rouen du 10 avril 2002, le Président de la République a marqué son intention de " donner à notre démocratie le souffle de l'initiative, l'élan de la liberté et l'efficacité de la proximité ". C'est à l'aune de ces concepts, liberté, efficacité, proximité, que s'appuiera la décentralisation que Nicolas SARKOZY et moi allons conduire dans les prochains mois. Elle se fera naturellement dans le respect de l'égalité des citoyens devant la loi et de l'équilibre des territoires, c'est-à-dire sous le contrôle des préfets, chargés du respect des lois, sans lequel il n'y a pas de démocratie digne de ce nom. J'étais avant-hier à Metz et Nancy avec le Premier ministre pour lancer ce mouvement de décentralisation et je suis heureux aujourd'hui de l'occasion qui m'est donnée d'engager le dialogue avec vous sur ces projets de réforme. Je sais que, les uns et les autres, vous avez beaucoup réfléchi aux modalités de réforme, à travers les différents mouvements ou groupes de réflexion auxquels vous appartenez. Tout à l'heure, Pierre RICHARD nous a rappelé, en particulier, ses propositions de réforme. La réforme, que le Gouvernement va conduire, comportera trois volets solidaires : - une Constitution qui donne toute sa place aux collectivités locales ; - de nouveaux transferts de compétences aux collectivités locales ; - une réorientation de l'organisation des ressources locales. Il est indispensable de donner toute sa portée au principe de libre administration inscrit à l'article 72 de notre loi fondamentale. C'est ainsi que nous construirons une République des territoires, conjuguant l'unité et la diversité, deux éléments indissociables qui, à travers l'histoire, ont toujours constitué la richesse de notre pays. C'est aussi la voie à suivre pour donner à l'action publique sa pleine efficacité tout en la rapprochant de nos concitoyens. Un projet de révision constitutionnelle sera ainsi présenté à l'automne, afin de réformer le titre XII de notre Constitution. D'ores et déjà, une concertation est engagée avec les élus à son propos et de nombreuses réunions interministérielles se déroulent en ce moment. Quatre modifications de la Constitution sont envisagées : - inscrire les régions dans la Constitution ; - consacrer l'autonomie financière des collectivités locales ; - ouvrir un droit à l'expérimentation pour les collectivités locales ; - ouvrir le référendum décisionnel à tous les niveaux de collectivité locale. Il est temps, en effet, de donner aux régions, après trente ans d'existence, un statut constitutionnel à côté des communes et des départements. Nos régions doivent avoir une stature leur permettant de bénéficier de nouveaux transferts de compétences et d'être des interlocutrices à part entière des grandes régions européennes. Il convient également de ménager la faculté pour le législateur de créer, le cas échéant, des collectivités dotées d'un statut particulier. Nos collectivités doivent pouvoir disposer des moyens financiers destinés à la réalisation des importantes missions qui leur sont confiées au service de l'intérêt général. L'objectif doit être de donner aux élus locaux la maîtrise de leurs finances et de leur garantir des ressources propres, notamment fiscales, représentant une part prépondérante de leurs recettes de fonctionnement. Le principe d'autonomie financière doit trouver toute sa place à côté de celui de la compensation financière de tout nouveau transfert de compétences aux collectivités. Le droit à l'expérimentation doit également être ouvert à nos collectivités. L'unité ne doit pas être l'uniformité. L'expérimentation pourra donc porter sur les compétences, sur les ressources et sur l'organisation territoriale. Les collectivités doivent notamment pouvoir expérimenter entre elles, en concluant des conventions de délégation de compétences et en mettant en commun des moyens, afin d'adapter l'action publique aux réalités locales. Elles doivent aussi pouvoir expérimenter des compétences jusque là dévolues à l'Etat. L'expérimentation pourra aussi porter sur les institutions : si deux régions, par exemple, veulent se regrouper, elles en décident elles-mêmes et elles demandent au Gouvernement l'autorisation de procéder à une expérimentation. Si elles veulent ensuite conserver cette forme particulière d'organisation, la Constitution le permettra aussi en cessant d'imposer un même moule pour tout le territoire. En outre, elles doivent disposer d'une marge d'appréciation sur la manière dont elles mettent en uvre ces compétences et pouvoir adapter certaines normes dans un cadre fixé par le législateur. Enfin, pour certaines compétences partagées entre plusieurs collectivités, l'une d'entre elles doit pouvoir jouer un rôle de chef de file afin que l'action des autres collectivités s'inscrive dans un cadre cohérent. Parallèlement, notre Constitution doit renforcer le rôle des citoyens dans la vie locale, en consacrant l'institution du référendum, déjà autorisé par la loi sous la forme d'une consultation à caractère consultatif en ce qui concerne les communes, en le généralisant aux trois niveaux de collectivités locales. Les citoyens doivent, en effet, pouvoir s'exprimer sur les sujets qui intéressent directement leur cadre de vie. Des dispositions permettront à l'Etat de veiller à la légalité de ces référendums locaux. Ces modifications seront accompagnées du vote de deux lois organiques, sur le droit à l'expérimentation et le référendum pour en préciser les modalités d'organisation. Cette réforme de la Constitution devra s'accompagner d'un ambitieux programme de décentralisation. La région est un espace de cohérence. Elle coordonne un certain nombre de grandes politiques. Le département peut aussi avoir un rôle pilote pour certaines politiques comme l'action sociale dont il confie parfois la gestion aux communes et aux agglomérations, mais c'est aussi le plus souvent l'organe de gestion de la proximité, du quotidien au même titre que la commune. Dans les espaces ruraux, par exemple, il n'y a pas mieux que le département. Nous devons, en respectant cette logique des territoires, identifier les compétences qui seront mieux gérées par les collectivités locales, proches de nos concitoyens et autonomes dans leur fonctionnement. Subsidiarité et proximité, simplification et clarification, efficacité de l'action locale : tels sont les maîtres-mots qui guideront nos réformes. Ainsi, les compétences de gestion de proximité, d'animation et de développement, qu'elles exercent déjà largement, dans le domaine culturel, sportif, de l'environnement, du tourisme ou du développement des réseaux de communication, devront être renforcées et complétées. Les demandes de plusieurs collectivités locales d'assurer elles-mêmes la mise en valeur des monuments historiques ou la gestion de certains établissements sportifs ou culturels méritent d'être étudiées. Il serait aussi logique de donner une plus grande place aux régions dans la gestion des fonds européens comme cela est déjà le cas pour certains instruments financiers européens. Il est des domaines où le copilotage des politiques peut conduire à déresponsabiliser les acteurs et à jeter le trouble chez nos concitoyens. Ainsi, en matière sociale ou de logement, la double gestion entre l'Etat et les collectivités locales mériterait d'être réexaminée. De même, en matière de formation professionnelle, trois lois successives, en 1983, 1993 et 2002, ont transféré cette compétence mais les régions n'en disposent pas encore complètement. De la même façon, s'il paraît clair que les autoroutes doivent rester à l'Etat, est-il satisfaisant de garder la distinction entre routes départementales et routes nationales, alors que ces dernières sont le plus souvent largement financées par les collectivités locales ? Inversement, certaines compétences sont aujourd'hui partagées à la satisfaction de tous, comme dans le domaine éducatif qui distingue les bâtiments, d'une part, et l'enseignement proprement dit, d'autre part : confier la gestion des collèges et des lycées aux départements et aux régions a été une grande réussite ; chacun le reconnaît aujourd'hui. Il peut donc être intéressant de poursuivre dans cette voie, d'autres compétences pouvant être gérées de la sorte. Je pense aux bâtiments hospitaliers, aux universités, mais je cite là des propositions que j'ai entendues ; rien n'a encore été décidé car nous voulons attendre que les propositions nous soient faites par les collectivités. Dans certains domaines enfin, l'Etat pourra aussi autoriser les collectivités locales à déléguer leurs compétences à d'autres niveaux, afin de mieux distinguer les niveaux de planification et de gestion et de mieux articuler l'action des collectivités locales entre elles. Mais pourquoi tout décider de Paris ? Est-il indispensable de donner les mêmes compétences à toutes les régions ou à tous les départements ? Si certaines régions demandent à exercer une compétence et pas d'autres, il serait plus judicieux de donner la compétence à celles qui le désirent et qui donc l'exerceront bien. Certaines compétences pourront aussi être exercées d'abord de façon expérimentale afin de mieux en cerner les difficultés et les enjeux, avant toute éventuelle généralisation. La modification de la Constitution nous aidera sur ce point. Des simplifications administratives sont aussi nécessaires car trop de règles enserrent l'action des collectivités locales comme la multitude des structures juridiques qui s'imposent sans possibilité de gestion globale. De la même façon, même si la cohérence territoriale impose l'articulation de périmètres, je vais lancer, avec mes collègues, Gilles de Robien et Jean-Paul Delevoye, une réflexion sur la révision des lois Voynet, Gayssot (dite SRU) et Chevènement, Vaillant (dite Démocratie de proximité) car la gestion des périmètres est devenue aujourd'hui d'une rare complexité : CC et CA, contrats d'agglomération et contrats de ville, SCOT, PDU, pays ; j'en oublie sans doute. J'attends là encore beaucoup des propositions de simplification qui pourront nous être faites par les acteurs locaux. Les regroupements de communes dans le cadre de structures intercommunales cohérentes et exerçant pleinement leurs compétences devront bien sûr se poursuivre, mais dans le respect de l'autonomie des collectivités locales. Ce mouvement doit permettre de sauver nos identités locales en leur donnant les moyens de gérer leurs compétences. Il ne s'agit pas de tuer les communes mais au contraire de les sauver avant que la petite taille de certaines d'entre elles ne les affaiblisse. De la même façon que les décisions qui étaient prises trop loin du territoire doivent être rapprochées du terrain, certaines décisions doivent remonter au niveau des groupements de communes afin d'assurer une gestion cohérente et équilibrée des agglomérations sans concurrence pernicieuse entre villes. Ce nouveau souffle de la décentralisation doit également être l'occasion de redonner aux élus locaux les moyens financiers de leur action. Les collectivités locales ont en effet besoin de véritables marges de manuvre financières pour orienter librement leur politique et en assumer les conséquences. C'est cette voie de la liberté et de la responsabilité que je veux défendre. Nous avons en effet assisté ces dernières années à une véritable entreprise de recentralisation insidieuse. Les transferts de charges pas ou mal compensés ainsi que la suppression progressive de pans entiers de la fiscalité locale ont contribué à réduire la liberté d'action des collectivités territoriales, de plus en plus dépendantes de l'évolution des dotations que leur accorde l'Etat. Or seule la fiscalité est gage de responsabilité. Responsabilité de l'élu devant ses choix ; responsabilité du citoyen devant ses demandes. Mais cette fiscalité locale doit aujourd'hui être profondément réformée. Jugée, le plus souvent à juste titre, archaïque et injuste, elle n'est plus compréhensible pour le citoyen. Cette fiscalité locale est par ailleurs devenue au fil des ans une charge insupportable pour le budget de l'Etat qui est à présent le principal contribuable local et ne pourra pas continuer à accroître sa part de financement. Ce constat démontre que la fiscalité locale, dans sa forme actuelle, n'est plus adaptée aux exigences de notre temps. La restauration de la responsabilité des collectivités territoriales que je veux promouvoir ne s'épanouira que dans la clarté et la lisibilité des rôles de chacun. Il faut donc repenser l'organisation de notre fiscalité, en tenant compte des évolutions intervenues dans notre paysage institutionnel ces dernières années, notamment en raison de l'essor de l'intercommunalité. Mais il faut aussi mieux articuler les nouvelles compétences qui seront transférées aux collectivités locales avec les ressources dont elles disposent. Ce principe sera, comme je vous l'ai dit, inscrit dans la Constitution. Et cela doit nous conduire à réfléchir à de nouvelles formes de fiscalité locale, dans le respect toutefois de l'objectif de diminution du taux des prélèvements obligatoires. Les difficultés de cette réforme sont énormes ; elles sont bien connues. Mais notre volonté politique nous permettra de mettre un terme aux conservatismes de toutes natures afin de moderniser notre système fiscal pour le rendre plus juste et plus responsabilisant. Redonner aux collectivités locales les moyens de leur action nécessite enfin que l'on s'attaque également à la réforme des dotations de l'Etat. Là encore, le constat est unanimement partagé : le système est à bout de souffle. La multiplication de dotations aux objectifs diffus et parfois contradictoires, ainsi que l'ajout de règles nouvelles à chaque loi de finances ont contribué à priver les collectivités locales de toute visibilité sur l'évolution de ces ressources souvent essentielles pour leur budget. La complexité est, par ailleurs, dans cette matière comme dans tant d'autres, l'allié objectif de l'injustice. Les écarts de dotations actuellement constatés entre collectivités ne se justifient pas toujours. Il est urgent de remettre à plat ce système afin de dégager quelques principes simples permettant de le simplifier et de le rendre plus juste, tout en dégageant les marges de manuvres suffisantes pour financer la nécessaire péréquation en faveur des collectivités les plus défavorisées ainsi que les évolutions institutionnelles telles que l'intercommunalité. Les propositions que nous ferons puiseront bien entendu dans les travaux que vous avez déjà conduits dans le passé. Une concertation sera aussi engagée avec les associations d'élus dans les prochaines semaines, avec les acteurs locaux et socio-économiques et naturellement avec l'Assemblée nationale et le Sénat. Parallèlement à la concertation en cours sur la réforme de la Constitution, le Gouvernement va lancer des assises des libertés locales à l'automne. Elles réuniront, dans chacune des vingt-six régions de métropole et d'outre-mer, des élus, des responsables associatifs, des agents économiques, des citoyens, afin de recueillir leurs propositions. Ouvertes chacune par un ministre concerné dans son domaine par la décentralisation, et ils le sont presque tous, ces assises des libertés locales feront remonter les souhaits concrets de décentralisation et nous permettront de préparer les futures lois de décentralisation. Nicolas SARKOZY et moi-même, nous rendrons dans plusieurs régions pour suivre les travaux de ces assises. Voici, Mesdames et Messieurs, le programme que le Premier ministre m'a demandé de conduire. Avec vous, nous avons une chance historique de dynamiser nos territoires. (Source http://www.interieur.gouv.fr, le 22 août 2002)