Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. La disposition proposée pour l’article 44 devrait permettre qu’une part plus importante du travail législatif soit effectuée en commission. Aux termes de cet article, il appartiendrait aux règlements des assemblées de déterminer les conditions et les limites de l’exercice du droit d’amendement en séance publique et en commission « dans le cadre déterminée par une loi organique ». Votre commission estime, tout d’abord, que la référence aux « conditions » englobe la notion de « limites ». Chacun en conviendra, une limite constitue une condition. D’ailleurs, l’expression « conditions et limites » rappelle une formule du vieux droit. En l’occurrence, il n’est donc pas nécessaire de faire figurer le terme « limites » dans la Constitution. Ensuite, votre commission s’est interrogée sur le renvoi à la loi organique pour déterminer le « cadre » dans lequel s’inscriraient les règlements des assemblées. Dans deux autres articles de la Constitution, les articles 12 et 24, la compétence donnée aux assemblées pour définir les règles qui les concernent n’est pas encadrée. La référence faite ici à la loi organique limite la compétence de principe que la Constitution reconnaît aux règlements des assemblées et contredit l’autonomie des assemblées pour fixer les modalités d’exercice du droit d’amendement. Aussi, nous proposons de supprimer cette référence. La rédaction proposée par notre amendement permet de marquer clairement que les dispositions adoptées par les assemblées ne concerneront pas l’exercice, par le Gouvernement, de son droit d’amendement. C’est ce qui différencie notre amendement de l’amendement n° 49 rectifié, mais les auteurs de ce dernier partageaient notre point de vue, me semble-t-il. Pour répondre à M. Frimat, je rappelle que les efforts que nous avons faits pour développer des formules de débats simplifiés sont jusqu’à présent restés infructueux. Peut-être certains s’en réjouissent-ils, mais ils ont tort, car nos débats, par leur longueur, deviennent souvent ésotériques et incompréhensibles. J’ai cité tout à l'heure l’exemple des textes de ratification d’ordonnance ou de codification, qui font l’objet d’une multitude d’amendements techniques que l’on doit défendre très rapidement – sans cesse on se lève, on se rassoit –, si bien que cela confine à l’absurde ! Saisi en 1990 de dispositions tendant à modifier le règlement du Sénat, notamment de l’interdiction faite à tout membre de l’assemblée saisie d’un texte de reprendre en séance plénière un amendement relatif à ce texte au motif que cet amendement aurait été écarté par la commission saisie au fond, le Conseil constitutionnel s’était montré extrêmement strict et avait censuré le dispositif. La révision pourrait permettre de lever cette difficulté et de procéder comme nous le faisons déjà pour les textes concernant les conventions internationales. L’examen en procédure simplifiée implique, à l’évidence, l’exclusion des textes dont l’importance justifie l’examen complet en séance publique et un souci particulier du respect des droits de l’opposition. En tout état de cause, il appartiendrait au règlement de chaque assemblée de fixer ces dispositifs, comme le prévoient d’ailleurs les amendements de la commission. Cet amendement va véritablement dans le sens d’une meilleure organisation de nos débats. Nous sommes souvent saisis de textes très techniques qui exigent de la commission le dépôt de nombreux amendements non moins techniques, sans susciter pour autant un véritable débat en séance publique. Je prendrai l’exemple récent du projet de loi portant diverses dispositions d’adaptation du droit des sociétés au droit communautaire. Il suffirait dans ces cas d’organiser une bonne discussion générale. Si c’est le texte de la commission qui est discuté en séance publique, cela facilitera d’autant plus les choses. Nous avons intérêt à mener une réflexion commune pour améliorer la lisibilité de nos travaux en séance publique. Tel est le sens du texte voté par l’Assemblée nationale, que nous proposons d’alléger en supprimant la référence à la loi organique, à nos yeux inutile. C’est aussi dans cet esprit que nous recherchons des formules susceptibles de recueillir l’accord de tous pour être applicables à un certain nombre de textes. Il ne s’agit pas de déposer des amendements pour le plaisir. L’objectif fixé est de réserver la séance publique à de vrais débats, où l’on ne perde pas un temps infini sur des textes techniques, qui ne sont d’ailleurs pas si nombreux. Cette formule rendrait certainement tout son intérêt à une séance publique que l’organisation actuelle de nos travaux ne sert pas. Le droit d’amendement ne serait absolument pas atteint, puisque les débats de la commission seraient plus ouverts au public, l’objet des amendements déposés serait clairement explicité et chacun saurait comment ils ont été défendus et pourquoi ils ont été rejetés par la commission. D’ailleurs, ce système existe à l’étranger. Ainsi, au Parlement italien, le système des leggine , ou petites lois, permet aux commissions de voter la loi sans aucune ratification en séance plénière. Nous n’en sommes pas là, mais une telle mesure contribuerait à la modernisation du Parlement.