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Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2007-07-31
Date: 2007-07-31
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Monsieur le rapporteur, les amendements n os 2 et 3 constituent des avancées qui sont loin d'être négligeables. (Ah ! sur les travées de l ' UMP.) Je tiens à le préciser parce que, d'une part, l'on passe d'un décret simple à un décret du Président de la République et, d'autre part, on prévoit de demander l'avis des commissions des lois de l'Assemblée nationale et du Sénat. C'est important, j'y insiste ! Et puisque nous ne pouvons nous exprimer que sur ces deux amendements, car vous avez demandé leur vote par priorité, monsieur le rapporteur - peut-être auriez-vous pu d'ailleurs vous en dispenser - je dirai que nous regrettons beaucoup que vous ne preniez pas en compte cette idée des trois cinquièmes défendue par Louis Mermaz et Robert Badinter. De deux choses l'une : ou bien il ne faut pas modifier notre législation en raison de l'existence de la commission Balladur, mais telle n'est pas votre position, monsieur le rapporteur, ou bien il faut progresser, nonobstant cette commission, laquelle vient à peine de commencer à travailler. Par ailleurs, je tiens à vous dire, madame la ministre, vous qui êtes la gardienne du droit, que je trouve tout de même quelque peu singulier que vous puissiez invoquer devant nous le fait que le Parlement ne pourrait pas légiférer dans ce domaine en raison de l'existence d'une commission.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2007-07-31
Date: 2007-07-31
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Je ne vois vraiment pas sur quel fondement nous limiterions notre pouvoir de légiférer parce qu'il existerait une commission, quel que soit le caractère éminent des membres de celle-ci. Monsieur le rapporteur, nous regrettons que vous n'acceptiez pas l'avancée que nous suggérons. En effet, comme l'a dit excellemment Robert Badinter, il est évident que nous pourrions prendre en compte dès maintenant une proposition qui avait été formulée par plusieurs candidats, et tout particulièrement par Nicolas Sarkozy, lors de la campagne présidentielle. Pour que ces autorités très importantes soient reconnues de tous, il est fondamental de faire figurer dans notre droit un nécessaire accord de la majorité et de l'opposition. Mes chers collègues, cette avancée constituerait un gage de consensus et d'adhésion dans le pays. Nous voterons les deux amendements de la commission, mais nous regrettons le rejet de cette avancée complémentaire, qui aurait constitué un véritable changement dans nos institutions.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2007-07-31
Date: 2007-07-31
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Il est évident que les critères prévus par le protocole facultatif présideront au choix de la personnalité appelée à occuper ces fonctions. Faut-il néanmoins les inscrire dans la loi ? Les statuts des autorités administratives indépendantes - le Médiateur de la République, le président de la Commission nationale de déontologie de la sécurité, la CNDS, le président de la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité, la HALDE - ne prévoient pas des éléments qualificatifs concernant les personnalités désignées au sein des autorités indépendantes, car ils sont considérés comme allant de soi. Il serait donc singulier de le préciser pour le seul cas du contrôleur général. En outre, la procédure de nomination proposée par la commission dans son amendement permettra au Parlement de s'assurer que ces critères seront effectivement réunis. Par conséquent, la commission demande le retrait de l'amendement n° 46. À défaut, elle émettra un avis défavorable.
Charles GAUTIER - Sénat - 2007-07-31
Date: 2007-07-31
Orateur: Charles GAUTIER

M. Charles Gautier. Le texte que nous examinons constitue une avancée par rapport aux textes proposés précédemment, puisque le contrôleur a dans son champ de compétences non seulement les prisons, mais aussi tous les autres lieux de privation de liberté, même si cette définition nous paraît un peu floue. Toutefois, le choix du Gouvernement d'étendre à ce point le champ de compétences du contrôleur général n'est pas sans conséquences. Ainsi, ce sont quelque 5 500 lieux de privation de liberté que le contrôleur général devra visiter. Autant dire que son utilité sera relativement nulle s'il n'a pas la possibilité de déléguer certaines de ses compétences. Le texte prévoit que le contrôleur général puisse se faire assister de contrôleurs. Pourtant, ni le projet de loi ni même son exposé des motifs ne détaillent le nombre, les fonctions et les missions de ces contrôleurs. Il nous semble important de prévoir un nombre important de contrôleurs. En Grande-Bretagne, au minimum 40 personnes assistent le contrôleur. Ce chiffre nous paraît être un minimum pour les seules prisons, qui sont au nombre de 200, sur les 5 500 lieux concernés. De même, afin de garantir une aide efficace au contrôleur général, il importe que les contrôleurs puissent être recrutés en fonction de leurs connaissances dans tel ou tel domaine entrant dans le champ de compétences du contrôleur général. Enfin, il est essentiel que le contrôleur général dispose de tous les moyens nécessaires à la mise en oeuvre de sa tâche. Sans moyens, son existence sera fortuite, et nous n'améliorerons en rien les conditions actuelles. C'est pourquoi l'article 3 du projet de loi nous semble trop peu précis. Madame la ministre, pouvez-vous d'ores et déjà nous donner quelques informations, et surtout quelques chiffres en la matière ? Pouvez-vous nous rassurer sur les moyens matériels et humains qui seront mis à la disposition du contrôleur général ? Pouvez-vous nous décrire l'organisation interne de cette nouvelle autorité administrative indépendante ? Je vous remercie des précisions que vous nous apporterez.
Charles GAUTIER - Sénat - 2007-07-31
Date: 2007-07-31
Orateur: Charles GAUTIER

M. Charles Gautier. Si nous avons pris acte, avec satisfaction, de l'initiative du Gouvernement d'instituer un contrôleur général pour l'ensemble des lieux de privation de liberté, conformément à l'engagement pris par la France auprès des Nations unies de mettre en place un mécanisme national de prévention des traitements inhumains et dégradants, nous souhaitons que ce contrôle soit effectif. En effet, la mission du contrôleur général va couvrir environ 5 500 lieux de privation de liberté relevant de la compétence des ministres de la justice, de l'intérieur et de la santé et comprenant 188 établissements pénitentiaires, plus de 200 zones d'attente et locaux de rétention administrative, 4 000 locaux de garde à vue, 1 000 secteurs psychiatriques des centres hospitaliers et 138 locaux d'arrêt des armées. Compte tenu de la multiplicité des lieux concernés, de leur diversité et de leur spécificité, si l'on veut que le contrôleur général assure pleinement sa mission, il est bien évident qu'il faut lui adjoindre un grand nombre de contrôleurs. À titre d'exemple, en Grande-Bretagne, où vous vous êtes rendue la semaine dernière, madame la ministre, l'inspectrice en chef des prisons, qui assure les visites pour le seul domaine pénitentiaire, bénéficie d'une équipe de 41 personnes. Nous considérons donc que l'évaluation des besoins en personnels, ainsi que le statut de ces derniers et les conditions de leur nomination, doivent être définis par décret en Conseil d'État.
Robert BRET - Sénat - 2007-07-31
Date: 2007-07-31
Orateur: Robert BRET

M. Robert Bret. Si l'article 3 prévoit bien que le contrôleur général sera assisté de contrôleurs, les conditions dans lesquelles ces derniers doivent être recrutés ne garantissent pas suffisamment, à nos yeux, la transparence nécessaire. En effet, il est simplement indiqué que le contrôleur général « est assisté de contrôleurs qu'il recrute en raison de leur compétence dans les domaines se rapportant à sa mission ». Le débat que nous avons eu tout à l'heure à propos du mode de nomination du contrôleur général révèle l'importance de cette question en termes d'indépendance, de transparence, et de compétences. Les contrôleurs doivent, eux aussi, être nommés de la façon la plus transparente possible, en fonction, certes, de leur compétence dans les domaines d'intervention du contrôleur général, mais également de leur expérience professionnelle, car ce seront des hommes de terrain. Il n'est donc pas inconcevable de prévoir qu'ils doivent avoir acquis, outre leurs compétences théoriques, une certaine expérience professionnelle. Notre souci est tout simplement d'éviter, sur un sujet aussi sérieux que le respect des droits de l'homme dans les lieux de privation de liberté, que l'on ne procède à des nominations de complaisance. Nous préférons, par conséquent, que le statut et les conditions de nomination des contrôleurs soient strictement définis par décret en Conseil d'État, afin qu'ils soient uniformisés et répondent à des critères déterminés. Je rappellerai pour mémoire que la proposition de loi que le Sénat avait adoptée en 2001 précisait que le statut et les conditions de nomination des contrôleurs des prisons étaient définis par décret en Conseil d'État. Autrement dit, le projet de loi doit garantir l'indépendance du contrôleur général et préciser ses conditions de nomination. Et il doit en faire autant pour les contrôleurs qui l'assistent. Monsieur le président, je suis prêt à retirer cet amendement au profit de l'amendement n° 62, qui est plus précis dans la mesure où il pose également la question du nombre de contrôleurs à prévoir aux côtés du contrôleur général pour s'acquitter de cette tâche, qui sera grande.
Louis MERMAZ - Sénat - 2007-07-31
Date: 2007-07-31
Orateur: Louis MERMAZ

M. Louis Mermaz. Monsieur le rapporteur, je ne suis pas de votre avis ! L'article 11 du projet de loi dispose : « Les conditions d'application de la présente loi, notamment celles dans lesquelles les contrôleurs mentionnés à l'article 3 sont appelés à participer à la mission du contrôleur général des lieux de privation de liberté, sont précisées par décret en Conseil d'État. » Nous ne parlons pas tout à fait de la même chose ! Ce qui nous préoccupe, c'est avant tout la nomination de ces contrôleurs ; nous verrons ensuite de quelle manière ils exerceront leurs fonctions. Comme M. Gautier l'a souligné tout à l'heure, ce sont quelque 5 500 lieux de privation de liberté qui sont concernés. Il est donc évident que le nombre des contrôleurs est un point essentiel si l'on veut que le contrôleur général puisse vraiment exercer ses prérogatives. À cet égard, il serait d'ailleurs souhaitable que Mme le garde des sceaux précise que les contrôleurs nommés par décret en Conseil d'État auront des prérogatives semblables à celles du contrôleur général.
Louis MERMAZ - Sénat - 2007-07-31
Date: 2007-07-31
Orateur: Louis MERMAZ

M. Louis Mermaz. Ils doivent pouvoir exercer un droit de visite inopinée s'ils le jugent nécessaire, se faire remettre les documents indispensables, rencontrer les personnels ou les détenus s'ils le souhaitent. Bref, ils doivent avoir les mêmes prérogatives que celles dont jouit le contrôleur général ; sinon, cette institution serait tout à fait surréaliste. Comment un contrôleur général pourrait-il faire face à des tâches aussi multiples et se rendre, en l'espace de quelques mois, voire de quelques années, dans 5 500 lieux de détention ? De même, il est essentiel de préciser dans ce décret en Conseil d'État - et le Gouvernement devrait s'en préoccuper -que ces contrôleurs seront spécialisés. Car on ne demande pas les mêmes connaissances lorsqu'il s'agit de visiter une zone d'attente, un centre de rétention, un lieu de garde à vue dans un commissariat ou une gendarmerie, un centre de dépôt du palais de justice, une maison d'arrêt ou un établissement pour peine. Il faut examiner cette question si l'on veut que cette institution fonctionne.
Rachida DATI (garde des sceaux.) - Sénat - 2007-07-31
Date: 2007-07-31
Orateur: Rachida DATI
Fonction: garde des sceaux.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. L'article 3 du projet de loi dispose : « Le contrôleur général des lieux de privation de liberté est assisté de contrôleurs qu'il recrute en raison de leur compétence dans les domaines se rapportant à sa mission. » Et l'article 11 prévoit : « Les conditions d'application de la présente loi, notamment celles dans lesquelles les contrôleurs mentionnés à l'article 3 sont appelés à participer à la mission du contrôleur général des lieux de privation de liberté, sont précisées par décret en Conseil d'État. » Interviennent donc, dans un premier temps, le recrutement et la mission puis, dans un second temps, la déclinaison en décret en Conseil d'État. Le nombre de contrôleurs ne peut pas être fixé par un décret en Conseil d'État. En effet, une augmentation du nombre de lieux de privation de liberté devra s'accompagner d'un accroissement des effectifs de contrôleurs. Les contrôleurs interviendront par délégation du contrôleur général. Le Sénat va, d'ailleurs, examiner un amendement sur ce sujet.
Alima BOUMEDIENE-THIERY - Sénat - 2007-07-31
Date: 2007-07-31
Orateur: Alima BOUMEDIENE-THIERY

Mme Alima Boumediene-Thiery. Cet amendement porte sur l'indépendance des contrôleurs et sur la responsabilité hiérarchique. Il a été rectifié pour tenir compte des travaux de la commission, au cours desquels il a été décidé de parler non pas de hiérarchie, mais d'autorité. Afin de garantir la totale indépendance des contrôleurs des lieux de privation de liberté, il convenait de mentionner que les contrôleurs relevaient de la seule autorité du contrôleur général. L'exclusivité du contrôle hiérarchique du contrôleur général est une garantie qui doit être inscrite dans la loi. Elle ne doit pas relever du pouvoir exécutif, qui en déterminera les contours par voie réglementaire. La disposition prévue dans cet amendement peut sembler superfétatoire, mais il convient malgré tout de l'inscrire dans la loi. Elle apporte, en effet, la garantie de l'indépendance des contrôleurs au regard de tout autre autorité, notamment pénitentiaire, avec laquelle ils peuvent, en raison de leurs compétences spécifiques, entretenir des relations, si ce n'est amicales, à tout le moins professionnelles. Or, l'autorité doit être exercée par le contrôleur général.
Alima BOUMEDIENE-THIERY - Sénat - 2007-07-31
Date: 2007-07-31
Orateur: Alima BOUMEDIENE-THIERY

Mme Alima Boumediene-Thiery. Cet amendement porte également sur l'indépendance des contrôleurs. Nous avons amplement évoqué leur nombre, leur indépendance et les moyens de travail dont ils disposeront. Les contrôleurs exercent des missions dans un cadre qui n'est pas parfaitement défini dans le projet de loi. C'est pourquoi je m'interroge : pourront-ils exercer un autre emploi ? Seront-ils fonctionnaires ou contractuels ? Seront-ils missionnés pour des visites ponctuelles ou en qualité d'assistants permanents ? Ce sont autant de questions qui sont encore sans réponse. Il subsiste un certain flou, qui sera peut-être levé par décret. L'article 3 précise simplement que les contrôleurs ne devront pas exercer d'activité en relation avec les lieux contrôlés. Cette garantie n'est pas suffisante. L'indépendance des contrôleurs doit être inscrite dans la loi. L'interdiction d'exercer une autre activité professionnelle ou un mandat électif qui est imposée au contrôleur général, dans les conditions fixées par le troisième alinéa de l'article 2, doit également s'appliquer aux contrôleurs. J'ajoute que cet amendement est compatible avec l'amendement n° 5, qui a été défendu par M. le rapporteur.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2007-07-31
Date: 2007-07-31
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. L'amendement prévoit que les contrôleurs sont indépendants et, par le renvoi au troisième alinéa de l'article 2, que leurs fonctions sont incompatibles avec toute autre activité professionnelle ou tout mandat électif. Il est évident, en premier lieu, que les contrôleurs présentent les mêmes garanties d'indépendance que le contrôleur général. Faut-il pour autant leur appliquer un régime d'incompatibilité aussi rigoureux que celui qui s'attache au contrôleur général ? L'article 3 dispose seulement que les fonctions de contrôleurs sont incompatibles avec l'exercice d'activités en relation avec les lieux contrôlés. Prévoir un régime d'incompatibilité plus complet aurait sans doute pour effet de raréfier le vivier des candidats contrôleurs. Certaines activités peuvent ne pas être incompatibles avec la mission de contrôleur. En outre, le contrôleur n'est pas obligé d'exercer sa mission à temps plein. D'autres corps de métiers, les médecins par exemple, pourraient être intéressés. Vouloir trop encadrer le statut des contrôleurs irait, me semble-t-il, à l'encontre de l'objectif qui est recherché. C'est pourquoi la commission souhaite le retrait de cet amendement. A défaut, elle émettra un avis défavorable.
Richard YUNG - Sénat - 2007-07-31
Date: 2007-07-31
Orateur: Richard YUNG

M. Richard Yung. Je tiens à saluer la rédaction du premier alinéa de l'article 5, dont je me permets de vous rappeler les termes : « Toute personne physique ainsi que toute personne morale s'étant donnée pour objet le respect des droits fondamentaux peut porter à la connaissance du contrôleur général des lieux de privation de liberté des faits ou situations susceptibles de relever de sa compétence. » Cette rédaction large va dans le bon sens. Elle permettra au contrôleur général de fonder la haute moralité que nous évoquions voilà un instant. La parole est difficilement libre dans les prisons. Les victimes et les témoins de faits laissant présumer l'existence d'infractions pénales ou de fautes disciplinaires ont beaucoup de difficultés à se faire entendre. La crainte d'une sanction ou d'un préjudice n'aide pas à la liberté de la parole. Par ailleurs, les autorités de contrôle existantes - la Commission nationale de déontologie de la sécurité, la CNDS, le Médiateur de la République, la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité, la HALDE - ne peuvent être saisies que par l'intermédiaire de parlementaires. Nous allons donc dans le bon sens, cette saisine directe et confidentielle étant certainement la solution la plus appropriée. Il serait bon, me semble-t-il, que la personne privée de liberté soit informée, par une autorité quelconque, au moment où elle pénètre dans le lieu privatif de liberté, de son droit à s'exprimer et à saisir le contrôleur général. Peut-être même faudrait-il prévoir - mais cela ne relève pas du domaine de la loi - l'instauration, dans un tel lieu, de boîtes aux lettres confidentielles permettant aux personnes qui le souhaitent de saisir le contrôleur général, tout en conservant leur anonymat. Nous saluons aussi - nous y reviendrons - la proposition de prévoir sa saisine par d'autres autorités telles que le Médiateur de la République, le Défenseur des enfants, le président de la CNDS, la Commission nationale de déontologie de la sécurité, et celui de la HALDE, la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité.
Robert BRET - Sénat - 2007-07-31
Date: 2007-07-31
Orateur: Robert BRET

M. Robert Bret. Nous soutiendrons l'amendement n° 8 qui a été déposé par la commission des lois, car il est destiné à élargir les possibilités de saisine du contrôleur général aux autorités administratives indépendantes que sont le Médiateur de la République, le Défenseur des enfants, le président de la CNDS et celui de la HALDE. Une telle disposition ne pourra, en effet, que rendre plus fructueuse la collaboration entre des organes dont le champ d'activité est différent, mais qui sont parfois confrontés à des faits identiques. Cependant, nous souhaitons que le champ d'application du premier alinéa de l'article 5, qui concerne la possibilité de porter à la connaissance du contrôleur général des faits ou des situations susceptibles de relever de sa compétence, soit aussi large que nécessaire. Nous proposons donc de supprimer la précision « s'étant donnée pour objet le respect des droits fondamentaux », afin d'en rester à la formulation « toute personne physique ou morale ». Certes, nous l'avons bien entendu, la commission des lois a indiqué que cette formulation devait être entendue au sens large, puisqu'elle inclut de très nombreuses associations, notamment les barreaux. Il paraît également évident que, en pratique, les organisations qui oeuvrent dans le domaine des droits de l'homme, au sens où on l'entend communément, seront certainement, en raison même de leur objet, les plus promptes à informer le contrôleur général. Mais nous voulons exprimer notre inquiétude, comme l'a fait la CNCDH, la Commission nationale consultative des droits de l'homme quand elle a observé que la rédaction de ce premier alinéa pouvait sembler « maladroite ». Il est, en effet, fait mention de « toute personne physique », sans aucune condition, alors qu'il est prévu que les personnes morales doivent s'être « données pour objet le respect des droits fondamentaux ». Une telle formulation semble exclure certaines personnes, en particulier les syndicats. Leurs responsables ne pourront intervenir qu'à titre individuel, en tant que personnes physiques, alors qu'il serait plus logique qu'ils le fassent au nom de leur organisation. Comme la CNCDH, nous proposons en conséquence de supprimer la référence au respect des droits fondamentaux, à l'instar de ce qui est prévu pour la CNDS.
Alima BOUMEDIENE-THIERY - Sénat - 2007-07-31
Date: 2007-07-31
Orateur: Alima BOUMEDIENE-THIERY

Mme Alima Boumediene-Thiery. Cet amendement concerne le contrôle exercé sur la correspondance des personnes privées de liberté. En effet, l'institution d'un contrôleur général des prisons ne sert à rien si ces personnes ne peuvent le saisir par voie écrite. Les chances qu'un contrôleur s'entretienne avec une personne qui en a besoin semblent infimes : alors que l'on dénombre 5 500 lieux de privation de liberté, le nombre de contrôleurs est encore inconnu à ce jour. Dans ces conditions, comment s'assurer qu'une personne pourra saisir le contrôleur général ou s'entretenir avec lui, si ce n'est en préservant la correspondance qu'elle lui destine ? Il convient de garantir que toute personne pourra, dans le cadre de sa privation de liberté, saisir par écrit le contrôleur général, et qu'aucun contrôle ne sera exercé sur sa correspondance. Cette exigence découle non seulement de la logique, mais également des prescriptions internationales en matière de correspondance. En effet, l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales garantit à toute personne privée de liberté, notamment les détenus, la possibilité de maintenir un contact avec l'extérieur et le respect de leur correspondance. Le contact avec l'extérieur est souvent la seule satisfaction dont une personne privée de liberté peut encore jouir. C'est une possibilité importante, surtout lorsqu'il s'agit de faire connaître les conditions, quelquefois inhumaines et dégradantes, dans lesquelles elle se trouve. Il est donc fondamental qu'une telle liberté soit explicitement préservée. En conséquence, cet amendement prévoit qu'« aucun contrôle ni aucune restriction ne peut être exercé par les autorités responsables des lieux de privation de liberté sur les correspondances que les personnes privées de liberté adressent au contrôleur général des lieux de privation de liberté ». C'est, d'ailleurs, déjà le cas lorsque les détenus s'adressent aux parlementaires. Il ne semble donc pas possible de prévoir moins pour la saisine du contrôleur général.