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Yves DÉTRAIGNE - Sénat - 2006-12-20
Date: 2006-12-20
Orateur: Yves DÉTRAIGNE

M. Yves Détraigne. Dans sa rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale, l'article 28 a apporté deux modifications majeures. D'une part, il a supprimé l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours de la liste des sanctions du premier groupe. D'autre part, il a porté de six mois à deux ans la durée maximale de l'exclusion temporaire de fonctions dans les sanctions du troisième groupe. Le présent amendement ne concerne pas le second point. En effet, ce délai de deux ans correspond à ce qui se pratique dans la fonction publique de l'État. Par ailleurs, ce n'est pas parce que l'exclusion temporaire peut légalement être de deux ans qu'elle durera nécessairement aussi longtemps ; elle peut très bien demeurer limitée à six mois, comme la loi le prévoyait jusqu'à présent. En revanche, la suppression de la possibilité d'exclure un agent d'une collectivité locale pour une durée de trois jours sans passer devant le conseil de discipline pose des problèmes. En effet, il ne resterait alors parmi les sanctions du premier groupe que l'avertissement et le blâme. Or, chacun le sait, ce sont en général des sanctions tout à fait indolores et sans conséquences, contrairement à une exclusion temporaire, fût-elle seulement de trois jours, qui est de nature à faire réfléchir un agent posant des problèmes. C'est pourquoi cet amendement, moins radical que celui de notre collègue Jean Boyer, vise à faire à nouveau figurer l'exclusion temporaire pour une durée maximale de trois jours parmi les sanctions du premier groupe.
Brice HORTEFEUX (ministre délégué.) - Sénat - 2006-12-20
Date: 2006-12-20
Orateur: Brice HORTEFEUX
Fonction: ministre délégué.

M. Brice Hortefeux, ministre délégué. Je voudrais faire une déclaration liminaire sur cet article. En effet, j'ai bien compris que la question de la présidence des conseils de discipline suscitait des clivages transcendant les différences politiques. Concrètement, l'article 28 bis A vise à renforcer le rôle des élus locaux dans les conseils de discipline. Nous devons donc examiner de quelle manière, avec quels moyens et avec quels supports nous pouvons y parvenir. Comme vous le savez, cet article a été introduit dans le présent projet de loi à la suite de l'adoption d'un amendement par l'Assemblée nationale. Ce choix paraît très clairement lié aux problèmes rencontrés par certains employeurs territoriaux - ils ont d'ailleurs été dénoncés avec beaucoup de pédagogie par le sénateur Michel Charasse - pour prononcer les sanctions disciplinaires qui sont jugées nécessaires. De telles difficultés tiendraient pour partie à la composition des conseils de discipline. Vous vous en souvenez, la Haute Assemblée avait imaginé une nouvelle règle de délibération, la majorité des deux tiers des suffrages exprimés, qui risquait de paralyser le fonctionnement des conseils de discipline. L'Assemblée nationale a donc opté pour une autre solution, mais dont l'objectif est identique. Il s'agit de confier la présidence des conseils de discipline non plus à un magistrat administratif, mais à un élu local. Comme vous le savez, le Gouvernement avait soutenu cette mesure. Dès lors, je crois souhaitable de maintenir le dispositif adopté par l'Assemblée nationale, qui est cohérent. D'ailleurs, imaginer que les élus locaux présidant les conseils de discipline feraient preuve de partialité ou seraient incapables d'écouter les différents points de vue exprimés dans de telles instances me semble être un procès d'intention. Quoi qu'il en soit - je tiens à le souligner, car c'est un point important -, l'instance d'appel sera toujours présidée par un magistrat administratif, comme c'est le cas dans les autres fonctions publiques. Aussi, peut-être pouvons-nous considérer le partage des rôles entre un élu local présidant un conseil de discipline et un magistrat administratif présidant l'instance d'appel comme une garantie de rigueur juridique de la décision. Je tenais donc à le rappeler, c'est cette position de principe qui a été adoptée par l'Assemblée nationale et sur laquelle un débat doit à présent s'engager.
Alain VASSELLE - Sénat - 2006-12-20
Date: 2006-12-20
Orateur: Alain VASSELLE

M. Alain Vasselle. M. le ministre a tout dit ou presque sur le sujet. Pour ma part, je ne partage pas la position du Gouvernement. Cet amendement vise à supprimer l'article 28 bis A, afin que la présidence des conseils de discipline demeure exercée par un magistrat de l'ordre administratif. À mon sens, ce système fonctionne actuellement d'une manière tout à fait satisfaisante ; il apporte une garantie d'impartialité tant aux élus qu'aux fonctionnaires concernés, facilite le respect du principe du contradictoire et contribue à limiter les procédures d'appel et le contentieux disciplinaire. Bien entendu, on peut faire confiance a priori à l'élu qui présidera les conseils de discipline. Il n'est donc pas question de faire des procès d'intention. Toutefois, monsieur le ministre, vous n'éviterez pas le développement d'un certain nombre de contentieux. Ceux-ci seront vraisemblablement plus nombreux qu'avec le dispositif actuel, où les conseils de discipline sont présidés par un magistrat administratif. On connaît la position de M. Charasse et ses préoccupations à l'égard des magistrats. Peut-être y a-t-il dans le Puy-de-Dôme un problème particulier, qu'il faudrait résoudre ? Toutefois, je puis vous dire que, dans la très grande majorité des autres départements français, tel n'est pas le cas ! En effet, l'association des présidents de centre de gestion a été presque unanime à demander le maintien de la présidence des commissions administratives paritaires par un magistrat administratif. Faut-il s'affranchir de la position de celles et de ceux qui, depuis plusieurs décennies, ont l'expérience du fonctionnement de ce système ? J'en serais particulièrement surpris ! Je me demande d'ailleurs si ce n'est pas pour ces mêmes conseils de discipline que, en son temps, M. Hyest avait déposé un amendement tendant à ce qu'un juge administratif les préside plutôt qu'un juge judiciaire, comme c'était le cas auparavant. Aujourd'hui, la commission des lois paraît avoir évolué sur ce point, préférant que ces instances soient présidées par un élu. Ce n'est pas rendre service aux élus que de leur confier la présidence de ces commissions administratives paritaires, qui fonctionnent de manière tout à fait satisfaisante pour le moment.
Jean-Jacques HYEST (président de la commission des lois.) - Sénat - 2006-12-20
Date: 2006-12-20
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: président de la commission des lois.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. À l'échelon de l'État, permettez-moi de signaler que c'est l'autorité de l'État qui préside le conseil de discipline ; or jamais une absence d'impartialité n'a pour autant été dénoncée ! Cela signifierait que les présidents de centre de gestion, les maires d'une grande ville, les présidents d'un département ou d'un SDIS, ou leurs délégués, ne sont pas capables d'impartialité ! Voilà des propos qui me semblent très négatifs, voire un peu forts ! Cet argument ne me paraît absolument pas pertinent. Un juge judiciaire assurait initialement la présidence, et c'est sur mon initiative qu'un juge administratif, qui connaît mieux le contentieux administratif, l'a remplacé. Par ailleurs, ce sont les tribunaux administratifs qui traitaient les recours. En l'occurrence, une commission de recours, présidée par un président de tribunal administratif, est toujours en place ! Si l'on exige une certaine majorité, il n'y a alors pas d'inconvénient à ce que ce soit l'autorité territoriale qui préside. En effet, toutes les garanties sont présentes. Nous avons progressé depuis 1992. Beaucoup de nos collègues regrettent de ne pas pouvoir présider ces instances ; en effet, il convient de prendre ses responsabilités ! Dans les centres de gestion, ce n'est pas directement le maire qui exerce la présidence, puisqu'il y a mutualisation. Et certains présidents de centre de gestion regrettent d'avoir à exercer cette tâche et préféreraient que ce soit un juge. Honnêtement, il est tout de même question de la position de l'Assemblée, et non uniquement de celle de M. Charasse. Prononçant des phrases que je ne répéterai pas, ce dernier a évoqué le problème, à plusieurs reprises, depuis de nombreuses années : il faut de temps en temps prendre ses responsabilités, disait-il en substance ! Dans certains cas, beaucoup d'élus déplorent que l'on ne puisse pas prendre les sanctions disciplinaires adaptées, alors qu'elles sont tout à fait justifiées, avec toutes les garanties de recours. Pour ces raisons, la commission des lois n'a pas présenté d'amendement sur l'article 28 bis A, proposant de suivre l'Assemblée nationale, c'est-à-dire de donner à l'autorité territoriale avec la commission de recours le pouvoir de présider les conseils de discipline.
Claude DOMEIZEL - Sénat - 2006-12-20
Date: 2006-12-20
Orateur: Claude DOMEIZEL

M. Claude Domeizel. Un juge de l'ordre administratif maîtrise la technique : il part de la sanction la plus haute, puis descend peu à peu... En outre, il dispose d'un recul particulier à l'égard du cas qui lui est soumis. On a tendance à s'emballer très vite lorsqu'il s'agit de sanction ! Par ailleurs, notre décision de remplacer le juge de l'ordre judiciaire par un juge de l'ordre administratif a notamment été motivée par un constat : sortant de son tribunal où il était confronté à des délits graves, le juge de l'ordre judiciaire devait alors connaître, par exemple, de l'emprunt quelque peu abusif de la tronçonneuse de la mairie ! C'était démesuré ! Il me semble que le juge de l'ordre administratif est ici préférable. Pour toutes ces raisons, je suis très favorable à la suppression de l'article 28 bis A. J'ajoute qu'il ne s'agit que d'un bilan. De surcroît, comme l'a indiqué notre collègue Alain Vasselle, la demande est fortement soutenue par l'ensemble des présidents de centre de gestion, qui seraient le plus souvent appelés à présider ce genre d'instances.
Jacques MAHÉAS - Sénat - 2006-12-20
Date: 2006-12-20
Orateur: Jacques MAHÉAS

M. Jacques Mahéas. Cet amendement de précision n'ajoute rien au dispositif de la loi. Il a pour objet d'éviter que de nouveaux contentieux ne s'engouffrent dans la brèche ouverte par la cour administrative d'appel de Lyon dans son arrêt du 4 octobre 2005 « centre de gestion de la Drôme contre commune de Saint-Uze ». En effet, par une lecture littérale de l'article 97 bis , qui méconnaît les dispositions combinées des articles 53, 67, 72, 97 et 97 bis , la cour administrative d'appel a considéré comme illégale la contribution réclamée par le centre de gestion à une collectivité au motif que le fonctionnaire pris en charge l'était non pas du fait d'une suppression d'emploi mais en raison d'une demande de réintégration après une période de disponibilité de droit pour raisons familiales qu'elle considérait comme non visées à l'article 97 bis . Cette rédaction, plus précise et plus concise que celle que M. Vasselle propose dans son amendement n° 28 rectifié, qui sera examiné à l'article 31, permet de viser toutes les hypothèses de pertes d'emploi et, en conséquence, d'éviter de rencontrer à nouveau des situations semblables à celle qui a été décrite par la cour administrative d'appel de Lyon.
Claude DOMEIZEL - Sénat - 2006-12-20
Date: 2006-12-20
Orateur: Claude DOMEIZEL

M. Claude Domeizel. Je souhaite répondre à l'argument de M. le ministre concernant l'incitation des centres de gestion à favoriser le retour à l'emploi. Ce n'est pas en menaçant les centres de gestion de les taxer de 25 % à l'issue de la quatrième année que ceux-ci vont pouvoir favoriser le retour des agents à l'emploi ! D'ailleurs, ce sont non pas les présidents de centre de gestion qui recrutent, mais les autorités territoriales, les maires, les présidents de conseil général ou régional ! Autrement dit, le président du centre de gestion d'un département n'a aucun pouvoir pour demander à une mairie de recruter un agent déchargé d'emploi. Ce dispositif constitue, en fait, une punition à l'encontre des centres de gestion, et donc des collectivités qui emploient moins de 350 agents, lorsqu'ils n'arrivent pas à « recaser » des fonctionnaires privés d'emploi. Notre collègue Pierre-Yves Collombat n'a pas osé évoquer la situation du département du Var, où une commune a licencié 83 personnes qui ont été prises en charge par le centre départemental de gestion. Ce dernier s'est trouvé en cessation de paiement - et peut-être l'est-il toujours - parce qu'il n'arrivait plus à payer les salaires de ses propres fonctionnaires ainsi que ceux des agents licenciés. Monsieur le ministre, je comprends que notre amendement puisse poser un problème aux collectivités qui n'adhèrent pas aux centres de gestion. Mais, de grâce, puisqu'elles ont pris une décision, qu'elles en assument les conséquences !
Alain VASSELLE - Sénat - 2006-12-20
Date: 2006-12-20
Orateur: Alain VASSELLE

M. Alain Vasselle. L'article 28 quater , introduit par le Sénat en première lecture, avait pour objet de prévoir que la rémunération d'un fonctionnaire momentanément privé d'emploi, ou FMPE, pris en charge par le CNFPT ou un centre de gestion, ne serait pas réduite du montant des rémunérations perçues au titre du cumul d'activités, dès lors que ces dernières ont fait l'objet d'une autorisation dans le but de maintenir ou de développer des compétences favorisant le retour à l'emploi. Cette disposition visait à encourager les agents privés d'emploi à poursuivre l'exercice d'une activité privée ayant un lien avec leurs fonctions. L'Assemblée nationale a supprimé cet article. Les députés ont craint que ce cumul de rémunérations n'ait pour effet de dissuader le fonctionnaire à retrouver rapidement un emploi au sein d'une collectivité territoriale ou un emploi public. Cette disposition avait été adoptée par la Haute Assemblée en première lecture, d'une part, parce que le complément de rémunération devrait permettre de convaincre le fonctionnaire de poursuivre l'activité privée qu'il exerçait auparavant et, d'autre part, parce que cette dérogation était suffisamment encadrée. En effet, le dispositif prévoyait que ces activités devaient maintenir ou développer des compétences favorisant le retour à l'emploi de l'agent pour que le cumul de rémunérations soit autorisé. Afin de maintenir ou de développer des compétences favorisant son retour à l'emploi, un fonctionnaire momentanément privé d'emploi doit être en mesure de rester en contact avec ses réseaux professionnels en travaillant, par exemple en participant à des jurys de concours, en assurant des vacations d'enseignement, des missions internationales, etc. Il est d'ailleurs souvent difficile de trouver des fonctionnaires disponibles pour ce genre de tâches. Les FMPE pourraient ainsi rendre des services à la collectivité tout en étant considérés comme leurs collègues, et non stigmatisés comme une catégorie à part. Par ailleurs, il faut avant tout adopter le point de vue d'un employeur potentiel qui, tout naturellement, préférera embaucher une personne ayant maintenu, voire développé ses compétences, plutôt qu'une personne qui sera restée chez elle, étant interdite de travail. M. Béteille et moi-même demandons donc d'autoriser un cumul d'activités strictement encadré, pour éviter les abus, tout en aidant les fonctionnaires dans cette situation à rester compétents afin d'aider leur retour à l'emploi. Cet amendement tend donc à rétablir l'article 28 quater dans sa rédaction issue des travaux du Sénat en première lecture, ce qui ne devrait pas déplaire à Mme le rapporteur ni à M. le président de la commission !
Jean-Jacques HYEST (président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale) - Sénat - 2006-12-20
Date: 2006-12-20
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Mon cher collègue, Mme le rapporteur a indiqué, au cours de la discussion générale, qu'il était souhaitable d'adopter le moins d'amendements possible, afin précisément d'éviter la convocation d'une commission mixte paritaire sur un texte attendu par la fonction publique territoriale et dont l'essentiel des dispositions ont fait l'objet d'un consensus avec l'Assemblée nationale. Vous pourrez bien entendu estimer que, en procédant ainsi, on ne respecte pas pleinement le pouvoir d'initiative du Parlement, mais tel est l'état d'esprit qui nous anime. En ce qui concerne l'amendement présenté, il est vrai, d'une manière générale, que certains agents de la fonction publique territoriale dispensent des enseignements au CNFPT et cumulent ainsi les rémunérations. Il faudrait d'ailleurs se demander si de telles fonctions d'enseignant sont exercées pendant les heures de service ou en dehors de celles-ci, mais c'est là une autre question, sur laquelle MM. Vasselle et Domeizel, respectivement ancien et actuel administrateurs du CNFPT, ne reviendront pas ; cela vaut mieux ! Quoi qu'il en soit, s'agissant d'agents momentanément privés d'emploi, il est vrai que l'on peut trouver dommage qu'ils ne puissent participer à la formation des fonctionnaires territoriaux. Dans la mesure où ils sont disponibles et payés par le CNFPT, s'ils relèvent de la catégorie A+, ou par les centres de gestion, s'ils appartiennent aux catégories A et B, ils peuvent peut-être, ce qui leur permettrait en outre de retrouver plus sûrement un emploi, se consacrer à des tâches de formation au sein des organismes compétents. Cela étant, s'il était justifié, pour de tels cas, de vouloir insérer dans le projet de loi le dispositif prévu à l'article 28 quater , il faut reconnaître, me semble-t-il, que l'Assemblée nationale a raison d'estimer que son application n'est pas souhaitable dans la très grande majorité des situations.
Yves DÉTRAIGNE - Sénat - 2006-12-20
Date: 2006-12-20
Orateur: Yves DÉTRAIGNE

M. Yves Détraigne. C'est là un de mes amendements fétiches, que je présente chaque fois que vient en discussion un texte relatif aux collectivités territoriales. Lorsque des agents sont transférés d'une collectivité territoriale à une intercommunalité, ils ont la possibilité de conserver leurs avantages acquis : je pense, par exemple, au régime indemnitaire, voire au treizième mois, dès lors qu'il avait été légalisé par l'article 111 de la loi du 26 janvier 1984. On se trouve alors dans une situation paradoxale, où des agents exerçant au sein d'une même intercommunalité les mêmes fonctions dans le même bureau relèvent de régimes financiers différents, parce qu'ils viennent de collectivités diverses régies par des systèmes indemnitaires différents. Cet amendement a donc pour objet de laisser la faculté - ce n'est pas une obligation - à l'établissement public de coopération intercommunale, qu'il s'agisse d'une communauté de communes, d'une communauté d'agglomération ou d'une communauté urbaine, de généraliser à l'ensemble de son personnel les avantages détenus par une partie de celui-ci, du fait de son appartenance passée à une autre collectivité.
Yves DÉTRAIGNE - Sénat - 2006-12-20
Date: 2006-12-20
Orateur: Yves DÉTRAIGNE

M. Yves Détraigne. Le système indemnitaire des collectivités territoriales est extrêmement compliqué puisque, au lieu d'attribuer une indemnité représentant au maximum un certain pourcentage du traitement moyen du grade considéré, on accorde des primes n'ayant aucun lien avec la fonction exercée, puisqu'il peut s'agir, par exemple, de l'indemnité de fonction des personnels des préfectures. (M. le président de la commission des lois approuve.) Cela est vrai quel que soit le cadre d'emploi, administratif ou technique. Le régime indemnitaire est donc absolument incompréhensible. Comme vous le savez, monsieur le ministre - j'ai en effet eu l'occasion de le rappeler récemment, lors de la première séance du groupe de travail « Simplification de l'activité des collectivités territoriales », présidé par M. Michel Lafon, préfet de la Meuse -, j'ai animé voilà quelques années, dans le département de la Marne, à la demande du ministre de la fonction publique et de la réforme de l'État de l'époque, un groupe de travail chargé de proposer des mesures de simplification pour les petites collectivités territoriales. Or cette question du régime indemnitaire était très vite apparue dans les débats, parce que seul un spécialiste peut y comprendre quelque chose. Je retire donc mon amendement, mais je pense qu'il conviendrait tout de même que l'on réfléchisse à une clarification et à une simplification des régimes indemnitaires au sein des collectivités territoriales, en ouvrant à celles-ci des possibilités d'aménagement au profit de leurs agents.
Jacqueline GOURAULT (rapporteur.) - Sénat - 2006-12-20
Date: 2006-12-20
Orateur: Jacqueline GOURAULT
Fonction: rapporteur.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. L'Assemblée nationale a inséré dans le projet de loi, sur l'initiative de M. Menuel, la création d'un titre emploi collectivité concernant les communes de moins de 1 000 habitants et visant à simplifier la gestion des agents non titulaires recrutés pour un besoin occasionnel ou saisonnier. Cependant, le dispositif ne paraît pas pertinent, pour plusieurs raisons. Premièrement, il s'agit de créer un nouveau mécanisme d'embauche et de gestion concernant seulement certains personnels, ce qui risque de compliquer davantage encore le droit actuel, alors qu'il est possible d'appliquer le même régime qu'aux autres agents de la collectivité. Les services du ministère de l'intérieur sont d'ailleurs assez réservés sur cette initiative et ne sont pas en mesure de nous démontrer l'utilité de ce nouveau dispositif. Deuxièmement, je n'ai jamais entendu dire que de petites collectivités souhaitaient une telle réforme. Elles voudraient simplement que les conditions de recrutement soient assouplies. Troisièmement, toutes les communes concernées sont, par principe, affiliées aux centres de gestion, qui ont mis en place des dispositifs de remplacement des agents et qui incluent souvent, parmi leurs missions facultatives, celle d'aider les collectivités territoriales et leurs établissements à recruter et à gérer leur personnel. Enfin, plus accessoirement, au regard de l'intérêt des collectivités territoriales, il semble que la mise en place du titre emploi collectivité pourrait avoir un coût important, notamment pour les URSSAF, qui serait difficilement justifiable étant donné l'étroitesse du champ d'intervention du dispositif considéré : je rappelle que sont visés des communes de moins de 1 000 habitants et des emplois couvrant un besoin occasionnel ou saisonnier. Pour toutes ces raisons, la commission propose de supprimer l'article 29 ter .
Brice HORTEFEUX (ministre délégué.) - Sénat - 2006-12-20
Date: 2006-12-20
Orateur: Brice HORTEFEUX
Fonction: ministre délégué.

M. Brice Hortefeux, ministre délégué. Cet article 29 ter résulte de l'adoption d'un amendement du député Gérard Menuel, soutenu par de très nombreux collègues et repris par la commission des lois de l'Assemblée nationale. Bref, ce dispositif a vraiment été imaginé, porté et accompagné par l'Assemblée nationale. Certains arguments ne peuvent à l'évidence être balayés d'un revers de main. Le dispositif est-il réellement utile ? Au minimum, il me semble neutre. Quel est son coût ? Mme le rapporteur a eu raison de soulever ces deux questions. Je voudrais cependant attirer votre attention sur deux points. Madame le rapporteur, vous n'avez peut-être pas prêté suffisamment attention au caractère facultatif du mécanisme. Il n'a aucun caractère contraignant et peut être assimilé à une expérimentation. Vous êtes par ailleurs attachée à la simplification du dispositif. Cette mesure y contribue puisque les collectivités locales sont dispensées du calcul des cotisations. J'ai accompagné cette proposition à l'Assemblée nationale. J'entends néanmoins vos arguments et je suis attentif aux remarques de la commission des lois. Je constate d'ailleurs un rapprochement entre le groupe CRC et la commission des lois, ce qui constitue un élément intéressant ! (Sourires .) Je m'en remets donc à la sagesse de la Haute Assemblée.