Yves FRÉVILLE - Sénat - 2004-06-01
Date: 2004-06-01
Orateur: Yves FRÉVILLE

M. Yves Fréville. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, c'est la première fois, me semble-t-il, mais je ne suis pas juriste, que l'on ose graver dans le bloc de constitutionnalité une norme financière. Il faut le faire avec discernement. Elle garantit certes aux collectivités locales une part déterminante de leurs ressources propres, mais nous n'avons pas osé le faire lorsque nous avons réformé la loi organique relative aux lois de finances, et le précédent des critères de Maastricht montre très bien le caractère parfois périlleux de l'exercice. Quels sont nos objectifs ? Nous ne devons pas seulement empêcher, pour rétablir la confiance dans la décentralisation, le retour de mesures irréfléchies par lesquelles des impôts locaux comme la vignette ont été supprimés, nous devons penser à l'évolution à long terme des finances locales. Rien ne serait plus stupide que d'adopter des définitions restrictives inadaptées des « ressources propres » ou de la « part déterminante », qui bloqueraient ou freineraient l'indispensable modernisation de nos finances locales. En ce domaine, j'ai une conviction forte tirée de l'observation de l'évolution des systèmes fiscaux locaux. L'évolution économique rend de plus en plus restreint le champ possible des impôts locaux, du moins d'impôts locaux justes, dynamiques et équitables. Ce n'est pas par hasard que l'on réforme si difficilement les impôts locaux existants et que l'on peine à en trouver de nouveaux. L'impôt local était tout à fait adapté lorsqu'il frappait une assiette immobile. Les seuls bons impôts locaux sont les impôts assis sur la valeur des biens immobiliers ou les redevances perçues sur les usagers. Au XIX e siècle, cela ne présentait aucune difficulté dans une France agricole et terrienne. L'impôt sur la propriété était adapté. Mais les impôts modernes à grand rendement, la TVA, l'impôt sur les sociétés et bien d'autres, se laissent mal emprisonner dans les limites de nos petites communes. L'instauration de la TVA a signifié la mort, en 1968, de l'ancienne taxe locale. De plus, les impôts modernes frappent des flux financiers qui ignorent les frontières et suivent les délocalisations. Les disparités fortes de taux ne sont plus acceptées. Si nous voulons construire la décentralisation, il faut le faire non seulement en se fondant sur des impôts locaux au sens strict, mais également en organisant le partage des impôts d'Etat : des centimes additionnels à la CSG, par exemple, la TIPP ou un impôt national sur la valeur ajoutée des entreprises. Tel est le contexte. Il n'est pas agréable à constater, mais il faut aborder de front la difficulté. C'est à partir non seulement d'impôts strictement locaux, mais aussi d'impôts partagés que nous devons garantir aux collectivités locales des ressources propres. Comment définir ces ressources propres ? A partir de quel moment une imposition de toutes natures devient-elle une ressource propre ? L'Assemblée nationale a répondu : dans tous les cas de figure. Cette définition est un peu large. Nos rapporteurs estiment - ils sont plus exigeants - que la collectivité locale doit pouvoir fixer, dans certaines limites, l'assiette et surtout le taux de cette imposition. C'est un grand et large débat. Tout dépend du point de vue où l'on se place. Nous voulons pour nos collectivités locales des ressources dynamiques qui puissent croître. La première possibilité est de privilégier, c'est le choix des commissions, ce que j'appellerais « l'effet taux ». On augmente, le cas échéant, les impôts. De cette manière, l'élu local possède un pouvoir de décision en agissant sur le taux de l'impôt. Ce qui compte est alors effectivement l'effet taux. Mais oserais-je dire, monsieur le rapporteur, que le « pouvoir » d'augmenter les taux n'est acceptable que si l'on ne s'en sert pas. Le bon impôt, c'est celui dont le taux n'augmente pas. Fonder la décentralisation sur la possibilité d'augmenter les taux me paraît contre-productif vis-à-vis de l'opinion publique. La deuxième possibilité est de se demander si l'essentiel ne serait pas d'avoir des ressources dont la base est dynamique. Ce que l'on privilégierait à ce moment-là, ce n'est pas le pouvoir de décision, ce serait tout simplement des impôts localisés qui pourraient augmenter au fur et à mesure que la collectivité développerait ses activités économiques, et elle doit en avoir le juste retour. La troisième possibilité, qui est celle de l'Etat, et je comprends très bien sa position, est de dire : l'essentiel, c'est que l'on donne aux collectivités locales un produit ; peu importe s'il est calculé avec des taux ou des bases, il faut que ce produit soit garanti et qu'il ne soit plus sous le contrôle de l'Etat. C'est l'optique qui a été choisie lors de l'élaboration de ce projet de loi. Il faut donc trancher entre ces points de vue. Pour moi, un seul critère peut fonder économiquement le caractère propre d'une recette fiscale pour une collectivité locale, c'est que son assiette soit localisée, c'est-à-dire que l'évolution de son rendement dépende de la situation de la matière imposable au sein de cette collectivité. Quelles seraient les conséquences de ce choix ? Il existe naturellement un continuum entre l'impôt local, dont on contrôle le taux, et la pure dotation. Il faut savoir où se situe le partage. Dire que l'impôt local, la ressource propre, c'est celle dont on contrôle le taux, est une notion imprécise. Car il y aura nécessairement des plafonds. J'ai entendu dire en commission des finances qu'il suffirait de pouvoir le baisser. Mais les élus locaux pensent-ils que contrôler le taux, cela veut dire pouvoir uniquement le baisser en dessous d'un certain plafond ? Je n'en suis pas certain. Il est donc beaucoup plus simple, face à cette difficulté, d'admettre que tous les impôts à taux fixe sont des ressources propres. En ce qui concerne les impôts partagés, je voudrais, monsieur le ministre, que vous nous rassuriez. Selon votre conception et celle qui a été adoptée par l'Assemblée nationale, l'impôt partagé est une ressource propre dans tous les cas de figure. Pour ma part, j'estime qu'il doit être partagé collectivité par collectivité et non pas simplement par catégorie, autrement on aboutirait à la solution extrême que critiquait notre collègue Joël Bourdin tout à l'heure : lorsque la DGF était alimentée par un prélèvement de 16,5 %, en moyenne, sur le produit net de la TVA, on considérait que c'était une ressource propre des collectivités locales. Non, il faut qu'elle soit localisée, partagée, collectivité par collectivité ! Mais ce partage n'est pas suffisant pour fonder le caractère propre de la ressource fiscale. Il faut prendre en compte les critères du partage. Si vous partagez la taxe intérieure sur les produits pétroliers en fonction de la consommation dans chaque région, ce sera, bien entendu, une ressource propre. Si, au contraire, vous procédez à un partage en fonction d'autres critères qui n'ont rien à voir avec la localisation de la matière imposable, la compensation de transfert de compétence n'est plus une ressource propre. Voilà, à mon avis, la solution, qui serait de localiser les impôts partagés. J'en arrive maintenant au deuxième problème, celui de la part déterminante minimale. Il existe dans le projet de loi deux critères de la part déterminante, l'un qui est défini par le Conseil, dont la sagesse est indépassable, et suivant lequel la part des ressources propres doit garantir la libre administration, et l'autre qui est une donnée apparemment plus opérationnelle : soit le pourcentage de ressources propres constaté par catégories de collectivités en 2003, soit, comme le proposent les commissions, un pourcentage fixe de 33 %. Avant de choisir, il faut réfléchir à ce que nous voulons en matière d'évolution des finances locales. Il faut veiller à ce que le choix d'un critère permette à la fois d'assurer la péréquation, la réforme des impôts et le financement de la décentralisation. D'abord, en ce qui concerne la péréquation, cela a été très bien dit par plusieurs d'entre nous, si nous voulons l'accroître, il est bien certain que nous ne pourrons le faire qu'en donnant plus de dotations aux communes, aux départements et aux régions les plus pauvres. Il n'est pas du tout certain que cela n'aboutisse pas à réduire la part des ressources propres, même définie de façon large comme je l'ai fait, entre les collectivités. Alors, soyons prudents ! Ensuite, en ce qui concerne la réforme fiscale, nous allons devoir réformer la taxe professionnelle et la taxe d'habitation. Je vous fais part de mon expérience de rapporteur spécial du budget des charges communes du Trésor qui a vu croître et embellir la masse des dégrèvements législatifs pour atteindre 10 milliards d'euros. Sachez, mes chers collègues, que, dans certaines grandes communes, je pense à l'une d'entre elles en particulier, qui se situe dans le nord de la France, jusqu'à 97 % des habitants sont dégrevés totalement ou partiellement de la taxe d'habitation. En général, la moyenne est de 60 %. Nous devrons donc essayer, lorsque nous remplacerons les impôts existants par un nouvel impôt, de procéder au financement des adaptations nécessaires. Comment voulez-vous les faire si vous n'arrivez pas à mobiliser les 10 milliards d'euros de dégrèvements pour les transformer en adaptations diverses et variées ? Il faudra donc absolument, dans la détermination de la part minimale, veiller à ce que ces 10 milliards d'euros de dégrèvements soient, d'une manière ou d'une autre, exclus. Enfin, la décentralisation de nouvelles compétences pose, nous le savons, une grande difficulté, car il faudra trouver de nouveaux impôts localisables, au moins, pour la part considérée comme déterminante. Cela ne posera sans doute pas trop de difficulté pour les régions avec la taxe intérieure sur les produits pétroliers. En revanche, je le reconnais franchement, cela sera très difficile pour les départements. Car, dans l'état actuel des réflexions, nous ne savons pas très bien comment leur assurer, même en mobilisant la taxe sur les conventions d'assurance, la part déterminante de leurs ressources. C'est une question qui vient en arrière-plan de toutes nos discussions. Dès lors, que choisir en ce qui concerne la part déterminante ? La fixation d'un taux unique a priori de 33 % est une mauvaise solution. Cela me fait penser aux 60 % de dette publique et aux 3 % de déficit budgétaire dans d'autres domaines. Quelles en sont les raisons ? Nous ne savons pas aujourd'hui réellement quelles sont les parts actuelles des ressources propres. Le rapport de l'Assemblée nationale oublie même le versement transport qui représente 4 milliards d'euros.