François REBSAMEN - Sénat - 2009-11-17
Date: 2009-11-17
Orateur: François REBSAMEN

M. François Rebsamen. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, j’ai plaisir à défendre devant vous cette proposition de loi, rédigée avec Thierry Repentin et les membres du groupe socialiste, que je remercie de leur présence. Permettez-moi, en introduction à cette intervention, de citer une belle phrase de l’abbé Pierre, que je vous invite à méditer : « Un homme a absolument le droit, s’il n’a pas de toit et s’il voit un logement vide, de l’occuper. » Ces mots ont été prononcés à une époque où le problème du logement se posait avec une cruelle acuité. C’est toujours le cas, monsieur le secrétaire d’État, et vous le savez. Peu de temps après la trêve hivernale, qui a commencé le 1 er novembre dernier, vous avez lancé votre plan d’urgence pour les sans-abri. Si nous reconnaissons bien évidemment l’urgence de la situation, nous pensons qu’il faut, en amont, nous interroger sur les raisons pour lesquelles, en bout de chaîne, de nombreuses personnes se retrouvent sans logement. Il s’agit évidemment de se poser la question de l’offre de logements et des leviers existants pour en accroître le nombre et donc l’accès. Face à l’aggravation dramatique des situations d’exclusion que nous connaissons et à la précarité croissante des ménages dans leur logement, de nombreuses actions sont entreprises, comme la prochaine « Nuit solidaire pour le logement », à la fin du mois de novembre, à Paris et dans d’autres villes. En réalité, l’objectif est de mettre un coup de projecteur sur un état de fait qui s’amplifie sans cesse. La question du mal-logement est toujours aussi criante. Nous devons donc agir autour de l’articulation essentielle entre la prévention, l’hébergement et le logement. Nous devons le faire tout de suite, alors que 2010 sera l’année européenne de lutte contre la pauvreté et l’exclusion. Si la crise financière semble se terminer lentement, la crise économique continue, avec son cortège de licenciements, donc de situations alarmantes. En un an et demi, le nombre de chômeurs a augmenté de près de 30 %. Ce chiffre le confirme, nous devons agir en amont et rapidement, afin d’éviter que trop de ménages ne se retrouvent dans des situations d’urgence. Permettez-moi encore de vous faire part de quelques chiffres. Aujourd'hui, environ 1 800 000 ménages peinent à s’acquitter de leur loyer. Parmi eux, 500 000 sont en situation d’impayés. On évalue à plus de 3 millions le nombre des mal-logés en France. Quelle que soit notre appartenance politique, de tels chiffres doivent nous inciter à nous mobiliser pour inventer de nouveaux outils, afin d’augmenter l’offre de logements et de réduire autant que faire se peut les situations difficiles. Nous le savons, il manque 900 000 logements. Permettez-moi de souligner que, contrairement aux effets d’annonce, l’effort de l’État est encore insuffisant. Il est retombé sous le seuil symbolique des 2 % du PIB, très précisément à 1,79 % aujourd'hui, contre 2 % en 2001, et ce au moment même où la loi réaffirme son rôle de garant du droit au logement et crée de nouvelles obligations. Le volume des crédits affectés au logement dans le projet de loi de finances pour 2010 – nous en entamerons après-demain l’examen – ne nous rassure pas particulièrement. En la matière, il faut décrypter les affichages du Gouvernement. Si ce budget peut effectivement paraître en hausse – le financement des aides personnelles augmente de 9 % –, cela ne veut pas dire pour autant que les ménages percevront une aide plus importante qu’en 2009. Cela signifie malheureusement que le nombre de personnes à aider croît compte tenu de la hausse du chômage, de la précarité et de la pauvreté ! Ces éléments de contexte étant posés, nous pouvons d’ores et déjà affirmer que, en matière de logement, il est urgent de ne pas attendre. Nous devons opter pour des pistes et des solutions parfois audacieuses. M. le rapporteur le sait bien, nous n’avons pas souhaité faire une nouvelle loi – il y en a déjà eu tellement ! – sur le logement. D’ailleurs, nous reconnaissons que l’ambition aurait été trop grande. Mais nous avons voulu répondre concrètement à une instabilité juridique à la fois chronique et néfaste, et essayer d’apporter des solutions précises permettant d’améliorer la situation du logement dans notre pays. Nous avons eu l’occasion de nous entretenir avec M. le rapporteur. Nous vous proposons d’adopter cette proposition de loi non par dogmatisme, mais au contraire parce qu’elle contient des dispositions courageuses, dont certaines ont été jugées tout à fait intéressantes. De telles mesures permettraient d’améliorer concrètement l’offre de logements et de combler les vides qui existent dans la législation actuelle. Nous devons tous assumer les responsabilités qui ont été imposées dans le cadre du droit au logement opposable, le DALO. Nous proposons des outils pertinents pour agir en ce sens. D’ailleurs, ce texte s’inscrit dans la lignée des propositions qui avaient été, me semble-t-il, portées par les deux candidats présents au second tour de la dernière élection présidentielle. Il devrait y avoir consensus en la matière. Il ne s’agit pas d’un texte ex nihilo . Notre proposition n’invente rien. En revanche, elle conforte, maximalise, améliore, explore et optimise. Je voudrais en résumer les différents articles. À l’article 1 er , notre texte développe une procédure d’expropriation au profit des communes, à des fins de création de logements sociaux, lorsque la vacance est anormalement longue pour des raisons spéculatives. À l’article 2, il approfondit des mesures efficientes pour remettre des logements sur le marché, comme la taxe sur les logements vacants. À l’article 3, il élargit l’utilisation pour les maires du droit de préemption urbain, au motif de relogement de personnes évincées dans le cadre d’opérations de lutte contre l’insalubrité, voire de démolitions. À l’article 4 – et c’est une mesure que tout le monde comprendra –, il consacre le principe du maintien dans les lieux des ménages qui sont reconnus éligibles au DALO. Enfin, l’article 5 tend à mobiliser le parc locatif privé conventionné dans le cadre de la mise en œuvre du droit au logement opposable, et ce sans remettre en cause, comme cela se passe trop souvent aujourd'hui, les politiques de mixité sociale que les collectivités ont développées. Permettez-moi de vous présenter ces articles de manière plus détaillée. L’article 1 er vise à lutter contre ce que je qualifierai de « vacance passive » ou, si vous préférez, de « rétention active » d’un bien. Il peut également constituer une porte de sortie à des problèmes juridiques souvent inextricables, comme les difficultés liées à l’indivision, qui empêchent de remettre des logements vacants sur le marché. Nous savons qu’il y a plusieurs raisons à la vacance. Mais, quoi qu’il en soit, les propriétaires ont aujourd'hui à leur disposition un panel de mesures pour remettre leur bien sur le marché. À cet égard, j’aimerais mentionner la ville de Dijon, dont il a beaucoup été question ce week-end… (Sourires. ) En 2006, l’agglomération a mis en place un programme de reconquête du parc privé ancien. Une société, Urbanis, a été missionnée pour l’animer et pour accompagner les propriétaires de logements inoccupés dans le montage de leur projet locatif, en délivrant des conseils soit techniques, soit financiers et fiscaux. Ainsi, et contrairement à ce que j’ai pu entendre, nous ne sommes pas dans une logique de pure contrainte financière. Non ! Nous proposons que les collectivités articulent le volet contraignant, c'est-à-dire la taxation, avec la dimension incitative, à savoir l’assistance, les conseils et la mobilisation des financements, et ce en contrepartie d’engagements de modération de loyers. On ne peut donc pas nous opposer l’argument un peu facile selon lequel nous nous positionnerions contre les petits propriétaires. Au contraire, nous voulons que les collectivités locales leur fournissent des instruments pour les aider et les accompagner dans leurs projets ! Au demeurant, qu’est-ce qu’un petit propriétaire ? En France, la majorité des propriétaires possèdent simplement le logement qu’ils occupent. Il y a également de petits propriétaires qui possèdent un ou deux autres biens et qui souhaitent – d’ailleurs, c’est tout à fait normal – les mettre en location le plus rapidement possible pour en obtenir un revenu complémentaire. Ces deux catégories ne sont pas concernées par les dispositions que nous vous proposons d’adopter. Les publics que nous visons sont, d’une part, ceux qui n’arrivent pas à mettre leurs biens sur le marché, par exemple à cause de problèmes d’indivision, et, d’autre part, ceux qui gardent leurs biens à des fins purement spéculatives, en attendant le moment propice pour les vendre et pour réaliser un maximum de bénéfices, agissant ainsi pour leur intérêt particulier contre l’intérêt général. Le bilan depuis 2006 des réhabilitations concernées par une telle action, à Dijon, porte sur 566 logements locatifs, dont 113 ont été remis sur le marché. Cela nous prouve que certaines vacances peuvent trouver rapidement réponse. La nouvelle prestation triennale renforcera la dimension durable des projets de rénovation de logements. Le Conseil d’État a relevé la difficulté d’appréhender le taux national de vacance et a illustré les lacunes – en tant que rapporteur spécial de la mission « Économie », chargé de contrôler les crédits consacrés à l’Institut national de la statistique et des études économiques, je ne puis qu’y être sensible – de la statistique publique et privée. En tout cas, il faut souligner que les services des collectivités ont pris la mesure du parc vacant mobilisable. Monsieur le secrétaire d’État, monsieur le rapporteur, pourquoi l’article 2 ne ferait-il pas consensus entre nous ? En effet, il vise à prolonger et à étendre les effets vertueux de la taxe annuelle sur les logements vacants définie à l’article 232 du code général des impôts. Une telle proposition a pour objectif de doubler les taux et d’étendre les bénéficiaires potentiels, en les calquant sur les collectivités concernées par l’article 55 de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, la loi SRU, qui fait obligation aux communes de plus de 3 500 habitants de réaliser 20 % de logements locatifs à loyer modéré. Il paraissait intéressant d’ouvrir la possibilité aux communes d’au moins 3 500 habitants de lever elles aussi cette taxe si elles n’ont pas déjà fait ce choix. Comme vous le savez, la taxe sur les logements vacants a eu des effets bénéfiques. D’après l’étude réalisée par l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat, l’ANAH, dans les huit agglomérations françaises où cette taxe a été appliquée, le nombre de logements vacants est passé de 187 000 à 86 000, la baisse pouvant atteindre 40 %, comme à Lyon, à Bordeaux, à Paris ou à Lille. À l’inverse, dans les agglomérations où elle n’a pas été appliquée, comme à Strasbourg, ce nombre a augmenté de 25 % ! Je me demande donc – et M. le rapporteur s’est interrogé avec nous sur le sujet – pourquoi une telle proposition ne serait pas prise en compte, alors que les recettes de la taxe sur les logements vacants alimentent le budget de l’ANAH, dont l’État se désengage pour externaliser le financement des politiques du logement… En outre, tout le monde constate que la réduction de la vacance procède d’un intérêt collectif. Cela contribue à lutter contre la baisse de fréquentation des écoles – les maires qui sont présents savent à quel point c’est important – ou des commerces qui font la vie de nos quartiers. Bien entendu, j’ai lu le rapport de notre éminent collègue Dominique Braye. Monsieur le rapporteur, si notre proposition d’élargir le champ d’application de cette taxe à toutes les communes d’au moins 3 500 habitants vous semble trop ambitieuse, sachez que nous acceptons votre idée de retenir les seules agglomérations sous tension. Ce que nous proposons aujourd'hui, ce sont des mesures pour améliorer concrètement la situation du logement, au-delà de tout dogmatisme. Nous voulons avancer ensemble. L’arme de la menace, c'est-à-dire l’augmentation du taux, pourrait, nous dit-on, se révéler inefficace dans la mesure où un propriétaire serait alors susceptible de vouloir mettre son bien en location dans quelques agences pour échapper à la taxe sur la vacance, et ce sans que la location ait forcément lieu au final. Mais on ne peut pas refuser de mettre en application des dispositions générales en pointant uniquement des comportements déviants. Certes, je sais qu’une telle pratique a été mise en valeur depuis plusieurs années par le Président de la République : c’est tout l’art de prendre un cas particulier pour dénaturer l’esprit d’une loi en citant en exemples ceux qui fraudent… (M. le secrétaire d’État et M. le rapporteur s’exclament.) Ce n’est pas parce qu’il y a des fraudeurs qu’il faut renoncer à toute volonté d’adopter des lois pour fixer un cadre général ! On ne peut pas utiliser de tels arguments pour refuser de mettre en application un certain nombre de dispositions ! L’article 3 offre aux maires la possibilité de procéder à des préemptions de logements existants, au motif explicite de reloger des personnes évincées dans le cadre d’opérations de lutte contre l’insalubrité ou de dispositifs de démolition qui ont été subventionnés par l’ANRU. D’ailleurs, j’avais interrogé le Gouvernement sur ce sujet fort intéressant. Il m’avait été répondu que l’Agence ne distribuait aucune subvention sans que les collectivités locales et les bailleurs se soient assurés, comme c’est bien normal, du relogement de tous les ménages évincés. Mais l’Agence admet aussi que seuls 68 % des ménages sont aujourd'hui concernés, et elle n’est pas en mesure de produire ce que le comité d’évaluation et de suivi de l’ANRU appelle « le taux d’évaporation », à savoir les ménages qui auraient dû être relogés et qui ne l’ont pas été. L’article 3 de cette proposition de loi offre donc un outil supplémentaire très volontariste. L’article 4, quant à lui, est presque un article de bon sens. Il vise à maintenir dans leur logement, pour une période indéterminée, les ménages reconnus éligibles au DALO, et permet par ailleurs de ne pas œuvrer contre la mixité sociale. Il paraît en effet illogique d’expulser les personnes totalement éligibles au DALO, qui, compte tenu de cette éligibilité, doivent être relogées par l’État. Par ailleurs, les sommes déboursées par l’État pour le non-respect de décisions de justice lorsqu’il ne reloge pas les ménages éligibles sont un vrai gâchis. L’action n°4 du programme 135 du projet de loi de finances pour 2010 indique que la mise en œuvre du droit au logement opposable peut être source de frais de contentieux et qu’elle est prévue dans ce même programme, dédié au développement et à l’amélioration de l’offre de logement. C’est un gâchis supplémentaire. Je rappelle, car je sens déjà poindre de vives réactions, que le sursis à l’expulsion sera temporaire puisque l’État a une obligation de relogement. En refusant ces expulsions, on évitera, le temps que l’État assume la responsabilité de reloger qui lui incombe, les ruptures dans le parcours résidentiel de nombreux ménages, ruptures que les maires savent être très difficiles pour les familles, ainsi qu’une précarisation rapide et dramatique de ces dernières. Vous le savez, toute une série d’événements en chaîne découle d’une décision d’expulsion : parcours scolaire et insertion interrompus, etc. Je rappelle, enfin, que le droit au logement opposable, le DALO, est une obligation que l’État s’est lui-même imposée, mais qu’il a du mal à honorer. C’est ce qui justifie la proposition faite au travers de l’article 5, mes chers collègues. L’article 5 consacre la mobilisation du parc privé pour loger les attributaires du DALO. Sur ce point, je tiens à remercier M. le rapporteur, car une longue discussion nous a quelque peu éclairés. Nous constatons aujourd'hui que l’on prend la décision de reloger les personnes éligibles au DALO dans les quartiers dits « de la politique de la ville ». Or nous souhaitons exactement le contraire puisque nous sommes favorables dans nos communes à la mixité sociale. Quand le préfet, à Dijon, décide de reloger dans les quartiers de la politique de la ville 100 cas éligibles au DALO, sur les 200 cas enregistrés, comment voulez-vous que les choses évoluent dans le bon sens ?