Jean PUECH (président de l'Observatoire de la décentralisation.) - Sénat - 2007-12-05
Date: 2007-12-05
Orateur: Jean PUECH
Fonction: président de l'Observatoire de la décentralisation.

M. Jean Puech, président de l'Observatoire de la décentralisation. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, le présent débat porte donc sur les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». Ces crédits, qui s'élèvent à 2,2 milliards d'euros environ, ne représentent qu'une petite part des concours financiers de l'État, cela vient d'être rappelé : selon le projet de loi de finances initiale, l'ensemble des dotations transférées à divers titres par l'État à nos collectivités locales devrait atteindre près de 73 milliards d'euros en 2008. La dotation globale d'équipement, ou DGE, attribuée aux départements ; la dotation générale de décentralisation, ou DGD, dévolue aux départements et aux régions ; la dotation de développement rural, ou DDR, destinée aux communes et aux groupements de communes, ainsi que des aides exceptionnelles aux collectivités territoriales sont regroupées dans cette mission. Certaines de ces dotations, en particulier la DGE et la DGD, sont intégrées dans l'enveloppe dite « normée », qui, d'après le projet de budget présenté par le Gouvernement, ne devrait progresser qu'au rythme de l'inflation. D'autres dotations, telles la DDR et les aides exceptionnelles, sont exclues de cette enveloppe. Jusqu'à ce jour, la dotation départementale d'équipement des collèges, la DDEC, était également intégrée dans la mission. Cependant, à compter de 2008, elle ne devrait plus constituer une dépense de la mission puisqu'elle devrait être financée par un « prélèvement direct sur les recettes de l'État ». Si je me suis permis ces brefs rappels, c'est pour illustrer, sans esprit polémique, que la logique, la clarté, la lisibilité, ne sont pas toujours au rendez-vous de ces choix de présentation budgétaire ! C'est pour cette raison que, à titre personnel, je partage le point de vue de la commission des finances, qui, dans un souci de simplification, propose de transférer les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » dans la catégorie des dépenses financées par prélèvements sur les recettes de l'État : le but visé est, tout simplement, une meilleure méthode et une plus grande lisibilité. Il me semble cependant que les enjeux sont ailleurs. Je ne les énumérerai pas tous : la liste serait bien trop longue, et chacun représente un vrai sujet. La mission qui fait l'objet de la présente discussion porte donc sur les « relations entre les collectivités territoriales et l'État ». En 2006, lors de la discussion des crédits de cette même mission, un de nos collègues rappelait à juste titre que, l'année précédente, l'augmentation de la dette de l'État s'était élevée à 49 milliards d'euros et que l'État n'avait réalisé que 8 milliards d'euros d'investissements ; la même année, l'augmentation de la dette des collectivités territoriales avait atteint 5 milliards d'euros, soit dix fois moins que celle de l'État, tandis que l'investissement public réalisé par les collectivités locales se montait à environ 39 milliards d'euros, soit cinq fois plus que celui de l'État. Il en concluait que l'État continue de s'endetter pour payer les dépenses courantes, tandis que les collectivités locales autofinancent la plus grande partie de leurs investissements. On le sait, ces données n'ont pas changé, et les tendances évoquées, malheureusement, n'ont fait que s'accentuer. Les collectivités locales ne sont donc pas responsables de l'augmentation de la dette publique ni, a fortiori , de son aggravation. Je me permets de le préciser, parce que certains commentaires, de plus en plus fréquents - et le rapporteur pour avis, Bernard Saugey, évoquait tout à l'heure un rapport de la Cour des comptes allant dans le même sens -, se complaisent à laisser entendre que les collectivités locales seraient à l'origine de la détérioration de la situation. Mon intervention portera donc essentiellement sur ce point, car je souhaite remettre un peu d'ordre dans les idées reçues afin d'améliorer la qualité des relations entre l'État et les collectivités locales. C'est devenu un lieu commun : depuis environ trois décennies, la situation financière de notre pays se dégrade progressivement. Pour ce qui est de l'État, on a même pu parler de « faillite ». (Mme la ministre fait une moue dubitative.) Je vois, madame le ministre, que vous réagissez à mes propos. Mais quand c'est le Premier ministre qui les tient, comment réagissez-vous ? Vous ne vous permettez pas de faire la grimace que vous venez de faire, vous me pardonnerez de le dire ! Pourtant, le Premier ministre lui-même, évoquant la situation catastrophique des finances de l'État aujourd'hui, indiquait qu'il fallait une « thérapie de choc ». C'est là l'illustration même de l'état des relations entre l'État et les collectivités locales : quand ce sont elles qui adressent une mise en garde, on ne les entend pas ; quand c'est le Premier ministre qui parle, on l'approuve. (M. Philippe Nogrix applaudit.) Si nous ne parvenons pas, madame le ministre, à dresser ensemble ce type de constat, nous ne pourrons pas avancer ! Dans ce contexte très difficile, que faut-il attendre des collectivités locales ? Peut-on raisonnablement les comparer à l'État ? Les collectivités locales sont tenues, chaque année, de voter leur budget en équilibre : la « vertu budgétaire » est pour elles une obligation. Qu'en est-il de leurs dépenses ? En vérité, les collectivités locales font ce qu'elles peuvent, et, je tiens à le dire, elles le font plutôt bien. (M. le président de l'Observatoire de la décentralisation montre un graphique.) Vous me permettrez, madame le ministre, mes chers collègues, de commenter ce graphique, qui est le seul moyen de représenter clairement la situation. On peut constater que, au sein de la dette globale de notre pays telle qu'elle a évolué, par rapport au PIB, entre 1982 et 2006, la courbe de la dette des collectivités locales n'est même pas étale : elle baisse ; dans le même temps, la dette de l'État explosait. Or, les limites de la période étudiée montrent que le phénomène est indépendant des majorités politiques ; qui plus est, durant ces années, l'État a transféré des compétences en très grand nombre ! Quant à la sécurité sociale, dont il est beaucoup question, elle est certes endettée, mais les sommes qu'elle met en jeu sont relativement modestes. Telle est donc la situation, et je crois que nous devons la constater, même si c'est, bien sûr, pour la déplorer. Les données sont ce qu'elles sont, il nous faut les enregistrer. Il ne s'agit pas de dire que certains sont meilleurs que d'autres. Simplement, si nous voulons redresser la France, nous devons faire converger les moyens ! Aujourd'hui, mes chers collègues, je sens monter un certain nombre de critiques en direction des collectivités locales, notamment dans les rapports des chambres régionales des comptes. L'exemple a été cité tout à l'heure des zones d'activité : il est possible que le point de vue parisien tende à rendre uniforme l'équipement du pays ; de mon point de vue local, j'estime que le pays est caractérisé par sa diversité, et je n'ose pas imaginer que l'on traiterait de façon uniforme un territoire aussi divers ! Je suis convaincu qu'il s'agit là de l'une de ces questions essentielles que l'on doit traiter dans le cadre de ces relations entre l'État et les collectivités. Dans le domaine des investissements, donc de l'emploi local et de l'action sociale, le niveau territorial est devenu incontournable. De plus en plus, nos compatriotes veulent participer ; il faut donc réussir cette décentralisation. Avec tous les transferts qui ont été mis en oeuvre, ce sont tout de même près de 90 % des investissements publics qui sont réalisés par les collectivités locales. Ce sont aussi près de 90 % de la politique sociale, hors sécurité sociale bien entendu - le suivi des dossiers sociaux des personnes en difficulté, les mères, l'enfance en difficulté, les personnes âgées, les RMIstes, les handicapés... - qui sont pris en charge par les collectivités locales, au premier rang desquelles, bien évidemment, les départements. Est-il besoin, après les récents événements dans les banlieues, de souligner le rôle déterminant des élus et de leurs collaborateurs dans toutes les politiques et les interventions publiques qui tendent à éviter l'explosion sociale dans nombre de quartiers et banlieues de nos villes ? Ces élus sont là en permanence. S'ils ne jouaient pas ce rôle de médiateur social, la situation serait beaucoup plus difficile. C'est à l'échelon des collectivités locales, et plus particulièrement des communes, que s'effectue aujourd'hui ce travail de « raccommodage du tissu social ». Aussi, il importe de ne pas déstabiliser les actions des collectivités locales à l'heure où l'État est confronté à d'aussi sévères difficultés. Cependant, nous avons besoin de réformes, et en particulier d'une grande réforme de l'État. L'expérience de ces dernières années montre que cette réforme est difficile : une véritable réforme de l'État passe, en fait, par la mise en oeuvre effective de la décentralisation. Et celle-ci ne doit pas rester une pétition de principe. Elle implique des changements profonds dans les mentalités. Elle nécessite aussi la création d'un véritable statut de l'élu local, adapté notamment aux nouvelles responsabilités des exécutifs locaux. Mais les collectivités territoriales doivent être associées à ces évolutions nécessaires. L'État ne peut pas se réformer en ignorant les collectivités. Il faut que ce dialogue soit permanent, mais il faut l'intensifier dans les périodes d'évolution et de transformation. Car sans un vrai dialogue et une concertation permanente, les projets de réforme resteraient lettre morte. Je me félicite, pour ma part, de la mise en place récente, par le Premier ministre, de la Conférence nationale des exécutifs. Cette initiative va évidemment dans le bon sens en rappelant aux représentants des collectivités territoriales que la réforme de l'État - il faut le dire de part et d'autre -, c'est aussi leur affaire. Si j'insiste particulièrement sur ce point, c'est parce que dans le passé et même un passé récent, nous avons enregistré tellement d'annonces et d'effets d'annonces suivies par tellement de déceptions qu'il n'est plus permis aujourd'hui de dire et de ne pas faire. Nous vous faisons confiance et nous faisons confiance au Gouvernement. Ils sont nombreux ceux qui vous font confiance et ils sont tout aussi nombreux ceux qu'il ne faut pas décevoir. La tâche est grande. Les défis sont nombreux. Nous sommes près de vous pour les relever et pour faire gagner la France rassemblée, celle d'en bas et celle d'en haut.