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Philippe MARINI (rapporteur général de la commission des finances.) - Sénat - 2010-11-24
Date: 2010-11-24
Orateur: Philippe MARINI
Fonction: rapporteur général de la commission des finances.

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Cet amendement important résulte d’une réflexion engagée depuis plus d’un an par la commission des finances, notamment dans le cadre d’un groupe de travail que notre collègue Fabienne Keller a animé avec une grande efficacité. Il a pour objet de répondre à un problème de compétitivité industrielle lié au système des « quotas carbone » européens. Afin de respecter les engagements pris dans le cadre du protocole de Kyoto, l’Union européenne a mis en place, en son sein, un système communautaire d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre, le SCEQE. Ainsi, pour la période 2008-2012, chaque État dispose d’une quantité de quotas qu’il distribue à ses sites industriels les plus fortement émetteurs de tels gaz, selon des modalités fixées dans un plan national d’allocation des quotas, un PNAQ, approuvé par la Commission européenne. Ce plan prévoit aussi une réserve, dite réserve des « nouveaux entrants », pour les nouveaux sites industriels qui seraient créés pendant la période 2008-2012, ainsi que pour les extensions de sites existants. Or, en élaborant son plan, la France a mal calibré la réserve des nouveaux entrants.
Philippe MARINI (rapporteur général de la commission des finances.) - Sénat - 2010-11-24
Date: 2010-11-24
Orateur: Philippe MARINI
Fonction: rapporteur général de la commission des finances.

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Ne faites pas l’étonné, mon cher collègue ! Partant de ce constat, cet amendement prévoit d’alimenter en 2011 et en 2012 le compte de commerce « Gestion des actifs carbone de l’État », habilité à abonder la réserve des nouveaux entrants, par deux biais. D’une part, il est proposé de lui affecter le produit d’une fraction de quotas que l’État délivrerait à titre onéreux aux industriels participant au système communautaire d’échange de quotas d’émission. La proportion de quotas ainsi délivrés serait comprise entre 5 % et 15 % par an, selon que l’installation relève ou non d’un secteur ou sous-secteur considéré comme exposé à un risque significatif de fuite de carbone. D’autre part, si nécessaire, lui serait affecté tout ou partie du produit de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité, que notre commission a contribué à créer au travers du projet de loi portant nouvelle organisation du marché de l’électricité. Le produit cumulé de ces deux ressources devrait être de l’ordre de 430 millions d’euros sur deux ans, ce qui correspond à la somme nécessaire pour alimenter la réserve des nouveaux entrants. Monsieur le ministre, permettez-moi d’anticiper une objection que vous allez me faire, celle du droit communautaire. Il est en effet vraisemblable que la Commission européenne nous opposera que ce dispositif ne correspond pas à son analyse. Mais, comme je l’ai indiqué dans mon rapport écrit, les études auxquelles nous avons procédé et les avis que nous avons pris nous permettent de relativiser cette objection. Selon nous, la Commission européenne peut fort bien se voir désavouée par la Cour de justice de l’Union européenne, dans la mesure où elle a été condamnée à plusieurs reprises pour excès de pouvoir en raison de son intransigeance sur ce sujet. À titre d’illustration, mon rapport écrit rend compte d’un arrêt de 2007 rendu, dans une affaire relativement proche de celle qui nous occupe, par le tribunal de première instance des Communautés européennes, qui s’est appuyé sur le règlement de la Commission du 21 décembre 2004, évoquant les procédures selon lesquelles les États membres doivent notifier à la Commission européenne les corrections qu’ils apportent à leur plan national d’allocation des quotas. Bref, nous croyons en notre proposition, qui se borne à rendre payante une fraction des quotas alloués dans la stricte limite de ce que prévoit la directive. Dans le cas où ce dispositif serait adopté et inscrit dans la loi de finances, nous espérons que le Gouvernement saura faire valoir les droits de notre pays auprès de la justice communautaire en cas d’opposition de la Commission européenne.
Christiane HUMMEL - Sénat - 2010-11-24
Date: 2010-11-24
Orateur: Christiane HUMMEL

Mme Christiane Hummel. Par ce sous-amendement, nous proposons de distinguer deux manières différentes, selon l’année concernée, d’alimenter le compte de commerce « Gestion des actifs carbone de l’État », destiné à abonder la réserve de quotas des nouveaux entrants. Pour l’année 2011, il ne semble pas y avoir d’autre solution, au-delà de l’affectation de tout ou partie du produit de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité, que de revenir sur le principe d’une attribution gratuite des quotas telle que prévue par le plan national d’allocation des quotas pour 2008-2012, validé par la Commission européenne en mars 2007. Mais, pour l’année 2012, il existe une solution moins préjudiciable aux industriels participant au système d’échange de quotas d’émission. En effet, la directive 2009/29/CE du Parlement européen et du Conseil prévoit la mise aux enchères d’une partie des quotas pour la période 2013-2020. Nous proposons d’affecter le produit de cette mise aux enchères, qui sera très probablement effective dès 2012, à l’alimentation de la réserve de quotas des nouveaux entrants pour cette même année.
Fabienne KELLER - Sénat - 2010-11-24
Date: 2010-11-24
Orateur: Fabienne KELLER

Mme Fabienne Keller. Ce sous-amendement vise à compléter le financement de la réserve des nouveaux entrants. Pour la période 2008-2012, la France a distribué trop généreusement des quotas gratuits aux sites émetteurs de gaz à effet de serre existants, ce qui ne laisse pas de quotas disponibles pour les nouvelles industries qui émergeraient. Or il est clair qu’attribuer des quotas gratuits à ces nouveaux acteurs industriels, si nous avons la chance d’en voir apparaître, est la seule solution envisageable : on ne saurait les leur faire payer, autre solution évoquée par M. le rapporteur général. Je propose donc, par ce sous-amendement, qu’une troisième ressource soit affectée à ce compte de commerce, issue d’une réduction des quotas gratuits accordés aux sites dont l’activité a fortement baissé, par exemple la raffinerie Total de Dunkerque. L’activité de cette unité est en train de s’effondrer, ce qui crée un effet d’aubaine pour l’industriel, qui bénéficie d’un actif ne correspondant plus à l’activité industrielle réelle. Ce point est délicat. En effet, il s’agit non pas de suivre toute fluctuation de l’activité, l’allocation de quotas jouant un léger rôle d’amortisseur en cas de difficultés conjoncturelles, mais plutôt de retirer ces quotas aux entreprises ayant délibérément et fortement réduit le niveau d’activité. Nous proposons de prévoir que cette réduction ne puisse excéder 25 % sans que cela entraîne un retrait des quotas. On ne peut pas retenir comme critère l’arrêt complet de l’activité, car cela inciterait au maintien artificiel de sites, pour assurer des fonctions de stockage par exemple, d’autant que l’application des règles de dépollution dans cette seule hypothèse engendre déjà un effet pervers. Monsieur le ministre, même si vous n’aimez pas ce sous-amendement parce qu’il fragilise encore plus le dispositif au regard des règles européennes, je vous invite à prendre en compte cette question. Le mécanisme même des quotas tend à figer quelque peu dans la durée la situation des industriels. Il n’est pas possible de gérer efficacement ces quotas sans tenir compte des fluctuations de l’activité réelle des sites. Enfin, à l’instar de M. le rapporteur général, nous ne craignons pas la sanction communautaire en l’occurrence : c’est la dissymétrie du dispositif français initialement prévu pour réaffecter des quotas, après une distribution trop généreuse, et le cas des énergéticiens qui avaient suscité l’opposition de la Commission européenne en 2008. Il n’en va pas de même ici.
Philippe MARINI (rapporteur général de la commission des finances.) - Sénat - 2010-11-24
Date: 2010-11-24
Orateur: Philippe MARINI
Fonction: rapporteur général de la commission des finances.

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. C’est un dispositif que nous sommes en train d’expérimenter. Nous n’en avons pas encore bien percé tous les mystères, et le sous-amendement présenté par Mme Keller met très judicieusement l’accent sur un problème assez aigu. Je serais heureux que le Gouvernement puisse nous faire part de son analyse sur ce point. Il ne s’agit pas d’une question partisane ; sur ce sujet, nous tâtonnons tous, les uns et les autres. Quant au sous-amendement n° I-471 rectifié, Mme Hummel et la commission de l’économie partagent le point de vue de la commission des finances, mais estiment qu’une autre solution est envisageable pour 2012. Je le crois bien volontiers, mais il serait souhaitable que le Gouvernement puisse nous confirmer sa viabilité. En d’autres termes, la commission émet un avis favorable sur ce sous-amendement, sous réserve de l’approbation du Gouvernement, s’agissant d’un domaine très technique dont nous ne connaissons pas forcément tous les arcanes.
François BAROIN (ministre.) - Sénat - 2010-11-24
Date: 2010-11-24
Orateur: François BAROIN
Fonction: ministre.

M. François Baroin, ministre. Vous proposez, monsieur le rapporteur général, d’assurer le financement de la réserve des nouveaux entrants en rendant payants une partie des quotas alloués jusqu’alors gratuitement et, si nécessaire, en y affectant une partie du produit de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité. Le Gouvernement partage complètement vos préoccupations. Il est absolument nécessaire de trouver une nouvelle source de financement pour la réserve des nouveaux entrants. Ce marché doit être stabilisé. Nous avons mis à l’étude plusieurs solutions. La contrainte est triple : il faut assurer la neutralité des systèmes de quotas sur la période 2008-2012 pour les finances publiques, prendre en considération les contraintes qui pèsent sur les producteurs d’électricité, mettre en place un cadre juridique sécurisé. Votre proposition, monsieur le rapporteur général, constitue une piste prometteuse et satisfait aux deux premières des conditions que je viens d’énoncer. En outre, c’est probablement l’option la plus intelligente sur le plan économique. La seule réserve que le Gouvernement puisse émettre a trait au risque juridique. La Commission européenne pourrait s’opposer à un tel dispositif, au motif qu’il remettrait en cause la gratuité des quotas inscrite dans le deuxième plan national d’allocation. En conclusion, le Gouvernement s’en remet à la sagesse de la Haute Assemblée sur l’amendement de la commission, dont il approuve au fond la proposition, ainsi que sur le sous-amendement n° I-474 de Mme Keller. En revanche, le sous-amendement n° I-471 rectifié me pose problème, puisque la tenue d’enchères anticipées en 2012 n’est pas acquise. Dans ces conditions, le Gouvernement demande le retrait de ce sous-amendement, dont le dispositif comporte un risque trop élevé.
François BAROIN (ministre.) - Sénat - 2010-11-24
Date: 2010-11-24
Orateur: François BAROIN
Fonction: ministre.

M. François Baroin, ministre. L’amendement n° I-461 vise à rééquilibrer les recettes fiscales qui pèsent sur le secteur ferroviaire, afin de financer les trains d’équilibre du territoire à compter de 2011 sans faire porter ce financement sur la seule activité TGV, déjà mise à l’épreuve par la crise économique. Il faut avoir à l’esprit que les activités à grande vitesse ne représentent aujourd’hui que le quart de l’activité ferroviaire de la SNCF. À cet effet, l’amendement crée une nouvelle taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires, avec un objectif maximal de recettes de 75 millions d’euros. L’équilibre du schéma de financement ne changera pas ; le secteur ferroviaire demeurera le principal contributeur au financement des trains d’équilibre du territoire, à hauteur de 175 millions d’euros sur un total de 210 millions, et le secteur routier contribuera pour le reste à hauteur de 35 millions d’euros, via la taxe d’aménagement du territoire, afin de renforcer la logique du report modal, conformément au Grenelle de l’environnement. Pour être tout à fait complet, c’est à Troyes que ces annonces ont été formulées par le Président de la République.
Philippe MARINI (rapporteur général de la commission des finances.) - Sénat - 2010-11-24
Date: 2010-11-24
Orateur: Philippe MARINI
Fonction: rapporteur général de la commission des finances.

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. La commission est bien entendu favorable à cet amendement, et ce d’autant plus que le lieu de l’annonce doit être pris en considération ! (Sourires.) Toutefois, j’ai une précision à demander au Gouvernement. Il est indiqué dans l’exposé des motifs de votre amendement, monsieur le ministre, que le besoin au titre de la contribution de solidarité territoriale sera réduit à due concurrence du produit de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires, donc à recettes fiscales constantes, soit 210 millions d’euros. Cette disposition n’étant pas explicitée juridiquement dans le texte, je souhaite que vous me confirmiez bien sa justification économique, qui est importante pour ce dispositif de péréquation, afin d’éviter qu’une augmentation éventuelle des recettes du compte d’affectation spéciale ne contribue, en définitive, à minorer l’incitation à réduire le déficit d’exploitation des trains d’équilibre du territoire. Je souhaite obtenir cette précision pour la bonne explicitation de nos travaux préparatoires, monsieur le ministre.
Philippe MARINI (rapporteur général de la commission des finances.) - Sénat - 2010-11-24
Date: 2010-11-24
Orateur: Philippe MARINI
Fonction: rapporteur général de la commission des finances.

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Je n’y puis rien, la question est complexe ! Nous travaillons pour l’intérêt général, n’est-il pas vrai ? Une circonstance opportune se présente, puisque nous disposons de recettes dont le principe d’affectation est d’ores et déjà décidé, alors que les besoins de financement seront décalés dans le temps et n’interviendront qu’à compter de 2014. En réalité, nos préoccupations étant communes, il s’agit d’une recette que le Gouvernement nous propose dans le cadre du projet de loi de finances rectificative que nous examinerons après ce projet de loi de finances. Je vous propose donc, mes chers collègues, de mettre en place une sorte de court-circuit, destiné à traiter dès ce soir l’ensemble du problème et à rapatrier en première partie du projet de loi de finances un dispositif que le Gouvernement nous aurait proposé dans le projet de loi de finances rectificative. Il s’agit de disposer des recettes destinées à l’établissement public Société du Grand Paris pour le financement des infrastructures du réseau de transport dit « la double boucle ». Nous anticipons ainsi, dans le projet de loi de finances, une mesure déjà prévue par le Gouvernement dans le projet de loi de finances rectificative. Nous substituons un « panier » de recettes à la taxe spécifique créée par la loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris…
Philippe MARINI (rapporteur général de la commission des finances.) - Sénat - 2010-11-24
Date: 2010-11-24
Orateur: Philippe MARINI
Fonction: rapporteur général de la commission des finances.

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. … sur les plus-values immobilières, que notre collègue Jean-Pierre Fourcade avait eu le mérite d’introduire au cours du débat et de faire approuver, ce qui constituait une bonne base de réflexion. En effet, l’analyse économique a montré que cette taxe pouvait comporter des effets pervers. Nous lui préférons trois « wagons » de recettes : la taxe sur les bureaux en Île-de-France, qui est révisée, une nouvelle redevance due lors de la construction de locaux à usage de bureaux, de locaux commerciaux, de stockage, de recherche, ainsi que de leurs annexes, et une nouvelle taxe spéciale d’équipement. L’ANRU pourrait disposer momentanément de ces recettes, à concurrence de ce qui lui est nécessaire d’ici à 2014, pour « boucler » financièrement ses programmes, le cas échéant en fléchant ceux d’entre eux qui se situent en Île-de-France. Au demeurant, 40 à 45 % du total des engagements de l’ANRU en métropole concernent des projets localisés en Île-de-France. En procédant à l’abrogation de la taxe sur les plus-values immobilières, nous aurions un dispositif complet qui nous permettrait de faire face aux différents impératifs que je viens d’évoquer. Monsieur le ministre, je crois pouvoir dire que, grâce à l’ensemble de ces éléments, nous pourrions sortir de ce qui risque d’être une redoutable impasse, compte tenu des réactions suscitées au sein des organismes du logement social. Je veux parler de la difficulté non seulement à prélever une contribution équitable qui ne se répercute pas sur les locataires de ce patrimoine social, mais aussi à financer les programmes de l’ANRU. N’oublions pas qu’ils représentent un fantastique espoir : ce sont les vrais programmes de politique de la ville ! Il ne s’agit pas seulement de béton ; il s’agit surtout d’apporter à des communes dont l’équilibre social est difficile un nouvel avenir et des raisons d’espérer. Enfin, nous avons la chance de disposer, en Île-de-France, de professionnels qui ont le sens de leurs responsabilités. Ayant critiqué la taxation sur les plus-values, ils sont susceptibles d’adhérer à ce schéma, dont le montant maximal annuel a été fixé à 250 millions d’euros. Monsieur le ministre, l’ensemble de ce dispositif devrait donc permettre de résoudre de nombreux problèmes. Je vous remercie, mes chers collègues, d’avoir eu la patience d’écouter ce long argumentaire !
François BAROIN (ministre.) - Sénat - 2010-11-24
Date: 2010-11-24
Orateur: François BAROIN
Fonction: ministre.

M. François Baroin, ministre. Est-il légitime de faire porter sur l’Île-de-France l’intégralité de ce financement, alors qu’elle ne bénéficiera que d’environ 36 % des aides de I’ANRU, soit 4,4 milliards d’euros, par le biais des conventions signées entre l’ANRU et la région d’Île-de-France ? Il y a là, incontestablement, une distorsion de concurrence ! Il serait justifié que les élus franciliens refusent d’aller aussi loin, aussi vite, et aussi fort. Enfin, et surtout, votre proposition reviendrait à priver de recettes fiscales la Société du Grand Paris, la SGP, qui est chargée de la réalisation et du financement du réseau de transport de la « double boucle ». Le financement du Grand Paris repose en effet sur des recettes fiscales et des dotations publiques, afin d’assurer un financement équilibré entre, d’une part, les contribuables nationaux et franciliens, qu’il s’agisse des entreprises ou des ménages, et, d’autre part, les utilisateurs. En outre, cette opération de création d’un nouveau réseau de transport dans des délais si contraints constitue un véritable défi. Elle comporte un grand degré de complexité, sur les plans technique, opérationnel, urbanistique, environnemental et juridique. C’est un dossier immense. L’année 2011 est donc cruciale pour le lancement de ce projet, la SGP devant adopter un rythme très soutenu de réalisation d’études, ainsi que de dépenses d’assistance à maîtrise d’ouvrage et de prestations de maîtrise d’œuvre, pour le financement desquelles les recettes fiscales sont essentielles. Le Grand Paris, ce n’est pas 2014 ! Entre aujourd’hui et cette date, il va se passer des choses !
François BAROIN (ministre.) - Sénat - 2010-11-24
Date: 2010-11-24
Orateur: François BAROIN
Fonction: ministre.

M. François Baroin, ministre. La SGP a donc besoin d’un abondement budgétaire et fiscal. Dès l’année prochaine, la Société du Grand Paris devra également engager un important programme d’acquisitions foncières, qui s’accélérera en 2012. Ces acquisitions doivent permettre de sécuriser l’implantation des gares et les opérations de développement territorial aux cotés des collectivités locales. J’ajoute, pour être tout à fait complet, mesdames, messieurs les sénateurs, que, même si les dépenses d’investissement ne s’accélèrent véritablement qu’en 2012, les recettes pour 2011 de la Société du Grand Paris doivent lui permettre de se constituer un fonds de roulement et de repousser le recours à l’emprunt – emprunt qui, je le rappelle, pèsera sur la dette publique – ou l’appel à la dotation budgétaire de 4 milliards d’euros prévue par l’État et dont le décaissement n’est pas envisagé à ce stade sur la durée du budget triennal. Le recours à la dotation en capital de l’État sera en tout état de cause nécessaire dès 2014. Monsieur le rapporteur général, votre amendement remet en cause l’équilibre issu du rapport Carrez sur le financement du réseau du Grand Paris et crée une impasse sur la période du budget triennal pour la Société du Grand Paris. D’une réflexion bien légitime sur les modalités de financement de la « bosse » des paiements de l’ANRU et sur la participation de l’ensemble des bailleurs à l’effort collectif de gestion des finances publiques, nous en sommes venus à ajuster les modes de financement de la Société du Grand Paris. C’est bien là le problème ! Aussi, monsieur le rapporteur général, puisque vous avez d’ores et déjà annoncé que vous maintiendriez votre amendement, le Gouvernement ne vous fera pas l’offense de vous en demander de retrait et émettra donc un avis défavorable.
Philippe MARINI (rapporteur général de la commission des finances.) - Sénat - 2010-11-24
Date: 2010-11-24
Orateur: Philippe MARINI
Fonction: rapporteur général de la commission des finances.

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Certes, nous disposons d’études, mais, sincèrement, la Société du Grand Paris n’a établi aucune prévision chiffrée en termes de dépenses. Bien entendu, nous discuterons amicalement avec Gilles Carrez et nous trouverons un modus vivendi , mais, je le répète, à ce jour, le Grand Paris ne peut compter sur aucune recette, puisque la taxe sur les plus-values ne rapportera rien avant dix ans. On peut porter différentes appréciations sur les capacités des organismes HLM, mais ce prélèvement de 150 millions d’euros est tout de même significatif. Cela fait des années, s’agissant des opérations menées par l’ANRU, que nous avertissons que les paiements ne suivent pas les engagements. Grâce au mécanisme que nous vous proposons, nous prenons pleinement en considération les besoins du Grand Paris. Grâce à la révision de la taxe sur les bureaux en Île-de-France et à la création d’une nouvelle redevance sur la construction de locaux à usage de bureaux et d’une nouvelle taxe spéciale d’équipement au profit des opérations menées en Île-de-France par l’ANRU, au-delà, donc, de ses besoins globaux, la Société du Grand Paris aurait l’assurance de percevoir 100 millions d’euros par an. Voilà les quelques éléments que je voulais vous rappeler, mes chers collègues.
Philippe DALLIER - Sénat - 2010-11-24
Date: 2010-11-24
Orateur: Philippe DALLIER

M. Philippe Dallier. Nous imaginons là une nouvelle solution. Dont acte ! Le deuxième problème, monsieur le ministre, c’est la « bosse » des paiements de l’ANRU. Vous ne pouvez pas dire que 200 millions d’euros y suffiront : pour les trois prochaines années, nous devons trouver 1,3 milliard d’euros en crédits de paiement ! Mes chers collègues de l’opposition, vous vous souviendrez que, chaque année, j’ai regretté qu’il n’y ait plus de crédits budgétaires. Mais c’est ainsi ! Nous avons demandé à Action Logement de compenser, mais il nous faudra trouver des financements complémentaires pour cette période de trois ans. L’alternative est la suivante : soit nous acceptons la solution proposée par M. le rapporteur général, soit nous nous en tenons aux 340 millions d’euros de la contribution sur les revenus locatifs. C’est à prendre ou à laisser ! Le problème, mes chers collègues de l’opposition, c’est que vous n’acceptez pas non plus le second terme de cette alternative. Il nous faut maintenant être cohérents, et faire des choix : gouverner, c’est choisir ! L’opposition doit elle aussi prendre position.