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Michel MERCIER - Sénat - 2004-11-30
Date: 2004-11-30
Orateur: Michel MERCIER

M. Michel Mercier. Je termine, monsieur le président. Je réaffirme donc en la matière le rôle essentiel du Parlement, et spécifiquement du Sénat, protecteur des collectivités locales. Nous pouvons donner là un signe clair, fort, qui ne coûte rien mais qui est essentiel pour les collectivités territoriales et qui est de nature à restaurer un vrai climat de dialogue et de confiance entre l'Etat et lesdites collectivités. Monsieur le ministre, nous savons bien que les impôts qui seront transférés cette année seront partagés entre l'Etat et les collectivités locales. Ce ne serait pas trop grave si ces opérations n'avaient pas pour objet de financer des compétences qui, tout en ayant été transférées, ne sont pas abandonnées par l'Etat. J'illustrerai mon propos en prenant quelques exemples. En matière de transfert des ressources partagées, la taxe intérieure sur les produits pétroliers ou la taxe sur les conventions d'assurance sont deux impôts qui touchent des domaines dans lesquels l'Etat entend - et c'est normal - avoir une politique propre et forte. Ainsi, réduire la consommation d'essence, diminuer le nombre des accidents de la route, et donc pouvoir bénéficier d'un tarif d'assurance moins cher, tout cela relève bien de la politique de sécurité routière du Gouvernement. Or, si tout le monde pensait que l'on dégagerait une « cagnotte » avec la hausse du prix de l'essence, la commission indépendante chargée de distribuer le produit de cette cagnotte a dû constater, au contraire, une diminution très importante - de plus de 800 millions d'euros - de la TIPP, en raison précisément de la réduction de la consommation entraînée par la politique de sécurité routière du Gouvernement. S'agissant maintenant des dépenses, la gestion du revenu minimum d'insertion a été transférée au début de cette année aux départements. Or, monsieur le ministre, au 31 octobre, il manque 300 millions d'euros pour que la compensation représente à l'euro près ce que les départements ont décaissé, soit environ 10 % ...
Michel MERCIER - Sénat - 2004-11-30
Date: 2004-11-30
Orateur: Michel MERCIER

M. Michel Mercier. Je conclus, monsieur le président. Je viens de parler du RMI, mais je pourrais tout aussi bien parler des 35 heures ou de la suppression des avantages octroyés par les lois Aubry I et Aubry II, qui ont été remplacées par la loi Fillon : cela représente une perte de 200 millions d'euros pour les départements. Et, pour ce qui concerne les pompiers, que tout le monde adore, les dépenses ne sont pas prises en charge par l'Etat, alors qu'il transfère cette compétences aux collectivités locales, notamment aux départements. Et je ne parlerai pas des effets de la loi Borloo, car le temps qui m'était imparti est écoulé et que, de surcroît, le projet de loi n'est pas encore voté par le Parlement. Mais on ne peut pas non plus en attendre quelque chose de bon pour les collectivités du point de vue qui nous occupe. Il y a donc là, monsieur le ministre, un vrai problème. Que la DGF connaisse une augmentation, c'est très bien, mais nous devons vraiment faire en sorte que la loi organique telle que nous l'avons votée garantisse aux collectivités locales la possibilité de faire évoluer leurs recettes dès lors que les compétences seront transférées. En effet, jamais aucun gouvernement n'abandonnera complètement ces compétences, ce qui entraînera des dépenses supplémentaires pour les collectivités locales.
Joël BOURDIN - Sénat - 2004-11-30
Date: 2004-11-30
Orateur: Joël BOURDIN

M. Joël Bourdin. Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le ministre, mes chers collègues, je tiens tout d'abord à saluer l'effort accompli par le Gouvernement pour redonner à la dotation globale de fonctionnement une structure cohérente et simplifier la structuration des dotations, en distinguant ce qui relève de la population et ce qui touche à la péréquation. De la même façon, il faut souligner l'effort en faveur de la ruralité, notamment des bourgs-centres, et au bénéfice des communautés de communes dont les dotations seront améliorées de façon différentielle, par rapport à celles qui sont attribuées aux communautés d'agglomération. Il n'y a pas d'évolution sans changement. C'est ainsi qu'en 2005 on pourra constater une discontinuité dans l'évolution des dotations, toutefois heureusement corrigée par un système de garanties permettant de lisser les attributions des communes ou des communautés de communes, sans lequel des diminutions risqueraient d'être enregistrées. Nous félicitons donc le Gouvernement d'avoir eu le courage de réformer la DGF et d'avoir pris la précaution de ne pas entamer les « acquis financiers » des collectivités locales. La réforme prévue dans le projet de loi de finances pour 2005 comporte maintes innovations, mais je tiens à souligner particulièrement deux efforts accomplis en direction des communes et de leurs groupements qui me semblent le plus louables : l'effort de recalibrage des dotations et l'effort de conceptualisation des outils. Tout d'abord, l'effort de recalibrage en faveur des villes en difficulté et des zones rurales va dans le sens de ce que nous réclamons, à l'instar du Comité des finances locales. A ce sujet, je formulerai trois observations. Premièrement, si le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale est adopté, l'enveloppe de la DSU augmentera. Cela va, globalement, dans le bon sens. Toutefois, le mode de répartition de la DSU prévu n'est pas sans contenir des biais. En effet, la corrélation entre le niveau de richesse financier des communes et les futures attributions de dotations n'est pas évidente. C'est pourquoi je souhaite, pendant qu'il en est encore temps, le réajustement du système de répartition de la DSU. En effet, si un surcroît de moyens doit être attribué à certaines villes, il convient qu'il soit équitablement réparti.
Joël BOURDIN - Sénat - 2004-11-30
Date: 2004-11-30
Orateur: Joël BOURDIN

M. Joël Bourdin. Deuxièmement, les attributions au titre de la dotation de solidarité rurale aux communes bourgs-centres, notamment à celles qui se trouvent dans les zones de revitalisation rurale, les ZRR, vont augmenter de façon significative. Ainsi les insuffisances des dispositions financières que nous avions relevées lors de l'examen en première lecture du projet de loi relatif au développement des territoires ruraux seront-elles corrigées. Troisièmement enfin, un processus de rattrapage des attributions aux communautés de communes, par rapport à celles des communautés d'agglomération, sera engagé. Il est vrai que la dotation moyenne par habitant des communautés de communes à fiscalité additionnelle de 16,62 euros n'est pas justifiée, quand l'attribution moyenne par habitant est supérieure à 40 euros pour les communautés d'agglomération et à 82 euros pour les communautés urbaines. Sachant que les communautés de communes ont, pour beaucoup, opéré presque autant de transferts de compétences que certaines communautés d'agglomération, cela devenait vraiment injuste ! La surpondération des évolutions des dotations moyennes en faveur des communautés de communes est un bon signe. Néanmoins, il conviendrait qu'elle soit au moins de 1,5 pour qu'un rattrapage significatif s'effectue en quelques années. Ensuite, l'effort de conceptualisation des outils de calcul utilisés doit être souligné, même s'il doit être poursuivi car il est encore insuffisant. Je ne m'attarderai pas sur la meilleure prise en compte de la population effective dans le calcul du montant des dotations. Force est de le reconnaître, la pratique de ces dernières années, qui consistait à ne pas intégrer l'ensemble des évolutions des populations communales ou intercommunales, qu'elles soient à la hausse ou à la baisse, était arbitraire et n'avait guère de sens ! En effet, le meilleur indicateur de charge reste la population. Désormais, il sera tenu compte de la population recensée. Voilà qui est cohérent et doit être souligné, même si aucune commune, sauf à faire effectuer un recensement complémentaire utile, ne pourra, dès 2005, en tirer profit.
Joël BOURDIN - Sénat - 2004-11-30
Date: 2004-11-30
Orateur: Joël BOURDIN

M. Joël Bourdin. Toujours sur le sujet de la conceptualisation, j'évoquerai maintenant les deux pivots de nos systèmes de péréquation que sont le potentiel financier et le coefficient d'intégration fiscale. Pour les communes et les départements, le passage du potentiel fiscal au potentiel financier constitue un progrès. Le potentiel fiscal par habitant n'était plus une mesure fiable de la richesse relative des communes, ce qui faussait les calculs de péréquation. En effet, la notion de potentiel fait référence à ce que, ailleurs, on appelle les « fondamentaux de la richesse ». Dans les entreprises, la valeur potentielle est constituée par les ressources pérennes actualisées. En d'autres termes, elle est liée à toutes les ressources à caractère répétitif. Or, pour calculer le potentiel des communes, on ne prenait en considération jusqu'à présent qu'une partie des ressources répétitives, à savoir celles qui sont produites par les « quatre vieilles ». Le passage au potentiel financier permet d'intégrer le produit de la dotation forfaitaire, ce qui est normal puisqu'il constitue une ressource acquise. Le potentiel financier recouvre ainsi mieux la réalité des fondamentaux financiers de la commune. Il faut s'en réjouir, pour aussitôt remarquer, d'une part, que cela n'est pas suffisant, d'autre part, que cela n'est pas sans biais. D'une part, cela n'est pas suffisant, car, pour certaines communes, d'autres ressources sont répétitives, donc non négligeables. Il en est ainsi du produit de la taxe sur les spectacles, jeux et divertissements et de certaines ressources d'exploitation du domaine.
Joël BOURDIN - Sénat - 2004-11-30
Date: 2004-11-30
Orateur: Joël BOURDIN

M. Joël Bourdin. Le coefficient d'intégration fiscale des communautés, qu'elles soient de communes ou d'agglomération, est l'élément central du calcul des dotations d'intercommunalité. Or ces dotations sont extrêmement sensibles à une variation, si faible soit-elle, du CIF. Il est donc regrettable que la définition du CIF ne soit pas, une fois pour toutes, arrêtée. La réforme prévoit une modification du calcul des transferts qui minore le CIF. Désormais, les transferts pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle seront éliminés du calcul. Selon moi, ce n'est pas un bon principe, car cela revient à attribuer des moyens à une collectivité en fonction des charges qu'elle n'assume pas. Même si cela a peu d'impact sur la répartition, cela heurte, me semble-t-il, nos principes fondamentaux. J'ajoute qu'il serait certainement intéressant d'effectuer des simulations concernant l'effet de la taille des strates démographiques sur les attributions des communes. J'ai en effet le sentiment que la taille des groupes démographiques officiellement arrêtés, qui est restée inchangée, ne correspond pas à la typologie des groupes de communes selon le niveau de charges assumées. Un élargissement des strates me semblerait induire un effet péréquateur plus élevé que celui de l'actuelle grille démographique. Ce sujet pourrait d'ailleurs devenir l'un des thèmes d'étude de ce nouveau système d'évaluation que, comme d'autres ici, j'appelle de mes voeux.
Gérard DELFAU - Sénat - 2004-11-30
Date: 2004-11-30
Orateur: Gérard DELFAU

M. Gérard Delfau. Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le ministre, mes chers collègues, le Commissariat général du Plan a bien décrit, dans deux rapports successifs, l'ampleur des inégalités entre nos collectivités territoriales. De telles disparités n'ont pas d'équivalent dans le reste de l'Union européenne et constituent l'une des composantes les plus regrettables de l'exception française. On ne peut donc que se féliciter de la constitutionnalisation, en 2003, du principe de la péréquation. Nous nous alignons ainsi sur l'Allemagne et sur l'Italie, entre autres. La réforme de la DGF, qui a été inscrite successivement dans la loi de finances pour 2004, dans le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale de 2005 et dans le projet de loi de finances pour 2005, traduit la volonté de parvenir à résorber la fracture territoriale. Telle est du moins l'intention affichée par le Gouvernement, ce qui ne signifie pas que l'objectif soit atteint. En soi, pourtant, l'initiative est louable. Elle présente même trois aspects positifs. Elle clarifie, d'abord, l'architecture des dotations. Il n'existe plus, pour chaque catégorie de collectivité, que deux types de dotation, l'une forfaitaire, l'autre de péréquation. Une telle structure contraste avec l'excès de sédimentation altérant l'évaluation du système et constitue une rupture heureuse avec le passé. Elle alloue, ensuite, des moyens plus importants à la péréquation. S'agissant des communes, avec une progression de la dotation forfaitaire de 1 % d'un exercice à l'autre, près de 300 millions d'euros peuvent être dégagés, ce qui n'est pas négligeable. En termes dynamiques, la part relative de la péréquation dans le montant total de la DGF des communes est vouée à augmenter au fil des années, par le jeu des variations différenciées des taux de croissance. Cela représente un pas significatif dans le sens d'une meilleure répartition des ressources entre collectivités territoriales. Enfin, la réforme de la DGF choisit avec pertinence ses principales cibles : elle prévoit une majoration de la dotation de solidarité urbaine en faveur des communes dotées de zones franches et de zones de redynamisation urbaine, même si l'application de cette mesure peut parfois poser des problèmes, ainsi qu'une majoration de la dotation de solidarité rurale pour les bourgs-centres en zone de revitalisation rurale. C'est bien dans ces deux catégories de collectivité que se concentrent les difficultés en termes de cohésion sociale et de présence, ou d'absence, de services publics. En ces trois domaines, il s'agit en somme de réels progrès. Mais d'autres aspects de la réforme éclairent différemment l'intention première ; leur juxtaposition autorise même une autre lecture. Nous sommes en droit, madame la ministre, monsieur le ministre, de nous demander parfois si le projet de loi de finances pour 2005 n'introduit pas une forme subtile de « dé-péréquation », autrement dit de démantèlement des politiques de péréquation mises en oeuvre notamment par les gouvernements de gauche en 1991 et 1992.
Gérard DELFAU - Sénat - 2004-11-30
Date: 2004-11-30
Orateur: Gérard DELFAU

M. Gérard Delfau. La dotation de péréquation des Hauts-de-Seine augmenterait, elle, mais c'est bien sûr le pur effet du hasard, de 52,84 % ! Telles sont les données du problème. J'espère que le Sénat y remédiera. N'oubliez pas ce que nous a dit notre collègue Joël Bourdin sur le « biais » général introduit par le nouveau dispositif pour les communes pauvres. Ce phénomène n'est pas pris en compte dans les simulations réalisées. Cela m'incite à dire, après bien d'autres, notamment M. le président de la commission des finances, que le Sénat doit désormais se doter d'un observatoire, non pas de la décentralisation, monsieur le président du Sénat, mais des finances locales. Celui-ci serait indépendant et autonome, n'entrerait en concurrence ni avec la direction générale des collectivités locales ni avec Bercy. Il permettrait aux parlementaires de s'exprimer en ayant connaissance des conséquences des projets de loi dont ils discutent. Mais il y a plus grave et plus significatif encore, je veux dire l'abandon des procédures de péréquation horizontale entre collectivités riches et collectivités pauvres. Hier disparaissait le fonds de correction des déséquilibres régionaux, le FCDR. Aujourd'hui, c'est le mécanisme de solidarité financière entre les départements qui est affaibli. Demain, sans doute, ce sera le fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France qui sera menacé. L'un de nos collègues à l'Assemblée nationale en a fait état, sept ou huit communes des Hauts-de-Seine, soit les plus riches de France, envisagent en effet de se réunir non pas pour faire mieux ensemble, mais pour moins contribuer au système de péréquation actuel en faveur des communes les plus pauvres de leur département. Est-ce raisonnable ? Est-ce cela, la péréquation ? Pour mémoire, j'évoquerai également le refus d'intensifier la péréquation de nature fiscale par la dotation nationale de péréquation, la DNP, mécanisme de péréquation très efficace, mais dont on ignore encore aujourd'hui les effets. Y aura-t-il plus de communes gagnantes ou plus de communes perdantes ? C'est là un vrai sujet d'inquiétude. Si j'en avais le temps, j'évoquerais également un certain nombre d'effets contestables ou inquiétants du projet de loi qui nous est proposé. Je dirai simplement que nous sommes loin de l'objectif initialement affiché. Il faut donc corriger le texte qui nous est soumis, et c'est l'objet de ce débat. Je sais que des initiatives seront prises émanant de l'ensemble des groupes, et c'est bien ainsi. Ces corrections sont d'autant plus nécessaires que le récent congrès des maires de France a fait apparaître, madame la ministre, monsieur le ministre, un risque de divorce...
Jean-Pierre MASSERET - Sénat - 2004-11-30
Date: 2004-11-30
Orateur: Jean-Pierre MASSERET

M. Jean-Pierre Masseret. ... les personnels techniciens, ouvriers et de service, ou TOS, la taxe intérieure sur les produits pétroliers, la TIPP et, si j'en ai le temps, l'apprentissage et la formation. En termes d'exécution, les contrats de plan Etat-région, vous le savez, monsieur le ministre, ont pris un sérieux retard. Ils ont un peu de plomb dans l'aile ! Les chiffres sont éloquents, mais je n'en citerai aucun, car chacun ici pourrait avancer les siens. Le retard pris dans l'application des contrats de plan Etat-région a deux conséquences. Premièrement, et c'est de loin la conséquence la plus grave, des investissements d'intérêt général, qui étaient pourtant nécessaires et prévus, doivent être reportés, voire annulés, notamment en matière d'infrastructures routières, d'actions économiques, d'aménagement du territoire ou d'équipement universitaire. Deuxièmement, les collectivités locales sont amenées à avancer de l'argent à l'Etat, ce qui est tout de même un comble dans la situation actuelle. Monsieur le ministre, comment l'Etat entend-il respecter les engagements des contrats de plan Etat-région, notamment ceux concernant les volets routier et universitaire ?
Jean-Pierre MASSERET - Sénat - 2004-11-30
Date: 2004-11-30
Orateur: Jean-Pierre MASSERET

M. Jean-Pierre Masseret. C'est probable, monsieur le rapporteur général ! J'en viens à la TIPP. Le fait que l'on donne à terme aux régions la possibilité d'augmenter le niveau de taxation de la TIPP sonne un peu comme un aveu : le coût des compétences transférées sera forcément supérieur aux sommes que l'Etat y consacre aujourd'hui. Il se trouve que la TIPP est aujourd'hui manifestement peu dynamique. Il est donc à craindre, monsieur le ministre, que les collectivités ne puissent pas couvrir leurs nouvelles charges. Je reprendrai une fois encore l'exemple lorrain. Après 2006, monsieur le ministre, les régions pourront moduler une part de la TIPP, qui sera établie sur le volume de carburant distribué dans la région. Or, peut-être ne le savez-vous pas, mais 250 000 Lorrains vivent à proximité du Luxembourg et 80 000 d'entre eux y travaillent tous les jours. La fiscalité, notamment sur le gasoil ou l'essence, y est très inférieure à celle de la France. Cela se traduit pour la région par une perte de consommation considérable. Par conséquent, des ressources nous feront défaut demain. Il me reste très peu de temps pour évoquer l'apprentissage et la formation professionnelle. Dans ces deux domaines également, les régions devront supporter des surcoûts. En conclusion, si le délestage de l'Etat sur les collectivités territoriales lui permet de peser sur des résultats budgétaires en trompe-l'oeil, ce n'est pas sans conséquences. Le retrait de l'Etat a en effet pour corollaire mécanique une augmentation de la pression fiscale des collectivités territoriales. Le processus dans lequel nous entrerons en 2005, mes chers collègues, s'amplifiera les années suivantes. En définitive, ce qui est en cause, c'est le respect des valeurs de la République, l'égalité des chances et l'égalité de développement des territoires.
Philippe ARNAUD - Sénat - 2004-11-30
Date: 2004-11-30
Orateur: Philippe ARNAUD

M. Philippe Arnaud. Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le ministre, mes chers collègues, lors de l'examen du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, plus précisément de son article 59, j'étais intervenu sur la question de la péréquation. J'avais alors clairement approuvé les objectifs du développement de la dotation urbaine de solidarité, et j'avais également approuvé les modalités de répartition de cette dotation. Le problème posé était celui du financement de l'augmentation de la DSU. Je contestais le prélèvement indifférencié et j'avais déposé un amendement visant à mettre en oeuvre une véritable péréquation solidaire, cette péréquation solidaire qui est inscrite, comme l'a rappelé avec pertinence M. Jean François-Poncet, dans le marbre de la Constitution. Sous le bénéfice de l'engagement du Gouvernement d'examiner en profondeur la question de la péréquation solidaire, et alors même qu'il m'avait semblé comprendre que, sur toutes les travées, nos collègues, extrêmement sensibilisés à cette question, souhaitaient envoyer un signe au Gouvernement en votant cet amendement,...
Philippe ARNAUD - Sénat - 2004-11-30
Date: 2004-11-30
Orateur: Philippe ARNAUD

M. Philippe Arnaud. ...j'avais accepté de retirer celui-ci. Dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances, nous voici arrivés à l'examen des recettes des collectivités locales. Il nous appartient, à nous, sénateurs, d'être extrêmement attentifs au financement de ces collectivités dont nous avons la responsabilité. Or la proposition qui nous est faite aujourd'hui, même si elle va dans le bon sens en ce qu'elle tend à simplifier certains dispositifs, ne règle en aucun cas ce problème de fond que constitue la péréquation. Nous le savons, il existe des communes riches et des communes pauvres. Notre éminent collègue Yves Fréville l'a démontré à plusieurs reprises, le potentiel fiscal peut varier de un à mille d'une commune à l'autre. En conséquence, sauf à ce que l'Etat opère un prélèvement sur d'autres ressources, ce qui n'est pas possible, ou sur ses fonds publics, il n'y a pas d'autre solution pour l'avenir que d'utiliser la péréquation. Nous devons donc impérativement saisir l'occasion qui nous est donnée aujourd'hui de réduire ces inégalités, étant entendu qu'il s'agit de corriger non pas les effets d'une mauvaise gestion mais de bien réelles inégalités de situation. Le dispositif proposé apporte, certes, une simplification, mais il continue à faire référence à d'autres dispositifs, par exemple aux communes-centres situées en zones de revitalisation rurale. Mais toutes les communes pauvres ou même très pauvres ne sont pas en ZRR.
Philippe ARNAUD - Sénat - 2004-11-30
Date: 2004-11-30
Orateur: Philippe ARNAUD

M. Philippe Arnaud. Je vous le rappelle, ce sont les cantons qui servent à la définition des ZRR. Or les cantons ne sont pas des lieux de vie, mais des circonscriptions résultant de découpages administratifs pour l'élection des conseillers généraux. Et il suffit qu'une commune remplisse certains critères pour faire basculer l'ensemble des communes du canton hors du dispositif. Mes chers collègues, j'attire votre attention sur le fait que la proposition du Gouvernement nous offre une chance dont nous devons impérativement nous saisir. Cela étant, je ne partage pas votre optimisme, monsieur le rapporteur général. Personne ne perd, tout le monde gagne, avez-vous dit. En vérité, les communes bien dotées gagnent et gagneront encore. Une progression de 1 % leur est assurée, alors même qu'elles peuvent bénéficier de potentiels fiscaux ou financiers très élevés. En revanche, on va limiter la progression de la dotation pour les communes les plus défavorisées, puisque l'on va prendre sur cette part. L'effet sera donc d'accroître encore les inégalités.