Josselin de ROHAN (président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.) - Sénat - 2010-12-09
Date: 2010-12-09
Orateur: Josselin de ROHAN
Fonction: président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.

M. Josselin de Rohan, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Monsieur le président, monsieur le ministre d’État, mes chers collègues, le sommet de Lisbonne vient de marquer une étape importante pour l’Alliance atlantique, en statuant sur plusieurs sujets majeurs : les conditions d’une transition en Afghanistan ; l’adoption du nouveau concept stratégique, remplaçant celui de 1999 ; la réforme, plus que jamais nécessaire, des structures civiles et militaires de l’OTAN et de la gouvernance financière de l’Organisation ; la défense antimissile des pays européens, sur laquelle une décision de principe a été prise. Depuis plusieurs mois, la commission des affaires étrangères et de la défense suit attentivement chacune de ces questions. Nous y avons régulièrement consacré nos réunions. Plusieurs d’entre nous en débattent aussi à l’Assemblée parlementaire de l’OTAN. Il s’agit de questions fondamentales pour l’Alliance et pour notre pays. Nous nous devons, sur chacun de ces sujets, d’établir une vision claire de nos intérêts et des intérêts de l’Alliance puis, bien entendu, de défendre cette vision auprès de nos partenaires. Je crois que c’est bien ainsi que la France agit, avec beaucoup de détermination, depuis plusieurs mois. La France a en effet exprimé très fermement ses positions lors de l’élaboration du nouveau concept stratégique. Le document adopté à Lisbonne prend largement en compte ses préoccupations. L’OTAN est d’abord et doit rester une alliance militaire, structurée par la mission de défense collective. Le rôle de la dissuasion nucléaire demeure fondamental dans la stratégie de l’Alliance, tant que subsistent dans le monde des arsenaux nucléaires. La contribution des forces nucléaires françaises tout comme leur indépendance sont réaffirmées. L’OTAN ne doit pas dériver vers une organisation globale, une sorte d’« ONU bis », qui se diluerait en renonçant à toute limite géographique ou en s’engageant dans des missions de nature civile. De ce point de vue, le nouveau concept stratégique rappelle la nature euro-atlantique de l’Organisation. Il prend en compte le nouvel environnement de sécurité sans élargir à l’excès le champ fonctionnel de l’OTAN. Enfin, et cela est très important pour la France, la capacité des Européens à prendre des responsabilités croissantes dans le domaine de la sécurité, y compris de manière autonome dans le cadre de l’Union européenne, est clairement reconnue comme une plus-value de l’Alliance. La France s’est aussi engagée très activement, avec d’autres pays qui partagent le même objectif, en faveur d’une profonde réforme des structures et du fonctionnement de l’Organisation. Ainsi, je me réjouis qu’il ait été décidé à Lisbonne de réduire de 35 % le format de la structure de commandement, de rationaliser les quartiers généraux et de lancer la réforme des agences. En définitive, ce que nous pouvons constater depuis deux ans, c’est que la France n’a rien abdiqué en rejoignant les dernières structures de l’OTAN auxquelles elle ne participait pas, exception faite du groupe des plans nucléaires. Bien au contraire, elle agit en force de proposition et occupe toute la place qui doit lui revenir. Notre pays est un contributeur important, en troupes, en capacités militaires, en financements. Pourquoi aurait-il dû rester – seul parmi les vingt-huit pays membres - absent des structures où se préparent et se mettent en œuvre toutes les décisions ? Sur ce plan, je crois que l’on peut se réjouir, après l’attribution de l’un des deux commandements stratégiques, de voir désormais l’un de nos compatriotes, depuis cet automne, chargé des investissements de défense de l’OTAN, en qualité de secrétaire général adjoint. Je pense que ce n’est pas indifférent par rapport au sujet qui nous occupe ce soir. Pour autant, il semble indispensable de maintenir notre volonté de développer une politique européenne de sécurité et de défense. Le mémorandum déposé par l’Allemagne et la Suède recommandant une mutualisation des ressources et des commandes groupées dans le domaine de l’armement ainsi qu’un renforcement des pouvoirs de l’Agence européenne de défense, est peut-être l’amorce d’une réaction de nos partenaires devant l’atonie de la politique de sécurité et de défense commune, ou PESDC. Nous devons encourager cette évolution et éviter d’opposer OTAN et PESDC. Vouloir contraindre nos partenaires à choisir entre l’Union Européenne et l’OTAN serait le meilleur moyen de tuer dans l’œuf toute velléité de défense européenne, car la majorité, pour ne pas dire la quasi-unanimité des pays européens se refuseraient toujours à affaiblir l’Alliance atlantique tant qu’elle subsistera. Je crois au contraire qu’en clarifiant notre position, en écartant toute suspicion sur nos intentions, nous pouvons dialoguer avec nos alliés européens sur des bases plus solides. À Londres, le 2 novembre dernier, je l’ai vérifié auprès des responsables britanniques. Les traités que nous avons signés ce jour-là, les coopérations que nous avons lancées, démontrent une volonté commune des deux premières puissances militaires européennes d’agir étroitement en commun pour maintenir, en Europe, des capacités de défense et une base industrielle significatives. Le fait que nous réalisions ensemble des installations d’expérimentation liées à la dissuasion ou que nous souhaitions développer des équipements et des technologies pour les sous-marins nucléaires, atteste un très haut degré de confiance. Et je suis convaincu que cette confiance n’aurait pas été établie si nous avions eu, vis-à-vis de l’OTAN, une attitude hostile ou ambiguë. J’en viens maintenant au sujet qui a justifié notre débat de ce soir : la défense antimissile balistique. Il s’agit d’un sujet stratégique mais complexe. Il mérite d’être étudié avec soin, sans idées préconçues, qu’elles soient favorables ou hostiles. C’est pourquoi nous avons voulu en débattre, en commission, avec de hauts responsables de la défense, des experts, et aussi des industriels, puisqu’il y a, en la matière, une forte dimension technologique. Nous avons publié le mois dernier un rapport d’information qui restitue ces débats, et j’ai présenté les principaux enseignements que l’on pouvait en tirer. Nous continuerons ce travail, puisque trois de nos collègues, notamment notre excellent collègue Daniel Reiner, sont chargés d’une mission d’information qui permettra d’approfondir le sujet et d’en suivre les développements. À Lisbonne, l’OTAN a pris la décision de développer un système capable de protéger les territoires et les populations des pays européens contre les missiles balistiques. Ce système s’appuiera sur l’outil de commandement et de contrôle que l’OTAN est déjà en train de constituer pour la défense antimissile de théâtre. Nous ne connaissons pas aujourd’hui la configuration que prendra cette défense antimissile des territoires, mais il est certain qu’elle intégrera les moyens de détection et d’interception que les États-Unis veulent déployer graduellement en Europe, dans le cadre des décisions prises par le Président Obama et présentées sous l’appellation d’« approche adaptative phasée ». La France a donné son soutien de principe à cette nouvelle approche dans le cadre de l’OTAN. Déjà en 2006, à l’Île Longue, le Président Chirac avait estimé que la défense antimissile pouvait compléter la dissuasion en diminuant nos vulnérabilités, et il avait marqué la volonté de la France de participer aux réflexions menées à ce sujet au sein de l’Alliance atlantique. Le Président Sarkozy, à Cherbourg, en mars 2008, a confirmé cette conception et indiqué que la France disposait « de solides compétences techniques dans ce domaine qui pourraient être mises à profit le moment venu ». Le moment semble en tout cas venu, pour notre pays, de se demander comment et à quelles conditions il peut s’engager dans cette voie. Le premier constat que j’effectuerai à partir des éléments que notre commission a recueillis, c’est que la défense antimissile balistique va se trouver au cœur d’enjeux militaires, économiques et stratégiques de plus en plus importants. Les enjeux militaires tiennent à la possession, par un cercle toujours plus large de pays, de missiles balistiques dont les performances sont en amélioration constante, plus rapide même qu’on l’estimait il y a deux ans à peine, lors de la rédaction du Livre blanc. C’est un élément que nous ne pouvons ignorer et que nous devons intégrer dans notre stratégie de défense. Nous avons commencé à le faire en développant une capacité de défense antimissile de théâtre, car, dès aujourd’hui, nos forces déployées en opérations extérieures, nos points d’appui au Moyen-Orient et en Afrique et nos alliés dans cette région du monde peuvent être menacés. Mais nous devons également prendre en compte une autre menace, qui actuellement est faible, mais qui ne pourra plus être écartée dans un proche avenir : l’hypothèse dans laquelle un adversaire potentiel utiliserait des capacités balistiques à moyenne ou longue portée pour frapper directement le territoire national. Dans ce cas, c’est bien évidemment la dissuasion nucléaire qui constitue notre garantie fondamentale, et qui doit le rester. Une défense antimissile capable de protéger les territoires et les populations peut néanmoins la compléter utilement. Nous avons déjà, dans le Livre blanc, reconnu l’intérêt de l’alerte avancée, pour surveiller la prolifération, en évaluer précisément la menace et, surtout, identifier l’agresseur avec certitude, et donc donner plus de force à la dissuasion. Quant à la capacité d’interception, même si elle ne vise qu’à contrer une frappe limitée, elle concourt indiscutablement à la protection générale des populations. On fait souvent observer qu’aucun système ne peut garantir une protection à 100 %, ce qui est vrai. Mais est-ce une raison pour renoncer à toute protection ? Je voudrais aussi écarter l’idée selon laquelle vouloir se protéger des missiles balistiques révélerait un doute sur la stratégie de dissuasion et l’affaiblirait. La protection est bien l’une des cinq grandes fonctions stratégiques, et il n’y a pas lieu de l’opposer à la dissuasion. Nous nous protégeons de la menace aérienne. Au nom de quoi ne devrait-t-on pas se protéger de la menace balistique ? Le deuxième grand enjeu de ce débat est d’ordre technologique. La défense antimissile sera un puissant vecteur de progression des technologies de défense. La sophistication des équipements requis – satellites d’alerte, radars, intercepteurs, systèmes de commandement et de contrôle – va « tirer vers le haut » les compétences des industries impliquées. Celles-ci pourront acquérir des technologies génériques qui irrigueront l’ensemble de leurs fabrications. Il s’agit là d’un élément important pour la France, en raison de la place de l’industrie de défense dans notre économie nationale, bien sûr, mais aussi parce que ces technologies intéressent directement notre dissuasion. Pour rester crédible, notre dissuasion doit tenir compte du développement des défenses antimissiles et nous devons donc maîtriser un certain nombre de technologies qui y contribuent. Enfin, la défense antimissile devient un élément très visible du paysage stratégique. Elle prend une part croissante dans la stratégie des puissances établies ou émergentes, les États-Unis, bien sûr, mais pas seulement eux. On oublie souvent que le seul système de défense antimissile opérationnel sur le continent européen se trouve en Russie, et la Russie modernise ce système, qu’elle a hérité de l’Union soviétique. La Chine a réussi en janvier 2010 une interception d’un missile dans sa phase de vol exo-atmosphérique. L’Inde s’est engagée récemment dans un programme national d’intercepteurs balistiques. Le Japon et Israël ont acquis « sur étagères » et également codéveloppé avec les États-Unis des systèmes de défense antimissile. Nous ne pouvons pas ignorer cet environnement. Nous voyons aussi que la défense antimissile joue un rôle de plus en plus important dans les partenariats de défense. Elle est devenue un outil diplomatique au service d’une stratégie d’influence, comme le fut le « parapluie nucléaire » au temps de la guerre froide. Les États-Unis n’en font pas mystère. Dans leur Ballistic Missile Defense Review de 2010, ils présentent très clairement la défense antimissile comme l’élément clef des garanties de sécurité qu’ils accordent à leurs alliés, aussi bien en Asie de l’Est qu’au Moyen-Orient ou en Europe. Face aux différents enjeux que je viens d’énumérer, la France ne peut rester dans l’expectative. Elle doit définir une stratégie. Très objectivement, il faut reconnaître que cela n’est pas facile. La participation comme la non-participation comportent des risques qu’il faut évaluer. C’est ce que j’ai résumé dans le rapport en disant que nous sommes pris entre le Charybde budgétaire et le Scylla stratégique ! Le premier risque est d’ordre budgétaire. Le niveau d’ambition et l’architecture d’ensemble d’un système de défense antimissile balistique assurant une couverture du territoire européen restent à définir. Quelle sera la part des moyens financés en commun au sein de l’OTAN et de ceux qui seront mis à disposition par les États-Unis ou pris en charge par les autres nations ? La question des coûts est loin d’être clarifiée. La sophistication des technologies requises, la tentation de surenchères sur les spécifications du système pour en accroître les performances, ainsi que les déconvenues déjà constatées dans la gestion de certains programmes multinationaux sont autant de facteurs de dérives financières potentielles. Dans le contexte budgétaire actuel, et alors que le déficit capacitaire des pays européens dans le domaine conventionnel perdure, il faut éviter que des ambitions excessives ne conduisent à se lancer dans des investissements hors de portée, au détriment de besoins essentiels. À cela s’ajoutent les doutes sur le retour industriel possible d’un investissement européen. L’expérience du programme JSF, Joint Strike Fighter , nous incite à la vigilance contre un risque de siphonnage des budgets de défense européens. À ce possible effet d’éviction budgétaire s’ajoute un deuxième risque. Certains de nos partenaires à l’OTAN se sont placés dans une logique de substitution par rapport à la dissuasion nucléaire, alors que celle-ci demeure essentielle face à une menace sur notre territoire et nos populations. La dissuasion ne saurait être délaissée au profit d’une protection imparfaite, qui ne saurait être plus qu’un outil complémentaire. De même, la défense antimissile balistique ne doit pas entretenir un sentiment illusoire de sécurité qui accentuerait le désengagement des nations européennes dans la défense. À l’inverse, on discerne très bien les risques auxquels s’exposerait notre pays en s’abstenant, en premier lieu celui d’un effacement stratégique. J’ai indiqué voilà un instant que les progrès réalisés dans les technologies de l’interception auraient immanquablement, à terme, des incidences sur la crédibilité de notre dissuasion. Faire l’impasse sur les développements à venir en matière de défense antimissile balistique pourrait compromettre l’autonomie stratégique que nous souhaitons conserver avec notre force de dissuasion. En restant à l’écart de ce projet, la France prendrait également le risque de rater plusieurs marches technologiques déterminantes pour d’autres domaines que la dissuasion. Enfin, il s’agit de savoir si la France et plus largement l’Europe veulent accéder à une certaine maîtrise de ces outils de défense qui, hors d’Europe, iront en se développant. La démarche multilatérale initiée par les États-Unis au sein de l’OTAN évite à l’Europe d’être impliquée à son corps défendant dans la défense antimissile, par le biais d’accords bilatéraux. Toutefois, si la défense antimissile de l’OTAN devait se résumer à une simple couverture de l’Europe par des moyens et un système de commandement exclusivement américains, sans réelle contribution européenne à la décision, cela reviendrait pour l’Europe à renoncer à assurer par elle-même une part de sa propre défense. A fortiori , elle ne pourrait apporter la moindre contribution aux besoins de protection de ses alliés. La France est certainement en Europe le pays le mieux placé pour favoriser cette contribution européenne qui nous éviterait un total effacement stratégique. Nous développons, avec le démonstrateur Spirale, une capacité d’alerte avancée. Nous mettons en service le missile de défense de théâtre Aster 30. Nous possédons un savoir-faire unique en Europe en matière balistique. Notre industrie participe à l’élaboration du système de commandement et de contrôle de l’espace aérien de l’OTAN, dont la fonction sera élargie à la défense du territoire européen contre les missiles balistiques. Toutefois, la plupart de ces programmes ou de ces compétences ne sont pas financés à la hauteur nécessaire pour garantir la synchronisation avec le calendrier envisagé à l’OTAN. La mise en œuvre autonome du système sol-air moyenne portée, avec l’Aster, supposerait de disposer d’un radar de poursuite M3R dont l’entrée en service n’est pas prévue avant le début de la prochaine décennie. Les programmes liés à l’alerte avancée sont encore au stade de démonstrateurs. Les compétences en matière d’interception sont sous-financées et leur pérennité n’est pas assurée. Dans ce contexte, trois orientations doivent, à mon sens, être privilégiées. Tout d’abord, nous devons définir clairement les conditions de notre engagement. La première de ces conditions est la réaffirmation du rôle central de la dissuasion dans la protection des territoires et des populations contre la menace balistique. Nous avions là une différence d’appréciation importante avec l’Allemagne, mais nous avons eu raison de maintenir une position extrêmement ferme et de nous opposer à ce que, d’une manière ou d’une autre, les documents de Lisbonne laissent apparaître la défense antimissile comme un substitut possible à la dissuasion, alors qu’elle ne doit constituer, à notre sens, qu’un complément. Nous devons aussi encourager l’association de la Russie afin de faire de la défense antimissile un domaine de coopération et non de confrontation avec l’OTAN. De ce point de vue encore, le sommet de Lisbonne marque une avancée notable. Certes, il ne faut pas méconnaître les difficultés soulevées par une telle coopération, mais il était indispensable que l’intérêt en soit reconnu par les deux parties. Nous devons particulièrement veiller, dans la définition du système de commandement et de contrôle, aux règles d’engagement et aux conditions de raccordement de nos propres moyens nationaux. Enfin, nous devons insister pour que les ambitions assignées à la défense antimissile de l’OTAN demeurent réalistes – ce ne pourra pas être un bouclier sans faille – et adaptées à l’évolution de la menace. Le financement commun devra se limiter au système de commandement. Sur ce plan, la déclaration de Lisbonne se réfère explicitement au niveau de la menace, à la soutenabilité financière et à la faisabilité technique. Elle prévoit également l’élaboration, d’ici à juin 2011, d’un plan d’action sur les étapes de mise en œuvre de la défense antimissile, qui devra être adopté par les ministres de la défense. Je considère, monsieur le ministre d’État, que, dans ce cadre, nous devrons particulièrement veiller à promouvoir une approche graduelle et raisonnable, fondée sur une appréciation précise et réaliste des coûts. La deuxième orientation à privilégier est d’accentuer notre investissement national. Notre système de défense antimissile de théâtre doit pouvoir être mis en œuvre de manière autonome à une échéance plus rapprochée. Il faut donc accélérer la réalisation du radar de poursuite, afin de consolider la contribution française au programme de défense antimissile de théâtre de l’OTAN. L’effort visant à acquérir une capacité d’alerte spatiale dans la seconde moitié de la décennie doit être maintenu et, si possible, accéléré. C’est une capacité stratégique qui constituera un apport précieux pour le système de défense antimissile de l’OTAN. La France doit également développer ses compétences dans les technologies de l’interception, ne serait-ce que pour assurer la crédibilité de la dissuasion. L’enveloppe consacrée aux études amont devrait être majorée, par rapport aux dotations prévues dans la loi de programmation militaire, pour permettre l’acquisition des briques technologiques nécessaires. Un volume annuel supplémentaire de l’ordre de 50 millions d’euros de crédits de recherche et technologie serait de nature à répondre à cet objectif. Enfin, troisième orientation, il nous faut travailler à une réponse spécifiquement européenne, même si nous voyons bien la difficulté de la tâche. L’Italie est déjà notre partenaire sur la défense de théâtre. La défense antimissile pourrait également être traitée dans le cadre de notre partenariat stratégique avec le Royaume-Uni. L’alerte avancée, étant donné sa contribution essentielle à l’autonomie stratégique, apparaît comme un domaine prioritaire de coopération. Une coopération européenne devrait également être recherchée dans le domaine de l’interception, afin d’être en mesure de fournir une contribution européenne à la défense contre les missiles balistiques de portée moyenne et intermédiaire. Telles sont, mes chers collègues, les conclusions que j’ai tirées de notre travail sur ce dossier. Qu’on le regrette ou que l’on s’en félicite, la question ne se pose plus de savoir si la défense antimissile de l’OTAN se fera : elle se fera, et je serai tenté de dire, avec ou sans nous.