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Jean ARTHUIS (président de la commission des finances) - Sénat - 2008-07-08
Date: 2008-07-08
Orateur: Jean ARTHUIS
Fonction: président de la commission des finances

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Monsieur le ministre, pour ce qui est de la vision complète, nous avons, avec les référés et les rapports particuliers de la Cour, deux sources d’information extrêmement précieuses. Cette pratique, désormais systématique, résulte d’un séminaire de la commission des finances que nous avions organisé au Mans en 2007. Le Premier président de la Cour des comptes était venu y évoquer le gisement d’informations que constituent les référés et les rapports particuliers. Ce que nous aimerions, c’est pouvoir obtenir communication des rapports particuliers plus rapidement, le cas de la fusion ANPE-UNEDIC étant exemplaire à cet égard. Pour ce qui est de la clarification, nous organisons, lorsque le sujet nous paraît digne d’intérêt, une audition du ministre concerné, ce qui peut être une façon de l’encourager à répondre plus rapidement avec l’aide de son cabinet. Faute de réponse, nous organisons une audition pour suite à donner. Au point où nous en sommes de cette discussion, nous pourrions nous accorder sur un compromis fixant le délai à deux mois. Par conséquent, nous rectifions l’amendement pour ramener à deux mois le délai de transmission.
Philippe MARINI (rapporteur général.) - Sénat - 2008-07-08
Date: 2008-07-08
Orateur: Philippe MARINI
Fonction: rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Rappelons que cet article a été introduit sur l’initiative de nos excellents collègues députés Didier Migaud et Gilles Carrez, qui, animés des meilleures intentions du monde, souhaitent créer ici une annexe au projet de loi de finances et une annexe au projet de loi de financement de la sécurité sociale. Cette proposition rejoint tout à fait, sur le fond, celle de la commission des finances du Sénat telle qu’elle s’est exprimée dans le récent débat de révision constitutionnelle. Nous avons en effet préconisé que les mesures qui, adoptées en cours d’année, « impactent » les finances publiques ou les finances sociales soient validées par une disposition de loi de finances ou de loi de financement de la sécurité sociale. Vous vous en souvenez, il s’agissait d’une disposition de bon ordre visant à éviter que nos finances publiques ne s’effilochent au gré des textes sectoriels, parce qu’on avait cédé à la tentation de créer, ici un crédit d’impôt, là une imputation, ailleurs un dégrèvement ou un régime particulier. Si nous sommes d’accord sur le fond avec nos collègues députés, il se trouve que, sur la méthode, nous nous éloignons. En effet, le Conseil constitutionnel a déjà, dans une jurisprudence qui me semble clairement établie par sa décision sur la loi de finances pour 2004, considéré que manque le fondement constitutionnel pour que la spécificité des lois de finances ou des lois de financement de la sécurité sociale puisse être pleinement reconnue. Lorsque nous avons examiné cet article 10 en commission des finances, il nous a semblé qu’il risquerait, s’il était maintenu, de se heurter à cette jurisprudence du Conseil constitutionnel. C’est bien la raison pour laquelle nous avions préconisé, dans le cadre du débat de révision constitutionnelle, que l’on réserve aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale au moins la capacité de valider les mesures résultant d’un autre texte législatif et ayant une incidence sur les finances publiques. Hélas, nos collègues députés ne semblent pas sur le point d’admettre cet apport du Sénat ! Il ne figure pas dans l’accord que paraissent avoir conclu les représentants respectifs de nos assemblées et, en conséquence, cet article 10, à nos yeux, se trouve dépourvu de fondement constitutionnel. Cela nous conduit tout naturellement, par respect du droit, à préconiser la suppression de cet article.
Eric WOERTH (ministre.) - Sénat - 2008-07-08
Date: 2008-07-08
Orateur: Eric WOERTH
Fonction: ministre.

M. Éric Woerth, ministre. Je suis favorable au maintien de l’article 10, qu’il est un peu paradoxal de vouloir supprimer. Y a-t-il un effet miroir par rapport à la réforme constitutionnelle ? Je ne sais ! Pour ma part, j’avais, au nom du Gouvernement, donné un avis favorable lorsque vous avez voulu y introduire une mesure qui me paraissait relever du bon sens. Quant à savoir si elle doit ou non figurer dans la Constitution, il s'agit d’un débat juridique dans lequel je ne m’aventurerai pas. Sur un plan strictement financier, je suis favorable à ce qu’une loi de finances puisse valider, dans un délai déterminé, des dispositions financières contenues dans une loi ordinaire. Aujourd'hui, l’Assemblée nationale semble estimer que les différents types de lois ne doivent être ni différenciés ni hiérarchisés. Cette question est juridique et je n’empiéterai pas sur le domaine des commissions des lois des assemblées, même si je partage leur objectif. Toutefois, j’estime que le texte de l’article 10, tel qu’il a été adopté par l’Assemblée nationale, doit être conservé. En effet, il serait paradoxal que le Parlement s’oppose à des dispositions qui visent à lui donner davantage d’informations ! Je ne prétends pas qu’il s'agit là d’un élément décisif dans la conduite des politiques nationales, mais un supplément d’information en matière de dépenses fiscales et sociales n’est jamais négligeable, car il permet un meilleur pilotage de l’action publique. Il serait donc surprenant que les deux assemblées ne s’accordent pas pour adopter un texte aux termes duquel une annexe présentant de tels éléments leur sera remise chaque année. Mesdames, messieurs les sénateurs, plus vous disposez d’informations, mieux c’est ! Par ailleurs, ces dispositions sont-elles conformes à la Constitution ? Il faudrait poser cette question à un juriste mais, à mon sens, l’article 10 ne vise qu’à fournir des informations supplémentaires aux parlementaires. Ces éléments pourront ainsi compléter l’information du Parlement, en application du V de l’article 37 de la LOLF, qui prévoit que « La loi de règlement peut également comporter toute disposition relative à l’information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ». Cet article du projet de loi ne me semble donc contraire ni à la jurisprudence du Conseil constitutionnel ni à la LOLF puisqu’il se borne à créer un « jaune » supplémentaire.
Jean ARTHUIS (président de la commission des finances.) - Sénat - 2008-07-08
Date: 2008-07-08
Orateur: Jean ARTHUIS
Fonction: président de la commission des finances.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Les dispositions de l’article 10 du présent projet de loi ne manquent pas d’intérêt. Toutefois, à l’heure où nous débattons, les députés ne se sont pas prononcés sur le projet de loi de modernisation des institutions de la V e République. Il est donc permis d’espérer que les dispositions que le Sénat a votées, avec les encouragements du Gouvernement, pourront recevoir l’approbation des députés. Si nous estimions le contraire, nous manifesterions en quelque sorte notre résignation, alors qu’il nous faut rester confiants ! Or, si les députés se rallient à la position que nous avons adoptée en ce qui concerne la rédaction de l’article 34 de la Constitution, l’article 10 de ce projet de loi devient superfétatoire et l’amendement de suppression de la commission des finances trouve toute sa justification. En tout état de cause, nous aurons l’occasion de rencontrer nos collègues députés dans quelques jours, après le vote de l’Assemblée nationale sur le projet de modernisation des institutions, et peut-être même après la réunion du Congrès, si celle-ci a lieu. Nous mettrons alors bon ordre dans ce texte-ci. Dès lors, il n’y a pas lieu de retirer cet amendement.
Nicole BRICQ - Sénat - 2008-07-08
Date: 2008-07-08
Orateur: Nicole BRICQ

Mme Nicole Bricq. Il s'agit d’un sujet important, dont nous avons déjà débattu lors de l’examen du projet de loi de modernisation des institutions. Le groupe socialiste avait alors déposé un amendement dont les dispositions allaient plus loin que celles de l’amendement n° 3, mais qui n’était peut-être pas aussi bien rédigé. Aussi l’avons-nous retiré en séance, pour nous rallier au texte de la commission. Toutefois, dans ce débat, nous ne voudrions pas être pris en otage ! Je m’explique. Dans son rapport écrit, M. Marini affirme que la disposition insérée par nos collègues députés dans le présent projet de loi de règlement viendra compléter celle qui a été adoptée par le Sénat au cours de l’examen du projet de loi de modernisation des institutions. Selon lui – je traduis peut-être un peu vite sa pensée, mais c’est ainsi que je la comprends –, ces deux dispositions seraient donc complémentaires. Aujourd'hui, le ministre se déclare favorable au maintien de l’article voté par l’Assemblée nationale, et là, je commence à me méfier ! (Sourires .) En effet, si le Gouvernement parvenait finalement à alléger la charge que nous, parlementaires, voulons lui imposer en ce qui concerne les dépenses fiscales et les exonérations de cotisations sociales, nous aurions matière à nous inquiéter, car la volonté commune que nous avons émise lors de nos débats sur le projet de modernisation des institutions ne serait pas respectée. D'ailleurs, je le répète, nous voyons régulièrement – ce fut encore le cas lors de l’examen du projet de loi de modernisation de l’économie – s’alourdir la facture des dépenses fiscales et autres crédits d’impôt dont, en tant que parlementaires, nous n’avons quasiment aucune maîtrise. Je reste donc méfiante et donnerai raison sur ce point à M. le rapporteur général, tout en rappelant qu’il avait lui-même, dans son rapport écrit, jugé les deux dispositions complémentaires. Un autre argument utilisé par M. le rapporteur général porte sur le respect de la Constitution. Il est vrai qu’aux termes des considérants du Conseil constitutionnel seule une loi organique peut définir les documents qui sont joints aux lois de finances. Toutefois, je ne veux pas que l’opposition soit conduite à régler un problème interne à la majorité parlementaire ; c’est en ce sens que j’affirme que nous ne voulons pas être pris en otage dans cette affaire ! Si la majorité ne parvient pas à s’accorder sur ses exigences vis-à-vis du Gouvernement, nous ne pouvons qu’être sceptiques quant à la volonté qu’elle affiche, à travers le projet de loi de modernisation des institutions, de rehausser les droits du Parlement face à l’exécutif ! Par conséquent, chers collègues de la majorité, réglez vos comptes entre vous – pas forcément à l’épée ! (Sourires sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC) –,…
Nicole BRICQ - Sénat - 2008-07-08
Date: 2008-07-08
Orateur: Nicole BRICQ

Mme Nicole Bricq. … comme avec vos collègues députés. Quant à nous, nous ne prendrons parti ni pour le Gouvernement, qui, à mon avis, a des intentions cachées lorsqu’il défend le texte voté par l’Assemblée nationale, ni pour la majorité sénatoriale, qui en fait peut-être une question de préséance. En ce qui concerne le calendrier parlementaire, auquel M. le président de la commission vient de faire allusion, ainsi que la réforme des institutions, je rappelle que, pour le moment, nous sommes toujours convoqués officiellement en Congrès le 21 juillet prochain ! Je ne sais pas ce qu’il adviendra de ce projet de loi de règlement, mais, chers collègues de la majorité, si vous parvenez à conserver dans le projet de loi constitutionnelle la disposition que nous avons adoptée, et si celui-ci est voté par le Parlement – on ignore encore si tel sera le cas, mais j’ai cru comprendre que le Gouvernement y travaillait ! (Nouveaux sourires sur les mêmes travées ) – nous n’aurons plus de problème avec le Conseil constitutionnel. Nous ne voterons donc pas l’amendement n° 3, sans donner pour autant quitus au Gouvernement, qui me semble nourrir des arrière-pensées.
Marie-France BEAUFILS - Sénat - 2008-07-08
Date: 2008-07-08
Orateur: Marie-France BEAUFILS

Mme Marie-France Beaufils. En tant que tel, l’article 10 du projet de loi est intéressant dans la mesure où il prévoit qu’une annexe présentera chaque année des éléments d’information utiles aux parlementaires, auxquels elle permettra de juger de l’action qui est menée, et particulièrement de l’incidence financière des textes votés. En outre, ce document fera le point sur la situation financière de l’ensemble des acteurs publics de notre pays, qu’il s’agisse de l’État, des collectivités territoriales ou des autres organismes appelés à jouer un rôle en la matière. Toutefois, la réaction de M. le président de la commission des finances me conduit à penser que nous sommes en train de mélanger deux textes. Comme Nicole Bricq, je m’interroge sur l’attitude de la majorité : chers collègues de l’UMP, ce n’est pas nous qui réglerons vos problèmes internes et vous permettrons de vous accorder sur la réforme des institutions ! Pour notre part, nous avons déjà dit tout ce que nous pensions du projet de révision constitutionnelle. Il appartient désormais à la majorité de l’Assemblée nationale de s’entendre avec celle du Sénat sur ces questions. Nous ne participerons donc pas au vote sur cet amendement.
Philippe MARINI (rapporteur général.) - Sénat - 2008-07-08
Date: 2008-07-08
Orateur: Philippe MARINI
Fonction: rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Mes chers collègues, je serai bref, car il nous faut par ailleurs poursuivre la modernisation de l’économie. (Sourires .) La loi organique sur les lois de finances prescrit à chaque assemblée d’examiner en première lecture le projet de loi de règlement avant d’entamer l’examen du projet de loi de finances de l’année suivante. Autrement dit, dès que chaque assemblée aura réalisé une lecture du présent projet de loi de règlement, nous serons en règle, et la commission mixte paritaire sera réunie quand nous trouverons le temps de la réunir ! De toute façon, s’agissant d’un regard rétrospectif, la gestion de l’État n’en dépend pas. Si nous souhaitons supprimer cet article, c’est pour pouvoir discuter avec nos collègues députés de ce sujet, qui est moins anodin qu’il n’y paraît. En réalité, il s'agit d’une question de droit, exclusivement, et qui porte sur la hiérarchie des normes. Je le répète, il existe plusieurs catégories de textes : la Constitution, la loi organique, la loi de finances, la loi de financement de la sécurité sociale et la loi ordinaire. Or, dans sa rédaction actuelle, la Constitution prévoit que tout ce qui participe de l’organisation des débats financiers et des modalités de présentation des lois de finances relève de la compétence de la loi organique. Par conséquent, dans l’ordre constitutionnel en vigueur, seule une loi organique peut comporter une disposition prescrivant une annexe à une loi de finances. S'agissant de la révision constitutionnelle, l’initiative que nous avons prise vise à accorder une prééminence à la loi de finances ou à la loi de financement de la sécurité sociale sur les lois ordinaires, afin que lois de finances et lois de financement puissent fonctionner, en quelque sorte, comme des « voitures balais » (Mme Nicole Bricq acquiesce) , à chaque fin d’année, en récapitulant et en validant les dispositions financières relatives au budget de l’État ou aux finances de la sécurité sociale. Toutefois, tant que cet article ne se trouve pas explicitement inséré dans la Constitution, la compétence en matière de présentation des documents financiers ne peut, selon le Conseil constitutionnel, qu’être exercée par une loi organique. De deux choses l’une : soit notre initiative prospère sur le plan constitutionnel et l’article 10 est inutile, soit elle échoue et cette disposition n’est pas conforme à l’ordre public constitutionnel ; telle est du moins l’analyse juridique que nous développons. Certes, je le répète, le sort de l’État ne dépend pas de cet article, mais nous souhaitons pouvoir engager le dialogue avec nos collègues députés sur ce sujet, afin de préparer, le cas échéant, une révision de la loi organique sur les lois de finances, révision qui aurait d’ailleurs vocation à concerner de nombreux points.
Eric WOERTH (ministre.) - Sénat - 2008-07-08
Date: 2008-07-08
Orateur: Eric WOERTH
Fonction: ministre.

M. Éric Woerth, ministre. Je ne partage pas votre analyse, monsieur le rapporteur général. J’ignore ce que deviendra la proposition du Sénat dans le cadre de la réforme constitutionnelle. Si elle prospère, pour reprendre votre expression, vous aurez bien besoin de faire le point et de détenir un document récapitulant les dépenses fiscales et les exonérations sociales que le Parlement validera, dépense par dépense, dans un projet de loi de finances ou dans tout autre texte financier adapté. Indiquer que le Parlement désire se voir transmettre la liste des dépenses fiscales et des exonérations sociales de l’année me semble sans risque. Que le Sénat ou l'Assemblée nationale n’utilise pas cette faculté est un droit que nul ne conteste et qui ne me paraît pas poser de problème. Sans prétendre me prononcer en expert sur la constitutionnalité de cet article 10, j’ai l’impression qu’il n’est pas dépourvu de fondement constitutionnel. L'article 37 de la LOLF précise dans son dernier paragraphe : « La loi de règlement peut également comporter toutes dispositions relatives à l’information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques, ainsi qu’à la comptabilité de l’État et au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics. » Nous sommes bien dans ce cadre-là. D’ailleurs, la loi de règlement du budget de l’année 2006 a modifié l’annexe jaune au projet de loi de finances de l’année relative aux opérateurs de l’État, qui est appelée à évoluer et rassemble l’information disponible dans les documents transmis au Parlement. Pour des raisons juridiques comme pour des raisons de fond, que l'article constitutionnel soit adopté ou pas, l’information qui sera transmise au Parlement ne pourra que servir l’objectif d’un meilleur contrôle des dépenses fiscales et des exonérations sociales que vous vous êtes fixé.
Thierry REPENTIN - Sénat - 2008-07-08
Date: 2008-07-08
Orateur: Thierry REPENTIN

M. Thierry Repentin. Cet amendement vise à rendre applicable un dispositif dont nous avons montré le caractère inopérant en l’état actuel du texte qui nous est soumis. Nous vous proposons de faire en sorte que le droit de préemption prévu par l’article 26 bis – si d’aventure cet article n’était pas supprimé ! – soit intégré dans le droit normal du droit de préemption urbain et non considéré comme un droit d’exception. En modifiant l’article L. 213-1 du code de l’urbanisme, vous redonnerez, en effet, sa pleine valeur à une idée qui n’est pas forcément mauvaise. Le droit de préemption prévu aux articles L. 213 et suivants du code de l’urbanisme permet aux communes d’acheter des terrains. Très encadré par la loi mais aussi par la jurisprudence, ce droit de préemption est un outil de mise en œuvre du projet urbain, dans la limite du respect du droit de propriété. En échange de l’augmentation du seuil de 300 à 1000 mètres carrés, vous avez vendu aux députés un système qui devait permettre aux élus locaux de limiter leur perte de contrôle sur les implantations commerciales. D’un côté, vous libéralisez, de l’autre, vous nous proposez un outil temporaire supposé aider les maires à maîtriser les implantations. De fait, un droit de préemption sonne comme un moyen facile d’entraver la libre installation des entreprises, mais ce système suppose que les mairies aient la capacité financière de préempter et qu’elles fassent usage de leur droit, ce qui est assez rare compte tenu du contentieux très courant sur ce type d’opération. Je ne reviendrai pas sur les multiples questions que pose le dispositif que vous nous proposez. En revanche, je note que, placé à cet endroit du code de l’urbanisme, ce droit de préemption n’est pas transférable à la structure intercommunale. Or on sait très bien que l’implantation d’un hypermarché ou d’un supermarché a un impact considérable sur l’ensemble d’un bassin de vie. C’est à cette échelle que les décisions doivent être prises, ce sont les communautés urbaines, les communautés d’agglomération, les communautés de communes qui doivent pouvoir user de ce droit et pas seulement les communes, souvent démunies et peu outillées pour ces opérations d’ampleur. D’autres propositions allant dans le sens d’un renforcement des outils locaux de maîtrise foncière et d’aménagement vous seront soumises au cours de ce débat, mais j’espère que vous admettrez avec nous le minimum, à savoir le nécessaire élargissement de l’objet du DPU classique, en lieu et place de votre système bancal et inapplicable.
Luc CHATEL (secrétaire d'État.) - Sénat - 2008-07-08
Date: 2008-07-08
Orateur: Luc CHATEL
Fonction: secrétaire d'État.

M. Luc Chatel, secrétaire d'État. L’article 26 bis , qui est issu d’un amendement de la commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale, plus précisément de son président, Patrick Ollier, est très important. En effet, l’Assemblée nationale a tenu à placer le maire au cœur du dispositif d’aménagement économique et commercial de sa ville, sujet auquel, mesdames, messieurs les sénateurs, vous êtes certainement sensibles. Vous aviez adopté, dans le cadre de la loi Dutreil, un amendement permettant la préemption pour les baux commerciaux ; il s’agissait notamment de lutter contre l’implantation, dans certains centres-villes, d’un trop grand nombre d’établissements bancaires, de mutuelles, qui chassent les commerces de bouche. Monsieur Repentin, le décret d’application qui a été publié à la fin de l’année dernière a permis à un certain nombre de communes de délibérer sans modification de leur PLU, uniquement par des délibérations du conseil municipal, et de définir des périmètres dans lesquels elles peuvent préempter des baux commerciaux, ce qui leur permet d’émettre un avis sur l’installation de tel ou tel commerce. Le dispositif est donc opérationnel. Comme l’a très bien indiqué Mme le rapporteur, l’Assemblée nationale a tenu à étendre ce dispositif aux terrains pour permettre aux maires, dans le cadre de l’assouplissement qui vous sera proposé à l’article 27 sur l’installation des surfaces commerciales, d’émettre un avis et éventuellement de proposer une offre alternative si le cas se présente. Il ne s’agit pas d’une obligation qui est imposée au maire, il s’agit d’un outil supplémentaire qui est utile et qui leur permettra de jouer leur rôle en matière d’aménagement économique et local, avec une véritable souplesse puisqu’il suffit d’adopter une délibération au sein du conseil municipal. Monsieur Repentin, vous comprendrez que le Gouvernement ne peut être favorable ni à l’amendement n° 792 de suppression de l’article, ni à l’amendement n° 793, parce qu’il considère que, placé à cet endroit précis, l’article 26 bis permet d’élaborer une procédure spécifique de nouvelles responsabilités des maires. En revanche, il émet un avis favorable sur l’amendement de précision n° 144. Enfin, il émet un avis défavorable sur l’amendement n° 487. En effet, l’Assemblée nationale a donné un délai d’un an aux mairies pour se prononcer en la matière. Il s’agit, nous semble-t-il, d’un délai raisonnable pour faire une offre alternative. Il ne convient pas non plus de mobiliser plus longuement ce type de terrains. Par ailleurs, dans la mesure où nous prévoyons un financement des intérêts d’emprunt par le FISAC, le délai de deux ans serait décidément trop long.