Jean FRANÇOIS-PONCET (président) - Sénat - 2004-06-01
Date: 2004-06-01
Orateur: Jean FRANÇOIS-PONCET
Fonction: président

M. Jean François-Poncet, président de la délégation du Sénat pour l'aménagement et le développement durable du territoire. Ces dysfonctionnements, le Président de la République et le Gouvernement ont entendu les corriger avant d'engager l'acte II de la décentralisation. Qu'ils en soient ici félicités, et ce d'autant plus que, pour rendre les nouvelles règles intangibles, ils les ont fait inscrire dès leur prise de fonctions dans le marbre de la Constitution. C'est ainsi que le présent texte met en oeuvre le troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution. Il protégera dans l'avenir, moyennant l'adoption de certaines modifications, les collectivités contre les atteintes qui pourraient éventuellement être portées à leur autonomie financière. En revanche, le texte reste muet sur le troisième écueil, à savoir l'inégalité entre collectivités, que la décentralisation aggrave et que le même article 72-2, dans son cinquième alinéa, prescrit au législateur de corriger par une loi ordinaire et non pas, il est vrai, par une loi organique. Or ces deux écueils sont étroitement liés l'un à l'autre. En effet, l'essentiel de la péréquation se fait de manière « verticale », au travers des flux financiers de l'Etat vers les collectivités locales. Plus ces flux sont réduits, plus la marge dont dispose l'Etat pour la péréquation est faible et plus on augmente la part des ressources propres des collectivités dans l'ensemble de leurs ressources, plus ces flux diminuent. Autant dire que l'autonomie ne fait pas bon ménage avec la péréquation ! La commission des finances l'a parfaitement compris, ce dont la délégation à l'aménagement du territoire tient à lui rendre hommage. La part des ressources propres des collectivités dans l'ensemble de leurs moyens doit, comme le souhaite la commission des finances, laisser à la péréquation une très large place, une place dont la délégation à l'aménagement du territoire vous demande, messieurs les ministres, quel usage le Gouvernement entend faire. Pour faciliter la tâche du Gouvernement, notre délégation a procédé à une évaluation des inégalités de ressources et de charges entre les départements et les régions ; elle n'a pas, pour le moment, étendu ses investigations aux communes. Cette évaluation, aussi étrange que cela puisse paraître, personne à ce jour ne l'avait entreprise. Il existe, certes, depuis longtemps, des comparaisons entre les potentiels fiscaux des départements et des régions - on a même critiqué la valeur que peut avoir le potentiel fiscal -, mais le texte de la Constitution concernant la péréquation nous fait obligation de prendre en compte, outre les ressources, les charges qu'assument les départements et les régions, ce qui d'ailleurs se comprend fort bien. En effet, dans la mesure où des collectivités disposant de ressources importantes supportent souvent des charges particulièrement élevées, une péréquation réalisée selon le seul critère des recettes potentielles les pénaliserait injustement. Encore fallait-il que, dans l'évaluation de ces charges, ne soit pas accordée une sorte de prime aux collectivités les plus dépensières, c'est-à-dire à celles dont la gestion est laxiste. Aussi la délégation n'a-t-elle pris en compte que les dépenses obligatoires et a-t-elle mis au point pour les évaluer un indice qui neutralise en amont les différents choix budgétaires des collectivités. En combinant l'évaluation du potentiel de ressources et l'évaluation des charges obligatoires ainsi définies, la délégation a établi un indice synthétique qui reflète de façon totalement objective la richesse relative des départements et des régions. Je tiens à préciser que le rapport que nous avons rendu a été entériné et par la commission des affaires économiques et par la commission des finances du Sénat. A quelles conclusions les travaux de la délégation aboutissent-ils ? Première conclusion : la dotation globale de fonctionnement dans son ensemble, telle qu'elle existe, n'affiche aucune corrélation véritable avec le degré de pauvreté des départements. Cela résulte, d'une part, du fait que la DGF est corrélée à la population et non pas au niveau des ressources et, d'autre part, du fait que la dotation de fonctionnement minimale, la DFM, qui fait partie de la DGF et qui est destinée aux départements les moins bien pourvus - vingt-quatre d'entre eux en bénéficient -, ne représente à ce jour que 5 % de la DGF et que nombre de départements pauvres en sont étrangement exclus. On observe en effet que la DFM n'a de corrélation ni avec le pourcentage des personnes de plus de soixante ans, ni avec le nombre des RMIstes, ni avec le revenu par habitant, ni avec la proportion de logements sociaux. Il s'agit là d'une situation éminemment curieuse, que le Gouvernement, nous l'espérons, aura à coeur de corriger. La deuxième conclusion à laquelle ont conduit nos travaux est la suivante : au regard de l'indice synthétique qui, je le rappelle, combine potentiel de ressources et charges obligatoires, et après versement de la DGF, l'écart entre les départements et les régions les plus pauvres et les départements et les régions les mieux pourvus reste considérable, de l'ordre de un à six. Cet écart s'accroîtra encore si la nouvelle étape de la décentralisation ne s'accompagne pas d'une péréquation véritable. Troisième conclusion : il est urgent d'agir, messieurs les ministres ! En effet, les travaux du groupe de travail, corroborés par plusieurs autres études, notamment celle qui a été conduite par le sénateur Philippe Adnot dans le cadre de l'Assemblée des départements de France, ont mis en évidence l'impossibilité, pour plusieurs conseils généraux, de faire face à leurs charges obligatoires dans des conditions de pression fiscale et de niveaux de prestation acceptables. J'en arrive à la quatrième et dernière conclusion, qui, elle, est rassurante, contrairement aux trois autres : la délégation a montré qu'en utilisant la dotation globale de fonctionnement telle que la loi de finances pour 2004 l'a reformatée, il est possible, en cinq ans, de réduire très significativement les écarts et de parvenir ainsi à une égalité relative - personne n'a l'ambition d'aboutir à une égalité totale - entre départements et entre régions sans que la DGF d'aucun département ni d'aucune région diminue et sans qu'il soit porté atteinte, bien entendu, à la nécessaire autonomie financière de ces collectivités. Je terminerai mon intervention en soulevant trois interrogations. En premier lieu, nous souhaiterions connaître le dosage entre autonomie et péréquation envisagé par le Gouvernement, les deux objectifs revêtant, à nos yeux, la même importance. En deuxième lieu, nous aimerions savoir si, dans la définition de la péréquation, il sera tenu compte non seulement des ressources propres et des ressources mises à disposition,mais également des charges obligatoires objectivement évaluées. Nous souhaiterions, enfin, que vous nous confirmiez qu'un projet de loi réformant les dotations de l'Etat et répondant aux préoccupations du Sénat en matière de péréquation sera bien présenté au Parlement pour être voté à la fin de l'année et mis en oeuvre le 1 er janvier 2005. Monsieur le ministre, la matière est aride, mais l'enjeu est fondamental. Il s'agit non seulement de mettre en oeuvre le principe républicain de l'égalité des citoyens devant la loi, mais aussi de valoriser l'un des atouts de la France dans l'Union européenne : son espace rural. Les départements les plus démunis sont très souvent des départements ruraux. Or, à l'heure où la qualité de vie est devenue un facteur essentiel de la localisation de l'activité économique, l'espace rural français, qui est le plus attractif d'Europe, n'est plus un chef-d'oeuvre en péril qui s'agit de sauver : il est devenu le lieu d'une nouvelle modernité dont le Gouvernement doit avec lucidité favoriser l'éclosion. (M. Bernard Angels remplace M. Christian Poncelet au fauteuil de la présidence.)