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Nicole BORVO COHEN-SEAT - Sénat - 2010-07-01
Date: 2010-07-01
Orateur: Nicole BORVO COHEN-SEAT

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Monsieur le président, mon intervention vaudra également pour l’article 5 B. Depuis l’examen de ce projet de loi en première lecture, la question des règles majoritaires requises nous est posée dans de nombreux articles. Majorité simple ou majorité qualifiée ? Quel type de qualification ? Nous ne cessons de nous interroger à ce sujet et de tenter, à chaque fois, d’harmoniser ces règles. La règle qui prévaut au sein des intercommunalités – les deux tiers des communes représentant la moitié de la population ou la moitié des communes représentant les deux tiers de la population – a été largement utilisée. Pour autant, n’avons-nous pas oublié l’essentiel, car, finalement, aucun de ces systèmes n’est réellement satisfaisant ? Si nous sommes contraints de trouver à chaque fois la meilleure règle majoritaire possible, nous le devons au fait que, dorénavant, toute création d’intercommunalité, toute modification de son périmètre, toute fusion, toute compétence transférée ne sont plus des actes volontaires. Nous le regrettons, car nous restons attachés à la coopération et au partage fondés sur des décisions éclairées entre plusieurs communes, dans un rapport gagnant-gagnant, afin qu’elles agissent de concert, dans un respect mutuel. Avec ce projet de loi, l’intercommunalité change de sens et de finalité. Elle remet en cause la libre administration des collectivités locales qui en sont membres. Elle n’est plus cette « coopérative de communes », comme aime l’appeler Jean-Pierre Chevènement. De ce fait, la majorité est devenue le moyen d’éviter la recherche permanente du consensus, alors que celui-ci est le seul à même de représenter des intérêts partagés. Elle instaure le rapport de force là où devrait régner la concorde. Il nous faut donc rechercher le point d’équilibre, ce qui est normal. De ce point de vue, oui, la majorité qualifiée est plus démocratique que la majorité simple. Certes, il ne serait pas juste qu’un ensemble de petites communes puisse s’imposer au détriment d’une commune plus importante. Certes, la commune la plus importante doit voir reconnu son rôle au sein d’une intercommunalité. Pour autant, cette dernière doit-elle disposer de droits particuliers, contrevenant au principe d’égalité ? Face à ces enjeux, il est judicieux de préciser les qualifications requises, pour tenter de nous approcher de la règle majoritaire la plus démocratique possible. Tel est le sens des articles 5 A et 5 B. Cependant, à nos yeux, une règle majoritaire ne suffirait à régler, seule, un conflit survenant entre des communes à propos d’un EPCI. En effet, aucune majorité, même parfaitement qualifiée, ne peut être plus démocratique que la volonté affirmée par une autorité publique élue, représentante légitime de la souveraineté populaire, qui dispose du principe constitutionnel de la libre administration et qui a le devoir de défendre les intérêts des citoyens qu’elle représente. Il y a là une contradiction qui ne saurait être dépassée par une simple règle de majorité qualifiée, la plus juste soit-elle.
Bernard VERA - Sénat - 2010-07-01
Date: 2010-07-01
Orateur: Bernard VERA

M. Bernard Vera. Monsieur le secrétaire d’État, avec cet article 5, nous franchissons une nouvelle étape dans la complexification qui accompagne votre réforme territoriale. En effet, cet article institue une nouvelle catégorie d’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre : la métropole. Comme le note notre collègue Courtois à la page 53 de son rapport, cette nouvelle catégorie est « la plus intégrée de toutes ». Il est aussi précisé dans ces pages qu’il ne s’agit pas d’une nouvelle collectivité territoriale de plein exercice, puisque les communes qui la composent ne perdent pas tout pouvoir de lever l’impôt. Certes, les maires garderont leurs compétences en matière d’autorisations d’urbanisme, ce qui est loin d’être négligeable. En revanche, la diversification des transferts des départements et, surtout, la subordination des compétences communales à la reconnaissance d’un intérêt métropolitain nous incitent plus encore à penser que l’autonomie communale sera irrémédiablement mise à mal. Tous ces éléments ne peuvent que renforcer l’opinion que nous nous faisions des métropoles lors de la première lecture du projet de loi. Ces dernières seront bien un échelon supplémentaire aux contours et aux compétences assez floues. Si le Gouvernement avait réellement voulu simplifier le « mille-feuille », il aurait pu faire mieux. En effet, nous sommes passés de quatre échelons – les communes, les EPCI, les départements et les régions – à dix échelons – communes, communes nouvelles, intercommunalités, cantons, territoires, départements, métropoles, pôles métropolitains, régions et, enfin, nouvelles collectivités, avec la fusion des départements et des régions et l’interrégion. La création de cette nouvelle structure rend plus complexe le paysage institutionnel local. Elle réduit considérablement les pouvoirs des communes qui la composent et porte gravement atteinte au principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales. Enfin, les métropoles que vous nous proposez apparaissent de plus en plus comme de futures concurrentes des régions et portent en elles la disparition de certains départements. Mes chers collègues, pour toutes ces raisons, nous souhaitons que l’article 5 soit supprimé.
Jacques MÉZARD - Sénat - 2010-07-01
Date: 2010-07-01
Orateur: Jacques MÉZARD

M. Jacques Mézard. Il s’agit d’un amendement de suppression de l’article 5. Notre collègue Jean-Pierre Chevènement a rappelé, à juste titre, l’attachement du groupe RDSE aux trois échelons que sont le bloc communal, le département et la région. Avec la création de la métropole telle qu’elle ressort de ce texte, vous confirmez la volonté d’une France à deux vitesses. Vous accélérez la distorsion entre les territoires. Pourquoi procéder ainsi ? Nous n’étions pas fondamentalement opposés au principe de la création de métropoles, mais à la condition qu’un certain équilibre soit conservé. Or vous n’êtes pas parvenus à maintenir un équilibre général. Manifestement, la commune nouvelle était le pendant de la métropole pour les territoires qui n’étaient pas inclus dans le périmètre de cette dernière. Dans ses termes actuels, c’est-à-dire tel qu’il risque d’être voté, le texte ne permettra sans doute pas de créer de telles communes nouvelles, ou très peu, tant les dispositions qui encadrent celles-ci s’apparentent à une véritable « usine à gaz ». Les métropoles bénéficieront par conséquent de transferts importants de pouvoirs, et les territoires périphériques seront aspirés. On a parlé de « trou noir », je n’irai pas jusque-là. Mais, si la puissance d’aspiration des métropoles n’atteind pas un tel degré, elle risque néanmoins de freiner le développement des territoires situés autour de ces pôles. En premier lieu, donc, vous complexifiez un peu plus le millefeuille, car les métropoles représentent bien une couche supplémentaire. En second lieu, vous jetez une pierre dans le jardin de la commune et du département. À cet égard, on peut se demander quelle place occupera le département à côté de ce nouveau mastodonte censé absorber le dynamisme économique et démographique local. Prenons un exemple : que deviendra la Haute-Garonne autour de Saint-Gaudens face à la métropole formée par Toulouse et sa proche banlieue ? Si ce n’est pas une France à deux vitesses avec des territoires laissés pour compte que vous nous préparez, qu’est-ce que c’est ? Nous ne pouvons accepter le principe des métropoles tel qu’il ressort du projet de loi que vous nous proposez. Que deviendra le principe d’égalité devant les services publics ? Ces dispositions induisent selon nous non seulement un processus de complexification, mais, surtout, un déséquilibre profond entre les territoires. Il faut en outre ajouter à cela, comme nous le verrons dans la suite de nos discussions, le risque que la constitution de métropoles soit fonction du bon vouloir de telle ou telle grande ville, du bon plaisir de tel ou tel président d’exécutif… Pour notre part, nous n’avons pas vocation à servir de béquille à ce type d’article. (Mme Nicole Borvo Cohen-Seat applaudit.)
Philippe DALLIER - Sénat - 2010-07-01
Date: 2010-07-01
Orateur: Philippe DALLIER

M. Philippe Dallier. Autant je comprends que l’on puisse débattre du niveau d’intégration souhaitable pour les métropoles, autant j’ai vraiment du mal à entendre certains des arguments avancés. Déjà, en première lecture, on avait passé, si j’ai bonne mémoire, tout un mardi après-midi sur ce sujet. Et la discussion s’était achevée par l’intervention d’un de nos collègues invoquant la peur prétendument ressentie par certains présidents d’association devant cette novation juridique, tout perturbés qu’ils seraient pour l’obtention de leurs subventions. Franchement, je crois que l’enjeu est d’une tout autre nature. On ne peut pas dire tout et n’importe quoi pour s’opposer à l’idée même de métropole. Comment notre collègue du groupe CRC-SPG peut-il nous affirmer que l’on va passer de quatre à dix couches administratives ? Arrêtons de proférer de telles contre-vérités ! La métropole n’est pas une couche supplémentaire qui viendrait se superposer aux structures existantes. Elle remplacera, ou pas, la communauté urbaine.
Philippe DALLIER - Sénat - 2010-07-01
Date: 2010-07-01
Orateur: Philippe DALLIER

M. Philippe Dallier. Ce sera une communauté urbaine plus intégrée. Nous pouvons, certes, discuter du niveau d’intégration le plus approprié, mais pas du fait de savoir si ce sera la neuvième ou la dixième couche : ce n’est vraiment pas sérieux ! M. Mézard a quant à lui avancé un autre argument qui, là encore, me laisse assez pantois. On nous reproche de vouloir nous écarter du modèle formé par les communes, les départements et les régions, les intercommunalités étant à peine été évoquées. Ça y est, nous voilà repartis en décembre 1789, fidèles au modèle traditionnel ! Mon cher collègue, vous avez été, comme moi, membre de la mission Belot. Qu’avons-nous préconisé à la fin de nos travaux, si ce n’est la nécessité d’inventer un nouveau modèle qui puisse s’adapter à chaque territoire et à leurs spécificités propres ? Nous avons vécu pendant deux siècles avec un modèle uniforme qui organisait Paris et sa banlieue comme le Limousin. Là est le problème aujourd’hui. Vouloir créer des métropoles puissantes – et j’attends qu’il y en ait une pour la région parisienne –, c’est justement vouloir adapter notre organisation institutionnelle à la diversité de nos territoires, sans pour cela, bien évidemment, tourner le dos aux espaces géographiquement proches. L’idée, c’est de trouver le moyen d’être le plus efficace possible. Nous pouvons toujours, je le répète, discuter pour savoir s’il faut plus ou moins d’intégration. Mais, de grâce ! ne jetons pas le bébé avec l’eau du bain, en restant complètement scotchés sur une organisation qui a bientôt deux siècles ! Nous sommes au xxi e siècle ! (Bravo ! et applaudissements sur les travées de l’UMP. – M. Adrien Giraud applaudit également.)
Jacques MÉZARD - Sénat - 2010-07-01
Date: 2010-07-01
Orateur: Jacques MÉZARD

M. Jacques Mézard. Ce rappel historique étant fait, j’en viens à la présentation de l’amendement. Puisque métropole il doit y avoir, nous souhaitons préciser à l’alinéa 6 que les communes concernées, « sans entraîner le déséquilibre économique et démographique du département et de la région, s’associent au sein d’un territoire urbanisé d’une façon continue ». Monsieur le secrétaire d'État, soyons clairs : nous ne sommes pas opposées à l’idée même de métropoles, nous l’avons dit au sein de la mission Belot. Dans ce système, c’est le sort réservé aux territoires situés aux alentours qui nous inquiète. À cet égard, le texte, tel qu’il ressort non seulement des débats, mais aussi de la volonté du Gouvernement, n’apporte aucune réponse. De notre point de vue, l’architecture proposée va accentuer la distorsion entre les territoires. J’entends M. Dallier nous dire que la République, ce n’est pas exactement la même chose pour qui habite la région parisienne ou qui habite la Creuse. C’est vrai. Mais ce n’est pas une raison pour aggraver les choses. Voilà la difficulté ! Il nous paraît indispensable, au moment de la constitution d’une métropole, de prendre en compte les communes périphériques et les départements, ou, du moins, ce qu’il en restera. En effet, leur affaiblissement est quasi assuré, il ne faut pas se cacher derrière son petit doigt. Cet amendement vise donc à conserver l’équilibre entre les différents échelons de collectivités. Nous souhaitons aussi inscrire dans la loi l’exigence d’un territoire urbanisé d’une façon continue. En effet, ce n’est tout de même pas très sérieux de nous annoncer la constitution de métropoles au territoire discontinu, et ce afin de traiter des cas particuliers.
Dominique de LEGGE - Sénat - 2010-07-01
Date: 2010-07-01
Orateur: Dominique de LEGGE

M. Dominique de Legge. Je souhaite revenir sur la notion même de métropole, définie dans le rapport Balladur. J’avais cru comprendre que l’objectif était de rivaliser avec les grandes métropoles européennes, comme Barcelone ou Milan. En conséquence, seules des collectivités d’une importance démographique forte, de l’ordre d’un million d’habitants, mais également dotées d’équipements structurants devraient être concernées. Dès lors, cela n’aurait pas de sens d’instituer une métropole rassemblant 400 000 habitants, voire 300 000 habitants comme le proposent certains auteurs d’amendements à venir, dépourvue même d’aéroport international. L’objectif de cet amendement est donc de relever le seuil démographique des métropoles. Je suis vraiment préoccupé quand je constate, dans mon département comme dans d’autres, que certaines agglomérations de 400 000 habitants sont parties à la chasse à la population pour essayer d’atteindre le seuil fatidique de 450 000 habitants. J’ai néanmoins conscience de la situation particulière de la ville de Strasbourg. Nul ne comprendrait que Strasbourg ne puisse pas, si tel est son souhait, bénéficier du statut de métropole. En conséquence, mon amendement fait référence à l’article 3 de la loi du 31 décembre 1966 relative aux communautés urbaines, et permet à Strasbourg d’acquérir le statut de métropole.
Nicolas ABOUT - Sénat - 2010-07-01
Date: 2010-07-01
Orateur: Nicolas ABOUT

M. Nicolas About. Comment définir la taille critique de nos métropoles quand les grandes agglomérations européennes comme Turin, Francfort ou Manchester comptent près de 2 millions d’habitants, et celles de Barcelone ou de Milan près de 4 millions. Le seuil de 450 000 retenu dans le texte nous paraît donc trop faible. Vous ne serez pas surpris, mes chers collègues, par notre position. Depuis le premier examen de la réforme en commission des lois, nous militons en faveur d’un rehaussement du seuil démographique de création de la métropole. Le texte a également fait l’objet de multiples critiques de ce point de vue à l’Assemblée nationale, notamment de la part du rapporteur pour avis de la commission des finances. Ce dernier défendait lui aussi la création d’un club restreint de métropoles, à même de rivaliser avec les grandes cités européennes. Sinon, notre territoire pourrait à moyen terme abriter près d’une douzaine de petites métropoles. À nos yeux, tout l’intérêt de ce nouveau statut aura été perdu. C’est pourquoi notre amendement a pour objet de réserver ce statut aux plus grandes capitales régionales, dont l’action est suffisamment significative pour entrer en compétition avec les agglomérations européennes. Ainsi, fixer le seuil de création d’une métropole à 650 000 habitants nous paraît plus pertinent.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2010-07-01
Date: 2010-07-01
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Nous sommes favorables aux métropoles, c’est clair, mais ce à plusieurs conditions. Premièrement, les métropoles ne doivent pas abolir les communes. Or, vous le savez, l’une des premières versions du texte avait pratiquement supprimé les impôts communaux. Et si les communes ne peuvent plus percevoir d’impôts, autant dire qu’elles sont presque en voie d’extinction. Le Sénat est revenu sur ces dispositions, nous nous en réjouissons. Deuxièmement, les métropoles doivent, selon nous, établir des conventions, travailler en concertation avec les régions et les départements. Il est possible, et nécessaire, que la région mène des politiques et élabore des perspectives stratégiques fortes, en s’appuyant sur l’armature urbaine que constitueront les métropoles et les pôles métropolitains. Troisièmement, le critère qualitatif est, à nos yeux, plus important que le critère quantitatif. J’imagine tout à fait les débats dont nous allons raffoler sur 400 000, 450 000, 500 000, 600 000, 700 000 habitants...
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2010-07-01
Date: 2010-07-01
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Je termine monsieur le président. Les métropoles, j’insiste sur ce point, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d’État, sont à un degré d’intégration plus élevé que les communautés de communes ou les communautés d’agglomération, voire que les communautés urbaines. Ces métropoles vont regrouper de très nombreuses compétences. Ces grandes entités seront des collectivités territoriales de plein exercice, c’est évident. Dès lors, il n’est pas envisageable que leur conseil exécutif ne procède pas du suffrage universel direct. Je rêve d’une République française dans laquelle l’on débattrait non seulement des projets municipaux, mais également des projets d’agglomérations. Aujourd’hui, vous le savez bien, monsieur le secrétaire d’État, ce sont les projets d’agglomération qui importent. Nous avons le sentiment d’être un peu en avance, mais cela vaut mieux que d’être en retard. En tout cas, je vous préviens, mes chers collègues, cette question se posera inéluctablement. En déposant cet amendement, nous vous proposons d’être précurseurs. Il faut vraiment évoluer en ce sens, et ne pas oublier, en route, la démocratie.
Jean-Patrick COURTOIS (rapporteur.) - Sénat - 2010-07-01
Date: 2010-07-01
Orateur: Jean-Patrick COURTOIS
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Mon cher collègue Mézard, la commission des lois – vous le savez bien, puisque vous en êtes membre – a retenu le seuil démographique de 450 000 habitants. Elle a exigé que le périmètre métropolitain soit d’un seul tenant et sans enclave et a déterminé qu’une métropole a vocation à développer le territoire d’implantation, ce qui devrait profiter à l’ensemble du département d’implantation. Votre amendement est donc satisfait et je vous demande de le retirer. Dans le cas contraire, j’émettrai un avis défavorable. L’amendement n° 3, présenté par M. de Legge, porte de 450 000 à 500 000 habitants le seuil de création des métropoles. Il ouvre une dérogation au bénéfice des communautés urbaines créées par la loi du 31 décembre 1966, Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg, afin de conforter le rôle de capitale européenne de cette dernière. La communauté urbaine strasbourgeoise réunit aujourd’hui, je le rappelle, 473 828 habitants. Cet amendement adapte le seuil démographique exigé pour la création d’une métropole à l’ambition qui lui est assignée. Il permet une répartition harmonieuse de ces établissements sur le territoire, en autorisant les communautés dites « historiques » à accéder au statut de métropole, même si elles n’atteignent pas le seuil de 500 000 habitants. La commission des lois souhaite entendre l’avis du Gouvernement, mon cher collègue, mais, à titre personnel, je suis favorable à votre amendement. L’amendement n° 544, présenté par M. About, vise à relever le seuil démographique de création d’une métropole à 650 000 habitants. S’il était adopté, Strasbourg, capitale européenne, ne pourrait bénéficier du statut métropolitain. Pour cette raison, la commission des lois a émis un avis défavorable. L’amendement n° 35, présenté par M. Dallier, exclut la possibilité de créer une métropole dans la région d’Île-de-France. Il s’agit, comme il l’a expliqué, de tenir compte de la situation particulière de cette région. La commission des lois a émis un avis favorable. J’en viens, enfin, à l’amendement n° 338 rectifié, présenté par notre collègue Jean-Pierre Sueur. Vous estimez nécessaire, mon cher collègue, que les membres des conseils des métropoles soient élus au suffrage universel direct. La commission des lois ne vous a pas suivi, vous le savez. J’émets donc un avis défavorable et vous invite vivement à déposer cet amendement devant le prochain congrès de l’Association des maires de France.
Alain MARLEIX (secrétaire d'État.) - Sénat - 2010-07-01
Date: 2010-07-01
Orateur: Alain MARLEIX
Fonction: secrétaire d'État.

M. Alain Marleix, secrétaire d'État. La création de la métropole doit reposer sur des critères objectifs simples, bien entendu juridiquement sûrs et incontestables, et fixés par le législateur. Or seul le critère démographique présente l’objectivité nécessaire. D’ailleurs, les travaux tout à fait remarquables sur les métropoles effectués par votre collègue Hugues Portelli, éminent spécialiste universitaire de notre pays sur le sujet, démontrent l’intérêt du critère démographique comme critère unique de définition des métropoles. Je vous incite à lire ces études. À cet égard, les critères définis dans l’amendement n° 486 rectifié nous semblent fragiliser le processus. En conséquence, l’avis du Gouvernement est défavorable. En revanche, il est favorable à l’amendement n° 3 de M. de Legge. En effet un seuil de 500 000 habitants semble constituer un point d’équilibre entre les différentes propositions. Par ailleurs, il permet d’intégrer Strasbourg, qui, en tant que capitale de l’Europe, doit pouvoir bénéficier, si elle le souhaite, du statut de métropole. J’en viens à l’amendement n° 544, défendu par M. About, qui vise à augmenter le seuil de 450 000 à 650 000 habitants. S’il était adopté, des villes comme Nantes, Nice ou Strasbourg seraient privées de la possibilité d’accéder au statut de métropole. Vous en conviendrez, une telle évolution serait dommageable, et porterait préjudice à un bon aménagement du territoire, équilibré de notre pays entre l’ouest et l’est, le nord et le sud. En effet, les métropoles seraient concentrées dans une seule partie du territoire. L’avis du Gouvernement est donc défavorable. Le Gouvernement est favorable à l’amendement n° 35, présenté par M. Philippe Dallier. L’aire urbaine parisienne concentre plus de 5 millions d’habitants. Siège des institutions, la ville-capitale constitue en effet un territoire spécifique, sur le plan tant institutionnel qu’économique. Sur l’amendement n° 388 rectifié, l’avis est défavorable. Monsieur Sueur, le Gouvernement ne souhaite pas que l’élection des délégués communautaires au suffrage universel direct ait pour effet de faire émerger une espèce de légitimité concurrente de celle des communes, d’autant que les métropoles exerceraient des compétences renforcées. Le lien de métropoles EPCI avec les communes membres ne doit pas être rompu, ni même affaibli.
Marie-Christine BLANDIN - Sénat - 2010-07-01
Date: 2010-07-01
Orateur: Marie-Christine BLANDIN

Mme Marie-Christine Blandin. J’apporte mon soutien à l’amendement visionnaire de Jean-Pierre Sueur. Je conçois que l’articulation entre les représentants des communes et leur travail en métropole puisse paraître absolument indispensable. La raison, toute simple, en est que vous faites régner en tous lieux la loi du plus fort. Les petites communes craignent de ne pouvoir, faute de représentants, être défendues au sein de ces nouvelles assemblées. Mais, de grâce, soyons réalistes, si ces représentants sont présents, s’ils siègent dans ces assemblées, comme ils n’ont pas la majorité, ils ne parviennent pas à se faire entendre ! Au vu de tels constats, des énormes budgets que ces métropoles vont brasser et du grand nombre de compétences qui leur seront dévolues, la moindre des choses serait de rendre le pouvoir au peuple. Il a un droit essentiel, celui de choisir les élus qui vont répartir l’argent fourni au titre de l’impôt et qui doit notamment être affecté aux services publics. (M. Jean-Pierre Sueur applaudit.)