Adrien GOUTEYRON (rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.) - Sénat - 2005-05-10
Date: 2005-05-10
Orateur: Adrien GOUTEYRON
Fonction: rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, sur l'initiative du président de la commission des finances et conformément à la volonté du président du Sénat de voir affirmer, renforcer et de valoriser notre fonction de contrôle et d'évaluation des politiques publiques, nous entamons un important débat sur la gestion du patrimoine immobilier du Quai d'Orsay. Ce débat ne peut se résumer à de simples enjeux techniques. La question, en effet, est aujourd'hui centrale, du point de vue de la commission des finances du Sénat, pour au moins quatre raisons. La première relève du symbole. Elle tient au fait que les bâtiments du Quai d'Orsay à l'étranger, les bâtiments des ambassades certes, mais aussi et peut-être surtout des consulats, des centres culturels, des écoles françaises, constituent le premier visage que rencontrent nos interlocuteurs lorsqu'ils veulent entrer en contact avec notre pays. Ces bâtiments donnent une certaine image de la France, qu'il s'agisse évidemment du geste architectural qui les a dessinés, mais aussi, et cela a été parfois oublié, de l'état dans lequel ils se trouvent, de l'entretien dont ils ont, ou n'ont pas, bénéficié. La situation du patrimoine immobilier du Quai d'Orsay donne ainsi un premier signe, à l'étranger, de la santé de notre Etat et des réformes qu'il est en mesure, ou n'est pas en mesure, d'engager. La deuxième raison est de l'ordre de la cohérence. La France a de longue date, vous le savez bien, monsieur le ministre, une diplomatie exigeante dans ses discours et dans ses actes. Cette exigence sur la scène internationale oblige le Quai d'Orsay à une réelle exemplarité dans sa gestion. Par le professionnalisme qu'elle requiert, la gestion immobilière en est une composante essentielle. La troisième raison tient au respect des priorités du Gouvernement. Celui-ci a décidé de mener une politique plus dynamique dans la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat, qui passe par un programme volontariste de cessions d'immeubles : 800 millions d'euros de recettes sont attendus à ce titre en 2005. Le ministère des affaires étrangères dispose d'un parc immobilier important, d'une surface totale de l'ordre de 2,4 millions de mètres carrés, pour 90 % à l'étranger, dont il est propriétaire aux trois quarts. L'évolution de ses missions, la nécessité de concentrer ses ressources sur un certain nombre de zones géographiques prioritaires, la nécessité, localement, de rationaliser certaines implantations, obligent le Quai d'Orsay à un vaste exercice de redéploiement et d'optimisation de son patrimoine immobilier. Cet exercice, s'il n'est pas toujours simple, compte tenu de la très grande hétérogénéité des régimes juridiques auxquels sont soumis les bâtiments français à l'étranger, mérite d'être mené, en harmonie avec la nouvelle mission interministérielle pour la valorisation du patrimoine immobilier de l'Etat. Enfin, la quatrième raison est liée à l'impératif de bonne gestion des deniers publics qui nous anime tous, surtout dans un contexte budgétaire contraint. De ce point de vue, dans son rapport public pour 2004, la Cour des comptes a dressé un constat très sombre. Pour y remédier, il faut s'interroger sur les raisons qui ont conduit à d'importants surcoûts dans les opérations liées, à Paris, à la réhabilitation de l'immeuble de la rue La Pérouse, et, à Berlin comme à Singapour, à la construction d'une nouvelle ambassade de France. Dans le cas de Singapour, le coût de l'opération a atteint 9,3 millions d'euros, pour un objectif initial de 4,3 millions d'euros, soit un dépassement de 117 % ! Nous disposons aujourd'hui d'un diagnostic, largement partagé, sur la fonction immobilière du ministère des affaires étrangères, diagnostic qui a été entamé en 2004 par notre ancien collègue Jacques Chaumont et que j'ai poursuivi, en 2005, en organisant plusieurs réunions de travail avec les principaux responsables en matière immobilière et budgétaire, tant au ministère des affaires étrangères qu'au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. A cet égard, je tiens à souligner, monsieur le ministre, que vos services m'ont toujours facilité les choses. Au cours du présent débat, nous pourrons également nous appuyer sur les travaux de notre collègue député Jérôme Chartier, ainsi que sur ceux qui ont été réalisés récemment par la Cour des comptes. En envisageant les maux dont ont pu souffrir les opérations immobilières du Quai d'Orsay, je crois que ce débat nous permettra de dessiner des pistes d'amélioration. Je formulerai, quant à moi, quelques suggestions, des remarques, mais surtout beaucoup d'interrogations, auxquelles j'espère que vous pourrez répondre, monsieur le ministre. Je sais que vous vous êtes engagés personnellement dans la réforme de la fonction immobilière de votre ministère. Quels sont les objectifs de cette fonction immobilière ? J'en relèverai trois, qui présentent tous la caractéristique d'être non pas des objectifs en soi, mais d'être au service de la diplomatie française. Dans le nouveau jargon issu de la loi organique relative aux lois de finances, la LOLF, la gestion immobilière relève de la « fonction soutien ». Le premier des objectifs de cette fonction soutien consiste à accompagner l'évolution du réseau diplomatique de la France dans les pays où l'effort doit être développé comme dans ceux où les implantations peuvent être réduites. Dans le premier cas, la coordination interministérielle doit être un impératif, de telle sorte que les services du ministère des affaires étrangères, du ministère de la défense, du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, à travers les missions économiques, et de l'éducation nationale mènent une politique immobilière à l'étranger, sinon totalement intégrée, du moins fortement concertée. On peut regretter que tel ne soit pas toujours le cas. Ainsi, à Shanghai, ville d'importance pourtant stratégique, la mission économique a souhaité faire cavalier seul en matière immobilière, alors qu'un « campus commun » avec les services du Quai d'Orsay aurait pu être approprié. La commission interministérielle chargée d'émettre un avis sur les opérations immobilières de l'Etat à l'étranger doit jouer un rôle accru dans ce domaine. Dans le second cas, celui des pays où il convient de réduire les implantations du Quai d'Orsay, le désengagement en matière immobilière doit être mené avec volontarisme. Afin que ce désengagement soit aussi dynamique que possible, je pense, monsieur le ministre, qu'il est nécessaire de prévoir un intéressement intégral de votre ministère aux produits de cession de son patrimoine. Si une actualisation de la circulaire « Cresson », qui détermine le taux de retour des recettes immobilières aux ministères, devait néanmoins avoir lieu, il faudrait qu'elle intervienne le plus tôt possible, de façon que le Quai d'Orsay soit rapidement fixé sur son sort. Le produit des cessions des actifs immobiliers du ministère des affaires étrangères a atteint 13 millions d'euros en 2004. Près de 68 millions d'euros peuvent être attendus entre 2005 et 2007, ce qui doit faire du Quai d'Orsay, mes chers collègues, un ministère pivot de la politique gouvernementale de cession d'actifs immobiliers. En la matière, il ne peut y avoir de tabous. Il convient donc de se féliciter que le principe de la vente d'un palais florentin, certes prestigieux, mais dont le Quai d'Orsay n'avait plus l'usage, soit désormais acté. Dans ses cessions, le Quai d'Orsay connaît certains succès. Ainsi en est-il des consulats allemands de Düsseldorf et de Hambourg, dont la vente devrait être réalisée dans de bonnes conditions. L'échec le plus retentissant de cette politique est à trouver, lui aussi, hélas ! en Allemagne. Quinze ans après la réunification allemande, le château d'Ernich et l'ancienne chancellerie à Bonn ne sont toujours pas vendus. Pouvez-vous nous donner des éléments nouveaux, monsieur le ministre, sur la vente éventuelle de ces deux bâtiments, sachant que, selon la Cour des comptes, les frais d'entretien du château d'Ernich représentent 46.000 euros par an, alors même qu'il est inoccupé ? Le deuxième objectif de la politique immobilière du Quai d'Orsay consiste, me semble-t-il, à trouver les moyens d'une rationalisation de ses implantations, tant à Paris que dans les grandes capitales étrangères. Pour ce qui est de Paris, il convient d'évoquer les onze implantations du Quai d'Orsay et le projet de rationalisation dont vous avez fait état à plusieurs reprises en parlant de « site unique ». Où en est-on à ce sujet ? Quel est l'horizon budgétaire d'un tel projet ? Des études de faisabilité ont-elles déjà été réalisées, par exemple sur l'opportunité, ou l'inopportunité, de partenariats public-privé ? En ce qui concerne les grandes capitales étrangères, il convient sans doute d'examiner plus avant les conditions de représentation de la France à Bruxelles. Là encore, vous avez sûrement des éléments à nous communiquer, monsieur le ministre. Outre la représentation « bilatérale », plusieurs représentations de la France coexistent : auprès de l'Union européenne, après de l'OTAN et auprès de l'UEO. N'y a-t-il pas là, en matière immobilière, quelques possibilités de rationalisation ? Je suis persuadé, monsieur le ministre, que vous nous apporterez une réponse à cette question. Par ailleurs, quels sont vos projets à Londres et à Madrid pour que nos diplomates et nos centres culturels soient logés certes dans de bonnes conditions, mais autant que faire se peut à moindre coût ? Enfin, au Brésil, où je me rends dans quelques heures, il convient de relever le cas de la Maison de France, bâtiment surdimensionné - il ne comprend pas moins de treize étages ! -, dont les coûts d'entretien atteignent trois fois ceux des consulats d'Amérique du Nord ! (M. de Rohan s'exclame.) Faut-il en rester là, au prétexte que le bâtiment n'est pas facilement vendable en raison d'obstacles juridiques, ou bien, au contraire, poursuivre avec volonté un effort de rationalisation ? Ma mission au Brésil contribuera, je l'espère, à fournir une réponse à cet égard. J'en viens au troisième objectif de la politique immobilière : entretenir correctement nos bâtiments. De ce point de vue, des défauts manifestes sont relevés ici et là. Notre président souhaitera sans doute évoquer devant vous le cas de l'ambassade de France à Delhi, dont la résidence tombe littéralement en morceaux. Le centre culturel de Libreville est en très mauvais état, m'a-t-on indiqué, alors même que le bâtiment est récent. La fonction d'entretien des bâtiments serait-elle le parent pauvre d'une politique immobilière du Quai d'Orsay marquant sa préférence pour quelques bâtiments de prestige ? J'ai bien noté que, dans le cadre de la LOLF, une meilleure appréhension des coûts de maintenance des bâtiments selon les « règles de la profession » applicables en matière immobilière pourrait amener, grâce à des crédits désormais évalués à l'euro près, à une réévaluation des enveloppes dédiées à l'entretien. Elles s'élèvent aujourd'hui à 40 millions d'euros pour 2,4 millions de mètres carrés. En vertu de la LOLF, des enveloppes globales seront désormais dévolues aux gestionnaires : c'est à eux qu'il appartiendra de réaliser des arbitrages pour que la fonction entretien ne soit pas négligée. J'ai bien conscience que la politique immobilière du Quai d'Orsay intervient, je le répète, dans un cadre budgétaire contraint. Le titre V du ministère des affaires étrangères a fait l'objet de régulations budgétaires significatives au cours de ces dernières années. Néanmoins, nous le savons tous, en matière budgétaire, l'horizon radieux n'est peut-être pas inaccessible, mais il est encore lointain ! En attendant, à enveloppe constante, il faut donc établir des priorités et les hiérarchiser. Une programmation pluriannuelle est indispensable. Monsieur le ministre, quelles sont vos priorités budgétaires pour les années à venir, en matière de construction immobilière notamment ? Par exemple, la création d'un bâtiment pour les archives diplomatiques à La Courneuve est-elle à l'ordre du jour sur le plan budgétaire ? Il faut également gérer au mieux, et de manière rigoureuse, les crédits alloués à la fonction immobilière du Quai. Pour en tirer le meilleur parti, une professionnalisation de la politique immobilière du ministère des affaires étrangères est souhaitable. Dans son rapport public pour 2004, la Cour des comptes a relevé des dysfonctionnements nombreux, conduisant à des surcoûts très significatifs dans la conduite des opérations, à des projets fréquemment modifiés et, parfois, à des contentieux. La Cour des comptes regrette une programmation d'ensemble irréaliste, une confusion dans la prise de décision, un recours excessif aux bons de commande, une expertise insuffisante en matière fiscale. Quels remèdes envisagez-vous à ce sujet, monsieur le ministre ? N'y a-t-il pas lieu de réorganiser les services en charge de la politique immobilière du Quai d'Orsay, aujourd'hui trop éclatés ? Ne faut-il pas élargir les compétences de la commission interministérielle aux projets de construction, afin que ces derniers, très risqués sur le plan budgétaire, puissent être abordés d'un oeil neuf par des expertises extérieures au Quai et de manière collégiale ? Une politique immobilière est nécessairement assise sur une bonne connaissance du patrimoine. Le tableau général des propriétés de l'Etat, en ce qui concerne le Quai d'Orsay, est-il enfin à jour ? Monsieur le ministre, cet outil informatisé étant, du point de vue du service des domaines, un instrument d'inventaire et non de gestion, votre ministère compte-t-il mettre en place des logiciels informatiques « interfacés » avec le tableau général des propriétés de l'Etat ? Une cellule de méthode sera-t-elle mise en place au sein des services immobiliers de Bercy ? Des programmes types peuvent-ils être définis pour les chancelleries ? Telles sont quelques-unes des questions que je me suis posées au cours des rencontres que j'ai eues avec vos différents collaborateurs. Je crois utile le renforcement de certaines fonctions supports de la gestion immobilière du Quai d'Orsay, notamment en matière juridique et fiscale, afin de mener les opérations avec toute l'expertise nécessaire. Dans cette perspective, je considère que Bercy doit jouer tout son rôle comme prestataire de services, afin de faciliter la gestion du domaine de l'Etat à l'étranger. Je crois, par ailleurs, à une professionnalisation possible de la maîtrise d'ouvrage, surtout dans la perspective d'un grand projet de site unique, par apport de compétences nouvelles, internes ou extérieures à l'administration. J'observe enfin que, au cours des entretiens que j'ai eus au Quai d'Orsay, ont été évoqués, d'une part, la possibilité d'un contrat de performance passé avec la direction du budget et, d'autre part, la mise en oeuvre, au sein du ministère, de loyers domaniaux pour les immeubles dont le Quai d'Orsay est propriétaire. En théorie, les loyers domaniaux pourraient permettre un arbitrage optimal sur le plan économique entre acquisition et location, ainsi qu'une responsabilisation accrue des ambassadeurs dans la gestion du patrimoine dont ils ont la charge, en mettant fin à l'illusion optique de la gratuité du domaine de l'Etat. En pratique, où en êtes-vous, monsieur le ministre, s'agissant des projets de contrat de performance et de loyers domaniaux ? Ces points ont-ils été évoqués avec Bercy ? J'ai eu l'occasion de m'entretenir de ces sujets avec vos collaborateurs. Ces derniers m'ont fait part d'un certain nombre d'observations, s'agissant en particulier des loyers domaniaux. Il en ressort que c'est une idée parfaitement séduisante, mais qui n'est pas aussi facile à mettre en pratique que l'on pourrait l'imaginer. Vous l'aurez compris, monsieur le ministre, je souhaite voir confortée la fonction immobilière du Quai d'Orsay. Elle mérite indéniablement que des indicateurs de performance mesurant son efficience soient inscrits au sein de la future mission « action extérieure de la France », en application de la LOLF. En effet, je ne doute pas un seul instant que le Quai d'Orsay puisse constituer, à moyen terme, un exemple pour les autres ministères sur ce point. Telle est la raison pour laquelle j'attends avec intérêt les pistes de réforme que vous voudrez bien tracer, monsieur le ministre, afin que l'immobilier du ministère des affaires étrangères rende le meilleur service possible à notre diplomatie, mais aussi à notre pays dans son ensemble.