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Roger KAROUTCHI (secrétaire d'État.) - Sénat - 2008-07-16
Date: 2008-07-16
Orateur: Roger KAROUTCHI
Fonction: secrétaire d'État.

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. Monsieur Lambert, le Gouvernement comprend les préoccupations fortes que vous exprimez par cet amendement. Il est vrai que l’État doit respecter sa parole. C’est un élément essentiel dans le rapport de confiance qui doit s’instaurer entre les citoyens et l’État. Vous avez plus raison encore concernant la sincérité du budget qui engage notre pays. C’est d’ailleurs une question que vous aviez abordée de manière très approfondie dans votre rapport sur la loi organique relative aux lois de finances en 2000. Vous y indiquiez alors que l’application du principe de sincérité s’appréciait pleinement lors de la reddition des comptes plutôt que lors du dépôt du budget. À la suite d’un premier débat au Sénat, le Gouvernement a pris en compte cette préoccupation et a ainsi proposé à l’Assemblée nationale une disposition relative à la sincérité des comptes des administrations publiques. Cet amendement du Gouvernement réaffirme ce principe important, qui est le corollaire direct de l’article XV de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, lequel dispose que « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ». Concernant la sincérité budgétaire stricto sensu , votre idée de serment serait sans doute un moyen très solennel de donner tout son poids à ce principe. Cela marquerait évidemment les esprits. Néanmoins, le Gouvernement est réservé pour une raison de fond importante. Il estime que la responsabilité du budget incombe au Gouvernement dans son ensemble, sous l’autorité du Premier ministre, comme d’ailleurs toute la politique de la nation – c’est l’article 20 de la Constitution. Le Gouvernement s’interroge sur la possibilité de faire supporter cette responsabilité au seul ministre du budget, ou plus encore au directeur du budget, même si leur rôle est essentiel dans la procédure budgétaire. Si nous allions dans cette direction, nous risquerions d’introduire une forme de responsabilité individuelle indirecte des ministres, ce qui serait probablement contraire à l’esprit de la Constitution de 1958. Cette raison de fond, qui n’est pas l’une des moins importantes, me conduit à vous suggérer, monsieur le sénateur, le retrait de l’amendement, même si, je le réaffirme, nous partageons amplement votre souci tout à fait justifié concernant la sincérité du budget et des comptes. Le Gouvernement demande donc le retrait de cet amendement, faute de quoi il émettra malheureusement un avis défavorable.
Alain LAMBERT - Sénat - 2008-07-16
Date: 2008-07-16
Orateur: Alain LAMBERT

M. Alain Lambert. Si vous voulez m’interrompre, je vous en prie, monsieur le président de la commission… Je reviens à votre réponse, monsieur le secrétaire d'État. Vous craignez que je ne fasse commettre une erreur à la Haute Assemblée en focalisant la responsabilité sur un seul des ministres et vous me rappelez la responsabilité ministérielle, principe que j’avais intégré dans ma réflexion, même si cette dernière n’était pas aussi aboutie, naturellement, que la vôtre. Là encore, chacun sa place ! En tout état de cause, si mon amendement est imparfait, je ne vois aucun inconvénient à ce que vous le rectifiiez. De deux choses l’une : soit le Gouvernement estime mon idée juste et suggère une rectification que je m’empresserai d’accepter ; soit il considère que ma démarche est inutile, ce dont je prends acte, mais cela signifie que la sincérité budgétaire est un principe qu’on pose mais que l’on n’a pas l’intention de respecter. Dans ces conditions, je n’ai pas eu la réponse me permettant de retirer mon amendement, monsieur le président.
Nicole BRICQ - Sénat - 2008-07-16
Date: 2008-07-16
Orateur: Nicole BRICQ

Mme Nicole Bricq. Nous allons continuer à parler de sincérité budgétaire. Mes chers collègues, l’Assemblée nationale a supprimé la disposition introduite par le Sénat aux termes de laquelle la Cour des comptes « exprime son opinion sur la sincérité des comptes de l'État et de la sécurité sociale ». Elle a adopté un amendement du Gouvernement lui substituant le texte suivant : « Les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière ». Cet amendement, qui s’inspire directement des dispositions de l'article 27 de la LOLF, a été adopté – et cela doit être noté – sans qu'aucune explication ait été donnée en séance publique. Notre amendement vise à rétablir le texte proposé pour l'article 47-2 dans sa rédaction adoptée par le Sénat en première lecture. Nous souhaitons donner au régime de certification des comptes prévu par la loi organique du 1 er août 2001 un fondement constitutionnel en y introduisant la notion essentielle de sincérité des comptes. Cette démarche conditionne la valeur de l'autorisation budgétaire ainsi que la bonne information du citoyen, et elle conforte les acquis des lois organiques relatives aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale en liant, conformément à l'interprétation du Conseil constitutionnel, la notion de sincérité des comptes et leur nécessaire certification. L’introduction de la notion de sincérité est essentielle, d’une part, parce que le vote de la loi de règlement est amené à prendre de plus en plus d’importance, d’autre part, parce que le Conseil constitutionnel a considéré, dans la décision qu’il a rendue sur la LOLF, que « la sincérité de la loi de règlement s’entend en outre comme imposant l’exactitude des comptes ». En votant cet amendement en première lecture, nous savions parfaitement ce que nous faisions. Il est absolument inadmissible de voter des dispositions sans que le Parlement en ait débattu. Même si nous avons bien compris que vous voulez un vote conforme, il n’en demeure pas moins qu’une disposition de cette importance mérite un débat. À l’Assemblée nationale, la majorité s’est rangée à l’avis du Gouvernement en votant son amendement. Nous considérons que ce n’est pas ainsi que le Parlement sera mieux à même de contrôler l’action du Gouvernement ou d’évaluer les politiques publiques. On ne peut prétendre vouloir revaloriser les droits du Parlement et, s’agissant d’un point aussi important, lui demander de voter les yeux fermés une disposition dont il n’a pu préalablement mesurer les enjeux. Mes chers collègues, en première lecture, vous avez voté la disposition que nous vous proposons à travers cet amendement. Si vous êtes sincères et honnêtes intellectuellement, vous aurez à cœur de la voter en deuxième lecture afin de ne pas vous déjuger.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2008-07-16
Date: 2008-07-16
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Ainsi que je l’ai rappelé au cours de la discussion générale, le Sénat, lors de l’examen du projet de loi constitutionnelle en première lecture, avait effectivement modifié son article 21 en disposant que la Cour des comptes « exprime son opinion sur la sincérité des comptes de l’État et de la sécurité sociale – et, par conséquent, les certifie ». Bien entendu, M. le Premier ministre et Mme le garde des sceaux ont tous deux confirmé qu’il ne s’agissait absolument pas de remettre en cause la mission de certification des comptes de la Cour des comptes. Les députés, s’ils sont revenus sur ces dispositions, se sont cependant efforcés de répondre aux préoccupations exprimées par le Sénat en prévoyant que « les comptes des administrations publiques sont équilibrés et sincères » et qu’ils « donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière ». Cette disposition, inspirée de l’article 27 de la loi organique relative aux lois de finances, a pour objet d’affirmer dans la Constitution un principe de fond applicable à toutes les administrations publiques et cohérent avec l’article XV de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, selon lequel « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ». Compte tenu de ces éléments et des efforts faits par l’Assemblée nationale pour prendre en considération les préoccupations du Sénat, la commission considère qu’il n’y a pas lieu de revenir sur cet article et, par conséquent, émet un avis défavorable sur cet amendement.
Roger KAROUTCHI (secrétaire d'État.) - Sénat - 2008-07-16
Date: 2008-07-16
Orateur: Roger KAROUTCHI
Fonction: secrétaire d'État.

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. Comme vous l’avez rappelé, le Sénat avait adopté, en première lecture, l’amendement que vous lui soumettez de nouveau. Je le répète, le Gouvernement est favorable à ce que figure dans la Constitution le principe de la sincérité des comptes, dont le Conseil constitutionnel a d’ailleurs déjà fait mention dans sa jurisprudence. À l’Assemblée nationale, c’est à l’article 21 du projet de loi qu’a été introduite une disposition qui, me semble-t-il, devrait vous donner satisfaction. Le principe est clairement affirmé que les comptes des administrations publiques, et donc pas seulement ceux de l’État, doivent être sincères et réguliers. Cette règle de fond ainsi inscrite dans notre Constitution va au-delà de la règle de compétence que vous proposez d’introduire au profit de la Cour des comptes. Cette disposition, d’ailleurs, ne porte évidemment pas atteinte aux prérogatives actuelles de la Cour des comptes. La rédaction que vous proposez, en vertu de laquelle la Cour « exprime son opinion », manque un peu de précision. La Cour constate et certifie ; elle n’exprime pas, me semble-t-il, une opinion sur de tels sujets. Pour toutes ces raisons, le Gouvernement émet un avis défavorable sur votre amendement.
Nicole BORVO COHEN-SEAT - Sénat - 2008-07-16
Date: 2008-07-16
Orateur: Nicole BORVO COHEN-SEAT

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. L’article 22 du projet de loi constitutionnelle traite d’une question importante, mise en avant par la communication gouvernementale, à savoir la fixation de l’ordre du jour des assemblées parlementaires. Initialement, l’Assemblée nationale avait retenu que l’ordre du jour serait fixé dans chaque assemblée par la conférence des présidents. Au Sénat, lors de la première lecture, la commission a fait adopter un amendement précisant que l’ordre du jour serait fixé par chaque assemblée. L’Assemblée nationale s’est finalement rangée à l’avis du Sénat. Ce faisant, vous voulez faire croire que l’ordre du jour sera à l’avenir fixé par chaque assemblée, ce qui marquerait un renforcement des pouvoirs du Parlement, puisqu’il aurait désormais la maîtrise de son ordre du jour. En réalité, même si la référence explicite à la conférence des présidents a disparu de cet article 22, on sait bien que celle-ci jouera un rôle dans la fixation de l’ordre du jour. Le texte constitutionnalise, ce qui est nouveau, la conférence des présidents, laquelle est mentionnée dans la nouvelle rédaction de l’article 45. Nous considérons, pour notre part, que ce n’est pas une avancée, puisque les règles de composition des conférences des présidents, en particulier celle du Sénat, amplifient considérablement le fait majoritaire et écartent tout droit réel des groupes parlementaires de l’opposition. Au Sénat, le rapport de force entre l’opposition et la majorité est de 40-60 ; au sein de la conférence des présidents, ce rapport est de 25-75. C’est pourquoi nous proposons de changer radicalement sa composition et son mode de fonctionnement et de l’inscrire dans notre loi fondamentale. Concernant, en premier lieu, sa composition, il apparaît de plus en plus inconcevable de conserver une telle amplification du fait majoritaire au sein de cette instance. Pourquoi ne pas mettre en place, ce qui serait la moindre des choses, une représentation proportionnelle de la majorité et de l’opposition ? Compte tenu du rôle essentiel qu’elle aura, vous ne pouvez pas vous contenter de « constitutionnaliser » la conférence des présidents sans la démocratiser, en tout cas sans la rendre conforme au rapport de force dans chacune des assemblées. Concernant, en second lieu, le fonctionnement de la conférence des présidents, nous considérons qu’il doit lui aussi changer. Les débats doivent y être organisés et, surtout, la transparence doit y être instaurée. Personne ne sait ce qui se dit au sein de la conférence des présidents. C’est encore plus vrai aujourd’hui. Demain, aux termes de la présente réforme, cette instance devra prendre un certain nombre de décisions. Il est donc inacceptable que ses travaux ne soient pas publics, à tout le moins qu’ils ne fassent pas l’objet d’un compte rendu public.
Nicole BORVO COHEN-SEAT - Sénat - 2008-07-16
Date: 2008-07-16
Orateur: Nicole BORVO COHEN-SEAT

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Le Gouvernement prétend donner de nouveaux droits au Parlement. Ce qui nous est présenté comme un bouleversement et un risque très important est en réalité très maîtrisé. En effet, en contrepartie d’une distribution de l’ordre du jour entre le Premier ministre et le Parlement, au profit, rappelons-le, de la majorité, le Gouvernement s’assure une maîtrise quasi totale du déroulement des débats législatifs. Désormais, si ce texte est adopté, seront actés dans la Constitution tous les cas de figure, et ils sont nombreux, où le Gouvernement pourra fixer l’ordre du jour : au moins deux semaines par mois ainsi que lors de l’examen des projets de loi de finances, des projets de loi de financement de la sécurité sociale et des textes transmis par l’autre assemblée depuis six semaines au moins, des projets de loi relatifs aux états de crise, etc. Bref, une fois que ce texte sera adopté, il sera impossible aux deux chambres de modifier leur propre règlement intérieur. Il nous paraît paradoxal de prétendre renforcer les droits des deux assemblées et, dans le même temps, d’exercer toujours plus de contraintes sur les parlementaires. C’est pourquoi nous demandons la suppression de ces nouvelles mesures.
Nicole BORVO COHEN-SEAT - Sénat - 2008-07-16
Date: 2008-07-16
Orateur: Nicole BORVO COHEN-SEAT

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Nous revenons encore une fois sur la manière savante dont il est prévu de fixer l’ordre du jour. Évidemment, il serait difficile de reculer par rapport à la situation actuelle, car, en l’occurrence, les droits des parlementaires sont réduits à leur plus simple expression. En effet, l’ordre du jour est exclusivement fixé par le Premier ministre. Seule une séance est réservée à l’initiative parlementaire, séance dont nous avons pu mesurer toutes les limites au Sénat depuis longtemps. Le groupe CRC bénéficie d’une initiative parlementaire par an. Cependant, il faut le savoir, les propositions parlementaires doivent être courtes et porter sur un sujet très limité. En théorie, le projet de loi constitutionnelle prévoit de partager l’ordre du jour entre le Premier ministre et les présidents des groupes parlementaires. Toutefois, la rédaction particulièrement floue de cet article 22 modifie considérablement le discours. Le dispositif dédié à l’organisation de l’ordre du jour inclut aussi les « débats ». Cela nous semble inquiétant compte tenu de l’évolution globale qui se dessine : moins de séances publiques et plus de travail en commission. Combien de jours seront vraiment consacrés au travail législatif en séance publique ? Mystère ! Ne prépare-t-on pas une organisation mensuelle favorisant à l’extrême le travail de la commission pour limiter le débat en séance sur les projets ou propositions de loi ? Par ailleurs, vous limitez d’emblée le travail législatif des parlementaires à trois semaines par mois, dont une sera laissée facultativement à la disposition des assemblées. Enfin, sous couvert d’ouverture de nouveaux droits pour les assemblées, le projet de loi constitutionnelle conférera encore plus de pouvoirs au parti du Président. Si la réforme est votée, l’ordre du jour sera fixé à hauteur de quinze jours par le Premier ministre, de quatorze jours par le chef des députés UMP, et seulement de un jour par celui des députés de l’opposition. Il s’agit non pas d’un pouvoir gagné par le Parlement, mais d’un pouvoir supplémentaire pour le parti du Président ! Pour ces raisons, nous vous proposons, mes chers collègues, d’adopter notre amendement qui vise à rendre la maîtrise de leur ordre du jour aux assemblées, sans ambiguïté ni ambivalence.
Nicole BORVO COHEN-SEAT - Sénat - 2008-07-16
Date: 2008-07-16
Orateur: Nicole BORVO COHEN-SEAT

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Les véritables pouvoirs des parlementaires ne représenteront pas grand-chose puisque leur droit d’amendement et de débattre seront réduits. La preuve en est cet alinéa de l’article 22 du projet de loi constitutionnelle, aux termes duquel deux semaines de séance sur quatre seront réservées, par priorité et dans l’ordre que le Gouvernement aura fixé, à l’examen des textes mais aussi aux débats dont il demande l’inscription à l’ordre du jour. Le temps du débat public est réduit et, de surcroît, le Gouvernement nous propose d’inclure, dans les deux petites semaines qui y seront consacrées, les débats – on ne sait d’ailleurs pas très bien de quels débats il s’agira. Nous ne pouvons que nous en inquiéter. Le risque n’est-il pas que le Parlement devienne une chambre où se multiplieront les débats non législatifs. Il y aura les résolutions, à condition que le Gouvernement estime qu’elles ne le dérangent pas, et des débats non législatifs dont on ne connaît pas exactement l’utilité. Cela viendrait en tout cas conforter les dispositions du projet de loi renforçant le travail en commission et la restriction du droit d’amendement et du débat public. Deux semaines consacrées aux projets de loi, c’est très court. Mais y inclure les débats dépourvus de portée politique relève de la provocation à l’égard des parlementaires. C’est la raison pour laquelle nous proposons la suppression de ces débats des deux semaines de séance publique.
Bernard FRIMAT - Sénat - 2008-07-16
Date: 2008-07-16
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. L’Assemblée nationale est peu ou prou revenue à sa position initiale. Là encore, le progrès est plus apparent que réel. En effet, il sera loisible au Gouvernement de déborder de son ordre du jour, sachant que le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale seront inscrits à l’ordre du jour par priorité. La partie restante de l’ordre du jour sera dans les mains de la majorité de l’assemblée. Les droits de l’opposition, qui, à l’origine, étaient censés animer et magnifier cette révision constitutionnelle, sont aujourd’hui passés par pertes et profits. En effet, nous y reviendrons lors de l’examen de l’article 24, une malheureuse journée par mois est réservée à un ordre du jour arrêté par tous les groupes, y compris les groupes minoritaires, mais à l’exception du groupe majoritaire de la majorité. C’est la portion congrue, mais cela colle assez bien avec cette fausse revalorisation des droits du Parlement que vous vous ingéniez à faire passer pour vraie. Nous voulons véritablement que le Parlement joue son rôle, dans le pluralisme et la diversité si chers à M. Michel Mercier. Aussi, et afin de marquer notre différence, nous proposons qu’une semaine sur quatre soit réservée à l’initiative des groupes parlementaires et répartie à la proportionnelle. Ainsi, chaque groupe, qu’il soit minoritaire ou majoritaire, pourra véritablement s’exprimer dans un temps qui sera raisonnable. Mes chers collègues, je suis persuadé que mon argumentation vous aura convaincus. Si j’ai raison, cela va nous poser de nombreux problèmes pour l’organisation de la suite de nos travaux.
Nicole BORVO COHEN-SEAT - Sénat - 2008-07-16
Date: 2008-07-16
Orateur: Nicole BORVO COHEN-SEAT

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Certes, ce propos n’engage que lui-même, mais mon amendement va désormais vous paraître bien timoré. Le projet de loi initial prévoyait de réserver une séance par mois à un ordre du jour arrêté par la conférence des présidents à l’initiative des groupes parlementaires qui ne déclarent pas soutenir le Gouvernement. En première lecture, l’Assemblée nationale a souhaité préciser que cette séance serait réservée aux groupes parlementaires qui ne disposent pas de la majorité au sein de cette dernière. Cela devient compliqué, car ici même, aucun groupe n’a la majorité. Le Sénat, sur l’initiative de notre rapporteur, a quant à lui décidé d’introduire les notions de groupes d’opposition et de groupes minoritaires – en l’occurrence, on peut penser qu’il s’agit de groupes minoritaires au sein de la majorité – sans pour autant revenir sur le nombre de jours réservés à l’initiative parlementaire de l’opposition. C’est la portion congrue pour l’opposition. Nous en restons quasiment à la situation actuelle, c’est-à-dire un jour par mois. Notre amendement vise donc à renforcer l’initiative parlementaire des groupes n’appartenant pas à la majorité, c’est-à-dire – c’est clair – de ceux qui sont dans l’opposition, qui expriment un vote d’opposition. Le projet de loi ne comporte en effet aucune révolution majeure par rapport à la situation actuelle. Pire, avec la rédaction retenue par la majorité, le temps réservé à l’opposition pourrait encore être amputé par les droits accordés aux groupes minoritaires. Rien ne garantit non plus qu’il s’agisse des groupes minoritaires par rapport à la majorité. Tout cela est très confus. Ce qui est réel, c’est que nous n’avons aucun droit nouveau par rapport à la situation actuelle. Il me semble donc que, à la lumière des propos du Président de la République, vous pourriez voter en faveur de cet amendement.