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Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Nous verrons plus tard quelles sont les mesures transitoires à prendre. Nous ne pouvons donc, monsieur Cointat, être favorables à l’amendement que vous avez défendu, l’Assemblée nationale ayant tiré la conséquence logique de la création de députés des Français établis hors de France. En revanche, nous avons réintroduit à l’article 34 de la Constitution la mention des institutions représentant les Français établis hors de France, celle-ci ayant été supprimée à l’article 39. Je vous demande donc de bien vouloir retirer votre amendement, tout en comprenant parfaitement vos arguments. À défaut, la commission émettra un avis défavorable. Cela étant, vous semblez en fait regretter, dans votre for intérieur, la création de députés représentant les Français établis hors de France ! (M. Christian Cointat rit .) Ne pas y procéder aurait d’ailleurs facilité les choses, puisqu’un nombre maximal de députés a été fixé ! Par ailleurs, la commission est également défavorable à l’amendement n° 463, car il n’y a à mon sens aucune raison de revenir sur ce que nous avions voté en 2003. Il me paraît nécessaire, dans cette période, d’insister sur la qualité de représentant des collectivités territoriales du Sénat.
Rachida DATI (garde des sceaux.) - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Rachida DATI
Fonction: garde des sceaux.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Monsieur Cointat, vous souhaitez maintenir la priorité accordée au Sénat pour l’examen des projets de loi relatifs aux instances représentatives des Français de l’étranger. Je ne reprendrai pas les arguments que vient de donner M. le rapporteur. Vous souhaitez également conserver dans la Constitution la mention de ces mêmes instances. Sur ce point, le Gouvernement vous a pleinement suivi, puisque nous sommes très attachés également à l’existence de telles institutions, qui contribuent à maintenir le lien entre nos compatriotes installés à l’étranger et notre pays. C’est pourquoi le Gouvernement a soutenu votre amendement tendant à compléter l’article 34 de la Constitution. S’agissant de l’amendement n° 45 rectifié bis , je comprends tout à fait son objet. Les Français établis hors de France constituent certes une communauté, mais non une collectivité territoriale. C’est pourquoi je vous invite à retirer cet amendement ; à défaut, le Gouvernement y sera défavorable. Par ailleurs, aucun motif particulier n’amène à réviser la loi de mars 2003 en ce qui concerne l’examen en premier lieu par le Sénat des projets de loi ayant pour principal objet l’organisation des collectivités territoriales, puisque le Sénat continue, aux termes de l’article 24 de la Constitution, d’assurer la représentation des collectivités territoriales. Cette priorité se justifie, c’est pourquoi nous sommes défavorables à cet amendement.
Christian COINTAT - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Christian COINTAT

M. Christian Cointat. J’indiquerai à l’adresse de M. le rapporteur que je ne regrette pas que le M. le Président de la République se soit penché avec attention sur la situation des Français établis hors de France et ait pensé que la meilleure façon de régler une partie de leurs problèmes était d’épauler les sénateurs les représentant par des députés et de leur permettre d’avoir voix au chapitre au sein de l’Assemblée nationale. Il ne peut s’agir là d’une erreur, puisque le Président de la République est à l’origine de cette disposition , qui va dans la bonne direction. Il va donc de soi que je me réjouis qu’elle ait été prise, mais je reconnais que, comme pour toute bonne chose, il faut veiller à ce que le meilleur ne devienne pas le pire. C’était le sens de mon amendement. Je tiens à dire aussi qu’il s’agit pour nous non pas d’insister, au travers de cet amendement, sur la priorité accordée au Sénat en tant que telle, mais sur la nécessité d’instaurer une égalité de traitement entre la collectivité de droit et la collectivité de fait. Cela étant dit, madame la ministre, vous avez su comprendre les Français établis hors de France en acceptant l’inscription à l’article 34 de la Constitution de leurs instances représentatives, ce qui était le plus important. Dans ces conditions, puisque le Gouvernement a bien montré qu’il s’intéressait aux Français établis hors de France et qu’il était prêt à poursuivre la réflexion sur ce sujet, je retire mon amendement.
Bernard FRIMAT - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Cela étant, je ne peux pas suivre M. Cointat s’agissant de la notion de collectivité de fait. Les Français établis hors de France sont pleinement citoyens, doivent exprimer cette citoyenneté de toutes les façons et être représentés au Parlement, mais ils ne constituent pas, pour autant, une collectivité de fait. Une telle logique nous mènerait à établir un conseil général des Français établis hors de France et un conseil régional des Français établis hors de France : tout cela n’aurait pas beaucoup de sens ! (M. Richard Yung acquiesce.) Quoi qu’il en soit, M. Cointat a retiré son amendement. Quant à l’amendement n° 463 tendant à retirer au Sénat la priorité pour l’examen des textes concernant les collectivités territoriales, il ne s’agit pas, pour nous, de faire une mauvaise manière à la majorité sénatoriale. C’est d’ailleurs lorsque vous étiez Premier ministre, monsieur Raffarin, qu’il a été proposé que le Sénat soit saisi en premier lieu des textes relatifs aux instances représentatives des Français de l’étranger. Cette disposition avait sa cohérence, puisque le Sénat était la seule chambre où ces derniers comptaient des représentants. De la même manière, on peut comprendre que l’on supprime aujourd’hui cette priorité. Cela étant, la priorité dont bénéficie le Sénat est plus théorique que réelle, et on en a eu très vite la démonstration. Souvenons-nous du débat sur le projet de loi organique relatif à l’expérimentation par les collectivités territoriales, qui s’était conclu par un amendement de notre collègue Yves Fréville prévoyant que les dotations de l’État seraient prises en compte dans la notion d’autonomie financière. Or, ce texte a été discuté d’abord à l’Assemblée nationale, et le Conseil constitutionnel n’a pas pour autant invalidé la loi pour ce motif. Pourtant, quoi de plus important, s’agissant des collectivités territoriales, que ce débat sur l’autonomie financière, au cœur de la décentralisation ? Néanmoins, il n’a pas commencé dans notre hémicycle. Par conséquent, pourquoi constitutionnaliser un principe que le Conseil constitutionnel lui-même n’a pas respecté dans sa jurisprudence. Un second argument semblera peut-être plus polémique. Le texte peut être indifféremment déposé à l’Assemblée nationale ou au Sénat. Le Gouvernement a donc toujours la possibilité de soumettre d’abord au Sénat un texte concernant les collectivités territoriales. Cela relève de sa responsabilité, et c’est une responsabilité que je lui laisse bien volontiers, quelle que soit son orientation politique. Enfin, on nous affirme qu’un texte relatif à l’organisation des collectivités territoriales doit être examiné en premier lieu par le Sénat parce que celui-ci assure leur représentation. Or, sans vouloir revenir sur un débat que nous avons déjà eu et que nous aurons encore, je rétorquerai simplement que, à nos yeux, le Sénat assure de moins en moins bien cette représentation.
Robert del PICCHIA - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Robert del PICCHIA

M. Robert del Picchia. Je voudrais simplement rappeler ou apprendre, peut-être, à notre assemblée que l’on trouve, dans les archives du Sénat, des documents très éclairants. Autrefois, six sénateurs représentaient les anciennes colonies. Puis le constituant a supprimé la mention des sénateurs et écrit, à l’article 24, que le Sénat assure la représentation des collectivités territoriales. L’un de nos collègues de l’époque avait alors soulevé la question du devenir des sénateurs des Français de l’étranger, voués en effet à disparaître avec un tel texte. Le garde des sceaux avait admis qu’il fallait trouver une solution, et il avait été décidé d’ajouter dans la Constitution que les Français établis hors de France sont représentés au Sénat. Une telle rédaction ne signifiait nullement que ces derniers n’étaient pas représentés à l’Assemblée nationale. Comme tous les Français, ils l’étaient, en théorie, mais puisque le scrutin ne pouvait être organisé à l’étranger à cette époque, ils ne pouvaient participer à l’élection des députés. Cette question étant désormais réglée, grâce à la mise en place de centres de vote à l’étranger, les Français établis hors de France peuvent maintenant être représentés à l’Assemblée nationale. Quant au Gouvernement, je dirai, à la suite de notre collègue Jean-Pierre Raffarin, que le Sénat travaille tellement bien sur ces sujets qu’il continuera probablement de déposer les textes relatifs aux instances représentatives des Français de l’étranger d’abord sur le bureau de la Haute Assemblée. C’est en tout cas ce que nous souhaitons, madame le garde des sceaux !
Michel CHARASSE - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Michel CHARASSE

M. Michel Charasse. Je propose la suppression des deuxième et troisième alinéas du 2° de l’article 14, car, je dois le dire, je les trouve incompréhensibles ! De quoi s’agit-il ? D’élaborer une loi organique sur l’organisation du travail gouvernemental ? Mais, jusqu’à présent, c’est le Premier ministre qui est le maître de l’organisation du travail gouvernemental, en organisant comme il le veut les différents groupes de travail et comités, notamment interministériels. De son côté, le Président de la République peut convoquer les conseils interministériels. S’agit-il d’inscrire dans la loi organique l’obligation de publier l’ensemble des travaux préparatoires et des notes réalisées en interne par le Gouvernement ? Veut-on du coup, dans la foulée, rendre obligatoire la publication de l’avis du Conseil d’État ? Vraiment, je ne comprends pas du tout ce que tout cela signifie ! À mes yeux, une telle disposition ne peut que ralentir et compliquer encore plus le fonctionnement de Matignon et des ministères, sans aucun bénéfice pour personne. Par conséquent, je propose de la supprimer, sauf si l’on me démontre qu’elle est indispensable. Il n’y a d’ailleurs jamais eu de loi organisant le fonctionnement du travail gouvernemental depuis la III e République, et on a toujours bien fonctionné comme cela. En outre, le système prévu est assez complexe, et je doute que la commission ou le Gouvernement puissent nous éclairer. L’article incriminé prévoit en effet que les projets de loi « ne peuvent être inscrits à l’ordre du jour tant que les conférences des présidents constatent conjointement que les règles fixées par la loi organique sont méconnues ». Mais va-t-on les interroger à chaque fois ou va-t-on attendre qu’elles se réveillent spontanément ? Si, un jour, les conférences des présidents ne le font pas spontanément et ne disent rien, le Conseil constitutionnel ne manquera pas de sanctionner et d’annuler ! De plus, cette procédure jouera-t-elle seulement en première lecture ou à tout moment, tout au long des lectures successives ? En première lecture, la conférence des présidents de la première assemblée saisie devra-t-elle solliciter celle de l’autre assemblée, puisqu’il faut, lorsque les règles sont méconnues, qu’elles le constatent conjointement ? Mes chers collègues, croyez-vous vraiment que, quand la France est confrontée à des difficultés nombreuses, à des problèmes graves qui doivent être réglés en urgence pour tenir notre place en Europe et dans le monde, on a le temps de s’amuser avec des plaisanteries pareilles ? Cela apporte quoi ?
Bernard FRIMAT - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Depuis le début de la semaine dernière, on nous rétorque régulièrement que nos propositions n’ont pas leur place dans la Constitution. S’agissant de la présente disposition, je suis tenté de vous retourner l’objection : doit-elle vraiment figurer dans la Constitution ? Disant cela, je m’attaque, je le sais bien, à des auteurs d’amendements illustres, puisqu’il semble que cette disposition émane notamment de M. Copé. Or, en ces temps de recherche difficile d’une majorité des trois cinquièmes, tout ce qui vient de M. Copé a un prix exorbitant… Tout cela pour obliger le Gouvernement à réaliser des études d’impact lors de l’élaboration d’un projet de loi : mais rien ne l’en empêche aujourd'hui ! Supposons un instant, par exemple, qu’une telle disposition ait existé à l’époque de l’élaboration du projet de loi relatif aux OGM. Le Gouvernement aurait alors dû demander à des experts choisis par ses soins de procéder à une étude d’impact. Nul doute qu’après sa publication celle-ci aurait été immédiatement contestée par d’autres scientifiques. En outre, pourquoi aurions-nous dû, nous parlementaires, nous contenter des études d’impact effectuées à la demande du Gouvernement ? Nous n’aurions pas manqué de demander que d’autres études soient réalisées et que le Parlement se dote d’une capacité d’expertise autonome en la matière. Il est peut-être souhaitable d’éviter la construction de telles usines à gaz, quelle que puisse être par ailleurs leur utilité… On se plaint parfois d’un délire législatif, mais nous tombons ici dans un délire constitutionnel ! Je le dis par avance, la rédaction proposée par la commission des lois est intelligente, mais elle ne règle pas le problème du contenu du dispositif, avec lequel je suis en complet désaccord. Cela ne signifie pas que nous soyons hostiles a priori aux études d’impact. Toutefois, est-il vraiment indispensable d’imposer au Gouvernement, quel qu’il soit, des guides dans la phase qui précède l’élaboration du projet de loi ?
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. L’Assemblée nationale a prévu que les projets de loi soient « élaborés dans des conditions fixées par une loi organique ». Monsieur Frimat, c’est la reprise exacte d’une des propositions émises par le comité de réflexion présidé par M. Balladur. (Mme Éliane Assassi s’exclame.) Si vous voulez connaître l’auteur de cette disposition, c’est donc là que vous le trouverez, même s’il est vrai que cela avait été également suggéré par un certain nombre de députés. Ces textes ne pourront être inscrits à l’ordre du jour « tant que les conférences des présidents constatent conjointement que les règles fixées par la loi organique sont méconnues ». Ces dispositions suscitent chez vous un certain scepticisme, mon cher collègue. Pour sa part, la commission des lois partage les préoccupations auxquelles cet amendement tend à répondre. Elle estime cependant que la référence aux conditions d’élaboration des projets de loi n’est ni suffisamment précise ni vraiment explicite. D’une part, il faudrait faire apparaître clairement que les règles fixées dans la loi organique ne pourront concerner que le Gouvernement et l’élaboration des projets de loi avant leur dépôt au Parlement. D’autre part, ces règles porteraient, comme le recommandait dans son rapport le comité présidé par M. Balladur, sur la réalisation d’études d’impact par le Gouvernement. C’est donc moins, en fait, les conditions d’élaboration des projets de loi qu’il convient de viser que les modalités de présentation de ceux-ci avant leur dépôt sur le bureau de l’une ou l’autre des deux assemblées.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. De toute façon, les études d’impact sont réalisées à la suite du dépôt du projet de loi. Il faudrait les faire avant. La loi organique devrait détailler le type d’informations que le Gouvernement serait tenu de réunir, ainsi que les conditions dans lesquelles celles-ci seraient transmises au Parlement, au plus tard lors du dépôt du projet de loi concerné. Il appartiendrait ensuite à chaque assemblée d’apprécier ces informations, de les valider, de les compléter, bien sûr, par le travail d’investigation conduit dans le cadre des commissions permanentes et de juger, in fine , si le projet de loi répond à une véritable nécessité. Cependant, il n’est pas nécessaire, monsieur Charasse, que les deux conférences des présidents constatent conjointement que les règles fixées par la loi organique sont méconnues pour empêcher l’inscription d’un texte à l’ordre du jour. Il appartient en effet à la conférence des présidents de l’assemblée saisie d’apprécier si ces conditions sont satisfaites. D’ailleurs, cela n’empêcherait pas le Gouvernement, le cas échéant, de déposer son texte sur le bureau de l’autre assemblée.
Philippe MARINI - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Philippe MARINI

M. Philippe Marini. En effet, en amont, le projet de loi organique serait obligatoirement soumis au Conseil d’État, et, en aval, le Conseil constitutionnel, dont on sait que la jurisprudence a une tendance assez spontanée à l’alignement sur celle du Conseil d’État, serait obligatoirement saisi. Or, rares ont été les occasions, au moins ces dernières années, où le Conseil d’État s’est montré désireux d’accroître la marge de manœuvre du législateur. L’imprécision de l’alinéa considéré me semble comporter quelques menaces pour le Parlement. C’est la raison pour laquelle j’ai suggéré, par cet amendement, qui est essentiellement un amendement de questionnement, que la loi organique dont il s’agit soit d’initiative parlementaire. Nous avons une très bonne référence en la matière avec la loi organique relative aux lois de finances, d’initiative parlementaire, qui a permis d’établir des règles du jeu à la suite de débats entre deux chambres dont les majorités étaient, à l’époque, d’orientations opposées. Ces règles du jeu me semblent aujourd’hui faire l’unanimité. Par conséquent, j’aurais souhaité mieux comprendre les incidences concrètes des dispositions de l’article 14. La rédaction proposée par la commission des lois me paraît de nature à lever les incertitudes que j’ai soulignées. Je voulais néanmoins, tout en souscrivant à son analyse, obtenir des éléments d’appréciation propres à éclairer notre débat.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. La commission des lois propose un amendement de réécriture des deux alinéas en question de l’article 14 pour mieux en préciser la portée. Il s’agit, pour l’essentiel, de demander au Gouvernement d’accompagner le projet de loi de certains éléments d’information complémentaires. Cela répond en partie à vos objections, monsieur Charasse. Parmi les exigences relatives à la présentation des projets de loi, on peut penser aux études d’impact, mais aussi, comme le prévoit un autre amendement, aux annexes ou aux déclarations interprétatives concernant les accords internationaux, dont la ratification est soumise à l’autorisation du Parlement. La loi organique définira de manière complète ces conditions. La commission a estimé que ces dispositions introduites par les députés étaient utiles. Par conséquent, je demande le retrait des deux amendements tendant à leur suppression. Enfin, l’amendement n° 112 répond largement à vos préoccupations, monsieur Marini, car la rédaction votée par l’Assemblée nationale était assez imprécise et pouvait donner à entendre que la loi organique déterminerait l’élaboration du projet de loi – ce qui n’est pas le cas –, y compris au cours de la procédure législative devant le Parlement. En réalité, les députés, si je lis bien les comptes rendus des débats et les rapports, souhaitaient viser la nécessité d’accompagner les projets de loi notamment d’études d’impact approfondies. C’est pourquoi la commission a prévu une loi organique pour définir les conditions de présentation des projets de loi, et bien marquer que les obligations prévues par cette loi s’imposent au Gouvernement avant ou lors du dépôt d’un texte devant le Parlement, mais n’interfèrent pas avec la procédure législative en tant que telle. Rien n’interdira au Parlement de prendre l’initiative d’une proposition de loi organique fixant les conditions de la présentation des projets de loi, mais il me paraît difficile d’inscrire dans la Constitution que la loi organique qui les déterminera sera d’initiative parlementaire. Je pense d’ailleurs que le projet de loi ou la proposition de loi organique doit être déjà en préparation, au moins dans certains esprits, sinon en cours de rédaction. En tout état de cause, c’est nous qui voterons la loi organique. Ensuite, le Conseil constitutionnel se prononcera. La rédaction que j’ai proposée me paraît assez précise s’agissant des exigences posées pour la présentation des projets de loi. Nous répondons ainsi à une volonté depuis longtemps manifestée, et très largement exposée au sein du comité Balladur. Notre rédaction donne, à mon sens, satisfaction aux souhaits des députés – et non d’un député en particulier…
Bernard FRIMAT - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Je ne reprendrai pas les deux questions de Michel Charasse, auxquelles M. le rapporteur va se faire un plaisir de répondre ! Ne serait-ce que pour donner à mes collègues la possibilité de voter contre les dispositions considérées, je suis, pour ma part, dans l’obligation de maintenir l’amendement n° 464. Je donne acte au président et rapporteur de la commission des lois que son texte constitue une amélioration par rapport à celui de l’Assemblée nationale et lève un certain nombre d’ambiguïtés rédactionnelles. Il n’en demeure pas moins que tout cela me semble tout de même représenter un carcan inutile. Quels documents devront accompagner les projets de loi ? Ne pensez-vous pas que, plutôt que d’alourdir la présentation des textes, il vaudrait mieux centrer un peu plus notre travail législatif sur l’essentiel ? Je souhaiterais, pour ma part, affranchir le Parlement de la discussion récurrente de tous ces textes inutiles, destinés à « gérer » l’opinion publique et qui nous encombrent ! Parce qu’il nous semble que le Gouvernement a suffisamment d’esprit de responsabilité pour pouvoir de lui-même préparer et présenter une loi dans des conditions satisfaisantes – vous voyez que nous sommes optimistes ! –, je ne vois pas pourquoi on lui imposerait un tel carcan. Nous maintenons donc l’amendement n° 464.
Bernard FRIMAT - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Cet amendement vient d’être excellemment défendu par M. Jean-René Lecerf. Je m’en voudrais presque d’abîmer sa démonstration en y ajoutant mes arguments ! Le Conseil d'État est le conseiller du Gouvernement. Qu’il le reste ! On nous a même expliqué tout à l'heure qu’il fallait qu’il conseille l’exécutif avec suffisamment de discrétion pour que le Parlement n’en soit pas averti, celui-ci étant, de toute façon, au courant ! À présent, on nous affirme qu’une proposition de loi pourra être transmise au Conseil d'État par le président de l’assemblée concernée. Mais en fonction de quelles considérations un texte sera-t-il ou non soumis au Conseil d’État pour avis ? Qu’est-ce qui nous garantit que sa transmission au Conseil d'État ne deviendra pas, simplement, un nouveau moyen de ralentir la procédure législative ? Il me semble que nous sommes dans la confusion la plus totale. Le Conseil d'État, quelque grands que soient ses talents, n’a déjà que trop tendance à vouloir se comporter comme une chambre parlementaire pour que nous ne lui demandions pas d’être notre conseiller ! Si nous avons besoin de conseils, nous pouvons les prendre auprès de qui nous l’entendons, et laisser le Conseil d'État – cette grande institution pour laquelle j’exprime toute mon admiration – jouer pleinement son rôle de conseiller du Gouvernement et de plus haute juridiction administrative.