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Robert BRET - Sénat - 2008-07-16
Date: 2008-07-16
Orateur: Robert BRET

M. Robert Bret. Nous sommes l’un des rares pays européens dans lequel le Parlement n’est ni informé ni consulté lorsque nos armées sont amenées à intervenir à l’extérieur de nos frontières. Ce sont pourtant des décisions d’une grande importance, puisqu’elles sont menées au nom de la France et qu’elles engagent souvent la vie des hommes et des femmes qui servent dans nos forces armées. Or ce type de décision est pris en cercle restreint et, in fine , par un seul homme, le Président de la République. À une époque où l’information circule vite, la représentation nationale ne peut plus être tenue à l’écart de décisions aussi graves. Ces opérations, qui se sont multipliées ces dernières années, outre qu’elles sont dangereuses – il nous faut déplorer plusieurs dizaines de morts et plusieurs centaines de blessés –, sont de plus en plus longues et de plus en plus coûteuses. Dans ces conditions, il semble tout à fait logique, et même démocratique, de proposer un contrôle du Parlement sur l’emploi de nos forces armées à l’étranger. En modifiant le rapport entre le Parlement et l’exécutif sur ce sujet essentiel, le texte qui nous revient de l’Assemblée nationale contient déjà de timides avancées dans le sens que nous souhaitons. Mais si vous avez vraiment la volonté, mes chers collègues, de renforcer les pouvoirs du Parlement, alors vous avez une excellente occasion de le prouver maintenant ! Ainsi, l’article 13 du projet de loi prévoit une information du Parlement sur les conditions et les objectifs des opérations extérieures, dans les trois jours qui suivent le début de celles-ci : c’est bien la moindre des choses ! Il prévoit également un débat, qui s’avère certes nécessaire pour que le pays, par la voie de ses représentants, puisse connaître les tenants et les aboutissants de chaque situation. Néanmoins, le Parlement ne saurait se satisfaire d’une simple information. Il faut également prévoir dans la Constitution l’autorisation par vote du Parlement ; ce serait tout simplement une marque de respect à l’égard du peuple français. Les interventions de nos troupes à l’étranger, pour être légitimes, ne peuvent se réaliser qu’avec le soutien de la Nation. Comment peut-on imaginer que de telles opérations soient menées contre l’avis de l’opinion publique ou des forces politiques du pays ? À l’inverse, si les enjeux de l’opération sont clairement exposés, en toute transparence, pourquoi douter de l’adhésion du pays ? Pour ces raisons, nous proposons, à travers cet amendement, que le Parlement puisse voter sur l’opportunité d’une opération extérieure quinze jours après le début de l’intervention. Ce délai de quinze jours nous paraît raisonnable en ce qu’il permet au Parlement d’intervenir avant que le déploiement de nos troupes ne devienne difficilement réversible.
Didier BOULAUD - Sénat - 2008-07-16
Date: 2008-07-16
Orateur: Didier BOULAUD

M. Didier Boulaud. Cet amendement s’inscrit dans la logique générale de nos propositions et la conforte. Ces dernières années, les opérations extérieures se sont multipliées, et il y a fort à parier que cela continuera ; elles sont aussi plus complexes, plus longues et de plus en plus coûteuses. Leur contrôle continu par le Parlement est donc plus que jamais indispensable, surtout pour éviter l’enlisement de nos troupes et la dérive de nos finances publiques, dont il a beaucoup été question ce matin. Le coût des interventions extérieures est élevé. En 2009, il est envisagé d’y consacrer 1 milliard d’euros ; ce sera probablement davantage ! Ces dépenses ont été évaluées à 880 millions d’euros pour l’année 2008, dont, malheureusement, seulement 475 millions avaient été programmés dans la loi de finances. Nous souhaitons donc pouvoir exprimer la même attention à l’égard des interventions qui se prolongent et s’installent dans la durée, contraignant nos forces armées à des efforts importants en matière de relève et la nation, à des efforts budgétaires croissants. Il y va de la crédibilité et donc de l’efficacité de notre engagement. C’est d’ailleurs l’une des raisons pour lesquelles ce ne sont pas 700 militaires, mais seulement 550 qui partent pour l’Afghanistan : le problème de la relève se pose déjà ! Les parlementaires peuvent exercer un droit de contrôle sur les opérations sur place. Ainsi, notre commission des affaires étrangères et de la défense, dont je salue l’initiative, développe des missions en ce sens en se rendant sur les théâtres d’opération à raison de deux parlementaires sur chaque théâtre, ce qui est très bien. C’est très bien, mais nous pensons qu’il n’en est que plus nécessaire de donner au Parlement, quand les interventions se prolongent, la capacité de voter pour renouveler, le cas échéant, son autorisation concernant ce type d’interventions extérieures. Il ne serait pas logique de donner une autorisation une fois pour toutes… Ce n’est pas la guerre de Cent Ans ! Certaines opérations extérieures ont tendance à durer des années, et même à s’enliser. Le Parlement doit-il, alors, rester les bras ballants ? Nous demandons simplement que le vote du Parlement soit ensuite réitéré, car il ne serait pas normal qu’il ne puisse plus en délibérer : nous considérons qu’on ne peut pas donner au Gouvernement une autorisation valable pour… l’éternité !
Robert BRET - Sénat - 2008-07-16
Date: 2008-07-16
Orateur: Robert BRET

M. Robert Bret. Cet amendement a pour double objet d’éviter les dangers d’enlisement d’une opération extérieure que vient d’évoquer Didier Boulaud et de combler un vide juridique. On voit bien que, lorsqu’une opération dure trop longtemps et que les raisons qui l’ont motivée ont évolué – je pense précisément à la Bosnie, à l’Afghanistan ou encore à la Côte d’Ivoire –, il convient de s’interroger sur l’opportunité de la présence de nos troupes dans le pays où elles opèrent. Quelle est la meilleure façon de le faire pour les opérations qui, comme c’est actuellement le cas pour certaines, se poursuivent depuis trois, quatre ou cinq ans, sinon d’en saisir le Parlement ? Il nous est proposé, dans le projet, d’autoriser la prolongation d’une intervention à l’étranger si celle-ci excède quatre mois, ce délai correspondant grosso modo à la durée moyenne de séjour des unités envoyées à l’étranger, le problème de la relève se posant ensuite. Mais que se passera-t-il quatre mois après que les assemblées auront voté l’autorisation, si l’opération se poursuit ? Si rien n’est prévu, comment seront-elles informées de l’évolution de la situation ? Surtout, pourquoi n’auraient-elles pas à se prononcer de nouveau sur le maintien ou le retrait de nos troupes ? Nous vous proposons donc, mes chers collègues, le renouvellement régulier, par un vote tous les quatre mois, de l’autorisation de prolonger une intervention militaire à l’étranger.
Robert BRET - Sénat - 2008-07-16
Date: 2008-07-16
Orateur: Robert BRET

M. Robert Bret. Le Gouvernement devrait désormais soumettre à l’autorisation du Parlement la prolongation d’une intervention de nos troupes à l’étranger lorsque la durée de celle-ci excède quatre mois. Il faut le reconnaître, c’est là une avancée démocratique qui, assurément, permettra à la fois un meilleur contrôle du Parlement sur l’engagement de nos forces et une forme d’association de la représentation nationale à ce type de décision. Toutefois, les modalités de cette décision ne sont pas vraiment précisées. Irritée par une formulation maladroite de nos collègues députés et soucieuse d’harmoniser cette procédure avec celle qui est prévue à l’article 53 de la Constitution pour la ratification des accords internationaux, la Haute Assemblée avait décidé, en première lecture, que l’autorisation serait donnée en vertu d’une loi. Il semble que, en effet, s’agissant de décisions de cette importance – qui, je le rappelle, engagent le Gouvernement et ont des conséquences sur la vie des personnels, la sécurité de nos compatriotes et le poids de notre pays dans le monde –, la procédure législative, même si elle est un peu lourde, marque le niveau de solennité nécessaire. C’est la raison pour laquelle, mes chers collègues, je vous propose, au travers de cet amendement, de rétablir la procédure législative pour autoriser la prolongation d’une intervention de nos troupes à l’étranger.
Alima BOUMEDIENE-THIERY - Sénat - 2008-07-16
Date: 2008-07-16
Orateur: Alima BOUMEDIENE-THIERY

Mme Alima Boumediene-Thiery. Cet amendement concerne également la prolongation des interventions. Si nous décidons, à travers cette réforme, de mieux contrôler l’envoi des forces françaises à l’étranger, il faut alors les contrôler du début à la fin. Le contrôle doit commencer en amont et porter notamment sur la légalité de l’intervention. Or, si j’ai bien compris les propos de M. Charasse lors de la première lecture, l’absence de ratification peut amener à s’interroger sur cette légalité. C’est donc un véritable problème, et il devrait être traité très tôt dans le processus d’autorisation. Par ailleurs, dans sa rédaction actuelle, l’article 13 conduirait purement et simplement, une fois la prolongation de l’intervention votée, à accorder un blanc-seing au Gouvernement au bout de quatre mois de présence. Notre rôle n’est pas seulement de contrôler l’envoi des troupes ; il est également de contrôler leur évolution et leur maintien. Malheureusement, l’article13 est muet sur cette question : une fois les forces envoyées et la prolongation accordée, le Parlement fermera les yeux sur l’avenir de nos contingents ainsi que sur l’issue de l’intervention. Pourtant, s’agissant des interventions à l’étranger, le véritable risque tient non pas à l’envoi des troupes, mais à l’enlisement éventuel dans des opérations militaires aussi inutiles que coûteuses en termes financiers et humains. L’expérience américaine en Irak mais aussi celle des troupes françaises en Afghanistan nous le prouvent aujourd’hui ; et elles risquent de nous le prouver encore longtemps ! Le contrôle sera donc non seulement un contrôle d’opportunité, mais aussi un contrôle d’efficacité. Il permettra au Gouvernement de justifier devant la représentation nationale l’utilité stratégique et politique de l’intervention. C’est pourquoi, mes chers collègues, je vous propose de mettre en place un contrôle régulier du maintien des troupes françaises à l’étranger. Puisque le projet de loi vise à octroyer davantage de pouvoirs au Parlement, notamment un pouvoir de contrôle, je vous suggère de donner corps à cette volonté en adoptant cet amendement. Par ailleurs, notre proposition permettrait également à nos concitoyens de mieux comprendre l’intervention des troupes françaises à l’étranger ; car le peuple se pose parfois des questions sur l’opportunité et l’efficacité de certaines opérations militaires.
Didier BOULAUD - Sénat - 2008-07-16
Date: 2008-07-16
Orateur: Didier BOULAUD

M. Didier Boulaud. Il s’agit ici du thème récurrent de la nécessaire information du Parlement sur le contenu des accords de défense et de coopération militaire. Le sujet est même devenu une sorte de « marronnier » parlementaire : à chaque réforme, on en reparle ! On promet aussi beaucoup, mais nous ne voyons jamais rien venir ! Afin d’en finir avec cette lancinante ritournelle, nous proposons d’inclure dans la Constitution une disposition tout à fait claire, prévoyant simplement que « le Gouvernement informe le Parlement du contenu des accords de défense et de coopération militaire en vigueur, dans les conditions fixées par le règlement des assemblées ». Cela nous paraît d’autant plus indispensable que, à l’exception de celles auxquelles nous participons en vertu d’un mandat international, nos interventions militaires à l’étranger se fondent souvent sur des accords de défense signés avec des pays tiers. Je rappelle que le Président de la République s’est lui-même engagé « à rendre publics tous nos accords de défense ». C’était le 28 février 2008. Certes, il s’exprimait devant le Parlement sud-africain, mais j’imagine que cela valait aussi pour le Parlement français !
Jean-Luc MÉLENCHON - Sénat - 2008-07-16
Date: 2008-07-16
Orateur: Jean-Luc MÉLENCHON

M. Jean-Luc Mélenchon. Auparavant, il y avait un flou, un vide, qui faisait que l’on pouvait imputer telle ou telle caractéristique du chef de l’État qui procédait ou ne procédait pas à cette consultation. Et ne me dites pas que démocratie et efficacité militaires sont contraires ! Deux exemples prouvent l’inverse. Premièrement, pour ce qui est de la France, la Grande Guerre de 1914-1918 a été intégralement soumise au contrôle du Parlement, qui se réunissait en comité secret. Cela ne nous a pas empêchés de la gagner ! Deuxièmement, le Parlement a pu délibérer de l’envoi des troupes pour la première guerre du Golfe – j’en parle de façon d’autant plus détendue que je ne l’ai pas voté – la veille du commencement des hostilités. Par conséquent, l’argument selon lequel la démocratie parlementaire serait inconciliable avec la nécessité de la rapidité de la décision et de son efficacité ne tient pas ! C’est un choix délibéré que nous analysons comme un renforcement de la monocratie qui, dorénavant, sera consolidée par cette disposition que l’on introduit dans la Constitution.
Gisèle PRINTZ - Sénat - 2008-07-16
Date: 2008-07-16
Orateur: Gisèle PRINTZ

Mme Gisèle Printz. En première lecture, le Sénat a adopté sans modification l’article 13 bis , introduit dans le projet de loi constitutionnelle par l’Assemblée nationale, sur proposition du rapporteur de la commission des lois. Cet article qui tend à imposer la ratification expresse des ordonnances prises en vertu de l’article 38 de la Constitution. Il s’agit d’une avancée importante, mais insuffisante. Elle risque même d’être contre-productive dans la mesure où le Gouvernement sera conduit à amplifier la pratique de la ratification par voie d’amendements. La ratification sera bien expresse, mais elle interviendra dans n’importe quel véhicule législatif, alors que la ratification d’ordonnances devrait donner lieu au dépôt de textes spécifiques. En clair, le présent projet de loi constitutionnelle ne changera rien au recours périodique aux ordonnances tel qu’on le connaît aujourd’hui. Le rapporteur de la commission des lois du Sénat avait déclaré en première lecture qu’il n’aimait pas spécialement le recours aux ordonnances.
Bernard FRIMAT - Sénat - 2008-07-16
Date: 2008-07-16
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Cet amendement concerne un problème que nous avons déjà évoqué en première lecture – c’est le propre de la deuxième lecture que d’amener à revenir sur des thèmes déjà abordés lors de la première lecture –, celui de la publicité des avis du Conseil d’État. Nous savons tous que le secret qui entoure les avis émis sur les projets de loi par le Conseil d’État, en tant que conseiller du Gouvernement, est des plus relatifs puisque nombre de nos collègues bénéficient en fait de la possibilité d’en prendre connaissance. Alors que le Sénat avait, quant à lui, considéré que le Conseil d’État devait conseiller uniquement le Gouvernement, l’Assemblée nationale a réintroduit l’idée selon laquelle il pourrait conseiller aussi le Parlement puisque le président de l’assemblée concernée aura la faculté de lui soumettre pour avis des propositions de loi. Mais qui sera destinataire de cet avis ? L’auteur de la proposition de loi ? Sera-t-il alors censé le garder secret ou pourra-t-il le rendre public ? Dans ce dernier cas, il y aurait, d’un côté des avis rendus publics sur les propositions de loi et, de l’autre, des avis faussement secrets sur les projets de loi. Il serait beaucoup plus simple de mettre le droit en rapport avec la réalité et de rendre ces avis publics. On nous a dit, en première lecture, que cela pouvait entraîner des controverses. Mais maintenir le secret uniquement sur les avis concernant les projets de loi risquerait de faire naître la confusion. C’est pourquoi nous proposons de faire ce pas vers la simplicité.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2008-07-16
Date: 2008-07-16
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Nous avions effectivement supprimé, en première lecture, la disposition permettant – car il s’agit d’une simple faculté – que le Conseil d’État donne des avis sur les propositions de loi. L’Assemblée nationale l’a rétablie, en précisant toutefois que l’auteur de la proposition de loi peut s’y opposer, faute de quoi il risquerait de considérer que sa proposition n’est soumise au Conseil d’État que parce qu’on n’en veut pas. L’équilibre qui a été trouvé à l’Assemblée nationale nous a semblé satisfaisant. Personnellement, en première lecture, j’y étais favorable. Cela étant, M. Frimat traite d’un autre sujet puisqu’il évoque les avis du Conseil d’État sur les projets de loi. Or il n’est pas question d’inscrire dans la Constitution que les avis du Conseil d’État sur les projets de loi seront rendus publics ou non. Il y aura une loi : nous pourrons en rediscuter. C’est d’ailleurs une question qui est soulevée en permanence. En général, l’opposition est informée des avis du Conseil d’État avant la majorité ; c’est un état de fait. Quelquefois, nous avons connaissance de l’avis du Conseil d’État par des collègues de l’opposition qui bénéficient de réseaux. Tant mieux !
Roger KAROUTCHI (secrétaire d'État.) - Sénat - 2008-07-16
Date: 2008-07-16
Orateur: Roger KAROUTCHI
Fonction: secrétaire d'État.

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. Monsieur Frimat, le Gouvernement partage votre préoccupation d’améliorer la qualité de la législation. Telle est la raison pour laquelle l’article 14 prévoit la possibilité, pour le Parlement, de saisir pour avis le Conseil d’État d’une proposition de loi. En revanche, le Gouvernement ne partage pas votre position pour ce qui concerne la publicité des avis rendus par le Conseil d’État. L’avis appartient à celui à qui il est rendu. Il faut, me semble-t-il, laisser chaque destinataire libre de lui donner la publicité qu’il souhaite. En particulier, il est préférable de ne pas obliger le Gouvernement à rendre publics les avis du Conseil d’État. C’est, nous le savons bien, un des facteurs de la liberté dont le Conseil d’État sait faire preuve à l’égard du Gouvernement. Il est plus facile de faire au Gouvernement toutes les observations qui lui paraissent utiles si ces avis conservent un caractère confidentiel. Il serait dommage de risquer de mettre à mal cette liberté. Le fait que l’avis soit rendu public avant ou après le passage du projet en conseil des ministres est sans incidence à cet égard. Monsieur Frimat, voilà pourquoi je souhaite le retrait de cet amendement. À défaut, le Gouvernement en demandera le rejet.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2008-07-16
Date: 2008-07-16
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Permettez-moi, monsieur le président, mes chers collègues, de rappeler les termes des deuxième et troisième alinéas du 2° de l’article 14 : *« La présentation des projets de loi déposés devant l’Assemblée nationale ou le Sénat répond aux conditions fixées par une loi organique. « Les projets de loi ne peuvent être inscrits à l’ordre du jour si la Conférence des présidents de la première assemblée saisie constate que les règles fixées par la loi organique sont méconnues ». Derrière cette rédaction, se cache une idée qui doit, à notre avis, rejoindre le cimetière des fausses bonnes idées. Elle avait été défendue avec force par l’ancien vice-président du Conseil d’État, notamment au cours d’une réunion à laquelle il nous avait conviés. Il s’agit de prévoir qu’une étude d’impact doit être présentée avant le dépôt d’un projet de loi, ou même que celui-ci ne peut être déposé devant le Parlement que s’il a donné lieu préalablement à une étude d’impact. Cette idée magnifique recueille l’assentiment de brillants esprits, mais nous ne faisons pas partie de ceux qui l’approuvent. En effet, il suffit de considérer les choses très concrètement pour examiner les conséquences d’une telle mesure. Prenons, mes chers collègues, l’exemple de ce projet de loi constitutionnelle. Certains membres des ministères concernés devraient établir une étude sur l’impact présumé des dispositions inscrites dans ce projet de loi constitutionnelle. Ainsi, les ministères seraient conduits à élaborer des textes qui entreraient nécessairement dans le débat politique. Or l’impact de telle ou telle mesure, c’est justement l’objet du débat politique. Croire qu’il pourrait y avoir, préalablement au débat politique, une sorte d’étude « objective » qui détaillerait l’impact prévisible des mesures proposées dans ledit projet de loi relève de la pure illusion ! Ma démonstration vaut pour pratiquement tous les projets de loi, mais permettez-moi de citer également, monsieur le président, le projet de loi relatif aux organismes génétiquement modifiés. Imaginez l’étude d’impact réalisée par le ministère chargé du sujet.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2008-07-16
Date: 2008-07-16
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Le dernier alinéa du 2° de l'article 14 permet au président de chacune des deux assemblées de soumettre au Conseil d'État des propositions de loi avant leur examen en commission, dans les conditions prévues par la loi, sauf si l'auteur de la proposition de loi s'y oppose. En première lecture, le Sénat avait supprimé cette disposition. Si vous étiez cohérents, mes chers collègues, et si l’impératif du vote conforme ne sévissait pas, vous devriez voter notre amendement. Les objections émises en première lecture par le Sénat sont toujours pertinentes et justifient la demande de suppression de cette disposition, dont la portée a certes été amoindrie au cours de la navette puisque la demande d'avis sera facultative, au gré de la volonté non seulement du président de l'assemblée, mais aussi de l'auteur de la proposition. Quoi qu’il en soit, cette disposition relève d’une grave confusion. C’est une banalité de le rappeler, le Conseil d'État a deux fonctions : une fonction juridictionnelle et une fonction de conseil auprès du Gouvernement. À ce titre, il n’a donc pas à être le conseiller du Parlement. C’est confondre les genres que de solliciter l’avis du Conseil d’État sur une proposition de loi qui relève de la seule initiative du Parlement. La confusion tient donc d’abord au fait que l’on méconnaît la différence entre l’exécutif et le législatif. Au demeurant, M. le président de la République a, à cet égard, donné cet après-midi une belle leçon de confusion ! L’exemple vient de haut, certes, mais, à tout prendre, nous sommes désolés de constater que la confusion dans ce domaine progresse de cette manière… La confusion vient aussi de ce que, dans l’intervalle de quelques jours, le Sénat aura adopté des positions radicalement différentes. Où est donc sa crédibilité ? En tout état de cause, nous ne jugeons pas de bonne politique de demander l’avis du Conseil d’État sur les propositions de loi, tout en rappelant que, selon nous, il convient que les avis du Conseil d’État sur les projets de loi soient rendus publics, ne serait-ce que pour respecter le principe d’égalité, puisque certains en ont connaissance cependant que d’autres demeurent dans l’ignorance.