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Jean-Jacques HYEST (président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale) - Sénat - 2006-03-14
Date: 2006-03-14
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Nous allons avoir un débat permanent sur le caractère réglementaire ou législatif des textes. Lorsque le Conseil d'État joue son rôle et affirme que le dispositif relève du domaine réglementaire, le Gouvernement respecte en principe son avis pour un certain nombre de dispositions - MM. les ministres l'ont dit -, notamment celles qui concernent le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale. Néanmoins, on estime quelquefois que le Conseil d'État n'a pas eu totalement raison, et le texte du Gouvernement en témoigne. C'est ce qui s'est passé pour des dispositions importantes comme celles qui concernent les institutions et le rôle représentatif du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale. Mais il me semble paradoxal, pour certaines mesures, d'entrer dans le détail de leur application et de considérer qu'elles sont d'ordre législatif alors que, jusqu'à présent, ces dispositions relevaient du domaine réglementaire. J'estime qu'il faut être raisonnable. Sinon, il n'y aura plus aucune lisibilité. Mes chers collègues, quand on pense - cela a été dit ce matin - qu'il faut un décret en Conseil d'État pour instaurer le livret individuel de formation ! Franchement, où sombre-t-on ? Il s'agit au contraire d'une mesure purement réglementaire, qui s'inscrit dans le cadre des mesures générales qui ont été annoncées par le Gouvernement. D'ailleurs, on le sait, celui-ci a déjà prévu des mesures réglementaires pour des questions beaucoup plus importantes comme les quotas, les seuils, etc. Il incombe à la commission des lois de dire que les mesures relevant du domaine réglementaire ne doivent pas dépasser ce cadre et que les mesures de nature législatives doivent être intégrées à la loi. C'est un équilibre qu'il faut essayer de trouver dans ce texte. Sinon, nous risquons de tomber dans des détails qui ne sont pas, à mon avis, du domaine de la loi.
Jacques MAHÉAS - Sénat - 2006-03-14
Date: 2006-03-14
Orateur: Jacques MAHÉAS

M. Jacques Mahéas. Vous dites que vous êtes d'accord avec nous. Mais ce qui nous intéresse, c'est que le Gouvernement nous précise la teneur des décrets. Nous pourrons ainsi nous prononcer. J'accepte de retirer l'amendement n° 285, parce que j'ai été sensible aux arguments de Mme le rapporteur et de M. le ministre. Il existe quelquefois des arguments forts. Vous avez accepté que le décret en Conseil d'État relatif au livret de formation soit mentionné dans la loi. Pourquoi, dans ce cas, refusez-vous de définir une orientation professionnelle, qui figure d'ailleurs - mon long exposé le prouve - dans certains textes de loi ? Pourquoi le rejetez-vous pour la fonction publique territoriale ? De la même façon, l'amendement n° 284 a pour objet la lutte contre l'illettrisme, qui est d'une importance fondamentale, chacun d'entre nous le sait bien. D'après les dernières indications de l'INSEE, une personne sur dix en France éprouve des difficultés pour écrire et même quelquefois, hélas ! pour s'exprimer. Cette préoccupation nous paraît essentielle. À cet égard, il faut saluer les efforts considérables réalisés par les municipalités pour lutter contre l'illettrisme, y compris chez des employés territoriaux. Ces personnels d'exécution ont parfois oublié, par manque de pratique, les règles fondamentales concernant l'expression écrite et orale ; il arrive même qu'ils ne les aient jamais apprises. Nous nous honorerions d'inscrire ces dispositions dans la loi. Je ne peux donc pas souscrire aux propos de M. Hyest, qui ne me semblent pas s'inscrire dans le cadre d'une discussion démocratique au sein de notre assemblée.
Jean-Jacques HYEST (président de la commission des lois.) - Sénat - 2006-03-14
Date: 2006-03-14
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: président de la commission des lois.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Certes, mais ce qui me gêne, c'est que cette disposition n'ait aucun caractère normatif. Si nous légiférons uniquement en rédigeant des déclarations, en l'occurrence sur la définition de la formation professionnelle, - que le législateur n'aurait peut-être pas dû inscrire dans le code du travail -, le jour où l'on voudra modifier un mot, il faudra passer de nouveau par la voie législative et le dépôt d'amendements. Contrairement à ce que vous dites, monsieur Mahéas, à continuer à alimenter ainsi les textes de loi, le Parlement sombre petit à petit dans le détail et n'a plus de grands débats sur les options ! (Très bien ! sur les travées de l ' UMP.) Je pensais que nous avions eu ce débat sur le présent texte et je m'aperçois que, en fin de compte, nous tombons, là encore, dans le détail ; il n'y a plus aucune structure ! Si vous tenez à cette disposition, c'est votre droit, mais, en ma qualité de président de la commission des lois, il est de mon devoir de vous dire qu'il ne faut pas poursuivre dans cette voie. Je le répète, le contenu de votre amendement ne me dérange pas, mais il n'a rien de normatif !
Jean-Claude PEYRONNET - Sénat - 2006-03-14
Date: 2006-03-14
Orateur: Jean-Claude PEYRONNET

M. Jean-Claude Peyronnet. Tout en étant sensible aux arguments avancés par le président de la commission des lois, j'observe que l'appréciation de la notion réglementaire varie selon les cas. J'en veux pour preuve le fait que la définition visée par l'amendement figure déjà dans la loi du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social. Le législateur a peut-être commis une erreur en se montrant trop bavard dans le cadre de cette loi, mais il n'en demeure pas moins que l'amendement reprend les dispositions législatives concernant la formation professionnelle pour les transposer à la fonction publique territoriale. C'est la raison pour laquelle je souhaite qu'il soit adopté par le Sénat. Permettez-moi d'ajouter un commentaire - qui nous fera gagner du temps - au sujet de la lutte contre l'illettrisme, qui est visée par l'amendement n° 284. Je comprends bien votre argument, monsieur le ministre, selon lequel la disposition proposée stigmatiserait la fonction publique territoriale. Cependant, il faut bien commencer par un bout ! Si la fonction publique territoriale est la première à la mettre en oeuvre, qui sait si l'effort en faveur de l'apprentissage de la lecture ne sera pas étendu à la fonction publique d'État ? Cet effort me paraît majeur pour bon nombre d'agents relevant de la catégorie C, mais aussi au-delà - ce qui peut surprendre. La lutte contre l'illettrisme est un élément très fort d'intégration sociale pour certains personnels recrutés dans la fonction publique. C'est pourquoi il me semble très important d'inscrire cette disposition dans la loi.
Claude DOMEIZEL - Sénat - 2006-03-14
Date: 2006-03-14
Orateur: Claude DOMEIZEL

M. Claude Domeizel. Je ferai une observation d'ordre très général à la suite des propos qui ont été tenus par le président de la commission et des réponses faites par M. le ministre. Le Conseil d'État a bon dos ! En effet, le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, soutenu par son président, M. Derosier, a émis un avis favorable sur ce projet de loi, modifié par quarante amendements que vous-même avez approuvés, monsieur le président. Ensuite, le Conseil d'État a été saisi de ce texte, mais, contrairement à ce que vous affirmez, il n'a jamais rien dit sur le caractère réglementaire ou législatif de telle ou telle disposition du texte. J'ai sous les yeux l'avis qu'il a rendu lors de sa séance du jeudi 5 janvier dernier : Le premièrement concerne le centre de coordination ; le deuxièmement a trait au centre de gestion coordonnateur créé par la loi ; le troisièmement porte sur le Conseil supérieur de la fonction publique ; le quatrièmement est consacré aux emplois fonctionnels ; enfin, le cinquièmement traite de l'article 100 relatif aux décharges d'activité de service en faveur des délégués syndicaux. Le Conseil d'État n'a donc jamais dit qu'il fallait retirer du texte toutes les dispositions pouvant relever du domaine réglementaire !
Josiane MATHON-POINAT - Sénat - 2006-03-14
Date: 2006-03-14
Orateur: Josiane MATHON-POINAT

Mme Josiane Mathon-Poinat. L'article 3 inscrit le principe du droit individuel à la formation. Le DIF n'est pas sans poser plusieurs problèmes de fond et c'est ce qui motive cet amendement tendant à supprimer l'article. Tout d'abord, il est prévu dans le projet de loi que la durée du DIF soit de vingt heures par an - ce droit pouvant être cumulé sur six ans - tout en restant plafonnée à cent vingt heures. Même si, aujourd'hui, le droit à la formation peut être considéré comme théorique, compte tenu du manque de moyens financiers dont souffre le CNFPT, il est inconcevable de penser que vingt heures de formation par an est une durée suffisante. Un autre problème mérite d'être soulevé, celui de l'accord obligatoire de la collectivité sur le contenu de la formation. C'est inacceptable ! Si cette disposition était maintenue, on pourrait parler non plus de droit à la formation pour les agents, mais d'une simple possibilité qui leur serait offerte. Tout dépendra, en effet, de l'intérêt pour la collectivité de financer telle ou telle formation, dans tel ou tel domaine. Ce DIF pourra s'exercer en tout ou partie pendant le temps de travail, voire totalement hors du temps de travail ; nous assistons, là encore, à un recul considérable par rapport au droit actuel. Enfin, le dernier problème soulevé par le DIF reste, bien évidemment, celui de son financement.
Jacques MAHÉAS - Sénat - 2006-03-14
Date: 2006-03-14
Orateur: Jacques MAHÉAS

M. Jacques Mahéas. Cet amendement prévoit une information annuelle du comité technique paritaire du nombre de demandes de formation au titre du droit individuel à la formation et des suites qui leur sont données, afin de conforter ce nouveau droit à la formation que représente le DIF en l'identifiant au même niveau et indépendamment de la formation plus classique, qui relève déjà des compétences du comité technique paritaire. Cet amendement vise en conséquence à réintroduire une disposition qui, au demeurant, figurait dans la version du texte adoptée par le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale. Dans la pratique, la majeure partie des collectivités territoriales mentionnent lors des CTP l'ensemble des demandes de formation, leur nature et les suites qui leur ont été réservées, ce qui permet aux membres des comités techniques paritaires de se livrer à une analyse plus fine des moyens et des besoins en formation que lorsqu'ils se limitent à une comptabilisation du nombre des formations accordées. Cette communication, qui a prouvé son utilité, mérite donc d'être étendue, par la loi, à l'ensemble de nos collectivités. J'insiste sur le fait que la plupart des collectivités territoriales jouent le jeu et informent largement le comité technique paritaire. Hélas, il en existe, notamment parmi les communes, pour qui la formation est le dernier des soucis. Grâce à cette information, les délégués syndicaux seront en mesure de pointer du doigt les insuffisances et, le cas échéant, de mettre en garde les responsables des collectivités qui ne font pas d'effort en matière de formation et, de ce fait, ne permettent pas à leurs employés de progresser. Généraliser ce qui est bien fait par un grand nombre de collectivités territoriales, tel est l'esprit de cet amendement.
Christian JACOB (ministre.) - Sénat - 2006-03-14
Date: 2006-03-14
Orateur: Christian JACOB
Fonction: ministre.

M. Christian Jacob, ministre. Le Gouvernement est défavorable à l'amendement n° 135, qui vise à la suppression de l'article. Nous sommes bien évidemment en total désaccord avec l'argumentation sous-jacente : vingt heures de formation étant insuffisantes, on supprimerait le droit individuel à la formation ! Le DIF est précisément une avancée extrêmement importante du projet de loi qui fait suite à une demande des partenaires sociaux et apporte une réponse à la fois aux agents et aux collectivités. Si nous y sommes favorables sur le fond, la mesure proposée à l'amendement n° 289 rectifié, qui porte sur la « transférabilité » des droits acquis, n'est pas de nature législative, comme Mme le rapporteur vient de le souligner. En outre, des négociations sont en cours avec les partenaires sociaux, négociations qui portent également sur d'autres aspects pour lesquels la question de la transférabilité se pose : le compte épargne-temps, les jours RTT... Nous demandons donc le retrait de cet amendement, ou, sinon, son rejet. Le Gouvernement émet bien évidemment un avis défavorable sur l'amendement n° 136, car il n'est pas envisageable que le DIF soit mis en place sur la seule initiative de l'agent, sans un accord préalable de la collectivité territoriale. L'amendement n° 287 est en effet redondant puisque la disposition envisagée, comme l'a rappelé Mme le rapporteur, figure déjà dans le bilan social ; en outre, l'article 18 fait expressément relever le DIF de la compétence du CTP. Nous sommes évidemment d'accord sur le principe, mais, souhaitant ne pas alourdir le texte, nous trouverions de bon ton que cet amendement soit retiré. Enfin, le Gouvernement émet également un avis défavorable sur l'amendement n° 288, parce qu'il désire éviter les rigidités, favoriser la plus grande souplesse et conserver ouvertes le maximum de possibilités d'adaptation. Or, dans certains cas, il est de l'intérêt tant des agents que des collectivités que le droit individuel à la formation puisse s'exercer en dehors du temps de travail. (M. Éric Doligé applaudit.)
Jean-Claude PEYRONNET - Sénat - 2006-03-14
Date: 2006-03-14
Orateur: Jean-Claude PEYRONNET

M. Jean-Claude Peyronnet. Vous me permettrez, monsieur le président, de revenir sur ces notions de domaines de la loi et du règlement. Monsieur le président de la commission des lois, il me semble que, contrairement à ce que vous avez affirmé, il ne suffit pas qu'un texte soit normatif pour qu'il ait immédiatement valeur législative. Nous proposons une définition de la formation professionnelle : on nous oppose qu'elle est trop large, qu'elle n'est donc pas normative mais relève du domaine règlementaire. (M. le président de la commission des lois proteste.) Et voilà que, lorsque nous soumettons un amendement indiquant : « En cas de mutation, l'agent conserve le bénéfice des droits acquis », on nous rétorque que la mesure est d'ordre réglementaire ! Que diable ! En quoi est-elle plus réglementaire que l'article 3 lorsqu'il dispose : « Les droits acquis annuellement peuvent être cumulés sur une durée de six ans. Au terme de cette durée et à défaut de son utilisation en tout ou partie, le droit individuel à la formation professionnelle reste plafonné à cent vingt heures » ? Quand le même article pose : « Tout agent de la fonction publique territoriale occupant un emploi permanent bénéficie d'un droit individuel à la formation professionnelle... », on est incontestablement dans le domaine législatif. (M. le président de la commission des lois approuve.) Mais quand il poursuit : « ... d'une durée de vingt heures par an », est-ce là du domaine législatif ou du domaine réglementaire ?
Jacques MAHÉAS - Sénat - 2006-03-14
Date: 2006-03-14
Orateur: Jacques MAHÉAS

M. Jacques Mahéas. Permettez-moi d'insister, mais je ne vais pas le faire très longtemps au rythme où l'on traite nos arguments ! Pourtant ce texte pourrait aboutir à un consensus, mais il me semble que l'on s'en éloigne. Qui ne connaît pas dans sa collectivité des femmes ayant un long trajet à faire, ayant plusieurs enfants à élever, ne pouvant pas se permettre financièrement de demander un temps partiel à 80 % ou à 50 % ? Elles ont pourtant le désir de se former et d'évoluer parce que la vie est difficile et parce qu'elles pourraient ainsi être mieux rémunérées. Le fait que le temps de formation ne puisse pas être pris sur le temps de travail les pénalise, ou alors il faut que le responsable de la collectivité territoriale accepte que telle personne parte en formation, ce qui n'est pas évident. Nous demandons que ce droit individuel à la formation puisse être pris majoritairement sur le temps de travail. Je vous demande de réfléchir à cette idée, en espérant vous voir adopter cet amendement en deuxième lecture afin d'établir une égalité d'accès à la formation même pour ces personnes qui sont quelquefois en difficulté.
Jacques MAHÉAS - Sénat - 2006-03-14
Date: 2006-03-14
Orateur: Jacques MAHÉAS

M. Jacques Mahéas. Cet amendement, qui vise à renforcer le rôle du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, est presque identique à l'amendement n° 5 de la commission des lois. Le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale est la clé de voûte de la fonction publique territoriale et la seule instance paritaire au niveau national. Ses missions, son fonctionnement et sa composition lui donnent un rôle stratégique et font de lui un partenaire privilégié et incontournable. Pour autant, il ne dispose pas encore de cadre de discussion et de décision qui associe vraiment élus et fonctionnaires. Nous avons d'ailleurs constaté, au cours des différentes auditions, qu'il s'agissait là d'une demande unanime. Nous proposons donc, d'une part, de faire du conseil supérieur l'instance représentative de la fonction publique territoriale et, d'autre part, de mettre en place une représentation collective des employeurs publics locaux, à partir de son collège employeur, aux côtés des organisations syndicales représentant les agents territoriaux. L'objectif est de faire du conseil supérieur un lieu de discussions et de décisions - elles peuvent, bien évidemment, être ou ne pas être entérinées - qui, associant élus et agents territoriaux, permettra d'engager la responsabilité de chacune des deux parties sur toutes les questions qui lui sont soumises, notamment en matière de fonctionnement et de budget, par exemple.
Josiane MATHON-POINAT - Sénat - 2006-03-14
Date: 2006-03-14
Orateur: Josiane MATHON-POINAT

Mme Josiane Mathon-Poinat. L'article 9 de la loi du 26 janvier 1984 prévoit que le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale peut procéder à toute étude sur l'organisation et le perfectionnement de la gestion du personnel des administrations territoriales. Il est également compétent pour constituer une documentation et tenir à jour des statistiques sur la fonction publique territoriale. Pour cela, les collectivités et leurs établissements publics doivent lui fournir les documents et les renseignements qu'il demande. Le projet de loi prévoit de confier cette compétence au centre national de coordination des centres de gestion en vertu de l'article 10. Or nous souhaitons, comme la commission des lois d'ailleurs, la suppression de ce centre de coordination. Par conséquent, il convient de maintenir en l'état les compétences du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale. C'est globalement l'objet de l'amendement de la commission ; mais pourquoi vouloir réécrire une partie de l'article 9 de la loi du 26 janvier 1984 ? Comment le CSFPT pourrait-il continuer à « procéder à toutes études sur l'organisation et le perfectionnement de la gestion du personnel des administrations territoriales » ou encore faire « des propositions en matière statutaire » s'il ne peut pas constituer une documentation ? Toutes ces raisons nous conduisent à demander la suppression de l'article 7.
Pierre HÉRISSON - Sénat - 2006-03-14
Date: 2006-03-14
Orateur: Pierre HÉRISSON

M. Pierre Hérisson. Le projet de loi prévoit la suppression des dispositions en vigueur indiquant que le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale « constitue une documentation et tient à jour les statistiques d'ensemble concernant la fonction publique territoriale » et que « les collectivités territoriales et leurs établissements publics sont tenus de fournir les documents ou les renseignements demandés ». Il transfère au centre national de coordination des centres de gestion la mission relative à la documentation et aux statistiques et le bénéfice de l'obligation d'information. Le CSFPT est consulté sur tous les textes qui concernent la gestion des agents territoriaux avant leur examen par le Conseil d'État. Il est également chargé de faire des propositions en matière statutaire et d'examiner toute question dont il est saisi ou se saisit lui-même. Il est regrettable de lui retirer des moyens lui permettant d'agir de manière pertinente. Il convient donc qu'il conserve ses moyens actuels, à charge pour lui de transmettre les données dont il dispose aux autres organismes statutaires. J'ajoute que cet amendement reprend une proposition de l'Association des maires de France.
Jacqueline GOURAULT (rapporteur.) - Sénat - 2006-03-14
Date: 2006-03-14
Orateur: Jacqueline GOURAULT
Fonction: rapporteur.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. Cet amendement a tout d'abord pour objet de préciser que le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale est également saisi des projets d'ordonnance pris dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution. Cette précision me paraît utile, car, si le texte actuel prévoit que le conseil supérieur est consulté pour les projets de loi et lors de l'élaboration des décrets, cela n'a apparemment pas toujours garanti qu'il soit saisi pour avis des projets d'ordonnance. Cet amendement a également pour objet de préciser que le CSFPT pourra toujours disposer des documents et renseignements nécessaires pour mener à bien sa mission d'étude sur l'organisation et le perfectionnement de la gestion des personnels territoriaux. Le CNFPT lui fournira les documents et statistiques dont dispose l'Observatoire de l'emploi, des métiers et des compétences de la fonction publique territoriale. Cet amendement précise enfin que le conseil supérieur peut conduire des travaux d'études et de statistiques.
Alain VASSELLE - Sénat - 2006-03-14
Date: 2006-03-14
Orateur: Alain VASSELLE

M. Alain Vasselle. La place ne sera pas très confortable. Jusqu'à présent, le Gouvernement assumait la responsabilité de ses choix après ses négociations avec les syndicats. Dorénavant, cette responsabilité sera partagée par les collectivités. Cela va, me semble-t-il, dans le sens de ce que chacun d'entre nous peut souhaiter. Ce qui m'intéresse, c'est de savoir quelle sera véritablement notre marge de manoeuvre. Au bout du compte, qui prendra la décision finale ? S'agira-t-il du collège représentant les différentes institutions, avec le Gouvernement, ou du seul Gouvernement ? Par ailleurs, j'invite la première vice-présidente de l'Association des maires de France à veiller, lors de la désignation du collège des maires, à la meilleure représentation possible des différentes catégories de communes. En effet, j'ai le sentiment que les grandes villes et les villes moyennes sont aujourd'hui mieux représentées que les communes rurales, lesquelles ne disposent que d'un ou deux sièges de président de centre de gestion. Le texte prévoit que la représentation s'effectuera en fonction de la démographie des différentes collectivités locales et du nombre de fonctionnaires, mais par catégorie, c'est-à-dire par communes, par départements et par régions. En ce qui concerne le collège des maires, rien ne garantit qu'il y aura un bon équilibre entre les maires des communes rurales, affiliées ou non affiliées, et les représentants des autres collectivités. Je tenais à appeler l'attention du Sénat sur ce point. L'AMF rencontre toujours des difficultés pour constituer ses collèges, parce que le poids politique de certains représentants de grandes villes ou de villes moyennes pèse souvent très lourd dans la constitution des listes.