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Bernard VERA - Sénat - 2010-02-02
Date: 2010-02-02
Orateur: Bernard VERA

M. Bernard Vera. Le projet de loi dont nous débattons tend, notamment, à placer les collectivités locales en position de « partenaires obligés » de la réduction du déficit de l’État, la dénonciation du prétendu millefeuille territorial consistant surtout à trouver les moyens de réduire les dotations budgétaires accordées aux différents échelons de pouvoir local. Comme nous avons eu l’occasion de l’indiquer, l’une des options de fond du texte est de renforcer la solidarité horizontale entre les collectivités et les transferts de ressources et de compétences entre elles, tandis que serait mise en déclin la contribution de l’État aux budgets locaux. Nous souhaitons, contrairement à cette option, une majoration de la DGF. Depuis des années, les désengagements de l’État se multiplient et les transferts de compétences ont lieu sans véritable transfert de moyens. Des compensations sont quelquefois réalisées, mais elles sont insuffisantes, au vu des lourdes conséquences, sur le terrain, de ces désengagements. Les collectivités territoriales doivent également faire face à des tâches nouvelles, sans qu’une véritable décision de transfert soit intervenue. Les communes rurales gèrent ainsi les problèmes de permis de construire et de droit des sols, car les directions départementales de l’équipement n’exercent plus cette compétence. Le recensement général de la population, avec ses nouvelles modalités – un sondage annuel – est toujours plus lourd à réaliser. Quant à la prise en charge des cartes d’identité et des passeports sécurisés, elle mobilise toujours plus de personnels depuis l’entrée en vigueur des nouvelles règles en la matière. En cet instant, je ne peux manquer d’évoquer l’arrêt rendu par le Conseil d’État le 30 décembre dernier dans le contentieux qui opposait les départements de Seine-Saint-Denis et de Saône-et-Loire à l’État, relatif à la prise en charge des dépenses occasionnées par la mise en œuvre de la loi réformant la protection de l’enfance. Cet arrêt montre ce que signifie l’absence de transfert réel des ressources qui devaient être associées au transfert des compétences. Je pense, d’ailleurs, que nombre de charges transférées ces dernières années aux collectivités locales présentent les mêmes défauts que la disposition législative incriminée par le Conseil d’État. De surcroît, notons aussi que, depuis plusieurs années, le pouvoir d’achat de la dotation globale de fonctionnement s’est sensiblement réduit et que, du fait de la faible progression de son montant, les collectivités territoriales n’ont pas été en mesure de faire face, avec toute l’efficacité et la souplesse requises, à leurs obligations comme aux besoins des populations. Nous proposons donc, par le biais de l’amendement n° 203, un rattrapage minimal de cette déperdition du pouvoir d’achat de la dotation globale de fonctionnement. Cette mesure rapporterait des fonds à chaque échelon de collectivité et serait à même de permettre la modération de la pression fiscale que d’aucuns nous promettent, sans jamais la mettre en œuvre.
Josiane MATHON-POINAT - Sénat - 2010-02-02
Date: 2010-02-02
Orateur: Josiane MATHON-POINAT

Mme Josiane Mathon-Poinat. L’article 8, qui vise à rendre plus efficace le dispositif de fusion des communes instauré par la loi Marcellin de 1971, suscite scepticisme et inquiétude parmi les élus locaux et les citoyens. Certes, lorsque le projet de création d’une commune nouvelle fait l’unanimité des élus et de la population concernés, il n’y a aucune raison de s’y opposer. Toutefois, le dispositif proposé par le Gouvernement traduit une vision plutôt dogmatique de l’organisation territoriale. En outre, le volontarisme affiché dans l’article 8 masque mal une attaque en règle contre l’institution communale. M. Sarkozy veut du chiffre, c’est vrai : il faut supprimer des élus ; il faut supprimer des fonctionnaires ; il faut supprimer des services publics locaux, tout cela pour réduire le déficit qu’il alimente lui-même par ses décisions nationales. La solution ? Facilitons et imposons même la fusion de communes ! Sous l’empire de la loi Marcellin, seules les communes concernées avaient l’initiative et les populations devaient être consultées. Le présent projet de loi, même modifié par la commission, permettra à une majorité, certes qualifiée, d’imposer la fusion à une ou plusieurs communes si celles-ci ne sont pas suffisamment peuplées. Pourquoi la loi Marcellin a-t-elle si peu fonctionné ? Est-ce par conservatisme ou bien en raison d’un attachement à une réelle démocratie de proximité ? Monsieur le rapporteur, vous indiquez dans votre rapport que l’article 8 a suscité beaucoup d’émotion parmi les maires, en particulier bien entendu parmi ceux des petites communes. L’Association des maires de France évoque le risque d’intégration forcée des petites communes. D’autres rappellent le principe de la coopération et la possible fusion sur la seule base du volontariat. La commission doute et laisse le Gouvernement, moyennant quelques aménagements, d’ailleurs, mettre en péril l’existence de milliers de petites communes. L’article 8 n’est donc pas anodin. Au-delà des résultats chiffrés, il s’inscrit dans l’architecture globale du texte. L’effort se concentrera donc autour des métropoles. Ailleurs, pour survivre, des communes devront fusionner au prix du maillage démocratique du territoire et, bien entendu, au prix d’une certaine idée de la ruralité. Comment ne pas percevoir en effet que, si l’article 8 était mis en œuvre, nous assisterions à une accélération de la désertification rurale ? En effet, sans poste, sans école, loin de tout établissement de santé, une commune est déjà moribonde. Que sera donc une commune sans mairie ?
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2010-02-02
Date: 2010-02-02
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, il faut retenir les leçons de l’histoire : jamais dans notre pays les fusions autoritaires de communes n’ont fonctionné, jamais elles n’ont eu de succès, jamais elles n’ont convaincu les habitants. Monsieur le ministre, vous pouvez tenter aujourd'hui d’en imposer de nouvelles, mais c’est à vos risques et périls ! De la même manière, je rappelle que, ce qui a fonctionné ces quinze dernières années, depuis l’adoption des lois de 1992 et de 1999, c’est le développement de l’intercommunalité dès lors qu’il s’est fait dans le respect des communes et des libertés communales. C’est un fait historique ! J’ai eu l’honneur de défendre, en 1992, le projet de loi relatif à l’administration territoriale de la République. S’il avait alors avait suscité quelque scepticisme –  c’est un euphémisme –, y compris au Sénat, il avait été voté parce que l’on y avait affirmé le respect des libertés communales. Aujourd’hui, monsieur le ministre, vous essayez d’en revenir aux fusions imposées ou aux créations autoritaires de communes nouvelles. C’est, à nos yeux, une erreur. Nous sommes pour l’intercommunalité, et nous l’avons prouvé ; nous pensons que les métropoles peuvent être une excellente idée ; nous pensons de même que nous pourrons faire à l’avenir de nouveaux progrès en termes de démocratisation des intercommunalités ; mais nous pensons aussi qu’il faut respecter la commune.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2010-02-02
Date: 2010-02-02
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Tout à l’heure, monsieur le ministre, nous avons voté l’un des articles que vous avez présentés dans la rédaction proposée par la commission et après la déclaration que vous avez faite et que nous avons entendue. Nous vous avions dit que, si cet article prévoyait une recentralisation, autrement dit, s’il s’agissait de confier aux représentants de l’État l’initiative de la création des pôles métropolitains, nous ne le voterions pas. Vous avez pris des engagements, et nous en avons tiré les conséquences. Nous connaissons tous nos 36 700 communes, du moins une partie d’entre elles, et nous savons bien que l’on peut faire beaucoup en matière de coopération, beaucoup aussi en matière d’intercommunalité, y compris pour parvenir à des formes plus intégrées avec les métropoles, à condition, je le répète, de respecter les communes. De la même manière que, lorsque nous avons débattu de l’article sur les métropoles, nous avons dit que ce serait une erreur de supprimer les communes à l’intérieur des métropoles, ce qui se serait passé si on leur avait ôté tout pouvoir fiscal, de même, nous disons ici que ce serait une erreur totale de vouloir créer à marche forcée des communes nouvelles sans respecter les conseils municipaux et les habitants. Permettez-moi, à cet égard, de relire les premiers alinéas du texte qui nous est soumis et qui concernent la procédure de création: « Une commune nouvelle peut être créée aux lieu et place de communes contiguës : « 1° Soit à la demande de tous les conseillers municipaux ; « 2° Soit à la demande des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres du même établissement public de coopération intercommunale ». Cela signifie donc que l’on pourrait faire disparaître une commune au motif qu’elle ferait partie du tiers des communes qui ne seraient pas d’accord !
Claude BÉRIT-DÉBAT - Sénat - 2010-02-02
Date: 2010-02-02
Orateur: Claude BÉRIT-DÉBAT

M. Claude Bérit-Débat. Mon intervention, madame la présidente, ira dans le même sens que celle de Jean-Pierre Sueur. L’objectif de cet article sur les communes nouvelles est évident : il nous est proposé de mettre fin à une exception française, à savoir l’émiettement du territoire en plus de 36 000 communes. L’objectif peut paraître légitime pour qui considère qu’il y a trop de communes et qu’il faut œuvrer à leur regroupement. Il y a déjà eu par le passé des tentatives en ce sens, je pense notamment à la loi Marcellin. Pour cette raison, je le répète, une telle position est tout à fait admissible. On n’est pas obligé d’y adhérer, mais elle est cohérente. En revanche, les moyens qui nous sont proposés pour y parvenir sont, eux, beaucoup moins cohérents ! On constate en effet, à la lecture de l’article 8, que les fusions de communes seront plus orchestrées par les préfets que par les communes elles-mêmes. Je tiens donc à l’affirmer dès à présent, le texte octroie en la matière aux préfets des pouvoirs exorbitants. S’il fallait extraire un article de ce texte pour mettre en évidence sa philosophie recentralisatrice, l’article 8 serait parfait. C’est la raison pour laquelle je ne peux que m’y opposer. Il me semble en réalité indispensable de garder à l’esprit que les communes ne sont pas seulement les institutions politiques et administratives les plus proches des citoyens : ce sont aussi des collectivités locales et, à ce titre, elles méritent sinon des égards, du moins le respect de leurs droits. Quels sont ces droits ? Tout d’abord, chaque commune doit pouvoir se prononcer sur son devenir. Or, avec ce texte, des communes risquent de se voir imposer une fusion contre leur gré, ce qui n’a pas de sens. Une commune doit pouvoir décider de son avenir, que ce soit par le biais de ses représentants ou par celui de ses habitants. C’est un principe intangible sur lequel on ne peut pas raisonnablement vouloir revenir. Il me paraît donc important que figurent dans le texte des dispositions consacrant le principe du caractère volontaire de la création d’une commune nouvelle. Plus globalement, nous défendrons des amendements visant à encadrer les prérogatives accordées aux préfets en la matière, en partant du constat simple qu’il est plus cohérent que ce soit les communes concernées ou leurs habitants qui se prononcent sur d’éventuels regroupements plutôt que le représentant de l’État. En définitive, cet article traduit un profond mépris pour les communes et leurs représentants. Compte tenu des constats d’évidence que je viens de rappeler, je voterai contre cet article s’il doit rester en l’état. Je voterai contre une recentralisation qui ne dit pas son nom et surtout pour préserver ce que j’estime être le pouvoir des communes de disposer librement d’elles-mêmes.
Yves DAUDIGNY - Sénat - 2010-02-02
Date: 2010-02-02
Orateur: Yves DAUDIGNY

M. Yves Daudigny. Voici un article qui mérite quelques éclaircissements de votre part, monsieur le ministre. Il s’agit en apparence d’une proposition simple, qui s’inscrit dans le droit fil des travaux de la commission Balladur et qui est conforme au principe énoncé par l’ancien Premier ministre : l’organisation territoriale de notre pays repose sur deux piliers, l’intercommunalité et la région. L’article 8 organise bien le processus de disparition de l’échelon communal et affirme l’échelon intercommunal, sous l’appellation de « commune nouvelle », comme le premier niveau de collectivité territoriale. Il s’agit d’une proposition lisible et simple, qui peut susciter des approbations – je le comprendrais – ou de vives oppositions – c’est mon cas –, mais c’est en tout cas un beau sujet de débat. Décidément, dans ce projet de réforme territoriale, rien n’est clair, rien n’est simple, rien n’est cohérent. En effet, depuis des mois et des semaines, dans les débats, les prises de position, les écrits, les documents du Gouvernement ou de ses soutiens, soit on feint d’ignorer purement et simplement l’article 8 soit ses objectifs sont niés. On nous dit qu’il s’agit d’une réécriture de la loi Marcellin, que cet article ne sera pas appliqué – je tiens à votre disposition des citations de M. le président de la commission des lois – ou bien encore cet article est masqué par d’enthousiastes déclarations de principe. Permettez-moi à cet égard de vous citer le texte d’un sénateur de l’UMP : « Ce texte devra conforter l’autonomie et le rôle central des communes, qui sont le ciment de la démocratie. » Je suis d’accord avec cette déclaration, mais qu’en est-il exactement, monsieur le ministre ? Le long article 8 est pourtant précis. Le processus de création de la commune nouvelle envisagé peut être soit le produit d’une démarche volontaire des conseils municipaux ou d’établissements publics – pourquoi pas ? –, soit la conséquence, et c’est bien là que le bât blesse, d’une initiative du représentant de l’État dans le département. Quant aux anciennes communes, elles deviennent des communes déléguées, le maire délégué assurant les fonctions d’officier d’état civil et d’officier de police judiciaire. Cette organisation est proche du système des mairies d’arrondissement à Paris. Certes, et on l’a noté, le texte proposé dans le projet de loi initial pour l’article L. 2113-21 du code général des collectivités territoriales a été supprimé par la commission des lois du Sénat. Cet article instituait au bénéfice des communes nouvelles une dotation particulière correspondant à une majoration de 5 % de la dotation forfaitaire. Que souhaitez-vous donc, monsieur le ministre ? Ou bien cet article vise à une réorganisation fondamentale de notre système territorial local…
Yves DAUDIGNY - Sénat - 2010-02-02
Date: 2010-02-02
Orateur: Yves DAUDIGNY

M. Yves Daudigny. … et, dans ce cas, dites-le (M. le ministre s’exclame) , mais je crois comprendre à votre réaction que ce n’est pas le cas, ou bien vous ne souhaitez pas que cet article s’applique vraiment, auquel cas il suffit tout simplement de le supprimer ! Monsieur le ministre, mes chers collègues, je veux réaffirmer ici combien notre organisation locale, qui repose à la fois sur la commune et sur une intercommunalité de coopération - même si les liens entre les deux doivent être précisés et peuvent évoluer -, n’est pas un handicap pour la France, mais constitue pour celle-ci tout à la fois une force et un atout. Oui, notre organisation locale constitue une force, avec l’implication essentiellement bénévole de nos 500000 élus locaux, avec l’autorité du maire, non seulement exécutif du conseil municipal mais aussi représentant de l’État dans sa commune, avec, enfin, la connaissance du terrain ainsi que la capacité d’initiative d’élus engagés dans le développement de leur territoire. Oui, notre organisation locale constitue un atout, en ce qu’elle est le premier espace de vie démocratique - absolument irremplaçable -, mais aussi en ce qu’elle nourrit un tissu social et solidaire authentique et qu’elle permet l’existence d’identités affirmées, reconnues et revendiquées. Monsieur le ministre, mes chers collègues, nous avons procédé au premier acte, mercredi dernier, de l’exécution de l’échelon départemental comme échelon d’action publique. Ne procédons pas ce soir à ce qui pourrait être le premier acte de l’exécution de l’échelon local, porteur d’une si riche histoire, de tant de vie, de tant de dynamisme et de tant d’espoirs.
Jean-Pierre CHEVÈNEMENT - Sénat - 2010-02-02
Date: 2010-02-02
Orateur: Jean-Pierre CHEVÈNEMENT

M. Jean-Pierre Chevènement. Je pense néanmoins que cet article reste dangereux et inutile. Pour avoir défendu la loi de 1999, que M. Mercier connaît bien, puisqu’il était le rapporteur de ce texte au Sénat, nous pensions avoir trouvé une solution simple et pratique au problème dit de « l’émiettement communal ». Je précise que ce phénomène présente aussi de nombreux avantages. En effet, nous nous plaisons tous à rappeler que la commune est l’échelon de base de la démocratie, l’école de la démocratie, et que nous avions résolu le problème à partir du moment où l’on mettait en commun les compétences stratégiques des communes, à travers les communautés de communes et d’agglomération, les communautés urbaines, et bientôt les métropoles. Pourquoi aller vers des « communes nouvelles », dans une démarche qui laisse apparaître qu’un conseil communautaire pourrait décider à la majorité de se transformer en commune nouvelle ? Le texte est clair à cet égard : la commune nouvelle peut être créée « à la demande de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale ». J’ai bien noté qu’une consultation des électeurs est prévue et que vous aviez substitué à l’expression « dans l’ensemble des communes » l’expression « dans chaque commune ». C’est évidemment important. Vous ne répondez cependant pas à une question tout à fait centrale : en admettant que cette proposition soit formulée soit par les deux tiers des communes, ou, mieux, par l’organe délibérant de l’EPCI, ou plus encore par le préfet, représentant de l’État, les 36 000 communes existantes vont-elles être remplacées par 2 600 communes nouvelles qui se substitueraient aux EPCI ?
Hervé MAUREY - Sénat - 2010-02-02
Date: 2010-02-02
Orateur: Hervé MAUREY

M. Hervé Maurey. Il est tout de même écrit en toutes lettres dans le projet de loi qu’une majorité des deux tiers au moins des conseillers municipaux des communes membres représentant plus des deux tiers de la population est requise. Je remarque d’ailleurs que l’opposition nationale oublie souvent ce détail ! Il est curieux que vous ayez oublié cela, monsieur Chevènement. Dans mon département, le président du conseil général avait fait le même oubli lors de l’assemblée générale des maires. De là à penser qu’il y a une volonté d’inquiéter les élus en diffusant des informations qui, sans être fausses, ne sont pas tout à fait exactes, il n’y a qu’un pas que, naturellement, je ne franchirai pas. Je suis, comme tout un chacun ici, extrêmement attaché à l’existence des communes, à l’autonomie des communes. Naturellement, je suis entièrement d’accord avec M. Chevènement pour dire que la commune est l’échelon de base de la démocratie, de la proximité, et même de la bonne gestion. Je ne vois néanmoins pas en quoi la création de ces communes nouvelles met en cause l’autonomie et la libre administration des communes. Il y a, comme je l’ai dit, un certain nombre de dispositifs qui encadrent bien cette possibilité de création de communes nouvelles. La commission des lois est même allée encore plus loin - peut-être trop loin à certains égards, comme je m’en expliquerai – puisque, au-delà de cette majorité des deux tiers des conseillers municipaux des communes représentant deux tiers de la population, elle souhaite que, dans chaque commune, se tienne un référendum et que, dans chaque commune, la création fasse l’objet d’une approbation par la population. Cela signifie que, sur un territoire donné, la plus petite commune a le pouvoir de s’opposer à la création de la commune nouvelle, ce qui pose d’ailleurs une vraie question d’un point de vue démocratique : est-il sain, démocratiquement parlant, qu’une seule commune puisse s’opposer à la volonté de l’ensemble des autres communes ?
Hervé MAUREY - Sénat - 2010-02-02
Date: 2010-02-02
Orateur: Hervé MAUREY

M. Hervé Maurey. C’est plutôt en cela qu’une vraie question persiste dans le texte qui nous est proposé. Je ne crois pas, comme M. Chevènement, que cet article soit dangereux, mais je rejoins notre collègue quand il dit que cet article est inutile. En effet, tel qu’il est rédigé, avec cette double condition de majorité de deux tiers des conseillers municipaux des communes représentant deux tiers de la population, à laquelle s’ajoute la nécessité d’un référendum dans chaque commune, il est certain que nous ne serons pas nombreux dans nos départements à assister à la création de communes nouvelles… Le risque, aujourd’hui, est donc de passer encore des heures à discuter d’un article qui, s’il n’est pas un peu revisité, pourrait ne pas trouver à s’appliquer du tout. C’est d’autant plus vrai que la commission des lois a aussi supprimé l’incitation financière qui existait à l’origine pour que ces EPCI puissent se transformer en communes nouvelles. Eu égard à la suppression de l’incitation financière et à la nécessité de la tenue d’un référendum dans chaque commune - même lorsqu’il y a accord de l’ensemble des conseils municipaux -, il me paraît difficile de voir dans cet article une volonté de porter atteinte à la liberté et à l’autonomie des communes. Ceux qui défendent un tel point de vue ont soit quelques difficultés de compréhension, ce que je n’imagine pas un seul instant, soit jouent à se faire peur, soit, plus vraisemblablement, tentent une fois de plus d’effrayer les élus des petites communes. Il faudra montrer, au cours de ces débats, que tout cela n’est pas fondé.