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Robert BRET - Sénat - 2008-07-16
Date: 2008-07-16
Orateur: Robert BRET

M. Robert Bret. L’Assemblée nationale a rétabli en deuxième lecture le premier alinéa de ce texte que le Sénat avait pourtant supprimé en première lecture. Aux termes de cet alinéa, peut être déposé en première lecture tout amendement qui, une fois les deux premiers obstacles des articles 40 et 41 de la Constitution franchis, présente un lien, même indirect, avec le texte en discussion. Nous avons longuement débattu pour savoir si cette disposition était plus favorable au droit des parlementaires que la jurisprudence du Conseil Constitutionnel. Le rapporteur de la commission des lois, notre collègue Hyest, ne semble pas lui-même totalement convaincu par le rétablissement de la rédaction initiale par l’Assemblée nationale. Ainsi, dans son rapport, il indique : « Il n’est pas certain que cette formule soit plus favorable que la jurisprudence du Conseil constitutionnel exigeant que les amendements ne soient “pas dépourvus de tout lien” avec l’objet du projet ou de la proposition de loi déposé sur le bureau de la première assemblée saisie. » Comme à l’accoutumée, vous écrivez, monsieur le rapporteur, ce que tout le monde pense tout bas, en affirmant que « la proposition de l’Assemblée nationale aura le mérite de fixer dans la Constitution les conditions de recevabilité des amendements en première lecture ». C’est bien cela le point important, au-delà des querelles d’interprétation de la jurisprudence du Conseil constitutionnel : le droit d’amendement dans cet article 19, comme dans l’article 18, est, pour la première fois, encadré, limité, réduit dans le texte même de la Constitution. Cet alinéa est à l’image de la démarche qui est à la fois celle du Gouvernement, de l’UMP et du Président de la République M. Sarkozy : on affiche un objectif et on fait exactement le contraire. En feignant d’accepter largement les amendements en première lecture, vous offrez en fait un cadre constitutionnel à la réduction future de ce droit d’amendement. Aussi, nous vous proposons, mes chers collègues, de mettre un terme à cette duplicité en supprimant de nouveau cette disposition.
Thierry REPENTIN - Sénat - 2008-07-16
Date: 2008-07-16
Orateur: Thierry REPENTIN

M. Thierry Repentin. En première lecture, sur l'initiative de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a précisé que, sous réserve de l'application des articles 40 et 41, « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ». Le Sénat, sans doute trop timoré pour défendre les droits des parlementaires , a supprimé cette disposition et a préféré s'en tenir à la jurisprudence édictée par le Conseil constitutionnel, alors même que nous disposons d’une fenêtre de tir pour modifier le texte constitutionnel et ne pas laisser les juges du Conseil décréter ce qui est « bon » pour la Constitution. Bien que la première ait une influence mécanique sur la seconde, on ne saurait confondre la théorie prohibant les cavaliers législatifs et celle dite de « l'entonnoir » selon laquelle, à la suite de la première lecture du texte de loi, les amendements présentés ne peuvent plus porter que sur les dispositions restant en discussion, sans qu'il soit possible d'en instaurer de nouvelles. Nous pensons que l'application stricte de la règle dite de « l'entonnoir » conduit à une restriction excessive du droit d'amendement parlementaire. En première lecture, le rapporteur de la commission des lois a considéré que notre proposition était moins favorable que celle de l'Assemblée nationale, qu'il a pourtant préalablement dénoncée, et surtout moins avantageuse que la jurisprudence du Conseil constitutionnel, ce qui est un contresens complet. Sous le prétexte d'une meilleure organisation de la discussion, la règle de « l'entonnoir » assèche le débat parlementaire. Selon nous, le dépôt d'amendement doit s'exercer pleinement. Il ne saurait être limité par une règle supplémentaire d'irrecevabilité fixée par la jurisprudence du Conseil constitutionnel et contraire à la volonté du constituant. En revanche, afin de respecter les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire, il nous paraît nécessaire de préciser qu'un amendement ne doit pas être dépourvu de tout lien avec l'objet du projet ou de la proposition de loi. Ce droit doit donc pouvoir s'exercer dès lors que l'amendement a un lien avec le texte au cours de toutes les lectures ayant lieu avant commission mixte paritaire, y compris s'il traite d'un point qui n'a pas été abordé lors des lectures précédentes. S'il s'agit de revaloriser le rôle du Parlement, comme nous le lisons dans la presse, nous avons la possibilité de concrétiser ce souhait en adoptant notre proposition, qui est bien la mieux-disante.
Robert BRET - Sénat - 2008-07-16
Date: 2008-07-16
Orateur: Robert BRET

M. Robert Bret. Par cet amendement, nous souhaitons nous opposer une nouvelle fois à l’aggravation du fait majoritaire, auquel il est procédé à l’occasion de cette révision constitutionnelle. Ce 2° de l’article 19 prévoit les conditions de la déclaration d’urgence pour le Gouvernement, que l’on appelle dorénavant, de manière tout à fait hypocrite, « procédure accélérée ». Il a été clamé haut et fort que l’urgence serait considérablement limitée et que l’accord du Parlement était acquis. En fait, si les conférences des présidents – c’est-à-dire la majorité de chaque assemblée – approuvent l’urgence, le Gouvernement aura la voie libre. Qui peut imaginer, dans le contexte actuel, une majorité de l’Assemblée nationale ou du Sénat refuser l’urgence, cette procédure accélérée, au gouvernement de M. Sarkozy ? La moindre des choses serait d’exiger l’accord des conférences des présidents à la majorité qualifiée des trois cinquièmes pour que l’opposition soit réellement associée à l’avis du Parlement. Tel est l’objet de notre amendement. À l’heure actuelle, il n’est même pas sûr que cette majorité qualifiée satisfasse l’objectif que nous visons, tant la domination de l’UMP et de ses alliés est forte au sein des deux conférences des présidents. Notre amendement peut cependant permettre une réelle limitation du fait majoritaire et donner un sens à cette référence au Parlement, dans le cadre de l’article 45 de la Constitution et de la procédure d’urgence qu’il impose.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2008-07-16
Date: 2008-07-16
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Nous avons déjà défendu cet amendement lors de la première lecture, mais il est très important pour nous : il s’agit de la faculté accordée au Gouvernement de déposer des amendements après la tenue de la commission mixte paritaire. Il y a bien là un réel problème au regard des droits du Parlement. En effet, un accord intervenu en commission mixte paritaire témoigne de celui des représentants des deux assemblées, donc de l’ensemble du Parlement. Il nous paraît tout à fait exorbitant que le Gouvernement puisse déposer des amendements après une CMP. Je sais, pour avoir déjà entendu cet argument, qu’il y voit une contrepartie au fait qu’il n’est pas représenté à la commission mixte paritaire. Mais, je souhaite vous le faire observer, monsieur le secrétaire d’État, dès lors que le Gouvernement présente un amendement, dans un grand nombre de cas, il y a automaticité du vote bloqué, les parlementaires appartenant à la majorité, quelle qu’elle soit, se trouvant devant le dilemme suivant : accepter l’amendement du Gouvernement ou rejeter l’ensemble du texte.
Bernard FRIMAT - Sénat - 2008-07-16
Date: 2008-07-16
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Avec cet amendement, que nous avions aussi déposé en première lecture, nous vous proposons de limiter à cinq le nombre de procédures accélérées par session ordinaire. Certes, il n’est pas bon d’inscrire des chiffres dans la Constitution, mais vous nous avez donné le mauvais exemple avec 577 ou 348. (Sourires.) Dans cette guerre des chiffres, nous proposons le 5. Je le reconnais, cet amendement est de médiocre qualité. L’urgence, qui a été rebaptisée « procédure accélérée », est faussement limitée, puisque, finalement, Robert Bret vient de le dire, chaque fois que le Gouvernement le voudra, il pourra recourir à cette procédure, sauf si les deux conférences des présidents s’y opposent. Or on imagine mal une opposition conjointe en cas de différence de majorité entre le Sénat et l’Assemblée nationale, et encore moins si les deux assemblées appartiennent à la même famille politique que le Gouvernement. Là encore, en prévoyant la possibilité d’une opposition conjointe des conférences des présidents des deux assemblées à la procédure accélérée, vous introduisez – c’est presque un tour de force dans ce texte – un nouveau trompe-l’œil, une fausse limitation de cette procédure. Nous en sommes conscients, un amendement visant à limiter le recours à cette procédure à cinq fois par session est loin d’être fantastique. Il nous semble cependant préférable à cette fausse limitation que vous proposez d’introduire. Au demeurant, je sais que votre goût pour le trompe-l’œil va vous engager à poursuivre dans la voie de la conformité, ce qui donne à ce débat tout son sens et remet à sa juste place les derniers artifices…
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2008-07-16
Date: 2008-07-16
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. La commission est défavorable à l’amendement n° 68. En tout état de cause, il n’est pas indispensable de prolonger la navette après les deux lectures. En outre, l’adoption de cet amendement ne favoriserait pas la recherche d’une solution de compromis entre le Sénat et l’Assemblée nationale. La commission est également défavorable à l’amendement n° 67. S’agissant de l’amendement n° 123, l’exercice du droit d’amendement a donné lieu à une difficulté d’interprétation entre l’Assemblée nationale et le Sénat. Nous avons considéré que la jurisprudence actuelle du Conseil constitutionnel, selon laquelle un amendement déposé en première lecture « ne doit pas être dépourvu de tout lien » avec l’objet du projet ou de la proposition de loi, paraissait plus favorable que la position adoptée par l’Assemblée nationale, aux termes de laquelle un amendement est recevable dès lors qu’il présente « un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ». Cette différence d’interprétation ne justifie pas que la navette se poursuive, dans la mesure où les deux assemblées visent le même objectif, à savoir l’exercice le plus libre possible du droit d’amendement en première lecture. J’ai pu apprécier à sa juste valeur l’assertion selon laquelle « la règle de “l’entonnoir” assèche le débat parlementaire ». Vous avez inventé une nouvelle technique, celle de l’arrosoir (M. Bernard Frimat s’exclame) ; elle n’enrichit cependant pas le travail parlementaire ! Cet amendement avait déjà été déposé en première lecture. Vous m’excuserez de vous le dire, monsieur Repentin, mais il est bien moins favorable que la rédaction retenue par l’Assemblée nationale, aux termes de laquelle « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ».
Roger KAROUTCHI (secrétaire d'État.) - Sénat - 2008-07-16
Date: 2008-07-16
Orateur: Roger KAROUTCHI
Fonction: secrétaire d'État.

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. L’amendement n° 67 vise à supprimer le 1° de l’article 19, lequel précise l’exercice du droit d’amendement en première lecture. Le Gouvernement ne partage naturellement pas vos craintes, monsieur Bret, sur le fait que la rédaction proposée n’aboutisse pas à l’objectif recherché ou, au contraire, ouvre excessivement le droit d’amendement. Avec cette disposition, il s’agit de reprendre différemment, de manière un peu plus ouverte, la jurisprudence du Conseil constitutionnel, qui sanctionne les amendements dépourvus de tout lien avec le texte en discussion. C’est aussi un signal que le constituant lui adresse, afin d’éviter une jurisprudence trop restrictive. Le Gouvernement a donc émis un avis défavorable sur l’amendement n° 67. Par l’amendement n° 123, il est proposé de mettre fin à la jurisprudence dite de « l’entonnoir », qui permet d’organiser le débat correctement, en évitant de rouvrir toujours la discussion sur des sujets nouveaux. Le Gouvernement n’est naturellement pas favorable à cette remise en cause, et il émet donc un avis défavorable. Sur l’amendement n° 61 rectifié, le Gouvernement a également émis un avis défavorable, puisqu’il a fait le choix d’encadrer le recours à l’urgence en donnant un droit de veto aux conférences des présidents des deux assemblées en cas d’opposition conjointe. Il s’agit, nous semble-t-il, d’une avancée importante par rapport à la pratique actuelle, qui nous paraît justifiée. Au demeurant, une disposition permettant à la majorité des trois cinquièmes d’une assemblée de s’opposer à la procédure accélérée serait-elle effective ? Sur l’amendement n° 124, l’avis du Gouvernement est identique à celui de la commission : défavorable. Le Gouvernement ne siège pas à la commission mixte paritaire, mais, par définition, il faut qu’il puisse faire valoir son point de vue sur un texte élaboré en CMP. Quant à l’amendement n° 125, le Gouvernement, à l’instar de la commission, a émis un avis défavorable. Vous l’avez dit vous-même, monsieur Frimat, pourquoi cinq ? L’urgence correspond à des circonstances et il est difficile de la quantifier à l’avance. Le texte présente déjà une solution, en instaurant un droit de regard des conférences des présidents des deux assemblées sur l’usage de la procédure accélérée. Nous souhaitons en rester là.
Thierry REPENTIN - Sénat - 2008-07-16
Date: 2008-07-16
Orateur: Thierry REPENTIN

M. Thierry Repentin. Je ne me laisse pas abuser, monsieur le secrétaire d’État, par votre argumentation sur la théorie dite de « l’entonnoir ». Selon vous, l’organisation des débats devrait obéir à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, selon laquelle les discussions doivent porter « uniquement sur les dispositions restant en discussion ». Il ne faudrait donc pas évoquer de nouveaux sujets. Pour ma part, je peux vous citer de nombreux exemples de textes de loi, à l’examen desquels j’ai participé au cours de ces quatre dernières années, et pour lesquels, entre la première et la deuxième lecture, nous avons eu des discussions constructives avec le Gouvernement, que nous appartenions d’ailleurs à la minorité ou à la majorité de l’assemblée. En deuxième lecture, nous avons pu faire adopter des articles nouveaux qui découlaient de discussions qui étaient intervenues en première lecture, mais qui avaient des répercussions que nous n’avions pas forcément bien évaluées. Sur le projet de loi portant engagement national pour le logement, les dispositions foncières ont été introduites en deuxième lecture. Sur le texte instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, la revalorisation des aides personnelles au logement au 1 er janvier de chaque année est une mesure qui a été ajoutée par un amendement parlementaire en deuxième lecture, alors qu’il n’y avait pas eu de discussion sur ce sujet en première lecture. Monsieur le secrétaire d’État, ceux qui mènent cette grande réforme de la Constitution sont, me semble-t-il, bien loin des soucis quotidiens que nous avons à gérer pour un certain nombre de textes de loi et de nos difficultés, en tant que parlementaires de terrain, à trouver des solutions aux problèmes qui nous sont soumis et auxquels nous essayons de répondre en déposant des amendements. Il y a vraiment une très grande distance entre le pouvoir qui discute, y compris dans la presse, et ceux qui s’efforcent de faire leur travail de parlementaire au quotidien ! En quatre ans, en tant que jeune parlementaire, j’ai pu mesurer le recul de nos droits en matière législative, avec la jurisprudence dite de « l’entonnoir », mais aussi avec l’interprétation nouvelle de l’article 40 de la Constitution.
Josiane MATHON-POINAT - Sénat - 2008-07-16
Date: 2008-07-16
Orateur: Josiane MATHON-POINAT

Mme Josiane Mathon-Poinat. Nous demandons la suppression du droit de veto dont dispose le Sénat en matière de loi organique le concernant en vertu du quatrième alinéa de l’article 46 de la Constitution. En prévoyant que « les lois organiques relatives au Sénat doivent être votées dans les mêmes termes par les deux assemblées », cette disposition donne à notre assemblée un droit de veto, alors même que sa légitimité démocratique est inférieure à celle de l’Assemblée nationale. Ce droit de veto apparaît de plus en plus incompréhensible compte tenu du mode de désignation des sénateurs, qui entraîne un décalage flagrant entre la réalité des collectivités territoriales telle qu’elle ressort du suffrage universel et la composition politique de notre assemblée. Dans ces conditions, il est inacceptable que le Sénat ait les mêmes pouvoirs que l’Assemblée nationale, et même des pouvoirs supérieurs, d’autant plus que le droit de veto du Sénat s’applique non seulement aux lois organiques le concernant, mais également en matière de révision constitutionnelle et lors des délibérations portant sur certains textes législatifs. Sans compter que la large interprétation qui est faite des termes « lois organiques relatives au Sénat » conduit à considérer non seulement celles qui sont réservées exclusivement au Sénat, mais au-delà, également celles qui s’appliquent aux deux chambres. Pour des considérations de légitimité démocratique, nous ne pouvons continuer dans cette voie. Le dernier mot doit revenir aux députés, élus par le peuple au suffrage universel direct, et qui peuvent donc légitimement représenter le peuple.
Bernard FRIMAT - Sénat - 2008-07-16
Date: 2008-07-16
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Ce sont les propos de M. le secrétaire d'État qui m’amènent à intervenir. Permettez-moi de vous rappeler un exemple, monsieur le secrétaire d'État, illustrant un cas où le veto du Sénat a limité le pouvoir de l’Assemblée nationale en raison de la conception très large de la notion de lois organiques relatives au Sénat. Il s’agit du cumul des mandats – mais je sais que ce n’est pas votre tasse de thé ! Alors que l’Assemblée nationale avait limité à deux le cumul des mandats nationaux, le Sénat l’a porté à trois, à la condition que le troisième mandat soit celui de conseiller municipal d’une ville de moins de 3 000 habitants. Dans la mesure où la disposition touchait le Sénat, l’Assemblée nationale a dû revenir en arrière et l’accepter. On le voit, il y a des cas où le droit de veto du Sénat bloque une initiative de l’Assemblée nationale, sans que cela touche la constitution même du Sénat. Nous sommes hostiles à un droit de veto. C’est pourquoi nous voterons en faveur de ces amendements.
Alain LAMBERT - Sénat - 2008-07-16
Date: 2008-07-16
Orateur: Alain LAMBERT

M. Alain Lambert. Un des cancers expliquant la situation très dégradée de nos comptes publics depuis trente-cinq ans est le mensonge budgétaire : les projets de loi de finances sont présentés avec quelques artifices – et aucune majorité ne peut dire qu’elle n’en a pas connu –, telles les sous-budgétisations, les débudgétisations. Bref, ces pratiques traduisent des manques de sincérité évidents. Pour progresser vers la sincérité budgétaire, qui est un principe de nature constitutionnelle, il me paraît nécessaire d’en revenir à une solennité ayant beaucoup de poids. Dans cet esprit, je propose d’introduire la prestation de serment, à l’image de celles auxquelles donnent lieu les commissions d’enquête. Ceux d’entre vous qui ont participé à de telles commissions savent comment les choses s’y déroulent. Toute personne auditionnée est tenue de prêter serment, après avoir entendu la lecture, par le président de la commission, de quelques articles du code pénal et l’énumération des peines encourues en cas de témoignage mensonger. Je vous livre quelques ordres de grandeur des peines prévues : cinq ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende. Si nous instituions un serment de cette nature au moment de la présentation du projet de loi de finances, nous ferions largement réfléchir le ministre en charge du budget lors du travail de préparation budgétaire, ainsi qu’à ses côtés le chef de son administration, qui pourrait très utilement compléter et prolonger sur le plan technique le serment ainsi prononcé. J’ai lu le compte rendu des débats de la première lecture, qui m’a quelque peu blessé, je ne vous le cache pas, car l’ironie était présente sur toutes les travées, me donnant l’impression que certains collègues n’avaient même jamais entendu parler de commissions d’enquête. Pour certains, je me référais à des époques anciennes. Or je combats le mensonge ! Il ne sert à rien de pleurer sur la situation de nos comptes publics, de nous accuser mutuellement, majorité et opposition, d’être responsables de la situation des comptes publics : nous sommes solidairement responsables de la situation des comptes publics vis-à-vis des générations à venir ! Comme il faut remédier à cette situation, prenons les moyens appropriés, par exemple en recourant à une telle prestation de serment.
Jean-Jacques HYEST (, rapporteur.) - Sénat - 2008-07-16
Date: 2008-07-16
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: , rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest , rapporteur. Il est vrai que si l’on imposait une prestation de serment aux ministres du budget, il n’y aurait plus beaucoup de volontaires pour occuper cette fonction ! Franchement, une telle pratique ne se situe pas tellement dans notre tradition. Il n’en est pas de même des commissions d’enquête auxquelles il est obligatoire de communiquer tous les éléments d’information demandés, sous peine de sanctions pénales particulières. Dans l’amendement, c’est le principe de sincérité budgétaire qui est visé. Or je rappelle que le respect de ce principe est soumis à la fois au contrôle du Conseil constitutionnel et à l’examen du Parlement lors de la discussion du projet de loi de finances. Par conséquent, la prestation de serment dans ce cadre ne me paraît pas cohérente avec nos principes institutionnels. D’ailleurs, monsieur Lambert, vous le savez bien, une telle disposition impliquerait la nécessité de faire respecter le serment. S’il ne l’était pas, qui vérifierait la sincérité ?