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Alain VASSELLE - Sénat - 2005-01-20
Date: 2005-01-20
Orateur: Alain VASSELLE

M. Alain Vasselle. La demande de M. le secrétaire d'Etat a été faite avec tant de gentillesse et de délicatesse que je ne voudrais pas le contrarier, comme je l'ai déjà fait hier à l'occasion d'un amendement présenté par M. Soulage. D'ailleurs, je ne retire rien à ce que j'ai dit hier sur l'amendement de M. Soulage et qui correspondait à des convictions fortes que partagent nombre d'agriculteurs sur notre territoire. Nous avons l'illusion de penser, monsieur le secrétaire d'Etat, que ces espaces périurbains étaient des espaces sensibles. Pour cette raison, on accordait aux départements le droit de préemption pour les acquérir. Nous nous étions bien dans cet esprit en déposant cet amendement. Cependant, vous apportez, semble-t-il, quelques nuances entre les espaces sensibles, d'une part, et les espaces périurbains, d'autre part, qui n'ont sans doute pas le même caractère sensible que les autres, et vous ne voulez pas que le droit de préemption s'exerce dans le même cadre. J'en prends acte, monsieur le secrétaire d'Etat, mais j'attire votre attention sur un point. En effet, ce qu'une commune ou un département décide une année peut être modifié après un renouvellement électoral plusieurs années après, s'il y a des changements de stratégie ou des changements politiques. En fait, le propriétaire se verra imposer un droit de préemption, il sera donc privé du droit de propriété au profit du département, qui, le moment venu, lorsque le terrain changera de destination, profitera de la plus-value éventuelle. Ce ne sera plus le propriétaire d'origine, mais ce sera donc bien le département ou la commune qui aura fait une bonne affaire. C'est la raison pour laquelle nous considérons qu'il y a une forme de spoliation du droit de propriété. A partir du moment où ces espaces ne présentent pas un caractère de sensibilité tel qu'il puisse justifier le droit de préemption et que le département n'envisage pas de manifester son droit de préemption, nous souhaitions simplement que le département laisse la propriété du terrain au propriétaire le temps qu'il acquière le caractère sensible. Nous verrons ce que donnera la jurisprudence à travers l'application de cette disposition législative. Si, effectivement, certaines collectivités étaient tentées d'enfreindre la volonté du législateur, il ne faudra pas hésiter à revenir sur ce texte. Compte tenu de ce que je viens de dire, j'accepte volontiers de retirer mon amendement.
Thierry REPENTIN - Sénat - 2005-01-20
Date: 2005-01-20
Orateur: Thierry REPENTIN

M. Thierry Repentin. Cet amendement, qui a été défendu avec justesse par Pierre-Yves Collombat, visait aussi à rééquilibrer les pouvoirs dans l'acquisition des terrains entre les communes, les EPCI et le département. Tel qu'il est rédigé, cet article donne un droit de décision au département au motif qu'il serait plus légitime que la défense des espaces agricoles et naturels périurbains se fasse plus à l'échelon départemental qu'à l'échelon des structures intercommunales. Cette reconnaissance d'une priorité à l'échelon départemental ne me semble pas justifiée dans la mesure où des lois précédentes ont conféré aux EPCI ou à leurs regroupements l'établissement des schémas de cohérence territoriale. Or, ces schémas de cohérence territoriale tiennent compte d'un projet de vie sur la totalité du périmètre, qui recouvre toutes les réalités de la vie au quotidien, c'est-à-dire les secteurs qui seront amenés à être urbanisés afin d'y construire des logements, d'y implanter des services, de créer un périmètre à vocation économique. Dans cet espace économique, les secteurs qui permettront la pérennité de l'agriculture périurbaine sont, bien évidemment, pris en compte. On donne donc dans une loi une compétence pour déterminer quel est l'usage d'un périmètre, à travers un document, le SCOT, qui prend en compte la vie du département. En revanche, en ce qui concerne l'acquisition du terrain pour mettre en place le projet retenu dans le cadre du SCOT, on précise que seul le département peut utiliser un droit de préemption alors que les communes et les structures intercommunales ne le pourraient qu'après avoir recueilli un accord préalable du département. Je ne comprends pas pourquoi l'analyse des communes et des structures intercommunales est liée à une analyse du département. L'article 72 de la Constitution dispose que les collectivités locales s'administrent librement. Je ne vois donc pas pourquoi l'on crée une hiérarchie entre les communes et le département. Je souhaite que le Gouvernement nous apporte une réponse sur ce sujet. Pourquoi ne traite-t-on pas à égalité communes, structures intercommunales et départements pour la maîtrise des sols dans ces espaces périurbains, en pleine logique avec l'élaboration des schémas de cohérence territoriale ?
Nicolas FORISSIER (secrétaire d'Etat.) - Sénat - 2005-01-20
Date: 2005-01-20
Orateur: Nicolas FORISSIER
Fonction: secrétaire d'Etat.

M. Nicolas Forissier, secrétaire d'Etat. Monsieur Repentin, je suis assez surpris par la contradiction que je relève dans vos propos. En effet, Mme Bricq nous disait tout à l'heure que la région devait pouvoir agir sans l'accord du département et, au contraire, M. Collombat nous dit que ce sont les communes ou leurs EPCI qui doivent pouvoir agir et non pas le département. J'ai du mal à comprendre, si ce n'est que le consensus - Descartes l'a peut-être dit - peut aussi être le fruit d'une majorité de bon sens. C'est un consensus qui s'est dégagé pour le département comme point d'équilibre. Cela ne veut pas dire que le département ne travaille pas en association, la loi le prévoit très clairement, avec, par exemple, l'Agence des espaces verts de la région d'Ile-de-France, et avec les communes et les EPCI. Dans mon département, et c'est ainsi certainement partout en France, les choses se font naturellement. Bien évidemment, le département ne va pas intervenir en zone périurbaine, sans s'être concerté avec les communes ou les EPCI. Si je comprends parfaitement la volonté des uns et des autres de mettre l'accent sur tel ou tel niveau de collectivité, je crois que le Gouvernement et les parlementaires de la majorité n'ont pas, au contraire, voulu instaurer une hiérarchie entre les collectivités ; ils ont essayé de faire en sorte que les unes et les autres aient des compétences clairement définies. Les communes et les EPCI seront forcément associées.
Nicole BRICQ - Sénat - 2005-01-20
Date: 2005-01-20
Orateur: Nicole BRICQ

Mme Nicole Bricq. Je souhaite répondre à M. le rapporteur et à M. le secrétaire d'Etat. M. le rapporteur fait valoir, pour donner bon droit à son avis défavorable, que l'amendement a été refusé en première lecture. C'est un argument d'autorité que je ne saurais recevoir. M. le secrétaire d'Etat me dit que cela se passe bien et qu'il ne comprend pas pourquoi cela nous gênerait de réintroduire le département dans le droit de préemption concernant ces espaces naturels. Cependant, il y a une grande différence avec le mécanisme qui va être adopté. J'ai bien conscience de la difficulté à faire valoir une singularité régionale dans ce débat, qui plus est de l'Ile-de-France, mais je ne veux pas me lancer dans une sotte polémique sur les pouvoirs entre région et département. Si cela fonctionne bien depuis vingt ans, monsieur le secrétaire d'Etat, c'est parce qu'on donne une sécurité juridique à la négociation, qui, bien évidemment, a toujours lieu avec le département. Or nous n'aurons plus cette sécurité juridique. Nous enlevons de jure une particularité qui permettait de préserver le mieux possible, face à une pression urbaine très forte, les espaces naturels, sans remettre en cause les droits du département. C'est la raison pour laquelle il n'y a pas de contradiction avec ce que viennent de défendre MM. Collombat et Repentin. Nous allons tant vers le haut que vers le bas pour prendre en compte les particularités. La décentralisation, qui a été défendue par le Gouvernement et qui a été adoptée, vise aussi à défendre les particularités, qu'elles soient régionales ou intercommunales. La loi doit permettre cette respiration des territoires. Or, vous allez compliquer le système et vous allez le fragiliser juridiquement.
Pierre-Yves COLLOMBAT - Sénat - 2005-01-20
Date: 2005-01-20
Orateur: Pierre-Yves COLLOMBAT

M. Pierre-Yves Collombat. Notre amendement vise le problème de la révision du périmètre. Nous avons considéré, revenant d'ailleurs en cela à la rédaction adoptée en première lecture par l'Assemblée nationale, que le plus important était non pas le périmètre proprement dit, c'est-à-dire la définition de chaque parcelle, mais la surface, à savoir la quantité de territoire incluse dans le périmètre. Nous proposons donc de modifier le libellé de cet article par une notion à la fois un peu plus souple et un peu plus dure. Notre dispositif est beaucoup plus souple du point de vue de la gestion des périmètres. Néanmoins, il demeure un empêchement majeur, celui d'obtenir un décret en Conseil d'Etat pour des dérogations. Je tiens à exprimer mon profond scepticisme sur l'efficacité pratique du dispositif, malgré sa beauté formelle. Si l'on maintenait le texte en l'état, il serait de nature à dissuader très largement les collectivités de donner leur accord à la définition des périmètres et, donc, d'entrer dans la logique que nous essayons d'initier. Tous les élus savent qu'ils sont à la merci d'avoir besoin de 1 000 mètres carrés par-ci ou de 3 000 mètres carrés par-là, ne serait-ce que pour réaliser des équipements publics. S'il leur faut à chaque fois réclamer un décret, ils ne sont pas « sortis de l'auberge » ! Cette disposition serait vraiment de nature à bloquer complètement le développement de notre dispositif qui, je le répète, est essentiel.
Jean-Paul EMORINE (rapporteur.) - Sénat - 2005-01-20
Date: 2005-01-20
Orateur: Jean-Paul EMORINE
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Paul Emorine, rapporteur. L'amendement n° 346 rectifié reprend une rédaction issue de l'Assemblée nationale en première lecture. Cette rédaction n'est pas satisfaisante dans la mesure où elle permet de retirer un terrain du périmètre périurbain suivant une procédure très simple dès lors que la superficie totale ne change pas. Il apparaît préférable de s'en tenir à la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale en deuxième lecture. Celle-ci représente un bon compromis et assure une protection plus efficace contre la spéculation dans les espaces périurbains. J'invite donc M. Collombat à retirer son amendement. A défaut, la commission émettra un avis défavorable. Le dispositif prévu par l'amendement n° 93 rectifié avait été adopté par le Sénat en première lecture en dépit des diverses réserves émises par la commission et par le Gouvernement. La situation est désormais sensiblement différente dans la mesure où un dispositif prenant davantage en compte que le texte initial les observations des auteurs de l'amendement a été trouvé à l'Assemblée nationale. Celle-ci a en effet retenu le principe d'un décret simple, ce qui apparaît beaucoup moins lourd que le décret en Conseil d'Etat proposé en première lecture. A ce sujet, il faut rappeler que l'efficacité du dispositif de l'article 19 réside dans la possibilité d'instaurer un périmètre de protection plus durable et plus stable que les documents d'urbanisme afin de décourager la spéculation. Si une simple délibération du conseil général pouvait réduire le périmètre, on retrouverait à nouveau une situation d'incertitude et d'anticipation qui pèserait à la hausse sur le prix des terrains et contribuerait à la disparition de l'agriculture périurbaine. D'un certain point de vue, une telle disposition pourrait même présenter de sérieux inconvénients si les terres étaient préemptées à un prix peu élevé en raison de leur vocation agricole ou naturelle, puis déclassées du périmètre rendu constructible et revendues à un prix plus élevé. J'ai entendu M. Mercier dire qu'il fallait laisser au règlement ce qui relève du domaine réglementaire. Dès lors, ma chère collègue, la commission vous demande de bien vouloir retirer votre amendement afin de lui éviter le désagrément d'avoir à émettre un avis défavorable.
Nicolas FORISSIER (secrétaire d'Etat.) - Sénat - 2005-01-20
Date: 2005-01-20
Orateur: Nicolas FORISSIER
Fonction: secrétaire d'Etat.

M. Nicolas Forissier, secrétaire d'Etat. Monsieur Collombat, faciliter les réductions des périmètres risque de conduire à des abus si des terrains acquis comme agricoles ou naturels peuvent en être trop facilement retirés pour être rendus constructibles. C'est pourquoi le Gouvernement est favorable à la procédure de modification par décret du périmètre de protection. Cette mesure, introduite par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, représente une position équilibrée et atténue la complexité du décret en Conseil d'Etat prévu par le texte initial. Cette procédure vise à assurer une garantie suffisante du foncier, qui constitue l'enjeu majeur de la protection des espaces naturels et agricoles. A l'instar de M. le rapporteur, je vous demande de bien vouloir retirer l'amendement n° 346 rectifié. Nous sommes désormais parvenus à un équilibre qui me paraît très satisfaisant. Le Gouvernement souhaite vraiment que, au terme de nos débats, nous puissions maintenir cette position. A défaut de retrait, il émettra un avis défavorable. Madame Gourault, je suis dans la même logique. La procédure de modification par décret a été retenue par l'Assemblée nationale en deuxième lecture après de nombreux débats, y compris dans cet hémicycle, portant sur le fait qu'il ne fallait pas de décret en Conseil d'Etat et qu'il convenait de faire confiance aux élus, sujet auquel le Gouvernement s'était montré très sensible. Nous avons retenu la procédure du décret simple. C'est un allégement important par rapport au projet initial de décret en Conseil d'Etat. Le point d'équilibre auquel nous sommes parvenus permet à la fois d'alléger les procédures, de laisser les responsables départementaux jouir de toute la plénitude de leur capacité d'initiative et d'offrir une garantie juridique. Tout à l'heure, M. Vasselle s'interrogeait sur le risque de voir remettre en cause des décisions sur ces périmètres à l'occasion des renouvellements électoraux. Cette procédure offre précisément une garantie dans la durée. Madame Gourault, même si j'ai bien compris votre souci, je vous demande de bien vouloir retirer votre amendement, sinon le Gouvernement sera obligé d'émettre un avis défavorable.
Michel MERCIER - Sénat - 2005-01-20
Date: 2005-01-20
Orateur: Michel MERCIER

M. Michel Mercier. Peut-être, monsieur le rapporteur, mais dites-moi de quels moyens financiers les départements seront-ils dotés pour acheter les terrains ? Nous reviendrons certainement sur cette question. Il a été donné aux départements la compétence d'établir le périmètre en accord avec les communes et au terme de nombreuses consultations, ce qui n'est déjà pas facile. Désormais, lorsque l'on souhaite réduire ce périmètre, doit-on s'en tenir aux règles du parallélisme des formes, c'est-à-dire doit-on faire confiance aux acteurs locaux - départements, communes et établissements publics - qui, ensemble, ont décidé d'établir le périmètre, en considérant que s'ils se sont mis d'accord sur le périmètre, ils sont aussi capables de décider de ses réductions, ou estime-t-on que ces acteurs locaux ne sont pas capables de décider de la réduction du périmètre et que seul l'Etat a cette capacité ? Il ne s'agit pas simplement d'une application usuelle de procédure du droit de l'urbanisme, il s'agit de défendre des territoires ruraux. Il est nécessaire d'avoir localement une volonté de faire. Or si cette volonté existe, le périmètre peut se modifier parce que les situations changent ; je ne crois pas que l'Etat doive intervenir de nouveau. Je comprends les arguments qui peuvent être avancés concernant la spéculation. Mais pourquoi les acteurs locaux - conseillers municipaux, conseillers généraux, établissements publics de coopération intercommunale - seraient-ils sensibles par principe à la pression spéculative alors que les fonctionnaires de l'Etat, toujours par principe, ne le seraient pas ? J'avoue que cette façon de voir me semble un peu bizarre au moment où nous essayons de mettre en place un nouvel acte de la décentralisation qui doit tout de même reposer sur la confiance ! Si l'on nous dit tout simplement que les acteurs locaux ne sont pas capables de lutter contre la spéculation et que seul l'Etat peut le faire - vous nous l'avez indiqué, monsieur le secrétaire d'Etat -, nous ne discutons plus. Si, en revanche, le législateur attribue la gestion des périmètres aux collectivités locales, il ne faudrait pas que leur soit donnée la compétence d'établir le périmètre, de préempter, c'est-à-dire de payer, mais non celle de décider. Or, c'est ce que nous sommes en train de faire. Je me rends compte des questions qui peuvent se poser, mais il s'agit d'une affaire de confiance entre l'Etat et les élus locaux.
Nicolas FORISSIER (secrétaire d'Etat.) - Sénat - 2005-01-20
Date: 2005-01-20
Orateur: Nicolas FORISSIER
Fonction: secrétaire d'Etat.

M. Nicolas Forissier, secrétaire d'Etat. J'ai bien entendu les arguments de MM. Mercier et Repentin. En fait, nous sommes parfaitement d'accord, nous pensons et nous disons la même chose. Le mécanisme du décret, qui a été vraiment allégé par rapport au texte initial, à la demande en particulier du Sénat et à laquelle le Gouvernement a accédé, est une garantie donnée aux acteurs locaux. Il est hors de question de dire ou d'imaginer une seule seconde que c'est l'Etat qui décide. En réalité, le décret vient sanctionner, dans le sens positif du terme, une procédure de délimitation des périmètres, des parcelles, qui a été entièrement aux mains des acteurs locaux, comme vous le disiez très justement. Il n'y a pas de problème ; il s'agit vraiment d'une garantie juridique importante d'abord et avant tout pour les acteurs locaux, parce que c'est l'essence même de toute une procédure qui doit permettre aux élus comme à l'Etat de se protéger d'une éventuelle dérive quand cette démarche est engagée. En réalité, mesdames, messieurs les sénateurs, nous sommes d'accord.
Jean-Paul EMORINE (rapporteur.) - Sénat - 2005-01-20
Date: 2005-01-20
Orateur: Jean-Paul EMORINE
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Paul Emorine, rapporteur. Le sous-amendement n° 187 rectifié, qui avait déjà été déposé en première lecture, limite la possibilité d'intervention des établissements publics fonciers. Or, ces derniers ont fait preuve de leur efficacité comme outil au service des collectivités territoriales. En outre, le fait pour les départements d'avoir le choix de recourir, soit aux SAFER, soit aux établissements publics fonciers constitue un facteur de souplesse indispensable. Je propose donc à notre collègue de retirer ce sous-amendement ; à défaut, comme en première lecture, la commission émettrait un avis défavorable. Pour ce qui est des amendements identiques n os 144 rectifié bis et 243, la suppression de la possibilité pour les établissements publics fonciers d'exercer, à la demande du département, le droit de préemption relatif aux espaces naturels sensibles n'apparaît pas souhaitable dans la mesure où l'article vise à mettre à la disposition du département des outils lui permettant de mener une politique de protection des espaces naturels et agricoles. Le droit de préemption relatif aux espaces naturels sensibles apparaît comme un instrument adapté à cet objectif ; c'est pourquoi la commission, défavorable à ces amendements, en propose le retrait. Sur l'amendement n° 188 rectifié, pour les raisons que j'ai exposées au sujet du sous-amendement n° 187 rectifié, la commission a émis un avis défavorable et en demande le retrait.
Alain VASSELLE - Sénat - 2005-01-20
Date: 2005-01-20
Orateur: Alain VASSELLE

M. Alain Vasselle. J'ai bien entendu l'argumentation développée par M. Emorine. Il faut savoir que, en Picardie, les chambres d'agriculture de l'Oise et de la Somme avaient demandé, par délibération, la suppression du droit de préemption conféré à la SAFER, compte tenu de son comportement dans le cadre de l'exercice de ce droit. Les élus en viennent naturellement à se poser des questions si la profession agricole doute de la pertinence du maintien de ce droit à la SAFER ! Vous comprendrez que l'on s'interroge a fortiori sur la pertinence de l'exercice de ce droit, à la demande des départements, pour l'acquisition de terrains en zone périurbaine ou dans des espaces sensibles ! Le dépôt de ce sous-amendement avait notamment pour objet de vous interpeller sur ce qui s'est produit dans ma région, mais d'autres régions de France peuvent se trouver dans des situations analogues. Ainsi, j'ai eu quelques échos - c'est la raison pour laquelle mon collègue Georges Ginoux est cosignataire du sous-amendement - au sujet de comportements surprenants de la part de la SAFER dans la région Centre. En effet, certaines SAFER se comportent comme des marchands de biens ou des agents immobiliers, ne cherchant en définitive qu'à réaliser du chiffre d'affaires et à récolter quelques subsides au passage, plaçant parfois l'intérêt général au second plan. Monsieur le secrétaire d'Etat, il ne m'appartient pas de persister dans cette voie. Votre projet de loi est construit, il est cohérent. La possibilité pour les départements de faire appel aux SAFER en tant que de besoin procède d'une certaine logique, mais à la condition, bien entendu, que ce droit soit exercé conformément à l'esprit de la loi et à l'intérêt général. Si tel n'est pas le cas, il faut prendre des mesures en conséquence. Que vais-je faire à présent ? (Sourires .) Si je retire le sous-amendement, mes collègues n'auront pas le plaisir de s'exprimer sur le sujet... Toutefois, comme personne ne semble se manifester pour approuver ou désapprouver, mon rôle est plutôt d'aider le Gouvernement et non de lui créer des difficultés. L'avenir nous éclairera. Par conséquent, dans l'immédiat, j'accède bien volontiers à votre demande de retrait, monsieur le secrétaire d'Etat, mais je souhaite que vous réfléchissiez à mes propos parce que tout n'est pas limpide et étale, à cet égard, sur l'ensemble du territoire.