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Pierre-Yves COLLOMBAT - Sénat - 2007-02-07
Date: 2007-02-07
Orateur: Pierre-Yves COLLOMBAT

M. Pierre-Yves Collombat. Tous les anciens Présidents de la République sont de droit membres à vie du Conseil constitutionnel. Il en résulte des problèmes redoutables, a fortiori lorsque le Président de la République a été destitué par la Haute Cour ou condamné par la Cour pénale internationale ou encore condamné par une juridiction pénale française à l'issue de son mandat. Les dispositions prévues dans l'amendement n° 9 sont fondamentales. Sans elles, rien ne pourrait empêcher un ancien Président de la République de siéger au Conseil constitutionnel quand bien même il se serait rendu coupable d'un « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat », qu'il s'agisse d'un crime contre l'humanité ou d'un crime de droit commun. M. Portelli nous a dit tout à l'heure que cela était prévu par l'article 10 de l'ordonnance du 7 novembre 1958, complété par l'article 7 du décret du 13 novembre 1959. Mais ces dispositions ne s'appliquent pas aux membres de droit. La doctrine est unanime sur ce point, à la seule exception de Maurice Duverger, dont M. le garde des sceaux ne semble pas penser le plus grand bien. La note de service des études législatives du Sénat du 9 février 1984 est sans équivoque sur ce point. Lorsqu'il s'agit de membre de droit à vie du Conseil constitutionnel, cette jurisprudence ne s'applique pas. C'est d'ailleurs logique. Le fait que le Président de la République est membre de droit à vie du Conseil constitutionnel est prévu par la Constitution et une loi, fût-elle organique, ne peut pas revenir sur une disposition inscrite dans la Constitution. Ces dispositions s'imposent aussi au membre lui-même, qui ne peut pas démissionner. Vincent Auriol, confronté à cette situation, avait décidé de ne plus siéger au Conseil constitutionnel, en déclarant : cela équivaut pour moi à la démission que la Constitution m'empêche de donner. Les dispositions de l'ordonnance de 1958 et du décret de 1959 s'imposent donc au membre de droit à vie, qui ne peut pas démissionner, et au Conseil constitutionnel, qui ne peut pas renvoyer un membre de droit. J'ajoute qu'elles lient toujours la démission au remplacement du membre démissionnaire. Or un membre de droit à vie n'est pas nommé ; il ne peut donc pas être remplacé. Pour cet ensemble de raisons, il nous semble cohérent et de bonne législation de prévoir que les membres de droit qui auraient manqué à leur devoir, ou qui seraient condamnés par ailleurs, ne puissent pas siéger au Conseil constitutionnel.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2007-02-07
Date: 2007-02-07
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. L'amendement n° 7 vise le deuxième alinéa de l'article 56 de la Constitution. Or le présent projet de loi porte non pas sur le titre VII, relatif au Conseil constitutionnel, mais sur le titre IX, relatif à la Haute cour de justice et au statut pénal du chef de l'État. Cet amendement n'ayant pas de lien direct avec l'objet du texte que nous examinons - il existe, sur ce point, une jurisprudence constante -, j'en demande le retrait. À défaut, j'y serai défavorable. Quant à l'amendement n° 9 rectifié, il est un peu différent. Il peut sembler étrange qu'un Président de la République destitué puisse ensuite siéger au Conseil constitutionnel. Ce point pourrait sans doute être évoqué lors de l'examen de la loi organique, qui devra préciser les conditions de mise en oeuvre de la destitution. (M. Badinter lève les bras au ciel.) Nous avons une divergence d'opinion sur ce point, monsieur Badinter. Permettez-moi de vous donner mon interprétation, qui s'appuiera, comme les brillantes interventions de M. Portelli en commission et en séance publique, sur une décision du Conseil constitutionnel. Je sais que vous dites le contraire, monsieur Collombat. Mais vous vous contredisez parfois ! (Sourires . - M. Pierre-Yves Collombat proteste.) Actuellement, l'article 10 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel donne au Conseil constitutionnel la faculté de constater la démission d'office de celui de ses membres qui n'aurait pas la jouissance de ses droits civils et politiques. La loi organique pourrait préciser la situation des présidents destitués, a fortiori lorsqu'ils ont ensuite fait l'objet d'une condamnation pénale. Une modification de l'ordonnance organique du 7 novembre 1958 permettra de préciser que les présidents destitués et déchus de leurs droits civiques ne peuvent siéger au Conseil constitutionnel. En définitive, je ne vois vraiment pas où est le problème ! Je rappelle que, lors de l'élection de M. Giscard d'Estaing à l'Assemblée nationale, le Conseil constitutionnel avait précisé que, sous la seule réserve de la dispense de serment expressément prévue par l'article 3 de l'ordonnance du 7 novembre 1958, les membres à vie sont soumis aux mêmes obligations que les autres membres du Conseil constitutionnel. La jurisprudence est parfaitement claire. À la lecture des travaux préparatoires à la rédaction de cette ordonnance, on constate que, si les anciens Présidents de la République sont amenés à siéger de droit à vie au Conseil constitutionnel, c'est en raison de leur expérience des pouvoirs publics et de l'arbitrage constitutionnel. S'ils se retirent de la vie publique, je ne vois pas en quoi leur présence au sein du Conseil constitutionnel serait nuisible. La commission est donc défavorable aux amendements n os 7 et 9 rectifié.
Pascal CLÉMENT (garde des sceaux.) - Sénat - 2007-02-07
Date: 2007-02-07
Orateur: Pascal CLÉMENT
Fonction: garde des sceaux.

M. Pascal Clément, garde des sceaux. Monsieur Badinter, en dehors du fait que l'amendement n° 7 n'est pas recevable dans la mesure où ce projet de loi constitutionnelle ne concerne pas le titre VII de la Constitution, je souhaite vous apporter deux réponses. Tout d'abord, ce qui pose problème, ce n'est pas qu'un ancien Président de la République soit membre du Conseil Constitutionnel. En effet, comme l'a rappelé M. le rapporteur, son expérience du pouvoir est sans doute très précieuse et enrichissante pour cette institution, dont aucun des membres n'a exercé les mêmes fonctions. En revanche, ce qui est nouveau, qui découle de l'évolution de la pratique constitutionnelle, et non pas de la lettre, je vous l'accorde volontiers, c'est que le devoir de réserve est différent pour un membre désigné et un membre à vie. Vous savez comme moi qu'en droit constitutionnel il y a la lettre et la pratique, nous y sommes aujourd'hui confrontés. Est-ce une bonne ou une mauvaise chose ? Nous pourrions également gloser sur l'article 11 de la Constitution ! Vous auriez pu, monsieur Badinter, défendre une autre idée qui a d'ailleurs été évoquée par d'autres ; je veux parler de la proposition selon laquelle les anciens Présidents de la République deviendraient sénateurs à vie, ce qui leur permettrait de continuer à participer au débat politique, avec la distance qui sied aux sénateurs et en défendant une opinion partisane, sans risque de choquer quiconque. Mais la presse s'est empressée de se précipiter sur une mauvaise piste et de dénoncer cette proposition au prétexte qu'elle servirait à exonérer le Président de la République de toute responsabilité pénale.
Pascal CLÉMENT (garde des sceaux.) - Sénat - 2007-02-07
Date: 2007-02-07
Orateur: Pascal CLÉMENT
Fonction: garde des sceaux.

M. Pascal Clément, garde des sceaux. Avancer un tel argument, c'est méconnaître complètement le droit en vigueur puisqu'aucun parlementaire n'est exonéré de quoi que ce soit, comme le montre le nombre de sénateurs et de députés mis en examen et même condamnés. D'ailleurs, en matière d'abus de bien social, ils deviennent automatiquement inéligibles pour dix ans sans même qu'on ait le temps de s'en apercevoir... Seuls les journalistes ne sont pas au courant !... Bref, la situation actuelle crée deux sortes de devoir de réserve, selon qu'il s'agit d'un membre nommé pour neuf ans ou d'un membre nommé à vie. La pratique a démontré que ce sont deux situations différentes. En fait, plutôt que de prévoir qu'un ancien Président de la République devienne membre à vie du Conseil constitutionnel, il me semblerait préférable de le nommer sénateur. Autre question : un ancien Président de la République destitué pourrait-il siéger au Conseil constitutionnel ? La réponse est « non », et ce pour deux raisons. Premier cas, comme M. Portelli l'a expliqué tout à l'heure, si le Président est privé de ses droits civils à la suite d'une condamnation, c'est l'article 10 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 qui s'applique. Le Conseil constitutionnel doit alors simplement constater la démission d'office de celui de ses membres qui n'aurait pas la jouissance de ses droits civils et politiques. Ce premier cas est donc réglé. Deuxième cas, le Président de la République destitué n'est pas condamné à la privation de ses droits civiques. Le Conseil constitutionnel apprécie alors au scrutin secret, à la majorité simple, si les faits qui sont reprochés sont de nature « à compromettre l'indépendance et la dignité des fonctions des membres du Conseil constitutionnel ». Le problème est donc totalement réglé par les textes, qui sont sans ambiguïté. En effet, on n'imagine pas que le Conseil constitutionnel puisse garder un membre qui déshonorerait l'institution. On n'imagine pas non plus qu'un Président de la République ayant commis un acte justifiant la censure des deux assemblées et la condamnation de la Haute Cour, ayant à subir une peine de prison avec sursis ne soit pas, au bout du compte, privé de ses droits civiques ! C'est une hypothèse hautement improbable ! Si le Parlement décide de destituer un Président de la République, celui-ci aura commis des actes suffisamment graves pour être également privé de ses droits civiques. Le problème est donc complètement réglé. Disant cela, je m'adresse également à M. Lecerf, qui s'était inquiété de cette question. Telles sont les raisons pour lesquelles le Gouvernement est défavorable aux amendements n os 7 et 9 rectifié.
Robert BADINTER - Sénat - 2007-02-07
Date: 2007-02-07
Orateur: Robert BADINTER

M. Robert Badinter. Monsieur le garde des sceaux, vous avez évoqué la déchéance des droits civiques. Or, s'il s'agit d'une destitution politique pure et simple, il n'y aura ni condamnation ni déchéance des droits civiques ! Toutefois, je vous l'accorde, cet aspect de la question n'est pas essentiel. Je vous le dis avec amitié, monsieur le rapporteur, rien ne peut prévaloir dans la hiérarchie des normes sur une disposition constitutionnelle. Ce n'est pas une question nouvelle, elle fut longuement débattue, croyez-moi, au Conseil constitutionnel. Vous ne pouvez pas, au nom de mesures prévues dans une loi organique, modifier les dispositions prévues par l'article 56 de la Constitution, dont je rappelle les termes : « En sus des neuf membres [...], font de droit partie à vie du Conseil constitutionnel les anciens Présidents de la République ». Il ne s'agit pas de l'obligation de réserve ou du cumul avec des mandats électoraux ! Il s'agit de l'impossibilité de déchoir un ancien Président de la République de sa qualité de membre à vie du Conseil constitutionnel. Seule une révision constitutionnelle pourrait le permettre. Si d'aventure on se lançait dans cette voie par le biais d'une loi organique, je vous garantis que le Conseil constitutionnel censurerait une telle disposition. En effet, la Constitution est claire ! Par conséquent, le plus simple est de ne pas prévoir qu'un ancien Président de la République puisse être membre à vie du Conseil constitutionnel. MM. Fauchon et Gélard ont évoqué la possibilité, pour les anciens Présidents de la République, de devenir sénateur. M. Gélard avait même déposé une proposition de loi relative au statut des anciens Présidents de la République française, qui visait à permettre à ces derniers de devenir sénateur à vie. Si la République, depuis fort longtemps, a perdu ses sénateurs à vie, je ne verrais, pour ma part, aucun inconvénient à cette proposition. Cela vaudrait certainement beaucoup mieux que de voir un ancien Président devenir membre à vie du Conseil constitutionnel !
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2007-02-07
Date: 2007-02-07
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Depuis cet après-midi, je dis que, pour mettre en cause le chef de l'État qui aurait commis un manquement grave dans l'exercice de ses fonctions, il est nécessaire d'exiger des majorités qualifiées dans les deux assemblées, afin que la décision ne soit pas partisane. Pour la Haute Cour de justice, il suffisait de majorités simples. Un président de la République qui aurait commis un acte de haute trahison, un manquement extrêmement grave à ses obligations, aurait pu être jugé par la Haute cour de justice. S'il avait été jugé coupable, il aurait pu tout de même siéger au Conseil constitutionnel à vie. Il est quand même extraordinaire que l'on s'aperçoive de cela aujourd'hui, alors que cette situation existe depuis la Constitution de 1958 ! En fait, il s'agit de viser non pas la responsabilité politique, mais le comportement du chef de l'État qui provoquerait une crise institutionnelle. Ce n'est donc pas comparable à la responsabilité politique d'un gouvernement qui serait désavoué par une majorité parce que sa politique ne plaît pas. Cela n'a rien à voir non plus avec une sanction pénale. Mais, si les actes commis par le Président de la République constituent des crimes ou des délits, il sera bien entendu justiciable des juridictions ordinaires. C'est la raison pour laquelle je ne comprends absolument pas certains raisonnements. Le dispositif qui a été voté à l'Assemblée nationale est beaucoup plus clair que ce qui existait auparavant. De plus, il n'a rien à voir avec la procédure américaine ; il est, en revanche, comparable aux dispositifs de destitution de toutes les grandes démocraties occidentales et, sur ce point, je vous renvoie à mon rapport. Le dispositif a été bien élaboré. ! Je maintiens qu'il existe une jurisprudence ... Mais si, en vertu du principe d'assimilation ! Cela dit, on pourrait bien sûr discourir à perte de vue sur l'évolution du Conseil constitutionnel. Les débats seraient certainement très intéressants et académiques, comme nous les aimons beaucoup !
Nicole BORVO COHEN-SEAT - Sénat - 2007-02-07
Date: 2007-02-07
Orateur: Nicole BORVO COHEN-SEAT

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Notre amendement concerne le point très important du champ de l'irresponsabilité du chef de l'État. A contrario , il vise à établir, de manière claire et nette, le domaine de sa responsabilité pénale, civile et administrative. Lors de la discussion générale, j'ai présenté la position des sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen sur l'ensemble du texte. Pour nous, ce qui n'est pas acceptable, c'est l'inviolabilité temporaire accordée au président de la République pour tous les actes relevant des tribunaux de droit commun. Dans quelques instants, nous présenterons un amendement important, le plus significatif, qui tend à supprimer cette inviolabilité temporaire pour autoriser une compétence immédiate des juridictions. Selon le projet de loi, seuls les actes commis en qualité de Président de la République déclenchent l'irresponsabilité. Nous estimons que les termes « en qualité de » ne sont pas encore assez précis. J'ai bien noté, monsieur le rapporteur, votre explication. Actuellement, l'irresponsabilité concerne les actes accomplis « dans » l'exercice des fonctions. Le projet de loi institue donc une irresponsabilité pour les actes commis « en qualité de chef de l'État ». Vous avez rappelé, monsieur le rapporteur, que cette évolution se fonde sur un arrêt de la Cour de cassation du 26 juin 1995. Cette institution, « appelée à se prononcer sur la responsabilité des membres du Gouvernement - qui relèvent de la Cour de la justice de la République pour les « actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions » -, a défini ces actes comme « ceux qui ont un apport direct avec la conduite des affaires de l'État ». » Un texte constitutionnel doit être clair, mais, dans ce domaine particulièrement sensible, il faut lever toute ambiguïté. Voilà pourquoi nous proposons cet amendement.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2007-02-07
Date: 2007-02-07
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Je confirme ce que j'avais dit et vous venez de répondre vous-même à la question que vous posez ! L'amendement prévoit que l'irresponsabilité du chef de l'État ne vaut que pour les actes « en rapport direct avec la conduite des affaires de l'État ». La rédaction proposée dans le projet de loi répond, semble-t-il, aux préoccupations que vous avez exprimées. Il prévoit, en effet, que le chef de l'État est irresponsable pour les actes accomplis « en qualité » de président de la République. Cette formulation est plus satisfaisante que celle qui est actuellement retenue par le texte constitutionnel, lequel vise l'irresponsabilité pour les actes commis « dans » l'exercice des fonctions, ce qui pourrait laisser entendre que l'irresponsabilité couvre tous les actes accomplis pendant l'exercice du mandat. Il apparaît donc que, lorsqu'il agit en tant que personne privée, le président n'est pas couvert par l'irresponsabilité. Par conséquent, je demande le retrait de cet amendement et, si ce n'était pas le cas, j'émettrais un avis défavorable.
Éliane ASSASSI - Sénat - 2007-02-07
Date: 2007-02-07
Orateur: Éliane ASSASSI

Mme Éliane Assassi. Cet amendement reprend, en l'adaptant au texte dont nous débattons, la proposition de loi déposée par les députés du groupe socialiste et adoptée par l'Assemblée nationale en 2001. À l'époque, nous avions voté cette proposition en soulignant qu'il n'y avait pas beaucoup d'espoir qu'elle prenne force de loi ! La majorité du Sénat s'était d'ailleurs opposée frontalement à cette proposition, bloquant de fait toute évolution. Comme l'a rappelé ma collègue au cours de la discussion générale, la doctrine a longtemps défendu l'idée que les tribunaux de droit commun étaient compétents pour tous les actes ne relevant pas de la fonction de chef de l'État. C'est parallèlement au renforcement de la présidentialisation du régime que l'idée a fait son chemin du privilège de juridiction ou de l'inviolabilité temporaire. Refuser que le Président de la République puisse relever des tribunaux de droit commun conforte la dérive monarchique de nos institutions. Bien entendu, l'importance de la fonction exige l'instauration d'un filtre pour que le Président ne soit pas poursuivi pour tout et n'importe quoi. C'est pour cela que nous proposons la mise en place d'une commission des requêtes. Il faut surtout entendre l'aspiration du peuple à la justice, à l'égalité devant la justice, à la transparence ! Avant d'en terminer, je voudrais ajouter, en faveur de notre proposition, un argument de cohérence : instaurer l'inviolabilité temporaire, comme il est proposé dans ce texte, tendra inévitablement à élargir le champ de la destitution. La moindre affaire plus ou moins relayée par les journaux à sensation ou par la presse dite politique pourra être utilisée par des parlementaires à des fins politiciennes. En clair, ce qui nous est présenté ici comme la mise en oeuvre d'une responsabilité politique, la destitution, deviendrait le seul moyen de mettre en cause, sur le plan judiciaire, un Président en exercice. En tout état de cause, nous estimons que la transparence, la recherche de la justice exigent l'adoption de la proposition que nous vous soumettons à présent.
François ZOCCHETTO - Sénat - 2007-02-07
Date: 2007-02-07
Orateur: François ZOCCHETTO

M. François Zocchetto. Cet amendement a pour objet de limiter l'inviolabilité du chef de l'État, au cours de son mandat, à la seule matière pénale. Mon confrère et collègue Pierre Fauchon s'est longuement exprimé sur ce sujet. En effet, l'immunité civile, qui ne semble pas avoir d'équivalent à l'étranger non plus que de précédent en France, apparaît contestable dans son principe. Elle crée une dissymétrie entre les droits respectifs des tiers et du chef de l'État, puisque ce dernier pourrait engager une action civile contre une personne, alors que celle-ci serait privée de toute possibilité en la matière. À titre d'exemple, le Président pourrait demander le divorce, mais son conjoint n'en aurait pas la faculté. Les droits des tiers ne pourraient être exercés qu'à l'issue du mandat présidentiel : de longues années pourraient se passer - en particulier dans l'hypothèse d'un mandat renouvelé, ce qui est plausible lorsque ce dernier est de cinq ans - avant même que le justiciable qui s'estime lésé ne puisse saisir la justice. Dans certains cas, le préjudice causé peut se révéler irrémédiable, dans une affaire conjugale par exemple, mais pas seulement. Au regard des atteintes portées à l'équilibre du procès civil, les bénéfices attendus de cette protection pour le chef de l'État n'apparaissent pas clairement. En effet, il ne semble pas que la fonction du Président de la République ait jamais été mise en cause par un contentieux civil et, si des litiges sont déjà survenus dans cette matière, il semble qu'ils aient toujours été réglés sans que ni la personne du Président ni le mandat qu'il assume ne soient fragilisés. L'immunité civile ne semble donc aucunement proportionnée à l'objectif recherché par la révision constitutionnelle. En outre, l'immunité civile opère un effet rétroactif, contraire aux principes fondamentaux du droit, puisqu'elle peut concerner des actions dont la cause est antérieure à l'élection du président, voire des actions en cours lors de cette élection.
Jean-René LECERF - Sénat - 2007-02-07
Date: 2007-02-07
Orateur: Jean-René LECERF

M. Jean-René Lecerf. La concision doit effectivement être l'une des qualités premières d'un texte constitutionnel. Or je crains parfois que ce projet de loi ne soit quelque peu bavard, pour reprendre l'expression d'un président de Conseil constitutionnel. J'ai trouvé deux exemples qui font l'objet des amendements n os 4 et 5. L'amendement n° 4 concerne l'extrait de l'article 67 dans lequel il est dit que le président « ne peut, durant son mandat et devant aucune juridiction ou autorité administrative française, être requis de témoigner non plus que faire l'objet d'une action, d'un acte d'information, d'instruction ou de poursuite ». Lorsque je lis l'excellent rapport de notre président rapporteur, j'y vois notamment - et je rejoins cette opinion - que l'information n'a de sens qu'en matière pénale où elle se confond avec l'instruction préparatoire. C'est la raison pour laquelle je considérais que le terme « d'information » était superflu. Il en est de même pour l'amendement n° 5. Dans l'alinéa suivant du même article, il est précisé que les instances et procédures auxquelles il est ainsi fait obstacle peuvent être reprises ou engagées contre le président à l'expiration d'un délai d'un mois suivant la cessation de ses fonctions. Encore une fois, je rejoins le rapport lorsqu'il y est dit que la notion de procédure recouvre celle d'instance. Maintenant, si l'on me démontre que j'ai tort, et je pense que l'on y parviendra aisément, je retirerai bien volontiers ces deux amendements.