Bernard ANGELS (rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.) - Sénat - 2004-12-03
Date: 2004-12-03
Orateur: Bernard ANGELS
Fonction: rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, le budget des services financiers constitue le principal fascicule budgétaire du bleu « économie, finances et industrie », qui en compte quatre. Ce budget représente 74 % des crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2005 au titre du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, le MINEFI. Ce budget est à 96 % un budget de fonctionnement, contrairement aux budgets de l'industrie ou du commerce et de l'artisanat, que vous connaissez bien, monsieur le ministre, qui associent intervention, investissement et fonctionnement. On peut donc considérer que le budget des services financiers constitue le budget des moyens de Bercy. Il est principalement un budget de services déconcentrés. Les services extérieurs de la direction générale de la comptabilité publique, la DGCP, et la direction générale des impôts, la DGI, occupent en effet 54,6 % des crédits. En ce qui concerne le budget pour 2005, deux tendances doivent être soulignées : d'une part, une diminution en valeur des crédits du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ; d'autre part, une maîtrise des dépenses affectées aux services financiers. Les crédits du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie diminuent en effet de 1,1 % à périmètre constant. Ainsi, 2 262 postes budgétaires sont supprimés en 2005, soit 1,3 % des effectifs du ministère. Ce chiffre correspond globalement au non-remplacement d'un peu plus d'un départ à la retraite sur deux. Bercy est ainsi un des seuls ministères à se voir appliquer un taux de non-remplacement des départs à la retraite aussi élevé. Au sein de ce budget en diminution, les services financiers progressent de 0,98 %. Les dépenses de fonctionnement connaîtraient une évolution modérée en 2005, avec une hausse de 0,74 %. Une priorité budgétaire est donnée comme les années précédentes aux dépenses informatiques, ce dont je me félicite. Les grands programmes informatiques mobiliseraient une enveloppe de crédits de paiement en hausse de 21,57 % pour le nouveau système d'information des administrations fiscales Copernic et en hausse de 1,07 % pour l'ensemble du programme « gestion publique », porteur notamment du projet Hélios relatif au secteur public local. Parmi les directions des services financiers, les deux grandes directions, la direction générale des impôts et la direction générale de la comptabilité publique, connaîtraient, pour la première fois en loi de finances initiale, une diminution de leurs crédits en valeur. Plus fondamentalement, le budget des services financiers pour 2005 traduit, d'abord, une accentuation de l'effort de limitation de la dépense. Les précédentes législatures avaient montré une grande maîtrise dans l'évolution des crédits de Bercy ; les effectifs ont été stabilisés depuis plusieurs années. Depuis deux ans cependant, Bercy, avec le ministère de l'agriculture, de l'écologie et de l'équipement, a une quasi-exclusivité dans la maîtrise de la dépense prônée par l'actuel gouvernement. Les réductions d'effectifs se concentrent également sur ce ministère. La recherche d'économies est systématique et la gestion 2003 a été particulièrement douloureuse. Les annulations de crédits ont porté sur un montant de crédits de paiement de 363 millions d'euros, soit 16,5 % des crédits votés hors personnel. Les directions sous contrats de performances n'ont malheureusement pas été exemptées de l'effort de régulation. Ainsi, le MINEFI cherche à mobiliser d'importants gains de productivité, en pratiquant une réingéniérie des processus administratifs et en investissant massivement dans l'informatique. Les crédits informatiques représentent 6 % du budget total à Bercy, contre 0,9 % pour l'Etat dans son ensemble. Si l'effort de rationalisation des structures est poursuivi, un accent très particulier, contesté dans plusieurs parties du territoire par de nombreux élus de toute tendance, est mis sur la diminution du nombre d'implantations territoriales des services financiers. Près de 1 200 opérations de réorganisation des services déconcentrés sont en cours sur la période 2003-2005 selon la Cour des comptes. Je manque, monsieur le ministre, de précisions à ce sujet, notamment en ce qui concerne le réseau rural de la direction générale de la comptabilité publique. La transparence devrait pourtant être de mise. L'effort de limitation de la dépense ne peut aller sans une recherche d'une amélioration des performances du ministère. L'amélioration de la qualité de service est certes manifeste, grâce notamment à la signature par la direction générale de la comptabilité publique et la direction générale des impôts de contrats de performance, dont elles rendent compte chaque année dans un rapport annuel de performance. Notre commission des finances a d'ailleurs entendu le directeur général des impôts à ce sujet en juillet dernier. Au-delà de l'amélioration de la qualité de service se pose la question de la mesure de la performance. En ce domaine, avant même l'intervention de la loi organique relative aux lois de finances, la LOLF, Bercy disposait d'une antériorité certaine grâce aux procédures de contractualisation dans lesquelles sont entrées depuis des mois, voire des années, la direction des relations économiques extérieures, la direction générale des impôts et la direction générale de la comptabilité publique. J'ai néanmoins examiné les indicateurs inclus dans les avant-projets de performances annexés au projet de loi de finances. Ils permettent aux directions des services financiers de confronter leurs indicateurs à l'esprit de la LOLF, de les comparer avec ceux des autres ministères et de les soumettre à l'examen critique du Parlement. Pour beaucoup, ces indicateurs sont satisfaisants. Ils présentent l'avantage d'avoir déjà été « testés », utilisés par les gestionnaires et, pour certains, améliorés sur le plan technique au fil des mois. Compte tenu néanmoins des avantages comparatifs du MINEFI, la première version des projets annuels de performances reste quelque peu décevante. Le guide méthodologique pour l'application de la LOLF a visiblement été négligé. Ainsi, alors que les indicateurs « en valeur absolue » sont déconseillés, la mission « gestion et contrôle des finances publiques » en emploie. Certains indicateurs, comme celui relatif au taux d'intervention sur les recettes dépendent évidemment de la structure d'imposition, de la complexité de l'impôt, de l'évolution « spontanée » des recettes également, toutes choses qui ne dépendent pas directement des administrations fiscales. De plus, il est également souhaitable que la DGCP et la DGI, lorsque ces directions concourent aux mêmes objectifs, harmonisent leurs indicateurs. Au final, en ce qui concerne la LOLF, je crois que la structuration du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie en différentes missions rendra ses actions plus compréhensibles et son budget plus lisible qu'aujourd'hui. En ce qui concerne les fameux indicateurs de performance, une réflexion doit avoir lieu pour permettre au Parlement de disposer de tableaux de bord fiables au sujet d'un ministère qui s'est rebaptisé, en toute simplicité, « ministère de la performance ». La commission des finances a, dans sa majorité, décidé de recommander l'approbation des crédits des services financiers pour 2005.