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Dominique BUSSEREAU (secrétaire d’État.) - Sénat - 2009-02-19
Date: 2009-02-19
Orateur: Dominique BUSSEREAU
Fonction: secrétaire d’État.

M. Dominique Bussereau, secrétaire d’État. C’est une première étape, et vous êtes habitué à la progressivité dans le domaine ferroviaire : de la réforme vient la révolution ! Ce service aura pour mission de gérer le trafic et la circulation sur le réseau ferroviaire national. Il regroupera 14 400 agents en charge de la production et de la gestion des sillons, comme les horairistes, les régulateurs et les agents de circulation, également appelés « aiguilleurs ». Ces agents appartiendront toujours à la SNCF : ils ne changeront pas de statut. Toutefois, cette structure, afin que son indépendance soit assurée et qu’elle soit compatible avec les prescriptions de l’Union européenne, disposera d’un budget propre, et son directeur sera nommé par l’État, en conseil des ministres. D’éventuelles évolutions réglementaires ou législatives viendront assurer l’autonomie de gestion de ce service. J’ai bien précisé en commençant mon propos que l’ouverture à la concurrence européenne concernera uniquement les services de transports internationaux de voyageurs, qui auront la possibilité de prendre et de déposer des voyageurs en cours de route dans un même pays : c’est ce que l’on appelle le « cabotage », qui existe déjà dans le domaine aérien. Mais la frontière n’est jamais loin : du côté de Mulhouse, elle peut être à Müllheim, du côté de Strasbourg, à Kehl, du côté de Nice, à Vintimille, et du côté de Perpignan, quand le réseau espagnol nous aura rejoints, à Figueras… Toutes sortes de géométries sont donc envisageables ! La question des transports express régionaux, les TER, auxquels nos régions sont très attachées, se pose évidemment. Je remercie Hubert Haenel d’avoir permis, voilà quelques années, une évolution des esprits en faveur de la régionalisation du transport ferroviaire. Cette innovation a donné les résultats considérables que nous connaissons, avec l’augmentation de l’offre dans toutes les régions de notre pays. Soyons clairs, l’ouverture à la concurrence du transport domestique de voyageurs, comme les services TER, n’est pas explicitement prévue par le droit européen ni par les « paquets ferroviaires », même si ces textes donnent matière à plusieurs interprétations. Cela étant, j’ai bien noté les propositions d’Hubert Haenel et de nombreux élus régionaux, de toutes sensibilités politiques, en faveur de l’ouverture à la concurrence des services TER.
Dominique BUSSEREAU (secrétaire d’État.) - Sénat - 2009-02-19
Date: 2009-02-19
Orateur: Dominique BUSSEREAU
Fonction: secrétaire d’État.

M. Dominique Bussereau, secrétaire d’État. … et vous connaissez toute mon amitié pour Alain Rousset, qui date de nos études communes. L’exemple de nos voisins européens incite à réfléchir à cette évolution. Ainsi, en Allemagne, le bilan de la régionalisation ferroviaire, qui a donné aux Länder , en 1993, la possibilité de choisir leurs opérateurs ferroviaires par appel d’offres – la SNCF s’y est d’ailleurs vigoureusement engagée, par l’intermédiaire de ses filiales, ainsi que Veolia et bien d’autres entreprises –, est tout à fait positif. Les Länder ont relancé leur offre ferroviaire de façon très substantielle puisque, en termes de train x kilomètre, cette offre est passée de 502 millions en 1994 à 633 millions en 2007. L’opérateur historique, la Deutsche Bundesbahn , devenue Deutsche Bahn ou DB, a continué à se développer dans ce nouveau contexte. Cette ouverture à la concurrence a permis également de réduire considérablement les coûts facturés aux Länder , qui, quelle que soit la sensibilité politique de leur gouvernement, ont réinvesti l’argent économisé dans le développement de l’offre du service public. Aussi, l’idée que développe Hubert Haenel dans la deuxième partie de son rapport mérite un examen très attentif. J’ai écrit à ce sujet à Alain Rousset, président de l’Association des régions de France, l’ARF, qui ne m’a pas encore répondu, ainsi qu’à votre collègue Roland Ries, président du Groupement des autorités responsables de transports publics, le GART, qui ne m’a pas répondu non plus…
Francis GRIGNON (rapporteur de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire) - Sénat - 2009-02-19
Date: 2009-02-19
Orateur: Francis GRIGNON
Fonction: rapporteur de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire

M. Francis Grignon, rapporteur de la commission des affaires économiques. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, voilà deux semaines, avant même que le présent projet de loi relatif à l’organisation et à la régulation des transports ferroviaires et guidés et portant diverses dispositions relatives aux transports ne vienne en discussion, nous avons examiné le projet de loi de programme relatif à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, dont l’un des axes forts concerne la relance du transport ferroviaire, en particulier du fret, sujet que M. le secrétaire d'État a longuement évoqué. Ce débat nous a permis de constater le chemin parcouru en quelques années, voire en quelques mois. Je me rappelle très bien la remise des conclusions de la mission d’information de la commission des affaires économiques portant sur le fonctionnement et le financement des infrastructures de transports terrestres que j’avais eu l’honneur de présider voilà un an, quasiment jour pour jour.
Francis GRIGNON (rapporteur.) - Sénat - 2009-02-19
Date: 2009-02-19
Orateur: Francis GRIGNON
Fonction: rapporteur.

M. Francis Grignon, rapporteur. Il était alors encore presque tabou de dénoncer l’insuffisance des financements accordés au réseau ferré, en particulier à sa régénération. Ce n’est qu’à demi-mot que l’on évoquait la possibilité de confier à des opérateurs locaux la gestion des petites lignes de fret, afin de les rendre de nouveau utilisables grâce à une exploitation plus souple et plus économique. Et je ne parle même pas, monsieur le secrétaire d'État, du tabou parmi les tabous, à savoir la question du partage des rôles entre Réseau ferré de France et la SNCF en matière de gestion de l’ensemble du réseau. C’était il y a à peine un an, mais, aujourd’hui, les choses ont bien changé ; les actes sont là. Un contrat de performance pluriannuel entre l’État et RFF, qui était tant attendu, a été signé. Par ailleurs, des efforts ont été consentis puisque des analyses ont été réalisées et des propositions formulées dans le second audit de l’École polytechnique fédérale de Lausanne, dans le rapport de la Cour des comptes publié au printemps dernier et, surtout, comme vous l’avez longuement évoqué, monsieur le secrétaire d'État, dans le rapport remis par notre collègue Hubert Haenel au Premier ministre. Aujourd’hui, nous sommes tous conscients de l’enjeu, à savoir réengager le cercle vertueux du développement ferroviaire dans notre pays.
Francis GRIGNON (rapporteur.) - Sénat - 2009-02-19
Date: 2009-02-19
Orateur: Francis GRIGNON
Fonction: rapporteur.

M. Francis Grignon, rapporteur. J’ai en effet estimé qu’aucun obstacle technique ne s’opposait à cette transposition dès aujourd’hui, d’autant que l’article 1 er du projet de loi tend à transposer d’autres dispositions du troisième paquet ferroviaire, notamment la plus emblématique de toutes, à savoir le début de l’ouverture à la concurrence du trafic de voyageurs. En effet, si le premier paquet ferroviaire européen, en 2001, avait surtout traité de l’accès aux infrastructures et le deuxième, en 2004, avait annoncé l’ouverture de la concurrence du fret deux ans plus tard, le troisième paquet ferroviaire, quant à lui, concerne essentiellement le transport de voyageurs. Il est notamment prévu que, fin 2009, la concurrence soit instaurée pour le transport de voyageurs entre plusieurs pays européens. Le service strictement domestique – TER, corail, etc. – reste à l’écart de cette ouverture, puisque le « cabotage », c’est-à-dire le service intranational, ne devra constituer qu’une partie très accessoire des transports transnationaux ; mais c’est un sujet sur lequel nous reviendrons lors de l’examen des amendements de la commission. L’ensemble de ces éléments permet ainsi à la France de participer à la mise en place de l’Europe ferroviaire, en s’adaptant au nouveau contexte et en corrigeant les aspects de son droit national qui posaient des difficultés. Sur les trois griefs formulés par la Commission européenne dans la mise en demeure de l’été dernier, deux trouvent aujourd’hui une réponse dans le présent projet de loi : il s’agit bien sûr de la création d’une autorité de contrôle et de régulation indépendante et de la fixation du niveau des péages, qui sera désormais soumise à l’avis conforme de cette autorité indépendante. En revanche, le troisième reproche fait à la France ne trouve pas de réponse dans le texte qui nous est soumis. Il s’agit de la gestion des droits d’utilisation du réseau, les « sillons », qui devrait être exercée de façon indépendante de tous les opérateurs ferroviaires. Or elle est aujourd’hui déléguée par RFF à l’un des opérateurs, à savoir la SNCF. Tel est l’héritage de la loi de 1997, qui pose, on le sait bien, de nombreux problèmes d’ordre non seulement juridique, mais aussi organisationnel. À quoi bon voter une loi de transposition du droit ferroviaire européen si le travail n’est pas fait jusqu’au bout ?
Francis GRIGNON (rapporteur.) - Sénat - 2009-02-19
Date: 2009-02-19
Orateur: Francis GRIGNON
Fonction: rapporteur.

M. Francis Grignon, rapporteur. Une telle évolution nécessite bien sûr de passer par des étapes, dans la mesure où il faut, au préalable, que ces services soient bien identifiés au sein de la SNCF et qu’ils soient bien séparés d’un point de vue opérationnel au niveau des locaux, des systèmes informatiques ou encore, par exemple, de la protection des informations commerciales. En réponse aux très fortes interrogations de la commission des affaires économiques, M. le secrétaire d’État nous avait annoncé, en décembre dernier, qu’il travaillait sur le franchissement de cette étape, qui se concrétiserait dans le présent projet de loi. Effectivement, nous observons que le Gouvernement présentera, à l’article 1 er , l’amendement n° 131 visant à distinguer dans une structure indépendante les services de la SNCF travaillant à la gestion du réseau. Cette solution ne ferme pas la porte à des évolutions ultérieures. Comme j’aurai l’occasion de le préciser ultérieurement, la création, en parallèle, de l’autorité de régulation indépendante pourrait lui permettre de produire tous ses effets dès lors qu’elle s’accompagnerait d’une réorganisation des services concernés, dans le sens d’une séparation effective et rigoureuse avec la SNCF-entreprise de transport ferroviaire, qu’il convient de placer dans une position strictement identique à celle de ses concurrents. La commission des affaires économiques s’est aussi penchée sur une autre évolution du secteur ferroviaire fortement sujette à débat, je veux parler de l’ouverture éventuelle des actuels TER à la concurrence, permettant ainsi aux régions de confier l’exploitation de ces services publics à d’autres opérateurs que la SNCF. Vous avez longuement évoqué ce sujet, monsieur le secrétaire d'État, sujet qui motive particulièrement les élus d’Alsace, notamment le président de la région, au vu de ce qui se passe en Allemagne ; nos voisins allemands nous reprochent d’ailleurs de ne pas faire la même chose qu’eux. Nous avions abordé cette question sans tabou ni a priori , et il nous a semblé que rien ne militait aujourd’hui pour un changement de la loi, puisque cette activité est encore hors du champ de toute ouverture européenne, en principe jusqu’en 2019, date de la fin de l’exception prévue par le règlement européen sur les obligations de service public, dit « règlement OSP ». Cela dit, il n’est pas interdit de réfléchir à la façon dont, précisément, ce service public pourrait être assuré dans les meilleures conditions au moyen de délégations à des opérateurs privés ; c’est déjà le cas de nombreux services urbains, y compris de transports. Monsieur le secrétaire d'État, vous nous avez donné sur ce point l’assurance que la situation pourra évoluer.
Francis GRIGNON (rapporteur.) - Sénat - 2009-02-19
Date: 2009-02-19
Orateur: Francis GRIGNON
Fonction: rapporteur.

M. Francis Grignon, rapporteur. L’examen du présent projet de loi était très attendu par le Sénat. C’est en effet la première occasion, depuis au moins plusieurs mois, voire plusieurs années, d’avoir, sur l’évolution d’ensemble de l’organisation du transport ferroviaire, un débat précisant les échanges que nous avons déjà eus à l’occasion de l’examen du projet de loi de programme relatif à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement. La qualité et l’intensité des échanges qui ont été les nôtres en commission, notamment à l’occasion des auditions, a souligné l’importance de ce débat. Tous les membres de notre assemblée, représentante des territoires, sont extrêmement attentifs au développement du transport ferroviaire dans ses différentes composantes, même si nous ne sommes pas toujours d’accord sur le point de savoir si l’ouverture européenne peut ou non être l’un des éléments de ce développement, et ce alors même que les directives de 1991 et de 2001 sur l’autorité de régulation indépendante ont été négociées par d’autres majorités politiques que celles d’aujourd’hui. Je me félicite que ce débat puisse enfin avoir lieu. Même si nous aurions préféré que ce projet de loi ne fût que ferroviaire, les trois articles du projet de loi traitant d’autres modes de transport – la route et le transport aérien – ne me semblent pas de nature à diluer ce débat ferroviaire. L’essentiel est là : nous avons un bon texte qui se justifie bien au-delà de la seule obligation de remplir nos engagements européens. C’est la raison pour laquelle, mes chers collègues, la commission des affaires économiques vous propose d’adopter ce projet de loi, sous réserve des trente-deux amendements qu’il me reviendra de vous présenter. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l ’ UMP et de l’Union centriste.) Rappel au règlement
Dominique BUSSEREAU (secrétaire d'État chargé des transports.) - Sénat - 2009-02-19
Date: 2009-02-19
Orateur: Dominique BUSSEREAU
Fonction: secrétaire d'État chargé des transports.

M. Dominique Bussereau, secrétaire d'État chargé des transports. La question de Mme Terrade est bien évidemment très légitime. Effectivement, la discussion va se poursuivre cet après-midi, après la séance des questions d’actualité au Gouvernement, puis en séance de nuit. Par avance, je prie la Haute Assemblée de bien vouloir excuser mon absence ce soir, due à un déplacement obligatoire. C’est donc mon collègue Roger Karoutchi, secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement, qui me remplacera au banc du Gouvernement durant la séance de nuit, ce dont je le remercie par avance. Pour répondre à votre question, madame Terrade, la fin de la discussion dépendra évidemment du rythme de travail qui sera le nôtre au cours de la discussion. Toutefois, si la séance de nuit ne suffisait pas, le Gouvernement en parlerait en conférence des présidents afin que la suite de la discussion soit inscrite à la reprise des travaux du Sénat. Quoi qu’il en soit, le Gouvernement souhaite, comme vous, que ce texte important fasse l’objet d’un travail sans précipitation. Discussion générale (suite)
Hubert HAENEL - Sénat - 2009-02-19
Date: 2009-02-19
Orateur: Hubert HAENEL

M. Hubert Haenel. Telles sont les constatations que font, depuis plusieurs années, les parlementaires français à l’occasion de nombreux rapports rédigés au nom des commissions des finances ou des affaires économiques de l’Assemblée nationale ou du Sénat. La Cour des comptes a stigmatisé le fonctionnement de ce système en avril 2008. L’audit commandé à l’École polytechnique fédérale de Lausanne en 2005 a dressé le même constat. Plus récemment, le 24 juin dernier, la France, comme vingt-quatre autres États membres, a reçu une lettre de mise en demeure de la Commission européenne pour mauvaise transposition des dispositions des trois paquets ferroviaires adoptés depuis 1991. Trois ordres de griefs sont relevés par cette mise en demeure. Je les rappelle pour montrer que votre projet de loi, monsieur le secrétaire d’État, y répond en grande partie. Le premier grief concerne l’« indépendance des fonctions essentielles ». La séparation réalisée par la loi du 13 février 1997 entre le gestionnaire du réseau ferroviaire, RFF, et l’opérateur historique, la SNCF, ne constitue pas une transposition adéquate de la directive 91/440/CEE, qui prévoyait que ces deux entités soient effectivement indépendantes sur les plans « juridique, organisationnel et décisionnel ». La loi de 1997 portant création du réseau ferré de France impose à RFF de déléguer la quasi-totalité de ses activités de gestion du réseau – travaux, octroi des autorisations d’utilisations du réseau, gestion de l’infrastructure – à la SNCF, elle-même qualifiée officiellement de « gestionnaire d’infrastructure délégué ». Mais les services de la SNCF assumant cette fonction de gestionnaire d’infrastructure délégué – communément appelés SNCF-Infra – ne sont pas indépendants du reste de l’entreprise. Cette dernière n’est donc pas dans une position égale à celle de ses concurrents potentiels en tant qu’utilisateur du réseau ferré national.
Hubert HAENEL - Sénat - 2009-02-19
Date: 2009-02-19
Orateur: Hubert HAENEL

M. Hubert Haenel. Pour mener à bien ses missions, l’autorité de régulation doit, bien sûr, être dotée de pouvoirs de décision relatifs à ses missions, de pouvoirs de sanction et de pouvoirs d’enquête sur pièces et sur place. Au-delà de ces observations de principe et de la préférence que j’ai déjà exprimée en faveur de la participation de l’autorité de régulation – la CRAF ou l’ARAF – à l’élaboration, en amont, du document de référence du réseau, nous devrions saisir l’occasion de la discussion parlementaire pour enrichir le texte proposé par la commission des affaires économiques, afin de doter l’autorité de régulation de tous les moyens juridiques, techniques et matériels lui permettant de jouer réellement son rôle de clé de voute d’un système désormais reconfiguré. Avec l’ouverture à la concurrence des services en réseau – énergie, télécommunications... –, la France a déjà l’expérience de ce type de régulateur. L’on sait donc quels moyens il faut lui attribuer pour qu’il puisse fonctionner, et quelles sont les conditions de son indépendance. La transformation de la CRAF en ARAF n’est pas neutre. Un « A » à la place du « C » n’est pas indifférent… Le projet de loi crée un organisme de régulation quasi a minima , en tout cas qui méritait mieux. Vous connaissez la logique des arbitrages interministériels, mes chers collègues : il arrive parfois qu’on impose au ministre des décisions contre son gré…Fort heureusement, les amendements de notre excellent rapporteur tendent à donner plus de consistance au dispositif. Le projet de loi ne répondrait pas aux griefs de la Commission européenne portant sur l’absence de séparation stricte entre RFF et SNCF-Infra. En toute logique, les 55 000 personnes employées par SNCF-Infra auraient dû être transférées à RFF en 1997 afin de permettre à ce dernier de disposer pleinement des moyens de ses compétences de gestionnaire du réseau.
Hubert HAENEL - Sénat - 2009-02-19
Date: 2009-02-19
Orateur: Hubert HAENEL

M. Hubert Haenel. Les reproches de Bruxelles ne portent, pour l’instant, que sur une partie de ces personnels. Il s’agit des 14 400 agents de SNCF-Infra en charge non pas des travaux ou de la surveillance du réseau mais de l’exploitation de ce dernier, un ensemble qui va de la définition du programme annuel des circulations, dit « graphique de circulation », jusqu’à l’aiguillage en passant par l’instruction des demandes et l’octroi des sillons. La directive européenne précise en effet explicitement que l’octroi des sillons doit être effectué de façon indépendante, car il touche directement à l’égalité entre les opérateurs. L’amendement n°131 du Gouvernement devrait sans doute répondre à cette critique. Je formulerai quelques observations à son propos, monsieur le secrétaire d’État. Tout d’abord, telle l’Arlésienne, dont on parlait beaucoup mais que l’on ne voyait jamais, cet amendement est bien tardif : il nous est parvenu le 13 février alors que le projet de loi a été déposé en septembre.
Hubert HAENEL - Sénat - 2009-02-19
Date: 2009-02-19
Orateur: Hubert HAENEL

M. Hubert Haenel. Cette construction inédite ne réglera pas les problèmes récurrents issus de la loi de 1997. Sera-t-elle même de nature à satisfaire la Commission européenne ? Je suppose que vous avez obtenu quelques garanties en ce sens, monsieur le secrétaire d’État… À défaut, vous n’auriez pas déposé un tel amendement. Le service spécialisé que cet amendement entend créer au sein de la SNCF a-t-il vocation à être filialisé ou transféré à RFF ? Ce n’est pas à exclure, même si personne ne peut dire aujourd’hui ce qu’il adviendra. M. le rapporteur vient d’affirmer que cette séparation interne à la SNCF, qui devrait être effective d’ici un ou deux ans, présente quelques avantages, sans plus de précisions. À juste titre, notre rapporteur s’est bien gardé de sous-amender votre texte, monsieur le secrétaire d’État. Cela n’aurait fait qu’ajouter de la complexité à un système qu’il faudra sans doute prochainement corriger. Je suis d’ailleurs persuadé que le premier rapport de l’autorité de régulation proposera de corriger le système que nous allons très certainement adopter aujourd’hui. On aurait pu également se contenter de créer une autorité de régulation robuste, à charge pour elle de proposer, d’ici à dix-huit mois ou deux ans, le système qui lui permettrait d’exercer correctement sa mission de contrôle. La Commission européenne ne demande rien de plus. Monsieur le secrétaire d’État, l’ARAF sera-t-elle mise en place immédiatement après la publication de la loi au Journal officiel ou au terme d’un délai supplémentaire ? Vous avez également confié une mission de préfiguration à un brillant ingénieur général des ponts et chaussées, M. Ourliac – tous les ingénieurs des ponts et chaussées sont brillants, d’ailleurs ! Où en sont ses travaux ? Si l’expérimentation ne semble pas encore à l’ordre du jour, il me semble toutefois que votre discours ne l’a pas exclue. Quand on fait de la politique correctement, on ne peut pas partir du postulat qu’il ne se passera rien au cours des dix prochaines années. Ce n’est pas réaliste de raisonner ainsi ! Tout à l’heure, M. le rapporteur nous a confié, avec son sourire habituel, que l’on ne pourrait sans doute pas attendre 2019 avant d’ouvrir les lignes TER à la concurrence.
Hubert HAENEL - Sénat - 2009-02-19
Date: 2009-02-19
Orateur: Hubert HAENEL

M. Hubert Haenel. Si je me fie pourtant à la réponse que m’avait faite Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, l’ouverture à la concurrence n’est pas pour demain. Il est vrai qu’il faudra, au préalable, amender la loi d’orientation sur les transports intérieurs, la LOTI. Mais la politique n’a sans doute pas dit son dernier mot. En tout état de cause, la question se posera nécessairement le jour où le règlement sur les obligations de service public, le règlement OSP, s’appliquera pleinement, c’est-à-dire, au plus tard, en 2019. Faut-il d’ici là adopter la politique de l’autruche et attendre ? Je ne le crois pas, car la concurrence est à nos portes. Si nous n’avons pas réussi à le faire au Sénat, je suis persuadé que des amendements relatifs à l’expérimentation seront déposés à l'Assemblée nationale. Ne serait-il pas souhaitable de mener dès à présent une réflexion sur l’ouverture des lignes TER à la concurrence ? Monsieur le secrétaire d’État, envisagez-vous de procéder à une évaluation des conséquences d’une telle ouverture ? Vous avez évoqué la création d’un groupe de travail pour procéder à cette évaluation, comme je l’avais moi-même proposé dans un précédent rapport.