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Éliane ASSASSI - Sénat - 2010-01-21
Date: 2010-01-21
Orateur: Éliane ASSASSI

Mme Éliane Assassi. Nous nous félicitons de ce que l’initiative de nos collègues socialistes nous permette de débattre de la nécessaire clarification des compétences. Nous avons nous-mêmes particulièrement insisté sur cette question, en déposant une motion tendant à opposer la question préalable au motif que le débat sur les structures aurait dû être précédé par une remise à plat de la répartition des compétences entre l’État et les collectivités locales et par la redistribution des compétences décentralisées. Une telle démarche, permettant de resituer le rôle de l’État, avait d’ailleurs fait l’objet d’un consensus lors de notre premier débat dans l’hémicycle sur le rapport d’étape de la mission Belot. Cela dit, une telle refonte globale des compétences décentralisées nécessiterait des travaux préparatoires et de véritables échanges de vues, sur la base de propositions prenant en compte un réel bilan de la décentralisation, dont nous ne disposons pas, force est de le constater. Aussi considérons-nous que ce débat si nécessaire ne peut réellement se développer dans le cadre de la discussion d’un amendement, si important soit-il. Par ailleurs, en ne précisant que les missions des différents niveaux de collectivités territoriales, y compris les communes, jugées essentielles par nos collègues et en ne définissant pas, de façon plus large, l’ensemble de leurs compétences, cet amendement risque d’être pour le moins restrictif, d’autant qu’il ne réaffirme pas le rôle capital de l’État, ce qui constitue pourtant un enjeu crucial de cette réforme. En outre, compte tenu des dispositions contenues dans ce projet de loi, il nous semble qu’il serait particulièrement pertinent de réaffirmer la nécessité du maintien de la clause de compétence générale pour toutes nos collectivités territoriales. Quant aux autres dispositions de cet amendement, relatives aux conseils et aux conférences des exécutifs, nous serons appelés à en débattre ultérieurement : elles méritent pour le moins des approfondissements. Sur ces points, nous présenterons nous-mêmes des amendements dont le contenu est sensiblement différent. S’agissant de la création et du rôle des pôles métropolitains, nous ne partageons pas le point de vue de nos collègues socialistes, car nous considérons pour notre part qu’ils font partie de ces nouvelles structures tendant à mettre en cause l’existence des départements. Pour toutes ces raisons, nous nous abstiendrons, cet amendement ne pouvant nous satisfaire. Si nous reconnaissons la pertinence de son objet, nous estimons qu’il procède d’une approche trop partielle et de conceptions parfois discutables.
Michel BOUTANT - Sénat - 2010-01-21
Date: 2010-01-21
Orateur: Michel BOUTANT

M. Michel Boutant. Nous avons affaire à un projet de loi qui place la charrue devant les bœufs. Son article 1 er prévoit la création de conseillers territoriaux, appelés à remplacer les conseillers généraux et les conseillers régionaux. Puisqu’ils siégeront à la fois au conseil général et au conseil régional, il nous semble indispensable de clarifier les rôles qu’ils auront à jouer au sein de l’un et de l’autre. À cet égard, notre amendement apporte des précisions nécessaires. En effet, à la suite de cette réforme, le nombre d’élus appelés à siéger à l’échelon départemental se trouvera réduit dans une mesure considérable, alors que, dans le même temps, les compétences du département ne seront pas modifiées. De leur côté, les conseils régionaux accueilleront l’ensemble des conseillers territoriaux élus dans les différents départements, pour exercer des compétences qui, elles aussi, resteront inchangées. La charge de travail des conseillers territoriaux sera donc accrue de manière considérable à l’échelon départemental, et à l’inverse très fortement réduite à l’échelon régional. Je me demande si, derrière cet article 1 er , ne se cache pas l’idée, déjà exprimée par un certain nombre de personnalités, à commencer par l’ancien Premier ministre Édouard Balladur, d’ « évaporer » les départements au profit des régions, en transférant peu à peu leurs compétences à ces dernières. Il convient donc, à mon sens, de préciser à nouveau les missions des départements. C’est pourquoi j’invite tous ceux de nos collègues qui sont attachés à l’exercice d’un mandat de proximité à accorder l’importance qu’il mérite à cet amendement, à l’examiner de manière approfondie, car son adoption permettrait de remettre de l’ordre dans ce projet de loi, en apportant d’entrée de jeu des précisions nécessaires. (M. Jean-Pierre Sueur applaudit.)
Yves DAUDIGNY - Sénat - 2010-01-21
Date: 2010-01-21
Orateur: Yves DAUDIGNY

M. Yves Daudigny. Notre collègue Jean-Pierre Sueur a expliqué hier soir, avec tout le talent qui est le sien, combien l’amendement n° 346 rectifié trouvait sa pleine justification dans le caractère absolument surréaliste de l’article 1 er du projet de loi. Cet article prévoit la création du conseiller territorial, sorti du néant. Nous apprenons qu’il siégera à la fois au conseil général et au conseil régional, mais nous saurons plus tard seulement quelles seront ses compétences, un an après le vote du présent projet de loi ! Nous ne saurons que plus tard aussi comment il sera élu, mais nous savons déjà que le président du Sénat lui-même a déclaré que les dispositions relatives à son mode d’élection, figurant dans un autre projet de loi, étaient impossibles à voter en l’état, qu’elles ne trouveraient pas de majorité dans notre assemblée. Enfin, nous ne connaissons toujours pas le nombre de conseillers territoriaux par département. Monsieur le ministre, ce texte n’est pas un projet de loi, c’est un jeu de devinettes ! Si un lycéen présentait une dissertation construite de cette façon, on lui reprocherait d’être incohérent, de manquer de logique et de fond et il serait invité à revoir sa copie. Cela étant, il est vrai que M. le président de la commission des lois nous a fort justement expliqué hier que la confection d’une loi répondait à d’autres règles que la rédaction d’une dissertation ! Mais il y a peut-être plus grave. Pourquoi cette incohérence, ce calendrier inversé, ce refus d’examiner l’amendement que nous avons déposé ? Tout simplement parce que ce projet de loi ne répond pas au souci de construire ; il ne représente pas l’acte III de la décentralisation – d’ailleurs, vous ne le revendiquez pas ! Vous ne cherchez pas à approfondir la démocratie, ni à garantir une efficacité accrue de l’action publique, ni à dynamiser la vie politique locale –rappelons que les associations d’élus ont toutes été écartées des travaux menés par la commission de M. Balladur. Il s’agit non pas de construire, mais de détruire ! Ce projet de loi vise à la désorganisation de notre territoire et de ses collectivités, à la destruction de l’action locale et des services publics, afin de réduire la dépense publique en rognant sur les services rendus à la population et en limitant l’équipement de nos territoires.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2010-01-21
Date: 2010-01-21
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Pour la troisième fois aujourd’hui, je dois souligner qu’il est réellement humiliant de nous entendre demander, à chaque scrutin public, si chacun a pu exprimer son vote comme il le souhaitait. Je ne comprends pas pourquoi on nous pose cette question ! Lors de mon deuxième rappel au règlement sur ce thème, M. Gérard Larcher, qui présidait alors la séance, m’a expliqué que cette phrase était prononcée en vertu d’une décision du Conseil constitutionnel du 23 janvier 1987, dont il a bien voulu me communiquer le texte. Cela appelle de ma part quelques remarques. Tout d’abord, je ne comprends pas très bien pourquoi il a fallu attendre l’an de grâce 2010 pour appliquer une décision du Conseil constitutionnel datant du 23 janvier 1987… Ensuite, s’il s’agit de se prémunir contre le renouvellement d’incidents que nous avons pu connaître, cette méthode est inopérante, comme le montre la lecture du considérant suivant de la décision du Conseil constitutionnel en cause : « Considérant que pour l’application de ces dispositions, la circonstance que, dans le cadre d’un scrutin public, le nombre de suffrages favorables à l’adoption d’un texte soit supérieur au nombre de députés effectivement présents au point de donner à penser que les délégations de vote utilisées, tant par leur nombre que par les justifications apportées, excèdent les limites prévues par l’article 27 précité, ne saurait entacher de nullité la procédure d’adoption de ce texte que s’il est établi, d’une part, qu’un ou des députés ont été portés comme ayant émis un vote contraire à leur opinion et, d’autre part, que, sans la prise en compte de ce ou ces votes, la majorité requise n’aurait pu être atteinte. » Je crois avoir à peu près compris le sens de ce considérant, mais je ne vois pas en quoi il en découlerait que le président de séance doive nous demander, à chaque scrutin public, si chacun a pu voter comme il l’entendait… Nous votons toutes et tous comme nous l’entendons ! Nous n’avons pas besoin d’être rappelés à l’ordre de cette manière. Il est important, à mon sens, que l’on respecte la liberté de chacun ; il n’est nul besoin de nous admonester lorsque nous votons, en prononçant des formules superfétatoires, susceptibles de porter atteinte à notre honneur de parlementaires !
Bernard VERA - Sénat - 2010-01-21
Date: 2010-01-21
Orateur: Bernard VERA

M. Bernard Vera. Par cet amendement, nous souhaitons réaffirmer d’emblée un principe constitutionnel à nos yeux essentiel et qui nous semble être remis en cause tout au long du présent projet de loi : celui de la libre administration des collectivités locales et de l’absence de tutelle d’une collectivité sur une autre. Or, comment parler de libre administration si les compétences d’une collectivité territoriale sont strictement encadrées ? Au cours de ces dernières décennies, la clause de compétence générale n’a jamais été remise en cause lors de travaux parlementaires. Elle a toujours été considérée comme un élément fondamental, constitutif du principe de libre administration des collectivités locales. Le législateur a eu l’intelligence de permettre l’exercice permanent de ce principe, en accordant aux collectivités territoriales une clause de compétence générale qui les autorise, en toutes circonstances et dans tous les domaines, à mettre en œuvre les politiques locales qu’elles jugent nécessaires pour répondre aux besoins et aux attentes de leur population. Réduire ou même supprimer cette clause de compétence générale, c’est remettre en cause ce principe constitutionnel ! Certes, ce projet de loi ne traite pas des compétences, puisqu’un autre texte ad hoc sera présenté dans les prochains mois. Toutefois, force est de constater que cette question y est abordée à de nombreuses reprises. Ainsi, l’article 35 est consacré spécifiquement à ce sujet, auquel il est également fait référence chaque fois que sont évoqués les transferts de compétences d’une collectivité vers une intercommunalité, tout particulièrement quand il s’agit de la création des métropoles. Nous souhaitons donc ouvrir le débat avec cet amendement, dont l’adoption, nous semble-t-il, éclairerait l’ensemble du texte qui nous est soumis.
Jean-Patrick COURTOIS (rapporteur) - Sénat - 2010-01-21
Date: 2010-01-21
Orateur: Jean-Patrick COURTOIS
Fonction: rapporteur

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Cet amendement tend à assimiler le principe de la libre administration des collectivités locales, qui est effectivement un principe constitutionnel, avec la clause générale de compétence, qui est seulement de nature législative et peut, par conséquent, être aménagée par la loi. En effet, aucune décision du Conseil constitutionnel ne permet d’affirmer que la clause générale de compétence est de nature constitutionnelle. Le principe de subsidiarité exprimé au deuxième alinéa de l’article 72 de la Constitution, auquel il est parfois fait référence dans ce domaine, implique seulement que la compétence susceptible d’être attribuée à un échelon donné ne doit pas être violée de façon manifeste. Il s’agit là d’une décision du Conseil constitutionnel du 7 juillet 2005. Étant un principe législatif, la clause générale de compétence peut donc être limitée par la loi. Le Conseil d’État a ainsi estimé, dans un arrêt « Mons-en-Barœul » de 2001, que le législateur, en attribuant des compétences à un niveau de collectivités, apportait légitimement une limite à la clause générale de compétence des autres niveaux. Nous ne partageons donc pas l’opinion exprimée par les auteurs de l’amendement, selon lesquels la clause générale de compétence est un principe fondateur de la libre administration. En revanche, la libre administration implique bien entendu l’exercice effectif d’un certain nombre de compétences. À cet égard, je me permets de citer l’article 3 de la Charte européenne de l’autonomie locale, ratifiée par la France : « Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques. » Le texte que nous examinons ne porte nullement atteinte à ce droit et à cette capacité effective. La commission des lois a donc émis un avis défavorable.
Michel MERCIER (ministre de l’espace rural et de l’aménagement du territoire.) - Sénat - 2010-01-21
Date: 2010-01-21
Orateur: Michel MERCIER
Fonction: ministre de l’espace rural et de l’aménagement du territoire.

M. Michel Mercier, ministre de l’espace rural et de l’aménagement du territoire. Monsieur le sénateur, votre amendement appelle de ma part une observation relativement simple : vous avez lié la clause de compétence générale et le principe selon lequel aucune collectivité ne peut exercer de tutelle sur une autre, et vous avez raison. Encore faut-il rappeler les niveaux de ces deux normes juridiques : le principe selon lequel aucune collectivité ne peut exercer de tutelle sur une autre est inscrit dans la Constitution. La clause de compétence générale est une création jurisprudentielle, dépourvue de fondement légal. En laissant une liberté d’action, la loi autorise ce qu’on appelle une compétence générale, mais elle ne peut s’exercer que sous le contrôle du juge. Il ne me semble pas souhaitable d’ériger la compétence générale en règle législative, sauf à contrevenir au principe constitutionnel d’interdiction pour une collectivité d’exercer une tutelle sur une autre. Pour les raisons que je viens d’exposer, j’émets, comme M. le rapporteur, un avis défavorable.
Michel BOUTANT - Sénat - 2010-01-21
Date: 2010-01-21
Orateur: Michel BOUTANT

M. Michel Boutant. Je citerai un domaine particulier : l’assainissement de l’eau. Nous devons tous, dans nos collectivités, appliquer la loi sur l’eau et rejeter dans la nature des eaux qui soient propres. Lorsque le Fonds national pour le développement des adductions d’eau, le FNDAE, a été supprimé, qui a pris la relève, et au nom de quoi ? C’est grâce à la clause de compétence générale que, aidées par les départements et les régions, un certain nombre de petites communes ont pu accéder à l’assainissement et se mettre aux normes en matière de rejet ! Lorsque les grands opérateurs en téléphonie mobile ou les fournisseurs d’accès à internet ne veulent pas investir dans les zones les plus reculées, souvent menacées de désertification médicale, c’est cette clause qui permet de maintenir un équilibre entre les territoires : les plus modestes d’entre eux sont soutenus par les moyens dont disposent des collectivités plus importantes. Au demeurant, n’arrive-t-il pas à l’État de solliciter les départements, les régions, les communautés d’agglomération, les communautés de communes sur tel ou tel projet de ligne à grande vitesse, par exemple ? Si cette clause est récusée, au nom de quoi ces collectivités devraient-elles accepter d’apporter leur contribution ? Il me semble qu’une collectivité de proximité, même s’il s’agit d’une collectivité de taille intermédiaire comme le département, doit pouvoir mener tout un éventail d’actions, car il y a une forme d’osmose entre les communes, les communautés de communes et les départements. Pour toutes ces raisons je voterai l’amendement n° 109.
Bernard VERA - Sénat - 2010-01-21
Date: 2010-01-21
Orateur: Bernard VERA

M. Bernard Vera. Je voudrais essayer de vous convaincre de la pertinence de notre amendement, auquel notre groupe attache une grande importance. Il est en effet au cœur du statut des collectivités territoriales et au cœur de la problématique soulevée par le projet de loi dont nous entamons l’examen : peut-on respecter le principe de libre administration des collectivités territoriales posé par l’article 72 de la Constitution quand il est mis fin à leur compétence générale ? En clair, l’autonomie est-elle possible avec des compétences réduites, voire anéanties ? Le bon sens juridique tend à suggérer qu’il y a incompatibilité et que le projet de loi est pleinement contraire à la Constitution puisqu’il prive les collectivités du principal moteur de leur libre administration : la compétence générale. Comme cela a déjà été indiqué, c’est cette clause de compétence générale qui, fondamentalement, permet de distinguer un établissement public d’une collectivité locale. Un document de travail mis en ligne sur le site du comité de M. Balladur indique que la clause de compétence générale peut d’abord être considérée comme « consubstantielle à la notion de collectivité territoriale ». C’est cette clause qui distingue une collectivité d’un établissement public défini, quant à lui, par le principe de spécialité. Ce document rappelle que la région n’a obtenu la compétence générale qu’une fois reconnue comme collectivité territoriale, alors qu’elle était auparavant un établissement public. Ensuite, les auteurs de cette note affirment sans ambiguïté que la clause de compétence générale est l’une des composantes de la libre administration des collectivités locales. Enfin, le document indique que le principe de subsidiarité posé par le deuxième alinéa de l’article 72 de la Constitution conduit à la « vocation » de chaque collectivité à gérer ses propres affaires. Il faut donc, monsieur le ministre, mes chers collègues, appeler un chat un chat. Supprimer la clause de compétence générale pour le département et la région, mais aussi de manière insidieuse, pour la commune, contredit fondamentalement le principe de l’autonomie des collectivités territoriales, de leur place en tant qu’institutions démocratiques. L’objectif est clair : les transformer, de fait, en administrations chargées d’appliquer une politique décidée à Paris.
Nicole BORVO COHEN-SEAT - Sénat - 2010-01-21
Date: 2010-01-21
Orateur: Nicole BORVO COHEN-SEAT

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Vous avez bien compris que nous tenions beaucoup à cet amendement. Mon collègue l’a très bien expliqué, en légère contradiction avec ce que vous avez dit, monsieur ministre, le comité Balladur, composé d’éminents juristes, s’est montré très réservé sur le sujet. Sa conclusion est plutôt que la compétence générale est, en effet, consubstantielle à l’administration des communes. Il faut bien dire qu’elle est également consubstantielle à l’élection au suffrage universel. Qui administre nos collectivités, sinon des assemblées élues par le peuple ? Dès lors, n’est-il pas légitime que lesdites assemblées aient toutes facultés et moyens d’action pour répondre aux besoins des populations qui les ont élues ? Comme vous le disiez vous-même en 2002, cela va de pair avec l’autonomie financière. Évidemment, on pourrait élire un Président de la République une bonne fois pour toutes et tout le reste en découlerait ! Cela simplifierait grandement les choses ! Mais tel n’est pas le cas, du moins pas encore… Les choses ne sont pas aussi limpides que vous le dites dans votre interprétation de la Constitution. Tout le monde ne voit pas les choses de la même façon ! Pour ma part, je voudrais faire une observation sur un autre problème qui, me semble-t-il, est de taille. À ces métropoles que vous créez, vous ne pouvez pas donner la qualité de collectivités locales, car vous devriez sinon modifier la Constitution, ce que, pour des raisons que l’on peut comprendre, vous ne voulez pas faire… Or, ces métropoles vont avoir de fait une compétence générale par délégation, obligatoire pour les communes et quasi obligatoire pour les départements et les régions, des compétences en matière économique, sociale, scolaire, culturelle, etc. Il est assez paradoxal, et à mon sens inadmissible, que vous fassiez de collectivités déguisées, que vous n’osez même pas appeler par leur nom, des collectivités à compétence générale, tandis que vous ôtez cette compétence générale à des collectivités territoriales inscrites, en bonne et due forme, en tant que telles dans la Constitution. Il serait bon que l’on nous explique ce qui peut justifier une telle incohérence, mais, en tout état de cause, j’invite mes collègues à bien réfléchir avant de repousser notre amendement !
Éliane ASSASSI - Sénat - 2010-01-21
Date: 2010-01-21
Orateur: Éliane ASSASSI

Mme Éliane Assassi. Les membres de mon groupe sont attachés au mode de scrutin proportionnel, qui assure la représentativité du peuple dans nos assemblées démocratiques, et qui est en outre le seul à permettre l’application du principe de parité, consacré par la Constitution. Ce mode d’élection permet de reconnaître le peuple dans sa diversité, accordant aux sensibilités politiques la place qui leur est due en fonction de leur poids électoral respectif. Cette représentation permet également d’éviter la réduction du débat politique que le bipartisme induit par le scrutin majoritaire, limitant alors le champ de l’expression et de l’opposition politique à un combat binaire pour la conquête du pouvoir. Le juriste et homme politique britannique James Bryce affirmait que, si les institutions sont au corps politique ce que le squelette est à l’organisme humain, les partis politiques en constituent les muscles et les nerfs ! Ce sont bien les partis politiques, dans leur diversité, qui assurent le bon fonctionnement de la démocratie, qui la font vivre. Il est donc de notre responsabilité de favoriser l’émergence de modes de scrutin qui reflètent le plus fidèlement possible le vote populaire. Il est de notre devoir d’assurer un mode de scrutin qui, pour reprendre l’expression de James Bryce, ne « décharne » pas notre squelette institutionnel, ou du moins ce qu’il en restera après le dépeçage en règle qu’entame la majorité ! Le scrutin proportionnel assure l’égalité des voix, c’est-à-dire l’égalité des citoyens devant les choix politiques, et il est en cela essentiel. Mais il est également le seul à permettre l’application de la parité entre les hommes et les femmes, consacrée de manière constitutionnelle depuis 1999. Le scrutin majoritaire a le défaut de n’imposer qu’une alternance entre un candidat et un remplaçant de sexes différents ; or, dans la plupart des cas, le candidat est un homme et le remplaçant une femme. Ce mode de scrutin n’assure donc, malheureusement, qu’un semblant d’égalité entre les sexes. Ainsi, aujourd’hui, seuls les conseillers régionaux et les conseillers municipaux des villes comptant plus de 3 500 habitants sont issus d’une application stricte de la parité, grâce au scrutin de liste. Alors même que la réforme des collectivités territoriales proposée à notre assemblée prévoit la refonte du conseil régional au profit d’un conseil territorial commun avec les départements, et que les communes se voient privées de leurs compétences, le risque est grand d’assister à un recul de la féminisation des assemblées locales et à la perte d’influence du conseil municipal, seule assemblée locale dans laquelle les femmes auraient encore une place. Pour toutes ces raisons, qui relèvent de l’équité et du bon fonctionnement démocratique, nous souhaitons que le scrutin proportionnel soit garanti dans les institutions représentatives de nos collectivités territoriales.