Fabienne KELLER (rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.) - Sénat - 2006-12-02
Date: 2006-12-02
Orateur: Fabienne KELLER
Fonction: rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, avant son examen par l'Assemblée nationale, la mission ministérielle « Écologie et développement durable » rassemblait 698 millions d'euros en autorisations d'engagement et 637 millions d'euros en crédits de paiement, répartis en trois programmes. Dans le cadre de la seconde délibération demandée par le Gouvernement, l'Assemblée nationale a globalement réduit ces crédits de 1,7 million d'euros. Cette présentation ne rend toutefois que très partiellement compte de l'effort budgétaire consacré à la protection de l'environnement. En effet, la mission « Écologie et développement durable » ne représente que le quart de l'ensemble des crédits des différentes missions consacrés à l'environnement et, sur la base des données de l'année 2004 - les dernières disponibles -, seulement 1,3 % de la dépense nationale liée à l'environnement. En outre, le ministère de l'écologie et du développement durable présente la particularité de s'appuyer sur de très nombreux opérateurs, dont les effectifs sont presque deux fois supérieurs à ceux prévus par le plafond d'emplois du ministère. Enfin, la fiscalité joue un rôle de plus en plus important, que ce soit par le biais de taxes nouvelles ou de dépenses fiscales. On constate ainsi que les dépenses fiscales contribuant directement ou indirectement à cette mission représentent presque trois fois les crédits de la mission. Dans la mesure où chacun pourra trouver dans le rapport écrit des éléments précis relatifs aux différents programmes, je me contenterai de faire sept observations, étant entendu que d'autres thèmes seront abordés à l'occasion de l'examen des amendements. Première observation : comme l'an dernier, cette mission est marquée par des opérations de débudgétisation. Cette débudgétisation passe tout d'abord par l'affectation de taxes à certains établissements publics sous tutelle. L'ADEME, Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie, le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres et l'Office national de la chasse et de la faune sauvage s'étaient déjà vu affecter le produit de certaines taxes l'an passé. Ils en reçoivent à nouveau cette année. L'ADEME devrait recevoir le produit d'une taxe sur le charbon, en application d'une disposition instituée par l'article 23 du collectif budgétaire. J'observe que l'agence a intégré cette somme à hauteur de 20 millions d'euros dans son budget prévisionnel. Or, selon les dernières données de la direction du budget, cette taxe ne devrait pas rapporter plus de 5 millions d'euros. Je souhaite donc, madame la ministre, que vous nous précisiez quelles en seront les conséquences sur les actions menées par l'ADEME, la situation budgétaire de cette agence n'apparaissant pas claire. Le Conservatoire du littoral recevra désormais l'intégralité du produit du droit de francisation et de navigation, soit 7 millions d'euros supplémentaires. L'Office national de la chasse et de la faune sauvage voit les redevances cynégétiques qui lui sont affectées réévaluées par l'article 48 du présent projet de loi de finances. Enfin, le Conseil supérieur de la pêche recevra 23 millions d'euros provenant du prélèvement de solidarité pour l'eau. L'intégralité de ce prélèvement opéré sur les agences de l'eau devrait à terme lui revenir lorsque sa transformation en Office national de l'eau et des milieux aquatiques, le fameux ONEMA, sera opérée. Ces affectations de taxes, qui sont contraires au principe d'universalité budgétaire, sont largement perçues par les établissements publics comme un moyen d'échapper aux opérations de régulation budgétaire menées en cours d'année. La commission des finances a donc exprimé des réserves sur ce procédé, qui permet de contourner la norme de dépenses. Par ailleurs, le Fonds de prévention des risques naturels majeurs est de plus en plus mis à contribution afin de compléter les actions menées par le ministère au titre de cette mission. Les fonds de concours versés représentent ainsi le double des crédits inscrits à l'action « Prévention des risques naturels ». Or il faut avoir présent à l'esprit que, à force d'accroître les possibilités de dépenses de ce fonds, sa trésorerie sera tendue dès la fin de 2007 et qu'il faudra ensuite augmenter ses ressources. Je voudrais souligner que les dépenses devraient atteindre 95 millions d'euros en 2006, soit un montant supérieur aux dépenses constatées sur quatre années, à savoir de 2002 à 2005, où elles s'élevaient à 73 millions d'euros. Compte tenu de ces éléments, on peut dire que l'analyse de la mission « Écologie et développement durable » demande de porter autant d'attention à ce qui ne s'y trouve pas, ou ne s'y trouve plus, qu'à ce qui reste dans son champ strict. (Sourires .) J'espère, madame la ministre, que vous ne prendrez pas ombrage de ce petit trait d'humour. Deuxième observation : des précisions doivent être apportées s'agissant des engagements pris par le ministère. En effet, pour le programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions », le projet annuel de performances, fait apparaître une différence de plus de 818 millions d'euros entre les crédits de paiement ouverts en 2006 et 2007 au titre de ce programme et les crédits de paiement nécessaires pour faire face aux engagements pris antérieurement, dont 580 millions d'euros au titre de l'ADEME. Même s'il tempère ces données, il me paraît important de souligner la nécessité de mieux suivre à l'avenir les engagements pris. Cette remarque vaut pour l'ensemble des programmes. Il est essentiel que le ministère porte une attention particulière à ce sujet afin de pouvoir disposer d'une vision claire des marges de manoeuvre dont il dispose. Je souhaite donc, madame la ministre, que vous nous apportiez des précisions sur les engagements pris non couverts par les crédits de paiement et que vous nous éclairiez sur le montant des dettes proprement dites de votre ministère. Ma troisième observation porte sur l'évolution des effectifs de l'inspection des installations classées. Comme l'an passé, je regrette que le plan de renforcement des effectifs annoncé à la suite de la catastrophe de l'usine AZF n'ait pas été respecté. Au total, si l'on tient compte des 10 emplois supplémentaires accordés en 2007, seuls 206 postes - sur les 400 annoncés - auront vu le jour sur la période 2004-2007, dont 146 par redéploiement. Ma quatrième observation concerne la politique de l'eau. La conduite des programmes de la mission a été modifiée : la secrétaire générale du ministère sera désormais responsable de deux des trois programmes, et ce en raison des tensions internes liées à l'absence de programme traitant spécifiquement de la politique de l'eau, ce qui se heurte à la structure actuelle du ministère. Au-delà de cet aspect « administratif » se pose la question, dans le cadre de la LOLF, de la mise en valeur des actions menées par l'État s'agissant de l'eau. Compte tenu de la faiblesse des crédits demeurant sur cette mission une fois que l'ONEMA sera mis en place, je pense qu'un document de politique transversale serait préférable à un programme, qui conduirait à remettre en cause la structure de cette mission. Madame la ministre, envisagez-vous la création d'un document de politique transversale ? Quelles sont vos réflexions sur la structure de votre ministère ? Je souhaite également que vous nous éclairiez sur le calendrier de mise en oeuvre du projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques, dont l'examen en deuxième lecture à l'Assemblée nationale est prévu pour la mi-décembre, ainsi que sur la préparation des décrets et autres textes d'application. Ce projet de loi a en effet fait l'objet de longues négociations. Ma cinquième observation a trait aux contentieux auxquels le ministère doit faire face. J'observe tout d'abord que la situation s'est améliorée du point de vue des contentieux communautaires. Je vous félicite de cette évolution. Pour ma part, j'avais apporté ma pierre aux nombreuses réflexions conduites au sein des ministères et devant la représentation permanente. Vous avez particulièrement mis l'accent sur la transposition de la directive communautaire et apporté les moyens adéquats. L'effort doit néanmoins se poursuivre dans la mise en oeuvre de ces textes. En revanche, le coût des contentieux nationaux progresse fortement. On constate un report de charges de 10,4 millions d'euros de 2006 vers 2007, pour des paiements de 2,15 millions d'euros en 2006. L'émergence de notions comme la responsabilité sans faute de l'État peut représenter un enjeu budgétaire susceptible de créer des inquiétudes financières. Pouvez-vous, madame la ministre, nous préciser comment vous entendez maîtriser les contentieux nationaux ? Ma sixième observation touche à l'impact budgétaire de la loi du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels. La subvention accordée aux parcs nationaux augmentera fortement en 2007, puisqu'elle passera de 32,8 millions d'euros à 47,1 millions d'euros. Cela devrait notamment permettre de créer deux nouveaux parcs, l'un à la Réunion et l'autre en Guyane - et je connais votre engagement personnel en ce domaine -, ainsi que l'établissement public « Parcs nationaux de France ». Cette dépense est appelée à croître puisque le ministère évalue le budget des parcs nationaux à 65 millions d'euros en 2009. Par ailleurs, le projet de loi de finances intègre la création d'une Agence des aires marines, qui se voit attribuer une subvention de 5,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 4,2 millions d'euros en crédits de paiement. Même si je ne suis pas élue d'un territoire baigné par la mer, je dois dire que je suis particulièrement heureuse de la création d'une telle structure spécialement chargée de gérer les zones maritimes. Cette dépense est également appelée à croître très fortement, puisque le budget de l'Agence est évalué, à terme, à 40 millions d'euros par an pour dix parcs naturels marins. Ma dernière observation concerne la gestion des effectifs. En effet, le ministère de l'écologie et du développement durable revêt, ainsi que je l'avais déjà dit l'an dernier, un caractère tout à fait particulier dans la mesure où il ne dispose pas de corps propres et transfère, en gestion, les emplois et les crédits inscrits à son budget vers d'autres départements ministériels. Ainsi n'exécute-t-il pas lui-même la dépense et ne connaît-il pas la consommation réelle de ses crédits de personnel, situation qui n'est pas satisfaisante. Toutefois, deux éléments méritent d'être soulignés et salués : d'une part, des expérimentations sont en cours afin de permettre au ministère de l'écologie et du développement durable, par le biais de délégations de gestion, de mieux maîtriser la consommation des crédits de personnel, ce qui est très positif ; d'autre part, la fusion des DRIRE, les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement, et des DIREN, les directions régionales de l'environnement, sera expérimentée dans cinq régions, ce qui traduit un réel effort de rationalisation de l'action des services de l'État. Ces évolutions sont tout à fait bénéfiques et je ne puis que vous encourager, madame la ministre, à poursuivre ce travail qui est très apprécié sur le terrain. Sous réserve de ces remarques et des amendements qu'elle présentera, la commission des finances vous propose, mes chers collègues, d'adopter les crédits de la mission « Écologie et développement durable ».