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Dominique BRAYE (rapporteur.) - Sénat - 2009-09-16
Date: 2009-09-16
Orateur: Dominique BRAYE
Fonction: rapporteur.

M. Dominique Braye, rapporteur. Les auteurs de l’amendement n° 202 nous proposent de remplacer, dans le cadre des objectifs déterminés par les DTADD, le développement des communications numériques par l’égal accès de tous à l’internet haut débit et à la téléphonie mobile. Si nous sommes naturellement très attentifs à ce problème, la législation sur les DTADD doit fixer un cadre suffisamment général pour tenir compte de l’ensemble des objectifs et des enjeux des politiques relatives au développement numérique. L’objectif de développement des communications numériques inclut naturellement l’égal accès de tous à l’internet haut débit et à la téléphonie mobile. Mais il convient de choisir des termes qui n’enferment pas a priori les DTADD dans un cadre trop étroit. Or, si cet égal accès est un enjeu fondamental, ce n’est manifestement pas le seul. C’est pourquoi, madame Payet, la notion de développement numérique, par sa généralité, nous semble préférable. Elle prend bien évidemment en compte le souci que vous exprimez. Compte tenu de la manière dont ce domaine évolue, mieux vaut conserver l’objectif d’un « développement des communications numériques », ce qui a une signification plus large que l’égal accès de tous à l’internet haut débit et à la téléphonie mobile. Je vous demande donc de bien vouloir retirer votre amendement, qui est, en théorie, satisfait.
Dominique BRAYE (rapporteur.) - Sénat - 2009-09-16
Date: 2009-09-16
Orateur: Dominique BRAYE
Fonction: rapporteur.

M. Dominique Braye, rapporteur. Cher Daniel Soulage, nous en revenons en effet au développement rural, auquel, je tiens une fois de plus à le rappeler, nous sommes tous, ici, très attachés ! La question de la prise en compte du développement rural au sein des documents d’urbanisme fait l’objet de plusieurs amendements, qui seront discutés tout au long de ce texte. Il me semble important, à l’occasion de l’examen du premier d’entre eux, d’exposer les principes généraux qui commandent ma position. Ce sont d’ailleurs ceux que j’ai déjà appliqués lors de l’examen du projet de loi en commission, principes que vous-même connaissez parfaitement pour avoir été particulièrement assidu à nos travaux. D'une part, je comprends et je partage le souci de plusieurs de mes collègues de défendre la ruralité en tant que réalité sociale et économique, réalité, monsieur le secrétaire d’État, que nous voulons vivante. Cette préoccupation, je le dis sans risque d’être démenti, est d’ailleurs très largement partagée sur les travées de la Haute Assemblée. D'autre part, j’estime qu’il faut rectifier la rédaction des articles du code de l’urbanisme lorsque ce dernier ne traite pas sur un pied d’égalité le monde rural et le monde urbain, lorsqu’il comporte des dispositions créant ou donnant à penser qu’il crée une discrimination en défaveur du premier par rapport au second. Je ne vois, en revanche, aucune raison de rompre cette égalité, quand elle existe, en mentionnant spécifiquement le développement rural. En application de ces principes, je rappelle que, lors de l’examen du texte en commission, qui a commencé au mois de mai dernier, j’ai soutenu plusieurs amendements, déposés aux articles 6, 9 et 10, pour mieux prendre en compte la problématique de la ruralité, et que les dispositions proposées au travers de ces amendements sont désormais intégrées au texte. Pour en revenir plus particulièrement à l’amendement n° 150, j’observe que le texte proposé par le I de l’article 5 pour l’article L. 113-1 du code de l’urbanisme évoque le développement économique et culturel d’une manière générale, sans faire de différence entre les zones rurales et les autres. Je ne suis donc pas persuadé que le fait de mentionner spécifiquement le développement rural dans le texte n’aille pas à l’encontre de ce que vous souhaitez. En procédant ainsi, on risque en effet d’isoler cet objectif, qui pourrait alors être laissé de côté, alors même que le développement économique et culturel doit concerner d’une façon égale monde urbain et monde rural. Nul ne doute, d’ailleurs, qu’il faille développer les richesses et les potentialités de nos territoires ruraux. Je ne vois donc pas de raison de faire ici une mention expresse du développement rural, d’autant que cela pourrait finalement se retourner contre le monde rural. Telles sont les raisons pour lesquelles, monsieur Soulage, je vous demande de bien vouloir retirer votre amendement.
Benoist APPARU (secrétaire d’État.) - Sénat - 2009-09-16
Date: 2009-09-16
Orateur: Benoist APPARU
Fonction: secrétaire d’État.

M. Benoist Apparu, secrétaire d’État. Mesdames, messieurs les sénateurs, si je comprends la finalité de cet amendement, je tiens à souligner que le Gouvernement est évidemment très attaché à l’espace rural. J’en veux pour preuve la nomination, à l’occasion du dernier remaniement gouvernemental, de l’un de vos anciens collègues, M. Michel Mercier, au poste de ministre de l’espace rural et de l’aménagement du territoire, alors même que la notion d’espace rural n’était peut-être pas suffisamment prise en compte dans la composition des gouvernements précédents. Le fait que siège aujourd’hui au conseil des ministres un membre du Gouvernement spécifiquement chargé de l’espace rural constitue, me semble-t-il, un signe très important, qui vous montre à quel point le Gouvernement est attaché au développement de la ruralité. S’agissant de l’amendement n° 150, monsieur Soulage, rejoignant les arguments développés par M. le rapporteur, je vous demande de bien vouloir le retirer ; à défaut j’y serai défavorable. Nous allons examiner, à l’article 6, une nouvelle rédaction de l’article L. 121-1 du code de l’urbanisme, qui constitue un cadre général pour les documents de planification en matière d’urbanisme à caractère normatif, notamment les PLU, les plans locaux d’urbanisme. Sur ce sujet, un certain nombre d’amendements ont été adoptés en commission. À mon sens, il convient d’en rester au texte ainsi modifié, dans la mesure où tous les documents qui, à l’image des PLU, ont un caractère véritablement prescriptif sont pris en compte.
Dominique BRAYE (rapporteur.) - Sénat - 2009-09-16
Date: 2009-09-16
Orateur: Dominique BRAYE
Fonction: rapporteur.

M. Dominique Braye, rapporteur. Sachez, mon cher collègue, que nous sommes tous très attachés à la biodiversité, laquelle est totalement prise en compte dans ce texte. Je vais reprendre l’argumentaire que je vous ai déjà exposé deux fois aujourd'hui, mais ce sera la dernière fois, car je ne voudrais pas que vous me reprochiez de radoter ! (Sourires .) La politique de préservation de la biodiversité passe principalement par un dispositif s’appliquant à trois niveaux : un schéma national, qui fixe la trame verte et la trame bleue, des schémas régionaux, qui déclinent le schéma national, et des documents locaux d’urbanisme, les SCOT et les PLU, qui prennent en compte les orientations du schéma régional pour leur permettre de trouver une traduction dans le droit des sols. Ce dispositif nous apparaît suffisant, totalement complet et cohérent. L’ajout d’une strate nouvelle en impliquant aussi les DTADD ne pourrait que lui faire perdre sa cohérence. Comme la mixité sociale, c’est à des échelons inférieurs que doit être imposée la préservation de la biodiversité. L’avis défavorable que j’émets au nom de la commission ne fait que traduire mon attachement à la biodiversité : je tiens à ce que le dispositif visant à sa préservation soit totalement opérationnel et conserve toute sa cohérence.
Jean-Pierre VIAL - Sénat - 2009-09-16
Date: 2009-09-16
Orateur: Jean-Pierre VIAL

M. Jean-Pierre Vial. Dans le cadre de cette discussion consacrée à la clarification de la mise en place des DTADD, je voudrais évoquer une DTA unique en son genre. Vous avez dit cet après-midi, monsieur le secrétaire d’État, que l’institution d’une nouvelle procédure, plus simple, d’élaboration d’un document désormais non opposable s’expliquait par le fait que les DTA avaient montré leurs limites, et c’est un euphémisme par rapport à ce que j’ai cru comprendre dans vos propos ! Je suis élu du même département que M. Repentin, premier signataire de l’amendement n° 32. La DTA que je veux évoquer est celle des Alpes du Nord, et je parle sous le regard attentif de notre collègue Pierre Hérisson, sénateur de la Savoie. Cette DTA étant enlisée depuis de longues années : elle est une très bonne illustration de votre analyse sur le dispositif en question, monsieur le secrétaire d’État, et son abandon au profit du nouvel outil semblait aller de soi. Or, malgré tout ce qui a été dit, malgré les clarifications que vous avez apportées, j’apprends que la DTA que l’on peine à mettre au point depuis des années devra poursuivre son cheminement en rencontrant les mêmes difficultés. Elle devra arriver à son terme, et elle restera opposable, c’est-à-dire soumise au régime de l’ancienne procédure, qui avait montré ses limites, pour ne pas dire sa faillite ! Nous allons devoir, au nom de l’histoire, aller jusqu’au bout ! J’aimerais donc que vous nous donniez, monsieur le secrétaire d'État, le mode d’emploi de ce système dont vous avez reconnu tous les méfaits. Les élus, désespérés devant cet enlisement, n’assistaient plus aux réunions. Or, on le sait, les procédures tendent à s’accélérer lorsque les élus lâchent prise, car ils laissent la place aux fonctionnaires, qui s’en occupent alors seuls et les font avancer. (Sourires .) Nous allons donc hériter d’une procédure ancienne dont les élus n’attendaient plus rien du tout, mais qui va avoir un caractère opposable.
Benoist APPARU (secrétaire d'État.) - Sénat - 2009-09-16
Date: 2009-09-16
Orateur: Benoist APPARU
Fonction: secrétaire d'État.

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. Je répondrai en même temps à la question d’Yves Détraigne et à celles de nos amis sénateurs des Alpes du Nord, car la réponse est, de fait, la même. Aujourd'hui, nous considérons que les DTA servent à quelque chose, notamment sur les territoires les plus stratégiques où se situent les plus gros enjeux, et, sur les huit territoires les plus importants, sept sont déjà couverts par une DTA. Je pense par exemple aux estuaires ou aux territoires des Alpes maritimes que nous évoquions. Le huitième territoire est celui des Alpes du Nord. C’est le plus important des territoires sur lesquels nous avons la volonté d’exercer une protection nationale et c'est la raison pour laquelle l’État – et pas seulement le préfet – souhaite mener à son terme l’élaboration de la DTA afin que celle-ci reste opposable. Demain, cet outil sera simplifié. En effet, il y a d’autres territoires à enjeux importants mais pas nécessairement de la même importance que ces huit territoires ; nous transformons les DTA en DTADD non opposables sur ces autres territoires afin que nous disposions d’un document stratégique fixant un cadre pour leur développement. Ce document ne sera pas opposable parce que, évidemment, les collectivités doivent pouvoir continuer à établir leurs propres prescriptions dans leurs documents d’urbanisme. Cependant, on peut imaginer que les collectivités qui auront participé à la définition de la stratégie tiendront compte de celle-ci dans leurs documents d’urbanisme.
Daniel RAOUL - Sénat - 2009-09-16
Date: 2009-09-16
Orateur: Daniel RAOUL

M. Daniel Raoul. Je vais profiter de la présentation de cet amendement pour revenir à la discussion précédente et pour dire que je soutiens le raisonnement de notre collègue Jean-Etienne Antoinette. Si la DTADD est non opposable, en cas de désaccord d’une collectivité, à quoi servira-t-il de l’avoir élaborée ? On sait ce que recouvre l’élaboration, en bureaux d’études et autres frais, de ces documents assortis de force graphiques et couleurs ! Que d’économies d’énergie et de papier ne pourrait-on faire ! Cela signifie-t-il que l’on va laisser la collectivité en désaccord passer outre un document qui aura mobilisé les énergies pendant je ne sais combien de temps pour ne servir strictement à rien ? Mieux aurait valu adopter les propositions que mes collègues Michel Teston, Jean-Jacques Mirassou et Jean-Etienne Antoinette ont défendues tout à l’heure. Comment sortira-t-on de l’impasse ? Franchement, je ne comprends pas comment les choses pourront se passer sur le terrain. Cela étant, monsieur le président, mon amendement n° 33 est défendu.
Dominique BRAYE (rapporteur.) - Sénat - 2009-09-16
Date: 2009-09-16
Orateur: Dominique BRAYE
Fonction: rapporteur.

M. Dominique Braye, rapporteur. Eh bien, comme dans l’intercommunalité, où il y a des Gaulois, il ne faut pas qu’elle puisse empêcher ceux qui veulent avancer de le faire ! Le rôle de la DTADD est justement de permettre que, sur un territoire donné, à partir du moment où il y a des enjeux nationaux, une collectivité seule ne puisse pas, pour des raisons qui n’ont d’ailleurs souvent rien à voir avec l’intérêt général, bloquer des projets souhaitables. Quant à l’amendement n° 33, que M. Raoul, qui est essentiellement revenu sur une discussion préalable, n’a pas, me semble-t-il, défendu, il vise à rendre les dispositions des lois « montagne » et « littoral » directement opposables à tous les documents d’urbanisme. Je rappelle que la hiérarchie des documents d’urbanisme repose aujourd'hui sur le principe dit de « compatibilité limitée ». En application de ce principe, les PLU ou les documents qui en tiennent lieu doivent être compatibles seulement avec des documents immédiatement supérieurs, à savoir le schéma de cohérence territoriale ou, si celui-ci n’existe pas, la directive territoriale d’aménagement. C’est uniquement en l’absence de SCOT ou de DTA que les règles de portée nationale, telles que les dispositions de la loi « montagne » et de la loi « littoral » s’imposent directement au PLU. Le principe de la compatibilité limitée, c’est en quelque sorte un ensemble de poupées russes empilées les unes sur les autres. Chaque poupée ne peut avoir de relations qu’avec celle qui est immédiatement au-dessus d’elle, mais il n’y a pas de relation possible avec celle du sommet. J’estime que revenir sur ce principe de compatibilité limitée en rendant directement opposables la loi « montagne » et la loi « littoral » aux PLU serait prendre un risque considérable de voir se développer des contentieux. Les retours d’expérience que nous avons depuis maintenant plusieurs années montrent en effet clairement que l’application directe de ces lois peut créer une forte instabilité juridique. (M. le secrétaire d’État opine.) Ces lois comportent en effet des dispositions qui sont destinées à s’appliquer sur tout le territoire national et qui ont forcément un caractère général. C’est pourquoi il est utile, et je dirais même indispensable, que des documents intermédiaires, tels que les SCOT et les DTA, précisent localement leurs conditions d’application. Maintenir cet échelon intermédiaire est indispensable pour sécuriser juridiquement les PLU. Aussi, je ne peux qu’émettre un avis défavorable sur l’amendement n° 33. En revanche, je suis bien sûr favorable à l’amendement n° 78.
Anne-Marie PAYET - Sénat - 2009-09-16
Date: 2009-09-16
Orateur: Anne-Marie PAYET

Mme Anne-Marie Payet. Le projet de loi prévoit de modifier la procédure d’adoption du schéma d’aménagement régional, ou SAR, ce qui risque de perturber les projets en cours. Je prendrai l’exemple de mon département, la Réunion, où le SAR a été approuvé en 1995. Sa révision, décidée en 2004, est sur le point d’aboutir, le projet ayant été arrêté le 4 août 2009. Il sera mis à la disposition du public au plus tard le 8 novembre 2009, l’Autorité environnementale ayant été saisie pour avis le 7 août dernier. Toutefois, tant que le nouveau SAR ne sera pas définitivement approuvé, celui de 1995 continue à être opposable, malgré son obsolescence de plus en plus manifeste au regard des enjeux auxquels est confronté le territoire et des besoins d’une population en très forte croissance – 1,5  % par an, contre 0,6  % en métropole –, dans un contexte socio-économique marqué par des évolutions. Ainsi, certains projets essentiels au développement durable de la Réunion, et donc à la mise en œuvre chez nous des dispositions du Grenelle de l’environnement, sont conditionnés par l’approbation du nouveau SAR. Ces projets ont d’ailleurs été soutenus par le Gouvernement. Je pense notamment au développement des sites de production d’énergies renouvelables, mais aussi au développement de l’aquaculture et de l’agriculture, au développement urbain et au développement économique, en lien avec la première phase du tram-train. Face à cette urgence, il existe à la Réunion une très forte attente de voir aboutir la procédure de révision du SAR, d’autant que l’économie générale du projet arrêté fait l’objet d’un consensus, et que son élaboration a été l’occasion d’associer largement les personnes publiques partenaires et le grand public. La procédure de révision du SAR, telle qu’elle est prévue par le code général des collectivités territoriales, avec une mise à disposition du public pendant deux mois, permettrait à la région de transmettre le nouveau projet de SAR au Conseil d’État pour approbation finale début 2010. Soumettre le SAR à enquête publique semble opportun, ne serait-ce que par analogie avec les autres documents de planification. Toutefois, modifier le cadre d’élaboration d’une démarche qui a presque abouti pourrait être préjudiciable. Hormis la difficulté pour la collectivité de modifier les modalités contractuelles de la procédure en cours, le calendrier d’approbation serait retardé d’au moins un an. Le présent amendement vise donc à modifier la rédaction du VII de l’article 5, afin que les projets de schéma d’aménagement régional arrêtés, et non plus seulement ceux qui ont été mis à la disposition du public avant la date de publication de la loi, puissent être approuvés sans être soumis à enquête publique.
Gérard LE CAM - Sénat - 2009-09-16
Date: 2009-09-16
Orateur: Gérard LE CAM

M. Gérard Le Cam. L’article 6 du projet de loi procède, dans la même logique que la loi « Grenelle I », à une réécriture de l’article L. 121-1 visant à introduire la trame verte et la trame bleue dans les documents d’urbanisme. Toutefois, cette réécriture supprime d’importants objectifs des SCOT, des PLU et des cartes communales pourtant cruciaux pour les collectivités, notamment celles qui sont situées dans les territoires ruraux et de montagne. Cet amendement tend donc à rétablir dans l’article visé du code de l’urbanisme deux missions préexistantes et fondamentales pour l’ancrage des populations et l’aménagement du territoire. Il s’agit, dans un premier temps, de réintégrer la mission d’urbanisme commercial en spécifiant que l’offre d’activités commerciales doit être diversifiée et qu’il doit s’agir d’une offre de proximité, afin de répondre aux besoins courants de la population. Monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, je vous rappelle à ce sujet que, lors des débats sur le projet de loi de modernisation de l’économie, adopté voilà à peine un an, nombre d’entre nous s’étaient alarmés de l’abaissement du seuil pour les surfaces commerciales soumises à autorisation départementale. Cet amendement prévoit, dans un second temps, de rétablir l’objectif de développement des transports publics. L’article 6 a en effet substitué à cet objectif celui d’une « diminution des obligations de déplacement », ce qui n’induit pas forcément une augmentation de l’offre de transports en commun. Aussi, dans le souci de favoriser l’ancrage des populations dans ces territoires, je vous propose, chers collègues, de bien vouloir adopter cet amendement.
Jacques MULLER - Sénat - 2009-09-16
Date: 2009-09-16
Orateur: Jacques MULLER

M. Jacques Muller. Si nous voulons construire un cadre de vie de qualité, les fonctions urbaines doivent être organisées selon une approche paysagère d’ensemble. Le développement des territoires urbains modifie les paysages existants pour en produire de nouveaux, au moment même où la demande de diversité et de qualité des paysages fait consensus dans notre pays. Selon un sondage IPSOS publié en janvier dernier, 70 % des Français choisissent leur lieu de vie en fonction de la présence d’espaces verts à proximité de leur habitation. Ainsi, afin que le développement des territoires soit durable, car maîtrisé, il importe de créer des paysages de qualité. Cela nécessite de s’appuyer sur la transversalité que permet une approche paysagère : maîtrise de l’étalement urbain, gestion économe des ressources, qualité des aménagements avec l’apport du végétal, maintien de la biodiversité et de la nature en ville. Il est important d’inscrire cette approche paysagère dans la loi dès lors que l’on modifie en profondeur l’urbanisme.
Dominique BRAYE (rapporteur.) - Sénat - 2009-09-16
Date: 2009-09-16
Orateur: Dominique BRAYE
Fonction: rapporteur.

M. Dominique Braye, rapporteur. Je suis favorable à l’amendement n° 233 rectifié. Sur l’amendement n° 157 rectifié bis, l’avis est également favorable. L’amendement n° 152 tend à remplacer l’objectif de diminution des obligations de déplacement par celui de maîtrise des déplacements. Vous conviendrez avec moi que cet amendement est loin d’être simplement rédactionnel ! La diminution des obligations de déplacements implique d’organiser le territoire afin de réduire les déplacements contraints. La maîtrise des déplacements, c’est tout autre chose ! L’un des objectifs du Grenelle de l’environnement est très clairement de réduire les déplacements contraints, c’est-à-dire les obligations de déplacement. La séparation des zones de résidence, de travail, de commerces et de loisirs entraîne en effet des nuisances considérables. J’émets donc un avis défavorable. Enfin, l’amendement n° 291 fait état d’une approche paysagère d’ensemble. Vous conviendrez avec moi, monsieur Muller, en tant que législateur, que cette notion paraît très vague et que sa portée juridique est donc indéfinie. Soit elle sera dénuée de tout effet juridique net et, dans ce cas, elle est dépourvue de tout intérêt et n’a pas sa place dans la loi ; soit elle donnera lieu à des recours à répétition contre les documents d’urbanisme au motif qu’ils ne s’intègrent pas dans « une approche paysagère d’ensemble permettant la définition d’un cadre de vie de qualité ». On peut d’ailleurs discuter très longuement de cette notion : si nous devions la définir, nous en donnerions tous une interprétation différente. Cette notion susceptible de donner lieu à des recours multiples n’a donc pas sa place dans la loi. Aussi, j’émets un avis défavorable.
Jacques MULLER - Sénat - 2009-09-16
Date: 2009-09-16
Orateur: Jacques MULLER

M. Jacques Muller. Nous avons souvent débattu dans cette enceinte de la nécessité de mettre en cohérence notre législation avec les textes européens. M. le rapporteur juge trop imprécise la notion d’approche paysagère. Or je rappelle que la Convention européenne du paysage, qui est entrée en vigueur le 1 er juillet 2006, définit très précisément la gestion des paysages comme comprenant « les actions visant, dans une perspective de développement durable, à entretenir le paysage afin de guider et d’harmoniser les transformations induites par les évolutions sociales, économiques et environnementales ». Cette convention engage aussi les États signataires à « reconnaître juridiquement le paysage en tant que composante essentielle du cadre de vie des populations, expression de la diversité de leur patrimoine commun, culturel et naturel, et fondement de leur identité ». Mon amendement n° 291 n’a pas seulement pour objet de mettre en place une approche paysagère qui permettrait d’assurer une mise en forme qualitative et adaptée aux sites, il vise aussi à permettre la mise en cohérence du texte du Grenelle II avec la convention européenne que notre pays a ratifiée. Un texte fondateur sur l’urbanisme doit donc inclure la notion de paysage. Puisque nous faisons régulièrement référence à l’Europe, pourquoi ne pas inscrire cette dimension dans notre texte ? C’est très précis, monsieur le rapporteur !