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Alain MILON (rapporteur.) - Sénat - 2009-06-04
Date: 2009-06-04
Orateur: Alain MILON
Fonction: rapporteur.

M. Alain Milon, rapporteur. Sans nier l’intérêt que pourrait avoir le fait d’inclure une définition de la santé dans le code de la santé publique, la commission estime que fixer légalement le contenu d’une notion aussi complexe est porteur de plus de risques que d’avantages. La reprise de la définition de l’OMS se présente d’abord comme un ajout au droit positif français. En effet, bien que la constitution de l’OMS ait été régulièrement ratifiée et publiée par la France, la définition contenue dans son préambule ne peut trouver à s’appliquer sur le fondement de l’article 55 de la Constitution, car il est d’interprétation constante en droit international public que seules les dispositions contenues dans le corps d’un traité ont une force contraignante. Par ailleurs, la définition de la santé est par nature évolutive, comme le montre la définition de l’OMS elle-même, qui s’oppose à la définition traditionnelle de la santé comme absence de maladie et inclut des dimensions mentales et sociales. On ne peut donc espérer fixer une définition légalement consensuelle de la santé, quand bien même celle-ci serait particulièrement large et adaptée à la conduite d’une action internationale destinée principalement à l’amélioration du niveau des soins dispensés dans les pays les plus pauvres de la planète. La santé demeure un concept neutre que chacun est appelé à définir et qu’il n’est pas possible d’appréhender d’une manière générale et abstraite, valable pour tous, en tout lieu et en tout temps. Enfin, la définition adoptée par l’OMS, volontairement ambitieuse à une époque où les « potentialités de réalisation sociale surpassaient les attentes de tous les philosophes et hommes d’État qui [aient] jamais esquissé dans des programmes utopiques l’idée d’une société vraiment humaine », est restée controversée. Elle est, selon l’analyse du professeur Jean-Michel de Forges, « étrangement excessive » : « la retenir sans réserve conduirait à aborder l’ensemble du droit social et donc à nier la spécificité du droit de la santé. Le bien-être social est une notion trop subjective pour être retenue, même si chacun comprend qu’il a des répercussions sur la santé physique et mentale ». Cette définition, dès lors qu’elle aurait force de loi, est susceptible de servir de base à des recours contentieux devant les deux ordres de juridiction. Elle pourrait être utilisée devant les juridictions administratives pour contester la légalité de textes qui ne rempliraient pas les objectifs de « complet bien-être », et devant les juridictions judiciaires pour faire évoluer les notions relatives à la santé, celles de « droit à la santé » ou de « danger pour la santé de l’homme ou de l’animal ». La commission est donc défavorable à cet amendement.
Roselyne BACHELOT-NARQUIN (ministre.) - Sénat - 2009-06-04
Date: 2009-06-04
Orateur: Roselyne BACHELOT-NARQUIN
Fonction: ministre.

Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre. M. Desessard me trouve résistante ; j’y vois une sorte de filiation avec mes deux parents résistants. Je prends donc cette remarque comme un compliment et je l’en remercie. Monsieur Desessard, je vous félicite, quant à moi, pour votre assiduité à ce débat très technique. Votre souhait me semble déjà exaucé : la charte de l’OMS, qui a été ratifiée par la France, le traité et son préambule sont applicables en droit interne et il n’y a pas d’obligation à reprendre cette définition dans le chapitre préliminaire du code de la santé publique. Quant à la santé environnementale telle que définie à Helsinki, elle est déjà reprise dans l’article L.1411-1 du code de la santé publique, qui précise le champ de la santé publique en y incluant explicitement l’identification et la réduction des risques pour la santé liée à des facteurs environnementaux. Vous pourriez m’objecter qu’il est toujours utile de reprendre un certain nombre de proclamations. Certes, cela peut se comprendre pour certains textes ou discours, mais je doute que le code de la santé publique soit le livre de chevet de nos concitoyens (M. François Autain s’exclame.) , sauf vous, monsieur Autain, bien entendu !
Marie-Agnès LABARRE - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Marie-Agnès LABARRE

Mme Marie-Agnès Labarre. La question du potentiel fiscal, comme nous l’avons déjà dit lors de la discussion d’articles précédents, est pour le moins sujette à caution, notamment depuis que la loi de finances pour 2010 a supprimé la taxe professionnelle afin de la remplacer par une contribution économique territoriale, dont l’assiette est sensiblement plus réduite. La « richesse relative » des différentes collectivités, qu’il s’agisse des communes, des établissements publics de coopération intercommunale ou des départements, est devenue, à la suite de l’adoption de cette loi de finances, une notion extrêmement mouvante et pour le moins incertaine. Nous avons déjà eu l’occasion de pointer les résultats déroutants qui ont été constatés en matière d’écrêtement des ressources des collectivités territoriales. Cela imposera, le moment venu, c’est-à-dire lors de la mise en œuvre de la clause de revoyure prévue par l’article 76 de la loi de finances, d’examiner les conditions sous lesquelles cet écrêtement doit effectivement être appliqué. Que la progression du potentiel fiscal d’une collectivité, quel que soit son rang, ou d’un EPCI, quel que soit son mode d’intégration fiscale, conduise à l’écrêtement de ses ressources alors même que cette collectivité ou les communes adhérentes de cet EPCI bénéficient de dotations de solidarité constitue l’une des incohérences qu’il nous faudra pallier. On ne peut pas attribuer une dotation de fonctionnement minimale à des départements confrontés à la faiblesse de leurs ressources fiscales tout en procédant à l’écrêtement de ces mêmes ressources, comme c’est le cas pour le moment. S’agissant des communes nouvelles, la logique est la même. Nous sentons de manière de plus en plus précise qu’elles ont pour vocation de se substituer aux EPCI à fiscalité mixte ou additionnelle et à compétences optionnelles qui ont vu le jour depuis la loi Chevènement, notamment dans nos départements ruraux. La raison en est tout simplement que ces EPCI sont, avec la réforme de la taxe professionnelle, directement confrontés au plafonnement de leurs ressources fiscales. À terme, cela annihilera les efforts que les élus locaux de toutes obédiences ont pu consentir pour tenter à la fois, dans la limite de leurs moyens, de mener une politique de développement économique raisonnable et raisonné et de mettre en œuvre des services publics locaux répondant aux besoins de la population. Dans notre esprit, avant que nous ayons clos la discussion sur les effets de la réforme des finances locales, rien ne doit encourager la dissolution de l’identité communale et de la coopération intercommunale dans des structures nouvelles –ici, les communes nouvelles – qui auront sans doute les mêmes défauts que les « communes associées » de la lointaine et inefficace loi Marcellin. Sous le bénéfice de ces observations, nous ne pouvons que vous inviter, mes chers collègues, à adopter cet amendement.
Marie-Agnès LABARRE - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Marie-Agnès LABARRE

Mme Marie-Agnès Labarre. Il s’agit d’un amendement de repli par rapport à notre proposition de supprimer les alinéas 2 et 4 de l’article 10. Il vise en outre à ce que les réalités soient mieux prises en compte. La réforme des finances locales est si peu engagée et ses implications sont encore si incertaines que même la commission des finances nous propose de remettre en question le contenu de cette partie de l’article 10. En effet, les notions de « potentiel fiscal » et de « potentiel financier » sont appelées à évoluer substantiellement dans les mois à venir, notamment lorsque nous aurons procédé à l’évaluation des effets de la suppression de la taxe professionnelle. De plus, l’annonce du lancement de la concertation sur la révision des valeurs locatives complique encore le problème. En conséquence, si les premiers alinéas de l’article 10 n’étaient pas amendés, nous mettrions en place une évaluation des potentiels fiscal et financier des communes nouvelles déconnectée des réalités. Mais peut-être s’agit-il, en retenant des bases d’évaluation de ces potentiels erronées, d’aboutir à un résultat qui soit de nature à inciter les établissements publics de coopération intercommunale de population réduite, directement visés, à s’ériger le plus vite possible en communes nouvelles pour préserver des ressources qui risqueraient autrement de leur échapper… Cela favoriserait une « rationalisation de l’intercommunalité » – l’un des objectifs avoués du présent projet de loi – passant par le mariage forcé, ou de raison, de communes parfois déjà éprouvées par les vicissitudes de la coopération intercommunale. Ces incitations financières ne sont pas sans rappeler, à la vérité, les dispositions de la loi Marcellin de 1972 – loi que le Sénat, dans sa grande sagesse, avait d’ailleurs à l’époque rejetée au terme de quatre lectures ! Cela étant, la « carotte » financière prévue à l’article 10 n’aura sans doute pas la même saveur ni la même qualité une fois que la réforme des finances locales, telle qu’elle semble se dessiner, aura été pleinement mise en œuvre. Quoi qu’il en soit, le dispositif de l’article 10 nous paraît totalement prématuré et condamné à une obsolescence rapide. Cela nous semble constituer un motif suffisant pour que cet article soit rectifié ainsi que nous le proposons par cet amendement.
Marie-Agnès LABARRE - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Marie-Agnès LABARRE

Mme Marie-Agnès Labarre. On pourrait évidemment se demander pourquoi ce projet de loi est ainsi truffé d’incitations financières, que celles-ci soient destinées aux métropoles ou aux communes nouvelles. En effet, depuis quelque temps déjà, les concours budgétaires de l’État aux collectivités territoriales sont soumis aux dures règles de l’encadrement et de l’indexation. Depuis 1993 et la réforme de la dotation globale de fonctionnement, nous avons connu des phases successives d’encadrement des dotations budgétaires, conduisant à amputer le Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée, à brider la progression de la DGF et à faire de la dotation de compensation de la taxe professionnelle la variable d’ajustement des concours financiers. À cela se sont ajoutées, bien entendu, les mesures diverses et variées, souvent prises au nom de la « proximité », par lesquelles l’État se désengage d’un certain nombre de ses missions pour les confier, le plus souvent sans véritable compensation, aux collectivités locales. Cela n’a pas empêché l’aggravation du déficit de l’État, malgré le concours que les collectivités locales, à leur corps défendant, ont apporté à la modération de ce déficit. Dans ce contexte, on peut se demander si les incitations financières prévues par le présent texte ne sont pas destinées, en réalité, à préparer la suite des opérations, à savoir une nouvelle réduction, dès le budget de 2011, de l’enveloppe des concours budgétaires de l’État aux collectivités locales, dans la perspective du respect par la France des critères de convergence européens. La seule manière de maintenir la dotation globale d’équipement de certains EPCI sera donc de passer sous les fourches caudines de la transformation en « commune nouvelle ». Faute de quoi, l’aide perçue sera d’un moindre montant. La même observation vaut bien entendu pour la DGF. En effet, la « prime » accordée à ce titre aux communes nouvelles s’imputera évidemment sur le montant départemental de la dotation globale d’équipement, ce qui grèvera de fait le financement d’opérations menées par les EPCI qui auraient le mauvais goût de croire encore à la coopération entre communes égales en droits et en devoirs. Une telle démarche nous semble incohérente du point de vue de l’aménagement du territoire, en ce qu’elle crée un effet d’aubaine alors que devrait plutôt prévaloir une juste répartition de l’effort de solidarité entre les territoires, pour un développement durable et harmonieux de l’ensemble des bassins de vie et d’emploi. Nous ne pouvons évidemment partager cette orientation, et invitons donc le Sénat à adopter notre amendement.
Josiane MATHON-POINAT - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Josiane MATHON-POINAT

Mme Josiane Mathon-Poinat. L’article 11 tire les conséquences des dispositions du projet de loi concernant la création des communes nouvelles au regard des communes fusionnées sous le régime de la loi Marcellin. Dans la mesure où nous ne sommes pas favorables aux communes nouvelles telles qu’elles sont prévues dans le présent projet de loi, nous avons déposé, dans un souci de cohérence et de coordination, un amendement de suppression de l’article 11. Cet article prévoit que les communes anciennement fusionnées resteront régies par la loi Marcellin. L’article L. 2334-11 du code général des collectivités territoriales relatif au calcul de diverses dotations ne leur sera cependant plus applicable à compter de 2011. Il convient dès lors d’être très vigilant. La commission des lois a intégré un amendement précisant que ces communes, fusionnées sous la loi Marcellin, et ayant alors opté pour le régime d’association, peuvent choisir pour leurs communes associées le nouveau statut de communes déléguées. Nous revenons donc, par un effet boomerang , à de précédents articles, notamment à l’article 8. Cette possibilité risque d’être de peu d’effets, le nombre de ces communes associées étant déjà très faible. Ma collègue a évoqué tout à l’heure un millier de communes, et il semble qu’elles ne soient plus aujourd’hui qu’environ 700. C’est dire le peu d’enthousiasme que suscitent ces fusions ! La suppression de la taxe professionnelle incitera peut-être au regroupement de communes afin de tenter de mutualiser les moyens. Nous pouvons déjà constater que c’est dans les territoires les moins peuplés, les plus désindustrialisés, là où l’exode rural est le plus important, que l’on recense le plus grand nombre de fusions. Je pense notamment à la Meuse et à la Haute-Marne. D’une manière générale, nous ne voyons pas comment les nouvelles dispositions pourraient changer cette situation. L’étude d’impact jointe au projet de loi conclut d’ailleurs : « l’impact des communes nouvelles dépendra de la volonté des élus de s’engager dans cette démarche, par conséquent son éventuelle utilisation dans le temps ne peut être évaluée ». Autrement dit, on crée de nouvelles structures, mais sans savoir si elles répondent à des besoins ou à des demandes, et surtout si cela correspond à l’intérêt des élus voire au souhait des citoyens.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. L’amendement n o 400 rectifié vise donc à favoriser la « défusion » de deux communes, c’est-à-dire le retour à deux communes distinctes. Je tiens à souligner que cette position est défendue par l’association nationale des communes associées. Il s’agit de prendre en compte le cas de communes qui se trouvent dans des situations conflictuelles. En fait, dans la plupart des cas, les élus de la commune associée, mais parfois aussi ceux de la commune-centre, souhaitent que l’on favorise le retour à deux communes distinctes. Dans cette hypothèse, monsieur le ministre, les deux communes seront obligatoirement membres d’une intercommunalité. Au lieu de laisser des contentieux s’envenimer sans solution possible, il nous paraît préférable d’opter pour la solution proposée dans l’amendement, qui, je le souligne, a été élaborée avec les représentants des communes concernées. J’ai rencontré les représentants de leur association. Ils souhaitent que l’on puisse, dans des délais rapides, consulter la population afin que le processus de séparation des communes devienne effectif en une année. Monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, l’amendement n o 492 rectifié ter, que M. Anziani présentera dans un instant, est complémentaire du présent amendement dans la mesure où il permet, en cas d’accord des communes concernées et de la commune-centre, de procéder à une fusion totale. En d’autres termes, lorsque c’est le vœu de l’ensemble des élus, nous voulons favoriser la fusion totale afin qu’il n’y ait plus qu’une seule commune. Dans le cas contraire, il faut, et c’est l’objet de l’amendement n o 400 rectifié, permettre aux deux communes de défusionner dès lors que la population a démocratiquement donné son accord.
Jean-Patrick COURTOIS (rapporteur.) - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Jean-Patrick COURTOIS
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Cet amendement organise une procédure de défusion des communes anciennement associées qui adhéreraient à un EPCI à fiscalité propre. Ses auteurs font valoir les relations souvent conflictuelles entre les communes associées et la commune-centre, et on connaît malheureusement un certain nombre de cas. Dans le compte rendu des travaux de la commission, à la , sur l’article 11 et sur les dispositions applicables aux communes fusionnées, on peut lire que Mme Jacqueline Gourault est intervenue sur l’amendement n° 400 de M. Jean-Pierre Sueur et des membres du groupe socialiste et apparenté prévoyant la faculté pour le préfet de prononcer la défusion d’une commune anciennement associée, approuvée par une consultation des électeurs inscrits dans cette section électorale. Elle a remarqué que certaines communes associées, pour échapper à une cohabitation conflictuelle, souhaitaient reprendre leur liberté pour adhérer à une communauté de communes. M. Jean-René Lecerf s’est déclaré favorable à cet amendement. La commission a néanmoins adopté l’avis défavorable proposé par le rapporteur. La commission est donc défavorable à l’amendement n° 400 rectifié.
Claude BÉRIT-DÉBAT - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Claude BÉRIT-DÉBAT

M. Claude Bérit-Débat. Je ne comprends pas l’avis tant de la commission des lois que du Gouvernement. Dans mon département, au moins deux communes souhaitent défusionner, pour différentes raisons, et se trouvent dans une situation difficile. Si les électeurs inscrits dans la section électorale de la commune associée se prononcent en faveur de l’autonomie dans le cadre de l’appartenance à une communauté de communes, à une commune d’agglomération ou à une communauté urbaine, cela signifie que ces communes sont rattachées à un EPCI. Les dispositions du présent amendement permettent alors de remédier à des situations qui sont aujourd’hui difficiles à résoudre. M. le ministre nous dit que la défusion est prévue dans le code général des collectivités territoriales. Force est de constater que, parfois, les communes concernées ne parviennent pas à opérer cette défusion. Je connais ainsi une commune qui cherche depuis plusieurs années à défusionner et qui, pour diverses raisons, est confrontée à des difficultés. Cet amendement a le mérite de proposer une solution qui me semble réaliste et qui s’inscrit parfaitement dans l’esprit du projet de loi que nous examinons.
Nathalie GOULET - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Nathalie GOULET

Mme Nathalie Goulet. Lors de la discussion générale, j’ai attiré l’attention du Gouvernement sur le fait que ce texte ne comprenait que trop peu de dispositifs à même de résoudre les difficultés qui ne manqueraient pas de se poser. Nous connaissons tous, dans nos départements, des cas douloureux et difficiles. Le temps est venu de trouver des solutions afin de permettre aux intercommunalités ou aux communes fusionnées qui ne s’entendent pas de se séparer. Lorsque les litiges durent, il devient de plus en plus complexe de trouver une solution. Il me semble nécessaire de prévoir, soit en première lecture, soit en deuxième lecture, des dispositifs qui permettront au préfet de donner plus facilement une base légale à ses décisions, que ce soit pour faire sortir une commune d’une intercommunalité, pour l’y rattacher ou pour créer des communes nouvelles. Ce texte manque de dispositifs permettant au préfet de prendre, sur des bases légales solides, des dispositions de nature à remédier à des conflits. Pour toutes ces raisons, je voterai l’amendement n o 400 rectifié de M. Sueur.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. J’ai bien entendu vos arguments, monsieur le président de la commission des lois. Mes chers collègues, s’il nous arrive de nous opposer pour des questions de clivages politiques, tout le monde conviendra que ce n’est pas le cas sur ce sujet. Lorsque cet amendement a été examiné en commission des lois, Mme Jacqueline Gourault et M. Jean-François Lecerf se sont exprimés en sa faveur. Des difficultés liées à la défusion de communes associées se posent dans certains départements. Comme vous l’avez rappelé à juste titre, monsieur le ministre, cette question est traitée dans le code général des collectivités territoriales. Mais il apparaît que les communes associées concernées, qui ne sont pas très nombreuses au demeurant, éprouvent des difficultés à mettre en œuvre ces dispositions législatives. C’est pourquoi leurs représentants nous ont demandé de les modifier. Quelle que soit la position de la commission, sur laquelle il est inutile d’épiloguer, le Sénat va devoir se prononcer. J’accepte donc très volontiers de rectifier cet amendement pour prendre en compte les observations formulées par M. le président de la commission des lois. La modification porterait sur le sixième alinéa : pour que le projet soit validé, le scrutin devrait donner lieu à une participation de la moitié des électeurs inscrits, et pas seulement du quart. Nous serions alors en cohérence avec les autres dispositions du code général des collectivités territoriales. J’espère de tout cœur que cet amendement rectifié pourra être adopté, afin de répondre aux difficultés rencontrées par les élus de ces communes.
Jacques MÉZARD - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Jacques MÉZARD

M. Jacques Mézard. Cet amendement porte sur les biens détenus par les sections de communes. L’un des buts fondamentaux de la réforme des collectivités territoriales étant la simplification et la modernisation de notre organisation territoriale, un moyen simple d’y parvenir consiste à permettre définitivement aux communes de régler le problème des biens sectionnaires. On dénombre aujourd’hui plus de 26 000 biens de cette nature : cette question importante concerne donc des milliers de communes, dans de nombreux départements, en particulier dans les zones rurales. Vous faites souvent le bonheur de nos communes rurales, monsieur le secrétaire d’État, en répartissant la réserve ministérielle ; mais si vous émettiez un avis favorable sur cet amendement, des centaines de maires érigeraient sans doute des statues sur les places de leur village pour vous rendre hommage ! (Sourires .) Cet amendement vise, très simplement, à supprimer le titre I er du livre IV de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales, et à préciser que les biens de section ont vocation à être acquis par la commune sur le territoire de laquelle ils sont situés, selon une procédure d’expropriation dont les modalités sont également fixées dans l’amendement. Nous avons déjà utilisé la procédure d’expropriation pour la suppression des avoués ; nous pouvons fort bien y recourir pour la suppression des biens de section, ce qui permettra une indemnisation équitable de ceux qui ont la jouissance de ces biens. Je rappelle que les sections sont dotées de la personnalité morale, qu’elles sont propriétaires de biens immobiliers, mobiliers ou de droits collectifs, et que leurs ayants droit n’en ont que la jouissance collective. Nous avons la possibilité, dans le cadre de cette réforme des collectivités territoriales, de supprimer les difficultés considérables générées par les milliers de procédures engagées chaque année. Nous proposons de rendre plus facile, pour les maires, le recours à l’expropriation et à l’indemnisation des ayants droit, et de mettre définitivement fin à ces problèmes récurrents qui rendent très difficile la gestion de centaines et de milliers de communes.