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Dominique BRAYE (rapporteur.) - Sénat - 2009-09-16
Date: 2009-09-16
Orateur: Dominique BRAYE
Fonction: rapporteur.

M. Dominique Braye, rapporteur. Au préalable, je veux apporter une précision à M. Muller. Les dispositions d’une convention européenne doivent ensuite être transposées en droit interne et en termes juridiques. Les termes figurant dans une telle convention ne sont pas forcément adéquats lors de la transposition. Pour ce qui concerne l’amendement n° 34, l’introduction d’objectifs quantifiés dans les documents d’urbanisme, notamment en matière de consommation d’espace, correspond à l’un des engagements du Grenelle, l’engagement n° 50, qui vise la mise en place d’un nouveau cadre législatif en matière d’urbanisme et prévoit notamment l’« inscription dans les documents d’urbanisme d’objectifs (chiffrés) de réduction de la consommation d’espace ». Il me semble que cet engagement est tenu puisque l’article 9 du présent projet de loi dispose que les SCOT fixent « des objectifs chiffrés d’une consommation économe de l’espace qui peuvent être ventilés par secteur géographique ». C’est au niveau des SCOT que ces indicateurs chiffrés revêtent toute leur importance. Les généraliser à tous les documents d’urbanisme, notamment aux PLU et aux cartes communales, ne paraît pas nécessairement pertinent. Cela reviendrait à les imposer à des communes dont le territoire, par sa taille ou par sa configuration, ne justifie pas la mise en place d’un pilotage quantitatif de la consommation d’espace. Ce qui a un sens à l’échelon d’un SCOT, dont le territoire a, par nature, une certaine étendue et une certaine diversité, n’en a pas forcément, vous en conviendrez, au niveau d’un PLU ou d’une carte communale. C’est pourquoi il ne me semble pas souhaitable d’inscrire la détermination d’objectifs quantifiés parmi les objectifs s’imposant à tous les documents d’urbanisme. Précisons enfin que les communes qui l’estiment utile sont tout à fait libres de définir les indicateurs chiffrés dont elles ont besoin. Il convient de bien garder à l’esprit la hiérarchie des documents d’urbanisme et les obligations qui leur sont imposées. Ensuite, les communes ont toute liberté au niveau de leur PLU. La commission émet donc un avis défavorable.
Jacques MULLER - Sénat - 2009-09-16
Date: 2009-09-16
Orateur: Jacques MULLER

M. Jacques Muller. Il nous paraissait important d’inscrire la prévention des inondations à cet endroit du projet de loi. Le constat suivant est partagé : les inondations sont de plus en plus fréquentes. Elles ont des effets dévastateurs sur l’économie locale, les entreprises, les infrastructures, les familles. À quoi sont-elles dues ? Nous sommes en période de changement climatique. Certes, il ne pleut pas davantage mais aujourd’hui, on le sait, les précipitations sont beaucoup plus violentes ; leurs effets sont donc plus néfastes. Par ailleurs, se développent dans nos campagnes des formes de développement agricole, des systèmes de production agricole non durables, comme la monoculture du maïs, pour ne pas la nommer, donnant lieu à des retournements de prairies. Dans des zones collinaires comme dans le sud de l’Alsace, il en résulte des coulées de boues et des inondations récurrentes. Des imprudences juridiques ont également été commises par les maires en matière de construction. Relevons également les pratiques architecturales trop à la mode consistant à bétonner l’environnement et à rendre la surface imperméable, les infiltrations étant alors impossibles. En matière de politique d’urbanisme, nous devons donc intégrer la prévention des inondations. Les logiques climatiques ou autres actuellement en cours ne vont pas s’inverser du jour au lendemain. Les systèmes de production agricoles qui posent aujourd’hui des problèmes ne changeront pas non plus du jour au lendemain. Il est de notre responsabilité d’anticiper et d’inscrire cette problématique dans la loi.
Daniel RAOUL - Sénat - 2009-09-16
Date: 2009-09-16
Orateur: Daniel RAOUL

M. Daniel Raoul. Cet amendement a pour objet de favoriser la prise en compte de l'information environnementale dans les documents d'urbanisme et de donner aux élus les renseignements leur permettant d'agir en connaissance de cause. Ne confondons pas les élections avec la Pentecôte : les élus ne connaissent pas tout et ils sont bien obligés de se faire assister. Toutes les équipes qui prennent part à la réalisation d’un plan local d’urbanisme devraient comprendre au moins un écologue, qui aurait pour mission de veiller à ce que l’environnement soit bien pris en compte dans les différents projets à chaque étape du processus. L’Association française des ingénieurs écologues donne la définition suivante de ces professionnels : « généralistes de l’environnement et professionnels de l’écologie appliquée ». Cette qualification reconnue devra progressivement être intégrée à tous les appels d’offres urbains. Dans le cahier des charges des différents appels d’offres de nos collectivités, nous imposons bien des thermiciens, des hydrauliciens, etc. Pour l’élaboration des documents d’urbanisme, il serait bon d’ajouter un écologue au sein des équipes. Des bureaux d’études en comptent déjà d’ailleurs parmi leurs membres. L’adoption de l’amendement n° 234 rectifié aurait un double intérêt : soutenir le développement de ces compétences et augmenter la pertinence des documents d’urbanisme.
Dominique BRAYE (rapporteur.) - Sénat - 2009-09-16
Date: 2009-09-16
Orateur: Dominique BRAYE
Fonction: rapporteur.

M. Dominique Braye, rapporteur. Monsieur Raoul, je ne sais pas si le métier d’écologue est suffisamment bien défini ou labellisé. Je souhaite, par conséquent, que M. le secrétaire d’État nous éclaire sur ce point, en nous indiquant si le pouvoir réglementaire a bien précisé cette fonction. Par ailleurs, il existe des agences d’urbanisme qui constituent des lieux de réflexion et de conseils en matière d’urbanisme. Les communes ou établissements publics compétents peuvent avoir recours aux conseils d’architecture, d’urbanisme et d’environnement, les CAUE, lors de l’élaboration, de la révision ou de la modification de leurs documents d’urbanisme. Plus généralement, les collectivités maîtres d’ouvrage peuvent s’entourer, en tant que de besoin, des conseils de toute personne qu’elles jugent utiles pour élaborer leurs documents. N’alourdissons pas les charges des élus et ne les obligeons pas à consulter tel écologue ou tel autre professionnel. Laissons-leur la liberté. Ils sont assez grands pour savoir à qui ils doivent faire appel pour élaborer des documents de bonne qualité. Mon cher collègue, votre proposition n’est pas inintéressante, mais la commission ne souhaite pas imposer le concours d’un écologue. C’est pourquoi elle émet un avis défavorable.
Daniel RAOUL - Sénat - 2009-09-16
Date: 2009-09-16
Orateur: Daniel RAOUL

M. Daniel Raoul. Mes chers collègues, si vous avez un doute sur ce métier, vous pourrez constater qu’il existe une Association française des ingénieurs écologues dûment reconnue. Cette profession est donc a priori une réalité ! Article 7 I. - L'article L. 121-9 du code de l'urbanisme est ainsi rédigé : « Art. L. 121-9. - L'autorité administrative peut qualifier de projet d'intérêt général les mesures nécessaires à la mise en œuvre des directives territoriales d'aménagement et de développement durables dans les conditions fixées à l'article L. 113-4. « Elle peut également qualifier de projet d'intérêt général tout projet d'ouvrage, de travaux ou de protection présentant un caractère d'utilité publique et répondant aux deux conditions suivantes : « 1° Être destiné à la réalisation d'une opération d'aménagement ou d'équipement, au fonctionnement d'un service public, à l'accueil et au logement des personnes défavorisées ou de ressources modestes, à la protection du patrimoine naturel ou culturel, à la prévention des risques, à la mise en valeur des ressources naturelles, à l'aménagement agricole et rural ou à la préservation des continuités écologiques ; « 2° Avoir fait l'objet : « a) Soit d'une délibération ou d'une décision d'une personne ayant la capacité d'exproprier, arrêtant le principe et les conditions de réalisation du projet, et mise à la disposition du public ; « b) Soit d'une inscription dans un des documents de planification prévus par les lois et règlements, approuvé par l'autorité compétente et ayant fait l'objet d'une publication. « Les projets relevant de l'initiative des communes ou de leurs groupements compétents pour élaborer un document d'urbanisme ou des communes membres de ces groupements ne peuvent être qualifiés de projets d'intérêt général pour l'application de l'article L. 121-2. » II. - Après l'article L. 121-9 du code de l'urbanisme, il est inséré un article L. 121-9-1 ainsi rédigé : « Art. L. 121-9-1. - Des décrets en Conseil d'État déterminent, en tant que de besoin, les conditions d'application de la présente section. Ces décrets arrêtent notamment la liste des opérations d'intérêt national mentionnées à l'article L. 121-2. »
Jean-Jacques MIRASSOU - Sénat - 2009-09-16
Date: 2009-09-16
Orateur: Jean-Jacques MIRASSOU

M. Jean-Jacques Mirassou. Le régime des projets d’intérêt général nous semble satisfaisant en l’état. Il n'est donc pas nécessaire de le transformer. Tel est l'objet de cet amendement. En effet, avec le nouveau dispositif prévu par ce texte, l’État pourra, semble-t-il, imposer à toutes les communes de changer leurs documents d’urbanisme à la faveur d’un projet « d’intérêt général », au mépris des initiatives de développement locales, puisque les PIG pourront être mis en place sans être inscrits dans aucun document de planification. Cette mesure nous est présentée comme une avancée. Toutefois, selon nous, elle est l’esquisse d’un dessein beaucoup plus inquiétant pour nos territoires. En effet, le Gouvernement veut faire de ces projets d’intérêt général, tels qu’ils sont conçus ici, une véritable arme absolue, avec peut-être comme arrière-pensée l’aménagement de la région parisienne. Dans ce schéma, le Gouvernement pourra choisir l’implantation d’un projet sans en référer aux élus. Il réalisera, en quelque sorte, de l’aménagement hors-sol, en s’interdisant par là même toutes les coordinations qui sont pourtant nécessaires quand on décide de l’implantation ou de la reconversion d’un site. À la clef, un certain nombre de questions se posent. Qui produit les logements ? Qui construit les écoles, les services publics et les infrastructures qui constituent les corollaires inévitables de la construction de logements ? Assouplir le régime des projets d’intérêt général peut, à notre sens, mettre à mal un certain nombre de libertés communales, car ce dispositif revient à enterrer définitivement tous les projets qui avaient été élaborés dans la concertation. En somme, monsieur le secrétaire d'État, vous prenez le risque de déclarer la guerre aux régions, départements et aux autres collectivités auxquels vous réserverez des projets, ce qui ne constitue pas, vous l’avouerez, la meilleure des entrées en matière pour un projet de loi dont l’objet était de promouvoir la concertation dans un cadre défini.
Évelyne DIDIER - Sénat - 2009-09-16
Date: 2009-09-16
Orateur: Évelyne DIDIER

Mme Évelyne Didier. Nous considérons que la faculté accordée au préfet de qualifier de projet d’intérêt général tout projet nécessaire à la mise en œuvre d’une directive territoriale d’aménagement et de développement durables – un texte dont le contenu, je le souligne, peut se révéler particulièrement imprécis – donne au représentant de l’État des pouvoirs exorbitants s'agissant de la mise en compatibilité des documents d’urbanisme des collectivités territoriales avec les normes supérieures. Monsieur le secrétaire d'État, vous affirmez l’inopposabilité des DTADD, mais celle-ci est toute relative, puisque, par la voie des projets d’intérêt général, le préfet pourra contraindre les collectivités locales au nom de principes posés par une DTADD. Ce pouvoir exorbitant accordé au représentant de l’État se justifie d’autant moins avec l’évolution induite par l’article 5 du présent projet de loi, qui vient modifier le statut d’opposabilité de ces directives, les privant notamment de la légitimité conférée par la tenue d’une enquête publique, puisque celle-ci se trouve remplacée par une simple évaluation environnementale. C'est pourquoi nous proposons la suppression de l’article 7.
Dominique BRAYE (rapporteur.) - Sénat - 2009-09-16
Date: 2009-09-16
Orateur: Dominique BRAYE
Fonction: rapporteur.

M. Dominique Braye, rapporteur. M. le secrétaire d'État nous donnera sans doute une réponse plus détaillée en ce qui concerne les projets d’intérêt général qui sont importants, mais je tiens à indiquer que la modification du régime des PIG doit se comprendre en liaison avec celle du statut des DTA. Ces dernières, je le répète, deviennent des DTADD, cessent d’être opposables et voient donc leur portée juridique réduite. La transformation du régime des PIG a pour objectif de compenser, même si elle ne le fait pas complètement, cette moindre portée juridique, en permettant à l’État d’adopter des PIG sur la base des DTADD. Sans cette disposition, nous serions en droit de nous poser la question formulée par Yves Détraigne : dès lors qu’elles ne sont plus opposables, à quoi servent les DTADD ? Celles-ci seraient tout simplement des catalogues de bonnes intentions, dépourvus de toute portée juridique ou programmatique... Il s'agit donc de préserver une efficacité minimale des DTADD. Cette évolution me paraît souhaitable, dès lors que l’on s’assure que la modification du régime des PIG n’accorde pas à l’État des outils plus puissants que ceux dont il disposait jusqu’à présent pour faire valoir ses vues, ce qui n’est pas le cas ici, au contraire. Je suis donc partisan du maintien de l’article 7 : sans cette disposition, l’équilibre entre les PIG et les DTADD serait remis en question, ces directives ne présenteraient plus aucun intérêt et l’État ne pourrait plus agir dans des territoires où sont en jeu des projets qu’il juge essentiels, autrement dit des intérêts nationaux supérieurs. Aussi, la commission émet un avis défavorable sur ces deux amendements identiques.
Benoist APPARU (secrétaire d'État.) - Sénat - 2009-09-16
Date: 2009-09-16
Orateur: Benoist APPARU
Fonction: secrétaire d'État.

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. Il y a en fait deux sortes de PIG. Premièrement, le PIG existe déjà. C’est un outil réglementaire, qui est défini par décret. C’est d'ailleurs la première raison pour laquelle je ne crois pas souhaitable de supprimer cette partie du texte : nous souhaitons donner une portée législative à la définition des PIG, qui, aujourd'hui, est purement réglementaire. Ainsi la représentation nationale pourra-t-elle contrôler les modifications ultérieures apportées à ce régime, à la différence de ce qui se passe aujourd'hui, où les PIG peuvent être modifiés par décret. Il me semble donc que cette disposition va plutôt dans le sens de la revalorisation du rôle du Parlement. Deuxièmement, nous créons une nouvelle forme de PIG : le projet d’intérêt général attaché à la DTADD. En effet, je le répète, nous souhaitons que les DTADD ne soient pas opposables, à la différence des DTA. En revanche, nous voulons disposer d’un outil permettant d’agir sur des projets beaucoup plus circonscrits : le PIG, qui sera la modalité d’application de la DTADD concernée. Autrement dit, il existait un document opposable sur un vaste secteur, qui permettait à l’État d’agir de façon purement discrétionnaire et de figer la situation sur le terrain. Désormais, nous disposons d’un outil, la DTADD, qui n’est pas opposable sur l’ensemble du secteur ; en revanche, pour quelques enjeux particuliers, et surtout pour des projets spécifiques, nous conservons cet outil qu’est le PIG.
Daniel RAOUL - Sénat - 2009-09-16
Date: 2009-09-16
Orateur: Daniel RAOUL

M. Daniel Raoul. Mes chers collègues de la majorité, vous venez de conforter l’existence de l’article 7, nous vous proposons néanmoins de l’amender afin d’améliorer les conditions d’application de la DTADD. En effet, depuis le début de nos échanges sur ces directives, on nous dit, si j’ai bien compris, que les DTADD ne seront plus opposables, ce qui est très bien, même si nous nous demandons ce qui se passera en cas de désaccord entre certaines collectivités pour l’élaboration de ce document. Or on nous affirme à présent, à l'occasion de l’examen de cet article 7, qu’une directive sera établie, éventuellement sans l’accord de toutes les collectivités, et que le préfet pourra se fonder sur ce document pour imposer un projet d’intérêt général, y compris sur le territoire des collectivités qui n’étaient pas d'accord ! Je dois vous avouer que je suis un peu surpris et que je ne comprends plus la logique suivie : avec cette disposition, on amplifie le rôle des PIG, qui sont laissés à la discrétion des préfets et peuvent être adoptés sans l’accord des collectivités de base ayant contribué à élaborer la directive. Je dois dire que tout cela suscite chez moi un certain trouble ! C'est pourquoi, mes chers collègues, nous vous proposons de corriger partiellement cet article pour modifier les prérogatives du préfet dans le cadre de la déclaration des PIG.
Dominique BRAYE (rapporteur.) - Sénat - 2009-09-16
Date: 2009-09-16
Orateur: Dominique BRAYE
Fonction: rapporteur.

M. Dominique Braye, rapporteur. Monsieur Raoul, je m’efforcerai de dissiper votre trouble, même si, naturellement, je ne suis pas certain d’y parvenir. Je comprends le souci des auteurs de cet amendement car, très franchement, je me suis moi aussi interrogé sur la nature du lien entre les DTADD et les PIG. Le nouvel article L. 113-4 du code de l’urbanisme donne en effet à l’autorité administrative le pouvoir « d’adopter les PIG nécessaires à la mise en œuvre des DTADD ». Par conséquent, même si l’opposabilité directe des DTADD disparaît, on peut se demander si une opposabilité indirecte n’est pas réintroduite par l’intermédiaire des PIG. On pourrait craindre, dans ce cas, qu’il ne soit désormais possible pour le préfet d’adopter des PIG plus aisément que par le passé, ce qui se traduirait, de facto , par une limitation de la compétence des collectivités locales en matière d’aménagement et d’urbanisme. Telle est, me semble-t-il, la question que vous avez voulu soulever, mon cher collègue. (M. Daniel Raoul s’exclame.) C’est sans doute pour éviter ce risque que l’amendement n° 38 tend à proposer une formulation plus restrictive, aux termes de laquelle les PIG pourraient être pris seulement pour les projets expressément « mentionnés dans une DTADD » plutôt que pour les projets « nécessaires à la mise en œuvre d’une DTADD », comme le prévoit le projet de loi dans sa rédaction actuelle. Toutefois, très sincèrement, mon cher collègue, je ne vois pas pourquoi l’État chercherait à rétablir de manière quelque peu alambiquée un pouvoir qu’il possède déjà et qu’il ne tient qu’à lui de conserver s’il le souhaite. L’État détient cette prérogative et nous propose de s’en défaire. Je ne comprends pas pourquoi il renoncerait à l’opposabilité des DTA pour tenter de la réintroduire ensuite d’une façon contournée… Il faut se souvenir, en effet, que ces directives sont aujourd'hui opposables – on l’aura suffisamment répété aujourd'hui ! –, ce qui permet à l’État d’imposer de manière simple et difficilement contestable tous les projets qu’il juge nécessaires pour la mise en œuvre des DTA. Les DTADD non opposables, même si elles sont soutenues par un régime de PIG rénové, auront de toute manière une portée juridique plus réduite que les DTA en vigueur actuellement, il faut le constater. Il nous semble important que les PIG puissent permettre tous les projets qui sont « nécessaires à la mise en œuvre d’une DTADD », et non pas seulement ceux qui sont « mentionnés dans une DTADD ». C'est pourquoi j’émets un avis défavorable sur cet amendement.
Benoist APPARU (secrétaire d'État.) - Sénat - 2009-09-16
Date: 2009-09-16
Orateur: Benoist APPARU
Fonction: secrétaire d'État.

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. Mon avis sera également défavorable, car l’adoption de cet amendement reviendrait peu ou prou à appliquer aux PIG le principe des ordonnances et à rendre nécessaire une habilitation préalable et précise dans les DTADD, ce qui nous poserait un problème. En effet, le PIG répond à la volonté de l’État de garder en main un outil qui lui permette de mener à bien tel projet qui ne recueillerait pas l’avis favorable de tout le monde. Un projet de prison, par exemple, ne provoque pas toujours l’enthousiasme débordant de l’ensemble des partenaires du territoire concerné. Tel est bien le principe du PIG lié à une DTADD : sur un territoire à enjeux touristiques, disons un littoral, il permettra de réaliser, par exemple, une véloroute ; ou, sur un territoire connaissant de fréquentes inondations, d’installer de multiples barrages – alors que les élus de l’ensemble du territoire concerné n’arriveront pas forcément à se mettre d’accord. La différence entre une DTADD et un PIG est que la première est un outil général définissant une stratégie pour l’ensemble du territoire tandis que le second est un projet précis : vous ne pourrez pas définir très concrètement dans la DTADD l’ensemble des PIG possibles, qui ne sont évidemment pas tous imaginables à l’avance. Nous avons donc besoin des PIG afin de pouvoir mener à bien des projets sur les territoires à enjeux. Je précise cependant, à la suite du rapporteur, que jusqu’à présent la DTA était totalement opposable aux autres documents d’urbanisme – globalement, l’État faisait ce qu’il voulait – alors que, désormais, seul le PIG, seul un projet précis le sera, par exemple la véloroute que j’évoquais à l’instant.
Évelyne DIDIER - Sénat - 2009-09-16
Date: 2009-09-16
Orateur: Évelyne DIDIER

Mme Évelyne Didier. Petit à petit, le paysage se précise… Nous avons bien compris que les PIG seront liés aux DTADD et que celles-ci seront plus faciles à élaborer, puisqu’elles perdront leur caractère d’opposabilité. Cependant, monsieur le secrétaire d’État, je souhaiterais vous interroger davantage. Jusqu’ici, sept ou huit territoires à enjeux seulement ont été définis. Ma première question est donc de savoir si vous avez l’intention d’en créer un peu plus, voire beaucoup plus. Car le dispositif qui nous est proposé vous laisserait finalement la possibilité d’en déterminer un grand nombre ! Certes, cela se passerait sans doute un peu mieux, parce que cela permettrait aussi une forme de concertation dans l’élaboration de grands projets. Mais je constate que les projets pourront concerner les opérations d’aménagement ou d’équipement, le fonctionnement d’un service public, l’accueil et le logement des personnes défavorisées ou de ressources modestes, la protection du patrimoine naturel, la prévention des risques, etc. Cela fait finalement beaucoup de sujets ! Est-ce à dire que la directive sera la toile de fond qui permettra d’autant plus facilement, grâce aux PIG, d’imposer – ou de poser, vous prendrez le mot qui vous convient –, très ponctuellement mais très concrètement, des projets ou des politiques qui, de fait, seront opposables parce que l’État en aura ainsi décidé ? Enfin, dernière interrogation, les PIG sont-ils aussi une façon de répondre – ou en tout cas de trouver une solution – aux oppositions qui se manifestent de plus en plus souvent quand il s’agit de mettre en place, par exemple, un incinérateur ? Car, aujourd’hui, on constate que tous les projets dérangent toujours quelqu’un ! Les PIG ne cachent-ils pas la volonté de l’État de garder une certaine marge de manœuvre sur l’ensemble du territoire, notamment pour les projets un peu délicats ?