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Jean-François COPÉ (ministre délégué au budget et à la réforme de l'État.) - Sénat - 2006-11-06
Date: 2006-11-06
Orateur: Jean-François COPÉ
Fonction: ministre délégué au budget et à la réforme de l'État.

M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Monsieur le président, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le président de la commission des affaires sociales, monsieur le rapporteur général, monsieur le rapporteur de la commission des affaires sociales pour les équilibres généraux de la loi de financement de la sécurité sociale, mesdames, messieurs les sénateurs, je me réjouis d'être parmi vous, avec mon collègue et ami Philippe Bas, à l'occasion de ce nouveau débat sur les prélèvements obligatoires. L'an dernier, cette rencontre nous avait permis de discuter de manière approfondie de la réforme fiscale qui avait été adoptée dans la loi de finances de 2006. Cette réforme, qui fait franchir un cap à notre système fiscal, est désormais sur les rails. Ce débat d'aujourd'hui sur les prélèvements obligatoires a une particularité : c'est le dernier de cette législature. L'élection présidentielle qui aura lieu dans quelques mois permettra d'aborder un certain nombre de sujets de fond, au premier rang desquels la question des impôts et des prélèvements obligatoires prendra une place toute particulière et revêtira une importance significative. Ce débat est donc une occasion supplémentaire pour parler d'avenir. En introduction, je veux vous dire en quelques mots, mesdames, messieurs les sénateurs, quels sont, à mes yeux, les enjeux principaux de ce débat, en abordant trois questions essentielles. Tout d'abord, comment continue-t-on à réformer les impôts d'État ? Ensuite, comment clarifie-t-on les relations entre l'État, la sécurité sociale et les collectivités locales en matière de prélèvements obligatoires ? Enfin, comment traite-t-on le problème de fond, à savoir celui du périmètre de la dépense publique et de son mode de financement ? Ma conviction est que l'on ne progressera sur chacune de ces trois questions qu'à une seule condition, celle d'innover dans la méthode. Et cette nouvelle méthode doit être fondée sur un concept clé : la comparaison systématique avec les pays qui nous entourent.
Jean-François COPÉ (ministre délégué.) - Sénat - 2006-11-06
Date: 2006-11-06
Orateur: Jean-François COPÉ
Fonction: ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. On ne le répétera jamais assez : s'il y a plusieurs composantes de la dépense publique - État, sécurité sociale, collectivités locales -, il n'y a qu'un seul contribuable. Or, force est de reconnaître que ce dernier n'est pas toujours en mesure d'avoir une vision claire du partage des rôles et des responsabilités entre les différents acteurs en matière de prélèvements obligatoires. Se pose, d'abord, la question des relations entre l'État et la sécurité sociale. (Ah ! sur les travées de l ' UMP.) Comme vous l'avez souligné dans votre rapport, monsieur le rapporteur général, ces relations restent complexes et, le moins que l'on puisse dire, c'est que cette complexité ne favorise pas un débat serein et objectif sur ces sujets. J'ai eu l'occasion de le préciser lors de mon audition par la commission des affaires sociales. Je souligne, à cet égard, que cette séance m'a paru très enrichissante - du point de vue intellectuel s'entend ! (sourires .) - car, grâce à la discussion et aux échanges que nous avons eus, j'ai pu m'assurer que toutes les informations étaient bien parvenues, afin que nous soyons en mesure de parler à peu près la même langue. Je m'exprime sous le regard très attentif du président et du rapporteur général de la commission des finances ! Je peux dire à l'un et à l'autre que j'ai fait tout mon possible pour convaincre mes interlocuteurs que, dans ces domaines, nous travaillons ensemble au service de l'intérêt général, dans l'objectif commun de rendre les choses plus lisibles, donc plus compréhensibles.
Jean-François COPÉ (ministre délégué.) - Sénat - 2006-11-06
Date: 2006-11-06
Orateur: Jean-François COPÉ
Fonction: ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Cela me paraît sage, car il est bon que chacun dresse un état des lieux. À titre d'illustration très concrète de la réalité de ces flux, je vous indique même que la contribution supplémentaire de l'État aux comptes sociaux s'élèvera, en 2007, à 1,3 milliard d'euros, ce qui n'est pas rien quand on sait que, par exemple, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2007 qui vous sera soumis, la diminution de la dépense de l'État représente l'équivalent de 2,8 milliards d'euros d'économies ! Les outils pour un meilleur pilotage des finances publiques sont donc maintenant sur la table : il s'agit de la loi organique relative aux lois de finances, la LOLF, de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale, la LOLFSS, ainsi que du conseil d'orientation des finances publiques. Faut-il aller plus loin en envisageant un rapprochement, voire une intégration, entre loi de finances et loi de financement de la sécurité sociale ? Un excellent rapport, dont je vous invite à prendre connaissance, a été remis au Premier ministre par Didier Migaud et Alain Lambert, parlementaires placés en mission auprès de moi-même pour travailler sur le suivi de la LOLF. Parmi les différentes propositions qu'il contient, l'idée de rapprocher, voire d'intégrer les deux lois me paraît être une piste intéressante qui mérite, à l'évidence, d'être creusée, sous réserve d'en définir les modalités. Le Premier ministre m'a demandé, ainsi qu'à Thierry Breton, d'y réfléchir et, de ce point de vue, le conseil d'orientation des finances publiques me paraît constituer l'enceinte la plus appropriée. S'agissant des relations entre l'État et les collectivités locales, là encore, l'État est le premier contribuable local, puisqu'il assume 16 milliards d'euros au titre des dégrèvements et compensations d'exonérations diverses, soit 20 % du produit fiscal voté par les collectivités. Or, actuellement, cette réalité est largement ignorée par le contribuable local, qui ne dispose pas sur sa feuille d'impôt des informations suffisantes lui permettant de savoir qui prend en charge les allégements dont il bénéficie.
Philippe BAS (ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille.) - Sénat - 2006-11-06
Date: 2006-11-06
Orateur: Philippe BAS
Fonction: ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille.

M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille. Monsieur le président, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le président de la commission des affaires sociales, monsieur le rapporteur général du budget, monsieur le rapporteur pour les équilibres généraux de la loi de financement de la sécurité sociale, mesdames, messieurs les sénateurs, je suis heureux qu'un tel débat puisse de nouveau se tenir au Sénat, en présence de mon collègue et ami Jean-François Copé. Au demeurant, le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État a si bien parlé que je pourrai me permettre d'être bref et d'insister uniquement sur les aspects qui me paraissent les plus importants du point de vue de la sécurité sociale. Je suis très attaché à ce moment de réflexion et d'orientation, en marge de la délibération du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, et je tiens à vous remercier, monsieur le président de la commission des finances, de l'avoir proposé une nouvelle fois cette année au Gouvernement. Il est essentiel, en effet, que le Parlement puisse discuter globalement de l'évolution de nos prélèvements obligatoires, comme nous le faisons aussi dans le cadre de la Conférence nationale des finances publiques mise en place par le Premier ministre. Cette vision d'ensemble, nécessaire et même indispensable, ne doit cependant pas nous faire oublier les exigences propres à chaque sphère de l'action publique. En matière de sécurité sociale, le principe d'annualité ne saurait avoir la même portée ni la même signification qu'en matière budgétaire, car l'objet de la sécurité sociale est de financer des droits permanents par des recettes affectées, stables et dynamiques. Ces contributions constituent pour les Français une police d'assurance financée par la solidarité de tous. Nos compatriotes ne peuvent transiger sur les principes de leur sécurité sociale. Elle leur appartient. Elle ne peut être un instrument de politique économique conjoncturelle aux mains de l'État, avec des droits qui varieraient d'une année sur l'autre en fonction du niveau de l'activité économique.
Philippe BAS (ministre délégué.) - Sénat - 2006-11-06
Date: 2006-11-06
Orateur: Philippe BAS
Fonction: ministre délégué.

M. Philippe Bas, ministre délégué. Je pense toutefois qu'il faudra tenir compte des particularités françaises dans la mise en oeuvre de cette idée. Le taux de la TVA en France est plus élevé que la moyenne européenne. Par ailleurs, contrairement à l'Allemagne, notre économie est plus tirée par la demande interne que par les exportations. Mais, au fur et à mesure que la politique de réforme de l'État portera ses fruits, on peut imaginer qu'une part croissante des recettes de TVA soit orientée vers la sécurité sociale, à prélèvements constants. Nous pourrions commencer par là. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, la sécurité sociale - nous le pensons tous - fait partie de notre identité républicaine. Elle est le patrimoine de tous les Français. Pour garantir l'avenir de notre modèle, qui assure à tous l'égal accès à la santé et au progrès médical, pour faire face au défi historique de la croissance des dépenses sociales liée au vieillissement, nous devrons continuer de maîtriser efficacement les dépenses d'assurance maladie, comme nous le faisons depuis 2004. Nous devrons aussi réorienter progressivement nos ressources, tout en poursuivant la réduction des déficits pour restaurer le dynamisme de notre économie. Je souhaite ainsi que, en 2007, les Français valident un véritable pacte de finances publiques et sociales pour les cinq années à venir. Par ce pacte, ils devront décider d'affecter les recettes les plus dynamiques de la nation aux besoins qui évoluent le plus vite. C'est à ces conditions que nous pourrons affronter les grands défis du vieillissement, de l'exclusion et du handicap. C'est à ces conditions que nous financerons le maintien d'un haut niveau de protection sociale, dans la fidélité à nos principes et à nos valeurs.
Philippe MARINI (rapporteur général.) - Sénat - 2006-11-06
Date: 2006-11-06
Orateur: Philippe MARINI
Fonction: rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général. ... et ressemble, il faut bien le reconnaître, à une usine à gaz ! Plusieurs impôts et taxes voient leurs produits éclatés entre divers organismes de sécurité sociale, qu'il s'agisse de la CSG, du droit de consommation sur les tabacs ou de la taxe sur les salaires. Cette complexification croissante des relations entre l'État et la sécurité sociale ne peut qu'accroître la confusion, voire susciter de faux débats au sein d'un débat national quant à lui indispensable, et que symbolise notre contribution sous le titre : Quels prélèvements obligatoires pour quels besoins collectifs ? Comme le montre le tableau figurant dans le rapport, chaque branche ou organisme reçoit ainsi, indépendamment de la nature même des prestations servies, des recettes fiscales. Quant au principe du « paquet » de recettes fiscales affectées à la sécurité sociale, force est de constater qu'il n'a pas clarifié les domaines de compétences respectifs du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale : alors que l'article 56 de la loi de finances pour 2006 devait régler une fois pour toutes la question du financement des exonérations de charges sociales, il n'est pas parvenu à assainir de manière définitive ou satisfaisante les relations financières entre l'État et la sécurité sociale. Celles-ci restent complexes et marquées par l'imbrication persistante des domaines de compétence du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale, avec le recours désormais traditionnel aux articles « miroirs » dans les deux textes. Il convient en outre d'ajouter - vous l'avez d'ailleurs rappelé, monsieur le ministre délégué au budget - que l'État, par le biais de mesures incluses dans le projet de loi de finances pour 2007, contribue à l'amélioration des comptes sociaux pour un montant total de 1,3 milliard d'euros. À l'inverse, le ministre délégué à la sécurité sociale et nos collègues de la commission des affaires sociales sont dans leur rôle lorsqu'ils nous rappellent que la question de l'apurement des dettes de l'État à l'égard de la sécurité sociale est bien loin d'être résolue.
Philippe MARINI (rapporteur général.) - Sénat - 2006-11-06
Date: 2006-11-06
Orateur: Philippe MARINI
Fonction: rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général. D'autre part, existeraient des systèmes contributifs, notamment les systèmes de retraite, les dispositifs d'indemnisation du chômage, la couverture des risques professionnels, tous ces systèmes continuant à relever, pour l'essentiel, des « assurances sociales », pour reprendre le terme d'origine, et reposant davantage sur des principes actuariels et des stratégies d'activation des dépenses. La commission des finances vous propose, mes chers collègues, de réfléchir à cela. En continuité, d'ailleurs, avec les réflexions qui viennent d'être formulées par Didier Migaud et Alain Lambert, il s'agit également d'étudier ce que pourrait être, demain ou après-demain, un modèle différent d'examen, par le Parlement, des comptes sociaux et du budget de l'État. Il faut encore prendre acte des évolutions en cours et mener - c'est ce à quoi la commission des finances vous invite, mes chers collègues - des « opérations vérité ». S'agissant, en premier lieu, des dégrèvements de cotisations sociales, pouvons-nous continuer éternellement à les faire figurer comme des exceptions, alors que ces « exceptions » pèsent plus de 20 milliards d'euros chaque année ? Ne serait-il pas préférable de « barémiser » ces dégrèvements, de les intégrer dans le barème des cotisations sociales, et ce après avoir réexaminé la structure de financement des régimes sociaux ?
Philippe MARINI (rapporteur général.) - Sénat - 2006-11-06
Date: 2006-11-06
Orateur: Philippe MARINI
Fonction: rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Le fait d'alourdir chaque année son coût le rend-il, à due proportion, plus incitatif et plus lisible ? Permettez-moi, messieurs les ministres, d'en douter très sérieusement ! Permettez-moi également d'évoquer une piste, que M. le ministre délégué au budget a bien voulu saluer tout à l'heure, celle d'un système de cotisations sociales salariales progressives, qui, me semble-t-il, aurait non seulement plus de vertu pédagogique et sociale, mais aussi plus d'efficacité que le maintien ad aeternam du système de la prime pour l'emploi. En dernier lieu, le choix d'une structure pérenne de financement constituera, bien entendu, la principale opération vérité. Aussi bien M. Jean Arthuis que la majorité des membres de la commission des finances et moi-même, nous persistons à penser que la meilleure façon de garantir la pérennité de la protection sociale est de la faire peser aussi bien sur les produits importés que sur les produits nationaux. Il faut, à notre avis, substituer une fraction de l'impôt sur la consommation, en d'autres termes des points de TVA, à une partie des cotisations sociales affectées à la maladie et à la famille. Il est temps, mes chers collègues, d'expliciter ces débats de société essentiels, car ces questions se poseront surtout à moyen et à long terme. En guise de conclusion, je formulerai un voeu, messieurs les ministres : que l'on ose enfin expliciter ces sujets ! (M. le ministre délégué au budget acquiesce.) Quelle sera la part de l'impôt ? Quelle sera la part des cotisations sociales ? Quel sera le rôle du Parlement ? Quelle gouvernance voulons-nous pour la sécurité sociale ? Il ne faut plus, mes chers collègues, contourner ces sujets !
Alain VASSELLE (rapporteur de la commission des affaires sociales pour les équilibres généraux de la loi de financement de la sécurité sociale.) - Sénat - 2006-11-06
Date: 2006-11-06
Orateur: Alain VASSELLE
Fonction: rapporteur de la commission des affaires sociales pour les équilibres généraux de la loi de financement de la sécurité sociale.

M. Alain Vasselle, rapporteur de la commission des affaires sociales pour les équilibres généraux de la loi de financement de la sécurité sociale. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, à la suite du brillant exposé de M. le rapporteur général, et après avoir entendu les non moins brillantes interventions des deux ministres, je formulerai simplement quelques réflexions propres à la commission des affaires sociales, comme le fera également M. Nicolas About, son président, qui s'exprimera dans quelques instants. Il est vrai que l'exercice de la discussion générale, dont nous sommes devenus coutumiers, conduit inévitablement à certaines redites concernant, notamment, les chiffres avancés, le débat portant sur les prélèvements obligatoires et leur évolution. Pour ma part, je me contenterai de vous livrer les quelques éléments de réflexion de la commission des affaires sociales, me permettant parfois de rebondir sur les propos qui ont été tenus par MM. les ministres ou par M. le rapporteur général, dont la conclusion, en particulier, m'a beaucoup intéressé. À quelques jours de l'examen par la Haute Assemblée du projet de loi de financement de la sécurité sociale et du projet de loi de finances, ce débat, qui est devenu indispensable, nous offre l'opportunité de mettre en perspective certains aspects de l'évolution actuelle des prélèvements sociaux. La situation de notre pays est connue : le niveau des prélèvements obligatoires, par rapport à celui d'autres pays européens, y est très élevé. Il devrait en effet s'établir à 44 % du produit intérieur brut en 2006, atteignant ainsi le même niveau qu'en 2005. Pour 2007, le Gouvernement prévoit un taux de 43,7 %, soit une baisse de 0,3 point. Cette diminution va dans la bonne direction et correspond à ce que souhaite la majorité, pour ne pas dire l'unanimité, des Françaises et des Français, qui considèrent que le poids des prélèvements est devenu de plus en plus lourd pour leur propre budget. Cette légère baisse recouvre toutefois des tendances divergentes selon les sous-secteurs. Ainsi, les prélèvements de l'État accusent, certes, une diminution, tandis que les prélèvements sociaux et les prélèvements au profit des collectivités locales continuent leur progression.
Alain VASSELLE (rapporteur.) - Sénat - 2006-11-06
Date: 2006-11-06
Orateur: Alain VASSELLE
Fonction: rapporteur.

M. Alain Vasselle, rapporteur. De ce point de vue, une certaine unanimité se dégage ! Il est donc nécessaire de clarifier la situation et de trouver des recettes dynamiques et pérennes, afin d'éviter d'aller vers un système de financement dont le caractère est considéré par certains comme occulte. J'observe d'ailleurs que c'est à nouveau avec ce type de recettes que l'augmentation de l'ONDAM pour les soins de ville votée à l'Assemblée nationale a été gagée. On a donc trouvé une recette exceptionnelle pour financer cette année l'augmentation de l'ONDAM de 0,8 % à 1,1 % ou 1,2 %, mais on n'a pas trouvé de recette pérenne pour les exercices futurs. Ce type de construction de financement n'est pas très satisfaisant ! Avec de telles mesures, nous ne faisons que reporter le problème du financement de la sécurité sociale sans le résoudre aucunement. J'en viens maintenant aux évolutions à long terme du financement de la sécurité sociale. Sur ce point, je rejoins les propos tenus tant par M. le rapporteur général que par MM les ministres. Ces dernières années, jusqu'au moment où la loi de financement de la sécurité sociale a été votée et où l'on a décidé de procéder à un certain nombre d'exonérations de charges à travers l'abaissement des cotisations sociales, nous étions, comme Philippe Marini l'a rappelé tout à l'heure, dans un système d'assurance contributif. Les cotisations représentaient environ 90 % ou 92 % des recettes de la sécurité sociale. Aujourd'hui, le taux est très nettement inférieur : 60 % pour Philippe Marini, 72 % pour moi, car j'intègre les cotisations que l'État verse à la sécurité sociale pour ses propres fonctionnaires. Cela me paraît naturel et logique, car on ne peut pas considérer que ces cotisations ont un statut spécial...
Alain VASSELLE (rapporteur.) - Sénat - 2006-11-06
Date: 2006-11-06
Orateur: Alain VASSELLE
Fonction: rapporteur.

M. Alain Vasselle, rapporteur. Je regrette, mais la politique de l'emploi doit être financée par le budget de l'État et non aux dépens de la sécurité sociale ! Si un tel choix est opéré par la représentation nationale avec l'accord du Gouvernement, personne ne le contestera. Mais, dans ce cas, il faut appeler un chat un chat ! N'allons pas faire un procès aux gestionnaires de la sécurité sociale, et arguer de la contribution de plus en plus importante de l'État pour proposer de fondre les deux budgets : exit alors la loi de financement de la sécurité sociale ! C'est pourtant le résultat auquel on pourrait aboutir à terme. Cela mérite sans aucun doute qu'une réflexion soit conduite et que l'exercice auquel nous invite Philippe Marini soit mené. Le président de la Mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale que je suis a demandé à la commission des affaires sociales, si elle partageait cette façon de voir, de procéder à l'analyse des dépenses, afin de distinguer celles qui doivent ressortir au système d'assurance et celles qui doivent relever de la solidarité nationale. Ainsi, le système sera plus transparent, plus lisible, et beaucoup plus simple que l'usine à gaz, dénoncée par Philippe Marini, qui comporte un panier de recettes alimentant ce budget. L'État, lui-même, a d'ailleurs son panier de recettes pour ses propres financements : la TVA, l'impôt sur le revenu, les droits sur les tabacs, les droits sur les alcools, les taxes sur les véhicules. On pourrait aussi établir la liste de toutes ces recettes et simplifier le système en remplaçant ces dernières par quelques points de TVA en plus. Cette recette unique serait partagée entre les deux budgets et financerait donc, d'une part, la sécurité sociale et, d'autre part, le budget de l'État ! (M. Alain Lambert s'exclame.)