Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2004-06-01
Date: 2004-06-01
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur . J'y viens, monsieur Hyest : « ...lorsqu'elle garantit la libre administration des collectivités locales ». Ce rappel de l'article 72-3 de la Constitution apporte-t-il quelque chose ? A partir de quel moment décidera-t-on que le degré déterminant atteint garantit la libre administration ? Connaissez-vous la réponse à cette question, monsieur le ministre ? C'est complètement vague et flou. Je poursuis ma lecture : «... relevant de cette catégorie, compte tenu des compétences qui leur sont confiées. » Il est vrai que le deuxième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution fait référence aux compétences, mais l'article 3 du projet de loi n'ajoute strictement rien à cette disposition. Par conséquent, le premier point que je voudrais souligner - et je pense que cela pourra intéresser le Conseil constitutionnel - est que le projet de loi organique qui nous est soumis ne répond pas à son objet et que- nous l'avons dit lors du débat sur la réforme de la Constitution - l'adjectif « déterminant » conserve son caractère complètement flou. Cela veut-il dire 10 %, 40 %, 75 % ? « Déterminant » est le mot que l'on emploie quand on veut ne rien dire, comme le mot « significatif », d'ailleurs, qui, lui non plus, ne veut rien dire. Or, quand on glose sur quelque chose qui ne veut rien dire pour dire que cela ne veut effectivement pas dire grand-chose, eh bien, monsieur le ministre, on n'avance pas ! Vous voyez donc que ce texte pourrait atteindre une perfection encore plus grande ! En deuxième lieu, je voudrais reprendre un argument qui a été avancé à l'Assemblée nationale par M. de Courson - j'ai lu de très près les débats de l'Assemblée nationale - et auquel le Gouvernement n'a pas répondu. Selon M. de Courson, il est impossible de savoir, à la lecture de l'article 2 du projet de loi, si les ressources propres dont il est question renvoient à l'ensemble du deuxième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution ou seulement à sa seconde phrase. Or cela est très important car, si l'article 2 du projet de loi s'applique à l'ensemble du deuxième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, en vertu duquel les collectivités territoriales « peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures » et la « loi peut les autoriser à fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'elle détermine », il est alors clair que ce projet de loi organique est contraire au principe de la libre administration des collectivités locales. En revanche, si l'article 2 du projet de loi se réfère exclusivement à la seconde phrase du deuxième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, l'on comprend que la loi peut autoriser les collectivités territoriales à fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'elle détermine. Nous sommes alors en présence d'une conception qui rejoint celle qui sous-tend l'amendement déposé par M. Daniel Hoeffel, en vertu de laquelle les ressources propres des collectivités locales sont les ressources sur lesquelles elles peuvent agir, sinon il y a tromperie. Et vous savez que M. Christian Poncelet, président de notre assemblée, a eu l'occasion de rappeler à plusieurs reprises et à très juste titre que le transfert de recettes fiscales non modulables était en fait le transfert d'une dotation de l'Etat. Il y a donc là quelque chose de tout à fait clair et précis, et je tenais à reprendre cet argument en espérant obtenir de vous une réponse, monsieur le ministre. En troisième lieu, je voudrais citer l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : « Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée ». Cela est remarquablement bien écrit. En effet, il faut voir comme un élément tout à fait essentiel de la démocratie le lien qui existe entre le vote qui permet de désigner les élus et le fait que ceux-ci, et eux seuls, aient le droit de déterminer précisément le taux et l'assiette des impôts. Or votre texte, dans son état actuel, monsieur le ministre - et cela va à l'encontre non seulement de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen dans son principe mais aussi de toute notre tradition démocratique telle qu'elle a été illustrée en particulier par Tocqueville - pourrait aboutir à un système dans lequel l'ensemble des impôts locaux seraient remplacés de plus en plus par des dotations ou des impôts à caractère national. Rien n'empêche un tel système avec ce projet de loi organique, qui, je suppose, est fait pour durer longtemps. Il y a donc là quelque chose de tout à fait inacceptable et qui est bien évidemment contraire au principe de la libre administration des collectivités locales. En quatrième lieu, je voudrais revenir sur une décision du Conseil constitutionnel du 29 décembre 2003 relative à un transfert de charges très précis, chacun s'en souvient. Le Conseil constitutionnel écrivait: « Si les recettes départementales provenant de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers venaient à diminuer, il appartiendrait à l'Etat de maintenir un niveau de ressources équivalant à celui qu'il consacrait à l'exercice de cette compétence avant son transfert ;... ». Dès lors que l'objectif est de réduire le nombre des dotations de l'Etat, répondre à cette requête du Conseil constitutionnel par une dotation de l'Etat serait en contradiction avec la démarche même qui sous-tend ce projet de loi. En conséquence, comment garantir un niveau de ressources équivalentes sans recourir à l'accroissement des dotations de l'Etat si l'on ne transfère pas une part de fiscalité qui soit effectivement modulable ? C'est strictement impossible ! Ainsi, la déclaration du Conseil constitutionnel montre que le texte en l'état ne peut pas être conforme à ce principe auquel nous sommes tellement attachés de la libre administration des collectivités locales. J'en viens - ce sera le cinquième point - aux amendements présentés par M. Hoeffel. Il en est un que nous approuvons tout à fait ; je veux bien sûr parler de l'amendement tendant à ne considérer comme ressources propres que les ressources dont on peut faire varier l'assiette, le taux, etc. Malheureusement, monsieur le rapporteur, vos efforts semblent s'être heurtés à une sorte de désapprobation systématique de la part de M. le ministre. En revanche, s'agissant de votre amendement portant sur l'établissement à 33 % du seuil d'autonomie fiscale de l'ensemble des collectivités locales, comme vous le savez, nous le contestons. En effet, si le texte était voté en l'état, nous considérerions que la loi serait rendue compatible avec une réduction de la part d'autonomie fiscale des collectivités locales, ce qui serait contraire, d'une part, à l'ambition des auteurs de ce projet de loi et, d'autre part, à ce que prévoit la Constitution à cet égard. Les chiffres ont été rappelés : le taux d'autonomie fiscale est aujourd'hui de 35 % pour les régions, de 54 % pour les communes et de 51 % pour les départements. Inscrire 33 %, c'est véritablement une solution minimaliste qui présente beaucoup d'inconvénients sans offrir l'avantage d'inciter véritablement à l'accroissement de l'autonomie fiscale des collectivités locales. Je voudrais maintenant présenter un sixième argument qui tient à la question des catégories de collectivités, car il y a là un point qui mérite d'être précisé. Dans le troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, nous lisons : « Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. » Je constate que les termes qui ont été choisis par le constituant sont « leurs ressources » et non pas « ses ressources ». Si l'on avait écrit « ses ressources », cela aurait renvoyé à chaque catégorie de collectivités territoriales. L'expression « leurs ressources » renvoie à l'ensemble des collectivités territoriales. A cet égard, je souhaite insister sur le caractère tout à fait ambigu que peut avoir le raisonnement par catégories. Si j'étais maire d'une petite commune en difficulté qui n'a pas beaucoup de ressources et ne dispose donc pas d'une grande autonomie fiscale, je serais très intéressé de savoir que la moyenne de la catégorie « communes » est supérieure à celle de la commune que j'ai l'honneur d'administrer, mais cela ne changerait rien aux difficultés auxquelles je serais confronté. Cette remarque est valable pour les départements et pour les régions. Chacun voit bien que cette moyenne mathématique ne garantit rien, s'agissant de la réalité concrète de chaque collectivité. Nous considérons donc que, même si la Constitution, dont je viens à l'instant de faire une lecture très précise, envisage la situation des « catégories » de collectivités locales, il ne peut y avoir d'équité en la matière que si l'on prend en compte la situation réelle de chaque collectivité locale. C'est pourquoi il nous semble que cette considération pose un véritable problème au regard du principe d'égalité. Enfin, j'évoquerai un dernier argument qui est lié à la question de la péréquation. A nos yeux, monsieur le ministre, le principe d'égalité induit nécessairement le fait que l'on ne peut pas parler d'autonomie sans parler de péréquation. Depuis tout à l'heure, on nous explique que l'on ne peut pas augmenter l'autonomie financière des collectivités locales au-delà du seuil de 33 %, parce que cela réduirait la part de la péréquation. Je suis en désaccord total avec cet argument et j'approuve ce que vous avez dit à ce propos, monsieur le ministre. En effet, aujourd'hui, la partie des dotations de l'Etat aux collectivités locales qui donne lieu à péréquation représente au maximum 7 % de la totalité de ces dotations. Dans l'hypothèse d'une autonomie financière qui s'élèverait à 50 %, la part des dotations serait encore de 50 %. Dans l'état actuel des choses, 50 % de dotations impliqueraient que la péréquation n'en représente que 3,5 %. Cela montre, à l'évidence, qu'à l'intérieur de ces 50 %, on peut tout à fait augmenter la part de la péréquation. En conclusion, je dirai que l'autonomie sans la justice, la péréquation et les moyens nécessaires est un leurre. Nous ne sommes pas favorables à l'autonomie pour l'autonomie, mais nous sommes pour une autonomie dont l'objectif soit l'égalité des chances pour l'ensemble des collectivités. Or vous le savez, monsieur le ministre, avec votre texte, on en est très loin !