Claude BIWER - Sénat - 2007-10-30
Date: 2007-10-30
Orateur: Claude BIWER

M. Claude Biwer. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, je suis très heureux que le Sénat puisse débattre de cette proposition de loi qui, déposée par nos collègues du groupe socialiste, a trait aux finances locales, à la solidarité financière et à la justice fiscale. Cela nous permet d'aborder, hors débat budgétaire, ces sujets très importants, notamment celui de la péréquation, qui, bien que devenue un principe constitutionnel, donne très nettement le sentiment de demeurer davantage une pétition de principe ayant du mal à se traduire dans les faits. Nos collègues ont raison lorsqu'ils affirment que l'État dispose d'un puissant outil de solidarité financière avec la DGF, qui représentait plus de 39 milliards d'euros en 2007. Mais force est de reconnaître que cet outil n'a pas été, jusqu'alors, suffisamment utilisé. Permettez-moi tout d'abord un rappel historique. La DGF a succédé, voilà fort longtemps, au versement représentatif de la taxe sur les salaires, le VRTS. Elle a subi, depuis lors, de multiples réformes mais, en réalité, les inégalités de départ subsistent aujourd'hui encore. Pour quelles raisons ? Ces inégalités subsistent, en premier lieu, parce que la taxe sur les salaires était abondante là où se situaient les entreprises. Elles subsistent, en second lieu, car l'Association des maires des grandes villes de France a réussi à persuader une majorité de nos collègues, au cours des débats qui ont porté sur la création de la DGF à l'Assemblée nationale, et plus encore au Sénat, de la nécessité, premièrement, de différencier la dotation de base en fonction de la population, en partant du principe que plus cette dernière est élevée, plus il y a de dépenses, deuxièmement, de créer une dotation ville-centre, dans la mesure où ces communes supportaient des charges importantes auxquelles les communes suburbaines ne souhaitaient pas participer, et troisièmement - raffinement suprême ! -, de prévoir une garantie de progression minimale, en laissant croire aux élus ruraux que, de ce fait, la DGF ne diminuerait jamais, ce qui avait en réalité pour but de figer les avantages acquis totalement indus dont bénéficiaient, et bénéficient encore, Paris et certaines villes de sa périphérie. Les choses se sont-elles améliorées depuis vingt-cinq ans ? À peine ! La dotation de base de la DGF varie toujours en fonction de la population, entre 62,38 euros et 124,75 euros par habitant en 2007. La dotation ville-centre n'apparaît plus en tant que telle, mais elle a été intégrée dans la masse de la DGF. Force est de reconnaître, en revanche, que la création de la dotation de solidarité urbaine, la DSU, et de la dotation de solidarité rurale, la DSR, a constitué un réel progrès tout au moins dans le principe, car ces dotations n'ont pas toujours joué dans le sens de l'équité. Que faudrait-il faire pour redonner un nouveau souffle à la péréquation et pour améliorer la situation financière des communes, voire des départements, qui en ont le plus grand besoin ? Il faudrait, en premier lieu, mettre fin à la variation de la dotation de base de la DGF en fonction de la population, qui n'a absolument plus de raison d'être. Les charges de centralité sont, en effet, supportées par les communautés d'agglomération ou les communautés urbaines, voire, dans nos cantons ruraux, par les communautés de communes. En attribuant, en moyenne, 90 euros par habitant de dotation de base à toutes les communes, quelle que soit leur taille, on améliorerait d'ores et déjà quelque peu les choses. Il faudrait, en deuxième lieu, doubler les crédits affectés à la dotation de solidarité rurale. Il n'est pas normal que celle-ci ne représente que 650 millions d'euros environ, alors que la DSU dépasse 1 milliard d'euros et augmente en pourcentage, chaque année, bien plus rapidement. Il s'agit là d'une solidarité à deux vitesses, car la DSR est versée à plusieurs dizaines de milliers de communes, alors que la DSU ne bénéficie qu'à quelques dizaines ! Il faudrait, en troisième lieu, remettre un peu d'ordre dans la dotation d'intercommunalité. Est-il normal, en effet, que les communautés de communes à quatre taxes ne perçoivent, en moyenne, que 20 euros par habitant alors que, dans le même temps, les communautés d'agglomération perçoivent 43 euros par habitant et les communautés urbaines, 84 euros par habitant, soit un rapport de 1 à 4 ? C'est à la fois excessif et injuste : au moment où 14 communautés urbaines perçoivent 533 millions d'euros de DGF, les 1 400 communautés de communes à quatre taxes ne se partagent que 241 millions d'euros. Vous avouerez qu'il y a tout de même un problème ! Je vais formuler une proposition qui ne va peut-être pas faire plaisir à tout le monde, mais, entre nous, nous pouvons nous dire les choses franchement ! (Sourires .) Dans la mesure où les communautés d'agglomération, les communautés urbaines ou les communautés de communes exercent, en vertu de la loi, des compétences très élargies, il va de soi, de facto , que les charges de leurs communes membres ont été allégées, sans que soit remis en cause le montant de la DGF communale qu'elles perçoivent, et qui pourrait être reversé à la DSR. En effet, comme je l'ai démontré, la DSR est moins bien traitée que la DSU. J'ai d'ailleurs eu confirmation, à travers une analyse de la situation financière des communes et des communautés de communes de mon département, que de nombreuses communes rurales ne disposent que de très faibles moyens. Certaines communes meusiennes ne perçoivent ainsi qu'un peu plus de 110 euros de DGF par habitant, soit deux fois moins que la moyenne départementale. Je dirai enfin un mot sur la dotation « élu local ». Son faible montant ne permet assurément pas de compenser le versement des indemnités des maires et des adjoints, notamment dans les communes rurales. C'est ainsi que, dans mon département, mais ce n'est certainement pas un cas isolé, de nombreux maires renoncent à une partie de leur indemnité, car ils estiment que le maigre budget de leur commune ne peut pas supporter cette charge. Ces mesures permettraient certainement d'améliorer la péréquation des ressources entre nos différentes communes. Elles sont très différentes des suggestions formulées par nos collègues socialistes, qui se bornent à organiser une péréquation entre communes d'une même strate démographique, c'est-à-dire une péréquation entre communes pauvres, d'un côté, et entre communes riches, de l'autre. Il ne serait pas aberrant de voir, par exemple, baisser la DGF versée à la Ville de Paris, qui reçoit plus de 330 euros par habitant, afin que de nombreuses communes rurales puissent bénéficier d'une revalorisation de leur dotation ! De grâce, ne créons surtout pas de communauté urbaine autour de Paris, car cela coûterait plusieurs centaines de millions d'euros de plus de DGF ! J'ajoute qu'il conviendrait peut-être, également, de revoir le mode de répartition des crédits de la dotation nationale de péréquation, qui a pour objet de permettre une meilleure répartition des ressources fiscales entre collectivités. Les 629 millions d'euros de cette dotation seraient sans doute plus équitablement répartis si l'on ne tenait plus compte des strates de population, ce qui pénalise en réalité les communes rurales. Cette transition me permet d'aborder le second volet de la proposition de loi de nos collègues socialistes, la fiscalité locale. Mes chers collègues, vous nous proposez de remplacer, à terme, la part départementale de la taxe d'habitation par une part additionnelle à la CSG. Je note une évolution de votre réflexion sur ce sujet, car vous proposiez comme substitut, voilà quelques années, l'instauration d'une taxe départementale sur le revenu. Mais, à la vérité, ni l'une ni l'autre de ces solutions ne recueillent mon agrément. Certes, il existe un réel problème de rénovation des bases de la fiscalité locale. Je regrette, pour ma part, que la révision générale des valeurs locatives de 1990 n'ait pas été mise en oeuvre, par manque de courage politique. C'est ainsi que nous nous retrouvons, aujourd'hui encore, avec les bases de 1970, forfaitairement actualisées pour le foncier bâti, et avec les bases calculées en 1961 pour le foncier non bâti. Cette situation, qui est source de trop d'injustices, n'est pas tenable. Puis, au fil des années, la fiscalité locale s'est réduite comme peau de chagrin. La taxe professionnelle et le foncier non bâti ont été amputés significativement, ce qui a entraîné une remise en cause de l'autonomie financière des collectivités locales. Celles-ci ont totalement perdu ce que j'appellerai « la prime au dynamisme ». Je partage, à cet égard, le souhait émis récemment par du Sénat de voir les collectivités territoriales dotées d'impôts locaux « modernes, justes et dynamiques ». Une remise à plat s'impose en effet, mais je reconnais que la réforme de la fiscalité locale n'est pas aisée. Nous avons tous en mémoire les tentatives de réforme de la taxe professionnelle : notre collègue Philippe Marini avait bien raison lorsqu'il affirmait qu'il faudrait trouver la quadrature du cercle ! Quoi qu'il en soit, une plus grande péréquation des ressources entre communes et intercommunalités est indispensable et elle est possible, la DGF constituant, comme je l'ai démontré tout à l'heure, le meilleur levier pour parvenir à la mettre en pratique. Tout est question de volonté et il faut, là comme ailleurs, avoir le courage de remettre en cause des avantages quelquefois indûment acquis. Je compte sur vous, monsieur le secrétaire d'État, pour nous faire très rapidement des propositions afin que la péréquation et la véritable solidarité, désormais inscrites en lettre d'or dans notre Constitution, ne demeurent pas lettre morte.