Jacques LEGENDRE - Sénat - 2004-07-15
Date: 2004-07-15
Orateur: Jacques LEGENDRE

M. Jacques Legendre. Certes, les difficultés que nous rencontrons aujourd'hui dans un certain nombre de départements ne sont pas imputables à l'architecture globale de la loi du 1 er août 2003. Elles trouvent toutes leur origine dans une seule et même disposition : celle qui figure maintenant au quatrième alinéa de l'article L. 524-7 du code du patrimoine et qui détermine la surface à prendre en compte pour le calcul de la redevance d'archéologie préventive due sur les seules opérations faisant l'objet d'une autorisation ou d'une déclaration en application du code de l'urbanisme. Dans ces conditions, je souhaite que nous n'apportions au dispositif législatif de l'archéologie préventive que les retouches qui sont strictement nécessaires pour mettre fin aux blocages qui nous ont été signalés, en nous limitant aux seuls aspects fiscal et financier de la redevance, comme il convient d'ailleurs dans un projet de loi relatif au soutien à la consommation et à l'investissement. Je souhaite également que les corrections que nous serons amenés à apporter à ce dispositif soient pleinement conformes aux intentions qui ont été les nôtres lors de la discussion de la loi du 1 er août 2003 et que la commission des affaires culturelles m'a donné mandat de rappeler en ma qualité de rapporteur de ce texte. Je considère en effet que les orientations que nous avons données à l'archéologie préventive avec la loi de 2003 sont saines et que leur pertinence n'est en aucune façon remise en question par les cas aberrants qui nous ont été signalés. Je saisis cette occasion pour rappeler de la façon la plus solennelle possible qu'il n'a jamais été dans nos intentions de « surtaxer » quelque redevable que ce soit, particulièrement dans les zones rurales auxquelles nous avons toujours été très attentifs. Notre souci constant a toujours été, au contraire, de parvenir à un équilibre satisfaisant entre les exigences de la protection du patrimoine archéologique et les impératifs du développement économique. Dans cet esprit, nous nous sommes attachés à mutualiser la charge des opérations de terrain de façon à les rendre le plus acceptable possible pour les aménageurs. A cette fin, nous avons fixé le taux à un niveau relativement bas et nous avons élargi l'assiette de la redevance, en précisant que celle-ci serait dorénavant perçue pour l'ensemble des travaux affectant le sous-sol, que ceux-ci nécessitent ou non des prescriptions d'archéologie préventive. En outre, nous avons prévu qu'une part du produit de la redevance, fixée à au moins 30 %, serait affectée au fonds national pour l'archéologie préventive destiné à financer les subventions versées aux aménageurs qui doivent réaliser des fouilles ainsi que les travaux exonérés du paiement de la redevance, notamment la construction d'habitation individuelle et celle de logements sociaux. Je reviendrai plus en détail, au moment de la discussion de l'article 8, sur les caractéristiques actuelles de la redevance d'archéologie préventive, sur les difficultés qu'a suscitées son application et sur les solutions qui nous sont proposées pour y remédier. Je concentrerai pour l'instant mon propos sur un certain nombre de principes qui ont guidé la commission des affaires culturelles du Sénat dans la discussion de la loi de 2003 et qui me paraissent conserver aujourd'hui toute leur pertinence. Aussi, souhaiterais-je que nous les conservions présents à l'esprit lorsque nous aurons à nous prononcer sur une nouvelle rédaction de l'article L. 524-7 du code du patrimoine. Ces principes sont au nombre de quatre. Premier principe : la redevance d'archéologie préventive doit générer un produit suffisant pour permettre le bon fonctionnement du dispositif d'archéologie préventive. Je rappelle que le blocage du dispositif de la loi de 2001 trouvait en partie son origine dans le rendement insuffisant des deux redevances que celle-ci avait instituées et qui n'ont pas permis à l'Institut national de recherches archéologiques préventives de remplir les missions dont la loi lui avait confié le monopole. Il bon de le rappeler maintenant, certains ayant tendance à l'oublier. La nouvelle redevance instituée par la loi de 2003 joue un rôle différent mais tout aussi primordial, puisqu'elle a pour objet, d'une part, de financer les diagnostics d'archéologie préventive et, d'autre part, à hauteur de 30 % de son produit, d'abonder le fonds national pour l'archéologie préventive qui joue un rôle fondamental de péréquation. Je rappelle qu'il est destiné à financer les subventions versées aux aménageurs qui doivent réaliser des fouilles, ainsi que les travaux exonérés du paiement de la redevance, notamment la construction d'habitations individuelles et celle de logements sociaux. Le produit attendu de la redevance était évalué à environ 80 millions d'euros lors de l'adoption de la loi de 2003. Il serait dangereux de ne pas être capable maintenant de mobiliser ces 80 millions d'euros. Le deuxième principe est celui du financement de l'archéologie préventive, qui doit reposer sur une mutualisation de la charge financière allant nécessairement de pair avec la recherche d'un juste équilibre entre le monde urbain et le monde rural. Veillons en conséquence à conserver une assiette de la redevance aussi large que possible de façon à éviter d'avoir à procéder à une remontée des taux qui compromettrait son acceptabilité. Soyons également très attentifs à la fixation du seuil en deçà duquel la redevance cesse d'être exigible. Dans le projet de loi initial, seuls les travaux portant sur des terrains de plus de 5 000 mètres carrés étaient soumis au paiement de la redevance. Ce seuil trop élevé conduisait en pratique à exonérer les opérations en centres urbains où les parcelles de terrain sont plus réduites. Nous avions souhaité l'abaisser à 1 000 mètres carrés et avons accepté en commission mixte paritaire de le fixer à un niveau intermédiaire de 3 000 mètres carrés. J'ai fait une erreur tout à l'heure : il s'agissait de 5 000 mètres carrés au départ et de 1 000 mètres carrés dans l'autre proposition. Nous avons finalement tranché pour 3 000 mètres carrés. Veillons à ce que cet équilibre soit préservé si ce seuil devait, à l'avenir, et pour des raisons de coordination, être exprimé par rapport à l'emprise au sol plutôt que par référence à la surface du terrain. Le troisième principe est celui du « casseur-payeur », qui, ne l'oublions pas, doit nous conduire à refuser que des infrastructures très destructrices pour le sous-sol, comme les aires de stationnement souterraines, puissent échapper au paiement de la redevance. Le quatrième principe est celui d'une exigence de simplicité et de lisibilité. Gardons-nous des dispositifs trop complexes et opaques comme nous en avons connu dans le passé, en particulier dans la loi de 2001. Privilégions au contraire un mode de calcul suffisamment simple pour permettre aux aménageurs d'anticiper le coût de la redevance et de l'intégrer dans leurs projections économiques. Telles sont, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, les quatre exigences que, au nom de la commission des affaires culturelles, je tenais à rappeler. Je terminerai par deux remarques, l'une en forme de mise en garde, l'autre en forme de pressante invitation. Tout d'abord, je m'interroge sur les risques que nous courons à réformer le dispositif de la loi de 2003 moins d'un an après sa promulgation et alors que nous ne disposons encore que de données très parcellaires sur son rendement financier. J'ai noté que le ministère de la culture avait prévu de confier à un cabinet d'audit une étude globale, mais que ses résultats ne sont attendus que pour l'automne prochain. Certes, je ne conteste pas la nécessité de trouver rapidement une issue aux cas aberrants qui nous ont été signalés et qui paralysent un certain nombre de projets. Je souhaite toutefois que le Gouvernement, qui est seul à disposer des éléments techniques d'appréciation, nous apporte enfin les garanties nécessaires pour nous éviter d'avoir à nouveau, dans quelques mois, à rouvrir ce dossier. Ensuite, je rappellerai que nous avons souhaité, avec la loi de 2003, ouvrir les opérations d'archéologie préventive à une plus grande diversité d'opérateurs, en particulier aux services d'archéologie des collectivités territoriales. Je rappelle, mon cher collègue, qu'il s'agissait a priori non pas de l'ouvrir à des sociétés privées, mais à des services archéologiques des collectivités territoriales. Tel est l'esprit de la loi de 2003. Ce dispositif, qui permet une certaine ouverture à la concurrence, sans menacer la place prépondérante que conservera l'INRAP, l'Institut national de recherches archéologiques, par la force des choses, a surtout le mérite à nos yeux d'ouvrir la voie à une décentralisation de l'archéologie, qui nous semble aller de pair avec le rôle croissant que jouent les collectivités territoriales en matière d'urbanisme et d'aménagement du territoire. Aussi souhaiterais-je, pour finir, inviter les pouvoirs publics à stimuler la création par les collectivités territoriales de services archéologiques de collectivités. Aujourd'hui, nous parlons financement et fiscalité. N'oublions pas, à ce propos, l'esprit de la loi de 2003, qui était de substituer à un monopole le choix donné à celui qui doit financer entre plusieurs services, soit un service national, soit un service de collectivités territoriales. Une réforme de la redevance garantissant son aptitude à financer les diagnostics susceptibles d'être réalisés par ces nouveaux services constitue, dans ce contexte, une incitation essentielle. Je tenais, au nom de la commission des affaires culturelles, à rappeler aujourd'hui, mes chers collègues, les principes qui encadrent notre réflexion en souhaitant que nous arrivions enfin à un système clair, lisible et garantissant des ressources, un système gage de l'efficacité dont l'archéologie a besoin. N'oublions pas que, derrière tout cela, ce qui est en cause, c'est bien notre volonté de concilier l'efficacité économique et le respect de la mémoire de notre sol.