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Roland MUZEAU - Sénat - 2004-11-04
Date: 2004-11-04
Orateur: Roland MUZEAU

M. Roland Muzeau. Cet article 47 porte sur la prévention des impayés locatifs. Il s'agit là d'une mesure de bon sens, prise alors même que, depuis de fort longues années, nous avons l'expérience d'actions locales diverses en la matière. Voilà de nombreuses années que les organismes d'HLM et, singulièrement, les offices publics portent une attention particulière à la situation des locataires les plus fragilisés au regard de leurs obligations contractuelles de paiement du loyer. D'une certaine manière, l'article 47 est une forme de validation de l'important travail social et de prévention accompli par les organismes d'HLM et leurs agents. Il faut rappeler que, pour nombre de locataires du secteur social, la persistance d'un certain niveau d'impayés de loyers n'est, le plus souvent, qu'un des éléments d'une situation sociale et économique difficile, ici marquée par l'absence d'activité professionnelle, ailleurs par la modestie, voire la modicité des ressources disponibles. Le rapport de nos collègues Louis Souvet et Valérie Létard nous apporte, sur cette question, quelques éclairages significatifs. Grâce à l'adoption de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, une pause a été marquée dans le processus d'augmentation des contentieux locatifs, mais elle n'a pas été confirmée ces dernières années. En 2002, nous sommes revenus au nombre de contentieux locatifs observés avant le vote de la loi précitée. Mais, pour un peu plus de 110 000 procédures, 84 000 se traduisent par un prononcé d'expulsion, un peu plus de 52 000 par l'émission d'un commandement à vider les lieux, un peu plus de 20 000 par un recours à la force publique et un peu moins de 10 000 par l'intervention effective de la force publique. Nous pensons, pour notre part, que tout doit être fait pour éviter l'intervention de la force publique. Nul doute que la politique de prévention des expulsions locatives sera, au bout du compte, moins coûteuse que celle qui consiste à laisser les procédures parvenir à leur terme. Il vaut toujours mieux permettre à des familles de rester dans leur logement en mettant en place des mesures d'accompagnement. C'est humainement plus juste, et cela évite des procédures longues et complexes. Ce qui doit compter, dans cette affaire, c'est l'intérêt des gens - des locataires du parc locatif social, de leurs familles -, tout simplement parce que le maintien dans le logement est un moyen de pallier les éventuelles difficultés inhérentes aux situations socialement dégradées. Le dispositif de l'article 47 peut encore être amélioré, comme nous le proposerons d'ailleurs par voie d'amendement. Mais nous tenions à apporter cet éclairage avant d'engager la discussion.
Thierry REPENTIN - Sénat - 2004-11-04
Date: 2004-11-04
Orateur: Thierry REPENTIN

M. Thierry Repentin. Cet amendement s'inscrit dans la droite ligne du propos que vient de tenir M. Muzeau : il vise à améliorer les conditions d'application de l'article 47 qui nous est proposé. Cet article est en effet censé être la traduction de la circulaire du 13 mai 2004 relative à la prévention des expulsions dans le parc social des locataires dits de bonne foi. Celle-ci prévoit la signature d'un protocole entre le locataire, le bailleur et le préfet. Or l'un des trois signataires, le préfet, n'est pas mentionné dans l'article. Le protocole ne serait donc signé que par le bailleur et le locataire. Par cet amendement, il est proposé que le protocole soit signé non seulement par le bailleur et l'occupant, mais aussi par le préfet, comme le prévoit le protocole type annexé à la circulaire. Il est en effet primordial que le préfet soit signataire du protocole : tout d'abord, en tant que représentant de l'Etat, il est le garant du droit au logement ; ensuite, il est en quelque sorte le chef d'orchestre qui permet la coordination et la mobilisation de tous les dispositifs d'aide ; enfin, en cas de refus du bailleur de conclure un protocole - ce qui est une situation tout à fait envisageable -, le préfet peut engager la partie réticente à négocier avec le locataire. En outre, il ne faut pas oublier que ce nouveau processus intervient après le jugement prononçant la résiliation du bail, donc après un temps assez long.
Roland MUZEAU - Sénat - 2004-11-04
Date: 2004-11-04
Orateur: Roland MUZEAU

M. Roland Muzeau. Il s'agit d'un amendement de principe. Pourquoi souhaitons-nous que le représentant de l'Etat dans le département soit partie prenante dans la convention ? D'abord, parce qu'il est directement concerné par la mise en oeuvre des procédures de contentieux locatif. Jusqu'à plus ample information, le recours à la force publique est requis précisément auprès du préfet du département, en vertu de quoi il n'est pas illogique qu'il soit intéressé par toute mesure susceptible de l'éviter. Ensuite - et surtout -, parce que nous pensons, à l'instar des associations de défense du droit au logement et des associations de locataires, qu'il y va de la solidarité nationale : il importe de faire en sorte que les locataires en difficulté puissent être dispensés de souffrir de la réalisation effective des expulsions locatives, pratique d'un autre âge dont la persistance fait honte à notre société. Enfin, comment ne pas constater que les premières traductions concrètes des mesures de l'article 47 qui ont pu être relevées ici où là l'ont été en présence du représentant de l'Etat ? Ainsi, dans une ville importante de banlieue, un bailleur social public vient de faire signer un certain nombre de protocoles d'accord sur l'apurement des dettes locatives d'une soixantaine de locataires en présence du sous-préfet. La présence de l'Etat, dans le cadre de ces conventions d'apurement, est l'une des meilleures garanties qui puissent exister de la qualité de leur application. Nous ne pouvons, là encore, que rappeler notre position de fond, qui consiste à rejeter le principe d'un transfert aux collectivités locales de la gestion des fonds de solidarité logement. Sous le bénéfice de ces observations, nous vous invitons à adopter cet amendement.
Dominique BRAYE (rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques et du Plan.) - Sénat - 2004-11-04
Date: 2004-11-04
Orateur: Dominique BRAYE
Fonction: rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques et du Plan.

M. Dominique Braye, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques et du Plan. Cet amendement rédactionnel est très proche de l'amendement présenté par le Gouvernement et visant à prévoir que, pour les locataires qui sont de bonne foi, c'est-à-dire pour ceux qui entrent dans le dispositif conventionnel de rétablissement du versement des aides au logement et qui respectent leurs engagements, l'organisme d'HLM doit conclure sans délai un nouveau bail au terme du protocole. Mais il en diffère un peu puisqu'il est prévu, dans l'amendement du Gouvernement, que la durée du protocole n'excède pas deux ans. S'il est manifestement impossible d'apurer les dettes dans le délai prévu, cette durée peut être prolongée de trois ans. Monsieur le ministre, il serait préférable que le protocole soit échu avant que le bailleur signe un nouveau bail avec le locataire. Mais cela ne sera pas toujours possible si, en raison des difficultés que rencontrent les occupants, le plan d'apurement des dettes dure plus de trois ans Exiger la conclusion du bail en tout état de cause dans un délai maximum de trois ans après la signature du protocole se justifie si l'apurement des dettes est achevé et que le terme du protocole est intervenu. Mais cela ne nous paraît pas tout à fait pertinent si l'on est en phase d'apurement et de réalisation du protocole.
Thierry REPENTIN - Sénat - 2004-11-04
Date: 2004-11-04
Orateur: Thierry REPENTIN

M. Thierry Repentin. Cet amendement reprend la philosophie de l'amendement n° 315 rectifié de M. Seillier, qui a recueilli l'assentiment de la commission des affaires sociales. Il a pour objet de préciser le rôle du préfet dans le cadre de la signature d'un protocole visant à prévenir l'expulsion d'un locataire du parc social : maintien des aides personnelles, mobilisation et coordination des différents services compétents. Il prévoit aussi la mise en oeuvre d'un accompagnement social pour aider le locataire à gérer son budget ou faire valoir ses droits, ce qui nous semble fondamental. En effet, toutes les études qui ont été menées sur le dispositif de prévention des expulsions mis en place par la loi de 1998 et passant, pour les locataires de bonne foi, d'une logique d'ordre public à une logique de prévention montrent que l'Etat est souvent défaillant pour mobiliser et coordonner les dispositifs d'aide. Il faudrait notamment mieux articuler les APL avec le FSL, ainsi que la procédure de prévention des expulsions avec les dispositifs de surendettement. Pour ces raisons, j'espère que cet amendement pourra être paré de certaines des vertus que l'on reconnaît à l'amendement n° 369 de M. Vanlerenberghe
Françoise FÉRAT - Sénat - 2004-11-04
Date: 2004-11-04
Orateur: Françoise FÉRAT

Mme Françoise Férat. Madame la présidente, je présenterai en même temps les amendements n os 369 et 370. Leur teneur est très proche de celle de l'amendement n° 315 rectifié. L'article 47 du projet de loi institue un système permettant à l'occupant d'un logement social en situation d'impayé de ne pas être expulsé et de conserver le bénéfice des allocations logement. Le dispositif proposé permet de redonner une chance aux personnes de bonne foi qui se trouvent dans une situation financière et sociale précaire. Expulser ces personnes aggraverait au contraire leur situation et risquerait de les marginaliser d'autant plus. Il est prévu un protocole d'accord en vertu duquel l'occupant s'engage, d'une part, à payer régulièrement l'indemnité d'occupation et les charges, et, d'autre part, à respecter un plan d'apurement de sa dette. En contrepartie, le bailleur renonce à la poursuite de la procédure d'expulsion et s'engage à conclure un bail à l'échéance du protocole. Si nous saluons le dispositif, nous estimons cependant qu'il mérite d'être complété afin d'assurer aux locataires un suivi pédagogique. En effet, il faut créer un environnement favorable pour leur redonner une nouvelle chance. L'accompagnement social d'un ménage confronté à une procédure d'expulsion contribue à lui faire prendre conscience des enjeux auxquels il est confronté lorsqu'une telle procédure est enclenchée. La circulaire du 13 mai 2004 relative à la mise en place d'un dispositif d'urgence visant à la prévention des expulsions faisait référence à cet engagement. L'inscription dans la loi d'une telle démarche paraît donc opportune.
Michel MERCIER - Sénat - 2004-11-04
Date: 2004-11-04
Orateur: Michel MERCIER

M. Michel Mercier. Tout ce qui nous est proposé ici est extrêmement intéressant. Je crois toutefois qu'il faudra créer rapidement quelques postes de préfets pour organiser le dispositif ! Je suis tout à fait d'accord pour que l'on n'expulse pas les personnes bénéficiant d'un logement social, qui est souvent le seul qu'ils pourront occuper. En effet, si on les expulse, il faudra les remettre à la même place ! Dans le parc que j'ai l'honneur d'administrer, 60 % des habitants ont des revenus inférieurs au SMIC. Ils connaissent donc es difficultés pour payer leur loyer, et c'est le département qui paie à travers le FSL. Les propos qui sont tenus aujourd'hui sur ce point sont intéressants. Mais je voudrais que l'on pense un instant aux organismes d'HLM et à leurs moyens. Il y a quelques années, notre organisme arrivait à construire 800 logements par an. Les loyers couvraient 60 % du coût de la production nouvelle. Or seuls 350 logements seront construits l'année prochaine. Je remercie donc le Gouvernement de conduire un effort en ce sens, mais on ne va tout de même pas lui demander de financer davantage parce que nous ne pouvons plus construire ! Les loyers ne couvrent aujourd'hui que 40 % du coût d'un logement nouveau. Je suis tout à fait d'accord pour créer un service d'accompagnement, mais je m'interroge sur sa nature et sur ses moyens. Ils ne peuvent provenir des loyers, qui sont bloqués et ne couvrent plus que 40 % du coût de ce que l'organisme doit financer ! Si nous reconnaissons tous qu'un vrai problème existe, il faut prendre les moyens pour le résoudre. Or, si nous suivions M. Repentin et M. Muzeau, le préfet devrait être présent toute la journée pour animer les actions.
Alain VASSELLE - Sénat - 2004-11-04
Date: 2004-11-04
Orateur: Alain VASSELLE

M. Alain Vasselle. Mais je referme cette parenthèse uniquement destinée à détendre l'atmosphère, mes chers collègues. Quoi qu'il en soit, les interrogations de M. Mercier sont parfaitement légitimes. Alors qu'il est président d'un office d'HLM qui compte 40 000 logements, je préside, pour ma part, une société anonyme d'HLM qui n'en compte que 7 000. Cela paraît certes plus modeste, mais les problèmes s'y posent de la même manière. Je considère en tout cas que cet amendement est très intéressant et j'approuve totalement vos propos, monsieur le ministre délégué, sur la nécessité d'aider les familles en difficulté : plutôt que de leur mettre la tête sous l'eau, il vaut mieux les aider à l'en sortir. A cet égard, le fait de leur permettre de bénéficier de l'APL pendant encore un an ou deux est sans aucun doute une bonne mesure, qui permettra de régler nombre de problèmes pour des familles en difficulté. Cela étant, l'amendement relatif à l'accompagnement social, tel qu'il a été déposé par le groupe centriste - et que j'approuve -, est une bonne mesure. Pour autant, la question du financement se pose. Le conseil général devra-t-il supporter la dépense ? S'agira-t-il plutôt de l'organisme d'HLM ? A ce jour, nous n'avons toujours pas de réponse ! Je ne vois d'ailleurs pas dans cet amendement de renvoi à un décret qui puisse préciser les choses. Mon interrogation reste donc entière. Je n'ai pas entendu, de la part de M. le ministre délégué, des éléments d'information de nature à apaiser nos inquiétudes sur ce point. Il serait important que, d'ici à la fin de l'examen de ce texte, nous puissions avoir des éléments de réponse. L'accompagnement social, cela a un coût non négligeable ! Aujourd'hui, les travailleurs sociaux, dans les départements, sont déjà complètement débordés et il leur est souvent très difficile de remplir leurs missions dans des délais raisonnables. Par conséquent, leur octroyer de nouvelles tâches, c'est prendre le risque, sinon d'aller à l'échec, du moins de connaître des retards dans l'instruction des dossiers. Dès lors, il faudra sans doute renforcer les moyens des équipes. A ce moment-là, la question du financement de ces travailleurs sociaux supplémentaires se posera. Bien entendu, j'approuverai l'amendement n° 369 mais, pour être complètement rassuré, je souhaiterais que des éclaircissements nous soient apportés.
Alain VASSELLE - Sénat - 2004-11-04
Date: 2004-11-04
Orateur: Alain VASSELLE

M. Alain Vasselle. Il s'agit d'un sous-amendement de raison qui tend à concilier les positions en présence. L'adoption de l'amendement n° 369 devrait nous inciter à réfléchir à la nature de la disposition à prendre. En effet, si nous mettons en place un accompagnement social, il faudra, dans un souci d'efficacité, limiter dans le temps la durée du protocole. Si nous sommes amenés à constater qu'après un délai de deux ans de droit commun et une année supplémentaire, le protocole n'est pas respecté par l'intéressé malgré un accompagnement social, il y aura lieu de s'interroger sur l'efficacité du travail effectué par les travailleurs sociaux. Je ne crois pas que prolonger ce délai de deux années supplémentaires serait de nature à régler la situation de la famille. Au contraire, ce ne serait certainement pas lui rendre service ! Ce serait l'aider à s'enfoncer un peu plus et à se retrouver dans une situation encore plus délicate que celle qu'elle connaissait au moment de la signature du protocole. Par conséquent, en ce qui me concerne, j'aurais été partisan de m'en tenir au texte du Gouvernement, à savoir deux années plus une. Toutefois, comme j'ai constaté qu'il y avait un peu de surenchère sur cette question, certains proposant trois ans, d'autres cinq ans, je propose soit que nous en restions soit à la rédaction actuelle du projet de loi, soit que nous adoptions ce sous-amendement. Il s'agit, en quelque sorte, d'un compromis entre la proposition du rapporteur et celle des auteurs des autres amendements.
Valérie LÉTARD (rapporteur.) - Sénat - 2004-11-04
Date: 2004-11-04
Orateur: Valérie LÉTARD
Fonction: rapporteur.

Mme Valérie Létard, rapporteur. L'amendement n° 337 est satisfait par l'amendement n° 93 de la commission, lequel précise en outre que le délai supplémentaire s'applique en cas de nouvelle négociation du protocole. C'est pourquoi je demande le retrait de cet amendement. Dans le cas contraire, la commission émettrait un avis défavorable. L'amendement n° 447 ayant le même objet que l'amendement n° 337, la commission émet le même avis. Pour ce qui est du sous-amendement n° 386 rectifié, je ne suis pas favorable à la limitation proposée. En effet, la durée de cinq ans correspond à celle du plan de rétablissement personnel approuvé par la commission de surendettement, ce qui me parait cohérent. J'ajoute que c'est une minorité de familles qui sera concernée par ces renégociations. Enfin, bien évidemment, si l'on est amené à allonger la durée de ce protocole d'apurement, c'est parce que la famille a des difficultés à l'honorer à un moment donné. En mettant fin aux effets du protocole, on risque de se retrouver dans une situation de blocage. Il me semble qu'il vaut mieux essayer, dans le cadre d'un contrat consenti entre les deux parties, de trouver une solution à l'amiable, progressivement et selon le rythme et la capacité de la famille. Cela va dans le bon sens, celui du remboursement de la dette. Il ne s'agit donc pas d'un abandon. En revanche, je pense qu'en voulant réduire la durée du protocole lorsqu'une famille est en incapacité de le payer on risque de se retrouver face à un mur. C'est pourquoi il me semble sage de proposer la renégociation et la prorogation de ce protocole jusqu'à une durée maximale qui pourrait aller jusqu'à cinq ans. C'est, je crois, se donner le maximum d'outils et de garanties. Cette solution, me semble-t-il, satisfait aussi bien les attentes du bailleur que celles du locataire.
Marc-Philippe DAUBRESSE (ministre délégué.) - Sénat - 2004-11-04
Date: 2004-11-04
Orateur: Marc-Philippe DAUBRESSE
Fonction: ministre délégué.

M. Marc-Philippe Daubresse, ministre délégué. Il s'agit d'un débat de fond que j'ai déjà eu l'occasion d'aborder avec M. Repentin : dans la situation de crise grave que traverse le logement social, quels sont les moyens pertinents pour agir ? Un certain nombre de gouvernements ont porté l'essentiel de leur effort sur les aides à la personne. Mais cela s'est fait au détriment des aides à la pierre. Il en est résulté une insuffisance de construction de logements locatifs. Ce gouvernement a concentré son action sur les aides à la pierre. Pour autant, nous n'abandonnons pas les aides à la personne : elles ont été revalorisées en 2004, avec une augmentation budgétaire de 333 millions d'euros entre 2004 et 2005. Toutefois, une indexation pure et simple des aides à la personne se traduirait par une augmentation budgétaire considérable. Ce seraient autant de crédits que l'on ne pourrait pas consacrer à l'aide à la pierre, le budget de l'Etat n'étant pas extensible à l'infini. Faut-il, oui ou non, engager une réforme des aides à la personne ? Je pense qu'il faut essayer de le faire. Cette réforme ne pourra toutefois être menée que par un dialogue avec les bailleurs sociaux, les associations de locataires et les collectivités territoriales. Nous devons nous efforcer de trouver les chemins d'une réforme dont le fil rouge serait le taux d'effort que doivent consentir les locataires. Aujourd'hui, 6 millions de personnes perçoivent des aides à la personne. Nous devons donc nous interroger sur les moyens de réaliser cette réforme. Je me suis engagé à essayer de trouver le chemin de cette réforme en 2005. Toutefois, je ne peux pas accepter l'amendement sur l'indexation, à la fois pour les raisons que vient d'exposer Mme Létard et par respect pour la philosophie générale du Gouvernement qui, confronté à la grave crise du logement que nous connaissons, souhaite concentrer ses efforts sur les aides à la pierre. A cet égard, monsieur Repentin, je vous invite à lire l'excellent rapport sur la politique du logement qui a été fait par le député socialiste Alain Cacheux en 2000. Vous y trouverez des précisions très intéressantes sur ce sujet. En tout état de cause, madame la présidente, j'invoque l'article 40 de la Constitution à l'encontre de cet amendement.
Bernard SEILLIER - Sénat - 2004-11-04
Date: 2004-11-04
Orateur: Bernard SEILLIER

M. Bernard Seillier. Madame la présidente, monsieur le ministre, dans son article 47, le présent projet de loi vise à éviter l'expulsion des ménages de bonne foi en prévoyant le maintien des aides personnelles au logement. Dans une logique préventive et afin d'éviter aux locataires d'être confrontés à une procédure d'expulsion génératrice de situations d'exclusion, il est proposé d'agir le plus en amont possible sur les causes pouvant provoquer une telle situation. L'existence d'un mois de carence est particulièrement pénalisante pour les ménages, leur budget à l'entrée dans le logement étant déjà largement grevé par les dépenses liées à l'emménagement. Ce mois de carence pour l'allocation logement est donc particulièrement pénalisant et incite les ménages à recourir au crédit pour se meubler, voire pour payer leur premier loyer. Ce fait est générateur de situations de surendettement, et donc d'impayés précoces. C'est pour contribuer à éviter de telles situations et à diminuer le recours à l'expulsion qu'il est proposé de supprimer ce mois de carence pour l'aide personnalisée au logement.
Thierry REPENTIN - Sénat - 2004-11-04
Date: 2004-11-04
Orateur: Thierry REPENTIN

M. Thierry Repentin. Vous ne serez pas surpris que je loue l'amendement n° 314 rectifié de M. Seillier, dans la mesure où il est très proche de l'amendement n° 329 que je défends à l'instant. Jusqu'en 1995, le mois de carence n'existait pas. Si vous entriez dans votre logement le premier jour du mois, vous aviez effectivement immédiatement droit à un accompagnement, aux aides au logement, à condition de remplir les conditions de ressources. En 1995, la loi de finances a abrogé cette disposition du jour au lendemain. Cet amendement vise à revenir à la situation antérieure. C'est une mesure d'économie. Le coût de ce mois de carence est évalué à 400 millions d'euros et cette somme fait bien évidemment défaut aux 6 millions de nos concitoyens qui sont locataires dans le parc public ou dans le parc privé. Cet amendement pourrait sans doute lui aussi se voir opposer l'article 40 de la Constitution, puisqu'il y a un coût à la clé. Je regrette toutefois que l'on recoure à cette parade pour ne pas répondre à la demande sociale de près de 6 millions de ménages en France.