Anne-Marie PAYET - Sénat - 2004-06-21
Date: 2004-06-21
Orateur: Anne-Marie PAYET

Mme Anne-Marie Payet. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, je me réjouis de voir s'engager au Sénat la discussion du projet de loi relatif à l'octroi de mer. En effet, il a fallu toute la détermination de Mme la ministre de l'outre-mer, dont je salue le travail, pour permettre la reconduction de ce dispositif. Je me permets de rappeler brièvement les différentes étapes qui nous ont conduits jusqu'ici. A l'origine, l'octroi de mer est un droit de douane hérité de l'Ancien Régime dont les traces les plus anciennes remontent au XVII e siècle. Réorganisé par le sénatus-consulte du 4 juillet 1886, l'octroi de mer a survécu à la départementalisation des anciennes colonies en 1946. Mais, dans le cadre de la construction européenne, on a pu craindre que ce système d'imposition, assimilable à un droit de douane, ne porte atteinte au principe de libre circulation des marchandises introduit par le traité de Rome. C'est pourquoi il a été aménagé par la décision du Conseil des Communautés européennes du 22 décembre 1989, qui dispose que l'octroi de mer, qui porte désormais mal son nom, doit être appliqué indistinctement aux importations et à la production locale, tout en autorisant les autorités régionales à exonérer les activités économiques locales pour une période ne dépassant pas dix ans et sous certaines conditions. Ainsi, le Conseil tenait compte de l'achèvement du marché, tout en reconnaissant la réalité régionale. Par conséquent, l'octroi de mer a changé de nature : il s'agit non plus d'un simple droit de douane, mais d'une taxe fiscale interne qui, à l'instar de la TVA, concerne l'ensemble des produits commercialisés dans les DOM. La loi du 17 juillet 1992 n'a fait que traduire en droit français la décision européenne de 1989 et institue pour dix ans un régime dérogatoire au droit communautaire de compensation des handicaps structurels permanents, qui trouve son fondement dans le concept de « région ultrapériphérique » dégagé par la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes dès 1979 et consacré par le traité d'Amsterdam en 1997. Le dispositif de 1992 confirme aux communes le produit de l'octroi de mer qui alimente leur budget et permet par ailleurs au conseil régional d'exonérer totalement ou partiellement d'octroi de mer interne certains produits en cas de nécessité économique, afin de soutenir la production locale. L'octroi de mer a deux fonctions essentielles : d'une part, il contribue au développement économique et social des DOM par le biais du FRDE, fonds spécial exclusivement consacré à des projets d'équipements communaux dont la gestion incombe à la région ; d'autre part, il alimente de façon substantielle le budget de fonctionnement des communes. Mme la ministre rappelait devant l'Assemblée nationale que l'octroi de mer représente en moyenne 25 % à 30 % des recettes de fonctionnement selon les DOM. A cela, il faut ajouter le droit additionnel à l'octroi de mer, variant de 1 % à 2,5 %, institué en 1984 au profit des régions, et dont le produit s'élève pour l'année 2003 à 140 millions d'euros. A la Réunion, l'octroi de mer représente, selon le rapporteur de l'Assemblée nationale, M. Didier Quentin, 37 % à 68 % des recettes des communes. Il s'agit d'un outil fiscal indispensable au développement économique et social de la Réunion. A partir du budget des communes, le produit de l'octroi de mer est directement injecté dans l'économie locale sous deux formes : la commande publique et les dépenses de personnel, qui représentent plus de la moitié des dépenses des communes. Il constitue une réponse aux handicaps structurels de l'économie réunionnaise, qui connaît un fort taux de chômage avoisinant 31 % et dont le niveau moyen du PIB par habitant n'excède pas 45 % de la moyenne communautaire. Enfin, grâce au régime des exonérations prévues par la loi de 1992, l'octroi de mer permet à la région, en taxant plus lourdement les produits importés, de soutenir le tissu productif local en exonérant les entreprises locales dont le chiffre d'affaires n'excède pas 550 000 euros. C'est pourquoi il était nécessaire qu'un tel dispositif puisse être reconduit pour dix ans, ce dont nous nous félicitions. Cela n'a pas été facile. En effet, la Commission européenne a d'abord rejeté la demande de prorogation du régime formulée par la France en mars 2002 au motif que celle-ci n'était pas assez étayée. Il a fallu une seconde demande, plus argumentée, pour que le Conseil des ministres reconduise, par sa décision du 10 février 2004, le dispositif en vigueur et le régime des exonérations. Néanmoins, Bruxelles a exigé certaines réformes et le projet de loi actuellement en discussion se doit de les traduire en droit français avant le 1 er août. La principale modification concerne l'instauration a priori d'un encadrement communautaire limitant à dix, vingt ou trente points les différentiels de taxation entre la production locale et les biens importés pour une liste de produits préalablement établie selon la nomenclature des douanes, en lieu et place d'une fixation libre des taux, dans la limite de huit taux différents déterminés par les régions. Si le principe d'une corrélation entre la taxation interne et externe par le biais du différentiel ne suscite pas d'opposition, je crains toutefois qu'en cas de mise en péril d'une production locale par l'apparition d'un nouveau concurrent sur le marché, la région ne soit pas en mesure de réagir assez rapidement par une hausse de taxation sur les importations, à cause de cette nomenclature figée des produits dont l'actualisation requiert une procédure lourde et complexe : dépôt d'une demande écrite au préfet, qui la transmet au Gouvernement puis à la Commission afin que le Conseil des ministres puisse statuer, tout ceci sans que les délais de transmission à chaque échelon ne soient contraints. Durant tout ce délai, si la région ne dispose pas de moyens d'urgence pour se prémunir contre les attaques du marché local, c'est l'avenir du produit en question qui est en jeu ! Or, dans le jeu subtil de l'équilibre entre production locale et importation, la dissuasion reste souvent l'arme la plus efficace. Je sais que l'article 29 bis , issu d'un amendement du Gouvernement adopté par les députés le 4 juin dernier, institue une clause d'urgence par laquelle le conseil régional peut adresser, en cas de mise en péril d'une production locale, une demande d'actualisation des listes de produits, indépendamment de la périodicité exigée à l'alinéa 1 er . Cependant, le mécanisme reste lourd et la procédure s'avère longue ou du moins inappropriée du fait que les DOM constituent des marchés d'exportation faciles d'accès, lieux privilégiés de dégagement de stocks et de fins de séries pour les industriels européens. Ne serait-il pas opportun de laisser une totale marge de manoeuvre aux régions dans de pareilles circonstances exceptionnelles, avant que ne soit actualisée par le Conseil la liste répartissant les produits en trois types de différentiels de taxation ? Sans compter que le risque est grand de voir dans un avenir proche des productions sensibles de nos économies insulaires directement fragilisées par des décisions communautaires, dans le cadre de la reprise des négociations avec les pays les moins avancés au titre du cycle de Doha. De même, je déplore la suppression du taux de réfaction qui permettait de ramener la base d'imposition de l'octroi de mer interne à 85 % du chiffre d'affaires de la production locale pour tenir compte du niveau différent de commercialisation entre le produit local et le produit importé équivalent. Je sais que cette disposition, acceptée en 1989, a été refusée par la Commission européenne, mais cet abandon rompt l'équité économique et introduit une distorsion de concurrence au détriment de la production locale, dans la mesure où l'accroissement de l'assiette de l'octroi de mer pour les produits locaux - en particulier, à la Réunion, pour le tabac, le ciment et la tôle - aura un effet mécanique sur les prix à la consommation. En outre, si l'on peut se réjouir de la simplification administrative qui fait du service des douanes l'interlocuteur unique des entreprises assujetties à l'octroi de mer, lesquelles n'auront plus à s'adresser à la direction des impôts dans certains cas et à celle des douanes dans d'autres, on peut se demander si certaines formalités administratives introduites par le projet de loi n'alourdissent pas la tâche des entreprises. Ainsi en est-il des obligations déclaratives, qui sont contraignantes : identification préalable auprès des douanes pour toutes les entreprises du secteur productif ou tenue d'une comptabilité distinguant, au sein d'une même entreprise, les opérations taxables de celles qui ne le sont pas Il convient en ce domaine d'alléger au maximum les charges qui pèsent sur les entreprises si l'on veut qu'elles puissent être productives ! Enfin, je voudrais évoquer avec vous le problème de la sous-consommation actuelle du FRDE. Ce fonds, institué en 1992, est destiné à allouer aux communes des subventions d'investissement afin de faciliter l'installation d'entreprises et de développer l'emploi. Or ces crédits ne sont pas totalement utilisés - loin s'en faut ! - du fait, peut-être, que l'on exige des communes, afin qu'elles deviennent éligibles au titre du FRDE, une avance financière préalable, pouvant parfois aller jusqu'à 25 % du coût de l'investissement programmé. L'Assemblée nationale a décidé d'amender le texte originel, en affectant directement 80 % des ressources du FRDE aux communes au prorata de la population, les 20 % restants devant alimenter, comme aujourd'hui, le budget régional en vue du financement d'investissements contribuant au développement économique. Sans revenir sur la décision des députés à ce sujet, je souhaiterais, pour ma part, que les possibilités d'affectation de la part régionale du FRDE soient élargies aux entreprises qui subissent les surcoûts de production substantiels liés à l'acheminement des intrants. J'ai d'ailleurs déposé un amendement afin de permettre aux régions de disposer d'un outil de financement leur permettant de doper la compétitivité du tissu productif et de le soutenir dans sa réponse aux besoins du marché intérieur en croissance. J'ai enfin noté avec intérêt l'ouverture de l'utilisation du FRDE aux projets de syndicats mixtes, des EPCI ou de la région, ce qui devrait aboutir à une normalisation de la consommation des crédits de ce fonds. Pour terminer, je poserai les questions qu'ont posées tous ceux qui se soucient de l'avenir des DOM : notre régime dérogatoire sera-t-il supprimé par Bruxelles en 2014 ? Faut-il déjà penser à un régime de substitution, comme le laissait entendre Anne-Marie Comparini, à l'Assemblée nationale, ou faut-il faire confiance au législateur européen pour que la notion de « région ultrapériphérique » soit reprise par la future Constitution européenne et que, par ce biais, notre exception géographique et économique soit pérennisée sur le plan fiscal ? Ces questions étant posées, je tiens, madame la ministre, à vous remercier de votre contribution à la prorogation du dispositif d'octroi de mer, que je voterai avec mes collègues de l'Union centriste.