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Bernard FRIMAT - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Je défendrai en même temps les amendements n os 470 et 471, qui portent tous les deux sur les délais d’examen des textes. J’avoue que cette discussion a un côté à la fois sympathique et surréaliste, car nous ne faisons pratiquement que travailler dans l’urgence, sauf sur ce texte, qui ne peut être débattu en urgence. On voit d’ailleurs que, pour le Gouvernement, il n’y a pas d’urgence, comme le montre son souci de nous laisser constamment du temps ! Il s’agit donc d’un exercice quelque peu curieux : on s’acharne à inscrire des délais dans la Constitution, mais personnellement je pense que ce n’est pas raisonnable, car, hormis pour les lois de finances, tout cela devrait relever naturellement d’une pratique apaisée du parlementarisme. Mais tel n’est pas le cas, le Gouvernement, à l’instar de ses prédécesseurs, utilisant de manière intensive la procédure d’urgence, en y recourant pour presque tous les textes. On voit d’ailleurs très souvent des textes adoptés en urgence attendre plus d’un an leurs décrets d’application ! L’urgence a simplement pour effet d’empêcher qu’il y ait deux lectures par le Parlement et de dégrader les conditions dans lesquelles nous légiférons. De même, partir du texte de la commission est intéressant, mais cela implique tout de même que nous réfléchissions en profondeur sur la manière dont fonctionnent nos commissions et sur la présence du Gouvernement lors de leurs réunions, ainsi que sur le fait de savoir si le droit d’amendement qui s’exerce en commission limite le droit d’amendement en séance publique. Nous serons très vigilants sur ce point. Par ailleurs, l’importance du travail en commission nécessitera que nous obtenions certaines facilités. L’article 16 vise, en apparence, à donner du temps au Parlement. Il n’y aura plus d’urgence, mais seule la constitutionnalisation va nous permettre d’échapper à ce qui, autrement, serait un serment d’ivrogne… En effet, est-il nécessaire que le Gouvernement y soit obligé par la Constitution pour ne pas déclarer l’urgence ? Non ! Est-il nécessaire qu’il soit contraint par la Constitution, lui qui est maître de l’ordre du jour, de bâtir des ordres du jour qui nous permettent d’avoir du temps pour travailler ? Non ! En exerçant ses prérogatives avec discernement, il aurait aujourd'hui tout pouvoir de demander l’urgence quand c’est nécessaire, de nous donner du temps quand nous en avons besoin. En réalité, la pratique est telle que l’on va devoir demander à la Constitution d’imposer au Gouvernement ce qu’il pourrait faire normalement, sans contrainte. L’amendement n° 471 est satisfait par l’amendement n° 114 de la commission. Quant à l’amendement n° 470, je me permettrai, par souci de clarification, de le transformer en un sous-amendement à l’amendement n° 114, visant à remplacer les mots : « deux mois » par les mots : « huit semaines ». En effet, je pense que, du point de vue du rythme du travail parlementaire, il vaut mieux compter en semaines plutôt qu’en mois, notamment à cause de la brièveté désespérante du mois de février !
Bernard FRIMAT - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Cet amendement vise à supprimer la référence aux états de crise, parce qu’il ne s’agit pas d’une notion reconnue et précise. Je sais ce qu’est l’état de siège, il figure dans la Constitution. Je sais ce qu’est l’état d’urgence : on a voulu le définir dans la Constitution, mais vous avez refusé, objectant que la jurisprudence du Conseil d’État suffisait. Qu’est-ce qu’un « état de crise » ? La crise des subprimes ou l’état financier particulièrement préoccupant de la France font-ils que nous sommes dans un état de crise ? Le « non » au référendum en Irlande fait-il que l’Europe est dans un état de crise ? Le déficit de la sécurité sociale nous plonge-t-il dans un état de crise ? Nos relations avec les pays africains font-elles qu’un certain nombre de situations précises sont caractérisées par un état de crise ? Je vous épargnerai, mes chers collègues, la crise des valeurs, la crise morale et la crise de foi, ce dernier mot pouvant prendre plusieurs orthographes… Par conséquent, pour nous, « état de crise » est une formule qui n’a pas de valeur juridique. Certes, depuis le début de nos travaux, vous ne faites que truffer la Constitution de termes qui manquent de précision juridique. Si l’état de crise n’est pas défini, cela signifie que c’est le Conseil constitutionnel qui va se charger de préciser les choses. Nous délibérons donc dans le flou, nous en remettant en fait au Conseil constitutionnel. Lors de la crise dans les banlieues, le gouvernement Villepin – j’ai parfois envie de vous rappeler qu’il y a eu un gouvernement Villepin, un gouvernement Raffarin et que la majorité est arrivée au pouvoir non pas en 2007, comme elle a tendance à le croire, mais en 2002 – a pris la décision de déclarer l’état d’urgence. Tant que nous ne saurons pas ce que signifie précisément l’expression « état de crise », il ne me semble pas raisonnable de l’inscrire dans la Constitution.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. L’amendement n° 202 est paradoxal, car l’article 16 donne des droits nouveaux au Parlement : la discussion en séance publique sur la base du texte de la commission est une avancée très importante. Certains ont dit que c’était une des dispositions essentielles du texte et que cela va complètement transformer les relations entre le Parlement et le Gouvernement, avec de nombreuses conséquences qu’il faudra traduire dans la loi organique et, bien entendu, dans le règlement de nos assemblées. C’est incontestablement l’une des questions les plus importantes de la révision constitutionnelle. L’article 16 introduit également des délais minimaux pour donner aux commissions et aux parlementaires un temps suffisant avant l’examen en séance publique. Le fait que le débat s’engage en séance publique sur les conclusions de la commission n’interdira en rien l’exercice du droit d’amendement. Il faudra même, au contraire, grâce aux délais prévus par la commission, veiller au fait que les parlementaires disposent du temps suffisant pour prendre connaissance des conclusions de la commission avant le débat en séance publique. Pour toutes ces raisons, la commission demande le retrait de l’amendement. L’amendement n° 203 va dans le sens des souhaits de la commission. Cependant, celle-ci propose des délais encore plus favorables pour la seconde assemblée saisie. Elle demande donc aux auteurs de l’amendement de le retirer. J’en viens à l’amendement n° 398 rectifié.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. J’indique néanmoins que nous partageons les préoccupations de M. About mais que cette précision a sa place dans le règlement. L’amendement n° 22 rectifié vise à restreindre le nombre de textes pour lesquels le débat s’engagerait sur les conclusions adoptées par la commission. Cette restriction n’est pas indispensable pour les textes concernant les autorisations de ratification d’un accord international, qui prennent le plus souvent la forme d’un article unique. Elle n’est pas adaptée pour les déclarations de guerre ou d’état de siège, qui sont données sous la forme d’une autorisation, et non sous celle d’une loi. Enfin, cette restriction paraît excessive s’agissant des projets relatifs à la sécurité intérieure ou à la sécurité extérieure, dont on ne voit pas pourquoi ils ne pourraient être discutés sur la base du texte de la commission. La sécurité intérieure, c’est très large ! S’agit-il de la sécurité civile, de la police ? Quant aux textes sur la sécurité extérieure, s’agit-il des accords internationaux ? On a parlé des accords de défense, je pense qu’il ne faut pas les mettre dans la même catégorie.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. J’étais sûr que vous alliez le rappeler ! L’amendement n° 403 est pour partie satisfait par l’amendement n° 114 de la commission, mais le délai est inférieur à celui qui est prévu pour la seconde assemblée saisie. La commission demande le retrait. S’agissant du sous-amendement n° 470 rectifié, la commission émet un avis favorable. En ce qui concerne l’amendement n° 471, le délai est identique à celui qui est prévu par la commission. Il est donc satisfait. L’amendement n° 23 rectifié est la conséquence de l’amendement n° 22 rectifié. L’avis est donc le même. Quant à l’amendement n° 472, les états de crise correspondent à des situations d’urgence. Je pense qu’il faut conserver ce terme, qui justifie que les délais soient levés. En tout état de cause, la commission a prévu, quand il y a urgence, que tous les délais soient levés, ce qui est un peu différent du raisonnement de l’Assemblée nationale. Monsieur le président, pour faire gagner un peu de temps au Sénat, la commission demande la priorité pour le vote de ses trois amendements.
Roger KAROUTCHI (secrétaire d'État.) - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Roger KAROUTCHI
Fonction: secrétaire d'État.

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. Monsieur le rapporteur, je comprends votre souci d’allonger le délai entre la transmission du texte et son examen en séance publique, mais je suis au regret de vous dire que le Gouvernement est défavorable à cette proposition. Je le rappelle, nous partons d’une situation dans laquelle il n’y a quasiment pas de délai. Dans le texte initial, le Gouvernement a fixé un délai de un mois après le dépôt du projet ou de la proposition de loi devant la première assemblée et un délai de deux semaines à compter de sa transmission pour son examen devant la seconde assemblée. Dans la rédaction de l’article 16 telle qu’elle est issue des travaux de l'Assemblée nationale, le délai est passé de un mois à six semaines pour la première assemblée, et de deux semaines à trois semaines pour la seconde. Je le reconnais bien volontiers, le Gouvernement déclare souvent l’urgence ou tente, d’une certaine manière, de maîtriser des délais qui ne sont pas actuellement fixés. Cependant, il a déjà accepté en grande partie la rédaction issue des travaux du comité Balladur, puis celle qui a été proposée par M. Warsmann à l'Assemblée nationale visant à allonger encore les délais. Faut-il aller encore au-delà, comme le demande la commission des lois du Sénat, et retenir des délais de deux mois et de cinq semaines ? Heureusement qu’il n’y a pas de troisième assemblée, sinon je me verrais proposer un délai de trois mois pour la première assemblée, et de deux mois pour la seconde ! (Sourires .)
Bernard FRIMAT - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. M. le secrétaire d’État est fidèle à lui-même : ouvert et tout en rondeur pour présenter les arguments du Gouvernement, il émet un avis défavorable sur tout. Ouvert, heureux, mais défavorable, voilà qui résume son attitude sur l’ensemble du texte ! (M. le secrétaire d’État rit .) J’aimerais, un court instant, plaider en faveur de la qualité du travail parlementaire et demander à M. le rapporteur, puisqu’il en a le pouvoir, de modifier sa position. Je m’explique, en distinguant les deux délais. Si l'Assemblée nationale se satisfait de six semaines pour le premier délai, ne soyons pas plus royalistes que le roi et restons-en là ! Nous connaissons tous les qualités intellectuelles des députés et, si ces derniers ont estimé qu’ils pourraient travailler en six semaines, ce serait, à la limite, leur faire injure que de leur dire qu’ils en ont besoin de huit ! (Sourires .) Si M. le rapporteur me rejoint sur ce point, nous vous faisons gagner deux semaines, monsieur le secrétaire d’État : ce n’est pas négligeable ! Il en va tout autrement pour le second délai, s’agissant donc de la seconde assemblée saisie. Pour illustrer mon propos, je prendrai un exemple, celui du projet de loi de modernisation de l’économie. Ce texte comportait initialement 44 articles ; après examen par l'Assemblée nationale, il en compte plus de 110, soit, comme c’est souvent le cas, une croissance extraordinaire. Cela signifie que, lorsque le Sénat est la seconde assemblée saisie, il peut être confronté à un texte complètement transformé qui rend vain le travail préparatoire accompli sur le projet de loi initial. Certes, je sais que vous pouvez faire face, monsieur le rapporteur, vous qui êtes capable de présenter des rapports du jour au lendemain et même de rendre en huit jours, au nom de la commission des lois, le rapport sur ce que l’on nous dit être la révision constitutionnelle la plus importante présentée depuis longtemps ! En résumé, monsieur le rapporteur, tout en laissant à l’Assemblée nationale le délai de six semaines qui lui convient, ne serait-il pas possible d’allonger le délai de trois semaines prévu pour l’examen du texte par la seconde assemblée ? Je ne vais pas modifier mon sous-amendement, mais je vous pose la question parce qu’elle relève davantage, me semble-t-il, de votre responsabilité. Cela étant, j’ai le sentiment que la deuxième lecture au Sénat aura un caractère très symbolique (M. le secrétaire d’État fait une moue dubitative.) . En effet, le Gouvernement ne tardera pas à se rendre compte qu’il ne recueillera pas la majorité des trois cinquièmes à Versailles et va donc, pour essayer de solidifier sa majorité, faire des concessions aux sénateurs et aux députés. Je ne pense pas que nous serons invités à ces réunions ; nous ne le demandons d’ailleurs pas !
Michel CHARASSE - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Michel CHARASSE

M. Michel Charasse. … notamment à la lumière de tous les textes examinés lors des sessions précédentes. Avec ces délais, combien va-t-on voter de textes par rapport à la situation actuelle ? Personne n’a fait ce calcul. Si l’on se retrouve, à la fin de la session de neuf mois, à avoir péniblement réussi à voter une dizaine de lois, alors qu’il y en a vingt, trente ou plus en attente, ce ne sera pas la peine ensuite d’encombrer les séances de questions d’actualité au Gouvernement pour protester contre le Gouvernement parce que l’on n’examine pas tel projet ou tel autre ! (M. Roger Romani applaudit.) Je me permets d’insister pour que l’amendement n° 116 soit retenu parce qu’il fait allusion aux textes qui répondent à une situation urgente. Je citerai un exemple. En 1978, la France a signé l’accord conclu au sein du Conseil des gouverneurs du Fonds monétaire international le 22 mars 1976 tendant à augmenter la quote-part des États membres et, du même coup, les droits de vote. Ce texte a été notifié à la France le 1 er avril 1978, deux ans après, et les États avaient un mois pour l’approuver, faute de quoi il pouvait entrer en vigueur automatiquement, mais sans augmentation du nombre de voix pour les États qui ne l’auraient pas formellement approuvé au plus tard le 30 avril 1978. Le texte est arrivé devant l'Assemblée nationale dans les derniers jours du mois d’avril. Il a été voté en urgence le lendemain de son dépôt. Le Conseil constitutionnel a été saisi le 27 avril, en fin d’après-midi. Il a rendu sa décision le 29 avril dans la matinée, et la loi a été immédiatement signée pour paraître le 30 avril et permettre à la France d’obtenir les voix supplémentaires que lui donnait l’accord qu’elle avait conclu.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. La commission des lois ne souhaite absolument pas gêner l’action du Gouvernement, mais la procédure accélérée exige un examen attentif, car il n’y a qu’une lecture. Contrairement à l'Assemblée nationale, j’ai prévu une soupape de sécurité pour permettre au Gouvernement, en cas d’urgence, de nous proposer le texte dans les délais les plus brefs. Vous avez cité un exemple, monsieur Charasse, mais on pourrait en prendre de nombreux autres ! Ce dispositif me paraît beaucoup plus souple. Dans la procédure normale, on a prévu des délais, dont on rediscutera avec les députés, monsieur le secrétaire d'État. D’ailleurs, je tiens à dire à nos collègues députés que le Sénat est quelquefois la première assemblée saisie, notamment pour ce qui concerne les textes relatifs aux collectivités territoriales. Peut-être alors les députés auront-ils aussi envie de bénéficier d’un délai supplémentaire ! Franchement, ne nous dites pas, monsieur Frimat, qu’il sera impossible de gouverner, je n’y crois pas. Lors de la navette, nous allons essayer de trouver avec le Gouvernement et l'Assemblée nationale une formule raisonnable.
Pierre FAUCHON - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Pierre FAUCHON

M. Pierre Fauchon. Réduisez de moitié la vitesse des trains qui circulent en France, leur nombre restera le même ; nous aurons seulement davantage de temps pour les regarder ! (Sourires .) Nous constaterons peut-être une baisse durant la période transitoire, mais, une fois celle-ci passée, nous disposerons de plus de temps et nous serons en mesure d’examiner le même nombre de textes ! Le dispositif de la commission, assorti de la soupape que constitue l’amendement n° 116, qui est certainement nécessaire, est excellent. J’insiste sur l’importance du premier alinéa de l’article 16, par lequel le Gouvernement propose que nos délibérations portent sur le texte adopté par la commission. Dans la pratique, il s’ensuivra un changement de climat. Sur le fond, ce changement témoigne de la volonté du Gouvernement de ne pas envahir, de ne pas « oblitérer » le travail du Parlement, mais d’admettre au contraire que les parlementaires font leur travail et assument leurs responsabilités. Dès lors, c’est à partir du texte qui sera adopté par la commission saisie que se fera la discussion. Un tel témoignage de confiance mérite d’être salué. Ce changement, qui est un symbole fort, contribuera vraiment à rééquilibrer les pouvoirs entre l’exécutif et le législatif, non seulement sur les plans pratique, technique et politique au sens politicien, mais aussi sur les plans moral et politique dans le meilleur sens du terme. Par conséquent, je salue cette mesure, que je crois véritablement l’une des plus significatives de la révision proposée.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Lors de la préparation de la Constitution de 1958, le Comité consultatif constitutionnel avait déjà réfléchi à la limitation du nombre des commissions. Au Sénat, même si les commissions ont une importante charge de travail, nous parvenons tout à fait à mener notre tâche à bien. Souvenez-vous ce que pensait le général de Gaulle à ce sujet : « une commission, un lobby », comme dans certains Parlements ! Nous proposons déjà de passer de six à huit commissions, ce qui n’est pas mal. Personnellement, je ne souhaite pas aller au-delà. Certes, on n’est jamais obligé d’aller jusqu’au maximum. Mais, comme lorsque l’on fixe une fourchette, il est difficile de résister à la tentation et le plafond est vite atteint. Souvenez-vous le débat que nous avons eu à propos de la dose de proportionnelle pour l’élection des députés ! Par conséquent, le nombre de huit commissions est suffisant ; de plus, il permettra de résoudre les problèmes que rencontre l’Assemblée nationale !
Michel CHARASSE - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Michel CHARASSE

M. Michel Charasse. Comme je l’ai indiqué la semaine dernière, ou plus exactement rappelé, Michel Debré, l’un des principaux auteurs de la Constitution de 1958, a reconnu lui-même que, dans la précipitation qui a marqué l’élaboration des institutions de la V e République, c’est-à-dire quelques mois d’été en 1958, plusieurs dispositions essentielles pour les assemblées et le régime parlementaire avaient été oubliées dans la Constitution. On a trouvé la solution en inscrivant tout ce que l’on avait oublié dans l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires. Mais celle-ci n’a pas valeur constitutionnelle, naturellement, et elle n’a même pas valeur organique ; c’est simplement une loi ordinaire. À propos de ce texte que les questeurs connaissent bien, puisque c’est là qu’ils trouvent une partie du fondement de leurs prérogatives, le Conseil constitutionnel a dit qu’il ne s’agissait pas vraiment d’une loi organique, mais que ce n’était pas vraiment une loi ordinaire non plus, qu’elle est un peu entre les deux, car elle traite de principes institutionnels fondamentaux. Parmi les oublis qu’il regrettait, Michel Debré a souvent cité lui-même les commissions d’enquête parlementaires et les commissions de contrôle, essentielles au contrôle parlementaire. Par l’amendement n° 24 rectifié, je propose donc d’inscrire les seules commissions d’enquête dans la Constitution, puisque le Parlement a renoncé de lui-même, depuis longtemps, à la formule imprécise et compliquée des commissions de contrôle. Inscrivons donc dans la Constitution les commissions d’enquête ! Mes chers collègues, je vous suggère d’en profiter pour préciser aussi qu’en vertu du principe d’autonomie des assemblées parlementaires chaque assemblée comporte une commission chargée de vérifier et d’apurer ses comptes, dont les modalités de fonctionnement sont organisées par le règlement de chaque assemblée. Cela mettra un terme à un certain nombre d’incertitudes actuelles qui ne devraient d’ailleurs pas exister si certains ne s’ingéniaient pas à les créer pour abattre un pan essentiel de la séparation des pouvoirs !
Nicole BORVO COHEN-SEAT - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Nicole BORVO COHEN-SEAT

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Si, vous avez vous-même qualifié ces mesures de « révolutionnaires ». Et il s'agit bien d’une révolution, mais conservatrice et antidémocratique, puisqu’elle consiste à limiter le droit d’amendement des parlementaires. L’article 18, qui paraît affirmer un droit d’amendement en séance publique ou en commission, ouvre en fait la voie à l’adoption simplifiée des textes et va totalement à l’encontre de la volonté affichée de revalorisation des assemblées. Qui peut croire un instant que la limitation du débat démocratique et du pluralisme renforcera le Parlement ? Personne, mis à part ceux qui veulent brider l’expression des représentants du peuple ! Monsieur le rapporteur, pourrez-vous, dès le début de l’examen de cet article 18, nous donner votre sentiment sur la nouvelle limitation du droit d’amendement préconisée par M. Balladur, proposition relayée par M. Warsmann, ce « 49-3 parlementaire » que vous n’évoquez pas précisément dans votre rapport ? Les sénateurs du groupe CRC alertent l’ensemble des parlementaires sur la confiscation d’un droit essentiel sur le plan démocratique, à savoir le droit d’amendement. Ils ne renonceront pas à faire éclater la vérité sur ce point, vérité masquée par le slogan que martèlent le Gouvernement et ses soutiens concernant un bien hypothétique renforcement des pouvoirs du Parlement. Je le constate d’ailleurs au fil des semaines, je ne suis pas la seule à dire que cette pseudo-revalorisation du Parlement revient à limiter notre droit d’amendement. En effet, plusieurs constitutionnalistes, qui se sont sans doute réveillés un peu tard, ont fini par reconnaître qu’il y allait véritablement d’une limitation du droit élémentaire et essentiel de chaque parlementaire.