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Pierre-Yves COLLOMBAT - Sénat - 2010-02-02
Date: 2010-02-02
Orateur: Pierre-Yves COLLOMBAT

M. Pierre-Yves Collombat. Je répondrai tout simplement à mon collègue que, si toutes ces discussions ont lieu, c’est parce que ce texte entretient la confusion systématique entre commune et intercommunalité. Pour vous, les communes nouvelles sont une modalité de l’intercommunalité. J’en veux pour preuve que, lorsque nous avons discuté du nombre de délégués des communes de l’EPCI, nous avons fait la somme des représentants de chacune des communes qui composent la commune nouvelle. Si l’on fait preuve de cohérence, la commune nouvelle doit avoir pour nombre de représentants le nombre de représentants qu’aurait la commune de même nature et de même niveau démographique. Là aussi, on fait face à la même interrogation : pourquoi maintenir des communes déléguées ? Si des collectivités veulent fusionner, qu’elles fusionnent, puisque telle est leur volonté ! Mais qu’elles ne soient pas amenées à fusionner contre leur gré, fût-ce à une majorité très renforcée de deux tiers plus deux tiers ! Admettez alors la règle de l’unanimité. Si une petite commune refuse d’être intégrée, elle doit pouvoir rester en marge. Ne mélangeons pas tout ! Encore une fois, nous avons ce type de discussions parce que vous mélangez tout et confondez collectivité territoriale et établissement public de coopération intercommunale. On navigue de l’un à l’autre, et c’est pour cela que le texte prévoyait des incitations financières, qui ont été depuis supprimées par la commission. Pourquoi donc avait-on souhaité introduire des incitations financières ? Si les citoyens souhaitent fusionner et créer une commune, pourquoi ne le feraient-ils pas ? Admettons donc que ces opérations se font à l’unanimité, et que la commune nouvelle, une fois constituée, est une commune comme les autres et non pas une commune particulière. Des incitations financières ne sont pas nécessaires. Si les collectivités choisissent de fusionner, c’est qu’elles y trouvent leur avantage. Laissons-les faire, et ne nous mêlons pas d’assortir ce dispositif d’incitations financières. Si l’on parvient à clarifier tout cela, il ne sera plus nécessaire d’agiter des chiffons rouges.
Bruno SIDO - Sénat - 2010-02-02
Date: 2010-02-02
Orateur: Bruno SIDO

M. Bruno Sido. Je défendrai donc bec et ongles les communes, parce qu’il s’agit, de mon point de vue en tout cas, d’une institution très importante. Je vais vous expliquer pourquoi. On nous propose la création de communes nouvelles : pourquoi pas ? À l’instar de l’orateur précédent, je ne suis pas hostile au fait que des communes fusionnent si elles le souhaitent. Simplement, il n’y a pas besoin d’un nouveau texte législatif pour cela ; pas besoin de cet article 8 : nous avons déjà la loi Marcellin. (Marques d’approbation sur les travées du groupe CRC-SPG.) Les communes peuvent fusionner dans le cadre d’une fusion-association, voire d’une fusion simple. Il suffit qu’elles en fassent la demande. D’ailleurs, la loi Marcellin ne les oblige même pas à solliciter l’avis de la population. Quoi qu’il en soit, le huitième alinéa de l’article 8 est inutile. Ensuite, il est envisagé qu’une commune nouvelle puisse être créée à la demande des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres d’un EPCI à fiscalité propre. Cela va encore occasionner des conflits. Toutefois, il existe un filet de sécurité. La création d’une commune nouvelle pourrait également résulter de la demande de l’organe délibérant d’un EPCI à fiscalité propre. Honnêtement, s’il est une démarche dont l’initiative ne devrait pas revenir à un tel établissement public, c’est bien celle-là ! Dans les faits, il y aura toujours des oppositions, notamment de la part du tiers des communes restant.
Bruno SIDO - Sénat - 2010-02-02
Date: 2010-02-02
Orateur: Bruno SIDO

M. Bruno Sido. En attendant, je vous raconte la mienne ! Pour avoir prôné une fusion simple dans une commune où j’étais premier adjoint, puis avoir été obligé de réaliser une « défusion » – un véritable divorce – dans une commune dont j’étais le maire, je connais le sujet par cœur. Des sous-préfets, donc des « hussards de la République », ont promis à certaines communes, ici, une station d’épuration, là, l’installation du téléphone, car l’ensemble du territoire n’était pas encore desservi à l’époque. Du coup, les communes se sont décidées dans la précipitation. Je peux vous citer une commune – mon grand-père en avait d’ailleurs été le maire – qui a fusionné avec une autre, mais la décision n’était même pas inscrite dans le registre des délibérations du conseil municipal ! C’est dire combien ces fusions ont pu être décidées à la va-vite ! Dès lors, donner au préfet un pouvoir d’initiative en la matière, c’est, me semble-t-il, quasiment revenir à la loi Marcellin, que le présent projet de loi ne vise d’ailleurs pas à abroger, à mon grand regret. Heureusement, tout cela n’est pas bien grave, puisque, au final, la population devra se prononcer ! (M. Jean-Pierre Sueur s’exclame.) C’est clairement prévu aux quatorzième et quinzième alinéas de l’article 8, monsieur Sueur ! Toutefois, j’envisage de déposer un sous-amendement sur une des dispositions de l’article, à moins que je ne dépose un amendement en deuxième lecture si l’Assemblée nationale m’en laisse la possibilité. Dans la mesure en effet où la création d’une commune nouvelle est une décision extrêmement grave pour les communes - il s’agit même d’un chemin sans retour -, je pense qu’elle devrait être décidée à la majorité des trois cinquièmes, comme cela se pratique pour les révisions constitutionnelles. En matière d’intercommunalité, le département de la Haute-Marne se classe au premier rang français, suivi par la Meuse. (M. Gérard Longuet acquiesce.) En Haute-Marne, le mouvement de fusions-associations a concerné plus d’une centaine de cas, contre environ soixante-dix dans la Meuse et une trentaine ou une quarantaine dans le département qui occupe la troisième place au classement. D’ailleurs, monsieur le ministre, comme je suis curieux et parce que j’ai un peu mauvais esprit, j’ai examiné la situation du Morbihan. (Sourires .)
Gérard LE CAM - Sénat - 2010-02-02
Date: 2010-02-02
Orateur: Gérard LE CAM

M. Gérard Le Cam. Les communes sont complètement mortes, et il faut les gérer. Ce n’est donc sans doute pas un exemple idéal, même si la commune en tant que telle continue d’exister. Par ailleurs, dans le département, on a pu assister à deux ou trois fusions, mais également à des défusions, donc à des divorces ou à des séparations de communes, ce qui montre également toute la difficulté de l’exercice. Les communes n’ont à l’évidence pas envie de fusionner, ni de se marier, et ce quelle que soit leur taille. Elles ont leur propre richesse, leur milieu associatif, leurs capacités d’identification pour les personnes qui viennent y habiter ou qui y vivent depuis longtemps, leur projet partagé autour d’élus pour l’essentiel bénévoles et le trésor incomparable que représente la gestion de proximité. Et, si l’on regarde le montant de la DGF versée au niveau national, notamment pour les 20 % de population rurale de ce pays, on s’aperçoit qu’elles ne coûtent rien. Pourquoi créer des communes nouvelles, sinon pour réduire significativement le nombre de celles qui existent actuellement ? Selon nous, communistes, les communes qui veulent démocratiquement s’assembler peuvent le faire. Et il n’y a pas besoin d’une nouvelle loi pour cela ; il en existe déjà une ! (de la commission des lois s’exclame.) Les quatre conditions de création d’une commune nouvelle vont à l’encontre de la démocratie, à l’exception du 1°du texte proposé par l’article 8 pour l’article L. 2113-2 du code général des collectivités territoriales, et sous réserve que la décision soit soumise à un référendum local. Le 2° de ce même texte, qui prévoit la condition des deux tiers, méprise le tiers restant. Le 3° laisse le champ libre aux instances de second degré de la démocratie locale que sont les communautés de communes, et livre aux appétits de quelques-uns, que l’on trouvera toujours ici et là, la volonté de gérer un espace toujours plus grand. Et il faut d’office écarter le 4° du texte proposé par l’article 8 pour l’article L. 2113-2, toujours en ce qui concerne la procédure de création. Que vient faire là l’autorité de l’État ? Il s’agit simplement d’exercer une pression sur les maires, afin d’atteindre les objectifs visés par les promoteurs de la loi ! L’article 8 est conforme à la vision de ceux qui traitaient hier la République de « gueuse ». Aujourd’hui, ce sont les communes, issues de la Révolution, qui sont dans le collimateur. Lieux privilégiés de démocratie et de gestion de proximité, ce sont elles qu’il faudrait supprimer ! Les filles de la République…
Jean-Jacques HYEST (président de la commission des lois.) - Sénat - 2010-02-02
Date: 2010-02-02
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: président de la commission des lois.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Mon cher collègue, je vous rappelle tout de même que, depuis la dernière révision constitutionnelle, nous examinons en séance le texte issu des travaux de la commission. Et, si le Gouvernement n’était pas d'accord avec le texte proposé par la commission des lois, il aurait pu déposer des amendements, ce qu’il n’a pas fait. L’article 8 prévoit quatre hypothèses de création d’une commune nouvelle. M. Sido évoque son expérience dans son département. Pour ma part, je peux me prévaloir d’une expérience encore plus importante, puisque j’ai été secrétaire de la commission des élus qui avait été mise en place pour travailler sur les fusions de communes, au moment de l’adoption de la loi Marcellin. À l’époque, les préfets disposaient de nombreux pouvoirs et ils les exerçaient parfois avec une certaine autorité…Pour autant, les élus locaux ne se sont pas laissé faire et il y a eu très peu de fusions de communes ! D’ailleurs, le président du conseil général du Morbihan n’était sans doute pas toujours totalement d'accord avec le ministre de l’intérieur.
Jean-Jacques HYEST (président de la commission des lois.) - Sénat - 2010-02-02
Date: 2010-02-02
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: président de la commission des lois.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Mais je ne suis pas là pour vous faire un cours sur l’histoire de mon département ! En fait, que proposons-nous, sinon la possibilité pour des communes qui le souhaitent de se regrouper au-delà d’une intercommunalité ? Cela s’est déjà produit. Or la volonté des élus doit être encadrée par la loi, notamment par des conditions précises. À défaut, il y aurait effectivement un risque de voir de telles décisions être prises de manière autoritaire. Aujourd'hui, la loi Marcellin telle qu’elle avait été adoptée initialement n’est plus véritablement applicable. Nous créons donc la possibilité de demander la création d’une commune nouvelle, par exemple pour deux communes qui, compte tenu d’une communauté d’intérêts, décideraient de se réunir. Mais, et notre collègue Hervé Maurey l’a bien souligné tout à l’heure – cela lui paraissait presque trop beau –, nous avons bien prévu, que, dans chacune des communes concernées par le projet de création, ce serait la population qui déciderait.
Évelyne DIDIER - Sénat - 2010-02-02
Date: 2010-02-02
Orateur: Évelyne DIDIER

Mme Évelyne Didier. Les élus et les populations des communes ne rêvent pas tous les matins de fusionner ; ce n’est pas leur préoccupation essentielle. Le travail principal des élus est d’essayer de répondre aux besoins des habitants, tout d’abord en trouvant des financements. Ce texte a été pensé par des personnes qui ont l’habitude de vivre dans des grandes villes et qui ne comprennent pas l’intérêt d’habiter dans des petites villes. Sur toutes les travées de cet hémicycle siègent des élus ruraux, qui savent ce que veut dire vivre dans une commune où tout le monde se connaît. C’est toute la richesse de ces petites communautés humaines dont l’animation repose en grande partie sur des bénévoles, associatifs mais aussi élus. Et c’est cette richesse-là que vous voulez gommer, parce que vous ne la valorisez pas, parce qu’elle ne compte pas pour vous. En revanche, la compétitivité, l’attractivité, voilà, oui, ce qui compte pour vous ! Or l’attractivité d’un territoire, c’est également la qualité des relations entre les habitants. Encore une fois, je suis convaincue que ces textes sont « pondus » par des personnes qui vivent à Paris, ou dans les grandes villes, et qui ne perçoivent pas l’intérêt d’habiter une petite commune. Je le répète, le principal souci des élus n’est pas de fusionner. Plusieurs de nos collègues l’ont souligné, nous disposons déjà de la législation nécessaire. Je ne vois pas l’intérêt d’en ajouter.
Adrien GOUTEYRON - Sénat - 2010-02-02
Date: 2010-02-02
Orateur: Adrien GOUTEYRON

M. Adrien Gouteyron. Moi aussi, peut-être, monsieur le président de la commission ! J’ai écouté avec beaucoup d’attention les interventions fort intéressantes des uns et des autres. Si nous nous étions prononcés sur l’article 8 initialement présenté par le Gouvernement, monsieur le ministre, je suis au regret de vous dire franchement que je ne l’aurais pas voté. J’aurais, en effet, pensé aux communes qui n’appartiennent pas à la majorité des deux tiers et à ce tiers des communes à qui nous aurions, d’une certaine manière, forcé la main. Je crois moi aussi à la liberté communale. Je suis maire. Je sais ce qu’est une petite commune et je consacre beaucoup de temps à la mienne. C'est la raison pour laquelle je me passionne pour ce sujet et que j’ai demandé à intervenir, madame la présidente. Finalement, je voterai cet article, car il prévoit la consultation des populations, qui est la condition première de la démocratie. Parler des libertés communales, auxquelles je suis très attaché, est une bonne chose, mais décider de consulter les populations apporte la garantie démocratique suprême. Je me pose néanmoins quelques questions. Première question, monsieur le ministre, faut-il forcément que les communes appartiennent au même EPCI ?
Michel MERCIER (ministre.) - Sénat - 2010-02-02
Date: 2010-02-02
Orateur: Michel MERCIER
Fonction: ministre.

M. Michel Mercier, ministre. … qui était établi par une commission composée de maires, d’élus, de représentants du conseil général et présidée par le préfet. Le préfet nommait des élus représentant cette commission pour aller expliquer dans chaque commune concernée le projet de fusion. Ce n’est pas du tout le dessein du Gouvernement en présentant l’article 8. Je veux le dire de la façon la plus claire possible, le Gouvernement n’a pas d’autre ambition que de proposer une formule simple et rénovée de réunion à des communes qui souhaitent se réunir. Si elles ne le souhaitent pas, elles n’utiliseront pas cette possibilité ; elles n’y seront pas obligées et il n’y aura pas de « carotte » financière. Monsieur Chevènement, j’ai été rapporteur de votre loi avec beaucoup de passion et d’intérêt. Je vous remercie de la façon dont vous aviez, à l’époque, laissé toute liberté au rapporteur que j’étais. Nous savons, néanmoins, les uns et les autres, que le grand essor qu’a connu l’intercommunalité avec la loi qui porte votre nom est lié à l’incitation financière que contenait votre texte, contrairement à la loi Joxe. Ce n’est pas une critique, c’est un constat. Le texte que nous vous présentons aujourd'hui ne contient aucune incitation pour les communes nouvelles. L’idée n’est pas d’exercer des pressions. Nous misons sur l’accord des communes, des conseils municipaux et des populations pour la création de communes nouvelles. C’est la formule la plus démocratique qui soit. Si l’article 8 n’est pas utilisé, le Gouvernement n’en sera pas malade et il ne forcera personne ! En revanche, si des communes ont envie de se réunir, l’article 8 leur fournira une formule simple et pratique, qui se nourrit des enseignements de la loi Marcellin. La loi Marcellin, en effet, offrait le choix entre la fusion simple et la fusion-association, avec cette particularité, pour les communes associées, de conserver encore un peu d’autonomie, mais de ne jamais élire le maire, qui était toujours choisi par la commune-centre. Nous ne voulons plus de cela. C’est pourquoi nous créons les communes nouvelles, avec participation des citoyens à l’élection du maire, ce qui est fondamental pour les libertés communales. Madame Didier, j’ai participé à l’élaboration de ce texte et je ne suis pas un grand technocrate. Je suis un élu de terrain depuis trente-neuf ans.
Michel MERCIER (ministre.) - Sénat - 2010-02-02
Date: 2010-02-02
Orateur: Michel MERCIER
Fonction: ministre.

M. Michel Mercier, ministre. L’intention du Gouvernement était de déférer, comme toujours, aux désirs des communes, monsieur Chevènement ! Comme vous, je suis élu local et je n’ai pas envie d’aller contre la volonté des communes. Disant cela, je ne pense pas aux communes de 15 000, de 20 000 ou de 30 000 habitants, mais j’envisage le cas de ces petites communes qui ont envie de se réunir. Il n’est pas facile d’avoir le courage de l’initiative. Il est bon que le préfet puisse prodiguer ses conseils. Beaucoup de choses ont été dites ce soir auxquelles je peux souscrire. Je ne peux néanmoins, en tant que membre du Gouvernement et élu local, être d’accord lorsque l’on présente les préfets comme des agents chargés de recentraliser. Ce n’est pas du tout cela ! Le préfet est un animateur de territoire. Le bon préfet, vous le savez bien, monsieur Sueur, c’est celui qui sent ce que veulent les habitants et les collectivités territoriales et qui est capable de l’expliquer au Gouvernement. Il n’est en aucun cas ce bras armé de la recentralisation qui a été dépeint et qui relève, d’ailleurs, d’une vision datée et dépassée ! Les préfets sont chargés de conseiller. Jamais le Gouvernement ne leur donnera comme instruction de réaliser des fusions à toute vitesse, car une fusion forcée déboucherait nécessairement sur une défusion. Or nous ne souhaitons pas enchaîner fusions et défusions ! L’objectif est simplement de permettre à des communes souhaitant se réunir de pouvoir le faire dans des conditions adaptées à leur situation, le cas échéant avec l’assistance du préfet, notamment s’il s’agit de petites communes. J’indique à M. Gouteyron que si les communes souhaitant fusionner ne sont pas membres du même établissement public de coopération intercommunale, le texte de la commission des lois prévoit que le nouveau conseil municipal choisira l’EPCI de rattachement. En cas de désaccord ou de difficulté, le représentant de l’État dans le département saisira la commission départementale de la coopération intercommunale, qui se prononcera à la majorité des deux tiers de ses membres. On retrouve donc alors le droit commun. Très sincèrement, cet article 8 n’impose absolument rien aux communes ! Il apporte simplement des solutions à celles qui estimeront pouvoir mener une action plus efficace en se réunissant. Nous aborderons demain la discussion de dispositions plus contraignantes relatives à l’intercommunalité : elles relèvent d’un esprit tout à fait différent. Je tiens à affirmer de la façon la plus claire que le Gouvernement n’entend pas donner aux préfets pour instruction de pousser les communes à fusionner ; il veut uniquement fournir un outil moderne et adapté à celles qui souhaitent se réunir. Cet article n’a rien de contraignant : il s’agit d’un dispositif modeste, qu’il faut prendre pour ce qu’il est.
Annie DAVID - Sénat - 2010-02-02
Date: 2010-02-02
Orateur: Annie DAVID

Mme Annie David. Malgré les explications apportées par M. le ministre et par M. le président de la commission des lois, on peut s’interroger sur l’utilité de cet article, puisque rien ne sera obligatoire, rien ne va changer : la loi Marcellin continuera à s’appliquer, les communes resteront libres de fusionner ou pas, à ceci près qu’une décision de fusion prise à la majorité des deux tiers des conseils municipaux des communes membres du même EPCI, représentant plus des deux tiers de la population totale de celles-ci, pourra s’imposer à un conseil municipal, tandis qu’un accord unanime était requis auparavant. Le principe de libre administration des communes pourra donc être bafoué. La loi Marcellin, fondée sur la libre adhésion des communes à un projet de fusion, n’ayant pas donné les résultats que vous escomptiez, tant s’en faut – notre collègue Sido a évoqué des fusions débouchant finalement sur des « divorces » –, l’article 8 prévoit, quoi que vous en disiez, des obligations auxquelles les conseils municipaux concernés auront beaucoup de mal à se soustraire. C’est la raison pour laquelle nous maintenons cet amendement de suppression, pour lequel nous demandons un scrutin public.
Jean-Pierre CHEVÈNEMENT - Sénat - 2010-02-02
Date: 2010-02-02
Orateur: Jean-Pierre CHEVÈNEMENT

M. Jean-Pierre Chevènement. Cet amendement est très simple : il vise à ne laisser subsister qu’une seule voie pour la création d’une commune nouvelle, à savoir la délibération concordante des conseils municipaux concernés, en supprimant la possibilité qu’un tel processus puisse être engagé sur l’initiative des deux tiers des communes membres de l’EPCI, de l’organe délibérant de ce dernier ou du préfet. Personnellement, je suis plutôt favorable à l’achèvement du mouvement vers l’intercommunalité, mais pas dans n’importe quelles conditions ! Au départ, l’intention du Gouvernement était claire : la création d’une commune nouvelle pourrait être décidée si les deux tiers des conseils municipaux des communes membres d’un EPCI se prononçaient en ce sens, ce qui signifie que des communes pourraient se voir imposer la fusion. Voilà la vérité ! La commission des lois s’en est aperçue et s’est interrogée : s’agit-il d’une intention maligne ou d’une « gaffe » commise par le Gouvernement – cela peut arriver, car les rédacteurs des projets de loi sont parfois éloignés des réalités locales que vous et moi connaissons bien, monsieur le ministre ? J’ignore ce qu’il en est, mais je constate que le texte du Gouvernement comportait bien une telle disposition. La commission des lois a reculé, mais sa proposition aboutit à déséquilibrer l’intercommunalité. M. Gouteyron l’a souligné à juste titre : si, dans un établissement public de coopération intercommunale réunissant onze communes, neuf se prononcent pour la fusion et deux contre, que se passera-t-il ? Vous nous dites, monsieur le ministre, que, dans ce cas, les neuf communes consentantes fusionneront et constitueront un EPCI avec les deux autres. Ne pensez-vous pas que, par un effet pervers que, peut-être, vous n’avez pas perçu – je ne veux pas vous faire de procès d’intention –, vous risquez de porter un coup sérieux à l’intercommunalité ? Réfléchissez-y : ce texte est mauvais, vous devriez le reprendre. La bonne solution consisterait à supprimer les trois voies d’accès à la fusion qui ne procèdent pas de la libre volonté de toutes les communes concernées !