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Alima BOUMEDIENE-THIERY - Sénat - 2005-02-16
Date: 2005-02-16
Orateur: Alima BOUMEDIENE-THIERY

Mme Alima Boumediene-Thiery. Cet amendement a pour objet d'insérer un alinéa supplémentaire avant le dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution. Il vise à prévoir des lois de transposition permettant l'adaptation du droit français par rapport aux directives européennes. Notre objectif est, en fait, de rendre plus visible l'action européenne pour l'ensemble de nos concitoyens. En outre, comme je l'ai déjà dit tout à l'heure, nous souhaitons que puissent être organisés des débats permettant un contrôle parlementaire et que les engagements soient pris non par le seul Gouvernement, mais par l'ensemble des représentants du peuple français à l'échelon de l'Union européenne. C'est d'ailleurs dans cet esprit que nous demanderons, au travers d'amendements qui viendront ultérieurement en discussion, d'une part l'exclusion des lois de transposition du champ de la procédure des ordonnances prévue à l'article 38 de la Constitution, d'autre part la constitution d'une commission spéciale permettant précisément l'analyse et l'expertise de telles lois de transposition. A nos yeux, il est clair que l'Europe ne pourra pas se construire sans l'adhésion des peuples et de leurs représentants. Il convient donc de rendre au Parlement un rôle particulier.
Claudie HAIGNERÉ (ministre déléguée aux affaires européennes.) - Sénat - 2005-02-16
Date: 2005-02-16
Orateur: Claudie HAIGNERÉ
Fonction: ministre déléguée aux affaires européennes.

Mme Claudie Haigneré, ministre déléguée aux affaires européennes. Contrairement à ce qu'indique l'exposé des motifs de l'amendement, je pense que la consécration constitutionnelle des lois de transposition n'assurerait pas vraiment une meilleure visibilité de l'action européenne pour nos concitoyens. Elle susciterait même quelques interrogations supplémentaires. En effet, sur le plan juridique, les lois de transposition ne sont pas différentes des autres lois ordinaires. Par conséquent, il n'y a pas lieu d'en consacrer l'existence sur le plan constitutionnel. En outre, la définition proposée des lois de transposition n'est pas satisfaisante. En effet, ces lois ont pour objet non pas d'adapter le droit français par rapport à des directives européennes, mais de mettre en oeuvre les objectifs fixés par celles-ci. De plus, comme vient de le rappeler M. Gélard, les directives ne figurent pas dans la nomenclature des actes prévue par le traité. En revanche, je partage bien entendu tout à fait votre souci, madame la sénatrice, de rendre plus visibles les enjeux européens pour nos concitoyens. Toutefois, je ne suis pas persuadée que l'adoption de cet amendement puisse permettre d'atteindre cet objectif : en matière de visibilité, le titre XV de la Constitution, tel qu'il est rédigé aujourd'hui et tel qu'il le sera après la révision constitutionnelle, me semble beaucoup plus convaincant, et c'est ce titre de notre Constitution qui affirme l'engagement de la France à participer à l'Union européenne. Le Gouvernement n'est donc pas favorable à cet amendement.
David ASSOULINE - Sénat - 2005-02-16
Date: 2005-02-16
Orateur: David ASSOULINE

M. David Assouline. Je ne reprendrai pas les arguments que j'ai développés en présentant l'amendement n° 25. Cela étant, l'exception française en matière démocratique est patente si l'on compare notre système politico-institutionnel à ceux de nos voisins membres de l'Europe des Vingt-Cinq. En effet, l'Assemblée nationale et le Sénat restent-ils le lieu de la délibération et de la représentation nationale si on les prive du moindre droit de regard sur la politique européenne de l'exécutif, à l'heure où quelque trois cents textes concernant le domaine de la loi entendu au sens de l'article 34 de la Constitution sont élaborés chaque année par les institutions communautaires et où la moitié du droit français se trouve sous l'influence du droit européen ? Or il est impossible d'espérer mieux associer les députés et les sénateurs à la construction européenne si le Gouvernement conserve plus longtemps le pouvoir de transposer par ordonnances les actes communautaires relevant du domaine de la loi. A cet égard, le retard pris par la France en matière de transposition des directives européennes ne justifie pas que l'on accélère le processus par la marginalisation du Parlement, dont les délibérations permettraient sans doute d'intégrer dans de meilleures conditions dans le droit interne nombre de dispositifs communautaires, et peut-être de créer une véritable conscience européenne parmi les parlementaires et, du même coup, parmi celles et ceux qu'ils représentent. Le premier paragraphe de l'article III-285 du traité constitutionnel européen prévoit que « la mise en oeuvre effective du droit de l'Union par les Etats membres, qui est essentielle au bon fonctionnement de l'Union, est considérée comme une question d'intérêt commun ». Dans l'hypothèse de la ratification de ce traité, imaginons un instant quelle ne serait sans doute pas la surprise de parlementaires espagnols ou allemands qui, se prévalant de cette disposition et demandant à leurs collègues français des comptes sur leur manière de transposer les lois-cadres européennes, s'apercevraient que ces derniers ont autorisé leur gouvernement à transposer par voie d'ordonnances...
Patrice GÉLARD (rapporteur.) - Sénat - 2005-02-16
Date: 2005-02-16
Orateur: Patrice GÉLARD
Fonction: rapporteur.

M. Patrice Gélard, rapporteur. Certes, on a utilisé un peu abusivement, dans le passé, la procédure des ordonnances, à laquelle on ne devrait recourir que de manière exceptionnelle. Mais je tiens à réagir tout de suite au point de vue qui a été exprimé par M. Assouline. Les ordonnances existent dans toute l'Europe ! Nous ne sommes pas les seuls à recourir à cette pratique, et cela est d'ailleurs heureux. En effet, si la procédure des ordonnances n'existait pas, nous serions juridiquement paralysés pour toute une série d'opérations. Il serait donc dangereux de nous priver de cette modalité de transposition des directives communautaires, lesquelles sont appelées à devenir des lois-cadres européennes. L'Italie, le Royaume-Uni et l'Allemagne ont périodiquement recours à cette même technique, ce qui ne rend pas ces Etats moins démocratiques pour autant ! Cela étant, les auteurs des deux amendements posent une véritable question : pourquoi mettons-nous tant de temps à transposer dans notre législation les directives européennes ? A cette question, je peux apporter deux réponses. La première, c'est qu'une telle situation découle de la procédure parlementaire. Ainsi, il serait peut-être temps de simplifier la procédure de transposition dans notre droit interne des directives aujourd'hui, des lois-cadres demain. Cela implique un réexamen total de notre procédure auquel il n'a pas été procédé jusqu'à présent, mais sur lequel nous devrons bien tôt ou tard nous pencher. Nous avons donc une part de responsabilité dans cette affaire. De plus, je vous rappelle que nous ratifions les ordonnances. Et, même si nous les ratifions de façon tacite, nous avons le tort de ne pas examiner plus en profondeur la façon dont ces ordonnances sont publiées, et nous devrions assurer un contrôle plus strict à cet égard. La deuxième réponse, c'est qu'il faudrait limiter la production des normes communautaires. Nous aurons donc un rôle capital à jouer dans l'application du respect du principe de subsidiarité. Pour ces raisons, mais aussi parce que je ne tiens pas du tout à remettre en cause l'équilibre des institutions -notamment la nécessité de la délégation prévue par l'article 38 - la commission a émis un avis défavorable sur ces deux amendements.
Claudie HAIGNERÉ (ministre déléguée.) - Sénat - 2005-02-16
Date: 2005-02-16
Orateur: Claudie HAIGNERÉ
Fonction: ministre déléguée.

Mme Claudie Haigneré, ministre déléguée. Madame Boumediene-Thiery, monsieur Assouline, vous l'avez dit - et je le reconnais avec vous -, la France est dans une position délicate en matière de transposition des directives. Récemment, 4,1 % des directives restaient à transposer, mais des progrès ont été enregistrés et nous en sommes maintenant à 3,2 %, ce qui nous permet de ne plus être en dernière position comme nous l'étions alors. Cependant, nous sommes loin de l'objectif de 1,5 % qui nous est fixé. Certes, la responsabilité est partagée entre le Gouvernement, ses administrations et le Parlement et, pour ma part, je suis très mobilisée pour que nous puissions avancer et anticiper davantage dans la transposition de ces textes. Un réseau a été mis en place auprès des hauts fonctionnaires pour les mobiliser sur ce sujet, ce qui nous permettra d'être plus actifs. Nous avons proposé aux présidents des deux assemblées d'instaurer des séances mensuelles réservées à la transposition des directives, et il ne faut pas oublier les diverses dispositions d'adaptation communautaire qui permettent au ministre compétent sur le fond de discuter avec vous de différentes directives. Cependant, nous sommes toujours en retard et cette situation n'est pas compatible avec le devoir d'exemplarité qui doit être le nôtre au sein de l'Europe. Il peut donc être utile de recourir aux ordonnances, même si nous essayons de le faire le moins souvent possible. Quoi qu'il en soit, le recours aux ordonnances ne remet pas en cause les pouvoirs de contrôle du Parlement. En effet, ce dernier reste libre de ne pas donner au Gouvernement l'autorisation nécessaire : il suffit pour cela de ne pas adopter la loi d'habilitation ; de plus, c'est le Parlement qui détermine le champ de l'habilitation qu'il consent au Gouvernement ; c'est enfin au Parlement qu'il appartient de ratifier les ordonnances pour qu'elles ne deviennent pas caduques, et il peut ainsi contrôler l'ensemble des mesures qui y figurent. En conséquence, le Gouvernement n'est pas favorable aux amendements n os 24 rectifié et 43. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l ' UMP.)
Jean-Luc MÉLENCHON - Sénat - 2005-02-16
Date: 2005-02-16
Orateur: Jean-Luc MÉLENCHON

M. Jean-Luc Mélenchon. Pour conclure, je souhaite qu'une réponse claire me soit apportée, sinon pour éclairer mon vote du moins pour éclairer celui de certains d'entre nous, ou peut-être celui de citoyens qui s'intéresseraient de près à nos travaux. Y a-t-il risque de contradiction entre l'interprétation du Conseil constitutionnel et celle des juges sur la question de la laïcité, évoquée dans deux articles qui reconnaissent la spécificité de la contribution des Eglises et autorisent la pratique en public des rites, ce qui va à l'encontre des principes de la laïcité à la française ? Qu'en est-il du droit des personnes se réclamant d'une minorité, ce qui n'existe pas dans notre Constitution et que le Conseil constitutionnel a récusé dans le passé ? Qu'en est-il de notre volonté d'instaurer des taxes sur les transactions de capitaux, comme l'ont proposé non seulement la gauche, mais il y a peu encore le Président de la République lui-même, qui nous invite pourtant à adopter ce projet de loi constitutionnelle qui l'interdit ? En ce qui concerne l'harmonisation sociale, traitée à l'article III-210 du projet de Constitution et qui fonde le coeur de notre adhésion au projet européen, c'est-à-dire sur l'idée d'une élévation par le progrès social de l'ensemble des peuples européens, notre interprétation - qui ne donne lieu à aucun commentaire du Conseil constitutionnel parce qu'il nous estime protégés par le contenu de notre propre Constitution - que se passerait-il, monsieur le rapporteur, cher collègue, s'il y avait contradiction, si demain les juges venaient affirmer que notre interprétation ne correspond pas à ce qui est contenu dans la Constitution telle qu'ils l'évaluent ? Qui aurait raison, et quelles procédures sont-elles prévues pour régler cette crise ? Confirmez-vous, monsieur le rapporteur, que, dans un tel cas, il y aurait alors, comme vous l'avez dit hier à la tribune - mais peut-être vos propos ont-ils dépassé votre pensée - une « crise européenne grave » ? Quels dispositifs sont-ils prévus pour régler cette crise, sinon que la France aurait à se soumettre ou à se démettre ? C'est une des raisons pour lesquelles je ne puis souscrire à une révision constitutionnelle qui nous expose à une telle aventure.
Patrice GÉLARD (rapporteur.) - Sénat - 2005-02-16
Date: 2005-02-16
Orateur: Patrice GÉLARD
Fonction: rapporteur.

M. Patrice Gélard, rapporteur. M. Mélenchon soulève une question que, comme notre éminent collègue Hugues Portelli, je me suis également posée. En la matière, le Conseil constitutionnel n'a pas voulu agiter un épouvantail. Il a estimé que cette question ne se poserait pas ou qu'elle ne se poserait que dans des cas extrêmement rares. Cela étant, il est vrai qu'un conflit pourrait survenir entre l'interprétation du Conseil constitutionnel, qui affirme la primauté de la Constitution sur les textes européens, et la jurisprudence de la Cour de Luxembourg - je ne parle pas de la Cour de Strasbourg, qui n'est pas à mettre sur le même plan -, qui mettrait en contradiction les normes européennes et notre propre Constitution. Pour reprendre ce que j'ai dit, je suis convaincu que, à ce moment-là, une crise européenne s'ouvrirait, d'autant que le Conseil constitutionnel a le même point de vue que la Cour constitutionnelle de Karlsruhe. J'aimerais d'ailleurs bien savoir ce qu'ont pu se dire les juges de la Cour constitutionnelle de Karlsruhe et les membres du Conseil constitutionnel lorsqu'ils ont abordé cette question la semaine dernière !
Patrice GÉLARD (rapporteur.) - Sénat - 2005-02-16
Date: 2005-02-16
Orateur: Patrice GÉLARD
Fonction: rapporteur.

M. Patrice Gélard, rapporteur. Je n'ai jamais dit que ce serait le chaos ! J'ai simplement dit que nous ne pouvons pas engager la ratification du traité si nous n'adoptons pas l'article 1 er . Lorsque vous dites qu'il faut supprimer l'article 1 er , vous en revenez au débat qui a eu lieu hier soir lors de la discussion des motions de procédure, lorsque vous prétendiez que l'on n'a pas à discuter du projet de réforme constitutionnelle. Nous ne pouvons pas vous suivre sur ce point ! Nous nous sommes engagés, en différentes étapes, à réviser la Constitution. Pour permettre cette révision, nous sommes obligés d'adopter l'article 1 er . Sinon, il n'y aura pas de référendum. Hier, vous avez exprimé vos réticences. Vous les exprimez à nouveau aujourd'hui. Eh bien ! je ne suis pas d'accord avec vous, même si je comprends vos réticences. La construction européenne passe par la nécessité d'approuver ce traité, mais nous ne pouvons l'approuver que si nous adoptons l'article 1 er . Nous avons donc un peu les mains liées dans cette affaire... Pour autant, nous ne retirons rien au peuple souverain ni à la souveraineté du Parlement ! (Très bien ! sur plusieurs travées de l ' UMP.)
Michel CHARASSE - Sénat - 2005-02-16
Date: 2005-02-16
Orateur: Michel CHARASSE

M. Michel Charasse. Oui, c'est un problème d'interprétation. C'est bien là que je voulais en venir, et je vous remercie de me l'avoir soufflé ! Le Conseil constitutionnel lui-même a estimé que, si le traité était appliqué loyalement, il n'y aurait pas de problème. Mais, s'il ne l'était pas - ce qui dépend, monsieur Gélard, de forces qui nous dépassent, vous l'avez vous-même dit hier -, je crois que les précautions nécessaires s'imposent. Sinon, à supposer que le traité soit ratifié par les Français, nous pourrions nous trouver dans une situation que l'on appelle, en droit international et même en droit des contrats, le « vice de consentement ». Cet amendement n° 3, ainsi que l'amendement n° 4 à l'article 3, prévoient simplement de faire précéder l'article de la mention : « Sous les réserves d'interprétation résultant de la décision du Conseil constitutionnel n° 2004-505 DC du 19 novembre 2004... ». Vous me direz qu'il est étrange de mentionner cela dans la Constitution. Il y a pourtant un précédent, et je ferai remarquer à nos collègues gaullistes qu'ils en sont les auteurs.
Michel CHARASSE - Sénat - 2005-02-16
Date: 2005-02-16
Orateur: Michel CHARASSE

M. Michel Charasse. Il doit bien en rester quelques-uns ! Ce précédent, le voici : en 1977, lorsque le Conseil constitutionnel a validé le traité relatif à l'élection du Parlement européen au suffrage universel direct, la majorité gaulliste de l'Assemblée nationale a exigé que la loi autorisant la ratification soit précédée de la mention « Vu la décision du Conseil constitutionnel du...», et comporte en outre un alinéa supplémentaire mentionnant que tout ce qui irait au-delà de la décision du Conseil constitutionnel serait nul et non avenu pour la France. Cela constituait une première dans les lois autorisant la ratification de traités puisque, d'habitude, il y est simplement indiqué : « Est autorisée la ratification du traité... ». Voilà pourquoi cet amendement prévoit que, sous réserve de l'interprétation résultant de la décision précitée du Conseil constitutionnel, la France peut ratifier le traité, mais que toute décision contraire, tout acte européen contraire - et les actes de justice sont des actes européens - sont nuls et non avenus pour la France. On peut bien sûr procéder différemment, monsieur le ministre. On peut, comme l'a fait l'Assemblée nationale en 1977, prévoir ces mentions dans la loi autorisant la ratification. Il me semble en tout cas que cela ne dispense pas la France, le jour de l'éventuelle ratification, d'émettre ce que l'on appelle une « réserve d'interprétation », ce qui est parfaitement conforme au droit international et qui n'est pas contraire au droit européen, afin qu'il soit clairement précisé que l'interprétation par la France des dispositions en question, qui touchent à la République et qui ne sont pas révisables, est strictement celle qui résulte de la décision du Conseil constitutionnel du 19 novembre 2004. Voilà résumé, monsieur le président, l'objet de l'amendement n o 3 à l'article 1 er et de l'amendement n o 4 à l'article 3. (M. Jean-Luc Mélenchon applaudit.)
Patrice GÉLARD (rapporteur.) - Sénat - 2005-02-16
Date: 2005-02-16
Orateur: Patrice GÉLARD
Fonction: rapporteur.

M. Patrice Gélard, rapporteur. Voir le Conseil constitutionnel transformé en Constituant au même titre que le Parlement me gêne. Pour cette raison et pour celles que développées j'ai tout à l'heure dans ma réponse à M. Mélenchon, la commission ne peut être favorable à cet amendement. J'opposerai les mêmes arguments s'agissant de l'amendement n° 6 rectifié, proposé par M. Retailleau : la précision suggérée est inutile. Le projet de loi constitutionnelle a pour objet de lever les obstacles à la ratification du traité établissant une Constitution pour l'Europe, il ne remet pas en cause le principe de primauté de la Constitution sur les engagements internationaux, qui a été consacré par l'ensemble de nos juridictions nationales et encore récemment par le Conseil constitutionnel. En cas de conflit entre un acte de l'Union européenne et une disposition expresse et spécifique de la Constitution française, cette dernière devra être révisée pour permettre la mise en oeuvre de l'acte européen en droit interne. Si tel n'était pas le cas, nous risquerions d'encourir des condamnations pour manquement, qui seraient prononcées par la Cour de justice de l'Union européenne. Il ne faut pas oublier, de plus, que nous ne sommes pas dans un Etat fédéral, et que le traité établissant une Constitution pour l'Union européenne a prévu une disposition inédite, le droit de quitter l'Union européenne.
Michel MERCIER - Sénat - 2005-02-16
Date: 2005-02-16
Orateur: Michel MERCIER

M. Michel Mercier. Ce n'est pas contradictoire ! C'est ce que prévoit le traité, et c'est ce qu'affirme le Conseil constitutionnel. Il faut être très clair : l'existence de la réserve de constitutionnalité nous place non pas dans un système fédéral, mais dans un système qui fonctionnera suivant le mode communautaire, et c'est pour cette raison que mon groupe est favorable au traité et que nous nous battrons pour son adoption. Mais on ne peut pas raconter que « peut-être », que « si », qu'on « s'arrangera », qu'on « verra bien »... Non ! Il y a un traité, il y a une règle, il y a une réserve de constitutionnalité qui vise les dispositions propres et spécifiques à la Constitution française, et tout le reste appartient à une hiérarchie des normes dans laquelle le droit communautaire, comme le Conseil constitutionnel l'a souligné à de nombreuses reprises, ne relève pas du droit international mais est intégré dans le droit interne. C'est grâce à cette hiérarchie nouvelle que le traité établissant une Constitution pour l'Europe n'est pas simplement le résultat d'une vague parlote européenne, mais apporte véritablement un changement en matière de construction européenne. Je le répète, c'est pour cette raison que nous souhaitons que la loi de ratification soit adoptée par le peuple français ; mais il faut aussi que les choses soient clairement dites ! Je crois que, une fois le traité adopté, l'Europe sera mieux à même de protéger l'ensemble des citoyens européens, dans un modèle de civilisation qui est celui que nous avons construit et auquel nous sommes attachés. C'est ce qui fonde, je veux le redire, notre volonté de voir aboutir ce traité.
Robert BADINTER - Sénat - 2005-02-16
Date: 2005-02-16
Orateur: Robert BADINTER

M. Robert Badinter. Je présenterai quelques observations à fin de clarification, parce que je conçois que nous sommes en présence d'un sujet particulièrement complexe et que je souhaite qu'il n'y ait pas malentendu, équivoque ou confusion à ce stade de la discussion. En ce qui concerne la question de la hiérarchie des normes, comme vous venez très exactement de le préciser, monsieur Mercier, le traité constitutionnel n'instaure pas d'Etat fédéral : il ne s'agit pas, à cet égard, d'une véritable Constitution - le mot de « Constitution » n'a pas cessé d'engendrer l'équivoque -, c'est un traité international. Si nous étions en présence d'un Etat fédéral, il est évident que la hiérarchie des normes se trouverait transformée et que ce serait la Constitution fédérale - ici, donc, le traité - qui primerait sur le droit de chacun des Etats dans la mesure où il y aurait contradiction. Mais tel n'est pas le cas ! Nous sommes dans une situation d'une extrême complexité, dans laquelle deux ordres juridiques, peut-être même trois, se recoupent, mais ont pour l'essentiel une portée différente. Vous avez d'un côté l'ordre communautaire, régi par le droit communautaire, primaire ou dérivé, et placé sous le contrôle de la Cour de justice, et, d'un autre côté, le droit interne lui-même. Je voulais attirer votre attention sur un aspect de ce problème de la primauté du droit communautaire, sur lequel, comme moi-même, M. Haenel, président de la délégation parlementaire pour l'Union européenne, a eu maintes fois l'occasion de revenir. L'article I-6 du traité, relatif au droit de l'Union, dispose, certes : « La Constitution et le droit adopté par les institutions de l'Union [...] priment le droit des États membres. » Mais il faut lire cette phrase à la lumière d'une précision qui figure expressément dans ce même article : il s'agit du « droit adopté par les institutions de l'Union, dans l'exercice des compétences qui sont attribuées à celle-ci ». Il est donc tout à fait normal que prime le droit de l'Union tel qu'il est défini dans le traité.