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Nicole BORVO COHEN-SEAT - Sénat - 2010-04-27
Date: 2010-04-27
Orateur: Nicole BORVO COHEN-SEAT

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. L’article 11 du projet de loi organique dispose que, en cas de partage des voix au sein de la commission d’admission des requêtes sur la suite à donner à la plainte d’un justiciable, le magistrat est renvoyé devant la formation disciplinaire. Ainsi, une absence de majorité, autrement dit un défaut de position claire, conduirait à une décision défavorable au magistrat mis en cause ! Il me semble pourtant que l’un des principes de notre droit veut que le doute profite à la personne mise en cause… Je n’ignore pas que j’ai déjà défendu un amendement similaire en première lecture, mais je crois que cette question vaut la peine qu’on y revienne. En matière pénale, par exemple, une majorité simple, voire qualifiée, est toujours exigée quand il s'agit de prendre une décision défavorable aux personnes mises en cause. Pourquoi en irait-il autrement quand il s'agit des magistrats ? En outre, le projet de loi donne au ministre de la justice le pouvoir d’exercer des poursuites même en cas de rejet de la plainte. Lors de la première lecture de ce texte, vous m’avez accusée, madame le garde des sceaux, de nourrir une certaine défiance à l’égard des magistrats. Vous pouvez constater qu’il n’en est rien ! Notre amendement suit une logique simple : le partage des voix doit mettre fin aux poursuites contre le magistrat concerné. Nous y ajoutons la notification au magistrat de la décision de la commission d’admission des requêtes, qui n’est pas prévue dans le texte du projet de loi organique.
Jean-René LECERF (rapporteur.) - Sénat - 2010-04-27
Date: 2010-04-27
Orateur: Jean-René LECERF
Fonction: rapporteur.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. … je persisterai également dans la réponse que je lui ai déjà apportée. Si le Sénat a accepté en première lecture la disposition du projet de loi organique prévoyant que, en cas de partage égal des voix, la plainte sera transmise à la formation disciplinaire, c’est pour deux raisons, qui tiennent respectivement à l’efficacité et à l’équilibre du dispositif. S’agissant tout d'abord de l’efficacité, il importe, à l’étape du filtrage, de donner au justiciable la garantie que sa plainte sera examinée de façon sincère et approfondie. Il semble donc préférable, à ce stade, que le doute profite à celui-ci. En outre, il convient de prendre en compte la composition paritaire de la commission d’admission des requêtes : il est souhaitable que deux magistrats – ou deux non-magistrats – ne puissent, à eux seuls, rejeter une plainte, afin d’écarter tout soupçon de corporatisme. Il s'agit d’un point important, je le rappelle, car il convient de mettre un terme aux reproches récurrents adressés aux magistrats quant à leur prétendu corporatisme ! Pour ce qui est d’assurer l’équilibre, au moment de la décision disciplinaire elle-même, en cas de partage égal des voix, les poursuites cessent et il n’y a pas de sanction. Dès lors, le mécanisme paraît effectivement équilibré : à l’étape du filtrage, il comporte des assurances pour le justiciable et, au moment de la décision disciplinaire, il respecte les droits du magistrat mis en cause. La commission émet donc un avis défavorable.
Catherine TROENDLE - Sénat - 2010-04-27
Date: 2010-04-27
Orateur: Catherine TROENDLE

Mme Catherine Troendle. À la suite de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le premier président de la Cour de cassation préside désormais le CSM. Il ne peut dès lors conserver la présidence de la commission d'avancement. En effet, les attributions de celle-ci diffèrent de celles du CSM. La commission d'avancement joue un rôle très important : elle doit non seulement inscrire les magistrats au tableau d'avancement, c'est-à-dire les faire accéder à un grade, mais également examiner les recours sur les évaluations des magistrats et statuer sur les intégrations directes dans la magistrature. L’inscription au tableau est une tâche tout à fait distincte de celle qui incombe au Conseil supérieur de la magistrature, lequel nomme à une fonction. L’un des fondements sur lesquels repose cette différence de tâches, et sur laquelle le législateur n'a pas voulu revenir, est que, une fois inscrit à un grade, un magistrat peut se voir refuser par le CSM l'accès à des fonctions du siège pour des raisons de carrière, mais aussi d'indépendance. Il importe donc que ces deux institutions, que nul n'a songé à réunir en une seule, conservent une composition différente pour exercer en toute indépendance leurs attributions. Tel est l'objet du présent amendement, qui vise à tire les conséquences de la révision constitutionnelle.
Jean-René LECERF (rapporteur.) - Sénat - 2010-04-27
Date: 2010-04-27
Orateur: Jean-René LECERF
Fonction: rapporteur.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. Cet amendement tend à retirer de la liste des personnes composant la commission d’avancement le premier président de la Cour de cassation et le procureur général près cette cour. La commission d’avancement est chargée de dresser et d’arrêter le tableau d’avancement des magistrats ainsi que les listes d’aptitude à certaines fonctions. Elle émet des avis sur les recrutements des magistrats par les voies parallèles et statue sur les contestations relatives à l’évaluation de l’activité professionnelle des magistrats. La disposition qui est ici proposée est motivée par l’idée que l’inscription au tableau décidée par la commission d’avancement et l’activité de nomination du Conseil supérieur de la magistrature sont deux tâches différentes, qui doivent donc être effectuées par des personnes distinctes. À ce titre, il faudrait retirer aux deux présidents des formations du CSM les compétences qui sont les leurs dans le cadre de la commission d’avancement. Inversement, il n’est pas illégitime de considérer que les deux plus hautes autorités du siège et du parquet participent à la commission d’avancement chargée de se prononcer sur l’ensemble des magistrats, ce qui peut justifier de maintenir leur présence au sein de cette instance. Face à ces deux arguments contradictoires, la commission souhaite connaître l’avis du Gouvernement.
Jean-René LECERF (rapporteur.) - Sénat - 2010-04-27
Date: 2010-04-27
Orateur: Jean-René LECERF
Fonction: rapporteur.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. La commission émet un avis défavorable sur cet amendement. J’y suis d’autant plus hostile que j’ai d’abord cru que Jean-Pierre Michel souhaitait uniquement affirmer un principe général, sans remettre en cause la possibilité pour le justiciable de saisir le CSM avant la fin de la procédure, même dans les cas où la nature de celle-ci l’exige. Je pense, par exemple, aux tutelles, où les procédures peuvent donner lieu à des abus et où la saisine du Conseil par le justiciable me paraît totalement pertinente. Nous avons déjà discuté de ce sujet en première lecture et notre collègue Jean-Pierre Michel a déjà fait – et fort bien ! – les questions et les réponses. (Sourires .) Le texte de la commission prévoit que le Conseil supérieur de la magistrature ne peut être saisi par un justiciable si le magistrat demeure chargé de la procédure – en ce sens, l'amendement est satisfait –, sauf si les manquements invoqués et la nature de la procédure le justifient. Ce dispositif préserve, d’une part, la sérénité de la justice, d’autre part, l’efficacité de l’action populaire, qui constitue l’une des avancées importantes de la réforme du Conseil supérieur de la magistrature.
Jean-Pierre MICHEL - Sénat - 2010-04-27
Date: 2010-04-27
Orateur: Jean-Pierre MICHEL

M. Jean-Pierre Michel. L’alinéa 2 de l'article 18 prévoit que le justiciable peut saisir le Conseil supérieur de la magistrature s’il estime que le « comportement » d’un magistrat « est susceptible de recevoir une qualification disciplinaire ». De quoi est-il question ? S’il s’agit d’un comportement injurieux, indigne ou intolérable, je suis d’accord, mais il faut alors préciser que ce comportement ne consiste pas dans un acte juridictionnel. En effet, un justiciable ne doit pas pouvoir saisir le CSM parce qu’un magistrat a refusé de diligenter tel ou tel acte, par exemple une expertise qui aurait été demandée. Cette position est d’ailleurs conforme à la jurisprudence constante du Conseil d’État en matière disciplinaire des magistrats depuis l’arrêt Obrego, qui prévoit que le garde des sceaux ne peut sanctionner un magistrat pour un acte juridictionnel, sauf, bien entendu, si celui-ci est complètement illégal. Afin que les justiciables ne puissent saisir le CSM à tout propos, je souhaite que soit apportée la précision « à l’exclusion d’un acte juridictionnel ». En outre, si un justiciable n’est pas satisfait par le comportement d’un magistrat, il peut toujours demander sa récusation. Le texte prévoit d’ailleurs que la saisine du CSM n’emporte pas automatiquement récusation, car c’est encore une autre procédure qui est offerte au justiciable ou à ses avocats.
Jean-René LECERF (rapporteur.) - Sénat - 2010-04-27
Date: 2010-04-27
Orateur: Jean-René LECERF
Fonction: rapporteur.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. Cet amendement, qui a déjà rejeté en première lecture par le Sénat, semble aujourd'hui largement satisfait par la nouvelle rédaction de l'article 14 bis . La commission des lois a en effet précisé à cet article la définition de la faute disciplinaire, en reprenant une jurisprudence bien établie par le CSM et le Conseil d’État, et confirmée par le Conseil constitutionnel. Ainsi, le CSM ne peut être saisi par un justiciable que si le comportement du magistrat mis en cause est susceptible de constituer une faute disciplinaire. Les actes juridictionnels sont donc exclus de ce champ, ainsi que tend à le prévoir cet amendement. Le CSM ne peut avoir à en connaître, sauf si le magistrat a violé de façon grave et délibérée des règles de procédure, de sorte qu’il a outrepassé ses fonctions et qu’il ne s’agit plus d’une activité juridictionnelle, un peu comme la voie de fait disqualifie un acte administratif. Ici, la lourdeur de la violation de la procédure disqualifie l’acte juridictionnel. Pour toutes ces raisons, la commission demande le retrait de cet amendement.
Nicole BORVO COHEN-SEAT - Sénat - 2010-04-27
Date: 2010-04-27
Orateur: Nicole BORVO COHEN-SEAT

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Cet amendement a pour objet de supprimer la faculté de recours conférée au garde des sceaux et aux chefs de cour. L’alinéa 13 de l’article 18 leur permet en effet de saisir le CSM des faits dénoncés par un justiciable à l’encontre d’un magistrat alors même que la commission d’admission des requêtes aura rejeté la plainte. Cette disposition donne aux chefs de cour et surtout à l’exécutif la faculté de remettre en cause une décision d’irrecevabilité prise par la commission d’admission des requêtes et, par conséquent, de poursuivre la procédure contre l’avis de cette dernière, au risque que cela se fasse sous une pression extérieure, celle des médias par exemple. Si, derrière cette disposition, votre objectif est de prévoir une voie de recours pour les justiciables, dites-le clairement ! J’ai, à diverses reprises, au cours de ce débat comme lors de la révision constitutionnelle de juillet 2008, dénoncé le rôle trop marqué de l’exécutif au sein du CSM et les menaces qu’une telle situation fait peser sur l’indépendance de la justice et sur la séparation des pouvoirs. En constituant une immixtion de l’exécutif dans le fonctionnement de la justice, la disposition contenue à l’alinéa 13 y participe.
Jean ARTHUIS (rapporteur pour avis.) - Sénat - 2010-04-27
Date: 2010-04-27
Orateur: Jean ARTHUIS
Fonction: rapporteur pour avis.

M. Jean Arthuis, rapporteur pour avis. Il ne sert pas à grand-chose, en effet, de renforcer la mission d’assistance au Parlement de la Cour des comptes si, dans le même temps, on ne garantit pas une approche globalisée des comptes publics et donc de l’évaluation des politiques publiques. Or la séparation fonctionnelle de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes constitue, convenons-en, un obstacle important à l’évaluation des politiques publiques. La Cour des comptes peut contrôler l’exécution budgétaire de l’État et ses comptes. Elle peut faire de même dans le domaine de la sécurité sociale. Mais les interventions des collectivités locales et des organismes consulaires lui sont inaccessibles. Quant aux programmations des travaux d’évaluation de la Cour et de chaque chambre régionale, elles sont distinctes en application du principe d’autonomie. Ce point a été souligné par la commission des finances à l’occasion de nombreuses demandes d’enquête adressées à la Cour des comptes : sur la politique de la ville, sur le soutien scolaire, sur le financement des chambres des métiers. Chaque fois, la mise en place de mécanismes compliqués a découlé de cette séparation entre la Cour et les chambres régionales. Chaque fois, le périmètre de l’évaluation des politiques publiques s’est trouvé de facto limité, car, si les possibilités de collaboration existent – d’autant que chaque chambre régionale est présidée par un conseiller maître à la Cour des comptes ! –, c’est sous réserve de procédures tellement complexes et, qu’on me pardonne de le dire, tellement longues qu’elles sont incompatibles avec les exigences légitimes des parlementaires. Or la nécessité d’opérer en temps réel va peser de plus en plus lourd : ce qui se passe aujourd'hui en Grèce et dans d’autres États de l’Union européenne va nous obliger à adopter une vision « contemporaine » de la situation des finances publiques. Les mesures que la commission des finances propose de reprendre figurent toutes dans le projet de loi portant réforme des juridictions financières que défendait le premier président Philippe Séguin, et qui a été adopté le 28 octobre 2009 par le conseil des ministres. Ce projet de loi avait pour ambition affichée de « doter la France d’un grand organisme d’audit public et d’évaluation ». Il a fait l’objet d’un travail d’élaboration de plus de deux années, et ses dispositions sont publiques depuis six mois. Toutefois, comme la commission des finances n’est pas compétente en cette matière et que cet aspect du projet gouvernemental n’a pas de lien avec l’évaluation des politiques publiques, ont été écartées les dispositions relatives aux compétences juridictionnelles de la Cour des comptes. C’est le domaine privilégié de la commission des lois, monsieur le président Hyest !
Jean ARTHUIS (rapporteur pour avis.) - Sénat - 2010-04-27
Date: 2010-04-27
Orateur: Jean ARTHUIS
Fonction: rapporteur pour avis.

M. Jean Arthuis, rapporteur pour avis. Les dispositions reprises par l’amendement de la commission des finances concernent, troisièmement, la création d’un cadre statutaire unique et commun aux magistrats exerçant au siège et en région, et enfin, quatrièmement, l’expérimentation légale de la certification des comptes des collectivités locales. En effet, on ne peut pas poser le principe suivant lequel la Cour devra désormais certifier la reddition des comptes par les gestionnaires chargés des intérêts de l’État, et ne pas imaginer que, demain, le même processus s’appliquera aux collectivités territoriales. À quoi sert-il de vérifier les comptes tous les quatre ou cinq ans ? Ne serait-il pas plus judicieux de faire une certification et un audit annuels des comptes des collectivités territoriales, rendus lisibles et compréhensibles pour l’ensemble des citoyens. Je suis convaincu que c’est l’avenir, et je souhaite vous faire partager cette conviction. Quels sont les avantages attendus de cette réforme, dont nous soutenons les orientations ? C’est d’abord la mutualisation des expériences, ainsi que le rapprochement des procédures et des méthodologies. L’unification doit permettre de contrôler toutes les collectivités, quelle que soit leur situation géographique, selon les mêmes méthodes. Mais elle doit aussi permettre d’engager des travaux d’évaluation de fond sur l’ensemble du territoire, en englobant toute la problématique des finances publiques. Il faut en outre mettre un terme à certaines situations qui ne sont pas satisfaisantes et permettre à chaque chambre d’atteindre une taille critique, qui favorisera un partage d’expérience entre les magistrats. La chambre régionale des comptes du Limousin ne compte que cinq magistrats...
Jean ARTHUIS (rapporteur pour avis.) - Sénat - 2010-04-27
Date: 2010-04-27
Orateur: Jean ARTHUIS
Fonction: rapporteur pour avis.

M. Jean Arthuis, rapporteur pour avis. Ni le projet de loi du Gouvernement ni, par conséquent, l’amendement de la commission des finances ne tranchent la question du nombre de chambres qu’il conviendrait de retenir. Cette question est donc totalement ouverte à la négociation ; elle sera de la responsabilité des autorités de la Cour des comptes. En conclusion, je voudrais insister sur deux points. Tout d’abord, le projet de loi portant réforme des juridictions financières a été déposé par le Gouvernement le 28 octobre 2009 sur le bureau de l’Assemblée nationale, mais il n’a jamais été inscrit à l’ordre du jour. Cette situation illustre la difficulté de la revalorisation du Parlement et de la mise en place de la réforme constitutionnelle, alors que de nouveaux textes, dont l’examen relève la procédure d’urgence, sont régulièrement inscrits à l’ordre du jour. La proposition de loi Accoyer représente donc une occasion de débattre enfin de ce sujet important. Ensuite, je crois que la juridiction financière doit jouer un rôle central dans la revalorisation de l’action publique vis-à-vis de nos concitoyens, en assumant, par exemple, son rôle de certificateur et d’auditeur de l’ensemble de la sphère publique. C’est aussi par ce moyen qu’elle renforcera sa fonction d’appui et de conseil aux collectivités locales. Toutefois, pour être crédibles et efficaces, les juridictions financières doivent aussi accepter de se réformer et de s’interroger sur leur mode de fonctionnement. Le débat sur l’adaptation et la modernisation de cette institution est ouvert. Je m’attacherai à ce qu’il soit mené à son terme. Il serait en effet singulier que les juridictions financières, la Cour des comptes comme les chambres régionales, qui constituent ensemble l’institution la plus apte à préconiser des améliorations des modes de gestion ainsi qu’une modernisation de l’organisation, ne soient pas des laboratoires exemplaires de la modernité administrative et du management public. Sous le bénéfice de ces observations, la commission des finances a émis un avis favorable sur les dispositions de la proposition de loi dont elle s’est saisie.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2010-04-27
Date: 2010-04-27
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. … qui a proposé un certain nombre d’avancées pour accroître les capacités de contrôle du Parlement. Si vous me le permettez, je vais le défendre dans la première partie de mon intervention. Quel ne fut pas en effet mon étonnement, monsieur le président de la commission des lois, de constater que l’Assemblée nationale n’avait pas suivi son président sur l’article 1 er et que la majorité des députés avait sévèrement restreint le bénéfice des nouvelles dispositions de cet article, en les limitant aux seules instances créées au sein de l’une des assemblées du Parlement pour contrôler l’action du Gouvernement ou évaluer les politiques publiques dont le champ dépasse le domaine de compétence d’une seule commission permanente. Seraient ainsi exclues du bénéfice de l’article 1 er les missions d’information, les missions d’évaluation et de contrôle, ainsi que les délégations parlementaires communes aux deux assemblées. Qu’à cela ne tienne, me suis-je dit ! Connaissant MM. Hyest et Gélard, j’ai pensé que la commission des lois du Sénat allait venir au secours de M. le président de l’Assemblée nationale et rétablir sa proposition initiale. Quel ne fut pas mon désappointement de constater qu’il n’en a rien été ! Vous ne serez donc pas surpris que notre groupe dépose un amendement visant à revenir, sur ce point, à la rédaction initiale de de l’Assemblée nationale. Je pense d’ailleurs que nos collègues de la majorité du Sénat seront très sensibles à cet amendement, compte tenu, monsieur le rapporteur, de la haute qualité de son inspirateur. (Sourires .) Vous nous proposez, monsieur le rapporteur, un nivellement par le bas. En effet, constatant que la proposition de loi donne aux instances permanentes de contrôle et d’évaluation des pouvoirs de contrôle plus étendus que ceux des rapporteurs des commissions permanentes, vous avez préféré nous proposer, avec le soutien de la majorité de la commission, un alignement par le bas, en ramenant les pouvoirs plus étendus envisagés pour les instances permanentes de contrôle et d’évaluation dans le cadre du régime des commissions permanentes. En d’autres termes, les instances permanentes de contrôle et d’évaluation pourront seulement demander à l’assemblée à laquelle elles appartiennent, et pour un délai de six mois, de leur attribuer les prérogatives des commissions d’enquête. Mais cela ne pourra avoir lieu qu’à de très rares occasions, puisqu’une telle demande supposera, en l’occurrence, une réunion du Sénat. Nous sommes contre ce nivellement par le bas. Nous sommes favorables non seulement à la philosophie, mais aussi à la rédaction de M. Accoyer. Nous espérons donc, mes chers collègues, que vous voterez tout naturellement notre amendement. Par ailleurs, lorsqu’il s’agit des délégations parlementaires communes aux deux assemblées,…
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2010-04-27
Date: 2010-04-27
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Peut-être, toujours est-il que nous proposerons de revenir, sur ce deuxième point, au texte de la proposition de loi initiale qui visait les instances, qu’elles soient permanentes ou temporaires, créées au sein du Parlement ou de l’une des deux assemblées qui le composent, pour contrôler l’action du Gouvernement et évaluer les politiques publiques. Cette formule recouvre tant les structures propres à l’une ou à l’autre des assemblées que celles qui leur sont communes. Enfin, le troisième point sur lequel nous vous proposons de revenir au texte initial concerne, à l’alinéa 2 de l’article 1 er , le membre de phrase suivant : « dont le champ dépasse le domaine de compétence d’une seule commission permanente ». Mes chers collègues, comment justifier – nous pouvons nous expliquer dans cet hémicycle – le fait de limiter la portée du pouvoir de convocation en audition, identique à celui des commissions permanentes ou spéciales, aux seules instances de contrôle et d’évaluation de compétences transversales ? Je ne comprends pas cette restriction.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2010-04-27
Date: 2010-04-27
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Mon cher collègue, certains ont évoqué la création d’une seule chambre régionale des comptes, par exemple, pour la région Centre et le Limousin. J’entrevois la situation qui pourrait en résulter : le ressort de cette chambre s’étendrait de Brive-la-Gaillarde, commune tout à fait estimable, à Dreux qui l’est tout autant. Nos magistrats seraient contraints de passer beaucoup de temps dans les transports, que ce soit le train, la voiture, etc. … Or l’existence d’une chambre des comptes par région est le contrepoids nécessaire de la décentralisation. Nous savons tous que des contrôles ont lieu régulièrement, ou que ceux-ci sont possibles, ce qui a des incidences incontestables sur la bonne gestion de nos finances par les collectivités locales et par les établissements publics à caractère local. Mes chers collègues, ce sujet mérite donc réflexion : vous pouvez être d’un avis contraire au nôtre ; nous pouvons aussi imaginer de revoir la nature des liens entre la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes. Mais de cela, il faut parler. C’est un sujet en soi, qui mérite un projet de loi.