Joël BOURDIN (rapporteur pour avis de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.) - Sénat - 2005-10-12
Date: 2005-10-12
Orateur: Joël BOURDIN
Fonction: rapporteur pour avis de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je suis très heureux de participer à ce débat d'un genre nouveau, qui permet au Sénat de mieux appréhender l'exécution budgétaire pour 2004, plus particulièrement celle du budget du ministère de l'agriculture. Cette discussion s'inscrit dans le droit-fil des nouveaux pouvoirs confiés au Parlement par la LOLF. Dans un premier temps, je souhaite évoquer avec vous, monsieur le ministre, les conditions d'exécution du budget en 2004. Puis, dans un second temps, je reviendrai sur les efforts notables consentis par votre ministère en vue de la mise en oeuvre de la LOLF. S'agissant de l'exécution budgétaire en 2004, le ministère de l'agriculture a fait preuve d'un réel effort de maîtrise de ses dépenses. En effet, ainsi que la Cour des comptes l'a noté dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2004, les dépenses effectuées sur le budget du ministère de l'agriculture ont diminué de plus de 5 % par rapport à celles de l'année précédente. En outre, il faut noter avec satisfaction que le montant des reports de l'année 2003 sur l'année 2004 était en nette diminution par rapport aux années antérieures et que la fixation de ce montant a été établie en fonction de règles strictes. Ainsi, ne seront ouverts en 2004 que les crédits non consommés du collectif de fin d'année, les reports pris en compte lors de l'élaboration de la loi de finances et les fonds de concours tardifs. Parmi les chapitres budgétaires ayant subi les tensions les plus importantes au cours de l'exercice 2004, il faut souligner que l'insuffisance des crédits du Fonds national de garantie des calamités agricoles, le FNGCA, a rendu nécessaire d'abonder ce fonds à hauteur de 47,3 millions d'euros, par un décret d'avance du 14 juin 2004, afin d'éviter l'interruption des paiements aux agriculteurs. En outre, les tensions apparues en cours de gestion sur certains chapitres ont rendu indispensable la levée du gel portant sur ces lignes budgétaires. Ainsi, s'agissant des dépenses d'enseignement agricole, un dégel de 5,6 millions d'euros a été réalisé afin de financer les assistants d'éducation recrutés à la rentrée 2004, de verser les bourses et de revaloriser la rémunération des formateurs de l'enseignement technique privé. De même, s'agissant des dépenses d'intervention pour l'orientation et la valorisation en agriculture, un dégel de 5,1 millions d'euros a été effectué afin d'assurer une aide aux producteurs de canne à sucre dans les départements d'outre-mer. J'aborderai à présent un point qui suscitera certainement un large débat au sein de notre assemblée, débat qu'a d'ailleurs déjà entamé cet après-midi notre collègue M. Jean-Jacques Jégou : la situation financière du régime de protection sociale des non-salariés agricoles. En 2004, ce régime était encore financé par le biais du budget annexe des prestations sociales agricoles, le BAPSA, remplacé depuis 2005 par un établissement public, le Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles, le FFIPSA, lequel entre dans le champ des lois de financement de la sécurité sociale. Pour l'année 2004, le déficit du BAPSA s'est élevé à 814 millions d'euros, tandis que, à la clôture du budget annexe au 31 décembre 2004, le compte établi a fait apparaître un report à nouveau négatif de 3,2 milliards d'euros, déficit cumulé que la Cour des comptes considère comme une créance du nouveau FFIPSA sur l'Etat. Je sais l'importance que vous accordez, monsieur le ministre, à la préservation du régime de protection sociale des agriculteurs. Celui-ci se trouve aujourd'hui confronté à une grave crise financière, qui nécessite des mesures radicales de diversification et de pérennisation de ses ressources. Par conséquent, j'aimerais connaître les réflexions du Gouvernement sur l'avenir financier du FFIPSA. Les différents mouvements de crédits intervenus au cours de l'exécution budgétaire pour 2004 permettent d'insister sur l'une des spécificités majeures du budget de l'agriculture : son extrême dépendance face aux crises conjoncturelles et aux aléas climatiques. Il est donc nécessaire de disposer d'une réelle souplesse en termes de gestion budgétaire. A cet égard, la mise en oeuvre de la LOLF à compter du projet de loi de finances pour 2006 constituera sans aucun doute un facteur de flexibilité et de bonne gestion budgétaire. J'en viens donc, monsieur le ministre, aux efforts louables consentis par le ministère de l'agriculture et de la pêche en vue de la mise en oeuvre de la LOLF. Dans le cadre de la définition d'unités de gestion de crédits, votre ministère a défini trois types de budgets opérationnels de programme, les BOP : les BOP centraux, les BOP mixtes et les BOP déconcentrés. Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2004, la Cour des comptes a souligné la perspective d'une déconcentration progressive de la gestion des différents BOP, mais s'est inquiétée de la mise en place d'instruments propres à préserver, à l'échelon central, la maîtrise des diverses actions ministérielles, notamment dans le domaine de la gestion des ressources humaines. Or, dans leurs réponses au questionnaire budgétaire de la commission des finances du Sénat, les services de votre ministère ont insisté sur l'objectif de déconcentrer totalement la gestion de l'ensemble des crédits de personnel et de fonctionnement du ministère d'ici à 2007. Ils ont également rappelé que le BOP déconcentré du programme 4 « soutien des politiques de l'agriculture » de la mission « agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » avait vocation à inclure les personnels permanents des services à la même échéance. Ainsi, la perspective retenue par le ministère de l'agriculture et de la pêche est de déconcentrer progressivement les décisions affectant tant les équivalents temps plein - personnels permanents et vacataires - que les masses financières correspondantes. Il me semble que ces informations sont de nature à apaiser les craintes formulées par la Cour des comptes. Pouvez-vous nous le confirmer, monsieur le ministre ? J'ai également noté avec satisfaction que le ministère de l'agriculture s'était engagé avec sincérité dans une démarche de performance et que nombre des remarques formulées par les commissions des finances des deux assemblées sur la définition des critères de performance - objectifs et indicateurs - de la mission « agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » avaient été suivies d'effet. Ainsi, de nombreux objectifs et indicateurs portent spécifiquement sur l'évaluation de l'effet des dispositifs de soutien à l'agriculture et des politiques d'intervention mises en oeuvre par le ministère de l'agriculture. En outre, sur les trente-six indicateurs que comportait le pré-projet d'action personnalisé pour 2005, le « pré-PAP », dix ont été supprimés et autant de nouveaux ont été créés, tandis que treize ont été modifiés. Un effort particulier a été fait pour introduire de véritables indicateurs d'efficience dans chaque programme. Je me félicite également du niveau du plafond des autorisations d'emplois équivalents temps plein travaillés ; il est fixé pour 2006 à 39 914, ce qui correspond à un solde de créations et de suppressions d'emplois pour le ministère de l'agriculture de moins 1 136 emplois. Un réel effort de rationalisation et d'amélioration de la productivité des effectifs a donc été effectué par le ministère de l'agriculture. Enfin, j'insisterai sur la démarche engagée par le ministère de l'agriculture depuis quelques années pour moderniser la gestion de son patrimoine immobilier. Le ministère a engagé une meilleure identification de l'ensemble de ce patrimoine, afin d'en assurer le suivi et d'organiser les cessions des biens devenus inutiles au fonctionnement des services. Ainsi le total des cessions immobilières s'est-il élevé en 2004 à près de 900 000 euros, dont près d'un tiers a été rattaché au budget de l'agriculture en 2004, puis reporté sur l'exercice 2005, le reste ayant fait l'objet d'un transfert aux services du Premier ministre. Sur les cinq dernières années, le montant des recettes issues des cessions immobilières du ministère de l'agriculture s'est élevé à plus de 2 millions d'euros. Les perspectives pour 2006 se chiffrent également à près de 2 millions d'euros. Ces éléments prouvent que le ministère de l'agriculture participe activement à la recherche d'une plus grande efficacité de la gestion publique et qu'il s'est engagé dans une démarche de maîtrise de ses dépenses.