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Jean-Paul AMOUDRY - Sénat - 2005-01-27
Date: 2005-01-27
Orateur: Jean-Paul AMOUDRY

M. Jean-Paul Amoudry. Cet amendement vise un certain nombre de communes de montagne qui, en raison de leur situation touristique, sont confrontées à des problèmes d'équité sur le plan foncier. En effet, les services de l'Etat prescrivent souvent aux collectivités d'engager une révision du plan d'occupation des sols ou du plan local d'urbanisme, le PLU, au motif que le classement en zone constructible de certaines parcelles serait devenu non conforme avec les dispositions de la loi montagne et de la jurisprudence. Or, dans de très nombreux cas, les parcelles concernées ont fait l'objet de donations, de partages familiaux ou de mutations à titre onéreux, ce qui a entraîné le versement de droits assis sur la valeur de terrains reconnus comme constructibles à une certaine époque. En cas de révision des zonages et de réduction des espaces constructibles, la perte des droits à construire s'accompagne d'une considérable diminution de la valeur des parcelles et donc, pour le propriétaire, d'un double préjudice : d'une part, la perte de la valeur patrimoniale, qui a été reconnue par l'acte de donation, de vente ou de partage successoral, s'apparente à une spoliation ; d'autre part, les versements fiscaux acquittés au profit de l'Etat ne sont pas remboursés et engendrent une perte financière. Cette situation entraîne une injustice manifeste et cause souvent de très graves désordres et déséquilibres au sein des familles. A mes yeux, il est de la responsabilité de l'Etat, qui doit être garant de la sécurité juridique dans l'application de la loi, de réserver un traitement équitable aux propriétaires ainsi lésés et, donc, de les dédommager des sommes versées. A ce principe de dédommagement, une exception doit être apportée lorsque le changement de classement est nécessité par des motifs de sécurité publique survenus ultérieurement à la reconnaissance du terrain comme parcelle constructible. En pareille situation de force majeure, l'instabilité juridique s'impose alors à tous. Mais tel ne doit pas être le cas lorsque cette instabilité juridique, fort dommageable, résulte de la façon dont les pouvoirs publics lisent et appliquent la loi.
Jean-Paul EMORINE (rapporteur.) - Sénat - 2005-01-27
Date: 2005-01-27
Orateur: Jean-Paul EMORINE
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Paul Emorine, rapporteur. Il est vrai que le changement de zonage d'un terrain peut avoir d'importantes conséquences pour son propriétaire. Toutefois, l'amendement soulève de sérieuses questions. En effet, son adoption remettrait en cause certains principes constants du droit de l'urbanisme, notamment celui d'absence de droits acquis. En outre, les propriétaires ne sont pas démunis face à d'éventuelles modifications des documents d'urbanisme. Ils peuvent notamment demander un certificat d'urbanisme qui, s'il est obtenu, maintient leur droit à construire pendant une durée d'un an ou de dix-huit mois, selon les cas. Par ailleurs, le propriétaire qui a acquitté une participation au titre des équipements publics telle que la participation pour voirie et réseaux en est remboursé si le terrain est placé en zone non constructible. Aller plus loin, en prévoyant le remboursement de tous les impôts acquittés, ne paraît pas très raisonnable. Par conséquent, la commission demande à notre collègue Jean-Paul Amoudry de bien vouloir retirer son amendement. A défaut, elle émettra un avis défavorable.
Frédéric de SAINT-SERNIN (secrétaire d'Etat.) - Sénat - 2005-01-27
Date: 2005-01-27
Orateur: Frédéric de SAINT-SERNIN
Fonction: secrétaire d'Etat.

M. Frédéric de Saint-Sernin, secrétaire d'Etat. Monsieur Amoudry, le code de l'urbanisme prévoit le remboursement des propriétaires qui ont payé les équipements de viabilisation, lorsque le plan local d'urbanisme rend leurs terrains inconstructibles. En revanche, il n'est pas envisageable de rembourser les impôts payés par un propriétaire dont le terrain a été pendant un certain temps constructible et qui n'a pas utilisé une telle possibilité. Il est à noter que la plupart des impôts auxquels sont assujettis les propriétaires sont des impôts locaux. S'il peut arriver que la non-constructibilité d'un terrain provienne d'une décision de l'Etat, il s'agit le plus souvent d'une décision communale formalisée dans les documents d'urbanisme. Cela étant, monsieur Amoudry, j'entends bien votre préoccupation. Je souhaite d'ailleurs que nous puissions faire évoluer la loi urbanisme et habitat, en particulier dans le cadre des nouvelles dispositions de l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme. Ainsi serons-nous en mesure d'apporter des réponses à vos demandes. Enfin, je note que l'adoption de cet amendement entraînerait des charges nouvelles pour l'Etat. Par conséquent, je ne peux accepter l'amendement n° 82 rectifié bis. Je vous demande donc de bien vouloir le retirer. A défaut, j'émettrai un avis défavorable.
Jean-Paul AMOUDRY - Sénat - 2005-01-27
Date: 2005-01-27
Orateur: Jean-Paul AMOUDRY

M. Jean-Paul Amoudry. Avant de retirer mon amendement, je souhaite faire quelques observations. Tout d'abord, monsieur le rapporteur, je pourrais vous présenter des dizaines, voire des centaines de cas tout à fait concrets, dans lesquels des certificats d'urbanisme, après avoir été accordés et renouvelés à plusieurs reprises, sont un jour refusés. Ces situations illustrent la responsabilité de l'Etat en la matière et apportent la preuve manifeste d'une insécurité juridique que le Parlement doit combattre. Il convient donc de retenir cette instabilité des certificats d'urbanisme, qui ne sont aucunement garants de quoi que ce soit en matière de constructibilité. Par ailleurs, à la suite de vos propos, monsieur le rapporteur, je conviens qu'il serait quelque peu déraisonnable, en tout cas difficilement concevable, de demander au ministère des finances de rembourser les sommes perçues. En effet, dans mon esprit, cet amendement ne vise pas la TDENS, la taxe départementale sur les espaces naturels sensibles, ou des droits locaux. Il s'agit plutôt des droits d'enregistrement, de la TVA et d'un certain nombre de droits qui ont été payés à l'Etat, et non aux collectivités, et qu'il a encaissés une fois pour toutes. J'espère qu'il ne m'arrivera jamais pareille déconvenue. Toutefois, dans mon département, je connais de nombreuses communes dans lesquelles des dizaines de propriétaires, pour ne pas dire des centaines, sont concernés par ce genre de situation. Je me permets donc de soulever ce problème, pour souligner le désordre que cela entraîne puisque nous assistons, notamment, à des démissions partielles de conseils municipaux. Faut-il donc inciter les propriétaires d'un terrain constructible à bâtir, au risque de connaître une inflation de constructions que les communes auront le plus grand mal à gérer ? Faut-il donc pénaliser ces propriétaires qui, parce qu'ils auront été assez sages pour préserver leurs terres de toute construction, se trouveront, un jour, défavorisés et gravement sanctionnés sur le plan financier ? Mon amendement vise à inciter l'Etat et les pouvoirs publics à une plus grande sécurité juridique. Espérant avoir été entendu, je le retire, compte tenu des observations qui ont été faites. Monsieur le secrétaire d'Etat, vous avez bien voulu ouvrir des perspectives, ce dont je vous remercie vivement. Si vous le souhaitez, je serais heureux de travailler sur ce dossier.
Jacques BLANC - Sénat - 2005-01-27
Date: 2005-01-27
Orateur: Jacques BLANC

M. Jacques Blanc. Monsieur le président, je présenterai en même temps l'amendement n° 84 rectifié. En la matière, je souhaite rappeler les travaux de la mission commune d'information chargée de dresser le bilan de la politique de la montagne, dont Jean-Paul Amoudry, en tant que rapporteur, et Pierre Jarlier, qui s'est beaucoup battu sur tous les problèmes d'urbanisme, ont été des acteurs essentiels. S'agissant des UTN, la mission d'information a constaté qu'il fallait revoir les procédures, notamment les niveaux auxquels étaient données les autorisations. Un certain nombre de dossiers présentés n'auraient pas dû relever de ces procédures. La mission d'information a estimé nécessaire de réaffirmer très fortement la volonté d'une protection du paysage et de l'espace de la montagne. Des discussions ont eu lieu avec le Gouvernement. Dans la mesure où le décret n'était pas encore connu, des interrogations ont été exprimées à l'Assemblée nationale et ont conduit à l'adoption d'un texte assez difficile à suivre. Avec nos collègues membres du groupe montagne, nous avons donc déposé les amendements n os 83 rectifié et 84 rectifié. Dans la mesure où le Gouvernement a trouvé l'équilibre nécessaire, après avoir dialogué avec les élus de la montagne, nous retirons les amendements n os 83 rectifié et 84 rectifié au profit de l'amendement n° 421 du Gouvernement, dont l'adoption permettra de répondre clairement aux interrogations qui se sont exprimées dans l'ensemble des massifs et qui étaient liées à certains blocages inacceptables.
Frédéric de SAINT-SERNIN (secrétaire d'Etat.) - Sénat - 2005-01-27
Date: 2005-01-27
Orateur: Frédéric de SAINT-SERNIN
Fonction: secrétaire d'Etat.

M. Frédéric de Saint-Sernin, secrétaire d'Etat. Cet amendement de coordination a pour objet d'ajouter l'article L. 145-11, applicable aux projets UTN, à la liste des articles du code de l'urbanisme qui prévoient le recours à la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites et dont le champ de compétence est du ressort du code de l'environnement. Cette disposition est la conséquence de la création d'une procédure d'autorisation à deux niveaux, par le préfet coordonnateur de massif et après avis de la commission spécialisée du comité de massif, en fonction de la nature et de la taille des projets. La composition de la formation spécialisée chargée d'examiner les projets UTN au niveau départemental sera précisée dans le décret d'application de l'ordonnance du 1 er juillet 2004 qui est en cours de préparation. Par ailleurs, je me réjouis que la concertation dans le cadre du Comité national de la montagne ait pu aboutir, au-delà des clivages partisans. Cela montre bien que les débats y ont été fructueux et nous pouvons nous réjouir d'avoir atteint des objectifs que partagent les parlementaires et le Gouvernement. Pour répondre à la question posée par M. Vial, je confirme que la superficie retenue pour la mise en oeuvre de la procédure UTN est 100 hectares.
Jean-Paul EMORINE (rapporteur.) - Sénat - 2005-01-27
Date: 2005-01-27
Orateur: Jean-Paul EMORINE
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Paul Emorine, rapporteur. L'Assemblée nationale, au cours de la deuxième lecture de ce projet de loi, a enrichi l'article 64 de dispositions réglementaires fixant très précisément les catégories d'opérations assujetties aux différentes procédures. Cette rédaction a été adoptée en raison du mécontentement provoqué par le projet de décret soumis à la concertation par le Gouvernement, projet qui paraissait trop restrictif, alors même que l'article 64 vise à assouplir et à simplifier les procédures. Un nouveau projet de décret, plus conforme aux attentes des élus de la montagne, a été soumis à la commission permanente du Conseil national de la montagne le 11 janvier dernier. Il convient donc désormais de revenir à une rédaction strictement législative de l'article 64, en supprimant les dispositions d'ordre réglementaire. C'est l'objet de l'amendement n° 421, qui tend à revenir à la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture. En outre, cet amendement prévoit une sécurité juridique supplémentaire en précisant qu'une autorisation ne peut être illégale du seul fait qu'elle a été délivrée par le préfet coordonnateur de massif au lieu du préfet de département. La commission a donc émis un avis favorable sur l'amendement n° 421. L'amendement n° 128 deviendra sans objet si l'amendement n° 421 est adopté. Enfin, la commission est favorable à l'amendement de coordination n° 129.
Jacques BLANC - Sénat - 2005-01-27
Date: 2005-01-27
Orateur: Jacques BLANC

M. Jacques Blanc. Cet amendement vise à rétablir une disposition votée par le Sénat en première lecture, puis supprimée par l'Assemblée nationale. Les territoires ruraux, surtout ceux dont la densité démographique est faible, sont pénalisés par les modalités actuelles de la répartition des dotations d'Etat. En effet, contrairement aux villes, qui ont su adapter et affiner en permanence les indicateurs des charges qu'elles supportent, afin de mieux les faire prendre en considération dans les critères de calcul des dotations, les territoires ruraux n'ont pas su faire valoir - ou l'on fait de façon insuffisante - l'évolution des charges de plus en plus lourdes qui s'imposent désormais à eux. Après la réforme de la dotation globale de fonctionnement inscrite dans la loi de finances pour 2005, réforme qui, en introduisant le potentiel financier, minore sensiblement le poids de ces charges spécifiques, il semble indispensable que le présent projet de loi prévoie très clairement l'obligation de prendre en compte, pour des raisons d'équité, les nouvelles charges liées à l'espace et à l'environnement dans les critères de répartition qui restent à mettre en place ou à affiner s'agissant de la péréquation. Le débat qui suivra la présentation, en juin 2005, du rapport mesurant l'impact de la réforme de la DGF devra permettre la prise en considération des charges nouvelles et croissantes qui obèrent lourdement le budget des petites communes qui ont une superficie très étendue. Si, dans la loi de finances pour 2005, l'espace a été pris en compte - nous avons obtenu à ce titre un certain nombre de décisions positives -, nous souhaitons que soit instituée, pour l'avenir, une obligation d'analyse. C'est en fonction de cette volonté que le groupe d'étude sur le développement économique de montagne a souhaité déposer l'amendement n° 85 rectifié.
Frédéric de SAINT-SERNIN (secrétaire d'Etat.) - Sénat - 2005-01-27
Date: 2005-01-27
Orateur: Frédéric de SAINT-SERNIN
Fonction: secrétaire d'Etat.

M. Frédéric de Saint-Sernin, secrétaire d'Etat. Monsieur le sénateur, j'avais indiqué, à l'occasion de l'examen d'autres amendements déposés au chapitre I er du titre I er , vous venez d'ailleurs de le rappeler, que le Gouvernement avait engagé en 2004 une réforme des règles de répartition des dotations, notamment des dotations de péréquation. Cette réforme, qui a été adoptée dans le cadre du projet de loi de finances pour 2005, s'appuie, il faut le souligner, sur les travaux du Comité des finances locales. Il ne me paraît pas souhaitable de traiter des dotations de l'Etat au fil des textes, sans vision d'ensemble de l'impact des dispositions envisagées. Aborder ponctuellement cette question est d'autant moins opportun que la réforme des dotations a déjà été adoptée. En outre, il convient de souligner que cette réforme contient d'ores et déjà de nombreuses dispositions favorables aux communes rurales, comme je l'ai rappelé lors du débat sur les zones de revitalisation rurales, les ZRR, notamment une majoration de la fraction bourgs-centres de la dotation de solidarité rurale en faveur des communes situées en ZRR. La réforme de la dotation forfaitaire comprend, quant à elle, la création d'une part « superficie », à raison de 3 euros par hectare, et de 5 euros par hectare pour les communes de montagne. Cette mesure vise d'ores et déjà à prendre en compte les charges particulières des communes rurales. Par ailleurs, l'un des mérites attendu de la réforme est une plus grande simplicité, laquelle n'est pas compatible avec la multiplication de critères spécifiques, qui, s'ils peuvent avoir leur logique individuelle, ont au final des effets largement contradictoires. Le fondement même de la dotation globale de fonctionnement est de constituer une dotation transversale qui n'a pas pour vocation de prendre en compte les très nombreuses spécificités des presque 36 800 communes de notre territoire, comme l'a d'ailleurs rappelé opportunément le Comité des finances locales dans son rapport du 28 avril 2004. Dans ce contexte, le Gouvernement est défavorable à l'amendement n° 85 rectifié.
Jacques BLANC - Sénat - 2005-01-27
Date: 2005-01-27
Orateur: Jacques BLANC

M. Jacques Blanc. Monsieur le secrétaire d'Etat, je souhaiterais que vous nous confirmiez que, à la suite du débat qui aura lieu après la présentation du rapport prévu dans la loi de finances pour apprécier l'évolution des dotations, nous pourrons bénéficier de projections concernant l'évolution de ces dotations et leurs répercussions. En effet, personne ne sait, et personne ne savait, lors de l'adoption de la réforme, quelles seraient, à terme, les répercussions de la modification des règles d'attribution de la dotation de solidarité, par exemple. Alors que vingt-cinq départements bénéficiaient d'une dotation de solidarité, cette dernière a été généralisée, ce qui a transformé les situations. Par exemple, la Lozère, département de France qui a la plus faible densité de population, et qui ne s'est malheureusement pas enrichi, se retrouve tout d'un coup à un niveau étonnant ! Monsieur le secrétaire d'Etat, nous connaissons la volonté du Gouvernement dans cette affaire, mais nous pensons qu'il faut disposer d'analyses objectives des charges qui pèsent sur ces départements et sur ces communes, ainsi que d'une projection réelle quant à l'évolution des dotations résultant de cette réforme nécessaire. Nous ne pouvons pas nous prononcer définitivement sur cette réforme tant que nous ne disposons pas de ces éléments de projection. Monsieur le secrétaire d'Etat, l'engagement que vous avez pris me donne à penser que vous m'apporterez la confirmation que je vous demande et que je pourrai alors retirer cet amendement.
Jacques BLANC - Sénat - 2005-01-27
Date: 2005-01-27
Orateur: Jacques BLANC

M. Jacques Blanc. La création des parcs nationaux a des effets très positifs. Vous me permettrez de dire que, dans un département comme la Lozère, le parc national des Cévennes a permis non seulement de protéger la faune et la flore, mais aussi de maintenir sur le territoire qu'il recouvre des activités et la vie tout court, car il est habité. Mais la création de ces parcs a aussi abouti à restreindre des zones de chasse. Il s'agit d'un effort important effectué par les communautés villageoises pour la protection de la faune et de la flore dans des sites qui représentent en effet des enjeux environnementaux majeurs. Dans ces conditions, il nous paraît logique que les propriétés de l'Etat donnant lieu à location, notamment pour la chasse, puissent être mises à disposition dans des conditions équitables. Aujourd'hui, le montant des adjudications peut, dans certains cas, aboutir à exclure les associations de chasse locales dont les ressources sont souvent très limitées, alors même que l'Etat verse des indemnités dérisoires au titre des terrains apportés lors de la création ou de l'extension des parcs nationaux. Nous souhaitons, monsieur le secrétaire d'Etat, qu'il soit mis fin à cette situation injuste, tout en affirmant notre volonté de protéger la faune et la flore, mais aussi de lutter -  et, à cet égard, les chasseurs sont parfois très utiles - pour empêcher la multiplication...
Thierry REPENTIN - Sénat - 2005-01-27
Date: 2005-01-27
Orateur: Thierry REPENTIN

M. Thierry Repentin. Ce sous-amendement vise à préciser le champ d'application de ce que proposent nos collègues MM. Jacques Blanc et Jean-Paul Amoudry. Il s'agit, d'abord, de viser spécifiquement les loisirs de neige non motorisés, afin de ne pas donner le sentiment que nous livrons en quelque sorte la montagne aux motoneiges, car ce ne serait pas conforme à l'esprit qui, me semble-t-il, anime nos collègues. Par ailleurs, je pense que la servitude prévue doit aussi concerner les sports de nature tels qu'ils ont été décrits par la loi du 16 juillet 1984 et qui se sont beaucoup développés ces dernières années, qu'il s'agisse du canyoning, des via ferrata ou des parcours aventure, qui n'existaient pas lorsque la loi montagne a été votée. Cela étant dit, une difficulté se présente, car une ordonnance de décembre 2004 a supprimé l'article 53 de la loi montagne auquel il est fait référence. Aussi, afin d'être pertinents sur le plan juridique, il faudrait plutôt viser l'article du code du tourisme qui a été substitué à l'article 53 de la loi montagne.
Frédéric de SAINT-SERNIN (secrétaire d'Etat.) - Sénat - 2005-01-27
Date: 2005-01-27
Orateur: Frédéric de SAINT-SERNIN
Fonction: secrétaire d'Etat.

M. Frédéric de Saint-Sernin, secrétaire d'Etat. Sur la forme, tout d'abord, en remplaçant l'article L. 342-23 du code du tourisme par un alinéa unique qui se substituerait au seul alinéa premier, les deux amendements identiques remettraient en cause tout le dispositif relatif à ces servitudes : les dispositions des alinéas suivants de l'article L. 342-23 du code du tourisme sont en effet indispensables pour en assurer la cohérence et la légalité. J'ajoute que la rédaction proposée me paraît insuffisamment encadrée quant à l'objet de la servitude. La finalité est précisée, c'est vrai, mais son objet peut être extrêmement large. Une telle servitude pourrait aboutir à vider le droit même de propriété de sa substance. Il existe à cet égard une jurisprudence du Conseil constitutionnel. Sur le fond, l'objet du texte proposé montre qu'il ne s'agit pas tant de pouvoir instaurer une servitude pour les besoins d'aménagement de sites nordiques que de contribuer à asseoir la légalité de redevances perçues ou à percevoir à la suite de l'aménagement desdits sites. Enfin, la possibilité d'étendre le champ de la redevance pour aménagement de sites nordiques, proposée par l'article 65 AA du texte que nous examinons actuellement va venir en discussion dans quelques instants. Or le Gouvernement souhaite supprimer cet article. Je souhaite donc que ces deux amendements soient retirés.
Jean-Paul AMOUDRY - Sénat - 2005-01-27
Date: 2005-01-27
Orateur: Jean-Paul AMOUDRY

M. Jean-Paul Amoudry. Je vais également retirer cet amendement, pour les raisons indiquées par M. Jacques Blanc. Il s'agit, chacun l'a bien compris, de permettre à terme l'instauration de redevances, et il y va aussi de l'équilibre financier et sociologique de la moyenne montagne. C'est un enjeu très important. Toutefois, il faut stabiliser juridiquement les possibilités de perception de ces redevances. Nous avons fait un pas en avant tout à l'heure, lors de l'examen de l'article 62, en intégrant la notion de site nordique, qui n'était pas prévue dans le texte. C'est une première sécurité. La deuxième résultera des travaux que le ministre nous a promis tout à l'heure et sur lesquels nous allons sans doute revenir. Ils devraient nous permettre, pour tout ce qui concerne la raquette, le chien de traîneau et d'autres activités de type, d'avoir une sécurité sur les périmètres d'exercice de ces activités. Ensuite, nous pourrons parler de ces redevances qui, comme le disait M. Jacques Blanc, sont souvent des ressources attendues par les très nombreuses petites communes qui vivent aussi de ces activités. Dans ce contexte, et compte tenu des engagements pris, je retire donc mon amendement.