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Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2009-10-13
Date: 2009-10-13
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Comme le dit Wanda Mastor, professeur de droit public, le droit public français n’a jamais consacré la publicité des divergences en matière juridictionnelle. Bien au contraire, il énonce de manière ferme un principe élevé au rang de dogme, celui du secret des délibérés. Ce dernier est ancré dans notre droit depuis si longtemps et de manière si constante que l’on parle de tradition française du secret. Lors de l’instauration du Conseil constitutionnel, les règles de procédure s’inspirèrent naturellement de celles des juridictions ordinaires. Au moment de prêter serment devant le Président de la République, les membres du Conseil constitutionnel « jurent de bien et fidèlement remplir leurs fonctions, de les exercer en toute impartialité dans le respect de la Constitution, de garder le secret des délibérations et des votes et de ne prendre aucune position publique, de ne donner aucune consultation sur les questions relevant de la compétence du Conseil. » Le décret pris en application de la loi organique relative au Conseil constitutionnel fait figurer parmi les obligations imposées au juge constitutionnel celle de ne prendre aucune position publique sur les questions ayant fait ou susceptibles de faire l’objet de décision de la part du Conseil. Tout cela, vous pourriez me le dire, monsieur le secrétaire d’État, mais je vous dispense ainsi de me rappeler ce que nous connaissons tous. J’ai été, comme plusieurs de mes collègues, invité par M. le président du Conseil constitutionnel. Vous pensez bien que, par respect pour cette haute institution, nous avons répondu à l’invitation. Le président a remis à chacune des personnes qu’il avait conviées un ouvrage, que je lis régulièrement le soir.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2009-10-13
Date: 2009-10-13
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. …et j’ai donc du mal à me faire aux nouvelles habitudes ! J’en reviens à mes amendements. D’abord, les opinions séparées peuvent être à l’origine de l’adoption de certaines lois de modification de la norme. C’est ainsi que les opinions dissidentes de certains juges de la Cour suprême des États-Unis relatives à la condamnation de l’esclavage ont été la pierre angulaire de l’édifice d’un long processus de transformation du droit et des mœurs. Ensuite, les opinions séparées peuvent annoncer des revirements jurisprudentiels, les opinions minoritaires d’hier pouvant devenir les opinions majoritaires de demain. Par ailleurs, les opinions séparées permettent de rendre les décisions majoritaires plus compréhensibles. Enfin, l’expression des opinions séparées existe dans un certain nombre de pays ; je veux parler de l’Italie, de l’Espagne, des États-Unis et de beaucoup d’autres. Vous savez aussi – ce n’est un secret pour personne – qu’il existe même des membres du Conseil constitutionnel qui trouveraient très bénéfique que l’on puisse publier les opinions séparées. C’est pour aller dans le sens de la modernisation de nos institutions que nous présentons ces trois amendements, monsieur le président.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2009-10-13
Date: 2009-10-13
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. La question qui est posée est celle de la compatibilité du statut de membre du Conseil constitutionnel avec certaines activités professionnelles. Pour simplifier les choses, nous proposons que les membres du Conseil constitutionnel n’exercent aucune activité professionnelle. Il est clair que la profession d’avocat pose problème. Un membre du Conseil qui l’exercerait pourrait ainsi être impliqué dans une procédure aboutissant à la saisine de cette juridiction, et se trouver dans une situation ambiguë où il serait à la fois juge et partie. De même, il paraît évident que l’on ne saurait être à la fois membre du Conseil constitutionnel et membre du Gouvernement ou du Parlement. Plus généralement, c’est la question du respect des principes du procès équitable qui se pose, mes chers collègues. En effet, au sens de l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme, parmi les garanties générales du procès équitable figure l’indépendance du tribunal. Celle-ci s’apprécie tant par rapport au pouvoir exécutif qu’à l’égard des parties en cause. Pour déterminer si un organe est indépendant, il faut prendre en compte, notamment, le mode de désignation et la durée du mandat de ses membres, l’existence d’une protection contre les pressions extérieures et le point de savoir s’il existe ou non une apparence d’indépendance. Le mode de désignation des membres du Conseil constitutionnel et la possibilité qui leur est laissée d’exercer une activité professionnelle sont autant d’occasions de dépendance. Pourtant, leur statut leur permet de vivre décemment, et ils sont, par définition, suffisamment attachés au bien commun et à l’esprit républicain pour ne pas ressentir le besoin d’exercer une autre profession, quelle qu’elle soit. Toutefois, nous ne sommes pas des extrémistes et, pour être parfaitement clairs, nous ne pensons pas que l’interdiction d’exercer une activité professionnelle doive s’étendre à l’écriture et à la publication. Nous n’opposons pas d’objections à ce qu’un membre du Conseil constitutionnel écrive des romans policiers, que nous avons d’ailleurs plaisir à lire certains soirs. Nous n’interdisons pas non plus à un ancien Président de la République membre dudit Conseil de publier quelque histoire sentimentale... (Sourires .)
Hugues PORTELLI (rapporteur.) - Sénat - 2009-10-13
Date: 2009-10-13
Orateur: Hugues PORTELLI
Fonction: rapporteur.

M. Hugues Portelli, rapporteur. Je dois tout d’abord à l’honnêteté de dire que votre rapporteur avait déposé en commission un amendement sur les incompatibilités, notamment avec l’exercice de la profession d’avocat ou d’officier ministériel. Un débat approfondi a toutefois fait apparaître la relative complexité du sujet. En effet, la question du statut des membres du Conseil ayant été écartée lors de la révision constitutionnelle, nous pouvons difficilement l’introduire dans la loi organique. Tous les États européens imposent une qualification juridique aux membres des cours constitutionnelles, ce qui n’est pas le cas de la France. Si rien n’est exigé aux États-Unis, le Sénat américain vérifie la qualification professionnelle, notamment juridique, des candidats proposés par le Président des États-Unis. Nous n’en sommes pas là ! Si, à l’avenir, nous souhaitons aborder cette question, il faudra d’abord traiter de la qualification avant de se pencher sur les incompatibilités professionnelles. Lors de la révision constitutionnelle de 2008, un débat s’était engagé dans cette assemblée, mais la question avait finalement été écartée par le Congrès. La position de la commission a donc été d’écarter toute espèce d’incompatibilité. J’ajoute, par parenthèse, que la Constitution empêche d’interdire l’exercice de deux professions : professeur d’université et ministre du culte d’Alsace-Moselle. Pour ces deux catégories professionnelles, le Conseil constitutionnel serait obligé de censurer votre amendement s’il venait à être adopté (M. Patrice Gélard et Mme Catherine Troendle font un signe d’approbation .) Je préfère vous épargner cette censure, et émettre un avis défavorable.
Jean-Marie BOCKEL (secrétaire d'État.) - Sénat - 2009-10-13
Date: 2009-10-13
Orateur: Jean-Marie BOCKEL
Fonction: secrétaire d'État.

M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'État. Je compléterai les propos extrêmement sensés et convaincants de M. le rapporteur en rappelant que le Gouvernement souhaite garantir l’impartialité des membres du Conseil constitutionnel et faire en sorte que celle-ci ne soit pas mise en doute. Toutefois, le droit en vigueur permet déjà d’atteindre cet objectif. En vertu de l’article 3 de l’ordonnance du 7 novembre 1958, tout membre du Conseil constitutionnel a l’obligation, avant d’entrer en fonction, de jurer de bien et fidèlement remplir ses fonctions et de les exercer en toute impartialité. De surcroît, l’article 2 du décret du 13 novembre 1959 sur les obligations du Conseil constitutionnel prévoit que ses membres s’interdisent, en particulier pendant la durée de leurs fonctions, de consulter sur des questions ayant fait ou étant susceptibles de faire l’objet de décisions de la part du Conseil. En visant à interdire, par exemple, à un professeur de droit nommé au Conseil constitutionnel de continuer à donner ses enseignements, ce qui constitue tout de même une conséquence autrement plus sérieuse que l’écriture de romans policiers ou d’autres types d’ouvrages, cet amendement paraît excessif, monsieur Sueur. En conséquence, le Gouvernement émet un avis défavorable.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2009-10-13
Date: 2009-10-13
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Premièrement, le poste resterait ouvert au budget de l’État et pourrait être occupé par un autre universitaire, sauf si le Gouvernement décidait de supprimer des postes, mais c’est un autre débat... Deuxièmement, être membre du Conseil constitutionnel est un travail. J’avoue avoir toujours été choqué par le fait qu’un maître de conférences élu parlementaire devait renoncer à l’enseignement, contrairement à un professeur d’université titulaire. Je considère que le travail de parlementaire est très prenant, tout comme celui de professeur d’université. De même, il n’est nullement scandaleux d’être membre à temps plein du Conseil constitutionnel. Je ne connais pas aussi bien que certains dans cet hémicycle le statut des magistrats et je ne sais pas si ces derniers peuvent exercer une autre profession. Mais trouveriez-vous normal qu’on ne puisse pas exercer une autre activité quand on est juge dans un tribunal d’instance, dans un tribunal de grande instance, au Conseil d’État ou à la Cour de cassation, et qu’on puisse le faire quand on est membre du Conseil constitutionnel ? Notre amendement est clair, simple et salubre ; il ne porte préjudice à personne.
Jacques MÉZARD - Sénat - 2009-10-13
Date: 2009-10-13
Orateur: Jacques MÉZARD

M. Jacques Mézard. L'actuelle rédaction du projet de loi organique ne permet pas au juge de relever d'office le moyen tiré de ce qu'une disposition législative méconnaîtrait les droits et libertés garantis par la Constitution. Il nous paraît étonnant qu'une telle violation de la hiérarchie des normes, a fortiori dans un domaine aussi éminent que celui de la protection des droits fondamentaux et de l'État de droit, ne puisse constituer un moyen d'ordre public, alors que le moyen tiré de la violation de la loi s'impose d'office au juge comme moyen de légalité interne. Certes, le Conseil d'État ne se saisit pas d'office des moyens tirés de l'inconventionnalité, mais le renforcement de l'effectivité des principes de l'État de droit tiré de l'article 61-1 de la Constitution rend nécessaire, selon nous, d’ouvrir cette possibilité nouvelle aux juges ordinaires. De plus, l'existence d'un filtrage opéré par le Conseil d'État ou la Cour de cassation garantit que les contentieux transmis seront conformes aux critères établis par les autres dispositions du projet de loi organique. Enfin, le maintien du dispositif actuel risquerait de ne permettre qu'aux seuls justiciables ayant les moyens de s'attacher les services d'un conseil de soulever un tel moyen. Il paraît difficile d’envisager que le juge ne puisse pas d’office relever ce moyen. Lors du débat en commission, on a pu entendre qu’il lui suffirait de rouvrir les débats et de demander aux parties de s’expliquer sur ce qui pourrait être un moyen d’inconstitutionnalité. Effectivement, c’est une voie indirecte permettant au juge de relever ce moyen, mais il nous semblerait beaucoup plus simple qu’il puisse le faire d’office.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2009-10-13
Date: 2009-10-13
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Les avis de la commission et du Gouvernement ayant été sollicités de façon prématurée, alors que les deux amendements sont en discussion commune, je connais maintenant le point de vue, argumenté, de M. le rapporteur, et celui, extrêmement succinct, de M. le secrétaire d'État… Le projet de loi organique prévoit donc que la question de constitutionnalité ne puisse être d’office relevée par le juge, l’article 61-1 de la Constitution réservant cette possibilité aux seules parties à l’instance. Or, selon le rapport de la commission, que j’ai lu avec un grand intérêt, plusieurs des hautes personnalités entendues se sont interrogées sur ce choix. Ainsi, M. Jean-Louis Nadal, procureur général près la Cour de cassation, dont personne ne conteste la compétence, surtout sur cette question constitutionnelle et de droit public, s’est étonné devant nous qu’un juge puisse appliquer une loi qu’il sait inconstitutionnelle, alors qu’il peut relever à tout moment l’inconventionnalité d’une loi au regard de la Convention européenne des droits de l’homme. De même, le professeur Guillaume Drago a critiqué cette capitis diminutio des pouvoirs du juge, déclarant qu’une telle interdiction du relevé d’office risquait de nuire à l’efficacité de la réforme pour trois raisons : premièrement, elle réduira drastiquement le nombre de questions de constitutionnalité dont le juge aura effectivement à connaître ; deuxièmement, seuls les justiciables ayant les moyens financiers de faire appel à un conseil juridique pourront soulever des questions de constitutionnalité ; troisièmement, les juges pourront difficilement s’approprier un mécanisme qui est soustrait à leur initiative. Ces remarques sont éclairantes, même si elles sont formulées par un éminent professeur de droit selon une logique qui lui est propre. J’ajouterai, monsieur le rapporteur, que j’ai été quelque peu contrarié par la manière dont vous avez présenté le rôle du juge. Devra-t-il rester passif, les bras ballants, seuls les justiciables pouvant soulever la question de constitutionnalité ? Peut-il être totalement incompétent en cette matière ? Un juge ne se contente pas de regarder passer les trains ! Reconnaissez, monsieur le secrétaire d'État – peut-être mon intervention vous amènera-t-elle à vous montrer un peu plus prolixe ! –, qu’une telle situation ne serait guère cohérente au regard de la grande compétence des juges de notre pays.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2009-10-13
Date: 2009-10-13
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Nous retrouvons l’aspect rituel de nos débats : la majorité vote avec la majorité, l’opposition avec l’opposition. Or il conviendrait, en l’occurrence, de faire un effort pour sortir de cette routine, car ce projet de loi organique contient une disposition dont je voudrais vous convaincre, mes chers collègues, ainsi que vous, monsieur le secrétaire d'État, de l’inopportunité : avant de transmettre la question de constitutionnalité au Conseil d’État ou à la Cour de cassation, le projet de loi organique prévoit que la juridiction saisie devra s’assurer que la disposition « n’a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances ». Réfléchissons bien à la signification du mot « circonstances ». S’il s’agit ici des circonstances de droit, alors aucun problème ne se pose. Comme vous l’avez rappelé, monsieur le rapporteur, la notion de changement des circonstances existe dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel, et l’interprétation que l’on peut en donner ne soulève pas de difficulté. Un tel changement se produit en cas de modification de l’ordre constitutionnel. En revanche, s’il est question des circonstances de fait, alors on entre dans l’arbitraire le plus total. J’en appelle, à cet instant, au rapport de la commission, rédigé dans ce style limpide qui caractérise généralement la prose de M. Portelli : « Deux risques doivent être conjurés : l’instabilité juridique, l’appréciation au fond de la question de constitutionnalité par le juge alors que cette compétence appartient au Conseil constitutionnel. « Le recours au changement de circonstances ne devrait, en conséquence, intervenir que de manière tout à fait exceptionnelle. En particulier, un changement de circonstances de fait ne semble admissible que plusieurs décennies après l’adoption de la disposition législative litigieuse. « En dehors du changement de circonstances, la disposition déclarée conforme ne devrait plus pouvoir être contestée quels que soient les moyens invoqués. » Le recours au changement de circonstances de fait « ne semble admissible », « de manière tout à fait exceptionnelle », « que plusieurs décennies après l’adoption de la disposition législative litigieuse » : entre nous soit dit, monsieur le rapporteur, toutes ces précautions oratoires montrent assez bien que la mesure en cause ne vous séduit pas particulièrement, et qu’elle est même gênante ! Mes chers collègues, je pense donc que nous tirerons M. le rapporteur d’embarras et rendrons service à la République en supprimant, dans le projet de loi organique, une fâcheuse allusion à d’imprécises circonstances…
Hugues PORTELLI (rapporteur.) - Sénat - 2009-10-13
Date: 2009-10-13
Orateur: Hugues PORTELLI
Fonction: rapporteur.

M. Hugues Portelli, rapporteur. Si vous le permettez, monsieur Sueur, je vais tenter d’interpréter moi-même mes propos ! (Sourires .) Dans le projet de loi organique que nous examinons, trois critères cumulatifs sont requis pour qu’il soit procédé à la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d’État ou à la Cour de cassation : le lien de la disposition contestée avec le litige, le caractère sérieux de la question et, si le Conseil constitutionnel s’est déjà prononcé sur la conformité à la Constitution de ladite disposition, un changement des circonstances. Exclure ce dernier critère revient à considérer que le Conseil constitutionnel s’est prononcé une fois pour toutes et donc à interdire tout changement de jurisprudence sur le sujet. Or on ne peut pas fermer toute possibilité, pour le juge, de faire évoluer la jurisprudence ; celle-ci n’est pas garantie constitutionnellement ! Voilà pourquoi nous souhaitons le maintien des trois critères cumulatifs. Cela étant, la possibilité de recourir au changement de circonstances ne remettra pas en cause la sécurité juridique et la continuité jurisprudentielle : le Conseil constitutionnel ne changera pas de jurisprudence tous les deux ans, même si sa majorité politique change, ce qui est d’ailleurs déjà arrivé.
Hugues PORTELLI (rapporteur.) - Sénat - 2009-10-13
Date: 2009-10-13
Orateur: Hugues PORTELLI
Fonction: rapporteur.

M. Hugues Portelli, rapporteur. Nous ne sommes pas aux États-Unis, où un changement de majorité politique au sein de la Cour suprême annonce un revirement de la jurisprudence. Par ailleurs, l’expression « changement de circonstances » apparaît régulièrement dans la jurisprudence, en particulier administrative. Il ne s’agit pas d’une invention du législateur organique : elle fait sens pour le juge qui devra appliquer le texte. Il peut s’agir, bien entendu, de changements de circonstances de droit, par exemple à la suite de l’adoption de nouvelles dispositions constitutionnelles, mais aussi de changements de circonstances de fait, en particulier dans le cas des lois antérieures à 1958 et à l’adoption de notre Constitution. C’est en pensant particulièrement à ces lois que j’ai écrit, dans mon rapport, qu’ « un changement de circonstances de fait ne semble admissible que plusieurs décennies après l’adoption de la disposition législative litigieuse ». Pour toutes ces raisons, l’avis de la commission est défavorable.
Jacques MÉZARD - Sénat - 2009-10-13
Date: 2009-10-13
Orateur: Jacques MÉZARD

M. Jacques Mézard. Il serait difficile d'accepter que le Conseil d'État ou la Cour de cassation puissent s'enfermer dans un silence prolongé, constituant un déni de justice et une violation des droits définis par l'article 61-1 de la Constitution. Si l'on peut admettre qu’il n’est pas souhaitable d’imposer aux juridictions suprêmes des délais trop stricts, l'action engagée par les parties concernées doit néanmoins absolument aboutir à une décision. Notre éminent collègue Michel Charasse a eu l’idée lumineuse de se référer à la loi des 16 et 24 août 1790 sur l’organisation judiciaire, dont l'article 12, toujours en vigueur, confère au Parlement un pouvoir d'interprétation de la loi. Nous proposons ainsi que le Parlement ou ses commissions compétentes puisse être saisi, à l’expiration du délai visé, afin de statuer sur l'interprétation de la loi, cette interprétation restant valable tant que le Conseil constitutionnel ne s'est pas prononcé ou que le Parlement n'a pas décidé de modifier la disposition législative en cause.
Bernard FRIMAT - Sénat - 2009-10-13
Date: 2009-10-13
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Je voudrais, à la suite de M. Cointat, souligner que nous ne sommes vraiment pas ici au niveau de la loi organique : les alinéas en cause descendent dans le détail d’une façon étonnante. L’alinéa 30 semble marquer une certaine solennité : « L’arrêt de la Cour de cassation est rendu par une formation présidée par le premier président et composée des présidents des chambres et de deux conseillers appartenant à chaque chambre. » À l’alinéa 31, les choses commencent à se dégrader : « Toutefois, le premier président peut, si la solution lui paraît s’imposer, renvoyer la question devant une formation présidée par lui-même et composée du président de la chambre spécialement concernée et d’un conseiller de cette chambre. » Enfin, l’alinéa 32 procède à une sorte de délégation générale : « Pour l’application des deux précédents alinéas, le premier président peut être suppléé par un délégué qu’il désigne parmi les présidents de chambre de la Cour de cassation. Les présidents des chambres peuvent être suppléés par des délégués, qu’ils désignent parmi les conseillers de la chambre. » Pensez-vous vraiment nécessaire d’inscrire dans la loi organique les différents niveaux de délégation au sein de la Cour de cassation ? Laissons-la s’organiser : les tendances spontanéistes et révolutionnaires de cette juridiction ne sont guère à redouter… (Sourires .) En supprimant les alinéas précités, on conférerait à ce texte un peu plus de solennité. C’est d’ailleurs l’opinion profonde et intime de M. Portelli, même s’il dit le contraire…
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2009-10-13
Date: 2009-10-13
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Ces trois amendements relèvent d’une logique commune. Les amendements n os 21 et 20 sont, en quelque sorte, des amendements préjudiciels, qui visent à vous convaincre, mes chers collègues, du bien-fondé de l’amendement n° 22. Le texte issu des travaux de l’Assemblée nationale est particulièrement bizarre. Il prévoit que le Conseil constitutionnel, une fois saisi soit par la Cour de cassation, soit par le Conseil d’État, avisera immédiatement le Président de la République et le Premier ministre, qui pourront lui adresser leurs observations sur la question de constitutionnalité soulevée. Le texte précise ensuite que les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat seront également avisés par le Conseil constitutionnel, en quelque sorte à titre subsidiaire et sans pouvoir, quant à eux, formuler d’observations. Or il s’agit de se prononcer sur une loi, toujours votée par le Parlement, sur l’initiative du Gouvernement ou de parlementaires. Admettons que le Président de la République et le Premier ministre soient avisés par le Conseil constitutionnel, mais il faudrait pour le moins que les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat soient placés sur le même plan que le pouvoir exécutif, afin notamment qu’ils puissent eux aussi formuler un avis. Nous serions honorés que MM. Larcher et Accoyer puissent exprimer leur point de vue ! Mes chers collègues, cette rédaction n’est pas digne du rôle dévolu au Parlement par la Constitution. Nous ne pouvons donc pas l’accepter. Par ailleurs, la saisine du Conseil constitutionnel émane, depuis 1974, de soixante députés ou de soixante sénateurs.