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Pierre-Yves COLLOMBAT - Sénat - 2008-06-26
Date: 2008-06-26
Orateur: Pierre-Yves COLLOMBAT

M. Pierre-Yves Collombat. Et voilà que, du jour au lendemain, n’importe qui peut s’improviser animateur et encadrer des enfants. Cela n’a rigoureusement aucun sens ! Vous évoquiez tout à l'heure la responsabilité administrative et civile de ceux qui sont chargés de l’accueil des élèves. Mais quid de la responsabilité pénale, qui ne se transfère pas ? Notre collègue Patrice Gélard, qui sait de quoi il parle, avait déposé un amendement n° 29 rectifié, qui visait à supprimer l’article. Je regrette qu’il ne l’ait pas défendu. Voici quel était l’objet de cet amendement : « Cette disposition n’est pas acceptable car elle superposerait dans le même temps deux responsabilités différentes et exonérerait les enseignants non grévistes, y compris le directeur, de toute responsabilité d’accueil des enfants. La question de la responsabilité en cas d’accident serait inextricable. » Ce n’est pas moi qui le dis : c’est un juriste confirmé ! Ne prétendez donc pas que tout va pour le mieux dans le meilleur des mondes !
Philippe RICHERT (rapporteur.) - Sénat - 2008-06-26
Date: 2008-06-26
Orateur: Philippe RICHERT
Fonction: rapporteur.

M. Philippe Richert, rapporteur. Cet amendement tend à préciser la façon dont est établie la liste des personnes susceptibles de participer à l’organisation du service d’accueil. Il a pour objet de déterminer les modalités pratiques de ce dispositif. Mes chers collègues, je puis comprendre ceux qui ne souhaitent pas mettre en place le service d’accueil. Pour notre part, nous cherchons la meilleure façon de le sécuriser, de créer le moins de difficultés aux maires, le moins d’incertitudes pour les parents et la plus grande continuité pour les enfants. Je ne prétends pas avoir trouvé la solution idéale, à laquelle nous pensions depuis toujours, mais je m’efforce de sécuriser l’école face à des personnes – on peut songer à un pédophile, par exemple – qui figureraient dans le fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infraction sexuelle ou violente, et qui seraient donc susceptibles de causer un grave préjudice. Grâce à cet amendement, l’éducation nationale aura la possibilité de vérifier que les personnes participant à l’accueil ne font courir aucun danger aux enfants. En même temps, les maires pourront constituer à l’avance la liste de ceux qu’ils peuvent rapidement contacter pour mettre en place ce service. Comme le soulignait M. Jacques Gautier, certaines communes ont institué un tel dispositif depuis déjà dix ou quinze ans. Mais elles ont agi sans disposer de la sécurité juridique et du financement que ce projet de loi vise précisément à leur offrir. Je pense donc qu’il s'agit d’une avancée tout à fait pragmatique.
Marie-Christine BLANDIN - Sénat - 2008-06-26
Date: 2008-06-26
Orateur: Marie-Christine BLANDIN

Mme Marie-Christine Blandin. La légitime protestation émise par les maires conscients des difficultés locales a conduit M. le rapporteur à présenter cet amendement, qui vise, selon son auteur, à sécuriser le dispositif et à proposer des pistes pour son application. Toutefois, ce faisant, cette proposition donne à voir les failles et les conséquences du dispositif. C’est ainsi que la constitution d’une « liste » ouvre un nouveau débat et oblige peut-être à des précisions gênantes. Le premier paragraphe du texte prévu par cet amendement évoque « des personnes susceptibles de ». Cela comprend-il à la fois celles qui sont volontaires et celles qui ne le sont pas, c'est-à-dire des salariés de type ATSEM ? Ces personnes seront-elles libres de leur choix ou réquisitionnées par la mairie pendant des heures où elles ne travaillent pas ? Monsieur le rapporteur, je n’aurai pas la cruauté de vous demander ce qu’elles feront de leurs jeunes enfants non-scolarisés ! Le texte de l’amendement évoque aussi des « personnes volontaires » – l’expression diffère donc de celle que j’ai évoquée plus haut –, et nous imaginons bien qu’il serait impossible de constituer une telle liste à la dernière minute. Mais de qui s’agit-il ? N’oublions pas que celles et ceux à qui l’on pense spontanément, c'est-à-dire les titulaires du BAFA, sont, pendant l’année scolaire, souvent des étudiants. Compte tenu de leur faible niveau de vie, la tentation sera grande pour eux de gagner quelques dizaines d’euros et de pratiquer l’absentéisme universitaire, à moins que « volontaire » ne signifie « bénévole », mais les dernières réponses de M. le rapporteur plaident plutôt pour un absentéisme rémunéré… Disposons-nous également de la garantie que ce type de propositions ne sera pas considéré comme une « offre raisonnable d’emploi », puisque nos débats de la nuit dernière sur le projet de loi relatif aux droits et aux devoirs des demandeurs d’emploi ont éloigné la notion de statut ? Enfin, toujours pour rassurer, M. le rapporteur évoque la « bonne précaution » qui consisterait à tenir à l’écart des enfants des auteurs connus d’infractions violentes ou sexuelles. Mais la méthode pratique retenue garantit-elle bien qu’il ne s’agit pas d’un croisement de fichiers, ce que la CNIL ne permet pas ? Une fois de plus, l’urgence apporte son cortège de fausses notes, mais celles-ci ne s’entendront que sur le terrain.
Philippe RICHERT (rapporteur.) - Sénat - 2008-06-26
Date: 2008-06-26
Orateur: Philippe RICHERT
Fonction: rapporteur.

M. Philippe Richert, rapporteur. Dès lors, j’essaie d’y parvenir, quitte à ce que nous débattions ensuite des moyens de surmonter chacun des obstacles qui peuvent se présenter devant nous. Mme Blandin m’a interrogé à propos du personnel communal qui, au lieu de faire son travail habituel, se rendrait dans l’établissement où l’accueil serait organisé : que feront ces familles de leurs enfants pendant ce temps ? De toute façon, dès lors qu’elles travaillaient, leurs enfants se trouvaient dans la même situation ! Donc, nous recherchons véritablement des solutions pragmatiques pour avancer. Certes, je le reconnais, le dispositif ne sera pas facile à mettre en place dans les petites communes. Sans doute faudra-t-il procéder à des ajustements lors de sa première application. Pour ma part, je m’efforce de déterminer comment organiser au mieux ce service d’accueil, concrètement Si vous avez de meilleures solutions à proposer, mes chers collègues, je suis ouvert à toutes vos suggestions ; je l’ai dit lors de nos travaux en commission. Les seules propositions que j’ai reçues visent à supprimer le texte au motif que le service d’accueil est impossible à mettre en place. En termes de réponse à cette véritable question que les familles nous posent, c’est un peu court ! J’aurais préféré des propositions donnant des pistes pour faire mieux !
Ivan RENAR - Sénat - 2008-06-26
Date: 2008-06-26
Orateur: Ivan RENAR

M. Ivan Renar. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous avions déposé deux amendements, qui ont été déclarés irrecevables au titre de l’article 40 de la Constitution. J’en suis fort contrit et encore tout ébaubi, parce que je ne peux même pas les défendre. Mais cela ne m’empêchera pas de m’exprimer pour dire que le refus de ces deux amendements confirme nos craintes. Nous demandions qu’il soit inscrit dans la loi que l’État rembourse la totalité des frais engagés à l’occasion de la mise en place, par une commune, d’un service d’accueil en cas de grève des enseignants. C’est bien la preuve, qu’il s’agisse de « contribution » ou de « compensation », c’est-à-dire du texte d’origine ou des amendements présentés par les deux commissions, que les maires ont au moins une assurance : ils ne seront remboursés qu’en partie, et non pas en totalité. Au moins les choses sont-elles claires ! Aucun cadre ne réglemente les moyens devant être mis en œuvre pour ces accueils, mais le Gouvernement a déjà décidé de ce qu’il paiera. Aux communes de se débrouiller avec ce qu’on leur donne ! De plus, alors que nous proposions, dans un autre amendement, lui aussi refusé, que ce remboursement s’appuie sur le nombre d’enseignants grévistes, l’article 40 a encore frappé. Là encore, les choses sont claires ! Les maires devront prévoir les effectifs nécessaires à l’encadrement de ces accueils en se fondant sur le nombre de grévistes. Mais si, au final, le service d’accueil n’intéresse pas les parents et si peu d’élèves sont présents, les communes en seront pour leurs frais. Seul le nombre d’enfants accueillis fera se délier la bourse du Gouvernement. Quant au personnel, en surnombre certes, mais qu’il fallait prévoir et recruter au cas où, il faudra gérer administrativement la prestation et il reviendra aux communes d’en assurer le financement. Ainsi, le dispositif prévu dans cette loi, pour le moins contestable, déclarée d’urgence et mal faite, car élaborée dans la précipitation, à partir d’une expérimentation non concluante, devra être pris en charge par les communes. D’un côté, le Gouvernement réalise des économies et, de l’autre, il fait payer ses charges par les impôts locaux. Dans ces conditions, nous voterons bien entendu contre l’article 8.
Philippe RICHERT (rapporteur.) - Sénat - 2008-06-26
Date: 2008-06-26
Orateur: Philippe RICHERT
Fonction: rapporteur.

M. Philippe Richert, rapporteur. L’amendement n° 11 tend à substituer le mot « compensation » au mot « contribution », s’agissant de la participation financière de l’État. Il vise ainsi à rendre l’article 8 du projet de loi conforme à l’article 72-2 de la Constitution. Nous n’avons pas prévu de compensation intégrale. En effet, le service d’accueil devant être organisé et encadré, l'État ne peut financer toutes les dépenses engagées à ce titre par une commune. Cette dernière pourrait décider, par exemple, de mettre en place un encadrement beaucoup plus important que celui qui est envisagé par l’État. Le Gouvernement engage donc un dialogue en proposant un encadrant pour quinze élèves. Le Gouvernement reprend un amendement qui avait été initialement déposé par Jean-Claude Carle, aux termes duquel il s’engage à verser une compensation d’un montant minimal à toutes les communes organisant un service d’accueil, en particulier aux plus petites d’entre elles, afin de garantir les dépenses qu’elles engageront à cette fin. Ce point est important. Il serait peut-être utile, monsieur le ministre, que vous nous précisiez quel sera ce montant minimum, qui sera fixé par décret. Vous nous aviez indiqué précédemment qu’il pourrait être versé entre 80 et 90 euros par tranche de quinze élèves. À cet égard, je dois dire que les entretiens que j’ai eus avec les représentants de l’Association des maires de France ont été très positifs, ceux-ci ayant vraiment eu le sentiment d’être écoutés. Ils ont accueilli avec une grande satisfaction les propositions que je leur ai faites en vue d’améliorer le texte du Gouvernement, notamment l'augmentation du montant minimal de cette compensation de 80 ou 90 euros à 100 ou 120 euros. Je le répète, monsieur le ministre, il serait utile que vous nous précisiez le montant de la compensation que l’État versera aux communes assurant le service d’accueil des élèves. Telles sont, exposées très succinctement, les raisons pour lesquelles nous souhaitons, par cet amendement, remplacer le mot « contribution » par le mot « compensation ».
Gérard LONGUET (rapporteur pour avis.) - Sénat - 2008-06-26
Date: 2008-06-26
Orateur: Gérard LONGUET
Fonction: rapporteur pour avis.

M. Gérard Longuet, rapporteur pour avis. Sur cette question, la position de la commission des finances est identique à celle de la commission des affaires culturelles. Monsieur le ministre, nous avons estimé que le mot « contribution » appartenait sans doute au vocabulaire historique des impôts, qu’il fallait l’entendre au sens des contributions républicaines à la vie collective, et qu’il ne satisfaisait pas aux exigences posées notamment par la nouvelle rédaction de l’article 72–2 de la Constitution, adoptée en 2003. C’est la raison pour laquelle nous avons souhaité lui substituer le mot « compensation ». Madame Bricq, pourquoi cette compensation n’est-elle ni juste ni intégrale ? Parce qu’il s’agit d’ouvrir un dialogue permettant d’en définir le montant pertinent. Il appartient au législateur de décider s’il veut confier ou non aux collectivités locales la mission d’accueillir les élèves en cas de grève. Ce n’est pas le pouvoir exécutif qui la leur impose. Parallèlement, comme il y a toujours veillé jusqu’à présent, le législateur doit respecter le principe de leur libre administration et leur laisser le soin de définir le modèle qui leur paraît le plus approprié aux contraintes qui sont les leurs. Par exemple, si les communes obéissent à des règles d’hygiène pour la construction des écoles primaires, pour autant, il ne leur est imposé aucun modèle architectural centralisé ; elles ont toute liberté pour construire tel ou tel type d’école compte tenu de leurs ressources, de leurs capacités, de leurs perspectives, de leurs projets et de leur évolution démographique. Monsieur le ministre, nous souhaitons, par ces deux amendements identiques, ouvrir un dialogue avec vous. Nous aimerions que vous nous apportiez des précisions sur le montant, déterminé par décret, de la contribution minimale qui sera versée aux communes et que vous nous entreteniez de l’effet taille. Nous représentons des communes de toute nature, dont les écoles sont de tailles extrêmement diverses. De fait, les frais engagés pour l’accueil des élèves ne sont pas strictement proportionnels aux effectifs, contrairement à ce qui était sous-tendu par la rédaction initiale de l’article 8 du projet de loi.
Xavier DARCOS (ministre.) - Sénat - 2008-06-26
Date: 2008-06-26
Orateur: Xavier DARCOS
Fonction: ministre.

M. Xavier Darcos, ministre. Cet amendement est le fruit d’un travail que nous avons engagé avec les communes, avec les élus, en particulier avec l’Association nationale des élus de la montagne, l’ANEM, ainsi qu’avec le sénateur Jean-Claude Carle et le député Martial Saddier, et, évidemment, avec la commission. Pour des raisons de recevabilité au titre de l’article 40, il appartenait au Gouvernement de le présenter, ce qu’il fait volontiers. Comme vient de le souligner brillamment M. le rapporteur pour avis, il s’agit indéniablement d’une avancée. D’une part, il est prévu la création d’une compensation plancher, c'est-à-dire un forfait minimal que toute commune pourra se voir verser, et ce quel que soit le nombre d’enfants qui auront été accueillis, quand bien même celui-ci serait très faible, voire nul. Cette compensation, dont le montant sera fixé par décret, intéressera tout spécialement les petites communes rurales ; c’est sans doute ce qui explique l’abstention du groupe socialiste sur les amendements identiques des deux commissions. À ce stade, nous envisageons de fixer ce forfait à 200 euros par jour. D’autre part, cet amendement prévoit que cette compensation sera indexée. Là encore, le mode d’indexation sera fixé par décret, le principe étant qu’il ne puisse pas décrocher de l’évolution des coûts liés à la mise en place du service. Je répondrai maintenant aux objections d’ordre constitutionnel avancées par Mme Bricq. Ce sont là des questions essentielles. Le projet de loi qualifiait les nouvelles ressources de « contributions de l’État ». La commission des affaires culturelles et la commission des finances ont préféré le terme « compensation ». Pourquoi pas ? Au-delà du simple point de vue juridique, pourquoi cette compensation ne saurait être intégrale, puisque telle est la question qui est posée ? Premièrement, ce projet de loi visant à créer une compétence de services d’accueil des enfants du premier degré lors de grèves, l’État ne saurait compenser intégralement une dépense qu’il n’avait pas précédemment engagée. En outre, lorsque l’État exerce ses responsabilités au quotidien, cette dépense est proche de zéro. Par conséquent, ce serait une fort mauvaise affaire pour les collectivités que d’être remboursées ou financées sur la base des dépenses qui étaient exposées auparavant par l’État. Deuxièmement, le financement apporté par l’État ne saurait, en droit et pour des raisons pratiques bien compréhensibles, prendre la forme d’un remboursement sans limite de toutes les factures que pourrait lui présenter chaque commune. Je ne veux par méjuger des intentions des maires, mais on pourrait imaginer que l’un d’entre eux prétende avoir eu besoin de recourir à une dizaine ou à une vingtaine d’adultes pour accueillir les enfants lors de grèves, et présente la facture correspondante.
Xavier DARCOS (ministre.) - Sénat - 2008-06-26
Date: 2008-06-26
Orateur: Xavier DARCOS
Fonction: ministre.

M. Xavier Darcos, ministre. Je reconnais que c’est un argument un peu malicieux ! Mais peut-être un collectif de maires pourrait-il avoir cette mauvaise idée pour nous gêner ! (Nouveaux sourires.) Il ne serait ni raisonnable ni respectueux du contribuable de rendre possible une telle situation. Pour autant, je le répète, le Gouvernement a bien entendu les attentes et les aspirations des élus, relayées par la Haute Assemblée, qui connaît bien les élus territoriaux et ruraux. C’est pourquoi je prends devant vous deux engagements – ils figureront au compte rendu des débats – qui devraient permettre d’améliorer le financement apporté aux communes. Premièrement, le forfait minimal de 200 euros pour les petites communes rurales leur sera versé quel que soit le nombre d’élèves accueillis. Deuxièmement, nous avions, lors de l’expérimentation conduite en janvier et en mai dernier, prévu un financement de 90 euros par groupe de un à quinze élèves pour six heures d’accueil. Nous avions fait ce calcul en fonction du coût du service d’un enseignant pour une journée devant vingt élèves. Certaines communes ont aspiré à un financement supérieur, considérant que le service serait mieux accompli et que les volontaires seraient plus nombreux. Pour cette raison, qui m’a semblé convaincante, nous sommes prêts à ce que le financement de l’État aux communes soit porté à 110 euros, au lieu de 90 euros, par groupe de quinze élèves.
Nicole BRICQ - Sénat - 2008-06-26
Date: 2008-06-26
Orateur: Nicole BRICQ

Mme Nicole Bricq. J’ai fait, moi aussi, procéder à des calculs. On connaît grosso modo le coût d’un enfant en maternelle et à l’école élémentaire ; vous savez très bien qu’il est bien plus important dans le second cas que dans le premier. Aussi, l’honnêteté oblige à dire que cette somme de 110 euros est insuffisante. Mais tel n’était pas le sens de mon intervention. Monsieur le ministre, vous avez annoncé que la compensation s’élèverait à 110 euros par tranche de quinze élèves et fixé un plancher minimal à 200  euros. Je constate que ces décisions sont le fruit d’une concertation. Je suppose que vous associerez aussi nos collègues de la majorité à la rédaction du décret. Je remarque, une fois de plus, que la majorité s’arrange entre elle. Nous sommes membres de l’opposition, de la minorité. Je souhaite néanmoins que M. le rapporteur de la commission des affaires culturelles et M. le rapporteur pour avis de la commission des finances nous tiennent informés des dernières décisions avant la parution du décret. (Assentiment sur le banc des commissions.) Ce serait la moindre des choses, car nous nous sommes efforcés de faire avancer le dispositif. Pour autant, comme l’ont indiqué nos collègues ce matin dans la discussion générale, cela ne modifie en rien notre opposition de fond à ce mécanisme. De fait, l’accueil sera financé par les retenues effectuées sur les salaires des grévistes, ce qui est une première dans la République.
Serge LAGAUCHE - Sénat - 2008-06-26
Date: 2008-06-26
Orateur: Serge LAGAUCHE

M. Serge Lagauche. Nous souhaitons, par cet amendement, décharger la commune de toute responsabilité, tant administrative que pénale, dans le cadre de la mise en place du service d’accueil. Sur ce point, monsieur le ministre, vous avez affirmé à plusieurs reprises, par le passé, que vous trouveriez un moyen de substituer la responsabilité de l’État à celle de la commune. En réponse à une question du député Frédéric Lefebvre, le 27 mai 2008, vous déclariez : « Je tiens à vous dire que je travaillerai avec vous pour que le Gouvernement, au moment de la discussion parlementaire, puisse soutenir un amendement qui tendra à ce que la responsabilité administrative de l’État se substitue à celle de la commune qui organise l’accueil des enfants. » Apparemment, alors que nous débattons de ce problème crucial pour les maires, le Gouvernement n’a pas encore trouvé la solution miracle autorisant la substitution de cette responsabilité. Cette préoccupation est d'ailleurs générale puisque notre rapporteur, par son amendement n° 12, souhaite également substituer la responsabilité administrative de l’État à celle de la commune dans le cadre du service d’accueil. Néanmoins, le problème reste entier pour la responsabilité pénale. On sait que l’État est la seule personne morale à ne pouvoir être tenue pénalement responsable. Ce serait absurde ! Je souhaite que l’on trouve une solution pour que le maire de la commune ne puisse être tenu pénalement responsable des délits survenus durant un service d’accueil mis en place en remplacement des enseignements. La loi du 10 juillet 2000 tendant à préciser la définition des délits non intentionnels, élaborée sous l’égide de notre collègue Pierre Fauchon, permet de régler le problème en cas de sanction pénale pécuniaire. Mais l’élu local est néanmoins toujours passible d’une peine de prison que la commune ne peut effectuer à sa place. J’espère que le Gouvernement trouvera rapidement une solution concrète. Dans cette attente, nous vous demandons d’adopter notre amendement qui vise à dégager le maire de toute responsabilité administrative et pénale dans le cadre de l’organisation du service d’accueil.
Xavier DARCOS (ministre.) - Sénat - 2008-06-26
Date: 2008-06-26
Orateur: Xavier DARCOS
Fonction: ministre.

M. Xavier Darcos, ministre. Je soutiens sans réserve le dispositif prévu par l’amendement n° 12 de la commission. J’en avais moi-même énoncé le principe très en amont de ce texte, dans une réponse à une question d’actualité que m’avait posée un député. Cet amendement tend à apporter une réponse aux inquiétudes tout à fait légitimes des élus, qui craignaient que leur responsabilité administrative ne soit mise en jeu. Je suis donc tout à fait d’accord pour substituer la responsabilité de l’État à celle des communes pour tous dommages qui seraient liés à l’organisation ou au fonctionnement du service d’accueil mis en place par les communes. En revanche, il m’est difficile d’approuver l’amendement n° 48 rectifié. Il s’agit là de domaines qui ne relèvent pas de ce projet de loi. Aucune responsabilité pénale ne peut se substituer à une autre ! Supposez qu’un maire poursuive des enfants une hache à la main, sa responsabilité pénale ne peut être transférée. Je rappelle d'ailleurs que le Conseil constitutionnel a délibéré très clairement à ce sujet. Permettez-moi de citer sa décision n° 89-262-DC du 7 novembre 1989 : « Considérant que le principe d’égalité devant la loi pénale ne fait pas obstacle à ce qu’une différenciation soit opérée par le législateur entre agissements de nature différente ; que, toutefois, pour des infractions identiques la loi pénale ne saurait, dans l’édiction des crimes ou des délits ainsi que des peines qui leur sont applicables, instituer au profit de quiconque une exonération de responsabilité à caractère absolu, sans par là même porter atteinte au principe d’égalité ; ». Je m’en tiens à cet arrêt du Conseil constitutionnel. Je ne peux donc donner un avis favorable à l’amendement n° 48 rectifié, même si, je le reconnais, la préoccupation de M. Lagauche est tout à fait légitime et honorable.