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Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2008-06-20
Date: 2008-06-20
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Seul le chef de l’État, élu de la nation tout entière, est habilité à accorder la grâce. Les dispositifs d’aménagement de peine ont fortement réduit l’utilisation de la grâce à titre individuel. Il paraît suffisant et approprié de soumettre l’exercice de cette prérogative présidentielle au simple avis d’une commission, qui sera mise en place par la loi. Le Parlement, qui vote la loi pénale, ne saurait intervenir dans ce processus qui consacre l’application des décisions de justice. Ce serait assez contradictoire avec le principe de séparation des pouvoirs. Enfin, l’amendement n° 8 rectifié vise à ce que l’avis de la commission soit éventuel. S’agissant des demandes de grâce infondées, la commission établira sans doute rapidement un mode de traitement efficace, comme le fait le bureau des grâces, d’ailleurs. Il paraît utile, dans l’objectif d’encadrement des prérogatives du chef de l’État, de prévoir un avis de cette commission des sages. Aussi, je suis défavorable à cet amendement. À plusieurs reprises, ont été évoquées ici les grâces collectives. Le droit de grâce était à l’origine conçu comme individuel. Son utilisation à des fins de gestion pénitentiaire…
Rachida DATI (garde des sceaux.) - Sénat - 2008-06-20
Date: 2008-06-20
Orateur: Rachida DATI
Fonction: garde des sceaux.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Je fais ce rappel pour expliquer que nous, nous ne souhaitons pas nous servir de la grâce comme d’un outil de régulation de la population carcérale, pour la simple raison que cela favorise la récidive. Aucune place de prison supplémentaire n’a été prévue, non plus qu’aucun aménagement de peine. La fermeture de places de prison était légitime, d’ailleurs, entre 1997 et 2002, compte tenu de l’insalubrité des prisons. C’est vrai, vous avez raison : les prisons ne sont pas forcément à l’honneur de la France. Ainsi donc, 4 % des places sont fermées, ce qui aboutit, en 2002, à une surpopulation carcérale. Un programme assez ambitieux de construction de places de prison est alors lancé, puis repris en 2007. Notre pays compte aujourd’hui 50 500 places de prison. Entre 2002 et 2007, de nombreuses places ont été fermées ou réhabilitées, des établissements ont été ouverts. Le programme qui est en cours va aboutir, en 2012, à 13 200 places supplémentaires ; 3 000 places seront créées en 2008 ; d’ici à la fin de l’année, 2 850 places de plus seront disponibles. De nouveaux établissements sont en cours de construction. Il y a deux moyens de lutter contre la surpopulation carcérale, afin que les personnes qui sont privées de leur liberté ne soient pas privées également de leur dignité. Le premier consiste à avoir des prisons qui fassent honneur à la France. Un programme de construction est donc en cours. Le second moyen de lutter contre la surpopulation carcérale, c’est d’aménager les peines, car nous n’avons qu’un seul objectif : lutter contre la récidive. Or, vous l’avez tous dit, les sorties sèches favorisent cette récidive.
Rachida DATI (garde des sceaux.) - Sénat - 2008-06-20
Date: 2008-06-20
Orateur: Rachida DATI
Fonction: garde des sceaux.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. …car il favorise la réinsertion sociale. Par ailleurs, je suis plus favorable, à titre personnel, à la libération conditionnelle qu’à la réduction de peine automatique : la première, comme son nom l’indique, c’est une libération sous condition ; avec la seconde, il n'y a aucune contrepartie. Alors que le taux de libération conditionnelle stagnait depuis 2002, et était de l’ordre de 5 % à 6 %, nous avons relancé ce dispositif, avec une augmentation de plus de 10 % constatée de mai 2007 à mai 2008. Mesdames, messieurs les sénateurs, les chiffres sont là pour le prouver : nous luttons de manière ferme et efficace contre la délinquance et la récidive ; nous avons augmenté le taux d’aménagement des peines sans avoir à déplorer un accroissement de la surpopulation. Lors de l’adoption des dispositions législatives relatives à la récidive et à la rétention de sûreté, certains d’entre vous avaient prédit une augmentation de plus de 10 000 détenus entre juillet et décembre 2007. Tel n’a pas été le cas, grâce à notre politique volontariste d’aménagement des peines et de réinsertion. Par ailleurs, le contrôleur général des lieux de privation de liberté, qui aurait pu être mis en place dès 2000, c’est nous qui l’avons institué. Vous le voyez, nous mettons donc tout en œuvre pour favoriser la réinsertion des personnes détenues, tout en veillant à ne pas les priver de leur dignité. Dans ces conditions, la grâce doit être réservée à des situations exceptionnelles et humanitaires. Pour cela, nous souhaitons que le Président de la République ne puisse plus statuer tout seul. Il sera éclairé sur des demandes de grâce individuelle par une commission restreinte de dix membres, composée de parlementaires,…
Rachida DATI (garde des sceaux.) - Sénat - 2008-06-20
Date: 2008-06-20
Orateur: Rachida DATI
Fonction: garde des sceaux.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Absolument ! En ce qui concerne l’amendement n° 177, mesdames, messieurs les sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen, vous proposez une procédure qui consiste, en définitive, à recueillir trois avis : celui du Conseil supérieur de la magistrature et ceux des bureaux des deux assemblées. Tout d’abord, une telle procédure paraît lourde, d’autant que certains de vos collègues souhaitent l’alléger en la rendant facultative. Ensuite, le Conseil supérieur de la magistrature n’est pas le mieux placé pour donner un avis sur le droit de grâce. Son domaine de compétences porte sur le fonctionnement de la magistrature, sur les promotions, les nominations et l’avancement des magistrats. Ce n’est pas son rôle que de donner un avis sur la grâce ou les demandes de grâce. C’était le cas avant, en matière de peine de mort. C’est d’ailleurs pourquoi une telle précision a été exclue lors de la révision constitutionnelle de 1993. Telles sont les raisons pour lesquelles le Gouvernement émet un avis défavorable sur tous les amendements.
Nicole BORVO COHEN-SEAT - Sénat - 2008-06-20
Date: 2008-06-20
Orateur: Nicole BORVO COHEN-SEAT

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Nous aurons donc l’occasion d’en discuter au moment de l'examen de la loi pénitentiaire, si, du moins, celle-ci nous est soumise. En effet, telle l’Arlésienne, nous en parlons beaucoup, mais nous ne la voyons jamais ! D’après ce qui a été annoncé, elle pourrait être débattue à la rentrée. Nous verrons bien ce qu’il en est. Franchement, madame la ministre, l'augmentation du nombre de détenus est tout de même très directement liée à l’application de la loi pénale, sans cesse aggravée, qui a eu pour conséquences de remplir nos prisons. Vous nous l’avez expliqué, les dispositions votées visent à lutter contre la récidive. Mais nous le savons ! Nous avons tous participé aux débats lors de l’adoption, en un temps record, des huit lois successives mettant en œuvre cette politique d’« aggravation pénale ». Il faudrait donc aussi s’intéresser à l’incarcération elle-même et à ce qui se passe pendant le temps de détention. Nous aurons d’ailleurs l’occasion, me semble-t-il, d’en discuter au moment de l'examen de la loi pénitentiaire. Il s’agit d’une question très sérieuse, et vous ne pouvez pas vous contenter de dire que, depuis votre arrivée au ministère, les libérations conditionnelles se sont accrues.
Robert BADINTER - Sénat - 2008-06-20
Date: 2008-06-20
Orateur: Robert BADINTER

M. Robert Badinter. Deuxièmement, le Président de la République, Nicolas Sarkozy, mène une politique en ce qui concerne le droit de grâce qui relève de son appréciation souveraine. Il refuse de procéder à des grâces collectives, contrairement à ses prédécesseurs, MM. Chirac, Mitterrand et Giscard d’Estaing. C’est son choix personnel ; j’ajouterai que c’est une prérogative constitutionnelle. Nous ne sommes pas là pour apprécier. Cela a déjà été dit. Le droit de grâce s’exerce face à des situations souvent imprévisibles, dont l’une, que je connais bien, a été mentionnée. Je pourrais en évoquer d’autres, tout aussi imprévisibles. Le droit de grâce est possible au regard de la Constitution. Mais pourquoi le Président nous demande-t-il de supprimer pour l’avenir – car les mandats prennent toujours fin – une prérogative que ses prédécesseurs ont utilisée parce qu’elle était nécessaire pour faire face à des crises de surpopulation pénale ? Pourquoi constitutionnaliser un choix personnel de politique pénale et en faire non seulement une loi, mais également un principe constitutionnel liant ses successeurs, confrontés à une situation qui peut, croyez-en mon expérience, être dramatique ? Face à tel ou tel événement, on ne pourra pas faire grâce faute de pouvoir réviser la Constitution. Il y aura 1 000 ou 1 200 dossiers en instance, avec le risque d’émeutes étudiantes, de troubles sociaux ou de surpopulation carcérale. Que le Président Sarkozy choisisse de refuser le principe de la grâce collective, c’est une chose. Mais que l’on n’entrave pas dans la Constitution le droit de ses successeurs ! Nous savons qu’il souhaite que l’on ne puisse exercer que deux mandats. On ne doit pas compromettre le droit de ses successeurs à utiliser ce qui peut se révéler nécessaire dans les circonstances les plus extrêmes. Le droit de grâce, c’est la prérogative du Président de la République. Il existe pour faire face à des situations exceptionnelles. Il n’y a pas de raison de constitutionnaliser un choix personnel de politique pénale en matière de grâce.
Christian COINTAT - Sénat - 2008-06-20
Date: 2008-06-20
Orateur: Christian COINTAT

M. Christian Cointat. Les débats dans l’hémicycle sont faits pour échanger des arguments, pour confronter des idées, afin de faire émerger l’opinion la plus largement partagée possible. C’est ce qui vient de se produire, puisque mon idée a évolué après avoir écouté les arguments de mes collègues Charasse et Badinter : on doit en tenir compte, car ils sont très pertinents. Cela explique que, bien qu’ayant voté contre ces amendements en commission, dans cette enceinte, j’en voterai un. D’ailleurs, il n’a pas été très difficile de me faire changer d’avis, puisque, par nature, je n’aime pas qu’on touche aux compétences du Président de la République telles qu’elles sont définies dans la Constitution du général de Gaulle. Chaque fois qu’on met en cause son appréciation, sa faculté de décision, en l’entourant d’avis plus ou moins autorisés, je ne suis pas naturellement enclin à l’accepter ! J’ai donc pu être facilement convaincu. C’est la raison pour laquelle je voterai l’amendement du groupe socialiste qui supprime la seconde phrase du texte proposé pour l’article 17 de la Constitution, c’est-à-dire celle qui a trait à une commission. Nous savons très bien que les présidents ne rendent une grâce qu’après avoir recueilli les avis autorisés. Il n’est pas nécessaire de l’inscrire dans la Constitution. En plus, comme on l’a fait remarquer, cela peut créer des difficultés en cas d’urgence…
Michel MERCIER - Sénat - 2008-06-20
Date: 2008-06-20
Orateur: Michel MERCIER

M. Michel Mercier. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, je n’ai pas déposé d’amendement sur cet article. Je souhaite simplement indiquer que mon groupe est très favorable à l’intervention directe du Président de la République devant le Parlement. En effet, dans une démocratie moderne, il n’y a aucune raison pour qu’un tel dialogue n’ait pas lieu. Il me semble tout à fait normal et actuel que le chef du pouvoir exécutif puisse venir s’exprimer devant le Parlement. Pour ma part, je souhaite même que cette intervention soit suivie d’un débat et que le Président de la République reste présent pour l’écouter. En effet, dans le cas contraire, nous nous réunirons tous à Versailles, le Président de la République s’exprimera et à la fin de son intervention tout le monde partira aussitôt, sans qu’il y ait de débat, et nous aurons donc manqué l’occasion d’inscrire dans la Constitution la modernité et la sérénité de notre vie politique. D'ailleurs, je suis certain que le Président de la République serait heureux de nous écouter.
Alima BOUMEDIENE-THIERY - Sénat - 2008-06-20
Date: 2008-06-20
Orateur: Alima BOUMEDIENE-THIERY

Mme Alima Boumediene-Thiery. Oui, monsieur Gournac, mais je le défendrai avec un argumentaire différent, si vous me le permettez, et je serai certainement plus brève. Même si cette disposition a déjà suscité bien des commentaires, il me semble important de rappeler qu’elle participe d’une réelle défiance à l’égard du Parlement, tout comme d'ailleurs l’article 16 de la Constitution. Dans une réforme qui vise à moderniser notre loi fondamentale, elle n’est donc pas la bienvenue. En effet, le Président de la République est aujourd'hui partout. Il n'y a pas un champ qu’il ne puisse investir, pas un média où on ne l’ait pas vu, que ce soit en famille, au travail ou en vacances. Il est omniprésent et souhaite même désormais être omniscient ! L’interdiction qui lui est faite de s’exprimer devant le Parlement se justifie à mon sens aussi bien historiquement que politiquement et juridiquement. Elle s’appuie sur plusieurs raisons, dont la première est l’irresponsabilité politique du chef de l’État : celui-ci ne doit pas se présenter devant une chambre sur laquelle il dispose par ailleurs pratiquement d’un droit de vie et de mort. Par conséquent, l’article 7 du projet de loi constitutionnelle sert tout simplement, me semble-t-il, à permettre à M. Sarkozy de faire sauter le seul verrou qui lui résiste à ce jour, le seul endroit où il reste persona non grata , c'est-à-dire le Parlement. Si cette réforme vise à rééquilibrer les pouvoirs, je ne vois pas la pertinence de cette disposition, à laquelle je m’oppose au nom de la séparation des pouvoirs.
Richard YUNG - Sénat - 2008-06-20
Date: 2008-06-20
Orateur: Richard YUNG

M. Richard Yung. Nous examinons un projet de loi constitutionnelle qui vise prétendument la modernisation des institutions, et en l’occurrence du droit de message, mais qui selon nous ne modernise rien ! Si le Président de la République souhaite s’adresser à la nation, il en a la possibilité, et il en use déjà quotidiennement ! Cette disposition, qui lui permettrait de s’exprimer devant les deux chambres réunies en Congrès à Versailles, symbolise à nos yeux une évolution, lourde de conséquence, de nos institutions vers un régime que certains qualifieraient de « présidentiel », mais qui ne l’est pas vraiment, tant il prend en réalité dans tous les systèmes afin de concentrer tous les pouvoirs entre les mains d’une seule personne. Or ce régime, nous ne l’appelons pas de nos vœux. Selon nous, cette mesure mettrait gravement en cause l’équilibre actuel des institutions, parce qu’en même temps qu’elle permettrait au Président de la République de s’exprimer devant le Parlement, elle amoindrirait les pouvoirs du Premier ministre, qui est le chef naturel de la majorité. En outre, cette atteinte à la composante parlementaire du régime ira crescendo , car le Président de la République ne s’arrêtera pas à un seul discours : nous serons bientôt réunis tous les deux mois à Versailles pour entendre la bonne parole !
Richard YUNG - Sénat - 2008-06-20
Date: 2008-06-20
Orateur: Richard YUNG

M. Richard Yung. Quant au Premier ministre, il se verra de plus en plus cantonné dans un rôle de coordinateur, peut-être même seulement de collaborateur. L’intervention du Président de la République devant le Congrès ne fera qu’ajouter à la confusion observée aujourd'hui entre les deux têtes de l’exécutif, en rendant leurs rapports plus difficiles encore. Par ailleurs, on ne peut tracer un parallèle entre les discours prononcés par le Président de la République devant les deux chambres réunies à Versailles et ceux qu’il tient devant les parlements étrangers : dans ce dernier cas, le chef de l’État évoque les questions internationales et la relation du pays où il se trouve avec la France – les présidents étrangers qui s’expriment devant le Parlement français font d'ailleurs de même. On affirme que le Président de la République, s’il ne dispose pas du droit de prendre la parole devant l’Assemblée nationale et le Sénat, sera encouragé à aller s’exprimer ailleurs. Mais c’est précisément ce qu’il fait, tous les jours ! Nous reprenons donc à notre compte l’analyse développée par Mme Élisabeth Zoller, professeur de droit constitutionnel américain à l’université de Paris-II, que certains orateurs ont déjà évoquée. Celle-ci, au cours d’une audition très marquante, à laquelle certains d’entre vous ont assisté, mes chers collègues, a dénoncé cette réforme en des termes forts.
Robert BADINTER - Sénat - 2008-06-20
Date: 2008-06-20
Orateur: Robert BADINTER

M. Robert Badinter. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, c’est avec un grand intérêt que j’ai écouté notre collègue M. de Rohan. J’ai d’ailleurs appris à cette occasion que l’un de ses arrière-grands-pères avait voté une certaine loi, alors que, pour sa part, il souhaite aujourd’hui aller dans le sens opposé ; c’est son choix ! Mais le problème n’est pas là. Dans le monde où nous vivons, le Président de la République dispose de tous les moyens d’information et peut faire venir à l’Élysée, quand il le veut, les caméras de télévision. Il peut alors choisir le monologue – c’est-à-dire l’adresse solennelle au pays –, à l’occasion du journal de vingt heures regardé par tout le monde et qui est en quelque sorte un porte-drapeau. Toute la solennité de l’État est en jeu : le chef de l’État s’adresse à la nation, donc à chacun d’entre nous. Il ne lui est par conséquent pas difficile, dans des circonstances qu’il estime importantes, de s’adresser en même temps à la nation et au Parlement. Aussi, je me suis interrogé : pourquoi cette innovation nous est-elle proposée ? Le général de Gaulle l’avait lui-même souhaitée, avez-vous dit. Or il me semble connaître suffisamment les travaux préparatoires de la Constitution pour affirmer que si le général de Gaulle l’avait voulue, il l’aurait eue ; je note, d’ailleurs, qu’aucun de ses successeurs n’a jamais souhaité disposer d’une telle prérogative. J’ai finalement compris que, derrière son aspect après tout plutôt anodin, je dirais presque médiatique, se cachait autre chose. Le Président a beaucoup de talent, on le sait, et le fait qu’il soit entendu par le Congrès réuni, les télévisions relayant l’événement dans le cadre républicain ne me posait pas de problème a priori . En effet, s’il pense que c’est là une manière plus heureuse de mettre en scène son talent, pourquoi pas ? Or, par la suite, je me suis dit : cela ne va pas. En réalité, que le Président en soit ou non conscient, cette disposition est beaucoup plus importante qu’il n’y paraît. En effet, physiquement, que va-t-il se passer ? Le Président de la République monte à la tribune, mais, contrairement au président des États-Unis lorsqu’il lit le message sur l’état de l’Union, il ne viendra pas rendre compte au Parlement, ce n’est pas son rôle. En effet, par définition, en tant que Président de la République, il n’est pas responsable devant le Parlement. Par conséquent, ce qu’il va faire nécessairement, c’est exposer son programme. Il ne viendra pas discourir ; il viendra exposer son programme.
Robert BADINTER - Sénat - 2008-06-20
Date: 2008-06-20
Orateur: Robert BADINTER

M. Robert Badinter. Qu’est-ce que cela signifie ? Dans la Constitution, le chef de la majorité parlementaire, c’est le Premier ministre. C’est donc celui-ci qui expose le programme du Gouvernement. Or, de par la mise en scène que j’ai évoquée, le Président de la République, venant exposer son programme, après avoir été nécessairement applaudi par toute la majorité debout et, ensuite, à la fin de son discours, ovationné par cette même majorité, se transformera inévitablement en chef de la majorité présidentielle (Mme Nicole Borvo Cohen-Seat opine) , alors que, dans les institutions, il est supposé ne pas l’être. Par ailleurs et surtout, cette présence entraîne une conséquence que je vous demande, mes chers collègues, de bien méditer : l’effacement du Premier ministre, déjà si caractéristique compte tenu de l’actuelle pratique présidentielle. Cet effacement sera ici visuellement acquis, car le Premier ministre lorsqu’il interviendra n’apparaîtra plus que comme la doublure du Président. Pourtant, dans une République conçue au départ comme étant une république où le Président de la République définit les grandes orientations, les grands choix et, chacun le sait, s’occupe par-dessus tout de maintenir la place de la France dans le monde, le Premier ministre est le chef de la majorité parlementaire. Donc, c’est clair. D’un seul coup, avec cette pratique, qui aura un formidable retentissement médiatique, vous changez, sans que l’on s’en aperçoive, la fonction présidentielle…
Michel CHARASSE - Sénat - 2008-06-20
Date: 2008-06-20
Orateur: Michel CHARASSE

M. Michel Charasse. Certes, je peux comprendre les motifs qui poussent le Président de la République à souhaiter venir s’exprimer devant le Parlement. Il n’est d’ailleurs pas le premier à y avoir pensé, même si ce ne fut pas le cas du président Pompidou ; je ne sais pas qu’elle était exactement la position du président Giscard d’Estaing à ce sujet, mais tel n’était sûrement pas le souhait de François Mitterrand ni, je crois, celui du président Chirac. Cela étant dit, je pense, mes chers collègues, que cette disposition est un mélange des genres peu souhaitable. En tout cas, compte tenu du fait que le seul endroit de la République – séparation des pouvoirs oblige – où le Président de la République n’est pas chez lui mais où il sera reçu est le Parlement, il faudra, à mon avis, beaucoup de retenue de part et d’autre pour ne pas aboutir à une première séance épouvantable ! Par conséquent, cette mesure si elle était votée – et elle le sera – risque de tomber vite en désuétude. Et je ne parle pas de la situation d’un président de la République qui viendra, en période de cohabitation, s’exprimer devant un Parlement qui lui sera majoritairement hostile ! Par conséquent, monsieur le président, je suis plus que réservé, mais on me permettra tout de même une note d’humour : ceux qui n’ont pas digéré l’élection de Nicolas Sarkozy et qui pensent tous les jours à ne lui faire que des méchancetés, qui vont mettre des cierges pour qu’il lui arrive des malheurs, devraient penser simplement que c’est l’abus de la tribune parlementaire qui a permis de débarrasser la République naissante de l’insupportable M. Thiers. (Sourires.)
Hugues PORTELLI - Sénat - 2008-06-20
Date: 2008-06-20
Orateur: Hugues PORTELLI

M. Hugues Portelli. C’était un monarque présomptif auquel on accordait un certain nombre de pouvoirs assortis de limites. On ne peut donc pas aujourd’hui raisonner en faisant des comparaisons avec la III e République, même si ce système a été maintenu sous la III e République et sous la IV e République. D’ailleurs, je trouve assez drôle l’accusation de « comportement consulaire » pour caractériser le risque de ce type de dispositif quand on sait le mépris qu’avait Bonaparte pour les assemblées, qu’il ne réunissait jamais. La seule fois où il s’est approché des assemblées, cela a été pour les faire disperser par la force. C’est donc un contresens historique. La question qui se pose aujourd’hui et qu’a très bien rappelée M. Michel Charasse est d’ordre pratique. Je suis pour ma part totalement « agnostique » sur ce sujet et je n’ai donc rien contre le fait que le Président de la République puisse s’exprimer devant les parlementaires, s’il le souhaite. Pourquoi ne le ferait-il pas lui aussi puisque d’autres le font ? Mais la pérennisation de ce système que personnellement je voterai repose sur la pratique et sur l’état d’esprit des uns et des autres. Si nous sommes capables de donner quelque dignité à cet usage, il se pérennisera, mais, dans le cas contraire, il disparaîtra, comme beaucoup d’autres dispositions constitutionnelles.