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Christian COINTAT - Sénat - 2008-06-19
Date: 2008-06-19
Orateur: Christian COINTAT

M. Christian Cointat. Je comprends fort bien la position de ceux qui souhaiteraient que le Parlement donne un avis positif. Mais reconnaissons-le, mes chers collègues, le droit de veto qui nous est proposé représente une avancée considérable par rapport à la situation actuelle, encore faut-il que la majorité requise pour que le veto puisse s’exercer ne soit pas déraisonnable. Je voterai l’amendement de la commission des lois, car il découle du rapprochement d’idées différentes. Il tente de faire une synthèse des opinions qui ont été émises par les uns et les autres en vue d’aboutir à une proposition équilibrée. Certes, la majorité requise est un peu forte, mais je peux m’y résoudre. En revanche, je ne pourrai pas me résoudre à suivre M. Charasse, même si j’apprécie un certain nombre de ses amendements, qui sont souvent novateurs et audacieux. Si l’on adoptait le principe d’une majorité des trois cinquièmes des membres composant une commission, il serait pratiquement impossible de parvenir à une décision de veto. D’ailleurs, lorsque nous rédigerons le règlement de notre assemblée, nous devrons faire attention à ne pas verrouiller ce droit de veto. En revanche, il est un point sur lequel je rejoins M. Charasse : l’avis doit être motivé. Un avis négatif motivé, même émis à la majorité simple, rendra impossible la nomination en cause.
Jean ARTHUIS - Sénat - 2008-06-19
Date: 2008-06-19
Orateur: Jean ARTHUIS

M. Jean Arthuis. … comme à l’Assemblée nationale, en effet. Nous y avons été invités par le Conseil constitutionnel, qui avait censuré plusieurs dispositions du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 et qui avait déclaré, avec une grande fermeté, que, si le Sénat n’assumait pas sa responsabilité, il se substituerait à lui pour y mettre bon ordre. Depuis le 1 er juillet 2007, donc, nous appliquons l’article 40 avec rigueur certes, mais dans des conditions qui n’ont pas soulevé de difficultés marquantes. J’ai eu l’occasion de présenter devant la conférence des présidents, il y a deux semaines, un bilan de cette nouvelle pratique ; mes chers collègues, vous recevrez ce rapport dans les prochaines heures. Nous avons donc rempli nos obligations, me semble-t-il, je dis « nous » puisque c’est la commission des finances qui est chargée de veiller au respect de l’article 40 et de déclarer irrecevables les amendements qui auraient pour conséquence de réduire les recettes publiques ou d’accroître la dépense publique. Le pourcentage d’amendements déclarés irrecevables est relativement faible, de l’ordre de 3 %, par rapport aux quelque 4 000 amendements examinés par le Sénat. La commission des finances s’est efforcée d’être le conseil des auteurs d’amendements pour qu’ils modifient leur rédaction et échappent à l’irrecevabilité. Cela étant, nous devons débattre ce soir des avantages et des inconvénients de l’article 40, qui constitue une sorte de garde-fous contre les tentations des parlementaires de laisser filer la dépense publique. Je dirai, en premier lieu, que, en dehors de l’article 40, le Gouvernement dispose d’une large palette d’articles de procédure lui permettant de s’opposer publiquement aux initiatives qu’il juge inopportunes, qu’il s’agisse du vote bloqué, de l’article 49, alinéa 3, éventuellement d’une seconde délibération. Le Gouvernement a donc les moyens de prévenir les dérives des dépenses publiques. Je dirai, en second lieu, que l’article 40 n’a pas empêché l’accroissement, depuis 1958, tant des dépenses publiques que de la constitution d’un stock de dettes publiques qui dépasse aujourd’hui 1 200 milliards d’euros. Il est vrai que certaines dispositions de l’article 40 restent virtuelles, notamment celles qui visent la réduction des recettes publiques, puisque nous pouvons gager nos initiatives tendant à réduire certaines recettes par l’accroissement de la taxe sur le tabac, ce qui est un gage totalement virtuel…
Jean ARTHUIS - Sénat - 2008-06-19
Date: 2008-06-19
Orateur: Jean ARTHUIS

M. Jean Arthuis. … tout à fait « bidon » comme le souligne notre collègue Michel Charasse. C’est donc une véritable fiction. Les parlementaires, nonobstant les doutes que d’aucuns pourraient encore avoir, sont des sages de la rigueur budgétaire, et nous en faisons la démonstration depuis le 1 er juillet 2007, puisque très peu d’amendements ont été déclarés irrecevables. Par ailleurs, la réforme constitutionnelle que nous examinons va apporter deux novations importantes. Premièrement, les textes qui viendront en discussion devant le Sénat ne seront plus ceux qui auront été adoptés en conseil des ministres, lorsque nous auront été saisis les premiers, ou adoptés par l’Assemblée nationale, lorsque c’est elle qui aura été saisie en premier : en séance publique sera examiné le texte issu des travaux de la commission saisie au fond. Par conséquent, la commission pourra prendre des initiatives, dont certaines pourraient éventuellement être déclarées irrecevables au titre de l’article 40. Mes chers collègues, j’attire votre attention sur le fait qu’il ne sera pas aisé d’appliquer l’article 40 dans ces conditions. En effet, ce nouveau mode d’examen des projets de loi correspond au mode d’examen actuel des propositions de loi déposées par des membres de notre assemblée : le texte dont nous débattons en séance publique est, non pas la proposition de loi telle qu’elle a été rédigée par ses auteurs, mais le texte issu des travaux de la commission. Je me permets de vous faire observer, mes chers collègues, que nous ne faisons pas application aux propositions de loi de la procédure que nous avons mise en place pour les amendements.
Nicole BRICQ - Sénat - 2008-06-19
Date: 2008-06-19
Orateur: Nicole BRICQ

Mme Nicole Bricq. L’objet de la réforme qui nous est présentée est la revalorisation du Parlement. C’est donc, me semble-t-il, le moment et le lieu de vérifier la sincérité de cette annonce. En effet, la suppression de l’article 40 de la Constitution lèverait l’hypocrisie dans laquelle nous baignons depuis cinquante ans. Loin de constituer un garde-fou, comme l’a affirmé M. Karoutchi à l'Assemblée nationale, cet article a caché, mais à peine, en vérité, toutes les dérives concernant l’inflation des dépenses, laquelle s’est dangereusement accrue au cours des cinq dernières années par le biais des dépenses fiscales. Nous reviendrons sur ces dernières puisque nos collègues Alain Lambert et Philippe Marini ont déposé, également après l’article 14, un amendement à leur sujet. L’abrogation de l’article 40 accroîtrait la responsabilité des parlementaires, une responsabilité que leur a déjà offerte la loi organique relative aux lois de finances, la LOLF, puisqu’ils peuvent déplacer, au sein d’une même mission, des crédits d’un programme à un autre. Le président Arthuis s’est tout à l'heure fait l’écho du rapport dressant le bilan de l’application de l’article 40 depuis le 1 er juillet 2007 qu’il a remis lors de la réunion de la conférence des présidents, ainsi qu’il s’y était engagé voilà un an. Pour ma part, je ne crois pas que l’on puisse dire, madame Borvo Cohen-Seat, que cette procédure a contraint le droit d’amendement. Je vous recommande d’ailleurs, mes chers collègues, la lecture attentive de ce rapport, puisque la commission des finances vient d’en autoriser la diffusion. Il est vrai que certains de mes collègues du groupe socialiste, comme d’autres groupes d’ailleurs, ont mal vécu l’application de cette irrecevabilité à tel ou tel de leurs amendements, même si celle-ci était motivée et préventive. Cela étant, il y a suffisamment de vraies occasions de discussion entre l’opposition et la majorité – nous avons encore pu le vérifier avant la suspension de séance – pour éviter les faux débats. Quoi qu’il en soit, nous nous honorerions en abrogeant l’article 40. C’est le moment ou jamais de le faire ! Il y a suffisamment d’arguments historiques et pratiques qui militent en ce sens ! (M. Richard Yung applaudit.)
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2008-06-19
Date: 2008-06-19
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. L’amendement n° 47 rectifié propose très subtilement de viser à l’article 40 de la Constitution la création ou l’aggravation « directes » d’une charge publique. Cette modification rendrait recevables, selon l’auteur, les amendements ayant pour effet indirect une telle aggravation. Cette modification répondrait-elle pour autant aux difficultés qu’a notamment pu rencontrer notre commission lors de la présentation de certains amendements, par exemple pour l’extension à l’outre-mer de l’application de dispositions pénales ? Si tel était le cas, elle pourrait se révéler pertinente, mais je souhaite connaître l’avis du Gouvernement. L’amendement n° 48 rectifié tend à inscrire dans la Constitution la règle du préalable parlementaire qu’appliquait le Conseil constitutionnel dans sa jurisprudence relative à l’irrecevabilité de l’article 40, jusqu’à sa décision du 14 décembre 2006. Selon cette règle, le Conseil constitutionnel ne pourrait examiner la question de l’irrecevabilité financière des amendements parlementaires adoptés par les assemblées que si celle-ci avait été soulevée lors des débats. On en reviendrait donc au système qu’appliquait le Sénat avant juillet 2007 ; il se heurterait peut-être à l’hostilité de l’Assemblée nationale. Rien n’empêcherait toutefois celle-ci de maintenir son système d’examen des amendements au moment de leur dépôt. Sur cet amendement, la commission s’en remet donc à la sagesse de la Haute Assemblée.
Eric WOERTH (ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique.) - Sénat - 2008-06-19
Date: 2008-06-19
Orateur: Eric WOERTH
Fonction: ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique.

M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Sur les amendements visant à abroger l’article 40 de la Constitution, l’avis du Gouvernement est défavorable, en dépit de la qualité des sénateurs qui les ont défendus. Je fais miens, à cet égard, les arguments du président et rapporteur de la commission des lois. J’ajouterai que la situation de nos finances publiques nécessite une maîtrise sans faille. Quand on souhaite que l’État s’impose plus de discipline, notamment en matière fiscale, au moyen de règles que nous évoquerons tout à l’heure, il est un peu paradoxal de vouloir, d’un autre côté, relâcher l’effort dans le déroulement du débat budgétaire. Dans un contexte budgétaire tendu – c’est un euphémisme ! –, supprimer l’article 40 s’apparenterait à ouvrir la porte au moment précis où l’on essaye de fermer les fenêtres ! Le moment n’est guère opportun. L’article 40 évite, selon ce que rappelle le Conseil constitutionnel dans une décision de 1975, « que des dispositions particulières ayant une incidence financière directe puissent être votées sans qu’il soit tenu compte des conséquences qui pourraient en résulter sur l’ensemble des finances publiques ». En tout état de cause, il me semble par ailleurs – et ce point n’est pas moins important que le précédent – que la suppression de l’article 40, avec la multiplication des amendements qu’elle entraînerait automatiquement, nuirait à la qualité de nos débats. L’article 40 a soulevé un nombre considérable de discussions, parfois très techniques, mais il ne faut pas sous-estimer son apport en termes de qualité et d’efficacité des débats au Parlement. Il contribue indiscutablement à éviter l’encombrement de nos discussions, et je pense que c’est là un objectif auquel nous pouvons tous souscrire. Enfin, la proportion relativement faible d’amendements déclarés irrecevables au titre de l’article 40 montre que cet article suscite chez les parlementaires une sorte d’autodiscipline que je crois absolument nécessaire de conserver. Je prie donc les auteurs des amendements n os 146, 200 et 467 de bien vouloir les retirer, faute de quoi le Gouvernement en demandera le rejet. L’amendement n° 46 rectifié évoque très habilement « des charges publiques », mises en parallèle avec les « ressources publiques » qui figurent dans l’article 40, ce qui permettrait de gager sur « des » augmentations de charges. Je pense – et cette remarque vaut aussi pour les autres amendements – que la LOLF a introduit dans le débat budgétaire les souplesses nécessaires.
Eric WOERTH (ministre.) - Sénat - 2008-06-19
Date: 2008-06-19
Orateur: Eric WOERTH
Fonction: ministre.

M. Éric Woerth, ministre. Le président Hyest l’a d’ailleurs indiqué : il est possible de transférer des crédits entre les programmes d’une même mission. Je pense que les choses avaient été soigneusement pesées au moment du vote de la loi organique. Ce serait un risque supplémentaire d’aggravation de la charge publique que d’élargir les possibilités très bien calibrées par la LOLF. Par l’amendement n° 47 rectifié, monsieur Cointat, vous proposez que ne soient visées que des aggravations « directes » des charges publiques. Cela pourrait nous entraîner dans le débat très complexe de savoir ce qu’est une charge directe et ce qu’est une charge indirecte. Je ferai simplement remarquer que, très souvent, dans la pratique qu’elles ont développée, les commissions des finances des deux assemblées interprètent avec sagesse, c’est-à-dire de façon assez souple, l’article 40 en acceptant des amendements qui contribuent parfois à la création de charges indirectes. Voilà pourquoi je ne suis pas favorable à cet amendement. Enfin, l’amendement n° 48 rectifié tend à restaurer la règle du préalable parlementaire, qui interdirait au Conseil constitutionnel d’examiner d’office et de censurer un amendement adopté si l’article 40 n’avait pas été invoqué dans la première assemblée saisie du texte. Cela reviendrait à interdire au Conseil constitutionnel de se prononcer sur des amendements inconstitutionnels. Cette limitation ne me semblant pas opportune et .je propose également le rejet de cet amendement.
Philippe MARINI - Sénat - 2008-06-19
Date: 2008-06-19
Orateur: Philippe MARINI

M. Philippe Marini. Si cela était vrai en 1958, à l’époque où la présente Constitution a été élaborée, cela le reste évidemment aujourd’hui. Par ailleurs, nous sommes désormais en mesure d’appliquer l’article 40 de façon transparente, plus que ce n’était le cas autrefois, du moins en ce qui concerne le Sénat. Notre commission des finances a en effet élaboré un document qui a été présenté, assorti de commentaires, à toutes les autres commissions et qui définit les règles du jeu, c’est-à-dire les conditions d’interprétation de cet article de discipline budgétaire. Mes chers collègues, sachant les défis auxquels nous sommes confrontés et la difficulté que nous aurons à respecter les critères de convergence vers l’année 2012, de grâce, conservons les procédures qui permettent d’organiser nos débats et qui, dans le droit fil de la volonté des fondateurs de la V e République, incitent les législateurs que nous sommes à avoir le sens des responsabilités ! Il est toutes sortes de choses qui peuvent se traduire en initiatives parlementaires ; il suffit d’y réfléchir un peu ! Les marges d’amélioration sont si considérables dans tous les domaines qu’il faut vraiment faire preuve de peu d’imagination pour demander des dépenses supplémentaires qui ne soient pas correctement gagées. On peut faire, au sein du Parlement, l’exposé de toute alternative politique en respectant scrupuleusement l’article 40 de la Constitution. Pour ce qui est de la vertu du Gouvernement lui-même, bien entendu, l’article 40 n’est pas fait pour la garantir. Ce sont les débats à venir, en particulier sur les différents projets de loi qui émaillent le calendrier parlementaire et qui sont susceptibles d’induire des dépenses supplémentaires sans que l’on ait fait l’effort de les resituer dans un cadre global, ce sont ces débats qui nous permettront peut-être, monsieur le ministre, de dialoguer avec vous pour trouver les bonnes règles, les bons principes, les bonnes méthodes afin que le Gouvernement accepte de s’appliquer cette autodiscipline que la Constitution impose aux parlementaires.
Bernard FRIMAT - Sénat - 2008-06-19
Date: 2008-06-19
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Tout d’abord, je me réjouis que l’on ait pu concentrer notre discussion sur les amendements financiers et faciliter ainsi la gestion de l’agenda du ministre concerné. Je n’ai pas d’affection particulière pour les professeurs de vertu. Prôner la vertu est un exercice difficile et celui qui s’y livre s’expose toujours dangereusement. En effet, à professeur de vertu professeur de vertu et demi ! Je n’aborderai donc pas le problème sous cet angle-là. J’ai été frappé par l’inanité des arguments présentés en faveur du maintien de l’article 40. Premier argument vain : on peut garder l’article 40 puisqu’il est peu souvent invoqué. On nous dit en quelque sorte, traduit dans le langage simple de quelqu’un qui, comme moi, n’est pas membre – forcément éminent ! – de la commission des finances : « Puisqu’il ne sert pas ou presque pas, cela nous fait plaisir de le garder ! » Deuxième argument : il est efficace dans la maîtrise des dépenses publiques. (Mme Borvo Cohen-Seat s’esclaffe.) Dans la suite de la discussion, le rapporteur et président de la commission des lois nous soumettra un amendement visant à préciser, à l’article 24 de la Constitution, que le Parlement, outre qu’il vote la loi, « en mesure les effets ». S’il s’agit de mesurer les effets de l’article 40, on pourra inscrire le record d’efficacité au Guinness book !
Michel CHARASSE - Sénat - 2008-06-19
Date: 2008-06-19
Orateur: Michel CHARASSE

M. Michel Charasse. Même si cela ne plaît pas, j’ajoute que l’habitude qui a été prise voilà quelque temps par les parlementaires, surtout dans une autre assemblée – la nôtre n’est pas très coutumière du fait et ce n’est pas particulièrement elle que je vise –, de suivre systématiquement les cortèges de la rue ne me conduit pas à être optimiste dans ce domaine. (M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État, rit.) Voilà ce que je voulais dire pour justifier les raisons qui font que, à mon grand regret, et même si l’amitié peut peser d’un certain poids, je ne voterai pas les amendements qui visent à supprimer l’article 40. Il est vrai, mes chers collègues, que cet article n’a pas empêché d’accumuler les déficits, et Jean Arthuis a raison de le souligner. Mais il est vrai aussi ce n’est pas son objet : l’article 40 est un article de discipline à l’usage des seuls parlementaires. En réalité, la question qui se pose est celle de l’exclusivité de l’initiative sans contrainte qui est donnée au pouvoir exécutif en matière de dépenses. Mais c’est un autre débat. Ce n’est pas le débat sur l’article 40 ; c’est le débat sur la loi organique relative aux lois de finances en ce qui concerne le droit d’initiative en matière de dépenses. Voilà les motifs pour lesquels, à mon grand regret, je ne pourrai pas suivre les collègues qui proposent une mesure apparemment séduisante.
Richard YUNG - Sénat - 2008-06-19
Date: 2008-06-19
Orateur: Richard YUNG

M. Richard Yung. Cela étant, le président Arthuis, lorsqu’on va le voir, a toujours la courtoisie d’expliciter les méandres du raisonnement qui a conduit à l’application de l’article 40. Ma première réflexion a consisté à penser que les critères d’application n’étaient pas clairs. Je dirai même qu’ils sont à géométrie variable ! La règle est déjà discutable en elle-même si les critères ne font pas l’objet d’un accord assez large. Plusieurs d’entre vous ont souligné que l’article 40 était peu efficace, voire inefficace. Cette idée que l’on peut contourner l’article 40 par les gages, soit en recettes, soit en dépenses, n’est pas très sérieuse ; en tout cas, elle affaiblit le dispositif. Nous savons tous que les gages sur les tabacs ou autres ne sont pas très sérieux. Le dispositif présente donc une faiblesse structurelle. Sur le fond, à partir du moment où il ne peut pas faire de proposition qui ait des conséquences financières, qu’il s’agisse de dépenses ou de recettes, le parlementaire n’a plus la possibilité d’élaborer et de proposer une politique. C’est comme essayer de sauter en hauteur avec une jambe attachée ! L’article 40 empêche donc les parlementaires, quels qu’ils soient, de faire des propositions alternatives, ce qui constitue pourtant, me semble-t-il, le cœur de notre travail. Sans cette possibilité, ils sont des gestionnaires et des contrôleurs, mais alors on n’est plus dans le domaine de la politique. Mon intervention s’inscrit donc tout à fait dans le sens de la revendication tendant à restituer au Parlement sa fonction fondamentale en donnant des responsabilités pleines et entières aux parlementaires. Je voterai donc ces amendements.
Nicole BRICQ - Sénat - 2008-06-19
Date: 2008-06-19
Orateur: Nicole BRICQ

Mme Nicole Bricq. Cela étant, pour n’évoquer que la période récente, monsieur le ministre, vous pratiquez des baisses ciblées – j’en resterai à ce qualificatif – d’impôts et, dans le même temps, vous comprimez la dépense. Vous créez ainsi des niches fiscales nouvelles qui viennent s’ajouter à la longue liste de celles qui existaient déjà, et je peux citer nombre d’exemples. À la fin du mois de mai dernier, le Premier ministre présidait la Conférence nationale des finances publiques, laquelle est censée promouvoir la vertu budgétaire. Or, la veille même, le Président de la République avait annoncé la mise en place d’un crédit d’impôt pour les entreprises qui développent l’intéressement. En l’espèce, où est la vertu ? N’accusez donc pas les parlementaires de manquer d’esprit de responsabilité ! M. Arthuis, à travers le bilan qu’il a dressé pour l’année qui vient de s’écouler, a montré qu’ils avaient su faire preuve de responsabilité. Si, lors de l’examen d’un texte dont l’un des objectifs affichés est la revalorisation du Parlement – vous l’avez dit souvent, monsieur le secrétaire d'État, tout comme Mme la garde des sceaux –, nous n’abrogeons pas l’article 40 de la Constitution, nous ne le ferons jamais ! (M. Jean-Pierre Sueur applaudit. – M. le secrétaire d’État s’exclame.)