François-Noël BUFFET (rapporteur.) - Sénat - 2006-06-06
Date: 2006-06-06
Orateur: François-Noël BUFFET
Fonction: rapporteur.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. Votre rapporteur, qui fut également celui de la commission d'enquête du Sénat sur l'immigration clandestine, sous la présidence de M. Georges Othily, est très sensible à ces remarques. Mais elles semblent exagérées car elles relèvent, en partie, d'une conception datée de l'immigration et du développement économique. Il y a place, sans aucun doute, pour une immigration mutuellement bénéfique. Un nouveau défi se pose : passer de la maîtrise des flux migratoires à leur pilotage, en progressant dans la lutte contre l'immigration irrégulière. Il existe un préalable. La lutte contre l'immigration irrégulière est une condition nécessaire à la mise en place d'une politique migratoire crédible, quelles que soient ses orientations par ailleurs. À cet égard, la capacité d'un État à éloigner les étrangers en situation irrégulière sur son territoire est primordiale. À défaut, les clandestins sont d'autant plus incités à entrer sur le territoire national, quel que soit le moyen employé, que le risque d'être éloigné est faible. Sans une politique d'éloignement ferme, l'intérêt de distinguer les étrangers selon qu'ils sont en situation régulière ou situation irrégulière disparaît. Et sans cette distinction, la politique d'intégration des étrangers en situation régulière se construit sur du sable. Refuser d'éloigner, c'est s'obliger à régulariser ou à jouer le « pourrissement » en maintenant indéfiniment dans la précarité et la clandestinité les étrangers en situation irrégulière. Tenir ce discours, ce n'est pas signifier son indifférence à de nombreux drames humains. Un clandestin - faut-il le rappeler ? - n'est pas un criminel. C'est même souvent une victime. En effet, l'immigration clandestine est de plus en plus la proie de réseaux criminels. Lutter contre l'immigration clandestine, cela signifie également lutter contre le travail illégal et la criminalité organisée et protéger des êtres humains contre des traitements contraires à la dignité humaine. C'est, enfin, dans des situations extrêmes, comme en Guyane, à Mayotte ou en Guadeloupe, une nécessité pour préserver la paix civile et pour écarter le risque d'une déstabilisation sociale. Depuis trois ans, des progrès ont été accomplis. La loi du 26 novembre 2003 a offert de nouveaux instruments juridiques pour contrôler la délivrance des visas et les entrées aux frontières, pour lutter contre le travail illégal ou pour éloigner les étrangers en situation irrégulière. La loi du 10 décembre 2003 modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile a réduit les délais d'examen des dossiers de demande d'asile et étendu la garantie des droits. Des moyens financiers et humains ont accompagné ces réformes. La mobilisation de tous les services est sans précédent. Les premiers résultats sont positifs, même s'il est encore trop tôt pour porter un jugement définitif. Plusieurs réformes commencent seulement à porter leurs fruits, voire à être mises en oeuvre, telles que le développement - tant attendu - des visas biométriques. Ces efforts doivent évidemment être amplifiés. Tout d'abord, des efforts restent à faire pour mieux cerner le phénomène et l'ampleur de l'immigration clandestine. Ensuite, les actions déjà entreprises ne doivent pas être interrompues. Sans les récapituler toutes, l'exemple de la lutte contre le travail illégal illustre bien l'importance de la continuité dans la mise en oeuvre d'une politique. De manière générale, l'immigration clandestine outre-mer constitue un défi en soi. La prise de conscience de l'urgence de la situation dans plusieurs de ces territoires est encore récente et ouvre un chantier d'envergure. L'outre-mer démontre également, à l'extrême, que les réponses à l'immigration irrégulière sont à trouver, à moyen-long terme, du côté de la coopération régionale et de la politique de développement avec les pays source de l'immigration. La commission d'enquête du Sénat sur l'immigration clandestine s'est spécialement attachée à recenser les moyens efficaces de cette politique, plaçant beaucoup d'espoirs dans le codéveloppement. Je tiens d'ailleurs à saluer la proposition faite aujourd'hui concernant le fameux projet de compte épargne, qui pourrait être utilement débattue et mise en place. L'immigration régulière « au fil de l'eau » constatée aujourd'hui se caractérise par des flux élevés. L'immigration familiale est très importante, contrairement à l'immigration dite de travail, qui est beaucoup plus faible. Cependant, à cette immigration familiale importante s'ajoute une immigration détournée. Reconnu traditionnellement par le législateur comme le signe incontestable d'une intégration réussie et durable, le mariage entre un Français et un ressortissant étranger permet à ce dernier d'obtenir un titre de séjour et, s'il le souhaite, la nationalité française selon des modalités simplifiées par rapport à la procédure de naturalisation. Chaque année, environ 270 000 mariages sont célébrés en France, dont 45 000 mariages mixtes, et 45 000 mariages célébrés à l'étranger - la quasi-totalité entre un ressortissant français et un ressortissant étranger - sont transcrits sur les registres de l'état civil français. En définitive, près d'un mariage sur trois, du moins pour ceux qui sont enregistrés en France, est un mariage mixte et la moitié des titres de séjour est délivrée à des ressortissants étrangers de conjoints français. S'il importe de ne pas jeter un doute systématique sur ces unions mixtes, celles-ci étant même une preuve forte d'intégration, la hausse très rapide du nombre de mariages mixtes célébrés à l'étranger doit nous alerter sur de possibles mariages de complaisance ou forcés. Les reconnaissances de paternité fictive constituent une deuxième catégorie de fraudes destinées à permettre l'obtention d'un titre de séjour. D'autres abus de procédure sont également constatés. Ainsi, l'utilisation de la procédure des « étrangers malades » connaît une véritable explosion. Cela dit, ce point mérite d'être analysé avec une grande prudence. Il convient donc de réhabiliter une vision positive de l'immigration. Coincée entre la lutte contre l'immigration clandestine et une gestion purement administrative des flux migratoires, l'immigration légale en France souffre d'une image dégradée. Trop souvent perçue à tort comme une charge, elle est une chance pour notre pays à condition de l'inscrire dans un projet. Il faut renforcer l'intégration et transmettre les principes de la République française. Trop longtemps, notre pays s'est refusé à mettre en place une politique d'intégration construite estimant que, d'une part, cela stigmatiserait les étrangers et que, d'autre part, la République française avait su mener cette politique d'intégration par le passé. Or force est de constater que certains vecteurs puissants de l'intégration, comme le travail, ne fonctionnent plus aussi bien. Depuis 2003, le Gouvernement a engagé ce nouveau chantier en dessinant les contours d'un parcours d'intégration pour les étrangers arrivant en France. Le contrat d'accueil et d'intégration proposé à chaque primo-arrivant admis au séjour en vue d'une installation durable est aujourd'hui pratiquement généralisé à l'ensemble du territoire. L'aspect symbolique du contrat d'accueil et d'intégration est au moins aussi important que les formations dispensées dans le cadre de ce contrat. L'immigration, comme je l'ai dit, doit être mutuellement bénéfique. La France a renoncé, depuis de nombreuses années, à recourir à l'immigration de travail pour satisfaire des besoins de main-d'oeuvre. Depuis 1995, le flux annuel de nouveaux travailleurs permanents ressortissants de pays tiers à l'Union européenne est compris entre 4 000 et 7 000 personnes, à l'exception d'un pic en 2001 avec près de 9 000 personnes. Depuis 2001, leur nombre a tendance à baisser. Toutefois, malgré cette baisse, il faut noter que la part des ouvriers qualifiés augmente aussi bien en valeur absolue qu'en valeur relative. Ce gel s'explique principalement par la situation du marché de l'emploi, les directions départementales de l'emploi, du travail et de la formation professionnelle opposant quasi automatiquement la situation de l'emploi à toute demande d'introduction d'un travailleur salarié. Il y a donc place pour une immigration de travail en sus de l'immigration actuelle. Il faut cesser de se priver de cet apport bénéfique de main-d'oeuvre sous le prétexte que les flux migratoires seraient déjà élevés. Au contraire, l'immigration de travail devrait permettre de revaloriser l'image globale de l'immigration dans notre pays. Les théories économiques démontrent que l'immigration est a priori un facteur positif pour la croissance, et que l'impact sur le PIB par habitant croît en fonction de la proportion d'actifs parmi les étrangers et de leur niveau de qualification. La structure actuelle de nos flux migratoires n'est donc pas optimale du fait d'une immigration essentiellement familiale et peu ou pas qualifiée. De nombreuses personnes entendues par votre rapporteur ont émis des critiques sur le risque d'un pillage des pays pauvres de leurs travailleurs qualifiés, pillage qui saperait les fondements de leur développement économique. Consciente de ces risques, la commission est toutefois convaincue que, si cette immigration de travail est pilotée de manière raisonnée et modérée, les conditions d'une immigration avantageuse pour tous pourraient être réunies. En premier lieu, l'époque où l'immigration de travail était une immigration de peuplement est partiellement révolue. Qu'il s'agisse de Polonais ou de ressortissants d'un pays du Maghreb, de plus en plus d'immigrés émigrent temporairement afin de franchir un palier social avant de revenir dans leur pays. L'immigration est à la fois mondiale et mobile, notamment en ce qui concerne les travailleurs qualifiés. Les pays d'origine bénéficieront donc d'un retour d'expérience. Si ces étrangers proviennent d'un pays lui-même en plein développement, la probabilité qu'ils retournent dans leur pays après quelques années est encore plus forte. Tel est le cas en particulier des ressortissants des nouveaux États membres. Une proportion élevée de nos besoins en main-d'oeuvre moyennement qualifiée devrait pouvoir être satisfaite de cette façon. Une politique plus volontariste allant dans le sens d'une des recommandations formulées par la commission d'enquête du Sénat est aussi envisageable. Celle-ci prévoit d'inclure dans les accords de développement conclus par la France des clauses destinées à faciliter le retour des travailleurs qualifiés étrangers dans leurs pays d'origine. En deuxième lieu, il n'est pas exclu que l'immigration de travail qualifié enclenche des dynamiques propres dans les pays d'origine. De la même façon qu'en France l'accueil d'une immigration de travail qualifié revaloriserait la perception de l'immigration en général, l'émigration de travailleurs qualifiés, de chercheurs ou d'étudiants de haut niveau devrait relancer l'attrait des études et des formations qualifiées dans les pays d'origine. Ainsi, des travaux économiques ont montré que le recours massif de la Grande-Bretagne à des infirmières sud-africaines a eu pour effet de susciter un engouement nouveau pour cette profession en Afrique du Sud. En troisième lieu, une immigration de travail signifie des transferts d'argent vers les pays d'origine d'un montant plus important. Ces transferts pourraient devenir un levier financier important du codéveloppement à condition qu'ils soient orientés vers des investissements. Enfin, comme le relève la commission des lois de l'Assemblée nationale dans le rapport qu'elle a établi sur ce projet de loi, la critique du pillage des pays pauvres ne prend pas suffisamment en compte le fait que les diplômés de ces pays sont sur le marché mondial des diplômés. Par conséquent, s'ils ne viennent pas travailler en France, ils ne resteront pas pour autant dans leur pays d'origine. Ils partiront vers d'autres pays peut-être moins soucieux des enjeux de codéveloppement. Au-delà de ces observations d'ordre général, je soulignerai, sans toutefois entrer dans le détail, que le projet de loi vise d'abord à consolider la maîtrise des flux et le processus d'intégration, et met l'accent sur la lutte contre l'immigration irrégulière ouvrant ainsi deux chantiers importants. En matière de régularisation, l'article 24 du projet de loi vise à supprimer la régularisation automatique des étrangers en situation irrégulière justifiant de dix années de résidence habituelle ininterrompue en France. L'article 24 bis , introduit par l'Assemblée nationale à la suite de l'adoption d'un amendement présenté par le Gouvernement, remplace ce mécanisme de régularisation automatique par une procédure d'admission exceptionnelle au séjour. Concernant les mineurs isolés, l'article 24 du projet de loi tend à permettre la délivrance d'une carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » à l'étranger qui a été confié depuis l'âge de seize ans au service social de l'aide à l'enfance, sous réserve qu'il ait suivi une formation sérieuse et qu'il ait fait preuve d'une volonté d'insertion dans la société française. Le titre III du projet de loi est consacré aux mesures d'éloignement. Pour simplifier le contentieux administratif en matière de droit des étrangers et rendre plus efficaces les procédures d'éloignement sans porter atteinte aux garanties offertes aux étrangers, les articles 36 et 41 du projet de loi visent à coupler dorénavant les décisions concernant le refus d'un titre de séjour avec une obligation de quitter le territoire français. L'article 42 du projet de loi, modifié par un amendement de la commission des lois de l'Assemblée nationale, tend à supprimer la possibilité de prendre des APRF, des arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière, notifiés par voie postale. Une telle demande a d'ailleurs été fortement exprimée lors des auditions menées par notre commission. Dans ces conditions, seuls les APRF notifiés par voie administrative, c'est-à-dire à la suite d'une interpellation, subsisteraient. D'autres mesures concourent également à lutter contre l'immigration irrégulière. Ainsi, la lutte contre le travail illégal est renforcée, en ciblant particulièrement les employeurs. Les articles 13 et 13 bis visent à autoriser l'échange de données entre les différentes administrations chargées de lutter contre le travail illégal. L'article 15 bis tend à autoriser les agents chargés de contrôler le respect de la réglementation du travail à faire appel à des interprètes assermentés à l'occasion de leur contrôle. En ce qui concerne la situation dramatique de l'outre-mer, sans revenir sur les chiffres que nous connaissons bien et la situation de ces territoires, qui est apparue au grand public depuis peu de temps, le projet de loi comprend plusieurs dispositions spécifiquement applicables aux collectivités ultramarines. À ce titre, je rappelle que les articles 73 et 74 de la Constitution reconnaissent la spécificité de la législation applicable outre-mer. Il s'agit tout d'abord de renforcer les dispositions relatives à l'entrée et au séjour des étrangers outre-mer. Les articles 70, 71, 72 et 78 du projet de loi prévoient ainsi de renforcer les mesures de contrôle et d'éloignement des étrangers en situation irrégulière, mesures que nous aurons bien sûr l'occasion d'évoquer au cours de la discussion. Des dispositifs particuliers sont prévus en matière de droit civil et de droit du travail dans la collectivité départementale de Mayotte, afin de tenir compte de la situation tout à fait spécifique de ce territoire et de le préparer également à sa départementalisation. L'intégration est la condition impérative d'un séjour durable en France. C'est la raison pour laquelle l'article 4 du projet de loi tend à rendre obligatoire le contrat d'accueil et d'intégration, son respect effectif étant pris en compte lors du premier renouvellement du titre de séjour. La commission permettra, sur ce point extrêmement important, d'apporter, par voie d'amendements, des améliorations à ce dispositif. Cette volonté de s'assurer de l'intégration de l'étranger conduit également à modifier les conditions du regroupement familial. L'article 30 du projet de loi prévoit ainsi d'allonger à dix-huit mois le délai pour présenter une demande de regroupement familial. L'article 31 vise à exclure des ressources du demandeur prises en compte pour le regroupement familial divers revenus de transferts limitativement énumérés. Il prévoit également le respect par le demandeur des principes qui régissent la République française. Cette volonté explique aussi la modification d'un certain nombre de dispositifs permettant l'acquisition de la nationalité française. La lutte contre les détournements de l'immigration légale constitue bien entendu l'un des grands axes du projet de loi, en particulier à travers la fraude documentaire. L'article 2, puis les articles 27 et 28 visent à combattre le détournement de procédure. Il s'agit également de mettre en place un traitement plus efficace de la demande d'asile. L'article 64 du présent projet de loi prévoit de pérenniser la compétence du conseil d'administration de l'OFPRA, l'Office français de protection des réfugiés et apatrides, compte tenu de l'adoption, le 1 er décembre 2005, de la directive 2005/85/CE relative à des normes minimales concernant la procédure d'octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres qui, tout en autorisant la constitution de listes nationales de pays d'origine sûrs, ouvre la possibilité d'une liste communautaire de pays d'origine sûrs. L'article 65 vise à donner aux centres d'accueil pour demandeurs d'asile, les CADA, un statut juridique propre. Par ailleurs, il s'agit de rouvrir - et c'est une rupture - l'immigration de travail, qui est une immigration dynamique et prospective. L'article 10 du projet de loi prévoit qu'une carte de séjour temporaire portant la mention « salarié » ou « travailleur temporaire » peut être octroyée, sans que la situation de l'emploi soit opposable, pour l'exercice d'une activité professionnelle salariée dans un métier et une zone géographique caractérisés par des difficultés de recrutement. Il faut, bien sûr, attirer les talents : c'est l'intérêt, nous l'avons vu, de notre pays. Concernant les étudiants, l'article 6 du projet de loi tend à permettre la délivrance d'une carte de séjour « étudiant » d'une durée de quatre ans aux étudiants admis à suivre en France une formation en vue de l'obtention d'un diplôme au moins équivalant au mastère. S'agissant des étrangers hautement qualifiés ou ayant des compétences particulières, l'article 12 du projet de loi tend à créer un titre de séjour d'un genre nouveau, la carte « compétences et talents ». En outre, afin de nourrir la dimension partenariale entre la France et le pays d'origine, un amendement adopté à l'Assemblée nationale précise que, lorsque le titulaire de cette carte est ressortissant d'un pays de la zone de solidarité prioritaire, il s'engage à apporter son concours à une action de coopération ou d'investissement économique définie par la France avec le pays dont il a la nationalité. Le texte vise également à faciliter la libre circulation des travailleurs au sein de l'Union européenne. Le projet de loi n'arrive pas nu, puisqu'il a été modifié par des amendements adoptés à l'Assemblée nationale. Tout d'abord, il s'agit de la création d'une commission nationale des compétences et des talents. Ensuite, la mise en place d'une commission nationale de l'admission exceptionnelle au séjour constitue un élément tout à fait positif. Par ailleurs, grâce à l'adoption de plusieurs amendements, l'Assemblée nationale a souhaité mieux protéger les femmes immigrées contre la polygamie, l'excision ou les violences conjugales. L'accession à la citoyenneté française est valorisée. En adoptant plusieurs articles additionnels - je pense aux articles 59 bis , 60 bis , 60 ter et 60 quater -, l'Assemblée nationale a rendu obligatoire l'organisation d'une cérémonie d'accueil dans la citoyenneté française. Par amendement, la commission des lois du Sénat proposera de généraliser un tel dispositif. Tel est, monsieur le ministre d'État, monsieur le ministre, mes chers collègues, le texte dont nous sommes saisis. Nous aurons à examiner 511 amendements, dont 73 émanent de la commission. Avant de conclure, je me félicite à nouveau des déclarations relatives aux enfants scolarisés. La procédure annoncée aujourd'hui paraît très positive.