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Michel MERCIER (rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.) - Sénat - 2005-12-08
Date: 2005-12-08
Orateur: Michel MERCIER
Fonction: rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Ce débat relatif aux relations de l'État avec les collectivités territoriales intervient après le débat sur les recettes des collectivités territoriales qui nous avait réunis la semaine dernière, monsieur le ministre, mes chers collègues, lors de l'examen de la première partie du projet de loi de finances, et qui portait, dans une large mesure, sur le même sujet. De surcroît, nous consacrerons la journée de samedi prochain, voire, si M. le président de la commission des finances le veut bien, la nuit et le dimanche suivants (Sourires ), à l'examen de l'article 67 de la seconde partie du projet de loi de finances, relatif à la réforme de la taxe professionnelle. Par conséquent, puisqu'il ne faut pas abuser des meilleures choses, il convient ce soir de ne pas répéter ce que l'on a déjà dit et de ne pas anticiper sur ce que l'on dira dans quelques jours. Je me bornerai donc à formuler quelques brèves observations, d'autant que la mission « Relations avec les collectivités territoriales » a un intitulé certes imposant, mais largement surfait. En effet, on ne peut pas réduire les relations que l'État entretient, sur le plan financier, avec les collectivités territoriales aux seuls 2,9 milliards d'euros de crédits affectés à la mission qui nous occupe, les prélèvements sur recettes constituant, bien entendu, l'essentiel des masses financières mises en jeu à ce titre. C'est là aussi un sujet qui intéresse les collectivités territoriales, mais nous aurons l'occasion d'y revenir samedi prochain. En ce qui concerne la mission proprement dite, je ferai tout d'abord observer que les relations financières entre l'État et les collectivités territoriales se prêtent mal à la démarche de la LOLF,...
Michel MERCIER (rapporteur spécial.) - Sénat - 2005-12-08
Date: 2005-12-08
Orateur: Michel MERCIER
Fonction: rapporteur spécial.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial. ... et ce pour une raison simple : ces relations sont largement - presque complètement ! - réglées par la loi. Ainsi, le seul contrôle que nous ayons à exercer porte sur le respect, par le Gouvernement, de toutes les obligations que la loi lui impose s'agissant du calcul des dotations. Pour vous être très agréable, monsieur le ministre, je dirai que non seulement vous avez pleinement satisfait aux prescriptions légales - vous ne pouviez d'ailleurs pas faire autrement -, mais que vous l'avez fait de bonne grâce et que vous êtes même allé au-delà, en maintenant le principe du contrat de solidarité et de croissance. Ces remarques étant faites, j'indiquerai que la commission des finances vous demande, mes chers collègues, de bien vouloir approuver les crédits présentés. Vous trouverez dans le rapport écrit les commentaires techniques pouvant compléter mes quelques brèves observations. Je me contenterai, en cet instant, de répéter que, me faisant le porte-parole de la décision de la commission des finances, je propose au Sénat d'approuver les crédits de la mission.
Bernard SAUGEY (rapporteur pour avis.) - Sénat - 2005-12-08
Date: 2005-12-08
Orateur: Bernard SAUGEY
Fonction: rapporteur pour avis.

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis. Certes, on l'a déjà dit, mais cela reste vrai, cher collègue ! Troisièmement, l'intérêt communautaire, qui constitue la ligne de partage entre les compétences transférées à un établissement et celles qui sont conservées par ses communes membres, n'est pas toujours bien défini. Pour remédier à ces difficultés, la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a prévu diverses mesures. Une gestion commune des personnels et des équipements entre les communes et leurs établissements a ainsi été autorisée pour favoriser les économies d'échelle. Par ailleurs, des possibilités de fusion et de transformation des structures existantes, dans un but de rationalisation, ont été instituées. Toutefois, elles n'ont encore guère été utilisées Enfin, un délai a été imposé aux communes pour définir l'intérêt communautaire qui s'attache à l'exercice de telle ou telle compétence transférée à l'établissement dont elles sont membres. Passé ce délai, qui a été reporté au 18 août 2006 par la loi d'orientation sur l'énergie, l'ensemble de la compétence sera exercé par l'établissement. Les concours financiers de l'État aux communes et à leurs groupements ont eux aussi pour objectif d'accroître le degré d'intégration des établissements publics de coopération intercommunale, et la loi de finances pour 2005 a simplifié les modalités de calcul du coefficient d'intégration fiscale, qui en constitue le principal indicateur. Je souhaiterais savoir, monsieur le ministre, quel bilan le Gouvernement tire de ces différentes réformes et s'il a l'intention de proposer au Parlement de nouvelles mesures législatives pour conforter la coopération intercommunale.
Pierre-Yves COLLOMBAT - Sénat - 2005-12-08
Date: 2005-12-08
Orateur: Pierre-Yves COLLOMBAT

M. Pierre-Yves Collombat. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, compte tenu de l'heure tardive et du temps qui m'est imparti, je me limiterai à trois remarques. Premièrement, le découpage budgétaire façon LOLF est censé donner une plus grande lisibilité au budget. Constatons, s'agissant d'un domaine aussi important que les relations financières entre l'État et les collectivités territoriales, qu'il n'en est rien. Comme l'ont fait remarquer les orateurs précédents, la mission « Relations avec les collectivités territoriales » porte sur 4,6 % des concours financiers de l'État aux collectivités locales seulement, soit 2,9 milliards d'euros, c'est-à-dire sur tout ce qui ne renvoie pas à un prélèvement sur recettes et à des remboursements ou à des dégrèvements. Le malheureux élu local - mais il n'en est point ici (Sourires ) - qui penserait en tirer une vue claire et synthétique de la politique de l'État envers les collectivités locales en serait donc pour ses frais.
Daniel GOULET - Sénat - 2005-12-08
Date: 2005-12-08
Orateur: Daniel GOULET

M. Daniel Goulet. Je ne suis pas là pour polémiquer, j'énonce simplement les faits ! Permettez-moi de vous faire part, tout d'abord, de quelques interrogations à propos de ces sévères appréciations - mais le demeureront-elles ? Qui a incité les communes, parfois de façon comminatoire, à intégrer une communauté de communes ? Qui est responsable du millefeuille des compétences locales que nous dénonçons aujourd'hui ? Qui est responsable - pas vous, sans doute - du délire de finances locales que personne ne peut reformer tant leur degré de complexité est grand ? Qui est responsable de la création des parcs, des « pays » et d'autres structures parfois invertébrées, qui sont des espaces de pouvoirs ou de véritables fiefs électoraux ? À bien y réfléchir, j'ai l'impression que, dans ce contexte, l'Etat s'est conduit comme un vulgaire organisme de crédit, un de ces organismes qui sont tant décriés depuis peu ! C'est ainsi que, en proposant des incitations - sortes de « carottes fiscales », pardonnez-moi l'expression -, dans le cadre des contrats de pôle, des contrats de pays, des contrats de site, mais sans jamais attirer l'attention des souscripteurs sur les conséquences à terme de ces engagements, il laisse à la charge des collectivités les frais de fonctionnement et les coûts de réalisations plus ou moins justifiées. Il serait d'ailleurs parfois nécessaire de s'interroger sur le bien-fondé de ces dernières ! Monsieur le ministre, porter des appréciations sur la gestion des collectivités en les généralisant sans retenue, sans nuance - mais peut-être encore une fois me démentirez-vous ? -, alors que cette gestion s'apparente parfois à une mission impossible, est injuste à l'égard de ces centaines d'élus locaux qui travaillent sans relâche, sans compter leur peine, pour aménager leur propre territoire ! Ces maires de petites communes, dont nous parlons tant au Sénat, gèrent au marc le franc un budget de ménagère, de peur que l'autorité de tutelle ne sanctionne leurs comptes administratifs difficilement tenables ! Ah, si l'État et nos ministères étaient gérés comme les communes de mon département, Thierry Breton et nous tous ici dormirions d'un sommeil bien plus réparateur ! (Sourires .) C'est au nom de ces maires que je m'autorise à vous dire, monsieur le ministre : assez de grands-messes, assez d'assises de la démocratie locale et d'états généraux de toute sorte, parfois réalisés à grands frais !
Nicole BRICQ - Sénat - 2005-12-08
Date: 2005-12-08
Orateur: Nicole BRICQ

Mme Nicole Bricq. Dans le même temps, les villes les plus riches contribuent de moins en moins. Je les cite à regret : il s'agit de Neuilly-sur-Seine, qui versait 6 millions d'euros en 2004 et qui ne verse plus que 3 millions d'euros en 2005, ou de Puteaux, qui versait 14 millions d'euros et ne verse plus que 6 millions d'euros en 2005. Et ces communes profitent également de manière indirecte de la réforme de la taxe professionnelle de 1999. C'est un accroc sévère à la solidarité financière ! L'année dernière, dans le cadre de la loi de finances pour 2005, j'avais déjà soumis le problème au ministre du budget sans qu'il y apporte une solution satisfaisante. Je souhaitais poser à nouveau la question ce soir, par voie d'amendement, mais le service de la séance a estimé qu'il s'agissait d'une question connexe à la réforme de la taxe professionnelle. Nous en reparlerons donc samedi ou dimanche. Pour terminer, monsieur le ministre, assurer l'ordre républicain dans les banlieues est nécessaire, nous ne le contestons pas. Mais cela n'exonère pas le Gouvernement de remédier aux graves inégalités qui frappent ces villes et leurs résidents, et de le faire par tous les moyens. Les dotations de solidarité en sont un, ne l'oubliez pas !
Brice HORTEFEUX (ministre délégué.) - Sénat - 2005-12-08
Date: 2005-12-08
Orateur: Brice HORTEFEUX
Fonction: ministre délégué.

M. Brice Hortefeux, ministre délégué. ...qui doivent permettre, précisément, de corriger et d'améliorer. Pour y parvenir, je crois qu'il faut recentrer le débat autour de quatre priorités. La première porte sur la définition d'un intérêt communautaire. Je pense - peut-être un peu simplement - que cette définition est indispensable pour savoir qui fait quoi, afin que nos concitoyens s'y retrouvent. L'intercommunalité ne doit pas être une formule pour initiés ni un club d'amis qui font leurs affaires entre eux. Il faut que l'opinion publique, les électeurs, le citoyen, le contribuable comprennent à quoi cela sert. Nous avons donc fixé une date butoir qui, vous l'avez dit, a été reportée au 18 août 2006, pour définir l'intérêt communautaire. Il n'y aura pas de nouvelle prolongation du délai, mais cela laisse un an pour définir cet intérêt de manière plus cohérente. La deuxième priorité, c'est la rationalisation des périmètres. J'entends bien ce qu'a dit Daniel Goulet concernant des communautés de communes qui fonctionnent merveilleusement avec 3 000 habitants et, très honnêtement, je reconnais qu'il y a des exceptions. Je me réjouis même de cette particularité remarquable de l'Orne. Mais l'on ne peut se satisfaire de certaines données statistiques : je vous rappelle que vingt-quatre communautés de communes ne rassemblent aujourd'hui que deux communes seulement. Or ce n'est ni l'objectif ni l'esprit qui doivent présider à la création des intercommunalités. Je vous rejoins toutefois sur un point, monsieur Goulet : il ne s'agit pas de formater toutes les communautés selon un moule unique. Ce serait insupportable, et vraisemblablement inefficace.
Brice HORTEFEUX (ministre délégué.) - Sénat - 2005-12-08
Date: 2005-12-08
Orateur: Brice HORTEFEUX
Fonction: ministre délégué.

M. Brice Hortefeux, ministre délégué. Je propose simplement de vérifier si le périmètre retenu est vraiment pertinent et, si tel n'est pas le cas, il conviendra de le redessiner. La troisième priorité, qui me semble essentielle, c'est la clarification des relations financières entre les EPCI et les communes. Le sujet est récurrent et chacun de mes interlocuteurs me le rappelle, à mon avis à juste titre. La solution passe par une mise à plat des dépenses de reversement aux communes, qui sont parfois excessives. Enfin, la quatrième priorité porte sur l'exercice effectif et cohérent par les EPCI des compétences qui leur sont transférées. En effet, on en est souvent au stade des études et de l'investissement bien plus qu'à celui du fonctionnement pour ce qui est des compétences les plus lourdes. Mais je suis persuadé que cela changera, et relativement rapidement. En la matière, nous faisons confiance, par définition, aux élus, mais aussi aux préfets, auxquels nous avons adressé une instruction à la fin du mois de novembre. Et peut-être sera-t-il utile que je vous la communique, monsieur Goulet, car elle répond, à mon avis, à vos préoccupations. Cela étant, évitons les faux procès, monsieur Sueur ! Pour être tout à fait précis, je tiens à dire que j'ai été le premier à défendre l'intercommunalité, le 15 juin dernier, lors de mon audition par la commission d'enquête sur l'évolution de la fiscalité locale. Je le répète, je suis très attaché à l'intercommunalité, et c'est pour cette raison que je souhaite passer du quantitatif au qualitatif. Effectivement, monsieur Sueur, nous devons aller de l'avant. Toutefois, lorsque se posent des problèmes, il n'y a pas cinquante solutions ! Soit on pratique la politique de l'autruche, on se met la tête dans le sable pour ne rien voir, ne rien entendre, ne rien dire, mais alors on ne fait rien ; soit, au contraire, on tient compte des remarques formulées par les parlementaires, par la Cour des comptes, par certains organismes et certaines associations d'élus pour en tirer un certain nombre de leçons et corriger ce qui doit être corrigé. C'est précisément la méthode que j'ai retenue, et qui ne peut, à mon avis, que recueillir l'unanimité. Par ailleurs, ce n'est sans doute pas le jour d'évoquer la question de la taxe professionnelle, ...
Josiane MATHON - Sénat - 2005-12-08
Date: 2005-12-08
Orateur: Josiane MATHON

Mme Josiane Mathon. Monsieur le président, cet amendement est relatif à la régularisation de la dotation globale de fonctionnement. Je m'efforcerai d'être concise et simple. La progression de la DGF procède d'un indice de variation fondé sur l'indice des prix à la consommation hors tabac majoré de la moitié de la croissance du produit intérieur brut marchand tel que définie par l'annexe économique et financière du projet de loi de finances. Une progression de l'indice des prix de 2 % et une croissance estimée à 2 % produisent ainsi une progression de la DGF de 3 %. Par ailleurs, la progression de la DGF est fixée aujourd'hui aux trois quarts de la croissance en valeur. Mais, une fois définies les hypothèses de prix et de croissance donnant la progression de la dotation, arrive, un beau jour, le constat de la réalité. Ainsi, pour reprendre notre exemple, si les prix augmentent de 2,5 % et le PIB de 2 %, la progression de la DGF finalement constatée sera de 3,5 %, soit un demi-point de plus. Si, a contrario , les prix évoluent de 2 % et que la croissance s'effrite à 1 %, la DGF se fixe avec une hausse de 2,5 %, soit un demi-point en dessous. Aujourd'hui, la régularisation est donc exactement symétrique, et la DGF, avec ses composantes diverses, corrigée à la hausse ou à la baisse. Dans une enveloppe aussi contrainte que celle de la dotation, cela peut produire des effets dommageables, notamment en termes de péréquation des ressources des collectivités locales. Nous estimons donc que la DGF ne doit plus être corrigée à la baisse, par régularisation négative, lorsque les prévisions de croissance en valeur ne sont pas atteintes. La DGF prévue doit donc devenir une sorte de concours intangible, et les seules régularisations pouvant intervenir sont celles qui découleraient d'une sous-estimation de la croissance. Il y va de la stabilité des ressources des collectivités locales, aujourd'hui confrontées à des défis et des enjeux qui nécessitent des moyens suffisamment importants.
Michel MERCIER (rapporteur spécial.) - Sénat - 2005-12-08
Date: 2005-12-08
Orateur: Michel MERCIER
Fonction: rapporteur spécial.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial. Le premier amendement concerne la DGF et les trois suivants la DSU. S'agissant du premier amendement, Mme Mathon nous propose de diminuer la part de la dotation forfaitaire pour augmenter la capacité péréquatrice de la DGF. Cet amendement présente, bien sûr, un intérêt : dans une enveloppe fermée, il répartit différemment les montants de la DGF. Cependant, je veux attirer l'attention de Mme Mathon sur un point qu'elle a elle-même soulevé à de nombreuses reprises ici même : la part forfaitaire de la DGF sert, pour les communes et les autres collectivités territoriales, à financer partiellement des dépenses de fond, par exemple les salaires des fonctionnaires municipaux. Diminuer la part forfaitaire me semble donc aller à l'encontre du souhait de Mme Mathon que toutes les communes continuent à avoir les moyens de faire fonctionner leurs services. Aussi généreuse que soit cette idée, elle aura un effet secondaire dangereux. À défaut d'avoir pu étudier précisément les conséquences de cet amendement, je demanderai à son auteur de le retirer, quitte à le redéposer ultérieurement. Les trois amendements suivants sont très techniques et ont pour objet d'améliorer l'efficacité de la DSU, notamment ses capacités péréquatrices. Nous avons mis en place les nouveaux modes de calcul de la DSU l'an dernier. Ne faut-il pas prendre un peu de recul pour pouvoir juger d'une réforme aussi récente ? Très honnêtement, je pense que deux ou trois ans sont nécessaires pour déterminer les effets réels de cette réforme. Que le Sénat se charge de veiller aux évolutions, certes, mais ne changeons pas la règle du jeu si précipitamment. Pour ces raisons, je demande le retrait de ces amendements. A défaut, je serai contraint d'émettre, à titre personnel, un avis défavorable.
Brice HORTEFEUX (ministre délégué.) - Sénat - 2005-12-08
Date: 2005-12-08
Orateur: Brice HORTEFEUX
Fonction: ministre délégué.

M. Brice Hortefeux, ministre délégué. S'agissant de l'amendement n° II-157, la loi SRU a déjà prévu un dispositif de sanctions. Vous proposez d'en ajouter un nouveau au travers de la DGF. Tel n'est pas l'objet de cette dotation. Aussi, le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement. En ce qui concerne les amendements n° s II-158 et II-214, je rejoins entièrement ce que vient de dire M. le rapporteur spécial. Le potentiel financier est un thermomètre. On ne va pas le modifier chaque année pour un oui ou pour un non. Pour ce qui est du changement de critère de calcul de la DSU, nous ne disposons d'aucune simulation. Il serait donc très aventureux d'adopter ces amendements. Par conséquent, le Gouvernement émet un avis défavorable. De manière plus précise, il ne faut pas perdre de vue que la DSU est une dotation de péréquation. Pour réaliser celle-ci, il faut pouvoir mesurer objectivement la richesse. Tel est l'objet du potentiel financier, qu'il n'est pas question, à mon sens, d'adapter en fonction de politiques particulières. En outre, cette dotation est libre d'emploi. Il est assez curieux de proposer de revenir sur cette liberté d'emploi et d'utiliser la DSU pour « flécher » des politiques, si légitimes soient-elles. Votre conception de la DSU est un contresens, me semble-t-il.
Nicole BRICQ - Sénat - 2005-12-08
Date: 2005-12-08
Orateur: Nicole BRICQ

Mme Nicole Bricq. Ces deux amendements procèdent du même esprit. Les critères d'éligibilité à la DSU varient selon que les communes comptent plus ou moins de 10 000 habitants. Lorsque les caractéristiques des communes sont similaires, tant au plan social qu'au plan de l'urbanisation, la différence de traitement entre les communes de plus de 10 000 habitants et celles qui comptent entre 5 000 et 9 999 habitants est difficilement justifiable. C'est notamment le cas des intercommunalités urbaines dans lesquelles plusieurs communes sont éligibles à la DSU. Cette différence de traitement est souvent très mal comprise, car elle génère des écarts importants de dotation d'une commune à l'autre, alors que le niveau des charges y est semblable. L'amendement n° II-222 vise donc, dans le cas spécifique de communes appartenant à un groupement, à aligner les critères d'éligibilité des communes de plus de 10 000 habitants sur ceux des communes comptant de 5 000 à 9 999 habitants. En Seine-et-Marne, par exemple, la commune de Nandy pâtit de cette situation. L'amendement n° II-221 concerne, lui aussi, les règles d'éligibilité à la DSU. Les différences de traitement aboutissent à la dilution des crédits DSU pour les communes de plus de 10 000 habitants. Par ailleurs, les critères d'attribution sont très exigeants pour les communes de 5 000 à 9 999 habitants. Lorsque les caractéristiques de ces communes, tant au plan social qu'au plan de l'urbanisation, sont similaires, cette différence de traitement n'est pas justifiable. Or le présent article vise à pérenniser la majoration de 20 millions d'euros de la part de DSU affectée aux communes comptant de 5 000 à 9 999 habitants qui est prévue dans la loi de programmation pour la cohésion sociale. Cette disposition avait conduit à un doublement de l'enveloppe de DSU affectée à cette catégorie de communes, laquelle est passée de 19 millions d'euros en 2004 à 39 millions d'euros en 2005. Un élargissement des critères d'éligibilité à cette enveloppe permettrait de réduire cette différence de traitement entre les communes au vu de leur population, qui, si elle pouvait être justifiée à l'origine, ne l'est plus aujourd'hui. C'est pourquoi, dans un souci d'équité vis-à-vis de toutes les communes urbaines, nous vous invitons à adopter cet amendement.
Brice HORTEFEUX (ministre délégué.) - Sénat - 2005-12-08
Date: 2005-12-08
Orateur: Brice HORTEFEUX
Fonction: ministre délégué.

M. Brice Hortefeux, ministre délégué. Je souscris à ce que vient de dire M. le rapporteur spécial. En effet, nous ne disposons pas de suffisamment de simulations. Néanmoins, je comprends votre préoccupation, madame Bricq. Il s'agit d'une enveloppe fermée, qui augmente tout de même de 120 millions d'euros chaque année. Dès lors, si l'on augmente le nombre des bénéficiaires, on diminue évidemment le montant de chaque part qui est attribuée. C'est la raison pour laquelle cela ne me paraît pas très cohérent. Je formulerai par ailleurs une remarque, mais sans doute s'agit-il d'une erreur rédactionnelle : en fait, l'amendement n° II-221 réduit le nombre de communes de 5 000 à 10 000 habitants éligibles à la DSU, puisqu'il fait passer la part des communes éligibles de un dixième à un vingtième. J'imagine que vous souhaitiez, au contraire, porter le nombre des communes de 5 000 à 10 000 habitants éligibles à la DSU à 20 %, et non le restreindre à 5 %. De fait, cet amendement est en contradiction avec le précédent. En tout état de cause, le Gouvernement émet un avis défavorable sur ces deux amendements.