Patrice GÉLARD (rapporteur.) - Sénat - 2004-06-23
Date: 2004-06-23
Orateur: Patrice GÉLARD
Fonction: rapporteur.

M. Patrice Gélard, rapporteur. ... placée sous l'égide de l'être suprême. Par conséquent, nous devons allier une approche teilhardienne à une approche darwinienne, les deux n'étant pas incompatibles. Si l'on estime que l'environnement est important, il ne faut pas oublier les autres textes qui nous régissent. Venons-en maintenant au contenu du texte et, d'abord, à l'article 2. Les articles 1 er et 2 posent le principe du droit à un environnement sain et, en contrepartie, le principe du devoir de préserver l'environnement. Ces deux articles sont indissociables. S'agissant de l'article 1 er , en vertu duquel « chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé », aucune loi n'est prévue. Il a une valeur normative à condition que l'on ne le dissocie pas des articles suivants. En effet, l'article 1 er ne peut se réaliser que si les articles 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 et 10 sont mis en oeuvre. De même, on ne peut concevoir l'article 2, selon lequel « toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l'amélioration de l'environnement », qu'en fonction des articles suivants. Les articles 3, 4 et 7, qui concernent le devoir de prévention, le devoir de réparation et la participation, ne pourront être mis en oeuvre qu'à condition que des lois soient adoptées. La charte de l'environnement va renvoyer de nombreuses fois au législateur. Il faudra que les lois prévues par la charte soient élaborées et adoptées par le Parlement. Dans le cas contraire, nous risquerions d'aboutir à une situation comparable à celle que nous avons connue s'agissant de certaines dispositions du préambule de 1946. Par exemple, le préambule de 1946 prévoit que « le droit de grève s'exerce dans le cadre des lois qui le réglementent ». Or, le législateur n'est pas intervenu, sans doute pour ne faire de peine à personne, et les lois prévues n'ont pas vu le jour. La jurisprudence a dû le suppléer. S'agissant de l'application du principe de prévention, de réparation et de participation, si le législateur n'intervient pas, la situation sera similaire. Les jurisprudences de la Cour de cassation et du Conseil d'Etat devront suppléer les défaillances du législateur. Qu'il me soit permis d'ouvrir une parenthèse à propos de la constitutionnalisation du droit de l'environnement. Selon l'article 55 de la Constitution, les traités ont une force supérieure aux lois et aux règlements. Toutefois, à partir du moment où une disposition est inscrite dans la Constitution, c'est cette dernière qui prévaut. Le caractère flou des définitions contenues dans certains traités, qui permet à la jurisprudence de compléter des lacunes, ne pourra pas en la matière, compte tenu de la constitutionnalisation de la charte de l'environnement, être pris en compte par la jurisprudence. C'est donc une garantie juridique qu'apporte la charte de l'environnement. Les articles 6, 7, 8, 9 et 10 de l'article 2 sont des orientations et non pas des impératifs. Ce sont des orientations à valeur constitutionnelle, mais qui ne s'imposent pas directement, comme le développement durable, qui doit guider notre action, mais n'a pas en soi une valeur juridique immédiate, le principe de l'éducation, le principe de la recherche en matière environnementale et, enfin, le principe de l'action internationale et européenne de la France. Ces orientations n'ont pas une portée juridique immédiate, mais correspondent tout de même à des impératifs sous la forme d'objectifs constitutionnels que le législateur et le pouvoir exécutif devront respecter dans la pratique. J'en viens à l'article 5, l'élément fondamental de ce projet de loi, qui a fait l'objet de vives discussions. Je rappelle que la mise en oeuvre du principe de précaution est subordonnée à trois conditions cumulatives : un dommage incertain en l'état des connaissances scientifiques, un dommage grave et irréversible et, enfin, un dommage causé à l'environnement, car la charte de l'environnement n'est pas la charte de la santé ni une charte phytosanitaire ; elle s'impose uniquement dans le domaine environnemental. Par ailleurs, aux termes de l'article 5, le déclenchement du principe de précaution incombe aux autorités publiques, à savoir les personnes morales publiques dotées d'un pouvoir normatif, dans leur domaine d'attribution. La mise en oeuvre du principe de précaution se traduit par la mise en oeuvre des procédures d'évaluation des risques et l'adoption de mesures provisoires et proportionnées pour parer à la réalisation du dommage. A partir de là, toute une série de questions peuvent se poser. Au cours des auditions auxquelles M. le rapporteur pour avis et moi avons procédé, j'ai relevé  une dizaine d'objections formulées à l'égard du principe de précaution. Première question : la constitutionnalisation du principe de précaution bouleverse-t-elle notre Etat de droit ? Le principe de précaution se trouve déjà dans notre ordre juridique. Il est prévu par la loi Barnier de 1995. Il fait donc déjà l'objet d'applications contentieuses, mais, dans la mesure où il n'est pas défini de manière suffisamment encadrée, la jurisprudence a été amenée à l'interpréter de manière parfois extensive : ainsi, la Cour de justice des Communautés européennes en a fait un principe général du droit communautaire, dans l'arrêt Solvay du 21 octobre 2003, et l'applique à la santé, à la sécurité et à l'environnement. Le Conseil d'Etat en a fait un principe directement invocable et juridiquement contraignant, tout en l'étendant aussi à la santé dans l'affaire Greenpeace du 1 er octobre 2001. La révision constitutionnelle prend en compte cet état de fait, mais permet, pour la première fois, de définir rigoureusement le principe de précaution en en limitant le champ d'application aux seuls risques environnementaux. Deuxième question : le caractère d'application directe entraînerait-il un dessaisissement du Parlement ? Il nous a été dit que constitutionnaliser amènerait le législateur à être complètement désarmé. Non ! Ce n'est pas parce qu'une disposition constitutionnelle peut produire des effets directs qu'elle exclut l'intervention du législateur. Au cas présent, l'intervention pourra, en outre, se fonder sur la nouvelle rédaction de l'article 34 de la Constitution, tel que modifié par l'amendement de l'Assemblée nationale, selon lequel la loi fixe les principes fondamentaux de la préservation de l'environnement. D'ailleurs, l'article 5 devra indiscutablement être complété par des lois, notamment en ce qui concerne la façon dont seront mis en oeuvre les différents principes énoncés, c'est-à-dire les procédures d'évaluation des risques et l'adoption des mesures provisoires et proportionnées. Troisième question : les décideurs publics seraient-ils dessaisis de leur pouvoir d'appréciation au profit du juge ordinaire ? Là encore, si la jurisprudence a parfois entendu de manière extensive la notion de « précaution », elle s'est toujours montrée prudente en ce qui concerne les conditions du contrôle exercé sur l'administration. S'agissant du contrôle de légalité, le juge contrôle que les procédures d'évaluation ont été engagées, mais il se borne à contrôler le fond des mesures prises et à vérifier s'il n'y a pas eu d'erreur manifeste d'appréciation. S'agissant du contentieux de la responsabilité, l'éventuel dommage lié aux « mesures de précaution » prises par les autorités publiques n'engagerait leur responsabilité que sur la base de la faute lourde. Pour le juge, le principe de précaution est une obligation à caractère procédural, en d'autres termes, une obligation de moyens et non de résultats. Quatrième question : le principe de précaution aboutirait-il au principe d'abstention : « dans le doute, abstiens-toi ! » ? Au contraire, le principe de précaution est une obligation d'agir, au moins à travers l'organisation de procédures d'information et d'évaluation. Sur le plan contentieux, l'abstention de l'administration peut même engager sa responsabilité sur le fondement de la faute simple. Cinquième question : le principe de précaution pourrait-il entraver le dynamisme des entreprises et les handicaperait-il par rapport à leurs partenaires ? La responsabilité du déclenchement du principe de précaution incombe aux seules autorités publiques, non aux personnes privées. En outre, si la mise en oeuvre du principe de précaution peut justifier de nouvelles obligations pour le secteur privé, ces dernières ne pourront être que provisoires et proportionnées, ce qui exclut des mesures d'interdiction définitives et absolues. Par ailleurs, le principe de précaution est déjà appliqué à l'échelle communautaire, ainsi, d'ailleurs, que chez certains de nos partenaires commerciaux, comme les Etats-Unis, où il s'applique a posteriori , ce qui est encore pire, par la voie du contrôle juridictionnel, comme le souligne l'arrêt Tennessee Valley Authority de 1978, par lequel la Cour suprême a interrompu les travaux d'un barrage susceptible de provoquer la disparition d'une espèce de poissons protégée. Sixième question : le principe de précaution affaiblirait-il la recherche scientifique ? Le principe de précaution pourrait, au contraire, agir comme un aiguillon sur la recherche dans le cadre des procédures d'évaluation du risque. La recherche serait ainsi relancée et connaîtrait un dynamisme nouveau, puisque l'application du principe de précaution ne conduit pas à s'abstenir d'agir, mais à mettre en place de nouveaux systèmes d'investigation. Septième question : la seule perspective d'un « dommage incertain » peut-elle suffire à obliger à déclencher le principe de précaution ? Jusqu'à présent, la jurisprudence communautaire, comme la jurisprudence du Conseil d'Etat, exige que le risque invoqué ne repose pas sur des considérations hypothétiques, mais soit vérifié au regard des données scientifiques les plus réalistes. Huitième question : comment prendre des mesures adaptées alors que le dommage est incertain ? La réponse est dans la charte : les mesures doivent être provisoires - c'est-à-dire révisables au fur et à mesure de l'amélioration de nos connaissances scientifiques - et proportionnées, c'est-à-dire qu'elles doivent prendre en compte le rapport coût-avantage en fonction de l'appréhension du risque à un moment déterminé. En dernier ressort, ces mesures traduisent un choix politique, reflet du degré d'acceptation du risque par la société. Le principe de précaution implique un partage des responsabilités entre l'expert, le juge et le décideur : le premier apporte l'expertise et l'éclairage le plus réaliste possible, le deuxième veille au respect des procédures, le troisième doit trancher et son choix, sur le fond, ne pourrait recevoir qu'une sanction politique. Neuvième question : le rapport coût-avantage ne serait-il plus pris en compte pour l'adoption des mesures liées au principe de précaution ? Si, car la notion de « mesures proportionnées » implique nécessairement la prise en compte du rapport coût-avantage. Dixième question : la responsabilité pénale des élus locaux pourrait-elle être mise en oeuvre sur la base du principe de précaution ? M. le garde des sceaux y a répondu longuement tout à l'heure : il ne peut pas y avoir de mise en cause de la responsabilité pénale des élus locaux. Il faut rendre grâce à notre collègue M. Fauchon d'avoir, dans sa loi, fait en sorte que, justement, la responsabilité des élus locaux ne puisse pas, sur ce plan, être mise en jeu. Que dire de plus ? Nous aurions pu écrire différemment la charte, faire un préambule plus court, modifier des virgules, tel ou tel article, mais nous sommes dans le domaine constitutionnel, où nous devons laisser la place au législateur, où il ne s'agit pas d'entrer dans le détail, comme nous pouvons le faire, parfois, en ce qui concerne la loi. Il s'agit de poser des principes durables pour l'avenir. Bien sûr, nous aurions pu exercer notre pouvoir, qui est le même que celui des députés, c'est-à-dire corriger le travail qui venait de l'Assemblée nationale, le compléter, l'améliorer peut-être. Je ne suis pas convaincu que ce travail eût été nécessaire. J'estime, au contraire, que le texte qui nous vient de l'Assemblée nationale est satisfaisant. Bien sûr, nous aurions pu l'améliorer, mais cela aurait retardé l'adoption...