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Jean ARTHUIS (rapporteur.) - Sénat - 2005-07-04
Date: 2005-07-04
Orateur: Jean ARTHUIS
Fonction: rapporteur.

M. Jean Arthuis, rapporteur. ... mais le Parlement sera informé avant même que l'on exécute la loi de finances. L'information apportée en amont sur les mesures de gel sera utile au Parlement, mais aussi aux gestionnaires de programmes. Ceux-ci auront désormais connaissance, avant même le début de l'exercice, du montant de la « tranche conditionnelle » de leurs crédits. De ce fait, il leur sera plus difficile d'invoquer les gels de crédits pour expliquer le défaut de réalisation des objectifs inscrits dans le projet annuel de performance. On évitera ainsi, au mois de février, tous ces commentaires fielleux et acides qui accompagnent vos décisions de gel de crédits, monsieur le ministre. Il convient de souligner que le dispositif présenté se limite à une information du Parlement sur les mesures envisagées par le Gouvernement, qui n'est donc pas tenu de se conformer strictement à ses propres prévisions. En premier lieu, sur un plan constitutionnel, l'exécution budgétaire, comme celle de toutes les lois, relève de la compétence du Premier ministre, et non de celle du Parlement, selon l'article 21 de la Constitution. Ce dernier autorise la dépense en loi de finances initiale, sur la base des informations données, notamment la « justification au premier euro » et les objectifs de performance. Il appartient au Gouvernement d'assurer ensuite l'exécution budgétaire, dans la transparence et en informant le Parlement. Enfin, il revient au Parlement de contrôler l'exécution du budget et la réalisation des performances annoncées...
Marc MASSION - Sénat - 2005-07-04
Date: 2005-07-04
Orateur: Marc MASSION

M. Marc Massion. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, mon intervention sera très brève, et ce pour deux raisons. D'abord, nous arrivons au terme d'une démarche consensuelle à laquelle les commissaires socialistes de la commission des finances ont pris toute leur part. Ensuite, nous sommes globalement d'accord avec les observations présentées par le président de notre commission, M. Arthuis, rapporteur de ce projet de loi. Je rappelle simplement que, lors de l'examen en première lecture de ce projet de loi organique modifiant la LOLF, les orateurs du groupe socialiste avaient souligné, à juste titre, qu'il n'y avait aucune urgence à modifier une loi qui n'était pas encore entrée en application. Cette urgence s'imposait d'autant moins que, une fois la loi mise en oeuvre tout au long de l'année 2006, il serait bien étonnant que nous ne trouvions pas, à l'usage, des raisons de procéder à quelques ajustements supplémentaires, qui pourraient se révéler pertinents. En outre, même si tout le monde s'accorde sur la nécessité d'améliorer les règles de pilotage des finances publiques - alors que l'on a pu constater, depuis juin 2002, leur véritable « explosion », et que le Gouvernement souhaitait l'adoption de règles de comportement budgétaire pluriannuelles -, ce projet de loi s'est initialement traduit par un simple article relatif aux modalités d'affectation des surplus éventuels de recettes fiscales. Or, si la régulation budgétaire est utile, et si un gouvernement doit pouvoir en user, celle-ci ne doit pas être automatique. Mais la règle proposée ayant, sinon introduit une exigence de plus grande rigueur dans la gestion des finances publiques, du moins signalé un souci de plus grande transparence dans les relations entre l'exécutif et le législatif, et l'Assemblée nationale ayant procédé à quelques ajouts qui ne remettaient pas en cause la problématique de la LOLF, le groupe socialiste du Sénat avait approuvé, en première lecture, le projet de loi soumis à notre examen. En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a complété le texte, de nouveau. Dans la mesure où des précisions nouvelles ont été apportées en matière d'information du Parlement sur le contenu et la présentation du budget et où l'on peut espérer que ces informations faciliteront la tâche aussi bien du Parlement que du Gouvernement, on peut dire que le projet de loi a ainsi été enrichi par le débat parlementaire. En conséquence, monsieur le ministre, je peux d'ores et déjà vous indiquer que le groupe socialiste approuvera le projet de loi organique modifiant la LOLF. Mais nous serons très vigilants quant à l'application de ce texte, que vous avez vous-même qualifié de révolutionnaire pour l'administration des finances publiques, notamment pour ce qui est du respect par le Gouvernement de ses obligations.
Jean-François COPÉ (ministre délégué.) - Sénat - 2005-07-04
Date: 2005-07-04
Orateur: Jean-François COPÉ
Fonction: ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je tiens d'abord à souligner la très grande tenue des différentes interventions. Monsieur le président de la commission, je retrouve bien des convergences entre vos propos et les nôtres. C'est fréquent, mais, en l'espèce, cela se vérifie tout particulièrement. En effet, sur le dispositif de régulation, nous avons su trouver un bon équilibre. Nous répondons ainsi aux critiques récurrentes sur le sujet, et nous mettons en place un dispositif préservant les prérogatives du Gouvernement tout en améliorant la transparence des lois de finances. Par ailleurs, vous avez eu raison de conclure sur la nécessité dans laquelle nous nous trouvons de travailler sur les systèmes d'information budgétaire et comptable. C'est l'un des grands enjeux techniques pour la réussite de la LOLF. Il va de soi que, comme vous pouvez l'imaginer, je serai très vigilant sur ce point. Monsieur Jégou, vous avez fort utilement fait le lien entre le pilotage des finances publiques et la LOLF, qui est un instrument visant à assurer la transparence. Ensuite, chacun est, bien évidemment, libre d'y recourir. A cet égard, monsieur Foucaud, M. Arthuis a excellemment rappelé le principe de la LOLF. Pour prendre une comparaison historique, je rappelle que le parti communiste a voté contre la Constitution de la V e République.
Jean-François COPÉ (ministre délégué.) - Sénat - 2005-07-04
Date: 2005-07-04
Orateur: Jean-François COPÉ
Fonction: ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Tout cela pour vous dire, monsieur Foucaud, que vous vous trompez et que vous confondez le contenu et le contenant. Je le répète, on a ici toutes les raisons de soutenir un texte, qui, en réalité, crée un cadre améliorant considérablement la transparence et l'efficacité de la gestion publique. Ensuite, on pourra naturellement appliquer la politique que l'on souhaite. Il n'y a donc aucun lien avec le 29 mai. S'il devait y en avoir un, pour le coup il y aurait une réponse : les Français demandent de manière générale plus de transparence et plus d'efficacité publique ? C'est ce que la LOLF leur apporte. Rétrospectivement, je me dis même qu'il aurait peut-être fallu adopter et mettre en oeuvre ce texte avant le 29 mai. (Sourires .) En tout cas, il n'y a aucune vision idéologique de quelque nature que ce soit sur ce sujet. Quant au droit d'amendement, je peux vous indiquer qu'il sera considérablement élargi par rapport à ce qu'il était dans le cadre de l'ordonnance de 1959. Aujourd'hui, le Parlement ne peut présenter que des amendements visant à réduire les dépenses. Lorsque nous mettrons en place la nouvelle formule, il y aura des amendements de majoration et de minoration. C'est une disposition d'autant plus intéressante que l'examen du projet de loi de finances aura lieu dans le cadre d'enveloppes budgétaires, ce qui changera tout ! En ce qui concerne les PPP, le texte explique, là aussi, comment les utiliser, mais sans porter de jugement de valeur sur leur contenu. Enfin, monsieur Massion, j'ai écouté votre intervention avec beaucoup d'attention. Il n'est pas si fréquent que l'opposition et la majorité se rejoignent... Ce texte est vraiment né dans un esprit de consensus. J'ai d'ailleurs rappelé dans la discussion générale que, de ses deux concepteurs, MM. Migaud et Lambert, l'un appartenait à l'opposition, l'autre à la majorité, et réciproquement en fonction des alternances ! Mesdames, messieurs les sénateurs, il y a dans ce texte de quoi faire progresser la démarche publique au service des citoyens, ce qui mérite le vote le plus large possible, même si, je l'ai bien compris, le groupe communiste ne se joindra pas au consensus. Je le regrette, car cela aurait eu du sens d'adopter ce texte-là à l'unanimité.
Hélène LUC - Sénat - 2005-07-04
Date: 2005-07-04
Orateur: Hélène LUC

Mme Hélène Luc. ... mais elles dissimulent mal le fait que ce nouveau texte ne contribuera pas à élargir les droits des parlementaires, contrairement à ce qu'affirment M. le ministre délégué au budget ainsi que M. de Villepin, lui que ne cesse de dire qu'il souhaite accroître le rôle du Parlement. Cette LOLF, que vous vous efforcez de ramener au rang de texte technique, est tout au contraire hautement politique, et vous le savez très bien. En fait, votre seul souci, c'est de contenir les dépenses et d'arriver enfin à respecter le pacte de stabilité, ce à quoi vous n'êtes pas parvenu jusqu'ici. Certes, il y aura tout de même un effet positif, et vous ne prendrez pas mon objectivité en défaut sur ce point. Tout ce qui améliorera la transparence permettra de suivre la réalisation des programmes. C'est un acquis intéressant, mais on aurait très bien pu aboutir au même résultat sous l'empire du texte précédent. Pour le reste, vous ne m'avez toujours pas convaincue, et vous ne pourrez pas me convaincre. Je prends un exemple, celui de la mission « Défense ». Cette mission contient quatre programmes : « Environnement et prospective de la politique de défense », « Préparation et emploi des forces terrestres, navales et aériennes », « Equipement des forces » et « Soutien de la politique de défense ». Or, si je veux, en tant que membre de la commission des affaires étrangères, déposer un amendement visant à modifier le total de la mission « Défense », je ne le peux pas. Je ne peux que proposer de retirer des crédits aux forces terrestres pour les attribuer aux forces navales ou de transférer des crédits des forces aériennes aux forces terrestres. C'est pourquoi je dis que la LOLF, loin d'être le progrès que l'on nous vante, est bien un recul. C'est indiscutable, et je ne vois pas comment on pourrait me prouver le contraire. En tout cas, ni M. le ministre ni de la commission n' y sont parvenus. Et je m'étonne que M. Jégou, que je connais bien, car il est de mon département, où il se pose en opposant du Gouvernement sur bien des points, puisse considérer que ce texte va dans le bon sens. Le sujet est suffisamment grave pour justifier le ton que j'adopte aujourd'hui, monsieur le ministre. Le débat n'est pas clos, et nous serons amenés à y revenir. J'espère sincèrement que nous ne discuterons pas longtemps du budget de cette manière ! Vous obtiendrez, bien entendu, comme sur beaucoup d'autres textes, l'aval du Sénat, comme vous avez eu celui de l'Assemblée nationale. Je reste néanmoins persuadée que cette loi organique, loin de constituer un progrès, conduira à limiter le droit d'amendement des parlementaires, de même que le projet de Constitution européenne restreint le droit des parlements nationaux !
Jean ARTHUIS (rapporteur.) - Sénat - 2005-07-04
Date: 2005-07-04
Orateur: Jean ARTHUIS
Fonction: rapporteur.

M. Jean Arthuis, rapporteur. ... nous ne souhaitions pas que la Cour des comptes fût placée sous l'autorité de celui qui tenait les comptes ! Nous suggérions que cette mission « Transparence et régulation de l'action publique »  regroupe toutes les autorités administratives indépendantes. Nous estimions nécessaire de ne pas les mettre en difficulté par rapport aux administrations dont elles assurent la régulation. La problématique est délicate, et vous en avez exposé tous les termes. Il y a une relative urgence, je le disais tout à l'heure à la tribune, à refermer la boîte de Pandore, et l'expérience nous conduira sans doute à porter quelques aménagements à cette loi organique. Monsieur le ministre, au-delà des réponses que vous apporterez aux questions de M. Dominati, il me semblerait utile que le Gouvernement s'engage à maintenir, quand elles existaient avant l'application de la LOLF, les conférences budgétaires avec les autorités administratives indépendantes ou, pour le moins, à garantir un dialogue budgétaire entre votre ministère et ces AAI. Peut-être pourriez-vous nous confirmer également que la fongibilité asymétrique des crédits qui pourrait être décidée en défaveur des autorités administratives indépendantes ne le serait qu'après l'accord préalable du président desdites autorités ? Il conviendrait également de renoncer aux mesures de régulation budgétaire défavorables aux autorités administratives indépendantes. Il n'est pas normal qu'une autorité administrative indépendante apprenne parfois plusieurs mois après que la décision a été prise que ces crédits ont été gelés. Par conséquent, monsieur le ministre, nous serions heureux de vous entendre avant de prendre position sur ces questions.
Robert DEL PICCHIA - Sénat - 2005-07-04
Date: 2005-07-04
Orateur: Robert DEL PICCHIA

M. Robert Del Picchia. Je remercie M. Arthuis d'avoir soulevé la question des Français de l'étranger. Monsieur le ministre, il existe une certaine ambiguïté sur l'Assemblée des Français de l'étranger. Certes, il ne s'agit bien évidemment pas d'une autorité administrative indépendante, puisque l'AFE est une assemblée d'élus au suffrage universel, mais son budget est géré par le ministère des affaires étrangères et sa présidence assurée par le ministre. En tout état de cause, monsieur le ministre, le principe de fongibilité risque de s'appliquer totalement. Vous venez de nous assurer le contraire, raison pour laquelle M. Dominati, ce que je comprends fort bien, acceptera sans doute de retirer son amendement. Pour ma part, j'aimerais obtenir du Gouvernement l'assurance qu'il tiendra compte de l'indépendance de cette assemblée d'élus et qu'il n'appliquera pas régulièrement le principe de fongibilité, ce qui viendrait amputer un budget d'ores et déjà minime, vous le savez, monsieur le ministre. Je vous remercie par avance, au nom des élus des Français de l'étranger, monsieur le ministre, de bien vouloir nous donner quelque assurance pour apaiser nos inquiétudes.
Jean-François COPÉ (ministre délégué.) - Sénat - 2005-07-04
Date: 2005-07-04
Orateur: Jean-François COPÉ
Fonction: ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Monsieur Dominati, je vous remercie d'avoir bien voulu retirer cet amendement. J'espère véritablement avoir répondu à toutes vos interrogations. Sachez, en tout cas, que je me tiens à votre disposition, et à la disposition du Sénat, pour apporter tous les compléments d'information que vous souhaiteriez. C'est un sujet qui me tient à coeur, car j'entends véritablement que la mise en oeuvre de la LOLF se fasse sans ambiguïté. Il n'est pas question d'empêcher qui que ce soit d'accomplir sa mission ni de créer une quelconque entrave. Il s'agit simplement de se placer dans l'esprit de la LOLF, à savoir d'agir dans un souci de transparence et d'efficacité publique. Monsieur Del Picchia, c'est tout à fait votre rôle d'évoquer l'Assemblée des Français de l'étranger, institution respectable qui mérite l'attention de tous. Néanmoins, je suis quelque peu dépendant, sur ce point, du ministre des affaires étrangères. Je lui transmettrai donc votre message. Article 7 Le deuxième alinéa de l'article 8 de la même loi est complété par une phrase ainsi rédigée : « L'autorisation d'engagement afférente aux opérations menées en partenariat pour lesquelles l'Etat confie à un tiers une mission globale relative au financement d'investissements ainsi qu'à leur réalisation, leur maintenance, leur exploitation ou leur gestion, couvre, dès l'année où le contrat est conclu, la totalité de l'engagement juridique. »
Paul GIROD - Sénat - 2005-07-04
Date: 2005-07-04
Orateur: Paul GIROD

M. Paul Girod. Le groupe UMP se réjouit que la navette parlementaire ait permis d'atteindre un bon équilibre entre les préoccupations du Sénat et celles de l'Assemblée nationale. L'encadrement des partenariats public-privé, introduit par le Sénat en première lecture, n'a pas été remis en cause, dans son principe, par les députés. Nous nous en réjouissons. Beaucoup d'élus locaux, selon moi, suivront cet engagement. Le Parlement disposera, par ailleurs, d'une information détaillée sur l'incidence des partenariats public-privé, sur la capacité ou le besoin de financement public et sur la dette publique, conformément au souhait du Sénat. En tant que rapporteur spécial pour les charges communes, je m'en réjouis particulièrement! Les nouveaux articles introduits par l'Assemblée nationale en deuxième lecture nous paraissent également aller dans le bon sens. Ils introduisent un peu de souplesse dans les modalités d'utilisation des surplus de recettes fiscales et renforcent la transparence sur la « clé de passage » entre le déficit budgétaire et le besoin de financement de l'Etat, ainsi que sur les mesures envisagées par le Gouvernement pour assurer en exécution le respect du plafond global des dépenses du budget général voté par le Parlement. Comme vous l'avez souligné, monsieur le ministre, la régulation est « aveugle, injuste, déresponsabilisante », les décisions budgétaires prises par le Parlement en décembre étant remises en cause par des gels ou des mises en réserve de crédits dès le mois de janvier suivant. Le dispositif que vous avez élaboré en accord avec les deux parlementaires en mission, le sénateur Alain Lambert et le député Didier Migaud, permettra de rendre cette procédure à la fois plus efficace, plus transparente à l'égard de la représentation nationale et plus responsable à l'égard des gestionnaires. A chacun, maintenant, de tenir sa place et de jouer son rôle : au Gouvernement d'assurer l'exécution budgétaire, dans la transparence, et au Parlement de contrôler cette exécution et la réalisation des objectifs. Cette réforme est en chantier depuis deux ans, et je me réjouis d'avoir entendu M. Arthuis, président de la commission des finances, parler de la loi de règlement en des termes que j'attendais depuis longtemps ! Je pense, pour ma part, que cette discussion du projet de loi de règlement sera probablement le pivot le de cette réforme. Toutes ces dispositions vont dans le sens de l'efficacité et de la transparence. Elles traduisent la bonne coopération des deux assemblées. Dans ces conditions, le groupe UMP ne peut que se réjouir de l'aboutissement de ce travail parlementaire.
Thierry BRETON (ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.) - Sénat - 2005-07-04
Date: 2005-07-04
Orateur: Thierry BRETON
Fonction: ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.

M. Thierry Breton, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Monsieur le président, monsieur le rapporteur général, mesdames, messieurs les sénateurs, le texte que je vous présente aujourd'hui est, je ne l'ai jamais caché, en partie l'héritage de travaux lancés par mes prédécesseurs. Cependant, dès mon entrée au Gouvernement, j'ai pris ce projet à bras le corps pour en faire un facteur d'accélération d'un certain nombre de réformes dont notre économie a un besoin urgent pour se moderniser. Le présent projet de loi a été sensiblement renforcé lors de son examen par l'Assemblée nationale. J'aborde la discussion au Sénat en étant pareillement ouvert aux propositions parlementaires qui visent le même objectif que ce projet, à savoir encourager la croissance de nos entreprises, en particulier de celles qui, malgré leur potentiel, hésitent à franchir le pas dans l'environnement réglementaire actuel. Je sais d'ores et déjà que je ne serai pas déçu par votre goût de l'initiative et, au premier chef, par celui de votre rapporteur général, Philippe Marini, qui a beaucoup travaillé sur le texte et avec lequel nous avons eu des entretiens constructifs.
Philippe MARINI (rapporteur.) - Sénat - 2005-07-04
Date: 2005-07-04
Orateur: Philippe MARINI
Fonction: rapporteur.

M. Philippe Marini, rapporteur. L'ensemble de ses dispositions s'inscrivent dans une évolution qui se poursuit, et qui s'est récemment traduite par l'adoption d'une série de textes législatifs de droit interne et de normes communautaires, notamment des directives. Les orientations dont nous avons à débattre sont très proches de celles de la loi du 1 er août 2003 de sécurité financière. Elles rejoignent une série de transpositions en cours, notamment celles qui sont contenues dans le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des marchés financiers, que nous avons adopté en première lecture au Sénat, le 2 mai dernier, ou le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'assurance, que nous avons examiné en commission des finances le 7 juin dernier. Nous espérons d'ailleurs, monsieur le ministre, que ce texte sera prochainement inscrit à l'ordre du jour du Parlement. Le projet de loi dont nous avons à traiter s'apparente donc à une catégorie de textes que la commission des finances affectionne : les projets de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier. (Sourires .) Nous considérons en effet que tout ce qui est fiscal a vocation à se trouver dans les lois de finances - loi de finances initiale et loi de finances rectificative - et que l'évolution du droit économique, qui est nécessairement un continuum, doit faire l'objet de rendez-vous réguliers, sous forme de lois financières, de lois économiques et financières comme celle-ci.
Philippe MARINI (rapporteur.) - Sénat - 2005-07-04
Date: 2005-07-04
Orateur: Philippe MARINI
Fonction: rapporteur.

M. Philippe Marini, rapporteur. En effet, à défaut de tels rendez-vous, on prend le risque, qui trop souvent se concrétise, de dispositions parcellaires, d'amendements très substantiels qui interviennent en extrême fin d'année, au moment où doit être élaborée, le plus souvent dans la hâte, une loi de finances rectificative. Ce texte, qui sera bientôt, monsieur le ministre, la « loi Breton », poursuit donc la modernisation des marchés financiers, un enjeu majeur de compétitivité. Vous nous conviez aussi à adopter des mesures de nature à améliorer la gouvernance des entreprises. Nous vous suivrons bien entendu sur ce terrain, qu'il s'agisse d'améliorer les conditions concrètes de fonctionnement des organes sociaux, de clarifier le statut des dirigeants, de faire prévaloir, dans une mesure raisonnable, la transparence des rémunérations des mandataires sociaux ou d'autres dispositions de même nature. J'ai bien entendu la réflexion que vous avez formulée tout à l'heure, monsieur le ministre, concernant l'exercice des droits des actionnaires en assemblée générale. Réduire les conditions de quorum ne peut, même si l'on comprend les nécessités immédiates, susciter l'enthousiasme. Peut-être faut-il, dans un monde de plus en plus internationalisé, avec des investisseurs de plus en plus divers, réfléchir très concrètement aux modalités que vous évoquiez, à savoir l'utilisation des moyens modernes d'identification et de vote électronique. L'intégration de ces outils permettra sans doute un jour - que j'espère proche - de revenir à des taux de présence et à une expression de vote sensiblement plus élevés en termes de représentativité de l'actionnariat. Je crois que c'est une bonne voie, même s'il n'est pas encore temps de l'emprunter. Espérons que des travaux, auxquels le Parlement sera associé, pourront aboutir, d'ici quelques mois, à une concrétisation. A cet égard, je ferai un rapprochement avec le succès que représentent, dans un tout autre domaine, mais qui a été évoqué tout à l'heure à propos du précédent texte, les nouvelles modalités d'élection des délégués à l'Assemblée des Français de l'étranger. (M. le ministre opine.) Cette proposition de loi, présentée par Robert Del Picchia, en permettant à des Français dispersés sur l'ensemble du globe de voter par Internet, a sensiblement accru l'intérêt pour de telles élections.