Claude LISE - Sénat - 2004-06-21
Date: 2004-06-21
Orateur: Claude LISE

M. Claude Lise. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, autant vous le dire d'emblée, j'apporterai une petite note discordante dans l'ambiance musicale de ce jour ! (Sourires .) Je ne trouve pas très satisfaisantes les conditions dans lesquelles l'actuel projet de loi sur l'octroi de mer est examiné par le Parlement, elles le sont moins, en tout cas, que celles que l'on a connues en 1992, lors du débat parlementaire qui a abouti à la première réforme de l'octroi de mer. Un important travail législatif avait alors pu être effectué, et ce malgré le recours à la procédure d'urgence. Ce n'est pas tout à fait le cas aujourd'hui, vous l'avouerez ! Le sujet, vu son importance, méritait pourtant d'être traité autrement ; il aurait dû pouvoir bénéficier d'une place plus convenable dans le calendrier de nos travaux. Nous aurions évité ainsi de perturber la fête de la musique, de laisser la désagréable impression qu'il s'agit d'une affaire réservée à un cercle très restreint d'initiés, et nous aurions contribué enfin à combattre l'idée selon laquelle les problèmes des départements d'outre-mer ne concernent que les élus des DOM. S'agissant précisément de l'octroi de mer, un autre calendrier aurait probablement permis de voir diminuer quelque peu le nombre de nos collègues qui, a priori , considèrent l'octroi de mer comme une encombrante vieillerie, un vestige de l'époque coloniale auquel seraient curieusement attachés les ultra-marins, un avantage acquis auquel ceux-ci s'accrocheraient abusivement. En réalité, comme l'ont déjà souligné d'autres intervenants, l'octroi de mer revêt une importance vitale pour les DOM, et ce en assurant deux grandes fonctions. Il représente, d'une part, une ressource importante et tout à fait indispensable aux budgets communaux - une ressource, soit dit en passant, entièrement financée par les consommateurs des différents DOM ; d'autre part, un outil de politique économique à la disposition des conseils régionaux. S'agissant de l'apport de cette recette fiscale pour les budgets des communes, je me contenterai de citer quelques chiffres. Selon l'Observatoire des finances locales, en 2002, l'octroi de mer représentait entre 38 % et 56 %  des recettes locales -  pour la Martinique, c'est environ 56% - et entre 24 % et 35 % des recettes réelles de fonctionnement. L'octroi de mer constitue, en fait, la première contribution au budget des communes d'outre-mer, devant la taxe d'habitation, sauf sur l'île de la Réunion. L'octroi de mer est d'autant plus indispensable au budget des communes d'outre-mer que celles-ci doivent faire face à des surcoûts liés à des facteurs comme l'éloignement, l'insularité, le climat, alors que, par ailleurs, leurs recettes fiscales sont moindres qu'en métropole. A titre d'exemple, en 2000, le potentiel fiscal par habitant des communes des DOM de moins de 10 000 habitants était de 1 115 francs, la moyenne en métropole à la même époque était, pour les communes de même importance, de 2 717 francs. Par ailleurs, le coût d'accès à l'emprunt bancaire reste anormalement plus élevé qu'en métropole, nous le savons. S'agissant maintenant de l'octroi de mer comme outil de politiques économiques, son importance est telle que, dans un rapport commandé, en 1990, par le gouvernement de l'époque, l'inspecteur général des finances Jean Thill n'hésitait pas à affirmer que « la grande majorité des entreprises industrielles des DOM ne pourra, ni après une période de transition de dix ans, ni probablement même sur le très long terme, s'adapter à la disparition de la protection dont elles bénéficient », sous-entendu, grâce à l'octroi de mer. En fait, l'octroi de mer intervient pour 7 % en Guadeloupe et pour 11 % en Guyane dans le PIB marchand, soit entre 4,5 % et 7,2 % du PIB régional total. Il génère un surcroît de valeur ajoutée allant de 24,2 % en Guyane à 31,6 % en Martinique. Tout cela explique que la Commission européenne ait renoncé, au début des années quatre-vingt-dix, à imposer la suppression de l'octroi de mer qu'elle souhaitait pourtant depuis plusieurs années. Ce changement de position fut toutefois assorti d'une condition, celle de la mise en oeuvre d'une réforme de cette taxe pour que celle-ci ne puisse plus être considérée comme une taxe équivalant à un droit de douane. Cette condition fut remplie grâce au vote de la loi de juillet 1992, texte qui prit en compte l'exigence de la Commission de voir l'octroi de mer appliqué non seulement aux produits importés mais également à la production locale, celle-ci pouvant, malgré tout, bénéficier de certaines mesures d'exonérations. Ce dispositif sembla remis en cause par un rapport de la Commission, rédigé en 1999. Cependant, le gouvernement de l'époque entama d'intenses négociations avec les autorités de Bruxelles en prenant soin de s'appuyer sur un important dossier élaboré, il faut le souligner, de concert avec les régions. Ce dossier fut remis le 12 mars 2002 à M. Bolkestein, commissaire européen, à l'appui d'une demande de maintien de l'octroi de mer. A cette occasion, le commissaire européen indiqua qu'il était devenu indispensable « d'adapter les régimes d'exonérations », et il réclama des autorités françaises une étude par branche de produits. La nécessité de disposer d'un temps suffisant pour réaliser une telle étude amena votre prédécesseur, M. Christian Paul - avant que vous ne le fassiez vous-même ensuite, madame la ministre - à solliciter une prorogation d'un an du dispositif d'octroi de mer ; cela fut accepté officiellement en décembre 2002. Le commissaire européen avait d'ailleurs lui-même clairement laissé entendre, dans un courrier adressé à Christian Paul en date du 3 mai 2002, que c'était là la solution à envisager. Je le cite : « Si les éléments sollicités devaient tarder à être fournis, il serait dans ce cas nécessaire d'envisager la prorogation courte d'un an que vous avez sollicitée. » Cette année supplémentaire obtenue a permis la préparation d'une nouvelle demande de maintien de l'octroi de mer, demande sur la base de laquelle, après d'intenses négociations, le Conseil de l'Union a pris une décision favorable en février dernier. Ce bref rappel historique a, selon moi, le mérite de souligner deux éléments qu'il ne faut jamais perdre de vue. Premièrement, l'Europe, tout en reconnaissant les spécificités des départements d'outre-mer - parmi lesquelles les handicaps structurels - s'inscrit toujours dans une logique d'intégration. Deuxièmement, les dérogations qu'elle accepte d'accorder à ces départements, comme les aides qu'elle leur apporte au moyen des fonds structurels, ont toujours pour objet un possible rattrapage du niveau de vie et du PIB moyens européens. Elles sont donc toujours considérées comme transitoires. Cela explique les remises en cause périodiques de l'octroi de mer. Mais les autorités de Bruxelles savent s'incliner devant les réalités ! Toute la difficulté, en fait, est de parvenir à les leur faire bien appréhender. C'est la raison pour laquelle des négociations bien menées, qui s'appuient sur ceux qui connaissent parfaitement ces réalités pour les vivre au plus près, ont leur importance. A l'échéance de 2002, la reconduction de l'octroi de mer n'allait pas de soi, il est vrai. Mais les autorités de Bruxelles avaient, malgré tout, conscience des risques que ferait courir aux économies déjà fragiles des DOM une suppression pure et simple de cette taxe. C'est pourquoi la notion de péril évoquée à propos de l'échéance du 31 décembre 2002 demande à être pour le moins relativisée. C'est si vrai que la décision du Conseil de l'Union du 10 décembre 2002 accordant la prorogation, dans ses considérants n os 5 et 6, précise que, si l'élaboration d'un régime de longue durée exige la fourniture d'informations complémentaires par les autorités françaises et une évaluation émanant de la Commission, « ces développements ne devraient toutefois pas avoir pour effet de porter atteinte à la nécessaire continuité du régime fiscal spécifique applicable dans les départements d'outre-mer ». Le considérant n° 7 va indiscutablement dans le même sens en indiquant, pour sa part, que  « la permanence des handicaps reconnue par l'article 299, paragraphe 2, du traité, continue à hypothéquer lourdement le développement des DOM et à justifier le maintien des mesures qui contribuent à compenser ces handicaps ». Dans le considérant n° 9, les exonérations d'octroi de mer sont nommément citées comme participant aux mesures de soutien à la production locale. Il se conclut sur l'affirmation suivante : « Il convient d'en assurer la continuité ». Cela m'amène tout naturellement à me demander si, dans les négociations qu'il a menées avec les autorités européennes, le gouvernement actuel n'aurait pas pu obtenir mieux que ce qu'il a obtenu. Je ne veux en aucune façon, madame la ministre, minimiser vos mérites personnels dans cette affaire. Je sais que vous y avez consacré beaucoup d'énergie, mais je sais aussi que votre ministère n'était pas le seul à négocier. Je me demande si l'on n'a pas trop facilement accepté un excès d'encadrement et de procédures contraignantes qui aboutit notamment à amputer les régions d'une partie de leurs compétences décisionnelles. Je me demande surtout si l'on n'a pas cédé à la logique d'intégration, toujours mise en avant par Bruxelles. En tout cas, on peut s'interroger sur l'intérêt qu'il y avait à choisir de négocier sur la base du modèle AIEM canarien, un dispositif connu pour son relatif manque de souplesse et pour son caractère précisément transitoire.