Dominique PERBEN (ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer.) - Sénat - 2005-10-18
Date: 2005-10-18
Orateur: Dominique PERBEN
Fonction: ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer.

M. Dominique Perben, ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer. Madame la présidente, mesdames, messieurs les sénateurs, le projet de loi relatif à la sécurité et au développement des transports, qui couvre l'ensemble des domaines du transport, permet la mise en conformité du droit national avec certains engagements communautaires et internationaux souscrits par la France en la matière. Il comporte, en outre, d'autres dispositions relatives aux transports et à leur développement. Parmi les mesures proposées, plusieurs d'entre elles ont une portée particulièrement significative. Dans le domaine de la sécurité des transports, il s'agit de la création de l'Agence française de sécurité ferroviaire, de l'insertion dans notre droit des contrôles européens, et de l'introduction de sanctions adaptées pour mettre un terme au phénomène dit du « débridage » des deux roues et des quadricycles à moteur. Dans le domaine du développement des transports, il s'agit, d'une part, de l'ouverture à la concurrence de l'ensemble du marché du fret ferroviaire - c'est la transposition de la directive « deuxième paquet ferroviaire » - et, d'autre part, du recours au partenariat public-privé pour la réalisation des infrastructures ferroviaires. Cette évolution s'inscrit dans l'orientation voulue par le Gouvernement vers une politique dynamique et modernisée des investissements au service de l'emploi et de la croissance. Enfin, en ce qui concerne la répercussion de la hausse des prix du gazole, il s'agit de dispositions favorables au secteur du transport routier de marchandise ; j'ai eu l'occasion d'en parler longuement avec le représentant de ce secteur économique. Tout cela débouche sur le projet de loi qui vous est proposé aujourd'hui et dont j'aborderai successivement les six mesures principales. La première de ces mesures a trait à la création de l'Agence française de sécurité ferroviaire. Celle-ci constituera l'autorité nationale de sécurité ferroviaire, dont l'institution est prévue par l'article 16 de la directive concernant la sécurité des chemins de fer communautaires. La directive dispose que cette autorité doit être indépendante des entreprises ferroviaires, des gestionnaires d'infrastructure et des demandeurs de certification. Ses tâches sont essentiellement techniques ; elles ne peuvent être ni transférées ni confiées contractuellement aux gestionnaires ou aux entreprises ferroviaires. Même si la directive ne l'impose pas directement, le Gouvernement a fait le choix de conférer à cette agence la nature d'établissement public à caractère administratif de l'Etat. Pourquoi avoir choisi la formule de l'établissement public ? C'est une question qui a été posée par votre rapporteur ; nous aurons sûrement l'occasion d'y revenir au cours du débat. Parmi les solutions d'organisation envisageables, nous ne souhaitions pas créer une autorité administrative indépendante. Sur ce point, je pense que nous sommes largement d'accord. Le mot « agence » a peut-être fait scintiller une image d'autorité administrative indépendante. Or tel n'est pas le cas. L'Etat doit en effet conserver son emprise sur les questions de sécurité. Il n'est pas question pour le Gouvernement de déléguer une compétence régalienne. La solution d'un service à compétence nationale posait, quant à lui, la question de la capacité à attirer les compétences : comment faire venir dans ce service le personnel compétent actuellement employé à la SNCF, à la RATP, ou dans les entreprises industrielles de la construction ferroviaire ? Les ingénieurs et les techniciens dont nous avons besoin pour exercer ces missions de sécurité sont dans les entreprises publiques ou privées. Il est très difficile, vous le savez bien, de faire venir dans un service administratif de fonctionnaires sous statut des personnes ayant cette expérience, cette formation, et aussi, il faut bien le dire, un niveau de rémunération y afférent. C'est la raison pour laquelle nous n'avons pas choisi de vous proposer un service à compétence nationale. Après en avoir discuté avec les uns et les autres, nous envisageons la création d'un établissement public à caractère administratif placé sous l'autorité de l'Etat. Il s'agit d'une question vraiment fondamentale, car sans cette capacité de recrutement, nous risquons, faute de compétence technique, de ne pouvoir assurer nos missions de sécurité ces prochaines années. Un tel choix est donc non pas idéologique, mais pragmatique : l'Etat conserve la responsabilité de la sécurité des transports ferroviaires en édictant la réglementation et en en confiant l'application technique, selon des modalités qu'il fixe, à une agence, établissement public, dont il exerce la tutelle et il nomme le directeur général. J'observe d'ailleurs que cette formule correspond à celle qui a été choisie majoritairement par les autres Etats européens. Cela étant, j'ai bien noté, monsieur le rapporteur, votre souhait de renforcer le contrôle exercé par l'Etat sur cet établissement public. Vous suggérez, en particulier, que des parlementaires siègent à son conseil d'administration. Je n'y suis pas du tout opposé et j'ai donc déposé un amendement en ce sens à l'article 2. Je comprends que le terme « agence » puisse prêter à confusion en donnant à penser que nous créons une autorité administrative indépendante. Mais il s'agit d'un établissement public à caractère administratif. Je suis donc tout à fait favorable à ce que nous remplacions l'appellation « agence française de sécurité ferroviaire » par celle d'« établissement public de sécurité ferroviaire », qui correspond davantage à la réalité et clarifie la situation. Quant à la sécurité aérienne, elle fait l'objet des articles 6 et 7 du projet de loi. La prévention des risques constitue, en droit international comme en droit interne, le principe phare de la sécurité et de la sûreté de l'aviation civile. Une importante série de textes communautaires est intervenue depuis 2002 pour renforcer la sécurité aérienne et la sûreté de l'aviation civile, notamment le règlement concernant des règles communes dans le domaine de l'aviation civile et instituant une Agence européenne de la sécurité aérienne, l'AESA, et le règlement fixant le cadre pour la réalisation du ciel unique européen. Ces textes organisent pour tout ou partie, dans chacun des domaines réglementés, un principe de certification des organismes ou des personnes concernées, sur le fondement de règles communes. La directive n° 2004/36 concernant la sécurité des aéronefs des pays tiers empruntant les aéroports communautaires, qui consacre le programme dit SAFA, Safety assessment of foreign aircraft , prescrit aux autorités nationales de prévoir les mesures utiles pour la mise en oeuvre des règles et des procédures d'inspection au sol des aéronefs des pays tiers atterrissant sur les aéroports communautaires. Ces différents règlements et directives renvoient, sauf exceptions, pour la délivrance et le contrôle des autorisations, à l'autorité nationale compétente, nommée ou désignée par l'Etat membre. En France, l'autorité chargée du contrôle technique est le ministre chargé de l'aviation civile, assisté d'organismes techniques ou de personnes extérieures à l'Etat habilitées pour exécuter les tâches de vérifications. Si je détiens déjà certains pouvoirs pour l'exercice du contrôle technique qui m'incombe sur les différents matériels et personnes concernés, il est en revanche nécessaire de compléter le dispositif législatif et réglementaire pour que ce contrôle puisse s'exercer dans des conditions techniquement et juridiquement indiscutables vis-à-vis de toutes les personnes et concernant tous les biens visés par les règles de sécurité aérienne figurant dans le bloc communautaire, ainsi qu'à l'égard des aéronefs des pays tiers. C'est là l'objet de l'article 6 du projet de loi, qui introduit dans le code de l'aviation civile un nouveau chapitre intitulé « Police de la circulation des aéronefs » et composé de cinq articles. Quant à l'article 7 du projet de loi, il transpose la directive n° 2003/42 relative aux comptes rendus d'événements dans l'aviation civile. Ce texte fixe comme objectif aux Etats membres de mettre en place une base de données collectées à partir de comptes rendus obligatoires d'événements susceptibles d'avoir une incidence sur la sécurité aérienne. C'est très important dans la pratique, car cela permettra de disposer d'une base de données à jour permettant d'alerter les services de régulation et de contrôle sur la situation de tel ou tel avion ou telle ou telle compagnie. Trois articles du livre VII du code de l'aviation civile sont ainsi modifiés et complétés, afin de respecter les principes posés par le texte communautaire. L'article L. 722-2 est modifié pour obliger toutes les personnes publiques ou privées qui exercent leurs fonctions dans les domaines de l'aviation civile à rendre compte de tout accident ou incident au Bureau d'enquêtes et d'analyses, le BEA. Il en va de même pour les événements au sens de la définition plus générale donnée par la directive n° 2003/42. L'article L. 722-3 est créé afin d'assurer la protection de toute personne contre les sanctions disciplinaires, administratives ou professionnelles qui pourraient résulter du fait qu'elle ait signalé un événement. Enfin, l'article L. 731-4 est créé pour assurer la confidentialité des informations que l'administration reçoit du fait de l'obligation que je viens d'énoncer. Cette confidentialité est en effet indispensable pour garantir la collecte des informations et en raison de la nature sensible de ces rapports. Cet article vise également à limiter leur diffusion et leur utilisation à ce qui est nécessaire à l'amélioration de la sécurité. S'agissant de la sécurité routière, lors des derniers comités interministériels sur la sécurité routière, le Gouvernement a décidé de faire adopter de nouvelles mesures de lutte contre l'insécurité routière nécessitant des modifications du code de la route. La première disposition importante tend à aggraver les sanctions relatives au « débridage » des véhicules à deux roues à moteur et des quadricycles à moteur, dont les fameux « quads ». Tout d'abord, les cyclomoteurs, juridiquement limités en vitesse à 45 kilomètres-heure et généralement utilisés par de jeunes conducteurs, sont trop souvent « débridés » et ont ainsi des performances totalement incompatibles avec leurs autres caractéristiques techniques - les freins ou les pneus - et l'expérience de leurs jeunes utilisateurs. Ensuite, les motos de grosse cylindrée, juridiquement limitées en puissance à cent chevaux, sont presque toutes « débridées », et généralement par des professionnels. Il s'agit donc de lutter plus efficacement contre cette réalité. Le dispositif prévu par l'article 9 du projet de loi vise à étendre aux motocyclettes les mesures introduites par la loi du 12 juin 2003, qui sanctionnent la commercialisation de pièces permettant de « débrider » des cyclomoteurs et le « débridage » de ces véhicules par les professionnels. Il élève au niveau du délit la commercialisation de tels engins « débridés », qui n'est aujourd'hui réprimée que par une contravention de 4 e classe. Dans un souci de cohérence, ces deux mesures sont étendues aux quadricycles à moteur, « quads » et voiturettes, dont les caractéristiques de performance sont également limitées par le code de la route. En outre, le retrait de fourrière d'un deux roues à moteur « débridé », et plus généralement d'un véhicule qui n'est plus conforme à son état lors de sa réception, est subordonné à sa remise en conformité. L'article suivant, qui est important, vise l'immobilisation et la mise en fourrière des véhicules. En effet, l'article L. 325-1-1 du code de la route permet d'immobiliser un véhicule en cas de constatation d'un délit prévu par le présent code ou le code pénal et pour lequel la peine de confiscation du véhicule est encourue. Autrement dit, l'immobilisation d'un véhicule n'est pas possible lorsque son conducteur a commis un excès de vitesse de 50 kilomètres-heure et plus, car cette infraction n'est punie que d'une contravention de 5 e classe. Il est donc proposé de rendre possible cette immobilisation. J'évoquerai maintenant l'ouverture du fret ferroviaire. C'est l'objet de l'article 12, qui transpose en droit français les dispositions de la directive n° 2004/51, élément central du « deuxième paquet ferroviaire ». Cette directive, dont la transposition doit intervenir avant le 31 décembre 2005, a fixé au 1 er janvier 2007 au plus tard la date d'ouverture des réseaux des Etats membres aux entreprises effectuant des services de transport intérieur de fret. La France s'est engagée à anticiper cette date au 31 mars 2006 dans le cadre de la procédure communautaire de validation du plan de restructuration de l'activité fret de la SNCF. L'ouverture dont il est question comporte deux phases distinctes : d'une part, l'élargissement à l'ensemble du réseau ferré national des services de fret international, et ce à compter du 1 er janvier 2006, conformément à la directive, par un décret qui est en cours d'examen au Conseil d'Etat ; d'autre part, la libéralisation des services intérieurs de fret au 31 mars 2006. Le nouvel article 18 de la loi d'orientation des transports intérieurs, la LOTI, réaffirme le monopole de la SNCF sur les services intérieurs de voyageurs, exploités selon les principes du service public, et supprime son monopole sur les transports de fret. Il permet également à la SNCF d'exercer ses activités à l'international, dans la limite des possibilités offertes par la réglementation européenne et le degré d'ouverture de chaque Etat. En cohérence avec l'intervention actuelle de la SNCF, il reconnaît à celle-ci la possibilité d'opérer sur d'autres réseaux, en particulier certains réseaux régionaux. Le dernier point que je souhaite évoquer concerne le recours au partenariat public-privé pour les investissements ferroviaires. Les mesures phares tendent à favoriser le développement des transports. L'article 13 vise à ouvrir les modalités d'exercice de la maîtrise d'ouvrage par Réseau ferré de France, RFF, et à permettre le recours aux montages de type partenariat public-privé pour la réalisation de nouvelles infrastructures ferroviaires : contrats de partenariat prévus par l'ordonnance du 17 juin 2004 ou conventions de délégation de service public prévues par la loi du 29 janvier 1993 modifiée. Il s'agit de favoriser le développement du réseau ferré national, dans le respect des principes qui le régissent et en élargissant la palette des outils disponibles. La constitution de nouvelles formes de partenariats susceptibles de mobiliser des ressources nouvelles au profit du secteur ferroviaire, sans pour autant modifier les conditions d'exploitation du réseau existant, doit en effet être favorisée. Les dispositions de l'article 1 er de la loi du 13 février 1997 portant création de l'établissement public Réseau ferré de France en vue du renouveau du transport ferroviaire sont donc modifiées pour permettre à RFF de choisir librement un mandataire pour la maîtrise d'ouvrage. Par ailleurs, est confortée la disposition dérogatoire à la loi MOP, qui permet à RFF de confier à la SNCF, en qualité de gestionnaire d'infrastructure délégué, des mandats de maîtrise d'ouvrage portant sur des ensembles d'opérations en même temps que des missions de maîtrise d'oeuvre. Ces mandats sont utilisés par RFF pour confier à la SNCF la réalisation de programmes d'investissements répartis sur le réseau, notamment en matière de renouvellement. Les dispositions nouvelles proposées par la création d'un article 1-1 dans la loi précitée permettront à RFF d'être autorité concédante ou autorité cocontractante dans le cadre d'un contrat de partenariat. L'affirmation des impératifs de sécurité et de continuité du service public, dans le respect des principes et des objectifs actuels de gestion du réseau ferré national, a fait l'objet d'une attention particulière, afin d'assurer la cohérence et l'intégrité de ce réseau. Ainsi est affirmé le principe selon lequel les opérations ou les lignes concernées par ces montages contractuels sont incorporées au réseau ferré national, quel que soit leur gestionnaire. La rédaction proposée veille en outre à ne pas affecter la compétence de la SNCF en matière, d'une part, de gestion du trafic et de circulation et, d'autre part, de fonctionnement et d'entretien des installations de sécurité sur le réseau ferré national : seuls sont donc susceptibles d'être confiés à des tiers, le cas échéant, le fonctionnement et l'entretien des installations techniques autres que les installations techniques de sécurité. Même confiées à un tiers, les tâches d'entretien, de maintenance, d'exploitation et de gestion des infrastructures et des installations concernées seront assurées selon les principes et les objectifs de gestion du réseau ferré national que RFF a la charge de définir. Par ailleurs, l'article 1-2 permet à l'Etat, s'il le souhaite, d'être aussi, directement, autorité concédante ou de recourir à la formule du contrat de partenariat. Il s'agit non pas de retirer une compétence à RFF, mais d'élargir le champ des possibilités et de partager le savoir au bénéfice d'une plus grande efficacité globale dans la réalisation des projets. S'agissant de la liaison internationale Perpignan-Figueras, pour laquelle l'Etat a déjà fait usage de ces possibilités, mais dans le cadre d'un traité international précédant la création de RFF, il faut souligner les enseignements très positifs que l'on a pu retirer de la procédure qui a conduit à la conclusion du contrat de concession. Sur les financements innovants, l'union des compétences fera la force. L'expérience des autoroutes, bien maîtrisée par les services de mon ministère, est à mettre à profit, dans un contexte de mise en oeuvre de partenariats public-privé dans le domaine ferroviaire. J'évoquerai enfin la répercussion des hausses du gazole sur les contrats entre transporteurs et donneurs d'ordre. Cette mesure fait partie d'un ensemble de dispositions, sur lesquelles nous avons travaillé en liaison avec la profession et dont certaines sont déjà effectives. Pendant l'été, nous nous sommes, les uns et les autres, inquiétés de l'évolution de la profession de transporteur routier, et ce à juste titre. J'ai donc rencontré, à de très nombreuses reprises, les représentants de cette profession et nous avons déterminé ensemble un plan de travail pour essayer d'aider, aujourd'hui et dans la durée, ce secteur si important non seulement d'un point de vue économique, mais aussi en termes d'aménagement du territoire, compte tenu de la répartition des entreprises de transport dans l'ensemble de notre pays. Nous avons ainsi apporté, au mois de juillet dernier, une réponse législative à la question du cabotage, grâce à une meilleure réglementation, ainsi qu'à celle de la location transfrontalière. Nous avons par ailleurs revalorisé le dégrèvement de la taxe professionnelle. J'ai demandé à M. Claude Liebermann, ingénieur général des Ponts et Chaussées, d'étudier d'autres mesures de modernisation. Il me remettra les conclusions de ses travaux d'ici à la mi-novembre 2005. La mesure qui vous est proposée dans ce texte résout le problème de la très forte hausse du prix du gazole que nous connaissons actuellement - 80 % en dix-huit mois. L'importance du poste carburant dans le prix de revient des transporteurs - il est compris entre 20 % et 25 % - conjuguée à une faiblesse des marges ainsi qu'à un déséquilibre de la relation contractuelle au détriment des transporteurs - c'est une réalité de la vie économique de notre pays - exige de donner à ces derniers une arme leur permettant de répercuter les hausses du gazole. Ce décalage entre la forte progression des coûts et la progression plus modérée des prix provoque une dégradation continue des marges des entreprises et des défaillances d'entreprises de plus en plus nombreuses dans un domaine qui, je vous le rappelle, compte 80 % de petites et moyennes entreprises et près de 400 000 emplois. Il s'agit d'un secteur extraordinairement important qui, jusqu'en 2004, était créateur net d'emplois. Il ne l'est plus depuis l'année dernière. Il faut donc tout faire pour qu'il le redevienne, du moins pour qu'il ne soit pas en évolution négative. Concrètement, le dispositif de répercussion impose au transporteur de mentionner explicitement dans les contrats de transport les charges de carburant retenues et de faire apparaître explicitement dans les factures les charges de carburant réellement supportées. Ce dispositif permet de prévoir que le prix du transport est révisé de plein droit pour prendre en compte la variation des charges liée à la variation du coût du carburant entre la date du contrat - souvent antérieure d'un an - et la date de réalisation de l'opération de transport. Tels sont, mesdames, messieurs les sénateurs, les principaux dispositifs du projet de loi que j'ai l'honneur de vous présenter. Ce texte est, je le reconnais, assez divers par la nature des mesures qui le composent, mais chacune d'elles est importante. J'espère donc que vous allez l'adopter ; je vous en remercie par avance.