Christian GAUDIN (rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques et du Plan.) - Sénat - 2004-10-13
Date: 2004-10-13
Orateur: Christian GAUDIN
Fonction: rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques et du Plan.

M. Christian Gaudin, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques et du Plan. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, après la première loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit, promulguée voilà un peu plus d'un an, nous allons examiner ce texte alors que le Gouvernement travaille activement à la rédaction d'un troisième texte de simplification. Cette continuité répond directement aux prescriptions du Président de la République qui, au début de l'année, estimait que le mouvement de simplification devait devenir permanent. Aucune oeuvre législative d'une telle ampleur, tant par l'étendue du champ couvert que par la profondeur des réformes entreprises, n'aurait pu être réalisée dans des délais aussi brefs. La procédure de l'habilitation législative est ainsi particulièrement heureuse et opportune pour avancer de front dans de multiples directions, directions qu'aucune autre procédure parlementaire ne permettrait de suivre en même temps et avec autant d'efficacité. Quant à l'opportunité pratique des simplifications entreprises, à leurs effets visibles sur le quotidien de nos concitoyens, de nos entreprises, de nos services publics, seule l'expérience permettra naturellement d'en juger à moyen terme. Une analyse financière pourra toutefois rapidement évaluer le montant des économies de gestion publique ainsi réalisées. En effet, le comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics va prochainement engager un audit de l'application des ordonnances de simplification prises depuis un an. Certes, les économies de gestion, non négligeables, ne sont pas l'objectif principal des mesures de simplification. Cependant, il n'est pas contestable qu'une rationalisation de l'utilisation des deniers publics participe du processus de réforme de l'Etat puisqu'elle autorise une meilleure allocation de ressources que chacun sait être rares. Je voudrais par ailleurs faire observer que le présent projet de loi prévoit la ratification d'un nombre significatif d'ordonnances publiées depuis 2001 sur la base de diverses lois d'habilitation. Or le renouvellement de ces textes d'habilitation, examinés à termes réguliers et courts - de l'ordre de douze à dix-huit mois - et prévoyant eux-mêmes la ratification d'ordonnances autorisées antérieurement, est de nature à renforcer l'opportunité de la législation déléguée en matière de simplification comme de transposition de directives communautaires : un tel mouvement régulier permet en effet au Parlement de contrôler très rapidement si le champ de l'habilitation a bien été respecté et si les dispositions législatives prises par ordonnance ne nécessitent pas de corrections ou d'ajustements. C'est pourquoi la majorité des membres de la commission des affaires économiques soutient l'ambition qu'ont le Président de la République et le Gouvernement de présenter chaque année au Parlement un nouveau projet de loi d'habilitation à simplifier le droit. Par rapport à la première loi de simplification, le présent texte témoigne d'un élargissement du champ des simplifications entreprises, qui a pour directe conséquence la plus grande implication de la commission des affaires économiques. Cette dernière s'est, cette fois-ci, saisie pour avis de vingt articles ou parties d'articles, contre six en avril 2003. L'article 13 habilite le Gouvernement à simplifier les régimes applicables aux déclarations et autorisations d'utiliser le sol. Les articles 14 et 15 concernent la législation relative au logement et visent à faciliter la conclusion de conventions pour les logements locatifs privés bénéficiant d'aides de l'ANAH, ainsi qu'à réduire le nombre des définitions légales de la notion de superficie. L'article 16 habilite le Gouvernement à simplifier et alléger diverses formalités relevant du droit forestier. L'article 25 l'autorise à améliorer le régime de l'obligation d'assurance des risques de la construction et à instituer un dispositif conventionnel pour permettre aux maîtres d'ouvrage de couvrir les risques exposés par les travaux sur constructions existantes. L'article 26 vise à harmoniser et simplifier les régimes d'obligation de réalisation d'états ou de constats techniques lors des actes juridiques attachés aux ventes de biens immobiliers. En outre, il autorise la transposition de la directive communautaire du 16 décembre 2002 tendant à promouvoir l'amélioration de la performance énergétique des bâtiments dans l'Union européenne. L'article 27 tend à simplifier la procédure relative aux changements d'affectation des locaux d'habitation à un autre usage. L'article 29 habilite le Gouvernement à modifier le régime de reconnaissance de la capacité professionnelle exigée pour l'accès aux professions de transporteur public de voyageurs ou de marchandises et à simplifier la procédure d'établissement des contrats types de transport routier de marchandises. Les articles 30, 31 et 32 regroupent une série d'habilitations afin que soient prises des mesures de simplification touchant au domaine agricole et au secteur de la pêche. L'article 30 concerne différents aspects de la législation relative aux animaux. L'article 31 relève du domaine vitivinicole. L'article 32 tend à simplifier ou à supprimer diverses procédures administratives dans le secteur agricole. Les articles 34 et 35 concernent l'environnement. Le premier de ces articles vise à moderniser et simplifier la législation applicable en matière de police de l'eau et de police de la pêche et des milieux aquatiques, et à rendre le régime juridique des immersions en mer conforme aux engagements internationaux de la France. Le second tend à opérer des aménagements mineurs dans la législation sur les installations classées. L'article 42 autorise le Gouvernement à modifier et à harmoniser les règles relatives aux enquêtes publiques. Concernant l'article 43, la commission des affaires économiques ne s'est saisie que des deuxième et troisième alinéas, habilitant le Gouvernement à simplifier la procédure de déclassement des lignes du réseau ferré national et à alléger les procédures d'adoption et de révision des schémas de services collectifs ainsi que, le cas échéant, à supprimer certains d'entre eux. A l'article 51, qui a pour objet de ratifier les ordonnances prises en application de la loi de simplification du 2 juillet 2003, la commission des affaires économiques ne s'est saisie que des paragraphes I, VI et VII concernant trois ordonnances relatives à la chasse et à la partie législative du code rural. A l'article 53, s'agissant de la ratification d'ordonnances portant transposition de directives communautaires, la commission des affaires économiques ne s'est saisie que des paragraphes XI, XII et XV concernant, là encore, trois ordonnances sur le principe desquelles elle s'était prononcée dans le passé. Ces ordonnances concernent respectivement le code de la propriété intellectuelle et le code des postes et télécommunications, le droit de la consommation, ainsi que la création d'un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre. A l'article 56, la commission des affaires économiques s'est uniquement saisie de l'autorisation donnée au Gouvernement d'adopter la partie législative du code des transports. A l'article 57, elle ne s'est saisie que de l'habilitation demandée par le Gouvernement pour procéder à l'achèvement de la codification de la partie législative du code rural. Enfin, l'article 59 vise à harmoniser les dispositions du code minier et du code de l'environnement relatives à l'eau et à abroger les dispositions du code minier devenues sans objet. S'agissant des amendements qu'elle propose, conformément à la démarche adoptée lors de l'examen du premier projet de loi de simplification, la commission des affaires économiques s'est tout d'abord attachée à définir strictement les habilitations demandées par le Gouvernement afin de satisfaire à deux exigences. La première, fixée par la Constitution et la jurisprudence du Conseil constitutionnel, vise à garantir le respect des prérogatives législatives du Parlement, qui ne saurait s'en dessaisir de manière excessive. La seconde est d'ordre pratique et n'a d'autre objet que de s'assurer que le Gouvernement pourra effectivement procéder aux modifications législatives qu'il envisage sans excéder l'autorisation qui lui aura été conférée par la loi. Je ne reviens pas sur les conditions qui encadrent, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, le recours à la procédure des ordonnances. Il me suffira simplement de rappeler la formule globale du Conseil, qui précise que « l'article 38 de la Constitution fait obligation au Gouvernement d'indiquer avec précision au Parlement, afin de justifier la demande qu'il présente, la finalité des mesures qu'il se propose de prendre par voie d'ordonnance ainsi que leur domaine d'intervention ». Naturellement, si les débats sont l'occasion pour le Gouvernement de satisfaire aux prescriptions du Conseil constitutionnel en précisant au Sénat ce que recouvre exactement l'habilitation qu'il sollicite, certains des amendements que nous proposons pourront être retirés ou modifiés : la crainte d'une censure étant levée, le Sénat n'aura sans doute plus de raison de refuser l'autorisation en cause. Ensuite, poursuivant le travail déjà entrepris par nos collègues députés et agissant de concert avec les autres rapporteurs, la commission des affaires économiques vous propose de procéder à la ratification de cinq ordonnances adoptées par le conseil des ministres depuis que le projet de loi a été examiné en première lecture par l'Assemblée nationale. Ces ordonnances ont été prises sur la base d'articles examinés et analysés par la commission des affaires économiques et qui figuraient tant dans la loi de simplification du 2 juillet 2003 que dans la loi de transposition de directives européennes du 18 mars 2004. Leur ratification dans le cadre du présent projet de loi peut être envisagée sans attendre l'examen de leurs projets de loi de ratification, afin de donner aussi rapidement que possible valeur législative à leurs dispositions. Enfin, la commission des affaires économiques vous propose d'adopter quelques amendements de coordination et de cohérence rédactionnelle. Les uns visent à tirer les conséquences sur le présent texte de procédures législatives en cours ou achevées, qui rendent inutile le maintien d'un certain nombre de dispositions dans le projet de loi. D'autres, au contraire, tendent à y inclure, par souci de cohérence et de logique, diverses réformes qui étaient jusqu'à présent envisagées dans le cadre d'autres textes législatifs. Sous réserve de cette quinzaine d'amendements, la commission des affaires économiques a émis un avis favorable à l'adoption de ce deuxième projet de loi de simplification.