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Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2010-02-04
Date: 2010-02-04
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Il s’agit du transfert des pouvoirs de police du maire. Les pouvoirs de police du maire et la répartition des compétences entre le maire et le président de l’établissement public de coopération intercommunale, l’EPCI, sont des sujets complexes. Le maire est un officier de police judiciaire. Il contribue donc à la répression des infractions. Mais il a aussi des prérogatives en matière de police administrative. C’est dans ce second domaine, et dans ce second domaine seulement, que se pose ou peut se poser la question de l’articulation de ses compétences avec celles du président de l’EPCI. Elle se pose d’autant plus que le maire tient des articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales un pouvoir de police municipale général qui a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publics, et qui ne saurait être délégué. Or l’article du projet de loi, qui est lui aussi confus – ce n’est pas le seul, ils le sont presque tous ! – ne permet pas – mais vous nous éclairerez peut-être sur le sujet, monsieur le secrétaire d’État– d’effectuer une distinction claire entre ce pouvoir général et le pouvoir de police spéciale du maire. À l’inverse, le droit actuel et la possibilité dans certains domaines de procéder par arrêtés conjoints, donne satisfaction là où la procédure est mise en place. Certes, le projet de loi prévoyait initialement de rendre obligatoire le transfert du pouvoir de police du maire dans les cas énumérés dans un délai d’un an à compter de la promulgation de la loi. Il proposait également que les arrêtés soient pris par le seul président de l’EPCI et non plus conjointement par ce dernier et le maire. Consciente de la menace que cette disposition représentait pour le « noyau dur » des compétences du maire, la commission des lois a prévu que le maire puisse s’opposer au principe du transfert. Reste que le transfert devient la règle et l’exercice de son pouvoir de police par le maire, l’exception. Un tel renversement ne nous paraît pas satisfaisant eu égard aux pouvoirs de police et aux compétences qui sont aujourd’hui légitimement celles du maire. Dans ce domaine comme dans les autres, la coopération pragmatique et l’accord négocié entre le maire et le président de l’EPCI sont la bonne solution. La règle que vous cherchez à imposer, outre qu’elle va déposséder les maires de pouvoirs qui leur sont dévolus actuellement par la loi, risque d’engendrer des confusions et des situations qui pourront solliciter les juridictions. Il est sage, pensons-nous, de choisir la coopération librement consentie plutôt que les dispositions soumises à notre examen. C’est pourquoi, par cet amendement, nous vous proposons fort logiquement la suppression de cet article.
Bernadette BOURZAI - Sénat - 2010-02-04
Date: 2010-02-04
Orateur: Bernadette BOURZAI

Mme Bernadette Bourzai. Monsieur le rapporteur, si le texte est « quasiment » satisfait, pour reprendre votre expression, c’est qu’il ne l’est pas totalement. Or nous ne voulons pas laisser subsister de doutes. C’est pourquoi nous souhaitons, par cet amendement de suppression, ne pas imposer le transfert automatique des pouvoirs de police du maire en matière de circulation et de stationnement au président de la communauté dès l’instant où la communauté est compétente en matière de voirie. Si les maires sont ouverts à l’examen du transfert de certaines attributions de police en matière d’assainissement, de déchets et de stationnement des gens du voyage, ils sont cependant particulièrement opposés au transfert automatique des attributions de police du maire en matière de circulation et de stationnement. Ce transfert doit rester facultatif. En effet, le transfert des pouvoirs de police de la circulation et du stationnement peut poser de nombreux problèmes lorsque la compétence est transférée de manière partielle, comme c’est très généralement le cas en matière de voirie. Les transferts ne concernent généralement que certaines portions de voies, comme l’entrée des villes, les liaisons entre les bourgs et les voies d’accès aux zones d’activités. Ainsi, cet article exposerait les collectivités à des difficultés dans l’élaboration des plans de circulation – sens unique, limitation de vitesse, zone de ralentissement – et des plans de stationnement, ainsi que dans la gestion des intersections entre les voies communautaires et les voies communales – feux de croisement, ronds-points et priorité à droite, notamment. Nous sommes favorables aux discussions, et non au démembrement des pouvoirs du maire. Dès l’instant où le transfert de la voirie ne peut pas être limité à la seule bande de roulement, il n’est pas concevable de dessaisir les maires de leurs pouvoirs de police sur les dépendances des voies – les fossés, les trottoirs, les places publiques – et de les empêcher de réglementer le stationnement des terrasses, des marchés ou l’implantation des équipements de proximité – bancs, poubelles et fleurissement, entre autres. De même, il faut veiller à ne pas placer les maires et les présidents de communauté dans une position concurrente ! Le transfert de certains pouvoirs de police au président de la communauté n’exonère pas le maire de la responsabilité qu’il détient en tant qu’autorité de police générale et autorité de police en matière d’urgence. C’est pourquoi il est proposé de maintenir le droit existant. Nous voterons donc cet amendement.
Alain VASSELLE - Sénat - 2010-02-04
Date: 2010-02-04
Orateur: Alain VASSELLE

M. Alain Vasselle. M. Charles Revet m’a chargé de défendre cet amendement, cosigné également par M. Merceron et Mme Dupont, ici présents. Aujourd’hui, les communautés de communes à fiscalité propre ne sont pas seules à exercer la compétence en matière d’assainissement ; cette possibilité est aussi offerte aux syndicats mixtes et aux syndicats de coopération intercommunale. C’est pourquoi nous avons déposé cet amendement, qui prévoit le transfert des pouvoirs de police du maire en matière d’assainissement au président d’un syndicat mixte, et non pas seulement à celui d’un EPCI. Cela étant, et mes propos ne remettent en cause ni cet amendement ni le fond du texte, je ne suis pas persuadé que cette mesure soit un véritable cadeau pour les présidents de structure intercommunale. Les maires auront à cœur de se débarrasser d’une compétence qui est, pour eux, source de bien des ennuis, et je doute que les présidents d’intercommunalité soient bien en mesure de contrôler le bon fonctionnement de l’assainissement dans toutes les communes membres de leur structure. Il faut bien admettre que le maire d’une petite commune – il en va sans doute différemment dans une ville plus importante – est bien mieux à même de procéder aux contrôles sur place et de détecter les comportements fautifs.
Josiane MATHON-POINAT - Sénat - 2010-02-04
Date: 2010-02-04
Orateur: Josiane MATHON-POINAT

Mme Josiane Mathon-Poinat. La nouvelle rédaction de l’article L. 5211–9–2 du code général des collectivités territoriales ne va pas renforcer le couple commune-intercommunalité, contrairement à ce que vous prétendez. Du reste, cette disposition est assez emblématique de votre étrange conception de l’intercommunalité, à savoir une intercommunalité qui s’impose aux communes. Le projet de loi prévoit que, lorsque l’EPCI à fiscalité propre est compétent en matière d’assainissement, d’élimination des déchets ménagers et d’accueil des gens du voyage, son président se voit automatiquement transférer les compétences qui étaient avant dévolues aux maires des communes membres. Seul le transfert du pouvoir de police pour les manifestations culturelles ou sportives reste facultatif. Il y a donc là une atteinte aux prérogatives du maire, qui doit pouvoir avoir la possibilité de conserver ces compétences. En l’état actuel du projet de loi, l’affaiblissement des pouvoirs du maire nous pousse à nous interroger sur le devenir des communes à plus ou moins long terme. En effet, tout le projet de loi vise à porter atteinte à la collectivité territoriale de proximité qu’est la commune, qui, si elle conserve sa clause générale de compétence, se voit cependant obligée de transférer nombre de ses compétences, ce qui amoindrit considérablement ses possibilités d’intervention. Le transfert de compétence vers le président de l’EPCI doit rester une possibilité ouverte aux maires. Ces derniers doivent donner leur accord à l’unanimité pour que le transfert se fasse. Il s’agit tout simplement de respecter le principe de libre administration des collectivités locales.
Jean-Jacques HYEST (président de la commission des lois.) - Sénat - 2010-02-04
Date: 2010-02-04
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: président de la commission des lois.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Sans parler, en effet, des problèmes de responsabilité. Il est exact que le législateur a strictement encadré les cas de transfert s’agissant de police spéciale. En matière de voirie, à la différence de ce qui prévaut, aux termes de l’article 31, pour l’assainissement et l’élimination des déchets ménagers, le maire « peut », s’il le souhaite, transférer sa compétence, mais il peut aussi la conserver. On le comprend, car la voirie est tout de même au cœur de la vie de la commune, ne serait-ce que si l’on songe au stationnement. Voilà pour les pouvoirs de police spéciale. En revanche, les pouvoirs de police générale du maire ne peuvent jamais faire l’objet d’un transfert puisque le maire les exerce en tant que représentant non plus de sa collectivité, mais de l’État. En cas de carence, le préfet se substitue au maire. On a oublié ces belles formules de la loi du 5 avril 1884 sur la police de la salubrité, de la tranquillité, qui décrivent si bien les responsabilités du maire, mais ces petits rappels juridiques me paraissaient nécessaires.
Dominique BRAYE - Sénat - 2010-02-04
Date: 2010-02-04
Orateur: Dominique BRAYE

M. Dominique Braye. Le projet de loi de réforme des collectivités territoriales, dans la version adoptée en conseil des ministres le 21 octobre dernier, prévoyait que l'intérêt communautaire était défini à la majorité simple du seul conseil communautaire, quelle que soit la catégorie juridique de la communauté, qu’il s’agisse d’une communauté de communes, d’une communauté d’agglomération ou d’une communauté urbaine. Cette avancée est apparue indispensable au renforcement des compétences intercommunales et à la simplification des processus de décision. Le présent amendement vise, d’une part, à réintroduire le principe de la définition de l'intérêt communautaire par le conseil communautaire dans les communautés de communes, évolution rendue nécessaire par la diversification de leurs compétences et l'élargissement de leur périmètre, et, d’autre part, à définir l'intérêt communautaire à la majorité simple du conseil communautaire dans l'ensemble des catégories juridiques de communautés, c’est-à-dire les trois catégories de communautés que vous connaissez. Ces dispositions faisaient partie des avancées attendues du projet de réforme des collectivités. Elles sont essentielles pour introduire davantage de souplesse et de rapidité dans le processus décisionnel intercommunal. Elles ont vocation à faciliter en particulier le fonctionnement des communautés de communes importantes, notamment celles qui sont issues de fusions. Dans une communauté de quarante ou cinquante communes, taille qui sera fréquente puisque la loi favorisera les élargissements, il serait très lourd de demander quarante délibérations concomitantes des conseils municipaux.
Dominique BRAYE - Sénat - 2010-02-04
Date: 2010-02-04
Orateur: Dominique BRAYE

M. Dominique Braye. Mes chers collègues, nous allons vers un changement de nature de l’intercommunalité. La future loi encouragera en effet l’élargissement du périmètre des établissements publics. Or ce qui est concevable pour de petites intercommunalités ne l’est plus pour des intercommunalités importantes, sauf à nuire à leur efficacité. Ces dispositions sont déjà applicables dans les deux autres catégories de communautés et beaucoup de communautés de communes demandent à ce que la décision appartienne au conseil communautaire. Je me suis battu envers et contre tous pour que le conseil communautaire permette la représentation légitime des communes. Si l’on veut que ce dispositif fonctionne, les petites communes doivent être bien représentées au sein du conseil communautaire. À cet égard, la position de la commission des lois me semble quelque peu contradictoire. Si le conseil communautaire ne représente pas correctement toutes les petites communes et si, à chaque décision, il faut revenir aux conseils municipaux, on casse toute la dynamique de l’intercommunalité. Je tiens donc à attirer l’attention de mes collègues sur l’importance de cet amendement.
Jean-Jacques HYEST (président de la commission des lois.) - Sénat - 2010-02-04
Date: 2010-02-04
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: président de la commission des lois.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Nous avons essayé de suivre une certaine logique. Je comprends parfaitement qu’il faille simplifier et alléger les procédures. Mai la définition de l’intérêt communautaire est une décision fondamentale ! Elle est aussi importante que la décision de participer à une intercommunalité, puisque la définition de l’intérêt communautaire permet précisément de déterminer ce que va faire l’intercommunalité. Par conséquent, je crains que cet amendement ne suscite bien des difficultés, ne serait-ce que pour s’assurer que tous les conseils municipaux ont bien conscience de ce que l’on met dans la définition de l’intérêt communautaire. Je comprends très bien Dominique Braye, et nous avons d’ailleurs accepté tous les amendements qu’il nous a présentés en faveur des majorités qualifiées. Je rappelle que le Gouvernement n’y était pas favorable dans la plupart des cas, mais nous avons pu faire évoluer le texte dans le bon sens. Voilà pourquoi, cher Dominique Braye, je m’étonne de cet amendement, qui n’est absolument pas cohérent par rapport à la logique que vous avez défendue depuis près de trois semaines maintenant.
Dominique BRAYE - Sénat - 2010-02-04
Date: 2010-02-04
Orateur: Dominique BRAYE

M. Dominique Braye. Il existe dans notre droit deux types de majorité. Il y a, d’une part, la majorité qualifiée que nous connaissons tous, qui a été inventée en 1960, comme l’a rappelé M. Chevènement, et qui consacre un équilibre dont je n’ai pas compris pourquoi on voulait le bouleverser. Il y a, d’autre part, la majorité simple. Je signale, mais tous ceux qui ont l’habitude de l’intercommunalité le savent, que l’intérêt communautaire fait l’objet d’un travail mené au sein de la commission, où toutes les communes sont représentées. En premier lieu, on décide ensemble de l’intérêt communautaire ; la mise en place a été très lente dans certaines communautés, au moment du vote de la précédente loi, car les débats ont été localement très vifs. Mais, une fois que tout le monde s’est accordé sur le périmètre de cet intérêt communautaire, il me semble par trop lourd, et bien inutile, de recueillir l’approbation de l’ensemble des conseils municipaux. Cela ne doit pas être confondu, monsieur le président, avec le transfert de compétences, sur lequel il est nécessaire que soient consultés l’ensemble des conseils municipaux, et pour lequel la majorité qualifiée doit être retenue. Ce sont là deux problèmes différents, et je n’ai d’autre ambition en cet instant que de vous convaincre de la différence qui les sépare.
Alain VASSELLE - Sénat - 2010-02-04
Date: 2010-02-04
Orateur: Alain VASSELLE

M. Alain Vasselle. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, j’ai plaidé depuis le début de l’examen du texte pour que nous retenions la majorité qualifiée dans le maximum de cas. J’ai encore plaidé en ce sens lors de l’examen d’un article précédent, et je considère, à l’instar du président de la commission des lois, que la définition de l’intérêt communautaire s’apparente à la décision que devront prendre les collectivités pour ce qui concerne le transfert d’une compétence. L’intérêt communautaire est tout de même une décision importante, mes chers collègues. J’entends bien que cela peut créer quelques difficultés dans un certain nombre d’intercommunalités, mais nous avons montré tout à l’heure de quel poids risquait de peser la commune la plus importante représentant plus du quart de la population. Je rappelle que la représentation, c'est-à-dire le nombre de délégués, est proportionnelle à la population. Il suffirait d’une entente, et, avec une majorité simple, la commune la plus importante pourrait peser beaucoup plus lourd. Cela reviendrait à redonner du poids à la commune la plus importante dans ce type de décisions. Je pense donc qu’il serait sage que nous en restions à la majorité qualifiée. Il sera toujours temps, puisque nous sommes législateurs, de revenir sur cette disposition si l’on constate qu’elle a trop d’effets pervers. Je suis désolé pour mon collègue Dominique Braye, avec lequel je me suis trouvé en phase sur plusieurs articles, mais je ne peux pas le rejoindre sur ce point.
Brigitte GONTHIER-MAURIN - Sénat - 2010-02-04
Date: 2010-02-04
Orateur: Brigitte GONTHIER-MAURIN

Mme Brigitte Gonthier-Maurin. Dans le cadre de ce chapitre III consacré au renforcement de l’intercommunalité, l’article 33 vient apporter des modifications à l’article L.5211-4-1 du code général des collectivités territoriales. Cet article prévoit en effet que le transfert de compétences d’une commune à un EPCI entraîne le transfert du service ou de la partie du service chargé de sa mise en œuvre. Il prévoit également, à côté des transferts de personnel, des possibilités de mise à disposition des services. L’alinéa 7, notamment, vient porter quelques modifications au régime en vigueur en matière de mises à disposition. Selon ce texte, ces mises à disposition de services communaux au bénéfice d’un EPCI ou, à l’inverse, de services d’un EPCI au bénéfice d’une ou plusieurs communes membres s’accompagnent, comme dans l’actuel article L.5211-4-1 du code général des collectivités territoriales, de la conclusion d’une convention. Cependant, si elles prévoient les conditions du remboursement, par le bénéficiaire de la mise à disposition, des frais de fonctionnement du service, ces conventions ne prévoient rien en matière de consultation des instances chargées de l’organisation des services mis à disposition, à savoir les comités techniques paritaires.
Brigitte GONTHIER-MAURIN - Sénat - 2010-02-04
Date: 2010-02-04
Orateur: Brigitte GONTHIER-MAURIN

Mme Brigitte Gonthier-Maurin. Comme nous avons déjà eu l’occasion de l’expliquer à de nombreuses reprises, notamment lors de l’examen de l’article 5 de ce projet de loi, nous estimons que les comités techniques paritaires doivent être consultés pour avis quand il y a transfert total ou partiel de services ou quand il y a mise à disposition totale ou partielle de services. Le comité technique paritaire est l’instance que l’administration employeur doit obligatoirement consulter avant de prendre toute décision relative à l’organisation et au fonctionnement des services. Puisque ces mises à disposition de services auront nécessairement des conséquences sur l’organisation des services concernés, ces comités techniques paritaires devront obligatoirement être consultés. D’ailleurs, l’article L5211-4-1 du code général des collectivités territoriales précité prévoit la consultation des comités techniques paritaires en matière de transfert de services. Nous estimons qu’il faut étendre ces consultations aux cas de mises à disposition de services. Vous avez d’ailleurs déjà été sensibles à notre proposition, chers collègues, puisque vous avez adopté cette consultation dans le cadre de l’examen de l’article 5. Je vous invite donc à voter cet amendement.
Marie-Agnès LABARRE - Sénat - 2010-02-04
Date: 2010-02-04
Orateur: Marie-Agnès LABARRE

Mme Marie-Agnès Labarre. Cet amendement est, nous semble-t-il, suffisamment clair pour ne pas nécessiter un long développement. Le texte du projet de loi prévoit en effet qu’un EPCI et certaines de ses communes membres peuvent créer des services communs pour l’exercice de compétences qui n’ont pas été transférées à cet EPCI. Cette proposition va donc entraîner des coûts supplémentaires à la charge de l’EPCI, sans aucun réel fondement juridique, puisqu’il s’agira de charges de personnel et de gestion ne relevant pas de ses compétences. Par ailleurs, outre le fait que rien n’est dit sur l’autorité administrative qui assumera cette charge, ni de qui relèveront les agents attachés à ces services communs, il nous semble que ce texte peut favoriser des pratiques relativement perverses, permettant à certaines communes d’alléger leurs charges de gestion au détriment des intérêts de celles qui assurent principalement le financement de l’EPCI. Pour toutes ces raisons, nous vous demandons de voter notre amendement.
Marie-Agnès LABARRE - Sénat - 2010-02-04
Date: 2010-02-04
Orateur: Marie-Agnès LABARRE

Mme Marie-Agnès Labarre. Cet amendement vise à supprimer les alinéas 4 et 5 de l’article 34, qui précisent dans le détail le contenu des conventions de mise en commun que pourront passer les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre avec une ou plusieurs communes. En effet, le contenu de ces conventions doit être défini par les parties à celles-ci, et non par la loi. L’article 72 de la Constitution prévoit que les collectivités territoriales s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences. Ce principe fondamental, qui a été de nouveau réaffirmé lors de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, est l’un des piliers de la décentralisation à la française. Si le présent texte venait encadrer trop étroitement les conventions précitées, il contreviendrait à ce principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales. Ce serait, selon nous, un motif d’inconstitutionnalité, comme cela a été à juste titre relevé lors du débat sur la motion tendant à opposer l’exception d’irrecevabilité. La libre administration des collectivités locales implique que ces dernières puissent organiser elles-mêmes, certes dans le cadre d’une loi plus générale, les modalités de leur gestion. La mise en commun de services dans le cadre de l’intercommunalité est précisément un domaine où la loi ne doit pas se substituer à la volonté des collectivités locales, qui doivent pouvoir garder une certaine marge de manœuvre. Il faut trouver le point d’équilibre entre libre administration et administration selon le cadre de la loi. En l’occurrence, nous estimons que cet équilibre est rompu et que les collectivités sont phagocytées.
Michel MERCIER (ministre.) - Sénat - 2010-02-04
Date: 2010-02-04
Orateur: Michel MERCIER
Fonction: ministre.

M. Michel Mercier, ministre. Je suis là pour le faire… (Nouveaux sourires.) Actuellement, la mutualisation de services concerne les EPCI à fiscalité propre et les communes qui en sont membres. Or le présent amendement prévoit d’élargir le cadre de ces mutualisations au-delà de ce bloc communal. Il n’est aujourd’hui pas possible d’affirmer que ce type de mutualisation serait conforme à la législation communautaire en matière de droit de la commande publique. Le Gouvernement considère avec intérêt les projets de mutualisation de services qui permettent de partager les moyens et compétences et de dégager des économies d’échelle. Cependant, alors que la Commission européenne est en passe de clôturer la procédure précontentieuse engagée contre la France à propos des mises à disposition de services entre EPCI à fiscalité propre et communes rurales, il paraît souhaitable de compléter l’analyse de cette proposition avant de donner à Bruxelles un nouveau motif de récriminations. Eu égard à ces obstacles juridiques importants, le Gouvernement s’en remet à la sagesse du Sénat.