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Michel MERCIER (rapporteur pour avis.) - Sénat - 2004-06-01
Date: 2004-06-01
Orateur: Michel MERCIER
Fonction: rapporteur pour avis.

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Ils n'auraient pas d'autonomie de gestion et ils recevraient des parts d'impôts partagés sur lesquelles ils n'auraient d'autre pouvoir que celui de les dépenser. Pour notre part, nous affirmons que la décentralisation, c'est aussi la responsabilité des élus locaux et des collectivités locales ! Avant de conclure, je souhaiterais évoquer la réforme - bonne réforme - de la dotation globale de fonctionnement que nous avons réalisée l'année dernière. Nous avons dit qu'il s'agissait désormais d'un prélèvement sur recettes. Cela signifie que l'on prélève la DGF sur des impôts. C'est une sorte de partage des impôts : avant la discussion budgétaire, on prélève le montant de la DGF sur le produit des impôts que l'Etat encaisse, puis on le reverse aux collectivités territoriales suivant les règles que le Parlement a fixées. L'année dernière, nous avons par ailleurs décidé de transférer la gestion du RMI aux départements. Pour cela, une partie de la taxe intérieure sur les produits pétroliers, la TIPP, leur a été transférée sans qu'ils puissent en modifier le taux. Un certain nombre de nos collègues ont saisi le Conseil constitutionnel, qui leur a répondu que cela ne mettait pas en cause la libre administration des collectivités territoriales et que le Parlement n'était jamais obligé de créer, au profit des collectivités territoriales, le droit de voter le taux d'un impôt. Mais il a surtout indiqué que, si le produit de la TIPP n'était pas suffisant pour garantir aux collectivités territoriales un niveau de recettes identique à ce que l'Etat consacrait au RMI avant le transfert de cette compétence, l'Etat devrait abonder le produit de la TIPP. Au final, moi, je ne vois pas où est la différence entre la DGF, prélèvement sur recettes, et la TIPP abondée par une autre ressource de l'Etat : c'est aussi une sorte de prélèvement sur un impôt. Nous arrivons à un résultat qui est juridiquement similaire. Cette question ne mérite pas que nous nous opposions les uns aux autres, d'autant qu'un vrai problème se pose aujourd'hui : il n'y a plus d'impôts à transférer !
Michel MERCIER (rapporteur pour avis.) - Sénat - 2004-06-01
Date: 2004-06-01
Orateur: Michel MERCIER
Fonction: rapporteur pour avis.

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Des charges, nous arrivons même à en créer ! Pour l'avenir, la question qui se pose est la suivante : quels sont les impôts que l'on pourra transférer aux collectivités locales ? En effet, une fois qu'aura été transférée la totalité de la taxe sur les conventions d'assurances, ce que nous attendons avec quelque impatience, il ne restera plus que des impôts à partager. La façon dont vous résolvez cette question, messieurs les ministres, ne peut satisfaire les élus locaux : ils ne peuvent se contenter de produits d'impôts partagés. Il faut aller plus loin et, pour ce faire, il convient que le législateur, tout en respectant le cadre de l'article 34 de la Constitution, institue et organise, sur une partie de ces impôts transférés, un véritable pouvoir des collectivités locales quant au montant encaissé par celles-ci. Cela existe dans des Etats voisins, et qui ne sont pas des Etats fédéraux. C'est cette coresponsabilité fiscale qui doit, selon moi, être recherchée, car c'est là, nous le savons tous, que se trouve la solution pour demain. Pour aujourd'hui, grâce à la définition que nos deux commissions vous proposent, mes chers collègues, il s'agit de rétablir la confiance avec les élus locaux et, pour demain, de voir comment des impôts partagés pourront être aussi des impôts locaux. La commission des finances vous propose donc de suivre la commission des lois et de voter ce projet de loi organique assorti des amendements que nous présentons en commun.
Jean FRANÇOIS-PONCET (président de la délégation du Sénat pour l'aménagement et le développement durable du territoire) - Sénat - 2004-06-01
Date: 2004-06-01
Orateur: Jean FRANÇOIS-PONCET
Fonction: président de la délégation du Sénat pour l'aménagement et le développement durable du territoire

M. Jean François-Poncet, président de la délégation du Sénat pour l'aménagement et le développement durable du territoire. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, la décentralisation a vingt-deux ans d'âge. Aussi est-il difficile, pour ne pas dire impossible, de juger d'un texte la concernant sans l'éclairer de l'expérience acquise. Cela est d'autant plus vrai que le projet de loi organique qui nous est soumis traite d'une question fondamentale pour toutes les collectivités territoriales, à savoir l'équilibre entre les compétences que la décentralisation leur dévolue et les ressources qu'elle leur transfère pour les exercer. Or l'expérience du dernier quart de siècle a mis en évidence trois graves écueils. Premier écueil : les ressources transférées depuis vingt-deux ans aux collectivités locales n'ont que très rarement et très partiellement couvert les charges qui leur sont imposées, les obligeant à augmenter - de façon considérable dans certains départements - les impôts locaux. Deuxième écueil : la substitution de dotations de l'Etat à des impôts locaux a très largement porté atteinte à l'autonomie financière des collectivités locales et, partant, à leur libre administration. Troisième écueil : la décentralisation, en raison de l'insuffisance notoire des mécanismes de péréquation, a considérablement accru les inégalités entre collectivités riches et collectivités pauvres, au point de créer une véritable fracture territoriale.
André VALLET - Sénat - 2004-06-01
Date: 2004-06-01
Orateur: André VALLET

M. André Vallet. Depuis plusieurs mois, le RDSE, sous l'autorité de son président, Jacques Pelletier, a constitué un groupe de travail afin de tenter de trouver des solutions aux difficultés soulevées par la péréquation. En effet, la France est un pays où l'ampleur des inégalités entre collectivités confine le plus souvent à de profondes disparités, sans doute uniques en Europe. C'est dans cet esprit que le RDSE a élaboré un certain nombre de propositions de réforme afin d'améliorer l'efficacité des actions de péréquation. Comme chacun le sait, l'entreprise est difficile. Tout dépend non pas d'une simple expression de la volonté politique de redistribuer, mais bien du contenu des mesures à prendre pour servir des objectifs clairement identifiés au préalable. Les expériences en France et à l'étranger ont mis en valeur la nécessité de bien distinguer l'égalisation des capacités fiscales définies par le montant des recettes fiscales par habitant et le rééquilibrage des territoires par le recours à des critères d'ordre géographique ou socioéconomique. En l'état actuel du système de péréquation française, il semblerait donc raisonnable, d'une part, d'affecter les redistributions fiscales à l'égalisation des capacités fiscales par le recours à une péréquation de type horizontal, c'est-à-dire entre collectivités et, d'autre part, d'affecter les dotations versées par l'Etat au rééquilibrage de nos territoires par une compensation des coûts clairement identifiés. Bien entendu, les quelque 10 milliards d'euros versés pour la compensation de la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle ne devraient plus être intégrés à la DGF, désormais recentrée sur la compensation des charges. Une période transitoire serait nécessaire pour ne pas perturber brutalement l'alimentation des budgets locaux. Mais l'abondance de la ressource permet précisément d'aménager une échelle dégressive sans rupture de financement. L'examen du projet de loi organique relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales fournit l'occasion d'effectuer une telle clarification. Dès lors, puissent vos réponses, monsieur le ministre, nous éclairer sur un sujet aussi technique qu'incontournable.
Yves DÉTRAIGNE - Sénat - 2004-06-01
Date: 2004-06-01
Orateur: Yves DÉTRAIGNE

M. Yves Détraigne. C'est la raison pour laquelle, dans sa rédaction actuelle, le projet de loi qui nous est soumis ne nous satisfait pas. Comme l'a dit mon collègue Charles de Courson, qui s'exprimait au nom de l'UDF à l'Assemblée nationale, ce texte "inclut dans les recettes fiscales des collectivités locales le produit de tout ou partie d'impôts nationaux attribués pour tout ou partie aux collectivités locales sans que celles-ci aient la possibilité d'en moduler le taux ou l'assiette". Cela signifie "qu'un gouvernement pourra un jour substituer aux impôts locaux existants dont le taux ou l'assiette sont modulables par les assemblées locales, une part d'impôt national affectée aux collectivités" tout en considérant qu'il n'y a pas de réduction de leur autonomie financière. En clair, si l'on adopte ce texte tel qu'il a été voté par l'Assemblée nationale et sans avoir préalablement rebâti l'architecture des finances locales, on inscrira dans la loi organique la possibilité pour l'Etat de continuer à remplacer de sa propre autorité des recettes librement déterminées par les collectivités locales par des recettes que lui-même leur attribuera. Or c'est précisément cette fâcheuse tendance de l'Etat qui avait justifié, en 2000, le dépôt de la proposition de loi constitutionnelle dont je vous parlais au début de mon propos, et c'est aussi pour mettre un terme à cette mauvaise habitude que nous avons inscrit dans la Constitution, en mars 2003, le principe de l'autonomie financière des collectivités territoriales. Tel qu'il est rédigé, le projet de loi organique qui nous est soumis aujourd'hui vide donc d'une partie de son contenu la notion d'autonomie financière des collectivités locales. Aussi, l'ensemble du groupe de l'Union centriste, notamment ma collègue Jacqueline Gourault, avec laquelle je suivrai plus particulièrement ce texte, souhaite que le Gouvernement entende les arguments développés par Daniel Hoeffel, rapporteur de la commission des lois, et Michel Mercier, rapporteur pour avis de la commission des finances, dont personne ne conteste la fine connaissance de la gestion des collectivités territoriales, et que vous adoptiez, mes chers collègues, les amendements qu'ils ont déposés. A défaut, notre groupe ne pourrait pas voter en faveur d'un tel texte, car le Sénat ne pourrait plus être considéré comme le défenseur des collectivités locales, qu'il s'honore pourtant d'être. (Bravo ! et applaudissements sur les travées de l ' Union centriste et de l'UMP.)
Jean-Jacques HYEST - Sénat - 2004-06-01
Date: 2004-06-01
Orateur: Jean-Jacques HYEST

M. Jean-Jacques Hyest. Et ce sans doute pour de bonnes raisons : les ressources propres des collectivités locales ont été, et de façon de plus en plus accélérée, remplacées par des dotations de l'Etat. De ce point de vue, la période de 1998 à 2002 a connu une évolution extrêmement rapide, ainsi que le relèvent les rapports de nos excellents rapporteurs. La suppression, même justifiée, de la part salaire de la taxe professionnelle, la vignette évoquée par le sénateur de la Marne, ont été les exemples les plus caractéristiques, par leur ampleur, de cette tendance à restreindre l'autonomie des collectivités locales. Si l'Etat prend des mesures pour des raisons sociales et économiques, que celles-ci prennent au moins la forme de dégrèvements remboursés aux collectivités locales. C'est dans cet esprit que nous sera proposée la modification de la taxe professionnelle pour les investissements nouveaux, en attendant sa réforme. Mais, bien entendu, la limite de cet exercice, c'est la suppression d'un impôt. D'une manière générale - mais je sais que ce point de vue n'est pas partagé - la décentralisation n'est pas forcément synonyme d'affectation de ressources fiscales propres aux collectivités locales. Ce qui importe, c'est la libre administration des collectivités locales.
Jean-Jacques HYEST - Sénat - 2004-06-01
Date: 2004-06-01
Orateur: Jean-Jacques HYEST

M. Jean-Jacques Hyest. Bien entendu, mais on le perfectionne souvent ! Cela permet surtout d'effectuer dans ces pays une péréquation en amont, et pas en aval, comme nous le faisons. Les innombrables mécanismes de péréquation - la DGF, le FNTP et le FDTP, la DSU, la DSR, la dotation de solidarité des communes d'Ile-de-France, et je dois en oublier -mériteraient une simplification. C'est le texte de l'article 72-2 de la Constitution qui m'incite à évoquer ce point, car il s'agit d'une donnée très importante de la réussite d'une véritable décentralisation ; nous l'avons constaté récemment, lors de l'examen du projet de loi relatif au développement des territoires ruraux ! Quoiqu'il en soit, l'article 72-2 trouve sa justification dans la crainte des collectivités locales de se voir transférer des compétences, parfois lourdes, sans que soit opéré un transfert de ressources. Nous avons tous en mémoire, en particulier nos collègues socialistes, la création de l'allocation personnalisée d'autonomie...
Jean-Jacques HYEST - Sénat - 2004-06-01
Date: 2004-06-01
Orateur: Jean-Jacques HYEST

M. Jean-Jacques Hyest. Effectivement ! Du reste, la région en profitait aussi pour d'autres raisons et cela a continué. Ce qui paraît important pour les collectivités, c'est de disposer de ressources dont l'évolution soit à la mesure de la croissance, comme la taxe sur l'électricité, par exemple Les départements en bénéficient largement, d'autant qu'ils n'assument aucune charge en ce domaine. Sinon, il est à craindre que nous ne nous retrouvions devant la quadrature du cercle. Est-on plus autonome en disposant de 33 % de ressources fiscales propres ou en se fondant sur les pourcentages de 2003 ? Telle est la question qui nous est posée, mais qui nous renvoie à la définition de la notion de ressources propres. En définitive, ce qui paraît plus important, c'est que l'on cesse de nous imposer un surcroît de normes, de règles fixées par l'Etat, de charges obligatoires de plus en plus lourdes. Monsieur le ministre, lorsqu'une commission de sécurité passe dans une école ou dans un collège, nous savons qu'il y aura, à terme, une facture à payer, qui sera souvent très lourde. Ainsi, les réglementations pullulent ; elles grèvent quotidiennement les budgets des collectivités locales sans qu'aucune compensation ne soit prévue, bien entendu, et, souvent, cela s'applique aussi, hélas ! aux entreprises. C'est à nous de veiller - et je suis sûr que le Conseil constitutionnel sera, lui aussi, vigilant - à l'honnêteté des transferts de ressources liés à une nouvelle étape de la décentralisation. C'est pourquoi il faut faire une lecture non pas restrictive de l'article 72-2 de la Constitution, mais réaliste : cela correspond, me semble-t-il, à la volonté du constituant. Ne nous enfermons pas dans une impasse. C'est également très important dans le cadre de la péréquation, qu'il faut reprendre à la base. En effet, la multiplication de péréquations extrêmement complexes aboutit à créer des injustices. Je comprends les doutes et les inquiétudes de la majorité des élus locaux, échaudés par tant de mauvais coups portés à leur autonomie financière. Mais les garanties constitutionnelles paraissent suffisantes pour faire évoluer la fiscalité locale dans un sens positif et progressif. C'est ce que nous propose le Gouvernement dans ce projet de loi organique, même si des précisions sont nécessaires. Je pense que nous parviendrons à apporter ces précisions, mais il ne faut pas dénaturer le texte, car ce serait contrarier l'évolution nécessaire des finances locales. Personne ici ne veut s'engager dans une impasse constitutionnelle, ni, surtout, aboutir à un blocage des finances des collectivités locales.
Paul LORIDANT - Sénat - 2004-06-01
Date: 2004-06-01
Orateur: Paul LORIDANT

M. Paul Loridant. ...qui n'aboutit à aucun résultat. Par ailleurs, si la part des ressources propres se révèle inférieure au seuil fixé, ce projet de loi organique, dans son article 4, prévoit des mesures correctrices, qui ne sont évidemment pas précisées, pour la rétablir au niveau plancher. Or il n'y aura que deux manières d'y parvenir, étant donné que les dotations ne font pas partie des ressources propres : soit en diminuant brutalement la part des dotations pour que les recettes fiscales apparaissent proportionnellement plus importantes - on peut s'y attendre, mes chers collègues -, soit en augmentant les recettes fiscales ; cela me paraît irréaliste et dangereux ! Enfin, compte tenu du décalage entre les intentions affichées en matière d'autonomie financière et le contenu du présent projet de loi organique, on ne peut qu'être inquiets quant à l'avenir réservé à ce principe essentiel de solidarité nationale qu'est la péréquation. Recul et manque d'audace de la majorité sénatoriale aujourd'hui ! En effet, débattre de la question des recettes fiscales, inégalement réparties, implique nécessairement que l'on traite aussi de la péréquation. C'est une exigence impérieuse qui ne peut se satisfaire de déclarations de principe, même gravées dans la Constitution. Or depuis qu'a été inscrite dans la loi constitutionnelle de 2003 la référence à la péréquation, rien n'a été fait en cette matière, au point qu'une vraie question demeure : y a-t-il une réelle volonté de mettre en place la péréquation ? En conclusion, ce projet de loi organique révèle, monsieur le ministre, votre vision de la décentralisation, une vision largement ancrée sur une conception libérale de la vie économique. II ne peut en résulter qu'une insécurité financière pour les collectivités et une rupture d'égalité entre les citoyens. Le spectre d'une explosion de la fiscalité locale se précise, puisque les compétences transférées ne sont pas compensées par des contreparties adéquates. Pour l'ensemble des ces raisons, le groupe communiste républicain et citoyen participera au débat et, selon toute vraisemblance, sauf s'il avait satisfaction, ne votera pas ce texte.
Yves FRÉVILLE - Sénat - 2004-06-01
Date: 2004-06-01
Orateur: Yves FRÉVILLE

M. Yves Fréville. Il faudrait donc donner un peu de mou, soit en admettant un pourcentage de réduction par rapport au taux observé en 2003, soit en éliminant les dégrèvements. Voilà, mes chers collègues, ce que je pense devoir être une politique en faveur de la réforme des finances locales. La décentralisation et la libre administration des collectivités locales ne fonctionneront correctement que si les élus sont responsables devant les contribuables électeurs et pas devant l'Etat. Les impôts locaux doivent envoyer de bons signaux, c'est-à-dire qu'ils doivent croître lorsque la dépense augmente et diminuer lorsque la dépense diminue. Ce n'est plus le cas actuellement. Ce que nous devons faire avec ce projet de loi organique, c'est permettre la création d'un système fiscal local pour les vingt ans à venir qui devra reposer sur trois piliers. Premièrement, il faut un pourcentage d'impôts locaux rénovés, justes et bien répartis. Si c'est pour maintenir des impôts aussi mal répartis qu'actuellement, je préfère ne pas en avoir. Deuxièmement, il faut un partage d'impôts modernes assurant à chaque collectivité locale un retour sur son investissement pour son dynamisme. Troisièmement, il faut un ensemble de dotations de péréquation. Ne bloquons pas par des mesures inadaptées cette évolution. Je pense que c'est l'objectif commun au Gouvernement et à la majorité sénatoriale et je suis sûr qu'un accord pourra être trouvé dans cette ligne pour que la décentralisation soit la réussite de cette mandature.
Paul GIROD - Sénat - 2004-06-01
Date: 2004-06-01
Orateur: Paul GIROD

M. Paul Girod. Est-ce la bonne solution ? Je n'en sais rien. Mais il est impossible que, lors du débat actuel, nous fassions l'impasse sur cette dualité péréquation-liberté. La liberté, c'est bien ! Mais, monsieur le ministre, messieurs les rapporteurs, si la liberté consiste à considérer qu'une ressource devient propre parce que la collectivité territoriale a son mot à dire sur son assiette et si nous regardons l'histoire de nos rapports avec l'assiette, en tant qu'ancien et actuel responsable de collectivité territoriale, je m'interroge. Nos rapports avec l'assiette sont des rapports à la baisse et non des rapports à la liberté. Alors si une ressource devient propre parce qu'on a le droit de la baisser, cette vue me semble être limitée vis-à-vis de la notion de liberté. Le seuil de 33 %, est probablement excessif, mais je viens d'en parler en évoquant les relations entre la liberté, l'égalité et la fraternité. Mes chers collègues, nous sommes en présence d'un texte à propos duquel il ne faut pas se tromper. C'est un texte difficile devant lequel il ne faut pas fuir nos responsabilités parce qu'il nous faut trancher, j'allais presque dire, au tiers du chemin,
Paul GIROD - Sénat - 2004-06-01
Date: 2004-06-01
Orateur: Paul GIROD

M. Paul Girod. ...vers une réforme globale des finances des collectivités territoriales qui comprendra aussi bien une réforme qui vient de la DGF et à propos de laquelle un certain nombre d'idées sont actuellement énoncées sur les capacités financières et non plus simplement sur le potentiel fiscal des collectivités territoriales, qu'une réforme de nos impôts locaux dont les bases, nous le savons tous, même si l'on nous donne un peu de liberté sur l'assiette, mais pas dans le bon sens, sont obsolètes et la philosophie ancienne. Il faut franchir une étape. Je pense que les suggestions de nos commissions vont aider le Parlement et le Gouvernement à avancer dans le sens de la conjonction difficile entre liberté, responsabilité et fraternité. Je pense également que le débat qui s'ouvre ressurgira à un moment ou à un autre. Ce qui a présidé à notre débat constitutionnel reste extrêmement important : on ne pourra pas faire demain sans les collectivités territoriales comme on l'a fait hier, parce que, en définitive, c'est l'adhésion de notre population à l'idée même de République qui passe par son adhésion à la gestion de ce qu'elle connaît le mieux, la collectivité locale avec laquelle elle est en contact permanent. C'est donc une mission essentielle : elle incombe au Parlement, elle incombe au Gouvernement, cela veut dire qu'elle incombe à la nation. Je pense qu'ensemble nous essaierons d'avancer sur un dossier difficile, mais essentiel.
Louis de BROISSIA - Sénat - 2004-06-01
Date: 2004-06-01
Orateur: Louis de BROISSIA

M. Louis de Broissia. Pour la majorité, monsieur le ministre, ce qui comptera, ce seront les preuves de l'amour qui marquent la vie des couples. On parle beaucoup du couple Etat-région, du couple département-commune. Ce sont ces deux couples qui vont, me semble-t-il, réussir la décentralisation. A cet égard, il existe de nombreuses pistes à rechercher, que je vais résumer, car mes collègues m'en ont suggéré un grand nombre. Tout d'abord, il y a évidemment la piste légitime concernant la péréquation. Comme le disait mon collègue de la Haute-Marne, je vous invite à étudier la péréquation adoptée pour le lancement des communautés d'agglomération, des communautés de communes ou des communautés urbaines : s'agit-il d'une péréquation d'émulation ou d'une péréquation de stabilisation ? Le gouvernement précédent a décidé de lancer une dotation globale forte pour les agglomérations et beaucoup plus faible pour les communautés de communes rurales. Il faudra y revenir, car toute péréquation n'est pas gravée dans le marbre.