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Bernadette BOURZAI - Sénat - 2010-02-04
Date: 2010-02-04
Orateur: Bernadette BOURZAI

Mme Bernadette Bourzai. Cet amendement vise à supprimer les dispositions de l’article 22 relatives à la création de nouveaux pays, tout en préservant la législation relative aux pays existants. Conformément aux préconisations du rapport du Comité Balladur, la possibilité de créer de nouveaux pays serait abrogée. De fait, cela ne concernerait que 16 % du territoire, puisque 84 % du territoire national est couvert de structures assurant ce mode de coopération. Les pays qui existent, quelle que soit leur structuration juridique, sont engagés pour plusieurs années dans des démarches contractuelles ou d’appels à projets ; je pense notamment aux programmes européens Leader I et II – ils sont exigeants, mais leur succès est reconnu – ainsi qu’aux pôles d’excellence rurale. Il faut permettre aux pays de continuer leur action en faveur du rapprochement des établissements publics à fiscalité propre et d’implication des acteurs socioéconomiques et de la société civile à travers les Conseils de développement. Ce sont des structures souples, peu coûteuses, au sein desquelles on réfléchit, on propose, on élabore des projets. Les EPCI restent, bien évidemment, les instances décisionnaires et les maîtres d’ouvrage. Par conséquent, ce n’est pas une couche supplémentaire dans le mille-feuille. Ce sont des structures de dialogue, de conseil, de consensus et d’élaboration de projets pour des territoires. L’objectif d’harmonisation des politiques publiques à une échelle territoriale suffisamment vaste, qui est celle des pays, n’est pas contradictoire avec la philosophie du texte : la création de pôles métropolitains procède de la même logique. Limiter ces coopérations larges aux espaces métropolitains serait donner un mauvais signal à nos concitoyens au moment où se déroulent les Assises des territoires ruraux, lancées sur l’initiative du ministre de l’espace rural et de l’aménagement du territoire, d’autant que celles-ci doivent, nous dit-on, déboucher sur une deuxième, voire une troisième vague de pôles d’excellence rurale. Par conséquent, la dynamique mise en œuvre mérite d’être poursuivie. Je le répète, ce ne sont pas des collectivités territoriales ; il ne s’agit donc pas d’une couche supplémentaire dans le mille-feuille, contrairement à ce qu’affirment certains. Par ailleurs, on peut s’interroger sur la légalité ou non de la dissolution des associations. En effet, il me semble que la liberté d’association est garantie dans la Constitution française.
Bernadette BOURZAI - Sénat - 2010-02-04
Date: 2010-02-04
Orateur: Bernadette BOURZAI

Mme Bernadette Bourzai. Cet amendement vise à sécuriser les syndicats mixtes de pays quand ils existent ou à permettre que les contrats qu’ils supportent soient repris par d’autres collectivités sur le territoire. Ces structures permettent aux élus locaux de réfléchir ensemble à des projets plus structurants pour leur territoire et de prendre des habitudes de travail en commun. Les pays pourraient être considérés, lorsqu’ils fonctionnent correctement, comme un moyen de préparer la procédure de fusion intercommunautaire que, par ailleurs, vous appelez de vos vœux. La DGCL, ou direction générale des collectivités locales, a dénombré soixante-trois communautés fusionnées, donnant naissance à vingt-huit nouveaux groupements, soit 2,25 communautés par groupement depuis la loi Voynet. La plus importante des fusions a permis de regrouper cinq communautés, soit quarante-neuf communes et 101 635 habitants au sein de la communauté de communes du pays du Grésivaudan, dont le périmètre correspond à l’ancienne structure porteuse du pays. En voilà l’utilité manifeste. Ainsi, vous auriez pu voir dans les pays les prémices des fusions de communautés : donner des primes aux pays qui se dirigent vers des fusions et rendre obsolètes ceux qui ne sont pas efficaces ou qui ne font que servir de coquille à l’organisation de tutelles un peu trop voyantes sur le territoire. Si vous insistez beaucoup, je vous donnerai des exemples corréziens.
Alain MARLEIX (secrétaire d'État à l'intérieur et aux collectivités territoriales.) - Sénat - 2010-02-04
Date: 2010-02-04
Orateur: Alain MARLEIX
Fonction: secrétaire d'État à l'intérieur et aux collectivités territoriales.

M. Alain Marleix, secrétaire d'État à l'intérieur et aux collectivités territoriales. L’avis du Gouvernement est identique à celui de la commission. En ce qui concerne les pays existants, alors que l’amendement n° 52 rectifié de M. César tend explicitement à les supprimer, les amendements proposés par MM. Vall, Pointereau, Fichet, Détraigne, Raoul et Peyronnet visent, tout aussi explicitement, à les maintenir. Mesdames, messieurs les sénateurs, en proposant l’abrogation de l’article 22 de la loi du 4 février 1995, le Gouvernement vous soumet une approche pragmatique et, me semble-t-il, tout à fait raisonnable. Sa position peut se résumer à la formule suivante : non à de nouveaux pays ; oui aux pays existants dans le cadre des nouveaux schémas. En effet, l’abrogation de cet article 22 doit se comprendre au regard, d’une part, de l’article 28 du texte, qui met en œuvre le principe de non-tutelle, et, d’autre part, de son article 16, relatif au schéma départemental de coopération intercommunale, et, plus généralement, des articles ayant trait à la rationalisation de la carte de l’intercommunalité. En premier lieu, il faut mettre fin à une pratique consistant à forcer les communes à se regrouper en pays si elles veulent obtenir certaines subventions, ce qui, comme le disait tout à l’heure M. le rapporteur, est tout à fait inacceptable. Cette pratique est une forme de tutelle, contraire à notre Constitution. Elle contraint les collectivités à déposer des dossiers d’une taille disproportionnée, à faire des études redondantes, à réunir des comités, à créer des structures : telles sont les conditions pour obtenir des subventions. Il y a là une véritable dérive, pour reprendre le terme employé par Mme Bourzai, de la notion de pays, à laquelle l’article 28 permettra de mettre un terme. En deuxième lieu, il convient de procéder à une appréciation locale, au cas par cas. Nous avons tous à l’esprit des pays qui sont de véritables coquilles vides, quoique coûteuses, alors que d’autres sont utiles pour conduire des projets à une échelle plus vaste que celle de la communauté de communes, lorsque ces communautés sont de taille réduite, notamment en milieu rural. Nous évoquions ce matin avec M. Ambroise Dupont, sénateur du Calvados, le pays d’Auge.
Alain MARLEIX (secrétaire d'État.) - Sénat - 2010-02-04
Date: 2010-02-04
Orateur: Alain MARLEIX
Fonction: secrétaire d'État.

M. Alain Marleix, secrétaire d'État. L’abrogation de l’article 22 de la loi de 1995 n’aura pas pour effet de supprimer automatiquement les structures porteuses des pays existants. Ces dernières feront l’objet des procédures prévues pour rationaliser la carte de l’intercommunalité dans le cadre du schéma départemental de coopération intercommunale. En troisième lieu, comme M. le rapporteur l’a dit, les contrats de pays signés dont l’exécution est en cours ne sont naturellement pas remis en cause. L’abrogation de l’article 22 n’a pas et ne peut avoir pour effet de les effacer. Un contrat est un contrat, en vertu du droit commun, qui concerne bien entendu les contrats signés avec les pays. Madame Bourzai, une réflexion complémentaire sur les besoins des communes et EPCI du monde rural pourra, par ailleurs, être engagée à l’issue des Assises des territoires ruraux qui seront closes le 9 février prochain et auxquelles j’attache beaucoup d’importance, tout comme mon collègue Michel Mercier, ministre de l'espace rural et de l'aménagement du territoire.
Alain VASSELLE - Sénat - 2010-02-04
Date: 2010-02-04
Orateur: Alain VASSELLE

M. Alain Vasselle. Vous souhaitez que les contrats de pays soient exécutés normalement. Simplement, quand ils auront pris fin, toute tutelle d’une collectivité sur une autre devra avoir disparu. Pour ma part, je ne suis pas convaincu que le pays, tel qu’il existe aujourd’hui, disparaîtra de lui-même. La manière dont nous légiférons n’est pas, me semble-t-il, suffisamment claire pour nous permettre de prévoir l’avenir. Monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, je n’ai pas de conseils à vous donner puisque vous avez à votre disposition suffisamment d’éléments pour apprécier la manière dont il faut travailler. Toutefois, nous devrions mettre à profit le temps dont nous disposerons d’ici à la deuxième lecture pour étudier la façon dont nous pouvons, d’une part, répondre aux attentes des pays qui fonctionnent correctement et, d’autre part, mettre fin aux dérives observées dans d’autres cas. Ces dernières résultent non pas forcément de l’attitude des collectivités, mais de l’exercice d’une forme de tutelle d’une collectivité sur des structures intercommunales, contraintes, pour des raisons financières, de rejoindre un pays. Je tiens, à ce titre, à relater une anecdote, intervenue voilà à peine quarante-huit heures. J’ai demandé, pour un projet bénéficiant d’un financement de la région Picardie à hauteur de 10 % de la dépense globale, une dérogation pour commencement anticipé de l’opération. Le président de la région m’a répondu que cette requête ne saurait souffrir la moindre difficulté. J’ai ensuite appris par les services que, pour bénéficier de cette dérogation, je devais obtenir de la présidente du pays l’attestation de son accord à l’attribution d’une telle dérogation. Ces procédures sont infernales et insupportables ! Nous avons une communauté de communes à fiscalité propre, un syndicat mixte, qu’on nous a obligés à créer, et un pays ! Il faut absolument clarifier et rationnaliser, quitte à prévoir la coexistence d’une forme associative, mais, de grâce, n’institutionnalisons plus les pays ! (Mme Catherine Procaccia applaudit.)
Jean-Jacques HYEST (président de la commission des lois.) - Sénat - 2010-02-04
Date: 2010-02-04
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: président de la commission des lois.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Monsieur Vasselle, le projet de loi, je me permets de le rappeler, apporte une réponse à vos préoccupations. Aux termes de l’alinéa 3 de l’article 28 – mais il est vrai que nous n’y sommes pas encore et, comme nous n’avons pas travaillé assez bien, vous n’avez pas eu l’occasion d’aller jusque-là (Sourires) –, « l’attribution par une collectivité territoriale à une autre collectivité territoriale d’une aide financière ne peut être subordonnée à des conditions tenant à l’appartenance de la collectivité bénéficiaire à une association, à un établissement public de coopération intercommunale ou à un syndicat mixte, existant ou à créer ». Les pays ne constituent pas les seules structures permettant de se regrouper : je pense notamment aux associations en faveur du développement économique, aux syndicats mixtes, qui regroupent plusieurs communautés de communes ou des communes et des communautés de communes, et aux syndicats d’études. La liberté de créer doit être préservée. Les pays continuent jusqu’à ce que les contrats arrivent à terme, monsieur Dupont. Ensuite, il appartiendra aux collectivités de déterminer si elles veulent continuer à travailler ensemble, mais personne ne sera obligé de passer par la structure du pays pour contractualiser,…
Jean-Jacques HYEST (président de la commission des lois.) - Sénat - 2010-02-04
Date: 2010-02-04
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: président de la commission des lois.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. … ce qui est tout de même important. Au nom de la libre administration des collectivités territoriales, je me demande même comment de telles dispositions ont pu passer. Sans doute les dispositions de la loi du 4 février 1995 relatives aux pays n’ont-elles pas été examinées par le Conseil constitutionnel. Il est paradoxal que l’attribution d’une subvention à une collectivité soit conditionnée à l’accord d’une structure qui n’est même pas une collectivité. (M. René-Pierre Signé opine.) C’est un paradoxe, que je découvre d’ailleurs aujourd’hui. En Île-de-France, nous n’avons pas beaucoup pratiqué les pays. Le seul à s’être constitué s’est vite transformé en communauté de communes, car il s’étendait sur un vaste territoire dans la Bassée-Montois. Au demeurant, une telle évolution paraît logique, puisqu’elle s’inscrit dans la perspective de la libre administration des collectivités territoriales. L’amendement de M. Dupont et le texte de la commission répondent parfaitement à vos préoccupations, monsieur Vasselle, ce qui signifie que la commission des lois a bien réfléchi à tous les aspects du problème. (M. Alain Vasselle sourit.)
Nathalie GOULET - Sénat - 2010-02-04
Date: 2010-02-04
Orateur: Nathalie GOULET

Mme Nathalie Goulet. Pour ma part, je soutiendrai l’amendement n° 500 de notre collègue Ambroise Dupont. Les pays ont été créés pour inciter les communautés de communes à travailler ensemble, même si le démarrage a parfois été difficile. Certains pays fonctionnent bien, d’autres moins, quelques-uns boitillent. Il en va exactement de même pour les intercommunalités : c’est avant tout une question de gouvernance, mais aussi de projet commun. Le législateur va sans doute mettre un terme à cette formule. N’ayant pas une grande ancienneté dans le métier, j’ai conscience que la réforme de la carte des intercommunalités, vouées à connaître une restructuration totale, va forcément conduire celles-ci à se rapprocher. Le temps des pays est proche de la fin. C’est une très bonne idée que de laisser les contrats perdurer jusqu’à leur terme tout en empêchant la création de nouveaux pays. Ce faisant, on fera retomber l’activité, car, ce qui importe, ce n’est pas l’appellation, c’est l’activité et la façon dont les intercommunalités travaillent ensemble : qu’elles se structurent au travers de pays ou sous une autre forme, peu importe, l’essentiel est qu’elles puissent travailler ensemble.
Ambroise DUPONT - Sénat - 2010-02-04
Date: 2010-02-04
Orateur: Ambroise DUPONT

M. Ambroise Dupont. Monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, vous comprenez bien que l’habileté législative du président de la commission des lois me prend à revers, car je suis pour ma part partisan du maintien des pays. Si le pays est effectivement la structure telle que vous imaginez, il est aussi bien plus que cela : le nôtre, par exemple, est également un GAL, un groupe d’action locale, un pays d’art et d’histoire et mène énormément d’actions témoignant de notre réelle volonté de défendre le pays. M. Mercier et vous-même, monsieur le secrétaire d’État, avez affirmé qu’il n’était pas question de supprimer les pays existants. Mais que deviendront-ils s’ils ne peuvent plus accomplir leur travail de coordination ? Au sein de notre pays, nous ne faisons pas de maîtrise d’ouvrage, nous assurons simplement la coordination et l’aménagement du territoire. Si les pays se voient ôter leur capacité de réunir des communautés de communes – douze dans notre cas – dans des buts précis, ils ne seront plus que des coquilles vides totalement inutiles. Le fait que le président de la commission des lois ait souhaité que mon amendement soit mis aux voix en priorité m’ennuie beaucoup, car son adoption risque de faire tomber les autres. Or tel n’était pas mon but ; il s’agissait simplement, dans mon esprit, d’un amendement de repli par rapport au texte de la commission. S’il faut me résoudre à le retirer, cela posera d’autres problèmes. Par conséquent, monsieur le secrétaire d'État, pourriez-vous m’assurer que les pays pourront continuer à exister ? Il ne s’agit pas, bien entendu, de leur permettre de contractualiser à la place des communautés de communes, car tel n’est pas leur rôle.
René-Pierre SIGNÉ - Sénat - 2010-02-04
Date: 2010-02-04
Orateur: René-Pierre SIGNÉ

M. René-Pierre Signé. A priori , l’instauration du pays a créé une sorte de confusion, les élus et les habitants croyant qu’il s’agissait d’une structure supplémentaire venant s’ajouter au mille-feuille. Or c’est non pas du tout une collectivité, mais simplement un guichet : je ne vois donc pas pourquoi il serait interdit de supprimer les pays qui ne servent qu’à faire transiter de l’argent. Je souscris aux arguments avancés par Mmes Bourzai et Goulet. Dans la mesure où aucun nouveau pays ne sera créé, laissons vivre ceux qui existent : à l’instar d’une plante qui ne se reproduit pas, ils finiront par mourir en fin de parcours. D’ailleurs, rien n’empêche deux intercommunalités de se réunir sur un projet commun et, partant, de se substituer à tel ou tel pays. Je le répète, les pays ont créé de la confusion, et je ne vois pas l’utilité de les maintenir, sauf s’ils portent réellement un projet : dans ce cas, ils doivent pouvoir le mener jusqu’au bout. Il sera temps ensuite d’envisager leur suppression, pour réduire l’empilage du mille-feuille, puisque tel est, comme d’aucuns se plaisent à le dire, l’objectif de ce projet de loi. (M. Jacques Mézard applaudit.)
Dominique BRAYE - Sénat - 2010-02-04
Date: 2010-02-04
Orateur: Dominique BRAYE

M. Dominique Braye. Il faut donc aller vers la simplification et l’économie (Mme Nathalie Goulet opine) , en cessant de recruter des personnels qui, faisant tous la même chose, chacun de leur côté, en arrivent à se gêner alors qu’ils devraient travailler en synergie. De grâce ! laissons les pays qui ont conclu des contrats perdurer pour leur permettre de les exécuter jusqu’au bout. Mais supprimons le terme de « pays » : cela évitera aux élus de vouloir s’approprier les pays pour en faire des instruments de pouvoir. Du reste, nombre de collectivités territoriales ont leur part de responsabilité : si elles ont fait la promotion de certains pays, c’est parce que cela les arrangeait. (Mme Nathalie Goulet opine de nouveau.) Nous le savons, des régions sont grandement coupables d’avoir contraint certaines collectivités à se constituer en pays en conditionnant l’octroi de leurs subventions à ce regroupement. En supprimant le dispositif, le problème est définitivement réglé. Ceux qui veulent continuer parce que cela fonctionne bien pourront le faire, mais on met ainsi un terme aux dérives que l’on a connues jusqu’à aujourd'hui.
Josiane MATHON-POINAT - Sénat - 2010-02-04
Date: 2010-02-04
Orateur: Josiane MATHON-POINAT

Mme Josiane Mathon-Poinat. L’article 26 vise à réduire la place des communes au sein des commissions départementales de la coopération intercommunale, ou CDCI, au profit des intercommunalités. Une nouvelle fois, nous sommes en pleine confusion. Un EPCI n’est pas l’équivalent d’une commune ; il n’est que la représentation d’un ensemble de communes qui ne lui ont délégué qu’un certain nombre de leurs compétences techniques, mais aucunement celle de représenter les citoyens. La commune – faut-il le rappeler ici ? – est la cellule de base de notre démocratie. Elle est aussi une institution, une collectivité territoriale de plein exercice, élue au suffrage universel. Les communes disposent d’une parcelle du principe constitutionnel de représentation de la souveraineté populaire, ce qui n’est aucunement le cas des EPCI. Il est donc normal que la représentation des communes reste largement majoritaire au sein des CDCI car c’est au nom des citoyens que celles-ci seront appelées à donner un avis sur le regroupement des communes. Tout comme il est normal que la représentation des conseils généraux et régionaux ne soit pas non plus modifiée. Cela est d'autant plus nécessaire que cette loi met en place de nouvelles intercommunalités venant de plein fouet remettre en cause la place et le rôle de ces deux institutions, qui, comme les communes, disposent constitutionnellement d'une part de la représentation de la souveraineté populaire, ce qui n'est le cas d'aucun organisme de coopération, qui ne sont que des outils techniques. C'est pourquoi nous pensons qu'il ne faut pas modifier la composition actuelle des CDCI. Monsieur le président, comme je ne souhaite pas prolonger le débat, vous pouvez considérer que, compte tenu des propos que je viens de tenir, notre amendement n° 278 visant à supprimer cet article 26 est présenté.
Bernadette BOURZAI - Sénat - 2010-02-04
Date: 2010-02-04
Orateur: Bernadette BOURZAI

Mme Bernadette Bourzai. Le projet de loi de réforme des collectivités territoriales fait de la CDCI un acteur central dans le cadre de l’achèvement de la carte de l’intercommunalité, dans chaque département, d’ici à la fin du mandat en cours. Nous avions souhaité aller plus loin en plaçant la CDCI au premier plan de l’achèvement et de la rationalisation de l’intercommunalité, et avons déposé à cet effet plusieurs amendements. Par l’amendement n° 425 rectifié, nous proposons une composition alternative pour la CDCI. Le renforcement du rôle des CDCI doit nécessairement s’accompagner d’une modification de la composition de ces commissions. La nécessité de placer les communautés au centre des débats de la CDCI est très largement attendue par les présidents d’intercommunalité. Ceux-ci sont 88% à rejoindre la proposition de l’Association des maires de France, ou AMF, et de l'Assemblée des communautés de France, ou ADCF, visant à une composition renouvelée des CDCI prévoyant la participation de 40% de maires, 40% de représentants des intercommunalités et 20% pour les départements, les régions et les autres structures intercommunales. Notre amendement prévoit un rééquilibrage différent : 45 % des sièges pour la représentation des communes, auxquelles nous rappelons notre attachement ; 45 % pour les intercommunalités ; 5 % respectivement pour les départements et les régions. Cette répartition nous semble plus lisible et plus conforme aux intérêts des différents acteurs de l’intercommunalité.
Bernadette BOURZAI - Sénat - 2010-02-04
Date: 2010-02-04
Orateur: Bernadette BOURZAI

Mme Bernadette Bourzai. II s’agit de faire en sorte que toutes les associations représentatives de maires soient sollicitées pour avis, comme l’Association des maires ruraux de France ou, le cas échéant, l’Association nationale des élus de la montagne. Il serait normal que, dans l’élaboration du consensus, toutes les associations d’élus puissent donner leur avis, même si l’expression finale doit appartenir à l’Association départementale des maires de France. Nous connaissons tous l’intérêt des associations de maires par leur diversité, par les échanges, par la réflexion qu’elles peuvent mener sur le plan national et départemental. Dans la même logique, ces associations sont des outils indispensables de la concertation. Elles sont souvent des médiateurs entre les élus locaux dispersés sur le territoire et le Gouvernement ou les pouvoirs publics au sens large. Aujourd’hui, elles se font l’écho des dysfonctionnements constatés sur le terrain. Alors que le Gouvernement adopte une approche valorisant le pluralisme au niveau national, il n’en est pas de même au niveau local où, historiquement, seule l’assemblée départementale des maires est consultée officiellement. Nous souhaitons, par cet amendement, rendre possible une ouverture vers d’autres associations locales tout aussi au fait des réalités rencontrées sur le terrain. Faire vivre la pluralité au niveau départemental, tel est le sens de cet amendement.