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Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. C’est avoir un statut, une formation, une déontologie ! Monsieur Collombat, je veux bien que vous nous expliquiez ce soir toute l’organisation de la justice, mais j’ai l’impression qu’il nous faudrait beaucoup d’heures. Le choix qui a été fait par notre pays – et je souhaite qu’on le conserve – est que les magistrats du parquet comme ceux du siège demeurent des magistrats. Cet aspect est d’autant plus important que de nombreuses mesures alternatives créées au fil des années donnent aux magistrats du parquet des compétences juridictionnelles. Nous n’allons pas rouvrir le débat ! Il y a quelques années, la commission des lois a conduit une mission d’information extrêmement intéressante sur l’évolution des métiers de la justice. C’est donc une question sur laquelle nous avons beaucoup réfléchi. La mission avait alors été unanime pour considérer qu’il fallait garder l’unité du corps des magistrats, qu’ils soient du siège ou du parquet. D’ailleurs, certains ne voulaient même pas que l’on passe de l’un à l’autre. Nous avions même imaginé que les jeunes magistrats effectuent au moins un stage au parquet afin d’apprendre à travailler en équipe.
Nicole BORVO COHEN-SEAT - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Nicole BORVO COHEN-SEAT

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Madame la garde des sceaux, vous n’avez pas pris la peine de répondre à mes amendements. Ce n’est pas grave, je sais que vous y étiez défavorable. Je suis quand même un peu surprise que nous ne soyons pas allés plus avant dans le débat. En 1998, l’Assemblée nationale et le Sénat avaient adopté un projet de réforme du Conseil supérieur de la magistrature plus ambitieux que le dispositif actuel élaboré dix ans plus tard. Il est regrettable que ce texte n’ait pas abouti, car cela nous aurait évité bien des problèmes depuis lors. Je pensais que l’on aurait avancé sur la parité, pour laquelle il existe un large consensus notamment au sein de la profession, sur la présidence du Conseil supérieur de la magistrature, ainsi que sur l’absence de l’exécutif de droit au CSM. Hélas ! on n’a pas été très audacieux. On ne se donne pas les moyens de garantir l’indépendance de la justice, car là est bien le problème. Personne ne remet en cause l’existence d’un ministre de la justice, garde des sceaux. Celui-ci ne détient pas un pouvoir direct, mais il fait respecter la loi pénale votée par le Parlement et l’explicite par la voie de circulaires. Nous sommes évidemment favorables à ce dispositif, car nous ne voulons pas que le parquet agisse seul dans son coin, si je puis dire. Néanmoins, on aurait pu mieux garantir l’indépendance de la magistrature, car nous sommes bien entendu pour l’unité de ce corps. Le parquet représente la société et non le pouvoir politique en place. Pour cela, il dispose avant tout de la loi. Je le répète, on a été terriblement frileux en matière d’indépendance de la justice.
Alima BOUMEDIENE-THIERY - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Alima BOUMEDIENE-THIERY

Mme Alima Boumediene-Thiery. Cet amendement vise à inscrire dans l’article 66 de la Constitution un principe qui me semble largement nécessaire de graver dans le marbre. Lorsqu’une personne est privée de liberté, l’autorité judiciaire assure le contrôle de la légalité de la privation de liberté ainsi que la légalité du maintien en détention. Je sais qu’un contrôleur général des lieux de privation de liberté vient d’être nommé, mais cela n’empêche pas de constitutionnaliser un principe. En effet, le suivi de la détention ainsi que les conditions de celles-ci en France sont souvent montrés du doigt par l’Europe. On ne compte plus le nombre de détenus qui se sont suicidés ces derniers jours ou qui ont été victimes de leurs codétenus. Le décret instaurant l’encellulement individuel est important pour garantir la dignité des personnes privées de liberté, mais il reste encore aujourd’hui en suspens. On nous dit sans cesse que des enquêtes sont en cours sur les différents malheureux incidents qui se produisent, mais cela ne nous suffit pas non plus. Nous attendons une loi pénitentiaire depuis le mois de novembre 2007. Il semble qu’un tel texte sera proposé au Parlement en octobre 2008. Mais, pour le moment, nous n’avons encore rien. Cet amendement vise tout simplement à constitutionnaliser notre attachement au respect du principe de dignité humaine des personnes privées de liberté. Il s’agit plutôt là d’une garantie.
Rachida DATI (garde des sceaux.) - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Rachida DATI
Fonction: garde des sceaux.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Vous souhaitez compléter l’article 66 de la Constitution pour qu’il soit affirmé que l’autorité judiciaire garantit le droit au respect de la dignité des personnes privées de liberté. Les dispositions de l’article 66 de la Constitution occupent une place essentielle dans notre droit constitutionnel. Elles affirment le principe d’interdiction de toute détention arbitraire. Elles confient à l’autorité judiciaire le rôle de gardienne de la liberté individuelle. Sur ce fondement, le Conseil constitutionnel juge que le législateur doit prévoir l’intervention de l’autorité judiciaire dès lors qu’une limite est apportée à la liberté individuelle. Je ne crois pas qu’il soit nécessaire d’y ajouter le respect de la dignité des personnes privées de liberté. En effet, le juge administratif est compétent pour connaître notamment du fonctionnement du service public pénitentiaire et des modalités du traitement pénitentiaire. Depuis 1995, il opère d’ailleurs un contrôle beaucoup plus approfondi dans ce domaine. Je crains que votre proposition ne vienne compliquer la répartition des contentieux : lorsque la dignité de la personne serait en cause, le juge judiciaire serait seul compétent ; pour les autres litiges concernant les modalités du traitement pénitentiaire et du service public pénitentiaire, ce serait le juge administratif. Il n’est peut-être pas utile d’inscrire ce principe dans la Constitution. En tout état de cause, le respect de la dignité des personnes privées de liberté est contrôlé, notamment par le juge judiciaire. Je rappelle également que le contrôleur général des lieux de privation de liberté s’assurera du respect de la dignité des personnes privées de liberté. C’est pourquoi le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement.
Michel CHARASSE - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Michel CHARASSE

M. Michel Charasse. … et je serais prêt à renoncer à cet alinéa. En revanche, il faut compléter l’article 67 de la Constitution pour préciser que le Président de la République désigne l’ordonnateur et le comptable des recettes et des dépenses de la Présidence de la République, c'est-à-dire qu’il n’est pas lui-même l’ordonnateur, ce que laisse penser la situation actuelle. En effet, s’il est l’ordonnateur, il pourra être mis en cause par la Cour des comptes. Il pourra même être mis en cause personnellement par la Cour de discipline budgétaire et financière puisque, si les ministres en sont exonérés, le Président de la République ne l’est pas, car la loi sur la cour de discipline l’ignore dès lors qu’il n’était pas concerné jusqu’à présent par les investigations de la Cour des comptes. Or, aujourd’hui, il peut relever de la cour de discipline budgétaire et financière. En outre, comme ordonnateur, il peut éventuellement être mis en débet. Certes, on ne le poursuivra pas tant qu’il sera à l’Élysée. Mais, à sa sortie de fonction, le Trésor public pourra le poursuivre en remboursement d’un éventuel débet. Pour mettre la fonction présidentielle à l’abri, je pense qu’il faut préciser dans la Constitution ou ailleurs, mais j’attire votre attention sur ce point, que le Président de la République n’est pas lui-même l’ordonnateur, ni naturellement le comptable, et que sa responsabilité ne pourra donc pas être recherchée par la Cour des comptes. Je propose d’inscrire cette précision dans l’article 67 de la Constitution. On dira peut-être que je charge abusivement la Constitution. Dans ce cas, je suis prêt à ne pas insister si le Gouvernement me confirme que les dispositions seront prises pour que le Président de la République ne se retrouve pas dans cette situation humiliante dans laquelle la République a prévu de ne jamais placer un ministre. Car j’insiste sur ce point : un ministre ne relève pas de la Cour de discipline budgétaire et financière, mais le Président ne figure pas dans la liste des responsables qui ne peuvent être poursuivis devant elle. Telles sont les raisons de cet amendement n° 36 rectifié.
Christian COINTAT - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Christian COINTAT

M. Christian Cointat. Si vous le permettez, je défendrai en même temps les amendements n os 53 rectifié, 54 rectifié et 55 rectifié qui sont liés, puisque ce sont des amendements de coordination. Vous savez certainement que nous devons au poète Louis Aragon cette jolie phrase : « Ô danger des mots à la dérive ! » J’ai l’impression que le joli vocable « environnemental » est totalement à la dérive au milieu d’autres mots auxquels on l’accole pour former un ensemble qui a beaucoup perdu de sa beauté. En effet, le titre « Conseil économique, social et environnemental » n’est pas des plus heureux. C’est très long ! Si on était logique, puisqu’on veut indiquer toutes les politiques que le Conseil économique et social devrait pouvoir suivre, on pousserait jusqu’au bout le raisonnement et on ajouterait « culturel », comme nous l’avons fait pour les collectivités d’outre-mer. On devrait également ajouter « développement durable » qui n’est pas entièrement recouvert par le terme « environnemental ». Il faudrait aussi ajouter « agricole » et « maritime ». Dans notre pays, on le constate malheureusement beaucoup de l’étranger, nous adorons jouer avec les mots, mais nous ne le faisons pas d’une manière toujours très compréhensible pour le grand public. Nous avons maintenant des titres de ministère qui sont tellement à tiroirs que, lorsqu’on arrive au bout, on ne sait plus très bien ce qu’il y avait dedans ! Parce que, comme le disait un humoriste, en France, quand les choses sont dites, elles sont supposées faites. Alors, on met un vocable, et on croit qu’on est dispensé d’agir. Mais c’est dans l’action que l’on voit le résultat et non dans les titres, aussi ronflants soient-ils ! De surcroit, comme, en France, on utilise souvent les acronymes, plus personne n’y comprend rien ! Comment s’étonner après que les citoyens aient du mal à suivre la politique ? Le Conseil économique, social et environnemental, le CESE – sigle que d’aucuns prononcent « seize » ! –, n’est pas bon à l’ouïe ; pardonnez-moi cet affreux jeu de mots ! (Sourires .) Je vous recommande donc tout simplement de supprimer cette disposition qui a été ajoutée par l’Assemblée nationale, même si je partage les motifs tout à fait honorables qui la sous-tendent. L’environnement, c’est extrêmement important. Mais ce qui traduira cette préoccupation, ce ne sera pas un titre : ce seront les actes ! Cet amendement est utile pour enlever l’inutile.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Cet amendement ne consacre pas réellement la nouvelle composition territoriale des Terres australes et antarctiques françaises, puisqu’il ne reprend pas la liste des îles Éparses : Europa, Bassas da India, Juan de Nova, Tromelin et les îles Glorieuses. Mes chers collègues, ne riez pas de cette énumération, car ces îles constituent des zones économiques exclusives. Je ne suis pas sûr que vous puissiez les situer avec précision sur une carte ! Le régime de l’île de Clipperton est précisé par la loi, puisqu’il a en effet été intégré au sein de la loi du 6 août 1955 portant statut des TAAF et de l’île de Clipperton. Cette intégration a été réalisée par la loi du 21 février 2007 portant diverses dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre-mer. Auparavant, le régime de Clipperton était régi par un décret de 1936. Il y a peut-être une logique à mentionner Clipperton au sein du dernier alinéa de l’article 72-3 de la Constitution, qui vise déjà les TAAF. Faut-il cependant mentionner dans la Constitution un îlot inhabité de douze kilomètres de circonférence ? Bien entendu, nous connaissons, de fait, les communautés sans territoire. Maintenant, il y a des territoires sans habitant. M. Cointat veut vraiment faire entrer tout le monde dans la Constitution ! (Sourires .) Mes chers collègues, cette proposition vous aura fait découvrir que la France possédait des terres qui avaient une importance économique. De là à les citer dans la Constitution, ce n’est peut-être pas indispensable. Je m’en remets donc à la sagesse de notre assemblée sur cet amendement, dont l’examen, à minuit, après plusieurs jours de discussions difficiles, nous aura détendus ! (Sourires .)
Christian COINTAT - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Christian COINTAT

M. Christian Cointat. Oui, je le maintiens, monsieur le président. Ne vous y trompez pas, mes chers collègues, la question est beaucoup plus importante qu’il n’y paraît, car ces terres sont très convoitées. Je tiens à dire que, dans la Constitution, cher président-rapporteur, ne sont pas non plus mentionnés les archipels des Kerguelen et de Crozet, les îles Saint-Paul et Amsterdam, la Terre Adélie parce que ces territoires sont regroupés sous le vocable « Terres australes et antarctiques françaises ». Désormais, les Terres australes et antarctiques françaises ont un cinquième secteur constitué par les îles Éparses et il est clair que cette réinscription les englobe. Il faut quand même tenir compte de Clipperton qui fait parfois l’objet de convoitise et a une zone économique exclusive extrêmement importante. Voilà pourquoi, mes chers collègues, je vous demande de voter cet amendement : la Constitution, puisqu’elle couvre l’ensemble du territoire, ne doit laisser aucune portion de celui-ci en dehors de son champ d’application.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Cet amendement n’entre pas dans le champ de la présente révision constitutionnelle, qui touche aux pouvoirs du Parlement et de l’exécutif, ainsi qu’aux droits fondamentaux, mais pas aux procédures relatives aux collectivités territoriales ni à l’outre-mer. Ces questions mériteraient à elles seules un examen approfondi, mais je crois que nous nous sommes déjà livrés à de nombreuses modifications de la Constitution, sans nous limiter au champ primitif de la révision. L’amendement n° 499 rectifié soulève une question intéressante quant à l’habilitation des départements et régions d’outre-mer à adapter le droit. Cette habilitation relève aujourd’hui exclusivement de la loi, même si les dispositions visées sont de nature réglementaire. Le texte constitutionnel pourrait être précisé et amélioré à cet égard. C’est une question importante, car nous rencontrons toujours des difficultés à améliorer la lisibilité et l’applicabilité des textes relatifs à l’outre-mer. La commission demande donc l’avis du Gouvernement sur cet amendement.
Alima BOUMEDIENE-THIERY - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Alima BOUMEDIENE-THIERY

Mme Alima Boumediene-Thiery. Je n’interviendrai qu’une seule fois sur cette question, qui me semble néanmoins fondamentale. La création d’un Défenseur des citoyens, devenu Défenseur des droits, est une avancée très importante : la constitutionnalisation de cette nouvelle autorité est un gage de son efficacité pour atteindre les objectifs qui lui ont été fixés. Nous déplorons cependant le manque de clarté entourant sa création, malgré les différentes auditions que nous avons pu tenir. Ce Défenseur des droits, qu’il faut se contenter d’appeler ainsi, sera visiblement amené à trôner au sommet d’une pyramide dont les autorités administratives que nous avons créées, la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité, la HALDE, la Commission nationale de déontologie de la sécurité, la CNDS, la Commission nationale de l’informatique et des libertés, la CNIL, la Défenseure des enfants, la Commission nationale consultative des droits de l’homme, la CNCDH, voire le Contrôleur général des lieux de privation de liberté – il intégrera peut-être plus tard la liste, même si ce n’est pas encore le cas –, ne seront que des satellites. Nous avons des raisons de craindre pour leur sort : nous souhaitons donc, madame la ministre, obtenir des garanties à leur sujet. Il est intolérable que ces autorités soient réduites à un collège qui assiste le Défenseur des droits. Que ce Défenseur des droits se substitue au Médiateur de la République et qu’il soit constitutionnalisé nous paraît bien et suffisant, mais s’il est amené à remplacer plusieurs autorités, sachez que nous nous opposerons même à sa création ! Nous souhaitons obtenir des réponses à trois questions essentielles : quelles seront les attributions de ce Défenseur des droits ? Quel sera le préjudice lié à sa création pour les autorités indépendantes existant aujourd’hui ? Quels seront ses liens avec les structures existantes, si elles sont maintenues demain ? Nous sommes particulièrement inquiets du sort qui sera réservé à la CNDS. À titre personnel – mais comme beaucoup de mes collègues, je pense –, je suis souvent amenée à la saisir. Je puis vous assurer que son travail est très précieux. Il équivaut, en quelque sorte, à un contrôle parlementaire sur ce que l’on pourrait appeler le pouvoir de police, y compris le personnel pénitentiaire. Si vous deviez la supprimer, sachez que vous supprimeriez alors la seule autorité administrative indépendante française reconnue par la Cour européenne des droits de l’homme. Sa suppression, ou même sa dilution au sein d’un collège assistant le Défenseur des droits, serait extrêmement mal perçue par les instances européennes et internationales et par toutes les organisations non gouvernementales qui travaillent sur les questions relatives aux droits de l’homme. La création du Défenseur des droits ne doit pas avoir pour effet collatéral de revenir sur le rôle d’autorités administratives indépendantes dont on sait, madame la ministre, qu’elles gênent les pouvoirs publics. C’est d’ailleurs aussi leur raison d’être, et c’est pourquoi nous avons besoin d’elles !
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Monsieur Badinter, comme vous l’avez indiqué, la commission des lois a profondément transformé les dispositions relatives au Défenseur des droits. Vous voulez constitutionnaliser le Médiateur, cela ne nous paraît pas assez ambitieux. (Mme Nicole Borvo Cohen-Seat s’esclaffe.) Nous avons, quant à nous, préféré nous inspirer d’une préconisation du comité Balladur. S’agissant de l’appellation de la nouvelle autorité, nous proposons de supprimer les mots « des citoyens » et d’en rester simplement à « Défenseur des droits », afin de montrer clairement qu’il sera accessible non seulement aux citoyens, mais aussi aux mineurs et aux ressortissants étrangers établis en France. Il convient par conséquent de choisir un nom qui ne laisse supposer aucune limitation implicite des possibilités de saisine de cette autorité. « Défenseur des droits » paraît répondre à cet objectif. Nous en avons longuement discuté à la commission des lois. Ce Défenseur des droits pourra être saisi directement. Nous sommes d’accord sur ce point, monsieur Badinter, puisque vous avez proposé qu’il en soit ainsi pour le Médiateur de la République. Par ailleurs, il convient de garder la possibilité de regrouper, au sein de ce Défenseur des droits, des autorités administratives indépendantes compétentes à l’égard non seulement du service public, mais aussi du secteur privé.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Je ne vise aucun organisme en particulier. Il convient de préciser que le Défenseur des droits peut être saisi de réclamations mettant en cause le fonctionnement du service public et de demandes relatives aux autres organismes à l'égard desquels la loi organique lui attribuera des compétences. En outre, suivant les recommandations présentées par notre collègue Patrice Gélard dans l’excellent rapport de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation consacré aux autorités administratives indépendantes, rapport qui fait référence, je propose de permettre au Défenseur des droits de se saisir d'office, comme c’est le cas pour la HALDE, de prévoir qu'il pourra être assisté par un collège pour l'exercice de certaines de ses attributions, afin de renforcer les garanties d'indépendance et de compétence offertes aux personnes qui le saisissent, et de préciser qu’il rend compte de son activité au Président de la République et au Parlement. La loi organique fixera les limites du regroupement des autorités administratives indépendantes. Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, compte tenu de l’importance de sa mission, n’en fera pas partie. L’exposé des motifs n’apportait aucune sécurité sur ce point, mais Mme le garde des sceaux nous l’a confirmé. Nous verrons bien dans une dizaine d’années s’il faut changer cette situation. Pour le moment, la fonction de Contrôleur général des lieux de privation de liberté doit se développer. Tous les organismes existants, des plus importants aux plus modestes, jugent qu’ils sont indispensables et refusent toute idée de regroupement. C’est la situation française ! À mon sens, nous pouvons aller très loin dans le regroupement de ces autorités administratives indépendantes qui pullulent actuellement pour aboutir à un système beaucoup plus « ramassé ». Comme cela se pratique dans de nombreux pays, il serait préférable pour nos concitoyens d’avoir un seul organisme défenseur des droits, qu’ils pourraient saisir pour toute une série de problèmes, au lieu de devoir s’orienter, comme c’est le cas actuellement, parmi un grand nombre d’instances diverses. J’exclus bien entendu les organismes qui sont dotés de compétences techniques extrêmement complexes, comme la CNIL, et ceux qui régulent des secteurs, comme l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes. Madame le garde des sceaux, nous devons examiner la possibilité de regrouper dans une autorité unique le maximum d’organismes qui interviennent dans le domaine des libertés publiques et des droits. La loi organique devra être précise sur ce point. En plus, cette mesure nous permettrait de réaliser des économies bienvenues dans une période de révision générale des politiques publiques !