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Jean ARTHUIS (président de la commission des finances.) - Sénat - 2004-11-30
Date: 2004-11-30
Orateur: Jean ARTHUIS
Fonction: président de la commission des finances.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Chacun peut le constater, tous les huit ou dix ans, il nous faut remettre l'ouvrage sur le métier tant nous avons, par voie d'amendements - souvent très « ciblés » -, rendu complexes et, parfois, incompréhensibles les mécanismes de répartition. Dans son excellent rapport sur les articles de la première partie du projet de loi de finances, M. le rapporteur général a dû consacrer une centaine de pages à l'analyse de l'article 29 relatif à la réforme de la dotation globale de fonctionnement des communes et des établissements publics de coopération intercommunale. C'est dire si la matière est devenue difficilement compréhensible ! En second lieu, la transparence doit être assurée par une évaluation systématique des transferts de charges vers les collectivités territoriales. Pour asseoir durablement l'autonomie financière des collectivités territoriales, il est essentiel de maintenir une liberté de dépenser et de gérer. J'insiste sur ce point, car la liberté locale est avant tout une liberté de gestion. Or nous constatons trop souvent que des textes ordinaires transfèrent des charges aux collectivités territoriales sans que celles-ci soient précisément compensées ou même évaluées. Notre attention est totalement focalisée sur les transferts de compétences, qui sont désormais entourés de nombreuses garanties - constitutionnelles, organiques et législatives -, alors que les transferts de charges continuent pendant que nous avons les yeux tournés. Il nous faut donc être extrêmement vigilants. A cet égard, je salue l'initiative du président Christian Poncelet de créer un observatoire de la décentralisation au sein duquel seront représentés tous les groupes politiques du Sénat. Cet observatoire devra également permettre au Sénat, représentant constitutionnel des collectivités territoriales, de disposer des instruments nécessaires pour effectuer ses propres simulations ...
Jean ARTHUIS (président de la commission des finances.) - Sénat - 2004-11-30
Date: 2004-11-30
Orateur: Jean ARTHUIS
Fonction: président de la commission des finances.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. ...considérant que la loi de finances doit être le support des décisions essentielles concernant la répartition des dotations aux collectivités territoriales. Le Parlement - le Sénat en particulier - doit rester le lieu central où s'élabore la politique de répartition des ressources entre les collectivités territoriales (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l ' Union centriste et de l ' UMP, ainsi que sur certaines travées du RDSE) et, pour ce faire, il est indispensable qu'il puisse y voir clair. Voilà un an, à l'occasion de ce même débat sur les recettes des collectivités locales, j'avais exprimé à cette tribune le souhait que le Sénat dispose d'une base de données (Nouveaux applaudissements sur les mêmes travées) afin que nos commissions puissent procéder à des simulations à l'occasion de la révision des textes de répartition. Peut-être alors pourrions-nous détecter ici ou là quelques situations étonnantes qui font offense à l'idée que nous nous faisons de l'équité ! Nous devons assumer cette épreuve de vérité et nous doter des moyens indispensables. C'est pourquoi, monsieur le président du Sénat, je souhaite que notre assemblée puisse disposer désormais des moyens informatiques lui permettant de légiférer dans la transparence.
Philippe MARINI (rapporteur général) - Sénat - 2004-11-30
Date: 2004-11-30
Orateur: Philippe MARINI
Fonction: rapporteur général

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, madame le ministre délégué à l'intérieur - je suis particulièrement heureux de vous saluer, madame, dans vos nouvelles fonctions, et je vous adresse à mon tour mes félicitations -, monsieur le ministre délégué au budget, mes chers collègues, ce débat permet utilement de faire le point, dans le cadre de l'examen de la loi de finances, sur l'ensemble des questions concernant les finances locales, en relation avec les finances de l'Etat. Madame le ministre, monsieur le ministre, je présenterai brièvement quelques facteurs de satisfaction - car il y en a dans cette loi de finances et dans l'évolution du processus de décentralisation -, ainsi que quelques facteurs d'inquiétude ou d'interrogation - car il y en a toujours dans le monde des élus locaux... (Sourires .) En ce qui concerne tout d'abord les transferts de compétences, mes chers collègues, la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République a constitué, je le rappelle, une réelle avancée en matière de droits à compensation pour les collectivités locales des compétences transférées par l'Etat.
Philippe MARINI (rapporteur général.) - Sénat - 2004-11-30
Date: 2004-11-30
Orateur: Philippe MARINI
Fonction: rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Je me réfère ici à l'article 72-2 de la Constitution et, surtout, aux garanties renforcées tout récemment par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales. Il me semble utile d'évoquer, parmi ces avancées, l'extension des responsabilités de la commission consultative d'évaluation des charges, qui sera présidée par un élu. Elle devra notamment être consultée sur les modalités d'évaluation des charges d'investissement et, chaque année, sur l'évaluation des charges liées aux nouvelles compétences, notamment au regard des recettes fiscales transférées. De ce point de vue, l'impératif de transparence doit prévaloir. Ensuite, par dérogation aux dispositions de droit commun, l'évaluation des charges de fonctionnement correspondant aux compétences transférées sera calculée à partir des trois derniers exercices et, pour les charges d'investissement, à partir des cinq derniers exercices, ce qui montre de la part de l'Etat un comportement fair-play , si j'ose ainsi m'exprimer, qui n'avait pas toujours été de mise dans le passé.
Jean FRANÇOIS-PONCET (président de la délégation pour l'aménagement du territoire et le développement durable.) - Sénat - 2004-11-30
Date: 2004-11-30
Orateur: Jean FRANÇOIS-PONCET
Fonction: président de la délégation pour l'aménagement du territoire et le développement durable.

M. Jean François-Poncet, président de la délégation pour l'aménagement du territoire et le développement durable. Monsieur le président, madame la ministre - qu'il me soit permis de vous saluer à mon tour dans vos nouvelles fonctions -, monsieur le ministre, mes chers collègues, la décentralisation souffre, depuis les lois Defferre, d'une carence fondamentale dont les conséquences n'ont pas cessé de s'aggraver. En résumé, le système actuel renvoie les départements riches à leur richesse et les départements pauvres à leur pauvreté, de sorte que les premiers ont les moyens de faire pleinement - et facilement - usage des compétences qui leurs sont transférées, tandis que les seconds ne parviennent à les mettre en oeuvre qu'en augmentant leur fiscalité dans des proportions qui tendent à la rendre insupportable. Les moyens dont les départements défavorisés disposent aujourd'hui sont presque totalement absorbés par les charges obligatoires qui leur incombent. Ce qui reste pour l'investissement, et donc pour le développement, a fondu comme neige au soleil. La fracture territoriale s'est, de ce fait, élargie. Pour que décentralisation rime avec développement, il est donc essentiel de mettre en oeuvre une péréquation digne de ce nom.
Jean FRANÇOIS-PONCET - Sénat - 2004-11-30
Date: 2004-11-30
Orateur: Jean FRANÇOIS-PONCET

M. Jean François-Poncet, président de la délégation pour l'aménagement du territoire et le développement durable. Le Gouvernement l'a compris puisque, en mai 2003, il a fait pour la première fois de la péréquation une obligation constitutionnelle. Le nouvel article 72-2 prévoit ainsi que : « La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales ». Cette prise de conscience solennelle était indispensable car, rituellement invoquée dans les discours dominicaux, la péréquation était restée lettre morte. Il existe bien des dotations dites de péréquation, mais elles n'ont de péréquation que le nom et leur effet péréquateur est insignifiant au regard des inégalités qui sont à corriger. Cette insignifiance, la délégation à l'aménagement du territoire l'a très précisément chiffrée et elle est prête à le démontrer et à en apporter la preuve si on le lui demande. Aussi attendions-nous avec impatience, madame la ministre, monsieur le ministre, les propositions du Gouvernement. Vous avez choisi d'inclure cette question de la péréquation dans un projet de loi de finances : nous le regrettons. Nous aurions en effet préféré voir ces principes fixés dans une loi spécifique, ce qui nous aurait donné le loisir d'aller au fond du problème en toute transparence et au vu des simulations, comme le président de la commission des finances vient de le demander. Il faut prendre conscience qu'aller au fond de ce problème conditionnera, à terme, le succès même de la décentralisation.
Jean FRANÇOIS-PONCET (président de la délégation pour l'aménagement du territoire et le développement durable.) - Sénat - 2004-11-30
Date: 2004-11-30
Orateur: Jean FRANÇOIS-PONCET
Fonction: président de la délégation pour l'aménagement du territoire et le développement durable.

M. Jean François-Poncet, président de la délégation pour l'aménagement du territoire et le développement durable. J'en viens donc à l'article 31 du projet de loi de finances, qui prolonge et complète les dispositions qui ont été prises dans la loi de finances de 2004. Je rappellerai les grands traits de l'architecture proposée par cet article, en soulignant, monsieur le ministre du budget, que cette architecture nous paraît excellente et doit nous permettre d'aboutir. La loi de finances regroupe, au sein de la DGF des départements, toutes les dotations de l'Etat : celles qui sont fonction du nombre d'habitants et qui, de ce fait, n'ont aucun effet péréquateur, ainsi que celles qui ont un effet péréquateur. Elle dispose, d'autre part, que les dotations ne diminueront pour aucun département en 2005. Elle institue, de plus, une enveloppe destinée à faire face, dans la durée, aux besoins de la péréquation. Elle prévoit, enfin, que cette enveloppe bénéficiera, d'année en année, d'une part de la croissance de la DGF plus importante que celle qui revient à la dotation forfaitaire et qui est donc proportionnelle au nombre d'habitants. L'enveloppe destinée à la péréquation augmentera donc régulièrement du fait de ce différentiel d'indexation. En posant ces principes, monsieur le ministre, vous avez jeté les bases de ce qui pourrait, pour la première fois, conduire à une véritable péréquation. Je dis : « pourrait », car le conditionnel me parait malheureusement devoir s'imposer. Le texte reste en effet assez éloigné, sinon très éloigné d'un véritable effort de péréquation.
Jean FRANÇOIS-PONCET (président de la délégation pour l'aménagement du territoire et le développement durable.) - Sénat - 2004-11-30
Date: 2004-11-30
Orateur: Jean FRANÇOIS-PONCET
Fonction: président de la délégation pour l'aménagement du territoire et le développement durable.

M. Jean François-Poncet, président de la délégation pour l'aménagement du territoire et le développement durable. En effet, l'enveloppe affectée à la péréquation n'est que de 939 millions d'euros, soit 8,5 % seulement du montant total de la DGF qui doit s'élever, en 2005, à 11,5 milliards d'euros. Cette enveloppe est, en outre, divisée en deux parties. La première partie, dite de péréquation, est réservée à trente-deux départements qualifiés d' « urbains ». La seconde, appelée « dotation de fonctionnement minimal », est réservée aux soixante-quatre autres départements et elle ne représente que 55 % de l'enveloppe. Les 418 millions d'euros qui sont affectés à la première partie sont répartis en fonction d'un indice synthétique, ce qui est très bien. Mais les critères entrant dans cet indice sont ceux de la dotation de solidarité urbaine, de sorte qu'en sont exclues les dépenses relatives aux personnes âgées - notamment l'allocation personnalisée d'autonomie, qui incombe aux départements -, ainsi qu'aux handicapés - au moment même où le Gouvernement élabore un texte sur le handicap -, tandis que ces critères ignorent aussi les collèges et les transports scolaires, ce qui est difficilement compréhensible. Quant à la dotation de fonctionnement minimale, que se partagent soixante-quatre départements, elle ne représente que 4,47 % de la dotation globale de fonctionnement. Aussi, monsieur le ministre, l'augmentation de 12 % à 20 % de la dotation allouée à ces soixante-quatre départements ne génèrera-t-elle pour eux qu'une progression comprise entre 2 % et 4 % de leur DGF. La loi de finances ne donne, en outre, aucune garantie véritable pour l'avenir. J'ajoute que la garantie de stabilité offerte pour les départements ne vaut que pour l'année 2005. Elle disparaîtra ensuite. Enfin, en ne retenant pour la répartition de cette dotation minimale de fonctionnement que deux critères, la longueur des chemins et le potentiel financier superficiaire, on écarte - et, franchement, on a du mal à comprendre pourquoi - l'APA, le RMI, le RMA, le handicap, les collèges et les transports scolaires ! On pourrait croire que ceux qui ont rédigé le projet de loi de finances ignorent les charges que les départements ont à supporter !
Yves FRÉVILLE - Sénat - 2004-11-30
Date: 2004-11-30
Orateur: Yves FRÉVILLE

M. Yves Fréville. Monsieur le président, madame le ministre, monsieur le ministre, mes chers collègues, le budget de l'Etat est aujourd'hui partagé entre l'Etat, l'Union européenne et les collectivités locales. Celui des collectivités locales, qui est de 61 milliards de d'euros, représente la part la plus importante - 20 % - des recettes fiscales et non fiscales de l'Etat, sous diverses formes : compensations, dégrèvements, dotations, subventions. Cette part représente près de 40 % des recettes des collectivités locales. Ce constat m'amène à poser deux questions : cette masse, si importante, est-elle satisfaisante et, surtout, est-elle bien répartie dans le cadre du projet de loi de finances pour 2005 ? S'agissant de la première question, nous ne pouvons que nous réjouir, madame le ministre, monsieur le ministre, que vous ayez prorogé d'une année le pacte de croissance et de stabilité qui permet à l'ensemble des dotations regroupées dans l'enveloppe du pacte de progresser de 2,8 %, soit de dégager 1,3 milliard d'euros supplémentaires. En francs, cela représente tout de même 8 milliards de francs de plus !
Yves FRÉVILLE - Sénat - 2004-11-30
Date: 2004-11-30
Orateur: Yves FRÉVILLE

M. Yves Fréville. Monsieur Mercier, je vous laisse le soin de faire le calcul ! ( Nouveaux sourires.) Force est toutefois de reconnaître que la part que reçoivent les collectivités locales est jugée insuffisante par nombre d'élus locaux. En réalité, un problème de confiance se pose pour l'ensemble des élus locaux à l'égard des décisions prises par l'Etat. Au fond, ils craignent que le tiers de point de PIB supplémentaire qui leur est accordé ne permette pas de rattraper l'insuffisance des compensations. Monsieur le ministre, madame le ministre, comme l'a très bien dit le président de la commission des finances tout à l'heure, nous ne parviendrons à un résultat satisfaisant que si l'assurance est donnée aux collectivités locales que les compensations de charges seront intégrales, concomitantes et contrôlées. Mais cela ne suffit sans doute pas. En effet, nos collectivités locales connaissent une très grande incertitude face à l'avenir. On s'efforce de la lever pour ce qui concerne les dotations, mais elle demeure entière en matière de recettes. Je suis frappé de constater que les collectivités locales ne s'endettent pas alors qu'elles investissent, mais que l'Etat s'endette sans investir. Alors que les taux d'intérêt n'ont jamais été aussi bas, pourquoi les collectivités locales n'empruntent-elles pas aujourd'hui, ce qui serait de nature à soutenir la croissance ?
Yves FRÉVILLE - Sénat - 2004-11-30
Date: 2004-11-30
Orateur: Yves FRÉVILLE

M. Yves Fréville. Et, si on le fait trop brutalement, c'est l'échec assuré ! Toute la difficulté consistait donc, dans un contexte de croissance faible ou moyenne, à ne pas prendre trop aux uns, tout en opérant une redistribution significative. Cela signifie que cette réforme devra être jugée non pas sur une année, autrement dit sur le court terme - je me permets de le dire à M. François-Poncet -, mais dans une perspective à long terme. En effet, si nous parvenons à augmenter de 20 % par an les dotations aux départements, il en résultera des chiffres tout à fait significatifs au terme d'une dizaine d'années. Comment juger cette réforme ? Ma crainte est que soit oublié le principe selon lequel la péréquation des ressources doit s'exercer au profit de toutes les collectivités locales. Il me paraîtrait grave que, sous prétexte d'éviter le saupoudrage, l'effort financier soit concentré sur les collectivités les plus pauvres - ce que je comprends très bien sur le court terme -, sans tenir compte de la situation de la « classe moyenne », si je puis dire, que représentent 80 % à 90 % des collectivités locales, lesquelles, n'étant pas des bourgs-centres ou des villes à quartiers difficiles, ne sont pas traitées de façon égalitaire au regard de leurs ressources. Pour parer à ce danger, un critère efficace a été retenu, celui du potentiel financier. Il s'agit d'une notion très technique, dont nous discuterons tout à l'heure, qui consiste à juger des ressources d'une collectivité locale non pas à travers les impôts - qui deviennent malheureusement, monsieur le président, de plus en plus rabougris -, mais en fonction de la totalité des recettes qu'elle perçoit. Toutefois, il faut appliquer ce concept de potentiel financier directement, et non indirectement à travers des indices synthétiques complexes que les collectivités locales ne parviennent pas à saisir. Pour les communes, la seule dotation véritablement péréquatrice est la dotation nationale de péréquation. Je souhaite que le champ de cette dernière soit élargi et que les départements bénéficient d'un système analogue.
Yves FRÉVILLE - Sénat - 2004-11-30
Date: 2004-11-30
Orateur: Yves FRÉVILLE

M. Yves Fréville. A cet égard, les simulations du Comité des finances locales avaient traité correctement les problèmes de certains départements de la région parisienne. La péréquation des charges est plus complexe. Affirmer que des critères simples, comme la population et la superficie, doivent fonder la répartition de la dotation forfaitaire, c'est reconnaître que ces critères ont été longtemps oubliés. Il faut savoir, mes chers collègues, que la répartition de la dotation globale de fonctionnement des départements n'a pas tenu compte des accroissements de population depuis 1975. Ainsi, la Seine-et-Marne, qui a connu la plus forte croissance démographique de France - plus 60 % -, perçoit une dotation dont les bases n'ont pas été réévaluées depuis 1975 et qui est renouvelée à l'identique chaque année. De même, la dotation forfaitaire des communes ne prend en compte que de la moitié de la croissance de la population. Le mérite premier de cette réforme est d'adopter des critères simples, que tout le monde est capable de saisir. Dire que l'on tient compte directement de la population et de la superficie, sans passer par des calculs compliqués de densité ou autres, va dans le sens de la compréhension générale. On peut alors ajouter à ces critères simples des critères spécifiques propres aux zones urbaines et aux zones rurales. Mais il faudra veiller à renouveler ces derniers au fur et à mesure que les problèmes des bourgs-centres et des quartiers difficiles se régleront. Ce sera la tâche du Comité des finances locales, mais aussi, je l'espère, de l'observatoire que vous souhaitez créer, monsieur le président. Enfin, il me paraît indispensable de souligner le principe sur lequel doit se fonder la péréquation : il s'agit de corriger des inégalités de situation et non des problèmes financiers liés, j'ose le dire, à une mauvaise gestion. (Très bien ! sur les travées de l ' UMP.) L'augmentation des impôts n'est pas nécessairement liée à une croissance des charges ! Monsieur le ministre, en présentant le présent projet de budget devant le Comité des finances locales, vous avez dit qu'il devait redonner confiance aux collectivités locales. En ce qui concerne la répartition de la dotation globale de fonctionnement, des progrès considérables ont été accomplis et, comme je le disais au début de mon intervention, la masse est satisfaisante. Il me reste à formuler le souhait, madame le ministre, monsieur le ministre, que vous arriviez à trancher le noeud gordien de la fiscalité locale.
Michel MERCIER - Sénat - 2004-11-30
Date: 2004-11-30
Orateur: Michel MERCIER

M. Michel Mercier. Oui, mon cher collègue, et la Bretagne ne sera pas oubliée ! (Nouveaux sourires.) Cela étant, je le répète, la réforme des dotations est, dans son ensemble, une bonne réforme ; nous devrons certes en contrôler les effets - les amendements présentés par la commission des finances nous permettront de le faire - et nous les corrigerons l'année prochaine. Pour autant, je considère que la question essentielle est non pas tant de savoir quelles dotations seront versées aux collectivités locales tout en faisant en sorte qu'elles soient le mieux réparties possible, mais bien de voir, un an après la mise en oeuvre des transferts, comment est financé l'acte II de la décentralisation. Permettez-moi de revenir sur deux points. J'aborderai tout d'abord le problème que pose l'application de la loi organique relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales. Nous savons combien le Sénat a dû faire preuve de son sens du compromis pour voter cette loi. Nous sommes parvenus à un texte, c'est bien, mais je souhaite, monsieur le ministre, que vous puissiez en faire l'application la plus littérale possible, et je rejoins là les propos de M. le président de la commission des finances. S'agissant des impôts partagés entre l'Etat et les collectivités territoriales - pour les impôts qui sont propres aux collectivités territoriales, le problème ne se pose pas -, la loi dispose que « les ressources propres des collectivités territoriales sont constituées du produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l'assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette ». M. le président de la commission des finances a rappelé tout à l'heure qu'il appartenait donc au Parlement, et notamment au Sénat, de fixer les règles de répartition des dotations. Parce que la loi le dispose, et parce que tel est notre rôle constitutionnel, nous devons faire en sorte que ce soit le Parlement qui fixe la part de taux ou d'assiette d'impôt transférée attribuée à chaque collectivité. Ce ne doit pas être simplement l'application d'une liste figurant dans la loi de finances, chaque collectivité territoriale doit pouvoir vérifier qu'elle a bien reçu la part qui lui est destinée.