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Yves FRÉVILLE - Sénat - 2004-12-01
Date: 2004-12-01
Orateur: Yves FRÉVILLE

M. Yves Fréville. Ce débat est important puisque nous devons définir le contenu du coefficient d'intégration fiscale, le CIF. Le groupe de travail du Comité des finances locales était d'accord sur deux points : d'une part, éliminer du CIF l'allocation de compensation, et, d'autre part, ne plus prendre en compte, pour des raisons de simplification, les transferts divers et variés qui mobilisaient de nombreux collaborateurs et qui aboutissaient à des résultats relativement médiocres. La discussion s'est centrée sur le sort qu'il convenait de réserver à la dotation de solidarité communautaire. Fallait-il la traiter comme l'allocation de compensation, c'est-à-dire la déduire du CIF ou, au contraire, la maintenir ? Les propos que vient de tenir M. Hérisson résument bien l'esprit des discussions. Le Comité a considéré que la DSC remplissait une fonction de péréquation et ne pouvait donc pas être assimilée totalement à un transfert similaire à celui de l'allocation de compensation. En effet, il est tout à fait logique de ne pas décourager les communautés d'agglomération ou de communes à faire de la péréquation au sein de leur propre communauté au profit des communes membres. Lorsque les communes forment une communauté à taxe professionnelle unique, il ne s'agit pas uniquement de transférer des compétences au niveau supérieur. Leur objectif est également de permettre une utilisation rationnelle du territoire local et de favoriser les implantations dans telle ou telle commune, de telle sorte que chacun puisse en bénéficier. Par conséquent, il serait tout à fait logique de tenir compte de cet objectif très important, qui est au coeur de la création des communautés de communes à taxe professionnelle unique. Pour ne pas décourager ce mouvement, il faut faire en sorte que la moitié de la dotation de solidarité communautaire reste au sein de l'intercommunalité, c'est-à-dire au sein du coefficient d'intégration fiscale.
Philippe MARINI (rapporteur général.) - Sénat - 2004-12-01
Date: 2004-12-01
Orateur: Philippe MARINI
Fonction: rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Il est clair que la mise en place de ces établissements publics nécessite un accord contractuel entre les communes membres et l'intercommunalité, pour pouvoir gérer les fonctions communes et créer, dans les limites de la communauté, une nécessaire solidarité, une réelle péréquation entre les différents territoires qui composent l'intercommunalité. La dotation de solidarité communautaire a été conçue dans ce sens. Vous le savez, mes chers collègues, elle peut être définie d'un commun accord, en faisant intervenir, notamment, des critères sociaux, comme le nombre de logements sociaux, la composition sociologique des communes, ainsi que la réalité des charges de fonctionnement de chacune des communes membres. L'amendement n° I-121 du groupe CRC tend à intégrer dans le calcul du coefficient d'intégration fiscale la totalité de la dotation de solidarité communautaire. Quant aux amendements n os I-144 rectifié et I-55, ils visent à prendre en compte au numérateur du CIF 50 % de la dotation de solidarité communautaire. La commission des finances, qui a émis un avis favorable sur les amendements n os I-144 rectifié et I-55, a cependant, mes chers collègues, une préférence d'ordre simplement technique pour l'amendement n° I-55, présenté par M. Fréville, dont la formulation lui paraît plus claire. Je soulignerai en terminant que cette disposition est la seule, parmi les recommandations du groupe de travail du Comité des finances locales, à n'avoir pas été suivie dans le présent dispositif de l'article 30,...
François LOOS (ministre délégué.) - Sénat - 2004-12-01
Date: 2004-12-01
Orateur: François LOOS
Fonction: ministre délégué.

M. François Loos, ministre délégué. Ce qui est en discussion, c'est la question de savoir si la déduction du coefficient d'intégration fiscale doit être équivalente à 100 % ou à 50 % de la dotation de solidarité communautaire. Si j'ai bien compris, c'est un point qui a déjà été longuement débattu au sein du Comité des finances locales, la présente proposition n'étant que la reprise de l'un des nombreux avis exprimés à cette occasion. Le Gouvernement propose une déduction totale, et cela pour trois raisons. Premièrement, une déduction à hauteur de 50 % pourrait avoir un effet « antipéréquateur », dans la mesure où la dotation de solidarité communautaire est d'autant plus élevée que les bases de la taxe professionnelle sont importantes et dynamiques. Le potentiel fiscal nous paraît être le bon critère car nous jugeons préférable que le CIF, qui doit rester un critère d'intégration des compétences, reste neutre du point de vue de la richesse. Deuxièmement, traiter différemment la dotation de compensation et la DSC pourrait aboutir à des comportements d'aubaine qui consisteraient à baisser artificiellement la compensation pour augmenter la DGF, en sachant que la DSC viendrait en complément. C'est un risque qui nous paraît inévitable. Troisièmement, il faut reconnaître que tout cela est extrêmement compliqué à mettre en oeuvre et que, du point de vue de la gestion, l'adoption de cet amendement entraînerait des complications techniques considérables dont on ne voit pas vraiment l'intérêt. Pour toutes ces raisons, le Gouvernement souhaite le retrait de ces amendements, faute de quoi il s'y déclarera défavorable.
Yves FRÉVILLE - Sénat - 2004-12-01
Date: 2004-12-01
Orateur: Yves FRÉVILLE

M. Yves Fréville. Je voudrais faire remarquer au Gouvernement qu'il me paraît curieux de dire, premièrement, que la dotation de solidarité est « antipéréquatrice », puisqu'elle vise précisément à répartir les ressources à l'intérieur d'une communauté, deuxièmement, que la prise en compte de la DSC à hauteur de 50 % risque de conduire à une intégration des compétences dans la mesure où j'estime que c'est un peu l'objectif recherché. En effet, dans les communautés de communes, nous devons respecter le principe de subsidiarité et il ne faut pas que toutes les compétences remontent nécessairement au niveau supérieur lorsque les communes ont les moyens de parfaitement les assumer. En conséquence, je crains justement l'effet contraire, c'est-à-dire qu'en ne retirant pas 50 % de la DSC du calcul du CIF, on fasse remonter, dans un souci d'optimisation non pas de la fiscalité mais des dotations, des compétences, et cela essentiellement pour obtenir une DGF plus importante. Je m'étonne, enfin, de vous entendre dire, monsieur le ministre, que la mise en oeuvre d'une telle mesure serait compliquée - et je parle là sous le contrôle de notre collègue M. Frécon, qui a animé un groupe de travail sur le réforme de la présentation budgétaire - car, si j'ai bien compris, depuis 2004, les dotations de solidarité communautaire et l'allocation de compensation sont parfaitement individualisées dans les comptes des communes.
François LOOS (ministre délégué.) - Sénat - 2004-12-01
Date: 2004-12-01
Orateur: François LOOS
Fonction: ministre délégué.

M. François Loos, ministre délégué. Le Gouvernement ne sous-estime pas les charges qui pèsent sur les grandes villes. En témoigne le fait que la loi de finances prévoit que pour les communes d'une certaine importance, la dotation de base sera deux fois plus élevée que pour les plus petites. Néanmoins, un effort supplémentaire en faveur des communautés urbaines ne s'inscrirait pas dans la logique d'ensemble de la réforme prévue par la loi de finances, et cela à double titre. En premier lieu, l'amendement aurait un impact négatif sur la péréquation. L'indexation sur l'inflation de la dotation d'intercommunalité des communautés urbaines se traduirait mécaniquement par une baisse des sommes disponibles pour la péréquation communale par rapport aux règles actuelles. Pourtant, il faut souligner que les communautés urbaines apparaissent comme des EPCI relativement favorisés par rapport aux autres catégories de groupements. Ainsi, le potentiel fiscal par habitant s'établit à 477 euros pour les communautés urbaines à TPU et à 300 euros pour les communautés urbaines à fiscalité additionnelle, contre 81 euros pour les communautés de communes à quatre taxes et 191 euros pour les communautés de communes à TPU. En second lieu, cela ne contribuerait pas à la diminution des écarts de dotation entre les EPCI en milieu rural et les EPCI en milieu urbain, que vise la réforme. La dotation par habitant des communautés urbaines se distingue par un niveau très largement supérieur à ceux des autres EPCI : 81,4 euros par habitant, soit deux fois plus que les communautés d'agglomération et quatre fois plus que les communautés de communes à fiscalité additionnelle. Les autres catégories d'EPCI ont, certes, des règles d'évolution plus favorables avec une indexation sur l'inflation pour les communautés d'agglomération et les mesures de rattrapage progressif pour les communautés de communes, mais elles partent de beaucoup plus bas. Un effort supplémentaire en faveur des communautés urbaines brouillerait donc la logique de l'article 30 du projet de loi de finances, qui est de soutenir davantage l'intercommunalité en milieu rural. Quant à la dotation de compensation, elle évoluera à l'avenir, comme pour toutes les catégories d'EPCI, selon le même taux que la composante part « salaires » des communes, soit 50 % au plus du taux de croissance de la DGF. Il n'y a donc rien ici qui soit spécifique aux communautés urbaines. L'indexation de leur dotation de compensation sur l'inflation créerait une double discrimination par rapport, d'une part, à la dotation de compensation des autres catégories d'EPCI et, d'autre part, à la composante part « salaires » des communes. Je souhait, monsieur Lambert, que vous retiriez votre amendement. Sinon, j'en demanderai le rejet.
Yves FRÉVILLE - Sénat - 2004-12-01
Date: 2004-12-01
Orateur: Yves FRÉVILLE

M. Yves Fréville. M. Lambert tient un raisonnement tout à fait juste sur un point, mais les conclusions qu'il en tire ne me satisfont pas pleinement sur le plan technique. Effectivement, quand on raisonne - et c'est la loi qui l'a voulu, c'est-à-dire les législateurs que nous sommes - sur les attributions moyennes par habitant, cela n'a pas énormément de sens parce que ce sont des moyennes. Or, on ne les connaît plus exactement : pour les communautés urbaines, c'est de l'ordre de 60 euros par habitant ; pour les communautés d'agglomération, d'environ 40 euros ; pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle, de 16 euros. Ce problème, véritable, n'est en rien spécifique aux communautés urbaines. Il se pose pour les communautés d'agglomération, pour les communautés à quatre taxes. Lorsque le Comité des finances locales ajuste, à la hausse ou à la baisse, ces moyennes, cela ne se répercute pas nécessairement sur les communes membres de ces catégories d'EPCI. En réalité, M. Lambert soulève un problème de péréquation interne à chaque catégorie. Son raisonnement est parfaitement justifié. Cependant, il s'applique également aux communautés d'agglomération. Ces dernières peuvent connaître une augmentation de leur attribution moyenne tout en perdant de l'argent. Et que dire des communautés à quatre taxes ? Combien d'entre elles sont passées à la taxe professionnelle unique ! La catégorie des communautés à quatre taxes s'est appauvrie et on a vu quantité d'EPCI perdre de leur substance. Pour résoudre ce problème,  - et bien que je comprenne très bien la position de M. Lambert -  nous devrions modifier nos systèmes de péréquation interne à chacune des catégories. Il faudrait arriver - ce serait une autre réforme - à ce que les règles soient les mêmes pour l'ensemble des EPCI. Pour l'heure, elles diffèrent.
François LOOS (ministre délégué.) - Sénat - 2004-12-01
Date: 2004-12-01
Orateur: François LOOS
Fonction: ministre délégué.

M. François Loos, ministre délégué. Il y a un mois, M. Jean-François Copé a longuement développé ce sujet, lors du congrès des communautés urbaines à Lille. Il avait alors adopté la position que j'ai défendue devant vous. Elle n'a pas varié depuis. Cette année, l'objectif est de faire passer une réforme claire de la DGF dans laquelle la nécessité de soutenir l'intercommunalité en milieu rural est reconnue. C'est l'objet de l'article 30. Ce message-là devrait donc dominer. Ensuite, qu'il existe au sein des catégories des différences de traitement et que les uns éprouvent le sentiment de se trouver dans une situation moins favorable que les autres, je le comprends bien. Cela nécessite incontestablement une révision précise. Je propose donc que le Comité des finances locales élabore une proposition en prévision de l'année prochaine qui tienne compte de l'ensemble des catégories dont le système d'évolution doit être modifié. Par conséquent, je vous demande à nouveau de retirer cet amendement et je vous invite à poursuivre la réflexion amorcée par M. Fréville.
Dominique BRAYE - Sénat - 2004-12-01
Date: 2004-12-01
Orateur: Dominique BRAYE

M. Dominique Braye. Je suis venu parce que ses propos m'ont choqué. Personnellement, j'ai souhaité transformer le district urbain que je présidais en communauté d'agglomération. Je l'ai fait d'ailleurs à peu près en même temps qu'Alençon sans que le Gouvernement fasse montre de la même mansuétude à notre égard ! (M. Lambert s'exclame.) Si je désirais ce changement, c'était effectivement pour défendre mon territoire, pour essayer d'obtenir une dotation équivalente à celle dont bénéficiaient les 15 privilégiés du « petit club » des communautés urbaines. En disant cela, je ne m'attaque nullement aux présidents des communautés urbaines dont nous avons ici - et Alain Lambert l'a bien rappelé - un grand nombre de représentants. Pourtant, au moment où nous sommes en train de parler péréquation, où nous voulons que les mieux dotés connaissent une progression un tout petit moindre que les plus pauvres, il est choquant que l'on vitupère contre la diminution de la dotation de ceux qui reçoivent déjà le plus ! Cette situation est le fruit de notre législation. Ils ont profité des opportunités que leur donnait la loi. Ils ont été de bons élus locaux. Et pourtant, dans l'hémicycle, nous sommes là non pas pour défendre tel ou tel, mais pour énoncer un certain nombre de principes ! Que ceux qui, de par l'histoire, ont manifestement été le mieux dotés acceptent de l'être un tout petit moins pour que ceux qui en ont le moins en aient un tout petit plus me paraît normal. J'étais en train de travailler dans mon bureau. Il m'a semblé que je ne pouvais faire autrement que de dire ce que j'avais sur le coeur.
Philippe MARINI (rapporteur général.) - Sénat - 2004-12-01
Date: 2004-12-01
Orateur: Philippe MARINI
Fonction: rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Je voudrais intervenir d'abord sur un point d'ordre. L'amendement d'Alain Lambert est très utile dans la mesure où il appelle l'attention sur une catégorie d'intercommunalité qui n'est pas visée par la réforme. Je ne sais pourquoi cette réforme - excellente à bien des égards - laisse de côté la question de l'évolution dans le temps de la DGF des communautés urbaines. Ces dernières sont de vastes collectivités, très diverses. Ne nous focalisons pas sur une ville moyenne, illustre par la personne de son ancien premier magistrat, mais, essayons de raisonner en termes financiers. On parle de Lyon, de Lille, de Bordeaux, de Marseille ou encore de Strasbourg. A chaque fois, il s'agit d'agglomérations à l'intérieur desquelles il existe des secteurs bien pourvus, des secteurs moyens, des secteurs pauvres et des secteurs très pauvres. Donc, il ne faut pas placer cette question, cher Dominique Braye, sur le registre des privilégiés et des moins privilégiés, car ce n'est pas véritablement le sujet. Le Gouvernement a pris une initiative, dans la réforme qu'il nous soumet, - c'est une bonne initiative, et nous l'avons saluée comme telle - qui consiste à relever progressivement les dotations des communautés de communes par rapport à celles des communautés d'agglomération. Il est donc bien indiqué que les communautés d'agglomération vont voir leurs dotations évoluer normalement, et que les communautés de communes devraient entamer un chemin qui conduira à resserrer l'écart. En revanche, rien n'est dit sur les communautés urbaines ; je parle sous le contrôle de beaucoup plus compétent que moi. Nous comprenons la réforme dans la relation entre communautés d'agglomération et communautés de communes, mais nous ne la comprenons pas en ce qui concerne la place spécifique des communautés urbaines. De ce point de vue, la question posée par Alain Lambert est tout à fait légitime puisqu'il demande, en quelque sorte au nom des communautés urbaines, ce qui est un point de vue tout à fait respectable, à avoir de la visibilité. Comme chacun de nous, il dit : « j'ai du personnel à payer, j'ai des emprunts à rembourser, j'ai des subventions à verser, j'ai donc un budget de fonctionnement à gérer. Si l'une des principales ressources est plafonnée en euros courants à quelques dixièmes de points près, j'ai un problème croissant qui se résoudra par l'instauration de fiscalité supplémentaire. » Cette fiscalité pèsera sur les habitants des communautés urbaines de Strasbourg, de Lyon, de Marseille, d'Alençon, et d'ailleurs.
Pierre HÉRISSON - Sénat - 2004-12-01
Date: 2004-12-01
Orateur: Pierre HÉRISSON

M. Pierre Hérisson. La loi n° 99-1126 du 28 décembre 1999 a introduit dans le potentiel fiscal des communautés de communes, des communautés d'agglomération et des syndicats ou communautés d'agglomération nouvelle le montant de la compensation de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle, correspondant au produit des pertes de bases d'imposition relatives à cette suppression, par le taux appliqué dans la communauté en 1998. Ce produit vient s'ajouter à la somme des produits des bases brutes intercommunales des quatre taxes par le taux moyen national d'imposition à chacune de ces taxes. La compensation est, quant à elle, prise en compte en l'état, sans qu'il soit tenu compte du taux moyen national de taxe professionnelle constaté dans la catégorie de l'EPCI. Ainsi, les communautés qui disposaient d'un taux de taxe professionnelle élevé en 1998 sont pénalisées. Inversement, les communes qui disposaient d'un taux de taxe faible sont injustement avantagées. Cet amendement reprend les principes et dispositions modificatives déjà contenus dans l'amendement concernant les communes que nous avons examiné cet après-midi. En conséquence, il convient de pondérer le montant de la compensation par le rapport entre le dernier taux moyen national de taxe professionnelle constaté dans la catégorie d'EPCI et le taux appliqué dans la communauté en 1998.
Michel MERCIER - Sénat - 2004-12-01
Date: 2004-12-01
Orateur: Michel MERCIER

M. Michel Mercier. C'est beaucoup plus simple, voire plus fruste. Mais cela présente l'avantage d'être relativement clair. Ces dernières années, la seule innovation importante a consisté en la création de la DFM : au sein de la DGF, certains départements étaient contributeurs, et vingt-quatre autres étaient bénéficiaires, avec des seuils un peu abrupts aussi bien pour les uns que pour les autres. Que nous propose le Gouvernement ? S'agissant de l'architecture générale, il propose de distinguer des départements urbains et des départements ruraux. C'est une très bonne chose. Cette distinction sauve en effet la DFM. Si l'on devait en rester à une seule catégorie de départements, on comparerait les départements les uns par rapport aux autres. On aurait alors un système lisse, certainement très intéressant. Ce peut être l'un des buts poursuivis. Toutefois, les départements situés respectivement en haut et en bas de l'échelle feraient alors les frais de l'exercice. Pour reprendre une expression très juste, la classe moyenne des départements, elle, s'en tirerait bien. C'est un choix possible. Pour ma part, je suis plutôt favorable au choix fait par le Gouvernement. Comme l'a très bien dit M. le rapporteur général, il faut à mon avis réaliser des simulations et essayer de gommer les effets de seuil, un peu trop abrupts d'une catégorie à l'autre. Les simulations qui nous ont été fournies, quoique incomplètes, montrent bien que, avec le système actuel, les vingt-quatre départements percevant la DFM conservent leur dotation et que la dotation de péréquation perçue par les départements urbains est bien plus faible - c'est d'ailleurs tout à fait normal - que celle qui est perçue par les départements dits ruraux, considérés comme pauvres, alors que les dépenses ne sont pas nécessairement toujours les mêmes. La composition de l'indice synthétique peut poser problème. Je suis très favorable aux indices synthétiques. Avec la décentralisation, les dépenses des départements ont largement évolué. Celles-ci ne se limitent pas aux routes départementales, quoiqu'elles pèsent toujours sur le budget. Aujourd'hui, en effet, les dépenses sociales représentent plus de 60 % des dépenses des départements dans leur ensemble, cette part étant probablement plus importante pour les départements urbains que pour les départements dits ruraux. Aussi l'indice synthétique devrait-il prendre davantage en compte les dépenses sociales. Je suis entièrement d'accord pour faire le point au bout d'un an. La distinction en deux catégories de départements est une bonne chose parce qu'elle permet une péréquation en faveur des départements les moins riches. A défaut, le système serait linéaire, tendant à concentrer les aides sur les départements situés à mi-échelle. Il ne donnerait pas les mêmes résultats. Nous avons une année pour réaliser ces études. Il n'y a que cent départements. C'est tout à fait possible. Pour l'instant, les mesures qui nous sont présentées vont, selon moi, dans le bon sens.
Philippe ADNOT - Sénat - 2004-12-01
Date: 2004-12-01
Orateur: Philippe ADNOT

M. Philippe Adnot. Monsieur le ministre, ce que nous allons proposer les uns et les autres ne remet pas en cause les masses qui sont en jeu. Tout risque de dérive budgétaire est exclu. Notre assemblée peut donc faire le bon choix. Le danger, si nous devions procéder cette année à une répartition injuste, serait de figer la situation. En effet, on sait très bien que, une fois le montant d'une dotation accordée à une collectivité fixé, il est très difficile de revenir dessus. Or la proposition qui nous est faite aujourd'hui tend à faire en sorte que la dotation de péréquation profite à la totalité des départements, moins deux. Ce n'est donc plus une péréquation ! Donner à tous est contraire au principe même de la péréquation ! Aussi, je voudrais que vous soyez extrêmement attentifs, mes chers collègues, à l'amendement que vous propose Yves Fréville. Notre collègue a beaucoup oeuvré. J'ai moi-même pris part à son travail. Les simulations que j'ai effectuées de mon côté m'ont convaincu que son travail était le meilleur. Sa proposition de répartition ne change rien pour le Gouvernement : ce dernier peut nous laisser faire, cela ne le mettra pas en cause. En revanche, nous pourrons dès cette année être plus justes, et nous aurons moins de difficultés, par la suite, à améliorer la situation. Tel ne serait pas le cas si nous attribuions à certains départements une dotation trop importante, sur laquelle il faudrait revenir l'année suivante. Je vous demande donc, mes chers collègues, d'étudier attentivement l'amendement de M. Fréville et de le voter. Cette proposition n'entraînerait aucune dérive. Toutes les simulations ont été faites, je les ai vérifiées et elles sont excellentes.