Jean ARTHUIS (rapporteur.) - Sénat - 2005-07-04
Date: 2005-07-04
Orateur: Jean ARTHUIS
Fonction: rapporteur.

M. Jean Arthuis, rapporteur. Sans être la meilleure formule en toutes circonstances, les partenariats public-privé peuvent, dans certaines hypothèses, constituer un moyen d'améliorer l'efficacité de la dépense publique - préoccupation de Mme Luc -, ce qui n'empêche pas de veiller à leur transparence budgétaire - autre préoccupation de Mme Luc. Cette formule ne doit cependant pas se réduire à un moyen d'échapper aux contraintes budgétaires. Bien au contraire, le projet de loi de finances doit clairement faire apparaître les engagements financiers de l'Etat résultant des partenariats public-privé. L'objectif du Sénat de soumettre le financement des partenariats public-privé à autorisation d'engagement a été approuvé par l'Assemblée nationale, qui a toutefois modifié la rédaction du présent article pour mieux préciser son champ. La formulation retenue par le Sénat pourrait conduire à ouvrir, dès l'année de conclusion du contrat, des autorisations d'engagement correspondant au coût total du contrat, comprenant aussi bien l'investissement que la maintenance et, éventuellement, les dépenses de gestion. Compte tenu du fait que les partenariats public-privé ont vocation à courir sur le long terme, le montant des autorisations d'engagement à ouvrir en loi de finances pourrait être considérable, ce qui rendrait difficile la signature de contrats qui n'auraient pas été suffisamment anticipés, alors même que l'ordonnance du 17 juin 2004 fait figurer l'urgence parmi les cas de recours à ces contrats. L'importance des autorisations d'engagement à ouvrir pourrait alors rendre le recours aux partenariats public-privé exceptionnel, ce qui priverait l'Etat d'un outil permettant, dans certaines hypothèses, une plus grande efficacité de la dépense publique. La rédaction adoptée par l'Assemblée nationale tend à substituer à l'expression : « totalité de l'engagement financier » la formule, plus restrictive : « totalité de l'engagement juridique », afin que l'autorisation d'engagement ne couvre que la partie certaine de l'engagement contracté. Les coûts d'investissement devraient être couverts dès la première année en totalité, tandis que les coûts de fonctionnement et les coûts de financement, au contraire, feraient l'objet d'autorisations d'engagement année par année. Les coûts liés au dédit éventuel seraient couverts par des autorisations d'engagement dès la première année. Au total, l'article 7, dans la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale, apparaît incontestablement clarificateur, sans qu'il remette aucunement en cause l'objectif visé par le Sénat. La commission des finances propose donc au Sénat de l'adopter. En première lecture, sur l'initiative de la commission des finances, le Sénat a prévu, à l'article 8, que les partenariats public-privé dans lesquels l'Etat supporte la plupart des risques liés à la propriété des actifs figurent au sein de la dette des administrations publiques, en tant que prêts imputés, dans la limite de la valeur nette comptable des investissements. C'était là une rédaction quelque peu hâtive, j'en conviens. J'avais indiqué au Sénat en séance publique, lors de la première lecture du texte, qu'il me paraissait nécessaire, pour avoir une image fidèle de l'endettement de l'Etat, « d'inscrire dans les dettes de l'Etat celles qui correspondent à des portages d'opérations par des tiers. En effet, lorsque l'Etat confie à des opérateurs privés le soin de construire une prison ou une gendarmerie, l'objectif à atteindre est le même que si l'Etat conduisait ces opérations en tant que maître d'ouvrage. Nous souhaitons donc que la dette de l'Etat prenne en compte de tels financements, à hauteur des investissements dans leur valeur nette comptable. » La question posée est celle de l'incidence des partenariats public-privé sur la capacité ou sur le besoin de financement public et sur la dette publique au sens du traité de Maastricht. L'Assemblée nationale a approuvé l'objectif visé par le Sénat, tout en proposant une nouvelle rédaction susceptible de répondre à certaines interrogations. Selon un avis du Conseil d'Etat, le législateur organique n'est compétent que pour fixer les principes généraux de la comptabilité publique. Les règles de traitement comptable des partenariats public-privé ne peuvent donc pas figurer dans la loi organique relative aux lois de finances. En outre, les règles de comptabilité nationale sont harmonisées à l'échelon européen. Pour autant, le Parlement doit être informé en toute transparence des conditions du traitement comptable des opérations de partenariat public-privé. Dans cet esprit, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'accord du Gouvernement, un amendement tendant à une nouvelle rédaction de l'article 8. Le texte soumis aujourd'hui au Sénat prévoit que le rapport économique, social et financier joint au projet de loi de finances de l'année comportera une explicitation de la « clé de passage » entre le solde budgétaire de l'Etat et la capacité ou le besoin de financement de l'Etat, au sens des engagements européens de la France. La complexité de cette « clé de passage » justifie en effet qu'une explication détaillée soit donnée au Parlement. Selon la rédaction qui nous est soumise, le rapport précité devra expliciter le passage, pour l'année considérée et celle qui précède, du solde budgétaire à la capacité ou au besoin de financement de l'Etat tel qu'il est mesuré pour permettre la vérification du respect des engagements européens de la France, en indiquant notamment l'impact des contrats de partenariat public-privé. La commission des finances vous propose donc, mes chers collègues, d'adopter l'article 8 dans cette nouvelle rédaction. Aux termes de l'article 9, le Gouvernement devrait présenter, en annexe au projet de loi de finances de l'année, les mesures envisagées pour assurer en exécution le respect du plafond global des dépenses du budget général voté par le Parlement. Cette présentation mentionnerait, en particulier, pour les programmes dotés de crédits limitatifs, c'est-à-dire, désormais, la plupart des crédits, d'une part, le taux de mise en réserve prévu pour les crédits du titre II, relatif aux dépenses de personnel, et, d'autre part, celui qui est prévu pour les crédits des autres titres. Le Parlement sera donc informé sur les réserves envisagées, sans avoir à se prononcer à ce sujet, la régulation budgétaire relevant de la compétence exclusive du Gouvernement. Vous apprécierez, monsieur le ministre, que le Parlement ne cherche pas à empiéter sur vos prérogatives ! Le Gouvernement doit en effet pouvoir assumer pleinement ses responsabilités,...