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Jean-Jacques HYEST (président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale) - Sénat - 2005-07-11
Date: 2005-07-11
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Je tiens tout d'abord à souligner que le Sénat n'a été ni informé ni consulté sur le dépôt de cette proposition de loi alors qu'il est concerné au premier chef, puisque le Congrès est l'affaire des deux assemblées du Parlement. De ce point de vue, il ne me semble pas souhaitable d'interrompre la navette. Comme vous avez tenu à le rappeler dans votre propos liminaire, monsieur le ministre, dans cette affaire, le Gouvernement est neutre. Je considère qu'il serait anormal en effet qu'une seule assemblée puisse trancher dans un domaine qui concerne les deux chambres du Parlement. Le Sénat manifeste depuis longtemps son intérêt pour le développement du domaine de Versailles. Les discussions qui s'étaient engagées, par convention, avec l'établissement public auraient sans doute permis de résoudre des problèmes qui restent en suspens avec cette proposition de loi. Certes, chacun doit faire un effort. Mais comment le Sénat pourrait-il faire un effort si on lui fait comprendre qu'aucune de ses propositions n'est recevable ? Vouloir imposer, de manière unilatérale, le point de vue de l'Assemblée nationale n'est pas rendre service aux institutions. En tout cas, le Sénat ne pourra pas l'accepter.
Hugues PORTELLI - Sénat - 2005-07-11
Date: 2005-07-11
Orateur: Hugues PORTELLI

M. Hugues Portelli. Comment en serait-il d'ailleurs autrement dans la mesure où le législateur national est tenu de respecter fidèlement dans sa transposition les dispositions du texte européen ? Les trois domaines visés par le projet de loi concernent la promotion de l'égalité de traitement entre les hommes et les femmes, l'accès des citoyens européens à la fonction publique - il serait judicieux d'utiliser enfin l'expression « citoyen européen » plutôt que l'expression « ressortissant communautaire », ce serait plus conforme au droit européen et à nos convictions - et la résorption de l'emploi précaire, trois domaines dans lesquels le droit français ne se différencie pas fondamentalement du droit des autres Etats membres de l'Union, mais qui connaît des inadaptations plus ou moins importantes. D'un côté, le droit français de la fonction publique apparaît particulièrement rigide, de l'autre, il est contourné par des pratiques contradictoires qui permettent d'introduire de la souplesse dans le système. C'est notamment le cas en matière de recours aux emplois contractuels. L'alignement du droit public français sur le droit européen permettra de limiter l'usage des contrats à durée déterminée en faisant du CDI la référence, et il ira dans le sens de la protection des agents.
Hugues PORTELLI - Sénat - 2005-07-11
Date: 2005-07-11
Orateur: Hugues PORTELLI

M. Hugues Portelli. Il ne supprimera pas pour autant le recours aux contrats dans l'administration, car cette contractualisation est fonctionnelle, malgré toutes les mesures de titularisation qui se sont succédé depuis vingt ans. Entre l'absence de cadre d'emploi, la pénurie de personnel statutaire et le besoin d'emplois non permanents dans certains secteurs comme l'éducation, les emplois contractuels correspondent à un besoin nécessaire au système administratif ; ils permettent même d'assurer une souplesse de gestion des emplois statutaires. Pour autant, ces transpositions ne doivent pas nous dispenser de réfléchir à l'avenir de la fonction publique, et ce sans préjugé idéologique. Le comportement même des nouvelles générations de fonctionnaires démontre que le besoin de mobilité, de souplesse, de contractualisation se développe, y compris au sein du personnel titulaire, toujours plus féminisé, qui ne conçoit plus sa profession et sa carrière comme les générations antérieures. Dans un système administratif aussi rigide que le nôtre, la modernisation passe par l'européanisation des normes. Mais cette européanisation ne doit pas leurrer : le droit communautaire n'est pas un droit sui generis ; il n'est que la résultante des différents droits nationaux, notamment de ceux qui sont les plus influents et les plus adaptés à notre temps. Si nous voulons savoir ce que sera demain le droit du travail dans l'administration des Etats européens, il suffit d'observer les évolutions à l'oeuvre chez nos voisins. C'est dans des pays dirigés par la social-démocratie que ces évolutions sont le plus rapides, avec le passage du statut au contrat, notamment dans l'administration territoriale. En Italie, c'est la gauche de M. Prodi et non la droite de M. Berlusconi, qui a libéralisé le régime de l'administration. Il est vrai que, dans ces Etats où le syndicalisme est puissant, unifié et représentatif, les conventions collectives disposent d'une force qui vaut bien celle d'un statut, tout en ayant l'adaptabilité que n'aura jamais le moindre statut.
Jacques MAHÉAS - Sénat - 2005-07-11
Date: 2005-07-11
Orateur: Jacques MAHÉAS

M. Jacques Mahéas. Ces deux mesures faisaient partie d'un avant-projet de loi portant diverses dispositions relatives à la fonction publique, soumis au Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat le 16 juin dernier, mais rejeté par la majorité des fédérations de fonctionnaires. Etrangement, le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale a même été invité à se prononcer sur le projet de décret du PACTE le 6 juillet dernier. Or, à cette date, il ne pouvait pas connaître le texte de l'ordonnance puisque le projet de loi d'habilitation n'est pas encore adopté ! D'ailleurs, ce projet de décret n'a reçu aucun avis favorable, y compris des élus. Ainsi, plutôt que de profiter de la session extraordinaire pour faire examiner sereinement ce projet de loi, le Gouvernement choisit le passage en force. Il est à craindre que, avec l'empilement de telles mesures, l'exception ne devienne la règle et que le recrutement statutaire légal ne se métamorphose en une pratique tout à fait résiduelle. A moins que - ce serait là un notable paradoxe ! - la fonction publique ne devienne, par l'adoption du texte que nous examinons aujourd'hui, le dernier sanctuaire des CDI, les contrats à durée indéterminée ! En effet, dans la ligne des idées prônées par M. Camdessus, qui semblent progresser à grands pas, et des propos de M. Sarkozy, qui, dès le mois de mars, exhortait le Gouvernement à faire disparaître le CDI au profit du « contrat de travail unique », le ministre des finances affirme désormais qu'il n'exclut pas, à terme, la fusion des CDD et des CDI. Enfin, je voudrais attirer votre attention sur ce qui m'apparaît comme un télescopage de textes. Il est tout à fait vraisemblable que le Sénat votera conforme le texte dont nous débattons aujourd'hui, qui prévoit notamment d'étendre aux hommes les dérogations, jusque-là réservées aux femmes, relatives aux limites d'âge pour l'accès aux concours de la fonction publique. Tout cela est très bien, mais, dans le même temps, le Gouvernement propose dans le projet de loi d'habilitation de supprimer les limites d'âge pour accéder à la fonction publique. Nous sommes donc en train de voter des dispositions dont l'objet même n'a plus lieu d'être puisque les ordonnances sont censées régler le problème !
Josiane MATHON - Sénat - 2005-07-11
Date: 2005-07-11
Orateur: Josiane MATHON

Mme Josiane Mathon. Madame le rapporteur, puisque la durée du congé sera partagée, elle sera forcément diminuée ! Le refus des créations d'emplois publics statutaires et la priorité donnée à la voie contractuelle sont à nos yeux inacceptables. C'est remettre en cause le fondement même du service public, à savoir apporter la réponse la mieux adaptée aux besoins sociaux et à l'intérêt collectif. L'emploi public est porteur d'une fonction sociale permettant d'assurer les missions qui relèvent du service public et, par conséquent, d'assurer l'accès des citoyens à des droits et des services dans la neutralité, l'égalité, la continuité sur tout le territoire et la laïcité. Il découle de cette conception de l'emploi public des caractéristiques particulières, qui se concrétisent dans les dispositions statutaires. Statut et mission de service public sont ainsi intimement liés, et nous renouvelons notre attachement à l'un et à l'autre. Le statut de la fonction publique, si souvent critiqué, représente avant tout des garanties tant pour l'emploi... pardonnez-moi,... tant pour l'Etat employeur...
Jacqueline GOURAULT (rapporteur.) - Sénat - 2005-07-11
Date: 2005-07-11
Orateur: Jacqueline GOURAULT
Fonction: rapporteur.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. Comme je l'ai dit en première lecture, la commission des lois souscrit à la démarche du Gouvernement et aux objectifs du présent projet de loi. Ce dernier permet en effet de transposer plusieurs directives en droit français et, plus généralement, de mettre en conformité le droit français de la fonction publique avec le droit issu de la jurisprudence communautaire. Il contribue également à combler l'important retard enregistré par la France en matière de transposition de directives. Les différentes dispositions du projet de loi permettent ainsi de poursuivre la lutte contre toutes les formes de discrimination, en encourageant en particulier l'égalité de traitement entre les hommes et les femmes et en harmonisant les dispositifs législatifs qui tendent à éviter les actes discriminatoires. Elles sont en outre de nature à ouvrir plus largement les emplois publics aux ressortissants communautaires, répondant ainsi aux exigences de libre circulation des travailleurs, et, surtout, à réduire l'emploi précaire...
Jacques MAHÉAS - Sénat - 2005-07-11
Date: 2005-07-11
Orateur: Jacques MAHÉAS

M. Jacques Mahéas. Six ans à être rejeté par les organismes d'HLM. Pour notre part, dans le cadre de la loi Sapin, nous avions programmé des concours spécifiques De cette façon, nous avions effectivement réussi à titulariser la moitié des agents aptes à passer ces concours adaptés. En outre, nous avions fait voter une loi concernant la reconnaissance professionnelle. Prenez-la en compte ! C'est vous qui placez les gens dans des situations précaires et même plus que précaires ! Car, au bout de six ans, ils pourront être purement et simplement licenciés ! Par ailleurs, vous dites que le concours est absolument nécessaire, qu'il est sacré, mais, dans trois domaines, vous lui tordez le cou ! Tout d'abord, avec le système « deux CDD puis un CDI ». Ensuite, avec le « PACTE junior », qui est destiné à ouvrir les portes de la fonction publique aux jeunes en difficulté : sur le principe, on ne peut qu'y être favorable, mais il n'empêche que cela se fait sans concours. Enfin, avec la fusion des échelles de rémunération 2 et 3, car il semble bien que, là encore, il n'y aura pas de concours. Dites-nous donc franchement, monsieur le ministre, que vous allez généraliser le contrat et supprimer les concours ! D'autre part, on sait bien que, pour certaines collectivités territoriales, il est évidemment plus facile de recruter sans avoir à organiser des concours, d'autant que la formation de ceux qui réussissent ces concours, notamment dans la catégories A, dure quelquefois l'équivalent d'une demi-année, voire plus...
Jean-Jacques HYEST (président de la commission des lois.) - Sénat - 2005-07-11
Date: 2005-07-11
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: président de la commission des lois.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Non ! Monsieur Mahéas, sachez que, dans mon département, depuis un peu plus d'un an, c'est-à-dire à la suite du changement de majorité, plus de 100 contractuels ont été embauchés, sur un total de 240 recrutements. Il y a donc une différence entre ce que l'on dit à Paris et ce que l'on fait sur le terrain ! Pour ma part, j'ai dénoncé cette situation, car je pensais que l'on pouvait recruter beaucoup d'agents dans le cadre statutaire. Vous avez évoqué des difficultés relatives à la FIA, la formation initiale d'application. Or M. le ministre de la fonction publique, dans le projet de loi sur la fonction publique territoriale qui sera présenté à l'automne, entend alléger ce dispositif, qui, me semble-t-il, est une fausse bonne idée. Sans doute vaut-il mieux, en effet, mettre en oeuvre cette formation au cours des deux ou des trois années suivant le recrutement plutôt que de bloquer la carrière des fonctionnaires. J'en conviens tout à fait, monsieur Mahéas, en fin de compte, ce système décourage les collectivités locales de recruter les jeunes qui passent le concours, car, ensuite, elles les voient disparaître. De la même manière, monsieur le ministre, sans doute nous faudrait-il envisager, comme c'est le cas dans la fonction publique de l'Etat, un système d'« attachés élèves », dont le régime de rémunération serait globalisé et mutualisé. Une fois formés, ils seraient affectés aux collectivités. Un tel dispositif a d'ailleurs très bien fonctionné pour les officiers de sapeurs-pompiers. En définitive, chers collègues de l'opposition, je ne comprends pas votre position !
Jean-Jacques HYEST (président de la commission des lois.) - Sénat - 2005-07-11
Date: 2005-07-11
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: président de la commission des lois.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. En effet, nous offrons une garantie à des agents qui, de toute façon, n'auraient pas pu être titularisés. Normalement, ils auraient dû être licenciés puisque, selon la règle actuelle, un contrat de trois ans n'est renouvelable qu'une fois. Je rappelle qu'il s'agit d'emplois spécifiques. Si le contrôle de légalité était correctement effectué, on ne pourrait pas recruter dans n'importe quelles conditions, y compris, tout à fait entre nous, dans mon département. Dans nos départements ou nos communes, nous avons besoin de faire appel à des spécialistes - je pense en particulier aux informaticiens. Ils occupent des emplois spécifiques et ont parfois un certain âge. Pour eux, le CDI, qui constitue, contrairement à ce que vous dites, une garantie, est la seule voie. Bien entendu, il faut que cela ne concerne qu'un petit nombre d'emplois. D'ailleurs, dans la pratique, ces contrats existent aujourd'hui, notamment dans les directions départementales de l'équipement, où les personnes ainsi recrutées bénéficient d'une évolution de carrière. Alors que cela ne devrait pas exister, les personnes qualifiées restent parfois vingt ou vingt-cinq ans dans le même poste ! Il s'agit donc d'entériner une situation qui est nécessaire à l'administration, qui ne nuit pas aux agents et qui ne remet pas du tout en cause le statut de la fonction publique, auquel nous sommes attachés. Car le statut de la fonction publique est inséparable du concours !
Josiane MATHON - Sénat - 2005-07-11
Date: 2005-07-11
Orateur: Josiane MATHON

Mme Josiane Mathon. Si vous le permettez, monsieur le président, je défendrai en même temps les amendements n os 5 et 6. Le Parlement a adopté la loi portant réforme de l'adoption, qui a été promulguée le 4 juillet dernier. Défendue par la majorité UMP, elle était présentée comme généreuse et visait à faciliter les procédures d'adoption. Or, dans le texte que nous débattons actuellement, figurent des dispositions qui vont à l'encontre de cette démarche. En effet, sous couvert d'équité, le Gouvernement aligne le droit des fonctionnaires sur celui des salariés du secteur privé. Il remet ainsi en cause le droit au congé d'adoption puisqu'il interdit de cumuler congé parental et congé d'adoption. Encore une fois, le Gouvernement fait le choix d'abaisser le niveau des droits sociaux pour les aligner sur des droits beaucoup moins favorables aux salariés. Dernier exemple en date : les retraites ; le régime des fonctionnaires est désormais aligné sur celui des salariés du secteur privé. On nous présente une loi censée faciliter l'adoption et, dans le même temps, les parents susceptibles d'adopter apprennent que leurs droits à congé seront réduits. Il est difficile de faire plus contradictoire ! Comment, dans ce cas, être crédible ?
Josiane MATHON - Sénat - 2005-07-11
Date: 2005-07-11
Orateur: Josiane MATHON

Mme Josiane Mathon. Les arguments que je vais développer vaudront également pour l'amendement n° 8. Des trois fonctions publiques, la fonction publique territoriale est celle qui concentre le plus grand nombre d'agents non titulaires. Les salariés à statut précaire représentent en effet plus de 20 % des effectifs dans les collectivités territoriales. Nous regrettons évidemment que le Gouvernement n'ait pas choisi d'utiliser les outils qui existent déjà afin de lutter contre la précarité et n'ait pas eu la volonté d'appliquer la loi Sapin. Au contraire, il est proposé que, dans la fonction publique territoriale, comme dans la fonction publique de l'Etat, soit appliqué ce nouveau dispositif de contrats. Certes, la durée d'embauche à durée déterminée sera limitée puisque les agents concernés ne pourront pas être embauchés en CDD au-delà de six ans. Mais absolument rien ne garantit que ces contrats à durée déterminée ne seront pas de très courte durée ; la précarité des agents qui y seront soumis ne sera donc nullement réduite. Rien ne garantit non plus que ces agents seront embauchés à durée indéterminée à l'issue de leur CDD et de la période de six ans : il n'y a aucune obligation à cet égard. Ainsi, non seulement un tel dispositif n'a aucun effet positif sur la précarité des agents en question, mais il la renforce. Nous sommes résolument contre l'introduction de CDI dans l'ensemble des trois fonctions publiques. Loin de résorber la précarité, cela va la pérenniser, et deux statuts aux droits et obligations différents vont coexister. Nous proposons donc la suppression de cet article.
Hugues PORTELLI - Sénat - 2005-07-11
Date: 2005-07-11
Orateur: Hugues PORTELLI

M. Hugues Portelli. La loi du 3 janvier 2001, dite « loi Sapin », a permis l'intégration directe d'environ 2000 agents contractuels des collectivités territoriales dans la catégorie A, selon des modalités qui ont été définies par le décret d'application du 28 septembre 2001. Ce dernier a prévu des conditions très restrictives de prise en compte de l'ancienneté, qui ont entraîné des conséquences pénalisantes sur le classement, le déroulement de carrière et les droits à la retraite des personnels concernés. Ainsi, les services accomplis dans un emploi de niveau de la catégorie A n'ont été retenus qu'à raison de la moitié de leur durée jusqu'à douze ans et des trois quarts au-delà de douze ans. Ces modalités apparaissent comme particulièrement inéquitables pour les agents contractuels qui étaient en poste depuis une longtemps - plus de quinze ans dans certains cas - et qui ont contribué à la mise en place des institutions lors des lois de décentralisation, c'est-à-dire bien avant la création des cadres d'emplois et l'organisation des concours de fonctionnaires territoriaux qui y correspondent. Lors de leur intégration, il n'a pas été tenu compte, contrairement aux principes du droit européen, de la validation des acquis de l'expérience professionnelle et de l'application des dispositions de la directive n° 1999/70/CE, qui aurait dû être transposée en droit interne le 10 octobre 2001. Ces dispositions européennes auraient pu permettre non seulement la prise en compte de l'intégralité des années effectuées par ces agents non titulaires, mais également un reclassement plus favorable dans la grille des fonctionnaires territoriaux. S'agissant des attachés, il ne leur a pas été possible de subir les épreuves de l'examen professionnel d'attaché principal, et ce, en dépit de leur ancienneté, faute de réunir les conditions de durée de services effectifs dans leur cadre d'emploi. Pourtant, de telles restrictions ont été levées par l'article 106 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales pour les agents de l'Etat titularisés dans le cadre de la loi Sapin et mis à disposition d'une collectivité, en prévoyant, sous certaines conditions, la prise en compte de la durée des services accomplis antérieurement par ces agents pour la détermination des conditions d'ancienneté. Par ailleurs, l'article 15 du présent projet de loi prévoit également la possibilité pour les agents d'une entité économique privée reprise par une collectivité publique de bénéficier d'un contrat de droit public intégrant toutes les dispositions - y compris celles qui concernent leur ancienneté - de leur contrat antérieur de droit privé. Le présent amendement a donc pour objet de modifier l'article 8 de la loi Sapin afin qu'il soit tenu compte, avec effet rétroactif à la date de la publication de cette loi, de la totalité des services accomplis en tant que contractuels par les personnels concernés.
Christian JACOB (ministre.) - Sénat - 2005-07-11
Date: 2005-07-11
Orateur: Christian JACOB
Fonction: ministre.

M. Christian Jacob, ministre. Le large renvoi au droit du travail auquel procède la rédaction proposée par le Gouvernement nous paraît plus conforme tant à l'esprit du code du travail qu'à celui de la directive européenne. Je précise d'ailleurs que le Gouvernement a retenu la rédaction proposée par le Conseil d'Etat. Ce dernier nous a effectivement indiqué que nous ne serions considérés comme ayant satisfait aux exigences de la directive européenne du 12 mars 2001 que si nous respections un équilibre subtil entre les droits des gestionnaires et ceux des personnels. Or votre proposition, monsieur le sénateur, déroge au droit commun du travail en déterminant à l'avance le régime de licenciement applicable au salarié d'une entité transférée. Le droit du travail implique un examen particulier des situations pouvant donner lieu à un licenciement. Il n'est pas exclu, en effet, qu'un autre régime de licenciement trouve à s'appliquer à des salariés qui sont dans cette situation. Dans certains cas, ce régime pourrait être plus favorable aux personnels que le licenciement pour motif personnel. En contournant le droit commun, nous pourrions être considérés comme ayant imparfaitement transposé le droit communautaire, qui vise, je le rappelle, à assurer la continuité des contrats. En revanche, monsieur Portelli, je partage votre souci de faciliter la tâche des gestionnaires. C'est la raison pour laquelle j'ai demandé à mes services de se rapprocher de ceux du ministère du travail afin d'élaborer une doctrine commune en matière de transfert d'entités économiques. Je souhaite que ce travail donne lieu à la diffusion de lignes directrices facilement utilisables par tous les gestionnaires. Je vous demande, monsieur le sénateur, de bien vouloir, à la lumière de ces explications, retirer votre amendement, faute de quoi le Gouvernement se verrait contraint d'émettre un avis défavorable.
Jacqueline GOURAULT (rapporteur.) - Sénat - 2005-07-11
Date: 2005-07-11
Orateur: Jacqueline GOURAULT
Fonction: rapporteur.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. Comme vient de le rappeler M. le ministre, sur le fondement de l'habilitation prévue à l'article 55 de la loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit, et répondant au souhait de réduire le nombre d'organismes collégiaux consultatifs et de simplifier leur composition, cette ordonnance vise à supprimer la consultation, notamment du conseil départemental de protection de l'enfance - commission qui ne se réunit plus dans les faits - ou de la commission chargée d'émettre un avis sur certains projets de remembrement réalisés par une agence foncière urbaine. Cette ordonnance tend aussi à aménager les conditions d'entrée en vigueur de certaines dispositions de l'ordonnance n° 2004-637 relative à la simplification de la composition et du fonctionnement des commissions administratives et à la réduction de leur nombre, et qui n'étaient pas d'application immédiate. Il s'agit ainsi de se donner un peu plus de temps, jusqu'au 1 er juillet 2006 au lieu du 1 er juillet 2005, pour mettre en place les nouvelles commissions pivots destinées à remplacer certaines commissions déconcentrées existant actuellement. Cet amendement ayant été déposé ce matin, j'espère que le Gouvernement aura su convaincre l'ensemble de mes collègues. Pour sa part, la commission s'en remet à la sagesse du Sénat.