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Jean-Pierre CHEVÈNEMENT - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Jean-Pierre CHEVÈNEMENT

M. Jean-Pierre Chevènement. Monsieur le ministre, je m’étonne que, dans un titre consacré au développement et à la simplification de l’intercommunalité, on trouve un article qui énumère toutes les catégories formant des établissements publics de coopération intercommunale, car il me semble qu’on allonge la liste. Sans vouloir être démagogue, je pense que l’intercommunalité était une œuvre de patience, le résultat d’un consensus. Entre les compétences des communes et le rôle d’impulsion nécessaire du préfet, nous avions su mettre le curseur au bon endroit. Pour notre part, nous reviendrons sans doute sur ce point, car vous serrez quelquefois le nœud un peu trop fort. Pour aborder l’article 14 proprement dit, je vais revenir sur un débat qui nous a occupés hier. De toute évidence, après la création de cette nouvelle catégorie d’établissements publics de coopération intercommunale que sont les métropoles, qui vient en plus des communautés urbaines, des communautés d’agglomération et des communautés de communes, il y a une catégorie de trop. Le seuil de création des métropoles a été fixé à 450 000 habitants. Faut-il l’abaisser pour les communautés d’agglomération ? La question a été posée. Reste qu’il ne suffit pas de fixer un seuil pour qu’une collectivité veuille entrer dans une catégorie. Monsieur le ministre, si vous voulez simplifier, ne vous réfugiez pas derrière la commission des lois, ne faites pas preuve de frilosité, assumez ! Reconnaissez ainsi que la notion de communauté urbaine n’a plus de sens. Certaines d’entre elles n’atteignent même pas 50 000 habitants alors qu’existent de grandes communautés d’agglomération de plus de 400 000 habitants. La grande différence, vous le savez bien, c’est le montant de la DGF, qui est deux fois plus élevé pour les communautés urbaines. Je ne m’oppose pas à ce que vous inventiez un système en biseau pour éviter les secousses insupportables, mais la nécessité demeure la clarification, la simplification de ce fameux mille-feuille. Vous en avez l’occasion, mes chers collègues, en adoptant l’amendement que je vous propose. N’oubliez pas que ce texte fera l’objet d’autres lectures. Nous avons donc le temps de trouver un moyen de panser les plaies.
Michel MERCIER (ministre) - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Michel MERCIER
Fonction: ministre

M. Michel Mercier, ministre . Nous aurons besoin non seulement de votre soutien indéfectible, mais encore que vous ne changiez pas d’avis en cours de route. Au cours d’un déplacement à Mortagne-au-Perche, voilà quelques jours, le Président de la République a annoncé qu’il convenait de remettre de l’ordre dans les dotations versées aux communes et d’y introduire plus d’équité. (M. Jean-Pierre Sueur s’exclame.) Monsieur Sueur, faut-il vous rappeler comment fonctionnent les institutions de notre pays ? Le Président de la République, en l’occurrence, assume pleinement la charge qui lui incombe aux termes de la Constitution de 1958, modifiée en 1962. C’est ainsi, et l’on n’y peut rien… Compte tenu de l’extrême complexité de ces mécanismes de financement, il est bien certain que, après la réforme de la taxe professionnelle, que le Sénat a votée, après l’adoption de la réforme institutionnelle actuellement soumise à votre examen, il faudra à la fois rouvrir la question des dotations aux communes et aux intercommunalités et réexaminer le pacte financier qui lie les communes à la structure intercommunale à laquelle elles appartiennent. Partant, on ne pourra faire autrement que de soulever à nouveau la question des compétences. Il s’agit donc là d’un immense chantier auquel nous devons tous nous atteler et qu’il convient d’aborder de manière progressive. M. Collombat sait trop bien ce qu’est la réalité des communes pour ne pas admettre que ce que je dis est vrai. C’est à une véritable réforme en profondeur que vous invite ce projet. Ce n’est qu’un début et il reste encore beaucoup à faire. Le Gouvernement maintient son avis défavorable sur cet amendement.
Marie-Agnès LABARRE - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Marie-Agnès LABARRE

Mme Marie-Agnès Labarre. L’article L. 5210–1 du code général des collectivités territoriales définit le principe fondateur de l’intercommunalité de la manière suivante : « Le progrès de la coopération intercommunale se fonde sur la libre volonté des communes d’élaborer des projets communs de développement au sein de périmètres de solidarité. » Par ailleurs, l’article 72 de la Constitution dispose que les « collectivités s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences ». Enfin, dans un rapport d’information sénatorial datant de 1996, il est écrit ceci : « Le volontariat doit rester la règle fondamentale de la coopération intercommunale. Elle est d’ailleurs la condition même pour que celle-ci puisse continuer à se développer. » Notre ancien collègue Paul Girod soulignait dans ce même rapport que « des formules contraignantes imposées par l’administration ne sont pas le meilleur moyen d’encourager la coopération intercommunale ». Il est singulier de constater que ceux qui, à droite, déclaraient à l’époque partager cette approche, se font aujourd’hui les chantres du projet du Gouvernement, antinomique avec le volontariat. Je rappelle que la libre administration des collectivités territoriales est un principe général à valeur constitutionnelle du droit français. Compte tenu de l’ensemble de ces éléments, vous comprendrez, mes chers collègues, que nous ne pouvons que proposer la suppression de ce titre, qui nous semble aux antipodes du volontariat fondant la coopération intercommunale et la libre administration des collectivités locales.
Philippe ADNOT - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Philippe ADNOT

M. Philippe Adnot. Monsieur le président, c’est sans doute par erreur que cet amendement de coordination avec la suppression du conseiller territorial a été déposé à cet endroit. Cela étant, je n’en suis pas mécontent puisque je ne pourrai sans doute pas être présent lors de l’examen de l’article 18, sur lequel j’ai déposé un amendement ayant pour objet de rendre facultatif pour toute commune, en dehors du cas d’enclave, son rattachement forcé à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, conformément à la position qui a été précédemment exposée. Mes chers collègues, vous avez voté récemment la possibilité de créer des communes nouvelles ; aussi, je ne doute pas que vous voterez cet amendement, puisque, par définition, la transformation d’un établissement public de coopération intercommunale en une commune nouvelle rend celle-ci isolée. Donc, ce que vous pouvez faire pour les uns, vous devez pouvoir le faire pour les autres. C’est pourquoi je souhaite qu’on n’oblige pas une commune qui n’est pas enclavée à intégrer de force une intercommunalité.
Josiane MATHON-POINAT - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Josiane MATHON-POINAT

Mme Josiane Mathon-Poinat. Cet article nous invite à améliorer la cohérence spatiale des EPCI, au regard, notamment, des unités urbaines au sens de l’INSEE. Nous ne sommes pas opposés à ce que certaines politiques soient portées à un certain niveau. Mais, à ce stade du débat, force est d’admettre que la France n’a pas trouvé mieux que les départements pour donner à son territoire une véritable cohérence, grâce aux ressources dont ils disposent, mais aussi grâce à leur faculté de mutualiser les ressources des communes situées dans leur périmètre. Toutefois, si nous admettons la nécessité d’un rapprochement entre unités urbaines et intercommunalités, nous tenons à souligner le risque que présenterait une réponse trop technocratique consistant à regrouper de force un nombre croissant de communes sous une seule et unique tutelle. L’objectif de rationalisation qui sous-tend ce texte vise en principe à favoriser l’émergence de structures pertinentes de coopération intercommunale. Mais ce texte a surtout un autre objectif, guère présentable devant les élus locaux et l’opinion publique, à savoir la réduction du nombre des interlocuteurs locaux des grands groupes spécialistes du service aux collectivités. Par exemple, l’un des plus importants EPCI de notre pays est le Syndicat des eaux d’Île-de-France, qui regroupe à lui seul 144 communes et gère un budget très important. En réalité, modérer la croissance des dotations de solidarité revient à faire participer les collectivités locales au redressement des comptes publics. C’est ce qui est sous-jacent dans ce texte. Avec des EPCI d’une taille critique on disposera naturellement de réceptacles pour des transferts de charges, et la révision générale des politiques publiques est là pour nous le rappeler. D’ailleurs, certains EPCI n’excluent pas de s’occuper de l’organisation de l’enseignement supérieur et de la recherche, anticipant, de fait, les intentions du Gouvernement lui-même. L’intercommunalité est devenue bien souvent un instrument de la révision générale des politiques publiques et contributrice des choix de réduction des déficits budgétaires que nous prépare cet article 16. En outre, elle se double d’un affaiblissement de la démocratie de proximité et de la démocratie locale. Aussi, pour des raisons de fond et de forme, nous nous opposons farouchement à cet article 16.
Annie DAVID - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Annie DAVID

Mme Annie David. L’article 16 porte sur l’achèvement de l’intercommunalité et confie l’élaboration du schéma de coopération intercommunale au seul préfet, sous réserve de l’approbation qualifiée de la commission départementale de coopération intercommunale. L’objectif de cet article est clair. Il s’agit coûte que coûte de boucler la mise en œuvre de la loi de 1999 sur l’intercommunalité en supprimant les dernières enclaves qui subsistent, en mettant au pas les dernières communes qui, pour des raisons diverses, n’ont pas encore adhéré à un établissement public de coopération intercommunale. À la vérité, le seul exposé des motifs de cet article suffit à montrer l’intérêt d’adopter notre amendement, qui fait du schéma départemental une faculté offerte, le produit d’un constat et de choix partagés, et non la résultante d’une organisation territoriale imposée. Nous n’avons jamais été opposés à la coopération intercommunale, mais force est de constater que celle-ci peut être particulièrement mal vécue dès lors qu’elle est imposée d’en haut et qu’elle ne participe aucunement d’un projet commun entre collectivités. Mes chers collègues, ne reproduisons pas, avec cette vision arbitraire du bouclage de l’intercommunalité, ce que nous avons connu avec la loi Marcellin. Dois-je rappeler qu’un tiers des communes fusionnées sous l’empire de cette loi n’ont eu de cesse d’obtenir d’être à nouveau séparées et de pouvoir jouir de leur autonomie ? Notre collègue Bruno Sido nous rappelait hier soir le nombre de communes qui avaient divorcé dans son département. De fait, le bouclage de l’intercommunalité, si tant est qu’il soit réalisé, ne peut et ne doit qu’être le produit de la concertation entre collectivités à égalité de droits et de devoirs, s’accordant notamment sur le caractère mutuellement avantageux de la coopération. Les autres formes de coopération qui subsistent, définies entre autres par les lois Joxe ou Chevènement, ne mettent pas en cause le bien-fondé de nombre de groupements. Elles montrent que la réponse à certains besoins locaux passe bien souvent par une forme originale de coopération. Tel est le sens de l’amendement que je vous propose d’adopter, mes chers collègues.
Jean-François VOGUET - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Jean-François VOGUET

M. Jean-François Voguet. L’article 16 tend à rationaliser l’organisation territoriale de notre pays en visant clairement un objectif de regroupement des structures intercommunales existantes. Le regroupement conduit à la disparition programmée des pays et à la dissolution des syndicats – à vocation unique ou à vocations multiples – au profit des EPCI fiscalement intégrés. À dire vrai, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2010, qui comportait, entre autres mesures fortes destinées à favoriser la compétitivité des entreprises, la suppression de la taxe professionnelle, nous avions fait valoir que la réforme mettait en question le sens et l’existence même des structures intercommunales. En effet, le tissu économique de notre pays est ainsi constitué que le peu de ressources issues de la taxe professionnelle de nombreux EPCI constitués dans nos départements les plus ruraux risquaient fort de ne plus contribuer, au bon niveau, au financement des efforts accomplis par ces collectivités locales pour répondre aux besoins des populations. Rationaliser l’intercommunalité, dans l’esprit du projet de loi, c’est mettre les élus locaux de nombreux EPCI dans la quasi-obligation d’envisager soit la transformation de leur EPCI en commune nouvelle – notamment lorsque la population regroupée est faible –, soit le « mariage de raison » avec un fiancé qui serait mieux pourvu et moins victime de la réforme de la taxe professionnelle. C’est évidemment dans ce cadre qu’entreront pleinement en application les dispositions des articles précédents du projet de loi qui dévoilent, de fait, leur cohérence : il s’agit bel et bien de réduire le nombre des communes, des EPCI et des formes de coopération intercommunale, mais de diminuer éventuellement aussi le nombre des départements et des régions, c’est-à-dire de limiter le nombre de lieux où s’exprime la démocratie locale, et ce quitte à ce que les nouveaux élus soient de plus en plus éloignés de leurs mandants. Il y a évidemment, au-delà du caractère autoritaire de la démarche, bien d’autres choses à dire sur cette rationalisation des structures de coopération intercommunale. Mais ce qui ressort clairement du texte, c’est que l’on va donner mission au préfet de chaque département métropolitain – sans doute moins qu’en outre-mer où la coopération intercommunale est quasiment achevée – de conduire cette politique de rationalisation. Et il sera jugé au nombre de structures qu’il aura contribué à faire disparaître ! Force est de constater que nous ne comprenons pas encore les raisons de cette démarche – même si, au fond, nous les comprenons fort bien ! Nous ne pouvons donc que vous inviter, mes chers collègues, à adopter cet amendement qui fait du schéma départemental de coopération intercommunale une faculté offerte aux partenaires locaux et non une obligation s’imposant à tous.
Xavier PINTAT - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Xavier PINTAT

M. Xavier Pintat. L’article 21 prévoit la possibilité de créer un syndicat de communes ou un syndicat mixte, sous réserve que cette création soit compatible avec le schéma départemental de coopération intercommunale. Il convient de rappeler expressément cette possibilité à l’article 16, car mon souci est d’éviter toute confusion entre les petits syndicats ayant vocation à disparaître du fait de leur taille et de leur activité effective et les grands syndicats intercommunaux ou mixtes compétents pour l’organisation de certains services publics locaux. La création de ces derniers a d’ailleurs été récemment encouragée par la loi, à l’exemple de l’article L 1425-2 du code général des collectivités territoriales, issu de la loi du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique. Il est en effet prévu que la création d’un schéma directeur territorial d’aménagement numérique sur le territoire d’un ou plusieurs départements ou d’une région puisse être établie sur l’initiative d’un syndicat de communes ou d’un syndicat mixte existant ou créé à cet effet.
Jean-François VOGUET - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Jean-François VOGUET

M. Jean-François Voguet. Les pays constituent, selon les termes de l’article 22 de la loi du 4 février 1995, une forme parmi d’autres de la coopération intercommunale. Malgré tous ses défauts et ses limites, la démarche des pays participe pour l’essentiel de la volonté des élus locaux de mener des politiques transversales de développement, et de leur perception des solidarités territoriales. Je ne crois pas me souvenir que cette forme de coopération intercommunale, exempte d’intégration fiscale, ait été repoussée par les élus locaux. Bien au contraire, dans bien des territoires, la démarche des pays contribue à la satisfaction des besoins collectifs. Nous savons fort bien que le présent projet de loi, en son article 25, organise la disparition des pays et flèche en quelque sorte la coopération intercommunale vers les formes retenues par ailleurs – métropoles, pôles métropolitains, communautés d’agglomération renforcées et EPCI élargis à fiscalité fortement intégrée. Il n’en demeure pas moins qu’il faudrait tirer le bilan de l’expérience des différentes formes de coopération avant de chercher à les rationaliser. Il convient donc de procéder à la juste prise en compte de la démarche des pays, de pointer leurs limites comme ce qu’ils ont permis de réaliser, afin que les choix du schéma de coopération soient les plus judicieux possibles. C’est donc au bénéfice de ces observations que nous vous invitons à adopter cet amendement.
Pierre BERNARD-REYMOND - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Pierre BERNARD-REYMOND

M. Pierre Bernard-Reymond. Effectivement, dans son projet de loi, le Gouvernement avait proposé de fixer le seuil de constitution de ces EPCI à 5 000 habitants. La commission des lois a considéré qu’en zone de montagne ce seuil pouvait poser problème. Or, en tant que représentant d’une région de montagne, je suis désolé de le dire à la commission des lois, j’approuvais le principe de la fixation d’un seuil, tel que l’avait préconisé le Gouvernement. Dans mon département, où l’on compte 137 000 habitants et vingt communautés de communes, l’une d’elle rassemble trois communes et une population totale de 192 habitants… Cette situation ne correspond pas véritablement à l’objectif d’une communauté de communes, mais davantage à une conception sentimentale d’un rassemblement de quelques élus locaux. Les conditions ne sont en effet pas réunies pour trouver les synergies et les capacités d’action nécessaires, ne serait-ce qu’en termes de personnels administratifs ou techniques, afin de véritablement donner corps à une communauté de communes efficace. C’est la raison pour laquelle je suis partisan du rétablissement d’un seuil. Néanmoins, pour éviter que le préfet ne soit trop souvent sollicité pour accorder une dérogation, j’avais proposé de fixer ce seuil à 3 000 habitants au lieu de 5 000. J’indique également que la deuxième partie de l’amendement n° 551 rectifié bis , qui prévoit que le représentant de l’État pourra déroger au seuil que nous indiquerons, me semble tout à fait pertinente. En revanche, je ne suis pas partisan de stigmatiser la montagne, car des difficultés peuvent également se rencontrer dans d’autres zones. La disposition optimale consisterait donc à adjoindre à l’amendement que je viens de présenter la deuxième partie de l’amendement n° 551 rectifié bis , en précisant que le représentant de l’État dans le département peut retenir un seuil de population inférieur, mais sans mentionner spécifiquement les zones de montagne. Je souhaite donc rectifier mon amendement en ce sens, monsieur le président.
Jean-Patrick COURTOIS (rapporteur.) - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Jean-Patrick COURTOIS
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Je comprends la problématique, mais je voudrais expliquer la position retenue par la commission des lois. Le seuil de 5 000 habitants avait été fixé à titre indicatif. Nous nous sommes aperçus, lors des travaux en commission, que le système était dangereux, non seulement pour les zones de montagne, mais aussi pour les zones d’élevage, où de nombreuses communes ne rassemblent que 300 ou 400 habitants sur 4 000 ou 5 000 hectares. En fixant le seuil à 3 000 habitants, on obtiendrait rapidement des communautés de communes de 35 000 ou 40 000 hectares. Or la voirie étant, comme chacun sait, une question très préoccupante, de tels EPCI deviendraient vite ingérables. Pour régler le cas de la communauté de communes de 192 habitants que vous avez évoqué, monsieur Bernard-Reymond, on peut compter sur la commission départementale de coopération intercommunale pour proposer, dans son schéma, une fusion de plusieurs EPCI. Faisons confiance aux élus qui siègent dans ces commissions, et gardons-nous de fixer un seuil, lequel risquerait de conduire à des aberrations, notamment dans des zones d’élevage comme celle du Limousin où certaines communes, qui résultent elles-mêmes d’anciennes communes fusionnées, s’étendent sur plus de 8 000 hectares. En conséquence, la commission sollicite le retrait de ces deux amendements. À défaut, elle émettra un avis défavorable.
Pierre-Yves COLLOMBAT - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Pierre-Yves COLLOMBAT

M. Pierre-Yves Collombat. Je partage l’avis de la commission. Certes, la coopération intercommunale, dès lors que son but est de faire à plusieurs ce que l’on ne peut pas faire tout seul, doit avoir une certaine assise démographique. Dans ce cas, il faut effectivement éviter des petites intercommunalités à vocation exclusivement défensive. Mais, lorsqu’il n’y a pas d’habitants, on ne peut pas les créer ! Même dans mon département du Var, relativement peuplé, l’introduction d’un seuil poserait problème dans certains secteurs. Laissons donc aux commissions départementales et au bon sens local le soin de fixer les limites des intercommunalités, selon les critères qui leur paraissent les plus pertinents, plutôt que de fixer arbitrairement un seuil. Ces arguments me rappellent d’ailleurs ceux qui sont employés pour justifier la suppression ou la fusion des plus petites communes. Ainsi, une commune de 50 habitants ne pourrait rien faire, compte tenu de son budget… Peut-être, mais, quand vous l’aurez supprimée, comment gérerez-vous les 5 000 ou les 10 000 hectares que ces malheureux arrivent à faire vivre, ou survivre ? La tentation du repli a existé dans le passé, mais ce nouvel épisode de l’intercommunalité doit permettre de relancer le processus. Il me semble possible de régler très concrètement et très facilement ce type de problèmes dans un cadre plus apaisé.
Nathalie GOULET - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Nathalie GOULET

Mme Nathalie Goulet. Je soutiens totalement la position de la commission, et ce pour plusieurs raisons. Nous avons tous des exemples locaux d’entités qui fonctionnent bien et d’autres qui ne fonctionnent pas, mais ce ne sont pas les plus grosses communautés de communes qui marchent le mieux. Des petites marchent parfois extrêmement bien. L’ affectio societatis , les projets, la bonne entente entre les habitants et les maires font que des communes comme celles de Rânes et de Briouze, qui comptent moins de 4 000 habitants, fonctionnent très bien. Je rappellerai à ce sujet l’inoubliable discours de de la République à Mortagne-au-Perche, nous expliquant qu’il fallait arrêter de légiférer de la même façon pour tout le pays, que la loi devait être souple pour s’adapter aux situations locales. Évidemment, les zones de montagne concernent assez peu la Basse-Normandie, bien qu’il y ait les Alpes mancelles et la Suisse normande ; néanmoins nous avons des zones assez peu peuplées et je soutiens tout à fait la position de la commission et la suppression du seuil. Comme nous sommes dans une phase de refonte de l’intercommunalité, on peut penser que les intercommunalités grandes ou petites qui ne marcheraient pas très bien seront finalement plus ou moins absorbées dans d’autres entités. La commission a, me semble-t-il, extrêmement bien jugé cette situation en éliminant la notion de seuil de cet article du projet de loi.