Jean-Marie POIRIER (rapporteur de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées) - Sénat - 2004-04-06
Date: 2004-04-06
Orateur: Jean-Marie POIRIER
Fonction: rapporteur de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées

M. Jean-Marie Poirier, rapporteur de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la solidarité internationale, qu'il s'agisse de l'aide humanitaire ou de la coopération en faveur du développement, font désormais partie de la culture de nos concitoyens, notamment de la jeunesse, pour qui elle représente une forme d'idéal particulièrement vivant et respectable. A côté des dons ou des actions de bénévoles, l'engagement personnel y tient une place notable et croissante, et il s'exprime essentiellement sous la forme du volontariat. Le volontariat au sein d'associations de solidarité internationale constitue un cadre original, semble-t-il sans équivalent chez nos principaux voisins européens. Il repose fondamentalement sur une démarche personnelle de solidarité, mais s'inscrit dans un statut minimal levant certains obstacles matériels au départ et assurant une meilleure efficacité de la démarche. Il y a maintenant un peu plus de quatre ans, lors des débats sur les volontariats civils, la commission des affaires étrangères avait souligné que la formule prévue par la loi du 14 mars 2000 pour succéder au service national en coopération ne répondait pas aux besoins du volontariat associatif. Elle avait, en conséquence, insisté pour que le volontariat de solidarité internationale, régi par le décret du 30 janvier 1995, soit résolument conforté. Pour cette raison, nous avons accueilli avec une très grande satisfaction les orientations définies à partir de 2002 par le Gouvernement, qui a retenu l'encouragement du volontariat parmi les priorités de sa politique de coopération et d'aide au développement, puis élaboré ce projet destiné à doter le volontariat de solidarité internationale d'un statut législatif solide et stable. Le texte dont nous débattons aujourd'hui était très attendu, en particulier par les associations. Nous avons pu constater, monsieur le ministre, combien votre prédécesseur, Pierre-André Wiltzer, s'était attaché à établir, ainsi que vous l'avez rappelé vous-même, une très étroite concertation avec tous les partenaires concernés par ce projet de loi. Cette concertation se prolonge avec la préparation du décret d'application, et nous sommes convaincus que vous la poursuivrez dans l'application de la loi, car les associations auront une responsabilité tout aussi importante que les pouvoirs publics dans la gestion et le contrôle du dispositif. Le volontariat de solidarité internationale, tel qu'il est aujourd'hui organisé dans le cadre du décret de 1995, se heurte à deux types de difficultés. D'une part, il repose sur un cadre relativement fragile. Certaines dispositions du décret devraient plutôt relever du domaine législatif et d'autres sont insuffisamment précises pour déterminer l'étendue exacte des droits et obligations de l'association et du volontaire. Des contentieux sont, dès lors, possibles et il manque certainement à cette formule intermédiaire entre le salariat et le bénévolat une base juridique suffisamment solide pour en garantir la pérennité. D'autre part, le décret ne couvre que les volontaires effectuant des missions de plus d'un an. Un nombre significatif de volontaires échappent par conséquent à toute réglementation et à toute garantie. La création d'un statut législatif applicable à tous les volontaires, sans distinction de durée de mission, est donc apparue nécessaire pour consolider les actions actuellement entreprises dans le cadre du volontariat et, si possible, pour encourager leur développement futur. Sans entrer dans le détail du dispositif que vient de décrire M. le ministre, je me limiterai à souligner qu'il présente, aux yeux de la commission, trois mérites essentiels. Premièrement, tout en reprenant l'architecture d'ensemble du statut du volontaire prévu par le décret de 1995, il lui donne une base légale incontestable. Il pose clairement le principe selon lequel le contrat de volontariat ne relève pas du code du travail et organise une collaboration désintéressée entre l'association et le volontaire, les indemnités versées étant de ce fait non imposables. L'agrément des associations par le ministère des affaires étrangères constitue à la fois un préalable à l'envoi de volontaires et la garantie du contrôle du bon accomplissement des missions. Deuxièmement, le projet de loi couvre un champ beaucoup plus large que le décret de 1995 et permet de doter d'un statut clair et protecteur des personnes agissant actuellement hors de tout cadre juridique. Il assouplit la condition de nationalité et permet surtout de faire entrer dans le statut les personnes intervenant sur des missions d'une durée inférieure à un an. Il s'agit là d'un point très positif qui assure à cette population des garanties nouvelles en termes de couverture sociale, de formation et d'aide à la réinsertion. Troisièmement, le projet de loi apporte plusieurs améliorations non négligeables par rapport au décret de 1995. Il dispose notamment que l'engagement pour une mission de volontariat d'au moins un an constitue un motif légitime de démission, ce qui permet à l'intéressé de conserver tous ses droits à l'assurance-chômage à son retour. Il prévoit un régime de congés payés. Il instaure une reconnaissance du temps de volontariat, qui pourra être assimilé à une formation qualifiante dans le cadre du dispositif de validation des acquis de l'expérience. C'est donc une approbation globale largement positive qu'a exprimée la commission au sujet de ce projet de loi. Nous souhaitons cependant exprimer deux séries de préoccupations. Tout d'abord, à la différence du décret de 1995, le projet de loi dissocie le bénéfice du statut de volontaire, qui sera, on l'a vu, extrêmement large, du dispositif budgétaire de soutien aux associations. Nous souhaiterions avoir confirmation de ce que ce volet financier, qui sera certes traité dans le décret d'application, maintiendra les aides prévues dans le décret de 1995 pour les missions réalisées dans les pays en développement, à savoir la prise en charge par l'Etat d'une indemnité forfaitaire de fin de mission, d'une prime de réinsertion versée durant trois trimestres, lorsque l'intéressé ne dispose pas d'autres ressources, et enfin de la majeure partie des charges sociales. Il apparaît également que le niveau des ressources propres des associations de volontariat est extrêmement variable, certaines ayant accès à des financements plus importants que d'autres. Si le nouveau statut doit concerner un plus grand nombre de volontaires, il faudra donc veiller à ce que les associations les plus fragiles financièrement ne s'en trouvent pas pénalisées. Enfin, il nous apparaît également nécessaire que l'Etat soit en mesure d'accompagner le développement du volontariat. La ligne budgétaire qui y est consacrée représente environ 20 millions d'euros par an et n'a pas été revalorisée, semble-t-il, depuis plusieurs années. Il faudra, là aussi, mettre en cohérence les moyens financiers et les perspectives ouvertes par le nouveau statut. Notre deuxième série de remarques porte sur le statut du volontaire et se réfère à des inquiétudes que nous avons perçues lors des travaux préparatoires. Il doit être clair que le volontariat s'inscrit dans une démarche personnelle de solidarité et ne peut en rien se confondre avec un objectif de nature professionnelle. Pour autant, la réinsertion des volontaires à leur retour de mission reste un réel et légitime motif de préoccupation. La commission proposera plusieurs amendements visant à la prendre en compte. Nous souhaitons en particulier que figure dans la loi l'obligation pour les associations d'apporter un soutien à la réinsertion des volontaires, par exemple par l'organisation de formations ou de bilans de compétence, ou encore par l'octroi de bourses d'études pour compléter une qualification. Dans le même esprit, afin de prévenir les difficultés liées à un séjour prolongé en expatriation, nous souhaitons que les contrats ne soient pas conclus pour des durées initiales supérieures à deux ans, ce qui permettra à l'association comme au volontaire de bien mesurer l'opportunité d'un renouvellement. S'agissant des personnes en attente d'emploi après leur retour, nous proposerons de garantir plus largement le bénéfice des droits à l'assurance chômage acquis dans le cadre d'une activité antérieure. La problématique de la réinsertion doit donc être prise en compte mais, bien évidemment, toutes les réponses ne peuvent être apportées par la loi. N'oublions pas que le volontariat recouvre des situations personnelles extrêmement diverses, qu'il s'agisse de la tranche d'âge ou du statut professionnel antérieur. Pour une large part, ces questions devront être abordées dans le cadre de la commission du volontariat, instance paritaire créée par le décret de 1995. Nous proposerons que l'existence de cette commission figure expressément dans la loi, car elle doit jouer un rôle fondamental pour superviser la mise en oeuvre du volontariat. Dans notre esprit, la commission du volontariat, outre son rôle consultatif en matière d'agrément, devra s'attacher à promouvoir les « bonnes pratiques » en matière de recours aux volontaires par les associations. Elle pourrait aussi très utilement contribuer à une approche commune des actions de formation, de soutien et d'aide à la réinsertion des volontaires. Toutes les associations, nous l'avons dit, ne disposent pas de moyens équivalents, et il y aurait certainement intérêt à « mutualiser » certaines actions. En conclusion, il faut saluer une nouvelle fois, monsieur le ministre, la sécurité juridique offerte par le nouveau statut législatif et la protection qu'il apporte aux volontaires, en particulier à ceux qui n'étaient couverts par aucune réglementation. Il s'agit là d'un progrès incontestable de nature à donner une impulsion nouvelle à cette forme d'engagement au service de la solidarité internationale. A travers les quelques amendements qu'elle propose, la commission des affaires étrangères a eu le souci de consolider le statut du volontaire, en veillant à ne pas le dénaturer. Très différent du salariat, au demeurant largement utilisé par nombre d'associations, ce bénévolat « encadré » constitue un statut intermédiaire dont l'utilité justifie qu'il soit préservé et encouragé. La commission des affaires étrangères vous demande donc, mes chers collègues, d'adopter le projet de loi sous réserve du vote des amendements qu'elle propose.