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Claude BÉRIT-DÉBAT - Sénat - 2010-02-02
Date: 2010-02-02
Orateur: Claude BÉRIT-DÉBAT

M. Claude Bérit-Débat. Comme je l’ai dit tout à l’heure, l’article 8 vise clairement à remédier à l’émiettement supposé de notre pays entre 36 000 communes. Pour réduire le nombre spectaculairement élevé de celles-ci, qui irait à l’encontre de tout principe de bonne gouvernance et serait aberrant du point de vue de la rationalité administrative, des solutions pour le moins étonnantes sont proposées. Ainsi, il est prévu qu’une commune nouvelle puisse être créée à la demande des deux tiers des conseils municipaux des communes concernées ou sur l’initiative du préfet, sous réserve dans ce cas, il est vrai, que les deux tiers des conseils municipaux soient d’accord. Certes, de telles dispositions pourraient s’avérer efficaces et permettre une réduction significative, à long terme, du nombre des communes, mais il est tout de même extraordinaire que l’on n’ait même pas pris la peine d’envisager, dans ce texte, la possibilité qu’une commune puisse refuser de se fondre dans une commune nouvelle ! Encore une fois, j’ai conscience que de tels propos risquent d’engendrer des railleries et de me valoir des accusations d’archaïsme. Cependant, il est évident qu’une commune doit pouvoir décider de son avenir, que ce soit par le biais de ses représentants ou par le biais de ses habitants. Il n’appartient pas à d’autres communes, et encore moins au préfet, de le faire à sa place ! La commune ayant une réalité juridique consacrée par de nombreux textes et constituant bien une personne morale, on ne peut présenter une disposition visant à passer outre son consentement sur un sujet la concernant, a fortiori quand il s’agit de rien de moins que de son existence même. Refuser de respecter ces principes fondamentaux revient, là encore, à réaffirmer implicitement que les communes actuelles ne sont pas un échelon pertinent dans l’organisation de la France contemporaine. Nous n’entendons pas, par cet amendement, nier que la création de communes nouvelles soit une évolution positive : nous visons non pas la fin, mais les moyens, en l’occurrence la possibilité de fusionner des communes contre leur gré. Cet amendement tend donc à réaffirmer le pouvoir des communes de disposer librement d’elles-mêmes.
Pierre-Yves COLLOMBAT - Sénat - 2010-02-02
Date: 2010-02-02
Orateur: Pierre-Yves COLLOMBAT

M. Pierre-Yves Collombat. Cet amendement s’inscrit dans le droit fil des positions que nous avons défendues jusqu’à présent. Fusionner est une décision grave, qui ne saurait être prise qu’à l’unanimité des conseils municipaux qui composent l’EPCI lorsque celui-ci est à l’initiative de la création d’une commune nouvelle. Très franchement, prévoir le recours à la majorité qualifiée n’a pas de sens dans ce cas de figure, sauf à considérer que les communes nouvelles sont une forme d’EPCI. Des communes n’ont pas à disparaître parce qu’une majorité, fût-elle qualifiée, des membres de l’EPCI auquel elles appartiennent a décidé de se fondre en une commune nouvelle. Il suffit de laisser fusionner les communes qui le veulent, sans l’imposer aux autres : c’est d’une simplicité évangélique ! Comment peut-on se poser en défenseur de la liberté des communes tout en obligeant certaines d’entre elles à se fondre en une commune nouvelle contre leur gré ? Adoptez nos amendements, mes chers collègues, et il n’y aura plus aucune ambiguïté !
Michel CHARASSE - Sénat - 2010-02-02
Date: 2010-02-02
Orateur: Michel CHARASSE

M. Michel Charasse. Cet amendement, que je présente avec plusieurs de mes collègues, tend à supprimer l’alinéa 11 de l’article 8, relatif au droit d’initiative du préfet. Tous ceux qui me connaissent savent que je n’ai rien contre les préfets. Il faut bien que l’État gouverne et se fasse respecter, et qu’il ait pour cela des représentants dans les départements et les régions, sinon c’est l’anarchie, il n’y a plus de gouvernement et c’est la fin de l’unité de la République ! Tout le monde sait également que, dans l’histoire de la République, l’immense majorité des préfets se sont plutôt comportés en dignes représentants de la République et de l’État. Pendant la dernière guerre, l’un d’entre eux a été un exemple pour l’ensemble du corps préfectoral, au prix de son sang et de sa mort tragique. Et je ne parle pas du préfet Grimaud à Paris en mai 1968… Donc, mes chers collègues, loin de moi l’idée de suspecter le préfet en quoi que ce soit, au contraire. Mais celui-ci est aux ordres du Gouvernement. C’est la règle, et c’est normal ! J’ajouterai même que c’est l’un des rares fonctionnaires qui obéissent encore sans discuter… C’est précieux, surtout par les temps qui courent ! (Sourires.) Monsieur le ministre, je vous ai bien entendu tout à l’heure, lorsqu’un très court débat a été engagé sur ce sujet. Toute la question est de savoir, dans cette affaire, quelles instructions le Gouvernement donnera à ces préfets. Leur demandera-t-il d’aider, de conseiller, d’accompagner, de faciliter ou, au contraire, d’essayer de tout faire pour obtenir à marche forcée le maximum de regroupements ? Je me permets de vous signaler, à cet égard, qu’il n’y a pas si longtemps – quelques mois –, un certain nombre de préfets agissant sur instructions ont engagé des démarches dans plusieurs départements pour obtenir à tout prix des regroupements d’intercommunalités, alors même que nous étions encore loin du dépôt des projets de loi dont nous discutons !
Michel CHARASSE - Sénat - 2010-02-02
Date: 2010-02-02
Orateur: Michel CHARASSE

M. Michel Charasse. En outre, les communes auront perdu une large partie d’elles-mêmes à travers l’intercommunalité et l’abandon de nombreuses compétences et prérogatives transférées dans ce cadre institutionnel. Tout cela, et surtout dans les petites communes, va donner aux maires un sentiment de solitude, d’isolement, d’absence d’avenir. Dans ce contexte et sur ce terreau fragile, une intervention du préfet à la hussarde n’est pas acceptable ! J’entends bien que le préfet ne décidera pas à la place des conseils municipaux et des populations. Mais, son intervention ne manquant pas d’un certain poids, le maire ne pourra pas éviter d’expliquer à son conseil municipal qu’il a parlé au préfet, que celui-ci a insisté, que cela peut comporter bien des avantages, même si, contrairement à d’autres lois antérieures, aucune carotte ne sera au bout cette fois-ci faute de moyens dans les caisses de l’État ! Notre amendement a donc surtout pour objet d’obtenir du Gouvernement un certain nombre d’assurances, mais M. le ministre a déjà commencé à nous répondre… Le Gouvernement a une politique : c’est son droit et son devoir. Il souhaite que des regroupements soient opérés et il souhaite faciliter ces regroupements là où – espérons-le – ils sont désirés ou envisagés. Très bien ! Dans ce cadre, je veux bien que le préfet facilite les choses par son intervention, mais je vous dirai, mes chers collègues – ce sera ma conclusion provisoire –, qu’au fond, il n’y avait pas besoin de l’écrire dans le projet de loi.
Michel CHARASSE - Sénat - 2010-02-02
Date: 2010-02-02
Orateur: Michel CHARASSE

M. Michel Charasse. En effet, si nous enlevons au préfet le droit de demander, il n’y a pas besoin d’écrire quoi que ce soit pour lui laisser le pouvoir non écrit de suggérer ! Or la suggestion est parfois beaucoup plus forte que la demande légale et formelle, surtout si elle est exprimée dans le cabinet feutré du préfet, dans le silence de son bureau, à l’occasion d’un tête-à-tête amical autour de l’apéritif, canon de rouge ou whisky de six heures du soir… Par conséquent, je crois, cher Michel Mercier, que vous auriez pu vous dispenser d’écrire cela dans le projet de loi. Cela étant dit, la question qui est posée est très simple : soit le préfet est là pour représenter l’État, l’État neutre, l’État fort mais qui n’appartient à personne, donc pour conseiller, faciliter, accompagner, aider, et alors aucun républicain ne critiquera le rôle de cet éminent fonctionnaire ; soit il devra agir à la hussarde, avec des ordres précis, un but à atteindre par tous les moyens, comme on l’a vu à certaines époques – il n’y a pas si longtemps que cela –, et l’amendement n° 534 rectifié garde toute sa valeur et toute sa portée.
Yves DÉTRAIGNE - Sénat - 2010-02-02
Date: 2010-02-02
Orateur: Yves DÉTRAIGNE

M. Yves Détraigne. Le processus de création d’une commune nouvelle, tel qu’il est prévu par la commission, risque en fait de rester un cadre juridique inopérant dans la pratique. En effet, une consultation électorale sera systématiquement organisée et les résultats de cette consultation devront être appréciés commune par commune. Aussi la création de la commune nouvelle ne pourra-t-elle aboutir dès lors que, dans une des communes, le projet n’a pas recueilli l’accord de la majorité absolue des suffrages exprimés, correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits. Pour parler de manière triviale, c’est « ceinture et bretelles » ! Alors que le projet de loi avait initialement pour objet de faciliter, pour les communes qui souhaitent fusionner, la création d’une commune nouvelle, toutes les précautions prises ici risquent de rendre cette opération pratiquement impossible. C’est pourquoi nous proposons, au travers de cet amendement, que la consultation électorale de la population n’intervienne que lorsque les conseils municipaux des communes n’auront pas été en mesure de délibérer à l’unanimité. Les résultats de cette consultation seraient appréciés différemment selon qu’elle concerne un projet de création de commune nouvelle à partir de communes membres d’un EPCI existant ou de communes simplement contiguës. Dans la première hypothèse, les votes seraient appréciés sur l’ensemble du territoire de la future commune nouvelle alors que, dans la seconde hypothèse, serait maintenue la nécessité d’un accord à la majorité qualifiée de chaque commune, tel qu’il est actuellement prévu par le code général des collectivités territoriales en matière de fusion de communes.
Bruno SIDO - Sénat - 2010-02-02
Date: 2010-02-02
Orateur: Bruno SIDO

M. Bruno Sido. Je voudrais d’abord remercier la commission d’avoir pensé à faire voter la population sur la création d’une commune nouvelle, et de ne pas en être restée à une demande exprimée par les deux tiers des conseils municipaux ou à l’initiative du préfet ; c’est une excellente chose. En feuilletant les amendements déposés par mes collègues, j’ai trouvé le véhicule qui me permettrait de proposer de retenir la majorité des trois cinquièmes : ce seuil, prévu pour l’approbation d’un projet de révision de la Constitution, offre la solennité requise pour un vote qui sera sans recours, dans la mesure où il ne sera pas possible de revenir en arrière dès lors que des communes auront décidé de fusionner. Je ferai observer que, n’étant pas jusqu’au-boutiste, je n’ai pas proposé d’opter pour une majorité des deux tiers ou des trois quarts. En outre, dans les très petites communes, il existe des majorités « de famille », qui n’ont rien à voir avec la politique : or si une famille, au sens large du terme, peut emporter la majorité des suffrages, il est tout de même rare qu’elle en détienne à elle seule les trois cinquièmes. Par conséquent, mon sous-amendement permettra de régler cette question. Enfin, monsieur Charasse, si M. le préfet peut effectivement impressionner les maires dans l’ambiance feutrée de son cabinet, il impressionne beaucoup moins les populations…
Michel CHARASSE - Sénat - 2010-02-02
Date: 2010-02-02
Orateur: Michel CHARASSE

M. Michel Charasse. Il me paraît très difficile d’avoir, dans notre régime juridique, trente-six manières d’organiser des référendums locaux. Après la révision constitutionnelle de 2003, nous avons voté une loi organique, rapportée à l’époque par notre excellent collègue M. Hoeffel, prévoyant que, en cas de référendum local – c’est-à-dire un référendum organisé par le conseil municipal, général ou régional pour faire approuver une décision ou une délibération par le peuple –, le vote n’a de sens que s’il émane d’au moins la moitié des électeurs inscrits et de la majorité absolue des suffrages exprimés. Cette proposition du Sénat, acceptée par l’Assemblée nationale et validée par le Conseil constitutionnel, avait pour objet d’éviter ce qui s’était produit dans le passé à l’occasion d’un certain nombre de référendums locaux – à une époque où ils n’étaient ni interdits ni organisés, mais où certaines communes en faisaient. Je pense notamment au référendum d’Orléans sur le tramway, quand notre collègue M. Sueur était maire : 15 % de la population avait voté contre à 90 %, et ce vote était plus que contestable puisque les gens ne s’étaient pas dérangés, à part une petite minorité.
Michel CHARASSE - Sénat - 2010-02-02
Date: 2010-02-02
Orateur: Michel CHARASSE

M. Michel Charasse. Nous avons dans notre régime juridique des règles établies pour que le référendum soit vraiment décisionnel parce que la majorité des électeurs inscrits va voter et que la décision est prise par la majorité de ceux qui s’expriment. L’amendement que je propose vise simplement à préciser que le regroupement ne peut être décidé que si, dans « chaque » commune – amendement de la commission des lois –, la participation au scrutin est supérieure à la moitié des électeurs inscrits et si le projet recueille l’accord de la majorité des suffrages exprimés. De grâce, évitons qu’il y ait trente-six régimes différents de référendum local, sinon les gens n’y comprendront plus rien ! J’ajoute que si nous ne retenons pas un régime unique pour les référendums locaux, une délibération portant sur la construction d’une halle des sports relèvera de l’accord de la majorité des électeurs inscrits et des suffrages exprimés, tandis que, pour supprimer la commune, cette règle ne sera pas exigée. Or il me paraît plus important de s’assurer vraiment de l’accord du peuple pour supprimer une commune que pour savoir si l’on construit ou non une halle des sports !
Michel MERCIER (ministre.) - Sénat - 2010-02-02
Date: 2010-02-02
Orateur: Michel MERCIER
Fonction: ministre.

M. Michel Mercier, ministre. L’amendement n° 532 rectifié bis prévoit un accord unanime des conseils municipaux pour la création d’une commune nouvelle. Si je comprends les arguments avancés par M. Chevènement, je préfère l’amendement de M. About et je rejoins M. le rapporteur en émettant un avis défavorable. Sur l’amendement n° 205, qui vise à permettre la création d’une commune nouvelle uniquement sur demande unanime des conseils municipaux concernés, le Gouvernement a émis un avis défavorable, de même que sur les amendements n os 206, 393, 533 rectifié et 394 rectifié. Le Gouvernement est également défavorable à l’amendement n° 395 rectifié, prévoyant qu’une commune nouvelle ne pourra être créée à partir des communes membres d’un EPCI à fiscalité propre que sur demande unanime des conseils municipaux de ces communes. Concernant l'amendement n° 396 rectifié, qui vise à supprimer la possibilité, pour le préfet, de proposer la création d’une commune nouvelle, j’ai déjà indiqué les raisons pour lesquelles j’étais défavorable à une telle mesure. En ce qui concerne l’amendement n° 534 rectifié, je le répète, il s’agit, dans l’esprit du Gouvernement, de permettre au préfet de jouer pleinement son rôle de facilitateur et de conseil, notamment auprès des petites communes, en lui ouvrant la possibilité de proposer la création d’une commune nouvelle quand cela lui semble correspondre aux préoccupations des conseils municipaux concernés. Certes, une loi n’est pas forcément nécessaire pour cela, mais, s’agissant des collectivités locales, il me paraît tout de même préférable de mettre les choses sur la table plutôt que de les taire dans le silence d’un cabinet. Cette disposition est utile, car elle reconnaît le rôle du préfet, mais il ne s’agit nullement, pour le Gouvernement, d’assigner à celui-ci des objectifs en termes de réalisation de fusions : nous le savons très bien, ce serait aller droit à l’échec. Une fusion qui réussit est une fusion qui a été voulue par les communes. En revanche, si le préfet sent que des communes ont envie de se réunir, il doit pouvoir leur apporter les explications et les conseils dont elles pourraient avoir besoin : c’est cette mission que nous souhaitons voir affirmée dans la loi, et rien d’autre.
Marie-Agnès LABARRE - Sénat - 2010-02-02
Date: 2010-02-02
Orateur: Marie-Agnès LABARRE

Mme Marie-Agnès Labarre. Le dix-huitième alinéa de l’article 8 est intéressant à plusieurs titres. Au nom de la création d’une commune nouvelle, il deviendrait possible de modifier le périmètre d’un département ou d’une région. Cette disposition est assez stupéfiante. Comme nous l’avons vu, la fusion pourrait être imposée à une commune, dont les habitants seraient le cas échéant contraints de renoncer non seulement à leur commune, mais également à leur département, voire à leur région. C’est tout de même faire peu de cas de l’attachement de nos concitoyens à leurs territoires, à leur histoire et aux institutions qu’ils représentent. Cette disposition, qui n’est pas anodine, peut participer d’une déconnexion de la population de son environnement institutionnel. Cela étant, on ne peut pas vraiment s’en étonner, le projet témoignant d’un grand mépris du pouvoir exécutif à l’égard des départements, et même des régions. Dans ces conditions, modifier leurs limites n’a pas grande importance… Pour notre part, nous refusons que les institutions de la République soient traitées ainsi à la légère. La fusion des communes ne peut remettre en cause l’intégrité des départements ou des régions.
Josiane MATHON-POINAT - Sénat - 2010-02-02
Date: 2010-02-02
Orateur: Josiane MATHON-POINAT

Mme Josiane Mathon-Poinat. L’alinéa 29 accorde au préfet la possibilité de fixer un certain nombre de modalités de la création d’une commune nouvelle. Il lui confère notamment le pouvoir de déterminer le nom et le chef-lieu de celle-ci. Nous considérons que le choix du nom et du chef-lieu de la nouvelle commune doit être arrêté par les conseils municipaux, après consultation des habitants. Cela relève du simple respect du principe de la libre administration des communes et de la démocratie locale, que vous prétendez défendre. L’alinéa 29 met en évidence le peu de cas que vous faites en réalité de la démocratie, de l’avis des habitants et de leurs élus. La décentralisation ne peut s’exonérer du droit des citoyens à gérer leurs propres affaires. Les décisions doivent toujours être prises au plus près de ceux qu’elles concernent, avec leur concours le plus direct possible, à savoir par les conseils municipaux et les citoyens s’agissant du nom et du chef-lieu de ce qui va devenir leur territoire de vie, de travail et d’action.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2010-02-02
Date: 2010-02-02
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. … avec un dispositif aussi complexe et tortueux. Monsieur le ministre, si vous estimez que les communes doivent fusionner parce qu’elles sont trop nombreuses, argument que je puis comprendre, n’allez pas prétendre ensuite que ces fusions posent problème, ce qui obligerait à créer de nouveau des communes déléguées, avec des maires délégués ! (Marques de lassitude au banc des commissions.) À l’article 11, nous avons déposé un amendement, qui a d’ailleurs été adopté par la commission des lois, visant à favoriser le règlement des contentieux entre les communes-centres et les communes associées quand celles-ci ne s’entendent pas, parfois depuis longtemps. Dans un tel cas de figure, il est préférable de clarifier la situation, car aujourd’hui certaines communes ne réussissent pas à rompre leur association problématique. Tel sera l'objet de cet amendement. En sens inverse, et Virginie Klès est particulièrement attentive à cette question, certaines communes associées qui voudraient fusionner éprouvent des difficultés à le faire. Nous allons apporter une solution, du moins je l’espère, à ces situations difficiles, souvent bancales et artificielles. Si l’intercommunalité avait existé plus tôt, la loi Marcellin, les communes associées et les fusions de communes n’auraient pas eu lieu d’être : la manière républicaine de procéder, conforme à notre génie national, a été de conserver les communes et de créer des intercommunalités fortes. Or vous nous affirmez maintenant qu’il faut tout reprendre de zéro et en revenir aux fusions de communes, dont vous prétendez qu’elles se feront toutes seules, mais qu’il est malgré tout préférable de leur consacrer un article de loi entier ! (Sourires sur les travées du groupe socialiste.) Les préfets se contenteront de formuler des suggestions, nous dit-on. Mais alors, comme l’a excellemment souligné tout à l’heure M. Charasse, à quoi bon élaborer une loi ? Comble de l’aberration, voilà qu’il s’agit de recréer des communes déléguées ! À la limite, je peux comprendre votre volonté de réduire le nombre des communes en les incitant à fusionner, mais alors, allez jusqu’au bout de votre logique et ne proposez pas d’instaurer des communes déléguées ! Il est d'ores et déjà possible, dans toutes les communes, de créer des comités de quartier, de bourg, de hameau ! Aucune loi nouvelle n’est nécessaire ici. Par ailleurs, si l’on recrée les communes déléguées, que feront les maires délégués ? Quelles missions leur confiera-t-on ? La célébration du 14-juillet, la présidence du repas du troisième âge, les vœux du nouvel an ? Combien de représentants la commune déléguée comptera-t-elle au sein du conseil municipal ? Et ce sera reparti !
Nicole BORVO COHEN-SEAT - Sénat - 2010-02-02
Date: 2010-02-02
Orateur: Nicole BORVO COHEN-SEAT

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Certes, à la différence de M. Balladur naguère, le Gouvernement ne peut pas le dire ouvertement aujourd’hui, parce qu’il s’est aperçu que ce projet suscitait des oppositions, y compris au sein de sa majorité. Mais telle est bien son intention ! Vous nous faites ici le coup de la mairie annexe ou de la fiction du maintien de la commune par l’instauration d’une commune déléguée. Des panneaux signalétiques indiqueront le nom de la commune déléguée, qui sera pourvue d’une mairie annexe, mais ce sera tout ! Dites clairement quelles sont vos intentions réelles, monsieur le ministre, cela simplifiera la suite de notre débat ! Après tout, certains d’entre nous, voire la majorité de notre assemblée, partagent sans aucun doute vos vues. Que seront au juste ces communes déléguées ? Pour l’heure, ce sont des concepts non encore identifiés, à l’instar des conseillers territoriaux d'ailleurs. Quelles compétences exerceront-elles ? Nous sommes vraiment dans la confusion la plus totale !
Yves DÉTRAIGNE - Sénat - 2010-02-02
Date: 2010-02-02
Orateur: Yves DÉTRAIGNE

M. Yves Détraigne. Quand le Président de la République et le Gouvernement ont présenté ce projet de loi, ils nous ont expliqué qu’il s’agissait notamment de simplifier. On nous a dit tout à l'heure que le dispositif de la loi Marcellin n’avait pas fonctionné, sa mise en œuvre ayant débouché sur des mariages forcés suivis de nombreux divorces. Or, avec le système qui nous est présenté ici, les communes qui voudront vraiment fusionner et créer une commune nouvelle pourront le faire. Pour éviter tout problème, il est prévu non seulement que les conseils municipaux devront tous exprimer leur accord par une délibération adoptée à la majorité qualifiée, mais aussi que la population sera consultée sur ce choix. Ce sera « ceinture et bretelles » ! Dès lors, pourquoi tout à coup faire marche arrière et recréer des communes déléguées ? Je ne comprends pas ! Si l’on veut simplifier la carte territoriale et si les communes manifestent une volonté nette de se regrouper, qu’elles le fassent ! Je suis donc favorable à l’amendement n° 399 rectifié, parce qu’il me semble qu’il faut aller au bout de la logique suivie, sans s’arrêter en chemin. Ne recréons pas des communes déléguées !