Charles GUENÉ - Sénat - 2004-06-23
Date: 2004-06-23
Orateur: Charles GUENÉ

M. Charles Guené. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l'émergence récente d'une conscience du risque environnemental, qui prend sa source dans des catastrophes écologiques sans précédent, et l'engagement personnel que le Président de la République a pris à Johannesburg en 2002 nous permettent aujourd'hui d'examiner le projet de loi constitutionnelle relatif à la charte de l'environnement. La réforme qui nous est proposée répond pleinement au voeu formulé par le Président de la République de voir le droit à un environnement protégé et préservé, reconnu à l'égal des droits de l'homme et des droits économiques et sociaux, énoncés dans la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et dans le préambule de la Constitution de 1946. Nous ne pouvons que nous féliciter d'étudier un texte dont l'ambition est de préparer et d'anticiper l'avenir. Il s'agit avant tout de prendre lamesure des risques environnementaux auxquels nous sommes confrontés, alors même qu'ils ne sont pas le résultat de la seule fatalité. En effet, l'ensemble des études nous démontre que les phénomènes préoccupants que nous observons, comme le réchauffement climatique ou la pollution de l'air, sont le fruit de l'activité des hommes : nous sommes responsables de l'environnement dans lequel nous évoluons. II s'agit d'autant de bombes à retardement. Les analyses scientifiques montrent, en effet, que les conséquences de certaines pratiques actuelles ou passées n'atteindront leur paroxysme que dans plusieurs décennies. Je pense notamment à la destruction de la couche d'ozone. Il nous incombe donc de prendre conscience collectivement des risques que nous encourrons si nous n'agissons pas rapidement, afin de répondre efficacement aux risques que nous faisons encourir aux générations futures, en prévoyant, dès à présent, les moyens de préserver l'avenir de notre humanité. La rédaction de ce projet de loi constitutionnelle a fait l'objet de nombreuses allégations très critiques. Je m'attacherai à démontrer qu'elles sont le plus souvent infondées. Si l'idée même de donner valeur constitutionnelle au droit de l'environnement n'était pas acquise par tous, la qualité et le cheminement de l'élaboration du texte ne peuvent que convaincre les plus sceptiques du bien-fondé de ses principes. En effet, le texte a fait l'objet d'une procédure d'élaboration démocratique, en associant la société civile à sa préparation. Tout d'abord, la commission Coppens a rendu un rapport riche de propositions ; elle n'a pas hésité à préciser que « la charte de l'environnement était une nécessité de notre époque, face au constat de la situation actuelle de l'environnement ». Comme le rappelait voilà quelques instants M. Gélard, plus de 55 000 questionnaires ont été adressés aux acteurs régionaux, et quatorze assises territoriales ont révélé la forte attente des Français qu'un texte encadre enfin le droit à l'environnement. Nous pouvons donc aujourd'hui remercier le Gouvernement d'avoir su répondre au désir de nos concitoyens et de nous proposer la rédaction d'une telle charte sur le droit de l'environnement. La charte consacre le principe d'une écologie humaniste, en le portant au plus haut niveau de notre hiérarchie des normes. La constitutionnalisation des principes énoncés dans la charte est le seul et unique moyen de mettre un terme aux dérives craintes et supposées que représente la non-réglementation du droit à l'environnement. C'est en effet en l'absence d'un énoncé clair que les juges ont développé, sans encadrement législatif, leur jurisprudence. Ainsi, ceux qui pensent que la charte fait encourir un risque croissant de contentieux se trompent parce que, d'une part, en l'état actuel des choses, les menaces contentieuses existent déjà et, d'autre part, la charte encadre bien mieux que par le passé les différentes notions prétendument encore absconses. Je souhaite revenir sur un aspect fondamental du texte, à savoir la promotion du développement durable figurant à l'article 6. En effet, le texte de la charte est soucieux de concilier les exigences environnementales et les deux autres piliers du développement durable que sont le développement économique et le progrès social. Dorénavant, ces trois notions devront être interprétées corrélativement lors de la mise en oeuvre des politiques publiques de l'environnement. Le principe de l'intégration de l'environnement dans les politiques publiques apparaît donc étroitement lié à la notion de développement durable. La protection de l'environnement ne sera plus un objectif cloisonné dans sa mise en oeuvre, mais devra tenir compte des développements économiques et sociaux. La charte invite ainsi à une conciliation équilibrée entre ces trois moteurs du développement durable, ce qui est une garantie pour l'interprétation à venir du principe de précaution, qui ne pourra être entendu qu'au regard du développement économique et du progrès social. En permanence, le législateur - mais également les magistrats - devra garder à l'esprit que l'environnement n'est pas un bloc adossé tel quel à notre Constitution, sans interaction avec les autresprincipes fondamentaux. Le pan entier de constitutionnalité que nous souhaitons rattacher aujourd'hui devra toujours être mis en perspective avec l'ensemble des autres droits et analysé corrélativement. La constitutionnalisation de la charte est un symbole fort. La charte est une nouvelle étape du pacte républicain, un pilier fondé sur le développement durable. Il s'agit d'un choix de société qui affirme notre responsabilité vis-à-vis des générations futures. La charte, dans son préambule, consacre l'environnement comme patrimoine commun des êtres humains et comme condition essentielle de l'existence de l'humanité. Je n'y vois pas de considérant métaphysique. Ce n'est pas là sa vocation. La préservation de l'environnement est considérée comme un intérêt fondamental de la nation. L'environnement est, en effet, le patrimoine commun des êtres humains. Et c'est à ce titre de bien commun que la nation tout entière doit veiller à sa préservation. Dans ses deux premiers articles, la charte énonce les droits et les devoirs de chacun vis-à-vis de l'environnement, à savoir le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé et le devoir de préserver et d'améliorer l'environnement. Elle définit ensuite les règles normatives qui encadreront le droit à l'environnement : le devoir de prévenir ou de limiter les atteintes qui peuvent être portées à l'environnement et le devoir de réparer les dommages causés à l'environnement. La charte consacre, par ailleurs, deux grands principes en accord avec l'évolution générale des théories de protection de l'environnement. Il s'agit de la reconnaissance du principe de précaution et de la définition du développement durable, comme une conciliation du développement économique et social et de la protection de l'environnement, ainsi que comme un choix qui doit répondre aux besoins du présent, sans compromettre la réalisation des générations à venir et des autres peuples. La charte tend aussi à mettre en place diverses mesures pour permettre de rendre effective son application. Il s'agit des objectifs fixés par les articles 7, 8, 9 et 10 : l'éducation et la formation à l'environnement, le droit d'accéder aux informations relatives àce sujet, le concours apporté par la recherche et la cohérence entre la charte et l'action européenne et internationale de la France envers l'environnement. Je souhaite revenir sur quelques points du texte qui ont fait l'objet de nombreux débats, et qui sont pourtant les raisons essentielles de mon entier soutien à la rédaction proposée. En premier lieu, il s'agit de l'inscription dans notre droit du principe de précaution. La charte affirme de façon raisonnée ledit principe à l'article 5. C'est la première foisqu'un texte de valeur constitutionnelle mentionne et définit cette notion. Pourtant le principe de précaution n'est pas nouveau : il est le fondement de la Communauté européenne dans le domaine de l'environnement. En France, il est déjà intégré dans notre droit interne. La loi Barnier de 1995 avait défini la précaution. Ainsi, selon l'article L.110-1 du code de l'environnement, « le principe de précaution, selon lequel l'absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l'adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l'environnement à un coût économiquement acceptable ». Ce principe était néanmoins affecté d'une imprécision. C'est pourquoi l'article 5 de la charte en donne une définition plus précise afin de lutter contre son détournement. La première erreur des détracteurs est l'idée selon laquelle le principe de précaution serait insuffisamment défini : non seulement le texte de la charte permet de mieux définir que par le passé ce principe de précaution, mais il a le mérite de mieux l'encadrer. En effet, la précaution est définie comme impliquant la présence nécessaire de deux conditions cumulatives : le risque d'un dommage grave et irréversible et l'absence de certitude de la réalisation du dommage en l'état des connaissances scientifiques. La définition ainsi proposée par la charte est donc beaucoup plus claire que celle qui était donnée par le code de l'environnement dans lequel ces deux conditions cumulatives n'étaient qu'alternatives. Le texte permet donc d'éviter toute interprétation extensive du principe et de rassurer, en conséquence, ceux qui craignent que le principe ne puisse être invoqué trop facilement. En l'absence d'adoption de la charte, le risque contentieux serait bien plus important. D'autres s'inquiètent que l'adoption de ce principe de précaution ferait tendre notre société vers l'application d'un principe d'inaction. Or le principe de précaution est un principe d'action, rattaché au principe de responsabilité, opposable à une règle d'abstention qui introduirait une logique d'inaction. Le principe de précaution ne vise pas à éradiquer le risque et à donner une garantie d'absence de tout dommage ultérieur. Il se limite à calibrer l'action en fonction de la plausibilité des hypothèses de risques. C'est l'exigence de la proportionnalité qui conduit à confirmer le principe comme une norme qui offrira de meilleures chances de défendre, sur la durée et de façon équilibrée, les différents intérêts fondamentaux de la nation. Le principe de précaution a pour objet de parer, « par l'adoption de mesures provisoires et proportionnées », à la réalisation d'un dommage. Les autorités publiques ont une obligation de moyens et, en aucun cas, une obligation de résultats. La définition de l'article 5 est donc parfaitement satisfaisante : seul le dommage à l'environnement est concerné par le principe de précaution. Il ne concerne évidemment pas les risques d'atteinte directe à la santé de l'homme. Je crois qu'il est essentiel de rappeler cette précision, car nombreux sont ceux qui imaginaient que leur responsabilité pourrait être engagée sur ce terrain. Là encore, l'adoption de la charte permettra de restreindre l'intervention des magistrats puisque subsistait jusqu'alors une ambiguïté quant au lien de causalité existant entre l'environnement et la santé. Le volet relatif à la responsabilité des autorités publiques a également fait couler beaucoup d'encre. Les autorités publiques visées par la charte sont l'Etat et les collectivités territoriales. Il est bon de rappeler toutefois que la responsabilité qui leur incombe ne peut être engagée que dans le cadre de leurs compétences. Les autorités publiques sont donc ainsi fort bien protégées en raison de la définition de la précaution, d'une part, et de l'encadrement de leur responsabilité, d'autre part. L'article 5 ne pourrait donc être invoqué à l'encontre d'une collectivité territoriale sur des décisions qui relèvent de l'Etat, par exemple des autorisations de culture d'OGM. Concernant le risque de pénalisation des fonctions des décideurs publics, il convient également de se montrer clair. Le risque est nul, et ce pour deux raisons comme l'a excellemment rapporté M. le ministre. Tout d'abord, la charte ne définit aucune infraction concernant un manquement à la précaution ou à la mise en oeuvre du principe. En raison du principe pénal selon lequel il n'y a pas de poursuite sans définition claire d'une infraction, les élus locaux ne pourront donc être poursuivis sur ce terrain. De surcroît, les termes de la loi Fauchon sont parfaitement clairs pour les cas relatifs au principe de précaution. Aucune inquiétude, si légitime soit-elle, n'est fondée puisque, au stade de l'application du principe de précaution, nous ne sommes pas encore au stade du respect de l'observation des règles de prudence et de sécurité. Enfin, aux termes de l'article 1 er de la loi Fauchon, les décideurs ne seraient pénalement responsables que s'ils commettaient « une faute caractérisée qui exposerait autrui à un risque d'une particulière gravité », faute qu'ils « ne peuvent ignorer ». Là encore, les termes des deux principes de précaution et de la responsabilité pénale des élus sont antinomiques. Je tiens donc à rassurer les plus sceptiques. Ce principe de précaution, en dépit de tout ce qui a été avancé, ne doit en aucun cas inquiéter les élus locaux. Bien au contraire, il est de notre devoir de les rassurer au lieu de laisser planer un doute sur cette importante question. Enfin, un dernier point a attiré mon attention : l'article 9 relatif au concours de la recherche, à la préservation et à la mise en valeur de l'environnement dans le cadre de la mise en oeuvre du principe de précaution. C'est contre ce dernier volet que les plus vives critiques ont été formulées : le principe de précaution constituerait une menace sur l'innovation et serait synonyme d'immobilisme. La perspective de l'article 9 est pourtant tout autre. La connaissance scientifique a un double rôle à jouer dans cette ambitieuse entreprise de préservation de l'environnement. D'une part, elle doit nous éclairer sur l'état réel de notre environnement, de la planète et de l'atmosphère ; d'autre part, elle doit nous permettre de définir et de mettre en oeuvre les moyens permettant d'atteindre l'objectif du développement durable. L'application du principe de précaution ne devant paralyser ni les activités économiques ni la recherche scientifique, cette dernière contribue, dans des conditions de parfaite transparence, à lever l'incertitude et à permettre de passer des mesures de précaution à des mesures de prévention dès lors que les risques sont évalués et certains. Comment prétendre que la recherche pourrait bloquer l'innovation ? Si nous nous interrogeons sur la fonction première de la recherche, celle-ci n'est-elle pas d'expérimenter toutes les techniques possibles afin de trouver des réponses aux problèmes et dangers réellement observés ? Par conséquent, nous ne pouvons omettre d'inclure la recherche au concours de la préservation de l'environnement. Et la charte n'a pas vocation à conférer une finalité particulière aux travaux de la recherche, de manière à stimuler l'innovation, au-delà même de son rôle d'expert scientifique. Sous le bénéfice de ces observations, nous considérons que ce texte est conforme aux attentes de nos concitoyens. La charte a une réelle ambition pour demain, celle d'élaborer des règles pour préparer le futur. Sa rédaction même, vous l'aurez compris, ne fait courir aucun risque aux décideurs publics alors même que cet argument a longuement été développé par ses opposants. Ce texte constitutionnel, au-delà de l'énonciation de principes généraux du droit à l'environnement, prévoit que les objectifs qu'il définit seront mis en oeuvre par le législateur. Une lourde tâche nous attend donc. Enfin, je me félicite de l'action du Gouvernement en matière d'environnement. L'adoption de cette charte n'est pas qu'un symbole constitutionnel. Elle est en quelque sorte un vecteur qui doit animer l'action de l'exécutif et du législatif. Bien au-delà de l'énoncé de ces principes, le Gouvernement n'entend pas arrêter là son action. Le plan « environnement-santé » et les mesures fortes qui font son ossature démontrent notre détermination à proposer des solutions concrètes pour mettre en oeuvre les principes que nous adoptons solennellement aujourd'hui. Je tenais enfin à remercier sincèrement nos deux rapporteurs, notamment de leurs apports dans leurs domaines respectifs, juridique et scientifique, de compétences. C'est donc avec conviction que le groupe UMP votera, dans sa grande majorité, ce texte en ayant conscience de réaliser un acte fort et d'adresser un signe majeur aux générations à venir