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Michel CHARASSE - Sénat - 2009-02-12
Date: 2009-02-12
Orateur: Michel CHARASSE

M. Michel Charasse. Mes chers collègues, je veux tout de même rappeler qu’à ma connaissance aucune Constitution de la République n’a jamais mentionné les groupes politiques. Les groupes parlementaires sont apparus dans le droit parlementaire seulement dans les années 1912-1914. En effet, auparavant, le Parlement n’avait pas le droit de s’organiser en groupes. Les affinités étaient regroupées dans des formations très bizarres, que l’on appelait des « bureaux ». C’est à partir de 1912-1914 que les groupes ont été admis dans les deux chambres et que l’on a considéré que ce n’était pas méconnaître la loi Le Chapelier que d’autoriser des « coalitions » sous forme de groupes politiques à l’intérieur des assemblées parlementaires. Les groupes figurent aujourd'hui dans la Constitution à l’article 51-1, qu’a rappelé voilà un instant le président Jean-Pierre Bel. Ce n’est pas une horreur de préciser cette notion de groupe – Mme Borvo Cohen-Seat a un peu abordé la question tout à l’heure en parlant des sénateurs non-inscrits –, étant entendu que le droit du parlementaire est d’abord individuel, chaque député ou chaque sénateur ayant individuellement le droit d’agir.
Nicole BORVO COHEN-SEAT - Sénat - 2009-02-12
Date: 2009-02-12
Orateur: Nicole BORVO COHEN-SEAT

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. L’amendement n° 73 ne vise pas à contredire l’article 34-1 de la Constitution qui instaure la nouvelle procédure des résolutions. Aux termes de cet article, « sont irrecevables et ne peuvent être inscrites à l’ordre du jour les propositions de résolution dont le Gouvernement estime que leur adoption ou leur rejet serait de nature à mettre en cause sa responsabilité ou qu’elles contiennent des injonctions à son égard ». Il faut bien qu’une instance puisse juger si cette « estimation » du Gouvernement est correcte et respecte les droits du Parlement, d’autant que le conditionnel est employé dans la rédaction de cet article. Nous pensons qu’il revient à la conférence des présidents d’analyser la réponse du Premier ministre et de décider finalement de la recevabilité d’une proposition de résolution. C’est bien cela, garantir et revaloriser les droits du Parlement, et non pas accorder au Premier ministre un droit de censure de l’initiative parlementaire, un droit de veto a priori , quand il « estimera », en fonction d’on ne sait quels critères, qu’une proposition de résolution serait de nature à mettre en cause la responsabilité du Gouvernement ou contient des injonctions à son égard.
Jean-Pierre MICHEL - Sénat - 2009-02-12
Date: 2009-02-12
Orateur: Jean-Pierre MICHEL

M. Jean-Pierre Michel. L’article 2 du projet de loi organique ne fixe aucun délai au Gouvernement pour se prononcer sur les propositions de résolution qui lui sont transmises. Il existe donc une inégalité manifeste de traitement entre le Gouvernement et le Parlement, le Gouvernement n’étant soumis à aucun délai, contrairement à l’assemblée saisie de la proposition de résolution. Ainsi, aux termes de l’article 3 bis du projet de loi organique, « lorsque le président d’un groupe envisage de demander l’inscription d’une proposition de résolution à l’ordre du jour d’une assemblée, il en informe le président de cette assemblée au plus tard quarante-huit heures avant que l’inscription à l’ordre du jour ne soit décidée ». Par ailleurs, conformément à l’article 4, une proposition de résolution ne peut être inscrite à l’ordre du jour d’une assemblée moins de huit jours francs après son dépôt. Ce même article précise qu’« une proposition de résolution ayant le même objet et le même objectif – quelle est d’ailleurs la différence entre ces deux termes ? –…
Jean-Pierre MICHEL - Sénat - 2009-02-12
Date: 2009-02-12
Orateur: Jean-Pierre MICHEL

M. Jean-Pierre Michel. … qu’une proposition de résolution antérieure ne peut être inscrite à l’ordre du jour de la même session ». Encore des restrictions ! Ces conditions illustrent le déséquilibre qui existe entre les assemblées et le Gouvernement au regard de la procédure des résolutions. Pourtant, ce projet de loi organique vise, paraît-il, à renforcer les droits du Parlement. Ses dispositions sont en fait très encadrées et vont bien entendu dans le sens de l’intérêt du Gouvernement… Pour notre part, nous estimons qu’il faut atténuer cette disparité. Certes, le Gouvernement doit s’exprimer sur la proposition de résolution dont il est saisi, mais quelle règle appliquera-t-on en cas de silence ? Certainement pas celle qui prévaut en droit administratif : « qui ne dit mot consent » ! Il convient aussi d’éviter que le silence du Gouvernement ne se traduise par un blocage de la procédure avec, pour conséquence, l’enterrement de fait de la proposition de résolution déposée. Pour que la proposition de résolution puisse être inscrite à l’ordre du jour de l’assemblée saisie, il faut, aux termes de l’article 3 du présent projet de loi organique, que le Premier ministre – ou le Gouvernement – s’exprime. Tant qu’il ne se sera pas exprimé, la proposition de résolution ne pourra être inscrite à l’ordre du jour de l’assemblée. C'est la raison pour laquelle nous proposons de prévoir que le Gouvernement devra se prononcer dans un délai de trois jours francs après transmission de la proposition de résolution.
Bernard FRIMAT - Sénat - 2009-02-12
Date: 2009-02-12
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Si, lors de la révision constitutionnelle, nous avions proposé d’inscrire des délais dans la Constitution, vous nous auriez répondu qu’il ne fallait pas surcharger cette dernière de précisions inutiles, relevant de la loi organique ! Si je peux admettre vos arguments lorsque vous affirmez que les propositions de résolution doivent être transmises au Premier ministre, et non au Gouvernement, en revanche, je le répète, il appartient bien à la loi organique de prévoir des délais. (M. le secrétaire d’État fait un signe de dénégation.) M. le rapporteur, quant à lui, a fondé son argumentation sur le fait qu’il ne faut pas fixer de délai parce que le Gouvernement ne devra se prononcer sur la recevabilité d’une proposition de résolution que si celle-ci est inscrite à l’ordre du jour d’une assemblée. Or il faut qu’elle ait été déclarée recevable pour qu’elle soit inscrite à l’ordre du jour ! Cela signifie-t-il que l’on va devoir procéder à une inscription fictive ou conditionnelle ? Cela risque de déstabiliser l’ordre du jour ! À moins que l’on ne transmettre la proposition de résolution au Premier ministre dès lors qu’il est envisagé de l’inscrire à l’ordre du jour ? Mais qu’est-ce que cela signifie pour la conférence des présidents ? Soit l’ordre du jour est établi, soit il ne l’est pas ! Comme nous ne craignons pas une inflation du nombre des propositions de résolution, étant donné leur modeste portée, il nous semble plus sain de fixer un délai au Gouvernement pour se prononcer, afin que puisse ensuite éventuellement s’engager un débat public sur sa décision. En conséquence, nous maintenons l’amendement n° 147, en espérant avoir convaincu nos collègues de l’adopter.
Michel CHARASSE - Sénat - 2009-02-12
Date: 2009-02-12
Orateur: Michel CHARASSE

M. Michel Charasse. Autant je suis d’accord avec l’idée d’introduire un délai, autant je suis réservé en ce qui concerne la substitution du mot « Gouvernement » aux mots « Premier ministre ». En effet, il existe une pratique très ancienne : toutes les fois que, en matière de procédure, la Constitution fait mention du Gouvernement, c’est le ministre présent en séance qui, par exemple, accepte ou refuse un amendement au nom du Gouvernement. Or l’adoption de l’amendement n° 147 de M. Frimat dans sa rédaction actuelle aboutirait à obliger le Gouvernement à se réunir pour se prononcer. Ce serait d’une lourdeur intolérable ! Il faut maintenir la référence au Premier ministre, sinon on pourrait en arriver un jour à considérer que le ministre présent en séance au banc du Gouvernement n’a plus la capacité de s’exprimer seul au nom du Gouvernement. Il faudra alors réunir celui-ci en urgence pour qu’il donne son appréciation sur chaque amendement. Dans ce cas, aucun débat ne sera plus possible ! Si M. Frimat acceptait de corriger l’amendement n° 147 en ce sens, je serais prêt à le voter, car pour le reste prévoir un délai ne me gêne pas, au contraire !
Nicole BORVO COHEN-SEAT - Sénat - 2009-02-12
Date: 2009-02-12
Orateur: Nicole BORVO COHEN-SEAT

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Peut-être le délai devrait-il être plus long, mais pour ma part, en tout cas, je voterai cet amendement. Je trouve en effet curieux d’entendre M. le secrétaire d’État nous dire que le Conseil constitutionnel pourrait ne pas accepter l’inscription d’un délai dans le projet de loi organique, alors qu’il nous a été rétorqué, lors du l’examen du projet de loi constitutionnelle, qu’il ne convenait pas d’alourdir le texte de la Constitution et que la fixation des délais relevait de la loi organique ! Aujourd’hui, vous nous dites le contraire, monsieur le secrétaire d’État ! Mais le Conseil constitutionnel pourrait aussi estimer qu’une mesure non assortie d’un délai est absolument inapplicable. La distinction entre ce qui relève de la Constitution et ce qui relève de la loi organique me paraît tout à fait floue. Peut-être le Conseil constitutionnel nous contredira-t-il, mais il nous semble possible d’inscrire un délai dans la loi organique. Quoi qu’il en soit, c’est à lui qu’il revient de trancher. En tout état de cause, les explications qui nous ont été fournies ne sont pas du tout convaincantes. C’est pourquoi je voterai l’amendement n° 147 rectifié, quitte à ce que le délai prévu soit allongé si l’on considère qu’il est insuffisant pour que le Gouvernement puisse se prononcer.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2009-02-12
Date: 2009-02-12
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Ce qui me gêne dans cette affaire, c’est que l’on oublie l’article 3 du projet de loi organique ! Des propositions de résolution peuvent ne jamais être examinées, parce que leur inscription à l’ordre du jour n’aura jamais été demandée. Dès lors, je ne vois vraiment pas l’intérêt de se prononcer sur leur recevabilité. Se poserait-on la question de la recevabilité des amendements s’ils n’étaient pas ensuite soumis à l’assemblée ? Le texte de l’article 3 précise bien que « si le Premier ministre estime qu’une proposition de résolution est irrecevable en application du deuxième alinéa de l’article 34-1 de la Constitution, il le fait savoir au président de l’assemblée intéressée avant que l’inscription à l’ordre du jour de cette proposition de résolution ne soit décidée ». En outre, l’article 3 bis nouveau précise que « lorsque le président d’un groupe envisage de demander l’inscription d’une proposition de résolution à l’ordre du jour d’une assemblée, il en informe le président de cette assemblée au plus tard quarante-huit heures avant que l’inscription à l’ordre du jour ne soit décidée. Le président de l’assemblée en informe sans délai le Premier ministre. » Comme vous pouvez le constater, le rôle des groupes est reconnu, en cohérence avec ce qui a été décidé ce matin.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2009-02-12
Date: 2009-02-12
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. C’est un minimum, mais il est inutile de prévoir un délai de trois jours francs pour toutes les propositions de résolution. C’est seulement dès lors que l’inscription de la proposition de résolution à l’ordre du jour est prévue que le Gouvernement doit se prononcer. Imaginez que certains parlementaires multiplient les propositions de résolution : que se passerait-il alors ? C’est une question de logique, de cohérence. Il faut lire tous les articles ! Cet amendement, tout simplement pour des raisons pratiques, n’a pas grand sens, sauf à vouloir établir un système sans aucun intérêt. En revanche, ce qui importe, c’est que le Gouvernement puisse se prononcer en temps utile sur la recevabilité ou non de la proposition de résolution, avant son inscription à l’ordre du jour. D’ailleurs, s’il ne le faisait pas, la proposition de résolution serait considérée ipso facto comme recevable : qui ne dit mot consent ! Je trouve que nous devrions consacrer un peu moins de temps à des points qui sont tout de même quelque peu secondaires !
Roger KAROUTCHI (secrétaire d'État.) - Sénat - 2009-02-12
Date: 2009-02-12
Orateur: Roger KAROUTCHI
Fonction: secrétaire d'État.

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. Monsieur Charasse, si M. Hyest veut bien me permettre de poursuivre son raisonnement, j’indiquerai que l’article 3 bis prévoit un délai minimal de quarante-huit heures. Par conséquent, il est exclu que l’assemblée inscrive la proposition de résolution à l’ordre du jour dès le lendemain de sa transmission. Je crois très sincèrement que les articles 2, 3 et 3 bis forment un tout cohérent. Nous avons tenté d’éviter le dépôt de milliers de propositions de résolution. En effet, dans un tel cas, on ne pourrait demander au Gouvernement de porter une appréciation véritablement motivée sur leur recevabilité dans un délai de trois jours, ni même de huit jours ! Chacun peut comprendre que cela n’a pas de sens. En revanche, les articles 3 et 3 bis précisent très clairement que lorsqu’une proposition de résolution sera susceptible d’être inscrite à l’ordre du jour par l’assemblée concernée, le Gouvernement disposera d’un délai déterminé pour se prononcer. Un tel dispositif me semble beaucoup plus raisonnable que la fixation d’un délai s’appliquant à toute proposition de résolution. Sinon, comme l’a dit M. Hyest, que ce soit au Sénat ou, plus encore, à l’Assemblée nationale, le système sera inapplicable. En effet, si certains parlementaires – puisqu’il s’agit d’un droit individuel – déposaient une proposition de résolution par jour,…
Bernard FRIMAT - Sénat - 2009-02-12
Date: 2009-02-12
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. L’Assemblée nationale a souhaité supprimer la possibilité de transmettre les propositions de résolution pour examen à une commission. L’argument avancé est admissible : la proposition de résolution ne devant pas être dénaturée, elle n’est donc pas amendable. La commission des lois du Sénat a pris une position différente en conservant cette possibilité d’examen par une commission. Même si une proposition de résolution n’est pas amendable et ne peut qu’être rectifiée par son auteur, il peut selon nous être intéressant d’avoir en commission un échange de vues. Cela peut permettre de faire ressortir un certain nombre d’éléments susceptibles d’amener des personnes a priori d’avis différents à adopter une vision commune – c’est peut-être aussi cela, le travail parlementaire ! –, et donc l’auteur ou les auteurs de la proposition de résolution à la rectifier. Supprimer l’étape de la discussion en commission reviendrait à se priver d’un temps de réflexion. Cela étant, je sais bien qu’il est plutôt dans l’air du temps d’agir d’abord et, dans le meilleur des cas, de réfléchir ensuite si on en a le temps !
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2009-02-12
Date: 2009-02-12
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Nous souhaitons effectivement rétablir la possibilité, supprimée par les députés, de renvoyer une proposition de résolution à la commission compétente. La compétence des commissions permanentes se fonde non seulement sur leur pouvoir d’amendement, mais aussi sur leur vocation à éclairer tous les parlementaires. Le rôle de contrôle est également important. Ainsi, la commission des affaires étrangères examine les projets de loi tendant à autoriser ou à ratifier les accords internationaux, qui ne peuvent pourtant, en tant que tels, être modifiés. En outre, dès lors que le projet de loi organique reconnaît la possibilité pour le ou les signataires de la proposition de résolution de rectifier celle-ci après son inscription à l’ordre du jour, l’examen préalable en commission peut s’avérer utile, en donnant par exemple à l’auteur des indications sur les rectifications qui pourraient favoriser l’adoption du texte par l’assemblée plénière. Sans revenir au principe posé par la rédaction initiale du texte d’un examen systématique en commission, cet amendement a pour objet de permettre à la commission permanente compétente de se saisir, si elle le souhaite, d’une proposition de résolution. L’Assemblée nationale avait justifié la suppression de cette possibilité par le fait que, la proposition de résolution ne pouvant être amendée, l’examen en commission était inutile. Cette argumentation est trop brutale ! En revanche, monsieur Frimat, constituer une commission spéciale est un processus très lourd. D’ailleurs, l’inscription à l’ordre du jour ne pourra certainement pas, dans ce cas, se faire dans les délais prévus.
Alima BOUMEDIENE-THIERY - Sénat - 2009-02-12
Date: 2009-02-12
Orateur: Alima BOUMEDIENE-THIERY

Mme Alima Boumediene-Thiery. Ce sous-amendement vise à préciser que le règlement ne devra pas prévoir seulement la possibilité d’un renvoi de la proposition de résolution à une commission, mais également les modalités de ce renvoi. Par ailleurs, prévoir la consultation des commissions compétentes exige qu’une procédure spécifique soit inscrite dans le règlement. En effet, un renvoi en commission ne semble pas avoir d’effet particulier sur la proposition de résolution elle-même, puisque aucun amendement ne sera examiné. Cela étant dit, comment la commission compétente sera-t-elle déterminée ? Telle est, en fait, la question de fond ! En effet, certains sujets sont transversaux. Comment alors désigner la commission compétente dans le cas d’une proposition de résolution portant sur de tels sujets, relevant de plusieurs domaines de compétence ? Serait-il possible que plusieurs commissions soient compétentes ? En tous cas, indiquer simplement que le règlement prévoit le renvoi en commission me semble insuffisant. Je pense, au contraire, que le règlement doit préciser les modalités de transmission de la proposition de résolution.
Bernard FRIMAT - Sénat - 2009-02-12
Date: 2009-02-12
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. J’avais l’intuition que M. Hyest préfèrerait sa rédaction à la mienne ! Je ne peux lui en vouloir, étant donné que nous avons trouvé un accord au sein de la commission des lois sur l’essentiel, à savoir que le renvoi en commission peut être utile et qu’il faut maintenir cette possibilité. Nous divergeons sur un point faisant l’objet de ce sous-amendement, dont l’acceptation par la commission conditionnera notre position sur l’amendement n° 3 rectifié. La rédaction présentée par la commission comprend l’expression « à sa demande ». S’agit-il de la demande du président de la commission ou de celle de la majorité de la commission ? Le président de la commission aura-t-il le pouvoir de décider que la proposition de résolution n’intéresse pas celle-ci et ne sera donc pas examinée ? Il nous semble difficile d’en rester à cette formulation, d’où notre proposition rédactionnelle : nous souhaitons remplacer les mots : « à la commission permanente compétente, à sa demande » par le membre de phrase : « aux commissions permanentes intéressées ou à une commission spécialement désignée à cet effet, si l’assemblée saisie le demande ». Le fait de mentionner l’assemblée renvoie à la conférence des présidents, qui constitue en quelque sorte la plateforme du dispositif et permet aux présidents de groupe de s’exprimer. Je ne mets absolument pas en doute l’objectivité des présidents de commission, mais il me semble qu’il ne convient pas de leur donner le pouvoir de décider de ce qui intéresse ou non leur commission. Au sein de la conférence des présidents devra pouvoir se tenir un petit débat permettant aux groupes politiques de s’exprimer.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2009-02-12
Date: 2009-02-12
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Je rappelle que la commission est défavorable à l’amendement n° 148. Le sous-amendement n° 57 tend à apporter une précision inutile, qui relève du règlement. De plus, le respect de l’autonomie de chaque assemblée implique de laisser aux députés le soin de décider s’ils veulent ou non revenir sur ce point. Puisque nous ne souhaitons pas que l’Assemblée nationale nous impose ses choix en matière réglementaire, n’allons pas nous livrer à ce petit jeu ! S’agissant du sous-amendement n° 201, ces considérations ne sont pas du niveau de la loi organique. En outre, il ne faut pas se montrer d’une rigidité absolue dans ce domaine. Le bureau de la commission se réunit souvent pour examiner l’opportunité de se saisir d’un texte. Il s’agit bien de la demande de la commission, et non de celle de son seul président. Il est donc évident que la saisine devra faire l’objet d’un accord entre les responsables de chaque groupe au sein de la commission. Franchement, si l’on introduit de trop grandes rigidités, nous ne pourrons pas progresser vers le consensus que nous souhaitons tous. Je suis donc défavorable au sous-amendement n° 201.
Roger KAROUTCHI (secrétaire d'État.) - Sénat - 2009-02-12
Date: 2009-02-12
Orateur: Roger KAROUTCHI
Fonction: secrétaire d'État.

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. J’ai bien entendu les propos tenus par M. Frimat et Mme Boumediene-Thiery. Le Gouvernement avait initialement prévu la possibilité d’un passage en commission, mais, lors du débat à l’Assemblée nationale, un certain nombre de députés ont expliqué qu’ils voulaient pouvoir déposer et faire inscrire à l’ordre du jour des propositions de résolution sans qu’elles puissent être amendées et éventuellement détournées par la majorité de la commission. Les députés ont alors estimé que, en l’absence de possibilité d’amender les propositions de résolution, le passage en commission perdait tout intérêt, et ils ont décidé de supprimer cette faculté. La vision du Sénat sur ce point est autre, puisqu’il souhaite qu’une proposition de résolution puisse être débattue en commission, même s’il est impossible de l’amender. Le Gouvernement, dans la mesure où il avait lui-même inscrit la possibilité d’un renvoi à une commission dans la rédaction initiale de son texte, peut se rallier à ce point de vue. Il émet donc un avis positif sur l’amendement n° 3 rectifié, dans la mesure où chacune des assemblées restera libre d’inscrire ou non dans son règlement intérieur la possibilité d’un renvoi en commission. Par ailleurs, le Gouvernement partage l’avis défavorable de la commission sur l’amendement n° 148 et les sous-amendements n os 57 et 201, car il ne souhaite pas que des contraintes supplémentaires soient imposées, d’autant qu’elles ne seraient pas les mêmes pour les deux assemblées. En conclusion, le dispositif de l’amendement n° 3 rectifié nous semble relativement équilibré et de nature à être accepté aussi bien par le Sénat que par l’Assemblée nationale. En effet, je ne voudrais pas que cette dernière juge que l’on cherche à lui imposer des dispositions dont elle ne veut pas et rejette la rédaction qui lui sera présentée en deuxième lecture. La proposition de la commission des lois du Sénat me paraît propre à éviter cet écueil.
Nicole BORVO COHEN-SEAT - Sénat - 2009-02-12
Date: 2009-02-12
Orateur: Nicole BORVO COHEN-SEAT

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. On peut bien évidemment comprendre le souci de l’Assemblée nationale d’éviter qu’une proposition de résolution puisse être détournée. Cela étant, ses auteurs voteront alors contre. Néanmoins, il me semble important qu’une proposition de résolution puisse être examinée en commission et éventuellement amendée  – c’est mon opinion personnelle – si cela peut permettre d’aboutir à un accord. Cela manifesterait en outre que le droit de résolution est un droit du Parlement à part entière, soumis à une procédure parlementaire normale. Sinon, nous pourrions craindre que ce droit qui nous est octroyé ne devienne rapidement, comme certains l’ont souligné à plusieurs reprises, une simple faculté d’émettre des vœux pieux, dont la plupart ne donneront jamais lieu à discussion. Il me semble donc qu’il nous faut nous garder de ces deux écueils. Dans cette optique, la proposition de la commission des lois, sous-amendée par le groupe socialiste, me paraît acceptable. Son adoption donnerait peut-être aux députés matière à réfléchir.