Daniel HOEFFEL (rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale.) - Sénat - 2004-06-01
Date: 2004-06-01
Orateur: Daniel HOEFFEL
Fonction: rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, le projet de loi organique relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales, adopté par l'Assemblée nationale le 18 mai dernier, constitue, après les lois organiques du 1er août 2003 relatives au référendum local et à l'expérimentation par les collectivités territoriales, le troisième texte destiné à préciser les dispositions de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République. Ce texte est certainement l'un des plus attendus par les élus locaux. Ce texte est très attendu, d'une part, en raison de la nécessité de financer les charges induites par les transferts de compétences prévus par la loi du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité, par le projet de loi relatif aux libertés et responsabilités locales, que le Sénat doit examiner en deuxième lecture, ou encore par le projet de loi portant modernisation de la sécurité civile que nous discuterons bientôt. Il est attendu, d'autre part, du fait de l'annonce par le Président de la République d'une réforme de la taxe professionnelle, laquelle constitue la principale ressource fiscale des collectivités territoriales. Le nouvel article 72-2 de la Constitution, entièrement récrit par le Sénat du fait de l'adoption d'un amendement du Gouvernement prenant en compte plusieurs propositions de la commission des lois, puis légèrement modifié par l'Assemblée nationale, énonce les éléments constitutifs de l'autonomie financière des collectivités territoriales : libre disposition des ressources, autonomie fiscale, compensation des transferts, création et extension de compétences, péréquation. Directement inspiré par la proposition de loi constitutionnelle votée par le Sénat le 26 octobre 2000, sur votre initiative, monsieur le président, sur celle du président du comité des finances locales, M. Jean-Pierre Fourcade, ainsi que des présidents des trois grandes associations d'élus, MM. Jean-Pierre Raffarin, Jean Puech et Jean-Paul Delevoye, et sur le rapport de notre collègue Patrice Gélard, il a pour objet de protéger une autonomie financière des collectivités territoriales qui a été singulièrement fragilisée au cours des dernières années. Ainsi, les transferts de compétences aux collectivités territoriales ont été insuffisamment compensés, tandis que des charges nouvelles leur ont été imposées sans contrepartie financière. Le coût supporté par les départements au titre de l'allocation personnalisée d'autonomie, dont nous avons débattu la semaine dernière, en témoigne éloquemment. Faute d'être réformée, la fiscalité locale a été progressivement démantelée. De 1997 à 2002, c'est-à-dire en cinq ans, les recettes fiscales des collectivités territoriales ont ainsi été amputées de près de 15 milliards d'euros, en raison de la suppression de la part salaires des bases de la taxe professionnelle, de la part régionale de la taxe d'habitation, de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur pour les particuliers, de la taxe régionale additionnelle aux droits de mutation à titre onéreux ainsi que de l'abaissement, puis du plafonnement, du tarif des droits de mutation à titre onéreux. Elles ont, certes, été remplacées par des dotations de l'Etat, mais les modalités d'attribution de celles-ci ne permettent pas de répondre au besoin légitime des élus locaux de disposer de ressources prévisibles, évolutives et péréquatrices. Le présent projet de loi organique a pour objet exclusif, en application du troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, de déterminer les conditions requises pour que « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources ». C'est le grand mérite de la loi constitutionnelle, et il convient de le rappeler. La mise en oeuvre des autres dispositions de l'article 72-2 relevant de la loi ordinaire, je n'y reviens pas. La question majeure soulevée par ce texte est celle de la définition des ressources propres des collectivités territoriales. La rédaction qui nous est proposée inclut les impôts partagés sans possibilité de vote des taux ou de modification de l'assiette. La commission des lois, suivant en cela la position constante du Sénat, considère que seules les ressources dont les collectivités territoriales ont la maîtrise constituent des ressources propres. A cet effet, elle a déposé, tout comme d'ailleurs la commission des finances, un amendement ayant pour objet de prévoir que, parmi les impositions de toutes natures, seules constituent des ressources propres les recettes fiscales dont les collectivités territoriales sont autorisées par la loi à fixer l'assiette, le taux ou le tarif. Le Gouvernement, la commission des lois et la commission des finances de l'Assemblée nationale ont exprimé la crainte que la Constitution n'impose de considérer les versements représentatifs d'un impôt national comme une ressource propre des collectivités territoriales. Pour étayer leur thèse, ils font valoir que le troisième alinéa de l'article 72-2 ferait référence à l'ensemble des recettes fiscales des collectivités territoriales tandis que le deuxième alinéa permettrait au législateur d'octroyer aux collectivités territoriales des recettes fiscales sans nécessairement les autoriser à en fixer le taux ou l'assiette. Cette question a été longuement examinée par la commission des lois. Je pense, messieurs les ministres, que vous pouvez être pleinement rassurés. N'avons-nous pas eu l'occasion de confronter d'une manière franche et directe...