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Michel BILLOUT - Sénat - 2004-11-09
Date: 2004-11-09
Orateur: Michel BILLOUT

M. Michel Billout. Mon propos s'inscrit dans la continuité de l'argumentation que j'ai développée au sujet de l'article 2. Les dispositions de ces articles sont très inquiétantes, à la fois quant à l'avenir de nos services aéroportuaires en Ile de France et quant à l'aménagement même de notre territoire. Cet article 3, comme le souligne M. le rapporteur, tend à préserver les intérêts patrimoniaux de l'Etat. Il prévoit notamment que l'Etat soit indemnisé par ADP en cas de fermeture d'aérodrome et qu'il récupère 70% des éventuelles plus-values foncières. On perçoit immédiatement les enjeux qui découlent directement de la valorisation patrimoniale des terrains qui verseront dans le domaine privé. On comprend également quelle manne financière cela peut représenter pour l'Etat. Lorsque la société ADP sera privatisée, ce ne seront pas moins de 30% de cette plus-value foncière qu'elle pourra récupérer. En matière d'aménagement du territoire, les enjeux sont également extrêmement importants. La gestion et la valorisation de certains terrains concernent nombre de communes riveraines des zones aéroportuaires. Cet élément est une source d'inquiétude pour les usagers et pour les élus de ces zones à la périphérie des aéroports. Il ne faudrait pas que cela se traduise par une concurrence accrue sur le plan de l'attractivité du territoire ou par une mise en concurrence des villes qui cherchent à attirer des activités nouvelles. La généralisation des zones franches, les exonérations de charges patronales qui se multiplient constituent autant d'éléments jouant sur la concurrence territoriale. Jusqu'où irons-nous dans cette dynamique qui vise à tout tirer vers le bas ? A ce propos, j'ai été alerté par mon collègue et ami François Asensi sur des dispositions qui risquent de grever fortement les finances des collectivités locales des zones aéroportuaires. Il semble en effet qu'une interprétation extensive d'une mesure d'abattement fiscal, prévue à l'article 1518 A du code général des impôts, fasse profiter des entreprises qui n'ont pas de lien direct avec les activités aéroportuaires - et qui pour cette raison ne devraient pas pouvoir en profiter - des abattements d'un tiers des valeurs locatives prévus à cet article 1518 A. Cela constitue autant de pertes de ressources pour les collectivités locales, qui, dans le cadre de la décentralisation, ne cessent de voir leurs charges financières s'accroître. Il faut s'en inquiéter, monsieur le ministre. L'Etat ne peut refuser de s'endetter et mener une politique d'orthodoxie budgétaire et de réduction du déficit d'une part, tout en réduisant d'autre part les ressources financières qui pourraient alimenter la croissance, en multipliant ce type de mesures d'exonération fiscale. Les collectivités locales ne peuvent voir leurs ressources fondre de cette manière. Telles sont les raisons du dépôt de cet amendement, qui vise à la suppression de l'article 3.
Michel BILLOUT - Sénat - 2004-11-09
Date: 2004-11-09
Orateur: Michel BILLOUT

M. Michel Billout. Les dispositions de cet article visent à entériner la transformation juridique de la société ADP. Ainsi, les statuts de la nouvelle société seront fixés par décret en Conseil d'Etat et pourront être modifiés selon les règles applicables aux sociétés anonymes. Il s'agit bien d'un basculement vers le droit commun des sociétés qui, il faut le répéter, constitue une première étape vers la privatisation d'ADP. Et, contrairement à ce que l'on pourrait penser, le fait que l'Etat récupère la totalité du capital d'ADP ne constitue aucune garantie contre la privatisation, bien au contraire, comme en témoignent plusieurs exemples. C'est précisément parce que le secteur des transports aériens pouvait être considéré comme essentiel pour l'aménagement de notre territoire qu'ADP a été créé sous la forme d'un établissement public. Avec l'abandon d'un tel statut, une mise en faillite devient possible. A-t-on clairement envisagé les conséquences d'une telle décision ? En refusant de mettre en place de nouveaux moyens de financement autour d'un pôle public bancaire et financier - point sur lequel je regrette l'absence de débat -, vous placez cette entreprise sous la coupe des marchés financiers et de la rentabilité immédiate. Avec le statut d'établissement public, le pays avait fait le choix de se doter d'outils industriels pour mettre en oeuvre la politique d'aménagement du territoire, de développement des missions de service public, tout en préservant de la faillite un secteur vital pour l'économie. Comme nous l'avons déjà dénoncé au cours de la discussion, les arguments traditionnellement invoqués pour justifier l'ouverture du capital ne sont pas convaincants et relèvent du dogmatisme libéral. Lorsque la société sera privatisée...
Daniel REINER - Sénat - 2004-11-09
Date: 2004-11-09
Orateur: Daniel REINER

M. Daniel Reiner. L'article 5 a pour vocation d'être rassurant. J'ai déjà dit en défendant la motion de renvoi à la commission ce que je pensais des statuts initiaux fixés en Conseil d'Etat sans que l'on ait pu en discuter plus avant. Il rassurera essentiellement le personnel puisqu'il y est prévu que le capital initial de la société sera intégralement détenu par l'Etat. Le fait d'évoquer un « capital initial » suppose une phase ultérieure, puis une phase finale... Cette assurance est de toute façon éphémère, et la rédaction permet évidemment l'entrée des capitaux privés. Une série de questions se pose donc : quand, avec qui, pour quoi faire ? Quelle part l'Etat entend-il conserver à terme ? Initialement, l'Etat détient la totalité du capital ; par la suite, jusqu'où irait-il : 51 %, 60 %, 70 % comme pour EDF ? Autorisera-t-il la création de minorités de blocage ? Ce n'est tout de même pas dans le décret que l'on va répondre à ces questions ! La recapitalisation par l'Etat, qui détiendra intégralement les capitaux, est-elle envisagée ? Dans l'affirmative, à quelle hauteur ? En 2005, par exemple, des investissements de 700 millions d'euros ont été évoqués. Le désendettement justifierait dès maintenant une recapitalisation : sera-t-elle engagée, à quelle échéance ? Les statuts seront fixés, dit-on, par décret. Quel sera l'objet social d'ADP ? Quelles activités de diversification seront autorisées ? Certaines d'entre elles seront-elles expressément interdites ? Inscrira-t-on dans les statuts que la raison sociale d'ADP est avant tout la réalisation des activités liées à l'exploitation des plates-formes aéroportuaires ? Avouez que ces questions rejoignent le débat que nous avons eu à l'occasion de la discussion des motions de procédure. Laisser à un décret le soin de fixer tous ces points, c'est priver le législateur de l'essentiel de son rôle !
Michel BILLOUT - Sénat - 2004-11-09
Date: 2004-11-09
Orateur: Michel BILLOUT

M. Michel Billout. Je m'attacherai plus particulièrement à la disposition de l'article 6 selon laquelle la majorité du capital d'ADP est détenue par l'Etat, répondant en cela aux remarques formulées par le rapporteur. On invoque sans cesse le fait qu'une telle disposition serait un gage de non-privatisation, qu'elle apporterait des garanties en termes de statut du personnel ou de respect des obligations de service public. Ainsi, l'on devrait admettre que l'ouverture du capital ne serait pas une privatisation. L'Etat resterait majoritaire et conserverait ainsi le pouvoir de décision, la possibilité d'orienter les choix en fonction du long terme et des exigences de sécurité et de service public. Dans les faits, on constate que l'ouverture du capital se traduit rapidement par des objectifs de rentabilité, au détriment de tout autre choix. On a pu le constater avec Air France et avec France Télécom, l'ouverture du capital n'est que la première étape vers la privatisation. Par ailleurs, tout intérêt privé peut obtenir une minorité de blocage...
Jean DESESSARD - Sénat - 2004-11-09
Date: 2004-11-09
Orateur: Jean DESESSARD

M. Jean Desessard. Par cet amendement, il est proposé de s'opposer à l'ouverture du capital de la nouvelle société. L'expérience montre, en effet, que toute ouverture de capital conduit, à plus ou moins long terme, à une privatisation. Cet amendement tend à éviter que les intérêts privés ne décident du devenir des biens nécessaires à l'activité aéroportuaire. Il se justifie par le fait qu'ADP est un service public national et que sont en jeu la sécurité, la sûreté du territoire, la continuité territoriale, la libre circulation des personnes et des marchandises, le développement économique et l'aménagement du territoire. Je ferai quelques remarques sur les précisions apportées par M. le ministre. Monsieur le ministre, si vous aviez voulu privatiser ADP, l'auriez-vous fait directement ou auriez-vous proposé de passer, comme aujourd'hui, par une phase qui, sans être encore une privatisation puisque l'Etat est majoritaire, constitue le premier pas vers elle ? Je ne vois pas comment vous auriez pu nous dire, alors qu'ADP fonctionne bien : on privatise et on vend à 100 %.
Gérard LE CAM - Sénat - 2004-11-09
Date: 2004-11-09
Orateur: Gérard LE CAM

M. Gérard Le Cam. Cet amendement de repli vise à faire en sorte que l'Etat maintienne sa participation au capital d'ADP à hauteur de 70 %. La propriété du capital d'une entreprise ayant des missions de service public doit demeurer publique, que ce caractère public soit le fait de l'Etat ou non. ADP est un établissement chargé de l'aménagement du territoire national ; qu'en sera-t-il si des intérêts privés internationaux peuvent se constituer en minorité de blocage ? Une telle question mérite d'être posée dans le contexte actuel de la déréglementation européenne et de l'accord général sur le commerce des services, qui remettent en cause l'ensemble des services publics. Encore une fois, il n'y a aucune fatalité à ouvrir le capital à des intérêts privés, autrement dit à permettre la privatisation ! Même sur le plan européen, des accords avec d'autres entreprises de service public pourraient être trouvés pour répondre aux énormes besoins en matière d'infrastructures ! Cette question mérite d'être soulevée. Tel est le sens de cet amendement.
Jean DESESSARD - Sénat - 2004-11-09
Date: 2004-11-09
Orateur: Jean DESESSARD

M. Jean Desessard. Cet amendement a pour objet d'encadrer l'objet social de la société ADP. Il n'apparaît pas souhaitable de faire d'ADP une société comme une autre, en faisant totalement disparaître le principe de spécialité. Le développement économique d'Aéroports de Paris et celui de l'ensemble de la zone trouvent leur origine dans le trafic aérien. Il ne faudrait pas que l'activité liée à l'exploitation aéroportuaire devienne secondaire et que d'autres activités prennent le pas sur les missions premières d'ADP, au risque de remettre en cause le bon fonctionnement de ce service public. Dans son rapport public de 2002, la Cour des comptes avait été très critique à l'égard de la politique de diversification menée par ADP. Cette critique était certes fondée sur le statut d'établissement public et sur une lecture très stricte, bien plus stricte que celle qui est faite par le Conseil d'Etat, du principe de spécialité. Cette critique était aussi fondée sur les risques financiers encourus par ADP. Les conclusions étaient sans appel : « Les activités exercées au-delà du périmètre statutaire, notamment à l'étranger, réduisent ainsi les ressources dans l'immédiat, avec des perspectives aléatoires de bénéfices futurs et dans des conditions juridiquement discutables » La Cour des comptes écrivait par ailleurs : « Le bilan de ces interventions extérieures est sujet à caution de plusieurs points de vue. Financièrement, l'établissement public a engagé dans ces activités plus de 120 millions d'euros, en incluant les pertes subies, sans qu'aucune date puisse être avancée pour la récupération des sommes qui ne sont pas d'ores et déjà perdues [...] Ces prises de participations sont porteuses de risques financiers et mobilisatrices de capitaux ». On ne peut pas être plus clair. Qu'ADP soit un établissement public ou une société anonyme ne change rien au fond : la diversification est source de risque. Nous proposons donc de prévoir des garde-fous, car il ne faut pas fragiliser l'activité liée au transport aérien. Si ADP devient une société anonyme qui se diversifie et qu'elle rencontre des problèmes dans certains secteurs, c'est tout le transport aérien qui en pâtira, au détriment des missions de service public.
Jean-François LE GRAND (rapporteur.) - Sénat - 2004-11-09
Date: 2004-11-09
Orateur: Jean-François LE GRAND
Fonction: rapporteur.

M. Jean-François Le Grand, rapporteur. Nous nous trouvons au coeur de l'un des deux problèmes majeurs que pose le projet de loi. Je vous ai dit, mes chers collègues, dans la discussion générale, qu'il était souhaitable de pouvoir « rapatrier » les principes qu'il avait été dans un premier temps envisagé d'inscrire dans un cahier des charges. Le premier alinéa de l'amendement n° 2 tend à préciser les principes auxquels l'activité d'ADP doit répondre, en insistant sur la transparence, le caractère non discriminatoire de l'accès des usagers aux installations aéroportuaires, etc. Les alinéas suivants reprennent le cahier des charges prévu dans la rédaction initiale du projet de loi en y apportant des précisions rédactionnelles. Je ne répéterai pas ce que j'ai déjà dit ce matin, ce serait quelque peu fastidieux. Je dirai simplement, mes chers collègues, que c'est bien là une de nos missions législatives : réécrire le texte en précisant dans la loi ce qui doit l'être. J'ai déjà expliqué que cela n'avait pu être fait dans un premier temps dans la mesure où le cahier des charges lui-même était en cours d'élaboration. Ainsi, Gouvernement, majorité et commission avons ensemble réécrit ce texte ; nous avons tous à y gagner.
Daniel REINER - Sénat - 2004-11-09
Date: 2004-11-09
Orateur: Daniel REINER

M. Daniel Reiner. Je me pose un certain nombre de questions sur cet amendement intéressant de la commission, en particulier sur sa première phrase. Que recouvre l'expression : « à des standards de qualité, de régularité et de continuité appropriés » ? S'agit-il d'une formule nouvelle ? Si elle ne l'est pas, à quoi fait-elle référence ? Ce sous-amendement complète l'amendement n° 2 en prévoyant que les coûts de l'exécution des missions de police administrative et du concours à l'exercice des services de navigation aérienne qui pourraient être fournis par la société Aéroports de Paris sont remboursés par l'Etat, ce qui n'est pas précisé. En effet, il serait logique que, si l'Etat souhaite que la société ADP apporte son concours à l'exercice de ces missions, le coût de cette contribution soit remboursé à ADP. Telle est la solution qui avait été retenue dans le domaine des télécommunications, que ce soit pour les interceptions téléphoniques effectuées par les opérateurs ou pour l'entretien par France Télécom des réseaux et services nécessaires aux communications gouvernementales. Nous voterions l'amendement n° 2 si cette hypothèque était levée.
Daniel REINER - Sénat - 2004-11-09
Date: 2004-11-09
Orateur: Daniel REINER

M. Daniel Reiner. Cet amendement a pour objet de limiter l'extension du champ d'intervention d'ADP dans le domaine de la navigation aérienne. On peut appliquer le même raisonnement aux missions de police administrative A l'heure actuelle, l'établissement public est chargé, notamment en vertu de la rédaction en vigueur de l'article L. 251-2 du code de l'aviation civile, « de guider la navigation ». Par ailleurs, en vertu de l'article R. 252-19 du même code, le directeur général de l'établissement, agissant en tant qu'agent du pouvoir central, assure dans la zone de l'aéroport la direction des services de sécurité de la navigation aérienne. L'article 6 du projet de loi ne prévoit plus que la société est chargée de guider la navigation aérienne. Il s'agit là en effet d'une mission régalienne. Puisque l'on sépare le rôle de l'Etat de celui de la société, l'Etat devra assurer cette mission sous sa responsabilité directe. Toutefois, le troisième alinéa du nouvel article L. 251-2 du code de l'aviation civile prévoit que le cahier des charges de la société Aéroports de Paris pourra fixer les modalités selon lesquelles la société apporte son concours à l'exercice des services de navigation aérienne assurés par l'Etat. Cette dernière disposition, si elle était adoptée, serait une source de confusion juridique et budgétaire. Il serait anormal que la société Aéroports de Paris puisse être obligée de participer au fonctionnement des services de navigation aérienne, alors que ceux-ci ne relèvent pas de sa propre responsabilité.
Daniel REINER - Sénat - 2004-11-09
Date: 2004-11-09
Orateur: Daniel REINER

M. Daniel Reiner. Le projet de loi n'envisage pas le cas de manquement grave de la société Aéroports de Paris à ses obligations. Cet amendement tend à préciser que, dans cette hypothèse, il pourrait être mis fin aux missions de service public de la société par un décret en Conseil d'Etat, lequel déterminerait le montant de l'indemnisation éventuellement due à cette société. Le Conseil constitutionnel considère que « le législateur, lorsqu'il modifie les dispositions relatives au domaine public, ne doit pas priver de garanties légales les exigences constitutionnelles qui résultent de l'existence et de la continuité des services publics auxquels il est affecté ». On peut donc douter sérieusement de la constitutionnalité d'un projet de loi qui ne prévoirait pas que l'Etat, au cas où l'exploitant manquerait gravement à ses obligations, peut reprendre la propriété d'ouvrages qui sont des infrastructures essentielles et indispensables à la fourniture du service public. L'omission dans le projet de loi d'une telle disposition serait d'autant plus surprenante que ses rédacteurs, apparemment conscients de cette exigence constitutionnelle, ont pris soin d'instituer des mécanismes de contrôle par l'Etat pour les actes courants de cession des biens de la société, mais n'ont rien prévu dans l'hypothèse, beaucoup plus lourde de conséquences, où l'Etat, pour assurer la continuité du service public, devrait reprendre la totale propriété des infrastructures.
Jean-François LE GRAND (rapporteur.) - Sénat - 2004-11-09
Date: 2004-11-09
Orateur: Jean-François LE GRAND
Fonction: rapporteur.

M. Jean-François Le Grand, rapporteur. Je ne comprends pas l'acharnement des membres du groupe CRC à vouloir supprimer les articles. En l'occurrence, pourquoi voulez-vous, mes chers collègues, supprimer cet article alors que vous obtenez satisfaction. En effet, les membres du groupe CRC souhaitaient qu'un certain nombre de précisions ne soient pas laissées au seul cahier des charges. La commission a déposé un amendement n° 2 visant à fixer les principes dans la loi, et ils continuent néanmoins à vouloir supprimer l'article ! La commission est bien entendu défavorable aux amendements n os 19 et 44. L'amendement n° 45 vise à interdire l'ouverture du capital d'ADP. Vous voulez donc, mes chers collègues, empêcher ADP de disposer des moyens nouveaux indispensables à son développement. Les besoins en capitaux se font sentir. Tout le monde connaît la situation d'ADP. L'Etat et ADP constituent déjà deux personnes juridiques distinctes. La loi ne change rien à cette situation. La commission émet donc un avis défavorable sur l'amendement n° 45. Quant à l'amendement n° 20, il concerne le problème de la constitution d'une minorité de blocage qui ne correspond à rien puisque l'Etat est majoritaire, ainsi que M. le ministre l'a expliqué tout à l'heure de façon parfaitement claire. La commission partage son avis ; c'est pourquoi elle est défavorable à cet amendement. Monsieur Le Cam, vous avez rappelé l'avis de la Cour des comptes auquel j'ai fait moi-même allusion ce matin, selon lequel ADP ne devait pas se disperser dans d'autres activités que celles qui sont inhérentes à sa situation d'établissement public. Là non plus, je ne comprends pas votre position : ce statut d'établissement public empêchait ADP de diversifier ses activités, et maintenant vous ne voulez pas que ce soit possible. La commission est donc défavorable à l'amendement n° 46. Le sous-amendement n° 62 rectifié de M. Soulage poursuit l'effort entrepris par la commission afin de définir précisément les conditions d'action d'ADP. En conséquence, la commission émet un avis favorable. Le sous-amendement n° 49, auquel la commission est défavorable, tend à prévoir le remboursement par l'Etat des coûts de l'exécution des missions de police administrative par ADP et des services de navigation aérienne. Cela relève de l'article L. 213-3 du code de l'aviation civile.
Jean DESESSARD - Sénat - 2004-11-09
Date: 2004-11-09
Orateur: Jean DESESSARD

M. Jean Desessard. Monsieur le ministre, nous vous avons posé un certain nombre de questions et vos réponses, loin d'apaiser toutes nos inquiétudes, les ont au contraire accentuées. Vous nous dites qu'il faut être dynamique, qu'il faut donner de nouveaux moyens à ADP. Pourtant, depuis le début de cette discussion, tout le monde s'accorde à dire qu'ADP est un modèle formidable, que son développement, tant en termes d'excédent commercial que de trafic de voyageurs, est bon, que le personnel est satisfait. Tout va bien, mais l'on nous dit qu'il faut tout changer parce que cela pourrait aller mal. Quels sont les moyens dont vous avez besoin ? Des moyens en capitaux, certes, vous l'avez dit. Mais pourquoi l'Etat ne serait-il pas capable d'investir ? Si ADP peut être rentable pour certains, pourquoi ne le serait-il pas pour l'Etat ? On entend dire qu'il faut « décorseter ». Cette rigidité s'applique-t-elle au statut du personnel ? Mais vous nous dites que vous ne voulez pas le changer. Concerne-t-elle les modalités des appels d'offres publiques ? Qu'est-ce qui est vraiment si rigide ? On comprend qu'il soit nécessaire de légiférer pour insuffler un certain dynamisme, pour diversifier dans le même secteur ou à l'étranger, en proposant un savoir-faire et des compétences. Mais la diversification n'aurait-elle pas pour objet de permettre dans tout autre domaine que l'aéroportuaire des opérations hasardeuses dont les pertes seraient couvertes par l'activité aéroportuaire d'Aéroports de Paris, qui est rentable ? Il y aura donc une augmentation des coûts et une dégradation des conditions de travail. Nous serons dès lors obligés d'intervenir, parce que nous aurons misé sur une activité autre que l'activité première et qui se sera révélée déficitaire.
Jacques BLANC - Sénat - 2004-11-09
Date: 2004-11-09
Orateur: Jacques BLANC

M. Jacques Blanc. Cet article 7 concerne les aéroports régionaux d'intérêt national ou international dont l'Etat gardera la propriété. La liste des aérodromes visés, qui figure dans le très intéressant rapport de M. Le Grand, est indicative puisqu'elle doit être confirmée par un décret, qui est prévu par le présent projet de loi ainsi que par la loi de décentralisation instaurant ces catégories d'aéroports. Monsieur le ministre, pouvez-vous me confirmer, comme M. Le Grand le prévoit dans son rapport, que l'aéroport de Montpellier-Méditerranée figurera bien dans cette liste ? Par ailleurs, le rôle actuel des chambres de commerce et d'industrie est essentiel. Ce projet de loi a pour objet non pas de les supprimer, mais de leur permettre d'intervenir à l'intérieur de sociétés auxquelles elles participeront. Monsieur le ministre, je souhaite que le Gouvernement nous confirme la prééminence du rôle des chambres de commerce et d'industrie et qu'on ne leur impose pas des participations au capital de ces nouvelles sociétés dans des conditions qui seraient pour elles inaccepables. Selon les situations dans les régions et en fonction des aéroports, il serait au contraire souhaitable de prévoir une grande souplesse de manière qu'il soit tenu compte de la réalité des rapports entre les chambres de commerce et les collectivités plutôt que d'imposer de façon rigide des taux de participation.