Dominique DE VILLEPIN (ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales.) - Sénat - 2004-06-01
Date: 2004-06-01
Orateur: Dominique DE VILLEPIN
Fonction: ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales.

M. Dominique de Villepin, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je suis particulièrement heureux d'être parmi vous aujourd'hui pour vous présenter le projet de loi organique relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales. Vous êtes les représentants attentifs des collectivités territoriales dans notre édifice institutionnel. Soumettre à votre examen rigoureux ce texte, qui constitue une clé de voûte de la décentralisation, en revêt d'autant plus d'importance à mes yeux. Ce projet de loi a d'ores et déjà fait l'objet d'interrogations et de commentaires divers. Il a donné lieu à des débats passionnés lors de son examen par l'Assemblée nationale. C'est pourquoi je voudrais vous rappeler aujourd'hui quelles sont les intentions du Gouvernement en vous le présentant. Ce texte a pour unique mais très ambitieux objectif de tracer un cadre durable de confiance pour l'avenir des relations financières entre l'Etat et les collectivités locales. Il s'inscrit dans la continuité d'une volonté et d'un projet : deux lois organiques, l'une sur le référendum local, l'autre sur l'expérimentation, ont d'ores et déjà été votées. Mais ne nous y trompons pas : ce mouvement, dont le Premier ministre a pris l'initiative voilà deux ans, répond à un impératif de modernisation de nos institutions et du fonctionnement de notre démocratie. Il y va de l'efficacité de la décision publique. Le Gouvernement vous soumet ce projet de loi organique, rendu indispensable par l'article 72-2 de la Constitution, dans un esprit d'ouverture et d'échanges constructifs, et je souhaite vous apporter toutes garanties sur les intentions du Gouvernement en la matière. La première garantie est celle de la loyauté, assurée d'abord à travers un calendrier clairement fixé. Parce qu'il s'agit d'un volet particulièrement important, l'examen de ce projet de loi organique intervient en effet avant la deuxième lecture du projet de loi sur les responsabilités locales. Cette deuxième lecture doit elle-même avoir lieu à l'issue de la période de concertation à laquelle s'est engagé le Premier ministre pour tenir compte, notamment, du renouvellement des associations d'élus. La troisième étape sera celle de la réforme de la taxe professionnelle et des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales. Vous le voyez, il s'agit d'un chantier immense. Cette loyauté est assurée, ensuite, à travers la consécration du principe d'autonomie financière. Vous le savez, avant que l'article 72-2, de la Constitution, et notamment son troisième alinéa, ne soit introduit dans notre Constitution, ce principe était juridiquement fragile : d'une part, parce qu'il était dépendant du principe de libre administration, qui ne suffit pas à en préciser les contours ; d'autre part, parce qu'il ne suffisait pas à garantir l'autonomie des collectivités dans la mesure où aucun seuil d'autonomie financière n'était défini pour préciser cette libre administration, et les gouvernements successifs ont pu, sans encourir le risque d'inconstitutionnalité, transformer plus de 14 milliards d'euros de ressources fiscales locales en dotations de l'Etat. Aujourd'hui, la loi organique permet de restaurer la clarté et l'équilibre. Elle définit les modalités de mise en oeuvre de la garantie, désormais constitutionnelle, de l'autonomie financière. Elle renforce ainsi la crédibilité de l'Etat dans ses relations avec les collectivités territoriales. Elle rend dorénavant impossible tout transfert, création ou extension de compétences sans compensation financière équivalente, contrairement à ce qui a pu se produire ces dernières années, par exemple avec l'allocation personnalisée d'autonomie. La deuxième garantie que je souhaite vous apporter est celle de la transparence dans l'action publique. La transparence doit être assurée, tout d'abord, entre les collectivités de même niveau. Vous le savez, l'article 72-2 de la Constitution a consacré le principe de péréquation afin de mieux assurer l'égalité entre les territoires. Cependant, pour que cette redistribution soit effective, il faut que vous puissiez connaître de façon exacte l'évolution des ressources des différentes collectivités et donc que vous disposiez de données précises sur leur niveau de ressources. Nous avons souhaité répondre pleinement à cette exigence. C'est pourquoi le Gouvernement est prêt à vous apporter toute l'information nécessaire pour que vous puissiez exercer pleinement votre rôle de contrôle de l'exécutif. Le débat que nous allons avoir sur le projet de loi organique doit nous permettre de vous apporter des réponses précises aux questions que vous pouvez vous poser dans ce domaine. JeanFrançois Copé s'y emploiera tout au long de vos discussions. C'est aussi dans cet esprit que le Gouvernement souhaite renforcer le rôle de la commission consultative d'évaluation des charges, présidée à l'avenir par un élu, afin que les compensations soient réalisées à l'euro près en toute équité. La transparence implique aussi que des comparaisons puissent être faites en toute objectivité avec nos voisins européens. Aujourd'hui, la moyenne d'autonomie financière des pays du Conseil de l'Europe est de 25,7 %. Or la part déterminante définie dans le texte qui vous est présenté aujourd'hui se situe bien au-dessus de ce pourcentage : si l'on prend pour base de référence l'année 2003, au cours de laquelle la réforme de la taxe professionnelle a été totalement achevée, ce taux d'autonomie atteint en France plus de 35 % pour les régions, plus de 51 % pour les départements et 53 % pour les communes et groupements, ce qui place notre pays au huitième rang sur les quarante-cinq pays du Conseil de l'Europe, alors même que chez beaucoup d'entre eux l'Etat n'occupe pas une place aussi importante qu'en France. Enfin, je veux tracer devant vous les contours de l'autonomie financière proposée par ce texte à travers ses quatre articles. L'article 1 er définit les catégories de collectivités territoriales. En effet, la Constitution garantit l'autonomie financière, non pas aux collectivités locales prises individuellement, mais à leurs catégories. La définition retenue par le projet de loi est la plus simple possible, mais aussi la plus large, afin de ne pas multiplier le nombre de catégories à prendre en compte, afin de conserver la cohérence nécessaire pour mettre en oeuvre la garantie constitutionnelle. Les trois grands niveaux retenus sont ceux de droit commun tels que les définit l'article 72 de la Constitution : les communes, qui incluent les établissements publics de coopération intercommunale, les départements, les régions. Quant aux collectivités à statut particulier et aux collectivités territoriales d'outre-mer, elles ont été regroupées avec celles de métropole dans un souci de clarté. L'article 2 définit la notion de ressources propres, qui est au coeur de toutes les discussions, et je souhaite vous tenir à ce sujet un langage de vérité. Dans le projet du Gouvernement, les ressources propres comprennent les impositions de toutes natures, les redevances pour services rendus, les produits du domaine, les participations d'urbanisme, les produits financiers et les dons et legs. Il s'agit là d'une définition positive des ressources propres, conforme à la Constitution, qui permet de prendre en compte les produits de gestion courante et les produits exceptionnels. Les impositions de toutes natures comprennent, quant à elles, le produit de tous les impôts et taxes locales perçus directement par les collectivités ainsi que le produit d'impôts nationaux pouvant être transféré par la loi aux collectivités territoriales en application du deuxième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution. Cette définition des impositions de toutes natures a été âprement discutée au cours du débat à l'Assemblée nationale comme lors des travaux de vos commissions. Je sais qu'il n'est pas évident de considérer un impôt dont les collectivités ne maîtrisent pas le taux comme une ressource propre. Néanmoins, cette définition nous paraît conforme à la Constitution. Combinée avec le seuil fixé à l'article 3, en dessous duquel il ne sera pas possible de descendre, elle permet de garantir une réelle autonomie financière pour les collectivités locales. Je veux insister sur un point essentiel : affecter aux collectivités une fraction d'impôt dynamique, c'est leur affecter à la fois une ressource propre évolutive et une ressource liée au dynamisme de l'activité du territoire. Cela marque une différence essentielle avec les dotations de l'Etat qui, elles, ne constituent pas une ressource propre. Je veux enfin indiquer, en plus de ces arguments juridiques, que le pragmatisme qui caractérise notre action gouvernementale conduit à prendre en compte les contraintes européennes. Celles-ci rendent de plus en plus difficiles les modulations, au niveau local, de taux sur des impôts actuellement nationaux qui seraient à l'avenir transférés aux collectivités locales. Il faut en tenir compte et, dès lors, admettre une définition raisonnable de l'autonomie financière, qui ne nous empêche pas de procéder à l'avenir à tout nouveau mouvement de décentralisation. C'est ce que vous propose le Gouvernement dans son projet. L'article 3 de la loi organique définit la part déterminante comme celle qui garantit la libre administration des collectivités territoriales au regard de la nature des compétences qu'elles ont à exercer, et cela sans référence à un taux unique parce que les niveaux d'autonomie financière des catégories de collectivités locales sont aujourd'hui trop hétérogènes et parce qu'il fallait tenir compte des types de compétences exercées. L'article 4, quant à lui, définit les modalités selon lesquelles le Gouvernement rend compte au Parlement de la mise en oeuvre de la loi organique et de l'évolution de la part des ressources propres pour chaque catégorie de collectivités territoriales. Il prévoit aussi les conditions dans lesquelles le Gouvernement garantit au minimum le maintien des niveaux de 2003. Il engage enfin le Gouvernement à restaurer les taux d'autonomie financière, si besoin est, par des dispositions inscrites en loi de finances dans les deux années qui suivent celle où le franchissement du seuil a été constaté. La définition de ce mécanisme correctif, dans un délai que l'Assemblée nationale a raccourci d'un an par rapport au texte du Gouvernement, illustre notre volonté forte de vous donner toutes garanties sur le respect du principe de l'autonomie financière. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, compte tenu des enjeux de cette réforme, j'ai souhaité que nous ayons une explication claire et sans arrière-pensée afin de rendre opérationnelle dans les meilleurs délais l'exigence constitutionnelle d'autonomie financière. Une fois ce cadre totalement défini, nous pourrons continuer à travailler ensemble afin de réformer notre pays en profondeur, de donner un nouveau souffle à l'esprit d'initiative et de rapprocher nos concitoyens des lieux de décisions. En conclusion, je remercie les rapporteurs des deux commissions - Daniel Hoeffel pour la commission des lois et Michel Mercier pour la commission des finances -, qui ont fait un travail rigoureux et de grande qualité sur un sujet à la fois complexe et très sensible.