Dominique BRAYE (rapporteur de la commission des affaires économiques.) - Sénat - 2006-11-06
Date: 2006-11-06
Orateur: Dominique BRAYE
Fonction: rapporteur de la commission des affaires économiques.

M. Dominique Braye, rapporteur de la commission des affaires économiques. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, déposé en premier lieu sur le bureau de la Haute Assemblée, le projet de loi que nous examinons aujourd'hui a pour objet de ratifier l'ordonnance du 25 août 2006 relative aux sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif pour l'accession à la propriété. Cette ordonnance, vous vous en souvenez, mes chers collègues, a été prise sur le fondement d'un article d'habilitation adopté dans le cadre de la loi portant engagement national pour le logement, dont j'avais l'honneur et le plaisir d'être rapporteur. Elle a pour objet de réformer les sociétés anonymes de crédit immobilier, les SACI. Engagement avait été pris par le Gouvernement d'inscrire rapidement à l'ordre du jour du Parlement ce projet de loi de ratification. Cet engagement a été tenu et nous ne pouvons que nous en réjouir. Il s'agit en effet d'un texte important, tant en raison du rôle joué par les SACI dans la politique sociale du logement et de leur implication dans les politiques locales de l'habitat qu'au regard de la priorité qui s'attache au développement de l'accession sociale à la propriété. Il est donc indispensable que le législateur puisse donner force de loi à cette réforme. Cet engagement n'est d'ailleurs pas le seul qui ait été tenu : le texte de l'ordonnance, complété par les dispositions du projet de loi, tient compte de toutes les préoccupations qui s'étaient exprimées au cours du débat parlementaire comme au sein du comité des sages constitué au printemps dernier ou lors des concertations avec les parties intéressées. Le projet de loi qui nous est soumis aujourd'hui apporte en effet à l'ordonnance des compléments, dont certains sont très importants. Toutefois, l'examen du projet de loi ne nous permettra naturellement pas d'analyser en détail le dispositif de l'ordonnance. Je m'efforcerai donc, mes chers collègues, de vous présenter, tels qu'ils résultent à la fois de l'ordonnance et du projet de loi, d'une part, la réforme du statut des SACI et, d'autre part, le dispositif de mise en oeuvre de cette réforme, qui comporte un important volet financier. La réforme des SACI est attendue, nous le savons, car leur statut, modifié en dernier lieu en 1991, n'est plus adapté à la réalité de leur fonctionnement. Les SACI gardent en particulier le statut d'établissement de crédit, auquel elles ne peuvent renoncer sous peine de dissolution, alors qu'elles ont filialisé toutes leurs activités de distribution de crédit depuis plusieurs années déjà. La réforme opérée par l'ordonnance tire les conséquences de cette évolution. Cependant, son objet principal est de recentrer les activités des SACI sur l'accession sociale à la propriété. Nous pouvons d'ailleurs tous, je le crois, souscrire pleinement à cette orientation : d'abord, parce que l'accession à la propriété, avant même d'être une priorité de la politique nationale du logement, est une priorité pour nos concitoyens, qui, dans leur immense majorité, aspirent à être propriétaires de leur résidence principale, et que, je le rappelle une fois de plus, nous avons en ce domaine un important retard à rattraper sur nos principaux voisins européens ; ensuite, parce qu'elle constitue le « coeur de métier » des SACI et que nous avons tout intérêt à utiliser au mieux leur remarquable savoir-faire en la matière, notamment pour développer localement les « petits » programmes qui permettent de revitaliser et de consolider les quartiers ou les petits bourgs et villages. Mais la commission avait aussi manifesté le souci, et elle n'était pas la seule, que la réforme des SACI soit l'occasion, en premier lieu, de consolider leur ancrage territorial, en deuxième lieu, de maintenir leurs liens avec la « famille HLM », à laquelle elles ont toujours appartenu, en troisième lieu, de préserver le réseau de filiales concurrentielles que la loi de 1991 leur a permis de constituer. Enfin, pour tous les élus - et je me permettrai d'évoquer à ce propos le souvenir de notre regretté collègue Marcel Vidal, avec qui je m'étais entretenu de ce sujet -, l'enjeu de la réforme est surtout, non pas de casser cet outil, mais au contraire d'en renforcer l'efficacité, notamment au service de l'action locale. Le nouveau statut des SACI, prévu à l'article 1er de l'ordonnance, qui vise à insérer dans le livre II du code de la construction et de l'habitation un nouveau chapitre traitant du « statut des constructeurs », paraît pouvoir répondre à ces différentes ambitions. Les dispositions de ce chapitre définissent l'objet et la forme des nouvelles sociétés qui remplaceront les SACI. Elles les dotent - c'était déjà le cas - d'une structure centrale, et les soumettent - c'était, aussi, déjà le cas - à un étroit contrôle de l'État. Les anciennes SACI sont appelées à se transformer en « sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif pour l'accession la propriété », les SACICAP. Elles prendront donc la forme de sociétés coopératives d'intérêt collectif, ou SCIC. Ce choix statutaire, que nous vous proposerons de faire apparaître plus clairement dans le texte de l'ordonnance, paraît particulièrement bienvenu : il permet en effet de maintenir le régime financier de « lucrativité très limitée » des SACI, de consolider leur ancrage territorial et social, de faciliter leur gouvernance. En ce qui concerne leur régime financier, les SACI sont soumises aux règles très strictes de limitation de la rémunération du capital applicables aux organismes de logement social. Le dividende qu'elles peuvent verser à leurs associés est ainsi limité à 90 % du taux de rendement des emprunts d'État à l'émission, ou TME. Elles doivent aussi affecter les bénéfices non distribués à une réserve spéciale. Enfin, elles ne peuvent incorporer au capital ni réserves ni bénéfices ou primes d'émission. L'application des règles régissant les SCIC, complétées par des mesures spécifiques - en particulier, la possibilité d'émissions de certains titres privilégiés sera écartée -, soumettra les SACICAP à un régime équivalent : limitation de l'intérêt statutaire versé aux porteurs de parts au niveau du taux moyen de rendement des obligations des sociétés privées, ou TMO ; affectation à une réserve statutaire de 50 % des sommes disponibles après dotation aux réserves légales ; interdiction de l'incorporation des réserves au capital. Le statut des SCIC prévoit des règles particulières de composition de leur sociétariat en définissant les catégories de personnes parmi lesquelles elles peuvent, et dans certains cas doivent, recruter leurs associés. Ces règles particulières, si elles renouvellent quelque peu la notion d' affectio societatis , permettront de conforter l'ancrage territorial et social des SACICAP en garantissant qu'elles compteront parmi leurs associés, d'une part, des collectivités territoriales et, d'autre part, des organismes HLM. Afin qu'il soit tiré le meilleur parti de cette possibilité, la commission vous proposera d'inscrire dans le code de la construction et de l'habitation une définition complète du sociétariat des SACICAP en faisant explicitement figurer ces deux catégories parmi leurs associés « obligatoires ». La commission vous proposera également d'écarter l'application aux SACICAP des dispositions limitant à 20 % la participation des collectivités locales et de leurs groupements au capital des SCIC. Ce plafond, d'ailleurs dépassé dans certaines SACI, paraît en effet peu cohérent avec le souci d'accentuer l'ancrage local des SACICAP. Le statut des SCIC permet aussi d'organiser les associés en collèges : dans le cas des SACICAP, cette faculté sera transformée en obligation, et il est prévu que l'un de ces collèges sera composé, au moins majoritairement, de collectivités territoriales, et un autre d'organismes HLM. De même, pour favoriser le dégagement d'une majorité, il est prévu que les statuts attribueront à un collège ou à un groupe de collèges 50 % des droits de vote aux assemblées générales des SACICAP. Tout en approuvant ces dispositions, nous vous proposerons de leur apporter un aménagement en accordant une place honorable, sans être excessive, au collège qui pourrait réunir d'autres SACICAP ou leurs filiales communes. Je m'arrête un instant sur le sujet des filiales pour souligner que l'article 2 du projet de loi de ratification complète l'ordonnance sur un point important en confirmant que les SACICAP pourront conserver leurs filiales concurrentielles, sans lesquelles, d'ailleurs, elles ne pourraient pas financer leur action sociale. Comme vous l'avez très brillamment précisé, monsieur le ministre,...