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Xavier BERTRAND (secrétaire d'Etat à l'assurance maladie.) - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Xavier BERTRAND
Fonction: secrétaire d'Etat à l'assurance maladie.

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat à l'assurance maladie. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je vous prie, tout d'abord, d'excuser l'absence de M. Philippe Douste-Blazy, ministre des solidarités, de la santé et de la famille, retenu en Conseil des ministres. Je suis très heureux de présenter ce matin une nouvelle réforme majeure concernant la sécurité sociale, la troisième du gouvernement de M. Jean-Pierre Raffarin, après celle des retraites intervenue en 2003 et celle de l'assurance maladie votée en 2004. Ainsi, 2005 sera l'année qui verra adopter une nouvelle loi organique porteuse d'une nouvelle génération de lois de financement de la sécurité sociale et 2006 celle de sa première application. Ces trois lois constituent un ensemble cohérent et complémentaire de réformes. Les lois relatives à la retraite et à l'assurance maladie ont modifié profondément les règles de fond et, pour l'assurance maladie, les règles de gouvernance qui touchent les deux branches majeures de la sécurité sociale. Le projet de loi organique qui vous est soumis aujourd'hui s'attache à réformer et à renforcer sensiblement le pilotage de l'ensemble d'une politique publique essentielle, celle qui est menée en matière de sécurité sociale. Ce projet de loi a été longuement mûri. Il est le fruit d'une réflexion conduite sur la base d'une analyse de près d'une décennie d'application de la loi organique voulue par M. Alain Juppé, alors Premier ministre, et qui date du 22 juillet 1996. Je saluerai ici, à ce titre, l'apport des propositions de loi de votre ancien collègue M. Charles Descours et de celle d'un ancien député M. Jean-Pierre Delalande. Ils ont tous deux souligné, dès 2001, les apports et les faiblesses des lois de financement actuelles, ainsi que l'opportunité et les moyens de les améliorer. Je saluerai également la contribution beaucoup plus récente du député Yves Bur. Je soulignerai aussi l'importance de l'apport des réflexions et critiques constructives émises par les praticiens de ces lois, qui sont chaque année les rapporteurs désignés par les commissions compétentes des deux assemblées. Je mentionnerai évidemment le rôle joué au Sénat par le rapporteur de la commission des affaires sociales, M. Alain Vasselle.
Alain VASSELLE (rapporteur de la commission des affaires sociales.) - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Alain VASSELLE
Fonction: rapporteur de la commission des affaires sociales.

M. Alain Vasselle, rapporteur de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, vous me permettrez de faire deux remarques préliminaires. En premier lieu, je me félicite que le Gouvernement ait respecté ses engagements à l'égard du Sénat. Le Premier ministre, lors de l'examen du projet de loi relatif à l'assurance maladie, avait confirmé l'annonce solennelle faite par Xavier Bertrand que l'examen en première lecture du présent projet de loi organique aurait d'abord lieu à la Haute Assemblée. Nous ne pouvons que nous en féliciter et nous en réjouir. Je souhaite vivement que nous puissions tirer bénéfice de cette priorité donnée au Sénat, au profit de la loi organique, au profit de la loi de financement et au profit de la sécurité sociale et que nos propositions aient l'oreille attentive du Gouvernement. En second lieu, j'observe que, parfois, certains de nos collègues sont tentés de personnaliser l'intervention du rapporteur et de considérer que ses propos sont tenus en son nom personnel. J'interviens bien ici au nom de la commission des affaires sociales. Le rapport que je présente est celui qui a été approuvé par ladite commission.
Alain VASSELLE (rapporteur.) - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Alain VASSELLE
Fonction: rapporteur.

M. Alain Vasselle, rapporteur. Dès l'origine, le rôle du Parlement a consisté à autoriser le prélèvement de l'impôt et à examiner le contenu de la dépense publique, mission fondamentale consacrée par l'article xiv de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, en vertu duquel « tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique. » Or, face à la place croissante accordée au fil du temps à la protection sociale, le contrôle exercé par le Parlement sur des masses financières désormais considérables s'est révélé minimal, insuffisant et donc imparfait. Cette constatation a conduit le Parlement à se doter d'un nouvel instrument, à savoir les lois de financement de la sécurité sociale, lors de la révision constitutionnelle du 22 février 1996. Ainsi, l'ordonnance organique du 22 juillet 1996, que nous révisons aujourd'hui, en a élaboré les modalités de mise en oeuvre. Acquis essentiel, la loi de financement l'est d'abord parce qu'elle organise la légitime intervention du Parlement : elle subordonne à son autorisation l'utilisation de masses financières d'un volume supérieur à celui du budget de l'Etat et permet, de ce fait, la tenue d'un débat annuel sur la nécessité du meilleur usage possible des fonds publics. Convenons qu'elle n'alimente plus les craintes d'une étatisation de la sécurité sociale, formulées à son encontre lors de son institution.
Alain VASSELLE (rapporteur.) - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Alain VASSELLE
Fonction: rapporteur.

M. Alain Vasselle, rapporteur. L'élévation au niveau organique de ce principe fut - sans doute vous en souvenez-vous mes chers collègues, du moins pour ceux d'entre vous qui ont pris soin de suivre les débats sur le texte relatif à l'assurance maladie - un engagement solennel du Gouvernement lors de la réforme de l'assurance maladie. Il demeurait à s'assurer de la faisabilité de l'opération. Il nous a semblé que la Constitution, en posant le principe de l'équilibre financier de la sécurité sociale, autorise le législateur organique à améliorer l'effectivité des dispositions de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale en contraignant, ce faisant, le législateur ordinaire au respect de cette disposition. La proposition que vous présentera la commission des affaires sociales s'agissant de la compensation a donc bien été rédigée dans le respect de l'esprit du constituant. Elle ne fait d'ailleurs que reprendre l'engagement qui a été pris par le Gouvernement, en présence du Premier ministre, lors de la lecture définitive du texte concernant cette compensation. La commission a pensé qu'il était légitime d'affirmer, dans la loi organique relative aux lois de finances, l'impossibilité de débudgétiser le financement de la compensation, et le Gouvernement ne s'est pas privé de présenter une disposition en ce sens. Si nous votons une débudgétisation de la compensation, nous ne pourrons plus jamais donner naissance à de nouveaux FOREC. Nous avons, en effet, fait disparaître le FOREC, le fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale, notamment avec cet objectif. D'ailleurs, revenir à des dispositions antérieures ne serait pas cohérent et risquerait de mettre en cause la crédibilité du Parlement. Dans le même temps, l'Etat devra inscrire à son budget la totalité des sommes donnant lieu à une compensation au bénéfice des organismes de sécurité sociale. Enfin, un autre axe de réflexion de la commission a porté sur les moyens d'assurer la cohérence de la loi de financement et de l'ordonnancement juridique existant, qu'il s'agisse de la loi de finances ou des lois ordinaires. Mais nous y reviendrons lors de l'examen des articles. Tel est, mes chers collègues, l'essentiel des dispositions que je souhaitais vous présenter au nom de la commission des affaires sociales.
Jean-Jacques JÉGOU (rapporteur pour avis.) - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Jean-Jacques JÉGOU
Fonction: rapporteur pour avis.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. S'agissant du renforcement des pouvoirs de contrôle du Parlement dans le domaine des lois de financement de la sécurité sociale, le présent projet de loi prévoit d'élever au niveau organique le pouvoir de contrôle des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat saisies à titre principal du projet de loi de financement de la sécurité sociale, et de préciser que ces commissions suivent, contrôlent l'exécution de ces lois et effectuent l'évaluation de toute question relative aux finances de la sécurité sociale. A cet effet, elles procèdent à toutes auditions jugées utiles et à toutes investigations sur pièces et sur place. Bien que fortement inspirées de l'article 57 de la loi organique relative aux lois de finances, les dispositions de l'article LO. 111-9, prévues par l'article 5 de ce projet de loi, n'en constituent pas forcément la transposition exacte. Elles ne font notamment pas référence à l'obligation pour les personnes dont l'audition est jugée nécessaire de s'y soumettre et ne prévoient pas que soit confié aux commissions chargées des affaires sociales un « pouvoir de coercition » similaire à celui des commissions chargées des finances. Je tiens d'ailleurs à souligner que cette nouvelle faculté organique de contrôle confiée aux commissions saisies à titre principal du projet de loi de financement de la sécurité sociale ne fait bien évidemment pas obstacle à l'exercice par la commission des finances de son pouvoir général de contrôle s'agissant de toute question relative aux finances publiques, en application de l'article 57 de la loi organique relative aux lois de finances et, par conséquent, de toute question relative aux finances sociales. Je souhaite donc qu'une collaboration fructueuse entre nos deux commissions permette le renforcement de la capacité globale de contrôle du Parlement, en l'occurrence dans le domaine des finances sociales.
Bernard CAZEAU - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Bernard CAZEAU

M. Bernard Cazeau. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le débat sur la révision de l'ordonnance du 22 juillet 1996 est une double occasion offerte au Parlement. Il permet, d'une part, une réflexion large et utile sur la nature et les moyens donnés au législateur pour mieux apprécier le financement de notre système de sécurité sociale. Il autorise, d'autre part, le Parlement à dresser le bilan de l'action du Gouvernement en matière de politique sociale et de financement des régimes de la sécurité sociale. Si l'on peut estimer bienvenu un texte qui tend par plusieurs moyens à faciliter la compréhension et l'intervention du Parlement, il nous paraît ressortir de la même logique d'en apprécier l'utilité dans le contexte de la politique de protection sociale qu'il a l'ambition d'améliorer. La réforme nécessaire que vous nous soumettez rappelle l'insuffisance de votre politique et le sérieux déséquilibre qui frappe aujourd'hui nos régimes sociaux. Vous m'objecterez qu'il est dans la vocation de la loi organique de résoudre les problèmes financiers, mais sa raison d'être n'est pas d'occulter votre responsabilité politique sur ce sujet. Cela étant, examinons les choses les unes après les autres. Que peut-on retenir de positif ? Vous connaissez l'attachement du groupe socialiste à une approche des comptes sociaux fondée sur la complémentarité du rôle du Parlement et du jeu de la démocratie sociale. Nous considérons, dans cette perspective, que certaines dispositions du texte qui nous est présenté vont dans le sens d'un contrôle plus efficace. Il en est ainsi de l'analyse financière des lois de financement de la sécurité sociale dans un cadre pluriannuel. Cela devrait permettre de mieux juger, dans la durée, les politiques conduites et leurs effets. L'intégration de variables relatives au cycle économique dans les projections financières de la sécurité sociale devrait, en outre, favoriser une approche plus objective de la réalité des comptes et des perspectives d'évolution les concernant. Nous déplorons suffisamment l'attitude parfois légère du Gouvernement s'agissant de ces estimations macroéconomiques pour ne pas apprécier ce progrès à sa juste valeur.
Bernard CAZEAU - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Bernard CAZEAU

M. Bernard Cazeau. Cette innovation, qui va dans le sens d'un renforcement, peut-être souhaitable, de l'intervention du Parlement, comporte, en effet, un risque réel en matière d'assurance maladie, au regard des nouvelles dispositions de la loi du 13 août 2004. Les prérogatives élargies, et même très élargies, à mon goût, du nouveau directeur de l'UNCAM, l'Union nationale des caisses d'assurance maladie, autorisent celui-ci à procéder à des ajustements comptables en cours d'exercice, sous forme de déremboursements de soins. (M. le secrétaire d'Etat proteste.) Ce n'est pas indiqué en toutes lettres, mais c'est bien ce que cela signifie, monsieur le secrétaire d'Etat ! Il ne fait aucun doute que le directeur de l'UNCAM utilisera les moyens à sa disposition en cas d'alerte, au détriment, bien sûr, des assurés sociaux. Sur ce point, votre texte consacre une logique politique que nous ne saurions cautionner. Venons-en maintenant au fond du sujet. Ce texte ne permettra manifestement pas de répondre aux préoccupations concrètes de nos concitoyens. Permet-il d'envisager le rétablissement des comptes de la sécurité sociale ? Manifestement non, car on ne traite pas une question d'ordre politique par des aménagements purement techniques. M. le rapporteur l'admet d'ailleurs lui-même lorsqu'il écrit -  j'ai de bonnes lectures -que « la réforme de la loi organique ne peut permettre à elle seule de maîtriser les dépenses ». Ces quelques mots résonnent comme un renoncement, ...
Bernard CAZEAU - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Bernard CAZEAU

M. Bernard Cazeau. L'année compte dix autres mois, monsieur le secrétaire d'Etat, il faut attendre pour établir le bilan ! En tout état de cause, cancre de l'Europe en matière de chômage, la France est en proie à une léthargie économique profonde et tenace. Le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a avoué récemment que la prévision d'un taux de croissance de 2,5 % du PIB pour 2005 relevait davantage d'un objectif que d'une assurance. Il faut sûrement voir dans cette déclaration un effort de transparence, mais aussi la preuve de la péremption financière des recettes du régime général votées voilà quelques mois. Ces recettes, à l'heure où, pour la première fois depuis cinq ans, le taux de chômage a atteint le seuil fatidique de 10 % de la population active, devront être examinées avec soin, monsieur le secrétaire d'Etat, mais en fin d'année, et non pas au mois de février. L'élévation tendancielle du taux de chômage n'est pas sans conséquence, d'ailleurs, sur les comptes de l'assurance chômage. L'UNEDIC, au-delà de son scepticisme affiché devant les perspectives de diminution du chômage annoncées par le Premier ministre pour 2005, se prépare à clore son exercice budgétaire 2005 avec un minimum de 12,7 milliards d'euros de déficit, contre 12,4 milliards d'euros prévus à la fin de l'année dernière. De la même manière, le FSV devrait présenter un déficit historique de 1,2 milliard d'euros en 2005, avec un solde de pertes cumulées estimé à 2,65 milliards d'euros. Telle est la réalité ! Ne vous en déplaise, monsieur le secrétaire d'Etat, le système prend l'eau !
Bernard CAZEAU - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Bernard CAZEAU

M. Bernard Cazeau. Tous les termes de l'équation de la sécurité sociale sont aujourd'hui inquiétants. Le renflouement des comptes sociaux n'est pas à l'ordre du jour, tandis que les besoins augmentent, comme l'a très justement rappelé M. Douste-Blazy voilà quelques jours, qui est allé jusqu'à évoquer la suppression d'un jour férié supplémentaire, à la surprise de ses propres amis politiques. Après le lundi de Pentecôte, ce sera peut-être le jeudi de l'Ascension ! (Sourires .) Venons-en plus précisément aux ambitieuses promesses de réduction du déficit de l'assurance maladie, qui conditionne l'abaissement du niveau des déficits. Il semble que ces promesses n'aient pas convaincu les responsables de l'hôpital public, qui vous ont demandé, voilà peu, monsieur le secrétaire d'Etat, par la voix de la FHF, la Fédération hospitalière de France, un peu d'oxygène pour faire face aux vraisemblables hausses des salaires des agents publics. Souvenez-vous que, voilà quelques mois encore, les hôpitaux publics réclamaient un taux d'augmentation de l'ONDAM hospitalier de 5 %, pour que puisse être assurée la simple reconduction des moyens existants. Selon la FHF, le dilemme est simple : soit 15 000 emplois sont supprimés cette année, soit les hôpitaux engendrent du déficit, ce qui n'est pas leur vocation. Les fameuses économies espérées dans le secteur hospitalier n'apparaîtront donc pas en 2005 ! Qu'en est-il de la très attendue maîtrise médicalisée, pierre d'angle de la loi du 13 août 2004 ? Les clés de voûte du nouveau système, fondé sur une réforme du parcours de soins et sur l'instauration du dispositif du médecin traitant, sont visiblement difficiles à mettre en place.
Paul BLANC - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Paul BLANC

M. Paul Blanc. Se pose également le problème des frontières entre lois de finances et lois de financement. Les finances sociales sont clairement distinguées des finances de l'Etat. Sous la précédente majorité, nous avons dénoncé les manoeuvres entreprises qui consistaient à détourner des recettes dynamiques de la sécurité sociale vers l'Etat dans le but de financer le trop fameux, et heureusement défunt, FOREC. Cela ne doit pas se renouveler. A cet égard, je me félicite que soit désormais établi dans une cinquième annexe un bilan des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale, mais également entre l'Etat et les autres collectivités publiques. En effet, l'opacité nuit à l'évolution des budgets sociaux. En complément, notre collègue Alain Vasselle propose judicieusement que soit institué un bilan qui fera apparaître la neutralité de leurs relations financières. En outre, un certain nombre des mesures adoptées dans un des deux textes trouvent leur pendant, leur « mesure miroir », dans l'autre texte. En raison du calendrier, le projet de loi de financement de la sécurité sociale étant examiné par le Sénat avant la première partie de la loi de finances, des dispositions adoptées dans le projet de loi de financement peuvent avoir un impact sur la loi de finances et la lier. L'existence d'une recette commune au budget général de l'Etat et à la sécurité sociale, les droits de consommation sur les tabacs, par exemple, pose de multiples problèmes. Toute augmentation du produit des droits de consommation sur les tabacs au profit de la sécurité sociale suit une procédure complexe : le produit supplémentaire est évalué et voté dans un article du projet de loi de financement relatif aux prévisions de recettes, mais cette évaluation est suspendue à la décision d'affectation, qui est votée en loi de finances. En matière de droits sur les tabacs, il serait donc plus intelligible de séparer les financements, entre, d'une part, ceux qui sont affectés à l'Etat et, d'autre part, ceux qui sont affectés à la sécurité sociale.
Paul BLANC - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Paul BLANC

M. Paul Blanc. Des efforts ont été faits par notre majorité, notamment dans la loi de 2004 portant réforme de l'assurance maladie ; ils doivent être poursuivis, au nom de la clarté des lois de financement de la sécurité sociale. Quelle que soit la solution adoptée, elle doit évidemment être progressive et compensée, compte tenu des masses financières en jeu. En attendant, une solution a été proposée par Alain Vasselle dont nous discuterons au moment de l'examen des articles. Ensuite, se pose la question de la portée de ce qui est voté en loi de financement, notamment l'ONDAM. Il est important de rappeler que la loi du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, avec le principe de séparation des branches, a affirmé l'objectif d'équilibre de chaque branche du seul régime général. La loi de financement de la sécurité sociale donne ainsi au Parlement le pouvoir de voter le montant de l'ONDAM avec beaucoup de précision. En outre, la fixation d'un taux de progression de l'ONDAM repose, semble-t-il, davantage sur la reconduction de moyens, calculée de façon plus ou moins rigoureuse, que sur une analyse des besoins de notre société que la collectivité est prête à satisfaire dans le domaine de la santé publique. Depuis la première loi de financement de la sécurité sociale, certains parlementaires souhaitent que le Parlement se prononce sur la répartition des enveloppes, par exemple entre les soins ambulatoires et l'hospitalisation. Je me réjouis donc que le Gouvernement ait pris l'initiative d'introduire dans l'ONDAM des sous objectifs - ville, hôpital -, pour répondre à cette demande. Par ailleurs, aucune conséquence n'est réellement tirée des dépassements successifs. Il est pourtant possible de recourir à des lois de financement en cours d'année, mais aucun gouvernement n'a souhaité se plier à l'exercice. Toutefois, la réforme de l'assurance maladie votée cet été a prévu, afin que l'ONDAM adopté par le Parlement ait une réelle portée, qu'un dispositif de suivi des dépenses serait mis en place. Dans ce but, un comité d'alerte a été créé, qui devra prévenir les caisses d'assurance maladie et l'Etat lorsque le risque d'un dépassement significatif de l'ONDAM sera avéré. Dans ce cas, les caisses nationales d'assurance maladie devront proposer des mesures susceptibles de rétablir l'équilibre prévu par la loi de financement. La question du respect des objectifs demeure, en revanche, pour toutes les autres branches et organismes concourant au financement de notre protection sociale. A ce titre, je tiens à signaler la nécessité de suivre au plus près l'évolution des comptes du Fonds de solidarité vieillesse, qui se trouve en cours d'année dans une situation financière délicate - son déficit cumulé este de plus de 5,6 milliards d'euros -, et dont les perspectives sont encore plus sombres.
Yves FRÉVILLE - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Yves FRÉVILLE

M. Yves Fréville. Le deuxième cas, plus complexe évidemment, est celui de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, la CNSA ; elle ressemble par certains aspects à la chauve-souris de la fable : « Je suis Oiseau : voyez mes ailes ; je suis Souris : vivent les Rats ». (Sourires .) En effet, elle dépend, d'une part, des collectivités locales, puisqu'elle finance les départements et, d'autre part, des finances sociales. Par conséquent, le problème se pose de savoir jusqu'à quel point il faut la rattacher aux finances sociales. Nous trouverons toujours des solutions techniques. Mais ce que je souhaite, monsieur le secrétaire d'Etat, c'est que l'on n'en arrive pas à une situation où, lorsque le Sénat, représentant des collectivités locales, organise, sur l'initiative de son président, un débat sur les collectivités locales, on ne puisse pas analyser la totalité des dotations, quelle que soit leur source, de l'Etat ou de la CNSA, vers les collectivités locales. Monsieur le rapporteur, il faut que nous trouvions une solution à ce problème.