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Gérard DELFAU - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: Gérard DELFAU

M. Gérard Delfau. De nombreux orateurs ont pu ainsi s'exprimer : notre éminent rapporteur, M. Hoeffel, plusieurs de nos collègues, M. le ministre, mais vous aussi, monsieur le président. Nous avons pu vous entendre tout à l'heure presser le Gouvernement d'accélérer le calendrier sur un sujet qui devient maintenant urgent. De ce point de vue, la démonstration si brillante, si percutante, de notre collègue Michel Charasse sur l'adéquation des amendements n os 51 et 59 au présent texte de loi me dispense d'argumenter à mon tour. En revanche, monsieur le rapporteur, je voudrais saisir votre formule au bond et vous dire à quel point je la fais mienne. Selon vous, la péréquation n'est peut-être pas un élément constitutif, mais c'est le corollaire indispensable de l'autonomie financière des collectivités territoriales. Dans ces conditions, prenons ensemble les décisions nécessaires pour que cet accord général entre en application. Je ferai tout à l'heure une proposition concernant l'article 2. Au demeurant, ne laissons pas croire que l'autonomie financière des collectivités territoriales peut, si peu que ce soit, se passer de la solidarité nationale que représente le principe de péréquation. Si, au sortir de ce débat, nous en sommes convaincus, alors, nous aurons pris le bon chemin et le Sénat aura fait un travail utile pour la nation.
François MARC - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: François MARC

M. François Marc. J'ai écouté avec attention les arguments avancés tant par M. le rapporteur que par M. le ministre, qui s'est dit tout à l'heure prêt à «  aller au feu ». J'ai pu observer que certains essayaient de « dresser des barricades », progressivement, pour essayer de limiter l'effet des amendements n os 51 et 59. En effet, ces amendements traversent incontestablement les esprits et font oeuvre de conviction dans cette assemblée. La « barricade » concernant la loi constitutionnelle est déjà tombée. Michel Charasse, avec beaucoup de brio, a démontré à quel point l'argument ne tenait pas. M. le ministre a essayé d'élever une autre barricade en soulignant la nécessité de procéder dans le bon ordre, d'abord le projet de loi constitutionnelle, puis le projet de loi sur les transferts de compétences, enfin, le projet de loi organique relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales. Mes chers collègues, on nous dit qu'il faut respecter l'ordre prévisionnel de discussion des textes. Je tiens toutefois à souligner que c'est le Gouvernement qui a décidé de changer l'ordre initialement prévu en demandant au Parlement d'examiner le projet de loi organique relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales avant de discuter en deuxième lecture du projet de loi sur les transferts de compétences. Cela indique bien que la pression de l'opinion, des collectivités et des élus, leur totale incompréhension de ce que prépare le Gouvernement en matière de décentralisation, conduit à changer l'ordre lorsque c'est nécessaire. Alors, pourquoi ne pas à nouveau modifier l'ordre dès lors que l'on considère que la péréquation constitue un levier essentiel et que, comme l'a indiqué M. Bernard Frimat, le principe de péréquation est constitutif de l'autonomie ? Le Gouvernement, je l'ai dit hier, adopte cette position parce qu'il a une vision et une perception réductrices de ce qu'est l'autonomie. L'autonomie de gestion, qui est pour nous un élément essentiel, est secondaire à ses yeux. Dans certains pays du Nord de l'Europe, notamment en Suède et au Danemark, mais aussi en Allemagne, bien que la péréquation soit très importante et l'autonomie fiscale, au sens strict, très étroite, l'autonomie de gestion reste très grande. Je considère que la péréquation est une condition nécessaire à l'exercice d'une véritable autonomie dans les collectivités les plus modestes. Je souhaite que le Sénat admette le bien-fondé de ces amendements qui visent à intégrer dans la loi organique la reconnaissance du principe de la péréquation comme un élément constitutif de l'autonomie.
Jean-Claude PEYRONNET - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: Jean-Claude PEYRONNET

M. Jean-Claude Peyronnet. Je présenterai en même temps les amendements n os 52 et 53, qui portent tous deux sur la péréquation. Les explications que nous ont apportées MM. Frimat et Charasse sont particulièrement pertinentes. Monsieur le ministre, je pense que vous faites un contresens lorsque vous déclarez que l'autonomie financière des collectivités ne comprend pas la péréquation. En effet, cela revient à limiter l'autonomie financière des collectivités aux seules ressources fiscales. Or il est de notoriété publique, de constat quotidien, que de nombreuses collectivités, des communes en particulier mais aussi des départements, ne pourraient pas vivre sans des dotations complémentaires versées par d'autres collectivités et surtout par l'Etat. C'est grâce à ces dotations que la péréquation peut fonctionner. Autrement dit, la péréquation fait partie intégrante de l'autonomie des collectivités territoriales. En fait, tout dépend de la définition même de l'autonomie. Des éléments précis ont été versés au débat. Monsieur le ministre, je considère, je le répète, que vous faites un contresens. L'amendement n° 52 peut vous être d'une grande utilité puisqu'il définit précisément ce qu'est la péréquation, laquelle ne se réduit pas, comme vous semblez le croire, à des dotations entre collectivités. Dans cet amendement, il est fait référence à deux formes de péréquation : les dotations entre les collectivités, qui permettent de lisser un certain nombre de disparités entre les collectivités riches et les collectivités pauvres, et, surtout, les dotations versées par l'Etat, dotations pérennes que le Parlement peut moduler de façon diverse et variable dans le temps en fonction des besoins des collectivités. L'amendement n° 52 tend donc à définir l'objectif ultime de la péréquation. Quant à l'amendement n° 53, il vise à contraindre le Gouvernement, lorsqu'il crée, étend ou transfère une compétence, à prévoir systématiquement un mécanisme de péréquation. Un tel mécanisme aurait été particulièrement utile lorsqu'on a réalisé les transferts que vous savez. Vous allez sans doute me parler de l'allocation personnalisée d'autonomie, l'APA. Mais c'est la même chose pour le RMI-RMA - j'anticipe, monsieur le ministre. Tout transfert de ce type devrait donc être précédé par une étude d'impact approfondie visant à déterminer les capacités contributives et de financement des différentes collectivités et à établir un mécanisme de péréquation afin que les collectivités puissent assumer les charges qui leur sont ainsi transférées. Tel est l'objet de ces deux amendements que je demande bien entendu au Sénat d'adopter.
Daniel HOEFFEL (rapporteur.) - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: Daniel HOEFFEL
Fonction: rapporteur.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur. J'ai indiqué tout à l'heure, dans un argumentaire que je crois assez complet, la position de la commission sur tous les amendements relatifs à la péréquation. Sur la forme, les modalités d'application de la péréquation qui nous sont proposées ne sont manifestement pas conformes à la Constitution. Cela ne veut pas dire que nous érigeons quelque barrière ou barricade que ce soit devant un débat sur la péréquation. Comme je l'ai rappelé tout à l'heure, le Sénat prépare de nouvelles modalités de péréquation applicables aux collectivités territoriales. L'autonomie financière est au coeur de notre débat. La discussion sur les modalités de la péréquation viendra en son temps. Je rappelle aussi qu'il est plus facile de pratiquer la péréquation dans une période de haute conjoncture que dans une période de conjoncture économique et budgétaire difficile. En effet, les dotations supplémentaires versées à certaines collectivités doivent alors être prélevées sur le budget d'autres collectivités.
Robert BRET - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: Robert BRET

M. Robert Bret. Comme nous, vous pouvez observer, à l'occasion de la discussion de cette loi organique, l'absence de toute considération sur la péréquation des ressources entre collectivités locales. La question mérite pourtant d'être analysée dans le cadre du présent projet de loi puisqu'elle figure en toutes lettres dans l'article 72-2 de la Constitution. Or, dans la présente loi organique, présentée comme un impératif institutionnel par le rapporteur M. Daniel Hoeffel, qu'en est-il des dispositifs de péréquation ? Il n'en est rien, et aucune disposition tendant à améliorer ce principe pourtant constitutionnalisé ne figure dans le texte qui nous est soumis. Pourtant, rien ne nous l'interdit, comme l'a rappelé justement notre collègue M. Michel Charasse. Cela étant dit, on ne peut manquer de faire une analyse, même succincte, des dispositifs existants, dont la portée est particulièrement limitée. En effet, comme l'a rappelé mon ami et collègue Thierry Foucaud, le principal outil de péréquation dont nous disposons est la dotation globale de fonctionnement, et que l'on nous comprenne bien, telle qu'elle ressortissait de l'économie de la réforme de 1993. Parce que la DGF comprend une dotation forfaitaire et une dotation d'aménagement chapeautant la dotation d'intercommunalité et les dotations de solidarité urbaine et rurale, elle est l'outil essentiel - elle l'était en tout cas - de la péréquation des ressources des collectivités locales. L'équilibre fragile qui résultait de cette architecture a d'ailleurs été rompu par l'intégration de la compensation pour la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle, qui a cristallisé les disparités de ressources entre collectivités. On pourrait d'ailleurs s'interroger aujourd'hui sur la réalité des différences de DGF attribuée aux divers échelons de collectivités territoriales. Mais c'est un autre débat. S'agissant de la péréquation opérée sur le produit de la taxe professionnelle notamment, force est de constater qu'elle a quasiment disparu avec la réforme de la taxe et qu'elle ne représente plus aujourd'hui qu'une portion congrue des produits fiscaux, monsieur le ministre. Cela dit, il y a péréquation et péréquation. Tout ce que nous connaissons aujourd'hui est, de manière générale, fondé sur une sorte de mutualisation de la même recette ou de la même dotation. C'est un peu comme si la péréquation était un gâteau dont on ne ferait que couper les parts autrement, sans prendre le temps de le rendre plus appétissant. La véritable question est bel et bien de faire en sorte que nous disposions d'outils de péréquation efficients, dont la portée et l'importance seront suffisantes pour tenir l'objectif d'égalité de ressources inscrit dans le marbre du texte constitutionnel. Quant à la question des critères, qui est posée à travers le présent amendement, chacun aura compris qu'elle découle naturellement de l'analyse que nous venons de produire. Sous le bénéfice de ces observations, nous vous invitons à adopter le présent amendement, mes chers collègues.
Bernard FRIMAT - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Eh oui, c'est la vie ! Les difficultés semblaient tenir au fait qu'ils devaient s'accorder - et nous allons y venir, monsieur le ministre, dans l'article suivant - sur la notion de ressources propres. Vous savez comme nous sommes serviables ! (Sourires .) D'où cet amendement n° 54 pour essayer de les sortir de ce mauvais pas. (M. Josselin de Rohan rit.) En effet, on a entendu de multiples fois que le niveau auquel nous étions arrivés - je fais allusion à la discussion sur la révision constitutionnelle - en matière d'autonomie fiscale était désormais suffisant et qu'il ne fallait pas descendre plus bas ; à l'époque, nous avions proposé de le geler, ce que vous aviez refusé, mais vous y venez aujourd'hui. Avant d'aborder le difficile problème des ressources propres, essayons de nous mettre d'accord sur des principes simples, qui, puisqu'ils ne touchent pas à la notion de ressources propres, ne sont pas au coeur du conflit, énonçons ce principe tout à fait important dans la vision de l'autonomie. Les recettes fiscales ont une existence aujourd'hui ; eh bien, rassurons les élus locaux sans bloquer la réforme fiscale sur laquelle votre imagination est en train de fonctionner ; donnons simplement à l'ensemble des élus locaux l'assurance que leurs recettes fiscales d'aujourd'hui sur lesquelles ils ont une maîtrise ne pourront demain être remplacées ni par des dotations globales d'Etat ni par des produits d'imposition dont ils ne peuvent moduler le taux ou l'assiette. Cet amendement ne fait que reprendre ce qui avait été évoqué antérieurement. Si nous le votons, cela revient simplement à dire que nous décidons de garantir le niveau actuel de recettes fiscales libres correspondant au pouvoir fiscal des collectivités. Nous ne décidons pas de garantir les impôts locaux tels qu'ils existent : ils peuvent être modifiés. Mais si, demain, ils doivent être modifiés, il faudra les remplacer par quelque chose qui préserve le pouvoir fiscal des collectivités territoriales. L'adoption de cet amendement nous permettra d'aborder beaucoup plus sereinement l'article 2, et le débat sur les ressources propres pourra être relativisé. En l'occurrence, nous n'entrons plus dans des querelles pour savoir ce que sont les impositions de toutes natures. Aujourd'hui, il existe un pouvoir fiscal ; certains regrettent qu'il n'ait pas été maintenu à un plus haut niveau pour tout le monde ; dont acte. Eh bien, puisque ce pouvoir fiscal existe, faisons en sorte de le respecter. Tel est l'objet de cet amendement.
Paul LORIDANT - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: Paul LORIDANT

M. Paul Loridant. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, avec cet article 2 du présent projet de loi organique, nous entrons enfin dans le vif du sujet puisqu'il s'agit de déterminer ce que sont les ressources propres des collectivités territoriales, socle de leur autonomie financière. Plusieurs observations s'imposent. Tout d'abord, il nous faut a priori rejeter l'idée que la faculté de lever l'impôt l'emporte sur toute autre considération pour déterminer l'autonomie financière. Nous y reviendrons, mais il s'agit d'un point important. Comment, par exemple, ne pas rappeler que nombre de collectivités territoriales, communes ou départements, sont confrontées à des charges de caractère obligatoire qui consomment une part croissante de leur si précieuse autonomie financière au point que la possibilité de percevoir un produit fiscal ne sert, bien souvent, qu'à compenser cette montée en charge ? Les exemples fourmillent en la matière, qu'il s'agisse des dépenses sociales ou d'autres dépenses et illustrent de manière éclairante cette situation. Un département rural confronté au vieillissement de sa population est, aujourd'hui, fortement sollicité pour répondre au financement de l'autonomie des personnes âgées, et ce dans des proportions mettant fortement en cause sa capacité d'intervention dans d'autres domaines.
Paul LORIDANT - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: Paul LORIDANT

M. Paul Loridant. Nous connaissons de nombreux exemples en la matière et avons tous à l'esprit les cris d'alarme des présidents des conseils généraux de notre pays. Revenons sur la question du périmètre des ressources propres et notamment la notion d'impositions de toutes natures. Le débat sur ce sujet est crucial. En effet, si l'on s'arrêtait à la définition du texte, on engloberait dans cet ensemble à la fois les produits fiscaux votés par les collectivités locales, qu'il s'agisse du produit des quatre principales taxes ou de celui des autres taxes de portée plus locale, et le produit fiscal perçu par l'Etat et transféré en tant que de besoin aux collectivités territoriales. Rappelons que les lois de décentralisation de 1982 avaient déjà procédé au transfert d'une bonne partie du produit de l'enregistrement aux collectivités locales. Ainsi, la vignette automobile était devenue un produit fiscal voté par les départements tandis que l'essentiel des droits de mutation portant sur la propriété immobilière avaient été transférés à différents échelons de collectivités. Depuis, nombre de décisions apparemment en contradiction avec les objectifs affichés de la décentralisation sont venues empiéter sur le transfert de ces produits fiscaux, comme sur le niveau de perception des produits fiscaux dévolus auparavant aux collectivités territoriales. Je pense en particulier à la taxe professionnelle. On peut d'ailleurs se demander si la notion d'impositions de toutes natures recouvre également de manière effective les compensations budgétaires diverses et variées incluses aujourd'hui dans les lois de finances pour prendre en compte tel ou tel allégement de charge fiscale des contribuables. La compensation de la suppression de la part salariale de l'assiette de la taxe professionnelle est-elle assimilable à une de ces impositions de toutes natures ou est-elle une simple dotation d'Etat, sachant qu'elle évolue désormais comme la principale des dotations, c'est-à-dire la DGF ? La réalité commande donc de dire que cette notion d'impositions de toutes natures a une définition suffisamment lâche, floue et souple pour être l'objet de multiples interprétations potentiellement contradictoires les unes avec les autres. Demain, si l'on s'arrête à la définition prévue, la dévolution d'une part plus ou moins importante de la TIPP aux départements et/ou aux régions sera une ressource propre des collectivités territoriales, permettant le respect de la norme fixée par la loi organique. Nous pensons que ce n'est pas le bon choix. Nous tenions à le dire dans le cadre de la présentation de cet article. C'est dans ce sens que le groupe CRC présentera des amendements.
Patrice GÉLARD - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: Patrice GÉLARD

M. Patrice Gélard. Il a été animé dans ses amendements à l'article 2 ainsi qu'à l'article 3 par le souci de défendre les collectivités territoriales et leur autonomie financière. Il faut l'en féliciter. En revanche, les solutions qu'il nous propose ne sont pas les bonnes, et ce pour plusieurs raisons. Tout d'abord, on part d'un système qui existait jusqu'à maintenant, dans lequel figuraient d'un côté les ressources propres et de l'autre les dotations. Il a été un peu modifié par le transfert de telle ou telle taxe aux régions ou aux départements. La réforme constitutionnelle a apporté une grande innovation avec l'alinéa 2 de l'article 72-2 de la Constitution, prévoyant qu'il y aurait désormais deux sortes d'attributions fiscales aux collectivités territoriales : les transferts d'impôts d'Etat et les impôts traditionnels de nos collectivités locales. C'est une nouveauté pour nous alors que cela se pratique dans de nombreux pays étrangers depuis très longtemps. Il faut savoir que la plupart de nos voisins n'ont pas d'impôts locaux. Les impôts d'Etat sont reversés aux collectivités locales avec plus ou moins de péréquation. Nous n'allons pas reprendre le débat sur la péréquation qui relève non de la loi organique, mais de la loi ordinaire. Le problème est posé par l'alinéa 3 de l'article 72-2 de la Constitution, qui additionne un certain nombre de recettes constituant la part déterminante que nous devons fixer. Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent pour chaque catégorie de collectivité une part déterminante. Par conséquent, ce que l'on ne peut pas faire, c'est séparer les recettes fiscales et les autres ressources propres par rapport à l'alinéa 3 de l'article 72-2 de la Constitution. En revanche, on pourrait dire que les ressources fiscales et les ressources propres des collectivités territoriales représentent 50 % de leurs recettes. C'était lors de la révision constitutionnelle la proposition du président Christian Poncelet, qui n'a pas abouti, mais je la rappelle pour mémoire. On pourrait également établir à l'intérieur de cet ensemble de recettes des sous-ensembles. La part constituant les impositions sur lesquelles on ne peut fixer ni le taux ni l'assiette représenterait un certain pourcentage de la part déterminante, la part des ressources fiscales propres sur lesquelles les collectivités territoriales ont la maîtrise des taux et de l'assiette représenterait un autre pourcentage, et le reste des ressources propres représenterait un troisième pourcentage. Cette solution était conforme à la Constitution. Mais le fait de séparer les impositions sur lesquelles il n'y a pas de contrôle des collectivités locales des autres impositions et des ressources propres n'est conforme ni au texte ni à l'esprit de l'alinéa 3 de l'article 72-2 de la Constitution. Je m'interroge sur le pourcentage de 33 % qui apparaît dans l'amendement n° 10. Cette part est inférieure à la réalité actuelle.
Patrice GÉLARD - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: Patrice GÉLARD

M. Patrice Gélard. Bien sûr, il ne faut pas oublier que les impôts d'Etat redistribués ne sont pas pris en compte dans ce calcul, compte tenu de l'amendement n° 5, mais il me semble que la version retenue par l'Assemblée nationale et qui consiste à ramener le taux à celui de 2003 est plus simple que celle qui fixe le taux à 33 % et qui ouvre la possibilité de manoeuvres importantes pour l'avenir. Mais, surtout, distinguer les ressources fiscales sur lesquelles les collectivités territoriales n'ont pas le contrôle et les ressources fiscales traditionnelles sur lesquelles elles fixent le taux ou l'assiette - et là je ne suis pas du tout d'accord avec l'amendement plus compliqué de M. Paul Girod, selon lequel seules seront considérées comme ressources propres les impositions dont la collectivité locale fixe le taux et l'assiette, alors que cela pourrait être l'assiette ou le taux - ,c'est risquer pour se faire plaisir ou pour défendre les collectivités territoriales d'aller à l'encontre de la Constitution. Notre travail consiste, s'agissant d'un projet de loi organique, à veiller à la mise en oeuvre du décret d'application, en quelque sorte, du texte constitutionnel. Si nous persévérons dans cette voie - mais pourquoi pas, après tout, car je comprends les motivations de M. le rapporteur - nous courons deux risques. En premier lieu, nous risquons d'être totalement désavoués par l'Assemblée nationale et, en second lieu, même si l'Assemblée nationale, pour nous faire plaisir, accepte de nous suivre, il y a de fortes chances que le Conseil constitutionnel nous censure.
Bernard FRIMAT - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Comme notre collègue M. Gélard, j'ai beaucoup réfléchi, depuis la réunion de la commission des lois de la semaine dernière, à cet article 2. J'ai notamment relu - ce fut un exercice intéressant - les débats relatifs à la révision constitutionnelle qui ont engendré l'article que M. le ministre nous oppose aujourd'hui comme le carcan auquel il ne peut échapper. Notre collègue Patrice Gélard nous dit que la position du Gouvernement est la seule constitutionnellement acceptable. Mais elle n'est pas la seule. En effet, tous les travaux qui ont été menés sont d'une très grande clarté. Quand nous avons discuté de l'article 6 du projet de loi constitutionnelle, il n'a jamais été question que les ressources propres puissent être constituées - et je vous rejoins sur ce point, monsieur Fréville, puisque j'utilise bien le terme de « ressources propres » et non pas celui de « ressources fiscales » - d'autres éléments que ceux sur lesquels les collectivités ont un pouvoir. Certes, on peut discuter ensuite de savoir si ce pouvoir doit s'exercer sur le taux, sur l'assiette ou sur le montant. Mais, dans notre perception commune, dans l'esprit qui nourrissait la rédaction constitutionnelle, les collectivités territoriales avaient un pouvoir sur leurs ressources propres. Sinon, ce ne sont plus des ressources propres. Monsieur le ministre, il est curieux de constater que vous défendez une position qui est en désaccord avec celle de la totalité des associations de collectivités territoriales.