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Jean-Patrick COURTOIS (rapporteur.) - Sénat - 2010-06-30
Date: 2010-06-30
Orateur: Jean-Patrick COURTOIS
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Monsieur Patriat, nous partageons bien sûr votre sentiment. Lorsque vous évoquez la nécessité de garantir les ressources des collectivités locales, nous sommes tous d’accord. En revanche, indiquer que les recettes doivent être garanties, c’est non pas de la péréquation, mais de la garantie de recettes ! En d’autres termes, vous garantissez les inégalités ! (Marques d’approbation sur les travées de l’UMP.) Ce n’est tout de même pas pareil. Par conséquent, il faut, d’une part, garantir le niveau de recettes des collectivités territoriales et, d’autre part, faire de la péréquation ; ce sont deux choses différentes. Mais ce n’est pas en précisant dans le présent projet de loi que nous sommes favorables à la péréquation que nous avancerons. Pour faire de la péréquation, nous avons besoin de définir des méthodes et de fixer des critères. Nous le ferons lors de l’examen du projet de loi de finances. Nous ne disons rien d’autre. Tout à l'heure, j’ai dit « Eh bien oui ! » à plusieurs reprises, parce que nous sommes d’accord sur le fond avec vous quant à la nécessité de faire de la péréquation entre les départements les plus pauvres et les départements les plus riches. Seulement, je le répète, c’est dans le cadre de la loi de finances que nous en déterminerons les critères et les modalités et que nous verrons comment garantir les recettes des collectivités territoriales. D’ailleurs, pour avoir l’habitude de telles situations, je plains d’avance le rapporteur qui sera chargé de présenter le tableau de péréquation avec les critères. Il sera confronté à la demande de nombreux parlementaires souhaitant voir leur collectivité figurer dans la catégorie des pauvres, et surtout pas dans celle des riches !
Nicole BORVO COHEN-SEAT - Sénat - 2010-06-30
Date: 2010-06-30
Orateur: Nicole BORVO COHEN-SEAT

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. … même si nous ne les partageons pas toutes, car, vous l’avez dit, monsieur le rapporteur, cela ne relève pas forcément du texte que nous examinons aujourd'hui. Chacun sait que le projet de loi de finances et le projet de loi de réforme des collectivités territoriales sont deux textes distincts ! En revanche, ce qui est totalement insupportable, c’est que nous débattions d’une réforme des collectivités locales alors que nous sommes dans le flou quant à l’avenir de leurs finances et qu’elles sont déjà étranglées, faute de moyens. Comme nous l’avons souligné dès le départ, les différents éléments sont liés. Certes, vous cherchez à les dissocier, ce que nous comprenons bien, puisque vous avez supprimé la taxe professionnelle. Les collectivités territoriales sont, dans leur ensemble, en difficulté. Les départements ne parviennent pas à faire face aux dépenses sociales que vous leur avez transférées sans compensation. En l’occurrence, le problème qui se pose est non pas celui de la péréquation, mais tout simplement celui de la disparition de la compensation qui existait voilà un certain nombre d’années. Dès lors, les collectivités locales sont dans une situation de pénurie de ressources. Aux yeux de la population, elles apparaissent comme fautives dans leur gestion, au demeurant souvent meilleure que celle de l'État, et responsables de l’augmentation des impôts locaux. Mais elles sont contraintes en raison de l’incapacité du Gouvernement à lancer la réforme de la fiscalité locale, qu’il évoque pourtant à l’envi dans le débat sur le présent projet de loi de réforme des collectivités territoriales, tout en déclarant vouloir la faire plus tard – toujours plus tard ! –, au motif que tel n’est pas le sujet du moment. Cependant, l’avenir des collectivités locales est lié non seulement aux découpages et redécoupages que le Gouvernement prépare, mais également aux moyens dont celles-ci disposent. Or les incertitudes sur ce point suscitent de vraies inquiétudes ! Cette question est évidemment étroitement liée à notre débat d’aujourd'hui. Par conséquent, vous ne pouvez pas nous reprocher de nous préoccuper des ressources des collectivités locales, de l’égalité de ces ressources et des capacités des collectivités à assumer leurs charges. Vous savez très bien que cette réforme tend non seulement à aggraver leurs difficultés, mais aussi à les placer sous la contrainte totale de l’État. De ce point de vue, le Gouvernement a une double responsabilité, qu’il refuse d’assumer dans le cadre de l’examen de ce texte !
Yves DAUDIGNY - Sénat - 2010-06-30
Date: 2010-06-30
Orateur: Yves DAUDIGNY

M. Yves Daudigny. Cet amendement concerne la situation des départements. La répétition étant la meilleure arme des pédagogues, je veux à mon tour insister sur le caractère dramatique pour l’action publique de la situation financière dans laquelle les départements se trouvent aujourd'hui. Ce n’est pas que les départements soient mal gérés. La situation que je décris concerne des départements aussi bien de droite, de gauche, que du centre ou d’ailleurs, et tant urbains que ruraux ! Les départements sont victimes aujourd'hui d’un véritable effet de ciseaux. Ils ont des recettes soit qui stagnent, soit qui diminuent. En outre, ils ne bénéficient plus de l’apport conjoncturel des droits de mutation. En face de cela, ils doivent assumer des dépenses qui sont, je le souligne, obligatoires, en matière sociale, en l’occurrence le revenu minimum d’insertion, le RMI, l’allocation personnalisée d’autonomie, l’APA, et la prestation de compensation du handicap, la PCH, pour lesquelles la contribution de l’État diminue régulièrement d’année en année. Outre ces trois allocations individuelles de solidarité, ils doivent également prendre en charge les personnels techniciens, ouvriers et de services, les TOS, des collèges et des lycées, avec des aspects financiers qui ne sont pas compensés. Par ailleurs, s’agissant du transfert des routes nationales, ils ne reçoivent aucune compensation pour les investissements de sécurité qui doivent être engagés. Contrairement à ce qui a été affirmé tout à l’heure, les départements ne sont pas aujourd'hui obsolètes. Ils n’ont plus qu’une lointaine parenté, de périmètre dirais-je, avec les départements issus de la Révolution française. Ce sont des territoires d’avenir, des territoires modernes ! Ils l’ont montré, et le démontrent quotidiennement par leur réactivité, leur capacité à prendre de nouvelles compétences, leur sens de l’innovation et, aussi, la place qu’ils prennent dans l’investissement local. Aujourd’hui, dans de nombreux départements, les conseils généraux sont pratiquement les seuls opérateurs à passer des commandes dans le secteur du bâtiment et des travaux publics. Porter atteinte à l’autonomie financière et à la capacité financière du département, c’est vouloir réduire dramatiquement l’action publique territoriale. Parce que les départements sont reconnus et appréciés par les populations pour leur action quotidienne, il nous appartient ici de leur donner les moyens de conduire cette indispensable action publique. Tel est bien, entre autres, le sens de cet amendement que nous soutenons.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2010-06-30
Date: 2010-06-30
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Tout à l’heure, quelques signes de dénégation sont apparus lorsque j’évoquais la part de la péréquation dans la DGF. Mes chers collègues, je vous renvoie au rapport d'information de nos collègues Jacques Mézard et Rémy Pointereau, publié le 23 février 2010, où l’on peut lire : « La part des dotations composant la DGF consacrées à la péréquation était de 9,5 % en 1998 ». Je pense que personne ne met en doute la grande pertinence de ce rapport ! S’agissant de cet amendement, permettez-moi de citer un extrait du rapport d’information, remarquable lui aussi, de notre collègue Pierre Jarlier, intitulé Pour une péréquation régionale plus juste et publié le 15 juillet 2009 : « les dotations de péréquation régionale s'élèvent [en 2009] à un peu plus de 170 millions d'euros, soit 3,15 % des 5,4 milliards d'euros de la DGF allouée aux régions et 0,2 % des crédits destinés globalement en 2009 aux collectivités locales. » Aujourd’hui, la péréquation, s’agissant de l’ensemble des régions de ce pays, représente donc 0,2 % des dotations de l’État aux collectivités. Il me semble, mes chers collègues, que ces deux chiffres, dont les sources sont parfaitement vérifiables, suffisent à défendre la pertinence de nos amendements, et de celui-là en particulier.
Éliane ASSASSI - Sénat - 2010-06-30
Date: 2010-06-30
Orateur: Éliane ASSASSI

Mme Éliane Assassi. Chacun s’accorde à dire, à l’exception, bien évidemment, des parlementaires du groupe majoritaire et du Gouvernement, qu’il ne peut y avoir de libre administration sans un principe « miroir » de compétence générale. Comment considérer qu’une collectivité territoriale est libre de s’administrer comme elle l’entend dès lors que la loi encadre précisément son champ de compétence et lui interdit d’intervenir dans des domaines particuliers au motif qu’ils n’entreraient pas dans ce champ ? Je prendrai un exemple pour illustrer mon propos. Le Sénat a examiné récemment une proposition de loi tendant à faciliter l'accès aux stages des étudiants et élèves travailleurs sociaux, soulevant en particulier la question de la gratification pour les stagiaires. Certains ont alors découvert une réalité : les régions, qui sont compétentes en matière de formation continue, en vertu de l’acte II des lois de décentralisation, contribuent également, par le biais de bourses régionales et de dotations de fonctionnement accordées aux instituts, à la formation initiale des jeunes et des travailleurs privés d’emploi. Il faut être cohérent : si le projet de loi que nous examinons était adopté, ces mêmes régions pourraient, avec la suppression de la clause de compétence générale, se voir interdire une telle participation, plongeant ainsi les élèves et les étudiants concernés dans une situation financière particulièrement difficile. Voilà donc une des conséquences prévisibles de l’adoption de ce projet de loi !
Éliane ASSASSI - Sénat - 2010-06-30
Date: 2010-06-30
Orateur: Éliane ASSASSI

Mme Éliane Assassi. Mais non, monsieur Gélard, ce n’est pas n’importe quoi ! Au-delà de ces aspects concrets, qui ne sont pas sans importance pour nos concitoyens, nous nous interrogeons sur les objectifs du Gouvernement. En s’attaquant ainsi à la clause de compétence générale, que le rapport Balladur qualifie, à juste raison, d’élément consubstantiel aux collectivités territoriales, le Gouvernement entend revenir sur le principe de libre administration de ces dernières. Visiblement, cette indépendance est insupportable pour un pouvoir politique qui se veut décentralisateur dès lors qu’il s’agit de transférer les dépenses et hypercentralisateur lorsque l'État veut imposer sa rigueur comptable aux collectivités territoriales qui parient sur la solidarité. Le Gouvernement considère donc les collectivités territoriales comme des « guichets carte bleue », qui ne pourraient pas décider d’accroître leur politique de solidarité. En somme, en attaquant ainsi la clause de compétence générale – du jamais vu ! –, il fait mine de considérer les collectivités territoriales comme de simples chambres territoriales d’enregistrement et de paiement. Pour reprendre l’esprit du Comité Balladur dont vous vous inspirez partiellement, vous réduisez les collectivités territoriales, particulièrement les régions, à ce qu’elles étaient jadis : des établissements publics placés sous la tutelle de l’État ! Afin d’éviter une telle dérive, nous proposons aux représentants des territoires que vous êtes, mes chers collègues, d’adopter cet amendement.
Philippe ADNOT - Sénat - 2010-06-30
Date: 2010-06-30
Orateur: Philippe ADNOT

M. Philippe Adnot. L’un d’entre nous peut-il lever la main pour déclarer qu’il a rencontré un tel problème ? L’article 35 du projet de loi va créer les conditions pour que n’importe qui, demain, remette en cause nos projets ou nos décisions. Nous dépendrons donc du bon vouloir d’un requérant, du jugement d’un tribunal administratif qui décidera si nous avions ou non le droit d’agir ! Pendant ce temps, les collectivités locales ne pourront pas poursuivre leur action. Permettez-moi de vous livrer une anecdote : à Romilly-sur-Seine, une entreprise spécialisée dans la fabrication de vélos, qui joue un rôle extrêmement important dans ce secteur, a rencontré des difficultés. La région n’a pas souhaité l’aider ; l’État et le département sont donc intervenus. Si le projet de loi dont nous discutons était adopté, le département pourrait-il encore intervenir ? Bien sûr que non ! J’attire donc votre attention sur ce point, mes chers collègues. Nous devons faire preuve d’indépendance et décider, aujourd’hui, tous ensemble, que la clause de compétence générale, qui ne nous a jamais posé aucun problème, sera maintenue. Ce serait une grande preuve de responsabilité de notre part !
Gérard MIQUEL - Sénat - 2010-06-30
Date: 2010-06-30
Orateur: Gérard MIQUEL

M. Gérard Miquel. Cet amendement décline la clause de compétence générale à l’échelon régional. Pour chaque niveau de collectivité, une disposition législative du code général des collectivités territoriales énonce cette clause. Plus précisément, l’article L. 4221-1 de ce code dispose : « Le conseil régional règle par ses délibérations les affaires de la région ». De manière transversale, l’article L. 1111-2 de ce même code prévoit : « Les communes, les départements et les régions règlent par leurs délibérations les affaires de leur compétence ». Aujourd’hui, la région peut intervenir, même en l’absence de dispositions législatives prévoyant cette intervention, ce qui lui permet de s’ajuster aux nécessités locales. La réécriture du texte par l’Assemblée nationale n’est pas satisfaisante. En effet, selon la nouvelle rédaction proposée, si les compétences attribuées par la loi aux collectivités territoriales le sont en principe à titre exclusif, la loi peut, à titre exceptionnel, prévoir des compétences partagées entre plusieurs niveaux de collectivités territoriales. Nous pensons, dans un souci de clarification, que la clause de compétence générale doit rester le principe et la compétence exclusive, l’exception.
Alain ANZIANI - Sénat - 2010-06-30
Date: 2010-06-30
Orateur: Alain ANZIANI

M. Alain Anziani. Cet amendement porte sur la clause de compétence générale des régions. Le projet de loi dont nous débattons devait répondre à de grandes ambitions, que je qualifierai de « balladuriennes » : il s’agissait de s’inspirer des expériences étrangères pour renforcer l’importance des régions. La région, en France, était une naine. Or nous constatons que vous voulez la rapetisser : vous réduisez ses compétences dans son périmètre, puisque vous lui retirez la compétence économique, au profit de la métropole ; vous diminuez son potentiel fiscal, puisqu’elle ne pourra plus lever l’impôt ; vous affaiblissez également sa légitimité, puisque le conseil régional va fusionner avec les conseils généraux. Je comprends mal votre démarche : j’ai entendu tout à l’heure M. le président du Sénat déclarer, dans son allocution de fin de session, qu’il souhaitait des lois à la fois « compréhensibles et cohérentes ». Cette déclaration a été saluée par des applaudissements très nourris dans les travées de cette assemblée, car nous l’approuvons tous. Pourtant, en l’occurrence, nous discutons d’un projet de loi incompréhensible et incohérent : il faudrait donc que le Gouvernement et sa majorité gagnent en cohérence et en lisibilité. Mais n’est-ce pas trop leur demander ?
Michel TESTON - Sénat - 2010-06-30
Date: 2010-06-30
Orateur: Michel TESTON

M. Michel Teston. Il s’agit de s’assurer que les départements conserveront la clause de compétence générale. Cet amendement décline donc la clause générale de compétence au niveau départemental. Pour chaque niveau de collectivité, une disposition législative du code général des collectivités territoriales énonce cette clause. De manière transversale, l’article L. 1111-2 de ce code prévoit : « Les communes, les départements et les régions règlent par leurs délibérations les affaires de leur compétence ». Plus précisément, l’article L. 3211-1 de ce même code dispose : « Le conseil général règle par ses délibérations les affaires du département. Il statue sur tous les objets sur lesquels il est appelé à délibérer par les lois et règlements et, généralement, sur tous les objets d’intérêt départemental dont il est saisi. » C’est donc cette clause de compétence générale qui peut apporter la simplification si souvent invoquée de notre architecture territoriale. Contrairement aux idées reçues, la clause de compétence générale permet de simplifier l’action locale. En effet, un conseiller général ne peut passer son temps à se demander quels sont les contours de ses compétences. Pour agir efficacement, il faut qu’il puisse se saisir de toute question qui concerne son département : la clause de compétence générale se transforme alors en un outil de rationalisation de l’intervention des collectivités territoriales. Bien entendu, la clause de compétence générale est le corollaire du principe de libre administration des collectivités territoriales. Tel est bien l’esprit de la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, première étape de la décentralisation, défendue par Gaston Defferre et adoptée à l’époque par le Parlement. Je constate d’ailleurs que d’autres collègues sont intervenus pour développer une analyse identique à la nôtre, en particulier Philippe Adnot.
Didier GUILLAUME - Sénat - 2010-06-30
Date: 2010-06-30
Orateur: Didier GUILLAUME

M. Didier Guillaume. La clause de compétence générale est, à notre sens, déterminante pour l’avenir de l’autonomie de nos collectivités. C’est de son maintien que dépendra la possibilité de mener un véritable aménagement du territoire, de développer la diffusion culturelle, le sport, le tourisme ou l’économie sur l’ensemble de notre territoire, et non pas uniquement dans les zones très urbanisées ou les grandes métropoles. Chaque élu partage individuellement cette analyse. Où est donc le problème ? Il n’existe pas ! Au contraire, des difficultés surgiraient si la clause générale de compétence était supprimée. Face à la levée de boucliers de toutes les associations généralistes d’élus, maires, conseillers généraux ou régionaux, de droite comme de gauche, vous essayez de « bidouiller » – passez-moi l’expression –, voire de tricoter en quelque sorte un compromis : vous ne renoncez pas à la suppression de la clause générale de compétence, puisque vous l’aviez annoncée, mais vous acceptez que les départements et les régions continuent à l’appliquer. Or cette solution est encore pire, monsieur le ministre, car elle va aggraver l’insécurité de ces collectivités ! Soit vous laissez subsister la clause générale de compétence, comme tout le monde le demande, soit vous la supprimez, ce qui serait à nos yeux une erreur, mais au moins les choses seraient claires. En revanche, si le texte est maintenu en l’état, nous augmenterons l’insécurité juridique ! Tout à l’heure, Michel Teston se référait aux lois de décentralisation de 1982. Permettez-moi d’évoquer à mon tour un point d’histoire, qui a été également rappelé par notre éminent collègue Edmond Hervé : la clause générale de compétence, c’est-à-dire le fait que les départements et les communes puissent s’administrer librement sur l’ensemble de leur territoire, est un principe général qui a été posé dans le programme de Nancy,…
Didier GUILLAUME - Sénat - 2010-06-30
Date: 2010-06-30
Orateur: Didier GUILLAUME

M. Didier Guillaume. … qui reçut le soutien d’Odilon Barrot, Jules Grévy, Léon Gambetta, et de bien d’autres. Ce principe a été inscrit dans la loi, en 1871 pour les départements, en 1884 pour les communes. Aujourd’hui, ce grand principe est remis en cause, ce que nous contestons, non pas que nous voulions conserver une règle qui date de plus d’un siècle, mais tout simplement parce que l’on ne peut pas toujours remettre en cause l’essentiel. Pour un département rural, comme celui du Lot, par exemple, la perte de la clause générale de compétence signifie l’impossibilité d’apporter une aide à l’installation d’une petite entreprise, ne nous racontons pas d’histoire ! La grande région ne va pas s’occuper de l’installation d’une petite entreprise. Nous devons donc garder la clause générale de compétence. Autre exemple : comment mener une politique culturelle en zone rurale, si le département ou l’intercommunalité n’en ont pas la compétence ? À moins que vous n’agissiez par pur dogmatisme, le bon sens – le bon sens paysan ne saurait mentir, dirait-on dans ma région ! – commande de conserver cette clause générale de compétence pour permettre un développement harmonieux des territoires.
Yves DAUDIGNY - Sénat - 2010-06-30
Date: 2010-06-30
Orateur: Yves DAUDIGNY

M. Yves Daudigny. Cet amendement s’inscrit dans la droite ligne du précédent, brillamment défendu par notre collègue Didier Guillaume. L’article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales dispose : « Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune ». Cette vocation générale est reconnue aux communes depuis la loi du 5 avril 1884. Est-il nécessaire de rappeler, une fois de plus, que la clause de compétence générale est nécessaire pour préserver les actions essentielles de la commune ? Sans citer la liste exhaustive des compétences de cette dernière, je mentionnerai tout de même celles ayant trait à la petite enfance, notamment la gestion des garderies, des écoles maternelles et élémentaires, celles concernant l’urbanisme, la voirie communale, ainsi que la protection de l’ordre public, dans le cadre de l’exercice des pouvoirs de police du maire. Les travaux de l’Assemblée nationale ont montré l’importance que les députés attachaient à l’échelon communal. Plus précisément, l’adoption d’amendements déposés par le député Jacques Pélissard, président de l’Association des maires de France, a permis de revenir à la rédaction qui avait été adoptée par les sénateurs, notamment sur deux points. Il s’agit, en premier lieu, de la création des communes nouvelles, même si j’ai dit hier combien ces créations pouvaient être dangereuses, et, en second lieu, de l’instauration d’une dotation globale de fonctionnement territorialisée à l’échelon de l’intercommunalité, qui ne pourra intervenir sans l’accord unanime des communes concernées. Je vous invite donc, mes chers collègues, à voter cet amendement qui participe bien d’une logique de préservation de l’action publique communale.