Jacques MÉZARD (vice-président de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, rapporteur.) - Sénat - 2010-06-17
Date: 2010-06-17
Orateur: Jacques MÉZARD
Fonction: vice-président de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, rapporteur.

M. Jacques Mézard, vice-président de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, rapporteur. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, s’il est une première conclusion que nous pouvons tirer du travail réalisé par la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, c’est que la mise en œuvre de la mutualisation n’a pas été facilitée par les règles européennes et nationales. Or il est grand temps de développer cette notion, dans l’intérêt de nos collectivités, et donc de nos concitoyens. Je ne reviendrai pas sur l’excellente intervention du président de la délégation, M. Lambert, qui a posé la question de la jurisprudence européenne et de son évolution. Cette évolution, que nous avions déjà constatée lors du récent débat, empreint d’unanimité, sur la proposition de loi pour le développement des sociétés publiques locales, est positive depuis un peu plus de deux ans. Nous ne doutons pas des effets de l’action favorable sur ce point du Gouvernement auprès des autorités européennes. À l’échelon national, notre réflexion s’est poursuivie à l’occasion du débat sur le projet de loi de réforme des collectivités territoriales. Le Sénat, grâce à un amendement déposé par M. Lambert à l’article 34, a facilité la mutualisation. Le texte en discussion prévoit l’insertion de deux nouveaux articles dans le code général des collectivités locales : les articles L. 5211-4-2 et L. 5211-4-3. Il y est clairement affirmé que les EPCI à fiscalité propre et une ou plusieurs communes membres peuvent se doter de services communs. Il s’agit là incontestablement d’un progrès. Yves Détraigne et moi-même considérons naturellement que la mutualisation des moyens dans le cadre intercommunal, question sur laquelle nous avons travaillé pour la délégation, est un moyen de développer l’intercommunalité. Certes, l’aboutissement de l’organisation intercommunale, c’est le transfert de compétences accompagné du transfert de charges permettant une gestion du service au niveau de l’EPCI et, le plus souvent, de l’extension de nouveaux services à des communes membres. C’est l’apogée et la fin de la mutualisation. Mais quelle belle fin ! Cependant, la mutualisation a un intérêt de plus en plus évident : elle peut être une étape transitoire vers cet apogée ou, tout simplement, un instrument de gestion plus efficace compte tenu de la mise en place de services communs. À ce stade de la discussion, il paraît important de relever un point fondamental. Yves Détraigne et moi-même avons considéré que l’objectif réaliste de la mutualisation était non pas de dépenser moins – et encore moins de dépenser plus, monsieur le secrétaire d’État (Sourires .) –, mais de dépenser mieux et donc de gérer mieux. Pour autant, cela ne signifie pas qu’aucune économie ne puisse être espérée. Mais nous n’en réaliserons vraisemblablement pas à court terme. Il est plus sage selon nous de considérer la mutualisation comme un moyen d’éviter à terme des dépenses supplémentaires. N’oublions pas non plus la vocation fortement « péréquatrice » de l’intercommunalité et de la mutualisation, lesquelles permettent de fait à des communes de bénéficier de services dont elles ne disposaient pas. Cette péréquation qualitative, monsieur le secrétaire d’État, ne se mesure pas dans un bilan comptable, mais elle constitue l’essentiel de l’amélioration des services rendus à nos concitoyens. Nous avons compris que, pour un temps certain, il était peu réaliste d’envisager des incitations financières de l’État pour développer intercommunalité et mutualisation. Dire autre chose ne serait pas très réaliste ! En revanche, l’État doit selon nous supprimer les obstacles en mettant en place un dispositif juridique sécurisant et responsabilisant, facilitant la mutualisation. Dans la foulée, monsieur le secrétaire d’État, peut-être pourrait-on indiquer au contrôle de légalité que la mutualisation n’est pas une espèce nuisible ? (Sourires .) Cela pourrait être utile ! Yves Détraigne a décrit cinq propositions de notre rapport, qui vont de l’élargissement du champ des mutualisations purement conventionnelles pour les services fonctionnels à la mutualisation des services opérationnels des communes dans l’attente de leur transfert à l’EPCI, jusqu’à l’édiction d’une règle de minimis applicable à la mutualisation des moyens destinés à accomplir des services d’intérêt économique général. Pour ma part, j’insisterai plus fortement sur la réflexion que nous avons développée quant à la mise en place éventuelle d’un dispositif financier à la fois incitatif et neutre pour le budget de l’État. Comme vous le voyez, monsieur le secrétaire d’État, nous faisons des efforts considérables ! (Sourires .) Nous avons écarté la solution d’un prêt de l’État pour mutualisation, le moment n’étant peut-être pas le bienvenu pour faire une telle proposition. En outre, les inconvénients techniques nous paraissaient plus forts que les avantages. En revanche, nous avons considéré qu’il serait intéressant d’avancer vers l’instauration d’un dispositif de bonus-malus pour les dotations de l’État sous la forme d’un « coefficient d’intégration fonctionnelle ». Nous connaissons le fonctionnement du coefficient d’intégration fiscale qui, s’il est certes très compliqué, présente finalement quand même un certain nombre d’avantages. Ce coefficient d’intégration fonctionnelle mesurerait le rapport entre des moyens, évalués de manière objective, en se référant au temps de travail des personnels. Dans un premier temps, ce coefficient pourrait être calculé pour la prise en compte des seuls services fonctionnels. Ce coefficient serait donc calculé en fonction du rapport entre, d’une part, les équivalents temps plein affectés à des services fonctionnels ayant donné lieu à mutualisation, et, d’autre part, l’ensemble des équivalents temps plein affectés à des services fonctionnels au sein de toutes les communes membres et de l’EPCI. Il servirait donc à augmenter proportionnellement la dotation générale de fonctionnement des EPCI situés au-dessus de la moyenne et à diminuer celle des EPCI situés en-dessous, selon un critère et une méthode de fonctionnement déjà mis en place dans d’autres secteurs. Enfin, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, nous avons considéré qu’il n’était pas souhaitable de choisir la voie d’un dispositif contraignant, érigeant la mutualisation en obligation de résultat dans le cadre intercommunal. Cependant, nous avons proposé d’instaurer le principe d’un débat annuel d’orientation budgétaire – mais peut-être serait-il plus sage de se limiter à deux débats au cours d’une mandature, l’un au cours de la première année et l’autre au cours de la quatrième ou de la cinquième par exemple, afin de ne pas surcharger de débats nos exécutifs – entre l’exécutif de l’EPCI et les exécutifs des communes membres, avec inscription obligatoire à l’ordre du jour de l’examen d’un schéma de mutualisation des services. Cela ne coûterait rien et ce serait un moyen de faciliter, par la concertation et l’échange approfondi d’informations entre exécutifs, la réflexion et les démarches de travail en commun qui ne sont pas toujours évidentes et qui nécessitent cette rencontre. C’est aussi de cette manière, monsieur le secrétaire d’État, que nous ferons confiance à l’intelligence territoriale chère au Sénat de la République.