Charles GUENÉ (rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale) - Sénat - 2004-06-22
Date: 2004-06-22
Orateur: Charles GUENÉ
Fonction: rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale

M. Charles Guené, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la proposition de loi sur la coopération internationale des collectivités territoriales et des agences de l'eau dans les domaines de l'alimentation en eau et de l'assainissement, présentée par M. Jacques Oudin et plusieurs de nos collègues de la commission des lois, a pour objet de permettre à ces collectivités et établissements d'apporter une contribution, d'une part, à l'effort de solidarité de la France envers les pays les plus démunis et, d'autre part, à la diffusion d'un modèle de gestion de l'eau et de savoir-faire reconnu dans le monde entier. Les dispositions proposées donneraient une assise légale plus solide à des pratiques anciennes. Ce texte s'inscrit dans le cadre du droit à l'environnement, qui préoccupe l'ensemble de nos concitoyens et que notre pays entend consacrer constitutionnellement, puis diffuser sur le plan international. La nécessité d'instaurer une solidarité internationale dans les domaines de l'eau et de l'assainissement est reconnue depuis une vingtaine d'années et régulièrement réaffirmée lors de grands Sommets : à Rio de Janeiro en 1992, à Johannesburg en 2002, ou encore récemment à Kyoto en 2003. En 2000, la déclaration du Millénaire des Nations unies a fixé l'objectif de diviser par deux le nombre de ceux qui n'ont pas accès à l'eau potable d'ici à 2015. La France, sous l'impulsion du président de la République, prend une part active à la mise en place de cette solidarité internationale. La Charte de l'environnement, dont nous allons débattre demain, témoigne de cette prise de conscience. La coopération décentralisée peut jouer un rôle essentiel dans les domaines de l'eau et de l'assainissement, qui relèvent de la compétence des communes depuis la Révolution française et qui ont donné lieu à la mise en place d'un mode de gestion original, fondé sur le partenariat entre les secteurs public et privé, qu'il semble intéressant de diffuser dans le monde. Les domaines de l'eau et de l'assainissement constituent d'ores et déjà un champ privilégié de la coopération. Dans un ouvrage sur l'eau en France paru récemment, notre collègue Jacques Oudin, fondateur et président du Cercle français de l'eau, observe ainsi qu'« en prélevant 0,3 centimes d'euro sur chaque mètre cube distribué le syndicat des eaux d'Ile-de-France participe depuis 1986 au programme européen solidarité-eau ; 8,6 millions d'euros ont ainsi été consacrés à des programmes d'aide au développement de réseaux hydrauliques dans des pays d'Afrique et d'Asie francophones. A ce jour, 1,6 million de personnes ont bénéficié de cette aide à travers 141 opérations réparties dans 16 pays ». Les agences de l'eau françaises s'impliquent, elles aussi, à l'échelle internationale par le biais de jumelages avec leurs homologues étrangers, en réservant une part variable de leur budget au financement d'actions relatives à l'eau potable et à l'assainissement dans des pays en voie de développement. L'action humanitaire qu'elles mènent se traduit par l'attribution d'aides sur dossier en faveur d'associations spécialisées, d'organisations non gouvernementales ou de collectivités territoriales pour les actions qu'elles conduisent sur le terrain. L'agence Seine-Normandie consacrait ainsi 1 ? de son budget depuis 1997 à des formations et à des microréalisations d'alimentation en eau potable et d'assainissement dans des pays en voie de développement. En décembre 2002, 84 projets étaient réalisés ou en cours de réalisation. Toutefois, la Cour des comptes a estimé, dans le cadre d'un contrôle exercé sur l'agence Rhin-Meuse en décembre 2002, que ces pratiques étaient contraires au principe de spécialité qui régit tout établissement public. Faute d'une assise légale suffisamment solide, les opérations ont dû être interrompues en 2003. La proposition de loi qui nous est soumise vise ainsi à encourager la coopération internationale des communes, des établissements publics de coopération intercommunale et des agences de l'eau en leur donnant une base juridique beaucoup plus solide. L'article 1 er tend à permettre aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale de financer, sur le budget des services publics de l'eau et de l'assainissement et dans la limite de 1 % des ressources qui y sont affectées, des actions de coopération décentralisée, d'aide d'urgence ou de solidarité dans les domaines de l'eau et de l'assainissement. L'article 2 a pour objet d'autoriser les agences de l'eau à conduire des actions de coopération internationale, le cas échéant en mettant leurs agents à la disposition du ministère des affaires étrangères ou d'organismes européens. Ces dispositions répondent à un objectif légitime et posent quelques questions de principe. Elles soulèvent néanmoins une difficulté juridique. En premier lieu, l'intérêt de la coopération décentralisée n'est plus à démontrer, et le Sénat en constitue l'un des premiers promoteurs. En deuxième lieu, la possibilité offerte aux agences de l'eau d'entreprendre des actions de coopération internationale et aux communes et établissements publics de coopération intercommunale de financer ces actions sur le budget des services publics de l'eau et de l'assainissement s'inscrit dans le droit-fil du principe selon lequel « l'eau doit financer l'eau ». Il appartiendra aux responsables de ces collectivités et établissements de justifier l'emploi des crédits auprès de leurs redevables. Enfin, en troisième lieu, sur le plan juridique, les redevances s'analysent comme la rémunération d'un service rendu au bénéfice exclusif de leurs redevables. L'affectation d'une part du produit des redevances perçues par les services publics de l'eau et de l'assainissement à des actions de coopération internationale était-elle de nature à leur faire perdre cette qualité et à en faire des impositions de toutes natures, à l'instar des redevances perçues par les agences de l'eau ? La commission des lois l'a exclu compte tenu de l'objet des actions de coopération et du plafonnement des dépenses. Si tel avait été le cas, il eût d'ailleurs été nécessaire d'en tirer les conséquences en fixant dans la loi, et non plus par voie réglementaire, les règles d'assiette et de taux de ces redevances. Je rappelle que le projet de loi portant réforme de la politique de l'eau, adopté en première lecture par l'Assemblée nationale sous la précédente législature, le 15 janvier 2002, mais qui n'a jamais été inscrit à l'ordre du jour du Sénat, comportait un article 30 tendant à autoriser les collectivités ou établissements gérant des services publics de distribution d'eau et d'assainissement à participer à des actions de coopération décentralisée ou à des actions humanitaires dans les domaines de l'eau et de l'assainissement. Or, à l'époque, le Conseil d'Etat n'avait pas estimé que ces dispositions, analogues à celles de la présente proposition de loi, encourraient un risque de censure du Conseil constitutionnel. Sur le plan de l'opportunité, il nous est apparu que la situation d'insécurité juridique dans laquelle se trouvent les collectivités territoriales et les agences de l'eau, ainsi que les conséquences préjudiciables de l'interruption des actions de coopération en cours rendent à l'évidence nécessaire l'adoption de telles dispositions, sans attendre l'examen annoncé d'un nouveau projet de loi portant réforme de la politique de l'eau. La commission des lois vous propose donc d'accepter les deux articles de la proposition de loi moyennant quelques modifications par rapport à sa rédaction initiale. Ainsi, les dispositions de l'article 1 er peuvent être reprises sous trois réserves. Tout d'abord, elles doivent être insérées dans la partie du code général des collectivités territoriales consacrée à la coopération décentralisée. Ensuite, les possibilités reconnues aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale doivent être étendues aux syndicats mixtes, car ceux-ci jouent un grand rôle dans les domaines de l'eau et de l'assainissement. Enfin, il convient d'introduire un certain nombre de précisions rédactionnelles consistant à distinguer, au sein de la coopération décentralisée, les actions de coopération avec des collectivités territoriales et des groupements de collectivités territoriales étrangers, qui doivent s'inscrire dans le cadre des conventions prévues par le code général des collectivités territoriales, des actions d'aide d'urgence au bénéfice de ces collectivités ou groupements, ainsi que des actions de solidarité internationale dont le bénéfice ne serait pas réservé aux collectivités territoriales étrangères. En effet, il existe de nombreuses structures de bassin qui n'ont pas cette qualité, mais avec lesquelles des actions de coopération peuvent se révéler utiles. De même, la commission des lois vous propose d'accepter les dispositions de l'article 2 sous trois réserves. Tout d'abord, elle vous suggère d'insérer ces mesures dans l'article L. 213-6 plutôt que dans l'article L. 213-5 du code de l'environnement, car le premier a trait aux missions des agences de l'eau tandis que le second concerne leur organisation. Ensuite, elle vous propose d'encadrer les interventions des agences en prévoyant qu'elles doivent faire l'objet de conventions soumises à l'avis de leur comité de bassin. Ainsi l'utilisation des deniers publics sera-t-elle davantage contrôlée. L'avis du comité de bassin devra, en règle générale, être recueilli avant la signature de la convention. Mais nous n'avons pas souhaité le spécifier dans le texte de loi, compte tenu des délais de réunion de cet organisme, afin de permettre la mise en oeuvre d'aides d'urgence : dans ce cas, la convention pourra faire l'objet d'un avis a posteriori . Enfin, la commission vous propose de préciser la nature et le champ des interventions des agences, en indiquant qu'il s'agit d'actions de coopération internationale dans les domaines de l'eau et de l'assainissement pouvant se traduire, le cas échéant et suivant les règles statutaires en vigueur pour chaque catégorie de personnels, par le concours de leurs agents. Même si la mise à disposition constituera sans doute la meilleure formule, l'emploi de ces termes est trop restrictif et inapproprié pour des catégories de personnels ayant pour la plupart un statut de contractuels, qui devrait d'ailleurs être très prochainement actualisé par décret. Pour conclure, j'insiste sur le fait qu'il ne s'agira que d'une faculté offerte aux communes, à leurs groupements et aux agences de l'eau. Les interventions actuelles sont loin d'atteindre le plafond de 1 % fixé par la proposition de loi puisque celles de l'agence Seine-Normandie, qui sont les plus importantes, représentent actuellement 1 ? de leur budget. A cet égard, nous avons hésité entre le seuil de 0,5 % et celui de 1 %. C'est pourquoi, la commission des lois vous propose d'adopter cette excellente proposition de loi de notre collègue Jacques Oudin, ainsi modifiée. Au-delà du caractère éminemment symbolique de cette ressource qu'est l'eau, et de son caractère originel, ce texte devrait contribuer à la diffusion des idées humanistes dont la France a toujours été porteuse. Il vient conforter, de façon pratique et concrète, l'assise de la dimension environnementale, qui s'érige comme l'une des valeurs majeures de notre époque. Je ne doute pas que vous y serez sensibles, sur l'ensemble des travées de notre Haute Assemblée.