Monique CERISIER-ben GUIGA - Sénat - 2004-04-06
Date: 2004-04-06
Orateur: Monique CERISIER-ben GUIGA

Mme Monique Cerisier-ben Guiga. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, j'ai eu le plaisir d'entendre notre rapporteur exprimer les mêmes soucis que ceux pour lesquels mon groupe a tenté de proposer des remèdes par ses amendements. Je n'ai qu'un regret, c'est que ce diagnostic partagé ne mène pas aux mêmes dispositions législatives. J'ai travaillé sur ce texte avec le souci de conforter les associations mais aussi avec celui de prendre en compte l'intérêt des volontaires, en raison d'un souvenir d'échec cuisant. Il s'agit de la demande, déjà ancienne, d'hommes de mon âge, de « gars de chez moi », l'Ouest rural, que le militantisme à la Jeunesse agricole catholique avait menés au volontariat désintéressé à l'époque héroïque des années soixante et pour la retraite desquels les associations n'avaient pas cotisé. Ces personnes très modestes entraient dans la soixantaine avec une pension amputée parce qu'ils avaient été généreux dans leur jeunesse ! Aucun gouvernement, quelle que soit son orientation, n'a voulu réparer cette injustice. C'est pourquoi le souci de l'intérêt des volontaires m'animera beaucoup dans cette discussion. Je m'interrogerai donc sur trois points : en quoi ce projet de loi est-il bénéfique pour les ONG ? En quoi est-il bénéfique pour les volontaires au titre de la solidarité internationale ? Quels sont les points sur lesquels notre groupe estime que le texte déposé par le Gouvernement doit être amendé ? Comme vous l'avez dit, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, ce projet de loi vise à combler un vide juridique. Il a pour objet de donner force de loi à des pratiques conformes au décret de 1995,  mais qui pouvaient être attaquées en justice en raison de leur non-conformité au droit du travail. C'est une reconnaissance de la valeur de l'action des organisations de solidarité internationale ; c'est aussi une reconnaissance, pour les volontaires, qui peuvent espérer une meilleure prise en compte, dans leur parcours professionnel, des acquis de cette expérience généreuse, riche et formatrice. Je centrerai mon propos sur les analyses et les principes qui sous-tendent les amendements que nous avons déposés. Voyons d'abord la situation des organisations de solidarité internationale. La gamme des actions menées par les associations va de l'aide d'urgence professionnelle à la micro-action de développement sur le terrain. Ces associations sont nombreuses, éparpillées parfois. Leur capacité à gérer des programmes et les personnes qui les mettent en oeuvre est très variable. Les plus puissantes, souvent les urgentistes, ne dépendent pas du financement public et privilégient le salariat pour les missions longues. Les moins riches, souvent orientées vers le développement, ont recours à des « bénévoles indemnisés », les volontaires, dont il est question aujourd'hui, et sont à la merci financière de l'Etat. En ce qui concerne les associations, le projet de loi présente à notre avis deux lacunes. Alors que la ligne de crédits destinée au soutien aux ONG est restée inchangée depuis 1987 - aucun gouvernement n'a concrétisé financièrement ses beaux discours sur le rôle de la société civile dans les actions de solidarité internationale de la France depuis lors, et tout le monde est donc coupable -, le texte ne comporte pas le moindre engagement financier de l'Etat. Or, simultanément, il élargit considérablement le champ de l'ouverture du droit à une aide publique. La crainte légitime de certaines ONG est donc que l'éparpillement de maigres crédits ne réduise leurs capacités d'action à néant. En effet, donner le statut de volontaire de la solidarité internationale à 20 000 personnes au lieu de 2 000 et en financer ne serait-ce que 5 000 avec les mêmes 20 millions d'euros qu'en 1987, c'est s'offrir un bel effet d'affichage politique sur « la France généreuse qui augmente son aide publique au développement » tout en tuant des ONG et nombre d'actions sur le terrain. Or je constate que c'est ce qui se produit depuis un certain nombre d'années, tout particulièrement depuis deux ans : plus on annonce l'augmentation des crédits d'aide publique au développement - il ne s'agit en fait que d'annulations de dettes et aucun argent frais n'est apporté -moins on agit sur le terrain. Ainsi, depuis le début de 2004, je ne cesse de recevoir de toute l'Afrique des informations selon lesquelles les chefs de service de coopération et d'action culturelle, échaudés par l'expérience de 2003 et probablement destinataires de consignes confidentielles - je me demande en effet, monsieur le ministre, s'il n'existe pas de telles consignes, en raison de la similitude des situations décrites d'un bout à l'autre de l'Afrique - , ont bloqué la plupart des projets, y compris les projets prioritaires en matière de santé, d'éducation, de lutte contre la pauvreté, car les assistants techniques n'ont pas été nommés comme il était prévu et les crédits sont menacés d'annulation. Ce projet de loi a donc été conçu pour répondre aux attentes des associations, mais, in fine , celles-ci s'inquiètent des effets pervers, pour elles, de l'absence des crédits nécessaires à son application. La seconde lacune du texte est l'absence de mention dans la loi de la commission du volontariat. Une telle commission, créée par la loi et non par décret, dont la composition aurait l'aval du Parlement, est indispensable à la mise en oeuvre de la loi. Il ne s'agit pas de légiférer pour légiférer ; il s'agit d'appliquer les lois que nous votons. A cet instant, je me référerai à Portalis : on ne rédige pas la loi sans avoir la ferme intention de la faire appliquer. Or, en l'occurrence, on ne trouve pas trace d'un engagement réel d'appliquer le texte que nous allons voter. Pourtant, seule une telle commission peut qualifier les ONG et les OSI, les organisations de solidarité internationale, pour leur entrée dans le dispositif ; elle seule peut orienter les petites ONG vers un partenariat dans leurs actions et vers une mutualisation de leurs capacités à remplir correctement leurs devoirs envers les volontaires qu'elles emploient. Nous arrivons là au coeur du sujet. Le texte est intitulé « projet de loi relatif au contrat de volontariat de solidarité internationale». Or, par définition, un contrat est réciproque : il définit les droits et les devoirs respectifs des deux parties et précise les moyens mis en oeuvre pour atteindre les objectifs. Hélas, le peu que ce texte arrête au regard des devoirs des associations envers les volontaires n'est gagé par aucun moyen et aucune sanction n'est prévue en cas de manquement ; c'est un contrat déséquilibré entre l'association employeuse et le volontaire employé. Sur ce point, les observations formulées par le Haut Conseil de la coopération internationale dans son avis sur les ressources humaines méritent de retenir l'attention. Il est écrit dans ce document que «le volontariat représente une forme d'expérimentation originale qui doit être distinguée mieux qu'elle ne l'est actuellement du salariat comme du bénévolat ». Le Conseil de la vie associative précise qu'« il s'agit d'un engagement réciproque, formalisé, permanent mais de durée limitée (...) d'un acte d'échange mutuel entre une personne qui offre son temps, ses compétences, son travail, son énergie (...) et une collectivité d'accueil qui lui apporte terrain d'apprentissage, d'expérimentation et de perfectionnement personnel (...) ». De notre point de vue, le volontariat ne doit pas être un commode substitut à une assistance technique en régression. C'est pourquoi la question de la durée du volontariat est un point clé. Si ce temps d'engagement, de don de soi, de partage, doit être valorisé et soutenu, parce que c'est un merveilleux contrepoids à la marchandisation de notre société, il est évident qu'il doit être limité pour ne pas être dénaturé et devenir un salariat déguisé. A cet égard, le défi que nous devons relever ensemble est de trouver des dispositifs adaptés à des engagements qui ne s'inscrivent pas complètement dans le droit du travail. Cependant, prenons garde ! A force de créer des statuts dérogatoires, nous contribuons à la fragilisation d'une législation du travail déjà mise à mal par la politique des gouvernements Raffarin I, II et bientôt III. En effet, l'aide d'urgence et l'appui au développement demandent un degré élevé de compétence. Le volontariat ne peut être la réponse durable à de telles exigences. Au-delà d'une période d'exercice d'une durée raisonnable, le volontaire doit devenir un salarié. C'est ainsi que procèdent, dans le respect des personnes qu'elles envoient en mission, des associations telles que Handicap international et Médecins sans frontières. Il faut donc que les volontaires et les associations trouvent également leur compte dans ce texte. L'engagement volontaire attire des personnalités généreuses, mais parfois fragiles, éventuellement même fragiles parce que généreuses. Pour éviter de précariser les citoyens qui s'engagent dans cette voie, surtout quand ils sont jeunes, des conditions spécifiques doivent être remplies, en matière de sélection, de formation, d'indemnité, dont le montant doit être décent, de couverture sociale, laquelle doit être complète, y compris au regard de l'assurance chômage, de soutien à la réinsertion en fin de mission. La limitation de la durée d'engagement continue à deux ans me paraît être la parade la plus sûre au risque de précarisation des volontaires à leur retour en France et au risque de nouveaux départs à l'étranger dans des conditions de plus en plus dangereuses. En effet, combien de volontaires, en Afrique, en Amérique latine, à Madagascar, ont fini par devenir des déclassés, qui, faute d'avoir pu se réinsérer en France, sont repartis à l'étranger dans de mauvaises conditions ? On ne doit pas accepter que la générosité de personnes jeunes puisse mener à de telles conséquences. Avec ce projet de loi, plusieurs questions restent sans réponse : quelle est la valeur juridique du lien de subordination entre le volontaire et l'association ? Quels sont les éléments caractéristiques du statut de volontaire qui le distinguent du salarié, du bénévole ou du stagiaire ? Quelle instance arbitrera les conflits entre l'institution et le volontaire ? De quelle reconnaissance institutionnelle bénéficiera le temps de volontariat ? Nous avons sur ce point un début de réponse qui reste insuffisant. Quelle place sera réservée à une association para-étatique telle que l'Association française des volontaires du progrès, l'AFVP, dans le futur dispositif ? Monsieur le ministre, quels sont les objectifs réels de ce projet de loi ? Voulez-vous vraiment soutenir le travail des ONG de solidarité internationale ? Dans ce cas, il fallait vous donner les moyens budgétaires de le faire. Or votre projet est muet sur cet aspect essentiel et les ONG s'alarment dans l'appel de Coordination SUD : « Il ne reste aujourd'hui que 8 millions d'euros au ministère des affaires étrangères pour financer les projets de lutte contre la pauvreté des ONG dans 54 pays de la zone de solidarité prioritaire. » Ce qui est prioritaire dans tout cela n'apparaît pas clairement ! « De nombreux projets approuvés en 2003 par l'administration n'ont pas été payés et un grand nombre de programmes en cours sont arrêtés. L'existence même de dizaine d'associations est mise en péril. » Quelle est donc cette politique qui propose une loi sur les volontaires de solidarité internationale tout en coupant les crédits aux associations qui travaillent avec eux ? Autre question essentielle : avez-vous cherché à assurer la sécurité juridique des associations face à des volontaires utilisés comme des salariés quasi gratuits et qui ont porté plainte car ils se sentaient floués ? Pour cela, il aurait fallu faire preuve d'équité en augmentant les garanties juridiques de tous, volontaires tout autant qu'associations. Or ce n'est pas le cas. Pour que cette loi ne serve pas seulement à produire des effets d'annonce sur la multiplication - purement optique - du nombre de volontaires et sur la magnifique générosité de la société française afin de masquer le désengagement de l'Etat, désengagement constaté tous les jours sur le terrain, il faudrait que la loi atteigne les résultats suivants : reconnaissance juridique, institutionnelle et sociale du volontariat, protection du citoyen volontaire et enfin la garantie d'une juste implication financière de l'Etat pour soutenir efficacement les associations. Nous allons défendre des amendements qui visent à atteindre ces objectifs afin de dépasser l'espèce de consensus découragé qui règne depuis longtemps, et pas seulement depuis que M. Raffarin est Premier ministre. Ces objectifs pourraient se résumer ainsi : puisque l'Etat se désengage sauvons ce qui peut l'être, le décret de 1995, en laissant pour plus tard la construction d'un véritable statut du volontaire adapté aux exigences de l'heure et capable de s'insérer dans l'espace européen. La résignation ne doit pas présider à des débats portant sur la solidarité de la France avec les peuples injustement frappés par la pauvreté et la guerre. Nous nous emploierons à améliorer ce texte, et de l'accueil réservé à nos propositions par notre assemblée dépendra notre vote final.