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Philippe MARINI (rapporteur général.) - Sénat - 2005-11-29
Date: 2005-11-29
Orateur: Philippe MARINI
Fonction: rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général. À cette fin, il pourrait se révéler utile de majorer, selon une procédure à définir, les crédits spécifiques qui seraient mis à la disposition des départements pour activer des dépenses passives, pour jouer le jeu de l'insertion et du retour sur le marché du travail. Messieurs les ministres, la commission des finances s'est efforcée de formuler ses propositions en faisant en sorte que la réforme de la dotation globale d'équipement des départements soit financièrement équilibrée et même - c'est du moins ce qu'elle espère - un peu mieux qu'équilibrée. Il s'agirait ainsi d'un signal de l'État et du Parlement en direction des élus de terrain qui, dans les circonstances économiques et sociales présentes, doivent participer autant qu'ils le peuvent au combat national pour la formation, pour l'insertion et pour l'emploi. Le président Jean Arthuis comme nombre de nos collègues seraient tout à fait fondés à rappeler les inquiétudes que peuvent, à bon droit, exprimer les gestionnaires des finances départementales. En effet, ceux-ci sont souvent placés dans une situation ingrate : la croissance de leurs dépenses risque d'être beaucoup plus élevée que celle de leurs ressources. Certes, la présente discussion budgétaire ne saurait à elle seule nous permettre de résoudre cette contradiction. Mais il ne faut pas pour autant, mes chers collègues, nous résigner à observer l'envol fatal des dépenses. La décentralisation, en nous permettant d'agir au plus près du terrain, devrait être en principe un facteur de contrôle de la dépense publique : lorsqu'on connaît la réalité des situations, a priori , on gaspille moins ! Des réflexions plus fondamentales devront néanmoins être engagées sur l'articulation entre les compétences des départements et l'évolution de leurs ressources. Sans doute plusieurs d'entre nous interviendront-ils sur ce sujet fondamental. Cette réflexion a d'ailleurs déjà commencé puisque notre collègue Philippe Adnot nous a conviés à nous interroger sur la croissance de l'allocation personnalisée d'autonomie et sur les conditions dans lesquelles nous pourrions envisager, monsieur Fourcade, que les prestations d'aide sociale soient de nouveau, dans certaines conditions, imputables sur les successions.
Philippe MARINI (rapporteur général.) - Sénat - 2005-11-29
Date: 2005-11-29
Orateur: Philippe MARINI
Fonction: rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Souvenons-nous, mes chers collègues, de la manière dont la commission des affaires sociales du Sénat, voilà déjà un certain temps, avait conçu la prestation spéciale dépendance, qui est devenue l'actuelle APA. Leur dynamique est différente ! L'autonomie fiscale des collectivités territoriales constitue une autre préoccupation d'ordre général de la commission des finances. Messieurs les ministres, la commission aurait souhaité que la taxe sur les conventions d'assurance puisse être modulée afin de respecter ce principe. Mais il faut nous rendre à l'évidence : cette modulation serait d'une telle complexité qu'elle ne serait pas opérationnelle, et nous devons bien en prendre acte. En ce qui concerne la réforme de la taxe professionnelle, que nous aborderons lors de l'examen des articles de la deuxième partie, celle-ci semble pouvoir s'approcher de son point d'équilibre. Soucieuse de contribuer à ce mouvement, la commission présentera ses propres suggestions sur cette question. Il ne faut pas oublier que la taxe professionnelle est affectée aux intercommunalités les plus intégrées, celles qui portent les projets de ville, les projets d'aménagement, les projets de développement économique. Le devenir et la visibilité de cette ressource sont donc essentiels dans un pays qui cherche à renforcer ses liens sociaux, tout en trouvant en lui-même les ressorts du dynamisme économique, du développement des entreprises et de l'emploi. La réforme du plafonnement de la taxe professionnelle nous semble pouvoir être encore améliorée, notamment afin de ne pas défavoriser certaines collectivités, en particulier les intercommunalités, dont les taux de taxe professionnelle sont relativement faibles. En d'autres termes, il s'agit d'éviter que cette réforme ne soit, contrairement à l'inspiration de ses défenseurs, une sorte de prime à la mauvaise gestion.
Gérard DELFAU - Sénat - 2005-11-29
Date: 2005-11-29
Orateur: Gérard DELFAU

M. Gérard Delfau. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 devait ouvrir une ère nouvelle dans les rapports entre le pouvoir central et les élus locaux, fondée sur une décentralisation respectueuse du principe constitutionnel d'autonomie financière des collectivités locales. Malheureusement, les espoirs nés chez les élus de tous bords ont été vite déçus lorsque fut votée la loi organique du 29 juillet 2004 relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales. Le budget qui nous est proposé nous conforte dans cette déception ; il est même, à certains égards, franchement préoccupant. Ce budget tend, au fond, à décentraliser non pas des moyens financiers, mais les déficits de l'État. Et il est significatif que toutes les associations d'élus, sans exception, se soient élevées contre les réformes touchant à la fiscalité locale. Ainsi, la fiscalité locale sera la première victime du « bouclier fiscal » inventé par le Gouvernement, qui limite à 60 % des revenus d'un contribuable la part des impôts locaux et nationaux qui le frappent. En instaurant une telle mesure, vous contrevenez, messieurs les ministres, au principe d'autonomie fiscale inscrit dans la Constitution à la demande du Sénat. Et l'on sait combien le Sénat et son président se sont engagés pour faire aboutir cette démarche.
Bruno RETAILLEAU - Sénat - 2005-11-29
Date: 2005-11-29
Orateur: Bruno RETAILLEAU

M. Bruno Retailleau. Ce sera aussi le cas de la taxe sur les conventions d'assurance, qui a pour objet de faire face aux travaux d'entretien des routes nationales transférées, alors que rien ne semble être prévu aujourd'hui pour la rénovation du réseau, qui représente une charge très lourde pour le département. Le deuxième mécanisme qui met à mal l'autonomie fiscale des collectivités concerne le lien entre les ressources et le territoire. Dans une situation normale et vertueuse, les recettes d'une collectivité territoriale sont liées au dynamisme de son territoire, dynamisme auquel contribuent les dépenses de modernisation de la collectivité. C'est le principe de responsabilité, dont le rapporteur général parlait tout à l'heure. Deux réformes inscrites dans le projet de loi de finances pour 2006 cassent ce lien : d'une part, le plafonnement de la taxe professionnelle, qui, dans mon département, par exemple, figera 50 % du montant total des bases fiscales ; d'autre part, la suppression de la DGE première part, qui, même si elle est symbolique - mais à qui la faute ? -, pénalise les départements les plus dynamiques, c'est-à-dire ceux qui investissent le plus. Enfin, le troisième mécanisme, encore plus insidieux pour les libertés locales, distend progressivement le lien de responsabilité qui existe entre l'élu et le citoyen au travers de la dépense et de la fiscalité locale. Comme je l'ai déjà indiqué, nous perdons de plus en plus la maîtrise de nos dépenses, parce que celles-ci sont de plus en plus décidées par l'État. La maîtrise de nos recettes et de la fiscalité locale nous échappe tout autant. Avec la réforme de la taxe professionnelle telle qu'elle est prévue, les départements n'auront plus prise que sur 30 % de leurs recettes. La TSCA ou la TIPP, taxes « décentralisées », si j'ose dire, constituent en réalité des dotations, puisque les collectivités ne peuvent en moduler les taux.
Bruno RETAILLEAU - Sénat - 2005-11-29
Date: 2005-11-29
Orateur: Bruno RETAILLEAU

M. Bruno Retailleau. Quant au « bouclier fiscal », il aurait mieux valu baisser son niveau et exclure la fiscalité locale de son assiette. On aurait au moins évité l'usine à gaz que sa mise en place risque d'engendrer. Autant dire que les dispositions constitutionnelles visant à garantir la compensation des transferts de charges et un pouvoir fiscal local autonome comptent aujourd'hui pour peu de chose. Bien sûr, ce gouvernement n'est pas le premier à agir de la sorte. Je reconnais qu'il existe en France une continuité remarquable à cet égard. Bien sûr, vous nous répondrez tout à l'heure, messieurs les ministres, la main sur le coeur, que l'État a, pour ses collectivités territoriales, la plus grande considération et qu'il respecte, au moins dans l'esprit, le contrat de croissance et de solidarité. C'est sans doute vrai ! Mais la nature du problème est tout autre. Ou bien, selon la formule d'Emmanuel Lévinas, « l'État pèse pour son propre compte », les collectivités étant alors pour lui de simples sous-traitantes, voire des structures de cantonnement de la dépense publique, ou bien celles-ci sont majeures, c'est-à-dire qu'elles sont libres et disposent de leur propre autonomie, et elles doivent en contrepartie en rendre compte devant les électeurs, et eux seuls.
Michel MERCIER - Sénat - 2005-11-29
Date: 2005-11-29
Orateur: Michel MERCIER

M. Michel Mercier. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, nous sommes appelés aujourd'hui à discuter des recettes des collectivités territoriales. Le président de la commission des finances, le rapporteur général et d'autres orateurs ont souligné que le Gouvernement, s'agissant du prélèvement sur recettes au profit des collectivités locales avait appliqué la loi. Je vous en donne acte, messieurs les ministres ! Vous avez même fait mieux en acceptant de poursuivre le contrat de solidarité et de croissance. Ce constat fait, nous devons nous attacher à étudier la situation exacte des collectivités territoriales. Mme Gourault vous parlera des communes et de leurs groupements. Pour ma part, je souhaite attirer votre attention sur la situation des départements. Où en sont ces collectivités après quelques années de décentralisation ? Les départements sont-ils encore des collectivités territoriales au sens de la Constitution ? La révision de la Constitution, il y a peu de temps, avait constitué, en particulier pour nous qui représentons les collectivités territoriales, un moment d'espoir important.
Michel MERCIER - Sénat - 2005-11-29
Date: 2005-11-29
Orateur: Michel MERCIER

M. Michel Mercier. La réforme de l'article 72 était porteuse d'un véritable souffle. Mais qu'en est-il aujourd'hui ? Je voudrais vous faire part de mon inquiétude s'agissant des départements. Cet article 72 dispose : « Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences. » Or je crois que les départements n'ont plus la maîtrise de leurs compétences. Sans procéder à une longue énumération, je reprendrai les principales actions - je n'ose pas dire « compétences » - que les départements doivent mettrent en oeuvre, conformément à la loi. Tout d'abord, les départements n'ont aucune maîtrise de l'APA : c'est l'État qui fixe les normes, les grilles de calcul du handicap, les modalités d'application de ces grilles et le montant des allocations. Ensuite, la gestion du RMI a été décentralisée en 2004 : là aussi, la compétence des départements avoisine zéro. S'agissant, à partir du 1 er janvier, de la mise en oeuvre de la loi pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des handicapés, dans l'élaboration de laquelle notre assemblée a pris une large part, notre liberté d'action est également voisine de zéro, pour ne pas dire nulle. Concernant les services départementaux d'incendie et de secours, nous n'avons, là encore, aucune marge de manoeuvre. Heureusement, pour les transferts routiers, le ministère a inventé un nouveau système : l'argent de l'État pour les routes qui demeurent de sa compétence ; les départements désormais libres de financer les routes transférées. Voilà enfin une vraie liberté ! En fait, ce serait une vraie liberté, messieurs les ministres délégués, si les départements avaient la maîtrise des recettes dont ils disposent. Or, si l'on examine la situation sur quelques années - ce qui montre que la responsabilité est largement partagée -, on s'aperçoit que, petit à petit, les départements ont perdu la maîtrise de tous leurs impôts, à l' exception de deux d'entre eux. Et, cette année, le mouvement va se poursuivre. Je voudrais simplement les rappeler. La vignette, dont le montant ne pouvait plus être modifié, on la supprime. D'ailleurs, autant la supprimer, car plus personne ne la payait et il n'y avait personne pour contrôler. Ce sera au moins un avantage si l'on peut désormais économiser quelques postes de fonctionnaires. Concernant les droits de mutation à titre onéreux, dont vous nous parlez si souvent, monsieur le ministre délégué,...
Michel MERCIER - Sénat - 2005-11-29
Date: 2005-11-29
Orateur: Michel MERCIER

M. Michel Mercier. S'agissant des participations de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, les décisions sont prises par le conseil de la caisse, le Parlement n'a donc aucune possibilité de les modifier. Concernant la participation de l'État aux dépenses des personnes âgées ou des personnes handicapées, le Parlement ni même le Gouvernement n'ont beaucoup de pouvoir. Pour ce qui est de la taxe intérieure sur les produits pétroliers, nous n'avons la possibilité d'en modifier ni l'assiette ni le taux. Concernant la taxe sur les conventions d'assurances, nous allons décider qu'il en ira de même, comme nous allons décider de plafonner la taxe professionnelle. Finalement, la taxe d'habitation et le foncier bâti sont les deux ressources fiscales sur lesquelles les départements ont encore une certaine liberté. Comment les départements peuvent-ils faire face, avec si peu de moyens et autant d'encadrement ? Ils sont prêts à faire leur travail mais ont besoin d'abord qu'on leur fasse confiance, qu'on cesse de leur dire à tout instant comment ils doivent faire et ce qu'ils doivent faire. Messieurs les ministres délégués, que vous ne donniez pas plus d'argent, on peut le comprendre, vous n'en avez pas. Mais il faut que vous laissiez plus de latitude.
Michel MERCIER - Sénat - 2005-11-29
Date: 2005-11-29
Orateur: Michel MERCIER

M. Michel Mercier. Il n'était pas nécessaire d'inscrire dans la Constitution que les collectivités locales ont un pouvoir réglementaire si vous supprimez toute possibilité à cet égard. Vous nous avez beaucoup parlé de la responsabilité des élus. Vous avez peut-être raison, mais c'est quoi, la responsabilité pour des élus qui n'ont pas plus la liberté de lever l'impôt que de fixer la dépense ? Je crois donc qu'il doit y avoir, à côté de la responsabilité des élus, une responsabilité de l'État. Vous seriez d'ailleurs bien inspirés, messieurs les ministres délégués, de décider, par exemple pour un an, que l'État n'imposera pas de dépenses supplémentaires aux collectivités. Ce serait bien, car cette responsabilité que vous prônez, vous commenceriez à l'exiger de vous-même, ce qui est toujours très bien, avant de l'exiger des autres, ce qui n'est pas mal non plus ! (Sourires .) Hélas, vous décidez des dépenses nouvelles, et vous allez encore le faire dans quelques jours, puisque, au 1 er janvier 2006, toutes les dépenses sociales à la charge des départements vont augmenter. Cela se fait tous les ans, on ne dérogera pas à la règle, et il n'y aura aucune recette en contrepartie. Pour que la confiance renaisse, un minimum de cohérence est en outre nécessaire. Je prendrai un exemple tout simple, qui nous est fourni par l'actualité. de la commission des finances et M. le rapporteur général ont beaucoup travaillé pour essayer de rendre plus dynamiques les dépenses de l'État en faveur des collectivités locales, avec la création d'un fonds de dynamisation de l'insertion, qui me semble le bienvenu. Cependant, à l'Assemblée nationale, on vote, à l'heure actuelle, une disposition aux termes de laquelle les départements devront obligatoirement financer, lorsqu'une personne retrouve un emploi, une prime exceptionnelle, pendant six mois, d'un montant de 250 euros.
Jean-Claude FRÉCON - Sénat - 2005-11-29
Date: 2005-11-29
Orateur: Jean-Claude FRÉCON

M. Jean-Claude Frécon. Ces débats nous les avons eus, toutes tendances politiques réunies. Les maires qui se sont exprimés, à la tribune ou dans les couloirs, c'étaient des maires de communes rurales, des maires de petites villes, des maires de villes moyennes, des maires de grandes villes, des présidents de communautés de communes, de communautés d'agglomération, de communautés urbaines. Tous ont exprimé, comme leurs associations respectives, une grave inquiétude sur le projet de loi de finances. Je commencerai par les deux points positifs que j'ai relevés, car, comme ils sont un peu exceptionnels, ils méritent une certaine priorité dans mon propos. Le premier, c'est la reconduction du contrat de croissance et de solidarité, même si nous avons entendu beaucoup de maires nous rappeler que ce contrat avait été prévu au départ, sur demande de l'Association des maires de France, pour permettre une lisibilité à deux ou trois ans. Il n'est plus question de lisibilité puisque le contrat est reconduit d'année en année. Cela nous gêne dans la gestion de nos collectivités respectives, car nous apprécions pouvoir faire un peu de prospective et savoir où nous allons. Nous avions envisagé que ce contrat de croissance et de solidarité puisse avoir une certaine progressivité. Rappelons-nous que, lors de sa mise en place, il prenait comme référence 15 % du PIB, puis 25 % l'année suivante et 33 % l'année d'après. L'objectif affiché par l'Association des maires de France était d'arriver un jour à 50 %.
Jean-Claude FRÉCON - Sénat - 2005-11-29
Date: 2005-11-29
Orateur: Jean-Claude FRÉCON

M. Jean-Claude Frécon. Depuis maintenant cinq ans, donc sous des gouvernements différents, nous sommes bloqués à 33 %. Nous espérons un jour pouvoir faire quelques pas supplémentaires en direction des 50 %. Le second point positif, c'est la réforme du FCTVA, le fonds de compensation pour la TVA. Nous apprécions qu'une clarification soit intervenue au sujet de ce remboursement de la TVA aux collectivités locales. En effet, on le sait, ce problème suscitait de très nombreuses réclamations, lesquelles n'étaient pas toujours traitées de la même façon. Or, forts de principes républicains, nous préférons de beaucoup une règle bien établie à des dérogations accordées à tel et pas à tel autre. J'en viens aux points plus négatifs. J'en aborderai trois. Le premier -  je l'évoquerai rapidement, même s'il est essentiel, car de nombreux collègues, et sur toutes les travées, en ont parlé -, c'est l'autonomie financière de nos collectivités territoriales. L'autonomie financière des collectivités locales est un principe constitutionnel qui avait suscité un grand débat il y a deux ans ; j'étais de ceux qui avaient alors exprimé quelques inquiétudes. Quelle conclusion tirer aujourd'hui ? En tout cas, sachez que chez l'ensemble des élus locaux, il y a un grand doute, pour ne pas dire un certain scepticisme, et même parfois des sourires crispés, lorsqu'on leur parle de l'autonomie financière des collectivités locales. Mon collègue François Marc a largement développé cet aspect, et je m'associe à ses propos. Le deuxième point négatif, c'est la taxe foncière sur le foncier non bâti. Je m'associerai, avec l'ensemble de mon groupe, à ce qu'a dit tout à l'heure le président de la commission des finances, M. Jean Arthuis. Vous ne nous avez pas convaincus, messieurs les ministres délégués, ...
Jean-Claude FRÉCON - Sénat - 2005-11-29
Date: 2005-11-29
Orateur: Jean-Claude FRÉCON

M. Jean-Claude Frécon. ... je veux dire que la proposition qui figure dans le budget et qui concerne l'allégement du foncier non bâti pour la profession agricole ne nous a pas convaincus. La profession agricole peut avoir des revendications, et des plus légitimes, comme a pu le constater le groupe de travail de notre commission des finances qui a reçu, au cours du dernier semestre, une douzaine d'organismes oeuvrant dans les domaines agricole et rural. Or seule la fédération nationale des syndicats d'exploitants nous a dit être intéressée par le dispositif que vous proposez. Tous les autres, sans exception, nous ont fait part de leur grande réserve, voire de leur désapprobation. Donc, nous nous associons totalement à ce que disait le président Arthuis tout à l'heure. Ce projet n'est pas convaincant, d'autant moins qu'il prévoit simplement une compensation alors que nous souhaiterions, pour les communes, un dégrèvement sur les taux réactualisés. Cela étant, la meilleure solution serait qu'il n'y ait pas du tout d'allégement. Le troisième point, sur lequel je m'attarderai un peu, concerne la réforme de la taxe professionnelle. Si cette question n'est pas incluse dans la première partie du projet de loi de finances, elle a fait l'objet, la semaine dernière, de toutes les discussions au sein de l'Association des maires de France. Messieurs les ministres délégués, nous ne pouvons accepter un tel manque à gagner pour les collectivités locales : il s'agit de 470 millions d'euros cette année et les sommes seront encore plus importantes les années suivantes. En outre, cette réforme pénalise aveuglément les communes, au mépris du principe d'autonomie, nous en avons parlé tout à l'heure : même si une seule entreprise appartenant à un grand groupe est implantée sur une commune, la valeur ajoutée sera calculée sur l'ensemble du groupe. Et, si cette entreprise n'est pas concernée par le plafonnement, la commune sera tout de même plafonnée. Cette réforme manque donc totalement de lisibilité et de mesures prévisionnelles. Enfin, messieurs les ministres délégués, rappelez-vous que nous vous réclamons des simulations sur ce sujet depuis la fin du moins de juin et qu'elles sont arrivées...
Louis de BROISSIA - Sénat - 2005-11-29
Date: 2005-11-29
Orateur: Louis de BROISSIA

M. Louis de Broissia. Cela nous situe pour le moment dans une position favorable par rapport à Bruxelles. Si nous sommes rentrés dans les clous de Maastricht, c'est parce que les collectivités territoriales étaient désendettées. Donc, n'accablons pas les départements, les régions ou les communes qui ont encore des marges de manoeuvre. Le climat est aussi marqué par une grande difficulté à faire évoluer la dépense publique. Nous nous sommes habitués au « toujours plus », qui n'est pas encore du « toujours mieux ». Enfin, le climat est marqué par un besoin fort de solidarité nationale. La France doit donc ouvrir un autre chantier, indispensable, sans aucun doute à l'occasion de ce projet de loi de finances, celui de la solidarité nationale. Ce point a été évoqué par Michel Mercier, Henri de Raincourt, et il sera encore soulevé par d'autres après moi. Messieurs les ministres délégués, soixante ans après la fondation des quatre branches de la sécurité sociale - la famille, la vieillesse, la maladie et les accidents du travail -, il est temps de créer la branche « autonomie ». Cette branche, répondant à une nécessité du XXI ème siècle, qui ne s'était pas fait jour au XX ème siècle, a déjà été amorcée, à titre de prélude, par la Caisse nationale de solidarité et d'autonomie. Monsieur le président, messieurs les ministres délégués, mes chers collègues, 2006 sera une année critique pour les collectivités locales et, en particulier, pour les départements. Ne la laissons pas passer sans refonder notre solidarité nationale sur ses cinq piliers indispensables. Le groupe UMP y prendra toute sa part, de façon positive, mais exigeante.