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Élisabeth LAMURE (rapporteur.) - Sénat - 2009-01-23
Date: 2009-01-23
Orateur: Élisabeth LAMURE
Fonction: rapporteur.

Mme Élisabeth Lamure, rapporteur. Au préalable, je rappellerai que la commission des affaires économiques a cherché à trouver un compromis entre deux positions. D'une part, le Gouvernement, dans la rédaction actuelle de l'article 3 du projet de loi, souhaitait que l'acceptation de cession de créances reste plafonnée à 80 % de la rémunération due au titre du fonctionnement et de l'investissement. Aussi, il n'a pas voulu revenir sur le dispositif tel qu'il avait été adopté par le Parlement en juillet dernier, lors de l'examen de la loi relative aux contrats de partenariat, comme vient de le rappeler M. Sueur. En vérité, l'article 3 visait uniquement à clarifier les notions de cession de créances et d'acceptation de cessions de créances. D'autre part, la commission des lois et la commission des finances ont présenté deux amendements identiques visant à relever ce plafond à 100 %. L'amendement de la commission des affaires économiques a le double mérite de la simplicité et de l'efficacité. Simplicité, tout d'abord, puisque nous avons renoncé finalement à l'idée de créer un dispositif facultatif de cessions de créances différées pour la tranche allant de 80 % à 100 % de l'acceptation. Efficacité, ensuite, car on évite ainsi que la personne publique ne protège indûment les fonds propres engagés par le titulaire du contrat de partenariat. En effet, on observe en général que ces fonds représentent justement 10 % des assiettes d’investissements et de financement. Ainsi, le titulaire du contrat de partenariat restera en risque sur la partie de ses fonds propres. Plus globalement, la personne publique sera protégée si le titulaire ne respecte pas les clauses du contrat, et ce grâce à plusieurs mécanismes : tout d'abord, l'acceptation de cession de créances sera plafonnée à 90 % ; ensuite, il existe une assurance garantie contre les dommages ; enfin, le contrat de partenariat doit prévoir des clauses de performances lors de la phase de fonctionnement, ce qui permettrait de sanctionner indirectement le titulaire en cas de dysfonctionnement lors de la phase de construction de l'ouvrage. Ainsi, l'adoption de l’amendement n°5 rectifié permettrait à la fois de participer à la relance économique de notre pays et de protéger les droits des personnes publiques, notamment ceux des collectivités territoriales. Monsieur le président, la commission demande le vote par priorité de cet amendement.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2009-01-23
Date: 2009-01-23
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Le passage du seuil de 80 % à 90 % n’aura aucun effet sur la relance. Pour que cette disposition ait un quelconque effet, encore faudrait-il conclure, dans un premier temps, un contrat de partenariat. Or cela devient de plus en plus difficile, parce que la loi impose de procéder avant toute signature à une évaluation préalable démontrant que le recours au contrat de partenariat est plus avantageux que le recours à la procédure classique de passation de marché ou à la délégation de service public. Je félicite donc par avance celui qui pourra faire la démonstration que telle procédure sera plus avantageuse que telle autre pour les finances de la commune, du département, de la région ou de l’État dans dix, vingt ou trente ans, alors même qu’on ignore quels seront, à ces échéances, le taux d’intérêt, le prix de l’énergie, l’indice du coût de la construction ! C’est indémontrable ! Je lirai avec un intérêt croissant les publications d’un certain nombre d’instances qui s’emploient à démontrer l’avantage, à échéance de dix, de vingt ou de trente ans, du partenariat public-privé. En réalité, comme le disait Blaise Pascal à propos d’un autre sujet, c’est un pari ! Après avoir procédé à cette évaluation préalable, la collectivité locale ou l’État lancera un appel d’offre, que soumissionneront les entreprises. Au terme d’un dialogue compétitif sera arrêtée une décision. Une fois qu’aura été réalisé le projet pour lequel l’appel d’offres avait été lancé, une décision sera prise quant à la cession de créances. À n’en point douter, c’est dans trois mois, dans six mois ou dans un an que cette mesure produira ses effets sur la relance… Soyons sérieux ! Chacun sait que cela n’a aucun rapport. En outre, il serait de bonne méthode de ne pas modifier, six mois après qu’elle a été votée, une disposition qui n’a même pas commencé à être appliquée. Monsieur le président, après les propos que je viens de tenir, vous comprendrez que c’est avec la force du désespoir tranquille que je m’apprête à présenter mon amendement. Celui-ci tend à retirer de l’assiette de la créance pouvant être cédée les frais intercalaires ainsi que les coûts de financement, l’objectif étant de limiter le transfert d’une trop grande part des risques financiers sur la personne publique en réduisant l’assiette et, ainsi, de limiter le déséquilibre qui pourrait en résulter au détriment des collectivités locales, dont nous sommes les défenseurs.
Élisabeth LAMURE (rapporteur.) - Sénat - 2009-01-23
Date: 2009-01-23
Orateur: Élisabeth LAMURE
Fonction: rapporteur.

Mme Élisabeth Lamure, rapporteur. La mission de financement d’un projet de contrat de partenariat, en l’état actuel du droit, peut-être confiée en bloc au titulaire. Or, compte tenu de la crise financière et du manque d’activités sur les marchés bancaires, il a semblé nécessaire de permettre aux personnes publiques de supporter une partie de ces contrats en empruntant directement auprès des banques, car elles empruntent à des taux beaucoup plus faibles que les entreprises privées. L’amendement n o 25 tend à découpler, d’une manière générale et absolue, la part de financement de la personne publique et celle qui est supportée par le titulaire. J’aurais souhaité que des limites soient apportées à ces découplages, aussi bien dans le temps que pour le partage des risques. Il ne serait pas prudent, à mes yeux, de faire supporter à la personne publique la majorité du financement définitif d’un projet. Les personnes publiques, et surtout les collectivités territoriales, risqueraient d’être incités par des candidats à contracter des crédits bancaires et à supporter une part déterminante de ce financement. Il faut éviter, me semble-t-il, que des pressions ne s’exercent sur des responsables locaux, notamment sur les maires, pour qu’ils acceptent de supporter l’essentiel de l’emprunt bancaire. En d’autres termes, j’aurais souhaité que le titulaire du contrat de partenariat supporte la majorité du financement définitif des contrats, sauf pour les projets dépassant un seuil fixé par décret et pour lesquels les financements publics et parapublics sont structurellement majoritaires, en particulier le projet de canal Seine-Nord Europe, mais aussi des lignes à grande vitesse ou des grands stades. Cela dit, je comprends la nécessité d’avoir des règles très souples pour faire face à une crise financière qui brouille nos repères traditionnels. À cet égard, il serait opportun que la Mission d’appui aux partenariats public-privé, la MAPPP, mette régulièrement à jour ses recommandations pour répondre aux évolutions rapides du secteur bancaire. Pour toutes ces raisons, la commission s’en remet à la sagesse du Sénat sur cet amendement.
Élisabeth LAMURE (rapporteur.) - Sénat - 2009-01-23
Date: 2009-01-23
Orateur: Élisabeth LAMURE
Fonction: rapporteur.

Mme Élisabeth Lamure, rapporteur. Je comprends l’initiative de M. Philippe Marini, au nom de la commission des finances, mais l’adoption de son amendement reviendrait à suspendre temporairement deux garde-fous qui avaient été institués lors de l’examen du projet de loi relatif aux contrats de partenariat : d’une part, le seuil de 10 millions d’euros, même si le décret n’est pas encore intervenu, et, d’autre part, l’évaluation préalable obligatoire. Ce n’est qu’à ces deux conditions que les baux emphytéotiques administratifs devenaient éligibles au Fonds de compensation pour la TVA. La dispense d’évaluation préalable de ce type de contrat ne me paraît pas souhaitable. En effet, le Conseil constitutionnel est favorable à l’idée d’une évaluation préalable des PPP, qui sont une forme dérogatoire au sein de la commande publique, afin de déterminer le type de contrat le plus adapté au projet à réaliser. Certes, la phase d’évaluation préalable peut durer quelques semaines, voire quelques mois, mais elle est bénéfique à long terme puisqu’elle évite dans certains cas de s’engouffrer dans des dossiers très onéreux, mal gérés, qui sont ensuite stigmatisés par la Cour des comptes et par l’opinion publique. Pour toutes ces raisons, la commission émet un avis défavorable sur cet amendement.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2009-01-23
Date: 2009-01-23
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. J’ai l’impression que, avec l’article 3 bis , les rédacteurs du projet de loi cherchent à faire encore plus fort. Il ne vous aura pas échappé, mes chers collègues, que cet article vise à permettre à un candidat à un contrat de partenariat de présenter des offres finales qui ne seront pas accompagnées du bouclage financier définitif. Cette disposition est exorbitante. La conclusion d’un contrat de partenariat ne va pas sans difficulté : il faut prouver qu’il est plus avantageux pour la collectivité, il faut choisir « en bloc », en une seule fois, l’architecte, toutes les entreprises qui assureront les travaux publics, la banque ou les banques qui financeront le projet, l’exploitant, les entreprises qui assureront l’entretien, la maintenance. La complexité tient aussi au fait qu’il faut présupposer que l’agrégat présenté par l’entreprise A est de meilleure qualité que celui de l’entreprise B. Il en va tout autrement lorsque l’on procède par choix successifs. On commence par choisir un architecte – la profession est d’ailleurs inquiète –, puis on choisit les entreprises les mieux-disantes pour réaliser les travaux, les banques qui apporteront les financements, éventuellement après les avoir mises en concurrence, les entreprises qui assureront l’exploitation, la maintenance, l’entretien. Ces règles sont claires. Ce sont les règles des marchés publics et des délégations de service public. Mes chers collègues, les PPP offrent bien sûr une facilité. Aujourd’hui, pour les prisons, par exemple, c’est magnifique : vous construisez et vous ne payez rien ! On dit au maire : vous allez construire cet équipement, et cela ne va rien coûter pour le moment ! On parle souvent du développement durable dans cette enceinte, comme dans beaucoup d’autres, mais à qui laissera-t-on la facture ? Qui va payer dans dix ans, dans vingt ans, dans trente ans, voire dans quarante ans ? C’est comme le crédit revolving : cher client, on vous accorde un prêt, mais rassurez-vous, pour le moment, cela ne vous coûtera rien ! Il y a déjà un pari, en raison d’un certain nombre d’aléas inévitables ; or, pour relancer l’activité dans notre pays, vous proposez de surcroît, monsieur le ministre – j’en suis d’ailleurs très étonné –, un dispositif sans précédent dans notre droit, qui n’existe dans aucune procédure relative aux marchés publics : les candidats pourraient présenter leur candidature et être éventuellement choisis, sans fournir le bouclage financier définitif avant six mois ! Vous vous êtes émus tout à l’heure du délit de favoritisme, mes chers collègues. J’estime que ce type de dispositif où l’on est candidat sans annoncer son financement et où l’on peut réajuster ce dernier après présente un grand risque eu égard au délit de favoritisme. Si vous voulez encombrer les tribunaux administratifs, les cours administratives d’appel, le Conseil d’État, sans parler des instances pénales, il faut voter ce type de disposition qui est, je le répète, tout à fait exorbitante !
Philippe DOMINATI - Sénat - 2009-01-23
Date: 2009-01-23
Orateur: Philippe DOMINATI

M. Philippe Dominati. Cet amendement a pour objet de conférer la qualité d'expropriant pour cause d'utilité publique aux titulaires de contrats de partenariat. Seules certaines catégories de personnes privées peuvent initier une procédure d'expropriation, soit en vertu de dispositions législatives particulières, soit en application de la jurisprudence administrative lorsque les personnes privées sont chargées d'une mission de service public, faculté largement reconnue aux concessionnaires. Or, le titulaire d'un contrat de partenariat n'est pas gestionnaire d'un service public. Il peut seulement être conduit à assurer des prestations de service concourant à l'exercice, par la personne publique, de la mission de service public dont elle est chargée. Aussi, les titulaires de contrats de partenariat ne peuvent actuellement bénéficier du droit d'initier et de conduire une procédure d'expropriation. Or, il importe que pour certains projets, notamment les grandes infrastructures linéaires comme le canal Seine-Nord Europe ou encore des projets routiers, le partenaire privé se voie confier une mission globale relative à l'infrastructure, comprenant la maîtrise de la conception et du suivi des procédures administratives nécessaires à la construction du projet. Le partenaire privé doit, en conséquence, pouvoir prendre l'initiative et être responsable de procéder aux acquisitions des emprises foncières nécessaires au projet qu'il aura préalablement conçu et de conduire les procédures d'expropriation qui s'avéreraient indispensables. En effet, il ne serait pas conforme à l'esprit du contrat de partenariat que le concepteur d'un projet de cette nature soit amené à se désintéresser des difficultés prévisibles relatives aux acquisitions foncières, dès lors que l'étendue, l'emplacement ou la délimitation des emprises sont en relation directe avec la conception des ouvrages dont il a la charge. Cependant, l'amendement proposé n'implique pas forcément un transfert intégral du risque d'acquisition foncière au titulaire du contrat, les clauses du contrat de partenariat laissant de la latitude à la personne publique pour traiter ce risque au cas pas cas. Il faut ajouter que le partenaire de l'administration doit pouvoir être bénéficiaire de l'expropriation, notamment lorsque certains de ces biens sont destinés à être valorisés et à demeurer, au moins pendant la durée du contrat, dans le domaine privé, comme cela est prévu au deuxième alinéa du I de l'article 13 de l'ordonnance. Par ailleurs, le titulaire du contrat maîtrise ainsi mieux les risques administratifs tenant à la durée des procédures administratives et donc le délai de mise en service du projet, sur lequel il s'est engagé contractuellement.
Denis BADRÉ - Sénat - 2009-01-23
Date: 2009-01-23
Orateur: Denis BADRÉ

M. Denis Badré. Le Syndicat intercommunal pour le gaz et l’électricité en Île-de-France, le SIGEIF, a noté, dans un département que vous connaissez bien, monsieur le ministre, que les contrats de concession conclus avec EDF prévoient que la part de la redevance de concession dite « d’investissement » est déterminée à partir des investissements réalisés par la collectivité maître d’ouvrage. Cela me semble normal. Mais que se passe-t-il en cas de partenariat public-privé ? Dans ce cas, Électricité Réseau Distribution France, ERDF, refuse de s’acquitter de cette contribution financière en arguant que la maîtrise d’ouvrage est exercée non plus par la collectivité, mais par le partenaire privé. C’est une interprétation ! En juillet 2008, un article fut ajouté à la loi du 17 juin 2004 relative aux contrats de partenariat afin d’assurer le maintien du bénéfice des « subventions » en cas de partenariat public-privé. L’amendement n° 49 rectifié vise donc à étendre explicitement le champ de l’article 25-1 de l’ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 à tout type de participation financière, y compris les redevances, afin d’éviter les difficultés avec d’éventuels concessionnaires. En vue de rendre ce dispositif supportable pour le concessionnaire, nous proposons de prévoir la possibilité d’échelonner la participation dans le temps.
Annie JARRAUD-VERGNOLLE - Sénat - 2009-01-23
Date: 2009-01-23
Orateur: Annie JARRAUD-VERGNOLLE

Mme Annie Jarraud-Vergnolle. Cet amendement vise à supprimer une disposition qui n’a pas sa place dans un projet de loi consacré au plan de relance. Une telle disposition incluse au sein d’un projet de loi important n’aurait sans doute pas fait l’objet d’un amendement. Mais dans un texte qui ne contient que sept articles, il est tout à fait inacceptable, monsieur le ministre, que vous recycliez un article anticipant sur le projet de loi portant réforme de l’hôpital, fût-ce pour accélérer sa mise en œuvre ! De quoi s’agit-il exactement ? En vertu du code général de la propriété des personnes publiques, le CGPPP, un bien ne peut être déclassé que s’il n’est plus affecté à un service public ou à l’usage direct du public. La dérogation instituée par cet article permettra à des établissements publics hospitaliers de commencer à percevoir le produit de la vente d’un immeuble dès la conclusion de cette dernière afin d’améliorer les conditions d’autofinancement, tout en poursuivant l’utilisation d’un bâtiment hospitalier jusqu’à la mise à disposition des nouveaux locaux, cette activité assurant également des ressources aux établissements. Cette mesure, qui existe déjà pour l’État et ses établissements publics, va dans le bon sens ; mais est-elle vraiment à la hauteur d’un plan de relance ? Rappelons que la commission a adopté un amendement du rapporteur visant à créer un code de la commande publique. J’ajoute que le projet de loi « hôpital, patients, santé et territoires » doit être prochainement soumis au Parlement. Outre que nous ne souhaitons pas anticiper un débat qui mérite d’être posé dans le cadre du débat plus large sur les ressources de l’hôpital, nous considérons que cette proposition n’est pas à la hauteur d’un plan de relance. Nous vous proposons, en quelque sorte, d’en réserver l’examen.
Odette TERRADE - Sénat - 2009-01-23
Date: 2009-01-23
Orateur: Odette TERRADE

Mme Odette Terrade. Monsieur le président, je défendrai en même temps l’amendement n° 116. Monsieur le ministre, mes chers collègues, anticipant de manière particulièrement malvenue sur le projet de loi « hôpital, patients, santé et territoires », cet article 5 tend à favoriser la mise en œuvre d’opérations de cession de biens immobiliers et fonciers dans le secteur hospitalier. Dans les faits, il s’agit de favoriser la cession de terrains et de bâtiments appartenant encore aujourd’hui aux établissements de santé pour permettre à ces derniers de lever des ressources financières, et donc d’autofinancer leurs futurs investissements. Il s’agit concrètement de faire en sorte que certains bâtiments ou terrains désaffectés puissent être vendus dans un délai de trois ans au maximum avant d’être abandonnés effectivement par les services hospitaliers concernés. Il est évident que ce dispositif relève non pas du projet de loi que nous examinons actuellement, mais bien plutôt du texte relatif au devenir de l’hôpital en France, qui viendra prochainement en discussion. Au moins pour cette raison pourrions-nous décider de supprimer purement et simplement cet article. Mais il est d’autres motifs à cette suppression. Le moindre n’est pas de constater qu’on attend de la gestion du patrimoine des établissements hospitaliers que des ressources soient dégagées, et ce afin de limiter la participation de l’État, comme de la sécurité sociale, dans la modernisation de l’hôpital public. En clair, demain, c’est l’hôpital qui aura le mieux géré la cession de ses actifs immobiliers et fonciers qui se retrouvera dans les meilleures conditions pour obtenir les financements nécessaires à sa « modernisation » ! De qui se moque-t-on ? Telle est la question que pose notre groupe. Alors que la plus grande partie de nos établissements hospitaliers sont confrontés aux limites de la dotation globale et souffrent de l’application de la tarification à l’acte, alors que les services d’urgence sont dans la crise la plus extrême et que les coûts de la gestion quotidienne contraignent à fermer des lits, que fait-on ? On cherche à encourager les directeurs d’établissement à devenir des marchands de biens, passant des accords commerciaux avec tout investisseur qui serait intéressé par la mise à disposition, à moindres frais, de locaux non encore totalement abandonnés ! Une telle démarche demande expertise, d’autant que le patrimoine immobilier et foncier des hôpitaux, parfois important – je vous renvoie aux cas de l’Assistance publique-Hôpitaux de Paris et des Hospices civils de Lyon –, est source de convoitise pour certains opérateurs privés. Nous ne pouvons donc que proposer la suppression de cet article 5. À défaut, nous vous invitons, par notre amendement de repli n° 116, à donner sens au contenu du plan de sauvetage des banques en associant efficacité sociale et économique des sommes prêtées aux entreprises de production de biens et de services et au contenu du plan de sauvetage du secteur financier.
Élisabeth LAMURE (rapporteur.) - Sénat - 2009-01-23
Date: 2009-01-23
Orateur: Élisabeth LAMURE
Fonction: rapporteur.

Mme Élisabeth Lamure, rapporteur. S’agissant des amendements n os 130 et 104, je voudrais rappeler que l’article 5 permet aux établissements publics de santé de vendre des bâtiments et d’engranger immédiatement des liquidités, tout en continuant à utiliser des locaux pour une période dont le terme a été fixé à trois ans. Cette disposition peut se révéler extrêmement utile au cas par cas pour les établissements hospitaliers. La commission est donc défavorable à l’amendement n° 130. J’en viens à l’amendement n° 116. Son paragraphe II partiellement satisfait par l’annonce faite mardi soir selon laquelle les patrons des banques françaises refuseront de percevoir leur bonus pour 2008. Quant au paragraphe III, l’idée d’obliger Dexia à accorder des prêts à taux préférentiel pourrait être contreproductive. En effet, accorder des crédits à des taux inférieurs au coût de refinancement précipiterait immanquablement cette banque dans la faillite, alors même qu’elle traverse, vous le savez, des moments difficiles. La commission émet donc un avis défavorable sur l’amendement n° 116.
Élisabeth LAMURE (rapporteur.) - Sénat - 2009-01-23
Date: 2009-01-23
Orateur: Élisabeth LAMURE
Fonction: rapporteur.

Mme Élisabeth Lamure, rapporteur. Cette disposition revient sur une mesure adoptée voilà moins de six mois dans la loi de modernisation de l’économie, qui prévoit de relever à 8 % le seuil d’audience au-delà duquel un service de télévision hertzienne terrestre ne peut être détenu par une même personne à plus de 49 %. Il s’agissait alors d’aménager le dispositif anti-concentration pour tenir compte du succès rencontré par les chaînes de la TNT. Sans cet aménagement, ces nouvelles chaînes – TMC, NT1, etc. – auraient été contraintes, dès qu’elles auraient atteint 2,5 % d’audience, de modifier leur actionnariat pour ramener la part de leurs actionnaires au capital sous le seuil de 49 %. Cet effet mécanique risquait de déstabiliser ces nouvelles chaînes, qui sont encore pour la plupart déficitaires, alors même qu’elles contribuent à la diversité et au pluralisme audiovisuels. Or l’implication de l’actionnariat de ces chaînes est particulièrement décisive pour l’avenir de la TNT et pour le succès du basculement de l’analogique vers le numérique. En effet, il faut financer l’extension de la couverture de ces nouvelles chaînes de la TNT, à la suite de l’engagement qu’elles ont pris d’être diffusées en numérique par voie hertzienne terrestre sur 95 % du territoire. En outre, l'article 142 de la loi de modernisation de l’économie ne remet pas en cause l’économie globale du dispositif français anti-concentration, alors que d’autres démocraties occidentales – les États-Unis ou le Royaume-Uni, par exemple – ont récemment procédé à des assouplissements bien plus importants de leurs règles anti-concentration. Pour toutes ces raisons, la commission émet un avis défavorable sur cet amendement.