Henri de RAINCOURT (rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.) - Sénat - 2005-12-08
Date: 2005-12-08
Orateur: Henri de RAINCOURT
Fonction: rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » est constituée de trois programmes. Le premier programme, « Administration territoriale », contient les moyens alloués à l'ensemble des préfectures et sous-préfectures, soit 72 % des crédits de paiement de la mission. Le deuxième programme, « Vie politique, cultuelle et associative », qui représente 7 % des crédits de la mission, comporte les crédits liés au financement de la vie politique, à la mise en oeuvre de la loi sur la séparation des églises et de l'État, ainsi qu'à l'application des textes sur la liberté d'association. Le troisième programme, « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », avec 21 % des crédits de paiement, a pour objet les moyens logistiques de plusieurs missions, pilotées ou copilotées par le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire. J'évoquerai tout d'abord le programme le plus important de la mission, qui s'intitule « Administration territoriale » et qui contient l'ensemble des moyens des préfectures de région, de département, de zone et des sous-préfectures. Ce programme couvre aussi bien les attributions préfectorales exercées pour le compte du ministère de l'intérieur que celles qui sont accomplies pour un autre ministère. Les équivalents temps plein travaillé, ou ETPT, du programme s'établissent à 30 384, en baisse de 186 par rapport à l'année dernière. Je me suis inquiété de l'éventualité de transferts de charges de travail des préfectures vers d'autres services administratifs qui résulteraient de la mise en oeuvre de la LOLF. Un seul transfert de cette nature interviendra en 2006, celui des procédures d'ordonnancement des dépenses de fonctionnement des juridictions, qui sera désormais à la charge de la justice. Les deux ministères concernés conviennent du fait que ce transfert de charges ne sera pas accompagné d'un transfert d'emplois. Le ministère de la justice évoque 200 ETPT. La question est importante, compte tenu des problèmes spécifiques posés à la justice pour l'application de notre nouveau droit budgétaire. Le ministère de l'intérieur, pour justifier le défaut de transfert d'emplois, a fait valoir les nouvelles attributions des agents de préfecture dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF. Celles-ci seront en effet prestataires de plusieurs ministères et assureront pour leur compte l'engagement et le suivi des dépenses de leurs unités opérationnelles. Cela devrait concerner au moins dix programmes. En outre, les préfets devront élaborer un avis sur les projets de budget de chaque service déconcentré et suivre la mise en oeuvre des actions, la réalisation des objectifs et l'exécution des dépenses de ces services. Je me suis néanmoins interrogé sur l'opportunité de vous présenter un amendement de réduction des crédits de personnels afin de tenir compte de cette situation. Cependant, le préfet est chargé, par l'article 72 de la Constitution, de représenter chacun des membres du Gouvernement, de se charger des intérêts nationaux, du contrôle administratif, du contrôle de légalité et du respect des lois. Dans ce contexte, son rôle dans la mise en oeuvre de la LOLF paraît primordial. J'ai donc finalement estimé que, du moins cette année, la situation devait rester en l'état, à charge pour moi de veiller attentivement, lors de l'exécution de la loi de finances pour 2006, à la bonne utilisation qui sera faite des moyens ainsi maintenus. S'agissant de la mesure de la performance, je regrette que trop d'indicateurs se limitent à mesurer l'activité des préfectures et soient ainsi de nature à encourager des demandes de moyens supplémentaires. Je propose donc la création de trois indicateurs de performance destinés à mieux mesurer l'efficience ou la qualité de services rendus à l'usager. Le premier indicateur porterait sur le coût unitaire de chaque type de document établi en préfecture : titres de séjour, passeports, cartes nationales d'identité, permis de conduire ou cartes grises. Les grands projets du programme, tels que le système d'immatriculation à vie des véhicules, le passeport électronique ou la carte nationale d'identité électronique sécurisée, sont présentés à juste titre comme étant de nature à permettre des économies. La performance doit donc être mesurée. Le deuxième indicateur concernerait le délai d'attente du public dans les locaux préfectoraux lors d'une demande initiale de titre d'identité ou de séjour. Le troisième indicateur mesurerait la qualité de l'accueil, à partir d'un sondage qui pourrait être réalisé par un organe indépendant. J'en viens au deuxième programme de la mission, qui s'intitule « Vie politique, cultuelle et associative ». Il concerne essentiellement le financement de la vie politique, pour lequel 62,6 % des crédits du programme sont attribués, l'application des lois sur la séparation des églises et de l'État, qui absorbe 35,8 % des crédits du programme, et la liberté d'association à laquelle sont dévolus 1,6 % des crédits. Dans ces conditions, il est logique que l'évolution des crédits du programme soit quelque peu liée au calendrier électoral : le financement des élections devrait bien évidemment être bien moins élevé en 2006 que, me dit-on, en 2007 et en 2008 ! (Sourires .) On peut observer que, sur les 1 495 équivalents temps plein travaillé du programme, 95,6 % se trouvent concentrés sur l'action « Cultes ». Il s'agit de la rémunération des ministres des cultes exerçant en Alsace-Moselle. Plus globalement, ce programme pose la question de la mesure de la performance de la vie politique : comment cela peut-il être possible ? Le ministère a prévu un indicateur sur le délai d'envoi au Premier ministre du projet de décret portant répartition de l'aide publique aux partis, à compter de la publication de la loi de finances. Y a-t-il une telle urgence à publier ce décret ? Passer d'un délai de trente-cinq jours en 2004 à une « cible » de vingt-cinq jours en 2008 constitue-t-il une performance essentielle ? La mesure de la performance électorale n'est pas aisée. Ainsi, le coût moyen des élections prévu par le projet annuel de performances ne me paraît pas constituer un indicateur adéquat. En effet, ce coût dépend du nombre de candidats et de la proportion de ceux qui ont obtenu le seuil légal de suffrages ouvrant droit au remboursement de leurs dépenses de campagne ou à leur maintien au second tour. En revanche, l'indicateur de performance sur le délai de traitement des comptes des partis politiques par la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques me paraît acceptable. L'objectif est de passer d'un délai de onze mois pour l'exercice 2004 à sept mois pour l'exercice 2007. L'indicateur mesurant le taux des demandes de reconnaissance d'utilité publique des associations et fondations traitées en moins de six mois me paraît également intéressant. Le troisième et dernier programme de la mission, intitulé « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », concerne notamment l'exploitation des systèmes d'information et de communication transverses à l'ensemble du ministère, la programmation immobilière, la gestion et la formation du personnel, et l'ensemble des activités juridiques de la Place Beauvau. Les crédits de ce programme se déversent dans les autres programmes du ministère, qu'ils appartiennent à la mission « Administration générale et territoriale de l'État » ou à une autre mission pilotée ou copilotée par le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire. Comme l'indique son intitulé même, le présent programme comporte plus la logistique d'un ministère que celle d'une mission. Ce programme n'est pas vraiment « LOLFien ». Pour les prochains exercices budgétaires, il conviendrait qu'il corresponde plus à la mission à laquelle il appartient formellement qu'à un ministère dont le périmètre peut évoluer en fonction de la constitution des gouvernements. Il me semble excessif d'avoir prévu sept objectifs et quinze indicateurs de performance pour ce programme, même si l'on peut noter que la moitié d'entre eux mesurent utilement l'efficience des services. En revanche, il y a lieu de s'interroger sur l'opportunité de certains indicateurs de performance. Ainsi, celui qui concerne le taux de satisfaction de la demande en personnel exprimée par les autorités d'emploi pour l'exécution de leur schéma d'emplois me paraît de nature à « pousser à la création d'emplois ». Enfin, deux indicateurs de performance m'intriguent quelque peu, modérément je l'avoue. Le premier sert à mesurer le pourcentage des travaux de l'Inspection générale de l'administration n'ayant pas donné lieu à des suites dans un délai de six mois. Il ne me semble en effet pas obligatoire de donner systématiquement suite à un rapport d'inspection. Le second indicateur qui m'a intrigué porte sur le taux de réponse de la direction des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère aux consultations émanant des préfectures, des services de police et des autres directions du ministère. En effet, le taux de réponse prévu pour 2006 est fixé à 70 %, ce qui signifie que près du tiers des interrogations ne devrait pas recevoir, l'an prochain, la moindre réponse. Que faut-il alors en penser ? Pour conclure, la commission des finances propose au Sénat l'adoption des crédits prévus pour la mission et pour chacun de ses programmes.