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Éric DOLIGÉ - Sénat - 2008-07-09
Date: 2008-07-09
Orateur: Éric DOLIGÉ

M. Éric Doligé. Monsieur le président, madame le ministre, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, M. Sueur nous a tout à l'heure présenté l’antithèse, vous allez maintenant entendre la thèse ! Madame le ministre, pour examiner en deuxième lecture ce projet de loi relatif aux contrats de partenariat, nous avons interrompu la discussion du projet de loi de modernisation de l’économie. J’y vois tout un symbole de la volonté de nous insérer dans une réelle modernisation de notre compétitivité grâce à un fonctionnement plus productif de nos institutions. Je ne peux ignorer qu’hier soir, à l’Assemblée nationale, est intervenu un vote d’une importance majeure sur le projet de loi portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail. Contrairement à ce qui était annoncé, la bataille des 35 heures n’a pas eu lieu, chacun ayant bien compris que la France a besoin de se repositionner dans la compétition internationale. Modernisation de l’économie, simplification des règles du temps de travail, partenariat public-privé : nous avons là des outils modernes qui se mettent en place. Comme je l’ai déjà dit maintes fois à cette tribune et à celle de l’Assemblée nationale, nous avons tout mis en œuvre en France, depuis des décennies, pour entraver notre développement économique. Au fil du temps, nous avons fermé, une à une, les portes de la compétitivité. Nous sommes devenus les champions de la complexité administrative. Il n’est pas un chef d’entreprise, il n’est pas un élu qui ne se plaigne de l’empilement des textes, des règles, des normes et des contraintes. Nous courons depuis quelques années après la simplification administrative, et le Gouvernement a décidé de s’y attaquer avec force au travers de la révision générale des politiques publiques, la RGPP. Souvenez-vous que, lors de la mise en place de feu les 35 heures, le lexique explicatif résumé à l’intention des directeurs des ressources humaines comptait plus de 900 pages et que personne n’était certain d’appliquer le dispositif en toute sécurité. Le comble de notre système hypercontraint est que nous nous sommes condamnés, à force de protections, à acheter trop souvent plus cher et à allonger les délais. Est-ce là la mission qui nous a été confiée par nos concitoyens ? À maintes reprises, j’ai eu l’occasion d’établir des comparaisons entre deux opérations similaires menées l’une par les collectivités publiques, l’autre par le privé. Il n’est pas rare de constater des écarts de prix de 10 %, de 15 %, voire de 20 %, et des différences de délais de réalisation de deux ou trois ans.
Christine LAGARDE (ministre.) - Sénat - 2008-07-09
Date: 2008-07-09
Orateur: Christine LAGARDE
Fonction: ministre.

Mme Christine Lagarde, ministre. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je voudrais, à mon tour, remercier plus particulièrement les rapporteurs, qui ont réalisé un travail remarquable sur ce projet de loi. M. Béteille, rapporteur au fond, a contribué de façon décisive à l’amélioration et à l’enrichissement du projet de loi, avec une sérénité et un calme absolument imperturbables. M. le rapporteur pour avis de la commission des finances, Charles Guené, et M. le rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, Michel Houel, grâce à leur grande compétence dans leurs domaines respectifs, ont su l’un et l’autre traiter des questions techniques. J’ai noté que M. Sueur, s’il ne se montre pas opposé à la technique même du contrat de partenariat, développe à son endroit une certaine méfiance et souhaite en limiter l’utilisation. J’espère que nous réussirons, durant l’examen des articles, à le convaincre de la justesse de nos propositions et des errements où le conduit cette méfiance !
Pierre-Yves COLLOMBAT - Sénat - 2008-07-09
Date: 2008-07-09
Orateur: Pierre-Yves COLLOMBAT

M. Pierre-Yves Collombat. Ainsi, jusqu’en 2012, et sous réserve que les résultats de l’évaluation soient « non défavorables » – et non « plus favorables », vous aurez remarqué la nuance, mes chers collègues ! –, toute commande publique deviendra urgente en France ! Je vous fais grâce du catalogue à la Prévert des opérations décrétées « urgentes », et qui échapperont ainsi à la censure du Conseil constitutionnel, au moins jusqu’en 2012. C’est à se demander si nous vivons en France, ou dans un pays en voie de développement, sans gouvernement ni collectivités locales responsables depuis des lustres ! Cela étant, une telle généralisation de dérogations au droit commun ne contrevient pas seulement aux exigences constitutionnelles inhérentes à l’égalité devant la commande publique, à la protection des propriétés publiques ou au bon usage des deniers publics ; elle prend également des libertés avec l’exigence, non moins constitutionnelle, de continuité du service public. Aucun article du projet de loi ne fait référence à cette obligation, qui est également ignorée du fameux bilan des avantages et des inconvénients. Le cocontractant devra donc en faire son affaire et sera censé assurer la continuité du service public pendant dix, vingt ou trente ans, sinon plus. Mais que se passera-t-il en cas de défaillance du cocontractant privé ou de l’une des entreprises constituant le groupement de cocontractants ? Qui se substituera alors au partenaire défaillant ? Comment sera assurée la continuité du service public ? Nul ne le sait, rien n’est prévu à cet égard dans le texte ! Pourtant, qui connaît les difficultés engendrées par la défaillance des entreprises de construction ne peut que s’inquiéter pour la maintenance des équipements et leur gestion sur longue période, lorsque la formule des partenariats sera généralisée, et donc, fatalement, ouverte à des partenaires financièrement fragiles. Le dilemme est finalement le suivant : soit seuls quelques groupes puissants, et donc financièrement solides, peuvent concourir, et l’entorse au principe d’égalité d’accès à la commande publique est alors manifeste ; soit cet accès est large, ce que vous soutenez, madame la ministre, et c’est alors la garantie financière qui fait défaut. Encore une fois, les entorses aux exigences constitutionnelles d’égalité devant la commande publique, de protection de la propriété publique, de bon usage des deniers publics et de continuité du service public, admissibles pour des finalités spécifiques et dans des conditions particulières, ne sauraient devenir le droit commun. Pour l’ensemble de ces raisons, mes chers collègues, nous vous demandons de voter cette motion tendant à opposer l’exception d’irrecevabilité.
Laurent BÉTEILLE (rapporteur.) - Sénat - 2008-07-09
Date: 2008-07-09
Orateur: Laurent BÉTEILLE
Fonction: rapporteur.

M. Laurent Béteille, rapporteur. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, en écoutant M. Collombat, je me demandais s’il ne souhaitait pas purement et simplement supprimer la délégation de service public, qui, à l’entendre, serait extrêmement dangereuse pour l’ensemble des collectivités territoriales. Est-il vraiment raisonnable, somme toute, qu’une collectivité fasse appel à une entreprise privée, ne serait-ce que pour construire un bâtiment ou un équipement public ? (Marques d’approbation sur les travées de l’UMP.) Tout à l’heure, M. Sueur nous disait qu’il était désobligeant de légiférer après une décision du Conseil constitutionnel, qui ferait descendre, en quelque sorte, les tables de la loi sur les parlementaires et sur l’ensemble de la nation… En réalité, ce qui est vraiment désobligeant pour une juridiction, quelle qu’elle soit, c’est de lui faire dire ce qu’elle n’a pas dit ! En l’espèce, la décision du Conseil constitutionnel, quelles que soient les explications, longues et parfois difficiles à suivre, données à l’instant par nos collègues, signifie simplement que l’on ne peut pas recourir aux contrats de partenariat de la même façon qu’aux autres modes de la commande publique et qu’il faut justifier le recours à ce type de contrats. Le Conseil constitutionnel cite deux cas dans lesquels il est possible de recourir à de tels contrats : l’urgence et la technicité. Mais ce ne sont que des exemples, je le redis. Dès lors que le contrat de partenariat, contrairement aux autres modes de la commande publique, emporte la contrainte, pour la puissance publique, de procéder à une évaluation préalable, ce système fait exception au regard du droit commun de la commande publique, et les exigences du Conseil constitutionnel sont alors satisfaites. Si, après évaluation, une collectivité territoriale estime que le contrat de partenariat est la forme qu’elle doit privilégier, pourquoi devrait-elle y renoncer et choisir un autre mode de la commande publique, moins favorable, sous prétexte de vouloir à tout prix s’accrocher au droit commun ? Certes, le contrat de partenariat n’est pas le droit commun, mais y recourir dans les conditions précisées n’est en rien contraire à la décision du Conseil constitutionnel. En conséquence, la commission émet un avis défavorable et demande au Sénat de rejeter cette motion.
Josiane MATHON-POINAT - Sénat - 2008-07-09
Date: 2008-07-09
Orateur: Josiane MATHON-POINAT

Mme Josiane Mathon-Poinat. Décidément, même si le service public n’est pas encore tout à fait mort, vous tenez à l’enterrer par avance ! L’avenir du service public pénitentiaire semble lui aussi réglé, tout comme celui des services publics dans leur ensemble et des agents qui en assurent les missions. Là encore, les contrats de partenariat accompagnent parfaitement le mouvement de la révision générale des politiques publiques, la RGPP, visant à réduire de manière draconienne les effectifs de la fonction publique. Il faut voir dans ces contrats la préférence accordée à la gestion privée des ouvrages publics, voire des services publics, plutôt qu’à la gestion publique. À cet égard, permettez-moi de faire référence aux propos de M. Jacques Fournier, éminent commis de l’État, qui évoquait non pas l’économie de marché, mais l’économie des besoins. En conclusion, les raisons qui doivent vous conduire à ne pas prévoir la généralisation des contrats de partenariat sont multiples. Il est vain de voir dans ce dispositif une solution miracle en termes de réduction des charges publiques et d’augmentation des capacités d’investissement des collectivités publiques. En revanche, les contours de l’investissement public seront considérablement modifiés. Avec de tels contrats, les services publics, qui sont les outils de la solidarité, de la citoyenneté et de la cohésion sociale, ont vocation à disparaître, et c’est particulièrement inquiétant. C’est pourquoi je vous invite, chers collègues, à adopter cette motion tendant à opposer la question préalable.
Laurent BÉTEILLE (, rapporteur.) - Sénat - 2008-07-09
Date: 2008-07-09
Orateur: Laurent BÉTEILLE
Fonction: , rapporteur.

M. Laurent Béteille , rapporteur. La commission émet un avis défavorable sur cette motion tendant à opposer la question préalable. Les auteurs de la motion contestent l’utilité même du contrat de partenariat. Pour notre part, nous estimons qu’il s’agit d’un mode de commande publique utile. Lors de la discussion générale, j’ai évoqué les avantages des PPP en termes de développement durable. Avec un tel dispositif, les responsables d’une construction seront tenus dès l’amont, dès la conception, de prendre en compte le fonctionnement futur de leur ouvrage, ce qui n’est pas le cas avec les systèmes traditionnels de commande publique. Actuellement, nous avons, d’un côté, la personne privée qui assure la construction et, de l’autre, la personne publique qui prend en charge le bâtiment ou l’équipement public et qui doit le faire fonctionner, et ce dans des conditions parfois plus difficiles que prévu. En effet, comme le soulignait tout à l’heure M. Michel Billout, l’entreprise qui a livré un bâtiment peut se désintéresser de sa gestion ultérieure. En revanche, dans le cadre d’un PPP, l’entreprise est obligée de tenir compte non seulement de la construction de l’ouvrage, mais également de son fonctionnement futur. À mon sens, il s’agit d’un progrès très important.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2008-07-09
Date: 2008-07-09
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, vous connaissez notre attachement au strict respect des procédures. Nous l’avons encore manifesté cette nuit, même si c’était dans une certaine confusion. Nous tenons à ce que les choses se passent au mieux. C’est pourquoi nous vous proposons d’inscrire d’emblée dans le projet de loi, avant même son article 1 er , la règle qui a été à juste titre fixée par le Conseil constitutionnel. Je profite de cette occasion pour rappeler à M. le rapporteur, qui semblait s’en étonner, que les décisions du Conseil constitutionnel « s’imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles ». Je n’en suis pas responsable, ce sont les termes de la Constitution de la V e République. D’ailleurs, j’observe que, dans le débat sur le projet de révision constitutionnelle dont le Parlement est actuellement saisi, personne ne songe à remettre ce principe en cause. Au contraire, il est même proposé d’étendre le droit de saisine du Conseil constitutionnel à l’ensemble des citoyens.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2008-07-09
Date: 2008-07-09
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Nous abordons à présent la question très importante de l’architecture. La loi relative à la maîtrise d’ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d’œuvre, dite loi MOP, fixe des règles précises. Nous devons absolument veiller, dans notre pays, à la création architecturale et à la compétition bénéfique entre les architectes. Lorsque l’on préside un jury d’architecture, il est extrêmement intéressant de faire travailler les architectes, d’étudier les projets qu’ils présentent et de choisir celui qui paraît le meilleur. C’est une prérogative de l’autorité publique, qu’il s’agisse de l’État ou des collectivités locales. Or le présent projet de loi porte un coup très dur à l’architecture. Bien sûr, les majors peuvent toujours mettre en concurrence qui elles veulent. Cependant, pour les projets de dimension importante que sont les réalisations en partenariat public-privé, nous pensons qu’il est nécessaire de mettre en concurrence les architectes, d’organiser des concours d’architecture, de manière à soutenir la création architecturale. La nuit dernière, nous n’avons pas réussi à faire adopter un sous-amendement visant à prendre en compte dans les SCOT la cohérence architecturale, urbanistique et paysagère des entrées de ville et autres zones commerciales périurbaines, qui sont extrêmement dégradées : c’est le véritable sinistre architectural des quatre dernières décennies ! Chacun sait que l’on a laissé faire n’importe quoi…
Odette HERVIAUX - Sénat - 2008-07-09
Date: 2008-07-09
Orateur: Odette HERVIAUX

Mme Odette Herviaux. Dans le paragraphe que nous proposons de compléter, il est prévu que la personne publique donne mandat au cocontractant d’encaisser, en son nom et pour son compte, les sommes représentatives du paiement par l’usager de prestations qu’elle doit recouvrer. Si rien ne dit que le cocontractant exécutera ce service avec son propre personnel, rien ne l’interdit non plus clairement. La rénovation de l’Institut national du sport et de l’éducation physique, l’INSEP, sur la base d’un contrat qui s’apparente à un partenariat, donne à réfléchir. Cette question ne peut rester sans réponse, car, à travers elle, se pose celle de la gestion du service public. Les contrats de partenariat ne sont pas des concessions, puisque a priori il n’y a pas de transfert du risque d’exploitation. Aussi, il faut absolument se garder de tout glissement qui tendrait, dans le cadre d’un contrat de partenariat, au transfert de missions de gestion de service public sans transfert du risque d’exploitation. La possibilité pour le prestataire de gérer le service public à la place de la personne publique est exclue jusqu’à présent. Le premier alinéa de l’article 1 er de l’ordonnance dispose que le partenaire peut se voir confier la gestion « d’ouvrages ou d’équipements nécessaires au service public », ainsi que, à titre facultatif, « d’autres prestations des services concourant à l’exercice, par la personne publique, de la mission de service public dont elle est chargée ». En 2006, en réponse à une question écrite de notre collègue Bernard Piras, le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie de l’époque confirmait cette analyse. Il indiquait en substance qu’il ressort de l’article 1 er de l’ordonnance sur les contrats de partenariat « que l’objet du contrat ne porte pas sur l’exercice d’une mission de service public en tant que telle : ces dispositions ne font référence qu’à la réalisation d’ouvrages ou d’équipements ; lorsqu’elles évoquent l’exercice d’une mission de service public, c’est pour préciser que la personne publique en est chargée. ». Mais il reconnaissait aussi que, dans de nombreuses situations, il est délicat de distinguer au quotidien ce qui relève de l’exploitation d’un service public et ce qui relève de l’exploitation d’un ouvrage ou d’un équipement. Le cas de l’INSEP, que j’ai déjà cité, établissement prestigieux pourvoyeur de médailles, est un exemple d’une forme de contrat de partenariat très préoccupante où le service public est gravement remis en cause. Des dizaines de fonctionnaires ont vu leurs missions externalisées, et les missions logistiques ont été cédées au privé. Les autres missions dites fondamentales sont également exposées à une forme de détournement dangereux, car le nouvel INSEP est appelé, aux termes même du contrat, à devenir un grand centre de communication. Si tout le monde s’accorde sur le fait que la gestion d’un service public ne peut être déléguée au titulaire d’un contrat de partenariat, rien ne devrait s’opposer à ce que ce soit explicitement écrit dans l’ordonnance.
Laurent BÉTEILLE (rapporteur.) - Sénat - 2008-07-09
Date: 2008-07-09
Orateur: Laurent BÉTEILLE
Fonction: rapporteur.

M. Laurent Béteille, rapporteur. L’amendement n° 28 vise tout simplement à supprimer les contrats de partenariat. Il a le mérite de la clarté, mais nous y sommes bien entendu défavorables. En ce qui concerne le seuil que tend à instaurer l’amendement n° 8, nous pensons qu’il n’y a pas lieu de limiter les possibilités de recours aux contrats de partenariat, notamment pour les collectivités locales et pour les PME qui peuvent travailler avec elles. L’exemple maintes fois cité de l’éclairage public en témoigne. Nous sommes donc défavorables à cet amendement. S'agissant de l’amendement n° 6, je rappellerai que le texte permet à la collectivité territoriale ou à l’État d’organiser un concours d’architecture s’ils estiment que c’est de l’intérêt de la réalisation à venir. De toute façon, la construction d’un bâtiment implique obligatoirement le recours à la profession d’architecte. Par conséquent, dans tous les cas, un architecte est désigné. Le fait de laisser ce choix à la personne publique est tout à fait opportun. La commission émet donc un avis défavorable. Enfin, il ne me paraît pas utile de repréciser que le contrat de partenariat n’a pas pour effet de faire gérer un service public par le partenaire privé, car tout le monde s’accorde sur ce point, qui a d’ailleurs été confirmé par le Conseil constitutionnel. La commission émet donc un avis défavorable sur cet amendement.
Jean-Paul ALDUY - Sénat - 2008-07-09
Date: 2008-07-09
Orateur: Jean-Paul ALDUY

M. Jean-Paul Alduy. ... et pour porter l’architecture française à son plus haut niveau. Il a d’ailleurs remporté le prix Pritzker de cette année. Nous avons, ensuite, lancé une procédure de partenariat public-privé. Jean Nouvel est allé jusqu’à réaliser les dossiers d’exécution, les « exé 1 », pour éviter que son projet d’architecture ne soit compromis d’une manière ou d’une autre. Le contrat de maîtrise d’œuvre a ensuite été transmis au lauréat du concours de partenariat public-privé. Nous voyons bien, avec cet exemple – il n’est pas unique et il faudrait le porter à la connaissance des responsables de l’Ordre des architectes –, que l’on peut trouver un très bon compromis entre l’exception française, c’est-à-dire les concours d’architecture, et l’efficacité anglo-saxonne. Comme M. Sueur le sait, j’ai assumé, dans une autre vie, les fonctions de président de la Mission interministérielle de la qualité des constructions publiques, la MIQCP, l’instance qui a créé la loi MOP et qui en fut en quelque sorte la « vestale ». Il s’agit, d’un côté, de conserver l’exception française et, de l’autre, de rester attentif aux procédures en vigueur dans les autres pays européens où, du reste, nos architectes excellent – je pense, notamment, à Jean Nouvel et Christian de Portzamparc –, y compris lorsque ces procédures s’apparentent au partenariat public-privé que nous cherchons à développer en France. Ce compromis entre l’exception française et l’efficacité anglo-saxonne me semble très positif. Quant à la sécurité de ces contrats de partenariat public-privé pour les collectivités locales, elle est formidable et j’estime qu’on ne l’a pas suffisamment mise en exergue. Les projets architecturaux complexes et innovants comportent en effet des risques.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2008-07-09
Date: 2008-07-09
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Je souhaite faire quelques observations sur cet amendement, sur lequel portait, en réalité, l’explication de vote de Jean-Paul Alduy. Premièrement, il est tout à fait vrai que rien n’empêche une collectivité de faire un concours d’architecture et, ensuite, d’avoir recours au partenariat public-privé. C’est prévu et cela ne me choque pas, bien au contraire. Ce qui me choque, en revanche, c’est que, pour des projets architecturaux importants relevant à l’évidence des critères de la loi MOP, on puisse lancer un partenariat public-privé qui ne laisse plus aucune place à des décisions émanant de la puissance publique, quelle qu’elle soit, et que l’on confie le soin de la conception architecturale à une seule entité, un seul grand groupe. Deuxièmement, je ne partage pas du tout l’optimisme de mon ami Jean-Paul Alduy sur les garanties et la sécurité, lorsqu’il nous dit que le partenariat public-privé évitera bien des embarras aux collectivités et à l’État, en cas de difficultés techniques après la réalisation. Nous savons bien que les architectes élaborent de bons projets, mais il convient également de considérer ce que font les bureaux d’étude technique qui travaillent avec les architectes et de choisir l’ensemble du projet, de façon indissociable. Si des problèmes se posent – si le toit fuit, pour reprendre cet exemple –, il faut être vraiment naïf pour croire que le partenariat public-privé réglera tout, comme par enchantement. Au contraire, dès lors que l’on aura choisi cette solution, tout se répercutera sur l’État et sur la collectivité, donc sur le contribuable, mais selon des critères dont on ne sait rien au départ.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2008-07-09
Date: 2008-07-09
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Madame Rozier, je peux vous dire ce qui va se passer : il y aura de très nombreux avenants ! (M. Jean-Paul Emorine fait un signe de dénégation.) Vous n’avez pas l’air d’accord, monsieur Emorine. C’est pourtant ce que nous pouvons constater au travers des partenariats public-privé dont nous avons connaissance, et qui font l’objet d’un nombre certain d’avenants ! En effet, l’entreprise qui signe le contrat prend, bien entendu, la précaution de prévoir tout ce qui est de nature à évoluer dans les années à venir. Or on ne sait pas comment vont évoluer, entre autres, le coût de l’énergie, le coût de la construction, les taux d’intérêt ! En revanche, ce qui est sûr, c’est que l’on paiera. Comme l’a dit M. Philippe Séguin, si quelqu’un peut dire aujourd’hui que l’on paiera moins dans vingt, trente ou quarante ans dans le cadre d’un partenariat public-privé que ce que l’on aurait eu à payer dans celui d’une délégation de service public ou d’un marché classique, je le félicite de son optimisme, mais ces propos relèvent du fidéisme, du pari pascalien. Mes chers collègues, pourquoi voulez-vous que cela coûte moins cher ?