Roland du LUART (rapporteur de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.) - Sénat - 2004-06-21
Date: 2004-06-21
Orateur: Roland du LUART
Fonction: rapporteur de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.

M. Roland du Luart, rapporteur de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, depuis deux ans maintenant, en ma qualité de rapporteur spécial des crédits du ministère de l'outre-mer, je me suis fait l'écho des inquiétudes suscitées par la reconduction du régime de l'octroi de mer. Je rappelle que, historiquement, l'octroi de mer est l'une des plus anciennes taxes du régime fiscal français. Il remonte en effet à Colbert, puisque c'est un édit de décembre 1663 qui est à l'origine de sa pérennisation. Il représente à la fois la principale ressource des communes d'outre-mer et une protection indispensable pour les économies ultramarines. Toutefois, ce régime s'est trouvé menacé. En effet, il nécessite un accord des autorités communautaires, et l'on sait que ces dernières sont particulièrement attentives à tout ce qui peut affecter le fonctionnement du marché intérieur. Or la loi qui sert de base légale au système actuellement en vigueur, adoptée en 1992, était prévue pour s'appliquer jusqu'en 2002, en vertu d'une décision du Conseil de 1989. Finalement, le Conseil a rendu une nouvelle décision le 10 février 2004, récemment approuvée par la direction générale de la concurrence de la Commission européenne, qui instaure un nouveau système d'écart de taxation entre les productions locales et les importations, de nature à satisfaire l'ensemble des acteurs. Vous noterez que deux années de discussion avec la Commission européenne ont été nécessaires afin de parvenir à un accord satisfaisant ! Mme la ministre de l'outre-mer, qui a été entendue le 9 juin par la commission des finances, nous a exposé à cette occasion les principales difficultés de la négociation. Je relève pour ma part que cette négociation a été menée de manière très efficace, en étroite concertation avec les élus d'outre-mer, et trouve sa traduction dans le projet de loi que nous examinons aujourd'hui. Soucieux d'exercer au mieux la mission de rapporteur au fond que m'a confiée la commission des finances, je me suis rendu à Bruxelles le 19 mai dernier afin de rencontrer des interlocuteurs au sein de la Commission européenne. J'ai pu noter à quel point les autorités communautaires étaient sensibilisées au traitement spécifique que nécessitent nos régions d'outre-mer, contrairement à l'image que l'on peut parfois avoir. Je voudrais maintenant, monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, revenir brièvement sur l'importance toute particulière de l'octroi de mer pour les collectivités d'outre-mer. De fait, cette importance est double. D'une part, l'octroi de mer constitue la principale ressource des communes et des régions d'outre-mer. Ainsi, il représente entre 43 % et 47 % des ressources fiscales des communes, entre 11 % à la Réunion et 48 % en Guyane des ressources de la région. Son produit total s'établit à plus de 700 millions d'euros, qui sont directement réinvestis dans l'économie locale. D'autre part, l'octroi de mer constitue une protection pour les entreprises d'outre-mer. Pour bien comprendre cet aspect, un petit retour en arrière s'impose. Rassurez-vous, je ne remonterai pas jusqu'à mon aïeul Colbert, même si je vous recommande la lecture des premières pages de l'exposé général de mon rapport pour plus de détails historiques ! (Sourires .) Jusqu'en 1992, l'octroi de mer ne frappait que les importations, c'est-à-dire toutes les marchandises entrant dans les régions d'outre-mer. Naturellement, il s'agissait là d'une protection tarifaire, contraire aux traités européens. C'est pourquoi la première décision du Conseil relative à cette taxe, prise en 1989, pose le principe que tous les produits sont taxés, mais que des exonérations pour les productions locales sont possibles. Vous noterez qu'il s'agit d'un équilibre assez subtil entre deux articles du traité, à savoir l'article 90 sur la liberté de circulation des marchandises, et l'article 299-2 qui autorise des traitements dérogatoires pour les régions ultrapériphériques. En tout état de cause, cette protection est indispensable quand on connaît la fragilité des économies d'outre-mer, liée à leurs handicaps structurels. Comme le remarque avec humour Mme la ministre, la Réunion est une île... et le restera longtemps ! (Sourires .) Le projet de loi que j'ai l'honneur de rapporter devant vous aujourd'hui, et sur lequel l'urgence a été déclarée, pérennise donc jusqu'en 2014 le régime de l'octroi de mer. Permettez-moi maintenant de vous exposer les deux principales modifications qui ont été apportées par l'Assemblée nationale, dans un climat très consensuel dont je me félicite, lors de la première lecture de ce texte le 4 juin dernier. Elles portent respectivement sur la partie « communautaire » et sur la partie « nationale » du projet de loi. La première modification concerne la dimension strictement « communautaire » du projet de loi. La taille du présent texte - cinquante-deux articles - ne doit en effet pas induire en erreur : beaucoup d'articles ne font que reprendre les dispositions de la loi de 1992. Le « coeur » du projet, les articles 27, 28 et 29, est, à l'opposé, la transposition en droit français de la décision du Conseil du 10 février 2004, qui apporte des modifications substantielles. Ces modifications sont de deux ordres. D'une part, dans le droit actuel, il n'est pas possible de taxer les produits au-delà de 30 %, exception faite des alcools et du tabac, qui sont taxés à 50 %. Cette limite n'existe plus, et les conseils régionaux ont dorénavant la possibilité de fixer le niveau qui leur paraît le plus adéquat. D'autre part, le nouveau système repose sur des écarts de taux maxima autorisés entre les productions locales et les importations de produits similaires. A l'heure actuelle, les conseils régionaux qui désirent « protéger » une production locale, et donc l'exonérer totalement ou partiellement, doivent transmettre la délibération à la Commission européenne. En pratique, ce système s'est révélé très lourd à gérer et peu satisfaisant de part et d'autre. Dorénavant, trois listes annexées à la décision du Conseil fixent, pour chaque produit et pour chaque région, des écarts de taux maxima autorisés entre dix et trente points. Par exemple, prenons un produit présent sur la liste C, qui autorise des écarts de taux de trente points. Si le conseil régional fixe la taxation à l'importation à 50 %, celle de la production locale équivalente ne pourra pas descendre en dessous de 20 %. Ce nouveau système permet donc d'assurer un écart « juste et proportionné » entre la production locale et l'importation, pour reprendre les termes employés par la Cour de justice des Communautés européennes. Je vous signale par ailleurs qu'une procédure d'actualisation des listes est prévue dans la décision du Conseil et dans un amendement introduit par le Gouvernement lors de la discussion à l'Assemblée nationale. La seconde modification concerne la partie « nationale » du projet de loi, à savoir la répartition du produit de l'octroi de mer. Il faut en effet savoir qu'une fraction des sommes recueillies est versée, depuis 1992, à un fonds régional pour le développement et l'emploi, le FRDE. Les FRDE, gérés par les régions, sont destinés à financer des projets associant divers partenaires en vue de favoriser le développement économique et l'emploi. Trois problèmes, qui sont d'ailleurs probablement liés, sont apparus au fil du temps. Tout d'abord, on observe un relatif manque de transparence dans leur gestion, à tel point que j'ai eu le plus grand mal à rassembler des données relativement fiables sur leur utilisation. Ensuite, il existe une sous-utilisation des fonds, qui se traduit par des « stocks » accumulés considérables dans certaines régions. A cet égard, deux changements ont été apportés, le premier par la loi d'orientation du 14 décembre 2000, le second, pour la région Réunion, par la loi de programme du 22 juillet 2003. Ces changements visaient à élargir soit le cercle des bénéficiaires - les EPCI, par exemple - soit les conditions d'attribution. Enfin, de nombreux élus ont le sentiment que s'exerce une « tutelle » de la région. Toujours est-il, et c'est un débat maintenant ancien, que cette question n'avait jamais fait l'objet d'un consensus et qu'elle suscitait de nombreuses plaintes de la part des communes, qui avaient le sentiment que l'argent était disponible mais très difficile à obtenir. Le projet de loi comportait une légère amélioration à cet égard, mais - et c'est assez rare pour qu'on le souligne - un consensus s'est dégagé lors des débats à l'Assemblée nationale autour d'un amendement cosigné par des députés de la majorité comme de l'opposition. Dorénavant, les fonds du FRDE seront reversés directement à hauteur de 80 % aux communes, sur leur section d'investissement, afin de les aider à développer l'emploi et à promouvoir le développement économique. Le solde, soit 20 %, restera à la région. C'est donc un profond bouleversement qui a eu lieu, mais il a été décidé de façon consensuelle. Je me félicite pour ma part de voir que, sur un sujet aussi important, des positions divergentes aient pu être finalement rapprochées. Dans la foulée de cet amendement, un second a été adopté qui prévoit que les crédits non engagés du FRDE seront redistribués en trois ans aux communes. On ne peut qu'y voir un réel progrès et des perspectives d'investissement considérables pour les années à venir. Vous admettrez, mes chers collègues, qu'il aurait été dommage, compte tenu des besoins sans cesse affirmés par nos élus d'outre-mer, de laisser « croupir » des crédits... Je n'ignore ni les réserves formulées par certains de nos collègues sur cette redistribution ni le caractère particulièrement « sensible » du sujet. Je précise en conséquence que la position que j'ai adoptée - et qui a été approuvée par la commission des finances - me paraît finalement être de simple bon sens : à partir du moment où l'article 48, modifié par l'Assemblée nationale à une large majorité, change le mode du fonctionnement du FRDE, il paraît difficile de conserver aux fonds accumulés, qui sont parfois considérables, un cadre juridique qui a précisément montré ses limites. Telles sont, monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, les dispositions qui m'ont semblé le plus importantes dans ce projet de loi. Vous aurez remarqué que la commission ne déposera aucun amendement sur ce texte, ce qui n'est pas banal. J'espère que vous n'y verrez pas un manque d'intérêt ou, pire, de la paresse de ma part ! (Sourires .) Il y a à cela trois raisons, que je vais rappeler. La première raison tient aux dispositions les plus importantes de ce texte, qui relèvent de la décision du Conseil et ne sont donc pas « amendables », sous peine de mettre la France en infraction avec le droit communautaire et de remettre en cause un accord largement négocié. La seconde raison relève de l'urgence. En effet, l'actuel système est prévu pour prendre fin au 1 er août 2004, date à laquelle le nouveau système doit entrer en vigueur. Or, dans l'intervalle qui séparera la promulgation de la loi et le 1 er août, les conseils régionaux devront prendre de nombreuses délibérations et effectuer plusieurs travaux complexes. L'examen du projet de loi ayant été retardé de trois semaines, il nous a paru plus pertinent de travailler en étroite concertation avec la commission des lois de l'Assemblée nationale et son rapporteur, notre excellent collègue Didier Quentin, afin d'éviter une commission mixte paritaire et des délais supplémentaires. Je puis vous assurer que ce travail a été utile et nous permet d'arriver devant la Haute Assemblée avec un projet solide. La troisième raison tient au large consensus qui est apparu à l'Assemblée nationale autour de questions importantes, comme le FRDE. Mon souhait, en tant que rapporteur spécial des crédits du ministère de l'outre-mer, et afin de répondre aux critiques parfois formulées d'un « manque de concertation », était de voir les principaux intéressés parvenir à un accord. Je ne vois donc pas de raisons de revenir sur des positions qui me paraissent bonnes et largement acceptées. C'est pourquoi nous formulons le souhait, partagé par Didier Quentin - avec lequel j'ai eu l'occasion de discuter longuement -, de parvenir à un vote conforme par le Sénat. Le sujet est en effet assez consensuel et urgent pour justifier cette procédure.