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Nicole BRICQ - Sénat - 2008-06-19
Date: 2008-06-19
Orateur: Nicole BRICQ

Mme Nicole Bricq. Non, ce n’est pas tout à fait le même amendement. Ce fractionnement permet au Gouvernement, quel qu’il soit, de faire montre d’une inventivité qui nuit à la lisibilité de son action. En effet, on l’a observé régulièrement, à la faveur des changements de périmètre, des substitutions de recettes fiscales affectées à des cotisations sociales, des créations de niches sociales non compensées, le Gouvernement peut jouer dans son jardin ! Nous proposons donc que les prélèvements soient examinés conjointement et votés au même moment. Si notre amendement modifie l’organisation de l’examen de ces deux projets de loi, il ne touche pas aux compétences respectives du Gouvernement et du Parlement. De la même manière, la compétence de la commission des affaires sociales reste entière. Il faut sortir du débat habituel entre la commission des finances et la commission des affaires sociales, car il stérilise notre fonction commune qui est de faire la loi et de contrôler son exécution par le Gouvernement. Reste la question de la dépense – c’est en cela que notre amendement est légèrement différent de ceux qui viennent d’être présentés, y compris celui qui a été défendu par Michel Charasse, mais il s’agit d’une différence de nature politique – et de son adéquation avec les recettes. Nous faisons, nous, mention d’« objectifs de dépenses » et non, comme Alain Lambert et Michel Charasse, d’« un plafond global » de dépenses. Je veux m’en expliquer. On peut considérer que les dépenses d’assurance maladie représentent une pure consommation médicale. Dès lors, il n’y a pas de raison de les reporter sur les générations futures. Pour autant, interdire le déficit de l’assurance maladie revient à bloquer les dépenses, et il est très difficile de définir le niveau optimal des dépenses de santé. Du reste, aucun pays n’a réussi à les freiner. C’est pourquoi, tant que la question n’a pas été posée clairement aux Français, nous préférons considérer que l’augmentation des dépenses de santé relève d’un choix collectif de leur part. C'est la raison pour laquelle nous avons souhaité faire mention d’objectifs de dépenses, sans vouloir à toute force contraindre la dépense.
Eric WOERTH (ministre.) - Sénat - 2008-06-19
Date: 2008-06-19
Orateur: Eric WOERTH
Fonction: ministre.

M. Éric Woerth, ministre. Les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale sont, dans leur format actuel, des textes relativement récents puisqu’ils résultent des lois organiques de 2001 et de 2005. Je partage votre opinion : il faut essayer de coordonner tous ces dispositifs qui « miroitent » les uns par rapport aux autres. Il me semble néanmoins important de conserver des textes séparés pour un certain nombre de raisons. Ces textes sont aujourd'hui élaborés en pleine cohérence. Ils sont d’abord défendus par le même ministre. Les équipes travaillent en coordination, ce qui n’était pas nécessairement le cas auparavant. Les deux projets sont bâtis sur des hypothèses macroéconomiques identiques. Le débat d’orientation budgétaire porte à la fois sur le projet de loi de finances et sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale. En ce qui concerne les dépenses, la cohérence des dispositions est assurée par des annexes. Je pense tout particulièrement aux mécanismes de compensation des exonérations de charges sociales. Je souhaite insister sur un point qui me semble assez important en faveur du maintien de deux textes plutôt que de fusionner au moins une partie d’entre eux : ils appellent une approche sensiblement différente. Par ailleurs, la loi de financement de la sécurité sociale est obligatoirement soumise à l’avis des conseils d’administration des caisses de sécurité sociale, comme tous les textes les concernant : l’amputer de la partie « recettes » peut remettre en cause la portée de cette saisine et le vote qui s’ensuit. Le cadrage annuel des finances publiques est bien réalisé d’une manière globale. Nous débattrons prochainement sur l’institution d’un projet de loi pluriannuelle des finances publiques, qui assurera la cohérence entre le budget de l’État et les budgets sociaux. Beaucoup d’éléments qui n’existaient pas auparavant relient maintenant les deux textes tout en conservant la nature et la spécificité de chacun d’entre eux. C'est la raison pour laquelle le Gouvernement n’est pas favorable aux amendements qui viennent d’être présentés.
Michel CHARASSE - Sénat - 2008-06-19
Date: 2008-06-19
Orateur: Michel CHARASSE

M. Michel Charasse. C’est par amitié que j’ai accepté de cosigner cet amendement avec M. Lambert, même si je ne suis pas en désaccord, et il ne m’a pas particulièrement autorisé à le retirer. Cependant, compte tenu de ce qu’a dit le ministre et de l’existence d’un amendement très voisin, qui est celui du groupe socialiste, je n’insisterai pas. Je signale amicalement à M. le ministre qu’il a la chance, en tant que ministre chargé de l’ensemble des comptes publics – c’est une conquête importante à l’intérieur du Gouvernement, mais elle est provisoire, car elle dépend de la composition du Gouvernement et du décret de nomination des ministres –, d’avoir, institutionnellement parlant, une vision globale de l’ensemble des sujets concernés par ces deux amendements – ainsi que par l’amendement défendu par M. Arthuis tout à l’heure –, qui découlent de ce que j’appellerai, dans un souci de simplification, « le Migaud ». Si le ministre dispose d’une vision globale des comptes, ce n’est pas le cas des parlementaires puisque, institutionnellement, nous devons nous en tenir à un système de lois organiques séparées, au moins en ce qui concerne le montant global des recettes et le plafond global des dépenses ou les objectifs de dépenses – appelez-les comme vous voudrez ! Par conséquent, nous sommes, au Parlement, dans une situation défavorable. Ce n’est pas une question d’orgueil ni une volonté de faire comme le ministre, mais il me semble que le dialogue entre le Gouvernement et le Parlement sur ce sujet, au moment où la France est tenue de consentir des efforts particulièrement importants pour la gestion de ses finances publiques, au sens le plus large du terme, doit se faire dans la cohérence, et le Gouvernement y a également intérêt. Cela étant, je retire mon amendement puisque Alain Lambert a au moins la satisfaction que nous en ayons discuté. Le débat suivra son cours avec l’amendement de mes collègues du groupe socialiste.
Jean ARTHUIS - Sénat - 2008-06-19
Date: 2008-06-19
Orateur: Jean ARTHUIS

M. Jean Arthuis. Ce soir, nous avons évoqué les voies et moyens pour améliorer nos méthodes, tenir la dépense publique et assumer pleinement nos responsabilités. Le moment de pleine lucidité en matière fiscale comme en matière de finances sociales a lieu lors de l’examen des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale. Or nous voyons se développer des pratiques de vote de mesures dérogatoires, d’abattements, de réductions, de déductions, de défiscalisations. C’est de la dépense fiscale et de la dépense sociale. Nous avons le sentiment que votre rigueur, monsieur le ministre, l’objectif de « zéro volume dans les dépenses » que vous vous êtes fixé, prive les ministres de moyens pour assurer la promotion de lois qu’ils soumettent au Parlement en cours d’année. Faute de crédits budgétaires, ils cèdent à la tentation de consentir des dépenses fiscales et des dépenses sociales. Nous voudrions donc poser un principe. L’idéal eût été que l’on prohibe le vote de mesures fiscales et de mesures sociales en dehors des lois de financement de la sécurité sociale et des lois de finances. À défaut, nous proposons que, si le vote de telles mesures doit avoir lieu lors de l’examen de lois en cours d’année, en dehors des lois de financement de la sécurité sociale et des lois de finances, aucune des mesures adoptées ne soit effective tant qu’elle n’a pas été validée dans une loi de finances ou dans une loi de financement de la sécurité sociale. Cette initiative conjointe de la commission des affaires sociales et de la commission des finances vise à permettre au Parlement d’émettre ses votes en parfaite lucidité, en pleine connaissance de cause quant à l’impact des mesures budgétaires dérogatoires fiscales ou sociales.
Nicole BRICQ - Sénat - 2008-06-19
Date: 2008-06-19
Orateur: Nicole BRICQ

Mme Nicole Bricq. Cet amendement vise à restaurer la capacité pleine et entière du Parlement de prendre la mesure de toute disposition visant les impositions de toutes natures et l’assiette des cotisations sociales dans les véhicules législatifs qui sont prévus à cet effet, lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale. Trop souvent, au moment de l’examen de l’une ou de l’autre, nous sommes mis devant le fait accompli, et l’exercice budgétaire peut se réduire à entériner des mesures prises dans d’autres véhicules législatifs. J’ai personnellement en mémoire le plan de cohésion sociale présenté par M. Borloo à la rentrée parlementaire de 2004, qui avait pour objet d’augmenter substantiellement la DSU, la dotation de solidarité urbaine, jusqu’en 2009. C’était, certes, un objectif louable, mais nous n’avons pu en appréhender la portée que lors de l’examen ultérieur du projet de loi de finances. Et nous avons pu alors constater que le financement de cette mesure s’effectuait au détriment de l’enveloppe de la dotation globale de fonctionnement. Cette pratique n’est malheureusement pas occasionnelle. J’en veux pour preuve certaines dispositions qui sont contenues dans le projet de loi de modernisation de l’économie que nous allons examiner à la fin du mois. Cet amendement se justifie donc par la réalité que nous rencontrons assez souvent dans l’exercice législatif et dans notre mission de contrôle.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2008-06-19
Date: 2008-06-19
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Après les exposés extrêmement complets du président Jean Arthuis et de Mme Nicole Bricq, j’ai parfaitement compris les dispositions proposées et la cohérence qu’elles apporteraient. Cela étant, il est parfois souhaitable de prévoir dans une loi l’ensemble du dispositif, notamment les mesures fiscales. Si, dans une loi sur les successions, on ne prévoit pas un certain nombre de dispositions fiscales, la loi ne pourra pas être mise en œuvre. En vérité, je m’interroge sur deux points. Tout d’abord, la rédaction de l'amendement n° 301 rectifié me paraît susceptible d’être améliorée. Il est écrit : « Les règles concernant l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures entrent en vigueur lorsqu’elles sont approuvées par une loi de finances. » Or il s’agit de dispositions qui ont déjà été votées ; elles seraient seulement confirmées par une loi de finances. Même si l’on comprend bien l’idée contenue dans cet amendement, mais la rédaction mérite quelques ajustements. Nous n’allons peut-être pas y procéder ce soir, car cela relève davantage d’un travail de commission. Autre interrogation, qui trouvera peut-être également une réponse au cours de la navette : un tel dispositif a-t-il sa place dans l’article 34, consacré au domaine de la loi ? Ne devrait-il pas plutôt figurer aux articles 47 et 47-1 relatifs aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale ? Des règles de validation des dispositifs d’exonération ne pourraient-elles pas être fixées également dans la loi organique, sur le fondement d’un renvoi qui serait introduit aux articles 47 et 47-1 ? Des améliorations rédactionnelles doivent donc être apportées. La commission des lois, qui a eu connaissance de ces amendements assez tardivement et a dû quand même examiner quelque cinq cents amendements, n’a pas eu le temps de les mettre au point. Je souhaite par conséquent connaître l’avis du Gouvernement, en indiquant que la commission incline plutôt à s’en remettre à la sagesse de notre assemblée sur l'amendement n° 301 rectifié, ainsi que sur l'amendement n° 447, qui porte sur le même sujet.
Eric WOERTH (ministre.) - Sénat - 2008-06-19
Date: 2008-06-19
Orateur: Eric WOERTH
Fonction: ministre.

M. Éric Woerth, ministre. L’amendement n° 301 rectifié est important. Voilà en effet longtemps que l’on discute pour savoir de quelle manière pourraient être rapatriées sur les lois de finances les mesures financières égrenées dans divers textes. L'amendement n° 447 donne une compétence exclusive, un monopole, en quelque sorte, aux lois de finances et de financement de la sécurité sociale. L'amendement n° 301 rectifié a ma préférence, qui est de considérer que sont validées par la loi de finances des mesures de nature financière prises dans une autre loi. Nous préférerions toutefois que cette validation n’empêche pas la mesure de s’exécuter dans un premier temps ; par la suite, s’il n’y avait pas de validation, la mesure deviendrait. Cela épargnerait au Gouvernement de déposer, éventuellement dans l’urgence, un collectif pour prendre une mesure qui, pour telle ou telle raison, doit s’appliquer rapidement et ne peut être différée jusqu’au vote de la loi de finances. Il serait donc souhaitable que vous puissiez modifier votre amendement en ce sens, monsieur Arthuis. Si vous préférez en rester à la rédaction actuelle, le Gouvernement s’en remettra à la sagesse de la Haute Assemblée.
Jean ARTHUIS - Sénat - 2008-06-19
Date: 2008-06-19
Orateur: Jean ARTHUIS

M. Jean Arthuis. Monsieur le président, je rectifie mon amendement en substituant au mot « approuvées » le mot « validées », dans les deux alinéas. La navette parlementaire permettra de lever les ambiguïtés éventuelles. Toutefois, monsieur le ministre, je ne vous cache pas que votre souhait nous laisse un peu perplexe : en effet, il sera bien difficile, lorsqu’on aura voté au mois de mai une disposition, qu’elle aura produit ses premiers effets, de la remettre en cause au moment du vote de la loi de finances. Ainsi que vous l’avez dit ce soir, nous avons besoin d’instruments qui nous disciplinent, et l’on a vu que le Gouvernement avait, au moins autant que le Parlement, besoin de s’autodiscipliner. Dans ces conditions, s’il vous faut une loi de finances, peut-être pourrez-vous, en tant que de besoin, déposer des lois de finances rectificatives. Au moins, ce sera l’occasion de remettre à jour les compteurs, d’avoir une image globale des ressources fiscales ou sociales et de valider ainsi les choix fiscaux ou sociaux opérés par le législateur.
Alain VASSELLE - Sénat - 2008-06-19
Date: 2008-06-19
Orateur: Alain VASSELLE

M. Alain Vasselle. Je me réjouis de cet amendement, dont je suis d’ailleurs cosignataire, avec Nicolas About, président de la commission des affaires sociales, et plusieurs de mes collègues de la commission des finances. Nos deux commissions, comme l’ensemble de la Haute Assemblée, devraient tirer des enseignements de cette initiative. M. le président de la commission des finances et M. le rapporteur général appellent d'ailleurs de leurs vœux depuis longtemps une approche globale des comptes publics, à laquelle la commission des affaires sociales ne s’est jamais opposée. Nous considérons même que cette approche globale est tout à fait possible, ce que M. le ministre des comptes publics, Éric Woerth, vient de confirmer. M. Charasse a, certes, raison de souligner que, compte tenu de la répartition des compétences au sein du Gouvernement, un seul ministre a la responsabilité de l’ensemble des comptes publics à travers la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale. C’est, me semble-t-il, un précédent heureux qu’a créé l’actuel gouvernement, dont gagneront à s’inspirer les gouvernements qui lui succéderont. L’initiative que nous prenons aujourd’hui s’inscrit dans cette logique d’approche globale des comptes publics. Je regrette, au passage, que l’amendement n° 302 rectifié n’ait pas fait, en amont, l’objet d’une concertation avec la commission des affaires sociales. J’ai suffisamment dénoncé, devant la Haute Assemblée, l’absence de compensation des exonérations qui avaient été décidées au fil de l’eau, à travers divers textes de loi, absence que nous constations lors de l’examen de la loi de financement de la sécurité sociale. Même si cette absence de compensation ne suffit pas, à elle seule, à expliquer le déséquilibre important des comptes de la sécurité sociale, elle ne contribue certes pas à leur amélioration. Ce déséquilibre, nous le verrons, même s’il reste important, tend à se résorber, au moins pour certaines des branches. Toutefois, le déficit de la branche vieillesse reste préoccupant pour les années qui viennent.
Alain VASSELLE - Sénat - 2008-06-19
Date: 2008-06-19
Orateur: Alain VASSELLE

M. Alain Vasselle. Cet amendement reprend une initiative que nous avions prise avec Nicolas About et qui avait été adoptée par la Haute Assemblée dans le cadre d’une loi organique. À l’époque, monsieur le ministre, vous nous aviez opposé le risque d’inconstitutionnalité. C’est d'ailleurs la raison pour laquelle le Gouvernement s’en était remis à la sagesse de notre assemblée sur cette proposition. Il ne s’y était pas opposé, considérant qu’il y avait lieu de la valider à l’occasion d’une réforme constitutionnelle, ce que, je l’espère, nous allons faire dans un instant. C’est un enjeu majeur. Faut-il vous rappeler que les exonérations représentent globalement, aujourd’hui, 30 milliards d’euros, et que les réductions d’assiettes, avec la participation, l’intéressement, etc., représentent, quant à elles, 40 milliards d’euros ? Voilà, mes chers collègues, une raison supplémentaire pour laquelle la commission des affaires sociales a accepté de s’associer à la commission des finances sur cet amendement ; j’espère que la Haute Assemblée nous suivra.
Philippe MARINI - Sénat - 2008-06-19
Date: 2008-06-19
Orateur: Philippe MARINI

M. Philippe Marini. Mes chers collègues, c’est une avancée réellement très importante que nous nous apprêtons à réaliser. Nous voyons bien, au fil des années, que la loi de finances comme la loi de financement de la sécurité sociale risquent d’être privées d’une partie significative de leur substance si beaucoup de décisions ayant une incidence sur le solde des finances publiques sont prises dans des textes sectoriels divers et variés. Ces textes ont assurément d’excellentes justifications, mais leurs conséquences doivent être appréciées en fonction des autres données et d’une analyse globale des ressources et des charges de l’État comme de la sécurité sociale. Certains de nos collègues auraient voulu aller plus loin. Malgré les propos assez désagréables que les membres du groupe socialiste ont tenus tout à l’heure à l’égard de l’amendement que j’ai défendu (Mme Nicole Bricq s’exclame) , je ne ferai pas de même et je salue leur amendement n° 447. La solution qu’ils préconisaient allait en effet au bout des choses puisque cet amendement affirmait de façon encore plus claire le domaine exclusif des lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale. Cela prouve que, parfois, d’un endroit à l’autre de cet hémicycle, on peut avoir une même vision de l’État ! Pour en revenir au texte soumis à notre vote, tel qu’il a été rectifié avec l’accord de son premier signataire, le président Jean Arthuis, il constitue un réel progrès car il marque mieux la hiérarchie des textes. Il ne retire rien à l’initiative législative, gouvernementale ou parlementaire, dans tous les domaines où elle s’exerce, mais précise bien qu’il existe un rendez-vous annuel, s’agissant de la définition des ressources et des charges, tant de l’État que de la sécurité sociale : d’un côté, la loi de finances et, de l’autre, la loi de financement de la sécurité sociale. Les grands équilibres sont appréciés au moment du vote de ces textes fondamentaux annuels ; d’où la disposition sur la validation : ne peuvent être validées que les mesures de réduction ou d’exonération qui entrent dans l’épure macroéconomique et qui satisfont aux orientations générales des finances publiques. Dans le combat parfois un peu solitaire – j’ai pu le constater tout à l’heure –…
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2008-06-19
Date: 2008-06-19
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. J’en appelle au bon sens de nos collègues. Beaucoup d’amendements restent encore à examiner ; nous n’avons adopté que cinq articles du projet de loi initial qui en compte trente-cinq. De nombreux sujets extrêmement importants restent à discuter mais nous avons accepté, essentiellement pour des questions de disponibilité de M. le ministre – et c’est tout à fait normal – d’interrompre le débat engagé cet après-midi. Bien entendu, tous les débats sont intéressants mais je vous demande de faire un effort de concision. Nous ne sommes pas des imbéciles et nous pouvons comprendre assez vite certaines notions sans qu’elles soient développées à l’excès. Il serait appréciable que nous puissions terminer ce soir la discussion de ces articles, parce que tout retard pris maintenant aurait une incidence sur la fin des débats. Je ne suis pas certain que les collègues présents ce soir seront encore là vendredi dans la nuit, samedi, lundi ou mardi… Des questions fondamentales restent encore à examiner, il serait dommage de ne pas pouvoir le faire.
Josiane MATHON-POINAT - Sénat - 2008-06-19
Date: 2008-06-19
Orateur: Josiane MATHON-POINAT

Mme Josiane Mathon-Poinat. La question de l’équilibre budgétaire est évidemment posée dans les faits et dans les textes, chaque fois que nous discutons et votons les lois de finances. Quels moyens permettent d’y parvenir ? D’une part, l’action sur les recettes, de l’autre, l’action sur les dépenses. Agir sur les recettes pose dès lors une question essentielle, abordée dans le rapport de la commission des finances de l’Assemblée nationale sur les niches fiscales : il s’agit de la politique de défiscalisation compétitive mise en œuvre depuis plus de vingt ans, qui n’a jamais été véritablement évaluée sur le fond. Les lois de finances votées depuis le milieu des années quatre-vingt et, notamment, depuis 2002 contenaient un grand nombre de dispositions fiscales dérogatoires, techniquement complexes, qui ont singulièrement asséché les recettes de l’État. Le rapport de l’Assemblée nationale est très précis sur cette question : il évoque, depuis 2003, un total de 23 milliards d’euros de moins-values de recettes fiscales, faisant de fait de la dépense fiscale le premier budget de l’État. Rapprocher ces 23 milliards d’euros du montant du déficit budgétaire annoncé par la loi de règlement du budget pour 2007 donne une idée de la réalité de la situation. Ainsi donc, tout se passe comme si l’État avait admis l’idée d’un alourdissement du déficit public, espérant en tirer les fruits avec la croissance économique et le développement de l’emploi. Mais cette politique a été menée à fonds perdus et la traduction de ces incitations fiscales n’est pas manifeste, ni en termes de croissance, ni en termes d’emplois. Entrons maintenant dans le champ des dépenses publiques. L’une des dépenses publiques les plus dynamiques de ces dernières années résulte de la substitution de la contribution de l’État à celle des entreprises pour financer la protection sociale. Ce n’est pas la réduction du temps de travail qui a coûté cher, mais plutôt sa non-généralisation, qui a gonflé la facture de l’exonération des cotisations sociales pour les comptes publics. Or rien ne laisse penser aujourd’hui que ces exonérations ont permis de progresser, ne serait-ce que d’un pouce, en termes de qualité et de nombre d’emplois. Ce surcoût pour l’État, nous pouvons l’évaluer à 31 milliards d’euros. C’est pourquoi nous rejetons sans équivoque les termes de l’article 34 de la Constitution tels qu’ils résultent de la modification de son avant-dernier alinéa.