Pierre MARTIN (rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles.) - Sénat - 2004-04-28
Date: 2004-04-28
Orateur: Pierre MARTIN
Fonction: rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles.

M. Pierre Martin, rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, la commission des affaires culturelles a souhaité se saisir de trois séries de dispositions qui, portant respectivement sur le système éducatif en milieu rural, l'enseignement agricole, le patrimoine historique ou naturel, relèvent de son champ de compétences. Les dispositions relatives au système scolaire en milieu rural ont été introduites par voie d'amendements lors des débats en séance publique à l'Assemblée nationale. Il s'agit de quatre mesures ponctuelles, qui doivent être analysées au regard des récentes évolutions de l'école rurale. En effet, si les enjeux liés à la carte scolaire sont particulièrement sensibles dans les communes rurales, menacées, à chaque rentrée, par la fermeture d'une classe, d'une section ou d'une école, à défaut d'effectifs suffisants, nous devons soutenir et accompagner les efforts de restructuration du réseau scolaire entrepris ces dernières années pour offrir aux enfants et aux familles un enseignement de proximité, mais aussi, et avant tout, de qualité. Le système éducatif rural a su s'adapter et se moderniser, notamment par le développement, sur l'initiative des acteurs locaux, des regroupements pédagogiques intercommunaux, qui se sont souvent révélés salutaires pour maintenir l'attractivité de nos communes et de nos écoles. A ce titre, le précédent ministre délégué à l'enseignement scolaire, M. Xavier Darcos, a lancé un plan visant à encourager la création de réseaux d'écoles. De plus, la préparation de la carte scolaire dans le premier degré s'inscrit désormais dans un cadre renouvelé. Une circulaire parue en juillet 2003 recommande aux inspecteurs d'académie, chargés de la répartition des postes et des moyens, de privilégier la souplesse dans l'appréciation des situations locales. Les contraintes spécifiques liées à la ruralité sont au premier rang des critères à prendre en compte. En outre, l'élaboration d'un schéma territorial, qui établit un inventaire de la situation scolaire du département, sert de base à l'inscription de la préparation de la carte scolaire dans une perspective pluriannuelle, permettant d'anticiper les évolutions. En effet, les solutions uniformes ont montré leurs limites. La décision de moratoire prise en 1993 a produit des effets pervers et a freiné la modernisation du réseau scolaire rural. Par ailleurs, les décisions sont désormais renvoyées au plus près du terrain, pour laisser des marges d'adaptation en fonction des spécificités des territoires. Depuis la suppression, au début des années quatre-vingt, de la « grille Guichard », il n'existe plus de grille nationale fixant des seuils de référence pour l'ouverture et la fermeture des classes. C'est pourquoi je vous proposerai, au nom de la commission des affaires culturelles, de supprimer l'article 1er undecies , qui prévoit que, dans les zones de revitalisation rurale, les seuils d'effectifs pour le maintien des classes en primaire, au collège et au lycée « devraient » être abaissés de 20 %. Cette disposition, de nature réglementaire, est en effet problématique. Par la rigidité qu'elle introduit, elle ne semble pas en mesure de satisfaire notre objectif, partagé, de maintenir un enseignement diversifié et de qualité en milieu rural. En effet, il peut arriver que, dans certains contextes particuliers, le maintien de classes soit justifié pour des effectifs bien en deçà de 20 % par rapport à la moyenne. Toutefois, et comme le recommande très fortement la circulaire que j'évoquais pour le premier degré, il est impératif de renforcer le dialogue entre les partenaires de l'école. La concertation sur la préparation de la carte scolaire ne doit pas rester un face à face interne à l'éducation nationale. Les élus locaux et les parents, notamment, doivent être plus associés que ne le leur permettent les structures et procédures actuelles. En milieu rural plus qu'ailleurs, ce sont des acteurs à part entière du système éducatif, impliqués dans son fonctionnement et son financement. Telle est la finalité de l'article 1 er duodecies , qui vise à renforcer la concertation entre tous les partenaires locaux sur la carte des formations du second degré. La diversité et la qualité des options et sections professionnelles offertes à nos jeunes dans les lycées participent en effet à la politique de développement économique des territoires et doivent répondre, notamment, aux besoins de l'emploi local. L'adoption de cette disposition, dont je vous proposerai une rédaction plus précise, revêt une dimension incitative. Comme en témoignent les dysfonctionnements des structures précédemment mises en place, l'instauration d'une véritable concertation constructive repose avant tout sur la volonté commune d'avancer ensemble par le dialogue, dans l'intérêt des enfants. L'Assemblée nationale a par ailleurs introduit dans le présent projet de loi, à l'article 11 C, une disposition relative à l'inscription scolaire des enfants de travailleurs saisonniers. Elle s'inscrit dans la même logique que les mesures existantes concernant les enfants des gens du voyage. Le droit qui leur est ainsi ouvert de faire inscrire leurs enfants, au choix, dans la commune de leur lieu de travail ou de résidence temporaire ou permanente répond au souci de prendre en compte les contraintes spécifiques que rencontrent les saisonniers, par exemple lorsqu'ils travaillent dans les stations de montagne mais se logent en vallée, où les possibilités de logement leur sont plus accessibles. Mais cette mesure doit s'accompagner d'une réflexion plus approfondie, visant notamment à établir un recensement des flux, afin de s'assurer de capacités d'accueil suffisantes dans les écoles des communes concernées, de veiller au suivi scolaire des enfants, ou encore d'améliorer le système de répartition intercommunale des charges entre commune d'accueil et commune de résidence. La commission des affaires culturelles a enfin considéré avec intérêt l'article 66 bis qui, dans la même logique que les dispositions concernant l'enseignement agricole que je vous présenterai ensuite, vise à favoriser l'ouverture des établissements scolaires ruraux sur leur environnement. Dans les zones isolées, il est en effet légitime, dans l'intérêt général et en vue de valoriser les investissements éducatifs consentis par les collectivités territoriales, que les ressources mises à disposition des élèves - équipements informatiques ou sportifs, bibliothèques ou centres de documentation - puissent profiter à l'ensemble de la population en dehors des heures de classe. De nombreux établissements contribuent d'ores et déjà, de cette façon, au désenclavement numérique et culturel des zones rurales isolées. Afin d'inscrire cette mesure dans un cadre plus normatif, en matière de règles de sécurité et de prise en charge des responsabilités notamment, je vous proposerai de la mettre en cohérence avec le régime existant pour l'utilisation des locaux scolaires. Les dispositions du projet de loi concernant l'enseignement agricole, ensuite, visent à valoriser l'action des établissements d'enseignement et de formation professionnelle agricoles dans l'animation de leurs territoires. Je ne peux que saluer cette démarche puisque quelque 850 établissements, implantés pour la moitié dans des communes de moins de 3 000 habitants, représentent une chance et un atout pour les acteurs locaux et les collectivités manquant de moyens et de compétences, particulièrement dans les zones enclavées. Il faut rappeler que la mission première de ces établissements est d'enseigner et de former les jeunes et les adultes aux métiers agricoles au sens large, comprenant l'aménagement rural et les services qui y sont liés. Il est intéressant de remarquer que la réussite de cet enseignement, que soulignent les premiers documents d'étape publiés par la commission Thélot sur l'avenir de l'école, est essentiellement basée sur la taille humaine des établissements. Leur excellent maillage territorial a par ailleurs conduit le législateur à les investir d'un rôle beaucoup plus vaste. Les lois de 1984, qui fondent leur statut actuel, leur ont confié une mission d'animation du milieu rural, que le dispositif présenté aujourd'hui entend élargir au « développement des territoires ». Certains établissements ont, par conséquent, déjà initié de nombreux partenariats qui concourent à la dynamisation de leurs territoires. On peut citer une convention culture-agriculture passée avec la DRAC, la direction des affaires culturelles, de nombreuses collaborations avec des musées de la région ou la mise en place de sites web . Ces initiatives sont cependant restées disparates d'une région à l'autre, d'un établissement à l'autre. L'élargissement de leurs missions, que propose le dispositif soumis à notre examen, ne doit pas rester uniquement formel : il s'agit de structurer les projets existants et d'encourager l'investissement des établissements dans le développement local. Je suivrai avec attention, monsieur le ministre de l'agriculture, la mise en place du plan d'accompagnement mené par votre ministère, qui doit mobiliser l'ensemble des services des directions régionales de l'agriculture et de la forêt au service de cette ambition. Vous nous avez en effet informés qu'un « coordinateur local » devait soutenir et assurer le suivi des partenariats mis en place entre les établissements d'enseignement agricole et les acteurs des territoires. Cette assistance des services déconcentrés de l'Etat me paraît tout à fait souhaitable et conditionne la réussite de la mise en oeuvre de ces partenariats. Profitant de cette disposition concernant l'enseignement agricole, l'Assemblée nationale a introduit dans le projet de loi un certain nombre d'articles additionnels, devenus les articles 18 bis , 66 ter , 66 quater , 66 quinquies , 66 sexies et 66 septies du texte transmis au Sénat. Le premier article vise à adapter à l'enseignement agricole le dispositif de recrutement des assistants d'éducation exerçant des missions d'aide à l'accueil et à l'intégration scolaires des élèves handicapés. Le second précise les modalités de la participation des établissements au développement des territoires, notamment en rendant obligatoire l'élaboration d'un projet d'établissement qui devrait en définir les grandes lignes. Par les articles 66 sexies et 66 septies introduits lors des débats à l'Assemblée nationale, le Gouvernement nous demande d'adopter deux mesures de validation législative. J'ai pu examiner avec la plus grande attention le dispositif proposé par ces deux articles grâce à la parfaite collaboration qui s'est instaurée avec vos services, ce dont je vous remercie, monsieur le ministre. Il en ressort que l'intérêt général poursuivi par chacune des validations ne peut être mis en doute. Afin d'éviter une éventuelle censure du Conseil constitutionnel, je vous proposerai néanmoins d'ajouter une phrase concernant les élèves des écoles vétérinaires nationales à l'article 66 sexies . La commission des affaires culturelles soutient l'ambition du Gouvernement de faire des établissements locaux d'enseignement et de formation professionnelle agricoles de véritables relais de sa politique d'assistance des partenaires locaux dans la mise en oeuvre de leurs projets, au service de leurs territoires. Il est également apparu qu'un problème récurrent fragilisait le fonctionnement des établissements d'enseignement agricole : les salariés des exploitations agricoles et des ateliers technologiques dont sont dotés ces établissements sont, en l'état actuel du droit, dans l'incertitude quant à leur statut. Relèvent-ils des conventions collectives des métiers correspondants à leur secteur d'activité ou sont-ils soumis au droit public parce qu'ils participent à une mission d'intérêt général, à savoir la formation aux métiers de l'agriculture ? Je vous proposerai de profiter de l'examen du présent texte pour lever cette ambiguïté, en précisant dans la loi qu'ils relèvent du droit privé, ce qui correspond en définitive à la réalité : en effet, ces ateliers et exploitations pédagogiques ont des modes de fonctionnement comparables à ceux des autres exploitations ou ateliers technologiques, sur les plans technique et économique. J'ajouterai quelques mots sur les trois dispositions qui concernent la protection du patrimoine historique ou naturel. La commission des affaires culturelles a examiné avec attention le dispositif de l'article 51 qui prévoit la possibilité d'étendre par arrêté préfectoral le champ d'intervention du Conservatoire du littoral aux zones humides des départements côtiers et, par dérogation et sous certaines conditions, aux zones humides situées dans un département limitrophe d'un département côtier. Cette extension du champ d'intervention potentiel du Conservatoire du littoral est certes moins importante que celle prévue dans le projet de loi initial. Celle-ci portait en effet sur les zones humides des départements littoraux et aurait, par conséquent, concerné les zones humides non seulement des départements côtiers proprement dits mais aussi des dix-sept départements intérieurs comportant des plans d'eau de plus de 1 000 hectares. Le risque de cette première rédaction trop ambitieuse était d'entraîner une importante dispersion de l'activité de l'établissement public, dont la vocation première, il faut le rappeler, est de mener une politique foncière de sauvegarde du littoral et de respect des sites naturels dans les contours côtiers, les communes riveraines des mers, des estuaires et des deltas. Je me réjouis que le dispositif adopté par l'Assemblée nationale reflète une position plus équilibrée et plus conforme à la vocation de l'établissement public. L'extension du champ d'intervention du Conservatoire du littoral qu'elle autorise n'en est pas moins potentiellement considérable dans la mesure où la superficie des zones humides des départements côtiers est évaluée par le ministère de l'écologie à 960 000 hectares. Nous ne doutons ni de l'intérêt d'une meilleure préservation des zones humides ni du rôle positif que peut jouer le Conservatoire du littoral en ce domaine, mais nous souhaitons que les projets d'extension du champ d'intervention du Conservatoire aux zones humides soient examinés avec une certaine prudence, en prenant en compte les moyens relativement limités mis à la disposition de l'établissement public. Sur ce point, j'ai relevé avec intérêt que le paragraphe III de l'article 51 autorise la mise à la disposition du Conservatoire du littoral d'agents de la fonction publique territoriale ainsi que d'agents contractuels d'établissements publics intervenant dans les zones humides. Cette disposition va dans le bon sens et il serait à l'avenir souhaitable, comme le demande le Conservatoire du littoral, d'aller plus loin et de renforcer les pouvoirs des conseils de rivages pour en faire de véritables établissements publics - des agences du littoral - susceptibles de travailler en réseau avec le Conservatoire. Une autre piste de réflexion mérite à mon sens d'être creusée : le renforcement des interventions du Conservatoire du littoral dans les zones humides rend sans doute également nécessaire une diversification de ses modalités d'intervention. La création de certaines formes de « servitudes environnementales » dont l'établissement public se porterait acquéreur pourrait constituer une alternative intéressante et permettre au Conservatoire du littoral d'exercer un contrôle a minima , financièrement moins lourd. La commission des affaires culturelles ne vous proposera pas d'amendement tendant à la création d'agences du littoral ou à l'organisation de nouvelles formes de servitudes environnementales, car elle estime que leur plein succès suppose au préalable une étude et des concertations approfondies. Mais elle souhaite que ces pistes de réflexion puissent être examinées à l'occasion de la discussion d'un prochain projet de loi portant sur la protection du patrimoine naturel. L'article 75 tend très opportunément à simplifier la gestion du domaine de Chambord par la création d'un établissement public industriel et commercial dénommé « Domaine national de Chambord ». La gestion de ce château édifié par François I er , qui comporte en outre un parc de plus de 5 000 hectares, une réserve de chasse et même un village dont l'Etat est propriétaire, est d'une complexité excessive dans la mesure où elle fait intervenir cinq ministères et trois établissements publics différents, sous la houlette d'un « commissaire à l'aménagement du domaine de Chambord ». L'article 75 crée l'établissement public, définit ses organes de direction et ses ressources, lui affecte gratuitement les biens constitutifs du domaine, précise les modalités de gestion de la forêt, assurée en partenariat avec l'Office national des forêts, et assure la continuité d'emploi des personnels travaillant sur le domaine. Les amendements que vous proposera la commission des affaires culturelles tendent à réparer certaines lacunes afin de permettre à l'établissement public, d'une part, d'organiser des concerts et des spectacles et, d'autre part, de recevoir des subventions des collectivités territoriales et d'autres établissements publics et privés, comme c'est le cas, par exemple, pour l'établissement public de Versailles. Enfin, l'article 75 sexies porte création d'un Conseil national du littoral. Contrairement à la montagne, qui dispose avec le Conseil national de la montagne d'une institution spécifique, le littoral relève actuellement de la compétence générale du Conseil national de l'aménagement et du développement du territoire, le CNADT. Une commission du littoral a cependant été constituée en son sein en septembre 2000. Cette commission, présidée par notre collègue Jean-Paul Alduy, s'est inquiétée de la croissance économique et touristique mal maîtrisée du littoral et de l'absence de politique globale. Pour refonder la politique du littoral, elle a proposé, dans un rapport remis en juillet 2003, un certain nombre de mesures destinées à favoriser la mise en oeuvre d'un « nouveau contrat social » sur le littoral, parmi lesquelles figure la création d'un « Conseil national du littoral ». Le dispositif, adopté par l'Assemblée nationale, apporte une réponse législative à cette demande, en s'inspirant étroitement des dispositions relatives au Conseil national de la montagne, figurant à l'article 6 de la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, dite « loi montagne ». Je vous proposerai quelques aménagements ponctuels à ce dispositif, dictés, d'une part, par le souci d'assurer une parité entre les élus, nationaux ou locaux, et les autres membres du conseil et, d'autre part, par celui de garantir la présence, en son sein, de représentants des établissements publics intéressés, comme le Conservatoire du littoral ou l'Institut français pour l'exploitation de la mer, l'IFREMER. Sous réserve de ces observations et des amendements qu'elle vous soumettra, la commission des affaires culturelles vous proposera de donner un avis favorable aux dispositions dont elle s'est saisie pour avis. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l ' UMP et de l ' Union centriste.)