Joël BOURDIN (rapporteur pour avis de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.) - Sénat - 2004-04-28
Date: 2004-04-28
Orateur: Joël BOURDIN
Fonction: rapporteur pour avis de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.

M. Joël Bourdin, rapporteur pour avis de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, le projet de loi relatif au développement des territoires ruraux, tel que présenté en conseil des ministres le 3 septembre 2003, comportait 76 articles. Après son examen à l'Assemblée nationale, il en contient 182, soit plus du double. C'est dire à quel point ce sujet intéresse la représentation nationale. Ce projet de loi est le premier texte législatif spécifiquement dédié à la ruralité. Il a pour ambition de replacer l'ensemble des territoires ruraux au coeur de la politique nationale d'aménagement du territoire. Je rappelle, à cet égard, que sa présentation en conseil des ministres a été suivie, le même jour, par un comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire, au cours duquel a été adopté un ensemble de mesures en faveur du monde rural. Ce projet de loi poursuit trois objectifs principaux : premièrement, favoriser le développement économique des territoires, en améliorant leur attractivité ; deuxièmement, assurer l'égalité d'accès aux services aux publics dans les territoires ruraux ; troisièmement, protéger certains espaces ruraux spécifiques ou sensibles. A cette fin, il a recours à divers instruments ayant une implication financière, ce qui a motivé la saisine pour avis de la commission des finances. Par conséquent, je bornerai mon intervention à l'analyse des dispositions ayant une implication directe sur les finances publiques. Ainsi que cela a été dit, le premier objectif de ce projet de loi est de favoriser le développement économique des territoires, en améliorant leur attractivité. C'est pourquoi son titre I er est consacré au développement des activités économiques dans les territoires ruraux, avec un volet relatif aux « zones de revitalisation rurale », les fameuses ZRR. Ce volet comprenait initialement deux articles : l'article 1 er , relatif au « nouveau zonage » des ZRR et l'article 2, permettant la création par les régions, dans les ZRR, de sociétés d'investissement pour le développement rural, les SIDER. A ces deux articles, l'Assemblée nationale en a ajouté treize, parfois adoptés contre l'avis du Gouvernement. Je souhaite ici insister particulièrement sur les zones de revitalisation rurale et souligner la complexité du dispositif. Je vous rappelle, mes chers collègues, que ces zones ont été créées par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995, dite « loi Pasqua ». Celle-ci distingue deux zonages : d'abord, les territoires ruraux de développement prioritaire, les TRDP, qui comprennent environ 12 millions d'habitants et, ensuite, au sein de cet ensemble, un sous-ensemble, composé des ZRR, lesquelles comprennent les territoires les plus en difficulté et représentent environ 4,5 millions d'habitants. Ces deux systèmes sont passablement subtils, puisqu'ils comprennent, à eux deux, pas moins de dix-sept exonérations fiscales, ainsi que deux exonérations sociales. Il est d'autant plus difficile de présenter une vision claire du dispositif qu'il n'existe pas, pour le moment, d'évaluation du montant de la plupart de ces exonérations. Cependant, pour schématiser, on peut retenir certains enseignements. Premier enseignement : les exonérations en TRDP, c'est-à-dire le plus vaste ensemble, de nature essentiellement fiscale, s'élèveraient à environ 200 millions d'euros, mais à condition d'y inclure certaines exonérations qui s'appliquent également dans les zones de redynamisation urbaine et qui, selon un rapport remis en mai 2003 par trois corps d'inspection, ne peuvent actuellement pas faire l'objet d'une ventilation entre les TRDP et les zones de redynamisation urbaine. Ainsi, en réalité, le montant de ces exonérations en faveur des TRDP serait un peu plus faible. Second enseignement : par rapport à ce dispositif, les ZRR présenteraient un avantage comparatif plus réduit, consistant essentiellement en une exonération de taxe professionnelle de cinq ans compensée par l'Etat, qui s'est élevée à 15 millions d'euros en 2002. En effet, les exonérations sociales en vigueur en ZRR ont perdu la quasi-totalité de leur intérêt depuis la mise en oeuvre de la politique nationale d'exonération des cotisations sociales patronales. De fait, le système, jadis restreint aux ZRR, est devenu général. C'est pourquoi certains de nos collègues, à commencer par le président du Sénat, M. Christian Poncelet, dans une proposition de loi du 24 juillet 2003, ainsi que M. Roger Besse, dans son rapport spécial sur les crédits de l'aménagement du territoire pour 2004, ont suggéré la mise en place de véritables « zones franches rurales », sur le modèle des zones franches urbaines. Il est vrai qu'un tel dispositif serait fortement limité par le droit communautaire, qui oblige à respecter divers plafonds d'aide. Cependant, il me semble, comme à nombre de mes collègues, qu'il aurait peut-être été possible d'aller plus loin, dans le sens de cette proposition de loi. En outre, le projet de loi propose également de modifier à la marge le dispositif actuel des zones de redynamisation rurale. Une modification du zonage est ainsi envisagée. En effet, actuellement, les ZRR se définissent comme des zones de TRDP, répondant à certains critères. Il vous est proposé de conserver ces critères, le plus souvent démographiques, en remplaçant l'exigence d'appartenance à un TRDP par celle d'appartenance à un établissement public de coopération intercommunale, un EPCI, à fiscalité propre. Ces règles n'entreraient en vigueur qu'à compter du 1 er janvier 2007. Les communes en ZRR devront donc, d'ici là, adhérer à un EPCI à fiscalité propre pour tirer profit de la loi. Le système TRDP resterait en vigueur, mais il n'a aujourd'hui plus guère de sens dans la mesure où il repose sur l'ancien zonage communautaire, dit « 5 b », relatif au développement des zones rurales, qui a disparu aujourd'hui. C'est pourquoi il est envisagé, sans que cela soit indiqué dans le projet de loi, de le réformer à l'horizon 2006. La principale des autres réformes des ZRR, proposées dans ce projet de loi, est la possibilité, pour les régions, de créer, dans les ZRR, des sociétés d'investissement pour le développement rural, les SIDER, sur le modèle des sociétés d'investissement régional, les SIR. La souscription au capital de ces sociétés bénéficierait d'un régime d'amortissement exceptionnel, dont le coût annuel, pour l'Etat, est évalué à 16,6 millions d'euros. Par ailleurs, le texte adopté par l'Assemblée nationale comprend plusieurs articles additionnels, qui modifient les exonérations fiscales en vigueur dans les ZRR. Ces mesures sont détaillées dans mon rapport écrit. Celles qui ont été adoptées sur l'initiative du Gouvernement représenteraient un coût annuel, pour l'Etat, de l'ordre de 18,5 millions d'euros. Je voudrais aborder à présent la question du soutien aux activités agricoles. En effet, le présent projet de loi contient également des dispositions fiscales et financières plus spécifiquement dédiées à cet objectif. Il en est une, monsieur le ministre, à laquelle je suis particulièrement favorable et qui me semble constituer une véritable innovation : il s'agit de l'article 4. En effet, cet article prévoit, d'une part, un aménagement des deux dispositifs de déduction fiscale existant en agriculture, à savoir la déduction pour investissement et la déduction pour aléas d'exploitation, afin de faciliter la transmission des exploitations concernées. D'autre part, il permet d'exclure de l'assiette des revenus servant de base au calcul des cotisations sociales agricoles la dotation d'installation aux jeunes agriculteurs, ainsi que les indemnités d'abattage attribuées aux éleveurs touchés par l'encéphalopathie spongiforme bovine, l'ESB. Il s'agit d'une mesure particulièrement attendue par les exploitants agricoles. Afin de préciser les conditions d'application de cet article, je vous proposerai un amendement, certes de nature rédactionnelle, mais, à mon sens, tout à fait indispensable. Par ailleurs, je souhaite également évoquer l'article 10 du projet de loi, qui prévoit une harmonisation du statut économique et fiscal des entreprises équestres. Cette réforme avait déjà été engagée, sur l'initiative de la commission des finances de la Haute Assemblée, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2004. Le présent projet de loi permet de finaliser cette réforme. Je vous proposerai toutefois un amendement permettant de tenir compte du dispositif de compensation aux collectivités territoriales, voté en loi de finances initiale pour 2004. Enfin, je mentionne également, pour mémoire, toujours dans le domaine économique, les articles 12 et 12 bis , visant à assouplir les règles régissant les groupements d'employeurs, ainsi que celles régissant les dispositions fiscales favorables à la rénovation du patrimoine rural bâti en ZRR. J'en viens maintenant au second volet de mon intervention : ce projet de loi vise à garantir une meilleure offre de services aux populations. En effet, dans le but d'offrir aux familles désirant s'installer en zone rurale l'intégralité des services aux publics auxquels elles peuvent prétendre, le présent projet de loi contient notamment des mesures d'incitation à l'installation des professionnels de santé en zone rurale. Ainsi, l'article 38 vise à permettre aux collectivités territoriales, ainsi qu'à leurs groupements, d'attribuer des aides destinées à favoriser l'installation ou le maintien de professionnels de santé dans les zones où est constaté un déficit en matière d'offre de soins. L'article 40 propose d'étendre aux vétérinaires l'exonération facultative de taxe professionnelle s'appliquant actuellement aux médecins et auxiliaires médicaux s'installant en zone rurale, et d'en assouplir le régime. Enfin, je terminerai en évoquant le troisième objectif du présent projet de loi, la préservation des espaces ruraux spécifiques ou sensibles. Ce texte propose d'instaurer des mesures spécifiques, destinées à la préservation des territoires les plus fragiles. Je me suis particulièrement intéressé, avec la commission des finances, aux dispositions fiscales en faveur de la restructuration et de la gestion durable des forêts privées. En effet, c'est notamment grâce à la commission des finances du Sénat que la loi d'orientation sur la forêt du 9 juillet 2001 avait permis la mise en place d'un véritable encouragement fiscal à l'investissement en forêt privée. Le présent projet de loi propose d'assouplir l'application de ce dispositif en zones de montagne, ainsi que de proroger l'application de l'exonération des droits de mutation à titre onéreux lors de l'acquisition de parcelles forestières ou de terrains nus destinés à être boisés.