Josiane MATHON-POINAT - Sénat - 2008-07-09
Date: 2008-07-09
Orateur: Josiane MATHON-POINAT

Mme Josiane Mathon-Poinat. Ce débat est pourtant d’autant plus nécessaire que ce projet de loi conduit à un désengagement financier de l’État au profit du secteur privé avec la généralisation des contrats de partenariat. Plusieurs raisons devraient vous inciter, madame la ministre, à ne pas poursuivre sur cette voie. Tout d’abord, et je ne m’y attarderai pas, puisque mon collègue socialiste vient d’en parler, il existe une limite constitutionnelle à la pratique des contrats de partenariat. Le Conseil constitutionnel nous semble, à ce sujet, parfaitement clair. Il considère les contrats de partenariat comme des dérogations au droit commun de la commande publique ou de la domanialité publique, dont la généralisation « serait susceptible de priver de garanties légales les exigences constitutionnelles inhérentes à l’égalité devant la commande publique, à la protection des propriétés publiques et au bon usage des deniers publics ». Ces contrats doivent donc être réservés « à des situations répondant à des motifs d’intérêt général tels que l’urgence qui s’attache, en raison des circonstances particulières ou locales, à rattraper un retard préjudiciable, ou bien la nécessité de tenir compte des caractéristiques techniques, fonctionnelles ou économiques d’un équipement ou d’un service déterminé ». Pourtant, les premières paroles prononcées par Claude Goasguen, rapporteur du texte à l’Assemblée nationale, pour défendre ce projet de loi furent explicites. Selon lui, « l’objectif est d’améliorer le régime juridique issu de l’ordonnance du 17 juin 2004, et de faire du contrat de partenariat un mode de commande publique de droit commun, en élargissant les conditions de recours à cet instrument juridique ». L’ambiguïté n’est plus de mise ! Le projet de loi entre manifestement en contradiction avec la décision du Conseil constitutionnel. Malgré cela, vous persistez, madame la ministre ! Une autre raison de ne pas poursuivre l’examen de ce texte tient à son caractère artificiel sur le plan financier. En effet, les contrats de partenariat présentent l’astucieux avantage de faire baisser artificiellement les dépenses d’investissement de l’État, puisqu’il n’est pas tenu compte de ces investissements dans le calcul de la dette publique, entendue au sens du traité de Maastricht. Une personne publique pourra donc s’endetter subrepticement, les loyers étant enregistrés en dépenses de fonctionnement. La dette réelle se trouve ainsi masquée, alors qu’en fait elle augmente considérablement. La tentation était donc forte, pour le Gouvernement, en ces temps de rigueur budgétaire et face au demi-échec que constitue jusqu’à présent cette nouvelle forme juridique de la commande publique, d’élargir le champ des contrats de partenariat aux investissements lourds, quitte à aggraver la facture budgétaire sur le long terme et à lier les mains de l’État pour plusieurs décennies. En effet, le champ des partenariats public-privé est considérablement élargi par ce projet de loi. Le texte initial prévoyait deux nouvelles hypothèses dans lesquelles le recours aux contrats de partenariat deviendrait possible. La première concernait les cas où ces contrats présentent « un bilan entre les avantages et les inconvénients plus favorable que ceux d’autres contrats de la commande publique ». La seconde est sectorielle, et réserve le recours aux contrats de partenariat à des projets censés présenter un caractère d’urgence, dans des secteurs réputés prioritaires qui pouvaient faire appel à ces partenariats jusqu’au 31 décembre 2012. Or le Sénat a élargi cette liste aux projets qui répondent aux besoins de l’enseignement français à l’étranger, à ceux qui sont relatifs à la réduction des émissions de gaz à effet de serre des bâtiments publics, ainsi qu’aux projets concernant les infrastructures de transports et leurs ouvrages et équipements annexes, tels que les gares et les aéroports. La liste était déjà longue dans le projet de loi initial ; elle s’est transformée, comme l’a déjà dit M. Collombat, en un véritable inventaire à la Prévert. Ainsi, d’ici à 2012, tous les projets ou presque pourront revêtir, et de manière quasi artificielle, un caractère d’urgence. Cette nouvelle possibilité de recours a bien pour objectif de généraliser les contrats de partenariat. Quant au bilan coûts-avantages, notre scepticisme est proportionnel à votre empressement à généraliser un tel mode de commande publique. Les exemples étrangers d’échec financier de ces contrats sont suffisamment nombreux pour démontrer que le système est bien souvent déséquilibré, au détriment de la collectivité publique. Quid d’ailleurs du droit comparé ? Depuis la promulgation de l’ordonnance du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat, et plus encore depuis quelques mois, nous assistons à une véritable campagne de propagande en faveur des contrats de partenariat. À titre d’exemple, les Dossiers européens du mois de janvier 2008 sont presque entièrement consacrés aux partenariats public-privé en Europe. Je pourrais également mentionner le numéro de mars-avril 2008 du Journal du Club des partenariats public-privé ou la newsletter de ce même club spécialement consacrée en mai dernier à ce projet de loi. Étrangement, aucune de ces publications n’évoque les échecs cinglants qui ont été constatés, notamment au Royaume-Uni. Même si les PPP d’outre-Manche ne sont pas identiques aux contrats de partenariat français, on peut tirer du bilan britannique, peu flatteur, des enseignements sur les écueils à éviter en France. En outre, dans son rapport pour l’année 2008, la Cour des comptes a pris soin de mettre en garde contre le surcoût à long terme des PPP. Ces contrats risquent donc de coûter cher aux contribuables ! Malgré cette mise en garde, le Gouvernement étend le champ d’application des contrats de partenariats et en renforce l’attractivité fiscale. J’en viens à présent à la troisième raison de rejeter ce projet de loi. Les contrats de partenariat ainsi encouragés renforceront de fait l’hégémonie des grands groupes du secteur du bâtiment et des travaux publics, le BTP, car le dispositif ne pourra pas s’appliquer aux PME. En effet, un PPP repose sur un cahier des charges précis et des études parfois lourdes, ce qui en réserve l’accès aux grandes entreprises. Depuis que le présent projet de loi a été inscrit à l’ordre du jour, nous sommes sans cesse alertés par les PME, les artisans et les architectes, qui dénoncent le caractère global et inaccessible des contrats de partenariat. Tous ces professionnels regrettent que la procédure des PPP soit inaccessible aux petites entreprises du bâtiment et fausse ainsi le libre jeu de la concurrence. En effet, l’entreprise artisanale ne trouvera jamais le soutien financier du secteur bancaire pour le montage d’un contrat de partenariat, alors que de nombreux projets de proximité, comme la construction d’une école communale ou d’une gendarmerie, sont souvent réalisés par des artisans dans des conditions compétitives. Ainsi, si le projet de loi rend possible la construction d’écoles en contrat de partenariat, les artisans du bâtiment et les très petites entreprises ne pourront plus être chargés de tels ouvrages, comme le leur permet aujourd'hui le code des marchés publics, dans le cadre de l’allotissement. Désormais, ils seront systématiquement des sous-traitants. Ces inquiétudes sont légitimes, mais le Gouvernement y reste sourd, malgré les nombreux relais dont elles font l’objet au sein des deux assemblées. En l’occurrence, l’objectif du Gouvernement est de pouvoir contourner la contrainte du code des marchés publics. Manifestement, vous ne vous écarterez pas de cette ligne. Par ailleurs, le caractère global des contrats de partenariat ravive le souvenir, pourtant malheureux, des anciens marchés d’entreprise de travaux publics, les METP. Il n’est, me semble-t-il, pas nécessaire de démontrer combien ceux-ci ont favorisé la corruption. Or force est de constater que les domaines d’application des anciens METP seront largement couverts par ce projet de loi, s’il est adopté. Permettez-moi de vous fournir deux illustrations des points communs qui existent entre les deux formules. D’une part, dans la liste des secteurs jugés prioritaires figurent les projets répondant aux besoins d’éducation et conduisant à l’amélioration des conditions d’enseignement et d’accueil des élèves dans les collèges et les lycées ou des étudiants dans les universités. D’autre part, le paiement différé, pourtant prohibé par le code des marchés publics, sera possible. Si les contrats de partenariat, qui présentent donc certains traits communs avec les METP, sont généralisés, il y a un grand risque de favoriser ententes et corruption. Ainsi, Vinci, Eiffage et Bouygues se partagent déjà le marché. Inutile de rappeler les collusions entre certaines de ces entreprises et le pouvoir politique. Qu’en sera-t-il demain avec des contrats de partenariat généralisés ? Enfin, la quatrième et dernière raison qui devrait vous conduire à rejeter ce projet de loi concerne l’avenir des missions de l’État et des services publics. Les collectivités publiques, c'est-à-dire l’État et les collectivités territoriales, doivent assurer les activités indispensables pour produire les biens et services nécessaires. Ces activités sont soit exercées directement par la puissance publique, soit déléguées, auquel cas elles doivent l’être sous réserve d’un cahier des charges précis et d’un contrôle public et social approprié. En l’occurrence, les contrats de partenariat signent en fait le désengagement total de l’État dans un nombre important de services publics. Et même si des missions de souveraineté ne sont pas expressément déléguées au secteur privé, il faut néanmoins s’interroger sur le risque qu’il y aurait à confier à la personne privée, en plus de la réalisation de l’équipement, une mission de service public. Cette interrogation est d’autant plus légitime que Bouygues a remporté un contrat juteux de construction de six établissements pénitentiaires et qu’il devra également en assurer l’exploitation. D’ailleurs, son contrat est celui qui va le plus loin dans les missions confiées à une personne privée. En effet, pendant les vingt-sept ans du contrat, outre le financement de la construction, Bouygues devra assurer la maintenance et le nettoyage des locaux, mais également les services aux personnes, comme la blanchisserie, la restauration, les soins, le transport des détenus, ainsi que l’accueil des familles et même la gestion du travail des détenus et leur formation professionnelle, moyennant un loyer annuel de 48 millions d’euros. Il ne manque plus que la surveillance des détenus pour que le transfert de la mission de service public pénitentiaire à Bouygues soit intégral ! Le Gouvernement a tout intérêt à continuer sa politique pénale ultra-répressive, qui s’accompagne étrangement d’un programme de construction de prisons afin d’atteindre un total de 63 500 places disponibles en 2012. Le nombre de prisonniers a déjà presque atteint ce chiffre. Les majors du BTP ont de beaux jours devant elles...