Michel MERCIER - Sénat - 2004-06-01
Date: 2004-06-01
Orateur: Michel MERCIER

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Le débat sera paisible, serein et, je l'espère, efficace. Ce projet de loi organique, qui, je le répète, doit rétablir la confiance des élus locaux, comporte un certain nombre de dispositions techniques à propos desquelles je partage complètement l'avis de M. Hoeffel et sur lesquelles je ne reviendrai donc pas. Au-delà, deux idées principales semblent se dégager : premièrement, la libre administration des collectivités territoriales est garantie par la perception de ressources propres ; deuxièmement, ces ressources propres doivent constituer une part déterminante des ressources des collectivités locales. S'agissant de la première idée, aucune définition ne s'impose, pas plus aujourd'hui qu'hier. Le pouvoir fiscal des collectivités territoriales n'existe pas dans notre système institutionnel. La Constitution de 1958 a prévu une compétence exclusive au profit du Parlement pour voter les règles relatives au taux, à l'assiette et au recouvrement des impositions de toutes natures. C'est l'illustration par excellence du parlementarisme rationalisé qu'ont souhaité mettre en place les constituants de 1958. Cette compétence exclusive du Parlement n'est évidemment pas remise en cause par l'article 72-2 de la Constitution. Il appartient donc au Parlement de créer les impôts locaux et d'autoriser leur perception. Toutefois, le Parlement peut décider de déléguer aux collectivités locales un certain nombre de facultés en matière fiscale. Il peut mettre en place un pouvoir fiscal dérivé et, dans les limites qu'il fixe, autoriser les collectivités locales à fixer l'assiette, le taux ou le tarif d'un certain nombre d'impositions. Les décisions du Conseil constitutionnel ne donnent aucune définition de la notion de ressources propres. Toute latitude est donc laissée au législateur organique pour définir la notion de ressources propres. Une définition est proposée dans le texte qui nous est soumis. Pour le Gouvernement, les choses sont assez simples : le troisième alinéa de l'article 72-2 renvoie à son deuxième alinéa et la Constitution ne fait aucune distinction entre les recettes fiscales dont les collectivités locales déterminent l'assiette et le taux et celles dont les collectivités locales n'ont pas le droit de voter l'assiette et le taux. Il n'y a là aucune innovation juridique. Le Gouvernement en déduit que constituent des ressources propres les recettes fiscales de toutes natures, que les collectivités aient la possibilité d'en voter l'assiette et le taux ou qu'elles puissent seulement percevoir le produit d'un impôt entièrement décidé par le législateur. Personne ne conteste le fait que cela est conforme à la Constitution. Mais alors, on peut se demander ce qu'apporte la révision constitutionnelle. Heureusement, il existe une autre vision, que l'on peut fonder sur un vieux principe d'interprétation des textes juridiques : l'effet utile des textes en droit. Il faut donc rechercher quel est l'effet utile de ce texte et se poser la question de savoir si ces dispositions ont un sens ou si elles n'apportent aucune notion juridique nouvelle. Quelle a été, au fond, l'intention du constituant dans la réforme de mars 2003 ? Je peux l'affirmer à cette tribune, elle a bien été de signifier que constituent des ressources propres des collectivités locales celles dont elles peuvent voter l'assiette, le taux ou le tarif, dans les limites fixées par la loi. On pourrait même ajouter que, s'il y a deux alinéas, c'est qu'un seul ne suffisait pas. Cela peut apparaître comme une tautologie, mais il n'est pas inutile d'avoir recours à un tel argument dans le raisonnement juridique. Si l'on a consacré dans la Constitution un alinéa aux ressources propres des collectivités, cela signifie bien que toutes les recettes fiscales ne constituent pas des ressources pouvant relever de cette appellation. La question n'est pas seulement juridique : elle est aussi largement politique. Encore une fois, nous voulons rétablir la confiance entre les élus locaux et l'Etat et nous estimons que, dès lors, seule cette seconde interprétation peut et doit être reconnue. La confiance est le maître mot. C'est ce qui doit inciter le Sénat, sur l'article 2 du projet de loi organique, à voter les amendements présentés par la commission des lois et par la commission des finances. Pour mesurer l'autonomie des collectivités locales, il est précisé dans la loi fondamentale que leurs ressources propres doivent représenter une part déterminante de leurs ressources globales. Cette part est déterminante lorsque, comme l'établit depuis des lustres le Conseil constitutionnel, la libre administration des collectivités territoriales est garantie. Mais, une fois qu'on a dit cela, on n'a pas dit grand-chose : on n'a fait que répéter ce qui est écrit un peu plus haut. Pour donner du contenu à cette règle, le Gouvernement nous propose de préciser que cette part déterminante ne peut être inférieure au niveau atteint en 2003, ce qui se comprend parfaitement dans sa logique. Cependant, lorsque le Sénat aura adopté les amendements identiques de la commission des lois et de la commission des finances, il faudra que nous nous penchions un peu plus sur la question. Evidemment, dire que cette part doit représenter 33% ne soulève pas un enthousiasme particulier.