Claire-Lise CAMPION - Sénat - 2009-06-23
Date: 2009-06-23
Orateur: Claire-Lise CAMPION

Mme Claire-Lise Campion. Monsieur le président, madame la secrétaire d'État, mes chers collègues, la loi réformant la protection de l’enfance a été adoptée dans un consensus rare, voilà deux ans déjà. Les enjeux de la loi du 5 mars 2007 sont cruciaux. Ce texte vise à permettre une meilleure détection des situations de maltraitance, mais aussi et surtout à les prévenir. Le projet de loi présenté par M. Philippe Bas, alors ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, avait fait l’objet d’une concertation préalable organisée par le gouvernement. Les assises départementales avaient notamment permis de rassembler les professionnels de la protection de l’enfance autour d’une même table. Tous s’étaient mobilisés, animés par une volonté commune née sur le terrain, par un esprit de collaboration et une dynamique remarquables. L' « Appel des 100 pour le renouveau de la protection de l'enfance », que j’ai moi-même signé, comme nombre de collègues siégeant sur toutes les travées de notre hémicycle, attestait de l’urgence de la situation et d’une volonté d’agir partagée par l’ensemble des acteurs : les professionnels sociaux et médicosociaux, les associations et les élus. N’oublions pas que la protection de l’enfance concerne plus de 270 000 mineurs par an dans notre pays. Vingt-cinq ans après la création de l’aide sociale à l’enfance décentralisée, il était nécessaire de prendre acte des pratiques innovantes en matière de protection de l’enfance et d’abandonner les vieux réflexes hérités de l’après-guerre, parfois encore bien présents. La loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance n’était pas le texte fondamental que nous appelions de nos vœux. Cependant, elle présente des avancées organisationnelles et méthodologiques importantes. Désormais, la définition de l’enfant en danger permet de couvrir une population plus large, englobant non seulement le mineur maltraité, victime de violences physiques, sexuelles, psychologiques ou de négligences lourdes, mais aussi celui qui se trouve en situation de « risque » pour sa santé, sa sécurité, sa moralité. Ces mineurs représentent aujourd’hui la majorité des enfants aidés. Il s’agit non pas de les « placer », mais de les accompagner au sein de leur famille. La loi accorde une part importante à la prévention, qui doit être la plus précoce et s’adresse en premier lieu aux parents. On n’agit plus « à leur place », mais « avec eux ». Il est indispensable de leur donner, très en amont d’une situation de crise ouverte, des repères, des appuis et des outils pour qu’ils puissent accomplir leur mission librement et en toute responsabilité. Cela peut se faire par le biais, par exemple, des réseaux d’écoute, d’appui et d’accompagnement des parents ou par des aides proposées au domicile. Lorsque la séparation est nécessaire, pour les enfants confiés à l’aide sociale à l’enfance, la perspective du retour dans la famille doit être maintenue et favorisée. Nous nous félicitons de cette évolution, car c’est bien là qu’est la place de l’enfant. Dans cette optique, la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance a entériné des dispositifs, alors expérimentaux, tels que l’accueil de jour. En permettant la réception des familles dans un service aux locaux adaptés, ce mode de prise en charge constitue une alternative au placement. L’association des parents à toute mesure de protection de l’enfance empêche qu’une trop grande distance ne se crée et n’hypothèque la possibilité d’une réintégration familiale. L’accueil séquentiel représente également une solution intéressante, puisque les retours temporaires en famille peuvent être organisés sur le modèle des gardes alternées. Tout le mérite de la loi est d’avoir pris en compte ces nouveaux besoins et cette réalité sociale, du moins sur le papier ! Elle a également permis de revisiter les pratiques des professionnels, de faire preuve de créativité et de réactivité. S’inscrivant dans le développement de la politique de protection de l’enfance, le législateur a aussi rappelé les dispositions essentielles et l’esprit de la Convention internationale des droits de l’enfant, que la France a votée dans le cadre de l’Organisation des Nations unies en 1989 et ratifiée en 1990. La loi du 5 mars 2007 était nécessaire ; cette réforme doit être menée à son terme. Or, deux ans après la promulgation de ce texte, le bilan n’est pas satisfaisant. Le constat est sans appel : le nombre d’enfants bénéficiant d’une protection ne diminue pas et la judiciarisation des situations est constante. Certes, de nouvelles mesures ont été mises en place, et la loi a entériné et généralisé des pratiques déjà instaurées dans certains départements et fondées essentiellement sur la prévention. Quatre décrets sur onze ont été publiés, créant notamment les cellules départementales de recueil, de traitement et d’évaluation des informations préoccupantes et les observatoires départementaux de la protection de l’enfance. Toutefois, contrairement à ce que vos services annoncent, madame la secrétaire d’État, ce ne sont pas soixante-dix cellules de recueil, de traitement et d’évaluation des informations préoccupantes qui ont été mises en place, mais quarante-deux, d’après l’Observatoire national de l’enfance en danger, l’ONED, vingt-huit restant à l’état de projet. De plus, un protocole entre le président du conseil général, le préfet, le procureur de la République et l’éducation nationale a été signé dans seulement cinquante départements. Le projet pour l’enfant en partenariat avec l’aide sociale à l’enfance a été très peu mis en place. Le constat est malheureusement identique pour le bilan de santé à l’école à trois ans. Ce dernier permettrait pourtant un signalement précoce des enfants en difficulté. Quant au bilan au quatrième mois de grossesse, qui a été créé afin d’identifier d’éventuelles difficultés d’ordre psychosocial pouvant compromettre l’accueil de l’enfant et de proposer une aide en conséquence, il n’est pour ainsi dire pas effectif. Dans le même temps, la majorité des professionnels ne bénéficient pas de formations adaptées à la nouvelle législation, ce qui ralentit l’évolution des pratiques professionnelles et maintient le recours à l’autorité judiciaire, au détriment du développement des actions contractualisées avec les familles. L’État a réuni une seule fois le comité de suivi de l’application de la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance. Depuis, plus rien ! Nous ne partageons donc pas, madame la secrétaire d’État, votre satisfaction et regrettons, à l’instar du Comité des droits de l’enfant des Nations unies, l’absence d’autocritique du Gouvernement sur cette question. Le manque de financement est la raison principale de ce bilan insatisfaisant. À l’époque, nous avions attiré l’attention du Gouvernement sur l’absence de clarté à cet égard. Pour mémoire, l’article 27 de la loi du 5 mars 2007 a créé un Fonds national de financement de la protection de l’enfance, qui devait être doté de 150 millions d’euros sur trois ans aux termes d’un amendement gouvernemental présenté in extremis , sous la pression des parlementaires, alors qu’aucun financement n’avait été prévu à l’origine. Ce fonds devait être alimenté par deux versements, l’un de la Caisse nationale d’allocations familiales, la CNAF, arrêté en loi de financement de la sécurité sociale, l’autre de l’État, arrêté en loi de finances. Dans cette enceinte, mes collègues et moi-même avions, à l’occasion de l’examen de cet amendement, dénoncé le choix ainsi opéré. En effet, la branche famille n’a pas vocation à financer la protection de l’enfance, d’autant qu’elle est largement déficitaire depuis plusieurs années ! De surcroît, au-delà même du principe, l’intervention de la CNAF impose de prélever des fonds aux dépens de domaines qui, cette fois, relèvent bien de sa compétence. Pour autant, il était prévu que la CNAF verse seulement 30 millions d’euros pour la première année d’exercice. Le fonds n’ayant pas été créé, cette somme n’a jamais été affectée et est, aujourd’hui, redistribuée sur d’autres lignes budgétaires. Alors que les collectivités territoriales et le secteur associatif attendaient que l’État démontre sa volonté politique de faire de la protection de l’enfance une priorité en dégageant des crédits, ceux-ci n’ont jamais été prévus dans les projets de loi de finances qui se sont succédés. Ainsi se résume, malheureusement, l’expression de la volonté politique du Gouvernement dans ce domaine ! Pourtant, un projet de décret avait été soumis au Comité des finances locales le 5 février 2008. Récemment questionnée à ce sujet, vous avez annoncé le 23 février 2009, madame la secrétaire d’État, l’avoir signé, tout comme votre ministre de tutelle, monsieur Hortefeux. Toutefois, interrogé sur la date de publication de ce décret, votre cabinet n’a pu préciser aucun délai. Ainsi, le Gouvernement se montre complètement velléitaire dans ce domaine… Outre l’absence de financement des mesures de la loi du 5 mars 2007, un désengagement général de l’État fait peser une charge supplémentaire sur les finances des départements, d’abord par la non-compensation du transfert de compétences issu de la décentralisation. En effet, les départements ont pleinement assumé ce transfert, notamment dans le domaine de la prévention et de la lutte contre la maltraitance, qui relèvent principalement de leur responsabilité. Prenant en charge l’essentiel de la dépense correspondante, ils sont allés bien au-delà de l’engagement initial de l’État : alors que celui-ci s’élevait à 2,8 milliards d’euros par an, la dépense cumulée des départements atteint aujourd’hui 5,6 milliards d’euros. Ces collectivités ne sont plus en mesure de suppléer la défaillance de l’État, qui, par ailleurs, procède également à des réductions de crédits importantes dans ses propres domaines de compétence. Ainsi, pour l’année 2009, le soutien apporté par l’État aux enfants en danger est marginal. Il est en effet ramené à 6 millions d’euros. En ce qui concerne la protection des enfants et des familles, le budget est doté, toujours pour 2009, de 220,8 millions d’euros, soit une diminution de 12 % des crédits par rapport à 2008. La médecine scolaire, la pédiatrie, la psychiatrie sont sinistrées dans la plupart de nos territoires. En agissant de la sorte, le Gouvernement remet en cause l’ensemble de la politique de protection de l’enfance et fait peser des charges supplémentaires sur les départements. Ainsi, par simple circulaire, il a été décidé que les mineurs bénéficiant de mesures d’assistance éducative et les jeunes majeurs ne seraient plus accueillis dans les structures de la protection judiciaire de la jeunesse, qui dépendent financièrement de l’État. La direction régionale de la protection judiciaire de la jeunesse d’Île-de-France va donc réduire de 240 à 76 le nombre des places d’accueil pour l’ensemble de la région. Des établissements fermeront dès le mois de septembre prochain. En conséquence, les professionnels de ces équipements sont affectés à d’autres missions, par exemple l’audit des établissements de protection de l’enfance. En conclusion, l’État se désengage, puis explique aux départements comment mettre en œuvre leur compétence en matière de protection de l’enfance ! Cette réduction drastique des moyens de la protection judiciaire de la jeunesse pour 2009, ainsi que le recentrage sur les mesures judiciaires pénales pour les mineurs délinquants, m’inquiètent au plus haut point. La révision générale des politiques publiques, organisant ce désengagement de l’État, transfère de fait de nouvelles charges aux conseils généraux, sans respecter le principe de péréquation. C’est intolérable ! En effet, ces collectivités territoriales financent désormais les mesures civiles, sans aucune modification législative ou réglementaire, alors que l’augmentation du nombre d’enfants bénéficiant d’une action éducative en milieu ouvert, atteignant 2,1 %, est plus importante que la progression du nombre d’enfants placés sous l’autorité de l’aide sociale à l’enfance, qui est de 0,6 %. Pour la Seine-et-Marne, par exemple, le coût est estimé à 500 000 euros. Dans l’Essonne, l’addition de la prise en charge des jeunes majeurs et de celle des mesures au civil représentera un coût de 1,475 million d’euros. Je pourrais également citer l’exemple de l’article 68 de la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion, dite loi Boutin, sur lequel s’appuient les directions départementales des affaires sanitaires et sociales, les DDASS, pour orienter les mères avec leurs enfants des centres d’hébergement et de réinsertion sociale, qui relèvent de la compétence de l’État, vers les centres maternels, qui dépendent des conseils généraux. Je pourrais enfin citer la carence absolue, en matière de pédopsychiatrie, que l’on constate quotidiennement au sein de l’aide sociale à l’enfance pour l’étude des situations, le parcours du combattant pour trouver une solution ou le coût supporté in fine par le département. En accumulant ainsi les charges supplémentaires pour les départements, c’est l’ensemble de la politique de protection de l’enfance que vous remettez en cause ! Dans ces conditions, comment les conseils généraux pourraient-ils de surcroît financer à la place de l’État les nouvelles mesures phares de la loi du 5 mars 2007 ? Pour un département comme l’Essonne, la mise en œuvre de cette loi a déjà coûté plus de 1,3 million d’euros pour la période 2008-2009. Nous avons estimé, en nous fondant sur un projet de décret qui a circulé au sein de l’Assemblée des départements de France en février 2008, que la compensation à percevoir par ce département devrait atteindre 3,1 millions d’euros sur trois ans. Tous les départements n’ont pas les moyens d’avancer de tels montants ! Au cours de l’année 2008, toujours en Essonne, 2 968 informations signalant un enfant en danger ou en risque de l’être ont été recensées par la cellule départementale, soit une augmentation de 12 % par rapport à 2007. Par ailleurs, la loi du 5 mars 2007 renforce la prévention sanitaire dans le cadre de la médecine scolaire, avec l’organisation de visites médicales étendues aux classes d’âge de neuf et quinze ans. L’application de cette mesure nécessite le recrutement d’un personnel médical important, ce qui engendre encore des charges supplémentaires. La loi étant promulguée, les présidents des conseils généraux, chefs de file de la protection de l’enfance, ont la responsabilité de la mettre en œuvre dans leur département. L’obstination de l’État à ne pas honorer ses engagements financiers peut indirectement aboutir à la mise en cause de leur responsabilité, pour défaut d’application de la loi. C’est pourquoi je comprends le recours devant le Conseil d’État de M. Claude Bartolone, président du conseil général de Seine-Saint-Denis. Par son action, il entend implicitement que soit reconnue la responsabilité de l’État pour non-application de l’article 27 de la loi du 5 mars 2007. Dans ce contexte, je déplore que l’inaction de l’État crée de nouvelles disparités sur le territoire national dans la prise en charge des enfants en danger. La décentralisation ne comporte pas en elle-même d’effet correcteur des inégalités. En l’absence de redistribution, celles-ci continueront de s’accroître. L’État ne peut donc pas se défausser de sa fonction de régulateur. Nous souhaitons, madame la secrétaire d’État, que, au-delà des déclarations et des initiatives législatives, les financements suivent et que la péréquation soit effective ! Le décret créant le Fonds national de financement de la protection de l’enfance doit être adopté et publié dans les meilleurs délais ! Tous les enfants ont droit à un soutien et à une prise en charge de qualité sur la totalité du territoire national, au nom du principe d’égalité. Ce constat est partagé tant par le Conseil national des villes que par l’ONED, dans leurs rapports respectifs, rendus publics au premier trimestre de 2009. Eu égard à ces rapports et à ces réflexions, on ne peut que déplorer aujourd’hui l’absence de politique de l’enfance à l’échelon national. Ce n’est pas moi qui le dis, je me contente de citer les propos du Comité des droits de l’enfant des Nations unies qui vous a auditionnée, madame la secrétaire d’État, le 27 mai dernier à Genève. Il relève en effet que notre pays n’a pas de politique spécifique en faveur de l’enfance, sauf en matière pénale, et s’inquiète tout particulièrement de la situation des adolescents et de la perception négative qui se développe à leur encontre, notamment au travers de la gestion de la délinquance et du durcissement de la justice des mineurs. D’autres sujets d’inquiétude ont été relevés par cette instance : la pauvreté dont souffrent de trop nombreux enfants et la situation préoccupante des mineurs étrangers isolés, notamment en zone d’attente. Les exigences en matière d’accueil prévues par la Convention internationale des droits de l’enfant ne sont pas respectées. Les quelques conseils généraux concernés ne peuvent assurer à eux seuls l’accueil de ces 4 000 à 5 000 jeunes arrivant en France chaque année. Nous retrouvons là les deux conceptions qui s’affrontaient déjà lors de la discussion, en mars 2007, du projet de loi réformant la protection de l’enfance. L’examen de ce texte se télescopait en effet avec celui du projet de loi relatif à la prévention de la délinquance, qui s’inscrivait dans la continuité de la loi du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances, à l’origine du contrat de responsabilité parentale. Si le premier texte considère l’enfant comme un être en devenir, auquel il s’agit de donner les moyens de son épanouissement, le second a pour principal objet, en revanche, de mettre en œuvre une protection de la société fondée sur le déterminisme, la répression et la traque du délinquant en devenir. Au vu de l’attention portée à l’application de la loi relative à la prévention de la délinquance, il semble que cette dernière conception ait prévalu. Permettez-moi de le regretter. En effet, les décrets ont été rapidement publiés et les crédits débloqués sans difficulté. Le Fonds interministériel de prévention de la délinquance, mis en place le 28 juin 2007, c'est-à-dire trois mois après la promulgation de la loi, a été abondé de 35 millions d’euros en 2008 et en 2009. À n’en pas douter, la délinquance juvénile est une priorité – oserai-je dire une obsession ? – gouvernementale. M. le Premier ministre a ainsi annoncé tout récemment la mise en œuvre, à compter de septembre 2009, d’un énième plan national de prévention de la délinquance, en tenant les propos suivants : « Il faut que nous mettions pleinement en œuvre la loi sur la prévention de la délinquance de mars 2007 […] qui a été beaucoup trop négligée ces dernières années. » Je déplore qu’il ne se préoccupe pas autant de la protection de l’enfance, uniquement évoquée, sous le coup de l’émotion, à l’occasion d’affaires médiatisées. Je pense par exemple aux affaires d’Outreau ou d’Angers. Cette méthode me paraît significative de votre conception du rôle de l’État s’agissant de la mise en œuvre de la politique de prévention, de protection et d’insertion des jeunes publics. Soyons clairs : il s’agit non pas de nier la réalité de la délinquance juvénile ou de laisser impuni un délinquant, mais d’amener les pouvoirs publics à apporter des réponses bien plus larges que la seule répression et l’accablement des familles. La protection de l’enfance ne peut s’effacer derrière la prévention de la délinquance. Il n’y a pas de lien intrinsèque entre un jeune en difficulté sociale, éducative ou matérielle et un délinquant, mais un mineur délinquant est un enfant à protéger. Le débat qui va maintenant s’engager doit être constructif ; je ne l’imagine pas autrement, car la défense des enfants ne peut porter à polémique. J’attends donc de vous, madame la secrétaire d’État, des éclaircissements sur la non-publication de nombreux décrets d’application de la loi réformant la protection de l’enfance, alors que le ministre en poste à l’époque de son élaboration, M. Philippe Bas, avait pris l’engagement de les publier dans les six mois. Concernant le décret relatif au Fonds national de financement de la protection de l’enfance, j’ai bien compris que seule la signature de M. le Premier ministre manquait. Je n’ose interpréter ce contretemps comme la marque d’un désintérêt du Gouvernement envers la protection de l’enfance. Reprécisons les ordres de grandeur : nous parlons ici de 150 millions d’euros ! Dans le pays des droits de l’homme, le manque d’enthousiasme des pouvoirs publics pour mobiliser une somme sans commune mesure avec les volumes engagés pour résoudre la crise bancaire n’est pas acceptable.