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Jean-Patrick COURTOIS (rapporteur.) - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Jean-Patrick COURTOIS
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Je souhaite rappeler un certain nombre de points relativement simples concernant l’élaboration du schéma départemental de coopération intercommunale, telle que l’a conçue la commission des lois. Un projet de schéma est élaboré par le préfet. Celui-ci le notifie aux communes concernées, aux syndicats mixtes, aux EPCI. L’ensemble de ces structures dispose d’un délai pour donner son avis. Le dossier du préfet, accompagné des différents avis, est ensuite soumis à la CDCI. Car c’est bien le rôle du représentant de l’État que de consulter les communes ! Confier une telle mission à la CDCI reviendrait à instaurer la tutelle de celle-ci sur les communes. Une fois que la CDCI dispose du projet du préfet et de l’ensemble des avis, elle les examine, puis statue par un vote. Je vous rappelle que, à la suite de l’adoption d’un certain nombre d’amendements déposés en commission des lois, toutes les dispositions adoptées à la majorité des deux tiers s’imposeront au préfet. Seul le représentant de l’État peut, à l’origine, lancer le projet. Aucune autre instance ne peut le faire à sa place. Pour que le système fonctionne, tous ceux qui ont à se prononcer doivent disposer d’une base de travail. Mais il faut bien comprendre que le schéma élaboré par le préfet ne possède aucune valeur juridique : c’est simplement le document de base sur lequel les communes et les groupements vont être appelés à délibérer. Tout cela est parfaitement logique ! Où est, dans un tel processus, la tutelle du préfet, dès lors que son schéma n’a aucune valeur juridique ? Voilà pourquoi la commission émet un avis défavorable sur ces trois amendements. J’ajoute que la commission des lois a profondément amendé le texte proposé par le Gouvernement sur ce sujet – Mme Gourault, qui a participé à ces travaux peut en témoigner – afin de faire en sorte que prévale le choix des collectivités.
Jean-Jacques HYEST (président de la commission des lois.) - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: président de la commission des lois.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Je pense en effet qu’il faut corriger l’alinéa 14 et remplacer le mot « schéma » par les mots « projet de schéma », ainsi d’ailleurs qu’à l’alinéa 17, le projet de schéma ne devenant schéma qu’à l’alinéa 18. Je dépose donc un amendement en ce sens. Par ailleurs, monsieur Pointereau, permettez-moi de vous faire observer que je ne vois pas très bien comment, concrètement, un projet de schéma pourrait être élaboré conjointement par le préfet et la CDCI. Cela ne peut pas exister ! Ensuite, je rappelle que les intercommunalités à fiscalité propre ne sont pas les seules à être concernées par le schéma départemental. L’article 16 prévoit également la suppression, la transformation ou la fusion des syndicats dans une perspective de rationalisation, comme cela a été dit tout à l’heure. Imaginons que la CDCI donne d’abord son avis, avant que le projet soit transmis aux collectivités : à l’évidence, cet avis pèsera très lourdement sur l’appréciation que porteront les collectivités. On ne peut donc procéder en suivant cet ordre-là. Il faut d’abord recueillir les avis des conseils municipaux, de manière que la commission départementale puisse ensuite en tenir compte et prendre sa décision, à la majorité des deux tiers, le projet de schéma devenant alors le schéma proprement dit. Sinon, on institue une quasi-tutelle de la CDCI sur les collectivités territoriales et, après, il sera très difficile de revenir sur l’avis qu’elle aura préalablement émis.
Annie DAVID - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Annie DAVID

Mme Annie David. L’examen de cet amendement va, je le crois, prolonger utilement le débat que nous venons d’avoir. Dans la suite logique des amendements que nous avons déjà déposés, nous souhaitons que les décisions en matière d’élaboration du schéma départemental de coopération intercommunale soient prises le plus sereinement possible par l’ensemble des élus. C’est pourquoi il nous paraît important que les conseils municipaux et les organes délibérants des EPCI et des syndicats mixtes puissent prendre le temps de la réflexion pour décider s’ils acceptent ou non le projet de schéma élaboré par le préfet. De plus, dans le respect du principe de libre administration des collectivités territoriales, de telles instances peuvent soumettre leurs propres propositions au représentant de l’État, mais également lui adresser leurs remarques sur le schéma départemental qui leur a été transmis. Grâce à cette disposition, ce schéma pourrait être mis au point dans un esprit de véritable collaboration, ce qui en garantirait la pleine application. Nous ne contestons pas le fait que le préfet élabore le projet de schéma, mais nous refusons qu’il puisse l’imposer, car cela va à l’encontre de la logique de coopération qui doit le guider. En effet, permettre à l’ensemble des acteurs concernés de participer à l’élaboration du schéma renforce la légitimité de ce document et évite toute contestation possible, donc sa non-exécution. Les collectivités territoriales et les intercommunalités concernées doivent pouvoir exprimer leur opinion sur le projet de rationalisation de la carte intercommunale et formuler des propositions.
Josiane MATHON-POINAT - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Josiane MATHON-POINAT

Mme Josiane Mathon-Poinat. La commission des lois assure avoir renforcé les garanties concernant les procédures de regroupement des régions et des départements. Nous les jugeons néanmoins tout à fait insuffisantes. En effet, si la fusion des départements entre eux ne peut être réalisée sans l’accord des conseillers généraux, des établissements publics de coopération interdépartementale peuvent être créés en échappant au regard démocratique, risquant ainsi de priver certains départements de prérogatives assez importantes. Le projet de loi vient modifier les règles de fixation du schéma départemental de coopération intercommunale. Le texte prévoit que, lorsqu’une proposition de coopération intercommunale intéresse des communes, des EPCI ou des syndicats mixtes appartenant à des départements différents, le représentant de l’État dans le département saisit, pour avis, le représentant de l’État dans le département concerné, qui se prononce dans un délai de trois mois, après consultation de la commission départementale de la coopération intercommunale, et que, à défaut d’avis rendu dans ce délai, l’avis est réputé favorable. Le schéma départemental de coopération intercommunale pourrait donc facilement déroger aux limites départementales puisque le représentant de l’État dans le département concerné n’aurait en fait que trois mois pour se prononcer. Dans le cas contraire, la décision s’imposerait d’elle-même. Cela laisse quand même peu de temps. Cette volonté d’instaurer des intercommunalités à marche forcée risque fort de nuire à la cohérence et à l’efficacité des coopérations intercommunales.
Catherine PROCACCIA - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Catherine PROCACCIA

Mme Catherine Procaccia. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, comme vous le savez, nous sommes un certain nombre à travailler en ce moment sur le projet du Grand Paris, avec lequel le présent texte nous paraît poser des problèmes de compatibilité. C’est pourquoi nous vous proposons, par cet amendement, de ne pas appliquer aux départements de Paris et de la petite couronne, c'est-à-dire ceux du futur Grand Paris, les dispositions prévues par le texte proposé pour l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales. Dans ces conditions, l'application du I de l'article 29 du projet de loi, qui prévoit d'accorder des pouvoirs étendus au préfet du 1 er janvier 2012 au 31 décembre 2013 pour créer des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ne pourra avoir pour objectif que la rationalisation de la carte intercommunale de l'ensemble du département, y compris la suppression des enclaves et des discontinuités.
Philippe DALLIER - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Philippe DALLIER

M. Philippe Dallier. Dans ces conditions, contraindre les communes à entrer dans l’intercommunalité serait une aberration ! Pourquoi faire aujourd'hui quelque chose que nous déferons peut-être dans six mois ou dans un an lorsque, après avoir défini le projet relatif au Grand Paris, nous aborderons la question de la gouvernance ? J’ai, en effet, bien écouté le Président de la République : d’abord le projet, ensuite la gouvernance. Je ne désespère donc pas que nous abordions la question de la gouvernance de la métropole parisienne. C'est pourquoi nous devons absolument différer les prises de décision et ne pas contraindre les communes de la petite couronne à entrer dans l’intercommunalité. Si, à l’avenir, nous décidons qu’il n’y aura pas de métropole parisienne, et donc pas d’outil de gouvernance pour Paris et la petite couronne, il sera toujours temps de « boucler » le schéma intercommunal. Ce n’est pas ce que je souhaite, mais, de grâce, aujourd'hui, ne nous enfermons pas dans une solution alors que nous ne savons absolument rien de ce qui se dessine. Voilà pourquoi j’ai cosigné cet amendement, que je soutiens fermement.
Nicole BORVO COHEN-SEAT - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Nicole BORVO COHEN-SEAT

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Je suis étonnée de constater que M. Dallier, comme sans doute ses collègues de la majorité, déplore que la question du Grand Paris soit abordée en dehors d’une réflexion et d’une discussion sur les collectivités territoriales. Le Grand Paris, qui est un projet économique, n’a pas été transmis au Sénat en priorité, comme doivent l’être tous les projets relatifs aux collectivités locales, au motif qu’il ne relèverait pas de l’organisation territoriale. Je ne suis pas la seule à déplorer cette décision fort regrettable. Il me paraît tout à fait inopportun de prévoir, au détour de cette discussion, des exceptions pour les intercommunalités de la petite couronne et pour les décisions qui concernent la région parisienne. Par ailleurs, alors que vous ne cessez de nous dire que l’intercommunalité se réalisera par accord et sans obligation, voilà que vous affirmez vouloir extraire la petite couronne des contraintes. Il faudrait savoir ce qu’il en est au juste ! En tout cas, je plaide pour le rejet de cet amendement.
Claude JEANNEROT - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Claude JEANNEROT

M. Claude Jeannerot. Nous voulons à la fois faire progresser la démocratie et l’appropriation par nos concitoyens des enjeux intercommunaux. Nous souhaitons que le schéma fasse l’objet d’un débat au sein de la commission départementale de la coopération intercommunale et que la séance soit publique. L’avenir du territoire dans le département doit pouvoir donner lieu à une présentation et à des débats contradictoires. Pour que la transparence soit totale et avant que le schéma soit arrêté définitivement par le préfet, le débat doit être conduit en présence du public afin, notamment, que les journalistes relaient les discussions dans leurs colonnes. Les arguments des uns et des autres ne doivent pas être exposés uniquement lors de discussions bilatérales. Un débat sur la place publique serait, nous semble-t-il, profitable aux enjeux de l’intercommunalité. Les citoyens de nos territoires doivent être informés des orientations du schéma départemental de coopération intercommunale, qui affecte profondément leur cadre de vie. Il s’agit ici de donner un sens à la transparence et un contenu pratique aux promesses d’une République plus démocratique. Une République plus démocratique, n’est-ce pas une République où les citoyens doivent pouvoir identifier clairement les élus responsables de chacune des politiques publiques ?
Dominique BRAYE - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Dominique BRAYE

M. Dominique Braye. L’achèvement, au cours de l’actuel mandat municipal, de la carte intercommunale est un objectif clairement affiché par ce projet de loi de réforme des collectivités territoriales, et cet objectif fait l’objet d’un large consensus. Néanmoins, il apparaît indispensable d’avancer la date butoir fixée par le texte dans sa rédaction actuelle. En effet, il est nécessaire que les périmètres intercommunaux soient définis suffisamment en amont des futurs renouvellements municipaux afin d’éviter, d’une part, que les citoyens ne soient appelés à élire des représentants au sein d’institutions trop récemment créées au jour du scrutin et, d’autre part, que la sérénité nécessaire à la définition de périmètres cohérents ne soit affectée par les campagnes électorales. Nous savons que l’intercommunalité a été très souvent prise en otage au cours de campagnes électorales ; or c’est le pire service que l’on puisse lui rendre. Cette proposition, j’en suis sûr, fait l’objet d’un large accord entre les principales associations d’élus concernées, qu’il s’agisse de l’Assemblée des communautés de France ou de l’Association des maires de France, et qu’elle est conforme à l’esprit des travaux de la mission sénatoriale présidée par Claude Belot. Le calendrier parlementaire conduit à considérer la date du 31 décembre 2012 comme la plus réaliste pour permettre la réalisation des schémas départementaux et procéder à l’achèvement de la carte intercommunale. Afin de respecter cette échéance, les schémas départementaux de coopération intercommunale devront être arrêtés, au plus tard, le 30 juin 2011 pour garantir que la période d’élaboration aura une durée suffisante, soit un an à compter de la promulgation de la loi.
Bernard VERA - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Bernard VERA

M. Bernard Vera. Dans ce projet de loi, tout est fait pour regrouper de façon autoritaire les communes qui ne sont pas encore intégrées ou pour faciliter des redécoupages de périmètre d`EPCI, voire pour favoriser leur fusion. En revanche, aucune amélioration n’est prévue en ce qui concerne les mécanismes de retrait d’une commune qui, pour diverses raisons, peut souhaiter se séparer de l’EPCI dont elle est membre. Aussi cet amendement vise-t-il à combler ce manque. Actuellement, une commune ne peut se retirer d’un EPCI qu’à la condition expresse d’obtenir le consentement de l’organe délibérant de cet établissement. Cet amendement tend à ne prévoir qu’une délibération du conseil communautaire, qui prend simplement acte du retrait de la commune de l’EPCI. Ainsi, l’adhésion à une intercommunalité reste bien un acte volontaire permettant la mise en commun de moyens et non une contrainte, une obligation subie. Autant il nous apparaît normal qu’un débat soit prévu pour que des explications puissent être données à tous les membres de l’EPCI, autant nous considérons qu’une commune ne peut être empêchée de quitter un EPCI dont elle ne voudrait plus être membre. Il s’agit, pour nous, d’un élément essentiel de la libre administration des communes.
Bernard VERA - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Bernard VERA

M. Bernard Vera. Le dernier alinéa de l’article L. 5211-19 du code général des collectivités territoriales, relatif aux conditions de retrait d’une commune d’un EPCI, dispose que « la décision de retrait est prise par le ou les représentants de l’État dans le ou les départements concernés ». Une telle formulation peut laisser supposer qu’il revient au préfet non pas de prendre acte du retrait d’une commune et d’en tirer les conséquences, mais de décider ou non du retrait lui-même. Nous proposons donc de récrire cet alinéa de manière à lever toute ambiguïté. En effet, le contexte et les objectifs qui ont présidé à l’élaboration du présent projet de loi donnent lieu à interprétation et nourrissent par conséquent nos inquiétudes. De nombreuses dispositions de ce texte donnent au préfet de nouveaux pouvoirs de contrainte sur les communes en matière de coopération intercommunale : modalités de fusion et de regroupements à tous échelons, achèvement de la carte intercommunale, schéma départemental de coopération intercommunale, etc. Nous avons exprimé notre refus de ce renforcement des pouvoirs des préfets, car il participe d’une volonté de centraliser les décisions, mettant en cause le droit des communes de s’administrer librement. Nous considérons que ces évolutions tendent à rétablir une forme de tutelle sur ces collectivités locales. Si une commune décide de se retirer d’un EPCI, elle doit pouvoir le faire sans que le préfet pèse d’une quelconque façon sur sa décision. Il faut que cela soit clair dans le texte même de la loi. Il nous paraît donc prudent d’éviter toute interprétation allant dans le sens d’un surcroît de pouvoir des préfets en matière de retrait d’une commune d’un EPCI.
Jean-François VOGUET - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Jean-François VOGUET

M. Jean-François Voguet. L’article 18 prévoit que le représentant de l’État dans le département peut décider du rattachement d’une commune à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre si elle n’appartient à aucune intercommunalité ou bien si elle crée une discontinuité ou une enclave territoriale dans le périmètre d’une intercommunalité. Selon la rédaction de cet article, la commune, pourtant première concernée, n’est jamais amenée à se prononcer sur ce rattachement : celui-ci lui sera donc véritablement imposé par le pouvoir central. Seul l’accord de l’intercommunalité concernée sera exigé, via son organe délibérant, ainsi qu’un avis de la CDCI. Il n’appartient ni au représentant de l’État ni à l’intercommunalité de décider du rattachement ou non d’une commune à une intercommunalité à fiscalité propre, la commune étant, jusqu’à preuve du contraire, une collectivité territoriale et bénéficiant à ce titre du principe de libre administration consacré par la loi de décentralisation de 2003 et par la Constitution. Cet article est en contradiction totale avec la décentralisation et ses principes en imposant aux communes le rattachement à une structure de coopération selon la volonté de l’État central. C’est une véritable remise en cause de la décentralisation territoriale et, plus spécifiquement, de l’échelon communal. De toutes les collectivités territoriales, la commune est pourtant celle qui jouit de la plus grande légitimité aux yeux des citoyens. L’appartenance à un EPCI à fiscalité propre ne peut se décider que sur la base du volontariat.
René BEAUMONT - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: René BEAUMONT

M. René Beaumont. Je suis de ceux qui sont favorables à l’article 18 et le jugent nécessaire dans ce texte. Toutefois, par cet amendement, nous souhaitons encadrer les modalités d’application à la fois du pouvoir du préfet, du pouvoir de la CDCI et, surtout, du pouvoir de l’établissement de coopération intercommunale qui doit intégrer la commune isolée ou enclavée. La commission des lois a déjà encadré le dispositif prévu à l’article 18 de façon très sérieuse – et il faut s’en féliciter –, afin de préserver la liberté communale et le bon fonctionnement de l’EPCI qui accueille la commune. Elle a donc prévu de soumettre le rattachement à un accord de l’EPCI et d’ouvrir une possibilité de recours, en cas de désaccord, auprès de la CDCI. Il s’agit de contraindre le préfet à prendre en compte la position de l’organe délibérant de l’EPCI auquel la commune doit être rattachée et de donner à la CDCI un vrai rôle d’arbitre. Si un tel encadrement du pouvoir de décision du préfet est bien légitime, il semble néanmoins souhaitable que celui-ci puisse passer outre une délibération négative de l’organe délibérant de l’EPCI. Cette possibilité serait cependant limitée aux seuls cas où la CDCI ne se serait pas déjà prononcée, à la majorité des deux tiers de ses membres, pour un rattachement de la commune à un autre EPCI que celui qui a été désigné par le préfet. En présentant cet amendement, nous visons donc un double objectif : encadrer au maximum le pouvoir du préfet et chercher toutes les solutions possibles pour que les communes isolées ou enclavées puissent être intégrées dans un EPCI.
Jean-François VOGUET - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Jean-François VOGUET

M. Jean-François Voguet. Cet amendement est bien évidemment un amendement de repli. L’intercommunalité doit se faire sur la base du volontariat, et non être imposée par un agent de l’État central. C’est pourquoi nous proposons, par cette nouvelle rédaction, que le représentant de l’État dans le département puisse proposer, et non imposer, le rattachement d’une commune à un EPCI à fiscalité propre. Ce rattachement se fera après accord de l’organe délibérant de l’intercommunalité et avis de la CDCI. Le délai de trois mois dont celle-ci dispose pour se prononcer est maintenu, mais il est désormais renouvelable et le représentant de l’État ne peut pas passer outre cet avis. Notre amendement tend donc à supprimer la possibilité, inacceptable, que cet avis soit réputé favorable en l’absence de délibération au-delà de ce délai de trois mois. Nous rétablissons ainsi les conditions acceptables à l’intégration d’une commune dans une intercommunalité : chaque échelon de collectivité territoriale est respecté et l’État central n’est pas en mesure d’imposer d’une manière quasi-unilatérale sa volonté à des collectivités dont, faut-il encore le rappeler, l’autonomie est consacrée de manière constitutionnelle.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Dans le projet de loi présenté par le Gouvernement, le préfet disposait d’un pouvoir d’appréciation pour mettre en œuvre le schéma départemental de coopération intercommunale dans le cadre des procédures d’achèvement et de rationalisation de la carte des EPCI à fiscalité propre et des syndicats de communes. Aujourd’hui, l’article 18 prévoit que le préfet a compétence pour rattacher une « commune isolée » à un EPCI à fiscalité propre, après avoir consulté, d’une part, l’organe délibérant de l’EPCI et, d’autre part, la CDCI. Cet amendement s’inscrit dans la logique de la commission des lois, mais en la prolongeant. Ainsi, nous proposons que, dès lors qu’existe un schéma départemental de coopération intercommunale – nous avons vu que ce schéma serait très largement élaboré par la CDCI –, pour le rattachement des ultimes communes qui refuseraient l’intercommunalité à un EPCI, le préfet prenne sa décision dans le respect de ce schéma. Notre position est très claire, mes chers collègues. Nous avons indiqué à de nombreuses reprises que nous étions attachés à la liberté des communes et nous ne retirons rien sur ce point. En outre, nous pensons qu’il faut achever la carte de l’intercommunalité, contrairement à ceux qui ne souhaitent pas que le préfet prenne une décision in fine . Mais nous voulons que cette décision soit prise dans le respect du schéma établi par la CDCI. Selon nous, il faut mener la démarche de l’intercommunalité à son terme et, aujourd’hui, il apparaît raisonnable que les 36 700 communes de France soient rattachées à une intercommunalité. Il n’est donc pas choquant que les préfets assument leur mission pour les dix, vingt ou trente communes – d’après moi, il n’y en aura guère plus – qui, sur l’ensemble du territoire, se montreront totalement récalcitrantes. Dans ce cas, c’est évident, la décision prise par le représentant de l’État sera, par définition, une décision « autoritaire ». Néanmoins, elle sera parfaitement fondée si elle respecte le schéma départemental de coopération intercommunale.