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Michel CHARASSE - Sénat - 2009-02-12
Date: 2009-02-12
Orateur: Michel CHARASSE

M. Michel Charasse. Or, s’il n’y a parfois pas besoin de rapport, parce que la matière est simple, il n’est tout de même pas anormal qu’une résolution portant sur des sujets compliqués soit éclairée par un rapport réalisé par un ou plusieurs collègues ayant réfléchi à la question. Par conséquent, écrire que les règlements peuvent prévoir le renvoi à la commission me convient très bien ! Deuxième observation – je crois que M. Frimat a soulevé ce point avant moi –, M. Hyest et la commission proposent d’inscrire les mots : « à sa demande ». À la demande de qui ? Du président de l’assemblée ? Du Premier ministre ? De la commission elle-même ? Je n’en sais rien. Du fait du lien avec l’alinéa précédent, on ne parvient pas à le savoir. (M. le rapporteur proteste.) Monsieur Hyest, il s’agit juste d’un problème de mise au point de la rédaction ! Troisième observation, comment va-t-on régler le problème de la commission compétente ? Je m’interroge sérieusement sur ce point. C’est toute la question qui est posée par le sous-amendement n° 201. En effet, ne l’oubliez pas, mes chers collègues, les règlements des deux assemblées ont prévu que, en cas de conflit de compétence, il y a obligatoirement lieu de procéder à la nomination d’une commission spéciale, aux termes notamment de l’article 16, alinéa 3, du règlement du Sénat. Cela signifie, conformément d’ailleurs à la Constitution, que la commission spéciale reste la règle, la commission permanente étant l’exception, même si, depuis 1958, on a fait le contraire ! (Sourires .) Par conséquent, je préfèrerais de beaucoup, pour éviter des conflits et des « chicayas » épouvantables entre les présidents de commission au sein de la conférence des présidents, que le texte proposé par la commission des lois soit rédigé de la façon suivante : « Les règlements des assemblées peuvent prévoir qu’une proposition de résolution est envoyée à une commission permanente ou spéciale. » On s’en tient là ! Dans ce cas, une partie du sous-amendement n° 201 serait d’ailleurs satisfaite. Quant à la question de savoir de qui émanera la demande, c’est le règlement qui le dira. C’est une modalité d’application. Mes chers collègues, laissons le soin aux règlements de régler cette question ! M. le président Hyest et M. le secrétaire d’État ont raison : si l’on s’amuse, à tout bout de champ, à nommer une commission spéciale pour une proposition de résolution, on risque de ne pas en sortir ! Cependant, il peut y avoir des cas où le problème posé est tellement important que l’Assemblée nationale ou le Sénat jugera opportun de mettre en place une commission spéciale. De grâce, ne fermez pas la porte ! Je propose donc de rédiger ainsi l’amendement n° 3 rectifié de la commission : « Les règlements des assemblées peuvent prévoir qu’une proposition de résolution est envoyée à une commission permanente ou spéciale. » Les règlements préciseront les modalités.
Pierre FAUCHON - Sénat - 2009-02-12
Date: 2009-02-12
Orateur: Pierre FAUCHON

M. Pierre Fauchon. Si le sujet est identique, l’orateur est différent : c’est pourquoi je me permets d’apporter ma contribution à ce débat. Moi qui attache beaucoup d’importance à la possibilité de voter des propositions de résolution, je ne vois pas pourquoi nous nous interdirions d’envisager ce qui, au fond, serait beaucoup plus naturel qu’on ne le croit, et qui était d’ailleurs le système autrefois, à savoir le recours à une commission spéciale. Par définition, les commissions sont créées et ont l’habitude de travailler selon le processus législatif. Or il s’agit ici du processus de la résolution, qui est différent et qui posera fréquemment des problèmes transversaux pouvant intéresser différentes commissions. Certaines pourront être consultées pour avis, à côté de la commission saisie au fond. Dans un certain nombre de cas significatifs – j’espère qu’ils seront nombreux –, il sera intéressant, pour notre assemblée, de se prononcer à travers une proposition de résolution, laquelle, selon moi, sera mieux examinée par une commission spéciale que par une commission permanente. Il est donc souhaitable de prévoir, dans la rédaction élégante proposée par M. Charasse – cela n’a rien d’étonnant de sa part –, la possibilité de recourir à une commission permanente ou à une commission spéciale. Cela ne mange pas de pain ! Si l’Assemblée nationale ne souscrit pas à une telle proposition, pourquoi faudrait-il que nous la suivions ? S’il existe deux assemblées, élues de manière différente, dont les positionnements politiques sont différents et qui possèdent des cultures et des langages différents, c’est bien parce qu’il y a une raison, liée à notre tradition républicaine. Que chaque assemblée s’assume dans son style, dans ses manières, dans ses méthodes ! Je n’y vois aucun inconvénient. Pourquoi faudrait-il absolument que les deux assemblées adoptent les mêmes méthodes ? Par conséquent, conformément à la qualité particulière du Sénat, je souhaite qu’on laisse la porte ouverte et que l’assemblée puisse choisir entre une commission permanente et une commission spéciale.
Jean-Pierre MICHEL - Sénat - 2009-02-12
Date: 2009-02-12
Orateur: Jean-Pierre MICHEL

M. Jean-Pierre Michel. Je partage l’avis de M. le secrétaire d’État, selon lequel ces propositions de résolution constituent une innovation, qui permettra aux parlementaires de s’exprimer en dehors de l’examen des projets de loi, des séances de questions au Gouvernement et, pour l’Assemblée nationale, des procédures de mise en cause de la responsabilité du Gouvernement. Toutefois, en lisant l’article 34-1 de la Constitution et le présent projet de loi organique, j’ai eu l’impression que le Gouvernement a tremblé en introduisant cette disposition nouvelle. D’abord, L’article 34-1 de la Constitution dispose que « les assemblées peuvent voter des résolutions dans les conditions fixées par la loi organique ». Je ne pense donc pas, contrairement à ce que vous avez dit tout à l’heure, monsieur le secrétaire d’État, que le Conseil constitutionnel aurait jugé inconstitutionnel le fait de fixer au Gouvernement ou au Premier ministre un certain nombre de délais dans la loi organique, puisqu’ils rentrent tout à fait dans le champ des « conditions » visées par la Constitution. Plus important, si je comprends bien que le Gouvernement pourra déclarer irrecevables des propositions de résolution qui auraient pour effet de mettre en cause sa responsabilité, puisque des procédures sont prévues à cet effet – le Sénat ne dispose pas d’une telle possibilité –, que recouvre exactement l’interdiction de voter des résolutions qui contiendraient des « injonctions » à son égard ? Que je sache, les assemblées parlementaires ne peuvent adresser des « injonctions » à l’exécutif, dont elles sont indépendantes. Elles votent des lois, que l’exécutif est chargé d’appliquer. Imaginons qu’une proposition de résolution ait par exemple pour objet de rappeler au Gouvernement qu’il doit prendre les décrets d’application prévus dans une loi adoptée un an auparavant. S’agit-il alors d’une « injonction » ?
Jean-Pierre MICHEL - Sénat - 2009-02-12
Date: 2009-02-12
Orateur: Jean-Pierre MICHEL

M. Jean-Pierre Michel. On peut se le demander. Bien entendu, tout est dans le style ! Il n’est pas question d’ordonner quoi que ce soit au Gouvernement. Une assemblée n’en a ni le droit ni la possibilité. Pour ce qui concerne le projet de loi organique, même si nous venons d’adopter une disposition visant à permettre le renvoi des propositions de résolution à une commission, ce qui me paraît bon, je ne comprends absolument pas l’ « usine à gaz » mise en place par le Gouvernement. Le texte prévoit d’abord que n’importe quel parlementaire peut déposer, quand il le souhaite, une proposition de résolution, puis que le président de chaque assemblée « transmet sans délai toute proposition de résolution au Premier ministre ». Ensuite, à l’article 3 bis , il est écrit que « lorsque le président d’un groupe envisage de demander l’inscription d’une proposition de résolution à l’ordre du jour d’une assemblée – on peut supposer qu’il s’agit d’une proposition de résolution que le Premier ministre n’a pas estimée irrecevable –il en informe le président de cette assemblée […] ». Le président d’un groupe doit donc informer le président de l’assemblée de son intention de demander l’inscription à l’ordre du jour de la proposition de résolution. De quoi s’agit-il exactement ? Le président d’un groupe n’a pas d’intentions ; il a des opinions et une action politiques. Par ailleurs, comment les parlementaires qui déposent des propositions de résolution à titre personnel pourront-ils les faire inscrire à l’ordre du jour ? Ce n’est pas prévu dans le texte ! Il faudra donc qu’ils passent par un président de groupe. Dès lors, comment feront ceux qui n’appartiennent à aucun groupe ou ceux dont la proposition de résolution n’aura pas obtenu l’assentiment de l’ensemble de leur groupe ? Dans de tels cas, la proposition de résolution sera vouée à l’échec. Toutes ces dispositions sont donc à la fois très mal rédigées et superfétatoires. Les présidents de groupe auront la possibilité de demander l’inscription à l’ordre du jour d’une proposition de résolution, ce qui, à mon avis, ne pourra pas être refusé si celle-ci n’a pas été déclarée irrecevable, mais le parlementaire qui voudra user de son droit individuel de déposer une proposition de résolution ne pourra pas solliciter son inscription à l’ordre du jour ! Par conséquent, monsieur le secrétaire d’État, on nous donne d’une main un berlingot que l’on reprend très rapidement de l’autre.
Éliane ASSASSI - Sénat - 2009-02-12
Date: 2009-02-12
Orateur: Éliane ASSASSI

Mme Éliane Assassi. Cet amendement de suppression de l’article 3 s’inscrit bien entendu dans notre critique plus globale de la nouvelle procédure des résolutions soumise à la censure du Premier ministre. On passe d’un système d’interdiction absolue des propositions de résolution à un système de soumission de celles-ci aux desiderata du Premier ministre. J’ai la faiblesse de penser qu’il ne s’agit pas là d’un progrès. Dans son rapport sur le projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la V e République, M. Warsmann a cité un éminent constitutionnaliste qui, en 1959, disait qu’« il était inévitable que [la nécessaire rupture] ne puisse être entreprise que sous un certain climat d’antiparlementarisme propice à quelques excès maladroits qu’il conviendrait maintenant de dominer ». Pire, à l’occasion de l’examen de ce projet de loi organique, le groupe UMP de l’Assemblée nationale s’est livré à un accès d’antiparlementarisme. La polémique malsaine autour de l’obstruction et le clip vidéo ridicule de M. Copé amenaient à cette conclusion bien simple : les parlementaires sont prêts à se tirer une balle dans le pied en remettant en cause leur propre droit d’expression ! Concernant les résolutions, le fait de restreindre à ce point les capacités d’initiative en ce domaine ne met-il pas en lumière une conception antiparlementariste des institutions ? Le Parlement est ainsi incompétent, irresponsable ou « irrecevable ». Selon nous, le présent article 3 n’a donc pas lieu d’être. Sur la forme, il est possible de s’interroger sur l’obligation d’inscrire dans la loi organique de telles dispositions, l’article 34-1 de la Constitution ne précisant que les conditions de recevabilité des propositions de résolution. Enfin, nous notons que le Premier ministre ne s’adressera qu’au président de chaque assemblée. Quid des présidents de groupe et des auteurs des propositions de résolution ? Pour cet ensemble de raisons, nous vous proposons, mes chers collègues, de supprimer l’article 3.
Louis MERMAZ - Sénat - 2009-02-12
Date: 2009-02-12
Orateur: Louis MERMAZ

M. Louis Mermaz. L’article 3 est très révélateur de la façon dont le Gouvernement et, surtout, le Président de la République raisonnent. Je rappelle les termes de l’article 34-1 de la Constitution, visé par le présent projet de loi organique : « Les assemblées peuvent voter des résolutions dans les conditions fixées par la loi organique. « Sont irrecevables et ne peuvent être inscrites à l’ordre du jour les propositions de résolution dont le Gouvernement estime que leur adoption ou leur rejet serait de nature à mettre en cause sa responsabilité ou qu’elles contiennent des injonctions à son égard. » Le renvoi à la loi organique qu’opère l’article 34-1 de la Constitution ne concerne donc que les conditions de vote des propositions de résolution, et non les conditions de leur irrecevabilité. Nous ne devrions donc pas discuter de ces dernières aujourd’hui. Les conditions d’irrecevabilité sont inscrites au second alinéa de l’article 34-1, sans que soit spécifié de renvoi à une loi organique pour l’application de ses dispositions. Dans cette affaire, le Gouvernement se livre quelque peu au jeu du chat et de la souris : on s’attend à ce que le règlement intervienne, or c’est la loi organique qui traite du sujet. On en retire l’impression que le Gouvernement se méfie même de sa propre majorité, puisqu’il n’a de cesse de se protéger de toute initiative parlementaire. Nous considérons donc que l’article 3 est superfétatoire, sa suppression aurait le mérite d’alléger le dispositif.
Nicole BORVO COHEN-SEAT - Sénat - 2009-02-12
Date: 2009-02-12
Orateur: Nicole BORVO COHEN-SEAT

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Puisque cet article subsiste, il mérite débat ! Le projet de loi organique donne une interprétation très restrictive de l’article 34-1 de la Constitution en accordant au Premier ministre, en tant que représentant du Gouvernement, un véritable droit de veto contre les propositions de résolution, avant toute discussion. Cette prérogative exorbitante, qui ne pourra faire l’objet d’aucune discussion ni contestation, a pour effet d’anéantir la portée d’un dispositif que l’on nous avait pourtant présenté comme un nouveau droit du Parlement. En l’occurrence, le Gouvernement disposera d’un droit de veto absolu. L’article 34-1 de la Constitution se borne à assortir ce droit nouveau de certaines conditions. Or, aux termes de l’article 3, le Premier ministre estimera seul, sans débat préalable, qu’une proposition de résolution contient des injonctions à l’égard du Gouvernement ou est de nature à mettre en cause la responsabilité de celui-ci. Le mot « injonctions » peut donner lieu à des interprétations particulièrement extensives. Quant à la mise en cause de la responsabilité du Gouvernement, la notion reste floue, en particulier au Sénat où l’on ne voit pas très bien ce que ce terme recouvre, la mise en jeu de cette responsabilité ne pouvant pas, comme à l'Assemblée nationale, prendre la forme d’une motion de censure. Pourtant, tel n’est pas le sens de l’article 34-1 de la Constitution, qui n’induit nullement que l’estimation à laquelle se livrera le Premier ministre puisse prendre la forme d’un veto absolu. Une « estimation » doit pouvoir être contestée par le Parlement.
Alima BOUMEDIENE-THIERY - Sénat - 2009-02-12
Date: 2009-02-12
Orateur: Alima BOUMEDIENE-THIERY

Mme Alima Boumediene-Thiery. Ce sous-amendement a pour objet la motivation de la décision d’irrecevabilité. L’article 3 du projet de loi organique fait référence à une décision prise par le Gouvernement pour déclarer une proposition irrecevable. Quelle forme cette décision prendra-t-elle ? Quand sera-t-elle prise ? Tout le monde se pose ces questions. C’est pourquoi il est impérieux de prévoir que cette décision sera prise en conseil des ministres et, surtout, qu’elle sera motivée en fait et en droit, ce qui évitera l’arbitraire d’une décision qui, parfois, peut être prise par un collaborateur. Il nous a été affirmé que le Gouvernement ne pourrait pas motiver valablement toutes ses décisions si les propositions de résolution sont trop nombreuses. Cet argument ne nous semble guère valable. En effet, même s’il devait y avoir 3 000 propositions de résolution, cela n’entraînera pas une surcharge de travail, car motiver une décision ne prendra pas plus de temps que répondre à une question écrite. Si une procédure est instituée, elle doit être transparente, et nous devrons savoir pourquoi une proposition de résolution aura été déclarée irrecevable. Le fait de prévoir que la décision sera prise en conseil des ministres permettra de lui donner un cadre précis.
Alima BOUMEDIENE-THIERY - Sénat - 2009-02-12
Date: 2009-02-12
Orateur: Alima BOUMEDIENE-THIERY

Mme Alima Boumediene-Thiery. Ce sous-amendement porte sur le contrôle de l’irrecevabilité. Après la question de la motivation de l’irrecevabilité, nous touchons là un autre point essentiel. Le Gouvernement semblant disposer d’un droit de vie ou de mort sur toute proposition de résolution, nous demandons que ses décisions d’irrecevabilité puissent être contestées. Comment pourront-elles l’être ? Comment sera d’ailleurs prise la décision ? Qui va évaluer les critères retenus par le Gouvernement pour déclarer l’irrecevabilité ? Le projet de loi organique reste muet sur ces questions. Le Gouvernement, de manière totalement arbitraire et opaque, pourra décider qu’une proposition de résolution a pour objet de mettre en cause sa responsabilité. Aucun contrôle n’est prévu. Le Gouvernement pourra donc, à volonté, écarter toute proposition de résolution pour ce simple motif. C’est pourquoi nous proposons de mettre en place une procédure qui permettrait de contrôler le motif d’irrecevabilité. Le Conseil constitutionnel, en cas de désaccord, pourrait être saisi, soit par le président de l’assemblée concernée, soit par le Premier ministre, aux fins de vérifier le caractère fondé ou non de la décision d’irrecevabilité.
Richard YUNG - Sénat - 2009-02-12
Date: 2009-02-12
Orateur: Richard YUNG

M. Richard Yung. À la suite de nos collègues du groupe CRC-SPG ou d’Alima Boumediene-Thiery, je m’interroge à mon tour sur les conditions entourant la décision du Gouvernement d’opposer l’irrecevabilité à une proposition de résolution. Certains ont affirmé qu’il était nécessaire de motiver cette décision et de la rendre publique. Cela va dans le bon sens. Néanmoins, il peut arriver qu’un désaccord persiste entre les auteurs de la proposition de résolution et le Gouvernement. Nous avons à plusieurs reprises souligné les risques d’un tel cas de figure. L’article 34-1 de la Constitution prévoit essentiellement deux cas d’irrecevabilité : la mise en cause du Gouvernement et le caractère d’injonction d’une proposition de résolution. Ces critères, surtout le second, sont manifestement assez généraux et difficiles à appréhender. Qu’est-ce qu’une injonction ? Imaginons que nous voulions interpeller le Gouvernement sur la situation actuelle à Madagascar, en indiquant, par une proposition de résolution, que le Sénat souhaite qu’il participe activement à la recherche d’une solution permettant de ramener la paix dans ce pays. C’est un vœu, c’est un souhait, c’est la suggestion d’une ligne directrice, mais s’agit-il pour autant d’une injonction au Gouvernement ? Pour ma part, je ne sais pas répondre à cette question. Cependant, le Gouvernement, quant à lui, peut considérer qu’il s’agit là d’une injonction du Sénat et, à ce titre, déclarer la proposition de résolution irrecevable. Par conséquent, il nous paraît nécessaire de prévoir un mécanisme de « sortie de crise » permettant de surmonter une divergence d’appréciation entre les auteurs de la proposition de résolution et le Gouvernement. C’est pourquoi nous proposons que la conférence des présidents de l’assemblée saisie puisse, à la majorité des trois cinquièmes – nous avons, comme de bons élèves, repris cette modalité, mais sans en inverser les termes ! –, décider de déférer la décision du Gouvernement devant le Conseil constitutionnel, qui statuera dans un délai de huit jours.
Michel CHARASSE - Sénat - 2009-02-12
Date: 2009-02-12
Orateur: Michel CHARASSE

M. Michel Charasse. Cet amendement a pour objet de préciser que, en dehors des cas prévus à l’article 5, lorsque le Premier ministre n’a pas réagi dans le délai imparti, c’est-à-dire avant l’inscription à l’ordre du jour de la proposition de résolution par la conférence des présidents, il ne peut plus ensuite lui opposer l’irrecevabilité. La commission et le Gouvernement m’objecteront peut-être que cela va de soi, dans la mesure où si les conditions d’opposition d’irrecevabilité prévues par le texte n’ont pas été respectées, la proposition de résolution ne peut plus être déclarée irrecevable, mais d’autres pourraient très bien estimer que le Premier ministre sera en droit d’opposer une irrecevabilité hors du délai si par exemple il a été retenu par un voyage à l’étranger ou pour une autre raison. Non ! Il faut tout de même que l’on puisse, à un moment ou à un autre, savoir si l’on va pouvoir ou non discuter de la proposition de résolution. Tel est l’objet tout simple de l’amendement n° 30 rectifié.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2009-02-12
Date: 2009-02-12
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Si vous voulez, cela ne me dérange pas ! (Nouveaux sourires.) Cela figurera dans les travaux préparatoires ! Le sous-amendement n° 203 vise à contraindre le Gouvernement à rendre publique toute décision de déclarer irrecevable une proposition de résolution : je ne vois pas comment il pourrait garder secrète cette information dans la mesure où il doit, aux termes de l’article, la communiquer au président de l’assemblée intéressée ! L’avis est défavorable. S’agissant de votre sous-amendement n° 204 rectifié, monsieur Frimat, j’observerai d’abord qu’un président de groupe peut demander l’inscription à l’ordre du jour d’une proposition de résolution déposée non par le groupe, mais par un parlementaire à titre personnel. Il va de soi que le président de l’assemblée concernée informera le ou les auteurs d’une proposition de résolution ayant fait l’objet d’une décision du Gouvernement d’opposer l’irrecevabilité. Monsieur Bodin, nous avons une certaine complicité géographique…
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2009-02-12
Date: 2009-02-12
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. La commission est défavorable à l’amendement n° 78 pour des raisons identiques à celles qui ont motivé son avis défavorable sur le sous-amendement n° 59. Les amendements n os 151, 152, 153 et 154 ayant exactement le même objet que les sous-amendements du groupe socialiste à l’amendement de la commission, je ne répéterai pas mon argumentation. L’avis est défavorable. En tout état de cause, ils n’auront plus d’objet si l’amendement n° 4 est adopté. La commission est défavorable à l’amendement n° 80, qui appelle les mêmes observations que le sous-amendement n° 204 rectifié. Le droit de présenter des propositions de résolution appartient à chaque parlementaire et l’information sera la plus large possible. Le dispositif des amendements n os 77 et 80 est d’ordre réglementaire. L’avis est donc défavorable. L’amendement n° 81 est pour l’essentiel satisfait par l’amendement n° 30 rectifié, sur lequel la commission a donné un avis favorable. En effet, l’amendement n° 30 rectifié permet de marquer sans ambiguïté que le Gouvernement ne pourra plus opposer l’irrecevabilité après l’inscription de la proposition de résolution à l’ordre du jour de l’assemblée par la conférence des présidents, à moins bien sûr que ladite proposition de résolution ne soit rectifiée ensuite par son auteur. Les autres irrecevabilités ne sont pas pertinentes dans le cas de propositions de résolution. En particulier, celles-ci n’ayant pas de caractère normatif, elles ne peuvent entraîner de dépenses supplémentaires. La précision apportée par l’amendement n° 30 rectifié s’inscrit dans le prolongement des dispositions adoptées par l’Assemblée nationale. Elle est utile et lève toute ambiguïté. C’est pourquoi la commission y est favorable.