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Bernard FRIMAT - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Il s'agit non pas d'un amendement de précision, mais d'un amendement de repli, au cas où ceux que mon groupe a déjà présentés ne seraient pas adoptés. Notre logique est de demander, tout d'abord, le retour à l'article 72 de la Constitution. Si, monsieur le ministre, vous refusez d'appliquer la Constitution en créant d'autres catégories ou, comme vient de l'expliquer M. Jean-Pierre Sueur, en réduisant à trois le nombre de catégories de collectivités, en inventant, donc, une autre conception de la catégorie de collectivités, vous autorisez alors toutes les définitions. Vous avez, hier soir, avec beaucoup d'émotion, cité par trois fois M. Mauroy. Je ne doute pas un seul instant qu'il en ait été bouleversé ! (Sourires sur les travées du groupe socialiste.) Dans cette nouvelle conception des catégories, à vocation statistique, si j'ai bien compris, il faut, selon moi, continuer, pour lui rendre hommage, à écouter ce qu'il vous disait quand il vous expliquait la nécessité d'inscrire dans la liste les établissements publics de coopération intercommunale. En effet, la question qui se pose est de savoir s'il convient d'accorder l'autonomie financière aux établissements publics de coopération intercommunale en tant que catégorie. La réponse - je le lis sur vos visages - est évidemment : oui,...
Bernard FRIMAT - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Vous êtes très nombreux ici à jouer des rôles éminents dans ces établissements : sans doute avez-vous en perspective des projets d'investissement dans ces différentes communautés, qu'elles soient urbaines, d'agglomération ou de communes. Pour faire un minimum de prospective, il faut bien sûr avoir l'autonomie financière, mais il faut aussi des assurances sur la permanence des ressources. Or, aujourd'hui, quelle visibilité les intercommunalités ont-elles, notamment celles qui sont passées à la taxe professionnelle unique ? Si, par cette loi organique, vous leur signifiez que cette autonomie financière, que vous semblez d'ailleurs découvrir dans ce texte, leur est garantie parce qu'elles sont une catégorie de collectivités territoriales, un progrès considérable aura été accompli. De toute façon, vous les intégrez dans votre raisonnement et vous allez ajouter - nous le verrons tout à l'heure - ce qui les concerne à une catégorie considérée. Pourquoi compliquer quand vous pouvez faire simple en édifiant les établissements publics de coopération intercommunale en une nouvelle catégorie ?
Daniel HOEFFEL (rapporteur.) - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: Daniel HOEFFEL
Fonction: rapporteur.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Par conséquent, l'adoption de ce projet de loi organique est un impératif constitutionnel. Certes, il est possible de l'amender ; en revanche, il n'est pas souhaitable de le supprimer purement et simplement. L'amendement n° 44 traite du nombre de catégories de collectivités territoriales et de la définition de chacune d'entre elles. La Constitution ne donne pas de définition explicite des catégories de collectivités territoriales. Cependant, le premier alinéa de l'article 72 en dresse une liste. (M. Jean-Pierre Sueur s'exclame.) L'article 1 er du projet de loi organique, monsieur Sueur, définit trois ensembles de collectivités. D'ailleurs, les arguments avancés dans l'exposé des motifs me paraissent valables : « Il a paru souhaitable de retenir la définition la plus simple possible, qui est aussi la plus large, afin de ne pas multiplier le nombre de catégories à prendre en compte pour la détermination du degré d'autonomie financière. Aussi la définition de ces catégories s'appuie-t-elle sur les trois grands niveaux de droit commun que sont les communes, les départements et les régions. » C'est pour ne pas multiplier les catégories et afin que les collectivités territoriales d'outre-mer ne constituent pas des catégories trop spécifiques que ces collectivités ont été rassemblées, à chaque niveau, avec celles de la métropole. L'amendement n° 44 ne prend par ailleurs pas en compte les provinces de la Nouvelle-Calédonie, alors qu'il s'agit bien, aux termes de la loi organique de 1999, de collectivités territoriales de la République. C'est la raison pour laquelle je suis au regret de devoir émettre un avis défavorable sur cet amendement. J'espère cependant que la définition des catégories que je viens de donner est de nature à vous expliquer pourquoi l'article 1 er du projet de loi organique est ainsi libellé. L'amendement n° 49 vise les établissements publics de coopération intercommunale. Nous le savons, nous avons eu un long débat, l'année dernière, à propos du projet de loi constitutionnelle...
Daniel HOEFFEL (rapporteur.) - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: Daniel HOEFFEL
Fonction: rapporteur.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur. ...ni avec le fait que la coopération intercommunale est en train de couvrir une très large partie de notre territoire. Face à l'évolution de cette situation, c'est une évidence, tôt ou tard - j'espère que ce sera le plus tôt possible -, ce débat renaîtra et permettra de clarifier la situation des établissements publics de coopération intercommunale. L'amendement n° 46 vise à introduire une distinction entre les communes en fonction de leur population. Nous avons déjà vu combien nous avions le souci, dans ce texte, de regrouper dans trois catégories l'ensemble des collectivités territoriales. Introduire une distinction suivant l'importance de la population des communes entraînerait des complications qui, au regard de la situation actuelle, me paraissent devoir être évitées. Monsieur Miquel, l'amendement n° 47 que vous avez présenté prévoit une distinction entre les communes, selon qu'elles comptent plus ou moins de 10 000 habitants. En ce sens, il est proche de l'amendement précédent. C'est pourquoi l'argumentation que j'ai développée pour l'amendement n° 46 me semble également valable pour le vôtre. L'amendement n° 75 rectifié de M. Delfau témoigne, lui aussi, du souci de reconnaître aux EPCI la qualité de collectivité territoriale. Je reconnais d'ailleurs là l'intérêt que porte M. Gérard Delfau à la coopération intercommunale. Je ne répète pas les raisons qui ne permettent pas, à l'heure actuelle, d'accorder aux EPCI la qualité de collectivité territoriale. De surcroît, je m'étonne quelque peu que vous souhaitiez, monsieur Delfau, rattacher les EPCI à la catégorie des départements plutôt qu'à celle des communes, alors que, nous le savons, l'intercommunalité est le prolongement naturel de la commune. Il est donc logique que communes et EPCI se trouvent regroupés au même échelon communal. L'amendement n° 50 concerne la Polynésie française. La Polynésie française, au même titre que les provinces de la Nouvelle-Calédonie que j'ai évoquées tout à l'heure, constitue une collectivité territoriale de la République. C'est un fait évident et je ne vois pas sur quel fondement on pourrait aujourd'hui les retrancher des collectivités concernées par ce projet de loi organique. Je suis désolé de devoir émettre des avis défavorables sur l'ensemble de ces amendements dont j'ai écouté la présentation avec beaucoup d'attention. Il vaut mieux, au début de l'examen de ce projet de loi organique et à propos de l'article 1 er , mettre les choses au point et clarifier la situation. Cela nous permettra, dès l'article 2, d'attaquer le coeur du problème.
Jean-François COPÉ (ministre délégué.) - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: Jean-François COPÉ
Fonction: ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. ...et tranchée dans la sagesse. Si, à l'époque, des arguments recevables pouvaient justifier une telle création, aujourd'hui on peut trouver de vraies et solides raisons militant en sens inverse compte tenu de l'état d'avancement de l'intercommunalité en France, certes significatif mais encore insuffisant. Pour aller au bout de la logique, je veux indiquer qu'à aucun moment le Gouvernement n'a voulu ignorer la réalité de l'intercommunalité. Il aurait d'ailleurs bien tort de le faire. Sur toutes les travées de cette assemblée, nous en sommes, les uns et les autres, partisans. Chaque gouvernement successif a apporté sa contribution à ce sujet. Tout doit être fait pour encourager l'intercommunalité et pour fournir tous les outils nécessaires, notamment sur les plans financier et fiscal. Ce projet de loi organique n'ignore donc pas le développement de l'intercommunalité. D'ailleurs, à l'article 2, alinéa 2, est prévue expressément la consolidation des ressources propres des communes avec celles des EPCI, ce qui permet d'éviter les doubles comptes. Cet élément est d'autant plus essentiel que, à un moment ou à un autre, des comptes d'apothicaire doivent être effectués: il s'agit de définir précisément la part des ressources propres des catégories de collectivités territoriales. Il est donc légitime d'y intégrer les transferts allant des communes vers les EPCI. (M. Michel Dreyfus-Schmidt s'exclame.) Le Gouvernement a retenu un dispositif équilibré et sage. J'emploie à dessein ce terme, car le Sénat est bien le lieu de la sagesse. Nous aurons l'occasion, à de nombreuses reprises, d'en donner l'illustration, j'en suis convaincu.
Jean-François COPÉ (ministre délégué.) - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: Jean-François COPÉ
Fonction: ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Autant dire qu'accepter une séparation en deux strates, c'est opposer des taux d'autonomie financière entre les uns et les autres. C'est, d'une certaine manière, fragiliser les petites communes. C'est chercher en vain une logique qui n'existe pas entre des seuils et que nous aurions beaucoup de mal à expliquer à nos concitoyens. Je rappelle enfin que le constituant ne connaît qu'une seule catégorie relative aux communes et à leurs groupements. Je crains qu'une telle dissociation n'encourre la censure, qui me semblerait fondée, du Conseil constitutionnel. L'amendement n° 75 rectifié concerne les EPCI que M. Delfau souhaite insérer dans la catégorie de collectivités territoriales mentionnées par l'article 72-2 de la Constitution. Je ne voudrais pas allonger les débats. Néanmoins, je veux rappeler qu'il me paraît bien difficile, dans le cadre de ce projet de loi organique, d'ouvrir à nouveau la discussion concernant la place des EPCI dans notre dispositif, discussion qui a été tranchée au moment de la révision constitutionnelle. (M. Gérard Delfau lève la main pour demander la parole.) La particularité de M. Delfau est de demander la parole dès que j'interviens !
Jean-François COPÉ (ministre délégué.) - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: Jean-François COPÉ
Fonction: ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Absolument ! Il devient de ce fait un homme d'écoute et il me laisse terminer mon propos ! Les choses doivent être parfaitement claires et sans ambiguïté. Oui, le Gouvernement encourage le mouvement de l'intercommunalité. Tout ce qui peut être fait dans ce sens le sera. De la même manière, s'il n'est pas possible, dans le cadre d'une loi organique, de revenir sur ce qui a été décidé dans la révision constitutionnelle, le Gouvernement a veillé, à travers l'article 2, à ce que les EPCI trouvent toute leur place, notamment pour la comptabilisation de l'autonomie financière. Je pense, en particulier, à ce qui concerne la taxe professionnelle unique. C'est pourquoi le Gouvernement émet un avis défavorable sur l'amendement n° 75 rectifié. L'amendement n° 50 m'a beaucoup étonné, car il tend à exclure la Polynésie française de la catégorie des régions  en raison de ses particularités fiscales. Le Gouvernement n'entrera pas dans cette logique infernale, je vous le dis nettement, qui consisterait à découper avec des ciseaux des sous-catégories. L'objectif de ce projet de loi organique est la simplicité. L'idée de retenir trois catégories de collectivités est un appel des uns et des autres à plus de clarté, de lisibilité, donc à plus d'efficacité publique. Je crois vraiment indispensable d'insister sur ce point. (M. Louis de Broissia applaudit.)
Jean-François COPÉ (ministre délégué.) - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: Jean-François COPÉ
Fonction: ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Le Gouvernement a à coeur de préparer une loi organique qui ne soit rien d'autre qu'un décret d'application de la Constitution. Nous avons besoin de l'adopter pour passer ensuite à l'autre grand rendez-vous : la deuxième lecture du projet de loi relatif à la décentralisation. Si le Premier ministre a souhaité prendre en compte le message qui lui a été adressé et examiner puis faire adopter ce projet de loi organique avant la deuxième lecture du projet de loi relatif à la décentralisation, c'est bien parce qu'il lui paraissait indispensable de clarifier les choses. C'est tout l'objet de notre discussion. Je veux vous dire combien nous serons attentifs à préserver ces mots clés de simplicité et de lisibilité. Le Gouvernement émet un avis défavorable sur l'amendement n° 50. Selon moi, il n'y a absolument pas lieu d'exclure l'une des catégories de collectivités en raison des particularités de son régime fiscal. Sinon, on entrerait dans un système terriblement complexe. L'amendement n° 5, identique à l'amendement n° 15, est un amendement de codification. Par conséquent, le Gouvernement y est favorable. L'amendement n° 48 concerne les EPCI et vise à créer à leur intention une catégorie spécifique de collectivités territoriales. Je me suis exprimé sur ce point. Le Gouvernement émet donc un avis défavorable. L'amendement n° 76 rectifié a pour objet la création d'une nouvelle catégorie de collectivités pour les DOM régis par l'article 73 de la Constitution. Sauf erreur de ma part, cet amendement pose un problème technique puisqu'il tend à créer une nouvelle catégorie de collectivités territoriales au sens de l'article 72-2 de la Constitution. Or, en l'état actuel de la rédaction de l'amendement, les DOM figurent toujours dans la catégorie des départements. Je crois que, là encore, l'objectif de simplicité commande que l'on ne sépare pas les DOM régis par l'article 73 de la Constitution de la catégorie des départements telle que je l'ai évoquée tout à l'heure. Voilà, monsieur le président, mesdames et messieurs les sénateurs, les éléments de réponse que je souhaitais apporter sur l'ensemble de ces amendements
Michel DREYFUS-SCHMIDT - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: Michel DREYFUS-SCHMIDT

M. Michel Dreyfus-Schmidt. Il nous a cité, comme je l'avais fait précédemment, la décision du Conseil constitutionnel. Le Conseil constitutionnel n'a peut-être pas à indiquer ce que nous devons faire lorsque nous votons une loi organique. Je le dis comme je le pense : la loi organique, pour moi, est très simple ; elle doit fixer les conditions dans lesquelles est mise en oeuvre la règle selon laquelle « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources ». C'est tout ce qu'elle a à faire ! A mon avis, cela ne souffre aucune difficulté parce que l'on sait ce que sont les ressources propres et l'on sait, puisque la Constitution le dit, ce que sont les catégories de collectivités territoriales. Le Conseil constitutionnel ne dit pas, monsieur le rapporteur, que la loi organique doit définir les catégories. Il dit que la loi organique doit définir ce que sont les ressources propres - évidemment pour chaque catégorie, puisqu'il reprend les termes mêmes de la Constitution. Ce qu'il demande, c'est que vous définissiez les ressources propres. Vous l'avez fait à l'article 2. Effectivement, vous pourrez, à cet article, pour défendre l'amendement que vous avez su faire adopter à l'unanimité de la commission, vous appuyer sur la décision du Conseil constitutionnel. En revanche, ce ne sera pas possible pour les catégories ! Il n'a en effet jamais été demandé par le Conseil constitutionnel que soient définies des catégories. Nos amendements les plus pertinents de toute cette série sont évidemment ceux qui visent à supprimer l'énoncé des catégories de collectivités territoriales dans la mesure où l'alinéa 1 er de l'article 72 de la Constitution y procède déjà. C'est la méthode la plus simple.
Philippe ARNAUD - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: Philippe ARNAUD

M. Philippe Arnaud. J'avoue très humblement que, au début de ce débat, j'étais perplexe et ne comprenais pas vraiment le sens de la série d'amendements visant à la suppression de l'article 1 er . En effet, il me semblait suffisant, au départ, de se référer à la Constitution. Au cours de la discussion, je me suis rendu compte qu'une nouvelle série d'amendements visaient, par intégration des EPCI, notamment de ceux à fiscalité propre, à créer une catégorie supplémentaire de collectivité. J'ai été davantage troublé. Enfin, une autre série d'amendements vise à la création de sous-catégories par tranches de population. Pareillement, j'ai réalisé qu'il y avait une contradiction chez nos amis auteurs de ces amendements entre leur première série et les séries suivantes. J'ai entendu les explications de M. le rapporteur et de M. le ministre. Je dois indiquer que, en prenant le contre-pied de ce qui vient d'être dit, ces explications m'ont éclairé. Mes collègues du groupe de l'Union centriste et moi-même rejetterons les amendements de suppression et soutiendrons les amendements présentés par MM. Hoeffel et Mercier. Après ce débat intéressant, les choses me paraissent beaucoup plus claires.
Bernard FRIMAT - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Je vous avais expliqué - et j'appelle l'attention de l'intervenant du groupe de l'Union centriste sur ce point - que ces amendements avaient une logique et que l'adoption des amendements de suppression aurait évidemment eu pour conséquence de rendre sans objet tous les autres. Les amendements que nous présenterons par la suite n'ont de sens qu'à partir du moment où l'éventuel rejet de l'amendement n° 44 ouvrirait effectivement la voie à une autre conception de la catégorie puisque le vote sur cet amendement serait en quelque sorte une négation de la Constitution. Monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, vous avez émis un avis défavorable sur l'amendement n° 44. L'alinéa 1 er de l'article 72 crée une liste de catégories. Je vous renvoie à tous les commentaires qui ont été faits bien avant nos débats sur cet alinéa : tous se rejoignent en parlant effectivement de catégories de collectivités territoriales. La Constitution, jusqu'à ce qu'elle soit modifiée, donne donc bien une définition claire et indiscutable des catégories. La Constitution donne donc une définition claire. Sur ce point, nous avons, monsieur le rapporteur, une divergence. Il nous faut maintenir cette position. Le seul moyen est de soumettre à l'assemblée le texte même de la Constitution. Vous avez la capacité de le rejeter. Mais si vous le rejetez, par cohérence ou, monsieur le ministre, peut-être par clarté, vous serez obligé de reconnaître que, ce faisant, vous ouvrez la voie à une tout autre conception de la catégorie. A ce moment-là, les autres amendements prennent leur sens une fois ceux-ci refusés. Voilà ce que je voulais vous préciser puisqu'il me semblait que nous nous étions mal compris.
Jean-Claude PEYRONNET - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: Jean-Claude PEYRONNET

M. Jean-Claude Peyronnet. Il est quand même difficile d'arguer que ce terme de catégories est absent de la Constitution. C'est peut-être vrai sur un plan formel. Cependant, d'une part, ce terme se retrouvait dans une rédaction initiale de l'article 4 et, d'autre part, il a été constamment repris dans leur argumentaire par les ministres et les rapporteurs ainsi qu'au cours de la discussion. Il est donc difficile d'arguer que la loi fondamentale ne donne aucune définition des catégories des collectivités territoriales : c'est tout à fait le contraire. Par ailleurs, le Conseil constitutionnel n'a à aucun moment invité le législateur à définir les catégories auxquelles s'applique le principe d'autonomie financière. En revanche, il l'enjoint à définir la notion de «ressources propres» et de «part déterminante». Vous nous l'avez rappelé suffisamment, et vous étendez donc vous-même le champ d'intervention de la loi organique. Il est souhaitable de retenir cet amendement, car il correspond à l'esprit du premier alinéa de l'article 72 voté voilà moins de deux ans par la Haute Assemblée.
Bernard FRIMAT - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. J'ajouterai un argument à ceux que vient de présenter Jean-Claude Peyronnet : le Gouvernement, dans le projet de loi organique, intègre lui-même les établissements publics de coopération intercommunale dans la catégorie des communes. En effet, il est très clairement dit ailleurs dans le projet de loi organique qu'il faut que les ressources des EPCI soient prises en compte dans celles des communes. Vous nous avez dit, monsieur le ministre, être guidé par un souci de clarté et de lisibilité. J'ai donc du mal à comprendre pourquoi vous refusez d'ajouter dans la catégorie considérée les établissements publics de coopération intercommunale alors que, par ailleurs, vous faites figurer les ressources de ceux-ci parmi les ressources des communes. Dans ce cas, il ne me semble pas très audacieux de considérer que les EPCI font partie de la catégorie considérée ! S'ils en font partie, pensez-vous renforcer la clarté en occultant ce fait, en ne le signalant pas ? Les EPCI - pas leurs ressources - sont dissimulés. Monsieur le ministre, soit vous maintenez votre position initiale, qui n'est pas la nôtre, et vous vous en tenez strictement à la catégorie des communes et rejetez tout ce qui a trait aux établissements publics de coopération intercommunale, ce qui, convenons-en, n'aurait pas beaucoup de sens en termes de volume financier et de ressources, soit vous dites clairement et lisiblement ce que vous faites, et vous intégrez les EPCI à la catégorie des communes, car leurs recettes sont prises en compte dans la détermination du ratio. A défaut, les EPCI seraient en quelque sorte des passagers clandestins de la catégorie des communes. Je ne sais pas si vous pourrez tenir longtemps sur cette ligne en termes d'efficacité et de transparence.