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Bernard FRIMAT - Sénat - 2006-06-16
Date: 2006-06-16
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Ma collègue Bariza Khiari vous répondra tout à l'heure, monsieur le ministre, quant à l'authenticité de son intervention. Il est vrai que la lecture est un art difficile ; vous nous en donnez constamment l'exemple. Nous avons procédé, comme M. le rapporteur, à des auditions. Au cours de celles-ci, nous avons effectivement entendu ensemble - M. le rapporteur a, je crois, et je parle sous son contrôle, procédé de la même manière - les représentants des deux organisations syndicales des magistrats administratifs, lesquelles sont représentatives. Or nous avons été frappés de constater que leurs analyses concordaient, ce qui n'est pas systématique dans le domaine de la magistrature. Par ailleurs, nous avons pu mesurer l'écho qu'a eu la manifestation qu'ils ont organisée et avons été surpris de la manière dont ils ont médiatisé cette question dans toute la France. Nous ne remettons pas systématiquement en cause le juge unique. Il est la règle pour ce qui concerne les arrêtés de reconduite à la frontière, mais pas pour les titres de séjour. S'agissant de ces derniers, il importe, pour traiter les contentieux sur le refus de délivrer ces titres, d'avoir une collégialité, garantie d'indépendance du magistrat. Le magistrat, juge unique, qui décidera du refus des titres de séjour, il faudra, monsieur le ministre, songer à le protéger de la hiérarchie de l'État, car il a droit à l'indépendance. En effet, on n'a pas à observer ses faits et gestes pour savoir ensuite combien de titres de séjour il a refusé de délivrer, combien de procédures d'appel il a accepté ou refusé, pour mesurer en quelque sorte son coefficient d'activité. Il ne faut pas essayer de faire entrer son action dans une norme, l'un de vos objectifs étant, comme nous l'avons régulièrement entendu, de faire du chiffre. C'est cette garantie-là que nous voulons obtenir ! Mon cher collègue Portelli, je suis toujours amateur de leçons de droit lorsqu'elles sont données avec le talent qui est le vôtre. Toutefois, nous savons parfaitement de quoi nous parlons. Nous estimons que ce qui se prépare est inquiétant, alors même que nos collègues de l'Assemblée nationale - mais je sais bien que le ministre ne les écoute que d'une oreille discrète - ne parlent, après l'affaire d'Outreau, que de collégialité et affirment que ce qui s'est passé à cette occasion - et ce n'est pas le problème des syndicats de magistrats - justifie le recours à la collégialité afin de pouvoir se prononcer sur des points délicats. Pour garantir l'indépendance de la justice, ne pensez-vous pas, monsieur le ministre, qu'il importe de retenir le principe de la collégialité pour juger les contentieux sur les titres de séjour ? C'est un principe essentiel auquel nous tenons. C'est pour cette raison que nous avons déposé l'amendement n° 208. La forme est une chose, le fond en est une autre. En la circonstance, il y a un principe, sur lequel nous souhaitons que le Parlement se prononce.
Bariza KHIARI - Sénat - 2006-06-16
Date: 2006-06-16
Orateur: Bariza KHIARI

Mme Bariza Khiari. Monsieur le ministre, vous avez été parlementaire ; vous savez bien que nous ne sommes pas spécialistes dans tous les domaines, même si nous sommes très doués. Nous avons également besoin de former notre jugement à la lumière d'auditions, et mon collègue Bernard Frimat a évoqué ce point. Monsieur le ministre, il n'est pas interdit de penser - dans le passé, au cours de votre carrière parlementaire, cela a aussi dû vous arriver - que les personnes auditionnées ont des choses sensées à nous dire. L'article 41 du projet de loi révèle surtout une vision de la justice que nous ne pouvons accepter. Vous soumettez en effet les droits et les procédures judiciaires à des considérations de rentabilité qui sont intolérables. Je le répète, les syndicats de magistrats administratifs se sont émus de cette décision et s'inquiètent de la perspective de voir le contentieux des étrangers confié à un juge unique, sans l'assistance d'un commissaire du Gouvernement. Nous savons déjà que le Gouvernement a tendance à favoriser la procédure à juge unique au détriment de la collégialité pour les contentieux les plus importants. Pourtant, vous savez comme moi que la légitimité de la chose jugée repose, pour une bonne partie, sur la décision collégiale. Monsieur le ministre, dans l'affaire d'Outreau, tout le monde a dénoncé la solitude dangereuse du magistrat instructeur. Or, en l'occurrence, vous ne nous proposez finalement que de généraliser la procédure du juge unique. Je pense que l'on met le doigt dans un engrenage que les citoyens nous reprocheront. On va vers une multiplication d'« Outreau administratifs ».
Nicole BORVO COHEN-SEAT - Sénat - 2006-06-16
Date: 2006-06-16
Orateur: Nicole BORVO COHEN-SEAT

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Monsieur le ministre, nous le reconnaissons, vous ne résistez jamais au plaisir d'un bon mot. Mais tout le monde procède à des auditions, et le Gouvernement en premier lieu. Vous êtes d'ailleurs le premier à dire que vous avez auditionné je ne sais combien de personnes ! Je ne sais d'ailleurs si c'est vrai ! De leur côté, les parlementaires procèdent également à des auditions, et ils n'en tirent pas forcément les mêmes conclusions. On peut donc se dispenser de dire qu'il y a, d'un côté, des bons parlementaires et, de l'autre, des mauvais, au prétexte que ces derniers n'ont pas entendu la même chose. En fonction des dires de chacun, nous essayons de voir là où le bât blesse, en fonction de la philosophie qui est la nôtre s'agissant des droits des étrangers. Monsieur Portelli, nous apprécions beaucoup vos qualités de juriste et de professeur de droit mais, s'agissant du principe de la collégialité - car c'est de cela qu'il s'agit ici -, le Parlement a son mot à dire ! La collégialité existe dans le domaine des contentieux, il n'y a pas de raison pour que ce ne soit pas le cas en matière de droit des étrangers.
Jean-Jacques HYEST (président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale) - Sénat - 2006-06-16
Date: 2006-06-16
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. J'ai entendu dire qu'un juge unique serait moins indépendant qu'une formation collégiale ! C'est absolument extraordinaire ! Pourtant, on le sait très bien, au cours de l'histoire, des formations collégiales ont été sous influence, bien plus que des juges uniques. Il est vrai, la complexité de certains problèmes peut exiger que l'on fasse appel à une formation collégiale pour prendre des décisions importantes. C'est d'ailleurs souvent le rapporteur qui joue le rôle majeur dans les tribunaux administratifs, en portant un autre regard sur la situation. Mais n'exagérons rien tout de même ! Par ailleurs, il est totalement outrancier de comparer les décisions qui ont été rendues par un tribunal administratif avec celles qui ont été rendues dans l'affaire d'Outreau. C'est une telle déformation de la réalité que je suis étonné que l'on puisse aller jusqu'à avancer ces arguments ! L'indépendance du juge ne tient pas au fait qu'ils doivent être plusieurs. En effet, mes chers collègues, de nombreux juges uniques prennent tous les jours des décisions, et ils sont parfaitement indépendants. J'espère que tous les magistrats de France sont indépendants, quelle que soit la formation à laquelle ils appartiennent. Franchement, je l'espère.
Bernard FRIMAT - Sénat - 2006-06-16
Date: 2006-06-16
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Notre amendement s'inscrit dans la suite du débat que nous avons eu avant la suspension de séance. L'article 42 dispose que le président du tribunal administratif, saisi d'une demande en annulation d'un arrêté de reconduite à la frontière, peut demander à des magistrats honoraires de statuer. Nous sommes bien conscients de l'explosion du contentieux lié au séjour des étrangers. En outre, nous vous savons gré des efforts que votre gouvernement a faits s'agissant du recrutement de magistrats, monsieur le ministre délégué. Néanmoins, il ne nous semble pas normal que le contentieux des étrangers puisse être confié à des magistrats honoraires. Il faut s'élever contre la tendance actuelle à recourir à des magistrats autres que ceux qui sont en fonction. Je ne ferai pas de parallèle entre les juges de proximité et les magistrats honoraires, ces deux catégories étant de nature différente. S'il n'est pas question pour moi de remettre en cause leur qualité, je n'en considère pas moins qu'il est anormal que la justice administrative soit exercée, même partiellement, par des magistrats honoraires, de surcroît dans des affaires où ils statueraient à juge unique. Pour ces raisons, et pour toutes celles que nous avons développées avant la suspension, nous demandons la suppression de cet article.
Eliane ASSASSI - Sénat - 2006-06-16
Date: 2006-06-16
Orateur: Eliane ASSASSI

Mme Éliane Assassi. L'article 42, d'une part, tend à supprimer les arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière notifiés par voie postale ; d'autre part, il prévoit le recours à des magistrats honoraires pour statuer sur la légalité des APRF notifiés par voie administrative et sur les obligations de quitter le territoire français, ou OQTF. Vous souhaitez ainsi répondre à l'encombrement des tribunaux administratifs par le recours à des magistrats honoraires. Nous estimons, quant à nous, que la désignation par le président du tribunal administratif de magistrats honoraires, pour une durée de trois mois renouvelable, statuant sur les litiges relatifs aux arrêtés de reconduite à la frontière est une mauvaise solution au vrai problème de l'engorgement des tribunaux. Cela revient de surcroît à réserver dans notre législation un traitement vraiment à part pour les étrangers, qui se verront ainsi privés du droit à un procès équitable. C'est inadmissible ! Nous pensons que l'honorariat ne garantit pas la meilleure connaissance du sujet. Il ne s'agit pas en la matière uniquement d'éléments de droit : les dossiers en question font aussi l'objet d'une appréciation en subjectivité qui représente une part importante et qui est à prendre en compte dans la décision rendue. Par ailleurs, je m'interroge sur le dispositif que vous proposez. Des juges n'ayant pas exercé depuis longtemps ne risquent-ils pas d'être insuffisamment compétents dans un domaine en constante évolution ? Malgré ce que vous nous avez indiqué à propos de la collégialité, j'insiste pour dire notre crainte qu'un « monsieur contentieux des étrangers » ne statue seul sur tous les litiges afférents et que le principe de collégialité, principe directeur de notre organisation juridictionnelle, ne soit ainsi bafoué. Or la formation à juge unique est particulièrement inadaptée à un contentieux où la part de subjectivité conditionne le jugement rendu. Si l'on couple cette disposition avec la mise en place de délais trop brefs pour statuer à la fois sur la légalité du refus de séjour et sur celle de l'obligation de quitter le territoire, la justice rendue en matière de droit des étrangers risque alors de devenir plus qu'expéditive. Enfin, il est utile de rappeler que, si cette mesure est aujourd'hui proposée, c'est parce ce que le Gouvernement n'a pas, une fois n'est pas coutume, n'est-ce pas ? tenu les engagements qu'il avait pris en matière de recrutement de magistrats dans le cadre de la loi du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice. Il est inadmissible que les étrangers fassent les frais de votre incurie, monsieur le ministre délégué. Pour toutes ces raisons, nous vous proposons d'adopter notre amendement tendant à supprimer la possibilité de recourir à des magistrats honoraires et de revenir ainsi sur une disposition dangereuse pour les droits des étrangers.
Eliane ASSASSI - Sénat - 2006-06-16
Date: 2006-06-16
Orateur: Eliane ASSASSI

Mme Éliane Assassi. Nous voterons contre l'article 42 de ce projet de loi, qui constitue une fausse bonne solution au problème de l'engorgement des tribunaux administratifs. Les magistrats honoraires n'étant plus en activité, ils ne pratiquent plus guère le droit positif dans une matière qui évolue chaque jour et qui intègre très régulièrement des normes européennes et internationales dont seuls des praticiens sont à mêmes de suivre les mises à jour. Le contentieux de la reconduite à la frontière est une matière complexe où la contrainte des délais est particulièrement forte. C'est une matière mouvante qui évolue très vite : la preuve, on nous présente aujourd'hui la énième réforme de l'ordonnance de 1945 aujourd'hui codifiée. À chaque changement de gouvernement, ou lorsque des échéances électorales se profilent à l'horizon, nous avons droit à une réforme portant sur l'immigration. C'est vous dire s'il faut être à la page ! J'ajoute que les réformes elles-mêmes génèrent une augmentation du contentieux. Je pense singulièrement à celle du 26 novembre 2003. M. Mariani a d'ailleurs reconnu à l'Assemblée nationale que le contentieux portant sur les arrêtés de reconduite à la frontière « est passé de 7 250 en 2000 à 18 000 en 2005, c'est-à-dire qu'il a plus que doublé. » C'est à la fois le résultat de vos lois et de votre volonté de faire du chiffre à tout prix, d'expulser à tour de bras des étrangers qui, et oui !, font appel et engagent des recours contre des décisions qui les concernent au plus haut point. Il ne faut pas oublier qu'ils sont des sujets de droit et que l'on touche ici à l'humain. Pour toutes ces raisons, nous nous opposons à l'article 42.
Bernard FRIMAT - Sénat - 2006-06-16
Date: 2006-06-16
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Cet article concerne l'appel des jugements prononcés en cas de recours contre des arrêtés de reconduite à la frontière. Jusqu'au 1 er janvier 2005 l'appel était jugé par le président de la section du contentieux du Conseil d'État ou par un conseiller d'État délégué. Depuis lors, cette compétence a été transférée aux cours administratives d'appel, qui peuvent confier cette tâche à l'un de leurs membres. Cet appel n'est pas suspensif. L'article 44 supprime ce dispositif et laisse au pouvoir réglementaire le soin de définir les normes en matière d'appel des jugements rendus en matière d'obligation de quitter le territoire. Hugues Portelli a employé cet argument, expliquant que la procédure administrative contentieuse ne fait pas partie du domaine de la loi. Pour notre part, nous nous opposons à ce déclassement et pensons qu'il faut maintenir la situation actuelle, qui permet de rendre une justice plus lisible et dont l'autorité, de ce fait, est renforcée. Les règles doivent continuer à être, dans ce domaine, définies par la loi.
Josiane MATHON-POINAT - Sénat - 2006-06-16
Date: 2006-06-16
Orateur: Josiane MATHON-POINAT

Mme Josiane Mathon-Poinat. L'article 44 procède à l'abrogation de l'article L. 512-5 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, ou CESEDA, au motif, nous dit-on, que les mesures que prévoit cet article seraient de nature réglementaire. Cette disposition d'apparence anodine revient en réalité à supprimer purement et simplement cet article, qui fixe le régime applicable en matière d'appel des jugements des APRF. La volonté est clairement et manifestement de déclasser cette mesure, en prévoyant que l'appel est formé devant un juge statuant seul, et de transférer au pouvoir réglementaire le soin de prévoir la composition de la formation de jugement d'appel. Or, si la procédure contentieuse relève en principe de la compétence réglementaire, il ne peut en être de même de la composition de la formation de jugement, qui relève de la compétence du législateur. Ce déclassement ne peut être admis : la collégialité constitue en effet le premier principe de la justice administrative, qui se trouve affirmé par l'article L. 3 du code de la justice administrative : « Les jugements sont rendus en formation collégiale, sauf s'il en est autrement disposé par la loi ».
Bernard FRIMAT - Sénat - 2006-06-16
Date: 2006-06-16
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Cet amendement concerne un problème qui nous semble beaucoup plus délicat, celui de la détermination du pays dans lequel on renvoie l'étranger objet de la mesure d'éloignement. Sur l'initiative de M. Rivière, nos collègues de l'Assemblée nationale ont ajouté au texte proposé par l'article 47 pour l'article L. 513-2 du CESEDA un alinéa ainsi rédigé : « Il est irrecevable à contester la légalité de la décision fixant le pays dont il a la nationalité s'il a été débouté de sa demande de reconnaissance de réfugié politique prévue à l'article L. 711-1 ou du bénéfice de la protection subsidiaire prévu à l'article L. 712-1 par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides ou par la Commission des recours des réfugiés sauf si les éléments qu'il invoque sont postérieurs aux décisions de l'office ou de la commission ». Voilà qui est grave, et même très grave. L'amendement adopté par l'Assemblée nationale relève, à notre sens, d'une justice d'abattage. Tout est regroupé et, dans le « papier cadeau », si vous me permettez cette expression, il y a aussi le pays de destination. Cette disposition nous semble inacceptable, notamment parce qu'elle empêche l'étranger de se prévaloir de l'article 3 de la Convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales pour ce qui est de la protection contre la torture et contre les peines ou traitements inhumains ou dégradants et de contester le pays dans lequel on l'envoie. Ce droit de recours doit absolument être maintenu. Or l'ajout de l'Assemblée nationale constitue un véritable déni de ce droit, que nous pouvons difficilement accepter et sur lequel il nous faut revenir. Un étranger débouté par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides, l'OFPRA, ou par la Commission des recours des réfugiés, la CRR, peut se prévaloir de nombreuses raisons pour ne pas retourner dans son pays d'origine. D'ailleurs, la commission partage cet avis.
Josiane MATHON-POINAT - Sénat - 2006-06-16
Date: 2006-06-16
Orateur: Josiane MATHON-POINAT

Mme Josiane Mathon-Poinat. Le paragraphe I de l'article 47 prend en compte la création de l'« obligation de quitter le territoire français » à laquelle nous sommes opposés. Nous avons déjà eu l'occasion de nous en expliquer. En revanche, comme l'a judicieusement fait remarquer M. Frimat, le paragraphe II introduit par l'Assemblée nationale mérite que l'on s'y attarde un instant. Il retire toute possibilité à l'étranger débouté de sa demande d'asile ou de la protection subsidiaire de contester la décision fixant le pays de renvoi sauf si les éléments qu'il invoque sont postérieurs aux décisions de l'OFPRA ou de la CRR. Cette disposition, dont nous demandons purement et simplement la suppression, non seulement paraît inconstitutionnelle, mais de surcroît remet en cause certaines conventions auxquelles la France est partie. Elle empêche notamment l'étranger de se prévaloir de l'article 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. De plus, l'appréciation des risques par le juge administratif peut différer de celle des organes de détermination du statut de réfugié. Enfin, la notion d'« éléments postérieurs » empêche de tenir compte de nouvelles preuves justifiant des éléments déjà présentés à l'appui de la demande d'asile ou de la protection subsidiaire. Parce que nous estimons qu'il convient, en l'espèce, de préserver le droit à un recours effectif, nous vous proposons d'adopter notre amendement de suppression de l'article 47. Je note que la commission, ainsi que des membres de l'UMP et du RDSE, proposent la suppression du paragraphe II de cet article.
Jean-Jacques HYEST (président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale) - Sénat - 2006-06-16
Date: 2006-06-16
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Le paragraphe II, qui résulte d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale, prévoit que l'étranger est irrecevable à contester la légalité de la décision fixant le pays de renvoi s'il a été débouté de sa demande de reconnaissance de réfugié politique prévue à l'article L. 711-1 ou du bénéfice de la protection subsidiaire prévu à l'article L. 712-1 par l'Office de protection des réfugiés et apatrides ou par la Commission des recours des réfugiés, sauf si les éléments qu'il invoque sont postérieurs aux décisions de l'office ou de la commission . Cet amendement procède en effet d'une confusion sur l'objet du recours contre une décision fixant le pays de renvoi. La reconnaissance de la qualité de réfugié n'est pas en jeu, c'est la protection prévue par l'article 3 de la Convention européenne des droits de l'homme qui est en cause. Or, de jurisprudence constante, le Conseil d'État considère que la décision de rejet définitif de l'OFPRA ou de la CRR n'exonère pas l'administration de l'obligation qui lui incombe de vérifier, lorsqu'elle désigne le pays de renvoi, si le choix de ce pays n'expose pas l'intéressé à un risque au titre de l'article 3 de la Convention européenne des droits de l'homme. C'est pourquoi nous proposons, comme d'autres de nos collègues, la suppression du paragraphe II de l'article 47. Madame la présidente, je demande le vote par priorité de cet amendement.
Christian ESTROSI (ministre délégué.) - Sénat - 2006-06-16
Date: 2006-06-16
Orateur: Christian ESTROSI
Fonction: ministre délégué.

M. Christian Estrosi, ministre délégué. Le I de l'article n'est qu'un paragraphe de coordination avec les dispositions précédentes. Pour cette raison, le Gouvernement est défavorable aux amendements de suppression totale de l'article défendus par M. Frimat et par Mme Mathon-Poinat. En revanche, le Gouvernement est favorable aux amendements identiques n os 52, 79 rectifié et 102 rectifié ter , qui tendent à revenir à la rédaction initiale du projet de loi. Je tiens à rappeler que, à l'Assemblée nationale, le Gouvernement n'avait pas été favorable à l'amendement présenté par M. Rivière, s'en remettant seulement à la sagesse des députés. Depuis lors, comme vous, le Gouvernement a été sensibilisé à cette question de la recevabilité du recours contre la décision fixant le pays de renvoi et a entendu les arguments de plusieurs associations de défense des droits des étrangers. Je pense notamment à Amnesty International et à Forum réfugiés, qui nous ont convaincus de la nécessité de revenir à la rédaction initiale du projet. Je remercie les auteurs des amendements n os 52, 79 rectifié et 102 rectifié ter . Quant à vous, monsieur Frimat, et vous aussi, madame Mathon-Poinat, je ne doute pas un seul instant que vous vous rallierez à leur position.