Marie-France BEAUFILS - Sénat - 2008-04-29
Date: 2008-04-29
Orateur: Marie-France BEAUFILS

Mme Marie-France Beaufils. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, le projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique, qui nous est soumis aujourd’hui, remet en cause, dans le cadre de la politique de réduction des dépenses publiques et de privatisations menée depuis 2002 et de façon plus accrue depuis 2007, les principes mêmes du statut général de la fonction publique. Il se situe dans le prolongement de la loi de juillet 2005, qui a introduit le contrat à durée indéterminée dans la fonction publique, et la loi de février 2007 qui, sous couvert de renforcer le droit à la formation des agents, gomme un peu plus les différences entre la fonction publique et le secteur privé. Mais il est aussi un prélude à la grande loi à venir sur la fonction publique, qui viserait à banaliser encore plus le statut des fonctionnaires, en facilitant le passage entre le secteur public et le secteur privé. Il s’inscrit dans le cadre du grand chantier gouvernemental ouvert en juillet 2007 de révision générale des politiques publiques et du discours du Chef de l’État à Nantes, en septembre 2007. Enfin, il nous est présenté au lendemain de la parution du rapport Silicani sur l’avenir de la fonction publique, véritable offensive contre le statut de la fonction publique. En étudiant le présent projet de loi, nous ne pouvons pas faire comme si tout cela était détaché et sans cohérence. Ce projet de loi poursuit, en fait, la transformation de la fonction publique amorcée lors de la précédente législature. Depuis quelques années, les attaques contre le statut n’ont cessé d’être portées par les gouvernements de droite qui se sont succédé, et ce pour une raison essentielle : ce statut constitue un obstacle à la logique de marché. En effet, le statut de la fonction publique est fondé sur des principes républicains et constitutionnels inhérents à la spécificité de la fonction publique. Mais force est de constater que cette spécificité tend peu à peu à disparaître. Le statut garantit l’existence et l’unité d’une fonction publique nationale sur l’ensemble du territoire. Cette dernière est fondée sur le principe d’égalité d’accès aux emplois publics grâce au recrutement par concours, qui s’oppose au clientélisme et à l’élitisme. Quant à la séparation du grade et de l’emploi, elle garantit l’indépendance des fonctionnaires à l’égard du pouvoir politique. Enfin, le principe de responsabilité confère au fonctionnaire la plénitude des droits des citoyens. En ce sens, la fonction publique est l’instrument central de la mise en œuvre de l’intérêt général. C’est pourquoi il est placé par la loi dans une situation statutaire au regard de l’administration et non pas contractuelle. Or les lois de 2005 et de 2007, qui se situent elles-mêmes dans un contexte de privatisation et de dérégulation, ont contribué à étendre le champ de la contractualisation au sein de la fonction publique, au détriment du statut, et donc de la loi. Aujourd’hui, cette logique est renforcée avec ce projet de loi, qui organise l’instabilité de l’emploi au sein de la fonction publique et favorise le clientélisme. Cela participe à la remise en cause de la conception même du service public telle que notre pays l’a développée au cours de son histoire. C’est donc l’abandon des principes régissant la fonction publique qui est en l’espèce inquiétant. Le projet de loi, avec le système de droit au départ, d’accompagnement financier à la mobilité, conduit à l’individualisation des carrières. L’extension des possibilités de cumul d’emplois à temps non complet accroît la précarité au sein de la fonction publique. Enfin, le recours facilité aux contractuels ou, pis encore, le recours légalisé à l’intérim ouvrent de façon encore plus grande la brèche de la contractualisation dans le recrutement pour accéder à la fonction publique. Cette contractualisation renforcée, couplée à l’intérim, revient à fonder le recrutement sur le clientélisme pour en faire une filière d’embauche à part entière, pour transformer les agents de la fonction publique en variable d’ajustement, comme dans les entreprises privées. Ces dérives du projet de loi constituent des éléments phares du rapport Silicani. Nous ne nous en étonnerons pas. L’orientation de ce rapport est clairement favorable à un abandon du statut et des principes qui le fondent. M. Silicani formule ainsi plusieurs propositions, qui nient purement et simplement la conception républicaine de notre fonction publique. Il entend banaliser le contrat comme mode de recrutement. Il n’est d’ailleurs même plus question du contrat de droit public ; il s’agit bien de soumettre les personnels à un contrat de droit privé. La proposition n° 12, pudiquement intitulée « Moderniser le régime des agents contractuels des collectivités publiques », revient en fait à proposer que « les emplois correspondant à des missions de souveraineté ou comportant des prérogatives de puissance publique soient occupés, à titre principal, par des agents titulaires et, à titre complémentaire, par des contractuels de droit public ; les autres emplois des collectivités publiques seraient occupés, à titre principal, par des agents titulaires et, à titre complémentaire, “en régime de croisière” par des contractuels de droit privé. » Comment s’étonner, ensuite, que M. Silicani considère le concours comme un frein à l’accès à la fonction publique ? Le concours est pourtant le fondement même du principe de l’égal accès à l’emploi public. Faire du contrat le mode de recrutement dans la fonction publique n’est pas le fruit du hasard. Placer l’agent – mais pourra-t-on encore l’appeler ainsi ? – dans un rapport individuel à l’égard de l’administration le déconnectera de l’intérêt général et le renverra vers des intérêts particuliers. Cela le rendra également plus vulnérable aux pressions administratives, politiques ou économiques. Il en va de même lorsqu’il est question d’imposer le métier comme concept de référence en lieu et place de la fonction, comme le suggère le rapport Silicani. Ce sont ici deux notions qui s’affrontent : la fonction publique de carrière, qui garantit l’indépendance du fonctionnaire, et la fonction publique de l’emploi, qui soumettra ce dernier à une logique de marché. Substitution du contrat à la loi et substitution de la notion de métier à la notion de fonction vont donc de pair. C’est à croire qu’il vous est insupportable que 5,3 millions de personnes échappent encore aujourd’hui à la logique de marché et à cette logique de « flexisécurité » qui vous est si chère. Ce qui vous anime, c’est donc non pas l’intérêt général, mais bien la volonté de faire éclater le statut de la fonction publique pour mieux mettre en place votre révision générale des politiques publiques. Les fonctionnaires sont aujourd’hui considérés comme trop nombreux et trop coûteux. La révision générale des politiques publiques commande des suppressions massives de postes de fonctionnaire. Ce projet de loi est taillé sur mesure pour accompagner ce mouvement et, ainsi, mettre fin plus sûrement au service public. S’inscrivant dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, il donnera aux administrations de nouveaux outils pour gérer les restructurations qu’elle imposera. Pour le gouvernement actuel, comme pour les gouvernements qui l’ont précédé, la réduction des effectifs de la fonction publique est une priorité pour assainir les comptes publics. C’est surtout un choix clairement politique : le Gouvernement aurait pu tout aussi bien opter pour une augmentation des recettes de l’État. La politique fiscale, en particulier le bouclier fiscal, porté à 50 % dès après l’élection présidentielle, entraîne en effet un véritable manque à gagner pour le budget de l’Etat. Le Président de la République ne peut à la fois promettre des cadeaux fiscaux et réduire le déficit. Sa solution est donc simple : « L’équilibre de nos finances publiques dépend de notre capacité à réduire les effectifs. » Ainsi, la règle du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite conduira à la suppression de 35 000 postes en 2009. Ce projet de loi s’inscrit dans cette logique de réduction des dépenses et des effectifs : il encourage les départs sous couvert de mobilité ; il donne en fait les outils nécessaires à l’État pour mettre en œuvre un plan social d’une ampleur inégalée ; enfin, il permettra à l’État, toujours dans le but de réduire les dépenses publiques, de se désengager sur le dos des collectivités territoriales. Le Gouvernement utilise l’argument de la mobilité pour, en réalité, encourager les fonctionnaires à quitter la fonction publique. C’est une formule que l’on connaît bien ; nous avons connu ce même processus avec France Télécom, La Poste ou EDF et GDF, lors des opérations de privatisation. Quelques articles du projet de loi en sont l’illustration : l’article 4 crée un droit au départ des fonctionnaires dans une autre administration, mais aussi dans le secteur privé ; les articles 5 et 6 mettent en avant un avantage avant tout financier afin d’encourager les fonctionnaires à la mobilité, bien que la mobilité envisagée en l’espèce soit en réalité contrainte, puisqu’elle se fera dans le cadre de la restructuration d’une administration. La mobilité est également contrainte pour l’agent qui, en vertu de l’article 7 du projet de loi, aura refusé successivement trois emplois publics : il sera ni plus ni moins placé d’office en disponibilité. À la lecture de ces articles, il est question d’encourager plus les départs de la fonction publique que la mobilité au sein de ses trois « versants ». Le Gouvernement organise également l’incitation au départ de la fonction publique dans un cadre qui dépasse ce projet de loi. En effet, ce texte sera accompagné de toute une série de décrets, d’ores et déjà prêts, voire, pour certains, déjà publiés – je vous renvoie à cet égard au Journal officiel du 19 avril dernier ! –, ayant pour objet d’instituer des primes au départ. Ainsi, l’un d’entre eux prévoit le versement d’une « prime de restructuration de service » plafonnée à 15 000 euros pour les agents, titulaires ou non, « mutés ou déplacés » dans le cadre d’une restructuration, ainsi que le versement d’une « allocation d’aide à la mobilité du conjoint » contraint d’abandonner son emploi pour suivre l’agent muté, d’un montant pouvant atteindre 6 100 euros. Un autre décret institue une indemnité de départ, plafonnée à deux ans de salaire, pour les fonctionnaires quittant la fonction publique d’État pour mener à bien un projet personnel ou créer leur entreprise. Enfin, les fonctionnaires acceptant d’occuper au moins trois ans un emploi difficile à pourvoir ou situé dans des zones géographiques sensibles recevront une indemnité de mobilité versée « par tranche » et plafonnée à 10 000 euros. La mobilité est ici clairement utilisée à des fins purement comptables et financières, et ce projet de loi doit être analysé dans son ensemble sous l’angle de la révision générale des politiques publiques. Ses objectifs sont la réduction des dépenses publiques, le remodelage de l’appareil de l’État. Monsieur le secrétaire d'État, vous voulez recentrer l’intervention publique sur des missions de pilotage des politiques publiques, de régulation et de cohésion sociale minimum. Pour vous, cela induit nécessairement que le statut des personnels, avec la même logique, soit modifié en conséquence. Ainsi, et de façon assez provocatrice, le Gouvernement se donne les moyens d’organiser dans la fonction publique un vaste plan social qui ne dit pas son nom. Il prévoit la possibilité de placer en disponibilité d’office un fonctionnaire qui, dans le cadre d’une restructuration, privé de son emploi, refuserait successivement trois emplois publics. Cette mesure constitue en fait un licenciement à peine déguisé. Plus grave encore, le Gouvernement propose de légaliser le recours à l’intérim dans chacune des trois fonctions publiques pour pourvoir rapidement des emplois temporairement inoccupés ou pour faire face à un besoin ponctuel. N’est-ce pas plutôt une gestion prévisionnelle des emplois et des formations qui aurait été nécessaire ? On le mesure bien, en particulier, dans le secteur hospitalier. Deux objectifs guident votre choix : d’une part, dans le cadre d’une réduction des effectifs, recourir de moins en moins aux agents publics pour remplacer temporairement leurs collègues ; d’autre part, habituer les esprits au fait qu’un emploi public peut aussi bien être assuré par un intérimaire que par un agent public, que l’emploi public n’est pas plus spécifique que n’importe quel emploi salarié. C’est une remise en cause de notre conception républicaine du statut de la fonction publique qui nous est présentée ici. L’introduction de l’intérim s’inscrit donc très clairement dans la logique comptable du Gouvernement : une fois que les effectifs d’agents publics seront réduits, il faudra bien recourir à l’intérim en cas de besoins ponctuels. Et après ? Rien n’empêchera, une fois cette brèche ouverte, d’élargir le recours à celui-ci. La commission des lois elle-même a été jusqu’à proposer la suppression pure et simple de l’article 10 du projet de loi. M. le rapporteur a en effet jugé qu’il était « discutable de confier aux salariés de travail temporaire qui, par nature, assurent des missions fugaces chez des employeurs successifs de toutes natures, des fonctions de puissance publique ». Il conclut de manière nette et sans appel que « le sens du service public s’acquiert par une longue pratique et par l’application d’un statut spécifique ». Le Gouvernement défend une autre logique, qui consiste à gommer petit à petit les différences entre le secteur public et le secteur privé, à banaliser le service public et l’emploi public. Les parlementaires communistes ont une tout autre idée de ce que devrait être une fonction publique. Notre pays a besoin de développer ses services publics pour leur permettre de répondre pleinement aux besoins de la population. Cela est d’autant plus vrai que, aujourd’hui, la montée de la précarité dans la population place les collectivités territoriales en première ligne face à des familles que le chômage fragilise ou jette dans des difficultés insurmontables. L’importance de services publics locaux n’étant plus à démontrer, il est essentiel de maintenir les agents publics qui les assurent. Les collectivités territoriales, étranglées financièrement notamment en raison des transferts de compétences entraînés par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, mais aussi en raison du désengagement de l’État, éprouvent bien des difficultés à faire face. Bien que tous les élus aient tiré à de nombreuses reprises la sonnette d’alarme, le Gouvernement poursuit son entreprise de désengagement de l’État vers les collectivités territoriales. En même temps, monsieur le secrétaire d'État, vous reprochez à ces collectivités de trop dépenser et, ainsi, de ne pas suffisamment contribuer à la réduction des déficits publics, conformément à l’engagement du Président de la République auprès de la Commission européenne. C’est d’ailleurs ce qui conduit M. Silicani à préconiser de « mieux spécialiser chaque catégorie de collectivités publiques dans l’exercice de certaines missions et de renforcer les capacités de régulation de l’État ». Il ajoute que « l’État devrait poursuivre et accentuer le mouvement conduisant à confier la mise en œuvre des politiques publiques […] à des établissements publics placés sous sa tutelle […], aux collectivités territoriales […], aux partenaires sociaux […], à des associations ou des entreprises, pour la gestion de services publics à but non lucratif […] ». Ce projet de loi relatif à la mobilité prépare donc en fait l’accentuation du désengagement de l’État vers les collectivités territoriales. De plus, l’exemple de l’article 6 du projet de loi, qui prévoit que, en cas de restructuration d’une administration de l’État, la collectivité d’accueil du fonctionnaire lui verse une indemnité d’accompagnement à la mobilité, est significatif : il fait reposer sur les collectivités territoriales la prise en charge financière des fonctionnaires dont l’État ne voudra plus. Ce désengagement de l’État devient ainsi un formidable outil pour réduire le déficit du budget de l’État. La logique est la même que celle qui a prévalu avec le projet de loi relatif aux contrats de partenariats, discuté récemment dans cette enceinte. Néanmoins, le présent projet de loi va bien plus loin : il remet en cause la spécificité de la fonction publique et la détourne de l’intérêt général, ce pour quoi elle existe. Les sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen estiment que ce projet de loi ne répondra aux attentes ni des agents en matière de mobilité ni des citoyens en matière de services publics. C’est pourquoi ils proposent, par l’adoption de cette motion tendant à opposer la question préalable par scrutin public, de rejeter ce texte, d’autant que, comme le rappelait M. le rapporteur, un autre texte devrait prochainement avoir pour objet de réformer la fonction publique. (M. Adrien Gouteyron remplace Mme Michèle André au fauteuil de la présidence.)