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Nicole BORVO COHEN-SEAT - Sénat - 2010-01-28
Date: 2010-01-28
Orateur: Nicole BORVO COHEN-SEAT

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Le fait métropolitain est une réalité qu’évidemment nous ne nions absolument pas. Dès lors, il pourrait paraître paradoxal que nous nous opposions à la création des métropoles en tant qu’institutions. Ce que nous contestons, monsieur le secrétaire d’État, c’est l’organisation que vous nous proposez, notamment ce « monstre » que vous voulez créer ! En effet, les métropoles, qui ne sont pas des collectivités territoriales reconnues par la Constitution, seront les seules instances locales à disposer d’une compétence générale. Et comme leurs compétences proviendront tant du niveau inférieur, celui des communes, que du niveau supérieur, celui des départements et des régions, on se demande bien lesquelles ne leur seront pas transférées ! Non seulement les métropoles seront les seules à disposer de la compétence générale, mais elles auront en outre d’énormes moyens, puisque le Gouvernement les envisage comme des concentrations économiques et financières. Dès lors, chacun devrait s’interroger : que restera-t-il aux communes et aux territoires qui demeureront en dehors de ces métropoles ? Cela nous paraît donc totalement contraire à l’aménagement de notre territoire. Il a déjà été question de Paris et du « désert français » : un écart considérable existe entre la région d’Île-de-France et le reste du pays, qui n’est pas sans poser de nombreux problèmes. Certes, d’autres régions françaises se sont développées. Néanmoins, des déserts continuent d’exister et même de s’étendre. Du point de vue des équipements, des infrastructures, de la vie de nos concitoyens, on peut se demander si les zones situées en dehors des métropoles, voire des pôles métropolitains – autres « OVNI » dont on ne sait pas encore quel sera l’intérêt – ne deviendront pas un terrible désert. Tous les phénomènes que nous constatons aujourd’hui avec inquiétude – les modifications de l’habitat, les problèmes de logement, la distance croissante entre le lieu de travail et le domicile, et, plus généralement, tout ce qui caractérise la vie urbaine – se trouveront considérablement aggravés par le simple jeu de la concentration des pouvoirs et des moyens dans ces métropoles. C’est à ces dérives que nous sommes opposés, non au fait métropolitain, qui est une réalité. Une conception équilibrée de la gestion simultanée du fait métropolitain et de l’ensemble du territoire devrait nous amener à y réfléchir à deux fois avant de créer ces énormes collectivités territoriales concentrant l’ensemble des compétences. Pour toutes ces raisons, nous n’entendons pas approuver la création de ces « collectivités-métropoles ».
Jean-François VOGUET - Sénat - 2010-01-28
Date: 2010-01-28
Orateur: Jean-François VOGUET

M. Jean-François Voguet. Le texte de cet alinéa 6, tel qu’il résulte des travaux de la commission, précise que la métropole, outil de coopération intercommunale créé dans le projet de loi, permet aux collectivités qui la constituent d’« élaborer et conduire ensemble un projet d’aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leurs territoires afin d’en améliorer la compétitivité et la cohésion ». Nous considérons pour notre part qu’une telle rédaction ne prend pas en compte le premier impératif des collectivités : répondre aux besoins des habitants de leur territoire. En effet, mes chers collègues, vous ne concevez l’aménagement du territoire qu’en termes de concurrence : territoires contre territoires, pays contre pays, continents contre continents, en contradiction avec l’esprit de coopération qui devrait prévaloir à tous les échelons, y compris celui des structures intercommunales. Nous estimons donc que la vocation première de toute intercommunalité – métropoles incluses, même si nous en contestons la création – doit être la volonté de rendre un meilleur service aux habitants par la mutualisation des moyens et des compétences, par des services publics locaux modernisés et efficaces. C’est là l’essence même de toute politique publique : la satisfaction des besoins, et non la mise en concurrence. Aussi, nous préférons le concept de cohésion, qu’elle soit sociale ou territoriale, à celui de compétitivité, qui implique nécessairement des gagnants et des perdants. Pour tenir compte de ces remarques, nous vous proposons, mes chers collègues, une rédaction de l’alinéa 6 qui mentionne expressément les services publics locaux et explicite mieux la vocation de la structure métropolitaine à garantir la cohésion sociale en son sein.
Nicolas ABOUT - Sénat - 2010-01-28
Date: 2010-01-28
Orateur: Nicolas ABOUT

M. Nicolas About. La compétition entre les grandes agglomérations européennes est soulignée depuis plusieurs années dans différents rapports, notamment celui du comité pour la réforme des collectivités territoriales présidé par Édouard Balladur. Prévue à l’article 5, la création de métropoles dotées de compétences stratégiques départementales et régionales devrait permettre de renforcer sur le plan européen la visibilité, l’attractivité et la compétitivité de nos grands pôles urbains. En leur donnant un rayonnement international, la structuration de nos plus grandes agglomérations devrait également susciter un effet d’entraînement économique dont bénéficierait l’ensemble de notre territoire national. Cependant, quelle peut être la taille européenne critique quand les agglomérations de Turin, Francfort et Manchester comptent près de 2 millions d’habitants, celles de Barcelone et Milan 4 millions ? Le seuil de 450 000 habitants retenu dans le texte nous paraît donc trop faible : il risque de nous faire passer à côté de l’occasion qui nous est offerte de créer de réels pôles urbains d’envergure européenne et mondiale. C’est pourquoi notre amendement a pour objet de réserver ce nouveau statut aux plus grandes métropoles régionales, celles qui disposent d’une capacité d’action suffisamment significative pour qu’elles puissent entrer en compétition avec les agglomérations européennes. Ainsi, fixer le seuil de création d’une métropole à 650 000 habitants nous paraît plus pertinent.
Jean-Claude PEYRONNET - Sénat - 2010-01-28
Date: 2010-01-28
Orateur: Jean-Claude PEYRONNET

M. Jean-Claude Peyronnet. M. Sueur et moi-même avons annoncé cet amendement lorsque nous nous sommes exprimés sur l’article. Il a pour objet de prendre acte du fait que les métropoles, institutions nouvelles, seront fortement intégrées. À ce titre, il nous semble possible d’anticiper sur ce que sera leur réalité et de prévoir que leurs membres seront élus au suffrage universel direct – vous pouvez constater, monsieur le ministre, que nous sommes capables de répéter la même chose sous des formes différentes… (Sourires .) Il est probable que, pour des raisons de transparence, l’élection des membres de l’ensemble des communautés se fera nécessairement, dans un avenir peut-être un peu lointain, au suffrage direct. Mais les esprits ne sont pas encore mûrs. En revanche, il me paraît pertinent de prévoir dès à présent que les représentants des métropoles seront élus au suffrage universel direct, dans la mesure où il s’agit d’une institution nouvelle et où les communes qui souhaiteraient se regrouper sous cette nouvelle forme de coopération intercommunale seraient averties de l’obligation de se conformer à ce type de scrutin. De la sorte, les métropoles se distingueront bien des autres formes de regroupement des communes et anticiperont sur une évolution à laquelle n’échapperont vraisemblablement pas, dans un avenir qui reste indéterminé, les différents types de regroupement.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2010-01-28
Date: 2010-01-28
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Telles qu’elles sont définies dans le projet de loi, les métropoles relèvent d’une conception très intégrée de l’intercommunalité : leurs compétences seront plus importantes que celles des communautés urbaines ; un certain nombre de compétences du département, voire certaines prérogatives de la région, leur reviendront ; de surcroît, elles percevront l’ensemble des recettes fiscales, non seulement la taxe professionnelle, mais aussi les impôts des ménages. Sommes-nous bien d’accord, monsieur le ministre, que je ne déforme pas le sens du projet de loi ? De plus, monsieur le ministre, toujours aux termes du projet de loi, l’ensemble de la dotation globale de fonctionnement, la DGF, pourrait aller à la métropole. Dès lors, que restera-t-il aux communes ? Nous n’avons pas la même conception des métropoles. Nous voulons maintenir les communes, et nous avons toujours soutenu l’idée que la commune n’était pas contraire à l’intercommunalité. Toutefois, à partir du moment où vous créez une organisation nouvelle très intégrée, comme les métropoles – car il ne s’agit pas de communautés urbaines améliorées, monsieur le ministre ! –, se pose la question du suffrage universel. Cet amendement tend à y répondre. Vous avez affirmé, mes chers collègues, que vous étiez favorables au fléchage.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2010-01-28
Date: 2010-01-28
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Nous-mêmes, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, y sommes également favorables, mais pour les communautés de communes, les communautés d’agglomération et les communautés urbaines. Dès lors que vous créez une entité nouvelle, plus intégrée que les communautés urbaines, en la dotant de pouvoirs fiscaux très importants, en lui accordant des compétences très lourdes, nous pensons qu’il est nécessaire de poser la question du suffrage universel. Notre collègue et ami Pierre Mauroy, ancien Premier ministre, a d’ailleurs rédigé, suite aux travaux de la commission Balladur, un article, publié par Le Monde , dans lequel il demandait que les métropoles soient des collectivités locales de plein exercice. Je précise que cela ne signifie pas, pour nous, la mort des communes. Vous le savez très bien, monsieur Mercier, nous pensons nécessaire de maintenir deux niveaux : le niveau de la commune, qui est davantage un niveau de proximité, et le niveau de la métropole, dont la population est importante, où l’on procède à des choix stratégiques pour l’aménagement, le développement, l’environnement, les transports, etc. Mes chers collègues, lors de la Révolution française a été clairement énoncé le principe en vertu duquel ceux qui levaient l’impôt et décidaient des dépenses devaient être élus au suffrage universel direct. Le moment viendra où nous ne pourrons plus nous contenter du fléchage. Nous donnerons tant de compétences à des formes très intégrées d’intercommunalité, comme la métropole, qu’il faudra organiser, pourquoi pas en même temps que les municipales, un vote au suffrage universel direct sur un projet et sur une équipe pour la métropole. Ce point de vue, monsieur Mercier, est défendu depuis déjà une quinzaine d’années par l’Association des maires des grandes villes de France, les textes en font foi. De nombreux chercheurs y sont également favorables. Notre regretté ami François Ascher, qui a été l’un des plus grands sociologues de la ville, soulignait à la fin de sa vie que, si quelque chose manquait aujourd’hui, c’était la dimension démocratique réelle à l’échelle des grands espaces urbains. Nous pensons que c’est là le sens de l’histoire. Cet amendement est préfigurateur de ce qui adviendra. Car jamais, monsieur le ministre, et vous le savez bien, il ne faut avoir peur de la démocratie !
Jean-Jacques HYEST (président de la commission des lois.) - Sénat - 2010-01-28
Date: 2010-01-28
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: président de la commission des lois.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. La commission ne peut donc pas émettre d’avis favorable sur votre amendement, puisque sa position consiste à approuver une intégration plus forte que celle qui existe dans les communautés urbaines – nous aurons tout à l’heure un débat avec la commission des finances sur ce sujet – et à refuser dans l’immédiat l’élection directe des conseillers. Qui aurait pensé que la loi Marcellin sur les fusions et regroupements de communes, qui prévoyait également la possibilité de créer des districts, aurait pour effet indirect de poser les bases de l’intercommunalité ? Laissons les citoyens se familiariser avec les nouvelles structures : après tout, les métropoles, si elles se créent, permettront aux élus de prendre l’habitude de travailler ensemble et, dans dix ou vingt ans, nous serons sans doute amenés, comme cela a souvent été le cas dans l’histoire de nos collectivités locales, à reposer la question dans les termes où vous l’avez posée aujourd’hui.
Jean-Claude PEYRONNET - Sénat - 2010-01-28
Date: 2010-01-28
Orateur: Jean-Claude PEYRONNET

M. Jean-Claude Peyronnet. M. le président de la commission des lois n’a pas tort ! Il est vrai que nous proposons une intégration très forte, dans le cas particulier, je le précise, de la métropole. Néanmoins, si les communes savent à quoi elles s’engagent en créant cette nouvelle structure, cela ne reviendra pas à signer leur disparition. Il y a deux façons de procéder. On peut suivre la méthode actuelle : la loi, telle qu’elle existe, encourage par le mécanisme du coefficient d’intégration fiscale le transfert volontaire de compétences, si bien que les communes prennent l’initiative de se dépouiller de la plupart de leurs compétences et, après cinq ou dix ans de fonctionnement au sein d’une communauté, constatent qu’elles n’en exercent pratiquement plus aucune. L’expérience risque de se renouveler avec les métropoles ! On pourrait aussi envisager une autre méthode : que le socle incompressible de compétences communales soit négocié avant que les communes n’adhèrent à un dispositif qui peut leur faire perdre beaucoup d’autonomie. Les communes pourraient ainsi connaître exactement les compétences qu’elles conserveront, alors qu’actuellement, de fil en aiguille, par transferts successifs de compétences, toujours volontaires mais dictés par des considérations financières, elles sont amenées à se dépouiller elles-mêmes. Cette méthode pourrait parfaitement fonctionner avec la disposition que tend à introduire cet amendement, et il conviendrait d’y réfléchir.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2010-01-28
Date: 2010-01-28
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Nous connaissons votre talent, votre sens de la rhétorique, votre sens de la persuasion, monsieur le ministre. Sur la question du conseiller territorial, le ralliement de votre majorité a été un peu poussif, parce que vous n’y croyez pas vous-même ! Vous nous dites qu’il faut prendre en compte les conclusions du rapport Belot sur la question des métropoles. Vous essayez de nous « mettre dans la seringue » en nous disant que si l’on crée des métropoles et que l’on pose la question de la démocratie, on supprime la commune. Il est un point sur lequel nous n’étions pas d’accord avec le rapport Balladur et le projet de loi initial : nous ne croyons pas – je m’appuie en cela sur mon expérience de président d’une intercommunalité pendant de longues années – que l’on puisse faire fonctionner une métropole en supprimant les communes ! Vous n’y parviendrez pas, parce que cela ne marchera pas ! En revanche, il est possible de défendre l’idée d’une métropole forte, avec un système démocratique qui permette de débattre de ses orientations, et de conserver des communes, où le scrutin municipal permet d’élire un maire et des conseillers municipaux. En quoi serait-ce contradictoire ? Les deux systèmes ne s’excluent pas, au contraire, ils se complètent ! Aujourd’hui, nos concitoyens sont chaque jour davantage citoyens d’une commune et d’une communauté. C’est le cas partout : en milieu rural, la communauté de communes a le vent en poupe ; en zone urbaine, la construction d’un métro ou d’un tramway, par exemple, est toujours un projet communautaire. Nous plaidons donc pour qu’il y ait des débats démocratiques, sanctionnés par des votes, à l’échelon des métropoles. Et si, en vertu de leur souveraine liberté, les communes ne veulent pas s’engager sur cette voie, elles pourront continuer de former une communauté urbaine ou une communauté d’agglomération. Mes chers collègues, je suis heureux que nous ayons eu cette discussion. C’est ce que nous souhaitions en présentant ces amendements. Nous souhaitions également prendre date pour l’avenir. Je n’ai pas de grands talents de prophète, il faut rester humble et modeste en la matière,…
Jean-François VOGUET - Sénat - 2010-01-28
Date: 2010-01-28
Orateur: Jean-François VOGUET

M. Jean-François Voguet. Bien évidemment, personne ne nie la réalité des métropoles. C’est un fait : elles existent et se développent. Notre opposition à la proposition qui nous est soumise a trait aux communes, un point qui, d’ailleurs, a été abordé dans l’explication de vote de M. Sueur. Cela a été dit très clairement, les communes vont se retourner vers la métropole, y compris parce que ce sera pour elles un moyen d’exister, en particulier dans un contexte difficile en termes de ressources pour les collectivités locales et spécifiquement pour les communes. Il faudra d’ailleurs qu’elles choisissent les compétences qu’elles accepteront de laisser à la métropole. C’est là, mes chers collègues, que le bât blesse, et ce d’autant plus que s’ajoute à cette problématique toute la discussion sur les départements et les régions, dans laquelle la clause de compétence générale de ces deux collectivités est mise en cause. Si nous allons au bout du raisonnement, la métropole restera la seule structure administrative élue au suffrage universel et disposant des compétences générales. Nous pensons que cela n’est bon ni pour la démocratie ni pour le fonctionnement de nos institutions. On ne peut pas prétendre que le modèle français est obsolète, notamment en ce qui concerne les communes. Chacun s’accorde à dire – et cela a été unanimement reconnu dans cet hémicycle – que, avec ses 36 000 communes, la France a une spécificité qui est pour elle une véritable chance. Tout d’abord, 500 000 élus sont répartis sur l’ensemble du territoire. En outre, ces communes disposent des compétences générales qui leur permettent d’agir au plus près des citoyens. Si nous suivons la proposition de la majorité, tant sur le mode d’élection des représentants de la métropole que sur l’évolution des règles en matière de compétence générale, la strate administrative qui aura la reconnaissance du suffrage universel et qui regroupera l’ensemble des compétences sera la métropole. Cette évolution se fera au détriment des autres collectivités territoriales, et des pans entiers de notre territoire seront ainsi progressivement abandonnés, sur le plan des moyens, mais aussi sur celui des actions, car la métropole drainera l’ensemble des ressources et des compétences. Pour toutes ces raisons, nous émettons des réserves sur cet amendement n° 372.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2010-01-28
Date: 2010-01-28
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Je regrette que nous n’ayons pu défendre l’amendement n° 61 rectifié bis de M. Gérard Collomb, car il visait à prendre en compte de manière très pragmatique certaines situations locales qui, bien que peu nombreuses – M. Michel Mercier les connaît très bien –, pourraient faire obstacle à la création de métropoles, ce qui serait fort dommageable. Je compte sur vous, monsieur le ministre, pour répéter cette argumentation quand vous vous trouverez du côté de Lyon… (Sourires .) Je regrette tout autant que l’excellent amendement n° 495 de M. Jean-Paul Alduy ne soit pas défendu ; mais ce n’est la faute de personne, sinon de son auteur… Parmi les critères à remplir pour la création d’une métropole, on trouve bien sûr le critère lié au nombre d’habitants, le projet de loi fixant un seuil minimal de 450 000 habitants. D’ailleurs, après avoir discuté avec des représentants de Rennes, Grenoble ou Strasbourg, je suis de plus en plus convaincu qu’il serait préférable de porter ce seuil à 400 000 habitants ; c’est un point sur lequel nous pouvons réfléchir d’ici la prochaine lecture du texte. L’amendement de M. Alduy présentait un intérêt certain dans la mesure où il tendait à proposer aussi des critères qualitatifs. Si M. Edmond Hervé avait été là, il aurait dit pourquoi ceux-ci sont, à ses yeux, au moins aussi importants que les critères quantitatifs. J’en viens, après ce préambule, à l’amendement n° 371 rectifié, dont l’objet est très simple. Nous estimons que le passage à la métropole, parce qu’il est lourd de significations et de conséquences, doit être décidé par une majorité forte, et ce dans le respect des communes ; car nous maintiendrons toujours que la métropole doit se faire dans le respect des communes ! Le saut qualitatif est important. Aussi, puisque la méthode du fléchage sera probablement maintenue, l’amendement que nous avions déposé à ce sujet ayant été rejeté, nous préconisons une majorité de quatre cinquièmes des communes, représentant au moins quatre cinquièmes de la population.
Jean-Claude DANGLOT - Sénat - 2010-01-28
Date: 2010-01-28
Orateur: Jean-Claude DANGLOT

M. Jean-Claude Danglot. Les métropoles constitueront des superstructures aux compétences extrêmement étendues. Certes, elles ne disposeront pas de la clause de compétence générale et n’ont théoriquement pas vocation à faire disparaître les communes qui les composeront. Il suffit cependant de lire l’impressionnante liste des transferts de compétences prévus dans le projet de loi pour en douter… La métropole interviendra de fait dans quasiment tous les domaines de compétences de la commune, mais aussi dans quelques domaines de compétences du département et de la région, ces deux collectivités pouvant lui confier tout ou partie de leurs compétences en matière économique. L’État peut même lui transférer, à sa demande, des grands équipements ou infrastructures situés sur son territoire. Le risque existe donc bel et bien que les communes composant les métropoles viennent à terme à disparaître, à se vider de leur contenu, ce qui reviendrait à supprimer des échelons de proximité au profit d’une entité écrasante et lointaine. Dans ces conditions, l’exigence de démocratie dans le processus de création d’une métropole doit être renforcée : les communes qui seront concernées par un tel projet, déterminant pour leur avenir, ne doivent pas y être intégrées contre leur gré. Or, puisque la métropole sera également un EPCI, l’alinéa 7 de l’article 5 du projet de loi reprend, pour sa constitution, les modalités actuelles de création d’un tel établissement prévues aux articles L. 5211-5, L. 5211-41 ou L. 5211-41-1 du code général des collectivités territoriales, articles dont nous avons précisément demandé la réécriture afin que soit garantie la liberté des communes d’adhérer ou non à un projet de coopération intercommunale. Ces articles prévoient effectivement que si, dans un délai de trois mois après notification de l’arrêté préfectoral, une commune n’a pas pris de délibération donnant son accord à la création ou à la transformation d’un EPCI dont elle serait membre, cette délibération est réputée favorable. Si ces modalités devaient être reprises pour la création d’une métropole, ce que tend justement à prévoir l’alinéa 7, une commune pourrait se retrouver contre son gré membre d’une métropole, avec les conséquences que j’ai énoncées précédemment. Nous ne sommes plus dans le cadre d’une communauté de communes de taille modeste au sein de laquelle les transferts de compétences ne sont pas intégraux. L’EPCI dont il est question ici prendra obligatoirement la quasi-totalité des compétences des communes qui en seront membres. Nous demandons par conséquent que cet alinéa 7 soit supprimé.