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Bariza KHIARI - Sénat - 2004-11-23
Date: 2004-11-23
Orateur: Bariza KHIARI

Mme Bariza Khiari. Cet amendement vise à confier au Médiateur de la République les fonctions attribuées à la Haute autorité. Nous l'avons vu, le budget de la Haute autorité a failli être amputé et des gels de crédits pourraient être envisagés en cours d'exercice. Cette situation nous parait de mauvais augure. Par ailleurs, dans nombre de pays, la mission dévolue à la HALDE, la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité, est confiée à une seule personne, ce qui nous paraît préférable à une collégialité politique. Le Médiateur de la République dispose déjà d'infrastructures nationales et départementales lui permettant d'être opérationnel très vite et à moindre coût ; il suffirait d'augmenter les moyens de fonctionnement qui lui sont attribués et de modifier son mode de saisine. Alors que, aujourd'hui, il peut être saisi par les parlementaires, il pourrait l'être par toute personne qui s'estime victime de discriminations. Pour que cette instance ait une réelle efficacité, elle doit pouvoir être saisie par toutes les victimes et sur tout le territoire : les services départementaux du Médiateur pourraient être adaptés rapidement pour remplir cette mission.
Alima BOUMEDIENE-THIERY - Sénat - 2004-11-23
Date: 2004-11-23
Orateur: Alima BOUMEDIENE-THIERY

Mme Alima Boumediene-Thiery. Cet amendement vise à pénaliser certains propos discriminatoires qui ne sont pas encore visés par la loi : il s'agit des propos homophobes, sexistes ou transphobes, et des propos portant sur l'état de santé ou sur le handicap. La Haute autorité ne peut en effet intervenir que sur les discriminations prohibées par la loi. Le projet de loi sur les propos homophobes et sexistes ayant été retiré de l'ordre du jour, il sera réintroduit en partie par le biais de différents amendements. Malgré tout, en l'état, la Haute autorité ne pourra pas être saisie pour de tels propos. La mission confiée à la HALDE présente donc une contradiction, puisque cette dernière ne pourra pas intervenir contre des propos discriminatoires tenus publiquement, qu'il s'agisse de diffamations, d'injures ou de provocations à la haine, de discriminations en fonction du handicap, de l'apparence physique, de l'état de santé ou de l'identité de genre. Il s'agit simplement d'opérer une mise à niveau, de sorte que les propos discriminatoires fondés sur le sexe, l'orientation sexuelle et d'autres discriminations soient simplement sanctionnés, comme le sont aujourd'hui les propos à caractère raciste, antisémite ou xénophobe. Si la Haute autorité a vraiment une portée universelle, on ne peut pas choisir entre les discriminations, encore moins les hiérarchiser. Elle doit pouvoir se saisir de toutes celles qui existent, même si elles ne sont pas encore répertoriées à l'article 225 du code pénal, qui, certes, est riche - nous avons d'ailleurs contribué à l'enrichir -, mais qui n'est pas encore complet.
Eliane ASSASSI - Sénat - 2004-11-23
Date: 2004-11-23
Orateur: Eliane ASSASSI

Mme Eliane Assassi. L'article 1 er du projet de loi crée la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité. Le second alinéa de cet article précise les compétences de cette instance, et l'on peut constater, à regret d'ailleurs, que la notion de promotion de l'égalité a déjà disparu ! Bien sûr, la mission essentielle de la Haute autorité sera effectivement de lutter contre les discriminations, y compris celles qui résultent d'une rupture d'égalité. Nous estimons cependant nécessaire de donner à cette instance, dès l'article 1 er , un champ de compétences plus large que celui qui est prévu par le projet de loi, d'autant qu'il faut parvenir à l'article 14 pour voir réapparaître la notion de promotion de l'égalité. Notre amendement vise donc à insérer au début du projet de loi les deux précisions suivantes qui en sont actuellement absentes : « la Haute autorité a également pour mission de promouvoir l'égalité et de veiller à la bonne application de la loi. » « Veiller à la bonne application de la loi » signifie que la Haute autorité devra effectuer une sorte de veille et s'assurer que la loi est non seulement bien appliquée, mais aussi adaptée aux diverses situations que peuvent rencontrer nos concitoyens. Qu'une autorité administrative veille à la bonne application de la loi, cela va de soi, me répondrez-vous ! Certes, mais il vaut mieux le préciser ! En effet, à défaut d'une telle « veille », comment la HALDE pourra-t-elle proposer des améliorations aux textes existants, des initiatives cohérentes ou des informations pertinentes ? Tel est donc le sens de l'amendement n° 29 que je vous propose d'adopter, mes chers collègues.
Jean-René LECERF (rapporteur.) - Sénat - 2004-11-23
Date: 2004-11-23
Orateur: Jean-René LECERF
Fonction: rapporteur.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. S'agissant de l'amendement n° 40, je ne me déjugerai pas par rapport aux propos que j'ai tenus lors de la discussion générale. Effectivement, j'estime qu'il serait possible de confier au Médiateur la mission de lutte contre les discriminations. Pour ce faire, une modification assez substantielle de cette instance serait cependant nécessaire, notamment pour la transformer en une structure collégiale, laquelle n'existe pas aujourd'hui, loin s'en faut. Il n'en reste pas moins que d'autres solutions sont possibles. Dans le projet de loi, le rôle de lutte contre les discriminations est attribué à une autorité administrative indépendante spécialisée : c'est un choix auquel nous adhérons. Je me permettrai de faire remarquer que la plupart des autorités administratives indépendantes ont été créées par des gouvernements de gauche. Sans doute sera-t-il intéressant, dans les prochaines années, de réfléchir à des regroupements entre les différentes autorités qui se sont multipliées de manière assez importante. J'ai indiqué ce matin que les fonctions du Défenseur des enfants, du Médiateur et de la Haute autorité pourraient ultérieurement, après une réflexion ouverte, être regroupées.
Jean-René LECERF (rapporteur.) - Sénat - 2004-11-23
Date: 2004-11-23
Orateur: Jean-René LECERF
Fonction: rapporteur.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. Mais chaque chose en son temps. Aujourd'hui, la commission a émis un avis défavorable sur l'amendement n° 40. La commission est également défavorable à l'amendement n° 72, et ce pour deux raisons. Cet amendement, je vous le rappelle, a pour objet d'intégrer dans le champ de compétences de la HALDE des discriminations non prohibées par la loi ou par des engagements internationaux. Tout d'abord, on peut se demander si cette précision est utile dans la mesure où la Haute autorité pourra, bien sûr, le cas échéant, promouvoir la lutte contre de nouvelles formes de discriminations et inciter le législateur à les réprimer. Ensuite - c'est l'objection fondamentale de la commission -, la définition des discriminations est le rôle, non pas de la Haute autorité, mais du législateur. La première fera des propositions, qui seront suivies ou non par le législateur. Chacun doit rester à sa place. L'amendement n° 29 vise à compléter l'article 1 er , en précisant que la Haute autorité doit promouvoir l'égalité et veiller à la bonne application de la loi. Mme Assassi a elle-même indiqué, en présentant cet amendement, les arguments qui me permettent de lui répondre. Elle a en effet rappelé que toute autorité administrative avait naturellement pour rôle de veiller à l'application de la loi. Par ailleurs, l'article 14 du projet de loi comporte déjà cette précision. Est-il donc utile de répéter à l'article 1 er ce qui est prévu à l'article 14 ? Je n'en suis pas absolument convaincu ! En outre, chacun sait que le rôle essentiel de la Haute autorité sera de veiller à une plus grande efficacité des textes prohibant les discriminations. Aujourd'hui, ces textes, nombreux et précis, existent, mais ne donnent guère lieu à des condamnations pénales. C'est donc bien l'application de la loi qui est visée dans le projet de loi et l'objet de l'amendement me semble satisfait.
Nelly OLIN (ministre déléguée.) - Sénat - 2004-11-23
Date: 2004-11-23
Orateur: Nelly OLIN
Fonction: ministre déléguée.

Mme Nelly Olin, ministre déléguée. Messieurs Sueur et Collombat, ce matin, il m'avait semblé qu'un consensus s'était dégagé s'agissant de la création de la Haute autorité. Je suis donc surprise de vos interventions. J'ajouterai que, si nous n'avions pas répondu au souhait du Président de la République, qui avait appelé de ses voeux la création de la Haute autorité, nous aurions sans doute été critiqués également ! Monsieur Sueur, vous avez posé une question précise sur l'utilité de la Haute autorité par rapport à la justice. La HALDE complétera, bien sûr, le travail des associations en matière de prévention et de discrimination et aidera la justice à dégager les preuves des discriminations. M. Sellier, à qui je souhaite rendre hommage, a bien souligné ce matin que nous nous devons de démasquer les discriminations aujourd'hui invisibles dans notre pays, afin de faire en sorte qu'elles soient davantage condamnées qu'elles ne le sont aujourd'hui. L'amendement n° 40, qui tend à remettre en cause le principe même de la création de la Haute autorité, ne peut que recueillir un avis défavorable du Gouvernement. La discussion générale a bien montré que nous avions besoin de cette nouvelle instance, et sous la forme retenue, celle d'une autorité administrative indépendante, comme cela avait été préconisé en 1999 par M. Belorgey, dans un rapport que certains d'entre vous ont évoqué. La mission de la Haute autorité viendra, bien sûr, compléter celle du Médiateur de la République, sans qu'il y ait lieu néanmoins de confondre les deux institutions. Le Gouvernement est également défavorable à l'amendement n° 72, et ce pour deux raisons. Je ne reviens pas sur la première, M. le rapporteur ayant été suffisamment clair dans ses explications. S'agissant de la seconde, je précise que, si la Haute autorité fait le constat de l'insuffisance de la législation dans ce domaine, elle pourra toujours formuler des recommandations pour y remédier, conformément à ce que prévoit précisément l'article 14. Enfin, le Gouvernement est tout aussi défavorable à l'amendement n° 29, car l'article 1 er a pour objet de définir non pas les missions de la Haute autorité, mais bien son champ de compétences, ce qui est différent, madame le sénateur. S'agissant de la promotion de l'égalité, les missions sont précisées à l'article 14.
Nicole BORVO - Sénat - 2004-11-23
Date: 2004-11-23
Orateur: Nicole BORVO

Mme Nicole Borvo. Nous avons toujours été favorables à la création d'une autorité administrative indépendante -  et il ne pouvait s'agir que d'une « Haute » autorité évidemment (Sourires .) -, pour lutter contre ce véritable cancer que constituent les discriminations dans notre pays. Et nous en avons déjà un certain nombre de ces AAI ! Créées par les gouvernements précédents, elles font, en général, la preuve de leur utilité par la qualité de leur travail, qu'il s'agisse du Médiateur de la République ou de la Défenseure des enfants ; cette dernière vient d'ailleurs de remettre son rapport au Président de la République. Cela étant, la multiplication de ces autorités doit nous inciter à pousser la réflexion plus loin que ne le font les gouvernements, pour nous concentrer sur le coeur du problème, à savoir le fonctionnement des pouvoirs publics, notamment dans leurs rapports avec les citoyens. En effet, si le besoin se fait périodiquement sentir de recourir à de telles instances, collégiales ou non, c'est bien parce que, en réalité, les pouvoirs publics, pourtant chargés de l'application de la loi, sont par trop éloignés du citoyen, c'est-à-dire de celui-là même dont ils doivent protéger les droits. Et nous sommes dotés d'un arsenal assez conséquent en la matière, au moins en théorie. Reste que les citoyens éprouvent bien des difficultés à faire valoir ces droits quand ils s'adressent aux pouvoirs publics et que, les lois n'étant pas toujours appliquées comme elles le devraient, il leur faut parfois saisir la justice quand ils ne sont pas entendus. Franchement, au lieu de chercher à réduire toujours plus la dépense publique en général et le nombre des fonctionnaires en particulier, on pourrait pousser la réflexion plus avant dans le sens de la nécessaire démocratisation des institutions de la République. Je prendrai un seul exemple : alors que la Défenseure des enfants s'acharne à faire émerger la gravité des problèmes qui se posent en la matière, les services de la protection de l'enfance sont complètement désagrégés ! Cela étant, nous sommes devant un état de fait : nous avons besoin aujourd'hui d'une instance chargée de faire ce que malheureusement les pouvoirs publics ne font pas, à savoir garantir l'égalité de tous. J'en viens à l'amendement n° 40. Pour ma part, je ne suis pas favorable à ce que le Médiateur de la République soit saisi de toutes les discriminations. Non seulement le Médiateur de la République - jusqu'à présent, il s'est toujours agi d'un homme -  se trouve, au fil du temps, trop bien rodé aux rapports entre l'administration et les administrés, mais en outre il n'est pas choisi plus démocratiquement que les membres de la nouvelle autorité. Où est la collégialité ? Où est le nécessaire pluralisme ? Et que dire de l'absence d'ouverture aux acteurs de la société, eux qui sont précisément à même de travailler sur les discriminations ?
Pierre-Yves COLLOMBAT - Sénat - 2004-11-23
Date: 2004-11-23
Orateur: Pierre-Yves COLLOMBAT

M. Pierre-Yves Collombat. La composition de la Haute autorité et le mode de désignation de ses membres, tels qu'ils sont prévus à l'article 2, ne sauraient nous satisfaire. Nous avons donc déposé une série d'amendements visant à assurer, dans le pluralisme, une composition politiquement mieux équilibrée. Il serait catastrophique, en effet, que la Haute autorité apparaisse comme un organisme partisan. Il serait d'ailleurs également paradoxal que la Haute autorité, chargée de lutter contre les discriminations, donne à l'extérieur l'image de l'une des formes les plus archaïques de discrimination, je veux dire la discrimination politique. A considérer l'article 2 au regard de la situation actuelle, on voit qu'il ne s'agit pas de craintes exagérées. Ce sont, en effet, des tenants du même courant politique, des membres du même parti politique qui désignent les représentants appelés à siéger au sein de la Haute autorité. Un meilleur équilibre pourrait être obtenu en confiant le pouvoir de désignation à des organismes collectifs et non à des individus, fussent-ils des personnalités. Par organismes collectifs, j'entends la représentation nationale et le Conseil économique et social. Plusieurs techniques sont déclinées dans nos différents amendements pour assurer ce pluralisme : la majorité qualifiée, la proportionnelle ou la désignation par des groupes. Bref, nous sommes animés du désir que cette Haute autorité soit véritablement représentative de toutes les sensibilités politiques.
Eliane ASSASSI - Sénat - 2004-11-23
Date: 2004-11-23
Orateur: Eliane ASSASSI

Mme Eliane Assassi. Je ne surprendrai personne en évoquant l'importante question de la composition de la Haute autorité qui, vous l'aurez compris après mon intervention dans la discussion générale, ce matin, et après les propos qu'a tenus à l'instant Mme Borvo, nous pose véritablement un problème. En effet, sur les onze membres du collège, deux seront nommés par le Président de la République, deux par le président du Sénat, deux par le président de l'Assemblée nationale et deux par le Premier ministre, les trois derniers étant nommés respectivement par le vice-président du Conseil d'Etat, le Premier président de la Cour de cassation et le président du Conseil économique et social. Comme je le disais ce matin en m'excusant par avance de mes propos, si cette composition devait rester en l'état, l'institution serait alors verrouillée politiquement et son action dès lors difficilement indépendante du pouvoir en place. Nous regrettons vivement que le monde associatif et syndical soit exclu de cette instance, en dépit d'une incontestable expérience de terrain. Le fait que les associations, les syndicats, les organisations professionnelles soient associés par le biais d'organismes ou comités consultatifs ne corrige en rien cet aspect. Nous souhaitons que le pluralisme, l'indépendance et l'impartialité soient réellement garantis au sein de la Haute autorité. Nous proposons donc de modifier les modalités de sa composition de façon à les calquer sur celles de la Commission nationale consultative des droits de l'homme, dont l'indépendance et l'impartialité ne sont pas mises en doute, le tout dans le respect de la parité. Si le Sénat retenait aujourd'hui la solution que nous proposons, la Haute autorité serait composée demain de membres d'associations représentatives pour chaque critère de discrimination, de représentants d'ONG, de syndicats, mais aussi de personnalités qualifiées, de parlementaires, d'experts, du Médiateur de la République et enfin de représentants du Gouvernement. La commission des lois n'est d'ailleurs pas, me semble-t-il, opposée à la référence au Médiateur de la République. Ce n'est qu'à la condition d'une composition de cet ordre que la Haute autorité sera véritablement généraliste, pluridisciplinaire, donc efficace. C'est la seule façon d'offrir à cette autorité de réelles garanties d'indépendance et une qualité de travail dignes des victimes qui la saisiront. Je rappelle que le pluralisme était si inexistant dans le texte qui nous venait de l'Assemblée nationale que la commission des lois du Sénat a décidé de l'évoquer dans l'un de ses amendements. Quant à la parité, totalement absente de la version initiale du projet de loi, les députés ont, dans leur grande bonté, réussi à en introduire le principe pour huit des onze membres, soit, tout de même, quatre femmes pour sept hommes ! Pour toutes ces raisons, nous vous proposons, mes chers collègues, d'adopter notre amendement.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2004-11-23
Date: 2004-11-23
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Tout d'abord, je tiens à saluer l'effort que traduit l'amendement déposé par Mme Assassi. S'il me semble effectivement intéressant d'élargir la composition de la Haute autorité, cet amendement présente néanmoins un petit défaut : l'ensemble des membres sont nommés par une seule personne, qui est le président de la République. Il est important, nous semble-t-il, que les membres de la Haute autorité soient nommés par un collège de plusieurs personnes. Tel est précisément l'objet de l'amendement n° 44. Au lieu de onze membres, la Haute autorité n'en compterait que dix : quatre désignés par l'Assemblée nationale, quatre désignés par le Sénat et deux nommés par le Conseil économique et social. Nous proposons en outre une mesure originale : tous les membres de cette Haute autorité seraient désignés par les quatre cinquièmes de chaque assemblée. Si, par exemple, le Sénat doit désigner quatre membres à la majorité des quatre cinquièmes de l'ensemble des sénateurs, un accord devra être trouvé. Cela signifie qu'aucune nomination ne pourra être décidée si la majorité n'y a pas souscrit, de même qu'il ne pourra pas avoir de nomination à laquelle l'opposition n'aura pas souscrit. C'est donc une garantie absolue de pluralisme.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2004-11-23
Date: 2004-11-23
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Non, monsieur le président, il faudra bien se mettre d'accord. Si tel n'était pas le cas, il n'y aurait pas de Haute autorité. D'ailleurs, votre expérience est suffisamment grande pour que vous connaissiez notre capacité à trouver un accord, au sein du Sénat, dès qu'il s'agit du bien commun. C'est la raison pour laquelle nous nous permettons de livrer à la sagacité de nos collègues cet amendement n° 44. Toutefois, s'ils estiment que le taux de quatre cinquièmes est excessif, nous proposons l'amendement n° 45, qui vise à prévoir que la désignation des membres de la Haute autorité ait lieu aux trois quarts des membres du Sénat, de l'Assemblée nationale et du Conseil économique et social. Je vous assure qu'il serait intéressant d'expérimenter ce genre de procédure, imposant à la majorité et à l'opposition, quelles qu'elles soient, de trouver un accord. Je le répète, c'est la garantie du pluralisme. Si une telle disposition vous paraît encore excessive ou difficile à mettre en oeuvre, mes chers collègues, nous avons pensé à une autre solution qui pourrait également garantir le pluralisme et qui figure dans notre amendement n° 46. Il s'agirait de faire appel au scrutin proportionnel : le Sénat, l'Assemblée nationale et le Conseil économique et social désigneraient respectivement, les deux premiers, quatre membres, le dernier, deux membres au scrutin proportionnel. Une telle mesure est très facile à mettre en oeuvre.
Nelly OLIN (ministre déléguée.) - Sénat - 2004-11-23
Date: 2004-11-23
Orateur: Nelly OLIN
Fonction: ministre déléguée.

Mme Nelly Olin, ministre déléguée. Pour une raison de fond qui apparaît à la lecture même de l'amendement n° 30, le Gouvernement ne peut être favorable à cette proposition. Il n'est en effet pas possible, à travers un collège de onze personnes, de prétendre représenter l'ensemble des organismes, services et institutions qui se sont engagés dans la lutte contre les discriminations. D'une part, en effet, les organismes et institutions sont nombreux dans notre pays. D'autre part, le champ de compétences de la Haute autorité est particulièrement vaste puisqu'il s'agit de toute forme de discrimination prohibée par la loi. C'est pourquoi le parti retenu par le Gouvernement a été de confier la responsabilité de désigner les personnalités du collège à un certain nombre d'autorités particulièrement éminentes qui ne manqueront pas de porter leur choix sur des personnalités reconnues en fonction de leur engagement et de leur parcours. Ces dernières pourront bien sûr appartenir aux catégories énumérées par l'amendement. Mais nous ne pouvons pas nous enfermer dans le piège d'une énumération prétendument exhaustive, car une telle liste ne sera jamais complète. Chacun voit bien, par ailleurs, ce qui peut différencier la Haute autorité, qui est dotée de pouvoirs, de la Commission nationale consultative des droits de l'homme, qui, comme son nom l'indique, n'est que consultative ! L'amendement n°44 vise à remettre complètement en cause un système de désignation reposant sur un certain nombre d'autorités particulièrement éminentes, que personne ne conteste, du reste, et que l'on retrouve, d'une manière assez classique, dans les textes constitutifs d'autorités administratives indépendantes. Ces autorités sont elles-mêmes suffisamment diverses pour écarter tout risque de voir apparaître, à l'issue du processus de nomination, ce que certains appellent un organisme partisan. Le Gouvernement émet donc un avis défavorable. En ce qui concerne les amendements n os 45, 46, 47, 48 rectifié, 49 rectifié, 41, 42 et 43, le Gouvernement émet également un avis défavorable pour les mêmes raisons. S'agissant de l'amendement n° 51, le Gouvernement émet un avis défavorable pour des motifs évidents sur lesquels je ne reviendrai pas. L'amendement n° 25 ne me semble pas opportun, car le Premier ministre, dans l'exercice de son pouvoir de désignation, ne manquera pas de consulter le ou la ministre en charge de la politique de lutte contre les discriminations. J'apprécierais donc que vous retiriez cet amendement, madame la sénateur.