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Robert BRET - Sénat - 2007-07-31
Date: 2007-07-31
Orateur: Robert BRET

M. Robert Bret. Par cet amendement, nous voulons rendre obligatoire, comme nous l'avons proposé pour les rapports de visite, la publication des avis, recommandations et propositions du contrôleur. Une telle disposition serait conforme aux préconisations des règles pénitentiaires européennes : la règle 93-1 prévoit que « les conditions de détention et la manière dont les détenus sont traités doivent être contrôlées par un ou des organes indépendants, dont les conclusions doivent être rendues publiques ». La commission Canivet soulignait l'importance de la transparence ; elle indiquait que l'opinion publique devait être informée de l'état des prisons et du niveau de réalisation des objectifs. Il était également nécessaire, selon elle, d'informer les personnels pénitentiaires et les détenus sur les constats effectués, les résultats obtenus, les améliorations possibles, et les efforts restant à accomplir. Du point de vue des membres de la commission, cela devait contribuer à amener les organes de contrôle à rendre compte de l'exécution de leur mission. Il est évident que, en provoquant le débat public, la transparence sur l'état et le fonctionnement des établissements concernés ne pourrait que renforcer l'efficacité des contrôles en contraignant notamment l'administration, placée sous le regard de l'opinion, à prendre les mesures exigées par la situation, que ce soit en termes d'investissements, d'équipements, d'organisation, de suppression de pratique, voire de poursuites disciplinaires ou pénales si des fautes étaient constatées. L'article 8 du projet de loi -  comme d'ailleurs l'article 7 -, s'il n'est pas modifié, n'aura pas ces effets. Ces deux articles révèlent une volonté d'en rester à une configuration minimale. La France est, hélas ! connue et montrée du doigt pour l'état désastreux de ses prisons et de ses centres de rétention ; elle a fait preuve de trop longues réticences à mettre en oeuvre le protocole, et à créer, sous la pression, un contrôleur général. Alors que la question est ici de contribuer à ce que les problèmes inacceptables trouvent une solution, il ne serait pas très glorieux pour la France de continuer à faire preuve de frilosité. Aussi, nous proposons que les avis, les recommandations et les observations du contrôleur général des lieux de privation de liberté soient systématiquement rendus publics.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2007-07-31
Date: 2007-07-31
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. L'amendement n° 42 me paraît satisfait par l'amendement n° 15 de la commission, tout comme l'amendement n° 75. S'agissant de l'amendement n° 38, le projet de loi prévoit que le contrôleur général peut rendre publics les avis et recommandations après en avoir informé les autorités responsables. L'amendement tend à supprimer cette information préalable alors que cette dernière ne s'assimile absolument pas à une autorisation préalable. Le contrôleur général est entièrement libre de ses choix. Par ailleurs, l'amendement maintient le principe selon lequel la publicité des observations faites par les administrations est laissée à leur discrétion. La commission n'étant pas d'accord avec cette proposition, elle demande le retrait de l'amendement ; à défaut, elle émettra un avis défavorable. Enfin, s'agissant de l'amendement n° 95, il est préférable de laisser au contrôleur général le choix des avis ou des observations qu'il décide de rendre publics, car cela peut ainsi entrer dans une stratégie de discussion avec l'administration. La commission émet donc un avis défavorable.
Alima BOUMEDIENE-THIERY - Sénat - 2007-07-31
Date: 2007-07-31
Orateur: Alima BOUMEDIENE-THIERY

Mme Alima Boumediene-Thiery. Le projet de loi ne permet pas au contrôleur général des lieux de privation de liberté d'intervenir dans le cadre d'une procédure engagée devant une juridiction. On peut comprendre que le contrôleur général ne puisse remettre en cause le bien-fondé d'une décision. Mais nous aimerions savoir ce que signifie au juste cette assertion : ne peut-il pas commenter une décision de justice ? Ne peut-il pas publier un avis qui viendrait contredire une décision de justice ? Pour le reste, compte tenu des pouvoirs assez larges dont dispose le contrôleur général, le fait d'interdire à ce dernier d'intervenir dans le cadre d'une procédure, ne serait-ce que par voie écrite, revient, nous semble-t-il, à négliger son travail. Le contrôleur sera un acteur de premier plan dans la recherche d'une amélioration des conditions de privation de liberté. De ce point de vue, il est, de fait, dans la situation d'un amicus curiae : il est le seul susceptible d'apporter des éléments importants dans des affaires encore pendantes. Qui pourra juger des conditions d'une personne privée de liberté ? La personne privée de liberté ou le personnel ? Ce sera un peu la vérité de l'un contre celle des autres. Nous aimerions donc avoir quelques éclaircissements sur ces points.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2007-07-31
Date: 2007-07-31
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. La disposition prévue par l'amendement n° 77 figure traditionnellement dans les statuts des autorités administratives indépendantes. À titre d'exemples, je citerai l'article 8 de la loi relative à la commission nationale de déontologie de la sécurité et l'article 10 de la loi instituant un défenseur des enfants. Cette disposition constitue le rappel des prérogatives de l'autorité judiciaire et marque bien qu'une autorité indépendante ne peut s'immiscer dans une procédure judiciaire. Je souhaiterais cependant obtenir l'avis du Gouvernement sur cet amendement : une telle disposition est-elle réellement indispensable ? Quant à l'amendement n° 39, il prévoit la faculté pour le contrôleur général, d'une part, de formuler des observations écrites jointes à toute procédure consécutive au contrôle d'un lieu de privation de liberté, et, d'autre part, de présenter des observations orales devant la juridiction pénale. Les organes juridictionnels comme les organes disciplinaires peuvent déjà actuellement, s'ils le souhaitent, avoir communication des avis des autorités administratives indépendantes. De même, la juridiction pénale peut entendre ces dernières comme témoins. Il est vrai que ces possibilités sont laissées à l'initiative des organes juridictionnels. Mais faut-il donner cette initiative au contrôleur général ? Il serait utile de recueillir sur ce point l'avis du Gouvernement.
Rachida DATI (garde des sceaux.) - Sénat - 2007-07-31
Date: 2007-07-31
Orateur: Rachida DATI
Fonction: garde des sceaux.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. S'agissant de l'amendement n° 39, l'autorité judiciaire peut entendre qui elle veut, à tout moment, comme elle le veut. Cet amendement est inutile, et le Gouvernement émet donc un avis défavorable. J'en viens à l'amendement n° 77. Comme pour les autres autorités administratives indépendantes, le statut de cette autorité prévoit qu'elle ne peut pas commenter une décision de justice. S'il s'agit d'une décision de première instance, cette dernière n'est pas définitive et il convient de ne pas la commenter. En cas d'enquête en cours, s'il s'agit d'une procédure pénale, l'autorité n'est pas partie à l'affaire ; dans le cas d'une procédure civile, elle ne peut s'immiscer dans la procédure. Rien n'empêche au demeurant, dans le cadre d'une procédure pénale, le contrôleur indépendant d'informer l'autorité judiciaire et de lui apporter des éléments qu'il juge utiles pour contribuer à améliorer ou à faciliter l'enquête. Cet amendement est donc inutile : comme les autres autorités indépendantes, cette autorité ne peut pas s'immiscer dans une procédure à laquelle elle n'est pas partie à l'affaire, comme le rapport Canivet, , le relevait déjà.
Alima BOUMEDIENE-THIERY - Sénat - 2007-07-31
Date: 2007-07-31
Orateur: Alima BOUMEDIENE-THIERY

Mme Alima Boumediene-Thiery. En l'état actuel, le projet de loi ne prévoit pas la possibilité pour le contrôleur général des lieux de privation de liberté de saisir le procureur de la République de faits susceptibles de constituer une infraction pénale qu'il aurait pu constater au cours de ses visites. Cet amendement vise à permettre au moins que le contrôleur général puisse saisir la Commission nationale de déontologie de la sécurité, qui dispose quant à elle du pouvoir de saisir le procureur de la République. Les informations fournies par les avis, recommandations et conclusions du contrôleur général peuvent constituer des éléments pouvant donner lieu à des poursuites pénales. Sans ce pouvoir indirect de saisine du procureur de la République, le pouvoir d'injonction du contrôle restera une coquille vide. Son rôle se limitera à constater et à proposer à titre consultatif. Il convient d'aller beaucoup plus loin en octroyant au contrôleur général le pouvoir de saisir la commission nationale de déontologie de la sécurité lorsqu'il le juge nécessaire et lorsque les faits entrent dans le champ de sa compétence.
Robert BRET - Sénat - 2007-07-31
Date: 2007-07-31
Orateur: Robert BRET

M. Robert Bret. Le dernier alinéa de l'article 8 dispose que le contrôleur général ne peut intervenir dans une procédure engagée devant une juridiction. Soit. Mais, dans la réalité, il ne manquera pas d'être saisi de faits donnant lieu à enquête, information ou poursuites judiciaires, et cela ne doit pas pour autant paralyser son action. Nous proposons donc de lui permettre, comme c'est le cas pour la commission nationale de déontologie de la sécurité, d'avoir communication des pièces du dossier en question, sous réserve de l'accord préalable des juridictions saisies ou du procureur. Par notre amendement, nous souhaitons également donner au contrôleur général un réel pouvoir d'injonction en cas de décisions de justice non exécutées, afin que les contrôles soient suivis d'effet. Le contrôleur pourrait enjoindre à l'autorité mise en cause de se conformer à la décision de justice, et ce dans un délai qu'il fixerait. Ce pouvoir d'injonction serait assorti d'un pouvoir de sanction, à savoir la rédaction d'un rapport spécial portant sur l'inexécution de la décision de justice, rapport publié au Journal officiel . J'ai bien entendu vos arguments, madame le garde des sceaux, monsieur le rapporteur, mais notre proposition ne fait que reprendre par exemple des compétences d'ores et déjà accordées au Médiateur de la République. Décidément, mes chers collègues, si l'on devait en rester là, le projet de loi accorderait au contrôleur général des pouvoirs en deçà de ceux du Médiateur de la République et du président de la commission nationale de déontologie de la sécurité, alors que les enjeux, on le sait, ne sont pas moindres et qu'ils pourront bien souvent concerner un nombre important d'individus. Comme nous l'avons souligné aux côtés de nombreuses organisations et personnalités, si l'on veut que les contrôles effectués aient une réelle efficacité, ils doivent avoir une suite ; sinon je me demande ce que nous faisons ici, y compris ce soir ! Mais cette suite n'est jamais spontanée, nous en avons la preuve, et nous ne le savons que trop bien dans le domaine des prisons, par exemple. Nous vous proposons d'adopter cet amendement, qui représenterait tout de même une amélioration significative, madame le garde des sceaux.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2007-07-31
Date: 2007-07-31
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Monsieur le président, je répondrai d'une manière non mécanique et non répétitive ! Je ne suis pas favorable à la systématisation d'une communication devant les assemblées. Le rapport est remis au Parlement : il fait l'objet d'une communication d'une dizaine de minutes à laquelle il est répondu. Je vous propose, pour ma part, que, comme nous le faisons pour l'Office parlementaire d'évaluation de la législation, les membres des autorités administratives indépendantes soient entendus régulièrement à la suite de leur rapport par les commissions compétentes - pour le contrôleur général, ce serait plutôt la commission des lois. Ce serait beaucoup mieux, car il s'agirait d'un dialogue. On pourrait organiser une audition, même ouverte, comme cela a déjà été fait pour un certain nombre de rapports. Ce faisant, nous répondons parfaitement à toutes les recommandations de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation, adoptées sur la proposition de son rapporteur, notre éminent collègue le doyen Patrice Gélard. Une telle méthode serait beaucoup plus efficace et plus utile qu'une formalité en séance publique qui n'intéresse franchement personne. La commission émet donc un avis défavorable pour toutes les raisons que j'ai justifiées.
Robert BRET - Sénat - 2007-07-31
Date: 2007-07-31
Orateur: Robert BRET

M. Robert Bret. Le projet de loi, dans sa rédaction actuelle, prévoit que « le contrôleur général des lieux de privation de liberté gère les crédits nécessaires à l'accomplissement de sa mission ». Force est d'admettre, madame le garde des sceaux, que votre texte n'apporte aucune garantie sur le budget dont va disposer le contrôleur général pour l'exercice de ses missions. Pourtant, on sait que le bon fonctionnement d'une autorité indépendante de contrôle dépend certes des pouvoirs dont elle dispose, mais aussi et surtout des crédits qui lui sont alloués. Pour conforter l'autonomie financière de cette nouvelle autorité - corollaire de son indépendance -, il convient de préciser que « les crédits nécessaires â l'accomplissement de la mission du contrôleur général des lieux de privation de liberté sont inscrits au programme intitulé « Coordination du travail gouvernemental » et que « le contrôleur général des lieux de privation de liberté présente ses comptes au contrôle de la Cour des comptes ». Nous nous sommes inspirés de ce qui existe déjà pour le Médiateur de la République ou encore pour le Défenseur des enfants. Vous avez annoncé, madame le garde des sceaux, une dotation financière de 2,5 millions d'euros, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2008, ce qui devrait permettre au contrôleur général de recruter une vingtaine de collaborateurs à temps plein - vous avez parlé de dix-huit personnes, me semble-t-il - et de disposer de locaux propres à les accueillir. C'est un bon début. Mais si l'on fait une comparaison avec la Grande-Bretagne, où l'inspecteur en chef des prisons dispose de 41 collaborateurs pour assurer les visites dans le seul domaine pénitentiaire, votre proposition reste modeste, voire très modeste. Vingt personnes pour contrôler 5 774 lieux de privation de liberté et nombre de personnes détenues, réparties sur un territoire pour le moins vaste, avouez que c'est très peu ! D'autant que, comme le souligne M. le rapporteur, la montée en puissance de ce dispositif exigera très vite une augmentation des moyens. L'amendement n° 98 devrait, me semble-t-il, satisfaire tout le monde, puisque l'amendement n° 17 de la commission des lois tend à proposer une rédaction de l'article 10 identique à la nôtre. Puisque nous sommes d'accord, adoptons donc tous ensemble cette rédaction.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2007-07-31
Date: 2007-07-31
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Cet amendement tend à apporter une triple précision. D'abord, il prévoit que les crédits octroyés au contrôleur général seront rattachés au programme « Coordination du travail gouvernemental ». Un tel dispositif vaut également pour d'autres autorités administratives indépendantes, telles que le Médiateur de la République ou le Défenseur des enfants, et permet de souligner la vocation interministérielle de la mission du contrôleur général. Ensuite, cet amendement vise à soustraire les comptes du contrôleur général à l'application de la loi du 10 août 1922 relative à l'organisation du contrôle des dépenses engagées. Il ne peut y avoir de contrôle a priori d'un contrôleur financier du ministère chargé des finances. Cette dérogation est reconnue à plusieurs autorités administratives indépendantes telles que la Commission nationale de l'informatique et des libertés, le Médiateur de la République ou le Défenseur des enfants. Enfin, cet amendement prévoit que la Cour des comptes exerce un contrôle a posteriori des comptes du contrôleur général, ...
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2007-07-31
Date: 2007-07-31
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Je ne peux pas être en désaccord avec les amendements de mes collègues. Toutefois, madame Boumediene-Thiery, je ne comprends pas que vous précisiez, dans l'amendement n° 43, que « le contrôleur général des lieux de privation de liberté dispose de crédits inscrits sur le budget général de l'État ». C'est un truisme ! Sur quel autre budget voulez-vous donc les inscrire ? Pour ma part, il me semble préférable de prévoir que sa mission entrera dans un cadre interministériel. Monsieur Bret, l'amendement n° 17 de la commission est plus complet que le vôtre dans la mesure où il prévoit un contrôle financier. Je vous demande donc, mon cher collègue, de bien vouloir vous y rallier. Les amendements n os 44 et 43 sont également moins précis que celui de la commission, qui prévoit que les crédits sont inscrits au programme intitulé « Coordination du travail gouvernemental ». Contrairement à ce que vous dites, madame Boumediene-Thiery, nous avons bien identifié le budget ; c'est important, et cela correspond d'ailleurs à ce que demandent toutes les autorités administratives indépendantes.
Charles GAUTIER - Sénat - 2007-07-31
Date: 2007-07-31
Orateur: Charles GAUTIER

M. Charles Gautier. La journée ne se termine pas comme elle avait commencé ; en tout cas, pas dans le même état d'esprit. Ce matin, au cours de la discussion générale, chaque orateur inscrit s'est félicité d'avoir aujourd'hui ce rendez-vous et espérait pouvoir améliorer la proposition innovante qui lui était soumise. Les membres de la commission des lois pouvaient nourrir de telles espérances, car on leur avait laissé entendre, au cours de leurs travaux, que des ouvertures étaient possibles. Le Palais du Luxembourg a, il est vrai, connu la journée des Dupes. Pourquoi ne parlerions-nous pas ce soir de la nuit des Dupes ? (M. le rapporteur s'exclame.) Nous avons passé plus de six heures à débattre des articles de ce projet de loi et des amendements qui ont été déposés. Or nous avons consacré les trois quarts de notre temps à limiter l'action du contrôleur général que nous voulons instituer. Il y a deux sujets sur lesquels nous ne sommes absolument pas d'accord. S'agissant du mode de désignation du contrôleur général, nous n'avons pas saisi la chance qui nous était donnée d'innover afin que la personne désignée soit hors de toute contestation possible. De plus, nous n'avons pas donné au contrôleur général les moyens nécessaires pour remplir sa mission. Nous sommes très en deçà des exigences prévues sur le plan international et des dispositions contenues dans la proposition de loi de Jean-Jacques Hyest, adoptée ici à l'unanimité. Si, à l'époque, vous aviez inscrit cette proposition de loi à l'ordre du jour des travaux de l'Assemblée nationale, ...
Éliane ASSASSI - Sénat - 2007-07-31
Date: 2007-07-31
Orateur: Éliane ASSASSI

Mme Éliane Assassi. À l'origine, le projet de loi tel qu'il nous a été présenté répondait a minima aux exigences prévues par le protocole facultatif à la Convention des Nations unies contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants. Comme certains de mes collègues l'ont souligné, il est en deçà des recommandations préconisées dans le rapport de Guy Canivet et des dispositions prévues dans la proposition de loi de 2001. Après nos débats, et en dépit du fait que nous ayons apporté quelques améliorations telles que la nomination du contrôleur général par décret du Président de la République, après avis des commissions compétentes du Parlement, nous sommes encore en deçà. D'une part, nous estimons que les compétences du contrôleur général restent très limitées. Nous l'avons vu notamment lors de l'examen des articles 6 et 8, s'agissant du pouvoir d'injonction, ce qui pose de facto la question de la réelle efficacité, de la crédibilité, voire de la légitimité du contrôleur général. D'autre part, les moyens humains et matériels qui devraient être alloués au contrôleur général pour exercer pleinement et en réelle indépendance toutes ses missions sont également limités. Les chiffres annoncés par Mme le garde des sceaux nous semblent largement insuffisants. Quels vont donc être les pouvoirs réels du contrôleur général ? Cette question reste encore bien obscure. Je l'ai déjà dit et je le répète, nous partageons l'idée de la nécessité de disposer enfin d'un contrôleur général des lieux de privation de liberté ; mais ce texte est encore frileux, peu ambitieux. Nous restons en quelque sorte au milieu du gué. C'est la raison pour laquelle les membres du groupe CRC s'abstiendront.
Laurent BÉTEILLE - Sénat - 2007-07-31
Date: 2007-07-31
Orateur: Laurent BÉTEILLE

M. Laurent Béteille. En effet, le contrôleur général des lieux de privation de liberté, qui est institué par votre texte, a des pouvoirs très étendus. Sa saisine, je le rappelle, est on ne peut plus large, puisque toute personne physique peut y procéder. Ses compétences sont vastes et ses pouvoirs ont été élargis par rapport aux autres dispositions qui avaient déjà été adoptées par la Haute Assemblée, sur l'initiative de notre excellent rapporteur, à l'ensemble des lieux de privation de liberté. C'est dire que votre texte est allé très loin. Certains regrettent les exceptions qui limitent les prérogatives du contrôleur général, s'agissant par exemple des possibilités de visites, mais il faut savoir que ces exceptions s'appliquent pour des raisons graves parfaitement identifiées et justifiées. Certains, encore, et on peut les comprendre, auraient souhaité aller plus loin. Je suis convaincu que la question sera à nouveau évoquée dès que l'institution aura une durée d'activité suffisante, que nous pourrons en mesurer l'efficacité et évaluer ses premiers résultats. Telle fut la démarche qui a été suivie pour l'ensemble des autorités indépendantes instituées dans notre pays. Madame le garde des sceaux, j'approuve votre souci de vous assurer de la bonne insertion de la nouvelle autorité dans un paysage sensible et déjà chargé d'histoire. Il faut faire reconnaître et accepter le contrôleur général des lieux de privation de liberté par l'ensemble des partenaires de l'institution pénitentiaire. Vous avez donc avancé avec prudence, mais cela ne vous a pas empêché d'aller loin. Ce projet de loi, excellent, a été enrichi par des amendements émanant de toutes les travées de la Haute Assemblée. Avec un certain nombre de collègues, je suis heureux d'être à vos côtés en ce moment important pour notre démocratie.