Daniel HOEFFEL (rapporteur.) - Sénat - 2004-06-03
Date: 2004-06-03
Orateur: Daniel HOEFFEL
Fonction: rapporteur.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Nous en revenons là au débat que nous avons eu hier sur la péréquation. A cet instant, j'indiquerai par parenthèse que figurent déjà actuellement, dans notre législation, des dispositions prévoyant un processus de péréquation. Je fais référence ici à la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995, qui comporte une définition très claire de la notion de péréquation, prenant en compte à la fois les ressources et les charges de toutes les collectivités territoriales. Formellement, ce dispositif de péréquation est toujours en vigueur, n'ayant jamais été abrogé. Essayons donc d'abord, sur le plan de la péréquation comme sur d'autres plans, d'appliquer des dispositions qui existent mais sont en sommeil avant de songer à en instaurer d'autres. Les dotations de l'Etat et les dotations reçues des collectivités appartenant à d'autres catégories constituent des ressources pérennes pour leurs bénéficiaires. Il n'y a donc pas lieu de les exclure du calcul du taux d'autonomie financière, sinon ce taux serait évidemment dépourvu de portée. C'est la raison pour laquelle je suis conduit à donner un avis défavorable sur l'amendement n° 61. En ce qui concerne l'amendement n° 28, présenté par M. Foucaud, la question des charges imposées aux collectivités territoriales est traitée au premier alinéa de l'article 72-2 de la Constitution : « Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi ». Le problème soulevé est donc sans rapport avec celui de la nature des ressources, qui relève du présent projet de loi organique. A propos de l'amendement n° 29 de coordination avec l'amendement n° 25 portant sur l'article 2, j'indiquerai que l'agrégation des ressources des EPCI à celles des communes est légitime. Les premiers constituent l'émanation des secondes, ils exercent les compétences que leurs membres leur transfèrent et ils disposent à cette fin de ressources qui leur sont normalement dévolues. Cette agrégation est nécessaire, car les EPCI ne constituent pas encore - on peut le regretter, mais il faut bien le constater - des collectivités territoriales de plein exercice - nous le savons, l'élection au suffrage universel direct est un élément qui déterminera, le moment venu, cette qualité - et ne peuvent donc, pour l'heure, bénéficier de la garantie offerte par l'article 72-2 de la Constitution. A ce stade, je suis par conséquent amené à émettre un avis défavorable sur l'amendement n° 29. Quant à l'amendement n° 63, il ne manque pas d'intérêt, c'est incontestable. Cependant, il faut reconnaître que le Gouvernement a eu la volonté d'entreprendre étape par étape la réforme des finances locales, et nous savons, les uns et les autres, combien ce processus est difficile à mettre en oeuvre et combien il importe d'avancer de manière progressive. A cet égard, je rappellerai que la loi de finances de 2003 a assoupli les règles relatives aux liens entre les impôts locaux et a assujetti France Télécom aux règles de droit commun en matière de taxe professionnelle. C'est là, incontestablement, un élément positif. Je rappellerai également que la loi de finances de 2004 a rénové l'architecture des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales, en vue de dégager des marges de manoeuvre supplémentaires au profit de la péréquation. Tous ceux qui, à des époques différentes, se sont attaqués à cette rénovation des dotations, en particulier de la DGF, savent combien ce processus est délicat, ce qui ne veut pas dire qu'il faut renoncer devant l'obstacle. En l'occurrence, une étape a déjà été franchie. Dans cette perspective, il me paraît opportun et réaliste de poursuivre cette réforme avant de penser à relever le taux plancher d'autonomie financière des collectivités territoriales. Sur ce plan, mes chers collègues, les chiffres relatifs à l'autonomie financière pour 2003-2004 ont amené la commission à retirer sa proposition de fixer le seuil plancher à 33 %. Il était sage, à ce stade du débat, de procéder de la sorte. En ce qui concerne les amendements n°s 40 et 39, j'ai bien entendu l'argumentation de M. Fréville, et je m'incline devant la technicité dont fait preuve notre collègue à chacune de ses interventions. Cependant, la complexité des problèmes m'incite à le prier de bien vouloir retirer ses deux amendements. En effet, s'agissant de l'amendement n° 40, il ne me semble pas nécessaire, compte tenu de la définition des ressources propres des collectivités territoriales retenue par le Sénat, d'abaisser la part minimale qu'elles doivent représenter pour chaque catégorie de collectivités dans l'ensemble de leurs ressources. De surcroît, la disposition présentée serait source, si elle devait être adoptée, d'un certain nombre de complications. Soit, comme le proposaient les deux commissions du Sénat, on fixe dans la loi organique un seuil plancher clair ; soit on s'en tient au seuil constaté en 2003. C'est cette seconde option qui a été retenue, et je suis sûr, monsieur Fréville, que vous ne voulez pas amoindrir la clarté du texte sur ce point. L'amendement n° 39 ne manque pas de finesse, mais il n'est pas acceptable pour deux raisons. D'une part, il n'existe pas de définition juridique des dégrèvements. En pratique, certains d'entre eux sont totalement neutres pour les finances des collectivités tandis que d'autres sont plafonnés. D'autre part, le taux d'autonomie financière des catégories de collectivités ne serait pas calculé de la même manière en 2003, année de référence, et les années suivantes. Cet argument me paraît suffisamment fort pour que vous surmontiez les derniers doutes qui pourraient vous effleurer avant de prendre une décision de sagesse qui, d'un commun accord, nous permettrait d'avancer. L'amendement n° 65, présenté par M. Frimat n'est pas conforme au troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution. Le choix du constituant de protéger l'autonomie financière catégorie par catégorie plutôt que collectivité par collectivité a été guidé, nous le croyons, par le réalisme. Dans sa rédaction initiale, le projet de loi constitutionnelle tendait à accorder une telle garantie à chaque collectivité prise isolément. Plus forte en apparence, elle eût été vaine en réalité, le nombre de collectivités territoriales françaises et les grandes disparités qui les caractérisent, relevées hier encore au cours du débat, rendraient pratiquement impossible d'en assurer le respect. Voilà pourquoi, sur l'initiative du Sénat, le constituant avait retenu une exigence plus réaliste. L'amendement n° 64 présente une disposition qui ne relève pas de la loi organique.