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Bernard FRIMAT - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Hier, vous avez fait un exercice intellectuellement satisfaisant de droit comparé. Si l'on considère la position du Congrès des pouvoirs régionaux et locaux de l'Europe et la charte européenne des libertés communales, avec laquelle un certain nombre de sénateurs de la majorité ont exprimé leur complet accord, la définition des ressources propres qui est proposée ne correspond pas à ce que vous voulez que nous adoptions aujourd'hui, monsieur le ministre. Les acceptions communément reçues et celles qui ont présidé aux débats dans cet hémicycle, à l'Assemblée nationale ou au Congrès, vont dans le sens de la définition des ressources propres évoquée et retenue par l'Association des maires de France. En prétextant un prétendu carcan juridique, vous voulez y substituer une autre définition, tout simplement parce que cela vous arrange. Car vous êtes dans une nasse ! De nos travées, nous pouvons apprécier à sa juste valeur le ballet qui se tient depuis un moment. Comme cela s'était produit pour l'amendement n° 248 sur le projet de loi constitutionnelle issu, à l'époque, de tractations et qui nous avait été présenté au retour d'un week-end comme la panacée de l'autonomie financière des collectivités locales, nous assistons aujourd'hui à certains mouvements dans l'hémicycle. Peut-être une suspension de séance permettrait-elle au ministre de régler dans la sérénité ce problème, ce qui nous permettrait ensuite d'avancer sur des bases plus claires ?
Paul GIROD - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: Paul GIROD

M. Paul Girod. Je n'aurais pas pris la parole si je n'avais pas été interpellé il y a un instant par M. Gélard au sujet du sous-amendement n° 41 que j'ai déposé et qui rejoint une partie des préoccupations de notre ami Yves Fréville. Notre collègue expliquait en effet que, dans l'esprit des élus locaux, la ressource à leur disposition est, en définitive, celle dont ils fixent le produit. Je comprends bien que l'amendement n° 7 de la commission témoigne d'une recherche dans cette direction, ce qui écarte évidemment une réflexion plus globale incorporant dans les ressources propres des collectivités locales les transferts d'impôts d'Etat, sur lesquels par définition elles n'ont aucune prise, sauf si l'on revient à un système de centime additionnel qui, après tout, n'est pas forcément stupide, et si l'on fait voter les collectivités locales sur le taux des centimes additionnels. J'ai déposé le sous-amendement n° 41, car, si l'on considère comme ressource propre l'impôt dont la collectivité peut voter « l'assiette, le taux ou le tarif », je crains qu'il ne suffise que la collectivité ait une prise sur l'assiette de cet impôt pour qu'il devienne un impôt d'appropriation local. Or, à l'expérience, nous savons que la capacité des collectivités à influer sur l'assiette va toujours dans le même sens, et en sens unique, celui de la diminution. Alors, si l'on explique aux collectivités territoriales qu'elles auront entre leurs mains un système fiscal dans lequel elles ne peuvent influer que sur l'assiette et à la baisse, je crains que l'on ne crée quelques désillusions. Je retirerai très certainement mon sous-amendement le moment venu. Mais je souhaite entendre les explications de M. le ministre et de M. le rapporteur sur le fait que l'assiette n'ouvre pas une seule voie de diminution de la ressource locale par décision du conseil délibératif compétent et que les collectivités auront une capacité de toucher à l'assiette dans un autre sens. Sinon, très honnêtement, je crains que les collectivités locales ne se souviennent avec amertume d'un système qui leur donne plus de liberté, en leur permettant simplement de s'estropier elles-mêmes !
Philippe MARINI - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: Philippe MARINI

M. Philippe Marini. A ce stade de la discussion, nous avons trois problèmes à résoudre : un problème juridique, un problème financier et un problème politique. Le problème juridique est celui de la conformité à la Constitution. M. le ministre et M. Gélard se sont exprimés très clairement à ce sujet. L'article 72-2 de la Constitution comporte le mot « peuvent », ce qui induit, en ce qui concerne la notion de ressources propres, une situation de fait que nous devons prendre en compte. En ce qui concerne le problème financier, la proposition de loi constitutionnelle de Poncelet, en 2000, s'inscrivait, je souhaitais le rappeler, dans un contexte différent de celui qui prévaut aujourd'hui. En effet, il s'agissait des compétences détenues à cette époque par les collectivités. Cette proposition n'anticipait pas sur d'éventuels transferts de compétences de nature à modifier la structure des dépenses comme la structure des ressources. Mes chers collègues, si vous avez des idées précises et concrètes sur des impôts d'Etat modulables dans le respect du droit communautaire et susceptibles d'être transférés à nos collectivités territoriales, faites-nous, de grâce, des propositions ! Vous savez ce qu'il en est du débat sur la TIPP et vous savez que le Gouvernement a vraisemblablement obtenu, après avoir beaucoup argumenté, la capacité de moduler le taux au niveau régional pour les seules utilisations non professionnelles du carburant. C'est le maximum que l'on puisse faire dans le respect du droit communautaire, et encore avec une interprétation que l'on peut, à certains égards et par rapport à certains précédents, considérer comme bienveillante.
Philippe MARINI - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: Philippe MARINI

M. Philippe Marini. Mes chers collègues, nous pouvons nous interroger sur la marge de manoeuvre dont peuvent bénéficier les gestionnaires de budgets locaux. Personne ne souhaite mettre en oeuvre une gestion standardisée qui soit la même partout. Il faut que des choix s'expriment dans les budgets locaux, et c'est bien sur la part déterminante que l'on doit pouvoir appliquer des politiques différentes. En même temps, nous avons tous voulu inscrire dans la Constitution le principe quelque peu antinomique de péréquation. Il faut être conséquent avec ce que nous avons voté et avec ce que nous avons, les uns et les autres, proclamé. J'en viens maintenant au problème politique. Nous le savons tous, mes chers collègues, les maires, les présidents d'intercommunalité, les conseillers généraux, les présidents de départements, les conseillers régionaux, les présidents de conseils régionaux expriment de vives inquiétudes. Naturellement, lors de la négociation sur les transferts de compétences et les ressources correspondantes, il faudra trouver un juste équilibre. Mes chers collègues, je pense qu'avec les contributions qui sont versées au débat et de la bonne volonté nous arriverons à concilier tout à la fois les approches justifiées de nos commissions et la réalité constitutionnelle. J'ai l'espoir qu'avec un peu de dialogue nous parviendrons, monsieur le ministre, à une rédaction de ce texte qui intègre les préoccupations des élus locaux. Ici, au Sénat, nous ne pouvons pas ne pas les porter, à l'instar du rapporteur Daniel Hoeffel et du rapporteur pour avis Michel Mercier. Bien entendu, si nous votions, pour nous faire plaisir, une disposition sans lendemain, je crois que nous décrédibiliserions cette institution.
Daniel HOEFFEL - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: Daniel HOEFFEL

M. Daniel Hoeffel. Le deuxième argument qui justifie cet amendement est que ce dernier est, je le crois, parfaitement conforme à l'esprit de la révision constitutionnelle et aux interprétations qui en ont été données au cours des débats, particulièrement au Sénat, en 2003. Je citerai quelques témoignages venant étayer cette position. Dans son rapport sur la loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée, le président de la commission des lois de l'Assemblée nationale, Pascal Clément, définissait les ressources propres comme « les ressources libres d'emplois, définitivement acquises et dont l'initiative quant au principe et au montant relève d'une décision de la collectivité territoriale. » J'en viens au deuxième témoignage : cette définition reprend celle que le Gouvernement avait alors communiquée à votre commission des lois en réponse à notre président René Garrec, alors rapporteur de ce projet de loi constitutionnelle. Lors des débats au Sénat, le garde des sceaux, M. Dominique Perben, avait souligné l'importance de l'idée de responsabilité fiscale corollaire de la responsabilité démocratique. Troisième témoignage : je rappelle que la proposition de loi constitutionnelle votée par le Sénat en octobre 2000 -certes, en d'autres temps, mais sur un thème qui n'est pas totalement déconnecté de celui dont nous traitons aujourd'hui -,...
Daniel HOEFFEL (rapporteur.) - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: Daniel HOEFFEL
Fonction: rapporteur.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur. ... a directement inspiré la rédaction de l'article 72-2 de la Constitution, puisqu'elle contenait le texte suivant : « La libre administration des collectivités territoriales est garantie par la perception de recettes fiscales dont elles votent les taux dans les conditions prévues par la loi. « Les ressources hors emprunt de chacune des catégories de collectivités territoriales sont constituées pour la moitié au moins de recettes fiscales et autres ressources propres. « Les collectivités territoriales peuvent recevoir le produit des impositions de toute nature. » Ainsi, la proposition de loi établissait une distinction claire entre les ressources fiscales propres et le produit des impositions de toute nature, distinction qui figure également dans la Charte de l'autonomie locale, dont l'article 9 précise : « Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d'impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi. » Telles sont, monsieur le président, mes chers collègues, les raisons qui ont conduit vos commissions à déposer cet amendement. Je le répète, nous sommes prêts, sans renoncer à l'essentiel, à trouver à la lumière des sous-amendements la solution réaliste qui répondra à l'aspect juridique, à l'aspect financier et à l'aspect politique. En effet n'oublions jamais que nous sommes le Grand Conseil des collectivités territoriales de France ! C'est dans cet esprit que je me permets de vous présenter cet amendement, avec autant de conviction que possible, en espérant que nous pourrons dégager une solution satisfaisante pour les uns comme pour les autres - ce qui, évidemment, n'est pas aisé sur un texte complexe comme celui-là.
Yves FRÉVILLE - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: Yves FRÉVILLE

M. Yves Fréville. Ce sous-amendement s'inscrit dans la droite ligne des réflexions que vient de nous livrer M. Hoeffel. Je suis parfaitement d'accord avec lui sur l'équilibre que nous devons trouver entre la définition des ressources propres, d'un côté, et la part déterminante, de l'autre côté : si nous élargissons la notion de ressources propres, nous devrons naturellement en tenir compte pour calculer plus tard la part déterminante ! Cependant, mon point de départ est en quelque sorte inverse. Alors que la commission des lois a commencé par définir, parmi les impositions de toutes natures, le noyau dur auquel on pouvait reconnaître le caractère de ressources propres, j'aurais personnellement tendance à prendre pour base la position qui était initialement celle du Gouvernement et de l'Assemblée nationale : en principe, sont éliminées des ressources propres les dotations de l'Etat. Je me suis donc demandé quelles étaient, parmi ces dotations de l'Etat, celles qui pouvaient, à tort, apparaître comme des « impositions de toutes natures » et être classées parmi les ressources propres. Je le disais tout à l'heure, on trouvera certainement des impôts partagés qui ont le caractère de dotations, et ce sont ceux-là que nous devons absolument éliminer de façon précise. J'ai pensé, et c'est ce qui m'a poussé à déposer ce sous-amendement, que la localisation d'un impôt partagé suffisait à caractériser une ressource propre. Cela a pour conséquence a contrario qu'une ressource dont la loi ne détermine pas la part attribuée à chaque collectivité est une dotation : il est certain qu'une ressource affectée globalement à l'ensemble des collectivités locales, même si elle provient d'une imposition de toutes natures, ne peut pas être considérée comme une imposition propre à chaque collectivité locale, voire à chaque catégorie de collectivité locale. Voilà donc un premier critère. Prenons des exemples concrets, parce qu'il ne faut pas tourner autour du pot : si nous répartissons entre les départements la taxe intérieure sur les produits pétroliers, la TIPP, il faudra en affecter une part à chaque département, nommément désigné ; il faudra procéder de même à l'échelon régional et attribuer une fraction de la TIPP à chaque région, nommément désignée.
Yves FRÉVILLE - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: Yves FRÉVILLE

M. Yves Fréville. Soyons clairs : ce sera effectivement difficile à réaliser pour les communes. Le deuxième critère est à chercher dans la localisation de l'assiette, lorsqu'elle est possible. Dans la répartition que la loi détermine collectivité par collectivité, en effet, le premier principe à respecter est que le partage soit opéré en fonction d'une localisation de l'assiette, dès lors qu'elle est possible. Ainsi, lorsque l'on voudra partager la TIPP entre les régions, il faudra bien évidemment définir les critères de localisation de l'assiette, si l'on tient compte des quantités consommées ou livrées - je ne sais pas quel est le terme le plus approprié - dans chacune. De la même façon, sont ici visés tous les impôts à taux fixe dont l'assiette est localisée, en particulier les droits de mutation à titre onéreux. Toutefois, il arrivera que nous ne soyons pas en mesure de localiser l'assiette, et l'exemple de la répartition de la TIPP entre les départements semble illustrer ce cas de figure. Il faudra alors localiser le taux ! Je le rappelais tout à l'heure, ce n'est nullement une nouveauté dans notre droit, puisque nous avons voté le versement transport pour la région d'Ile-de-France en différenciant le taux par département. Bien entendu, les deux aspects peuvent se combiner. Tel est le sens de ce sous-amendement, qui vise à définir avec précision les ressources propres des collectivités et, a contrario , les dotations. (M. Christian Poncelet remplace M. Jean-Claude Gaudin au fauteuil de la présidence.)
Michel MERCIER (rapporteur pour avis.) - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: Michel MERCIER
Fonction: rapporteur pour avis.

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. A ce point du débat, et après avoir entendu notre collègue M. Fréville, je voudrais rappeler les raisons qui ont poussé la commission des finances à déposer cet amendement, identique à celui que vient de défendre la commission des lois. Lorsque, sur l'invitation du Gouvernement, nous avons voté la réforme constitutionnelle, qui représente la principale innovation dans notre droit public local de ces dernières années, nous l'avons fait en ayant quelques idées en tête, non seulement des idées juridiques, mais aussi des idées sur l'organisation de notre pays, des idées politiques au sens noble du terme. Il s'agissait de faire reposer la décentralisation sur deux principes tout simples : d'une part, il existe un vrai pacte de confiance entre l'Etat et les élus locaux ; d'autre part, le renforcement et la garantie de la responsabilité des élus locaux - maires, présidents de conseils généraux, présidents de conseils régionaux -, responsabilité qui devient ainsi contrôlable par nos concitoyens, fonde la philosophie de la décentralisation. Ce n'est pas la peine d'aller voir comment cela se passe chez nos voisins, tant il est vrai que, dans les autres pays européens, l'autonomie de gestion rend inutile toute discussion sur l'autonomie financière. Mais comme, en France, la décentralisation a vu l'autonomie de gestion se réduire comme peau de chagrin, c'est l'autonomie financière qui a pris le dessus ! Le projet de loi organique, dont nous débattons depuis de nombreuses heures maintenant, a naturellement pour objet essentiel de faire en sorte que la Constitution soit respectée. J'ai écouté M. Gélard, j'ai écouté M. Hoeffel : il m'a semblé qu'ils étaient tous deux de très bons juristes. Ils soutenaient deux thèses complètement opposées, ce qui est assez normal pour des juristes ; j'avoue que, pour ma part - mais je n'en ferai pas une affaire -, la thèse de M. Hoeffel me convient plutôt mieux que celle de M. Gélard. Je préfère Strasbourg à Caen depuis longtemps, c'est ainsi ! (Sourires .) Quoi qu'il en soit, notre premier souci doit être d'envoyer un signe politique clair aux élus locaux.
Michel MERCIER (rapporteur pour avis.) - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: Michel MERCIER
Fonction: rapporteur pour avis.

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. De toute évidence, nous devons énoncer très nettement que constituent des ressources propres les ressources fiscales dont ils peuvent voter le taux ou l'assiette. Nous répondrons ainsi à une demande profonde de leur part. Mais notre rôle est aussi d'éclairer l'avenir. Le principal problème auquel nous nous heurtons actuellement est qu'il n'y a plus d'impôt d'Etat qui puisse être transféré dans sa totalité aux collectivités locales : la disposition contenue dans notre amendement répond à un souci d'aujourd'hui, voire d'hier, les élus locaux ayant été échaudés par le sort qu'ont connu leurs capacités fiscales sur les impôts traditionnels. Nous devons donc envisager la façon dont se fera le partage des impôts d'Etat, seuls disponibles désormais pour financer la décentralisation. Nous avons entendu des idées intéressantes, tout particulièrement celle que vient de nous présenter notre collègue M. Fréville, et je voudrais exposer la façon dont je la comprends.
Michel MERCIER (rapporteur pour avis.) - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: Michel MERCIER
Fonction: rapporteur pour avis.

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Il faudra bien, alors, en venir à une appropriation croissante de cette part d'impôts partagés. C'est parce que les amendements que nous défendons avec Daniel Hoeffel répondent à ce qui est actuellement une réelle inquiétude des élus locaux qu'il faut les adopter. C'est parce qu'il n'y aura pas, demain, d'autres impôts d'Etat transférables, susceptibles d'être assimilés, dans le régime juridique, aux impôts traditionnels des collectivités locales - qui sont d'ailleurs d'anciens impôts d'Etat : on n'a rien inventé en la matière ! - et parce qu'il faut regarder l'avenir que le sous-amendement de M. Fréville me semble augurer d'un vrai partage et d'un vrai pouvoir du Parlement, dans la mesure où il lui appartiendra de fixer les modalités du partage, auxquels seront forcément associées les collectivités territoriales. C'est ainsi que les choses avanceront : il nous a fallu attendre 1980, soit plus d'un siècle, pour pouvoir voter les taux des impôts traditionnels des collectivités territoriales, mais je suis intimement persuadé qu'il faudra moins de temps pour reconnaître aux collectivités territoriales un pouvoir sur les impôts d'Etat partagés. Le sous-amendement de M. Fréville va dans ce sens. D'une certaine façon, il pourrait constituer les prémices de ce que serait, demain, une réforme de notre fiscalité locale, si nous étions tous convaincus de l'intérêt de trouver au Sénat un accord et sur l'amendement n° 7 de la commission des lois, soutenu par la commission des finances, véritable pierre angulaire du système, qui répond à l'inquiétude des élus locaux, et sur le sous-amendement de M. Fréville, qui crée une ouverture sur l'avenir. Ainsi, nous ferions oeuvre utile en faveur d'une véritable autonomie des collectivités territoriales, nous irions plus loin que l'Assemblée nationale ; mais, pour cela, encore faut-il que Sénat se prononce favorablement à une large majorité. Un compromis ne satisfait jamais tout le monde - c'est d'ailleurs sa raison d'être -, mais, à un moment donné, il faut faire preuve de réalisme et de sagesse. Pour ma part, je souhaite, si un accord peut être trouvé sur les idées que je viens de rappeler et dont s'inspirent l'amendement n° 7 et le sous-amendement de M. Fréville, que nous puissions « faire bloc » : ce serait probablement la meilleure façon d'aider et de soutenir les collectivités territoriales au moment où nous allons devoir aborder l'étude approfondie de la répartition des compétences. Ce serait, à mon sens, le rôle du Sénat, sa force, sa justification que de dire à nos collègues de l'Assemblée nationale que ses membres sont allés plus loin qu'eux - non pas contre eux - pour donner du sens à la décentralisation et des responsabilités aux élus locaux. Nous aurions alors tout simplement rempli notre mandat !
Yves FRÉVILLE - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: Yves FRÉVILLE

M. Yves Fréville. Monsieur le président, j'ai dit tout à l'heure, en présentant mon sous-amendement, qu'il s'agissait du sous-amendement n° 37, tendant à compléter l'amendement n° 7 par les mots : « ou dont la loi localise la matière imposable ». Il était à ce moment-là tout à fait logique que M. le ministre me fasse remarquer que cela ne résolvait pas les problèmes des transferts de ressources fiscales actuels. C'est pour cela que je présente maintenant, et sans erreur de ma part, cette fois-ci, le sous-amendement n° 37 rectifié, qui prévoit très clairement de compléter le même amendement n° 7 par les mots: « ou dont la loi détermine, par collectivité, la localisation de l'assiette ou du taux, ». Je rappelle les trois principaux apports de ce sous-amendement : premièrement, c'est la loi qui détermine par collectivité; deuxièmement, l'assiette est localisable, et il n'y a donc pas de problème ; troisièmement, pour répondre à la préoccupation de M. le ministre concernant la TIPP, lorsque l'assiette n'est pas localisable, on peut du moins localiser le taux. En termes très clairs, cela veut dire que, si ce sous-amendement était adopté, lorsque le Parlement aurait à voter la répartition de la TIPP entre les départements, l'assiette évoluerait comme l'assiette nationale, bien entendu, mais il y aurait un taux spécifique pour chaque département. (M. Roger Karoutchi applaudit.)