Philippe MARINI (rapporteur général.) - Sénat - 2006-12-12
Date: 2006-12-12
Orateur: Philippe MARINI
Fonction: rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Nous avons voté un amendement novateur qui « familialise » les droits à déduction au titre de l'épargne retraite. Nous avons complété le régime du capital-investissement, plus exactement celui des outils de capital-risque. Sur l'initiative de Yann Gaillard, nous avons élargi le champ des bénéficiaires du fonds d'épargne forestière et amélioré les conditions de fonctionnement du compte d'épargne forestière, qu'utilisent en particulier les communes forestières. Sur l'initiative de Michel Mercier, nous avons étendu le crédit d'impôt pour mécénat d'entreprise aux expositions d'art contemporain. Sur l'initiative du Gouvernement, nous avons accepté d'apporter la garantie de l'État à des emprunts que pourraient être amenées à contracter des organisations professionnelles agricoles. Ce ne sont là que quelques exemples des mesures votées par le Sénat au fur et à mesure de l'examen de ces différents articles de première et de seconde parties. En ce qui concerne les crédits, nos analyses ont été mieux étayées que les années précédentes, puisqu'elles se sont fondées sur les audits de modernisation et sur nos propres enquêtes pour obtenir des informations. Cela nous a permis, en séance publique, d'avancer des arguments beaucoup plus efficaces. Par exemple, pour ce qui est de la mission « Action extérieure de l'État », nous avons eu un débat très concret et sans concession sur l'action culturelle à l'étranger, notamment la transformation de l'Association française d'action artistique, l'AFAA, en CulturesFrance. En outre, s'agissant de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », nous avons pu tirer quelques conséquences du rapport d'information très récent établi par Joël Bourdin, au nom de la commission des finances, au sujet de la stratégie et de la gestion des Haras nationaux. Je citerai également l'exemple de l'écologie et du développement durable : nous avons tenu compte des critiques adressées l'an passé par la Cour des comptes à l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail. Enfin, en ce qui concerne la mission « Justice », c'est bien grâce au Sénat, en particulier au rapporteur spécial Roland du Luart, qu'a pu être obtenue la revalorisation des crédits d'aide juridictionnelle par redéploiement au sein de cette mission. Une telle décision réaliste était particulièrement attendue. Après cet inventaire, je tracerai quelques perspectives et je mettrai l'accent sur les acquis du budget pour 2007. Je vous ferai part, ensuite, de quelques préoccupations, en insistant sur la nécessaire continuité des efforts et sur la vigilance qui s'impose à nous. S'agissant des acquis, messieurs les ministres, la commission des finances a la ferme conviction que ce budget constitue un socle solide sur lequel bien des choses pourront être bâties. C'est un budget courageux pour une fin de législature ; nous devons le rappeler et vous en donner acte. Les objectifs sont globalement vertueux, puisque ce budget ménage l'avenir. Rappelons la norme de dépense « moins 1 % en volume » et la réduction de 15 000 équivalents temps plein travaillé du nombre des emplois publics, compte non tenu des transferts liés à la décentralisation. Rappelons surtout le cheminement que nous poursuivons en matière de réduction de la dette publique et du déficit maastrichtien. Bien des efforts restent à accomplir, mais nous sommes sortis de la procédure de déficit excessif ; nous avons même été le premier pays de l'Union européenne à en sortir. En matière de gestion budgétaire, il convient de rappeler que devront être mis à l'actif de la législature qui s'achève le dégonflement des reports, la gestion plus transparente des gels de crédits, la clarification des modalités d'affectation des surplus de recettes, la mise en oeuvre, enfin, des audits de modernisation, qui témoignent, comme le dit Jean Arthuis, que la réforme de l'État est aujourd'hui en marche. Nous avons pu, mes chers collègues, montrer par nos débats qu'un bon budget n'est pas nécessairement un budget en augmentation et que l'essentiel est d'accroître l'efficacité des interventions de l'État. (Très bien ! sur les travées de l ' UMP.) Or, sans la loi organique et sans la capacité qu'elle offre de mieux associer le Parlement aux choix budgétaires, cette prise de conscience aurait été plus difficile et la norme de dépense n'aurait pas réussi à s'imposer en tant que variable clé de la politique budgétaire. Ces acquis ne doivent pas faire obstacle à notre nécessaire vigilance, et je voudrais, de ce point de vue, aborder quelques questions de méthode. Tout d'abord, la tentation des débudgétisations existe toujours. Elle est permanente, mais, grâce à leur vertu, les ministres et la majorité parlementaire doivent y résister, puisque ces débudgétisations ne sont pas conformes à l'esprit de la loi organique, qui s'est efforcée de bien limiter les exceptions aux règles d'unité et d'universalité budgétaires. Lors de la discussion générale, je m'étais permis, afin de frapper un peu les esprits, de parler de l'« agencisation » de l'État pour évoquer la création d'établissements publics ou de personnes morales dédiés à des objectifs spécifiques ou à la mise en oeuvre de politiques particulières : celle-ci est une bonne chose s'il s'agit de bien clarifier l'exercice des responsabilités et de faire avancer la réforme de l'État, mais elle est condamnable si ce n'est qu'une simple commodité pour échapper à l'application de la norme de dépense. Je n'émets pas un jugement défavorable sur la création d'agences, mais j'en appelle à la vigilance, en particulier pour ce qui concerne les affectations de ressources : il ne faudrait pas que la multiplication des taxes affectées constitue une forme de « prélèvement à la source budgétaire ». Il est important que ces techniques n'obscurcissent pas la vue d'ensemble du Parlement. En d'autres termes, nous devons rester attentifs à ces tentations, qui existent toujours de la part de tel ou tel groupe représentatif d'un secteur ou d'intérêts organisés, pour capter des ressources en amont et les affecter immédiatement à une ligne de dépense donnée sans passer par le budget général de l'État. La nécessité d'un budget intégré est, à l'évidence, une exigence démocratique. À cet égard, je rappellerai ce qu'a dit Alain Lambert dans son récent rapport sur l'application de la loi organique relative aux lois de finances. En parlant de la règle de l'unité budgétaire, notre collègue écrivait : « Cette règle a donc une double dimension : le recensement exhaustif des recettes et des dépenses, et leur présence dans un document unique soumis au vote du Parlement. Cette unité budgétaire se justifie notamment par des soucis de visibilité et de contrôle démocratique, mais aussi d'unité de la prévision budgétaire et de l'autorisation parlementaire. Elle permet d'apprécier réellement l'équilibre budgétaire, de connaître de tous les comptes - la pratique ayant montré que les comptes échappant au document unique échappaient aussi à l'autorisation parlementaire, elle doit limiter les débudgétisations qui constituent autant d'économies apparentes - d'apprécier le volume réel des dépenses de l'État et de faciliter les choix budgétaires. » Ce sont des principes qui avaient déjà cours avec l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, dès le début de la V e République. Ils ont été validés et actualisés par la loi organique, et il convient naturellement de les respecter. La commission des finances est également attachée, vous le savez, à la volonté de progresser dans le sens d'une vision plus globale des finances publiques. Nous observons l'augmentation de la part des recettes fiscales dans le total des ressources de la sécurité sociale et l'imbrication toujours plus complexe, voire confuse, des flux financiers entre l'État et la sécurité sociale. C'est pourquoi la commission des finances a appelé à une remise à plat du mode de financement de la protection sociale qui serait fondée sur la distinction entre les logiques d'assurance et de solidarité et la fiscalisation des branches santé et famille, qui, pour nous, ont vocation à être un jour intégrées dans le budget de l'État.