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Patrice GÉLARD (rapporteur.) - Sénat - 2010-06-02
Date: 2010-06-02
Orateur: Patrice GÉLARD
Fonction: rapporteur.

M. Patrice Gélard, rapporteur. …par renvoi à la loi organique. Par ailleurs, la lutte contre les discriminations s’inscrit au cœur de la protection des droits et libertés, car les discriminations sont des atteintes intolérables au principe d’égalité. Il semble donc indispensable que cette mission soit confiée à la nouvelle autorité constitutionnelle, qui bénéficiera d’une visibilité et d’un poids institutionnel que n’a pas la HALDE. L’attribution au Défenseur des droits de compétences en matière de lutte contre les discriminations est non pas un recul, mais une avancée. Je rappelle que le collège défini par la commission sera aussi indépendant que celui de la HALDE, dont il reprend largement la composition. Il sera saisi de tous les dossiers de discrimination. En outre, je tiens à faire une mise au point au sujet des récents propos tenus par Mme la présidente de la HALDE, aux termes desquels le Défenseur des droits décidera seul de l’opportunité ou non d’instruire des dossiers et sans avoir à se justifier, alors que la HALDE instruirait tous les dossiers. Ces propos sont doublement erronés. Tout d’abord, la HALDE, comme toutes les autorités administratives indépendantes, ne traite que les dossiers recevables. Ainsi, en 2009, sur 10 545 réclamations, elle en a instruit 1 552, soit 16,6 % ; elle en a rejeté 7 231 et réorienté 1 043. Ensuite, la HALDE n’est pas tenue d’indiquer les motifs du rejet des réclamations. En revanche, s’agissant du Défenseur des droits, la commission des lois a tenu à préciser, à l’article 20 du projet de loi organique, et contrairement à ce que prévoyait le texte initial, que le Défenseur devrait indiquer les motifs pour lesquels il décide de ne pas donner suite à une saisine. La commission a ainsi voulu que le Défenseur des droits soit une autorité transparente, puissante et efficace. La lutte contre les discriminations mérite mieux que les polémiques et les approximations que l’on entend depuis deux semaines : elle requiert une mobilisation énergique et forte. C’est ce que souhaite la commission des lois en confiant cette mission au Défenseur des droits. Pour toutes ces raisons, la commission émet un avis défavorable sur l’amendement n° 3.
Michèle ALLIOT-MARIE (ministre d'État, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés.) - Sénat - 2010-06-02
Date: 2010-06-02
Orateur: Michèle ALLIOT-MARIE
Fonction: ministre d'État, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'État, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés. Je ne reviendrai pas sur l’analyse amendement par amendement à laquelle M. le rapporteur vient de procéder, avec beaucoup de précision et de compétence. Comme nous avons tous pu le constater au cours de notre vie politique, qu’elle soit nationale ou locale, il est toujours très difficile de faire évoluer les choses et, surtout, de modifier des habitudes. Pour autant, reconnaissons avec modestie que notre rôle est d’appliquer la volonté du constituant, que vous êtes, mesdames, messieurs les sénateurs ; je n’en serai pour ma part que plus modeste. Qu’a souhaité le constituant ? Il a voulu moderniser, renforcer une institution de défense des droits et des libertés et lui faire faire un « saut qualitatif », comme je l’indiquais tout à l’heure. C’est la raison pour laquelle il a souhaité créer, à la différence des actuelles autorités administratives, une autorité constitutionnelle. Je souligne en ma qualité de garde des sceaux que sa vocation est très large. Elle pourra probablement intégrer également d’autres autorités, et ce de façon progressive et pragmatique. En effet, comme je vous l’ai indiqué, cela implique, pour certaines autorités, soit une évolution de leur domaine d’action, soit une distinction de leurs différentes compétences. En tout état de cause, nous avons voulu instaurer une autorité dotée d’un pouvoir bien plus important. Bien entendu, je suis également attentive aux remarques relatives à l’existence de publics particuliers, qui ont besoin d’un interlocuteur proche d’eux, auquel ils puissent s’identifier, confier plus facilement leurs problèmes et s’en remettre pour leur défense. C’est la raison pour laquelle le Gouvernement – et la commission a encore amélioré le projet de loi organique sur ce point – a voulu confier la défense d’un certain nombre de droits et libertés à l’autorité constitutionnelle. J’en viens à la défense des droits des enfants. Comme l’a indiqué M. le rapporteur, je rappelle que le Défenseur des droits a une compétence générale concernant tous les droits et libertés. Par conséquent, même si une autorité telle le Défenseur des enfants existe à ses côtés, le Défenseur des droits pourra intervenir dans le champ de compétences du Défenseur des enfants.
Jean-Claude PEYRONNET - Sénat - 2010-06-02
Date: 2010-06-02
Orateur: Jean-Claude PEYRONNET

M. Jean-Claude Peyronnet. Monsieur le rapporteur, madame le garde des sceaux, selon vous, l’adoption de ces amendements nous ferait sortir du cadre constitutionnel. C’est à voir ! L’article 71-1 de la Constitution dispose : « Le Défenseur des droits veille au respect des droits et libertés par les administrations de l’État, les collectivités territoriales, les établissements publics, ainsi que par tout organisme investi d’une mission de service public, ou à l’égard duquel la loi organique lui attribue des compétences. » Il n’indique à aucun moment que tous les champs possibles des manquements des administrations doivent être transférés dans les compétences du Défenseur des droits. Aucune compétence minimale ou maximale n’est visée. Monsieur le rapporteur, nous avons en effet la volonté de constitutionnaliser le Médiateur de la République, et c’est une constante de notre part. Mais je ne vois pas en quoi ce serait inconstitutionnel ! La loi organique peut attribuer des compétences au Défenseur des droits, mais ce n’est pas une obligation. Si ce dernier devait se voir transférer toutes compétences en matière de défense des administrés face à l’administration, vous auriez dû étendre son champ d’intervention en y incluant les attributions détenues par la CADA, la CNIL ou d’autres autorités indépendantes. Vous ne l’avez pas fait, et je ne sais d’ailleurs pas comment vous pourriez couvrir tous les domaines. Pour toutes ces raisons, je vous propose, mes chers collègues, d’adopter ces deux amendements identiques.
Jean-Jacques HYEST (président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale.) - Sénat - 2010-06-02
Date: 2010-06-02
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Dans une révision constitutionnelle, il y a le texte définitif, mais aussi les travaux préparatoires. Vous en conviendrez, monsieur Badinter, il est important de savoir dans quel esprit est faite la révision. Dès le départ, il était question de regrouper des autorités. L’objectif n’était pas du tout de constitutionnaliser le Médiateur. D’ailleurs, tous les ombudsmans ou Défenseurs du peuple, dans la mesure où ils sont constitutionnels, ont des pouvoirs bien plus importants que des autorités administratives indépendantes comme le Médiateur, aussi admirable que soit son action, qui s’est d’ailleurs renforcée depuis quarante ans. Au-delà de la médiation, le Défenseur des droits aura, notamment, le pouvoir d’injonction. Ce n’est pas le cas du Médiateur, même si, en réalité, il a largement étendu son pouvoir d’influence. Nous avons d’ailleurs adopté des dispositions législatives à la suite de ses constatations, que nous étions d’ailleurs très heureux de prendre en compte. Comme l’ont dit Mme le garde des sceaux et M. le rapporteur, il ne s’agit pas seulement d’une constitutionnalisation du Médiateur. Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté a conclu une convention avec le Médiateur. Demain, les personnes privées de liberté pourront saisir le Contrôleur, mais aussi le Défenseur des droits, par exemple pour des problèmes de dysfonctionnements administratifs ou de discrimination. En revanche, la situation générale dans les prisons relève des fonctions importantes du Contrôleur général des lieux privatifs de liberté. D’ailleurs, il s’agit bien du Contrôleur général des lieux, sur le modèle britannique, et non d’un contrôleur tout court. Sa fonction est non pas d’examiner systématiquement des réclamations, mais d’étudier la situation dans les lieux de privation de liberté.
Bernard FRIMAT - Sénat - 2010-06-02
Date: 2010-06-02
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Vous avez fait allusion à la révision constitutionnelle. Sa défaillance initiale est de ne pas avoir défini le périmètre du Défenseur des droits. M. Peyronnet vous a lu l’article 71-1 de la Constitution, que vous reprenez d’ailleurs dans le premier alinéa de l’article 4 de votre texte. Si le Conseil constitutionnel, selon le raisonnement de M. le rapporteur, devait invoquer l’incompétence négative en considérant que nous nous limitons à la constitutionnalisation du Médiateur de la République, pourquoi ne l’invoquerait-il pas également pour les autres autorités indépendantes que vous n’avez pas incluses dans le périmètre du Défenseur des droits ? Ce dernier en comprend quatre selon votre projet, mais peut-être faudrait-il considérer qu’il devrait idéalement en inclure six ou sept ? On le voit, votre argument n’est pas pertinent. Il est non pas juridique, mais de circonstances ! Concernant le Défenseur des enfants, vous invoquez la compétence générale du Défenseur des droits. La Constitution dispose que le Défenseur des droits intervient dans toute la sphère publique, et elle renvoie à la loi organique pour définir les conditions d’exercice de son pouvoir. Mais la Constitution ne donne au Défenseur des droits aucun pouvoir dans la sphère privée. Par conséquent, la compétence générale pourra s’appliquer à la sphère publique, mais non à la sphère privée. Si nous nous en tenons à cet élément, nous pouvons très bien suivre la proposition visée par les amendements identiques n os 24 rectifié quater et 68 rectifié sur lesquels nous allons nous prononcer tout à l'heure, qui est moins ambitieuse que la nôtre. Pour conclure, je suis tout à fait prêt à entendre des raisonnements juridiques, mais si l’on évoque une incompétence négative qui n’existe pas à mes yeux, je me permets d’émettre un avis légèrement différent. Mais le Sénat tranchera dans le sens que nous savons !
Nicolas ABOUT - Sénat - 2010-06-02
Date: 2010-06-02
Orateur: Nicolas ABOUT

M. Nicolas About. Les compétences ont été étendues en matière civile le 23 décembre 1958, monsieur le président de la commission. Il s’agissait de protéger les mineurs en danger. La complexification du droit rendait nécessaire une spécialisation des magistrats dans ce domaine. Mais les choses changent : le Défenseur des droits devient un être tellement compétent et surhumain qu’il pourra tout prendre en charge ! Pourtant, comme l’écrit Guy Raymond, « le juge des enfants n’est ni un psychiatre ni un assistant de service social. Il est et demeure un juge. » Or le Défenseur des droits ne sera pas un juge ; il sera plus que cela : il sera un avocat aux multiples facettes. Il devra défendre le droit, préparer l’avenir, s’occuper de cas particuliers et assurer un suivi avec ses équipes départementales. Par ailleurs, l’argument de la compétence générale, que l’on oppose au maintien du Défenseur des enfants en dehors du périmètre du Défenseur des droits, se retourne contre la logique de vouloir laisser les autres grandes autorités indépendantes. D’ailleurs, le Défenseur des droits concerne non pas uniquement les personnes physiques, mais aussi les personnes morales.
Robert BADINTER - Sénat - 2010-06-02
Date: 2010-06-02
Orateur: Robert BADINTER

M. Robert Badinter. J’interviendrai plus particulièrement sur la question du Défenseur des enfants et je soutiendrai le point de vue de M. Portelli. Je ferai d’abord un rappel. Tout ce qui concerne le droit des enfants a une spécificité particulière, à l’échelon aussi bien national qu’international. C’est une exigence qui dépasse les considérations juridiques. Je consacre d’ailleurs, à la demande de l’UNICEF, un temps considérable à lutter pour la sauvegarde et « l’amélioration » de la condition des mineurs incarcérés dans d’autres pays que le nôtre. Cela étant rappelé, l’idée selon laquelle la révision constitutionnelle impose la disparition de toutes les autorités indépendantes est fausse : il ne s’agit pas d’une compétence obligatoire. Certes, il est possible de le faire, mais le doit-on ? La réponse avancée par M. Portelli rappelle que le Défenseur des enfants est né d’une obligation internationale indiquant que cette mission doit être exercée par un organe spécial. Ce ne sera pas le cas du Défenseur des droits, qui a sous son autorité différents services spécialisés, mais qui n’a pas lui-même ce caractère de spécialité. La conséquence est aisée à tirer : il faut mettre de part le Défenseur des enfants, qui a une vocation particulière et trouve son assise dans un texte international prévoyant un organe spécial. L’obligation de l’absorber dans le cadre de la fonction de Défenseur des droits ne résulte pas du texte de la Constitution. D’ailleurs, au départ, le projet de loi et le rapport de M. Gélard laissaient de côté d’autres autorités indépendantes. Par conséquent, la conclusion s’impose d’elle-même. Pour des raisons évidentes, s’agissant de la spécificité de la protection des enfants et de son importance essentielle au regard de notre droit et des obligations humaines, il faut laisser vivre et survivre le Défenseur des enfants !
Nicole BORVO COHEN-SEAT - Sénat - 2010-06-02
Date: 2010-06-02
Orateur: Nicole BORVO COHEN-SEAT

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Je regrette évidemment que le Sénat n’ait pas voté notre amendement précédent, identique à celui du groupe socialiste, car il aurait donné un autre caractère à l’organisation de la défense des droits. Force est de constater que, tout en ayant chacune leur spécificité, les différentes autorités sont plus ou moins directement liées au pouvoir régalien de l’État. Si certaines instances, notamment dans le domaine du droit des étrangers, telles que la CNDS ou la HALDE, sont saisies abondamment aujourd’hui et si elles ont été amenées à émettre de nombreuses observations, c’est parce qu’au contact du terrain, elles ont pris une certaine indépendance à l’égard du pouvoir exécutif. C’est là un point qui me tient particulièrement à cœur. À l’évidence, je plaide également en faveur du maintien de la spécificité du Défenseur des enfants. La situation particulière des mineurs, dans le domaine de la justice entre autres, ne cesse d’être remise en cause en France et sur le plan international. Refuser de rayer d’un trait de plume la spécificité du Défenseur des enfants serait un bon signe de notre part. Je voterai donc ces amendements.
Patrice GÉLARD (rapporteur.) - Sénat - 2010-06-02
Date: 2010-06-02
Orateur: Patrice GÉLARD
Fonction: rapporteur.

M. Patrice Gélard, rapporteur. Je répondrai à toutes ces interventions, en commençant par le cas de la CNIL et de la CADA, maintes fois citées. Ces deux instances, je tiens à le préciser, disposent d’un pouvoir de sanction. Ce n’est pas le cas du Défenseur des droits, qui est donc un organisme différent. Par ailleurs, ces deux institutions exercent un rôle spécifique de régulation, en matière de réutilisation des données publiques, pour la CADA, en matière de fichiers, pour la CNIL. Leurs pouvoirs sont très étendus et diffèrent de ceux, de médiation ou de défense, du Défenseur des droits. J’ai également entendu que la spécificité de la défense des enfants disparaîtrait. Ce n’est pas le cas ! Au contraire, avec le Défenseur des droits, elle est maintenue dans son intégralité. Par ailleurs, aucune convention internationale n’impose l’instauration d’un organisme spécifique pour assurer la défense des enfants. En matière de justice, le président About l’évoquait, la spécificité n’existe plus ni en appel ni en cassation ; elle subsiste simplement au niveau de la première instance. Monsieur Portelli, la lecture de l’article 3 de la loi du 6 mars 2000 est éclairante : « Lorsqu'une réclamation mettant en cause une administration, une collectivité publique territoriale ou tout autre organisme investi d'une mission de service public présente un caractère sérieux, le Défenseur des enfants la transmet au Médiateur de la République ». Il est étonnant de constater que la procédure est la même, sauf que la réclamation est transmise au Défenseur des droits. En réalité, tous les arguments qui ont été énoncés successivement n’ont pas de véritable fondement, si ce n’est le choix de certains de maintenir, en dehors du Défenseur des droits, le Défenseur des enfants. Cette position est parfaitement défendable, mais les arguments prétendument techniques ne sont pas recevables, car il s’agit d’un choix politique ! Le dispositif du Défenseur des droits satisfait en revanche tous les critères techniques. Ce n’est pas la peine d’aller chercher plus loin.
Patrice GÉLARD (rapporteur.) - Sénat - 2010-06-02
Date: 2010-06-02
Orateur: Patrice GÉLARD
Fonction: rapporteur.

M. Patrice Gélard, rapporteur. Cet amendement tend à prévoir que, de façon générale, les associations ayant pour objet la défense des droits et des libertés peuvent saisir le Défenseur des droits, conjointement et avec l’accord de l’auteur de la saisine. Le texte adopté par la commission comporte deux possibilités de saisine du Défenseur des droits par les associations régulièrement déclarées depuis au moins cinq ans : d’une part, les saisines relatives aux droits de l’enfant – en l’occurrence, cela risque de changer – et, d’autre part, les saisines relatives aux discriminations. En effet, dans ces domaines, la personne qui s’estime lésée peut avoir besoin d’être soutenue pour accomplir la démarche de saisir le Défenseur des droits. Cet amendement, qui vise à étendre la possibilité de saisine, est en fait redondant. En effet, rien n’interdira à une personne qui s’estime lésée de saisir le Défenseur des droits avec l’appui d’une association. Sur cet amendement, je me rallierai donc à l’avis du Gouvernement.
Jean-Jacques HYEST (président de la commission des lois.) - Sénat - 2010-06-02
Date: 2010-06-02
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: président de la commission des lois.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. En effet, monsieur le rapporteur. Cet article permet d’ailleurs également de saisir des institutions autres que le Défenseur des enfants. Mes chers collègues, si les autres amendements sont effectivement des amendements de cohérence, ce n’est pas le cas des amendements identiques n os 25 rectifié ter et 69 rectifié ! C'est la raison pour laquelle nous y sommes défavorables. Je souligne qu’il ne s’agit pas du tout à nos yeux de remettre en cause la décision qui a été prise majoritairement par le Sénat. Vous verrez d’ailleurs, mon cher ami Hugues Portelli, si vous relisez bien tous les textes, que ces deux amendements identiques ne sont pas des amendements de coordination. Au contraire, leur adoption priverait les citoyens de droits dont ils disposent déjà aujourd'hui et qui seront encore renforcés demain avec l’institution du Défenseur des droits. Nous avons examiné les amendements, y compris pendant la suspension de séance à l’heure du dîner. Nous n’aurons rien à dire sur les amendements de coordination, dont certains ont d’ailleurs peut-être été oubliés. Mais pour ce qui concerne ces deux amendements identiques, je crois qu’il faut maintenir la possibilité donnée à un enfant de saisir le Défenseur des droits par l’intermédiaire de ses représentants légaux.
Patrice GÉLARD (rapporteur.) - Sénat - 2010-06-02
Date: 2010-06-02
Orateur: Patrice GÉLARD
Fonction: rapporteur.

M. Patrice Gélard, rapporteur. L’amendement n° 90 tend à réécrire le dispositif prévoyant que le Défenseur des droits et les autres autorités investies d'une mission de protection des droits et libertés concluent des conventions. En effet, le rang constitutionnel du Défenseur des droits et sa compétence générale en matière de protection des droits et libertés imposent que les autorités administratives indépendantes chargées d'une mission de protection des droits et libertés lui transmettent les réclamations dont elles sont saisies qui entrent également dans le champ d'attribution du Défenseur des droits. Ces conventions devront, par conséquent, organiser des mécanismes de transmission des réclamations qui relèveraient de la compétence générale du Défenseur des droits, afin de garantir que tous les aspects de la saisine ont été pris en compte pour une protection optimale des droits et libertés de son auteur. J’ai tenu compte d’une observation du ministère, qui soulignait que l’on ne pouvait pas mettre sur le même pied le Défenseur des droits et les autorités administratives indépendantes, d’où la rédaction de cet amendement, qui devrait donner satisfaction au Gouvernement.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2010-06-02
Date: 2010-06-02
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Je le cite : « Ce sera pareil avec le Défenseur : si nous pouvons régler la question par convention, ce sera très bien. Et encore mieux si les textes le prévoient ; je n’y vois que des avantages. » On voit bien le déplacement intervenu dans la rédaction de la disposition : dans un premier temps, a prévalu l’idée du Défenseur des droits et d’autorités qui restent indépendantes, qui ont leurs compétences propres, et qui passent des conventions. Puis, dans un second temps, l’amendement de M. le rapporteur est venu gommer tout cela, alors que la disposition initiale était excellente et recueillait notre total soutien. Pour notre part, je le redis, nous étions en désaccord avec l’amendement du Gouvernement que Mme la ministre d’État vient de retirer. D’ailleurs, madame la ministre d’État, vous aviez introduit un argument quelque peu étrange dans l’objet de cet amendement, en indiquant : « La rédaction de l’alinéa dont la suppression est proposée a pour effet d’obliger le Défenseur des droits, autorité de rang constitutionnel, à passer des conventions avec les autorités administratives indépendantes subsistant après sa création », laissant supposer qu’une autorité constitutionnelle, de haut degré, n’avait pas à s’abaisser à passer des conventions avec d’autres autorités ! Ainsi, dans l’aristocratie, on considérait jadis qu’il était contraire aux bons principes de conclure des unions en dessous de certains niveaux. Nous pensons, nous, qu’une autorité, même de rang constitutionnel, peut passer des conventions utiles avec une autorité qui n’est pas du même rang ! Voilà pourquoi nous voterons contre l’amendement n° 90 de M. Gélard, tout en soulignant que nous approuvions totalement la rédaction précédemment proposée par la commission.