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Alima BOUMEDIENE-THIERY - Sénat - 2008-06-20
Date: 2008-06-20
Orateur: Alima BOUMEDIENE-THIERY

Mme Alima Boumediene-Thiery. L’objet de cet amendement est de supprimer l’article 16 de la Constitution. On a beau aménager les conditions d’exercice des pouvoirs exceptionnels, ils restent des pouvoirs exorbitants, puisqu’ils confèrent au Président de la République la faculté de se prononcer sur tout et à tout moment en ôtant littéralement au Parlement son pouvoir législatif. Quand un Président de la République décide seul, on n’est pas loin de la dictature, comme le disait tout à l’heure ma collègue Josiane Mathon-Poinat. Aujourd’hui, on nous parle de monocratie contre la démocratie. Cela me rend inquiète, car je ne comprends pas dans quelle mesure il est possible de moderniser nos institutions sans supprimer une disposition qui avait, certes, son utilité de 1958 à 1962, mais qui est devenue aujourd’hui absolument inutile. Dans les cas de crise grave, nous disposons de l’état d’urgence et de l’état de crise. Nul besoin de maintenir le fait du prince dans une Constitution modernisée. On nous dit que cet article peut être utile dans des cas qui n’entrent pas dans le champ de l’état d’urgence ou de l’état de crise. On évoque les actes de terrorisme pour justifier son maintien. Mais je vous le demande : dans quelle démocratie le Parlement est-il totalement destitué de ses pouvoirs au profit du Chef de l’État, qui, je le répète, peut se prononcer à tout moment, quand il le veut, en interrompant tout processus démocratique ? On s’évertue à associer le Parlement pour toute intervention des forces armées, on lui soumet la prolongation de cette intervention et on lui permet de contrôler les états de siège et d’urgence. En somme, on associe le Parlement dans toutes les situations de crise. Voilà un article 16 qui est aujourd’hui une aberration constitutionnelle, car aucune démocratie, pas même les États-Unis, ne prévoit une telle suspension des pouvoirs du Parlement afin de donner tout pouvoir au Président ! Par ailleurs, en cherchant à encadrer l’article 16, qui n’a servi qu’une fois en avril 1961, vous ne faites que le restaurer et lui donner une actualité qu’il ne mérite plus. Je vous propose au contraire de le supprimer.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2008-06-20
Date: 2008-06-20
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Vous me connaissez, je suis toujours très calme ! En ce qui concerne cet article très important, je me demande si l’encadrement qui est proposé ne complique pas et n’aggrave pas les choses par rapport à la situation actuelle, puisque le Conseil constitutionnel se voit saisi d’une possibilité de donner des avis, voire davantage, et cela finalement au détriment des pouvoirs du Parlement. Nous ne comprenons pas du tout pourquoi, en situation de crise, le Parlement n’a plus rien à dire, sinon saisir le Conseil constitutionnel pour qu’il donne un avis sur l’opportunité de maintenir l’article 16. Nous ne voulons absolument pas d’une banalisation de l’usage de l’article 16, qui n’a été appliqué qu’une seule fois. Nous pensons qu’une démocratie moderne et sûre d’elle-même ne peut se permettre de déléguer à un homme seul la gestion d’une situation exceptionnelle, dans une version modernisée de nos institutions. Ce sont l’ensemble des pouvoirs publics qui doivent s’attacher à affronter les états de crise exceptionnelle. Madame la garde des sceaux, vous avez déclaré à l’Assemblée nationale que nous n’étions pas à l’abri de circonstances particulières liées au terrorisme. Attention ! Si, à chaque menace terroriste, on envisage une mesure aussi radicale, on risque de réduire le niveau de gravité à partir duquel les pleins pouvoirs pourraient s’appliquer, et d’élargir les cas d’application aux exigences de la sûreté de l’État ou de la sécurité publique. Bien entendu, nous sommes pleinement conscients des responsabilités qui sont celles du Chef de l’État et de l’ensemble des pouvoirs publics en cas de crise. Mais nous pensons qu’il n’est pas nécessaire d’avoir recours à l’article 16, qu’il est très important de supprimer. Pour terminer, mes chers collègues, je voudrais avancer un dernier argument. Vous savez que l’article 16 est une exception dans la tradition démocratique du monde occidental. Aucun des pays développés démocratiques d’Europe ne possède un dispositif juridique autorisant une telle concentration de compétences aussi contraire aux principes républicains.
Jean-Jacques HYEST (président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, rapporteur.) - Sénat - 2008-06-20
Date: 2008-06-20
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, rapporteur. On ne peut écarter, à l’avenir, que des circonstances exceptionnelles justifient le recours aux pouvoirs exceptionnels. Je pense aux risques liés au terrorisme mondialisé. Le comité Balladur, qui a longuement réfléchi sur ce sujet, a conclu que l’absence de toute disposition visant à contrôler la durée d’exercice des pouvoirs du Président de la République était une des faiblesses de l’article 16, qui devait être corrigée. Le Gouvernement a d’ailleurs repris cette proposition, en décidant de maintenir cet article, mais en l’encadrant. La commission souhaite donc le maintien de l’article 16 de la Constitution et émet un avis défavorable sur les amendements identiques n os 175, 363 et 426. L’amendement n° 176 va au-delà des dispositions proposées par le projet de loi constitutionnelle pour l’article 16. La saisine du Conseil constitutionnel serait possible à tout moment. Le Parlement pourrait se prononcer à la majorité des trois cinquièmes, une fois l’avis rendu public. Nous estimons qu’il faut laisser au Président de la République le temps de prendre des mesures nécessaires au rétablissement du fonctionnement régulier des pouvoirs publics. La commission émet donc un avis défavorable sur cet amendement. Quant à l’amendement n°267 rectifié, monsieur Mercier, la faculté donnée au président du Sénat, à celui de l’Assemblée nationale ainsi qu’à soixante sénateurs ou députés de saisir le Conseil constitutionnel après trente jours d’exercice des pouvoirs constitue une réelle avancée. Ce délai nous paraît raisonnable. En revanche, un délai de quinze jours serait trop court pour permettre au Président de la République de rétablir le fonctionnement régulier des pouvoirs publics. Par conséquent, je sollicite le retrait de l’amendement n° 267 rectifié.
Michel CHARASSE - Sénat - 2008-06-20
Date: 2008-06-20
Orateur: Michel CHARASSE

M. Michel Charasse. … certains ayant voté oui et d’autres non, principalement sur la question de l’article 16. C’est donc un sujet de controverse. Je considère que l’article 5 du projet de loi constitutionnelle est absolument inutile, dans la mesure où, à l’occasion de la seule mise en œuvre de l’article 16 de la Constitution depuis 1958, il a été constaté – et personne n’est revenu sur ce point – que les décisions prises dans ce cadre peuvent porter sur tous les domaines, y compris une suspension temporaire de la Constitution ; en effet, une décision prise en application de l’article 16 a supprimé temporairement l’inamovibilité des magistrats du siège en Algérie, donc une disposition de nature constitutionnelle. Madame le garde des sceaux, on peut ajouter tout ce que l’on voudra dans la Constitution pour prendre toutes les précautions du monde, mais cela ne sert à rien puisque l’article 16 ne limite pas le champ d’intervention des décisions du Président de la République. Par ailleurs, cet article est difficile à mettre en œuvre, puisqu’il requiert le respect d’un certain nombre de conditions cumulatives. Je dois rappeler que, en 1961, sa mise en œuvre a été vraiment « tirée par les cheveux. » Certes, l’indépendance de la nation, l’intégrité de son territoire, les institutions de la République et le respect de nos engagements internationaux étaient en cause. Il existait alors un problème grave en raison du putsch en Algérie, mais on ne peut pas considérer que, parce que le ministre des transports était retenu par les putschistes en Algérie, « le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels » était interrompu. C’est pourtant le seul élément que le général de Gaulle et ses collaborateurs ont trouvé alors pour soutenir que les conditions de la mise en œuvre de l’article 16 étaient réunies. Je suis très attaché à l’autorité publique et à l’autorité de l’État, tout le monde le sait, en tout cas plus que le courant de pensée actuel. Je suis de ceux qui considèrent que l’on a peu de risques de se retrouver dans la situation de 1940 ou de 1961 parce que, aujourd’hui, la guerre ne prend pas les mêmes formes. De surcroît, nous disposons déjà d’un certain nombre de moyens. À mon avis, on se fait peur pour rien. D’ailleurs, je le répète, l’article 16 n’a été invoqué qu’une seule fois depuis 1958. Je terminerai mon intervention par deux considérations. Tout d’abord, monsieur Sueur, l’article 16 n’est pas la seule disposition de cette nature existant dans les grands États. Je rappelle que la constitution d’Atatürk, qui règle, actuellement, le fonctionnement des institutions turques, comporte l’obligation pour l’armée de prendre le pouvoir pour garantir la laïcité.
Nicole BORVO COHEN-SEAT - Sénat - 2008-06-20
Date: 2008-06-20
Orateur: Nicole BORVO COHEN-SEAT

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Au-delà de l’ironie de certains et du fait que l’article 16 serait pérenne, nous sommes censés accroître les pouvoirs du Parlement. Par conséquent, notre discussion mériterait plus de sérieux. Cet article est une spécificité nationale, même si M. Charasse vient de faire observer que la constitution de la Turquie comporte une disposition analogue. Il est une survivance d’un pouvoir autoritaire ; il découle de notre histoire. Comment imaginer le maintien d’un article qui donne les pleins pouvoirs au Président de la République, dans des conditions aussi larges ? On se plaît à évoquer les menaces de terrorisme. Mais c’est extrêmement flou. On sait que les personnes qui détiennent des pouvoirs exceptionnels ont tendance à en abuser. De surcroît, ces pouvoirs pourraient être exercés pendant un mois renouvelable, ce qui est aberrant. Pour le moins, il faudrait prévoir que le Parlement puisse se prononcer sur la prolongation de l’état d’urgence, qui, en tout état de cause, ne pourrait être que très bref. En fait, on légitime la détention par le Président de la République, et sur une longue durée, des pouvoirs exceptionnels. Ce n’est pas admissible !
Hugues PORTELLI - Sénat - 2008-06-20
Date: 2008-06-20
Orateur: Hugues PORTELLI

M. Hugues Portelli. Je souhaite revenir sur les propos qu’a tenus M. Badinter. Je partage le début de son raisonnement. Aujourd’hui, tous les textes qui ont trait aux situations de crise sont obsolètes. Rappelons-nous que l’article 16 de la Constitution a été rédigé en 1958, eu égard aux événements de 1940 et du 13 mai 1958. Il a été utilisé pendant six mois pour faire face à un coup d’état qui a duré deux jours ! L’amendement déposé par M. Lecerf – et qui, je le regrette, n’a pas pu être examiné – tendait à reconnaître que l’on ne peut pas recourir pendant six mois à une disposition exceptionnelle qui trouverait sa justification dans deux jours de crise. La mise en œuvre de l’article 16 repose sur un certain nombre d’outils, non seulement juridiques, mais aussi militaires. Après les propos que nous avons entendus cette semaine sur l’avenir de la défense nationale, nous pouvons nous demander si la réorganisation de cette dernière, telle qu’elle est prévue, est compatible avec le recours à l’article 16. Les autres dispositions législatives qui concernent la défense nationale et les pouvoirs de crise sont également dépassées. Je vous rappelle qu’une ordonnance de 1959, toujours en vigueur officiellement, prévoit des cas de figure surréalistes d’utilisation des pouvoirs, non par le Président de la République, mais par le Gouvernement, en période de guerre ou de crise. Elle est inapplicable. De surcroît, les lois relatives à l’état de siège et à l’état d’urgence, comme nous avons pu le constater voilà peu de temps, sont, elles aussi, inapplicables, car elles font référence à des situations qui n’ont plus rien à voir avec les situations de crise que nous pourrions connaître aujourd’hui. Selon moi, l’ensemble de ce dispositif constitutionnel, hors loi organique et loi ordinaire, est obsolète. Il faudrait le réécrire intégralement.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2008-06-20
Date: 2008-06-20
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Robert Badinter a apporté des éléments nouveaux dans le débat. Il a mis en évidence la situation absurde dans laquelle l’article 16 serait appliqué. À partir de ce moment-là, le Parlement se réunit de plein droit, aux termes de la Constitution. Par la suite, il faut attendre trente jours pour que soixante sénateurs, soixante députés, le président du Sénat ou celui de l’Assemblée nationale sollicitent un avis du Conseil constitutionnel. Puis, au terme de soixante jours d’exercice des pouvoirs exceptionnels, ce qui porte à quatre-vingt-dix jours la durée d’application de l’article 16 et de l’état d’urgence, le Conseil constitutionnel pourra procéder de plein droit à cet examen et donner un avis sans être saisi par personne. C’est vraiment aberrant ! Nous savons bien que le rôle du Conseil constitutionnel est de statuer sur la constitutionnalité des textes de loi. Mais le Parlement, qui représente la souveraineté nationale et se réunit de plein droit, peut également s’exprimer à tout moment ! Que signifie ce recours baroque au Conseil constitutionnel dans de telles circonstances ? Nous sommes pour la suppression de l’article 16. C’est la raison pour laquelle nous nous associons à la demande de scrutin public sur ces amendements. Mais ne pensez-vous pas, madame la garde des sceaux, monsieur le rapporteur, qu’il serait utile, à la suite des remarques très pertinentes formulées par Robert Badinter, de revoir votre position ou, tout au moins, de déposer un amendement, comme vous pouvez le faire à tout moment, afin d’éviter cette situation aussi absurde !
Nicolas ALFONSI - Sénat - 2008-06-20
Date: 2008-06-20
Orateur: Nicolas ALFONSI

M. Nicolas Alfonsi. Le droit de grâce est une prérogative attachée à la fonction présidentielle. L’article 6 du projet de loi constitutionnelle supprime la grâce collective et ne maintient que la grâce individuelle. Nous souhaitons, pour notre part, que l’article 17 de la Constitution demeure en l’état. Nous avons le sentiment que le Président de la République veut seulement maintenir le droit de grâce individuelle pour des convenances personnelles. Nous n’ignorons pas que le droit de grâce collective a été quelque peu dénaturé par la pratique des amnisties collectives. Par ailleurs le Président de la République n’a pas exercé son droit de grâce collective à l’occasion de l’amnistie présidentielle. Nous pouvons comprendre les motivations de ce choix personnel. Mais nous considérons que nous ne sommes pas à l’abri de circonstances exceptionnelles nécessitant le recours au droit de grâce collective. Nous souhaitons très fortement que ce droit soit maintenu. C’est la raison pour laquelle nous demandons la suppression de cet article.
Alima BOUMEDIENE-THIERY - Sénat - 2008-06-20
Date: 2008-06-20
Orateur: Alima BOUMEDIENE-THIERY

Mme Alima Boumediene-Thiery. La Constitution de 1958 doit se débarrasser de ses oripeaux monarchiques. Le droit de grâce est selon nous un fait du prince, dont le maintien ne nous permettra pas de moderniser nos institutions. De quel droit le Président de la République pourrait-il effacer une peine prononcée par un juge au nom du peuple? Le Gouvernement a évoqué, pour justifier le maintien de cette prérogative du Président de la République, la nécessité de désengorger les prisons. Madame la garde des sceaux, ce n’est pas le droit de grâce qui doit jouer le rôle de « soupape républicaine limitant l’engorgement des prisons », pour reprendre les mots du professeur Guy Carcassonne. Seule une volonté politique peut remédier à l’état catastrophique de nos prisons. Je n’ouvrirai pas un débat que nous aurons tout le loisir de mener lors de l’examen de la loi pénitentiaire, si elle arrive un jour. Je dirai simplement, en conclusion de cette intervention, que ce pouvoir exorbitant dont dispose le Président de la République n’est pas justifié. Nous ne sommes plus au temps de l’affaire Dreyfus et il est urgent, si nous voulons moderniser nos institutions, d’en finir avec toutes les dispositions qui ne sont rien d’autre que des faits du prince.
Bernard FRIMAT - Sénat - 2008-06-20
Date: 2008-06-20
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Au début de son intervention, Mme Boumediene-Thiery a parlé au sujet du droit de grâce de survivances monarchiques. Nous sommes d’accord avec elle sur ce point, mais cette prérogative ne nous semble pas insupportable. Il est nécessaire de conserver le droit de grâce, qui existe d’ailleurs dans d’autres pays. Ce droit constitue un ultime recours dont il ne faut pas nous priver, car il peut offrir une issue satisfaisante dans des situations particulières. Le droit de grâce, qui consiste à revenir sur une décision de justice, peut être exercé à n’importe quel moment par le Président de la République et n’a plus le même sens depuis que, sur l’initiative du président François Mitterrand et de Robert Badinter, la peine de mort a été abolie. En revanche, l’article 6 du projet de loi constitutionnelle dispose que le Président de la République exerce ce droit après avis d’une commission dont la composition est fixée par la loi. Au-delà du problème de la grâce collective visant à désengorger les prisons – je rappelle qu’il y a plus de 66 000 détenus pour 50 000 places –, qui ne peut laisser personne indifférent, c’est la référence à la commission qui nous gêne. Le droit de grâce est une prérogative du Président de la République qui, avant de l’exercer, a la possibilité de prendre tous les conseils et les avis qu’il juge utiles. Qu’est-il besoin de créer une commission, dont nous ignorons tout de la composition et de la nature de l’avis ? Si le Président de la République suit l’avis de la commission, le droit de grâce sera transféré à la commission, dont l’avis servira d’alibi aux décisions présidentielles, ce qui ne nous semble pas sain. Il doit assumer pleinement le fait de gracier ou non, car ce droit est attaché à sa fonction. L’amendement n° 427 tend donc à supprimer la référence à la commission. Nous acceptons le principe du droit de grâce individuel, mais nous nous interrogeons très fortement sur la nécessité de conserver le droit de grâce collective, ne serait-ce que conjoncturellement, compte tenu de la situation de surpopulation carcérale que nous connaissons.
Michel CHARASSE - Sénat - 2008-06-20
Date: 2008-06-20
Orateur: Michel CHARASSE

M. Michel Charasse. Le droit de grâce est un élément de la fonction d’État au sens le plus noble et le plus élevé du terme. Par conséquent, dans la mesure où il convient de laisser au Président de la République le libre choix, je suis par principe contre toutes les dispositions qui visent à encadrer son exercice. La question d’une éventuelle suppression du droit de grâce peut toujours se poser mais, si l’on supprime tous les éléments qui permettent à la société et à la République de respirer, on finit par être coincé dans des situations absolument épouvantables et inextricables. S’agissant de la grâce collective, je suis, moi, partisan de ne rien changer, étant entendu que la grâce collective relève de la seule appréciation du Président de la République. Vers la fin de son second septennat, le Président François Mitterrand considérait que la grâce collective n’était pas de son ressort. Il disait : « J’en ai assez de pratiquer une espèce d’amnistie à la place du Parlement. Après tout, le Parlement, s’il veut vider les prisons, n’a qu’à prendre ses responsabilités. » Il avait donc envisagé, en 1993-1994, un système dans lequel il aurait, par décret, déterminé les modalités et les contours d’une grâce collective dont la mise en œuvre individuelle aurait été laissée au juge de l’application des peines agissant au regard de l’ordre public. Il a finalement renoncé car c’était compliqué en raison de la cohabitation. En revanche, j’insiste sur le fait que désormais la grâce serait accordée après avis d’une commission. Le Président de la République, avant d’accorder la grâce, – il faut quand même le savoir : nous sommes quelques-uns, ici, à avoir vécu de tels épisodes – consulte qui il veut. Autrefois, la procédure prévoyait la consultation facultative du Conseil supérieur de la magistrature, sauf pour les condamnés à mort. Elle était alors obligatoire. La peine de mort ayant été abrogée – notre collègue du groupe communiste républicain et citoyen vient de le rappeler –, n’en parlons plus ! Savez-vous, mes chers collègues, qu’il y a environ 100 000 demandes de grâce par an ?
Michel CHARASSE - Sénat - 2008-06-20
Date: 2008-06-20
Orateur: Michel CHARASSE

M. Michel Charasse. Je parle du paquet complet, y compris, donc, des demandes fantaisistes et irrecevables, car plusieurs milliers de demandes de grâce par an arrivent directement à l’Élysée plutôt qu’à la Chancellerie. Ladite commission se trouverait fort encombrée, mais passons ! Je souhaiterais surtout insister sur une situation que j’ai vécue aux côtés du Président Mitterrand : un avion est détourné à Téhéran ou ailleurs, les terroristes menacent de tuer un passager tous les quarts d’heure si n’est pas sorti de prison un individu incarcéré à Lannemezan, à Muret ou ailleurs ! Seul le droit de grâce peut permettre d’agir. Il est quatre heures du matin et, à quatre heures du matin, il faut réunir une commission Théodule pour donner un avis dont le Président de la République se fiche et se contrefiche, parce qu’il a déjà décidé ce qu’il va faire. Par conséquent, je propose, par cet amendement, de préciser que la consultation de la commission, si on y tient vraiment, est éventuelle, mais pas obligatoire.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2008-06-20
Date: 2008-06-20
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. La révision est une procédure longue, incertaine. Si l’erreur judiciaire paraît évidente, alors, le droit de grâce permet de mettre fin immédiatement à l’injustice. Le droit de grâce paraît donc relever de ces gestes qui sauvent la dignité humaine face à l’intolérable. C’est pourquoi la commission est défavorable à la suppression du droit de grâce. Concernant l’amendement n° 427, j’ai déjà répondu : l’avis de la commission permettra d’éclairer de façon collégiale la décision du chef de l’État en matière de droit de grâce. Aussi, j’émets un avis défavorable. L’amendement n° 177 tend à ce que les bureaux de l’Assemblée nationale, du Sénat et du Conseil supérieur de la magistrature donnent leur avis sur les demandes de grâce. Il leur faudrait donc examiner quelque 7 000 demandes de grâce par an. Cela ne manquerait pas de transformer l’activité du bureau des assemblées. Monsieur le président, vous pourriez réunir jour et nuit le bureau du Sénat pour examiner toutes ces requêtes !