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Josiane MATHON-POINAT - Sénat - 2010-07-05
Date: 2010-07-05
Orateur: Josiane MATHON-POINAT

Mme Josiane Mathon-Poinat. Dès la première lecture de ce texte, nous vous avons fait part de nos fortes inquiétudes sur l’avenir des personnels des collectivités locales, dans le cadre de la transformation institutionnelle prévue par ce projet de loi. Nous avions alors, par voie d’amendement, demandé que le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale soit saisi pour avis. Vous l’avez refusé. Il est vrai que la direction générale des collectivités locales affirmait, il y a encore quelques mois, que ce projet de loi n’avait aucune incidence sur les fonctionnaires. Or nous voyons ce qu’il en est, tout au long de l’examen de ce projet de loi, et en particulier à la lecture de cet article 33. Ainsi, il est prévu à cet article que des conventions régleront les transferts de ces personnels entre leur commune d’origine et l’EPCI dont celle-ci est membre, sans qu’il soit fait aucune référence au statut de la fonction publique territoriale, ce qui pourtant permettrait de s’assurer que les règles seront respectées. Ce même type de transfert de personnel est prévu pour les fusions d’EPCI, la création des métropoles avec leur absorption de différentes missions venant des départements et des régions. Les mouvements de personnel engendrés par de telles modifications de périmètre d’intervention vont concerner des dizaines, voire des centaines de milliers d’agents, de techniciens et de cadres de la fonction publique territoriale. Nous avons donc le devoir de nous demander si, pour tous les aspects du texte concernant le personnel des collectivités locales, le droit est bien respecté. Certes, le Sénat a adopté en première lecture toute une série d’amendements, dont certains avaient d'ailleurs été déposés par notre groupe, afin de garantir a minima la situation des personnels et le respect des règles de fonctionnement au sein de la fonction publique territoriale. Nous avons ainsi permis l’inscription dans le texte de la consultation des comités techniques paritaires avant tout transfert de personnel et le maintien des avantages acquis lorsque ce transfert est effectué. Mais nous ne saurions nous satisfaire de ces avancées. Aussi, par cette intervention, nous souhaitons attirer l’attention sur les préoccupations émises à la fin du mois d’avril par le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale. À la suite d’une étude relative à l’incidence de ce projet de réforme sur les personnels territoriaux, d'ailleurs diligenté par le CSFPT, une série de questions a été soulevée. Nous aimerions savoir, monsieur le secrétaire d'État, quelles réponses vous avez apportées aux préoccupations présentées par le CSFPT.
Jacques MÉZARD - Sénat - 2010-07-05
Date: 2010-07-05
Orateur: Jacques MÉZARD

M. Jacques Mézard. Par cet amendement n° 48, nous souhaitons modifier la rédaction de l’alinéa 3 de l’article 33, en application des conclusions du rapport que nous avons établi au nom de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation En effet, la délégation a considéré que la mutualisation et le transfert de compétences dans le cadre intercommunal devaient être complémentaires et non concurrents. Dans ce cadre, la mutualisation doit seulement concerner des services qui ne sont pas susceptibles d’être transférés à l’EPCI, puisque, selon la délégation, le fin du fin de la mutualisation, c’est le transfert de compétences. Il s’agit donc de scinder les deux choses. Cette complémentarité ne peut être assurée que si l’on distingue clairement ce qui doit être transféré à l’EPCI et ce qui peut ne pas l’être. En permettant à une commune de conserver ses services « notamment » en raison du transfert partiel d’une compétence, le projet de loi ne permet pas de clairement faire cette distinction. Notre amendement prévoit donc d’énumérer de manière limitative les cas dans lesquels le transfert d’une compétence à un EPCI peut ne pas donner lieu à un transfert des services communaux correspondants, à savoir, d’une part, comme le prévoit le projet de loi, lorsque la compétence n’a été transférée que partiellement, et, d’autre part, comme l’a proposé la délégation à la décentralisation dans son rapport, lorsqu’il s’agit d’un service fonctionnel. En tout état de cause, nous considérons qu’il faudrait, à tout le moins, supprimer du texte du troisième alinéa le mot « notamment ». Nous voulons une liste d’exceptions limitative et ce « notamment » prive de toute substance le principe selon lequel le transfert de compétences doit entraîner le transfert des moyens.
Claude DOMEIZEL - Sénat - 2010-07-05
Date: 2010-07-05
Orateur: Claude DOMEIZEL

M. Claude Domeizel. Je voudrais apporter quelques précisions concernant les missions des comités techniques paritaires, les CTP, et des commissions administratives paritaires, les CAP. Un rappel historique me paraît nécessaire pour mieux comprendre cet article. Les CTP traitent de questions très générales et particulièrement d’organisation du travail alors que les CAP traitent de questions statutaires individuelles. Ces instances diffèrent totalement. Or je crains que l’amendement déposé à l’Assemblée nationale, qui a complété l’article 34 par les alinéas 11 à 13, ne soit fondé sur de fausses interprétations ou de fausses conceptions. Aujourd’hui, il est possible d’avoir un comité technique commun pour un ensemble de collectivités au sein d’une communauté de communes. Ce n’est pas moi qui m’y opposerai, puisque c’est à la suite de l’adoption d’un amendement que j’avais déposé dans la loi de 2007 que cette possibilité a été inscrite dans la loi. Dans la mesure où les personnels des communes ou des communautés de communes sont appelés à travailler ensemble, il est tout à fait normal qu’il y ait un comité technique commun pour l’organisation du travail. Il n’est pas anormal non plus qu’il y ait une commission administrative paritaire commune pour la commune et le centre communal d’action sociale, le CCAS, ou la caisse des écoles. Il s’agit là de la même autorité territoriale. Mais, lorsque j’ai déposé l’amendement qui a abouti à l’inscription dans la loi d’un comité technique paritaire commun, je me suis bien gardé de proposer qu’il y ait une commission administrative paritaire commune. Or c’est ce que l’Assemblée nationale a proposé, et c’est l’objet d’une partie de cet article 34. Lorsque l’on dit qu’il s’agit de rapprocher les CAP des agents, il faut être très prudent. En effet, les CAP sont appelées à traiter de questions délicates. Je pense aux prolongations de stage, aux refus de titularisation ou aux refus de promotion. Il faut savoir que, plus on se rapproche du lieu de décision de l’autorité territoriale, plus les difficultés deviennent aiguës. C’est la raison pour laquelle je vous mets en garde. En mettant en place une commission paritaire intercommunale, on s’éloigne d’une notion fondamentale : l’unicité de la fonction publique territoriale. C’est la raison pour laquelle mes collègues du groupe socialiste et moi-même allons tout à l’heure vous demander de supprimer les alinéas 11 à 13 de l’article 34 parce qu’ils présentent un certain danger pour les collectivités et pour leurs agents. Enfin, l’amendement adopté par l’Assemblée nationale avait pour objectif de limiter le coût de fonctionnement des CAP. Excusez-moi : il y a actuellement une CAP départementale et une CAP dans les communes qui comptent plus de 350 agents. Or le texte de l’Assemblée nationale entraînera la multiplication des CAP, ce qui alourdira les frais liés aux élections et à l’organisation des débats au sein des CAP.
Éliane ASSASSI - Sénat - 2010-07-05
Date: 2010-07-05
Orateur: Éliane ASSASSI

Mme Éliane Assassi. Au cours de la première lecture nous n’avions pas demandé la suppression de cet article 34 mais nous avions déposé des amendements pour en améliorer la rédaction. L’un de ces amendements avait d’ailleurs été adopté par le Sénat. Cependant, nous nous interrogeons encore sur la légalité de l’ensemble des procédures liées au transfert ou à la mise en commun des personnels territoriaux. Nous avons aussi attiré votre attention sur le questionnement important du CSFPT. Sans réponse précise, nous ne pouvons que demander la suppression de cet article. Cela dit, nous sommes conscients qu’il faudrait alors remettre totalement l’ouvrage sur le métier. Mais notre demande de suppression de l’article 34 est aussi justifiée par les modifications apportées à cet article par l’Assemblée nationale sur un point que nous contestons. En effet, il serait dorénavant possible à un EPCI et à plusieurs communes réunies de créer leur propre commission administrative paritaire pour gérer la carrière de leurs agents. Nous considérons cette disposition comme illégale, car contraire au statut de la fonction publique. Ce dernier prévoit que les CAP sont confiées au centre de gestion pour toutes les communes de moins de 350 salariés et qu’elles peuvent l’être pour des effectifs supérieurs. Ce mode de gestion des carrières des agents se veut comme une garantie contre le clientélisme des promotions. Par ailleurs, grâce à l’importance du nombre d’agents gérés par les CAP, et donc le plus grand nombre de postes ouverts à la promotion, il permet d’offrir un choix plus large d’opportunités de carrière. L’existence des centres de gestion et de leurs CAP constitue donc une garantie statutaire que l’article 34 dans sa rédaction actuelle remet en cause et tente de contourner. C’est aussi pour cette raison, je le répète, que nous demandons la suppression de cet article. Notre position est confortée par le fait que les différents regroupements, fusions et transferts de compétences vont entraîner des mouvements de personnels très importants. Par conséquent, la concentration d’agents dans certaines structures administratives conduira au dépassement des seuils sous lesquels l’affiliation à un centre de gestion est obligatoire. Dès lors, les centres de gestion risquent de voir se réduire le nombre des personnels dont ils gèrent la carrière. De ce fait, les possibilités de promotion des agents vont, elles aussi, diminuer. La mesure proposée dans cet article risque donc d’entraîner des conséquences en cascade, dont il est difficile aujourd’hui de mesurer les conséquences. C’est une raison supplémentaire de supprimer l’article 34.
Hugues PORTELLI - Sénat - 2010-07-05
Date: 2010-07-05
Orateur: Hugues PORTELLI

M. Hugues Portelli. Il s’agit de supprimer le III de l’article 34, qui a été introduit à l'Assemblée nationale. Cette disposition vise à permettre la création à la majorité, au sein des intercommunalités à fiscalité commune, d’une commission administrative paritaire qui pourrait gérer à la fois le personnel de l’intercommunalité et celui d’un certain nombre de communes. S’il était adopté, ce système, créerait tout d’abord au sein de l’intercommunalité une distorsion dans la gestion du personnel entre ceux qui relèveraient de la CAP et les autres. Ensuite, il risquerait de porter un coup fatal aux centres de gestion, lesquels exercent leur mission de façon tout à fait satisfaisante dans de nombreux départements. En effet, un certain nombre d’agglomérations ou de communes sortiraient de la gestion de ces centres et seraient dorénavant gérées par les CAP. L’existence d’un double système de gestion du personnel territorial dans l’intercommunalité et dans le département pourrait alors aboutir à une double interprétation du statut de la fonction publique.
Claude DOMEIZEL - Sénat - 2010-07-05
Date: 2010-07-05
Orateur: Claude DOMEIZEL

M. Claude Domeizel. Je me suis déjà exprimé sur ce sujet dans mon intervention sur l’article. Le III de l’article 34 vise à permettre la création, par délibérations concordantes des organes délibérants d’un EPCI et d’une ou plusieurs de ses communes membres, d’une commission administrative paritaire commune compétente à l’égard des fonctionnaires desdites collectivités. Dans l’exposé sommaire de l’amendement par l'Assemblée nationale qui a conduit à insérer ce III, il est indiqué que « cette mutualisation permettrait également de favoriser la promotion des agents concernés puisqu’elle augmenterait les chances d’ouverture de postes ». Je demande qu’on me le démontre ! Moins il y a d’agents, plus les chances de promotion diminuent. C'est la raison pour laquelle il vaut mieux avoir une CAP départementale qu’une CAP locale. L’utilité d’une telle création ne semble donc pas évidente. Pourquoi permettre la création de commissions compétentes en matière de gestion des personnels territoriaux alors que les centres de gestion remplissent parfaitement depuis de nombreuses années cette mission ? Je suis président d’un centre de gestion qui fonctionne, je peux vous l’assurer, à la grande satisfaction de tous les maires de mon département. Ces dispositions, si elles étaient adoptées, affaibliraient les centres de gestion, dont la compétence et l’efficacité sont largement reconnues. Pour toutes ces raisons, nous proposons la suppression des alinéas 11 à 13 de l’article 34 du projet de loi.
Adrien GOUTEYRON - Sénat - 2010-07-05
Date: 2010-07-05
Orateur: Adrien GOUTEYRON

M. Adrien Gouteyron. Madame la présidente, avant le vote de cet article, je voudrais poser une question au Gouvernement et à la commission. Si j’ai bien compris, cet article tend à introduire plus de souplesse dans la gestion et à permettre une mutualisation des moyens. (M. le président de la commission des lois et M. le rapporteur acquiescent.) À la lecture du texte, il semble que ce soit l’EPCI qui gère les personnels « mutualisés ». Mais, dans certains cas, cela pourra donner lieu à des situations bizarres ! Je connais au moins une communauté d’agglomération dans laquelle l’essentiel des moyens techniques dépend des communes qui, de temps en temps, mettent ces moyens, par voie conventionnelle, comme le permet l’article, à la disposition de l’agglomération. N’y aurait-il pas quelque paradoxe à ce que ces personnels qui sont, pour l’essentiel de leurs tâches, dépendants des communes adhérentes à la communauté d’agglomération, soient forcément gérés par la communauté d’agglomération ? Mais peut-être ai-je mal compris le dispositif ?
Claude DOMEIZEL - Sénat - 2010-07-05
Date: 2010-07-05
Orateur: Claude DOMEIZEL

M. Claude Domeizel. L'amendement n° 435 se situe dans le droit fil de l’article 34 que nous venons de voter. Je le rappelle, adhèrent au centre de gestion les communes comptant moins de 350 agents. Or, en cas de mutualisation, par détachement ou mise à disposition du personnel, il peut arriver que l’ensemble des personnels gérés par la communauté de communes ou d’agglomération dépassent ce seuil. Dans ce cas, la collectivité n’adhérera plus au centre de gestion. Dans certains départements, pratiquement toutes les communautés de communes auront plus de 350 agents : le centre de gestion n’aura alors plus aucun adhérent. Mon amendement propose une solution pour sortir de cette impasse : l’effectif de 350 agents doit être calculé sur la base de la moyenne arithmétique du nombre de fonctionnaires de l’ensemble divisée par le nombre de communes. C’est seulement si le résultat est supérieur à 350 personnes que la communauté de communes ou d’agglomération n’est pas obligée d’adhérer au centre de gestion.
Jean-Jacques HYEST (président de la commission des lois.) - Sénat - 2010-07-05
Date: 2010-07-05
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: président de la commission des lois.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Mais si ! Cela veut dire qu’il ne sera plus jamais possible à un EPCI de plus de 350 fonctionnaires de gérer ses propres agents. Autant j’étais d’accord avec les amendements précédents, autant je suis défavorable à celui-ci qui aura l’effet inverse de ce que vous souhaitez. M. Collombat a cité l’exemple de Toulon, mais des solutions ont été trouvées. Et je rappelle qu’il y a mutualisation quand les agents sont mis à disposition du centre de gestion ou du CNFPT. Mais ce sont les collectivités qui paient. Si l’on a mis ce cliquet, c’est parce que cela commençait à bien faire ! On se débarrassait des agents pour tout un tas de raisons. On a donc estimé qu’il fallait responsabiliser les collectivités. Certains trouvent que ce n’est pas bien. Ce n’est pas mon avis, car, centre de gestion ou pas, c’étaient toutes les autres collectivités qui payaient. Monsieur Domeizel, nous soutenons tous les deux les centres de gestion, mais je pense que là vous allez trop loin. Je rappelle que cet amendement tendant à insérer un article additionnel avait déjà été déposé et rejeté en première lecture. Je le répète encore une fois : ne recommençons pas les mêmes débats en deuxième lecture et ne faisons pas comme si rien ne s’était passé avant. Mais je sais qu’on aime bien débattre au Sénat… C’est pour cela que nous sommes très libéraux ! (Sourires .)
Odette TERRADE - Sénat - 2010-07-05
Date: 2010-07-05
Orateur: Odette TERRADE

Mme Odette Terrade. Plusieurs articles contiennent de nombreuses dispositions permettant le transfert ou la mise en commun de personnels dans le cadre des missions en partage ou des compétences transférées. Dans cette perspective, l’article 34 bis A dans sa rédaction actuelle, qui fait suite à un amendement déposé par le Gouvernement, approuvé par l’Assemblée nationale et confirmé par la commission des lois du Sénat, semble vouloir permettre la réalisation commune de prestations de service. Dans son rapport, la commission des lois tient à souligner que ce dispositif renforce les possibilités ainsi offertes aux collectivités locales d’exercer en commun une compétence ou de mettre en place un même service pour assurer en commun un service fonctionnel. Outre ce dernier point, qui nous semblait déjà être traité dans d’autres articles, le rapport ne met pas en lumière l’autre versant de cet article. Dorénavant, les conventions de coopération conclues entre des collectivités ou avec leur groupement, dont l’objet est la simple réalisation de prestations de services, devront être passées dans les conditions de publicité et de mise en concurrence de droit commun. Ainsi, ces coopérations ne pourront se mettre en place qu’après consultation de la concurrence privée, c’est-à-dire que, pour la mise en œuvre de ces missions communes, sans passer par des syndicats, ce sera peut-être demain une société privée qui s’en chargera et non pas un service public. Or, tout au long de ce texte, il a souvent été question de ce type de convention. Cet article permet donc la privatisation de services communs des collectivités locales. Nous vous avons alertés plusieurs fois sur le risque d’« évaporation » de nos communes à partir du transfert de leurs compétences, de leur personnel, des services mis en œuvre. Mais ici, outre l’organisation de cette évaporation de la commune au profit d’une autre structure publique, on la rend possible au profit de sociétés privées. Dans ces conditions, mes chers collègues, vous comprendrez que nous vous demandions de supprimer cet article.
Jacques MÉZARD - Sénat - 2010-07-05
Date: 2010-07-05
Orateur: Jacques MÉZARD

M. Jacques Mézard. En modifiant l’alinéa 2 de cet article, nous souhaitons faciliter la mutualisation. Tel est également l’objectif que poursuit la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation. Le dispositif relatif à la mutualisation ne peut rester en l’état, sauf à admettre que la mutualisation serait rendue encore plus difficile qu’elle ne l’est aujourd’hui. En effet, aux termes du second alinéa de l’article L. 5111-1 du code général des collectivités territoriales, « les collectivités territoriales peuvent conclure entre elles des conventions par lesquelles l’une d’elles s’engage à mettre à la disposition d’une autre collectivité ses services et moyens afin de lui faciliter l’exercice de ses compétences ». Or le texte qui nous est soumis vise à ajouter la phrase suivante : « Ces conventions sont passées dans les conditions prévues par le code des marchés publics ou par l’ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics ». Le projet de loi soumet donc expressément toutes les mutualisations au droit de la commande publique. Il en résulte que des mutualisations qui, aujourd’hui, peuvent échapper au droit de la commande publique y seront soumises demain. Cette nouvelle législation serait plus contraignante que le droit en vigueur. Nous souhaitons donc élargir le champ de la mutualisation en respectant la jurisprudence européenne – je pense notamment aux arrêts Teckal et Coditel Brabant SA –, qui est beaucoup plus large. Nous savons en effet que les mutualisations conventionnelles entre collectivités publiques sont admises par le droit communautaire. En outre, vous le savez, le dispositif que propose la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation s’inscrit dans le droit fil de la proposition de loi pour le développement des sociétés publiques locales, qui a été adoptée à l’unanimité par le Sénat. Voilà pourquoi l’adoption de cet amendement nous semble tout à fait nécessaire.
Jean-Patrick COURTOIS (rapporteur.) - Sénat - 2010-07-05
Date: 2010-07-05
Orateur: Jean-Patrick COURTOIS
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Cet amendement tend à préciser les cas dans lesquels la collaboration par mutualisation entre les collectivités territoriales en vue de remplir leurs missions de service public peut être réalisée en dehors des règles prévues par le code des marchés publics. En effet, la rédaction issue de l’Assemblée nationale ne tire pas toutes les conséquences de l’évolution du droit et de la jurisprudence communautaires dans ce domaine. Je pense en particulier à l’arrêt Coditel Brabant SA de 2008 et au protocole n° 26 annexé au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, qui définit les services non économiques d’intérêt général. Ces nouvelles sources juridiques permettent de considérer que les mutualisations peuvent être réalisées dans deux cas : lorsqu’elles s’appliquent à des services non économiques d’intérêt général ; lorsqu’elles portent sur une activité d’intérêt public tout en intervenant entre des personnes morales de droit public, à condition que cette activité ait le caractère d’une véritable coopération et non d’une simple prestation de services. Le présent amendement, issu de la réflexion menée par la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, qui s’est traduite par un rapport d’information sur la mutualisation des moyens de MM. Lambert, Détraigne, Mézard et Sido, reprend l’ensemble de ces conditions. Ces nouvelles dispositions permettront d’aller plus loin dans les nécessaires mutualisations entre les collectivités. La commission a donc émis un avis favorable.