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Jacques MÉZARD - Sénat - 2009-10-15
Date: 2009-10-15
Orateur: Jacques MÉZARD

M. Jacques Mézard. Nous sommes favorables à l'amendement de notre collègue Jean-Pierre Michel. Quelques dizaines d’années passées dans les salles d’audience m’ont permis d’acquérir une certaine expérience. Mettons-nous à la place du justiciable : manifestement, il lui est difficile de considérer qu’un avocat membre d’un cabinet ou d’une SCPet appartenant au CSM puisse être neutre. On parle de transparence et d’indépendance. Loin de moi l’idée de faire un procès d’intention au futur avocat qui siégera au CSM. Je ne doute pas que le président du CNB, après avoir recueilli l’avis conforme de l’assemblée générale, fera un bon choix. Il n’en reste pas moins qu’autoriser l’avocat à exercer une activité professionnelle posera assurément un problème. Il aura à donner des avis sur la carrière des magistrats, à prendre des positions très importantes. Je le répète, je ne doute pas de la déontologie de l’avocat, de son sens de l’État et de la justice, mais l’apparence est fondamentale en la matière. Même s’il est vrai que la Constitution évoque l’avocat, cela revient à mettre le doigt dans un engrenage tout à fait néfaste à l’image que l’on veut donner d’une justice parfaitement transparente et indépendante. C’est la raison pour laquelle ce point est beaucoup plus important qu’il n’y paraît.
Michèle ALLIOT-MARIE (ministre d'État.) - Sénat - 2009-10-15
Date: 2009-10-15
Orateur: Michèle ALLIOT-MARIE
Fonction: ministre d'État.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'État. Ces amendements outrepassent la volonté du constituant. Comme je l’ai indiqué tout à l’heure, si celui-ci avait voulu interdire aux membres du CSM d’être avocats, il l’aurait mentionné explicitement, comme il l’a fait dans d’autres cas. Il est de mon devoir de signaler que les dispositions figurant dans ces amendements risquent d’être considérés comme inconstitutionnelles. Je comprends tout à fait la préoccupation de M. le rapporteur qui est d’éviter qu’un justiciable ne puisse soupçonner un juge dont la promotion, ou éventuellement la sanction, aurait dépendu du CSM. Toutefois, la demi-mesure proposée par la commission ne règle pas totalement le problème. D’abord, cela a été souligné, si l’avocat est membre d’un cabinet, comme c’est le cas aujourd'hui, la suspicion pourrait peser sur l’ensemble du cabinet. Or il n’est pas possible de bloquer tout le cabinet. C'est la raison pour laquelle il vaudrait mieux s’en tenir à la solution que j’ai suggérée, c'est-à-dire des règles connues de tous, notamment des justiciables : l’avocat ne peut pas siéger lorsqu’il y a un risque de conflit d’intérêts. Mais, pour le reste, les choses doivent être claires : le constituant n’a pas voulu que l’avocat ne puisse pas continuer à exercer sa profession. Dont acte ! Si des problèmes déontologiques se posent, ils doivent être réglés par le rappel des règles de déontologie. Monsieur le rapporteur, telle est ma proposition pour que la loi soit la plus compréhensible possible ; je le répète, elle répond parfaitement, me semble-t-il, aux préoccupations que vous avez exprimées.
Jean-Jacques HYEST (président de la commission des lois.) - Sénat - 2009-10-15
Date: 2009-10-15
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: président de la commission des lois.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. La présence d’un avocat au CSM a été prévue en raison non pas de son activité, mais de sa qualité : en tant que principal partenaire de la justice, monde qu’il connaît bien, il a été considéré que son avis pouvait être extrêmement intéressant. Madame le ministre d’État, permettez-moi de vous faire remarquer que la Constitution ne prévoit des incompatibilités que très rarement ; je pense aux fonctions de ministre et de parlementaire. Dans la très grande majorité des cas, il revient donc à la loi de les fixer. On invoque un risque de conflit d’intérêts. M. Zocchetto a raison : nous ne sommes pas au bout de l’exercice ! Peut-être devrions-nous d’ailleurs fixer des règles plus rigoureuses… Il demeure un risque évident : l’avocat peut exciper de sa fonction pour s’en servir contre les autres parties à un procès. Nous devons veiller à ce que cela ne se produise pas. Le Conseil national des barreaux désignera vraisemblablement un avocat de grande expérience, dont la valeur ne sera plus à prouver. Si les choses se déroulent ainsi, comme je le pense, la question ne se posera pas. Mais nous devons être attentifs à ce que sa nomination ne soit pas entachée de suspicion. Personnellement, je ne vois pas où se trouve le risque d’inconstitutionnalité.
Jean-René LECERF (rapporteur.) - Sénat - 2009-10-15
Date: 2009-10-15
Orateur: Jean-René LECERF
Fonction: rapporteur.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. S’agissant de l’amendement n° 26, une fois de plus, la commission n’arrive pas à être convaincue par le risque d’inconstitutionnalité soulevé par le Gouvernement. Il est vrai, madame le garde des sceaux, que l’article 65 de la Constitution n’attribue à aucune des trois formations du Conseil supérieur de la magistrature une compétence pour émettre un avis sur le choix du secrétaire général. Et pour cause : cet article ne fait jamais la moindre mention au secrétaire général. C’est en effet à la loi organique de déterminer les conditions d’application de cet article. Autant certaines mesures peuvent effectivement présenter un risque d’inconstitutionnalité, que le Parlement peut d’ailleurs parfois assumer, autant je ne vois pas ici l’esquisse d’un risque. Dans le silence total du texte constitutionnel, il est donc de la compétence du législateur organique, et de lui seul, de fixer les modalités de désignation du secrétaire général. La commission a donc émis un avis défavorable sur cet amendement. Elle a également émis un avis défavorable sur l’amendement n° 4 rectifié, qui vise à proposer un avis conforme. Je rappelle que le texte établi par la commission des lois prévoit que le secrétaire général du CSM est désigné sur proposition conjointe du premier président et du procureur général près la Cour de cassation, après avis simple du CSM. Le présent amendement tend à remplacer cet avis simple par un avis conforme de la formation plénière du CSM. Or pourquoi la formation plénière, puisque, en dépit de son nom, elle ne réunit pas l’ensemble des membres du Conseil supérieur de la magistrature ? Pourquoi, surtout, exiger un avis conforme, sachant qu’il faudra d’abord que le premier président de la Cour de cassation et le procureur général près de ladite Cour se mettent d’accord ? Il va de soi que leur proposition devra ensuite être agréée par la majorité des membres du Conseil supérieur de la magistrature. Le secrétaire général doit être celui de l’ensemble du CSM et non pas simplement le secrétaire général du premier président de la Cour de cassation et du procureur général près ladite Cour. Le dispositif présenté par la commission apparaît donc à la fois plus large et suffisamment satisfaisant.
Jean-Pierre MICHEL - Sénat - 2009-10-15
Date: 2009-10-15
Orateur: Jean-Pierre MICHEL

M. Jean-Pierre Michel. Mon groupe suivra l’avis de la commission et votera contre l’amendement du Gouvernement. M. le rapporteur a très bien expliqué que l’article 65 ne fait pas mention du secrétaire général du CSM et que celui-ci n’est pas le secrétaire général du premier président de la Cour de cassation et du procureur général près ladite Cour. Je pense que la proposition qui doit être faite au Président de la République doit non seulement émaner des deux chefs de la Cour de cassation, mais également être suivie d’un avis du Conseil supérieur de la magistrature. Après le vote de cette loi organique, il serait souhaitable que la Chancellerie demande au Conseil supérieur de la magistrature de préciser les conditions de procédure de ses délibérations. Lors d’une affaire récente, l’opacité a à tel point prévalu que les décisions du CSM, notamment en matière de nomination, ont ensuite été contestées, y compris par les plus hautes autorités. Il faut donc définir le rôle réel du secrétaire général. Il serait notamment utile que, à l’instar d’un greffier, par exemple, il signe les procès-verbaux de séance, afin de leur donner la valeur d’actes authentiques. Plus aucune contestation ne serait alors possible, ce qui nous éviterait de revivre l’épisode regrettable auquel nous avons assisté il y a quelques mois.
Jean-René LECERF (rapporteur.) - Sénat - 2009-10-15
Date: 2009-10-15
Orateur: Jean-René LECERF
Fonction: rapporteur.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. Cet amendement vise à mettre en place les conditions de l’autonomie budgétaire du Conseil supérieur de la magistrature. L’article 12 de la loi organique du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature dispose : « Les crédits nécessaires au fonctionnement du Conseil supérieur sont individualisés au sein du budget du ministère de la justice. » Cette mesure n'est pas conforme aux nouvelles règles budgétaires issues de la loi organique relative aux lois de finances. De plus, elle pourrait entrer en conflit avec le transfert, qui a été prôné à plusieurs reprises par la commission des lois, et notamment par notre collègue Yves Détraigne, des crédits alloués au CSM du programme « Justice judiciaire » de la mission « Justice » à la mission « Pouvoirs publics », qui intègre d'ores et déjà les crédits alloués au Conseil constitutionnel et à la Cour de justice de la République. Le présent amendement tend donc à adopter une rédaction, qui, tout en posant le principe de l'autonomie budgétaire du Conseil supérieur de la magistrature, invite le Gouvernement à prendre, dans la loi de finances, les mesures nécessaires pour garantir celle-ci. Permettez-moi d’établir un parallèle. Il s’avère que je représente le Sénat au conseil d’administration de l’OFPRA, l’Office français de protection des réfugiés et apatrides. Or le Conseil supérieur de la magistrature me donne l’impression d’être aujourd’hui dans la position qu’occupait hier la Commission des recours des réfugiés, devenue depuis Cour nationale du droit d’asile, lorsqu’elle dépendait pour son autonomie financière de l’établissement public qu’elle avait pourtant à contrôler. C’est pourquoi je pense que, sur ce point, une évolution est nécessaire.
Michèle ALLIOT-MARIE (ministre d'État.) - Sénat - 2009-10-15
Date: 2009-10-15
Orateur: Michèle ALLIOT-MARIE
Fonction: ministre d'État.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'État. Malheureusement, monsieur le rapporteur, je ne peux émettre qu’un avis défavorable sur votre amendement. En effet, le présent projet de loi organique ne change pas la nature du CSM. Les modifications apportées par l’article 65 de la Constitution, tel qu’il résulte de la révision constitutionnelle, n’ont ni pour objet ni pour effet de transformer le Conseil supérieur de la magistrature en un pouvoir constitutionnel, au même titre que le Conseil constitutionnel. La préservation du budget du Conseil supérieur de la magistrature est prévue, puisque celui-ci apparaît de façon séparée dans le projet de loi de finances que le Parlement vote. Donc, tous les contrôles nécessaires existent. Que l’on veuille préserver ce budget – je vous annonce d’ores et déjà qu’il sera en augmentation –, j’en conviens ! Mais, par une mesure qui apparaît technique et de bon sens, vous transformez la nature juridique de cette institution. Or telle n’est pas la volonté du constituant. Je suis prête à examiner avec la commission la façon d’apporter des garanties supplémentaires, mais le faire sous cette forme me pose problème.
Jean-Pierre MICHEL - Sénat - 2009-10-15
Date: 2009-10-15
Orateur: Jean-Pierre MICHEL

M. Jean-Pierre Michel. Il s’agit de supprimer la possibilité pour le premier président de la Cour de cassation et le procureur général près ladite Cour de se faire suppléer en cas d’absence. En effet, cette disposition n’apparaît aucunement légitime au regard du fonctionnement actuel du Conseil supérieur de la magistrature, qui prévoit une élection au sein de chaque formation du président de cette formation. Par ailleurs, s’agissant de la formation dite « plénière », les magistrats du siège et du parquet de la Cour de cassation n’y siègent pas ; seuls y siègent le premier président et le procureur général. Il paraît donc surprenant de pouvoir désigner des magistrats qui ne siègent pas dans cette formation comme suppléant au cas où le premier président ou le procureur général ne pourrait être présent. Pour ce qui est des nominations, la mise en minorité des magistrats au sein des formations, déjà contraire aux standards internationaux, serait en réalité accentuée, puisque l’effectif théorique serait de six magistrats et de huit membres extérieurs. Enfin, concernant les audiences disciplinaires, la parité entre membres magistrats et membres non-magistrats imposée par le constituant serait rompue, l’effectif théorique étant de sept magistrats et de huit membres extérieurs. Cette rupture de parité à la seule discrétion des chefs de la Cour de cassation, qui seront à l’évidence appelés fréquemment à se faire remplacer compte tenu de l’ampleur de leurs attributions, est contraire à l’esprit de la loi constitutionnelle. En définitive, le premier président et le procureur général se sont déclarés très satisfaits, lorsque la commission les a auditionnés, de pouvoir enfin présider le Conseil supérieur de la magistrature et de ne plus y voir le Président de la République et le garde des sceaux. Eh bien ! ils doivent être en mesure d’assumer la totalité de leurs fonctions, ainsi que la présence requise !
Jean-Pierre MICHEL - Sénat - 2009-10-15
Date: 2009-10-15
Orateur: Jean-Pierre MICHEL

M. Jean-Pierre Michel. Cet amendement concerne la nomination des magistrats du parquet. Nous sommes plusieurs à déplorer que celle-ci ne soit pas sur le même plan que celle des magistrats du siège. Il s’agit d’éviter les contestations. Celles-ci sont nombreuses, car les avis rendus par la formation compétente du CSM sont plus ou moins connus, comme le sont ceux du Conseil d’État, même s’ils ne devraient pas l’être : des articles relatant qu’untel a été nommé à tel endroit par le pouvoir politique malgré l’avis défavorable du CSM sont publiés dans la presse. C’est très mauvais pour la confiance que les magistrats peuvent avoir en leur justice, dans le pouvoir de nomination. On ne connaît d’ailleurs pas la teneur de cet avis : tient-il à l’expérience des magistrats, à leur carrière passée ? Tous ces éléments sont inconnus. C'est la raison pour laquelle je propose que l’avis soit rendu public. Ainsi, tout le monde connaîtra l’avis du CSM et ses motivations. Si le pouvoir de nomination veut passer outre, il pourra s’en expliquer. Cette suggestion avait été formulée par le procureur général près la Cour de cassation au cours d’une audition devant la commission des lois.
Michèle ALLIOT-MARIE (ministre d'État.) - Sénat - 2009-10-15
Date: 2009-10-15
Orateur: Michèle ALLIOT-MARIE
Fonction: ministre d'État.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'État. Cet amendement vise à revenir au texte du Gouvernement en retenant un dispositif de filtrage opéré par une ou plusieurs commissions d'admission. La terminologie de ces commissions est elle-même importante. Ces commissions sont constituées au sein de chaque formation et composées de quatre membres de celle-ci, de deux magistrats et de deux personnalités extérieures au corps judiciaire. Les commissions d'admission constituées dans la formation compétente à l'égard des magistrats du siège ne seront compétentes que pour examiner les plaintes visant des magistrats du siège, ce qui me paraît normal compte tenu de leur spécificité. De la même manière, celles qui sont constituées dans la formation compétente à l'égard des magistrats du parquet ne pourront examiner que des plaintes visant des magistrats du parquet. En effet, les types de plaintes sont assez différents et doivent être étudiés en fonction de la responsabilité et de la place de chacun. Ainsi, on garantit la constitutionnalité du dispositif. Je rappelle en effet que les compétences des deux formations – siège et parquet – du Conseil supérieur de la magistrature sont fixées par l'article 65 de la Constitution. En matière disciplinaire, les membres de chaque formation ont donc une compétence limitée à la discipline des magistrats du siège ou à celle des magistrats du parquet. L'action disciplinaire est personnelle et la faute s'apprécie différemment pour un magistrat du siège et pour un magistrat du parquet. Le dispositif que nous proposons correspond à la fois très clairement à la volonté du constituant et à la différence des deux fonctions, ainsi qu’à la façon dont celle-ci s’exprime. C’est une mesure de bon sens et de cohérence constitutionnelle.
Jean-René LECERF (rapporteur.) - Sénat - 2009-10-15
Date: 2009-10-15
Orateur: Jean-René LECERF
Fonction: rapporteur.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. Cet amendement n’est pas conforme à la position adoptée par la commission. En effet, la commission a fait le choix de commissions des requêtes communes pour le siège et pour le parquet. L’article 65 de la Constitution crée bien pour le justiciable une possibilité de saisir le CSM et non l’une de ses formations spécialisées, siège ou parquet. Dès lors, la commission a considéré qu’il était conforme à la Constitution de prévoir que le filtrage des plaintes des justiciables serait assuré par un organe commun. De plus, le filtrage des plaintes des justiciables intervient en amont de la procédure disciplinaire : il est une étape administrative dans le cheminement des plaintes. Certaines saisines peuvent également concerner simultanément des magistrats du siège et des magistrats du parquet, comme ce fut le cas, par exemple, dans l’affaire d’Outreau. Par ailleurs, la création d’un filtre commun permettrait d’éviter des divergences de traitement entre les plaintes qui visent le siège et celles qui concernent le parquet et de renforcer l’unité de la jurisprudence, comme l’a fait observer le doyen Patrice Gélard ce matin, dans son intervention. Enfin, la commission a souhaité, par ce dispositif, réaffirmer l’unité du corps judiciaire et renforcer le socle commun des règles déontologiques pour les magistrats du siège et du parquet. J’ajouterai deux choses. Tout d’abord, je suis satisfait que l’expression « commission d’admission des requêtes » ait été préférée au mot « section », car, à tort ou à raison, le mot « section » heurtait cruellement les magistrats de l’ordre judiciaire, même s’il existe des sections et des sous-sections au Conseil d’État. Les magistrats judiciaires étaient totalement réfractaires à ce terme, qui leur évoquait des souvenirs historiques fort pénibles. Je ne vous cacherai pas que, pour le rapporteur, l’unité de la commission de filtrage n’a pas la même importance que, par exemple, le problème de la parité entre magistrats et non-magistrats dans le cadre des formations disciplinaires. Cela étant, en qualité de rapporteur de la commission des lois, je ne peux émettre qu’un avis défavorable sur cet amendement.
Jean-René LECERF (rapporteur.) - Sénat - 2009-10-15
Date: 2009-10-15
Orateur: Jean-René LECERF
Fonction: rapporteur.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. La commission comprend parfaitement la préoccupation de Mme Borvo Cohen-Seat. J’avoue m’être interrogé de la même manière sur cette question. Finalement, la commission a retenu la disposition du projet de loi organique qui prévoit que, en cas de partage égal des voix, la plainte est transmise à la formation disciplinaire, et ce pour deux raisons. La première tient à l’efficacité du dispositif. À l’étape du filtrage, il importe de donner au justiciable la garantie que sa plainte sera examinée de façon sincère et approfondie. Il paraît donc préférable qu’à ce stade le doute profite au justiciable. En outre, il convient de prendre en compte la composition paritaire de la commission des requêtes. Il est souhaitable, afin d’écarter tout soupçon de corporatisme, que deux magistrats ou deux non-magistrats ne puissent à eux seuls rejeter une plainte. La seconde raison tient à l’équilibre du dispositif. Si nous n’avons pas été choqués par l’entorse faite aux règles habituelles au profit du justiciable, c’est parce que, au moment de la décision disciplinaire, tout rentre dans l’ordre, si je puis dire. En cas de partage des voix, les poursuites s’arrêtent et il n’y a pas de sanction. Dès lors, le dispositif nous a paru équilibré : assurance pour le justiciable à l’étape du filtrage ; respect des droits du magistrat mis en cause au moment de la procédure disciplinaire. Telles sont les raisons pour lesquelles, tout en comprenant parfaitement les intentions de notre collègue, la commission a émis un avis défavorable sur son amendement.
Michèle ALLIOT-MARIE (ministre d'État.) - Sénat - 2009-10-15
Date: 2009-10-15
Orateur: Michèle ALLIOT-MARIE
Fonction: ministre d'État.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'État. Je comprends le souci de la commission des lois de faire en sorte que le Conseil supérieur de la magistrature soit toujours composé d’un nombre égal de magistrats et de non-magistrats en matière disciplinaire. Cela étant, un tel dispositif encourt un risque sérieux de censure par le Conseil constitutionnel, et ce pour plusieurs raisons. Tout d’abord, le constituant n’a pas imposé un fonctionnement paritaire du CSM : il a simplement prévu une composition paritaire, ce qui est différent. Du reste, un fonctionnement paritaire risquerait de conduire à des blocages dans un grand nombre de cas. Ensuite, tous les membres du Conseil supérieur de la magistrature ont un droit égal à siéger en matière disciplinaire. Exclure certaines personnes, alors qu’elles ont un droit à siéger, pour parvenir à la parité, est en totale contradiction avec ce qu’a voulu le constituant. Enfin, dans son amendement de suppression n° 38, la commission des lois ne précise pas le dispositif qui permettra de rétablir la parité. Nous nous trouvons donc dans le flou s’agissant de l’application d’une mesure constitutionnelle. Je pense que tous essaieront, dans la mesure du possible, d’être présents et que le problème ne se posera pas, mais, je le répète, le risque de censure de ce dispositif par le Conseil constitutionnel est sérieux.