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Alima BOUMEDIENE-THIERY - Sénat - 2008-06-20
Date: 2008-06-20
Orateur: Alima BOUMEDIENE-THIERY

Mme Alima Boumediene-Thiery. Nous avons pu remarquer, ces dernières semaines, les « couacs » liés à l’absentéisme. Relevons la question préalable adoptée à l’Assemblée nationale lors de l’examen du projet de loi relatif aux organismes génétiquement modifiés en raison de la désertion des parlementaires, ou encore, dans cet hémicycle, les difficultés rencontrées pour atteindre le quorum lors du vote de la proposition de loi relative aux conditions de l’élection des sénateurs. Nous devons donc créer un outil qui permette de sanctionner l’absentéisme, à l’instar de ce qui se fait dans de nombreuses démocraties en Europe, y compris, d’ailleurs, au Parlement européen. C’est à cette condition que nous démontrerons notre attachement à la dignité de notre fonction. (M. Charles Pasqua proteste.) Le regroupement des séances publiques et des travaux des commissions permet à ceux de nos collègues qui malheureusement cumulent leur mandat avec un mandat local de s’astreindre à deux jours de travail par semaine au Sénat : ce n’est pas trop leur demander ! Cet amendement a pour objet d’inscrire le principe de la lutte contre l’absentéisme dans la Constitution.
Michel CHARASSE - Sénat - 2008-06-20
Date: 2008-06-20
Orateur: Michel CHARASSE

M. Michel Charasse. Le projet de loi constitutionnelle prévoit que la discussion dans la première assemblée saisie sera désormais effectuée sur le texte établi par la commission permanente ou la commission spéciale. Pour ne pas priver les électeurs, les citoyens ou les praticiens du droit de la connaissance des travaux préparatoires de la loi, qui sont tout de même indispensables pour comprendre ce qu’a voulu dire et faire le législateur – c’est la raison pour laquelle les travaux préparatoires de la loi discutée en séance publique sont publiés au Journal officiel –, je propose que, dans ce cas-là, les débats sur le texte de la commission, ainsi que les amendements et les propositions de la commission, soient également publiés au Journal officiel. Sinon, je ne sais pas comment les tribunaux feront pour interpréter la loi et comment les citoyens feront pour la comprendre. Tel est l’objet de l’amendement n° 15 rectifié bis. Si l’on me dit que cette faculté ou cette possibilité, qui me paraît être une obligation, peut être inscrite dans les règlements des assemblées, je veux bien. Mais, à partir du moment où la Constitution elle-même a prévu la publication intégrale des débats au Journal officiel, il me paraît nécessaire, par une règle de parallélisme évident, que les travaux des commissions, lorsqu’elles élaborent un texte législatif, soient également publiés au Journal officiel .
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2008-06-20
Date: 2008-06-20
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Cette publicité n’est ni nécessaire ni vraiment souhaitable. Elle n’est pas nécessaire, car le texte issu des travaux de la commission pourra faire l’objet d’un débat en séance publique aussi approfondi qu’il peut l’être aujourd’hui, et même davantage puisque, une fois dégagé des amendements techniques et rédactionnels de commission, le débat pourra se recentrer sur les enjeux essentiels du texte. Il est donc inutile que la séance publique soit précédée d’une autre procédure publique. Par ailleurs, le texte de la commission sera éclairé, comme le sont aujourd’hui tous les amendements, par le rapport de la commission. La publicité n’est pas non plus souhaitable, car elle risque de priver le travail en commission de sa spécificité par rapport à la séance publique. La discussion sur le texte de la commission n’est donc pas un motif pour assurer la publicité des travaux au sein de la commission. En revanche, même s’il s’agit là d’une question distincte, la mise en œuvre des procédures d’examen simplifié des textes en séance publique, qui impliquerait que des amendements présentés ou rejetés en commission puissent être discutés de nouveau dans l’hémicycle, comme pourrait le permettre l’article 18 du projet de loi constitutionnelle, supposerait d’organiser la publicité du travail des commissions. Les conditions de cette publicité, circonscrite au seul cas où l’assemblée aurait accepté le principe d’un examen simplifié des textes, seraient définies dans le règlement de chaque assemblée, comme c’est le cas déjà pour les textes simplifiés de la commission des affaires étrangères. Je vous demande donc, mon cher collègue, compte tenu de ces explications, de bien vouloir retirer votre amendement.
Michel CHARASSE - Sénat - 2008-06-20
Date: 2008-06-20
Orateur: Michel CHARASSE

M. Michel Charasse. Monsieur le président, il y a deux points. D'une part, que ce soit dans la Constitution ou pas, on peut en discuter. Ce qui me paraît essentiel, c’est que les travaux préparatoires de la loi soient publiés et accessibles au public comme aujourd’hui. Là-dessus, je voudrais être très clair. Or nos débats en séance publique permettent souvent d’éclairer les citoyens, les praticiens et le juge sur le sens que nous avons voulu donner à certaines dispositions législatives, dont le moins que l’on puisse dire est qu’elles ne sont pas toujours d’une clarté évidente. M. le secrétaire d’État et M. le rapporteur me disent que l’on peut trouver un système, qu’il y a le rapport, etc. Je souhaite vraiment que l’on aille plus loin et, même si ce n’est pas ce soir, que nous prenions les uns et les autres l’engagement de compléter nos règlements respectifs sur ce point pour arriver à une publication des travaux des commissions, sans que leurs séances soient publiques au sens où il y aurait des spectateurs – pour ma part, je suis contre l’ouverture des commissions aux spectateurs, car je trouve que l’on est privé d’une liberté d’expression formidable, et que l’on n’a ni la même liberté ni la même spontanéité qu’à huis clos – et sans aller jusqu’à la publicité intégrale. Je souhaite donc que l’on ne prive pas les citoyens de cet élément essentiel, à propos duquel le Conseil constitutionnel a rappelé à plusieurs reprises, se référant notamment à la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, que l’une des premières vertus de la loi, c’est qu’elle doit être claire et compréhensible pour les citoyens. D'autre part, j’ai cru lire dans le rapport de M. Jean-Jacques Hyest une affirmation qui me paraît parfaitement contestable concernant les amendements examinés en commission et rejetés. En effet, aucune disposition dans le texte qui nous est soumis comme dans le texte inchangé de la Constitution n’interdit de déposer un amendement en séance publique, même sur un sujet déjà examiné en commission.
Michel CHARASSE - Sénat - 2008-06-20
Date: 2008-06-20
Orateur: Michel CHARASSE

M. Michel Charasse. Vous avez pourtant affirmé voilà deux minutes, monsieur le rapporteur, qu’à partir du moment où les amendements auraient été déposés et rejetés en commission, ils ne pourraient pas être à nouveau déposés en séance publique. Je trouve cela anormal : c’est une restriction insupportable au droit d’amendement qui – j’insiste – ne figure dans aucun article du texte en discussion, dans aucun des articles maintenus de la Constitution. L’impossibilité d’amender, de sous-amender, de reprendre un amendement retiré en commission serait une régression insupportable. Je vous supplie donc, monsieur le rapporteur, de nous dire où vous avez vu, dans le texte qui nous est soumis ou dans le texte maintenu de la Constitution, qu’un amendement rejeté en commission ne pouvait pas être repris en séance publique. Je n’ai trouvé cette disposition dans aucun des deux documents. Je suis persuadé que, si nous la mettions en pratique après l’adoption éventuelle du texte dont nous discutons, le Conseil constitutionnel se ferait un plaisir de rétablir une fois de plus le droit d’amendement des membres du Parlement. Je suis prêt à retirer cet amendement, compte tenu des explications des uns et des autres, étant persuadé que, dans notre règlement, sera précisé ce qu’il convient de faire pour assurer la publicité et la connaissance des débats.
Bernard FRIMAT - Sénat - 2008-06-20
Date: 2008-06-20
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. … nous obligerait à considérer que la règle est la publicité systématique, le caractère public, la présence de la télévision. Nous nous trouverions alors dans une position un peu honteuse lorsque nous déciderions de travailler « à huis clos », car nous donnerions l’impression d’avoir quelque chose à cacher. Mieux vaut, au contraire, garder la situation actuelle, et pouvoir décider, quand nous estimons que le sujet présente un intérêt particulier pour nos concitoyens, la retransmission de telle ou telle audition, ce qui reste le meilleur moyen d’assurer la diffusion la plus large possible, ou l’ouverture au public. Si certaines auditions méritent d’être publiques, d’autres, au contraire, quel qu’en soit l’intérêt, seraient sans doute excessivement difficiles à supporter par le public. Un dernier argument : les locaux de la commission des lois sont tellement exigus que certains des commissaires, par courtoisie, n’assistent pas à toutes les réunions pour permettre à leurs collègues de s’asseoir : ils seraient peut-être gênés que tous les travaux soient publics !
Alima BOUMEDIENE-THIERY - Sénat - 2008-06-20
Date: 2008-06-20
Orateur: Alima BOUMEDIENE-THIERY

Mme Alima Boumediene-Thiery. Par cet article, l’Assemblée nationale a jugé bon d’inscrire dans la Constitution le principe de la non-rétroactivité de la loi tout en l’assortissant d’une exception : un « motif déterminant d’intérêt général ». Pourquoi pas ? L’exception qui est donnée correspond, plus ou moins, à la règle posée par la Cour européenne des droits de l’homme, en ce qui concerne la non-rétroactivité de la loi dans les matières autres que la matière pénale. Cependant, à y regarder de plus près, il y a des raisons de se demander si cet article, en réalité, ne vise pas à permettre, justement, de contourner la règle de non-rétroactivité de la loi pénale sur le fondement de ce « motif déterminant d’intérêt général ». En effet, la détermination du Président de la République à contourner ce principe concernant le dispositif de rétention de sûreté nous fait craindre le pire. Nous avons déjà vécu une situation de ce genre voilà peu. Le premier vice-président de la Cour de cassation, M. Lamanda, a opposé une fin de non-recevoir à la demande du Président de la République qui lui demandait de trouver un moyen de faire appliquer la rétention de sûreté de manière rétroactive. Il n’existe donc pas de moyen de contourner ce principe, sauf à l’atténuer ou à le supprimer. Quel meilleur moyen d’y parvenir si ce n’est en révisant la Constitution ? C’est ce à quoi tend cet article : donner au Conseil constitutionnel un motif pour permettre la rétroactivité de la rétention de sûreté, ainsi que la mise en œuvre de tous les dispositifs que le Gouvernement cherchera à créer et dont nous pouvons craindre qu’ils ne soient de plus en plus répressifs. Il suffira que le Conseil constitutionnel considère que la lutte contre la récidive des criminels les plus dangereux constitue un « motif déterminant d’intérêt général » pour que sa jurisprudence, dans le domaine de la rétroactivité de la loi pénale, vole en éclats. Nous rendrions certainement service au Conseil constitutionnel en supprimant une disposition en fait très dangereuse.
Rachida DATI (garde des sceaux.) - Sénat - 2008-06-20
Date: 2008-06-20
Orateur: Rachida DATI
Fonction: garde des sceaux.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Par cet amendement, madame Borvo Cohen-Seat, vous proposez de supprimer une novation et une avancée majeures de la Constitution de 1958, qui est la définition du domaine de la loi. Cette même année, le Constituant a souhaité délimiter le champ dans lequel doit intervenir le législateur, les autres règles devant être fixées par un règlement autonome. Le risque n’est donc pas que le champ législatif soit trop restreint, puisque le Conseil constitutionnel a largement défini le domaine réservé au législateur. Si l’irrecevabilité n’est pas soulevée en cours de procédure, le législateur peut parfaitement intervenir dans le domaine réglementaire. Aujourd’hui, le risque réside plutôt dans le trop grand nombre de lois. Il importe que le législateur se consacre à des questions essentielles : la loi ne doit pas entrer dans des détails inutiles, sinon elle n’a plus d’autorité et n’est plus comprise par nos concitoyens. D’ailleurs, nous le savons très bien, certaines lois ne sont pas appliquées. C’est pourquoi le Gouvernement souhaite conserver la distinction entre la loi et le règlement opérée par les articles  34 et 37 de la Constitution. Il est donc défavorable à cet amendement.
Nicole BORVO COHEN-SEAT - Sénat - 2008-06-20
Date: 2008-06-20
Orateur: Nicole BORVO COHEN-SEAT

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Sans doute, mon cher collègue ! L’article 11 a été profondément modifié par l’Assemblée nationale. Il s’agissait simplement au départ d’étendre le champ des lois de programmation prévues par l’article 34 de la Constitution. Les députés ont apporté de nombreuses modifications à ce dernier. La première, et c’est celle qui nous intéresse ici, concerne la suppression de son premier alinéa, qui, je le rappelle, précise : « La loi est votée par le Parlement ». Cette suppression a été considérée comme cohérente par le rapporteur de l’Assemblée nationale, à la suite de l’adoption, à l’article 9 du projet de loi constitutionnelle, de la nouvelle rédaction de l’article 24 de la Constitution, laquelle prévoit notamment désormais : « Le Parlement vote la loi et contrôle l’action du Gouvernement ». Mes chers collègues, étant donné que vous venez de refuser notre précédent amendement, je précise, malgré tout, que l’article 34 représente le noyau initial et principal du domaine législatif, même si ce dernier est considérablement restreint par l’article 37. Or, si le projet de loi constitutionnelle touche au domaine de la loi, il ne remet pas en cause l’article 37 ; de fait, le domaine réglementaire reste aussi large et toujours aussi peu défini par la Constitution, ce qui permet, nous le disions précédemment, d’opposer à certains amendements l’argument de leur nature réglementaire et non législative. Par conséquent, nous estimons nécessaire, avec cet amendement, de rappeler à l’article 34 de la Constitution que la loi est votée par le Parlement.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2008-06-20
Date: 2008-06-20
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Or, il convient d’éviter tout conflit possible entre l’article VIII de la Déclaration de 1789 et une telle exception au principe de non-rétroactivité de la loi. Il apparaît que le juge constitutionnel assure une protection adéquate du principe de non-rétroactivité de la loi, hors champ pénal, bien sûr, en exigeant en particulier un motif d’intérêt général suffisant. Le Conseil constitutionnel effectue en outre un contrôle de proportionnalité entre le motif d’intérêt général et l’atteinte à certains principes, tels que la séparation des pouvoirs ou le droit au recours juridictionnel effectif. Selon cette jurisprudence, en matière de rétroactivité, seul le principe de non-rétroactivité de la loi pénale plus sévère a valeur constitutionnelle. Il s’applique à toute peine ou sanction ayant le caractère d’une punition. C’est le sens de l’article VIII de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Le principe de non-rétroactivité de la loi pénale d’incrimination plus sévère doit demeurer intangible.
Nicole BORVO COHEN-SEAT - Sénat - 2008-06-20
Date: 2008-06-20
Orateur: Nicole BORVO COHEN-SEAT

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Je ne vais pas m’étendre exagérément, mais je souhaite tout de même revenir sur le 2° de l’article 11. Il est en effet pour le moins surprenant que la question de la non-rétroactivité de la loi pénale ait été en quelque sorte éludée à l’Assemblée nationale, alors que c’est à cela que tout le monde pense en lisant cet alinéa. Pourtant, chacun devrait le savoir, la non-rétroactivité de la loi pénale plus sévère est un principe constitutionnel inscrit à l’article VIII de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Je veux le rappeler, si nous sommes aussi sensibles, en tout cas en ce qui me concerne, c’est qu’il nous a été demandé de déroger à ce principe très récemment, à l’occasion de l’examen de la loi relative à la rétention de sûreté et à la déclaration d’irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental. À ce sujet, nous avons eu, ici même, un débat très important : nous avons certes fini par privilégier une certaine prudence, mais cela n’a pas empêché le Sénat d’accepter le texte qui nous était proposé par le Gouvernement. L’une de ses dispositions dérogeait à ce principe de non-rétroactivité de la loi pénale et a donc été censurée par le Conseil constitutionnel. Le Président de la République a alors tenté une autre voie en chargeant le Premier président de la Cour de cassation de trouver un moyen juridique pour contourner cette décision. Ce dernier ne l’a pas accepté et a proposé d’autres moyens pour se prémunir de la récidive. Mes chers collègues, au vu de cette expérience récente, il s’agit donc d’un sujet extrêmement sensible. Franchement, il faut véritablement à mes yeux se débarrasser de cet alinéa voté par l’Assemblée nationale.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2008-06-20
Date: 2008-06-20
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Bien entendu, je fais mienne l’argumentation qui a été développée par M. Hyest, notamment la référence à l’article VIII de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, lequel précise : « La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu’en vertu d’une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée. » Nous sommes, nous aussi, très sensibles au contexte qu’ont rappelé Mmes Boumediene-Thiery et Borvo Cohen-Seat, avec cette question de la rétention de sûreté. Dès lors que le Conseil constitutionnel a jugé que la rétention de sûreté, qui a donné lieu, ici même, à un important débat, ne pouvait être mise en œuvre à titre rétroactif, dès lors que le Président de la République a marqué publiquement son désaccord avec cette position et sa volonté de trouver un moyen pour passer outre, il nous paraît sage de nous en tenir à la tradition juridique qui est celle de notre pays depuis 1789. Cela constitue une garantie pour les citoyens, tout particulièrement s’agissant de la loi pénale.
Rachida DATI (garde des sceaux.) - Sénat - 2008-06-20
Date: 2008-06-20
Orateur: Rachida DATI
Fonction: garde des sceaux.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. La mention du principe de non-rétroactivité des lois a été insérée à l’article 34 de la Constitution par un amendement de l’Assemblée nationale. Cet amendement fait peser sur le législateur une contrainte renforcée par rapport à l’état actuel de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Pour celui-ci, en effet, il suffit d’un motif suffisant d’intérêt général pour admettre, sauf en certaines matières, la rétroactivité de la loi. Cet amendement va plus loin en introduisant la notion de « déterminant », un peu plus forte que « suffisant ». L’introduction de ce principe est conforme à une recommandation du comité Balladur, et le Gouvernement n’en a pas totalement partagé la philosophie. Nous ne pensons pas qu’il soit porté atteinte au principe de non-rétroactivité des lois pénales et d’application immédiate des lois pénales plus douces. Ce principe trouve évidemment sa source dans la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Toutefois, les débats de votre commission et les arguments que le rapporteur a invoqués aujourd’hui encore montrent que cette disposition peut susciter des inquiétudes. La combinaison entre l’article 34 de la Constitution modifié et l’article VIII de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen soulève manifestement des interrogations. Or le Gouvernement ne souhaite pas que notre droit constitutionnel donne lieu à de mauvaises interprétations et paraisse ambigu. Le Gouvernement s’en remet donc à la sagesse de la Haute Assemblée sur les différents amendements de suppression. Il observe que la suppression pure et simple est préférable au simple rappel, peu compatible avec la solennité et la concision qui sied à un texte constitutionnel. Il pourrait, en outre, créer des a contrario quant à la combinaison d’autres dispositions de la Constitution. Comme l’a dit Michel Charasse tout à l’heure, le mieux peut être l’ennemi du bien.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2008-06-20
Date: 2008-06-20
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Et d’inquiétudes, en effet ! Il est inutile de préciser dans la Constitution que la loi fixe les règles concernant la répartition des contentieux entre les ordres juridictionnels. La jurisprudence constitutionnelle du 23 janvier 1987 autorise déjà de telles répartitions par le législateur. La loi a d'ailleurs déjà procédé à de tels regroupements. L'article 2 de la loi du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier, ou loi MURCEF, a ainsi confié au juge administratif l'ensemble du contentieux des marchés passés en application du code des marchés publics. Le projet de loi portant modernisation du marché du travail, adopté définitivement le 12 juin 2008, tend, à l'inverse, à confier au juge judiciaire le contentieux de la rupture conventionnelle du contrat de travail, bien que cette rupture conventionnelle soit soumise à l'homologation de l'autorité administrative. Le seul domaine où une telle unification du contentieux n'est pas possible est le contentieux des étrangers – c’est la décision du Conseil constitutionnel de 1989. Toutefois, la commission présidée par M. Pierre Mazeaud poursuit une réflexion approfondie sur les moyens d'améliorer ce contentieux. Elle fera sans doute, dans les semaines à venir, des propositions à cet égard. Il convient de supprimer aussi de cet article la référence à la parité entre les femmes et les hommes dans les domaines professionnel et social, cette mention ayant été placée à l'article 1 er de la Constitution.
Michel CHARASSE - Sénat - 2008-06-20
Date: 2008-06-20
Orateur: Michel CHARASSE

M. Michel Charasse. Pour les motifs qui viennent d’être exposés par M. le rapporteur à propos de l’amendement n° 107, je propose de supprimer le 3° de l’article en question, étant entendu que, pour le 4°, c’est autre chose. C’est une mesure de coordination interne au texte qui fait suite à d’autres amendements de la commission des lois. Je trouve tout à fait anachronique cette disposition concernant la répartition des contentieux. En effet, de même que M. Jourdain faisait de la prose sans le savoir, de même, ou presque, nous faisons tous les jours de la répartition, en le sachant parfaitement. Il nous arrive presque tous les jours en effet de penser que telle matière relève du contentieux administratif, tandis que telle autre relève du contentieux judiciaire. Tout cela ne peut que conduire à la disparition de la séparation des pouvoirs. Si nous voulons retrouver un jour un maire ou un préfet devant le tribunal correctionnel pour une erreur de virgule dans un arrêté municipal ou préfectoral, allons-y ! Mais cela ne s’arrêtera pas là et, par conséquent, je propose la suppression du 3°.