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Yves DÉTRAIGNE - Sénat - 2005-02-16
Date: 2005-02-16
Orateur: Yves DÉTRAIGNE

M. Yves Détraigne. Je dis d'emblée que je suis favorable aux amendements de suppression de l'article 2. L'amendement que je défends est un amendement de repli. L'un des problèmes importants posé par l'article 2 du projet de loi est qu'il dessaisit le Parlement de ses pouvoirs dans la procédure d'adhésion d'un nouveau pays à l'Union européenne. Cet article rend le référendum en quelque sorte obligatoire, en dessaisissant également le Président de la République de ses pouvoirs. Que devient la V e République ? Ainsi, on tourne le dos non seulement au principe d'un régime parlementaire mais aussi à la tradition de la V e République car aux termes des articles 11 et 89 de la Constitution, qui prévoient déjà le recours au référendum, le Parlement est consulté. Selon l'article 89 de la Constitution, on ne peut soumettre la révision de la Constitution à référendum qu'après l'adoption par les deux chambres du projet de révision constitutionnelle. Aux termes de l'article 11, qui vise le recours au référendum pour l'adoption d'un projet de loi ordinaire, ce référendum intervient sur proposition soit du Parlement, c'est-à-dire que celui-ci a débattu du texte, soit du Gouvernement, qui, pendant les sessions parlementaires, la soumet au Président de la République. Dans cette dernière hypothèse, un débat doit préalablement avoir lieu devant le Parlement. En l'occurrence, on abandonne en rase campagne les pouvoirs tant du Président de la République que du Parlement. L'amendement n° 28 rectifié a pour objet, au minimum, de sauver l'intervention du Parlement dans cette procédure référendaire. Comment les parlementaires peuvent-ils abandonner tout pouvoir à propos d'une question aussi importante que l'adhésion d'un nouvel Etat à l'Union européenne ? Si j'en crois M. Badinter, spécialiste de ce type de questions, on n'a pas vu cela depuis 1791. Certes, c'est le Président de la République qui ratifie un traité, mais après autorisation du Parlement. En l'occurrence, ce sera directement la population. Je veux bien croire que, sur des sujets largement abordés dans la presse et au Parlement, comme l'adhésion de la Turquie, nos concitoyens se seront fait une opinion et pourront se prononcer en toute connaissance de cause. Mais, comme l'ont dit certains collègues, quand sera-t-il lorsqu'il s'agira, par exemple, d'admettre la Bosnie ou la Macédoine au sein de l'Union européenne, Etats dont nombre de concitoyens n'auront quasiment jamais entendu parlé avant le débat sur le référendum ? Je ne crois pas que l'on puisse admettre que le Parlement abandonne tous ses pouvoirs en matière d'adhésion d'un nouvel Etat à l'Union européenne. Mes chers collègues, si vous êtes aussi nombreux dans cet hémicycle, c'est parce que les amendements de suppression de l'article 2 ne doivent pas être adoptés. Au moins, n'abandonnez pas les pouvoirs du Parlement et adoptez cet amendement de repli.
Patrice GÉLARD (rapporteur.) - Sénat - 2005-02-16
Date: 2005-02-16
Orateur: Patrice GÉLARD
Fonction: rapporteur.

M. Patrice Gélard, rapporteur. Sur l'ensemble de ces amendements, à l'exception de l'un d'entre eux, la commission a émis un avis défavorable. Le seul amendement sur lequel elle n'a pas donné d'avis, parce qu'aucune majorité ne s'est dégagée, c'est l'amendement n° 14, qui, bizarrement, est peut-être le moins justifié du lot. Permettez-moi de réagir aux propos entendus hier et aujourd'hui concernant cet ensemble d'amendements portant sur l'article 2. Première remarque, je m'étonne que tout le monde ait oublié, dans ce débat, l'article 3 de la Constitution : « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum ». Quand le peuple s'exprime, le Parlement n'est en rien dessaisit. Le Parlement est l'une des expressions du peuple ; le peuple a son expression directe qui est le référendum. Deuxième remarque, il ne faut pas confondre l'article 11 de la Constitution avec l'article 89 et l'article 88-7 qui apparaît maintenant. L'article 11 pose des conditions particulières pour le recours au référendum, qu'il soit d'initiative gouvernementale ou d'initiative parlementaire. En 1995, nous avons rendu obligatoire le débat avant un référendum sur un projet de loi autorisant la ratification de traités qui n'ont rien à voir avec l'admission d'un Etat dans l'Union européenne. Je rappelle d'ailleurs que l'utilisation, en 1972, du référendum pour l'admission de la Grande-Bretagne, du Danemark, de la Norvège et de l'Irlande était contraire à la Constitution, parce que cette admission était sans incidence sur le fonctionnement de nos institutions. Or, on ne peut soumettre à référendum qu'un traité qui a des incidences sur le fonctionnement de nos institutions, ce qui n'était pas le cas en 1972.
Patrice GÉLARD (rapporteur.) - Sénat - 2005-02-16
Date: 2005-02-16
Orateur: Patrice GÉLARD
Fonction: rapporteur.

M. Patrice Gélard, rapporteur. Que l'on ne nous dise pas qu'il n'y aura pas de débat : il y en aura nécessairement un, ainsi qu'une campagne référendaire. Par conséquent, que l'on ne nous raconte pas d'histoires : il n'y a dessaisissement ni du Président de la République, ni du Parlement, ni de qui que ce soit. J'ajouterai un dernier mot concernant l'histoire constitutionnelle française. Seule la Constitution de la IV e République a prévu des dispositions identiques aux dispositions actuelles. La Constitution de la III e République ne dit rien sur les traités internationaux, et les constitutions antérieures n'y pensaient même pas, parce que cela faisait partie des attributions régaliennes des chefs de l'Etat. Il n'y a donc pas de tradition dans ce domaine, il y a simplement une adaptation à une nécessité et un engagement pris par le chef de l'Etat. Dorénavant, lorsque l'on voudra admettre un nouvel Etat au sein de l'Union européenne, on demandera au peuple souverain de s'exprimer. Que l'on ne nous dise pas que le Parlement ne se sera pas exprimé auparavant : il a tous les moyens de le faire !
Dominique PERBEN (garde des sceaux.) - Sénat - 2005-02-16
Date: 2005-02-16
Orateur: Dominique PERBEN
Fonction: garde des sceaux.

M. Dominique Perben, garde des sceaux. M. le rapporteur a donné l'avis de la commission sur chacun des amendements : défavorable. C'est également le point de vue du Gouvernement. S'agissant des amendements de suppression, nous nous sommes exprimés les uns et les autres lors de la discussion générale. Je veux simplement rappeler l'importance qui résulte de cette obligation, inscrite dans la Constitution, de consulter les Français lorsque la question de nouvelles adhésions se posera. Je pense que cet engagement est fort ; il a un sens politique important, et c'est la raison pour laquelle il me paraît nécessaire de l'inscrire dans notre Constitution. Quant aux amendements qui prévoient l'obligation d'un débat préalable, je ne répéterai pas ce que vient de dire M. le rapporteur, je soulignerai simplement qu'il s'agit d'un référendum d'une nature différente. Il ne s'agit pas de créer un débat préalable à la décision du Président de consulter le peuple par référendum. Il s'agit d'appliquer un dispositif constitutionnel qui lie le Président, lequel doit organiser un référendum et n'a pas de choix. A partir de là, il n'est pas nécessaire de rendre obligatoire le débat préalable.
Hugues PORTELLI - Sénat - 2005-02-16
Date: 2005-02-16
Orateur: Hugues PORTELLI

M. Hugues Portelli. En outre, on nous oppose que la procédure référendaire qu'il nous est proposé d'introduire aurait pour effet de modifier radicalement l'équilibre de nos institutions et de la Constitution de 1958. Je crois que le problème est d'une autre nature : cette procédure référendaire n'a de sens que si on l'intègre non pas à la Constitution de 1958 mais au traité constitutionnel. Pour les adhésions qui interviendront d'ici à l'entrée en vigueur de ce traité - s'il est adopté -, il n'y a donc rien d'étonnant à ce que continuent de s'appliquer les procédures classiques qui s'appliquaient jusqu'à présent. Cela vaut pour les trois Etats dont la candidature sera examinée avant l'entrée en vigueur du traité, mais lorsque celui-ci entrera en vigueur, la nouvelle procédure référendaire s'appliquera et le peuple français sera donc consulté sur tout nouvel élargissement de l'Union européenne. En définitive, il s'agit d'un nouveau mode de codécision à l'intérieur du traité : on demandera au peuple français souverain de se prononcer pour codécider de l'élargissement de l'Union européenne à un nouvel Etat, comme on le fait pour les autres formes de codécision. Alors que le périmètre futur de l'Union européenne est concerné, il est normal que ce soit le peuple français qui soit consulté. Autre argument avancé, il ne conviendrait pas de limiter les pouvoirs du Président de la République et ceux du Parlement dans la perspective d'un élargissement de l'Union européenne. Un peu de droit constitutionnel comparé me paraît s'imposer. Que font les autres pays de l'Union européenne ? Chacun suit des procédures conformes à ses propres traditions historiques. Ainsi, il y a des pays, dans comme au-dehors de l'Union européenne, où les référendums sont organisés sur l'initiative du Parlement, d'autres où ils le sont sur l'initiative du Gouvernement, d'autres - c'est le cas de la France - où ils le sont sur celle du chef de l'Etat, d'autres enfin où l'initiative appartient au peuple. Notre propre tradition est, si je puis dire, de faire du Président de la République la « courroie de transmission » constitutionnelle des référendums. La preuve en est que c'est ce que nous avons fait, lors de la révision constitutionnelle de 2003, pour la modification des organes et du périmètre des collectivités d'outre-mer. Nous avons alors suivi la voie qui nous est propre conformément à notre tradition constitutionnelle nationale, et il est normal que nous fassions de même cette fois encore. Enfin, user de l'argument de la participation électorale pour déterminer si un mode de révision constitutionnelle est bon ou mauvais, c'est faire insulte au peuple français !
Pierre MAUROY - Sénat - 2005-02-16
Date: 2005-02-16
Orateur: Pierre MAUROY

M. Pierre Mauroy. ...mais on risque d'aboutir à un résultat inverse. En tous les cas, prenez-y garde, car on ne peut pas impunément bafouer certains principes. Et d'ailleurs, pourquoi le ferait-on ? Il y a d'abord le problème de la Turquie. Je me suis exprimé hier à ce propos et je n'y reviens pas. S'il est normal que l'on en parle un peu, force est tout de même d'admettre que ce n'est pas un problème d'actualité. Dès lors, pourquoi pèse-t-il tant sur le débat ? Mais, si ce dernier a pris une ampleur particulière, c'est surtout, et ce point nous touche profondément, parce que le Président de la République empiète en définitive sur les prérogatives de ses successeurs s'agissant - justement - de la ratification des traités. Franchement, c'est extravagant ! Chacun sait que, s'agissant des pouvoirs du Président de la République, les avis sont partagés, mais personne ne discute le pouvoir, qui est le sien, de ratifier un traité ni ne met en cause la décision prise par l'actuel président de nous conduire au référendum. De là à prévoir de lier les successeurs de l'actuel Président de la République en modifiant à cette occasion la Constitution, il y a un pas ! Ce n'est pas l'objet du présent projet de loi constitutionnelle et c'est très grave. Ensuite, et c'est peut-être plus important encore, les pouvoirs du Parlement sont eux aussi atteints alors que nous ne cessons de répéter que nous souhaitons leur élargissement ! Tous, nous voulons que les pouvoirs du Parlement soient davantage respectés et vous savez, mes chers collègues, quelles sont, dans ce débat récurrent, les positions de la gauche en général et du parti socialiste en particulier. Dès lors, pourquoi accepter que le Parlement n'ait plus à autoriser la ratification s'il s'agit de l'entrée d'un Etat dans l'Union européenne ? J'ai la conviction que le vote auquel nous allons procéder pèsera lourd. Je suis persuadé que la décision, si elle devait être positive, serait contestée ; le Président de la République serait le premier à la regretter et les parlementaires la regretteraient également. L'Assemblée nationale a pris une décision. Mais le Sénat a tout de même une autorité particulière...
Robert BADINTER - Sénat - 2005-02-16
Date: 2005-02-16
Orateur: Robert BADINTER

M. Robert Badinter. Nous entrons dans la partie proprement juridique du débat, qui se rattache à l'article 3, et non à l'article 2. Il s'agit de la mise en oeuvre des pouvoirs nouveaux et importants qui sont reconnus au Parlement et à chacune des assemblées dans le cadre du traité constitutionnel. A cet égard, la délégation pour l'Union européenne a estimé, lors d'une réunion, qu'il fallait absolument réviser les procédures que nous utilisons par rapport aux actes émanant de l'Union européenne. Devant l'élargissement de ces actes et de nos pouvoirs, il nous est apparu à tous nécessaire d'inscrire dans la Constitution l'existence expressis verbis de la délégation - peu importe le nom que l'on donnerait à l'institution, mais je préférerais le terme de « commission » - en soulignant qu'elle est composée de membres de chacune des commissions permanentes, de façon à lui permettre de jouer un rôle de suivi, d'évaluation et de contrôle des affaires européennes. Tel est l'objet de notre amendement, qui résulte d'ailleurs d'une proposition antérieure du président de la délégation. Pourquoi cette demande, voire cette insistance ? Parce qu'il va falloir modifier substantiellement notre règlement. Il faut bien être conscient de la brièveté des délais qui sont accordés pour certains recours. Si nous nous en tenons au système actuel, nous serons noyés sous les documents et nous ne pourrons pas exercer les pouvoirs qui nous sont reconnus. Mais s'il n'y a pas une reconnaissance constitutionnelle de l'existence de la délégation, nous redoutons de ne pouvoir adapter comme il convient l'ensemble de notre règlement aux pouvoirs nouveaux. Par conséquent, pour éviter une censure possible du Conseil constitutionnel, le moment est venu - nous le croyons profondément - d'inscrire dans la Constitution l'existence de la délégation pour l'Union européenne, avec les pouvoirs, sur lesquels on pourrait certes s'interroger à cet instant, mais qui, tels qu'ils ont été formulés par la délégation lors de sa réunion, nous sont apparus les plus utiles. Il n'y a donc pas d' ubris dans cette demande de la part de la délégation. Elle tient compte de la nécessité de réviser notre règlement afin de pouvoir bien exercer les nouveaux pouvoirs qui sont les nôtres et qui sont importants.
Pierre FAUCHON - Sénat - 2005-02-16
Date: 2005-02-16
Orateur: Pierre FAUCHON

M. Pierre Fauchon. Il s'agit d'un amendement technique, qui répond à une préoccupation exprimée hier, au sein de la délégation, par M.  Haenel, lequel estimait que, sans être absolument indispensable, une telle disposition était tout de même souhaitable. En effet, nous aurons dorénavant des responsabilités importantes à assumer dans les processus européens, en particulier sur la question de la subsidiarité. A l'évidence, ces sujets très techniques ne sont pas faciles à aborder et un rôle, en tout cas d'instruction, doit être joué par une commission préparée techniquement. Pour ma part, je fais une distinction entre l'instruction de ces problèmes européens et la décision à intervenir. La décision à intervenir, notamment sur les procédures concernant la subsidiarité, pour formuler des observations préalables ou, surtout, pour former un recours devant la juridiction européenne, appartient à notre assemblée tout entière, ou éventuellement à une délégation de cette dernière. Je ne vois pas une commission particulière assumer de telles responsabilités, en tous cas s'agissant de l'introduction d'un recours. En revanche, dès lors qu'il s'agit d'instruire le dossier, d'élaborer des rapports, de définir quelques orientations, de fournir des éléments, il me paraît important que la délégation actuelle -  peut-être devenue une commission spéciale - puisse jouer son rôle. Puisque le texte renvoie au règlement, nous pourrions décider d'attendre la révision de ce dernier pour mettre en place ces nouvelles procédures. Mais, comme vient de le dire M. Robert Badinter, dans la mesure où notre règlement est automatiquement soumis au contrôle du Conseil constitutionnel, ce dernier risque de nous objecter que notre délégation n'ayant pas d'existence au regard de la Constitution, laquelle ne connaît que des commissions, nous ne pouvons pas lui confier de mission particulière, fût-elle limitée à l'instruction. Dès lors, pour prendre des décisions de fond essentielles n'empiétant pas sur les prérogatives qui doivent rester celles de notre assemblée, nous serions bloqués par une sorte de vice de forme. C'est pourquoi j'ai déposé, moi aussi, cette disposition, qui, je le répète, est d'ordre technique.
Jean-Jacques HYEST (président de la commission des lois.) - Sénat - 2005-02-16
Date: 2005-02-16
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: président de la commission des lois.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. S'agissant des trois amendements que nous examinons, il me paraît nécessaire d'apporter quelques éclaircissements, qui s'appliquent également aux amendements qui ont été déposés sur l'article 3. Tout d'abord, comme le prévoient notre règlement et les dispositions proposées pour les articles 88-4 et 88-5 de la Constitution par le projet de loi constitutionnelle, qui déterminent les conditions dans lesquelles nous exerçons nos responsabilités en matière européenne, nous sommes totalement libres d'organiser nos travaux comme nous l'entendons. L'article 88-4 a permis d'instaurer une harmonie fondée sur le rôle indispensable d'instruction et de suivi de la délégation, mais, chacun l'a souligné, la législation européenne s'impose bien souvent dans notre ordre juridique interne. Or, si les textes européens sont plus nombreux, je crains qu'il ne faille, au contraire, partager les responsabilités pour en étudier à fond les divers aspects. Je pourrais prendre des exemples en matière de droit pénal. Si vos amendements étaient adoptés, dans l'hypothèse où tous les textes deviendraient européens ou d'essence européenne, cela signifierait que le Parlement confierait ces derniers à une délégation, qui serait chargée du suivi, de l'évaluation et du contrôle des affaires européennes. D'ailleurs, sur le plan juridique, ces termes ne me semblent pas tout à fait adaptés. Il me paraît important, pour être réactifs, sachant que nous sommes soumis à des délais très brefs - et c'est un problème que nous avons souvent rencontré - que non seulement la délégation joue tout son rôle, mais que le Parlement tout entier se consacre vraiment à ces sujets...
Jean-Jacques HYEST (, président de la commission des lois.) - Sénat - 2005-02-16
Date: 2005-02-16
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: , président de la commission des lois.

M. Jean-Jacques Hyest , président de la commission des lois. ...- ce que d'autres parlements font beaucoup mieux que nous - et donne son avis sur l'application du principe de subsidiarité, qui est fondamental. Les règles d'application de l'article 88-4 doivent servir d'exemple pour la mise en oeuvre de l'article 88-5, ce qui signifie que la délégation doit être vigilante, donner son avis, parfois conjointement avec les commissions, sur l'application du principe de subsidiarité dans tel ou tel cas et que le Sénat tout entier doit pouvoir ensuite se prononcer, puisque vous avez reconnu vous-même que certaines décisions appartiennent au Sénat tout entier. Cela nous invite, lors d'une révision indispensable du règlement, à changer nos méthodes de travail, à nous investir beaucoup plus en amont dans les problèmes européens. A l'heure actuelle, il nous est souvent demandé de transposer des directives très anciennes sur lesquelles nous n'avons pas été consultés en amont. Ce qui est nouveau maintenant, c'est que nous pourrons donner notre avis sur la subsidiarité et que nous aurons la possibilité de former des recours. Bien entendu, c'est le Sénat tout entier qui fera le recours, et non la délégation. Cette dernière pourra attirer l'attention du Sénat lorsque les bornes auront été dépassées. En cas de recours, la délégation aura un rôle parfaitement adapté en matière de suivi technique. On ne peut trancher toutes ces questions ce soir. Nous avons un travail énorme à effectuer pour faire en sorte que la délégation joue tout son rôle, comme le Sénat tout entier. Le problème de notre représentation hors de nos frontières se pose effectivement. Cela étant, certains parlements comptent cinquante commissions. Comme vous le savez, en France, le nombre des commissions permanentes a été limité à six, en 1958, pour éviter les commissions très spécialisées et leur proximité trop grande des groupes de pression. C'était une volonté forte de rationaliser le travail et de permettre aux commissions d'exercer toutes leurs compétences. Personnellement, je comprends l'interrogation de la délégation, mais je rappelle que celle-ci est composée des membres de toutes les commissions.
Jean-Jacques HYEST (président de la commission des lois.) - Sénat - 2005-02-16
Date: 2005-02-16
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: président de la commission des lois.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. ...et pour lesquels l'examen dure des semaines. Il vaudrait mieux se consacrer à cette question et trouver les moyens d'avoir le temps de le faire. Bien entendu, des problèmes se poseront, notamment en dehors des sessions parlementaires. De toute façon, c'est un problème tant pour la délégation que pour les commissions ou pour le Parlement, il faut que nous nous adaptions. Si un texte urgent nous est soumis, nous devrons rentrer de vacances. Nous siégerons au sein des commissions comme au sein de la délégation. En outre, je tiens à rassurer les membres de la délégation qui ont craint que l'on ne puisse pas leur donner tous les pouvoirs nécessaires pour exercer leur mission. Le règlement le permettait hier, il le permettra demain. Monsieur le président du Sénat, sous votre autorité, je vous demande, en collaboration avec ceux qui élaboreront notre règlement, de tout mettre en oeuvre pour assurer au Sénat un suivi réel, réactif et efficace des affaires européennes.