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Hugues PORTELLI - Sénat - 2009-02-17
Date: 2009-02-17
Orateur: Hugues PORTELLI

M. Hugues Portelli. Soyons un peu sérieux et ne nous focalisons pas sur un seul article du projet de loi organique. Rappelons-nous plutôt que, depuis l’entrée en vigueur de la révision constitutionnelle, le contexte est totalement nouveau. Il est notamment marqué par deux dispositions essentielles. Premièrement, l’ordre du jour n’est plus totalement entre les mains du Gouvernement. Il est en grande partie maîtrisé par les assemblées. Dès lors, les parlementaires ont l’initiative de déposer non seulement des amendements, mais aussi des propositions de lois, lesquelles peuvent provenir de la majorité comme de groupes minoritaires ou de l’opposition, cette dernière ayant en effet la garantie de disposer d’une partie de l’ordre du jour. Voilà un changement essentiel ! Deuxièmement, le débat en séance publique portera désormais sur le texte issu des travaux de la commission, y compris pour les projets de lois. Ce changement radical est primordial ! En conséquence, l’examen du droit d’amendement doit être revu sous un angle tout à fait nouveau. Rappelons-nous qu’il a fallu attendre la loi constitutionnelle de 1995 pour que chaque assemblée dispose une fois par mois d’une séance réservée à un ordre du jour fixé par elle ! Il est évident que, avant, le droit d’amendement était la seule et unique façon pour les parlementaires de s’exprimer. À partir du moment où le travail parlementaire redevient ce qu’il est dans les autres démocraties parlementaires d’Europe, le droit d’amendement change bien évidemment de nature et, du coup, son usage abusif, tel qu’il s’est développé depuis 1981, n’a plus lieu d’être. Nous, membres de la majorité, ne devons pas oublier que c’est nous qui avons inventé le concept de l’obstruction parlementaire en 1981 et qui l’avons mis en pratique. ( M. Jean-Pierre Michel applaudit.)
Roger KAROUTCHI (secrétaire d'État.) - Sénat - 2009-02-17
Date: 2009-02-17
Orateur: Roger KAROUTCHI
Fonction: secrétaire d'État.

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. C’est inutile, vous le ferez plus tard ! Le Parlement, et donc le Sénat, disposera d’une semaine de contrôle qu’il organisera comme il l’entend, par exemple en demandant à entendre les ministres, pour faire un bilan des politiques menées. Il organisera également à sa manière la semaine d’initiative législative, sans que le Gouvernement puisse bloquer ou empêcher quoi que ce soit, ce qui n’est d’ailleurs pas son objectif. Naturellement, les membres du Gouvernement seront à la disposition du Sénat comme de l’Assemblée nationale pour l’organisation de cette seconde moitié de l’ordre du jour, décidée par les assemblées elles-mêmes. À ce moment-là, on nous dit : « Bon ! le Parlement pourra maîtriser la moitié de l’ordre du jour, très bien, n’en parlons plus ! Mais, sur la moitié qui lui reste, le Gouvernement n’accorde rien de plus ». Et pourtant, un texte ne pourra plus désormais être étudié dans l’hémicycle moins de six semaines après son dépôt par le Gouvernement sur le bureau de l’assemblée concernée. La commission compétente disposera donc, constitutionnellement, de six semaines pour étudier le texte qui lui sera transmis, quel qu’il soit. Aujourd’hui, le délai habituel est en moyenne de deux à trois semaines. Mieux, c’est le texte élaboré par la commission qui sera examiné dans l’hémicycle et non pas le texte du Gouvernement. Par conséquent, non seulement on donne deux fois plus de temps aux commissions pour examiner un texte, mais on choisit aussi de faire porter le débat en séance publique sur des textes qui auront été modifiés par elles, si l’on excepte le cas des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale. En commission, il pourra y avoir autant de débats que les commissaires le souhaiteront. On reproche ensuite au Gouvernement d’avoir « tout en main » au moment où le texte est examiné dans l’hémicycle. Comment dire une chose pareille alors qu’il a choisi de lui-même de restreindre l’utilisation de l’article 49, alinéa 3 !
Roger KAROUTCHI (secrétaire d'État.) - Sénat - 2009-02-17
Date: 2009-02-17
Orateur: Roger KAROUTCHI
Fonction: secrétaire d'État.

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. Telle est dans certains cas la vraie pratique parlementaire ! Est-ce ce que nous souhaitons ? Non, bien entendu ! Messieurs Fauchon, Mercier, Collin, le Gouvernement estime simplement que chaque règlement intérieur doit permettre un mode de fonctionnement harmonieux qui puisse favoriser un débat démocratique de fond. Personne ne veut empêcher que le débat ait lieu ! Si la durée d’examen des textes par les commissions a été allongée, c’est pour leur permettre d’adopter un texte plus abouti, qui fera l’objet du débat dans l’hémicycle. Le travail effectué par la commission sera ensuite valorisé dans l’hémicycle. Pour cette raison, nous avons précisé que les amendements pourraient être examinés en commission ou dans l’hémicycle. En effet, selon nous, le travail dans l’hémicycle doit porter sur des amendements « lourds », qui donnent lieu à un véritable débat politique de fond et qui intéressent les sénateurs ou les députés. C’est d’ailleurs par ce biais que les hémicycles se rempliront. Pour ma part, je me bats régulièrement dans les médias contre les critiques portant sur l’absentéisme parlementaire. Je suis en effet convaincu que les parlementaires se dévouent énormément dans les commissions et dans les groupes de travail.
Roger KAROUTCHI (secrétaire d'État.) - Sénat - 2009-02-17
Date: 2009-02-17
Orateur: Roger KAROUTCHI
Fonction: secrétaire d'État.

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. Exactement, et le Conseil appréciera sans doute sévèrement toute disposition excessive figurant dans le règlement du Sénat ou dans celui de l'Assemblée nationale. J’entends dire : nous sommes peut-être tranquilles pour aujourd’hui, mais cela ne garantit rien pour demain. D’abord, la loi organique ne permet pas d’aller trop loin, ensuite, le Conseil constitutionnel vérifiera que les règlements, quelles que soient les majorités au pouvoir, respectent effectivement ce droit fondamental qu’est le droit d’amendement. J’ajoute que le Conseil constitutionnel sera aussi amené à connaître des lois auxquelles on appliquerait le temps programmé. Il censurerait donc vraisemblablement une loi qui aurait été examinée dans des conditions incompatibles avec les droits que je viens d’énoncer. C’est d’ailleurs tout l’intérêt des dispositions de l’article 13 bis , qui imposent clairement aux règlements de respecter les droits des groupes d’opposition et des groupes minoritaires pour ce cas spécifique. Je vous rappelle que le nouvel article 51-1 de la Constitution a, pour la première fois, reconnu l’existence et le travail de ces groupes. Le Conseil constitutionnel disposera ainsi d’une accroche très claire pour censurer tout abus. Bien évidemment, le droit d’amendement demeure un droit individuel, monsieur Fauchon. Les amendements ne transiteront pas par les groupes. Il appartiendra simplement à ceux-ci d’organiser une sorte d’autodiscipline en leur sein. Cela ne me paraît pas insensé dans une assemblée au sein de laquelle le débat dans l’hémicycle s’engagera sur le texte élaboré par la commission, et non sur celui du Gouvernement. Ce dernier devra alors déterminer son attitude face à un texte qui ne sera pas le sien, et un vrai débat s’engagera. Chaque parlementaire pourra déposer ses amendements sans droit de regard de son groupe et s’exprimer ensuite en séance. Il appartiendra simplement à chacun de faire preuve, sinon d’autodiscipline, du moins d’une certaine rapidité, dans un esprit de courtoisie et de responsabilité. Reste bien sûr le cas de l’obstruction massive, que l’on peut connaître à l’Assemblée nationale. On prétend que le temps programmé va empêcher les parlementaires de s’exprimer. Mais, rappelez-vous, lorsque 15 000, 20 000 ou 100 000 amendements étaient déposés sur un projet de loi, le Gouvernement n’avait d’autre choix que de recourir à ces armes atomiques que sont l’article 49, alinéa 3, ou le vote bloqué, avec des conséquences bien pires pour le droit d’amendement, puisque le débat était immédiatement interrompu et que bien des amendements ne pouvaient, dès lors, ni être présentés ni être mis aux voix.
Roger KAROUTCHI (secrétaire d'État.) - Sénat - 2009-02-17
Date: 2009-02-17
Orateur: Roger KAROUTCHI
Fonction: secrétaire d'État.

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. Il ne pourra évidemment pas en aller ainsi si 120 000 amendements sont déposés sur un texte. De toute façon, le recours au vote bloqué ou à l’article 49-3 ne le permettait pas non plus. À condition de rester dans un cadre normal, le temps de discussion des amendements sera donc large à l'Assemblée nationale et ne sera nullement contraint au Sénat, dont le fonctionnement est un peu différent. Qui pourrait d’ailleurs imaginer que les parlementaires de l’opposition, mais aussi et surtout ceux de la majorité, accepteraient une telle restriction ? L’hypothèse ultime d’une mise aux voix sans discussion est réservée aux cas où des dizaines de milliers d’amendements auraient été déposés. Mais ce problème se posait déjà sans l’article 13. Je tiens à rassurer chacun d’entre vous et à réaffirmer l’importance du droit d’amendement et la nécessité de pouvoir discuter aussi bien en commission qu’en séance. De même, le droit de sous-amender demeure, évidemment. Dans le cas de figure où un parlementaire souhaiterait sous-amender un amendement qui ne pourrait plus être défendu par un groupe dont le temps programmé serait épuisé, il faudrait que ce groupe retrouve du temps de parole pour défendre cet amendement que l’on propose de sous-amender. Je le dis pour le Conseil constitutionnel.
Alima BOUMEDIENE-THIERY - Sénat - 2009-02-17
Date: 2009-02-17
Orateur: Alima BOUMEDIENE-THIERY

Mme Alima Boumediene-Thiery. Nous prenons acte de cette désolidarisation de l’objet et de l’esprit de l’article 13 du projet de loi organique et de cette volonté de ne pas le voir appliqué aux travaux de la Haute Assemblée. Toutefois, nous nous retrouvons bien aujourd’hui pour voter cet article d’un projet de loi qui a vocation à s’appliquer à l’ensemble du Parlement, et je rappelle que ce dernier comprend deux chambres, dont la nôtre. De la décision du Sénat découlera la réouverture du débat ou pas. Il nous appartient de décider si le débat est clos ou si cet article n’est pas acceptable en l’état. Et, même si cet article ne nous concernait pas, il concernerait tout de même tous les Français, car ce sont eux qui confient à leurs députés le soin de les représenter. Ce sont eux, en conséquence, que l’on prive de la possibilité de s’exprimer sur des questions les intéressant. Ce sont eux qui pâtiront de cette restriction au droit des parlementaires de discuter et d’améliorer la loi. Au demeurant, arrêtons de dire que cet article ne nous concerne pas ! Si, un jour, la procédure devait être également instaurée au Sénat, que dirions-nous alors ? En tout cas, si cette disposition porte atteinte à l’autonomie des assemblées, comme beaucoup ici le pressentent, il serait préférable de la supprimer.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur de la commission des lois) - Sénat - 2009-02-17
Date: 2009-02-17
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur de la commission des lois

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Cet après-midi, j’ai entendu de nombreuses références erronées au droit parlementaire. Comme l’ont rappelé certains de nos collègues, notamment ceux qui sont un peu plus anciens, le dispositif visé à l’article 13 était en vigueur sous la III e comme sous la IV e République. Du reste, le règlement de l’Assemblée nationale, dans les premiers temps de la V e République, a reproduit intégralement les dispositions qui étaient en vigueur sous la IV e République. Ce n’est qu’en 1969 que l’Assemblée nationale a supprimé de son règlement un dispositif visant à fixer un temps limite, dispositif que, pour sa part, le Sénat n’a jamais introduit dans son propre règlement. Je rappelle que, à l’époque, la conférence des présidents décidait souverainement de l’organisation du débat et fixait l’heure limite à laquelle les votes auraient lieu. Cette organisation concernait non seulement les interventions dans la discussion générale, mais aussi les motions, les articles, les amendements, les explications de vote et même les interruptions de séance et les pointages de scrutins dus à l’initiative d’un membre d’un groupe.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2009-02-17
Date: 2009-02-17
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Certes, mais c’était inscrit dans le règlement de l’Assemblée nationale ! Le droit, ce n’est pas seulement ce qui est appliqué, c’est tout ce qui est prévu dans les textes ! Quoi qu'il en soit, à l’époque, personne n’avait considéré que cet article du règlement violait le droit d’amendement tel que vous le définissez aujourd’hui. Du reste, par différents mécanismes, la commission avait la possibilité de rendre du temps aux groupes. En outre, s’il devenait manifeste, au cours des débats, que les temps de parole étaient devenus insuffisants, l’Assemblée nationale, sur proposition d’un de ses membres, pouvait décider, sans débat, d’augmenter le temps de parole de chaque groupe, et les groupes étaient ainsi en mesure d’utiliser ce temps supplémentaire pour présenter des amendements, ceux qui leur paraissaient évidemment les plus substantiels, pas pour faire de l’obstruction en défendant des amendements purement répétitifs. En réalité, ce que nous cherchons, c’est avoir des débats organisés. Je signale d’ailleurs que le professeur Marcel Prélot s’est toujours montré très favorable à une organisation des débats. Au demeurant, bien souvent, actuellement, sans le dire, nous faisons en sorte que le débat soit organisé, et c’est heureux ! Mes chers collègues, vous vous souvenez que, lors de la première lecture de la loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la V e République, ainsi que l’a rappelé Alima Boumediene-Thiery, il était prévu de confier au seul règlement des assemblées le soin de déterminer les conditions d’exercice du droit d’amendement. Ce n’est qu’au cours de la navette qu’ont été ajoutés les mots « dans le cadre déterminé par une loi organique ». Comme l’a expliqué M. le secrétaire d'État, l’Assemblée nationale avait dans l’idée de prévoir un temps global de débat sur un certain nombre de textes, conformément à la proposition qu’avait faite en ce sens son président de l’époque, Jean-Louis Debré, en 2006.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2009-02-17
Date: 2009-02-17
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Si l’Assemblée nationale veut réintroduire de telles dispositions dans son règlement, il faut le prévoir dans le projet de loi organique puisqu’elles doivent être prises « dans le cadre fixé par une loi organique ». Si tel n’avait pas été le cas, l’Assemblée nationale aurait pu inscrire ces dispositions dans son règlement sans qu’il soit nécessaire d’en faire état dans le projet de loi organique. J’avais mis en garde nos collègues de l’Assemblée nationale. Je leur avais d’abord conseillé de veiller à préserver l’autonomie des assemblées. C’était mon souci permanent et cela doit être notre préoccupation constante en cet instant. Les députés devront concilier respect du droit d’amendement, peut-être avec quelques aménagements, une présentation brève par exemple, et respect d’un temps global de discussion. Le Sénat ne souhaite pas adopter un tel système, mais, dès lors que l’Assemblée nationale l’a voté et qu’elle souhaite se l’appliquer, ce n’est pas moi qui vais lui imposer de ne pas le faire. Dans ces conditions, je ne peux qu’être défavorable aux amendements de suppression de l’article 13. C’est cohérent avec la démarche que nous avons adoptée tant lors de la révision constitutionnelle que dans la discussion du présent projet de loi organique. Il s’agit de laisser la plus grande autonomie possible aux assemblées. N’empêchons pas les autres de faire ce que nous ne voulons pas nous imposer à nous-mêmes.
Roger KAROUTCHI (secrétaire d'État.) - Sénat - 2009-02-17
Date: 2009-02-17
Orateur: Roger KAROUTCHI
Fonction: secrétaire d'État.

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. Je serai bref, car je me suis déjà longuement exprimé sur l’article 13. L’ancien article 55, alinéa 4, du règlement de l’Assemblée nationale, qui fut applicable entre 1958 et 1969, permettait d’imposer le vote sans débat d’un amendement. Cet article avait été déclaré conforme par le Conseil constitutionnel en l’absence, à l’époque, de toute habilitation constitutionnelle ou organique. Pour autant, je souhaite livrer un élément à votre réflexion. J’admets bien volontiers que chaque assemblée, dans son règlement, fera l’interprétation qu’elle souhaite de cette question. Selon l’interprétation de M. Fauchon, la présentation des amendements doit être possible. Cela peut se défendre. Il reviendra à chaque assemblée de livrer sa propre interprétation et de la mettre en œuvre dans son règlement. En tout état de cause, il n’y a pas là pour nous un interdit : c’est effectivement une interprétation envisageable de l’article 13. Bref, cet article ouvre la possibilité du temps programmé et laisse des marges très larges au règlement des deux assemblées. C’est pourquoi le Gouvernement s’oppose à la suppression de l’article 13.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2009-02-17
Date: 2009-02-17
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Je ne me souviens plus de vos paroles exactes, mais vous vous êtes fait l’écho d’une idée assez communément partagée : nos débats sont trop longs et l’on pourrait en faire l’économie. Je ne suis pas du tout en accord avec une telle assertion. Je crois profondément au débat parlementaire. J’ai la conviction que c’est parce que nous passons des heures à écouter des interventions sur les amendements des uns et des autres que, peu à peu, se façonne la loi que nous avons pour mission d’élaborer au nom du peuple français. Chaque mot, chaque ligne, chaque phrase de la loi s’applique, souvent pendant un temps très long, à tous les citoyens et citoyennes de la République française. Notre travail, même s’il est très facile de le traiter par la dérision, consiste à écrire la loi, dans le feu du débat, avec toute la sincérité qu’y met chacun d’entre nous, en pensant à chaque citoyen que nous représentons. Ce travail est tout à fait essentiel. La vérité, c’est que le fonctionnement actuel de la V e République – je pense aux excès du présidentialisme – déséquilibre les choses au profit d’une logique médiatique dans laquelle le Président de la République annonce la bonne parole tous les jours – quitte à en annoncer une autre le lendemain –, précède le Parlement, le devance, le contredit !
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2009-02-17
Date: 2009-02-17
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. C’est une autre forme de République, et de cette République-là nous ne voulons pas. Voilà pourquoi le débat sur l’article 13 est très important. C’est en vain que vous vous efforcerez de soutenir qu’il s’agit d’une question mineure, d’une question de procédure. Certes, monsieur le président de la commission des lois, il y a des temps de parole et des règles qu’il faut bien sûr respecter. Mais, à ce jour, aucune règle ne prive un parlementaire, à quelque groupe qu’il appartienne, de la possibilité de présenter son amendement. Cela n’existe pas et je considère que c’est bien ainsi. Ce que nous défendons ici ce soir pourra vous servir demain. Nous n’acceptons pas qu’à partir d’un délai, quel qu’il soit, le président de séance – ce sera peut-être vous, monsieur Romani – doive demain énumérer les amendements restant en discussion et énoncer : adopté, rejeté, terminé. Ce n’est pas possible ! Aucun d’entre nous ne peut accepter cela ! C’est pourquoi, dans un ultime effort, avec toute notre conviction, nous vous demandons, mes chers collègues, de ne pas adopter l’article 13, ou au moins d’accepter de le modifier.
Michel CHARASSE - Sénat - 2009-02-17
Date: 2009-02-17
Orateur: Michel CHARASSE

M. Michel Charasse. Mes chers collègues, je veux revenir aux textes. La deuxième phrase du premier alinéa de l’article 44 de la Constitution, relatif au droit d’amendement, précise : « Ce droit s’exerce en séance ou en commission selon les conditions fixées par les règlements des assemblées, dans le cadre déterminé par une loi organique. » Le droit d’amendement, c’est le droit de déposer un amendement et d’obtenir qu’il soit soumis au vote, avec ou sans débat. Le fait de pouvoir s’exprimer sur un amendement est un élément facultatif d’un droit obligatoire. (Marques d’approbation sur les travées de l ’ UMP et de l ’ Union centriste, de désapprobation sur celles du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.) .) Mes chers collègues, il y a de nombreuses circonstances – à deux heures du matin, par exemple, lorsqu’on en a assez – dans lesquelles les uns et les autres, sur toutes les travées, disent : « l’amendement est défendu ». (Mêmes mouvements sur les mêmes travées.) Que veut dire cette disposition ? Le cadre visé au premier alinéa de l’article 44 de la Constitution vise-t-il tout le droit d’amendement ? Dans l’affirmative, la loi organique, avec l’article 13, est incomplète. Il manque de nombreuses dispositions pour expliquer comment s’exprimer sur un amendement, comment le défendre. Dans le cas contraire, si le cadre ne vise que les cas d’examen en commission ou en séance, l’article 13 est inutile, car il ne concerne pas cette hypothèse. Dans ces conditions, je me demande si l’article 13 est vraiment nécessaire.
Michel CHARASSE - Sénat - 2009-02-17
Date: 2009-02-17
Orateur: Michel CHARASSE

M. Michel Charasse. Après tout, comme le rappelait M. Hyest voilà un instant, sous l’empire de la Constitution de 1958, le règlement de l’Assemblée nationale adopté en 1958, dans son article 55, alinéa 4, abrogé en 1969, prévoyait : « Lorsqu’un amendement est ou a été déposé par un membre d’un groupe dont le temps de parole est épuisé, cet amendement est lu par le président et mis aux voix sans débat. » C’est en quelque sorte l’objet de l’article 13. Le Conseil constitutionnel, à l’époque, sans habilitation constitutionnelle et sans loi organique, a accepté que cette disposition figure dans un règlement parlementaire. Comme M. le président de la commission des lois le faisait observer à juste titre voilà un instant, le Sénat n’a jamais adopté une disposition analogue. Dès lors que le Conseil constitutionnel a toujours considéré le droit d’amendement comme un droit fondamental, je serais très étonné qu’il ne considère pas aussi que les règlements sont un cadre suffisant pour traiter du point particulier visé par l’article 13, qui, je le répète, ne concerne pas la totalité du droit d’amendement et de ses conditions d’exercice. À cette heure tardive, monsieur le président, vous voudrez bien m’excuser de poser cette question : l’article 13 est-il vraiment nécessaire pour que l’Assemblée nationale mette ce qu’elle veut dans son règlement à ce sujet et, après tout, ne sommes-nous pas en train de discuter pour rien depuis quatre heures de l’après-midi ?