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Richard YUNG - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Richard YUNG

M. Richard Yung. Je formulerai deux grandes observations concernant l’article 18. J’évoquerai tout d’abord le caractère byzantin de sa rédaction. L’article introduit une distinction entre les amendements examinés en commission et ceux qui seront débattus en séance publique. Ces différents régimes devront être déterminés et comporter certaines conditions et certaines limites, fixées par le règlement de chaque assemblée, qui devra lui-même s’inscrire dans un cadre défini par une loi organique. Vous le savez, mes chers collègues, la mécanique de poupées russes – je parlais de dispositions byzantines, mais elles s’avèrent plutôt russes ! –, cache parfois des jeux bien dangereux. Nous considérons, pour notre part, que ce système d’empilement porte préjudice au droit d’amendement des parlementaires. J’y vois même une attaque radicale contre ce droit. Cette réforme est présentée comme un simple aménagement des modalités d’exercice du droit d’amendement, afin, nous dit-on, d’améliorer la qualité et la clarté des débats parlementaires. A priori, c’est une approche séduisante, à laquelle nous pourrions souscrire. Toutefois, avec la rédaction de l’article 18 qui nous est proposée, et sans connaître davantage les modalités pratiques qui vont être retenues, nous craignons de signer un chèque en blanc sur l’exercice effectif du droit d’amendement. En modifiant l’article 44 de la Constitution, le présent projet de loi interdira la défense en séance publique d’amendements ayant déjà été discutés en commission. Nous sommes donc sur le point de constitutionnaliser une nouvelle forme de discussion abrégée, dans le simple but de réduire la longueur des débats en séance plénière. Dès lors que des débats sur certaines questions ne pourront avoir lieu qu’en commission, la question de la publicité des débats est également posée. Et quelle sera la place réservée au Gouvernement ? Sa présence en commission ne risque-t-elle pas de placer les membres de la majorité dans une forme de subordination ? L’adoption de l’article 18 permettrait également de contraindre le droit d’amendement, par le biais du réaménagement du temps de discussion en commission et en séance publique, avec, par exemple, l’attribution d’un temps global de discussion pour chaque groupe. En résumé, nous craignons que l’on n’inscrive dans le règlement de chaque assemblée des conditions et des limites au droit d’amendement, toutes dispositions que nous contestons évidemment formellement. Nous sommes bien placés pour être prudents, sinon sceptiques, concernant le règlement de chaque assemblée, celui du Sénat n’offrant guère de garanties à l’heure actuelle !
Bernard FRIMAT - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. L’article 18 du projet de loi constitutionnelle, qui modifie l’article 44 de la Constitution, touche à ce qui constitue l’un des droits élémentaires du parlementaire. Le droit d’amendement est en effet l’essence même de la fonction d’un parlementaire ; c’est en quelque sorte sa liberté individuelle. À ce titre, il concerne aussi bien les parlementaires qui appartiennent à la majorité que ceux qui appartiennent à l’opposition. Quand Christian Cointat ou Richard Yung défendent des amendements qu’ils présentent à titre individuel, ils disposent d’une liberté complète. Voilà pourquoi il faut être très prudent et ne toucher au droit d’amendement que si l’on bénéficie de nombreuses garanties. Le Conseil constitutionnel avait déjà été amené à freiner le Sénat dans ses tentatives de simplification, considérant qu’il était impossible de toucher au droit d’amendement. Modifier la Constitution vous permet donc de passer outre la jurisprudence du Conseil constitutionnel, ce dernier n’étant pas constituant, comme nous nous tuons à vous le répéter ! Monsieur le rapporteur, vous allez sans doute nous répondre sur cette question, et avec le talent que nous vous connaissons. Toutefois, je l’avoue, les rédactions successives auxquelles a donné lieu cet article m’inquiètent. Vous avez très certainement lu, comme moi, le compte rendu des débats qui se sont tenus à l’Assemblée nationale. Cette question a représenté un moment très important de l’examen du projet de loi constitutionnelle. Mes collègues du groupe socialiste ont été conduits à demander, sur cet article, une suspension de séance, et le président de l’Assemblée nationale, M. Bernard Accoyer– je parle sous votre contrôle, monsieur le secrétaire d’État –, est revenu lui-même en séance à une heure assez tardive pour expliquer un certain nombre de points, et apporter des garanties. Pour compléter l’argumentation que vient de développer mon collègue Richard Yung, je souhaite rappeler que le droit d’amendement est aujourd’hui garanti par la Constitution, c’est d’ailleurs pour cette raison qu’il s’agit d’un point particulièrement délicat. La situation s’est déjà dégradée à l’Assemblée nationale, dans la mesure où nos collègues ont prévu de renvoyer à la loi organique pour la définition du cadre dans lequel s’inscriront des conditions et limites dont nous ne savons rien encore. La commission des lois du Sénat souhaite faire disparaître le renvoi à la loi organique, laissant à chaque assemblée le soin de gérer pour elle-même dans son règlement le droit d’amendement. Or nous n’estimons pas avoir, dans cette hypothèse, suffisamment de garanties pour pouvoir nous rallier à cette position. À nos yeux, il faut impérativement préserver – nous aurons l’occasion d’éclairer cette question au cours du débat – la possibilité de présenter un amendement en commission et en séance plénière. Pour le moment, nous doutons qu’une telle possibilité soit envisagée. La présentation et le rejet d’un amendement en commission interdiront-ils sa présentation en séance plénière ?
Bernard FRIMAT - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Ce sont des questions que nous nous posons, monsieur le secrétaire d’État, puisque, à ce jour, nous n’avons aucune garantie sur quoi que ce soit ! Certes, c’est dans vos habitudes, je vous en donne acte ! Vous connaissez la chanson doucereuse « Aie confiance, crois en moi » ; c’est même devenu votre antienne. Mais nous n’avons pas l’intention de nous laisser endormir, même à cette heure avancée de l’après-midi, et de nous contenter d’un « Vous verrez plus tard » ! Chaque fois que nous soulevons un point délicat, on nous renvoie à plus tard. Hélas, plus tard sera sans doute trop tard ! (Mme Nicole Borvo Cohen-Seat approuve.) Telles sont les raisons pour lesquelles nous demandons la suppression de l’article 18 du projet de loi constitutionnelle. Nous estimons en effet, et c’est essentiel, que le droit d’amendement des parlementaires, qu’ils soient de l’opposition ou de la majorité, est mieux garanti par la rédaction actuelle de la Constitution que par celle qui est prévue dans l’article 18 de ce projet de loi. Mes chers collègues, vous devriez faire preuve d’une très grande prudence dans ce domaine. Que vous le vouliez ou non, cette révision constitutionnelle va aboutir à une restriction du droit d’amendement. Or nous montrons, depuis mardi dernier, qu’il est possible de débattre sans déposer des milliers d’amendements, sans solliciter de suspension de séance, sans pratiquer la moindre obstruction, la moindre flibuste. Cela étant, lorsque c’est nécessaire, nous savons faire, et nous ferons !
Nicole BORVO COHEN-SEAT - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Nicole BORVO COHEN-SEAT

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. L’article 18 se combine parfaitement avec l’article 16, qui prévoit que la discussion en séance publique se fait sur la base du texte de la commission. Avec le présent article, la clé de la nouvelle gestion du débat réside dans la conférence des présidents. Si le droit d’amendement s’exerce en séance publique « ou » en commission, cela signifie que, à l’avenir, une fois le débat d’amendement effectué en commission, il ne pourra plus avoir lieu en séance publique. C’est clair ! (M. le rapporteur et M. le secrétaire d'État contestent) Vous ne me convaincrez pas du contraire ! Or la conférence des présidents est le lieu privilégié du fait majoritaire. C’est particulièrement vrai au Sénat, où la majorité est surreprésentée au sein de la conférence des présidents, quatre membres sur dix-huit étant issus de l’opposition, soit 25 %, ce qui est un taux même inférieur à celui de la représentation des groupes en séance publique où, malgré un mode de scrutin injuste, l’opposition occupe 40 % des sièges. Force est donc de constater que, avec cette disposition, la conférence des présidents tord le bâton davantage encore au profit de la majorité, au Sénat, de façon caricaturale, mais également à l’Assemblée nationale, de sorte que l’écart opposition-majorité se creuse. Nul besoin de rechercher des procédures simplifiées puisque la formule existe depuis longtemps, même si son champ d’application est expressément limité. Par exemple, selon le règlement du Sénat, elle s’applique uniquement aux textes d’importance moindre. Et les groupes disposent d’un droit de veto quant à son utilisation. De surcroît, la jurisprudence du Conseil constitutionnel a établi, à la suite d’une proposition de modification du règlement par le Sénat en 1990, que tout amendement déposé en commission pourrait être repris en séance plénière. L’article 18 contredit le Conseil constitutionnel, puisqu’il laisse à la conférence des présidents le soin de décider si le droit d’amendement s’exerce en séance plénière ou en commission, alors même que, de toute façon, c’est le texte de la commission qui est discuté en séance publique.
Nicole BORVO COHEN-SEAT - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Nicole BORVO COHEN-SEAT

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Cet amendement s’inscrit dans la logique du précédent et vise à préciser que les parlementaires disposent du droit d’amendement à tout instant du débat. Cette proposition prend l’article 18 à contre-pied. Toutefois, en l’acceptant, le Gouvernement manifesterait sa bonne volonté et son souhait de ne pas brimer, ou brider, les parlementaires. Avouez qu’il est assez choquant du point de vue démocratique que le Gouvernement dispose du droit d’amendement à tout instant du débat, y compris au moment de l’examen des articles, alors que les parlementaires sont privés de ce droit. La pratique montre pourtant que l’évolution d’un débat, l’approfondissement d’une question, l’échange d’opinions, y compris sur des amendements individuels en séance publique, peuvent susciter de nouveaux amendements. Pourquoi exclure une telle possibilité ? Pourquoi empêcher les parlementaires de préciser leur réflexion au cours de la discussion ? Nous en revenons toujours à ce débat de principe : faut-il limiter le droit d’amendement ? Est-ce une fin en soi ? À ces questions, nous répondons catégoriquement non, d’autant plus que les principaux arguments qui sont avancés pour justifier la limitation de ce droit, que ce soit par M. Balladur ou par les rapporteurs, se fondent sur le risque d’obstruction. En d’autres termes, chers collègues, le pouvoir exécutif a peur que le Parlement, constitué donc de parlementaires, doté de droits démocratiques, puisse empêcher l’adoption d’un projet de loi. C’est tout de même extraordinaire ! Rassurez-moi, monsieur le secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement, vous ne rêvez tout de même pas de Constitutions anciennes, comme, par exemple, celle de l’An VIII, ou celle de 1814, aux termes de laquelle, pour être discuté, tout amendement devait avoir été consenti par le roi, ou encore, plus subtile, celle de 1852, qui prévoyait de soumettre les amendements pour accord au Conseil d’État avant leur discussion ? Si l’on veut vraiment revaloriser les droits du Parlement, au moins faut-il inscrire dans la Constitution que le droit d’amendement des parlementaires est imprescriptible.
Alima BOUMEDIENE-THIERY - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Alima BOUMEDIENE-THIERY

Mme Alima Boumediene-Thiery. Ce sous-amendement rédactionnel vise à définir les conditions dans lesquelles s’exerce le droit d’amendement non seulement des parlementaires, mais encore du Gouvernement, ce dernier cas ayant sans doute été omis… Le droit d’amendement appartenant concurremment au Parlement et au Gouvernement, il faut que nous puissions nous prononcer sur les conditions d’exercice de ce droit par ce dernier. Le renvoi à une loi organique aurait probablement affaibli ce droit fondamental des parlementaires ; c’est pourquoi il convient sans doute de saluer la suppression de cette mention proposée par la commission. Néanmoins, son amendement reste muet, me semble-t-il, sur les conditions d’exercice par le Gouvernement de son droit d’amendement. Si le règlement de chaque assemblée doit déterminer la manière dont ses membres exercent leur droit d’amendement, il doit aussi définir les règles applicables au Gouvernement. Aussi, par ce sous-amendement, je vous propose une formulation qui, par son caractère général, n’exonérera ni le Parlement ni le Gouvernement du respect des règles relatives au dépôt d’amendement.
Bernard FRIMAT - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Il est souvent reproché aux parlementaires d’abuser de leur droit d’amendement. Toutefois, la vérité oblige à dire que le Gouvernement n’est pas exempt, lui non plus, de toute critique à cet égard. Ainsi, il n’est pas rare que, toujours pour d’excellentes raisons, des amendements gouvernementaux soient déposés au dernier moment lors de l’examen d’un texte. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle le Gouvernement, parce qu’il tient impérativement à faire adopter telle ou telle mesure, engage parfois des négociations avec les parlementaires pour les dissuader de saisir le Conseil constitutionnel. La plupart du temps, cette requête à au moins le mérite de réparer une éventuelle distraction des parlementaires et d’attirer leur attention sur l’opportunité de faire un recours. (Sourires .) Notre amendement vise simplement, par souci d’égalité, à proscrire les cavaliers gouvernementaux tout comme sont interdits les cavaliers parlementaires. Certes, étant sans doute de meilleure facture, ils susciteraient l’admiration de tous dans un concours de saut d’épreuve, mais tel n’est pas leur objet. (Nouveaux sourires.)
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Au préalable, je tiens à apporter une précision. Je parle un peu l’anglais, un peu l’allemand, mais pas suffisamment l’italien ! (Sourires .) Aussi, tout à l’heure, quand j’ai évoqué la procédure des leggine en vigueur au Parlement italien, il fallait bien entendre « lég-gi-né », et non « légine », qui est un poisson que l’on trouve au large des îles Kerguelen. Je tiens cette information de M. Cointat, qui préside le groupe d’études du Sénat sur l’Arctique, l’Antarctique et les Terres australes. L’amendement n° 118 de la commission améliore la rédaction de l’article 18 dans un sens qui, je l’espère, conviendra peut-être davantage aux auteurs des amendements de suppression. La commission ne peut être favorable à la suppression de l’article 18, qui aurait pour conséquence de limiter toute possibilité d’organiser des débats simplifiés en séance publique. Or ces débats permettront sans doute de recentrer la discussion sur les vrais enjeux. J’ajoute que, comme c’est actuellement le cas, ces débats simplifiés ne pourront concerner aucun texte important ; en outre, la décision de soumettre un texte à la procédure de débat simplifié devrait recueillir un accord aussi large que possible au sein de la conférence des présidents. Par conséquent, la commission émet un avis défavorable sur les amendements de suppression n os 204 et 473. S’agissant de l’amendement n° 207, la détermination de délais pour le dépôt des amendements répond à des règles de bonne organisation du débat ; elle permet notamment aux commissions saisies au fond de se prononcer. Pour ces raisons, il n’est pas envisageable de supprimer tout délai. En outre, une telle mesure dévaloriserait le travail des commissions.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Les auteurs du sous-amendement n° 338 proposent une nouvelle rédaction de l’amendement de la commission. Le règlement de chacune des assemblées n’a pas vocation à déterminer les conditions dans lesquelles s’exerce le droit d’amendement du Gouvernement. C’est pourquoi la commission émet un avis défavorable. Cela étant dit, j’ai bien noté, madame Boumediene-Thiery, que vous approuviez pour le reste l’amendement de la commission. La commission émet un avis défavorable sur le sous-amendement n° 508, qui vise à encadrer les modalités de présentation des amendements du Gouvernement. La commission n’a pas eu à se prononcer sur le sous-amendement n° 514. Il appartiendra au règlement de chacune des deux assemblées de définir les conditions d’exercice du droit d’amendement, lesquelles seront respectueuses des droits de la minorité. Je rappelle que le droit d’amendement n’est pas un droit des groupes ; il s’agit d’un droit individuel des parlementaires. À titre personnel, donc, j’émettrais un avis défavorable. Enfin, l’objet de l’amendement n° 474 étant très proche de celui de l’amendement n° 206, la commission émet pareillement un avis défavorable.
Nicole BORVO COHEN-SEAT - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Nicole BORVO COHEN-SEAT

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Pour répondre à ma collègue, non, il n’y a pas de règle qui encadre le droit d’amendement du Gouvernement. Je maintiens mon amendement. Je ne sais pas si la navette permettra de relancer la réflexion sur ce sujet, mais, pour l’heure, je constate que vous n’avez en rien modifié les pouvoirs de l’exécutif, notamment les possibilités dont il dispose pour limiter ou interrompre un débat, pour forcer la décision avec un vote bloqué. Non seulement le « 49-3 » est maintenu, mais vous y ajoutez un « 49-3 parlementaire », ou, plus exactement, un « 49-3 majoritaire ». Car c’est bien de cela qu’il s’agit. Et cela devient évident lorsque l’on connaît la composition de la conférence des présidents. Vous ne cessez de nous expliquer que cette réforme vise non pas à renforcer la présidentialisation du régime, mais au contraire à accroître les droits du Parlement. Il me paraît donc normal d’insister sur le fait qu’il n’en est rien. Certes, vous cherchez un habillage. Il est en effet difficile de dire que vous voulez conforter le présidentialisme, et même l’hyper-présidentialisme que nous connaissons aujourd'hui. Donc, vous déclarez que ce n’est pas votre but. Pourtant, c’est exactement ce qui se passe. Avec votre dispositif, l’article 49-3 ne sera même plus nécessaire. Il y aura, en quelque sorte, une autorégulation par la majorité du débat parlementaire. M. Karoutchi m’a indiqué que nous reviendrions, lors de la discussion de l’article 51-1, sur les droits des groupes parlementaires, qui font l’objet du sous-amendement n o 514 que j’ai déposé à l’amendement n o 118 de la commission. Néanmoins, je demande un scrutin public sur ce sous-amendement, car j’entends bien concrétiser dès maintenant le droit des groupes parlementaires.
Michel CHARASSE - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Michel CHARASSE

M. Michel Charasse. Excusez-moi, ma chère collègue, mais je n’avais pas vu l’amendement de M. Hyest lorsque j’ai abordé cette question la semaine dernière. Maintenant, je l’ai vu et j’ai compris : la commission des lois espère, par ce biais, en utilisant ce « ou », se trouver dans une situation où l’on dira qu’un amendement rejeté en commission ne pourra plus être présenté à nouveau par le même auteur en séance. Que va-t-on faire ? Nous assisterons à une course poursuite infernale. Au lieu que les groupes déposent en bloc des amendements, un membre d’un groupe signera seul un amendement en commission et, si cet amendement est repoussé en commission, ses amis le reprendront en séance. Finalement, votre système ne marchera pas, monsieur Hyest. Il donnera lieu à de telles chicaneries que je propose, pour que les choses soient claires, dans le sous-amendement n o 518, que le droit d’amendement, droit absolu, puisse s’exercer en tout lieu dans cette maison, en séance « et » en commission. Mes chers collègues, les règlements des assemblées décideront librement. Ils pourront très bien prévoir que l’on peut déposer des amendements en commission « et » en séance. Mais, s’ils prévoient que l’on pourra le faire en commission « ou » en séance, le Conseil constitutionnel considérera que le règlement est tout de même conforme et il en résultera une forte perte de la capacité d’amender. J’ajoute que les membres de la commission saisie au fond vont se trouver privés d’une grande partie de la possibilité d’intervenir en séance, puisqu’ils n’auront pas le droit d’amendement.
Pierre FAUCHON - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Pierre FAUCHON

M. Pierre Fauchon. ...si nous voulons évacuer le problème et nous dispenser de l’examen en séance publique, ce que vous n’allez pas jusqu’à proposer, d’ailleurs, monsieur le rapporteur. Mais ce débat deviendrait en quelque sorte une formalité et on peut supposer, la bonne foi régnant entre tous, qu’il ne serait généralement pas demandé et que l’on se contenterait de la commission. D’ailleurs, d’un point de vue matériel, je ne sais pas très bien comment de telles discussions pourraient avoir lieu dans nos salles de commission. Cette nouvelle procédure suppose en effet la publicité des débats, la présence d’intervenants extérieurs, l’accueil du public. Je souhaite beaucoup de plaisir aux questeurs s’ils doivent se charger de cette organisation : ils auront quelques difficultés ! (M. René Garrec sourit.) Il n’en reste pas moins que ce nouveau dispositif est tout à fait souhaitable, car il permettrait de restaurer la qualité de nos débats sur des textes importants. Peut-être même faudra-t-il introduire dans le règlement des mesures qui allègent quelque peu le déroulement de l’examen en séance publique, c'est-à-dire qui découragent les procédures dilatoires. Mes chers collègues, je prends l’exemple du texte que nous examinons actuellement : autant le débat auquel nous assistons depuis quelques jours est excellent, autant la discussion préalable de trois motions de procédure à laquelle nous avons consacré toute une soirée ne nous a pas laissé un souvenir aussi satisfaisant, c’est le moins que l’on puisse dire ! (Marques de désapprobations sur les travées du groupe CRC et du groupe socialiste.) C’est donc dans cet esprit d’ouverture que mon groupe votera cet amendement.