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Bernard FRIMAT - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Cet amendement s’inscrit dans la même perspective que celui qui vient d’être défendu par ma collègue Mathon-Poinat au nom du groupe CRC-SPG. Nous n’allons pas jusqu’à requérir l’unanimité de la conférence des présidents, car cela aurait pour conséquence de reconnaître à un groupe un droit de veto, ce que nous ne voulons pas, ce groupe fût-il minoritaire ! En revanche, nous proposons de retenir une majorité qualifiée des trois cinquièmes. Il nous semble en effet nécessaire, pour une décision aussi importante, d’éviter toute manœuvre dilatoire et d’améliorer l’image de ce déplorable dispositif des études d’impact. Imaginons un seul instant que le Gouvernement ne soit pas en harmonie avec l’une des deux chambres. Cela peut arriver ! Associer l’opposition au constat que les normes édictées par la loi organique sont respectées ou non constituerait une garantie démocratique. Il s’agit d’éviter que, par simple mécanique majoritaire, puisse intervenir une opération de retardement, ne correspondant pas à l’esprit des dispositions relatives aux études d’impact. Après avoir entendu certaines déclarations, nous sommes en droit de craindre de telles manœuvres, proches de l’abus de pouvoir majoritaire. Selon nous, le fait de prévoir une majorité qualifiée des trois cinquièmes aurait l’avantage de pacifier le débat en conférence des présidents, cette dernière étant par définition une instance où doivent se dégager des accords pour que l’assemblée considérée puisse fonctionner dans de bonnes conditions.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Un certain nombre d’amendements visent à définir les modalités de réunion de la conférence des présidents. Or il faut rappeler que celles-ci sont fixées par le règlement de chaque assemblée. Dès lors, la précision apportée par l’amendement n° 166 ne relève pas de la loi organique. En conséquence, l’avis est défavorable. Le même raisonnement et le même avis valent pour l’amendement n° 167. Selon les termes de l’amendement n° 101, c’est à l’unanimité que la conférence des présidents devra décider que les règles de présentation des projets de loi ont été méconnues. Si l’unanimité n’est pas réunie, une saisine automatique du Conseil constitutionnel est prévue. Ce dernier serait donc saisi en toute hypothèse, ce qui est quelque peu contradictoire ! Au surplus, le Conseil constitutionnel ne saurait être saisi automatiquement, et les conditions dans lesquelles statue la conférence des présidents relèvent de la décision de chaque assemblée. L’avis est donc défavorable. Enfin, le dispositif de l’amendement n° 102 entre en contradiction avec l’article 39 de la Constitution, aux termes duquel il appartient à la conférence des présidents de la première assemblée saisie de se prononcer. Le Conseil constitutionnel ne peut, en outre, être saisi que par le Premier ministre ou le président de l’assemblée intéressée. Par conséquent, la commission émet un avis défavorable.
Bernard FRIMAT - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Conservant notre liberté de vote et n’étant pas tenus par les mêmes contraintes que M. le rapporteur, nous voterons l’amendement n° 11 rectifié, parce qu’il constitue, à nos yeux, un progrès. En effet, il tient compte des réalités de la vie parlementaire et nous préservera de situations ubuesques. Un de nos éminents collègues disait souvent : « Il arrive qu’une intervention me fasse changer d’avis, jamais de vote… » Notre objectif est précisément de faire changer d’avis nos collègues de la majorité. En ce qui concerne les études d’impact, nous avons pu constater qu’ils partageaient notre sentiment, même si cela ne s’est pas traduit dans leurs votes ! Notre proposition, que vous avez refusée en vous fondant sur une argumentation trop mince pour que je puisse la commenter, monsieur le rapporteur, ne visait qu’à apporter une garantie à l’opposition et à éviter que le mécanisme ne soit perverti. Chers collègues, vous commettez une erreur majeure, qui imprègne toute votre approche de ce texte, celle de vous penser majoritaires pour l’éternité. La simple idée de ne plus l’être un jour vous déplaît, je le conçois. Je l’ai dit lors de la discussion générale : dans ce débat, nous cherchons à vous protéger de vos propres excès. Dans un régime démocratique, toute majorité est appelée à devenir l’opposition. Cela peut prendre du temps, mais c’est inexorable. Vous avez donc tort d’abuser aujourd’hui de votre position dominante, même si de tels abus sont sans doute plus flagrants à l'Assemblée nationale qu’au Sénat, où je dois reconnaître que les prises de position du président du groupe de l’UMP sont généralement beaucoup plus nuancées que celles de son homologue de l'Assemblée nationale, dont nous connaissons les jugements définitifs, suivis de reniements !
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Les députés ont souhaité assurer au Parlement une information complète sur les dispositions non exclusives des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, c'est-à-dire sur les dispositions de ces textes qui peuvent aussi se trouver dans des projets de loi ordinaires. Lorsqu'elles figureront dans des projets de loi ordinaires, ces dispositions non exclusives seront soumises à l'étude d'impact prévue à l'article 7. En revanche, les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale échapperont aux études d'impact, car ils sont déjà assortis d'une quantité importante de documents d'évaluation et d'information. Toutefois, l'Assemblée nationale a souhaité prévoir une évaluation préalable de ces dispositions non exclusives lorsqu'elles figurent dans un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Elle a cependant exclu l'application du contrôle de la conférence des présidents et de celui du Conseil constitutionnel, afin de préserver les délais constitutionnels de discussion de ces projets de loi. Or l'article 39 de la Constitution lie l'évaluation préalable des projets de loi et le contrôle de cette évaluation par la conférence des présidents de la première assemblée saisie et, le cas échéant, par le Conseil constitutionnel. En visant à soumettre ces dispositions des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale à l'obligation d'évaluation préalable, tout en les exonérant de la procédure de contrôle par la conférence des présidents et le Conseil constitutionnel, le texte adopté par l'Assemblée nationale ne respecte pas les termes de la Constitution. Cet amendement tend par conséquent à sortir l'évaluation préalable du champ des dispositions non exclusives du régime défini en application de l'article 39 de la Constitution. Par un autre amendement, la commission vous proposera d'organiser, au sein de la loi organique relative aux lois de finances et du code de la sécurité sociale, l'évaluation des dispositions non exclusives des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale. Je suis sûr que le président de la commission des affaires sociales approuvera la position de la commission des lois !
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Je comprends que les exigences en matière d’information doivent rester mesurées au stade du dépôt du projet de loi d’habilitation à légiférer par voie d’ordonnances. Cependant, nous demandons à être informés non pas du contenu des ordonnances, mais des raisons pour lesquelles le Gouvernement recourt à cette procédure. Par ailleurs, nous souhaitons être informés de l’articulation des dispositions présentées avec le droit européen – s’il s’agit de transposer par voie d’ordonnance une directive européenne, l’harmonisation sera immédiate –, des modalités de leur application dans le temps et de leur application éventuelle à l’outre-mer. Vous savez, monsieur le secrétaire d'État, que nous sommes particulièrement attentifs à ce dernier point, car beaucoup de retard a été pris dans ce domaine. Il s’agit donc d’amener le secrétariat général du Gouvernement à veiller à ce que l’application des mesures outre-mer ne soit pas oubliée. Somme toute, ces obligations me paraissent relativement légères et tout à fait acceptables. Il ne s’agit nullement, je le répète, que l’information du Parlement porte sur le contenu des ordonnances. Nous ne l’avons même pas envisagé !
Alima BOUMEDIENE-THIERY - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Alima BOUMEDIENE-THIERY

Mme Alima Boumediene-Thiery. Lors du débat sur la réforme des institutions, nous avions proposé de prévoir que les annexes, les réserves et les déclarations interprétatives accompagnant les accords internationaux soient transmises au Parlement. Il s’agit là d’une exigence fondamentale pour tous ceux qui souhaitent disposer d’un maximum d’informations sur le processus de codification d’une convention internationale. M. le secrétaire d'État, avec qui j’ai de nouveau évoqué cette question lors de son audition par la commission des lois sur le présent projet de loi organique, ne m’a pas paru opposé à cette proposition, bien au contraire. À cet égard, je me réjouis que M. le rapporteur ait fait sienne ma préoccupation. Cependant, il me semble que l’amendement de la commission demeure incomplet, dans la mesure où il ne fait pas référence aux annexes, qui, pourtant, sont parfois fondamentales. Par exemple, la convention de Berne relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l’Europe comporte quatre annexes dans lesquelles sont détaillées les différentes espèces de la flore et de la faune protégées par le droit international, ainsi qu’une annexe relative aux méthodes de chasse interdites. De telles annexes sont manifestement fondamentales.
Bernard FRIMAT - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Monsieur le président, faute d’avoir été prévenus de cette demande de priorité, nous sommes dans l’incapacité d’en mesurer les conséquences et de transformer, éventuellement, des amendements en sous-amendements. Cette soudaine demande de priorité ne permet pas à notre débat de se dérouler dans des conditions normales. Nous vous demandons donc solennellement, monsieur le président, de suspendre la séance immédiatement, sans attendre dix-neuf heures et la tenue de la conférence des présidents. À la reprise de nos travaux, à vingt et une heures trente, nous aurons eu le temps d’apprécier les conséquences de la priorité demandée par M. Hyest. Depuis le début de la discussion de ce projet de loi organique, nous n’avons déposé que quelques demandes de scrutin public : une aujourd’hui, une hier et, sauf erreur de ma part, aucune jeudi dernier. Par ailleurs, nous n’avions demandé aucune suspension de séance jusqu’à maintenant. Nous avons eu jusqu’à présent un débat de qualité, mais je considère que le gentlemen’s agreement est rompu, car le droit le plus élémentaire des parlementaires est celui de comprendre. Or mon esprit très limité ne me permet pas d’évaluer instantanément les implications de la demande de priorité formulée par la commission ! Dès lors, mes collègues du groupe socialiste et moi-même allons quitter l’hémicycle. Cela vous permettra de continuer vos petits arrangements entre amis et vous aurez votre soirée libre ! Je regrette que ce débat, qui avait été d’une certaine tenue, se termine ainsi, par une telle pantalonnade, mais je tiens à exprimer tout mon courroux ! (M. Frimat se lève pour quitter l’hémicycle.)
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Monsieur le président, je trouve les propos de M. Frimat extrêmement désagréables pour la commission ! Le quatrième alinéa de l’article 11, sur lequel portent les amendements faisant l’objet de la demande de priorité de la commission, traite des conditions dans lesquelles le Gouvernement sera présent en commission lors de l’examen et du vote des amendements. Ce sujet ne divise pas le Sénat. La commission des lois souhaitait régler cette question avant la réunion de la conférence des présidents. Il ne s’agissait nullement d’un piège ou d’une mauvaise manière ! Je regrette de ne pas avoir prévenu nos collègues de cette demande de priorité, mais je constate que M. Frimat s’est montré de plus en plus désagréable au fil de la séance. Il m’a insulté tout l’après-midi ! Cela suffit, je n’ai pas l’habitude d’être traité ainsi ! Ayant consenti beaucoup d’efforts sur certains sujets pour rapprocher nos positions, je trouve que son comportement n’est ni loyal ni confraternel !
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Cela étant, nous ne pouvons que nous réjouir que tous les amendements comportent un exposé des motifs : c’est une très bonne chose. Cependant, il apparaît clairement qu’il ne faut pas en rester là ! Puisque nous avons eu bien des soucis avec l’article 13, que nous préférons ne pas évoquer pour ne pas gâcher le climat de cette soirée d’hiver (Sourires ), nous avons estimé que nous pourrions peut-être profiter de l’occasion que nous fournit la discussion de cet article 11 pour indiquer que tous les amendements feront l’objet d’une présentation orale en séance publique, suivie d’une discussion débouchant sur un vote, éventuellement précédé d’une ou de plusieurs explications de vote, comme le permet le règlement du Sénat. Il nous semble que, en adoptant cet amendement, nous apporterions un complément utile qui renforcerait les engagements qu’a cru entendre M. Mercier !… En tout cas, chacun d’entre nous sait bien qu’il est absurde d’imaginer une situation dans laquelle les amendements ne pourraient pas être présentés. Personne ne saurait concevoir que le Parlement puisse travailler ainsi ! C’est même tellement évident que j’ai quelque scrupule à l’expliquer…
Bernard FRIMAT - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Qui plus est, l’article 11 indique que les amendements des membres du Parlement « cessent d’être recevables après le début de l’examen du texte en séance », puis renvoie aux règlements des assemblées, qui « peuvent déterminer les conditions dans lesquelles est fixée une date antérieure à compter de laquelle ces amendements ne sont plus recevables ». C’est bien là ce que nous faisons couramment en conférence des présidents, et que nous avons encore fait tout à l’heure pour nous occuper pendant la suspension de la séance ! (Sourires .) Tout le monde l’aura compris, ce sont les règlements des assemblées qui importeront. Dans ces conditions, pourquoi se montrer restrictifs à ce stade ? Pourquoi ne pas écrire que les amendements cesseront d’être recevables à la fin de la discussion générale, au moment où l’on passe à la discussion des articles et des amendements ? Si l’on entend indiquer un principe, ce qui est tout de même la fonction de la loi organique, la logique serait de rédiger ainsi le début du deuxième alinéa de l’article : « Les amendements des membres du Parlement cessent d’être recevables à la fin de la discussion générale du texte en séance. » Une fois ce principe posé, la suite de l’article ne changerait pas : « Les règlements des assemblées peuvent déterminer les conditions dans lesquelles » sont fixés des délais plus stricts. Nous aurions alors assuré la plus grande liberté possible à la conférence des présidents, sachant que tout cela reste relativement formel. Inscrire ces règles dans la loi organique, je le répète, n’est pas nécessaire ! Vous pourriez donc, mes chers collègues, adopter notre amendement : ce serait un geste sympathique qui, néanmoins, ne changerait pas notre vote sur l’ensemble du texte, puisque l’adoption de l’article 13 a détruit ce qui aurait pu être une loi votée de façon consensuelle.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. La rédaction proposée au travers de l’amendement n° 40 rectifié a certainement le mérite de la concision. Cependant, le texte issu des travaux de l’Assemblée nationale est préférable, car il laisse à la conférence des présidents le soin de déterminer les délais de dépôt des amendements : les inscrire dans les règlements des assemblées, comme le prévoit l’amendement, aboutirait à une trop grande rigidité. Je demande donc le retrait de cet amendement, dont l’adoption priverait la conférence des présidents de la possibilité de moduler les délais de dépôt selon les circonstances. Il faut conserver de la souplesse. L’adoption du dispositif de l’amendement n° 171, qui vise à reporter le délai limite du dépôt des amendements à la fin de la discussion générale, conduirait à retarder l’examen des articles. Il faudrait en effet que la commission se réunisse auparavant pour examiner les amendements. En outre, dans la mesure où des propositions de modification du texte pourraient n’être connues qu’à l’issue de la discussion générale, la qualité et la transparence de celle-ci en seraient affectées. Je ne peux donc qu’émettre un avis défavorable sur cet amendement. L’amendement n° 111 de Mme Borvo Cohen-Seat tend à apporter une précision utile. La commission a prononcé un avis favorable sur cette proposition de spécifier qu’il s’agit bien de la séance publique. Enfin, il va de soi que les délais prévus à l’article 11 ne concernent que les amendements, et non les sous-amendements. Une telle interprétation est conforme à la pratique actuelle et à la lettre des règlements de chaque assemblée. Cela étant, pour rassurer nos collègues, la commission a également émis un avis favorable sur l’amendement n° 112, qui a pour objet d’affirmer cette règle.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Monsieur le secrétaire d’État, votre collègue M. Devedjian a cru bon d’imposer un amendement qui avait été récusé par le Sénat, qui avait été récusé par la commission mixte paritaire rassemblant les représentants de l’Assemblée nationale et du Sénat et qui n’avait aucun rapport avec le sujet – on peut le démontrer –, quelques minutes avant la fin du débat, alors que nous étions réunis pour discuter des conclusions de la commission mixte paritaire. M. Devedjian, au nom de la relance, alors que cela n’a aucun rapport avec la relance et que cela ne relance rien, dépose cet amendement et nos collègues de l’UMP – on les comprend – sont placés devant la situation soit de refuser l’amendement, mais cela entraîne le rejet du texte, soit de le voter, ce qu’ils ont fait, nonobstant ce mauvais coup porté au Parlement. Heureusement, le Conseil constitutionnel a appliqué sa jurisprudence et nous proposons, pour que les choses soient claires, que cette disposition figure dans la loi. Ce serait une garantie contre les mauvais coups d’où qu’ils viennent et quel que soit le gouvernement qui en soit l’auteur.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Monsieur Sueur, votre préoccupation est légitime, mais le projet de loi organique prévoit déjà deux garanties : la possibilité de lever les délais pour les amendements parlementaires, lorsque le Gouvernement ou la commission ont déposé des amendements hors délai, et l’exigence d’une étude d’impact pour les amendements, selon les modalités prévues par l’article 11 bis . La commission des lois, s’agissant de la possibilité de rouvrir le délai, vous proposera de renvoyer aux règlements respectifs des assemblées. La jurisprudence étant constante et très claire, je ne comprends pas pourquoi on se livre à ce genre de fantaisie, puisque l’on sait très bien que le Conseil constitutionnel censurera. Mais cela ne veut pas dire pour autant qu’il faille surcharger le texte organique de dispositions aussi complexes qu’inutiles puisque, au surplus, nous avons déjà, dans nos règlements, les moyens de limiter ces pratiques. Quant à l’exemple que vous avez pris des architectes des Bâtiments de France, je le trouve tout à fait extraordinaire : il était certain que cet amendement, d’origine parlementaire, serait censuré s’il était adopté. Et ce fut bien le cas. Encore quelques censures du Conseil constitutionnel et il n’y aura plus d’amendements de ce genre ! Dans l’hypothèse où nous serions saisis d’un amendement de dix pages modifiant complètement toute une réglementation, comme cela est déjà arrivé dans un passé lointain (sourires .), et sous réserve, bien sûr, que cet amendement respecte les conditions dégagées par le Conseil constitutionnel, soit nous rejetterions l’amendement en renvoyant le Gouvernement au dépôt d’un projet de loi, soit nous demanderions une étude d’impact, conformément à l’article 11 bis qui sera examiné tout à l’heure. Cet amendement est donc superflu et la commission en demande le retrait. À défaut, elle émettrait un avis défavorable.
Josiane MATHON-POINAT - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Josiane MATHON-POINAT

Mme Josiane Mathon-Poinat. Le quatrième alinéa de l’article 11 tel qu’il est issu des travaux de l’Assemblée nationale prévoit que « le Gouvernement, à sa demande ou en réponse à l’invitation d’une commission, peut être présent lors de l’examen et du vote des amendements en commission ». Vous le savez, chers collègues, mon groupe est profondément opposé à une telle possibilité. Nous estimons, en effet, que le fait de rendre possible la présence du Gouvernement en commission dès le début du processus législatif déplacera totalement le débat de la séance publique vers la commission. Notre crainte est d’ailleurs partagée par le président de la commission des lois, qui critique dans son rapport la présence continue du Gouvernement en commission. Je rappelle qu’actuellement ce sont les règlements des assemblées qui prévoient la possibilité pour le Gouvernement de participer aux réunions des commissions. Le règlement du Sénat stipule ainsi que « les ministres ont accès dans les commissions » et « doivent être entendus quand ils le demandent », tout en précisant qu’« ils se retirent au moment du vote ». Le fait que le Gouvernement veuille désormais que soient inscrites dans la loi organique, et non plus dans les règlements des assemblées, les règles relatives à sa présence au sein des commissions n’est certes pas anodin et va entraîner une modification profonde de nos institutions. Comment parler de renforcement de pouvoirs du Parlement si le Gouvernement peut intervenir dès le début de la procédure législative au sein des commissions ? Le motif invoqué pour justifier une telle procédure est que le Gouvernement doit pouvoir défendre ses amendements et qu’il pourra ainsi donner sa position « en temps réel », mais la séance publique n’est-elle pas le lieu naturel de la confrontation entre le Gouvernement et le Parlement ? On ne peut tout de même pas accepter que tous nos débats parlementaires se déroulent sous le contrôle du Gouvernement ou sur le mode des réunions de commissions mixtes paritaires !