Jean BIZET (rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques et du Plan.) - Sénat - 2004-06-23
Date: 2004-06-23
Orateur: Jean BIZET
Fonction: rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques et du Plan.

M. Jean Bizet, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques et du Plan. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, pour la première fois dans l'histoire du Sénat de la V ème République, une commission permanente demande à se saisir pour avis d'un projet de loi constitutionnelle, qui relève au fond de la compétence de la commission des lois : c'est que le thème abordé par cette révision constitutionnelle dépasse largement le cadre de l'organisation et des compétences respectives des pouvoirs publics pour, à travers la réforme du Préambule de la Constitution, donner valeur constitutionnelle à « des principes fondamentaux relatifs au droit à un environnement protégé et au développement durable ». La prise en compte de l'environnement et sa nécessaire articulation avec le développement économique relèvent à l'évidence de la compétence de notre commission, ce qui justifie cet avis. Je me félicite, à cet égard, de la façon constructive dont nous avons travaillé avec M. Patrice Gélard, rapporteur au fond, dont j'ai pu apprécier les grandes qualités d'écoute tout au long des auditions que nous avions décidé d'organiser en commun. Confronté au foisonnement des commentaires et des prises de position toujours passionnées et parfois peu nuancées, j'étais initialement réservé, je vous l'avoue, sur le sens à donner à cette réforme et inquiet de ses conséquences, notamment en ce qui concerne la poursuite du progrès scientifique et technologique, indispensable moteur de notre développement économique. Pour avoir pu en particulier, à travers le dossier des organismes génétiquement modifiés, mesurer les ravages que peut induire une mauvaise application du principe de précaution, il me semblait qu'en faire un principe constitutionnel pouvait pénaliser la recherche, l'innovation technologique, voire entraver l'activité économique, en nous condamnant à l'inaction au nom de l'impossible quête du risque zéro. L'examen en conscience du dispositif proposé, les nombreuses auditions conduites avec la commission des lois, ainsi que le contenu très pertinent des deux études demandées par la commission des affaires économiques à M. Michel Prieur, éminent spécialiste du droit de l'environnement, et à M. Bertrand Mathieu, professeur de droit constitutionnel, m'ont conduit à réviser mon jugement. Il faut raison garder et revenir au texte tel qu'il est proposé, pour en prendre toute la mesure et comprendre en particulier que l'inscription, au sommet de nos normes juridiques nationales, d'une charte consacrée à l'environnement et au développement durable, loin de dessaisir le Parlement, lui crée au contraire une « ardente obligation » de se saisir de cette matière, afin de lui donner plus de cohérence et un véritable sens politique. Sur l'initiative de cette réforme, le Président de la République souhaite qu'un texte de valeur constitutionnelle consacre le principe d'une « écologie humaniste », c'est-à-dire d'« une écologie qui reconnaît la place centrale de l'homme sur la planète, et l'étendue de ses responsabilités ». Le choix a donc porté sur une charte de l'environnement de 2004, auquel va se référer le préambule de la Constitution, à l'instar de la référence à la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, confirmée et complétée par le préambule de la Constitution de 1946. Le parallélisme des intitulés traduit de façon symbolique la troisième étape ainsi franchie dans l'édifice constitutionnel français, à savoir la reconnaissance d'une écologie humaniste, qui consacre un droit de l'homme à l'environnement, complétant le volet des droits civils et politiques, ainsi que celui des droits économiques et sociaux. Il faut souligner, pour s'en féliciter, que la procédure d'élaboration de ce texte s'est appuyée sur une démarche participative en raison des enjeux de société induits par cette réforme, à travers le remarquable travail de la commission Coppens, chargée de faire des propositions au Premier ministre, qui s'est appuyée sur des consultations d'experts, ainsi qu'à travers la consultation nationale, relayée par des assises territoriales de la charte de l'environnement, qui ont permis de dégager les attentes fortes de la société sur ce sujet. Le projet de loi constitutionnelle déposé devant l'Assemblée nationale se composait de deux articles : l'article 1 er , qui complète le préambule de la Constitution, et l'article 2, qui définit le contenu de la charte. L'Assemblée nationale a adopté un article additionnel, qui complète l'article 34 de la Constitution, définissant le domaine de la loi, afin que cette dernière puisse déterminer les principes fondamentaux relatifs à la préservation de l'environnement, ce qui confirme, comme je l'indiquais il y a un instant, le rôle du Parlement en permettant à la loi de préciser notamment le contenu des principes inscrits dans la charte. Nous aurons donc l'occasion de nous revoir à l'occasion de ce dossier au cours de l'automne. S'agissant des considérants qui résument la philosophie de la charte elle-même et qui doivent être entendus comme des principes à valeur déclarative contribuant à son interprétation, il est intéressant de noter que, au-delà du lien indissociable et indiscutable établi entre l'environnement et l'humanité, notamment l'impact grandissant des activités humaines, les deux derniers considérants affirment la nécessité de la préservation de l'environnement, en se plaçant dans une perspective de développement durable. De cette construction, il est possible de déduire une vision positive et dynamique de la prise en compte de l'environnement : loin d'affirmer le primat d'un retour à une nature sanctuarisée, il s'agit de définir un mode de développement conciliant les trois piliers placés sur un pied d'égalité que sont le développement économique, le progrès social et la préservation de l'environnement. L'article 6 de la charte l'affirme ainsi. Il est vrai que les principes non seulement de prévention, de réparation, qui englobe le principe « pollueur-payeur », mais aussi d'information et de participation en matière d'environnement, énoncés dans les articles 3, 4 et 7 de la charte, figurent déjà dans la partie législative du code de l'environnement. Toutefois, leur reconnaissance au niveau constitutionnel fait désormais obligation au législateur, mais aussi à l'administration à travers son pouvoir réglementaire, d'en tenir compte dans toutes les politiques sectorielles de manière transversale. Ainsi, autant il est souhaitable que les services déconcentrés du ministère de l'industrie intègrent la prise en compte du développement durable, autant il serait très préjudiciable que les directions régionales de l'environnement s'approprient le monopole exclusif de sa mise en oeuvre dans la sphère économique. Au cours des débats qu'elle a organisés sur ce projet de loi constitutionnelle, la commission des affaires économiques et du Plan a été particulièrement nette sur ce point. A titre personnel, monsieur le ministre, permettez-moi d'insister. En ce qui concerne l'article 5 de la charte de l'environnement, qui a suscité nombre d'inquiétudes souvent légitimes, la commission des affaires économiques a tenu à vérifier que la reconnaissance au niveau constitutionnel du principe de précaution n'induira pas d'entrave supplémentaire aux capacités d'innovation de nos entreprises. Tel qu'il est proposé, le principe de précaution se démarque très nettement du principe de prévention, en ce qui concerne tant son fait déclencheur que son champ d'application. M. le garde des sceaux et M. le rapporteur saisi au fond ont tous deux été très clairs sur ce point qui, je le rappelle, constituait mon motif d'inquiétude ; il a été, depuis les auditions, largement levé. Autant le principe de prévention constitue le pain quotidien de l'action des acteurs tant privés que publics dans le domaine de l'environnement, autant le principe de précaution ne trouve à s'appliquer que pour répondre à des situations exceptionnelles, car plusieurs éléments cumulatifs sont rigoureusement exigés pour justifier sa mise en oeuvre : d'une part, une incertitude scientifique sur la réalisation d'un dommage, en l'état actuel des connaissances scientifiques, l'incertitude portant sur l'hypothèse même du risque ; d'autre part, le caractère environnemental du dommage, qui doit être grave et irréversible. Ces exigences mettent en évidence le rôle stratégique de l'expertise et la nécessité de veiller à ce qu'elle soit collégiale, indépendante et légitime. Face à cette situation, l'article 5 impose un principe d'action précoce pour prévenir ou limiter le risque. Cette obligation d'agir s'impose aux seules autorités publiques, à savoir l'Etat et les collectivités territoriales, ce qui suscite des craintes et des interrogations chez beaucoup d'entre elles, notamment parmi les petites communes, qui assurément ne disposent pas des moyens d'expertise nécessaires à l'application du principe de précaution. Fort opportunément, l'Assemblée nationale a précisé que l'intervention des autorités publiques devait s'entendre dans leurs domaines d'attribution, ce qui clarifie le rôle de chacune d'entre elles. Ces autorités devront adopter des mesures provisoires et proportionnées, qui pourront être réversibles ou modifiées en fonction de la progression des connaissances et devront être proportionnées au regard du risque lui-même, mais aussi définies à partir d'un bilan coût-avantage ; et ce, en prenant en compte leur impact économique évalué à court et à long terme. En définitive, les moyens choisis devront être limités à ce qui est effectivement nécessaire, ce qui impose aux autorités publiques d'avoir au préalable défini le niveau de risque acceptable. Initialement, le projet de loi constitutionnelle indiquait que les mesures devaient éviter la réalisation du dommage, ce qui fixait une obligation de résultat aux autorités publiques difficilement compréhensible dans une situation d'incertitude. L'Assemblée nationale lui a préféré le verbe « parer à », qui laisse entendre que tout doit être fait, en l'état des connaissances et des moyens disponibles, sans fixer d'obligation de réussite ; M. le garde des sceaux et M. le rapporteur l'ont rappelé. De façon concomitante, il est fait obligation de poursuivre les recherches afin d'évaluer les risques encourus. Il s'agit d'un véritable « aiguillon » pour la recherche scientifique et non pas d'un coup d'arrêt. Ainsi, dans le cas des organismes génétiquement modifiés, la mise en oeuvre de l'article 5 justifie pleinement la poursuite des recherches, y compris en plein champ, mais en y appliquant les plus strictes conditions de sécurité vis-à-vis des cultures traditionnelles et biologiques. Enfin, faut-il craindre, à travers l'introduction dans la Constitution du principe de précaution, tel qu'il est rédigé dans l'article 5, une judiciarisation de la vie économique et la multiplication des contentieux ? Les contentieux s'étant multipliés avant l'adoption de la charte, cette dernière devrait clarifier la jurisprudence et lui donner plus de cohérence. Les travaux parlementaires pourront utilement y contribuer. Ainsi, la définition très précise des conditions de mise en oeuvre du principe de précaution devrait dissuader l'administration de chercher à renforcer les exigences posées en matière de prévention. S'agissant de l'invocation du principe de précaution dans le contentieux de la responsabilité pénale, il faut répondre très clairement qu'il ne saurait en être ainsi, puisqu'un texte constitutionnel n'est pas un texte d'incrimination pénale, en application du principe selon lequel la loi pénale est d'interprétation stricte. Enfin, bien que l'article 5 soit d'application directe, il convient de rappeler que cela n'interdit pas au législateur d'intervenir pour préciser les conditions de mise en oeuvre des procédures d'évaluation ou encore les critères d'adoption des mesures par les autorités publiques. La commission des affaires économiques, dans sa très grande majorité, souhaite l'intervention rapide d'une loi permettant de lever toutes les équivoques. Là encore, monsieur le ministre, je me permets d'insister sur ce point, car il a été au coeur des préoccupations de la commission des affaires économiques. Après un débat très riche et varié, la commission des affaires économiques a émis un avis favorable à l'adoption de ce projet de loi constitutionnelle qui constitue, comme l'a souligné M. le garde des sceaux, « une révolution, mais une révolution sereine ». La charte de l'environnement reprend un corpus de droits qui existent déjà tant dans notre droit national que dans le droit communautaire, afin de leur donner plus de cohérence et inscrire résolument la préservation de l'environnement dans une démarche de développement durable. En outre, je suis convaincu que les entreprises qui auront su intégrer la prise en compte de l'environnement dans une stratégie de développement durable y gagneront un crédit et des parts de marché supplémentaires, ce qui constitue autant d'atouts dans le contexte actuel de concurrence économique exacerbée.