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Josiane MATHON-POINAT - Sénat - 2009-02-17
Date: 2009-02-17
Orateur: Josiane MATHON-POINAT

Mme Josiane Mathon-Poinat. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, l’article 13 de ce projet de loi organique constitue un pas significatif vers la présidentialisation du régime, avec cette particularité que cette dernière se fonde non pas sur le respect du principe de la séparation des pouvoirs, mais sur une soumission croissante du pouvoir législatif aux objectifs de l’exécutif. Cela a été maintes fois rappelé, l’objectif est l’efficacité, la modernité, l’adaptation au monde qui nous entoure. Cette pensée dogmatique de l’efficacité et de la modernité devrait pourtant être maniée avec précaution, car c’est elle qui nous a menés au bord du gouffre. M. Balladur présentait ses réflexions dans un chapitre intitulé « Moderniser le droit d’amendement ». Moderniser, c’est sans doute, pour la première fois depuis le Consulat, la Restauration, le second Empire ou Vichy, s’attaquer au fondement de la démocratie parlementaire, à savoir le droit d’expression même des parlementaires. Selon M. Balladur, la procédure dite du « crédit temps » permettrait de limiter l’obstruction parlementaire. Avant d’examiner les dispositions de l’article 13, il convient de s’arrêter quelques instants sur cette question de l’obstruction. Qui dénature l’activité des assemblées ? Qui pénalise le travail législatif ? Les parlementaires qui exercent leur droit constitutionnel d’amendement ou le Gouvernement qui multiplie les projets de loi aboutissant à une inflation législative incontrôlable, pour ne pas dire incontrôlée ? Monsieur le secrétaire d’État, comment pouvez-vous parler d’obstruction alors que vous vous êtes vanté devant les députés d’avoir fait adopter par le Parlement cinquante-quatre projets de loi en un an, soit un par semaine, vacances comprises ?
Josiane MATHON-POINAT - Sénat - 2009-02-17
Date: 2009-02-17
Orateur: Josiane MATHON-POINAT

Mme Josiane Mathon-Poinat. Pourtant, pour l’année 2006-2007, seuls 10 % des décrets nécessaires à l’application des lois votées ont été pris. (M. le secrétaire d'État proteste.) L’inflation législative est l’une des principales raisons de l’affaiblissement du rôle du Parlement, inflation législative alimentée, pour une bonne part, par la transposition massive des normes européennes. L’affaiblissement du rôle du Parlement, n’en déplaise aux présidents de la commission des finances et de la commission des affaires sociales, c’est aussi la réduction des pouvoirs en matière budgétaire, qui aboutit à transformer les assemblées en chambres d’enregistrement. L’utilisation du droit d’amendement a symbolisé, en 1980, le retour de l’initiative parlementaire. Dans une constitution privant les assemblées d’un réel pouvoir d’initiative, l’amendement est devenu un outil d’expression majeur du Parlement, à gauche comme à droite, selon l’étiquette politique du Gouvernement : il permet de présenter une proposition, de la soumettre au vote, mais également de manifester une vive opposition. Monsieur le secrétaire d’État, vous évoquez souvent avec nostalgie la période, antérieure à 1969, où le temps global s’appliquait à l’Assemblée nationale. Faut-il vous rappeler que c’est à cette époque qu’est née la fameuse expression « parlementaires godillots » ? L’obstruction, que vous dénoncez tant, a surtout été développée par la droite parlementaire, précurseur en la matière. La loi de nationalisation, la loi sur l’enseignement supérieur ou la loi sur la presse furent l’objet de milliers d’amendements déposés par l’opposition d’alors, devenue aujourd’hui majoritaire. L’amendement n’était d’ailleurs pas le seul moyen. En 1981, sur les nationalisations, la droite fut la première à utiliser de manière massive le rappel au règlement en en présentant cent huit. Faut-il donc s’inquiéter des longs débats parlementaires ? Les grands textes qui régissent encore aujourd’hui notre société, comme les lois relatives à l’école ou à la liberté de la presse, ont nécessité plus d’un an de débat. Aujourd’hui, un débat qui dure une semaine paraît excessif ; s’il dépasse quinze jours, il devient presque intolérable et s’apparente à une déstabilisation de l’exécutif ! Vous avancez des chiffres importants : 11 853 amendements sur le projet de loi portant sur les retraites, 137 665 amendements pour le projet de loi sur la privatisation de Gaz de France, 14 888 amendements sur le projet de loi relatif à La Poste. Or les débats n’ont jamais dépassé un mois, les outils de restriction du droit d’amendement étant déjà très nombreux, de l’irrecevabilité à la clôture des débats, en passant par l’ajout inopiné de séances. Sur le contrat première embauche, le CPE, nous avions même siégé à l’heure de la messe, le dimanche matin ! Sur ce texte comme sur d’autres, n’aurait-il pas mieux valu prendre le temps du débat ? Nous réfutons donc cet argument démagogique qui confine à l’antiparlementarisme.
Michel MERCIER - Sénat - 2009-02-17
Date: 2009-02-17
Orateur: Michel MERCIER

M. Michel Mercier. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, tout au long de l’histoire de la V e République, y compris à l’occasion de la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, le droit d’amendement s’est affirmé comme étant un droit individuel constitutionnellement garanti à tout parlementaire ainsi qu’au Gouvernement. Ce droit est garanti par le Conseil constitutionnel. L’article 13 dont nous débattons aujourd'hui vise à organiser la discussion parlementaire en permettant la mise en œuvre d’un temps global de discussion. Pourquoi pas ?  Il en résulterait néanmoins une limitation du droit d’amendement une fois les délais écoulés. Quelles sont, brièvement évoquées, les composantes du droit d’amendement dans notre droit public ? C’est la V e République, avec l’article 44 de la Constitution de 1958, qui a constitutionnalisé le droit d’amendement. Avant, ce droit découlait de l’initiative des lois que reconnaissaient au Parlement les constitutions républicaines depuis 1875. Le droit d’amendement est devenu essentiel. Le président du Sénat estime qu’il s’agit d’un droit « consubstantiel » au statut de parlementaire, et nous ne pouvons qu’adhérer à cette définition.
Jean-Patrick COURTOIS - Sénat - 2009-02-17
Date: 2009-02-17
Orateur: Jean-Patrick COURTOIS

M. Jean-Patrick Courtois. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, l’article 13 du projet de loi organique permet aux règlements des assemblées d’attribuer une durée programmée à certains débats législatifs. L’objectif visé est de mieux organiser les débats, et non de réduire le temps d’examen d’un texte en séance. L’enjeu essentiel est que le Parlement ne soit pas paralysé et incapable d’accomplir sa mission essentielle de législateur. Ainsi, quatre constats peuvent être dressés. Premier constat, la loi organique n’impose rien. Elle ouvre simplement une voie que les assemblées pourront choisir d’emprunter ou non lors de la réforme de leur règlement respectif. L’objet ultime du projet de loi organique est de permettre à chaque assemblée de fonctionner au mieux, conformément à ses souhaits, à ses traditions et à ses propres règles. La Haute Assemblée ne connaît pas dans la même mesure les situations d’obstruction auxquelles l’Assemblée nationale peut être confrontée. Chacun l’aura bien compris, le Sénat, contrairement à l’Assemblée nationale, n’a nullement l’intention d’introduire dans son règlement le temps de parole global. Il eût sans doute été préférable que nous opérions un autre choix, car la nouvelle procédure nous aurait permis de recentrer nos débats autour des sujets fondamentaux qui engagent le destin de notre pays. Personne ne peut aujourd’hui contester le besoin de rationalisation du travail parlementaire, en particulier des débats. Nos collègues de l’opposition l’ont d’ailleurs réclamé à plusieurs reprises lorsqu’ils étaient dans la majorité, et ils avaient raison de le faire. Avec l’ordre du jour partagé, il nous faudra traiter en quinze jours les textes que nous discutons aujourd’hui en un mois. L’agenda parlementaire devra être beaucoup plus prévisible, faute de quoi le système tout entier risque d’être menacé de paralysie. Il me paraît également essentiel de rendre nos débats plus concis et lisibles dans la mesure où, innovation capitale, nous discuterons en séance publique du texte issu des travaux de la commission, et non plus du texte présenté par le Gouvernement. Il ne faudrait pas que l’on assiste à une répétition du débat de commission en séance. Ce serait tout à fait dommageable. Deuxième constat, contrairement à ce qu’ont pu marteler nos collègues de l’opposition, la procédure établissant la durée programmée des débats n’est pas antidémocratique. En effet, une telle procédure n’est pas inconnue de l’histoire institutionnelle française. Elle a été mise en œuvre à l’Assemblée nationale de 1935 à 1969.
Jean-Patrick COURTOIS - Sénat - 2009-02-17
Date: 2009-02-17
Orateur: Jean-Patrick COURTOIS

M. Jean-Patrick Courtois. Par ailleurs, en 2007, notre collègue Jean-Pierre Bel, président du groupe socialiste, avait lui-même suggéré d’introduire un tel dispositif dans sa proposition de loi tendant à réviser la constitution du 4 octobre 1958 afin de rééquilibrer les institutions en renforçant les pouvoirs du Parlement. D’ailleurs, il était même allé plus loin, en proposant que le temps global soit fixé non pas par la conférence des présidents, mais par le Gouvernement. Et j’aimerais répondre à son argument selon lequel il faudrait subordonner le recours à la réglementation du temps des débats à la suppression du troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution, dit « 49-3 ». Depuis la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, la possibilité pour le Gouvernement d’engager sa responsabilité sur un texte a pratiquement disparu. Elle ne persiste que de manière résiduelle, en étant cantonnée à un seul texte par session. Troisième constat, cette procédure existe dans les parlements des démocraties modernes et, au premier chef, au parlement britannique, au congrès espagnol,…
Jean-Pierre BEL - Sénat - 2009-02-17
Date: 2009-02-17
Orateur: Jean-Pierre BEL

M. Jean-Pierre Bel. Merci, monsieur le président. Il est en effet plus simple de m’autoriser à répondre immédiatement à l’interpellation de notre collègue Jean-Patrick Courtois. Il ne faut pas me faire dire ce que je n’ai pas dit ! J’ai en effet adressé à une candidate à la dernière élection présidentielle un rapport contenant des propositions, afin qu’elle puisse choisir celles qui l’intéressaient. Ce rapport faisait état de mesures qui s’imposaient, notamment la suppression du « 49-3 » sauf pour les lois de finances, la limitation des procédures d’urgence et la suppression du vote bloqué. Cette rénovation profonde du travail parlementaire, qui entraînait un autre équilibre, permettait d’envisager une organisation du temps de parole en conséquence. Mais les dispositions constitutionnelles dont nous envisagions la suppression étant aujourd'hui maintenues, il est abusif, monsieur Courtois, de prétendre que mes écrits justifieraient ce que vous proposez, c’est-à-dire la limitation du droit d’amendement pour chaque parlementaire. C’est là un argument qui n’est intellectuellement pas recevable, et un excès que je tiens à dénoncer. Mes chers collègues, nous sommes adultes et capables de comprendre la nécessité d’un rééquilibrage. Mais, en l’absence de ce dernier, vos préconisations conduisent au contraire à accentuer le déséquilibre que nous connaissons depuis longtemps. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe socialiste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2009-02-17
Date: 2009-02-17
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. … alors, il ne faut pas voter l’article 13. Et, de grâce, ne nous réfugions pas dans les petits arrangements en déclarant, comme M. Courtois : le problème se pose pour l’Assemblée nationale, certes, mais – rassurez-vous, mes chers collègues – pas pour le Sénat! (Mme Nicole Borvo Cohen-Seat rit.) Non ! Le Sénat vote la loi, qui s’applique à l’ensemble du Parlement et vaudra à l’avenir pour tous les parlements, ainsi que pour tous les gouvernements. Nous, sénateurs, sommes donc dépositaires de ce droit de nous exprimer, de ce droit d’amendement si précieux. Mes chers collègues, si nous voulons que le Parlement soit le lieu où nous parlons de ce qui se passe dans la société, des souffrances des hommes et des femmes, des luttes sociales, des problèmes éthiques, des convictions, de tous les sujets qui ont fait l’objet des grands débats parlementaires au cours des trois dernières décennies, voire davantage, il faut que nous votions tous ensemble contre l’article 13. Mais aucun argument ne peut justifier, si ce n’est au prix de contorsions que je qualifierai clairement d’hypocrites, de se déclarer pour le droit d’amendement tel que nous l’avons tous ensemble défini et vécu, tout en votant par ailleurs l’article 13. Ce n’est pas du tout cohérent ! (Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.)
Claude JEANNEROT - Sénat - 2009-02-17
Date: 2009-02-17
Orateur: Claude JEANNEROT

M. Claude Jeannerot. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, nombre de mes collègues l’ont dit avec éloquence et conviction, l’article 13 visant à fixer par avance la durée d’examen des textes n’est pas acceptable. Mais revenons aux attendus proposés. L’exposé des motifs du présent projet de loi organique évoque l’objectif de renforcer l’efficacité du travail parlementaire pour améliorer la qualité de la loi. Cet objectif, nous le partageons évidemment, et c’est bien pourquoi nous récusons les dispositions proposées qui nous paraissent précisément contraires à celui-ci. Le travail législatif exige réflexion, confrontation, échange. Il a besoin de temps et de distance. Ce n’est pas une tâche comme les autres. L’encadrer conduirait à coup sûr à nuire à sa qualité et à son efficacité et, par voie de conséquence à renforcer ce que nous connaissons déjà aujourd’hui, à savoir le caractère d’urgence de quasiment tous les textes. Le résultat serait donc pis que la situation actuelle. Convenez-en, le fonctionnement d’aujourd’hui est loin d’être satisfaisant. Nous assistons déjà à une inflation législative forte. Le temps des annonces est de plus en plus rapide, au rythme d’une conjoncture elle-même de plus en plus folle. Le temps parlementaire doit-il en être le reflet ? Sûrement pas ! La frénésie législative dans laquelle nous vivons actuellement conduit déjà à un déferlement de textes. Pourtant, ce déferlement, présenté comme une nécessité d’agir vite, n’est pas synonyme d’efficacité. Jugez-en au résultat : pour l’année 2007-2008, le taux moyen de mise en œuvre des textes est de 24,6 % ! On veut contraindre les parlementaires à aller vite, alors que le pouvoir réglementaire prend tout son temps. Aujourd’hui déjà, on marche à l’envers ! Mes chers collègues, en résumé, une seule raison justifie notre opposition. Cette raison est décisive : en réintroduisant la notion de temps global pour la discussion des textes, le Gouvernement remet en cause le pouvoir d’amender, c’est-à-dire de proposer une modification de la loi et d’en discuter devant l’opinion publique. Y renoncer – de nombreux collègues se sont exprimés sur ce thème –, c’est revenir au Tribunat du premier Empire, qui approuvait les lois sans les discuter. Le droit d’amendement des parlementaires n’est pas moins essentiel, il n’est pas moins sacré que la liberté d’expression des citoyens. Ces deux principes s’appellent et se complètent réciproquement. Attenter à l’un, c’est attenter à l’autre ! En d’autres termes, le droit d’amendement est par nature sans limite, absolu.
Raymonde LE TEXIER - Sénat - 2009-02-17
Date: 2009-02-17
Orateur: Raymonde LE TEXIER

Mme Raymonde Le Texier. Ce que vous appelez « obstruction » n’est, dans les faits, qu’une mobilisation de l’opposition pour porter un débat. Chacun le sait, une telle mobilisation n’a jamais empêché l’adoption d’un texte. Êtes-vous à ce point faibles et peu sûrs de vous pour vouloir, en plus de la maîtrise de la décision, le contrôle de la parole ? Si ce qui motive ce projet de loi est, en revanche, le constat d’une production législative dont la profusion se fait au détriment de la qualité, si ce qui vous anime est le ras-le-bol face à des lois inappliquées parce qu’inapplicables, si vous êtes exaspérés de constater que le taux d’application des lois votées en urgence en 2007-2008 ne dépasse pas 10 % et que seules 55 % des mesures votées en 2006-2007 sont effectives, si vous refusez de continuer à traduire chaque fait divers en loi compassionnelle, alors il faut vous en prendre non pas à l’opposition, mais à la frénésie législative d’un Président de la République qui confond gesticulation et action, et réduit sa majorité au rang d’exécutants ! Que le Président de la République ne réussisse pas à prendre les dimensions de sa charge et vive comme une agression personnelle le fait que l’opposition porte des valeurs différentes, des convictions fortes et une parole autre serait risible si ce n’était pas aussi pathétique et dangereux. Avoir réduit ses ministres au rang d’attachés de presse, évaluer leur compétence à leur dextérité à manier l’encensoir et leur avenir à la souplesse de leur échine ne lui suffit donc plus : il lui faut également museler l’opposition puisqu’elle a l’outrecuidance de vouloir jouer son rôle. C’est finalement un hommage involontaire qui nous est rendu, car cette attaque démontre que, au Parlement, l’opposition travaille et dérange. En effet, loin d’être le fruit de l’obstruction, les débats qui mobilisent l’énergie des parlementaires et qui prennent du temps rencontrent toujours un écho fort dans la société, tant ils correspondent à des attentes ou à des craintes profondes et tant ils interrogent sur notre devenir ou interpellent nos principes. École obligatoire, abolition de l’esclavage, laïcité, IVG, peine de mort, PACS : tous ces débats ont été riches, difficiles, houleux, non parce qu’ils étaient instrumentalisés, mais parce qu’ils interpellaient nos consciences. Monsieur le secrétaire d'État, le 10 février dernier, dans votre intervention lors de la discussion générale, vous avez volontairement occulté tout cela. Selon vous, l’article 13 dont nous abordons l’examen ne posait pas de problème au sein du Sénat, raison pour laquelle vous nous exhortiez à le voter tel quel, le président de notre assemblée s’engageant à ne pas le mettre en pratique dans le règlement.
Jean-Pierre MICHEL - Sénat - 2009-02-17
Date: 2009-02-17
Orateur: Jean-Pierre MICHEL

M. Jean-Pierre Michel. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, nous vivons sous la constitution de 1958, qui a limité considérablement les droits du Parlement. Ce texte fondamental manifestait d’ailleurs une grande défiance à l’égard des parlementaires. L’article 34 de la Constitution ne fait-il pas de la loi un domaine résiduel laissé aux parlementaires, tout le reste étant du domaine du décret ? Et, dans ce domaine résiduel, on souhaite encore restreindre notre possibilité de prendre la parole, de débattre, d’apporter une contradiction sur les textes qui nous sont présentés ! Telle est la situation dans laquelle nous sommes ! En faculté de droit, j’avais des cours magistraux et des travaux dirigés ; ni le rapporteur, ni le secrétaire d'État, ni personne ne répondant aux questions pratiques que je pose, je vais à nouveau les présenter. Comment sera comptabilisé le temps global ? Les suspensions de séance en feront-elles partie ou seront-elles défalquées au fur et à mesure qu’il y en aura ? Monsieur le secrétaire d'État, pourriez-vous répondre à cette question ? Par ailleurs, comment seront comptabilisés les rappels au règlement ? Faudra-t-il restreindre leur usage ? Dans ce cas, bien entendu, l’opposition aura intérêt à faire de l’obstruction parlementaire pour allonger les débats indéfiniment et, quelquefois, sans raison. L’objectif que vous visez ne sera donc pas atteint. Comment les services de la séance et les groupes eux-mêmes pourront-ils connaître le temps qu’il restera ? Installerons-nous des écrans électroniques géants pour décompter le temps imparti afin que les responsables de chaque groupe et les parlementaires puissent se concerter avant de décider d’appuyer tel ou tel amendement ou d’avancer plus vite jusqu’à un amendement plus lointain dans le texte, mais risquant, au final, de se faire guillotiner ? Monsieur le secrétaire d'État, vous haussez les épaules et, s’agissant de ces questions intéressantes qui relèvent de l’application pratique de nos débats, peu vous chaut : on se débrouillera, dites-vous ! Mais vous ne serez peut-être plus là pour le voir, puisque vous serez président de région, …paraît-il ! (M. le secrétaire d'État s’esclaffe.)
Jean-Pierre MICHEL - Sénat - 2009-02-17
Date: 2009-02-17
Orateur: Jean-Pierre MICHEL

M. Jean-Pierre Michel. Mme Pécresse étant hors-jeu, il ne reste plus que M. le secrétaire d'État ! De plus, comment chaque groupe pourra-t-il anticiper sur la séance ? Le texte qui nous occupe cet après-midi est un peu spécial, mais prenons une séance d’amendements ordinaire, sur un texte normal, par exemple la séance de mercredi dernier, au cours de laquelle nous avons discuté d’une proposition de loi relative à l’exécution des décisions de justice et aux conditions d’exercice de certaines professions réglementées. L’examen de certains articles nous a pris plus de temps que ce que nous escomptions quand d’autres articles ont été examinés plus rapidement que prévu. Finalement, nous avons passé l’après-midi à discuter de ce texte, alors que certains d’entre nous pensaient qu’une heure ou deux de débat suffiraient ! Eh bien non, nous avons débattu de questions importantes ! Chacun a eu le droit de donner son avis et, au final, l’adoption de certains amendements par la majorité ne s’est jouée qu’à une voix !
Jean-Pierre MICHEL - Sénat - 2009-02-17
Date: 2009-02-17
Orateur: Jean-Pierre MICHEL

M. Jean-Pierre Michel. J’ai présidé deux fois l’Assemblée nationale et je ne me suis jamais permis de voter, même quand la gauche était en très grande difficulté à la suite de l’obstruction pratiquée par la droite à l’époque ! Que dire également des non-inscrits – pauvres non-inscrits ! – ou de ceux qui, n’étant pas sanctionnés, agissent en francs-tireurs au sein de leur groupe, n’acceptent pas la discipline collective et déposent des amendements à titre individuel ? On nous répond qu’il reviendra à chaque groupe de faire sa discipline. Les présidents de groupe doivent-ils donc se transformer en surveillants généraux de potaches ? Je ne le pense pas ! Les amendements de ces parlementaires seront-ils comptabilisés dans le temps des groupes si ces derniers ne le désirent pas ? Certes, il y aura un temps supplémentaire. Par ailleurs, monsieur le secrétaire d'État, comme notre collègue Michel Mercier l’a fort opportunément relevé, il est possible à l’heure actuelle de déposer des sous-amendements. Mais nous ne pourrons plus nous livrer à cette pratique si les amendements sont appelés sans être discutés : c’est donc tout le droit parlementaire qui s’effondrera ! En réalité, l’enjeu de l’article 13 est beaucoup plus grave que tout ce qu’on a bien voulu nous faire croire puisqu’il revient à museler le temps de parole de l’opposition. Cet article fait tomber tout un pan du droit parlementaire patiemment établi par la règle constitutionnelle et par la pratique des présidents de séance, des bureaux des assemblées et des groupes politiques parlementaires. Le tout, pour un résultat qui n’est pas à l’honneur de la démocratie ni du Gouvernement, monsieur le secrétaire d'État, un résultat que vous défendez mollement, sans le soutenir. (M. le secrétaire d'État s’esclaffe.) M. le rapporteur n’ose même pas en parler, car ce serait grossier. On nous dit que ce texte passera comme une lettre à la poste : eh bien non, ce ne sera pas le cas, y compris au Sénat !