Paul BLANC - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Paul BLANC

M. Paul Blanc. Cette polémique est, du reste, ancienne. Depuis que je siège dans cet hémicycle, c'est-à-dire depuis 1992, j'entends toujours les mêmes propos. Pendant longtemps, le Parlement n'a eu la possibilité ni d'examiner les comptes de la sécurité sociale ni de se prononcer sur ceux-ci, alors même que les sommes en jeu ont assez vite dépassé en volume celles qui sont consacrées au budget de l'Etat. Vous l'avez rappelé, monsieur le secrétaire d'Etat, vous l'avez rappelé, monsieur le rapporteur, mais il me semble que nos concitoyens n'en sont pas toujours conscients. Il fait donc redire que le budget de la sécurité sociale est plus important que celui de l'Etat. Aussi l'équilibre de ses comptes a-t-il pu se dégrader année après année sans que le législateur puisse intervenir. En 1996, sur l'initiative du gouvernement d'Alain Juppé, le Parlement s'est enfin doté d'un nouvel instrument : les lois de financement de la sécurité sociale. Elles avaient pour finalité de permettre au législateur de se prononcer en toute connaissance de cause sur l'état des finances sociales. Il s'agissait là d'un changement majeur. Les lois de financement de la sécurité sociale qui se sont succédé depuis 1997 sont aujourd'hui un acquis essentiel et font, désormais, l'objet d'un large consensus ; je ne crois pas qu'elles aient été remises en cause. Toutefois, si nous reconnaissons leurs grandes qualités et les avancées qu'elles ont permises, nous en percevons aujourd'hui les défauts, en ce qui concerne tant la forme que le fond. Sur la présentation, d'abord, les conditions d'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale ne sont pas satisfaisantes. Il s'agit en en effet d'un texte dont les implications financières sont imposantes et qui, trop souvent, est synonyme de complexité et de technicité. La matière est trop souvent mal présentée, réduisant le débat à des échanges entre quelques experts. Cette loi doit être plus vivante et sa présentation clarifiée. Ses contours doivent être redessinés afin d'être plus clairs et plus précis. Ses annexes, dont on peut d'ailleurs regretter qu'elles aient été aussi strictement définies dans la loi organique, ne sont pas toujours à la hauteur de ce que l'on pouvait espérer. Je me félicite donc que le Gouvernement ait choisi de les simplifier et de les enrichir, notamment en ce qui concerne les compensations par l'Etat des mesures d'exonération de cotisations qu'il décide. Nous avons effectivement besoin de plus de transparence sur ce sujet. Par ailleurs, Alain Vasselle, notre excellent rapporteur, ajoute deux annexes, dont l'une devrait permettre d'éviter que ne se renouvellent des épisodes tels que ceux que l'on a connus avec le FOREC, et qui est consacrée à la mise en oeuvre du principe de neutralité des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale. S'agissant du contenu du rapport annexé, il s'est révélé relativement décevant. Sans conséquences sur le plan juridique, il ne présente qu'un intérêt relatif, car il se contente d'annoncer les réformes de projets de loi, avec ou sans calendrier, ou encore la mise en place d'une réflexion sur tel ou tel sujet. En bref, ce rapport annexé fait, me semble-t-il, double emploi avec ce que l'on est censé trouver dans l'exposé des motifs du projet de loi. Dans le corps même du texte, il demeure quelques difficultés. En effet, le projet de loi est ainsi construit que les articles concernant les recettes et les dépenses des branches de la sécurité sociale sont noyés au sein de mesures de fond, souvent techniques, parfois très importantes. En outre, aucun équilibre n'apparaît dans le texte, alors même que la comparaison entre les recettes et des dépenses dans un article récapitulatif offrirait une bien meilleure visibilité. En effet, les objectifs de dépenses sont prévus par branche et pour les seuls régimes de plus de 20 000 cotisants, les prévisions de recettes sont définies par catégorie sans correspondre aux objectifs de dépenses. Or nous sommes bien en présence d'un texte censé concerner les conditions générales de l'équilibre financier et dont on attend qu'il fixe, compte tenu des prévisions de recettes, des objectifs de dépenses. Avec le présent projet de loi, on nous propose aujourd'hui de remédier à cette insuffisance en prévoyant un article d'équilibre sur lequel nous nous prononcerons. Nous gagnerons ainsi en clarté. Sur le fond, maintenant, il était absolument indispensable, tout d'abord, d'améliorer l'articulation entre les lois de financement et, pour reprendre les termes de la loi organique, « les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale ». Désormais, grâce au vote, en 2004, d'une grande loi de santé publique, cette articulation est mieux assurée ; elle demeure cependant perfectible. Pour ce qui concerne les questions relatives aux dépenses et aux recettes intégralement affectées à la sécurité sociale, se pose le problème de l'existence de transferts entre régimes liés, notamment, à l'affectation des recettes, aux dispositifs de compensation, ou à des transferts entre branches. Cela nuit à la lisibilité des comptes de la sécurité sociale. La possibilité, qui existe, de diminuer les recettes d'une branche et de mettre à sa charge de nouvelles dépenses au profit d'autres entités aboutit à des situations absurdes et inéquitables sur le plan des principes. De même, malgré la loi Veil de 1994, trop de décisions d'exonération de cotisations sociales demeurent non compensées par l'Etat.