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Marie-France BEAUFILS - Sénat - 2008-11-06
Date: 2008-11-06
Orateur: Marie-France BEAUFILS

Mme Marie-France Beaufils. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, mon rappel au règlement se fonde sur les attendus de l’article 30 du règlement du Sénat, relatif à l’organisation de nos travaux. Nous sommes confrontés, avec la discussion de ce texte, à une nouvelle mise en cause des droits du Parlement à légiférer de manière convenable et responsable. Arguant de prévisions de croissance et d’évolution des prix différentes de celles qui ont servi à construire le projet de loi de finances pour 2009 – ce que je ne conteste pas –, le Gouvernement vient, par la distribution d’une vingtaine d’amendements correctifs, nous proposer de procéder à une révision des termes de la présente loi de programmation, révision dont il nous a été difficile d’analyser la pertinence dans le peu de temps dont nous avons disposé, à savoir une demi-heure en commission des finances. L’objectif d’équilibre des finances publiques, pourtant annoncé depuis la déclaration de politique générale du printemps 2007, est abandonné purement et simplement au profit d’une simple réduction des déficits. Tout se passe comme si vous aviez renoncé, d’une certaine manière, aux orientations politiques que vous avez pourtant défendues durant toute la campagne électorale de l’élection présidentielle. Pour autant, derrière les chiffres, la volonté de plier l’ensemble de l’activité économique et sociale aux impératifs et aux desiderata des marchés financiers et de la rentabilité du capital demeure. Les ajustements liés aux prévisions économiques semblent laisser pour compte quelques mesures fortes dont nous avons débattu il y a peu. Ainsi devons-nous attendre peu de croissance et peu d’amélioration de la situation des comptes publics du plan de sauvetage des banques, pourtant récemment validé dans le collectif budgétaire du mois d’octobre ! L’État a alors proposé sa garantie pour 320 milliards d’euros et dégagé 40 milliards d’euros pour la recapitalisation des banques, sommes censées fluidifier le fonctionnement du crédit aux entreprises. Ces mesures ne permettront pas de relancer l’activité économique au-delà des modestes prévisions désormais contenues dans cette loi de programmation ; c’est ce que vous exprimez par ces modifications. Cette mobilisation de quelque 360 milliards d’euros pour un gain de 0,2 % à 0,5 % de croissance devrait nous conduire à nous interroger sur l’efficacité d’une telle mesure ! Nous sommes convaincus, chaque jour un peu plus, d’avoir fait le bon choix en ne soutenant pas ce plan de sauvetage des banques et des marchés financiers. Il nous semble que les modifications présentées auraient mérité un débat d’une autre importance.
Marie-France BEAUFILS - Sénat - 2008-11-06
Date: 2008-11-06
Orateur: Marie-France BEAUFILS

Mme Marie-France Beaufils. Cet article 1 er doit, selon nous, participer d’une conception un peu moins étriquée que celle qui est présentée, et de manière fort lapidaire, dans le texte. Que cette programmation des finances publiques s’inscrive dans le cadre constitutionnel me paraît relever de l’évidence. Il convient plutôt de se référer aux termes de l’article 34 de la Constitution, modifié par la récente révision constitutionnelle, et de donner un sens aux finalités et aux objectifs généraux d’une telle programmation. L’article 34 a été complété, notamment, par un alinéa ainsi rédigé : « Les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques. » Soyons clairs : l’équilibre des comptes publics ne se décrète pas. Il constitue clairement une finalité, une visée au regard des initiatives politiques exprimées par les choix budgétaires. Il ne faut pas confondre la fin et les moyens. La raison d’être de la programmation des finances publiques, c’est de mettre l’argent public, le produit des impôts de toutes natures comme des cotisations sociales, au service de la résolution des besoins collectifs, de l’emploi et de la croissance durable. Il faut inverser la logique. Créons, par une fiscalité juste, par une juste allocation de la ressource publique, les conditions de la croissance et du développement durable, et nous constaterons l’amélioration de la situation des comptes publics. Oser encore aujourd’hui nous parler de rigueur budgétaire au moment où l’on émet 150 milliards d’euros de titres de dette publique pour accroître de seulement 12 milliards d’euros le bien commun de la nation montre à quelles extrémités nous sommes rendus ! Si vous voulez interrompre le processus d’endettement et de déficits publics cumulés aujourd’hui à l’œuvre, il faut commencer par poser les questions de fond de la réforme fiscale, de celle des prélèvements sociaux, ou encore de la juste allocation des ressources publiques. Tel est le sens de notre amendement.
Thierry FOUCAUD - Sénat - 2008-11-06
Date: 2008-11-06
Orateur: Thierry FOUCAUD

M. Thierry Foucaud. L’article 2 est, en quelque sorte, la « boussole » du projet de loi de programmation. Il fixe un cadre chiffré, mais ce cadre présente deux difficultés. Premièrement, nous l’avons déjà souligné, il se fonde sur des hypothèses économiques irréalistes, que le Gouvernement vient d'ailleurs tout juste de modifier. Dans la foulée des conclusions des travaux européens, vous admettez que nous connaîtrons une faible croissance en 2009. Cependant, cette faible croissance a un redoutable effet de ciseaux, comme l’a montré avec netteté la discussion du dernier collectif budgétaire. Elle induit, d’une part, une perte de recettes fiscales non négligeable et, d’autre part, une progression sensible des dépenses, notamment sur le poste critique du service de la dette. Dans ce collectif, vous aviez masqué derrière l’appel à la solidarité nationale pour les banquiers et les opérateurs financiers – une quête subite de 360 milliards d’euros, rappelons-le – les 4 milliards d’euros perdus sur le front de la dette ou les 7 milliards d’euros perdus sur les recettes fiscales. Deuxièmement, ainsi que la commission des finances s’est empressée de le souligner à juste titre,…
Thierry FOUCAUD - Sénat - 2008-11-06
Date: 2008-11-06
Orateur: Thierry FOUCAUD

M. Thierry Foucaud. … votre objectif de programmation associe étroitement les collectivités territoriales et les organismes de protection sociale aux contraintes de réduction des déficits. Vous méconnaissez ainsi à la fois le principe constitutionnel de libre administration des collectivités locales et le caractère particulier des lois de financement de la sécurité sociale. Pour ce qui est de la libre administration des collectivités locales, on peut évidemment se reporter à l’article 72-2 de la Constitution. À quoi cela a-t-il servi, dans ces conditions, de voter il n’y a pas si longtemps, une organisation décentralisée de la République ? Pour ce qui est de la sécurité sociale, rien dans la lettre de l’article 34 ne nous paraît devoir justifier la forme de partenariat obligé que tend à mettre en place l’article 2. À moins que certains partisans de la révision constitutionnelle de cet été n’aient oublié de penser que leur adhésion emportait la pratique récurrente de l’austérité budgétaire dans tous les domaines, qu’il s’agisse de l’État, de leur commune ou de leur département, ou encore des moyens de l’hôpital public dont ils président le conseil d’administration… Nous refusons clairement cette forme de standardisation de la dépense publique.
Eric WOERTH (ministre.) - Sénat - 2008-11-06
Date: 2008-11-06
Orateur: Eric WOERTH
Fonction: ministre.

M. Éric Woerth, ministre. Quoi qu’il en soit, cet amendement ne me choque pas et je m’en remets à la sagesse du Sénat. En revanche, je ne suis pas du tout favorable à l’amendement n° 2. Tout en comprenant bien l’argumentation que vous avez développée, monsieur le rapporteur général, je maintiens que la décomposition des soldes est très importante. En effet, à partir du moment où il existe un projet de loi de programmation des finances publiques et où nos finances publiques font l’objet d’un examen détaillé, notamment à Bruxelles, afin de déterminer qui concourt à quoi, nous sommes tenus à un affichage précis s’agissant de l'État, des organismes divers d’administration centrale, de la sécurité sociale et des collectivités locales. Votre vote sur le solde ainsi décomposé ne constitue pas un engagement. Cette décomposition permet au moins qu’on débatte des différents soldes indiqués, et vous pourriez, le cas échéant, contester la répartition même des soldes. Elle offre aussi au Gouvernement la possibilité de vous communiquer des informations plus détaillées. Il serait surprenant d’envoyer à Bruxelles, même à titre d’information, des éléments détaillés sur lesquels le Parlement ne se serait pas prononcé. Ce serait presque une atteinte à l’intégrité du projet de loi en lui-même. Qui peut le plus peut le moins, et nous devons absolument détailler cette trajectoire. Certes, ce sont des prévisions et, en tant que telles, elles sont toujours soumises à des incertitudes. C’est le principe même de la prévision et de tout vote budgétaire. Mais la force du projet de loi réside aussi dans cette segmentation, qui permet d’expliquer la programmation des finances publiques.
Philippe MARINI (rapporteur général.) - Sénat - 2008-11-06
Date: 2008-11-06
Orateur: Philippe MARINI
Fonction: rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Je ne m’étendrai pas trop longtemps sur ce point ; il suffit de se référer au passage du rapport écrit dans lequel je crois avoir montré que la part de trajectoire qui est considérée comme faisable par l’ensemble des collectivités territoriales, je le dis en toute simplicité, n’est pas réaliste. De ce fait, il est difficile pour le Sénat de donner son accord à une trajectoire qui attribue aux collectivités territoriales une part exagérée de l’effort total. (Mme Nicole Bricq acquiesce.) Il nous est d’autant plus difficile d’y souscrire qu’il y a, d’un côté, des dépenses publiques centralisées et, de l’autre côté, des dépenses publiques décentralisées. S’agissant des premières, l’État peut poser une norme et s’engager à la faire respecter, comme pour ses propres comptes et ceux de ses démembrements directs, ainsi que pour les régimes obligatoires de base de la sécurité sociale. Mais il ne le peut pas dès lors qu’il s’agit de dépenses décentralisées. Et, à cet égard, les collectivités territoriales ne sont pas seules concernées : l’évolution du régime de l’assurance chômage résulte d’accords partenariaux, qui ne peuvent pas être « prescrits » comme les décisions portant sur des dépenses publiques centralisées. Quant aux collectivités territoriales, comme nous étions plusieurs à l’indiquer tout à l’heure, leurs dépenses résultent de la somme d’innombrables décisions décentralisées sur lesquelles le Gouvernement – pas plus que le Parlement, d'ailleurs – n’a pas la capacité d’imposer une toise. Pour toutes ces raisons, sans contester ni le bien-fondé de la trajectoire ni l’objectif de solde global, il paraît difficile, en particulier au Sénat, d’entériner par un vote la répartition de l’effort.
Jean-Pierre FOURCADE - Sénat - 2008-11-06
Date: 2008-11-06
Orateur: Jean-Pierre FOURCADE

M. Jean-Pierre Fourcade. Monsieur le ministre, je suis navré de vous dire que le groupe UMP votera en faveur du sous-amendement de la commission des finances, et ce pour deux raisons. Premièrement, nous ne pouvons pas, dans le cadre d’un projet de loi de programmation des finances publiques, prendre un engagement collectif de cette nature sans avoir consulté l’ensemble des organisations représentatives et sans avoir passé en revue avec elles la totalité de leurs problèmes de financement. Deuxièmement, une telle disposition est contradictoire avec la réforme de la Constitution que nous avons adoptée il y a quelques années et qui a nettement affirmé l’autonomie des collectivités territoriales. Pour ce qui de Bruxelles – nous irons d’ailleurs vérifier par nous-mêmes comment les choses se passent avec les organismes qui y jugent nos comptes –, il est clair que ce qui intéresse la Commission, c’est le solde de l’État et des administrations qui lui sont rattachées. Pour le reste, monsieur le ministre, il vous sera facile de dire qu’un effort est réalisé au niveau des collectivités territoriales pour parvenir à une baisse. Je rappelle que, pendant plusieurs années, nous sommes arrivés aux 3 % grâce à l’effet positif qu’ont eu sur l’ensemble des comptes publics ceux des collectivités territoriales, qui s’en sont tenues à une augmentation de 0,3 %. Tant mieux ! Nous essaierons d’en faire autant, mais nous ne pouvons prendre un tel engagement dans un texte de cette nature.
Jean ARTHUIS (président de la commission des finances.) - Sénat - 2008-11-06
Date: 2008-11-06
Orateur: Jean ARTHUIS
Fonction: président de la commission des finances.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Monsieur le ministre, il me semble que l’on touche là une des limites de l’exercice auquel vous nous conviez. Nous avons souscrit à cet exercice et la plupart d’entre nous sommes conscients de la nécessité de réduire nos déficits publics, de maîtriser les dépenses publiques. L’État a engagé une révision générale des politiques publiques. Les élus territoriaux vont devoir, eux aussi, s’atteler à une révision générale des politiques publiques locales. Ce qui nous met dans l’embarras, à propos de ce tableau, c’est qu’il tend à ne donner qu’une force légale toute relative à la trajectoire qu’il dessine. Le seul exercice normatif ayant une portée juridique est le vote des lois de finances, initiales ou rectificatives. Ici, il s’agit d’indications. En écartant les deuxième, troisième, quatrième et cinquième lignes de ce tableau, nous sommes suspects, à n’en point douter, d’être approximatifs, car accepter la première ligne, c’est prendre un engagement pour l’ensemble des gestionnaires publics. Quand on commence à analyser – première ligne pour l’État, deuxième ligne pour les organismes divers d’administrations centrales, troisième ligne pour la protection sociale, quatrième ligne pour les collectivités locales –, on se rend compte objectivement qu’on ne peut pas aller beaucoup plus loin. Il ne faudrait pas, monsieur le ministre, que vous vous mépreniez sur l’intention qui nous a conduits à rédiger ce sous-amendement approuvé par tous les membres de la commission des finances. Nous sommes très conscients de l’ampleur de la tâche qui reste à accomplir. C’est vrai au niveau de l’État ; c’est vrai au niveau des collectivités territoriales. Il faudrait que le Gouvernement cesse de procéder ainsi par voie législative. Mais, me direz-vous, c’est le Parlement qui vote et il n’est jamais obligé d’adopter les normes proposées dans un projet de loi. Mes chers collègues, ces dernières années, nous avons voté quelques-unes de ces normes dont nous avons certainement sous-estimé la faisabilité financière. Soyons désormais résolus de ne légiférer que d’une main tremblante. Il y a des normes qui sont réglementaires. Là encore, le Gouvernement devrait être attentif au fait que nombre de ces normes risquent de nous conduire à être tentés d’adopter une loi de type « Grenelle », au niveau des intentions ! Quand il faudra en tirer les conséquences sur le plan budgétaire, nous serons pris dans une sorte de schizophrénie. L’exercice auquel nous procédons aujourd'hui avec ce projet de loi de programmation des finances publiques est une première. C’est un engagement collectif. Conscients du caractère très relatif de la faisabilité de certains de ces engagements, nous préférons nous en tenir à la première ligne du tableau proposé. Quoi qu’il en soit, monsieur le ministre, ne vous méprenez ni sur notre intention fondamentale ni sur la volonté qui nous anime.
Philippe MARINI (rapporteur général.) - Sénat - 2008-11-06
Date: 2008-11-06
Orateur: Philippe MARINI
Fonction: rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général. La commission est défavorable à l’amendement n° 12. Les amendements n os 33, 34, 35 et 36 recueillent un avis favorable de la commission. Toutefois, l’amendement n° 36 nous amène à interroger le Gouvernement. Cet amendement révise l’évolution des besoins de financement des administrations de sécurité sociale. Serait-il possible de nous apporter quelques précisions plus détaillées sur les raisons conduisant à la dégradation prévue ? Quelle est la part des moindres recettes et quelle est celle des dépenses nouvelles ? Par ailleurs, serait-il possible de faire apparaître la ventilation des soldes entre les régimes de base de sécurité sociale, le régime d’assurance chômage et les régimes complémentaires ? Ce point nous semble significatif dans la mesure où un basculement du produit des cotisations d’assurance chômage vers l’assurance vieillesse – je parle sous le contrôle de membres éminents de notre commission des affaires sociales – est envisagé pour financer ces régimes sans alourdir les prélèvements obligatoires. Enfin, il serait souhaitable de connaître l’impact de cette révision sur le solde du régime général de la sécurité sociale, dans la mesure où le projet de loi de financement de la sécurité sociale sera examiné dans les prochains jours au Sénat.
Eric WOERTH (ministre.) - Sénat - 2008-11-06
Date: 2008-11-06
Orateur: Eric WOERTH
Fonction: ministre.

M. Éric Woerth, ministre. Avis défavorable. Par ailleurs, M. le rapporteur général m’ayant sollicité à propos de l’amendement n° 36, je vais m’efforcer de lui répondre « au débotté ». Je pense que les précisions demandées portent sur l’année 2009, puisque c’est elle qui va supporter l’essentiel de la dégradation. En ce qui concerne les recettes, les cotisations sociales devraient être inférieures de 2,7 milliards d’euros au montant initialement prévu. Par rapport aux prévisions, la CSG diminue de 500 millions d’euros, la CSG-capital et la CRDS de 150 millions d’euros, la taxe sur les salaires de 400 millions d’euros. Au total, nous prévoyons 3,7 milliards d’euros de diminution des recettes, à un titre ou à un autre. S’agissant des dépenses, les prestations de l’UNEDIC augmentent à hauteur de 350 millions d’euros et les prestations indexées sur les prix devraient croître à hauteur de 1 milliard d’euros, en raison de l’accélération de l’inflation. Au total, la dégradation devrait être d’environ 3,5 ou 3,6 milliards d’euros.
Philippe MARINI (rapporteur général.) - Sénat - 2008-11-06
Date: 2008-11-06
Orateur: Philippe MARINI
Fonction: rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Ce sont des amendements de coordination ou de conséquence, qui reçoivent évidemment un avis favorable de la commission. En ce qui concerne l’amendement n° 44, j’aurais voulu faire part de quelques remarques. La part de dépenses des administrations publiques locales dans le produit intérieur brut s’accroît de 0,1 point par rapport au texte initial : on le comprend puisque le PIB est plus faible que prévu. En revanche, il est plus étonnant que la part des recettes des administrations publiques locales dans le PIB demeure stable. J’ai disposé de peu de temps pour analyser ces chiffres, mais j’aurais tendance à considérer que, si les recettes fiscales augmentent spontanément à peu près à la même vitesse le PIB et si les dotations sont indexées sur la seule inflation – ou un petit peu plus –, la part des recettes des administrations locales dans le PIB devrait logiquement diminuer. Mais peut-être le Gouvernement considère-t-il que les collectivités territoriales vont augmenter leurs taux d’imposition. Est-ce ce que signifie cet amendement ? Le temps imparti à la commission des finances pour se pencher sur cette question ayant été très bref, elle ne peut que s’en remettre à la sagesse du Sénat sur cet amendement n° 44.
Marie-France BEAUFILS - Sénat - 2008-11-06
Date: 2008-11-06
Orateur: Marie-France BEAUFILS

Mme Marie-France Beaufils. Cet article part du constat selon lequel le cadre fixé par la loi de programmation est suffisamment strict et serré pour réduire quasiment à néant toute marge de manœuvre dans les choix budgétaires de l’État, des collectivités locales ou de la sécurité sociale. Implicitement, le président Didier Migaud, en défendant cette proposition, a reconnu que le contenu de cette loi de programmation fixe un cadre contraignant qui standardise les dépenses et ne reconnaît manifestement plus aux élus la moindre possibilité d’innovation. L’article 4 A considère comme possible une évolution en volume des dépenses publiques globales, sur la période 2009 à 2012, de 1,1 % en moyenne annuelle. La mise en œuvre d’un tel principe aboutit, au mieux, à stabiliser la dépense publique au regard de la progression du produit intérieur brut mais, surtout, crée une sorte d’effet de seuil. Une hausse moyenne des dépenses publiques de 1,1 % en volume signifie, dans les faits, qu’une augmentation plus importante des dépenses ordonnancées par les collectivités locales impliquerait une compensation au moyen d’une moindre progression des dépenses de l’État ou de la protection sociale. En vertu de quoi devrions-nous accepter une telle situation ? La modification apportée montre la difficulté de l’exercice. Comment, avec une telle conception, traite-t-on en effet la qualité de la dépense ? Car telle est bien la seule question qui mérite véritablement d’être posée. Les dépenses publiques ne se mesurent pas qu’en termes comptables, avec des plus dans une colonne et des moins dans une autre. Elles ont une logique propre et des spécificités irréductibles : les collectivités locales ne dépensent pas de la même manière que l’État tout simplement parce qu’elles n’ont pas vocation à exercer certaines compétences de caractère éminemment national. C’est pour ces raisons que nous demandons la suppression de cet article.
Eric WOERTH (ministre.) - Sénat - 2008-11-06
Date: 2008-11-06
Orateur: Eric WOERTH
Fonction: ministre.

M. Éric Woerth, ministre. Le Gouvernement est défavorable à l’amendement n° 14 rectifié. Il est également défavorable à l’amendement n° 4. Je m’en suis déjà expliqué, on ne peut pas soumettre les dépenses fiscales, en tout cas aujourd’hui, à la règle du « zéro volume ». D’abord, ces dépenses sont actuellement très diverses. Ensuite, nous avons décidé de les encadrer et nous allons considérablement progresser à cet égard dès cette année. Nous avons déjà réussi à mieux contrôler la production de dépenses fiscales ou de dépenses sociales par le Gouvernement lui-même, ce qui répond aux demandes récurrentes des ministres depuis des années. En dehors du Grenelle de l’environnement, et dans le cadre d’une politique cette fois bien assumée, il y a relativement peu de dépenses fiscales nouvelles. On est donc bien dans une voie d’assainissement de l’état d’esprit relatif aux dépenses fiscales. Si nous appliquons la règle du « zéro volume » à la dépense fiscale, il faut préciser quelles sont les dépenses que l’on entend supprimer. En effet, la progression annuelle des dépenses fiscales - qu’il faut contrôler, j’en suis d’accord – s’établit à environ 3 % ou 4 %. Pour s’en tenir au « zéro volume », il faut soit en supprimer - et c’est assez compliqué car, derrière chaque dépense fiscale, il y a des droits –, soit les plafonner. Mais peut-on, à un moment donné, arrêter de distribuer la prime pour l’emploi ou considérer que les travaux effectués dans une résidence n’ouvrent plus droit à tel avantage fiscal parce que l’« enveloppe » des dépenses fiscales est d’ores et déjà consommée. Il faut vraiment se donner du temps, compte tenu des avancées que nous réalisons cette année, pour continuer à travailler sur la dépense fiscale afin d’en limiter la production. Peut-être sera-t-il possible, au fil du temps et de l’évaluation que vous avez demandée, et qui sera faite, de supprimer certaines dépenses fiscales. Nous avons là un outil. Mais si vous appliquez la règle du « zéro volume » aux dépenses fiscales, il faut préciser quelles dépenses vous entendez supprimer, et je crains que nous n’ayons un peu de mal à nous mettre d’accord sur le sujet. Par ailleurs, je précise que la production de nouvelles dépenses fiscales est gagée, dans ce projet de loi, par une économie du même montant.