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Jean-Pierre RAFFARIN - Sénat - 2008-06-17
Date: 2008-06-17
Orateur: Jean-Pierre RAFFARIN

M. Jean-Pierre Raffarin. Quatrièmement, la séparation des pouvoirs : ce principe fondateur doit être sans cesse protégé. Il est sans doute le plus fragile dans une société de globalisation, de centralisation et de médiatisation. La démocratie représentative est bousculée par certaines illusions de la démocratie participative. Pourtant, la complexité de la société, de ses problèmes et de ses solutions appelle à plus d’expertise, de confrontation et de régulation. De toutes les institutions, c’est le Parlement qui peut, et doit, être renforcé pour mieux équilibrer l’exercice des pouvoirs. En de multiples occasions – je pense, par exemple, aux lois bioéthiques ou au récent débat sur les addictions –, le Parlement a montré sa maîtrise de la complexité. Ceux qui ont écouté les interventions de Nicolas About et de Marie-Thérèse Hermange confirmeront mon opinion. Au total, notre Constitution donne ainsi aux différents pouvoirs la force nécessaire à l’accomplissement de leurs missions pour opérer les réformes difficiles, pour trancher les débats fondamentaux et pour programmer dans le temps l’action publique. Si une adaptation de notre gouvernance est devenue nécessaire, c’est que l’on ne gouverne plus aujourd’hui un pays comme la France de la même façon qu’il y a cinquante ans. Voilà cinquante ans, le général de Gaulle expliquait aux Français que « c’était [...] pour le peuple que nous sommes, au siècle et dans le monde où nous sommes, qu’a été établi le projet de Constitution ». Or force est de constater que les Français ont changé, que les temps ont changé et que le monde, lui-même, n’a rien à voir avec ce qu’il était dans les années soixante. Au-delà des profonds mouvements nationaux et mondiaux, sociaux et sociétaux, liés à la confrontation des cultures et des technologies, un phénomène politique s’affirme en relation avec la globalisation : la personnalisation du pouvoir. Même les pays qui ont un régime parlementaire et qui recherchent donc une majorité pour gouverner personnalisent leur campagne et transforment des élections législatives en élections quasi présidentielles. Le dernier débat entre Gerhard Schröder et Angela Merkel a été sur ce point significatif. Le parcours de Tony Blair est aussi démonstratif. Les systèmes médiatiques renforcent partout le phénomène de personnalisation du pouvoir.
Jean-Pierre RAFFARIN - Sénat - 2008-06-17
Date: 2008-06-17
Orateur: Jean-Pierre RAFFARIN

M. Jean-Pierre Raffarin. En France, l’élection présidentielle au suffrage universel et le quinquennat ont accéléré cette évolution. Cela n’est évidemment pas étranger à ce que certains nomment « l’hyper présidence ». Dans le monde, les opinions publiques sont en mesure d’identifier les grands pays en désignant nommément leurs leaders . Ce processus très anglo-saxon de leadership , qui grignote notre société, appelle de notre part une réflexion et une évolution sur l’équilibre des pouvoirs. Comment oublier, en effet, que la Chambre des communes, le Bundestag et le Congrès des États-Unis sont parmi les assemblées parlementaires les plus puissantes ? Dans une démocratie, un leadership fort de l’exécutif doit avoir pour contrepartie un pouvoir parlementaire renforcé, davantage écouté et mieux légitimé. Mes chers collègues, c’est la raison fondamentale pour laquelle je me situe, en ce qui concerne ce texte, dans le camp des réformateurs. Il s’agit d’éviter toute dérive vers cette « monocratie » à propos de laquelle notre collègue Robert Badinter a exprimé fortement sa crainte. Aujourd'hui, en France, on constate que, significativement, c’est celui qui se trouve accusé des excès de la personnalisation du pouvoir qui propose la réforme grâce à laquelle nous équilibrerons mieux nos institutions pour faire face aux évolutions du XXI e siècle ! (Mme Nicole Borvo Cohen-Seat s’esclaffe.) C’est pourquoi je salue la lucidité et l’initiative du Président de la République qui, à travers ce projet de réforme constitutionnelle, vise à la fois à encadrer les pouvoirs liés à sa propre fonction et à élargir ceux du Parlement. Mes chers collègues, ma conviction est qu’il est de notre devoir d’oser cette réforme. Pour ma part –  je le dis avec amitié à tous nos collègues qui sont légitimement vigilants quant aux risques que pourrait causer un trop fort mouvement de rééquilibrage des pouvoirs –, les seules limites à ne pas franchir concernent la prééminence de l’institution présidentielle, la pérennité des principaux mécanismes du parlementarisme rationalisé et l’unité de la République face à toutes les tentations d’éclatement, à l’instar de la proposition visant à faire figurer les langues régionales dans la Constitution. (Très bien ! sur les travées de l’UMP.)
Jean-Pierre RAFFARIN - Sénat - 2008-06-17
Date: 2008-06-17
Orateur: Jean-Pierre RAFFARIN

M. Jean-Pierre Raffarin. La conversion de notre pays au parlementarisme rationalisé a fait du Parlement un partenaire responsable et indispensable pour chaque gouvernement. L’enjeu actuel est de transformer cette relation de loyauté en un partenariat de liberté. Le Parlement doit pouvoir être à la fois loyal aux institutions et libre dans ses convictions. À maints égards, la concordance des mandats des majorités présidentielle et législative a ouvert la voie à ce véritable « gouvernement de législature » qu’appelait déjà de ses vœux Pierre Mendès-France dans le cadre de son projet de « République moderne ». Monsieur le président, madame le garde des sceaux, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, si la réforme proposée par le chef de l’État est adoptée, nous devrons inventer, ensemble, un nouveau rôle pour le Parlement. Nous avons besoin d’un régime parlementaire fondé sur des rapports plus équilibrés entre le Gouvernement et le Parlement. C’est pourquoi le partage de l’ordre du jour, le renforcement du rôle des commissions permanentes, l’augmentation du nombre de ces dernières et la création d’un comité chargé des affaires européennes, proposée par plusieurs de nos collègues – Josselin de Rohan, Jean-Jacques Hyest, Patrice Gélard, Hubert Haenel et Michel Mercier –, doivent constituer notre projet.
Guy FISCHER - Sénat - 2008-06-17
Date: 2008-06-17
Orateur: Guy FISCHER

M. Guy Fischer. Or, le projet de loi constitutionnelle effleure le sujet. Pis, il impose un traité, celui de Lisbonne, qui, comme l’a rappelé Robert Bret, est aujourd’hui rendu caduc dans sa forme actuelle par le peuple irlandais. Ainsi, les vestiges des défunts traités s’accumulent dans notre Constitution. Comment commencer ce débat sans tirer les leçons de la crise institutionnelle européenne actuelle, qui emporte de lourdes conséquences sur la hiérarchie des normes entre la nation et l’Europe ? Ce texte ne répond pas non plus aux attentes démocratiques de notre peuple à l'échelle nationale. Rien n’est prévu, sauf une initiative parlementaire s’appuyant sur une démarche populaire extrêmement encadrée pour rétablir le lien entre les institutions et les citoyens. La démocratie participative, dont tout le monde ou presque se réclame, reste lettre morte. Cette révision n’améliore pas la représentativité des assemblées. L’idée même d’une représentation proportionnelle, pourtant affichée, certes de manière très restreinte, par Nicolas Sarkozy durant sa campagne, lors de l’installation du comité Balladur et dans la lettre qui dictait à François Fillon le présent projet de loi constitutionnelle, se trouve écartée d’un revers de main. Pourtant, 81 % des Français y sont favorables, comme le révélait un sondage publié l’hiver dernier. En outre, le droit de vote des étrangers se trouve exclu, ainsi que toute réforme réelle du Sénat. M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement, affirmait que cette réforme n’était ni de gauche ni de droite. (Mme Nicole Borvo Cohen-Seat s’esclaffe.)
Guy FISCHER - Sénat - 2008-06-17
Date: 2008-06-17
Orateur: Guy FISCHER

M. Guy Fischer. Enfin, comment ne pas faire le lien entre ces deux premiers points : d’une part, la limitation du débat au cadre des commissions et la restriction du droit d’amendement et, d’autre part, la nouvelle organisation de l’ordre du jour ? Cette dernière qui, selon M. Hyest, est d’ailleurs complexe, irréaliste, rigide et offre des garanties très insuffisantes pour le Parlement, met en place le recul programmé de la séance publique dédiée au travail législatif. Faire la loi est pourtant la prérogative première de la représentation nationale depuis la Révolution française. C’est donc à la remise en cause fondamentale de ce principe républicain que nous assistons aujourd’hui. Deux semaines seraient désormais consacrées à l’examen des textes du gouvernement et à des débats thématiques, une semaine le serait au contrôle, et une journée serait consentie aux groupes non majoritaires : telle serait la nouvelle organisation de l’ordre du jour. Nous estimons, quant à nous, que le Parlement doit être totalement maître de son ordre du jour et que, s’il souhaite légiférer quatre semaines sur quatre pour répondre aux besoins du peuple, il en a le droit, il en a le pouvoir, il en a le devoir ! (M. Patrice Gélard s’exclame.) Comment ne pas constater, madame le garde des sceaux, monsieur le secrétaire d’État, que vous imposez un véritable corset au Parlement ,…
Guy FISCHER - Sénat - 2008-06-17
Date: 2008-06-17
Orateur: Guy FISCHER

M. Guy Fischer. … dont le Président de la République peut resserrer les liens selon son bon vouloir et les exigences de l’heure, avec la complicité du groupe majoritaire, qui détiendra un pouvoir absolu dans chaque assemblée ? On comprend mieux, dans ce contexte, l’acharnement stupéfiant de l’UMP à conserver la maîtrise du Sénat contre vents et marées, contre la volonté populaire. Mes chers collègues, en évoquant ces quelques points, j’ai tenu à vous alerter sur l’importance de votre vote. J’ai tenu à dévoiler la véritable ambition du pouvoir en place : changer le régime, porter un coup masqué à la démocratie. L’évolution du fonctionnement de nos institutions depuis l’élection du Président de la République au suffrage universel, en 1962, devrait vous inciter à une réflexion en profondeur sur le mode d’élection du Président de la République. Les sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen, pour leur part, refusent cette rupture d’équilibre au profit du Président de la République et au détriment du pluralisme et du débat démocratique, et c’est sans hésitation qu’ils voteront contre le texte qui nous est soumis. (Bravo ! et applaudissements sur les travées du groupe CRC, ainsi que sur certaines travées du groupe socialiste.)
Nicolas ALFONSI - Sénat - 2008-06-17
Date: 2008-06-17
Orateur: Nicolas ALFONSI

M. Nicolas Alfonsi. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, le projet de loi constitutionnelle relatif à la modernisation des institutions dont nous entamons la discussion est d’une ampleur sans précédent, et il est de ce fait malaisé d’avoir une vue d’ensemble de la révision générale initiée par les propositions du comité de réflexion présidé par M. Balladur. Il est clair cependant que, au-delà du terme commode de « modernisation » qui comporte toujours une part d’ambiguïté, ce texte prétend, pour l’essentiel, établir le rééquilibrage entre les pouvoirs publics, notamment en faveur du Parlement, ainsi qu’une meilleure protection des droits fondamentaux. S’agissant de ces droits, nous souscrivons aux dispositions garantissant une meilleure effectivité des droits des citoyens : création par voie constitutionnelle d’un Défenseur des citoyens, assortie des réserves que nous devons exprimer s’agissant du champ de ses compétences et de la concurrence avec les autorités indépendantes existantes ; amélioration du fonctionnement du Conseil supérieur de la magistrature, sous réserve de son caractère paritaire, notamment en matière disciplinaire ; enfin, contrôle de constitutionnalité des lois ouvert aux justiciables par voie d’exception suivant une procédure de renvoi préjudiciel au Conseil constitutionnel.
Nicolas ALFONSI - Sénat - 2008-06-17
Date: 2008-06-17
Orateur: Nicolas ALFONSI

M. Nicolas Alfonsi. Il convient, en outre, d’approuver le principe d’égal accès aux fonctions publiques ou privées entre hommes et femmes, ainsi que l’appartenance des langues régionales au patrimoine de la République, même si le fait d’inscrire ce principe dans un article 1 er A de la Constitution est en chute libre par rapport à l’indivisibilité de la République et peut surprendre certains constitutionnalistes. S’agissant du rééquilibrage entre pouvoirs publics, ce qui va dans le sens du renforcement réel des pouvoirs du Parlement mérite également d’être soutenu. Mais ce renforcement n’est-il pas en réalité illusoire ? Certes, il est temps de desserrer certains mécanismes du parlementarisme rationalisé, notamment par une meilleure répartition de l’ordre du jour, par l’augmentation du nombre des commissions permanentes, par les assouplissements apportés au droit d’amendement, ou encore par l’allongement du délai d’examen des textes. De la même façon, la faculté de consulter pour avis le Conseil d’État concernant les propositions de lois, l’amélioration du contrôle et de l’évaluation des politiques publiques, y compris par des résolutions sur des actes communautaires, ou encore la possibilité de saisir le Conseil constitutionnel en ce qui concerne l’article 16 de la Constitution, sont, à nos yeux, souhaitables. Si les aspects positifs du projet de loi constitutionnelle doivent être soulignés, l’ajustement des responsabilités au sein du pouvoir exécutif peut, en revanche, susciter plus de perplexité au moins sur deux points. D’une part, la modification du rôle du Premier ministre dans le domaine de la défense nationale ne s’impose pas d’évidence. D’autre part, et surtout, les modalités de communication du Président de la République avec le Parlement appellent une appréciation nuancée. D’un côté, le droit d’accès du Président de la République aux assemblées rompt avec une longue tradition parlementaire héritée des débuts de la III e République, pleinement justifiée par l’absence de responsabilité du Président devant l’Assemblée nationale.
Nicolas ALFONSI - Sénat - 2008-06-17
Date: 2008-06-17
Orateur: Nicolas ALFONSI

M. Nicolas Alfonsi. D’un autre côté, la révision proposée n’a apparemment pas d’autre objet que de moderniser le droit de message, qui peut apparaître suranné. Après tout, le Président est appelé à s’exprimer dans l’enceinte de parlements étrangers, et des chefs d’État étrangers sont déjà intervenus devant le Parlement français. Mais pour autant, est-ce un argument suffisant pour rompre avec une tradition qui risque de conduire le Président de la République à sortir de son rôle d’arbitre et de porter éventuellement atteinte à son crédit ? Sans doute l’inconvénient que présente l’intervention sans débat ni vote à l’Assemblée nationale, alors que seul le Gouvernement est responsable devant celle-ci, a-t-il été atténué en première lecture puisqu’il a été prévu que le Président de la République ne peut prendre la parole que devant le Parlement réuni à cet effet en Congrès. Cela signifie néanmoins que le Congrès devrait être convoqué – une fois par an ? À tout moment ? – et que les parlementaires devraient s’habituer à se réunir à Versailles pour ne pas voter.
Nicolas ALFONSI - Sénat - 2008-06-17
Date: 2008-06-17
Orateur: Nicolas ALFONSI

M. Nicolas Alfonsi. En réalité, nul ne peut prévoir la pratique institutionnelle qui résulterait d’une telle disposition. Sans s’alarmer a priori , on peut légitimement s’interroger, d’une manière plus générale, sur l’acclimatation aux institutions de la V e République de dispositions inspirées du régime présidentiel américain, telles que l’adresse au Congrès, l’interdiction d’exercer plus de deux mandats présidentiels ou l’avis parlementaire sur les nominations considérées comme les plus importantes. En définitive, ce sont plutôt des mesures inutiles ou incertaines qui entretiennent le doute et appellent des réserves. Quelques dispositions du projet de loi constitutionnelle recouvrent des mesures de convenance dont la justification objective n’a pas jusqu’à présent été exposée avec une clarté suffisante. Ainsi en est-il du droit de retour automatique au Parlement des ministres démissionnaires ; cette disposition déjà envisagée puis abandonnée en 1974 ne répond pas à l’esprit de la V e République. Elle serait sans effet sur la stabilité gouvernementale, mais pas sans conséquence sur l’instabilité ministérielle au sein du Gouvernement. D’autres dispositions sont des mesures en trompe-l’œil. Ainsi, la limitation des conditions dans lesquelles le Gouvernement peut engager sa responsabilité sur un texte devant l’Assemblée nationale est-elle un réel renforcement des droits du Parlement alors que cette responsabilité n’a été mise en jeu qu’à trois reprises depuis dix ans ? Nous aurons l’occasion de revenir sur cette modification essentielle qui marque à nos yeux une rupture profonde avec la tradition de la V e République et tente de faire croire à l’opinion que le crédit du Parlement se trouvera augmenté. De même, le référendum d’initiative mixte, mi-parlementaire mi-populaire, selon nous difficilement praticable, n’apparaît pas comme un progrès réel pour l’institution parlementaire. Enfin, la Constitution ne saurait comporter, nous semble-t-il, des mesures de circonstances. Une révision constitutionnelle ne doit pas être faite, défaite, refaite, au gré de l’évolution de nos réflexions sur l’élargissement, en particulier de l’entrée de la Turquie dans l’Union européenne, car il est alors à craindre que les détenteurs du pouvoir constituant ne se déterminent uniquement en fonction de leurs convictions politiques du moment.
Nicolas ABOUT - Sénat - 2008-06-17
Date: 2008-06-17
Orateur: Nicolas ABOUT

M. Nicolas About. Cette révision présente, pour nous, deux intérêts majeurs. D’abord, elle vient affirmer solennellement que le rôle du Parlement consiste, parallèlement à sa mission la plus sacrée de législateur, à exercer sa puissance de contrôle de l’action du Gouvernement. Ce n’est certes pas une innovation. Nous effectuons depuis longtemps cette tâche difficile qui mobilise du temps, de l’énergie et des moyens, notamment humains, moyens qui demeurent encore réduits au vu de l’ampleur de l’ouvrage. C’est dans cet objectif que nous avons créé, au sein de la commission des affaires sociales, la mission d’évaluation et de contrôle de la sécurité sociale, la MECSS, qui fait désormais figure d’expert dans le monde austère des finances sociales. Je le dis sans immodestie, sachant que c’est à son président, M. Alain Vasselle, qu’elle le doit. Je suis très satisfait du choix que nous avons fait de mêler étroitement vote des lois, en l’occurrence la loi de financement de la sécurité sociale, et organe de contrôle. Cela nous permet de savoir comment et quoi contrôler avec pertinence, tout en préparant sur un mode prospectif les réformes à venir. C’est pourquoi je ne doute pas que, après avoir obtenu la reconnaissance de la MECSS dans la loi organique, notre assemblée s’emploiera à en affirmer officiellement l’existence dans son règlement, lequel sera appelé à être profondément remanié à l’issue de la procédure de révision constitutionnelle. Par ailleurs – et c’est le second point de mon propos –, la procédure pratique d’examen des textes de loi devra rompre avec des habitudes solidement ancrées, acquises depuis 1958. La rupture qui sera, pour nous, la plus sensible tient au fait qu’il nous est proposé de débattre désormais en séance publique du texte issu des travaux de la commission saisie au fond. C’est là une revendication ancienne qui répond à une logique de respect du travail des parlementaires. Il en découlera néanmoins certaines difficultés techniques, que nous saurons bien sûr résoudre dans notre règlement mais sur lesquelles nous avons encore besoin de renseignements supplémentaires de la part du Gouvernement. Je pense notamment aux modalités pratiques d’application de l’article 40 de la Constitution, à l’ardente nécessité d’une présence renforcée au stade du débat en commission afin d’être assuré de bien rendre compte de la diversité des opinions et de la majorité qui s’en dégagera, à la rigueur et à la sérénité qui doivent présider à l’adoption d’un texte dès lors qu’il fera foi, ensuite, à l’ouverture de la séance publique. Des amendements ont été présentés sur ce point, y compris par moi-même. Monsieur le président de la commission des lois, je ne doute pas que nous en tirerons les éléments nécessaires à notre réflexion.
Robert BADINTER - Sénat - 2008-06-17
Date: 2008-06-17
Orateur: Robert BADINTER

M. Robert Badinter. Si l’on s’attache au cœur de notre sujet, le pouvoir même du Président de la République, force est de reconnaître que le projet le conserve pour l’essentiel. Je laisse de côté l’accessoire : le renoncement aux grâces collectives. Rien ne contraint le Président à accorder des grâces collectives. En revanche, inscrire dans la Constitution que nul ne le pourra plus… Nous avons connu des moments où, entre la surpopulation des prisons françaises et des étés particulièrement chauds, seules les grâces collectives successives conduites par des présidents de la République, par humanisme, je le veux bien, par nécessité souvent, ont permis d’éviter une explosion carcérale. Je laisse également de côté la légère modification de l’article 16 : la vérité est que celui-ci correspond à l’histoire. Je ne crois pas, au demeurant, que ce soit au Conseil constitutionnel d’intervenir pour en apprécier les conditions : cela ne relève à mon avis pas de sa mission. Mais nous sommes là dans l’extraordinaire. Quant à la limitation à deux mandats successifs, cette question avait déjà été débattue en 2000 et avait été écartée, non par une sorte d’inspiration néo-poutinienne, mais pour une autre raison : faudrait-il véritablement se priver, dans des circonstances extraordinaires, exceptionnellement graves pour la nation – et l’on pense tout de suite à la guerre –, d’un bon Président, d’un Président qui aurait la confiance des citoyens ? Pourquoi ? Et en temps ordinaire, il est extrêmement douteux, mes chers collègues, qu’un même Président puisse obtenir du suffrage de nos concitoyens, tels qu’ils sont, trois renouvellements successifs. (Mme Nicole Borvo Cohen-Seat s’exclame.) Reste la véritable innovation : la prise de parole du Président devant le Parlement réuni en Congrès, suivie d’un débat hors sa présence. Je me suis interrogé, comme nous tous. Je crois qu’à la vérité il y a là plus qu’une volonté de mettre en scène l’éloquence présidentielle, bien entendu retransmise à la télévision. En s’exprimant devant le Parlement tout entier réuni en Congrès,…
Robert BADINTER - Sénat - 2008-06-17
Date: 2008-06-17
Orateur: Robert BADINTER

M. Robert Badinter. …ou qu’un partage plus avantageux prévaudrait quant à l’ordre du jour. Quant à l’article 49, alinéa 3, dont on pensait qu’il allait enfin disparaître et qui, s’agissant des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale, je le conçois, doit être conservé, on a constaté avec surprise qu’il faisait sa réapparition dans la version qui nous est proposée par la commission des lois sous réserve d’une formalité : le passage devant la conférence des présidents, qui n’est pas un organe constitutionnel. Je n’ai point vu d’annonce précise s’agissant du changement de la loi électorale. Quant au changement concernant le Sénat, Bernard Frimat a dit tout à l’heure comment les choses se présentaient : très simplement, par le maintien de la situation actuelle telle qu’elle a été interprétée par le Conseil constitutionnel, c'est-à-dire qu’au lieu de procéder à une constitutionnalisation explicite de la décision du Conseil constitutionnel, comme on a songé à le faire, on préfère plus habilement une constitutionnalisation implicite de cette interprétation, ce qui, en fait, interdit un changement de majorité à distance perceptible.