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Yves DÉTRAIGNE - Sénat - 2007-10-18
Date: 2007-10-18
Orateur: Yves DÉTRAIGNE

M. Yves Détraigne. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, la deuxième lecture de ce projet de loi nous offre l'occasion de rappeler quelques points importants liés, directement ou indirectement, à la création du contrôleur général des lieux de privation de liberté. Je voudrais tout d'abord souligner les avancées permises par les deux lectures qui ont eu lieu au Sénat et à l'Assemblée nationale. Elles permettent tout d'abord un renforcement des pouvoirs de l'institution. Au départ, nous pouvions regretter que la définition des compétences attribuées au contrôleur limite sa marge de manoeuvre. Au titre des avancées, dont certaines ont déjà été rappelées, je citerai notamment la suppression par le Sénat du principe de l'information préalable des autorités responsables des lieux visités. Les députés ont également rendu obligatoire la motivation de l'opposition éventuelle des responsables d'établissement à la visite du contrôleur général. Ainsi prévaudra la règle selon laquelle le contrôleur intervient de sa propre initiative et non sur autorisation, si l'on peut dire, du responsable des lieux visités. Par ailleurs, grâce au Sénat, l'autorité responsable de l'établissement aura l'obligation de répondre aux observations du contrôleur général lorsque celui-ci l'aura expressément demandé. C'est la moindre des choses, si l'on ne veut pas que les observations du contrôleur général ne constituent finalement qu'un rapport de plus. Pour assurer une meilleure coordination avec les autres instances chargées de veiller au respect des libertés, le Sénat a permis la saisine du contrôleur général par le Médiateur de la République, le Défenseur des enfants, la Commission nationale de déontologie de la sécurité, la CNDS, et la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité, la HALDE. Inversement, le contrôleur aura la possibilité de saisir directement la CNDS et les députés ont également prévu que le contrôleur puisse saisir directement le Médiateur, comme je l'avais personnellement souhaité en déposant, en première lecture, un amendement que le Sénat n'avait pas retenu. Sans entrer plus dans le détail, je dirai que l'ensemble de ces modifications va dans le bon sens, sans aucun doute, même si plusieurs associations nous ont saisis à la veille de la discussion d'aujourd'hui pour nous faire part de leurs doutes sur l'efficacité ou l'utilité de certaines dispositions du texte. Je comprends certaines de ces réserves, mais je crois nécessaire de laisser le temps à l'institution de se mettre en place,...
Yves DÉTRAIGNE - Sénat - 2007-10-18
Date: 2007-10-18
Orateur: Yves DÉTRAIGNE

M. Yves Détraigne. ... de voir ce que l'expérience peut nous apporter et d'en tirer les leçons. Si, effectivement, les pouvoirs et les moyens dédiés au contrôleur doivent évoluer, il nous appartiendra de modifier le texte en conséquence. Dans un premier temps, l'important, me semble-t-il, est d'adopter ce projet de loi pour que la création du contrôleur général soit effective. Pour être efficace, madame la garde des sceaux, il est impératif d'accompagner la création de cette institution par l'attribution de moyens humains et budgétaires substantiels. Vous aviez annoncé au Sénat que le contrôleur général des lieux privatifs de liberté serait doté d'un budget de 2,5 millions d'euros et de dix-huit collaborateurs, comme Mme Borvo Cohen-Seat vient de le rappeler. Pouvez-vous nous confirmer aujourd'hui ce qui est prévu au titre de la loi de finances pour 2008 et ce que sera, dans les années à venir, le programme de montée en puissance de cette institution dont nous attendons beaucoup ? Avant de conclure, je voudrais également souligner les avancées obtenues, à l'occasion de l'examen du projet de loi par les deux chambres, sur le mode de désignation du contrôleur général, qui sera nommé après avis - certes avis simple - de la commission des lois de l'Assemblée nationale et du Sénat et « en raison de ses compétences et connaissances professionnelles ». Comme je le disais en juillet, il sera essentiel que le premier contrôleur général à être nommé soit une personnalité incontestable et à l'autorité reconnue afin que l'institution prenne d'emblée toute sa dimension. Pour conclure, je réaffirme le soutien du groupe de l'Union centriste-UDF à la création du contrôleur général des lieux de privation de liberté. Notre assemblée s'était illustrée en adoptant en 2001 un texte similaire sur l'initiative du président de sa commission des lois, Jean-Jacques Hyest, aujourd'hui rapporteur, et nous ne pouvons que nous réjouir de cet heureux aboutissement.
Nicole BORVO COHEN-SEAT - Sénat - 2007-10-18
Date: 2007-10-18
Orateur: Nicole BORVO COHEN-SEAT

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Nous persistons à défendre cet amendement que nous avions déjà présenté en première lecture et à propos duquel, madame la ministre, vous ne m'avez pas répondu « par avance ». L'article 1 er ne définit toujours que de manière très générale la mission du contrôleur puisqu'il ne vise que le contrôle des « conditions de prise en charge et de transfèrement des personnes privées de liberté, afin de s'assurer du respect de leurs droits fondamentaux ». La modification apportée par nos collègues députés, qui ont étendu le contrôle aux modalités du transfèrement des personnes privées de liberté, ne modifie pas sur le fond cet article, qui limite le contrôle aux conditions matérielles de la privation de liberté et à l'application effective des droits fondamentaux des personnes. Ce champ de compétences n'inclut pas l'organisation et les conditions de travail des personnels. À cet égard, le projet de loi se situe en deçà de la proposition de loi de 2001, qui, je le rappelle, avait été adoptée par le Sénat. Pour que la mission du contrôleur ne soit pas superficielle, nous proposons donc de mieux la définir et d'inscrire dans la loi qu'elle doit porter sur les conditions de vie, et non pas uniquement de prise en charge, des personnes privées de liberté, sur les conditions de travail des personnels et, bien évidemment, sur l'état, l'organisation et le fonctionnement des lieux privatifs de liberté. Ce serait d'ailleurs une garantie pour que l'exercice effectif de la mission du contrôleur soit bien accepté par l'administration pénitentiaire.
Rachida DATI (garde des sceaux.) - Sénat - 2007-10-18
Date: 2007-10-18
Orateur: Rachida DATI
Fonction: garde des sceaux.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. S'agissant du contrôle de l'état, de l'organisation et du fonctionnement des lieux privatifs de liberté, qui est visé à l'amendement n° 1, plus large que l'amendement n° 7, il est déjà expressément prévu par l'article 7 du présent projet de loi , dont je relis le premier alinéa : « À l'issue de chaque visite, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté fait connaître aux ministres intéressés ses observations concernant en particulier l'état, l'organisation ou le fonctionnement du lieu visité ainsi que la condition des personnes privées de liberté. » S'agissant du contrôle des conditions de travail des personnels, que visent les deux amendements, il n'entre pas dans le champ des missions confiées aux mécanismes nationaux par l'article 19 du protocole des Nations unies, que je cite : « Les mécanismes nationaux de prévention sont investis à tout le moins des attributions suivantes : « (a) Examiner régulièrement la situation des personnes privées de liberté se trouvant dans les lieux de détention visés à l'article 4, en vue de renforcer, le cas échéant, leur protection contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants ; « (b) Formuler des recommandations à l'intention des autorités compétentes afin d'améliorer le traitement et la situation des personnes privées de liberté [...] ; « (c) Présenter des propositions et des observations au sujet de la législation en vigueur ou des projets de loi en la matière. » Le contrôle des conditions de travail des personnels ne relève donc pas des recommandations internationales. En outre, les conditions de travail font d'ores et déjà l'objet d'inspections, les administrations concernées ayant leurs propres mécanismes de contrôle. Leur contrôle n'entre donc pas dans les missions du contrôleur général, dont la vocation est de veiller au respect des droits fondamentaux des personnes privées de liberté, conformément au protocole. Le Gouvernement est en conséquence défavorable aux deux amendements.
Louis MERMAZ - Sénat - 2007-10-18
Date: 2007-10-18
Orateur: Louis MERMAZ

M. Louis Mermaz. Sans anticiper sur les propos de M. Robert Badinter, qui défendra un amendement à cet article, je me dois de rappeler, en ce qui concerne la nomination du contrôleur général des lieux de privation de liberté, combien nous sommes soucieux du respect des droits du Parlement, comme de ceux de l'opposition actuelle - j'insiste sur ce dernier terme, car les situations politiques évoluent et changeront encore, j'en suis certain. (Sourires .) Nous estimons donc, comme nous avons eu l'occasion de le manifester à plusieurs reprises, qu'un simple avis de la commission compétente de chaque assemblée, avant le décret du Président de la République, ne garantira pas le choix d'un contrôleur général véritablement indépendant, impartial et offrant toutes les qualités nécessaires. Le Président de la République, à l'époque où il était candidat, s'était d'ailleurs exprimé en ce sens ; il serait bon que le Parlement le rappelle par son vote. Nous souhaitons donc que les commissions compétentes des assemblées se prononcent à la majorité qualifiée, comme M. Robert Badinter l'expliquera dans un instant.
Robert BADINTER - Sénat - 2007-10-18
Date: 2007-10-18
Orateur: Robert BADINTER

M. Robert Badinter. Cela signifie non seulement qu'il doit disposer des moyens juridiques, matériels et financiers de son action, mais également que son autorité morale doit être reconnue par tous. Or, plus l'assiette du choix est large, plus la confiance placée dans celle ou celui qui exercera ces difficiles fonctions est grande. À cet égard, l'avis rendu par les commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat sur le projet de nomination du contrôleur général constitue déjà un progrès important par rapport au texte d'origine du projet de loi. Mais encore faut-il que cet avis soit rendu à une majorité qualifiée, pour laquelle nous proposons ici un seuil minimal, à savoir les trois cinquièmes. En effet, dans le cas contraire - ne nous leurrons pas, mes chers collègues, c'est la pratique des institutions, telles que chacun les interprète aujourd'hui -, on considérera que c'est le choix du Président de la République et de sa majorité. Je suis convaincu que l'on gagnerait beaucoup à affirmer qu'il s'agit d'un choix élargi. On parle beaucoup d'ouverture : celle-là prendrait tout son sens ! Nous verrons ce qu'il adviendra des projets de révision constitutionnelle, mais nous n'avons pas à les attendre : dans le cas de figure que nous examinons aujourd'hui, nous pouvons d'ores et déjà prévoir d'exiger pour cet avis les trois cinquièmes des membres des commissions. L'autorité du contrôleur général s'en trouvera certainement confortée. Dans chacune des deux assemblées, j'ai pu noter à quel point les parlementaires de tous bords étaient soucieux de transformer et d'améliorer la condition carcérale. Mes chers collègues, ce mouvement est profond, et il doit aboutir. La création du contrôleur général des lieux de détention n'a que trop tardé, puisque nous l'attendons depuis le début du siècle, soit, certes, depuis sept ans seulement, mais c'est tout de même un délai considérable ! Nous l'avons envisagée pendant toute la dernière législature et, in fine , nous agissons pour satisfaire à des exigences internationales et nous mettre en conformité avec le protocole que nous devons ratifier avant le mois de février 2008. Toutefois, de grâce, madame le garde des sceaux, levez la réserve inspirée par votre volonté de garder le contrôle de toute nomination. Il est nécessaire, au contraire, d'associer à cette procédure toutes les composantes du Parlement. J'indique clairement que le vote de cet amendement conditionnera la position du groupe socialiste sur l'ensemble du projet de loi : si cet amendement est adopté, nous voterons en faveur du projet de loi ; s'il est rejeté, nous ne pourrons le faire, hélas !
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2007-10-18
Date: 2007-10-18
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. En effet, en prévoyant que les commissions parlementaires donneront un avis, nous allons aussi loin qu'il est permis par la Constitution ! Il existe déjà un précédent, et c'est pourquoi je m'étais permis de proposer un tel dispositif. Je suis d'accord pour qu'à l'occasion d'une prochaine révision constitutionnelle les pouvoirs du Parlement soient accrus en ce qui concerne certaines nominations ; j'entends parfois des propositions assez étranges à ce sujet, mais il me semble que toutes les autorités administratives indépendantes et peut-être certaines entreprises publiques importantes pourraient être concernées, dans un cadre qui reste à définir et à débattre. Pour ma part, je considère que l'avis qui sera donné par les commissions sera forcément consensuel. Je craindrais même que l'exigence d'une majorité des trois cinquièmes ne suscite des discussions interminables et des prises de position pour ou contre telle ou telle candidature et qu'elle ne nuise de ce fait à la mission et à celui qui en sera finalement chargé. Honnêtement, je me méfie beaucoup des majorités qualifiées. Autant elles sont adaptées pour réviser la Constitution, autant, j'en suis sûr, elles ne conviennent pas ici, car l'avis des commissions sera connu. (M. Robert Badinter s'exclame.) Monsieur Badinter, vous le savez très bien, les commissions des lois des assemblées, au moins celle du Sénat, ne donneraient jamais un avis favorable à la désignation d'une personnalité qui, manifestement, ne serait pas à la hauteur de l'importance que nous attachons à ce contrôle général. C'est du moins mon point de vue personnel. J'ai estimé qu'il était nécessaire d'introduire un avis des commissions dans la procédure de nomination, car cette mesure allait dans le sens du rééquilibrage des pouvoirs au profit du Parlement, actuellement en débat. Aller au-delà aujourd'hui, ce serait outrepasser les limites que nous fixe la Constitution, me semble-t-il. Par ailleurs, lorsque le comité Balladur aura formulé ses propositions et que le Parlement les examinera nous devrons être très attentifs à ne pas bloquer les institutions et à ne pas rendre les nominations impossibles ou perpétuellement contestées. Car quid de l'autorité de la personnalité qui aura rallié les trois cinquièmes des parlementaires consultés ? Elle sera sérieusement diminuée, car on pourra toujours dire que le candidat n'a pas convaincu les deux cinquièmes restants.... Je suis donc défavorable à cet amendement pour les raisons inverses de celles que vous avez exposées, monsieur Badinter. Si vous réfléchissez bien, j'en suis sûr, vous pourrez voter malgré tout ce projet de loi, qui est tellement important et que nous attendons depuis si longtemps ! Je sens d'ailleurs chez vous une certaine amertume que le contrôleur général soit créé aujourd'hui et qu'il ne l'ait pas été bien plus tôt.
Louis MERMAZ - Sénat - 2007-10-18
Date: 2007-10-18
Orateur: Louis MERMAZ

M. Louis Mermaz. Le Gouvernement nous explique que le contrôleur général constituera une autorité administrative indépendante dont le champ de compétences s'étendra à l'ensemble des lieux de privations de liberté, qui sont, hélas, plus de 5 500 en France. C'est pourquoi, chacun en convient, le contrôleur général doit être assisté de contrôleurs nombreux et spécialisés. Si nous examinons la situation des lieux de privation de liberté, nous constatons que 188 établissements pénitentiaires, plus de 200 zones d'attente ou locaux de rétention administrative, 4 000 locaux de garde à vue, 1 000 secteurs psychiatriques hospitaliers et 138 locaux d'arrêts des armées relèvent de la compétence des ministres de la justice, de l'intérieur et de la santé. À l'évidence, compte tenu de la multiplicité des lieux concernés et des problèmes qui se posent, le contrôleur doit disposer d'un grand nombre d'adjoints pour assurer pleinement sa mission. Lors de l'examen du projet de loi en première lecture, nous avons déjà rappelé qu'en Angleterre, par exemple, l'inspecteur en chef, qui est chargé de contrôler les seuls établissements pénitentiaires, mes chers collègues, pouvait s'appuyer sur une équipe de 41 personnes. C'est dire si les besoins seront importants dans le cas d'un contrôle exercé sur l'ensemble des lieux de privation de liberté. Nous considérons donc que les conditions d'évaluation des besoins en personnel, le statut de ces agents et leurs conditions de nomination doivent être définis par décret en Conseil d'État. Mes chers collègues, les contrôleurs adjoints ne doivent pas simplement être nommés par le contrôleur général. Ils doivent disposer d'un statut suffisamment solide, et c'est pourquoi le recours à un décret en Conseil d'État nous semble bienvenu.
Éliane ASSASSI - Sénat - 2007-10-18
Date: 2007-10-18
Orateur: Éliane ASSASSI

Mme Éliane Assassi. La rédaction du premier alinéa de l'article 5 ne nous convient toujours pas. En effet, le contrôleur général pourra être informé de faits ou de situations relevant de sa compétence par toute personne physique, ainsi que toute personne morale « s'étant donné pour objet le respect des droits fondamentaux ». Nous l'avons déjà fait remarquer en première lecture : les personnes morales « s'étant donné pour objet le respect des droits fondamentaux » ne sont pas les seules susceptibles d'avoir connaissance de faits ou de situations contraires au respect des droits des personnes privées de liberté. En ce sens, l'article 5 restreint le champ des personnes susceptibles d'informer le contrôleur général. Dans son avis du 20 septembre dernier, la Commission nationale consultative des droits de l'homme dresse le même constat : « La formulation du 1 er alinéa peut sembler maladroite en mentionnant toute "personne physique", sans aucune condition, mais en visant "toute personne morale s'étant donné pour objet le respect des droits fondamentaux", semblant ainsi exclure d'autres personnes morales, par exemple les syndicats, même si leurs responsables peuvent intervenir à titre individuel. » Or nous savons que certaines situations pourraient exiger qu'ils le fassent au nom de leur organisation. Nous estimons par conséquent que la précision apportée à la qualité des personnes morales susceptibles d'informer le contrôleur général est en fait une restriction. C'est pourquoi nous proposons de la supprimer.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2007-10-18
Date: 2007-10-18
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Je l'ai déjà indiqué en première lecture, la notion de « personne morale s'étant donné pour objet le respect des droits fondamentaux » paraît d'ores et déjà très souple et susceptible d'englober un grand nombre d'organisations : associations de défense des droits de l'homme, barreaux, syndicats... Et je vous confirme, madame Assassi, que les syndicats sont bien des personnes morales. De plus, si une association ou un organisme n'est pas à proprement parler une « personne morale s'étant donné pour objet le respect des droits fondamentaux », son dirigeant peut tout à fait saisir le contrôleur général, au même titre que toute personne physique. Il y a dans la rédaction tout au plus une maladresse, et la commission nationale consultative elle-même ne relève pas autre chose. Il s'agit ici d'éviter que n'importe qui ne saisisse le contrôleur général. Mais les syndicats, que vous avez mentionnés, madame Assassi, et qui sont des personnes morales s'étant aussi donné pour objet le respect des droits fondamentaux, pourront le faire. Par conséquent, cet amendement ne paraît pas indispensable. Aussi la commission en demande-t-elle le retrait, sinon elle aura le regret d'émettre un avis défavorable.
Louis MERMAZ - Sénat - 2007-10-18
Date: 2007-10-18
Orateur: Louis MERMAZ

M. Louis Mermaz. Nous demandons donc la suppression de ces réserves, pour nous conformer à nos engagements internationaux, puisque, nous l'espérons, la France ratifiera le protocole facultatif, et nous refusons que l'on mélange les mécanismes nationaux de protection avec d'autres, purement internationaux. C'est justement quand la vie des personnes retenues ou celle des personnels peut être en danger - catastrophes naturelles, troubles sérieux, atteintes à la sécurité publique... - que le contrôleur général a plus que jamais sa place ! C'est à ce moment qu'il doit pouvoir se rendre sur les lieux de privation de liberté sans réserve. Dans cette logique, nous pensons que le contrôleur général doit pouvoir avoir accès à toutes les informations nécessaires à l'accomplissement de sa mission, d'autant plus qu'il est tenu au secret professionnel. Ici encore, que reste-t-il au contrôleur général si, comme il est prévu dans le projet de loi, on peut lui opposer le secret de la défense nationale, la sûreté de l'État, la sécurité des lieux de privation de liberté, le secret de l'enquête et de l'instruction et même le secret professionnel applicable aux relations entre l'avocat et son client ? On le voit, avec l'article 6, le champ d'intervention du contrôleur général se réduit comme peau de chagrin ! Le projet de loi ne respecte pas l'article 20 du protocole facultatif, qui prévoit dans son b) que, pour permettre aux mécanismes nationaux de prévention - « nationaux », mes chers collègues - de s'acquitter de leur mandat, les États parties s'engagent à accorder « l'accès à tous les renseignements relatifs au traitement de ces personnes et à leurs conditions de détention ». Le protocole ne formule aucune restriction. Le rapport Canivet, que l'on a beaucoup célébré, et à juste titre, précise quant à lui que les contrôleurs peuvent « recueillir toute information », « procéder à tout constat », « entendre tout détenu ou tout membre du personnel en toute confidentialité » et « obtenir communication de tout document ou de tous renseignements utiles ». « Mieux vaut se répéter que se contredire », disait Pierre Mendès France. Je rappelle donc que l'article 4 du projet de loi astreint le contrôleur général et ses collaborateurs « au secret professionnel pour les faits, actes ou renseignements dont ils ont connaissance en raison de leurs fonctions ». Il n'y a donc pas lieu de poser des restrictions au libre accès du contrôleur aux informations. Mes chers collègues, si vous préférez un contrôleur général qui exerce pleinement sa mission à un contrôleur « supercontrôlé », je vous engage à voter les amendements que nous avons déposés sur cet article.