André LARDEUX (rapporteur.) - Sénat - 2004-05-25
Date: 2004-05-25
Orateur: André LARDEUX
Fonction: rapporteur.

M. André Lardeux, rapporteur. En deuxième lieu, au-delà de sa dimension « fraternelle », selon l'expression du Premier ministre, le choix d'instituer une journée de solidarité en lieu et place d'un jour précédemment chômé conforte le constat qu'il n'est désormais plus possible d'augmenter tout simplement la pression fiscale chaque fois que des ressources doivent être trouvées. En troisième lieu, l'instauration de cette journée préserve le revenu des ménages : certes, elle ne donne pas lieu à rémunération supplémentaire, mais les salariés mensualisés, auxquels les jours fériés sont déjà payés, ne subiront aucune perte de salaire. Préserver la croissance, éviter de recourir à de nouveaux déficits qu'il faudrait un jour rembourser, financer demain l'assurance maladie sont autant d'arguments qui plaident pour cette solution. Cela dit, je n'en disconviens pas, la neutralité économique de la mesure n'est pas acquise. En quatrième lieu, enfin, si l'institution d'une journée de solidarité permet également de tenir le pari de préserver la compétitivité des entreprises en n'accroissant pas les charges qui pèsent sur le travail, ce pari est fondé sur l'hypothèse qu'un jour travaillé de plus permettra, à terme, un surcroît de valeur ajoutée dans le secteur marchand. A ce point du débat, il nous faut nous interroger sur la situation de la fonction publique. En effet, l'ajustement dynamique que l'on espère pour le secteur privé ne peut être envisagé de la même manière pour le secteur public puisque, si celui-ci a beaucoup à offrir, il n'a rien à vendre. Je crois profondément inexact d'y limiter l'impact de la journée de solidarité à une augmentation d'impôt. Dès lors que le dispositif est appliqué avec suffisamment de souplesse, ce que permet d'ailleurs le texte voté par l'Assemblée nationale, il peut se traduire par une amélioration du service rendu au public. À titre d'exemple, une journée de travail supplémentaire à l'hôpital permettra d'améliorer l'accueil et les soins dispensés aux usagers du système de santé. Le pari le plus ambitieux, finalement, auquel est confrontée cette mesure est de réussir son insertion dans le droit social. Or, si l'idée de supprimer le lundi de Pentecôte est séduisante dans son principe, elle se heurte à la grande diversité du chômage des jours fériés en France. De nombreuses entreprises font travailler leur personnel durant ces jours, moyennant quelques contreparties. Dès lors, la suppression du caractère férié du lundi de Pentecôte n'entraînera pas systématiquement pour elles de production supplémentaire. On rencontrera ce même problème lorsqu'il s'agira d'adapter la mesure au cas des entreprises travaillant en continu. Une autre série de difficultés résulte de la situation des salariés non mensualisés. Ceux-ci bénéficient généralement du chômage des jours fériés, mais sans être rémunérés. Il serait dans ce cas singulier de leur demander d'exécuter une journée supplémentaire de travail sans aucune contrepartie financière. Sur ces deux aspects, le Gouvernement, comme l'Assemblée nationale, a prévu les assouplissements nécessaires. Le projet de loi initial fixait la date de la journée de solidarité au lundi de Pentecôte, mais ouvrait à la négociation collective la faculté de prévoir un autre jour. La logique est désormais inversée. Les partenaires sociaux négocieront, et c'est seulement en cas d'échec des pourparlers que la journée de solidarité sera fixée, par défaut, au lundi de Pentecôte. Le Gouvernement a également prévu que les salariés non mensualisés seraient rémunérés s'ils étaient amenés à travailler une journée de plus, et des dispositions spécifiques ont été envisagées pour certains cas particuliers : les salariés à temps partiel ou ceux qui, changeant d'employeur en cours d'année, pourraient être conduits à offrir deux journées de solidarité. La difficulté que j'évoquais est donc levée. En tout état de cause, c'est la création de cette journée particulière qui rend possible la seconde innovation du projet de loi : le financement de l'autonomie des personnes âgées ou handicapées et la création d'une caisse nationale dédiée à cet objet. En effet, l'estimation de la richesse supplémentaire produite par une journée travaillée a conduit le Gouvernement à considérer qu'une contribution équivalant à 0,3 % de la masse salariale pouvait être, en contrepartie, demandée aux entreprises. Cette contribution sera instituée, calculée et recouvrée selon les mêmes modalités que les cotisations patronales d'assurance maladie. Elle devrait rapporter 1,6 milliard d'euros, soit 1,2 milliard versé par les employeurs privés et 400 millions par les employeurs publics. À cette contribution s'ajoutera l'effort demandé aux revenus du patrimoine. Le projet de loi prévoit en effet une contribution additionnelle à la taxe de 2 % sur les revenus du capital, qui produira environ 300 millions d'euros de recettes supplémentaires. Au total, c'est donc 1,9 milliard d'euros de moyens nouveaux qui sera affecté à la CNSA pour la prise en charge de l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées, car il s'agit bien ici de créer une caisse nationale pour assurer la prise en charge du cinquième risque. Si le financement en lui-même était urgent, puisqu'il fallait bien régler la facture de l'allocation personnalisée d'autonomie en 2003 et 2004 et prévoir les dispositions relatives au plan de veille, l'institution de la CNSA aurait pu, quant à elle, être décidée ultérieurement. En effet, dans l'attente des conclusions du rapport Briet-Jamet, le projet de loi ne peut, pour l'instant, prévoir de manière définitive les organes et les missions de cette caisse. Le Gouvernement n'a toutefois pas voulu différer davantage ce qui constitue une mesure d'affichage forte pour les personnes âgées et handicapées, et nous comprenons cette préoccupation. Ce faisant, nous serons conduits à nous interroger pendant quelques mois encore sur les modalités définitives qui seront retenues pour prendre en charge la dépendance en France. Pour des raisons que je qualifierai d'historiques, je ne pense pas que la création d'une nouvelle branche de la sécurité sociale soit désormais probable. La situation financière de la sécurité sociale, d'une part, et la riche expérience des départements dans la prise en charge de la dépendance, d'autre part, ne m'incitent pas à souhaiter que la gestion de ce risque soit confiée à la sécurité sociale. En disant cela, on laisse entière la question de l'articulation future entre une caisse nationale, qui n'est pas une caisse de sécurité sociale et qui est chargée de garantir à tous des droits égaux et de qualité, et la gestion concrète des actions, qui comprend la distribution de prestations assurée au niveau local. Beaucoup de points restent donc en suspens. Ils seront tranchés soit dans le cadre du projet de loi pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, soit ultérieurement. En l'état, le présent projet de loi ne définit le rôle dévolu à la Caisse que dans ses grandes lignes. En revanche, il affecte dans le détail les ressources nouvelles entre personnes âgées et personnes handicapées, en prévoyant une stricte étanchéité entre ces deux secteurs. Ainsi, les personnes handicapées pourraient bénéficier, à partir de 2005, d'environ 850 millions d'euros, essentiellement consacrés au financement de la prestation de compensation. Les personnes âgées verraient, quant à elles, les crédits du fonds de financement de l'APA, soit 1 milliard d'euros, concentrés dans la future caisse et disposeraient en sus de 60 % des 1,9 ou 2 milliards de recettes nouvelles créées : 20 % serviront de complément pour le financement de l'APA, les 40 % restant permettant de solvabiliser les actions en faveur des personnes âgées affichées dans le plan de solidarité pour l'autonomie, c'est-à-dire la médicalisation des établissements et l'accentuation de l'effort en faveur de la vie à domicile. Les crédits nouveaux vont donc susciter un « effet masse » avec les crédits médico-sociaux dont dispose l'assurance maladie au sein de l'ONDAM, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie, sans pour autant s'y substituer. Mes chers collègues, la commission des affaires sociales ne vous proposera pas de modifier en profondeur ce projet de loi, mais de lui apporter un certain nombre d'amendements de précision. Elle insiste cependant sur la nécessité de prévoir le principe d'une compensation financière en faveur des collectivités territoriales, visant à compenser les charges qu'entraînera l'application de ce texte, conformément à l'article 72-2 de la Constitution. En effet, le projet de loi prévoit la création d'un fichier par les communes. Or - et les auditions auxquelles j'ai procédé confirment cette prévision - cette opération constituera une charge significative pour celles-ci. Il paraît donc légitime que la prochaine loi de finances évalue cette charge et en précise les modalités de compensation. Cette dernière remarque me conduit à remercier notre collègue M. Adrien Gouteyron pour l'excellent rapport pour avis qu'il a rédigé au nom de la commission des finances. La lecture attentive que j'en ai faite m'amène à constater, pour m'en réjouir, les larges convergences d'appréciation qui existent entre nos deux commissions.