Jean ARTHUIS (rapporteur.) - Sénat - 2004-12-16
Date: 2004-12-16
Orateur: Jean ARTHUIS
Fonction: rapporteur.

M. Jean Arthuis, rapporteur. C'est ce qui s'est dit en séance publique. Il est fâcheux que l'on n'ait pas suffisamment distingué, - mais peut-être faudra-t-il y revenir ?-, d'une part, fonctionnement et investissement dans la présentation des documents financiers qui seront soumis au Parlement et, d'autre part, discussion budgétaire et recherche des équilibres. Nous sommes convenus, à l'occasion de l'examen du budget de la défense, de conduire une mission d'information portant sur la nomenclature et les normes de comptabilisation des dépenses en capital, quel que soit le mode de financement. Nous traiterons aussi de l'impact de la TVA, mis en exergue par le recours à l'externalisation. Est-il normal qu'un ministre nous dise que, pour des raisons budgétaires, il ne peut pas avoir recours à l'externalisation car, si ces prestations lui sont facturées par un tiers, il devra inscrire dans son budget le poids de la TVA ? Autrement dit, nos règles budgétaires constituent un carcan qui freine les comportements alternatifs. En outre, nous étudierons les méthodes d'amortissement et de provisionnement. En conclusion, nous serons conduits à recadrer la présentation synthétique des lois de finances. C'est au terme de ce travail qu'il conviendra de statuer sur l'opportunité d'amender la LOLF, à moins que la navette parlementaire et l'inscription à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale nous laissent suffisamment de temps, monsieur le ministre, pour inclure le fruit de ce travail dans le présent texte. Peut-être n'y a-t-il pas d'urgence particulière, sauf à dire que les plus-values fiscales probables de l'année 2005 justifieraient dès maintenant que l'on statue sur leur sort en loi de finances rectificative pour 2005. La commission vous propose deux amendements concernant les partenariats public-privé, les PPP. Il s'agit, comme vous le savez, de contrats pouvant s'étendre sur le long terme. Avec les PPP, les entreprises privées sélectionnées pourront à la fois concevoir, construire, assurer la maintenance, la gestion et le financement de bâtiments publics dans le cadre d'un contrat à long terme, par exemple d'une durée de quinze ans, voire plus. Ce système est présenté comme ayant l'avantage d'étaler les charges de l'Etat sur une longue période. Il s'agit donc de méthodes nouvelles destinées à assouplir les procédures et à faciliter l'engagement d'investissements indispensables et urgents. Je pense en particulier aux établissements pénitentiaires, dont nous parlions il y a quelques jours à propos du budget de la justice. La souplesse comme l'urgence ne dispensent pas de la transparence. Les PPP n'impliquent en aucune façon la gratuité des investissements pour l'Etat, bien au contraire. Ils engagent l'avenir et obèrent les marges nécessaires à la réduction du déficit. Les PPP engagent évidemment les finances des exercices suivants. Ils créent de la rigidité. Voilà pourquoi, sur mon initiative, la commission des finances vous proposera, par amendement, un article additionnel pour prévoir qu'une autorisation d'engagement - ce terme nouveau que nous allons devoir nous préparer à utiliser couramment - devra couvrir la totalité de l'engagement financier impliqué par des opérations menées en partenariat pour lesquelles l'Etat confie à un tiers une mission globale relative au financement d'investissements ainsi qu'à leur maintenance, leur exploitation ou leur gestion. En d'autres termes, le projet de loi de finances devra clairement faire apparaître les engagements financiers de l'Etat résultant des PPP. Sur mon initiative également, la commission des finances vous proposera un autre amendement afin de prévoir que les PPP sans lesquels l'Etat supporte la plupart des risques liés à la propriété des actifs figureront au sein de la dette des administrations publiques, dans la limite de la part de la valeur nette comptable des investissements. Nous voulons avoir, chaque année, une présentation de la dette telle que l'Etat doit l'engager pour faire face à ses dépenses courantes, éventuellement à ses déficits de fonctionnement, mais également pour financer les investissements lorsqu'il est maître d'ouvrage. Lorsqu'il fait appel à un tiers, l'Etat est également endetté. Cette dette-là, nous voulons qu'elle apparaisse très clairement dans les documents budgétaires et les autorisations d'endettement. Je précise, afin que tout soit clair, que ces deux amendements concernent toutes les sortes de PPP, y compris leurs formes particulières, ces novations conceptuelles issues des dernières lois de programmation pour la justice, pour la sécurité et pour la défense, ce qu'on a appelé ces jours derniers les «financements innovants» pour assumer les contraintes de la loi de programmation militaire ou pour la loi de programmation pour la justice. La LOLF tiendra ces promesses si la volonté politique est sans faille, à tous les niveaux de l'Etat, au sein de l'exécutif, comme au sein du Parlement. Nous aurons alors le bon instrument de lucidité pour éclairer nos décisions et le Gouvernement disposera du bon instrument pour engager et réussir la réforme de l'Etat.