Daniel HOEFFEL (rapporteur.) - Sénat - 2004-06-01
Date: 2004-06-01
Orateur: Daniel HOEFFEL
Fonction: rapporteur.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur. ...et amicale, en effet, nos points de vue respectifs sur ce problème clef du présent texte ? (M. le ministre et M. le ministre délégué opinent.) En prévoyant, d'une part, que les collectivités territoriales peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures et, d'autre part, qu'elles peuvent être autorisées à en fixer l'assiette et le taux dans les limites déterminées par la loi, le deuxième alinéa de l'article 72-2 fonde, au lieu d'interdire, la distinction entre deux catégories d'impositions de toutes natures : les recettes modulables et les recettes non modulables. Le troisième alinéa du même article dispose sans équivoque possible, je le crois, que seules les recettes fiscales « propres » doivent représenter, avec les autres ressources propres, une part déterminante de l'ensemble des ressources de chaque catégorie de collectivités territoriales. Il confie à la loi organique le soin de définir ce que sont les recettes fiscales propres. Or que sont des ressources propres, sinon des recettes dont les collectivités locales ont la maîtrise ? La définition des ressources propres des collectivités territoriales retenue par la commission des lois est pleinement conforme, je le crois, non seulement à la lettre de la Constitution mais également à l'esprit qui a présidé à sa révision et aux interprétations qui en ont été données. Dans son rapport sur le projet de loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République, M. Pascal Clément, président de la commission des lois de l'Assemblée nationale, définissait justement les ressources propres des collectivités territoriales comme « les ressources libres d'emploi, définitivement acquises et dont l'initiative, quant au principe et au montant, relève d'une décision de la collectivité territoriale. » Cette définition reprenait exactement celle que le Gouvernement avait communiquée à notre commission des lois en réponse aux questions que lui avait adressées son président, M. René Garrec. Lors des débats au Sénat, M. Dominique Perben, garde des sceaux, avait d'ailleurs souligné l'importance de « l'idée de responsabilité fiscale, qui est le corollaire de la responsabilité démocratique ». Cette définition correspond également à celle qu'avait retenue le Sénat en adoptant, le 26 octobre 2000, sur le rapport fait au nom de la commission des lois par notre excellent collègue M. Patrice Gélard, une proposition de loi constitutionnelle présentée par MM. Christian Poncelet, Jean-Paul Delevoye, Jean-Pierre Fourcade, Jean Puech et Jean-Pierre Raffarin. Les trois premiers alinéas du texte proposé pour insérer un article 72-1 dans la loi fondamentale, qui ont directement inspiré la rédaction de l'actuel article 72-2, prévoyaient respectivement que : « - la libre administration des collectivités territoriales est garantie par la perception de recettes fiscales dont elles votent les taux dans les conditions prévues par la loi ; « - les ressources hors emprunt de chacune des catégories de collectivités territoriales sont constituées pour la moitié au moins de recettes fiscales et autres ressources propres ; « - les collectivités territoriales peuvent recevoir le produit des impositions de toutes natures. » Ils établissaient ainsi une distinction claire entre les ressources fiscales propres et le produit des impositions de toutes natures. Cette distinction figure également dans la charte européenne de l'autonomie locale, dont l'article 9 prévoit qu'« une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d'impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi  ». Une recommandation du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe accentue encore cette définition, en en respectant l'esprit et la lettre. La maîtrise de l'assiette ou du taux des impôts locaux accroît la liberté de gestion des collectivités en leur permettant de dégager des ressources supplémentaires pour financer des dépenses imprévues et elle renforce la responsabilité des élus locaux envers leurs électeurs, ceux-ci pouvant mettre en regard du montant des impôts qu'ils acquittent les services dont ils bénéficient en retour. L'autonomie fiscale constitue ainsi un fondement de la démocratie locale et, par surcroît, un gage d'efficacité. L'assimilation du produit d'impositions de toutes natures à des ressources propres résulte, en fait, moins de considérations juridiques, avec la fragilité que cela peut impliquer, que de la difficulté, liée à la conjoncture économique, aux contraintes budgétaires, que nous ne sous-estimons pas, et à la réglementation européenne, de permettre aux collectivités de faire varier, globalement et d'un territoire à l'autre, le poids de la fiscalité. Les dotations de l'Etat n'en demeurent pas moins - nous en sommes tous conscients en tant qu'élus locaux - un complément de ressources essentiel lorsqu'elles protègent les collectivités contre les aléas de la conjoncture économique et compensent, par des mécanismes de péréquation ô combien importants, les fortes inégalités de ressources et de charges qui existent entre collectivités. Aussi, en contrepartie d'une définition plus exigeante des ressources propres des collectivités territoriales, la commission des lois présentera un amendement ayant pour objet de prévoir que leur part dans l'ensemble des ressources des différentes catégories de collectivités ne pourra descendre en dessous de 33 %, tout chiffre étant à cet égard, je le précise dès à présent, susceptible d'être contesté. Notre commission n'a pas jugé souhaitable de retenir, comme le prévoit le projet de loi organique, un taux minimum d'autonomie financière différent selon les catégories de collectivités. Pourquoi, en effet, les régions et les départements bénéficieraient-ils d'une protection moindre que les communes ? En 2000, le Sénat avait souhaité fixer le taux d'autonomie financière à 50 % au moins. En 2002, la commission des lois avait proposé de retenir la notion de part prépondérante. M. Devedjian, alors ministre délégué aux libertés locales, avait finalement convaincu la commission des lois, ainsi que le Sénat, de retenir dans la Constitution la notion de « part déterminante » et de fixer dans la loi organique un seuil qui serait bas au départ mais qui pourrait être relevé progressivement à mesure de l'état d'avancement de la réforme des finances locales. Exiger que les ressources propres de chaque catégorie de collectivités territoriales représentent au moins 33 % de l'ensemble de leurs ressources permettrait tout à la fois de donner des marges de manoeuvre aux collectivités territoriales pour financer des dépenses imprévues, de préserver le lien indispensable entre les élus locaux et leurs électeurs, de ne pas paralyser la réforme nécessaire des finances locales et surtout, mais d'autres plus qualifiés que moi en parleront tout à l'heure, de laisser place à la péréquation. Ce seuil plancher ne doit bien évidemment pas être interprété comme une incitation à une réduction du taux d'autonomie financière des départements et des communes. Il offre une base - et j'insiste sur cette formulation - dont nous pourrons discuter au cours de l'examen des articles,...