François MARC - Sénat - 2004-06-01
Date: 2004-06-01
Orateur: François MARC

M. François Marc. La réforme du financement des collectivités locales est un sujet de préoccupation largement partagé. Les « quatre vieilles », la taxe professionnelle, les dégrèvements, la péréquation..., autant de thèmes déjà évoqués maintes fois ici. On peut se poser la question de savoir si ces sujets préoccupent vraiment le Gouvernement, monsieur le ministre. Depuis deux ans, en effet, le débat proposé aux parlementaires a conduit non pas à la recherche de solutions concrètes aux problèmes soulevés, mais à une tentative ô combien laborieuse pour définir l'autonomie financière, ce qui, on pouvait s'y attendre, a permis de balayer un large spectre d'approximations conceptuelles enrichies, comme cela a déjà été démontré, d'un bricolage constitutionnel peu explicite. Le projet de loi organique qui nous est soumis aujourd'hui s'inscrit dans cette démarche purement académique et révèle un fort degré d'impréparation ainsi qu'une profonde contradiction non seulement avec les objectifs initialement visés, mais aussi, et surtout, avec les attentes majeures des élus locaux, que ce texte gouvernemental était censé satisfaire. L'objet de la motion est donc de faire apparaître que, à l'heure actuelle, aucune analyse sérieuse, aucune simulation financière, aucune anticipation des effets indirects qu'aurait l'application de ce texte n'ont été proposées aux commissions pour qu'elles en débattent - en tout cas au Sénat ; peut-être en est-il allé autrement à l'Assemblée nationale ! Au demeurant, une question simple peut être posée : pourquoi la majorité gouvernementale éprouve-t-elle les plus grandes peines du monde à se « caler » sur une ligne directrice claire et fédératrice ? On a pu constater les divisions qui traversent la majorité sénatoriale sur ce sujet ô combien important ! A nos yeux, la réponse est simple : c'est que la droite a une vision réductrice de ce qu'est l'autonomie financière des collectivités. Le Gouvernement se retranche ainsi derrière une définition de l'autonomie très étriquée, qu'il a présentée à l'Assemblée comme la « seule solution qui soit politiquement acceptable ». Une telle perception des choses ne peut qu'inquiéter ! Le fait, par exemple, de n'envisager que comme « option » l'autorisation donnée aux collectivités locales par le législateur de voter le taux et l'assiette des impôts qui leur sont transférés est, à cet égard, significatif d'une régression par rapport à l'esprit des réformes décentralisatrices successives, en particulier par rapport à la présentation qu'en faisaient récemment encore le Gouvernement et sa majorité. Le projet de loi organique n'apporte aucune valeur ajoutée au troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution ; la tautologie qu'il représente est l'expression manifeste d'un retrait, là où il eût fallu donner des signes forts et ambitieux. L'examen par le Sénat de la proposition de loi cosignée par son président, M. Poncelet, avait d'ailleurs laissé apparaître une conception plus progressiste et plus ouverte de l'autonomie financière que celle qui nous est proposée aujourd'hui. Cette proposition de loi, qui conférait en particulier une réelle consistance fiscale et financière au principe de libre administration des collectivités territoriales et créait une nouvelle catégorie spécifique de lois, ne trouve pas sa transcription dans le projet de loi qui nous est soumis aujourd'hui, et l'on peut s'étonner du double langage du Premier ministre, M. Raffarin, qui avait cosigné en 2000 la première version de cette proposition de loi. Enfin, dans un rapport de la commission des lois, il était affirmé que la notion de « libre administration » apparaissait « plus prometteuse que précise », mais, aujourd'hui que l'ancrage constitutionnel de la décentralisation a été renforcé, le projet de loi organique que vous défendez, monsieur le ministre, permet de soutenir que le principe d'autonomie financière est plus précis que prometteur ! Une autre idée est que la décentralisation est un principe d'intérêt général ; il n'est donc ni de droite ni de gauche, et les majorités qui se sont succédé y ont été fidèles. Or le projet de loi organique est profondément idéologique dans la mesure, monsieur le ministre, où vous considérez que l'autonomie financière se réduit à l'autonomie fiscale au sens large : celle-ci n'est au contraire qu'une partie de celle-là, notamment au regard de l'autonomie de gestion dont doivent pouvoir bénéficier les collectivités. L'exemple allemand montre bien qu'une grande autonomie de gestion est possible même lorsque l'autonomie fiscale proprement dite est faible. Mais si l'on veut maintenir une fiscalité locale « déterminante », encore faut-il qu'elle soit juste ! En réalité, l'introduction de votre ratio instaure un effet de cliquet sans retour en arrière possible là où tant d'élus locaux espéraient la possibilité de réorganiser enfin la fiscalité locale et de mettre un terme à l'opacité et à l'injustice qui la caractérisent. Ici encore, comment ne pas voir la portée idéologique de vos définitions et de votre texte ? Vous diminuez les recettes d'un impôt équitable, l'impôt sur le revenu et, dans le même temps, vous organisez le recours systématique aux « quatre vieilles », qui sont profondément injustes. Voilà bien un choix politique que nous ne pouvons accepter pour l'avenir ! S'agissant du projet gouvernemental de partage des grands impôts productifs, il faut rappeler ici qu'il correspond à un modèle d'extrême dépendance fiscale des collectivités. Telle est par exemple l'analyse de M. Jacques Blanc, spécialiste bien connu au Sénat, pour qui la notion d'autonomie financière s'apprécie au regard de la part relative des seuls impôts locaux dans le total des ressources, à l'exclusion des dotations d'Etat. C'est d'ailleurs la même définition qui prévaut à l'échelon européen puisque, selon l'étude publiée en 2002 par Dexia, les impôts nationaux dont le produit est réparti entre l'Etat et plusieurs niveaux de collectivités sont considérés comme des transferts financiers. Il n'y a aujourd'hui que le Gouvernement pour prétendre qu'un impôt partagé est un impôt local ! Et il n'est même pas encore certain que les transferts de TIPP et de taxe sur les assurances aux régions et aux départements puissent s'accomplir dans le respect du cadre européen. Si la ressource fiscale constitue un élément sine qua non de l'autonomie financière, elle n'en est pas pour autant la panacée : pour de nombreuses collectivités, l'autonomie repose avant tout sur la garantie de ressources qui découle des dotations et des péréquations. Là encore, l'exemple de nos voisins européens atteste que l'autonomie financière peut être assurée dans le cadre d'une fiscalité faible et de dotations élevées, à la condition toutefois que le niveau de celles-ci soit inscrit dans la Constitution ou qu'il résulte d'une négociation nationale entre l'Etat et les collectivités locales. Or le Gouvernement a confirmé que figurait au coeur de son projet la volonté de mettre un terme au développement des dotations budgétaires et que le système des pays d'Europe du Nord, dans lequel les ressources des collectivités territoriales sont constituées pour 60 % ou 70 % de dotations, ne relevait pas de sa conception de l'autonomie financière. Comment feront donc les collectivités françaises qui n'ont pas le potentiel fiscal suffisant à leur développement et qui, en outre, recevront des dotations moindres ? Monsieur le ministre, nous notons enfin, après M. Jean-Pierre Sueur, que la péréquation n'apparaît nulle part dans le projet de loi, alors qu'elle est devenue depuis mars 2003 un principe de valeur constitutionnelle. Nous savons pourtant que seule la redistribution verticale permet d'assurer efficacement une répartition équitable des ressources ! A ce jour, la force péréquatrice est véritablement laissée dans l'ombre. Monsieur le ministre, après cette analyse sans complaisance - mais, je le crois, objective - qui reprend et synthétise les arguments développés par mes collègues, je voudrais préciser les raisons légitimes qui, à nos yeux, justifient le renvoi du projet de loi à la commission. Un constat s'impose à nous aujourd'hui : le ratio d'autonomie n'a pour l'instant fait l'objet d'aucune analyse dynamique. Des effets pervers sont-ils à attendre, comme de nombreux élus locaux le redoutent ? Je m'interroge donc sur les évolutions dans le temps des composantes du dénominateur et du numérateur de ce ratio d'autonomie, car chacun a conscience que, lorsque celui-ci aura été défini, la pression s'exercera pour que le numérateur soit majoré et le dénominateur « freiné ». A quels effets faut-il s'attendre ? Je poserai donc six questions, auxquelles je souhaite que des réponses puissent être apportées, l'objet du renvoi à la commission étant justement la recherche des éclaircissements nécessaires. Première question : sachant que la préservation du taux d'autonomie devra s'appuyer sur une évolution plus que modérée du dénominateur, et donc des dotations de l'Etat, qu'en sera-t-il du respect des engagements pris par l'Etat à l'égard des collectivités ? Je prendrai l'exemple du financement de l'APA : à l'heure actuelle, l'Etat en assume 40 %, contre 60 % pour les départements, alors que chacun se souvient que l'objectif fixé était la parité. Ne va-t-on pas utiliser le respect du ratio d'autonomie comme un argument très commode pour justifier le gel, voire l'abandon de certaines dotations aux collectivités - je ne les citerai pas toutes, car nous en avons discuté ici même -, que ce soit le FNDAE ou d'autres, qui, aujourd'hui, posent problème ? Deuxième question : le respect du ratio ne peut-il en certaines circonstances se révéler un obstacle à la mise en oeuvre sur le plan national d'une politique de relance fondée sur l'interventionnisme économique territorial ? Ne peut-on craindre, monsieur le ministre, une certaine forme de stérilisation du levier keynésien de relance économique, sachant que l'Etat s'interdira désormais toute action ambitieuse d'entraînement qui risquerait de déséquilibrer le ratio d'autonomie ? Le Gouvernement inscrit certes son action dans une logique libérale, mais cela doit-il pour autant conduire à neutraliser tous les leviers de l'interventionnisme public ? Ce point mérite, me semble-t-il, d'être analysé. Troisième question : le ratio d'autonomie institue implicitement un frein très important à la solidarité entre collectivités puisque les fonds alloués à la péréquation verticale ne sont pas exclus du dénominateur.  Seuls les fonds transférés entre les collectivités d'une même catégorie sont mentionnés dans le texte. Cette perception a minima de la péréquation est inquiétante. On sait pourtant, grâce aux analyses comparatives conduites au plan international - un groupe de travail fonctionne d'ailleurs au Sénat depuis un an sur la péréquation, mais nous n'avons pas encore eu connaissance de ses conclusions - que la péréquation verticale est véritablement la solution la plus efficace pour compenser les inégalités entre collectivités. Pourquoi le Gouvernement traite-t-il donc a minima la péréquation verticale ? A-t-il déjà tiré un trait sur toute ambition de correction des injustices entre collectivités ? Quatrième question : quelle sera la répercussion de ce ratio d'autonomie sur les impôts locaux ? La réponse est claire : l'incitation à accroître la fiscalité locale est sous-jacente à la formulation même du ratio d'autonomie. Doit-on rappeler à cet égard que, lors de la dernière discussion du projet de loi constitutionnel en 2002, le ministre du budget avait déclaré sans ambages que « la décentralisation vise à échanger de la liberté contre de l'argent » ! Tout le monde a conscience que la stratégie du Gouvernement consiste à transférer une part de fiscalité nationale sur la fiscalité locale, ce qui inquiète d'ailleurs vivement nombre d'élus locaux. Cinquième question : la pression créée sur le numérateur du ratio d'autonomie vise en second lieu les taxes et redevances diverses exigibles des usagers des services publics locaux. Chacun a en mémoire à ce sujet le leitmotiv maintes fois entendu dans le discours répétitif des libéraux du Gouvernement : « il faut faire payer l'usager ». Le projet de loi sur les transferts de compétence aux collectivités apporte d'ailleurs une illustration de cette approche purement idéologique clairement affichée par le Gouvernement. Chacun se souvient ici du débat qui avait agité la Haute Assemblée lors de la discussion de l'article 14 du projet de loi de décentralisation à propos de l'institution de péages sur les voies express : le Gouvernement avait ignoré les critiques fondées du groupe socialiste en la matière. Il a pourtant dû reculer lors de l'examen du texte à l'Assemblée nationale en février dernier, tant la colère était grande dans les territoires excentrés où l'on se demande si l'aménagement du territoire veut encore dire quelque chose dans ce pays. Une fois sanctuarisé le ratio d'autonomie, ne va-t-on pas assister à une montée inexorable du principe libéral de l'usager payeur au détriment des mécanismes fiscaux de solidarité ? Enfin, s'agissant de la troisième composante du numérateur, des interrogations légitimes ont été soulevées par l'Assemblée des départements de France au sujet de la dynamique de la TIPP ainsi que de la taxe sur les conventions d'assurances. L'ADF craint, à cet égard, un effet d'élasticité peu favorable aux collectivités, tant pour les recettes de TIPP qui n'ont augmenté que de 10% depuis 1995 alors que la DGF progressait de 25 %, qu'en ce qui concerne la taxe sur les conventions d'assurance, qui a connu une régression très importante au cours des deux années passées. Monsieur le ministre, mes chers collègues, les sujets d'interrogation, on le voit, ne manquent pas quant aux effets attendus du coefficient d'autonomie fiscale et, plus largement, de l'architecture du dispositif fiscal envisagé par ce projet de loi organique. Au sein de la majorité, chacun l'a noté, le scepticisme est assez général : il est d'ailleurs facilement perceptible au Sénat ! Le texte du Gouvernement, produit d'un arbitrage plus que laborieux, sème le doute et pose plus de questions qu'il n'en résout. Au Sénat, le travail en commission n'a, loin de là, pas vraiment permis à ce jour d'éclairer le débat. Le véhicule gouvernemental fonce tous feux éteints en direction d'un énorme précipice. Alors, chers collègues, contribuons à l'allumage des projecteurs en adoptant cette motion de renvoi à la commission, de manière à ce qu'un travail sérieux d'auditions, de simulations financières et d'analyse dynamique soit mené avant toute décision précipitée sur un projet de loi d'une telle importance.