Michel SERGENT - Sénat - 2004-04-29
Date: 2004-04-29
Orateur: Michel SERGENT

M. Michel Sergent. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, la loi organique du 1 er août 2001 est une loi d'origine parlementaire qui a recueilli l'assentiment quasi unanime de nos deux assemblées, ainsi que Jean Arthuis et Philippe Marini l'ont rappelé. Elle réécrit la constitution financière de la France, qui n'avait pas été modifiée depuis quarante ans malgré trente-six tentatives de réforme. Elle vise deux objectifs majeurs : réformer le cadre de la gestion publique pour l'orienter vers les résultats et la recherche de l'efficacité ; renforcer la transparence des informations sur les finances publiques et la portée de l'autorisation budgétaire accordée par le Parlement. Je ne m'attarderai pas sur le premier objectif et rappellerai simplement que le budget de l'Etat se présentera désormais selon trois niveaux d'organisation budgétaire. Tout d'abord, à chaque politique publique correspond une mission qui deviendra l'unité de vote du budget. Ensuite, les missions sont composées de programmes ; le programme sera donc l'unité de spécialité, ce qui signifie que les crédits y figurant ne pourront être affectés à un autre objet que celui du programme. Enfin, les programmes sont déclinés en actions. Au sein d'un programme, le gestionnaire aura donc une liberté presque complète pour affecter les crédits dont il dispose entre les différentes natures de dépenses, sauf en matière de création d'emplois et de dépenses de personnel : la fongibilité des crédits est dite asymétrique. En contrepartie de cette plus grande liberté, les gestionnaires de chaque programme devront élaborer chaque année des « projets annuels de performance », assortis d'objectifs et d'indicateurs de performance précis sur le respect desquels ils s'engageront. A l'issue de l'exercice budgétaire, dans le cadre de la loi de règlement, qui prendra toute son importance, ainsi que Jean Arthuis l'a souligné, ils devront rendre compte précisément de l'utilisation des crédits qui leur auront été confiés, mais aussi renseigner les indicateurs de performance et indiquer les raisons pour lesquelles ils n'auraient pas, le cas échéant, atteint les objectifs fixés par la loi de finances. L'examen de la loi de règlement de l'année précédente fournira donc aux parlementaires des enseignements précieux pour l'examen de la loi de finances de l'année suivante. L'obligation de rendre des comptes au Parlement est la contrepartie de la plus grande liberté de gestion accordée au Gouvernement. Selon ce schéma, le budget général comprendra 45 missions et 150 programmes, à comparer aux 848 titres des budgets ministériels tels que nous les examinions jusqu'alors. Permettez-moi d'aborder maintenant ce qui représente pour moi une grande avancée : le renforcement de la transparence de la gestion budgétaire et de la portée de l'autorisation parlementaire. La LOLF renforce la transparence de la stratégie économique et budgétaire de l'Etat en l'inscrivant dans une perspective pluriannuelle. Le débat d'orientation budgétaire est institutionnalisé et renforcé. En présentant la nomenclature budgétaire envisagée par la loi de finances de l'année suivante, le Gouvernement permettra au Parlement de participer davantage à la construction de la loi de finances. Le Parlement voit le champ de ses compétences élargi à des domaines qui lui échappaient. Il disposera d'une information précise sur la politique d'emprunt de l'Etat, les garanties qu'il accorde, les affectations de recette. Une comptabilité de l'Etat modernisée permettra de mesurer le coût des actions et de mieux connaître la situation financière et patrimoniale de l'Etat, dont les comptes feront l'objet d'une certification par la Cour des comptes. Les commissions des finances bénéficieront par ailleurs de nouveaux outils pour assurer leur contrôle sur les finances publiques et l'exécution des lois de finances. Cette loi organique sera applicable au 1 er janvier 2006. Force est donc de constater que, s'il s'est écoulé près de trois ans depuis son adoption le 1 er août 2001, il ne reste guère qu'un an et demi avant que son application ne soit effective. Il était donc judicieux, monsieur le président de la commission des finances, d'interroger le Gouvernement afin de savoir où nous en étions de sa mise en place, d'autant que, pour l'examen à l'automne du budget 2005, nous bénéficierons d'une double présentation qui sera un  exercice à blanc  de la nouvelle loi organique. J'en arrive, monsieur le secrétaire d'Etat, aux questions qui se posent encore aujourd'hui. Un constat s'impose tout d'abord : l'avancée inégale, le mot est faible, de la mise en place de la LOLF dans les ministères. Certains d'entre eux n'auraient même pas encore nommé leurs responsables. Comment pensez-vous, monsieur le secrétaire d'Etat, remédier à cette situation ? Chaque ministère devait s'attacher à définir, avant le mois de juin 2004, comme l'a indiqué Alain Lambert en janvier dernier, les objectifs et les indicateurs de performance pour chaque programme. Les responsables doivent mettre en place les nouveaux modes de gestion, examiner les conséquences de la réforme sur la politique des ressources humaines dans l'administration, revoir les relations entre les administrations centrales et les administrations déconcentrées. Serons-nous prêts d'ici au mois de juin ? Au demeurant, en tant que rapporteur spécial du budget de la jeunesse et des sports, je me plais à souligner l'implication de ce ministère dans la mise en place de la loi organique. Aujourd'hui, le ministère a retrouvé son périmètre antérieur incluant la jeunesse et la vie associative. La logique politique a cédé devant la logique organisationnelle. La partition avait en effet compliqué les choses, les services déconcentrés demeurant au ministère des sports tandis que la jeunesse devenait une partie infime du ministère de l'éducation nationale, qui ne s'en souciait guère. Suivant cet exemple, serait-il utopique, monsieur le secrétaire d'Etat, et c'était la conclusion de Jean Arthuis, que, dans l'avenir, les compétences des ministères correspondent aux périmètres des missions ? J'en mesure la difficulté mais cela contribuerait à la simplification et à la transparence budgétaire. J'en reviens à la mission Jeunesse et sports pour faire les remarques suivantes. L'état d'avancement est très inégal entre les composantes jeunesse, d'un côté, et sports, de l'autre, en particulier s'agissant des indicateurs et de la ventilation des charges indirectes dans une perspective de coût complet. Seule la composante sports du ministère a opéré cette ventilation. Le programme de soutien proposé apparaît trop large ; c'est d'ailleurs une remarque que l'on peut faire, me semble-t-il, pour de nombreuses missions. Il tempère la portée réformatrice de la LOLF. Monsieur le secrétaire d'Etat, il ne saurait rester en l'état. Il faut autant que possible ventiler les dépenses de personnel et d'équipement dans les deux autres programmes selon une logique de comptabilité analytique et éviter qu'une fonction support ne représente plus de 20 % des crédits de rémunération. Dans un ordre général, je veux aussi revenir sur l'importance des indicateurs. Pour bien éclairer le Parlement, ils doivent être suffisamment nombreux sans être pléthoriques et il convient de se demander comment se fera l'évaluation. Je ferai encore une remarque : il importe que les responsables de programme soient nommés rapidement. Eux seuls sont susceptibles de prendre le relais de la motivation en interne, car il importe que l'administration s'implique sans inertie, que ce soit au niveau central ou dans les services déconcentrés. Dernière question, monsieur le secrétaire d'Etat, dont vous mesurerez l'importance : qu'en est-il du système ACCORD 2, dont la mise en place est indispensable à la mise en oeuvre de la LOLF ? Je partage totalement à ce sujet les préoccupations de Jean Arthuis. En conclusion, j'émettrai le souhait que la maquette modifiée par la commission des finances du Sénat et qui vient d'être présentée par M. le rapporteur général soit largement prise en compte par le Gouvernement. Des modifications pertinentes ont été apportées dans la composition des missions, qu'elles soient ministérielles ou interministérielles. J'ai commencé mon propos en rappelant l'initiative parlementaire qui avait permis le vote de cette loi organique. J'espère donc que le Parlement sera entendu jusqu'au bout.