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Jean-François COPÉ (ministre délégué.) - Sénat - 2004-12-01
Date: 2004-12-01
Orateur: Jean-François COPÉ
Fonction: ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. J'ai pensé, compte tenu des différentes prises de parole, qu'il pouvait être opportun que je dise également quelques mots sur l'ensemble des amendements déposés sur cet article relatif à la réforme de la DGF départementale. J'ai eu l'occasion, en répondant de manière globale à l'ensemble des orateurs, de parler de ce sujet, de dire dans quel esprit nous avons travaillé. Je ne voudrais donc pas être redondant. Peut-être est-il utile, toutefois, préalablement à notre discussion, de rappeler deux ou trois éléments importants. En premier lieu, parlons des masses. La DGF départementale représente 11,5 milliards d'euros. C'est grosso modo un peu plus de la moitié de ce qui est prévu pour les communes. C'est donc beaucoup. Les départements auront ainsi une véritable marge de manoeuvre pour leur fonctionnement. Mes propos ne sont pas neutres : je parle bien de compensation et non de fonctionnement. En second lieu, je voudrais mettre deux mots-clés en exergue : lisibilité et péréquation. Concernant la lisibilité, je tiendrai le même raisonnement, mutatis mutandis , que pour la DGF communale. La dotation forfaitaire de 70 euros par habitant est claire, nette et précise. On sait exactement ce qu'il en est pour l'ensemble des départements dont la dotation comprend cette partie forfaitaire. Concernant la péréquation, nous avons introduit des critères absolument majeurs, et je remercie M. Mercier des mots aimables qu'il a eus à l'endroit de cette réforme. Il est vrai que le choix que nous avons fait est double. D'une part, nous augmentons le nombre de bénéficiaires de la DFM, qui passent de vingt-quatre à soixante-quatre. On me parle de dilution. C'est inexact car, en réalité, nous garantissons qu'il n'y aura pas de perdants. C'est un point très important. En revanche, nous élargissons le nombre de bénéficiaires. C'est ainsi que nous voyons les choses. D'autre part, nous créons une dotation de péréquation urbaine pour les autres départements. Ainsi, pour la première fois, nous considérons que la question des quartiers difficiles et de la politique de la ville est l'affaire non pas seulement des communes, mais aussi des départements. J'ai pu constater que, pendant très longtemps, les départements n'ont pas forcément mesuré le rôle qu'ils avaient à jouer dans ce domaine. Ils considéraient en effet que c'était l'affaire de l'Etat et des villes. Mais petit à petit, ils ont pris conscience de ce rôle, compte tenu des investissements très lourds que nécessite, par exemple, la démolition des grandes tours fortement dégradées - j'en parle en connaissance de cause, la moitié du territoire de ma ville étant classée en zone franche, avec ce que l'on appelle des Caravelles, ces espèces de bâtiments imaginés par Le Corbusier, abritant 270 logements et 2 000 personnes et se composant de trois barres reliées à une colonne centrale, avec des ascenseurs s'arrêtant tous les cinq étages !
Jean-Claude FRÉCON - Sénat - 2004-12-01
Date: 2004-12-01
Orateur: Jean-Claude FRÉCON

M. Jean-Claude Frécon. Tout d'abord, afin de répondre à la demande de M. le rapporteur général et de M. le ministre, nous essaierons d'être brefs en exposant nos propositions. D'ailleurs, si nous avons bien compris leurs propos, nous ne pouvons pas espérer changer grand-chose cette année. On nous a tout de même indiqué qu'il existait une « clause de revoyure », et il faudra avoir cela à l'esprit au cours de cette année. J'en reviens à mon amendement. Le dispositif proposé par le Gouvernement organise la nouvelle dotation forfaitaire des départements autour d'une dotation de base de 70 euros par habitant et, éventuellement, d'une dotation de garantie. La dotation de base permet de couvrir les charges liées à l'importance de la population. Mais, compte tenu des charges importantes des départements en matière de transport scolaire et de voirie, ce critère de la population ne nous apparaît pas suffisant. Par ailleurs, le transfert en 2006 de la gestion de 20 000 kilomètres de routes nationales aux départements va fortement augmenter ces charges. Chacun peut en effet constater que ces routes ne sont pas, globalement, en très bon état. Les départements devront donc engager des dépenses supérieures à celles qui leur seront compensées pour remettre ces routes en état. A cet égard, il est important de rappeler que le rôle de la dotation forfaitaire est de contribuer à couvrir les charges de fonctionnement des départements : son mode de calcul doit donc à notre avis être revu pour mieux tenir compte des charges de voirie et de transport, et de leur évolution tendancielle. Cependant, pour ne pas grever le dispositif présenté, nous ciblons notre proposition sur une catégorie de départements : les départements les plus modestes, dont les besoins en la matière sont les plus évidents. A cette fin, le présent amendement tend à modifier les modalités de calcul de la dotation forfaitaire des départements, en vue d'y introduire une part superficiaire, comme c'est déjà le cas pour les communes, et ce pour les seuls départements aujourd'hui éligibles à la DFM. Nous pourrons éventuellement revoir cette liste à la marge, mais pour cette seule catégorie. L'introduction d'une dotation proportionnelle à la superficie améliorerait en effet la situation spécifique des départements faiblement peuplés qui, du fait de leur superficie, supportent des charges importantes en matière de voirie et de transport. La dotation superficiaire ramenée au nombre d'habitants serait ainsi supérieure pour les départements ruraux. L'adjonction d'une part superficiaire à la dotation forfaitaire des départements les plus pauvres permettrait de rendre plus équitable le dispositif proposé par le Gouvernement à l'article 31.
Jean-François COPÉ (ministre délégué.) - Sénat - 2004-12-01
Date: 2004-12-01
Orateur: Jean-François COPÉ
Fonction: ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. L'amendement n° I-243 vise à la création d'une part superficiaire pour la dotation forfaitaire des départements. Il est vrai que l'on pourrait envisager un système homothétique par rapport à la DGF des communes, mais les problématiques sont tout de même très différentes. Il paraît donc compliqué de mettre en oeuvre une telle mesure, d'autant que la dotation forfaitaire n'a pas vocation à prendre en compte les spécificités géographiques ou sociales des départements, comme c'est le cas pour les problèmes spécifiques des communes rurales. Je vous invite donc, monsieur Frécon, à retirer cet amendement. A défaut, j'émettrai un avis défavorable. En effet, ce qui est accordé aux communes est déjà très significatif. Il serait par ailleurs regrettable de diminuer les montants disponibles pour la péréquation départementale afin de les consacrer à la dotation superficiaire ainsi créée. Dans les amendements n os I-29 et I-30, qui sont complémentaires, vous proposez, monsieur le rapporteur général, de prévoir un mode particulier de calcul pour la dotation forfaitaire de Paris. J'y suis favorable. L'amendement n° I-338 concerne un débat récurrent qui porte sur la marge de manoeuvre du comité des finances locales. Je constate en effet qu'avec une certaine constance vous émettez des doutes, des réserves, et que vous hésitez à confier cette marge de manoeuvre au comité des finances locales.
Jean FRANÇOIS-PONCET - Sénat - 2004-12-01
Date: 2004-12-01
Orateur: Jean FRANÇOIS-PONCET

M. Jean François-Poncet. ... que vous avez tenus à son endroit, en formulant l'espoir que les fleurs que vous lui avez adressées ne soient pas de l'espèce de celles qui accompagnent les corbillards. (Sourires .) Je me méfie en effet de certains compliments, même si je ne me méfie pas de vous ! Quelles réserves formulons-nous sur le système que vous proposez ? Je les résumerai très rapidement. Ces réserves ne concernent pas, je le rappelle, l'architecture générale de la réforme, qui constitue un indiscutable progrès. Elles ne portent pas non plus, comme j'ai cru comprendre que vous pouviez le penser, sur la notion de potentiel financier, qui représente elle aussi un progrès et que nous approuvons. Elles portent en réalité sur quatre points. Le premier point concerne la faiblesse de l'enveloppe initiale réservée à la péréquation, qui est de 932 millions d'euros, c'est-à-dire 8,5 % de la DGF. Il est en effet évident que les pourcentages d'augmentation portent sur une somme faible et que, s'ils peuvent apparaître flatteurs, ils sont faibles en chiffres absolus. Ensuite, et c'est le deuxième point, vous avez dit à juste titre, et nous vous approuvons, que la péréquation se fera forcément au fur et à mesure du temps. Il ne s'agit pas d'organiser le « grand soir » de la péréquation. Cela étant dit, le système que vous nous proposez ne donne aucune espèce d'assurance pour l'avenir, en particulier parce que ce qui restera à distribuer pour la péréquation dépend de deux facteurs totalement incertains. Le premier facteur est le maintien du pacte de stabilité et de croissance. Vous avez indiqué, monsieur le ministre, que le Gouvernement avait fait cette année, sans que rien ne l'y oblige, l'effort de le maintenir. J'ai cru pouvoir en conclure que l'on ne disposait donc d'aucune assurance pour l'année prochaine.
Jean FRANÇOIS-PONCET - Sénat - 2004-12-01
Date: 2004-12-01
Orateur: Jean FRANÇOIS-PONCET

M. Jean François-Poncet. Peut-être ai-je été mal intentionné, mais c'est un facteur fondamental. Ensuite, et c'est le deuxième facteur, l'enveloppe de la péréquation dépend du différentiel d'indexation. Cette année, vous avez fixé ce différentiel à son plus haut niveau. Bravo ! Mais rien ne nous dit à quel niveau il sera fixé l'année prochaine. Je suis bien obligé d'en revenir au comité des finances locales puisque vous avez chargé ce dernier d'en décider en toute souveraineté. Sans vouloir lui faire de procès d'intention, j'observe que, l'année dernière, il avait fixé le curseur à 75 %. On a des raisons de penser qu'il va revenir à une position qui a déjà été la sienne. En l'absence de pacte de stabilité et de croissance et avec un curseur à la moitié de ce que vous avez décidé pour cette année, inutile de vous dire qu'il ne restera à peu près rien pour la péréquation. Troisièmement, vous nous avez présenté la distinction entre départements ruraux et départements urbains comme un progrès. Mais comme vous nous avez présenté toutes vos propositions comme autant de progrès, j'ai un certain mal à vous suivre !
Jean FRANÇOIS-PONCET - Sénat - 2004-12-01
Date: 2004-12-01
Orateur: Jean FRANÇOIS-PONCET

M. Jean François-Poncet. En effet ! Par conséquent, elles pèsent beaucoup plus sur les départements ruraux que sur les départements urbains. Je vous rappelle, par exemple, que Paris est devenu l'une des régions les plus jeunes de France, tandis que certains départements, dont celui que je représente, ont une vingtaine d'années d'avance sur le vieillissement national. Ensuite, tout se passe comme si vous ignoriez que le département, qu'il soit urbain ou rural, finance les collèges et les transports scolaires de la même façon. Souvent, la charge est plus lourde pour les départements ruraux parce que la distance à parcourir y est plus grande. Quel que soit le département, les charges sont les mêmes pour le revenu minimum d'insertion, le RMI, pour le revenu minimum d'activité, le RMA, et pour le service départemental d'incendie et de secours, le SDIS, sous réserve de différences locales. Les mêmes critères s'appliquant aux départements ruraux et urbains, je ne comprends pas comment et pourquoi vous les distinguez. D'ailleurs, votre système consiste à établir non pas une distinction, mais, en réalité, une discrimination à l'encontre des soixante-quatre départements ruraux qui ne se partagent que 55 % de la dotation de péréquation. La logique voudrait pourtant qu'on répartisse cette dernière entre tous les départements en fonction des mêmes critères, en y incluant, bien sûr, les logements sociaux. Enfin, monsieur le ministre, je suis surpris, je dois vous le dire, de la clé de répartition que vous avez retenue pour la dotation de fonctionnement minimale. Vous n'avez en effet retenu que deux critères : la longueur des voiries - très bien ! -et le potentiel fiscal par kilomètre carré, qui a quelque importance, j'en conviens. Vous n'avez tenu compte ni des charges sociales ni des charges afférentes aux collèges et au transport scolaire. Vous ne retenez pas davantage celles qui se rapportent au SDIS ou celles qui sont liées au RMI-RMA. A croire que, dans vos services, les compteurs sont bloqués depuis cinquante ans !
Jean-Claude FRÉCON - Sénat - 2004-12-01
Date: 2004-12-01
Orateur: Jean-Claude FRÉCON

M. Jean-Claude Frécon. Nous pouvons reprendre à notre compte un certain nombre des points qui viennent d'être développés par M. Jean François-Poncet et qui sont marqués au coin du bon sens. Votre projet, monsieur le ministre, n'améliore pas de façon significative la péréquation entre les départements, et il a même des effets contraires pour certains d'entre eux. Au vu du nombre d'amendements déposés sur cet article, je constate que nous ne sommes pas les seuls à le regretter. Notre amendement n° I-270 rectifié vise à repenser la logique de péréquation entre les départements développée dans cet article. Les deux parts de la dotation de péréquation - la dotation de péréquation urbaine pour les départements urbains et une DFM « nouvelle formule » pour les départements ruraux - s'appuient sur une logique de différentiel de charges entre collectivités, qui oublie d'ailleurs un certain nombre de charges au passage, comme notre collègue Jean François-Poncet vient de le démontrer. De ce fait, la correction des différentiels de ressources entre les départements est reléguée au second plan, alors qu'elle doit, selon nous, rester au coeur du principe de péréquation. Il n'est pas question d'abandonner l'un des différentiels au profit de l'autre. Il faut les conserver tous les deux. Le présent amendement tend donc à réintroduire le traitement des différentiels de ressources au premier plan des politiques de péréquation afin de promouvoir une péréquation ambitieuse. Pour ce faire, la dotation de péréquation des départements serait scindée en deux fractions, de manière à mieux prendre en considération les besoins des départements les plus modestes en termes de ressources. Une première fraction, destinée à corriger les inégalités de ressources entre les départements, serait centrée sur une part plus restreinte de départements que dans le dispositif actuel du Gouvernement. Comme l'a dit tout à l'heure notre collègue Philippe Adnot, si la péréquation concerne tous les départements, ce n'est plus une vraie péréquation. Nous proposons de retenir certains départements, ceux dont le potentiel financier par habitant est inférieur ou égal à 125 % du potentiel financier moyen par habitant et non pas 200 %, comme le propose le projet de loi concernant l'éligibilité à la DPU et à la DFM. Une seconde fraction serait destinée à prendre en compte les différences de charges entre les départements. On maintiendrait ainsi la distinction prévue dans l'article 31 entre la dotation de péréquation urbaine pour les départements urbains et la dotation de fonctionnement minimale « nouvelle formule » pour les départements ruraux. Ce faisant, la dotation de péréquation des départements serait sans nul doute plus équitable. Telles sont les pistes de réflexion que je vous invite à prendre en compte, mes chers collègues.
Jacques BLANC - Sénat - 2004-12-01
Date: 2004-12-01
Orateur: Jacques BLANC

M. Jacques Blanc. Il doit assumer la prise en charge de collèges n'accueillant parfois que cent ou cent cinquante élèves, mais que nous voulons maintenir. En 2004, la Lozère figurait au nombre des vingt-quatre départements bénéficiaires de la dotation de fonctionnement minimale. Je crois même qu'elle comptait parmi les cinq départements considérés comme les plus pauvres et ayant le plus besoin de bénéficier de la péréquation ; mais aujourd'hui, d'après les simulations qui ont été effectuées, elle apparaît au trente-quatrième rang ! Il faut m'expliquer pourquoi la Lozère se situe tout à coup presque dans la moyenne des départements ruraux. Je voudrais obtenir des apaisements, monsieur le ministre, parce que je suis angoissé par cette situation. Bien que je reconnaisse l'effort consenti par le Gouvernement, qui, pour la première fois, prévoit d'augmenter le montant des dotations et qui, me semble-t-il, a mesuré l'importance de faire jouer la solidarité, j'ai donc peur que les mécanismes quelque peu infernaux mis en place ne soient en contradiction avec l'objectif même du Gouvernement. Dans ces conditions, j'estime que nous devons faire montre d'une extrême prudence. Dans cette optique, je propose que soit instaurée une quote-part de 30 % abondant la dotation de fonctionnement minimale pour les vingt-quatre départements qui étaient jusqu'à présent éligibles à cette dernière. Si l'on devait me répondre que l'on ne peut aujourd'hui valider définitivement telle ou telle analyse, je demanderais avec beaucoup d'insistance au Gouvernement qu'il fasse procéder à une étude. A cet égard, la commission des finances du Sénat ou l'Observatoire de la décentralisation pourraient communiquer des éléments objectifs. En tout état de cause, nous devons avoir la certitude que nous pourrons revenir l'année prochaine sur un certain nombre de critères. Toutefois, certains se trouveront pénalisés par un tel réexamen des critères, et ce sera douloureux. Je préfère donc anticiper, et je pense qu'il serait intelligent et prudent d'adopter cet amendement, qui vise à protéger les vingt-quatre départements ruraux que j'ai évoqués, dont la situation n'a pas fondamentalement changé et qui méritent de bénéficier d'une augmentation plus significative du montant de leur dotation. Je n'ai rien contre les départements urbains, qui rencontrent des problèmes spécifiques, mais notre pays a besoin d'un aménagement équilibré de son territoire. Par conséquent, mes chers collègues, si nous ne permettons pas à des départements ruraux comme celui de la Lozère d'assumer les investissements et les frais de fonctionnement indispensables, nous allons recréer les conditions d'une désertification, renforcer l'hyperconcentration urbaine et casser une dynamique d'aménagement équilibré et harmonieux du territoire. J'entends défendre ici non pas seulement la Lozère ou les départements ruraux, mais un modèle de développement qui exige un effort de solidarité en faveur des zones rurales, lesquelles permettent tout de même de préserver un certain nombre d'équilibres indispensables dans notre société.
Jean-Claude FRÉCON - Sénat - 2004-12-01
Date: 2004-12-01
Orateur: Jean-Claude FRÉCON

M. Jean-Claude Frécon. Au-delà, cette réforme entraîne un tassement fictif des écarts de richesse entre les départements. Lorsque l'on examine les résultats de la simulation concernant la DFM « nouvelle formule » pour les soixante-quatre départements éligibles, on ne peut que constater des aberrations. Par exemple, ce sont les départements ruraux aux ressources les plus faibles, tels le Lot, la Dordogne ou la Creuse, qui voient leurs dotations progresser le moins, à hauteur d'environ 12 %, alors que celles des départements plus aisés, même s'ils ne sont pas très riches, augmentent de quelque 20 %, comme c'est le cas pour la Savoie. Le mode de calcul présenté nous semble donc à revoir. A cet égard, la longueur de la voirie constituerait un bon indicateur, dans la mesure où les départements assument la compétence en matière de transports scolaires et de voirie. Retenir cet indicateur serait d'ailleurs d'autant plus pertinent que 20 000 kilomètres de voies nationales seront transférés aux départements en 2006. Le présent amendement tend donc à proposer que le montant de la DFM soit calculé en fonction de la longueur de la voirie, doublée pour les zones de montagne.
Jean-Claude FRÉCON - Sénat - 2004-12-01
Date: 2004-12-01
Orateur: Jean-Claude FRÉCON

M. Jean-Claude Frécon. Cet amendement est sous-tendu par la même préoccupation que le précédent, mais il s'agit ici d'appeler l'attention sur le transfert aux départements de la gestion du RMI et du RMA, le revenu minimum d'insertion et le revenu minimum d'activité. Comme l'a souligné tout à l'heure M. François-Poncet, cela entraînera des dépenses nouvelles très lourdes pour les départements, en raison notamment des charges non compensées liées à la gestion administrative du dispositif et de la suppression de l'allocation spécifique de solidarité prévue dans le projet de loi de finances pour 2004. Si nos comptes sont bons - mais peut-être M. le ministre pourra-t-il nous donner des indications sur ce point -, quelque 300 millions d'euros de charges ne seront pas compensés en 2004 ! En effet, dans le projet de loi de finances rectificative pour 2004, que nous examinerons bientôt, il n'est prévu d'augmenter le montant de la compensation versée aux départements que de 59 millions d'euros : le compte n'y est pas ! Par conséquent, nous demandons que cette charge nouvelle soit prise en considération pour l'attribution des dotations de péréquation.
Philippe MARINI (rapporteur général.) - Sénat - 2004-12-01
Date: 2004-12-01
Orateur: Philippe MARINI
Fonction: rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général. En ce qui concerne l'amendement n° I-199, je voudrais dire à M. François-Poncet, dans le prolongement de l'analyse d'ensemble que j'ai présentée tout à l'heure, que, tout naturellement, la commission lui demandera de bien vouloir le retirer, au bénéfice de la clause de rendez-vous dont nous sommes convenus. En ce qui concerne les amendements n os I-270 rectifié, I-56 et I-177, nous sollicitons leur retrait dans l'optique d'ensemble du dispositif qui a été exposé, tout en compatissant aux angoisses de M. le sénateur de la Lozère ! Nous formulerons la même requête pour les amendements n os I-57, I-58, I-244 et I-245. En ce qui concerne l'amendement n° I-246 et la création d'un indice synthétique des ressources et des charges, nous renvoyons également les auteurs de cette proposition au dispositif que nous proposerons tout à l'heure en vue d'effectuer une analyse de la situation à un an de l'entrée en application de la réforme. Nous souhaitons donc le retrait de l'amendement, ainsi que celui de l'amendement n° I-76. En ce qui concerne l'amendement n° I-247, il sera partiellement satisfait par l'amendement n° I-32 de la commission. Enfin, s'agissant du sous-amendement n° I-348 à l'amendement n° I-32, nous comprenons bien l'inspiration qui le sous-tend, mais nous ne pouvons pas l'accepter, dans la mesure où il s'agit d'une disposition qui pourrait se révéler dangereuse pour les finances publiques si les marges de manoeuvre budgétaires s'avéraient trop étroites. La garantie de non-baisse nous paraît suffisante. N'oublions pas, mes chers collègues, qu'il s'agit de péréquation, et que nous ne parlons ici que d'une très faible fraction des ressources de fonctionnement des départements. Cette péréquation est très partielle, et sera en outre très progressive, car si, comme nous le préconisons, une garantie de non-baisse est instaurée, la péréquation s'opérera dans le temps, par le biais du différentiel des taux d'augmentation des dotations. Evitons donc, mes chers collègues, d'atténuer encore davantage le caractère péréquateur du système. C'est la raison pour laquelle je demande à M. Darniche de bien vouloir retirer le sous-amendement n° I-339.