Francis GIRAUD (rapporteur de la commission des affaires sociales.) - Sénat - 2007-01-23
Date: 2007-01-23
Orateur: Francis GIRAUD
Fonction: rapporteur de la commission des affaires sociales.

M. Francis Giraud, rapporteur de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la proposition de loi que je vous présente n'a pas pour ambition de réformer de fond en comble la gestion des situations de crise sanitaire dans notre pays. Tout au contraire, elle est le fruit de l'expérience acquise dans le cadre des initiatives mises en place depuis le début de la décennie par les pouvoirs publics. Elle rationalise l'existant et donne un cadre juridique solide à un ensemble disparate, construit au fil des ans. Ces dernières années, en effet, ont été celles d'une réelle prise de conscience des menaces sanitaires de grande ampleur et du développement des concepts et des structures de veille et d'alerte dans ce domaine. Trois dates sont à retenir. En 2001, les attentats survenus sur le sol américain, suivis du drame d'AZF à Toulouse, puis de l'alerte à l'anthrax ont mis en évidence la nécessité de doter le système de santé d'une organisation structurée pour les risques nucléaires, radiologiques, biologiques et chimiques. De cette succession d'événements sont nés le plan et le fonds Biotox. En 2003, la canicule - personne n'a oublié cet épisode - a inspiré certaines dispositions de la loi relative à la politique de santé publique. Les plans blancs et plans blancs élargis ont alors reçu un cadre légal et notre pays s'est doté d'un dispositif donnant au ministre de la santé des moyens d'intervention accrus en cas de menace sanitaire grave. Enfin, en 2005, sont apparus le chikungunya et la menace de propagation de la grippe aviaire en Europe. Face au risque, le Gouvernement a mis en place son plan de prévention et de lutte « pandémie grippale », salué par l'Organisation mondiale de la santé, aujourd'hui largement diffusé dans le public et mis en forme par un délégué interministériel spécialement affecté à cette tâche. Pourquoi, dans un tel contexte, déposer une proposition de loi ? Parce que certaines faiblesses demeurent dans notre dispositif. (M. le ministre acquiesce.) J'en distinguerai trois. Les deux premières procèdent des constats effectués lors des crises que nous avons connues. En premier lieu, l'appel au renfort des professionnels de santé volontaires n'est pas suffisamment encadré ; rien n'est prévu pour la rémunération, la protection sociale et la couverture juridique de ces femmes et de ces hommes qui n'hésitent pas à donner de leur temps et de leurs compétences dans des situations qui peuvent s'avérer périlleuses. Par ailleurs, la logistique des produits de santé et des équipements achetés et stockés dans le cadre des différents plans est assurée en grande partie par la direction générale de la santé dans des conditions fragiles, avec des effectifs trop réduits et par des personnes dont ce n'est pas spécifiquement le métier. De la même façon, le ministère de la santé ne dispose pas de la capacité d'exploitation pharmaceutique permettant la diffusion sur le marché de médicaments indispensables en cas de crise sanitaire. J'ajouterai un troisième motif : une épidémie provoquerait aussi l'indisponibilité des professionnels de santé contaminés eux-mêmes par la maladie. Des simulations effectuées par la direction de l'hospitalisation et de l'organisation des soins, la DHOS, ont révélé, de ce point de vue, le caractère insuffisant des procédures. La proposition de loi vise donc à renforcer les moyens de réponse aux menaces sanitaires de grande ampleur sur deux points. Elle tend à augmenter les ressources en personnel de santé, grâce à la mise en place d'un corps de réserve sanitaire, dont les membres seront dotés d'un statut juridique et financier suffisamment protecteur. À cette fin, serait créé un établissement public chargé de l'administration de la réserve sanitaire et de la logistique des produits et équipements. Cet établissement serait, à ce titre, doté d'une capacité d'action dans le domaine pharmaceutique. Venons-en aux éléments de la proposition de loi. La mise sur pied du corps de réserve sanitaire en constitue le premier volet. Deux notions me paraissent essentielles à retenir pour bien comprendre la philosophie du texte : volontariat et réaction à des situations de crise survenant prioritairement sur le territoire national. La réserve sanitaire comprendra en effet des professionnels de santé en activité ou retraités depuis moins de trois ans, ainsi que des personnes poursuivant des études médicales et paramédicales, sous conditions de niveau d'études. Dans tous les cas, il s'agira de volontaires, comme pour les réserves militaire et de sécurité civile. La réserve pourra être engagée sur place ou dans d'autres régions, lors de crises localisées ou étendues. Elle pourra être affectée en structure hospitalière, publique ou privée, ou bien en renfort au sein d'un cabinet libéral. L'objectif essentiel est de pouvoir mobiliser immédiatement et à tout moment, sur le territoire national, les professionnels de santé, en réponse à une situation sanitaire dépassant les moyens ordinaires du système de soins. Une partie de la réserve sanitaire pourra également être envoyée à l'étranger, en réponse à la demande d'un État. J'y insiste, car un début de polémique est apparu à la fin du mois de décembre, sur l'initiative d'un syndicat de sapeurs-pompiers qui a « battu le rappel », en des termes un peu étranges et exagérément polémiques, pour fustiger un dispositif dont il craignait qu'il n'ait pour objet de mettre la sécurité civile sur la touche en matière de soutien apporté à des pays étrangers victimes de catastrophes sanitaires. Je le répète, le texte qui vous est proposé vise d'abord à la satisfaction des besoins sur le territoire national et vient, pour ce qui est de l'international, en complément, et non en concurrence, de dispositifs existants par ailleurs. Pour son fonctionnement, la réserve sanitaire aura deux composantes : la réserve d'intervention et la réserve de renfort. La réserve d'intervention sera appelée en priorité et ses membres seront soumis à des règles de formation et de perfectionnement contraignantes. La réserve de renfort sera mobilisée, au besoin, en second lieu. L'un des points forts de la proposition de loi est incontestablement la définition d'un statut très protecteur pour le réserviste. Sur le plan financier, le texte prévoit un mécanisme de mise à disposition des réservistes fonctionnaires, agents publics contractuels ou salariés, qui continuent à être payés par leur employeur, celui-ci bénéficiant en retour d'un remboursement par l'établissement public gestionnaire de la réserve sanitaire. Les professionnels de santé indépendants seront, quant à eux, directement payés par l'établissement public. En conséquence, le réserviste jouira, quelle que soit son origine, d'une totale continuité de ses droits en matière de protection sociale et, le cas échéant, d'ancienneté, d'avancement et de congés payés. Ce système est plus favorable que pour les autres réserves - militaire et de sécurité civile - et il est complété par une protection de l'État si la responsabilité civile ou pénale du réserviste est engagée à l'occasion de son activité ou s'il subit des dommages. J'en viens maintenant au second volet de la proposition de loi, sur lequel je serai plus bref : la mise en place d'un établissement public administratif, placé sous la tutelle du ministre de la santé. J'ai esquissé tout à l'heure ses trois principales fonctions. Il s'agit tout d'abord d'administrer la réserve sanitaire et d'assurer la projection opérationnelle des réservistes, à la demande du ministre de la santé. Il s'agit ensuite de mener, toujours à la demande du ministre de la santé, des actions de prévention et de gestion des risques sanitaires exceptionnels, et notamment d'acquérir, de fabriquer, d'importer, de distribuer et d'exporter des produits et services nécessaires à la protection de la population face aux menaces sanitaires graves. À ce titre, il prendra la succession du fonds de prévention des risques sanitaires, lui-même successeur du fonds Biotox, et sera donc financé par des ressources provenant de l'assurance maladie et de l'État. Il s'agit, enfin, d'assurer la couverture de besoins non satisfaits en médicaments ou dispositifs médicaux, en cas de rupture de stocks, par exemple. Nous avons souhaité apporter au texte initial les précisions rendues nécessaires par l'adoption, dans la dernière loi de financement de la sécurité sociale, de dispositions concernant les modalités de gestion et de financement du fonds Biotox. Je rappelle les circonstances de cette adoption : le Gouvernement s'était vu contraint par le Conseil constitutionnel de mettre un terme à la technique budgétaire du fonds de concours, à partir de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, et avait dû ériger le fonds Biotox en établissement public. Les amendements adoptés alors sur l'initiative de notre commission avaient trois objets. Premièrement : prévoir, au sein du conseil d'administration, la présence de représentants des régimes d'assurance maladie, à parité avec ceux de l'État, dans la mesure où ces régimes contribuent au financement du fonds.