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Marc-Philippe DAUBRESSE (ministre délégué.) - Sénat - 2004-11-04
Date: 2004-11-04
Orateur: Marc-Philippe DAUBRESSE
Fonction: ministre délégué.

M. Marc-Philippe Daubresse, ministre délégué. Cet amendement est important puisqu'il vise à faire la synthèse des objectifs et des préoccupations que j'ai évoqués tout à l'heure, ainsi que des remarques tout à fait sagaces et pertinentes non seulement de la commission des lois et de la commission des finances, lesquelles ont été aussi inspirées par la commission des affaires sociales, qui avait en effet posé toutes les vraies questions. Quand toutes les commissions s'y mettent, reconnaissons que nous finissons par trouver des solutions intéressantes ! C'est tout l'intérêt du débat parlementaire. L'amendement n° 187 tend notamment à synthétiser les problématiques « prudentielles », pour reprendre le terme de M. Girod. Le Gouvernement souhaite vivement que M. le rapporteur de la commission des lois, qui a déposé l'amendement n° 149, et M. le rapporteur de la commission des finances, qui a déposé l'amendement n° 168, puissent se rallier à l'amendement n° 187. L'effort de solidarité financière, qui se traduit par un doublement de la dotation de solidarité urbaine en cinq ans et un ciblage au profit des communes les plus en difficulté, n'est possible qu'à condition que l'accroissement de la dotation générale de fonctionnement atteigne un niveau suffisant pour permettre une répartition équilibrée entre la progression de la dotation forfaitaire, celle de la DSU et celle de la DSR, avec un effet multiplicateur. L'équilibre financier du système doit en effet être garanti au-delà de la seule année 2005. Le seuil de déclenchement d'une clause de sauvegarde est fixé, dans le présent amendement, à 500 millions d'euros. Nous avons effectué des simulations sur la base des dix dernières années, durant lesquelles la croissance a été inégale. Nous pouvons évidemment nous attendre à des taux de croissance également variés dans les dix prochaines années. Pour atteindre notre objectif volontariste et obtenir un véritable effet multiplicateur, qui a été souligné par MM. André et Braye, il fallait que le seuil de déclenchement soit fixé à 500 millions d'euros, ce qui n'est pas très éloigné de la proposition de M. Girod, puisque celui-ci l'a fixé à 600 millions d'euros. Au-dessous de ce plancher, le prélèvement au profit de la dotation de solidarité urbaine serait limité à 24 % de l'accroissement de la dotation globale de fonctionnement des communes et des EPCI. La progression moyenne de la DGF depuis 1996, année de mise en oeuvre de l'indice d'actualisation aujourd'hui utilisé, est de 2,3 %, ce qui représente environ 500 millions d'euros. Il suffit de rappeler que 120 millions d'euros représentent 24 % de 500 millions d'euros pour mesurer l'impact de la mise en oeuvre de la clause de sauvegarde. La logique de cet amendement est donc exactement la même que celle qu'a suivie la commission des finances, bien que le seuil de déclenchement proposé soit différent.
Marc-Philippe DAUBRESSE (ministre délégué au logement et à la ville.) - Sénat - 2004-11-04
Date: 2004-11-04
Orateur: Marc-Philippe DAUBRESSE
Fonction: ministre délégué au logement et à la ville.

M. Marc-Philippe Daubresse, ministre délégué au logement et à la ville. Cet amendement complète celui que le Gouvernement a présenté avant la suspension de séance. L'article 29 du projet de loi de finances pour 2005 réforme la dotation forfaitaire et redéfinit le rôle du comité des finances locales en matière de répartition des divers concours de la dotation globale de fonctionnement. Dans le mécanisme antérieur, le comité des finances locales fixait un taux de progression de la dotation forfaitaire compris entre 45 % et 55 % du taux de progression de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement. De ce fait, il était nécessaire de prévoir que le calcul du taux de progression s'applique à une enveloppe diminuée du prélèvement en faveur de la dotation de solidarité urbaine puisque nous garantissons une augmentation forte de la DSU sur cinq ans. Ce nouveau mécanisme fixe trois taux plafonds différenciés selon la part de la nouvelle dotation forfaitaire à laquelle ils s'adressent. Dans ce contexte, la nécessité de rectifier le mode de calcul du taux de progression de l'enveloppe DGF des communes et des groupements ne se justifie plus.
Paul GIROD (rapporteur pour avis.) - Sénat - 2004-11-04
Date: 2004-11-04
Orateur: Paul GIROD
Fonction: rapporteur pour avis.

M. Paul Girod, rapporteur pour avis. Ce sujet est délicat. (Sourires .) Le Gouvernement a envisagé de limiter le bénéfice de cette majoration aux villes de 200 000 habitants au plus. A l'exception de Paris, il y a encore quelques villes qui dépassent ce nombre d'habitants et certaines d'entre elles ne sont pas dans une situation florissante. Par conséquent, la commission des finances a considéré qu'il fallait faire un sort particulier aux trois villes « Paris-Lyon-Marseille », équivalentes par leur surface et par leur masse de population, même s'il n'est pas certain que notre collègue, le maire de Marseille, approuve ce raisonnement. Mais il valait peut-être mieux débloquer la situation et, en même temps, garantir aux autres communes un minimum de progression de leur DSU. C'est l'objet de cet amendement dont je ne vous cache pas, monsieur le président, qu'il est surtout un amendement d'appel : il s'agit de trouver, avec le Gouvernement, une transaction honorable pour tous, afin que les villes non éligibles au nouveau système ne soient pas trop écrasées par la mécanique que nous mettons en place.
Jean-Jacques HYEST (président de la commission des lois.) - Sénat - 2004-11-04
Date: 2004-11-04
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: président de la commission des lois.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Monsieur le ministre, vous avez bien compris les préoccupations de la commission des lois et de la commission des finances. Certes, nous sommes à cet égard tout à fait favorables à la réforme que vous proposez. Néanmoins, on ne pouvait pas empêcher les communes ne se situant pas en ZUS, zone urbaine sensible, de bénéficier d'une certaine progression de la DSU, car elles rencontrent, elles aussi, des difficultés particulières. Il s'agit surtout d'un amendement d'appel. Je suppose, monsieur le ministre, que vos services ont fait des calculs subtils pour aboutir au pourcentage de 5 % de garantie. La commission des lois a adopté cet amendement, qui avait pour objectif d'inciter le Gouvernement à prévoir une certaine garantie au bénéfice des communes exclues du dispositif des 120 millions d'euros. L'amendement du Gouvernement correspondant exactement à ce que nous souhaitons et compte tenu de la position de la commission des lois, je peux donc retirer cet amendement.
Paul GIROD (rapporteur pour avis.) - Sénat - 2004-11-04
Date: 2004-11-04
Orateur: Paul GIROD
Fonction: rapporteur pour avis.

M. Paul Girod, rapporteur pour avis. Il s'agit là d'un problème de fond sur lequel je ne suis pas complètement en accord avec le Gouvernement : la régularisation négative de la DGF. Nous souhaitons que les communes ne se voient pas imputer une régularisation négative au cas où un accident de parcours se produirait. Nous ne pouvons en effet pas suivre le raisonnement du Gouvernement consistant à concentrer sur les communes très en difficulté une aide massive et à les exposer à un retour de bâton en cas de régularisation négative. La commission a donc déposé cet amendement afin de mettre ces communes à l'abri d'un tel accident. Nous avons une petite divergence avec le Gouvernement. Je dirai donc à M. le ministre que « donner et retenir ne vaut », et j'espère qu'il fera preuve d'une certaine ouverture d'esprit s'agissant de ce cas, évidemment exceptionnel, l'action du Gouvernement ne pouvant aboutir, dans les années qui viennent, qu'à une progression positive de la DGF. Mais le fond du problème n'est pas tant la régularisation négative que la question de la prise en charge de cette imputation.
Marc-Philippe DAUBRESSE (ministre délégué.) - Sénat - 2004-11-04
Date: 2004-11-04
Orateur: Marc-Philippe DAUBRESSE
Fonction: ministre délégué.

M. Marc-Philippe Daubresse, ministre délégué. L'article 29 du projet de loi de finances pour 2005 réforme la dotation forfaitaire des communes et des groupements de communes. Il réforme, en particulier, l'indicateur de richesse, c'est-à-dire le potentiel fiscal, en élargissant son assiette, ce qui donne un nouvel indicateur : le potentiel financier. Ce nouvel indicateur remplacera, à compter de 2005, dans le calcul de l'indice synthétique, le potentiel fiscal, qui participe à la détermination de l'éligibilité des communes à la dotation de solidarité urbaine. Il apparaît, au vu des simulations que nous avons effectuées, qu'un certain nombre de communes ne répondront plus aux critères du fait de ce changement. Il est de tradition, lorsqu'une modification législative change les éléments de calcul, qu'une garantie atténue la perte de ressources consécutive. Tel est bien l'objet de cet amendement, dont les effets attendus sont estimés à 3,2 millions d'euros pour la dotation des communes dont la population est supérieure à 10 000 habitants et à 0,8 million d'euros pour celles dont la population est inférieure à 10 000 habitants.
Valérie LÉTARD (rapporteur.) - Sénat - 2004-11-04
Date: 2004-11-04
Orateur: Valérie LÉTARD
Fonction: rapporteur.

Mme Valérie Létard, rapporteur. Tout d'abord, je tiens à rappeler que la commission des affaires sociales n'a guère déposé d'amendements à l'article 59 et à saluer l'effort sans précédent fait par le Gouvernement en faveur de la cohésion sociale concernant la réforme de la dotation de solidarité urbaine, sécurisée par les deux verrous qu'il a ajoutés par amendements et qui sont la condition indispensable à la réussite du plan de cohésion sociale. Tout en saluant l'intervention faite par M. Arnaud, ainsi que d'autres sénateurs, sur la nécessité de revoir le système de péréquation entre communes riches et communes pauvres lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2005, mais aussi dans le cadre des travaux futurs du comité des finances locales, je tiens à rappeler que les territoires pauvres urbains se différencient des territoires pauvres ruraux ou des territoires pauvres non bénéficiaires de la DSU sur un point essentiel, qui est au centre de ce texte de loi : il s'agit de la concentration des problèmes liés à l'habitat et à l'accompagnement des populations en grande difficulté que les communes éligibles à la DSU ont à traiter. En effet, comment ces communes pourront-elles s'engager dans de vastes programmes de renouvellement urbain, solliciter les financements du logement, des équipes de réussite éducative, des emplois aidés, si elles n'ont pas la capacité à apporter la part résiduelle qui revient aux collectivités dans le cadre des projets de reconquête des quartiers dégradés ? Vous tous qui avez à mettre en oeuvre d'importants programmes de renouvellement urbain, vous savez qu'il n'y a pas que l'habitat, qu'il y a autour des logements, des espaces publics, des équipements publics. Lorsqu'il s'agit de grands ensembles ou de quartiers à requalifier, les élus locaux sont toujours sollicités pour apporter une part de co-financement, laquelle est au minimum de 10 %, voire 20 % face à des communes confrontées à des difficultés extrêmes. Mais il est absolument impossible, pour de telles communes, compte tenu de la DSU dans son état actuel, de réunir pour un projet 10 % de plusieurs de dizaines de millions d'euros. S'il est vrai qu'on ne doit pas faire l'économie d'une réflexion générale en direction des territoires pauvres, il faut aussi reconnaître que, si l'on ne veut pas mettre à la poubelle la loi de cohésion sociale destinée prioritairement aux territoires qui concentrent ces difficultés, il faut faire un effort considérable. Voilà pourquoi la commission des affaires sociales, dont la mission première est bien de s'attacher aux populations les plus en difficulté, a véritablement approuvé et compris le sens de la réforme de la DSU. Il s'agit bien de la prise en compte exceptionnelle de ce 1,5 million d'habitants qui en ont aujourd'hui besoin. Toutefois, cela ne nous dispense pas d'une autre réflexion. De ce point de vue, nous avons bien entendu le message et je crois que le Gouvernement l'a lui aussi entendu.
Valérie LÉTARD (rapporteur.) - Sénat - 2004-11-04
Date: 2004-11-04
Orateur: Valérie LÉTARD
Fonction: rapporteur.

Mme Valérie Létard, rapporteur. S'agissant de l'amendement n° 537 de M. Adnot, le dispositif proposé par le présent article me semble essentiel à la réussite du plan de cohésion sociale et ne peut pas être supprimé. La commission est donc défavorable à cet amendement. Elle demande le retrait de l'amendement n° 149, puisque le mécanisme proposé par le Gouvernement à l'amendement n° 187 lui semble plus favorable à la DSU. Dans une situation de contrainte de finances publiques, il convient de raison garder et de saluer l'effort que constituent déjà ces 120 millions d'euros supplémentaires chaque année pour les villes concernées. Elle est favorable à l'amendement n° 165 rectifié, qui est identique au sien. L'amendement n° 533 vise à préserver la DGF des communes à faible potentiel fiscal. Or, pour les plus pauvres d'entre elles, elles sont déjà éligibles à la DSU ou à la DSR. En outre, le mécanisme proposé ne réduit pas les dotations de DGF, mais en ralentit la progression pendant cinq ans. Nous ne ferons pas l'économie d'un autre débat, plus large, qui s'inscrira éventuellement dans la discussion du projet de loi de finances pour 2005. La commission est donc défavorable à l'amendement n° 533. Elle demande le retrait de l'amendement n° 168. Elle est défavorable au sous-amendement n° 392 rectifié, qui fait perdre à la clause de sauvegarde tout son intérêt puisqu'elle ne protègerait alors quasiment plus la progression de la DGF des communes non éligibles à la DSU. Elle est favorable aux amendements n os 187,178 et 169. Elle est défavorable à l'amendement n° 556, qui est quasiment identique à l'amendement n° 482. Elle est favorable à l'amendement n° 179, ainsi qu'à l'amendement n o 170. L'amendement n° 172, qui tend, certes, à favoriser les communes en géographie prioritaire de la politique de la ville, apparaît complexe dans son application. C'est pourquoi la commission souhaiterait avoir l'avis du Gouvernement. Elle est favorable aux amendements n os 180 et 181. Elle demande le retrait de l'amendement n° 390 rectifié, qui est satisfait par l'amendement n  179 du Gouvernement.
Marc-Philippe DAUBRESSE (ministre délégué.) - Sénat - 2004-11-04
Date: 2004-11-04
Orateur: Marc-Philippe DAUBRESSE
Fonction: ministre délégué.

M. Marc-Philippe Daubresse, ministre délégué. S'agissant de l'amendement n° 537, tendant à la suppression de l'article, M. Adnot ne sera pas surpris que le Gouvernement y soit défavorable. Je répondrai aux critiques de forme en indiquant que le comité des finances locales a été consulté. Nous avons procédé à notre réforme à partir des deux remarques majeures du comité des finances locales, sachant qu'à défaut de consensus sur l'indice synthétique il y avait une volonté de porter une attention particulière aux communes en difficulté. En outre, comme le sait M. Adnot, le comité des finances locales n'ayant pas été, pour des raisons indépendantes de notre volonté, en état de se réunir au moment où nous procédions aux consultations, nous avons rencontré tous les acteurs qui y jouent un rôle, notamment MM. Fourcade, Migaud et Carrez, auxquels nous avons donné toutes les informations nécessaires et nous avons abouti à la proposition que nous vous soumettons. S'agissant des autres remarques de M. Adnot, je ne reviendrai pas sur la démonstration que j'ai faite tout à l'heure. J'ai expliqué qu'on augmentait de 1 % la dotation forfaitaire, de 20 % la DSU et de 20 % la DSR. La vraie question posée à juste titre par la commission des finances et par la commission des lois est à la fois la problématique de la clause des 5 % et de la clause de sauvegarde. S'agissant du prélèvement et de la clause de sauvegarde, l'amendement n° 533 de M. Arnaud nous paraît fort intéressant dans sa logique.
Marc-Philippe DAUBRESSE (ministre délégué.) - Sénat - 2004-11-04
Date: 2004-11-04
Orateur: Marc-Philippe DAUBRESSE
Fonction: ministre délégué.

M. Marc-Philippe Daubresse, ministre délégué. M. Arnaud est inspiré par le souci d'une péréquation qui aille plus loin. Ce n'est pas la mécanique de distribution qui est en cause, c'est l'alimentation financière de la péréquation, si j'ai bien compris sa démonstration. Il suggère d'y parvenir par le moyen d'un prélèvement différencié sur la marge de progression de la DGF, solution techniquement difficile à mettre en oeuvre, même si elle est politiquement tout à fait intéressante. Je sais bien, monsieur le sénateur, que votre problème est aussi celui des communes à faible base fiscale. Vous le dites dans l'objet de votre amendement. Je voudrais vous rassurer. Le système français de péréquation, notamment par le jeu de la dotation nationale de péréquation, est principalement déterminé par le souci de compenser la faiblesse de ces bases fiscales. La dotation nationale de péréquation est d'ailleurs exclusivement inspirée par ce souci. La DSU s'adresse notamment aux 75 % des communes de plus de 10 000 habitants classées en fonction de l'indice synthétique au sein duquel le potentiel fiscal entre à hauteur de 45 %. Pour résumer, le Gouvernement organise, si l'on agrège les dispositions de ce projet de loi et celles du PLF, un prélèvement de 200 millions d'euros, dont 120 millions vont à la DSU et 80 millions à la DSR. Les deux dotations de péréquation augmentent de 20 %. Le ralentissement de la progression de la dotation forfaitaire qui en résulte est très faible et le prélèvement opéré en faveur de la DSU, pas plus d'ailleurs que celui qui est opéré en faveur de la DSF, n'empêche la dotation forfaitaire de progresser de 136 millions d'euros en 2005. Le Gouvernement est prêt à prendre l'engagement d'un débat sans tabou ni préjugé sur la péréquation lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2005.
Yves FRÉVILLE - Sénat - 2004-11-04
Date: 2004-11-04
Orateur: Yves FRÉVILLE

M. Yves Fréville. Je n'ai pas souhaité prendre la parole sur l'article, parce que je suis d'accord avec l'orientation générale de cette réforme de la DSU, que je crois tout à fait salutaire. Cependant, il nous faut maintenant aborder certains problèmes techniques. A cet égard, je comprends très bien que M. Adnot ait pu affirmer qu'il y a une difficulté. En effet, nous devons mener en parallèle deux réformes : la première, qui s'inscrira dans la loi de finances, porte sur le moteur principal de la DGF, pour reprendre les termes employés tout à l'heure par M. le ministre ; la seconde porte sur son moteur auxiliaire. Il convient, naturellement, que ces deux moteurs poussent dans le même sens, d'où la nécessité de coordonner et de rendre cohérentes les deux réformes. Je constate qu'une grande partie de cet indispensable travail a été réalisée par le biais d'amendements émanant tant du Gouvernement que de la commission. Toutefois, je me demande s'il ne faudra pas, lors de la discussion du projet de loi de finances, procéder à des ajustements plus précis.
Yves FRÉVILLE - Sénat - 2004-11-04
Date: 2004-11-04
Orateur: Yves FRÉVILLE

M. Yves Fréville. Tout d'abord, la réforme insérée dans le projet de loi de finances porte sur les masses de la DGF. La définition de ces masses doit obéir à une logique qui concerne non pas seulement les communes qui bénéficient de la DSU, mais l'ensemble des communes de notre territoire. Une règle implicite, non écrite, avait d'ailleurs été adoptée lorsque nous avions créé la DSU et la DSR. Chacune de ces dotations intéressant à peu près 30 millions d'habitants, la France se trouvait en quelque sorte divisée en deux. Il avait donc paru souhaitable d'éviter que n'apparaisse un déséquilibre entre les deux dotations. Or je pense que, grâce à l'amendement n° 187 du Gouvernement, qui prévoit que le taux du prélèvement au profit de la DSU sur l'accroissement de la DGF sera limité à 24 % si le montant de celui-ci est inférieur à 500 millions d'euros, nous parviendrons à atteindre, à l'avenir, cet objectif d'équilibre entre les différentes formes de péréquation, toutes les communes devant être concernées. Cela me semble essentiel, parce que de très nombreuses petites communes connaissent une très forte croissance et doivent accueillir de nouveaux habitants. Elles doivent avoir elles aussi la possibilité de développer leur parc locatif ; c'est là encore une question de cohésion sociale. Par ailleurs, de la même manière, nous devrons coordonner les mécanismes en ce qui concerne la redistribution de la DSU. Je relève qu'une amélioration très importante, dont M. le ministre a tenu compte en présentant tout à l'heure un amendement, figure dans le projet de loi de finances : nous allons adopter le concept de potentiel financier, c'est-à-dire que l'on prendra en compte, outre le potentiel fiscal, l'ensemble des ressources attribuées par l'Etat, à l'exception, je le regrette, des dégrèvements. Dès lors, nous allons naturellement assister à des changements importants, qui n'ont pas encore été totalement pris en considération, et nous aurons donc à procéder à des adaptations. Pour illustrer la nécessité de cette évolution, je ne prendrai qu'un exemple. A la lecture des documents que nous a fournis, en toute transparence, M. le ministre, ce dont je le remercie, je constate qu'il existe des communes très riches. Ainsi, celle de Gonfreville-l'Orcher - pourquoi ne pas la nommer ? - a un potentiel dix fois supérieur à la moyenne des communes les plus pauvres. Or, de par l'application des dispositions que nous allons voter, cette commune bénéficiera d'une majoration considérable de sa DSU !
Philippe ARNAUD - Sénat - 2004-11-04
Date: 2004-11-04
Orateur: Philippe ARNAUD

M. Philippe Arnaud. Au cours du débat, certains de mes collègues, siégeant sur différentes travées, ont exprimé non seulement leur sentiment, mais aussi la réalité du terrain. Il existe des communes riches, très riches, et des communes pauvres, très pauvres : cela est indiscutable. Je ne reviendrai pas sur les propos que j'ai tenus tout à l'heure, qui ne remettent nullement en cause le dispositif proposé pour la DSU, ni dans ses objectifs, ni dans sa finalité, ni dans son financement. J'approuve cette réforme, qui me semble indispensable si l'on veut permettre aux communes en grande difficulté de s'en sortir, au moins dans les prochaines années. Le problème qui se pose a trait à la justice et à l'équité, que réclament tant les citoyens que les élus. Nous sommes appelés à contribuer solidairement, j'en conviens : il serait irresponsable d'affirmer aujourd'hui que l'Etat n'a qu'à payer. Nous savons que cela n'est pas possible, et j'accepte donc le principe du financement du dispositif par un prélèvement sur l'accroissement de la DGF. Ce qui est en cause, c'est ce prélèvement indifférencié qui fait que des communes pauvres, qu'elles soient rurales ou urbaines, seront amenées, qu'on le veuille ou non, à contribuer au financement du dispositif, tout simplement par le biais de la réduction de la progression de la DGF dont elles bénéficient. Tel est le problème fondamental. J'ai relevé que, sur toutes les travées, nous étions conscients de la nécessité de consentir le plus rapidement possible un effort en matière de péréquation. M. André a indiqué qu'il avait été à l'origine du dépôt d'un amendement allant dans ce sens, mais que sa proposition avait été rejetée. J'ai également entendu M. Delfau s'exprimer sur ce point, ainsi que le spécialiste qu'est notre ami Yves Fréville. Puisque c'est de courage politique qu'il s'agit ici, et de rien d'autre, il va bien falloir que nous fassions preuve de courage ! Monsieur le ministre, vous avez évoqué, à juste titre, le comité des finances locales, en indiquant que vous aviez recueilli son avis. Mais c'est à nous, parlementaires, de légiférer, et s'il est certes bon de consulter le comité des finances locales, je ne me sens pas, pour ma part, lié par son avis.