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Bernard SAUGEY (rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale.) - Sénat - 2009-03-24
Date: 2009-03-24
Orateur: Bernard SAUGEY
Fonction: rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale.

M. Bernard Saugey, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, le Parlement se saisit de nouveau du problème récurrent de la clarté de la loi et de la cohérence interne de notre arsenal législatif. La clarté du droit est devenue une antienne dans le débat juridique français. Au cours des deux dernières décennies, parallèlement à la complexité et à la densification croissantes de notre législation, les appels à combattre celles-ci se sont multipliés : ces mises en garde émanaient non seulement du Conseil d’État et du Conseil constitutionnel, mais également des parlementaires eux-mêmes, confrontés au dépôt de projets de loi toujours plus nombreux. Au-delà des discours et des incantations, plusieurs chantiers ont été ouverts : codification, simplification du droit par ordonnance ou par la loi, la dernière remontant au 20 décembre 2007. Ces différentes techniques ont permis d’alléger notre droit de dispositions inutiles ou obsolètes et de le rendre plus accessible. Cependant, cet objectif juridique de simplification du droit ne pourra être pleinement atteint que si le Parlement n’est pas contraint de légiférer souvent dans l’urgence, voire parfois dans la confusion. Pour nous en tenir à l’époque la plus récente, j’évoquerai la réforme de l’indemnité temporaire de retraite, l’ITR, cavalier initialement introduit dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale et, à ce titre, censuré par le Conseil constitutionnel. Cette disposition s’est successivement appuyée sur deux textes : le collectif budgétaire du 30 décembre 2008 et le projet de loi d’accompagnement du plan de relance. Avant même d’arriver au Sénat, elle a été supprimée par l’Assemblée nationale dans le second texte puisque, validée dans le premier par le Conseil constitutionnel, elle était entrée dans l’ordre juridique. Ces collisions de textes ne peuvent conduire qu’à la confusion. De même, les retouches conjoncturelles isolées peuvent être de nature à altérer l’équilibre général du bloc législatif et à y introduire des incohérences, voire des contradictions. Les lois de circonstance doivent être examinées avec circonspection. En revanche, deux mesures prévues par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 devraient faciliter la tâche du législateur. Il s’agit, en premier lieu, des études d’impact jointes aux projets de loi, destinées notamment à évaluer les conséquences économiques, financières, sociales et environnementales des dispositifs proposés.
Bernard SAUGEY (rapporteur.) - Sénat - 2009-03-24
Date: 2009-03-24
Orateur: Bernard SAUGEY
Fonction: rapporteur.

M. Bernard Saugey, rapporteur. En second lieu, les délais minimaux fixés entre le dépôt ou la transmission d’un texte et sa discussion en séance publique, sauf recours à la nouvelle procédure accélérée, sont de nature à contribuer à la qualité de la loi : celle-ci dépend nécessairement du temps accordé au Parlement pour l’examiner, mais aussi du double regard des deux assemblées ; c’est l’un des mérites éminents du bicamérisme. Dans l’attente des effets bénéfiques de la procédure législative renouvelée, le Parlement doit se consacrer à l’exercice, devenu aujourd’hui classique, de simplification du droit par l’initiative législative. La présente proposition de loi, adoptée le 14 octobre 2008 par l’Assemblée nationale, est destinée à clarifier, simplifier et alléger un grand nombre de dispositions dans des domaines aussi divers que le droit pénal, la législation sociale, le droit rural, le droit des collectivités territoriales, et bien d’autres encore. Mais c’est la loi du genre : le législateur est naturellement conduit à pratiquer cet exercice dans ses différents secteurs d’intervention. La variété des domaines abordés a conduit trois commissions permanentes, les commissions des affaires économiques, des affaires sociales et des finances, à se saisir pour avis de cette proposition de loi, soumise au fond à l’examen de la commission des lois. Pour permettre la cohérence et la clarté du débat, cette dernière a décidé de leur déléguer l’examen des dispositions relevant de leur seule compétence. Dans le même esprit, les ordonnances que le texte transmis par l’Assemblée nationale prévoit de ratifier ont été examinées, chacune pour ce qui la concerne, par les différentes commissions, qui ont aussi été consultées sur la suppression des rapports au Parlement prévue par l’article 29. La proposition de loi s’inscrit dans le travail de simplification du droit auquel s’est attelée la commission des lois de l’Assemblée nationale, sur l’initiative de son président, Jean-Luc Warsmann. Au cours des débats, ce texte s’est enrichi. Initialement composé de quarante-neuf articles, il en comptait soixante-dix-sept à son arrivée au Sénat, …
Bernard SAUGEY (rapporteur.) - Sénat - 2009-03-24
Date: 2009-03-24
Orateur: Bernard SAUGEY
Fonction: rapporteur.

M. Bernard Saugey, rapporteur. … dont six habilitations législatives, la ratification de vingt-cinq ordonnances modifiant, supprimant ou créant environ 1 900 articles de loi, et la suppression d’une centaine de rapports. Ces dispositions concernent principalement deux domaines : le droit des collectivités locales et la législation pénale. D’importance inégale, certaines d’entre elles constituent des innovations importantes qui vont au-delà de la simple clarification. Il s’agit, tout d’abord, de mesures de simplification en faveur des citoyens et des usagers de l’administration. C’est le cas de l’extension des possibilités d’inscription sur les listes électorales hors période de révision aux personnes changeant de commune pour motif professionnel ou de l’assouplissement des règles relatives à la copropriété des immeubles bâtis. La rationalisation de l’organisation judiciaire, conformément aux propositions de la commission présidée par le recteur Guinchard, s’inscrit également dans cette voie. Suivent des mesures de simplification des règles applicables aux collectivités territoriales et aux services publics, comme l’élargissement de la liste des compétences que le conseil général ou régional peut déléguer à son président ou la possibilité pour tous les maires de déléguer leur signature aux responsables de service communaux.
Bernard SAUGEY (rapporteur.) - Sénat - 2009-03-24
Date: 2009-03-24
Orateur: Bernard SAUGEY
Fonction: rapporteur.

M. Bernard Saugey, rapporteur. La proposition de loi prévoit de nouvelles habilitations législatives, notamment pour réformer le champ du contrôle de légalité. Le volet « pénal » contient des dispositions très diverses : certaines clarifient la législation, comme la suppression d’un ensemble de mesures redondantes, ou inconstitutionnelles, en matière de récidive légale ou la prise en compte de la généralisation de la responsabilité pénale des personnes morales. La proposition de loi renforce également les pouvoirs de l’autorité judiciaire par la réforme de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité et l’amélioration des conditions d’exécution des mandats d’arrêt européens et des décisions d’extradition. La commission des lois a adhéré à la démarche engagée par les députés, en consolidant les objectifs fixés. Au-delà de clarifications, de précisions supplémentaires et du maintien de certains rapports au Parlement, elle a voulu conserver l’esprit de simplification et d’allégement du bloc législatif qui caractérise la proposition de loi, en l’y cantonnant. Elle a donc décidé de confier aux préfectures la réception des déclarations d’acquisition de la nationalité française à raison du mariage. Puis elle a chargé le juge aux affaires familiales de la liquidation et du partage de l’ensemble des indivisions conjugales. Mais elle a supprimé les dispositions qui s’écartaient de l’objectif assigné à la proposition de loi, en limitant les modifications intervenant, notamment, en matière pénale. Aussi, dans le texte qu’elle vous soumet aujourd’hui, la commission des lois a supprimé l’extension massive du champ de l’ordonnance pénale en matière délictuelle, le relèvement des quantums de peine initiaux dans dix catégories d’infractions, prévu parallèlement à la suppression de règles dérogatoires en matière de récidive légale – cette aggravation pénale ne relève pas d’un texte de simplification et la commission a souhaité en rester au droit en vigueur dans ces matières – et le délit nouveau de soustraction à l’exécution d’un mandat d’arrêt européen ou d’une décision d’extradition dont l’utilité n’est pas avérée. La commission a également décidé de supprimer la faculté, pour les collectivités territoriales, de recourir à titre exclusif à l’affichage numérique de leurs actes. Compte tenu de l’ensemble de ces dispositions et de ces observations, la commission vous proposera d’adopter la proposition de loi de simplification et de clarification du droit. Votre rapporteur conserve l’espoir que cet exercice ait des vertus pédagogiques.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2009-03-24
Date: 2009-03-24
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, « Ce qui se conçoit bien s’énonce clairement – Et les mots pour le dire arrivent aisément. » : qui ne souscrirait à ces vers magnifiques, d’une simplicité extrême, de Nicolas Boileau ? Comment refuser l’effort qui nous est proposé pour aller vers une législation plus simple, plus claire, plus intelligible et plus accessible à chacune et à chacun ? Simplifier, clarifier : quel beau dessein ! Toutefois, comme cela vient d’être dit excellemment par notre collègue M. Mézard, ce texte prolifique est un agrégat inconstitué de dispositions disparates. Dans ce vaste ensemble qui ne cesse d’enfler, de proliférer et qui sera peut-être complété par les lectures à venir, on trouve bien sûr quelques pépites. Nous devons remercier le rapporteur de la commission des lois, M. Bernard Saugey, qui a accepté d’enrichir le texte par des propositions utiles émanant des divers groupes. Cela permettra d’améliorer diverses dispositions relatives au droit du travail, sur lesquelles notre collègue M. Godefroy interviendra, ou encore de faciliter la vie des collectivités locales. Nous soutiendrons bien entendu les mesures qui vont dans le bon sens. Ainsi, la disposition relative au PACS, le Pacte civil de solidarité, adoptée par la commission des lois permettra d’apporter des solutions, notamment en ce qui concerne la situation difficile de nos compatriotes pacsés avec des partenaires étrangers ou à l’étranger. Notre collègue Richard Yung en parlera puisqu’il suit tout particulièrement cette question délicate sur laquelle le Médiateur de la République s’est également penché. Certains points sont donc assurément positifs, mais nous avons quelques réserves. Avant de les présenter, je reviendrai, monsieur le secrétaire d’État, sur un sujet important, significatif de l’idée que votre gouvernement se fait du Parlement. Vous vous en souvenez, une loi a été adoptée à l’unanimité par le Sénat et l’Assemblée nationale en décembre dernier. Cette loi, bien connue de M. Jean-Jacques Hyest qui a beaucoup contribué à son adoption, comportait deux articles relatifs aux contrats obsèques. À l’initiative, non pas du Sénat…
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2009-03-24
Date: 2009-03-24
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Il est clair qu’au moment où le Parlement a décidé d’habiliter le Gouvernement à prendre une telle ordonnance, il ne pouvait absolument pas penser à demander au Gouvernement de supprimer, d’annuler ou de soustraire deux articles de loi qui n’avaient pas encore été votés ! D’ailleurs, le Parlement ne savait pas encore qu’il les adopterait puisque l’idée d’inscrire ces articles est apparue au mois de novembre à l’Assemblée nationale. Cette ordonnance est un déni de droit à l’égard du Parlement. De surcroît, la loi du 8 août 2008 n’habilitait pas le Gouvernement à supprimer ces deux articles. En effet, l’habilitation à adapter la législation au droit communautaire vise la transposition de directives datant de 2005 et de 2007, et non celle de la directive n° 2002/83/CE du 5 novembre 2002 concernant l’assurance directe sur la vie à laquelle le rapport de présentation de l’ordonnance au Président de la République fait référence. En conséquence, la non-conformité de l’article 8 de la loi du 19 décembre 2008 relative à la législation funéraire à l’article 20 de cette directive n’est aucunement établie. Dans cette affaire, rien ne tient debout ! Monsieur le secrétaire d’État, vous ne pouviez pas agir en vertu de cette loi d’habilitation, et ce en raison de la date à laquelle elle a été votée mais aussi de son objet. Il est positif que la commission des lois ait unanimement accepté de revenir au texte que nous avions voté en décembre dernier et qui avait été remis en cause par cette méthode véritablement inacceptable.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2009-03-24
Date: 2009-03-24
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Je crains que nous n’atteignions là, mes chers collègues, malgré les bonnes intentions, le paroxysme de la loi inconstituée contre laquelle M. Mazeaud nous mettait en garde. Parfois, la simplification a bon dos ! En effet, cette proposition de loi rassemble des considérations qui portent sur tout : elle réforme tous les codes et porte sur tous les sujets ! Permettez-moi de vous rappeler à cet égard, chers collègues de la majorité, que vous avez cru devoir adopter le principe d’une étude d’impact. Or le rapport de M. Saugey compte déjà quelques centaines de pages, sans compter ceux de ses collègues rapporteurs pour avis ! Si l’on y ajoute le rapport de l’Assemblée nationale, on obtient déjà de forts volumes ! (Sourires sur le banc de la commission.) J’ose à peine imaginer l’épaisseur de l’étude d’impact qui serait consacrée à l’ensemble des vingt-cinq sujets de ce texte pour en mesurer les effets notamment sur l’égalité entre les hommes et les femmes, la Nouvelle-Calédonie et les autres départements et collectivités d’outre-mer, les PME… C’est une tâche impossible ! Par conséquent, nous pensons qu’il faut faire preuve de beaucoup de vigilance sur ce point. Je conclurai en soulignant combien nous avons été surpris, et le terme est faible,…
François ZOCCHETTO - Sénat - 2009-03-24
Date: 2009-03-24
Orateur: François ZOCCHETTO

M. François Zocchetto. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, la complexité du droit français est régulièrement dénoncée. Le principe selon lequel nul n’est censé ignorer la loi n’a jamais été aussi difficile d’application. En effet, notre pays souffre d’un trop-plein de lois et de règlements. Une telle complexité est lourde de conséquences, comme le souligne de manière récurrente le Conseil d’État. L’empilement des normes et leur insuffisante clarté altèrent le fonctionnement de notre économie, découragent les citoyens, qui perdent leurs repères, et désorientent l’autorité publique. C’est peut-être un lieu commun de le rappeler, mais c’est la réalité : l’accumulation des textes finit par brouiller la perception du politique. En rendant le droit plus complexe, elle le rend plus incertain. Pourtant, dans le même temps, le Conseil constitutionnel a intégré l’intelligibilité et l’accessibilité du droit parmi les objectifs de valeur constitutionnelle. Comment sortir d’une telle contradiction ? C’est précisément l’un des objets de la présente proposition de loi. La volonté de simplifier le droit constitue l’un des axes de travail majeurs de la commission des lois du Sénat. Depuis le début de la présente législature, nous nous efforçons de simplifier, de clarifier et d’alléger nos règles juridiques. Dans ces conditions, nous ne pouvons que soutenir le texte dont nous sommes saisis aujourd'hui. Le premier objectif est de simplifier. Dans cette optique, nous pouvons mentionner le recours aux nouvelles technologies chaque fois que cela est possible. C’est pour simplifier et moderniser les procédures mises en œuvre par les collectivités territoriales que l’article 33 de la proposition de loi permet de mettre à la disposition des conseillers régionaux et généraux les documents préparatoires aux sessions de l’assemblée à laquelle ils appartiennent par Internet. De même, l’article 15 prévoit la remise du bulletin de paie, avec l’accord du salarié concerné, sous forme électronique. Je voudrais vous faire part d’une réflexion concernant l’organisation du travail législatif. Le tome II du rapport de la commission, consacré au tableau comparatif, comptait tout de même 815 pages !
François ZOCCHETTO - Sénat - 2009-03-24
Date: 2009-03-24
Orateur: François ZOCCHETTO

M. François Zocchetto. Je sais que les procédures actuelles ne le permettent pas, mais nous pourrions envisager un dispositif tripartite dans lequel le Gouvernement et les présidents des commissions des lois de l’Assemblée nationale et du Sénat se réuniraient et feraient le tri entre ce qui relève de la procédure législative et ce qui relève des ordonnances. Car, il faut tout de même le rappeler, la procédure législative est très lourde, dès lors que nous sommes très attachés à la navette parlementaire, avec une double lecture, voire avec la réunion d’une commission mixte paritaire, parfois elle-même suivie de nouvelles lectures ! Simplifier, c’est également supprimer des articles de loi devenus obsolètes ou sans objet. Qu’on le déplore ou qu’on s’en réjouisse, force est de constater que la loi suit les évolutions de la société. Comme la simplicité, la clarté du droit est un objectif trop souvent oublié par le législateur. Clarifier le droit – vous pouvez le regretter, monsieur Sueur, mais c’est tout de même ce que souhaitent nos concitoyens –, c’est améliorer la clarté du langage utilisé et supprimer les ambiguïtés des textes et des règles applicables. Au XXI e siècle, améliorer la clarté du langage, c’est par exemple – malheureusement peut-être – supprimer le beau mot d’« antichrèse » ou remplacer le terme de « commodat »…
François ZOCCHETTO - Sénat - 2009-03-24
Date: 2009-03-24
Orateur: François ZOCCHETTO

M. François Zocchetto. En effet, il ne faudrait pas supprimer l’instruction dans les tribunaux de grande instance qui n’ont pas de pôle de l’instruction et ne s’occupent donc que des affaires délictuelles – les crimes étant dévolus aux pôles de l’instruction –, car on ajouterait à la confusion, ce qui n’est pas souhaitable. S’agissant de l’article 4 de la proposition de loi concernant l’indivision, je suis quelque peu réservé sur le fait de revenir sur le dispositif de la loi de 2006 portant réforme des successions et des libéralités. Sans être un spécialiste de la question, il me semble que, à l’issue de débats longs et approfondis, nous étions parvenus à des solutions très raisonnables et faciles à mettre en pratique en matière d’indivision. Je m’associe aux propos tenus tout à l'heure à ce sujet en soulignant, à mon tour, que nous ne devons pas en arriver à entériner le principe de l’expropriation pour des motifs d’intérêt privé. Nous n’y gagnerions pas, et les familles encore moins. Enfin, je tiens à féliciter vivement notre rapporteur, Bernard Saugey – et ce n’est pas une clause de style ou une quelconque flatterie de ma part –, pour le travail considérable qu’il a accompli, en coopération avec les rapporteurs pour avis, Mmes Panis et Henneron, ainsi que M. Angels, et je ne sais si tous nos collègues mesurent véritablement l’ampleur de la tâche réalisée, avec le concours des administrateurs du Sénat.
Jean-Pierre GODEFROY - Sénat - 2009-03-24
Date: 2009-03-24
Orateur: Jean-Pierre GODEFROY

M. Jean-Pierre Godefroy. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, la proposition de loi que nous examinons aujourd’hui est censée être un texte de simplification du droit. Paradoxalement, elle est elle-même assez loin d’être simple, tant les sujets abordés sont hétérogènes. Le nombre d’amendements déposés en témoigne. Ce constat vaut pour les articles dont la commission des affaires sociales a été saisie pour avis. Parmi eux, trois nous posent problème. Tout d’abord, l’article 15, qui prévoit la dématérialisation du bulletin de paie des salariés, est à mon avis inutile sur le plan juridique et inopportun sur le plan pratique. Cet article est inutile parce que la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l’économie numérique autorise déjà la dématérialisation de l’écrit, en accord avec les textes européens. La proposition de loi n’apporte donc ici aucune innovation. Cet article est inopportun parce qu’il n’a fait l’objet d’aucune concertation avec les partenaires sociaux, alors qu’il concerne potentiellement quinze millions de salariés et qu’il ne règle pas le problème essentiel, celui de l’obligation, pour le salarié, de conserver ses bulletins de paie pendant une durée illimitée. L’obsolescence inéluctable des technologies informatiques, et donc de l’archivage électronique, devrait conduire à mettre à la disposition des salariés de véritables « coffres-forts » électroniques, susceptibles de garantir la pérennité des documents électroniques et leur lisibilité future. Or, jusqu’à présent, aucune initiative en la matière n’a encore abouti. Il est donc très discutable de s’en remettre au pouvoir réglementaire, comme M. Warsmann l’a demandé à l’Assemblée nationale. En bref, en l’état actuel des choses, le dispositif de cet article nous apparaît comme une simple commodité offerte aux employeurs sans aucune garantie d’application correcte. Fonder cette proposition sur le seul argument des économies pouvant être réalisées sur l’impression et l’envoi des bulletins de salaire ne nous semble pas suffisant. Par ailleurs, l’article 15 bis est lui aussi tout à fait inopportun, peut-être même davantage encore que le précédent. Il est proposé que le rapport économique et financier annuel au comité d’entreprise ne soit plus transmis à l’inspection du travail, mais seulement tenu à sa disposition pendant une durée de quinze jours, l’objectif étant d’obtenir une économie, d’un montant non évalué, sur les frais d’envoi pour les 28 000 entreprises concernées et sur les frais d’archivage pour les services de l’administration du travail. C’est vraiment peu de choses ! Or ce rapport annuel est important,…
Jean-Pierre GODEFROY - Sénat - 2009-03-24
Date: 2009-03-24
Orateur: Jean-Pierre GODEFROY

M. Jean-Pierre Godefroy. Nous pourrons débattre de ce sujet à l’occasion de l’examen des amendements ! On peut s’interroger sur la nécessité de ratifier l’ordonnance n° 2005-406 du 2 mai 2005 simplifiant le régime juridique des établissements de santé, alors qu’un prochain projet de loi portant réforme de l’hôpital et relatif aux patients, à la santé et aux territoires présentera une nouvelle et profonde modification de la gouvernance et de la gestion hospitalières. Une question se pose : les dispositions de l’ordonnance sont-elles compatibles avec celles de ce projet de loi ? Pour le savoir, je crois qu’il serait plus judicieux d’attendre, pour le moins, l’examen de ce dernier texte par le Sénat, prévu pour le début du mois de mai. Monsieur le secrétaire d’État, vous pourrez peut-être nous apporter des précisions à ce sujet… J’évoquerai maintenant plusieurs amendements que mes collègues du groupe socialiste et moi-même avons déposés, portant sur des sujets importants tels que le statut d’auto-entrepreneur, les enfants nés sans vie, la protection des stagiaires contre les accidents du travail et les maladies professionnelles, le pacte civil de solidarité ou les violences conjugales.