Jean-Patrick COURTOIS (rapporteur.) - Sénat - 2010-01-19
Date: 2010-01-19
Orateur: Jean-Patrick COURTOIS
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. En second lieu, la mise en place des conseillers territoriaux doit être interprétée comme un acte de confiance dans la démocratie locale : les conseillers territoriaux bénéficieront de missions plus étendues et de responsabilités plus larges que leurs prédécesseurs. Les conseillers territoriaux répondent à une véritable attente de nos concitoyens et de nos entreprises, qui verront leur démarche simplifiée en ayant désormais plus qu’un interlocuteur pour ces deux collectivités. Mes chers collègues, il s’agit là de la clef de voûte de cette réforme. C’est en clarifiant les compétences et en simplifiant la gouvernance que nous pourrons faire des économies et améliorer l’efficacité des politiques publiques, tout en permettant aux régions et aux départements de mener plus d’initiatives communes et, surtout, de mutualiser leurs services. Tel est le sens de la création des conseillers territoriaux. Pour ces différentes raisons, la commission a adopté la mise en place des conseillers territoriaux. La commission des lois s’est également attachée à préserver la liberté des communes et à améliorer le fonctionnement de l’intercommunalité. Premièrement, elle a tout d’abord privilégié la négociation pour la fixation du nombre de sièges et leur répartition au sein des conseils communautaires. Le système proposé par le Gouvernement, qui ne laissait aucune marge de manœuvre aux communes et qui leur imposait des règles de représentation contraignantes, nous a paru excessivement rigide. En effet, dans la mesure où l’intercommunalité reste une libre collaboration de communes ayant décidé de gérer certaines compétences collectivement, il semble essentiel de préserver cette liberté des communes membres en leur permettant de fixer le nombre de sièges et leur répartition au sein des organes délibérants des EPCI. Il convient là aussi d’être pragmatique : le système en vigueur a fait ses preuves, en permettant d’aboutir à des équilibres subtils, parfois atteints par tâtonnement après plusieurs années de pratique. Il semble donc inutilement risqué de remettre en cause les règles consensuelles pour en imposer de plus autoritaires. La commission des lois a donc réservé aux communes membres la possibilité de se dispenser d’appliquer le tableau de répartition des sièges, à condition de parvenir à un accord à la majorité qualifiée et de respecter certaines règles fondamentales telles que la répartition en fonction de la population, chaque commune devant se voir attribuer au moins un siège et aucune commune ne pouvant disposer de plus de 50 % des sièges. La position ainsi adoptée par la commission n’avait cependant qu’une vocation conservatoire, dans l’attente d’un meilleur dispositif. En effet, un certain nombre d’amendements ont proposé une formule alternative qui pouvait se révéler plus pertinente. Cependant, lorsqu’elle a examiné le projet du Gouvernement, la commission des lois n’a pu se prononcer sur ce point, faute de simulations fiables et concordantes, qui ne lui ont été communiquées qu’ensuite. C’est pourquoi, après les avoir étudiées, elle examinera demain les amendements déposés par nos collègues Pierre Hérisson et Gérard Collomb, qui visent à proposer des améliorations permettant de répondre aux inquiétudes s’étant manifestées ici et là, et qui ont recueilli l’accord des associations d’élus. Je formule le souhait que la commission adopte ces deux amendements. La commission a également prévu, par pragmatisme, que ces dispositions n’entreraient en vigueur qu’en 2014, c’est-à-dire après le prochain renouvellement des conseils municipaux, sauf, naturellement, pour les établissements formés après la promulgation du présent texte. Deuxièmement, la commission des lois a encadré davantage les pouvoirs du représentant de l’État pour modifier la carte intercommunale. Elle a notamment supprimé le pouvoir d’appréciation du préfet pour mettre en œuvre le schéma départemental de la coopération intercommunale dans le cadre des procédures d’achèvement et de rationalisation de la carte des EPCI à fiscalité propre et des syndicats. Elle a par ailleurs requis l’accord de l’organe délibérant pour le rattachement d’une commune à un établissement public de coopération intercommunale par le préfet. Elle a prévu, enfin, que les modifications adoptées par la commission départementale de coopération intercommunale à la majorité des deux tiers s’imposent à lui. Pour la commission des lois, la commune-centre doit consentir aux procédures de création, de modification du périmètre, de fusion et de dissolution des EPCI ou des syndicats mixtes. Parmi les orientations fixées pour l’élaboration du schéma départemental, le seuil de 5 000 habitants pour la création d’une communauté de communes ne lui a pas paru pertinent, compte tenu de la diversité des territoires, et, en conséquence, elle l’a supprimé. En revanche, sur l’initiative de notre collègue Jacqueline Gourault, elle a souhaité réactiver les pouvoirs spéciaux bénéficiant aux préfets, en 2012, en matière de fusion d’EPCI et d’extension de périmètre, et ce à chaque révision du schéma départemental de la coopération intercommunale. Pour faciliter la recomposition des structures syndicales, la commission a retenu la faculté de recourir plus largement, pour les syndicats intercommunaux et les syndicats mixtes, ouverts ou fermés, aux mécanismes de fusion, de dissolution ou de substitution. Enfin, la commission a créé un collège spécifique pour représenter les syndicats mixtes et les syndicats de communes au sein de la commission départementale de coopération intercommunale : il s’agit en fait de prendre en compte l’élargissement des interventions de la CDCI dans la vie des syndicats. Troisièmement, la commission des lois a souhaité garantir le caractère consensuel du fonctionnement de l’intercommunalité. Elle a choisi de préserver les compétences de l’échelon communal tout en améliorant le fonctionnement du couple commune-EPCI, qui constitue l’axe de proximité de l’organisation territoriale. La commission a donc rétabli la majorité qualifiée en vigueur pour les transferts de compétences après la création d’un EPCI et pour la détermination de l’intérêt communautaire, à la place des dispositions du projet de loi prévoyant des majorités simples. La commission est également revenue sur le caractère obligatoire du transfert du pouvoir de police au président de l’EPCI dans certains domaines, ce pouvoir faisant, mes chers collègues, entièrement partie du noyau dur des compétences du maire. Par ailleurs, la commission a préservé l’autonomie des communes au sein des nouvelles métropoles en supprimant, sur proposition de nos collègues Jacqueline Gourault et Gérard Collomb, le transfert de l’ensemble de la fiscalité des communes à la métropole et en rendant facultatif le transfert de la DGF communale à celle-ci. La commission partage l’objectif de souplesse et d’économie de fonctionnement des EPCI promu par le texte du Gouvernement. C’est pourquoi elle a souhaité faciliter davantage les mises à disposition de services, notamment entre la métropole et le département ou la région, de manière à adapter le plus efficacement possible les moyens disponibles aux compétences transférées. Quatrièmement, la commission des lois a précisé le régime des métropoles. Les métropoles doivent se distinguer des autres formes de coopération intercommunale par une intégration supérieure et par une capacité à rayonner à l’échelon européen. Cependant, il faut également préserver la proximité, facteur clé de l’efficience de l’action locale. C’est pourquoi, sur l’initiative de Mme Jacqueline Gourault, de M. Gérard Collomb et de votre rapporteur, la commission a conservé aux maires leurs pouvoirs en matière d’autorisation d’utilisation du sol et elle a introduit la notion d’intérêt communautaire pour le transfert des équipements culturels et sportifs. La commission a souhaité préciser que le périmètre d’une métropole peut être étendu à une commune appartenant à une communauté de communes à DGF bonifiée. Puis, pour conserver une cohérence à la déclinaison des EPCI au regard de leur degré d’intégration, la commission a abaissé le seuil démographique de création des communautés urbaines. La commission des lois a approuvé le nouveau dispositif des pôles métropolitains, qu’elle a précisé : le pôle constitue une souplesse supplémentaire à la disposition des collectivités les plus dynamiques pour conduire leurs projets. Celles-ci disposeront désormais d’une structure « labellisée ». Même si elle ne nourrit pas d’espoirs excessifs sur ses chances de succès, la commission des lois a retenu le système renouvelé des fusions de communes en l’assortissant toutefois de plusieurs garanties. Elle a notamment étendu la consultation des électeurs à la demande émanant de l’ensemble des communes concernées, sur l’initiative de notre collègue Jean-René Lecerf, et elle a prévu, dans tous les cas, l’appréciation des résultats au niveau de chaque commune. La commission a attribué les qualités d’officier d’état civil et d’officier de police judiciaire au maire délégué comme c’est actuellement le cas dans les communes associées. Ces prérogatives complètent logiquement leur statut puisque, d’une part, les actes d’état civil seront établis dans l’annexe de la mairie et, d’autre part, le maire délégué pourra se voir confier l’exécution des lois et règlements de police. La commission a recherché les voies pour mieux garantir les procédures de regroupement des départements et des régions. Elle a prévu l’accord de la population dans chacun des territoires concernés, de manière à éviter qu’un territoire plus peuplé ne puisse forcer un autre à se regrouper avec lui, en dépit de l’opposition commune de son conseil et de sa population.