François MARC (rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.) - Sénat - 2004-12-03
Date: 2004-12-03
Orateur: François MARC
Fonction: rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.

M. François Marc, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le secrétaire d'Etat, monsieur le président, mes chers collègues, le budget des services généraux du Premier ministre, dont je suis le rapporteur spécial au nom de la commission des finances, regroupe des crédits très divers, à hauteur de 830 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005. Parmi ces crédits figurent ceux de cabinets ministériels, en particulier, du cabinet du Premier ministre et des ministres en charge de la fonction publique, les dotations de directions d'administration centrale des services du Premier ministre et d'organismes placés auprès de lui, aussi divers que la commission pour l'indemnisation des victimes de spoliations du fait des législations antisémites en vigueur sous l'occupation ou que le conseil d'orientation des retraites. Enfin, plusieurs autorités administratives indépendantes sont rattachées aux services généraux du Premier ministre, parmi lesquelles le Médiateur de la République et le Conseil supérieur de l'audiovisuel. S'agissant des actions en faveur des victimes des législations antisémites en vigueur sous l'occupation et des victimes d'actes de barbarie durant le Seconde guerre mondiale, je relève, d'une part, que le décret ne concerne pas les orphelins de toutes les victimes de la barbarie nazie, d'autre part, que le chapitre correspondant apparaît de nouveau sous-doté. Sur ces différents points, je me permets toutefois de renvoyer à l'examen des crédits du budget des Anciens combattants par notre collègue Jacques Baudot, rapporteur spécial. Compte tenu de l'hétérogénéité des crédits inscrits au budget du Premier ministre, j'ai plaidé de manière constante pour que le périmètre des services généraux du Premier ministre corresponde aux seules fonctions d'état-major de l'action gouvernementale. A cet égard, le projet de loi de finances pour 2005 marque un progrès en transférant le remboursement des exonérations de redevance audiovisuelle au budget des charges communes. La nouvelle nomenclature budgétaire prévue par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, la LOLF, poursuit cette clarification, puisque les crédits d'aide à la presse aujourd'hui inscrits au budget des services généraux du Premier ministre relèveraient, demain, de la mission « Médias », où ils trouvent naturellement leur place. Par ailleurs, la maquette prévue par la LOLF envisage de regrouper tous les crédits des services du Premier ministre, qui ne se limitent pas à ceux des services généraux du Premier ministre, dans une mission intitulée « Direction de l'action du gouvernement ». A périmètre constant, les crédits proposés dans le cadre du présent projet de loi de finances sont en légère baisse : ils s'élèvent à 706 millions d'euros, soit une diminution de 1,5 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004. Cependant, ce resserrement budgétaire doit être relativisé en raison des variations qui ont affecté les crédits en exécution. D'une part, les crédits des services généraux du Premier ministre n'ont pas été entièrement consommés ; ces crédits, reportés sur l'année suivante, ont ainsi abondé de 143 millions d'euros les dotations en loi de finances initiale en 2003, et ces reports ont encore atteint 68 millions d'euros en 2004. D'autre part, les annulations de crédits, les mesures de répartition et les transferts ont réduit a contrario les crédits disponibles. Les annulations de crédits montrent un effort de régulation notable puisqu'elles ont atteint 39 millions d'euros en 2003 ; pour l'année 2004, elles s'élèvent à la date actuelle à près de 29 millions d'euros. Partant, les annulations de crédits représentent de 3 % à 4 % des dotations votées en loi de finances initiale. Au final, pour l'exercice budgétaire 2003, le solde de ces différents mouvements de crédits a conduit à un excédent de 47 millions d'euros des crédits ouverts par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale. Du point de vue de l'exécution budgétaire, cette progression des crédits ouverts conduit à nuancer les observations de votre rapporteur spécial fondées sur la seule comparaison des dotations en loi de finances initiale quasi stables depuis 2001. Si ce décalage entre les crédits votés et les crédits ouverts est préjudiciable à la sincérité des crédits votés en loi de finances initiale, je me félicite de l'amélioration du taux de consommation des crédits à hauteur de 94,2 % en 2003. En effet, il diminue mécaniquement les reports et rapproche le niveau des crédits votés de celui des crédits ouverts en exécution. Ces précisions me semblaient nécessaires à une juste appréciation de l'évolution des crédits des services généraux du Premier ministre. Ce budget est lui-même confronté à d'importantes évolutions, dans le cadre de la préparation du passage à la LOLF. J'ai évoqué la nouvelle maquette dont l'élaboration a été d'autant plus difficile que les services du Premier ministre ne concourent pas véritablement aux moyens de mise en oeuvre d'une politique publique identifiable comme telle. En 2005, une expérimentation de globalisation des crédits préfigurera l'application du principe de fongibilité asymétrique des crédits prévue par la LOLF. Je me félicite de cette expérimentation, qui permet d'associer les agents à la conduite du changement exigé par la mise en oeuvre de la réforme budgétaire. En revanche, la réflexion sur les objectifs et les indicateurs de performance doit encore être approfondie. L'efficience de la gestion, mesurée au regard des moyens alloués, doit davantage être prise en compte. Ainsi, il n'est guère pertinent de retenir comme objectif la part des crédits relevant des fonctions supports de soutien de l'ensemble des dépenses du programme. De tels objectifs et indicateurs de moyens ne nous renseignent pas, en effet, sur la performance de l'action publique. Je me réjouis de la définition d'un objectif de performance visant à conforter le rôle d'éditeur de référence de la Documentation française. Cependant, dans la continuité de mes travaux de contrôle budgétaire, je regrette qu'il n'ait pas été choisi de définir un objectif et des indicateurs pour le Conseil supérieur de l'audiovisuel, et ce malgré les recommandations faites en ce sens par la mission de contrôle budgétaire menée au premier semestre 2004. Il est vrai que le nombre d'objectifs par programme doit rester limité pour d'évidentes raisons de lisibilité de l'action publique. Je dirai encore quelques mots de la mise en oeuvre de la réforme des fonds spéciaux inscrits au chapitre 37-91 du budget des services généraux. Depuis la réforme de 2002, les fonds spéciaux correspondent exclusivement à des actions liées à la sécurité. A cet égard, les crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2005 s'élèvent à 37,8 millions d'euros, en très légère progression de 0,8  % par rapport à l'année antérieure. Compte tenu d'un nouvel abondement de ces dotations de plus de 3 millions d'euros à la date du 31 août 2004 - soit 8 % des crédits votés -, les fonds spéciaux apparaissent, une fois de plus, sous-dotés en loi de finances initiale. J'ajoute que, pour la première fois en 2004, 30 000 euros ont été alloués au fonctionnement de la commission de vérification des fonds spéciaux. Or, ces crédits n'étaient pas consommés à la date du 31 août 2004. Telles sont, mes chers collègues, les principales observations que je souhaitais porter à votre connaissance concernant un budget, par nature, hétérogène. La commission des finances s'est ainsi prononcée pour l'adoption du budget des services généraux du Premier ministre.