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Jean-Jacques HYEST (président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale.) - Sénat - 2010-12-08
Date: 2010-12-08
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la proposition de loi constitutionnelle tendant à renforcer la fonction de représentation par le Sénat des collectivités territoriales de la République présentée avec brio par M. Yvon Collin et ses collègues du RDSE tend à compléter l’article 45 de la Constitution. Il s’agit d’écarter le recours aux dispositions visant à donner le « dernier mot » à l’Assemblée nationale lorsque le Parlement se prononce sur des projets de loi ou des propositions de loi ayant pour principal objet l’organisation des collectivités territoriales. La disposition présentée a pour objet d’interdire que des modifications importantes touchant aux collectivités territoriales soient adoptées sans tenir compte des positions du Sénat, voire contre son avis. Elle repose sur trois arguments constitutionnels et une considération de circonstance. Tout d’abord, aux termes de l’article 24 de la Constitution, le Sénat « assure la représentation des collectivités territoriales de la République ». Ensuite, depuis la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République, l’article 39 de la Constitution dispose que « les projets de loi ayant pour principal objet l’organisation des collectivités territoriales sont soumis en premier lieu au Sénat ». En outre, l’accord du Sénat est d’ores et déjà requis pour les lois organiques le concernant, en vertu de l’article 46 de la Constitution, ainsi que pour les projets ou propositions de loi constitutionnelle, selon l’article 89 de la Constitution. Il y a donc égalité entre les deux chambres dans ce domaine, bien que le Conseil constitutionnel, s’agissant des lois organiques concernant le Sénat, ait sérieusement restreint le champ de cet article. Enfin, vous avez rappelé, monsieur Collin, l’examen du projet de loi de réforme des collectivités territoriales, adopté par le Parlement le 17 novembre 2010 et qui aurait, selon les auteurs de la proposition de loi, « démontré que de profonds désaccords peuvent exister entre le Sénat et l’Assemblée nationale sur des points majeurs et des dispositions particulièrement importantes touchant à l’organisation et au fonctionnement des collectivités territoriales. En toute logique, un texte comme celui-ci, ayant un tel impact sur l’organisation territoriale de la République et, au-delà, sur la vie de tous les citoyens, doit recueillir l’assentiment du Sénat. » La commission des lois partage la volonté exprimée par M. Yvon Collin de défendre le rôle éminent du Sénat dans le domaine des collectivités territoriales.
Jean-Jacques HYEST (président de la commission des lois.) - Sénat - 2010-12-08
Date: 2010-12-08
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: président de la commission des lois.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Ce n’est pas forcément le cas de tout le monde, même au Sénat ! Historiquement, votre groupe a toujours défendu le rôle du Sénat. La commission des lois n’estime pas injustifiée l’exigence d’un accord des deux assemblées pour l’adoption de textes concernant à titre principal l’organisation des collectivités territoriales. Cependant, elle considère que la procédure référendaire qu’implique nécessairement une proposition de loi constitutionnelle n’est pas la plus adaptée. Depuis 1958, les deux tiers des 3203 lois adoptées l’ont été dans le cadre de la navette, sans qu’il soit nécessaire de provoquer l’intervention d’une commission mixte paritaire, 22,17 % des textes ont été votés à l’issue d’une CMP, et pour 11,11 % d’entre eux le dernier mot est revenu à l’Assemblée nationale. Ces divergences, certes en nombre limité, portent néanmoins sur les textes les plus sensibles, en particulier sur ceux qui concernent l’État et les collectivités territoriales. Néanmoins, tel n’est pas toujours le cas. Parmi les premières lois de décentralisation, la loi du 7 janvier1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État a été adoptée sur le fondement du texte établi par la commission mixte paritaire. Parmi les apports du Sénat, il convient de signaler l’interdiction de la tutelle d’une collectivité sur une autre – certaines collectivités feraient d’ailleurs bien de s’en souvenir ! – …
Philippe RICHERT (ministre.) - Sénat - 2010-12-08
Date: 2010-12-08
Orateur: Philippe RICHERT
Fonction: ministre.

M. Philippe Richert, ministre. … il nous faudrait alors réfléchir à un nouvel équilibre global. Le Gouvernement et sa majorité ont essayé d’engager une telle réflexion à l’occasion de la révision constitutionnelle de 2008, mais la gauche s’est alors très clairement opposée à ce que le Sénat dispose d’un quelconque moyen de blocage, de quelque droit de veto que ce soit. Pour que le projet de loi de révision constitutionnelle soit adopté, il fallait réunir une majorité non seulement dans chacune des deux chambres du Parlement, mais également au Congrès. C'est la raison pour laquelle il n’a pas été possible, à l’époque, de trouver l’équilibre indispensable. Monsieur Collin, vous connaissez ma sensibilité à ce sujet, mais un équilibre institutionnel est nécessaire pour que le Parlement puisse travailler dans de bonnes conditions. C’est pourquoi le Gouvernement, saluant la sagesse de M. Gélard et de la commission des lois, propose au Sénat d’adopter la motion tendant au renvoi à la commission.
Nicole BORVO COHEN-SEAT - Sénat - 2010-12-08
Date: 2010-12-08
Orateur: Nicole BORVO COHEN-SEAT

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je comprends et partage les préoccupations de M. Collin et des membres de son groupe, mais, je le dis d’emblée, je ne souscris ni à la présente proposition de loi ni même aux motivations qui la sous-tendent. La réforme des collectivités territoriales, telle qu’elle a été adoptée – je parle du fond et de la forme –, est significative moins de l’incapacité du Sénat à imposer son point de vue que d’un mode de gouvernement et d’une pratique législative peu conformes à ce qu’ils devraient être dans une véritable démocratie. Le Président de la République nous avait prévenus. Sa réforme devait absolument aboutir, et ce dans les termes qu’il voulait voir retenus. Fi donc de l’avis du peuple et des élus ! D’ailleurs, ils n’ont pas été consultés, et les nombreuses motions votées par des assemblées locales, de même que les critiques émises par les associations d’élus, ont été balayées. Certes, notre assemblée a peu ou prou relayé – c’était bien le moins – ces critiques, ce qui n’a pas eu l’heur de plaire au Président et au Gouvernement. Les coups de force de ce dernier à l’Assemblée nationale, avec l’appui de sa majorité, étaient autant d’expressions d’un mépris à l’égard de notre assemblée et des élus, ce qui est évidemment inacceptable. Mais je veux tout de même rappeler que, au bout du compte, la majorité au Sénat a accepté de se déjuger, permettant à l’Assemblée nationale de s’en sortir sans avoir à user de son « dernier mot », comme nous en avait menacés le Président de la République. Soyons clairs : la majorité sénatoriale a donné son aval à l’Assemblée nationale. Ce choix de la solidarité de la majorité dans les deux chambres était éminemment politique, ce qui est assez logique, sinon opportuniste. Dans ces conditions, la proposition de loi de nos collègues permettrait-elle de remédier au problème ? Je suis loin d’en être convaincue… À mon sens, la question est avant tout politique et renvoie au fonctionnement de nos institutions, fondé sur la présidentialisation et le fait majoritaire et ne laissant qu’un rôle tout à fait secondaire au débat parlementaire. Cela n’a rien à voir avec le fait d’aimer ou pas le Sénat, monsieur le président de la commission des lois.
Nicole BORVO COHEN-SEAT - Sénat - 2010-12-08
Date: 2010-12-08
Orateur: Nicole BORVO COHEN-SEAT

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. À mon sens, il ne serait pas légitime d’adopter une disposition écornant la primauté d’une assemblée élue au suffrage universel direct au profit d’une deuxième assemblée élue au suffrage universel indirect, autrement dit de privilégier les élus par rapport aux citoyens. J’irai même plus loin : contrairement à nos collègues du groupe du RDSE, je pense qu’il faut non pas rogner les prérogatives de l’Assemblée nationale, mais lui donner ou lui redonner des pouvoirs et une véritablement représentativité des citoyens. À l’inverse de ce que nous connaissons aujourd'hui, il faut lui assurer la primauté sur l’exécutif et, par conséquent, asseoir sa légitimité. L’hyperprésidentialisme actuel, aggravé par la réforme constitutionnelle de juillet 2008, entraîne des pratiques très contestables et met en évidence la nécessité d’une démocratisation en profondeur. Aujourd'hui, qui décide dans le processus législatif ? Ce ne sont pas « les parlementaires » qui décident de l’ordre du jour, du recours à la procédure accélérée, des limites du droit d’amender ; dans le cadre institutionnel actuel, c’est la majorité parlementaire, en relation directe avec un chef de l’État surpuissant, les députés qui le soutiennent lui devant tout, du fait de l’instauration du quinquennat et de l’inversion du calendrier électoral. Ajoutons à cela les restrictions au pouvoir de décision budgétaire des parlementaires, le vote bloqué, le troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution…
Nicole BORVO COHEN-SEAT - Sénat - 2010-12-08
Date: 2010-12-08
Orateur: Nicole BORVO COHEN-SEAT

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Un hyperprésident, une Assemblée nationale aux pouvoirs réduits et le fait majoritaire : voilà les problèmes ! Quant au Sénat, mon groupe s’était déjà opposé, en 2002, lors des travaux du groupe de réflexion sur l’institution sénatoriale, à l’accroissement de ses compétences législatives sur les questions liées aux collectivités territoriales. Nous avions considéré que, en aucun cas, l’esprit et la lettre de la Constitution et, au-delà, la tradition républicaine n’autorisent à donner la primauté à l’assemblée élue au suffrage indirect par rapport à l’assemblée issue du suffrage direct. C’est ce que nous avons réaffirmé à l’occasion de la révision constitutionnelle de 2003. Loin de vouloir nier la spécificité du Sénat, nous pensions plutôt utile de recentrer le rôle de la Haute Assemblée sur cette spécificité. C’est dans cette perspective que nous répondons « oui » à la question, qui peut se poser, de la nécessité d’une deuxième chambre dans un régime démocratique. D’aucuns la soulèvent ; nous-mêmes l’avons fait, d’une certaine manière, à une époque, mais nous considérons que l’existence d’une deuxième chambre se justifie, à condition qu’elle ait un rôle nouveau et spécifique. Nous avons à plusieurs reprises suggéré que ce rôle nouveau soit celui de « caisse de résonance » des initiatives des citoyens et des collectivités locales. Nous avons formulé de telles propositions avec la conviction que l’instauration d’une démocratie plus participative est la clé d’une relance de la vie démocratique. Cela doit, je l’ai indiqué, s’accompagner d’un renforcement de la représentation nationale, à rebours de la logique présidentialiste actuelle. Mais, de notre point de vue, la généralisation de l’initiative citoyenne rend nécessaire l’institution d’une interface entre elle et l’activité parlementaire, de même que la démocratie locale a besoin d’une interface avec l’Assemblée nationale. Le Sénat, transformé, pourrait assumer une telle mission. Il pourrait contribuer au travail démocratique, qui manque aujourd’hui, pour assurer le débat sur le contenu des propositions législatives, dans un échange entre les collectivités locales, les citoyens et l’Assemblée nationale. Selon nous, la véritable réforme à faire serait d’accroître la représentativité du Sénat et de renforcer les libertés locales, ainsi que le rôle du Parlement : voilà qui mériterait un vrai débat ! Une telle réforme ne saurait passer par une remise en cause des équilibres institutionnels, déjà bien malmenés. La question qui demeure posée est bien celle d’une véritable démocratisation des institutions de la République. Pour ces raisons, vous comprendrez que nous ne puissions pas soutenir la présente proposition de loi. Cela étant, nous déplorons que les propositions de loi émanant de l’opposition se voient toujours signifier une fin de non-recevoir, alors que certaines propositions de loi déposées par des membres de la majorité aboutissent, à l’instar des projets de loi.
François ZOCCHETTO - Sénat - 2010-12-08
Date: 2010-12-08
Orateur: François ZOCCHETTO

M. François Zocchetto. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la proposition de loi constitutionnelle du groupe du RDSE a été déposée dans un contexte particulier, à la veille de la commission mixte paritaire sur le projet de loi de réforme des collectivités territoriales. Si ses dispositions avaient été applicables à cette époque, elles auraient, selon toute vraisemblance, eu une influence certaine sur le déroulement du débat, et probablement sur son issue… Comme l’a rappelé à juste titre M. le président de la commission des lois tout à l’heure, l’article 24 de la Constitution dispose depuis 1958 que le Sénat « assure la représentation des collectivités territoriales de la République ». Mais c’est bien plus récemment, depuis l’entrée en vigueur de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, que la norme suprême prévoit que les projets de loi ayant pour principal objet l’organisation des collectivités territoriales sont soumis en premier lieu au Sénat. Selon nous, il est donc tout à fait légitime de nous interroger : ne faut-il pas aller encore plus loin ? Ne faut-il pas, demanderont certains, mener le raisonnement jusqu’à son terme – on peut avoir l’impression de s’être arrêté au milieu du gué – et accorder au Sénat le « dernier mot » ou, à tout le moins, exiger un accord parfait entre les deux assemblées pour les textes relatifs aux collectivités territoriales ? Sur le fond, une large majorité des membres du groupe de l’Union centriste est plutôt favorable à un tel changement.
François ZOCCHETTO - Sénat - 2010-12-08
Date: 2010-12-08
Orateur: François ZOCCHETTO

M. François Zocchetto. … et donc de cette forme de consensus qu’exprime un accord des deux assemblées. On a vu récemment toute la difficulté, voire le risque, qu’il y avait à forcer la manœuvre en utilisant au maximum les possibilités offertes par la Constitution. Dans la continuité des dernières évolutions constitutionnelles, il apparaît totalement légitime que le Sénat, représentant constitutionnel des collectivités territoriales, ait le dernier mot sur les textes relatifs à celles-ci. Je crois que nous pouvons tous être d'accord sur ce point. Il s’agit non pas de remettre en cause le bicamérisme, mais d’aller jusqu’au bout des prérogatives dévolues à chacune des deux chambres. Toutefois, en tant que membre de la commission des lois, je suis sensible aux arguments qui ont été avancés par son rapporteur. En effet, une proposition de loi constitutionnelle n’est sans doute pas le meilleur vecteur pour une telle réforme. Cela suppose que le texte soit adopté par voie référendaire, or, chacun en conviendra, organiser un référendum sur un tel thème serait peu pertinent. En tout cas, je ne m’avancerais pas, pour ma part, sur les résultats d’une telle consultation par voie référendaire. Comment atteindre l’objectif ? À titre personnel, j’ai indiqué en commission que je comprenais parfaitement le sens de la motion déposée par M. le rapporteur. Comme l’a souligné M. Hyest, renvoi à la commission n’est pas synonyme d’enterrement de première classe ; je puis en témoigner. Cela étant, mes chers collègues, une majorité des membres du groupe de l’Union centriste votera contre la motion tendant au renvoi à la commission,…
Jean Louis MASSON - Sénat - 2010-12-08
Date: 2010-12-08
Orateur: Jean Louis MASSON

M. Jean Louis Masson. Monsieur le président, monsieur le ministre, chers collègues, je comprends tout à fait la motivation des auteurs de la proposition de loi qui nous est soumise. En effet, depuis un an ou deux, le Gouvernement a voulu faire passer en force divers textes concernant notamment les collectivités territoriales et le droit en général. Cette attitude est tout à fait déplacée et intolérable. Je ne reviendrai pas sur le charcutage des circonscriptions législatives, qui sera très bientôt suivi du charcutage des cantons, en vue de l’élection des conseillers territoriaux, sans parler du charcutage des intercommunalités ! La pratique gouvernementale, adoptée sous l’autorité du Président de la République, est parfaitement indécente. Nos collègues du groupe du RDSE ont donc raison de s’opposer à ces méthodes, mais la solution qu’ils préconisent ne répond pas au problème posé. S’il s’agit d’obtenir du Gouvernement et de sa majorité qu’ils fassent preuve d’un minimum d’éthique, qu’ils adoptent un comportement correct à l’égard des collectivités territoriales et qu’ils respectent la démocratie locale, je suis tout à fait d’accord. En revanche, changer les rapports de force institutionnels et attribuer au Sénat un droit de veto dans certains domaines ne me paraît pas être le meilleur moyen de faire fonctionner la démocratie, ni d’ailleurs de conforter le rôle du Sénat. En effet, à vouloir trop en faire, on risque de susciter des contestations de la légitimité du Sénat. J’ai été député avant de devenir sénateur : j’ai été élu à l’Assemblée nationale par quelque 100 000 électeurs, alors que les voix de 200 ou 300 grands électeurs ont suffi à m’envoyer au Sénat. Le suffrage universel indirect est certes tout aussi légitime que le suffrage universel direct, mais, qu’on le veuille ou non, ce n’est tout de même pas la même chose ! Je ne peux donc pas m’associer à cette proposition de loi. Si je désapprouve la politique du Gouvernement et l’attitude du Président de la République, si je juge certaines pratiques intolérables, voire scandaleuses, j’estime néanmoins que nous ne devons pas non plus tomber dans l’excès inverse. À mon avis, cette proposition de loi ne contribuera pas obligatoirement à conforter la légitimité du rôle du Sénat, parce qu’elle pourrait susciter un « effet boomerang ». Par conséquent, je ne voterai pas cette proposition de loi.
Daniel MARSIN (auteur de la proposition de loi.) - Sénat - 2010-12-08
Date: 2010-12-08
Orateur: Daniel MARSIN
Fonction: auteur de la proposition de loi.

M. Daniel Marsin, auteur de la proposition de loi. Les raisons de sécurité, de lutte contre la fraude et le vol invoquées par les opérateurs pour justifier le maintien de ce délai sont fallacieuses, puisque, dans ces cas, il suffit de communiquer le numéro de la carte SIM ou le code IMEI – international mobile equipment identity – à l’opérateur pour qu’il bloque le téléphone à distance. Les pratiques des opérateurs sont officiellement justifiées par le risque de fraude, mais, en réalité, nous le savons bien, elles sont motivées par des considérations économiques : il s’agit d’« enfermer » le client et d’empêcher la concurrence de jouer. Ces pratiques désarment nos concitoyens ! Ils peuvent alors être tentés de faire déverrouiller leur mobile par le « bricoleur » du coin, solution illégale et pénalisante. Perdu dans cette jungle de règles plus ou moins douteuses qu’il ne maîtrise pas, le consommateur ne peut être blâmé. En effet, comme l’a justement dit Hervé Bazin, « quand la loi redevient celle de la jungle, c’est un honneur d’être déclaré hors-la-loi ». Ici même, dans les couloirs de la Haute Assemblée, on entend parfois dire qu’il est logique et de bonne guerre de faire déverrouiller son téléphone en marge de la procédure payante de l’opérateur. Mais cette position, apparemment frappée au coin du bon sens, ne tient pas lorsque l’on sait que le déverrouillage sauvage fait perdre à l’utilisateur la garantie du constructeur et le prive de certaines des fonctionnalités de l’équipement nouvellement acquis. Ainsi, si nous pouvons accepter, comme l’a proposé par le biais d’un amendement M. le rapporteur de la commission de l’économie, que, au titre de l’engagement initial, le téléphone puisse être bloqué pendant trois mois, contre six aujourd'hui, nous ne pouvons, en revanche, accepter que la concurrence soit bridée par le blocage du téléphone en cas de réengagement. Il y aurait d’ailleurs sans doute beaucoup à dire sur les modalités de ce réengagement. Il est juste que le « désimlockage » soit gratuit et immédiat dès lors que le client utilise déjà l’offre de service téléphonique depuis douze mois, voire dix-huit mois. Tel est le sens de l’article 3, qu’un compromis réussi entre les propositions du rapporteur et notre sous-amendement doit enrichir. Mes chers collègues, monsieur le ministre, nous ne pouvons plus cautionner ces pratiques plus ou moins abusives, qui pénalisent lourdement nos concitoyens ! Ne pas légiférer aujourd’hui, c’est accepter que le consommateur soit piégé et qu’il reste à la merci de ces oligopoles.