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Jean-François COPÉ (ministre délégué.) - Sénat - 2005-10-26
Date: 2005-10-26
Orateur: Jean-François COPÉ
Fonction: ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. ... tous ces prélèvements sont bien en relation avec les questions de santé. Leur dynamisme est globalement en ligne avec celui de la masse salariale du secteur privé au cours des dix dernières années, celle-ci progressant même en moyenne, comme les allégements de charges en régime de croisière. Ce panier atteint donc parfaitement son objectif, qui est de financer les allégements de charges. J'ajoute que le partage de la TVA entre l'Etat et la sécurité sociale ne serait pas une option saine pour les finances publiques : d'aucuns pourraient y voir un « droit de tirage » sur le budget de l'Etat, au moment où nous voulons identifier clairement ses dépenses, ainsi que celles de la sécurité sociale. De plus, si l'on décidait de s'engager dans cette voie, il faudrait s'attendre chaque année à une polémique - est-ce bien utile, alors que nous en avons déjà tellement dans ce pays ? - sur la clé de répartition entre l'Etat et la sécurité sociale pour la TVA. C'est le contraire de la logique de découplage financier que nous essayons de mettre en place. La deuxième question est la suivante : les allégements de charges sont-ils efficaces par rapport à notre objectif ?
Philippe MARINI (rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.) - Sénat - 2005-10-26
Date: 2005-10-26
Orateur: Philippe MARINI
Fonction: rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, ce débat est un privilège du Sénat, car notre ordre du jour en ce début d'automne nous laisse le temps de la réflexion. Je voudrais, au début de ce débat et après MM. les ministres, formuler des remarques et quelques propositions. Monsieur le ministre délégué au budget, il est vrai que le Sénat va bientôt aborder l'examen du projet de loi de finances qui comporte des mesures structurelles sur le plan fiscal : limitation de la charge fiscale des ménages au titre de leurs revenus, réforme globale de l'impôt sur le revenu, dispositions visant à résorber au moins dans une première étape ce qu'il est convenu d'appeler « les niches fiscales ». Mais nous allons aborder l'examen de ces mesures en nous préoccupant du paysage d'ensemble qui est celui des prélèvements obligatoires. Ces derniers sont encore plus sociaux que fiscaux. La limite entre comptes sociaux et comptes de l'Etat est de plus en plus difficile à tracer. A cet égard, le débat que nous menons concernant les ressources fiscales destinées à compléter la couverture des charges de la sécurité sociale est assurément intéressant. La commission des finances ne souhaite pas que les changements de portage perturbent trop l'appréciation de la règle du « zéro volume », qui lui semble représenter un minimum pour les dépenses de l'Etat. Elle voudrait aussi que l'affectation de recettes fiscales à la sécurité sociale ne se borne pas à résoudre un problème comptable immédiat, mais qu'elle permette de tracer des perspectives dans une dynamique et pour l'avenir.
Philippe MARINI (rapporteur général) - Sénat - 2005-10-26
Date: 2005-10-26
Orateur: Philippe MARINI
Fonction: rapporteur général

M. Philippe Marini, rapporteur général . ... qui posait la question de la viabilité du modèle social français. Cette année, grâce au Conseil d'analyse économique, nous sommes en mesure de réfléchir à la « soutenabilité » de notre modèle fiscal, qui n'est à la vérité que le reflet de notre modèle social. Or nous pensons - c'est mon deuxième point - que ce modèle fiscal français souffre aujourd'hui de grandes insuffisances et de beaucoup de contradictions. Il comporte même de nombreux effets pervers. Notre tempérament national conduit, au nom du principe d'égalité, à considérer beaucoup de cas particuliers dont on ne saurait dire si on les traite par perfectionnisme ou en raison d'une certaine propension au clientélisme. Or une telle logique a atteint ses limites. Par ailleurs, plus il est fait droit à des demandes particulières, plus il s'en présente de nouvelles au guichet. La complexité de notre code général des impôts résulte de toutes ces sédimentations. Bien trop souvent, en matière fiscale, il n'est pas de règle générale qui ne soit aussitôt assortie de nombreux cas particuliers, de nombreuses exonérations, de nombreuses incitations, de nombreux dégrèvements ou de mécanismes analogues. La conviction des membres de la commission des finances est qu'il faudrait vraiment avoir le courage de porter un regard neuf sur tous ces dispositifs et - pourquoi pas ? - de pratiquer un certain « minimalisme fiscal », c'est-à-dire d'évoluer vers un système dans lequel on ne paye pas forcément moins d'impôts, mais dans lequel les différents régimes fiscaux soient plus simples, plus fonctionnels, moins sophistiqués, plus lisibles. Certes, mes chers collègues, trop d'impôt tue l'impôt, mais trop d'exceptions dissolvent la règle qui perd alors à la fois efficacité et légitimité. A la vérité, nous sommes incités à mener cette réflexion par les coups de butoir de la concurrence fiscale, qui est inévitablement de plus en plus intense. Mais, prenons-y garde, la concurrence fiscale et l'attractivité du territoire national s'expriment plus en taux affichés, en taux apparents de la fiscalité, qu'en taux réels. Le Conseil d'analyse économique a fort bien souligné que l'essentiel est la compétitivité fiscale ressentie, et que cette dernière conditionne vraiment les choix de localisation de l'investissement. Dans ce domaine, les agents économiques peuvent être victimes d'une sorte d'illusion nominale : en effet, dans notre dispositif, les taux apparents sont très élevés, souvent contrariés par des dérogations et incitations qui les réduisent dans la réalité, mais, de l'extérieur, ce que voit l'investisseur, c'est l'affichage de taux qui, en vérité, nous défavorisent dans la concurrence internationale.
Philippe MARINI (rapporteur général.) - Sénat - 2005-10-26
Date: 2005-10-26
Orateur: Philippe MARINI
Fonction: rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Cette concurrence est d'ailleurs beaucoup plus diverse qu'on ne pourrait le croire : il y a tout d'abord la concurrence pour la localisation des activités et de l'emploi, qui fait essentiellement intervenir des facteurs structurels tels que la situation et la taille des marchés, la réalité du savoir-faire, les compétences, la qualité des infrastructures et des biens publics, le dynamisme de la recherche, etc. Ce sont bien là les facteurs essentiels de cette vraie concurrence. Mais il est une autre concurrence. : la concurrence pour la localisation des bases d'imposition, plus technique, qui dépend directement des régimes fiscaux de chaque pays dans lesquels s'effectue le processus productif. Elle dépend en quelque sorte de la façon dont chaque Etat sait vendre son couple protection-attractivité - attractivité pour l'implantation de nouveaux projets économiques -, son couple services publics-dépenses publiques. Mais, bien que la concurrence fiscale soit une guerre tout autant psychologique que rationnelle, il faut bien comprendre un aspect essentiel que MM. les ministres ont d'ailleurs souligné tout à l'heure dans leurs propos introductifs : une fiscalité hyper-concentrée sur les facteurs de production les plus mobiles - le capital et les compétences humaines - représente un handicap dans la compétition internationale. Il faut donc, mes chers collègues, à l'occasion d'un tel débat, tracer des pistes, rechercher des orientations et s'interroger sur la refondation de l'ensemble de notre modèle fiscal qui, un jour, pourrait en résulter. C'est à ce titre que la commission des finances s'est efforcée, de façon déjà persévérante, de labourer des pistes, de formuler des idées. Permettez-moi d'évoquer rapidement deux d'entre elles : la TVA sociale et la nécessaire rénovation de notre fiscalité de l'épargne. Ainsi que M. Jean-François Copé l'a rappelé, la problématique de la justice fiscale est essentielle. La recherche de l'équité est un élément essentiel d'une politique économique et fiscale. Mais l'équité est à la fois horizontale et verticale. L'équité horizontale, c'est le fait de traiter de la même façon tous ceux qui sont dans une situation identique, ce qui n'est pas si simple. L'équité verticale, c'est faire une juste part dans les systèmes fiscaux à la proportionnalité et à la progressivité. Il nous faut, sur ces deux plans que sont l'équité horizontale et l'équité verticale, trouver la meilleure combinaison possible. De ce point de vue, messieurs les ministres, la problématique de la TVA sociale est fondatrice. En quelque sorte, c'est une épine dorsale incontournable du débat fiscal. Jean Arthuis développera tout à l'heure ce sujet avec la conviction et la constance qui sont les siennes. Vous avez bien perçu, monsieur le ministre délégué au budget, l'esprit dans lequel nous abordons l'article 41 du projet de loi de finances pour 2006 : le cocktail de neuf taxes, d'un côté, et l'affectation d'une quote-part de TVA, de l'autre.
Philippe MARINI (rapporteur général.) - Sénat - 2005-10-26
Date: 2005-10-26
Orateur: Philippe MARINI
Fonction: rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général. ...et ce que vous ne ferez certainement pas. Monsieur le ministre, vous allez nous convier, dans quelques semaines, à travers l'examen du projet de loi de finances, à souscrire à la conception, qui me semble excellente, du bouclier fiscal. Nous aurons donc l'occasion d'en reparler. A ce stade, la commission des finances considère que, dans un but pédagogique, il convient de bien prendre en compte l'ensemble des prélèvements sur les revenus et d'y intégrer, au moins pour le raisonnement, la contribution sociale généralisée et son annexe, la contribution pour le remboursement de la dette sociale, les revenus non taxables en numéraire constituant le dénominateur de la fraction. Mais nous aurons l'occasion d'en reparler. En conclusion, mes chers collègues, l'essentiel est bien, à travers un modèle fiscal, à travers un système de financement du budget de l'Etat et du budget de la protection sociale, d'aboutir, pour l'avenir, au meilleur rapport qualité-prix possible de la dépense publique. Il n'a jamais été dans les conceptions de la commission des finances du Sénat de remettre en cause en quoi que ce soit la légitimité de l'impôt et de la dépense publique. Mais notre conviction est que le rapport qualité-prix de la dépense publique dans ce pays est très perfectible et que nous parviendrons ensemble à l'améliorer, notamment par le maniement adéquat des indicateurs de performance et des leviers qu'apportera au Parlement la loi organique sur les lois de finances. Oui, mes chers collègues, le débat sur le modèle fiscal est indispensable, car, si nous ne l'avons pas en toute clarté et devant l'opinion, nous savons bien ce qui continuera à se passer dans notre pays : trop de choix lourds de conséquences résultent en fait de décisions non pensées, d'enchaînements administratifs, voire de lâchetés collectives, c'est-à-dire de questions non posées à la lumière du débat public. Eclairer l'opinion sur les enjeux, permettre à nos concitoyens d'exercer, le moment venu, leur droit de suffrage en toute connaissance de cause, telle est bien la première et la vraie responsabilité d'une assemblée parlementaire, la première et la vraie responsabilité du Sénat de la République. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l ' UMP et de l ' UC-UDF, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
Alain VASSELLE (rapporteur de la commission des affaires sociales.) - Sénat - 2005-10-26
Date: 2005-10-26
Orateur: Alain VASSELLE
Fonction: rapporteur de la commission des affaires sociales.

M. Alain Vasselle, rapporteur de la commission des affaires sociales. ... au moins au moment du vote du projet de budget, puisque nous devons être physiquement présents. Ce n'est pas encore le cas s'agissant de la loi de financement de la sécurité sociale ! Cela étant, nous évoquons aujourd'hui les prélèvements obligatoires, dans lesquels, il est vrai, les prélèvements sociaux tiennent une part non négligeable. La situation de notre pays est connue : le niveau des prélèvements obligatoires y est très élevé. Il devrait s'établir à 43,9 % du produit intérieur brut en 2005, soit une augmentation de 0,5 point par rapport à 2004, et à 44 % du PIB en 2006, soit une variation peu importante par rapport à celle de 2005. Cette stabilité globale recouvre toutefois des tendances divergentes selon les sous-secteurs. Ainsi - mais ce n'est une découverte pour personne ici, vous connaissez tous parfaitement ces questions -, les prélèvements de l'Etat accusent une baisse, ce dont on ne peut que se féliciter. Les prélèvements sociaux et les prélèvements au profit des collectivités locales continuent, quant à eux, immanquablement leur progression.
Alain VASSELLE (rapporteur de la commission des affaires sociales.) - Sénat - 2005-10-26
Date: 2005-10-26
Orateur: Alain VASSELLE
Fonction: rapporteur de la commission des affaires sociales.

M. Alain Vasselle, rapporteur de la commission des affaires sociales. Comment analyser ces tentatives répétées de remise en cause de la compensation des exonérations de charges ? La principale motivation me semble être la progression très dynamique et difficilement maîtrisable de ces dépenses. En 2006, on devrait ainsi enregistrer un accroissement de plus de 10 % des crédits de compensation. Pour le budget de l'Etat, qui est par ailleurs soumis à de fortes contraintes - réduction du déficit sans augmentation des impôts, tout en assumant les dépenses incompressibles que sont les charges de personnel et de pensions, la charge de la dette et les dépenses régaliennes -, l'équation est, je l'admets, presque impossible à résoudre. Le Gouvernement s'y essaie depuis plusieurs années, et peine à trouver la solution qui permette de tendre vers l'équilibre en faisant disparaître le déficit budgétaire de l'Etat, qui représente, je le rappelle, 45 milliards d'euros pour un budget de l'ordre de 290 milliards d'euros, alors que le déficit de la sécurité sociale est de quelque 15 milliards d'euros, à rapporter à un budget de 400 milliards d'euros. Il convient donc de relativiser le déficit de la sécurité sociale au regard de celui de l'Etat, et je pense que nous devons réfléchir ensemble aux moyens de contenir leur évolution. Quoi qu'il en soit, la tentation est bien entendu forte d'essayer de figer cette masse budgétaire liée à la compensation des exonérations de charges afin d'en limiter la progression dans les années futures, mais cela ne nous paraît pas recevable. Je le redis : la sécurité sociale ne doit pas financer la politique de l'emploi. C'est d'ailleurs également l'avis des partenaires sociaux. En effet, lorsque j'ai procédé aux auditions de ces derniers, ils ont tous émis un avis défavorable sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale, non pas en raison des mesures concernant la politique de maîtrise des dépenses, mais parce qu'ils n'avaient pas eu connaissance de l'annexe 5, qui leur aurait permis de savoir comment allaient être compensés les allégements de charges sociales accordés.
Alain VASSELLE (rapporteur de la commission des affaires sociales.) - Sénat - 2005-10-26
Date: 2005-10-26
Orateur: Alain VASSELLE
Fonction: rapporteur de la commission des affaires sociales.

M. Alain Vasselle, rapporteur de la commission des affaires sociales. D'autres solutions ont été proposées pour traiter ces dépenses de compensation et, plus généralement, pour remédier aux difficultés récurrentes du financement de la sécurité sociale. Il y a d'abord la fameuse « barémisation » - M. Copé en a parlé en exprimant des réserves -, qui consiste à intégrer dans le barème des cotisations sociales les exonérations de charges patronales. Cette mesure, qui a été présentée par le biais d'un amendement du rapporteur général de l'Assemblée nationale, est apparue d'une grande lourdeur technique à la commission des affaires sociales du Sénat, car sa mise en oeuvre supposerait la modification des logiciels de paye des entreprises afin de prendre en compte la situation individuelle de chaque salarié rémunéré jusqu'à 1,6 fois le SMIC, ainsi qu'une modification des programmes des URSSAF. On pourrait peut-être, à la rigueur, s'accommoder de cela, mais l'application de cette disposition rendrait en outre plus difficile l'identification des sommes compensées - je crois que M. le ministre délégué au budget n'est pas insensible à cet aspect des choses - et « brouillerait », en quelque sorte, la politique menée par l'Etat en faveur de l'allégement du coût du travail pour les bas salaires. Retenir cette solution ne paraît donc pas opportun.
Alain VASSELLE (rapporteur de la commission des affaires sociales.) - Sénat - 2005-10-26
Date: 2005-10-26
Orateur: Alain VASSELLE
Fonction: rapporteur de la commission des affaires sociales.

M. Alain Vasselle, rapporteur de la commission des affaires sociales. Cela pourrait en effet le devenir ! Il faut noter que cette proposition s'accompagne désormais de plus en plus souvent d'une remise en cause des exonérations de charges sociales elles-mêmes. Aurait-on atteint aujourd'hui la limite de cette politique ? Vous vous êtes posé vous-même la question tout à l'heure, monsieur le ministre délégué. Une analyse détaillée de l'incidence de ces mesures pourrait le dire, et l'Assemblée nationale a d'ailleurs demandé au Gouvernement de procéder à une évaluation du dispositif. Pour l'heure, toutefois, les économistes s'accordent à reconnaître le rôle joué par les allégements de cotisations dans l' « enrichissement » de la croissance en emplois peu qualifiés. Les résultats sont là, les chiffres parlent d'eux-mêmes à cet égard, et cette politique n'a donc pas été entièrement négative s'agissant de l'emploi. Une autre piste, chère à M. Jean Arthuis - M. Philippe Marini y a fait référence tout à l'heure -, est celle de la TVA sociale. D'une certaine façon, le Gouvernement contribue à lancer le débat en incluant des produits de la TVA dans le panier de recettes fiscales qu'il transfère à la sécurité sociale.
Alain VASSELLE (rapporteur de la commission des affaires sociales.) - Sénat - 2005-10-26
Date: 2005-10-26
Orateur: Alain VASSELLE
Fonction: rapporteur de la commission des affaires sociales.

M. Alain Vasselle, rapporteur de la commission des affaires sociales. Certes, n'est concernée que la TVA affectant deux catégories de produits bien précises, les produits pharmaceutiques et le tabac, mais il ne s'agit pas moins d'une ouverture. De fait, la TVA est une recette qui présente une bonne dynamique, assez proche de celle de la masse salariale. Cela répond à votre préoccupation, monsieur le ministre délégué, qui est aussi celle de la commission des affaires sociales, car personne ne pourra affirmer aujourd'hui que nous parviendrons à une croissance nulle des dépenses de santé. Nous savons bien, en effet, quelle est l'évolution de la recherche et de l'innovation, nous connaissons le coût des nouvelles molécules, des nouveaux médicaments et des nouvelles technologies. Il serait illusoire de penser que nous pourrons soit réduire durablement, soit enrayer totalement la croissance des dépenses en matière de santé. Aucun gouvernement ne saurait, à mon sens, aller dans cette direction. Il faut donc accompagner cette évolution de recettes dynamiques. L'essentiel est que la progression des recettes puisse compenser la hausse des dépenses, sans pour autant aller au-delà du niveau de prélèvements obligatoires actuellement supporté par les Français, à travers des cotisations supplémentaires ou un alourdissement de l'impôt. C'est donc la quadrature du cercle ; il s'agit sans doute d'une équation difficile à résoudre, mais nous devons nous y attacher. Dans cette perspective, je partage le point de vue qui a été développé par les membres de la commission des finances, au travers d'un rapport auquel M. Copé a bien voulu faire allusion, s'agissant des limites d'un panier de recettes fiscales dont certaines ne présentent pas du tout la même dynamique que la TVA. En effet, monsieur le ministre délégué, vous semblez vous satisfaire de ces recettes, en faisant valoir que, en s'appuyant sur la TVA affectant les produits pharmaceutiques et sur la TVA pesant sur le tabac, on pourra sans aucune difficulté compenser les allégements de charges sociales consentis. Or la politique de santé publique qui a été définie par le Gouvernement et approuvée par les deux assemblées tend précisément à favoriser une diminution de la consommation de tabac, et l'on essaie en outre depuis plusieurs années d'infléchir l'évolution de la dépense de médicaments. Dès lors, si nous parvenons à atteindre ces objectifs, il est clair que le produit de la TVA pesant sur les médicaments et le tabac ne compensera plus intégralement les allégements de charges sociales.
Jean ARTHUIS (président de la commission des finances.) - Sénat - 2005-10-26
Date: 2005-10-26
Orateur: Jean ARTHUIS
Fonction: président de la commission des finances.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Il nous appartient, aux uns comme aux autres, de faire vivre le débat avec assez de conviction et de demander aux partenaires sociaux d'exprimer également leurs points de vue. C'est un vrai sujet de débat, au niveau européen. Les Allemands s'en préoccupent, et je ne serais pas étonné qu'ils augmentent prochainement leurs taux de TVA. Je rencontrais récemment un responsable gouvernemental du royaume de Belgique : cette problématique est également d'actualité dans ce pays. J'ajoute - Philippe Marini et moi-même nous étions rendus au Danemark l'an passé - que les Danois ont supprimé les charges sociales en 1987 et porté la TVA à 25  %. Que je sache, le Danemark connaît le plein emploi, un taux de croissance satisfaisant, et est un pays social-démocrate de chez social-démocrate. (Sourires .) Dissipons tout malentendu : il peut y avoir là, me semble-t-il, une justice sociale. A ceux qui disent que la TVA est un impôt injuste, je veux préciser que les gens modestes qui consomment l'intégralité de leurs revenus paient des cotisations sociales lorsqu'ils achètent des produits ou des services français mais s'en exonèrent lorsqu'ils achètent des produits étrangers. Il faut casser le tabou qui affecte la TVA et aller sur un terrain suprapartisan ; voilà quelques semaines, M. Strauss-Kahn lui-même évoquait cette possibilité.