Gérard DELFAU - Sénat - 2004-06-01
Date: 2004-06-01
Orateur: Gérard DELFAU

M. Gérard Delfau. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l'entrée dans la Constitution, en 2003, du principe de l'autonomie financière des collectivités territoriales implique le vote du projet de loi organique aujourd'hui soumis à notre examen pour fixer les conditions de la mise en oeuvre de cette règle. Il s'agit essentiellement de préciser les contours de la définition des « recettes fiscales et des autres ressources propres » appelées à représenter une part déterminante de l'ensemble des ressources des collectivités territoriales. Je voudrais souligner les limites d'une telle entreprise et, d'une certaine manière, illustrer la vanité d'un tel débat, dont l'objet me semble en réalité esquiver la question autrement plus redoutable de la redistribution des ressources entre collectivités riches et collectivités pauvres. Je dis bien « plus redoutable » puisque, comme on le sait, 1 % des communes les plus aisées, dans notre pays, ont une richesse fiscale par habitant 44 fois plus élevée que 1 % des communes les plus pauvres ! Bien entendu, l'on ne pourra remédier à cette situation que si l'on fait plus de péréquation que de compensation pour pertes de produits fiscaux : le Commissariat général du Plan vient d'illustrer, par une formule percutante, cette évidence : « Un euro de dotations péréquatrices réduit deux fois plus les inégalités qu'un euro de dotations compensatrices. » Voilà qui éclaire notre discussion ! Afin d'amplifier l'effort de péréquation, j'ai proposé, en 2003, avec quelques-uns de mes collègues du groupe du RDSE, de basculer, en dix ans, les 10 milliards d'euros de compensation pour suppression de la part salariale de la taxe professionnelle sur le fonds de correction des déséquilibres régionaux, doté, comme devait le confirmer un an plus tard le rapport du Plan, du pouvoir péréquateur le plus fort. Loin de suivre cette voie, monsieur le ministre, vous avez souhaité faire inclure ce fonds dans la nouvelle DGF des régions à l'occasion de la loi de finances de 2004. Ces 10 milliards d'euros auraient pourtant considérablement amélioré l'indice de progressivité du fonds, déjà élevé compte tenu du barème retenu. L'octroi de ces moyens aurait traduit un choix clair en faveur de la réalisation de la constitutionnalisation de la péréquation. Mais cette occasion n'a pas été saisie. J'en viens au projet de loi organique. Le texte vise le « produit des impositions de toutes natures » : il se réfère ainsi à une expression littérale figurant à l'article 34 de la Constitution, rédigé il y a près de cinquante ans, et ce sans doute par souci de facilité ; mais, pour autant, il ne peut prétendre éluder les difficultés du sujet. Il faut donc dépasser ce stade de raisonnement et opérer un tri entre diverses catégories de recettes. Que l'on me pardonne si, à l'instar de nombre des intervenants, mon propos paraît technique. En fait, derrière la technicité du débat, il y a des arbitrages politiques de fond. Le Gouvernement a choisi d'inclure parmi ces recettes les produits à venir d'impôts transférés de l'Etat aux collectivités pour permettre à celles-ci d'exercer de nouvelles compétences. Ces produits, à destination des départements, sont essentiellement constitués par la TIPP, sans aucune possibilité pour les conseils généraux d'en moduler le taux à leur guise. Ce faisant, le Gouvernement s'est attiré à bon droit les foudres des associations d'élus et de nombreux députés ou sénateurs estimant que ces cessions correspondaient non pas à des recettes fiscales propres, mais bien à des dotations pures et simples. En fait, tout le monde parle de la même chose, ou plutôt personne ne parle pas de l'essentiel, à l'exception toutefois de François-Poncet dans son intervention sur la péréquation. Ce débat est en fait irréel, comme le montre la difficulté de nos éminents rapporteurs à se situer face au Gouvernement, alors qu'ils veulent rester fidèles à la doctrine du Sénat. Pourquoi cette situation ? Pourquoi ce climat ? Tout d'abord, la révision constitutionnelle a eu des effets pervers, que le Gouvernement n'avait sans doute pas prévus : nous sommes désormais liés par les dispositions de la loi fondamentale, que nous ne savons pas traduire en actes. Ensuite, la complexité des finances locales ne peut aisément se plier aux exigences, nécessairement d'ordre général, pour ne pas dire laconiques, de l'affirmation d'un principe désincarné. Je relèverai trois exemples. Premièrement, les recettes fiscales qui sont indiscutablement les plus locales, c'est-à-dire les taxes directes, ont toutes une assiette fixée par le législateur, dont c'est la compétence exclusive, comme nous l'a rappelé tout à l'heure M. Mercier. Je dirai même plus : l'évolution de leur taux est grevée de mécanismes d'indexation et de plafonnement fixés, eux aussi, par le législateur. Leurs modalités de recouvrement sont, elles aussi, fixées par le législateur. Méritent-elles, dans ces conditions, d'être qualifiées de « ressources propres » ? Deuxièmement, les attributions versées aux collectivités par le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée ont officiellement pour objet, selon l'article L. 1615-1 du code général des collectivités territoriales, de permettre progressivement le « remboursement intégral » de l'impôt acquitté par les collectivités sur leurs dépenses d'investissement. Il s'agit bien du paiement d'un dû et, partant, d'une ressource propre. Or le Gouvernement refuse cette interprétation. Troisièmement, le montant des dotations versées par l'Etat aux collectivités ne tombe pas du ciel : il provient, certes, non pas exclusivement, mais essentiellement de prélèvements sur les recettes, et le fondement de la dotation globale de fonctionnement - ne l'a-t-on assez répété ! - est de nature fiscale, puisque ce concours devait, hier, compenser la suppression de la taxe locale et doit, aujourd'hui, compenser la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle. Qui plus est, pendant dix ans, la ressource a été indexée sur le produit de la taxe sur la valeur ajoutée avec régularisation. Quelle différence y a-t-il avec un impôt transféré ? L'existence de tous ces liens illustre le caractère formel du débat. D'autres pays européens ont su établir une doctrine claire. En Espagne, par exemple, on a fort bien compris la supériorité de la notion de « taux de coresponsabilité » fiscale entre l'Etat et les régions sur celle « d'autonomie financière », et l'on intègre facilement et sans polémiques la cession de taxe sur la valeur ajoutée parmi les recettes fiscales des régions. Toutefois, comme nous ne pouvons plus revenir en arrière en raison du verrou constitutionnel, je souhaite plaider en faveur d'une énumération précise des différents éléments repris au numérateur de la fraction de l'autonomie financière et répondre dès à présent au souci de péréquation manifesté par nombre des intervenants à cette tribune. Le texte qui nous vient de l'Assemblée nationale inclut les dégrèvements. Or, en se substituant au contribuable local, l'Etat aggrave le plus souvent les inégalités entre communes : telle est bien l'une des conclusions de l'excellent rapport d'information établi au nom de notre commission des finances par notre collègue Yves Fréville. Je n'entrerai pas dans le détail, car M. Fréville est plus qualifié que moi pour en parler. Mais, pour résumer sa pensée, je dirai simplement qu'afin de recycler les dégrèvements en dotations de péréquation selon des critères rénovés; il faut trouver le moyen de faire entrer ce mécanisme dans le texte que nous allons adopter, d'où la piste que je proposerai en cours de débat avec quelques collègues du groupe du RDSE. Une mesure de correction est alors nécessaire : l'intégration au numérateur de la fraction de l'autonomie financière des dotations de péréquation parfaitement individualisables dans la nouvelle architecture - heureuse, je l'avais dit à cette tribune l'an passé - de la dotation globale de fonctionnement pour chacune des catégories - communes, intercommunalités, départements et régions - répondrait à ce souci. J'entends immédiatement l'objection : il ne s'agit pas, me dira-t-on, de « ressources propres » ! Est-ce si sûr ? Comme je viens de le souligner, la perméabilité est si grande entre les notions. Au demeurant, le préambule de la Constitution de 1946, qui fait partie du bloc de constitutionnalité, affirme le principe de solidarité nationale : l'Etat a vocation à intervenir pour compenser les handicaps entre collectivités résultant d'une structure socioéconomique défavorable. A ce titre, il doit assumer une véritable dette. Qui plus est, nous avons également constitutionnalisé en 2003 la nécessité de favoriser l'égalité entre les collectivités : c'est le cinquième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution. Le moment est donc venu d'effectuer un geste spectaculaire en faveur de la péréquation, après une année caractérisée par la modicité - et le mot est faible ! - des moyens redéployés pour une telle redistribution, ce sans préjuger du résultat des travaux du groupe de travail de notre collègue François-Poncet, et de ceux du comité des finances locales. Au passage, et pour aggraver mon cas, je note qu'il ne serait pas choquant de répartir les impôts d'Etat transférés, comme la taxe intérieure sur les produits pétroliers ou la taxe sur les conventions d'assurance, selon des critères de péréquation. L'exemple allemand qu'aime à citer notre collègue François-Poncet nous y incite : outre-Rhin, le quart des 49,5 % de la ressource provenant de la taxe sur la valeur ajoutée, affectés aux länder , est réservé aux länder pauvres et leur est distribué selon le montant par habitant de leurs recettes fiscales. Cet apport leur permet d'atteindre 92 % de la valeur moyenne de référence dans tous les länder . Ce mécanisme joue un rôle aussi important, mais moins connu, que la célèbre péréquation horizontale entre länder riches et länder pauvres, si souvent citée. Cet exemple est à méditer. On m'objectera peut-être, et ce sera ma conclusion, que rien ne presse et que le moment viendra d'élaborer une loi ordinaire consacrée à la redistribution des finances de l'Etat, afin d'assurer une meilleure égalité des ressources entre collectivités territoriales : communes, structures intercommunales, départements, régions. De ce point de vue, il ne faut pas oublier les communes, qui peuvent se voir prises en tenaille aujourd'hui entre l'Etat, d'un côté, et les intercommunalités, de l'autre. Mais revenons au débat qui nous occupe. Il s'agit d'un projet de loi organique dont le contenu, une fois voté, nous en avons conscience, s'imposera dans la hiérarchie des textes législatifs. L'autonomie financière des collectivités, ainsi sanctuarisée, primera définitivement sur le souci légitime de péréquation. Dès lors, le risque est grand que les modalités d'une redistribution significative des ressources entre l'Etat et les collectivités ne passent pas l'étape du Conseil constitutionnel. En avons-nous vraiment conscience ? Par conséquent, plutôt que d'entrer dans le débat qui oppose la majorité du Sénat et le Gouvernement, même si j'apprécie la position courageuse de nos deux rapporteurs, j'ai choisi de déposer, avec quelques collègues du RDSE, un amendement qui tend à introduire la notion de péréquation dans l'article 2 de ce projet de loi organique. Le sort qui lui sera réservé déterminera largement mon vote final.