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Thierry FOUCAUD - Sénat - 2004-12-16
Date: 2004-12-16
Orateur: Thierry FOUCAUD

M. Thierry Foucaud. On pourrait évidemment se féliciter du renforcement des pouvoirs des membres du Parlement, à travers cet article qui offre aux membres de la commission des finances des prérogatives nouvelles en matière de contrôle de l'exécution budgétaire, mais aussi des politiques publiques. Cependant, une telle démarche pose deux problèmes essentiels. D'abord, ce droit d'investigation est strictement limité aux commissaires des commissions des finances des deux assemblées, ce qui tend à donner à ces commissions, déjà déterminantes dans les discussions budgétaires, un pouvoir de plus au regard des autres commissions permanentes. Ensuite, ce droit s'exerce en amont, en quelque sorte, dans le cadre des travaux de la commission des finances, et donc a priori en dehors des facultés laissées aux parlementaires, aux groupes politiques et, en dernier lieu, à la conférence des présidents, par l'organisation de la session unique, d'organiser l'examen des textes d'initiative parlementaire. Les règlements des assemblées, et en particulier le règlement du Sénat, prévoient expressément que l'ordre du jour de la séance publique, la seule qui soit immédiatement accessible à l'ensemble des citoyens, comprend des séances réservées à l'exercice du droit d'initiative parlementaire. Recentrer, comme le prévoit cet article sous des dehors sympatiques et consensuels, le travail parlementaire sur l'activité d'une seule commission, fût-elle composée de parlementaires tout à fait honorables et compétents - et c'est le cas -, participe en fin de compte à l'affaiblissement du contenu du nécessaire débat public, même contradictoire. Tel est l'objet de cet amendement que nous vous invitons à adopter.
Jean ARTHUIS - Sénat - 2004-12-16
Date: 2004-12-16
Orateur: Jean ARTHUIS

M. Jean Arthuis, rapporteur. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, je vous ai déjà dit ce que je pensais de l'article 5, qui répond manifestement à une attente exprimée par l'ensemble des membres de la commission des finances de l'Assemblée nationale. Tout à l'heure, M. Alain Lambert nous a fait partager un moment d'émotion en rappelant ce moment historique d'un Parlement qui se rassemble et qui accomplit un geste suprapartisan pour se donner les moyens de la lucidité dans l'exercice de ses fonctions. J'ai compris que ces dispositions étaient sans effet au Sénat et pourraient relever, en définitive, du règlement des assemblées. Nous sommes tous attachés à la préservation du consensus. Or il m'est apparu que nos collègues de la commission des finances de l'Assemblée nationale avaient proposé cette rédaction car elle est préservait le consensus sur l'ensemble du dispositif. Bien sûr, il ne s'agit pas de prendre le risque de profaner la loi organique relative aux lois de finances, cette constitution financière qui doit tant à MM. Alain Lambert et Didier Migaud et à tous ceux qui ont participé à sa préparation.
Jean-François COPÉ (ministre délégué.) - Sénat - 2004-12-16
Date: 2004-12-16
Orateur: Jean-François COPÉ
Fonction: ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. N'ayant pas été interrogé par M. Lambert, je ne résiste pas au plaisir de lui répondre. (Sourires .) Monsieur Lambert, vous connaissez bien la fonction que j'exerce aujourd'hui. Je ne sais si elle est pérenne ou non, mais j'ai des raisons de penser qu'elle durera au moins quelques semaines encore et que celles-ci seront suffisantes pour permettre l'adoption de ce projet de loi organique. Il va de soi que ce texte n'a de sens que parce qu'il a son propre équilibre. Il n'est donc pas question d'imaginer qu'une disposition aussi importante que celle dont nous discutons à l'instant soit maintenue alors même que l'on renoncerait à l'article 1 er . Cela n'aurait plus aucun sens ! Dans mon esprit, les choses sont parfaitement claires. Je le dis d'autant plus librement, monsieur Lambert, que je ne suis pas l'auteur de ce texte, que je le prends au vol et que j'ai bien compris que ces sujets avaient donné lieu à quelques échanges à l'Assemblée nationale. Je vous le dis, ici, en conscience, cet ensemble ne vaut que par son équilibre propre : il n'est pas question que je laisse des déséquilibres se constituer d'un point à l'autre de ce texte. J'espère vous avoir rassuré, monsieur Lambert, ce qui devrait vous conduire à retirer cet amendement.
Michel CHARASSE - Sénat - 2004-12-16
Date: 2004-12-16
Orateur: Michel CHARASSE

M. Michel Charasse. Je veux rappeler que les principes de la séparation des pouvoirs existent ; ils sont même le fondement des institutions de la République. Or, après le vote de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, le Conseil constitutionnel a déclaré deux de ses dispositions non conformes. L'une d'entre elles avait donné en quelque sorte au Parlement la compétence d'arrêter l'ordre du jour des travaux de la Cour des comptes. Le Conseil constitutionnel a estimé qu'il revient à la Cour des comptes, en vertu de son indépendance, de gérer son rôle comme elle l'entend et que Parlement n'a pas à s'immiscer dans cette gestion, afin de ne pas violer la séparation des pouvoirs. Par ailleurs, aux termes de la Constitution, la question de l'organisation d'un débat devant le Parlement ne relève que des compétences respectives du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif et est réglée dans le titre relatif aux rapports entre le Parlement et le Gouvernement. Par conséquent, mes chers collègues, je ne sais pas qui, à l'Assemblée nationale, a eu cette idée quelque peu saugrenue d'aller mêler la Cour des comptes à ce genre de chose ! Car à partir du moment où le Conseil constitutionnel rappelle très justement au Parlement qu'il n'a pas à se mêler de la manière dont la Cour des comptes organise ses travaux, il serait inconstitutionnel que la Cour des comptes se mêlât de la manière dont nous organisons les nôtres ! C'est la raison pour laquelle l'amendement n° 1 présenté par M. Arthuis et adopté à l'unanimité par la commission des finances est particulièrement bienvenu : chacun doit rester maître chez lui. (M. Joël Bourdin applaudit.).
Jean ARTHUIS - Sénat - 2004-12-16
Date: 2004-12-16
Orateur: Jean ARTHUIS

M. Jean Arthuis, rapporteur. Ces deux amendements sont très étroitement liés. Monsieur le ministre, la commission a essayé de donner du contenu normatif à ce projet de loi organique. C'est ainsi qu'elle a souhaité compléter l'article 8 de la loi du 1 er août 2001, lequel précise que les crédits ouverts sont constitués d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement, termes que nous allons devoir désormais utiliser. Nous avons vu se développer les nouvelles formes de financement que sont les partenariats public-privé. Il pourrait s'agir également de crédit-bail immobilier ou mobilier, de prêt financement de frégates ou d'archives pour le ministère de la justice. Il nous paraît donc indispensable de prévoir que le lancement de telles opérations, le recours à de tels financements, soit soumis obligatoirement à une inscription, dans le projet de loi de finances, des autorisations d'engagement. Il s'agirait, en la circonstance, de viser aussi bien l'investissement que les dépenses de maintenance ainsi que, éventuellement, les dépenses de gestion. Voilà pour ce qui est de l'engagement. Il s'agit de permettre au Parlement d'exercer ses prérogatives. S'agissant de l'information, de l'image fidèle du patrimoine de l'Etat, et notamment de son endettement, il nous paraît également nécessaire d'inscrire dans les dettes de l'Etat celles qui correspondent à des portages d'opération par des tiers. En effet, lorsque l'Etat confie à des opérateurs privés le soin de construire une prison ou une gendarmerie, l'objectif à atteindre est le même que si l'Etat conduisait ces opérations en tant que maître d'ouvrage. Nous souhaitons donc que la dette de l'Etat prenne en compte de tels financements, à hauteur des investissements dans leur valeur nette comptable. J'ai bien conscience que la rédaction que je propose est perfectible, mais je sais que la navette parlementaire va se poursuivre puisque les députés travaillent à une mesure de première importance : l'inscription dans les missions et dans les programmes de réserves de précaution. De telles réserves de précaution auraient d'ailleurs été possibles sous l'empire de l'ordonnance du 2 janvier 1959. Si cela n'a pas été fait, c'est parce qu'on essayait en vain de faire entrer la couette dans la valise. Je souhaite donc vivement que les gouvernements dispose de marges de manoeuvre, afin que les gestionnaires de programme n'aient pas à recourir à des subterfuges pour constituer des réserves sous d'autres appellations. Notre rédaction est sans doute perfectible et je fais confiance à la navette parlementaire : nous devrions parvenir à élaborer un texte irréprochable.
Jean-François COPÉ (ministre délégué.) - Sénat - 2004-12-16
Date: 2004-12-16
Orateur: Jean-François COPÉ
Fonction: ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Je suis très favorable au premier amendement et très défavorable au second. (Sourires .) Je suis très favorable à l'amendement n° 9, car il représente une avancée significative. De plus, la mesure proposée m'aidera à donner un coup de pouce important au développement des PPP, qui sont une excellente idée. En effet, ces procédures se sont enlisées dans des imbroglios juridiques, qui sont sans doute indispensables pour faire démarrer un produit, mais qui stoppent aujourd'hui son développement. Or je suis de ceux qui croient beaucoup à ces procédures. Elles constituent en effet une bonne manière de moderniser la gestion de l'Etat, d'accélérer les chantiers et de rattraper le retard dans des domaines comme ceux de la justice, de la sécurité ou de la défense. Lorsque nous étions dans l'opposition - vous comme nous, du reste - nous avons critiqué le retard phénoménal pris à la fin des années quatre-vingt-dix en matière d'investissement. Celui-ci était d'autant plus regrettable que la croissance permettait d'investir. Mais le Gouvernement était obsédé par le financement de dépenses de fonctionnement très coûteuses ; je pense notamment aux 35 heures. Moyennant quoi, les commissariats sont sous-équipés, le nombre de places de prison insuffisant. La mise en place de ces procédures public-privé est de nature à accélérer le système et j'entends bien, avec Hervé Gaymard, accélérer le processus au début de l'année 2005, sur le plan politique. Il est donc indispensable de considérer que la procédure public-privé donnera lieu à une inscription d'AP. Le Gouvernement est donc, je le répète, très favorable à cette disposition. En revanche, je suis très défavorable à l'amendement n° 10.
Jean-François COPÉ (ministre délégué.) - Sénat - 2004-12-16
Date: 2004-12-16
Orateur: Jean-François COPÉ
Fonction: ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Ce n'est pas parce qu'il accroît la dette de l'Etat ! Je suis de ceux qui considèrent que l'on s'engage dans la LOLF avec une volonté de transparence. Simplement, la réalité de la dette sera différente selon la nature du marché passé : s'il s'agit de la procédure public-privé, l'Etat conserve le risque ; sinon, il délaisse le risque au concessionnaire. En outre, je ne suis pas certain que la LOLF ait pour objet d'intégrer cet aspect des choses. On pourrait tout à fait imaginer un système de documents annexes présentés chaque fin d'année ou chaque début d'année et indiquant, pour les PPP, selon la nature du contrat, ce qui pourrait être intégré ou non à la dette publique, sans trop perturber le mécanisme déjà complexe de comptabilisation de la dette. Un certain nombre d'organismes travaillent sur ces questions et les agrégats sont différents selon qu'il s'agit d'un organisme européen ou d'un organisme national. Si on complique les choses, on risque de jeter la confusion dans les esprits, d'autant que les PPP n'existent pas dans tous les pays européens. Il serait regrettable que, par excès de zèle, la France se retrouve dans une situation de fragilité s'agissant des critères de Maastricht, et ce au seul motif qu'elle a voulu être particulièrement bonne élève et incorporer des opérations qui ne sont pas totalement intégrables dans la dette publique. Tous ces éléments me conduisent à penser que l'amendement, dans sa rédaction actuelle, n'est cohérent ni avec l'esprit ni avec la lettre de la LOLF. C'est pourquoi j'en demande le retrait. Je vous propose de travailler ensemble à la rédaction d'un document annexe qui ferait l'objet d'une publication lorsque les PPP atteindront un nombre suffisant, ce qui n'est pas encore le cas aujourd'hui, et qui permettrait de les comptabiliser.
Jean ARTHUIS (rapporteur.) - Sénat - 2004-12-16
Date: 2004-12-16
Orateur: Jean ARTHUIS
Fonction: rapporteur.

M. Jean Arthuis, rapporteur. Ce n'est pas si simple ! Ce que je vous propose est parfaitement conforme aux prescriptions d'Eurostat. Il me paraît très important que la représentation nationale ait constamment une vision claire des dettes de l'Etat : ce sont celles qui correspondent aux émissions d'obligations assimilables du Trésor, de bons du Trésor négociables et de titres divers. Je ne parle pas de celles qui sont satellisées dans le service d'amortissement de la dette de la SNCF, qui n'apparaissent ni dans les comptes de Réseau ferré de France, ni dans ceux de la SNCF, ni dans les comptes du Trésor public. Je souhaite, avec la commission des finances, que nous fassions très clairement apparaître la dette de l'Etat, qu'il s'agisse de la dette directe, au sens classique du terme, ou de la dette correspondant à des investissements qui ne comportent pas de prise de risque pour le partenaire privé. Qui peut dire que le partenaire privé prend un risque lorsqu'il construit une prison ou une gendarmerie ? Qui d'autre que l'Etat est utilisateur et dispose d'une option d'achat au terme d'un certain nombre d'annuités ? Lorsque ces autorisations d'engagement se concrétisent, elles doivent générer progressivement la dette de substitution portée par un tiers, qui correspond au financement des investissements. Je souhaite donc que le Sénat manifeste clairement sa volonté. Nous trouverons ensuite le temps de rédiger un texte approprié. C'est l'objet de la navette !
Jean-François COPÉ (ministre délégué.) - Sénat - 2004-12-16
Date: 2004-12-16
Orateur: Jean-François COPÉ
Fonction: ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Le Gouvernement est un peu embarrassé. Je ne retire rien de ce que j'ai dit : plus il y a de dispositions fiscales dans les lois de finances, mieux c'est ! D'abord, parce que c'est moi qui les présente, ensuite, parce qu'il y a quelque cohérence à faire figurer les mesures fiscales dans une loi de finances. En même temps, je ne peux pas exclure totalement l'hypothèse que, dans certaines lois, qui ne sont pas des lois de finances, on donne une impulsion par un dispositif fiscal. Monsieur Arthuis, on peut être conduit à accélérer le processus pour des raisons politiques ou économiques sans qu'il soit nécessaire de passer à chaque fois par un collectif. Il faut donc conserver le principe et tolérer quelques exceptions. La mesure proposée par M. Lambert serait applicable en période de déficit budgétaire, quel qu'il soit : il n'est pas question de déficit excessif. Autant dire que le système est pérennisé, car du temps s'écoulera avant que l'on parvienne à l'équilibre budgétaire.
Michel CHARASSE - Sénat - 2004-12-16
Date: 2004-12-16
Orateur: Michel CHARASSE

M. Michel Charasse. On peut, effectivement, discuter de la compatibilité de l'amendement d'Alain Lambert avec l'article 34 de la Constitution. J'ai moi-même exprimé une petite réserve en commission à ce sujet, tout en étant parfaitement d'accord sur le fond. Monsieur le ministre, il existe dans l'Etat un élément peu connu, car non public : ce qu'on appelle familièrement à Matignon le « règlement intérieur du Gouvernement ». Le règlement intérieur du Gouvernement, c'est la collection des instructions à caractère permanent que le Premier ministre envoie par circulaires internes à ses ministres. Si le Premier ministre adressait une instruction à tous les ministres pour leur interdire de présenter des dispositions fiscales en dehors des lois de finances, et que cette interdiction soit un élément du « règlement du Gouvernement », pieusement conservé par le secrétaire général du Gouvernement, comme les précédents en matière parlementaire sont pieusement conservés par les secrétaires généraux des assemblées, Alain Lambert aurait satisfaction, et quelques autres collègues avec lui. Et vous auriez vous aussi satisfaction compte tenu de ce que vous nous avez dit il y a quarante-huit heures. Donc, s'il paraît difficile d'agir dans ce domaine par la loi organique, il n'est pas impossible de le faire par volonté politique et par une simple circulaire du Premier ministre à ses ministres. J'ajouterai que, personnellement, je ne verrais également que des avantages à ce qu'un jour nous réfléchissions ensemble sur le fait qu'il n'est peut-être pas souhaitable que toutes nos commissions parlementaires continuent à bricoler leurs petits impôts chacune dans leur coin. La matière fiscale devrait relever de la compétence exclusive de la commission des finances dans chacune des deux assemblées. Mais cette observation concerne notre propre Maison et pas le Gouvernement.
Michel CHARASSE - Sénat - 2004-12-16
Date: 2004-12-16
Orateur: Michel CHARASSE

M. Michel Charasse. Puisque nous apportons quelques retouches, à mon avis tout à fait mineures, à la loi organique de 2001, il m'a paru utile de compléter le dispositif voté en 2001 par une précision technique. La loi organique, notamment son article 58, a confié en effet à la Cour des comptes une nouvelle mission : la certification des comptes de l'Etat, qui change les méthodes de la Cour, mais pas le périmètre de ses compétences, car la loi organique de 2001 ne modifie pas, et donc n'étend pas ni ne réduit pas le domaine actuel d'intervention de la juridiction financière. Celui-ci reste ce qu'il est aujourd'hui, précisé, encadré et limité par la loi et par les grands principes constitutionnels fondamentaux. Mais, mes chers collègues, comment la Cour des comptes peut-elle faire si elle ne dispose pas des comptabilités des ministres et des comptables publics ? Car c'est de là que tout part ; sans cela la Cour ne peut rien faire, sauf bien sûr des audits dans son champ de compétence, mais totalement déconnectés du budget dont elle assure l'examen. Or, mes chers collègues, l'ordonnance de 1959 précisait clairement dans son article 36-2° que la Cour établissait ce que l'on appelait à l'époque « la déclaration générale de conformité » à partir de la comptabilité des comptables publics et des ministres. Je propose donc de compléter le 5° de l'article 58 de la loi organique de 2001 pour rappeler et confirmer cette obligation de transmission. Elle est indispensable si nous voulons que la Cour des comptes puisse accomplir sa mission, nécessaire et suffisante, mais naturellement sans exclure les audits les plus divers et variés dans le domaine de compétence de la juridiction, dont je redis qu'il est précisé et encadré clairement par de nombreux textes et même des décisions du Conseil constitutionnel.
Jean-François COPÉ (ministre délégué.) - Sénat - 2004-12-16
Date: 2004-12-16
Orateur: Jean-François COPÉ
Fonction: ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Monsieur Charasse, si la précision que vous réclamez dans votre amendement a beaucoup de pertinence, elle ne me paraît pas totalement nécessaire : d'une part, la Cour des comptes se prononce à partir des comptabilités qui lui sont transmises, et, d'autre part, l'obligation de transmission des comptes des comptables publics et des ministres figure déjà dans de nombreux textes. Je ne suis donc pas certain qu'il soit nécessaire de confirmer ce qui existe déjà et que la loi organique de 2001 ne remet pas en cause. J'ajoute que les comptes des comptables publics et des ministres sont déjà transmis à la Cour des comptes et que la LOLF n'ajoute ni ne retranche rien à la catégorie des comptabilités publiques dont la production à la Cour est obligatoire pour les domaines qui relèvent de son champ de contrôle, qui reste identique à celui que nous connaissons actuellement. Pour toutes ces raisons, je vous invite, monsieur Charasse, à retirer cet amendement.
Michel CHARASSE - Sénat - 2004-12-16
Date: 2004-12-16
Orateur: Michel CHARASSE

M. Michel Charasse. Je voulais surtout poser la question puisque la loi organique de 2001 n'a pas repris exactement les dispositions figurant dans l'ordonnance de 1959. Si j'ai bien entendu ce qu'a dit le ministre, au fond, rien n'est changé en ce qui concerne les documents qui sont obligatoirement transmis aujourd'hui à la Cour et qui devront toujours l'être obligatoirement demain : on n'en retranche pas, mais on n'en rajoute pas, et ceux qui existent aujourd'hui devront continuer à être transmis. Donc, la Cour disposera bien de la documentation dont elle a besoin pour faire son travail ; sinon, elle ne pourrait rien vérifier. Et à partir du moment où elle restera, bien entendu, dans son champ de compétence actuel, tel qu'il est précisé et encadré, comme je l'ai dit, par de nombreux textes et plusieurs décisions du Conseil constitutionnel pour préciser ou expliciter les règles, je ne vois pas pourquoi je serai plus royaliste que le roi. J'ai le sentiment d'avoir bien compris le ministre.
Patrice GÉLARD (rapporteur.) - Sénat - 2009-12-21
Date: 2009-12-21
Orateur: Patrice GÉLARD
Fonction: rapporteur.

M. Patrice Gélard, rapporteur. … parce qu’ils souhaiteront discuter de celle-ci avec leurs collègues, notamment au sein de leur groupe. Or, si le vote n’a pas lieu à l’issue de l’audition, on risque d’aboutir à un résultat paradoxal : ceux qui auront assisté à l’audition ne seront pas présents au moment du vote et ceux qui voteront n’auront pas été présents au moment de l’audition. Cet argument justifie pleinement les délégations. Enfin, nous savons parfaitement que les candidats que nous devrons auditionner ne seront pas n’importe qui : il s’agira de personnalités dont les médias, notamment, auront parlé. Dès lors, la délégation ne peut poser problème. Ce dernier argument implique en revanche le maintien de l’amendement au projet de loi ordinaire adopté par l’Assemblée nationale qui prévoit que « le scrutin doit être dépouillé au même moment dans les deux assemblées ». Le jour et l’heure du dépouillement seront donc fixés de façon qu’un vote n’influe pas sur l’autre. Je suis partisan du maintien de cette disposition, et d’abord pour une raison de diplomatie parlementaire. En refusant l’article 3 du projet de loi organique, nous risquerions de « faire de la peine » à l’Assemblée nationale, alors que nous ne lui sommes évidemment pas hostiles : au contraire, j’ai salué le travail tout à fait remarquable qu’elle avait accompli pour l’établissement de la liste et la répartition des compétences. De plus, si nous voulons négocier avec elle, il nous faut une base de négociation : ce sera, précisément, la fixation au même moment du dépouillement, sujet qui ne sera gênant ni pour l’une ni pour l’autre assemblée. J’ajouterai qu’il ne nous est plus possible d’arguer que nous serions en présence d’un projet de loi organique relatif au Sénat. Dans sa dernière jurisprudence, le Conseil constitutionnel a en effet estimé que seules constituent une loi organique relative au Sénat celles qui ne visent que la Haute Assemblée. Tel n’est pas le cas en l’espèce. En d’autres termes, ce projet de loi organique et ce projet de loi ordinaire feront l’objet d’une navette, puis d’une commission mixte paritaire, et, si les deux chambres ne parviennent pas à se mettre d’accord, l’Assemblée nationale aura le dernier mot. Ce serait tout de même regrettable dans une affaire aussi importante. Autant donc garder des possibilités de négociation avec l’Assemblée nationale !