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Jacqueline GOURAULT (rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale.) - Sénat - 2006-11-29
Date: 2006-11-29
Orateur: Jacqueline GOURAULT
Fonction: rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, me voici, pour la deuxième fois, amenée à intervenir, en tant que rapporteur pour avis de la commission des lois, dans le cadre de ce débat sur les effectifs de l'État, qui prend désormais place lors de l'examen de l'article d'équilibre, et donc au moment du vote sur le plafond d'autorisations d'emplois. Je rappelle tout d'abord que l'emploi public regroupait au 31 décembre 2004 plus de 5,1 millions d'agents, dont plus de 2,54 millions de personnels de l'État et 990 000 agents hospitaliers. Les effectifs de la fonction publique n'ont cessé d'augmenter au cours des vingt dernières années - plus de 18 % entre 1984 et 2004 ! - et ils représentent 20 % des salariés français. Comme je l'avais déjà souligné l'an dernier, nous disposons d'une bien meilleure perception des effectifs réels de l'État depuis quelques années, en particulier grâce à l'important travail mené par l'Observatoire de l'emploi public et, s'agissant de la fonction publique de l'État, grâce au remplacement, par la loi organique relative aux lois de finances, de la notion d'« emploi budgétaire » par celle d'« emploi rémunéré par l'État » exprimé en équivalents temps plein travaillé, les fameux ETPT. L'article d'équilibre du projet de loi de finances pour 2007 fixe un plafond d'autorisations d'emplois à un peu plus de 2,3 millions d'agents, avec une réduction de plus de 40 000 équivalents temps plein travaillé par rapport au budget de 2006. Plus de 24 000  équivalents temps plein travaillé sont ainsi supprimés du fait de la mise en oeuvre de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales et des transferts de personnels - surtout les TOS, les techniciens, ouvriers et de service, et les agents des directions départementales de l'équipement - qui accompagnent ce deuxième acte de la décentralisation. Une fois écartées les suppressions d'emplois pour mesures d'ordre ou découlant de la transformation du budget annexe des Monnaies et médailles, qui employaient 659 équivalents temps plein travaillé, en établissement public à caractère industriel et commercial, et conformément à ce qui avait été annoncé par le ministère de l'économie, le projet de loi de finances pour 2007 prévoit la suppression nette d'un peu plus de 15 000 équivalents temps plein travaillé, soit environ trois fois plus qu'en 2006.
Jacques MAHÉAS - Sénat - 2006-11-29
Date: 2006-11-29
Orateur: Jacques MAHÉAS

M. Jacques Mahéas. Rappelez-vous cette date, s'il vous plaît, chers collègues ! L'action sociale ne saurait être revendiquée comme un élément de pouvoir d'achat ! Pour intéressants que puissent être le prêt « mobilité », l'aide à l'installation des personnels ou à la garde de jeunes enfants, ils ne concernent pas tous les agents ! Moderniser la fonction publique, ce n'est pas en réduire sans cesse les contours ! C'est avant tout définir les missions de l'État et celles de la fonction publique, ce qui n'est toujours pas fait. Il serait également plus que temps de procéder à une véritable gestion prévisionnelle des effectifs, dont vous n'avez toujours pas une connaissance précise. Souhaitons que la présentation d'un « jaune » budgétaire sur l'état des effectifs des agents publics permette enfin d'y parvenir. S'il faut, bien évidemment, savoir s'adapter, la rationalisation et l'obsession de la performance trouvent assez vite leurs limites. Ne vous en déplaise, à vous qui avez créé les CDI de droit public, la fonction publique n'a pas vocation à fonctionner selon les règles du privé et à ne se soucier que de « gains de productivité » !
Jacques MAHÉAS - Sénat - 2006-11-29
Date: 2006-11-29
Orateur: Jacques MAHÉAS

M. Jacques Mahéas. Si la LOLF représente un puissant levier de modernisation de l'État, elle n'en demeure pas moins un instrument au service d'une politique. Votre projet politique se limite à faire de la suppression des effectifs, et donc des dépenses de personnel, une fin en soi. Il est à craindre que cela ne se traduise par une accélération de la réduction des missions de l'État et par le développement parallèle de la prise en charge des missions de service public par des entreprises privées. L'externalisation par les administrations de certaines missions, pour être parfois tout à fait justifiée, permet aussi de faire sortir un certain nombre de personnes du périmètre des plafonds. Ce souci absolu de réduction des dépenses de personnel, lié à la fongibilité asymétrique des crédits de personnel, pourrait également inciter au recrutement de non-titulaires, dont le coût est moins élevé pour le budget de l'État, et porter ainsi atteinte au statut de la fonction publique. Les nouveaux dispositifs - schémas stratégiques de gestion des ressources humaines, audits, et même la mise en pratique de la LOLF - constituent tous d'excellents outils. Il est néanmoins inacceptable qu'ils ne soient utilisés que dans le but principal de réduire les effectifs de fonctionnaires, sans réflexion préalable sur le rôle de l'État. Je le répète, aucun audit n'a été mené sur les missions dévolues à l'État ! Il serait pourtant logique de commencer par définir le périmètre et par cibler les missions qui y correspondent, puis d'adapter les effectifs aux besoins. Or, le Gouvernement délègue et externalise de plus en plus, sans procéder aux contrôles nécessaires, ce qui est très sensible dans des domaines aussi divers que l'hygiène alimentaire ou les contrôles routiers. À l'heure actuelle, l'objectif de rendre le service public plus performant reste uniquement synonyme d'économie d'emplois et de réduction du périmètre de l'État. Le groupe socialiste ne pourra évidemment pas souscrire à une telle vision ! Par ailleurs, monsieur Marini, en tant que membre de l'UMP, vous avez suggéré au Gouvernement des orientations qui, certes, ne correspondent pas à celles qui sont suivies actuellement, mais qui pourraient vraisemblablement correspondre à celles qui seraient suivies s'il advenait que la majorité à laquelle vous appartenez continue à gouverner, et permettez-moi de vous dire que je suis très étonné. Selon vous, il serait ainsi normal de supprimer un fonctionnaire sur dix au cours d'une législature, mais dites-nous où : dans nos écoles, dans nos hôpitaux, dans nos commissariats, dans nos gendarmeries ?...
Josiane MATHON-POINAT - Sénat - 2006-11-29
Date: 2006-11-29
Orateur: Josiane MATHON-POINAT

Mme Josiane Mathon-Poinat. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, pour la deuxième année consécutive, nous sommes amenés à débattre de la question sensible des effectifs de la fonction publique. La baisse des effectifs s'accentue en 2007, avec une ampleur sans précédent, puisque 15 000 postes sont supprimés, soit trois fois plus qu'en 2006. Il est prévu de dégager ainsi entre 500 et 600 millions d'euros d'économies. Presque tous les ministères sont touchés, sauf ceux de l'intérieur, de la justice et de la jeunesse et des sports, mais les principales victimes de ce resserrement budgétaire sont l'éducation nationale et l'enseignement scolaire, qui compteront 8 700 postes supprimés. Après eux, les ministères de la défense, de l'économie et des finances, des transports et des affaires étrangères sont les administrations qui connaissent la baisse la plus massive de leurs effectifs. La gestion des ressources humaines se résume à une réduction draconienne du personnel, afin de réaliser des économies budgétaires Il est vrai que la situation financière de la France n'est pas brillante. L'État connaît un déficit de 42,7 milliards d'euros. La croissance a stagné au troisième trimestre dans notre pays. Un ralentissement économique plus important que prévu remet en cause l'optimisme affiché cet été par le Gouvernement et le ministre de l'économie et des finances, qui tablaient sur une croissance annuelle de 2 % à 2,5 %. En août dernier, Thierry Breton se félicitait et affirmait : « L'économie française va mieux, elle va bien, elle va même très bien ». (Sourires sur les travées du groupe CRC et du groupe socialiste.)
Jean ARTHUIS (président de la commission des finances.) - Sénat - 2006-11-29
Date: 2006-11-29
Orateur: Jean ARTHUIS
Fonction: président de la commission des finances.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Selon moi, il est nécessaire de lancer prioritairement un audit sur ce qui représente 40 % du budget de l'État. Je suis convaincu que, d'un ministère à l'autre, d'un corps à l'autre, les temps de travail sont extrêmement divers. Il est urgent d'y mettre bon ordre. Nous n'avons pas une idée très précise de ce qui se passe dans ce monde. Il ne s'agit pas de suspicion. Il faut être très clair : comme chacun ici, je suis convaincu que la fonction publique recèle des trésors de productivité, d'imagination, de créativité. Toutefois, on reste enfermé dans des conventions parfois occultes. Il est donc nécessaire de faire respirer le monde de la fonction publique ; il me semble qu'il serait bon de conduire un audit et de le mettre, comme d'habitude, en ligne. Il serait bon que les syndicats eux-mêmes acceptent de faire mouvement : ils s'exposent parfois à une caricature de la fonction publique. Il n'est pas convenable de tolérer des attitudes qui ne font pas honneur à la fonction publique. Les responsables des différents ministères ont accepté des conventions. Je donnerai l'exemple des techniciens, ouvriers et de services de l'éducation nationale. J'ai désormais la conviction que ce corps n'était absolument pas géré. Des conventions s'établissaient, le recteur ne voulait pas de problèmes, ni les syndicats, ni personne, mais ce corps n'était pas géré. Cela représentait un réel gaspillage de ressources humaines. Je me permets donc d'insister sur ce point, monsieur le ministre - il sera dit que pas une journée n'aura passé sans que je rende hommage aux audits que vous lancez -, je souhaiterais vraiment que vous lanciez une mission transversale sur les équivalents temps plein dans la fonction publique, pour que l'on y voit clair.
Jean-François COPÉ (ministre délégué.) - Sénat - 2006-11-29
Date: 2006-11-29
Orateur: Jean-François COPÉ
Fonction: ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Il est très attentif à la qualité du dialogue social, et nous nous en réjouissons chaque jour, car ce sujet n'est jamais facile à appréhender. J'aborderai à présent les différents points que vous avez évoqués, mesdames, messieurs les sénateurs. La question de la réduction des effectifs de la fonction publique, tout d'abord, se situe bien dans le cadre des fonctions qui m'incombent. À mes yeux, cette question est, parmi d'autres, une clef du redressement des finances publiques. Durant ces vingt dernières années, malgré la décentralisation, les effectifs de la fonction publique de l'État ont augmenté de 210 000 emplois en équivalents temps plein : 130 000 dans les ministères et 80 000 dans les établissements publics. Dans la loi de finances pour 2006, les dépenses de personnel des ministères représentaient 118 milliards d'euros, soit 52 % du budget général, hors charge de la dette, contre 45 % quinze ans plus tôt. Si cette tendance se poursuivait, dans dix ans, ce ratio serait porté à 63 %. Je n'en dirai pas davantage : chacun comprend que si l'État ne maîtrise pas ses dépenses de personnel, les moyens consacrés aux dispositifs d'intervention et aux investissements seront petit à petit grignotés. On pourra expliquer que l'on veut désendetter le pays et maîtriser la dépense publique, mais on ne parviendra à rien. Il est cependant évident que la réduction des effectifs de la fonction publique ne peut constituer une fin en soi. Le dire n'aurait pas de sens. Il s'agit plutôt d'imaginer et de se donner les moyens de fixer une norme, en veillant à ce que celle-ci soit progressivement respectée. Monsieur le rapporteur général, dans votre excellent exposé, vous avez expliqué qu'un recrutement évité dans un ministère équivalait à long terme à une réduction de 1 million d'euros des dépenses de personnel de l'État, tous salaires et pensions cumulés. C'est le chiffre auquel j'aboutis également. En clair, 15 000 recrutements non effectués, ou 15 000 départs à la retraite non remplacés, ce que prévoit le présent projet de loi de finances, équivalent à 15 milliards d'euros d'économie. Je le précise pour que chacun soit bien conscient que le Gouvernement a eu le courage d'inverser la tendance. À cet égard, je rappellerai quelques chiffres : alors qu'entre 1998 et 2002 nos prédécesseurs avaient créé près de 50 000 emplois, depuis 2002, plus de 33 000 emplois ont été supprimés dans les ministères. De ce point de vue, nous suivons une démarche très différente de celle qu'évoquait M. Mahéas.
Jean-François COPÉ (ministre délégué.) - Sénat - 2006-11-29
Date: 2006-11-29
Orateur: Jean-François COPÉ
Fonction: ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Pour nous, la bonne gestion consiste à affecter des personnels là où ils sont nécessaires, pour que le service public soit le meilleur possible. Il y a donc des secteurs où plus d'effectifs sont nécessaires et d'autres où il en faut moins. Ce qui nous anime ici c'est non pas l'idéologie mais le pragmatisme, comme en toutes choses. La loi de finances pour 2006 prévoyait un effort de réduction des effectifs un peu inférieur à celui de 2005, en raison de la mise en oeuvre de la loi d'orientation pour l'avenir de l'école. Maintenant, pour la première fois, du fait de la LOLF, le mode de gestion des effectifs de l'État a radicalement changé. La notion de plafond ministériel d'autorisations d'emplois constitue un progrès considérable. En conséquence, nous pouvons constater à cette époque de l'année que, de manière générale, les ministères n'ont pas atteint les plafonds d'autorisations d'emplois, qui, comme leur nom l'indique, représentent bien des plafonds, et non des objectifs. Je suis de ce fait en mesure de vous annoncer, et je réponds ainsi à la question de M. Lambert, que les rapports annuels de performances qui seront joints au prochain projet de loi de règlement seront l'occasion de mettre en évidence un écart significatif entre les plafonds d'autorisations d'emplois et la réalité des effectifs des ministères. L'idée selon laquelle la LOLF permet de faire de l'État une maison de verre trouve ici un point d'application majeur, tant il est vrai que des années durant on était incapable de chiffrer la réalité des effectifs de l'État, chacun le sait. Pour 2007, les choix en matière d'effectifs aboutissent à une nouvelle réduction nette du plafond global puisque, je l'ai dit, il s'agit de 15 000 emplois en équivalents temps plein travaillé. Ce plafond, si vous l'approuvez, s'établira à 2 283 255 équivalents temps plein travaillé, compte tenu notamment du transfert aux départements et aux régions de 48 600 équivalents temps plein travaillé, en application de la loi sur la décentralisation. M. Marini s'interrogeait sur les emplois des opérateurs et se demandait pourquoi ils n'étaient pas décomptés dans le plafond d'emplois de l'État arrêté en loi de finances. Je rappellerai que, dès lors que l'article 34 de la LOLF précise que la loi de finances de l'année fixe le plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'État, il n'y a pas lieu d'intégrer à ce plafond les emplois des opérateurs, pour une évidente raison juridique : les opérateurs sont dotés de l'autonomie juridique et financière, et ils sont donc distincts de l'État.
Jean-François COPÉ (ministre délégué.) - Sénat - 2006-11-29
Date: 2006-11-29
Orateur: Jean-François COPÉ
Fonction: ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Il est vrai que cela empêche l'intégration juridique, mais cela n'interdit pas pour autant la consolidation de l'information. Je ne vois donc que des avantages à ce que l'on procède ainsi, en toute transparence. Le Parlement peut disposer ainsi de deux sources d'informations : la partie relative aux opérateurs de chaque projet annuel de performances et le « jaune » budgétaire relatif aux opérateurs. Pour la première fois, le Parlement dispose donc d'une vision agrégée des 798 opérateurs de l'État. À l'occasion d'une prochaine modification de la LOLF, cet élément très important devrait conduire à fixer un plafond par opérateur, ce qui est préférable à l'information, même quelque peu édulcorée. Comme vous l'a indiqué le Gouvernement lors du débat d'orientation budgétaire, la réduction du plafond des emplois autorisés dans les ministères s'appuie sur deux éléments : les contrats pluriannuels de performance et les audits. M. Arthuis l'a rappelé et je tiens à le confirmer, ce sont là des outils majeurs pour identifier les économies et les gains de productivité réalisables. Je pense par exemple à l'audit des téléprocédures dans la politique agricole commune et à ce qui a été fait au ministère de la défense, avec la diminution des plafonds d'autorisations d'emplois, ou à l'éducation nationale. En vous écoutant, monsieur Mahéas, il m'a semblé que nous n'avions pas tout à fait la même vision des choses, y compris sur ce thème.
Jean-François COPÉ (ministre délégué.) - Sénat - 2006-11-29
Date: 2006-11-29
Orateur: Jean-François COPÉ
Fonction: ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Ce qui me paraît aujourd'hui important, c'est d'affecter les personnels où ils sont nécessaires. Pour ce faire, il faut des instruments de mesure transparents, opérationnels, factuels et objectifs. C'est tout l'intérêt des audits de modernisation ou des contrats d'objectifs et de moyens, qui permettent de déterminer précisément l'évolution des objectifs, au fonctionnaire près. C'est un changement majeur. La démarche que j'ai entreprise dans ce domaine n'est pas celle d'un « rabot à effectifs », c'est plutôt celle d'un « anti-rabot ». En effet, nous avons eu à coeur de travailler en tenant compte précisément des réalités. J'en viens aux propos de Mme Josiane Mathon-Poinat sur l'éducation nationale. L'audit réalisé sur l'organisation des concours et des examens à l'éducation nationale montre qu'une réduction de cinq cents emplois équivalents temps plein est possible. Pourquoi s'en priver, puisque cela répond à une logique de bon sens qui n'a rien d'idéologique ? Par ailleurs, il faut tenir compte de la réalité démographique. Dès lors que les élèves sont plus nombreux dans le primaire, il est normal d'augmenter les effectifs d'enseignants dans ce secteur. En revanche, si leur nombre baisse dans le secondaire, il est tout aussi logique de réduire le nombre de professeurs pour ce cycle. S'agissant de l'audit sur les décharges de service, madame Mathon-Poinat, monsieur Mahéas, que l'on soit de droite ou de gauche,...
Jean-François COPÉ (ministre délégué.) - Sénat - 2006-11-29
Date: 2006-11-29
Orateur: Jean-François COPÉ
Fonction: ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. ... on peut tout de même s'accorder sur le fait qu'il s'agit non pas seulement d'afficher un objectif global en centaines de milliers d'emplois, mais de s'assurer que chaque emploi est bien occupé. Quand un audit objectif révèle que des professeurs n'enseignent pas, ne faut-il pas se demander si un redéploiement ne serait pas judicieux ou si le remplacement d'un fonctionnaire partant à la retraite s'impose ? En 2006, il doit être possible de poser ces questions sans déclencher protestations, grèves, contestations et désinformation. Et l'on peut même espérer qu'une gauche moderne ne soit pas le relais systématique des revendications syndicales, dont on peut comprendre la rigidité d'un certain point de vue, mais qui n'ont absolument pas de sens dès lors que nous avons une approche pragmatique des problèmes, et que, dans le même temps, nous augmentons les effectifs là où c'est nécessaire. La loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école en est la preuve, et Gilles de Robien le démontre chaque jour. Madame Gourault, vous souhaitez que la baisse des effectifs ne soit pas engagée sans une réflexion sur les missions de l'État. Je vous rejoins : je suis « gouraultiste » dans cette affaire ! (Sourires .) Comme vous, je pense que rien n'est pire qu'une approche idéologique.
Jean-François COPÉ (ministre délégué.) - Sénat - 2006-11-29
Date: 2006-11-29
Orateur: Jean-François COPÉ
Fonction: ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Nos positions se rejoignent donc sur ce sujet, madame Gourault. Un de plus ! Les différentes étapes qui jalonnent l'examen de ce projet de loi de finances pour 2007 révèlent combien les points d'accord entre votre groupe et l'UMP sont nombreux. Cela me donne à penser que cette convergence se traduira favorablement au moment fatidique du vote. Vous avez par ailleurs rappelé l'ensemble des actions conduites par le Gouvernement en matière de fonction publique. Christian Jacob y reviendra au moment de l'examen des crédits rattachés à son ministère, notamment pour ce qui concerne le fait de travailler sur l'action sociale, de faciliter la mobilité, etc. M. Lambert a évoqué un certain nombre de pistes de réflexion pour l'avenir. Il connaît bien ces sujets, en particulier ceux qui concernent les processus de gestion de carrière, la fusion des corps - elle est indispensable -, les processus de gestion des rémunérations. Tout cela doit progresser et prospérer. Nous devons réfléchir ensemble à la réforme des cadres statutaires que vous appelez de vos voeux, monsieur Lambert. Mais - je m'adresse à l'ancien ministre du budget, qui connaît tout cela parfaitement - cela coûte beaucoup d'argent ! Il faudra donc étudier comment l'intégrer en conciliant les contraintes budgétaires de court terme avec l'intérêt du moyen terme. C'est là un rendez-vous majeur.
Jean-François COPÉ (ministre délégué.) - Sénat - 2006-11-29
Date: 2006-11-29
Orateur: Jean-François COPÉ
Fonction: ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Tout à fait ! Nous avons fait la même chose pour la politique immobilière. Quatrièmement, la nécessité d'un plafond annuel de progression de la masse salariale est évidente, et il nous faut approfondir cette piste. Je vous invite, monsieur le rapporteur général, à évoquer de nouveau cette question avec Christian Jacob, qui y travaille de près. Cinquièmement, nous avons fait des progrès pour réajuster le temps de travail, mais je reconnais que nous pouvons faire mieux. Certaines administrations ont montré la voie, notamment la police ; d'autres administrations devraient suivre, y compris Bercy. Sixièmement, je suis très favorable, personnellement, à une réflexion sur l'assouplissement du point « fonction publique », qui est aujourd'hui unique pour les trois fonctions publiques. Quel beau sujet ! (Sourires .) Le système actuel ne saurait durer : il faudra introduire de la souplesse pour tenir compte des différentes situations. J'ai bien compris, monsieur le rapporteur général, que vous n'imputiez pas totalement à Christian Jacob la responsabilité d'un système, qu'il tente chaque jour de moderniser, dans un contexte qui n'est pas toujours très facile.