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Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Madame Boumediene-Thiery, l’Assemblée nationale a adopté, à l’article 11 bis , un dispositif permettant au règlement de chaque assemblée de définir les modalités d’évaluation préalable des amendements du Gouvernement. Il faut éviter que ce dernier ne contourne les obligations liées à l’étude d’impact des projets de loi en déposant des amendements tendant à insérer des articles additionnels. Toutefois, il serait inutile de soumettre systématiquement les amendements du Gouvernement à une évaluation préalable, car il peut s’agir aussi d’amendements de portée technique ou rédactionnelle. C’est pourquoi le dispositif de l’article 11 bis semble préférable. Au demeurant, nous discuterons de nouveau de cette question lorsque ledit article viendra en discussion. Contrairement à l’objet du sous-amendement n° 212 rectifié, la commission des lois a souhaité reprendre les termes adoptés par l’Assemblée nationale pour indiquer que l’étude d’impact expose les orientations principales des textes d’application nécessaires, et ce pour une double raison. Tout d’abord, l’étude d’impact porte sur un projet de loi, et l’on ne saurait disposer du contenu des textes d’application d’un projet de loi qui n’est pas encore voté et qui sera modifié par le Parlement. Le fait de présenter au Parlement des textes d’application tout ficelés avant même que soit adoptée la loi représenterait une mesure vexatoire à son encontre. Ensuite, demander le contenu des textes d’application empiéterait sur le domaine réglementaire, c'est-à-dire sur les prérogatives du Gouvernement. À ceux qui semblent l’avoir oublié, je rappellerai l’existence des articles 34 et 37 de la Constitution !
Roger KAROUTCHI (secrétaire d’État.) - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Roger KAROUTCHI
Fonction: secrétaire d’État.

M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État. Comment cela, pas toujours ? Allons ! (Nouveaux sourires .) L’avis du Gouvernement est également défavorable sur le sous-amendement n° 209, qui tend à réécrire partiellement l’article 7, et sur le sous-amendement n° 65, car il pose un problème par rapport au droit européen. S’agissant du sous-amendement n° 44 rectifié ter, je partage l’avis de la commission. Le Gouvernement a l’obligation de fournir la liste de textes législatifs et règlementaires à abroger dès promulgation des nouvelles règles de droit : cela revient à dire en quoi le nouveau texte est utile. Il est donc logique que le Gouvernement précise quels textes sont abrogés du fait de l’adoption du projet de loi. L’avis est favorable. En revanche, l’avis du Gouvernement est défavorable sur les sous-amendements n os 210 et 193 rectifié. Je demande à M. Martin de bien vouloir retirer le sous-amendement n° 211 rectifié, même si je comprends sa préoccupation. Le Gouvernement est défavorable aux sous-amendements n os 214, 213 et 61. Le sous-amendement n° 212 rectifié est inutile, car le texte est assez clair. Je demande donc à M. Martin de bien vouloir le retirer. Le Gouvernement est défavorable au sous-amendement n° 62. Les auteurs de l’amendement n° 26 comprendront que j’en demande le retrait : le dispositif proposé serait source de complication. Il n’est pas utile de revenir sur la rédaction proposée par la commission. À défaut, j’émettrai un avis défavorable, ce qui serait regrettable. Le Gouvernement est également défavorable aux amendements n os 163 rectifié, 164 et 165. L’amendement n os 34 rectifié de M. Charasse ...
Bernard FRIMAT - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Parfois, ils font même dire à nos amendements le contraire de ce que nous proposons ! Lors du débat d’hier sur l’article 13, il s’agissait de régler une conformité a posteriori . L’Assemblée nationale avait statué et il ne fallait surtout pas rouvrir le débat. Quelle qu’ait pu être la position des uns et des autres, il fallait obtenir un vote « conforme ». Nous avons affaire ici à un quasi-conforme a priori : nous devons voter un texte qui a déjà été négocié avec M. Warsmann. Cela permettra à l’Assemblée nationale, qui aura obtenu satisfaction de facto , de voter conforme le texte issu de la « commission mixte paritaire » réunissant les deux rapporteurs, à une exception près : l’amendement relatif à la liste des textes à abroger. Ces textes, qui se trouvent déjà dans la loi, vont désormais figurer dans les études d’impact. Quel apport considérable ! Jeudi dernier, alors que nous débattions des propositions de résolutions, par deux fois, nous avons pu avancer : des amendements qui avaient reçu un accueil hostile de la part de la commission des lois et du Gouvernement ont été adoptés à l’unanimité, car, quelles que soient les travées, les sénateurs partageaient le même sentiment. J’ai écouté les réactions de l’ensemble de nos collègues sur les études d’impact, notamment celle de M. Raffarin. Certes, monsieur le rapporteur, et je vous en ai donné acte, vous avez progressé s’agissant de l’usine à gaz qui nous est arrivée de l’Assemblée nationale. Mais votre texte est encore trop « warsmannisé » (Sourires.) et demeure donc très confus. Vous auriez pu accepter un ou deux des amendements de fond que nous avons présentés. C’est au Gouvernement de définir les objectifs des projets de loi, pas aux études d’impact ! M. le secrétaire d’État nous dit que ce sont désormais les études d’impact qui fixeront ces objectifs. Dont acte ! Je ne m’étendrai pas davantage : cette explication de vote, qui sera ma seule intervention, vaut pour l’ensemble des amendements et sous-amendements. Nous passons à côté d’une occasion, car vous vous enfermez dans des négociations internes. Puisque vous y êtes à l’aise, ébattez-vous !
Michel CHARASSE - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Michel CHARASSE

M. Michel Charasse. Je me contenterai de faire une intervention sur l’ensemble du dispositif qui nous est présenté, en mettant à part l’amendement de la commission. Je ne sais pas d’où vient cette invention des études d’impact et, surtout, je ne vois pas quel est l’avantage pour l’intérêt général, pour l’action du Parlement et pour l’œuvre législative de s’encombrer de ces tonnes de papier qui vont déferler sur nos assemblées. Je vois surtout derrière tout cela une certaine manière, ou une certaine volonté, d’empêcher d’agir et de céder au sport favori des Français, ou d’une partie d’entre eux – généralement une minorité ! –, qui consiste à ne rien faire. C’est aussi une façon de soumettre la politique à des choix techniques, comme l’a très bien dit M. Frimat à deux ou trois reprises, alors qu’en réalité la politique doit être dégagée, d’une façon générale, de ce genre de considérations. Je tiens à dire, mes chers collègues, qu’aucune des grandes lois qui ont fait la République n’aurait sans doute été votée si elle avait été précédée d’une étude d’impact. Qu’aurait-on dit sur l’amendement Wallon, comme me le souffle M. Frimat ? Quelle étude d’impact aurait-on pu réaliser sur la loi de séparation de 1905, en particulier sur l’article 4, qui était le nœud du texte ? Alors, franchement, je m’interroge. D’autant que l’on ne sait pas qui procèdera à ces études. Le Gouvernement ? Mais, monsieur secrétaire d'État, il sera tout le temps suspect ! Les lobbies ? Ils sont intéressés ! Des cabinets privés ? Ils sont rémunérés ! Par conséquent, de toute façon, l’étude d’impact sera discutée, contestée, sans forcément aboutir à la photographie objective du problème Et que se passera-t-il, mes chers collègues, si l’étude est impossible parce que l’on ne sait pas où l’on va ? D’ailleurs, j’ignore si, en votant, en juillet dernier, l’article 39, troisième alinéa de la Constitution, consacré aux conditions de présentation des projets de loi, le constituant avait vraiment l’intention d’aller jusque-là ; personnellement, je n’en suis pas sûr. Mais, je le répète, que se passera-t-il si l’étude d’impact est impossible ? J’ai essayé d’imaginer, par exemple, l’étude d’impact sur le plan de relance. Observation préliminaire : nous vivons une crise économique « sans précédent ». « Sans précédent », cela veut dire qu’il n’y a pas de référence historique, pas de précédent. Donc, on peut faire ce que l’on veut ; on ne sait pas où l’on va puisqu’il n’y a pas de référence : la crise est sans précédent ! Dès lors, nul ne peut savoir à l’avance ce que donneront les mesures envisagées. Va-t-on nous présenter l’analyse commentée des experts ? Mais quels experts choisir puisque la crise est sans précédent ?
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Il s’agit non pas de retarder le vote, mais de vous mettre en garde, car une telle mesure aura de nombreuses conséquences ! En un an, nous avons voté pas moins d’une cinquantaine de lois. Si, à l’avenir, chaque loi devra être accompagnée d’une étude d’impact, composée de tous les éléments énumérés par l’article 7, mesurez-vous le travail que cela va représenter ? Plutôt que d’aller dans ce sens, il aurait mieux valu supprimer cet article. Nous aurions alors été en position de force pour parvenir avec les députés à une rédaction plus proche de notre pensée que de la leur. Ce que je défends ici, c’est ce que pourrait être le fonctionnement d’un Sénat qui pèserait de tout son poids. J’ajoute qu’aux termes de l’amendement n°  10 de la commission « les projets de loi font l’objet d’une étude d’impact dès le début de leur élaboration ». Je rejoins notre collègue Bernard Frimat pour soulever une question à laquelle vous ne pouvez pas vous dérober : il n’existe aucune définition juridique du « début de l’élaboration » d’un texte de loi. Prenons un exemple récent, celui de la loi sur l’audiovisuel. Quand donc a débuté l’élaboration de ce texte ? Est-ce le matin où Nicolas Sarkozy a déclaré, devant un parterre de personnes abasourdies, à commencer par Mme la ministre de la culture, qui n’avait pas été mise au courant, que le Président de la République désignera les présidents des sociétés de l’audiovisuel public ? On peut considérer que le début de l’élaboration de la loi c’est le moment où a germé dans l’esprit du Président de la République l’idée de faire cette déclaration. Il faudrait donc que l’étude d’impact soit lancée dès ce moment inconnu, et d’ailleurs inconnaissable ! Vous pensez bien que, lorsque Nicolas Sarkozy a fait cette déclaration, il était à mille lieues d’imaginer une étude d’impact ! Il exprimait un choix politique et il pensait que cette mesure aurait un impact positif. Nous avons contesté ce choix politique, mais nous ne contestons nullement le droit du Président de la République de faire des choix politiques. C’est son rôle ! Les choix politiques font partie de notre fonction ; nous en débattons entre nous. L’étude d’impact de la loi, sujet de notre débat, sera, elle, source de grandes confusions ; nous allons créer un véritable embrouillamini. Je formulerai une autre remarque, monsieur le rapporteur : on ne peut pas – c’est une erreur – écrire que l’étude d’impact définit les objectifs poursuivis par le projet de loi. Il revient au Gouvernement ou, le cas échéant, au Président de la République, d’expliquer que tel texte sur l’emploi, les questions sociales, la crise, l’outre-mer, ou tout autre sujet, vise à atteindre tel ou tel objectif. L’étude d’impact n’a pas pour objet de se prononcer sur les objectifs poursuivis par le projet de loi. Sinon, à quoi servirait l’exposé des motifs ? Faire figurer les objectifs dans l’étude d’impact n’a aucun sens !
Jean-Pierre MICHEL - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Jean-Pierre MICHEL

M. Jean-Pierre Michel. Aujourd'hui, dans la majorité des cas, les parlementaires sont saisis d’un projet de loi comportant un exposé des motifs dont la qualité varie selon les ministères : les meilleurs exposent les fondements du projet de loi, la législation antérieure, la législation européenne, le droit international, les conséquences de l’adoption du texte, y compris pour l’outre-mer. Et nous recevons des rapports des ministères concernés avant même le dépôt de certains projets de loi : je pense, par exemple, au projet de loi de finances ou au projet de loi de financement de la sécurité sociale. Le ministère de la justice et le ministère de l’intérieur nous transmettent, sinon des études d’impact à proprement parler, du moins des informations sur la justification des projets de loi. Franchement, je m’interroge ! Je vois bien, monsieur le secrétaire d'État, que, malgré votre bonhommie rassurante, vous voulez accroître l’inhibition des parlementaires. Mais les parlementaires sont là pour voter la loi, en toute liberté ! Ils n’ont pas besoin que le Gouvernement leur détaille les travaux qui ont précédé le dépôt des textes sur le bureau des assemblées. Les rapporteurs vont se charger de leur information. Après quoi, ils se forgeront leur avis et voteront en connaissance de cause. Tout cela serait destiné à éviter l’inflation législative. Mais c’est au Gouvernement de s’y employer ! Á lui de procéder autrement qu’en enchaînant le dépôt de projets de loi, d’ailleurs le plus souvent déclarés d’urgence, ce qui limite la liberté des parlementaires de discuter, de se faire une opinion et de voter. Cela limite également le dialogue entre les deux assemblées cher au président de la commission des lois. La principale raison de son amendement de réécriture de l’article 7 n’est-elle pas son souci d’entretenir de bonnes relations avec M. Warsmann ? Á chacun de balayer devant sa porte : si nous voulons voter de bonnes lois, assurons-nous qu’elles ne relèvent pas du domaine règlementaire ! Nous avons examiné ce matin, en commission des lois, un projet de loi important, qui viendra en discussion dans une quinzaine de jours : les trois quarts des amendements déposés n’ont aucune valeur législative ! Quant au texte lui-même, il comporte tout au plus cinq articles de nature législative ; tous les autres ne sont que des pétitions de principe.
Jean-Pierre MICHEL - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Jean-Pierre MICHEL

M. Jean-Pierre Michel. Voulons-nous, oui ou non, appliquer l’article 34 de la Constitution ? Pour ma part, je pense que oui ! L’origine de cette situation, il faut la rechercher dans le discours d’Épinal du 12 juillet 2007. Le Président de la République y a exposé sa conception des pouvoirs : à la séparation des pouvoirs succède une « collaboration » entre les différents pouvoirs. Le terme n’est peut-être pas très heureux en France, mais passons… Cette collaboration va aboutir à une prééminence de l’exécutif. Et pas n’importe quel exécutif : un exécutif qui n’est pas responsable devant nous, c'est-à-dire le Président de la République. D’ailleurs, nous en avons déjà des exemples. Monsieur le secrétaire d'État, je ne parle pas pour vous, mais il nous arrive de voir certains de vos collègues assistés en séance de commissaires du Gouvernement qui sont, en réalité, des conseillers techniques de l’Élysée, ce qui est contraire à la Constitution ! J’espère d’ailleurs que la conférence des présidents se fera un devoir de faire vérifier les arrêtés relatifs aux commissaires du Gouvernement pour connaître leurs fonctions exactes : il faut s’assurer qu’ils représentent bien le Gouvernement, seul exécutif responsable devant nous et avec lequel nous faisons la loi.
Nicole BORVO COHEN-SEAT - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Nicole BORVO COHEN-SEAT

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Vous comprenez bien qu’il serait utile pour les parlementaires de savoir pourquoi le Gouvernement veut présenter une nouvelle loi après toutes celles qui se sont succédé. Ma collègue Éliane Assassi a fait allusion à une catégorie que nous connaissons bien à la commission des lois, les lois pénales, mais c’est vrai aussi dans d’autres domaines. Il faut donc être plus précis en ce qui concerne l’évaluation. Nous y sommes favorables, nous l’avons même demandée, mais quel est son sens ? Cette évaluation ne tend bien évidemment pas à fixer les objectifs politiques du Gouvernement, qui relèvent, d’une part, de la politique générale de l’exécutif, et, d’autre part, de l’exposé des motifs de chaque projet de loi. Affirmer que l’étude d’impact doit définir les objectifs visés est complètement erroné. La rédaction peu intelligible retenue par l'Assemblée nationale contient une espèce de catalogue de précisions sur la teneur des documents rendant compte de l’étude d’impact, ce qui laisse craindre que nous soyons submergés de données, alors que, en réalité, les parlementaires doivent simplement pouvoir mesurer l’incidence du nouveau texte sur la législation en vigueur, sur les services publics ou, plus largement, sur les politiques publiques. Or un amendement tendant à cette fin a été rejeté. En ce qui concerne le Conseil d’État, la discussion que nous avons eue lors de la révision constitutionnelle n’a pas du tout été concluante. De deux choses l’une : soit le Conseil d’État ne sert strictement à rien, et alors supprimons-le ; soit il éclaire le Gouvernement sur le plan juridique, et, dans ce cas, je ne vois pas pourquoi les parlementaires ne seraient pas destinataires de ses avis, d’autant que, comme d’aucuns l’ont souligné, beaucoup en ont connaissance. Il n’y a donc aucune raison qu’ils ne nous soient pas transmis. En tout état de cause, la manière dont nous essayons de bricoler cet article est tout à fait regrettable. On finit par aboutir à un dispositif incompréhensible, alors que l’on aurait pu s’accorder sur une rédaction plus claire précisant les éléments d’appréciation nécessaires aux parlementaires, que le Gouvernement serait tenu de leur fournir. Pour toutes ces raisons, nous ne voterons pas l’article 7 du projet de loi organique.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. L’exposé des motifs est parfois tellement succinct que les objectifs poursuivis n’y apparaissent même pas ! Il me semble donc souhaitable d’obliger le Gouvernement à nous donner un certain nombre d’éléments de comparaison, ainsi que des indications sur l’articulation et la cohérence du projet de loi avec le droit européen en vigueur. Ainsi, l'Assemblée nationale a prévu que le Gouvernement devrait préciser la méthode de calcul retenue pour évaluer les conséquences financières et économiques de la mise en œuvre des dispositions du projet de loi. Par exemple, il est arrivé que l’on nous annonce que l’application d’une nouvelle disposition de la procédure pénale mobiliserait cinq magistrats à l’échelon national. C’était se moquer du monde ! Nous aurions dû disposer d’éléments suffisamment précis et chiffrés, en termes de volume de procédures et de nombre d’heures de travail, pour orienter la réorganisation des tribunaux d’instance et de grande instance. Nous devons pouvoir bénéficier de ces éléments objectifs, tout en conservant bien entendu – c’est un point auquel il faut être extrêmement attentif – notre liberté de choix. Le but de la commission des lois a été non pas de faire plaisir à l'Assemblée nationale, mais de prévoir l’inscription, dans les études d’impact, d’éléments parfaitement objectifs qui nous semblaient nécessaires pour améliorer l’information du Parlement et lui permettre ainsi de mieux légiférer. Il ne s’agit pas là de petits arrangements : il est de notre responsabilité de faire en sorte que ces études d’impact, qui, au demeurant, ne nous ont jamais enthousiasmés, répondent au besoin d’information du Parlement.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Peut-être, monsieur About, mais convenez avec moi que cette beauté est quelque peu mélancolique ! (Sourires .) Mes chers collègues, adopter l’amendement n° 10, c’est accepter que soit établi, avant la discussion de tout projet de loi, sans exception, un rapport d’impact portant sur « l’évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que des coûts et bénéfices financiers attendus des dispositions envisagées pour chaque catégorie d’administrations publiques – de l’État ou territoriales, centrales ou déconcentrées – et de personnes physiques et morales intéressées ». En outre, dans chacun de ces rapports devront être mentionnées les méthodes de calcul retenues. Je ne sais pas si vous avez vraiment conscience de ce que cela représente ! C’est une véritable encyclopédie qu’il faudra produire avant tout examen d’un texte ! Cela est totalement irréaliste et infaisable : tout le monde ici le sait bien. Par conséquent, il ne me semble pas sérieux d’envisager d’adopter une telle mesure. Nombre d’entre vous, chers collègues de la majorité, savent que nous avons raison et ne se privent pas de le dire. Il est ahurissant et surréaliste d’en arriver à voter une disposition dont vous connaissez bien le caractère irréaliste et tout à fait exorbitant au regard des droits du Parlement. Personne ne pourra l’appliquer !
Bernard FRIMAT - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Cet amendement vise à préciser un certain nombre de points concernant la conférence des présidents. Aux termes de la rédaction retenue pour cet article, une décision explicite n'est réclamée que lorsque les règles de présentation des projets de loi sont méconnues. A contrario, l'absence de décision explicite vaut reconnaissance tacite du respect de ces règles. Le schéma est donc le suivant : quand le Gouvernement a déposé un projet de loi sur le bureau de l’une ou l’autre des assemblées, le silence de la conférence des présidents concernée vaut, au bout de dix jours, approbation tacite, et l’examen du projet de loi suit son cours. Si la conférence des présidents de l’assemblée saisie en première instance estime que les règles relatives à la présentation des projets de loi sont méconnues, c’est le Conseil constitutionnel qui arbitre la divergence de vues entre celle-ci et le Gouvernement. Chacun peut bien évidemment apprécier le caractère « léger », voire « primesautier », d’une telle procédure ! L'objet de cet amendement est donc simplement de s'assurer que la conférence des présidents procédera effectivement au contrôle du respect des règles de présentation des projets de loi. C’est la raison pour laquelle il prévoit qu’un président de groupe pourra demander que la conférence des présidents exerce ce contrôle, afin d’éviter une reconnaissance tacite du respect des règles de présentation due au seul fait que l’on aurait laissé « dormir » les documents volumineux et inutiles fournis à l’appui du projet de loi. Mes chers collègues, ouvrir une telle possibilité nous semble nécessaire. En effet, puisque vous avez souhaité que les projets de loi fassent l’objet d’études d’impact dès leur élaboration, vous vous trouvez placés devant une contradiction, car l’article 61 de la Constitution offre la possibilité à soixante sénateurs ou députés de déférer une loi au Conseil constitutionnel au motif que la procédure n’aura pas été respectée. Pour éviter cela, il importe donc que la conférence des présidents débatte effectivement du respect des règles de présentation des projets de loi.