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Yves DÉTRAIGNE - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Yves DÉTRAIGNE

M. Yves Détraigne. Par cet amendement, nous proposons de rétablir la parité entre les magistrats et les non-magistrats dans la composition des formations du siège et du parquet du Conseil supérieur de la magistrature. La question de la composition du Conseil supérieur de la magistrature a en effet une grande importance, et pas seulement symbolique. Quelle considération voulons-nous donner à cette instance, à ceux qui participent à l’œuvre de justice ? Serait-ce la mise en minorité volontaire des magistrats ? En modifiant la composition des formations, en excluant la parité, nous développons incontestablement une suspicion à leur endroit. On les soupçonne évidemment de corporatisme, mais quel corps n’a pas aujourd’hui une organisation paritaire pour la gestion des carrières et des procédures disciplinaires ? Tous les autres corps de régulation et de discipline comportent une majorité de membres ayant la même expérience professionnelle que ceux à l’égard desquels ils vont exercer leurs pouvoirs de gestion et de discipline. En outre, d’un point de vue européen, deux éléments devraient nous faire réfléchir avant de mettre en minorité les magistrats au sein du CSM. D’abord, lorsque l’Union européenne donne des directives aux pays qui souhaitent la rejoindre, dont certaines portent sur la composition de leurs organes de régulation et de discipline concernant la justice, elle leur demande que les magistrats y soient majoritaires. Ensuite, dans tous les autres pays de l’Union européenne, et dans beaucoup de démocraties aux principes comparables aux nôtres, la représentation des magistrats dans leurs conseils respectifs est majoritaire. Pour toutes ces raisons, j’ai souhaité, avec plusieurs de mes collègues, vous proposer de rétablir au minimum la parité, au sein du CSM, entre les magistrats et ceux qui sont censés représenter la société au sens large. J’ajouterai que mettre les magistrats en minorité dans les instances qui régulent leur corps constituerait, vis-à-vis d’eux, un signal de méfiance, de suspicion que leur enverrait la représentation parlementaire, ce qui, à mon avis, n’est pas du tout souhaitable dans le contexte actuel.
Rachida DATI (garde des sceaux.) - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Rachida DATI
Fonction: garde des sceaux.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Il me paraissait préférable, pour la clarté du débat, de présenter l’article 28 du projet de loi constitutionnelle initial, les évolutions apportées par l’Assemblée nationale, puis le sous-amendement du Gouvernement à l’amendement de la commission des lois. J’expose ainsi le point de départ et l’objectif que nous souhaitons atteindre. La possibilité offerte à tout justiciable de saisir le CSM constitue la troisième évolution ; c’était le projet du Gouvernement. C’est la raison pour laquelle l’exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle annonce une loi organique destinée à permettre la saisine disciplinaire du CSM par les justiciables, sous réserve des filtres utiles. L’Assemblée nationale a souhaité que cette possibilité soit inscrite dans la Constitution elle-même, et le Gouvernement y a été favorable. Votre commission des lois propose de reprendre cette avancée. La saisine disciplinaire du CSM ne sera donc plus le monopole du garde des sceaux ou des chefs de cour. Enfin, la dernière évolution concerne le pouvoir disciplinaire. Vous souhaitez que, lorsque les formations du CSM – siège et parquet – ont à connaître de sanctions disciplinaires, les magistrats soient aussi nombreux que les non-magistrats, et ce dans un souci d’équilibre. Cette disposition ne figurait pas dans le projet de loi initial : puisque les magistrats étaient minoritaires quand les formations du CSM se prononçaient sur les nominations, nous souhaitions qu’il en aille de même quand celles-ci statuaient en matière disciplinaire. Mais, dans un souci de consensus, je suis prête à me rallier à votre proposition.
Jacqueline GOURAULT - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Jacqueline GOURAULT

Mme Jacqueline Gourault. Ce sous-amendement a pour objet la formation plénière du Conseil supérieur de la magistrature. Je crois qu’il est heureux, comme vous venez de le rappeler, madame le garde des sceaux, que la formation plénière ait désormais un fondement juridique. Toutefois, au travers de ce sous-amendement, je souhaite proposer quelques modifications. Tout d'abord, mes chers collègues, évitons le trompe-l’œil : le projet de loi constitutionnelle évoque une « formation plénière », alors qu’en réalité celle-ci ne comporte qu’une partie des membres des deux formations. En effet, aux termes de la rédaction issue des travaux de l’Assemblée nationale, seuls trois des cinq magistrats du siège et trois des cinq magistrats du parquet participent à cette formation ; le terme « plénière » semble donc quelque peu abusif. Donc, la première modification que je propose, c’est que le CSM siège réellement en formation plénière. Ensuite, je suggère que le président de cette formation plénière soit élu par ses membres. Notre collègue Pierre Fauchon a très bien expliqué tout à l'heure que la charge de travail du Premier président de la Cour de cassation était très lourde ; il n’est donc pas raisonnable d’en rajouter. Enfin, le présent sous-amendement tend à modifier le mode de fonctionnement interne de cette formation, en prévoyant que celle-ci statue à la majorité des trois quarts de ses membres. Cette solution contraindrait les magistrats et les non-magistrats à dialoguer. Elle permettrait aux magistrats de participer à cette formation, où d'ailleurs ils ne seraient pas majoritaires, sans être taxés de corporatisme, comme c’est trop souvent le cas de façon injuste. Enfin, elle n’empêcherait pas qu’un magistrat puisse présider la formation plénière.
Christian COINTAT - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Christian COINTAT

M. Christian Cointat. Cet amendement concerne la présidence de la formation plénière du CSM, qui a déjà été évoquée par certains de nos collègues. Si la formation compétente pour les magistrats du siège est présidée par le Premier président de la Cour de cassation et celle qui est compétente à l’égard des magistrats du parquet par le procureur général près la Cour de cassation, il semble anormal que la formation plénière soit également présidée par un magistrat, et ce pour trois raisons. Tout d'abord, il ne faut pas surcharger de tâches ces magistrats de très haut niveau que sont le Premier président de la Cour de cassation et le procureur général près ladite cour. Ensuite, il importe de ne pas donner l’impression qu’un certain corporatisme est de retour, que les magistrats président toutes les formations et que les non-magistrats sont, sinon de simples figurants, du moins des personnalités de peu de poids. Enfin, il me paraît gênant, compte tenu de l’unicité du corps judiciaire et de l’égalité de ses composantes, que l’une d’elles prime l’autre. En effet, qu’on le veuille ou non, cette rédaction revient à subordonner le procureur général au Premier président. C'est pourquoi, dans l’intérêt de tous, il semble beaucoup plus logique et sain, si nous voulons donner une meilleure image du CSM et renforcer l’exercice autonome de ses compétences, que la formation plénière – car il ne s’agit que d’elle – soit présidée par un non-magistrat, qui serait choisi librement en son sein par l’ensemble des autres membres.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur) - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur Avant de donner l’avis de la commission, je formulerai quelques observations. Par exemple, savez-vous, mes chers collègues, qu’en moyenne la formation disciplinaire, siège et parquet, traite dix dossiers par an ? Or qui saisit le Conseil supérieur de la magistrature ? Ce n’est pas lui qui se saisit lui-même ! C’est soit la chancellerie, soit les Premiers présidents, soit les procureurs généraux. Certaines années, les Premiers présidents et les procureurs généraux ne saisissent pas le CSM. Pourtant, on dénonce son mauvais fonctionnement ! Ainsi n’est-il pas rare d’entendre des propos évoquant des magistrats qui ne feraient pas leur travail, etc. Mais où se situe la responsabilité ? Il ne s’agit pas là de la responsabilité du Conseil supérieur de la magistrature ! C’est la gestion du corps judiciaire qui est ici en cause ! Il en est de même, madame le garde des sceaux, vous le savez bien, dans d’autres secteurs : ainsi, 4 % des magistrats sont nommés sur l’initiative du Conseil supérieur de la magistrature, alors que 96 % le sont sur proposition de la direction des services judiciaires. Aussi, que certains parlent de corporatisme, soit ! Mais le corporatisme, où est-il ? Ce n’est certainement pas le fait du seul Conseil supérieur de la magistrature et la modification de la composition du Conseil supérieur de la magistrature ne changera rien. D’ailleurs, je me suis réjoui, et je vous en félicite, madame le garde des sceaux, qu’il y ait enfin une sous-direction des ressources humaines.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. C’est encore mieux ! En effet, on avait parfois l’impression que de nombreux reproches étaient adressés au Conseil supérieur de la magistrature, qui n’en pouvait mais ! En fait, c’était la tradition de la direction des services judiciaires qui était en cause et qui entraînait un certain corporatisme au sein du monde judiciaire. Je tenais à le dire, car on a raconté tellement de choses sur les dysfonctionnements du service public de la justice – je pense notamment à l’affaire d’Outreau – en rendant le CSM responsable de la situation, alors qu’il n’en est rien. Je dirais même que, au fil des années, ceux qui ont observé le fonctionnement du Conseil supérieur de la magistrature ont pu constater qu’il y avait plutôt un progrès. Et c’est au moment où un progrès est enregistré que l’on veut changer le système ! Je suis favorable à la présence de nombreuses personnalités extérieures – cela nourrit le débat concernant, notamment, les nominations, ainsi, bien sûr, que les avis rendus par la formation plénière –, à condition toutefois que l’on fasse appel à des personnalités qui s’y connaissent un peu en matière de justice. Franchement, je ne vois pas pourquoi le Défenseur des droits du citoyen et le président du Conseil économique et social seraient plus avisés que le Président de la République ou les présidents des deux assemblées pour nommer des membres du CSM. J’ajoute que les nominations effectuées par les autorités politiques seront désormais soumises à un contrôle parlementaire, défini à l’article 13 de la Constitution. Que je sache, le président du Sénat a nommé des membres du Conseil supérieur de la magistrature qui se sont révélés des personnalités tout à fait remarquables…
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Madame la présidente, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, finalement, ce qui est en jeu dans le débat sur le CSM, c’est l’idée que nous nous faisons les uns et les autres de l’indépendance de la magistrature. C’est un sujet extrêmement important, crucial, dans une démocratie, notamment par rapport aux conceptions qui sont les nôtres s’agissant de la séparation des pouvoirs. En premier lieu, il y a désaccord sur la question de la parité. Tous les magistrats que nous avons reçus, et nous avons reçu de nombreuses formations syndicales ou associations de magistrats, nous ont fait part de leur attachement à ce que les magistrats fussent majoritaires au sein du Conseil supérieur de la magistrature ou au moins qu’il y eût la parité entre les magistrats et les non-magistrats. Vous vous y opposez fermement. Nous considérons, nous, qu’il y a là quelque chose de vexatoire à l’égard des magistrats. La parité, que nous défendons les uns et les autres, est le juste équilibre qui permet d’éviter à la fois le corporatisme dont vous parlez souvent – il faut effectivement l’éviter –, mais également le risque de nominations politiques, que nous avons connu par le passé. Par conséquent, s’agissant de la formation générale – je ne parle pas de la formation disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature –, nous ne comprenons pas pourquoi il y a tant de réticences à accepter la parité entre magistrats et non-magistrats. En outre, dans les instances professionnelles qui statuent dans de très nombreux secteurs d’activité, il ne viendrait à l’idée de personne que les représentants des professions concernées fussent minoritaires. En deuxième lieu, il y a la question de la nomination des membres du Conseil supérieur de la magistrature. À cet égard, nous dirons et redirons que, s’il est important de se référer à l’article 13 de la Constitution, nous n’avons pas la même interprétation de cet article 13. De notre point de vue, pour les nominations effectuées par le président de l’Assemblée nationale et le président du Sénat pour le CSM, comme d’ailleurs pour le Conseil constitutionnel – cela a été défendu tout à l’heure par Robert Badinter –, il est très important de revenir à cette idée de la règle des trois cinquièmes, qui permet d’avoir un accord entre la majorité et l’opposition, quelles que soient la majorité et l’opposition. Là aussi, c’est un gage de grande indépendance. En troisième lieu, la question de l’élection du président nous paraît aussi déterminante. Faire confiance à une instance qui serait composée à parité de magistrats, c’est consentir à ce que cette instance vote pour élire son président. En quatrième lieu, derrière cet article, il y a la question de la nomination des magistrats. Pour ce qui est des magistrats du parquet, nous considérons qu’il est nécessaire qu’ils soient nommés sur avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature. Vous y êtes totalement opposés, nous l’avons bien compris. Permettez-moi, madame le garde des sceaux, de marquer le désaccord qui existe entre nous à ce sujet.
Robert BADINTER - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Robert BADINTER

M. Robert Badinter. Si j’interviens de nouveau, c’est parce que je n’ai pas eu le privilège, tout à l’heure, de voir dans l’hémicycle, en dehors de quelques collègues vigilants, les membres de la majorité. J’évoquerai brièvement quelques points. Le premier concerne la composition du CSM. Nous avons évoqué deux écueils : le Charybde du corporatisme, le Scylla de la politisation. L’unique réponse est la parité. Ce faisant, nous sommes au-dessous des normes européennes. Je tiens à rappeler à la Haute Assemblée qu’en annexe du rapport de M. Hyest, à la page 271, figure la composition des conseils de justice en Europe. Plusieurs pays, dont le Royaume-Uni, n’ont pas ce type de conseil. Un seul pays, la Belgique, pratique la parité entre les magistrats et les non-magistrats. En Bulgarie, il y a quatorze magistrats contre onze non-magistrats. Au Danemark, ils sont sept magistrats contre cinq non-magistrats ; en Espagne, treize magistrats contre huit non-magistrats ; en Hongrie, dix magistrats contre cinq non-magistrats ; en Irlande, neuf contre huit ; en Italie, dix-huit contre neuf ; aux Pays-Bas, trois contre deux ; en Pologne, dix-sept contre huit ; au Portugal, le Conseil est composé de deux sections, l’une composée de neuf magistrats contre huit non-magistrats, l’autre composée de neuf magistrats contre sept non-magistrats ; en Roumanie, seize contre trois ; en Slovaquie, les membres sont à parité, mais le président du Conseil de justice est un haut magistrat disposant d’une voix prépondérante. Nous sommes tout à fait au bas de l’échelle européenne en matière de parité. Quand on refuse la parité – ce qui in fine est la position de la commission des lois –, on est au-dessous des normes européennes. La situation dans laquelle nous nous plaçons soulève nécessairement des interrogations : pourquoi la France conçoit-elle le Conseil supérieur de la magistrature - instance de nomination qui représente les garanties de la magistrature – comme un organe où les magistrats ne doivent pas être représentés au moins à parité ? C’est la première remarque.
Robert BADINTER - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Robert BADINTER

M. Robert Badinter. La formation du CSM atteint la parité lorsqu’elle statue en matière disciplinaire. Il n’est pas d’exemple où des magistrats soient jugés par une instance qui ne comprenne pas en majorité leurs pairs. Ce n’est d’ailleurs pas le propre des magistrats. Ici, on ne veut pas ! Sur la question disciplinaire, je pense profondément que ce serait une très grave erreur, pour le ministre de la justice, que de vouloir exercer un pouvoir disciplinaire direct sur les magistrats du parquet. La magistrature peut tout à fait se concevoir selon deux corps séparés : un corps de fonctionnaires qui poursuit, de haut en bas, et un corps de magistrats du siège, complètement indépendant du premier. La France a choisi la voie d’un corps unique. Les personnes qui exercent les fonctions du parquet – elles passeront d’ailleurs souvent au siège – demeurent des magistrats ; elles ont donc droit aux garanties statutaires des magistrats. Je me permets d’indiquer, madame le garde des sceaux, que ce n’est pas parce que l’article 30 du code de procédure pénale vous donne le pouvoir de donner des instructions générales au parquet ou de faire passer par le parquet général des instructions écrites au procureur de la République que vous êtes le chef du parquet. Cette idée n’est pas exacte !
Pierre FAUCHON - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Pierre FAUCHON

M. Pierre Fauchon. Je me permets simplement de vous signaler que je ne propose pas une composition différente. Encore une fois, mon sous-amendement vise à ce que le président soit élu parmi les membres de la formation, ce en quoi je rejoins d’ailleurs la proposition de M. Badinter. Je ferai quelques réflexions de portée plus générale. La première concerne la parité. Il ne faut pas exagérer l’importance de celle-ci. Les magistrats sont unis par des liens professionnels, tandis que les personnalités indépendantes, qui viennent de milieux tout à fait différents, n’ont pas entre elles le même type de communication. Il est bien évident que ceux qui appartiennent à la profession forment très naturellement un bloc, sans même employer le mot « corporatisme », qui a un caractère un peu désagréable. Donc, la parité ne se calcule pas comme on le croit un peu simplement. Ma deuxième réflexion est relative aux comparaisons européennes, qui ne sont pas significatives. Il n’existe pas à proprement parler de norme européenne qui s’impose, même s’il est toujours intéressant de procéder à des comparaisons. Les systèmes de magistrature et de justice sont en effet très différents d’un pays à l’autre, comme nous avons pu le constater en Espagne ou en Allemagne. Les systèmes sont si profondément différents, à tous les niveaux, depuis la formation jusqu’au recrutement des magistrats, que la portée des comparaisons est forcément limitée. Comme dit le proverbe, « comparaison n’est pas raison » ! Raisonnons dans notre système particulier, qui requiert une solution réellement adaptée. Troisième réflexion, je voudrais que l’on ne nous rebatte pas les oreilles avec la question de l’indépendance des magistrats, qui confond en une seule et même catégorie des magistrats qui sont, en réalité, de deux types bien différents ; je ne cesse de le dire ! Les magistrats du parquet portent le nom de magistrat – ils ont une formation, une déontologie, des principes, des traditions, c’est entendu –, mais ils sont les avocats de l’une des parties, les avocats de la société. Ils n’ont donc pas la même impartialité que les juges du siège. S’ils portent le nom de parquetiers, c’est parce qu’au Moyen Âge les avocats de la Couronne avaient obtenu de se placer sur le plancher où étaient les juges, tandis que les autres avocats restaient à même le sol, à battre la semelle sur le sol gelé. (Sourires .)
Pierre FAUCHON - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Pierre FAUCHON

M. Pierre Fauchon. Le Royaume-Uni, qui ne peut être taxé de pays sous-développé en matière de justice, s’est passé pendant très longtemps de magistrats du parquet. La couronne confie les intérêts publics à des avocats. Donc, n’abusons pas de ce rapprochement des deux corps, car nous sommes dans une culture qui a tendance à les confondre. Le fait de passer continuellement du siège au parquet au cours d’une carrière n’est d’ailleurs guère souhaitable, en particulier à partir d’un certain degré d’ancienneté. Mais c’est encore un autre problème ! Nous sommes conscients, mes chers collègues, que les magistrats du parquet ne peuvent pas avoir la même indépendance que les magistrats du siège, cette indépendance étant difficilement conciliable avec l’insertion des magistrats du parquet dans une hiérarchie dont le sommet remonte à l’État qu’ils représentent. Il est donc normal que leur système de nomination diffère, ainsi que leur déontologie. Le parquet, ce n’est pas la même chose que le siège, et il faut s’élever contre la confusion que l’on entretient entre les deux formations.
Pierre FAUCHON - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Pierre FAUCHON

M. Pierre Fauchon. Bien entendu, le fait que les nominations, la déontologie, etc. soient assumées par un pouvoir politique n’est pas sans poser des problèmes. Le ministre est toujours accusé, le plus souvent à tort, d’avoir des arrière-pensées politiques ou politiciennes concernant les nominations et les sanctions. Le Sénat avait adopté un dispositif visant à désigner un magistrat spécial au sommet de la hiérarchie du parquet ; il s’agissait d’un procureur général de la nation, nommé par le Président de la République sur une liste présentée par le CSM, de manière à concilier les différents points de vue. Il aurait détenu la plupart des pouvoirs actuellement exercés par le ministre, sauf celui de donner des consignes générales. Les consignes particulières ainsi que les questions de déontologie et de nomination dépendaient ainsi du procureur général de la nation. Le processus législatif n’est pas allé à son terme, mais l’idée mériterait d’être reprise. Elle permettrait, me semble-t-il, de satisfaire les critères d’organisation hiérarchisée du parquet et de non-suspicion de politisation de cette organisation. Telles sont les réflexions que je voulais faire à l’occasion de ce débat intéressant et complexe qui mériterait des développements plus approfondis. En ce qui concerne les sous-amendements que j’ai déposés avec plusieurs de mes collègues, nous souhaitons simplement, comme je le disais au début de mon intervention, que le président soit élu parmi les membres de la formation. Madame la garde des sceaux, il n’est nullement question de présidences « tournantes ». Les présidents seraient élus pour la durée de leur mandat, tout simplement, comme tous les présidents de toutes les instances. Vous avez également évoqué les pressions politiques auxquelles ils pourraient être soumis, tandis que les chefs de cour seraient à l’abri de celles-ci. Sans entrer dans les détails, je crois que personne n’est à l’abri de telles pressions.