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Nicolas ALFONSI - Sénat - 2004-10-13
Date: 2004-10-13
Orateur: Nicolas ALFONSI

M. Nicolas Alfonsi. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, nous examinons aujourd'hui un projet de loi visant à simplifier le droit. C'est la deuxième fois, depuis le début de la législature, que nous sommes réunis pour autoriser, conformément à l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement à légiférer par voie d'ordonnances. Le projet de loi d'habilitation que l'on nous propose aujourd'hui est de grande ampleur, bien plus encore que la loi du 2 juillet 2003, puisqu'il regroupe 63 articles et plus de 200 mesures touchant à des domaines aussi variés que l'administration, le secteur hospitalier, l'agriculture ou le logement. Autant dire que le projet de loi dont nous nous apprêtons à débattre ne sera pas sans effets sur de très nombreuses catégories socioprofessionnelles, à commencer par les travailleurs indépendants - les agriculteurs, les artisans et les commerçants - qui sont tous concernés au premier chef par ce texte. Je pense notamment à l'assurance maladie, à la mise en place du régime social des indépendants ou encore aux conditions de recouvrement, autant de mesures qui concernent des millions d'artisans et de commerçants. Dans ces conditions, monsieur le secrétaire d'Etat, vous comprendrez que la question de la méthode utilisée vous soit posée. Certes, simplifier le droit et gagner en efficacité sont des intentions louables et bien souvent nécessaires. Toutefois, le recours aux ordonnances ne doit pas être systématisé, a fortiori sur des sujets aussi délicats que certains de ceux qui sont contenus dans ce texte. Cette technique de délégation législative ne tend-elle pas à déposséder le Parlement de ses compétences les plus fondamentales, à savoir discuter et rédiger la loi ? Le Conseil constitutionnel n'a-t-il pas rappelé, dans sa décision du 12 janvier 1977, que les dispositions de l'article 38 devaient se comprendre « comme faisant obligation au Gouvernement d'indiquer avec précision au Parlement, lors du dépôt d'un projet d'habilitation et pour la justification de la demande présentée par lui, quelle est la finalité des mesures qu'il propose de prendre » ? Or ce projet de loi manque de précision quant aux intentions et aux objectifs réels du Gouvernement, bien que - je vous en donne acte, monsieur le secrétaire d'Etat - vous en ayez rappelé quelques-uns. Sous prétexte de simplification, de nombreuses dispositions vont être modifiées alors qu'elles nécessiteraient une étude plus approfondie et un débat spécifique au sein de chacune de nos deux assemblées. Qui plus est, le Gouvernement a déclaré l'urgence sur ce texte, privant le Parlement d'une seconde lecture. Y avait-il réellement urgence ?
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2004-10-13
Date: 2004-10-13
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, nous avons élu voilà quelques jours un nouveau président de la commission des lois en la personne de M. Hyest. Je me suis alors permis de lui dire qu'il avait l'opportunité d'inaugurer sa présidence en pleine harmonie avec l'idée que nous nous faisons - que nous devrions nous faire - du rôle du Parlement et de la loi dans la République : cette opportunité, monsieur le président de la commission, aurait consisté à dire « non » à ce projet de loi. J'ai entendu les déclarations des uns et des autres sur la simplification. Elle a bon dos ! Nous n'allons quand même pas commencer la présente session avec ce texte, formidable « bric-à-brac » qui évoque de très nombreux sujets, des grands, des petits, des sujets importants, mais aussi des sujets à caractère réglementaire dont on se demande bien ce qu'ils viennent faire ici... Ce texte, préface d'une nouvelle phase dans notre vie parlementaire, est la négation même de l'activité du Parlement.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2004-10-13
Date: 2004-10-13
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. ... des ordonnances qui pourraient être préjudiciables à un certain nombre de nos concitoyens. Nous ne savons rien du texte des ordonnances. La loi que vous nous proposez d'adopter, c'est un chèque en blanc ! Allons-nous nous dessaisir de sujets tels que l'APL, l'aide personnalisée au logement ? Les règles relatives au logement social, au logement des plus démunis, au logement décent, sont importantes ! Si certains considèrent qu'un logement décent ne doit pas avoir une surface au moins égale à neuf mètres carrés, qu'ils le disent ! Or nous sommes ici en train de légiférer pour donner au Gouvernement la possibilité de modifier de telles règles. Il en va de même en ce qui concerne les changements d'affectation de locaux. Je veux parler ici de ceux qui renoncent à transformer certains locaux en logements sociaux afin de créer des bureaux, les préfets allant même dans certains cas jusqu'à s'opposer aux maires qui, comme à Paris, tiennent à affirmer qu'il faut réserver de la place pour les logements sociaux et qu'il n'est pas juste de transformer des locaux prévus pour devenir des logements sociaux en bureaux. Vous visez également les relations entre les caisses de sécurité sociale et l'Etat. Rien que cela ! Jusqu'au 30 juillet dernier, nous avons longuement parlé de l'assurance maladie...
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2004-10-13
Date: 2004-10-13
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Ajoutez à cela la déclaration d'urgence... Monsieur le secrétaire d'Etat, vous appartenez à un gouvernement qui nous demande une autorisation pour huit, douze ou dix-huit mois selon les cas, alors que, durant cette période, nous pourrons évoquer ici la plupart des sujets dont il est question dans ce texte, certains faisant même l'objet de projets de lois à venir. Pourquoi le présent projet ne sera-t-il pas soumis à une deuxième lecture ? Vous nous dites que tout cela est urgent. Si vous pouviez nous donner un argument pour nous en convaincre, monsieur le secrétaire d'Etat, nous l'écouterions volontiers. Mais je crains qu'il n'y en ait pas. J'en viens à la seconde partie de mon exposé. J'ai écouté M. Marini avec beaucoup d'intérêt - comme toujours, d'ailleurs - et ce qu'il a dit montre qu'à l'évidence il faut revoir ce texte. S'agissant de l'ordonnance sur les partenariats, d'importantes questions se posent. Devant la commission des lois, j'ai mis en garde mes collègues contre l'adoption d'un amendement que le Gouvernement pourrait éventuellement glisser subrepticement dans ce texte de manière à ratifier l'ordonnance du 17 juin 2004. M. le rapporteur m'en donnera acte. Précaution inutile, parce qu'à peine avais-je dit cela qu'on nous distribuait les amendements de M. le rapporteur qui, précédant l'intention supposée du Gouvernement, avait cru devoir présenter - je le lui dis avec beaucoup de cordialité, mais je crois devoir le dire - un tel amendement de ratification, le présentant de surcroît comme un amendement d'origine parlementaire.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2004-10-13
Date: 2004-10-13
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. J'ajoute, mes chers collègues, que ce dispositif est très grave. Il va complètement bouleverser nos systèmes de marchés publics, la maîtrise d'ouvrage publique et la maîtrise d'oeuvre dans notre pays - mon collègue et ami Yves Dauge reviendra sur ces points. Tout d'abord, ces contrats sont globaux. L'architecte, les entreprises et les financeurs, donc les banquiers, procèdent d'un seul choix. Il faut déterminer l'entreprise qui réalise l'exploitation, la gestion, la maintenance et l'entretien. Autrement dit, seuls certains grands groupes pourront concourir ; l'architecte sera choisi par le grand groupe, de même que les PME qui pourront éventuellement participer. Ce processus totalement intégré dessaisit la puissance publique de ses principales prérogatives, notamment de celles qui consistent premièrement à organiser un concours d'architecture et à choisir l'architecte, deuxièmement à sélectionner les entreprises les mieux-disantes, troisièmement à mettre en concurrence les banques, quatrièmement à choisir l'entreprise qui assurera l'exploitation, cinquièmement à choisir celle qui assurera l'entretien, sixièmement à choisir celle qui sera chargée de la maintenance. Désormais, tout sera intégré dans une décision unique...
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2004-10-13
Date: 2004-10-13
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Mais c'est la seule référence ! Je le dis très franchement, c'est inacceptable. Vous souscrirez certainement à mes propos, monsieur le secrétaire d'Etat ; sinon, j'aimerais entendre de votre part une réponse argumentée. Rien ne garantit l'indépendance des architectes, ni la possibilité pour ces derniers de concourir de manière équitable dans cette procédure. A lui seul, ce premier argument me paraît suffisamment fort. J'en ajoute un second, tenant à la décision du Conseil constitutionnel. En effet, ce dernier a très clairement dit qu'il fallait que le partenariat public-privé soit une procédure à caractère exceptionnel. Or l'ordonnance vise à le banaliser et à le généraliser. Sur ce point, à l'évidence, nous ne pouvons accepter un tel dispositif. Le Conseil constitutionnel, monsieur Marini, a indiqué que le caractère exceptionnel devait être justifié par l'un ou l'autre des deux motifs suivants : la complexité ou l'urgence. Il a même apporté des précisions sur la complexité, et le Gouvernement a compris que celle-ci devait être appréciée au regard des capacités de la collectivité. Mais ce point est très difficile à apprécier, parce qu'une ville, une agglomération, un département peuvent tout à fait se doter de nombreux concours dans de nombreux domaines, si bien que l'appréciation selon laquelle telle construction ou réalisation est trop complexe eu égard aux capacités de la collectivité ne va pas de soi. Cela étant, monsieur Marini, puisque je me suis permis de commenter tout à l'heure vos propos - et je vous prie de m'excuser d'avoir abusé, peut-être, des interruptions -, étudions le texte ensemble. Vous avez dit - je ne pense pas trahir vos propos - qu'il y aurait une évaluation préalable pour choisir entre la procédure PPP, le marché classique et la délégation de service public. Or cette évaluation, je vous le dis d'emblée, est infaisable.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2004-10-13
Date: 2004-10-13
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Par définition, au moment de l'évaluation, on ne connaîtra aucun des candidats. Par la procédure du dialogue compétitif, les candidats potentiels contribueront à la définition du projet en même temps qu'ils seront candidats, ce qui sera d'ailleurs source de nombreux contentieux. Alors, quand on ne connaît exactement ni le projet, ni les candidats, ni les prestations qu'ils offriront, ni les prix qu'ils proposeront et qu'il s'agit à la fois de l'architecture, de l'ensemble des constructions, tous corps de métiers confondus, de la gestion, de l'exploitation, de l'entretien, de la maintenance et du financement, tout cela pendant trente ans - parce que les collectivités comme l'Etat devront payer un loyer pendant toute cette période -, comment voulez-vous évaluer qu'il est assurément, eu égard à la complexité, à l'urgence, plus bénéfique pour la collectivité de faire appel au PPP plutôt qu'au marché habituel ou à la délégation de service public ? J'ajouterai un autre argument, monsieur Marini. Vous avez dit tout à l'heure que l'évaluation serait réalisée par une instance indépendante.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2004-10-13
Date: 2004-10-13
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Eh bien, monsieur le rapporteur pour avis - et je pense que cela va également intéresser M. le rapporteur de la commission des lois, auteur de l'amendement -, permettez-moi de vous dire que c'est faux ! C'est vrai pour ce qui est du titre I er de l'ordonnance du 17 juin 2004, qui traite des contrats de partenariat de l'Etat, puisqu'il est indiqué au quatrième alinéa de l'article 2 que « l'évaluation est réalisée avec le concours d'un organisme expert choisi parmi ceux créés par décret ». Il s'agit d'organismes choisis par décret, donc par le Gouvernement, par l'Etat. On peut considérer que cela constitue une certaine garantie d'indépendance. Néanmoins, monsieur le rapporteur pour avis, il ne vous a pas échappé que cette ordonnance comportait un titre II concernant les contrats de partenariat des collectivités territoriales... Nous parvenons ainsi à l'article 14, dans lequel la phrase en question ne figure pas : aucune condition n'est posée pour l'instance qui est censée faire l'évaluation. Certes, certains cabinets, entités ou organismes ne manqueront pas de fleurir et de prouver l'intérêt des PPP, mais leur démonstration n'aura aucune espèce de crédibilité. Donc, les garanties n'existent pas. Monsieur le rapporteur, je me permets donc de vous suggérer de retirer votre amendement. Le fait que le rapporteur général de la commission des finances du Sénat, si expert sur ces questions, n'ait pas vu que ses propos ne s'appliquaient aucunement aux collectivités locales - qu'il s'agisse des communes, des départements, des régions ou des intercommunalités - montre, je vous l'assure, que le dossier n'est pas clair, que la question n'est pas mûre. S'il a lui-même fait cette confusion, nous ne pouvons décidément pas adopter cette ordonnance en l'état,...
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2004-10-13
Date: 2004-10-13
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. ...d'autant plus qu'il est maintenant patent que cette dernière n'est pas conforme à la décision du Conseil constitutionnel. M. Francis Mer a lui-même indiqué qu'il voulait généraliser le dispositif. Or le Conseil constitutionnel a décidé que cela devait être exceptionnel. Admettre que les instances que je viens d'évoquer seraient amenées à juger de la complexité ou de l'urgence par rapport aux collectivités locales sans aucune garantie, c'est impossible. Mes chers collègues, j'espère vous avoir convaincus qu'il serait bon de refuser au Gouvernement l'autorisation qui nous est demandée, par respect pour la mission de parlementaire qui est la nôtre. Pour ce qui est de l'ordonnance sur le partenariat, j'espère que vous entendrez les fortes réserves que nous exprimerons, lesquelles pourront d'ailleurs inspirer utilement le Gouvernement. Ce que je défends ici au nom du groupe socialiste, monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, c'est tout simplement la force de la loi, sans laquelle il n'est pas, vous le savez, de vraie République. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)
Bernard MURAT - Sénat - 2004-10-13
Date: 2004-10-13
Orateur: Bernard MURAT

M. Bernard Murat. Mon cher collègue, permettez-moi simplement de relever cette incohérence dans votre brillant exposé. Je suis persuadé que M. le secrétaire d'Etat saura vous convaincre que votre vérité n'est peut-être pas aussi « vraie » que vous ne le pensez. (M Jean-Pierre Sueur s'exclame. ) Ce deuxième projet de loi d'habilitation, après celui que nous avons déjà adopté, s'inscrit dans le programme de simplification administrative et juridique engagé par le Gouvernement, tel qu'il avait été annoncé par le Premier ministre dans sa déclaration de politique générale et voulu par le Président de la République. Il répond, là encore, à une double exigence : améliorer l'accès des citoyens aux règles de droit et renforcer leur sécurité juridique ainsi que celle de nos entreprises. La simplification de notre droit devrait permettre de libérer, qui plus est à un moindre coût, une partie de l'énergie des forces vives de notre société, qui trop souvent se disperse dans des démarches administratives ou juridiques inutilement complexes. Il en va ainsi de la compétitivité de nos entreprises. Entre autres mesures de simplification, très nombreuses et souvent très techniques, ce texte prévoit plusieurs réformes ambitieuses, dont la création du « régime social des indépendants », qui regroupera, pour la première fois depuis la création de la sécurité sociale, les trois caisses des professions indépendantes, ainsi que l'institution d'un interlocuteur social unique pour le recouvrement des cotisations et des contributions sociales des commerçants et des artisans. Au lieu des trois guichets vieillesse, maladie et URSSAF pour les cotisations familiales, la CSG et la CRDS, représentant autant de contentieux possibles en cas de difficulté, avec qui plus est chacun leurs propres règles, le travailleur indépendant bénéficiera enfin désormais d'un régime social unique pour l'ensemble de ses prélèvements sociaux avec un seul interlocuteur social en cas de difficultés de paiement. Nous ne pouvons que nous féliciter de cette réforme, attendue depuis longtemps par nombre de petites entreprises, artisans et commerçants.
Yves DAUGE - Sénat - 2004-10-13
Date: 2004-10-13
Orateur: Yves DAUGE

M. Yves Dauge. Je pourrais m'exprimer davantage sur ce sujet - mais je ne veux pas être trop méchant ! - et vous décrire l'état de désastre dans lequel se trouvent les services départementaux d'architecture et d'urbanisme. Aujourd'hui même et demain, leurs représentants sont réunis en congrès à Amiens. La lecture des comptes rendus de leur assemblée générale vous montrera quel est l'état déplorable de ces services, qui n'ont plus les moyens d'assurer les missions auxquelles ils doivent normalement faire face. M. le ministre nous parlait de réforme de l'Etat. Mais c'est surréaliste ! C'est non la réforme de l'Etat, mais la destruction des services de l'Etat qui est en train de s'opérer sous nos yeux, monsieur le secrétaire d'Etat ! Je sais que M. le ministre du budget cherche à faire des économies et que ce n'est pas vous, personnellement, qui les souhaitez, mais la réalité est tout autre : il faut ouvrir les yeux et arrêter de se raconter des histoires sur les ordonnances en invoquant avec complaisance l'efficacité et la simplicité ! (Très bien ! sur les travées du groupe CRC.)
Yves DAUGE - Sénat - 2004-10-13
Date: 2004-10-13
Orateur: Yves DAUGE

M. Yves Dauge. L'APL représente 13 milliards d'euros. Vous espérez, avec des ordonnances, les « bricoler », transformer les surfaces de référence, modifier la date d'actualisation, fixée au 1 er juillet ? Pourquoi tout cela devrait-il être fait par voie réglementaire ? Je voudrais le savoir. Aujourd'hui, le montant de l'APL doit être revalorisé au 1 er juillet. L'année dernière, il a fallu patienter près d'un an pour qu'il le soit, et, cette année, nous attendons toujours. La date du 1 er juillet n'a pas été respectée. Avouez qu'il s'agit là d'un réel problème ! Avant de vouloir améliorer le dispositif de l'APL - votre objectif est bien de le simplifier par ordonnance ! - il conviendrait tout de même de régler les questions fondamentales relatives à l'actualisation. Là aussi, vous trichez. Ce n'est pourtant pas rien : 13 milliards d'euros, dont 5 milliards d'euros dans le budget de l'Etat ! J'estime d'ailleurs que c'est au moment où nous discutons du projet de loi de finances qu'il faudrait traiter de l'actualisation de l'APL, l'enjeu financier étant considérable : la moindre des choses serait donc que cette question puisse être débattue ici, devant le Parlement, en même temps que celle, primordiale, du budget. Il est profondément scandaleux de ne pas savoir qui prendra cette décision, ni quand elle sera prise. Puisque vous voulez améliorer la situation, pourquoi ne choisissez-vous pas de régler le problème dans le projet de loi de finances ? Ainsi, l'actualisation serait faite en pleine transparence, au cours de la discussion, et chacun de nos concitoyens saurait quels ont été nos propos sur ce sujet d'une importance considérable.
Eric WOERTH (secrétaire d'Etat.) - Sénat - 2004-10-13
Date: 2004-10-13
Orateur: Eric WOERTH
Fonction: secrétaire d'Etat.

M. Eric Woerth, secrétaire d'Etat. A l'issue de cette discussion générale, je tiens avant tout à remercier l'ensemble des orateurs qui se sont exprimés, dans le respect des règles de la démocratie, quelles que soient leurs opinions. Je remercie également les différents rapporteurs, le rapporteur saisi au fond et les rapporteurs saisis pour avis, de la qualité de leurs travaux. Je remarque qu'une volonté commune de simplifier le droit anime l'ensemble des travées de la Haute Assemblée, et je m'en réjouis, même si nous ne partageons pas toujours la même idée sur la manière de le faire. J'ai entendu à ce propos un certain nombre d'arguments sur l'urgence et sur les modalités de recours aux ordonnances. L'article 38 de la Constitution autorise le Gouvernement à recourir aux ordonnances et il nous faut évidemment utiliser cette procédure - c'est le cadre de notre droit - comme d'autres gouvernements l'ont fait. Cela me semble naturel et tout à fait incontestable. En outre, le recours aux ordonnances est un principe utile, spécifiquement dans le cadre de ce type de textes, ainsi que l'a d'ailleurs reconnu le Conseil constitutionnel. Comment faire pour simplifier le droit quand autant de matières sont concernées ? Faudrait-il à chaque fois déposer des projets de loi et les discuter les uns après les autres ? Ce serait évidemment totalement impossible ! La complexité de la procédure rendrait illusoire toute simplification, ce qui serait paradoxal. Bien évidemment, il faut respecter les prérogatives du Parlement et l'ancien parlementaire que je suis ne peut dire le contraire. Pour autant, je vous prie de me pardonner, je considère que ce débat est un peu caricatural : c'est un débat classique, un peu convenu, où sont quelquefois lâchés les grands mots. La volonté du Gouvernement est tout autre : par le recours aux ordonnances pour simplifier le droit, le Gouvernement vise à l'efficacité. Nous vous soumettons, dans le cadre de ce projet de loi, un processus de ratification explicite des ordonnances, ce qui n'est pas toujours le cas. Si vous le souhaitez, une discussion pourra avoir lieu sur le texte même des ordonnances, ainsi que cela s'est passé pour l'ordonnance relative aux contrats de partenariat public-privé. Je souhaiterais maintenant revenir sur quelques points qui ont été évoqués lors de la discussion générale. J'ai entendu M. Jean-Pierre Sueur qualifier ce texte de « bric-à-brac ». Non ! Au contraire, il s'agit d'un texte ambitieux, et c'est pour cela qu'il contient de nombreuses dispositions.
Eric WOERTH (secrétaire d'Etat.) - Sénat - 2004-10-13
Date: 2004-10-13
Orateur: Eric WOERTH
Fonction: secrétaire d'Etat.

M. Eric Woerth, secrétaire d'Etat. Il me semble que, dans ce domaine, nous devons tous ensemble être de plus en plus vigilants et savoir dire non lorsque des mesures que nous considérons comme trop complexes nous sont proposées. Cela étant, il est également vrai que la vie en société est de plus en plus complexe, sinon de plus en plus compliquée, et exige des mesures de protection des uns par rapport aux autres. La démocratie impose parfois d'éviter de confondre simplisme et simplicité, et c'est ce que nous essayons de faire dans ce texte. Vous nous reprochez de toucher à des sujets trop sensibles, cela a été répété à plusieurs reprises. Oui, bien sûr ! Cette simplification n'est pas anodine, mais concerne de vrais sujets. Si ce n'était pas le cas, ce ne serait plus une simplification utile ! (M. Jean-Pierre Sueur s'exclame.) Pour autant, il ne s'agit pas d'aller au coeur des sujets - cela ne se fait pas par ordonnances - mais de s'en tenir à ce qui concerne la simplification, c'est-à-dire l'environnement général du texte ou des mesures concernant les modalités techniques des textes. C'est cela qui est réalisé dans ce projet de loi. Je terminerai sur l'urgence, qui va de pair avec les ordonnances : s'agissant d'ordonnances, le Gouvernement souhaite qu'elles soient rapidement opérationnelles. Que l'urgence accompagne la procédure d'ordonnance dans ce contexte me semble une bonne chose, c'est logique.