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Patrice GÉLARD (rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale.) - Sénat - 2008-12-11
Date: 2008-12-11
Orateur: Patrice GÉLARD
Fonction: rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale.

M. Patrice Gélard, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, nous vivons aujourd’hui une grande première puisque nous allons examiner le premier des sept projets de loi organique, ainsi que le premier projet de loi ordinaire, prévus en application de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. D’autres textes suivront donc, dans le détail desquels je n’entrerai pas. Je rappelle simplement que nous devrons examiner, dans un proche avenir, les projets de loi relatifs à la procédure parlementaire, au Conseil supérieur de la magistrature, au Conseil constitutionnel, ainsi qu’aux nominations aux postes les plus élevés en conseil des ministres ou par le Président de la République. Tel est le programme qui nous attend en 2009. Mon intervention portera, à la fois, sur le projet de loi organique portant application de l’article 25 de la Constitution et sur le projet de loi ordinaire relatif à la commission prévue à l’article 25 de la Constitution et à l’élection des députés. Ces deux textes sont interdépendants : la loi organique renvoie à la loi ordinaire, et vice versa . Cela pose d’ailleurs un problème juridique. Nous aurions dû examiner en premier lieu, et de façon indépendante, le projet de loi organique, puis, en second lieu, le projet de loi ordinaire. Mais ils sont tellement imbriqués l’un dans l’autre que nous ne pouvons procéder autrement. J’examinerai en détail, tout d’abord, le projet de loi organique, puis le projet de loi ordinaire, en soulignant, à chaque fois, un certain nombre de problèmes soulevés soit par la commission, soit par les représentants des groupes politiques de notre assemblée. Je souhaite, en outre, attirer l’attention de M. le secrétaire d’État sur les difficultés qui l’attendent. Tout d’abord, sur le projet de loi organique, je ferai quelques brèves observations. L’article 1 er du projet de loi fixe le nombre des députés à 577. Je rappelle qu’il s’agissait d’un effectif maximum. Par compromis, le Sénat avait également admis que le nombre des sénateurs soit inscrit dans la Constitution, bien que nous n’ayons guère été enthousiasmés par cette disposition, ...
Patrice GÉLARD (rapporteur.) - Sénat - 2008-12-11
Date: 2008-12-11
Orateur: Patrice GÉLARD
Fonction: rapporteur.

M. Patrice Gélard, rapporteur. ... qui supprime toute liberté de manœuvre, notamment pour le Gouvernement et la commission indépendante, car il n’y aura plus de variable d’ajustement à l’Assemblée nationale. Je n’ai pas d’autre remarque à formuler sur ce sujet, si ce n’est que je regrette que nous ayons inscrit ce chiffre dans la Constitution. Mais nous avons pour règle, au Sénat, de ne pas nous occuper de l’Assemblée nationale. Les articles 2, 3 et 4 portent sur le retour des ministres, anciens parlementaires, dans leur assemblée d’origine. Il s’agit là d’une nouveauté par rapport à la Constitution de 1958 et à la volonté du général de Gaulle, qui avait souhaité, à l’époque, séparer complètement les fonctions ministérielles et les fonctions parlementaires. On sait quelles difficultés cela avait entraîné : d’excellents politiques se retrouvaient sans mandat ou obtenaient la démission de leur suppléant, ce qui conduisait à l’organisation d’élections partielles. Ce système n’était pas satisfaisant. Les ministres retrouveront donc leur siège d’origine, à l’Assemblée nationale ou au Sénat. Ces nouvelles dispositions nous posent pourtant un problème, ...
Patrice GÉLARD - Sénat - 2008-12-11
Date: 2008-12-11
Orateur: Patrice GÉLARD

M. Patrice Gélard, rapporteur . C’est tout de même une autorité, ne serait-ce que parce qu’elle aura son budget. L’article 1 er de la loi ordinaire traite de la commission indépendante qui donnera son avis sur le découpage électoral. Elle comprendra six membres, dont un est nommé par le Président de la République, un par le président de l’Assemblée nationale, un par le président du Sénat, les trois autres étant désignés par les assemblées générales des plus hautes juridictions. Que cette composition puisse faire l’objet d’un certain nombre de remarques, je le conçois. Je pense, par exemple, à la présidence de la commission, qui reviendra au candidat proposé par le Président de la République. Encore faut-il souligner que cette nomination est assortie de toutes les garanties imposées par l’article 13 de la Constitution, avec un passage devant les commissions permanentes compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat. Je précise, pour répondre à une question de M. Pierre Fauchon, que, le cas échéant, on additionnera les deux. Que mes collègues se rassurent : il est prévu le rejet de la candidature si l’addition des votes négatifs dans chaque commission permanente compétente de l’Assemblée nationale et du Sénat représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions. Néanmoins, je n’imagine pas que la candidature proposée puisse aboutir en cas de majorité simple s’opposant à cette candidature dans l’une ou l’autre des commissions ! De quelle autorité pourrait bien bénéficier une personne qui se serait attirée contre elle la majorité, fût-elle simple, de l’une ou de l’autre des commissions ? A mon avis, soit ce candidat se retirera, soit l’autorité chargée de le nommer ne le désignera pas.
Patrice GÉLARD (rapporteur.) - Sénat - 2008-12-11
Date: 2008-12-11
Orateur: Patrice GÉLARD
Fonction: rapporteur.

M. Patrice Gélard, rapporteur. Dès lors, je crois qu’il y a lieu d’être pleinement rassuré sur l’indépendance et sur l’autonomie de chacune de ces personnalités. L’opposition pourra pleinement jouer son rôle à l’intérieur de chacune des commissions. L’article 1 er de la loi ordinaire fixe également les incompatibilités. Il traite, entre autres, de la nomination des rapporteurs, du secret du délibéré, du quorum, de la saisine et du renouvellement par moitié tous les trois ans des membres de la commission. L’article 2 prévoit une habilitation à recourir à l’article 38 de la Constitution : le Gouvernement se voit confier le soin de régler, par voie d’ordonnances, les questions relatives à la composition de l’Assemblée nationale. C’est une tradition. On ne peut pas faire autrement puisque la plupart des découpages ou des redécoupages se sont faits par voie d’ordonnances, à une exception près : je veux parler de la fois où le Président Mitterrand avait refusé de signer les ordonnances, contraignant le gouvernement de l’époque à revenir devant le Parlement. L’article 2 fixe également le nombre des députés : 577. Là, un problème compliqué va se poser au Gouvernement. Ce dernier devra d’abord répartir les trois catégories de députés. S’agissant des députés représentant les départements, la règle de deux députés par département s’impose. Comme M. le secrétaire d’État l’a rappelé tout à l’heure, c’est une règle républicaine. Mais cela posera à terme des difficultés, car certains départements seront surreprésentés par rapport à d’autres, en raison du nombre de députés représentant les départements qui est appelé à se restreindre. Il faudra ensuite fixer le nombre des députés représentant les collectivités d’outre-mer et, enfin, le nombre des députés représentant les Français établis hors de France. Le Gouvernement a repris, pour l’article 2 du projet de loi ordinaire, des règles posées par le Conseil constitutionnel, que l’Assemblée nationale a approuvées : les bases démographiques, l’écart maximum de 20 % entre la population d’une circonscription et la population moyenne des circonscriptions du département, le territoire continu. S’agissant de ce dernier point, la rédaction de l’Assemblée nationale sur la dérogation au territoire continu n’est pas bonne.
Bernard FRIMAT - Sénat - 2008-12-11
Date: 2008-12-11
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Monsieur le président, j’interviens pour m’assurer que nous sommes bien « en phase » s’agissant du déroulement de nos travaux. On me dit, mais j’attends que vous le confirmiez, que nous discuterions les amendements portant sur le projet de loi ordinaire et voterions celui-ci avant d’examiner le projet de loi organique. Je m’interroge sur cet ordre sachant que l’Assemblée nationale, qui a examiné les mêmes textes – ces textes à propos desquels M. Gélard vient d’exprimer toute son admiration –, a voté d’abord le projet de loi organique, puis le projet de loi ordinaire. Est-il normal que nous procédions autrement ? L’ordre naturel n’est-il pas celui qu’a observé l’Assemblée nationale ? Je souhaiterais que ce point soit précisé dès maintenant pour permettre, à la séance comme à nos collaborateurs, de s’adapter si nous devions changer l’ordre. Je suis d’accord pour reconnaître que les deux textes sont étroitement imbriqués, mais l’usage veut que la loi organique précède la loi ordinaire et je serais surpris si nous ne respections pas cet ordre.
Josiane MATHON-POINAT - Sénat - 2008-12-11
Date: 2008-12-11
Orateur: Josiane MATHON-POINAT

Mme Josiane Mathon-Poinat. J’avoue que cela est fort bien dit ! En effet, en cette période de crise, grâce à cette loi, les ministres seront, eux, prémunis du chômage qui menace des centaines de milliers de travailleurs en 2009. Au lieu de garantir le parcours professionnel des élus de la majorité et de se servir de cette loi pour régler vos démêlés familiaux, mesdames, messieurs de la majorité, il serait temps de créer un vrai statut de l'élu que nous appelons de nos vœux depuis tant et tant d'années et pour lequel nous avons déjà fait de nombreuses propositions. Les salariés élus ne sont pas tous des professionnels de la politique et ne retrouveront pas leur emploi à l'issue de leur mandat ! Abordons maintenant le projet de loi ordinaire Il fixe les règles d'organisation et de fonctionnement de la commission chargée de donner un avis sur les projets de loi et propositions de loi délimitant les circonscriptions pour l'élection des députés ou modifiant la répartition des sièges de députés ou de sénateurs. À première vue, la création d'une telle commission paraît nécessaire. Elle permettrait en effet d'étudier le redécoupage des circonscriptions d'une manière plus juste et plus objective. La refonte de la carte électorale a en effet trop souvent été synonyme de manœuvres politiciennes obscures, comme ce fut le cas lors du dernier redécoupage des circonscriptions, décidé par notre collègue Charles Pasqua en 1986. Toutefois, au vu de l'actualité, nous pouvons légitimement nous inquiéter de l'efficience du travail de cette commission. Il aurait d'ailleurs été souhaitable que nous ayons une discussion sur la personne en charge de la préparation de ce travail de découpage. Le Président de la République en a décidé autrement et a nommé, « judicieusement », Alain Marleix chargé du secrétariat national aux élections de l'UMP depuis 2004,….
Bernard FRIMAT - Sénat - 2008-12-11
Date: 2008-12-11
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, le Sénat est appelé à délibérer aujourd'hui sur deux textes présentés par le Gouvernement. Ce sont les premiers qui sont soumis au Parlement depuis l’adoption de la révision constitutionnelle. Quel paradoxe et, malheureusement, quel symbole, monsieur le rapporteur, de nous proposer un vote conforme pour adopter les deux premiers textes d’application d’une révision constitutionnelle censée développer les droits du Parlement ! Au demeurant, il nous faut constater en toute objectivité que, depuis l’ouverture de la session ordinaire, la pratique du Gouvernement est à l’opposé du discours qui accompagnait la révision constitutionnelle. L’essentiel, ce n’est pas de favoriser l’organisation d’un débat parlementaire fructueux qui améliore la loi, c’est d’aller vite et de faire fonctionner le plus souvent possible le Parlement comme une chambre d’enregistrement de l’agitation législative présidentielle. Nous atteignons avec le débat de ce jour le stade de la caricature, puisque nous cumulons la déclaration d’urgence et le vote conforme, tout cela pour dessaisir le Parlement de son pouvoir en permettant le recours aux ordonnances ! Nous allons néanmoins, monsieur le secrétaire d'État, faire notre travail de parlementaire, exposer dans la discussion générale notre point de vue sur les textes en discussion, défendre nos amendements, expliquer notre vote tant sur les différents amendements proposés que sur les deux textes. Le fait que la majorité de la commission des lois ait choisi un vote conforme ne peut avoir pour conséquence de nous réduire au silence, d’escamoter l’examen de ces projets de loi qui détermineront le niveau de démocratie effectif qui existera dans notre République. Faute de pouvoir vous convaincre, mes chers collègues de la majorité ou, plus exactement, faute de vous amener à changer votre vote quand bien même vous partageriez nos remarques et nos analyses, nos propos auront pour destinataire essentiel le Conseil constitutionnel, qui, saisi automatiquement de la loi organique, le sera aussi par nos soins et par cohérence de la loi ordinaire, compte tenu des liens étroits existants entre les deux textes, ainsi que vous l’avez rappelé, monsieur le rapporteur. J’aborderai successivement trois points : le parachute parlementaire des ministres en exercice, la commission prévue à l’article 25 de la Constitution, l’élection des députés. La révision constitutionnelle instaure, contrairement à ce qui se pratiquait depuis l’origine de la V e République, un droit de retour automatique des ministres antérieurement députés, sénateurs ou membres du Parlement européen dans l’assemblée où ils siégeaient à la date de leur nomination. Aux dires du rapporteur, la modalité en vigueur antérieurement, qui ne prévoyait pas un tel retour, n’était pas pratique. Il aura fallu cinquante ans pour s’en rendre compte !...
Bernard FRIMAT - Sénat - 2008-12-11
Date: 2008-12-11
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Je n’en nie pas l’existence. Il sera, en effet, toujours plus facile pour Olivier Besancenot d’être facteur à Neuilly-sur-Seine que d’en être le député ! Je vous le concède. Mais la valeur de cette argumentation fondée sur les réalités sociologiques, économiques et démographiques ne peut suffire à expliquer cette différence. Il n’est pas admissible que les élections législatives s’apparentent, dans une « démocratie irréprochable », à une course hippique à handicap dans laquelle les concurrents auraient des poids différents. Monsieur le secrétaire d'État, vous demandez au Parlement d’autoriser le Gouvernement à procéder à ces opérations, dont je viens de vous démontrer le caractère pour le moins délicat, par voie d’ordonnances. Nous ne pouvons vous suivre sur ce point pour plusieurs raisons. La première raison qui nous conduit à rejeter la voie des ordonnances tient à l’histoire récente. Pour valider le découpage actuellement en vigueur, le président François Mitterrand avait refusé de signer les ordonnances préparées par le gouvernement de l’époque car il estimait qu’il ne fallait pas dessaisir le Parlement du pouvoir de délibérer publiquement et complètement sur la délimitation des circonscriptions. En conséquence, le gouvernement de Jacques Chirac, ne pouvant franchir cet obstacle, avait utilisé la voie parlementaire normale et déposé un projet de loi.
Bernard FRIMAT - Sénat - 2008-12-11
Date: 2008-12-11
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. La preuve a donc été faite qu’il était possible de procéder à une délimitation des circonscriptions sans recourir à la voie des ordonnances. Ce qui était possible hier doit l’être aujourd’hui. La seconde raison qui nous amène à refuser la voie que vous proposez tient au champ couvert par la loi d’habilitation. Laisser en effet au Gouvernement le pouvoir de déterminer, par ordonnance, la répartition des députés entre départements, collectivités d’outre-mer et circonscriptions des Français résidant hors de France est une novation. Cette dernière nous paraît contraire à la tradition républicaine selon laquelle l’Assemblée nationale détermine elle-même les modalités de l’élection des députés. On peut à la limite se demander si nous ne nous trouvons pas dans un cas d’incompétence négative. En effet, il me semble possible de soutenir que le législateur ne saurait, sans méconnaître sa compétence, habiliter le Gouvernement à déterminer le nombre de députés par département, collectivité d’outre-mer et pour les Français de l’étranger. En refusant au législateur de procéder lui-même à cette répartition, le projet de loi prive ce dernier de la compétence qu’il tire de l’article 34 de la Constitution. Par ailleurs, si l’obligation de découpage est impérative et indiscutable, il n’y a aucun impératif d’urgence à voter, à la va-vite, une habilitation d’une telle ampleur. En effet, les prochaines élections n’auront lieu qu’au mois de mars 2012, sauf dissolution, peu probable, de l’Assemblée nationale.
Bernard FRIMAT - Sénat - 2008-12-11
Date: 2008-12-11
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Or, il était dans l’esprit de la révision constitutionnelle de lui permettre de jouer un rôle dès le début du processus en recueillant son avis sur le contenu de la loi d’habilitation. Cela ne pourra être le cas. La démarche qui nous semblait s’imposer pour respecter les exigences de neutralité, de transparence et d’équité consistait d’abord à créer une commission véritablement indépendante, ensuite à soumettre au Parlement un projet de loi fixant le nombre de circonscriptions par département, par collectivité d’outre-mer et pour les Français établis hors de France, ainsi que les critères utilisés pour ce découpage. Vous avez préféré, en demandant l’habilitation la plus large jamais pratiquée, vous donner les mains libres pour concocter, dans la plus grande tranquillité et dans la plus faible transparence, un découpage qui sera forcément suspecté de grande partialité. Enfin, il n’est pas convenable que le Gouvernement s’arroge le droit d’utiliser une méthode de répartition des sièges dans laquelle, commençant par déterminer à sa guise le nombre de députés représentant les Français établis hors de France, puis celui des députés représentant les collectivités d’outre-mer, il fasse du nombre de députés des départements métropolitains et d’outre-mer le solde de ces calculs antérieurs. Cela aboutira à la sous-représentation des départements les plus peuplés. Qu’en est-il alors du respect de l’égalité du suffrage ? Nous nous opposerons donc, monsieur le secrétaire d'État, aux deux projets de loi que vous nous soumettez, qui ne sont pas conformes à l’idée que nous nous faisons d’une république exemplaire au regard de la démocratie.
Pierre FAUCHON - Sénat - 2008-12-11
Date: 2008-12-11
Orateur: Pierre FAUCHON

M. Pierre Fauchon. Cette mesure éviterait des élections partielles. Cette préoccupation, certes assez légitime, n’est pas suffisante. Cette disposition correspond à une évolution de notre système. Nous sommes là confrontés sinon à la banalisation de la fonction ministérielle, du moins à sa désacralisation en profondeur. J’y ai souscrit parce que, comme mon groupe, j’ai d’une manière générale une préférence pour l’évolution vers un régime présidentiel : elle ne me choque pas, car nous sommes très loin aujourd’hui de la III e République et de la sacralisation qui la caractérisait, du jeu savant qui précédait la composition du Gouvernement par le choix des différentes personnalités appelées chacune à peser dans son sens et à tenir le rôle qu’elle entendait tenir, avec les arrière-plans que cela impliquait. Nous sommes désormais en présence d’une conception nouvelle du Gouvernement qui correspond à une évolution vers le régime présidentiel. Au demeurant, cette évolution est en partie obérée par l’aspect inabouti de la réforme constitutionnelle de l’année dernière, je l’avais alors souligné. M. Balladur avait souhaité, à titre personnel, aller jusqu’au bout de la logique, et je partageais son point de vue. La mesure qui nous est ici proposée facilitera la transformation dans ce sens et, pour ma part, je n’y vois pas d’inconvénient : j’y vois même une bonne évolution. Ce qui est fâcheux, néanmoins, c’est la part de rétroactivité, même si celle-ci n’est que partielle, qu’elle comporte : moi qui suis libre de mon propos, monsieur le rapporteur, je prononce le mot ! Certaines personnes se sont engagées comme suppléants et ont pris leurs dispositions pour pouvoir assumer leur mandat jusqu’à son terme dès lors que leur titulaire devenait ministre. Ils auront peut-être renoncé à des mandats, éventuellement à l’exercice de leur profession, ils pourront par exemple avoir transféré leur activité à des associés… Toutes les hypothèses peuvent être imaginées ! Ils seront victimes de cette mesure, et c’est franchement regrettable. La disposition est votée, il n’est pas question de rouvrir le débat ; pour autant, ce vote est regrettable parce qu’il introduit le problème de la rétroactivité. Il ne me reste plus qu’à espérer vivement que les ministres qui seront concernés prendront les mesures qui s’imposent. Vous avez fait allusion, monsieur le rapporteur, à celles que pourront prendre les assemblées. Mais elles ne pourront pas résoudre toutes les difficultés qui surgiront !