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Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2008-06-19
Date: 2008-06-19
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Notre histoire constitutionnelle a connu à peu près tous les systèmes, des systèmes purs et des systèmes mélangés, qui avaient ou non leur cohérence. Certains, d’ailleurs, n’ont pas survécu longtemps. En tout cas, je me permets de vous rappeler que la Constitution de la V e République, malgré toutes les difficultés, a offert à notre pays une stabilité politique que nous n’avions jamais connue auparavant et qui nous a permis de traverser de graves crises. S’il n’y a pas toujours eu de consensus sur les problèmes économiques et sociaux – c’est bien naturel –, il y en a eu généralement sur la place de la France dans le monde, sur la politique étrangère et sur la politique de défense, ce qui a tout de même été extrêmement précieux pour notre pays. Je souhaite que nous poursuivions dans cette voie. Par conséquent, mon cher collègue, à mon grand regret, je ne peux donner un avis favorable sur votre proposition. Néanmoins, je pense que nous devons continuer à réfléchir à ces grands sujets qui touchent à nos institutions. Il serait dommage que l’alacrité d’esprit qui vous caractérise ne puisse pas se développer dans ce domaine comme dans beaucoup d’autres ! (Sourires .)
Rachida DATI (garde des sceaux.) - Sénat - 2008-06-19
Date: 2008-06-19
Orateur: Rachida DATI
Fonction: garde des sceaux.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Le droit de dissolution fait partie des dispositions essentielles aux équilibres de la V e République. Monsieur Fauchon, vous proposez que l’on change et d’équilibres et de régime. Or nous souhaitons maintenir les deux. Le droit de dissolution permet d’éviter les blocages des institutions. C’est ainsi lorsque la majorité de l’Assemblée nationale ne correspond pas à la majorité exprimée lors de l’élection du Président de la République, comme ce fut le cas en 1981. La dissolution est aussi un moyen de sortir d’une période de crise, comme cela a été le cas en 1962 et en 1968. Le quinquennat et l’inversion du calendrier électoral réduisent, il est vrai, les risques de discordance entre la majorité de l’Assemblée nationale et la majorité exprimée lors de l’élection du Président de la République, mais ils ne les suppriment pas. La dissolution n’est en aucun cas un instrument de dévalorisation du Parlement, bien au contraire ! Le Gouvernement est donc défavorable à l’amendement n° 383 rectifié, qui vise à abroger l’article 12 de la Constitution. Quant à l’amendement n° 265 rectifié bis, il ne tend pas à supprimer le droit de dissolution, mais il en réduit tellement l’usage que cela reviendrait pratiquement au même. Le Gouvernement n’y est pas favorable non plus puisque la dissolution ne pourrait être utilisée que dans l’hypothèse d’une majorité divisée sur l’adoption d’un texte que le Président de la République jugerait essentiel. Ce n’est pas suffisant car cela ne peut pas couvrir toutes les hypothèses possibles de blocage, comme l’a rappelé M. le rapporteur. Par ailleurs, monsieur Fauchon, vous souhaitez supprimer la possibilité pour l’Assemblée nationale de censurer le Gouvernement. Vous proposez donc purement et simplement un changement de régime, ce à quoi le Gouvernement n’est absolument pas favorable.
Michel MERCIER - Sénat - 2008-06-19
Date: 2008-06-19
Orateur: Michel MERCIER

M. Michel Mercier. Je souhaite insister sur l’actualité de la proposition que fait Pierre Fauchon en présentant cet amendement, avant d’autres qu’il exposera par la suite et qui bâtissent un système présidentiel. Il y a un an ou deux, lors de la discussion d’un texte difficile – ce qui nous arrive souvent – j’ai cherché une définition de la démocratie. Comme je n’en trouvais pas de simple, j’ai eu l’idée lumineuse d’appeler Mme de Romilly et de lui demander quelle était la première définition de la démocratie. Elle m’a répondu : c’est tout simple, la démocratie, telle qu’elle a été définie à Athènes, c’est le régime de la loi écrite, c’est-à-dire le régime qui dispose d’une règle du jeu grâce à laquelle chacun sait ce qu’il peut faire ou ne pas faire. La question que j’ai envie de poser est la suivante : la loi écrite, telle que nous l’avons aujourd’hui, fixe-t-elle véritablement les règles du jeu et tient-elle compte du vrai fonctionnement de notre régime républicain ? Sommes-nous bien sûrs lorsque nous essayons de modifier telle ou telle disposition – l’article 20, l’article 21 – d’être bien près de la réalité des choses ? La réalité des choses, en l’occurrence, n’est-ce pas d’abord et avant tout ce qu’avait dit le général de Gaulle le 31 janvier 1964 sur l’autorité particulière du Président de la République ? On essaye de sauver les apparences en disant que nous sommes non pas dans un régime présidentiel, mais dans un régime présidentialiste. En fait, il est bien difficile de distinguer les deux régimes. Dès lors que le pouvoir exécutif est tout entier confié au Président de la République, il doit y avoir des contrepoids et des équilibres. Tout système démocratique est un système de contrepoids et d’équilibres entre les divers pouvoirs. Ne serait-il pas aujourd’hui plus clair, plus simple de reconnaître véritablement le pouvoir du Président de la République et de construire à côté, pour l’équilibrer, un pouvoir parlementaire aussi fort ? Aller vers un régime présidentiel ne nous éviterait-il pas de nous disputer sur des lois électorales ? Il faudrait, alors, que le Président de la République trouve sa majorité. Plus il aurait de possibilités de négocier pour trouver sa majorité, plus il y aurait un Parlement représentatif et plus il pourrait gouverner correctement. Le régime présidentiel n’est-il pas le plus adapté lorsque l’on veut que le Président de la République soit élu au suffrage universel, lorsque l’on veut que le Président de la République gouverne et lorsque l’on veut que le Parlement ait une véritable représentativité et un véritable pouvoir ? Sommes-nous prêts à franchir le pas ? Je crois qu’il y a bien longtemps que nos compatriotes l’ont fait. Si on leur demande qui gouverne, la réponse sera claire et simple.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2008-06-19
Date: 2008-06-19
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Mais, dans ce cas-là, il n’y a plus de dissolution, plus de motion de censure et il y a cohabitation entre un exécutif fort et un Parlement qui a beaucoup de pouvoir. Il n’est pas possible de faire cohabiter deux morceaux d’exécutif, comme cela se passe chez nous, ce qui n’est pas toujours la meilleure solution pour notre pays. Ce choix, qui eût été très clair pour une réforme et une modernisation de nos institutions, vous ne l’avez pas fait. Dès lors quelle est l’utilité de faire des discours, comme s’il y avait des buttes témoins d’une logique qui a été refusée, en disant : « on aurait pu, on pourrait peut-être… » ? Le conditionnel a beaucoup d’avantages, mais il a aussi l’inconvénient d’être le conditionnel ! Le conditionnel passé, quant à lui, cumule les désavantages du conditionnel et du passé… Il était possible de proposer une réforme forte et, dans ce cas, il eût fallu qu’elle fût vraiment claire. En effet, nous proposer un régime présidentiel dans lequel la dissolution est maintenue, c’est quand même très ambigu. Dans un régime présidentiel, le président doit accepter la cohabitation, à laquelle il ne peut finalement pas échapper, avec un pouvoir législatif. Il y avait une autre possibilité qui consistait à conserver le système existant, avec le Président de la République tel qu’il est dans notre Constitution, mais en rééquilibrant fortement les pouvoirs en faveur du Parlement. Or, depuis le début de ce débat, nous constatons que, malheureusement, la plupart des mesures qui sont proposées afin de rééquilibrer les pouvoirs en faveur du Parlement sont des faux-semblants, des mesures formelles qui ne permettront en aucun cas d’aboutir à ce nécessaire rééquilibrage. Donc, vous n’avez pas voulu une réforme claire dans le sens du régime présidentiel, avec les avantages et les inconvénients qu’il implique. Vous n’avez pas non plus voulu, dans le cadre actuel, donner au Parlement la plénitude des pouvoirs qu’il doit avoir, ce qui est pourtant indispensable. Comme vous n’avez fait ni l’un ni l’autre, vous nous délivrez un certain nombre de considérations, qui sont très intéressantes, mais qui n’ont aucun effet concret.
Jean-René LECERF - Sénat - 2008-06-19
Date: 2008-06-19
Orateur: Jean-René LECERF

M. Jean-René Lecerf. Je souhaite tout d’abord dire à M. Fauchon que je suis d’accord avec lui sur bien des points de son argumentation. Je suis en parfait accord avec lui sur le diagnostic, notamment lorsqu’il évoque, dans l’exposé des motifs de son amendement, le déséquilibre actuel des pouvoirs. Il souligne que ce déséquilibre est le fruit à la fois de l’élection du chef de l’État au suffrage universel direct, de la rationalisation du parlementarisme, de l’avènement du fait majoritaire, en rappelant que le fait majoritaire, malgré tout, est très lié au mode de scrutin et que ce fait majoritaire ne nous est peut-être pas acquis pour l’éternité, et que ce déséquilibre est également le fruit de l’inversion du calendrier électoral. Cette inversion du calendrier électoral a, dans une certaine mesure, « satellisé » l’Assemblée nationale autour du Président de la République et a renforcé encore l’esprit d’indépendance du Sénat. Je partage également l’opinion de Pierre Fauchon sur la pertinence et sur l’importance du rééquilibrage que ce projet de loi de révision constitutionnelle vise à mettre en place et sur le fait qu’il constitue une chance, sans doute unique pour longtemps, de rendre au Parlement toute sa place dans nos institutions. J’admire, mais je ne suis pas le seul, l’imagination créatrice de notre collègue : il invente en fait une nouvelle forme de régime présidentiel par cet amendement qui prévoit qu’une demande de seconde délibération présentée par le Président de la République à l’Assemblée nationale pourrait, en cas d’échec, déboucher sur la dissolution et de nouvelles élections. Réintroduire la dissolution dans le régime présidentiel, alors qu’il s’agit théoriquement d’un régime de séparation stricte des pouvoirs, permettrait effectivement de remédier à des situations de blocage entre exécutif et législatif qui sont, on le sait, le risque majeur du régime présidentiel. La France a d’ailleurs connu de tels blocages lorsqu’elle a pratiqué ce type de régime. Je ne rappellerai que pour mémoire le Directoire ou la Seconde République, qui ont débouché sur des blocages dont on n’est sorti que par les coups d’État du 18 Brumaire et du 2 décembre.
Jean-René LECERF - Sénat - 2008-06-19
Date: 2008-06-19
Orateur: Jean-René LECERF

M. Jean-René Lecerf. On pourrait aussi évoquer le régime de 1791, qui a mal fini pour le Président de la République de l’époque, si vous me permettez cette assimilation au sujet de Louis XVI ! Alors, sur quoi suis-je en désaccord, fort amicalement d’ailleurs, avec Pierre Fauchon ? Je suis en désaccord sur le fait qu’il nous faille absolument choisir entre le régime parlementaire et le régime présidentiel, sur le fait que le régime parlementaire nous serait à tout jamais interdit en raison de l’élection au suffrage universel direct du chef de l’État, réforme sur laquelle on ne reviendra pas puisqu’elle fait partie des acquis sociaux de la République, si je peux m’exprimer ainsi. La seule solution qui lui paraît efficace aujourd’hui serait l’évolution vers un régime présidentiel. Nous serions donc, avec cette réforme, en quelque sorte au milieu du gué, mais dans une évolution incontournable vers le régime présidentiel de type américain, que l’on baptise, pour se faire plaisir, « régime présidentiel à la française ». C’est sur ce point que ma conviction est un peu différente. On doit pouvoir ne pas entrer dans les schémas préétablis et n’avoir ni régime parlementaire à la française ni régime présidentiel à la française. On peut imaginer un compromis entre les aspects positifs de l’un et de l’autre. Jusqu’à présent, et durant cinquante ans, ce compromis nous a permis de bénéficier d’une stabilité gouvernementale remarquable, même si c’est au prix d’un déséquilibre entre les pouvoirs. On nous donne aujourd’hui l’opportunité avec cette réforme de renforcer le pouvoir législatif sans supprimer pour autant l’existence d’un gouvernement responsable. Pour ma part, je parie pour un chef de l’État élu au suffrage universel direct, un gouvernement responsable devant l’Assemblée nationale - et parce qu’il est responsable et parce que le pouvoir suit la responsabilité, conservant une partie non négligeable du pouvoir - et un Parlement bicaméral tel qu’il existe aujourd’hui. Le Gouvernement nous offre une opportunité de trouver un régime spécifique, sui generis , capable de nous donner à la fois la démocratie et l’efficacité. Je propose que nous répondions à ce pari de manière positive.
Nicolas ALFONSI - Sénat - 2008-06-19
Date: 2008-06-19
Orateur: Nicolas ALFONSI

M. Nicolas Alfonsi. Permettez-moi de prolonger le colloque qu’évoquait notre collègue Jean-Pierre Sueur, pour vous livrer une réflexion personnelle. S’il y a eu crise pendant trente ans et si la société française s’est trouvée déconnectée par rapport à la société politique pendant les quinze dernières années, cela est dû à la cohabitation, problème que Jean-Pierre Sueur a également évoqué. Un régime bon est un régime qui fonctionne bien, et personne ne peut m’assurer que le dispositif actuel, avec l’inversion du calendrier, donnera, demain, une majorité. Par conséquent, nous pourrions nous retrouver dans des situations de crise. Quand un Président de la République sera élu « au couteau », de façon extrêmement serrée et que la majorité parlementaire ne sera pas celle du Président de la République - c’est pour l’instant une hypothèse d’école mais cela pourrait se produire - la situation sera la suivante : ou il y aura crise ou il y aura cohabitation et, dans ce dernier cas, ce sera ingérable. Il est certain que notre culture ne nous permet pas d’adopter le régime présidentiel à l’américaine. Les propos de Jean-René Lecerf tentent de concilier l’inconciliable, mais, pour l’instant, notre système ne permet pas un fonctionnement sain des pouvoirs publics. Il pourra y avoir, demain, des situations de crise.
Pierre FAUCHON - Sénat - 2008-06-19
Date: 2008-06-19
Orateur: Pierre FAUCHON

M. Pierre Fauchon. Je suis conscient du caractère saugrenu de ma démarche, mais il faut bien saisir les occasions qui se présentent ! Je suis, je l’avoue, quelque peu désespéré par notre vie politique et extrêmement inquiet du devenir de notre pays. Je ne trouve pas que la France évolue de manière satisfaisante, je le dis depuis des lustres ! Je pense que notre régime politique n’y est pas pour rien et que nous sommes enfermés dans des routines qui nous ankylosent et dont nous ne parvenons pas à nous extraire. C’est une des raisons pour lesquelles j’estime qu’une réanimation politique exigerait un choc profond : un changement de régime, tel que je le propose, serait une manière de provoquer ce choc. Je dois admettre aussi, même si mon pessimisme n’a pas totalement pris fin, qu’il se trouve un peu tempéré depuis un an, dans la mesure où le nouveau chef de l’État, en bousculant nos habitudes, nos modes de pensée, en mettant en œuvre une politique de réforme, en nous incitant à nous interroger sur ce que nous faisons et en nous proposant, par-dessus le marché, cette révision constitutionnelle – ce qui est un assez beau geste de sa part – nous donne une nouvelle chance.
Gérard DELFAU - Sénat - 2008-06-19
Date: 2008-06-19
Orateur: Gérard DELFAU

M. Gérard Delfau. Nous sommes parvenus à l’article 4, relatif au pouvoir de nomination du Président de la République aux postes de haute responsabilité. L’amendement n° 384 rectifié a pour objet de donner clairement au Parlement la capacité d’influer sur ces nominations ou de les refuser. Pour cela, nous estimons qu’il n’est pas nécessaire de constituer une commission ad hoc et qu’il convient de confier aux commissions permanentes des deux assemblées le pouvoir de vérifier si la proposition de nomination correspond à l’intérêt général de la nation. Par exemple, les commissions des lois de l’Assemblée nationale et du Sénat pourraient se prononcer, à la majorité des trois cinquièmes, sur la nomination des conseillers d’État. Si l’une des deux commissions émettait un avis défavorable, la nomination en question ne pourrait avoir lieu. Nous ne sommes pas les seuls à proposer des amendements en ce sens. Leur adoption permettrait un renforcement significatif du pouvoir du Parlement, puisque c’est lui qui, après avoir examiné la proposition du Président de la République, pourrait soit la confirmer soit, au contraire, la refuser. Nous ne proposons pas d’instaurer le système américain, mais nous nous sommes inspirés de son esprit et nous souhaitons que nos collègues accordent toute leur attention à cette proposition. J’ajoute que l’avis rendu par chacune des commissions devrait évidemment être public.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2008-06-19
Date: 2008-06-19
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Bien entendu, nous aurions le plus grand plaisir à donner notre avis sur la nomination des conseillers d’État, du grand chancelier de la Légion d’honneur, des ambassadeurs, des conseillers maîtres à la Cour des comptes, des préfets, des représentants de l’État dans les collectivités d’outre-mer et en Nouvelle-Calédonie, des officiers généraux, des recteurs d’académie et des directeurs d’administrations centrales… Mais, franchement, mes chers collègues, ce serait excessif ! Je suis favorable à un tel contrôle pour les autorités qui garantissent les droits fondamentaux ou les organismes qui régulent la vie économique, parce qu’il s’agit d’autorités indépendantes : il est donc normal que le Parlement émette un avis. En revanche, il appartient à l’exécutif de nommer les représentants de l’État et les membres des grands corps : c’est ce qui se fait depuis toujours. La remise en cause de ce système serait une transformation considérable ! Certes, comme vous avez proposé, auparavant, l’instauration d’un régime présidentiel, votre amendement a sa logique. Mais, cher collègue, pouvez-vous imaginer que les commissions parlementaires émettent un avis sur la nomination des préfets, des officiers généraux, du chef d’état-major des armées, des procureurs généraux ? Croyez-vous vraiment que cela ferait progresser la République ? En réalité, il n’y aurait plus de séparation des pouvoirs ! Or, c’est un des principes fondamentaux de la démocratie et de la République. Mon cher collègue, je souhaiterais donc vivement que vous retiriez cet amendement, sinon je me verrais dans l’obligation d’émettre un avis défavorable.
Rachida DATI (garde des sceaux.) - Sénat - 2008-06-19
Date: 2008-06-19
Orateur: Rachida DATI
Fonction: garde des sceaux.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Le projet de loi renforce les garanties qui entourent l’exercice par le président de la République de son pouvoir de nomination aux postes les plus importants pour la vie de la nation. Le Parlement sera mieux associé, dans un souci de transparence et de démocratie irréprochable. Deux catégories d’emplois sont visées. La première l’est à raison de la garantie des droits et libertés. On peut penser au président du Conseil supérieur de l’audiovisuel, le CSA, ou à celui de la Commission nationale de l’informatique et des libertés, la CNIL. La seconde catégorie l’est au titre de la vie économique et sociale de la nation. Il s’agit, là encore, de la présidence de certaines autorités administratives indépendantes, comme le Conseil de la concurrence ou l’Autorité des marchés financiers. II s’agira aussi de certains établissements ou certaines entreprises publiques qui, par l’importance des services publics qu’ils gèrent, exercent une influence déterminante sur les équilibres économiques et sociaux de notre pays. On peut penser à la Caisse des dépôts, à la Régie autonome des transports parisiens, la RATP, ou encore à la Société nationale des chemins de fer français, la SNCF. Vous proposez l’extension de cet encadrement aux nominations auxquelles il est procédé en conseil des ministres en application de l’article 13 de la Constitution. Le Gouvernement estime que cette extension n’est pas justifiée puisque la plupart de ces emplois sont la traduction du lien qui unit l’exécutif à l’administration. Je pense en particulier aux préfets, aux ambassadeurs, aux recteurs, aux directeurs d’administration centrale ou encore aux procureurs généraux. En vertu de l’article 20 de la Constitution, qui dit : le Gouvernement « dispose de l’administration et de la force armée », le comité présidé par M. Edouard Balladur proposait que les emplois que vous visez restent en dehors de la nouvelle procédure. Ils sont le lien qui permet au Gouvernement de mobiliser l’administration pour mettre en œuvre la politique sur laquelle sa majorité a été élue. Ces autorités sont là pour faire corps avec le pouvoir exécutif ; elles ne peuvent dépendre que de lui. Par ailleurs, vous exigez des commissions des assemblées un avis conforme à la majorité des trois cinquièmes, ce qui leur attribue un pouvoir de codécision en la matière. Le Gouvernement est donc défavorable à cet amendement.
Jean-Pierre BEL - Sénat - 2008-06-19
Date: 2008-06-19
Orateur: Jean-Pierre BEL

M. Jean-Pierre Bel. Cet article 4, qui s’inspire vaguement de procédures analogues existant aux États-Unis, est un nouvel exemple du consensus qui règne entre la majorité et l’opposition sur les principes, mais aussi du désaccord qui règne entre elles quant à la mise en œuvre de ces principes, surtout lorsque, comme nous pouvons le constater, la pratique tourne le dos aux intentions initiales. Nous sommes d’accord avec M. Édouard Balladur pour constater que les Français veulent avoir la garantie que les nominations aux plus hautes responsabilités ne relèvent pas du fait du prince ou du « bal des courtisans », et qu’elles reposent bien sur la seule compétence des intéressés. On ne peut admettre que seuls certains emplois à discrétion du Gouvernement soient concernés par le dispositif. Madame la garde des sceaux, certaines nominations récentes contredisent ainsi totalement les intentions que vous affichez. Nous serions pourtant prêts à soutenir vos bonnes intentions, à condition que vous les meniez jusqu’à leur terme. Or, dans cet article, il n’y a ni veto sur le plan juridique ni effectivité du contrôle parlementaire sur le plan politique. Il faudrait une majorité négative des trois cinquièmes pour que l’avis de chacune des commissions soit négatif et empêche le Président de la République de procéder à la nomination. Cela revient à faire croire que la minorité pourra convaincre la majorité de s’opposer à une candidature présentée par le chef de l’État. Mais que se passera-t-il si les deux commissions des assemblées ont des avis différents ? Finalement, et c’est là le plus grave, avec l’amendement de la commission, le droit de veto d’une commission parlementaire ne sera opérationnel que dans un cas de figure seulement : lors d’une cohabitation, une commission du Sénat pourra s’opposer à la majorité des trois cinquièmes à une nomination du Président de la République. Dans l’état actuel du rapport de forces, c’est conférer un nouveau droit de veto à la majorité de droite du Sénat, qui est inamovible, contre un Président de la République de gauche. Je tiens à souligner que le pouvoir de révocation du Président de la République n’est entouré d’aucune garantie ou procédure analogue. Autant dire que, compte tenu des conditions qui sont ainsi posées, l’objectif ne pourra être atteint. Tout ce dispositif est un leurre et participe au marché de dupes que constitue cette révision. Par l’amendement n° 425, nous préconisons que la commission de contrôle des nominations soit composée à la proportionnelle des groupes et qu’elle statue à la majorité des trois cinquièmes afin que nous puissions atteindre l’objectif recherché, qui est d’associer réellement l’opposition au choix des nominations.