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Jean DESESSARD - Sénat - 2006-04-06
Date: 2006-04-06
Orateur: Jean DESESSARD

M. Jean Desessard. La loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains du 13 décembre 2000 a fixé, dans son article 55, à 20 % au moins des résidences principales le nombre de logements sociaux que doit comporter chaque commune. Elle a institué des pénalités financières pour les communes ne respectant pas cette obligation. L'objectif de cet article était de promouvoir la réalisation rapide de logements sociaux dans les communes où ceux-ci sont déficitaires. L'article L. 123-2 du code de l'urbanisme relatif au PLU autorise l'institution de servitudes consistant « à réserver des emplacements en vue de la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logements qu'il définit ». L'application facultative de ces dispositions sur les emplacements réservés et les pénalités financières instituées par la loi SRU ont montré que le dispositif actuel était insuffisant pour contraindre les communes récalcitrantes à mettre en oeuvre un plan permettant d'atteindre l'objectif de 20 % de logements sociaux. Le dispositif n'a qu'un caractère incitatif, non contraignant. Pour atteindre cet objectif, les collectivités locales doivent déterminer précisément des emplacements réservés au logement social suffisamment nombreux pour rattraper le retard constaté.
Robert BRET - Sénat - 2006-04-06
Date: 2006-04-06
Orateur: Robert BRET

M. Robert Bret. Dans un grand nombre d'agglomérations de notre pays, on observe que les chantiers ne sont pas tout à fait absents du paysage des villes placées aujourd'hui hors champ d'application de la loi en matière de logement social. Il convient donc de se demander, monsieur le ministre, qui fait véritablement la loi et définit les politiques locales d'urbanisme dans ces communes. Quand une commune ne respectant pas les règles fixées par les articles L. 302-5 à L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation peut concevoir et mettre en oeuvre des zones d'aménagement concertées ou des opérations de restructuration urbaine d'une certaine importance, c'est qu'elle soumet, de fait, sa propre politique urbaine aux contraintes du marché et qu'elle recherche les solutions d'aménagement les plus directement profitables. Dans les faits, cela signifie que certaines politiques urbaines sont presque exclusivement destinées à répondre aux attentes des investisseurs immobiliers, des promoteurs et des aménageurs de logements de standing. Nous sommes d'ailleurs parvenus, avec le dispositif Robien et la constitution des organismes de placement collectif immobilier, à des situations tout à fait absurdes. Dans certaines villes de province, on a réalisé des logements qui sont aujourd'hui inoccupés ou servent de résidences secondaires, alors même que la demande sociale ne peut être satisfaite par ailleurs. C'est ainsi le cas dans la ville de Marseille, qui compte 800 000 habitants et dans laquelle 40 000 demandes de logements sociaux sont en attente. Un quart de la population y vit ou y survit en dessous du seuil de pauvreté, n'ayant d'autres choix que les marchands de sommeil, les copropriétés privées dégradées ou les quartiers insalubres. Comment répondre à cette demande sociale, alors que, aujourd'hui, le dispositif Robien fonctionne comme un placement financier et qu'on ne répond pas à la question du logement, notamment social ? Finalement, avec ce projet de loi, vous créez les conditions qui vous permettent de développer votre politique dans le pays. Vos réponses ne peuvent nous satisfaire. Le débat se poursuit, et se poursuivra, dans le pays, mais j'espère que vous mesurez bien à quel point la situation sociale est explosive et qu'il faudra bien, à un moment donné, apporter des vraies réponses à ces problèmes.
Jean-Pierre CAFFET - Sénat - 2006-04-06
Date: 2006-04-06
Orateur: Jean-Pierre CAFFET

M. Jean-Pierre Caffet. Depuis le début de ce débat - et c'était déjà le cas en première lecture -, on nous dit presque systématiquement, en réponse à bon nombre des amendements que nous présentons, que, probablement par idéologie, nous voulons tout corseter et multiplier les contraintes. M. le rapporteur va même jusqu'à nous accuser de vouloir systématiquement manier la trique. Or, pour une fois, ce n'est pas le cas ! Cet amendement tend à offrir aux communes la possibilité de réserver, dans le PLU, des périmètres pour construire du logement locatif social. Ce n'est pas une contrainte. Monsieur le rapporteur, je comprends bien vos propos. Par le biais de cet amendement, nous entendons légaliser plusieurs dispositions qu'ont déjà prises des communes. Or, il est incompréhensible que vous refusiez aux communes, de manière systématique, la possibilité d'introduire du logement locatif social dans ces périmètres. A contrario , il serait possible qu'une commune interdise, sur ces périmètres, de faire du logement locatif social et impose du logement locatif uniquement privé. Si l'on s'accorde à dire que la crise du logement en France est, en grande partie, une crise de la réalisation de logements locatifs sociaux, la réponse qui nous est faite est totalement incompréhensible ! Les communes qui ne voudront pas profiter de cette possibilité n'en profiteront pas ; mais laissez à celles qui le souhaitent cette faculté ! Par ailleurs, comme le disait M. Thierry Repentin au sujet du droit de délaissement, ce que vous proposez ne figure pas au bon article du code de l'urbanisme. Très franchement, il est, encore une fois, incompréhensible que cette faculté soit assortie du droit de délaissement. Pour nous, cette servitude n'est pas exorbitante, il ne s'agit pas d'une contrainte plus forte que celle qui résulte des servitudes qu'un PLAI peut instituer : servitude de coefficient d'occupation de sol, servitude de zonage, servitude de protection du paysage, par exemple. Les dispositions de l'article 2 ne vont pas assez loin et montrent les limites de votre engagement national pour le logement.
Jean-Pierre CAFFET - Sénat - 2006-04-06
Date: 2006-04-06
Orateur: Jean-Pierre CAFFET

M. Jean-Pierre Caffet. La lecture de notre code de l'urbanisme est parfois surprenante. Lors de l'élaboration de son SCOT ou de son PLU, par exemple, une commune doit consulter la chambre des métiers ou bien l'autorité compétente en matière de transport urbain. Une commune du littoral doit notamment obtenir l'avis de l'association régionale de conchyliculture. Cependant, aucune obligation n'est faite aux communes d'associer à l'élaboration du SCOT ou du PLU les organismes de logement social. C'est étonnant, pourtant les documents d'urbanisme sont avant tout des documents de planification, ils sont la traduction d'un projet de territoire, la matérialisation d'une ambition d'aménagement et de développement. Le logement est un aspect essentiel de cette ambition dans toutes les communes, quels que soient d'ailleurs leurs choix et leur orientation partisane. Les organismes de logement social, et tout le monde sera d'accord dans cet hémicycle pour le reconnaître, détiennent une expertise précieuse sur la mixité urbaine et sociale dont il serait vraiment dommageable de se priver. En outre, une collaboration étroite avec ces acteurs essentiels du logement permettrait aux maires de mieux appréhender la réalité du logement social aujourd'hui. Loin des tours et des barres qui font encore office d'épouvantail dans de nombreuses communes, les édiles découvriront ainsi des programmes d'excellente qualité tant urbaine qu'architecturale et environnementale. Enfin, je souhaite ajouter que le métier de bailleur social n'est pas qu'un métier de constructeur, c'est aussi un métier de gestionnaire, et ce tout au long de la durée de vie du bâti. Forts d'une bonne connaissance des occupants du parc HLM, de l'évolution possible de ce parc au fil des années, de son indispensable inscription dans un environnement urbain et de service, les organismes HLM apporteront sans conteste des éléments nécessaires à l'enrichissement des SCOT et des PLU des communes. En conséquence, nous présentons cet amendement. Il ne tend pas, rappelons-le, à instituer une obligation ou une nouvelle contrainte supplémentaire, comme on nous le serine depuis maintenant de longues heures. C'est à la demande des organismes, et à leur demande seulement, qu'ils pourront être consultés.
Daniel DUBOIS - Sénat - 2006-04-06
Date: 2006-04-06
Orateur: Daniel DUBOIS

M. Daniel Dubois. Je présenterai simultanément les amendements n os 490 rectifié et 491 rectifié, car ils concernent le même débat. Tout d'abord, l'égalité du traitement dans le dialogue n'est, me semble-t-il, pas assurée. Lorsque l'on établit un PLU ou un SCOT, on demande des avis aux chambres des métiers, aux associations d'usagers et autres, mais pas aux organismes HLM. Par ailleurs, le logement social, tout comme d'ailleurs le logement en général, suppose un travail difficile. La pédagogie y est très souvent nécessaire. Il est intéressant, dans ces débats relatifs à l'aménagement du territoire, que le souci d'équilibre puisse s'exprimer. Les opérateurs HLM connaissent bien ces sujets et apportent des informations précises, importantes et nécessaires pour que les bonnes décisions puissent être prises. Encore une fois, c'est non seulement dans un souci de recherche de la mixité urbaine et sociale dans le dialogue et la concertation, mais aussi dans un souci d'équilibre que je présente ces amendements. J'ajouterai que la consultation ne serait réalisée que « sur leur demande ».
Thierry REPENTIN - Sénat - 2006-04-06
Date: 2006-04-06
Orateur: Thierry REPENTIN

M. Thierry Repentin. Notre souhait, c'est qu'un amendement soit adopté afin de rendre possible la consultation des organismes HLM sur les PLU et non pas sur les SCOT, qui sont des documents prospectifs, nous le savons, et qui, aujourd'hui, ne sont pas encore opposables. Pour nous, les cinq familles d'HLM sont des partenaires au quotidien. Lors du débat sur cette proposition en première lecture, il nous a été opposé que nous allions complexifier à l'excès les procédures d'élaboration des PLU et que tous les partenaires professionnels avaient légitimement vocation à participer à l'élaboration du PLU, à l'exception de ceux qui, in fine , auraient à mettre en place les logements accessibles à nos concitoyens. Je note que le Gouvernement fait aujourd'hui preuve d'une certaine ouverture, ce qui montre bien qu'il faut être persévérant et ne pas hésiter, parfois, à redéposer en deuxième lecture des amendements qui n'avaient pas été acceptés en première lecture, car, visiblement, il n'est pas exclu, en cet instant, que l'un de ces amendements soit adopté. Ce qui nous intéresse, c'est que ce partenariat puisse intervenir, peu importe qui en endosse la paternité, et je serais ravi que l'amendement de M. Dubois, auquel je me rallie, puisse être adopté avec une très large majorité.
Gérard CORNU - Sénat - 2006-04-06
Date: 2006-04-06
Orateur: Gérard CORNU

M. Gérard Cornu. Il faut peut-être savoir faire preuve de persévérance, comme l'a dit M. Repentin, mais il faut aussi avoir le souci de la simplification. Je souscris à l'explication donnée tout à l'heure par le rapporteur : le fait de prévoir une telle disposition au niveau des PLU pour les petites communes, alors qu'on sait combien est déjà extrêmement lourde et onéreuse l'élaboration d'un PLU, sans compter les demandes de dossiers de tous les organismes HLM, risque de renchérir le coût et d'accroître la complexité pour les communes, notamment rurales. Que les organismes HLM soient associés à l'élaboration des SCOT ne me choque pas, parce que le SCOT recouvre un large ensemble. Mais prévoir une telle disposition au niveau du PLU, pour chaque commune, sans parler effectivement des dizaines de dossiers à transmettre aux organismes HLM, c'est véritablement ajouter à la complexité. Donc, dans un souci de simplification, je suis d'accord pour prévoir cette disposition au niveau des SCOT, mais je ne suis, en tout cas, pas du tout d'accord pour le faire au niveau des PLU.
Charles REVET - Sénat - 2006-04-06
Date: 2006-04-06
Orateur: Charles REVET

M. Charles Revet. Je partage l'avis exprimé par le rapporteur et par le ministre et je voterai l'amendement n° 490 rectifié, qui me paraît tendre vers l'objectif souhaité par tous, mais qui n'est que rarement atteint -  à cet égard, je suis en désaccord avec mon collègue et ami Gérard Cornu -, à savoir la simplification. En vingt ans - comme on le verra à l'occasion d'autres amendements, notamment ceux que j'ai moi-même déposés -, les choses ont changé. Ainsi, la ville du Havre, dans mon département, a perdu, ces dernières années, 6 000 habitants, tandis que tous les villages environnants ont vu leur population augmenter. Les listes d'attente pour les logements sociaux sont très longues. L'intérêt de cet amendement, c'est qu'il prévoit que la participation des organismes HLM se fera à leur demande. Tous ne souhaiteront pas participer, mais celui qui sera intéressé par la réalisation d'une opération dans la commune concernée pourra utilement alerter sur tel aspect technique afin de s'assurer de la conformité du PLU ou du POS. L'OPAC de Seine-Maritime a ainsi diversifié complètement ses interventions et a réalisé de petites opérations, sous forme de pavillons ou d'appartements, en accession sociale à la propriété ou en locatif. Le fait qu'un organisme HLM puisse apporter sa contribution à de telles opérations me paraît très positif. C'est pourquoi je voterai l'amendement présenté par M. Dubois.
Thierry REPENTIN - Sénat - 2006-04-06
Date: 2006-04-06
Orateur: Thierry REPENTIN

M. Thierry Repentin. L'article 2 du projet de loi portant engagement national pour le logement prévoit la possibilité pour les PLU de délimiter des secteurs dans lesquels « en cas de réalisation d'un programme de logements, un pourcentage doit être affecté à des catégories de logements locatifs qu'il définit dans le respect des objectifs de mixité sociale ». Dans ces secteurs, les propriétaires bénéficient d'un droit de délaissement, c'est-à-dire qu'ils peuvent mettre la collectivité en demeure d'acquérir leur bien. Cette application du droit de délaissement aux projets de réalisation de logements sociaux laisse entendre que ces derniers représentent un préjudice, ce qui n'est pas acceptable. En effet, le principe du droit de délaissement est appliqué aux propriétaires d'un terrain frappé d'une servitude instituée en prévision de la réalisation d'un équipement public. Cela peut intéresser tous les candidats à des fonctions municipales. Son terrain étant rendu inconstructible et quasiment invendable, le propriétaire subit un préjudice économique évident. Dans ce cas, il est parfaitement légitime qu'il puisse « délaisser » son bien et être indemnisé comme en matière d'expropriation. Mais lorsqu'un terrain est réservé pour la réalisation d'un programme de logements, fussent-ils sociaux, monsieur le ministre, où est le préjudice ? Le terrain demeure constructible, il reste également vendable. Le propriétaire peut soit le garder en l'état, soit y construire lui-même dans le respect des règles d'urbanisme, soit, enfin, le vendre à un constructeur qui y réalisera les programmes de logements prévus. La seule restriction au droit de propriété réside dans le fait que la nature des constructions possibles est définie par le PLU. C'est, certes, une contrainte, mais ce n'est en aucun cas un préjudice. Il n'est pas porté atteinte à la valeur du bien. Dans certains cas, celle-ci pourra même être accrue si le conseil municipal utilise la disposition nouvelle introduite au paragraphe VII de l'article 2 qui permet une majoration du COS dans certains secteurs en cas de réalisation de logements sociaux. À titre de comparaison, je rappellerai simplement que le préjudice que subit le propriétaire d'un terrain classé en espace boisé protégé ou en zone naturelle inconstructible est autrement plus important. Pourtant, bien que son terrain soit déclaré inconstructible selon le PLU, ce préjudice n'ouvre droit à aucune indemnisation ni droit de délaissement. Ainsi, le droit de délaissement ouvert par le III de l'article 2 recèle un double effet pervers. D'abord, il crée un préjudice injustifié et réduira donc considérablement la portée de cet alinéa, décourageant les communes de délimiter des périmètres où toute nouvelle construction doit comprendre un pourcentage de logements sociaux, de peur de devoir indemniser les propriétaires actuels. Ensuite, il assimile le logement social à une servitude, pire, à un préjudice qui ouvre droit à indemnisation ! Les quatre millions de locataires du parc social apprécieront cette définition du logement social.
Thierry REPENTIN - Sénat - 2006-04-06
Date: 2006-04-06
Orateur: Thierry REPENTIN

M. Thierry Repentin. Va-t-on, monsieur le ministre, vers l'indemnisation des servitudes d'urbanisme ? Le principe de non-indemnisation de celles-ci serait-il progressivement remis en cause par le législateur ? La question s'était déjà posée à la lecture de l'article L. 123-2 du code de l'urbanisme, dans la rédaction qu'en donnait la loi du 13 décembre 2000. Cet article tend à permettre de réserver des emplacements, par le biais des PLU, en vue de la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logements que le plan local d'urbanisme définit. Toutefois, en contrepartie, les propriétaires des terrains ainsi réservés reçoivent le droit de délaisser leurs biens, c'est-à-dire de mettre la collectivité territoriale en demeure de les acquérir et, si elle ne le fait pas dans un délai d'un an, de saisir le juge, afin qu'il prononce cette sorte d'expropriation inversée qu'est le droit de délaissement. Le législateur semble sur le point de récidiver, puisque la rédaction du projet de loi portant engagement national pour le logement adoptée en première lecture prévoit la possibilité de délimiter dans les PLU des secteurs dans lesquels, en cas de réalisation d'un programme de logements, un pourcentage de celui-ci doit être affecté à des catégories de logements locatifs que le PLU définit. Le propriétaire bénéficie à nouveau d'un droit de délaissement. Au train où est parti le législateur, il faut se demander si, demain, toute création d'une servitude d'urbanisme ne devra pas être compensée par l'institution d'un droit de délaissement, et si, après-demain, un principe d'indemnisation des servitudes d'urbanisme allant bien au-delà de ce qu'exige la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme ne devra pas être posé. Réguler l'urbanisation à ce prix ne sera pas chose facile. Monsieur le ministre, si, d'aventure, vous avez un jour à exercer des fonctions municipales (Sourires .),...
Michelle DEMESSINE - Sénat - 2006-04-06
Date: 2006-04-06
Orateur: Michelle DEMESSINE

Mme Michelle Demessine. Comme nous le constatons depuis le début de la discussion de cet article, se pose en arrière-plan l'importante question de la confection des documents d'urbanisme des collectivités territoriales. L'article 2 introduit en particulier un principe d'évaluation triennale des documents d'urbanisme, notamment du PLU, pouvant conduire à la révision des termes des documents concernés. Nous pourrions d'ailleurs porter une appréciation positive sur cette orientation, menant à une approche critique de la politique d'urbanisme mise en oeuvre localement, si elle n'était quelque peu contrariée par l'urgence. La prolongation de la période de révision des documents existants, laquelle peut ainsi courir jusqu'au 1 er janvier 2010, participe de cette démarche tendant, au motif d'asseoir sur le moyen et le long termes les politiques d'urbanisme territorialisées, à retarder plus encore la satisfaction réelle des besoins. Cet amendement vise donc, au rebours de la démarche que je viens de décrire, à permettre la prise en compte de la nécessité de construire des logements sociaux. En contradiction avec la règle des 20 % de logements sociaux, certaines communes imposent, au travers de leur PLU, une surface minimale pour toutes les nouvelles constructions, ce qui empêche la réalisation de programmes d'accession sociale à la propriété. Dans les faits, il faut donner au contenu des PLU un caractère encore plus indicatif. Aussi nous propose-t-on de faire en sorte que la construction de logements sociaux procède du dépassement du coefficient d'occupation des sols. En clair, la commune pourrait déroger au plafond de densité, si tant est qu'elle ait l'intention de réaliser un certain nombre de logements sociaux. À propos d'ailleurs de densité de logements, certains rapprochements réservent quelques surprises. Pour ne prendre qu'un exemple bien connu, nous pouvons comparer la densité de logements à Neuilly-sur-Seine ou dans les quartiers favorisés de la capitale, historiquement dépourvus de logements sociaux, à celle que l'on constate dans les zones urbaines sensibles. Ainsi, la commune de Neuilly-sur-Seine compte 7 200 logements au kilomètre carré, l'ensemble du parc comportant moins de 3 % de logements HLM, tandis que Gennevilliers compte 1 350 logements au kilomètre carré, plus de 60 % du parc étant constitués par des logements sociaux. En définitive, le dépassement du coefficient d'occupation des sols n'a de sens que s'il est lié à une volonté de construire des logements sociaux. Du reste, on constate rarement une surdensité de l'habitat dans les communes dites sensibles. Sous le bénéfice de ces observations, nous vous invitons, mes chers collègues, à adopter cet amendement.
Michelle DEMESSINE - Sénat - 2006-04-06
Date: 2006-04-06
Orateur: Michelle DEMESSINE

Mme Michelle Demessine. Comme je l'ai indiqué, à l'article 2 est soulevée la question de la confection des documents d'urbanisme des collectivités locales. Si prévoir la révision triennale de ces documents peut présenter un intérêt relatif - trois ans, c'est la moitié d'un mandat municipal -, il peut aussi être important que le préfet dispose des moyens de mettre en conformité les plans locaux d'urbanisme avec les autres documents officiels adoptés en ces matières, notamment les plans locaux de l'habitat ou les schémas de cohérence territoriale. Le paragraphe VIII du présent article, qui a été supprimé, doit donc être rétabli. Nonobstant la règle des 20 % de logements sociaux, certaines communes imposent, dans leur PLU, une surface minimale pour toutes les nouvelles constructions, ce qui empêche la réalisation de programmes d'accession sociale à la propriété ou permet de motiver la non-création de logements sociaux. Dans les faits, il faut donner aux PLU une teneur encore plus indicative. Sous certains aspects, en particulier, la construction de logements sociaux procède du dépassement du coefficient d'occupation des sols. En définitive, ce dépassement n'a donc de sens que s'il est lié à une volonté de construire des logements sociaux. Par conséquent, il faut clairement donner la priorité à la construction de logements sociaux dans les plans locaux d'urbanisme. Sous le bénéfice de ces remarques, nous invitons le Sénat à adopter cet amendement.
Thierry REPENTIN - Sénat - 2006-04-06
Date: 2006-04-06
Orateur: Thierry REPENTIN

M. Thierry Repentin. Il nous semble nécessaire de mieux prendre en compte les besoins en logement et en places d'hébergement des personnes démunies, et d'assurer une meilleure cohérence entre le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées, le programme local de l'habitat et les documents d'urbanisme. Si le PLH intègre déjà, en vertu de l'article L 302-1 du code de la construction et de l'habitat, une évaluation des besoins en logements et en places d'hébergement des personnes mal logées ou défavorisées dans le respect de la mixité sociale, il nous semble possible de franchir une nouvelle étape juridique afin de tirer les conséquences pour l'action publique de cette évaluation. Cet amendement offre ainsi la possibilité aux communes, en cohérence avec le III de l'article 2, de délimiter dans les cartes communales des secteurs dans lesquels un pourcentage de chaque nouveau programme de logements doit être consacré afin de répondre aux objectifs du PLH. Je précise qu'il s'agit là, non pas d'une obligation, mais d'une option sur la base du volontariat.