François BAROIN (ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'État.) - Sénat - 2010-07-08
Date: 2010-07-08
Orateur: François BAROIN
Fonction: ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'État.

M. François Baroin, ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'État. Monsieur le président, monsieur le président de la commission des finances, madame la présidente de la commission des affaires sociales, monsieur le rapporteur général de la commission des finances, monsieur le rapporteur général de la commission des affaires sociales, mesdames et messieurs les sénateurs, le débat sur les orientations des finances publiques qui s’ouvre aujourd’hui dans votre assemblée est un nouveau jalon dans la conduite des finances publiques. La crise économique a eu des répercussions violentes sur l’économie mondiale. Au-delà, elle a ravivé pour nombre de pays, dont le nôtre, cet impératif : l’indispensable maîtrise de nos comptes publics. L’histoire de nos finances publiques sera, c’est indiscutable, marquée par le budget de 2011. Ce projet de loi de finances va inverser la tendance des années d’augmentation du budget de l’État. Les moyens de l’État, hormis la dette et les pensions, seront réduits en termes réels puisqu’ils seront stabilisés en valeur : la prévision d’inflation étant de 1,5 % en 2011, la baisse réelle du pouvoir d’achat de l’État sera de la même valeur dès la première année. Un budget, au fond, ce sont des choix et, comme le disait André Gide, « choisir, c’est renoncer ». Ma volonté est de bâtir un cadre budgétaire équitable : nous ne renonçons pas à protéger les plus fragiles, nous ne renonçons pas à notre modèle social, mais nous renonçons au fait de vivre au-dessus de nos moyens. Plus largement, je souhaite sincèrement un changement des mentalités. Le président Arthuis, à propos du projet de loi de règlement, a eu raison d’indiquer que cette évolution des mentalités devait d’abord concerner les ministres eux-mêmes. Les ministres auront la responsabilité de décliner leur « lettre plafond » mais, pour la première fois, à partir de l’année prochaine, il ne sera plus question pour eux de négocier une augmentation de leur enveloppe budgétaire. Un bon budget n’est pas un budget en augmentation, c’est un budget qui répond aux missions de service public qui lui sont assignées, dans un contexte d’effort général et donc partagé par tous. On me demande de qualifier notre politique de « politique de rigueur ». Chacun l’appellera comme il voudra, mais nous assumons pleinement l’idée d’appliquer une politique rigoureuse, dans le sens de méthodique, précise, exigeante. Je préfère pour ma part qualifier le projet de budget et notre politique en matière de finances publiques de « responsables ». Être rigoureux, c’est évidemment être attentif à la protection des plus fragiles, tout en respectant l’objectif intangible qui est le nôtre d’un déficit public ramené de 8 % à 6 % du PIB. Pour en finir avec le débat qui anime les médias autour du thème de la rigueur, je rappellerai que celui-ci est connoté politiquement dans notre pays : cela nous ramène au début des années quatre-vingt, au moment où, sous l’impulsion de l’Union de la gauche, la retraite à soixante ans, une augmentation considérable des traitements ont débouché sur un plan de rigueur avec une baisse des salaires, un blocage des prix, une inflation à deux chiffres et trois dévaluations successives de notre monnaie ! Si l’on parle de rigueur à propos du plan français, que dire de celui de la Grèce, de l’Espagne ? Comment doit-on comprendre ce qui se passe en Italie ? Quel regard devons-nous porter sur la Grande-Bretagne, qui a décidé à la fois une diminution de 40 % des crédits alloués aux ministères, une baisse des traitements des fonctionnaires et une augmentation de la TVA de plus de deux points ? Si les mots ont un sens, celui de responsable est le plus pertinent pour le plan français et pour les orientations des finances publiques pour l’année prochaine que j’ai l’honneur de vous présenter cet après-midi, au côté de Christine Lagarde. Comme c’est l’usage, je commencerai par un rapide bilan de l’année 2010, année pour laquelle nous tiendrons les objectifs fixés concernant les finances publiques. Pour accompagner la reprise, nous avons mis en œuvre les dispositions du plan de relance, puis leur arrêt progressif et, simultanément, le programme d’investissement d’avenir prévu par la première loi de finances rectificative pour 2010. Pour être fidèles à nos objectifs de finances publiques, nous devons respecter trois engagements : il s’agit tout d’abord de respecter notre objectif d’un déficit public de 8 % du produit intérieur brut ; il s’agit ensuite de contenir la dépense de l’État au niveau prévu par la loi de finances, c’est-à-dire le « zéro volume » ; il s’agit enfin de respecter l’objectif national de dépenses d’assurance maladie, l’ONDAM, tel qu’il a été voté par le Parlement, c’est-à-dire une croissance de 3 %. Dans ces trois domaines, nous sommes fidèles à nos objectifs au vu de la situation actuelle des recettes et des dépenses. Cela ne signifie pas que nous pouvons relâcher notre attention : je resterai bien sûr très vigilant, ainsi que l’ensemble du Gouvernement, pour que, d’ici à la fin de l’année, nous soyons en mesure de respecter nos objectifs, en particulier le plus important d’entre eux, celui qui concerne le niveau du déficit public, limité à 8 % de notre richesse nationale cette année. Il s’agit d’un élément indispensable pour nourrir la confiance des Français dans l’avenir, celle de nos partenaires européens et celle des investisseurs qui financent notre dette publique. Pour 2011, notre stratégie est claire : elle vise à réduire les déficits publics. Sur le long terme, la réforme des retraites que nous souhaitons réaliser vise déjà à une réduction des déficits. Cette réforme, permettez-moi de le rappeler, va engendrer un gain de 1,2 point sur le déficit structurel à l’horizon 2020 et d’environ 10 points de la richesse nationale sur la dette publique au même horizon. Pour 2011-2013, c’est avant tout par la maîtrise de la dépense et le rattrapage des recettes fiscales que nous parviendrons à ramener le déficit à 3 % de notre richesse nationale. Notre programme de stabilité prévoit une réduction du déficit public d’environ cinq points de PIB sur trois ans, soit environ 100 milliards d’euros. J’ai eu plusieurs fois l’occasion d’expliquer devant vous pourquoi nous choisissons de réduire les dépenses. Notre pays atteint déjà l’un des niveaux de prélèvements obligatoires les plus élevés au monde. La hausse généralisée des impôts nuirait incontestablement à la compétitivité de notre économie et compromettrait en profondeur la reprise. Je vous donnerai tout d’abord quelques précisions sur la première marche de cette trajectoire, à savoir le passage à un déficit de 6 % dès l’année prochaine. Je le répète – la répétition est probablement l’un des meilleurs instruments de la pédagogie –, cet objectif, au cœur de notre stratégie, est intangible. Pour ramener le déficit de 8 % du PIB à 6 % dès l’année prochaine, il convient de réduire le déficit public de l’ordre de 40 milliards d’euros. Cela ne signifie pas que les dépenses doivent diminuer de 40 milliards d’euros sur une année : le solde correspond à la différence entre les recettes et les dépenses publiques. Ce qui compte avant tout, c’est que les recettes progressent plus vite que les dépenses pour que le déficit public puisse diminuer dans la durée. Trois leviers vont nous permettre de respecter cette trajectoire. Une partie de l’effort, représentant environ 15 milliards d’euros, correspond à la non-reconduction des mesures de 2010 qui n’avaient pas vocation à être pérennes, comme les mesures de relance et le surcoût de la taxe professionnelle. En outre, 11 milliards d’euros proviendront du rattrapage des recettes fiscales après la crise, en lien avec le retour de la croissance. Le reste, soit 14 milliards d’euros, proviendra d’un effort partagé par l’ensemble des acteurs de la dépense publique. Le gel en valeur des dépenses de l’État rapportera environ 7 milliards d’euros : près de 1 milliard d’euros seront liés au gel des concours de l’État aux collectivités locales ; 1 milliard d’euros seront économisés sur le fonctionnement de l’État et des opérateurs ; la maîtrise de la masse salariale, notamment le non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux, permettra d’économiser 1 milliard d’euros supplémentaires ; enfin, un effort d’environ 4 milliards d’euros sera réalisé sur les dépenses d’intervention de l’État, conformément à la lettre de cadrage que le Premier ministre a adressée aux membres du Gouvernement. La sphère sociale contribuera pour l’autre moitié à l’effort de redressement, soit 7 milliards d’euros : la réforme des retraites rapportera 4,5 milliards d’euros ; la reprise de la dette sociale par la Caisse d’amortissement de la dette sociale, la CADES, permettra de contribuer à hauteur de 3,2 milliards d’euros à l’effort de consolidation ; enfin, la fixation de progression de l’ONDAM à 2,9 % devrait permettre de dégager environ 2,2 milliards d’euros d’économies. Vous aurez remarqué que le total des mesures que j’annonce pour la sphère sociale est de l’ordre de 10 milliards d’euros. En effet, si l’on ne fait rien, les dépenses sociales évoluent selon une dynamique supérieure à la croissance de notre richesse nationale. Il faut donc un total supérieur à 7 milliards d’euros pour contrecarrer cette dynamique. Nous souhaitons par ailleurs agir sans délai pour ce qui est des dépenses fiscales et des niches sociales, tout en inscrivant notre action dans la durée. La réduction des niches ne souffre pas de délai : nous entendons la mettre en œuvre dès les textes financiers de l’automne 2010. J’ai évoqué un objectif de 8,5 milliards à 10 milliards d’euros de réduction des niches pour 2011 et 2012 : nous le respecterons. C’est un objectif très ambitieux ; c’est même du jamais vu ! Jamais on n’aura fixé une telle ambition au moment d’un débat d’orientation budgétaire – désormais « d’orientation des finances publiques » – en matière de réduction des niches fiscales et sociales. Je sais pouvoir compter sur le concours du Parlement, en particulier de la Haute Assemblée, pour l’atteindre. Je prends régulièrement connaissances des réflexions de la commission des finances du Sénat et de son rapporteur général, très attachés à ce sujet. Je ne doute pas de la qualité vertueuse du débat qui nous animera à l’automne autour de la question des niches fiscales et sociales. Il est évidemment encore trop tôt pour préciser quelles niches seront supprimées. La décision viendra au cours de l’été, conformément au calendrier habituel de la loi de finances. Nous aurons également recours au « rabot ». Ne me demandez pas le nom du prix Nobel qui nous a conseillé cette mesure… Celle-ci n’est peut-être pas la plus spectaculaire sur le plan intellectuel, mais c’est celle qui nous permettra le plus facilement d’atteindre notre objectif ; c’est aussi celle qui apparaîtra, in fine, comme la plus juste parce que l’effort sera partagé par tous. Naturellement, le coup de rabot sera plus ou moins appuyé selon les niches, ce qui nous permettra de protéger, à travers le levier fiscal, des politiques favorisant soit l’emploi, soit la protection des publics les plus fragiles : les personnes âgées ou handicapées, les bénéficiaires de minima sociaux, du RSA, etc. Au-delà des choix budgétaires immédiats destinés à maîtriser une fois pour toutes les niches fiscales qui grèvent les recettes de l’État et de la sécurité sociale, seules deux voies sont possibles : la première est leur évaluation systématique, mission que Christine Lagarde et moi-même avons confiée à un comité présidé par Henri Guillaume, inspecteur général des finances ; la deuxième, que vous connaissez puisqu’elle a été évoquée lors de la conférence sur le déficit du 20 mai dernier, menée sous l’autorité du Président de la République, consiste à mettre en œuvre sans attendre – enfin ! oserai-je dire – le monopole de la loi de finances sur les dépenses fiscales et de la loi de financement de la sécurité sociale sur les dépenses de nature sociale, ainsi que le prévoit une circulaire du Premier ministre en date du 4 juin dernier. L’effort de maîtrise de la dépense doit également concerner tous les acteurs de la dépense publique. S’agissant tout d’abord de l’État, dans le cadre du budget pluriannuel, nous avons décidé d’infléchir réellement la croissance de la dépense, objectif là encore sans précédent. Les dépenses de l’État seront stabilisées en valeur pour les trois prochaines années, hors pensions et charges de la dette. Avec l’enracinement de la reprise économique et la remontée inéluctable des taux d’intérêt, le poids de la « dette de crise » accumulée au cours de ces deux dernières années se fera sentir. Nous nous attendons à une progression de la charge de la dette d’environ 13 milliards d’euros entre le montant inscrit en loi de finances initiale en 2010 et le chiffre de 2013. Cette donnée conjuguée à la hausse des pensions des fonctionnaires de l’État ne nous laisse d’autres choix que de stabiliser en valeur les autres dépenses. J’y insiste, une telle inflexion de la dépense n’a jamais été réalisée en France. Pour la construction des budgets des dernières années, notamment entre 2006 et 2010, mes prédécesseurs ont disposé en moyenne de près de 2 milliards d’euros à allouer à la croissance des dépenses hors dette et pensions. Pour les budgets des années 2011 à 2013, le chiffre correspondant sera simplement de zéro. Hors dette et pensions, en 2010, la dépense de l’État s’élève à 274,8 milliards d’euros. Ce montant restera identique jusqu’en 2013. C’est le signe que le Gouvernement a fait des choix ne remettant pas en cause la priorité intangible qu’est le redressement des finances publiques. Cet effort inédit doit naturellement être partagé. Premièrement, les concours de l’État destinés aux collectivités locales, hors le fonds de compensation pour la TVA, seront stabilisés en valeur. Deuxièmement, l’effort doit affecter aussi notre contribution au budget de l’Union européenne. Les États européens mènent des politiques courageuses de maîtrise de leurs dépenses ; ils ont organisé eux-mêmes un mécanisme d’aide solidaire à l’égard des pays en difficulté, notamment la Grèce, et en assument les conséquences financières. Dans ce contexte, il ne me semble pas acceptable que la Commission demande une hausse de son budget de plus de 6 % pour 2011. La France, aux côtés des autres États membres soucieux de modération budgétaire, réaffirmera ce point de vue à Bruxelles. Les efforts demandés à nos concitoyens doivent permettre de réduire les déficits et non de financer une dépense européenne croissante, et dans de telles proportions. Enfin, l’effort est partagé entre les différents ministères. Monsieur le président Arthuis, je tiens à vous rassurer : la main n’a pas tremblé ! Lors de la détermination de chacun des plafonds, nous sommes allés aussi loin que possible afin de maîtriser la dépense. Ainsi, près de la moitié des trente missions que comporte le budget général verront leurs crédits, hors pensions, baisser en valeur dès l’année prochaine. Même les politiques publiques que nous avons voulu préserver autant que faire se peut feront l’objet d’efforts notables. Exiger un « zéro valeur » strict dans les secteurs de l’aide publique au développement ou de la culture revient à manifester notre souci de préserver ces domaines et, compte tenu des engagements pris, à leur demander de réels efforts d’économies pour respecter l’enveloppe qui leur est allouée. Par ailleurs, le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite sera appliqué sans faiblesse. Un seul ministère continuera à créer des emplois : celui de la justice. En raison de la priorité donnée au domaine de l’enseignement supérieur et de la recherche, le ministère chargé de ce secteur sera exonéré de suppression d’emplois, mais ses crédits progresseront nettement mois vite que ces dernières années. Ainsi, même les ministères dont les crédits enregistrent une progression participeront à l’effort d’une façon significative. Par exemple, sur la période 2011-2013, les crédits du ministère de la défense enregistreront un écart de 1,5 milliard d’euros par rapport à ce qu’a prévu la loi de programmation militaire. Nous assumons pleinement ce choix, compte tenu du contexte budgétaire actuel, différent de celui de l’été 2008, moment où ont eu lieu les arbitrages concernant la programmation militaire : la crise est passée par là ! Les chiffres annoncés pour 2011-2013 montrent bien que la défense sera mise à contribution, à travers la réalisation décalée de certains programmes. Le « zéro valeur » ne consiste donc pas simplement à réaliser quelques économies emblématiques sur des budgets tels que l’emploi et le logement, mais à demander un effort à tous et à chaque instant. Pour y parvenir sur la période 2011-2013, nous avons fixé des règles transversales. Je me permets, mesdames messieurs les sénateurs, de vous renvoyer au document qui vous a été remis aujourd'hui et qui présente de façon détaillée le budget triennal et les économies qu’il comporte. C’est une première : au-delà des plafonds de dépenses par mission, le Gouvernement n’a jamais présenté au moment du débat sur les orientations des finances publiques, je le disais à l’instant, une vision aussi précise et aussi documentée du futur budget et de sa stratégie économique. Par conséquent, j’insisterai seulement sur les principaux points, liés à l’application des règles transversales précitées. La première mesure est le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, qui a déjà permis de supprimer 100 000 emplois depuis le début de la législature. Ce sont encore environ 100 000 suppressions d’emplois supplémentaires interviendront jusqu’en 2013, parallèlement à des réformes d’implantations territoriales, de procédures et des fonctions supports. En 2012, l’État aura ainsi retrouvé le nombre d’agents qu’il employait début des années quatre-vingt-dix. Or personne ne peut affirmer sérieusement que, à cette époque, la France était sous-administrée ! Notre politique de réduction du nombre de fonctionnaires vise aussi à mieux les rémunérer puisque, au cours des trois prochaines années, 50 % des économies réalisées par le non-remplacement d’un agent sur deux partant à la retraire continueront à leur être redistribuées sous forme de bonification indiciaire ou d’avantage budgétaire. En effet, l’État étant le premier employeur de notre pays, il doit progressivement devenir le meilleur employeur : ses agents doivent participer pleinement à la définition des modalités d’accomplissement des missions de service public dont ils ont la charge et donc être rémunérés en conséquence. La restitution de 50 % des gains liés au « 1 sur 2 » fait aussi partie de la matrice de la révision générale des politiques publiques pour les trois années à venir. Plus précisément, en 2011, la réduction des effectifs sera de l’ordre de 31 000 emplois : 16 000 postes dans l’éducation nationale, 8 250 dans le secteur de la défense. Mon ministère rendra 3 127 postes. Ces données résultent de réformes qui s’appuient sur la révision générale des politiques publiques et qui permettent une meilleure efficacité conjuguée à une réduction des moyens. À titre d’exemple, si le ministère de l’intérieur contribue à cette réduction d’effectifs pour près de 1 600 emplois en 2011, son cœur de métier – la sécurité, la présence sur le terrain des forces de police et de gendarmerie – sera largement préservé. Au total, avec le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux, la masse salariale, hors pensions, sera, comme prévu, stabilisée en valeur en 2011-2013. Notre deuxième règle transversale consiste en un effort d’économie de 10 %, sur trois ans, concernant les dépenses de fonctionnement et d’intervention. Nous prévoyons de réaliser la moitié de cet effort dès l’année prochaine. Cette volonté nous permettra de combattre la tendance spontanée des dépenses à croître fortement et de respecter le « zéro valeur ». Précisément, à cette fin, nous souhaitons réduire le train de vie de l’État, grâce aux outils de la RGPP, comme les chantiers interministériels. Voilà quelque temps, j’ai évoqué devant le conseil des ministres ce train de 150 mesures, largement relayé par la presse. Ces chantiers comprennent, entre autres, la rationalisation des achats, le perfectionnement des systèmes d’information, la réorganisation des concours. Le gain potentiel résultant des seules économies liées aux achats pourrait atteindre jusqu’à 1 milliard d’euros les prochaines années. De surcroît, pour la première fois, nous demanderons aux 655 opérateurs de l’État de fournir un effort égal à celui de l’État.