Jean ARTHUIS (, président de la commission des finances.) - Sénat - 2004-04-29
Date: 2004-04-29
Orateur: Jean ARTHUIS
Fonction: , président de la commission des finances.

M. Jean Arthuis , président de la commission des finances. Je veux insister sur ce point. La loi de règlement est aujourd'hui une loi purement comptable. Elle nous mobilise peu et il est difficile d'en tirer des enseignements. La LOLF lui conférera une place éminente. D'abord, les comptes de l'Etat seront désormais une source importante d'information sur la situation des finances de l'Etat, sur son appauvrissement ou son enrichissement - on peut rêver ! -, et son exposition au risque. Ils feront d'ailleurs l'objet d'une certification de sincérité et de régularité de la part de la Cour des comptes. Ensuite, la loi de règlement deviendra le moment où les gestionnaires rendront des comptes sur leur gestion. Aujourd'hui, une fois l'exercice budgétaire clos, nous passons à autre chose. Demain, c'est à un véritable audit des finances publiques que nous invitera chaque année l'examen de la loi de règlement. Il nous reviendra donc de faire en sorte que cette loi devienne un moment fort de la vie budgétaire et de la vie parlementaire, un moment où nous tirerons les leçons du passé pour mieux construire l'avenir. Si nous n'utilisons pas les informations dont nous disposerons à travers la loi de règlement, quelle pression pèsera sur ceux à qui l'on a confié la liberté de gérer les crédits d'une politique ? Quelle sera leur responsabilité ? Nous disposerons de comptes rendus précis de l'exécution, mais aussi de comptes rendus de la performance de chaque programme à travers les rapports annuels de performance annexés à la loi de règlement. Ces éléments devront nous servir dans l'exercice, le cas échéant, de notre droit d'amendement, que la LOLF étend. En effet, les modalités d'application de l'article 40 de la Constitution rendront possibles des transferts de crédits entre programmes d'une même mission, sans en augmenter le montant, ce qui pourrait entraîner une forte progression du nombre d'amendements en deuxième partie du projet de loi de finances. Nous devrons d'ailleurs en étudier les modes de recevabilité et de discussion. Cet exemple illustre les questions pratiques auxquelles nous allons être confrontés lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2006, qui sera le premier à être entièrement organisé selon les nouvelles règles de la LOLF. Afin que le Parlement se prépare à cette échéance ultime, le projet de loi de finances pour 2005 doit faire l'objet d'une double présentation, suivant l'ancienne et la nouvelle nomenclatures, tout en continuant à être voté par titre et par ministère. Aux différents programmes seront associés des objectifs et des indicateurs de performance qui permettront de mesurer l'efficacité de la gestion publique. Le débat prochain sur les indicateurs et les objectifs de performance devra ainsi retenir toute notre attention afin qu'ils ne relèvent pas seulement d'une contrainte d'affichage, comme cela a pu être le cas pour certains agrégats, mais qu'ils traduisent réellement les objectifs et la performance de l'action publique d'une manière accessible à tous. Je me félicite à ce sujet que le cadre d'élaboration des indicateurs et des documents budgétaires fasse l'objet d'une consultation des assemblées. Pouvez-vous nous indiquer, monsieur le secrétaire d'Etat, si les propositions d'objectifs et d'indicateurs figureront dans les documents annexés à la loi de finances pour 2005 ? Plus lisible, le budget sera d'autant plus facile à contrôler que les rapporteurs spéciaux disposent de pouvoirs accrus, avec l'assistance de la Cour des comptes, et d'une information plus complète, avec, notamment, la communication des rapports des corps d'inspection. Le renforcement des contrôles apparaît comme la nécessaire contrepartie de la liberté de gestion nouvelle dont disposeront les gestionnaires de programme. C'est donc sur notre capacité de développer nos missions de contrôle que repose le succès de la réforme. L'exercice de ces pouvoirs accrus du Parlement forme le corollaire d'une responsabilisation effective des gestionnaires, en permettant d'identifier les sources d'inefficience et en développant la dimension stratégique de la gestion. La recherche de la performance constitue un changement culturel qui doit être relayé à tous les niveaux de l'administration où doit se mettre en place un contrôle de gestion. Prenant en compte la séparation entre la responsabilité politique et la responsabilité de gestion, les commissions pourront envisager de conduire des auditions de responsables de programme. Ceux-ci seront appelés à devenir de véritables « managers » de la gestion publique. Je souhaite vous interroger sur cette question des responsables de programme, monsieur le secrétaire d'Etat, car elle est centrale pour la réussite de la réforme. Avec la LOLF, des hauts fonctionnaires se verront confier la responsabilité de programme. Ils seront donc en mesure d'arbitrer entre les dépenses en cours d'année. C'est une grande liberté, qui est indispensable pour moderniser la gestion publique. Nous constatons parfois que les ministères sont en rupture de crédits sur un chapitre et qu'ils les consomment de manière précipitée en fin d'année sur d'autres chapitres afin de voir leur dotation préservée l'année suivante. C'est là un bien mauvais usage de l'argent des contribuables. Désormais, les gestionnaires seront en mesure de faire face aux aléas qui surviennent en cours d'année, mais ils auront également la capacité de prendre des décisions de gestion de manière plus réactive. C'est donc une véritable révolution et c'est dire l'importance considérable de la désignation des responsables de programme. Quand seront-ils officiellement désignés ? Pouvez-vous nous confirmer qu'il n'y aura qu'un seul gestionnaire par programme ? Quelles seront les modalités de récompense ou de sanction au regard de la performance de la gestion ? Un rapport sur la rémunération au mérite des directeurs d'administration centrale a été remis il y a deux jours au Premier ministre par M. Jean-Ludovic Silicani. Qu'en est-il des perspectives de généralisation de ces modalités de rémunération qui s'inscrivent dans la logique de performance de la LOLF ? De manière plus générale, quelles conséquences la mise en oeuvre de la LOLF implique-t-elle sur la gestion de la fonction publique ? J'aimerais, monsieur le secrétaire d'Etat, que vous acceptiez de répondre à ces questions. Mes chers collègues, nous ne sommes qu'au début d'un processus qu'il nous appartient de conduire à son terme afin de faire vivre la réforme budgétaire et de faire en sorte qu'elle ne se résume pas à la réforme technique qu'elle nous paraît être en surface. C'est une révolution culturelle qui ne s'opérera pas sans résistance ni sans heurts. Elle requiert, au-delà de l'entière mobilisation des administrations qui la mettront en oeuvre, notre propre mobilisation. Nous devons, en effet, conduire nous aussi ce changement pour que le Parlement, initiateur de la réforme budgétaire, s'affirme comme l'aiguillon politique de la réforme de l'Etat. Cette réforme est une coproduction des deux assemblées et du Gouvernement. Ne doutez, monsieur le secrétaire d'Etat, ni de notre engagement ni de notre volonté. Le Sénat, grâce à vous, mes chers collègues, prendra toute sa part dans la mise en oeuvre de la LOLF afin que, sans délai, elle devienne l'instrument de la transparence des finances publiques et le levier de la réforme de l'Etat. Et puis, allant jusqu'au bout de cette logique, peut-être une fois confirmées et consacrées les missions deviendront-elles la préfiguration de la composition du Gouvernement. Peut-être les missions aujourd'hui qualifiées d'interministérielles disparaîtront-elles un jour parce qu'à chaque mission correspondra un ministre responsable.