Philippe DALLIER (rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.) - Sénat - 2008-12-04
Date: 2008-12-04
Orateur: Philippe DALLIER
Fonction: rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Madame la présidente, madame la ministre, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, compte tenu du temps trop bref qui m’est imparti dans cette discussion eu égard aux sujets traités et au montant des crédits budgétaires, ainsi qu’aux importantes questions que soulèvent tant la conjoncture défavorable du secteur de la construction que le projet de budget pour 2009, je m’attacherai à développer quatre grands thèmes qui me paraissent au cœur de la problématique actuelle. Je vous renvoie donc, mes chers collègues, à mon rapport écrit pour une présentation détaillée des objectifs et des crédits de la mission. Je voudrais tout d’abord évoquer en quelques mots les mesures relatives au logement et à la politique de la ville qui ont été annoncées aujourd'hui même par le Président de la République, dans le cadre d’un plan de relance qui fera l’objet d’un projet de loi de finances rectificative au début de l’année prochaine. Le financement de 70 000 logements supplémentaires, le doublement du prêt à taux zéro constituent des mesures très positives. D’autres dispositions concernant l’Agence nationale pour la rénovation urbaine, l’ANRU, et l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat, l’ANAH, suscitent des interrogations sur lesquelles nous reviendrons. Ces annonces démontrent que les doutes que nous avions formulés sur l’adéquation de ce projet de budget à l’ampleur de la crise n’étaient pas tout à fait injustifiés. Une remise à niveau salutaire du soutien de l’État au secteur de la construction est donc opérée. Revenons-en aux quatre thèmes centraux du projet de budget pour 2009 que sont le transfert du financement du logement vers des ressources extrabudgétaires, l’avenir des projets ANRU, les conséquences du droit au logement opposable et la mise en œuvre du plan « Espoir banlieues ». La mission « Ville et logement », du moins dans sa version « pré-collectif », est marquée avant tout par une forte diminution des crédits budgétaires par rapport aux années précédentes, la baisse étant de 14,50 % pour les autorisations d’engagement et de 6,22 % pour les crédits de paiement par rapport à l’année 2008. Cette diminution est plus particulièrement prononcée s’agissant des crédits de la rénovation urbaine, des crédits de réhabilitation de l’habitat indigne et des crédits contribuant au financement du logement locatif social et à l’ANAH, au sein de la « ligne fongible ». Ce net désengagement de l’État est le résultat d’un choix, a priori vertueux, qui a consisté à appliquer avec un certain volontarisme les conclusions de la révision générale des politiques publiques et les préconisations de réduction des dépenses de l’État. Les réductions de crédits se concentrent logiquement sur les dépenses d’intervention de la mission ; elles sont confirmées par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012. Elles sont heureusement compensées en grande partie par le recours aux ressources du 1 % logement. C’est pourquoi le projet de budget pour 2009 ne peut s’apprécier sans référence au projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion, que le Sénat a déjà examiné en première lecture et dont l’une des principales mesures vise à orienter directement les ressources du 1 % logement, appelées à se substituer aux dotations budgétaires, sur des emplois définis par l’État. Dans ces conditions, madame la ministre, vous devriez disposer, comme vous l’affirmez, des moyens financiers nécessaires pour atteindre l’objectif de 120 000 logements sociaux que vous vous êtes fixé pour 2009. De même, au total, et grâce à l’apport des fonds du 1 % logement, les ressources de l’ANAH seront plus que préservées par rapport à celles de 2008. Les financements extrabudgétaires étant plus sûrs que les crédits du budget de l’État, soumis aux aléas des régulations budgétaires, l’Agence pourra effectivement disposer de l’intégralité des dotations qui lui ont été promises. (M. le président de la commission des finances sourit.) Il faudra toutefois être en mesure d’assurer le relais entre le financement budgétaire et le financement par le 1 %. À cet égard, je m’inquiète du retard que prend l’examen du projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion et de ses conséquences, notamment pour la trésorerie de l’ANAH. Il conviendra de résoudre ces éventuels problèmes de trésorerie dans les semaines qui viennent La débudgétisation de certaines politiques du logement soulève bien des interrogations. En premier lieu, il existe, à terme, un risque d’assèchement de la ressource du 1 % qui sera désormais consacrée en grande partie à des subventions, en lieu et place de prêts qui permettaient le renouvellement de la ressource. Ensuite, l’une des conséquences du transfert de charge sur le 1 % est que celui-ci va devoir mettre un terme à la distribution des « Pass-travaux ». Ces prêts étaient notamment utilisés pour la rénovation de copropriétés dégradées. Par quoi seront-ils remplacés à l’avenir, sachant que le nouveau « éco-PTZ » prévu à l’article 45 du projet de loi de finances n’est pas destiné à financer ce genre de réhabilitation ? Le Président de la République vient d’annoncer la création d’un fonds temporaire de lutte contre l’habitat indigne et les dépenses d’énergie pour 2009 et 2010, doté de 200 millions d’euros. Ce fonds sera-t-il en mesure d’assurer les mêmes fonctions que le Pass-travaux ? Comment sera-t-il financé ? Voilà des questions qui méritent une réponse. Au-delà du recours au 1 %, le projet de budget repose aussi sur l’hypothèse selon laquelle le logement social va se tourner vers de nouvelles sources de financement qui pourraient être constituées par le produit des ventes de logements HLM, celui de la nouvelle taxe sur les organismes HLM et le produit des surloyers. À long terme, cet autofinancement sera-t-il à la hauteur des besoins en construction de logements sociaux ? La deuxième grande interrogation que suscite le projet de budget pour 2009 porte sur l’avenir des projets ANRU. J’affirme une nouvelle fois que la réalisation de ces projets n’est pas remise en cause en 2009. Compte tenu de la cadence annuelle de mise en œuvre des opérations conventionnées ou préconventionnées et du rythme annoncé des paiements, le plan de trésorerie du Programme national de rénovation urbaine, le PNRU, est soutenable dans les conditions actuelles, grâce aux apports de trésorerie. Mais, en 2012, voire dès la fin de l’année 2011, la trésorerie de l’ANRU sera négative de plus de 100 millions d’euros sans l’apport de crédits de paiement de l’État à hauteur des engagements initiaux pris lors de la mise en place du PNRU. En tout état de cause, la soutenabilité des opérations de rénovation urbaine, dans lesquelles les collectivités territoriales se sont engagées avec les bailleurs sociaux sur la base d’un engagement financier de l’État, ne peut donc raisonnablement pas être garantie au-delà des trois années à venir si les termes de l’équilibre budgétaire et extrabudgétaire actuel ne sont pas revus. Dans ces conditions, la suppression de 1,5 milliard d’euros d’autorisations d’engagement correspondant aux conventions déjà conclues dans le cadre du PNRU, même si vous affirmez qu’elle doit être interprétée comme le résultat d’une contrainte comptable, madame la ministre, est un signal négatif, notamment pour les collectivités territoriales qui se sont engagées dans des projets lourds de restructuration de quartiers sur la foi des engagements de l’État, cosignataire des conventions. Que penser, dans ces conditions, de l’anticipation de travaux programmés, dès 2009, pour un montant total de 600 millions d’euros, annoncée ce matin ? On voit mal à quoi correspondent ces travaux. S’agit-il d’opérations qui vont être accélérées du fait de la simplification des règles d’urbanisme ou de marchés publics ? D’où proviendront les 200 millions d’euros de crédits supplémentaires qui ont été annoncés ? S’agit-il de crédits budgétaires ou extrabudgétaires ? Autant de questions sur lesquelles nous attendons des réponses précises. Madame la ministre, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, le 1 er décembre, le droit au logement opposable est entré dans la deuxième phase de sa mise en œuvre. Désormais, le recours contentieux devant le juge administratif est ouvert aux demandeurs prioritaires qui n’auront pas obtenu satisfaction après une décision favorable de la commission de médiation. Je ne reviendrai pas sur le bilan de cette première année d’application du droit au logement, renvoyant aux conclusions du contrôle budgétaire que j’ai présentées devant la commission des finances. En ce qui concerne votre projet de loi, madame la ministre, je souhaite que les amendements que j’ai défendus au nom de la commission des finances et qui ont été adoptés par le Sénat soient retenus par l’Assemblée nationale, afin d’apporter certaines améliorations au dispositif, s'agissant notamment de l’information des publics et du traitement des demandes dans la région d’Île-de-France. Je dois cependant faire part de mon étonnement quant à l’absence de prise en compte des premiers mois d’application du DALO dans le projet de budget pour 2009. Nous connaissons les faiblesses de la procédure d’instruction des dossiers de demande et les lacunes en matière d’enquête sociale dans les départements les plus concernés par la problématique. Pourtant, le montant des crédits de fonctionnement du DALO, destinés notamment au financement de l’externalisation de certaines prestations liées à l’instruction des dossiers présentés aux commissions de médiation, a été reconduit à l’identique, soit 4,12 millions d’euros, par rapport au projet de loi de finances pour 2008. Je constate également qu’aucune dotation n’a été inscrite au titre des condamnations auxquelles l’État est exposé en 2009 du fait de l’entrée en vigueur du recours contentieux pour non-respect du droit au logement opposable. Bien que le projet annuel de performances ajoute les contentieux engendrés par la mise en œuvre du DALO à la liste des contentieux envisagés, madame la ministre, vous n’en tirez a priori aucune conséquence pour 2009 sur le montant de la dotation, qui reste fixé, comme en 2008, à 700 000 euros. Le dernier point que je souhaite aborder est celui de la mise en place du plan « Espoir banlieues ». Les débats nés autour du financement extrabudgétaire de la politique du logement et de la ville ont quelque peu éclipsé le travail qui a été accompli dans le cadre de la politique de la ville et les points positifs du projet de budget en ce domaine, comme d’ailleurs dans les domaines de l’hébergement d’urgence et de l’aide alimentaire, dont la commission des finances salue la remise à niveau des dotations.