Bernard FRIMAT - Sénat - 2004-06-01
Date: 2004-06-01
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. ...ou, plus précisément, comme il est mentionné à l'article 3 du projet de loi organique, comment il garantit « la libre administration des collectivités territoriales relevant de chaque catégorie, compte tenu des compétences qui leur sont confiées ». Le Conseil constitutionnel, dans ses multiples décisions, n'a d'ailleurs jamais utilisé les termes « autonomie financière », mais il s'est attaché au respect du principe de libre administration des collectivités territoriales. Ce principe, élément essentiel de notre organisation institutionnelle, s'applique donc à chaque collectivité, du plus petit village à la plus grande agglomération, du département peuplé de quelques dizaines de milliers d'habitants à la région qui regroupe environ 20 % de notre population. Son respect ne vaut pas par catégorie ; ce que notre Constitution exige, c'est non pas que les communes ou les départements disposent globalement du pouvoir de libre administration, mais que chaque commune, chaque département, chaque région en soit doté. Le résultat auquel vous aboutirez pour chaque catégorie ne sera qu'un indicateur statistique qui ne peut, en aucune façon, être significatif. S'il exprime un degré d'autonomie financière, c'est celui de l'ensemble que vous avez statistiquement constitué et dont l'hétérogénéité est patente. Qu'y a-t-il de commun en effet entre un village de vingt habitants et Paris, entre la Lozère et le Nord, entre la Guyane et l'Ile-de-France ? Il existe - et personne ne l'ignore - au sein des catégories que vous avez choisies, des situations totalement contrastées au regard du niveau des ressources propres ; pourtant cela n'a, au regard de votre projet de loi organique, aucune importance. La surabondance des ressources propres des uns peut coexister avec la quasi-inexistence de celles des autres sans que cela trouble ni votre ratio ni votre quiétude. A en croire votre texte, tout va pour le mieux dans le meilleur des mondes si l'autonomie financière virtuelle globale est assurée par catégorie. Au demeurant, que se passe-t-il si cette autonomie, même virtuelle, n'est pas respectée ? La loi de finances arrête, quatre ans plus tard, les dispositions nécessaires pour la rétablir, donc pour porter au niveau minimal le ratio concerné. Cela peut tout à fait être réalisé en accroissant la diversité des situations particulières, en augmentant, au sein de la catégorie considérée, les inégalités de ressources entre les collectivités territoriales. Là encore, quel curieux paradoxe que de défendre une conception de l'autonomie financière autorisant la pérennisation des inégalités et la dégradation des situations individuelles ! Quelle garantie illusoire pour le maire dont la commune dispose de peu de ressources propres que d'apprendre que, globalement, la catégorie à laquelle sa commune appartient respecte le ratio et dispose donc de l'autonomie financière ! Il reste dépendant, mais devient virtuellement autonome, par procuration. Quelle satisfaction ! L'autonomie financière ne peut se réduire à cette approche vide de sens, globale et virtuelle. C'est une notion beaucoup plus complexe si on la rapporte au principe de la libre administration des collectivités territoriales. A mon sens, ce principe ne se globalise pas : il doit être apprécié au niveau de chaque collectivité ; de la même manière que la liberté d'un individu disparaît quand il ne dispose pas d'un revenu suffisant, la libre administration est un leurre quand la collectivité ne bénéficie pas du montant des ressources nécessaires. C'est pourquoi l'autonomie financière est indissociable de la péréquation. Il nous apparaît donc indispensable que la loi organique n'ignore pas la péréquation. Il s'agit non pas de prévoir les dispositifs - ce sera le rôle de la loi ordinaire -, mais de déterminer la façon dont il est possible d'intégrer à la notion d'autonomie financière celle de péréquation. Si le ratio qui exprime la part relative des ressources propres par catégorie n'assure pas l'autonomie financière de chaque collectivité, il doit néanmoins servir de référence pour indiquer le niveau à atteindre progressivement par la mise en oeuvre des mécanismes de péréquation pour chaque collectivité au sein de sa catégorie. De simple indicateur statistique, témoin d'une autonomie virtuelle sans signification, le ratio deviendrait alors l'objectif clair correspondant à l'autonomie financière réelle garantissant la libre administration. C'est à cette seule condition que la démarche entreprise affirmerait sa cohérence et concernerait, dans sa réalité quotidienne, chaque collectivité. Si vous acceptez cette idée simple que la loi organique a une utilité, vous êtes amenés à vous interroger, mes chers collègues, sur la notion de catégorie. Il nous semble que, sur ce point, quelques interrogations doivent être soulevées. Dans sa décision du 29 décembre 2003, le Conseil constitutionnel n'a pas considéré que la loi organique devait définir les catégories de collectivités territoriales pour rendre applicable l'article 72-2, alinéa 3, de la Constitution. Il a limité ses demandes à la détermination de la part relative des ressources propres et du niveau minimal qu'elle devait représenter. C'est donc qu'il s'est jugé, à juste titre, suffisamment éclairé sur les catégories de collectivités territoriales existantes. En effet, ces catégories sont précisées à l'article 72 ; elles ont d'ailleurs fait l'objet de longs débats lors de la révision constitutionnelle, notamment à la suite du refus du Gouvernement et de sa majorité de reconnaître les intercommunalités comme catégorie de collectivités territoriales. Sur ce point, je vous invite, mes chers collègues, à relire les rapports de notre collègue René Garrec, celui du président de la commission des lois de l'Assemblée nationale ou le compte rendu des débats. Le doute n'est pas possible : l'article 72 de la Constitution définit très clairement non pas une liste de collectivités, mais leurs catégories. A ce titre, l'article 72-2 peut-il donc définir des catégories différentes de celles qui ont été arrêtées par le constituant à l'article 72 ? Quand l'article 72-2 fait référence à « chaque catégorie de collectivités », il nous semble évident qu'il renvoie à l'article 72, et que la loi organique ne doit pas s'en écarter. Dans la Constitution, est-il possible de faire coexister des notions différentes d'un article à l'autre, et surtout de réduire à trois la diversité des catégories reconnues ? Si vous rejetez notre lecture de la Constitution, vous ouvrez la voie à une réflexion plus large. Ne faut-il pas alors considérer que l'important est de définir des catégories homogènes de collectivités territoriales, où le principe déterminant est non plus la forme juridique, mais les caractéristiques démographiques ou économiques ? Le but visé serait alors que les catégories déterminées par souci statistique conduisent à un ratio à la signification indiscutable. Nous espérons que ce débat nous permettra de progresser et de lever cette ambiguïté : soit l'approche juridique domine, et il nous faut nous en tenir à l'article 72 ; soit l'approche statistique l'emporte, et il nous faut constituer des catégories homogènes pour être significatives. Dans son état actuel, le projet de loi organique nous semble privilégier un simplisme qui renforce une approche vide de sens et purement virtuelle de l'autonomie financière et qui est donc, à ce titre, sans grand intérêt. L'amendement essentiel, adopté dans des termes identiques par la commission des lois et par celle des finances, a le mérite de redonner du sens à la notion de ressources propres, mais son adoption éventuelle par le Gouvernement est soumise à une contrepartie, à savoir réduire, de manière uniforme et pour chaque catégorie, la part déterminante à 33 %, c'est-à-dire à un niveau inférieur même à celui qui est constaté pour la catégorie aujourd'hui la moins autonome, celle des régions. Ce niveau nous paraît insuffisant. De plus, est-il conforme à l'article 72-2 de la Constitution ? Pourquoi y avoir précisé que la part déterminante s'appréciait pour chaque catégorie de collectivités, si c'est pour aboutir en définitive à loger tout le monde à la même enseigne ? Nous ne considérons pas ce pourcentage du tiers comme le nombre d'or de l'autonomie financière. Faute d'avoir pu présenter une réforme globale de la fiscalité locale - mais ce n'est pas là, je vous le concède, monsieur le ministre, une position originale de la part d'un gouvernement-, condition indispensable d'une décentralisation réussie, car effectuée dans la confiance, vous en êtes réduit à présenter des textes qui renvoient toujours au texte suivant le traitement des points les plus fondamentaux et les plus complexes. Tel est encore le cas s'agissant du présent texte, puisque nous débattons sans connaître vos propositions dans le domaine de la péréquation et dans l'ignorance de vos projets concernant les nouveaux impôts locaux qui remplaceront la taxe professionnelle. Votre projet de loi organique ne contient aucun élément de nature à rassurer les collectivités territoriales, il ne leur garantit en rien l'autonomie financière. S'il est adopté en l'état, il rendra encore plus dangereux pour la libre administration votre projet de loi relatif aux responsabilités locales. Certes, vous pouvez, monsieur le ministre, dans le confort parlementaire que vous assure l'UMP, imposer votre volonté en dépit des messages que vous a adressés le pays et auxquels vous restez sourd. Il n'en restera pas moins vrai que l'autonomie financière des collectivités territoriales restera à réaliser pour faire vivre la décentralisation et la démocratie locale, et qu'une fois de plus votre gouvernement aura manqué l'occasion de devenir crédible sur un sujet où chacune de ses initiatives augmente la méfiance à son endroit.