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Roger KAROUTCHI (secrétaire d'État.) - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Roger KAROUTCHI
Fonction: secrétaire d'État.

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. Je n’avais pas l’intention de répondre s’agissant de l’inscription d’un texte à une éventuelle session extraordinaire en juillet, car nous n’en sommes pas là. Outre que nous sommes seulement en février, et en dehors du fait que ce n’est pas la presse qui décide des sessions extraordinaires, il n’existe pour le moment aucun projet de loi sur les collectivités territoriales puisque nous n’avons même pas encore reçu les conclusions du comité Balladur ! Quant à savoir s’il y aura ou non session extraordinaire au mois de juillet, il est évidemment beaucoup trop tôt pour en parler, même si je sais que Michel Mercier, qui veut organiser ses vacances, souhaiterait savoir à quel moment on fixera les dates de ladite session extraordinaire. (M. Michel Mercier sourit.) Par ailleurs, monsieur Frimat, j’ai lu les deux dépêches de l’AFP, celle qui concerne mes propos et celle qui est relative à la réponse. Je n’ai pas dit qu’il y avait eu un accord des présidents de groupe sur le temps global, et je ne vois d’ailleurs pas comment j’aurais pu dire une chose pareille : j’ai vécu les nuits de débats à l’Assemblée nationale et, voyez-vous, je n’ai pas eu le sentiment qu’il y avait un accord à cet égard. J’ai simplement dit qu’il y avait accord sur le fait que les groupes d’opposition ou les groupes minoritaires disposeraient d’un temps supérieur à celui que leur laissait l’application des règles de la proportionnelle intégrale. Sur ce point-là, le groupe de travail progresse, comme l’illustre l’annonce par le président Accoyer, aujourd’hui même à l’ouverture de la séance des questions au Gouvernement, à quinze heures, d’un accord sur les nouvelles modalités applicables à ce type de séance à compter du 3 mars prochain, modalités qui prévoient l’équilibre entre majorité et opposition. Laissons donc les choses avancer ; pour ma part, je suis sûr que toutes ces réformes vont vivre.
Louis MERMAZ - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Louis MERMAZ

M. Louis Mermaz. Je vous remercie, monsieur Sueur, d’applaudir Montesquieu ! (Sourires.) Il est vrai qu’à d’autres époques les textes de loi étaient rédigés dans une langue extraordinaire, ce qui a pu faire dire à Stendhal qu’il avait pour ambition d’écrire comme le code civil. Depuis, les lois, comme les vieux murs, ont pris du ventre. (Nouveaux sourires.) Le troisième alinéa de l’article 39 de la Constitution, article « enrichi », comme on le dit de l’uranium, par la révision constitutionnelle de juillet 2008, renvoie à une loi organique le soin de déterminer les règles de présentation des projets de loi. Le quatrième alinéa de ce même article précise que ceux-ci ne peuvent pas être inscrits à l’ordre du jour si la conférence des présidents de la première assemblée saisie constate que ces règles sont méconnues. Dans l’hypothèse où la conférence des présidents et le Gouvernement auraient des positions divergentes, le président de l’assemblée concernée ou le Premier ministre peuvent saisir le Conseil constitutionnel, qui statue dans un délai de huit jours. Le texte de la Constitution n’est pas très explicite en ce qui concerne l’étude d’impact, mais les débats parlementaires qui ont eu lieu à l’occasion de la révision constitutionnelle ont permis de montrer ce que les uns et les autres en pensaient. Le troisième alinéa de l'article 39 de la Constitution renvoie à la loi organique le soin de déterminer les règles de présentation des projets de loi et fait de l’étude d’impact la condition de recevabilité du projet de loi. Cette disposition reprend d’ailleurs une suggestion émise par le comité Balladur, afin d’imposer au Gouvernement de joindre à ses projets de loi une étude d’impact. La question est maintenant de savoir quel doit être le contenu de cette étude d’impact. Tel est l’objet de l'article 7. Sans être hostiles au principe des études d’impact, nous n’avions pas estimé, lors des débats préparatoires à la révision constitutionnelle, que le Gouvernement devait nécessairement fournir un mode d’emploi précis du texte qu’il déposait. Nous pensions – et nous le pensons plus que jamais – que l’équilibre entre les pouvoirs du Gouvernement et ceux du Parlement supposait que le Parlement se dote d’une capacité d’expertise qui lui soit propre et qui soit autonome. Certes, à l’Assemblée nationale comme au Sénat, nous ne disposons pas des moyens dont bénéficient, par exemple, les parlementaires aux États-Unis. Malgré le dévouement des assistants parlementaires et des administrateurs, nous ne sommes pas armés comme le Gouvernement pour apprécier les projets de loi ou les propositions de loi. Qui réalisera ces études d’impact ? Un organisme privé ou l’un des nombreux organismes publics dont on entend parler ? Je rappelle que c’est un organisme privé qui a été chargé d’évaluer les membres du Gouvernement. Prenons l’exemple du projet de loi relatif aux organismes génétiquement modifiés : si ce texte avait dû faire l’objet d’une étude d’impact, le Gouvernement se serait-il adressé à Monsanto...
Louis MERMAZ - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Louis MERMAZ

M. Louis Mermaz. ...ou à l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments, qui a plutôt pour prérogative la veille sanitaire ? Pour réaliser ces études d’impact, il faudrait que cette agence dispose de moyens humains et financiers supplémentaires et que son organisation interne soit revue. Quelle serait la crédibilité de l’Agence française de sécurité sanitaire de l’environnement, qui subit elle-même une évaluation au titre de la révision générale des politiques publiques ? On imagine aisément la guerre à laquelle se livreront les scientifiques de Monsanto et ceux de l’AFSSA, ou les chercheurs, qui sont à l’honneur en ce moment par leur combat. Une telle procédure permettra-t-elle de donner toutes les garanties requises à la crédibilité et à l’impartialité des études d’impact ? Il va de soi que les études d’impact s’adapteront nécessairement aux objectifs du Gouvernement et entreront inévitablement dans le débat politique, notamment au travers des médias, avant même que le Parlement en soit saisi ou simplement informé. Les études d’impact supposent des moyens à la fois matériels et humains. Elles doivent être fondées sur l’indépendance et le pluralisme. Dans l’état actuel des choses, il est vraisemblable que les projets de loi et leurs études d’impact relèveront d’abord du ministre qui aura pris l’initiative de la réforme avec les autres ministres concernés, avec l’aide de différentes agences et conseils, dont le nombre ne cesse de croître, ce qui est aussi une forme de dessaisissement du Parlement : le Centre d’analyse stratégique, le Conseil d’analyse économique, le Conseil de l’emploi, des revenus et de la cohésion sociale, le Conseil d’orientation pour l’emploi, le Conseil d’orientation des retraites, etc., relèvent tous du Premier ministre ou d’autres ministères. Voilà de quoi offrir de nombreux emplois ! Le Premier ministre sera-t-il le coordonnateur de ces divers organismes ? M. le rapporteur a fait état des expériences menées à l’étranger, qu’il qualifie de probantes. Je ne les énumérerai pas toutes, mais, très souvent, ces procédures d’examen y sont menées dans un cadre très précis. Ainsi, au Royaume-Uni, « les projets sont soumis à une Mission pour l’amélioration de la qualité de la réglementation, qui évalue notamment la cohérence du dispositif normatif. Des études d’impact sont réalisées en plusieurs étapes, l’évaluation finale étant soumise à l’approbation du ministre compétent….
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. ...qui nous avait longuement expliqué, au cours d’un débat très intéressant, que les études d’impact étaient absolument nécessaires. Je suis d’un avis tout à fait contraire : l’essence même du débat parlementaire consiste à discuter de l’impact d’un projet de loi ou d’une proposition de loi. L’exemple donné par Louis Mermaz est particulièrement éclairant : il aurait fallu bien du courage à celles et ceux qui auraient été choisis par le Gouvernement pour réaliser l’étude d’impact sur le projet de loi relatif aux organismes génétiquement modifiés ! Dans un cas semblable, le débat général commencera par la remise en cause de l’étude d’impact : celle-ci ne repose pas sur les bons éléments, tous les experts n’ont pas été consultés et celui qui l’a été n’est pas celui qui connaît le sujet, etc. Monsieur le secrétaire d’État, imaginons une étude d’impact sur le projet de loi organique que nous sommes en train d’examiner ; j’ai déjà évoqué cette possibilité en commission. Ce serait absurde ! Le véritable enjeu de ce texte, s’il est voté, est de savoir s’il rationalise l’activité parlementaire – c’est la position de la droite – ou s’il porte atteinte aux droits du Parlement – c’est la position de la gauche. Mais à quoi servirait une étude préalable ? D’ailleurs, que dirait-elle ? Avec la rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale, les gouvernements d’aujourd'hui et de demain seront contraints de produire une quantité importante de documents, qui deviendront de véritables usines à gaz et feront inévitablement l’objet de débats politiques, rendant plus difficile encore le travail du Gouvernement et du Parlement. Monsieur le secrétaire d'État, ce projet d’étude d’impact repose sur l’illusion qu’il existerait une vérité objective a priori quant aux effets d’un projet de loi ou d’une proposition de loi, qui s’imposerait à tous. Or il n’en est rien ! La position de notre groupe est claire : le Gouvernement comme le Parlement doivent disposer de moyens d’analyse et d’expertise, mais il est inutile de s’engager dans ce faux-semblant que constituent les études d’impact.
Yannick BODIN - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Yannick BODIN

M. Yannick Bodin. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, permettez-moi, après mes collègues Louis Mermaz et Jean-Pierre Sueur, d’apporter des arguments supplémentaires pour souligner la complexité du dispositif concernant les études d’impact. L’article 7, modifié par l’Assemblée nationale, énumère de manière très détaillée le contenu des études d’impact, qui doivent obligatoirement être déposées en même temps que les projets de loi. Certes, l'Assemblée nationale a apporté des améliorations à cet article. Dans sa version initiale, celui-ci fixait la teneur des études d’impact obligatoires tout en permettant au Gouvernement de s’exonérer de cette obligation selon un principe de proportionnalité en vertu duquel la teneur de l’évaluation dépendait de l’ampleur de la réforme proposée, de son urgence et de l’importance de son incidence sur les comptes publics. Par ailleurs, un très grand nombre de projets de loi étaient exclus de cette obligation : d’un côté, le principe ; de l’autre, un vaste champ d’exceptions. L'Assemblée nationale a tenu à préciser de manière exhaustive le contenu des études d’impact, afin de donner au Parlement un plus grand pouvoir de contrôle et de lui permettre de s’assurer de l’opportunité du projet de loi concerné. Il s’agit de s’assurer que celui-ci correspond bien à des nécessités législatives, pour éviter, notamment, les projets de loi dictés par l’émotion, que l’on qualifie communément de « compassionnels ». Si la présente rédaction a l’avantage de ne pas réduire l’obligation voulue par le constituant à une exception, la liste des documents que doit comprendre l’étude d’impact est extrêmement détaillée. Comme toute énumération, celle-ci sera nécessairement incomplète et forcément source de discussion. En outre, comme le soulignait Jean Gicquel, le Parlement risque d’être écrasé par la masse des documents requis, d’autant que la conférence des présidents ne dispose que de dix jours pour constater que les règles de présentation sont méconnues. Nous y reviendrons à l’article 8, mais nous pouvons d’ores et déjà nous demander comment la conférence des présidents pourra, dans ces conditions, exercer un contrôle des documents fournis autre que comptable. Par ailleurs, une telle exigence risque de ralentir considérablement le Gouvernement dans son initiative législative,...
Michel CHARASSE - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Michel CHARASSE

M. Michel Charasse. S’il s’agit de réaliser des études de complaisance, celles-ci n’auront plus aucun intérêt. Actuellement, une étude d’impact est effectuée automatiquement ; elle n’est pas de complaisance et elle est écartée systématiquement. En réalité, il est question de solliciter des études d’impact « bidon », qui auront uniquement pour objet de faire plaisir aux journalistes et qui permettront à la presse française, au moment où un projet de loi sera présenté, de s’étaler en long, en large et en travers sur tous les défauts de ce texte tels qu’ils résulteront de tout ou partie de l’étude d’impact, car on n’imagine pas qu’une telle étude puisse être à 100 % favorable à un texte. En écartant l’étude d’impact de la direction du budget, qui me paraît être la plus rigoureuse, on aboutira très vite à l’étude de complaisance et d’opportunité ! En fait, les projets de loi présentés au Parlement seront d’avance « plombés » par une étude d’impact effectuée soit par ceux qui ne seront pas favorables aux textes, soit par ceux qui y seront tellement favorables que leurs appréciations seront suspectes. Monsieur le président, je voulais faire cette observation pour indiquer qu’une fois de plus nous sommes en train de parler en l’air et de perdre notre temps ! Voilà un instant, j’entendais M. Mermaz, qui fut un grand président de l’Assemblée nationale…
Michel CHARASSE - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Michel CHARASSE

M. Michel Charasse. Ils sont d’une grande neutralité, d’une grande technicité, d’une grande objectivité et ils sont parfaitement capables de réaliser des études d’impact. Il suffit de lire, en particulier, les rapports budgétaires de la commission des finances ou les rapports des commissions saisies pour avis pour se rendre compte de la qualité des travaux produits par les assemblées. On y dit les quatre vérités, quelle que soit d’ailleurs la couleur politique du rapporteur, mais ces rapports ne servent à rien puisque l’opinion ne va pas forcément dans le sens des conclusions. Tout cela consiste, en fait, à nous encombrer de papiers supplémentaires qui n’auront qu’un seul effet, plus ou moins objectif – et plutôt moins objectif que plus objectif : faire pression sur le vote des parlementaires. Je suis donc très opposé à cette formule. Mais, monsieur le secrétaire d’État, puisque c’est la mode, allons-y ! Néanmoins, essayons d’élaborer ensemble le texte le plus simple possible, qui nous lie le moins les mains, parce que les sénateurs, jusqu’à nouvel ordre, ne fonctionnent pas sous le régime du mandat impératif.
Yves DÉTRAIGNE - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Yves DÉTRAIGNE

M. Yves Détraigne. Cet amendement a pour objet de préciser que les avis donnés par le Conseil d'État sur les projets de loi sont automatiquement communiqués à la première assemblée saisie. En effet, nous discuterons désormais dans l’hémicycle non plus du projet de loi initial du Gouvernement, mais du texte issu des travaux de la commission. Il est donc essentiel que cette dernière dispose de toutes les informations nécessaires, notamment en ce qui concerne la sécurité juridique de son examen, grâce à l’avis du Conseil d'État. J'ajoute que, à la suite de la révision constitutionnelle de juillet dernier, le nouvel article 39 de la Constitution prévoit que « le président d’une assemblée peut soumettre pour avis au Conseil d’État, avant son examen en commission, une proposition de loi déposée par l’un des membres de cette assemblée ». Par conséquent, nous ne voyons pas pourquoi nous disposerions de l’avis du Conseil d'État sur les propositions de loi, mais pas sur les projets de loi ! D'ailleurs, c’est en quelque sorte la procédure suivie pour les propositions de loi qui s’appliquera désormais aux projets de loi examinés dans l’hémicycle, dès lors, je le répète, que nous discuterons du texte issu des travaux de la commission et non de celui qui aura été transmis par le Gouvernement.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Cela n’existe pas ! L’impact d’un projet de loi, c’est son effet, et il appartient précisément aux députés et aux sénateurs d’en juger. C’est parce que nous avons des idées différentes sur l’effet d’un projet de loi que nous réagissons de telle ou telle manière dans l’hémicycle ! Par conséquent, ces études d’impact sont une fausse bonne idée, qui entraînera nombre de complications et de contestations. Elles ajouteront une inutile complexité à nos débats. Le sous-amendement n° 206 va dans le même sens que celui qui a été défendu par notre collègue Yves Détraigne. Nous persistons à considérer qu’il serait souhaitable que les avis du Conseil d'État fussent rendus publics. On ne cesse de nous répéter que le Parlement doit disposer de tous les documents relatifs aux conséquences possibles d’un projet de loi. Or il va de soi, me semble-t-il, que l’avis du Conseil d'État ressortit, pour le moins, à l’impact juridique d’un tel texte ! Par ailleurs, mes chers collègues, il faut en finir avec l’hypocrisie que nous connaissons tous : aujourd'hui, le Gouvernement connaît les avis du Conseil d'État, et j’ai pu constater que certains parlementaires de la majorité en avaient également connaissance, monsieur le secrétaire d'État.
Bernard FRIMAT - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Une fois encore, monsieur le rapporteur, nous vous suggérons d’alléger le texte que vous nous avez présenté. En effet, celui-ci prévoit : « Ces documents – il s'agit des études d’impact en général – définissent les objectifs poursuivis par le projet de loi ». Revient-il aux études d’impact de définir les objectifs visés par le projet de loi ? Il me semble au contraire que c’est le rôle du politique de les fixer ! On peut comprendre que les études d’impact s’attachent aux éventuelles conséquences d’un projet de loi, mais, à l’évidence, les objectifs précèdent l’étude d’impact : ils sont le point de départ, les raisons qui motivent le Gouvernement. Par définition, ils sont d’essence politique, ils sont distincts des données qui figureront dans l’étude d’impact. Typiquement, ils doivent se trouver au cœur de l’exposé des motifs, et non dans une étude annexée, car qui mieux que le Gouvernement peut expliquer les objectifs qu’il vise ? Nous avons le sentiment que la notion d’objectif est beaucoup trop large et qu’elle induit un choix politique qui ne relève pas des études d’impact. Nous vous proposons donc, monsieur le rapporteur, de supprimer cette disposition, si toutefois vous n’avez pas l’intention de faire adopter votre amendement de réécriture de l’article 7 par un vote conforme ; il vaudrait mieux nous le préciser tout de suite, afin de nous faire gagner du temps ! Si votre proposition est amendable, les raisons de fond que nous donnons doivent être prises en compte. Aucun ministre, quelle que soit son orientation politique, ne peut accepter que les objectifs d’un projet de loi soient définis par quelqu’un d’autre que lui, fût-ce au travers des études d’impact !
Louis MERMAZ - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Louis MERMAZ

M. Louis Mermaz. Toujours dans le même esprit, notre souci est de trouver un équilibre entre les études qui proviendraient des initiatives prises par le Gouvernement et celles qui seraient dues au Parlement. Je ne puis d'ailleurs que reprendre à mon compte les propos que tenaient tout à l'heure MM. Jean-Pierre Raffarin et Michel Charasse sur la qualité des études réalisées par nos assemblées. Ce sous-amendement vise à simplifier la rédaction de l'amendement n° 10 de la commission des lois. En effet, si étude d’impact il doit y avoir, autant faire en sorte que le contenu de celle-ci soit le plus simple, le plus lumineux et le plus transparent possible ! Nous souhaitons donc que ces études présentent l’état du droit, notamment au regard de la législation européenne et de son application en métropole et outre-mer, des domaines qui seront de plus en plus sensibles, nous le voyons bien en ce moment. Nous souhaitons aussi avoir connaissance de différents éléments : la valeur ajoutée du projet de loi par rapport à la législation existante ; l’impact sur l’ordonnancement juridique, c'est-à-dire l’interaction entre les diverses lois existant déjà et ce nouveau texte ; les impératifs constitutionnels, qu’il faut bien sûr respecter ; les différentes options qui pourraient éviter de nouvelles dispositions législatives, car tout le monde répète que, trop souvent, le Gouvernement fait perdre leur temps aux parlementaires avec une cascade de projets de loi dont les décrets d’application n’interviennent pas toujours assez rapidement – je sais qu’il y a eu un débat sur ce point dans notre assemblée ; les modalités d’application dans le temps du texte et, chaque fois que c’est nécessaire, les dispositions législatives envisagées outre-mer et les mesures transitoires proposées ; enfin, les décrets d’application, ou du moins, si ceux-ci ne sont pas encore entièrement rédigés, leurs orientations principales et les délais dans lesquels on peut espérer qu’ils soient publiés. Ainsi, ces études d’impact qui, vous l’avez compris, mes chers collègues, ne nous enthousiasment pas outre mesure, seraient plus utiles ou en tout cas moins nocives. Je le répète, le débat doit avoir lieu au Parlement et nulle part ailleurs. L’étude d’impact ne peut le préfigurer ! Elle ne doit être constituée que de données objectives fournies au Gouvernement et que celui-ci fait connaître aux assemblées. On n’est jamais si bien servi que par soi-même et il faudra instaurer un équilibre par nos propres études d’impact.
Alima BOUMEDIENE-THIERY - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Alima BOUMEDIENE-THIERY

Mme Alima Boumediene-Thiery. Ce sous-amendement est plus spécifique que les précédents, puisqu’il tend à aborder la question de l’évaluation législative au regard du droit international. En effet, la réécriture de l’article 7 que vise à proposer l’amendement n° 10 de la commission reste tout de même très incomplète, même si elle répond en partie à nos inquiétudes en ce qui concerne l’effet de « bombe à retardement » de cette disposition, telle qu’elle est issue des travaux de l’Assemblée nationale. Ainsi, le cinquième alinéa de l’amendement n° 10 reprend l’idée de l’articulation des projets de loi avec le droit européen. Mais, sans vouloir vous paraître ironique, je vous rappelle que la France n’est pas seulement liée par ses engagements européens : il existe aussi des engagements internationaux. Il me paraissait donc important et pertinent de prévoir que l’évaluation doive également comporter les articulations du texte avec le droit international. Après tout, ce dernier a une valeur supérieure aux lois nationales, et la conventionnalité des lois est une exigence importante, qui est soumise au contrôle des juges. C’est pourquoi je vous propose de compléter le cinquième alinéa de l’amendement n° 10 par une référence au droit international. Contrairement à ce que prétendent certains, il n’est pas inutile de rappeler cette référence, car si la transposition du droit européen est devenue un exercice simple et pratiquement quotidien, la cohérence ou l’articulation des textes avec le droit international ne me semble pas évidente.