Bernard FRIMAT - Sénat - 2005-05-10
Date: 2005-05-10
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. En effet ! Cependant, nous aurions pu attendre d'en savoir plus et en débattre lors de la séance réservée du mois de juin, puisque, traditionnellement, notre assemblée discute le projet de loi de finances lors de la deuxième quinzaine du mois de novembre. Nous examinons donc aujourd'hui un texte qui enregistre - vous le souligniez, monsieur le rapporteur - des modifications formelles évidentes. Pour le reste, compte tenu de l'absence des propositions précises d'organisation de la discussion budgétaire que nous étions pourtant en droit d'attendre du règlement d'une assemblée, il propose de s'en remettre à la conférence des présidents. Reprenons ces deux points si vous le voulez bien, mes chers collègues. La proposition de résolution comporte d'abord des modifications de forme, simples mesures techniques d'adaptation. Celles-ci n'appellent pas de notre part d'observation particulière. Il nous semble toutefois que l'article 7 introduit des dispositions transitoires qui n'ont pas vocation à être inscrites dans le règlement du Sénat, car l'article 67 de la loi organique s'applique de plein droit et ne devrait pas requérir, en principe, de mesures spécifiques d'application. Ce dispositif est finalement sans conséquence et nous n'avons même pas déposé d'amendement sur ce point. Au-delà de ces modifications formelles, il en est d'autres en revanche qui pourraient aboutir, si l'on n'y prend garde, à des restrictions de l'expression des groupes politiques, ce qui constituerait un recul par rapport à la situation actuelle. L'exposé des motifs de la proposition de résolution, ainsi que le rapport de M. Gélard n'apportent pas de précisions sur les modalités d'organisation du débat sur la loi de finances et se contentent, comme je l'évoquais précédemment, de consacrer la pratique actuelle d'organisation de la discussion budgétaire par la conférence des présidents, sur proposition de la commission des finances. Il semble indispensable au groupe socialiste d'obtenir, dans le règlement intérieur, la garantie que le droit d'expression de tous les membres de notre Haute Assemblée sera respecté. C'est dans cet esprit que nous avons déposé un amendement à l'article 3. Les auteurs de la proposition de résolution suppriment purement et simplement le troisième alinéa de l'article 46 du règlement du Sénat, qui prévoit, en dehors de la discussion des amendements, ce que nous appelons le « débat sommaire sur les crédits budgétaires ». Pour les auteurs de la proposition de résolution, dans la mesure où disparaissent la distinction entre l'unité de vote par titre et par ministère et l'unité de discussion par fascicule ministériel, la mission devenant en même temps l'unité de vote et de discussion budgétaire, « il semble préférable de ne pas figer dans le règlement les règles relatives aux prises de parole sur les crédits afin de laisser toute latitude à la conférence des présidents d'organiser la discussion et le vote des différentes missions, dans le respect de l'équilibre entre les groupes de la majorité et de l'opposition ». On peut s'étonner que la mise à jour du règlement du Sénat puisse aboutir à supprimer un temps du débat budgétaire qui, même sommaire, offrait la possibilité aux sénateurs de tous les groupes politiques de s'exprimer. L'argumentation que vous avez présentée selon laquelle l'unité de vote se confond dorénavant avec l'unité de discussion au sein de la mission peut évidemment être avancée pour justifier ce choix. Mais ne s'agit-il pas plutôt d'un argument d'opportunité dans la mesure où les auteurs de la proposition de résolution expriment une préférence pour ne pas « figer dans le règlement les règles relatives aux prises de parole sur les crédits des différentes missions » ? La loi organique conserve la distinction de l'unité de vote et de l'unité de spécialité, mais elle en transforme profondément le contenu. Le principe de spécialité s'applique non plus au niveau du chapitre, mais à celui du programme ; les crédits sont en effet spécialisés par programmes, définis en quelque sorte comme une nouvelle unité de spécialisation. Or, à ce jour, je le répète, nous ne savons rien des modalités de la discussion budgétaire, surtout de celles qui concernent la deuxième partie de la loi de finances. A ce stade du débat, nous sommes dans l'inconnu, alors que nous savons qu'avec l'entrée en vigueur de la LOLF la forme de la séance publique doit nécessairement et sensiblement évoluer. La discussion au niveau de la mission va-t-elle absorber tout le débat ou, au contraire, sera-t-elle réduite au minimum pour laisser plus de place au débat sur les amendements ? En dehors de la faculté de déposer des amendements sur les programmes, sera-t-il encore possible de prendre la parole sur ces mêmes programmes ? Nous estimons indispensable de préserver un temps de parole, même sommaire, sur les crédits ouverts sur un programme ou une dotation. En effet, le programme représente la clé de la réforme de 2001, dès lors que, posant en principe une budgétisation des crédits par objectifs, il conduit les décideurs publics, politiques ou gestionnaires, à cesser de raisonner strictement en termes de moyens. L'examen de la loi de finances en séance publique représente un temps fort de la vie parlementaire, notamment du Sénat, et l'un des objectifs de la loi organique du 1er août 2001 vise justement à renforcer la démocratie parlementaire. Toutefois, nous avons conscience que, au regard des 132 programmes qui vont se substituer aux 850 chapitres budgétaires, il convient de ne pas altérer la dynamique potentielle du débat. C'est la raison pour laquelle, en empruntant une démarche identique à celle des auteurs de la proposition de résolution, qui vise à assouplir les modalités de prise de parole sur les crédits, nous proposons de ne pas rendre systématiques les débats sommaires, si tous les présidents des groupes politiques en expriment le souhait. Le constat établi par le service de la séance, et qui figure dans votre rapport, selon lequel le temps effectivement utilisé par les groupes politiques révèle une sous-consommation du temps de parole, ne peut pas être pris en compte dans le cadre de la discussion de cette proposition, car il se fonde sur une estimation générale du temps de parole indifférente au choix de la place et de la nature des interventions des sénateurs. Notre proposition est animée par le souci de préserver l'existant en permettant à l'ensemble des sénateurs de pouvoir continuer à s'exprimer pleinement au niveau d'intervention de leur choix. L'adoption ou le rejet de cet amendement nous permettra de juger de la réalité du désir de démocratie de la majorité sénatoriale. Un second point retient notre attention. Faute de pouvoir délibérer en connaissance de cause et de proposer aujourd'hui un modèle d'organisation de la discussion budgétaire, l'article 5 de la proposition de résolution vise à insérer dans le règlement du Sénat un article 47 bis -1 précisant que, pour l'application de la loi organique du 1er août 2001, les règles particulières d'organisation de la discussion de la loi de finances de l'année sont fixées par la conférence des présidents, sur proposition de la commission des finances. Les auteurs de la proposition de résolution rappellent qu, en l'absence de dispositions spécifiques du règlement, il s'agit de la pratique actuelle pour les modalités de discussion de la loi de finances de l'année, à l'exception de la discussion des articles de la première partie et des articles non rattachés de la deuxième partie, qui répondent aux règles habituelles. A leurs yeux, cette pratique présente l'avantage de la souplesse dans l'organisation de la discussion et il convient de la préserver et même de la conforter en lui donnant une base réglementaire. Nous pensons nécessaire de rappeler, par souci de clarification, que cette pratique qu'il est proposé de codifier ne peut s'appliquer que sous réserve des dispositions de l'article 48 de la Constitution relatif à l'ordre du jour prioritaire. En vertu de cet article, le Gouvernement a la faculté de déterminer et de modifier la liste des projets et propositions qu'il désire voir figurer à l'ordre du jour et de fixer l'ordre dans lequel ils seront examinés. Sur cette liste et sur cet ordre, la conférence des présidents n'a pas à se prononcer. Cette règle traduit le souci de la séparation des pouvoirs qui inspire l'ensemble de notre organisation institutionnelle. Avant de conclure, je formulerai une dernière remarque. M. le rapporteur n'a pas souhaité étendre le champ de la proposition de résolution à d'autres modifications que celles qui étaient proposées. Nous comprenons sa démarche. Le renvoi à la conférence des présidents pour arrêter les modalités d'organisation de la discussion de la loi de finances apparaît certes comme une solution pragmatique, mais dans le même temps il pose avec une acuité accrue la question de la juste représentation de l'opposition au sein de cette instance. La conférence des présidents est une instance de décision. Vous codifiez l'usage. Si votre proposition de résolution est adoptée - ce que l'on ne peut exclure - la conférence des présidents va être appelée à délibérer sur le bloc de propositions émis par la commission des finances. Les dispositions du règlement du Sénat qui prévoient que l'ordre du jour est proposé par la conférence des présidents en tenant compte de l'équilibre entre tous les groupes ne sont pas autant protectrices des droits de l'opposition qu'elles devraient l'être dans une démocratie parlementaire. En pratique, elles se révèlent insuffisantes. Si l'on se montre réellement soucieux du respect de ce principe, il convient d'en garantir l'application. C'est la raison pour laquelle nous avons déposé un amendement qui s'inspire de l'article 48-7 du règlement de l'Assemblée nationale afin de prévoir une pondération des voix plus respectueuse des droits de la minorité au sein d'une assemblée parlementaire. Elle n'existe pas au Sénat. Il importe pour nous de combler cette lacune. Je conclus : la réforme du règlement que l'on nous propose ne constitue pas un changement majeur, je vous le concède. De nombreux progrès restent à accomplir pour faire avancer les pratiques de notre Haute Assemblée sur le difficile chemin de la démocratie interne et de la reconnaissance des droits de l'opposition. En définitive, cette proposition refuse à l'opposition les garanties qu'elle est en droit d'attendre d'un fonctionnement démocratique. Une nouvelle fois, la majorité sénatoriale se met en situation, si elle le décide, de pouvoir pratiquer un abus de position dominante. Nous ne pouvons cautionner cette vision d'une démocratie octroyée et donc à géométrie variable. Je veux néanmoins croire, comme M. le rapporteur le laissait entrevoir dans son intervention, que le débat sur le règlement intérieur se poursuivra en empruntant le chemin de la concertation. Mais les précédentes tentatives ont démontré que rien ne changera tant que la majorité sénatoriale refusera de reconnaître l'opposition comme une force instituée et comme une nécessité institutionnelle dans une démocratie parlementaire. Vous nous demandez, mes chers collègues - et c'est le point essentiel de votre proposition de résolution - de faire confiance à la conférence des présidents. Les rapports entre une majorité et une opposition ne peuvent se fonder sur la confiance. Ils doivent se fonder sur le respect du fait majoritaire par l'opposition et la garantie du respect des droits de l'opposition par la majorité. Nous sommes, dans le fonctionnement du Sénat, très loin du compte.