Bernard SAUGEY (rapporteur.) - Sénat - 2010-12-13
Date: 2010-12-13
Orateur: Bernard SAUGEY
Fonction: rapporteur.

M. Bernard Saugey, rapporteur. … en cours de discussion devant l’une ou l’autre assemblée. L’habilitation à transposer la directive du 11 juillet 2007 concernant l’exercice de certains droits des actionnaires de sociétés cotées aura figuré jusqu’à ce jour dans pas moins de quatre textes ! Si l’urgence qui peut s’attacher à certaines transpositions en raison du retard est compréhensible, elle ne doit pas primer sur la nécessaire clarté et sincérité du débat parlementaire. Un rapide survol des 141 articles entrant dans le champ de la compétence de la commission des lois illustre certaines dérives auxquelles aboutit ce travail de simplification. Différentes dispositions constituent un « nettoyage » bienvenu de la législation en supprimant les textes aujourd’hui obsolètes telles les références dans le code civil à des peines abolies comme la peine de mort ou à des procédures disparues dont la contrainte judiciaire. En matière pénale, plusieurs dispositions apportent une réelle simplification à la législation en vigueur : l’article 14 bis clarifie le droit applicable en matière de délais de paiement d’amendes forfaitaires. Certaines formulations, sources d’insécurité juridique, sont soumises au même exercice : l’article 114 modifie plusieurs articles du code pénal pour confirmer la suppression de toute exigence d’antériorité du pacte de corruption sur sa réalisation. Enfin, certains articles réparent des omissions. Le droit en vigueur ne permet pas, par exemple, de sanctionner la violation de l’interdiction d’exercer une fonction publique ou de gérer. Dans le souci de privilégier l’unité du droit, la proposition de loi procède à la suppression de certains régimes spéciaux qui ne se justifient plus. Tel est le cas de l’article 11 qui étend aux établissements publics du culte des départements d’Alsace et de Moselle les règles applicables, sur le reste du territoire, aux congrégations religieuses, pour l’acceptation des libéralités qui leur sont consenties. D’autres articles permettent de simplifier les démarches administratives ou d’accroître l’efficience de la gestion publique : ainsi, afin de faciliter la coordination des secours, l’article 44 vise à déterminer par avance le préfet compétent lors de la survenance d’un sinistre dans un tunnel ou sur un pont s’étendant sur plusieurs départements. Le texte contient également des clarifications diverses en matière électorale. Il prévoit ainsi de simplifier et de fluidifier le fonctionnement des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale, EPCI, en précisant les modalités de démission des délégués communautaires. Enfin, dans une logique d’amélioration de la qualité formelle du droit, le texte adopté par les députés contient plusieurs habilitations législatives, afin de permettre au Gouvernement de « recodifier », à droit constant, certains codes comme celui de l’expropriation pour cause d’utilité publique. En revanche, d’autres dispositions dépassent largement le cadre de cette proposition de loi. Elles auraient mérité, quelle que soit leur pertinence, l’organisation d’un débat spécifique, comme les articles 83 A et suivants qui procèdent à une refonte très substantielle du droit de préemption. Confirmant la position qu’elle a adoptée lors de l’examen des précédents textes, votre commission des lois adhère pleinement à cette volonté d’améliorer la lisibilité de notre droit. C’est pourquoi elle a voulu conserver à la proposition de loi ses principes de simplification et d’allégement du bloc législatif en s’y cantonnant ; elle a donc supprimé les dispositions qui s’en écartaient comme, à l’article 37, celles qui organisent la procédure de retrait de la protection fonctionnelle des fonctionnaires, militaires et maires. Elle a, par ailleurs, maintenu certaines garanties de procédures que les députés avaient écartées, telle, en matière de délits de probité, la condition d’autorisation délivrée par le tribunal afin de pouvoir exercer l’action appartenant à une collectivité locale qui ne l’a pas elle-même mise en œuvre. En ce qui concerne la réforme du droit de préemption, monsieur le garde des sceaux, la commission des lois n’a pu que constater qu’elle ne relevait en rien d’une loi de « simplification », puisqu’elle est porteuse de modifications de fond considérables. Sans statuer sur leur bien-fondé, la commission a jugé préférable de supprimer ces articles, qui feront vraisemblablement l’objet d’une loi spécifique ultérieure. En matière pénale, la commission estime qu’une redéfinition des peines encourues pour certaines infractions telles les prises d’otage devrait être envisagée dans un cadre global afin de respecter l’objectif de cohérence de l’échelle des peines. C’est pourquoi elle a supprimé l’article 107 du texte. En revanche, elle a adopté les dispositions pénales ne relevant pas stricto sensu de la simplification dès lors qu’elles répondaient à un souci de cohérence dans l’échelle des peines et la répression. Enfin, elle a supprimé les dispositions déjà adoptées par notre assemblée, le 23 mars 2010, dans le cadre de la proposition de loi visant à mieux garantir le droit à la vie privée à l’heure du numérique. Ce texte est toujours en instance à l’Assemblée nationale. Au-delà de ces modifications de fond, la commission des lois a introduit des compléments et procédé à divers ajustements, clarifications et coordinations qui lui paraissaient nécessaires. Elle a par exemple étendu la procédure simplifiée de nomination dans les commissions municipales aux conseils généraux et régionaux. Elle a par ailleurs créé une procédure administrative spéciale d’établissement des actes de décès des personnes mortes en déportation, pour remédier au retard pris dans l’apposition de la mention « mort en déportation » sur leur acte de décès. Elle a apporté une plus grande sécurité à l’exigence de remise, par le conjoint violent, de ses armes : les services de police ou de gendarmerie, premiers destinataires, pourront les neutraliser avant leur remise effective au greffe du tribunal. Le même esprit a présidé à l’adoption de l’article 40 bis , qui supprime la double consultation du Comité des finances locales et de la Commission consultative d’évaluation des normes sur les textes réglementaires à caractère financier concernant les collectivités locales. La commission des lois a adopté plusieurs amendements garantissant la transposition, dans les délais requis, de plusieurs directives du Parlement européen et du Conseil. Toutefois, lorsque ces transpositions devaient s’effectuer par voie d’ordonnance, elle en a strictement limité le champ d’habilitation. Votre commission a adopté plusieurs amendements visant à assurer le bon fonctionnement de la justice administrative. Ainsi, concernant l’organisation et les effectifs des juridictions administratives, elle a supprimé l’expérimentation d’une mission consultative des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel auprès des collectivités territoriales.