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Christine LAGARDE (ministre.) - Sénat - 2008-04-02
Date: 2008-04-02
Orateur: Christine LAGARDE
Fonction: ministre.

Mme Christine Lagarde, ministre. Je partage le souci exprimé par M. Sueur, en particulier en ce qui concerne la qualité de l'expertise à laquelle l'État, dans la première partie du texte, et les collectivités locales, dans la deuxième partie du texte, que nous examinons actuellement, ont recours en faisant appel à des tiers pour valider leurs propositions. Pour autant, nous sommes tous attachés au principe de liberté, surtout dans le cadre d'une gouvernance qui, s'agissant des collectivités locales, est différente de celle qui s'applique à l'État. L'État, lorsqu'il s'engage dans des partenariats public-privé, est seul, même s'il a évidemment pour boussole l'intérêt général et même s'il est guidé par les décisions du Conseil constitutionnel. Les collectivités locales sont placées dans un autre contexte et sont confrontées à un autre type de gouvernance, avec des difficultés liées, bien souvent, au débat qui a lieu au sein des collectivités, qu'il s'agisse des mairies, des conseils généraux ou des conseils régionaux. Dans ces conditions, on peut clairement espérer que le recours à de mauvaises expertises ou à des « expertises d'opportunité » - on a parfois employé ce terme - sera écarté. En toute hypothèse, c'est sous le contrôle du juge, de manière ultime, que ce débat devrait être évoqué. Je rejoins votre point de vue, monsieur Sueur, sur la nécessité d'obtenir une bonne expertise. Je constate que, en l'état actuel de son équipement, la MAPP, à laquelle les collectivités locales peuvent avoir recours si elles le souhaitent, ne pourrait répondre utilement, efficacement et dans des délais satisfaisants pour les collectivités locales à un afflux de demandes, dans l'hypothèse du succès escompté des partenariats public-privé. Je vous suggère que nous examinions ensemble cette proposition afin de déterminer dans quelle mesure et à quel terme il pourrait être le mieux répondu à ce souci dont vous vous êtes fait l'écho. Une solution intéressante serait que les collectivités locales elles-mêmes prennent l'initiative de proposer des organismes experts, que nous aurions la tâche d'agréer par décret.
Josiane MATHON-POINAT - Sénat - 2008-04-02
Date: 2008-04-02
Orateur: Josiane MATHON-POINAT

Mme Josiane Mathon-Poinat. Nous avions proposé un amendement qui visait à rétablir l'égalité de traitement entre les projets de contrats de partenariat, qu'ils soient envisagés par l'État ou par les collectivités territoriales. Malheureusement, cet amendement a été déclaré irrecevable et le couperet de l'article 40 nous empêche de le soumettre au vote de notre assemblée. Je souhaite néanmoins revenir sur ces questions. Pour l'État, alors même que les services des ministères disposent de spécialistes très ferrés en matière de gestion immobilière, un projet de contrat doit recevoir l'avis préalable de la MAPPP rattachée au ministère de l'économie. En revanche, pour les collectivités territoriales, aucun dispositif de visa préalable n'est obligatoire. Quelques collectivités ont choisi librement de soumettre leur projet à la MAPPP, comme le département du Loiret, si souvent mentionné cet après-midi, pour la construction de collèges, ou d'autres municipalités pour leur contrat d'éclairage public. Cependant, ces contrats, qui engageront les collectivités territoriales sur plusieurs dizaines d'années et pour des montants de dépense non négligeables, mériteraient d'être examinés avec soin préalablement à leur mise en concurrence. Certes, les élus vont s'entourer des compétences de cabinets privés pour les aider à monter leurs projets de contrat. Néanmoins le regard attentif d'une autorité indépendante constitue sans nul doute une garantie complémentaire. C'est la raison pour laquelle nous avions proposé la création de missions régionales d'appui pour les PPP des collectivités territoriales. Cette mission régionale ne saurait être rattachée au préfet puisque ce dernier est chargé du contrôle de la légalité de tous les contrats publics et que le contrat de partenariat y est évidemment soumis. Aussi, la mission régionale d'appui devrait-elle être créée autour du trésorier-payeur général de région et s'appuyer sur les expertises complémentaires des spécialistes de la direction générale de la comptabilité publique, en matière financière, et des spécialistes des contrats publics que sont les agents des directions de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, avec ce double regard : sur l'équilibre du contrat, mais aussi sur son impact en termes de concurrence.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2008-04-02
Date: 2008-04-02
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, je ferai observer que les dispositions prévues aux articles 26 et suivants pour assurer une cohérence fiscale entre le recours au partenariat et les autres formes de recours aux marchés publics ou délégations de service public entraîneront une perte fiscale pour les collectivités locales, perceptrices des taxes qui seront supprimées. Par ailleurs, il me semble que les articles du projet de loi et les amendements proposés par la commission des finances dérogent à la « doctrine constante » de la commission des finances telle qu'elle est définie par son président, M. Jean Arthuis, dans le rapport d'information sur les perspectives d'évolution de la fiscalité locale. Celle-ci prévoit en effet « de préserver les assiettes locales en confiant la gestion et le coût de toute nouvelle mesure d'exonération, de dégrèvement ou d'abattement aux collectivités territoriales percevant les impôts correspondants ». Ainsi, en l'espèce, et contrairement à ce principe, les exonérations sont imposées aux collectivités locales, certes par la loi, mais aucune compensation n'est prévue à leur profit, sinon par un gage quelque peu formel, rendu nécessaire en raison de l'article 40 de la Constitution, mais que le Gouvernement, je le présage, sera tenté de lever. Bien sûr, vous me répondrez certainement que ces pertes seront compensées par le gain que ces collectivités feront en payant un loyer moindre au partenaire privé, puisque toutes les charges payées par ce dernier devraient inévitablement être refacturées à la personne publique. Cet argument peut être acceptable, même s'il ne sera pas facilement vérifiable. Mais qu'en est-il du problème de l'assujettissement des PPP de l'État à la fiscalité locale, comme de l'assujettissement des PPP des collectivités territoriales à la fiscalité d'État ou aux taxes d'autres collectivités ? Tels sont les quelques éléments d'appréciation, monsieur le président, que je voulais soumettre à notre assemblée au sujet des articles 26 et suivants. (M. Guy Fischer remplace M. Roland du Luart au fauteuil de la présidence.)
Josiane MATHON-POINAT - Sénat - 2008-04-02
Date: 2008-04-02
Orateur: Josiane MATHON-POINAT

Mme Josiane Mathon-Poinat. L'article 26 concerne spécifiquement le versement pour dépassement du plafond légal de densité, ce qui signifie que les opérateurs privés réalisant en contrats de partenariat un certain nombre d'équipements destinés à l'usage public pourront jouir d'une exemption fiscale, puisque la redevance qu'ils percevront pour avoir réalisé ces équipements ne sera pas assimilée à un revenu. Il s'agit clairement de permettre aux opérateurs de contrats de partenariat de pouvoir disposer des conditions présumées plus favorables propres à la construction publique pour tirer pleinement parti des opportunités nombreuses offertes par les contrats de partenariat, dont le présent texte organise l'extension. C'est une position que nous ne pouvons manquer de juger contradictoire, car exonérer les contrats de partenariat de la contribution relative au dépassement du plafond légal de densité est évidemment présenté dans le projet de loi comme un moyen de payer moins cher. À la vérité, l'objectif visé est tout autre : outre qu'il existe déjà diverses exonérations de l'application de l'article L. 112-2 du code de l'urbanisme, notamment la réalisation de logements sociaux ou d'équipements publics dans le cadre d'une opération d'urbanisme concertée, il s'agit surtout de banaliser, autant que faire se peut, le recours aux contrats de partenariat et d'en faire une voie de passage obligé pour les administrations publiques. La neutralité fiscale invoquée, c'est surtout l'assurance, pour l'opérateur privé, d'y retrouver son compte. Plutôt qu'une disposition générale, ne serait-il pas plus pertinent d'envisager, contrairement à ce que prévoit ce texte, que les contributions prévues par l'article précité du code de l'urbanisme sont réputées non exigibles dès lors que la densité de la construction est équilibrée par sa qualité écologique ou environnementale ? Que devient, en effet, le Grenelle de l'environnement quand on crée les conditions du développement, par des contrats de partenariat fiscalement « neutres », de constructions plus denses, dont les qualités en termes d'économies d'énergie ne sont pas forcément prouvées ? C'est aussi pour ces motifs que nous ne pouvons que vous inviter à adopter cet amendement de suppression de l'article 26, qui tourne le dos aux généreux engagements qui avaient été pris à l'automne dernier en matière de développement durable.
Charles GUENÉ (rapporteur pour avis.) - Sénat - 2008-04-02
Date: 2008-04-02
Orateur: Charles GUENÉ
Fonction: rapporteur pour avis.

M. Charles Guené, rapporteur pour avis. Le présent amendement vise à clarifier la rédaction de l'article 28. Il tend également à le compléter, puisqu'il prévoit la non-application de la taxe de publicité foncière, d'une part, au retrait des baux emphytéotiques administratifs ou des baux emphytéotiques hospitaliers et, d'autre part, aux cessions d'autorisations d'occupation temporaire, de baux emphytéotiques ou de contrats de partenariat, par analogie avec les actes déjà exonérés par l'article 28. À ce stade de la discussion, il me semble intéressant de revenir sur les interventions de nos collègues Jean-Pierre Sueur et Michel Billout concernant la neutralité fiscale, qui est instaurée, il faut bien le comprendre, parce que les biens dont il s'agit sont appelés à revenir dans le patrimoine de l'État ou des collectivités locales. Par conséquent, si ces biens font l'objet d'exonérations ou bénéficient de conditions particulières dans le cadre d'une action classique, il est tout à fait logique qu'ils soient exonérés de la même manière dans le cadre d'un partenariat public-privé. Sinon, vous l'avez dit vous-même, madame la ministre, ces taxes figureraient parmi les conditions de réalisation du PPP, ce qui serait absurde. Par ailleurs, la neutralité fiscale permet d'évaluer beaucoup plus facilement les situations, puisque les différentes procédures deviennent, dès lors, comparables. C'est d'ailleurs justement pour cette raison, monsieur Billout, que nous nous efforçons de modifier le texte. En effet, si la neutralité fiscale avait été appliquée, peut-être n'en serions-nous pas arrivés à des extrémités fâcheuses, puisque les comparatifs auraient été plus faciles à établir. Il y a effectivement une forme d'ingérence à supprimer des taxes que devraient percevoir les collectivités locales dans ce cadre. Cependant, cette exonération est tout à fait utile, puisqu'elle concerne leurs propres finances et leur évite une nouvelle facturation. Bien évidemment, ce qui est demandé aux collectivités locales est demandé, symétriquement, à l'État. Il était important, me semble-t-il, d'apporter ces précisions.
Christine LAGARDE (ministre.) - Sénat - 2008-04-02
Date: 2008-04-02
Orateur: Christine LAGARDE
Fonction: ministre.

Mme Christine Lagarde, ministre. En ce qui concerne l'amendement n° 116, qui est un amendement de suppression comme les amendements n os 114 et 115 précédents, le Gouvernement émet un avis défavorable, pour les mêmes motifs. S'agissant de l'amendement n° 81 rectifié, le Gouvernement y est favorable, sous réserve d'une clarification, ou d'une légère correction. Monsieur le rapporteur pour avis, cet amendement vise à étendre le bénéfice de l'imposition fixe, d'une part, aux retraits de baux emphytéotiques administratifs ou hospitaliers, d'autre part, aux cessions et transmissions d'autorisations d'occupation temporaire, de bail et de crédit-bail. Concernant le retrait ou la résiliation des baux, cela n'implique pas obligatoirement la rédaction d'un acte. Donc, s'il n'y a pas d'acte, a priori il n'y a pas de droits fixes. S'il y a un acte, en revanche, l'acte de résiliation suit déjà en droit positif le même régime que celui des baux eux-mêmes et, donc, la précision apportée par l'amendement n'est pas nécessaire. S'agissant des cessions et des transmissions, je vous rappelle que les dispositions de l'article 28 ont pour but de minimiser le coût des actes nécessaires au financement des opérations des partenariats public-privé, coût qui est refacturé au partenaire public, comme vous l'évoquiez tout à l'heure. Ces opérations de cession et de transmission procèdent d'une volonté de l'opérateur privé de valoriser le droit qui lui a été confié, ce qui est sans incidence sur les relations avec le partenaire public. Dès lors, il n'existe pas d'enjeu de neutralité fiscale sur ces transmissions qui justifierait un traitement privilégié. En revanche, je suis bien volontiers disposée à améliorer la rédaction de l'article 28, comme vous le proposez. Pour ces motifs, j'accepterai votre amendement sous réserve de réécrire le 6° de l'article 1048 ter nouveau de la manière suivante : « Les actes portant retrait des autorisations mentionnées au 1°. » Sous cette réserve, j'émets donc un avis favorable sur cet amendement, et je lève le gage.
Charles GUENÉ (rapporteur pour avis.) - Sénat - 2008-04-02
Date: 2008-04-02
Orateur: Charles GUENÉ
Fonction: rapporteur pour avis.

M. Charles Guené, rapporteur pour avis. Le présent amendement a pour objet d'aligner le régime des baux emphytéotiques administratifs, les BEA, sur celui des contrats de partenariat en matière d'éligibilité au Fonds de compensation pour la TVA, le FCTVA. Le BEA constitue le mode privilégié de recours au PPP pour les collectivités de petite taille. L'éligibilité au Fonds de compensation pour la TVA serait subordonnée à la décision de la personne publique d'intégrer le bien dans son patrimoine conformément aux clauses du contrat. À la fin, anticipée ou non, du contrat, si l'équipement n'appartenait pas au patrimoine de la personne publique, celle-ci reverserait à l'État la totalité des attributions perçues. En outre, ne seraient concernés que les baux emphytéotiques administratifs ayant fait l'objet d'une démarche d'évaluation préalable sur la base de celle qui est prévue s'agissant des contrats de partenariat. Il convient de préciser que les baux emphytéotiques administratifs constituent une modalité de partenariat public-privé particulièrement adaptée aux investissements de taille limitée. La complexité des contrats de partenariat ne paraît pas en effet aussi adaptée aux petites collectivités. Une telle mesure n'aurait pas pour effet de dégrader la norme de dépense, même si le FCTVA, traité comme un prélèvement sur recettes, figure désormais dans la norme élargie. Cet amendement aurait en réalité un effet de substitution entre les différents modes de réalisation de l'investissement public, sans accroissement de la dépense globale du FCTVA. On voit mal comment un investissement pourrait être discriminé au regard du FCTVA sur la base de son seul montage juridique. Le FCTVA correspond à une logique de neutralisation de la TVA sur l'investissement local, quelle que soit sa forme. Enfin, le Gouvernement, sur sa propre initiative, a proposé un grand nombre d'exonérations de taxes locales au profit des PPP, exonérations que j'approuve totalement par ailleurs. Aucun chiffrage ne nous a été communiqué, au motif qu'il n'y aurait pas de véritable coût pour les collectivités. Il paraît souhaitable, à mon sens, que l'État fasse les mêmes efforts, en termes de neutralité fiscale, pour les PPP que ce qu'il demande aux collectivités territoriales.
Christine LAGARDE (ministre.) - Sénat - 2008-04-02
Date: 2008-04-02
Orateur: Christine LAGARDE
Fonction: ministre.

Mme Christine Lagarde, ministre. Monsieur le rapporteur pour avis, même si je doute d'y réussir, je vais essayer de vous convaincre de retirer votre amendement, et ce pour trois raisons. Premièrement, le FCTVA est en principe applicable dès lors qu'une personne détient dans ses livres la propriété du bien en question. Les dispositions de l'ordonnance de 2004 prévoient un mécanisme de dérogation à cette condition de propriété pour un certain nombre de raisons tenant notamment à la durée du contrat et à son efficacité. Si, comme vous le suggérez, l'éligibilité au FCTVA était étendue aux BEA, cela supposerait une dérogation à la condition de propriété bien plus importante que celle qui a été consentie aux termes de l'ordonnance pour les contrats de partenariat. Il est vrai que dans le cas des BEA comme dans celui des contrats de partenariat, c'est le partenaire privé qui est propriétaire de l'actif. Toutefois, les BEA sont conclus pour une durée comprise entre 18 et 99 ans, période à l'issue de laquelle les équipements sont susceptibles d'intégrer le patrimoine des collectivités locales, alors que cette durée, calée sur la durée d'amortissement des équipements, n'excède pas 20 à 25 ans dans le cadre des contrats de partenariat. Déroger au principe de patrimonialité pour une durée qui, dans certains cas extrêmes, pourrait atteindre 99 ans ne manquerait pas de poser certains problèmes en termes de contrôle, puisque le bénéfice du FCTVA ne peut être acquis que sous réserve de l'intégration définitive du bien dans le patrimoine de la personne publique, sans quoi il doit être reversé. Dans le pire des cas, il faut avoir présent à l'esprit qu'il faudra attendre 99 ans pour s'assurer que le bien retourne effectivement dans le patrimoine public. Deuxièmement, les BEA constituent une simple modalité de financement différé d'équipements locaux et ne peuvent pas, en tant que tels, générer la performance qui s'attache aux contrats de partenariat du fait de la part exploitation-maintenance, qui concentre l'essentiel des gains de productivité de ce type de commande publique. C'est en partie pour cette raison que la dérogation a été consentie au bénéfice des partenariats, dérogation qu'il n'est nullement justifié d'étendre, par analogie, au régime des BEA. Troisièmement, pour rendre éligible les BEA au FCTVA, il faudrait identifier leur part consacrée à l'investissement. Or cette identification autoriserait la collectivité à emprunter pour payer ses loyers, lesquels correspondent déjà à un étalement des dépenses d'investissement et des frais financiers du partenaire dans le temps. Pour toutes ces raisons, il me semble juste que cette dérogation au principe de patrimonialité soit maintenue au bénéfice des contrats de partenariat, sans qu'elle soit étendue aux BEA.
Charles GUENÉ (rapporteur pour avis.) - Sénat - 2008-04-02
Date: 2008-04-02
Orateur: Charles GUENÉ
Fonction: rapporteur pour avis.

M. Charles Guené, rapporteur pour avis. Peut-être pas, monsieur le président, mais j'ai apprécié les efforts qu'a faits Mme la ministre en ce sens. Cet amendement me paraissant important, notamment pour les collectivités locales, je prendrai un peu de temps pour expliciter la position de la commission. Madame la ministre, je ne nie pas l'intérêt de certains des arguments que vous avez avancés. Si, d'aventure, cet amendement est adopté ce soir, il nous sera loisible d'en parfaire la rédaction au cours de la navette. S'agissant de la dérogation au principe de propriété, celui-ci a été admis pour l'ensemble des efforts que nous avons faits pour la neutralité. Aussi, cet argument peut être écarté. En revanche, je suis plus sensible à la problématique de la durée. Néanmoins, je ne pense pas que les BEA soient systématiquement conclus pour une durée aussi longue que vous le dites. Mais j'admets que tel puisse être le cas. Sur le plan de l'approche, on ne peut pas considérer qu'il s'agit simplement d'un différé d'investissement. Il existe une chance que les partenariats public-privé, au sens strict du terme, puissent ouvrir un peu cette « brèche » du BEA. Une fois que les collectivités auront goûté tant soit peu à cette ouverture en matière d'immobilier, elles iront beaucoup plus naturellement vers les services qui y seront attachés. Il serait dommage d'y renoncer. Quant à la part d'investissement qu'il faudrait identifier, nous nous en remettons pour l'instant strictement aux règles qui sont applicables pour les PPP. Nous ne tenons pas à aller plus loin ni à être plus « performants ». Même si vous ne l'avez pas directement évoquée, la question d'une éventuelle perte de recettes était sous-jacente dans vos propos. Or nous nous sommes efforcés de respecter une stricte neutralité. En l'occurrence, il ne s'agit rien de plus que d'une perte d'opportunité, puisque, de toute façon, les collectivités se seraient engagées dans cette démarche d'investissement et l'État aurait été amené à abonder le FCTVA. Pour toutes ces raisons, je maintiens cet amendement, qui, s'il vous gêne vraiment, pourra voir sa rédaction améliorée en collaboration avec nos collègues de l'Assemblée nationale. Néanmoins, il est important pour faire progresser la discussion et, sans doute, pour l'avenir des PPP.
Charles GUENÉ (rapporteur pour avis.) - Sénat - 2008-04-02
Date: 2008-04-02
Orateur: Charles GUENÉ
Fonction: rapporteur pour avis.

M. Charles Guené, rapporteur pour avis. Cet amendement vise à clarifier le statut des cessions de créances prévues dans le cadre des partenariats public-privé au regard de l'impôt sur les sociétés. L'administration fiscale a considéré qu'une cession de créances de crédit-bail induisait, chez le crédit-bailleur cédant, une variation positive d'actif net égale au prix de cession imposable au titre de l'exercice de cession. Compte tenu des conséquences défavorables de cette solution, l'article 39 quinquies I du code général des impôts a introduit la possibilité pour les crédit-bailleurs de constituer une provision spéciale, fiscalement déductible, qui permet de ne taxer que le profit économique tiré de l'opération de titrisation. Pour ce qui concerne les cessions de créances tirées des partenariats public-privé, il convient d'éviter d'imposer l'intégralité du produit de la cession. Or la constitution de la provision spéciale prévue à l'article 39 quinquies I n'est pas possible pour les sociétés titulaires des contrats de partenariat, qui ne sont dans la plupart des cas pas des sociétés de crédit-bail. La solution proposée par le présent amendement consiste à aligner le traitement fiscal des cessions en cause sur leur traitement comptable, le prix de la cession étant considéré non pas comme un produit mais comme une avance sur loyers reprise au fur et à mesure de l'encaissement des loyers correspondants. Je suis conscient que ce sujet est un peu complexe, mais les spécialistes ont dû comprendre la problématique !