Adrien GOUTEYRON (, rapporteur pour avis de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.) - Sénat - 2004-05-25
Date: 2004-05-25
Orateur: Adrien GOUTEYRON
Fonction: , rapporteur pour avis de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.

M. Adrien Gouteyron , rapporteur pour avis de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, monsieur le ministre, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, André Lardeux ayant tout à la fois présenté les dispositions du présent projet de loi de manière extrêmement précise et détaillée et relevé les concordances qui existent entre nos deux rapports écrits sans pour autant méconnaître nos quelques divergences, je me bornerai à formuler quelques remarques et quelques questions. Le présent projet de loi met en oeuvre le financement du programme ambitieux annoncé par M. le Premier ministre le 6 novembre 2003, en instituant une Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie chargée de garantir l'utilisation de certaines ressources en faveur des personnes âgées et des personnes handicapées. Il vise notamment à garantir le financement de l'allocation personnalisée d'autonomie, ce que nous ne pouvons qu'approuver. Monsieur le ministre, vous avez à juste titre rappelé que l'on ne pouvait pas attendre la réforme de l'assurance maladie, puisqu'il fallait assurer le financement de l'APA dès cette année, ce qui est précisément l'objet de cette caisse. Nous saluons cette volonté et nous comprenons l'urgence de la situation, monsieur le ministre, ce qui relativise certaines remarques qui vont suivre. Mais je tenais à faire ce constat pour remettre ces dernières dans leur contexte. Vous ne l'avez pas caché, monsieur le ministre, il s'agit d'un projet de transition La mission de réflexion conduite par MM. Raoul Briet et Pierre Jamet est en cours. Un rapport d'étape a été déposé, certes intéressant, mais nous ne disposons pas encore des conclusions définitives. Nous ne connaissons pas non plus, madame la secrétaire d'Etat, les termes définitifs du projet de loi pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées. Il subsiste donc quelques incertitudes, liées au calendrier, et il faut bien que nous les acceptions. La commission des finances s'est tout d'abord interrogée sur la nécessité de prévoir une Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie à ce stade de la réflexion. Nombre de commissaires des finances ont fait part de leurs réserves mais, dans son ensemble, la commission a accepté le principe de la création de cette caisse. Toutefois, monsieur le ministre, traduisant les préoccupations exprimées par la commission des finances, je souhaiterais que vous nous indiquiez précisément les raisons qui vous ont conduit à envisager dès à présent cette création, alors même que les missions définitives de la caisse, comme l'a rappelé André Lardeux, ne peuvent pas être connues à l'heure actuelle. Vous avez mentionné dans votre discours, monsieur le ministre, la nécessité de sécuriser les ressources, ce qui ne peut que nous satisfaire, car nous le souhaitons nous aussi. Mais on peut se demander si la création de cet organisme apportera à cet égard une garantie suffisante. Je relève ensuite que l'intitulé même de « Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie » est ambigu, dans la mesure où il fait référence au vocabulaire employé dans le domaine de la sécurité sociale. Je vous renvoie à cet égard aux propos d'André Lardeux. Moi non plus, je ne pense pas que le « cinquième risque » assumé par la sécurité sociale corresponde véritablement aux besoins et aux questions qu'entraîne la perte d'autonomie. Ne conviendrait-il pas de lever cette ambiguïté en changeant le nom de cet organisme ? Mais j'ai cru comprendre que le Gouvernement y était attaché pour des raisons d'affirmation forte de sa politique. MM. Briet et Jamet ont proposé le terme d'« agence ». Pour ma part, je pense que ce terme conviendrait mieux. Le financement des actions en faveur des personnes âgées et des personnes handicapées se traduit par de nouveaux prélèvements, les uns à la charge des employeurs, en contrepartie de la journée de travail supplémentaire non rémunérée demandée aux salariés et aux agents publics, les autres pesant sur les revenus du capital. S'agissant de la journée de travail supplémentaire non rémunérée, je veux moi aussi relever sa valeur d'affirmation de la volonté de solidarité de notre société vis-à-vis des personnes souffrant d'un handicap ou de la dépendance découlant de leur âge. Il convient d'afficher et d'exprimer fermement cette volonté. C'est le cas dans ce projet de loi, ce dont je me réjouis. André Lardeux l'a dit, il y a dans cette relation entre la journée travaillée supplémentaire et les ressources qui en découlent une forte valeur pédagogique : l'idée que l'on ne peut distribuer que ce que l'on gagne, c'est-à-dire la richesse supplémentaire produite par le travail. Il faut que nos compatriotes en soient conscients et que, nous-mêmes, nous le leur disions et répétions. J'en reviens à la question des prélèvements. La contribution patronale, dont le taux a été fixé à 0,3 % de la masse salariale en fonction de l'évolution attendue de la valeur ajoutée dans le secteur marchand, se traduira par une charge nouvelle pour les entreprises et les collectivités publiques. Mais les entreprises devraient parvenir à compenser cette charge en produisant davantage de richesses, si toutefois le lien effectué entre le taux de la contribution et l'augmentation de la valeur ajoutée est conforme à la réalité économique. Or il y a là une relative incertitude. La contribution additionnelle au prélèvement social sur les revenus du patrimoine et des produits de placements, dont le taux est aussi de 0,3 %, relève - c'est évident - d'une volonté de parallélisme qui a une valeur politique, mais qui n'a que cette valeur. Cette hausse de la fiscalité de l'épargne appelle de la part de la commission des finances quelques remarques. L'assiette retenue exclut les intérêts des sommes inscrites sur les livrets A, les livrets d'épargne populaire, les CODEVI, les livrets jeunes ou encore les livrets d'épargne-entreprise, qui sont exonérés de ce prélèvement. La commission des finances a l'habitude de rappeler qu'il convient d'encourager l'épargne à long terme et le risque, alors qu'il est politiquement très facile d'exonérer les liquidités qui découlent de l'épargne populaire et des placements réglementés. C'est là une position que la commission a constamment défendue et que je crois nécessaire de rappeler à ce moment de mon propos. Puis-je regretter, monsieur le ministre, madame la secrétaire d'Etat, que l'on procède à des aménagements fiscaux par « petites touches », sans suffisamment les inscrire dans une perspective d'ensemble ? C'est le cas de cette augmentation de la fiscalité de l'épargne, alors que de nouvelles mesures sont évoquées dans le cadre de la réforme de l'assurance maladie. On verra bien ce qu'il en sera, mais il n'empêche que l'on ne peut pas ne pas se dire que ces petites « retouches » ne sont pas forcément satisfaisantes. La commission des finances estime que la politique fiscale devrait, à l'avenir, être le fruit d'une vision cohérente, fondée sur des principes cohérents et clairement affirmés. Au total, le niveau de ces deux recettes devrait représenter 890 à 900 millions d'euros en 2004, soit moins que ce qui avait été initialement envisagé, et entre 1,84 et 1,87 milliard d'euros en 2005. Les recettes devraient tendre vers 2,1 milliards d'euros en 2008. La Caisse recevra, en outre, une fraction du produit de la contribution sociale généralisée et une participation des régimes obligatoires de base de l'assurance vieillesse, qui étaient auparavant affectée au Fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie. La montée en charge des dépenses doit être prise en compte lorsque l'on analyse la Caisse. Les dépenses en faveur des personnes âgées, monsieur le ministre, devraient en effet augmenter, lentement peut-être, mais sûrement, ce qui signifie que les reports de crédits devraient être relativement importants au cours des premières années. La montée en charge des dépenses en faveur des personnes handicapées est, en revanche, à ce stade, madame la secrétaire d'Etat, très difficile à apprécier dans la mesure où, d'une part, on ne connaît pas les contours définitifs de la prestation de compensation du handicap prévue par le projet de loi pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées et où, d'autre part, les dépenses prises en charge par la caisse paraissent incertaines. A cet égard, je souhaiterais, madame la secrétaire d'Etat, que vous nous apportiez, si possible, quelques précisions. Je souhaiterais également obtenir, monsieur le ministre, des informations sur les crédits en faveur de l'aide à domicile, qui ont suscité des questions en commission des finances. Ces crédits sont actuellement peu utilisés dans le cadre du Fonds de modernisation de l'aide à domicile, puisque seuls 16 millions d'euros de subventions ont été versés en 2003, alors que les ressources disponibles du Fonds s'élevaient à 64 millions d'euros. Comment ces crédits, qui sont prévus dans le texte à hauteur de 61 millions d'euros, si ma mémoire est bonne, seront-ils concrètement utilisés dans le cadre de la nouvelle structure mise en place ? Compte tenu des incertitudes que je viens de mentionner, il apparaît essentiel à la commission des finances de prévoir que la Caisse agit dans le cadre d'une « enveloppe fermée », c'est-à-dire qu'elle ne contribue aux actions en faveur des personnes âgées et des personnes handicapées que dans la limite des ressources qui lui sont affectées. Cette précision instaurerait une sorte de garde-fou en cas de dérive des dépenses, les prévisions étant, pour l'heure, relativement incertaines. Enfin, se pose la question du contrôle exercé par le Parlement sur cette caisse. La commission des finances et la commission des affaires sociales s'accordent à considérer qu'il faut prévoir un tel contrôle. Il est vrai qu'elles divergent sur la point de savoir qui doit en avoir la responsabilité, mais je ne fais qu'évoquer ce problème puisque l'examen des articles nous permettra d'y revenir au cours du débat. Je conclurai mon propos, monsieur le ministre, madame la secrétaire d'Etat, en vous disant que, malgré ses interrogations, malgré quelques doutes,...