Yves FRÉVILLE - Sénat - 2004-06-23
Date: 2004-06-23
Orateur: Yves FRÉVILLE

M. Yves Fréville. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je trouve tout à fait normal et je me réjouis qu'un troisième pilier soit consacré dans notre Constitution à la protection de l'environnement et à l'assurance d'un développement durable. Nos concitoyens l'attendent : c'était l'une des promesses du Président de la République et c'est une nécessité politique. En effet, notre environnement n'est plus un milieu naturel primaire, mais un milieu totalement artificiel : la population européenne vit à 80 % dans les villes et l'espace rural est cultivé depuis le néolithique... Néanmoins, mon trouble subsiste sur certains aspects de cette charte et je souhaiterais les exprimer en toute liberté. Sans doute tient-il à ma formation d'économiste, qui m'empêche parfois de réagir dans les termes juridiques employés dans un texte constitutionnel. Veuillez m'en excuser. Mais a-t-on trouvé les mots justes pour définir ce troisième pilier et a-t-on défini des principes suffisamment clairs ? La clarté parfois « obscure » du texte est amplifiée par le caractère plus ou moins normatif de son contenu. D'abord, s'agissant des considérants de la charte, on nous dit qu'ils sont déclaratoires. C'est heureux, car je ne vois pas, moi non plus, l'intérêt de constitutionnaliser la pensée, sans doute très savante, mais parfois discutable, du professeur Yves Coppens. Toutefois, tout à l'heure vous m'avez inquiété, monsieur le rapporteur, en déclarant que ces considérants pouvaient avoir une valeur constitutionnelle si le Conseil Constitutionnel en décidait ainsi. Je me pose donc la question de savoir ce que veulent dire les notions d'équilibre naturel, de diversité biologique et, bien qu'économiste, de mode de production. Ce sont autant d'interrogations qui n'ont pas été levées. Ensuite, je constate que l'on mentionne « des droits et des devoirs » - c'est une question sur laquelle je reviendrai par la suite - au nombre desquels le principe de précaution serait d'application directe. Je suis fort étonné que la méthode retenue pour expliquer le principe de précaution ait consisté, alors qu'il s'agissait de la mesure phare de la charte, à en restreindre au maximum le champ d'application. Je me demande encore, car c'est un risque, si nos concitoyens n'auront pas de cette mesure une interprétation tout à fait différente de la définition que nous pensons inscrire dans la Constitution. Je me demande si la position suivant laquelle ce principe ne s'applique pas aux atteintes directes à la santé humaine ne finira pas par être d'autant plus intenable que tous nos concitoyens considéreront que l'environnement peut avoir des conséquences indirectes sur la santé. Je voudrais aussi, et j'espère, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur que vous y serez sensibles, revenir sur la définition des autorités publiques. Je comprends très bien, comme cela a été dit, que l'on entende par là l'Etat, les collectivités locales et toutes les autorités ayant un pouvoir réglementaire, mais j'ai été très inquiet d'entendre M. Badinter déclarer que cela pouvait être des personnes morales de droit public. Dans ces conditions, les « autorités publiques » englobent-elles les organes de direction des établissements publics, étant précisé que, lorsque je parle des établissements publics, je pense évidemment aux universités et aux établissements de recherche ? Il me semble, bien entendu, que ces agents de la recherche doivent agir avec précaution, mais je souhaiterais qu'il soit très clairement dit que, n'ayant pas de pouvoir réglementaire, ils ne relèvent pas du principe de précaution. Les travaux parlementaires faisant foi, cette précision me paraîtrait utile. L'article 3 ajouté au projet par nos collègues députés, dont Francis Delattre notamment, me satisfait pleinement et, à mon sens, aurait suffi : « La loi détermine les principes généraux de la préservation de l'environnement. » Si j'estime que l'on a eu raison de retenir la formule « principes généraux », qui laisse sa place au pouvoir réglementaire, je m'interroge, sachant que c'est la loi ordinaire qui définira ces principes généraux quant à l'utilité d'avoir posé dans la charte des principes super-généraux. Je n'ai aucune objection à formuler à l'encontre des principes actuels. Mais, compte tenu de l'évolution de la recherche qui soulève sans cesse de nouveaux problèmes liés par exemple aux nanotechnologies, j'ai le sentiment que les principes que nous faisons figurer dans cette charte et qui résultent d'une fossilisation de la jurisprudence, seront vite appelés à se transformer au rythme des sciences et les techniques. Ces concepts que nous figeons aujourd'hui, de façon tout à fait rationnelle et évidente et contre lesquels je n'ai pas de critique majeure à formuler, je le répète, sont-ils adaptés à une Constitution que nous voulons, malgré tout, durable ? Après ces remarques sur la forme, j'en arrive aux observations de fond. J'ai bien relevé que la construction de la charte reposait sur un équilibre entre des droits et des devoirs, concepts juridiques. Si l'on reprend tous les termes du texte qui nous est proposé, cet équilibre apparaît clairement. Ainsi, il est précisé, dans le cinquième considérant, que l'exploitation « excessive » doit être évitée et, dans le septième considérant, que des « choix » s'imposent, entre les besoins du présent et ceux des générations futures. A l'article 4, la formule « contribuer à la réparation des dommages » est préférée au terme « réparer ». A l'article 5, il est dit que des « mesures proportionnées » doivent être prises et, à l'article 6, qu'il faut « concilier » la protection de l'environnement avec le développement économique. On voit bien là le système de checks and balances entre les droits et devoirs, qui est organisé sur le plan juridique. Ma conception personnelle de l'environnement est bien différente et fait sans doute intervenir un autre équilibre. Je considère que l'environnement est essentiellement un bien économique, collectif, que nous, représentants de l'Etat, devons défendre en opérant des choix au vu des avantages et des coûts. Or je ne suis pas du tout certain qu'en appliquant le principe selon lequel il faut parvenir à l'efficacité maximale par rapport au coût, nous arrivions aux solutions d'équilibre que le juge nous imposera de respecter en fonction de son interprétation de ce que sont les droits et les devoirs. Il nous faudra donc, pour préserver l'environnement, ce bien collectif, prendre des mesures très variées : réglementations, normes, taxes. Il nous faudra également négocier des arrangements préconisés par Coase et créer, dans la mesure où les conventions internationales nous l'imposeront parfois, des marchés de droit à polluer ou instaurer des systèmes de bonus-malus. En conséquence, j'aimerais savoir si ce choix que nous devrons opérer entre toutes ces méthodes, en vertu du principe auquel je faisais allusion, du moindre coût, sera accepté par la jurisprudence au regard des principes que nous faisons figurer dans la Constitution. Ainsi, par exemple, le marché des droits à polluer est-il compatible avec le principe de réparation défini à l'article 4 ? Telles sont les précisions que je souhaiterais obtenir afin de lever certains de mes doutes. Je crois ces précisions d'autant plus importantes que le bien collectif « environnement » est de plus en plus international, qu'il sera naturellement, comme cela a été dit, essentiellement validé par des conventions internationales et qu'il ne faudrait pas que nous soyons conduits, comme cela se produit dans le domaine européen, à modifier sans cesse la Constitution pour l'adapter aux solutions internationales qui seront toujours plus efficaces en matière de protection de l'environnement. Je terminerai mon propos, mes chers collègues, en évoquant le problème de la référence permanente à l'état des connaissances scientifiques lorsque l'on veut préciser le champ d'application du principe de précaution, du principe de prévention et de ce que je pourrais appeler « le principe de liberté ». Si j'ai bien compris, le principe de prévention jouerait pour les systèmes de risques « probabilisables » dans l'acception scientifique du terme quand le calcul de probabilités et l'analyse statistique s'appliquent ; le principe de précaution jouerait en situation d'incertitude, lorsqu'il y aurait un doute scientifique ; le principe de liberté valant quand, en l'absence de doute scientifique, la liberté des entreprises et des chercheurs resterait totale. La difficulté tient tout simplement au fait que l'état des connaissances scientifiques n'existe pas ! La science procède, non pas par affirmation de vérités, mais par destruction d'anciennes vérités qui, un jour, se révèlent erronées. Ainsi, à un moment donné, ce qui peut paraître comme « probabilisable » deviendra incertain et ce qui peut paraître comme incertain pourra ne plus faire le moindre doute. En conséquence, si l'on demande à des juges de trancher - car c'est bien à eux qu'il appartiendra finalement de le faire, ce qu'ils feront toujours a posteriori - ils auront tendance, comme on l'a très bien vu dans l'affaire du sang contaminé, à se fonder, non pas sur l'opinion dominante, mais, étant entendu qu'il y aura toujours des opinions dissidentes ou médiatisées, sur l'exception qui permettra de fragiliser la solution adoptée. En toute bonne foi, on peut ainsi choisir de dire que c'est le principe de précaution qui s'applique et entendre, plus tard, la justice dire a posteriori, qu'en l'état des connaissances scientifiques, c'était le principe de prévention qui aurait dû s'appliquer, et ainsi de suite... Je tenais, monsieur le ministre, mes chers collègues, à vous faire part de mes hésitations, de mes appréhensions. Elles ne concernent pas la nécessité d'une action forte du législateur ordinaire dans le domaine de la protection de l'environnement : je doute simplement du fait que les principes supérieurs devant encadrer cette action législative, qui est notre devoir, soient suffisamment stabilisés pour que les choix du législateur ne soient pas soumis au contrôle des juges et d'abord du juge constitutionnel. J'espère que la discussion que nous aurons permettra de lever les doutes qui subsistent en moi.