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Charles GUENÉ (, rapporteur pour avis.) - Sénat - 2008-04-02
Date: 2008-04-02
Orateur: Charles GUENÉ
Fonction: , rapporteur pour avis.

M. Charles Guené , rapporteur pour avis. L'amendement n° 75 vise à prévoir une évaluation préalable rigoureuse, en toutes circonstances, avant le lancement d'un contrat de partenariat. Un choix de gestion soucieux des finances publiques, qui figure d'ailleurs à l'appui de la décision du Conseil constitutionnel du 26 juin 2003, ne peut reposer que sur une évaluation sérieuse et systématique : il ne saurait être question dans ce domaine d'évaluation succincte. Elle pourrait donner aux gestionnaires le sentiment qu'ils pourraient, dans certains cas, même restreints, bâcler leur évaluation. Ce n'est pas ce que nous souhaitons. En conséquence, cet amendement tend à supprimer la disposition selon laquelle l'évaluation préalable peut être succincte lorsqu'il s'agit de faire face à une situation imprévue. D'une part, l'on peine à entrevoir une situation dans laquelle une telle disposition trouverait à s'appliquer. Ainsi, en cas de catastrophe naturelle, le fonctionnement normal de la puissance publique lui permet de mener des évaluations dans des conditions de droit commun. D'autre part, ce n'est pas au moment de l'évaluation préalable que du temps doit être gagné pour la réalisation d'un investissement : le sérieux des analyses en amont conditionne la réussite en aval des contrats de partenariat.
Paul GIROD - Sénat - 2008-04-02
Date: 2008-04-02
Orateur: Paul GIROD

M. Paul Girod. Je suis de ceux qui vouent un culte aux débats parlementaires. Je suis persuadé que les propos que nous échangeons ici, qui sont consignés au Journal officiel , pourront utilement éclairer tant le pouvoir réglementaire lors de la rédaction des décrets d'application que, le cas échéant, les juges qui seront saisis d'une contestation. Je ne me fais guère illusion sur le sort que connaîtra mon amendement après que M. le rapporteur aura donné l'avis de la commission. Néanmoins, comme je l'ai fait lors de la discussion générale, je rappelle que l'une des raisons pour lesquelles une collectivité, que ce soit l'État ou, plus modestement, une collectivité territoriale, recourt aux partenariats public-privé tient aux compétences des partenaires privés, lesquelles résultent de leur confrontation permanente avec le marché, avec la concurrence et avec la nécessité de l'innovation. Les administrations de l'État, malgré une autosatisfaction parfois un peu exagérée, les collectivités territoriales, compte tenu de leur taille, ne disposent pas nécessairement de ces compétences. Par conséquent, le partenariat public-privé peut être pour elles l'occasion de s'ouvrir à un type d'activités. Le présent amendement vise à expliciter, par la discussion qui s'ensuivra, ce qu'on entend par le mot « complexité ». Celui-ci ne doit pas être analysé uniquement au regard du caractère inextricable du projet, mais aussi au regard des capacités intellectuelles, de réflexion, de service et d'innovation dont peut avoir besoin la collectivité qui veut s'engager dans une opération, compte tenu de ses dimensions propres et des lourdeurs - pour ne pas dire plus - inhérentes aux administrations de l'État. Je pourrais citer plusieurs exemples de cas dans lesquels un partenariat public-privé aurait permis, pour les raisons que je viens d'évoquer, de résoudre depuis bien longtemps un certain nombre de problèmes qui se posent à des administrations de l'État ou para-étatiques. Il arrive que l'absence de recours à un partenariat public-privé conduise à ce que l'opération « plante » parfois pendant plusieurs années sans que rien ne bouge. Aussi pourrait-on envisager que l'apport positif d'un partenariat public-privé soit pris en compte quand les tribunaux ou les rédacteurs des décrets d'application auront à expliciter ou à juger la complexité de telle ou telle opération.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2008-04-02
Date: 2008-04-02
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Cet amendement vise tout simplement à insérer le mot « nettement » avant les mots « plus favorable ». Je voudrais attirer l'attention de mes collègues, en particulier celle de mon président de conseil général préféré (Sourires) , sur une note transmise à ce sujet par l'Association des départements de France, l'ADF, qui est une haute autorité en la matière. Mes chers collègues, permettez-moi de vous lire la position qu'a exprimée l'ADF dans cette note : « Afin d'éviter tout contentieux, les départements considèrent nécessaire de préciser que le PPP doit être nettement plus favorable. En effet, le Conseil d'État, qui utilise souvent cette théorie dans sa jurisprudence, a toujours précisé qu'il ne suffisait pas que les avantages soient supérieurs aux inconvénients. Ceux-ci doivent être supérieurs de façon flagrante. En outre, il y a fort à parier qu'un tel bilan sera toujours en faveur du PPP. Il convient donc de préciser ces modalités afin d'éviter une censure du Conseil constitutionnel si celui-ci était saisi. » Monsieur le président, il est toujours utile, me semble-t-il, de s'inspirer des réflexions des représentants des départements de notre pays !
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2008-04-02
Date: 2008-04-02
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Je souhaite, une fois encore, plaider pour la suppression de ce paragraphe III. Les secteurs suivants seraient réputés présenter un caractère d'urgence : l'enseignement supérieur, la recherche, la justice, la police, la gendarmerie, la défense, la santé, les transports et les infrastructures de transport, la rénovation urbaine, l'accessibilité pour les personnes handicapées, l'efficacité énergétique des bâtiments publics, enfin, les réductions des émissions de gaz à effet de serre des bâtiments publics. Très franchement, mes chers collègues, il faut être sérieux ! Tout serait donc urgent jusqu'en 2012, dans la mesure où il s'avérera bien difficile de ne pas rattacher toute chose à cette énumération. Madame la ministre, si vous maintenez cette position, vous vous livrez à un dévoiement de l'appréciation du Conseil constitutionnel, qui a posé cette exigence d'urgence. En fait, vous dites que, pour être en accord avec les décisions du Conseil constitutionnel, il suffit de déclarer que tout est urgent jusqu'en 2012. Alors, de deux choses l'une : le Conseil constitutionnel peut considérer que cette interprétation est pertinente et ôter tout effet à sa propre rédaction ; sinon, je vois mal ce qu'il dira dans sa grande sagesse. Mais, le moment venu, nous verrons bien cette sagesse s'exercer ! Toujours est-il qu'il serait beaucoup plus judicieux de parvenir à une définition précise, et, pour en revenir à la théorie de Mme la ministre, fondée sur la formule « tel que », je dirai que je ne suis pas opposé au fait de circonscrire l'urgence ou les conditions restrictives au sein desquelles le PPP est possible. En tout cas, nous assistons à un véritable dévoiement de la décision du Conseil constitutionnel dans la mesure où, d'une part, on aura le droit de faire appel aux PPP si c'est plus avantageux et où, d'autre part, quasiment tout pourra être considéré comme urgent jusqu'en 2012 !
Charles GUENÉ (rapporteur pour avis.) - Sénat - 2008-04-02
Date: 2008-04-02
Orateur: Charles GUENÉ
Fonction: rapporteur pour avis.

M. Charles Guené, rapporteur pour avis. Le présent amendement vise à prévoir une évaluation préalable systématiquement favorable, quel que soit le motif juridique de recours à un PPP, même pour les secteurs qui sont présumés présenter un caractère d'urgence. Pour la commission des finances, la conclusion d'un contrat de partenariat correspond à une logique d'efficience de la puissance publique et nécessite donc que l'évaluation préalable soit favorable. S'agissant de l'urgence, en effet, Philippe Josse, directeur du budget, dans le cadre de la table ronde organisée par la commission des finances le 19 mars 2008, a souligné « qu'il s'agissait d'un motif juridique de recours au contrat de partenariat ». Il a ajouté que « cela ne signifiait pas que le recours à ce mode de commande publique était, pour autant, économiquement favorable ». On estime qu'un écart d'efficience de 5 %, marge d'erreur technique, après neutralisation de la fiscalité, entre un investissement classique et un contrat public-privé, permet de légitimer économiquement un PPP.
Laurent BÉTEILLE (rapporteur.) - Sénat - 2008-04-02
Date: 2008-04-02
Orateur: Laurent BÉTEILLE
Fonction: rapporteur.

M. Laurent Béteille, rapporteur. Les préoccupations de la commission des lois sont assez voisines de celles de la commission des finances, même si les solutions que proposent l'une et l'autre divergent légèrement. Comme l'a constaté la commission des lois, le Gouvernement a souhaité répertorier un certain nombre de secteurs où la France connaît un retard manifeste et pour lesquels l'usage des partenariats public-privé devrait être facilité compte tenu de l'urgence à agir. On cite traditionnellement le cas des prisons, mais on pourrait aussi citer celui des universités. D'ailleurs, personne ne remet en cause la nécessité d'engager, de manière urgente, un effort particulier dans ces secteurs. Cependant, il existe deux limites : d'une part, une limite temporelle, puisque cette voie n'est ouverte que jusqu'en 2012 ; d'autre part, une limite « technique », puisque l'évaluation, le bilan avantages-inconvénients ne doit pas être « manifestement » défavorable. Aussi, il nous a semblé que ce dernier adverbe n'était pas utile. En fait, il convient simplement de préciser que les résultats de l'évaluation ne sont pas défavorables. Pour autant, nous ne souscrivons pas à la position de la commission des finances, qui demande, pour sa part, que les résultats de cette évaluation soient favorables. Si tel était le cas, on renverserait la charge de la preuve. Or, si l'on veut faciliter les contrats de partenariat dans ces secteurs et leur conférer une pleine utilité, il importe que les termes employés diffèrent de ceux qui existaient précédemment. En posant comme condition que les résultats de l'évaluation ne soient pas défavorables, on garde la possibilité de recourir à un PPP même si ces résultats ne conduisent pas à un bilan décisif. Il subsistera nécessairement une zone grise, dans laquelle il n'est pas démontré de manière absolue que tel ou tel type de commande publique présente un avantage avéré par rapport à telle autre. Lorsqu'il apparaît que les résultats de l'évaluation sont défavorables, il ne faut pas conclure un PPP. En revanche, lorsque subsiste un doute, lorsque les évaluations montrent qu'il résulterait d'un contrat de partenariat un relatif équilibre entre les avantages et les inconvénients, il faut que celui-ci puisse être conclu. À défaut, les dispositions visées dans cet alinéa n'auraient aucun effet, puisque les secteurs qui y sont énumérés relèveraient alors du droit commun des contrats de partenariat, tel qu'il a été énoncé précédemment. Cette subtilité a toute son utilité : elle autorise, lorsqu'un doute subsiste quant aux choix des procédures, quant à la procédure la plus favorable, de recourir néanmoins au contrat de partenariat.
Michel HOUEL (rapporteur pour avis.) - Sénat - 2008-04-02
Date: 2008-04-02
Orateur: Michel HOUEL
Fonction: rapporteur pour avis.

M. Michel Houel, rapporteur pour avis. Dans le cadre de la voie d'accès sectorielle et transitoire, le projet de loi n'évoque que « l'amélioration de l'efficacité énergétique » des bâtiments publics, qui est une notion différente et plus restreinte que celle de « réduction des émissions de gaz à effet de serre ». Or, en France, le secteur du bâtiment consomme 42,5 % de l'énergie finale, tandis que ses émissions brutes de gaz à effet de serre ont augmenté de 15 % entre 1990 et 2005. Depuis 2005, la lutte contre les émissions de gaz à effet de serre et le recours aux énergies renouvelables est une priorité de la politique énergétique. Le Grenelle de l'environnement va plus loin en fixant un programme d'action plus précis et plus ambitieux : l'État s'engage à effectuer la rénovation de ses bâtiments dans les cinq ans qui viennent. Par conséquent, madame la ministre, j'estime qu'il est indispensable que le recours aux contrats de partenariat puisse servir à lutter contre les émissions de gaz à effet de serre, en insérant par amendement la notion de « réduction des émissions de gaz à effet de serre » pour les bâtiments publics.
Laurent BÉTEILLE (rapporteur.) - Sénat - 2008-04-02
Date: 2008-04-02
Orateur: Laurent BÉTEILLE
Fonction: rapporteur.

M. Laurent Béteille, rapporteur. L'amendement n° 133 vise à supprimer les voies d'accès sectoriel. La commission, considérant que ce serait tout à fait regrettable, a émis un avis défavorable. L'amendement n o 77 vise à modifier l'appréciation portée sur l'évaluation préalable. Le caractère d'urgence serait retenu non plus sous réserve que les résultats de l'évaluation ne soient pas « manifestement défavorables », comme le prévoit le projet de loi, mais sous réserve qu'ils soient « favorables ». La commission a adopté une position un peu différente. Elle va dans le sens de la commission des finances mais elle considère que l'on peut s'en tenir à l'expression « ne soient pas défavorables ». On laisserait ainsi la possibilité de conclure des contrats de partenariat lorsque le bilan n'est pas véritablement décisif. Il y aura forcément toujours des zones grises, dans lesquelles on ne saura pas trop quelle est la formule la plus favorable. Dans ces conditions, il ne nous paraît pas opportun d'interdire le contrat de partenariat. La commission souhaite donc le retrait de cet amendement. L'amendement n° 95 vise à ajouter l'enseignement français à l'étranger dans la liste des secteurs. Pour avoir visité des pays dans lesquels fonctionnent des lycées français, je puis vous dire que cet amendement est tout à fait bien venu. La commission y a émis un avis favorable. L'amendement n° 54 rectifié vise à préciser que les ouvrages et équipements annexes des infrastructures de transport doivent également être pris en compte. La commission a émis un avis favorable. L'amendement n o 169 rectifié vise à limiter la dérogation sectorielle en matière de rénovation urbaine, qui est effectivement large, aux opérations qui sont approuvées par l'Agence nationale de la rénovation urbaine. La commission est plutôt favorable à cet amendement bien que, dans certains cas, on puisse s'interroger. En tout état de cause, elle souhaite, après les mots « rénovation urbaine », la suppression du mot « concernés », qui n'est pas nécessaire. Enfin, l'amendement n° 135 me paraît inutile. Comme nous le savons tous, une loi n'a pas d'effet rétroactif. Il ne paraît pas nécessaire d'en faire le rappel, sauf alors à le préciser dans tous les projets de loi.
Christine LAGARDE (ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi.) - Sénat - 2008-04-02
Date: 2008-04-02
Orateur: Christine LAGARDE
Fonction: ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi.

Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je suis bien évidemment défavorable à l'amendement n° 101, qui vise purement et simplement à supprimer l'article 2. Je suis également défavorable à l'amendement n° 129 rectifié. Le Gouvernement ne partage pas l'interprétation restrictive de M. Sueur de la décision du Conseil constitutionnel du 2 décembre 2004. Nous avons eu l'occasion d'en débattre longuement hier. En revanche, le Gouvernement est favorable aux amendements n os 2, 49 et 128. Le Gouvernement est, au même titre que la commission, défavorable à l'amendement n° 131, qui tend à apporter une précision qui ne paraît pas utile sur le plan juridique. L'amendement n o 50 fait l'objet d'un avis favorable du Gouvernement même si, comme l'a souligné M. le rapporteur, cette disposition est de nature réglementaire. Compte tenu de l'évolution que nous espérons des PPP et de la nécessité d'adopter une méthodologie, cet ajout ne paraît pas superfétatoire.
Charles GUENÉ (rapporteur pour avis.) - Sénat - 2008-04-02
Date: 2008-04-02
Orateur: Charles GUENÉ
Fonction: rapporteur pour avis.

M. Charles Guené, rapporteur pour avis. En ce qui concerne l'amendement n o 75, nous sommes sensibles à la modification de la phrase que nous contestons. Néanmoins, sur le fond, elle ne change pas notre approche. En effet, vous aurez compris que, avec tout le respect que nous devons au Conseil constitutionnel, nous considérons - comme Mme la ministre - qu'il ne s'agit là que d'exemples : à nos yeux, c'est l'efficience qui est vraiment le coeur du PPP. En corollaire, il nous semble qu'imaginer une évaluation succincte revient, d'une certaine façon, à pervertir le système. Nous sommes conscients que cette approche vise à donner une facilité dans certains cas, mais cela ne nous paraît pas satisfaisant, car nous craignons d'ouvrir ainsi la voie à des contentieux extrêmement complexes. M. le président de la commission des lois peut proposer une autre solution qui me dispensera peut-être de devoir défendre davantage la position de la commission des finances. En tout cas, la commission des finances tenait à ce que sa conception soit connue : en inscrivant une telle mesure, nous prenons le risque d'affaiblir le dispositif. Il est bien évident que dans les situations visées, qu'elles soient imprévues ou imprévisibles, le maître d'ouvrage ou même le juge tiendra compte du fait que l'évaluation ne peut pas être réalisée dans les conditions habituelles, mais il ne nous semble pas nécessaire de le préciser. Vous l'aurez compris, mes chers collègues, nous touchons là une question de principe, et la commission des finances est très gênée de devoir retirer cet amendement. Elle le maintient donc. J'ajouterai un mot : je sais que, sur ce point, je vais avoir le renfort tout aussi imprévu qu'imprévisible de M. Sueur. (Sourires .) Cette convergence...
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2008-04-02
Date: 2008-04-02
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Je voudrais bien préciser les choses sur cet amendement. D'abord, il vise à intervertir deux paragraphes : ce n'est tout de même pas une révolution ! Ensuite, il tend à supprimer le paragraphe qui traite des avantages et qui n'est pas clair. Madame la ministre, il a beaucoup été question de l'évaluation. Je le répète, l'évaluation souffre d'un défaut dans son principe, et pour des raisons que chacun connaît. Le contrat de partenariat peut durer trente ans. Or tout le monde sait bien qu'il est impossible de connaître la situation économique, l'évolution monétaire, les conditions du crédit, les règles qui s'appliqueront à la construction, les prescriptions en matière d'environnement, etc., dans cinq ans, dans dix ans, a fortiori dans trente ans. Il ne faut donc pas accorder à l'évaluation plus d'importance qu'elle n'en a. On parle d'évaluation comme si on était devant deux objets. Or, en fait, on évalue la différence entre le recours à un contrat de partenariat avec un nombre très important de facteurs, dont par définition on ne sait rien, et le recours éventuel à un marché public, étant entendu qu'on ne connaît pas le nombre et la nature des candidats ni, bien sûr, les offres qu'ils feraient. On est donc censé évaluer la différence entre deux choses que l'on ne connaît pas. Pour ma part, je préférerais qu'il y ait une réflexion sur la notion de « pari » et sur « l'indécidabilité » devant laquelle on est. Car il y a réellement un pari dans cette affaire : autant le dire ainsi plutôt que de laisser croire qu'il y aurait une étude objective, scientifique grâce à laquelle on comparerait deux choses, qui sont en fait incomparables. Si l'on se place dans la théorie des probabilités, on ne peut pas dire qu'il y a tel pourcentage de chances pour que A soit préférable à B ou B préférable à A. Au regard des mathématiques, on est en réalité dans l'indécidable. Donc, on ne peut pas en dire grand-chose, sinon que l'on fait un choix politique en faisant appel à un contrat de partenariat. Nous avons d'ailleurs bien le droit de faire des choix politiques, mais disons-le ! Il me semble que l'on ne peut pas opposer à cet argument une validité quelconque de l'évaluation, pour les raisons que je viens d'exposer et à l'égard desquelles, pour l'instant, je n'ai pas entendu d'objections.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2008-04-02
Date: 2008-04-02
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. M. Doligé nous dit qu'il est urgent de construire des gendarmeries pour que les gendarmes soient mieux logés. Il est également urgent de construire des classes, de réaliser des routes, d'accueillir des entreprises, de rénover les hôpitaux. Tout est urgent, je ne sais pas ce qui n'est pas urgent, ce qui n'est pas utile et nécessaire. Donc l'argument consisterait à dire qu'il faut faire appel au PPP pour tout, mais, ce faisant, on mettrait en péril les PME en ne leur permettant pas d'accéder à la commande publique. En outre, je le répète : affirmer que tout est urgent jusqu'en 2012, c'est dévoyer les décisions du Conseil constitutionnel. Monsieur Guené, je lis très souvent, comme mes collègues d'ailleurs, les comptes rendus de la commission des finances. À cet égard, j'ai lu avec beaucoup d'intérêt les propos de M. Marini sur cet article. Celui-ci s'est étonné, « s'agissant des secteurs prioritaires pour lesquels une présomption d'urgence était acquise, qu'il soit possible de recourir aux contrats de partenariat sous réserve que l'évaluation préalable ne soit pas manifestement défavorable ». Il s'est montré réticent « quant à l'utilisation de tels contrats dans le cadre d'opérations de rénovation urbaine » et il s'est demandé « s'il ne convenait pas de supprimer les dispositions relatives aux secteurs présumés présenter un caractère d'urgence ». M. Guené a semblé tout à l'heure devoir s'excuser d'avoir un point de vue convergent avec le mien. Je veux lui dire clairement que je partage totalement sur ce sujet la position exprimée par M. le rapporteur général. Cela prouve que tous, quelles que soient nos opinions politiques, pouvons avoir des réticences quant au caractère d'urgence de ces différentes politiques publiques jusqu'en l'an de grâce 2012. Pourquoi ne pas avoir d'ailleurs dit, madame la ministre, qu'ils étaient réputés présenter un caractère d'urgence jusqu'à la fin des temps ?
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2008-04-02
Date: 2008-04-02
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Madame la ministre, je tiens tout d'abord à vous préciser que le fait d'instaurer un seuil ne restreint pas la possibilité pour les PME, les très petites entreprises ou les artisans du bâtiment d'accéder aux constructions publiques puisque, quel que soit le montant, ceux-ci peuvent concourir aux marchés publics en ayant, de plus, l'assurance, que la concurrence est saine. En revanche, ils devront, soyons clairs, être bien placés pour l'emporter sur l'une des trois majors de la construction ! Certes, la procédure des marchés publics comporte vraiment dans notre pays des complexités, des paralysies, des longueurs et des lenteurs. Mais rien n'empêche d'élaborer un projet de loi ou une proposition de loi pour moderniser le code des marchés publics, afin de lever les obstacles existants, de réduire les délais et de simplifier les procédures ! Il eût même été plus pertinent de procéder ainsi plutôt que de vouloir généraliser, comme vous le faites, la procédure des PPP. S'agissant de l'amendement n° 169 rectifié bis , j'ai indiqué tout à l'heure que je partageais la philosophie de M. Marini, qui estime, à juste titre qu'il n'est pas raisonnable d'étendre le caractère d'urgence à l'ensemble des domaines énumérés dans le paragraphe III de l'article 2 du projet de loi. Il propose donc, à tout le moins, d'encadrer la rénovation urbaine en s'en tenant aux projets validés par l'ANRU. J'ai repris cet amendement, qui me semble pertinent. Comme il a été rédigé par M. Marini, défendu par M. Guené et qu'il me semble justifié, j'espère qu'il recueillera un avis favorable de notre assemblée. À défaut, je n'aurai plus qu'à inscrire mon nom dans le vaste livre des paradoxes, monsieur le président de la commission des lois... (Sourires .)