Bruno SIDO (rapporteur de la commission des affaires économiques et du Plan.) - Sénat - 2005-04-05
Date: 2005-04-05
Orateur: Bruno SIDO
Fonction: rapporteur de la commission des affaires économiques et du Plan.

M. Bruno Sido, rapporteur de la commission des affaires économiques et du Plan. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, en préambule je me réjouis que le Sénat soit la première assemblée saisie pour l'examen de ce projet de loi, qui réforme en profondeur la politique de l'eau. La question de l'eau constitue désormais un enjeu majeur pour nos concitoyens, très sensibilisés à l'évolution du prix de l'eau, mais aussi pour l'ensemble des activités économiques, y compris la production d'énergie, qui utilisent cette ressource, et pour les collectivités territoriales, responsables de la fourniture d'une eau de qualité et en quantité suffisante. A ces titres divers, la gestion de l'eau constitue désormais un élément déterminant de la politique d'aménagement du territoire, à la définition de laquelle les collectivités territoriales doivent être étroitement associées. Avec ce projet de loi, nous voulons adapter et moderniser le dispositif juridique de la gestion de l'eau en France, qui repose sur les lois sur l'eau du 16 décembre 1964 et du 3 janvier 1992. Nous entendons l'adapter sans le bouleverser, car l'organisation décentralisée autour du concept de bassin hydrographique et de gestion équilibrée par bassin versant a fait ses preuves, au point que la directive cadre sur l'eau adoptée en octobre 2000 et transposée par la loi du 21 avril 2004 reprend ce concept. Néanmoins, le constat de la situation française n'est pas entièrement satisfaisant.  Nous sommes tous conscients de la dégradation de la qualité de l'eau, pour les eaux tant superficielles que souterraines, des déséquilibres aggravés dans certains bassins entre la ressource et les besoins des activités, ou encore des effets amplifiés des phénomènes de crues et d'inondations dus aux activités humaines, et qui illustrent une insuffisance des politiques de prévention. En clair, l'objectif de bon état écologique des eaux n'est atteint actuellement que pour environ la moitié des points de suivi de la qualité des eaux superficielles. Sur le plan communautaire, la situation de la France n'est pas non plus satisfaisante en matière de contentieux dans le domaine de l'eau, ce qui apparaît paradoxal puisque notre modèle de gestion est pris en exemple. Le projet de loi doit nous permettre de résoudre cette contradiction en réorientant les instruments dont nous disposons pour répondre aux objectifs ambitieux de résultats fixés par la directive à l'horizon 2015, s'agissant du « bon état » écologique des milieux aquatiques. Pour examiner ce texte, j'ai voulu, malgré des délais très brefs, associer nos collègues du groupe d'étude sur l'eau à la tenue de quarante-cinq auditions, qui ont permis, je le crois, à chacun de ceux qui le souhaitaient de prendre la mesure des enjeux et de la complexité du dispositif présenté. Ce travail d'audition nous a permis de vérifier, comme nous avons aussi pu le faire au travers de la concertation que vous avez conduite, monsieur le ministre, pour la préparation de ce projet de loi, qu'il existe un véritable consensus sur l'affirmation de la pertinence générale du dispositif des structures de bassin, qui autorise une forme décentralisée et concertée de la prise de décision. A cela s'ajoute la volonté de sauvegarder l'espace de démocratie participative que constitue le mode de fonctionnement et de régulation des instances de bassin. Le consensus est également largement acquis, pour l'essentiel des acteurs concernés, s'agissant de l'acceptation du mécanisme des redevances des agences de l'eau comme illustration du principe du « paiement du coût de l'eau par l'eau » et de la volonté toujours réaffirmée de s'opposer à toute forme de « détournement » des financements issus des usages de l'eau. A ce principe est cependant attaché un souci, bien légitime, de transparence des procédures, auquel on peut associer une très grande sensibilité quant aux évolutions du prix de l'eau. Je crois donc pouvoir affirmer qu'il convient de rester fidèles au principe posé par la loi du 16 décembre 1964, selon lequel les agences de l'eau doivent favoriser la réalisation d'actions d'intérêt commun pour le bassin, alors même que ceux qui rendent nécessaires ou utiles ces actions n'ont pas intérêt à les accomplir seuls. Les redevances instaurées par les agences de l'eau permettent de faire contribuer au financement l'ensemble des « usagers de la ressource » du bassin. Je ne reviendrai pas dans le détail après vous, monsieur le ministre, sur le contenu de ce projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques, qui comprend cinquante articles répartis en quatre titres. Nous reverrons toutes ses dispositions à l'occasion de l'examen des quelque 660 amendements qui ont été déposés par la commission des affaires économiques, par les deux commissions saisies pour avis, celle des lois et celle des finances, dont je salue l'excellent travail, et par l'ensemble de nos collègues. S'il en était besoin, le nombre de ces amendements témoigne de l'intérêt suscité par votre projet de loi. Cependant, avant de présenter l'économie générale des amendements adoptés par la commission des affaires économiques, je souhaite faire état de quelques réflexions sur les enjeux de ce texte que je juge majeurs. La commission des affaires économiques du Sénat est ainsi convaincue de la nécessité de renforcer le poids des représentants des collectivités territoriales au sein des comités de bassin, afin de contrebalancer, autant que faire se peut, la relative « reprise en main » des agences de l'eau par l'Etat. C'est là le premier enjeu majeur. Il est certain que les agences constituent, parallèlement à la réglementation, dont le respect est assuré par la police de l'eau, un outil essentiel pour atteindre les objectifs principaux fixés par la directive-cadre sur l'eau, et que l'Etat est responsable de la bonne application de celle-ci devant les instances communautaires concernées. Toutefois, un équilibre doit être trouvé entre les prérogatives de l'Etat et les compétences décentralisées des comités de bassin. En outre, s'agissant du mécanisme des redevances, je suis persuadé qu'il est nécessaire de poursuivre, au cours de l'examen de ce projet de loi par le Parlement, une réflexion sur la nature juridique de ces dernières. Certes, le Conseil constitutionnel a tranché, en 1982, en retenant le caractère d'impôts de toutes natures, et le Conseil d'Etat récuse, pour la plupart de ces redevances, le caractère de redevances pour service rendu. Le projet de loi entérine ce choix, mais on peut le regretter. Les conséquences sont en effet importantes en ce qui concerne non seulement les ressources des agences de l'eau considérées pour le moment comme des impôts affectés, mais aussi la garantie de leur pérennité. La qualification juridique proposée pour les redevances n'expose-t-elle pas les ressources des agences au risque d'une soumission ultérieure aux règles de la fongibilité budgétaire, c'est-à-dire, plus prosaïquement, aux appétits financiers de l'Etat ? En outre, que dire des aides des agences désormais considérées comme des aides d'Etat et soumises à l'encadrement communautaire, notamment en matière de protection de l'environnement ? Comment concilier, à l'avenir, des restrictions de plus en plus fortes et le maintien de la participation des industriels au sein des comités de bassin si toute forme d'aide leur est interdite ? Il faut explorer les voies nouvelles ouvertes par l'intégration de la Charte de l'environnement de 2004 dans la Constitution au travers de l'adoption de la loi constitutionnelle du 1 er mars 2005. En particulier, l'article 4 de la Charte fait obligation à « toute personne de contribuer à la réparation des dommages qu'elle cause à l'environnement dans les conditions définies par la loi ». N'y aurait-il pas là matière à reconnaissance d'une nouvelle catégorie de redevances, identifiées comme des contributions destinées à réparer les dommages causés à l'eau ? Rien n'interdirait de définir dans la loi le cadre général de ces redevances, mais avec le souci de laisser suffisamment d'autonomie aux autorités de bassin, responsables de la gestion de l'eau à une échelle pertinente, pour atteindre les objectifs fixés pour 2015 par la directive-cadre sur l'eau. Le lien pourrait alors être maintenu entre ces redevances et l'octroi d'aides aux personnes, tant publiques que privées, pour appuyer des politiques volontaristes et coordonnées de reconquête de la qualité de l'eau à l'échelle des bassins hydrographiques. Le deuxième enjeu majeur identifié est de satisfaire à nos obligations communautaires, en conciliant les différents usages de l'eau. D'une part, la France doit, en vertu des dispositions de la directive-cadre sur l'eau, atteindre d'ici à 2015 un objectif de bon état ou, à défaut, de bon potentiel écologique des eaux. Pour qualifier ces états, la directive-cadre fait référence à deux notions : l'état écologique et l'état chimique, appréciés au regard de la présence et du développement des milieux aquatiques, ce qui nécessite une bonne qualité chimique de l'eau, qui doit être disponible en quantité suffisante, et une morphologie diversifiée, garante de la présence d'habitats colonisables par la faune et la flore. A ce titre, il est indéniable que la présence d'ouvrages hydrauliques sur les cours d'eau a une incidence non négligeable sur les milieux aquatiques, en particulier quand ils réduisent les débits. D'autre part, notre pays est également soumis à un engagement en matière de développement des énergies renouvelables, puisque, selon la directive 2001/77, la France doit parvenir à produire, d'ici à 2010, 21 % de sa consommation intérieure à partir de sources d'énergie renouvelables. L'énergie hydraulique représente 92 % de cette production. Elle offre deux atouts majeurs. En premier lieu, elle permet de résoudre le problème principal lié au caractère non stockable de l'électricité. En effet, l'eau peut précisément se stocker dans des retenues artificielles et être utilisée quand le besoin s'en fait sentir. Cette faculté de modulation de la puissance envoyée sur le réseau électrique fait de l'hydroélectricité une source d'énergie d'une importance décisive pour répondre aux besoins des Français dans les périodes de pointes de consommation. En second lieu, elle est l'une des sources d'énergie les moins polluantes, puisqu'elle ne produit pas de déchets, contrairement à l'énergie nucléaire, et n'est pas émettrice de gaz à effet de serre. Or, sur les 70 TWh précédemment évoqués, on estime à 25 TWh la part de l'électricité hydraulique dite modulable, c'est-à-dire qui est utilisée de manière intermittente pour « passer » les pointes de consommation. Cette capacité modulable ne peut être remplacée que par des moyens de production thermiques, à savoir des centrales fonctionnant avec des énergies fossiles telles que le gaz, le fioul ou le charbon, qui émettent beaucoup de CO2. Or, de par sa signature du protocole de Kyoto, notre pays est tenu de réduire ses émissions de gaz à effet de serre, au titre de la lutte contre le réchauffement climatique. La France est aujourd'hui bien placée à cet égard, puisque, en raison de la structure de son appareil de production énergétique, qui laisse une place prédominante au nucléaire, puis à l'hydraulique, le volume des émissions de CO2 par habitant dues à la production électrique y est largement inférieur à ce qu'il est dans les autres pays de l'Union européenne : il représente en effet 0,44 tonne pour la France, contre 3,67 tonnes pour l'Allemagne ou 2,79 tonnes pour le Royaume-Uni. Il convient donc, dans la mesure du possible, de préserver le parc hydraulique, pour que la France puisse respecter l'objectif de 21 % de sa consommation intérieure d'énergie produite à partir de sources renouvelables inscrit dans la directive « ENR », ainsi que ses engagements en matière de lutte contre l'effet de serre. Enfin, le troisième enjeu majeur réside dans la lutte contre les pollutions diffuses en milieu rural. Cette bataille ne pourra être gagnée qu'en accompagnant les agriculteurs et avec leur aide, ainsi qu'en encourageant et en soutenant les communes rurales confrontées aux obligations de mise en oeuvre de l'assainissement, particulièrement de l'assainissement non collectif. Il est tout à fait exact que les pollutions diffuses par les nitrates et les pesticides sont en grande partie à l'origine de la pollution globale des eaux en France et que les activités agricoles contribuent pour une part non négligeable à celle-ci. Si la part de responsabilité du monde agricole est indéniable, ce dernier ne doit pas pour autant être accablé de critiques, comme c'est très - trop ! - souvent le cas. En effet, une réelle prise de conscience a eu lieu chez les professionnels du secteur, tout particulièrement chez les plus jeunes d'entre eux, qui s'investissent de plus en plus dans des actions, souvent volontaires, de préservation des ressources en eau et de l'environnement. Par ailleurs, la contribution financière du monde agricole à la mise en oeuvre de la politique de l'eau existe aujourd'hui, à travers une déclinaison de la redevance « pollution » pesant sur les élevages et dont le produit est versé aux agences de l'eau, pour un montant total de 6 millions d'euros par an. En outre, s'agissant des pesticides, a été mise en place en 2000 une taxe générale sur les activités polluantes, la fameuse TGAP, affectant spécifiquement les produits phytosanitaires et dont le taux croît avec la toxicité des substances actives. Le projet de loi tend à renforcer cette contribution du secteur agricole à la mise en oeuvre de la politique de l'eau. Sur le plan financier, est maintenue la redevance « nitrates » applicable aux élevages. Par ailleurs, si la TGAP sur les produits phytosanitaires est formellement supprimée, elle est en réalité reconduite sous la forme d'une redevance pour pollutions diffuses au profit des agences de l'eau, assise sur les quantités de substances actives contenues dans les produits antiparasitaires ou biocides, dont la liste est fixée par décret. Cette redevance acquittée par les distributeurs sera intégralement répercutée sur les agriculteurs, et nous aurons à examiner des amendements visant à la rendre plus incitative. Sur un plan plus technique, le projet de loi comporte diverses dispositions ayant pour objet d'inciter les agriculteurs à préserver la qualité des ressources en eau. Ainsi, est prévue la possibilité, pour le pouvoir réglementaire, de définir, dans les zones où il est nécessaire d'assurer la protection des aires d'alimentation des captages d'eau potable, un programme d'action contenant de bonnes pratiques agricoles à promouvoir, qui pourront être rendues obligatoires pour l'ensemble des agriculteurs. Par ailleurs, il est prévu d'instaurer un système de contrôle périodique obligatoire des pulvérisateurs en service et un contrôle préalable des nouveaux matériels avant leur mise sur le marché. En revanche, je suis convaincu que l'instauration d'une redevance « nitrates » pesant sur les cultures ne constitue pas la bonne réponse. Pour être opérationnelle, une telle mesure devrait être simple et la redevance devrait être assise sur la quantité d'engrais achetée, alors même que c'est l'excédent d'azote qu'il faut taxer. Il faut donc privilégier les bonnes pratiques agricoles pour parvenir à un résultat vraiment écologique. Au-delà du dispositif législatif et réglementaire en vigueur, ainsi que des dispositions financières et techniques du projet de loi, l'évolution du monde agricole vers une plus grande prise en considération de l'environnement et, entre autres exigences, de la qualité des eaux résultera de façon inéluctable des nouvelles contraintes européennes issues de la réforme de la politique agricole commune arrêtée au mois de juin 2003. Aboutissement d'une tendance déjà amorcée à l'échelon communautaire depuis plusieurs années, cette réforme se traduit par l'introduction, sur le plan interne, de deux principes, l'écoconditionnalité et le découplage des aides, qui vont modifier radicalement les pratiques agricoles dans le domaine environnemental. Le principe de conditionnalité, partiellement applicable depuis le 1 er janvier 2005, consiste à établir un lien entre le versement intégral des aides directes et le respect d'exigences relatives à la préservation de l'environnement, à l'identification des animaux et à de bonnes conditions agricoles et environnementales, dont le maintien des pâturages permanents. La conditionnalité introduit une réduction des paiements directs en cas de non-respect de ces exigences. Relèvent de l'écoconditionnalité les exigences ayant un caractère ou une finalité plus particulièrement écologique, dont certaines concernent directement l'utilisation de l'eau et la pollution des sols par les agriculteurs. Le principe de découplage des aides - il sera applicable à compter de 2006 à travers le versement d'une prime unique, calculée par exploitation et versée qu'il y ait ou non production - devrait favoriser des modes de production extensifs et non plus intensifs, voire la mise en jachère de parcelles entières, ce qui participera à l'amélioration de la qualité des eaux et des milieux aquatiques. En conclusion, j'évoquerai brièvement l'économie générale des 124 amendements déposés par la commission des affaires économiques. S'agissant des dispositions relatives à la préservation des ressources en eau et des milieux aquatiques figurant au titre I er , la commission a souhaité mieux concilier la protection de la qualité des eaux et des milieux aquatiques et le développement nécessaire des énergies renouvelables. En l'état actuel du texte, les dispositions ayant trait à la régulation des éclusées et au débit réservé pourraient conduire à diminuer les capacités de la production française d'environ 3 milliards de kilowatts-heure. Ces pertes, qui concernent principalement l'électricité produite en période de pointe de consommation, devraient être compensées par la création de moyens thermiques supplémentaires, fortement émetteurs de gaz à effet de serre. Il est donc impératif de trouver un équilibre entre la nécessité d'atteindre le bon état écologique des eaux en 2015 et la promotion des énergies renouvelables à hauteur de 21 % d'ici à 2010. La commission des affaires économiques a également précisé les dispositions relatives à l'entretien des cours d'eau afin, notamment, de définir les obligations des propriétaires riverains et les modalités des opérations groupées d'entretien conduites par les collectivités locales. Elle souhaite voir renforcer la lutte contre les pollutions diffuses en permettant aux SAGE, les schémas d'aménagement et de gestion des eaux, de définir des zones où l'érosion des sols agricoles peut nuire au bon état écologique des eaux et dans lesquelles pourront être mises en place, voire rendues obligatoires, les bonnes pratiques agricoles. En ce qui concerne les articles relatifs à l'alimentation en eau et à l'assainissement figurant au titre II, la commission des affaires économiques a souhaité rendre obligatoire, pour toute vente d'immeuble à usage d'habitation, la production par le vendeur d'un diagnostic certifiant l'existence et le bon état des installations d'assainissement autonome. Elle entend également, tout d'abord, préciser les éléments techniques au respect desquels le délégataire d'un service de distribution d'eau et d'assainissement est tenu, ensuite, renforcer les conditions d'opposabilité du règlement de service aux abonnés des services de l'eau et, enfin, assouplir les conditions dans lesquelles les pratiques de tarification dégressive de la distribution d'eau sont rendues possibles afin de respecter les prérogatives des collectivités locales. A propos des dispositifs relatifs à la planification et à la gouvernance prévus par le titre III, la commission a adopté des amendements visant au renforcement, de manière facultative, des compétences du département dans le domaine de l'eau en autorisant ce dernier à percevoir des ressources supplémentaires, ainsi qu'au rééquilibrage du poids des collectivités territoriales et des usagers dans la composition des comités de bassin et pour la désignation du président de ce comité. Elle s'est également clairement prononcée en faveur de la contractualisation entre les agences de l'eau et les départements, s'agissant de la répartition des fonds affectés par celles-ci au mécanisme de solidarité envers les communes rurales depuis que ces agences gèrent l'ex-FNDAE. La commission des affaires économiques a par ailleurs souhaité, à travers plusieurs amendements techniques, maintenir la spécificité des compétences des agences de l'eau dans des actions ayant un intérêt pour le bassin ainsi que le lien entre redevances et interventions des agences s'agissant de la définition des redevances. En ce qui concerne la partie consacrée à l'organisation de la pêche en eau douce proposée par le chapitre V du titre III, la commission a adopté des amendements visant à mieux représenter les intérêts des pêcheurs amateurs aux engins et aux filets et à reconnaître un pouvoir d'avis à l'instance nationale représentant les pêcheurs professionnels en eau douce sur les textes réglementaires la concernant. Enfin, la commission des affaires économiques, au vu des nombreux amendements déposés au sujet de la définition des eaux libres et des eaux closes, vous proposera un dispositif explicitant de façon aussi claire et simple que possible le champ d'application de la législation sur la pêche. Je n'en ferai pas ici la présentation, car la commission doit encore débattre de cette question complexe qui a donné lieu à des débats passionnés depuis l'adoption de la loi au 29 juin 1984 relative à la pêche en eau douce et à la gestion des ressources piscicoles. Je souhaite que le débat soit conduit de façon sereine afin que nous parvenions à une définition raisonnable.