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Michel MERCIER - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Michel MERCIER

M. Michel Mercier. Sur ce sujet difficile, bien qu'ayant été parfaitement éclairé - même si ce n'était pas toujours le même éclairage - par le rapporteur, M. Vasselle, et par le rapporteur pour avis, M. Jégou, je me suis demandé si je ne devais pas reprendre ce qu'avait dit en 1924 le commissaire du gouvernement Corneille, alors que le Conseil d'Etat examinait une affaire concernant le syndicat général des agents d'assurance du Territoire de Belfort - l'arrêt est demeuré célèbre -, sur le point de savoir ce qu'était une loi de finances : « C'est une loi qui n'en est pas une » ! Eh bien, à ce stade de ma démonstration, j'ai envie de dire que, dans la panoplie juridique actuelle, c'est à une loi européenne que s'apparente probablement le plus une loi de financement de la sécurité sociale. En effet, il s'agit d'une loi votée par le Parlement. C'est là une définition formelle de la loi, distincte de la définition matérielle à laquelle nous a habitués l'article 34 de la Constitution de 1958. Le législateur organique a donc tout intérêt à préciser cette notion de loi de financement, qui est tout de même une nouveauté dans notre panoplie juridique, et à ne pas l'assimiler à toutes les autres formes de textes qu'il est appelé à voter. Il s'agit donc d'une loi d'un type particulier, qui n'est ni une loi de finances ni une loi ordinaire. Elle n'est pas une loi de finances puisqu'elle n'a pas pour objet de fixer un budget avec des crédits estimatifs ou limitatifs. C'est pourquoi ce serait une grave erreur que de vouloir faire entrer les lois de financement dans le moule des lois de finances. Ce serait, en vérité, en réduire l'ambition. Une loi de financement de la sécurité sociale a vocation à fixer une orientation financière : l'ONDAM. Mais nous savons tous que ce n'est pas parce que le montant fixé par l'ONDAM aura été atteint que les assurés sociaux renonceront à se soigner quand sévit une épidémie de grippe, ou qu'un chirurgien interrompra tout à coup une opération ! Que le rapporteur pour avis n'ait crainte : la loi de financement n'est pas une loi de finances ; il n'y a pas de concurrence entre ces deux types de textes.
Michel MERCIER - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Michel MERCIER

M. Michel Mercier. Une loi de financement contient certes des dispositions financières, mais celles-ci viennent après qu'ont été arrêtés des objectifs de santé publique. C'est cela qui importe : que le Parlement soit amené à se prononcer sur les orientations de politique de santé qu'entend mener le Gouvernement, en accord avec les partenaires sociaux. Au demeurant, ce sont aussi des considérations d'ordre financier qui justifient l'intervention du Parlement. En effet, les seuls apports des partenaires sociaux ne suffisent plus et il faut que la nation, par le truchement du Parlement, apporte des concours financiers supplémentaires. Mais là n'est pas l'essentiel puisque le Parlement peut toujours, s'il le souhaite, s'interroger sur le mode de financement de la protection sociale ! On peut aujourd'hui considérer que la TIPP, la taxe intérieure sur les produits pétroliers, qui est versée aux départements pour payer le RMI, est un des outils de financement des dépenses sociales et sanitaires puisque environ les deux tiers des bénéficiaires du RMI ont des problèmes de cet ordre, notamment des problèmes psychiatriques. Une loi de financement, c'est d'abord et avant tout un texte voté par le Parlement et dont l'objet premier est de permettre une réappropriation par les élus de la nation de politiques essentielles qui leur avaient très largement échappé. Dès lors, une loi de financement ne saurait se limiter à des dispositions financières : elle doit aussi et surtout tracer des lignes de politique de santé. Quelles orientations pour l'hôpital, pour la médecine de ville, etc. ? Il me semble donc très utile de rappeler qu'il ne peut pas y avoir « concurrence » entre loi de finances et loi de financement : ce sont deux textes complètement différents, et nous devons tous en être persuadés. Afin de donner plus de sens à la loi de financement de la sécurité sociale, ce projet de loi organique propose d'abord une structure plus lisible. Ainsi, le vote du Parlement sera lui-même plus clair : les parlementaires se prononceront sur des dispositions bien établies et sur des comptes plus transparents, qui embrasseront la globalité des régimes de sécurité sociale. En outre, ce projet de loi organique accorde aux parlementaires de nouveaux pouvoirs de contrôle, de suivi. C'est l'un des points essentiels de ce texte. Autre nouveauté originale : la pluriannualité. Depuis des années, dans les facultés de droit, on enseigne que, pour un pays moderne qui fonctionne par cycle, le budget pluriannuel est la bonne solution. Nous n'y sommes pourtant jamais parvenus ! Que nos collègues de la commission des affaires sociales soient donc fiers de porter le flambeau de la pluriannualité avant même leurs amis de la commission des finances !
Michel MERCIER - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Michel MERCIER

M. Michel Mercier. Il faut savoir savourer ses victoires et non aller picorer celles que l'on n'a pas encore obtenues ! (Sourires .) Voilà donc, monsieur le secrétaire d'Etat, ce que je retiens de votre texte : plus de clarté, plus de lisibilité, plus d'implication du Parlement dans ce qui nous concerne tous, à savoir la santé de nos concitoyens. Il permet également d'en finir avec une vision comptable au profit d'une vision pluriannuelle, en termes d'objectifs de santé. Il offre aussi plus de sincérité. Nous le savons, une loi de financement de la sécurité sociale qui contiendrait uniquement des dispositifs financiers serait d'emblée insincère. En effet, rien ne se passe jamais comme on le souhaite : on voudrait que tout le monde se porte bien, mais ce n'est pas toujours le cas ! La loi ne peut pas tout prévoir, du moins sur le plan financier. C'est la raison pour laquelle le groupe UC-UDF entend apporter son soutien à ce projet de loi organique, qui permettra aux lois de financement de la sécurité sociale de devenir un instrument aussi efficace que possible entre les mains de la représentation nationale et, à travers elle, des Français, afin que tous soient davantage partie prenante à la politique de santé dans notre pays. Tout le monde connaît le poids financier des politiques de santé et leurs effets sur la vie quotidienne. Je souhaite, de façon modeste mais réaliste, que le projet de loi organique que nous voterons aujourd'hui en première lecture et que nous voterons définitivement après sans doute plusieurs lectures dans chaque assemblée nous permette d'y voir plus clair, d'être plus à même d'annoncer nos priorités et d'être plus efficaces.
Guy FISCHER - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Guy FISCHER

M. Guy Fischer. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, avec ce projet de loi organique, le Gouvernement tente de mettre un point final, après la loi portant réforme des retraites et la loi portant réforme de l'assurance maladie, à ce que M. le secrétaire d'Etat a tout à l'heure appelé une « réforme majeure ». M. Mercier nous a éclairés sur la différence entre une loi de finances et une loi de financement, entre une loi ordinaire et une loi de financement. Pour ma part, je souhaite rappeler certaines réalités. Je commencerai par évoquer l'actualité. Certes, les Françaises et les Français savent qu'un projet de loi organique est en cours d'examen, mais, au moment où nous parlons, monsieur le secrétaire d'Etat, vous êtes doublement interrogé. En effet, la fédération hospitalière de France, la fédération des établissements hospitaliers et d'assistance privés, la fédération nationale des centres de lutte contre le cancer, les conférences de directeurs et de présidents de commission médicale d'établissement des centres hospitaliers et des centres hospitaliers universitaires en appellent au comité d'alerte créé par la loi du 13 août 2004 portant réforme de l'assurance maladie et tirent la sonnette d'alarme ! Ils expliquent que l'enveloppe qui a été dévolue pour 2005 aux hôpitaux ne leur permet absolument pas de fonctionner. Rien ne va plus ! Tout est bloqué ! On leur promet, au mieux, des réponses au milieu du mois de mai, voire au mois de juin prochain, alors que 15 000 emplois sont en jeu ! Dans tous les hôpitaux, les personnels, et pas seulement eux, lancent un véritable cri d'alarme : aujourd'hui, malgré la réforme de la tarification à l'activité, malgré le plan Hôpital 2007, la situation est intenable ! A cela s'ajoute, aujourd'hui même, la grève des praticiens hospitaliers qui réclament un véritable statut. Dans le même temps, et c'est la tonalité que mon groupe souhaite donner à ce débat, depuis le mois de janvier dernier, les salariés et les retraités vivent douloureusement la réalité des prélèvements sociaux qui pèsent exclusivement sur eux. Or il ne sera pas question ici de la franchise de un euro, du forfait hospitalier qui est passé de 13 euros à 14 euros ; il ne sera pas non plus question de la CSG ou de la CRDS qui augmente. De toute évidence, monsieur le secrétaire d'Etat, vous ne souhaitez pas que l'on en parle ou que l'on donne chair à un débat qui, de toute évidence, sera essentiellement technique. Certes, pour faire allusion à l'autre volet de ce débat, vous évoquez le médecin traitant, le parcours de soins, vous vous réjouissez de la signature de la convention médicale comme de la ratification de la classification commune des actes médicaux.
Nicolas ABOUT (président de la commission des affaires sociales.) - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Nicolas ABOUT
Fonction: président de la commission des affaires sociales.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Nous ne faisons pas, à l'occasion de l'examen de ces textes, un travail de fiscaliste, mais nous arbitrons, au fil de l'eau, en fonction d'objectifs catégoriels. Cela, me semble-t-il, nous pouvons légitimement chercher à l'encadrer. En second lieu, M. Fréville a beaucoup parlé de consolidation des recettes en lois de finances. Je m'inscris dans la même réserve que lui : il n'a pas entre de dispute de compétences, mais la recherche d'une plus grande cohérence, là où les frontières sont encore un peu floues. Nous détenions tous les deux, en 1996, une fraction du pouvoir constituant, lui à l'Assemblée nationale, moi-même au Sénat. Comme l'a rappelé Alain Vasselle, le texte initial était « borgne ». Il était donc nécessaire d'ajouter l'examen des recettes à celui des dépenses, sans lequel le Parlement aurait été conduit à voter un équilibre, pour reprendre l'expression de Bruno Bourg-Broc, alors président de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale, entre « des dépenses et des silences ». Nous avons donc construit un outil parfaitement autonome. Au cours de la phase du bilan qui a précédé le dépôt du projet de loi organique que nous examinons aujourd'hui, je suis intervenu à la tribune pour poser cette même question qui est la sienne aujourd'hui, s'agissant de l'ordre normatif de nos finances publiques : continuons-nous avec l'outil que constitue la loi de financement ou refondons-nous les termes d'un examen des comptes sociaux par le Parlement en loi de finances ? Le Gouvernement a répondu très clairement dans le sens du maintien de la dualité des textes. Nous ne devons pas constamment remettre en question nos instruments : la loi de financement de la sécurité sociale est là, nous l'améliorons, son autonomie doit être pleine et entière.
Nicolas ABOUT (président de la commission des affaires sociales.) - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Nicolas ABOUT
Fonction: président de la commission des affaires sociales.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Le risque majeur, qui a toujours été évité, aurait été celui de conflits incessants entre lois de finances et lois de financement. La commission des finances propose régulièrement, et nous la soutenons, de consacrer des moments et des outils d'étude aux prélèvements obligatoires dans leur ensemble. Mais, mes chers collègues, ceux-ci ne doivent pas aboutir à des décisions, qu'il n'y ait pas d'ambiguïté sur ce point. Ce matin, en commission, nos collègues de l'opposition ont proposé d'instaurer un volet social lors du débat d'orientation budgétaire. J'ai apprécié que M. Alain Vasselle ait souhaité, sur une telle demande, s'en remettre à l'avis de la commission des finances, qui a la responsabilité, au Sénat, de la tenue et du contenu de ce débat. Enfin, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, je souhaite aborder la compensation des exonérations de cotisations et de contributions sociales d'un point de vue politique. On peut parfaitement s'opposer au principe inscrit dans la loi Veil du 25 juillet 1994 et préférer laisser au Gouvernement et au Parlement le soin de décider, selon les circonstances, de l'opportunité de déroger ou non au principe de compensation. On peut légitimement préférer laisser au Gouvernement cette marge de manoeuvre lui permettant de « calibrer » son déficit, qui est, nous en sommes d'accord, identique en termes maastrichtiens, qu'il se situe au niveau du budget général ou à celui des comptes sociaux. Ce n'est toutefois pas notre posture ni celle du Gouvernement, qui a pris l'engagement formel, par la voix de M. Philippe Douste-Blazy, le 27 juillet dernier, d'élever au niveau organique la disposition précitée.
Nicolas ABOUT (président de la commission des affaires sociales.) - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Nicolas ABOUT
Fonction: président de la commission des affaires sociales.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Je me ferai peut-être tout à l'heure le plaisir de vous lire sa déclaration. Je rappelle tout de même que nous sommes confrontés à un véritable défi en matière de maîtrise des comptes sociaux et que, à la différence de l'Etat, nous ne sommes pas seuls à la manoeuvre. Les partenaires sociaux ont parfois et même souvent eu recours à l'alibi des « charges indues » pour ne pas avoir à prendre des mesures douloureuses, que, par ailleurs, ils assument parfaitement dans le cadre des régimes complémentaires. Nous souhaitons modifier les comportements de tous vis-à-vis de la sécurité sociale : ceux des praticiens, des assurés, des gestionnaires, mais également, monsieur le secrétaire d'Etat, celui du tuteur ou du partenaire, parfois léonin, qu'est l'Etat. Je considère, à cet égard, que la compensation est une part du contrat qu'il lui revient de respecter et qu'il engage sa parole sur plusieurs années. C'est en tout cas la proposition que la commission des affaires sociales fait au Sénat, après en avoir longuement débattu avec le Gouvernement et avoir obtenu son accord dans le passé. C'est pourquoi, tout à l'heure, je proposerai à , comme le prévoit notre règlement, de soumettre au Sénat, en priorité, l'amendement de notre commission portant sur le principe de compensation.
Xavier BERTRAND (secrétaire d'Etat.) - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Xavier BERTRAND
Fonction: secrétaire d'Etat.

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. De notre côté, nous nous sommes concentrés sur la mise en oeuvre de la réforme et sur la pédagogie, soucieux que nous étions à la fois d'expliquer la réforme et d'impliquer tous les acteurs concernés. Tout à l'heure, vous avez évoqué les contrats responsables ; ils constituent l'un des éléments importants de la réforme. M. Philippe Douste-Blazy et moi-même poursuivons la concertation avec l'ensemble des acteurs, non seulement les organismes complémentaires, les partenaires sociaux, les syndicats de médecins, les associations de consommateurs, mais aussi les élus. Nous avons le sentiment que ces différents acteurs adhèrent au parcours de soins. Nous voulons donc que les contrats responsables, dont les contours seront définis dans les prochaines semaines, permettent une réelle incitation en matière de suivi du parcours de soins. Monsieur le président de la commission des affaires sociales, vous avez évoqué un éventuel monopole des lois de financement de la sécurité sociale en matière d'exonération de cotisations sociales ainsi que l'élévation au niveau organique du principe de compensation. Je comprends très bien les motivations de ces deux mesures et vous comprendrez vous-même que le ministère en charge des comptes sociaux soit sensible à ces arguments. Nous aurons l'occasion, au cours de ce débat, d'aborder au fond et dans le détail les questions que soulèvent certains des amendements qu'a déposés la commission des affaires sociales. Croyez, monsieur About, en la détermination de ce gouvernement à préserver l'autonomie financière de la sécurité sociale. Croyez également à son attachement aux lois de financement de la sécurité sociale, attachement qui sortira renforcé de cette réforme. La discussion qui va s'ouvrir nous permettra de tenter de nous convaincre les uns les autres. (M. Philippe Richert remplace M. Christian Poncelet au fauteuil de la présidence.)
Christiane DEMONTES - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Christiane DEMONTES

Mme Christiane Demontes. La remise en cause des 35 heures ne crée pas d'emploi. Elle a surtout pour effet, comme l'a dit ma collègue Raymonde Le Texier lors du débat sur le projet de loi relatif aux 35 heures, de «  de saper les fondements du droit du travail et de réduire comme une peau de chagrin la protection du salarié ». Le Gouvernement s'est évertué à mettre à disposition des entreprises tout ce qui permet d'échapper à la RTT. D'ailleurs, M. Larcher déclarait dernièrement que la politique du Gouvernement n'avait que peu d'effet sur l'emploi. Cet aveu d'impuissance n'exonère en rien la responsabilité gouvernementale. En conclusion, le Gouvernement fait preuve, sur ce dossier de la loi organique de financement de la sécurité sociale, d'une précipitation assez malvenue. Il eût été préférable d'attendre les conclusions de la mission confiée à MM. Migaud et Lambert et de procéder, dans l'intervalle, à l'audition des partenaires sociaux et des représentants d'acteurs oeuvrant pour notre bien commun qu'est la sécurité sociale. Ainsi, l'esprit et la lettre de ce texte nous apparaissent justifier son renvoi à la commission. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)
Xavier BERTRAND (secrétaire d'Etat.) - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Xavier BERTRAND
Fonction: secrétaire d'Etat.

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Bien sûr que si ! Il suffit de lire le compte rendu de leurs interventions au conseil de la CNAM, monsieur Fischer, pour être convaincu de la stricte véracité de mes propos. Le fait que la définition des sous-objectifs de l'ONDAM, madame le sénateur, relève de l'initiative gouvernementale relève de même démarche que celle qui a été adoptée pour la LOLF, qui réserve la définition des missions au Gouvernement. En revanche, nul ne peut nier que le contrôle parlementaire sera bel et bien renforcé puisque, dès lors que les sous-objectifs de l'ONDAM seront soumis à la discussion, il n'appartiendra plus, ensuite, au Gouvernement de les préciser et de les fixer. Vous nous avez également interrogés sur le fait que les recettes seraient votées avant les dépenses. Cela n'implique aucunement, contrairement à ce que vous laissez entendre, une maîtrise comptable : il me semble normal, et l'élue locale que vous êtes devrait en convenir, de pouvoir, comme c'est l'habitude, fixer le montant des taux avant de se prononcer sur les dépenses. Il est, à mon avis, important d'avoir cette visibilité sur les recettes et de pouvoir également voter les soldes ainsi que les grands équilibres financiers. Il n'y a rien dans ce projet de loi organique qui relève de la maîtrise comptable. Nous l'avons dit et écrit, nous ne sommes animés que par une volonté : mettre en oeuvre la maîtrise médicalisée des dépenses. Ce qui est utile pour la santé des Français doit être pris en charge par la collectivité. Voilà quel est le raisonnement qui nous a guidés pour mettre sur pied la réforme de l'assurance maladie et qui continue à nous guider dans nos travaux actuels. Je souhaiterais ajouter, et peut-être le démontrer, que la réforme ne s'est accompagnée d'aucun changement de frontière entre le régime de base et les régimes complémentaires. Nous n'avons pas, nous, procédé à ces déremboursements ou à ces transferts du régime obligatoire aux régimes complémentaires dont vous étiez coutumiers lorsque vous étiez au Gouvernement. Nous n'avons pas voulu y avoir recours, car nous avons effectivement refusé de « transférer », en quelque sorte, cette responsabilité aux organismes complémentaires et, par voie de conséquence, aux assurés sociaux. Cela nous permet aujourd'hui de dire très clairement que les augmentations de tarifs des assurances complémentaires, dès lors qu'elles seraient supérieures à 5 %, seraient injustifiées et intolérables. D'ailleurs, les dirigeants de ces organismes, qui adoptent une attitude responsable, nous annoncent d'ores et déjà que l'augmentation de leurs tarifs sera, cette année, de 5 %. Notre politique vise avant tout à consolider notre pacte social, madame le sénateur. Vous avez appartenu à une majorité qui, par son immobilisme, a mis en péril notre système de protection sociale,...
Alain VASSELLE (rapporteur.) - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Alain VASSELLE
Fonction: rapporteur.

M. Alain Vasselle, rapporteur. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, il s'agit d'un amendement qui a trait à la compensation et sur lequel M. About s'est déjà très largement exprimé. Je me contenterai donc de porter à votre connaissance son exposé des motifs tel qu'il a été approuvé par la commission des affaires sociales, au nom de laquelle je m'exprime. L'article 34 de la Constitution dispose que la loi de financement détermine les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale dans les conditions et sous les réserves d'une loi organique. Toutefois, cet équilibre dépend significativement de mesures prises dans le cadre de la politique du Gouvernement notamment des mesures d'abattement et d'exonération de cotisations et de contributions sociales. Dans le souci de garantir l'équilibre des comptes sociaux, il a été décidé par le législateur, dans la loi du 25 juillet 1994, à laquelle nous avons fréquemment fait référence, confirmée et approfondie par la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie, que toute mesure d'exonération ou d'abattement devrait être assortie de la compensation permettant de rendre de telles mesures compatibles avec l'exigence constitutionnelle d'équilibre rappelée par le Conseil constitutionnel. En outre, pour respecter le principe de sincérité prévu par l'article 32 de la loi organique, les charges qu'induit cette compensation doivent être assumées non par un fonds ad hoc , mais par le budget de l'État ; autrement dit, elles ne doivent pas être débudgétisées. Pourraient toutefois être dispensées de compensation, conformément à l'esprit de la loi Veil de 1994, les sommes qui ne donnent pas lieu à compensation lors de l'entrée en vigueur de la présente loi. Le rappel de l'article 34 et des exigences du Conseil constitutionnel était nécessaire dans la mesure où le caractère éventuellement inconstitutionnel d'une initiative de cet ordre a été avancé.