Robert BADINTER - Sénat - 2004-06-23
Date: 2004-06-23
Orateur: Robert BADINTER

M. Robert Badinter. ...qui n'ont nullement leur place dans un texte constitutionnel et auxquelles leur inscription dans cette charte donnerait une valeur parfaitement injustifiée. Comment admettre, à l'occasion de la reconnaissance d'un objectif constitutionnel de protection de l'environnement que vous prétendez faire consacrer « par le peuple français », au nom duquel vous légiférez, des affirmations aussi incertaines par leur contenu que catégoriques dans leur énoncé ? Je sais bien que, depuis Solon, tous les philosophes se veulent législateurs et que le législateur incline volontiers, dans les meilleurs moments, à un peu de philosophie. Mais, tout de même, que le législateur constituant français évite de consacrer dans la Constitution des vues sur l'origine de l'humanité, sur son avenir, sur la diversité biologique et sur le progrès des sociétés humaines ! Fidèle disciple de Condorcet, je me permets de vous arrêter sur cette voie : ce sont là des concepts dont nous n'avons pas fini de débattre. J'entends bien que vous les laissez dans le préambule de la Constitution, mais vous savez aussi bien que moi que le juge constitutionnel ne manque pas, lorsqu'il en a besoin, d'aller chercher dans un préambule la phrase qui lui permettra de dégager un principe constitutionnel dont il saura tirer avantageusement les conséquences pour formuler des avancées ou des censures. Qu'est-ce qui autorise le Parlement français - nous tous - à se prononcer au nom du peuple français sur les « conditions d'émergence de l'humanité » ? Gardons-nous de trancher en droit constitutionnel, par conséquent en droit positif, de tels problèmes ! Ceux qui croient en Dieu seront choqués par la proposition et les laïcs, dont je suis - dont nous sommes tous -, rappelleront que le principe de laïcité interdit toute référence dans notre Constitution aussi bien à Dieu qu'à toute conception philosophique ou scientifique qui serait ainsi consacrée par l'Etat républicain. (Nouveaux applaudissements sur les mêmes travées.) Vous avez cité justement le texte de 1789, mais, monsieur le rapporteur, dois-je vous rappeler que le 26 août 1789 la France était encore une monarchie - sur la nature constitutionnelle de laquelle on pourrait d'ailleurs s'interroger - et que, de surcroît, le principe de laïcité n'avait pas pénétré une république encore inexistante ? Libre à chacun d'entre nous de faire état de ses conceptions dans ses écrits, dans ses propos, dans les colloques, dans les commissions constituées à cet effet, mais, dans sa Constitution, la République doit s'en tenir strictement au principe de laïcité, qui - je renvoie à Condorcet -, quand il s'agit de la Constitution républicaine, signifie la neutralité philosophique et scientifique. De surcroît, disons-le franchement, le Parlement, si peuplé soit-il de femmes et d'hommes éminents, n'est pas une académie des sciences morales, physiques ou naturelles. Pour justifier la constitutionnalisation du principe de sauvegarde de l'environnement, vous n'avez donc pas besoin, mes chers collègues, de vous abandonner à ce lyrisme philosophico-scientifique ; gardez-vous des énoncés philosophiques qui n'ont pas leur place ici. Formulons des choix politiques et fondons ainsi le principe constitutionnel que nous désirons voir adopter. Sur ce point aussi, nous déposerons des amendements. Au-delà de ces proclamations philosophiques, certains articles de la charte s'avèrent en outre complètement déclamatoires. Portalis, dans une formule lapidaire, s'écriait : « Les lois sont des commandements. » Il avait raison. Proclamer un droit, c'est reconnaître qu'il existe des moyens juridiques de le faire respecter. Or, trop souvent - et cela ne date pas d'aujourd'hui - le législateur contemporain s'abandonne aux délices des déclarations de principe dépourvues de toute effectivité, que leurs auteurs ont tant de plaisir à énoncer. L'engouement est commun. J'ai repris, justement parce qu'elle est proche de notre texte, la formulation de la loi Lepage du 30 décembre 1996, dans laquelle est reconnu à chacun « le droit de respirer un air qui ne nuise pas à la santé ». Qui serait contre ? Mais comment reconnaître à chacun le moyen de faire respecter le droit ainsi proclamé ? Les Anglais disent avec raison, à la suite d'ailleurs des Romains, qu'il n'y a pas de droit sans action. Puisque l'on n'accorde pas ici le moyen de faire valoir de tels droits, plutôt que d'écrire dans l'article 1 er de la charte que « chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé », mieux vaut mettre à la charge de l'Etat lui-même l'obligation de veiller à la protection d'un environnement équilibré et respectueux de la santé. J'avancerai le même type de considération mais sans m'y attarder, car nous y reviendrons au long du débat, sur les articles 2, 8 et 9 du texte qui nous est proposé. De tels articles, de telles proclamations, faute de renvoi à la loi, relèvent simplement de la catégorie des pieuses intentions dont le Journal officiel est le cimetière consacré. Surtout, le projet de loi constitutionnelle se révèle, à l'analyse juridique, chargé de difficultés d'application en même temps que lourd d'incertitudes et de confusion. Je me réfère ici, bien entendu, à l'article 5 et à la constitutionnalisation du principe de précaution, déclaré d'application directe. Reconnaître ce principe et lui donner une applicabilité directe en se dispensant expressément, consciemment, délibérément de l'intervention du législateur, pourtant prévue pour les autres articles - je pense en particulier au principe de prévention -, en prétendant qu'il pourra toujours intervenir plus tard mais que c'est pour l'instant inutile puisque le principe est d'applicabilité directe, c'est négliger la hiérarchie des normes et ouvrir la voie à un désordre juridique que je vais évoquer. La première difficulté réside dans l'incertitude quant à ceux auxquels le principe s'applique. Vous avez exclu en l'état les personnes privées, notamment les entreprises industrielles et commerciales, et vous avez décidé d'obliger seulement les « autorités publiques » à veiller au respect du principe de précaution. Ce faisant, et je vous ai d'ailleurs déjà posé la question, monsieur le rapporteur, on introduit dans notre droit - « sans précaution », dirai-je sans jeu de mots - un concept nouveau : les autorités publiques, catégorie nouvelle du droit public, qui ne se confond pas, je suis le premier à le reconnaître avec vous, avec les pouvoirs publics, qui, eux, sont bien connus dans notre droit. Certes, vous nous en avez donné une interprétation, mais qui ne figure nulle part ailleurs que dans votre rapport : les autorités publiques sont constituées de « l'ensemble des personnes publiques dotées d'un pouvoir normatif, législatif ou réglementaire. A ce dernier titre sont concernés l'Etat et les services déconcentrés, les collectivités territoriales et leurs groupements ainsi que les autorités indépendantes dotées d'un pouvoir réglementaire ». Il aurait été plus simple et plus clair de ne pas introduire de notion aussi singulière, aussi nouvelle dans notre droit, et de se référer à l'ensemble des « personnes morales de droit public » ! Cependant, le véritable risque de confusion s'inscrit ailleurs : il réside dans l'applicabilité directe, innovation majeure et fâcheuse. A ma connaissance, aucune autre disposition constitutionnelle ne reconnaît, à ce jour, un droit subjectif dont des individus ou des associations pourraient se prévaloir directement, sans référence à la loi, à l'encontre des détenteurs de l'autorité publique. Je pose la question : pourquoi ne pas prévoir que le principe de précaution, comme le principe de prévention, s'exercera dans des conditions prévues par une loi, organique ou ordinaire, débattue et votée par le Parlement ? Pourquoi cette défiance à ce sujet, dans cet article, à l'égard du législateur, quand il s'agit du principe de précaution ? La question est d'autant plus pertinente que nous sommes en présence d'un concept, on le reconnaîtra, encore mal défini. Vous affirmez qu'il est défini à l'article 5 de la charte : vous me permettrez de vous faire observer que c'est confondre la définition des modalités d'application d'un droit avec la nature et le contenu de ce droit lui-même ! L'application directe de ce concept mal défini va donc se révéler à haut risque pour les autorités concernées. Je prendrai un exemple concret : un maire confronté à un transport de matières dangereuses sur le territoire de sa commune, ou bien à un stockage provisoire de déchets industriels ou nucléaires, ou de déchets industriels polluants, sera-t-il contraint d'agir au titre de l'article 5 de la charte, puisque celui-ci est d'applicabilité directe ?