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Nicole BRICQ - Sénat - 2008-10-23
Date: 2008-10-23
Orateur: Nicole BRICQ

Mme Nicole Bricq. La notion de transfert de compétences est plus favorable aux collectivités, car elle permet d’assurer un montant plancher de compensation financière égal au niveau des dépenses effectuées par l’État avant le transfert. L’État ne pourra pas descendre en dessous de ce montant. Néanmoins, le Gouvernement nous oppose le fait qu’alors aucune clause de revoyure n’est possible, ce qui entraîne un risque de déficit financier pour les départements, comme c’est le cas actuellement avec le RMI. Je prends bonne note de ce que vous avez indiqué concernant le fonds de mobilisation départementale pour l’insertion mis en place pour le RMI et reconduit en 2009. La notion de transfert ne s’oppose donc pas à la clause de revoyure ! Des avancées ont eu lieu lors de l’examen du texte à l’Assemblée nationale avec le vote de plusieurs amendements, en partie dus à l’initiative de nos collègues socialistes. Ces amendements précisent que l’extension de compétences doit être intégralement compensée. Il s’agit là d’une précision importante, mais de niveau législatif, c’est-à-dire inférieur au niveau constitutionnel : chacun sait que ce qu’une loi fait une autre peut le défaire. Je pense donc que notre insistance n’est pas déplacée ; elle trouve son origine dans les désillusions financières liées au transfert du RMI, qui est aujourd’hui la cause d’un déficit cumulé sur cinq années de plus de 1,5 milliard d’euros à la charge des départements, non compensé par l’État. Notre collègue M. Doligé, rapporteur pour avis, l’a souligné dans son rapport : la compensation financière versée aux départements ne couvre que 89,3 % des dépenses exposées par les collectivités territoriales au titre de l’année 2007. Les craintes sont également dues à la nature de l’imposition transférée aux départements, c’est-à-dire la TIPP, dont la diminution est constante du fait même de son assiette ; j’y reviendrai lors de l’examen de l’amendement n° 118 rectifié. Sur le fond, cette notion d’extension peut également être contestée, comme le souligne le rapport de M. Doligé. L’objet de notre amendement, vous l’aurez bien compris, est avant tout d’assurer la meilleure compensation financière aux départements et de mettre un terme aux inquiétudes. Monsieur le haut-commissaire, seriez-vous prêt à accepter la notion de transfert de compétences tout en acceptant une clause de revoyure régulière ? Vous me direz que c’est vouloir bretelle et ceinture, si j’ose m’exprimer ainsi, mais, au regard des expériences malheureuses, il me semble que c’est indispensable. Nous savons que cette décision ne relève pas uniquement de votre compétence et que le ministre du budget et des comptes publics, M. Woerth, est très attentif à la solution qui pourrait être apportée pour améliorer le sort des départements. Mais comprenez que nous soyons très attentifs à la réponse que fera le Gouvernement à notre amendement.
Annie DAVID - Sénat - 2008-10-23
Date: 2008-10-23
Orateur: Annie DAVID

Mme Annie David. Nous allons poursuivre la discussion s’agissant de la différence entre l’extension et le transfert de compétences. Le revenu de solidarité active, qui sera financé en grande partie par les départements, nous est présenté comme étant une extension aux transferts de compétences réalisés les années ultérieures, notamment s’agissant du RMI et, par la suite, plus spécifiquement, de son volet « insertion ». Or, en y regardant de plus près, le RSA n’a pas strictement les mêmes contours que le RMI. Il s’agit donc plus d’un transfert de compétences nouvelles que d’une extension. Mais il faut dire que, si l’extension d’une compétence n’appelle pas, dans l’esprit du Gouvernement, une compensation supplémentaire, celui-ci ne peut nier qu’avec un transfert de nouvelles compétences il doit y avoir également un transfert de nouvelles ressources. Pour ce qui est du RSA, puisqu’il s’agit d’un transfert supplémentaire, nous devons accorder aux départements les moyens financiers d’assumer cette nouvelle charge, dans l’intérêt d’une fiscalité locale que la majorité se plaît à décrier, mais également dans l’intérêt des bénéficiaires du RSA eux-mêmes.
Yves DAUDIGNY - Sénat - 2008-10-23
Date: 2008-10-23
Orateur: Yves DAUDIGNY

M. Yves Daudigny. J’ai écouté avec beaucoup d’intérêt vos explications, monsieur le haut-commissaire. Je prends acte de ce qui figure dans le texte voté par l’Assemblée nationale. Je voudrais que nous ayons tous conscience, ici, de l’incapacité des départements, à partir de l’année prochaine, à assumer de nouvelles charges en matière sociale. Leur situation économique et financière pâtira d’une diminution des dotations de l’État, de dispositions qui touchent la taxe professionnelle, d’une baisse sensible des droits de mutation, sans oublier le fait que l’argent sera plus cher pour les investissements. En outre, le recours à une augmentation de la fiscalité sera nécessairement limité. Avec ce dispositif, le risque pour les départements existe dans les deux cas. Dans l’hypothèse où il s’agirait d’un transfert de compétences, je prendrai l’exemple du RMI : la référence et la date du changement sont fixées une fois pour toutes ; pour un département représentant un centième de la France, l’écart entre les dotations de l’État et les allocations réellement versées est d’environ 25 millions d’euros du 1 er janvier 2004 à aujourd’hui. On est donc passés de la solidarité nationale à la solidarité territoriale. Ce n’est pas acceptable, car cela veut dire que l’on fait porter l’effort de solidarité sur les secteurs qui sont les plus en difficulté. C’est l’application de la Constitution ! Dans l’hypothèse d’une extension de compétences, nous bénéficions bien évidemment d’une plus grande liberté, résultant des lois de finances, mais sans véritable garantie. Pourquoi ne pas inscrire simplement dans la loi qu’il y aura un ajustement annuel des compensations, calculé au vu des comptes administratifs de l’année précédente ? Quand les dépenses augmentent, les compensations augmentent ; quand les dépenses diminuent, les compensations diminuent. Pourquoi ne pas l’inscrire dans la loi ? C’est vrai, la gauche ne l’a pas fait en son temps, notamment pour l’APA. Mais est-ce une raison valable pour s’interdire de faire mieux aujourd’hui ? Cela pose une autre question, qui déborde le cadre de ce projet de loi, et que j’ai déjà évoquée dans un autre propos : les allocations versées aux personnes. Nous devrons un jour débattre du périmètre de la solidarité nationale et de ce qui peut être payé par les collectivités territoriales. Il paraît assez simple de penser que les allocations versées aux personnes, notamment l’ancien RMI, le RSA, la PCH ou l’APA, relèvent de la solidarité nationale. En revanche, peuvent être à la charge des départements dans le cadre des lois de décentralisation, la prise en charge des frais d’instruction et des frais liés à la mise en œuvre de ces dispositifs. Il aurait été très facile d’inscrire dans la loi que les compensations seront ajustées chaque année en fonction des dépenses réelles enregistrées l’année précédente dans les comptes administratifs des départements.
Philippe RICHERT - Sénat - 2008-10-23
Date: 2008-10-23
Orateur: Philippe RICHERT

M. Philippe Richert. Je rejoins très largement certains propos de mon collègue Yves Daudigny. Il est évident que, durant les dernières années de la décentralisation, au travers des transferts de compétences ou des extensions de compétences, terme que nous n’avions pas utilisé jusqu’à présent, les collectivités, et plus particulièrement les départements, ont eu beaucoup à souffrir ; je pense notamment à l’APA. La création de cette allocation a constitué pour les départements un moment très difficile, en termes non pas de responsabilité, mais de financement. Comme Yves Daudigny vient de le faire pour le RMI, je prendrai, pour l’APA, l’exemple du département du Bas-Rhin, où les dépenses non compensées par l’État représentent 70 millions d’euros par an, soit l’équivalent de 25 points de fiscalité ! À l’époque, le Sénat avait demandé que le Gouvernement mette en place un remboursement représentant au moins 50 % des dépenses ; l’État a refusé de s’engager sur sa participation, ne serait-ce qu’à hauteur de 50 %. Aujourd’hui, je le reconnais, les engagements pris par le Gouvernement vont bien au-delà des décisions prises à l’époque et la définition de l’extension de compétences me semble beaucoup plus juste que celle du transfert de compétences.
Joseph KERGUERIS - Sénat - 2008-10-23
Date: 2008-10-23
Orateur: Joseph KERGUERIS

M. Joseph Kergueris. Cet amendement s’inscrit dans le droit fil de l’intervention de Mme Bricq, puisque son objet est de prévoir, dès à présent et non en loi de finances, les conditions financières de la compensation des charges résultant des extensions de compétence opérées par le présent projet de loi. Pour ce faire, il est prévu d’attribuer au département la fraction de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance à ce jour conservée par l’État. Ainsi, en vertu de cet amendement, la nature de la compensation serait déterminée par la loi généralisant le RSA, et son montant serait, quant à lui, déterminé en loi de finances. Le choix de la TSCA est justifié. Jusqu’en 2008, les transferts de compétences prévus dans la loi du 13 août 2004 étaient compensés par l’attribution d’une fraction de cette taxe. A partir de 2008, les nouveaux transferts ont été compensés par l’attribution de fractions de la TIPP, dont l’assiette nationale est aujourd’hui en régression. Cette évolution a été justifiée par le fait que l’assiette de la TSCA ne permettait plus de financer les nouveaux transferts. Or il apparaît que l’État a conservé une fraction de cette taxe portant sur les contrats d’assurance maladie et sur les autres assurances, dont le montant permettrait de financer le coût des charges transférées au titre de l’API. Par cet amendement, nous vous proposons d’en tenir compte.
Jean-Pierre GODEFROY - Sénat - 2008-10-23
Date: 2008-10-23
Orateur: Jean-Pierre GODEFROY

M. Jean-Pierre Godefroy. Cet amendement, à première vue purement rédactionnel, revêt une importance particulière à l’heure où l’on parle du nécessaire rétablissement du lien de confiance entre les collectivités territoriales et l’État. Trop souvent, au sein des dernières instances créées – je pense notamment à la Conférence nationale des finances publiques et à la Conférence nationale des exécutifs locaux –, les collectivités territoriales se trouvent mises devant le fait accompli s’agissant des projets gouvernementaux, sans pouvoir pour autant peser sur les décisions. Nous proposons donc de modifier la rédaction du paragraphe II de cet article de la manière suivante : « les charges supplémentaires [...] sont intégralement compensées [...] dans les conditions à fixer – et non pas « fixées » – par la loi de finances ». Nous souhaitons ainsi que les collectivités territoriales soient associées étroitement à la définition des modalités de la compensation financière. Nous constatons avec satisfaction que l’Assemblée nationale a confirmé le rôle de la commission consultative sur l’évaluation des charges, qui sera essentiel pour la définition du coût des charges transférées. Néanmoins, il n’est pas pour autant prévu que les collectivités territoriales puissent participer, dans le cadre d’une concertation transparente avec le Gouvernement, à la définition des conditions de la compensation financière. Mme Bricq l’a dit tout à l’heure en présentant l’amendement n° 118 rectifié visant à substituer la taxe spéciale sur les conventions d’assurance à la TIPP, les modalités de cette compensation sont cruciales, afin que ce transfert de charges ne représente pas progressivement un coût insupportable pour les départements. En souhaitant que les collectivités soient pleinement associées à ce travail, nous vous proposons donc, mes chers collègues, de modifier en ce sens la rédaction de cet article.
Martin HIRSCH (haut-commissaire.) - Sénat - 2008-10-23
Date: 2008-10-23
Orateur: Martin HIRSCH
Fonction: haut-commissaire.

M. Martin Hirsch, haut-commissaire. Les amendements n° s 118 rectifié et 75, qui sont quasi-identiques, prévoient de compenser le financement de l’extension de compétence, dont nous venons de débattre, par l’attribution d’une partie du produit de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance, plus précisément le produit de cette taxe à 7% frappant les contrats d’assurance maladie. Cette proposition présente la difficulté principale de relever de la loi de finances et non de la loi ordinaire. En effet, l’article 36 de la LOLF dispose que l’affectation à une autre personne morale, en l’occurrence les départements, d’une ressource établie au profit de l’État – ici la taxe spéciale sur les conventions d’assurances – ne peut résulter que d’une disposition de la loi de finances. C’est d’ailleurs pourquoi l’article 18 du projet de loi de finances pour 2009, dont l’examen a débuté cette semaine à l’Assemblée nationale, précise les modalités de la compensation aux départements des charges résultant de la généralisation du RSA.
Martin HIRSCH (haut-commissaire.) - Sénat - 2008-10-23
Date: 2008-10-23
Orateur: Martin HIRSCH
Fonction: haut-commissaire.

M. Martin Hirsch, haut-commissaire. Vous aurez donc l’occasion de débattre à nouveau, lors de l’examen du projet de loi de finances initiale au Sénat, des modalités de financement du RSA, notamment de celles de la compensation de l’extension des compétences qui nous occupe, pour lesquelles le projet de loi prévoit une majoration de la quote-part de la TIPP attribuée aux départements, en cohérence d’ailleurs avec le financement de la compétence socle en matière de RMI. Pour répondre à votre inquiétude sur le dynamisme de cette recette, j’attire votre attention sur le neuvième alinéa de cet article 18. II prévoit que si le produit de la TIPP affecté aux départements en vertu des fractions de tarif qui leur sont attribuées représente un montant annuel inférieur à celui du droit à compensation, la différence fera l’objet d’une attribution complémentaire sur la part de TIPP revenant à l’État. Cette disposition me semble de nature à apaiser vos craintes. C’est pourquoi je vous demande de bien vouloir retirer ces amendements, faute de quoi j’émettrai un avis défavorable. Enfin, s’agissant de l’amendement n° 120, Le Gouvernement se range à l’avis de la commission.
Éric DOLIGÉ (rapporteur pour avis.) - Sénat - 2008-10-23
Date: 2008-10-23
Orateur: Éric DOLIGÉ
Fonction: rapporteur pour avis.

M. Éric Doligé, rapporteur pour avis. Monsieur le haut-commissaire, la présentation de ces amendements s’explique par une certaine défiance liée au passé. Effectivement, depuis un certain nombre d’années, tous les élus locaux ont le sentiment que les transferts de compétences n’ont pas été intégralement compensés. Et l’inscription du principe de compensation dans la Constitution ne nous a pas apporté la véritable garantie que l’on attendait ; il suffit de regarder les comptes des collectivités, plus particulièrement ceux des départements. Nous sommes donc à la recherche de la meilleure solution possible. Dans le texte que vous nous proposez, monsieur le haut-commissaire, la TIPP n’est pas spécifiquement mentionnée. En revanche, le II de l’article 3 est très clair : « En ce qui concerne l’extension de compétences réalisée par la présente loi, les charges supplémentaires qui en résultent pour les départements sont intégralement compensées par l’État dans les conditions fixées par la loi de finances. » C’est donc au niveau de la loi de finances que nous devrons être vigilants, qu’il s’agisse de la loi de finances pour 2009 ou de celles à venir. En réalité, c’est la qualité de la relation entre le Parlement et le Gouvernement – d’autant qu’à l’avenir nous aurons quelques prérogatives supplémentaires – qui devrait nous permettre d’avoir une compensation se rapprochant le plus possible de la compensation intégrale. Tout à l’heure, nous avons parlé de taxe « dynamique » à propos de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance. Au début, je pensais qu’il s’agissait de la taxe sur les conventions d’assurances automobile. Je me souviens qu’ici-même le Gouvernement nous avait promis que la taxe sur les conventions d’assurances compenserait largement, tellement elle était dynamique, les transferts de compétences relatifs aux sapeurs-pompiers. On s’est aperçu que l’on s’était fait berner, et qu’il s’agissait, en réalité, d’une taxe dynamique à la baisse. Dans ce dossier, il nous revient d’être vigilants en permanence. Une bonne extension est préférable à un mauvais transfert !
Martin HIRSCH (haut-commissaire.) - Sénat - 2008-10-23
Date: 2008-10-23
Orateur: Martin HIRSCH
Fonction: haut-commissaire.

M. Martin Hirsch, haut-commissaire. Je tiens à être précis, car cette question est importante. Mesdames, messieurs les sénateurs, vous ne devez pas craindre que les départements aient à verser sept mois au lieu de six. Bien que le RSA entre en vigueur le 1 er juin, les premières liquidations du RSA n’interviendront qu’au mois de juillet : la première mensualité de RSA sera bien versée par les CAF à compter du 1 er juillet 2009. En conséquence, en juin 2009, l’État continuera à verser aux bénéficiaires de l’API le montant de leur allocation au titre du mois de mai. D’ailleurs, contrairement à ce que vous craignez, ont bien été inscrits dans le budget pour 2009 les crédits équivalents à six mois de dépenses API, et même un peu plus, pour financer les dépenses transitoires afférentes à la généralisation du RSA, dont l’API, dans les DOM. Les choses sont très claires ! Les bénéficiaires ne percevront pas plus de six mois d’allocation RSA en 2009 et les CAF ne procèderont pas à plus de six appels de fonds mensuels auprès des cofinanceurs de la prestation, qu’il s’agisse des départements ou du FNSA. C’est la raison pour laquelle l’article 3 du projet de loi, qui définit les règles de calcul de la compensation de l’extension de compétence, prévoit que, en 2009, le complément de compensation est évalué en référence à la moitié – six douzièmes – des dépenses d’API nettes de l’intéressement exposées par l’État en 2008 dans les départements métropolitains, desquelles sont déduites les charges que les départements n’ont plus à supporter, à savoir l’intéressement au RMI. Il y a donc lieu de procéder au calcul des charges résultant de l’extension de compétence en 2009 sur la base non pas des sept douzièmes des dépenses constatées en 2008, mais bien de la moitié. En d’autres termes, il n’y a aucune entourloupe ! Le Gouvernement émet donc un avis défavorable.
Yves DAUDIGNY - Sénat - 2008-10-23
Date: 2008-10-23
Orateur: Yves DAUDIGNY

M. Yves Daudigny. Je ne sais pas si l’on verrouille, mais plus les explications sont claires, plus l’on s’y perd ! Le projet de loi distingue la compensation financière attribuée au titre de l’année 2009 de celle qui est accordée au titre des autres années. Cet amendement vise à lever toute contradiction entre l’affirmation de la compensation intégrale et les alinéas suivants. Au titre de l’année 2009, il est prévu que la compensation financière soit basée sur les dépenses exposées par l’État au titre de l’année 2008 pour l’API, nettes des sommes exposées au titre de l’intéressement. Or aucun dispositif d’ajustement n’est prévu afin de compenser à l’euro près les dépenses exposées en 2009 par les départements à la suite du transfert de compétence. Par conséquent, il est à craindre une charge pour 2009 supérieure au montant de la compensation. Cette inquiétude n’est pas infondée au regard l’évolution récente de l’API et des sous-estimations budgétaires chroniques ces dernières années. Comme le souligne M. Doligé dans son rapport, l’État avait contracté à l’égard de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, l’ACOSS, une dette de 409 millions d’euros au 31 décembre 2006, au titre de l’API. En 2007, un problème identique s’est posé avec une sous-budgétisation d’environ 200 millions d’euros. D’après la commission des comptes de la sécurité sociale, l’État conserverait une dette de 37 millions d’euros à l’égard de l’ACOSS au 30 juin 2008, au titre de l’API. Enfin, les crédits ouverts en loi de finances pour 2008 ont été de 1,02 milliard d’euros, tandis que les dépenses prévisionnelles s’élèvent à 1,055 milliard d’euros, soit une différence de 35 millions d’euros. Par ailleurs, les crédits inscrits en loi de finances sont passés, entre 2006 et 2008, de 874 millions d’euros à 1,02 milliard d’euros, soit plus de 20%, sans prise en compte des sous-budgétisations. Quant au nombre de bénéficiaires, il a augmenté de 4 % à 5 % pendant plusieurs années ; en 2008, ceux-ci sont plus de 225 000. Or l’État prévoit pour les années 2008 et 2009 des évolutions particulièrement basses, respectivement de 1,3 % et de 1 %. C’est sur cette base de progression que le Gouvernement a fixé ces dépenses pour 2008 et 2009, à partir desquelles sera calculée la compensation financière pour 2009. Or celles-ci nous paraissent particulièrement faibles et ne correspondent pas aux prévisions que le Gouvernement avait données à l’occasion de l’examen de la loi de finances pour 2008. Par conséquent, nous craignons que cette sous-budgétisation, associée à une évolution dynamique du nombre des bénéficiaires au début de l’année 2009, n’entraîne une compensation financière inférieure aux charges réellement exposées par les départements en 2009. C’est la raison pour laquelle nous demandons que la compensation prévue au titre de l’année 2009 puisse être ajustée au vu des dépenses constatées dans les comptes administratifs des départements pour l’année 2009.