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Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. … réflexion qui ne concerne pas, bien entendu, des membres du Gouvernement aussi sympathiques et disponibles que l’est M. le secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement ! Je reconnais, mes chers collègues, qu’il s’agit d’une tentative de captatio benevolentiae , mais M. le secrétaire d'État ne s’en apprête pas moins à émettre un avis défavorable sur mon amendement ! (Sourires .) Monsieur le secrétaire d'État, chacun a sa thèse. Vous estimez que le fait que l’on délibère désormais sur le texte de la commission implique que les ministres soient présents dans les commissions et assistent, peut-être en totalité, à leurs travaux, mais jamais cette option n’a été évoquée lors des débats relatifs à la révision constitutionnelle. Vous disiez vous-même que ce serait en séance publique que le Gouvernement devrait intervenir : « L’examen en séance plénière du texte amendé par la commission […] inverse en quelque sorte la charge des amendements. C’est en effet au Gouvernement qu’il incombera, s’il souhaite revenir au texte initial, de défendre sa position et d’amender le texte », avez-vous ainsi déclaré. Le texte que nous proposons permettra de déterminer, peut-être sous le contrôle du Conseil constitutionnel, laquelle de nos thèses, la vôtre ou la nôtre, est la bonne, mais, monsieur le secrétaire d'État, je veux vous rendre attentif au fait que, peut-être fidèles en cela aux méthodes du travail du Sénat, nous souhaitons vraiment qu’il y ait le temps de l’audition des ministres puis le temps de la délibération et du vote. C’est pourquoi nous ne voulons pas qu’il soit inscrit dans la loi organique que les ministres doivent être présents pour la délibération et le vote des amendements.
Bernard FRIMAT - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Le président de la commission des lois vient de le dire, la présence permanente du Gouvernement, tout au moins des ministres, dans les commissions est un problème important. Le texte de l’amendement que nous présentons est la reprise très exacte du règlement qui régit le Sénat actuellement. Il vient en concurrence avec celui que présente Jean-Jacques Hyest, mais je reconnais qu’il n’y a pas de divergence de fond entre nous. Nous portons la même appréciation sur l’opportunité de la présence des ministres et, dans la pratique, nos amendements aboutissent au même résultat : les ministres doivent pouvoir être reçus et entendus par les commissions, autant qu’ils le veulent, à leur demande ou sur invitation, mais ils ne sauraient être présents au moment du vote. Il ne semble pas en effet qu’il soit dans la vocation ministérielle de jouer les « serre-files » des parlementaires de la majorité, pour reprendre l’expression employée en commission par Robert Badinter lors de l’audition de M. Karoutchi. Reste, entre nous et Jean-Jacques Hyest, une interrogation sur un point, et c’est en fonction de la façon dont il y sera répondu au cours de la discussion que se déterminera notre position au moment du vote. Monsieur le président de la commission des lois, vous venez de dire que vous aviez, au regard de l’article 31 de la Constitution, une interprétation différente de celle du Gouvernement. Comme vous, je considère que l’interprétation du Gouvernement est non fondée, mais le Conseil constitutionnel appréciera…
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Il en est de même pour l'amendement n° 174, qui est un amendement de coordination. Enfin, la précision prévue à l'amendement n° 41 rectifié ne relève pas de la loi organique. Sur le fond, la publicité des travaux des commissions sur les articles et les amendements sera assurée par les rapports et les bulletins des commissions, comme c’est le cas aujourd’hui. D’ailleurs, dans le cadre de la nouvelle organisation des débats, nous avons décidé d’apporter une amélioration supplémentaire, en mentionnant la plupart du temps dans le rapport le sort dévolu aux amendements, alors que cela ne figurait jusqu’à présent que dans le bulletin des commissions. Ce sera ainsi beaucoup plus lisible. Vos préoccupations sont donc bien prises en compte, madame Escoffier. Les dispositions que vous proposez figurent dans le règlement du Sénat et nous les mettons déjà en pratique, mais elles ne sont pas de nature organique. C'est la raison pour laquelle la commission demande le retrait de cet amendement.
Roger KAROUTCHI (secrétaire d'État.) - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Roger KAROUTCHI
Fonction: secrétaire d'État.

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. Je souhaite revenir sur les différences qui existent entre le règlement de l'Assemblée nationale et celui du Sénat. Initialement, le règlement de l'Assemblée nationale prévoyait, à l'article 45, une disposition identique à celle du règlement du Sénat : le Gouvernement se retirait au moment du vote de la commission. Lors de la réforme du règlement de l'Assemblée nationale du 26 janvier 1994, les mots « les ministres se retirent au moment du vote » ont été supprimés. Pierre Mazeaud avait alors justifié cette décision : « La participation des ministres à certaines discussions d’amendements – qui implique que soit supprimée l’obligation de se retirer lors des votes – paraît de nature à donner aux décisions des commissions une autorité nouvelle et à contribuer à alléger les débats en séance publique, notamment en permettant que les points de vue du Gouvernement et des députés soient exposés et confrontés plus tôt et que des compromis, aujourd’hui recherchés en séance, soient élaborés dès le stade de la commission. » Depuis que nous débattons de ce projet de loi organique, je n’ai cessé d’insister sur le fait que nous sommes face à un équilibre nouveau,...
Roger KAROUTCHI (secrétaire d'État.) - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Roger KAROUTCHI
Fonction: secrétaire d'État.

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. ... ce qui suppose que le Gouvernement et le Parlement acceptent l’un comme l’autre d’expérimenter les modalités pratiques du dispositif. J’entends bien les arguments du rapporteur, de Bernard Frimat, de Jean-Pierre Sueur : oui, je le sais, le règlement actuel du Sénat prévoit que les ministres ne sont pas présents au moment des votes. Il est d’ailleurs bien naturel qu’une assemblée veuille conserver son règlement : pourquoi les dispositions qu’il contient ne seraient-elles pas pérennes ? Sauf que…. sauf que, mesdames, messieurs les sénateurs, la donne a changé ! Une révision constitutionnelle a eu lieu. Désormais, c’est le texte de la commission qui sera examiné en séance publique. Jusqu’à présent, que le Gouvernement soit présent ou non au moment du vote des amendements en commission était sans incidence, puisque c’était le texte du Gouvernement qui était examiné en séance publique. Je ne dis pas que, dorénavant, le débat législatif aura lieu pour l’essentiel en commission et non en séance plénière. Mais nous aurons le délai de six semaines – en commission ! -, nous aurons le débat - en commission ! –, nous aurons tous les amendements adoptés sur le texte – en commission ! – et c’est donc ce texte présenté en commission, modifié en commission, transformé en commission, qui sera débattu en séance publique. Concrètement, le rôle du Gouvernement sera différent : le ministre qui occupera ma place à ce banc devra défendre ses convictions – avec succès ou non, cela dépendra - et vous aurez à vous prononcer, mesdames, messieurs les sénateurs, pour ou contre. En refusant la présence du Gouvernement au moment des votes en commission, alors que c’est le texte adopté par la commission qui sera examiné en séance publique, vous empêchez que le Gouvernement tienne en commission le rôle qu’il occupe aujourd'hui en séance publique.
Roger KAROUTCHI (secrétaire d'État.) - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Roger KAROUTCHI
Fonction: secrétaire d'État.

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. Monsieur Sueur, ne me reprochez pas d’avoir fait voter une révision constitutionnelle que vous avez refusée. La chose est faite, et, pour ma part, je suis partisan d’un nouvel équilibre. La rédaction actuelle du règlement du Sénat, qui prévoit que les ministres ne sont pas présents au moment du vote, correspond à l’organisation des débats qui prévalait avant la révision constitutionnelle. Désormais, c’est le texte de la commission qui vous sera soumis en séance publique. Le nouvel équilibre qui a été décidé rend légitime la présence du ministre tout au long de l’examen en commission. C’est d’ailleurs déjà le cas à l'Assemblée nationale. Son règlement le prévoyait avant même la révision constitutionnelle. Pour Pierre Mazeaud, et ce n’est donc pas moi qui le dis, une telle décision avait pour but de revaloriser le travail en commission et de consolider le lien entre le Gouvernement et les parlementaires, quelle que soit leur appartenance politique. Avec tout le respect et l’amitié que j’ai pour lui, je répète à M. le président de la commission des lois que nous cherchons à établir un nouvel équilibre dans le travail parlementaire.
Nicolas ALFONSI - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Nicolas ALFONSI

M. Nicolas Alfonsi. J’ai écouté avec attention les raisons et les explications de M. le secrétaire d'État. Je vois dans cet alinéa une tentative pour ruiner ce qui, à l’occasion de la révision constitutionnelle, avait été présenté comme la clef de la revalorisation du rôle du Parlement. De deux choses l’une : ou bien nous restons nous-mêmes et nous maintenons le dispositif auquel nous sommes habitués – le ministre est entendu par la commission, mais se retire au moment des votes – ; ou bien le débat qui avait auparavant lieu en séance publique est déplacé en commission, et c’est en commission que le Gouvernement doit faire preuve de toute sa force de conviction. Il faut, dans ce dernier cas, que l’autonomie de la commission se manifeste et je voterai des deux mains le texte de la commission des lois. Je veux insister fortement sur un point : la commission a tenté de trouver un passage pour améliorer le texte qui résulte des travaux de l’Assemblée nationale, compte tenu des contraintes qu’elle supporte par ailleurs. Avec les membres de mon groupe, je voterai l’amendement de la commission.
Jean-Patrick COURTOIS - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Jean-Patrick COURTOIS

M. Jean-Patrick Courtois. Aux termes de l’amendement n° 20, « Les règlements des assemblées déterminent les modalités selon lesquelles les ministres sont entendus, à leur demande, à l’occasion de l’examen d’un texte en commission. » Les membres du groupe UMP souscrivent à cette formule, qui garantit au Gouvernement son droit d’expression en commission, tout en ménageant une certaine souplesse. La rédaction que nous propose M. le rapporteur est équilibrée et, surtout, préserve l’autonomie des assemblées. Toutefois, dans la mesure où désormais sera discuté dans l’hémicycle le texte de la commission, le Gouvernement devra naturellement pouvoir être présent en commission, et encore plus qu’aujourd’hui, afin de débattre avec les élus de tous les groupes de l’évolution du texte et de ses modifications par voie d’amendement. Les commissions ne pourront pas se contenter, à mon sens, de simples auditions destinées à la présentation d’un projet de loi, comme c’est le cas actuellement. Il est essentiel que le Gouvernement puisse faire valoir son avis sur les amendements, afin que les commissaires statuent en toute connaissance de cause. Toutefois, un grand nombre de sénateurs de mon groupe estiment que le Gouvernement ne saurait être présent pendant le vote des amendements, sous peine de porter atteinte au principe de la séparation des pouvoirs.
Gérard LONGUET - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Gérard LONGUET

M. Gérard Longuet. M. Courtois vient d’exprimer avec concision, précision et autorité le point de vue que je m’apprêtais à défendre. Je considère en effet, monsieur le rapporteur, que l’amendement de la commission est parfaitement bienvenu, car il éclaire la nature même du bicamérisme dans notre pays. J’ai été élu à quatre reprises à l’Assemblée nationale et je soutiens avec conviction le Gouvernement. Je dois cependant rappeler que les députés sont élus au scrutin majoritaire à deux tours dans le sillage de l’élection présidentielle. Ils ont seuls la capacité de censurer le Gouvernement. Les relations qu’ils entretiennent avec ce dernier sont donc de nature différente de celles que nous, sénateurs, avons avec l’exécutif. Législateurs, nous le sommes, et profondément législateurs. Du fait de notre mandat et des conditions de notre élection, nous avons la volonté de garder cet espace de liberté qui caractérise notre assemblée, qui justifie le bicamérisme et qui lui permet d’avoir sur l’actualité immédiate le recul nécessaire la conduisant parfois à améliorer un texte dans un sens qui n’était peut-être pas, à l’origine, celui de l’exécutif. Les uns et les autres, quelle que soit notre tendance politique, en avons apporté la démonstration vis-à-vis des différents gouvernements que nous avons soutenus. C’est pourquoi je pense que le travail en commission au Sénat doit reposer sur le libre engagement des sénateurs. Monsieur le secrétaire d’État, je rappelle que nous appartenons à des groupes politiques auxquels il revient, en liaison avec l’exécutif qu’ils soutiennent, d’assurer la coordination. Toutefois, le législateur, dans le cadre des travaux en commission, doit pouvoir exprimer en toute liberté sa conviction.
Nicole BORVO COHEN-SEAT - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Nicole BORVO COHEN-SEAT

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Bien évidemment, les membres de mon groupe vont voter l’amendement de la commission. Cependant, contrairement à ce que vient de dire M. Longuet, aucune raison, selon moi, ne justifie une différence de traitement entre le Sénat et l’Assemblée nationale en ce qui concerne l’acte législatif. De même que lors de l’examen de l’article 13, je me demande si l’on peut soutenir une telle idée. Aujourd’hui, le Gouvernement peut assister à sa demande, si toutefois cette dernière est acceptée – mais comment pourrait-il en être autrement ? –, aux travaux des commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat. Comme la procédure législative va être modifiée à la suite de la révision constitutionnelle – cet élément est important, quel que soit le point de vue des uns et des autres par ailleurs sur cette réforme –, sera examiné en séance plénière non pas le projet de loi initial mais le texte issu des travaux de la commission, donc un texte éventuellement modifié. Il est assez délicat d’accepter la présence du Gouvernement au moment du vote en commission. Ce principe paraît contraire à l’esprit de cette innovation constitutionnelle qui accorde une certaine autonomie au Parlement par rapport au projet gouvernemental. Je vais voter l’amendement de la commission, mais je crois sincèrement que ceux qui prennent argument de l’autonomie des assemblées pour le justifier, et justifier du même coup une différence de traitement possible entre le Sénat et l’Assemblée nationale, font un contresens. Mais, après tout, cette disposition intéresse sans doute plus la majorité, celle d’aujourd'hui comme celle de demain. En effet, je ne pense pas que la présence du Gouvernement au moment du vote ait beaucoup d’influence sur l’opposition. En revanche, lorsque les membres de la majorité auront à se prononcer sur le texte de la commission, qui pourra donc être différent du projet de loi initial jusqu’à parfois contrarier le Gouvernement, la présence de ce dernier exercera sur eux une pression non négligeable, que ce soit à l’Assemblée nationale ou au Sénat.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Nous ne saurions l’accepter, mais l faut tout de même être réaliste. Monsieur le secrétaire d’État, le Gouvernement a voulu une révision constitutionnelle, ce n’est pas la nôtre, nous ne l’avons pas votée. Vous avez souhaité que désormais l’assemblée plénière débatte du texte qui résultera des travaux de la commission. Très bien ! Ce n’est pas une catastrophe ! Le ministre aura toujours la faculté de présenter des amendements, et à tout moment. En séance publique, il pourra défendre sa position et se prononcer contre certains amendements de la commission. Il le fait bien aujourd’hui ! Le texte examiné en séance sera simplement différent. Le Gouvernement conservera les mêmes droits et les mêmes pouvoirs. Pour des raisons de fond, pour des raisons pratiques, pour le bon fonctionnement de la procédure parlementaire et pour le maintien de bons rapports entre le Parlement et le Gouvernement, je trouve fort bien que les commissions puissent auditionner les ministres à leur demande. En revanche, il n’est pas bon qu’un ministre soit présent lors de la discussion des amendements, sauf si le Gouvernement estime devoir informer la commission d’une position déterminante. D’ailleurs, son audition est alors de droit, puisqu’il la demande.
Bernard FRIMAT - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. M. le secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement va faire l’unanimité au Sénat… contre sa proposition ! (Sourires .) Les membres de mon groupe vont donc voter l’amendement n° 20, même s’ils se posent toujours un certain nombre questions. Se référant à la règle de l’« entonnoir » et à l’article 40 de la Constitution, le Conseil constitutionnel a estimé inconstitutionnelle une procédure plus « parlementaire », si je puis dire, pratiquée au Sénat et a souhaité que la Haute Assemblée adopte une position identique à celle de l’Assemblée nationale. En l’espèce, prévoir un traitement différent entre les deux assemblées, c’est ouvrir une brèche, mes chers collègues. On pourrait accepter la présence du Gouvernement en commission au moment du vote si la commission votait la loi, mais la révision constitutionnelle, que nous avons rejetée, n’a pas donné ce pouvoir-là aux commissions. Cette révision n’avait pas en effet pour objet de vider la séance publique de sa fonction. C’est en séance publique que la loi est votée…
Bernard FRIMAT - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Cet amendement vise à supprimer la possibilité donnée aux règlements des assemblées de prévoir que les amendements du Gouvernement feront l'objet d'une étude d'impact. En effet, le Gouvernement peut toujours, me semble-t-il, déposer des amendements à tout moment. C’est sa liberté, et elle n’est pas remise en cause. Je signale que cet article 11 bis ne résulte d’aucune obligation constitutionnelle et qu’il n’a donc pas sa place dans un projet de loi organique relatif à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution. Lors des débats ayant précédé l’adoption de la révision constitutionnelle – je vous renvoie à la lecture des comptes rendus y afférents, mes chers collègues –, il a même été précisé que les règles fixées dans la loi organique – nous sommes en train de les définir – devraient concerner seulement le Gouvernement et l’élaboration des projets de loi avant leur dépôt au Parlement. Telle est l’intention qu’a exprimée clairement le constituant lors des débats qui ont accompagné le vote de la loi constitutionnelle ! C’est donc avant le dépôt du projet de loi au Parlement que ces règles doivent s’appliquer, et non pendant le débat parlementaire, au cours duquel le Gouvernement doit pouvoir déposer librement des amendements. S’il use de cette faculté de manière idéale afin d’éviter de transformer certains projets de loi en régiments de cavalerie, nous en serons tous très heureux. (Sourires .) Toutefois, je ne comprends pas cette obsession de nos collègues de l’Assemblée nationale, qui veulent des études d’impact partout ! Il faut que l’on m’explique : si un ministre dépose un amendement en séance, allons-nous lui demander de présenter l’étude d’impact qui doit accompagner cette proposition et suspendre la séance pendant vingt-quatre heures pour l’étudier ? Je crois qu’il faut simplifier le projet de loi en supprimant cette disposition et ramener nos collègues députés à la raison. Ce soir encore, une dépêche d’agence est tombée : le président du groupe UMP de l’Assemblée nationale se réjouit de constituer un groupe qui, tous les mois, rendra compte des études d’impact ! Vite, demandons aux scientifiques d’inventer quelque vaccin contre cette dramatique  « impactophilie » dont semblent souffrir certains députés ! (Sourires sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.) Nous demandons donc la suppression de cet article qui, s’il était maintenu, tendrait à entraver le débat parlementaire et à réduire le rôle du Gouvernement.
Nicole BORVO COHEN-SEAT - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Nicole BORVO COHEN-SEAT

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. À dire vrai, j’ai quelques scrupules à défendre cet amendement, mais je le ferai tout de même, en m’en expliquant. La discussion que nous avons eue a montré que l’étude d’impact, détaillée à outrance dans l’article 7, au risque d’ajouter à la confusion, pose finalement de nombreux problèmes. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle notre groupe n’a pas voté cette disposition, bien que nous soyons favorables à une évaluation des projets de loi. Toutefois, à partir du moment où les projets de loi font l’objet d’une évaluation, les amendements doivent eux aussi être évalués. Dans le cas contraire, on pourrait parfaitement imaginer que le Gouvernement présente un projet de loi assorti d’un ensemble de données très importantes visant à montrer la grande utilité de son action, et que, par le biais d’un amendement, il propose ensuite exactement le contraire, sans aucune évaluation des conséquences des mesures en question. Il y aurait là une contradiction difficile à soutenir. Voilà pourquoi je pense que le Gouvernement, quand il dépose un amendement sur un projet de loi, doit au moins se donner les moyens d’expliquer pourquoi, tout d’un coup, il propose de corriger son propre texte.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. L’amendement n° 22 de la commission réécrit cet article de façon à prévoir que les règlements des assemblées peuvent déterminer les modalités selon lesquelles les amendements du Gouvernement font l’objet d’une étude d’impact. Il semble préférable de laisser dans ce domaine une grande latitude aux assemblées. D’ailleurs, il n’est pas nécessaire que tous les amendements fassent l’objet d’une telle étude. Imaginons, par exemple, qu’une commission modifie sur un point particulier le texte du Gouvernement et que ce dernier souhaite revenir à la rédaction initiale. Pour ce faire, le Gouvernement va déposer un amendement. Or, la disposition en question aura déjà fait l’objet d’une étude d’impact, réalisée pour l’ensemble du projet de loi. Pourquoi donc imposerions-nous une nouvelle étude ? Voilà pourquoi il nous faut prévoir une certaine souplesse pour la détermination des conditions des études d’impact. La commission est donc défavorable à l’amendement n° 116.