Joël BOURDIN - Sénat - 2004-06-01
Date: 2004-06-01
Orateur: Joël BOURDIN

M. Joël Bourdin. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, c'est peu dire que ce texte était attendu et je me réjouis que nous ayons à l'examiner à compter d'aujourd'hui. Il est attendu d'abord parce que la Constitution, que nous avons révisée en son article 72-2 l'an passé, a prévu expressément qu'une loi organique fixerait les conditions dans lesquelles « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représenteront, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources ». Mais il est attendu aussi en raison de la dégradation continue, depuis quelques années, de l'autonomie financière de nos communes, de nos départements et de nos régions, et du peu de cas que réserve en général l'Etat à la compensation financière qu'entraînent des transferts de compétences ou la suppression de ressources fiscales locales qu'il impose. Car, il faut bien le reconnaître, si les maires, les présidents de conseils régionaux et généraux demandent avec insistance que leur autonomie financière soit préservée, c'est que l'Etat n'a pas toujours eu, au cours des dix dernières années, la conduite que l'on pouvait attendre. D'une part, dans des années proches, l'Etat n'a pas hésité à alourdir les charges des collectivités territoriales en calculant, avec une pingrerie peu courante, des compensations à l'évidence insuffisantes. Ce fut le cas pour l'allocation personnalisée d'autonomie, créée en 2001, dont l'incidence sur les charges des départements a été considérable puisque, de 2002 à 2003, les dépenses y afférentes ont augmenté de 90 %, et c'est le cas pour les SDIS. D'autre part, en supprimant ou en diminuant certaines ressources fiscales, non seulement l'Etat a réduit l'autonomie financière des collectivités territoriales, mais en outre, dans le calcul des compensations, il s'est révélé plus soucieux de limiter ses propres dépenses qu'enclin à la bienveillance à l'égard des collectivités territoriales. A cet égard, je citerai deux exemples : celui de la DCTP et celui de l'exonération de la part salariale de la taxe professionnelle. Le principal élément de la DCTP provient des ressources accordées aux collectivités locales en contrepartie de l'allégement des bases de taxe professionnelle prévu dans la loi de finances pour 1988. La dotation de compensation était calculée sur un principe simple et juste : on appliquait aux allégements de 16 % des bases le taux de taxe professionnelle en vigueur en 1986 pour chaque année à compter de 1989, avec un ajustement tenant compte de l'évolution globale des ressources fiscales de l'Etat. C'était simple, juste et équitable jusque dans les années quatre-vingt-dix à partir desquelles a été appliquée une réfaction sur la DCTP, suivie de diverses baisses, avant que la DCTP soit érigée en variable d'ajustement - négative - du pacte de stabilité et de croissance. Voilà comment une dotation qui fut exemplaire est finalement devenue rabougrie du fait de volontés gouvernementales, avant de se transformer en peau de chagrin. Voilà comment un bon principe instauré par un gouvernement est devenu la mauvaise manière d'autres gouvernements. Et voilà pourquoi les collectivités locales préfèrent une bonne disposition constitutionnelle à une promesse gouvernementale, quel que soit le gouvernement. A la vérité, tout se passe comme si l'Etat avait réussi à écrêter les bases de taxe professionnelle des collectivités territoriales de 16 % en quelques années. Et le même scénario se déroule avec la dotation de compensation de la part salariale de la taxe professionnelle, intégrée en douceur dans la DGF depuis 2004. Cette exonération n'est pas une mince affaire puisqu'elle équivaut, en 2003, à une réduction des bases de taxe professionnelle de 31,3 % pour les communes et de 25 % pour les groupements de communes ! Cette exonération n'aboutit pas à une compensation équitable puisqu'on peut estimer que la privation de ressources de taxe professionnelle des collectivités territoriales est probablement supérieure de 10 % environ au montant des dotations accordées. Ces deux exemples suffisent à prouver que le Sénat a eu raison, avec le président Christian Poncelet, de déposer en 2000 une proposition de loi visant à garantir l'autonomie financière des collectivités locales. Car chat échaudé craint l'eau froide ! Nous avons effectivement le devoir, en tant que défenseurs attitrés des collectivités locales, de faire garantir par la loi l'autonomie de nos communes, de nos groupements de communes, de nos départements et de nos régions. Or, il faut bien en convenir, comme l'ont souligné nos excellents rapporteurs de la commission des lois et de la commission des finances, le texte qui nous est transmis par nos collègues de l'Assemblée nationale, en dépit du débat très riche qui s'y est instauré, ne va pas assez loin dans l'analyse du concept d'autonomie financière des collectivités territoriales. Il prévoit, en réalité, une définition des ressources propres des collectivités territoriales qui ne semble ni conforme à l'article 72-2 de la Constitution ni compatible avec la notion classique de ressources propres. C'est sur ces deux points que je m'exprimerai maintenant. Le rapporteur de la commission des lois, notre excellent collègue Daniel Hoeffel, a utilisé à cet égard les arguments les plus persuasifs qui soient, m'exonérant d'une longue exégèse qui n'ajouterait rien. Mais enfin, que signifierait l'adjonction dans les ressources propres des collectivités locales du « produit des impositions de toutes natures » sans distinguer entre celles qui relèvent de la décision de l'Etat et des collectivités locales elles-mêmes en termes d'assiette et de taux ? Cela voudrait dire - certains d'entre nous l'ont d'ailleurs souligné - que l'essentiel des recettes de fonctionnement des collectivités locales ont vocation à constituer des ressources propres. Je n'oublie pas, en effet, que la DGF était conçue, à l'origine, comme une affectation spécifique d'une partie des ressources de la TVA. Selon le texte voté par l'Assemblée nationale, la DGF aurait donc dû être considérée comme une ressource propre, puisque provenant de l'affectation d'une recette fiscale d'Etat. Je n'oublie pas non plus que le Gouvernement aurait l'intention d'affecter par répartition une partie du produit de la TIPP aux départements pour compenser des charges et que planent des propositions visant à transformer les ressources de taxe professionnelle des collectivités locales en un produit affecté d'une ressource nationale. En fait, la notion retenue par l'Assemblée nationale n'est absolument pas une garantie pour les collectivités locales de préserver la maîtrise de leurs ressources en se dotant de recettes fiscales propres. Le concept élargi retenu par l'Assemblée nationale laisse toute liberté à un gouvernement qui le souhaiterait et à une assemblée qui le soutiendrait de réduire à néant la liberté d'action des collectivités territoriales. Il faut impérativement se prémunir contre ce risque qui, s'il n'est évidemment pas imminent, ne doit pas être écarté de nos préoccupations. Si le pire n'est pas toujours à venir, il est sage de prévoir que le pire puisse advenir. En fait, l'essentiel du texte vise à définir, ce qui n'a pas été fait par la loi, ce que l'on entend par « ressources propres des collectivités territoriales ». Tout le texte est une déclinaison de ce concept. Étymologiquement, le terme « propre », dans le domaine patrimonial, fait référence à une propriété exclusive qui n'admet pas le partage. On parle ainsi de bien propre en droit des personnes et les capitaux propres des sociétés sont ceux qui relèvent exclusivement du propriétaire, c'est-à-dire des actionnaires, et les analystes financiers veillent à ce que ceux-ci soient calculés de manière précise. Par assimilation, il semble que l'on doive exclure des ressources propres des collectivités locales celles qui ne sont pas maîtrisées par leurs organes délibérants. A contrario , doivent être incluses dans leurs ressources propres toutes celles qui, par leur assiette, leur taux ou leur tarif, dépendent de la volonté des majorités des conseils municipaux, communautaires, départementaux et régionaux. Par conséquent, seules seraient exclues les dotations du type DGF et les dotations de compensation diverses. En revanche, le produit des dégrèvements, sur lesquels nous avons beaucoup à nous interroger si l'on en croit l'excellent rapport de M. Yves Fréville, constitue une ressource propre dans la mesure où, par le dégrèvement, l'Etat ne fait que se substituer à un contribuable local, dont la cotisation fiscale est établie par une collectivité locale. Je ne m'étendrai pas, mes chers collègues, sur la définition du ratio des ressources propres ; il suffit de se reporter aux travaux des rapporteurs. Reste donc à définir un seuil minimal d'autonomie financière à partir duquel se déclencheront, en cas de dégradation, des actions correctrices. D'après le texte voté par l'Assemblée nationale, ce seuil minimal correspondrait à celui qui a été constaté au titre de l'année 2003, soit des ratios voisins de 54 % pour les communes et les groupements de communes, de 53 % pour les départements et de 36 % pour les régions. Est-il pertinent de considérer que ces ratios pour ces différentes catégories de collectivités locales doivent demeurer des normes de référence ? Pour en juger, il faut analyser les conséquences des évolutions de ces ratios eu égard aux différents principes auxquels se réfère la Constitution. Bien évidemment, celle-ci, a inséré le principe de l'autonomie financière, à notre demande, mais elle a également intégré, toujours à notre demande, le principe de péréquation qui figure dans le dernier alinéa de l'article 72-2 : "La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales". La péréquation peut prendre des formes diverses. Elle peut être interne à un même groupe de collectivités territoriales, comme le fonds de solidarité des communes d'Ile-de-France, ce qui ne devrait avoir aucune conséquence sur l'évolution du ratio du groupe des communes. Elle peut également donner lieu à une attribution de dotations spécifiques de l'Etat : c'est le cas pour la DSU, la DSR et d'autres fonds. Dès lors, l'attribution de dotations supplémentaires risque de détériorer le ratio, donc d'enclencher une opération correctrice. Clairement, dans ce deuxième cas, le principe d'autonomie, qui est constitutionnel, et le principe de péréquation, qui est également constitutionnel, risquent, si l'on se fige sur un ratio de référence trop tendu, d'entrer en contradiction. Mes chers collègues, autant il convient d'exercer sa vigilance à l'égard de l'Etat, autant nous devons nous préserver d'une attitude frileuse à son endroit en nous ménageant la possibilité de le laisser jouer son rôle péréquateur. Si nous devons être attentifs à l'autonomie financière des collectivités locales, nous ne devons pas perdre de vue l'objet de notre prochain chantier : réviser les systèmes de péréquation en évitant, notamment, que le régime de répartition des dotations d'Etat, qui n'est pas inéquitable, ne conduise à des écarts d'attribution par habitant excessifs entre les zones rurales et les zones urbaines. Aussi, pour préserver une marge de manoeuvre au bénéfice de la péréquation que nous appelons de nos voeux, il me paraît souhaitable d'abaisser quelque peu le ratio d'autonomie de référence par rapport à son estimation pour 2003. Une telle mesure fait d'ailleurs l'objet d'un amendement déposé par mon collègue Yves Fréville. Pour autant, je ne partage pas la position de la commission des lois et de la commission des finances qui proposent, par le dépôt d'amendements similaires, de fixer le ratio de référence à 33 %. En effet, un tel seuil est arbitraire dans la mesure où aucune évaluation comptable ou logique n'en assure la justification quand, par ailleurs, les situations structurelles en matière de dépenses et de recettes des comptes des communes, des groupements de communes, des départements et des régions sont loin d'être assimilables les unes aux autres. Ce seuil anormalement bas pour les communes, et qui donne une grande latitude à l'Etat pour transformer des recettes fiscales locales en dotations, n'est-il pas en contradiction avec l'approche rigoureuse, voire imparable, des deux commissions saisies eu égard au concept d'autonomie financière qu'elles nous proposent ? N'est-il pas dangereux, lorsque le ratio d'autonomie des communes est de l'ordre de 55 %, d'autoriser dans l'avenir un gouvernement, quel qu'il soit, de l'abaisser à 33 % ? Je ne préjuge pas des débats sur ce sujet, mais il me semble que la proposition des deux commissions devra être affinée au moyen de raisonnements déductifs, et non en faisant appel au hasard ou à la seule intuition. Exception faite de cette proposition, je suivrai respectueusement les recommandations de nos deux commissions, dont les travaux ont permis l'émergence d'une définition de l'autonomie financière qui a la valeur d'un véritable concept. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l ' UMP et de l ' Union centriste.)