Éric DOLIGÉ (rapporteur pour avis.) - Sénat - 2010-06-09
Date: 2010-06-09
Orateur: Éric DOLIGÉ
Fonction: rapporteur pour avis.

M. Éric Doligé, rapporteur pour avis. Mes chers collègues, ne connaissant pas ma position, ne vous réjouissez donc pas dès maintenant ! La réduction des ressources fiscales des établissements consulaires constitue un enjeu majeur pour l’allégement du poids global des prélèvements obligatoires et pour la compétitivité de notre économie. C’est d’ailleurs l’une des principales raisons de cette réforme, que la commission des finances s’est attachée à examiner avec le souci de préserver la cohérence de la réorganisation des conditions de financement des services consulaires. Nos recommandations visent tout d’abord à inscrire la gestion des réseaux consulaires dans un « cercle budgétaire vertueux », les dépenses financées par une ressource publique devant être justifiées au regard d’objectifs et d’indicateurs de performance, au même titre que pour les établissements publics et les opérateurs de services publics. L’objectif poursuivi est également de mieux définir les missions financées par la ressource fiscale et de s’assurer de son utilisation au moyen d’une comptabilité analytique. Pour cela, il faut appliquer concrètement les principes de justification des dépenses et de performance établis par la loi organique relative aux lois de finances, la LOLF, en se fondant sur un contrat d’objectifs et de moyens. Enfin, les amendements de la commission des finances ont pour objet de définir une source de financement pérenne susceptible de maintenir un lien fiscal entre les réseaux et leurs ressortissants, le Parlement devant fixer un cadre général mais non se substituer à la responsabilité des élus consulaires en examinant chaque année des demandes récurrentes de revalorisation des taux. L’objectif d’un maintien du lien fiscal entre, d’une part, le réseau des chambres de commerce et d’industrie et des chambres de métiers et de l’artisanat, au niveau régional, et, d’autre part, les territoires et les entreprises pour assurer un financement pérenne et autonome est globalement atteint par le dispositif adopté par l’Assemblée nationale aux articles 7 ter et 10 bis précités. S’agissant du financement des chambres de commerce et d’industrie, l’article 7 ter du projet de loi redéfinit les modalités de financement du réseau et prévoit de créer une taxe pour frais de chambres, dorénavant collectée par les chambres de commerce et d’industrie de région, et elle-même composée de deux taxes. La première d’entre elles est une taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises, la CFE, fondée sur un taux régional voté annuellement par chaque chambre régionale. Cette taxe additionnelle étant territorialisée, chaque CCIR pourra profiter de la dynamique de ses bases d’imposition à la CFE : ce taux est calculé pour produire en 2011 40 % de la taxe additionnelle à la CFE perçue en 2010 par les chambres territoriales rattachées à chaque chambre régionale. En 2012, le taux voté par chaque chambre régionale ne pourra être supérieur au taux voté en 2011. À compter de 2013, il sera susceptible d’augmenter dans la limite de 1 % par rapport au taux de l’année précédente. La seconde taxe est une taxe additionnelle sur la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, la CVAE, fondée sur un taux national calculé selon le quotient suivant : 60 % de la taxe additionnelle à la CFE perçue en 2010 par l’ensemble des chambres territoriales divisés par le produit de la CVAE perçue en 2010 après dégrèvement. Ce taux serait réduit de 4 % pour les impositions établies au titre de 2011, de 8 % pour les impositions effectuées au titre de 2012 et de 15 % pour les impositions établies à compter de 2013. Dès à présent, il convient de relativiser l’effort de réduction de la ressource fiscale. Dans la mesure où la réfaction ne portera que sur 60 % du produit de la taxe, au final, une réduction de 15 % du produit de la CVAE ne représente donc qu’une baisse de 3 % du budget global du réseau des CCI. Bien évidemment, des variations peuvent exister selon les territoires. Enfin, en raison des incertitudes qui pèseront sur le rendement de la CVAE selon les régions, un fonds de péréquation sera créé pour répartir le produit entre les CCIR et lisser les variations régionales de recettes entre les recettes prévisionnelles pour 2011 et celles de l’année 2010. Bien que relativement complexe, ce nouveau dispositif est opérationnel. Il a le mérite de sécuriser le niveau de la ressource fiscale tout en l’intégrant dans le processus de réfaction progressive prévu par la révision générale des politiques publiques, la RGPP. De ce point de vue, les apports de l’Assemblée nationale s’inscrivent dans la continuité de nos travaux. Toutefois, il convient de relever que plusieurs principes « exploratoires » proposés par la commission des finances et adoptés dans le cadre de l’article 79 de la loi de finances pour 2010 n’ont pas été repris. C’est pourquoi, sans remettre en cause l’architecture globale de financement proposée par nos collègues députés, la commission des finances a présenté une série d’amendements techniques visant à rétablir plusieurs de ses recommandations. Parmi ces dernières figure tout d’abord une gestion plus rigoureuse du prélèvement fiscal au moyen d’une comptabilité analytique, afin de préciser le périmètre des missions financées par les ressources publiques et de s’assurer qu’elles sont employées dans le respect des règles nationales et communautaires, et qu’elles n’ont pas financé des activités marchandes. Il est également prévu une justification des crédits au regard des missions de service public stricto sensu , dans le cadre d’un conventionnement avec l’État, conformément à l’esprit de la LOLF. Pour ce qui concerne le financement des chambres de métiers et de l’artisanat, l’article 10 bis ne prévoit pas une refonte totale du mécanisme de la taxe pour frais de chambres de métiers, ou TFCM, mais il affecte désormais son produit aux chambres régionales de métiers et de l’artisanat et aux chambres de métiers et de l’artisanat de région, en lieu et place des chambres départementales. La modification principale concerne la détermination du droit fixe de la TFCM en valeur absolue par l’indexation d’un taux sur le plafond de la sécurité sociale. Elle satisfait une recommandation formulée dans le rapport de notre collègue André Ferrand que j’évoquais précédemment. Outre la collecte d’un droit fixe par ressortissant, un droit additionnel est arrêté par les chambres à l’échelon régional, dans la limite d’un plafond égal à 60 % du droit fixe. Sur autorisation du préfet de région, ce pourcentage pourra être porté, le cas échéant, jusqu’à 90 % afin de mettre en œuvre des actions ou de réaliser des investissements. Dans le même esprit que les modifications apportées au financement du réseau des chambres de commerce et d’industrie, la commission des finances a proposé à la commission de l’économie, saisie au fond, plusieurs amendements, afin de préciser le périmètre des missions financées par la taxe pour frais de chambres et de conditionner la perception du droit additionnel à la conclusion d’une convention d’objectifs et de moyens. Pour clore l’examen du volet financier de la réforme, je souhaite soulever un problème qui ne semble pas avoir été pris en compte dans le texte transmis par l’Assemblée nationale : il s’agit du financement des charges de personnel du réseau des CCI. À partir du 1 er janvier 2013, tous les agents de droit public – environ 25 000 personnes sur les 30 000 employées par le réseau – seront transférés des CCIT vers les CCIR, ces dernières devenant leur employeur et versant leurs salaires. Or il apparaît clairement que le montant de la ressource fiscale ne permet pas, à lui seul, de financer les charges de personnel. Le produit de la taxe pour frais de chambres de commerce et d’industrie, qui s’élève à 1,2 milliard d’euros, reste inférieur aux coûts salariaux non seulement des personnels dans leur ensemble – 1,7 milliard d’euros –, mais aussi des agents de droit publics employés par le réseau – 1,4 milliard d’euros. Ce constat, qui vaut également pour le réseau des chambres de métiers et de l’artisanat, n’est pas nouveau. Il en résulte deux conséquences. La première est d’ordre financier. Les CCIT devront reverser aux CCIR plus qu’elles ne reçoivent au titre de la répartition de la taxe pour frais de chambres de commerce et d’industrie. La seconde est d’ordre législatif. Si le projet de loi prévoit bien une péréquation « descendante » de la taxe pour frais de chambres de commerce et d’industrie du niveau régional vers les échelons territoriaux, aucune disposition ne vise un quelconque flux « ascendant » des chambres territoriales vers les chambres régionales pour assurer le financement des agents de droit public.