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Jean BIZET (, rapporteur.) - Sénat - 2008-05-27
Date: 2008-05-27
Orateur: Jean BIZET
Fonction: , rapporteur.

M. Jean Bizet , rapporteur. S’agissant des amendements n os 75 et 54, la commission considère qu’ils sont satisfaits ; elle en demande donc le retrait. L’amendement n° 109 vise à étendre le champ de la responsabilité pour faute à tous les types de dommage. Je vous rappelle, monsieur Raoult, l’esprit de la directive, dont nous ne pouvons pas nous écarter. La directive a prévu deux régimes de responsabilité bien distincts : d'une part, un régime de responsabilité sans faute pour les activités les plus dangereuses, pour tous les dommages aux sols, aux eaux et aux espèces et habitats naturels ; d'autre part, un régime de responsabilité pour faute concernant toutes les autres activités, limité aux dommages aux espèces et habitats naturels. Ce dernier régime est très extensif, puisque, potentiellement, pourront être concernées toutes les infrastructures de transport ou encore les installations touristiques en milieu naturel. De ce fait, la directive a limité son application aux dommages aux espèces et habitats naturels. Il n’apparaît pas opportun que la France aille au-delà. Ce point semble avoir été suffisamment clarifié. Je considère donc que, dans l’esprit, le texte de la directive répond à vos aspirations.
Odette HERVIAUX - Sénat - 2008-05-27
Date: 2008-05-27
Orateur: Odette HERVIAUX

Mme Odette Herviaux. Le texte proposé pour l’article L. 162-4 nous pose un problème et sa présence ne nous paraît pas absolument justifiée. En effet, la directive institue l’obligation de prévenir et de réparer certains dommages graves causés à l’environnement par une activité économique et pose ainsi, pour la première fois, le principe de réparation de dommage écologique, indépendamment de toute atteinte à des biens ou des personnes. Chacun reconnaît, et le rapporteur lui-même l’indique dans l’exposé général de son rapport, que « la directive relative à la responsabilité environnementale institue non pas un nouveau régime de responsabilité, mais un régime de police administrative exercée sous le contrôle de plein contentieux du juge administratif ». D’ailleurs, le paragraphe 3 de l’article 3 de la directive du 21 avril 2004 dispose que : « Sans préjudice de la législation nationale pertinente, la présente directive ne confère aux parties privées aucun droit à la suite d’un dommage environnemental ou d’une menace imminente d’un tel dommage » ? Dès lors, pourquoi doit-on préciser qu’une victime n’est pas fondée à attaquer ? Est-ce pour s’assurer définitivement de la limitation du droit des victimes, pour éviter certaines situations à des industriels indélicats ou empêcher l’explosion des recours ? Pour toutes ces considérations, nous demandons, par l’amendement n 110, la suppression du texte proposé pour l’article L. 162-4 du code de l’environnement ou, à défaut, par le biais de l’amendement n° 111, sa reformulation afin de préciser que les personnes victimes de dommages ne se voient pas retirer des droits actuels ou futurs par les dispositions du projet de loi.
Jean BIZET (rapporteur.) - Sénat - 2008-05-27
Date: 2008-05-27
Orateur: Jean BIZET
Fonction: rapporteur.

M. Jean Bizet, rapporteur. L’amendement n° 16 est un amendement rédactionnel. En ce qui concerne l’amendement n° 110, la commission émet un avis défavorable. La raison en est simple : conformément à la directive, le texte proposé pour l’article L. 162–4 prévoit que le projet de loi n’ouvre pas de droit à l’indemnisation des tiers. En effet, je rappelle les termes de l’article 3.3 de la directive, que vous avez cité : « la présente directive ne confère aux parties privées aucun droit à indemnisation à la suite d’un dommage environnemental ou d’une menace imminente d’un tel dommage ». Il n’est donc pas opportun de supprimer ce texte. Comme nous l’avons souligné lors de nos travaux en commission, puis en préambule de notre rapport et à l’occasion de la discussion générale, la directive vise les biens « inappropriables » et l’on ne peut déroger à ce qui constitue l’un des piliers de l’architecture de ce texte. Quant à l’amendement n° 111, il est satisfait par le droit existant. En effet, en indiquant qu’une personne victime d’un dommage ne peut en demander réparation sur le fondement du présent titre, le texte proposé pour l’article L. 162–4 signifie a contrario qu’elle pourra précisément le faire sur le fondement d’autres dispositions. Le projet de loi ne porte aucune atteinte aux régimes de responsabilité en vigueur. Ce point est d’ailleurs développé dans le rapport écrit de la commission, qui précise que, le cas échéant, les interventions de l’administration et du juge judiciaire seront non pas concurrentes, mais complémentaires. Compte tenu de l’articulation existant entre les différents textes sur ce sujet, la commission sollicite donc le retrait de cet amendement. L’avis de la commission est donc également défavorable sur l’amendement n° 111.
Évelyne DIDIER - Sénat - 2008-05-27
Date: 2008-05-27
Orateur: Évelyne DIDIER

Mme Évelyne Didier. Permettez-moi de faire quelques mises au point. La directive 2004/35/CE du 21 avril 2004 crée un nouveau régime de responsabilité permettant de réparer ou de prévenir des « dommages environnementaux ». Elle n’entend pas se substituer aux régimes existant par ailleurs et résultant soit de directives sectorielles ou accords internationaux, soit de la législation interne des États membres. Ainsi, le considérant 14 de la directive, repris à l’article 3.3, rappelle qu’elle ne s’applique pas aux dommages corporels, aux dommages aux biens privés, ni aux pertes économiques et « n’affecte pas les droits résultant de ces catégories de dommages ». Ainsi, en cas de réalisation d’un dommage écologique qui, de surcroît, porte atteinte au droit de propriété, le propriétaire doit pouvoir, à l’évidence, continuer à obtenir la réparation de son préjudice matériel, y compris sur le fondement de la théorie du trouble anormal de voisinage. Les mesures de réparation ordonnées par l’autorité compétente le seront sous réserve des droits des tiers, à l’instar de ce que prévoit l’ensemble des polices administratives en matière d’environnement. Dans le même sens, l’article 16 de la directive indique qu’elle ne fait pas obstacle au maintien ou à l’adoption par les États membres de dispositions plus strictes concernant la prévention et la réparation des dommages environnementaux en général. On peut citer, dans cette catégorie, l’action en réparation des personnes morales de droit public qui sont intervenues matériellement pour prévenir ou réparer une pollution de l’eau – c’est l’article L. 211-5 du code de l’environnement –, une pollution due à une installation classée – c’est l’article L. 514-16 –, ou par des déchets – c’est l’article L. 541-6. Il faut faire état aussi des établissements publics visés à l’article L. 132-1 et des associations de protection de l’environnement visées à l’article L. 142-2 du code de l’environnement. Ces organismes peuvent demander réparation du préjudice direct ou indirect subi du fait d’une infraction aux dispositions du code de l’environnement dans le cadre d’une action civile. Ils peuvent également demander au juge des référés de faire cesser le trouble illicite né ou à naître d’une telle infraction. La directive 2004/35/CE ne saurait remettre en cause ces dispositions. Ces personnes morales de droit public et autres organismes fondent leurs actions non sur la réparation du dommage écologique, seul visé par la directive, mais sur la réparation de l’atteinte à leurs missions spéciales s’agissant des établissements publics et de l’atteinte à leurs intérêts collectifs en ce qui concerne les fédérations de chasse, de pêche et les associations. Cependant, il serait préférable que la loi prévoie explicitement que leur action est préservée.
Jean DESESSARD - Sénat - 2008-05-27
Date: 2008-05-27
Orateur: Jean DESESSARD

M. Jean Desessard. Madame la présidente, je profite tout d’abord de l’occasion pour rappeler encore que, avant le dîner, lors de la discussion de notre amendement n° 71, j’avais demandé à M. le ministre d’État de bien vouloir me fournir le texte des conventions internationales qu’il m’opposait pour exclure toute procédure sur un autre fondement juridique que celui qui est ici prévu. Mais, ce soir, le représentant du Gouvernement a changé ! Certes, deux ministres pour débattre de l’écologie, c’est insuffisant et il faut assurer un roulement. Compte tenu de l’importance du sujet, nous allons bientôt voir défiler ici un à un tous les membres du Gouvernement pour débattre de la responsabilité environnementale ! (Sourires .) Toujours est-il que j’ai laissé à M. le secrétaire d’État le temps de s’informer de ce qui s’était passé avant la suspension de séance. En tout état de cause, je n’ose imaginer que M. Borloo nous ait fait des promesses qu’il ne tiendrait pas ! Il est inimaginable que le Président de la République ou les ministres de ce gouvernement ne puissent pas tenir leurs promesses ! J’attends donc les réponses promises, monsieur le secrétaire d’État. En ce qui concerne maintenant l’amendement n° 73 rectifié, je ne vais pas reprendre intégralement l’argumentation de Mme Didier : j’y souscris totalement. La directive 2004/35 crée un nouveau régime de responsabilité permettant de réparer ou de prévenir un dommage environnemental, mais ne se substitue pas aux régimes existant par ailleurs. Concrètement, en cas de réalisation d’un dommage écologique qui, de plus, porte atteinte au droit de propriété, les mesures de réparation ordonnées par l’autorité compétente le seront sous réserve des droits des tiers à l’instar de ce que prévoit l’ensemble des polices administratives en matière d’environnement. Et la directive ne fait pas obstacle au maintien ou à l’adoption par les États membres de dispositions plus strictes concernant la prévention et la réparation des dommages environnementaux en général. Ma collègue a cité tout à l’heure les actions en réparation possibles.
Christian BLANC (secrétaire d'État.) - Sénat - 2008-05-27
Date: 2008-05-27
Orateur: Christian BLANC
Fonction: secrétaire d'État.

M. Christian Blanc, secrétaire d'État. Le Gouvernement émet également un avis défavorable sur ces deux amendements. Monsieur Desessard, permettez-moi, tout d’abord, de vous remercier d’avoir eu la courtoisie d’attendre quelques instants pour me permettre de m’installer au banc du Gouvernement. (Sourires .) Ensuite, je souhaite donner des éléments de réponse à la question que vous avez posée à plusieurs reprises au Gouvernement. Voici donc les éléments de réponse que vous avait promis M. Borloo. Le premier document que je citerai est la Convention internationale de 1992 sur la responsabilité civile pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures. Le paragraphe 4 de son article III dispose ce qui suit : « Aucune demande de réparation de dommage par pollution ne peut être formée contre le propriétaire autrement que sur la base de la présente Convention. Sous réserve du paragraphe 5 du présent article, aucune demande de réparation de dommage par pollution, qu’elle soit ou non fondée sur la présente Convention, ne peut être introduite contre : « a) les préposés ou mandataires du propriétaire ou les membres de l’équipage ; « b) le pilote ou toute autre personne qui, sans être membre de l’équipage, s’acquitte de services pour le navire ; « c) tout affréteur (sous quelque appellation que ce soit, y compris un affréteur coque nue) armateur ou armateur-gérant du navire ; « d) toute personne accomplissant des opérations de sauvetage avec l’accord du propriétaire ou sur les instructions d’une autorité publique compétente ; « e) toute personne prenant des mesures de sauvegarde ; « f) tous préposés ou mandataires des personnes mentionnées aux alinéas c, d et e ; « à moins que le dommage ne résulte de leur fait ou de leur omission personnels, commis avec l’intention de provoquer un tel dommage, ou commis témérairement et avec conscience qu’un tel dommage en résulterait probablement. » Il existe une seconde convention, à savoir la Convention sur la responsabilité civile dans le domaine de l’énergie nucléaire, ou Convention de Paris, du 29 juillet 1960, amendée le 28 janvier 1964 et le 16 novembre 1982. Je vais vous donner lecture de son article  6.
Christian BLANC (secrétaire d'État.) - Sénat - 2008-05-27
Date: 2008-05-27
Orateur: Christian BLANC
Fonction: secrétaire d'État.

M. Christian Blanc, secrétaire d'État. Je tiens à être exhaustif, monsieur le sénateur ! (Nouveaux sourires.) L’article 6 dispose ce qui suit : « a) Le droit à réparation pour un dommage causé par un accident nucléaire ne peut être exercé que contre un exploitant responsable de ce dommage conformément à la présente Convention ; il peut également être exercé contre l’assureur ou contre toute autre personne ayant accordé une garantie financière à l’exploitant conformément à l’article 10, si un droit d’action directe contre l’assureur ou toute personne ayant accordé une garantie financière est prévu par le droit national. « b) Sous réserve des dispositions du présent article, aucune autre personne n’est tenue de réparer un dommage causé par un accident nucléaire ; toutefois, cette disposition ne peut affecter l’application des accords internationaux dans le domaine des transports qui sont en vigueur ou ouverts à la signature, à la ratification ou à l’adhésion, à la date de la présente Convention. « c) i) Aucune disposition de la présente Convention n’affecte la responsabilité : « 1. de toute personne physique qui, par un acte ou une omission procédant de l’intention de causer un dommage, a causé un dommage résultant d’un accident nucléaire dont l’exploitant, conformément à l’article 3 a) ii) 1. et 2. ou à l’article 9, n’est pas responsable en vertu de la présente Convention ; « 2. de la personne dûment autorisée à exploiter un réacteur faisant partie d’un moyen de transport pour un dommage causé par un accident nucléaire, lorsqu’un exploitant n’est pas responsable de ce dommage en vertu de l’article 4 a) iii) ou b) iii). « ii) L’exploitant ne peut être rendu responsable, en dehors de la présente Convention, d’un dommage causé par un accident nucléaire. » J’espère avoir répondu à votre question, monsieur le sénateur.
Paul RAOULT - Sénat - 2008-05-27
Date: 2008-05-27
Orateur: Paul RAOULT

M. Paul Raoult. Cet amendement a pour objet de supprimer du texte les mentions qui pourraient avoir pour effet de limiter l’étendue des mesures de réparation des dommages affectant les sols. Préciser que ces mesures de réparation doivent être considérées « en tenant compte l’usage du site endommagé » est de nature à réduire considérablement l’ampleur des mesures à prendre dans certains cas. En effet, les exigences environnementales et de sécurité varient selon que l’on a affaire à des sites industriels ou à des sites susceptibles, par exemple, d’accueillir, après plusieurs années, des activités différentes. Qui ne connaît pas, dans son département, des terrains dont la pollution souterraine est découverte de manière fortuite, pollution dont l’origine est souvent très difficile à déterminer ? Il n’est pas envisageable de risquer de condamner des sols à n’accueillir qu’un seul type d’activité et, partant, de supprimer, dans certains cas, toute marge de manœuvre des futurs responsables publics. Par ailleurs, pensez-vous qu’il soit bien nécessaire de préciser que la « possibilité d’une régénération naturelle doit être envisagée » dans un texte dont l’objectif, aux termes de l’article L. 161–1, dans sa version initiale, était de prévenir les dommages sur la conservation et le maintien à long terme des espèces ? À long terme, la régénération naturelle finit toujours par produire ses effets, mais tout dépend de ce que l’on entend par « long terme »… Dès lors, comment ne pas imaginer qu’un exploitant mis en cause, pour peu qu’il soit de mauvaise foi, décide d’attaquer la décision administrative au motif que la régénération naturelle serait une solution « à terme » ? Dans la mesure où elles constituent une source d’insécurité juridique et, sans aucun doute, de nombreux contentieux, nous vous invitons donc à supprimer ces mentions du texte.
Jean BIZET (rapporteur.) - Sénat - 2008-05-27
Date: 2008-05-27
Orateur: Jean BIZET
Fonction: rapporteur.

M. Jean Bizet, rapporteur. La commission émet un avis défavorable sur l’amendement n° 112, car la directive prévoit explicitement, dans son annexe II, que, pour définir les mesures de réparation à mettre en œuvre, il faudra prendre en compte la possibilité d’une régénération naturelle. Cela ne signifie pas que cette dernière sera envisagée prioritairement ; simplement, elle fera partie des hypothèses prises en compte. En outre, cet amendement apparaît en contradiction avec l’amendement suivant déposé par nos collègues socialistes, lequel a pour objet de prévoir que les mesures de réparation sont définies conformément à l’annexe II de la directive. Sur le fond, l’ensemble des options de réparation devront être étudiées et faire l’objet d’un dialogue entre l’exploitant, l’administration et les tiers. Pour cette raison, il n’apparaît pas opportun de supprimer cette disposition du projet de loi. En tout état de cause, les mesures de réparation des sols auront bien pour objectif de supprimer le risque d’atteinte grave à la santé humaine. Si la régénération naturelle est la plus indiquée, il ne faut pas en supprimer la possibilité. En revanche, la commission émet un avis favorable sur les amendements identiques n os 76 et 112 qui, comme je viens de l’indiquer, ont pour objet de rendre les mesures de réparation conformes à l’annexe II de la directive. Néanmoins, comme je l’ai expliqué ce matin en commission, j’assortis cet avis favorable d’une petite demande de rectification.
Odette HERVIAUX - Sénat - 2008-05-27
Date: 2008-05-27
Orateur: Odette HERVIAUX

Mme Odette Herviaux. Le deuxième paragraphe de l’article 5 de la directive dispose que « les États membres veillent à ce que, le cas échéant, et en tout état de cause lorsqu’une menace imminente de dommage environnemental ne disparaît pas en dépit des mesures préventives prises par l’exploitant, ce dernier soit tenu d’informer l’autorité compétente de tous les aspects pertinents dans les meilleurs délais ». L’expression même de « menace imminente » pose problème. En quoi une menace est-elle « imminente » ? Quel est le niveau que doit atteindre une menace pour être « imminente » ? Je compte sur Mme la secrétaire d’État pour nous apporter des éclaircissements, notamment au regard du décret en Conseil d’État censé déterminer cette menace imminente, comme le prévoit le texte proposé pour l’article L. 165–2 du code de l’environnement. De surcroît, la rédaction proposée pour les articles L. 162–8 et L. 162–9 du code de l’environnement donne à penser qu’il faut attendre qu’une menace persiste ou qu’un dommage à l’environnement soit effectivement causé pour que l’autorité administrative compétente en soit informée sans délai. Ce n’est pas responsable, d’autant moins que la rédaction proposée pour l’article L. 162-8 précise que « lorsque se manifeste une menace imminente de dommage, l’exploitant prend […] les mesures de prévention nécessaires ». Ces dispositions relèveraient donc, si on les maintenait en l’état, du « laisser faire, laisser passer », comme j’aurai l’occasion de le redire à propos de l’article L. 162-10 du code de l’environnement, et sont donc, selon nous, incompatibles avec le principe même de responsabilité environnementale, entendu comme régime de police administrative.
Odette HERVIAUX - Sénat - 2008-05-27
Date: 2008-05-27
Orateur: Odette HERVIAUX

Mme Odette Herviaux. Nous souhaitons modifier le texte proposé pour cet article de sorte que les évaluations prévues pour la mise en œuvre des mesures de réparation soient rendues plus objectives et, surtout, plus transparentes. En effet, il nous est proposé que l’article L. 162-10 du code de l’environnement soit ainsi rédigé : « L’autorité administrative compétente procède à l’évaluation de la nature et des conséquences du dommage. Elle peut à cet effet demander à l’exploitant d’effectuer sa propre évaluation ». Comme je m’en suis déjà inquiétée dans la discussion générale, comment ne pas craindre que l’autorité administrative ne soit tentée de ne faire reposer ses décisions que sur la seule évaluation réalisée par l’exploitant, ce qui, compte tenu du fait que c’est aussi lui qui est chargé de proposer des mesures de réparation appropriées, reviendrait à en faire le « juge et partie » d’une procédure menée à son encontre ? Dans le contexte budgétaire tendu que nous connaissons tous, les risques sont grands de voir se développer des procédures mort-nées si l’administration disposait de cette solution de facilité. Ainsi, nous proposons de faire en sorte que l’autorité administrative demande à l’exploitant son dossier d’expertise, mais que ce soit une possibilité offerte parallèlement à celle qui consiste à produire un dossier d’évaluation « public ».
Jean BIZET (rapporteur.) - Sénat - 2008-05-27
Date: 2008-05-27
Orateur: Jean BIZET
Fonction: rapporteur.

M. Jean Bizet, rapporteur. La directive ne prévoit d’information obligatoire qu’en cas de menace persistante. Si une menace disparaît parce que l’exploitant a pris les mesures préventives adaptées, il n’apparaît en effet pas opportun de solliciter l’administration : alors que ses moyens seront déjà malheureusement limités, elle risquerait de se trouver submergée de saisines, ce qui serait contre-productif. En tout état de cause, dès lors que la menace persisterait, l’exploitant serait obligé d’informer l’administration avant même que le dommage ne survienne. La commission est donc défavorable à l’amendement n° 113. L’amendement n° 114 rectifié est satisfait par le chapitre IV du livre I er du code de l’environnement, qui prévoit que toute personne qui en fait la demande reçoit communication des informations relatives à l’environnement détenues par l’État. Ainsi, dès lors que les évaluations seront réalisées, toute personne pourra demander à l’État de les mettre à sa disposition. On ne pourra les lui refuser que dans des cas très limités, comme l’atteinte à la conduite de la politique extérieure et, en tout état de cause, l’État devra justifier son refus. Cet amendement est satisfait par le droit existant : la commission en demande le retrait, faute de quoi elle émettra un avis défavorable. J’en viens à l’amendement n° 56. Dans le projet de loi est déjà prévue la possibilité, pour le préfet, de mettre les mesures de réparation à disposition du public. Il n’apparaît pas opportun de systématiser l’obligation d’information du public sur les mesures de réparation. Tout d’abord, la consultation du public, à titre facultatif ou obligatoire, n’est pas prévue par la directive. Ensuite, le public aura déjà accès aux mesures de réparation, s’il le souhaite, par l’intermédiaire, par exemple, des associations de protection de l’environnement. On peut leur faire confiance : elles seront, sur ce sujet – cela relève de leur mission – particulièrement attentives. En outre, tout tiers qui serait affecté par les mesures devra également être consulté. Enfin, une telle consultation systématique serait de nature à alourdir considérablement dans certains cas la mise en œuvre des mesures, alors même que, dans l’idéal, elles devraient être prises le plus rapidement possible.