Claudie HAIGNERÉ (ministre déléguée aux affaires européennes.) - Sénat - 2004-06-16
Date: 2004-06-16
Orateur: Claudie HAIGNERÉ
Fonction: ministre déléguée aux affaires européennes.

Mme Claudie Haigneré, ministre déléguée aux affaires européennes. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, la douloureuse litanie des catastrophes maritimes qui, depuis près de quarante ans, du Torrey Canyon au Prestige en passant par l 'Erika , souillent les côtes américaines et européennes, a suscité une mobilisation croissante de la communauté internationale contre ce fléau qu'est la marée noire. Celle-ci a réagi pour la première fois en 1969, avec la convention sur la responsabilité civile pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures, qui prévoit un régime plafonné de responsabilité du propriétaire du navire. Puis, deux ans plus tard, la création du fonds international d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures, le FIPOL I, a permis d'indemniser les victimes au-delà du plafond de la première convention. Dans le FIPOL, la charge de l'indemnisation repose sur les principaux importateurs d'hydrocarbures. La pression des armateurs des « navires poubelles » sur certains Etats a cependant retardé l'entrée en vigueur de ces deux conventions jusqu'en 1978. Très vite, il est apparu nécessaire de renforcer le dispositif de ces deux conventions, ce qui a été réalisé en 1992 avec l'adoption de protocoles triplant le montant maximum d'indemnisation, qui est passé à environ 163 millions d'euros. Pourtant, trois ans après son entrée en vigueur, l'ampleur de la catastrophe du naufrage de l' Erika en 1999 a eu des conséquences financières qui ont dépassé le plafond d'indemnisation alors prévu. La France a réagi immédiatement en saisissant l'Organisation maritime internationale, l'OMI, le FIPOL et l'Union européenne, afin d'obtenir très rapidement une révision du système d'indemnisation ainsi que des normes de sécurité maritime. Grâce à cette démarche, l'OMI a inscrit la question de l'indemnisation en tête de ses priorités. Ainsi, en octobre 2000, les Etats parties ont décidé de relever de 50 % le plafond d'indemnisation prévu dans les conventions de 1969 et 1971. De ce fait, le montant total disponible pour les indemnisations a été porté à environ 245 millions d'euros par sinistre, cette mesure entrant en vigueur en novembre 2003. Pour autant, le mécanisme ne permet pas l'indemnisation rapide et complète des victimes dans le cas des sinistres importants, en raison de la modicité des fonds disponibles. C'est pourquoi, sur l'initiative de la France, un nouveau protocole, instituant un dispositif supplémentaire d'indemnisation, a été adopté par l'OMI le 16 mai 2003. Ce protocole porte création d'un second fonds international d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures, appelé plus communément FIPOL II. Il permettra de mobiliser au total 900 millions d'euros pour indemniser les victimes d'un sinistre. Un tel montant aurait permis une indemnisation intégrale de l'ensemble des victimes du naufrage de l' Erika, alors que, vous vous en souvenez, l'Etat a dû accorder la priorité à l'indemnisation des particuliers et des collectivités territoriales, et que ce n'est qu'en mai 2004 qu'il a pu transmettre au FIPOL une demande d'indemnisation à hauteur de 67 millions d'euros. En raison de divergences, au sein de l'Organisation maritime internationale, entre les Etats aux côtes souillées, les Etats qui acceptent de servir de pavillon de complaisance et les Etats en développement aux capacités contributives réduites, il n'a pas été possible de se limiter à une simple révision des plafonds en vigueur et il a fallu créer une nouvelle organisation, appelée « fonds complémentaire » ou « FIPOL II ». Celle-ci est juridiquement indépendante du fonds existant, mais son fonctionnement s'appuie en grande partie sur les procédures en place, qu'elle ne fait que compléter. Ainsi, les victimes n'auront à présenter qu'une seule demande d'indemnisation, qui vaudra pour le fonds de 1992 et pour le fonds complémentaire. Désormais, l'indemnisation d'un sinistre sera en premier lieu à la charge du propriétaire du navire jusqu'à environ 108 millions d'euros, en vertu de la convention de 1969. Le fonds de 1992 interviendra ensuite jusqu'à un plafond de 245 millions d'euros environ, et le fonds complémentaire prendra le relais, portant ce plafond à environ 900 millions d'euros. Les caractéristiques de ce FIPOL II présentent certaines similitudes avec le fonds de 1992. Ainsi, les Etats membres du fonds complémentaire prennent les décisions de principe. La charge financière des indemnisations est assurée par une contribution sur les compagnies qui importent dans chaque Etat partie plus de 150 000 tonnes d'hydrocarbures par voie maritime par an. A ce titre, les industriels français participent à hauteur de 10 % de l'indemnisation de chaque sinistre qui survient dans un des 85 Etats parties au FIPOL I. Désormais, tout Etat contractant sera réputé recevoir un minimum d'un million de tonnes d'hydrocarbures et devra acquitter des contributions sur cette base. De cette façon, il sera remédié au problème de la trop faible implication dans la prise de décision de l'organisation de certains Etats qui importent relativement peu d'hydrocarbures. Une autre faille du système du fonds de 1992 concerne l'obligation faite aux Etats parties de faire rapport à l'Organisation des quantités d'hydrocarbures reçues, ce qui est pourtant indispensable pour déterminer la répartition des parts contributives de chacun. Désormais, des sanctions dissuasives à l'encontre de l'Etat qui ne remplit pas son obligation s'appliqueront : suspension des indemnisations des nationaux de cet Etat, puis refus d'indemnisation si le manquement n'a pas été régularisé à temps. Il convient de se féliciter d'avoir pu obtenir la création du fonds complémentaire, qui permettra l'indemnisation rapide et importante des victimes. Toutefois, cette amélioration significative ne résout pas toutes les questions que pose l'architecture actuelle du régime international. Aussi, la France maintient toute sa vigilance, au niveau tant international qu'européen. Tout d'abord, l'entrée en vigueur du protocole va modifier la répartition de la charge de l'indemnisation, qui a reposé, lors des vingt-cinq dernières années, à 53 % sur les armateurs et à 47 % sur l'industrie pétrolière. C'est pourquoi il convient de réexaminer la structure du système, de façon à éviter le risque d'une déresponsabilisation des propriétaires de navires ou des autres parties prenantes au transport d'hydrocarbures. A cet égard, il convient de renforcer la coordination communautaire et d'accroître les pressions diplomatiques pour parvenir à un consensus au sein du FIPOL. En effet, lors de sa dernière réunion, du 24 au 28 mai dernier, dix-sept délégations, représentant 70 % des contributions, se sont prononcées en faveur d'une révision du régime de responsabilité des propriétaires de navires, mais dix-sept autres délégations s'y sont opposées. En revanche, les débats ont montré que le dossier progressait s'agissant de l'intégration dans les conventions de dispositions tendant à décourager le recours à des navires présentant des risques, grâce à la création de niveaux de responsabilité supplémentaires pesant sur les affréteurs, les propriétaires de cargaison ou les réceptionnaires. La France souhaite, dans cette perspective, que la part financière relevant de la responsabilité directe des armateurs des navires ne respectant pas les normes de sécurité les plus exigeantes soit augmentée. Une telle mesure aura pour effet de limiter la concurrence déloyale des « navires poubelles » avec les armateurs européens qui respectent ces normes de sécurité. Enfin, il convient de se féliciter de l'adoption, vendredi dernier, à Luxembourg, de la directive européenne harmonisant la définition des infractions de pollution maritime et obligeant les Etats membres à créer et à imposer des sanctions pénales aux auteurs de pollution. Si le dispositif adopté au Conseil est confirmé par le Parlement européen, les infractions punissables dans l'Union européenne engloberont, au-delà de la « faute intentionnelle » et du « comportement téméraire », la « négligence grave » de tous les acteurs du transport maritime. Pour m'être rendue en Grèce il y a quelques jours, avant l'adoption de la directive, je sais qu'il y avait des réticences vis-à-vis de cette notion de « négligence grave ». Pour autant, ce texte, qui constitue une avancée, doit encore être complété par une directive cadre sur les sanctions pécuniaires, dont la négociation suit son cours. Il est important de montrer à quel point la France, parmi les Etats membres de l'Union européenne et au sein de l'Organisation maritime internationale, a soutenu des initiatives et fait preuve de dynamisme. Telles sont, monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, les principales observations qu'appelle le protocole à la convention du 27 novembre 1992 portant création d'un fonds international d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures, qui fait l'objet du projet de loi aujourd'hui proposé à votre approbation.