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Philippe ARNAUD - Sénat - 2005-01-20
Date: 2005-01-20
Orateur: Philippe ARNAUD

M. Philippe Arnaud. Pour m'être beaucoup impliqué dans l'examen de la loi urbanisme et habitat, je comprends parfaitement ce que souhaitent obtenir nos collègues Aymeri de Montesquiou et Daniel Goulet en déposant cet amendement. Je comprends également la réaction de notre collègue Alain Vasselle, même si elle était, je le dis très franchement, nettement excessive à l'encontre de notre collègue président de la commission des affaires économiques, qui a indiscutablement une très grande connaissance de ces problèmes. Il n'en reste pas moins que cet amendement, qui vise le périmètre déterminant l'assiette et le calcul de la PVR, n'a rien à voir avec les problèmes de mitage ou avec un alourdissement des charges. C'est simplement une modulation possible. L'échange qui vient d'avoir lieu démontre que cette affaire est complexe et qu'il faut bien connaître à la fois le sujet et son terrain pour pouvoir apporter des modifications. C'est pour cette raison que, lors de l'examen de la loi urbanisme et habitat, nous avions fait voter, avec l'accord du Gouvernement, un amendement imposant au ministre en charge de l'équipement et de l'urbanisme de déposer un rapport devant le Sénat un an après l'application de la loi. Cette disposition n'est pas restée lettre morte puisque le ministre a commandé cet audit en questionnant des élus départementaux, des parlementaires, des DDE, et tout particulièrement les représentants des départements les plus ruraux et des communes les plus petites. Après que ce rapport aura été présenté officiellement au Parlement, nous pourrons, ainsi que le ministre s'y est engagé, examiner les dysfonctionnement selon une approche réfléchie et globale pour parfaire la loi urbanisme et habitat. Voilà quelques mois seulement, une proposition de loi a été déposée par nos collègues socialistes pour modifier un des aspects de la loi urbanisme et habitat. En tant que rapporteur de ce texte, j'ai appelé le Sénat à voter contre cette proposition de loi pour le motif que je viens d'exposer. L'ensemble de la majorité sénatoriale et nos collègues socialistes ont compris les raisons qui fondaient ce rejet. Attendons, je vous en prie, de disposer des résultats de l'audit pour avoir cette approche un peu plus globale et un peu plus réfléchie. Je sais l'impatience de notre collègue Alain Vasselle : je la partage. Mais je sais aussi que le Gouvernement a pris un engagement. Voilà pourquoi je ne voterai pas cet amendement.
Nicolas FORISSIER (secrétaire d'Etat.) - Sénat - 2005-01-20
Date: 2005-01-20
Orateur: Nicolas FORISSIER
Fonction: secrétaire d'Etat.

M. Nicolas Forissier, secrétaire d'Etat. J'ai le sentiment, je le dis notamment à Alain Vasselle, que nous avons essayé dans ce texte, y compris au cours de cette deuxième lecture, de profiter au maximum des enrichissements du débat parlementaire. De nombreux amendements d'origine sénatoriale ont d'ailleurs reçu un avis de sagesse de la part du Gouvernement. En outre, monsieur Vasselle, lorsque je propose que nous travaillions ensemble et que nous nous donnions un peu de temps, ce n'est pas dans le dessein de repousser une décision aux calendes ! J'en veux pour preuve l'ensemble des groupes de travail qui ont été créés entre la première lecture et la deuxième lecture de ce projet de loi : sur bien des points qui étaient encore peu clairs dans notre premier débat, leurs réflexions ont eu des résultats tout à fait fructueux. Il n'est que de voir le vote d'hier sur les amendements relatifs aux problèmes du vin et de la publicité collective. Je fais à nouveau une telle proposition à Daniel Goulet parce que, à peine un an après la mise en application de la règle des 100 mètres, nous avons besoin de travailler sur la base du rapport qui, Philippe Arnaud l'a très bien rappelé, a été diligenté et qui sera présenté ici, comme l'a souhaité le ministre de l'équipement.
Laurent BÉTEILLE - Sénat - 2005-01-20
Date: 2005-01-20
Orateur: Laurent BÉTEILLE

M. Laurent Béteille. Cet article a été introduit à l'Assemblée nationale sur l'initiative de Mme Geneviève Colot, députée de l'Essonne, qui connaît bien les phénomènes se déroulant aux abords d'un certain nombre de communes de ce département. Ces phénomènes, certes, ne se rencontrent pas uniquement en Essonne, mais, comme je le disais tout à l'heure, la pression foncière est telle en région parisienne qu'ils y sont particulièrement fréquents. Ainsi, se multiplient les installations sauvages de parkings pour caravanes, de casses non déclarées de véhicules et de dépôts de toutes sortes, qui enlaidissent et polluent gravement les entrées de nos villages et de nos villes. Les communes essayent, et depuis longtemps, de réagir : plusieurs d'entre elles ont, notamment, passé des conventions avec les SAFER de façon à faire jouer le droit de préemption lorsque des opportunités se présentent. Toutefois, les trafiquants ont trouvé la parade : ils proposent aux propriétaires de réaliser les ventes sous forme de donation déguisée. Un tel manquement à la loi est difficile à détecter, les communes ne disposant pas des éléments leur permettant de prouver que les donations ne sont pas sincères. C'est pour que soit trouvée une solution à ce grave problème, qui ne peut être balayé d'un revers de main, que notre collègue de l'Assemblée nationale a fait voter cette disposition. Je souhaitais, quant à moi, relayer sa préoccupation auprès du Sénat.
Jean-Paul EMORINE (rapporteur.) - Sénat - 2005-01-20
Date: 2005-01-20
Orateur: Jean-Paul EMORINE
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Paul Emorine, rapporteur. Cet article, qui est issu d'un amendement adopté à l'Assemblée nationale en deuxième lecture, ainsi que cela vient d'être rappelé, vise à étendre le droit de préemption urbain des communes aux donations entre personnes sans lien de parenté. L'auteur de l'amendement en question a invoqué, à l'appui de ce dispositif, la nécessité de lutter contre le fait que certains propriétaires déguiseraient la vente de leurs terres agricoles en donation, ce qui empêcherait les maires d'user de leur droit de préemption. Si cette volonté de lutter contre le détournement de la loi paraît tout à fait légitime, l'article 20 bis A suscite néanmoins de sérieuses interrogations au regard du droit de propriété : le fait de ne pas pouvoir effectuer librement une donation constitue, à l'évidence, une atteinte à ce droit. Or le Conseil constitutionnel, selon une jurisprudence constante, n'admet les atteintes à ce dernier que lorsqu'elles sont justifiées par un motif d'intérêt général. Le présent article, qui ne comporte pas la moindre disposition en ce sens, est donc exposé à la censure du juge constitutionnel. Ce risque est d'autant plus important qu'aux termes de l'article 20 bis a été supprimée l'exigence de motivation, alors même que celle-ci constitue, pour le juge administratif, une formalité substantielle qui, si elle n'est pas respectée, entraîne l'annulation de la procédure de préemption. Il est clair également que le donataire qui se verrait privé du bien subirait un préjudice financier qu'il conviendrait d'indemniser. Enfin, les maires confrontés à de telles fraudes peuvent engager une action en déclaration de simulation devant le juge, qui peut faire écarter les effets apparents de l'acte et le requalifier. Tout en étant conscient des problèmes locaux que le détournement de la loi peut entraîner, j'estime préférable, mes chers collègues, sur un sujet aussi sensible que le droit de propriété, de travailler, dans la perspective du projet de loi d'orientation agricole ou du projet de loi « habitat pour tous », à une solution plus satisfaisante que celle qui nous est ici proposée et qui risquerait, en tout état de cause, d'être censurée.
Nicolas FORISSIER (secrétaire d'Etat.) - Sénat - 2005-01-20
Date: 2005-01-20
Orateur: Nicolas FORISSIER
Fonction: secrétaire d'Etat.

M. Nicolas Forissier, secrétaire d'Etat. Dans notre droit interne, le droit de préemption ne concerne que les cessions à titre onéreux et en aucun cas les donations, car cela reviendrait, en la matière, à créer un nouveau droit d'expropriation puisque, par définition, aucun prix ne peut être attaché à une donation. La préemption après donation est une forme d'expropriation du donataire qui ne respecte pas les conditions imposées par l'article XVII de la Déclaration des droits de l'homme et par l'article 1 er du protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme. L'article 20 bis A, s'il était maintenu dans le présent projet de loi, serait anticonstitutionnel, car il porte atteinte au droit de propriété, qui est une liberté fondamentale : c'est pourquoi je tiens à ce qu'il soit supprimé. J'ajoute que les communes ne sont pas démunies de moyens pour dénoncer une fausse donation : elles peuvent se pourvoir en justice pour faire requalifier l'acte en question. Le Gouvernement est donc favorable à l'amendement n° 13 et défavorable à l'amendement n° 317, même s'il en comprend bien le sens.
Laurent BÉTEILLE - Sénat - 2005-01-20
Date: 2005-01-20
Orateur: Laurent BÉTEILLE

M. Laurent Béteille. La possibilité, pour les maires, de faire état de simulation dans l'acte a été évoquée. J'ai dit tout à l'heure que ce n'était pas réaliste. Nous savons bien que, dans ce type d'affaires, aucun élément matériel, aucun indice concret ne permet de démontrer la simulation. Par conséquent, instaurer un dispositif juridique est indispensable. J'entends qu'il est fait référence à des principes constitutionnels et à la force du droit de propriété dans notre législation, que je ne remets certes pas en cause. Toutefois, dès lors qu'il existe un droit de préemption sur des ventes, la liberté du vendeur est déjà quelque peu entamée ! Une donation, surtout lorsqu'elle est déguisée, doit-elle être mieux protégée qu'une vente ? Je n'en suis pas certain. Je rappelle que, en ce qui concerne les modalités de l'exercice de ce droit de préemption, l'amendement adopté par l'Assemblée nationale fait référence à celles qui régissent le droit de préemption tel qu'il existe actuellement. Par conséquent, le dispositif me semble déjà suffisamment encadré pour correspondre aux dispositions en vigueur en matière de droit de préemption. J'ajoute que rien n'interdit de préciser ces modalités par le biais d'un décret. Cela permettrait, selon moi, de rassurer tout le monde. A titre personnel, je voterai contre l'amendement n°13. Par ailleurs, monsieur le président, je souhaiterais reprendre l'amendement n° 101 de Mme Gousseau.
Jean-Paul AMOUDRY - Sénat - 2005-01-20
Date: 2005-01-20
Orateur: Jean-Paul AMOUDRY

M. Jean-Paul Amoudry. Dans un certain nombre de cas, les communes se portent acquéreur de propriétés mises en vente par l'intermédiaire d'une SAFER. Cette situation est constatée notamment en zone touristique de montagne, lorsqu'une commune a la volonté de concourir au maintien de l'activité agricole, en particulier de l'activité pastorale. Cependant, il est fréquent que les propriétés cédées par les SAFER comprennent des tènements importants, réunissant à la fois des terrains non constructibles à vocation agricole ou environnementale, des immeubles bâtis et, parfois, des parcelles constructibles. En pareil cas, l'obligation de conservation de l'ensemble de la propriété pendant une durée de dix ans peut conduire la collectivité, compte tenu du poids de l'achat, à renoncer à son projet en raison de l'impact sur les finances locales du portage de cet ensemble immobilier. Dès lors, il apparaîtrait utile que les communes puissent rétrocéder les constructions et terrains constructibles ne présentant pas de valeur agricole. Cette possibilité aurait le double avantage, d'une part, de servir la cause agricole et, d'autre part, de ménager les deniers publics. Sans cette possibilité, nous pouvons le comprendre, la cause agricole et rurale dans ces secteurs à forte pression foncière perdrait l'essentiel de ses moyens de défense.
Nicolas FORISSIER (secrétaire d'Etat.) - Sénat - 2005-01-20
Date: 2005-01-20
Orateur: Nicolas FORISSIER
Fonction: secrétaire d'Etat.

M. Nicolas Forissier, secrétaire d'Etat. Monsieur Amoudry, votre amendement a pour objet d'exonérer les communes des obligations prévues aux cahiers des charges des SAFER en cas de cession par substitution. Je vous indique que le maintien pendant dix ans de la destination des biens, auquel s'engagent les attributaires des SAFER dans le cadre des cahiers des charges, conditionne l'application du régime fiscal de faveur en matière de droits d'enregistrement et de TVA. Les opérations qui ne sont pas assorties de ces engagements ne bénéficient pas des exonérations et suivent le régime de droit commun. D'autre part, une autorisation permettant à titre exceptionnel de modifier la destination d'une parcelle avant l'expiration du délai de dix ans peut toujours être acceptée si elle est justifiée, avec l'accord des deux commissaires du gouvernement de la SAFER. En réalité, sans qu'il soit nécessaire de dépasser les limites du possible, notamment en termes de fiscalité, notre droit permet déjà de répondre à votre souhait. Sous le bénéfice de ces explications, je vous demande de bien vouloir retirer votre amendement.
Jean-Paul AMOUDRY - Sénat - 2005-01-20
Date: 2005-01-20
Orateur: Jean-Paul AMOUDRY

M. Jean-Paul Amoudry. J'ai écouté avec beaucoup d'attention M. le rapporteur et M. le secrétaire d'Etat et je les remercie de leurs réponses. Je souhaite tout d'abord indiquer à M. Emorine que la mesure préconisée dans mon amendement ne me semble pas de nature à favoriser le mitage. Dans les situations que j'ai à l'esprit, l'activité agricole est étroitement imbriquée à la résidence ; je pense aux « stations-villages », sites où l'activité agricole est très dynamique et complètement mêlée à l'habitat et à l'activité artisanale. Dans ces ensembles fonciers agricoles, une partie de la propriété est souvent constituée de parcelles situées dans un village, comprenant quelquefois un chalet ancien qui ne se prête plus à l'activité agricole. Ces biens étant parfois affectés d'une valeur foncière très élevée, la commune éprouve la plus grande difficulté à les racheter. Compte tenu des propositions et de la complexité fiscale évoquées par M. le secrétaire d'Etat, je suis prêt, d'une part, à retirer mon amendement et, d'autre part, à réfléchir avec ses services aux réponses à apporter à celles et ceux qui m'ont suggéré de déposer cet amendement. Ces élus attendent en effet de pouvoir acheter ces biens pour le compte de leur commune afin de sauvegarder l'activité agricole, mais ils rencontrent des difficultés d'ordre budgétaire. Je souhaite que nous puissions agir aussi vite que possible sur le plan de l'expertise avec les services administratifs compétents et que nous trouvions dans le prochain projet de loi d'orientation agricole la meilleure réponse possible à ce type de problème.
Adeline GOUSSEAU - Sénat - 2005-01-20
Date: 2005-01-20
Orateur: Adeline GOUSSEAU

Mme Adeline Gousseau. Cet amendement a pour objet de permettre une meilleure préservation des espaces boisés en étendant le pouvoir de préemption de la SAFER dans ces espaces. En effet, la protection des espaces agricoles et naturels périurbains concerne aujourd'hui très souvent des secteurs boisés où le parcellaire, très morcelé, favorise des phénomènes de mitage, d'occupation illégale du sol, de construction et de stationnement sauvages. A la demande expresse des collectivités territoriales, les SAFER sont amenées à exercer leur droit de préemption, en s'appuyant notamment sur le huitième objectif de l'article L. 143-2 du code rural, lorsque les ventes projetées sont en contradiction avec les documents d'urbanisme et risquent d'accentuer le mitage des espaces naturels, le plus souvent boisés. Mais leur action sur les bois est limitée par une disposition législative, le c du 6° de l'article L. 143-4 du code rural, renvoyant à l'article L. 311-2 du code forestier. Cette disposition les empêche d'intervenir par préemption lorsque les bois vendus sont compris dans un massif boisé dont la superficie est supérieure à un seuil compris, selon les départements, entre 0,5 et 4 hectares. Cet amendement permettrait aux SAFER d'utiliser leur droit de préemption lors de la cession de toute parcelle boisée dont la vocation naturelle est menacée, selon un strict objectif de protection environnementale.
Nicolas FORISSIER (secrétaire d'Etat.) - Sénat - 2005-01-20
Date: 2005-01-20
Orateur: Nicolas FORISSIER
Fonction: secrétaire d'Etat.

M. Nicolas Forissier, secrétaire d'Etat. J'irai dans le même sens que M. le rapporteur. L'amendement n° 102 rectifié vise à étendre le droit de préemption des SAFER sur l'ensemble du territoire aux biens forestiers, et ce quelle que soit leur surface, dès lors que cette extension répond à des projets de mise en valeur des paysages et de protection de l'environnement. Ce but, qui me paraît louable, est en réalité déjà atteint dans ce projet de loi, comme l'a rappelé M. le rapporteur, puisqu'il prévoit d'autoriser les SAFER à préempter, à la demande du département, dans les périmètres de protection des espaces agricoles et naturels périurbains. Lorsque ce droit de préemption spécifique de la SAFER est mis en oeuvre, il s'applique « à tout terrain bâti ou non bâti figurant dans le périmètre précité », y compris, le cas échéant, à tout terrain boisé, quelle que soit sa surface. Votre amendement, madame Gousseau, est donc satisfait. De façon plus générale, comme l'a dit M. le rapporteur et comme nous l'avons annoncé, Dominique Bussereau et moi-même, nous aurons l'occasion de débattre sur les périmètres de la SAFER, afin de les redéfinir exactement, lors de la discussion du projet de loi d'orientation agricole, après avoir effectué un long travail préparatoire et atteint, comme je l'espère, un large consensus. Madame Campion, cette réponse s'adresse également à vous. Ces explications étant données, je vous demande, mesdames les sénatrices, de bien vouloir retirer vos amendements. A défaut, j'émettrai un avis défavorable.
Jean-Paul AMOUDRY - Sénat - 2005-01-20
Date: 2005-01-20
Orateur: Jean-Paul AMOUDRY

M. Jean-Paul Amoudry. Cet amendement vise à permettre aux communes ayant élaboré sur leur territoire un plan de prévention des risques naturels de bénéficier d'un droit de préemption sur les parcelles de forêt qui seraient cédées dans le périmètre de ces plans. En effet, les parcelles boisées contribuent à limiter les risques de glissement de terrain, d'érosion des sols et d'avalanches dans les secteurs susceptibles d'être affectés par ces phénomènes naturels. Or, en l'état actuel de la législation, il est possible à un particulier ou à une entreprise d'acquérir de l'Etat un terrain vacant, situé dans l'emprise d'un PPR, un plan de prévention des risques naturels prévisibles, et d'y effectuer des coupes claires. La loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004 n'ayant pas prévu ce cas de figure, il est important de pallier cette carence, compte tenu des risques que peut présenter pour la stabilité des sols l'exploitation de telles parcelles. Il s'agit, d'une part, de permettre à une commune de pouvoir se rendre maître d'un terrain, non pas tellement pour la valeur domaniale ou forestière de cette parcelle, mais au regard des devoirs et obligations en matière de police qui incombent au maire et, d'autre part, de faire en sorte que cette commune puisse assumer ses responsabilités. En effet, nous avons connu certains cas concrets malheureux où l'Etat a vendu au meilleur prix des parcelles de terre forestière à des individus qui y ont ensuite implanté des activités ludiques, par exemple, réduisant le maire au rôle de spectateur face à ces situations extrêmement fâcheuses. J'espère que cet amendement nous permettra de régler ce type de problème.
Jean-Paul EMORINE (rapporteur.) - Sénat - 2005-01-20
Date: 2005-01-20
Orateur: Jean-Paul EMORINE
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Paul Emorine, rapporteur. L'Assemblée nationale a supprimé l'article 20 bis au motif qu'il était assez largement satisfait par les dispositions de la loi du 13 août 2004. La commission s'est ralliée à cette analyse. Les auteurs de cet amendement visent désormais uniquement le cas des périmètres des plans de prévention des risques naturels prévisibles. Toutefois, le dispositif général ne semble pas moins pertinent dans ce cas particulier. En effet, la commune aura eu, en tout état de cause, l'occasion de préempter les terrains vacants et sans maître. Ceux-ci ne reviendront à l'Etat que si la commune renonce à exercer son droit de préemption. Il n'y a donc pas lieu de multiplier les étapes au cours desquelles la commune peut préempter les biens dans des conditions particulières. J'espère vous avoir rassuré, mon cher collègue, avec ces explications. Sous ce bénéfice, je vous demanderai donc de bien vouloir retirer l'amendement. Dans le cas contraire, je serais contraint d'émettre un avis défavorable.
Jean-Paul AMOUDRY - Sénat - 2005-01-20
Date: 2005-01-20
Orateur: Jean-Paul AMOUDRY

M. Jean-Paul Amoudry. Les explications que je viens d'entendre pourraient me conduire à retirer l'amendement. Toutefois, je n'y suis pas tout à fait prêt dans la mesure où j'ai compris du propos de M. le rapporteur qu'il vise des biens qui, soumis à la préemption de la commune, ne sont pas préemptés, l'Etat devenant alors propriétaire. Or je souhaite régler des situations différentes,  celles dans lesquelles l'Etat est devenu propriétaire de biens vacants et sans maître puis les a remis en vente aux enchères publiques, sans proposer à la commune d'acheter le bien. Il est ainsi arrivé tout récemment que des biens échappent à la collectivité et soient vendus à des propriétaires privés à la recherche d'un placement financier, qui ont ensuite consacré ces biens à des activités de chasse ou de promenade, par exemple. La collectivité publique a alors été démunie de toute maîtrise, tant sur les travaux d'irrigation que sur telle ou telle coupe de bois. Faute d'être tout à fait sûr que votre argumentation répond bien aux situations que je viens d'évoquer, je crois devoir maintenir l'amendement, sous réserve d'informations complémentaires.
Jean-Paul EMORINE (rapporteur.) - Sénat - 2005-01-20
Date: 2005-01-20
Orateur: Jean-Paul EMORINE
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Paul Emorine, rapporteur. Ces amendements paraissent difficilement conciliables avec l'article 27 du projet de loi, qui a été adopté dans les mêmes termes par les deux assemblées et qui n'est donc plus en discussion. L'article 27 ayant supprimé la procédure de réorganisation foncière, il n'y a pas lieu de réintroduire cette référence. En outre, l'article 28 bis a apporté des réponses s'agissant des échanges en valeur vénale, qui constituaient le principal intérêt de la procédure de réorganisation foncière. Dans les régions de bocage, il existe aujourd'hui encore deux procédures : l'aménagement foncier - ce que l'on appelait par le passé le remembrement - et la procédure des échanges multilatéraux, qui se fonde sur des valeurs vénales. La commission considère que le projet de loi apporte de réelles réponses et contient tous les éléments permettant d'aborder l'aménagement foncier : le rôle du département et toutes les procédures susceptibles d'être mises en oeuvre ont été confirmés. Nous demandons le retrait de cet amendement, sinon la commission y serait défavorable.