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André SANTINI (secrétaire d'État.) - Sénat - 2009-03-25
Date: 2009-03-25
Orateur: André SANTINI
Fonction: secrétaire d'État.

M. André Santini, secrétaire d'État. Nous abordons le problème difficile de cette soirée. Le Gouvernement souhaite disposer d’une habilitation législative lui permettant de définir par voie d’ordonnance la liste des actes transmissibles dans le cadre du contrôle de légalité. On note que le nombre des actes relatifs à la voirie, à la fonction publique territoriale et à l'urbanisme ne cesse de croître, alors que tous ne présentent pas un enjeu réel en termes de contrôle de légalité. Par exemple, de 2001 à 2008, la proportion des actes d’urbanisme transmis dans le cadre du contrôle de légalité a doublé. Elle représente désormais près de 20 % des actes transmis. Pour mémoire, en 2008, près de 1 250 000 actes d’urbanisme ont été transmis. L’objectif du Gouvernement est notamment de ne plus obliger les collectivités à transmettre des actes aussi basiques que de simples déclarations de travaux et de favoriser davantage le conseil aux élus. Le Gouvernement a pris l’engagement de transmettre très en amont le projet d’ordonnance à la commission des lois de l’Assemblée nationale pour tenir compte de ses apports. Naturellement, si le Sénat accepte de revenir à la rédaction adoptée par les députés, sa commission des lois sera associée dans les mêmes termes. Certains disent, ou susurrent, que la suppression de cette transmission pourrait entraîner la suppression des sous-préfectures. Je me permets de rappeler que la ministre de l’intérieur, Mme Michèle Alliot-Marie, s’est engagée formellement sur le maintien des sous-préfectures.
Pierre-Yves COLLOMBAT - Sénat - 2009-03-25
Date: 2009-03-25
Orateur: Pierre-Yves COLLOMBAT

M. Pierre-Yves Collombat. Les élus représentent leur collectivité dans divers organismes, qu’il s’agisse d’offices, de sociétés d’économie mixte, d’associations diverses, etc. Or c’est un exercice à risque, puisqu’ils peuvent être accusés d’être comptables de fait – il peut leur être infligé une peine d’amende – ou se voir poursuivis pénalement pour délit de prise illégale d’intérêt, au seul motif qu’ils représentent la collectivité au sein de ces organismes où ils sont appelés à siéger. Pour compliquer le tout, le régime des élus mandataires au sein des sociétés d’économie mixte est différent : dans ce cas, le risque de prise illégale d’intérêt a été éliminé par la loi. Cet amendement vise donc à modifier l’article 432-12 du code pénal, en remplaçant les termes « un intérêt quelconque » par l’expression « un intérêt personnel distinct de l’intérêt général ». Il ne vous aura pas échappé, mes chers collègues, qu’il ne s’agit pas d’affranchir l’élu local du risque de prise illégale d’intérêt. Si un intérêt personnel est effectivement en cause, l’élu tombera bien évidemment sous le coup du code pénal, c’est la moindre des choses ! Cette modification du code pénal est réclamée par de nombreux élus, qui préfèrent aujourd’hui déserter les organismes dépendant de leurs collectivités, plutôt que de les soumettre, comme ils le devraient, à un contrôle sérieux. Cet amendement paraît donc tout à fait sage, et je m’étonne même qu’une telle disposition n’ait pas été adoptée plus tôt !
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2009-03-25
Date: 2009-03-25
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. L’article 63, qui est important, traite de deux sujets. Premièrement, pour ce qui concerne l’ordonnance pénale, notre groupe se réjouit que la commission ait décidé de supprimer l’extension de son domaine. Par conséquent, nous nous opposerons à l’amendement du Gouvernement, qui vise à réintroduire ces dispositions. Deuxièmement, s’agissant de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, je formulerai trois remarques, la proposition de loi introduisant trois modifications dans ce domaine. La première d’entre elles tend à assouplir les conditions de délai dans lesquelles la personne qui a accepté la ou les peines proposées par le procureur de la République est présentée devant le président du tribunal de grande instance ou le juge délégué par lui. Cette disposition ne nous paraît pas poser de problème particulier ; elle peut, le cas échéant, permettre une meilleure organisation du dispositif. Nous n’y sommes donc pas a priori défavorables. La deuxième modification vise à aménager les conditions dans lesquelles le juge du siège est appelé à homologuer la ou les peines proposées par le procureur de la République, en lui permettant de prononcer une peine de la même nature que celle qui est proposée par ce dernier, mais d’un quantum inférieur. Nous sommes favorables à cette disposition qui valorise le rôle du juge du siège et regrettons que la commission n’ait pas souhaité la retenir. Quant à la troisième et dernière modification, elle pose un problème important, puisqu’elle donne au procureur de la République la possibilité de mettre en œuvre à la fois une procédure classique de convocation devant le tribunal correctionnel et une procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité. Or, vous le savez tous, mes chers collègues, dans un arrêt en date du 4 octobre 2006, la Cour de cassation a jugé que lorsque le ministère public met en œuvre une procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, il ne peut saisir concomitamment le tribunal correctionnel avant que le prévenu ait déclaré accepter ou ne pas accepter la ou les peines proposées par le président du tribunal. Nous sommes donc totalement opposés – je le dis avec beaucoup de force – à une disposition qui, d’une part, méconnaît l’arrêt de la Cour de cassation et, d’autre part, introduit une grande confusion dans les procédures. Enfin, elle constitue à l’évidence, pour le procureur de la République, un moyen de pression supplémentaire sur le prévenu. Vous le savez, la procédure de reconnaissance préalable de culpabilité en est à ses débuts et un certain nombre de points méritent sans doute d’être reconsidérés. Quoi qu’il en soit, introduire une telle confusion serait, selon nous, une erreur totale.
Josiane MATHON-POINAT - Sénat - 2009-03-25
Date: 2009-03-25
Orateur: Josiane MATHON-POINAT

Mme Josiane Mathon-Poinat. Dans sa rédaction initiale, cet article visait, d’une part, à élargir de façon massive le champ de l’ordonnance pénale à l’ensemble des délits – sauf quelques exceptions – et, d’autre part, à assouplir le recours à la comparution immédiate. Si la commission a bien voulu revenir sur cette extension du recours à l’ordonnance pénale, elle n’a toutefois pas été jusqu’à supprimer cet article, qui n’a absolument pas sa place dans un texte de simplification. En effet, l’ordonnance pénale ou la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de la culpabilité constituent des réformes importantes de notre système judiciaire, lesquelles mériteraient une publicité particulière et ne devraient pas figurer, en fin de texte, dans un article perdu au milieu de diverses réformes. Nous nous étions d’ailleurs opposés à ces nouvelles procédures instituées par la loi Perben II. L’élargissement que vous proposez porterait, à notre sens, encore plus atteinte à ce qui fonde notre droit, c’est-à-dire aux principes du contradictoire et de la publicité des débats.
André SANTINI (secrétaire d'État.) - Sénat - 2009-03-25
Date: 2009-03-25
Orateur: André SANTINI
Fonction: secrétaire d'État.

M. André Santini, secrétaire d'État. Sans méconnaître la préoccupation légitime de la commission des lois de rendre plus lisible le droit existant, le Gouvernement souhaite que cette nouvelle rédaction du délit de favoritisme fasse l’objet d’un travail plus approfondi. Je rappelle que ce délit sanctionne le non-respect du formalisme imposé pour la passation des marchés publics. Or il est apparu que la rédaction simplifiée retenue par votre commission induit des effets juridiques qui ne sont souhaités par personne. En outre, les exigences constitutionnelles en matière pénale imposent une rédaction suffisamment précise des infractions pour qu’il n’y ait aucun doute quant aux actes punissables et aux personnes auxquelles ils peuvent être reprochés. En l’occurrence, ce délit est applicable à certaines personnes et pour certains actes qui doivent être précisément définis et délimités. Par exemple, la notion même de commande publique est insuffisamment précise pour éviter un grief d’inconstitutionnalité pour indétermination de la loi pénale. Pour toutes ces raisons, la modification de cette incrimination mérite plus ample réflexion quant aux contours et à la portée qu’on entend lui donner. Le Gouvernement souhaite que ce travail puisse se poursuivre en concertation avec le Sénat et l'Assemblée nationale. Dans l’immédiat, je vous demande de bien vouloir supprimer cet article, tout en sachant que le projet de loi sur la réforme des juridictions financières pourrait constituer un vecteur adapté.
Laurent BÉTEILLE - Sénat - 2009-03-25
Date: 2009-03-25
Orateur: Laurent BÉTEILLE

M. Laurent Béteille. Cet amendement vise à rectifier le texte de la commission, lui-même issu d’un amendement que j’avais déposé. Je ne vais pas rappeler, comme je l’avais fait lors de la discussion générale, la genèse de cette affaire, mais il me semble nécessaire de retravailler cet article, qui sanctionne le délit de favoritisme. Contrairement à ce que vous avez déclaré, monsieur le secrétaire d’État, il ne s’agit absolument pas de sanctionner un non-respect du formalisme dans les marchés publics, ce qui n’a pas de sens, mais de sanctionner le fait d’accorder une faveur dans l’attribution d’un marché. Je désapprouve le fait de vouloir absolument énumérer toutes les personnes visées par ce délit, car on en oublie toujours – par exemple la femme de ménage… Nous devons parvenir à une rédaction simple. De même, je ne suis pas d’accord sur la critique des termes « commande publique ». Cette notion couvre toutes les formes de commandes publiques alors que, jusqu’à présent, certaines d’entre elles échappaient clairement au délit de favoritisme, sans aucune justification. Pour le reste, je crois qu’il convient effectivement de bien ciseler la définition du délit. Sur ce point, ma rédaction n’est sans doute pas parfaite et l’on peut poursuivre la réflexion. Mais il faudra bien, un jour, prendre une décision, cette discussion se poursuivant de projet de loi en proposition de loi. En conséquence, je retire cet amendement de simplification et je consens à ce que l’on continue de travailler sur ce sujet.
Jacques MÉZARD - Sénat - 2009-03-25
Date: 2009-03-25
Orateur: Jacques MÉZARD

M. Jacques Mézard. L'article 85 du code de procédure pénale a été modifié par la loi du 5 mars 2007 afin d'alléger la charge des juridictions. Si la procédure est inchangée en ce qui concerne la possibilité de porter plainte et de se constituer partie civile en matière de crime, il n'en est plus de même en ce qui concerne les délits. En effet, le procureur de la République est désormais seul compétent pour la suite à donner à une plainte déposée auprès du juge d'instruction. S’il décide d'engager des poursuites correctionnelles, il n'y a pas de problème ; s'il classe l’affaire sans suite, le plaignant peut alors saisir le juge. En revanche, si le procureur de la République propose une composition pénale, le plaignant ne peut que subir cette décision. L'article 85 du code de procédure pénale, tel qu’il a été modifié en 2007, n'admet que deux exceptions : les délits de presse et la fraude électorale. Il résulte de ces nouvelles dispositions que lorsqu'un élu municipal est mis en cause autrement que par voie de presse, qu'il est agressé ou menacé, le procureur de la République peut non seulement classer le dossier sans suite, mais surtout proposer une composition pénale. Le présent amendement a donc pour objet de créer une nouvelle exception pour les crimes et délits dont sont victimes les fonctionnaires et agents publics dans l'exercice de leurs fonctions, y compris les élus au suffrage universel.
Bernard SAUGEY (rapporteur.) - Sénat - 2009-03-25
Date: 2009-03-25
Orateur: Bernard SAUGEY
Fonction: rapporteur.

M. Bernard Saugey, rapporteur. Contrairement à ce que disent les auteurs de cet amendement, la loi du 5 mars 2007 a maintenu la possibilité pour toute victime de déposer une plainte avec constitution de partie civile, y compris dans les cas où le procureur de la République l’informe qu’il compte mettre en œuvre une procédure alternative aux poursuites soit tant que la prescription de l’action publique n’est pas acquise, soit, pour la composition pénale, tant que l’action publique n’est pas éteinte par l’exécution de cette dernière. Ladite loi a seulement prévu qu’avant de se constituer partie civile en matière délictuelle il convenait de porter plainte préalablement devant le procureur de la République. Les deux exceptions à ce « filtre » sont les délits de presse et certaines fraudes électorales, en raison de la brièveté des délais de prescription en ces matières : respectivement trois et six mois. Il n’y a donc aucune raison d’y ajouter le cas particulier des agents publics victimes d’infractions dans leurs fonctions. Cet amendement étant par conséquent sans objet, la commission demande à son auteur de bien vouloir le retirer.
André SANTINI (secrétaire d'État.) - Sénat - 2009-03-25
Date: 2009-03-25
Orateur: André SANTINI
Fonction: secrétaire d'État.

M. André Santini, secrétaire d'État. Le comité de réflexion sur la justice pénale, présidé par Philippe Léger, a déposé, début mars, un pré-rapport qui présente une réforme d’ampleur de l’instruction des affaires pénales. Dans le même temps, la loi du 5 mars 2007 tendant à renforcer l’équilibre de la procédure pénale prévoit que, au 1 er janvier 2010, toutes les instructions seront faites en collégialité par trois juges, et ce pour toutes les affaires. Nous sommes donc à la croisée des chemins pour choisir un modèle pénal qui apporte les meilleures garanties. L’amendement n° 182 du Gouvernement vise à reporter d’une année seulement une réforme qui nécessite des investissements importants et une complète réorganisation alors que sa pérennité n’est pas assurée. S’engager aujourd’hui dans cette réorganisation ne serait pas cohérent. Il s’agit donc simplement de se donner le temps d’examiner une autre réforme plus globale et plus fondamentale, que le Gouvernement entend soumettre au Parlement dans quelques mois.
Bernard SAUGEY (rapporteur.) - Sénat - 2009-03-25
Date: 2009-03-25
Orateur: Bernard SAUGEY
Fonction: rapporteur.

M. Bernard Saugey, rapporteur. …et tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale. En revanche, il maintient au 1 er janvier 2010 le regroupement de l'ensemble des juges d'instruction au sein de pôles de l'instruction, et donc supprime la présence de ces juges dans les tribunaux de grande instance ne disposant pas de pôles. L’existence de pôles de l’instruction n’implique pas nécessairement la collégialité de l’instruction. Il s’agit uniquement de regrouper au sein d’un certain nombre de tribunaux de grande instance l’ensemble des juges d’instruction. La question du report de l'entrée en vigueur de la collégialité de l'instruction mérite d'être débattue. En effet, alors qu'une réforme d'ensemble de notre procédure pénale doit être prochainement soumise au Parlement, il n'est probablement pas opportun de mettre en œuvre des dispositions qui risquent de n’être que transitoires. Il est toutefois permis de s’interroger sur l’urgence qu’il y aurait à supprimer la présence des juges d'instruction dans les tribunaux de grande instance ne disposant pas de pôle de l'instruction. Puisqu’il s’agit de reporter l’entrée en vigueur de dispositions relatives à la collégialité de l’instruction, il serait tout aussi cohérent de reporter l’entrée en vigueur du regroupement de l’ensemble des juges d’instruction au sein des pôles. Il me semble aussi souhaitable de maintenir, pendant le temps que durera la réflexion sur la refonte de notre code de procédure pénale, la présence de juges d'instruction au sein de tribunaux de grande instance ne disposant pas de pôles. Dans ces conditions, monsieur le secrétaire d'État, la commission propose de sous-amender l’amendement du Gouvernement afin de n’en conserver que le premier paragraphe, relatif au report au 1 er janvier 2011 des dispositions adoptées dans le cadre de la loi du 5 mars 2007.
André SANTINI (secrétaire d'État.) - Sénat - 2009-03-25
Date: 2009-03-25
Orateur: André SANTINI
Fonction: secrétaire d'État.

M. André Santini, secrétaire d'État. Le sous-amendement n° 184 de la commission appelle quelques commentaires de ma part. Il vise à reporter l’achèvement de la mise en place des pôles de l’instruction prévue par la loi du 5 mars 2007 et qui doit entrer en vigueur le 1 er janvier prochain. Le Gouvernement n’est pas favorable à ce report. La Chancellerie a procédé à l’installation des pôles de l’instruction sans tarder, afin de se conformer à la loi. C’est ainsi que, depuis le 1 er mars 2008, toutes les affaires criminelles et toutes les affaires correctionnelles nécessitant la cosaisine de plusieurs juges sont instruites exclusivement dans les 91 pôles qui ont été créés en France métropolitaine et outre-mer. Vous serez donc satisfait, monsieur Sueur, de constater que, comme vous, le Gouvernement est soucieux de mener à son terme la mise en place de ces pôles. Il n’y a aucune incohérence à maintenir l’entrée en vigueur de la dernière phase à la date prévue du 1 er janvier 2010, alors qu’une nouvelle réflexion est en cours sur les procédures d’enquête. Maintenir le calendrier voté en 2007 permettra, dès l’année prochaine, de regrouper tous les juges d’instruction dans les pôles. Ainsi, ces magistrats seront moins isolés et plus à même d’échanger sur leurs dossiers et de partager leur expérience. C’est dans l’intérêt d’une meilleure justice. C’est ce qui avait conduit le Parlement à voter à l’unanimité la réforme de mars 2007. Enfin, je pense utile de vous indiquer que l’achèvement de ce regroupement a été programmé dès l’entrée en vigueur de la loi du 5 mars 2007 et que toutes les affectations ont été planifiées en conséquence de longue date. Le Gouvernement est donc défavorable à ce sous-amendement de suppression et vous demande de voter l’amendement n o 182 dans son intégralité. C’est la position qui lui paraît la plus conforme à la fois aux dispositions qui ont été votées en 2007 et à la prudence qu’imposent les réflexions en cours.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2009-03-25
Date: 2009-03-25
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. L’affaire est grave au regard du fonctionnement de nos institutions et de la République. La solitude du juge d’instruction est une question ancienne. Déjà, en 1985, Robert Badinter avait présenté une loi allant dans le sens de la collégialité des juges d’instruction. Hélas ! le gouvernement qui a suivi n’a pas donné suite. Dans la loi de 1993, le législateur a considéré qu’il devait y avoir cosaisine « lorsque la gravité ou la complexité de l’affaire le justifie ». En pratique, la cosaisine fut peu utilisée. Je ne reviendrai pas sur les torts respectifs des gouvernements du passé, monsieur Fauchon. À la suite du drame d’Outreau, l’Assemblée nationale a constitué une commission d’enquête parlementaire. Au terme de débats qui ont été très largement suivis et d’un immense travail, elle a présenté des propositions, la principale étant l’instauration de la collégialité des juges d’instruction. Il en est résulté la loi du 5 mars 2007, qui a été votée dans les conditions qui ont été rappelées. Cette loi, monsieur le secrétaire d'État, c’est le gouvernement précédent, dont vous êtes proche, qui l’a élaborée, proposée, soutenue et qui s’est engagé à la mettre en œuvre. Et aujourd’hui, au détour d’un projet de loi de simplification du droit, le Gouvernement présente tout à coup un amendement, qui n’a donné lieu à aucune concertation : il a été déposé non pas pour les raisons que vous avez exposées, monsieur le secrétaire d’État, mais parce que le Président de la République a décidé, un beau jour, qu’il ne devait plus y avoir de juge d’instruction, comme il avait annoncé la suppression de la publicité sur les chaînes publiques de télévision devant une ministre de la culture très surprise.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2009-03-25
Date: 2009-03-25
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Il semble que, désormais, la loi soit censée s’élaborer ainsi : elle émane des paroles impromptues de l’exécutif suprême. Le Gouvernement acquiesce. Puis les législateurs que nous sommes sont priés de déférer : nous devons, mes chers collègues, adopter derechef, le mercredi, un texte déposé le lundi et dont nous avons pris connaissance le mardi, car il apparaît subitement qu’une loi, que vous avez soutenue, qui a été votée à l’unanimité, est en fait inapplicable. Monsieur le secrétaire d'État, n’est-il pas quelque peu léger, de la part d’un Gouvernement, de faire voter des lois inapplicables ? Ces lois restent en l’état. Puis, soudain, peu de temps après la parole présidentielle, il apparaît qu’il faut tout changer. Nous ne sommes pas d’accord avec cette République déséquilibrée, avec cette hypertrophie du pouvoir exécutif. Nous n’approuvons pas ces méthodes. Mes chers collègues, sur de nombreux sujets, les appréciations des deux principaux syndicats de magistrats diffèrent. Pourtant, sur la question qui nous occupe aujourd’hui, elles se rejoignent. Permettez-moi de vous donner lecture de leur communiqué de presse, car il est important de les entendre.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2009-03-25
Date: 2009-03-25
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. « Cet amendement, dont l’exposé des motifs s’inscrit pleinement dans l’annonce présidentielle visant à supprimer le juge d’instruction, n’a fait l’objet d’aucune publicité, ni d’une quelconque concertation avec les organisations syndicales ou professionnelles de magistrats. « Pire, avançant à marche forcée telle une armée de petits soldats, la conférence des procureurs généraux se réunit aujourd'hui pour proposer des modes de répartition des dossiers d’instruction voués à être confiés au parquet. « Pendant que la réforme de l’instruction se prépare dans cette scandaleuse opacité, les magistrats en juridiction restent dans l’ignorance du sort des dossiers d’instruction qui leur sont confiés et de l’avenir des pôles de l’instruction pourtant créés il y a à peine un an. » Ces syndicats « rappellent que la suppression du juge d’instruction, à la supposer nécessaire, impose notamment le préalable incontournable d’une réforme statutaire des parquets pour assurer leur indépendance vis-à-vis de l’exécutif. À défaut, les principes d’égalité devant la loi et de séparation des pouvoirs seront bafoués. « Ils soulignent par ailleurs que cet amendement vise à centraliser l’intégralité des procédures pénales dans les juridictions importantes au détriment des petites juridictions appelées à disparaître. » Voilà ce que disent les organisations professionnelles ! Nous ne sommes pas d’accord avec cette méthode.