Jean-René LECERF (rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale.) - Sénat - 2008-12-01
Date: 2008-12-01
Orateur: Jean-René LECERF
Fonction: rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, le programme « Administration pénitentiaire », qui constitue l’un des six programmes de la mission « Justice », représente 37 % de cette mission, soit une enveloppe de 2,467 milliards d’euros. Les crédits de paiement augmentent de 4 % par rapport aux crédits ouverts en 2008, après une hausse de 6,4 % entre 2007 et 2008, et les autorisations d’engagement progressent de 30,2 % en raison du renouvellement des marchés des établissements à gestion déléguée et de la notification des nouveaux établissements dont la livraison est prévue pour 2010. Le plafond d’autorisations d’emplois en 2009 s’élève à 33 020 équivalents temps plein travaillé contre 32 126 en 2008, soit une augmentation de 894 emplois. Cette évolution s’explique principalement pour les personnels de surveillance, plus 775 emplois, par la livraison des premiers établissements issus du programme « 13 200 », et pour les personnels d’insertion et de probation, plus 104 emplois à partager avec les métiers du greffe et de l’éducatif, par le développement des mesures d’aménagement de peine et plus particulièrement du placement sous surveillance électronique. Le budget de fonctionnement de l’administration pénitentiaire devrait ainsi augmenter de 5,6 % entre 2008 et 2009. Afin de prendre en compte les besoins liés au recrutement supplémentaire de personnels, la subvention pour charge de service public versée à l’École nationale d’administration pénitentiaire, l’ENAP, devrait être abondée de 5 millions d’euros. Au cours des trente dernières années, les gouvernements successifs ont engagé trois programmes immobiliers d’envergure afin d’augmenter le nombre de places de détention opérationnelles : en 1987, le programme Chalandon de 13 000 places avec la construction de vingt-cinq établissements ; en 1994, le programme Méhaignerie de 4 000 places, avec la construction de six établissements ; enfin, la loi d’orientation et de programmation pour la justice de 2002 prévoit la création de 13 200 places avec la construction d’une quinzaine d’établissements pénitentiaires et de sept établissements pour mineurs. Ces derniers ont été les premiers à ouvrir dès 2007, tandis que la livraison des établissements pour majeurs a débuté cet automne. Le solde des ouvertures-fermetures de places sur les exercices 2007 et 2008 s’élève à 1 497 places supplémentaires, mais le mouvement s’accélère puisque ce sont 4 590 places nouvelles qui devraient être opérationnelles en 2009 avec les ouvertures des centres pénitentiaires de Rennes, Bourg-en-Bresse, Béziers, Poitiers-Vivonne et Nancy-Maréville, du centre de détention du Havre, de la maison d’arrêt de Le Mans-Coulaines et du quartier courte peine de Seysses. Si ces différentes observations ne peuvent qu’amener la commission des lois à émettre un avis favorable sur l’adoption des crédits du programme « Administration pénitentiaire », votre rapporteur pour avis souhaiterait cependant attirer tout particulièrement votre attention sur deux points. Tout d’abord, l’année 2009 devrait être marquée par l’adoption longtemps attendue du projet de loi pénitentiaire. À l’instigation de son président, la commission des lois a pris l’initiative d’examiner ce texte le 17 décembre prochain afin de permettre son inscription rapide à l’ordre du jour. Or l’évolution des crédits pour 2009, dont la progression significative résulte pour l’essentiel de la livraison des premiers établissements pénitentiaires du programme « 13 200 », n’anticipe guère les effets financiers du projet de loi pénitentiaire. Si ces conséquences sont difficiles à mesurer, l’étude d’impact accompagnant le texte ne demandant guère d’éléments d’appréciation sur ce point, elles n’en sont pas moins inéluctables. Certes, le projet de budget ne peut présumer des votes et des choix du législateur, mais comment ne pas craindre que l’irrecevabilité financière appliquée en vertu de l’article 40 de la Constitution n’interdise au Parlement de débattre utilement de certaines options fondamentales pour une réforme pénitentiaire ambitieuse ? Aussi avais-je souhaité, par exemple, proposer un amendement afin de dégager une enveloppe d’un montant limité permettant aux assemblées de discuter, lors de l’examen du projet de loi pénitentiaire, de la mise en place éventuelle d’un minimum carcéral ou d’une allocation carcérale de réinsertion. L’étroitesse des marges de manœuvre de ce programme m’a amené à y renoncer, mais je forme le vœu, comme on a bien voulu me le laisser entendre, que ce ne soit pas au prix d’une mise à l’écart du Parlement sur des sujets qui doivent fondamentalement relever de sa responsabilité. Ensuite, je m’interroge sur la modestie des ambitions de certains indicateurs de performance. Ainsi, alors que le taux de détenus bénéficiant d’une formation professionnelle était de 9,3 % en 2008, la cible pour 2011 demeure identique. J’aurais également pu prendre l’exemple du taux de détenus bénéficiant d’une activité rémunérée, qui n’évolue guère dans les objectifs 2011 par rapport aux réalités de 2008 et qui s’inscrit même en baisse sensible au regard des objectifs de la précédente loi de finances. Ces prévisions apparaissent-elles bien conformes, mes chers collègues, à l’obligation de mobiliser les moyens au service d’une politique de réinsertion ? Vous ayant ainsi associés à mes préoccupations, je n’en suis que plus à l’aise pour rappeler l’avis favorable de la commission des lois et de votre rapporteur pour avis sur l’adoption des crédits du programme « Administration pénitentiaire » de la mission « Justice » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2009.