Ladislas PONIATOWSKI (rapporteur de la commission des affaires économiques et du Plan.) - Sénat - 2004-04-28
Date: 2004-04-28
Orateur: Ladislas PONIATOWSKI
Fonction: rapporteur de la commission des affaires économiques et du Plan.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur de la commission des affaires économiques et du Plan. Monsieur le président, j'ai perdu mon ministre parti d'urgence à l'étranger, mais le Gouvernement demeure très bien représenté. A la suite de mon collègue Jean-Paul Emorine, qui vous a présenté l'économie générale du projet de loi relatif au développement des territoires ruraux, je traiterai les dispositions du titre IV qui concernent, d'une part, la préservation, la restauration et la valorisation des zones humides et, d'autre part, la chasse. S'agissant du volet relatif aux zones humides, je voudrais en préambule me féliciter de la méthode de travail adoptée qui permet d'aboutir à un texte très largement consensuel. En effet, les dispositions proposées sont le fruit de réunions de travail successives, qui ont associé les élus des zones concernées, les acteurs de terrain et l'administration ; elles répondent ainsi parfaitement aux besoins exprimés. La préservation et la valorisation des zones humides s'inscrivent dans une stratégie ambitieuse de préservation de la biodiversité. La France, qui a signé en 1971 la convention de Ramsar, relative aux zones humides d'importance internationale, se doit de respecter son engagement, d'autant que notre pays recèle une très grande diversité de zones humides. Je citerai bien évidemment les marais littoraux de l'Atlantique répartis sur plus de 300 000 hectares, les lagunes méditerranéennes, mais aussi les vallées alluviales ou encore les tourbières. Au-delà de leur richesse biologique, les zones humides sont des éléments majeurs pour la gestion de l'eau. Mais ces zones d'une extrême fragilité sont gravement menacées par l'évolution des modes de production agricoles et l'urbanisation. Comme Serge Lepeltier nous le rappelait tout à l'heure, en 1994, le rapport du préfet Paul Bernard mettait en évidence la régression continue des zones humides françaises qui ont perdu la moitié de leur superficie en une trentaine d'années. Malgré le plan national d'action adopté en 1995, le mouvement de régression n'a pas été enrayé. C'est pourquoi les propositions formulées dans le projet de loi traduisent les trois objectifs fixés par le comité interministériel d'aménagement du territoire rural de septembre dernier. Le premier objectif est de mieux identifier les zones humides et d'assurer la cohérence entre les divers domaines des politiques et des financements publics. Le deuxième objectif est de créer les conditions d'un équilibre économique de ces espaces dans une logique de développement durable. Le troisième objectif est d'aider à la structuration de la maîtrise d'ouvrage pouvant oeuvrer en faveur des zones humides. Le dispositif du chapitre III consacré aux zones humides constitue une « boîte à outils » dans laquelle les acteurs locaux vont pouvoir choisir ce qui convient le mieux à leur situation. Je souligne, pour m'en féliciter, que l'application de ces outils devra se faire en étroite concertation avec l'ensemble des acteurs locaux. Ainsi, l'article 49 prévoit la délimitation de zones humides d'intérêt environnemental particulier, dans lesquelles un programme d'action pourra être défini par un comité local de gestion rassemblant tous les acteurs intéressés. Ce plan d'action définira les pratiques à promouvoir, voire à rendre obligatoires, ainsi que les aides éventuelles à mettre en oeuvre. L'article 50 confie aux commissions locales le soin de délimiter, dans le cadre du schéma d'aménagement et de gestion des eaux, le SAGE, les zones humides dites « stratégiques pour l'eau ». Ces zones sont, en effet, indispensables à la préservation de la ressource en eau tant en quantité, pour limiter l'expansion des crues ou soutenir les étiages, qu'en qualité, grâce à leur rôle en matière d'épuration physique et biologique. Pour préserver ce rôle, un régime de servitudes est instauré, qui reprend très exactement le dispositif adopté dans la loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, pour les zones de rétention temporaire des eaux de crues et les zones de mobilité du lit mineur d'un cours d'eau. L'article 51 autorise le Conservatoire du littoral, dans des conditions strictement encadrées, à intervenir sur les zones humides des départements côtiers. Il permet également aux collectivités territoriales et aux établissements publics de mettre des personnels à disposition du Conservatoire. A cette occasion, j'ai longuement réfléchi au projet de réforme suggéré par le rapport de notre collègue Louis Le Pensec ; c'est la raison pour laquelle je regrette que le ministre de l'écologie ait dû nous quitter. Ce rapport soulignait tout l'intérêt qu'il y aurait à créer des agences de rivage, sous forme d'établissements publics rattachés au Conservatoire, dans lesquelles les collectivités territoriales seraient impliquées à travers les conseils de rivage. C'était une bonne idée. Dès lors qu'on demandait plus aux collectivités territoriales, départements et régions, il était logique qu'on leur permette de siéger dans ces établissements et de veiller à la bonne utilisation des moyens que le Conservatoire mettrait à leur disposition. Sur le principe, le précédent ministre en charge de l'environnement m'avait fait part de son accord total, soulignant néanmoins la nécessité d'expertiser le dispositif proposé et souhaitant pour cela que cette proposition s'intègre dans le futur projet de loi sur les espaces naturels. C'est pourquoi, monsieur le ministre de l'agriculture, je vous saurais gré de bien vouloir transmettre ce message à votre collègue ministre de l'écologie afin qu'il nous dise ce qu'il compte faire, aujourd'hui, pour faire avancer ce dossier, compte tenu de l'intérêt de la mesure qui associe plus étroitement les collectivités territoriales à la politique du Conservatoire des espaces littoraux. Enfin, s'agissant du volet relatif aux zones humides, je veux signaler l'article 53, qui modifie la fiscalité applicable aux zones humides et dont l'expertise a été confiée à la commission des finances. Ce dispositif, très attendu, vient corriger un effet pervers de la taxe foncière sur les propriétés non bâties en nature de prés ou de landes situées dans les zones humides. Compte tenu du caractère très largement consensuel de ce dispositif législatif, je n'aurai que peu d'amendements à vous proposer, d'ailleurs de nature rédactionnelle ou de cohérence. S'agissant du volet relatif à la chasse, ce texte s'inscrit dans la continuité du travail accompli par le Gouvernement depuis 2002, notamment grâce au dialogue constructif qui a été rétabli avec les chasseurs et aux réformes importantes adoptées, au niveau tant législatif que réglementaire. Je rappellerai la récente loi du 30 juillet 2003 relative à la chasse, qui a réformé les statuts des fédérations de chasseurs. Ce texte a notamment permis de replacer les fédérations dans un corpus de règles applicables aux associations, tout en conservant les indispensables spécificités découlant de leur participation à des missions de service public, comme l'indemnisation des dégâts de gibier. Cette loi et les dispositions du projet de loi que nous allons examiner scellent le rétablissement d'un climat de concertation fructueux entre le monde de la chasse et l'administration. Il reste, néanmoins, au ministre de tutelle à porter l'épineux dossier de la chasse aux oiseaux migrateurs pour lequel les contraintes communautaires sont fortes et incontournables. Le choix opéré par le Gouvernement de fonder ses propositions de dates de chasse sur des critères scientifiques incontestables est excellent. Il reste à convaincre nos interlocuteurs que, sur ce fondement, nous pouvons adapter les périodes de chasse sans remettre en cause les principes communautaires. L'intégration d'un volet chasse dans ce projet de loi reconnaît symboliquement, et je m'en félicite, le rôle incontournable de la chasse et des chasseurs dans l'aménagement des territoires ruraux, notamment en termes d'activité économique et d'emploi. Trois sujets majeurs, que je souhaite rapidement évoquer, sont abordés dans ce texte. Il s'agit d'abord de l'avenir de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage, de son financement et de la composition de son conseil d'administration. Plusieurs articles du projet de loi renforcent les missions de l'Office et élargissent son champ d'intervention à la gestion des territoires ruraux. Cet établissement doit en effet évoluer pour devenir un pôle technique d'excellence pour tout ce qui concerne la technique, l'expérimentation, la modélisation de systèmes de production contribuant à la gestion et à la mise en valeur de la faune sauvage. S'agissant du financement de l'ONCFS, l'article 55 ter amorce une évolution d'importance puisqu'il prévoit que l'Etat contribue aux missions d'intérêt général et d'intérêt patrimonial de l'établissement. Cela conforte la contribution de 2 millions d'euros apportée, pour la première fois, par l'Etat en 2004. C'est une première étape, mais il faudra aller plus loin pour clarifier les différents financements possibles. C'est à l'Etat qu'il revient de financer sur son budget les missions régaliennes exercées par l'Office et aux chasseurs de régler par la redevance les missions de l'établissement qui relève directement du domaine cynégétique. L'amendement que je présenterai sur ce sujet ne préfigure en aucun cas un éventuel démantèlement de l'Office, car je ne suis pas forcément favorable au rattachement des gardes à la gendarmerie ou à la police. Ces gardes peuvent rester à l'ONCFS, mais à la condition que leur financement soit en partie assuré par l'Etat. S'agissant à très court terme de son équilibre budgétaire en 2005, puis du moyen terme, à travers le contrat d'objectifs en cours de réalisation, il est donc fondamental que l'Etat prenne un engagement financier conséquent et sans équivoque. La situation financière de l'Office est très critique du fait de la baisse continue du produit des redevances, liée à la diminution du nombre des chasseurs et à l'accroissement des charges de l'établissement. Cet accroissement résulte tout à la fois de décisions politiques désastreuses de recrutements massifs et de titularisation dans la fonction publique de son personnel technique. Il est également dû aux nouvelles missions qui lui ont été confiées, s'agissant de la faune sauvage, tout cela sans juste contrepartie en termes de recettes. Le sauvetage de l'Office ne peut pas passer par le déplafonnement des redevances cynégétiques - je démens formellement le bruit qui a circulé à cet égard -, qui pourrait avoir pour effet immédiat d'accélérer la diminution du nombre de chasseurs, en écartant les plus modestes d'entre eux, ce qui ne correspond en rien à notre tradition de chasse populaire. Enfin, sur la composition du conseil d'administration de l'Office, qui fait l'objet de l'article 55 bis , je me félicite du resserrement de ce conseil et du rééquilibrage obtenu en faveur des chasseurs. Mais compte tenu de nos demandes concernant le financement de l'Office, je ne pense pas qu'il soit cohérent d'exiger dans le même temps que les chasseurs soient assurés d'avoir la majorité absolue au conseil. L'essentiel est ailleurs : il faut un projet d'établissement qui traduise les ambitions que nous avons pour l'Office et qui permette de rétablir des relations de confiance avec les fédérations. A propos de l'article 55, qui donne un contenu législatif aux orientations régionales de gestion et de conservation de la faune sauvage et de ses habitats, je rappellerai que le Sénat, dont le vote avait été unanime, s'était opposé en vain à leur création. Notre assemblée dénonçait, à travers ces documents pilotés par les DIREN, les directions régionales de l'environnement, la volonté du ministère de l'écologie de reprendre d'une main ce qu'il estimait avoir donné de l'autre, à travers les schémas départementaux de gestion cynégétique dont l'élaboration était confiée aux fédérations. Même si le lien juridique existant entre ces deux documents a été atténué par l'Assemblée nationale, je reste convaincu de la nécessité de les rendre plus indépendants l'un de l'autre, en réservant certains sujets à un échelon de concertation territorialement pertinent. Enfin, en ce qui concerne l'épineuse question de l'équilibre agro-sylvo-cynégétique et de son corollaire, l'indemnisation des dégâts de gibiers, l'article 58 du projet de loi contient des propositions intéressantes, d'autant plus attendues que l'explosion des populations de sangliers et de cervidés constitue un problème majeur dans certaines parties de notre territoire. La courbe impressionnante du tableau de chasse national sanglier, l'importance des dégâts causés par ce grand gibier, qui dans certains départements sont plus de 200 fois supérieurs à la moyenne nationale, ainsi que la multiplication des accidents sur la voie publique du fait de la présence du grand gibier nous imposent de réagir sans tarder. Les dispositions relatives à l'obligation de prélèvement d'un minimum d'animaux inscrit dans les plans de chasse ou encore la responsabilisation des bénéficiaires de ces plans qui n'exécuteraient pas ces minima, tant pour participer à l'indemnisation des dégâts agricoles que pour prendre en charge des protections pour les peuplements forestiers, sont très satisfaisantes. En revanche, je m'interroge sur les conséquences d'une définition de l'équilibre sylvo-cynégétique qui vise à permettre la régénération des habitats forestiers sans protection artificielle ou encore sur la possibilité reconnue au propriétaire forestier de demander réparation des dommages qu'il a subis au bénéficiaire d'un plan de chasse qui n'a pas respecté le prélèvement minimum fixé. Les amendements que je vous proposerai mettront l'accent sur la définition de l'équilibre sylvo-cynégétique inscrit dans le code forestier par la dernière loi d'orientation forestière que nous avons adoptée en 2001 ainsi que sur la prise en charge financière éventuelle des protections pour les plantations forestières. Cette solution me semble en effet meilleure que la reconnaissance d'un droit à réparation mal défini. Ce projet de loi renforce aussi considérablement, sur ce sujet, le contenu du schéma départemental de gestion cynégétique, qui m'apparaît comme l'outil le plus pertinent, parce que le plus souple, pour établir enfin une vraie concertation avec toutes les parties intéressées - chasseurs, forestiers et agriculteurs - pour définir le contenu de cet équilibre sylvo-cynégétique à une échelle territoriale adaptée ou encore pour réglementer l'affouragement et l'agrainage. L'Etat, à travers le préfet, qui approuve le schéma et doit en particulier vérifier la prise en compte par ce dernier de l'équilibre agro-sylvo-cynégétique, est le garant, en dernier ressort, du respect des différents intérêts en présence. Son éventuelle mise en cause par un propriétaire forestier, même dans des conditions strictement encadrées, entraînera de facto une attention accrue de la part de l'autorité administrative, s'agissant du respect de cet équilibre, et c'est une très bonne chose. A propos de l'ensemble des mesures relatives à la pratique de la chasse, j'ai privilégié, autant que possible, la responsabilisation des chasseurs plutôt que la défiance envers eux ou le choix de la facilité à travers la mise en place de régimes d'interdiction plus ou moins assortis de dérogations. Encore une fois, sachons faire confiance aux chasseurs, en premier lieu, et aux acteurs du monde rural et forestier associés à l'élaboration du schéma départemental de gestion cynégétique pour traiter des modes de chasse ou encore de questions relevant de l'éthique de la chasse. J'aurai enfin des propositions à faire tendant à simplifier les règles applicables au transport, à la vente et au commerce du gibier, ou encore à reconnaître les établissements de chasse professionnelle. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, à travers ce texte, la possibilité nous est donnée de dessiner le cadre d'une concertation constructive sur le rôle de la chasse dans l'animation et la mise en valeur de nos territoires ruraux, à travers l'entretien des écosystèmes, l'indispensable régulation de la faune sauvage, mais aussi les emplois directs et indirects créés ou maintenus. Il nous vaut veiller à ce que cette concertation soit effective et que les intérêts des différentes parties en présence soient réellement pris en compte, ce qui n'était sans doute pas le cas jusqu'à présent dans certains territoires. C'est à cette seule condition que la contribution indispensable de la chasse et des chasseurs à l'aménagement des territoires ruraux sera comprise et acceptée par tous.