Serge LEPELTIER (ministre.) - Sénat - 2004-06-23
Date: 2004-06-23
Orateur: Serge LEPELTIER
Fonction: ministre.

M. Serge Lepeltier, ministre. ...ce n'est absolument pas un recul. Cela signifie que, désormais, les pollueurs devront réparer, outre les dommages habituels, des atteintes qui ne concernent pas les propriétés privées, comme les atteintes à la faune sauvage. A cet égard, je rassure Mme Blandin : l'article 4 englobe également la responsabilité traditionnelle vis-à-vis des biens privés mais il y ajoute la responsabilité environnementale. Le principe de réparation va donc beaucoup plus loin que le principe pollueur-payeur, reconnu de longue date en droit de l'environnement. En effet, le principe pollueur-payeur n'est pas défini dans le traité communautaire lui-même. Mais il est défini ou interprété de manière constante dans les textes de référence en droit international ou communautaire. C'est d'abord un principe économique qui met l'accent sur le financement principalement de l'action préventive et de la lutte contre les pollutions déjà constatées. Ce n'est pas actuellement un principe de responsabilité, et certains textes le précisent explicitement. Je souligne que la commission Coppens, après un travail approfondi, et d'ailleurs dans les deux versions du projet de charte qu'elle a remis, retient également l'expression « contribution à la réparation ». Dans sa nouveauté, on ne peut pas établir ce principe, c'est vrai, de manière absolue, comme dans le droit classique de la responsabilité, puisque les atteintes à l'environnement peuvent être incommensurables par rapport aux dommages classiques. L'objectif est donc clairement la réparation intégrale. Mais il appartient au législateur de fixer les limites et les conditions de cette obligation de réparation sans être lié par une formulation trop absolue. M. Yves Fréville a évoqué le principe de réparation et l'application d'un certain nombre d'outils désormais utilisés, en particulier les quotas d'émission de gaz à effet de serre. Je précise que le gaz à effet de serre n'est pas un polluant, c'est son accumulation qui pose problème, mais, pour la démonstration, considérons-le comme un polluant. S'agissant des quotas d'émission, la question qu'a posée M. Fréville est la suivante : l'entreprise qui a le droit d'émettre un polluant, par exemple parce qu'elle a acheté un droit d'émission, peut-elle être obligée de réparer les conséquences de la pollution émise ? Il s'agit d'une question importante. Mais cette question n'est pas propre à la charte, c'est la question classique de la responsabilité pour dégâts causés par des activités licites, donc légales. Notre droit connaît la responsabilité sans faute. Il faut donc combiner la sécurité juridique des bénéficiaires d'autorisation, puisque le détenteur d'un quota d'émission est autorisé à émettre, et l'obligation pour chacun d'indemniser les dommages qu'il provoque. La solution, c'est tout simplement la loi qui la définira, et c'est pourquoi l'article 4 renvoie à la loi. Il existe de nombreux exemples dans le droit actuel. Ainsi, une entreprise autorisée à émettre des polluants doit indemniser les voisins installés avant elle si elle provoque des dégâts, mais elle n'est pas tenue d'indemniser ceux qui s'installent après son implantation. On voit bien là que la loi exprime ce qui doit être ; elle pourra donc dire comment traiter, au regard de l'article 4 de la charte, les entreprises qui auront acheté des quotas. J'ajoute que, dans ce cas précis, le système de quotas est fait pour limiter et diminuer les émissions ; ce n'est pas un droit à augmentation. Donc, il va plutôt dans le sens des objectifs de la charte, et naturellement la loi pourra, et à mon sens devra, en tenir compte. Je souhaite également revenir sur l'article relatif au principe de précaution. Il a donné lieu à de très nombreux commentaires, pas toujours concordants. Le ministre de la justice et moi-même, comme l'ensemble du Gouvernement, sommes en parfait accord sur ce point. Je constate d'ailleurs que nos analyses sont confortées par celles des deux rapporteurs et d'un certain nombre d'orateurs ; je pense en particulier à M. Lecerf. Je voudrais d'abord répondre à MM. Badinter et Fauchon que, si le Gouvernement souhaite voir le principe de précaution inscrit au niveau de la Constitution, c'est parce que nombre des mesures de précaution qu'il y aura lieu de prendre devront être adoptées par le législateur ; c'est pourquoi nous souhaitons que la norme qui organise ce principe soit supérieure à la loi. Dans la charte, le principe de précaution est, c'est vrai, le seul principe d'effet direct. Pourquoi ? Parce qu'il envisage des solutions à la fois très particulières et très graves qu'il est difficile de réglementer par avance dans un texte de portée générale et permanente comme l'est une loi. (M. Jean-Pierre Sueur s'exclame.) L'expérience du passé, concernant par exemple la détérioration de la couche d'ozone, puis le changement climatique, a témoigné qu'il fallait souvent agir sans attendre, notamment s'en attendre une loi qui interprète. Cet effet direct signifie qu'une loi n'est pas nécessaire pour en définir les modalités d'application, comme c'est déjà le cas aujourd'hui, et à la différence des articles précédents. Pour autant, effet direct ne signifie nullement organisation de l'arbitraire administratif. L'administration reste, comme toujours, tenue dans son action au respect du principe de légalité. Les mesures prises au titre du principe de précaution, de nature diverse - budgétaires, organisationnelles, réglementaires, individuelles, programmes de recherche, etc. -doivent être légalement prises. Elles doivent donc respecter en particulier les autres principes de niveau constitutionnel déjà consacrés ; je pense notamment au principe d'égalité. Effet direct ne signifie pas davantage dessaisissement du législateur. Les analyses concordent sur ce point. Pour le moment, le principe peut être mis en oeuvre dans le cadre des moyens dont dispose la puissance publique - qu'il s'agisse de la recherche ou de l'expertise - ou des législations qui permettent déjà de réglementer certaines activités pour la protection de l'environnement. L'effet direct, c'est donc une mise en oeuvre sans délai de ce principe, mais cela n'a rien à voir avec les effets diaboliques que tendent à lui prêter ses adversaires. Par ailleurs, comme l'a très bien analysé votre rapporteur, le principe édicte une obligation de moyens, et non une obligation de résultat. Par construction, au moment même on l'on prend les mesures de précaution, l'on ne peut pas juger si l'on parviendra ou non à parer le dommage.