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Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Le débat qui a lieu en ce moment même montre, finalement, qu’il existe d’assez larges convergences entre nous, mes chers collègues, sur cette question de l’étude d’impact. Je regrette donc que l’on ne puisse pas réécrire davantage le texte en séance. J’ai tout lieu de supposer, monsieur le rapporteur, qu’un accord préalable – et naturellement virtuel – a été conclu entre vous-même et votre homologue de l’Assemblée nationale sur la nouvelle rédaction que vous nous proposez pour l’article 7 par l’amendement n° 10. Si tel est le cas, nous sommes en quelque sorte les spectateurs de cet accord, ce qui est regrettable. En effet, nous sommes très nombreux ici à considérer – et il suffit d’entendre ce qui est dit pour s’en convaincre – que ces études d’impact alourdissent le processus et qu’elles procèdent d’ a priori qui ne sont absolument pas justifiés. Par conséquent, nous vous suggérons de supprimer deux alinéas de l’amendement de la commission. Je ne sais pas quel sera le succès – au sens étymologique du terme – d’une telle proposition. Je crains, naturellement, que ce succès soit plutôt négatif…
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. … « l’évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que des coûts et bénéfices financiers attendus des dispositions envisagées pour chaque catégorie d’administrations publiques et de personnes physiques et morales intéressées, en indiquant la méthode de calcul retenue ». C’est invraisemblable ! Considérez en effet n’importe laquelle des lois dont nous avons débattu : quel que soit le sujet – qu’elles traitent du logement, de l’agriculture, de l’éducation, des affaires sociales, etc. –, il faudra produire un volume de deux mille pages pour évaluer les conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que les coûts et bénéfices financiers attendus de chaque disposition de chaque article, pour chaque catégorie d’administrations publiques – c'est-à-dire l’ensemble des ministères, l’ensemble des administrations, l’ensemble des services déconcentrés de l’État et des collectivités locales –, chaque catégorie de personnes physiques – autrement dit tous les citoyens – et morales – donc l’ensemble des associations et organismes en tout genre –, en indiquant, pour chaque catégorie, la méthode de calcul retenue. Je le répète : c’est invraisemblable ! Monsieur le rapporteur, nous connaissons votre bon sens. Très franchement, êtes-vous intimement convaincu du bien-fondé de cet alinéa ? J’attends avec intérêt votre réponse.
Yannick BODIN - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Yannick BODIN

M. Yannick Bodin. Je précise que cet amendement a été déposé en particulier par Mme Michèle André, en sa qualité de présidente de la délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes. L’article 7, qui prévoit l’obligation pour le Gouvernement d’assortir le dépôt d’un projet de loi d’une étude d’impact, a fait l’objet de profonds remaniements. L’Assemblée nationale a souhaité en enrichir le contenu, ce qui l’a conduite à adopter un dispositif très étendu. La commission des lois du Sénat, estimant que la description de l’étude d’impact ne devait pas donner lieu à une énumération trop détaillée, nous propose une rédaction plus synthétique dans son amendement n° 10. Mme Michèle André regrette cependant qu’à cette occasion la commission ait supprimé une disposition ajoutée par l’Assemblée nationale qui faisait obligation au Gouvernement d’analyser l’impact du projet de loi « en termes d’égalité entre les femmes et les hommes. » Certes, on peut – et même on doit – considérer que, dès lors qu’une étude d’impact procède à l’évaluation des conséquences sociales d’un projet de loi, elle doit nécessairement en examiner les effets au regard de l’égalité entre les femmes et les hommes, qui en constituent, à n’en pas douter, un aspect essentiel. Mais, sur un point aussi important et aussi sensible, ce qui devrait aller sans dire va encore mieux en le disant. Le sous-amendement n° 193 rectifié a pour objet de préciser que l’évaluation des conséquences économiques, financières et sociales, prévue par la rédaction de la commission des lois, comprend « en particulier » une évaluation « au regard de l’égalité entre les femmes et les hommes ». Dois-je rappeler que, depuis la dernière réforme constitutionnelle, et grâce à l’adoption d’un amendement de la commission des lois, le principe de l’égal accès des femmes et des hommes aux responsabilités, tant politiques que professionnelles et sociales, figure à l’article 1de la Constitution parmi les grands principes de la République.
Éliane ASSASSI - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Éliane ASSASSI

Mme Éliane Assassi. En ce qui concerne le sous-amendement n° 214, nous souhaitons que les études d’impact exposent avec précision l’évaluation des conséquences des dispositions envisagées sur les services publics et leurs usagers. Au regard de la politique menée aujourd’hui par le Président de la République et le Gouvernement, qui s’attaquent dès qu’ils le peuvent à tous les services publics, que ce soit La Poste, les hôpitaux, l’éducation nationale, la justice ou encore les transports publics, notre proposition est primordiale. Les parlementaires, mais aussi, au-delà, les personnels, les usagers et les syndicats doivent connaître les conséquences qu’entraînent les réformes – passées, en cours ou à venir – de l’exécutif concernant les services publics. Il s’agit d’une question de démocratie, certes, mais c’est aussi une question de vérité, car il est facile de dire qu’il faut réformer l’hôpital, l’école, la justice, etc., pour réaliser des économies, pour être plus compétitifs et plus efficaces, pour moderniser, sans jamais apporter ni d’éléments concrets ni d’études sérieuses pour étayer de tels propos et sans jamais dire aux Français la vérité sur le coût réel de ces réformes supportées par la collectivité. En définitive, ce sont les Français qui paient la note soit parce que les services publics cessent d’être publics, et qu’il faut payer plus, soit parce que l’accès aux soins, à la justice, etc., s’est détérioré. Parfois, les deux motifs peuvent se combiner. Pour ce qui est du sous-amendement n° 213, nous proposons que les documents accompagnant les études d’impact rendent compte non seulement des consultations menées avant la saisine du conseil d’État, mais également des négociations avec les partenaires sociaux et associatifs. En effet, il nous semble important que la discussion législative s’appuie sur une information préalable concernant les positions des différents acteurs concernés par un projet de loi. Il n’est pas inintéressant pour les parlementaires – toutes opinions confondues – de connaître, avant de se prononcer en séance publique, l’appréciation que portent les principaux intéressés sur telle ou telle réforme, d’autant que les acteurs sociaux ou associatifs maîtrisent bien leur sujet et peuvent nous fournir des éléments sérieux. Vous me répondrez sans doute que les commissions permanentes des assemblées auditionnent déjà les acteurs concernés par les textes dont elles sont saisies. Mais ces auditions concernent seulement les parlementaires membres de la commission en question, pas les autres. De plus, ces réunions ne sont pas publiques et elles ont souvent lieu très peu de temps avant l’examen du texte en séance. Parfois, elles sont même programmées en même temps que les réunions de groupe hebdomadaires, quand ce n’est pas pendant la séance publique ! Avec notre proposition, les avis des partenaires sociaux et associatifs seront connus en amont, ils seront publics, et chaque parlementaire en aura connaissance.
Alima BOUMEDIENE-THIERY - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Alima BOUMEDIENE-THIERY

Mme Alima Boumediene-Thiery. Ce sous-amendement s’inscrit dans la même logique que celle qu’a développée tout à l’heure M. Sueur. En effet, il tend à mettre un terme au petit jeu très récurrent qui consiste, pour le Gouvernement, à ne pas transmettre les conclusions du Conseil d’État sur les textes dont celui-ci est saisi, alors même que ces conclusions se retrouvent souvent dans la presse ou entre les mains de plusieurs d’entre nous. Certains avancent l’idée d’une atteinte au principe de la séparation des pouvoirs. Je ne suis pas convaincue par cet argument. Il est normal qu’une autorité qui donne un avis puisse le rendre public, surtout lorsqu’il a pour effet de modifier l’économie générale d’un texte. Je vous renvoie, par exemple, aux modifications importantes qui ont été apportées par le Conseil d’État au projet de loi pénitentiaire : il a sabré de nombreuses dispositions du texte sans que l’on en connaisse vraiment la raison. Je vous propose donc, par ce sous-amendement, de préciser dans la loi organique que les projets de loi sont accompagnés des conclusions du Conseil d’État, de manière à pouvoir apprécier les modifications apportées par ce dernier à chaque texte dont il est saisi. Cela me semble relever d’un impératif de transparence. Qui pourrait ici être contre la transparence ?
Alima BOUMEDIENE-THIERY - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Alima BOUMEDIENE-THIERY

Mme Alima Boumediene-Thiery. Je prends note de la volonté affichée par l’Assemblée nationale de soumettre le droit d’amendement du Gouvernement à une étude préalable, conformément, d’ailleurs, à ce qui est prévu dans l’article 11 bis du projet de loi organique. Toutefois, d’une part, cette étude d’impact est facultative, puisque le principe devra en être fixé – ou non – dans le règlement de chaque assemblée, d’autre part, elle est insuffisante au regard de l’importance prise par les dispositions présentées sous forme d’amendements par le Gouvernement. Il est souhaitable que les amendements du Gouvernement fassent l’objet d’une étude préalable aussi détaillée que celle qui est prévue pour les projets de loi. Ces amendements sont parfois transmis à quelques jours de l’ouverture des débats, ce qui en rend l’examen difficile. Je rappelle à cette occasion – M. Bizet sait de quoi je parle ! – que c’est seulement trois jours avant le début de l’examen en séance du projet de loi relatif à la responsabilité environnementale que nous ont été remis trois amendements visant à transposer trois directives européennes Il me semble donc qu’il convient de rationaliser le pouvoir d’amendement du Gouvernement, à certains égards illimité, afin de permettre un meilleur travail en commission. C’est pourquoi je vous propose d’insérer dans la liste des textes soumis à une étude préalable les amendements présentés par le Gouvernement : cela évitera que ce dernier ne dépose par voie d’amendement des dispositions qui auraient pu s’insérer dans le projet de loi initial, s’exonérant ainsi du dispositif prévu au présent article 7.
Pierre FAUCHON - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Pierre FAUCHON

M. Pierre Fauchon. L’accumulation des prescriptions qui résultent de l’article 7, même amélioré par notre excellent rapporteur, risque d’être vaine, illusoire, voire dangereuse. Elle risque d’être vaine, parce que tout projet de loi doit porter en lui-même l’essentiel de sa justification et qu’il appartient aux membres de nos commissions, avec l’aide de leurs excellents collaborateurs, d’apprécier la réalité de celle-ci et de la rejeter si elle est insuffisante. Elle risque d’être illusoire pour les raisons qui ont été fort bien évoquées, en particulier sur les travées du groupe socialiste, par plusieurs collègues ; ils ont été si nombreux à s’être excellemment exprimés sur ce sujet que je ne peux les citer tous : ils ont dénoncé le caractère aléatoire de toute étude d’impact. L’expérience montre que nul ne peut savoir quelles seront les conséquences d’une loi nouvelle. Repassez dix ans après et voyez ce qu’il en reste ! Elle risque, enfin, d’être éventuellement dangereuse, dans la mesure où aucune énumération ne pouvant être complète un élément aura forcément été oublié. Ainsi, je constate que le Vatican n’est pas tenu au courant ! (Sourires.) C’est peut-être une fâcheuse lacune : toute omission donne à penser que les préoccupations qui ne sont pas évoquées doivent être considérées comme sans intérêt et secondaires. Pour toutes ces raisons, et puisque nous apprécions le texte du Gouvernement – M. le rapporteur a rappelé qu’il était très sobre – nous estimons que le plus sage serait de nous en tenir au texte initial.
Éliane ASSASSI - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Éliane ASSASSI

Mme Éliane Assassi. Dans l’idéal, les études d’impact devraient permettre d’éviter l’inflation législative et d’élaborer des lois tous azimuts, par exemple à la suite d’un quelconque fait divers. Depuis 2003, les lois portant sur le même sujet se sont succédé. J’en veux pour preuve, notamment, celles qui sont relatives à la récidive ou à l’immigration. Nous avons déjà eu l’occasion de le dire, mais je le répète : entre 2002 et 2008, nous avons adopté seize lois ayant trait à l’insécurité. J’ose espérer que si des études d’impact dignes de ce nom, c’est-à-dire sérieuses et argumentées, avaient été réalisées sur ces textes, nous n’aurions pas légiféré autant. Cela étant, nous estimons que la rédaction de l’article 7 peut encore être améliorée. Tel est l’objet des amendements et sous-amendements que nous avons déposés, car nous avons des doutes sur les intentions réelles du Gouvernement en la matière, pour ne pas dire des craintes. En effet, il est prévu que seuls les projets de loi seront accompagnés des documents rendant compte de l’étude d’impact. Par cet amendement n° 95, nous demandons que les propositions de loi soient elles aussi accompagnées de ces études d’impact. Nous savons tous ici que, bien souvent, certaines propositions de lois, singulièrement quand elles sont déposées par la majorité – nous en avons eu un nouvel exemple la semaine dernière –, répondent en réalité à une commande gouvernementale. Quand le Gouvernement procède ainsi, l’avantage est double pour lui : non seulement il pèse sur l’initiative parlementaire, mais, de plus, il échappe à l’avis du Conseil d’État. Aux termes de l’article 7, le Gouvernement devra accompagner ses projets de lois d’une étude d’impact. Toutefois, s’il souhaite contourner cette mesure, autrement dit, s’il ne veut pas, pour diverses raisons, qu’une étude d’impact soit réalisée sur tel ou tel texte, il fera tout simplement passer celui-ci sous la forme d’une proposition de loi.
Éliane ASSASSI - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Éliane ASSASSI

Mme Éliane Assassi. Il est prévu, dans l’article 7, que les documents rendant compte d’une étude d’impact « estiment les conséquences économiques, financières, sociales et environnementales des dispositions législatives proposées ». Par cet amendement, nous proposons que les documents en question contiennent une analyse approfondie desdites conséquences plutôt qu’une simple estimation. La nuance est importante, surtout à un moment où le Président de la République est omniprésent et se sert du Parlement et des projets de lois pour faire des annonces dans tous les sens, lesquelles relèvent le plus souvent d’un plan de communication dont l’objectif est l’affichage politique. Pour illustrer mon propos, je prendrai un seul exemple, celui de la réforme des régimes spéciaux. Il eût été très utile de disposer d’une analyse approfondie des conséquences économiques, sociales, environnementales et, surtout, financières des dispositions législatives proposées. Cette analyse nous aurait appris que, pour l’État, non seulement les gains seraient très limités, voire nuls, mais que, de surcroît, le coût des contreparties se traduirait par des charges supplémentaires. La réforme des régimes spéciaux aura donc coûté plus cher que le statu quo . Il est clair qu’elle relevait plus de l’idéologie que d’une nécessité absolue de sauver les comptes de l’État. Je ne sais pas si une étude d’impact et une analyse approfondie auraient pu éviter une telle situation. En tout état de cause, si l’article 7 n’est pas amendé en ce sens, l’exécutif pourra, demain, continuer à faire réforme sur réforme, sans avoir de comptes à rendre sur leurs conséquences.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Je rappelle que, lors de la révision constitutionnelle, nous étions favorables à la définition des conditions de présentation des projets de loi ; des éléments objectifs devaient nous être soumis. Mais n’allons pas trop loin ! En effet, ces mesures présentent deux inconvénients. Tout d’abord, nous n’aurons plus le choix, puisque la haute technocratie, dont le Conseil d’État, nous dira, comme elle a déjà tendance à le faire, que nous aurions tout avantage à l’écouter avant d’élaborer les lois. Je reviendrai plus tard sur l’avis du Conseil d’État. L’Assemblée nationale a voulu perfectionner la rédaction pour éviter l’inflation législative : avant de voter des textes, il importe de vérifier la mise en œuvre de la législation existante. Cet objectif, nous devons le partager ! Ensuite, si les études d’impact devaient être trop détaillées, il est évident qu’elles n’auraient plus de sens. La commission a déjà allégé le dispositif par rapport à celui de l’Assemblée nationale.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Que je sois totalement libre ne signifie pas que j’approuve vos sous-amendements, et je vais vous expliquer pourquoi. Bien entendu, ces sous-amendements n’ont pas été examinés par la commission, mais celle-ci s’étant s’exprimée sur la plupart des amendements, je puis employer à propos des sous-amendements les mêmes arguments que pour les amendements. La commission est défavorable au sous-amendement n° 207. En effet, dans l’amendement n°  10, elle met l’accent sur la nécessité de vérifier que la loi est le moyen le plus efficace pour atteindre l’objectif recherché. L’étude d’impact doit donc être lancée dès le début de la réflexion et non pas être réalisée, comme cela a été le cas dans le passé, aux dernières étapes de la rédaction du projet de loi. Je ne comprends pas que vous vouliez supprimer cette disposition. D’ailleurs, les pays qui pratiquent les études d’impact depuis plusieurs années, comme le Royaume-Uni ou le Canada, les lancent dès le début des travaux sur une réforme.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Monsieur Sueur, je ne vous ai pas interrompu ! Laissez-moi aller jusqu’au bout de mon argumentaire sur ces sous-amendements, qui ne sont pas tous remarquables ! Que voulez-vous, je préfère la rédaction adoptée par la commission ! Par ailleurs, je suis très défavorable au sous-amendement n° 209, qui tend à exclure de l’étude d’impact la justification des adaptations ou des exemptions d’application pour l’outre-mer. Ce sont tout de même des points importants, tant il existe de spécificités législatives outre-mer. Pour ma part, j’en ai plus qu’assez de voir apparaître des ordonnances de cent ou cent vingt articles, tout simplement parce que l’on a oublié d’appliquer ou d’adapter les lois outre-mer ! Une telle précision me semble indispensable dans la mesure où il sera extrêmement utile de contraindre l’exécutif à nous préciser si les textes qu’il nous soumet sont applicables ou adaptables aux collectivités d'outre-mer, au sens de l'article 74 de la Constitution.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. La commission a souhaité simplifier et renforcer la définition du contenu des études d’impact. À cet égard, le sous-amendement n° 44 rectifié ter vise à insérer une précision intéressante, à savoir les textes législatifs et réglementaires qu’il conviendra d’abroger une fois la nouvelle loi adoptée. Cet ajout pourrait en effet compléter utilement le texte proposé par la commission, qui vise les modalités d’application dans le temps et les mesures transitoires appropriées. Même si cela revient à alourdir quelque peu la rédaction, la commission est plutôt favorable au sous-amendement n° 44 rectifié ter . Le sous-amendement n° 210 tend à retirer de l’amendement de la commission les points relatifs à l’évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales du projet de loi, ainsi que celles sur l’emploi public. Ce sont des éléments qu’il ne faut pas négliger. Sur ce sujet, l’Assemblée nationale avait procédé à de nombreux ajouts, émanant, d’ailleurs, de l'ensemble des groupes.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Le Parlement doit en avoir connaissance ! Monsieur Bodin, vous l’avez rappelé en présentant le sous-amendement n° 193 rectifié, l’égalité entre les femmes et les hommes est un principe fondamental, que la révision constitutionnelle de juillet dernier a conforté. Au sein de l’étude d’impact jointe aux projets de loi lors de leur dépôt, l’évaluation des conséquences sociales paraît inclure l’impact en termes d’égalité entre les femmes et les hommes pour les textes qui s’y prêtent. Ce sera le cas, par exemple, pour ceux qui sont relatifs au droit du travail. Dans la rédaction qu’elle propose, la commission des lois, soucieuse d’éviter une énumération de principes constitutionnels, puisqu’ils existent « au-dessus » des lois organiques, a préféré ne pas mentionner ce point dans la liste des éléments de l’étude d’impact. Mais le Gouvernement pourra sans doute confirmer que, s’il y a lieu, l’impact du projet de loi en termes d’égalité entre les femmes et les hommes sera effectivement mesuré. Il ne me paraît guère opportun de se lancer dans l’énumération de principes fondamentaux, auquel cas il faudrait énoncer le principe de non-discrimination, et pas seulement les inégalités entre les hommes et les femmes. S’il faut combattre les discriminations, il importe de ne pas tomber dans la caricature. À ce propos, mes chers collègues, la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité, la HALDE, a fait réaliser une étude extrêmement intéressante sur la place des stéréotypes et des discriminations dans les manuels scolaires, notamment au détriment des seniors. Vous devriez tous y être attentifs ! (Sourires .)
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2009-02-18
Date: 2009-02-18
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Ce terme est en effet haïssable ! Je vous demande donc, mon cher collègue, de bien vouloir retirer le sous-amendement n° 211 rectifié. Le sous-amendement n° 214 vise à reprendre le dispositif d’un amendement sur lequel la commission a émis un avis défavorable. L’étude d’impact devra évaluer les conséquences du projet de loi sur l’emploi public. Je rappelle que cette étude n’a pas pour objet de se substituer au travail d’audition et d’évaluation mené par le Parlement ; son but est de donner des informations présentant la valeur ajoutée du projet de loi. La commission émet donc un avis défavorable sur ce sous-amendement. L’avis est également défavorable sur le sous-amendement n° 213, car les consultations menées avant la saisine du Conseil d'État peuvent inclure les négociations avec les partenaires sociaux et associatifs. Là encore, il convient de privilégier dans la rédaction de l'article 7 un point de vue global et une certaine concision. Nous ne sommes pas en train de rédiger un catalogue ! Sur le sous-amendement n° 61, la commission émet le même avis que sur le sous-amendement n° 43 rectifié. Il n’est pas souhaitable de faire des avis du Conseil d'État des éléments de la procédure parlementaire. Nous avons longuement débattu de cette question au mois de juillet. Il nous faut rester un tant soit peu cohérents avec les décisions que nous avons prises voilà sept mois, puisque rien n’a changé !