Bernard SAUGEY (rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale.) - Sénat - 2008-11-25
Date: 2008-11-25
Orateur: Bernard SAUGEY
Fonction: rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale.

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, madame le ministre, monsieur le ministre, mes chers collègues, pour la première année, le budget de l’État s’inscrit dans un cadre pluriannuel qui prévoit le retour à l’équilibre des comptes pour 2012. Les collectivités territoriales sont pleinement associées à la réalisation de cet objectif. Désormais, la progression de l’ensemble des concours financiers de l’État aux collectivités locales sera strictement limitée à l’inflation prévisionnelle hors tabac. Notre pays subit à l’heure actuelle les conséquences d’une crise économique globale. La réduction des dépenses publiques apparaît donc plus que jamais comme une priorité nationale. Les évolutions en cours suscitent des inquiétudes chez les élus locaux. En effet, les collectivités territoriales, auxquelles de nombreuses compétences ont été transférées au cours des quatre dernières années et qui réalisent près des trois quarts de l’investissement public de notre pays, sont directement touchées par la crise, financière d’abord, économique ensuite. Les nombreuses réformes annoncées par le Gouvernement pour 2009 – réorganisation territoriale, intercommunalité, fiscalité locale – devront donc plus que jamais être engagées dans une totale transparence, et dans le respect des prérogatives de chacun. Pour ma part, je me félicite des progrès réalisés au cours des derniers mois en vue de mieux prendre en compte les intérêts et les préoccupations des collectivités. Mais avant d’aborder ce point plus en détail, je tiens à revenir rapidement sur les contraintes nouvelles qui pèsent sur les concours financiers de l’État aux collectivités. Le principe d’un encadrement de la progression de ces concours financiers n’est pas nouveau : depuis 1996, en effet, les principaux concours alloués aux collectivités et à leurs groupements sont rassemblés au sein d’une « enveloppe normée », dont la progression est contrainte par une indexation fixée à l’avance. Je rappelle que, entre 2001 et 2007, cette enveloppe a évolué en fonction d’un indice qui prenait en compte l’inflation prévisionnelle augmentée d’un tiers du taux de croissance de notre économie. Cette règle d’évolution, très favorable aux collectivités, avait permis de renforcer les moyens affectés à la péréquation. Ce mécanisme est toutefois apparu incompatible avec l’objectif de stabilisation des dépenses en volume que s’impose l’État depuis 2003. Le rapport Pébereau de décembre 2005 a d’ailleurs souligné la nécessité d’associer les collectivités territoriales à l’objectif de réduction des déficits publics. C’est pourquoi la loi de finances de 2008 a instauré un contrat de stabilité visant à faire progresser l’enveloppe normée au rythme de la seule inflation. Toutefois, au sein de cette enveloppe, la DGF continuait à progresser selon un indice composé de l’inflation augmentée de la moitié du taux de croissance du PIB et un certain nombre de concours financiers restaient en dehors de l’enveloppe, notamment le FCTVA. J’y reviendrai. Le projet de loi de finances pour 2009 prolonge et systématise cette évolution : premièrement, à l’exception des subventions accordées par les ministères, la totalité des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales, y compris le FCTVA, sont intégrés à l’enveloppe normée ; deuxièmement, cette dernière continue de progresser au seul rythme de l’inflation prévisionnelle ; enfin, au sein de l’enveloppe normée, la progression de la DGF est, elle aussi, limitée à la seule inflation prévisionnelle. Il s’agit là d’une évolution essentielle pour les finances des collectivités locales. Toutefois, je relève que le projet de loi de finances prévoit un certain nombre d’aménagements techniques destinés à dégager des marges de manœuvre en faveur de la péréquation. En outre, le projet de réforme de la DSU initialement conçu a suscité beaucoup d’inquiétudes parmi les élus locaux. À cet égard, je me félicite que le ministère de l’intérieur ait finalement accepté d’étaler cette réforme sur plusieurs années. Une réforme de la DSU est probablement souhaitable, mais elle ne doit pas se faire dans la précipitation. Par ailleurs, je salue la création de deux dotations, l’une, la dotation de développement urbain, la DDU, consacrée à cent villes particulièrement défavorisées et l’autre affectée aux communes touchées par les restructurations du ministère de la défense. En ces temps de crise, il s’agit d’un effort appréciable pour soutenir les collectivités qui rencontrent le plus de difficultés. En revanche, l’inclusion du FCTVA au sein de l’enveloppe normée me pose problème et je suis sensible aux arguments des élus locaux qui soutiennent que le FCTVA constitue un remboursement et non une dotation de l’État aux collectivités. Comme je l’ai déjà rappelé, les collectivités territoriales réalisent près des trois quarts de l’investissement public. Dans le contexte économique actuel, cette capacité mérite d’être préservée. J’espère donc que cette question pourra être débattue à l’occasion des réformes annoncées par le Gouvernement pour l’année 2009. La progression des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales est désormais fortement contrainte, mais, en contrepartie, des progrès ont été réalisés afin de mieux prendre en compte les intérêts et les positions des collectivités. Je veux tout d’abord parler de la conférence nationale des exécutifs, qui constitue depuis l’année dernière une enceinte de dialogue au plus haut niveau entre l’État et les exécutifs des collectivités territoriales. Son rôle doit être affirmé. Je veux ensuite et surtout parler de la mise en place de la commission consultative d’évaluation des normes. La création de cette nouvelle instance reflète l’évolution, ces dernières années, du débat sur les relations financières entre l’État et les collectivités locales. Ce débat s’est d’abord concentré sur la question de la compensation des charges résultant des transferts de compétences aux collectivités. Les dépenses des collectivités ont en effet fortement progressé dans la période récente : de 36 % entre 2002 et 2007. Toutefois, les travaux de la commission consultative d’évaluation des charges ont montré que l’État avait scrupuleusement respecté ses engagements en matière de compensation des transferts de compétences. En outre, le rapport de la Cour des comptes de juin 2008 a montré que ces transferts n’étaient qu’en partie responsables de l’augmentation dynamique des dépenses locales. L’attention s’est alors portée sur la question de l’impact des normes – sanitaires, sécuritaires ou environnementales, par exemple – sur les finances des collectivités. L’étude de cette question au sein du groupe de travail présidé par notre collègue Alain Lambert, en particulier, a conduit à la création récente de la commission consultative d’évaluation des normes, qui sera notamment appelée à se prononcer sur les projets de normes imposés, à l’échelon national ou communautaire, aux collectivités. Le rôle de cette commission ne pourra être que renforcé par l’entrée en vigueur, le 1 er mars prochain, des dispositions de la Constitution prévoyant une meilleure évaluation de l’impact des textes législatifs. Pour ma part, je salue la création de cette commission, qui permettra de mieux prendre en compte les contraintes et les besoins des collectivités. Il s’agit d’une étape importante dans le renforcement de l’autonomie des collectivités territoriales. En tout état de cause, cette autonomie passe nécessairement par une réforme d’ensemble de la fiscalité locale. Je le dis chaque année ! (Sourires .) Chacun s’accorde à reconnaître la complexité excessive de notre fiscalité locale, dont les bases ne sont pas adaptées aux enjeux de notre économie, si bien qu’au gré des réformes ponctuelles successives, l’État est devenu le premier contribuable local. Ce constat, nous le faisons depuis des années, sans qu’un accord ait encore pu être trouvé sur les modalités d’une réforme globale. À l’heure où l’État est contraint de limiter la progression de ses dépenses, et notamment celle des concours financiers qu’il attribue aux collectivités, la question d’une réforme d’ensemble de la fiscalité locale revêt plus que jamais un caractère d’urgence. Il me semble donc essentiel que cette question figure en tête des projets de réforme relatifs à l’organisation territoriale de notre pays et à la démocratie locale, cette sorte de monstre du loch Ness dont on parle toujours, mais qu’on ne voit jamais. Peut-être celui-là va-t-il enfin se montrer ! (Sourires .) Acceptons-en l’augure !