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Robert BADINTER - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Robert BADINTER

M. Robert Badinter. Cela étant dit, nous allons enfin franchir le cap de l’exception d’inconstitutionnalité, instrument indispensable de protection des droits des citoyens que, depuis vingt ans, nous souhaitons voir créé. Alors, je vous le dis franchement, il me paraît prématuré d’aller vers une dimension nouvelle, celle de l’exception d’inconventionnalité, et d’assigner cette tâche au Conseil constitutionnel. Nous sommes aujourd’hui, avec l’ensemble des États de l’Union européenne, dans une situation d’une complexité juridique extraordinaire, comme j’ai eu l’occasion de le constater en œuvrant, au sein de la Convention sur l’avenir de l’Europe, sur le projet de Constitution européenne. En effet, nous avons non seulement des ordres nationaux, mais aussi des ordres européens. De surcroît, s’agissant des ordres européens – et j’utilise le pluriel à dessein –, nous avons l’ordre normatif, l’espace conventionnel, qui a pour régulateur la Cour de Strasbourg, et l’autre espace, qui a pour régulateur la Cour de Luxembourg. Le fait que les mêmes droits fondamentaux soient définis dans des instruments différents, avec des juridictions suprêmes internationales pour en déterminer le contenu, ne préviendra pas l’inévitable problème de la divergence entre les solutions apportées par ces deux ordres juridictionnels et conventionnels. À l’heure actuelle, il convient de poursuivre la réflexion sur un problème clé : comment parvenir, dans un monde juridique que je qualifierai de « multipolaire », à une unité d’interprétation ? Ce serait très facile si nous avions un système fédéral pour l’Union européenne ; ce serait beaucoup plus difficile en ce qui concerne l’ordre européen conventionnel de Strasbourg. Je rappellerai simplement à notre ami Portelli la phrase qu’Edgar Faure se plaisait à dire : « On a toujours tort d’avoir raison trop tôt. » En cet instant, vous ouvrez les voies qui sont celles de l’avenir, mais je dois vous dire très franchement, et à regret, que voter un tel amendement dans le cadre du présent débat me paraît prématuré. C’est pourquoi je suivrai la position de la commission.
Hugues PORTELLI - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Hugues PORTELLI

M. Hugues Portelli. Non, je le retire, monsieur le président, puisque, visiblement, il ne sert à rien de le maintenir. M. Badinter est tout à fait fondé à dire que nous sommes actuellement dans une situation d’incertitude juridique. Il n’en demeure pas moins que, l’Union européenne reconnaissant la juridiction de la Cour européenne des droits de l’homme, celle-ci va se trouver au sommet du système juridictionnel européen en matière de droits fondamentaux. Nombreux sont ceux qui, au Conseil d’État ou dans les instances gouvernementales, estiment qu’il faut protéger le Conseil constitutionnel. À cet égard, je rappellerai simplement que le Conseil constitutionnel a déjà été « condamné » par la Cour européenne des droits de l’homme pour une validation législative. Et il y aura d’autres cas ! Ne croyez pas que nous préserverons les juridictions suprêmes françaises : elles seront, une fois pour toutes, sous l’autorité des juridictions européennes. De même, personne n’a bougé, voilà quelques mois, quand un simple conseil de prud’hommes a annulé une loi votée par le Parlement en matière de droit du travail en la déclarant contraire à une convention de l’OIT. Je souhaite bien du plaisir au Gouvernement, à l’avenir !
Robert BADINTER - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Robert BADINTER

M. Robert Badinter. Cet amendement tend à mettre le droit en accord avec le fait. Le Conseil constitutionnel, né voilà cinquante ans, a beaucoup changé depuis. En particulier depuis la réforme de 1974 prévoyant la saisine par les parlementaires, l’institution n’a plus rien à voir avec celle qui avait été conçue en 1958, qui n’avait guère rendu plus d’une dizaine de décisions en douze ans. Aujourd’hui, le Conseil constitutionnel est une institution juridictionnelle dont les décisions s’imposent à toutes les autorités de l’État, notamment aux autorités judiciaires. J’ai ici le recueil de ses grandes décisions, et encore celui-ci ne date-t-il que de 2000 ! (L’orateur brandit un épais volume.) Il existe une jurisprudence du Conseil constitutionnel, une doctrine sur les arrêts du Conseil constitutionnel, des commentaires sur la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Celui-ci est donc à l’origine de tout un corpus juridique. Pourquoi, dès lors, conserver une dénomination « déceptive » ? C’est un paradoxe de notre pays, où, dit-on, la raison trouve volontiers son foyer – je n’en suis d'ailleurs pas toujours sûr. À cet égard, croyez-moi, il n’est guère raisonnable de dénommer « conseil » une institution qui rend des décisions juridictionnelles et qui, de surcroît, n’a le droit de donner des conseils ni au Gouvernement ni au Parlement ! C’est ce qui avait été répondu à M. Chaban-Delmas lorsqu’il avait sollicité, en son temps, le Conseil constitutionnel. Le rôle de conseil incombe au Conseil d’État. Je comprends que le Conseil d’État, mi-conseil, mi-juge, conserve la dénomination de « conseil », mais celle-ci n’a véritablement pas lieu d’être pour le Conseil constitutionnel. Au moment où nous allons mettre à la disposition des citoyens, via l’exception d’inconstitutionnalité, la possibilité de faire respecter les droits fondamentaux par le Conseil constitutionnel, cette dénomination n’a tout simplement pas de sens ! En tant que président du Conseil constitutionnel, j’ai eu l’occasion de me rendre dans de nombreux pays et de recevoir plusieurs délégations étrangères. J’ai en effet été conduit à donner des conseils à des pays accédant à la démocratie et qui voulaient créer une juridiction constitutionnelle. Mes interlocuteurs me demandaient régulièrement si notre juridiction délivrait des conseils. Je répondais invariablement : « Non, nous rendons des décisions juridictionnelles ». Dès lors, me demandait-on, pourquoi ne nommez-vous pas votre instance « cour constitutionnelle » ? En effet, il n’y a pas une instance de contrôle de constitutionnalité en Europe – pas seulement au sein de l’Union européenne, mais parmi la totalité des États membres du Conseil de l’Europe – qui porte une autre dénomination que celle de Cour constitutionnelle ou de Tribunal constitutionnel. Je demande simplement de reconnaître que, cinquante ans après sa création, il vaut mieux dire les choses telles qu’elles sont aujourd’hui. Par conséquent, notre haute juridiction doit porter sa véritable dénomination, celle de Cour constitutionnelle.
Rachida DATI (garde des sceaux.) - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Rachida DATI
Fonction: garde des sceaux.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Monsieur Badinter, vous soulignez à juste titre le rôle juridictionnel du Conseil constitutionnel. Ce mouvement s’est d’ailleurs dessiné à partir de 1971. Mais le Conseil constitutionnel n’est pas qu’une juridiction. Il fait partie des pouvoirs publics et conserve un rôle de conseil auprès d’autres institutions. (M. Robert Badinter manifeste son étonnement.) Il remplit ce rôle en cas d’exercice des pouvoirs de crise. D’ailleurs, le présent projet de loi accroît l’importance de son intervention en la matière avec le renforcement de l’encadrement de l’article 16 de la Constitution. Il remplit également ce rôle pour les votations. Il est ainsi consulté par le Gouvernement sur l’organisation de l’élection présidentielle, en vertu de la loi du 6 novembre 1962. C’est également le cas pour l’organisation des opérations référendaires. Certaines de ses compétences sont même de nature administrative puisqu’il désigne des délégués et établit la liste des candidats à l’élection présidentielle. La révision constitutionnelle accroîtra les pouvoirs juridictionnels du Conseil constitutionnel, mais le Conseil constitutionnel n’est pas une juridiction comme une autre. C’est une institution originale qui joue un rôle capital dans l’équilibre des pouvoirs constitutionnels. C’est pourquoi le Gouvernement préfère conserver la dénomination actuelle, qui marque mieux l’originalité de cette institution.
Robert BADINTER - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Robert BADINTER

M. Robert Badinter. On croit rêver ! Ne parlons pas, s’il vous plaît, du rôle du Conseil constitutionnel à propos de l’article 16 : personne ne pense aujourd’hui que cette disposition sera à nouveau utilisée. Vous évoquez des fonctions de conseil, madame le garde des sceaux. La Cour de cassation, a fortiori le Conseil d’État, et beaucoup d’autres cours suprêmes remplissent des fonctions que l’on qualifie d’annexes. Autrement dit, au nom de ce qui est accessoire, vous refusez de tirer les conséquences du principe. Ce n’est pas possible ! La fonction du Conseil constitutionnel, telle que tout le monde la perçoit et au moment même où nous allons insérer dans notre droit l’exception d’inconstitutionnalité, est juridictionnelle. Je n’arrive donc pas à comprendre pourquoi on se cramponne à la dénomination actuelle ! Je demande instamment au Sénat d’appeler « cour » ce qui est une instance juridictionnelle et de laisser le terme « conseil » aux instances qui en font leur fonction principale ou en tout cas éminente, comme le Conseil d’État.
Michel CHARASSE - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Michel CHARASSE

M. Michel Charasse. Je n’ai pas d’objection à ce changement de nom, puisque, comme l’a souligné Robert Badinter, cette appellation reste toujours bizarre aux yeux de l’étranger, d’autant plus que l’institution, le Conseil constitutionnel, jouit à l’étranger d’une réputation formidable construite pendant cinquante années de jurisprudence. Mais je voudrais poser une question à Robert Badinter. Actuellement, devant le Conseil constitutionnel, les procédures, qu’il connaît bien, font qu’il n’y a pas de plaidoiries d’avocats et que les séances ne sont pas publiques. En matière électorale, tout se passe par échanges de mémoires, par écrit ; le rapporteur peut éventuellement rencontrer les parties, notamment en matière de contentieux électoral, mais aussi pour les recours de l’article 61. Est-ce que le fait que le Conseil constitutionnel passe du statut d’« institution » à celui de « cour », ce que soulignera ce nouveau nom, conduira à remettre en cause les procédures suivies depuis 1958 ? C’est une simple question que je pose, puisque je n’ai pas la réponse en cet instant.
Robert BADINTER - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Robert BADINTER

M. Robert Badinter. Deux questions m’ont été posées, auxquelles je vais répondre bien volontiers. Tout d’abord, le mode de désignation n’a rien à voir avec la dénomination. À travers le monde, les cours constitutionnelles voient leurs membres nommés. Je n’ai pas besoin de rappeler ce qu’est la Cour suprême des États-Unis ni comment il est procédé à la nomination de ses neuf membres par le Président, avec un contrôle qui dure des semaines et une audition des candidats devant la commission du Sénat. S’agissant de cette grande institution, qui existe maintenant depuis deux siècles, le problème n’est pas le mode de désignation, c’est la nature de l’activité. Ensuite, je veux dire à Michel Charasse que nous sommes maintenant dans l’exception d’inconstitutionnalité. Dans ce cadre, la partie juridictionnelle sera conservée. L’originalité des procédures ne tient pas au nom. Prêtons-y attention ! Je le répète, je demande simplement le changement de dénomination, qui mettra cette instance sur le même plan que les autres juridictions pratiquant le contrôle de constitutionnalité en Europe. Parce qu’il y a eu ce lointain passé, il est difficile d’expliquer à ceux à qui l’on donne des conseils qu’il s’agit d’une instance juridictionnelle. Notre haute juridiction doit bénéficier du même crédit que tous les autres tribunaux ou cours constitutionnels en Europe. C’est aussi simple que cela !
Josiane MATHON-POINAT - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Josiane MATHON-POINAT

Mme Josiane Mathon-Poinat. L’article 25 vise à améliorer le mode de désignation des membres du Conseil constitutionnel – peut-être devrais-je plutôt parler maintenant de la Cour constitutionnelle – afin de tenir compte des modifications apportées par l’article 4 du projet de loi à l’article 13 de la Constitution. Mais cette procédure ne change pas le caractère essentiellement politique de cette institution. Le fait que le président de l’Assemblée nationale ne puisse nommer que trois membres ne permet pas que soient représentées, au sein du Conseil constitutionnel, toutes les sensibilités politiques présentes à l’Assemblée nationale. Ainsi, le Conseil constitutionnel continuera de refléter, hélas ! le bipartisme que vous souhaitez tant institutionnaliser. C’est donc par souci du respect du pluralisme, auquel nous sommes fortement attachés et que nous ne cesserons de revendiquer, que nous proposons de modifier le nombre de membres du Conseil constitutionnel. Celui-ci comprendrait désormais quinze membres, dont trois seraient désignés par le Président de la République, neuf par le président de l’Assemblée nationale et trois par le Sénat. Par ailleurs, le président du Conseil serait désigné par ses membres, et non plus par le Président de la République comme le prévoit aujourd'hui l’article 61 de la Constitution. Nous proposons que les membres désignés par le Parlement le soient à la majorité des trois cinquièmes. Notre proposition permettrait ainsi de faire en sorte que le Conseil constitutionnel comprenne des personnalités désignées à la proportionnelle des groupes parlementaires. Cette nouvelle composition aurait aussi le mérite de supprimer les membres de droit que sont les anciens présidents de la République. Enfin, pour répondre aux éventuelles critiques sur le nombre de membres du Conseil que nous proposons, je tiens à signaler que notre solution, outre qu’elle garantisse le pluralisme, se situe dans la norme européenne. En effet, selon une étude du service des études juridiques du Sénat de décembre 2007 sur les cours constitutionnelles, ces dernières comprennent en règle générale au moins douze membres. L’effectif de certaines cours constitutionnelles est plus important : il s’établit à douze en Belgique et en Espagne, à treize au Portugal. C’est donc une proposition mesurée et raisonnable que je vous invite à adopter.
Jean DESESSARD - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Jean DESESSARD

M. Jean Desessard. Cet amendement vise à supprimer la possibilité pour les anciens Présidents de la République de siéger au Conseil constitutionnel, ou à la Cour constitutionnelle si l’amendement Badinter qui a été adopté par notre assemblée va jusqu’au bout de son chemin. Lors de la lecture devant l’Assemblée nationale, il a été convenu que les nominations effectuées par le président de chaque assemblée sont soumises à l’avis de la commission compétente : le souci de mieux encadrer la procédure de nomination des membres du Conseil constitutionnel, ou de la Cour constitutionnelle, est donc l’objet de cet article 25, combiné avec l’article 4 que nous avons adopté. Recueillir cet avis est une manière d’éviter des nominations de convenance ou de récompenser par un siège de membre du Conseil constitutionnel, ou de la Cour constitutionnelle, une allégeance politique de longue date. Il s’agit de permettre une meilleure indépendance des membres du Conseil constitutionnel à l’égard du pouvoir en place ou des partis politiques. Pourtant, un ancien Président de la République a forcément été au cœur de ces jeux de pouvoirs et d’allégeance, et il appartient souvent encore à son parti. De ce mandat, il ne subsiste certainement pas que le titre. L’influence politique demeure, sans qu’elle puisse, elle, faire l’objet d’un contrôle, ni par le Parlement ni par une commission quelconque. Avec tout le respect que nous devons aux anciens Présidents de la République, la possibilité qui leur est offerte de siéger au Conseil constitutionnel, ou à la Cour constitutionnelle, est un cadeau contraire à l’esprit de la présente réforme des modes de nomination des membres de cette instance. Nous vous proposons donc de supprimer la possibilité pour les anciens Présidents de la République de siéger comme membre de droit au Conseil constitutionnel, ou à la Cour constitutionnelle.
Nicolas ALFONSI - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Nicolas ALFONSI

M. Nicolas Alfonsi. Il s’agit, au travers de cet amendement, d’empêcher les Présidents de la République de siéger au Conseil constitutionnel. Cette mesure s’inscrit dans le droit fil des arguments que Robert Badinter a développés voilà quelques instants lorsqu’il nous a demandé, pour tenir compte l’évolution du Conseil, de lui faire porter sa véritable dénomination, celle de Cour constitutionnelle. Nous avons été impressionnés en commission par les propositions de l’ancien Premier ministre Édouard Balladur, qui a constaté que l’évolution de la pyramide des âges et le raccourcissement du mandat présidentiel risquaient d’engendrer dans quelques années une augmentation du nombre des membres du Conseil constitutionnel, surtout si le renouvellement des Président de la République devait s’accélérer. Nous vivons toujours un peu dans l’idée que, désormais, le mandat du Président de la République sera de dix ans, comme au États-Unis. Mais, après tout, nous n’en savons rien. Il pourrait être de cinq ans et nous pourrions nous retrouver, dans une vingtaine d’années, avec trois ou quatre anciens Présidents de la République ! (M. Jean Desessard s’esclaffe.) On connaît les raisons historiques qui ont conduit les constituants de 1958 à permettre aux anciens Présidents de la République de siéger au sein du Conseil constitutionnel. Ces raisons ont aujourd'hui disparu. C'est pourquoi nous demandons la suppression d’une telle possibilité. Bien entendu, il conviendrait de prévoir des dispositions transitoires pour les Présidents de la République qui siègent actuellement au Conseil constitutionnel. Quoi qu’il en soit, cette règle n’a plus de raison d’être. Il faut donc la supprimer. (M. Jean Desessard applaudit.)
Hugues PORTELLI - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Hugues PORTELLI

M. Hugues Portelli. Je souhaite poursuivre sur la lancée des propos de M. Badinter et revenir sur le vote que nous avons émis tout à l’heure lorsque nous avons décidé de débaptiser le Conseil constitutionnel pour l’appeler Cour constitutionnelle. Ce faisant, nous avons insisté encore davantage sur la nature juridictionnelle de cet organe. Cela signifie que, désormais, si le Conseil constitutionnel est une juridiction, ses membres sont des juges. Par conséquent, ils doivent respecter ce qui est demandé d’un point de vue éthique à tout juge, conformément à la Convention européenne des droits de l’homme dont la France est signataire, à savoir l’indépendance et l’impartialité. Voilà quelques instants, M. Badinter a fait allusion aux anciens présidents de la IV e République. Vincent Auriol a siégé une fois au Conseil constitutionnel et il a ensuite démissionné. Il faut rappeler qu’il a eu la délicatesse de demander qu’on ne lui verse pas ses indemnités, ce qui n’est pas si fréquent, y compris parmi les membres du Conseil constitutionnel ! Par ailleurs, rappelez-vous que nous ne cessons, depuis le début de la révision constitutionnelle, d’évoquer les incidences du quinquennat. L’incidence évidente du quinquennat est que les futurs candidats à l’élection présidentielle seront jeunes.
Hugues PORTELLI - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Hugues PORTELLI

M. Hugues Portelli. Ces jeunes candidats, après avoir été élus et éventuellement réélus, auront une vie après leur mandat de Président de la République. Ils auront une vie politique. Ils auront peut-être une vie professionnelle. Or s’ils sont encore membres de droit à vie du Conseil constitutionnel se posera à eux le problème que le seul jeune président non réélu de la V e République a connu avec le Conseil constitutionnel, qui lui a valu une très belle jurisprudence du Conseil constitutionnel, à la suite de son élection de député, et du Conseil d’État, après son élection comme conseiller régional. De plus, ils devront tenir compte des réflexions suscitées au sein du Conseil constitutionnel par l’obligation de réserve de tout membre du Conseil, y compris des anciens Présidents de la République. Cela ne sera donc pas simple. Il sera même quasiment impossible, voire incompatible d’un point de vue éthique, d’être un ancien Président de la République et un membre du Conseil Constitutionnel, ou de la Cour constitutionnelle. Ce serait rendre service aux anciens Présidents de la République que de leur épargner cette situation intenable, qui les conduira, de toute façon, tôt ou tard, à demander à ne pas bénéficier de cette prérogative.
Rachida DATI (garde des sceaux.) - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Rachida DATI
Fonction: garde des sceaux.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. L’amendement n° 487 rectifié concerne la procédure de nomination des membres du Conseil constitutionnel, qui est l’objet de l’article 25 de ce projet de loi constitutionnelle. Monsieur Badinter, vous proposez de soumettre la nomination effectuée par le président de chaque assemblée à un avis favorable de la commission compétente. En fait, vous transférez le pouvoir de nomination du président de l’assemblée à la commission des lois. Le Gouvernement n’y est pas favorable. Les autres amendements concernent plus largement la composition du Conseil constitutionnel. Les auteurs des amendements identiques n os 366, 393 rectifié, 488 et 73 rectifié bis souhaitent supprimer la qualité de membre de droit des anciens Présidents de la République. Le Gouvernement ne partage pas cette analyse. En effet, les anciens Présidents de la République ont toute leur place au Conseil constitutionnel, puisque, pendant cinq ans au moins, ils auront été chargés de veiller au respect de la Constitution, en vertu de son article 5. Ils disposent d’une expérience incomparable à l’issue de leur mandat pour faire respecter la Constitution. En outre, lorsque, dans une affaire particulière, un ancien Président pourrait ne pas paraître totalement impartial du fait de ses anciennes fonctions, il ne siégerait pas à la séance du Conseil constitutionnel. Si, par exemple, dans le cas de l’exception d’inconstitutionnalité, une loi qu’il a promulguée devait être examinée, il ne serait pas présent. Mme Borvo Cohen-Seat, par votre amendement n° 234 rectifié, vous prévoyez d’ajouter six membres désignés par le président de l’Assemblée nationale. Le Gouvernement ne voit rien qui puisse justifier que le président de l’Assemblée nationale nomme neuf membres tandis que le Président de la République et celui du Sénat en nommeraient trois. Quant au président du Conseil constitutionnel, sa nomination est désormais encadrée comme membre du Conseil puisqu’elle sera soumise à l’avis préalable des commissions parlementaires. C’est l’une des premières garanties. Une fois nommé par le Président de la République en qualité de président du Conseil constitutionnel, il n’est pas renouvelable. Il peut donc exercer ses fonctions de président en toute indépendance. Il me semble qu’une élection par les membres du Conseil risquerait de créer des courants au sein de cette haute instance qui seraient préjudiciables à la qualité et à la sérénité des travaux. Enfin, je répète que le Président de la République a pour mission essentielle, en vertu de l’article 5 de la Constitution, de veiller au respect de la Constitution. Il n’est donc pas anormal, à ce titre, qu’il procède à la nomination du président du Conseil constitutionnel. Le Gouvernement est donc défavorable à l’ensemble des amendements proposés.