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Nicole BORVO COHEN-SEAT - Sénat - 2005-05-10
Date: 2005-05-10
Orateur: Nicole BORVO COHEN-SEAT

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. ... que dis-je, cette rigueur érigée en dogme, pour le présent et l'avenir, va de pair avec le développement de la concurrence dans tous ses aspects, qu'il s'agisse de la concurrence fiscale, du « moins-disant » social ou encore de la remise en question et du démantèlement des services publics. La loi organique, telle qu'elle est prolongée par cette proposition de résolution modifiant le règlement du Sénat, c'est en quelque sorte la « mise en musique » d'une vassalisation de tout nouveau pouvoir de contrôle ou d'initiative du Parlement au profit de la concentration du pouvoir réel de définition des choix budgétaires au coeur des institutions et de la construction européennes actuelles. (Exclamation sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.) A ceux qui pourraient nous accuser aujourd'hui de tenir un simple discours d'opportunité, je réponds en les invitant à se reporter à nos débats budgétaires les plus récents, profondément marqués dans leur essence par ce « corset » du traité de l'Union en matière de définition des politiques budgétaires, comme au débat que nous venons d'avoir sur l'utilisation des crédits du ministère des affaires étrangères. Tout se passe, en effet, comme si l'activité parlementaire en matière budgétaire devait nous transformer en gardiens intransigeants et sourcilleux de la réduction des dépenses publiques...
Nicole BORVO COHEN-SEAT - Sénat - 2005-05-10
Date: 2005-05-10
Orateur: Nicole BORVO COHEN-SEAT

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. ...force est de constater, au contraire, que c'est dans le cadre étroit fixé par l'enveloppe budgétaire des missions que pourra s'exercer ce droit. De la même manière, il est fort probable qu'en lieu et place de la « souplesse » requise dans l'organisation des travaux par la conférence des présidents, sur proposition de la commission des finances, nous constations, dès la discussion du projet de loi de finances pour 2006, une nouvelle réduction du temps consacré aux débats de la seconde partie. Comment ne pas pointer le fait que pratiquement le tiers du temps de parole dévolu aux différents orateurs des groupes politiques de notre Haute Assemblée n'a pas été utilisé dans la discussion de la loi de finances initiale pour 2005 ? Comment ne pas pointer le fait que le recours à la procédure des « questions-réponses », au lieu de favoriser une dynamisation du travail parlementaire, a surtout concouru à réduire encore le temps consacré à l'analyse critique de la politique budgétaire, de la conception de ses choix jusqu'à son exécution ? Pour l'ensemble de ces raisons nous ne pouvons bien évidemment que proposer à notre assemblée de rejeter cette proposition de résolution par l'adoption de notre motion tendant à opposer la question préalable.
Patrice GÉLARD (, rapporteur.) - Sénat - 2005-05-10
Date: 2005-05-10
Orateur: Patrice GÉLARD
Fonction: , rapporteur.

M. Patrice Gélard , rapporteur. Tout d'abord, je dirai - et je réponds là à notre collègue Bernard Frimat, dont j'ai beaucoup apprécié l'intervention tout à l'heure -, que cette modification de notre règlement intervient au bon moment. En effet, il était impossible d'attendre le mois de juin, avec un calendrier incertain que nous ne contrôlons pas, sachant que nous devons être prêts dès le mois d'octobre pour mettre en place la discussion du prochain projet de loi de finances. Les modifications prévues par la proposition de résolution sont nécessaires et très limitées. Elles permettront d'aborder sereinement la discussion du projet de loi de finances pour 2006, sans préjuger ni exclure d'autres adaptations ultérieures de notre règlement. Mais, surtout, je tiens à préciser que les prérogatives des parlementaires seront particulièrement étendues, et ce à un double titre. Tout d'abord, la totalité des crédits devra être discutée « dès le premier euro », alors que, jusqu'à présent, les services votés, qui représentaient 94 % des crédits, étaient reconduits par un seul vote presque automatiquement d'une année sur l'autre. Voilà donc une amélioration notable des pouvoirs des parlementaires. Ensuite, les amendements visant la création d'un programme ou l'augmentation des crédits d'un programme, compensés par une diminution corrélative des crédits d'un autre programme de la même mission, seront dorénavant recevables, ce qui n'était pas le cas jusqu'à présent.
Philippe MARINI - Sénat - 2005-05-10
Date: 2005-05-10
Orateur: Philippe MARINI

M. Philippe Marini. Bien entendu, je me prononcerai contre la motion tendant à opposer la question préalable, car il y a lieu de délibérer sur cette proposition de résolution tendant à modifier notre règlement intérieur. Si nous ne le faisions pas, la discussion budgétaire ne pourrait pas être adaptée à la LOLF. Mes chers collègues, qu'est-ce que la loi organique, sinon le retour, dans l'hémicycle, de la réalité pendant la discussion de la loi de finances ? Nous savons tous que la discussion pratiquée selon les normes en vigueur jusqu'à présent a connu un divorce croissant par rapport à la réalité. Nous nous sommes enfermés dans un formalisme qui s'éloigne chaque année davantage des conditions concrètes de gestion des crédits publics au sein des différentes missions nécessaires à l'accomplissement de l'action de l'Etat. D'année en année, nous assistons à une désaffection croissante pour le débat budgétaire et, chaque année, les membres de la commission des finances se disent qu'il faudrait redonner à ce débat le sens des réalités. La loi organique - nous aurons l'occasion d'y revenir et d'éprouver son intérêt comme ses limites - ne sera pas miraculeuse. Du moins permettra-t-elle de poser les bonnes questions et de responsabiliser les parlementaires que nous sommes. Comment pourrions-nous, mon cher collègue Frimat, souhaiter que le débat budgétaire ne soit réservé qu'à quelques-uns ? Bien au contraire ! La vertu de la loi organique, si elle est bien appliquée, sera de susciter une large participation, sur l'ensemble des travées !
Philippe MARINI - Sénat - 2005-05-10
Date: 2005-05-10
Orateur: Philippe MARINI

M. Philippe Marini. Auparavant, il faudra accepter de traverser ensemble une période expérimentale. Permettez-moi de vous soumettre un exemple concret. Parmi les rouages que définit la loi organique, il en est un - probablement le plus important - qui se présente de manière tout à fait différente par rapport à l'ordonnance de 1959. Il s'agit de l'article d'équilibre, qui établit la jonction entre les différents temps de la discussion budgétaire. Jusqu'à présent, cet article d'équilibre, qui prend en compte le décalage entre les dépenses et les recettes, se concluait par un vote solennel. La nouvelle conception de la discussion budgétaire ne prévoit plus un vote, mais trois, et il faudra organiser le débat dans cette perspective. Le premier vote portera sur le décalage entre les dépenses réelles et les ressources réelles ; le deuxième vote permettra de tirer les conséquences de la gestion financière, c'est-à-dire la gestion de la dette, son évolution, les charges qu'elle entraîne, les besoins de refinancement qu'il faut honorer, et débouchera sur la décision consciente du Parlement d'autoriser le Gouvernement à recourir de nouveau à l'emprunt ; enfin, le troisième vote concernera un aspect important de la gestion publique, à savoir le niveau des effectifs des agents publics. Trois votes, mes chers collègues, cela signifie trois débats, et non plus un ! Cela se traduira certainement par plus de prises de parole ! Il nous faudra donc expérimenter, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2006, la manière dont, ensemble, nous ferons progressivement vivre ces nouvelles procédures. Dans ces conditions, est-il raisonnable, dès la première année, de tout graver dans le marbre du règlement intérieur ? Les membres de la commission des finances à l'origine de cette proposition de résolution ont préconisé le maintien d'une certaine souplesse dans la mise en place de ce nouveau système, dont la conférence des présidents sera l'arbitre. Il ne s'agit de rien d'autre que de cela. Ils forment également le voeu que, dès cet automne, sur l'ensemble des travées, des collègues de l'opposition plus nombreux fassent valoir des arguments valables et solides,...
Philippe MARINI - Sénat - 2005-05-10
Date: 2005-05-10
Orateur: Philippe MARINI

M. Philippe Marini. ...de telle sorte que la confrontation soit fructueuse. C'est en cela que résidera le succès de cette réforme. Pour en arriver là, il nous faut trouver ensemble des dispositions procédurales. Acceptons cette phase de mise en oeuvre de la LOLF, l'organisation se perfectionnera, en quelque sorte, en marchant ! Au cours de ces deux derniers jours - notre collègue Jean-Claude Frécon a partagé avec nous ces moments -, nous avons abordé des points très techniques et avons tenté de répartir les tâches au sein de la commission des finances. Nous l'avons fait dans un souci d'ouverture, en essayant d'exploiter le potentiel dont sont porteurs ces nouveaux textes. De la même manière, il nous faudra, en appliquant la même méthode participative et ouverte, faire vivre la discussion budgétaire selon la loi organique, par l'intermédiaire du présent règlement. C'est la raison pour laquelle il est indispensable de rejeter cette motion tendant à opposer la question préalable. Si elle était adoptée, tout s'arrêterait !
Nicole BORVO COHEN-SEAT - Sénat - 2005-05-10
Date: 2005-05-10
Orateur: Nicole BORVO COHEN-SEAT

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. La question de la recevabilité financière se pose de manière récurrente dans le cadre de nos débats, ne serait-ce que parce que les principes constitutionnels de recevabilité ont conduit, depuis 1959, à une sensible réduction des droits des parlementaires. Si l'on peut comprendre l'esprit de la recevabilité financière, force est de constater que son usage apparaît clairement comme le moyen d'escamoter la controverse dans la discussion des projets de loi ou des projet de loi de finances. L'invocation de l'irrecevabilité financière, sans autre forme de procès, dispense d'être confronté à la contradiction sur certains sujets considérés comme épineux. Nous estimons, pour notre part, - nous l'avons dit maintes fois, mais je tiens à le répéter- qu'il faut donner tout son relief à la question de la recevabilité financière, qui doit faire l'objet d'une véritable discussion. Cet amendement vise donc clairement, sans remettre en question le principe même de la recevabilité financière, à faire de l'usage de l'article 40 de la Constitution un moment nécessaire du débat parlementaire, en donnant à l'auteur de l'amendement soumis à cette application, puis à celui ou à celle qui a invoqué l'article 40 de la Constitution et enfin à un membre de chaque groupe parlementaire la possibilité d'apporter son propre éclairage sur la question soulevée. Comme vous avez tous le souci des droits du Parlement, je pense, mes chers collègues, que cet amendement vous agréera et que vous aurez à coeur de l'adopter.
Patrice GÉLARD (rapporteur.) - Sénat - 2005-05-10
Date: 2005-05-10
Orateur: Patrice GÉLARD
Fonction: rapporteur.

M. Patrice Gélard, rapporteur. Cet amendement a pour objet de confier au Sénat lui-même, et non plus à la commission des finances, le soin d'apprécier la recevabilité financière des amendements, en prévoyant un vote en séance publique après un débat faisant intervenir l'auteur de l'amendement, l'auteur de l'exception d'irrecevabilité et un sénateur de chaque groupe. Les auteurs de cet amendement soulèvent le problème de la question de la recevabilité financière d'un amendement et veulent faire intervenir des considérations de fait et non d'opportunité politique. La commission des finances dispose de l'expertise nécessaire pour statuer sur les exceptions d'irrecevabilité fondées sur l'article 45 du règlement de notre assemblée. L'amendement n° 4 encourt, selon moi, la censure du Conseil constitutionnel. Son adoption pourrait se traduire par la remise en cause de règles actuellement plus favorables aux initiatives parlementaires que celles du règlement de l'Assemblée nationale. Au Sénat, tous les amendements sont enregistrés et distribués, sauf ceux qui, afférents à un projet de loi de finances, tendent à porter un crédit budgétaire au-delà du montant prévu par le Gouvernement. Ils sont mis en discussion, sauf si la commission des finances, saisie d'une exception d'irrecevabilité soulevée par le Gouvernement, la commission saisie au fond ou un sénateur constate, en séance, leur irrecevabilité au regard des règles posées par l'article 40 de la Constitution ou des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances. A l'Assemblée nationale, en revanche, les amendements sont systématiquement examinés en amont par la commission des finances et ne peuvent être enregistrés et distribués si cette dernière constate leur irrecevabilité. Cet amendement tend à proposer une solution qui risque de nous entraîner vers des orientations que l'ensemble des sénateurs ne souhaitent pas. C'est la raison pour laquelle j'en demande le retrait ; à défaut, j'émettrai un avis défavorable.
Bernard FRIMAT - Sénat - 2005-05-10
Date: 2005-05-10
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. L'ordonnance du 2 janvier 1959 permet actuellement l'organisation, au sein de la discussion budgétaire, d'un débat, certes très sommaire, sur les titres. J'ai bien compris que la modification technique supprimait en quelque sorte le support qui donnait lieu à ce débat sommaire. Je vous en donne acte. Au demeurant, tel qu'il existait, ce débat offrait à tout sénateur, quel que soit son groupe, la possibilité de s'inscrire pour prendre la parole sur les titres, de la même façon qu'il peut le faire sur un article. Une telle organisation donnait de la souplesse au débat, puisque chaque parlementaire jouissait en quelque sorte d'un droit individuel à la parole. Je veux bien vous croire lorsque vous affirmez que vous ne souhaitez pas supprimer ces possibilités et que le débat sera enrichi, modernisé, puisqu'il y aura trois votes. Chaque fois qu'il est question de l'article d'équilibre, vous vous lancez dans un plaidoyer « pro-LOLF ». Je ne peux que m'en réjouir : je le considère comme un hommage rendu au gouvernement qui a présidé à l'élaboration de ce projet de loi et au travail pluraliste qui a été accompli ! Mais là n'est pas la question. Pour l'instant, il s'agit du règlement du Sénat, plus précisément de l'organisation de la discussion budgétaire, et non de la LOLF, elle-même ! Or, justement, dans la nouvelle organisation de la discussion que vous proposez, ce droit individuel accordé à chaque parlementaire, cette niche ou cette fenêtre d'expression - choisissez la métaphore qui vous semblera la plus appropriée -, disparaît. J'ai beaucoup de mal à comprendre en quoi cette disparition est un progrès, un enrichissement, voire une modernisation. L'amendement n°1 vise à rétablir cette possibilité. A quel moment de la procédure l'inscrire ? Il nous semble que le plus logique serait de la prévoir lors de l'examen des crédits ouverts sur un programme ou une dotation. Je reconnais qu'il n'est peut-être pas nécessaire d'organiser un débat sommaire sur les 132 programmes. Vous voulez utiliser la conférence des présidents de manière pragmatique parce qu'il ne faut pas figer les choses la première année et que nous ignorons comment tout cela va être organisé. Bien, mais dès lors nous ne devrions rien faire et accepter de remettre notre sort entre des mains dans lesquelles nous n'avons qu'une confiance limitée !
Patrice GÉLARD (rapporteur.) - Sénat - 2005-05-10
Date: 2005-05-10
Orateur: Patrice GÉLARD
Fonction: rapporteur.

M. Patrice Gélard, rapporteur. En principe, il n'y a donc pas lieu de prévoir un débat sommaire sur chaque programme ou chaque dotation. Au demeurant, on peut s'interroger sur la signification de l'expression « débat sommaire ». L'élargissement du droit d'amendement des parlementaires, dont j'ai parlé tout à l'heure, leur permettra de s'exprimer bien plus largement qu'à l'heure actuelle. Les droits de l'opposition ne sont donc nullement remis en cause. En second lieu, 132 programmes devraient se substituer aux 850 chapitres budgétaires actuels. La loi organique impose au Sénat d'examiner en première lecture le projet de loi de finances de l'année dans un délai de vingt jours - il ne faut pas l'oublier. Donc, si on multiplie sur chacun des programmes et sur chacune des dotations les temps de parole, alors qu'ils doivent, au contraire, glisser au niveau de la mission, nous ne tiendrons pas le calendrier. Prévoir un débat sur chaque programme ou chaque dotation, sauf accord unanime, un accord particulièrement difficile à obtenir, des présidents des groupes politiques, reviendrait à prendre le risque de dépasser le délai et, à tout le moins, de rendre les débats moins vivants. ( M. Bernard Frimat lève les bras au ciel.) De surcroît, l'amendement proposé ne prévoit pas de modulation de la durée des débats en fonction de l'importance des crédits. La mission « justice », que nous connaissons bien, est ainsi plus importante que le budget annexe des Journaux officiels . Va-t-on consacrer autant de temps à l'un et à l'autre ? Telles sont les raisons pour lesquelles, tout en reconnaissant que la question de l'organisation de débats sur les programmes méritera d'être examinée, il me semble dangereux de figer dès à présent dans le règlement la discussion budgétaire. Mieux vaut, comme le prévoit la proposition de résolution, laisser à la conférence des présidents le soin de fixer les modalités particulières de son organisation pour l'année à venir. Nous verrons ensuite s'il est nécessaire de revenir sur cette disposition.
Jean ARTHUIS (président de la commission des finances.) - Sénat - 2005-05-10
Date: 2005-05-10
Orateur: Jean ARTHUIS
Fonction: président de la commission des finances.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. C'est une discussion tout à fait intéressante. Je comprends les motivations qui sous-tendent l'amendement que vient de présenter notre collègue Bernard Frimat, mais je salue aussi l'autorité de la commission des lois et de son rapporteur, qui nous a rappelé fort opportunément que désormais l'unité de vote, c'est la mission. Cher collègue Jean-Claude Frécon, nous nous sommes interrogés en commission des finances pour savoir si les rapporteurs spéciaux devaient être des rapporteurs spéciaux par programme ou des rapporteurs spéciaux par mission. Au terme d'un débat auquel chacun d'entre nous a participé, nous sommes convenus que maintenir des rapports spéciaux par programme, ce n'était pas respecter la LOLF, qui est le fruit d'une réflexion et d'un vote suprapartisans. Nous voulons être respectueux de la LOLF. Dès lors, nous avons choisi le vote par mission, et non par programme. Par conséquent, on peut avoir des développements extrêmement pertinents sur tel ou tel programme, mais ce qui compte, c'est d'avoir une opinion sur la mission. On votera dès le premier euro sur les crédits de la mission, et non pas programme par programme. Les amendements s'y prêteront. C'est l'ensemble qui fera l'objet d'un vote.
Jean ARTHUIS (président de la commission des finances.) - Sénat - 2005-05-10
Date: 2005-05-10
Orateur: Jean ARTHUIS
Fonction: président de la commission des finances.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Qu'il soit bien clair, chers collègues, que le temps qui était consacré jusqu'à maintenant aux discussions sur les articles et sur les titres sera réparti entre les différentes missions ; ceux qui souhaitent s'exprimer sur un programme particulier pourront le faire, mais dans le cadre d'une discussion qui concernera la mission. Naturellement, on ne peut, dans un règlement, dire aujourd'hui quel temps sera consacré à la mission « Journaux officiels » . Vous avez évoqué trente-quatre missions, ce sont les trente-quatre missions du budget général, auxquelles il faut ajouter trois missions « budgets annexes » et dix missions « comptes spéciaux du Trésor ». Donc, nous répartirons ce temps en fonction du poids relatif des crédits. La proposition que je ferai, au nom de la commission des finances et au terme d'une réflexion qui aura lieu en son sein, sera soumise à la conférence des présidents, avec, il est vrai, un certain pragmatisme. Et comme l'a dit M. Patrice Gélard, au terme de cette première discussion de la loi de finances, nous ferons un bilan et nous verrons bien ce qui est perfectible. Encore une fois, l'opposition pourra s'exprimer comme elle l'entend. Je ne voudrais pas laisser accréditer l'idée selon laquelle on réduirait les droits de l'opposition au motif qu'on écarterait a priori des prises de parole sur les programmes. On pourra s'exprimer sur les programmes, mais à l'occasion de la discussion sur la mission. C'est la raison pour laquelle je souhaite le retrait de l'amendement ; à défaut, je voterai contre.
Bernard FRIMAT - Sénat - 2005-05-10
Date: 2005-05-10
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Minuit est l'heure du crime ; ce n'est pas forcément l'heure du rêve, cher Charles Revet ! (Sourires .) Par cet amendement, nous essayons de nous situer dans votre logique, mes chers collègues. M. le rapporteur nous a dit qu'il ne s'agissait pas de remettre en chantier l'ensemble de notre règlement intérieur, mais, faute de pouvoir nous donner ce soir, au-delà d'assurances dont le procès-verbal fera foi, des renseignements sur l'organisation des discussions budgétaires, il nous renvoie à la conférence des présidents. Or, l'examen de la composition de la conférence des présidents - loin de nous l'idée de mettre en cause les personnes qui la composent ou de vouloir, d'une quelconque façon, leur enlever la possibilité de s'exprimer dans cette discussion, que nous devinons passionnante, sur l'organisation de la discussion budgétaire ! - fait apparaître une telle distorsion par rapport à la composition politique du Sénat, qu'il nous semble nécessaire de prévoir que ladite conférence, dont vous codifiez les attributions dans le règlement, s'exprime en respectant les poids politiques relatifs de notre assemblée. C'est la raison pour laquelle, nous inspirant de l'article 48-7 du règlement de l'Assemblée nationale, nous proposons qu'il soit « attribué aux présidents des groupes politiques un nombre de voix égal au nombre des membres de leur groupe après défalcation des autres membres de la conférence ». Cela ne prive aucun des membres de la conférence des présidents du droit de s'exprimer, mais cela signifie que, au moment où la conférence des présidents s'apprêtera à prendre une décision, celle-ci pourra être prise conformément à la réalité politique de notre assemblée. J'entends, depuis tout à l'heure, avec beaucoup d'intérêt, tout ce que vous avez dit, les uns et les autres, sur la nécessité de faire participer l'ensemble des sénateurs et, donc, de respecter l'opposition. Or, dans la commission au sein de laquelle je siège, les possibilités d'accroître le rôle de l'opposition sont infinies, puisqu'aucun rapport, sur quelque sujet que ce soit, n'est confié à cette dernière ! Nous avons, certes, la grande satisfaction juridique d'avoir devant nous des espaces de progression infinis, mais nous avons aussi le sentiment désagréable d'être dans une commission, à savoir la commission des lois, dont la conception du pluralisme et du respect de l'opposition nous est totalement étrangère.