Jacques PELLETIER - Sénat - 2006-05-11
Date: 2006-05-11
Orateur: Jacques PELLETIER

M. Jacques Pelletier. Monsieur le garde des sceaux, je veux d'abord vous remercier d'être présent dans cet hémicycle aujourd'hui. Je sais que votre emploi du temps est très chargé et que vous avez dû jongler avec des horaires d'avion afin de pouvoir venir répondre à cette question orale avec débat. Le 15 février dernier était publié le rapport d'Álvaro Gil-Robles, commissaire aux droits de l'homme du Conseil de l'Europe, sur le respect effectif des droits de l'homme dans notre pays. Ses conclusions sont malheureusement peu flatteuses pour l'État qui a vu naître la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Il a paru souhaitable à notre intergroupe des droits de l'homme que notre assemblée débatte du diagnostic préoccupant que dresse ce rapport et du suivi qui pourrait être apporté aux recommandations du commissaire. Historiquement, la France s'est toujours présentée à l'avant-garde de la protection des droits de l'homme. Elle s'est progressivement dotée d'une législation très protectrice des libertés publiques, droit complété par une jurisprudence très engagée dès la fin du XIX e siècle, notamment sous l'impulsion du Conseil d'État. Aujourd'hui, notre pays jouit d'un degré élevé de protection des droits fondamentaux. Mais cet état de fait ne saurait occulter des réalités dérangeantes, voire inacceptables, dans un État de droit. Le rapport d'Álvaro Gil-Robles pointe ainsi des domaines aussi variés que le traitement des primo-arrivants, des demandeurs d'asile, l'administration de la justice, la discrimination, la traite des êtres humains ou encore les conditions de détention. Il existe ainsi un large fossé entre le droit, tel qu'il est conçu et promulgué, et sa pratique effective. Le poids de la tradition n'interfère que trop souvent avec l'impératif de garantie des libertés. Il apparaît donc indispensable, monsieur le garde des sceaux, que le Gouvernement s'assure, avec célérité, que son administration ne considère pas les droits des citoyens comme une norme supplétive et qu'il donne à l'administration les moyens de ses obligations. Sur ce terrain plus que sur tout autre, ne cédons pas à la démagogie. De façon plus générale, le commissaire aux droits de l'homme s'est étonné que certains instruments internationaux de protection des droits de l'homme n'aient toujours pas été intégrés au droit français. On peut ainsi citer la convention-cadre pour la protection des minorités nationales de 1995 et le protocole n° 12 de la Convention européenne des droits de l'homme sur l'interdiction générale de la discrimination qui date de 2000, textes qui n'ont même pas été signés. On peut encore citer le protocole n° 13, de 2002, de la même convention, qui prohibe la peine de mort en toutes circonstances, et le protocole n° 14 de 2004, qui renforce l'efficacité du système de contrôle de la Cour européenne des droits de l'homme. Pouvez-vous nous indiquer, monsieur le garde des sceaux, les raisons qui, jusqu'à présent, ont conduit les gouvernements à ne pas signer ou faire ratifier l'ensemble de ces textes ? Il est aussi symptomatique qu'en 2002 la France ait été le second État le plus condamné par la Cour de Strasbourg et le troisième en 2003 et 2004. En 2005, cinquante et une violations étaient encore constatées par les juges européens. Notre pays connut même le piteux déshonneur d'être le second État, après la Turquie, à être condamné pour actes de torture en 1999 dans les termes que je vous lis : « La Cour est convaincue que les actes de violence physique et mentale commis sur la personne du requérant, pris dans leur ensemble, ont provoqué des douleurs et des souffrances aiguës et revêtent un caractère particulièrement grave et cruel. De tels agissements doivent être regardés comme des actes de torture au sens de l'article 3 de la Convention. » Malgré notre rôle prééminent de promotion de la démocratie et des droits de l'homme sur la scène internationale, de sévères rappels à l'ordre nous montrent chaque année les difficultés récurrentes auxquelles nous devons faire face en notre sein même. Les dysfonctionnements de la justice font partie des maux les plus patents de notre administration. Si les moyens alloués annuellement à la justice sont en hausse constante depuis plusieurs années, l'ensemble des crédits reste cependant insuffisant et représente seulement 1,79 % du budget général de l'État. Nos concitoyens, qui sont tous de potentiels justiciables, sont en droit d'attendre que l'État leur garantisse une administration de la justice équitable et digne. Est-il normal que les 570 juges d'instruction aient eu à traiter 34 000 dossiers en 2004, soit 60 affaires nouvelles par magistrat ? Sans anticiper les conclusions de nos collègues députés membres de la commission d'enquête parlementaire sur l'affaire dite « d'Outreau », force est de constater que ces dysfonctionnements évidents ont affaibli encore un peu plus la qualité, l'efficacité et l'image de notre justice. Par-delà cette affaire, la lenteur de la justice est patente et souligne les conditions extrêmement difficiles dans lesquelles travaillent les juges. Ce n'est donc pas un hasard si l'article 6, paragraphe 1, de la Convention européenne des droits de l'homme, qui pose notamment le droit à être jugé dans un délai raisonnable, est le texte le plus fréquemment violé par la France. Ainsi, des justiciables ont parfois dû attendre sept ans avant de voir leur recours examiné. Le rapport Gil-Robles recommande sur ce point une augmentation des moyens financiers et techniques de la justice, ainsi qu'une profonde réorganisation de la carte judiciaire, notamment des tribunaux de grande instance et des cours d'appel. Quel accueil et quelles suites entendez-vous donner à ces recommandations, monsieur le garde des sceaux ? Parallèlement, tout aussi inacceptable est le traitement réservé aux étrangers arrivant sur notre territoire, qu'ils soient demandeurs d'asile ou non. À la précarité déjà patente de leur situation économique s'ajoute la très grande complexité des procédures et des pratiques policières parfois contestables, comme le relève une nouvelle fois le dernier rapport annuel de la Commission nationale de déontologie de la sécurité. L'instabilité chronique du droit des étrangers, dont une nouvelle réforme va bientôt nous être présentée, renforce toujours un peu plus l'insécurité juridique de ces personnes le plus souvent en grande détresse. Les procédures se retrouvent parfois détournées de leur objet premier, comme c'est maintenant le cas de l'aide médicale d'État qui n'est plus reliée à la demande d'asile et dont ont bénéficié 178 000  personnes en 2005. Le cas est également flagrant pour ce qui concerne les zones d'attente, au statut ambigu, et qui sont toujours aujourd'hui inadaptées de façon scandaleuse. Le rapport Gil-Robles met notamment en exergue la situation des demandeurs d'asile qui se heurtent à des procédures très lourdes mais avec une aide a minima de l'État. Si la France est le premier pays d'accueil de demandeurs d'asile dans le monde, elle ne peut faire l'économie d'une rationalisation du fonctionnement de l'Office national de protection des réfugiés et apatrides, l'OFPRA, et de la Commission de recours des réfugiés, dont les décisions apparaissent parfois imprévisibles. Monsieur le garde des sceaux, à quelles améliorations du sort des étrangers et des réfugiés le Gouvernement entend-il procéder à court terme ? Si certains dysfonctionnements ou carences stigmatisés dans le rapport du commissaire aux droits de l'homme sont marginaux, il n'en reste pas moins vrai que se pose en filigrane la question même du rôle et de la place de l'État dans la protection des personnes les plus vulnérables. On peut observer que de plus en plus de domaines sont progressivement pris en charge par les associations, en raison de l'incapacité des pouvoirs publics, voulue ou non, à assumer leur mission. À défaut de créations d'emplois publics, ce monde associatif, dont le travail est remarquable, doit bénéficier de financements pérennes pour assumer ces tâches d'intérêt général. Parmi les pratiques judicaires qui me semblent devoir être combattues et éradiquées, il en est une particulièrement incompatible avec une société respectueuse de l'individu et des valeurs humanistes, à savoir la dénonciation anonyme et son accréditation par les services policiers, judiciaires et fiscaux, de même nature attentatoire aux droits de l'homme que la dénonciation elle-même. Cela nous rappelle une époque difficile de notre histoire. Mes chers collègues, en raison des fonctions politiques que vous exercez comme moi, vous avez dû recevoir un certain nombre de lettres anonymes, dont les auteurs, évidemment, nous voulaient du bien, mais quelquefois dénonçaient des faits plus ou moins imaginaires. J'espère que, comme moi, vous les avez jetées immédiatement à la corbeille à papier. Je souhaiterais que tout le monde en fasse de même. Outre le placement abusif en garde à vue ou encore la fouille à corps injustifiée, je veux maintenant m'attarder davantage sur un autre manquement à la procédure pénale, dont on ne parle que trop rarement et qui est pourtant de plus en plus fréquent, si l'on en croit la Commission nationale de déontologie de la sécurité, la CNDS. Je veux parler du menottage. Dans son dernier rapport, ladite commission, présidée par l'éminent Pierre Truche, souligne que « le menottage est de plus en plus systématique, alors que l'article 803 du code de procédure pénale ne le prévoit que lorsque l'individu est " considéré soit comme dangereux pour autrui ou pour lui-même, soit comme susceptible de tenter de prendre la fuite " », une exigence reprise, précise la commission, par les instructions ministérielles du 11 mars 2003 et la note du directeur général de la police nationale du 13 septembre 2004 sur l'utilisation des menottes. Ces deux textes rappellent également la stricte prohibition du menottage serré qui demeure toutefois pratiqué, comme en témoignent certaines des saisines de la commission en 2004 et en 2005. Il faut donc souligner que ce qui peut sembler comme un geste simple et ordinaire de la part des policiers est loin d'être toujours indispensable. C'est une question de respect de la déontologie bien sûr, mais également de la dignité humaine et donc de respect des droits de l'homme. Au final, la plus grande atteinte aux droits de l'homme dans la République reste l'intolérable situation de nos prisons. Ce n'est pas à vous, monsieur le garde des sceaux, que je m'en prends particulièrement, car cette situation perdure depuis des décennies. Le constat dressé par le rapport Gil-Robles sur l'état de nos établissements pénitentiaires rejoint en grande partie les conclusions déjà rendues en 2000 par la commission d'enquête de l'Assemblée nationale et par celle du Sénat, qui décrivaient nos prisons étant comme une humiliation pour la République. En cinq ans, rien ne semble avoir été fait pour inverser la donne. Pourquoi la proposition de loi issue des travaux de la commission d'enquête du Sénat en 2000, adoptée dans cet hémicycle en 2002, n'a-t-elle jamais été inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale ? De surcroît, où en est l'élaboration de la Charte pénitentiaire européenne dont on nous parle depuis déjà un certain temps ? La hausse continue de la population carcérale depuis 1980 - 59 456 détenus au 1 er avril 2006 - n'a pas été compensée par la construction d'établissements modernes et dignes d'un État de droit. Elle n'est pas plus compensée par un redéploiement de la population carcérale : malades psychiatriques en établissements de soins spécialisés, détenus âgés en hospices spécialisés, détention provisoire redevenue l'exception, comme en dispose la loi, application du bracelet électronique pour la détention provisoire, développement important des peines alternatives à l'emprisonnement. L'enfermement est toujours, depuis 1791, au centre du dispositif judiciaire. C'est la peine de référence, la peine majoritairement prononcée. N'est-il pas temps, enfin, de revenir sur ces principes, au risque de décevoir nos électorats ? Les centres d'éducation renforcée, le service civil à long terme, la prison à domicile et tant d'autres peines substitutives à l'emprisonnement doivent être expérimentés puis développés. C'est la seule réponse crédible à la surpopulation carcérale : construire toujours plus de places ne résoudra en définitive pas grand-chose. Punir autrement, soigner, éduquer, former, réinsérer me semblent des réponses modernes à des maux trop anciens. Le taux de densité carcérale atteint 118 % au 1 er avril 2006. Dans de nombreux établissements pénitentiaires, la superficie de vie moyenne d'un détenu oscille entre 2,4 mètres carrés et 4 mètres carrés. Ce surpeuplement a inévitablement engendré une insalubrité inacceptable, qui bafoue le plus souvent les conditions élémentaires de la dignité de la personne humaine. Je salue néanmoins les premiers résultats du plan de construction de 13 200 places engagé en 2002 par votre prédécesseur, monsieur le garde des sceaux : cela va permettre aux détenus de disposer d'une superficie plus acceptable. Comme le remarque l'Observatoire international des prisons, l'indignité des prisons françaises provient essentiellement du fait que les détenus sont privés de l'exercice de leurs droits les plus élémentaires : qu'en est-il de l'arbitraire des commissions de discipline ? Que dire de l'isolement de longue durée, de l'insuffisance drastique de l'offre de soins psychiatriques, alors que les pathologies mentales sont surreprésentées, de la quasi-absence de dispositifs de réinsertion pour les détenus libérés, de la transformation des centres de détention en hospices pour les détenus âgés, du manque d'intimité des détenus dans leur moindre geste du quotidien ? Pourquoi tolère-t-on le droit de cantiner avec des prix supérieurs à ceux de l'extérieur ? Pourquoi des détenus entrent-ils séronégatifs en prison et en ressortent-ils séropositifs ? Pourquoi près de 6 % des détenus, selon l'INSERM, sont-ils initiés à la consommation de stupéfiants derrière les barreaux ? Monsieur le garde des sceaux, vous avez présenté la construction de nouvelles prisons comme une réponse aux problèmes carcéraux. C'en est une, mais je ne pense pas que ce soit la seule. Il ne peut s'agir que d'un préalable à une refonte totale de notre politique pénitentiaire et du dispositif judiciaire. Certes, un détenu est retiré de la place publique pour protéger la société, mais cela ne lui ôte pas sa qualité intrinsèque de personne humaine, ni sa dignité. Le préparer à se réinsérer dans la société une fois sa peine purgée est indissociable du droit légal à la rédemption et à la réhabilitation de tous ceux qui, à un moment ou à un autre, ont enfreint les règles posées par la collectivité. La réflexion doit être engagée sur les motifs même de l'incarcération : la détention provisoire, qui est juridiquement l'exception, est devenue la norme. Rappelons les termes de l'article 137 du code de procédure pénale : « La personne mise en examen, présumée innocente, reste libre. Toutefois, en raison des nécessités de l'instruction ou à titre de mesure de sûreté, elle peut être astreinte à une ou plusieurs obligations du contrôle judiciaire. Lorsque celles-ci se révèlent insuffisantes au regard de ces objectifs, elle peut, à titre exceptionnel, être placée en détention provisoire. » Au lieu d'être utilisée pour protéger l'ordre public, la détention provisoire sert souvent de moyen de pression physique et psychologique pour obtenir des aveux. Le nombre de ces détentions ne cesse d'augmenter, alors que le nombre de condamnations finales reste stable. En prison, des délinquants ordinaires se transforment en véritables criminels au contact de populations auxquelles ils ne devraient jamais être mélangés. Je m'interroge donc sur la capacité expiatoire de nos prisons. Avec un taux de récidive légal supérieur à 33 % dans les cinq dernières années, la France ne peut continuer à entretenir des établissements où se fabrique légalement la désocialisation d'individus et où se renforce leur propension au crime. Les dispositifs de surveillance alternatifs à la privation de liberté doivent être développés. C'est déjà le cas du bracelet électronique, qui est dû à l'initiative de M. Guy-Pierre Cabanel et dont le régime a été récemment renforcé. Cependant, il existe d'autres pistes, comme les travaux d'intérêt général ou les réductions et fractionnements de peines. Favoriser l'aménagement des peines, notamment par l'usage de la libération conditionnelle, me semble devoir être développé. Pourriez-vous, monsieur le garde des sceaux, faire aujourd'hui un état des lieux de ces différents dispositifs ? M. Jean-Jacques Hyest évoquait déjà, voilà six ans, la transformation des prisons en asiles. Aujourd'hui, près de 30 % de la population carcérale souffre de pathologies mentales et de 35 % à 40 % des détenus ont connu la psychiatrie avant la prison. Des études ont montré qu'en prison les taux de pathologies psychiatriques sont jusqu'à vingt fois supérieurs à ce qu'ils sont dans la population générale. Comment le Gouvernement compte-t-il développer l'offre de soins psychiatriques ? Dans le même ordre d'idée, il est honteux que des trafics de drogues se développent dans nos établissements pénitentiaires. En tout état de cause, une personne dépendante de stupéfiants a sa place non pas en prison, mais dans un centre fermé spécialisé qui garantit une obligation effective de soins. Si le détenu est déjà drogué, il continuera à se droguer en prison et après sa sortie et il se retrouvera sous les verrous dans les six mois ou l'année à venir. Ce n'est pas très sérieux. Par ailleurs, les personnels de probation et d'insertion représentent à peine 9 % des effectifs de l'administration pénitentiaire, qui n'y consacre que 11 % de son budget. Seul un quart des détenus bénéficie d'une formation, tandis que 22 % d'entre eux jouissent d'un projet de préparation à la sortie, que 5 % seulement se sont engagés, au moment de leur libération, dans une action concrète d'insertion professionnelle validée par l'ANPE, que 35 % sortent de prison sans moyens matériels ni formation, qu'un tiers est alcoolique ou drogué et, enfin, que 50 % d'entre eux sont illettrés ou analphabètes. Il faut insister encore et toujours sur le fait que, selon l'article 137 du code de procédure pénale, la mise en détention provisoire est une exception. À ce propos, je me félicite, monsieur le garde des sceaux, de la signature d'une convention entre vous-même et le médiateur de la République, plaçant ce dernier à l'écoute des personnes détenues pour faciliter le règlement amiable des différends dans leurs relations avec les administrations ainsi que leur réinsertion. Faciliter l'intervention des délégués du médiateur me semble primordial ; poursuivre et pérenniser l'expérience est plus fondamental encore. Quelles mesures d'accompagnement et de réinsertion des détenus le Gouvernement a-t-il l'intention de mettre en oeuvre ? À propos de ce nécessaire accompagnement des détenus une fois leur peine de prison purgée, vos services et vous-même, monsieur le garde des sceaux, avez certainement été alertés sur le cas du QIS, le « quartier intermédiaire sortant », de la maison d'arrêt de Fresnes. L'équipe de six personnes du QIS joue un rôle indispensable pour les détenus les plus fragiles. Or, voilà que, faute de budget, cette structure d'accompagnement, qui existe depuis quinze ans à Fresnes, va probablement devoir fermer, alors qu'il faudrait développer et généraliser ce type de structure d'accompagnement à toutes les maisons d'arrêt. Que pouvez-vous nous dire, monsieur le garde des sceaux, concernant le QIS de Fresnes ? S'agissant toujours de la prison de Fresnes, nous avons par ailleurs appris, ces derniers jours, que le médecin-chef du service médicopsychologique régional de cet établissement envisage très sérieusement de faire valoir son droit d'alerte le 30 juin, mettant une fois de plus en exergue le criant manque de moyens et de personnels médicaux. À Fresnes, il y aura, à partir du mois de juin, 1,8 équivalent temps plein d'infirmier pour 2 000 détenus, ce qui est tout à fait inadmissible. Il n'est pas acceptable que, dans notre pays, des médecins en soient réduits à user de ce droit d'alerte. Le rapport Gil-Robles pointe suffisamment de problèmes pour que les efforts d'amélioration de l'effectivité des droits de l'homme dans notre pays soient redoublés. Ces droits sont profondément ancrés dans notre histoire et dans notre inconscient collectif. Conquis de haute lutte, ils incarnent l'universalité de la dignité de la personne humaine. Je me réjouis que puisse se tenir aujourd'hui ce débat dans notre Haute Assemblée, afin que nous puissions, tous ensemble, déterminer quelles sont les nécessaires améliorations devant être apportées à notre droit et à notre société. Je souhaite enfin, monsieur le garde des sceaux, que vous puissiez apporter des réponses concrètes aux questions qui ne manqueront pas d'être soulevées tout au long de ce débat. Dans un pays qui se veut exemplaire dans le combat en faveur des droits de l'homme, mettons enfin en chantier une politique de modernisation et d'humanisation de la prison, favorisant les peines alternatives, le suivi et la réinsertion ! Parce qu'une société, aux dires d'Albert Camus, se juge aussi à l'état de ses prisons, préparons très vite une loi pénitentiaire qui mette enfin nos actes en accord avec nos principes !