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Jean-Patrick COURTOIS (rapporteur.) - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Jean-Patrick COURTOIS
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Cet amendement soulève effectivement un problème important, puisqu’il vise à mettre fin au régime des sections de communes, qui fait l’objet du titre I er du livre IV du code général des collectivités territoriales. Nombre de maires voient les sections de communes comme une source de contraintes et un obstacle à l’aménagement et au développement rural. Un rapport de l’Inspection générale de l’administration de 2003 a proposé des pistes pour améliorer la gestion des sections de communes. En outre, plusieurs lois successives ont tenté de faciliter le transfert aux communes des biens de section et, ce faisant, de supprimer ces sections. Ainsi, à côté des procédures de transfert impliquant la consultation de la commission syndicale ou des ayants droit, qui sont très lourdes, la loi du 13 août 2004 a créé une procédure allégée n’impliquant ni déclaration d’utilité publique ni indemnisation des ayants droit. Cependant, la cour administrative d’appel de Lyon a considéré, en décembre 2009, que cette procédure était contraire à l’article 1 er du protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ou CEDH, dans la mesure où elle rompait l’équilibre entre les exigences de l’intérêt général et la sauvegarde du droit au respect des biens. Le dispositif prévu au présent amendement doit être examiné à cette aune. Aussi légitime que soit son objet, il ne présente pas, à ce stade, toutes les garanties de conformité à l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme consacrant le droit de propriété, ainsi qu’au protocole additionnel à la CEDH. Il prévoit en effet une procédure simplifiée d’expropriation pour cause d’utilité publique, qui n’offre pas les mêmes protections aux personnes concernées que la procédure normale. Ainsi, elle ne comporte pas d’enquête publique à proprement parler, avec les garanties qui l’accompagnent, telles que la présence d’un commissaire-enquêteur auprès duquel les ayants droit peuvent se manifester, pas plus qu’elle ne prévoit l’élaboration d’un rapport comportant d’éventuelles contre-propositions. En outre, dans la procédure normale, l’existence d’un projet justifiant l’expropriation est nécessaire, et, si ce dernier n’est pas mené à bien dans les cinq ans, il doit y avoir une nouvelle enquête publique ou une rétrocession des biens. Le présent amendement ne prévoit pas un tel dispositif. Pour ces différentes raisons, il semble plus raisonnable, tout en prenant sérieusement en compte ce problème, de s’assurer d’abord du caractère irréprochable du dispositif, afin qu’il puisse être effectivement mis en œuvre. Je demanderai donc au Gouvernement de s’engager à présenter un projet allant dans ce sens dans un délai raisonnable, voire de créer un groupe de travail avec les signataires de cet amendement. Si M. le secrétaire d’État prend cet engagement, je vous demanderai, mon cher collègue, de bien vouloir retirer votre amendement.
Alain MARLEIX (secrétaire d'État.) - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Alain MARLEIX
Fonction: secrétaire d'État.

M. Alain Marleix, secrétaire d'État. Non, il y a eu une modification en 1999, j’en suis certain, et j’avais fait voter en 1983 une disposition qui allait dans le sens d’une municipalisation. Les deux versions sont bonnes puisqu’il y a eu deux textes, monsieur le sénateur. Sur le fond, il est vrai que les communes soulèvent très souvent ce problème qui complique énormément leur gestion et qui crée des « microclimats » très difficiles pour le maire et pour les sous-préfets d’arrondissement concernés. Monsieur le sénateur, je vous demande à mon tour de retirer votre amendement, car il vise à supprimer les biens de section par expropriation au profit des communes et il me semble un peu trop « radical » – non pas au sens politique mais au sens littéral – pour être accepté sans une réflexion plus approfondie qui devrait aussi prévoir les conditions d’amélioration de leur fonctionnement. Il me semble également indispensable, au-delà de la concertation avec les élus, de prévoir une concertation avec la profession agricole. C’est la raison pour laquelle la future loi de modernisation me paraît être un pôle de discussion important. Pourquoi ? On est dans un système où les agriculteurs contractualisent avec l’Europe pour une durée de cinq ans, et cette contractualisation est fondée sur la surface agricole utile, la SAU, à laquelle on ne peut pas toucher pendant cette période. L’enjeu financier de cette contractualisation, je vous le rappelle, est la prime herbagère agro-environnementale, la PHAE, et toutes sortes de primes qui dépendent de la surface agricole utile dans laquelle on compte, bien entendu, les biens de section. D’ailleurs, sans ces biens de section, nombre de paysans n’auraient pas le droit de s’installer puisque la surface minimum d’installation, la SMI, est en moyenne en France de 25 à 28 hectares. Dans ces conditions, beaucoup de jeunes agriculteurs sont très heureux d’avoir des biens de section pour s’installer. (M. Jean-Louis Carrère fait un signe de dénégation.) Si, monsieur Carrère, dans les départements du Massif central, des Pyrénées ou des Alpes, c’est encore un sujet très important. Sur le fond, je pense qu’il faut moderniser le système, le faire évoluer, mais ce n’est pas à l’occasion du vote d’un amendement, si important soit-il et déposé par une personnalité aussi éminente que M. Mézard, que l’on peut régler ce problème. Il est nécessaire de mener une concertation avec la profession agricole, parce que le revenu agricole dépend aussi de cette contractualisation. C’est l’ensemble des biens de section qui seraient supprimés. Dans votre département, monsieur le sénateur, ce sont cent à deux cents contrats qui disparaîtraient dans les mois qui viennent. Par conséquent, cela aurait des conséquences financières extrêmement lourdes pour le monde agricole.
Jean BOYER - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Jean BOYER

M. Jean Boyer. Je n’apprendrai rien à personne en disant que les biens de section ont quelque chose de psychologiquement très délicat. Mais je me demande si nous ne manquons pas de courage, s’ils n’appartiennent pas à un passé révolu. Certains biens de section sont productifs – les forêts, les carrières, les plans d’eau – et doivent être dissociés des biens de section qui bloquent le développement et l’aménagement de nos communes. C’est le cas, dans certains villages, quand le propriétaire d’une maison ne peut pas construire une terrasse ! Je ne parle pas, bien sûr, des richesses patrimoniales ou des forêts, il faut les respecter. Mais certains biens de section n’ont aucune valeur sauf psychologique et provoquent, mes chers collègues, des polémiques dans les villages qui devraient être dépassées aujourd'hui. Monsieur Mézard, nous sommes des élus de la même région : c’est une polémique qui n’a plus de raison d’être en 2010, sauf peut-être dans des cas exceptionnels. Monsieur le secrétaire d’État, je sais que c’est facile à dire, un peu plus difficile à faire. Nous étions intervenus sur la loi relative aux territoires ruraux, en 2005, pour décider que, lorsqu’une organisation syndicale n’avait pas payé d’impôts pendant cinq ans, la commune pouvait gérer les biens de section. Cette décision a généré des polémiques inutiles. Monsieur le secrétaire d’État, monsieur le rapporteur, l’amendement de M. Mézard est peut-être un peu prématuré. Mais quand on vit dans la France profonde, dans le Cantal ou dans la Haute-Loire, on constate que des petites surfaces de biens de section peuvent bloquer l’aménagement d’un village,…
Jean-Jacques HYEST (président de la commission des lois.) - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: président de la commission des lois.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Un certain nombre de problèmes juridiques n’ont pas été abordés et mériteraient un examen plus approfondi. On nous dit que l’on reverra le problème lors de la navette. Oui, mais vous changez un régime juridique qui est extrêmement complexe ! Monsieur Boyer, il n’y a pas que le fin fond de la France profonde qui est concerné : la Seine-et-Marne l’est aussi. Je rencontre des problèmes de sections de communes très délicats concernant les aménagements fonciers, par exemple. Nous nous étions engagés à déposer une proposition de loi si le Gouvernement ne proposait pas rapidement une solution. Nous n’enterrons pas le projet ! Monsieur Mézard, je crois connaître un peu ces sujets : votre proposition mérite d’être approfondie. Nous sommes bien d’accord pour régler tous les problèmes de sections de communes, mais votre rédaction est incomplète et prématurée. Il faudra, par exemple, consulter la jurisprudence des tribunaux administratifs afin de ne pas répéter les erreurs des lois passées. Monsieur Mézard, vous serez spécialement désigné pour suivre ce dossier. (Très bien ! sur les travées de l ’ UMP.) Quoi qu’il en soit, je demande le retrait de l’amendement.
Gérard LE CAM - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Gérard LE CAM

M. Gérard Le Cam. Comme pour les autres articles, nous ne nous opposons pas au renforcement des coopérations entre collectivités locales, ni même à leur fusion éventuelle, mais nous refusons toute automaticité, toute contrainte autoritaire et toute précipitation. Nous souhaitons que les assemblées délibérantes concernées soient toujours à l’initiative des procédures, qu’il y ait concordance des délibérations pour poursuivre celles-ci et que la décision finale revienne aux citoyens. Aussi, nous ne pouvons pas accepter les termes de cet article, qui, sans le mentionner officiellement, vise à favoriser la fusion des départements. En effet, nous sommes pour le moins dubitatifs sur cet article qui prévoit qu’une procédure de fusion est automatiquement lancée par le préfet dès lors qu’un conseil général en aura fait la demande. Nous refusons que le ou les autres départements concernés soient contraints d’examiner cette demande et d’y répondre dans un délai de six mois. L’enjeu est d’importance, et ce délai peut s’avérer insuffisant pour examiner l’ensemble des conséquences d’une telle fusion. En fait, nous nous trouvons là dans le cas de figure d’une OPA qui peut, certes, être amicale, mais peut tout autant être hostile. Quelle que soit la motivation de la demande, celle-ci doit être étudiée. Or, à défaut de délibération, la décision est supposée être acceptée. Dès lors que la procédure de fusion est lancée, elle peut être conduite à son terme, même si l’un des départements n’est pas favorable, ce que nous ne saurions accepter. En effet, une fois la demande formulée par un département, la machine est mise en route, et rien ne peut l’arrêter si le préfet en décide ainsi. C’est dire le rôle primordial, qui lui est, une nouvelle fois, attribué, celui-ci pouvant aller à l’encontre des décisions d’une assemblée élue. Dans le cas de délibérations concordantes des conseils généraux concernés, une fusion de départements peut être réalisée sans que les citoyens soient consultés. Pour notre part, nous considérons que les citoyens doivent être appelés à se prononcer dans tous les cas, et que leur décision s’impose. Aussi, après l’organisation d’une consultation et un vote contre la fusion proposée, nous ne saurions accepter qu’une loi impose ce que le peuple a refusé. Dans ces conditions, vous comprendrez, mes chers collègues, que nous vous proposions une série d’amendements visant à modifier ces dispositions. Si aucun d’entre eux n’est adopté, nous voterons contre l’article 12.
Jean-Pierre CHEVÈNEMENT - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Jean-Pierre CHEVÈNEMENT

M. Jean-Pierre Chevènement. … ou des régions et, plus bizarrement encore, à l’article 13 bis , la création, en métropole, de véritables collectivités d’outre-mer issues de la réunion d’une région et des départements qui la composent. Au départ, le Gouvernement avait prévu un vote dans l’ensemble des communes des départements concernés. (Eh oui ! sur les travées du groupe socialiste.) Or il a été amené à faire machine arrière, comme il l’a fait – on l’a vu hier ! – pour la transformation d’un EPIC, un établissement public à caractère industriel et commercial, en commune nouvelle, pour laquelle la commission a considéré qu’il faudrait un vote de chaque commune concernée. C’est ainsi qu’est maintenant prévu un vote dans chacun des départements concernés. Cette même règle prévaudra à l’article 13 pour les régions. Pour autant, évite-t-on le risque d’« OPA », amicale ou inamicale ? Je ne le crois pas. Au demeurant, je m’interroge sur l’intention véritable du Gouvernement. Il est tout de même impensable que le Gouvernement ait pu élaborer ces trois articles en prévoyant un vote dans l’ensemble des communes de tous les départements concernés et de toutes les régions concernées, sauf à croire que les personnes ayant rédigé ce projet de loi avaient la tête ailleurs ! Mais je demande à être convaincu… Où est donc la véritable intention du Gouvernement ? En encourageant les fusions de départements et de régions, je crains que vous ne vous engagiez dans un processus dont vous n’avez pas réellement mesuré la portée ! Sans vous en rendre compte, vous allez ouvrir la voie aux régionalismes, voire à certains ethnicismes, …
Gérard LE CAM - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Gérard LE CAM

M. Gérard Le Cam. Monsieur le secrétaire d'État, le regroupement de départements n’était pas jusqu’à présent prévu dans la loi, mais vous voulez l’imposer avec l’article 12. Votre objectif est de créer, de toutes les façons possibles, des entités territoriales élargies pour les faire entrer dans la compétition, la concurrence, entre les territoires. De votre point de vue, cela suppose in fine la suppression des départements, ce qui passe par la création d’un élu commun au département et à la région et la suppression de la clause de compétence générale, mais vous ne pouvez évidemment pas le dire clairement ! Il en va de même des départements concernés par la création de métropoles, que nous avons évoquées hier, et qui vont se retrouver à gérer des territoires pauvres et étendus sans disposer des moyens financiers nécessaires qui auront été captés par ladite métropole. Vous voulez intégrer dans la loi des dispositions contraignantes pour les habitants et leurs élus, et vous donnez au Gouvernement une marge d’appréciation importante pour juger de l’opportunité d’un projet et pour s’y opposer. En réalité, vous lui donnez tout pouvoir en matière de regroupement : il peut accepter ou non la demande, organiser ou non la consultation des populations dans le cas où tous les conseils généraux sont d’accord et faire fi, s’il le souhaite, de l’avis issu de la consultation des populations qu’il aura pourtant lui même organisée. Ainsi, vous vous passez de l’avis et de la décision des conseils généraux, puisque ceux qui n’ont jamais émis un quelconque souhait de fusion seront réputés accepter celle-ci s’ils n’ont pas délibéré dans les six mois suivant la notification qui leur aura été adressée par le préfet, un délai bien court, je le rappelle. Le projet de loi du Gouvernement permettait même à des conseils généraux d’imposer à d’autres conseils généraux non demandeurs leur décision de se regrouper. Le résultat des votes des électeurs était en effet comptabilisé sur l’ensemble du périmètre correspondant au projet de regroupement, tous départements confondus, ce qui est, là encore, contraire au principe de libre administration des collectivités territoriales. La commission des lois a adopté un amendement qui va dans le bon sens : l’accord de la population dans chaque département est désormais exigé pour tout regroupement. Toutefois, elle n’a pas remis en cause le fait que le Gouvernement aura finalement la haute main sur la décision. Nous demandons la suppression de l’article 12 non seulement parce que nous nous opposons à la disparition des départements, mais aussi parce que les modalités envisagées sont antidémocratiques.
Michel BOUTANT - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Michel BOUTANT

M. Michel Boutant. … et donner ainsi naissance à un petit Charlot ou à une petite Charlotte ! (Sourires .) Mais je dois avouer que j’ai pris une douche froide en lisant l’alinéa 4 de l’article 12, qui dispose que « à la demande d’un ou plusieurs conseils généraux, des départements formant un territoire continu peuvent être regroupés en un seul ». Or nos deux départements ne sont pas continus ! Je me suis alors dit que la Charente pourrait lier ses destinées sentimentales avec celles de la Haute-Vienne, unissant à la fois la porcelaine et le cognac, à défaut de marier le cognac et la truffe. Mais il se trouve que ces départements appartiennent à deux régions. Expliquez-moi, monsieur le secrétaire d'État, en quoi consiste la simplification du « millefeuille territorial » auquel vous faites souvent allusion ? Comment les conseillers territoriaux de la Charente pourront-ils siéger au conseil régional du Limousin, et ceux de la Haute-Vienne à celui de Poitou-Charentes ? En effet, l’article 12 permet la fusion des départements n’appartenant pas aux mêmes régions. Voilà une difficulté supplémentaire qui se fait jour ici. Pour cette raison, vous le comprendrez, mes chers collègues, le groupe auquel j’appartiens votera cet amendement de suppression.
Bruno SIDO - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Bruno SIDO

M. Bruno Sido. Nous l’avons dit et redit hier, et M. Mercier s’est d’ailleurs fait l’avocat de cette cause, un accord unanime est indispensable. Dans ces conditions, pourquoi lit-on à l’article 12 la phrase suivante : « À la demande d’un ou plusieurs conseils généraux, des départements formant un territoire continu peuvent être regroupés en un seul » ? Il faudra que nous nous expliquions plus précisément sur ce point lors de l’examen d’amendements ultérieurs. À l’alinéa 6, on peut également lire : « Si le Gouvernement décide de donner suite à la demande ». Entre nous soit dit, on ne voit pas pourquoi tel ne serait pas le cas ! Dès lors, en cas de délibérations concordantes des conseils généraux, la consultation de la population n’est pas obligatoire, ce qui n’est pas normal ! Les personnes inscrites sur les listes électorales des communes appartenant à ces départements doivent être consultées. En outre, comme nous l’avons prévu pour les communes nouvelles, il faut que la moitié de la population – et non les trois cinquièmes ! –s’exprime. Je soutiendrai donc l’amendement n° 541 déposé par Michel Charasse. Par ailleurs, il faut tordre le cou à l’adage selon lequel « qui ne dit mot consent ». Si un département ne se prononce pas dans les six mois sur le projet de regroupement, cela ne signifie pas qu’il y est favorable, bien au contraire ! Or il est précisé à l’alinéa 5 que, dans ce cas, « la décision est réputée favorable ». Je ne souscris pas à une telle procédure. En effet, si un département ne formule pas d’avis dans un délai de six mois, cela veut dire qu’il est contre le projet de regroupement !
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. … et non pas le texte de la commission ! En lisant attentivement le projet qui nous est soumis, je relève, comme M. Sido, que, « en cas de délibérations concordantes de l’ensemble des conseils généraux intéressés, [le Gouvernement] peut consulter » la population. Il pourrait donc se produire des fusions de départements sans que la population soit consultée. Sur l’avenir de notre organisation territoriale, toutes les idées sont possibles ! À une époque, M. Juppé s’était déclaré favorable à la suppression des départements. Pour notre part, nous ne partageons pas cette position, qui a toutefois le mérite de la clarté. En effet, le département, comme la commune, sont des institutions que nous portons dans notre cœur : nous sommes les citoyens d’un département. Si un sentiment d’appartenance régional est en train de naître, il faudra du temps pour que les gens s’approprient véritablement la région – c’est d’ailleurs ce que nous souhaitons –, comme ils ont adopté, au fil des décennies, le département. Monsieur le secrétaire d’État, notre position est donc très claire. Nous voterons pour l’amendement de suppression de l’article 12, et notre position sera identique concernant les régions. Nous respectons la liberté locale, celle des assemblées élues.
Jean-Jacques MIRASSOU - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Jean-Jacques MIRASSOU

M. Jean-Jacques Mirassou. M. Jean-Pierre Sueur vient de prononcer le mot clé, celui de « malaise », qui pèse sur les décisions que nous sommes amenés à prendre depuis quelques jours. Il traduit les hésitations, les errements sémantiques du Gouvernement, qui a évoqué pêle-mêle la « fusion-absorption », la « fusion » ou encore l’ « évaporation ». À toute force, on veut maintenant regrouper ! Depuis vingt-quatre heures, le mot d’ordre est : « Regroupons ! » Je l’ai bien compris, le Gouvernement ne veut rien brusquer. Ce faisant, il reste au milieu du gué. Il est tout à fait légitime que deux départements aient l’ambition de se regrouper pour atteindre un niveau démographique et économique critique leur permettant un meilleur développement. Mais, avec la rédaction qui nous est soumise, il suffirait – je rejoins ici les propos de notre collègue Bruno Sido – que l’un des deux aspire à un tel regroupement pour que l’autre, faute de moyens d’expression suffisants, soit victime d’une sorte d’OPA. Ce texte est donc mauvais, parce qu’on peut l’interpréter de manières très différentes. Par ailleurs, l’institution du département, qui est biséculaire, dépasse largement le cadre d’une entité géographique peuplée par une population déterminée. Il s’agit véritablement d’une communauté d’histoire et de destin, qui a toute sa légitimité pour exprimer, à l’occasion d’une consultation, ce qu’elle souhaite. Le flou de ce texte révélant, d’une certaine manière, vos intentions, monsieur le secrétaire d’État, nous voterons l’amendement n° 223 tendant à supprimer l’article 12.
Gérard MIQUEL - Sénat - 2010-02-03
Date: 2010-02-03
Orateur: Gérard MIQUEL

M. Gérard Miquel. S’il est un secteur pour lequel nous avons besoin de proximité, c’est bien le secteur social ! Or le département s’est vu confier des missions très larges dans ce domaine, puisque, au travers de diverses lois, nous lui avons transféré la gestion de tout le champ social. Nous avons démontré, dans chaque département de France, que nous gérions ce secteur de façon beaucoup plus efficace que ne le faisait l’État précédemment. Aujourd’hui, on nous propose de regrouper des départements, qui peuvent en effet se trouver unis par certaines affinités. Bien que Michel Boutant m’ait proposé de réunir nos départements, je lui fais remarquer que ces derniers sont un peu éloignés ! En revanche, mon collègue René Teulade, sénateur de la Corrèze, pourrait me faire une proposition similaire, puisque nos deux départements entretiennent des liens forts, qui se traduisent par des partenariats dans un grand nombre de domaines. Mais qu’en serait-il, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d’État, s’il nous venait à l’esprit de fusionner nos deux départements ? Nous élirions des conseillers territoriaux dans chacun d’eux.