Nicole BORVO COHEN-SEAT - Sénat - 2005-05-10
Date: 2005-05-10
Orateur: Nicole BORVO COHEN-SEAT

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Monsieur le rapporteur, je veux bien croire que nous aurons de nouveau l'occasion de discuter d'une réforme démocratique du règlement faisant l'objet d'un consensus de tous les groupes, mais je veux dire d'emblée que nous avons été échaudés lors de la précédente tentative. En effet, nous avons alors pu constater que la majorité ne voulait même pas accorder à l'opposition un droit d'initiative parlementaire libre et que la conférence de présidents restait maître de l'initiative parlementaire dans une assemblée qui n'a, jusqu'alors, pas connu de changement de majorité, ce qui augure mal d'une réforme consensuelle. Nous continuons néanmoins à vouloir vous croire, monsieur le rapporteur, et nous attendons beaucoup de vos consultations. La proposition de résolution dont nous débattons ce soir est présentée par ses auteurs comme une forme de prolongement technique de la loi organique du 1 er août 2001. C'est à la fois le flou qui préside à l'application de la LOLF et le fait qu'elle ne nous semble pas améliorer les droits du Parlement qui motive le dépôt de cette question préalable. A cet égard, je tiens d'ailleurs à rappeler que le groupe CRC avait été le seul, lors de la discussion de la loi organique, à s'opposer à l'adoption du texte rédigé de manière consensuelle par les deux Assemblées. Contrairement à ce qui est fréquemment affirmé, rien n'est neutre dès lors que l'on parle des conditions de la discussion des lois de finances. La loi organique illustre d'ailleurs votre conception, mes chers collègues, du rôle du Parlement dans ce qu'il a de plus essentiel, à savoir les choix de répartition des deniers publics et leur utilisation. La plus récente histoire parlementaire a montré avec force exemples qu'il y avait souvent un décalage sensible entre la réalité constatée à l'occasion des collectifs de fin d'année et celle qu'avaient envisagée les lois de finances initiales. J'en veux évidemment pour preuve la discussion des collectifs de fin d'année de 1998, 1999 ou 2000, dans lesquels nous avons fini par constater l'existence de plus ou moins importantes plus-values de recettes ou moins-values de dépenses qui ont modifié le solde définitif et transformé les données budgétaires initiales. Dans un autre ordre d'idées, on ne peut aussi manquer de rappeler, mes chers collègues, que les exercices budgétaires 1994, 1995 et 1996 furent marqués par de douloureux collectifs pour lesquels tous les artifices rendus possibles par les textes furent utilisés pour compenser l'irréalisme des prévisions économiques et budgétaires des lois de finances initiales. Le phénomène s'est reproduit en 2002 comme en 2003, avec des niveaux de déficit nettement différents de ceux qui avaient été envisagés à l'origine. Ainsi, en 2002, le dérapage budgétaire a atteint 2,3 milliards d'euros et, en 2003, au vu du collectif de fin d'année, il était de 2,9 milliards d'euros, ce qui a porté le déficit à 57 milliards d'euros, très au-dessus des 46 milliards d'euros figurant dans la loi de finances initiale. La discussion budgétaire, sous certains aspects, est devenue quelque peu une clause de style, une sorte de passage obligé pour le Gouvernement, au cours duquel la limitation excessive du droit d'initiative parlementaire devient un obstacle à tout véritable débat d'orientation politique et de détermination de choix budgétaires réellement novateurs. Si nous pouvons avoir des débats idéologiquement intéressants dès qu'il s'agit de l'impôt sur la fortune, de la réforme de l'impôt sur le revenu, de la fiscalité indirecte, le débat budgétaire souffre incontestablement de ne pouvoir réellement peser sur l'emploi des ressources publiques pour répondre aux aspirations de la population et aux nécessités de fonctionnement des services de l'Etat. Si, comme vous le dites, on doit privilégier le contrôle budgétaire, à quel moment les élus de la nation auront-ils un débat avec le Gouvernement sur les orientations et le contenu des missions présentés lors de la discussion budgétaire ? Sans être pour autant des « idéologues de la dépense », les parlementaires de la nation ne sont-ils pas en mesure d'opérer une analyse critique et pertinente de la dépense publique, analyse pouvant conduire à une utilisation différente et pourquoi pas plus efficiente de l'argent public ? Les dépenses d'aujourd'hui sont souvent les économies de demain, quoi qu'en disent certains. Et les apparentes économies d'aujourd'hui sont parfois la source des gâchis budgétaires de demain. L'initiative des choix budgétaires ne peut pas être réservée au seul pouvoir exécutif. C'est une question qui nous tient à coeur. Les élus nationaux et locaux que nous sommes ont une perception du terrain et des attentes de nos concitoyens qui doit trouver son expression dans les choix budgétaires opérés in fine . A quel moment, sinon dans le débat budgétaire, peut-on le faire ? Or, dans ce domaine, la loi organique ne donne aucun pouvoir supplémentaire au Parlement. La possibilité de créer de nouveaux programmes au sein des missions ministérielles ou interministérielles ne se détermine en effet qu'à enveloppe budgétaire constante et fermée. En fait, l'extension des pouvoirs de contrôle du Parlement se limite à deux choses : il est plus informé des mouvements de gestion et peut déterminer l'amplitude des économies réalisables pour parvenir à l'équilibre budgétaire. Son rôle est cantonné à ces domaines. A notre avis, le débat sur la dépense publique mériterait autre chose que la seule sophistication des outils de sa maîtrise. La définition d'une répartition de la dépense publique en trente-quatre missions et 132 programmes serait susceptible de permettre une approche plus rationnelle et plus pertinente de la qualité de la dépense publique. Or les premiers éléments fournis en matière d'évaluation et les indicateurs connus à ce jour suscitent des interrogations : que doit-on privilégier dès lors qu'il s'agit de gérer les affaires publiques ? Est-ce la satisfaction des besoins collectifs, qui est au coeur de l'action publique et doit la motiver, la justifier et l'accomplir, ou bien celle des comptables nationaux et européens, poursuivant sans relâche l'optimisation mesurable en termes d'économie et d'équilibre budgétaire ? Car c'est bel et bien une simple logique comptable qui sous-tend aujourd'hui la mise en oeuvre de la loi organique et qui, demain, animera les lois de finances qui procéderont de cette dernière. Et comment séparer la discussion en apparence technique qui nous occupe aujourd'hui de certaines dispositions du traité constitutionnel qui sera soumis à l'approbation de la population, ou à son rejet, le 29 mai prochain ? Il me paraît utile à cet égard de citer quelques exemples précis. Le traité établissant une Constitution pour l'Europe dispose, dans son article III-177 : « Aux fins de l'article I-3, l'action des Etats membres et de l'Union comporte, dans les conditions prévues par la Constitution, l'instauration d'une politique économique fondée sur l'étroite coordination des politiques économiques des Etats membres, le marché intérieur et la définition d'objectifs communs et conduite conformément au respect du principe d'une économie de marché ouverte où la concurrence est libre. « Parallèlement, dans les conditions et selon les procédures prévues par la Constitution, cette action comporte une monnaie unique, l'euro, ainsi que la définition et la conduite d'une politique monétaire et d'une politique de change uniques dont l'objectif principal est de maintenir la stabilité des prix et, sans préjudice de cet objectif, de soutenir les politiques économiques générales dans l'Union, conformément au principe d'une économie de marché ouverte où la concurrence est libre. » Citons également l'article III-184 : « 1. Les Etats membres évitent les déficits publics excessifs. « 2. La Commission surveille l'évolution de la situation budgétaire et du montant de la dette publique dans les Etats membres pour déceler les erreurs manifestes. Elle examine notamment si la discipline budgétaire a été respectée, et ce sur la base des deux critères suivants : « a) si le rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brut dépasse une valeur de référence, à moins : « i) que le rapport n'ait diminué de manière substantielle et constante et atteint un niveau proche de la valeur de référence, ou « ii) que le dépassement de la valeur de référence ne soit qu'exceptionnel et temporaire, et que ledit rapport ne reste proche de la valeur de référence ; ». Je vous épargne la suite du texte, mes chers collègues, mais je vous invite à lire intégralement cet article dont la lecture est tout à fait intéressante.