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Patrice GÉLARD - Sénat - 2009-02-10
Date: 2009-02-10
Orateur: Patrice GÉLARD

M. Patrice Gélard. … qui ne devra pas harceler le Parlement en déposant en permanence des amendements qui perturberaient notre travail en commission et en séance publique. Les groupes politiques devront aussi faire preuve d’un minimum de discipline, afin que nous ne perdions pas trop de temps. Mes chers collègues, n’oubliez pas que nous disposons maintenant de délais plus étendus, avec six semaines de réflexion et de discussion, et que les projets de loi ne pourront donc être adoptés aussi rapidement qu’ils l’étaient parfois dans le passé. En outre, la procédure d’urgence ne pourra plus s’appliquer de la même façon et certaines semaines de séance publique seront consacrées non plus seulement à l’adoption des textes, mais également au contrôle du Gouvernement. Indépendamment même de toute limitation de notre temps de parole, nous devrons donc, je le répète, nous discipliner, de sorte que les textes finissent tout de même par être adoptés. Enfin, chaque parlementaire, à quelque groupe qu’il appartienne, ne devra pas déposer des amendements à tout bout de champ ou multiplier les interventions, sinon la réforme sera inapplicable et nous serons tous obligés de retourner à Versailles …
Yvon COLLIN - Sénat - 2009-02-10
Date: 2009-02-10
Orateur: Yvon COLLIN

M. Yvon Collin. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, comme il est loin le temps où l’article 1 er de la loi du 25 février 1875 s’appliquait et avait valeur constitutionnelle ! C’était le temps des radicaux, me direz-vous, monsieur le secrétaire d'État. Mais c’était aussi celui du Parlement. L’article 1 er de cette loi disposait : « Le pouvoir législatif s’exerce par deux chambres : la Chambre des députés et le Sénat » ; et c’est tout : aucune mention du Gouvernement ! Ainsi, quel que soit le domaine de son intervention, le Parlement avait toute compétence pour statuer sur l’ensemble des problèmes. Sa décision n’était soumise à aucune limitation, ni de procédure ni de contrôle de constitutionnalité. C’est avec des textes aussi courts et des articles aussi favorables au pouvoir législatif que les parlementaires de l’époque ont fondé et construit la République, avec ses valeurs, que l’on a parfois tendance à oublier aujourd’hui et dont mon groupe parlementaire porte si fièrement l’héritage, au-delà de tout clivage et de tout manichéisme,...
Yvon COLLIN - Sénat - 2009-02-10
Date: 2009-02-10
Orateur: Yvon COLLIN

M. Yvon Collin. Le droit d’amendement, c’est d’abord du temps pour s’exprimer, pour débattre, pour échanger et pour convaincre. C’est donc ce qu’il y a de plus précieux pour chacun d’entre nous. Nous devons pouvoir, sans contrainte, exprimer nos convictions et porter les attentes et les craintes des Français et des territoires dans cette enceinte de la démocratie. En quoi ce droit « sacré » est-il menacé ? Pourquoi ce projet de loi organique pourrait-il être attentatoire au droit d’amendement, si cher à chacun d’entre nous ? La réponse figure à l’article 13 de ce projet de loi organique, qui prévoit la possibilité, dans des conditions bien précises, pour les règlements des deux assemblées parlementaires, d’instaurer ce que l’on appelle le principe du « temps global » ou « crédit-temps », que d’autres, amateurs de formules imagées, ont appelé le « temps-guillotine » : autrement dit, l’arrêt immédiat de la discussion des articles et des amendements en séance publique une fois écoulé le temps imparti à chacun des groupes. Une telle procédure peut poser problème et mettre en cause le droit d’amendement, aujourd’hui d’ailleurs plus à l’Assemblée nationale qu’au Sénat.
Yvon COLLIN - Sénat - 2009-02-10
Date: 2009-02-10
Orateur: Yvon COLLIN

M. Yvon Collin. Il ne fait ainsi que reprendre les conclusions des travaux menés, sous la conduite active de M. le président Larcher, au sein du groupe de travail sénatorial sur la réforme du règlement du Sénat. Dès nos premières réunions, conformément à la sacralisation du droit d’amendement rappelée par M. le président, toute application au Sénat du principe du temps global a été exclue, ce dont nous nous félicitons. Certes, ce projet de loi organique n’en devient pas pour autant sans intérêt ni au-dessus de toutes réserves, mais la crainte de nos collègues députés, qui n’ont pas, eux, reçu les mêmes assurances sur le respect du droit d’amendement – tant s’en faut ! –, n’a pas lieu d’être pour nous, sénateurs. Faut-il y voir seulement un privilège que s’accorderait la Haute Assemblée en récompense de sa grande sagesse et de son aversion pour ce que l’on appelle l’« obstruction » ou encore la « flibuste » ? C’est surtout, à n’en pas douter, une marque de respect à l’égard du débat parlementaire et de la discussion, toujours de très bon niveau dans cet hémicycle, mais c’est également – je l’interprète aussi comme cela – une façon de donner toute leur place aux groupes de l’opposition et aux groupes minoritaires. En effet, mes chers collègues, vous n’êtes pas sans savoir que, depuis le 21 juillet 2008, la Constitution prévoit, en son article 51-1, que le règlement de chaque assemblée reconnaît des droits spécifiques aux groupes de l’opposition et aux groupes minoritaires.
Yvon COLLIN - Sénat - 2009-02-10
Date: 2009-02-10
Orateur: Yvon COLLIN

M. Yvon Collin. Cette mention dans la Constitution résulte – je le rappelle – d’un amendement adopté par le Sénat sur proposition de nos collègues Jean-Michel Baylet et Michel Mercier. Le groupe du RDSE sera donc très attentif à la traduction dans la loi organique, certes, mais surtout dans notre règlement de cette prérogative constitutionnelle désormais reconnue aux groupes minoritaires, lesquels – je le rappelle – ne se reconnaissent ni comme appartenant à l’opposition ni comme appartenant à la majorité : cela fait l’essence même et la force de mon groupe. Il est très important que la nouvelle procédure législative offre toute leur place aux groupes minoritaires et, surtout, leur garantisse des moyens pour fonctionner et bien travailler. Par exemple, il m’apparaît indispensable, a fortiori pour un groupe aux effectifs réduits, que les collaborateurs des groupes puissent assister aux travaux des commissions, compte tenu de l’importance que ces derniers vont prendre. Il me semblerait difficilement envisageable qu’un groupe doive attendre les comptes rendus des commissions pour poursuivre une préparation efficace et sereine de la procédure législative, d’autant que, désormais, les délais seront très courts. Nous proposerons également, lors de la réforme du règlement, qu’aucun groupe ne dispose de moins de dix minutes de temps de parole dans chacune des discussions générales.
Yvon COLLIN - Sénat - 2009-02-10
Date: 2009-02-10
Orateur: Yvon COLLIN

M. Yvon Collin. Vous le voyez, mes chers collègues, le groupe du RDSE est soucieux du pluralisme et du droit d’expression de chacun. Nous ne concevrons jamais les groupes politiques comme des espaces de négation ou de restriction des droits individuels et constitutionnels des parlementaires ; bien au contraire, nous les considérons comme des outils garantissant l’expression de leurs droits et de leurs libertés. C’est dans cet esprit et en étant fidèles à ces principes de respect du pluralisme et des minorités que mon groupe abordera la discussion des amendements sur ce projet de loi organique et les débats très attendus que nous devrons avoir dans cet hémicycle, le moment venu, sur la réécriture de notre règlement intérieur. C’est un chantier déjà bien entamé, grâce aux travaux toujours sérieux et souvent consensuels qui ont été menés par le groupe ad hoc . Toutefois, des espaces de négociation existent encore pour parvenir à un texte qui nous permettra d’améliorer sensiblement l’organisation des travaux de notre assemblée, tout en respectant davantage les droits et les intérêts de chacun des groupes politiques, mais aussi de chacun des sénateurs qui font vivre cet hémicycle.
Bernard FRIMAT - Sénat - 2009-02-10
Date: 2009-02-10
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Même au Sénat, et en dépit de son mode d’élection, ce principe constitutif de la démocratie finira par se vérifier. En nous opposant à ce projet de loi organique, monsieur le secrétaire d’État, nous défendons les droits de tous les parlementaires, quelles que soient les travées sur lesquelles ils siègent dans notre assemblée, quelle que soit la famille politique à laquelle ils appartiennent. D’une certaine façon, nous tentons de protéger de ses propres excès la majorité d’aujourd’hui, puisqu’elle est inexorablement appelée à devenir, demain, l’opposition. La révision constitutionnelle était censée donner des droits nouveaux au Parlement. Nous avons dénoncé cette présentation fallacieuse. Les premières lois organiques soumises au vote du Parlement confirment de manière éclatante que nos craintes étaient fondées. Peu pressé de rendre effectives les mesures positives – exception d’inconstitutionnalité, instauration du défenseur des droits – acceptées par nous, même si elles ne concernent pas les droits du Parlement, le Gouvernement a fait le choix de nous soumettre en priorité les projets de loi organique qui lui accordent des facilités nouvelles ou permettent de réduire les droits du Parlement. Le premier projet de loi organique présenté a été – je vous le rappelle, mes chers collègues – celui qui mettait en œuvre le retour à l’Assemblée nationale ou au Sénat des ministres anciennement parlementaires appelés à quitter le Gouvernement. Il fallait, en effet, toutes affaires cessantes, adopter cette loi avant le 24 janvier pour permettre au nouveau secrétaire général de l’UMP de retrouver son siège de député. Il est difficile de voir dans ces petits arrangements un désir effréné de doter le Parlement de nouveaux pouvoirs !
Bernard FRIMAT - Sénat - 2009-02-10
Date: 2009-02-10
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Qui peut, en effet, croire de bonne foi, après son passage à l’Assemblée nationale, qu’il n’a pas pour finalité de diminuer les droits du Parlement, en particulier ceux de l’opposition, face à un exécutif qui non seulement ne supporte plus les contre-pouvoirs au sein de la vie sociale, mais, de plus, aspire à s’arroger, dans les faits, le pouvoir législatif ? Montesquieu écrivait : « Pour qu’on ne puisse abuser du pouvoir, il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir. » Il exprimait ainsi la théorie de la séparation des pouvoirs, sur laquelle repose toute démocratie digne de ce nom. Nous sommes, avec nos collègues de l’Assemblée nationale, non pas un contre-pouvoir, mais le pouvoir législatif. Nous avons été élus pour voter les lois et notre travail est de fabriquer des lois de bonne qualité. Nous ne sommes pas là pour mettre en forme dans l’urgence, et demain dans des délais de plus en plus courts, les annonces présidentielles. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe socialiste.) Or, même si l’existence du Parlement sauvegarde les apparences, nous vivons de plus en plus dans un régime de confusion des pouvoirs, caractéristique de cette monocratie qu’évoquait, lors de la révision constitutionnelle, notre collègue Robert Badinter. Les exemples de cette confusion abondent. Je n’en prendrai que deux : l’annonce de la suppression de la publicité sur France Télévisions et celle, récente, de la suppression de la taxe professionnelle dès 2010.
Bernard FRIMAT - Sénat - 2009-02-10
Date: 2009-02-10
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Nous aurons l’occasion de préciser, lors de la discussion des articles, notre position sur les résolutions et les études d’impact. Mais l’essentiel du projet de loi organique n’est pas là ; il se situe au chapitre III, plus précisément à l’article 13. Pour respecter la Constitution, qui prévoit qu’une loi organique définit le cadre dans lequel s’exerce le droit d’amendement, le Gouvernement aurait pu – et aurait dû ! – se contenter d’en affirmer les principes généraux, laissant le soin à chaque assemblée d’en fixer les conditions d’application dans son règlement. En effet, aucune disposition constitutionnelle n’oblige le Gouvernement à instaurer un temps global de discussion, à créer des conditions de nature à priver un parlementaire du droit de défendre ses amendements. Il a néanmoins tenu à nous proposer un texte allant en ce sens. Pour combattre l’obstruction parlementaire, qui n’est d’ailleurs, bien souvent, que l’ultime recours de l’opposition pour tenter de faire entendre sa voix et qui, au demeurant, nous le savons tous, n’a jamais empêché l’adoption d’une loi, le Gouvernement et sa majorité disposent pourtant déjà d’un arsenal de moyens important. Sans prétendre à l’exhaustivité, je veux vous en rappeler quelques-uns : irrecevabilité financière des amendements, au titre de l’article 40 ;…
Bernard FRIMAT - Sénat - 2009-02-10
Date: 2009-02-10
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Cet arsenal pour le moins imposant est encore insuffisant aux yeux du Gouvernement : il veut contraindre le débat parlementaire pour en accélérer le déroulement puisque vos travaux, mes chers collègues, ne sont présentés que comme un obstacle à son action. Pourquoi débattre, échanger des arguments, chercher à convaincre, tenter d’améliorer le texte proposé puisque tout doit être réglé préalablement selon le bon vouloir de l’Élysée ? Dans sa volonté d’annihiler le rôle du Parlement, le Gouvernement a oublié un principe constitutionnel fondamental : le droit d’amendement est un droit individuel, qui appartient à chaque parlementaire. Il est imprescriptible, consubstantiel à la fonction de parlementaire, nous dit-on. Il exprime la liberté absolue, donnée à chaque parlementaire, de tenter, conformément à ses convictions, d’améliorer le texte proposé. Il est le corollaire de la prohibition du mandat impératif. Si le rôle des groupes politiques, reconnu maintenant dans la Constitution, est primordial pour le bon fonctionnement de notre assemblée, il ne peut conduire à priver un parlementaire ni de sa liberté d’expression, ni de sa liberté d’opinion, ni de sa liberté de vote. Il n’est donc pas acceptable que le droit d’amendement soit contraint par l’instauration du temps global. En créant, par ce projet de loi organique, la possibilité de mettre aux voix un amendement sans que son auteur puisse le défendre, vous ouvrez une boîte de Pandore et faites courir au Parlement le risque de perdre sa raison d’être. La lecture attentive de votre rapport, monsieur Hyest, achève, s’il en était besoin, de me convaincre du caractère néfaste de ce texte. Vous évitez, avec une adresse qu’il me faut saluer, l’essentiel du problème posé.
Michel MERCIER - Sénat - 2009-02-10
Date: 2009-02-10
Orateur: Michel MERCIER

M. Michel Mercier. Il est donc normal que nous ayons une discussion politique sur ce texte, qui organise le retour du politique. Si le groupe de travail, présidé par M. Larcher et chargé d’élaborer les règles fondamentales appelées à devenir, demain, le règlement du Sénat, a plutôt donné de bons résultats, c’est justement parce qu’il a affirmé le retour du politique dans le fonctionnement du Sénat, au travers du rôle reconnu à la conférence des présidents renouvelée, représentant désormais l'ensemble des membres du Sénat. Ce retour en force du politique marqué par le projet de réforme de notre règlement nous permet d’aborder le projet de loi organique selon une approche différente de celle des députés. Néanmoins, ce texte pose un certain nombre de questions. Les trois articles de la Constitution visés ont trait respectivement aux résolutions, à l’organisation de la discussion législative et au droit d’amendement. J’évoquerai tout d’abord les dispositions relatives à la discussion législative et aux études d’impact. À cet égard, disons-le honnêtement, le texte qui nous est soumis n’est pas d’une grande clarté ! Si le Gouvernement considère que les fonctions exécutives et législatives ont été rééquilibrées, nous ne lui demandons rien d’autre que de nous communiquer les documents qui l’ont conduit à présenter un projet de loi plutôt qu’une autre mesure. Nous souhaitons qu’il nous explique pourquoi nous allons légiférer, pourquoi il est nécessaire de voter une loi, à quelle situation il s’agit de répondre et en quoi seule la loi permettra d’atteindre l’objectif visé. Ce n’est pas la longueur de l’énumération qui donnera son poids à l’étude d’impact, mais les véritables raisons qui sous-tendent les choix du Gouvernement.
Michel MERCIER - Sénat - 2009-02-10
Date: 2009-02-10
Orateur: Michel MERCIER

M. Michel Mercier. J’ai bien compris, monsieur le secrétaire d’État, qu’il nous manquerait un de ces documents, que je considère pour ma part comme important, voire essentiel. Nous y reviendrons. Foin donc d’une longue énumération si elle ne nous permet pas de comprendre ce qui a conduit le Gouvernement à présenter un projet de loi ! J’évoquerai maintenant le droit de résolution et le droit d’amendement. Ce sont des droits individuels, attachés à chaque parlementaire, ainsi que cela ressort, pour le droit de résolution, de l’article 1 er du projet de loi organique. Avant d’entrer dans le détail du texte, je souhaite poser la question suivante : pourquoi les droits individuels des parlementaires apparaissent-ils aussi importants quand il s’agit de revaloriser le rôle du Parlement ? Il existe sans doute plusieurs réponses, mais je n’en retiendrai qu’une seule : aujourd’hui, l’origine des lois est essentiellement gouvernementale. Certes, l’initiative des lois appartient concurremment au Gouvernement et au Parlement, mais 99 % des lois ont une origine gouvernementale.
Hugues PORTELLI - Sénat - 2009-02-10
Date: 2009-02-10
Orateur: Hugues PORTELLI

M. Hugues Portelli. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, la révision de la Constitution votée le 21 juillet 2008 par le Parlement réuni en Congrès a marqué un tournant dans l’histoire de nos institutions. Après un demi-siècle de subordination, le Parlement a reconquis une influence déterminante, et ce grâce à trois dispositions essentielles : la maîtrise retrouvée de l’ordre du jour, la réhabilitation des commissions, puisque le texte adopté par ces dernières sera celui qui sera débattu en séance publique, la restauration du rôle des règlements des assemblées pour l’organisation des travaux parlementaires. Grâce à l’initiative de son président, la Haute Assemblée a pu conduire une réflexion sur la refonte de son règlement avant d’être saisie de l’examen de ce projet de loi organique. Elle est sur la voie d’un consensus sur ce sujet, ce qui ne peut que nous réjouir. En effet, c’est au règlement de chaque assemblée qu’il incombe, sous le contrôle du Conseil constitutionnel, de mettre en œuvre les nouvelles dispositions de la Constitution. Dans ce cadre, quel est le rôle de la loi organique ? La loi organique constitue le lien obligatoire entre Constitution et règlement, mais elle ne peut se substituer ni à l’une ni à l’autre. Pour autant, elle ne peut être un texte de circonstance, destiné à régler des préoccupations à court terme. Comme la Constitution, comme les règlements des assemblées, elle doit pouvoir s’appliquer dans tous les cas de figure, quelle que soit la majorité dans l’une ou l’autre des assemblées. Le texte voté par l'Assemblée nationale se caractérise par deux dimensions. D’une part, il comprend certaines dispositions qui relèvent normalement du règlement et non de la loi organique. D’autre part, il est très marqué par la logique majoritaire de l'Assemblée nationale, dont la majorité et le Gouvernement forment un ensemble politique indissociable. Est-il applicable tel quel au Sénat ?
Hugues PORTELLI - Sénat - 2009-02-10
Date: 2009-02-10
Orateur: Hugues PORTELLI

M. Hugues Portelli. Les dispositions de la loi organique relatives aux résolutions n’appellent pas de réserves de la part de notre groupe, notamment dans la version améliorée qu’en propose le rapporteur. Si ce dispositif permet d’éviter le vote de projets de loi dépourvus de toute portée normative, il ne faut pas non plus que les résolutions deviennent le cheval de Troie dans lequel se glisseraient des remises en cause parallèles – et inconstitutionnelles – du Gouvernement. Le texte, tel qu’il est proposé, répond à ces objectifs et évite ces dérives. Les dispositions relatives aux conditions de dépôt des projets de loi, notamment à la présentation des études d’impact, correspondent à un objectif louable, celui d’une évaluation a priori des textes. Mais ces études d’impact doivent se concentrer sur l’essentiel, à savoir permettre de situer le texte proposé par rapport aux lois qui sont déjà en vigueur, et non devenir des dossiers technocratiques que personne ne lirait et dont nul ne serait en mesure de contrôler la véracité. La version allégée qu’en propose M. le rapporteur nous semble plus conforme à l’esprit de l’article 39 de la Constitution que celle, pléthorique, qui a été retenue par l'Assemblée nationale. Quant aux dispositions relatives au droit d’amendement, qui ont mobilisé les énergies de nos collègues députés, elles nous inspirent les considérations suivantes. En ne changeant pas les dispositions de l’article 31 de la Constitution, qui prévoient que les membres du Gouvernement sont entendus lorsqu’ils le demandent, notamment en commission, les constituants de 2008 n’ont pas entendu modifier les règles coutumières, consolidées par les règlements des assemblées, aux termes desquelles les membres du Gouvernement ne peuvent être présents lors du vote en commission, y compris dans le cadre nouveau où c’est le texte de la commission qui est examiné en séance publique. Ce silence du constituant, qui n’ôte pas au Gouvernement la maîtrise de l’arsenal puissant du parlementarisme rationalisé afin qu’il puisse défendre son point de vue, doit être respecté. Nous soutenons donc la position du président de la commission des lois, qui renvoie aux règlements des assemblées le soin de fixer les modalités de ce droit. J’en viens au droit d’amendement proprement dit. À l’instar du rapporteur, nous considérons que le maintien intégral du droit d’amendement, qui n’a pris en France, depuis 1958, une forme proliférante qu’en réaction à la suppression du droit d’initiative législative – heureusement partiellement rétabli depuis 2008 –, n’implique pas l’usage abusif du temps de parole lié à la présentation desdits amendements et aux explications de vote. L’Assemblée nationale a cru devoir voter un dispositif – celui des articles 13 et suivants – dont la lecture attentive montre que les articles 13 bis et 13 ter disent le contraire de l’article 13 et le vident en grande partie de sa substance.