André LARDEUX (rapporteur.) - Sénat - 2004-05-26
Date: 2004-05-26
Orateur: André LARDEUX
Fonction: rapporteur.

M. André Lardeux, rapporteur. L'amendement proposé par la commission des affaires sociales vise à prévoir les modalités du contrôle parlementaire sur la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie. Cet amendement part du constat que le secteur hybride ouvert par la loi du 31 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie ne se situe pas dans le champ de contrôle ordinaire des commissions permanentes du Parlement. En effet, les dotations dont dispose le fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie n'émanent pas de dotations inscrites en loi de finances. Ils n'émanent pas davantage d'un prélèvement sur les recettes de l'État, à l'instar des dotations consenties par ce dernier aux collectivités territoriales. Cet état de fait ne résulte pas, à l'évidence, d'une décision politique mûrie, mais découle d'un souhait jamais démenti, quelle que soit la majorité : celui que l'Etat ne verse pas le moindre euro pour financer l'autonomie des personnes âgées. A l'époque, tant la commission des affaires sociales que la commission des finances avaient dénoncé le détournement des ressources de la sécurité sociale comme des départements pour financer cette nouvelle prestation. De concert, nos deux commissions avaient proposé que l'effort de solidarité nationale mis à la disposition des départements pour le financement de la prestation soit inscrit en loi de finances par le biais des dotations ordinaires versées aux collectivités territoriales. Si la proposition du Sénat avait été retenue, la question posée dans l'amendement de la commission des affaires sociales aujourd'hui n'aurait pas lieu d'être. Ce contrôle serait exercé par les commissions des finances du Parlement. Il n'en a rien été. Le président Jean Arthuis en a formulé le regret hier, je lui en donne acte, mais je ne crois pas que le présent gouvernement, pas plus que le précédent, envisage de bouleverser à l'avenir ce schéma de financement. Les fonds destinés au financement de l'autonomie ne relèvent pas du champ de la loi de finances. La difficulté tient à ce qu'ils ne relèvent pas davantage du champ des lois de financement de la sécurité sociale, malgré la proximité de leur objet, car l'autonomie des personnes âgées et handicapées, bien que désormais consacrée en cinquième risque, ne constitue pas à proprement parler une cinquième branche de la sécurité sociale. Or les lois de financement n'ont dans leur champ que les dépenses et les recettes des régimes de base et des organismes concourant à leur financement. La conséquence de l'instauration d'un secteur hybride, « l'ovni juridique » dont a pu parler à l'époque M. Charasse, est que nous ne disposons pas d'un support législatif ordinaire pour modifier les dispositions relatives à l'autonomie des personnes âgées, pas plus que pour assurer un contrôle sur le fonds qui le finance, le FFAPA. Or, avec la création de la recette issue de la journée de solidarité, les fonds affectés au secteur de l'autonomie vont prendre une ampleur significative. De un milliard d'euros, le no man's land budgétaire passera à trois milliards d'euros. Comment accepter, au regard des exigences posées par la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen quant au contrôle du bon usage des fonds publics, que ces sommes demeurent libres de tout contrôle parlementaire ? Les comptes de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie doivent-ils relever de la loi de financement ? La plupart des personnalités que nous avons auditionnées ont formulé cet avis. Il conviendra d'apporter cette précision, le cas échéant, lors de la révision des lois organiques relatives aux lois de financement de la sécurité sociale. Pour le moment, nous devons être pragmatiques. Bergson a écrit : « l'intelligence, c'est l'aptitude à fabriquer ses outils ». Il faut que ceux-ci soient adaptés à l'objet que nous voulons traiter. En prévoyant un contrôle sur la CNSA selon des modalités identiques à celles qui sont prévues pour les lois de financement, nous prévoyons des procédures de contrôle sur pièces et sur place par les parlementaires chargés de présenter un rapport sur les lois de financement de la sécurité sociale, sous les réserves traditionnelles du secret médical et du secret défense. Cette proposition répond mieux, nous semble-t-il, à l'objet et aux missions de la caisse, appelée à être placée, chacun le reconnaît, au coeur de notre système de protection sociale. C'est la raison pour laquelle je vous demande d'adopter cet amendement de la commission des affaires sociales. S'agissant de l'amendement n° 51, présenté par M. Guy Fischer, la commission émet un avis défavorable, elle aussi dans un souci de cohérence. Quant à l'amendement n° 28, présenté par M. Adrien Gouteyron, la commission des finances s'appuie sur les dispositions de l'article 57 de la LOLF et en particulier sur le membre de phrase : « procèdent à l'évaluation de toute question relative aux finances publiques ». Cette disposition confère-t-elle à la commission des finances un pouvoir de contrôle sur pièces et sur place identique à celui qui lui est conféré pour le suivi et le contrôle du budget ? En droit, on ne peut retenir cette interprétation, sinon les dispositions prévoyant un contrôle sur le budget seraient inutiles car déjà prévues. Nul ne nie que l'exécution des lois de finances soit une question relative aux finances publiques. J'ai cherché « à la source », dans le rapport de notre ancien collègue Alain Lambert, si le champ du contrôle de la commission des finances était ainsi étendu. Le commentaire de cet article - qui émane du Sénat - n'affirme rien de tel. Il se borne à décrire les deuxième et troisième alinéas de l'article 57 de la LOLF. Je m'interroge également sur les raisons qui ont conduit nos collègues à proposer une rédaction plus explicite, mais peut-être des réserves constitutionnelles ne permettaient-elles pas d'être trop explicites... En définitive, la commission des affaires sociales interprète la portée de cette définition comme solennisant la faculté de la commission des finances à réfléchir et à formuler des propositions en matière de grands équilibres financiers, ce qu'elle fait, ses rapports en témoignent, excellemment. La commission des affaires sociales a estimé que le contrôle proposé par la commission des finances ne convenait pas pour la CNSA. En effet, l'objet social de la caisse n'est suivi par aucun rapporteur spécial puisqu'elle ne figure pas dans le domaine d'attribution de ces derniers. Il ne peut donc être effectué, en vertu de la LOLF, que par le président de la commission ou son rapporteur général. Auront-ils le loisir de s'en servir ? La commission des affaires sociales propose de clarifier ce point. Sans doute le rapporteur pour l'assurance vieillesse, l'autonomie des personnes âgées, l'assurance maladie ou, demain peut-être, un rapporteur ad hoc se saisiront-ils opportunément de cette mission nouvelle. En dernier lieu, je voudrais que le Sénat puisse continuer à bénéficier de l'excellence de l'expertise du président Gouteyron. Je l'ai dit, l'amendement de la commission des finances réserve de fait la prérogative de contrôle au président et au rapporteur général. En sus de priver de faculté de contrôle les rapporteurs de la commission des affaires sociales, il empêcherait M. Gouteyron, qui suit ordinairement le champ social dans notre commission des finances, d'effectuer un tel contrôle. En revanche, la commission des affaires sociales propose des modalités qui n'excluent la compétence d'aucune commission. L'article L. 111-9 du code de la sécurité sociale donne pouvoir aux membres du Parlement chargés de présenter un rapport sur les lois de financement pour effectuer un tel contrôle. Dans notre esprit, cette compétence s'étend bien entendu au rapporteur pour avis de notre commission des finances, en l'espèce, le président Gouteyron. Mon cher président, c'est donc pour conserver au Sénat votre expertise reconnue de tous que la commission des affaires sociales donne un avis défavorable sur votre amendement et préfère que le Sénat adopte celui que j'ai présenté. (M. le rapporteur pour avis sourit.)