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Yves DÉTRAIGNE - Sénat - 2004-05-11
Date: 2004-05-11
Orateur: Yves DÉTRAIGNE

M. Yves Détraigne. Avec le titre II du projet de loi, nous abordons un ensemble de dispositions consacrées à la gestion du foncier dans les espaces agricoles et naturels périurbains. Nous touchons là une question extrêmement sensible qui met en jeu des intérêts contradictoires et suscite de fréquentes critiques à l'encontre des SAFER, sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural. Les agents immobiliers, qui sont particulièrement virulents à leur égard, les accusent souvent de leur faire une concurrence déloyale et d'utiliser les pouvoirs qu'elles tiennent de la loi pour intervenir sur des opérations très éloignées de l'objet pour lequel elles avaient été créées. Les agriculteurs reprochent aux SAFER de se comporter en marchands de biens et d'intervenir parfois pour « faire du chiffre ». Les collectivités locales, quant à elles, ont du mal à comprendre pourquoi les SAFER interviennent dans des opérations qu'elles peuvent très bien mener sans leur intervention, laquelle, par ailleurs, provoque parfois une augmentation des coûts. Ces critiques, force est de reconnaître qu'on les entend surtout depuis que la loi a étendu il y a cinq ans les possibilités d'intervention des SAFER en les autorisant à « conduire des opérations destinées à faciliter la réorientation des terres, bâtiments ou exploitations vers des usages non agricoles ». Le projet de loi que nous examinons prévoit de nouvelles possibilités d'intervention des SAFER pour la protection et la mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains, intervention pouvant venir en concurrence avec la possibilité d'intervention directe du département ou d'un établissement public foncier local, voire d'une autre collectivité territoriale ou d'un établissement public de coopération intercommunale. Je crains que, loin de clarifier la situation et d'apaiser la polémique, l'on n'augmente encore les risques de « mélange des genres ». C'est pourquoi j'ai souhaité intervenir sur cette question en émettant le voeu que l'on réfléchisse à une remise à plat du rôle et des conditions d'intervention des différents types d'opérateurs fonciers, qu'ils soient publics ou privés. La préparation de la future loi de programmation agricole devrait nous le permettre.
Nicolas FORISSIER (secrétaire d'Etat à l'agriculture, à l'alimentation, à la pêche et aux affaires rurales.) - Sénat - 2004-05-11
Date: 2004-05-11
Orateur: Nicolas FORISSIER
Fonction: secrétaire d'Etat à l'agriculture, à l'alimentation, à la pêche et aux affaires rurales.

M. Nicolas Forissier, secrétaire d'Etat à l'agriculture, à l'alimentation, à la pêche et aux affaires rurales. L'avis du Gouvernement est défavorable pour deux raisons. D'une part, la chambre d'agriculture que vous évoquez a vocation à prendre en compte les intérêts non seulement des exploitants et des propriétaires agricoles, mais également des forestiers. D'autre part, je rappelle qu'une enquête publique est prévue. Elle doit permettre de recueillir les avis ; je pense, en particulier, à celui des propriétaires forestiers sollicités lorsque le périmètre comporte des bois et des forêts qui les concernent ; en outre l'avis de l'ONF est requis lorsque le périmètre comporte des forêts domaniales. Nous disposons donc déjà d'une procédure de consultation très étendue. Par ailleurs, dans l'esprit de la loi, le département a toute latitude pour multiplier les consultations. Je rejoins M. le rapporteur, qui estime que la mention explicite de l'obligation de ces consultations dans la loi alourdirait beaucoup la procédure et risquerait en outre d'augmenter les contentieux juridiques. Dans un souci de clarification et de simplification, je vous demande donc de retirer votre amendement, monsieur le sénateur. Je reconnais toutefois que vous avez eu raison d'attirer l'attention sur ce point, dans le cadre de ce débat.
Nicolas FORISSIER (secrétaire d'Etat.) - Sénat - 2004-05-11
Date: 2004-05-11
Orateur: Nicolas FORISSIER
Fonction: secrétaire d'Etat.

M. Nicolas Forissier, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement est défavorable à cet amendement pour les mêmes raisons que la commission. Je comprends très bien votre préoccupation, monsieur Raoult. Vous avez raison de mettre l'accent sur cette problématique du respect des itinéraires de promenade et de randonnée qui est en effet parfois difficile à mettre en oeuvre. Toutefois, je suis tout à fait d'accord avec M. le rapporteur pour dire que sont concernés les chemins publics. Du moins le débat parlementaire aura-t-il permis d'envisager de préciser, le cas échéant, dans les décrets d'application les principales catégories de zones qui concourent, par leurs éléments constitutifs, à la protection de ces espaces. Cet aspect que vous avez souligné sera retenu dans le cadre du décret, qui est le cadre adéquat. Le problème ayant été rappelé, je souhaiterais que vous retiriez cet amendement. J'attire votre attention, monsieur le sénateur, sur la nécessité de garder un texte assez simple et cohérent sans trop l'alourdir. En adoptant cet amendement, nous tomberions dans le travers que les uns et les autres dénonçons  par ailleurs, celui d'une législation trop complexe et trop lourde.
Jean-Paul EMORINE (, rapporteur.) - Sénat - 2004-05-11
Date: 2004-05-11
Orateur: Jean-Paul EMORINE
Fonction: , rapporteur.

M. Jean-Paul Emorine , rapporteur. Sur l'amendement n° 241 rectifié, je formulerai les mêmes observations que celles que j'ai précédemment formulées sur l'amendement n° 243 rectifié. La consultation des chambres d'agriculture apparaît indispensable puisqu'il s'agit de protéger les terres agricoles, mais faut-il le mentionner explicitement chaque fois ? Je rappelle, en effet, que l'article prévoit déjà leur consultation pour la délimitation des périmètres urbains. Je vous demande donc, monsieur Mouly, de bien vouloir retirer votre amendement, sinon la commission émettra un avis défavorable. La commission émet le même avis sur l'amendement n° 191. Pour ce qui est de l'amendement n° 244 rectifié, j'en demande également le retrait pour les mêmes raisons. J'en viens à l'amendement n° 447. L'article 19 prévoit déjà que, lorsque le périmètre inclut une partie du territoire d'un parc naturel régional, le programme d'action doit être compatible avec la charte du parc. Cette garantie semble suffisante et il ne paraît pas opportun de déplacer cette disposition comme il est proposé dans l'amendement. Je vous demande donc, monsieur Raoult, de bien vouloir retirer votre amendement sinon la commission émettra un avis défavorable.
Nicolas FORISSIER (secrétaire d'Etat.) - Sénat - 2004-05-11
Date: 2004-05-11
Orateur: Nicolas FORISSIER
Fonction: secrétaire d'Etat.

M. Nicolas Forissier, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement a une position tout à fait identique à celle de la commission. L'article 19 a bien pour objet de permettre le maintien d'exploitations agricoles dans les périmètres urbains, ce qu'on appelle « les campagnes des villes ». Il faut rappeler que l'enquête publique pour la délimitation du périmètre permet de faire participer l'ensemble des partenaires et que les chambres d'agriculture sont associées, dès le départ, à la politique de préservation et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels sensibles dans ces périmètres. Il me semble donc préférable de ne pas alourdir le projet de loi. J'ajoute un élément qui me paraît important. Le département a la liberté de choisir l'opérateur qui peut conduire la mise en oeuvre du périmètre et, le cas échéant, il peut choisir la chambre d'agriculture. Il serait quelque peu incongru de multiplier les consultations d'une chambre d'agriculture à qui l'on demanderait, par ailleurs, de conduire la mise en oeuvre du périmètre. Pour toutes ces raisons, je pense qu'il faut en rester au texte, même si je comprends votre souci, mesdames, messieurs les sénateurs. Avec l'amendement n° 447, monsieur Raoult, vous souhaitez souligner le rôle des parcs naturels régionaux. Je tiens à vous indiquer que les collectivités territoriales qui sont adhérentes à un parc naturel sont, elles aussi, associées à l'élaboration du programme d'action du périmètre. Si elles le souhaitent, elles ont toute latitude au cours de la procédure pour veiller à la compatibilité de ce programme d'action avec leur charte. Une consultation supplémentaire rendue obligatoire par voie législative risque d'alourdir la procédure. Je vous demande donc de bien vouloir retirer cet amendement. Si vous le mainteniez le Gouvernement émettrait un avis défavorable.
Gérard LE CAM - Sénat - 2004-05-11
Date: 2004-05-11
Orateur: Gérard LE CAM

M. Gérard Le Cam. Si vous le permettez, je présenterai à la fois les amendements n os 733 et 652, qui traitent du même sujet. Cet article relatif à la protection des espaces agricoles et naturels périurbains est probablement le seul de ce projet de loi qui soit un minimum innovant. En donnant aux départements de véritables outils de maîtrise foncière, le projet marque la volonté de lutter contre la spéculation foncière. Nous ne pouvons que nous en réjouir. Pour autant, cet article soulève plusieurs questions importantes. D'abord, pourquoi devrait-on limiter aux espaces périurbains cette politique de protection des espaces agricoles et naturels ? La pression et la spéculation foncières redeviennent un problème majeur pour l'agriculture en France dans les espaces ruraux en raison du développement des résidences secondaires et de la fonction récréative des espaces naturels. Les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural, les SAFER, n'ont souvent pas les moyens de répondre seules à ces transformations. Ce processus rend, évidemment, l'installation de jeunes agriculteurs toujours plus difficile. En donnant au département un pouvoir général d'intervention et de protection des espaces agricoles, la loi marque clairement la volonté des pouvoirs publics de lutter contre cette pression foncière. Ensuite, la question de l'usage et de la rétrocession des terres préemptées par les départements reste en suspens. Le projet de loi est bien trop imprécis sur le sujet. Il me paraîtrait important que des interventions publiques en ce domaine cherchent à privilégier l'installation progressive de jeunes agriculteurs sur les terres concernées. Notre amendement a précisément pour objet de donner la priorité à l'installation sur l'agrandissement, ce qui n'est malheureusement pas le cas aujourd'hui. Il tend à préciser que la concession des terrains doit profiter en premier lieu à l'installation des jeunes agriculteurs, par le biais notamment d'installations progressives.
Alain VASSELLE - Sénat - 2004-05-11
Date: 2004-05-11
Orateur: Alain VASSELLE

M. Alain Vasselle. Monsieur le président, s'il n'en reste qu'un pour défendre la propriété, je serai celui-là ! (Sourires). J'ai en effet constaté que peu nombreux étaient nos collègues qui s'étaient « mouillés » pour défendre la propriété agricole. D'une manière générale, les fermiers ou les locataires ont aujourd'hui plus de droits que les propriétaires, qui sont devenus les vaches à lait de la République. Ils paient pour tout ! Il faudrait de temps en temps poser une limite. Mon amendement vise donc à préciser, dans le texte proposé par l'article 19 pour l'article L. 143-3 du code de l'urbanisme, que les départements ont un droit de préemption à l'intérieur des périmètres délimités en application de l'article L. 143-1 de ce même code. Ils disposeront ainsi de l'arme absolue qui leur permettra de se porter acquéreurs des terrains. En revanche, prévoir, comme le fait le projet de loi dans sa rédaction actuelle, que l'accord du département sera systématiquement requis chaque fois qu'une parcelle de terrain sera à vendre dans l'ensemble du périmètre, c'est à mon sens aller trop loin. Il y a une limite à ne pas dépasser. C'est la raison pour laquelle j'ai accepté de signer cet amendement, qui m'a été proposé, je ne le cache pas, par le syndicat de la propriété agricole.
Jean-Paul EMORINE (, rapporteur.) - Sénat - 2004-05-11
Date: 2004-05-11
Orateur: Jean-Paul EMORINE
Fonction: , rapporteur.

M. Jean-Paul Emorine , rapporteur. M. Vasselle s'est dit défenseur des propriétaires. Je crois que nous sommes tous un peu propriétaires et un peu locataires. Nous allons donc nous efforcer de défendre tout le monde. L'article 19 vise à préserver les terres agricoles contre la spéculation foncière dans les zones périurbaines. Je rappelle que 35 % des terres agricoles sont situées dans ces zones. L'amendement n° 587 tend à supprimer le droit de préemption spécifique créé par l'article 19 et à ne conserver que le droit de préemption exercé sur les espaces naturels sensibles. Or celui-ci ne permet absolument pas d'agir pour protéger les terres agricoles puisqu'il ne vise que la protection et l'ouverture au public des espaces naturels sensibles. Je demande donc à M. Vasselle de bien vouloir retirer cet amendement, auquel, à défaut, la commission donnera un avis défavorable. J'en viens à l'amendement n° 245 rectifié. L'article 19 vise à créer un nouvel instrument foncier englobant l'ensemble des terrains situés dans les espaces périurbains susceptibles d'être l'objet de spéculations foncières. De ce point de vue, les espaces boisés sont tout autant menacés par ces phénomènes que les terres agricoles. C'est pourquoi il serait préjudiciable de limiter l'exercice du droit de préemption aux espaces autres que boisés. Je souhaite donc également le retrait de cet amendement, auquel la commission est défavorable. Sur l'amendement n° 449 de M. Charasse, je rappelle d'abord que les communes ne pourront pas être incluses dans les périmètres sans avoir donné leur accord. De ce point de vue, le présent dispositif s'inspire de celui qui est relatif aux espaces naturels sensibles. Si l'accord des communes est nécessaire pour chaque opération, l'efficacité du dispositif risque de s'en trouver compromis. Une procédure aussi lourde serait-elle de nature à décourager la spéculation très forte qui s'exerce sur ces terres ? Toutefois, il est vrai qu'il serait préférable, dans la pratique, que la commune intéressée soit consultée dans le cas d'une opération de préemption la concernant. Mais cela va surtout alourdir la procédure.
Jean-Paul EMORINE (, rapporteur.) - Sénat - 2004-05-11
Date: 2004-05-11
Orateur: Jean-Paul EMORINE
Fonction: , rapporteur.

M. Jean-Paul Emorine , rapporteur. J'avais souhaité que la commission s'en remette à la sagesse du Sénat sur cet amendement. Compte tenu de la rectification qui vient d'intervenir, j'attendrai de connaître l'avis du Gouvernement pour me prononcer définitivement. Monsieur Mouly, l'article 19 vise à permettre aux départements de lutter contre la spéculation foncière dans les espaces périurbains en mettant à leur disposition une palette d'instruments. Parmi ceux-ci, le recours à l'expropriation constitue un moyen qui peut s'avérer utile dans certains cas. En outre, il va de soi que les départements sauront recourir avec sagesse et mesure à cette lourde procédure. La commission souhaite donc le retrait de l'amendement n° 215 rectifié, sur lequel elle a émis un avis défavorable. Elle est également défavorable à l'amendement n° 652 de M. Le Cam. Quant à l'amendement n° 216 rectifié, par cohérence avec les positions adoptées précédemment, je demande à nos collègues de bien vouloir le retirer, sinon la commission donnera un avis défavorable. Enfin, l'amendement n° 205 rectifié est largement satisfait par l'amendement n° 29 de la commission. En effet, ce dernier prévoit qu'une convention entre les départements et la SAFER pourra fixer les modalités de préfinancement des acquisitions réalisées dans les périmètres. Par ailleurs, l'article 19 du projet de loi prévoit que, s'ils le souhaitent, les départements peuvent recourir aux établissements publics fonciers pour préempter des terrains dans les périmètres de protection. De plus, si la demande émane du département, celui-ci va, sans nul doute, préfinancer l'acquisition par les SAFER. Je demande donc le retrait de cet amendement.
Alain VASSELLE - Sénat - 2004-05-11
Date: 2004-05-11
Orateur: Alain VASSELLE

M. Alain Vasselle. J'ai bien entendu les demandes convergentes de la commission et du Gouvernement. Mais, avant de faire part de ma décision, je souhaite formuler deux remarques. La première m'est inspirée par les propos de M. le rapporteur, qui affirmait que le droit de préemption accordé aux départements ne pouvait s'exercer que sur les espaces sensibles. Si nous considérons que, compte tenu de leur nature et de leur situation, toutes les terres agricoles sont sensibles au regard de notre environnement et de son avenir, la législation actuelle permet aux départements de faire jouer leur droit de préemption. Ma seconde remarque concerne le fait que le département n'agit pas directement, puisqu'il doit faire appel aux SAFER ou à un établissement public foncier. Or, que je sache, les SAFER peuvent déjà exercer un droit de préemption lorsqu'il s'agit de protéger les terres agricoles ! Alors, laissons aux chambres d'agriculture et aux SAFER le soin d'agir pour préserver ces espaces. Pourquoi faire appel aux départements ? Sans vouloir jouer les empêcheur de tourner en rond, je souhaite faire prendre conscience que le dispositif proposé à l'article 19 n'est pas d'un caractère aussi évident qu'il y paraît. Cependant, monsieur le président, pour ne pas prolonger inutilement le débat, je retire mon amendement, et je vais mettre à profit le temps qui nous sépare de la deuxième lecture pour en améliorer la rédaction et me rapprocher du rapporteur comme du Gouvernement, afin que ne subsiste aucun malentendu.
Michel CHARASSE - Sénat - 2004-05-11
Date: 2004-05-11
Orateur: Michel CHARASSE

M. Michel Charasse. J'ai bien écouté ce qu'ont dit successivement le rapporteur et le secrétaire d'Etat, que je remercie de sa courtoisie et de la précision de son propos. C'est vrai, monsieur le secrétaire d'Etat, l'accord des communes est sollicité dans un premier temps. Mais c'est sur un projet d'ensemble. S'il s'avère que la mise en oeuvre dans le détail du périmètre pose des problèmes, les communes vont subitement découvrir qu'elles ont donné leur accord à un projet auquel celui qui aura été finalement retenu n'est pas rigoureusement conforme. Dans ces conditions, je ne vois vraiment pas en quoi ce serait un inconvénient majeur de demander leur avis aux communes avant de prendre la décision ! La commune dont je suis maire est située dans une zone où des espaces sensibles ont été définis ; j'aurais du mal à admettre que l'on puisse venir « bricoler » sur le territoire de ma commune sans me demander ne serait-ce que mon avis, voire sans que je sois au courant ! J'admets volontiers qu'exiger leur « avis favorable », c'est aller trop loin, puisque les communes auront été consultées auparavant et qu'elles auront déjà donné leur accord. Mais qu'au moins, avant la phase de mise en oeuvre, elles soient informées du projet définitif ! Tel était le sens de ma rectification, qui permettait de conserver « l'avis », ce qui ne lie pas, sans demander qu'il soit « favorable ». C'est tout de même la moindre des choses ! Ou alors, avouons que la décentralisation prend une tournure très bizarre puisque les communes sont quasiment mises sous la tutelle de collectivités plus importantes. Je me permets d'insister, monsieur le secrétaire d'Etat, dans l'espoir de vous convaincre d'accepter au moins que l'on demande un simple avis aux communes. Au demeurant, le décret d'application que vous rédigerez pourra fixer des délais très stricts, de façon qu'elles soient tenues de se prononcer dans les huit jours, dans les quinze jours, et que l'on ne soit pas obligé d'attendre des mois et des mois.
Nicolas FORISSIER (secrétaire d'Etat.) - Sénat - 2004-05-11
Date: 2004-05-11
Orateur: Nicolas FORISSIER
Fonction: secrétaire d'Etat.

M. Nicolas Forissier, secrétaire d'Etat. Monsieur le sénateur, comme vous et comme, je crois, tous vos collègues, je sais à quel point il est important de respecter les communes. Je rappellerai cependant que les communes ou les groupements de communes sont pleinement associés à la préparation d'abord du périmètre, puis du programme, qui est détaillé, et j'ai bien noté qu'il faudra en faire état dans le décret d'application. Les communes auront donc déjà donné leur avis et leur accord sur une approche dans le temps de l'ensemble des parcelles ou des groupes de parcelles qui les concernent. Je pense avec vous que le respect dû aux communes doit trouver son expression dans la procédure. Ne pourrait-on, dès lors, sinon leur demander un « avis », ce qui alourdirait le processus, du moins rendre leur « information » obligatoire ? Ainsi, les communes concernées seraient informées avant que telle parcelle ne soit définitivement acquise, sur la base d'un programme détaillé qu'elles connaîtraient déjà. Un sénateur de l'UMP. Très bien !
Michel CHARASSE - Sénat - 2004-05-11
Date: 2004-05-11
Orateur: Michel CHARASSE

M. Michel Charasse. Oui, monsieur le président. Je tiens cependant à souligner l'importance des propos tenus par M. le secrétaire d'Etat. Ils impliquent en effet que le projet mis en oeuvre ne pourra pas être différent du projet détaillé qui aura été soumis à l'accord des communes. C'est important ! Sinon on pourrait considérer qu'il y a une partie du projet mis en oeuvre qui n'a jamais obtenu l'accord des communes. Il est donc important que cela soit précisé dans les travaux préparatoires de la loi. Par conséquent, s'il est entendu que le projet, qui sera mis en oeuvre, ne peut pas être différent et ne peut pas aller au-delà de ce qui a été soumis pour accord et de ce qui a obtenu l'accord, mais peut rester inférieur, si jamais l'on ne veut pas aller jusqu'au bout, alors, dans ce cas-là, monsieur le président, l'information suffit ! Que les communes, simplement, n'apprennent pas par la presse que la décision a été prise ! C'est quand même la moindre des choses ! Alors, j'accepte bien sûr, et je crois que mon groupe aussi bien entendu, qu'on remplace par « information ».
Alain VASSELLE - Sénat - 2004-05-11
Date: 2004-05-11
Orateur: Alain VASSELLE

M. Alain Vasselle. Comme à son habitude, M. Charasse a été un excellent avocat, il a été persuasif et il a réussi à emporter l'adhésion du Gouvernement et du rapporteur. Je ne doute pas d'ailleurs qu'il emporte celle de la Haute Assemblée. Je ferais remarquer au passage que, à partir du moment où on le fait pour les communes et les groupements de communes, ce dont je me réjouis, je ne vois plus les raisons pour lesquelles on s'opposerait, aujourd'hui, à l'information, tout au moins, des chambres d'agriculture. Car, si un organisme est bien le premier concerné par les terrains agricoles, il s'agit, d'abord et avant tout, des agriculteurs à travers la chambre d'agriculture, les communes bien entendu et les groupements de communes. Ainsi, monsieur le ministre, à partir du moment où vous acceptez de faire un pas dans la bonne direction, je ne doute pas un seul instant que vous approuverez l'amendement de M. Mouly ; et que vous accepterez que, au minimum, les chambres d'agriculture soient informées au même titre que les communes et les groupements de communes. Je voterai l'amendement.