Hervé GAYMARD (ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales.) - Sénat - 2004-04-28
Date: 2004-04-28
Orateur: Hervé GAYMARD
Fonction: ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales.

M. Hervé Gaymard, ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales. Monsieur le président du Sénat, messieurs les ministres, messieurs les présidents, messieurs les rapporteurs, mesdames, messieurs les sénateurs, c'est avec beaucoup de plaisir que je viens vous présenter avec mes collègues, au nom du Gouvernement, le projet de loi relatif au développement des territoires ruraux, enrichi des nombreux amendements déjà adoptés en première lecture par l'Assemblée nationale. Avec d'autres dispositions prises sur l'initiative du Gouvernement, ce texte doit favoriser un regain de développement du monde rural, et je sais que vous êtes nombreux, au sein de la Haute Assemblée, à partager cette ambition. Je suis heureux de le faire aujourd'hui devant vous, et je voudrais remercier votre président, M. Christian Poncelet, de son engagement constant en faveur des territoires et sur certains sujets qui, comme la montagne, sont au coeur du projet de loi qui est soumis à votre examen. Ce projet de loi ayant un caractère interministériel très marqué, je voudrais également souligner la contribution, à bien des égards essentielle, de Gilles de Robien, Serge Lepeltier, Jean-François Copé, Xavier Bertrand, Frédéric de Saint-Sernin et Nicolas Forissier, qui sont à mes côtés au banc du Gouvernement. Vous me permettrez de saluer aussi le travail considérable accompli par les membres de la commission des affaires économiques, qui, sous l'impulsion de Gérard Larcher, auquel le Président de la République et le Premier ministre ont souhaité, depuis lors, confier de nouvelles fonctions, bénéficie d'une solide expérience sur ces très importantes questions d'aménagement du territoire. Je veux, par ailleurs, rendre hommage aux travaux de vos rapporteurs, les sénateurs Jean-Paul Emorine et Ladislas Poniatowsky, qui ont éclairé de leur expertise l'examen en commission de ce texte dense. Je souhaite également associer à ces remerciements leurs collègues Joël Bourdin et Pierre Martin pour le travail très important qu'ils ont accompli au sein de la commission des finances et de celle des affaires culturelles, ainsi que Jean-Paul Amoudry et Jacques Blanc pour le rapport qu'ils ont consacré à notre politique en faveur de la montagne. Vous me permettrez enfin de remercier l'administration du Sénat, dont la réputation de qualité et de rigueur ne s'est pas démentie au cours de la préparation des travaux. Comme vous le savez, ce projet de loi relatif au développement des territoires ruraux traduit l'engagement du Président de la République de définir une nouvelle politique en faveur de nos territoires ruraux, comme il l'avait annoncé à l'occasion d'un discours prononcé à Ussel en avril 2002. Ce projet de loi répond également au sentiment d'abandon que ressentent un grand nombre de ceux et de celles qui vivent et travaillent en zone rurale, dont les élus de votre assemblée, qui est avant tout celle des territoires, connaissent mieux que tout autre la réalité. Je n'entends pas, par là, sacrifier à une quelconque nostalgie ou évoquer un « bon vieux temps » mythique où l'agriculture aurait été reine. A la fin du XIX e siècle, alors que la terre était d'abord un patrimoine et le paysan un petit exploitant ou un petit propriétaire, Gambetta avait scellé un pacte avec la paysannerie, lui « faisant chausser les sabots de la République ». Ce pacte fut renouvelé au début des années 60 par les gouvernements du général de Gaulle et c'est ce pacte- là qu'il s'agit aujourd'hui de prolonger et d'adapter. Depuis l'après-guerre, nos campagnes ont connu d'importants bouleversements : exode rural, vieillissement de la population, désertification de certaines zones, progression de la friche ou encore enclavement des territoires. Daniel Halevy avait naguère donné un titre à ce constat : « La terre meurt ». Depuis plusieurs années, beaucoup paraissaient s'être résignés face aux évolutions du monde rural. Résignés à l'idée que les territoires ruraux ne se trouvaient plus au coeur de notre politique d'aménagement du territoire. Résignés à l'idée que le monde rural devait se vider progressivement de sa population au profit des villes. Résignés à l'idée que rien ne pouvait véritablement empêcher ce mouvement inexorable. La dispersion des politiques conduites a contribué à aggraver ce sentiment. Tout au plus, espérait-on, ici ou là, pouvoir retarder cette évolution. On persistait ainsi à opposer, dans la grande tradition du tableau de la France de Vidal de la Blache, une France urbaine dynamique à une France rurale condamnée au déclin. Or, cette vision de la France appartient au passé. Aujourd'hui, notre pays n'a pas de meilleure richesse que ses territoires, car ce sont eux qui, dans un contexte changeant, peuvent lui apporter à la fois le dynamisme et l'équilibre dont elle a besoin. On comprend d'autant moins que rien n'ait été sérieusement entrepris depuis la loi du 4 février 1995, dite « loi Pasqua », qui créa les pays et les démarches territoriales, développa les schémas d'aménagement des territoires et un système efficace de péréquation en faveur du monde rural, à travers le fonds de gestion de l'espace rural et les zones de revitalisation rurale. Avec 680 000 exploitants, l'agriculture, même si elle ne constitue plus l'activité dominante ou exclusive du monde rural, demeure aujourd'hui encore le « coeur battant » de nos campagnes. S'ils participent au progrès, les agriculteurs ont aussi trop souvent le sentiment de moins en bénéficier que les autres, et leurs conditions de vie demeurent marquées par l'importance des aléas, comme nous l'avons vu au cours de l'année écoulée. Même s'il comporte, bien évidemment, un volet agricole, ce projet de loi tient également compte des autres activités créatrices d'emploi dans le monde rural. S'agissant de l'agriculture, ses dispositions seront complétées l'année prochaine par un projet de loi de modernisation agricole. Annoncé par le Président de la République et le Premier ministre, il viendra aussi accompagner la réforme de la politique agricole commune décidée à Luxembourg en juin dernier. La gestion du foncier rural, la place de l'agriculture au sein de l'espace rural, l'activité et l'emploi agricoles devraient, sans doute, constituer le lien entre ces deux projets de loi. A travers eux, le Gouvernement conduit par Jean-Pierre Raffarin entend dire aux campagnes de France qu'il ne les oublie pas. Afin de se placer au plus près des réalités du terrain et des initiatives qui s'y développent, le Premier ministre m'a demandé d'élaborer dans un cadre interministériel et de façon très concertée le texte dont nous abordons l'examen. Avant même d'engager véritablement sa rédaction, le Gouvernement a voulu entendre les représentants des grandes associations d'élus locaux : l'Association des maires de France, l'Association des départements de France et l'Association des régions de France. J'ai également nourri ma réflexion des nombreux échanges que j'ai pu avoir avec vous, mesdames, messieurs les sénateurs, et un certain nombre d'élus locaux, à l'occasion d'une centaine de déplacements dans nos départements et nos régions. Outre l'ensemble des organisations professionnelles agricoles, nous avons consulté la plupart des organisations qui participent à l'activité économique du monde rural : l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture, l'Assemblée française des chambres de commerce et d'industrie, l'Assemblée permanente des chambres de métiers, l'Union professionnelle artisanale ou l'Observatoire des métiers. Enfin, j'ai souhaité recueillir les propositions des différents acteurs de la ruralité : le Conseil national pour l'aménagement et le développement du territoire, le Conseil national de la montagne, l'association Familles rurales, la Fédération nationale des foyers ruraux, la Fédération nationale pour l'habitat et le développement rural, l'Association nationale pour l'amélioration de l'habitat, l'Association nationale pour le développement de l'aménagement foncier, la Fédération nationale de la propriété agricole et rurale, le groupe Monde rural, les conseils économiques et sociaux régionaux. Encore cette énumération n'est-elle pas exhaustive... Par ailleurs, le Gouvernement a tenu à consulter le Conseil économique et social, qui a consacré un rapport à l'examen de ce projet de loi. Des groupes de travail, largement ouverts, ont parallèlement oeuvré sur des thèmes spécifiques : la pluriactivité, les groupements d'employeurs, l'agriculture de groupe, l'action sociale, la politique en faveur de la montagne et du pastoralisme, les services aux publics, la rénovation du patrimoine bâti ou la protection des espaces agricoles périurbains. Pour être en mesure de participer plus efficacement à la définition et à la mise en oeuvre de cette nouvelle politique, les équipes de la DATAR, dont je salue ici le délégué, et de mon ministère ont été mobilisées ; les services centraux de ce dernier ont été réorganisés, avec la création d'une direction générale des affaires rurales et de la forêt, issue de la fusion de deux directions préexistantes. Enfin, outre les travaux du Commissariat général du Plan et de l'Institut national pour la recherche agronomique, l'INRA, j'ai pris en compte le rapport, d'une très grande qualité, que la DATAR a consacré à l'aménagement de la France rurale à l'horizon 2020. Ces différents rapports et auditions nous ont permis de dresser un portrait précis du monde rural et des politiques conduites en sa faveur. Pour paraphraser Fernand Braudel, il en ressort que, plus que jamais, notre France rurale se nomme « diversité ». Il y a, d'abord, les campagnes des villes, où se situe près du tiers de la surface agricole utile, la SAU. Ces terres se trouvent soumises à la pression croissante de l'urbanisme et de la spéculation foncière. Elles constituent, en effet, une réserve foncière pour l'aménagement et le développement d'autres activités, notamment résidentielles. Cette situation contribue à leur renchérissement à un niveau trop souvent incompatible avec le maintien de l'activité agricole, et provoque de très importants conflits d'usage. II y a, ensuite, les campagnes plus isolées, notamment en zones de montagne, qui continuent à perdre des habitants. Nombre d'entre elles voient leurs espaces agricoles progressivement abandonnés et souffrent d'une mauvaise connexion aux réseaux modernes de communication. Hier, ce sentiment avait déjà prévalu lors de l'électrification. Avec le développement des nouvelles technologies de l'information et de la communication, cette coupure prend aujourd'hui une nouvelle forme : la fracture numérique. Pour que leurs habitants se sentent non plus isolés mais bien partie prenante, la solidarité nationale doit s'y exercer de façon plus efficace et plus lisible. II y a, enfin, les nouvelles campagnes, soumises à l'influence de certains centres-bourgs où l'activité entrepreneuriale est importante ; ce sont des campagnes qui se développent, créent des richesses et où la population progresse. Entre 1975 et 2000, cette frange de nos espaces ruraux a ainsi gagné près d'un demi million d'habitants. Nos compatriotes, souvent rejoints par des ressortissants d'autres pays de l'Union européenne, sont chaque année plus nombreux à s'y établir. Les dynamiques de projet doivent, à l'évidence, y être mieux soutenues. Si nos campagnes ont, au total, retrouvé le même nombre d'habitants qu'en 1970, ces chiffres globaux ne doivent pas masquer des différences et des transformations bien réelles. Au cours de la période récente, les déséquilibres territoriaux s'y sont, en effet, accentués. La déprise des zones isolées comme le déséquilibre de nombreux espaces périurbains en sont des exemples que vous connaissez bien dans chacun de vos départements, mesdames, messieurs les sénateurs. L'esprit qui sous-tend le projet de loi est donc de mettre en place des outils pragmatiques au service du monde rural. Certains soulignent le caractère éclectique, voire composite, de ce projet de loi ; je l'assume. Je veux leur dire que la variété des mesures qu'il comporte répond, avant tout, à la diversité du monde rural et des problèmes auxquels il est confronté. Elle correspond également au souci du Gouvernement d'enrichir la palette des outils mis à disposition des acteurs de la ruralité, c'est-à-dire les acteurs économiques et les élus locaux. Ce projet de loi, qui privilégie tantôt la norme, tantôt l'incitation, s'inscrit dans un dispositif plus large - j'ai parlé en plusieurs occasions d'un « bouquet rural » - comprenant les mesures décidées par le Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire, le CIADT, sous l'autorité du Premier ministre, en septembre puis en décembre derniers. Cette complémentarité voulue des dispositions législatives et des mesures arrêtées par le CIADT apparaît, d'ailleurs, dès le premier chapitre du projet de loi, consacré à l'aménagement du dispositif des zones de revitalisation rurale, les ZRR. De même, et cela est essentiel pour la cohérence de l'action gouvernementale, ce projet de loi s'articule parfaitement avec d'autres textes en cours d'élaboration : je pense à plusieurs points du projet de loi organique sur les finances locales, adopté en conseil des ministres le 22 octobre dernier et dont mon collègue Jean-François Copé vous parlera plus longuement, ou à la loi sur les nouvelles initiatives économiques. Alors que cette dernière offre aux entrepreneurs les libertés dont ils ont besoin pour conduire leurs activités, le projet de loi que je soumets à l'examen du Sénat permettra aux collectivités locales d'accompagner leurs efforts le plus efficacement possible. Ce projet de loi, mesdames, messieurs les sénateurs, est également cohérent avec la vision d'une France décentralisée qui sous-tend le projet de loi relatif au développement des initiatives locales, que vous examinerez à la suite de ce texte : une France décentralisée dans laquelle l'Etat n'a pas vocation à tout faire, ni à tout laisser faire, mais où, restant garant de la cohésion nationale et de l'équité territoriale, il doit jouer pleinement son rôle de « facilitateur ». C'est ainsi qu'il pourra accompagner la dynamique des projets de territoire sans se substituer aux acteurs de terrain, tout en créant un cadre propice à la libération des énergies et tenant compte des spécificités de nos zones rurales. Ce projet de loi vise en outre à mettre fin à la dispersion des politiques conduites en faveur du monde rural. Engagées dans les années soixante par Michel Debré et Georges Pompidou, les premières politiques d'aménagement du territoire ont permis de rééquilibrer notre territoire et d'échapper au « scénario de l'inacceptable » décrit en son temps par Jean-François Gravier dans son ouvrage Paris et le Désert français . Cependant, au fil du temps, les approches et les intervenants se sont multipliés : les collectivités locales, qu'il s'agisse des régions, des départements ou des communes, les intercommunalités, les pays et les massifs ont mis en oeuvre des politiques, sans toujours trouver les dispositifs nationaux ou européens d'accompagnement souhaitables. L'empilement est devenu tel que l'instance interministérielle d'évaluation des politiques de développement rural a pu récemment regretter que les dispositifs en faveur du monde rural obéissent à des logiques trop sectorielles et cloisonnées, faisant souvent appel à des mécanismes nombreux et insuffisamment articulés entre eux. Le moment est aujourd'hui venu pour nous d'aller plus loin, de redéfinir une véritable ambition pour nos campagnes et d'apporter une plus grande cohérence et une meilleure lisibilité à l'action de l'Etat dans ce domaine. II est temps, pour cela, de donner une plus grande liberté d'action aux décideurs locaux. L'heure doit être à l'initiative et à l'accompagnement des porteurs de projets. Le nouvel essor de nombreux territoires doit également nous rendre plus solidaires de tous ceux qui restent en difficulté : je pense notamment aux communes de montagne soumises à d'importants handicaps. Le projet de loi témoigne d'une particulière attention à cet enjeu de solidarité, qui est aussi un enjeu de cohésion nationale. Notre politique doit tenir compte de la diversité du monde rural. Elle doit, pour cela, adapter ses outils à la situation particulière de chaque territoire et apporter des réponses aussi concrètes et aussi complètes que possible aux différentes attentes de nos concitoyens vivant dans le monde rural, attentes qui touchent à la fois au développement économique, et donc à l'emploi, à l'offre de meilleurs services aux publics et au respect des équilibres et des traditions. Sans m'engager dans une présentation exhaustive de ces diverses dispositions, je souhaiterais en évoquer rapidement quelques-unes. S'agissant de l'accompagnement du développement économique et de l'action pour l'emploi, notre objectif est de conforter le développement économique des territoires en déclin démographique. Pour cela, le projet de loi tend à aménager le dispositif des zones de revitalisation rurale, d'en actualiser les zonages et de mettre en oeuvre diverses mesures incitatives. L'Assemblée nationale a renforcé les incitations économiques, au travers de plusieurs mesures telles que l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties en ZRR en faveur des logements privés sociaux conventionnés, l'extension du bénéfice de l'amortissement exceptionnel aux travaux de rénovation d'immobilier d'entreprises artisanales, commerciales et industrielles, ou encore la possibilité d'exonération de taxe professionnelle pour les professionnels de santé humaine et animale. Le projet de loi vise également à créer des sociétés d'investissement pour le développement rural - SIDER -, de façon à soutenir l'installation d'entreprises innovantes et à faciliter les projets économiques et les entreprises de petite dimension. S'agissant des activités agricoles et touristiques, le projet de loi introduit des dispositions fiscales et financières, ainsi que des mesures de simplification de nature à favoriser les dynamiques locales. De même, l'harmonisation du statut des entreprises équestres a été complétée, en accord avec le Gouvernement, dans le domaine de la fiscalité des revenus des activités de préparation et d'entraînement. Comme vous le savez, le Président de la République a fait de l'emploi une priorité pour notre pays ; c'est également un enjeu majeur du développement des territoires ruraux. Dans le projet de loi, l'emploi fait l'objet de dispositions importantes, que le débat parlementaire est venu enrichir, pour mieux reconnaître la pluriactivité, mutualiser les emplois et régler enfin la question du cumul entre emploi public et emploi privé, bref, pour décloisonner les obstacles qui existaient jusqu'à présent et favoriser les synergies. Nous avons également consacré un volet à la promotion de l'emploi saisonnier. Des dispositions améliorent en particulier la situation actuelle en matière de logement. Le projet de loi encourage enfin la formation professionnelle s'agissant de l'accès au congé individuel de formation. Il nous faut valoriser le patrimoine bâti pour améliorer l'offre de logements, indispensable à l'attractivité des territoires ruraux. Sur ces sujets, Nicolas Forissier vous présentera plus en détail les dispositions du texte. Le deuxième axe du projet de loi vise à garantir une meilleure offre de services aux populations. Nos concitoyens doivent bénéficier d'une égalité d'accès aux services. Nous souhaitons pour cela faire prévaloir une nouvelle logique de l'organisation des services rendus aux publics, fondée sur la polyvalence des services et des partenariats. C'est dans cet esprit que le projet de loi tend à simplifier et à adapter le régime juridique des maisons de service public, afin de pouvoir y accueillir des services privés, dans le respect des règles de la concurrence. De même, l'Office national des forêts jouera tout son rôle dans ce secteur. Les élus locaux seront désormais mieux informés des réorganisations de services publics ou de proximité, des réorganisations qui seront, par ailleurs, plus étroitement encadrées. Il est proposé également des mesures en faveur de l'offre libérale de soins en milieu rural. Avec l'hôpital, chacun sait que c'est un sujet majeur pour les territoires ruraux. Nous proposons à cette fin de mieux coordonner les aides accordées aux professions médicales par les diverses collectivités territoriales et les organismes d'assurance maladie, de façon à favoriser l'exercice en cabinets de groupe ainsi que la constitution de pôles de soins et à assurer ainsi une présence médicale sur l'ensemble du territoire. Désormais, les étudiants en médecine pourront bénéficier d'une indemnité d'étude s'ils s'engagent à exercer comme médecin généraliste au moins cinq ans en zone déficitaire. De leur côté, les collectivités territoriales pourront accorder des indemnités de logement et de déplacement aux étudiants en troisième cycle de médecine générale lorsqu'ils effectuent leurs stages dans les zones déficitaires. Dans les ZRR, les médecins et les vétérinaires pourront également, sur l'initiative des collectivités, bénéficier de deux à cinq années d'exonération de taxe professionnelle pour leur installation ou leur regroupement. La mesure est étendue hors des ZRR aux vétérinaires intervenant sous mandat sanitaire et pour les médecins s'installant dans les petites communes. De même, les collectivités pourront soutenir la mise en place de structures participant à la permanence des soins, telles que les maisons médicales. Le troisième axe du projet de loi concerne la préservation des espaces spécifiques ou sensibles et la protection de l'environnement. L'agriculture et la forêt, vous le savez, occupent 80% de notre territoire. Au-delà de leur dimension économique, leur rôle d'occupation de l'espace, souhaité et reconnu par la société, se heurte à l'étalement urbain, aux risques de déprise et de banalisation des espaces pastoraux et humides, à la perspective d'un morcellement de la propriété et d'une multiplication des dégâts de gibier en forêt. Le projet de loi cherche à apporter des réponses spécifiques aux problèmes de ces différents types d'espaces. Pour ce faire, il crée un outil foncier efficace afin de protéger les zones périurbaines. Le projet de loi ouvre la possibilité aux départements de créer des périmètres de protection et de mise en valeur de ces espaces. Il convient ensuite de mieux restructurer la forêt privée. Le projet de loi introduit donc des incitations fiscales favorisant la restructuration et la gestion durable des forêts privées. Il aménage dans la même veine certaines dispositions existantes en faveur du pastoralisme. Enfin, nous avons institué un mécanisme de protection et de valorisation des zones humides, sur lequel Serge Lepeltier aura l'occasion d'intervenir. Le projet de loi modernise par ailleurs le dispositif du remembrement pour le simplifier et en faire un outil mieux adapté à la préservation de l'environnement. Nous réservons enfin une attention particulière à la montagne. Chacun sait le travail qui a été réalisé, notamment au sein de la Haute Assemblée, sur cette question. Il y est donc consacré un titre spécifique. Convaincus de la nécessité d'une politique des massifs différenciée et attentive au développement durable, nous avons veillé à ce que le projet de loi améliore la collaboration des collectivités et la coordination des structures administratives concernées par la gestion d'un même massif montagneux. Établi sur ce point en concertation étroite avec la commission permanente du Conseil national de la montagne, le CNM, et avec l'Association nationale des élus de la montagne, l'ANEM, dont je salue le président Pierre Jarlier, le projet de loi actualise la loi montagne de 1985 pour tenir compte de la décentralisation et de la diversité des territoires de montagne, permettant ainsi un meilleur équilibre entre leur protection et leur développement. Le projet de loi prévoit également de favoriser la coordination des collectivités et des structures administratives concernées par la gestion d'un même massif montagneux dans le cadre d'ententes de massifs. Il vise enfin à simplifier le régime des unités touristiques nouvelles, les UTN. Les modifications des règles d'urbanisme en montagne ont fait l'objet d'une réflexion dans le cadre d'un groupe de travail associant les parlementaires et l'ensemble des administrations. Les amendements qui seront soumis à votre examen sont directement issus de ce travail partenarial et consensuel. Nous avons en outre la volonté de trouver un meilleur équilibre entre les activités agricoles et forestières, et la chasse. Sur ce sujet, Serge Lepeltier aura l'occasion d'intervenir, tant pour ce qui concerne la représentation des chasseurs au sein du conseil d'administration de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage, l'ONCFS, qu'au sujet de la protection des peuplements forestiers contre les dégâts de gibier. Des dispositions concernent par ailleurs le renforcement de la capacité d'intervention des chambres d'agriculture, le domaine national de Chambord, la création d'un conseil national du littoral, à l'instar de celui qui est dédié à la montagne. Enfin, le projet de loi prévoit certaines adaptations législatives pour les départements d'outre-mer, Saint-Pierre-et-Miquelon et Mayotte. Telle est donc, monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, l'économie générale de ce projet de loi, qui est long, qui a en outre été enrichi par l'Assemblée nationale et qui le sera encore à l'issue de son examen par la Haute Assemblée. Il reflète une diversité qui correspond à celle de nos territoires ruraux. Au début de cette discussion, je dirai simplement que nous avons, mesdames, messieurs les sénateurs, un très important travail à faire ensemble. Comme l'a dit le président de votre assemblée, M. Poncelet, il faut que nous prenions le temps de discuter, d'amender, de proposer et de construire ensemble ce projet de loi qui doit être un boîte à outils pragmatique et efficace au service du développement des territoires ruraux. Sur ce sujet, il faut faire preuve à la fois de beaucoup d'ambition et d'humilité : d'ambition, parce que les territoires ruraux sont des éléments essentiels de l'identité et de la force de notre pays ; d'humilité, parce que si « la » mesure miracle pour sauver les territoires ruraux existait, cela se saurait ! Nous avons donc préféré une approche pragmatique à une approche idéologique. Je suis certain, compte tenu de l'excellence des travaux du Sénat sur l'ensemble des thèmes que nous allons aborder et du remarquable travail des rapporteurs des différentes commissions qui se sont réunies ces derniers mois, que nous allons avoir l'occasion, ensemble, de faire un travail fructueux au service de cette France rurale que nous aimons tant.