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Christine LAGARDE (ministre.) - Sénat - 2008-04-02
Date: 2008-04-02
Orateur: Christine LAGARDE
Fonction: ministre.

Mme Christine Lagarde, ministre. En dépit de l'aridité et de la difficulté du sujet, je tenterai de nouveau de convaincre M. Guené de retirer son amendement, au bénéfice cette fois non pas seulement de mes explications, mais d'une proposition que je souhaiterais lui faire. Monsieur le rapporteur pour avis, je comprends le sens de votre amendement, qui vise, comme pour les titrisations de créances de crédit-bail, à éviter l'imposition immédiate de l'intégralité du produit provenant de la cession de créances résultant d'un contrat de partenariat. Mais je crains que votre amendement n'aille finalement au-delà de l'objectif que vous visez, en supprimant totalement et définitivement l'imposition de ces créances. Comme vous l'avez mentionné, je souhaiterais rebondir sur votre proposition. En fonction du traitement comptable retenu, l'extension de la provision spéciale autorisée en cas de titrisation de créances de crédit-bail aux cessions de créances résultant du contrat de partenariat me paraît probablement plus adaptée pour répondre au problème légitime que vous avez soulevé. Si vous acceptez de retirer votre amendement, je m'engage à proposer, d'ici à la deuxième lecture au Sénat, un traitement fiscal qui corresponde à ce second mécanisme que vous avez-vous-même évoqué mais qui, en l'absence de formulation, n'est effectivement pas applicable.
Christine LAGARDE (ministre.) - Sénat - 2008-04-02
Date: 2008-04-02
Orateur: Christine LAGARDE
Fonction: ministre.

Mme Christine Lagarde, ministre. Puisque M. le rapporteur de la commission des lois m'y invite, et parce que le sujet est intéressant, je souhaite vous faire une proposition. Vous souhaitez instaurer une exonération de la taxe de publicité foncière due lors de la publication au fichier immobilier des cessions de plus de trois années de loyers non échus dus en vertu d'un partenariat public-privé. Je voudrais d'abord observer que, pour répondre à notre préoccupation qui est toujours la même s'agissant de l'identité de traitement entre marchés publics et partenariats public-privé, la taxe proportionnelle s'applique uniquement en cas de publication au fichier immobilier permettant l'information des tiers de l'acte portant cession de cette nature. En pratique, aucune cession de loyer ne fait l'objet d'une publication. Ce n'est que dans l'hypothèse où l'on souhaite disposer d'une garantie supérieure à celle qui existe pour les cessions de créances attachées aux marchés publics que s'applique la taxe de publicité foncière. Il n'y a donc aucun enjeu de distorsion. Ensuite, accorder un traitement fiscal propre à la publication des cessions de loyers grevant la valeur d'un droit réel au motif qu'il provient d'un partenariat public-privé sans accorder un traitement identique aux cessions de loyers grevant d'autres droits réels immobiliers risquerait de créer un déséquilibre. Néanmoins, et parce qu'une mesure de publicité peut être considérée comme souhaitable dans certains cas, le Gouvernement émet un avis de sagesse favorable et répond au moins partiellement à votre attente, monsieur le rapporteur pour avis. Je lève le gage, monsieur le président.
Christine LAGARDE (ministre.) - Sénat - 2008-04-02
Date: 2008-04-02
Orateur: Christine LAGARDE
Fonction: ministre.

Mme Christine Lagarde, ministre. Le Gouvernement souhaite que cet amendement soit retiré, pour une série de raisons techniques, mais surtout pour un motif essentiel sur lequel je voudrais insister. D'abord, cette TEOM est souvent l'occasion de discussions particulièrement âpres avec toutes les parties prenantes, au premier chef les collectivités locales. Ensuite, et surtout, vous savez que, dans le cadre du Grenelle de l'environnement, une réflexion a été engagée sur le financement du service d'enlèvement des ordures ménagères afin que la facturation du service rendu soit plus incitative. Dès lors que l'on s'interroge sur la pertinence, le taux et les modalités d'application de cette TEOM, vouloir en modifier le champ d'application, sans préalablement connaître les propositions du comité opérationnel chargé de travailler sur ce sujet, et en élargir l'assiette ne me paraît pas de très bon augure dans le cadre de ce Grenelle de l'environnement. Telle est la raison pour laquelle je sollicite le retrait de cet amendement ; à défaut, le Gouvernement émettra un avis défavorable.
Laurent BÉTEILLE (rapporteur.) - Sénat - 2008-04-02
Date: 2008-04-02
Orateur: Laurent BÉTEILLE
Fonction: rapporteur.

M. Laurent Béteille, rapporteur. Cet amendement vise à supprimer la dispense d'assurance dommages ouvrage pour les personnes morales assurant la maîtrise d'ouvrage dans le cadre d'un contrat de partenariat. Lors de plusieurs auditions, ainsi que dans de nombreuses contributions écrites que j'ai reçues, j'ai pu constater que beaucoup s'inquiétaient de la possibilité offerte au maître d'ouvrage, en l'occurrence au partenaire privé de la personne publique, de ne pas souscrire d'assurance dommages ouvrage dans le cadre d'un contrat de partenariat. Nous sommes à côté de l'objectif de ce dispositif qui consiste à assurer une neutralité financière entre les contrats de partenariat et les marchés publics, lesquels, je le rappelle, n'imposent pas à l'État et laissent le choix aux collectivités territoriales de souscrire une assurance dommages ouvrage, dans la mesure où le maître d'ouvrage demeure la personne publique qui est, par principe, exonérée. Je suis conscient du coût que représente cette assurance. Les chiffres qui sont avancés oscillent entre 0,7 % et 1,5 % du montant global du contrat de partenariat. Je n'ignore pas non plus que, pour les projets les plus importants, les partenaires privés éprouvent des difficultés à souscrire une telle assurance. Pour autant, je ne suis pas convaincu par l'instauration d'une dispense d'obligation d'assurance. Je crains qu'elle ne mette les personnes publiques, les collectivités territoriales en particulier, dans des situations délicates si le partenaire privé n'ayant pas souscrit d'assurance n'est plus en mesure de couvrir les éventuels dommages. Malgré le maintien de la garantie décennale, l'assurance dommages ouvrage a pour principal avantage de pouvoir être utilisée sans recherche de responsabilité. En outre, dès lors que cette assurance devient facultative, les cocontractants privés souhaitant la souscrire éprouveront sans doute des difficultés, les compagnies d'assurances pouvant la leur refuser. Ce sera notamment le cas des PME. Dans ces conditions, je vous propose de supprimer l'article 31 du projet de loi qui instaure la dispense d'assurance dommages ouvrage.
Christine LAGARDE (ministre.) - Sénat - 2008-04-02
Date: 2008-04-02
Orateur: Christine LAGARDE
Fonction: ministre.

Mme Christine Lagarde, ministre. L'article 31 a un double objet. D'une part, il vise à instaurer un régime de liberté au bénéfice de la puissance publique, qui demeure libre d'apprécier si elle souhaite ou non s'assurer contre le risque du préfinancement. D'autre part, il tend à harmoniser le régime des contrats de partenariat public-privé et le mode de passation de la commande publique traditionnel qui bénéficie de l'exonération de l'assurance dommages ouvrage obligatoire depuis la loi Spinetta de 1978 dans les contrats traditionnels de droit privé. Les amendements visent à supprimer la dérogation possible à l'obligation d'assurance dommages ouvrage. Outre les deux avantages que je viens d'évoquer, le régime de liberté et une harmonisation des différents modes de conclusion de la puissance publique qui ne se fasse pas au détriment du partenariat public-privé, la dispense me paraît nécessaire aussi en raison de la difficulté qu'il y a parfois à trouver sur le marché de l'assurance des offres de couverture de risque pour un contrat de partenariat public-privé. Par ailleurs, et vous l'aviez indiqué tout à l'heure, monsieur le rapporteur, le coût de l'assurance représente entre 1 % et 1,5 % du montant global du contrat, ce qui renchérit évidemment d'autant la rémunération que doit verser la personne publique à son cocontractant. En effet, ne nous faisons pas d'illusions, les primes de risques acquittées par un cocontractant sont ensuite répercutées dans la facturation de ce que l'on appelle communément le « loyer » qui sera payé par la puissance publique. La dérogation prévue à l'article 31 permet de rétablir la neutralité du dispositif. En outre, il faut le reconnaître, les risques sont relativement limités. L'article 31 permet simplement de s'exonérer de l'obligation de souscrire une couverture pour le risque dommages ouvrage. La personne publique conserve la liberté de s'assurer, de prévoir la souscription d'une assurance dommages ouvrage dans le cahier des charges. Le titulaire du contrat de partenariat demeure, lui aussi, libre de s'assurer. Dans la mesure où cet article 31 est un article de liberté, un article d'harmonisation, laquelle a été recherchée tout au long de la discussion de ce texte afin que tous les régimes de conclusion de commande publique soient placés sur un même pied, il me semble qu'il doit être maintenu. Pour toutes ces raisons, le Gouvernement est défavorable aux amendements n os 46, 89 rectifié et 167.
Michel HOUEL (rapporteur pour avis.) - Sénat - 2008-04-02
Date: 2008-04-02
Orateur: Michel HOUEL
Fonction: rapporteur pour avis.

M. Michel Houel, rapporteur pour avis. La commission des affaires économiques propose, par cet amendement, qu'à partir du 1 er janvier 2009 tout projet de bail, présenté par l'État ou par un établissement public de l'État, conclu dans le cadre d'une autorisation d'occupation temporaire constitutive de droit réel du domaine public et dont le loyer est supérieur à un montant fixé par décret en Conseil d'État soit soumis à la réalisation d'une évaluation préalable dans les conditions définies à l'article 2 de l'ordonnance du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat. Cette obligation d'évaluation préalable pour tous les projets d'investissement d'envergure ne vise que l'État et ses établissements publics. Les collectivités territoriales ne sont donc pas concernées par cet amendement. En outre, cet amendement ne porte que sur les AOT-LOA, c'est-à-dire les autorisations d'occupation temporaire du domaine public accompagnées d'une location avec option d'achat anticipé. L'État et le titulaire d'une AOT peuvent en effet conclure un bail portant sur un bâtiment à construire et comprenant une option au profit de l'État et permettant à celui-ci d'acheter le bâtiment plus tôt que prévu. Un décret en Conseil d'État fixerait le seuil financier au-delà duquel cette évaluation deviendrait obligatoire. La raison d'être de cet amendement est qu'il n'existe pas de contrat de la commande publique idéal, car chaque projet nécessite un contrat adapté. L'évaluation préalable devra comparer, en termes de coût global, de performances et de partage des risques, les différents contrats administratifs - marché public, partenariat public-privé, délégation de service public - et leurs combinaisons possibles. L'évaluation préalable se limitera bien entendu aux hypothèses les plus pertinentes. La Mission d'appui à la réalisation des contrats de partenariat, la MAPPP, l'un des organismes experts prévus à l'article 2 de l'ordonnance citée, jouerait alors un rôle central et unificateur. Cet organisme bénéficie en effet d'une expérience utile pour donner un avis sur les évaluations préalables relatives aux projets d'investissements publics d'envergure de l'État, à condition, bien sûr, que ces projets ne concernent pas la défense nationale. L'avis de l'organisme expert ne doit pas lier la personne publique. Madame la ministre, cet amendement marque une première étape, décisive, vers la modernisation de la commande publique. L'objectif à terme, que partage M. Besson, secrétaire d'État chargé de la prospective et de l'évaluation des politiques publiques, de qui nous nous sommes rapprochés, est que tous les gros contrats de l'État passent au crible de l'évaluation préalable, qu'il s'agisse des délégations de service public ou des marchés publics complexes.
Laurent BÉTEILLE (rapporteur.) - Sénat - 2008-04-02
Date: 2008-04-02
Orateur: Laurent BÉTEILLE
Fonction: rapporteur.

M. Laurent Béteille, rapporteur. L'amendement vise à rendre obligatoire l'évaluation préalable pour tout projet de contrat de l'État ou de l'un de ses établissements publics relatif à une AOT-LOA dont la valeur estimée dépasserait un seuil fixé en Conseil d'État. Je m'étais interrogé sur l'opportunité de déposer un amendement analogue. Mais, faisant preuve d'une certaine timidité, je n'ai pas souhaité aller au-delà de l'objet du projet de loi qui était limité aux contrats de partenariat stricto sensu. Je m'en suis donc tenu au texte afin d'éviter de banaliser l'évaluation préalable en l'étendant à d'autres modes de passation de contrats. Il convient de rappeler que l'évaluation préalable obligatoire est née de la réserve d'interprétation du Conseil constitutionnel et qu'elle vise à vérifier l'existence d'un motif d'intérêt général tel que l'urgence ou la complexité du projet. Toutefois, comme je l'ai indiqué dans la discussion générale, j'appelle de mes voeux une rationalisation du droit de la commande publique. La commission a adopté plusieurs amendements de coordination rédactionnelle avec le code des marchés publics et j'insiste longuement, dans mon rapport, sur l'importance de l'évaluation préalable. Je voudrais également rappeler que le dernier rapport de la Cour des comptes, qui a été longuement cité, a montré du doigt deux partenariats public-privé qui ont été passés non pas sous la forme du dispositif qui nous intéresse ce soir mais sous forme d'AOT-LOA, procédure qui, actuellement, n'est pas soumise à évaluation préalable. La commission a donc émis un avis favorable sur cet amendement, qui tend à ce que les AOT-LOA soient elles aussi soumises à une évaluation préalable.
Christine LAGARDE (ministre.) - Sénat - 2008-04-02
Date: 2008-04-02
Orateur: Christine LAGARDE
Fonction: ministre.

Mme Christine Lagarde, ministre. Je ne peux pas imaginer un instant, monsieur le rapporteur, que vous ayez été timide d'une quelconque manière ! (Sourires .) En revanche, je vous rejoins totalement sur votre argument concernant la banalisation de l'évaluation préalable, et je partage votre point de vue. L'évaluation préalable était parfaitement justifiée pour les raisons que vous avez évoquées : pour le caractère nouveau des partenariats, pour leur nature, pour la décision du Conseil constitutionnel ; elle a été évoquée à de multiples reprises pendant ce débat. Néanmoins, le fait d'étendre son application à d'autres situations, comme cet amendement le prévoit, nous fait courir le risque de la banalisation. Pour autant, c'est un avis favorable que le Gouvernement émet sur l'amendement n o 74, et ce pour deux raisons. D'abord, il y est proposé que le seuil au-delà duquel l'évaluation est nécessaire soit fixé par décret, et il me paraîtrait justifié que ce seuil soit relativement élevé pour éviter le processus de banalisation. Ensuite, ce travail préalable rejoint les études d'impact que, dans un certain nombre de cas, nous essayons de réaliser systématiquement en matière d'action de la puissance publique. Et puisque nous avons longuement cité Philippe Séguin sur cette question des PPP, je souhaiterais vous donner lecture d'un extrait du courrier qu'il a récemment adressé au Club des PPP ; mais peut-être l'avez-vous vu ! S'il y fait effectivement référence à ces deux contrats, il ne s'insurge pas contre le mécanisme des PPP, ni n'en prend la défense, d'ailleurs. En tous les cas, il ne confère pas à la décision du Conseil constitutionnel le caractère restrictif qui a parfois été évoqué dans cet hémicycle : « La Cour recommande donc simplement et logiquement que le recours à des montages impliquant des tiers soit mieux motivé et fasse l'objet d'une évaluation précise des coûts et des avantages qu'on peut en attendre. » L'évaluation préalable que nous évoquions entre tout à fait dans le champ de l'interprétation du président Séguin, qui est, comme toujours, pondérée et raisonnable.
Jean BOYER - Sénat - 2008-04-02
Date: 2008-04-02
Orateur: Jean BOYER

M. Jean Boyer. Le présent amendement vise à rétablir la symétrie entre l'obligation d'assurance dommages ouvrage et l'assurance de responsabilité civile décennale obligatoire. En effet, un amendement adopté lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2006 a introduit dans le code des assurances un article L. 243-9 qui permet, sous certaines conditions, de plafonner les assurances obligatoires de responsabilité décennale pour les grandes opérations de construction destinées à un usage autre que l'habitation. Si la question de l'assurabilité des grands chantiers en assurance de responsabilité y trouve désormais une solution, les maîtres d'ouvrage demeurent obligés, hors habitation, de s'assurer en dommages ouvrage sans limite, sous peine de sanctions pénales, et ce quel que soit le coût de l'opération, alors que le marché ne peut offrir de couverture d'assurance au-delà d'un certain montant. Le présent amendement vise donc à compléter l'article L. 243-9 du code des assurances en ajoutant la référence à l'assurance dommages ouvrage, de telle sorte que tant l'obligation d'assurance de responsabilité décennale que l'obligation d'assurance dommages ouvrage puissent être plafonnées pour des ouvrages destinés à un usage autre que l'habitation. Le décret d'application prévu à l'article L. 243-9 in fine , organisera en parfaite symétrie le plafonnement tant de l'assurance responsabilité décennale que de l'assurance dommages ouvrage.
Laurent BÉTEILLE (rapporteur.) - Sénat - 2008-04-02
Date: 2008-04-02
Orateur: Laurent BÉTEILLE
Fonction: rapporteur.

M. Laurent Béteille, rapporteur. Comme vient de l'indiquer notre collègue, cet amendement a pour objet de prévoir un plafonnement de l'assurance dommages ouvrage pour les grandes opérations de construction d'ouvrages destinés à un autre usage que l'habitation, comme la loi de finances rectificative pour 2006 l'a déjà prévu pour la garantie décennale. Ce plafond de garantie ou d'assurance vise à trouver une solution pour les projets pour lesquels il n'est pas possible de souscrire d'assurance construction à raison des sommes en jeu : malgré l'obligation de s'assurer, les constructeurs et les maîtres d'ouvrage ne parviennent pas toujours à le faire. Je comprends donc tout à fait l'esprit de l'amendement. La question que je me pose sur son opportunité est de savoir si, ensuite, le décret sera publié, dans la mesure où celui qui était prévu dans la loi de finances rectificative pour 2006 ne l'est toujours pas. La commission des lois émet donc un avis de sagesse positive qui, sous réserve que le Gouvernement s'engage à prendre le décret, pourrait devenir un avis favorable.
Christine LAGARDE (ministre.) - Sénat - 2008-04-02
Date: 2008-04-02
Orateur: Christine LAGARDE
Fonction: ministre.

Mme Christine Lagarde, ministre. Madame le sénateur, vous souhaitez exclure du champ d'application de l'aide fiscale aux investissements productifs outre-mer les activités financées au moyen de contrats de partenariats public-privé, afin de ne pas ajouter une défiscalisation à une autre. Si le Gouvernement comprend cette inquiétude, il n'est néanmoins pas favorable à votre amendement, et ce pour trois raisons. D'abord, il ne peut être présumé que le niveau de l'aide accordée dans le cadre d'un contrat de partenariat public-privé au titre de la compensation, d'une part, des obligations de service public mises à la charge du partenaire privé et, d'autre part, des difficultés de développement propres aux régions ultrapériphériques excède systématiquement ce qui est autorisé sur le plan communautaire. Ensuite, dans de nombreux cas, l'activité développée dans le cadre du contrat de PPP ne pourra pas, en pratique, bénéficier de l'aide fiscale dès lors qu'elle n'entrera pas dans le champ d'application de cette aide, qui vise les secteurs d'activité recourant à des investissements de production. Enfin, d'autres modes de financement d'investissements en partenariat entre les secteurs public et privé sont actuellement utilisés outre-mer, tels les contrats de concession de service public, dont les objectifs, en termes de financement d'investissements, ne sont guère éloignés de ceux des contrats de PPP et dont les autorités communautaires ont une parfaite connaissance. À cet égard, il me semble qu'il serait paradoxal, au moment où nous souhaitons encourager le recours aux PPP, de priver ces seuls contrats d'une fiscalité incitative pour le développement des services publics locaux. Pour ces trois raisons, je vous demanderai, madame, de retirer cet amendement. À défaut, j'émettrai un avis défavorable.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2008-04-02
Date: 2008-04-02
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Je souhaite ajouter quelques mots aux excellents propos de mon collègue Pierre-Yves Collombat. Nous sommes vraiment dans ce que certains mathématiciens appellent la théorie des ensembles flous. Pour signer un contrat de partenariat, il faut tout d'abord procéder à une évaluation dans laquelle on compare une donnée dont on ne sait pas grand-chose, à savoir ce qui va se passer dans les décennies à venir, et une donnée dont on ne sait rien, à savoir ce qui se serait passé si on avait fait appel à un marché pour lequel il y aurait eu des candidats dont on ignore le nom, qui auraient présenté des offres dont on n'ignore tout. C'est le premier point du flou. Ensuite, lors du dialogue compétitif, nous discutons du programme avec les candidats, tout en les mettant en concurrence sur ledit programme et tout en respectant, bien sûr, les conditions d'une parfaite égalité. Pour ajouter encore au flou, la lecture de l'article 32 ne permet pas de savoir précisément à qui la loi va s'appliquer. Les contrats qui seront en cours d'élaboration, d'analyse, d'évaluation, de dialogue compétitif connaîtront un changement de législation au cours de la procédure. Si l'objectif est d'encombrer les tribunaux administratifs et le Conseil d'État des innombrables contentieux que l'incertitude juridique engendrera inéluctablement, vous atteindrez l'effet recherché. Le problème aurait pu être réglé en énonçant clairement que la loi ne s'appliquera qu'aux contrats de partenariat pour lesquels un avis d'appel public à concurrence aura été publié postérieurement à la présente loi. C'est tellement facile à comprendre et tellement conforme au principe d'égalité que je ne vois pas pourquoi on n'adopte pas ce dispositif. Mais il y a peut-être des mystères auxquels je n'ai pas accès...