Jacques VALADE (président de la commission des affaires culturelles, en remplacement de M. Philippe Richert, rapporteur pour avis) - Sénat - 2004-06-28
Date: 2004-06-28
Orateur: Jacques VALADE
Fonction: président de la commission des affaires culturelles, en remplacement de M. Philippe Richert, rapporteur pour avis

M. Jacques Valade, président de la commission des affaires culturelles, en remplacement de M. Philippe Richert, rapporteur pour avis . Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, je vous prie de bien vouloir excuser M. Philippe Richert, qui est actuellement retenu par la présidence de son département. Je le remplacerai en espérant que le débat n'y perdra pas ! Notre commission des affaires culturelles a souhaité se saisir pour avis, en deuxième lecture, du projet de loi relatif aux libertés et aux responsabilités locales, de façon, en particulier, à examiner les dispositions relatives au sport introduites par l'Assemblée nationale. Avant de procéder à l'examen de ce nouveau chapitre IV au sein du titre V du projet de loi, je me livrerai à une brève analyse des dispositions relatives au logement étudiant, à l'éducation et à la culture sur lesquelles notre commission s'était engagée en première lecture, ainsi que sur les modifications que l'Assemblée nationale leur a apportées. La question du logement étudiant ne porte que sur un article du projet de loi - l'article 51 - mais n'en est pas moins importante, compte tenu des difficultés qu'elle recouvre. Le logement étudiant est, en France, dans une situation particulièrement critique, dans la mesure où d'importants besoins - tant quantitatifs que qualitatifs - restent à satisfaire. Le transfert de compétences qu'organise, sous certaines conditions, le projet de loi n'est donc pas sans conséquences : à la fois budgétaires, sur les conditions de vie et de travail des étudiants, notamment étrangers, et sur l'attractivité de nos universités. L'Etat étant dans l'incapacité de faire face à l'intégralité des besoins recensés, l'article 51 du présent projet de loi vise à transférer aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale qui le souhaitent, la charge des opérations de construction, d'extension, de grosses réparations et d'équipement des locaux destinés aux étudiants, ainsi que la propriété des résidences universitaires appartenant à l'Etat et celle des logements sociaux étudiants des organismes publics d'habitations à loyer modéré ou des sociétés d'économie mixte. Le caractère facultatif et gratuit de ce transfert de compétences a été décidé par le Sénat, et maintenu par l'Assemblée nationale en première lecture, compte tenu de l'état, parfois très dégradé, des logements concernés et de l'importance des investissements que ce transfert peut induire pour les collectivités. Le Sénat avait, par ailleurs, confié explicitement aux conseils régionaux des oeuvres universitaires et scolaires, les CROUS, la compétence en matière d'attribution de l'ensemble des logements destinés aux étudiants, que ceux-ci soient transférés par l'Etat ou construits par les communes ou leurs groupements, ces derniers pouvant éventuellement confier le fonctionnement et l'entretien courant des logements nouvellement construits à l'organisme de leur choix. L'Assemblée nationale a adopté une rédaction qui ne fait plus apparaître clairement cette mission pourtant essentielle des CROUS et qui, à l'inverse, vise de façon à la fois inutile et inadéquate les autres missions de ces organismes. Votre commission des affaires culturelles vous proposera donc, sur ce point, de revenir à la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture. S'agissant du chapitre « éducation », l'Assemblée nationale a adopté conforme la moitié des quatorze articles concernés. Elle en a modifié à la marge quatre autres, dans un sens que notre commission approuve, puisqu'il s'agit d'améliorer la clarté du texte de loi ou d'en préciser la portée. En outre, un nouvel article 70 quater , introduit sur proposition des élus parisiens, vise, dans un souci de proximité que l'on ne peut que saluer, à renforcer certaines prérogatives des maires d'arrondissement. J'insisterai cependant sur les deux modifications les plus significatives apportées à ce chapitre par les députés : tout d'abord, la suppression de l'article 67 bis procédant au transfert aux départements du service de médecine scolaire, que le Sénat avait introduit dans le présent projet de loi, sur proposition de notre commission. Cette disposition répondait à un souci de cohérence et d'efficacité par rapport aux compétences des départements en matière d'aide sociale à l'enfance ou de prévention. Sans remettre en cause la pertinence de cette analyse, le Gouvernement, notamment, a proposé la suppression de cet article. Consciente de l'acuité des enjeux politiques entourant ce débat, la commission des affaires culturelles, sur l'avis de son rapporteur, a décidé de se rallier à la position de sagesse adoptée par l'Assemblée nationale. Il n'est pas de notre volonté de raviver les passions sur ce sujet, mais il méritera sans doute un réexamen dans un contexte plus propice et plus serein. De plus, l'Assemblée nationale a adopté quelques dispositions complémentaires à l'article 67, article central de ce chapitre, qui, je vous le rappelle, confie aux départements et aux régions les missions d'accueil, de restauration, d'hébergement et d'entretien général et technique dans les collèges et lycées, ainsi que le recrutement et la gestion des personnels techniciens, ouvriers et de service, les TOS, exerçant dans les établissements. Si l'essentiel du dispositif a été adopté dans la rédaction issue des travaux au Sénat, les ajouts apportés au texte visent le paragraphe X, déjà sensiblement modifié en première lecture, qui instaure un lien direct entre le chef d'établissement et le président de la collectivité de rattachement, pour l'exercice des compétences transférées. Ces dispositions ont essentiellement pour objet d'encadrer de garanties supplémentaires les modalités d'exercice de ces compétences, notamment pour réaffirmer, de façon sans doute redondante, mais pédagogique - il faut répéter pour se faire comprendre -, l'autorité du chef d'établissement sur les personnels TOS : en effet, celui-ci encadre et organise leur travail au sein de l'établissement. Sans remettre en cause le fondement de ces dispositions, la commission des affaires culturelles a adopté des amendements visant à corriger certaines imprécisions, voire inexactitudes, dans la formulation retenue. En outre, en cohérence avec les observations déjà faites à cet égard en première lecture, elle vous suggérera de supprimer la référence, réintroduite dans le texte, à une convention passée entre l'établissement et la collectivité compétente. En effet, cette disposition n'apporte rien par rapport à la rédaction adoptée au Sénat et aboutit à soumettre la collectivité à discussion et approbation de cette convention par le conseil d'administration de l'établissement, ce qui paraît absurde. Enfin, l'article 67 a été complété par un paragraphe XIII qui prévoit que deux rapports sont adressés par le Gouvernement au Parlement. Le premier recense l'évolution et la répartition des effectifs de personnels TOS au cours des cinq dernières années, ce qui est légitime et nécessaire pour que les collectivités disposent d'une visibilité suffisante du problème. Le second a pour finalité de retracer les efforts de rééquilibrage entrepris entre le moment de l'entrée en vigueur de la loi et celui du transfert définitif des personnels ; cela paraît peu réaliste, le délai imparti étant trop bref pour permettre d'aboutir à des résultats significatifs. La commission des affaires culturelles vous proposera donc de supprimer ce dernier rapport : chaque collectivité rendra compte, dans les années qui suivront le transfert des personnels, des efforts qu'elle aura entrepris. J'en viens maintenant aux dispositions relatives au patrimoine et aux enseignements artistiques. Je note avec satisfaction que nos deux assemblées sont parvenues à rapprocher leurs points de vue sur les dispositions figurant dans le projet de loi initial. L'Assemblée nationale a, en effet, adopté conformes les articles 72 et 76, relatifs respectivement à la décentralisation de l'inventaire général du patrimoine culturel et aux établissements d'enseignement artistique relevant de la responsabilité de l'Etat. Elle n'a, par ailleurs, apporté que des modifications ne remettant pas en cause nos orientations aux articles 73, 74 et 75, qui portent respectivement sur le transfert de propriété de certains monuments historiques, sur l'expérimentation de décentralisation des crédits du patrimoine, sur l'organisation et le financement des établissements d'enseignement artistique relevant des collectivités territoriales. Nous vous proposerons donc de les adopter sans modification, à l'exception de l'article 75, où certaines coordinations sont nécessaires. La commission des affaires culturelles a examiné avec attention les trois articles additionnels adoptés par l'Assemblée nationale. L'article 72 bis vise à autoriser les collectivités territoriales et leurs établissements publics à recruter en qualité d'agents non titulaires des personnels travaillant actuellement pour des associations ayant pour objet l'inventaire du patrimoine. Le transfert de compétences opéré en matière d'inventaire risque à la fois de fragiliser ces associations et de susciter dans les collectivités territoriales de nouveaux besoins en personnels compétents dans des disciplines parfois pointues. Compte tenu de la faiblesse des effectifs concernés -une trentaine d'agents environ - et de la spécificité des métiers exercés par ces professionnels, la commission vous propose d'adopter cet article sans modification. Elle émet la même recommandation pour l'article 74 ter , qui a pour objet de mettre un terme à l'activité de maîtrise d'oeuvre libérale des architectes des Bâtiments de France. Cette clarification est nécessaire, et j'apprécie que le dispositif proposé comporte une certaine souplesse, puisqu'il entrera en vigueur seulement le 1 er janvier 2005, mais que les missions libérales engagées avant cette date pourront être poursuivies jusqu'au 31 décembre 2007. Il me paraît cependant indispensable, messieurs les ministres, que les architectes des Bâtiments de France restent des architectes à part entière et conservent la pratique de leur art : nous invitons donc le Gouvernement à réfléchir à une modification de leurs missions afin de leur permettre de développer, pour le compte de l'Etat ou des collectivités territoriales, une maîtrise d'oeuvre de service. L'article 74 bis me paraît, en revanche, soulever davantage de difficultés. Certes, nous en approuvons les deux objets. Il s'agit d'abord, je le rappelle, de réintroduire dans le champ d'application de la loi de 1985, qui traitait de la maîtrise d'ouvrage publique, les travaux portant sur les monuments inscrits à l'inventaire supplémentaire. Ces travaux, à tort, avaient été assimilés à ceux qui portent sur les monuments classés, lesquels, relevant selon les cas des architectes des Bâtiments de France ou des architectes en chef des monuments historiques, sont les seuls à mériter ce régime dérogatoire. Il s'agit ensuite de rendre au propriétaire son rôle de maître d'ouvrage pour les travaux portant sur un monument classé, conformément aux recommandations formulées dans le rapport de M. Jean-Pierre Bady et dans celui de notre collègue Yann Gaillard. Cependant, nous avons le sentiment que le dispositif proposé mérite une réflexion plus approfondie. Faut-il dispenser les opérations portant sur les monuments classés de l'ensemble des dispositions de la loi de 1985, ou seulement de celles de son titre II, relatif à la maîtrise d'oeuvre ? Si l'on veut véritablement rétablir le propriétaire d'un monument classé dans son rôle de maître d'ouvrage, ne faut-il pas envisager une disposition plus explicite que la seule abrogation d'une mesure qui permettait à l'Etat de lui conférer ces travaux et qui, indirectement, avait redonné à l'Etat une compétence de principe ? Nous pensons donc qu'il est préférable de nous laisser -et de laisser au Gouvernement - un temps de réflexion sur ces sujets et de les aborder à l'occasion de la discussion du projet de loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit, que l'Assemblée nationale vient d'adopter et dont l'article 7 comporte une disposition très comparable. Aussi proposons-nous au Sénat de supprimer l'article 74 bis . En première lecture, les députés ont introduit dans le texte six articles additionnels visant à créer un chapitre IV intitulé : « Le sport ». Ainsi, dans le droit-fil des conclusions remises par les groupes de travail des états généraux du sport, le rôle des collectivités territoriales dans le domaine sportif est consacré, alors qu'aucune disposition des précédentes lois de décentralisation n'en traitait. Avec 7,8 milliards d'euros en 2000, ce qui représentait 30 % de la dépense sportive nationale et 74 % du financement public du sport, ce sont en premier lieu les collectivités locales qui font vivre le sport en France, loin devant la contribution des médias, qui reste onze fois moins importante. Profitant de la clause générale de compétence, les élus locaux ont largement investi dans les activités sportives : elles sont pratiquées aujourd'hui par 26 millions de Français - parmi lesquels on compte plus de 14 millions de titulaires de licences -, adhérents de l'une des 174 000 associations sportives réparties sur tout le territoire et qui utilisent des équipements sportifs dont 90 % appartiennent aux collectivités. Le dispositif adopté à l'Assemblée nationale s'inscrit dans les deux grandes lignes dessinées par les conclusions des états généraux, que l'on peut ainsi résumer : d'une part, dans le domaine sportif, il s'agit plus de clarifier les responsabilités et de coordonner les interventions que de décentraliser des compétences ; d'autre part, pour créer des synergies avec les dispositifs existants, il est suggéré de respecter les compétences décentralisées des collectivités territoriales et de les décliner dans le secteur sportif. De ce fait, il est proposé dans le projet de loi tel que l'a adopté l'Assemblée nationale de créer au niveau régional une instance de concertation entre les acteurs du monde sportif : c'est l'objet de l'article 76 ter , qui institue une conférence régionale de développement du sport au sein de laquelle siégeraient les représentants des collectivités territoriales, les représentants du sport - principalement ceux du comité régional olympique et sportif et des comités départementaux olympiques et sportifs -, sur proposition du préfet de région, les représentants des services et établissements publics de l'Etat dans les régions et, enfin, des personnalités qualifiées. Ce dispositif prévoit l'élaboration d'un projet de schéma régional de développement du sport. Celui-ci ferait l'objet d'une évaluation, qui est inexistante à l'heure actuelle. L'article 76 quater confie au département le développement maîtrisé des sports de nature en transférant au conseil général la responsabilité de l'établissement du plan départemental des espaces, sites et itinéraires relatifs aux sports de nature, qui, depuis la loi du 8 juillet 2000, relevait de la CDESI, la commission départementale des espaces, sites et itinéraires. Cette dernière, désormais placée « auprès » du président du conseil général, continuerait à proposer le projet de plan. L'article 76 sexies confie au département le soin de favoriser la pratique sportive des handicapés et des personnes qui rencontrent des difficultés sociales. Les trois autres articles tirent les conséquences de ce dispositif. D'une part, ils autorisent les départements à utiliser le produit de la taxe des espaces naturels sensibles pour acquérir, aménager et gérer les terrains figurant au plan départemental des espaces, sites et itinéraires relatif aux sports de nature, le PDESI. D'autre part, ils modifient l'autorité administrative compétente pour prescrire les mesures d'accompagnement compensatoires ou correctrices des travaux susceptibles de porter atteinte aux espaces, sites ou itinéraires inscrits au PDESI. L'examen approfondi des dispositions proposées a mis au jour de nombreuses incertitudes juridiques, résultant de rédactions souvent approximatives qui révèlent une certaine précipitation de l'Assemblée nationale dans l'adoption des articles. Plus fondamentalement, la plupart des dispositions examinées restent de portée purement déclarative. Ainsi, celle qui vise à investir le département en tant que chef de file pour favoriser la pratique sportive des personnes handicapées ou en difficulté sociale n'apporte aucune avancée concrète par rapport à l'article L. 121-1 du code de l'action sociale et des familles, qui confère au département une compétence de principe en matière d'action sanitaire et sociale. L'aspect le plus problématique des dispositions introduites consiste dans le risque d'incertitude juridique qui pèse sur les élus locaux à qui incombent ces nouvelles responsabilités. Le département, désigné comme « collectivité chef de file » pour les sports de nature, est particulièrement concerné. En effet, aucune des questions juridiques - sécurité, responsabilité, protection des propriétés - soulevées au cours de l'examen des projets de loi antérieurs portant sur ces disciplines n'ayant été tranchée, le département est susceptible d'être systématiquement tenu pour responsable en cas d'accident, alors même qu'aucun cadre juridique adapté n'existe aujourd'hui pour définir les droits et les obligations des différents acteurs. Quant à la conférence régionale chargée de proposer des orientations stratégiques pour la politique sportive à l'échelon local, ni son statut ni la valeur juridique qu'il convient d'accorder au schéma de développement du sport, dont elle est chargée de proposer le projet, ne font l'objet de dispositions normatives dans le dispositif transmis au Sénat. Parmi ses missions, la politique des équipements sportifs n'est en aucune façon mentionnée, alors même que, à la suite du rapport que notre collègue M. Pierre Martin a remis au ministre des sports, ce dernier a confié au Conseil national des activités physiques et sportives une mission de recensement national des équipements sportifs qui devait déboucher sur une nouvelle stratégie de planification. Considérant que la refondation de la politique sportive locale mérite une réflexion plus approfondie et devrait faire l'objet d'une concertation avec l'ensemble des acteurs concernés, la commission des affaires culturelles proposera au Sénat de bien vouloir adopter des amendements de suppression de la plupart de ces articles, tout en souhaitant qu'une véritable réflexion puisse avoir lieu dans un cadre plus approprié que celui qu'offre l'examen d'un texte portant sur la décentralisation. Je me permettrai enfin d'insister, messieurs les ministres, pour que les textes réglementaires déjà prévus par des dispositions législatives antérieures, notamment le décret d'application de la loi dite « Buffet » de 2000 permettant la mise en place effective des CDESI relatives aux sports de nature, soient effectivement publiés, étape non suffisante mais nécessaire pour la mise en place d'une véritable politique sportive publique locale. Telle est donc, messieurs les ministres, la contribution de la commission des affaires culturelles du Sénat à ce projet de loi important, dont elle souhaite la discussion et l'adoption rapide.