Charles GUENÉ (rapporteur pour avis.) - Sénat - 2010-01-19
Date: 2010-01-19
Orateur: Charles GUENÉ
Fonction: rapporteur pour avis.

M. Charles Guené, rapporteur pour avis. Toutefois, d’une part, cette situation était due à la nécessité de redonner rapidement des marges de compétitivité à nos entreprises, surtout dans le domaine industriel, et, d’autre part, grâce au Sénat, des clauses de rendez-vous ont été introduites dans le dispositif initial de suppression de la taxe professionnelle, qui permettront l’ajustement des différents volets de la réforme, y compris lorsqu’on aura traité de la nouvelle répartition des compétences. C’est bien dans l’esprit de mettre son expérience particulière de la loi de finances au service d’une coordination entre les différents volets de la réforme des collectivités territoriales que la commission des finances s’est saisie de ce texte. Aussi, elle a strictement limité sa saisine aux seuls articles ayant une incidence directe ou indirecte sur les finances des collectivités territoriales et des nouvelles structures institutionnelles prévues par le projet de loi. Il s’agit de l’article 5, relatif à l’organisation de la métropole, des articles 8, 9 et 10, relatifs à la création d’une commune nouvelle, à l’intégration fiscale des communes nouvelles et à l’adaptation du code général des collectivités territoriales à la création des communes nouvelles et, enfin, de l’article 35, qui porte sur la clarification des compétences des collectivités territoriales, car il aborde la question des financements croisés. En ce qui concerne les métropoles, la commission des finances a considéré que nombre des amendements adoptés par la commission des lois ont nettement amélioré la rédaction du texte du Gouvernement. Il en est ainsi notamment des modifications apportées à la définition des compétences, à la réintroduction, sur un périmètre bien défini, de la condition de l’intérêt communautaire et à la souplesse introduite pour le partage des services entre la métropole et les collectivités départementales et régionales. Toutefois, dans le domaine de la définition des recettes budgétaires et fiscales et du partage de ces recettes entre les communes membres et la métropole, la commission des finances n’a pas eu la même évaluation des enjeux de cette nouvelle structure intercommunale. Elle vous proposera donc sur plusieurs points, et au-delà des simples ajustements par rapport aux votes intervenus dans le cadre de l’examen de la loi de finances pour 2010, de modifier le texte adopté par la commission des lois. Le texte de la commission des lois est revenu très nettement sur les points les plus innovants du régime financier des métropoles : tout d’abord, en réaffirmant le principe de la perception des impôts par les communes membres des métropoles, alors que le texte du Gouvernement proposait de les affecter de droit et dans leur totalité aux métropoles ; ensuite, en supprimant le principe d’une dotation de reversement de la métropole vers les communes membres ; enfin, en prévoyant que le transfert de la dotation globale de fonctionnement des communes membres à la métropole s’effectue sur délibération concordante de l’organe délibérant de la métropole et des conseils municipaux. La commission des finances est, pour sa part, persuadée de la nécessité de doter les métropoles d’un dispositif fiscal et budgétaire très intégré. D’ailleurs, cette intégration poussée va dans le sens des dispositions votées dans la loi de finances pour 2010, qui créent le régime nouveau des établissements publics de coopération intercommunale, les EPCI, anciennement à taxe professionnelle unique. Pour compenser la disparition de la taxe professionnelle, ces EPCI se voient affecter des ressources fiscales nouvelles sur les entreprises, que ce soit l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux ou la contribution économique territoriale, mais également sur les ménages, par le biais de la taxe d’habitation en provenance des départements. Ce régime s’appliquera aux communautés urbaines, auxquelles le texte en discussion assimile les métropoles. Cette évolution interpellera sans aucun doute. Il est donc nécessaire d’aller encore plus loin vers l’intégration si l’on souhaite donner du sens à la nouvelle structure intercommunale que seront les métropoles. C’est ce qui justifie le transfert global de la fiscalité au niveau métropolitain, même si l’on peut comprendre le souhait d’acter ce transfert par une délibération des communes. Cela justifie également la mise en place d’une première expérimentation de la DGF territorialisée, qu’appelait de ses vœux la mission d’information présidée par notre collègue Claude Belot. En effet, la métropole bénéficie d’une dotation globale de fonctionnement composée d’une dotation forfaitaire, d’une dotation de compensation et d’une dotation communale, somme des dotations dues aux communes membres de la métropole au titre de la dotation globale de fonctionnement. En parallèle, la compensation financière des transferts de compétences est organisée, dans le respect du principe de neutralité budgétaire, sous le contrôle d’une commission consultative d’évaluation des charges et par le moyen d’une dotation de compensation versée par la région et le département, ainsi que d’une dotation de reversement à la charge de la métropole et à destination des communes. Même si certains aspects du statut de la métropole mériteraient sans doute d’être justifiés ou précisés – je pense notamment à l’absence de notion de « ville-centre » –, celle-ci ne représente pas, aux yeux de la commission des finances, un « danger » pour l’équilibre institutionnel du territoire. À cet égard, il convient de souligner que la métropole est créée sur la base du volontariat et que, compte tenu des critères exigés, un tel statut est accessible à seulement huit agglomérations, Lyon, Lille, Marseille, Bordeaux, Toulouse, Nantes, Nice et Strasbourg, elles-mêmes déjà constituées en communautés urbaines. Dans ces conditions, la création de métropoles par transformation de communautés urbaines existantes ne pèsera pas sur l’ensemble de la DGF des communes. En effet, la dotation métropoles, qui s’imputera sur la part intercommunalité de la DGF, est calée sur la dotation de type « communautés urbaines », qui a un caractère forfaitaire et ne varie pas en fonction du coefficient d’intégration fiscale. De notre point de vue, si l’intercommunalité a effectivement un coût pour l’ensemble des collectivités, en raison de la ponction sur la DGF, il serait profondément injuste et inexact de laisser croire que ce coût serait lié aux métropoles. Le deuxième sujet dont s’est saisie la commission des finances, au sein du présent projet de loi, est celui de la création des « communes nouvelles ». La volonté du Gouvernement est de donner un nouveau dynamisme au processus de fusions de communes. En effet, chacun le sait, le paysage communal français est particulièrement morcelé, avec 36 686 communes, auxquelles s’ajoutent les structures intercommunales. Un tel émiettement est, dans de nombreux cas, préjudiciable à l’efficacité de l’action publique. Notamment, les plus petites communes n’ont souvent ni les moyens humains ni les moyens financiers de faire face aux charges qui leur incombent. La loi du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes, dite « loi Marcellin », principale initiative prise pour remédier à l’émiettement communal, s’est soldée par un échec incontestable. En effet, depuis cette date, le nombre net de communes effectivement supprimées par application de la loi s’élève à 1 100, soit moins de 3 % du nombre actuel de communes. Pour répondre à un impératif de rationalisation, les articles 8 à 11 du projet de loi prévoient la possibilité de créer des « communes nouvelles », qui se substitueront à plusieurs communes et auront seules le rang de collectivités territoriales. Le dispositif d’incitation financière proposé par le Gouvernement créait un « bonus » de DGF pour les communes nouvelles. Comme l’a relevé la commission des lois, un tel « bonus » aurait eu pour effet d’amputer la DGF des autres communes, même si l’on peut penser que l’ampleur des regroupements de communes n’aurait pas été suffisante pour réduire sensiblement la DGF perçue par l’ensemble des autres communes. Le « bonus » a donc été supprimé. Cette suppression a un effet pervers : le texte auquel on aboutit est, sur le plan procédural comme sur le plan financier, autant, voire plus strict que celui de la loi Marcellin. Cela a d’ailleurs fait dire, je crois, à M. le rapporteur qu’il faudrait l’inviter à la première inauguration, de peur qu’il n’y en ait pas de seconde… (Sourires.) Si nous ne voulons pas, trente-neuf ans plus tard, voter un dispositif qui connaîtrait le même sort que la précédente loi, nous devons, me semble-t-il, trouver de nouvelles incitations financières et, à tout le moins, éviter de pénaliser les regroupements de communes, que nous appelons parallèlement de nos vœux. Dans cet esprit, la commission des finances vous proposera un amendement visant à garantir aux communes qui se regroupent un montant de dotation de solidarité rurale, ou DSR, égal à celui qu’elles perçoivent actuellement. En effet, il serait absurde que des communes souhaitant se regrouper en soient dissuadées parce qu’elles n’atteindraient plus les seuils démographiques nécessaires pour bénéficier de certains avantages. Si c’était le cas, les communes qui se regroupent seraient pénalisées par une perte de dotations et les regroupements bénéficieraient à l’ensemble des autres communes. Outre cet amendement, votre commission des finances a prévu, d’une part, les coordinations nécessaires avec la suppression de la taxe professionnelle et, d’autre part, des amendements de simplification du dispositif, concernant notamment l’indexation des dotations de l’État aux collectivités territoriales, qui sont aujourd’hui d’une complexité déjà très regrettable. Enfin, votre commission des finances s’est saisie de l’article 35, car il aborde la question des cofinancements de projets par plusieurs collectivités territoriales. Dans la perspective du futur projet de loi précisant la répartition des compétences entre les différentes catégories de collectivités territoriales, l’article 35 propose d’établir dès maintenant certaines orientations de principe. Après avoir été profondément modifié par la commission des lois, cet article prévoit désormais, en matière de cofinancements, d’une part, d’encadrer la pratique des financements croisés entre les collectivités territoriales afin de répartir l’intervention publique en fonction de l’envergure des projets ou de la capacité du maître d’ouvrage à y participer et, d’autre part, de confirmer le rôle du département dans le soutien aux communes rurales. La commission des finances considère – ce point a d’ailleurs été relevé par notre excellent collègue et rapporteur Jean-Patrick Courtois – qu’il s’agit d’une simple déclaration de principe, dépourvue de valeur normative. Elle a manifesté son intérêt pour un dispositif qui permettrait d’envisager, en fonction de l’envergure des projets et de la capacité du maître d’ouvrage à y participer, une intervention alternative de la région ou du département dans le financement d’un projet. Cette proposition paraît d’autant plus intéressante que les compétences des départements et des régions pourraient être strictement délimitées par le futur projet de loi, auquel cas le cumul de leurs participations financières n’aurait plus de justification. Toutefois, il paraît difficile de s’engager aujourd’hui dans une déclaration de principe comme celle qui est proposée à l’article 35 sans connaître le contenu de ce futur projet de loi sur les compétences. Les principes que nous poserons aujourd’hui en matière de répartition de compétences pourront toujours être modifiés par le texte qui traitera précisément de ce sujet. C’est la raison pour laquelle votre commission n’a pas jugé utile de proposer d’amendements sur cette partie du texte. Sous le bénéfice de ces observations et des amendements qu’elle vous présentera, votre commission des finances a donné un avis favorable à l’adoption des dispositions du projet de loi dont elle a été saisie.