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Jean-Claude MERCERON - Sénat - 2010-02-04
Date: 2010-02-04
Orateur: Jean-Claude MERCERON

M. Jean-Claude Merceron. L'indispensable rationalisation de la coopération intercommunale ne doit pas conduire à fragiliser l'existence des distributeurs non nationalisés d'électricité et de gaz, dont le maintien est prévu par la loi du 8 avril 1946 relative à la nationalisation de ces deux secteurs. Le regroupement des autorités organisatrices dans de grands syndicats d'électricité de taille départementale ou interdépartementale ne doit pas avoir pour conséquence de rompre les liens – contrôle du capital, présence au sein du conseil d'administration – entre les autorités qui ont constitué un distributeur non nationalisé sous forme de société d'économie mixte locale et cette société. Or l'article L. 1521-1 du code général des collectivités territoriales impose, dans sa rédaction actuelle, que lorsqu'une collectivité a transféré à une intercommunalité une compétence pour laquelle elle a créé une SEML, la collectivité d'origine ne peut conserver, au maximum, qu'un tiers des actions qu'elle détenait antérieurement. L'amendement a donc pour objet de rendre cette condition inopposable lorsque la SEML est un distributeur non nationalisé d'électricité ou de gaz.
Jean-Claude PEYRONNET - Sénat - 2010-02-04
Date: 2010-02-04
Orateur: Jean-Claude PEYRONNET

M. Jean-Claude Peyronnet. Les communes et les EPCI adhèrent à un centre de gestion de la fonction publique territoriale lorsqu’ils emploient moins de 350 fonctionnaires ou, par dérogation, moins de 300. À l’évidence, un nombre croissant d’intercommunalités sont appelées à dépasser le seuil de 350 agents, ce qui ne sera pas sans poser un certain nombre de problèmes pour les fonctionnaires territoriaux intéressés : certains continueront à relever du centre de gestion, les autres dépendront de leur collectivité. Mais la principale difficulté tient à la diminution probable de la base des cotisations constituant l’essentiel des ressources des centres de gestion, qui doivent assurer un certain nombre de missions pour le compte des collectivités non affiliées, par exemple l’organisation des concours ou la prise en charge des fonctionnaires privés d’emploi. Dans l'hypothèse vraisemblable où le transfert d’agents vers des établissements comptant plus de 350 fonctionnaires territoriaux s'amplifierait, les centres de gestion, perdant ainsi de plus en plus d’affiliés, se trouveront dans une situation financière à haut risque. On peut même imaginer que, dans certains départements urbanisés, le nombre de collectivités adhérentes devienne très faible, et les ressources des centres de gestion infimes. Le présent amendement a donc pour objet de clarifier les conditions d'affiliation, d'assurer une égalité de traitement, en matière de gestion, entre agents appelés à travailler sur un même territoire et de rendre plus lisible la gestion du personnel territorial. Son adoption permettrait de résoudre dès maintenant un problème qui, de toute façon, se posera.
Michel MERCIER (ministre.) - Sénat - 2010-02-04
Date: 2010-02-04
Orateur: Michel MERCIER
Fonction: ministre.

M. Michel Mercier, ministre. Cet amendement vise à calculer de façon spécifique, pour les communautés d’agglomération ou les communautés de communes à taxe professionnelle unique, le seuil d’affiliation obligatoire à un centre de gestion. Ce seuil serait égal à l’effectif réel d’agents divisé par le nombre de communes. Retenir ce mode de calcul pourrait avoir pour conséquence de réduire la liberté de choix offerte aux EPCI à taxe professionnelle unique de plus de 350 agents de s’affilier ou non au centre de gestion. En effet, si l’effectif est supérieur à 350, mais que ce chiffre, rapporté au nombre de communes adhérentes, est inférieur à ce seuil, l’EPCI sera affilié de droit au centre de gestion. Un tel dispositif créerait une distorsion entre le seuil d’affiliation, calculé de façon fictive, et l’assiette de cotisations, calculée selon les effectifs réels. Pour toutes ces raisons, je vous demande de bien vouloir retirer votre amendement, monsieur Peyronnet. À défaut, j’émettrai un avis défavorable.
Michel MERCIER (ministre.) - Sénat - 2010-02-04
Date: 2010-02-04
Orateur: Michel MERCIER
Fonction: ministre.

M. Michel Mercier, ministre. L’amendement présenté par M. Béteille vise à ouvrir une dérogation aux modalités de calcul des attributions de compensation pour tenir compte de la situation des communes qui ont réalisé des dépenses d’équipement avant l’adhésion à un EPCI ayant créé par la suite des équipements de même nature sur le territoire d’une ou de plusieurs autres communes. Dans le régime en vigueur jusqu’au 31 décembre 2009, l’attribution de compensation était versée par un EPCI à ses communes membres lorsque celles-ci ont souhaité mettre en commun l’intégralité de leurs ressources en matière de taxe professionnelle. Cette attribution avait pour objet d’assurer la neutralité budgétaire du changement de régime fiscal et des transferts de compétences pour l’EPCI et pour les communes membres. Je comprends bien la préoccupation d’assurer un équilibre des relations au sein de l’EPCI et de maîtriser les dépenses intercommunales en pénalisant la réalisation d’équipements déficitaires qui sous-tend l’amendement, mais je ne puis malheureusement souscrire au dispositif en l’état, parce que sa mise en œuvre engendrerait, me semble-t-il, quelques effets indésirables. Ainsi, une double charge serait imposée à l’EPCI qui subirait des pertes et de plus majorerait les attributions de compensation. Par ailleurs, il est proposé d’autoriser la majoration des attributions de compensation, alors même que les communes concernées n’auraient plus les équipements dont la gestion a été transférée. Enfin, s’agissant d’une modification liée à l’existence d’un déficit de fonctionnement, le rythme de six années autoriserait le versement d’attributions de compensation majorées alors même que les équipements seraient redevenus bénéficiaires. Pour l’ensemble de ces raisons, monsieur le sénateur, je vous demande de bien vouloir retirer votre amendement, afin que nous puissions étudier, peut-être au cours de la navette, des solutions techniques qui éviteraient ces effets indésirables.
Dominique BRAYE - Sénat - 2010-02-04
Date: 2010-02-04
Orateur: Dominique BRAYE

M. Dominique Braye. Mes chers collègues, même si cet amendement peut paraître quelque peu aventureux et susceptible de heurter certaines sensibilités au sein de la Haute Assemblée, j’espère qu’il trouvera grâce à vos yeux… Jusqu'à son examen par le Conseil d'État, l'avant-projet de loi prévoyait la faculté d'instaurer, sur la base du volontariat, une DGF dite « territoriale ». Cette innovation était destinée à permettre l'agrégation des dotations communales et intercommunales afin d'optimiser l'utilisation de la croissance des ressources au service soit de projets communautaires, soit de politiques de solidarité. L'institution d’une telle DGF devait nécessiter l'accord du conseil communautaire et de la majorité qualifiée des deux tiers des conseils municipaux représentant plus des deux tiers de la population – on avait encore inventé là une majorité super-qualifiée ! Or le juge administratif a disjoint ces dispositions. Le présent amendement vise donc à réinsérer la possibilité d'instaurer une DGF territoriale à l'échelle des communautés. Compte tenu du caractère expérimental de ce dispositif, il est prévu que l'accord unanime du conseil communautaire et des communes membres soit requis. J’espère que mes collègues accepteront cette proposition, de nature à permettre aux collectivités qui le souhaiteront de pouvoir tenter cette expérimentation.
Michel MERCIER (ministre.) - Sénat - 2010-02-04
Date: 2010-02-04
Orateur: Michel MERCIER
Fonction: ministre.

M. Michel Mercier, ministre. Le sous-amendement n° 720 rectifié vise à garantir l’éligibilité à la dotation de développement rural d’un EPCI issu de la fusion d’EPCI dont au moins un a bénéficié de la DDR au cours des cinq ans précédant cette création. Il s’agit de passer outre les règles applicables en matière d’éligibilité à cette dotation, concernant en particulier les seuils de population. Ainsi, ce sous-amendement prévoit que le plafond de 60 000 habitants au-delà duquel un EPCI n’est pas éligible à la DDR ne soit pas pris en compte lors de la création par fusion d’un nouvel EPCI dont la population serait supérieure à ce seuil. Tout d’abord, je soulignerai que ce chiffre de population excède le seuil conditionnant le passage à la catégorie des communautés d’agglomération, lesquelles bénéficient d’une dotation d’intercommunalité plus importante que les autres EPCI, dont le montant s’élèvera, à la suite des décisions prises par le comité des finances locales, à plus de 48 euros par habitant pour l’année 2010. Surtout, comme son nom l’indique, la DDR vise à soutenir le développement local et concerne en priorité les communes et groupements ruraux, ce qui justifie l’application d’un critère de population. En outre, la DDR, dont le montant global s’élève, cette année, à 133 millions d’euros, constitue une ressource budgétaire limitée, qui doit profiter aux communes les plus rurales. Pour toutes ces raisons, je vous demande, monsieur Portelli, de bien vouloir retirer votre sous-amendement ; à défaut, le Gouvernement y sera défavorable. En revanche, le Gouvernement est favorable à l’amendement n° 480 rectifié, dans la mesure où l’accord unanime des communes membres de l’EPCI sera nécessaire.
Alain VASSELLE - Sénat - 2010-02-04
Date: 2010-02-04
Orateur: Alain VASSELLE

M. Alain Vasselle. Pour ce qui me concerne, j’ai été convaincu par l’argumentation développée par M. le ministre. Le franchissement du seuil de 60 000 habitants permet la transformation en communauté d’agglomération et, par là même, l’accès à des dotations bien plus importantes que la DDR. Certes, la perte de celle-ci peut constituer un frein psychologique à la fusion des communes, mais il suffira de procéder à une étude d’impact financier préalable pour le lever. La dotation de développement rural a vocation à être affectée au milieu rural, et non à des structures intercommunales de cette nature. Lorsqu’une communauté de communes comprend plus de 60 000 habitants groupés autour d’une unité urbaine de 15 000 habitants, elle peut se transformer en une autre forme de structure intercommunale et bénéficier alors de dotations supérieures. En tout état de cause, il serait particulièrement maladroit d’adopter aujourd’hui une telle disposition dans la précipitation, sans avoir approfondi la réflexion. Pour ma part, je le répète, je soutiens la position du Gouvernement.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2010-02-04
Date: 2010-02-04
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Quelle proposition de la région ou du département pourrait ne pas avoir un intérêt local ? Cette formulation est tout à fait floue et confuse : monsieur le ministre, je vois mal comment vous pouvez soutenir une telle littérature ! Enfin, le cinquième alinéa, aux termes duquel « la pratique des financements croisés entre les collectivités territoriales est encadrée afin de répartir l’intervention publique en fonction de l’envergure des projets », est tout aussi merveilleux ! On pourrait restreindre la pratique des financements croisés aux projets de grande envergure – encore faudrait-il préciser ce que recouvre ce terme. Mais, en l’occurrence, elle sera possible dès lors qu’un projet aura une envergure, qu’elle soit grande, moyenne ou petite… Peut-on parler d’une pratique des financements croisés « encadrée » dans ces conditions ? Cela n’a vraiment aucun sens ! J’espère, mes chers collègues, que vous serez convaincus que nous ne saurions voter un texte aussi mal rédigé…
Nicole BORVO COHEN-SEAT - Sénat - 2010-02-04
Date: 2010-02-04
Orateur: Nicole BORVO COHEN-SEAT

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. … vous n’avez cessé d’attribuer à telle ou telle forme d’intercommunalité des compétences dévolues actuellement à des collectivités territoriales ! Tout ce travail législatif semble donc appelé à être modifié, voire totalement bouleversé, par la future loi, laquelle pourra revenir sur les transferts de compétences opérés. En effet, rien ne nous assure aujourd’hui qu’elle confirmera, pour chaque niveau de collectivités territoriales de droit ou de fait, les choix que le Sénat aura faits. Pour notre part, nous refusons que les régions et les départements perdent leur compétence dite générale et que vous réduisiez la possibilité de recourir aux financements croisés, qui seuls, vous le savez, peuvent permettre la réalisation d’équipements et de services publics répondant aux besoins des populations. Toutefois, si nous devions exprimer ici nos souhaits quant au contenu de la future loi annoncée, nous demanderions une remise à plat de la répartition des compétences entre l’État et les collectivités territoriales, sur la base d’un vrai bilan de l’application des lois de décentralisation, en particulier des lois Raffarin. Celle-ci s’est souvent soldée par des obligations de dépenses non compensées ou par l’utilisation des collectivités locales comme de simples instruments de trésorerie ne disposant en réalité d’aucun pouvoir d’intervention. Je pourrais bien sûr évoquer, à cet instant, le RMI, devenu le RSA ! Par conséquent, nous ne sommes nullement favorables au statu quo . Au contraire, nous souhaitons une remise à plat des transferts opérés et l’établissement d’un bilan, s’agissant notamment des finances des collectivités territoriales. Nous ne sommes pas favorables non plus à un durcissement des conditions de mise en œuvre des politiques publiques, à la réduction des dépenses publiques ou à la mise en cause des services publics locaux. Or votre objectif est d’encadrer et de mettre au pas nos collectivités territoriales, qui ne représentent à vos yeux que des coûts, des contre-pouvoirs, d’intolérables lieux de démocratie proches des citoyens, des pouvoirs de proximité trop prompts à répondre aux besoins et aux attentes de la population, bref des obstacles à la mise en œuvre de vos politiques. Sachez que, dans ces conditions, nous serons particulièrement vigilants quant au contenu de la future loi. Pour l’heure, nous nous opposons à cet article 35, qui n’apporte pas grand-chose, hormis des dispositions inappropriées !
Hervé MAUREY - Sénat - 2010-02-04
Date: 2010-02-04
Orateur: Hervé MAUREY

M. Hervé Maurey. La suppression de la clause générale de compétence va donc dans le bon sens à mes yeux, mais tout en affirmant, au travers de ce texte, que chaque collectivité doit détenir des compétences, on ouvre la porte à un certain nombre d’exceptions, et cela, comme l’a dit M. Sueur, dans un certain flou. J’avais soulevé ce point au cours de la discussion générale : il ne faudrait pas, à force de multiplier les exceptions, en revenir à la case départ après avoir encore compliqué les choses. En effet, le projet de loi présente de nombreuses vertus, mais certainement pas celle de clarifier la situation ! (Mme Nicole Borvo Cohen-Seat s’exclame.) Ainsi, il est quelque peu préoccupant de découvrir, à la lecture de l’article 35, que la région et le département exerceront, « en principe exclusivement », des compétences propres, mais que des compétences, non précisées, pourront être partagées « à titre exceptionnel ». En outre, la région ou le département auront la possibilité de se saisir de certains sujets dès lors qu’un intérêt local le justifie… On peut donc craindre que la suppression de la clause générale de compétence ne reste théorique ! Il n’y a pourtant pas à rougir de vouloir la supprimer, car elle est, je le répète, source de dysfonctionnements et de surcoûts. Nous aurions tout à y gagner : les élus sauraient à quelle porte frapper, et les citoyens sauraient enfin qui fait quoi. J’ai été un peu sévère avec la commission des lois concernant la forme ; j’adoucirai mon propos à son égard en soulignant qu’elle a pris la très heureuse initiative de supprimer deux motifs d’inquiétude, exploités par l’opposition. Premièrement, en matière de financements croisés, la commission a écarté la nécessité, pour le maître d’ouvrage, d’assurer une « part significative » du financement. Cette notion n’a, en effet, aucun sens juridique, et j’ai pu voir des élus de gauche se faire une joie de l’utiliser pour inquiéter les maires, en leur affirmant, de façon gratuite, qu’ils seraient contraints de financer les investissements à hauteur de 50 %. Deuxièmement, la commission a clairement inscrit dans cet article que les départements continueront d’être compétents en ce qui concerne l’aide aux communes rurales. Cela est très important, car là encore des élus de gauche se sont employés à souffler sur les braises, en expliquant aux maires qu’ils seraient obligés de financer seuls leur école, parce que les départements n’auraient plus la possibilité d’intervenir dans ce domaine à la suite de la suppression de la clause générale de compétence ! Ces apports de la commission des lois devraient mettre un frein à toutes les affirmations erronées à propos de ce texte.
Jean-Pierre CHEVÈNEMENT - Sénat - 2010-02-04
Date: 2010-02-04
Orateur: Jean-Pierre CHEVÈNEMENT

M. Jean-Pierre Chevènement. … le Gouvernement introduit l’idée d’une capacité d’initiative : c’est l’objet de l'article 35. Mais de quelle capacité d’initiative parlons-nous ? Ce texte a-t-il, oui ou non, une réelle signification ? M. Guené, à la page 41 de son rapport pour avis fait au nom de la commission des finances, écrit que, « eu égard au caractère non normatif du dispositif proposé, votre rapporteur pour avis n’a pas souhaité proposer d’amendement sur cette partie du texte dont votre commission des finances est saisie. […] Il est donc prématuré de poser des principes sur lesquels le Parlement pourra revenir, en fonction notamment des autres dispositions contenues dans le texte du futur projet de loi. » D’ailleurs, M. Courtois a lui-même noté, à la page 166 de son propre rapport, que, en 2005, « le Conseil a censuré une disposition sans portée normative de la loi d’orientation et de programme pour l’avenir de l’école ». Voilà qui est tout à fait frappant ! On aurait pu penser, monsieur le rapporteur, que, après avoir fait le constat d’une possible inconstitutionnalité du texte, vous présenteriez un amendement substantiel. M. Mézard et moi-même vous en avions soumis un en commission des lois, aux termes duquel l'intérêt local devait être apprécié par délibérations concordantes des assemblées délibérantes des collectivités concernées. C’était simple et clair. Mais, toujours à la page 166 de votre rapport,…
Jean-Pierre CHEVÈNEMENT - Sénat - 2010-02-04
Date: 2010-02-04
Orateur: Jean-Pierre CHEVÈNEMENT

M. Jean-Pierre Chevènement. … vous indiquez que « les dispositions de l'article 35 sont plus précises que celles qui ont été censurées […] puisqu’elles fixent notamment clairement les principes de spécialité et d’exclusivité qui s’appliqueront, sous réserve de leur capacité d’initiative, aux compétences de la région et du département. À propos de cette capacité d’initiative, la commission a d’ailleurs adopté, sur proposition de MM. Chevènement et Mézard, un amendement précisant qu’elle ne s’exerce que sur le fondement d’une délibération du conseil concerné. » Or tel n’était pas du tout l’objet de notre amendement, qui tendait à inscrire dans la loi que l'intérêt local serait apprécié par délibérations concordantes des assemblées des collectivités concernées – régions, départements, communes. Vous avez fait de cet amendement une condition nécessaire, alors que c’était pour nous une condition suffisante : il suffisait, dans notre esprit, que deux délibérations définissent l'intérêt local pour que l'article 35 signifie quelque chose. Mais tel que vous l’avez rédigé, il ne signifie toujours rien !
Gérard LONGUET - Sénat - 2010-02-04
Date: 2010-02-04
Orateur: Gérard LONGUET

M. Gérard Longuet. Cet appel de nos collègues à la liberté absolue de tous les acteurs locaux laisse penser que la France pourrait être une simple juxtaposition de républiques autonomes qui, au motif qu’elles sont dirigées par des conseils municipaux, généraux ou régionaux élus au suffrage universel, seraient en droit, n’ayant pour seul guide que l’idée qu’elles se font de leur intérêt, de s’exonérer de toute discipline et de toute réflexion d’ensemble sur leur façon de contribuer à la réussite de la République. La clause générale de compétence, que vous invoquez en permanence, veut par exemple que le conseil municipal gère les affaires de la commune. Mais quelles sont ces dernières, sinon les affaires qui relèvent de la compétence donnée aux communes par la loi ? Ou alors, les communes seraient totalement autonomes, et nous aboutirions à cet ultralibéralisme qu’habituellement vous condamnez. M. Retailleau, à qui je rends hommage, est quant à lui dans son rôle : c’est un Girondin, un homme attaché à la libre entreprise, à l’initiative, à la liberté totale.
Gérard LONGUET - Sénat - 2010-02-04
Date: 2010-02-04
Orateur: Gérard LONGUET

M. Gérard Longuet. Mes chers collègues, revenons à deux considérations simples. La première, c’est que le suffrage universel, si nous voulons une représentation des territoires, ne peut aboutir à accorder un pouvoir absolu, à l’image de celui dont dispose le Parlement, aux exécutifs communaux, départementaux et régionaux. D'une part, ce serait contradictoire et ingérable sur le plan national, où se manifeste un besoin d’unité. D'autre part, et nous en parlerons lors de l’examen du texte relatif aux modalités d’élection des conseillers territoriaux, des élus ayant vocation à représenter un territoire, dont la désignation ne repose donc pas sur des critères strictement démographiques, ne sauraient prendre des décisions qui ne peuvent être le fait que d’élus représentant un même nombre de citoyens. Je m’étonne d’ailleurs que nos collègues socialistes défendent aujourd’hui avec autant de conviction les conseils généraux, dont les membres sont pourtant élus dans des conditions inégalitaires sur le plan démographique… La seconde considération, beaucoup plus importante, c’est que les collectivités locales sont au service de nos compatriotes. Or, comme je l’ai dit à de très nombreuses reprises, cela fait bien longtemps que ceux-ci habitent dans une commune, travaillent dans une autre, voire dans un autre département ou une autre région, se distraient, se forment, se soignent ailleurs encore. Ils souhaitent donc que la République soit organisée de façon cohérente. Depuis l’Ancien Régime, ils n’appartiennent plus, et c’est heureux, à des féodaux qui les obligeraient à vivre dans les limites d’un territoire donné ! En tant que citoyens, nous attendons de nos collectivités locales qu’elles prennent en compte cette dimension intercommunale, interdépartementale et interrégionale de nos vies. C’est la raison pour laquelle une solidarité territoriale est nécessaire. Dans cette perspective, nous avons besoin d’une clause générale de compétence pour la collectivité de base, mais aussi d’une définition par la loi des compétences dont doivent disposer les départements et les régions pour organiser la solidarité dans l’espace départemental et l’espace régional. Sans l’intervention de la loi, qui permet d’organiser la justice territoriale, la clause de compétence générale donne au plus riche la liberté de mener ses projets et d’aider ceux-là seuls qu’il choisit : nous avons tous en tête la célèbre formule de Lacordaire. C’est au nom de cette justice territoriale, qui est au service de nos compatriotes, que je souhaite nous voir préparer, au cours des mois à venir, la mise en œuvre de cet article 35, dont le dispositif constitue, je le reconnais volontiers, une innovation à la limite de la constitutionnalité, mais qui a l’immense mérite de nous permettre de sortir enfin de ce débat théologique sur la clause de compétence générale,…