Catherine MORIN-DESAILLY - Sénat - 2006-11-07
Date: 2006-11-07
Orateur: Catherine MORIN-DESAILLY

Mme Catherine Morin-Desailly. Monsieur le président, madame le ministre, mes chers collègues, un an après la « crise des banlieues » de l'automne 2005, le rapport de la mission commune d'information sénatoriale nous donne l'occasion de débattre de la situation des quartiers en difficulté et des perspectives qui leur sont offertes. L'actualité nous le rappelle cruellement, hélas, la fracture sociale et urbaine a atteint un niveau de gravité très préoccupant. Au-delà des actes de violence inadmissibles, révoltants, qui ne sont en rien excusables et dont de pauvres innocents se trouvent être les victimes, il y a tout ce quotidien vécu dans près d'un millier de quartiers cumulant toutes les difficultés : chômage, surpeuplement des logements, concentration des familles issues de l'immigration, urbanisme exclusivement dédié à l'habitat, échec scolaire... Cette addition de difficultés subie depuis tant d'années rend les solutions à mettre en oeuvre complexes, parfois longues et aléatoires, et nécessitant des moyens financiers importants. Tous ceux qui ont oeuvré dans ce domaine le savent : réparer le tissu urbain est un travail de dentelle, qui incite à la modestie. Le constat dressé par la mission est donc pertinent. Je salue le travail considérable, fait d'auditions, de déplacements et d'analyse, qu'elle a entrepris. De nombreux responsables et acteurs de la politique de la ville ont pu, à cette occasion, apporter leur contribution à la réflexion. En guise de synthèse, notre mission a choisi de présenter sept orientations, listant, thématique par thématique, pas moins de soixante-dix propositions. Nous tenons à souligner l'implication de notre rapporteur, Pierre André, pour mener à bien cet « état des lieux » avec précision et exhaustivité, sa volonté d'être à l'écoute de toutes les sensibilités qui ont pu s'exprimer parmi les membres de notre mission et son souci de prendre en considération, autant que faire se peut, les propositions que nous lui avons apportées. Nous nous félicitons à ce propos de la suppression de la proposition particulièrement discutable visant à créer un secrétariat d'État à la Seine-Saint-Denis. Toutefois, le groupe UDF a choisi, sur un sujet que nous jugeons décisif pour l'avenir de notre pays, de présenter un ensemble cohérent de propositions, sous la forme d'une contribution qui reflète notre conception des politiques à mener dans les quartiers « sensibles ». Je tiens à préciser que j'ai travaillé de concert avec ma collègue Valérie Létard, qui ne peut être présente aujourd'hui. Si nous avons été entendues sur certains points, nous avons d'autant plus regretté que le rapport n'ait pas repris dans sa rédaction finale certaines observations formulées sur le contenu. Nous regrettons aussi le ton parfois tranché et stigmatisant utilisé à l'encontre des populations de ces quartiers. De même, si nous approuvons les objectifs fixés par la mission, notamment l'exigence de mixité sociale, l'amélioration de l'offre de services publics, la présence des commerces de proximité, le désenclavement des quartiers, la gestion urbaine de proximité, l'accompagnement social des populations, la lutte contre les discriminations - point essentiel pour les jeunes de ces quartiers, comme nous l'ont dit les représentants du collectif « AC Le Feu » que certains d'entre nous ont reçus il y a quelques jours -, nous restons un peu sceptiques quant aux moyens proposés pour les atteindre. J'énoncerai quelques principes qui, à nos yeux, doivent fonder une politique de la ville à la hauteur des enjeux et des attentes de nos concitoyens. Si la politique de la ville existe, c'est parce que nos politiques de droit commun n'ont jamais réussi à donner une vraie priorité à leurs interventions en direction des territoires et des populations cumulant les plus grandes difficultés sociales, économiques et urbaines de notre pays. La politique de la ville a été amenée, indirectement, à pallier l'absence de plus en plus évidente de crédits et de moyens de droit commun, qui étaient pourtant nécessaires au développement de ces quartiers. Or, comment juger l'action et l'impact de la politique de la ville quand celle-ci a été détournée de son objectif premier, à savoir innover et expérimenter de nouvelles formes d'intervention adaptées aux besoins des populations des quartiers en difficulté ? Comment la politique de la ville peut-elle encore avoir un effet de levier si, en amont, les moyens humains et financiers de l'État font défaut ? Par exemple, comment mettre en place une police de proximité efficace, ô combien nécessaire et d'ailleurs plébiscitée par tous les élus dans les quartiers, alors que les effectifs de base sont déjà insuffisants dans les commissariats et qu'on se contente de réduire le nombre d'élèves par classes dans les zones d'éducation prioritaire ? Il y a donc un premier enjeu fondamental, qui consiste à redonner son caractère innovant à la politique de la ville en remobilisant fortement notre droit commun dans les domaines de l'emploi, de l'éducation, de la culture, de la santé, sur les territoires qui en ont le plus besoin. Une autre clé de la réussite de l'action en faveur de ces quartiers est le partenariat. En effet, l'accélération de la décentralisation et le renforcement des compétences des collectivités locales, dont le rôle est fondamental dans les projets de développement social, nous obligent à la mise en cohérence des politiques publiques. Une action efficace est une action élaborée collectivement et concertée localement. Or, la nouvelle organisation de la politique de la ville, s'appuyant sur la mise en place d'agences nationales, pose la question de l'amélioration et de la coordination des politiques publiques. Comment, avec cette nouvelle organisation, favoriser une véritable convergence des politiques vers des objectifs prioritaires et partagés par tous ? Ainsi, et alors que le rapport se félicite de la mise en place de I'ANCSEC, l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances, et du lancement des CUCS, les contrats urbains de cohésion sociale, nous aurions souhaité que notre mission souligne le nécessaire dialogue avec les institutions régionales et départementales, le risque étant, dans le cas contraire, de voir éclater l'aspect partenarial de la politique de la ville. La mutualisation des financements est aujourd'hui parfois abandonnée et les collectivités locales se sentent mises à l'écart des projets qu'elles financent. Parallèlement, il est nécessaire, à notre sens, que les moyens de l'État, conjugués avec ceux d'autres partenaires de la politique de la ville, puissent faire preuve d'une meilleure adaptabilité aux situations locales. Nos territoires et les acteurs de terrain souffrent du changement perpétuel des politiques publiques, sans véritable bilan ou évaluation des résultats. En ce sens, la généralisation de conventions pluriannuelles avec les collectivités ou les associations constitue une avancée significative. La question de l'évolution des territoires doit, elle aussi, faire l'objet de notre attention. Au-delà des critères de pauvreté ou de précarité sociale, nos territoires ont des rythmes de développement différents. Ainsi, dans une politique qui s'appuie essentiellement sur des zonages, savoir tenir à jour l'évolution des territoires est indispensable pour concentrer les moyens humains et financiers de l'État là où ils sont le plus nécessaires. Il faut donc, indéniablement, bâtir de nouveaux outils d'évaluation, de nouveaux indicateurs partagés pour que nos politiques soient les plus réactives possibles aux évolutions des territoires. Dans cette perspective, chaque territoire concerné doit pouvoir être accompagné pour entrer ou sortir d'un dispositif. C'est une piste que le rapport aurait dû explorer plus précisément. Les zones urbaines sensibles constituent un exemple criant puisque ce zonage, qui s'appuie sur une « photographie » sans réactualisation des difficultés sociales, urbaines et économiques des quartiers d'il y a dix ans, constitue toujours un critère de base dans le choix des priorités territoriales qui se dégagent des interventions de l'État. S'agissant du volet « accompagnement social et humain », qui apparaît souvent secondaire en France par rapport aux opérations de reconstruction et de rénovation urbaine, auxquelles l'ANRU consacrera 30 milliards d'euros jusqu'en 2013, il importe de rappeler le rôle essentiel que joue dans ce domaine le tissu associatif dans les quartiers, qui mérite donc d'être conforté. Cependant, il faut savoir différencier deux types d'associations et, donc, distinguer deux types d'approches. De notre point de vue, les associations professionnalisées, souvent délégataires de services publics, doivent faire l'objet d'une approche plus qualitative. Au-delà des périodes d'évaluation, il convient d'instaurer une relation durable entre les associations et nos institutions, permettant des échanges constants tout au long de la réalisation des contrats d'objectifs. L'État ainsi que toutes les institutions désireuses de s'impliquer dans la politique de la ville doivent être présents à chaque moment du projet, et pas seulement en fin de course, au moment de l'évaluation. Le tissu associatif est un outil essentiel pour la cohésion sociale de nos quartiers. Cet outil, nous devons le conforter en sécurisant les moyens des associations, c'est-à-dire en les pérennisant, ce qui revient à établir avec elles une relation de confiance. Parallèlement, pour les associations de quartiers qui mobilisent des bénévoles, nous préconisons de généraliser la mise en place d'outils plus réactifs, permettant le financement de micro-projets et renforçant les moyens destinés à la formation et la qualification des habitants. J'en viens à deux sujets qui me tiennent particulièrement à coeur et qui me semblent essentiels dans le débat qui nous occupe. Si, de façon générale, investir dans la formation, le progrès des connaissances, la culture, est vital pour l'avenir de notre société, c'est encore plus vrai dans les quartiers difficiles, où l'investissement est non seulement financier, mais aussi humain, et de longue haleine. J'aimerais rappeler ici les propositions de la commission Thélot sur l'école en matière de mixité sociale, propositions qui n'avaient malheureusement pas été retenues dans le projet de loi Fillon. Je m'étonne d'ailleurs que le rapport n'en fasse pas mention, car elles tendaient à promouvoir une politique ambitieuse de différenciation maîtrisée, c'est-à-dire de réduction volontariste des inégalités territoriales et sociales en allouant des moyens nettement accrus aux élèves confrontés aux difficultés sociales liées à leur environnement. En outre, la commission Thélot insistait sur le recours à des procédures exceptionnelles. Je pense notamment à la constitution d'équipes pédagogiques motivées et stables, conditionnant le recours à des enseignants débutants au fait que ceux-ci se soient portés volontaires. Je pense aussi à des pratiques pédagogiques adaptées et innovantes, à la collaboration avec les partenaires de l'école. À cet égard, je ne soulignerai jamais assez - j'avais déjà insisté sur ce point lors du débat consacré au projet de loi sur l'école - l'absolue nécessité de se pencher sur la question de la formation initiale et continue des enseignants : va-t-on continuer longtemps à affecter dans ces établissements les enseignants les moins aguerris, les plus jeunes, certes pleins d'enthousiasme, mais confrontés de plein fouet à des réalités auxquelles ils ont été mal préparés ? Comme le montre le rapport, ce sont les jeunes enseignants à peine sortis de l'IUFM qui sont nommés dans les ZEP, ce qui explique, au passage, que celles-ci ne coûtent en fin de compte pas plus cher à l'État que les écoles de centre-ville. Pourquoi ceux qui sont si prompts à prôner la suppression de la carte scolaire ne sont-ils pas aussi incisifs sur la question de l'affectation des enseignants non en fonction de leur ancienneté, mais de leur expérience ? Nous avons effectivement besoin, dans ces écoles, d'enseignants chevronnés, motivés, formés, qui constituent des équipes éducatives stables et solides. S'agissant de la carte scolaire, même si elle est, en effet, devenue, du fait de la ségrégation spatiale, un instrument de ségrégation supplémentaire, sa suppression n'est pas pour moi la réponse : retrouver un collège paisible garantissant l'égalité des chances ne sera possible qu'avec un encadrement renforcé en professeurs expérimentés, en éducateurs, psychologues et surveillants, sans parler de la présence, ô combien importante, de la médecine scolaire ; c'est ce que propose le rapport, reprenant ainsi les amendements que nous avions défendus en mars 2005. Tout se jouant très tôt, l'éducation des jeunes est la priorité des priorités, et je partage totalement l'analyse de notre collègue Pierre André à cet égard. C'est la raison pour laquelle nous sommes très favorables - c'était du reste une de nos propositions - aux expériences de « crèches-écoles » pour accueillir les enfants dès deux ans. Accueillir les enfants, oui, mais pas dans n'importe quelles conditions ! L'école est la clé de la réussite de ces quartiers, même si ce n'est pas à travers elle seule que l'on parviendra à remédier au phénomène de la ghettoïsation. Pour que la réussite soit possible dans ces quartiers, il faut implanter des filières d'excellence dans les écoles et instituer des structures de petite taille avec une pédagogie adaptée et une surveillance renforcée. Accorder à l'école une priorité absolue est, en tout cas, essentiel s'agissant d'une institution dont la mission est de transmettre les valeurs de la République, qui ne sont ni celles de la rue ni celles de la « Star ac' », valeurs qui fondent le lien social et doivent être un outil d'épanouissement et de réussite. J'en viens à la dimension culturelle. Alors que le rapport, dans sa proposition 52, rappelle l'importance de l'accès à la culture, celle-ci est réduite, par ailleurs, à la portion congrue : une phrase, une phrase seulement, dans les 121 pages que compte le rapport ! Ce n'est même plus la cerise sur le gâteau, comme aime à le dire notre ministre de la culture ! C'est à l'image de la place qui lui était malheureusement réservée dès le projet de loi sur l'égalité des chances, en mars dernier. Souvenez-vous, mes chers collègues : la politique culturelle se résumait, pour le Gouvernement, à faciliter l'implantation des multiplexes ! Le groupe UDF avait quand même réussi à faire inscrire in extremis « l'accès aux savoirs et à la culture » dans les missions de l'ANCSEC, ce qui permet aujourd'hui très concrètement à certains préfets d'inscrire une ligne budgétaire pour ces actions. Pourtant, le rôle de la culture, comme des pratiques sportives d'ailleurs, dans les quartiers en difficulté est un vecteur d'intégration, de construction d'une identité et d'apprentissage de règles collectives. Parce qu'elle contribue à la construction d'une identité commune, elle participe également au sentiment d'appartenance, au partage de valeurs communes et au pacte républicain. Or, les problématiques de démocratisation culturelle et d'accessibilité à la culture sont, je dois le dire, encore plus criantes dans les cités qu'ailleurs. C'est pourquoi nous aurions aimé qu'une vision d'ensemble des politiques culturelles à mener dans ces quartiers soit développée autour de quelques axes forts. C'est d'abord travailler à la mise en oeuvre d'une politique culturelle de proximité en incitant et en soutenant les collectivités locales à mettre en place et à bien répartir sur leur territoire des services publics culturels de proximité, qu'il s'agisse d'écoles de musique, de bibliothèques, de maisons des jeunes et de la culture ou de salles de spectacles. Ces équipements sont des services de proximité mais ce sont aussi des lieux de rencontres et d'animations qui, s'ils sont bien constitués en réseau sur l'ensemble d'une ville, peuvent mener des actions de sensibilisation très ciblées. C'est ensuite aider à l'implantation de grands équipements culturels structurants qui, fréquentés par l'ensemble des habitants de la ville, permettent aux quartiers de rompre leur isolement géographique, à l'exemple de la future médiathèque qui sera implantée dans un quartier inscrit en politique de la ville à Rouen ou de la salle des musiques actuelles à Perpignan, dont la réussite a été évoquée par notre collègue Jean-Paul Alduy lors d'une des auditions. Ce peut être aussi la mise en place dans un quartier d'un festival ou d'un événement référent. Ainsi, à Rouen, le cinéma d'été en plein air « Écran Total » attire désormais tous les habitants de l'agglomération. Ce sont autant de façon d'ouvrir aux habitants l'accès aux pratiques culturelles. Toutes les actions de sensibilisation ciblées facilitent nécessairement l'accès à la culture. Dans ce domaine, j'aurais d'ailleurs souhaité que le rapport fournisse une sorte de « livre blanc » des réussites, car il y en a : on pourrait s'inspirer des expérimentations menées ici et là, dont certaines mériteraient d'être pérennisées. Enfin, comme je l'ai déjà fait lors de l'examen du projet de loi pour l'égalité des chances, je veux insister sur l'importance de l'éducation artistique et culturelle. Évidemment, ces actions exigent des moyens. Aussi, nous proposons que soit créée une ligne budgétaire spécifique de droit commun dans la mission Culture du budget de l'État pour développer les initiatives culturelles dans les quartiers et que soit également prévue une ligne budgétaire spécifique pour les actions culturelles dans le budget de l'ANCSEC. Enfin, subsiste le problème à l'évidence le plus important : l'emploi. Des maux profonds restent à soigner, comme le désoeuvrement des jeunes que soulignait Pierre André. Dans ces quartiers, le taux de chômage des jeunes atteint ainsi entre 20% et 40%. Certes, il y a les contrats avenir et les contrats d'accompagnement dans l'emploi, mais c'est aux zones urbaines sensibles qu'il faut s'adresser, avec ce que cela suppose de travail plus ciblé quant à la manière de traiter la question du travail, celles de la discipline de vie, de la citoyenneté, et de favoriser la prise de conscience que le travail peut être un outil de réussite et de promotion. C'est très tôt que tout se joue, et il faut réfléchir au moyen d'intensifier, de développer, tous ces programmes de prévention des difficultés qui associent famille, école, commune, travailleurs sociaux, police et qui permettent d'intervenir très tôt. En conclusion, si notre groupe salue le travail de la mission et le diagnostic souvent juste qu'elle donne de la situation de nos quartiers, nous pensons que le rapport aurait pu déboucher sur des propositions plus ambitieuses, s'attaquant plus directement aux causes du « malaise » des banlieues, car les propositions qu'il contient nous semblent parfois insuffisamment novatrices ou manquer un peu d'originalité. Or le propre de cet exercice parlementaire est bien de tracer des perspectives qui pourraient à l'avenir aider à rendre nos politiques publiques plus efficaces. J'ajoute que la mise en oeuvre de ces politiques devrait transcender les traditionnelles frontières de la droite et de la gauche. Je crois en effet qu'après plusieurs décennies ce sujet qui a été traité par des gouvernements successifs, avec des échecs mais aussi avec des réussites indéniables, est trop grave, comme l'est aussi l'importance du nombre de Français qui se trouvent dans l'exclusion - plus de 4 millions ! - ou qui en sont menacés, pour que nous nous offrions le « luxe » d'une guerre de tranchées. Plutôt que de « fêter » l'anniversaire des émeutes en banlieues, comme l'ont fait les médias ces derniers jours, d'une manière qui n'est pas toujours bien ressentie par les habitants de ces quartiers, qui sont toujours stigmatisés et qui craignent que cela n'incite à toujours plus de violences, il faut rassembler toutes les personnes de bonne volonté qui partagent les principes d'une politique moderne et rénovée pour une action soutenue et dans la durée. (M. Jean-Claude Gaudin remplace M. Christian Poncelet au fauteuil de la présidence.)