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Joël BOURDIN (, rapporteur pour avis.) - Sénat - 2004-05-05
Date: 2004-05-05
Orateur: Joël BOURDIN
Fonction: , rapporteur pour avis.

M. Joël Bourdin , rapporteur pour avis. Nous avons déjà évoqué ce sujet et la commission des finances reconnaît le problème soulevé par notre collègue Gérard Le Cam : il existe bien un écart dans le montant de la DGF par habitant suivant les catégories de communes ; ce montant varie de 16,62 euros pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle à environ 63 euros pour les communautés urbaines, ce qui est tout de même un écart assez important. Parmi ceux qui s'intéressent au sujet, beaucoup estiment qu'il faudra bien réduire un jour cet écart. Le CFL a lui-même reconnu qu'il y avait désormais une trop grande divergence entre les dotations attribuées au titre de la DGF. Par conséquent, nous sommes d'accord sur la nécessité de la réduction de l'écart constaté, et M. Le Cam a souhaité alerter, avec raison, le Gouvernement sur ce problème. Pour autant, il faut savoir que le dispositif proposé, qui consisterait à revaloriser la DGF par habitant des communautés de communes, aurait pour conséquence immédiate la réduction de la DGF par habitant des autres communautés. En effet, la DGF est une enveloppe, votée chaque année, qui a sa propre « vie » : elle évolue en fonction du taux de croissance, qui n'est pas très élevé en ce moment, et en fonction de l'indice des prix. Si, dans le cadre de cette enveloppe, on décide qu'une catégorie bénéficie d'une augmentation, il est évident que les autres catégories, qui représentent également une population importante, ne seront pas d'accord. Une réflexion doit donc être menée et des corrections doivent être apportées au système actuel. Cela ne peut se faire que progressivement, et par le biais d'une loi particulière. En effet, il est impossible d'augmenter la dotation versée à une catégorie sans diminuer celle qui est versée à une autre. Puisqu'il s'agit d'un système de répartition, si l'on veut changer les règles du jeu, il faut le faire en conscience. J'ai bien compris que les amendements n os 545 rectifié et 643 étaient, dans l'esprit de leurs auteurs, des amendements d'appel. La commission des finances en demande le retrait. A défaut, elle émettrait un avis défavorable.
Charles REVET - Sénat - 2004-05-05
Date: 2004-05-05
Orateur: Charles REVET

M. Charles Revet. J'entends bien, et nous nous y associerons, bien évidemment ! Pour en revenir au présent débat, je ne pense pas me tromper en disant que l'importance de l'amendement n° 545 rectifié, examiné ce matin en commission des affaires économiques, a été reconnue unanimement. Il y a en effet dans notre pays une disparité énorme entre les moyens dont disposent les différentes collectivités. J'ai bien entendu Joël Bourdin expliquer que donner aux uns reviendrait à reprendre aux autres. Mais c'est ce qui se passe déjà ! Dans chaque département, si l'on modifie la répartition, il est clair que l'on reprend aux uns pour donner aux autres. Il appartient donc au Gouvernement d'étudier les possibilités d'abondement de cette dotation pour ne pas diminuer les dotations dont bénéficient certains aujourd'hui. Quoi qu'il en soit, de toute évidence, puisque les communautés de communes sont amenées à mettre en place des équipements de plus en plus importants, les disparités qui existent deviennent insupportables. Dans l'attente de la décision de notre collègue Pierre Jarlier quant au sort de son amendement, je tenais à rappeler que la commission des affaires économiques avait émis un avis unanime pour souligner la nécessité de traiter ce problème au fond.
Jean BIZET - Sénat - 2004-05-05
Date: 2004-05-05
Orateur: Jean BIZET

M. Jean Bizet. Nous comprenons tous les arguments de nos collègues Pierre Jarlier et Gérard Le Cam, et j'accepte tout à fait la position de M. le rapporteur pour avis et du Gouvernement, car il s'agit bien là d'amendements d'appel. Comme l'a dit M. Revet, il faudra bien corriger la situation, même si un différentiel devra certainement perdurer. Pour ma part, j'invite le Gouvernement à considérer avec nous que, de toute façon, la réponse à ce problème devra être apportée dans le cadre du nécessaire regroupement des EPCI de taille insuffisante. Ce n'est peut-être pas facile à admettre politiquement, mais il faut savoir qu'il y a, dans certains départements, des établissements publics de coopération intercommunale un petit peu trop « justes ». Il faudra bien que le législateur se prononce et ait le courage politique de dire que, au-dessous d'un certain seuil, la DGF doit plutôt évoluer à la baisse. Il serait assez pertinent, me semble-t-il, d'imaginer que ce lissage pourrait se coupler avec un effort de regroupement des EPCI. Je lance donc un appel au Gouvernement. Le regroupement des EPCI de taille insuffisante permettrait à tous de sortir par le haut de cette affaire !
Paul BLANC - Sénat - 2004-05-05
Date: 2004-05-05
Orateur: Paul BLANC

M. Paul Blanc. Je souhaite réagir après ce que vient de dire Jean Bizet. Personnellement, je ne suis pas du tout d'accord avec sa proposition, qui est d'ailleurs en contradiction totale avec les décisions prises précédemment par le Sénat. En effet, quand la question des intercommunalités et des EPCI a été abordée ici même, nous avons adopté un amendement dont l'objet était de permettre la création d'une intercommunalité lorsqu'il y a moins de 3 500 habitants, à condition qu'il y ait un chef-lieu de canton et un nombre minimum de communes. Un certain nombre de petites communes, notamment dans les zones de montagne, ont décidé de se regrouper, mais, du fait des configurations géographiques, elles ont quelques difficultés à se rattacher à des intercommunalités beaucoup plus importantes. C'est la raison pour laquelle, au cas où le sujet évoqué par Jean Bizet viendrait en discussion, personnellement, je prendrais position en faveur de ce qui a été la première prise de position de notre assemblée : je le rappelle, nous avons voté à la quasi-unanimité la possibilité de créer des EPCI dans des zones de moins de 3 500 habitants.
Jean-Pierre BEL - Sénat - 2004-05-05
Date: 2004-05-05
Orateur: Jean-Pierre BEL

M. Jean-Pierre Bel. J'interviens pour soutenir à mon tour l'appel lancé par MM. Jarlier et Le Cam. Pour les communes rurales, les disparités sont très grandes par rapport aux communautés d'agglomération et elles le sont encore plus par rapport aux communautés urbaines. J'ai bien entendu moi aussi l'argument du rapporteur pour avis de la commission des finances, mais je le trouve un peu désespérant. Il admet qu'il y a des difficultés et qu'il faut les résoudre, mais il en arrive à dénoncer le risque de favoriser les plus pauvres au détriment des plus avantagés ! J'ai également entendu que le Gouvernement préparait un projet de loi qui pourrait aller dans un sens positif. Au demeurant, il faut se consacrer au moins à réparer les injustices existantes, afin de ne pas condamner les zones rurales, en particulier les zones de montagne, à la résignation. Il ne faut pas accepter avec fatalité toutes ces disparités ! Je rejoins sur ce point mon collègue Paul Blanc, car nous connaissons en zone de montagne un certain nombre de communautés de communes de 3 500 habitants qui se justifient pleinement, compte tenu de leur configuration géographique. Il faut donc étudier la situation de près avant de définir des seuils trop élevés qui condamneraient certaines dynamiques de développement local.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2004-05-05
Date: 2004-05-05
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Il faut, me semble-t-il, prendre le problème autrement. A entendre M. Bourdin, le système actuel est finalement un système constant, et faire bouger un élément dans un sens à l'intérieur de ce système reviendrait à faire bouger un autre élément dans le sens opposé. Soit ! Au demeurant, il faut d'abord envisager le problème de la DGF et, à l'intérieur de celle-ci, celui des dotations d'intercommunalité. Ces dernières ont été mises en place avec la volonté d'inciter les communes à se tourner vers l'intercommunalité. Et, maintenant que l'intercommunalité est très développée, bien entendu, les différentes structures intercommunales demandent à recevoir davantage de DGF ! Mais, si l'on veut aller dans ce sens et si l'on raisonne à partir d'une enveloppe de DGF globale, il va se passer ce que l'on a pu observer à plusieurs reprises les années précédentes : si l'on ne souhaite pas que les communes soient pénalisées, et si l'on augmente la part de l'intercommunalité, la variable d'ajustement sera le « troisième morceau », c'est-à-dire la DSU et la DSR. En fait, pour augmenter la part de l'intercommunalité, on va réduire la part de la péréquation. Or cette part, c'est-à-dire la DSU et une partie de la DSR, représente moins de 5 % de la masse totale ! Cela pose un problème, car l'on ne donne pas assez d'importance au critère de richesse relative des collectivités, qu'il s'agisse de communes ou d'intercommunalités, eu égard à leurs charges. En effet, certaines communes ont moins de charges et des revenus relativement plus élevés que d'autres communes ou d'autres intercommunalités qui, elles, ont beaucoup de charges et, malheureusement, pas assez de revenus. A cet égard, je prendrai un exemple caricatural. Imaginez que, demain, les communes de Paris, de Neuilly-sur-Seine et de Boulogne-Billancourt décident de créer une communauté d'agglomération. Calculez l'effet d'une telle décision sur l'ensemble de la DGF !
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2004-05-05
Date: 2004-05-05
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Cela créerait un appel très considérable, augmenterait la part de l'intercommunalité et réduirait la part de la péréquation, ce qui n'est pas acceptable. Il faut donc reprendre le problème autrement, car nous savons bien que les situations sont très diverses. Qu'il s'agisse d'une commune ou d'une intercommunalité, qu'elle soit rurale ou qu'elle soit urbaine, il faut reconstruire la DGF avec des critères de justice, et donc donner une plus grande part à la péréquation. Tant que l'on n'aura pas le courage de procéder ainsi, on ne pourra pas régler ces questions. M. Le Cam a cité la Constitution, qui fait désormais référence à l'ardente obligation de la péréquation. Or, mes chers collègues, depuis que cela est inscrit dans la Constitution, la péréquation régresse, comme on peut le constater dans la loi de finances pour cette année. Dans l'intérêt des communes rurales en difficulté, il faut véritablement placer au premier rang des critères celui de la péréquation, c'est-à-dire un indicateur de charges et un indicateur de ressources et, en conséquence, aider prioritairement ceux qui ont plus de charges et moins de ressources. Bien entendu, cela nous obligera à procéder à des changements à l'intérieur du système, mais au moins disposerons-nous d'un outil qui ira dans le sens de la justice. Voilà ce qui doit nous guider. Si l'on augmente le montant de la DGF des intercommunalités en maintenant celui des communes, il n'y aura plus de péréquation. Avouez que c'est paradoxal !
Philippe DARNICHE - Sénat - 2004-05-05
Date: 2004-05-05
Orateur: Philippe DARNICHE

M. Philippe Darniche. Cela montre bien l'existence d'un grave problème. Je rejoins la position de mes collègues, même si je comprends votre point de vue, monsieur le secrétaire d'Etat. Le texte que vous nous promettez, nous l'attendons fermement, car voilà longtemps que nous implorons le Gouvernement. Depuis vingt ans, le comité des finances locales est régulièrement informé par les petites communes de l'existence de très fortes disparités. Nous attendons des signes, mais ces signes ne viennent jamais. Aussi sommes-nous un peu désespérés. Les habitants des communes rurales veulent disposer des mêmes services que les citadins. Les villes doivent supporter des dépenses plus importantes, certes, notamment en matière de restructuration - ce n'est pas à vous que je vais l'apprendre, monsieur le président - mais, pour autant, comme le prouvent certaines analyses, l'écart qui s'est creusé entre les villes et les petites communes ne correspond pas à la réalité. Il arrive un moment où il faut agir. J'implore vraiment le Gouvernement pour que cette situation soit prise en compte. Au fil des années, de promesse en promesse, nous faisons toujours du surplace. Aujourd'hui, nous nous désespérons. L'amendement n° 545 rectifié me paraît donc excellent. C'est maintenant qu'il faut agir. C'est devenu urgent !
Ambroise DUPONT - Sénat - 2004-05-05
Date: 2004-05-05
Orateur: Ambroise DUPONT

M. Ambroise Dupont. S'agissant de la richesse des communes et de la péréquation entre les communes pauvres et les communes riches, tout a été dit, mais la question n'est pas résolue pour autant. Elle reste d'actualité. On constate des effets pervers. Certaines communes sont obligées d'augmenter leurs dépenses afin de percevoir des dotations, ce qui est un comble dans une période où les collectivités s'efforcent de contenir leurs dépenses de fonctionnement. Comme en témoigne son intitulé, ce projet de loi est relatif au développement des territoires ruraux. Or, si certaines communes se sont réunies en communautés de communes, qui n'ont pas la taille des communautés d'agglomération, c'est qu'elles ont fait un vrai choix de vie : celui de la ruralité ! Certaines communautés de communes resteront donc plus petites que la taille idéale proposée par M. Bizet. Je suis, dans ces conditions, en profond désaccord avec lui. L'agrandissement qu'il suggère ne correspondrait pas à la volonté des communes et ne répondrait pas aux exigences de l'aménagement du territoire.
Paul RAOULT - Sénat - 2004-05-05
Date: 2004-05-05
Orateur: Paul RAOULT

M. Paul Raoult. La loi de 1992 a permis la création de communautés de communes ne respectant pas le principe de la continuité territoriale. Il paraît aujourd'hui souhaitable que, en proposant une carotte financière - une majoration de la DGF - on s'efforce de corriger cette aberration. On n'y parviendra pas sans une carotte financière ! Les dotations versées aux communautés d'agglomération furent fixées à un niveau élevé afin d'encourager les communes à rejoindre ces structures. Cette mesure a rencontré un réel succès, d'où l'inégalité que l'on constate aujourd'hui. Au-delà de la fusion des communautés de communes, subsiste le problème de la relation entre le monde rural et le bourg-centre. Comme je l'ai rappelé tout à l'heure, certaines communautés de communes se sont créées contre le bourg-centre de leur territoire ! Aujourd'hui elles ont de fait un coefficient d'intégration fiscal plus élevé et perçoivent une dotation globale de fonctionnement supérieure à celle du bourg-centre, qui a constitué une petite communauté de communes supportant des charges élevées et dont les taux d'imposition communaux sont supérieurs. Par ailleurs, plus le bourg-centre augmente ses impôts locaux, plus son coefficient d'intégration fiscale s'abaisse et plus le montant de sa DGF diminue. Un tel système est aberrant : les communes rurales qui ont refusé de s'associer avec le bourg-centre disposent de recettes supérieures à celles dudit bourg-centre, qui doit financer halte-garderie, crèche, piscine, etc. Il est donc nécessaire de reconstruire les intercommunalités en tenant compte de bassins d'emploi associant avec intelligence bourgs-centres et communes rurales. On ne pourra y parvenir sans une forte incitation financière. Si les communautés d'agglomération ont bien fonctionné, c'est que la carotte fiscale, c'est-à-dire le taux de la DGF, était extrêmement élevée ! Aujourd'hui, certaines communes souhaitant s'associer à des communautés d'agglomération ne le peuvent pas, car elles sont en dessous du seuil de population. Il en résulte des disparités. En effet, des arrondissements ou des communes rurales qui ont pu adhérer à des communautés d'agglomération reçoivent une dotation très importante, alors que les dotations des communes rurales associées à des communautés de communes sont très faibles. Sur un même territoire, on constate des écarts considérables entre les communes selon qu'elles sont ou non associées à une communauté d'agglomération. Il nous faut donc revoir cette situation. Selon Albert Denvers, ancien président du conseil général du Nord et maire de Gravelines, il n'y ni communes riches ni communes pauvres. C'est sûr ! Avec la taxe professionnelle de la centrale nucléaire de Gravelines, il n'était pas pauvre, mais il ne pouvait pas accepter que l'on dise qu'il était riche. Cet exemple démontre bien que l'on ne parviendra pas à remédier à cette situation sans un effort financier de l'Etat. Aucune des communes qui perçoivent les dotations les plus élevées, de Lille à Bordeaux, ...
Paul RAOULT - Sénat - 2004-05-05
Date: 2004-05-05
Orateur: Paul RAOULT

M. Paul Raoult. ... sans oublier Marseille, n'acceptera de voir réduit demain le montant de sa DGF ! A gauche comme à droite, les maires des grandes villes formeront un lobby suffisant pour faire échec à une telle mesure. Il est donc nécessaire que les communautés de communes s'organisent en groupe de pression pour pouvoir bénéficier d'une majoration de dotation, sans préjudice pour le montant de la DGF perçue par Lille, Bordeaux ou Marseille. A défaut, nous continuerons chaque année à présenter des voeux pieux et la situation restera toujours aussi intolérable. Aujourd'hui, le montant de la dotation allouée aux communautés de communes diminue d'année en année. Or, les habitants des ces communautés, bourgs-centres et communes rurales voisines, exigent des niveaux de services bien supérieurs à ceux qu'ils demandaient voilà une vingtaine d'années. Les habitants d'une commune de 4 000, 5 000 ou 6 000 habitants veulent une crèche, une halte-garderie, un centre aéré ! Or les communes n'ont pas les moyens financiers de satisfaire ces demandes. Il faut donc construire notre intercommunalité de manière beaucoup plus cohérente. Cela commence, je le répète, par le respect du principe de la continuité territoriale, donc par la constitution de structures intercommunales autour de bassins d'emploi, de bourgs-centres.
Joël BOURDIN (rapporteur pour avis.) - Sénat - 2004-05-05
Date: 2004-05-05
Orateur: Joël BOURDIN
Fonction: rapporteur pour avis.

M. Joël Bourdin, rapporteur pour avis. Comme le préconise le comité des finances locales, l'écart qui existe entre les dotations moyennes par habitant doit être resserré. Tel est bien l'objet de notre débat ! Cet objectif ne suscite ni désaccord ni réserve. Le fonctionnement de la DGF obéit à une loi particulière. Pour la faire évoluer, il faut réaliser un travail d'ensemble. On ne peut pas se contenter d'en examiner un seul aspect, à l'occasion de la discussion d'un amendement déposé sur un projet de loi relatif à un autre sujet, en l'occurrence le développement des territoires ruraux. L'amendement n° 545 rectifié concerne les communautés de communes, comme si il y avait une analogie entre les communautés de communes et les zones rurales. Or je sais, pour rendre chaque année un rapport à l'Observatoire des finances locales, que les communautés de communes ne recouvrent pas exactement les zones rurales ! Pour constituer une communauté d'agglomération, il faut avoir un centre de plus de 15 000 habitants. Pour faire une communauté urbaine, il faut avoir un centre de plus de 50 000 habitants et réunir 500 000 habitants. En d'autres termes, une structure intercommunale constituée autour d'une commune de 10 000 habitants ne peut qu'être une communauté de communes, soit à fiscalité additionnelle, soit à taxe professionnelle unique. De nombreuses communautés de communes n'ont pas de caractère rural dans le sens que nous donnons à ce mot dans ce débat ! De nombreuses zones de revitalisation rurale sont réunies en communautés de communes, mais beaucoup de communautés de communes ne sont pas en zone de revitalisation rurale ! Ce débat se situe donc en dehors de la discussion que nous avons abordée avec les zones rurales, les territoires ruraux, les zones de revitalisation rurale, les territoires ruraux de développement prioritaire...
Joël BOURDIN (, rapporteur pour avis.) - Sénat - 2004-05-05
Date: 2004-05-05
Orateur: Joël BOURDIN
Fonction: , rapporteur pour avis.

M. Joël Bourdin , rapporteur pour avis. Prévoir que la dotation moyenne par habitant des communautés de communes ne peut être inférieure de plus de 35 % à la dotation des communautés d'agglomération, cela correspond à une autre logique que celle que nous avons abordée ce matin ! Enfin, monsieur Darniche, le comité des finances locales n'a que peu de pouvoirs dans cette affaire. Il émet à la marge un avis sur la répartition de la DGF. Seul le Parlement a le pouvoir de réformer la DGF et les dotations ! Il n'est donc pas question d'incriminer le comité des finances locales qui, je le répète, n'a aucun pouvoir. Chaque année, lors de l'examen du projet de loi de finances, le Parlement vote le taux de la DGF et le comité des finances locales, dans le respect de la loi, procède à sa répartition. Toutefois, il ne dispose que d'une très faible marge de manoeuvre entre la dotation forfaitaire et la dotation d'aménagement, laquelle comprend l'intercommunalité. Je considère donc qu'un texte sur le développement des territoires ruraux n'est pas le meilleur support pour poser la question de la DGF.
Frédéric de Saint-Sernin (secrétaire d'Etat.) - Sénat - 2004-05-05
Date: 2004-05-05
Orateur: Frédéric de Saint-Sernin
Fonction: secrétaire d'Etat.

M. Frédéric de Saint-Sernin, secrétaire d'Etat. Permettez-moi de revenir sur l'un des arguments qui a été employé. Même si la répartition se fait dans le respect de l'enveloppe attribuée à la DGF, le fonctionnement même de la dotation induit une diminution mécanique de la péréquation, qui constitue le solde de la DGF. Or, j'insiste sur ce point, la péréquation s'adresse aussi aux territoires ruraux. Quant au rapport du comité des finances locales, dont on a beaucoup parlé, il comporte plusieurs dispositions concernant les groupements de communes et il prévoit notamment que les écarts de dotations qui existent actuellement entre les différentes catégories d'EPCI doivent être progressivement réduits. En outre, il n'est pas souhaitable de traiter des dotations de l'Etat au fil des textes, sans vision d'ensemble de l'impact des dispositions envisagées. Il est d'autant moins opportun d'aborder ponctuellement cette question que la réforme des dotations est déjà engagée et se poursuivra avec la présentation courant 2004 - j'insiste sur ce point - d'une loi portant réforme des règles, formules et critères de répartition des dotations de l'Etat aux collectivités locales. J'insiste donc pour que cet amendement soit retiré.
Gérard LE CAM - Sénat - 2004-05-05
Date: 2004-05-05
Orateur: Gérard LE CAM

M. Gérard Le Cam. Je regrette que M. Jarlier ait retiré son amendement. Pour ma part, je ne vais pas retirer le mien, qui relève de la même philosophie. Je ne crois pas, comme l'a souligné tout à l'heure M. Bourdin, qu'il s'agisse d'une question de vases communicants : on ne prend pas aux uns pour donner aux autres. Mon ami Paul Raoult l'a brillamment démontré, il faut abonder la DGF en faveur des quelque 25 % de la population totale que représente la population rurale de notre pays. Si l'on ne peut pas faire pour 25 % ce que l'on fait pour 75 %, se pose alors un problème d'égalité dans notre pays. C'est pourquoi je souhaite que mon amendement puisse être examiné au cours de la navette par l'ensemble de la représentation nationale, afin que l'Assemblée nationale, comme l'ensemble des médias, se saisisse également de cette question. On verra bien dans quel état nous reviendra cet amendement, s'il est voté au Sénat ! Mais il présenterait au moins l'intérêt de faire débattre l'ensemble du pays sur une vraie question. C'est pourquoi je vous invite à voter cette disposition.