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Dominique BRAYE (rapporteur.) - Sénat - 2009-09-17
Date: 2009-09-17
Orateur: Dominique BRAYE
Fonction: rapporteur.

M. Dominique Braye, rapporteur. Mes chers collègues, je vous rappelle que le texte initial autorisait la densification. Tout le monde s’accorde à dire qu’il faut densifier l’habitat dans les centres urbains dotés de transports en commun, de gares. Mais le texte prévoyait également que le SCOT puisse fixer des règles concernant le gabarit, la hauteur. Nous avons obtenu le retrait de cette disposition, car nous estimons que les formes urbaines relèvent du PLU. Or nous ne voulons pas que les SCOT deviennent des « super PLU ». Nous devons conserver cette notion fondamentale qu’est la hiérarchie des documents d’urbanisme ; sans quoi, nous observerions des dérives. Madame la secrétaire d’État, il ne faut pas non plus que l’administration essaye, par petites touches, de revenir sur ce principe dans les lois successives. (Mme la secrétaire d'État approuve.) En l’espèce, on ne doit pas y voir malice, mais la plume est quelquefois rapide lors de la rédaction des projets de loi, et la hiérarchie des normes n’est pas toujours totalement respectée. Le législateur est là pour y remettre bon ordre. Monsieur Raoult, vous avez évoqué des communes qui n’ont ni carte communale ni intercommunalité. Mais développez donc l’intercommunalité ! Je ne comprends pas comment les maires peuvent avoir des compétences sur le papier sans pouvoir les exercer. Mieux vaut alors se mettre à plusieurs !
Dominique BRAYE (rapporteur.) - Sénat - 2009-09-17
Date: 2009-09-17
Orateur: Dominique BRAYE
Fonction: rapporteur.

M. Dominique Braye, rapporteur. Madame la secrétaire d’État, je constate avec plaisir que vous êtes beaucoup plus au fait des questions d’urbanisme, qui n’étaient pas votre spécialité, que je n’aurais pu l’imaginer ou même le rêver. C’est un domaine dans lequel vous vous êtes visiblement immergée, et avec succès ! (Mme la secrétaire d’État sourit.) À la suite de nos interpellations, le Gouvernement nous a promis qu’il participerait au financement des SCOT et des documents d’urbanisme. Nous tenons à ce que cette promesse soit respectée. Nous devons structurer nos territoires ; il faut donc nous en donner les moyens. L’ancien système - un euro par habitant -, qui est valable pour les villes de grande taille, est manifestement très insuffisant pour les petites communes. Il faut trouver un nouveau système tenant compte non seulement de la population, mais également de la superficie du territoire et de l’enjeu. Madame la secrétaire d’État, je sais que vous ferez tout votre possible parce que vous ne pouvez pas envisager que le Gouvernement ne tienne pas sa promesse. (Sourires .) Nous vous faisons confiance et nous jugerons au résultat, même si nous avons déjà une opinion bienveillante à votre égard. Mais je ne vous lâcherai pas !
Dominique BRAYE (rapporteur.) - Sénat - 2009-09-17
Date: 2009-09-17
Orateur: Dominique BRAYE
Fonction: rapporteur.

M. Dominique Braye, rapporteur. Cet amendement porte sur le nouvel article L. 122-5-1, qui, rappelons-le, vise à renforcer les pouvoirs du préfet en matière de détermination des périmètres des SCOT afin de s’assurer que ces périmètres sont pertinents du point de vue de la conduite des politiques publiques. À cet égard, je souhaite dissiper les inquiétudes de M. Raoult : si le périmètre proposé par les élus n’est pas pertinent, le préfet ne doit pas l’accepter. Voilà pourquoi il ne saurait y avoir de périmètre de SCOT non pertinent. Le préfet, en vertu de cette procédure, peut ainsi demander la création d’un SCOT ou la modification du périmètre d’un SCOT déjà existant dès lors qu’il estime que l’absence de SCOT ou la définition non pertinente de son périmètre nuit gravement à la cohérence des politiques publiques. C’est une procédure novatrice qu’il convient de saluer. Monsieur Muller, faut-il ajouter le motif de protection de la biodiversité pour rendre cette procédure plus efficace ? Il me semble que cette précision est inutile et pourrait même se révéler néfaste. D’ailleurs, la lecture précise des textes le montre. En effet, je rappelle que, aux termes du texte proposé pour l’article L. 122-1-5, le SCOT « détermine les espaces et sites naturels, agricoles, forestiers ou urbains à protéger » et « précise les modalités de protection des espaces nécessaires au maintien de la biodiversité et à la préservation ou à la remise en bon état des continuités écologiques ». Comme vous pouvez le constater, mon cher collègue, votre préoccupation est déjà prise en compte. La commission ne peut donc émettre qu’un avis défavorable, à moins que vous ne consentiez à retirer votre amendement…
Daniel RAOUL - Sénat - 2009-09-17
Date: 2009-09-17
Orateur: Daniel RAOUL

M. Daniel Raoul. Cet amendement vise à combler un manque que nous constatons dans le texte : il s’agit d’introduire l’hypothèse de la fusion des syndicats mixtes de SCOT, notamment quand l’un des syndicats fusionnés compte moins de 30 000 habitants. La procédure respecte les principes des articles L. 5711-2 et L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales, que les syndicats mixtes peuvent suivre s’ils décident de fusionner volontairement. Cette proposition permettrait de faciliter la tâche des syndicats et celle du préfet qui aurait constaté que la juxtaposition de plusieurs petits SCOT serait nuisible à la mise en cohérence des politiques publiques sur une même agglomération ou sur un même bassin de vie. En commission, il nous a été reproché de créer un dispositif inutile. Après un examen plus approfondi – nous tenons en effet compte des remarques qui nous sont faites –, il semble bien que le projet de loi ne prévoie que la création ou l’agrandissement des périmètres de SCOT existants. Il y a pourtant un certain nombre de territoires, urbains notamment, où des syndicats mixtes de SCOT créés en pétale autour d’une agglomération centrale souhaiteraient fusionner. Or la tâche s’avère particulièrement difficile. De même, il est désormais avéré que la création de petits SCOT a un effet catastrophique sur l’étalement urbain. Plusieurs études ont montré en effet que les petits SCOT avaient pour effet de repousser au-delà de leurs frontières, c’est-à-dire en troisième et quatrième couronnes des grandes villes, les projets de nouvelle urbanisation, ce qui étend les distances de déplacement et les mouvements pendulaires. Depuis les lois de 1999 sur l’intercommunalité et de 2000 sur les SCOT, les territoires se sont organisés. Il faut donc en tirer les leçons. C’est pourquoi nous ne comprendrions pas, mes chers collègues, que vous refusiez d’accorder au préfet la possibilité de remédier aux situations compliquées en procédant à des fusions et que vous le contraigniez ainsi à obtenir des dissolutions pour envisager ensuite de nouvelles créations, procédures qui sont toujours beaucoup plus longues et fastidieuses.
Évelyne DIDIER - Sénat - 2009-09-17
Date: 2009-09-17
Orateur: Évelyne DIDIER

Mme Évelyne Didier. Il est légitime que le préfet puisse inviter les collectivités territoriales à engager une étude d’opportunité de la réalisation d’un SCOT et à déterminer un périmètre favorable à un aménagement du territoire plus harmonieux, plus cohérent. Nous estimons cependant qu’il serait au moins normal que le préfet motive sa demande, d’autant que le silence de la collectivité à l’expiration d’un délai de trois mois vaut accord de l’arrêté du préfet, alors même que ladite collectivité n’a souvent pas à sa disposition les moyens de conduire des expertises. Prévoir que le préfet joint à l’arrêté tout document propre à justifier sa décision est donc pour nous une mesure de bon sens. Nous espérons, mes chers collègues, que cet amendement saura trouver votre agrément. Cela étant, je reviens un instant sur le fameux amendement n° 264. Je l’ai voté au nom de mon groupe. Cependant, admettez que, si ce dispositif avait été inscrit directement dans le texte et non pas introduit au détour d’un amendement, nous aurions pu avoir une discussion plus approfondie. Heureusement, nous ne décidons pas ultima verba et le débat se poursuivra à l’Assemblée nationale. Convenez également que ce processus favorisera peut-être la cohérence, mais qu’il se déroule en fin de compte au détriment de la démocratie. Depuis des siècles, les communes sont des lieux forts de démocratie. Même lorsqu’elles sont petites, elles sont riches de débats et il s’y passe beaucoup de choses. Nous sommes peut-être en train de perdre ce qui faisait l’intérêt de la démocratie en France. Pourtant, jusqu’ici, on ne peut pas dire que les élus aient si mal réussi.
Valérie LÉTARD (secrétaire d'État.) - Sénat - 2009-09-17
Date: 2009-09-17
Orateur: Valérie LÉTARD
Fonction: secrétaire d'État.

Mme Valérie Létard, secrétaire d'État. Je voudrais tout d’abord indiquer à Mme Didier que l’intervention du préfet se limitera bien évidemment à des cas très exceptionnels de manquements graves à un certain nombre d’obligations sur un territoire pertinent. Ces mesures ne seront donc pas prises fréquemment, bien au contraire. Je voudrais également rappeler que, aux termes de cet article, le préfet « demande aux établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de schéma de cohérence territoriale et aux communes non membres d’un tel établissement, susceptibles d’être concernés » de déterminer ce périmètre. Il s’agit non pas d’une injonction, mais bien d’une concertation afin d’essayer de trouver une solution si l’absence de SCOT nuit à la mise en place d’obligations fondamentales pour l’intérêt général. Le Gouvernement considère que l’article L. 122-5-1 contient déjà implicitement les éléments qui fondent la motivation du préfet de délimiter ou d’étendre le périmètre du SCOT. La motivation de la décision du préfet est également implicite et n’a pas à être mentionnée dans la loi. Quand le préfet en vient à prendre une telle mesure, il la motive par la force des choses auprès des élus locaux concernés. Je souligne une nouvelle fois que le dispositif prévu par le texte prévoit d’informer et de consulter les élus locaux.
Paul RAOULT - Sénat - 2009-09-17
Date: 2009-09-17
Orateur: Paul RAOULT

M. Paul Raoult. L'un des apports intéressants du projet de loi est constitué par l'évolution du SCOT, qui intègre la préoccupation de la création de logements et de la mixité sociale, le renforcement des liens entre les transports publics et l’urbanisation, la réduction de la consommation d'espaces. Le SCOT répartira les objectifs en matière de logement, par EPCI ou par commune. Dans ces conditions, il est plus que jamais nécessaire de permettre la consultation des représentants des organismes de logement social dans le cadre de l'élaboration des SCOT. Lors de la loi SRU, l'association ou la consultation de toutes les parties prenantes a été prévue, soit directement, soit indirectement, comme professionnels adhérents d'instances consultées, chambre de commerce et d’industrie, chambre de métiers ou d'agriculture. Or le secteur HLM, n'entrant dans aucune de ces catégories, a été oublié. Alors que les opérateurs du logement social sont très concernés par les politiques foncières et d'urbanisation, et le seront encore plus dans le cadre de la présente loi, ils sont les seuls à ne pas pouvoir s'exprimer. Cette erreur a été réparée, lors de la loi ENL, pour les PLU mais non pour les SCOT. Nous vous demandons, mes chers collègues, de remédier à cet oubli.
Valérie LÉTARD (secrétaire d'État.) - Sénat - 2009-09-17
Date: 2009-09-17
Orateur: Valérie LÉTARD
Fonction: secrétaire d'État.

Mme Valérie Létard, secrétaire d'État. Tout en étant d’accord avec vous sur le fond, monsieur Raoult, il ne nous paraît pas utile d’apporter cette précision dans la loi, pour les raisons qui ont été dites par M. Braye. Vous le savez, l’une des grandes thématiques du SCOT, c’est la politique de l’habitat. Il s’agit d’en définir les grandes orientations. Des commissions thématiques sont prévues pour mettre en relation les techniciens, l’ingénierie du SCOT, les élus locaux et les acteurs de la politique de l’habitat : bailleurs sociaux, bailleurs privés, établissements publics fonciers, tous ceux qui contribuent à élaborer une politique de l’habitat sur un territoire de référence. Elles ont pour objet d’associer les partenaires extérieurs, tous ceux qui jouent un rôle auprès du SCOT. Par conséquent, compte tenu des conditions d’élaboration du schéma de cohérence territoriale, dont l’habitat est une thématique centrale, les bailleurs sociaux seront associés, et ce quelle que soit la nature – urbaine ou rurale – du territoire.
Dominique de LEGGE (rapporteur pour avis.) - Sénat - 2009-09-17
Date: 2009-09-17
Orateur: Dominique de LEGGE
Fonction: rapporteur pour avis.

M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis. Cet amendement, au-delà de sa dimension rédactionnelle, vise à poser un problème de fond. Nous sommes tous d’accord, nos débats en témoignent, sur l’urgente nécessité de limiter l’étalement urbain. Le consensus qui prévaut sur cette question s’est exprimé à maintes reprises. On peut s’interroger à l’infini sur la valeur juridique des termes « densification » et « optimisation ». En cas de contentieux, lequel est le plus clair, comment mesure-t-on l’un et l’autre ? Certes, le premier a plutôt une dimension quantitative et le second une dimension qualitative. Au fond, je crois que nous cherchons tous un résultat à la fois quantitatif et qualitatif. Je voudrais également indiquer que les espaces n’ont pas tous la même valeur et que, par conséquent, la notion même de densification doit être modulée selon une approche très pragmatique des sols. L’élu rural que je suis ne veut pas, par ce propos, attiser la crainte exprimée par un certain nombre de collègues que le Grenelle II ne signe la mort du milieu rural. Si la commission des lois a évoqué ce problème, madame la secrétaire d’État, c’est parce qu’elle veut entendre l’interprétation que donne le Gouvernement du terme « densification ». Pour citer l’exemple de ma commune de 1 500 habitants, j’ai essayé, à la faveur d’un PLU, de boucher des dents creuses dans un hameau. On m’a répondu que ce n’était pas de la densification et qu’il valait mieux construire les logements prévus dans la ville de Vitré, dotée de moyens de transports. Je comprends donc l’inquiétude des élus locaux. Par cet amendement, madame la secrétaire d’État, nous souhaitons ouvrir le débat. Nous voulons nous assurer qu’il y a un avenir pour le milieu rural et pour l’ensemble de nos territoires, mais surtout que vos services auront une interprétation très pragmatique de cet article.
Valérie LÉTARD (secrétaire d'État.) - Sénat - 2009-09-17
Date: 2009-09-17
Orateur: Valérie LÉTARD
Fonction: secrétaire d'État.

Mme Valérie Létard, secrétaire d'État. Monsieur le rapporteur pour avis, de votre point de vue, il importe qu’un critère qualitatif soit retenu dans la lutte contre l’étalement urbain. Cependant, M. le rapporteur l’a souligné, la notion de densification, qui est utilisée dans ce projet de loi, est plus connue, plus précise et donc plus facile à mettre en œuvre que celle d’optimisation de l’usage des sols. Elle nous paraît donc plus opportune. Certes, la notion de densification peut faire débat, laissant croire que seule compte la densité d’habitat, alors que cela peut ne pas correspondre à la réalité de certains territoires ruraux. C’est pourquoi le Gouvernement s’engage à donner des instructions pour que les services compétents fassent œuvre de pédagogie et apprécient intelligemment, en fonction du contexte local, l’interprétation à donner à cette notion. Il existe des outils à destination des services mais aussi des collectivités, par exemple des guides méthodologiques, permettant de mettre en œuvre ces nouvelles mesures et ces nouvelles orientations en tenant compte des spécificités des territoires. Densifier une dent creuse sur un territoire rural peut avoir tout son sens. Ce n’est pas du mitage, c’est même tout le contraire ! Il s’agit d’optimiser des espaces, des interstices sur des zones qui ont déjà été construites et aménagées. Il va de soi que les services de l’État seront aux côtés des élus qui construisent un schéma de cohérence territoriale et sont amenés à modifier l’espace. Pour apprécier la façon dont sont densifiés ces espaces, ils prendront bien évidemment en considération le fait que ce territoire n’est pas une ville de 100 000 habitants ! Je le répète, je m’engage, au nom du Gouvernement, à faire en sorte que l’on prenne toute la mesure des attentes des élus locaux et que l’on tienne compte de la réalité du terrain.
Daniel RAOUL - Sénat - 2009-09-17
Date: 2009-09-17
Orateur: Daniel RAOUL

M. Daniel Raoul. Cet amendement vise à préserver le principe des secteurs, sans forcément rendre leur périmètre identique à celui des communes. Le texte de la commission propose un équilibre bien précaire. En effet, tout d’abord, le PLU n’est rendu intercommunal que pour les quelques communautés qui disposent de la compétence. Je rappelle que seules 11 % des communautés seront concernées sur le territoire. Ensuite, et surtout, en créant un dispositif qui impose la sectorisation par commune, vous cassez de facto la logique territoriale. Certains PLU intercommunaux couvrent soit des secteurs de plusieurs communes – il en est ainsi dans ma ville d’Angers, par exemple, où l’ensemble de l’agglomération ne compte que quatre PLU pour trente et une communes –, soit des secteurs plus petits que les communes ou à cheval sur plusieurs communes, comme c’est le cas de Nantes. Pourquoi remettre des frontières communales là où, de fait, elles sont complètement dépassées compte tenu de la vie des habitants ? Dans le droit actuel, rien n’empêche que les secteurs correspondent exactement aux limites communales. Dès lors, pourquoi rigidifier le dispositif ? Par crainte de la réaction des maires ? Vous savez comme moi que votre réforme ne dessaisit pas les maires de leur pouvoir d’orientation et de définition du droit des sols ni de leur pouvoir de délivrance des autorisations d’urbanisme. J’insiste lourdement sur ce point, car la confusion persistante entre le droit des sols et le droit de l’urbanisme a pour conséquence, ici, des débats et certaines réactions de maires de petites communes. La précaution prévue par le texte nous semble donc superfétatoire et de nature à fragiliser des PLU existants. C’est pourquoi, mes chers collègues, nous vous proposons de supprimer cette disposition.
Dominique BRAYE (rapporteur.) - Sénat - 2009-09-17
Date: 2009-09-17
Orateur: Dominique BRAYE
Fonction: rapporteur.

M. Dominique Braye, rapporteur. C’est le secrétaire national de l’AdCF, c’est le militant de l’intercommunalité qui vous pose la question. Ne vaut-il pas mieux en rester à un dispositif cohérent, qui va dans le sens de ce que tout le monde souhaite, quitte à ce que les maires mettent un peu plus de temps à déléguer cette compétence ? (M. le secrétaire d’État acquiesce.) Personnellement, il me semble extrêmement dangereux de nous lancer dans des procédures telles que celles que vous proposez, car, manifestement, elles aboutiront à des dysfonctionnements et ne pourront donner qu’une mauvaise image de l’intercommunalité. Nous le savons bien, chacun a ses propres raisons et ses problèmes spécifiques ; M. le secrétaire d’État vient de nous en donner un exemple avec sa communauté de communes. Il faut que les élus comprennent que l'intérêt de l’intercommunalité, ce n’est surtout pas de se mettre ensemble quand on est exactement identiques, c’est au contraire de se réunir quand il s’agit de réconcilier l’urbain et le rural, quand on est effectivement différents et complémentaires. L’objectif est double : permettre aux zones urbaines de profiter de ce « poumon vert » qu’offrent les territoires ruraux ; préserver la ruralité, en l’associant à la richesse de l’urbain. Ainsi les rurbains, ceux qui préfèrent aller vivre en périphérie, peuvent-ils tout de même trouver tous les services et tous les emplois dans le centre. Voilà, cher Pierre Jarlier, ma définition de l’intercommunalité. Je vous le dis de façon très amicale, votre proposition me pose un vrai problème, car, fondamentalement, elle ne peut qu’aboutir à des dérives dans le cadre de l’intercommunalité et des transferts de compétences. (M. le secrétaire d’État approuve.) Mieux vaut donc que les communes attendent un peu avant d’agir. De ce point de vue, je ne doute pas de l’enthousiasme et de la force de persuasion du maire de Saint-Flour pour convaincre ses homologues des communes périphériques !
Dominique BRAYE (rapporteur.) - Sénat - 2009-09-17
Date: 2009-09-17
Orateur: Dominique BRAYE
Fonction: rapporteur.

M. Dominique Braye, rapporteur. Nous sommes ici en présence d’une subtilité. La question de la traduction des orientations du SCOT dans les documents qu’on qualifie d’ « inférieurs » – ils n’ont en fait rien d’inférieur, mais sont immédiatement en aval – se pose lorsqu’elles sont définies de manière très générale, car il est alors difficile d’apprécier la portée exacte de l’obligation de compatibilité des plus hauts SCOT avec le PLU. En revanche, lorsque le SCOT devient plus directif, plus précis et qu’il définit de façon plus fine ses orientations, la portée de la notion de compatibilité devient plus claire – vous le comprendrez aisément, c’est plus facile – et ses orientations trouvent alors naturellement leurs traductions au sein du PLU. L’un des axes essentiels de la réforme des SCOT dans ce projet de loi consiste justement à les rendre plus précis dans leurs orientations. À partir de là, il me paraît inutile de préciser que les PLU doivent traduire les orientations du SCOT. C’est la raison pour laquelle je suis amené à émettre, au nom de la commission, un avis défavorable.
Odette TERRADE - Sénat - 2009-09-17
Date: 2009-09-17
Orateur: Odette TERRADE

Mme Odette Terrade. La volonté clairement affichée par l’article 10 du projet de loi de faire des PLU intercommunaux la norme n’est pas sans conséquence. En effet, il est proposé que ces nouveaux PLU tiennent lieu non seulement de plan local de l’habitat, mais également de plan de déplacement urbain. Finalement, tout document local prospectif et contraignant se trouve intégré de fait dans le PLU intercommunal. À ce titre, la commission de la culture, de l’éducation et de la communication apporte sa pierre à l’édifice en proposant, après l’article 15 bis , que le PLU intègre le règlement local de publicité. Nous estimons que, par défaut, mieux vaut un PLU intercommunal qui s’intéresse à ces questions plutôt que de laisser ces dernières tout simplement ignorées. Cependant, les finalités du PLU sont spécifiques et normatives uniquement en termes d’urbanisme. Or, les plans locaux de l’habitat peuvent comporter des orientations et engagements d’actions qui, ne relevant pas du seul code de l’urbanisme, sont donc hors du champ de compétence d’un PLU. Je citerai, à titre d’exemple, les actions en faveur du maintien à domicile des personnes âgées, ou encore les actions d’insertion par le logement. Il en est de même pour les plans de déplacement urbain. Un PDU peut aussi s’intéresser, par exemple, aux questions de tarification, ce qui sort du champ d’application d’un PLU. Nous estimons donc que l’existence d’un PLU intercommunal ne doit pas pousser les collectivités à faire l’impasse sur l’élaboration tant d’un PDU que d’un PLH. Cela amène une autre question : si de tels plans existent déjà, garderont-ils leur spécificité, ou seront-ils fondus dans les PLU intercommunaux ? Nous considérons donc qu’un tel systématisme entre PLU, PDU et PLH n’est pas de nature à garantir la réalisation des objectifs de chacun. Si une cohérence est certes nécessaire, les dispositions introduites par le texte de loi ne nous semblent cependant pas satisfaisantes.