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Evelyne DIDIER - Sénat - 2005-04-05
Date: 2005-04-05
Orateur: Evelyne DIDIER

Mme Evelyne Didier. Cet amendement vise à intégrer dans le code de l'environnement les notions de « bien public » et de « droit fondamental », appliquées à l'eau en tant qu'enjeu majeur de nos sociétés. Bien commun rare et trop souvent gaspillé, l'eau est source de vie pour tous les habitants, pour tous les êtres vivants et les écosystèmes de notre planète. Le constat au niveau mondial est effarant : aujourd'hui plus de 1,4 milliard de personnes n'ont pas accès à l'eau potable et 2,4 milliards de personnes n'ont pas accès aux services sanitaires. Dans ces conditions, 30 000 êtres humains meurent chaque jour de maladies dues à l'absence d'eau saine ou de moyens d'hygiène adéquats. Depuis de nombreuses décennies, la communauté internationale a compris qu'il y avait urgence. Mais force est de constater que la situation perdure, en raison du manque d'ambition affiché par les instances décisionnelles, qui préfèrent s'en tenir à de simples déclarations d'intention. C'est la raison pour laquelle il est urgent de reconnaître que l'accès à l'eau constitue un droit fondamental en conférant à ce dernier un caractère universel, indivisible et imprescriptible. C'est sur ces fondements que nous fonderons une large majorité des amendements que nous vous proposerons tout au long de l'examen du texte. La loi du 3 janvier 1992 avait commencé à intégrer cette notion de bien public. Elle disposait ainsi : « l'eau fait partie du patrimoine commun de la nation. Sa protection, sa mise en valeur et le développement de la ressource utilisable, dans le respect des équilibres naturels, sont d'intérêt général. L'usage de l'eau appartient à tous dans le cadre des lois et règlements ainsi que des droits antérieurs établis. » Aujourd'hui, le nouveau texte qui nous est soumis nous permet d'affirmer davantage encore les principes directeurs devant guider la gestion et la protection de la ressource. La directive-cadre européenne, dont le projet de loi s'inspire, énonce que l'eau n'est pas une marchandise comme les autres. Pour nous, ce n'est pas du tout une marchandise. Aussi, je ne peux que vous enjoindre, mes chers collègues, d'adopter cet amendement afin que l'accès à l'eau, à une eau potable, devienne un droit inaliénable.
Odette HERVIAUX - Sénat - 2005-04-05
Date: 2005-04-05
Orateur: Odette HERVIAUX

Mme Odette Herviaux. Cet amendement s'inscrit dans la droite ligne de la loi organique du 1 er août 2003 relative à l'expérimentation par les collectivités locales et fait suite à la directive-cadre européenne sur l'eau du 23 octobre 2000. Cette dernière ainsi que le code de l'environnement affirment trois principes fondamentaux : la cohérence hydrographique, la subsidiarité et la participation. Ces trois principes doivent constituer le socle d'une véritable politique de l'eau, efficace et impliquant tous les partenaires au plus près du terrain, sauf à être incomprise des citoyens. Le texte que vous nous proposez, monsieur le ministre, présente à cet égard quelques insuffisances. L'organisation en très grands bassins hydrographiques peut, dans certains points du territoire, éloigner considérablement des lieux de décision les acteurs, qu'il s'agisse des élus, des socioprofessionnels ou des usagers. Ainsi, le bassin Loire-Bretagne s'étend de la pointe de la Bretagne au sud du Massif central. Sans que cela corresponde systématiquement à une nécessité sur l'ensemble du territoire, un échelon intermédiaire entre SAGE et SDAGE répondrait à ce besoin d'efficacité et d'identification, notamment lorsque des spécificités hydrogéologiques, des conflits d'occupation de l'espace ou des problématiques de pollution homogènes sont présents, comme c'est le cas en Bretagne. Quant à la subsidiarité, elle n'est que très partielle puisque les comités de bassin de ces grands ensembles hydrographiques ne sont pas directement responsables devant le citoyen des actions proposées ou des moyens mis en oeuvre, et cela même si les commissions locales de l'eau peuvent être considérées comme des structures de participation efficaces. On est loin du véritable principe de subsidiarité qui donnerait à une autorité élue la responsabilité de la mise en oeuvre de la politique de l'eau à l'échelle considérée. La région, compte tenu de ses compétences générales en matière d'aménagement du territoire et éventuellement de développement économique, ne pourrait-elle pas constituer un niveau de responsabilité pertinent ? La Bretagne et l'Alsace, avec leur géographie spécifique, avec une géomorphologie et une hydrographie manifestement homogènes, ont déjà été candidates à une telle expérimentation en février 2004. C'est en partenariat avec les services de votre ministère et avec l'assentiment du Premier ministre qu'a été rédigée à cette époque une proposition de loi allant dans ce sens. Le 6 juillet 2004, les présidents de ces deux régions, MM. Le Drian et Zeller, dans un courrier commun, vous demandaient d'intégrer cette proposition de loi dans le futur projet de loi sur l'eau. Les arguments que vous leur avez opposés dans votre réponse, en février 2005, nous ont amenés à déposer cet amendement, qui permettrait enfin de donner aux régions souhaitant s'engager dans une telle voie les moyens de mettre en oeuvre une politique de l'eau volontariste et efficace, associant au plus près du terrain l'ensemble des acteurs.
Serge LEPELTIER (ministre.) - Sénat - 2005-04-05
Date: 2005-04-05
Orateur: Serge LEPELTIER
Fonction: ministre.

M. Serge Lepeltier, ministre. Madame la sénatrice, cet amendement soulève une vraie question, qui mérite effectivement d'être débattue. Vous avez d'ailleurs évoqué une lettre par laquelle j'avais répondu au président de la région Alsace et au président de la région Bretagne. L'objet de votre amendement est de prévoir la possibilité d'expérimenter, en quelque sorte, la gestion de l'eau par les régions. Cependant, la France a fait en 1964 un choix dont nous ne pouvons que nous louer, celui d'une gestion de l'eau par bassin versant. Ce choix a été repris par la directive-cadre sur l'eau, et je constate que ce choix se généralise progressivement à l'ensemble de l'Europe. Si l'on peut effectivement concevoir, pour certaines régions, une cohérence entre le territoire régional et la logique de bassin - on songe naturellement à l'Alsace -, cette cohérence est difficile à trouver pour les grands fleuves couvrant le territoire de plusieurs régions. Vous avez évoqué le cas de la Bretagne : cette région est couverte par le bassin Loire-Bretagne, mais la Loire intéresse également beaucoup d'autres régions. Par ailleurs, aux termes de la loi organique du 1 er août 2003, les expérimentations qui peuvent être menées doivent être susceptibles d'être étendues, si elles ont réussi, à tout le territoire. Cela signifie qu'une nouvelle compétence régionale en matière de gestion de l'eau ne pourrait faire l'objet d'une expérimentation que s'il était envisageable, le cas échéant, de l'étendre à l'ensemble des régions françaises. Or c'est là que se situe le problème : les bassins hydrographiques dépassent largement les territoires des régions. Ce que vous proposez pourrait sans doute s'appliquer en Alsace. En Bretagne, ce serait déjà beaucoup plus difficile, à moins de faire sortir, en quelque sorte, la Loire de la Bretagne, ce qui poserait peut-être un problème à la Loire-Atlantique... En tout état de cause, très peu de régions sont susceptibles de se prêter au dispositif que vous avez imaginé. C'est pourquoi il ne me paraît pas possible d'envisager une telle expérimentation. J'ajoute qu'il s'agit aussi de compétences qui concernent directement l'Etat. Il semble difficile que l'Etat se dessaisisse complètement d'une compétence et d'un contrôle sur la gestion et la protection de l'eau alors qu'il reste, face aux institutions européennes, seul responsable de la bonne application des directives. Enfin, on peut se demander s'il serait bien pertinent d'ajouter un autre acteur dans la gestion de l'eau, en l'occurrence la région, alors même que, comme le disait le rapporteur, celle-ci exerce déjà des compétences aussi nombreuses qu'importantes. Gardons-nous du risque de créer une confusion entre les différents acteurs de la gestion de l'eau. Mieux vaut aller dans le sens de la clarification, comme nous le proposons avec ce projet de loi. Telles sont les raisons pour lesquelles j'émets un avis défavorable sur cet amendement, après avoir, croyez-le bien, madame la sénatrice, soigneusement analysé votre proposition.
Jean DESESSARD - Sénat - 2005-04-05
Date: 2005-04-05
Orateur: Jean DESESSARD

M. Jean Desessard. Que lit-on à l'article L. 110-1 du code de l'environnement ? « Les espaces, ressources et milieux naturels, les sites et paysages, la qualité de l'air, les espèces animales et végétales, la diversité et les équilibres biologiques auxquels ils participent font partie du patrimoine commun de la nation. » Cela ne signifie pas qu'il faut protéger le « patrimoine commun de la nation » ; nous avons évoqué, ce matin, toutes les atteintes pouvant être portées aux espaces naturels, en particulier à l'eau. C'est pour cela que nous étions favorables à l'amendement que Mme Didier a présenté tout à l'heure. Je me permets de rappeler le paragraphe II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement : « Leur protection, leur mise en valeur, leur restauration, leur mise en état et leur gestion sont d'intérêt général et concourent à l'objectif du développement durable qui vise à satisfaire les besoins de développement et la santé des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs. ». Suivent quatre alinéas dont le troisième est extrêmement intéressant : « 3° Le principe pollueur-payeur, selon lequel les frais résultant des mesures de prévention, de réduction de la pollution et de lutte contre celle-ci doivent être supportés par le pollueur ; ». Comme nous verrons dans le cours du débat, cela ne s'applique pas à certains pollueurs : des entreprises agricoles. Certes, il est bien fait mention du « principe pollueur-payeur », mais, comme nous avons cru comprendre que certains pollueurs étaient dispensés de payer, nous préférons une rédaction encore plus claire : « le principe de la récupération des coûts des services liés à l'utilisation de l'eau, y compris les coûts pour l'environnement et les ressources associés aux dégradations ou aux incidences négatives sur le milieu aquatique, en tenant compte des effets sociaux, environnementaux et économiques ainsi que des conditions géographiques et climatiques de la région ou des régions concernées. » Pour éviter toute mauvaise interprétation du « principe pollueur-payeur » - nous avons vu que tout le monde ne le comprenait pas de la même façon, et que certaines catégories de pollueurs en étaient dispensées -, nous proposons cet amendement.
Bruno SIDO (rapporteur.) - Sénat - 2005-04-05
Date: 2005-04-05
Orateur: Bruno SIDO
Fonction: rapporteur.

M. Bruno Sido, rapporteur. Il s'agit d'un amendement important, auquel la commission est particulièrement attachée. L'article 2 du projet de loi donne à l'Etat la possibilité de modifier ou de retirer les autorisations et concessions des ouvrages hydroélectriques dont le fonctionnement ne permettrait pas la préservation des poissons migrateurs. Or les barrages hydroélectriques ont pour conséquence de réguler les débits des cours d'eau de manière irrégulière, bien entendu, en fonction de la demande du système électrique, ce qui peut nuire à la vie aquatique, notamment pendant les périodes de frai. Sur la base de ces constats, les producteurs se sont attachés à trouver des solutions afin de limiter ces inconvénients. Ainsi, le dispositif donne à l'Etat les moyens de contraindre les hydrauliciens à réguler les éclusées, si ceux-ci ne modifient pas, de leur propre initiative, le fonctionnement de leurs ouvrages. Toutefois, il apparaît que le retrait sans indemnité de la concession ou de l'autorisation constitue une sanction un peu brutale et déséquilibrée au regard des objectifs visés par cet article. Puis-je rappeler qu'une concession est un contrat qui s'étale sur de nombreuses années et dont l'équilibre financier doit, bien entendu, être préservé ? Cet amendement tend, en conséquence, à limiter les prérogatives données à l'Etat au seul pouvoir de modifier sans indemnité les autorisations ou les concessions. Par ailleurs, il vise à préciser que ce sont les conséquences de la variation du débit dans le cours d'eau qui peuvent être sanctionnées.
Henri REVOL - Sénat - 2005-04-05
Date: 2005-04-05
Orateur: Henri REVOL

M. Henri Revol. L'article 2, tel que propose de l'amender la commission des affaires économiques, prévoit qu'à compter du 1 er janvier 2014 l'Etat pourra, sans indemnité, modifier les prescriptions des autorisations ou des concessions si la variation du débit dans le cours d'eau liée à leur fonctionnement ne permet pas la préservation des espèces amphihalines. Les précisions apportées par la commission à cet article 2 constituent déjà un net progrès par rapport au dispositif initial, qui permettait à l'Etat de retirer la concession ou l'autorisation sans indemnité. Un tel dispositif était d'autant plus inacceptable que les concessions constituent des contrats s'exécutant sur des périodes longues et qui ne doivent pas être déstabilisés, à plus forte raison s'ils se conforment totalement aux prescriptions qui s'y attachent. Comme l'a souligné M. Bruno Sido dans son rapport, les hydrauliciens ont conscience des enjeux liés à la préservation des poissons migrateurs et s'attachent, localement, à trouver des solutions négociées pour diminuer les effets environnementaux de leurs activités, en particulier sur la Dordogne, qui constitue l'exemple emblématique de cette situation. Il apparaît donc tout à fait disproportionné de prévoir le retrait d'autorisations ou de concessions d'ouvrages dont la contribution à la production électrique française, en base comme en pointe, est déterminante. Il convient néanmoins de préciser dans cet amendement que, même limitée à la modification, cette prérogative donnée à l'Etat doit, contrairement à ce qui est précisé dans l'article L. 215-10 du code de l'environnement, ouvrir droit à indemnisation si ces modifications « font peser sur le propriétaire ou l'exploitant de l'ouvrage une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général qu'elles poursuivent ». Tel est l'objet du présent sous-amendement.
Bruno SIDO (rapporteur.) - Sénat - 2005-04-05
Date: 2005-04-05
Orateur: Bruno SIDO
Fonction: rapporteur.

M. Bruno Sido, rapporteur. S'agissant du sous-amendement n° 657, monsieur le ministre, j'ai le regret de vous informer que nous sommes en désaccord sur ce point très précis et que la commission a donc émis un avis défavorable. En effet, comme je l'ai précisé tout à l'heure, il nous est apparu que la possibilité offerte à l'Etat, avec ce dispositif, de retirer l'autorisation ou la concession constituait une sanction lourde et excessive au regard de l'objectif de protection des poissons migrateurs. Une telle prérogative serait de nature à remettre en cause l'équilibre financier du contrat de concession. Par ailleurs, la situation qui justifierait un tel retrait, à savoir assurer la préservation des migrateurs, les espèces amphihalines, comme l'a dit notre éminent collègue M. Revol, n'est pas comparable avec les autres cas visés aux articles L. 214-4 et L. 215-10 du code de l'environnement, qui concernent la préservation de la salubrité publique, la prévention des inondations et les installations non entretenues. En outre, il convient que l'Etat respecte ses engagements et les autorisations qu'il a délivrées ; il n'est pas sain, pour la sécurité juridique, qu'il puisse disposer de telles prérogatives, qui sont déjà vastes, d'ailleurs, pour ce qui concerne les concessions situées sur le domaine public fluvial. En conséquence, la commission, souhaitant maintenir sa position initiale, émet un avis défavorable sur ce sous-amendement. Le sous-amendement n° 320 complète très utilement l'amendement de la commission : avis favorable. Même restreint à la seule modification, il est important que notre dispositif prévoit explicitement que les modifications apportées aux concessions en application de cet article peuvent ouvrir droit à indemnisation si elles entraînent une charge spéciale et exorbitante, afin de préserver l'équilibre financier du contrat de concession. L'amendement n° 251 rectifié est un amendement de coordination. M. Pelletier a soulevé une question pertinente, dans la mesure où l'article 29 du projet de loi supprime le caractère fondamental des orientations des SDAGE. Toutefois, cet amendement est incompatible avec le nôtre et il alourdirait le dispositif. La commission n'étant pas favorable à de telles orientations, elle demande le retrait de cet amendement ; à défaut, elle émettra un avis défavorable. L'amendement n° 526 vise à élargir les cas visés par l'article. La commission émet un avis défavorable pour deux raisons : d'une part, il fixe des critères trop vagues pour améliorer la gestion des éclusées ; d'autre part, il est incompatible avec notre amendement fondateur n° 3. S'agissant de l'amendement n° 525, l'avis est également défavorable. Sur le fond, la commission souhaite que la protection renforcée s'applique uniquement aux espèces amphihalines, qui sont effectivement en voie de disparition. En outre, cet amendement n'est pas compatible avec celui de la commission. Enfin, la commission émet également un avis défavorable sur l'amendement n° 527, pour les mêmes raisons que sur l'amendement n° 526.
Bruno SIDO (rapporteur.) - Sénat - 2005-04-05
Date: 2005-04-05
Orateur: Bruno SIDO
Fonction: rapporteur.

M. Bruno Sido, rapporteur. Vous avez tous noté que le Gouvernement tient beaucoup à son texte. A vrai dire, monsieur le ministre, avec tout le respect que je vous dois, et qui vous est acquis, vous dramatisez le débat ! Je rappelle que nous sommes en France. Nous ne faisons pas un discours ex cathedra sur de grands principes ! Il est question de barrages qui, aujourd'hui, appartiennent à EDF, à la Compagnie nationale du Rhône, la CNR, ou à d'autres encore. Par ailleurs, je rappelle que l'Etat détient encore 100 % du capital d'EDF, qu'il est majoritaire dans celui de la CNR, voire dans celui d'autres organismes. Par conséquent, le Gouvernement, par le biais de sa participation, possède tous les leviers nécessaires pour traiter cette question. Bien que les barrages concernés appartiennent soit à EDF, soit à la CNR, leurs directeurs locaux font tout le nécessaire, je le sais, pour réduire les dégâts sur l'environnement. Ils vont même jusqu'à passer à 30 % du débit réservé, voire plus. De ce fait, 80 % des frayères sont préservées. Les producteurs font des efforts et le sous-amendement du Gouvernement s'inscrit donc dans un cadre trop général par rapport à la situation qui est actuellement celle de la France. Enfin, je fais remarquer gentiment à M. Desessard qu'il s'était trompé d'article tout à l'heure, que ce qu'il a dit alors était vrai maintenant. C'est l'amendement n° 3 que je m'étais engagé à maintenir.
Serge LEPELTIER (ministre.) - Sénat - 2005-04-05
Date: 2005-04-05
Orateur: Serge LEPELTIER
Fonction: ministre.

M. Serge Lepeltier, ministre. Aujourd'hui, étant membre du Gouvernement, je commence à comprendre l'organisation de l'Etat, même si je l'avais perçue auparavant. La possession par l'Etat de 100 % du capital ne donne pas au ministère de l'écologie tout pouvoir pour agir sur le fonctionnement de l'entreprise publique. Les intérêts d'EDF -  et c'est bien légitime - concernent naturellement la production de l'énergie, mais ils peuvent être contradictoires avec les objectifs de défense de l'environnement. Notre rôle à nous, au niveau de la loi, est d'établir un équilibre entre des intérêts parfois contradictoires. Je rappelle que, outre EDF, il existe d'autres producteurs, la CNR par exemple, dont les objectifs peuvent être tout autres. Ces exploitations ont pour objectif de produire de l'énergie. Le développement durable, notion qui pénètre progressivement dans les esprits, n'est vraiment pas leur premier objectif. C'est à nous, par la loi, monsieur le rapporteur, qu'il revient d'inscrire le développement durable dans les faits. Le Gouvernement émet donc un avis défavorable sur l'amendement n° 3. Il émet également un avis défavorable sur le sous-amendement n  320 - je préfère celui du Gouvernement. En ce qui concerne l'amendement n° 251 rectifié, le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat, même si la commission a émis un avis défavorable. Le Gouvernement est défavorable à l'amendement n° 526. S'agissant l'amendement n° 525, il s'en remet à la sagesse de la Haute Assemblée. Enfin, le Gouvernement est défavorable à l'amendement n° 527.
Paul RAOULT - Sénat - 2005-04-05
Date: 2005-04-05
Orateur: Paul RAOULT

M. Paul Raoult. L'article 3 du projet de loi introduit une imprécision juridique en matière de terminologie. Ainsi involontairement a-t-il évincé certains syndicats mixtes de la liste des collectivités et groupements visés. Il convient par conséquent de modifier en ce sens cet article d'autant que les syndicats mixtes, avec les communautés, sont des moteurs des services publics locaux d'eau et d'assainissement. De manière générale, le projet de loi gagnerait en clarté en adoptant une terminologie unique pour désigner les communes et les établissements publics de coopération et en omettant d'exclure les syndicats mixtes et les régies dotées de l'autonomie financière et de la personnalité morale. De préférence, il conviendrait de retenir les terminologies suivantes du code général des collectivités territoriales : les communes, les établissements publics de coopération intercommunale, les syndicats mixtes et leurs établissements publics. Ainsi, nous aurions l'assurance que par mégarde certains maillons des services publics locaux ne seraient pas « oubliés » dans la loi. A titre personnel et en tant que président d'un syndicat mixte qui a une régie, j'ajoute qu'aujourd'hui cette imprécision peut être très dommageable en cas de conflit avec d'autres syndicats ou délégataires qui ne veulent pas que du bien aux régies intercommunales et qui les traînent à longueur d'années devant les tribunaux. J'insiste sur l'importance de la précision que nous souhaitons introduire.
Thierry REPENTIN - Sénat - 2005-04-05
Date: 2005-04-05
Orateur: Thierry REPENTIN

M. Thierry Repentin. Cet amendement est complémentaire des propositions formulées par les auteurs des trois amendements qui viennent d'être présentés. Il vise à ouvrir aux sociétés d'économie mixte les possibilités offertes par l'article L. 214-9 du code de l'environnement En effet, le texte actuel ne tient pas compte des évolutions locales, en particulier du recours de certaines communes à l'économie mixte pour l'exploitation des microcentrales. De tels cas se présentent dans le département dont je suis originaire. Les collectivités se retrouvent donc bloquées dans la réalisation de l'ouvrage alors même que l'implantation d'une microcentrale était autorisée sur le cours d'eau concerné. Cet amendement n'a absolument pas pour objet d'assouplir les règles d'implantation des microcentrales hydroélectriques, il vise à reconnaître aux SEM le bénéfice de ces procédures. Cette même proposition, adoptée par l'Assemblée nationale, avait été défendue ici même lors de l'examen du projet de loi relatif au développement des territoires ruraux. Le représentant du Gouvernement avait alors indiqué que ce dispositif trouverait sa place dans le projet de loi sur l'eau. Par conséquent, je vous tends la perche, monsieur le ministre, pour que vous confirmiez ce qui avait été annoncé voilà quelques semaines.