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Patrice GÉLARD - Sénat - 2007-02-07
Date: 2007-02-07
Orateur: Patrice GÉLARD

M. Patrice Gélard. Tous les présidents de la République ont été dans la ligne qu'il fallait respecter pour assurer leur charge. Un jour, peut-être, un Président de la République aura un comportement critiquable, comme celui que l'on peut prêter au président israélien ou à l'ancien président brésilien. Cela n'a jamais été le cas en France. C'est donc le comportement, et non pas la politique, qui sera mis en cause, ce qui est différent. (MM. Bernard Frimat et Jean-Luc Mélenchon s'exclament.) Dès lors, nous ne sommes plus dans le champ de la haute trahison comme auparavant. Ce sont les comportements, éventuellement de la vie privée, qui pourront être mis en cause par la Haute Cour. Naturellement, il faut des garde-fous. Le premier d'entre eux, je le rappelle, est permanent : c'est le droit de dissolution du Président de la République, qui peut être une réponse à la menace de mise en jeu de cette responsabilité nouvelle. À ce moment-là, c'est le peuple qui arbitre. Nous sommes donc bien dans la tradition de la V e République. L'Assemblée nationale a prévu d'autres garde-fous, avec la majorité qualifiée des deux tiers que nous avons évoquée tout à l'heure. De ce fait, ce dispositif ne devrait jamais être mis en place, sauf en cas de manquements inadmissibles de la part d'un Président de la République en fonction. Cependant, quelques problèmes subsistent, soulignés notamment par la commission des lois. La Constitution a prévu que les anciens présidents de la République sont membres à vie du Conseil constitutionnel. Un Président de la République destitué peut-il continuer à y siéger ? Je ne suis pas le seul à considérer que le statut du Président de la République siégeant au Conseil constitutionnel est une anomalie grave. J'ai d'ailleurs déposé trois propositions de loi sur cette question.
Bernard FRIMAT - Sénat - 2007-02-07
Date: 2007-02-07
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, préciser le statut pénal du chef de l'État est-il d'une telle nécessité qu'il faille, à toutes fins, l'inclure dans la prochaine révision constitutionnelle ? Bien évidemment non ! Cette question a été au coeur d'une brûlante actualité politico-médiatique, à la fin des années quatre-vingt-dix, à la suite des péripéties judiciaires suscitées par les affaires concernant la Mairie de Paris et le financement du RPR. Mais la décision du Conseil constitutionnel du 22 janvier 1999, puis l'arrêt de la Cour de cassation du 10 octobre 2001 ont, depuis, précisé le cadre de la mise en cause, sur le plan pénal, du Président de la République, tant pour les actes commis dans l'exercice de ses fonctions que pour ceux qui auraient été effectués antérieurement. Monsieur le garde des sceaux, si le projet de modification constitutionnelle s'en était tenu à la simple transcription de l'arrêt de la Cour de cassation, il aurait sans nul doute recueilli un très large assentiment de la Haute Assemblée. De la même manière, le remplacement du concept flou et à connotation trop militaire de « haute trahison » par celui, qui n'est guère plus précis, de « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat » n'aurait pas rencontré de difficultés. Le Congrès aurait ainsi confirmé que le Président de la République, chargé d'assurer le fonctionnement régulier des pouvoirs publics et la continuité de l'État, n'est pas un justiciable ordinaire tant que, par sa fonction, il n'est pas un citoyen ordinaire. (M. le rapporteur acquiesce.) Une fois son mandat achevé, la protection dont il bénéficie temporairement sur le plan pénal disparaît et l'ancien Président, redevenu simple citoyen, répond, comme tout citoyen, de ses actes devant la justice. Mais le projet de loi dont nous débattons ce soir ne se limite pas, tant s'en faut, à l'octroi au Président d'une immunité telle qu'elle est définie par la Cour de cassation. La rédaction nouvelle de l'article 67 pose un principe d'inviolabilité de portée générale pour tous les actes accomplis pendant ou avant son mandat par le Président. Le cours de la justice pénale, mais aussi civile et administrative, est suspendu à l'égard de la personne du Président pour la durée de ses fonctions.
Pierre FAUCHON - Sénat - 2007-02-07
Date: 2007-02-07
Orateur: Pierre FAUCHON

M. Pierre Fauchon. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, la question de la responsabilité pénale du chef de l'État présente à mes yeux un intérêt plus intellectuel que véritablement politique. C'est sans doute ce qui lui donne un certain charme. Ce charme est encore accru par la divergence des points de vue exprimés sur ce sujet successivement par le Conseil constitutionnel et la Cour de cassation. Il faut atteindre ce haut niveau de quintessence pour produire des décisions qui aboutissent à peu près au même résultat tout en divergeant sur les modalités. Seule une élite des plus « triées », selon la formule de Saint-Simon, peut entendre ces choses comme il faut les entendre. (M. Pierre-Yves Collombat rit.) Ne prétendant pas appartenir à cette élite, nous nous contenterons de relever avec notre sagesse habituelle ce qui, dans ce projet de loi, peut être considéré comme raisonnable et politiquement significatif, mais aussi de rejeter résolument ce qui paraît tantôt absurde - je veux parler de l'accès au Conseil constitutionnel d'un président déchu -, tantôt abusif - je fais référence à l'immunité présidentielle à l'égard des actions civiles. Pour l'essentiel, nous comprenons qu'il convenait d'actualiser l'article 68 de la Constitution en fixant de manière plus appropriée les règles de destitution du Président pour faire de celle-ci, comme l'a bien souligné notre collègue Patrice Gélard, une sanction plus politique que pénale, une sorte de censure, et en confiant au Parlement tout entier la décision à cet égard, autant qu'une majorité des deux tiers est réunie. Nous avons la conviction que notre régime politique a pris une tournure excessivement « présidentielle », au sens politique du terme et non au sens où l'entendent les constitutionnalistes. Pour cette raison, il convient de rétablir un meilleur équilibre entre le Président et le Parlement. Aussi, ce dispositif, pour extraordinaire qu'il soit et aussi peu de chances ait-il de fonctionner réellement, n'en constitue pas moins un progrès vers un rééquilibrage de ces pouvoirs. Pour autant, nous ne saurions accepter que l'on profite de cette occasion pour introduire furtivement...
Pierre FAUCHON - Sénat - 2007-02-07
Date: 2007-02-07
Orateur: Pierre FAUCHON

M. Pierre Fauchon. Je regrette de vous faire sourire, car la matière est grave ! On pourrait envisager bien d'autres situations non moins troublantes. En revanche, autant l'hypothèse de la destitution a fort peu de chances de se présenter - surtout avec la majorité envisagée -, autant est probable, sur une telle durée, celle d'une difficulté de caractère civil, d'autant que les faits qui en seront à l'origine auront pu apparaître avant le début du mandat et que cela pourra concerner des procédures en cours. On cherchera en vain les raisons d'une telle immunité civile dans les débats de l'Assemblée nationale, que j'ai relus. Celle-ci a voulu purger le texte de toute difficulté d'interprétation, mais ne s'explique aucunement sur ce point. On cherchera en vain ces raisons dans le rapport de la commission Avril, qui croit pouvoir surmonter la difficulté en retenant que la responsabilité du Président sera tout simplement couverte par une assurance, laquelle ne manquera pas, selon la commission, de répondre à une action directe, comme s'il était dans les habitudes des assurances de réparer sans décision de justice des préjudices contestables et comme si les contentieux à l'égard desquels l'immunité est la plus contestable, tels les affaires familiales ou les litiges liés au travail, relevaient du domaine de l'assurance. Nous sommes donc en présence d'une disposition qui viole les principes fondamentaux de l'égal accès des citoyens à la justice et de l'égalité de leurs droits, sans que soit avancée aucune justification juridique d'une disposition aussi exorbitante et sans que soit démontrée d'ailleurs sur le plan des faits la nécessité d'une telle immunité. En effet, ce qu'il y a de plus surprenant dans cette affaire, c'est que cette immunité en matière civile n'existe pas actuellement dans notre droit et que nul n'invoque un précédent pouvant la rendre nécessaire. Certains disent que cette immunité protégera le Président d'un harcèlement judiciaire. Mais si cette possibilité était avérée, elle aurait fait florès au cours des quinze à trente dernières années. Or tel n'a pas été le cas. En outre, l'absence de harcèlement procédural n'empêchera pas le harcèlement par voie de presse. Et la presse parlera bien davantage d'une situation qui ne pourra être réglée par la voie judiciaire en raison de l'immunité du Président ! Les campagnes de presse qui s'ensuivront seront finalement bien plus préjudiciables pour lui que ne l'aurait été son implication dans une procédure. Autant nous considérons que le Président de la République assume sans doute la plus haute responsabilité de la République, autant nous estimons qu'il n'en est pas moins un citoyen. Le groupe de l'Union centriste-UDF, ne pouvant souscrire à de telles dispositions, s'abstiendra ou votera contre ce texte s'il ne parvient pas à les faire supprimer.
Hugues PORTELLI - Sénat - 2007-02-07
Date: 2007-02-07
Orateur: Hugues PORTELLI

M. Hugues Portelli. Laissez-moi parler ! Le juge administratif renvoie systématiquement au juge pénal pour une série de fautes administratives - c'est notamment le cas pour les institutions locales -, et le juge civil connaît d'actions en responsabilité conduites parallèlement au civil et au pénal. Les inconvénients qui sont liés à cette extension sont bien inférieurs aux dommages causés par une limitation au seul champ pénal de l'inviolabilité, et le législateur organique aura tout loisir d'y trouver des solutions. Deuxièmement, pourquoi confier au Parlement et non à l'Assemblée nationale la mise en oeuvre de la destitution ? À cette réserve envers le rôle du Sénat, il convient de répondre que le chef de l'État ne peut faire l'objet d'une procédure de défiance politique devant l'Assemblée nationale qui soit parallèle à celle du Gouvernement et que, si l'on voulait respecter le parallélisme des formes, c'est par et devant le peuple souverain qui l'a élu que cette procédure devrait être instaurée. Mais la France n'est pas un État américain et le recall de type californien n'est pas encore prêt d'entrer dans nos moeurs ! Dans ces conditions, seul le Congrès, qui est compétent pour réviser la Constitution au même titre et au lieu et place du peuple souverain, est légitime pour conduire cette procédure. Quant à l'argument tiré du statut de membre de droit à vie du Conseil constitutionnel pour les anciens présidents de la République, la destitution éventuelle de ces derniers n'implique pas leur maintien dans leur nouvelle fonction. En effet, la lecture de l'ordonnance du 7 novembre 1958 et du décret d'application du 13 novembre 1959 relatifs à l'organisation du Conseil constitutionnel, tout comme celle de la jurisprudence du Conseil constitutionnel -  je vous renvoie à la décision du 7 novembre 1984 relative à l'élection de M. Valéry Giscard d'Estaing dans la deuxième circonscription du Puy-de-Dôme - démontre, d'une part, que « tous les membres du Conseil constitutionnel sont soumis aux mêmes obligations », et, d'autre part, que les membres du Conseil peuvent constater à la majorité simple la démission d'office de celui d'entre eux qui aurait manqué aux obligations de sa fonction, et en particulier - je cite le décret - à « l'indépendance et à la dignité de celle-ci ».
Robert BADINTER - Sénat - 2007-02-07
Date: 2007-02-07
Orateur: Robert BADINTER

M. Robert Badinter. Permettez-moi de terminer, monsieur le garde des sceaux. L'immense avantage d'une procédure judiciaire, c'est qu'elle est contradictoire et publique. Les propos qui sont tenus ne s'adressent pas au grand public, mais au magistrat qui écoute. Son jugement intervient à la fin du débat, afin d'établir le vrai et le faux. Il est à même de refouler les actions abusives et de condamner à des dommages et intérêts les plaideurs mal fondés. Cela n'est pas possible face à une campagne de ragots ou de rumeurs entretenus par la presse people . Par conséquent, il est aussi de l'intérêt du Président de la République que ces affaires-là puissent, le cas échéant, aller en justice. Au regard des victimes, que l'on n'invoque pas le harcèlement judiciaire ! Il s'agit d'actes privés qui leur ont causé dommage et pour lesquels il est normal qu'elles obtiennent réparation. Tant mieux si l'assurance peut jouer, mais reconnaissons que ce ne sera pas le cas pour les actes que j'ai évoqués ! Il n'y a donc aucune raison de protéger le Président de la République des actes civils. Et je vais même plus loin...
Robert BADINTER - Sénat - 2007-02-07
Date: 2007-02-07
Orateur: Robert BADINTER

M. Robert Badinter. Car jamais nous ne manquerons de vieux Caton ni de jeunes Saint-Just pour, à toute occasion, sous tout prétexte, déposer une motion tendant à la destitution du Président de la République parce qu'il aurait manqué à ses devoirs. Vous m'objecterez que cela n'a aucune importance puisque la majorité requise a été fixée aux deux tiers, et ce d'ailleurs grâce à des protestations très fortes dont celui qui parle est pour une bonne part l'auteur. Mais cela revient à dire - et c'est là où le dispositif est fondamentalement inégalitaire - qu'il sera impossible à une majorité de gauche de jamais destituer un Président de droite. La composition électorale du Sénat est telle que jamais, je dis bien jamais, la gauche ne pourra obtenir cette majorité des deux tiers, pas plus d'ailleurs que celle des trois cinquièmes, majorité initialement requise. Jusqu'à la dernière élection, la droite détenait les deux tiers des sièges ; nous verrons bien ce qu'il en sera après la prochaine élection. Quoi qu'il en soit, nous serons face à cette conséquence prodigieuse d'inégalité, factuelle, réelle, indiscutable tant que le mode d'élection du Sénat n'aura pas été réformé : la procédure que vous inventez peut être éventuellement utilisée par la droite, mais par elle seule. Elle aurait été possible, par exemple, entre 1993 et 1995, quand les deux tiers de l'Assemblée nationale étaient à droite, comme les deux tiers du Sénat. Souvenez-vous également de la crise de la signature des ordonnances en 1986 ! Et j'ai encore dans l'oreille les cris de « Démission ! Démission ! » à l'intention du Président Mitterrand, en 1984, lors de la crise scolaire ! Dans un cas semblable, la droite parlementaire sera en mesure si elle le veut, puisque c'est une appréciation souveraine, de destituer le Président de la République ; la gauche parlementaire, jamais. Telle est la réalité du projet de loi qui nous est proposé !
Robert BADINTER - Sénat - 2007-02-07
Date: 2007-02-07
Orateur: Robert BADINTER

M. Robert Badinter. Je voterai absolument contre le projet de loi constitutionnelle tel qu'il nous est présenté. Je souhaite, dans l'intérêt général, qu'il ne voie pas le jour - ce ne serait pas la première fois qu'un texte s'arrêterait avant le Congrès ! - et qu'au contraire nous le reprenions après l'élection présidentielle, après la constitution d'une nouvelle Assemblée nationale. Car la majorité actuelle est expirante, le mandat du Président de la République s'achève : et c'est dans ces conditions que l'on toucherait à ce que le Président lui-même dit être les fondements de la République ? Eh bien oui, je le dis franchement : je souhaite que nous nous arrêtions là, et que nous retravaillions ultérieurement sur le problème autant qu'il le mérite, sérieusement, pas en nocturne, pas en comptabilisant les secondes et les minutes. Oui, je voterai contre. Et si je devais utiliser un seul adjectif, je dirais que, au regard de la réalité des institutions politiques françaises, la réforme qui nous est proposée est... comment disait-on ? abracadabrantesque !
Jean-René LECERF - Sénat - 2007-02-07
Date: 2007-02-07
Orateur: Jean-René LECERF

M. Jean-René Lecerf. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, permettez-moi d'abord de remercier l'UMP d'avoir accepté de me confier une partie de son temps de parole alors que je défends une position contraire à celle qui a été très majoritairement adoptée par le groupe dont je suis membre. Je m'exprime donc ici à titre personnel. J'exposerai très rapidement les deux raisons principales de mon hostilité à cette révision constitutionnelle. D'une part, et c'est là pour moi l'essentiel, j'estime que cette réforme bouleverse les fondements de la V e République, auxquels je suis profondément attaché. D'autre part, un certain nombre de ses modalités m'apparaissent ou dangereuses pour la sérénité du fonctionnement de nos institutions, ou préjudiciables au respect qui doit leur être porté. La doctrine a disserté à perte de vue sur la nature originale de la V e République et sur le caractère semi-parlementaire et semi-présidentiel du régime qu'elle met en place. Je pense pour ma part - je peux me tromper, mais c'est ma conviction - qu'elle établit une double responsabilité politique : celle du gouvernement devant le Parlement et celle du Président de la République devant le peuple français. À l'accusation selon laquelle un président irresponsable disposerait désormais de considérables pouvoirs propres, dispensés du contreseing ministériel - dissolution, référendum, article 16 -, il est aisé de répondre qu'à l'irresponsabilité du Président devant le Parlement s'est substituée sa responsabilité devant le suffrage universel, aujourd'hui à l'occasion des échéances présidentielles, mais aussi, lorsque le général de Gaulle était chef de l'État, lors de chaque référendum, voire de chaque élection législative. La réforme actuelle vise à introduire une responsabilité politique du Président de la République devant le Parlement, étrangère selon moi tant à l'esprit de nos institutions qu'à la volonté des constituants. Lorsque l'on cherche des exemples de ce « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat » qui devrait se substituer à la notion de haute trahison, ce n'est pas tant à certains faits divers réels ou supposés que l'on se réfère, c'est bien plutôt à certains choix dans l'exercice du pouvoir opérés par le premier Président de la V e République : utilisation du référendum direct de l'article 11 pour réviser la Constitution, mise en oeuvre et durée d'application de l'article 16, refus de convocation du Parlement en session extraordinaire. L'idée même, mes chers collègues, que l'on aurait pu songer à traduire le général de Gaulle devant l'Assemblée nationale et le Sénat réunis donne un frisson rétrospectif,...
Jean-René LECERF - Sénat - 2007-02-07
Date: 2007-02-07
Orateur: Jean-René LECERF

M. Jean-René Lecerf. ... et l'on se prend à redouter que, face à pareille initiative, la tentation de l'éloignement du pouvoir n'eût été bien difficile à surmonter ! Mais si je passe outre à cette objection de fond pour m'interroger sur les modalités de cette révision, je ne suis pas davantage convaincu. Même en laissant de côté la question, déjà fort contestable, de l'immunité du Président de la République sur le plan civil, il est au moins deux difficultés sur lesquelles, mes chers collègues, je souhaite attirer votre attention. D'une part, la majorité des deux tiers désormais exigée devant chaque chambre et devant la Haute Cour pour aboutir à la destitution du Président garantira sans doute le dépassement des clivages partisans, mais elle favorisera aussi les votes calibrés dont la IV e République était si coutumière dans la mise en cause de la responsabilité gouvernementale. Ils consisteraient ici à désavouer un Président sans atteindre la majorité qualifiée nécessaire à sa destitution. Qu'adviendrait-il alors du crédit du Président, de son autorité nationale et internationale ?
Pascal CLÉMENT (garde des sceaux, ministre de la justice.) - Sénat - 2007-02-07
Date: 2007-02-07
Orateur: Pascal CLÉMENT
Fonction: garde des sceaux, ministre de la justice.

M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice. Monsieur le président, compte tenu de l'heure, je répondrai brièvement aux différents intervenants. Je préciserai tout d'abord que ce projet de loi constitutionnelle a été préparé par une commission de juristes, présenté il y a maintenant un peu plus de trois ans au Conseil des ministres et déposé immédiatement après sur le bureau des deux assemblées, même s'il n'a pas été inscrit plus tôt à l'ordre du jour. Je suis toujours quelque peu surpris de constater que l'on veut raccourcir les mandats. La légitimité de l'élection vaut, aussi bien pour un parlementaire, député ou sénateur, pour le Président de la République, pour le Gouvernement, jusqu'au dernier jour du mandat. Prétendre que l'on ne pourrait pas faire une réforme très largement préparée, réfléchie pendant plusieurs années, parce que le vote intervient à la fin de la législature est tout à fait inadmissible. Si la réflexion avait commencé il y a quinze jours, l'argument aurait été fondé, mais ce n'est pas le cas. Par conséquent, le vote de ce projet de loi constitutionnelle aujourd'hui me semble tout à fait normal. En revanche, c'eût tout à fait dommageable si ce sujet avait été traité dans le seul mois de février. Monsieur Gélard, vous avez rappelé à juste titre que le texte actuel sur le statut du Président de la République était inapplicable en raison du flou concernant la notion de haute trahison et de l'absence de sanction. Vous avez eu raison de souligner que la nouvelle procédure de destitution était non pas une procédure pénale mais une procédure politique, même si elle ne doit pas être utilisée à des fins politiciennes. C'est pourquoi la Haute Cour qui remplace la Haute Cour de justice est composée des deux assemblées du Parlement, qui représentent ensemble les Français. Sur l'éventuelle participation du Président destitué au Conseil constitutionnel, question que M. Portelli a largement traitée,...
Pascal CLÉMENT (garde des sceaux.) - Sénat - 2007-02-07
Date: 2007-02-07
Orateur: Pascal CLÉMENT
Fonction: garde des sceaux.

M. Pascal Clément, garde des sceaux. ... je répondrai plus longuement lors de la discussion des amendements. Monsieur Alfonsi, vous avez indiqué que l'Assemblée nationale avait rétabli le droit de dissolution du Président objet d'une procédure de destitution. Les choses sont un peu plus complexes. En supprimant la procédure d'empêchement, l'Assemblée nationale a supprimé l'intérim du président du Sénat, qui effectivement ne dispose pas de l'ensemble des prérogatives du Président de la République, notamment du droit de dissolution. À partir du moment où cette procédure de l'Impeachment est supprimée, le Président conserve les pouvoirs qui sont les siens aux termes de la Constitution. Je ferai observer que, à partir du moment où le Parlement se réunirait pour voter la destitution du Président de la République, il n'est pas inconcevable que le Président se défende et en appelle au peuple par la dissolution de l'Assemblée nationale. Cela me semble une symétrie raisonnable et un droit de réponse qui pourrait d'ailleurs réfréner les manoeuvres politiciennes dont certains craignent l'existence à la suite de cette modification constitutionnelle.