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Jean CHÉRIOUX - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: Jean CHÉRIOUX

M. Jean Chérioux. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je ne suis pas intervenu dans la discussion générale, car mon propos se limite à quelques réflexions consécutives à la mission que j'ai effectuée du 12 au 14 mai au Royaume-Uni, en compagnie de notre collègue Jean- Léonce Dupont. C'est cependant une question qu'il me paraît important d'aborder avant l'examen de l'article 1 er . Nous nous sommes rendus au Royaume-Uni pour examiner les conditions dans lesquelles s'effectue ce que les Anglo-Saxons appellent la « dévolution ». Il s'agit de la décentralisation à l'anglaise, qui s'inscrit dans le même esprit d'autonomie locale qu'en France, mais dans une diversité telle que nous avons du mal, nous, Français, à l'appréhender. Nous avons examiné successivement le statut du Parlement d'Ecosse et celui de l'Autorité du grand Londres. Ce sont deux nouveautés dans le panorama britannique administratif, je dirais même politique. Nous avons constaté que, dans ce pays pourtant particulièrement respectueux de l'autonomie locale - et Dieu sait si l'on parle toujours du local government dans les pays anglo-saxons et, plus particulièrement, au Royaume-Uni - l'autonomie fiscale est extrêmement réduite, l'essentiel du financement étant assuré par une dotation versée par le gouvernement du Royaume-Uni. Même pour le Parlement d'Ecosse, qui n'est pas une simple assemblée régionale, c'est encore une dotation. Le Parlement écossais a la possibilité de décider trois points d'augmentation de l'impôt sur le revenu, mais, aux dires de nos amis écossais, il n'est pas question d'y recourir. Nous avons fait une constatation analogue en ce qui concerne l'Autorité du grand Londres. Cela est particulièrement intéressant à noter dans la mesure où, dans notre pays, la tendance actuelle à l'augmentation de la part des dotations de l'Etat dans les collectivités territoriales est perçue comme une perte d'autonomie et de pouvoir par ces collectivités - ce qui a été souligné lors de la discussion générale. Cela m'a conduit à consulter une étude de l'Institut national des études territoriales, consacrée aux différentes perceptions de l'autonomie financière locale dans les pays de l'Union européenne. Il est bon d'effectuer de temps en temps des études comparées, surtout avec ses voisins ! Le résultat montre que c'est surtout en France que la notion d'autonomie financière est liée à celle d'autonomie fiscale. J'allais dire qu'elle est presque considérée comme étant consubstantielle, comme cela a été indiqué tout à l'heure.
Jean CHÉRIOUX - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: Jean CHÉRIOUX

M. Jean Chérioux. C'est le cas aussi en Allemagne, pays de grande liberté communale, où les collectivités locales ne disposent pas d'une autonomie fiscale importante. Il s'agit d'un modèle de déconcentration financière dans lequel la majorité des ressources provient du pouvoir central qui, il est vrai, est constitué par les Länder . En effet, la fiscalité ne représente que 30 % des recettes des communes allemandes, contre 51 % pour les dotations. Selon un tableau que j'ai sous les yeux, les recettes fiscales s'élèvent, par exemple, à 30 % en Allemagne, à 52 % en France et à 13 % au Royaume-Uni. L'on peut dire que nous sommes les champions dans ce domaine puisque nous ne sommes dépassés que par la Suède ! Dans notre pays, c'est la notion d'égalité, en tant qu'uniformité - toujours cette uniformité qui naît de la notion d'égalité ! - qui constitue la limite la plus importante à l'autonomie financière. Il suffit d'ailleurs, pour s'en persuader, de constater l'importance des dépenses obligatoires, notamment de celles qui sont consécutives à des transferts de compétences. C'est sans doute au niveau des régions, je le reconnais, que l'autonomie budgétaire est la plus grande, et voilà pourquoi c'est à ce niveau-là qu'il convient d'être prudent en matière d'autonomie fiscale, si l'on veut éviter un dérapage des prélèvements obligatoires en France. Ce n'est pas une vue de l'esprit, mes chers collègues, il suffit de voir ce que représentent un peu plus chaque année dans notre pays, déjà écrasé sous le poids des prélèvements obligatoires, les prélèvements qui sont dus aux collectivités locales.
Bernard FRIMAT - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Je m'en voudrais, monsieur le président, de troubler ces échanges amicaux... Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous avons commencé à débattre hier soir avec toutefois le sentiment que ce que nous avons essayé de faire passer n'a pas été tout à fait entendu. Il nous faut donc nous armer de patience et reprendre notre argumentation. Il me semble que l'article 1 er introduit, par son existence même, non pas une solution mais une ambiguïté. J'ai relu, je le disais hier, les débats ainsi que les rapports tant du président René Garrec que du président Pascal Clément. J'ai également repris cet excellent document élaboré par les services du Sénat - c'est un des Documents de travail du Sénat - intitulé L'organisation décentralisée de la République , loi constitutionnelle du 28 mars 2003 et lois organiques du 1 er août 2003 . On peut y lire que l'article 72 nouveau, en son premier alinéa, fixe la liste des catégories de collectivités territoriales. C'est tellement vrai que le Conseil constitutionnel, dans sa décision de décembre 2003, déclare qu'il ne peut pas statuer tant que la loi organique n'est pas intervenue. Que demande le Conseil constitutionnel ? Il demande deux choses : d'une part, que l'on fixe la part minimale, d'autre part, que l'on fixe le contenu de la notion de « ressources propres ». A aucun moment le Conseil constitutionnel ne demande au législateur de définir la notion de « catégorie de collectivités territoriales », et ce pour la raison simple que le Conseil constitutionnel en connaît parfaitement la définition, et depuis longtemps. Les catégories de collectivités territoriales sont, en effet, définies de la manière la plus claire par l'article 72 de la Constitution et sont actuellement au nombre de cinq. Dans ces conditions, inventer de nouvelles catégories de collectivités territoriales ne semble pas conforme à l'article 72 de la Constitution, sauf à admettre - mais est-ce possible ?- qu'il y ait deux définitions différentes de la même notion, l'une par référence à l'article 72 de la Constitution, l'autre par référence à son article 72-2. A cela, monsieur le ministre, vous avez eu pour seule réponse hier de nous dire que vous choisissiez l'approche juridique. Si vous choisissez cette « approche juridique », vous êtes lié par l'alinéa premier de l'article 72, et votre article 1 er n'a donc pas de fondement. Nous défendrons d'abord des amendements qui confirment la vision primaire, au sens noble du terme, de la Constitution et si jamais vous refusez les termes mêmes de la Constitution, monsieur le ministre, et vous départez de cette « approche juridique », alors, un autre champ sera ouvert.
Jean-Claude PEYRONNET - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: Jean-Claude PEYRONNET

M. Jean-Claude Peyronnet. Je confirme que les catégories de collectivités définies par la Constitution sont suffisantes et qu'il n'y a pas lieu de revenir sur cette question. Je rappelle simplement que la révision constitutionnelle n'a eu d'autre objet que d'inscrire la région dans la liste des catégories reconnues par la Constitution, alors que, jusque-là, elle existait de fait, sans plus. L'exposé des motifs indiquait : « L'existence des régions, qui constituent depuis 1982 l'une des catégories de collectivités territoriales de la République, est inscrite dans la Constitution au même titre que celle des communes et des départements ». En outre, lors des débats préalables à la révision constitutionnelle, notre président-rapporteur, y compris jusque dans son rapport de deuxième lecture, a intitulé le chapitre consacré au premier alinéa de l'article 72 : « Les catégories de collectivités territoriales », tant il était clair dans son esprit, et dans l'esprit de tous, à l'époque, que l'actualisation de la liste des collectivités territoriales de la République revenait simplement à compléter la liste des catégories de collectivités déjà reconnues par la Constitution. Il n'y a pas eu de débat sur ce point, pas de discussions, et, si des difficultés sont apparues, elles sont nées du refus de la majorité d'accepter que les établissements publics de coopération intercommunale soient reconnus comme collectivités à part entière et sur la question de la fusion de collectivités territoriales pour qu'il soit créé des collectivités d'un autre type. Je n'ai pas le souvenir non plus que, lors de ces mêmes discussions, lorsque nous avons abordé les questions financières et envisagé le nouvel article 72-2, les catégories aient été énumérées d'une façon différente de celle dont elles avaient été énumérées au premier alinéa de l'article 72. Autrement dit, lorsque nous avons abordé, à l'époque, les questions financières, il semblait suffisant de se référer aux catégories précédemment définies dans notre discussion. Voilà pourquoi, aujourd'hui, on ne comprend pas les raisons pour lesquelles, désormais, il faudrait créer par la loi organique des catégories nouvelles.
Bernard FRIMAT - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. La discussion commune de treize amendements nous oblige, monsieur le ministre - mais c'est la loi du genre -, à faire un long monologue avant que vous ne puissiez nous répondre avec précision, et que s'engage alors vraiment le débat. Il s'agit là en quelque sorte de propos liminaires qui pourront sembler quelque peu redondants. La succession d'amendements que nous présentons a une logique qui ne trouvera son expression que lorsque nous débattrons avec vous, monsieur le ministre, voire avec la majorité sénatoriale, si elle s'exprime. L'amendement n° 45 vise, comme l'amendement n° 22 que vient de présenter M. Bret, à supprimer l'article 1 er du projet de loi organique. Lorsque je me suis exprimé sur cet article 1 er , j'ai souligné un point de désaccord avec le rapporteur, même si nous nous rejoignons sur d'autres aspects. Dans son rapport, M. Hoeffel écrit : « La loi fondamentale ne donne pas de définition des catégories de collectivités territoriales. » C'est faux. Cela nous semble être une vision erronée. L'article 72, alinéa 1, de la Constitution en donne une définition très claire. Plusieurs de mes collègues, dont Jean-Claude Peyronnet, ont rappelé que, lors du débat sur la révision constitutionnelle, les catégories n'ont pas été un seul instant mises en doute, puisque toute l'argumentation consistait à dire - et je vous renvoie au débat - que les intercommunalités ne constituaient pas une catégorie de collectivités territoriales. Si les intercommunalités étaient rejetées parce qu'elles ne constituaient pas une catégorie de collectivités territoriales, c'est bien que les autres en constituaient une. Il n'y a donc pas lieu de définir à l'article 1 er du projet de loi organique une notion que la Constitution a déjà définie, et surtout de la définir d'une façon différente, réductrice, qui simplifie, en la travestissant, celle qui est inscrite à l'article 72, alinéa 1, de la Constitution.
Bernard FRIMAT - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. ... d'intérêt à ce débat. Dans l'hypothèse malencontreuse où nous ne vous aurions pas totalement convaincus d'adopter l'amendement de suppression de l'article 1 er du projet de loi, mes chers collègues - même si nous avons repris les arguments que vous avez avancés lors du débat sur la révision constitutionnelle -, considérant qu'il n'est pas nécessaire de définir une deuxième fois, et surtout différemment, les catégories, ce qui nous renverrait de facto à l'article 72 de la Constitution, nous proposons la définition suivante : « les catégories de collectivités territoriales sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74. » Nous ne voyons pas comment ces catégories pourraient être mises en cause puisque ce sont celles-là mêmes qui sont inscrites dans la loi constitutionnelle. Ce sont celles auxquelles vous avez, monsieur le ministre, reconnu à ce jour la qualité de collectivités territoriales. Reprendre les termes mêmes qu'ont défendus, avec le brio qu'on leur connaît, les sénateurs de la majorité lors de la révision constitutionnelle, revient pour nous à prendre simplement acte du fait que cette Constitution est aujourd'hui la nôtre et qu'il nous faut donc, sauf à la changer, l'appliquer. Si nous l'appliquons, reprenons cette définition. Outre le caractère quelque peu curieux que revêtirait votre refus d'adopter un alinéa de la Constitution que vous avez déjà adopté - mais au diable l'avarice, oserais-je dire -, si, d'aventure, vous rejetiez cet amendement, mes chers collègues, vous auriez, ce faisant, ouvert le champ de la réflexion. L'article 72-2 de la Constitution définit non plus des catégories juridiques, puisqu'elles ont été définies par la Constitution, mais des catégories statistiques où l'on peut donc faire entrer un minimum de raison.
Jean-Claude PEYRONNET - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: Jean-Claude PEYRONNET

M. Jean-Claude Peyronnet. Dans l'hypothèse peu probable où les arguments très forts de mon collègue et ami Bernard Frimat ne seraient pas retenus, je vous propose que nous fassions coïncider la réalité avec le droit, et que les groupements communaux soient rattachés aux communes. Je le sais bien, vous allez me rétorquer, monsieur le ministre, que la Constitution n'a pas reconnu l'existence des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, les EPCI. Il n'en demeure pas moins que, dans le texte même du projet de loi organique, ces groupements sont présents, et ils ne le sont pas d'une manière subliminale. C'est d'ailleurs normal, puisque leur budget s'élève à quelque 7,7 milliards d'euros, ce qui est considérable. En effet, le deuxième alinéa de l'article 3 du présent projet de loi dispose : « Pour la catégorie des communes, la totalité des ressources mentionnées à l'alinéa précédent est augmentée du montant de la totalité des ressources dont bénéficient les établissements publics de coopération intercommunale [...]. » Voilà donc une catégorie qui n'existe pas et que vous utilisez malgré tout financièrement, monsieur le ministre, à juste titre d'ailleurs, en ajoutant ses ressources aux ressources propres des communes. Dès lors, il serait tout à fait légitime et pertinent, mes chers collègues, que vous reconnaissiez cette catégorie. L'amendement n° 49 vise donc à inscrire les communes et leurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dans les catégories qui sont reconnues. Cela correspondrait à la réalité effective de la France, car les EPCI représentent, je vous le rappelle, un poids financier important.
Michel DREYFUS-SCHMIDT - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: Michel DREYFUS-SCHMIDT

M. Michel Dreyfus-Schmidt. Or, aujourd'hui, vous vous trouvez, mes chers collègues, dans l'obligation d'adopter un projet de loi organique qui vise à préciser à quelles conditions la part des ressources propres des collectivités territoriales peut être considérée comme déterminante. Ainsi, l'article 3 du projet de loi dispose : « Pour chaque catégorie, la part des ressources propres est déterminante, au sens de l'article 72-2 de la Constitution, lorsqu'elle garantit la libre administration des collectivités territoriales relevant de cette catégorie [...]. » Mes chers collègues, vous ne pouvez pas voter en faveur de cette disposition après ce que vous avez dit, et j'en prends acte. Certes, vous n'étiez pas allé en Grande-Bretagne, monsieur Chérioux, mais nous pourrions peut-être demander que tous nos collègues y aillent ! En vérité, pourquoi faut-il une loi organique ? On l'a déjà dit, mais je veux ici citer les considérants du Conseil constitutionnel à propos de l'article 72-2 de la Constitution : « La méconnaissance de ces dispositions ne peut être utilement invoquée tant que ne sera pas promulguée la loi organique qui devra définir les ressources propres des collectivités territoriales et déterminer pour chaque catégorie de collectivités territoriales la part minimale que doivent représenter les recettes fiscales et les autres ressources propres dans l'ensemble de leurs ressources. » Que devons-nous faire ? Le Conseil constitutionnel l'a dit, nous devons définir les ressources propres des collectivités et non pas les catégories. Vous le savez, l'article 72 de la Constitution précise que les collectivités territoriales sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74. Il s'agit là bien évidemment de catégories. Les communes sont très diverses, tout comme les régions et les départements. Nous nous permettons d'insister : certes, nous ne saisirons pas le Conseil constitutionnel puisque, s'agissant d'un projet de loi organique, il est saisi de droit, mais il lira nos débats. L'article 3 du projet de loi précise que certaines communes peuvent s'administrer elles-mêmes si elles ont suffisamment de ressources propres. Or, même si une moyenne a été établie en la matière, une commune qui appartient à cette catégorie peut être totalement dépourvue des moyens de s'administrer. Selon nous, la solution la plus judicieuse consisterait bien sûr à supprimer purement et simplement l'article 1 er ; à défaut, il conviendrait au moins de dissocier les communes en fonction de leur nombre d'habitants. Tel est l'objet de cet amendement subsidiaire. Considérer que nul n'a demandé que soit précisé dans la loi organique quelles sont les catégories de communes serait évidemment plus simple, puisque cette précision figure dans la Constitution elle-même et qu'il est difficilement imaginable qu'une loi organique la contredise.
Gérard DELFAU - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: Gérard DELFAU

M. Gérard Delfau. Cet article 1 er , qui vise à rappeler les catégories de collectivités locales concernées par ce projet de loi, pose manifestement des problèmes. Le silence du Gouvernement, à ce sujet, révèle d'ailleurs bien son embarras. En effet, les rédacteurs de ce texte, se référant à l'article 72-2 de la Constitution, n'ont pas opéré de distinction entre des communes dont la capacité de prélever des ressources propres et la capacité d'intervention sont d'une totale hétérogénéité. Mon collègue indiquait à l'instant que la seule façon d'assurer aux plus petites d'entre elles la capacité de satisfaire les besoins de leur population consistait à leur garantir une péréquation. Ce sujet revient sans cesse dans ce débat. Un second problème se pose : les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ne sont pas cités. Pourtant, il s'agit là de collectivités territoriales en pleine expansion, dont les budgets sont considérables - 7 milliards d'euros, ce n'est pas rien ! - et dont les possibilités d'intervention dépassent de très loin, quel que soit le domaine, celles de chaque commune les constituant : bien qu'étant en train de s'affirmer comme des outils majeurs de décentralisation et d'aménagement du territoire, ces établissements ne sont pas mentionnés pour des raisons d'ordre juridique ! Nous nageons en pleine incohérence.
Gérard DELFAU - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: Gérard DELFAU

M. Gérard Delfau. Cette situation est non seulement incompréhensible pour la quasi-totalité des élus locaux et contradictoire avec la position qu'ont adoptée les gouvernements depuis une quinzaine d'années, mais, de plus, elle risque de mettre en péril le principe même d'autonomie financière des collectivités territoriales. Je vous donne acte, même si je n'en pense pas moins, que vous voulez appliquer ce principe et rendre à cette fin les arbitrages budgétaires nécessaires. Toutefois, que ledit principe s'applique aux communes, aux départements et aux régions et ne concerne pas les intercommunalités serait un bon moyen, pour un gouvernement ne respectant pas avec une totale honnêteté l'esprit du présent projet de loi, de tarir, d'affaiblir et d'asphyxier les communes. En effet, puisque les intercommunalités ne bénéficieraient pas de cette autonomie financière, elles prélèveraient forcément ce qui leur manquerait sur les communes qui seraient parties prenantes de ces établissements publics à fiscalité propre. Monsieur le ministre, vous ne pouvez pas faire comme si cette strate n'existait pas. Quant à nous, nous ne pouvons pas faire comme si nous ne décelions pas, dans votre raisonnement, le moyen de détourner l'esprit du texte de loi tel que vous nous le présentez depuis le début de nos débats.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2004-06-02
Date: 2004-06-02
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Permettez-moi, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, de rappeler le début de l'article 72 de la Constitution : « Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74. » Les catégories de collectivités locales sont donc au nombre de cinq. Je ne comprends pas pourquoi vous souhaitez que, dans la loi organique, elles soient redéfinies différemment. Vous semblez considérer que les catégories évoquées au troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution sont différentes de celles qui sont inscrites au premier alinéa de l'article 72. Monsieur le rapporteur, vous nous avez dit en commission - je crois ne pas trahir votre pensée - qu'aux termes de l'article 72 était dressée une liste de collectivités territoriales. Or, il s'agit simplement d'une liste de catégories : les communes constituent la première catégorie, les départements, la deuxième, les régions, la troisième, les collectivités à statut particulier, la quatrième et les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74, la cinquième. Pourquoi redéfinir des catégories qui sont déjà définies dans la Constitution ? Pourquoi ne pas reprendre celles qui y sont déjà citées ? Nous n'en comprenons pas la raison. Ou alors, il faut modifier la Constitution, mais tel n'est pas notre but aujourd'hui. J'en viens - c'est là un argument très concret - à l'amendement n° 50, qui concerne la Polynésie française. Mes chers collègues, souvenez-vous de nos débats de décembre dernier sur ce territoire tellement spécifique que, de l'avis de M. Flosse, il nécessitait pratiquement une constitution, en tout cas du « cousu main », du « sur mesure » : il fallait qu'aucun bouton de guêtre ne manquât pour que fût assuré le résultat électoral escompté. Chacun a pu constater récemment le succès obtenu ... Or, nous devrions à présent approuver un article de ce projet de loi organique visant à rassembler « bêtement » en une nouvelle catégorie les régions, la Polynésie française et les provinces de la Nouvelle-Calédonie ? Quelle en est la légitimité ? Quelle en est la pertinence ? En quoi est-ce conforme à l'article 72 de la Constitution ? J'écouterai avec intérêt l'explication qui me sera donnée. Pour être logique, vous devriez au moins créer une catégorie particulière. Le plus simple serait de reprendre les cinq catégories qui sont énumérées dans la Constitution, mais vous ne le voulez pas. Nous ne comprenons pas pourquoi. Ce qui est désolant, dans ce débat, c'est que nous ne percevons pas les arguments qui sont avancés pour ne pas garder tout bonnement le texte de la Constitution, qui est issu de nos travaux.