Bernadette DUPONT (rapporteur.) - Sénat - 2008-10-22
Date: 2008-10-22
Orateur: Bernadette DUPONT
Fonction: rapporteur.

Mme Bernadette Dupont, rapporteur. Cela étant, vous l’avez souligné, les premiers résultats sont encourageants, et le RSA suscite une large adhésion, au-delà des clivages idéologiques. L’ensemble des associations d’insertion, les organisations syndicales, patronales et de salariés, que j’ai auditionnées reconnaissent la pertinence de ses principes de fonctionnement. Il est incontestable que le RSA améliorera notre système de solidarité. Que peut-on en attendre ? Premier progrès, il permettra une simplification de ce système, puisqu’il se substituera à l’API, au RMI, aux primes forfaitaires d’intéressement et à la prime de retour à l’emploi, qui sera remplacée par une aide de retour à l’emploi facultative, attribuée « sur mesure » par le référent, c’est-à-dire la personne qui accompagnera l’allocataire. Deuxième progrès, il engendrera une plus forte incitation à la reprise d’activité et amènera la suppression des « trappes à inactivité », grâce à l’extension du RSA aux travailleurs pauvres et au cumul, sans limitation de durée, de la prestation avec les revenus d’activité. Je précise tout de même que, à partir d’un certain seuil, l’allocation sera supprimée, puisque chaque cas sera étudié individuellement et qu’il sera tenu compte des revenus du bénéficiaire. Troisième progrès, et non des moindres, il instaurera un peu plus d’équité entre bénéficiaires des minima sociaux et travailleurs pauvres, grâce à l’attribution des droits connexes nationaux. Je pense à l’exonération de la taxe d’habitation ou de la redevance audiovisuelle et à l’attribution de la CMU complémentaire en fonction non plus du statut d’allocataire, mais des ressources et de la composition du foyer. Nous savons combien nos concitoyens sont attachés à la justice en ce domaine. Relève d’ailleurs de la même préoccupation la logique des droits et devoirs, qui s’appliquera désormais aux personnes en insertion professionnelle ou sociale. Celles-ci devront respecter leurs engagements contractuels pour percevoir le RSA. Enfin, dernier atout, le texte tend à instituer un système pragmatique d’orientation et d’accompagnement personnalisé vers l’emploi, accessible à tous les bénéficiaires du RSA, alors qu’aujourd’hui deux tiers des allocataires du RMI et de l’API n’ont pas accès au service public de l’emploi, n’étant pas inscrits à l’ancienne ANPE, devenue le Pôle emploi depuis sa fusion avec l’ASSEDIC, l’Association pour l’emploi dans l’industrie et le commerce. Toutes ces mesures constituent d’indéniables améliorations par rapport au système actuel, mais elles ne sont pas dénuées de risques ou d’effets pervers. J’ai en effet plusieurs inquiétudes. La première provient des perspectives difficiles qui se profilent sur le marché de l’emploi, du fait de la crise économique et financière actuelle, dont personne ne sait exactement, aujourd’hui, quelles seront les conséquences, l’ampleur et la durée. Ce contexte exigera de tous des efforts redoublés en matière d’accompagnement et de formation, et nécessitera une évaluation du dispositif, que je souhaite rapide et régulière. Il existe aussi un risque de précarisation durable des emplois, car le versement du RSA sans limitation de durée peut aboutir, et ce n’est pas l’objectif, à maintenir les allocataires dans des emplois à temps partiel, voire très partiel. Nous proposerons des mesures pour limiter ce risque. Je me dois également d’aborder la question du financement, qui sera reprise par M. Éric Doligé. Le financement doit être partagé entre les départements et l’État au travers d’un nouveau fonds, le fonds national des solidarités actives, ou FNSA. Le coût global du dispositif, estimé à 10 milliards d’euros, nécessitera un effort supplémentaire de l’État de 1,5 milliard d’euros, financé grâce à la fameuse contribution additionnelle de 1,1 % sur les revenus du patrimoine et des placements, qui ne sera peut-être pas sans conséquence pour les ménages de la classe moyenne, dont les placements immobiliers ou financiers complètent souvent utilement les revenus au moment de l’arrivée à l’âge de la retraite. Nous avons également évoqué, en commission, les effets du bouclier fiscal, et je me doute que cette question sera largement débattue. Il me semble néanmoins que la solution retenue par l’Assemblée nationale améliore le dispositif initial. Celle-ci a, en effet, adopté une mesure de plafonnement des niches fiscales et décidé que les 150 millions à 200 millions d’euros qui seront ainsi récupérés viendront réduire le taux de cette nouvelle contribution. Je souhaite, pour ma part, que l’efficacité du dispositif que vous présentez, monsieur le haut-commissaire, permette la diminution rapide des prélèvements nécessaires à son financement. Parallèlement, l’amélioration de la conjoncture permettra peut-être, en tout cas je l’espère, de dégager des économies budgétaires et de les redéployer au profit du RSA. Il faudra par ailleurs veiller à ne pas voir ce prélèvement de 1,1 % s’installer subrepticement et s’accroître par petites étapes. (Ah ! sur les travées du groupe socialiste.) Enfin, je veux insister sur la nécessité de voir le service public de l’emploi, en particulier le nouveau Pôle emploi, se mettre rapidement en ordre de marche pour honorer sa mission d’accompagnement vers l’emploi des bénéficiaires du RSA, dans un contexte économique particulièrement difficile. La réussite de cette réforme repose, en effet, sur l’efficacité de l’accompagnement et sur la capacité du nouvel opérateur à soutenir des publics qu’il n’a pas eu l’occasion d’accueillir dans le passé. Nous espérons avoir des garanties en la matière, en particulier à l’occasion de la signature de son futur cahier des charges. Avant d’aborder le deuxième volet du texte, je souhaitais évoquer plusieurs questions qui ne sont pas tranchées : je pense à la situation particulièrement préoccupante des jeunes, ainsi qu’à celle des bénéficiaires de l’allocation de solidarité spécifique, l’ASS, et de l’allocation aux adultes handicapés, l’AAH. Ceux-ci ne sont pas pris en compte dans le dispositif général, même si le projet de loi de finances pour 2009 prévoit un mode de cumul avantageux des revenus d’activité avec l’AAH et si vous avez annoncé la semaine dernière un futur fonds d’expérimentation consacré aux problèmes d’emploi des jeunes. Il ne faut pas éluder ces questions, c’est pourquoi je ferai des propositions visant à préparer les étapes suivantes et à apprécier l’opportunité de certaines mesures qui font l’objet de débats. J’en viens au deuxième volet du projet de loi, qui réorganise la gouvernance des dispositifs d’insertion à l’échelle territoriale. Le programme départemental d’insertion, le PDI, définira à l’avenir la politique départementale d’accompagnement social et professionnel. Le lien actuel entre la mise en œuvre du RMI et la politique des départements en matière d’insertion est ainsi dénoué. Le projet de loi incite par ailleurs les partenaires de l’insertion à conclure un pacte territorial pour l’insertion associant au département tous ceux qui sont appelés à participer à la mise en œuvre du PDI, à commencer par l’État. La commission est favorable à ces pactes, dont elle souhaite renforcer l’efficacité en prévoyant explicitement l’association du monde économique et des partenaires sociaux à leur élaboration, puisque l’insertion passe par le retour à l’emploi. Par ailleurs, le texte rationalise et harmonise les dispositions législatives applicables à l’insertion par l’activité économique. Il prévoit d’étendre, par exemple, aux ateliers et aux chantiers d’insertion les aides au poste actuellement attribuées par l’État aux entreprises d’insertion et aux entreprises de travail temporaire d’insertion. Il prévoit aussi de créer, pour l’emploi des salariés en structure d’insertion par l’activité économique, un contrat à durée déterminée d’insertion, le CDDI, dont le contenu est largement aligné sur celui des autres contrats aidés. Ainsi, sera facilitée la transition entre les structures d’insertion par l’activité économique et des formes d’emploi plus proches du droit commun. Je signalerai, au passage, l’article inséré par l’Assemblée nationale créant un statut juridique pour les personnes accueillies dans des organismes d’accueil communautaire et d’activités solidaires. Il s’agit essentiellement des communautés Emmaüs. J’approuve cette disposition élaborée en coordination avec les intéressés, qui correspond bien aux besoins des usagers de ces organismes. Enfin, le dernier volet du projet de loi, conformément en cela aux conclusions du Grenelle de l’insertion, est consacré à la simplification et à l’harmonisation du régime des contrats aidés. Les quatre contrats aidés existants sont ramenés à deux : le contrat d’accompagnement dans l’emploi, le CAE, pour le secteur non marchand, et le contrat initiative-emploi, le CIE, pour le secteur marchand. Le contrat d’avenir et le contrat d’insertion-RMA sont donc supprimés. (M. Jean Desessard s’exclame.) Les deux contrats maintenus, dont le contenu est très largement homogénéisé, apparaissent comme les deux volets du contrat unique d’insertion, le CUI, qui leur offre un cadre juridique commun. La commission a soutenu cette mesure de simplification, qui répond aux très nombreuses critiques soulevées, par le passé, contre l’excessive diversité des contrats aidés. Ici encore, simplification et harmonisation permettront aux prescripteurs des contrats, aux employeurs et aux salariés eux-mêmes de mieux s’orienter dans les méandres de la réglementation. J’approuve tout spécialement cette évolution, car une bonne visibilité des dispositifs paraît essentielle au moment où le rebond du chômage rend nécessaire la mobilisation optimale de l’ensemble des instruments disponibles. C’est dans le même esprit que le Gouvernement présentera un amendement reportant au 1 er janvier 2010 la mise en œuvre des dispositions créant le contrat unique d’insertion. Nous ne pouvons que partager cette volonté de pragmatisme et approuver l’attention aux réalités de terrain que traduit ce report. Une autre innovation vaut la peine d’être signalée : la convention individuelle conclue entre l’employeur et le prescripteur du contrat devient tripartite. Le bénéficiaire du contrat devra désormais la cosigner et sera ainsi associé à la définition des termes de la convention et des engagements qui y sont associés. À côté de la simplification et de la responsabilisation, les mots d’ordre qui ont guidé la rédaction des dispositions relatives aux contrats aidés ont été le meilleur accompagnement des bénéficiaires et la souplesse des instruments. L’Assemblée nationale a déjà apporté des améliorations en ce sens ; je souhaitais en proposer d’autres, notamment la possibilité d’allonger la durée maximale des contrats aidés quand ils sont à durée déterminée, afin que les publics les plus fragiles puissent bénéficier, dans des conditions strictement encadrées, d’ajustements de durée susceptibles de rendre effective leur réinsertion professionnelle. Or, nos amendements ont été déclarés irrecevables, en application de l’article 40 de la Constitution.