Pierre HÉRISSON (rapporteur de la commission des affaires économiques et du Plan) - Sénat - 2004-04-13
Date: 2004-04-13
Orateur: Pierre HÉRISSON
Fonction: rapporteur de la commission des affaires économiques et du Plan

M. Pierre Hérisson , rapporteur de la commission des affaires économiques et du Plan. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, voici aujourd'hui le Sénat sollicité pour contribuer à l'aboutissement d'un long processus engagé en 1997. Il nous revient, en effet, d'examiner le projet de loi relatif aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle. Ce texte vise à transposer en droit national un ensemble de directives communautaires, que l'on désigne communément sous le nom de « paquet télécoms ». Ce « paquet » de directives, issues de la consultation sur la « convergence » lancée en 1997 par la Commission européenne, a finalement été adopté en 2002. La longueur du processus n'est pas sans rapport avec l'importance du changement que ce nouveau cadre réglementaire représente pour le secteur des télécommunications comme pour celui de l'audiovisuel. Il s'agit en effet de prendre en considération les évolutions intervenues depuis l'ouverture à la concurrence du secteur des télécommunications au début de la décennie 1990, mais aussi de prendre acte de l'évolution technologique. Les frontières techniques qui distinguaient les télécommunications de l'audiovisuel sont devenues poreuses - la voix peut maintenant être offerte sur Internet ou la télévision sur ADSL - et les frontières juridiques apparaissent obsolètes de ce fait. Ces directives auraient dû être transposées avant le 25 juillet dernier. Soucieux de combler son retard, le Gouvernement avait, dans un premier temps, envisagé d'effectuer cette transposition par ordonnance. Il avait toutefois soumis cette question aux présidents des deux chambres du Parlement. Ceux-ci ont prôné la voie parlementaire, et c'est cette voie que le Gouvernement a retenue, ce dont on ne peut que se féliciter. Le texte que nous ont transmis les députés et pour lequel l'urgence est déclarée a conservé l'équilibre global du projet de loi initial. Il assure ainsi une transposition fidèle des directives communautaires. Cette transposition intervient essentiellement par le biais de modifications apportées au code des postes et télécommunications et à la loi Léotard du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication. La commission des affaires culturelles s'est donc naturellement saisie pour avis. La commission des affaires économiques a d'ailleurs choisi de lui déléguer au fond l'examen des articles les plus « audiovisuels », afin que puisse pleinement s'exprimer la compétence reconnue de la commission des affaires culturelles en ce domaine. Je dirai un mot de l'économie générale du nouveau cadre réglementaire : il confirme les principes de la réforme de la réglementation des télécommunications adoptée en 1996, à savoir la liberté d'exercice des activités de télécommunications, le service universel garanti, la régulation par une autorité indépendante. Un bilan largement positif de cette réforme avait été tiré par la commission des affaires économiques en mars 2002. L'ouverture maîtrisée à la concurrence a été indéniablement bénéfique pour le consommateur à qui elle a apporté baisse des prix et diversification des offres, comme pour la compétitivité globale de l'économie française. Le nouveau cadre réglementaire confirme donc l'objectif visé, à savoir établir une concurrence effective et régulée sur l'ensemble du marché des communications électroniques. C'est pourquoi le titre I er du présent projet de loi élabore un cadre juridique harmonisé pour l'ensemble des réseaux de communications électroniques. Permettez-moi de le souligner, si les réseaux se trouvent tous soumis au même régime, les contenus transportés sur ces réseaux demeurent, quant à eux, soumis à des régimes distincts. Le titre II du présent projet de loi procède, pour sa part, à des adaptations importantes de la loi de 1986 relative à la liberté de communication. La commission des affaires économiques a souhaité conserver la compétence au fond sur des dispositions importantes de ce titre qui ont une incidence sur les réseaux de communications électroniques : je veux parler du régime juridique applicable aux réseaux câblés et de la nature des obligations de reprise des chaînes de télévision sur les divers réseaux de communications électroniques. En quoi ce nouveau cadre réglementaire des communications électroniques se distingue-til du précédent ? Trois traits distinctifs se dégagent : sa simplicité, son efficacité et son adaptabilité. Simplicité, d'abord : depuis l'adoption en 1990 des deux directives qui ont constitué le socle de l'ouverture à la concurrence du secteur des télécommunications, la réglementation du secteur s'est progressivement enrichie, par strates successives, pour finalement ne pas compter moins de vingt-huit textes communautaires. Ce cadre législatif tentaculaire, destiné à créer un marché intérieur, a atteint ses limites avec la convergence croissante entre les réseaux audiovisuels et les réseaux de télécommunications. S'y substitue un ensemble de « seulement » sept textes : les directives « cadre », « accès », « autorisation », « service universel », « données personnelles » et « concurrence », ainsi que la décision « spectre ». La visibilité s'est donc améliorée pour les acteurs du secteur, qui attendent tous - vous le savez comme moi, messieurs les ministres - l'achèvement de la transposition de ce cadre réglementaire. Un apport essentiel de ce cadre simplifié consiste dans l'harmonisation entre les différents réseaux de transport de signaux par voie électronique, dits « réseaux de communications électroniques » : il s'agit des réseaux terrestres et satellitaires, avec ou sans fil, c'est-à-dire du réseau téléphonique commuté, du réseau Internet, de la télévision par câble, des réseaux de radiodiffusion... Cela signifie donc la fin, tant réclamée par les câblo-opérateurs eux-mêmes, de ce qu'il convenait d'appeler « l'exception câble ». Je voudrais évoquer un dernier élément majeur de simplification pour les opérateurs : la suppression de l'autorisation préalable d'exercer l'activité d'opérateur, autorisation remplacée dans la plupart des cas par une simple déclaration. Nous ne pouvons que nous féliciter de ce nouveau cadre, qui égalise les conditions de concurrence et promet un jeu plus ouvert avec des règles simplifiées. Le deuxième apport promis par ce nouveau cadre réglementaire est l'efficacité. A cette fin, les pouvoirs de l'Autorité de régulation des télécommunications sont indéniablement renforcés. Etant donné son caractère fortement capitalistique et ses fortes économies d'échelle, l'industrie des communications électroniques risque de vivre une lente transition, passant d'une situation monopolistique à une situation concurrentielle ; des situations oligopolistiques peuvent se cristalliser, voire durer : la régulation sectorielle reste donc nécessaire. C'est la raison pour laquelle l'ART est dotée de pouvoirs accrus : pouvoirs d'enquête administrative pour recueillir les informations indispensables à la régulation, possibilité de demander au Conseil d'Etat de prononcer une astreinte pour l'exécution des décisions de l'ART... En contrepartie de l'accroissement de ses pouvoirs, le régulateur est appelé à être mieux contrôlé. Ainsi, ses décisions importantes doivent faire l'objet d'une consultation publique préalable et, dans certains cas, donner lieu à consultation du Conseil supérieur de l'audiovisuel. Le régulateur doit également justifier systématiquement ses décisions au regard de la situation de chaque marché et respecter en toute matière une obligation de proportionnalité. Par ailleurs, la Commission européenne doit recevoir notification de toutes les décisions importantes prises par le régulateur. Surtout, le contrôle du Parlement reste une pierre angulaire du système de régulation, et l'importance de ce contrôle se trouve accrue dans la mesure où les pouvoirs du régulateur se trouvent étendus. Plus efficace, la régulation le sera aussi parce qu'elle sera mieux ciblée : le régulateur privilégiera l'action de régulation sur les marchés de gros avant de contrôler, si besoin est, les prix de détail. Sur chaque marché susceptible d'être régulé, le régulateur évaluera d'abord si les obligations d'accès et d'interconnexion sont suffisantes ; si tel n'est pas le cas et si le marché n'est pas en situation de concurrence réelle, alors seulement le régulateur exercera un contrôle tarifaire sur ce marché, contrôle qui pourra d'ailleurs prendre la forme d'un encadrement pluriannuel des tarifs, dit « price-cap » . La troisième caractéristique du nouveau cadre est son adaptabilité. L'esprit des nouvelles directives est de permettre une adaptation permanente de la régulation à la situation concurrentielle de chaque marché du secteur des communications électroniques. A terme, l'objectif est de substituer à la régulation sectorielle a priori une régulation a posteriori , par le droit de la concurrence, dès lors qu'un marché devient concurrentiel. A cette fin, les directives mettent l'accent sur l'évaluation de la situation économique de chaque marché, évaluation qui constitue le coeur de l'activité du régulateur. Ce dernier devra conduire périodiquement un processus tendant à définir les marchés, à analyser ces derniers et à imposer des obligations spécifiques aux opérateurs en position dominante. Ainsi, le nouveau cadre réglementaire se distingue par son caractère « glissant ». Cette flexibilité est une très grande vertu, surtout dans un secteur où les évolutions, notamment technologiques, sont particulièrement rapides. Le principe de neutralité technologique s'applique aussi à la régulation : l'apparition de nouvelles technologies crée in fine de nouvelles formes de concurrence via l'introduction de nouveaux produits substituables. Afin d'encourager l'innovation et l'investissement efficace de l'ensemble des opérateurs, le régulateur pourrait d'ailleurs ne pas réguler en amont les « marchés émergents » ; mais nous y reviendrons. Un cadre juridique qui se veut simple, efficace et adaptable : tel est le dispositif que vise à mettre en place le projet de loi. Je laisse maintenant à M. Bruno Sido le soin de présenter la position de la commission des affaires économiques et les amendements qu'elle a déposés. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)