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Nicolas ABOUT (président de la commission des affaires sociales.) - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Nicolas ABOUT
Fonction: président de la commission des affaires sociales.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Pourquoi avoir demandé la priorité ? Tout simplement parce qu'un amendement similaire ayant été déposé avant l'article 1 er , nous souhaitions que le débat porte sur la rédaction proposée par la commission. Cela nous aurait permis de gagner une dizaine de minutes, sans que grand-chose soit changé au débat de fond. Je ne crois pas du tout à l'inconstitutionnalité de l'amendement défendu par la commission. Je suis de l'avis du président Mercier. Cela a déjà été discuté. Comme je l'ai dit lors de la discussion générale, la Constitution contient des références aux moyens d'équilibre que nous pouvons mettre en oeuvre à travers la loi organique. Je me souviens que, dans le cadre de la réforme de la LOLF, le Conseil d'Etat avait transmis un avis détaillé sur les questions d'ordre constitutionnel qui se posaient alors. Je regrette à ce stade de ne pouvoir disposer d'un tel document, qui, en son temps, avait éclairé Alain Lambert, alors président de la commission et rapporteur du projet de loi. Je voudrais rappeler que, dans sa grande sagesse, M. Lambert n'avait pas cru bon devoir suivre toutes les recommandations du Conseil d'Etat, estimant qu'il pouvait passer outre, et il a eu raison puisque ces dispositions ont été sauvegardées.
Nicolas ABOUT (président de la commission des affaires sociales.) - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Nicolas ABOUT
Fonction: président de la commission des affaires sociales.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Certes, mais preuve est faite qu'on peut surmonter les difficultés soulevées par le Conseil d'Etat. Ma deuxième remarque tient à la construction de l'amendement de la commission. Sa première phrase tend en quelque sorte à renvoyer à César ce qui appartient à César : il appartient à la loi de finances, qui en autorise le paiement, d'arrêter le montant de la compensation. Nous ne souhaitons donc pas qu'une substitution s'opère au détriment de la loi de finances : chacun à sa place. Par ailleurs, cet amendement vise à imposer au législateur de prévoir cette compensation. Nous ne pouvons pas affirmer des principes et les détourner à chaque fois qu'ils doivent être appliqués. (MM. François Autain et Roland Muzeau opinent .) Il faut le rappeler : à chacun ses moyens et à chacun ses missions. Nous souhaitons assumer les nôtres. Le poids des mots est important. Que propose le Gouvernement ? Il propose une juste compensation. Chacun comprend que ce n'est donc pas une compensation intégrale ; on n'utiliserait alors pas le mot « juste ». Peut-être « juste » signifie-t-il précisément « pas très juste ». (Sourires .) Cette compensation serait juste si elle était intégrale et si le législateur décidait de ne pas y déroger. La compensation reste relative et contingente. Elle n'existe que lorsqu'elle trouve à s'appliquer. Nous sommes bien loin de ce que nous avons voté lors de l'examen du projet de loi relatif à l'assurance maladie. Tout à l'heure, M. le rapporteur évoquait la déclaration du Gouvernement. Je voudrais effectivement conclure mon propos en rappelant cette promesse. Nous avons entendu tout à l'heure M. le secrétaire d'Etat nous présenter la position actuelle du Gouvernement, dont la motivation est bien difficile à comprendre, à la suite de nombreuses interventions. Je voudrais simplement vous rappeler cet engagement, pris en juillet 2004 : « Ce projet de loi organique contiendra des mesures de nature à garantir l'autonomie financière de la sécurité sociale, comme le Sénat en a déjà exprimé le souhait. Il permettra notamment de donner une valeur juridique supérieure » - notez ce dernier qualificatif, mon cher collègue - « aux mesures prévues à l'article 39 de la présente loi et à celles de la loi de 1994 de Mme Simone Veil. Je suis certain, monsieur le rapporteur, que vous contribuerez à cette tâche. Ainsi, l'autonomie financière de la sécurité sociale aura une valeur quasi constitutionnelle. » Voilà ce que disait le Gouvernement.
Xavier BERTRAND (secrétaire d'Etat.) - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Xavier BERTRAND
Fonction: secrétaire d'Etat.

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Sur cette question passionnante et qui suscite des échanges passionnés, je voudrais revenir à la matière juridique. En effet, chacun peut légitimement avoir sa propre interprétation. Monsieur le rapporteur, j'ai insisté, tout à l'heure, dans la réponse que j'ai donnée à votre intervention liminaire, sur les trois priorités que s'est fixées le Gouvernement, l'une d'entre elles étant la sécurité juridique. Nul ne peut prendre des risques avec un texte au regard de la censure éventuelle du Conseil constitutionnel, mais j'ai tendance à croire, pour ma part, qu'en matière de loi organique c'est encore moins possible. C'est ce point qui a guidé le Gouvernement dans son approche de ce texte. Nous avons pris un certain nombre d'engagements lors du débat sur la réforme de l'assurance maladie. Le premier engagement était que le Sénat devait être saisi en premier de ce projet de loi organique. Nous l'avons tenu. Nous savons en effet le rôle important que joue le Sénat, notamment sa commission des affaires sociales, dans les débats qui concernent les projets de loi de financement de la sécurité sociale, je l'ai rappelé ce matin dans mon intervention. Nous connaissons aussi l'expérience et l'empirisme dont la commission des affaires sociales fait preuve à chaque fois sur ces questions essentielles. Nous vous avions dit également que nous souhaitions aller plus loin encore sur la question de la compensation. Vous savez également, mesdames, messieurs les sénateurs, ce que nous avons souhaité faire dans l'avant-projet de loi qui allait être soumis au Conseil d'Etat. Nous n'avons pas pu maintenir cette première version en raison des doutes juridiques qui existaient en la matière. C'est la raison pour laquelle nous avons fait tout notre possible en rédigeant cette annexe IV, sur laquelle, comme je l'ai également précisé ce matin, nous sommes ouverts à toute amélioration rédactionnelle. J'ai bien compris que vous souhaitiez davantage. Dans une analyse ciselée - dont il est coutumier - M. Mercier s'étonnait du risque de censure possible pour ce projet de loi organique, alors que ce risque n'existe pas pour une loi ordinaire. Monsieur Mercier, le principe de compensation posé par l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, c'est-à-dire au niveau législatif ordinaire, ne pose strictement aucun problème constitutionnel, nous sommes d'accord. En revanche, la Constitution, dans son article 47-1, fixe un cadre précis à la loi organique, c'est-à-dire qu'elle détermine les conditions dans lesquelles le Parlement vote la loi de financement, pas moins que cela, pas plus que cela. Comme l'a dit tout à l'heure M. Yves Fréville, il existe, bien évidemment, une possibilité, qui est de modifier la loi constitutionnelle, mais cette modification doit intervenir au préalable.
Roland MUZEAU - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Roland MUZEAU

M. Roland Muzeau. La sécurité sociale a besoin de recettes supplémentaires et pérennes pour mettre en place une véritable politique de santé publique, assurer les retraites, réduire les inégalités. Or, chacun le sait, les besoins de prévention, l'allongement de la durée de vie et les progrès technologiques entraînent un accroissement justifié des dépenses. Bien sûr, cela ne veut pas dire qu'il ne faille pas rechercher la plus grande efficacité possible des moyens alloués. Mais une politique de réduction des dépenses obéissant à une logique comptable est nocive. Depuis le début, notre modèle de financement de la protection sociale est fondé sur le travail. Les difficultés de financement de la protection sociales sont donc liées, fondamentalement, à la faiblesse du taux d'emploi et du rythme de croissance économique. Aussi, pour augmenter les ressources de la sécurité sociale, il faut combattre le chômage, créer des emplois qualifiés et correctement rémunérés, accélérer la croissance économique. Au-delà des aspects financiers, le mode de prélèvement doit favoriser l'emploi et « responsabiliser » les entreprises. Dans cette perspective, il est indispensable de rééquilibrer, d'une part, la contribution du travail et du capital au financement de la protection sociale et, d'autre part, la contribution des différentes catégories d'entreprises, car l'intensité de main-d'oeuvre diffère d'un secteur à un autre. Un tel rééquilibrage est indispensable pour faire du plein emploi un objectif crédible. Aujourd'hui, de plus en plus d'acteurs sociaux et de décideurs politiques reconnaissent la nécessité d'une réforme des cotisations patronales. Celles-ci pourraient être rééquilibrées selon plusieurs critères. Ainsi, on pourrait procéder à une modification des taux de cotisations patronales en fonction du niveau des salaires. Il est aussi possible de différencier les taux de cotisation selon quelques critères, par exemple au regard des performances des entreprises en matière d'emploi ou de l'évolution de leur masse salariale. Ou bien on pourrait élargir l'assiette à la valeur ajoutée, qui est plus large que la masse salariale. On pourrait aussi l'élargir aux revenus financiers qui ne sont pas compris dans la valeur ajoutée. Enfin, on pourrait intégrer dans l'assiette certains éléments de rémunération qui échappent actuellement à la cotisation, comme les stock-options. La possibilité de mener à bien ces réflexions n'est pas prévue par le présent projet de loi, car la loi organique n'institue aucun système démocratique permettant aux organisations de salariés de s'exprimer sur ce qui les concerne pourtant au premier chef. C'est pourquoi nous demandons, par cet amendement, que, tous les quatre ans, les représentants des organisations syndicales de salariés et les représentants des organisations d'employeurs soient invités à négocier sur la structure et les taux des cotisations et prélèvements affectés à la sécurité sociale.
Roland MUZEAU - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Roland MUZEAU

M. Roland Muzeau. Je suis bien obligé d'intervenir après les propos que vous venez de tenir, monsieur le rapporteur. Je comprends votre mécontentement, votre désappointement, qui est aussi un peu le nôtre, vous vous en doutez bien. Mais nous y sommes un peu plus habitués que vous. (Sourires .) En règle générale, nous subissons ce traitement pour l'ensemble des textes. Vous, cela ne vous arrive que de temps en temps. Vous manquez d'habitude. (Nouveaux sourires .) Cela étant, si j'ai compris votre réaction, permettez-moi de la déplorer car, ayant peu d'ancienneté au Sénat, je considère que les réponses du rapporteur, qu'elles nous plaisent ou non, sont indispensables à la bonne compréhension des débats par nos concitoyens qui s'y intéressent, pour qu'ils puissent se forger une opinion. Je regrette vivement que vous comptiez rester silencieux jusqu'à la fin du débat, alors que vous auriez tant à dire, comme l'a montré la discussion certes brève mais non dénuée d'intérêt que nous avons eue ce matin en commission. N'étant pas exprimés en séance publique, ces éléments ne seront pas portés à la connaissance de nos concitoyens. De plus, ils ne viendront pas enrichir les débats au Palais-Bourbon. C'est très préjudiciable car je crains fort que l'oukase que nous venons de subir ne se reproduise à l'Assemblée nationale, qui est plus docile que le Sénat. S'agissant d'un texte que le Gouvernement voulait emblématique, c'est affligeant.
Guy FISCHER - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Guy FISCHER

M. Guy Fischer. Je participe depuis près de dix ans aux débats, notamment au sein de la commission des affaires sociales. Je peux dire que nous venons de vivre un moment important. Nous nous étions engagés en votant l'amendement n° 20, car il au coeur de ce qui interpelle les Françaises et les Français. En effet, la loi de finances pour 2005 comprend 17 milliards d'euros d'exonérations de charges sociales patronales. Il nous semblait nécessaire de montrer notre volonté de voir toutes les ressources de la sécurité sociale véritablement affectées au budget de cette dernière, au seul motif de rompre avec la spirale infernale dans laquelle on demande tout aux assurés sociaux. Nous avions déjà dénoncé le fait que la réforme des retraites soit financée à 91 % par les retraités et les assurés sociaux. A présent, nous savons qu'il en sera de même pour la sécurité sociale. Or, aujourd'hui, à dix-huit heures trente, alors que nous venons à peine d'aborder ce débat, nous comprenons qu'il va être avorté parce que l'hémicycle est quasiment vide, ce qui est déplorable.
François AUTAIN - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: François AUTAIN

M. François Autain. Un constat s'impose d'évidence : le champ du social souffre d'un grave déficit démocratique. Dans les domaines de l'action sanitaire et sociale, de la protection sociale et de l'emploi, l'évolution a été marquée au cours de la dernière décennie par la remise en cause progressive des conditions, pourtant restreintes, du débat, de l'expression et de l'intervention des salariés, des usagers et des professionnels concernés. La sécurité sociale a été tout particulièrement touchée par cette évolution. Les assurés sociaux sont systématiquement mis à l'écart des orientations et des choix qui déterminent, au niveau tant local que national, leur couverture sociale et la gestion de cette couverture. Le fossé se creuse entre leurs aspirations, leurs besoins, dans des domaines aussi essentiels que l'accès aux soins, la compensation des charges familiales ou les retraites, et un système, une institution qui mettent en oeuvre dans ces secteurs des politiques de régression et d'abaissement des droits. Le déficit démocratique apparaît bien comme le corollaire de la régression sociale. L'un ne va pas sans l'autre. Le report, plusieurs fois renouvelé, des élections à la sécurité sociale et la succession simultanée des plans gouvernementaux ne sont évidemment pas le fait du hasard. Les mesures Balladur-Veil ont été assorties en 1994 d'une loi portant réforme de l'organisation administrative et financière de la sécurité sociale qui renforçait les pouvoirs de l'Etat et rétablissait le paritarisme dans la branche accidents du travail-maladies professionnelles. Le plan Juppé étayait ses dispositifs de maîtrise comptable par de nouvelles mesures d'élagage de la démocratie : suppression des élections, réforme de la composition et du rôle des conseils d'administration, extension des prérogatives de l'Etat et du Parlement. Plus près de nous encore, la réforme de l'assurance maladie, en transformant les conseils d'administration en simple « conseils d'orientation », les a définitivement dépouillés de tout pouvoir. L'exigence démocratique n'est pas l'exigence d'un supplément d'âme, le vernis humaniste d'une gestion par définition froide et austère de la sécurité sociale. C'est la condition d'une gestion efficace, proche des aspirations et des besoins de la population. Il conviendrait que les dispositifs de gouvernance soient rééquilibrés au profit des conseils d'administration des caisses nationales de sécurité sociale, notamment en renforçant leurs prérogatives et en asseyant leur légitimité par le retour à l'élection de leurs représentants, c'est-à-dire les représentants des assurés sociaux et des allocataires. La démocratie sociale doit avoir droit de cité dans notre pays. Elle représente les salariés et il faut revenir à des dispositions plus en rapport avec les attentes de ceux-ci. Or une telle réforme est cruellement absente de ce projet de loi organique. C'est pourquoi nous présentons cet amendement, qui tend à rétablir les élections à la sécurité sociale.
Guy FISCHER - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Guy FISCHER

M. Guy Fischer. Monsieur le secrétaire d'Etat, vous prétendez que ce projet de loi donnera plus de pouvoir au Parlement, sans pour autant léser les partenaires sociaux. Pour cela, il aurait au moins fallu revenir sur la réforme de l'assurance maladie et restituer ses pouvoirs de décision au conseil d'orientation de la CNAMTS, qui remplace l'ancien conseil d'administration. En effet, « une fois gratté le vernis du paritarisme rénové », nous pourrons constater qu'il subsiste un déséquilibre entre les pouvoirs confiés au conseil et ceux qui sont détenus par le directeur général. Et ce n'est pas le seul point de déséquilibre, loin s'en faut ! A propos de la légitimité des membres des instances dirigeantes et de la représentativité des conseils, là encore, vous n'avez pas résisté à renforcer l'étatisme, tout en acceptant de tourner définitivement le dos à la philosophie du système de 1945, qui impliquait un pilotage de l'assurance maladie par les représentants élus des assurés sociaux. Vos réformes en matière de sécurité sociale n'ont fait que créer les conditions du retour du MEDEF au sein de l'assurance maladie, le schéma adopté cet été étant sensiblement similaire à celui qui avait été préconisé par les dirigeants de cette organisation. La réalité du pouvoir appartient effectivement à une seule personne, le directeur général, nommé par vos soins et difficilement révocable. Les partenaires sociaux, pour l'affichage, se voient confier un certain nombre de compétences d'attribution. Leurs délibérations pourront toutefois être suspendues ou annulées par ce fameux et bien nommé « proconsul », Frédéric van Roekeghem - je ne vous dirai pas quel est le fond de ma pensée ! -, lequel gérera quasiment seul 130 milliards d'euros. En somme, la gestion paritaire nouvelle n'est pas rénovée en profondeur pour permettre une gestion efficace de ce bien collectif qu'est l'assurance maladie. C'est pourquoi nous refusons le mode de gouvernance de l'assurance maladie instauré par la loi du 13 août 2004 et nous proposons, par cet amendement, de recentrer les pouvoirs sur le conseil d'administration de la CNAMTS.
Bernard CAZEAU - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Bernard CAZEAU

M. Bernard Cazeau. Par le présent amendement, nous proposons d'affecter la totalité du produit des majorations de taxes sur l'alcool et le tabac au financement de la Caisse nationale d'assurance maladie. Cela devrait permettre à celle-ci de faire face à une part non négligeable de son déficit comptable. Certes, prendre une telle mesure soulève d'autres questions, dont celles qui sont afférentes au financement d'un certain volume d'exonérations de cotisations sociales par le biais des droits sur le tabac. Des interrogations pourraient même également se faire jour concernant le fait que le Gouvernement ait réaffecté le produit de ces taxes au FFIPSA, le Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles. Cette mesure visant à permettre au Gouvernement de se désengager du financement de la protection sociale agricole ne devrait pas poser de problème, puisque le FFIPSA bénéficie d'une dotation budgétaire d'Etat destinée à équilibrer ses comptes. En l'occurrence, le produit desdites taxes ne constituant qu'un surplus d'apport financier, il est possible de le transférer à l'assurance maladie. Nous ne doutons d'ailleurs pas que cette disposition pourrait figurer dans le rapport que le Gouvernement remettra au Parlement sur « la situation et les perspectives » du FFIPSA, comme le spécifie le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005. Il reste que, en la matière, il s'agit non pas de simples jeux d'écritures, mais bien de la réaffectation à l'assurance maladie du produit des majorations de taxes sur l'alcool et le tabac, lesquels sont sources d'importants problèmes de santé publique, étant causes d'accidents et mortifères. Il est donc plus que jamais indispensable que la totalité du produit des droits de consommation sur l'alcool et le tabac soit mobilisée pour financer la santé publique, donc l'assurance maladie.
Michel SERGENT - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Michel SERGENT

M. Michel Sergent. Cet amendement nous ramène au débat que nous avons eu tout à l'heure, puisqu'il s'agit d'inscrire dans la loi organique le principe de la compensation intégrale par l'Etat des exonérations, abattements ou réductions d'assiette des contributions et cotisations sociales, étant donné son actuelle application erratique et l'incapacité du Gouvernement à respecter ses engagements en la matière. L'article 70 de la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie a été adopté dans un souci de clarification, que nous partageons, des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale. Il a permis de renforcer le principe de compensation des exonérations, mais, à peine quelques semaines plus tard, la loi de programmation pour la cohésion sociale est venue clairement contrevenir à ce dernier. En outre, il apparaît aujourd'hui que, sur les 20 milliards d'euros d'exonérations décidés par l'Etat, 2,1 milliards d'euros ne sont pas compensés pour les organismes de sécurité sociale : cela représente un manque important. La situation ne devrait pas s'arranger, au vu des dernières déclarations gouvernementales sur l'intéressement des salariés, puisque, pour répondre aux attentes des salariés en matière de pouvoir d'achat, il est préconisé non pas d'augmenter les salaires, mais de renforcer l'intéressement aux bénéfices des salariés. Or celui-ci n'est pas soumis aux prélèvements sociaux - et donc n'alimente pas notre système d'assurance maladie - au même titre que les salaires. Ainsi, à supposer que les salariés touchent des dividendes de la croissance, la sécurité sociale n'en profitera pas ! Cela est inacceptable, mais je ne reviendrai pas sur un débat qui s'est déjà amplement tenu tout à l'heure.
Alain LAMBERT - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Alain LAMBERT

M. Alain Lambert. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, n'ayant malheureusement pu participer ce matin à la discussion générale, j'ai souhaité prendre la parole sur l'article 1 er , d'abord pour redire à la commission à quel point j'ai apprécié le travail qu'elle a accompli, ensuite pour souligner qu'il y a lieu de se réjouir de la perspective d'une structuration de la loi de financement de la sécurité sociale en deux parties, devenues trois grâce à l'heureuse initiative de la commission, du vote de soldes et de tableaux d'équilibre, enfin du découpage de l'ONDAM en sous-objectifs pouvant être amendés par le Parlement. Cette nouvelle architecture du texte constitue un vrai progrès. Monsieur le secrétaire d'Etat, si nous nous acheminons ainsi vers une plus grande sincérité des lois de financement, peut-être pourrions-nous réfléchir à l'instauration de plafonds de dépenses limitatifs. Cette mesure serait envisageable pour certains segments de dépenses, comme la branche famille ou, au sein de l'assurance maladie, les enveloppes hospitalières. Cependant, pour certains postes de dépenses, ceux que je qualifie de « guichets ouverts », la question serait naturellement plus délicate et soulèverait le problème des mécanismes de régulation, qui sont essentiels à la maîtrise de nos dépenses publiques. En outre, s'agissant des dépassements d'objectifs, ne devrions-nous pas commencer à imaginer des sanctions ? Il faudrait, par exemple, commencer par s'interdire de « rebaser » les objectifs de dépenses d'assurance maladie, le dépassement de l'année n réduisant à due concurrence les marges de manoeuvre pour l'année n + 1. Mon temps de parole étant limité à cinq minutes, je ne développerai pas davantage. J'en profite cependant pour rendre hommage au Gouvernement quant à la qualité de son projet de loi organique ainsi qu'à la commission pour le travail qu'elle a accompli. Ne sommes-nous pas à une étape ? Comme vous promettez l'équilibre pour 2008, nous pourrions mettre en place une réforme à ce moment-là afin d'introduire les deux éléments que je viens d'évoquer, à savoir des plafonds de dépenses limitatifs et des mesures en cas de dépassement d'objectif. Cela donnerait une forme encore plus aboutie aux lois de financement de la sécurité sociale.