Philippe SÉGUIN (Premier président de) - Sénat - 2006-02-22
Date: 2006-02-22
Orateur: Philippe SÉGUIN
Fonction: Premier président de

M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes. Ce nouveau millésime du rapport annuel est l'aboutissement d'une année de travail des juridictions financières, Cour et chambres régionales réunies. Il constitue une sélection, établie à votre attention, de ce que l'on peut retenir de plus exemplaire, en bien comme en mal, dans le résultat de nos contrôles. Comme chaque année, vous y trouverez des observations sur les politiques publiques, sur l'organisation et la gestion de l'État et de ses opérateurs, sur les entreprises publiques ou sur les collectivités territoriales. Mais la nouveauté principale du présent rapport réside dans les 174 pages de sa première partie, consacrées aux suites données aux observations de la Cour. Nous avons voulu répondre de la sorte à l'idée trop longtemps et trop largement répandue selon laquelle les observations de la Cour ne seraient pas suivies d'effets, idée bien mal fondée. La Cour elle-même a toujours systématiquement contrôlé les conséquences de ses précédentes interventions lorsqu'elle entreprenait ses contrôles périodiques. Les commissions des finances et des affaires sociales du Parlement - en particulier la commission des finances du Sénat -, soit par les rapports qu'elles demandent à la Cour, soit par le biais des travaux de leurs missions d'évaluation et de contrôle, ont elles-mêmes puissamment contribué à l'existence de ces suites. Mais il manquait un moyen de porter une appréciation d'ensemble et si différents projets de commissions de suivi ont été évoqués par le passé, ils n'ont jamais véritablement abouti. De ce fait, les suites de nos travaux demeurent ignorées de l'opinion publique, qui peut légitimement en conclure qu'il n'y en a pas. Aussi la Cour a-t-elle décidé de s'organiser pour effectuer un suivi systématique de l'impact de ses travaux les plus significatifs et c'est donc un réel droit de suite que nous commençons à mettre en oeuvre avec ce rapport. Nous programmerons ainsi, chaque année, des contrôles sur les suites qui auront été données aux insertions et aux rapports publics thématiques antérieurs, et ce dans un délai relativement bref après leur parution. Les réponses des organismes et services concernés seront, elles aussi, publiées avec les constats de la Cour. Vous pourrez ainsi constater que la Cour a généralement été suivie lorsqu'elle a dénoncé des irrégularités ou des dysfonctionnements majeurs. Les progrès constatés à la préfecture de police, par exemple, avec une réorganisation des services et la rationalisation des avantages en nature des policiers, en sont une bonne illustration. Il en est de même de la remise en cause de certains contrats peu conformes au principe de mise en concurrence entre France-Télévisions et les annonceurs publicitaires. En revanche, le contrôle de la navigation aérienne offre l'illustration des résistances qui peuvent se faire jour lorsque nous préconisons des réformes concernant l'organisation du temps de travail, le statut des personnels ou a fortiori leur régime indemnitaire. Dans le domaine de l'immobilier également, la Cour peut être entendue et approuvée, malgré la vivacité de ses critiques, mais les progrès sont lents. Les effets de l'une de nos interventions en la matière, au ministère de la culture, le démontrent. Les réformes y sont en effet entravées par nombre de rigidités et de situations acquises : préférence pour les opérations nouvelles par rapport à l'entretien ou lacunes dans la connaissance du patrimoine, autant de freins à une gestion dynamique de son immobilier par l'État. Des autres observations, qui témoignent toutes du sérieux avec lequel les services ont su prendre nos recommandations, je ne mettrai en exergue que celles qui font suite au rapport thématique sur l'accueil des immigrants et l'intégration des populations issues de l'immigration, publié en 2004. La Cour a noté que des textes législatifs et réglementaires avaient été publiés, des actions entreprises, des réorganisations engagées, allant dans le sens de plusieurs de ses préconisations. Vous en trouverez le détail dans le rapport. Mais la Cour a remarqué aussi que la question centrale posée par son rapport, qui soulignait les effets négatifs et même désastreux de la concentration géographique, n'avait pas encore été réellement abordée. Nous ne nous sommes bien entendu pas contentés de suivre les effets de nos précédents travaux et vous trouverez également dans le rapport des insertions issues de nouveaux contrôles dans des domaines aussi divers que la fiscalité, l'action sanitaire ou le logement social. La première insertion est consacrée à la prime pour l'emploi, qui concerne aujourd'hui un foyer fiscal sur quatre. On ne peut que constater ses effets limités en termes de redistribution des revenus et ses conséquences incertaines en matière de retour à l'emploi. Malgré les réformes engagées en 2006, des progrès restent à faire, notamment pour mieux cibler les bénéficiaires et, d'une façon plus générale, pour clarifier le paysage des mesures fiscales et sociales de retour à l'emploi, paysage peu lisible, mais surtout fort coûteux, dont personne ne sait toujours dire s'il est efficace ou non. D'importants développements sont également consacrés à la participation des employeurs à l'effort de construction, le fameux « 1 % logement », qui prête le flanc à deux critiques majeures. D'une part, l'État a, ces dernières années, largement renoncé à son rôle d'orientation et de tutelle sur les partenaires sociaux gestionnaires des fonds alors même que ces derniers ont bénéficié de subventions publiques accrues. D'autre part, les produits proposés pour l'emploi des fonds se sont démultipliés sans réelle étude de besoin préalable ni évaluation des effets obtenus en matière d'accès au logement social. Autre sujet d'intérêt immédiat pour les citoyens : la périnatalité. Nous soulignons à cet égard que la mise aux normes des maternités en matière notamment de taux d'encadrement ou d'activité minimum est lente et difficile. Cela contribue sans doute à expliquer que nos indicateurs de mortalité maternelle et infantile soient plus mauvais que ceux de beaucoup de pays comparables à la France et que le risque face à la grossesse soit réel et, qui plus est, inégal en fonction du lieu où l'on réside. Nous consacrons également une insertion aux bibliothèques universitaires, qui accusent, elles aussi, un grand retard par rapport à leurs voisines européennes, avec par exemple deux fois moins de personnel qu'en Grande-Bretagne et un budget d'acquisition près de trois fois inférieur à celui des bibliothèques allemandes. À l'heure de l'harmonisation des cursus européens, il devient urgent de reconsidérer l'organisation des bibliothèques sur la base d'une meilleure évaluation des besoins et d'une mise en réseau accrue. La politique de formation des travailleurs sociaux a également été contrôlée, et ce avant son transfert aux régions en 2005. La Cour ne pouvait manquer de constater de graves lacunes de pilotage : dispersion de l'offre de formation, absence de suivi des financements publics pour, au bout du compte, un nombre de diplômés insuffisant face à des besoins en forte croissance. La décentralisation, certes, peut être une opportunité pour dynamiser cette politique. Il n'en demeure pas moins que, dans ce domaine comme dans d'autres, il subsiste de fortes imbrications de compétences étatiques et régionales qui pourraient compliquer l'exercice des responsabilités. Cela va donc exiger un effort soutenu de coordination. Comme vous pourrez le constater, nous poursuivons par ailleurs nos contrôles sur la fonction publique, qui constituent autant d'occasions pour nous de nous interroger sur le bien-fondé de certaines spécificités statutaires. Cette année, nous analysons tout particulièrement la couverture des accidents du travail et des maladies professionnelles des fonctionnaires, sujet majeur à l'origine de 4,6 millions de jours d'arrêt de travail. Les régimes des fonctions publiques ont longtemps été considérés comme plus avantageux que ceux du droit commun. En réalité, les lacunes et les disparités dans l'application des règles ont produit un système engorgé et inégalitaire qui mériterait aujourd'hui d'être révisé et harmonisé avec le régime général. Sont également analysées les fortes particularités du système de retraite bénéficiant aux militaires. Alors même que la réforme de 2003 avait l'ambition d'inciter les agents publics à prolonger leur carrière, les militaires peuvent continuer à bénéficier de départs précoces et de taux de remplacement élevés. La Cour comprend les nécessités de l'attractivité de la fonction militaire, pour autant elle se doit de recommander un réexamen attentif de ces régimes afin d'éviter que le poids des retraites ne constitue une charge financière trop lourde pour le budget de la défense. Vous trouverez également dans ce rapport les résultats de ce que nous appelons, dans notre pratique quotidienne, les contrôles « organiques ». Nous avons retenu cette année ceux qui portent sur trois institutions partageant - c'est le hasard des contrôles - la caractéristique d'oeuvrer hors du territoire métropolitain. Le ministère de l'outre-mer, faute d'avoir opéré un choix clair entre une logique de mission et une logique de gestion, ne garantit, depuis très longtemps, ni une coordination interministérielle suffisante ni une bonne évaluation des actions en faveur de l'outre-mer. Il est à ce titre symptomatique que le ministère peine à renseigner les indicateurs de performance qu'il a lui-même définis dans le cadre de la LOLF. Le territoire des Terres australes et antarctiques françaises diversifie étonnamment ses missions dans des conditions qui ont dégradé sa situation financière, sans définition claire de la répartition des rôles avec l'institut Paul-Émile Victor chargé de mener des activités de recherche. L'utilisation du navire de desserte Marion Dufresne II nourrit d'ailleurs ces ambiguïtés puisqu'il est utilisé par les deux structures tantôt comme un navire de desserte - mission pour laquelle il paraît surdimensionné -, tantôt comme un outil de recherche océanographique - ce qui est à l'origine de relations financières pour le moins compliquées. Nous consacrons également une insertion à l'Association française des volontaires du progrès, association qui reçoit près des deux tiers des subventions versées par le ministère des affaires étrangères aux associations de volontaires. La pertinence du niveau de cette subvention ne va pourtant pas de soi : les charges de la structure paraissent en effet excessives, le réseau de représentations en Afrique est exagérément développé et l'encadrement trop important, alors même que le nombre de volontaires se réduit. Je voudrais également vous signaler les développements consacrés à l'Agence nationale des chèques-vacances. Les chèques-vacances sont désormais très largement attribués, souvent sans condition de ressources, et permettent ainsi autant aux familles de classe moyenne de consommer plus de loisirs qu'aux salariés les plus modestes de partir en vacances. Cette évolution mal contrôlée des missions initiales de l'établissement public se double en outre de graves défaillances de gestion et de contrôle dans l'attribution des chèques qui se sont soldées par de nombreux détournements. Cette présentation serait incomplète si je n'évoquais pas les contrôles d'entreprises publiques. Cette année, nous avons contrôlé Radio-France où nous avons pu constater une progression continue des charges de personnel avec une augmentation de 34 % des effectifs en dix ans, tandis que se profilent des investissements lourds pour la rénovation et le désamiantage du bâtiment. Enfin, le chapitre consacré au secteur local est toujours l'occasion d'évoquer des problèmes très divers de la vie locale. Cette année, nous abordons le cas d'une commune dont les quelques succès, en termes d'activité et d'emploi, ont été acquis au prix d'une forte dégradation de sa situation financière. Nous revenons par ailleurs, après avoir conduit la même étude en Île-de-France et en Provence-Alpes-Côte d'Azur, sur les modalités de la restauration collective dans les établissements scolaires et certains établissements sociaux en Alsace où nous mettons en exergue l'insuffisance de contrôle de la prestation des fournisseurs et une mauvaise connaissance des coûts à l'origine d'aléas regrettables en matière de tarifs. Le rapport décrit aussi un cas de superposition et de succession d'organismes intervenant dans le domaine de l'eau et de l'assainissement, système qui est à l'origine non seulement d'irrégularités, mais aussi d'une certaine opacité dans la fixation des tarifs. Enfin, et c'est une illustration de la préoccupation croissante des juridictions financières au regard de la qualité des états financiers publics, le rapport contient un exemple des défauts que peut comporter une comptabilité patrimoniale de collectivité territoriale. J'attire aussi votre attention sur deux insertions de ce rapport qui présentent des aspects méconnus du travail de la Cour. Le premier concerne le commissariat aux comptes de l'ONU pour lequel nous exerçons un mandat récemment renouvelé. Il nous a paru intéressant de montrer comment prend corps ce mandat et, surtout, d'illustrer par des exemples concrets la manière dont l'ONU prenait en charge, après notre intervention, la mise en oeuvre de nos recommandations. Le second concerne le contrôle des organismes faisant appel à la générosité publique. Le rapport que nous publions aujourd'hui donne les tout premiers constats sur l'utilisation des dons pour l'Asie du Sud-Est à la suite du raz-de-marée du 26 décembre 2004. Plus de 300 millions d'euros ont été collectés en France par les organismes faisant appel à la générosité publique dont un tiers par la Croix-Rouge. Cependant, selon les premières données obtenues par la Cour pour les trois premiers trimestres de 2005, seul un tiers des fonds collectés aurait été dépensé, et si l'on exclut le comité français de l'UNICEF qui considère comme dépensés les fonds qu'il a transférés à son siège, la part des dépenses tombe à moins du quart de la collecte. Au début de l'année 2007, nous serons en mesure de publier les résultats complets de ces contrôles et de mettre en lumière les conditions dans lesquelles se sont déroulés les opérations de collecte, l'affectation des dons et le choix des actions engagées par les organismes. Je voudrais enfin vous indiquer que le rapport d'activité annuel de la Cour de discipline budgétaire et financière, juridiction administrative spécialisée dans la répression des irrégularités en matière de finances publiques, et institution associée à la Cour des comptes, fait cette année l'objet d'une publication séparée et annexée. Cette nouvelle formule du rapport de la Cour de discipline budgétaire et financière propose désormais une présentation des arrêts enrichie de références jurisprudentielles et doctrinales. Toutefois, elle met surtout l'accent sur les réformes que connaît cette juridiction. Ainsi, le décret du 17 juin 2005 a permis de premières améliorations en renforçant les moyens d'instruction et de jugement. Cette réforme réglementaire est doublée d'améliorations du fonctionnement interne de la Cour. L'objectif doit être de permettre à la Cour de discipline budgétaire et financière de jouer pleinement le rôle qui lui a été confié par le législateur. Il est souhaitable que ces premières réformes soient prolongées et que la Cour de discipline budgétaire et financière voie son rôle renforcé, en raison des marges de liberté accrues conférées aux gestionnaires dans le cadre de la modernisation de la gestion publique, et en particulier dans le cadre de la LOLF. En effet, la liberté ne saurait aller sans responsabilité. À cet égard je crois utile d'informer le Sénat qu'un groupe de travail va être mis en place conjointement avec les autorités judiciaires pour réfléchir à une meilleure articulation entre la Cour de discipline budgétaire et financière et les juridictions pénales. Car il est évident que la Cour de discipline budgétaire et financière peut contribuer à limiter le risque de pénalisation de l'action publique, à condition que son fonctionnement soit amélioré, que ses infractions soient adaptées aux évolutions de la gestion publique et que le champ de ses justiciables soit étendu. Voilà, tracées à grands traits, les principales lignes de ce rapport public annuel. Je ne manquerai pas de rappeler devant votre assemblée que ce rapport ne résume pas, mais vous le savez bien, l'importante activité de contrôle de la Cour ; il n'est pas non plus la seule expression publique de la Cour. Depuis le dernier rapport public annuel, nous avons en effet publié six rapports thématiques, dont quatre ont été élaborés avec les chambres régionales des comptes : un rapport sur la Banque de France, un rapport sur les transports publics urbains, un rapport sur la gestion de la recherche dans les universités, un rapport sur les modalités de prise en charge des personnes âgées dépendantes, un rapport sur l'intercommunalité et, enfin, plus récemment, un rapport sur la gestion des prisons. Dans ce dernier rapport, la Cour constate notamment une diminution du nombre des mesures alternatives à l'incarcération, comme les travaux d'intérêt général ou le bracelet électronique, du fait d'un accompagnement social insuffisant. Enfin, alors que le recours à des prestataires privés pour nombre de fonctions - hygiène, restauration, etc. - se développe, force est de constater que l'État est dans l'incapacité de s'assurer que ces modes de gestion sont moins coûteux et plus efficaces qu'une gestion publique. Je ne peux devant vous oublier les travaux de plus en plus importants que nous effectuons dans le cadre de notre mission d'assistance à votre assemblée et qui vous sont désormais familiers. Je pense ainsi au rapport que nous vous avons remis cette année au titre de l'article 58, alinéa 6°, sur les décrets d'avance et aux huit rapports qui ont été élaborés au titre de l'article 58, alinéa 2, des rapports sur lesquels je ne m'attarderai pas car vous avez pu en prendre connaissance, et qui ont été consacrés à des sujets aussi divers que les subventions d'équipement dans le domaine de la recherche universitaire, les aides de l'État aux ONG dans le cadre de l'aide publique au développement, les frais de justice, l'indemnisation des conséquences de l'utilisation de l'amiante ou le service de l'équarrissage, les autres rapports ayant été consacrés à Météo France ainsi qu'à deux fonds : le fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce, et le fonds de soutien à l'expression radiophonique locale. L'importance croissante de ces collaborations m'a d'ailleurs conduit à demander à un magistrat de la Cour d'assurer des fonctions de contact permanent avec votre assemblée. Enfin, et ainsi que j'ai déjà pu l'annoncer, la Cour sera en mesure d'être présente en 2007 aux divers rendez-vous que lui fixent les lois organiques sur les lois de finances et - je l'espère, mais j'y reviendrai - les lois de financement de la sécurité sociale. Je ne suis pas assuré du bon positionnement de ces rendez-vous, puisqu'il est désormais clair qu'ils vont entrer en collision avec d'autres rendez-vous, de nature politique ceux-là. En tout cas, et sans attendre cette échéance, vous trouverez dans le rapport sur l'exécution budgétaire et les résultats que nous vous remettrons en mai prochain des éléments sur les missions, les programmes, les indicateurs de performance et sur les conditions de mise en oeuvre de la LOLF dans les ministères, avant que nous soyons en mesure, en 2007, de nous prononcer sur les premiers rapports annuels de performance. Dans le rapport sur les comptes, et même si la certification proprement dite n'interviendra qu'en 2007, nous pourrons nous prononcer dès cette année sur la qualité du référentiel comptable, les procédures actuelles de comptabilisation et les dispositifs de contrôle interne, autant d'éléments déterminants pour la certification à venir.