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Jean-Pierre CHEVÈNEMENT - Sénat - 2010-06-29
Date: 2010-06-29
Orateur: Jean-Pierre CHEVÈNEMENT

M. Jean-Pierre Chevènement. Monsieur le ministre de l’intérieur, lors de la première lecture, vous prétendiez vouloir instaurer, à travers le projet de loi portant réforme des collectivités territoriales, deux nouveaux couples : communes-intercommunalité, d’une part, départements-région, d’autre part. Le texte qui nous revient de l’Assemblée nationale montre, encore davantage, combien cette présentation était illusoire. En réalité, le Gouvernement veut, en premier lieu, appliquer la rigueur aux collectivités territoriales, en réduisant leur nombre, principalement au détriment des petites communes. Je ne conteste pas le principe de l’achèvement de la carte de l’intercommunalité. Nous l’avons élaborée ensemble, monsieur Mercier, nous savons donc de quoi nous parlons. J’observe simplement que la plupart des mesures adoptées, ou proposées, visent à durcir son fonctionnement et à renforcer les pouvoirs du préfet. Pourquoi tant de méfiance à l’égard des élus ? On a l’impression que le Gouvernement veut mettre en place un marteau-pilon pour écraser une mouche ! Il serait si facile, monsieur le ministre, de donner aux préfets des directives leur recommandant la concertation avec les élus et la souplesse dans l’application des dispositifs. Les préfets savent faire. Ils n’ont que très rarement besoin de prendre des dispositions coercitives. Ils peuvent compter sur le sens de l’intérêt général des élus locaux. Dans une démocratie normale, l’intérêt général n’est pas incarné par les préfets – quels que soient leurs mérites –, hauts fonctionnaires de grande qualité et que je connais bien, mais doit résulter d’un dialogue approfondi avec les élus, qui ont pour eux la légitimité du suffrage universel, dans le cadre, bien entendu, des collectivités qu’ils administrent.
Dominique de LEGGE - Sénat - 2010-06-29
Date: 2010-06-29
Orateur: Dominique de LEGGE

M. Dominique de Legge. Trente ans après l’adoption des lois de décentralisation, l’objectif est de leur donner un nouveau souffle. La contribution du Sénat, assemblée naturelle de nos territoires, est décisive dans ce débat. Nous sommes en passe de parvenir aujourd’hui à un texte qui me semble équilibré. J’évoquerai, tout d’abord, le couple commune-intercommunalité. L’exception française – notre pays compte 36 000 communes – a été souvent présentée comme une singularité pénalisante, qu’il fallait combattre en réduisant le nombre susvisé. Certes, une telle organisation peut paraître irrationnelle comparée avec celles qui ont cours dans d’autres États. Mais la présence d’un réseau de 600 000 élus de terrain engagés dans le développement de leurs communes constitue un gage tout à la fois d’efficacité, de démocratie et de représentativité des territoires. Le programme destiné à finaliser la carte de l’intercommunalité me semble être la plus sûre méthode de pérenniser le fait communal et d’en optimiser les moyens. Toutefois, je voudrais vous faire part de deux inquiétudes concernant ce couple commune- intercommunalité. D’une part, les préfets ont pris l’initiative de réunir les élus pour étudier la question de la rationalisation de la carte de l’intercommunalité. Si je ne conteste pas cette anticipation – cette carte doit en effet être achevée à la fin de l’année 2013 –, je souhaite que le temps qui nous sépare de cette échéance soit mis à profit pour laisser aux élus le soin de faire des propositions, dans le cadre de la commission départementale de la coopération intercommunale. C’est à défaut de projets partagés que le représentant de l’État devra rendre ses arbitrages. Quand je vois certaines cartes circuler ou des grandes villes faire leur marché avec les services préfectoraux pour atteindre le fameux seuil des 450 000 habitants indispensable pour constituer une métropole, j’ai le sentiment que l’on va un peu vite en besogne et qu’à vouloir forcer le destin des collectivités, on prend le risque de faire échouer une réforme par ailleurs nécessaire. Je ne souhaite pas que le territoire de mon département, l’Ille-et-Vilaine, soit organisé en fonction de ce que la capitale aura bien voulu laisser ! D’autre part, si je reconnais la nécessité de disposer de documents d’urbanisme intégrant des préoccupations qui dépassent les limites du strict territoire communal, je suis plus réservé sur les tentatives de réduire les pouvoirs du maire en matière de droit des sols, tentatives que je vois apparaître dans les débats. Si le rôle du maire ne se résume plus qu’à la délivrance administrative de permis de construire et que l’organisation du territoire et la prospective sont renvoyées aux EPCI, nous franchirons, je le crains, un pas fatal vers la suppression de la spécificité communale française.
Dominique de LEGGE - Sénat - 2010-06-29
Date: 2010-06-29
Orateur: Dominique de LEGGE

M. Dominique de Legge. Dans ce cas, il serait plus honnête d’afficher clairement les objectifs, plutôt que de s’abriter, une fois de plus, derrière le Grenelle de l’environnement, qui finit par avoir le dos bien large, notamment au titre de la densification urbaine. Par ailleurs, je regrette que la question de la constitution des métropoles soit abordée sous le seul angle démographique. Pourquoi fixer un seuil de 450 000 habitants plutôt que de 500 000, voire 600 000 ? À la vérité, les métropoles prévues par le présent texte ne sont que des communautés d’agglomération ou des communautés urbaines d’un type nouveau. Elles n’ont ni le statut ni les moyens d’entrer en compétition avec les grandes métropoles européennes, fortes d’un million d’habitants, comme Barcelone ou Milan. Qu’est-ce qu’une métropole qui n’a pas d’aéroport international ? De plus, les compétences de plein droit qui leur sont données ne le sont que par préemption et transfert de compétences communales. Les compétences qu’elles reçoivent du département ou de la région ne sont qu’optionnelles et nécessitent l’accord préalable de ces deux collectivités. Les métropoles françaises qui voudraient jouer un rôle dans le concert européen doivent, à mon sens, se construire davantage en élargissant leurs compétences sur celles qui sont exercées par les départements et les régions qu’en retirant aux communes qui les composent des services de proximité. C’est en gagnant des compétences économiques, éducatives, touristiques que ces métropoles pourront véritablement devenir le fer de lance du développement de toute une région, et peser sur l’aménagement du territoire. Les départements et les régions n’auraient rien à y perdre, bien au contraire ! De ce point de vue, le projet de loi que nous examinons manque d’ambition et de clarté.
Dominique de LEGGE - Sénat - 2010-06-29
Date: 2010-06-29
Orateur: Dominique de LEGGE

M. Dominique de Legge. La constitution d’un trop grand nombre de métropoles, uniquement justifiée par la volonté de répondre à des enjeux de pouvoirs locaux, ne permettrait pas de relever le défi de l’aménagement du territoire ni celui de la compétitivité européenne. J’en viens à présent au couple département-région. On peut le regretter, mais, force est de le reconnaître, peu de Français identifient l’action régionale, conduite à un échelon qui n’apparaît pas toujours pertinent. Les espoirs placés dans la région lors de son passage de statut d’établissement de coopération interdépartementale à celui de collectivité de plein exercice n’ont pas toujours été couronnés de succès. Pour ma part, je ne serais pas hostile au fait que la région retrouve cette fonction de porteur de grands projets à l’échelle de plusieurs départements. Le système ne fonctionnait pas si mal et créait un véritable lien entre les deux échelons. En outre, la question du nombre des conseillers territoriaux appelés à siéger à la région se trouverait résolue. Je n’ignore pas qu’un retour à une telle situation imposerait une modification constitutionnelle. Aussi, je considère que la création du conseiller territorial constitue une avancée substantielle du point de vue de l’harmonisation des politiques et des actions des deux collectivités départementale et régionale. À ceux qui regrettent que nous puissions abandonner le scrutin proportionnel, je serais tenté d’objecter que si la région n’a pas trouvé toute sa place dans le paysage politico-administratif français, c’est peut-être en partie parce que le mode de scrutin ne permet pas d’identifier un élu avec un territoire. Je ne partage pas le point de vue de ceux qui estiment avec mépris qu’une « cantonalisation » du mode d’élection des élus empêcherait ces derniers d’avoir une vision globale de leur territoire. Une telle attitude revient à faire aux élus le procès qu’’ils ne pourraient pas comprendre l’intérêt général. Je note que, dans la pratique, de nombreux exécutifs régionaux ont d’ores et déjà nommé des référents par pays. Par ailleurs, l’introduction, par l'Assemblée nationale, de l’article 35 bis prévoyant l’élaboration d’un schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services me semble constituer une innovation intéressante. En conclusion, le présent projet de loi a pour principal mérite de répondre à une difficulté. L’organisation territoriale de notre pays est souvent pensée sur la base du principe de l’uniformité. Or nos débats ont souligné la diversité des situations et des territoires. Le texte qui nous est soumis offre aux élus une boîte à outils dans laquelle ils pourront puiser les formes d’association et de travail adaptées à la réalité de leur territoire.
Jacqueline GOURAULT - Sénat - 2010-06-29
Date: 2010-06-29
Orateur: Jacqueline GOURAULT

Mme Jacqueline Gourault. Monsieur le secrétaire d'État, je regrette que le projet de loi relatif à la modernisation de la démocratie locale, dont vous étiez à l’origine et dont nous avions commencé l’étude en 2009, n’ait pas été mené à terme. Je rappelle qu’il concernait le couple commune-intercommunalité. En effet, dans le présent projet de loi, cette question soulève peu de problèmes ; elle recueille même l’assentiment de tous. Par conséquent, si elle avait fait à elle seule l’objet d’un projet loi, nous aurions adopté le texte proposé, et pour ma part, je l’aurais fait des deux mains ! L’exécutif a choisi une autre méthode, qui consiste à traiter en même temps tous les niveaux de collectivités territoriales, au travers de quatre projets de loi déposés sur le bureau des assemblées et un cinquième à venir, nous annonçait-on, concernant les compétences. De plus, on a, curieusement, commencé par le financement des collectivités, avec la suppression de la taxe professionnelle et son remplacement par d’autres taxes, en particulier la contribution économique territoriale. On le voit aujourd’hui, il eût été plus efficace de commencer par les compétences. Je l’avais dit alors : on a mis la charrue avant les bœufs ! Venons-en au conseiller territorial, point de crispation, lieu de polarisation de cette réforme.
Jacqueline GOURAULT - Sénat - 2010-06-29
Date: 2010-06-29
Orateur: Jacqueline GOURAULT

Mme Jacqueline Gourault. Nous n’avons donc pas abordé ce sujet puisqu’il relevait d’un autre texte. Je passe les épisodes récents : l’acceptation en première lecture et le vote par le groupe UMP d’un amendement de l’Union centriste, au Sénat, rappelant les principes auxquels nous étions attachés ; puis, la suppression, à l’Assemblée nationale, de notre amendement et l’introduction dans le texte du mode électoral prévu dans un autre projet de loi, posant ainsi un problème constitutionnel, au regard de l’article 39, selon lequel tout article touchant aux collectivités locales doit d’abord être débattu au Sénat. Est venue ensuite, la semaine dernière, la suppression en commission du mode de scrutin introduit par l’Assemblée nationale. À ce niveau, après lecture d’un certain nombre d’articles – je le dis avec le plus d’élégance possible –, je finis par me demander si cette suppression n’a pas été, comme disent les anglais, « facilitée », afin de réintroduire au Sénat cet amendement qui résout le problème d’inconstitutionnalité, du moins temporairement. Si jamais nous ne le votons pas au Sénat, c’est le texte initial de la commission qui reviendra.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2010-06-29
Date: 2010-06-29
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. … ce texte, qui devient en quelque sorte votre pensum . Vous vous dites : « Il faut bien faire le travail ! » Certes, M. Michel Mercier n’a pas parlé et peut-être nous étonnera-t-il… (Sourires.) Quelle différence entre ce que nous avons vécu hier soir et ces moments où nous étions, à l’Assemblée nationale, avec M. Pierre Mauroy et où, en 1982 et en 1983, nous avions un enthousiasme extraordinaire pour cette République des libertés locales, véritable souffle de la décentralisation ! Mes chers collègues, où est aujourd’hui le souffle ? En 1992 et en 1999, nous avons également vécu cette révolution des communautés, qui, petit à petit, allait, dans le respect le plus total de la réalité communale, à laquelle nos concitoyens sont très attachés, créer ces nouveaux niveaux importants pour notre développement économique et pour l’aménagement du territoire. Aujourd’hui, nous le voyons bien, il eût été possible d’aller vers un troisième âge de la décentralisation et vers plus de démocratie. La question du suffrage dans les communautés urbaines et les communautés d’agglomération se pose et se posera. Le fléchage ne constitue qu’une petite étape ; il faudra aller plus loin. Nous aurions pu aller plus loin pour la péréquation. Le débat d’hier après-midi était très révélateur. Il faut plus de justice entre nos collectivités, eu égard à leurs charges : leurs ressources ne sont pas en rapport avec leurs charges ! Les réponses sont confuses. On nous annonce même pour décembre l’arrivée du cinquième risque afin de décharger les départements du fardeau de la dépendance. Toutefois, messieurs les ministres, monsieur le secrétaire d’État, si on confie cela à la sécurité sociale – ce qui serait d’ailleurs positif –, comment le financera-t-elle, vu le gouffre abyssal de son déficit ? Et le Président de la République annonce une réduction, en trois ans, des déficits publics ! Merci de nous donner quelques explications sur vos perspectives pour les quelques mois à venir, cela nous aiderait à comprendre ! Nous aurions pu aussi aller vers des régions fortes, dans l’optique européenne des régions plus grandes, plus fortes et dotées de davantage de moyens. Bref, nous aurions pu faire bien des choses, en somme. (M. Nicolas About sourit.) Mais voilà que vous êtes accrochés à ce conseiller territorial qui ne passe pas. Y a-t-il, dans notre pays, une seule association d’élus – et il n’en manque pas – qui ait réclamé le conseiller territorial ? Laquelle ? Pas une !
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2010-06-29
Date: 2010-06-29
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Vous peinez tous, chers collègues de la majorité, dans les assemblées d’élus locaux pour leur expliquer les bienfaits du conseiller territorial. Comment pouvez-vous expliquer que l’on fera des économies en passant, dans la région Centre, de soixante-douze conseillers territoriaux à cent soixante-dix-sept ? Et M. Jean-Patrick Courtois trouve que c’est encore insuffisant : il en propose cent quatre-vingt-quatre ! Par conséquent, le nombre de conseillers territoriaux sera multiplié par trois. Ici, il y en aura plus de deux cents, là, plus de trois cents, et il faudra pousser les murs. Mais on nous dit que cela représente une économie pour la France, au moment où il faut faire des restrictions ! Personne ne peut le comprendre ! Comme Mme Jacqueline Gourault l’a dit, vous avez tout défendu dans cette affaire : le scrutin à un tour – c’était la position du Gouvernement –, puis le scrutin à deux tours, puis la part de proportionnelle, puis l’absence de toute part de proportionnelle. Vous avez défendu tout et son contraire ! Comment voulez-vous que l’on y comprenne quelque chose ?
Christian PONCELET - Sénat - 2010-06-29
Date: 2010-06-29
Orateur: Christian PONCELET

M. Christian Poncelet. … qui remet en cause non pas seulement les engagements du Gouvernement, mais aussi la priorité reconnue au Sénat pour les dispositions relatives aux collectivités territoriales. (Bravo ! et vifs applaudissements sur les travées de l’Union centriste et sur les travées du RDSE, ainsi que sur certaines travées du groupe socialiste.) En tout état de cause, on observe que, dans ce débat, se posent surtout deux questions, que j’aborderai successivement : celle de la représentativité et celle de l’exercice effectif des missions du conseiller territorial. En ce qui concerne, tout d'abord, la représentativité du conseiller territorial, on note que, selon les propositions du Gouvernement, adoptées par l’Assemblée nationale et rejetées – à juste titre, pour les raisons que je viens d’évoquer – par la commission des lois du Sénat, le nombre des conseillers territoriaux serait, dans certains départements, inférieur de 30 %, voire plus, à celui des conseillers généraux élus à l’heure actuelle. Ainsi, pour les Vosges, 23 conseillers territoriaux remplaceraient 31 conseillers généraux. Je déposerai d'ailleurs un sous-amendement à ce sujet. Or le Gouvernement se devait, après avoir satisfait à la condition de priorité de présentation que j’ai rappelée, de prendre en considération les problèmes qui se posent à l’échelon local, notamment dans les régions d’accès difficile ou dans les zones montagneuses ou forestières ; autrement dit, il lui fallait combiner des données géographiques, économiques et sociologiques. Faute pour le Gouvernement d’avoir fait ce travail, l’examen des dispositions qu’il propose suscite un certain nombre d’interrogations, comme nous venons de l’entendre ! Ainsi, à partir de ce constat dressé dans le département dont je suis l’élu, on est en droit de se demander comment un conseiller territorial unique pourrait assurer la représentation de l’ensemble des intérêts d’une circonscription qui comprend deux vallées à l’économie différente, séparées par un col. (Marques d’assentiment sur les travées du groupe socialiste.) Aussi, pour nous permettre de nous prononcer en toute connaissance de cause, il serait souhaitable que nous soit proposée la configuration complète des territoires.
Jean-Léonce DUPONT - Sénat - 2010-06-29
Date: 2010-06-29
Orateur: Jean-Léonce DUPONT

M. Jean-Léonce Dupont. Monsieur le président, messieurs les ministres, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, entre les travaux de l’Assemblée nationale, du Sénat et d’autres groupes de travail, les rapports relatifs aux collectivités locales se sont multipliés ces dernières années. Ils portent sur la réorganisation territoriale, sur la clarification des compétences des collectivités, sur les relations de ces dernières avec l’État et sur la mutualisation de leurs moyens. À ces nombreuses réflexions s’ajoute, bien sûr, la contribution du comité pour la réforme des collectivités locales, mis en place afin de « formuler toutes propositions de nature à engager une réforme profonde et ambitieuse du mode d’administration du territoire […] ». Le moins que l’on puisse dire, c’est que les travaux préparatoires à la réforme annoncée des collectivités ne manquent pas ! Les constats sont unanimes : enchevêtrement à l’excès des compétences des collectivités, trop grand nombre et morcellement des structures d’administration territoriale, nécessaire réforme des finances locales, dans un contexte marqué par une augmentation importante des dépenses des collectivités locales et une diminution des recettes. Le projet de loi que nous examinons est censé s’être nourri de ces divers rapports.
Jean-Léonce DUPONT - Sénat - 2010-06-29
Date: 2010-06-29
Orateur: Jean-Léonce DUPONT

M. Jean-Léonce Dupont. Toutefois, étonnamment, la réforme proposée aujourd’hui par le Gouvernement s’appuie sur une analyse que je qualifierais d’erronée et manque profondément de clarté. Compte tenu du temps qui m’est imparti, je ne formulerai que quatre remarques pour étayer ma vision de la situation. Tout d’abord, le texte cherche à promouvoir des synergies entre les départements et les régions, avec la création de conseillers territoriaux se substituant aux conseillers généraux et régionaux actuels. À défaut d’avoir pris une décision sur la suppression d’un échelon institutionnel – une question qui fait débat –, le Gouvernement crée un nouvel élu, chargé de « donner plus de cohérence aux politiques locales ». En soi, pourquoi pas ? Néanmoins, soyons honnêtes sur les conséquences d’un tel choix : la réduction du nombre d’élus, donc de cantons ou de territoires, conduira à favoriser les pôles urbains ; les circonscriptions étant agrandies, les élus seront moins proches de leurs concitoyens ; enfin, ne sous-estimons pas le risque de professionnalisation de la fonction d’élu territorial, problème que vient de soulever M. Christian Poncelet. Le Gouvernement présente la création de ces nouveaux élus et la réorganisation des collectivités en pôles unissant les départements et les régions comme des gages d’efficacité pour les territoires. Or, ainsi que l’illustre parfaitement le rapport du Sénat sur la mutualisation des moyens des collectivités, c’est à l’échelon des communes et des intercommunalités que les synergies et la mise en commun de moyens doivent être recherchées. C’est à ces deux niveaux que nous pouvons optimiser les dépenses et réduire le nombre des services administratifs. La Cour des comptes relève d’ailleurs ce paradoxe : malgré le développement de l’intercommunalité et le transfert de compétences depuis les années deux mille, entraînant de fait la création de postes de personnels communautaires, les communes ont continué à augmenter leurs effectifs. C’est de cette façon que les administrations « doublonnent » ! Entre les communes et les intercommunalités, ce sont entre 35 000 et 40 000 postes qui sont créés chaque année. Certes, les articles 33, 34 et suivants du projet de loi vont dans le sens d’une recherche de maximalisation des ressources et des services dans le cadre communal et intercommunal. C’est une avancée, et c’est bien là que se situe la véritable révolution pour les territoires ! Ce n’est pas à l’échelon des départements et des régions que les synergies produiront beaucoup d’effet… En outre, la diminution du nombre d’élus nous est présentée comme une garantie d’économies. En réalité, c’est l’inverse qui risque de se produire : la réforme devrait être dispendieuse. Je sais que le sujet n’est pas médiatiquement vendeur ces temps-ci, mais je voudrais dire que le coût des élus est marginal : dans mon département, il représente non pas 5 % ou même 1 % du budget, mais seulement 0,18 % !