Philippe ADNOT (rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.) - Sénat - 2004-12-07
Date: 2004-12-07
Orateur: Philippe ADNOT
Fonction: rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, les crédits demandés pour le budget de l'enseignement supérieur atteignent plus de 9 milliards d'euros en 2005, soit une progression de 3,1 % à structure constante. Je dois rappeler que ces crédits ne représentent qu'environ la moitié des dépenses publiques en faveur de l'enseignement supérieur. En effet, douze autres ministères et, bien sûr, les collectivités locales participent au financement de l'enseignement supérieur. Cela me conduit à évoquer la mise en oeuvre de la LOLF et la création de la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur ». A cet égard, monsieur le ministre, je me réjouis du dialogue constructif engagé entre mon prédécesseur, M. Jean-Philippe Lachenaud, et vos services à propos des objectifs et des indicateurs envisagés pour les deux programmes qui concernent ce budget, les programmes « Formations supérieures et recherche universitaire » et « Vie étudiante ». Je souhaite que ce dialogue se poursuive, car certains des indicateurs et des objectifs ne sont pas encore tout à fait satisfaisants. En particulier, je souhaite qu'ils permettent de mieux apprécier le parcours des étudiants en tenant compte du taux de réorientation, du taux de redoublement, de l'adéquation entre la formation et l'emploi, etc. En outre, s'agissant de l'architecture de cette nouvelle mission, je regrette que les écoles d'ingénieurs dépendant de plusieurs ministères ne soient pas intégrées à la mission, dans laquelle on retrouve pourtant la recherche qui s'effectue dans ces écoles ! Par exemple, le laboratoire des ponts et chaussées relèvera de la mission interministérielle, mais non l'Ecole nationale des ponts et chaussées elle-même. C'est quelque peu regrettable, et je pense que vous en conviendrez. J'en viens maintenant au budget de l'enseignement supérieur à proprement parler. Au préalable, je rappellerai que l'enseignement supérieur était devenu le « parent pauvre » de l'éducation nationale au cours de ces dernières décennies. Ainsi, entre 1975 et 2003, la dépense moyenne par étudiant de l'enseignement supérieur a augmenté de 25 % en euros constants, alors que, dans le même temps, la dépense moyenne par élève de l'enseignement scolaire, tous niveaux confondus, a augmenté de 82 % en euros constants. Cette évolution a placé la France dans une position singulière, puisque la dépense par élève de l'enseignement secondaire est nettement supérieure à la moyenne des pays de l'OCDE, tandis que la dépense par étudiant est sensiblement inférieure. Quant aux performances, le dernier rapport annuel de l'OCDE sur l'éducation met en évidence le fait que la France figure parmi les pays développés où le taux d'échec des étudiants des filières générales est le plus élevé. Or l'amélioration qualitative de notre enseignement supérieur est indispensable pour que notre pays s'adapte à « l'économie de la connaissance ». Compte tenu de ces observations, je constate avec plaisir que le projet de loi de finances pour 2005 comporte, pour la seconde année consécutive, un effort de redéploiement des moyens de l'éducation nationale en faveur de l'enseignement supérieur et de la recherche universitaire. Cet effort se traduit notamment non seulement par la création de 1 000 postes d'enseignants-chercheurs, destinés prioritairement à renforcer les activités de recherche, mais aussi par le redressement des crédits d'investissements. Malgré cela, comme vous le savez tous, mes chers collègues, le bilan de la réalisation des contrats de plan Etat-région n'en demeure pas moins décevant. En effet, les crédits de paiement qui auront été engagés d'ici à la fin de 2005 ne correspondent qu'à 30 % des engagements de l'Etat pour la période 2000-2006. On est donc loin de l'achèvement effectif des opérations contractualisées ! Ce retard représente une « dette » potentielle pour l'Etat de l'ordre de 1,5 milliard d'euros. Cette question de l'investissement me conduit à souligner la situation préoccupante du logement étudiant, que je n'hésite pas à qualifier de « point noir » de l'enseignement supérieur. Le parc actuel des résidences universitaires est aussi obsolète qu'insuffisant. En effet, on compte aujourd'hui autant de places que dans les années soixante-dix, alors que le nombre d'étudiants a plus que doublé. Les difficultés de logement ont évidemment été accrues par l'augmentation du nombre d'étudiants étrangers et par la flambée des prix de l'immobilier. Le 18 mars dernier, le Gouvernement a annoncé des objectifs très ambitieux : 7 000 rénovations de chambres par an pendant dix ans et 50 000 constructions en dix ans ; je me félicite de ce volontarisme. Toutefois, monsieur le ministre, je me demande si cet objectif de 7 000 rénovations par an est réaliste. Je m'interroge en particulier sur les capacités techniques des centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires, les CROUS à conduire des chantiers immobiliers d'une certaine ampleur ; ce n'est en effet pas leur métier ! Monsieur le ministre, je souhaite que vous réalisiez des expériences, afin de savoir s'il ne serait pas plus efficace, d'une part, de confier la construction et la rénovation des bâtiments à des organismes dont c'est le métier - éventuellement les HLM - et, d'autre part, de mobiliser des techniques de financement modernes, comme le « lease-back », qui est régulièrement utilisé par les entreprises désirant se recentrer sur leur coeur de métier. La France est engagée dans une bataille planétaire en matière à la fois de recherche, d'innovation et de transfert de technologie. Cet ensemble de domaines jouera un rôle majeur. Jusqu'à présent, pour nos entreprises, tout se jouait sur le coût de la main-d'oeuvre, terrain sur lequel nous n'avons aucune chance de gagner. Il reste l'innovation dans les process, les produits, les matériaux et les services, domaines dans lesquels tous les autres pays se sont fortement engagés. Compte tenu des problèmes budgétaires que nous connaissons, il serait souhaitable, à l'avenir, que les redéploiements budgétaires aillent à l'essentiel. En attendant, vous avez une possibilité, monsieur le ministre : remettre le patrimoine de 150 000 logements étudiants à des professionnels, leur laisser le soin de manager les opérations de reconstruction et de réaménagement, afin d'être, avec les mêmes fonds, beaucoup plus efficaces et d'utiliser les sommes annuellement engagées à l'heure actuelle dans ce domaine pour vous recentrer sur votre coeur de métier. C'est le signal extrêmement fort que vous pourriez donner. Tel est, monsieur le ministre, le message que je souhaitais vous faire passer. Quoi qu'il en soit, au-delà du logement, c'est sans doute l'ensemble de l'organisation et de la gestion des établissements d'enseignement supérieur qui a besoin d'une rénovation. En effet, notre enseignement supérieur est à mi-gué entre gestion centralisée et autonomie des établissements. De nombreux rapports ont mis en évidence l'absence de gestion prévisionnelle des ressources humaines, l'opacité des procédures de recrutement, l'insuffisance du contrôle budgétaire des établissements, des pratiques comptables peu satisfaisantes, la méconnaissance du patrimoine immobilier, les carences de leur maintenance ainsi que les dérives de l'offre d'enseignement, etc. A cet égard, le Gouvernement a décidé de procéder à une réforme progressive. Pour l'heure, le projet de loi de modernisation des universités est reporté sine die . Mais, le choix n'est pas pour autant celui de l'inaction. Je me félicite de l'engagement du ministère de réformer d'ici à la fin de 2005 les modalités de répartition des emplois et des crédits de fonctionnement. Je souhaite, monsieur le ministre, que vous nous précisiez les objectifs de cette réforme. En outre, le « LMD » - licence - master - doctorat - et la LOLF constituent deux leviers majeurs de réforme « silencieuse ». Le LMD est aujourd'hui un succès. En effet, près des trois quarts des universités ont déjà adopté, ou seraient sur le point d'adopter, ce dispositif, qui favorise le décloisonnement des filières, la diversification des parcours individuels, la rationalisation de leur offre de formation, et qui peut être le point de départ d'un dialogue avec les grandes écoles et stimuler la constitution de pôles de compétences de taille critique. De même, la LOLF peut encourager l'autonomie et la responsabilisation des établissements et, en contrepartie, la diffusion d'une culture de l'évaluation. Ce choix d'une modernisation progressive me paraît adapté dans la mesure où il permet aux différents acteurs de participer aux changements et non pas seulement de les subir. Cela étant, on peut se demander si cette méthode ne risque pas d'achopper sur la « mal-administration » des universités. En effet, si le LMD et la LOLF sont susceptibles de favoriser une plus grande cohérence au sein des universités, ils n'en requièrent pas moins une amélioration de leur gouvernance. Je crois donc nécessaire de réviser rapidement les modes de désignation et les prérogatives des présidents d'université, comme de leur conseil d'administration. L'organisation des universités de technologie pourrait, je crois, être un exemple à suivre. Mes chers collègues, sous le bénéfice de ces observations, la commission des finances vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de l'enseignement supérieur pour 2005.