Alain LAMBERT - Sénat - 2005-05-10
Date: 2005-05-10
Orateur: Alain LAMBERT

M. Alain Lambert. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, le rôle du Parlement dans la LOLF n'est plus à rappeler, et Dieu sait s'il a dû surmonter quelques divergences de points de vue pour adopter ce texte ! Je me réjouis que le Gouvernement s'applique à faire vivre le consensus politique auquel nous sommes parvenus en 2001, grâce à une coopération quasi unique avec le Parlement pour mettre en oeuvre ce texte. Le Sénat ne doit pas être un commentateur de la réforme : il en est le gardien, le garant. Aussi, le débat qui s'ouvre aujourd'hui est-il utile : il nous donne l'occasion de nous interroger sur la question de savoir comment nous concevons désormais notre rôle, quels nouveaux liens nous entendons nouer avec l'exécutif, comment utiliser les informations nouvelles et les pouvoirs importants que nous allons avoir et, surtout, comment moderniser le dialogue budgétaire avec le Gouvernement, notamment dans sa phase la plus solennelle que constitue le débat en séance publique. La commission des finances, sous l'impulsion de son président, à qui je veux rendre un hommage particulier, hommage qui n'est pas de circonstance, mais qui est l'expression de ma gratitude pour son implication personnelle dans la réussite de cette réforme, a commencé à aborder ces questions à l'occasion de séminaires ou lors de discussions avec les autres commissions. Cette réforme du règlement du Sénat constitue un premier pas nécessaire et je crois que son examen arrive au bon moment. A cette occasion, je souhaiterais évoquer la non moins nécessaire rénovation du débat de la seconde partie du projet de loi de finances. La proposition de réforme de notre règlement vient, utilement à mes yeux, tirer les conséquences de la loi organique. Cette réforme aborde ainsi trois types de dispositions sur lesquelles je ne reviendrai pas, le rapporteur les ayant déjà exposées excellemment, qu'il s'agisse des coordinations formelles, de l'actualisation des dispositions sur la recevabilité financière ou d'une nouvelle disposition prévoyant que la conférence des présidents décide des modalités d'organisation de la discussion du projet de loi de finances. Je souhaite, monsieur le rapporteur, saluer votre démarche qui tient à n'apporter que les modifications les plus nécessaires, à travailler en coordination étroite avec les autres commissions de notre assemblée, avec tous les groupes politiques, et à profiter de cette réforme pour prendre acte de la pratique sur l'organisation des travaux budgétaires. Je tenais à vous adresser des compliments très sincères. S'agissant de l'organisation des travaux budgétaires, je souhaiterais néanmoins approfondir quelque peu notre pensée. Comme l'a évoqué dans son rapport écrit Patrice Gélard, il nous faut hâter notre réflexion en la matière. Même s'ils ne relèvent pas de notre règlement, les principes qui ont guidé en 2001 le législateur organique et sur lesquels la commission des finances et la conférence des présidents pourront s'appuyer quand il s'agira de mettre en place le débat sur le budget pour 2006 me semblent devoir être rappelés à l'occasion de cette discussion. Au-delà de cette réforme du règlement, il nous faut porter notre regard sur l'organisation du débat relatif au budget pour 2006, qui sera le premier à être élaboré, présenté, discuté, voté et exécuté selon la loi organique. Le premier débat budgétaire appliquant la LOLF donnera le « la ». Souvenons-nous en effet que c'est lors de la discussion du budget de 1960, la première appliquant l'ordonnance de 1959, que s'est forgée la pratique du vote par ministères et par titres plutôt que par titres et par ministères, d'où l'importance de la pratique... Le Parlement exerce en la matière une responsabilité particulière. S'agissant de la modernisation du débat de seconde partie dont nous parlons depuis si longtemps, des progrès ont été accomplis, mais il faut véritablement profiter de la loi organique pour faire un pas décisif. Cette modernisation doit prendre acte de l'éclatement des budgets ministériels au profit de budgets affectés à des politiques publiques. Il nous faut être bien conscients, les uns et les autres, qu'il n'y aura plus de discussion sur le « budget » du ministère des affaires étrangères, mais sur des politiques publiques, qu'il s'agisse de l'action extérieure de l'Etat, de l'action culturelle ou du soutien aux Français de l'étranger. Il nous faut être bien conscients qu'il n'y aura plus de discussion sur le « budget » du ministère de l'intérieur, mais sur les politiques de la sécurité, de la sécurité civile et de l'administration territoriale. Cette prise de conscience s'impose de façon absolue. La loi organique jalonne la piste à suivre en faisant des missions l'unité de vote des crédits. A nous de poursuivre la logique du texte en nous assurant que la mission soit aussi l'unité de discussion des crédits. Deux raisons nous guident en ce sens : premièrement, cela est pleinement cohérent avec les futurs débats d'amendements qui porteront sur les missions ; deuxièmement, il n'y a pas d'alternative crédible du point de vue de la réforme. Il nous faut à tout prix éviter le retour à une discussion par ministères, tentation commode pour ceux qui ne veulent pas changer leurs habitudes, tentation commode pour ceux qui gèrent les agendas des ministres, tentation commode pour ceux qui craignent le dépassement des horaires. Il nous faut notamment proscrire de façon catégorique une pratique qui consisterait à prévoir des discussions communes de missions ministérielles. L'argument de la maîtrise du temps des débats ne vaut pas à mes yeux. La deuxième partie de la discussion du projet de loi de finances se limite aujourd'hui à une succession de monographies ministérielles dans lesquelles la majorité et le Gouvernement mettent en valeur un dixième d'augmentation des crédits ou nuancent un dixième de baisse, tandis que l'opposition - et ce n'est pas un mauvais procès que je fais à l'actuelle opposition sachant que nous sommes chacun à notre tour dans l'opposition - critique l'insuffisance des crédits, là où l'on sait l'inanité d'un propos qui néglige le contenu de la dépense. Le temps de la deuxième partie serait beaucoup mieux utilisé s'il était organisé autour des missions, conformément à votre proposition, monsieur Arthuis. La discussion permettrait alors d'évoquer le contenu des politiques, de débattre des problèmes précis soulevés par les contrôles et par les amendements, et cela exclusivement sous la forme de questions et de réponses. Je crois que ce serait la bonne formule ! Nous devons garder à l'esprit qu'il ne faut rien faire qui dénature l'esprit de la réforme, et notamment le développement de la logique de performance. Il faut que le Parlement s'empare de la logique de performance et structure les débats sur les dépenses autour de cette notion. Il doit ainsi s'écarter, ainsi que le prévoit la LOLF, des débats ministériels actuels pour entrer dans le coeur des politiques publiques. L'autre volet de l'organisation des débats concerne le périmètre des compétences des rapporteurs spéciaux et des rapporteurs pour avis. Les commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat ont fort heureusement, selon moi, adopté une définition des périmètres des rapports spéciaux qui se rapproche sensiblement des missions, pour ne pas dire qu'elle se cale complètement dessus, au Sénat du moins. C'est judicieux dans la mesure où cette mesure permettra aux rapporteurs spéciaux d'exercer leur rôle dans les débats d'amendements et de s'attacher à la cohérence des missions, au nom des équilibres budgétaires et de la recherche de l'efficacité des politiques publiques. De même, il me semble logique que les périmètres des rapports pour avis se rapprochent quant à eux des différents programmes, en tout cas des plus importants. Les commissions saisies pour avis ont, par leur connaissance fine des différentes politiques, des interlocuteurs et des dispositifs, une légitimité et une compétence particulières pour s'emparer des projets et des rapports annuels de performance, afin d'éclairer le Parlement sur la pertinence des objectifs et sur leur atteinte. Un tel schéma d'organisation rapprochant les missions des rapporteurs spéciaux et mobilisant les rapporteurs pour avis sur les principaux programmes présente, outre sa simplicité, de nombreux avantages et devrait faire progresser la qualité de nos travaux. Cette organisation permet de bien identifier les interlocuteurs et de nouer des relations plus étroites avec l'exécutif, notamment avec les responsables de programme ; elle permet d'associer beaucoup plus de parlementaires au suivi des politiques publiques, et ce tout au long de l'année ; elle utilise au mieux les compétences des différentes commissions et montre aux administrations que le Parlement les accompagne dans leur réforme. Évidemment, un tel schéma destiné à se mettre en place progressivement ne devrait pas empêcher des « innovations » comme la co-signature des rapports les plus importants. Mes chers collègues, une grande partie de la réforme dépendra de notre capacité collective à épouser la modernisation. Nous l'avons voulue en 2001. Nous avons réalisé une sorte de miracle en la souhaitant avec suffisamment d'ardeur pour l'adopter alors que les circonstances ne la favorisaient pas. Il faut donc que cet état d'esprit perdure. Lorsque nous répartirons les rapports pour le budget pour 2006, lorsque nous organiserons les débats de deuxième partie, lorsque nous forgerons la pratique et les premiers précédents, ayons à l'esprit le signal que nous voudrons lancer à nos administrations ! En adaptant nos méthodes au nouveau cadre budgétaire, nous montrerons aux agents que nous sommes engagés dans une réforme sans précédent depuis 1959 et que le Parlement entend continuer l'oeuvre qu'il a entreprise depuis 2001. Nous montrerons que nous croyons dans cette réforme que nous avons voulue et, parce que nous l'avons voulue, que nous avons écrite et votée. Nous avons la chance historique, en mettant en place la discussion du budget pour 2006 dans quatre mois, de rompre avec la fameuse « litanie, liturgie, léthargie » du président Edgar Faure et de refonder l'approche du Parlement en matière de finances publiques. Cela passera par des actes simples qu'il ne faut pas manquer : discuter des missions et des programmes, et non pas des ministères ; nous pencher sur les politiques conduites, et non pas sur les pourcentages d'évolution des crédits ; répartir les rapports spéciaux et pour avis en nous calant sur la maquette et non sur des sections budgétaires qui ont plusieurs configurations gouvernementales de retard ; interroger les ministres à l'occasion de la loi de règlement sur leur action, afin d'éclairer et de soulager le débat budgétaire annuel, qui est déjà très lourd. La mise en oeuvre de la LOLF exige des efforts très importants de la part des agents de l'administration, qui doivent réviser bon nombre de leurs méthodes et de leurs réflexes. Le Parlement doit donner l'exemple, les encourager et leur montrer la voie !