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Robert NAVARRO - Sénat - 2010-01-28
Date: 2010-01-28
Orateur: Robert NAVARRO

M. Robert Navarro. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous sommes pour une réforme en faveur des territoires. Depuis 1982, nous avons porté la décentralisation ; nous l’avons défendue face aux attaques d’une certaine droite. Dans cet article 3, nous nous opposons au nouveau dogme : la réduction brutale du nombre de conseillers communautaires. Alors que, pour inscrire la France dans la modernité européenne, il faudrait aujourd’hui avancer dans la décentralisation, le texte qui nous est présenté constitue un immense retour en arrière, et tout cela parce que la politique menée dans ces territoires ne plaît pas ! Les amendements que nous défendons ne visent pas uniquement à nous opposer au texte. Ils nous permettent également de proposer une autre vision, celle de la confiance dans l’intelligence des territoires. Dans cet article 3 portant sur l’élection et la composition des conseils communautaires, plusieurs de nos amendements visent à prendre en compte les remarques émises par les associations d’élus. Mes chers collègues, la politique, c’est d’abord l’écoute. Plusieurs de nos amendements à cet article réaffirment des principes essentiels : la représentation des territoires doit être juste, avec au minimum un siège par commune ; la répartition des sièges doit prendre en compte des données démographiques. De même, il convient de préserver une représentation satisfaisante de toutes les collectivités dans les communautés très peuplées et composées de nombreuses communes. Afin de laisser une certaine marge de manœuvre, il est également essentiel de donner aux communes la liberté de créer et de répartir, à la majorité qualifiée, une enveloppe de sièges supplémentaires. C’est l’objet de notre amendement n° 67 rectifié bis . Enfin, il est primordial de laisser les communes libres de participer ou non à la constitution d’établissements publics de coopération intercommunale. C’est l’objet de plusieurs de nos amendements. Ces exemples piochés parmi d’autres montrent que nous avons des propositions face à cette recentralisation, véritable régression territoriale et évidente manipulation électorale. La centaine d’amendements que nous proposons dessine une vision moderne, juste et égalitaire de ce que devrait être une réforme des collectivités territoriales, étape indispensable d’une nouvelle décentralisation. Les 560 000 élus locaux méritent mieux que ce texte, eux qui défendent les valeurs républicaines au quotidien, les services publics, et cela au plus près des citoyens. Mes chers collègues, pensez à eux au moment du vote de chacun de nos amendements !
Nathalie GOULET - Sénat - 2010-01-28
Date: 2010-01-28
Orateur: Nathalie GOULET

Mme Nathalie Goulet. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, cet article est extrêmement important. Nombre d’intercommunalités ayant été constituées au forceps, les règles de représentativité n’ont pas forcément été respectées au moment de leur création. Par conséquent, en cours de mandat, il est extrêmement difficile de revoir les statuts. Dans mon département, je connais plusieurs problèmes très sérieux. Après deux ou trois mandats, les communes qui sont les plus importantes et qui, globalement, sont les plus gros contributeurs en équipements, en services et en moyens, sans avoir pour autant leur mot à dire dans les intercommunalités, cherchent à revoir les fonctionnements. Je mentionnerai le cas de la communauté de communes du Pays fertois, composée de quinze communes et de quatorze communes rurales. La commune-centre compte 6 000 habitants ; les quatorze autres communes en comptent 6 200. La commune-centre est représentée par sept délégués sur trente-sept ; or elle représente plus de 50 % des habitants et plus de 50 % des revenus fiscaux. Il n’existe aucun moyen de revoir les statuts, de faire sortir cette commune-centre de l’intercommunalité, même si elle-même veut se raccrocher à une autre intercommunalité. Le préfet, qui est bien informé de la situation, attend de nos débats une solution pour régler le problème. C’est la raison pour laquelle j’ai déposé plusieurs amendements sur l’article 3, car de nouvelles règles de représentativité sont essentielles pour résoudre les problèmes de gouvernance. Cela a été dit à plusieurs reprises au cours du débat, l’intercommunalité est une solution, à condition que la gouvernance y soit bien appliquée et que les conventions légalement formées soient exécutées de bonne foi, ce qui n’est pas toujours le cas. Les petites communes doivent être respectées, mais elles n’ont pas forcément toujours raison ; les communes plus importantes, qui n’ont pas forcément tort, ne doivent pas être bafouées.
Nicole BORVO COHEN-SEAT - Sénat - 2010-01-28
Date: 2010-01-28
Orateur: Nicole BORVO COHEN-SEAT

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Je vous remercie, monsieur le président, d’avoir rappelé que l’article 2 n’avait pas été voté à l’unanimité. Nous sommes favorables à l’établissement d’un lien étroit entre les communes et l’intercommunalité. Or ce texte ne dissipe pas le flou qui existe dans ce domaine et qui résulte de deux conceptions opposées. Certains, dont nous sommes, sont partisans d’une coopération intercommunale, alors que d’autres appellent de leurs vœux une intercommunalité forcée destinée à remplacer, au bout de peu de temps, les communes autonomes. Malheureusement, le texte reflète une telle antinomie. En ce qui nous concerne, nous ne pouvons accepter d’en rester à ce flou artistique, qui, en l’absence de décisions plus précises, demeure inacceptable. J’en viens aux raisons précises pour lesquelles nous avons déposé l’amendement n° 140. Vous avez, monsieur le ministre, en citant la Constitution, rappelé le fait que le mode d’élection des conseillers communautaires rendait obligatoire l’introduction de nouvelles règles, le volontariat n’étant plus une solution adaptée. Toutefois, je l’ai dit précédemment, d’une part, aucun mode d’élection précis n’a été fixé, d’autre part, l’article 3 va plus loin, puisqu’il vise non seulement à encadrer la répartition des sièges, mais aussi à réduire le nombre de conseillers communautaires. L’étude d’impact évoque une réduction de 22 % des effectifs. Vos arguments sont connus. Nous les jugeons inacceptables, car démagogiques : il y aurait trop d’élus, et il serait donc nécessaire de limiter leur nombre. Par ailleurs, on le sait très bien, il ne s’agit pas d’un problème de coût, puisque les dépenses engendrées par ces élus représentent 0,4 % des budgets locaux. Nous souhaiterions donc que l’on nous explique les raisons d’une telle décision ! Quant à sa conséquence, nous la connaissons ! En effet, en réduisant le nombre d’élus, on réduit mécaniquement leur diversité et, donc, le contrôle démocratique. Monsieur le ministre, le projet de loi, que vous le vouliez ou non, nuit au pluralisme, à la démocratie et à la proximité des élus et des citoyens, autant de principes que nous défendons. Je ferai une digression, pour dire à quel point il est stupéfiant d’entendre les parlementaires dénigrer sans arrêt la politique ! Nous sommes suffisamment critiqués par nos concitoyens, que nous représentons pourtant, pour que vous n’en rajoutiez pas vous-même ! Dans votre bouche, tout ce qui est politique serait mauvais.
Gérard COLLOMB - Sénat - 2010-01-28
Date: 2010-01-28
Orateur: Gérard COLLOMB

M. Gérard Collomb. Je reprends la lecture du tableau : la ville d’Aix-en-Provence, dont la population représente 40,19 % de celle de la communauté du Pays d’Aix, se verra attribuer, selon notre système, 38,78 % des sièges. Elle n’écrase donc pas le reste du territoire ! Angers, dont la population abrite 57,40 % de la communauté d’Angers, recueillera 49,45 % des sièges. La ville de Bar-le-Duc, avec 60,41 % de la population de la communauté de Bar-le-Duc, élira 50 % des représentants, compte tenu de la règle du seuil. Là encore, on ne peut pas dire qu’elle va écraser les autres communes ! De même, Bayonne, avec 40,84 % de la population de la communauté de Bayonne, recevra 40,82 % des sièges, toujours selon le système que nous proposons. Et je pourrai poursuivre la lecture des cent pages que compte ce tableau. En tout état de cause, la démonstration est faite que ceux qui s’opposent à notre système qui vise à instaurer une représentation un tant soit peu équitable de la ville-centre, veulent précisément, comme l’a excellemment décrit Mme Goulet, que la ville-centre se trouve totalement piégée en continuant par ses impôts à alimenter la communauté de communes, la communauté d’agglomération ou la communauté urbaine, alors que les décisions seraient prises par les représentants des autres communes. (Mme Nathalie Goulet acquiesce.) Il faut tout de même veiller à garantir la justice et l’équilibre au sein du système que nous allons instaurer. Voilà pourquoi je suis évidemment contre l’amendement n° 140.
Dominique BRAYE - Sénat - 2010-01-28
Date: 2010-01-28
Orateur: Dominique BRAYE

M. Dominique Braye. Si l’accord local selon les trois critères que je viens de rappeler est constitutionnel, cela signifie que les élus dans l’intercommunalité pourront ensemble répartir les sièges comme ils le souhaitent, en tenant compte de ces trois critères. (M. le ministre fait un signe de dénégation.) C’est donc ce que je pensais initialement : cela n’est pas constitutionnel ! Dans ce cas, nous sommes confrontés à un véritable problème, qui remet en cause la totalité du tableau. Nous sommes d’accord sur la nécessité de prendre en compte à la fois le critère territorial et celui de la population. L’important est de savoir où l’on met le curseur entre ces deux critères. S’agissant du critère de la population, les systèmes qui nous sont proposés conviennent très bien à la communauté urbaine de Lyon, mais cette dernière n’est peut-être pas l’alpha et l’oméga de l’intercommunalité française, d’autant que c’est la technostructure qui commande là-bas, comme l’a dit mon ami Michel Charasse. Or, dans nos petites intercommunalités, c’est plutôt nous qui tirons les rênes. Ensuite, en ce qui concerne le critère territorial, je présenterai un certain nombre d’amendements.
Michel MERCIER (ministre.) - Sénat - 2010-01-28
Date: 2010-01-28
Orateur: Michel MERCIER
Fonction: ministre.

M. Michel Mercier, ministre. Tout au long de la discussion, je me suis volontairement limité à rappeler l’encadrement constitutionnel dans lequel nous nous situons. Je rappelle que l’un des apports de la Constitution de 1958 est d’avoir encadré la loi et d’avoir établi une hiérarchie des normes juridiques au sommet de laquelle se trouve la Constitution. Cette dernière s’impose à tous, au Parlement, au Gouvernement, à chacun d’entre nous. En l’occurrence, le Conseil constitutionnel rappelle que, aux termes de la Constitution, les assemblées locales doivent être constituées sur des bases essentiellement démographiques et selon un principe général de proportionnalité. Néanmoins, dans son arrêt du 26 janvier 1995, le Conseil constitutionnel indique qu’il peut être tenu compte, dans une mesure limitée, d’autres considérations d’intérêt général et notamment de la possibilité qui serait laissée à chacune de ces collectivités de disposer d’au moins un représentant au sein du conseil concerné. Cela signifie, pour être clair et pour répondre à votre question, monsieur Braye, que, constitutionnellement, le tableau peut prévoir un représentant par collectivité. Par ailleurs, l’article 72 de la Constitution, qui dispose qu’aucune collectivité locale ne peut exercer une tutelle sur une autre, justifie, à nos yeux, qu’aucune commune dans un ensemble intercommunal ne dispose de plus de la moitié des sièges de façon qu’elle ne puisse pas imposer à toutes les autres sa vision. Entre ces deux limites, c'est-à-dire qu’aucune commune ne puisse disposer de plus de la moitié des sièges et que chaque commune se voie attribuer au moins un siège, la décision du Conseil constitutionnel du 26 janvier 1995 a posé la règle suivante : les sièges sont répartis suivant le principe général de proportionnalité entre les communes, en tenant compte toutefois des deux limites précitées.
Pierre-Yves COLLOMBAT - Sénat - 2010-01-28
Date: 2010-01-28
Orateur: Pierre-Yves COLLOMBAT

M. Pierre-Yves Collombat. Vous nous avez dit que l’élection des délégués au suffrage universel direct changeait tout, et vous avez cité les articles de la Constitution faisant référence aux collectivités territoriales. Mais, pour nous, l’intercommunalité n’est pas une collectivité territoriale ! La question qui se pose est de savoir si les collectivités territoriales ont le droit de contractualiser. Vous nous dites qu’elles n’en ont pas le droit, au simple motif que, si elles le font, il faut qu’elles respectent certaines règles. Or c’est conforme à la Constitution. Par conséquent, contrairement à ce qui a été dit, l’élection des délégués au suffrage universel direct ne changera pas les choses, car le nombre de délégués sera fixé par des règles et des statuts, dans la limite des contraintes constitutionnelles. Ne mélangeons donc pas tout ! Notre position est de donner la primauté à l’accord local, dans le respect de la Constitution, et, si cet accord ne prévaut pas, de laisser la loi trancher en prenant en considération la dignité et l’importance de chacune des collectivités. Je n’aurais certainement jamais soutenu l’élection des délégués communautaires au suffrage universel direct si j’avais pensé qu’elle impliquait la conception de l’intercommunalité que vous avez décrite !
Rémy POINTEREAU - Sénat - 2010-01-28
Date: 2010-01-28
Orateur: Rémy POINTEREAU

M. Rémy Pointereau. Nous proposons, par cet amendement, une suppression partielle de l’article 3. Autant il est utile de réglementer le nombre de vice-présidents dans les EPCI pour éviter les débordements qui ont pu se produire ici ou là, autant il n’est pas souhaitable, comme je le disais tout à l’heure, de fixer, à la place de l’intercommunalité concernée – communauté composée de communes uniquement rurales ou comprenant un centre urbain, communauté d’agglomération ou communauté urbaine –, le nombre de délégués titulaires et suppléants, ainsi que la répartition des sièges. Dans ce domaine également, chaque intercommunalité doit pouvoir s’administrer librement et préciser, dans un tableau, un nombre minimum et maximum de délégués par commune, après avoir reçu l’accord des deux tiers des conseils municipaux représentant au moins la moitié de la population. Le système proposé à l'article 3 présente un double inconvénient. D'une part, il réduit trop fortement le nombre de délégués et s’avère très complexe à mettre en œuvre au regard des différents types d’EPCI. De nombreuses communautés de communes rurales comptent deux délégués titulaires et un délégué suppléant par commune. Cela permet d’assurer une représentativité suffisante de chacune d’entre elles : tel a été justement l’objectif recherché dans les accords locaux, le ciment de l’intercommunalité. D'autre part, en supprimant une telle possibilité, il risque d’engendrer des difficultés entre petites et grandes communes, qui, jusque-là, avaient trouvé un consensus. Il est donc regrettable de figer les règles de représentation dans un tableau. Mieux vaut d’abord savoir si, oui ou non, l’accord local est constitutionnel. Vous répondez aujourd'hui par l’affirmative, mais il serait bon d’en avoir l’assurance. D’ici à la deuxième lecture, il conviendrait donc de disposer d’un tableau mieux adapté aux différents types d’EPCI.
Gérard COLLOMB - Sénat - 2010-01-28
Date: 2010-01-28
Orateur: Gérard COLLOMB

M. Gérard Collomb. Je l’ai dit tout à l’heure, cet amendement a été élaboré avec le concours des associations d’élus, celles des maires de France, des maires des grandes villes, des communautés urbaines et l’ADCF. Nul ne peut à mon sens se prévaloir de cette dernière sans avoir recueilli, au préalable, l’avis de son président, M. Delaveau. Moi-même, je l’ai encore eu hier au téléphone ! Notre amendement, qui a donc fait l’objet d’un large accord, vise à assurer la représentation de tous les territoires, tout en respectant autant que possible la démographie. En me demandant pourquoi certains s’opposaient à cet amendement avec autant d’insistance, j’ai essayé de voir les conséquences qu’aurait la mise en œuvre des propositions des uns et des autres sur la représentation de telle ou telle commune. J’ai pris comme exemple les sous-amendements de M. Braye, par lesquels il tend notamment à supprimer la règle des 25 %. Si ceux-ci étaient adoptés, voici ce que cela donnerait au niveau des villes-centres : une perte de représentativité de 15 % à Tours, de 10 % à Lons-le-Saunier, à Mâcon, à Blois, au Havre, à Brest, à Reims, à Verdun, à Marseille, à Meaux, à Nice, à Strasbourg, à Caen, de 8 points à Toulon et de 5 points à Bordeaux et Chantilly. Et encore je n’énumère pas toutes les communes perdantes ! Je me suis également demandé si d’autres communes sortiraient finalement gagnantes d’un tel dispositif, en m’intéressant à celles de nos collègues, dont certaines ne sont pas des villes-centres. Ainsi, madame Gourault, la commune de La Chaussée-Saint-Victor, dont vous êtes élue, verrait le nombre de ses représentants baisser à la marge.
Gérard COLLOMB - Sénat - 2010-01-28
Date: 2010-01-28
Orateur: Gérard COLLOMB

M. Gérard Collomb. Je n’ai trouvé qu’une seule commune gagnante : Buchelay. Je ne la connaissais d’ailleurs pas. Grâce à un accord local, l’élu d’une commune totalement minoritaire peut donc se retrouver à la présidence d’un EPCI. Si c’est cela que l’on veut instituer, si le fait d’être battu dans le cadre du suffrage universel n’empêche pas de ressortir gagnant après accord, il faut le dire tout de suite ! Mais je serais étonné que le juge constitutionnel accepte un tel système ! Je prendrai maintenant l’exemple précis de ma communauté urbaine, qui intègre – mais c’est vrai partout – une petite commune. Avec 781 habitants, celle-ci dispose aujourd'hui d’un représentant. Si l’on applique le raisonnement de M. Braye, cette commune rurale tranquille des Monts-du-Lyonnais conserverait son représentant, mais la ville de Givors, comptant 18 500 habitants et confrontée à des problèmes bien plus importants, ne s’en verrait attribuer qu’un seul aussi ! Le fait de prévoir que Givors ait deux représentants ne me semble donc pas une demande exorbitante. Cela va dans le sens de l’équité, de la justice et du respect du suffrage universel !
Jean-Patrick COURTOIS (rapporteur.) - Sénat - 2010-01-28
Date: 2010-01-28
Orateur: Jean-Patrick COURTOIS
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Je vous remercie, madame, de votre soutien. Venant de votre côté, cela me touche particulièrement et m’ouvre des perspectives ! (Nouveaux sourires.) Je ne connaissais pas, disais-je, la décision du Conseil constitutionnel, qui estime que la répartition doit se faire sur des bases essentiellement démographiques. Il confirme qu’on peut avoir un siège par commune. Il faut avoir conscience des conséquences que peut emporter la montée du curseur et être en mesure de les évaluer. C’est pourquoi je demanderai aux auteurs des sous-amendements visant à élever le curseur de bien vouloir les retirer au profit des sous-amendements n os 692 rectifié bis et 691 rectifié bis de la commission, et des amendements n os 67 rectifié bis de M.  Collomb et 85 rectifié quinquies de M. Hérisson . Laissez-nous le temps de la navette pour réfléchir aux effets de cette proposition. S’ils ne sont pas dangereux, nous accepterons ces amendements en deuxième lecture. S’ils posent véritablement problème, je serai obligé d’émettre un avis défavorable. On arriverait ainsi à un équilibre qui, par définition, respectera une grande partie des demandes locales. L’intercommunalité pourra progresser sans que personne puisse imposer sa volonté aux autres. Je vous demande donc, mes chers collègues, de voter les deux sous-amendements de la commission. Nous arriverons ainsi à un consensus. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l ’ UMP.)
Yves DÉTRAIGNE - Sénat - 2010-01-28
Date: 2010-01-28
Orateur: Yves DÉTRAIGNE

M. Yves Détraigne. Monsieur le président, je présenterai en même temps le sous-amendement n° 694 qui se rapporte à l’amendement n° 85 rectifié quinquies . Notre solution, la quatrième après les trois que vient d’exposer M. Charasse, consiste à réintroduire l’accord préalable. À défaut d’accord préalable, le tableau prévaut. Sans doute cette solution est-elle la plus proche de celle que vient de nous exposer M. le rapporteur. Mais il y a toutefois une différence : si j’ai bien lu la proposition de la commission, la priorité donnée à l’accord entre communes est possible dans les communautés de communes et les communautés d’agglomération, mais elle n’est pas prévue dans les autres formes d’intercommunalité. Or, dans les sous-amendements que je vous propose, cette priorité donnée à l’accord entre communes à la majorité des deux fois deux tiers, deux tiers des communes représentant les deux tiers des populations, est possible dans toutes les formes d’intercommunalité à fiscalité propre. Là est la différence.
Brigitte GONTHIER-MAURIN - Sénat - 2010-01-28
Date: 2010-01-28
Orateur: Brigitte GONTHIER-MAURIN

Mme Brigitte Gonthier-Maurin. En sous-amendant l’amendement n° 67 rectifié bis de nos collègues socialistes, notre volonté n’est surtout pas de détourner cet amendement de son objectif. D’autres collègues ayant présenté un amendement identique, il semble qu’il y ait là une tentative de rapprochement pouvant permettre de modifier le texte d’origine. Nous faisons notre travail de parlementaire en apportant notre participation à cette œuvre qui permet de réunir des points de vue. Nous ne sommes pas opposés à l'amendement n° 67 rectifié bis , mais nous proposons de le compléter. Nous pourrions donc soutenir cet amendement si vous acceptiez de le modifier. Ces modifications visent, d’une part, à reprendre un amendement de la commission qui avait introduit dans le texte initial la possibilité d’un accord entre les communes sur la répartition des sièges au sein des assemblées délibérantes d’une intercommunalité. C’était, à notre avis, une sage décision. Elles visent, d’autre part, à réaffirmer le principe d’une représentation de droit de toutes les communes au sein de toutes les intercommunalités. Sur cette question, il nous semble que l’affirmation d’un principe vaut mieux qu’un arrangement aboutissant au même résultat. Compte tenu de nos débats en commission et en séance, il nous semble que, sur ces deux points, une majorité pourrait se dégager.
Jean-François VOGUET - Sénat - 2010-01-28
Date: 2010-01-28
Orateur: Jean-François VOGUET

M. Jean-François Voguet. Notre sous-amendement est suffisamment clair pour me dispenser d’une longue explication. Il participe de cette volonté de trouver une solution. Nous proposons de supprimer l’alinéa qui prévoit que, pour les communautés urbaines et les métropoles, la décision d’augmenter de 10 % le nombre de sièges des assemblées délibérantes des intercommunalités pourrait permettre de fixer pour une commune un nombre de sièges supérieur à la moitié des sièges du conseil communautaire. En effet, nous pensons qu’en aucune circonstance une commune ne peut, à elle seule, disposer d’un nombre de sièges égal ou supérieur à la majorité, ce qui lui assurerait un véritable droit de veto perpétuel sur toutes les décisions du conseil communautaire. Cette préoccupation est présente dans le texte initial du projet de loi, dans le texte de la commission que nous examinons et même dans la première partie de l'amendement n° 67 rectifié bis . Elle est conforme au principe constitutionnel de non-tutelle d’une collectivité sur une autre auquel nous sommes très attachés. Nous vous demandons donc de bien vouloir supprimer cet alinéa qui déroge à un principe, à notre sens majoritairement partagé sur nos travées. Peut-être trouverons-nous ainsi la bonne solution.