Henri de RAINCOURT (rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.) - Sénat - 2006-06-28
Date: 2006-06-28
Orateur: Henri de RAINCOURT
Fonction: rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la mission « Administration générale et territoriale de l'État » est une des innovations résultant de la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances, la LOLF. Dans la loi de finances pour 2005, adoptée sous l'empire de l'ordonnance organique de 1959, les crédits de cette mission relevaient, dans le budget général, du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales. Cette mission est désormais composée de trois programmes. Le programme « Administration territoriale » renvoie aux moyens alloués à l'ensemble des préfectures et des sous-préfectures. Le programme « Vie politique, cultuelle et associative » comporte les crédits liés au financement de la vie politique. Il correspond également à la mise en oeuvre de la loi sur la séparation des églises et de l'État. Il concerne, enfin, l'application des textes sur la liberté d'association. Le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » a pour objet les moyens logistiques de plusieurs missions. Année de transition entre l'ordonnance organique de 1959 et la LOLF, 2006 est aussi une année charnière pour l'examen de l'exécution des crédits de cette mission, qui n'apparaissent pas en tant que tels dans le projet de loi de règlement, présenté selon les règles édictées par l'ordonnance organique de 1959. La loi de finances initiale pour 2005 dotait les chapitres relevant de l'actuelle mission « Administration générale et territoriale de l'État » de 2 289,54 millions d'euros. Après prise en compte des mouvements de crédits au cours de l'exercice, le total net des crédits disponibles se montait à 1 920,94 millions d'euros. Les dépenses effectives pour 2005 ont, pour leur part, atteint 1 947,42 millions d'euros, d'où il ressort un taux de consommation des crédits disponibles de 101,4 %. Ce résultat s'explique, en particulier, par le poids des « Frais de contentieux et des réparations civiles », dont l'exécution a été de 136,3 millions d'euros, pour des crédits disponibles de 81,8 millions d'euros, soit un taux de consommation de 166,6 %. Ces crédits de contentieux, auparavant évaluatifs, ont acquis, sous l'empire de la LOLF, un caractère limitatif. Aussi, leur sous-évaluation systématique contribue-t-elle à fragiliser, pour l'avenir, le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ». En la matière, le respect des prévisions budgétaires est d'autant plus difficile à assurer que 90 % de ces dépenses sont déconcentrées, comme l'indemnisation des bailleurs lorsque le concours la force publique pour expulser des locataires est refusé. Toutefois, face à la judiciarisation croissante de la société et à la dynamique du contentieux qui en résulte inévitablement, une meilleure maîtrise de ces dépenses est nécessaire. Aussi, monsieur le ministre, souhaité-je vous interroger sur les dispositions prises pour l'avenir en faveur d'une plus grande anticipation et d'une appréciation plus fine des besoins et des coûts d'instruction de ces dossiers, point sur lequel je vous sais extrêmement vigilant. Grâce à la globalisation des moyens des préfectures, entreprise dès l'an 2000, le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire fait figure, je n'hésite pas à le dire, de précurseur parmi les administrations dans la perspective de la mise en oeuvre de la LOLF. Pour autant, son adaptation mérite d'être poursuivie, notamment dans le sens d'une efficacité encore plus grande du contrôle de gestion et d'une plus juste mesure de la performance. À cet égard, monsieur le ministre, je souhaiterais vous poser trois questions. La première porte sur la culture du résultat, qui est induite par la LOLF, et la mise en place d'outils efficaces de contrôle de gestion. L'exercice 2005 a été marqué par la poursuite d'un effort important porté sur une meilleure organisation de la fonction achat, la rationalisation et la mutualisation de certaines prestations. Toutefois, seul le marché des transports, au sein de cette nouvelle stratégie d'achat, concernait, en 2005, les préfectures. Aussi, monsieur le ministre, aimerais-je savoir comment la poursuite de l'intégration du réseau des préfectures dans ce dispositif peut être envisagée. Ma deuxième question concerne le souci de mesurer l'incidence financière et organisationnelle des projets relatifs à l'identité nationale électronique sécurisée et au nouveau système d'immatriculation des véhicules. Dans les préfectures, la mise en oeuvre de ces projets pourrait se traduire par des économies substantielles et des besoins de réorganisation de certains services. Dans un premier temps, nous le savons, ces chantiers vont engendrer des coûts et leur impact positif ne devrait guère être perceptible avant 2008-2009. Toutefois, leurs effets se feront sentir en termes non seulement d'économies directes, mais aussi d'emplois. Ils auront également une incidence sur le plan immobilier, à travers la réduction des surfaces occupées par les missions concernées. Ils contribueront, enfin, à réduire les coûts liés à la fraude. Comment, monsieur le ministre, l'impact de ces projets est-il appréhendé ? Quelles dispositions sont prévues pour accompagner un changement qui concernera la vie quotidienne de nos concitoyens, lorsqu'ils souhaiteront renouveler leur passeport, obtenir une carte d'identité ou encore retirer un permis de conduire ? Ma troisième question portera sur la mesure de la performance, enjeu essentiel pour la réussite de la réforme impulsée par la LOLF. À cet égard, le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire bénéficie de l'antériorité, des objectifs et des indicateurs relatifs à l'activité des préfectures existant déjà de longue date. Toutefois, cette antériorité, par la pesanteur des habitudes qu'elle induit, peut également se révéler un handicap. Le foisonnement d'indicateurs se rapportant à l'activité des préfectures a parfois freiné la réflexion propre aux indicateurs de performance introduits par la LOLF. En particulier, on peut regretter l'absence, au sein du programme « Administration territoriale », d'objectif pour l'action « Pilotage territorial des politiques gouvernementales ». Un tel objectif permettrait pourtant de mesurer la performance des préfectures dans leurs nouvelles attributions budgétaires. En effet, le préfet intervient dans l'élaboration des budgets opérationnels de programme, ou BOP, des services déconcentrés de son territoire, par un avis sur le projet de budget, la délégation de signature et le suivi de la performance. Par ailleurs, la multiplicité d'indicateurs à renseigner peut, paradoxalement, constituer un frein à la mesure de la performance. Pour se limiter aux indicateurs mentionnés par le projet annuel de performances 2006, on notera que nombre d'entre eux ne sont pas renseignés sur l'exercice 2005 : sept sur douze pour le programme « Administration territoriale », deux sur cinq pour le programme « Vie politique, cultuelle et associative » et cinq sur treize pour le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ». Même si l'année 2005 peut être considérée comme une année de transition, même si aucune obligation légale ne pesait sur les services du ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire pour cet exercice, je souhaiterais, monsieur le ministre, formuler le voeu que ces indicateurs de performance soient effectivement renseignés pour le projet de loi de règlement de 2006. J'aimerais, enfin, attirer votre attention sur la crainte de voir émerger une « bureaucratie lolfienne »,...