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Philippe MARINI - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Philippe MARINI

M. Philippe Marini. L'esprit de responsabilité doit s'appliquer à l'ensemble des déterminants des finances publiques. Or le premier des déterminants, pour ce qui nous concerne aujourd'hui, celui qui peut inspirer le plus d'inquiétude, c'est la dépense, et non la manière dont on finance cette dépense. Il serait trop simple de constater une dépense et de reporter sur un autre sous-ensemble - en l'occurrence le budget de l'État - ce qui serait dérive ou dépassement de prévisions qui, au départ, ont été faites de bonne foi. Nous sommes tous responsables du solde global des finances publiques, et celui-ci comporte trois segments : l'État, la sécurité sociale et les collectivités territoriales. Les problématiques qui se bornent à rechercher une équivalence arithmétique, à un moment donné, sur le seul sous-ensemble de la sécurité sociale ne sont donc pas véritablement pertinentes. Il me semble du moins qu'elles ne vont pas à l'essentiel. Les discussions sur les contours, les responsabilités, la prise en charge de tel ou tel élément de dépense par l'État ou la sécurité sociale portent certes sur de vrais sujets, qui sont respectables, mais qui sont loin d'être essentiels. Par ailleurs, la loi organique sur les lois de finances est une nouvelle discipline que nous nous sommes donnée et que nous allons appliquer dans des conditions complexes, en changeant un grand nombre de nos habitudes. Je crois qu'il ne serait pas de bon augure pour la mise en oeuvre de cette discipline que nous commencions par y faire quelques encoches, par faire apparaître je ne sais quel conflit de compétences ou quel contour compliqué, qui ne feraient que diluer la responsabilité en matière de finances publiques. Enfin, ce que nous a dit M. Xavier Bertrand avec beaucoup de précision et de rigueur doit assurément être médité, car on ne saurait prendre le risque d'une inconstitutionnalité dans un texte de nature organique. N'oublions pas que les lois organiques sont systématiquement examinées par le Conseil constitutionnel puisque sa saisine est de droit. Dès lors, à quoi servirait-il de maintenir des amendements, si l'on peut douter de leur constitutionnalité,...
Alain LAMBERT - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Alain LAMBERT

M. Alain Lambert. L'examen par priorité de l'amendement n° 20 m'a empêché d'adresser à la commission, comme je voulais le faire, tous mes compliments pour le travail accompli. En vérité, cette priorité n'est pas favorable à la clarté du débat, ni à son bon déroulement. Il nuit à l'explication claire et efficace d'un travail d'une si grande importance. Monsieur le rapporteur, monsieur le président de la commission des affaires sociales, on peut débattre du risque d'inconstitutionnalité une soirée durant. Mais c'est un risque qu'il ne faudrait jamais prendre dans une oeuvre aussi importante qu'une loi organique. Vous êtes au début d'un travail formidable, que l'on attend, que l'on réclame depuis longtemps. Ne le fragilisez pas, je vous en prie, par une disposition qui, à l'évidence, est d'une inconstitutionnalité absolue. Je ne donnerais aucune chance à cette disposition devant le Conseil constitutionnel. Entacher le projet loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale d'un premier amendement inconstitutionnel, franchement, ce serait baptiser ce texte de curieuse manière ! J'ajoute que, comme l'a dit M. Xavier Bertrand, il existe tous les éléments de nature à vous rassurer sur le but que vous voulez atteindre, et qui est parfaitement noble. Enfin, je ne crois pas que nous puissions continuer à légiférer dans les conditions actuelles. La loi organique relative aux lois de finances fait déjà l'objet d'une révision ; le texte est actuellement en navette. Et vous proposez encore de modifier la LOLF ! N'oubliez pas que nous sommes la représentation du peuple français. La souveraineté du peuple français s'exerce ici. Quel respect aurons les Français pour leur souverain s'il est bavard, inconstant, et qu'il n'est même pas capable d'attendre la mise en oeuvre d'un texte avant de le modifier.
Michel MERCIER - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Michel MERCIER

M. Michel Mercier. Je regrette l'examen de l'amendement n° 20 par priorité sur tous les articles et sur tous les autres amendements, car le problème qu'il aborde ne me paraît pas être au coeur du texte que nous discutons aujourd'hui. Concentrer sur cet amendement le devenir du projet de loi organique me semble un peu excessif par rapport à la réalité juridique quotidienne. Il n'est pas bon d'énoncer des phrases définitives sur un sujet nécessairement contingent : les équilibres financiers. A le faire nous risquerions de figer des systèmes qui doivent évoluer par eux-mêmes. La disposition législative contenue dans l'amendement n'est pas une invention : elle existe déjà. On nous dit qu'il ne s'agit que d'une loi ordinaire. Certes, mais c'est tout de même la loi. Devons-nous, de cette disposition législative simple, faire une disposition législative organique ? Quelle serait son autorité supérieure, opératoire pour l'avenir ? Car là est bien l'essentiel ! On nous dit qu'inscrire cette disposition dans la loi organique serait inconstitutionnel. Pour ma part, je n'en sais rien. S'il est un domaine dans lequel on peut avancer à tâtons, c'est bien la loi organique. On est en effet certain que le Conseil constitutionnel sera saisi et ne laissera pas venir au jour une disposition inconstitutionnelle. Si une telle disposition est inconstitutionnelle, elle l'est déjà dans la loi simple, et il serait extrêmement dommage notre arsenal juridique abrite une disposition inconstitutionnelle ! Il faudrait alors demander au Conseil constitutionnel d'y mettre bon ordre. Les arguments juridiques, dans un sens comme dans l'autre, ne me semblent donc pas être d'un grand secours dans cette affaire. Le but visé, but louable, est une vision globale des comptes. La loi de financement, encore une fois, n'est pas une loi de finances. Essayons donc de ne pas porter dans la loi de financement des règles qui sont du ressort de la loi de finances. Je souhaite que nous puissions avancer dans l'étude de ce texte, que nous lui conférions une véritable portée juridique, que nous donnions plus de moyens au Parlement. A quoi bon s'arrêter d'emblée sur une disposition qui existe déjà. Si cette disposition est inconstitutionnelle alors qu'elle existe et que l'on ne fait rien, il y a là un vrai problème. La loi concernée a été d'ailleurs été déférée au Conseil constitutionnel et celui-ci n'a rien dit.
Michel MERCIER - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Michel MERCIER

M. Michel Mercier. J'ai bien le droit de le demander, mon cher collègue ! (Sourires .) Je ne vois pas pourquoi on délibérerait comme on a commencé à le faire sur un objet juridique déjà existant. Au demeurant, pour moi, une disposition législative, ce n'est pas quelque chose sur quoi on s'assoit : c'est la loi de la République ! Même si cette disposition n'est pas déclarée comme étant de valeur organique, elle restera une disposition à valeur législative. En tant que telle, elle mérite le respect de tous, et notamment de l'exécutif. Ne focalisons donc pas la discussion sur la question de la valeur organique ou non de cette disposition. Je ne vois pas la différence ! On se bat sur un sujet qui relève davantage d'un colloque entre universitaires spécialisés, colloque que nous pourrons d'ailleurs organiser lorsque nous aurons du temps, par exemple vers le mois de septembre. En attendant, faisons progresser la loi. C'est pourquoi je demande instamment au président et au rapporteur de la commission des affaires sociales de renoncer à cette priorité, de manière que nous en revenions à l'ordre normal de la discussion.
Guy FISCHER - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Guy FISCHER

M. Guy Fischer. Nous n'avons certainement pas les qualités des responsables de la commission des finances qui se sont exprimés, mais nous avions souscrit, ce matin, à la proposition formulée par MM. About et Vasselle. La commission des affaires sociales a été unanime à souhaiter la priorité sur cet amendement, d'autant que, dans son rapport, M. Vasselle avait analysé les deux attitudes qui pouvaient tenir lieu de ligne de conduite en matière de compensation. La première possibilité est d'assurer le respect partiel du principe de compensation, l'Etat s'autorisant, en fonction de ses marges de manoeuvre à déroger à cette obligation - c'est ce qui s'est produit dernièrement dans la loi de programmation pour la cohésion sociale. La seconde possibilité est de préconiser le respect intégral du principe de compensation pour que l'Etat ne puisse pas remettre en cause l'effectivité de ce principe. Nous n'avons cessé, durant les dernières années, de dénoncer cette politique générale d'exonération des charges sociales patronales, qui réduit les ressources des caisses de la sécurité sociale et constitue une trappe à bas salaire.
Guy FISCHER - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Guy FISCHER

M. Guy Fischer. Lors des crises financières, notamment en 1970, le recours à l'exonération de charges sociales a été pratiqué. Pour autant, nous n'avons aucune assurance que cette méthode ait eu un effet réel sur la création d'emplois, comme l'ont montré les 17 milliards d'exonération de charges sociales de la dernière loi de finances ? L'amendement n° 20 vise à introduire dans l'article 34 de la loi organique un principe de présentation, au sein de la première partie de la loi de finances, des affectations de recettes fiscales au profit de la sécurité sociale. De fait, dans l'esprit des auteurs de cet amendement - si je comprends bien M. Vasselle -, la compensation des mesures de réduction des recettes directes de la protection sociale apparaît clairement pour ce qu'elle est le plus souvent, à savoir une affectation de recettes fiscales. Une telle définition est évidemment fort éloignée de la pratique puisque, aujourd'hui, la compensation s'effectue le plus souvent par voie d'affectation de crédits budgétaires inscrits dans les chapitres correspondants du budget du ministère du travail. Dans le même temps, une partie non négligeable des ressources de la sécurité sociale étant d'ordre fiscal - ne serait-ce que la part de la contribution sociale généralisée qui compense la réduction de la cotisation d'assurance maladie -, la précision apportée par l'amendement n° 20 s'avère déterminante. A la vérité, cependant, cette analyse nous pose problème. Nous avons néanmoins sous-amendé cet amendement, non pas pour marquer que nous avons raison au regard de la pure orthodoxie constitutionnelle des lois organiques, mais parce que nous voulons montrer une volonté politique. C'est la raison pour laquelle, exceptionnellement, nous avons souhaité appuyer cette demande de priorité et soutenir l'amendement n° 20. Celui-ci pose, à l'évidence, problème, comme l'atteste la présence en séance des plus éminentes personnalités de la commission des finances. C'est d'ailleurs ce qu'ont dit ceux qui ont présidé à l'élaboration de la LOLF, notamment M. Alain Lambert, M. Arthuis et M. Fréville. Ayant dû participer à une autre réunion, je n'ai hélas ! pas pu être présent lorsque M. Fréville s'est exprimé dans la discussion générale, ce que j'ai déploré en conférence des présidents. En l'état actuel, et sans préjuger la décision que prendront MM. About et Vasselle, nous voterons en faveur de l'amendement n° 20.
Roland MUZEAU - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Roland MUZEAU

M. Roland Muzeau. Le débat, s'il peut appartenir aux constitutionnalistes, ce que je conçois aisément, ne leur appartient pas exclusivement, pas plus qu'il n'appartient uniquement à la commission des finances. Cet amendement et le sous-amendement du groupe CRC soulèvent une question de fond : celle des exonérations et des compensations. C'est la succession de lois diverses et variées qui a conduit le pouvoir exécutif à détourner la loi -   le Mercier l'a parfaitement dit tout à l'heure -, alors qu'elle devrait notamment garantir le financement de la sécurité sociale. La réalité montre que les dérives n'ont cessé de se succéder et que le « trou » de la sécurité sociale est en partie dû à la non-compensation par l'Etat de mesures prises à l'occasion de l'adoption d'un certain nombre de projet de loi. Le dernier texte en date, voté très récemment et qui ne remonte donc pas à Mathusalem, est, comme l'a déploré M. Vasselle, la loi de programmation pour la cohésion sociale. En effet, ce texte ne prévoit pas de compensation pour les contrats d'avenir, qui avaient donné lieu à un débat intéressant tant en commission des affaires sociales qu'en séance publique. Celui-ci a montré clairement que peu d'entre nous étaient enclins à soutenir la non-compensation de cette exonération. Nous avions eu le même type de débat lorsque M. Fillon avait présenté ici même ses contrats jeunes. Il nous avait pourtant affirmé que c'était la dernière fois que des exonérations n'étaient pas compensées. Il en avait été de même lors de l'examen de la première version du revenu minimum d'activité, le RMA. L'exécutif ne se gêne donc pas pour faire adopter un certain nombre de textes législatifs...
Roland MUZEAU - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Roland MUZEAU

M. Roland Muzeau. ...comportant des exonérations non compensées, ce qui plombe les comptes de la sécurité sociale et des différentes branches ! En conséquence, je refuse que ce débat n'appartienne qu'aux constitutionnalistes et aux spécialistes des finances. Il s'agit d'un débat de fond. Plusieurs orateurs l'ont rappelé ce matin et M. le secrétaire d'Etat lui-même l'a dit : le budget de la sécurité sociale est suffisamment important pour que le législateur lui porte la plus grande attention. S'agissant des exonérations non compensées, les sommes en jeu sont considérables. Nous devons prendre nos responsabilités. C'est la raison pour laquelle la commission des affaires sociales a accepté, à l'unanimité, d'accorder la priorité à l'amendement n° 20. M. Guy Fischer a parfaitement exprimé la position du groupe communiste républicain et citoyen : nous sommes favorables à cet amendement - même si nous aurions préféré que sa rédaction soit quelque peu différente - puisqu'il touche à une question de fond. Je terminerai par une remarque. Au cours d'un débat précédent et au sujet du tour de passe-passe qui s'opérait, M. Vasselle a dit : « l'Etat s'en sort très bien, les fonctionnaires de Bercy ont bien manoeuvré ». M. le rapporteur devra-t-il prononcer une nouvelle fois cette terrible phrase ? S'agira-t-il, une fois encore, d'un débat tronqué, dans lequel Bercy et quelques autres auront le dernier mot contre le social ?
Yves FRÉVILLE - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Yves FRÉVILLE

M. Yves Fréville. Je ne reprendrai pas les excellents propos de M. Marini, de de la commission des finances et de l'auteur de la LOLF. Je souhaite simplement apporter une précision. L'objectif visé par les auteurs de l'amendement n° 20  est de nature législative. Mais ils veulent lui donner une valeur constitutionnelle afin que le Conseil constitutionnel puisse annuler toute décision qui irait à son encontre. Ils veulent donc l'intégrer dans le bloc de constitutionnalité. Effectivement, les lois organiques relatives aux lois de financement de la sécurité sociale et aux lois de finances, et elles seules, sont intégrées dans le bloc de constitutionnalité. Aux termes de la Constitution, les lois de financement de la sécurité sociale sont prises « dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ». Naturellement, cela limite la compétence du législateur organique : il n'a pas le droit de créer un principe de compensation dans la loi organique si celui-ci n'est pas déjà inscrit dans la Constitution. C'est pourquoi, lorsque nous avons voulu instaurer le principe de compensation pour les collectivités locales, nous l'avons inscrit dans la Constitution. En conséquence, si ce principe devait en l'occurrence être accepté, il faut une loi constitutionnelle, un point c'est tout.
Alain VASSELLE (rapporteur.) - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Alain VASSELLE
Fonction: rapporteur.

M. Alain Vasselle, rapporteur. Cet amendement mérite que nous y consacrions un peu de temps. La commission des affaires sociales l'a jugé important. Pour ce qui me concerne, il est le fruit d'une expérience d'un peu plus de dix ans en tant que membre de la commission des affaires sociales du Sénat et d'un peu moins d'années en tant que rapporteur chargé des équilibres financiers généraux de la sécurité sociale et de la branche maladie. Chacun s'interroge sur la motivation de cet amendement et invoque un certain nombre de difficultés d'ordre juridique ou constitutionnel. Les arguments ne manquent pas. Faut-il se laisser convaincre et prendre l'initiative de retirer purement et simplement cet amendement ou, au contraire, faut-il le maintenir ? Monsieur le secrétaire d'Etat, je vous ai écouté attentivement. Vous avez fait référence à la volonté du Gouvernement d'apporter, au moyen du projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale, une meilleure information et plus de transparence. Par voie de conséquence, grâce au Parlement, les lois de financement n'en seront que plus crédibles aux yeux de l'opinion publique et de tous les acteurs - les consommateurs, les prescripteurs, les professionnels de santé, les gestionnaires. Ici, sur toutes les travées, nombreux sont ceux qui se sont plu à dénoncer le dépassement permanent de l'ONDAM, lequel n'avait plus de véritable valeur et ne correspondait plus à rien. Seul l'ONDAM de 1997 a été respecté, lorsque M. Juppé était Premier ministre. Ce dernier avait alors pris des mesures dont nombre de professionnels de santé avaient critiqué le caractère purement comptable. Aussi, une nouvelle logique avait été décidée, tendant vers une maîtrise médicalisée des dépenses. Cette loi organique, monsieur le secrétaire d'Etat, a pour objet de permettre au Parlement, par ses décisions et par ses votes, d'être plus crédible et de regagner la confiance de l'opinion publique et de tous les acteurs.
Alain VASSELLE (rapporteur.) - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Alain VASSELLE
Fonction: rapporteur.

M. Alain Vasselle, rapporteur. Ce qui importe pour nous et ce qui doit importer également pour vous, mes chers collègues, c'est ce qu'attendent nos concitoyens. J'en profite pour rebondir sur la réflexion de M. Lambert, qui a fait référence au pouvoir souverain du peuple. Je veux également évoquer la mission qui est la nôtre, nous parlementaires, au regard de l'exercice de cette souveraineté. Nos concitoyens attendent que nous soyons crédibles chaque fois que nous adoptons des dispositions législatives, que ce soit en loi de finances ou en loi de financement. Malheureusement, les gouvernements qui se sont succédé ont été pris en défaut à plusieurs reprises, tant dans l'application de la loi de 1994 qu'en ce qui concerne la compensation. Monsieur le secrétaire d'Etat, j'adhère pleinement à l'objectif que vous avez énoncé d'une nécessaire clarification entre les flux financiers visés par les lois de finances et ceux qui sont concernés par les lois de financement de la sécurité sociale. Vous soulignez que ce Gouvernement a montré sa volonté d'aller dans cette direction puisque, après avoir remboursé la dette du FOREC, il a supprimé ce fonds et, dans le cadre de la réforme de l'assurance maladie, prélevé un milliard d'euros sur les taxes pesant sur le tabac pour effectuer des compensations, inexistantes jusqu'alors. Vous dites avoir, toujours dans ce cadre, renforcé ce principe à travers l'article 70 de la loi d'août 2004, modifiant l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale. Cependant, vous avez omis de dire que, lors de la suppression du FOREC - bonne mesure puisque nous la demandions nous-mêmes -, on a bien pris garde de réaffecter à la branche maladie les recettes qui venaient l'alimenter et que le budget de l'Etat a conservé le bénéfice de ces recettes, sans que soit compensé à la branche maladie de la sécurité sociale ce qu'elle avait perdu au moment de la création du FOREC. Je me suis bien gardé de faire état publiquement de cette question, mais je l'ai évoquée à plusieurs reprises tant au sein de la commission des affaires sociales qu'en privé. M. le rapporteur général a soutenu une démarche, défini un objectif et développé avec beaucoup de pertinence une philosophie. Il a rappelé que les dépenses publiques doivent être maîtrisées par une approche globale, tant celles qui sont engagées en lois de finances que celles qui le sont en lois de financement de la sécurité sociale. Il a ajouté que c'est de cela que nous aurons à rendre compte devant l'opinion publique. Mes chers collègues de la commission des finances, si vous vouliez être complètement cohérents avec vous-mêmes et si vous vouliez vous conformer à ce qu'a énoncé le rapporteur général, il eût fallu que, dans le cadre des lois de finances qui ont suivi la disparition du FOREC, vous réaffectiez à la branche maladie les recettes dont elle avait été privée, ce qui avait accentué d'autant le déficit de la sécurité sociale.
Alain VASSELLE (rapporteur.) - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Alain VASSELLE
Fonction: rapporteur.

M. Alain Vasselle, rapporteur. La seule préoccupation de la commission des affaires sociales et de moi-même, c'était de garantir à nos concitoyens, et notamment aux cotisants, que toute décision d'allégement ou toute perte de recettes serait intégralement compensée par le budget de l'Etat ou par l'affectation de ressources. L'objectif était d'éviter que, d'une façon un peu facile, ne soit en permanence dénoncée et montrée du doigt la sécurité sociale, accusée de contribuer très largement à l'aggravation de la situation de ses finances. Il fallait aussi éviter de faire de la compensation un facteur d'aggravation du déficit de l'Etat, laissant en définitive accroire que les gestionnaires des finances de la sécurité sociale n'avaient pas un comportement vertueux, au contraire des gestionnaires du budget de l'Etat. J'entends bien que la prise en charge par le budget de l'Etat de ces 25 milliards d'euros n'aurait pas fait votre affaire, accentuant d'autant le déficit apparent et affiché, pour s'en tenir à des termes « maastrichtiens ».
Alain VASSELLE (rapporteur.) - Sénat - 2005-03-24
Date: 2005-03-24
Orateur: Alain VASSELLE
Fonction: rapporteur.

M. Alain Vasselle, rapporteur. Nos concitoyens veulent un minimum de garantie ! C'est la raison pour laquelle nous avons proposé que ce principe de compensation soit consacré dans la loi organique. Je ne suis pas un jusqu'au-boutiste. Aussi laisserai-je le soin au président de notre commission de vous faire connaître la suite que nous avons l'intention de donner à cet amendement. Je vous ai livré mon sentiment. Je m'excuse auprès de vous d'être intervenu avec beaucoup de passion sur ce sujet. Y étant confronté quotidiennement, je dois dire que j'ai parfois beaucoup de mal à justifier les raisons pour lesquelles nous nous retrouvons assez régulièrement dans une telle situation, que ne veulent ni les uns ni les autres. Je souhaite bien évidemment que la Haute Assemblée, comme d'habitude, manifeste sa sagesse dans le cadre de l'examen de cette loi organique, particulièrement sur la proposition que je viens de défendre au nom de la commission des affaires sociales. (Bravo ! et applaudissements sur les travées du groupe CRC et sur plusieurs travées du groupe socialiste.)