Jean ARTHUIS (président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation, rapporteur.) - Sénat - 2005-07-04
Date: 2005-07-04
Orateur: Jean ARTHUIS
Fonction: président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation, rapporteur.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation, rapporteur. Je pense comme vous, monsieur le ministre, que le projet de loi organique qui nous est soumis est sans doute dans sa forme définitive. Je souhaite d'abord évoquer l'historique de la navette de ce texte, engagée à l'automne dernier. Le projet de loi organique était initialement composé d'un article unique, pour prévoir que la première partie de la loi de finances de l'année devra arrêter les modalités d'utilisation des éventuels surplus, par rapport aux évaluations, du produit des impositions de toute nature établies au profit de l'Etat. Cet article a été adopté dans les mêmes termes par les deux assemblées. En première lecture, l'Assemblée nationale a ajouté cinq articles à ce texte, dont quatre ont été adoptés sans modification par le Sénat. L'article 2 fixe au 10 octobre la date limite des réponses ministérielles aux questionnaires budgétaires. L'article 3 ajoute à la liste des documents joints au projet de loi de finances de l'année une présentation indicative des emplois rémunérés par les organismes bénéficiaires d'une subvention pour charges de service public, avec la justification des variations par rapport à la situation existante. Les emplois dont il s'agit se situent en dehors du champ des plafonds d'emploi. L'article 4 prévoit, symétriquement, que la présentation des emplois effectivement rémunérés par les organismes bénéficiaires d'une subvention pour charges de service public fera l'objet d'un document joint au projet de loi de règlement. Selon l'article 5, sans préjudice des pouvoirs de contrôle déjà dévolus au président, au rapporteur général et aux rapporteurs spéciaux, la commission des finances de chaque assemblée accordera des pouvoirs de contrôle, chaque année, pour un objet et une durée déterminés, à un ou plusieurs de ses membres. Cet article, comme les précédents, a été adopté sans modification par le Sénat. La commission des finances a interprété ce texte comme confortant, pour une large part, des pratiques déjà mises en place en son sein. Celui-ci semble plutôt destiné à l'usage de l'Assemblée nationale, dont la commission des finances, contrairement à celle du Sénat, ne confie pas un rapport budgétaire à chaque commissaire. Il s'agit de permettre aux membres de l'opposition de se saisir de rapports de contrôle. L'article 6 prévoyait la possibilité d'organiser des débats parlementaires à l'occasion de la présentation du rapport annuel de la Cour des comptes ou de ses autres rapports publics. Il étendait à la préparation de ces débats la mission d'assistance au Parlement de la Cour des comptes. Cet article, inséré par l'Assemblée nationale en première lecture, a été supprimé par le Sénat en première lecture, sur proposition de la commission des finances, qui, tout en comprenant et en partageant totalement les objectifs poursuivis, a considéré que, sur un plan normatif, la disposition était superfétatoire. L'Assemblée nationale n'a pas rétabli cet article, du moins sur un plan formel, les dispositions ayant toutefois été, partiellement il est vrai, reprises dans l'article 11 ; j'y reviendrai. En première lecture au Sénat, sur amendements de la commission des finances, deux articles additionnels ont été adoptés au sujet des partenariats public-privé. L'article 7 prévoit que ceux-ci devront faire l'objet d'une autorisation d'engagement couvrant la totalité de la dépense, qu'il s'agisse d'investissements, de maintenance, de frais d'exploitation ou de gestion. Cette disposition a été adoptée avec l'accord du Gouvernement. L'article 8 dispose que les dépenses correspondantes figureront au sein de la dette des administrations publiques lorsque l'Etat supportera la plupart des risques liés à la propriété des actifs. Sur cet article, le Gouvernement avait exprimé un avis pour le moins réservé, pour ne pas dire défavorable. Ces deux articles avaient pour objet d'éviter que l'on n'utilise les partenariats public-privé comme une simple commodité budgétaire. J'ai encore en mémoire les propos d'un ministre éminent vantant à cette tribune les partenariats public-privé, formidables, selon lui, parce qu'il n'y a pas de régulation budgétaire. J'ajouterai : c'est encore mieux s'il n'y a pas d'autorisation d'engagement. (Sourires.) En deuxième lecture, l'Assemblée nationale, tout en partageant les préoccupations à l'origine de ces deux articles, a adopté une nouvelle rédaction apportant aux dispositions proposées des modifications qui apparaissent bienvenues. Par ailleurs, l'Assemblée nationale a, en deuxième lecture, inséré quatre nouveaux articles. L'article 1 er bis prévoit que les lois de finances rectificatives pourront modifier les modalités d'utilisation des surplus de recettes fiscales qui auront été définies en loi de finances initiale conformément à l'article 1 er du présent projet de loi organique. L'article 9 organise l'information du Parlement dans le projet de loi de finances de l'année sur les mises en réserve prévues de crédits. L'article 10 prévoit que le compte général de l'Etat, joint au projet de loi de règlement, comportera une présentation du traitement comptable des partenariats public-privé. Enfin, l'article 11 autorise l'organisation d'un débat dans chaque assemblée parlementaire sur le rapport annuel de la Cour des comptes. Cet article reprend, partiellement, les dispositions de l'article 6 du présent projet de loi organique, dont la suppression, votée par le Sénat en première lecture, a été maintenue par l'Assemblée nationale en deuxième lecture. Examinons maintenant, un par un, les articles restant en discussion. L'Assemblée nationale a inséré un article 1 er bis au projet de loi organique pour prévoir que le « collectif » pourra modifier les modalités d'utilisation des éventuels surplus de rentrées fiscales, telles qu'elles auront été arrêtées par la loi de finances de l'année selon l'article 1 er du présent projet de loi organique. Ainsi, une loi de finances rectificative pourrait modifier, à la fin du printemps, par exemple, les modalités d'utilisation des surplus arrêtées dans la loi de finances de l'année votée à l'automne précédent. Cette modification pourrait intervenir trois mois seulement avant la présentation du prochain projet de loi de finances de l'année comprenant la « constatation » de l'éventuel surplus. Le présent article semble donc accroître la marge de manoeuvre du Gouvernement en lui accordant plus de souplesse et limiter parallèlement le caractère « volontariste » de l'article 1 er , à l'origine du présent projet de loi organique. D'une certaine manière, cet article pourrait être considéré comme « relativisant » la portée de l'article 1 er . Toutefois, la disposition proposée paraît incontestable dans son principe, les circonstances pouvant en effet conduire le Gouvernement à « moduler » les décisions initiales en cours d'exercice. La commission des finances vous propose donc l'adoption sans modification de l'article 1 er bis . L'origine de l'article 7 revient au Sénat, qui, en première lecture et sur proposition de la commission des finances, a souhaité que « pour les opérations menées en partenariat pour lesquelles l'Etat confie à un tiers une mission globale relative au financement d'investissements ainsi qu'à leur maintenance, leur exploitation ou leur gestion, l'autorisation d'engagement couvre la totalité de l'engagement financier ». En d'autres termes, le texte du Sénat rendrait obligatoire une autorisation parlementaire sous la forme d'autorisation d'engagement- pour le lancement des partenariats public-privé, l'autorisation devant couvrir aussi bien l'investissement que les dépenses de maintenance, d'exploitation et, éventuellement, de gestion. Il s'agit donc de permettre au Parlement d'exercer pleinement ses prérogatives.