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Annie DAVID - Sénat - 2004-05-18
Date: 2004-05-18
Orateur: Annie DAVID

Mme Annie David. Cet amendement vise à créer un fonds de solidarité en faveur de la montagne. En effet, malgré la richesse naturelle que nous offre la montagne, les conditions de vie et de travail sont souvent très rudes. Ce contraste si marqué entre la beauté physique des paysages et la rigueur des conditions de vie nous impose plus que jamais de considérer les problèmes posés. Malgré les richesses de la nature, notamment celles que les spécialistes de l'environnement qualifient d'ailleurs de « châteaux d'eau », parce qu'elles sont à l'origine de plus de la moitié des réserves d'eau douce du monde, l'environnement n'est pas à même de garantir aux communautés de montagne des moyens d'existence fiables et durables, car tout est toujours plus difficile en montagne qu'en plaine. Dans un souci d'équité, voire de justice, je vous propose, mes chers collègues, d'adopter l'amendement n° 639, qui vise à créer un fonds Montagne destiné à soutenir les projets qui se mettront en place sur les différents massifs. Ce fonds matérialise ainsi la reconnaissance de la spécificité de la montagne, et donc prend en compte les difficultés naturelles, afin qu'elles ne soient plus des obstacles à la valorisation de toutes ces potentialités. De même, la compensation des surcoûts inhérents aux activités agricoles, pastorales et forestières doit être reconnue et identifiée en tant que telle à l'échelon européen, voire mondial : il y a des montagnes sur tous les continents, et les problèmes environnementaux ignorent tout clivage. Par ailleurs, la bonne conservation des actifs naturels et la marginalisation des communautés de montagne montrent qu'il est urgent de prendre des mesures pour récompenser les montagnards, en améliorant leur qualité de vie, des efforts qu'ils font pour protéger l'environnement. Il faut donner des moyens d'action aux populations de montagne, renforcer leurs capacités, et trouver un compromis équitable entre les besoins de la montagne et les demandes en augmentation constante de la plaine. Ce fonds pourrait servir à aider à la formation des acteurs locaux pour la gestion de la multifonctionnalité de la montagne ; aider au développement de l'écotourisme, dans un souci de diversification des activités, notamment pour les stations de moyenne altitude ; soutenir l'exploitation forestière de montagne en raison d'un manque de rentabilité, le tout, là encore, au regard des exigences sociales et environnementales. Il s'agit de soutenir tout projet qui peut présenter un caractère d'intérêt général, qu'il s'agisse des approches économiques, sociales et environnementales durables.
Frédéric de Saint-Sernin (secrétaire d'Etat.) - Sénat - 2004-05-18
Date: 2004-05-18
Orateur: Frédéric de Saint-Sernin
Fonction: secrétaire d'Etat.

M. Frédéric de Saint-Sernin, secrétaire d'Etat. La proposition de Mme David vise à confirmer la situation particulière des activités dans les massifs liée à leur spécificité géographique. Or la politique de massif dispose aujourd'hui de plusieurs outils financiers spécifiques. Le financement des exploitations et de leur adaptation en zone de montagne est aujourd'hui effectif au travers des dispositifs suivants : les indemnités compensatoires des handicaps naturels, les aides aux bâtiments d'élevage en zone de montagne, les aides à la mécanisation en zone de montagne. Par ailleurs, des dispositifs généraux favorisent le développement économique des massifs. J'insiste sur les conventions interrégionales de massif, un outil nouveau, et sur les crédits d'autodéveloppement de la montagne, qui est un outil permanent intégré au Fonds national d'aménagement et de développement du territoire, le FNADT. Les conventions interrégionales de massif sont signées entre l'Etat, représenté par l'engagement de dix départements ministériels, et les dix régions dans lesquelles les massifs sont localisés ; certains départements y participent aussi. Les montants initiaux des conventions s'élèvent à 190 millions d'euros pour l'Etat et à 150 millions d'euros pour les collectivités territoriales au titre de la période 2000-2006. Cet outil spécifique est désormais bien identifié tant sur le plan des mesures que sur le plan comptable. Annuellement, les crédits d'Etat des conventions interrégionales représentent des montants sept fois supérieurs à ceux des crédits d'autodéveloppement. Le nombre de dossiers programmé s'établit entre 150 et 200 dossiers par an. Telles sont les raisons pour lesquelles le Gouvernement demande à Mme David de bien vouloir retirer l'amendement n° 639 ; à défaut, il émettra un avis défavorable.
Annie DAVID - Sénat - 2004-05-18
Date: 2004-05-18
Orateur: Annie DAVID

Mme Annie David. Il s'agit également d'un amendement de nature rédactionnelle. La montagne est un patrimoine national : le préserver et le développer est devenu un enjeu de civilisation supranational. La montagne regorge de vie, tout comme les océans ; comme eux, elle est indispensable à notre bien-être. Ses massifs représentent souvent des îlots de diversité biologique et abritent une variété exceptionnelle et apparemment infinie de plantes et d'animaux. Enfin, la montagne est un lieu de vie pour une grande partie de nos concitoyens. Elle garantit non seulement des moyens d'existence durables aux communautés de montagne, mais aussi la sécurité alimentaire et le bien-être socioéconomique des populations de plaine. Le patrimoine culturel et naturel montagnard constitue sans aucun doute l'un des biens les plus précieux de la société contemporaine. Aussi, la politique de la montagne se doit de prendre en considération tous ces différents aspects, et, par la même, de reconnaître la spécificité des zones de montagne. L'Etat doit donc prendre ses responsabilités, et cet engagement doit être gravé dans la loi : les enjeux tant environnementaux que sociaux et économiques sont bien trop importants ! Au regard de ces enjeux, la montagne doit être considérée comme un bien public, qui, en temps que tel, a un coût, que doit assumer l'Etat. La préservation de l'intérêt patrimonial et la mise en oeuvre d'un développement durable et équitable doivent donc constituer des objectifs forts de l'Etat. Les populations de montagne et leurs représentants demandent depuis de nombreuses années aux autorités publiques un engagement plus marqué. A ce titre, je regrette que l'amendement déposé à l'article 1 er A par les élus de nos massifs n'ait pas été adopté, et je vous offre, chers collègues, l'occasion d'un «repêchage ». (Sourires.)
Jean-Pierre BEL - Sénat - 2004-05-18
Date: 2004-05-18
Orateur: Jean-Pierre BEL

M. Jean-Pierre Bel. La nécessité d'une carte nationale des zones de montagne qui soit la plus précise possible est primordiale : elle doit donc prendre en compte l'échelon qu'est la commune. Nous insistons sur le fait qu'une même commune ne peut être divisée entre zone de montagne et zone de non-montagne. Le critère certain que constitue l'altitude de 600 mètres a motivé ces dispositions ; il doit permettre une accélération de la constitution de cette carte. Que la concertation préalable se fasse sous l'égide des départements et des représentants de l'Etat, auprès des élus locaux et sur avis motivé des comités de massifs est essentiel. L'implication des élus - parlementaires, conseillers régionaux, conseillers généraux et maires - est, de plus, un gage de qualité sur l'appréciation réelle des difficultés de vie inhérentes à la montagne. Toutefois, en cas d'opposition forte des personnes consultées, il est nécessaire de fixer une date butoir qui, sans précipiter le travail de concertation, permette de le mener dans de bonnes conditions.
Jean-Paul EMORINE (, rapporteur.) - Sénat - 2004-05-18
Date: 2004-05-18
Orateur: Jean-Paul EMORINE
Fonction: , rapporteur.

M. Jean-Paul Emorine , rapporteur. Le II de l'article 62, tel qu'il a été rédigé par l'Assemblée nationale, tend à ce que soit donnée, par l'article 3 de la loi montagne, une description plus précise de la réalité des zones de montagne. Dans le droit en vigueur, les zones de montagne sont - rappelons-le - un zonage agricole qui sert de référence au versement des soutiens spécifiques à l'agriculture de montagne, notamment aux indemnités compensatrices de haute montagne - ICHM - et sont exclusivement délimitées en fonction de deux critères pouvant être combinés : la pente et l'altitude. L'Assemblée nationale a souhaité, tout en respectant ces critères, préciser que ces zones recouvrent des espaces dont les caractéristiques, non seulement en matière agricole, mais également dans bien d'autres domaines, sont influencées par des conditions géophysiques, climatiques et hydrographiques particulières. Il est vrai que les zones de montagne servent aujourd'hui de périmètres d'application pour un certain nombre d'articles de la loi montagne ; je citerai ainsi l'article 42, relatif aux opérations d'aménagement touristique, l'article 55, qui concerne l'équipement commercial, l'artisanat et les services, ou encore l'article 60, qui a trait au régime de pluriactivité. Cependant, la définition des zones de montagne donnée à l'article 3 de la loi de 1985 est la transcription fidèle des dispositions figurant à l'article 16 du règlement européen de 1999, relatif au développement rural. Dès lors, le fait de donner une consistance plus large à ces zones, même sans en changer le périmètre, pourrait conduire la France à être en contradiction avec le droit communautaire. Je propose donc d'en revenir à la rédaction initiale du projet de loi. Par ailleurs, la commission est défavorable à l'amendement n° 849.
Frédéric de Saint-Sernin (secrétaire d'Etat.) - Sénat - 2004-05-18
Date: 2004-05-18
Orateur: Frédéric de Saint-Sernin
Fonction: secrétaire d'Etat.

M. Frédéric de Saint-Sernin, secrétaire d'Etat. La définition actuelle des zones de montagne dans la loi montagne est calquée sur la définition qu'en donne le règlement relatif au développement rural européen arrêté en 2001.C'est ce règlement qui fonde la politique du zonage agricole défavorisé dans l'Union européenne, et donc en France. Les critères de délimitation de la zone de montagne ont été définis en 1976 au plan national et approuvés par la Commission européenne. Ils sont aussi objectifs que possible, afin que soit évitée une trop grande incertitude sur les classements effectués. Les nouveaux classements sont, par ailleurs, également soumis à l'accord de la Commission européenne. Ce classement n'est pas obligatoire et est prononcé à la demande de la commune. Compte tenu de l'objectivité des critères, une consultation particulière au plan local n'est pas nécessaire, puisqu'il ne s'agit que d'exploiter des données quantitatives numériques. Quant au classement partiel de communes, il est également prévu par la réglementation européenne et me semble se justifier pleinement. En effet, certaines communes ont un territoire remontant de la vallée sur les sommets, et il paraît anormal de classer des fonds de vallées uniquement parce qu'ils appartiennent à la même commune que des espaces situés en altitude et respectant les critères. J'émets donc un avis défavorable sur l'amendement n° 849. En revanche, le Gouvernement est favorable à l'amendement n° 103.
Frédéric de Saint-Sernin (secrétaire d'Etat.) - Sénat - 2004-05-18
Date: 2004-05-18
Orateur: Frédéric de Saint-Sernin
Fonction: secrétaire d'Etat.

M. Frédéric de Saint-Sernin, secrétaire d'Etat. Je vous remercie, monsieur Hérisson, de me donner l'occasion d'exposer les objectifs du Gouvernement dans ce domaine. Aujourd'hui, le périmètre des massifs concerne dix régions - elles seront onze lorsque le Morvan rejoindra le Massif central - et quarante-deux départements, bientôt quarante-cinq dans la même perspective. Tous les massifs sont interrégionaux - de deux à cinq régions - et interdépartementaux. La mise en oeuvre des moyens de la contractualisation, par l'intermédiaire des conventions interrégionales de massifs, et le souhait de nombreuses collectivités de s'engager dans la politique de la montagne nécessitaient une meilleure lisibilité des cadres juridiques, une simplification des échanges entre l'Etat et les collectivités, en cohérence avec les autres politiques de l'Etat, notamment celles des contrats de plan Etat-région. C'est la raison pour laquelle les ententes sont interrégionales. Disposant de cette capacité de contracter par délégation des régions de massif, les régions sont, par leurs compétences d'aménagement du territoire et de développement économique, des acteurs incontournables. Certains départements se sont investis aux côtés des régions dès la première génération de conventions interrégionales de massif. C'est le cas du Doubs et du Jura pour le massif du Jura, du Haut-Rhin et du Bas-Rhin pour le massif des Vosges. Il s'est donc révélé opportun de permettre l'association des départements avec les régions. Néanmoins, le droit positif français ne permet pas que les ententes soient constituées par les régions et les départements ensemble. Par conséquent, la solution est simple : la création d'une entente interrégionale à la diligence des conseils régionaux, s'ils le souhaitent ; la création d'un syndicat mixte associant les régions et les départements, si ces derniers souhaitent s'engager. Dans ces conditions, par souci de cohérence avec tous les outils nationaux en matière de développement économique, par nécessité de lisibilité et de simplification juridiques, aussi, le Gouvernement n'est pas favorable à cet amendement et en demande le retrait.
Jean-Paul EMORINE (, rapporteur.) - Sénat - 2004-05-18
Date: 2004-05-18
Orateur: Jean-Paul EMORINE
Fonction: , rapporteur.

M. Jean-Paul Emorine , rapporteur. Cet amendement, tout en permettant que le schéma interrégional de massif puisse faire l'objet d'une déclinaison thématique, vise à supprimer la disposition prévoyant qu'un schéma stratégique de massif forestier peut être élaboré comme une déclinaison du schéma interrégional de massif. Le schéma interrégional de massif est, rappelons-le, le document qui retrace l'orientation des politiques interrégionales conduites dans chaque massif de montagne. La référence dans la loi à un schéma stratégique forestier ne s'impose pas dès lors qu'elle n'est envisagée que comme une simple possibilité. Puisque rien ne l'interdit, il n'est pas nécessaire d'alourdir la loi en la mentionnant. En outre, s'il peut être utile de prévoir que le schéma interrégional de massif peut donner lieu à des déclinaisons thématiques, la mention d'un schéma stratégique de massif forestier pourrait susciter d'autres demandes qui conduiraient à prévoir dans la loi toute une série de schémas sectoriels. Il convient de privilégier la clarté de la loi, plutôt que d'y inscrire un inventaire sans portée normative.
Pierre JARLIER - Sénat - 2004-05-18
Date: 2004-05-18
Orateur: Pierre JARLIER

M. Pierre Jarlier. L'article 34 de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire abrogeait l'article 80 de la loi montagne qui créait le fonds d'intervention pour l'autodéveloppement en montagne, le FIAM, en le fondant dans le fonds national d'aménagement et de développement du territoire, le FNADT. Les crédits ne disparaissaient pas et ne voyaient pas leur destination modifiée, mais ils diminuaient progressivement alors que, dans l'esprit du législateur de 1985, ils devaient croître très sensiblement pour permettre à ce fonds d'assurer pleinement sa mission d'animation économique et d'appui aux initiatives innovantes. Le présent amendement tend donc à rétablir le FIAM. Les représentants des territoires de montagne n'ont jamais accepté que les crédits spécifiques à la montagne perdent de leur visibilité, ce qui a entraîné leur réduction. L'intérêt d'un fonds spécifique est multiple : en plus de la transparence et de la mobilisation autour de son évolution qu'il permet, il ouvre la possibilité d'abondements venus de collectivités territoriales, et notamment des régions.
Annie DAVID - Sénat - 2004-05-18
Date: 2004-05-18
Orateur: Annie DAVID

Mme Annie David. La création du fonds d'intervention pour l'autodéveloppement en montagne reposait sur un double pari : rapprocher les décisions du terrain afin qu'elles soient mieux adaptées ; constituer un levier aux mains des socioprofessionnels et des élus, pour faire évoluer la politique dans le sens de l'autodéveloppement, fondé sur la mobilisation localement maîtrisée de toutes les ressources. Tout en apportant de nouveaux moyens, le FIAM devait donc contribuer à la valorisation des atouts de la montagne grâce à une capacité financière de soutien pour des travaux d'expertise, d'évaluation, d'animation et d'assistance technique, dans le but de mettre en oeuvre des projets de développement local sans formalisme excessif. Il s'agissait de tenir compte des spécificités de la montagne. Or, la loi d'aménagement de 1995, dite « loi Pasqua », a fondu le FIAM dans le fonds national d'aménagement et de développement du territoire, le FNADT, et ce contre l'avis des montagnards, ainsi que l'a rappelé M. Jarlier. Cette fusion a entraîné une moins bonne visibilité des crédits affectés à la montagne, d'une part, leur diminution, d'autre part. C'est d'ailleurs à ce titre que j'avais déposé un amendement qui tendait à créer un fonds montagne ; je regrette que le Sénat n'ait pas souscrit à cette proposition. Je vous rappelle que, dans son rapport, notre collègue M. Roger Besse a souligné, à juste titre, que, selon le rapport d'évaluation de la politique de la montagne du Conseil national de l'évaluation et du Commissariat général du Plan, « les résultats obtenus au moyen du FIAM [...] plaident pour son individualisation claire au sein du FNADT, voire pour sa refondation au niveau national ». C'est tout le sens de cet amendement.
Frédéric de Saint-Sernin (secrétaire d'Etat.) - Sénat - 2004-05-18
Date: 2004-05-18
Orateur: Frédéric de Saint-Sernin
Fonction: secrétaire d'Etat.

M. Frédéric de Saint-Sernin, secrétaire d'Etat. Nous avons déjà abordé ce sujet lors de la discussion d'un précédent amendement présenté par Mme David. Sur un plan général, la politique de massif dispose aujourd'hui de deux outils financiers spécialisés : d'une part, les conventions interrégionales de massif et, d'autre part, les crédits d'autodéveloppement de la montagne dont la permanence n'est pas démentie depuis l'origine, même si le FIAM, en tant quel tel, a été supprimé en 1995. J'ai rappelé tout à l'heure que le montant des crédits d'Etat des conventions interrégionales est sept fois supérieur à celui des crédits d'autodéveloppement. Ce dispositif spécifique figure à trois reprises dans le projet de loi que nous examinons aujourd'hui. Tout d'abord, il apparaît en tant qu'outil privilégié des priorités de l'Etat, décrivant les mesures répondant aux objectifs de l'Etat, des régions et d'autres collectivités, comme les départements. Ces conventions sont aussi susceptibles d'être signées par l'entente de massif pour le compte des régions qu'elle représente, lorsque celle-ci est créée entre ces régions, totalement ou partiellement par le périmètre d'un massif. Enfin, elles font l'objet d'une information par le préfet coordinateur de massif devant le comité de massif. La meilleure sauvegarde des crédits d'autodéveloppement est leur maintien au sein du FNADT. En effet, on constate que, depuis la suppression du fonds d'intervention pour l'autodéveloppement en montagne, le FNADT a alimenté tous les ans les programmes dédiés. Au moment où les crédits d'Etat connaissent une régulation budgétaire significative, les crédits d'autodéveloppement sont à nouveau préservés. La création d'un nouveau fonds spécifique n'apporterait aucune solution plus favorable. Par conséquent, le maintien des crédits d'autodéveloppement au sein du FNADT, d'une part, et la qualification législative des conventions interrégionales, d'autre part, favorisent une politique bien identifiée et, me semble-t-il, dynamique. Les amendements identiques n os 537 rectifié et 617 reviendraient sur les progrès que constitue la création du FNADT, donnant beaucoup plus de souplesse à la conduite des politiques d'aménagement du territoire. Ils seraient contradictoires avec les dispositions de la loi organique sur les lois de finances, la LOLF, qui prévoient une globalisation accrue des crédits d'Etat. C'est pourquoi le Gouvernement souhaite le retrait de ces amendements.
François FORTASSIN - Sénat - 2004-05-18
Date: 2004-05-18
Orateur: François FORTASSIN

M. François Fortassin. Je suis particulièrement étonné par l'attitude tant de la commission que du Gouvernement. Les amendements identiques me paraissent bienvenus. Monsieur le secrétaire d'Etat, ce ne sont pas les effets sémantiques et les termes « globalisation », « souplesse » ou autres qui changeront quoi que ce soit. Le FIAM présentait un avantage important : il permettait d'affecter des crédits à des zones qui étaient géographiquement défavorisées ou qui souffraient d'un certain nombre de carences du fait de leur spécificité montagnarde. Si ces sommes sont intégrées dans le FNADT - monsieur le secrétaire d'Etat, vous pourrez nous expliquer que vous les multipliez, encore faut-il que, sur le terrain, nous en voyions la traduction -, cela signifie que les régions de montagne ne présentent plus véritablement ladite spécificité. Or c'est un élément extrêmement important en matière d'aménagement du territoire, notamment de solidarité territoriale, laquelle consiste à donner un peu plus à ceux qui ont moins et à reconnaître l'existence d'un certain nombre de difficultés qui émergent ici ou là. Je prendrai un seul exemple. Le FIAM a notamment permis de mettre en place, dans un certain nombre de zones, les programmes relatifs à l'enneigement artificiel. On a pu constater par la suite qu'ils étaient aussi importants pour la montagne, notamment pour les stations de ski, que l'est l'irrigation pour le secteur agricole. Croyez-vous que, sans le FIAM, ces programmes auraient vu le jour ? Leur mise en oeuvre aurait été qualifiée de fantaisiste, d'utopique. Des crédits du FNADT n'auraient pas été affectés à ce que certains auraient considéré comme une divagation intellectuelle de quelques montagnards. Il me paraît utile de pouvoir développer demain des programmes spécifiques qui ne sont pas forcément totalement appréhendés aujourd'hui. Le FIAM constituait un signe fort pour l'ensemble des montagnards. D'ailleurs, l'Association nationale des élus de la montagne, l'ANEM, ne s'y trompe pas puisque, à l'unanimité, elle en a demandé le rétablissement. Si ce point de vue n'est pas pris en compte, cela signifierait que toutes les personnes qui vivent en altitude peuvent certes avoir une certaine hauteur de vue mais sont analphabètes !