Pierre JARLIER (rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.) - Sénat - 2008-12-05
Date: 2008-12-05
Orateur: Pierre JARLIER
Fonction: rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, la question des relations financières entre l’État et les collectivités locales a déjà fait l’objet de nombreuses interventions lors de l’examen de la première partie du projet de loi de finances, à l’occasion du débat sur les collectivités territoriales. Je n’y reviendrai donc pas. En première partie, nous avons adopté le cadre général qui nous était proposé par le Gouvernement et nous avons ajusté l’effet de l’augmentation de la DGF, la dotation globale de fonctionnement, et de l’intégration du FCTVA, le fonds de compensation pour la TVA, au sein de l’enveloppe que l’on qualifie non plus d’enveloppe normée, mais plutôt d’enveloppe fermée. Dans ce contexte budgétaire tendu, je retiendrai deux points positifs : l’application dérogatoire, en 2009, d’un taux de progression supérieur de 0,5 % à celui de l’inflation prévisionnelle, et l’atténuation de la baisse des variables d’ajustement, grâce à l’intégration d’une partie de l’augmentation des recettes des fonds départementaux de taxe professionnelle. La seconde partie du projet de loi de finances nous amène désormais à nous intéresser, d’une part, à la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et au compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales », et, d’autre part, à certaines questions essentielles comme la péréquation, les compensations de transferts de charges et, surtout, la répartition de la dotation forfaitaire de la DGF des communes à l’intérieur d’une enveloppe fermée. Je l’ai dit la semaine dernière, la mission « Relations avec les collectivités territoriales » ne constitue qu’un aspect, très limité, des concours de l’État aux collectivités territoriales, soit 2,4 milliards d’euros en 2009. Cette mission est constituée de quatre programmes qui connaissent des évolutions contrastées par rapport à la loi de finances pour 2008. Le programme 119 « Concours financiers aux communes et groupements de communes » augmente de 6,45 % du fait de l’intégration de deux nouvelles dotations : la dotation forfaitaire « titres sécurisés », dont nous venons de discuter dans le cadre de l’examen de la mission « Administration générale et territoriale de l’État » – je me félicite, à cet égard, de la solution obtenue –, et la dotation de développement urbain. Au total, ce programme représente 739 millions d’euros. Le programme 120 « Concours financiers aux départements », qui rassemble 484 millions d’euros, augmente légèrement en raison de la prise en compte du transfert de certains immeubles classés au titre des monuments historiques, de la DGD fluviale en faveur de la Guyane et de l’évolution de la DGD en faveur des ports maritimes. Le programme 121 « Concours financiers aux régions » baisse de 2,88 % en raison d’une réduction de 82,7 millions d’euros au titre du versement, en hors taxes, des subventions d’exploitation des services régionaux de voyageurs à la SNCF. Enfin, le programme 122 « Concours spécifiques et administration » progresse de 54 % du fait de mesures de périmètre liées à la prise en compte, à hauteur de 102 millions d’euros, de dotations pour l’outre-mer qui étaient inscrites précédemment dans une autre mission. Pour leur quasi-totalité, les crédits inscrits dans la mission correspondent à des dotations dont la norme d’évolution et la répartition sont fixées par la loi. C’est le cas pour les trois premiers programmes de la mission : les crédits de la dotation générale de décentralisation, de la dotation globale d’équipement et de la dotation de développement rural. Je veux souligner que l’effort de l’État en faveur des investissements des collectivités est maintenu pour 2009, ce qui est appréciable dans la situation que nous connaissons actuellement. Dans le cas du programme 122 « Concours spécifiques et administration », les crédits, constitués essentiellement des aides exceptionnelles et des crédits de fonctionnement de la Direction générale des collectivités locales, ne laissent pas de marge de manœuvre au responsable de programme. Cette absence de marge de manœuvre est renforcée par le fait que, depuis le 1 er janvier 2008, les effectifs de la mission, correspondant aux emplois de la Direction générale des collectivités locales, ont été transférés sur le programme 216 « Conduite et pilotage des missions de l’intérieur » de la mission « Administration générale et territoriale de l’État ». Je serai très bref sur le compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales », dont je rappelle qu’il a été institué par la loi de finances pour 2006. Ce compte retrace, d’une part, les avances de l’État à des collectivités territoriales et à des établissements publics connaissant des difficultés de trésorerie ou ayant besoin d’emprunter et, d’autre part, les avances sur les recettes fiscales des collectivités territoriales. Plus de 86,22 milliards d’euros transiteront en 2009 sur ce compte, dont l’examen appelle deux observations positives de la part de la commission des finances. En premier lieu, il faut souligner que les résultats des indicateurs de performance ont enregistré une amélioration très sensible. Par exemple, les pourcentages des opérations de versement réalisées par le comptable à la date prévue ont atteint 100 % en 2008 tant pour les contributions directes locales que pour les avances sur TIPP, la taxe intérieure sur les produits pétroliers. En second lieu, je constate que le contrôle budgétaire sur les relations de trésorerie entre l’État et les collectivités territoriales, mené en 2007 par mon prédécesseur, notre collègue Michel Mercier, a porté ses fruits, notamment parce que le ministère du budget a été conduit à justifier plus précisément les règles de fonctionnement de ce compte d’avances. Au total, selon les informations qui m’ont été communiquées, le bilan global des relations financières entre l’État et les collectivités locales ferait apparaître une situation de léger déficit, pris en charge par l’État pour un montant moyen annuel, sur la période 2001-2007, de 150 millions d’euros. J’en viens aux articles rattachés aux crédits de la mission. L’article 67, relatif aux règles d’évolution de certaines composantes de la DGF, vise à préserver, malgré les contraintes pesant sur la DGF en 2009, des marges de manœuvre en faveur des dotations de péréquation. En 2009, la DGF subira, je le rappelle, une triple contrainte : une progression globalement limitée au sein du périmètre normé des concours de l’État aux collectivités territoriales ; la prise en considération, pour sa répartition, des résultats du nouveau recensement de la population ; la prise en considération des évolutions de l’intercommunalité. Chacune de ces contraintes entraîne un risque d’affaiblissement de l’effort de péréquation existant, qui, je le rappelle, a néanmoins augmenté de près de 40 % entre 2004 et 2008. Que prévoit cet article ? Il s’agit d’abord d’améliorer le solde de la DGF disponible, en ralentissant la croissance des dotations forfaitaires, ce qui passe par une baisse de 2 % du complément de garantie des communes, et en minorant la bonification des dotations d’intercommunalité. Puis, il s’agit d’optimiser l’effet de ces mesures en aménageant certaines dotations de péréquation. À cet égard, le Gouvernement propose de réserver la DPU au bénéfice des départements urbains dont le potentiel financier par habitant est inférieur ou égal à 1,5 fois le potentiel financier par habitant moyen. À propos de cet article, qui va permettre le maintien de la poursuite des efforts de péréquation, je me permets de rappeler ici que, si personne ne peut contester les efforts de péréquation consentis par le Gouvernement ces dernières années, il n’en demeure pas moins que, dans un contexte budgétaire tendu, la nature de la répartition de la solidarité nationale au sein des collectivités mérite d’être revisitée. Le débat sur la DSU sur lequel je vais revenir en est la preuve. Mais cette remarque est aussi particulièrement vraie pour la péréquation régionale. En effet, si, en volume, on peut saluer le fait que cette péréquation a été portée de 76 millions d’euros en 2004 à 152 millions en 2008, soit une augmentation de 100 %, la nature des critères de répartition actuels, qui n’ont pas changé depuis 2004, conduit à des situations pour le moins paradoxales. Ainsi, l’Auvergne, par exemple,...