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Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2004-06-03
Date: 2004-06-03
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Nous attachons une certaine importance à cet amendement dans la mesure où nous avions critiqué le seuil de 33 % proposé dans un premier temps par MM. Hoeffel et Mercier, et qui a été abandonné hier. Nous considérons que le statu quo , c'est-à-dire la référence au niveau constaté au titre de l'année 2003, n'est pas suffisant. Ou bien nous considérons que le fait d'accroître l'autonomie fiscale des collectivités locales constitue un véritable enjeu, ou bien nous considérons qu'il s'agit d'un texte de façade. Si nous estimons qu'il y a là un véritable enjeu, il faut se fixer des objectifs. C'est le sens d'une série d'amendements que nous aurons l'honneur de défendre ultérieurement. La rédaction proposée par cet amendement n °63 serait de nature, monsieur le rapporteur, à apporter une réponse précise aux élus, qui sont soucieux de voir le taux d'autonomie des collectivités locales augmenter effectivement. Je rappelle que nous proposons de compléter l'article par deux alinéas ainsi rédigés : « Au 1er janvier 2007, la part déterminante ne pourra être inférieure au niveau constaté pour chaque catégorie de collectivités en 2003 majoré de 5 %. « A compter du 1er janvier 2008, elle ne peut être inférieure au niveau constaté pour chaque catégorie de collectivités au titre de 2007. » En se fixant une échéance sur quatre ans, on obligera le législateur et le Gouvernement à faire en sorte que la part de dotations diminue et que la part de fiscalité, dont le taux et l'assiette pourront être maîtrisés par les collectivités locales, augmente. Mais si l'on ne fixe pas de calendrier, tout cela reste de l'ordre de l'incantation. Nous sommes tout à fait prêts à discuter. Nous avons proposé 2007 comme échéance, mais cela pourrait être 2008 ou 2009. Pour nous, l'essentiel est de fixer des étapes. Dire que l'autonomie fiscale des collectivités va être accrue sans fixer aucun calendrier, aucun objectif chiffré et concret, relève de l'incantation. Nous pensons que les lois incantatoires ne sont pas de bonnes lois.
Michel MERCIER (rapporteur pour avis.) - Sénat - 2004-06-03
Date: 2004-06-03
Orateur: Michel MERCIER
Fonction: rapporteur pour avis.

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Cet amendement prévoit que la part déterminante marquant l'autonomie des collectivités locales est fixée à 33 %. Comme M. Hoeffel, j'ai bien compris que cette idée ne plaisait à personne : afficher 33 % n'est pas une bonne photo ! Pourtant, c'est non seulement extrêmement cohérent avec notre position, mais c'est aussi très utile, parce que ces 33 % présentent l'immense avantage de résoudre tous les problèmes que M. Fréville vient d'évoquer, d'une façon très technique et très complexe. Cela permettrait en effet de disposer d'une marge de manoeuvre suffisante pour réformer la fiscalité locale et pour réaliser la péréquation. S'agissant de la péréquation, plus on en parle, moins on la fait ; à titre personnel, cette position me convient. Je suis donc prêt à retirer l'amendement n° 18. Toutefois, compte tenu du vote que nous avons émis la nuit dernière, en ne votant pas ces mesures, nous dégradons immédiatement la notion de part déterminante. En effet, pour 2004, très naturellement, n'ayant encore localisé ni l'assiette, ni le taux, ni le tarif de la TIPP départementale, cette dernière ne pourra pas figurer au nombre des ressources propres. ( M. Fréville sourit ) Bien sûr, monsieur Fréville ! Raisonnablement, on ne peut pas appliquer au 1 er janvier un amendement adopté aujourd'hui. En matière de finances, on dispose pour l'avenir et non pour le passé. Il est parfois difficile de tout faire le même jour, mais pour plaire à l'ensemble du Sénat, je retire l'amendement n° 18.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2004-06-03
Date: 2004-06-03
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Finalement, ce texte ne prend en compte qu'un aspect du problème - c'est ce que nous expliquons depuis avant-hier - alors qu'il y en a trois, qui doivent fonctionner ensemble. Le premier aspect est la définition des ressources fiscales propres des collectivités locales. Hier soir, nous ne sommes pas parvenus à l'adoption pure et simple de l'amendement n° 7 de M. Hoeffel, qui avait pourtant le grand mérite de définir de manière claire et précise les ressources fiscales propres des collectivités locales. Le deuxième aspect est la réduction du montant des dotations de l'Etat dans l'ensemble des ressources des collectivités locales. Il est clair que si l'on veut augmenter les ressources à caractère autonome, cela a pour conséquence la réduction du montant des dotations de l'Etat. Le troisième aspect est indissociable des deux autres : il s'agit de l'augmentation de la part de la péréquation à l'intérieur du montant des dotations de l'Etat aux collectivités locales. Ces trois éléments doivent être pris en compte ensemble et tel est l'objet du présent amendement. Quand nous proposons d'écrire « La loi définit les conditions d'accroissement des ressources propres des collectivités territoriales », nous reprenons l'idée - que j'ai présentée avec un amendement précédent - d'une programmation des objectifs et des échéances. Nous suggérons par ailleurs les dispositions suivantes : « Elle définit corrélativement les conditions d'accroissement de la part des dotations de l'Etat donnant lieu à péréquation. » En effet, ce dont les collectivités territoriales ont besoin, c'est certes de davantage d'autonomie financière, mais c'est surtout de ressources mieux en rapport avec leurs charges. Or il existe aujourd'hui de fortes disparités entre les ressources des collectivités territoriales et leurs charges : certaines communes supportent de lourdes charges et disposent de peu de moyens ; d'autres, à l'inverse, ont des moyens importants et des charges plus modérées. Quel est l'objet de la péréquation ? C'est de mieux adapter les moyens aux charges. Il ne peut donc y avoir, pour les communes, une autonomie financière plus large, et donc une plus grande capacité d'action, que si, à mesure que l'on accroît l'autonomie financière, on renforce la part de la péréquation, c'est-à-dire l'adéquation entre les ressources et les charges. Tous ces éléments sont liés, et ne considérer qu'un aspect du problème - a fortiori , depuis le débat d'hier soir, selon une conception étriquée - n'est pas répondre à la question qui nous est posée. C'est pourquoi nous avons déposé cet amendement.
Daniel HOEFFEL - Sénat - 2004-06-03
Date: 2004-06-03
Orateur: Daniel HOEFFEL

M. Daniel Hoeffel, rapporteur. En ce qui concerne l'amendement de suppression n° 27, défendu par M. Foucaud, je ferai le même commentaire que pour les amendements de suppression relatifs aux articles 1 er et 2. Le projet de loi organique peut être modifié, mais il doit être adopté : cela découle naturellement de la loi constitutionnelle de 2003. En ce qui concerne l'amendement n° 60, présenté par M. Sueur, la question soulevée a été tranchée lors de l'examen de la loi constitutionnelle précitée. Chacun d'entre nous doit en prendre acte, quoi qu'il en pense. Le projet de loi organique définit précisément la part minimale que doivent représenter les ressources propres dans l'ensemble des ressources des collectivités territoriales. Cette part sera celle qui a été constatée en 2003, ce qui représente tout de même déjà, je le crois, une sérieuse garantie. Sur ce plan au moins, ce texte est d'une grande clarté, reconnaissons-le. Je rappelle que le seuil de 33 % que la commission avait proposé de retenir pour la part minimale des ressources propres dans l'ensemble des ressources des différentes catégories de collectivités territoriales correspondait à la définition des ressources propres dans un contexte financier difficile et compte tenu de l'objectif de péréquation que nous devons atteindre et qui pouvait l'être plus sûrement avec un seuil plancher bas qu'avec un seuil élevé. Cependant, étant donné la définition des ressources propres que nous avons retenue hier, il n'y a pas d'obstacle à la fixation d'un seuil plus élevé, en se référant, en l'occurrence, à l'année 2003. L'article 72-2 de la Constitution nous fait obligation de définir un seuil plancher pour chaque catégorie de collectivités territoriales, en laissant à la loi organique le soin de déterminer si ce seuil doit être identique pour tous les échelons ou s'il doit au contraire varier. Les deux options sont possibles d'après la loi constitutionnelle. J'observe d'ailleurs que le groupe socialiste de l'Assemblée nationale avait déposé plusieurs amendements tendant à fixer un seuil plancher identique pour chaque catégorie de collectivités territoriales, ce qui montre bien que ce point fait débat ; nous nous inscrivons dans le cadre de cette discussion.
Jean-François COPÉ (ministre délégué.) - Sénat - 2004-06-03
Date: 2004-06-03
Orateur: Jean-François COPÉ
Fonction: ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Je tiens tout d'abord à souligner tout l'intérêt de ce débat dans lequel nous construisons, avec des avis légitimement partagés selon que l'on appartient à la majorité ou à l'opposition, un édifice qui me semble refléter notre souci de clarté, de cohérence et d'efficacité. M. Foucaud, fidèle à la position adoptée par son groupe depuis le début de ce débat, a naturellement proposé la suppression de l'article 3, comme il avait proposé celle des deux articles précédents. Vous comprendrez, monsieur le sénateur, que je ne puisse émettre un avis favorable puisque nous sommes dans une logique d'application de la Constitution. Je suis naturellement favorable à l'amendement n° 8 de codification présenté par M. Hoeffel. L'amendement n° 60, défendu par M. Sueur, est assez largement tiré de la proposition de loi constitutionnelle présentée par le président Christian Poncelet au mois de juin 2000. Le débat a eu lieu et le sujet a été tranché par la rédaction actuelle de la Constitution. C'est la raison pour laquelle je ne peux accepter cet amendement.
Jean-François COPÉ (ministre délégué.) - Sénat - 2004-06-03
Date: 2004-06-03
Orateur: Jean-François COPÉ
Fonction: ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Il me semble important de le préciser, puisque nous avons déjà réglé le problème des liens entre les communes et les EPCI ; cela pourrait donc concerner, par exemple, un département et un EPCI, ou bien l'Etat lorsqu'il procède à des transferts expérimentaux ou délègue certaines compétences aux collectivités territoriales. Sous réserve de cette précision, ces amendements me paraissent de nature à améliorer le texte de manière significative. J'en viens à l'amendement n° 61, présenté par M. Marc, qui vise à exclure de l'ensemble des ressources les dotations de péréquation. J'y suis plutôt défavorable. En effet, à regarder les choses de près, l'exclusion des dotations de péréquation des ressources prises en compte conduirait à majorer artificiellement le taux d'autonomie financière des collectivités. Or tel n'est pas le but recherché. Une majoration, si elle doit se produire, doit être non pas artificielle, mais authentique. A l'évidence, le taux d'autonomie financière doit être cohérent ; il faut « du vrai », « du solide », comme M. Mercier l'a souvent rappelé, ou bien, comme disait autrefois M. Barre, « du solide, du vrai » (Sourires ).
Jean-François COPÉ (ministre délégué.) - Sénat - 2004-06-03
Date: 2004-06-03
Orateur: Jean-François COPÉ
Fonction: ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Par conséquent, je n'imagine pas que l'on puisse ainsi le dénaturer. Pour le reste, vous avez, par cet amendement, entendu opérer une sorte de distinction entre deux catégories de dotations pour apprécier le taux d'autonomie financière. Pour ma part, je suis plutôt enclin à l'instauration d'un système unitaire en matière de dotations. Quant à l'amendement n° 28, présenté par M. Foucaud, visant à déduire du ratio d'autonomie financière la part des ressources budgétaires utilisées pour couvrir des dépenses rendues obligatoires par la loi et le règlement, il conduit à la confusion de deux notions distinctes : la définition des ressources propres et les conditions d'emploi de ces ressources. J'y suis, pour cette raison, défavorable. En effet, l'objet du projet de loi organique, comme la Constitution l'y invite, est de définir les ressources propres, de fixer les conditions dans lesquelles elles représentent une part déterminante ; il n'est pas de préciser l'utilisation qui en est faite. De surcroît, sur le plan technique, la disposition que vous proposez, monsieur le sénateur, obligerait à des retraitements comptables assez lourds, autant d'éléments qui m'invitent à vous proposer de retirer votre amendement. Si vous le mainteniez, je serais conduit à émettre un avis défavorable. L'amendement n° 29, également présenté par M. Foucaud, tend à supprimer le deuxième alinéa de l'article 3, qui intègre les EPCI à la catégorie de communes. Nous avons beaucoup débattu de ces questions et, pour les raisons que j'ai eu l'occasion d'évoquer hier, j'émets sur ce point un avis défavorable. L'amendement n° 63, défendu par M. Sueur, est très intéressant dans la mesure où il évoque la densité de notre réflexion sur ce taux plancher et sur son avenir. Nous sommes tous responsables et nous savons que nous ne sommes pas éternels. Nous avons donc vocation à veiller à ce que l'avenir, au travers des décisions que nous prenons, ne soit pas bloqué par telle ou telle décision que nous prendrions pour une raison circonstanciée. Il faut toujours être vigilants dans ce domaine, ce qui m'amène à émettre un avis défavorable sur cet amendement.
Jean-François COPÉ (ministre délégué.) - Sénat - 2004-06-03
Date: 2004-06-03
Orateur: Jean-François COPÉ
Fonction: ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Vous avez raison de le préciser, monsieur Sueur. Il s'agit uniquement de la réforme de la part « salaires », que M. Jospin avait conduite avec beaucoup de diligence, ce qui n'a pas été le cas pour toutes les réformes ! On a ainsi vu exploser la part des dotations qui se substituaient aux ressources propres. Mais n'y revenons pas, « le lait est désormais renversé ». Néanmoins, la progression que vous proposez en vue de renforcer l'autonomie financière constitue un handicap puisqu'elle risque de bloquer les futures réformes, notamment en matière de fiscalité locale. Cet « amendement d'objectif », pour reprendre votre formule, ne peut figurer dans une loi organique, qui doit comporter des données bien « carrées » nous permettant de tous parler de la même chose. Il me paraît donc plus raisonnable d'émettre un avis défavorable sur cet amendement, car nous ne pouvons pas remettre en cause aujourd'hui un plancher qui a l'avantage d'être clairement fixé, d'exister si cette loi est adoptée, faisant ainsi considérablement progresser le concept de l'autonomie financière. S'agissant des amendements n° s 40 et 39, M. Fréville pose l'intéressante question de la finalité des dégrèvements. Je rejoins volontiers l'analyse de M. Hoeffel. Si la question posée est pertinente, on peut cependant s'interroger sur les conséquences d'un retrait des dégrèvements pour la seule année 2003. Je crains que cela ne soit pas conforme à la Constitution. C'est la raison pour laquelle je souhaite, monsieur Fréville, que vous retiriez vos deux amendements. Monsieur Mercier, vous avez retiré l'amendement n° 18. Je ne serais pas long, car nous avons longuement débattu de ce sujet, mais je ne voudrais pas vous donner le sentiment que je n'ai pas entendu le problème que vous avez évoqué dans votre excellent exposé. J'écoute toujours ce que vous dites avec beaucoup d'attention,...
Jean-François COPÉ (ministre délégué.) - Sénat - 2004-06-03
Date: 2004-06-03
Orateur: Jean-François COPÉ
Fonction: ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Je le suis tout autant, car, il faut bien le dire, un tel accord me manquait un peu depuis le début de ce débat. L'amendement n° 65 a pour objet de préciser que le niveau de ressources propres constaté en 2003 constitue la référence pour chaque collectivité territoriale au sein de sa catégorie. Je n'entrerai pas dans le détail, mais vous avez bien compris, depuis le début de ce débat, que l'idée du Gouvernement est non pas de concevoir les choses par collectivité prise individuellement, mais par catégorie. C'est la raison pour laquelle j'émets un avis défavorable sur cet amendement. Quant à l'amendement n° 64, je le répète, les conditions d'accroissement des ressources propres des collectivités territoriales sont d'ores et déjà déterminées par le législateur. De même, c'est également la loi qui organise les conditions d'accroissement des masses financières destinées à la péréquation et qui encadre strictement les pouvoirs du comité des finances locales en ce qui concerne la part respective de la dotation forfaitaire et des dotations de péréquation. Il s'agit donc surtout de savoir comment renforcer l'efficacité de la péréquation. A cet égard, une loi de réforme des dotations, dont l'élaboration s'appuiera en particulier sur les travaux du Comité des finances locales - j'ai eu l'occasion de l'évoquer à plusieurs reprises depuis le début de notre discussion - sera sans doute de nature à répondre à un certain nombre de vos interrogations, monsieur Sueur. C'est la raison pour laquelle je vous demande de bien vouloir retirer cet amendement. A défaut, j'émettrai un avis défavorable.
François MARC - Sénat - 2004-06-03
Date: 2004-06-03
Orateur: François MARC

M. François Marc. Compte tenu de l'adoption des amendements identiques n os 9 et 17, monsieur le président, je souhaite rectifier cet amendement : il convient d'insérer les dispositions proposées non pas après le mot : « Etat », puisqu'il vient d'être supprimé, mais après le mot : « délégation ». C'est donc une modification de pure forme. Dans cette discussion, deux questions fondamentales étaient soulevées. La première concernait le degré d'autonomie financière que l'on souhaitait donner aux collectivités. Une réponse nous a été apportée hier soir et, malheureusement, l'autonomie n'atteint pas, loin s'en faut, le stade que nous souhaitions les uns et les autres. La seconde question, véritablement politique, était de savoir si une péréquation financière intéressante et significative pour les collectivités allait être mise en place. L'avis du Gouvernement sur cet amendement, étayé par celui de la commission des lois, nous apporte la preuve que l'ambition gouvernementale est des plus limitée sur ce point. Bien entendu, le coefficient d'autonomie mis en place sera nécessairement déséquilibré, au niveau du dénominateur, si l'on n'apporte aucune modification à la rédaction actuelle du projet de loi organique. L'Etat nous objectera que, pour ce motif, la péréquation ne pourra pas être mise en oeuvre. Il y a là une pointe de machiavélisme qui apparaît très clairement : à ce moment-là, la seule façon de rééquilibrer le ratio, c'est que le Gouvernement dise : je veux bien mettre en place la péréquation, donc augmenter le dénominateur, si le numérateur augmente d'autant ; dès lors, les collectivités doivent augmenter leur fiscalité. Ce faisant, on voit bien que la méthode du Gouvernement consiste, au fond, à reporter la responsabilité d'une non mise en place de la péréquation sur les collectivités si celles-ci ne veulent pas augmenter leur fiscalité. Le Gouvernement n'a donc pas de véritable volonté politique en matière de péréquation, et le refus de cet amendement le prouve amplement.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2004-06-03
Date: 2004-06-03
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. M. le ministre trouve cet amendement trop précis, parce qu'il fixe des objectifs chiffrés et une échéance déterminée En revanche, il estime que l'amendement n° 64 est imprécis. Il s'agit effectivement d'un amendement de repli, dont les conséquences sont beaucoup plus vagues. Les explications de M. le ministre, que j'ai écouté avec la plus grande attention, ne m'ont pas convaincu. En effet, on peut lire ceci, à la de l'exposé des motifs du projet de loi organique : « La référence au niveau atteint en 2003 n'est donc d'un plancher qu'il sera souhaitable de dépasser au cours des prochaines années, conformément à la volonté du Gouvernement de renforcer l'autonomie financière des collectivités locales. » Le Gouvernement estime donc souhaitable de dépasser le niveau atteint en 2003, mais, aux termes de la rédaction actuelle du texte, rien n'indique que l'on dépassera ce niveau. Y figure seulement la référence à un seuil, ce qui revient, in fine , à dresser un constat objectif de la réalité d'aujourd'hui. Par conséquent, si l'on veut vraiment accroître la part d'autonomie fiscale et financière des collectivités locales, il faut fixer des échéances et un calendrier. Sinon, il ne s'agit que d'un voeu pieux. A cet égard, le projet de loi organique constitue, en quelque sorte, une photographie de la situation actuelle. Une augmentation est prévue par la suite, mais ce n'est qu'une incantation. Or nous ne sommes favorables - nous l'avons dit à plusieurs reprises - à des lois à caractère incantatoire !
Yves FRÉVILLE - Sénat - 2004-06-03
Date: 2004-06-03
Orateur: Yves FRÉVILLE

M. Yves Fréville. Non, je les retire, monsieur le président. Néanmoins, je souhaite apporter quelques précisions au sujet de l'amendement n° 39, qui concernait le retrait des dégrèvements législatifs du ratio minimal de 2003. Il posait plus de problèmes que l'amendement n° 40. S'agissant du caractère imprécis de sa rédaction, je souligne que les dégrèvements législatifs sont constitués de chiffres « carrés », pour reprendre l'expression de M. le ministre : ils sont définis, au centime d'euro près, par les paragraphes 16, 17 et 18 - je les cite de mémoire - du chapitre 15-01 des charges communes. Le deuxième problème qui a été soulevé, à savoir l'inconstitutionnalité des mesures proposées, est beaucoup plus important. J'utilise effectivement une définition différente du ratio annuel et du ratio minimal. C'est du reste ce qui motive ma décision de retirer l'amendement. Pour autant, il faudra absolument régler ce problème, monsieur le ministre, car nous ne faisons que resserrer un peu le noeud gordien de la réforme de la taxe professionnelle. La solution que je suggérais n'était peut-être pas fondée sur le plan juridique, mais elle l'était totalement sur le plan financier. Je retire donc ces amendements en souhaitant néanmoins très vivement que, d'ici à la seconde lecture, une solution soit trouvée à ce problème.