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Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Nous avons déjà évoqué cette question au début de l’examen du présent projet de loi constitutionnelle. Les auteurs de cet amendement enfoncent le clou, si j’ose dire, s'agissant d’un sujet complexe. Je le rappelle, dans sa décision du 15 juin 1999, le Conseil constitutionnel a établi les principes qui rendent impossible une ratification de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires. Les auteurs de cet amendement soutiennent que l’on peut ratifier la Charte sous réserve de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, mais ce n’est pas vrai, car il y a contradiction entre les deux, ce qui est tout de même problématique ! En outre, comme Michel Charasse l’a souligné voilà un instant, cette disposition reviendrait à adresser une injonction au Gouvernement. Or, en ce qui concerne l’article 53 de la Constitution, on n’a jamais vu de proposition de loi autorisant la ratification d’un traité ; il s'agit toujours là, en théorie, d’une initiative du Gouvernement. Pour toutes ces raisons, le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement.
Michel CHARASSE - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Michel CHARASSE

M. Michel Charasse. Pas du tout, monsieur Bodin ! Mme Alima Boumediene-Thiery précise, fort honnêtement d'ailleurs, que la disposition qu’elle propose s’appliquera sous les réserves émises le 15 juin 1999 par le Conseil constitutionnel. Cela signifie que nous pourrions, à la limite, en vertu de cette décision, ratifier toute la Charte, sauf les dispositions déclarées non-conformes par le Conseil constitutionnel. Or, mes chers collègues, nous pouvons déjà le faire ! Simplement, comme la Charte est un bloc – tout le monde ici connaît le droit applicable en matière de traités internationaux –, nous ne pouvons la ratifier par petits morceaux : c’est tout ou rien. En revanche, nous pouvons transposer par la loi dans le droit français toutes les dispositions de la Charte qui ne tombent pas sous le coup de la décision du Conseil constitutionnel du 15 juin 1999, ce qui a d'ailleurs déjà été fait dans un grand nombre de domaines, notamment l’enseignement. C'est pourquoi l’amendement n° 351, dont je reconnais qu’il est plus satisfaisant que la disposition qui nous venait de l’Assemblée nationale puisqu’il prévoit d’inscrire les réserves du Conseil constitutionnel dans la Constitution, est en fait inutile : nous nous trouvons déjà dans cette situation, sans avoir eu à surcharger le texte constitutionnel. (Bravo ! sur les travées de l ’ UMP.)
Robert BADINTER - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Robert BADINTER

M. Robert Badinter. Nous nous sommes tous déjà longuement exprimés sur ce sujet, sur lequel je me prononcerai, moi aussi, à titre personnel. Je comprends fort bien les sentiments de notre collègue Jean-Pierre Bel. Toutefois, il faut prendre la mesure de la situation : comme l’a souligné justement Michel Charasse tout à l'heure, la décision rendue par le Conseil constitutionnel ouvre des possibilités très importantes et qui ne sont pas utilisées. Quant à constitutionnaliser une décision du Conseil constitutionnel, j’y serai toujours hostile. Cette instance ne doit pas disposer du pouvoir constituant qui, je le répète, ne relève que du peuple et de ses représentants. Aussi, la situation est simple : nous sommes tous partisans de l’épanouissement des langues régionales. Pour autant, les inscrire dans la Constitution serait inutile, car la loi permet déjà d’atteindre cet objectif. Et encore faudrait-il savoir où, dans la Constitution, insérer ces dispositions ! Vous le savez, nous nous sommes donné beaucoup de mal pour trouver un article susceptible de les accueillir, et nous n’y sommes pas parvenus. Saluons la richesse des langues régionales, veillons à leur conservation, mais ne changeons pas l’ordre constitutionnel d’une République qui, je ne cesserai jamais de le rappeler, est une et indivisible. À l’époque où je le présidais, le Conseil constitutionnel a eu l’occasion d’examiner une disposition législative qui comportait l’expression « peuple corse, composante du peuple français », et il a pris une position très claire – j’y ai veillé –, dont il n'y a pas lieu de se départir : le peuple français est composé des citoyens français, sans aucune distinction. Telle est la conception républicaine que nous devons maintenir. Il est inutile d’aller plus loin : saluons l’éclat des langues régionales, veillons à leur conservation et à leur enseignement, mais laissons la Constitution en l’état. Comme cela a été souligné avec raison, la décision du Conseil constitutionnel rend possible le recours à la loi. Explorons ce domaine, mais n’allons certainement pas au-delà. (Très bien ! et applaudissements sur certaines travées du groupe socialiste, ainsi que sur les travées de l ’ UMP.)
François FORTASSIN - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: François FORTASSIN

M. François Fortassin. Monsieur le président, je vous promets de faire cet effort de concision. (Ah ! sur plusieurs travées.) Au fond, de quoi parle-t-on ? Nous sommes pratiquement tous ici attachés aux langues régionales. Or on observe aujourd'hui qu’elles sont de moins en moins parlées. Dès lors, croyez-vous que le fait de les inscrire dans la Constitution soit de nature à en améliorer la pratique ? Certainement pas ! (Marques d’approbation sur certaines travées de l’UMP.) En revanche, cher collègue Le Cam, je suis, à titre personnel, prêt à soutenir une proposition de loi destinée à donner de la vigueur à ces langues régionales. Mais, de grâce, n’affaiblissons pas la République dans quelque domaine que ce soit, car, ne vous y trompez pas, si cet amendement était adopté, il nous faudrait demain faire face à des demandes, sans doute très minoritaires, de personnes estimant que la Constitution doit aussi être écrite en gascon, en breton, etc. ! Ainsi, un petit nombre d’individus pourraient en définitive créer une forme de désordre dont notre République n’a nul besoin ! (MM. Jean-Pierre Fourcade et Christian Cointat applaudissent.)
Robert BRET - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Robert BRET

M. Robert Bret. Nous souhaitons profiter de la présente réforme de notre Constitution pour en modifier l’article 52, qui confie au Président de la République la négociation et la ratification des traités. Nous estimons en effet nécessaire de confier cette compétence au Premier ministre, ce qui est plus conforme à l’esprit parlementaire que le régime présidentiel tel qu’il ressort de la pratique de nos institutions. La présentation de cet amendement nous fournit également l’occasion de demander au Gouvernement quelle place sa réforme est censée réserver au Premier ministre. Cette question est bien sûr également au cœur de l’article 7 de la présente réforme, mais je tenais à y revenir à ce stade du débat. Comment pourrait-on accepter que le Président de la République puisse devenir un « super-Premier ministre » qui serait irresponsable et qui reléguerait le Premier ministre, lui responsable devant le Parlement, au rang de simple exécutant ? Si certains parmi vous veulent supprimer la fonction de Premier ministre, nous pensons, quant à nous, que ce serait une grave erreur. Mais, après tout, l’effacement du Premier ministre au profit d’un super-Président de la République doté des pouvoirs du Premier ministre n’a-t-il pas déjà commencé avec la présente réforme constitutionnelle ? C’est donc pour redonner un sens « primoministériel » à notre régime, plus proche de l’esprit parlementaire que nous revendiquons, que nous avons déposé cet amendement.
Robert BRET - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Robert BRET

M. Robert Bret. Madame le garde des sceaux, les prérogatives gouvernementales ne sauraient empêcher l’exercice par le Parlement des compétences qui lui sont attribuées par la Constitution dans le domaine législatif. Or une loi d’autorisation faisant partie du domaine législatif, son amendement ne peut subir d’autres restrictions que celles qui résultent de la délimitation du domaine législatif ou de dispositions restreignant expressément le droit d’amendement au sein même du domaine législatif. Aussi, madame le garde des sceaux, comme toute loi ordinaire et conformément au principe posé par le premier alinéa de l’article 44 de la Constitution, la loi relative à la ratification des traités doit-elle, au départ, être constitutionnellement considérée comme susceptible, en principe, d’être amendée par les parlementaires dès lors que les deux conditions habituelles sont réunies. Il s’agit là d’une question de fond et pas seulement d’une interprétation. D’ailleurs, de nombreux constitutionnalistes ont admis ce principe.
Robert BRET - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Robert BRET

M. Robert Bret. Le contrôle de constitutionnalité des engagements internationaux prévu à l’article 54 de la Constitution de 1958 est de nature facultative. Il ne constitue pas une obligation juridique préalable à toute ratification d’engagement international par le Président de la République. L’intervention du Conseil constitutionnel dépend d’une initiative discrétionnaire des autorités de saisine, donc, en pratique de leur volonté politique. Si la reconnaissance aux parlementaires du droit de saisine du Conseil constitutionnel sur le fondement de l’article 54 de la Constitution était censée garantir l’intervention de cette instance dans la phase préalable à la ratification des engagements communautaires, force est de le constater que, en pratique, cette saisine relève pour l’essentiel de la volonté politique de l’exécutif. Rappelons-nous : le droit de saisine directe du Conseil constitutionnel sur le fondement de l’article 54 par soixante députés ou soixante sénateurs a été institué à l’occasion de la révision constitutionnelle de 1992, rendue nécessaire par la déclaration d’inconstitutionnalité du traité de Maastricht. Il s’agissait d’une excellente réforme, car elle a permis à l’opposition de contester devant le Conseil constitutionnel la validité des conventions internationales au regard du droit constitutionnel interne. Cependant, en pratique, l’extension du droit de saisine du Conseil constitutionnel aux parlementaires n’a pas remis en cause le primat de la volonté politique des autorités de l’exécutif. Celle-ci reste la donnée essentielle de la saisine de la haute juridiction. C’est la raison pour laquelle nous vous invitons aujourd’hui à élargir à un groupe parlementaire la faculté de saisir le Conseil constitutionnel sur le fondement de l’article 54, afin de permettre à l’opposition de réellement contester devant le Conseil constitutionnel la validité des conventions internationales. À nos yeux, élever chaque groupe parlementaire au rang d’autorité de saisine du Conseil constitutionnel, dans le cadre de l’article 54 de la Constitution, contribuerait au renforcement effectif des prérogatives du Parlement.
Rachida DATI (garde des sceaux.) - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Rachida DATI
Fonction: garde des sceaux.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Une telle proposition n’est pas dénuée d’intérêt. Nous en avons d’ailleurs déjà discuté. Ce dispositif s’inscrirait effectivement dans la perspective de la reconnaissance de nouveaux droits aux groupes parlementaires minoritaires. Toutefois, cette idée peut difficilement être retenue dans la mesure où la notion de « groupe parlementaire » – je pense notamment au nombre minimal de membres requis – est définie par le règlement intérieur de chaque assemblée : elle n’est donc pas nécessairement identique dans les deux assemblées et peut, au demeurant, évoluer au fil du temps ; nous le voyons bien au Sénat. Il n’est pas souhaitable qu’une prérogative aussi importante pour une relation avec les États tiers puisse ainsi fluctuer au gré de considérations totalement étrangères à son exercice. En outre, le droit de saisir le Conseil constitutionnel est un droit personnel, exercé par chaque parlementaire, et non un droit collectif. Puisque ce droit est reconnu par la Constitution, il revient à celle-ci de fixer le nombre de parlementaires qui doivent se mettre d'accord pour l’exercer. Par conséquent, le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement.
Michel MERCIER - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Michel MERCIER

M. Michel Mercier. Effectivement, monsieur le rapporteur. Il s’agit bien de l’avis de l’ensemble de la commission des lois. Madame le garde des sceaux, à mon sens, en matière de contrôle de constitutionnalité, la voie de l’action est toujours préférable à la voie de l’exception. Dès lors que l’on va généraliser, et j’y suis favorable, l’exception d’inconstitutionnalité, ce qui risque de susciter une série de contentieux très longs, je ne comprendrais pas qu’on refuse à un groupe parlementaire le droit de saisir le Conseil constitutionnel. En effet, cette dernière procédure est plus courte, moins susceptible d’encombrer les tribunaux et elle permet d’obtenir un résultat plus rapidement. La primauté des traités sur les lois internes étant déjà affirmée dans la Constitution, si l’on ajoute aujourd'hui la reconnaissance de l’exception d’inconstitutionnalité, plus rien ne justifie désormais de refuser la voie de l’action à un groupe parlementaire. C'est la raison pour laquelle je voterai cet amendement.
Jean-Pierre FOURCADE - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Jean-Pierre FOURCADE

M. Jean-Pierre Fourcade. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, même si je suis navré de ne pas suivre la commission, je voterai contre cet amendement. Jadis, le gouvernement auquel je participais a fait adopter la loi constitutionnelle du 29 octobre 1974 portant révision de l’article 61 de la Constitution, qui a ouvert la saisine du Conseil constitutionnel à soixante députés ou à soixante sénateurs. Cela a été une très grande réforme et elle a été largement appliquée puisque la constitutionnalité d’un certain nombre de textes a ainsi pu, dans des circonstances variées, être vérifiée. Le progrès qui est aujourd'hui envisagé consiste à admettre l’exception d’inconstitutionnalité pour les lois qui n’auraient pas fait l’objet de vérifications par le Conseil constitutionnel. La notion de « groupe parlementaire » est, me semble-t-il, actuellement trop imprécise. Comme nous l’avons souligné tout à l’heure, il y a les groupes qui déclarent appartenir à la majorité, ceux qui déclarent appartenir à l’opposition et les autres, qui n’appartiennent ni à la majorité ni à l’opposition et qui se définissent comme minoritaires. Je préfère m’en tenir au texte constitutionnel actuel, à savoir la saisine par soixante sénateurs ou par soixante députés. Saisir le Conseil constitutionnel est une démarche sérieuse, qui nécessite d’avoir de vrais motifs, de vrais griefs. Je ne pense pas qu’il faille ouvrir cette possibilité à l’ensemble des groupes politiques.
Bernard FRIMAT - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Pour notre part, nous voterons cet amendement. À nos yeux, il y a effectivement une incohérence. Alors que l’on évoque le pluralisme et la reconnaissance de droits spécifiques pour les groupes appartenant à l’opposition ou pour les groupes minoritaires, nous risquons de nous retrouver dans une situation curieuse si l’exception d’inconstitutionnalité est adoptée. En effet, dans cette hypothèse, certains parlementaires ne pourront pas saisir le Conseil constitutionnel par voie d’action en tant que membres d’un groupe d’une assemblée, mais ils pourront le saisir par voie d’exception en tant que citoyens, à condition que leur requête passe par un filtre, la Cour de cassation ou le Conseil d'État. À partir du moment où l’on ouvre l’exception d’inconstitutionnalité, ce que nous souhaitons, il me semble normal que la totalité des groupes parlementaires puissent bénéficier du droit de saisine. Qu’il faille des motifs sérieux pour saisir le Conseil constitutionnel, j’en suis convaincu. Mais je n’imagine pas que le seul fait d’avoir moins de soixante membres empêche des groupes parlementaires de motiver de manière rigoureuse leurs requêtes auprès des sages. Ceux qui pensent le contraire devraient aller au bout du raisonnement : un groupe parlementaire de moins de soixante membres ne devrait pas non plus intervenir en séance, car l’argumentation de ses membres n’a pas la moindre valeur… En réalité, puisque nous voulons reconnaître des droits aux groupes minoritaires, nous avons là l’occasion de faire des travaux pratiques, non pas dans les règlements des assemblées, mais dans la Constitution. Par conséquent, je suis très favorable à cet amendement.
Michel CHARASSE - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Michel CHARASSE

M. Michel Charasse. Je crois qu’il y a un argument, parmi tous ceux qui ont été développés, qui mérite la plus grande attention. Le très gros avantage de cet amendement, que je voterai, et je remercie M. Bret et ses amis d’avoir émis cette suggestion, c’est non seulement de permettre à tous les groupes de saisir le Conseil constitutionnel, mais aussi d’avoir une réponse à une question posée, vraisemblablement soulevée au moment des débats de ratification ou d’autorisation, dans le mois qui suit, plutôt que d’attendre des années que toutes les juridictions de France et de Navarre se soient bien chamaillées dans tous les sens pour finalement aller, au titre de l’exception d’inconstitutionnalité, devant le Conseil constitutionnel. Donc, c’est un avantage formidable ! Quant à dire qu’un « petit groupe », parce qu’il a moins de soixante membres, n’est pas capable de faire un recours comme un groupe de soixante… Je ne veux pas solliciter Robert Badinter, parce que c’est un homme discret et délicat, contrairement à moi (Sourires ), mais on lit souvent beaucoup de recours qui ne sont pas d’une qualité telle que nous puissions affirmer ici qu’il faut être au moins soixante pour ne pas écrire n’importe quoi !
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Cet amendement vise à réserver le contrôle de conventionnalité aux juridictions suprêmes et, en cas de divergence d’interprétation entre elles, au Conseil constitutionnel. Selon la commission des lois, ces dispositions appellent certaines réserves. D’abord, le contrôle de conventionnalité s’est progressivement acclimaté en France et semble fonctionner correctement, le Conseil d’État et la Cour de cassation assurant, chacun de son côté, l’homogénéité des jurisprudences des juridictions du premier degré. La disposition n’ouvrirait pas de droit nouveau au justiciable et risquerait au contraire de ralentir le traitement du dossier. Ensuite, et c’est sans doute le défaut majeur de l’amendement, il n’est pas précisé comment s’articulerait le rôle du Conseil constitutionnel avec les juridictions supranationales – Cour européenne des droits de l’homme, Cour de justice des Communautés européennes – qui peuvent, dans certains cas, être saisies directement par le justiciable ou par les juridictions. Comme le relevait d’ailleurs le rapport du comité présidé par Édouard Balladur, si le Conseil constitutionnel ne s’opposait pas à l’application d’une loi qu’il jugerait compatible avec un engagement international mais que cette interprétation devait être démentie par une juridiction internationale, les juges français se trouveraient dans une situation délicate dès lors qu’ils sont tenus par l’article 62 de la Constitution de se conformer à la chose jugée par le Conseil constitutionnel. Inversement, si le Conseil constitutionnel estimait cette loi incompatible avec un engagement international, le Gouvernement et le Parlement n’auraient aucun moyen de surmonter les effets de cette abrogation, à moins de réviser ou de dénoncer leur engagement international, ce qui paraît hautement improbable. Notre commission juge plus prudent, en l’état, d’en rester aux termes du projet de loi constitutionnelle, quitte à faire ensuite évoluer le système à la lumière de l’expérience de la mise en œuvre du contrôle de constitutionnalité par voie d’exception. La préoccupation de la commission concerne l’articulation de ce droit avec les recours directs, notamment devant la Cour européenne des droits l’homme. Imaginez que le Conseil constitutionnel décide que la disposition est conforme à la Convention européenne des droits de l’homme ; il serait toujours possible, une fois que toutes les voies de recours sont épuisées, de saisir directement la Cour européenne et, si celle-ci ne partageait pas l’opinion du Conseil constitutionnel, nous nous trouverions devant une impossibilité. C’est pourquoi je recommande la plus extrême prudence dans ce domaine. Je reconnais que la question a fait l’objet de nombreux débats ces dernières années. Le Conseil d’État et la Cour de cassation, qui étaient quelque peu réticents, l’ont maintenant parfaitement admis. De nombreux arrêts ont été étudiés…
Rachida DATI (garde des sceaux.) - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Rachida DATI
Fonction: garde des sceaux.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Monsieur Portelli, vous voulez en fait obliger les juges du fond à renvoyer à la Cour de cassation ou au Conseil d’État toute question de compatibilité entre une loi et un traité qui ne serait pas manifestement infondée. Une telle disposition paraît difficilement praticable au niveau des juridictions, dans la mesure où il est très fréquent, en particulier en première instance, qu’une partie invoque la contrariété entre une loi et un traité. La possibilité pour un juge d’examiner la compatibilité d’une loi avec un traité international existe depuis trente-trois ans dans l’ordre judiciaire et depuis dix-neuf ans dans l’ordre administratif. À tout moment, lorsque se présente une question sensible, le juge du fond peut demander un avis à la Cour de cassation ou au Conseil d’État, et les voies de recours peuvent être exercées. La saisine quasi automatique du Conseil d’État ou de la Cour de cassation constituerait une lourdeur de procédure supplémentaire pour les avocats et les justiciables ; elle provoquerait par ailleurs l’engorgement de ces juridictions, compte tenu du nombre très important d’affaires. Ainsi, en particulier, dans le contentieux des reconduites à la frontière, la compatibilité avec l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme est systématiquement invoquée.
Rachida DATI (garde des sceaux.) - Sénat - 2008-06-24
Date: 2008-06-24
Orateur: Rachida DATI
Fonction: garde des sceaux.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Quant à l’abrogation d’une disposition législative qui serait contraire à un engagement international, elle ne s’impose pas toujours puisque l’engagement en cause peut être un traité bilatéral, par exemple en matière d’extradition. Dans un tel cas, la loi peut tout à fait continuer à s’appliquer avec d’autres États. Il peut également s’agir d’une incompatibilité entre un traité et une loi. Mais, si la loi est abrogée et que le traité vient à être modifié, voire supprimé, on perd le bénéfice de la loi. L’avantage de ce type de procédure, notamment pour les justiciables, ne me paraît donc pas avéré. Le Conseil constitutionnel n’est pas toujours le mieux placé pour trancher ce type de questions. Lorsqu’il s’agit, par exemple, d’un problème de compatibilité avec la Convention européenne des droits de l’homme, le dernier mot appartient logiquement à la Cour de Strasbourg et non au Conseil constitutionnel. Telles sont les raisons pour lesquelles nous sommes totalement défavorables à cet amendement.