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Philippe ARNAUD - Sénat - 2004-11-04
Date: 2004-11-04
Orateur: Philippe ARNAUD

M. Philippe Arnaud. L'article 59 est un point clé du dispositif qui nous est proposé. Il a pour objet d'augmenter le montant de la DSU et, comme l'indique l'excellent rapport de l'Association des maires de France, il tend à réduire les inégalités sociales dans les communes urbaines qui sont confrontées à une insuffisance de leurs ressources et qui supportent dans le même temps des charges sociales exceptionnellement élevées. J'approuve cet objectif et je soutiens également les modalités d'attribution de la DSU. Le problème qui se pose est celui du financement de cette DSU. En effet, il s'agit d'un dispositif de cohésion sociale qui devrait faire appel à la solidarité nationale. Par conséquent, il conviendrait que l'Etat, sur ses finances, vienne abonder un fonds. Cela étant, je comprends tout à fait que la situation actuelle des finances publiques ne le permettent pas. Le Gouvernement nous propose donc un autre dispositif, prévoyant un prélèvement sur la masse existante. On ne touche pas aux dotations forfaitaires et ce prélèvement sera indifférencié puisque opéré sur la progression de la DGF que reçoivent les communes, y compris les communes pauvres, qu'elles soient rurales ou urbaines.
Gérard DELFAU - Sénat - 2004-11-04
Date: 2004-11-04
Orateur: Gérard DELFAU

M. Gérard Delfau. Que le Gouvernement me comprenne bien : j'approuve l'intention qui sous-tend cet article et il est vrai que, dans un programme de cohésion sociale, augmenter la DSU pour les communes qui sont en grande difficulté - nous avons tous de nombreux exemples en tête - constitue un choix judicieux. Encore faut-il que les modalités du prélèvement confirment qu'il s'agit bien d'une volonté de solidarité, et en disant cela je souscris complètement à l'intervention faite à l'instant par notre collègue Philippe Arnaud. La masse financière concernée par cet article 59 est significative : 120 millions d'euros. La seule question que l'on peut se poser est la suivante : pourquoi la faire figurer dans ce projet de loi de programmation pour la cohésion sociale alors que, très prochainement, nous discuterons le projet de loi de finances, qui entend réorganiser l'affectation de la DGF en la rationalisant et, selon le Gouvernement, accentuer son effet de péréquation ? Mais enfin, monsieur le ministre de la cohésion sociale, vous avez voulu cette mesure phare et, de ce point de vue, nous vous suivons, parce que c'est un signal fort que vous donnez. Cela dit, je m'interroge sur les critères retenus. Quand on examine de près l'impact du critère « zone franche urbaine », quand on lit avec attention le rapport fourni par le secrétariat d'Etat à l'intégration et qui est annexé au rapport pour avis de M. Paul Girod, on s'aperçoit du caractère aléatoire et parfois même aberrant du résultat que donnent les critères retenus. Vous nous direz que le choix de critères est un exercice difficile, nous vous l'accordons, mais encore faut-il essayer de serrer au plus près la réalité du terrain. Mais je veux surtout dire en cet instant que prélever ces 120 millions d'euros sur la progression de la DGF des communes et des intercommunalités, c'est décider de ne pas faire le choix de la vraie solidarité et c'est élaborer un mécanisme aveugle puisqu'il est complètement indifférencié. Le résultat, c'est qu'un certain nombre de communes, depuis quelques années -  cela n'a pas commencé avec l'actuel gouvernement -, voient leur situation financière se dégrader. La création des intercommunalités leur a ôté la progression de la taxe professionnelle ou de ce qu'il en restait. Si l'on prélève sur les ressources de ces communes à tous les bouts et si, en même temps, les besoins de la population croissent, un certain nombre de communes risquent fort, effectivement, de se trouver en grande difficulté. Au fond, le seul choix raisonnable - et je présenterai, moi aussi, un amendement en ce sens - consiste à prélever cette dotation de solidarité sur les 10 % des communes les plus riches : elles sont connues de vos services. Si nous faisions cela, il y aurait une justice. Je reconnais que ce serait une petite révolution, mais je pense que cette idée commence à germer sur l'ensemble des travées de notre assemblée.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2004-11-04
Date: 2004-11-04
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Je suis un militant de la DSU depuis sa création, en 1991. Je sais combien le combat pour la DSU a été difficile, combien il reste nécessaire. De ce point de vue, le fait que la DSU augmente de 120 millions d'euros par an sur plusieurs années est incontestablement un fait positif, je tiens à le dire. Mais permettez-moi d'ajouter quelques considérations. Premièrement, ce fait s'inscrit dans une histoire qui a eu ses hauts et ses bas. J'ai sous les yeux le graphique qui figure à la du rapport pour avis de M. Paul Girod, fait au nom de la commissions des finances. On voit bien en effet que, par exemple, de 1998 à 2001, la DSU a augmenté de manière non négligeable, passant de 2 milliards à 3 milliards de francs. En revanche, en 2002, 2003 et 2004, les chiffres montrent qu'elle a plutôt régressé en pourcentage à l'intérieur de la DGF. Aujourd'hui, nous assistons à un nouveau bond en avant, ce dont je me réjouis, mais - je vous le dis clairement, monsieur Borloo -, tout effet publicitaire est inutile car ce bond s'inscrit , comme je le disais, dans une histoire qui comporte des hauts et des bas. Deuxièmement, comme l'ont rappelé MM. Delfau, Adnot et Muzeau à l'instant, il est très important de mettre en oeuvre plus de justice entre nos collectivités. Il est vrai que le financement de la DSU est, en quelque sorte, déconnecté de la péréquation. Je sais bien que la solution de facilité consiste à dire que le problème n'est pas la péréquation et que c'est à l'Etat d'agir. Bien sûr, il est important que l'Etat apporte sa contribution pour permettre une plus grande solidarité, mais vous savez bien, monsieur Borloo, que des doutes persistent à ce sujet, particulièrement sur la part que l'Etat entend prendre dans le financement de la politique de rénovation urbaine. Il n'en reste pas moins que la péréquation est une impérieuse nécessité. Nous ne pouvons plus continuer à avoir des dotations qui sont trop statiques, alors qu'il existe des disparités considérables, tous les experts - quelqu'un a évoqué M. Gilbert tout à l'heure - le reconnaissent. Il faudra bien un jour faire preuve de ce courage politique consistant à introduire plus de justice entre les collectivités, en tenant compte de leurs ressources et de leurs charges respectives. Il faudra bien trouver une assise financière plus juste pour la DSU. Enfin, je voudrais revenir sur ce qu'a dit Mme Nicole Bricq s'agissant des critères. La question des zonages est complexe. Moi, je prétends que le zonage est excessif dans notre pays. Nous sommes les champions d'Europe, et même du monde, en la matière ! Il y en a trop. En outre, les zonages ont des effets stigmatisants. Personnellement, je préfère les indices liés au potentiel fiscal, aux revenus, à la pauvreté, etc. Enfin, bien que l'association Ville et Banlieue ait montré que cela avait des effets positifs pour un certain nombre de communes en difficulté, ...
Marc-Philippe DAUBRESSE (ministre délégué.) - Sénat - 2004-11-04
Date: 2004-11-04
Orateur: Marc-Philippe DAUBRESSE
Fonction: ministre délégué.

M. Marc-Philippe Daubresse, ministre délégué. ... et équilibre. M. André a mis en relief la solidarité induite par cette réforme. Au demeurant, comment un Gouvernement, en présentant un texte sur la cohésion sociale, ne se préoccuperait-il pas d'apporter une réponse à la vraie question que posent les villes en grande difficulté, comme SaintQuentin ou Gennevilliers ? En effet, les villes qui sont soumises à des charges et à des problèmes considérables ne doiventelles pas bénéficier d'un peu plus de solidarité ? Cela suppose un effet multiplicateur. Certes, nous pouvons discuter sur les modalités de calcul, sur l'opportunité, par exemple, de prévoir un indice prenant en compte les ZFU ou les ZUS. Quoi qu'il en soit, la question de fond est de savoir si, oui ou non, grâce au dispositif du moteur auxiliaire que j'évoquais tout à l'heure, nous répondons à toutes les attentes des villes dont certains quartiers sont en grande difficulté. Or, toutes les simulations le montrent, le mode de calcul retenu entraîne un effet multiplicateur. La question de la péréquation a été soulevée par plusieurs orateurs, notamment par M. Delfau, M. Sueur, Mme Bricq et M. Arnaud. Finalement, en tant qu'élus locaux, nous agissons tous de la même manière : nous raisonnons sur les grands principes, nous nous forgeons une opinion avant de connaître les résultats de la simulation, et ensuite nous nous penchons sur l'effet qu'aura le dispositif sur notre propre commune. Or ce n'est pas ainsi qu'il faut aborder le problème. Il faut plutôt se demander si l'augmentation de 120 millions d'euros par an de la DSU pendant cinq ans se fera au détriment d'autres dotations. MM. Braye, André et Arnaud l'ont souligné, le grand intérêt de cette réforme réside dans le fait que, avec la progression prévue de 635 millions d'euros, nous garantissons une progression de la dotation forfaitaire de 1 % et une progression de la DSU totale de 20 %. En outre, monsieur Arnaud, puisque vous avez soulevé le problème, je vous indique que nous garantissons également une progression de la dotation de solidarité rurale de 20 %. En effet, comme M. Girod l'a longuement expliqué dans son rapport, il faut regrouper les dispositions prévues dans le présent projet de loi et celles qui sont prévues dans le projet de loi de finances pour 2005 pour avoir une vision globale du système.
Marc-Philippe DAUBRESSE (ministre délégué.) - Sénat - 2004-11-04
Date: 2004-11-04
Orateur: Marc-Philippe DAUBRESSE
Fonction: ministre délégué.

M. Marc-Philippe Daubresse, ministre délégué. En outre, nous avons trouvé le moyen d'obtenir un effet multiplicateur tout en assurant la pérennité du dispositif, puisque nous garantissons, pour les cinq années à venir, une visibilité financière à nos communes : celles-ci pourront, enfin, connaître le montant de DSU et de DSR sur lequel elles pourront compter. A SaintQuentin, à Gennevilliers, dans les villes les plus dures du Valenciennois, où la population est souvent en grande difficulté, à quoi pensent les responsables locaux confrontés au financement des équipements publics ? Certes, ils peuvent désormais compter sur le soutien de l'ANRU, l'Agence nationale pour la rénovation urbaine. Malgré tout, ils s'interrogent sur leurs capacités financières et sur la pérennité des dotations qu'ils reçoivent. Ils craignent en fait que les gouvernements successifs, de droite ou de gauche, ne remettent un jour en cause le montant de leur dotation de solidarité urbaine. M. Sueur a évoqué les chiffres. Quel que soit le gouvernement en place, la progression de la DSU a été assez erratique. Sous le gouvernement Jospin, il y a eu, c'est vrai, des périodes de forte progression. En 2001, c'est vrai aussi, la progression n'a été que de 0,08 %. Avec le gouvernement suivant, l'augmentation a été comprise entre 3 % et 3,5 %.
Marc-Philippe DAUBRESSE (ministre délégué.) - Sénat - 2004-11-04
Date: 2004-11-04
Orateur: Marc-Philippe DAUBRESSE
Fonction: ministre délégué.

M. Marc-Philippe Daubresse, ministre délégué. Les montants n'étaient donc pas pérennes, alors que nous avons besoin de stabilité pour savoir comment mener à bien nos actions. Or tout l'intérêt de notre réforme et de la proposition de la commission des lois sur la clause garantissant une augmentation de 5 % est d'offrir une vision claire. Il ne s'agit pas de diminuer le rôle du comité des finances locales, mais ce qu'il décide peut s'apparenter à un « fusil à un coup ». Au contraire, notre système permet de garantir les montants sur une période de cinq ans. Par ailleurs, M. Girod et la commission des finances ont prévu une autre clause importante. Aujourd'hui, la situation est plutôt bonne. Parce que la croissance est, sembletil, au rendezvous, nous pouvons atteindre tous les objectifs : progression de la dotation forfaitaire, de la dotation de solidarité urbaine à hauteur de 20 %, de la dotation de solidarité rurale, effet multiplicateur. Cependant, des problèmes pourraient apparaître si la croissance redevient extrêmement faible, comme cela a été le cas certaines années. Voilà quelque temps, la commission des finances du Sénat et les collaborateurs de Catherine Vautrin ont procédé à des simulations et ont émis l'idée d'une clause de sauvegarde, avec des seuils de déclenchement sur lesquels nous pourrons discuter. En tout cas, il y a là une idée majeure pour apporter une garantie financière au dispositif. On peut toujours discuter sur des problèmes de virgule, pour reprendre l'image utilisée par M. André, mais l'objectif prioritaire est bel et bien respecté. Nous pouvons, ville par ville, calculer les effets multiplicateurs. Vous verrez que tout est respecté. Madame Borvo, affirmer qu'il y a un désengagement de l'Etat en matière de politique de la ville est une contre-vérité. Dans ce domaine, le budget pour 2005 est en augmentation de 22 % !
Philippe ADNOT - Sénat - 2004-11-04
Date: 2004-11-04
Orateur: Philippe ADNOT

M. Philippe Adnot. Je suis membre du comité des finances locales et j'ai fait partie du groupe travail qui s'est penché sur la réforme de la DGF. Or j'ai l'impression que les modalités de la réforme de la DGF sont aujourd'hui quelque peu perdues de vue, alors qu'elles ont permis de dégager un certain nombre de crédits. Certaines dotations - relatives à la taxe professionnelle, à l'ancienne DGF, etc. - ont été consolidées. Cette masse consolidée n'a pas été uniquement destinée à faire évoluer la dotation des communes puisqu' une part a été réservée pour dégager de la péréquation. Or il s'agit de l'argent des collectivités locales. Alors que le comité des finances locales a travaillé pendant des semaines pour proposer une réforme, il n'est pas convenable que, avant même qu'on commence à la mettre en oeuvre, on change les règles, sans tenir compte des différents paramètres que nous avions imaginés pour faire de la péréquation. A ce titre, nous avions notamment retenu comme base de calcul le potentiel financier et non plus le potentiel fiscal. Aujourd'hui, la nouvelle réforme proposée prévoit une autre répartition et un prélèvement avant même que la péréquation puisse être mise en oeuvre. En l'espèce, le montant de 120 millions d'euros attribué à la DSU est retiré de l'enveloppe prévue pour la péréquation. Cela entraîne une remise en cause des principes que nous avions établis. Monsieur le ministre, je n'ai rien, bien sûr, contre votre texte. Bien entendu, au bout du compte, je serai sûrement assez raisonnable pour retirer cet amendement. Malgré tout, je voudrais vraiment que le Gouvernement comprenne qu'il faut arrêter de changer les règles avant même la première application d'une réforme envisagée. Il faudrait au moins essayer de tenir compte des paramètres que nous avons souhaité mettre en place pour faire de la péréquation, notamment le potentiel financier. Personnellement, je n'ai pas examiné la manière de répartir la DSU. Je m'en suis tenu aux principes. Il reviendra à d'excellents spécialistes de « décortiquer » le dispositif. Vous vous rendrez alors compte qu'il aurait été préférable de plus tenir compte du travail du comité des finances locales.
Jean-Jacques HYEST - Sénat - 2004-11-04
Date: 2004-11-04
Orateur: Jean-Jacques HYEST

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, en remplacement de M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis. Finalement, il semble que, pour certains, la mariée soit presque trop belle ! Seulement, comme ils n'osent pas le dire, forcément, ils sont gênés aux entournures. Et il est bien vrai que la réforme qui nous est proposée constitue un progrès tout à fait considérable. Le prélèvement de 120 millions d'euros opéré chaque année entre 2005 et 2009 au bénéfice de la DSU sur la progression de la DGF - cela n'avait peut être pas été compris ainsi au début - contribue indéniablement à un renforcement de la péréquation, conformément à l'objectif posé par l'article 72-2 de la Constitution, et nous ne pouvons que nous en réjouir. Toutefois, dans la mesure où elle est réalisée à enveloppe constante, la réforme proposée risque de freiner sensiblement la progression des autres composantes de la DGF des communes et de leurs groupements, dans l'hypothèse, toujours possible, d'une faible augmentation du montant global de cette dernière. Aussi est-il proposé d'instituer une « clause de sauvegarde ».
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2004-11-04
Date: 2004-11-04
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. C'est devenu un amendement de la commission des lois, mais nous sommes plusieurs à avoir exprimé, en commission, notre désaccord sur cet amendement. En effet, si l'on prévoit d'abonder la DSU, non plus de 120 millions d'euros, mais d'un cinquième de la progression de la DGF, cela signifie bien que le montant de cet abondement pourra être inférieur à 120 millions d'euros, ce qui, vous en conviendrez, placera les communes éligibles à la DSU dans une situation sensiblement moins favorable. C'est pourquoi nous nous opposons à l'amendement n° 149. Il est évident, dans ces conditions, que le sous-amendement n° 391 rectifié correspond à une position de repli, pour le cas où le Sénat suivrait la proposition malheureuse de la majorité de la commission des lois ; il faudrait alors, pour le moins, supprimer les mots : « dans la limite de 120 millions d'euros ». Imaginez, monsieur le président de la commission des lois, que la croissance soit magnifique, ce que nous souhaitons tous, bien sûr : le cinquième de la progression de la DGF représenterait alors plus de 120 millions d'euros. Pourquoi, dès lors, voudriez-vous priver les communes qui touchent la DSU de l'avantage qu'elles seraient susceptibles d'obtenir, y compris dans votre système ? Si le système que vous proposez, auquel nous nous opposons, je le répète, devait être mis en oeuvre, il ne faudrait pas plafonner cette affectation à la DSU, car un tel système doit tout de même respecter une logique.
Paul GIROD (rapporteur pour avis.) - Sénat - 2004-11-04
Date: 2004-11-04
Orateur: Paul GIROD
Fonction: rapporteur pour avis.

M. Paul Girod, rapporteur pour avis. C'est la raison pour laquelle la commission des finances a « glissé » sur les aspects un peu formels ou un peu anecdotiques de la procédure qui a été suivie. Cela étant, nous ne pouvons pas nous engager à l'aveugle sur n'importe quoi. La commission des finances a donc déposé un certain nombre d'amendements à caractère prudentiel, qui sont très proches de la proposition de la commission des lois puisque cette dernière a rassemblé en un seul texte trois ou quatre amendements rédactionnels que j'aurai l'honneur de défendre dans un instant. Mes chers collègues, nous sommes devant un choix important. Dans notre pays, un certain nombre de communes, malgré tous les systèmes qui ont été mis en place, voient leur situation se dégrader d'année en année. Or c'est la première fois que l'on donne un grand coup de frein à cette détérioration et que l'on essaie de « remonter » ces communes. Alors ne marchandons pas notre adhésion à cette politique ! Sans doute certains regrettent-ils de ne pas y avoir pensé avant. Tant pis pour eux ! Ce n'est pas un drame ! Peut-être qu'un jour, quand ils seront au gouvernement, ils auront une autre idée, que nous serons éventuellement amenés à soutenir.
Philippe ARNAUD - Sénat - 2004-11-04
Date: 2004-11-04
Orateur: Philippe ARNAUD

M. Philippe Arnaud. Le projet de loi prévoit un système de prélèvement indifférencié pour financer le nouveau dispositif de la DSU. Nous vous proposons un système beaucoup plus équitable de péréquation solidaire, qui permet de financer la DSU en prenant la part de la progression de la DGF destinée aux communes qui n'ont pas de difficultés financières. J'ai approuvé très clairement, je tiens à le rappeler, monsieur André, l'objectif et les modalités du dispositif qui est proposé. J'ai applaudi à ces dispositions, en indiquant que je les soutiendrai parce qu'elles apportent enfin des moyens financiers à des communes qui sont en grande difficulté et auxquelles il est légitime et urgent d'apporter une aide. Cependant, à mes yeux, il eût été plus pertinent de saisir l'occasion pour introduire une péréquation, qui soit un véritable acte de solidarité intercommunale. C'est une affaire de principe. Encore une fois, ce n'est pas moi qui, dans la situation actuelle des finances publiques, allais demander à l'Etat de consentir un effort supplémentaire. J'admets donc que cette contribution provienne de l'ensemble des communes, mais d'une façon qui ne soit pas indifférenciée. Sur ce point, cher collègue Pierre André, je ne vous suis pas dans la mesure où vous avez d'entrée de jeu remis en cause la péréquation. Pour tout dire, vos propos me troublent. En effet, vous avez semblé dire que nous n'obtiendrions jamais de péréquation. Pour moi, il s'agit d'une inquiétude ; pour vous, si je me fie au ton que vous avez employé, il s'agit d'une conviction quasi définitive. Avec nombre de mes collègues, lorsque nous examinons les dossiers et comparons les indices, nous constatons qu'il existe en effet des distorsions considérables entre les ressources et les charges des différentes communes, entre leurs potentialités financières. Les uns et les autres, nous affirmons qu'il faudra mettre un terme à cette situation. Mais, lorsque le dossier est ouvert, lorsque l'occasion se présente, la porte se ferme immédiatement ! Le président de la commission des lois m'a dit très justement que le problème était réel. Oui, mais il faudrait un courage politique fort pour sortir de cette hypocrisie et pour que la solidarité joue entre les collectivités. Tel est le sens, madame, messieurs les ministres, mes chers collègues, de l'amendement n° 553. Il est parfaitement clair qu'il vise non pas les modalités, les objectifs ou les moyens mis en oeuvre pour la réforme de la DSU, mais les modalités de son financement.
Nicole BRICQ - Sénat - 2004-11-04
Date: 2004-11-04
Orateur: Nicole BRICQ

Mme Nicole Bricq. M. Girod est conséquent avec la déclaration qu'il a faite tout à l'heure puisqu'il propose de mettre en place un filet de sécurité en cas de progression limitée de la DGF. Nous ne sommes pas d'accord avec cette proposition. En effet, au-dessous de 600 millions d'euros de progression annuelle, la somme affectée à la DSU serait égale non plus à 120 millions d'euros mais au cinquième de la progression totale. Ainsi, l'amendement n° 168 tend à limiter fortement la portée du dispositif de majoration de la DSU jusqu'en 2009. En effet, il est fort probable que, dès l'année prochaine, la progression annuelle de la DGF soit inférieure à 600 millions d'euros, comme le souligne d'ailleurs M. Girod dans son rapport. L'objet du présent sous-amendement est de mettre en place un filet de sécurité raisonnable en cas de faible augmentation de la DGF des communes et de leurs groupements. Ainsi, le montant de la majoration de la DSU prélevée sur la progression de la DGF entre 2005 et 2009 ne serait amputé que dans le cas où la progression annuelle de la DGF serait inférieure à 240 millions d'euros, ce qui correspond à une progression annuelle très limitée, d'environ 1 %.