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Jean-René LECERF (rapporteur.) - Sénat - 2009-10-15
Date: 2009-10-15
Orateur: Jean-René LECERF
Fonction: rapporteur.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. La commission ne partage pas l’avis du Gouvernement. Comme vient de l’expliquer Mme le ministre d’État, l’amendement vise à supprimer la règle de parité entre les magistrats et les non-magistrats lorsque les formations siègent en matière disciplinaire et que l’un des magistrats a un empêchement. Cet empêchement peut d’ailleurs être relativement fréquent. Nous l’avons vu, les présidents des formations disciplinaires sont le premier président de la Cour de cassation pour les magistrats du siège et le procureur général près la Cour de cassation pour les magistrats du parquet. Ce sont des personnalités exerçant d’éminentes responsabilités et à qui il arrivera parfois, à leur corps défendant, bien évidemment, de ne pas pouvoir être présents. La règle de la parité dans les formations disciplinaires nous paraît un élément essentiel de l’indépendance de la justice. Comme l’a rappelé au cours des travaux parlementaires sur la révision constitutionnelle notre collègue Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois et rapporteur de ce texte, « la présence – j’y insiste – paritaire des magistrats et des non-magistrats au sein des formations du CSM exerçant une compétence disciplinaire constitue une condition de l’indépendance de la justice ». Ce faisant, il résulte clairement des travaux préparatoires que l’intention du constituant – en tout cas telle que l’interprète la commission des lois – a été d’imposer le respect de la parité en matière disciplinaire. Il importe donc de remédier aux éventuelles ruptures d’équilibre qui pourraient être provoquées par l’empêchement légitime de l’un des membres de la formation ou par son déport. Les arguments avancés pour contester la constitutionnalité de cette disposition ne nous ont pas convaincus, qu’il s’agisse de la comparaison avec le fonctionnement des formations siégeant en matière de nomination – ce point n’a pas fait l’objet des mêmes prises de position que pour les formations siégeant en matière disciplinaire : la Constitution prévoit donc des mesures différentes dans un cas et dans l’autre –, ou du fait que des membres seraient ainsi interdits de siéger. Je signale que la règle de déport, dont la constitutionnalité n’est pas contestée, permet d’interdire à un membre de siéger. Il revient au législateur organique d’opérer la conciliation nécessaire entre les différentes exigences constitutionnelles, notamment la garantie de l’indépendance de la justice. Je ne m’attarderai pas sur les normes européennes, dont il a été longuement question ce matin. Je rappellerai simplement que l’exigence de parité est de plus en plus générale au sein des États de l’Union européenne – je ne parle pas des membres du Conseil de l’Europe –, où les formations disciplinaires – exception faite de la République slovaque et de la Belgique, où la parité est stricte – sont systématiquement composées d’une majorité de magistrats. Pour toutes ces raisons, l’avis de la commission est résolument défavorable.
Jean-Jacques HYEST (président de la commission des lois.) - Sénat - 2009-10-15
Date: 2009-10-15
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: président de la commission des lois.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Je suis sincèrement convaincu que le Constituant – d’ailleurs, c’était la volonté du Sénat – souhaitait la parité, au moins en matière disciplinaire. Ne donnons donc pas le sentiment que le principe de la parité n’est pas important lorsque la formation compétente statue en matière disciplinaire. Nous devons exiger la parité ! Par ailleurs, monsieur About, sachez qu’au CSM les membres siègent véritablement. Nous nous posons des questions qui n’ont pas lieu d’être et nous semblons laisser penser que le principe de parité en matière disciplinaire pourrait, en fait, être remis en cause par le jeu des règles de déport ou en cas d’empêchement d’un membre. Pour ma part, une telle attitude me gêne énormément. Madame le ministre d’État, nous avons déjà eu beaucoup de difficultés à imposer que le principe de parité s’applique au moins en matière disciplinaire, comme c’est le cas dans les pays européens. Ne donnons pas le sentiment de vouloir le remettre en cause !
Jean-Jacques HYEST (président de la commission des lois.) - Sénat - 2009-10-15
Date: 2009-10-15
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: président de la commission des lois.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Ne paraissons pas le remettre en cause en disant que, le principe, c’est la parité, mais, après tout, si ce principe n’est pas respecté lors de l’exécution, ce n’est pas important ! Pour nous, le principe de parité doit être respecté y compris lors de l’exécution. Nous pourrions fixer le quorum à seize ! Ainsi, tous les membres seraient obligés de siéger. (Sourires .) Je fais confiance aux membres des formations disciplinaires. D'ailleurs, l'expérience prouve que les magistrats et les non-magistrats sont présents, car ils sont appelés à se prononcer sur des affaires assez graves. La présence des personnes requises est donc assurée. Madame le ministre d’État, je suggère de ne plus faire référence à un tirage au sort pour rétablir la parité, car celui-ci nous ramène effectivement au niveau de l’exécution. Mais respectons le principe de parité, qui a une valeur constitutionnelle. À cet égard, l’argumentation selon laquelle le principe d’une parité effective lors des réunions des formations disciplinaires ne peut pas figurer dans la loi organique puisqu’il n’est pas mentionné dans la Constitution est parfaitement réversible : il faut préciser les conditions de mise en œuvre de la parité dans la loi organique puisqu’elles ne figurent pas dans la Constitution ! (Sourires .) Pour ma part, je crois préférable de faire en sorte que le principe de parité en matière disciplinaire soit respecté en toute hypothèse.
Jean-René LECERF (rapporteur.) - Sénat - 2009-10-15
Date: 2009-10-15
Orateur: Jean-René LECERF
Fonction: rapporteur.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. Dans un premier temps, non seulement la commission des lois avait fixé le principe de la parité, en prévoyant que la formation compétente comprend un nombre égal de membres appartenant à l’ordre judiciaire et de membres n’y appartenant pas lorsqu'elle siège en matière disciplinaire, mais elle avait également prévu la technique permettant d’y parvenir en indiquant que, à défaut d’égalité, il est procédé par tirage au sort pour la rétablir. D'ailleurs, avec un tel système, l’égalité fonctionne dans les deux sens. Si ce sont les magistrats qui sont majoritaires, il est également procédé au tirage au sort pour rétablir la parité. Mais, dans une deuxième réunion, la commission des lois préféra supprimer la dernière phrase du texte proposé : « À défaut d’égalité, il est procédé par tirage au sort pour la rétablir. ». Elle souhaite en effet laisser la question du mécanisme permettant de rétablir la parité à l’appréciation du Conseil supérieur de la magistrature. L’essentiel, c’est le respect, dans la loi organique, de ce que nous estimons être la volonté du Constituant. Il faut donc prévoir que magistrats et non-magistrats seront toujours présents en nombre égal au sein des formations du CSM siégeant en matière disciplinaire. Les modalités du rétablissement de la parité pourront être définies dans le respect des exigences constitutionnelles par le Conseil supérieur de la magistrature, par exemple dans son règlement intérieur. Cela étant, l’imagination a des limites, et il sera peut-être bien difficile au CSM d’envisager un dispositif autre que le tirage au sort pour rétablir la parité. Mais faisons-lui confiance !
Jean-René LECERF (rapporteur.) - Sénat - 2009-10-15
Date: 2009-10-15
Orateur: Jean-René LECERF
Fonction: rapporteur.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. Les problèmes dont nous débattons actuellement ne sont pas d’ordre purement rédactionnel. En fait, il s’agit, pour une très large part, d’une question d’interprétation du texte constitutionnel : peut-être n’avons-nous pas été suffisamment vigilants, lors de son élaboration – mais il est trop tard pour le regretter –, sur la signification de telle ou telle phrase. Le huitième alinéa de l’article 65 de la Constitution, qui concerne la formation plénière du Conseil supérieur de la magistrature, est ainsi rédigé : « Le Conseil supérieur de la magistrature se réunit en formation plénière pour répondre aux demandes d’avis formulées par le Président de la République au titre de l’article 64. Il se prononce, dans la même formation, sur les questions relatives à la déontologie des magistrats ainsi que sur toute question relative au fonctionnement de la justice dont le saisit le ministre de la justice. […] » Se pose donc un problème d’interprétation : soit le Conseil supérieur de la magistrature dispose d’une possibilité d’initiative pour se prononcer sur les questions relatives à la déontologie des magistrats, soit, à l’instar des règles applicables aux questions concernant le fonctionnement de la justice, c’est uniquement sur la saisine du ministre qu’il peut se prononcer. Selon la commission, le CSM, qui réagit à la demande du ministre sur toute question relative au fonctionnement de la justice, peut en revanche se prononcer spontanément sur les questions relatives à la déontologie des magistrats. C'est la raison pour laquelle la précision souhaitée par la commission est utile.
Jean-Pierre MICHEL - Sénat - 2009-10-15
Date: 2009-10-15
Orateur: Jean-Pierre MICHEL

M. Jean-Pierre Michel. L’article 14 du projet de loi organique vise à modifier l’article 38-1 de l’ordonnance portant loi organique relative au statut de la magistrature afin d’instaurer, pour les procureurs généraux près les cours d’appel, des garanties d’affectation au terme des sept années d’exercice de leurs fonctions identiques à celles qui sont prévues pour les premiers présidents de cour d’appel. Le Conseil supérieur de la magistrature a, en effet, compétence pour émettre un avis sur les nominations à tous les emplois hors hiérarchie du parquet, de sorte qu’une nomination concomitante des procureurs généraux à un emploi hors hiérarchie de la Cour de cassation est désormais possible. S’il paraît justifié qu’un magistrat, à l’expiration d’un délai de sept ans et dans l’hypothèse où il n’aurait bénéficié d’aucune affectation, soit nommé, même en surnombre, au parquet général de la Cour de cassation, rien ne justifie, en revanche, une nomination automatique en qualité d’inspecteur général adjoint des services judiciaires. Cette disposition – souvenons-nous des affaires récentes d’Agen ou de Riom – n’a en fait qu’un seul objet, madame le garde des sceaux : permettre au Gouvernement de mettre fin aux fonctions des procureurs généraux qui résistent à leur nomination à la Cour de cassation en les nommant directement inspecteurs généraux adjoints des services judiciaires, ce qui autorise de plus une certaine discrétion, l’audience solennelle d’installation à la Cour de cassation pouvant donner lieu à la tenue de certains propos…
Jean-René LECERF (rapporteur.) - Sénat - 2009-10-15
Date: 2009-10-15
Orateur: Jean-René LECERF
Fonction: rapporteur.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. Cet amendement vise à supprimer la faculté offerte aux procureurs généraux d’être nommés automatiquement inspecteurs généraux adjoints des services judiciaires au bout de sept années d’exercice effectif de leurs fonctions. L’article 14 du projet de loi organique tend pourtant à aligner les garanties offertes aux procureurs généraux dans le cadre de leurs obligations de mobilité sur celles dont bénéficient d’ores et déjà les premiers présidents de cour d’appel. Nous n’allons pas nous en plaindre, nous qui souhaitons l’unité du corps ! Au nombre de ces garanties figure notamment la nomination automatique, sur demande de l’intéressé, en qualité d’inspecteur général adjoint des services judiciaires. Rien ne justifie d’exclure les procureurs généraux du bénéfice de cette garantie. De plus, il est tout à fait pertinent que l’inspection des services judiciaires puisse bénéficier, par ce biais, de l’expérience d’un ancien procureur général. La commission est donc défavorable à cet amendement.
Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2009-10-15
Date: 2009-10-15
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Cet amendement vise lui aussi à supprimer la possibilité d’assortir la révocation d’un magistrat d’une suspension totale ou partielle de ses droits à pension. Certes, le 7° de l’article 45 de l’ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature prévoit, parmi les sanctions disciplinaires applicables aux magistrats, la révocation avec ou sans suspension des droits à pension. Nous pensons qu’il ne faut pas maintenir une telle disposition. Je rappelle qu’elle a été supprimée du code de la fonction publique en 2003, dans le cadre de la réforme des retraites. Quel que soit le comportement d’un magistrat, rien ne justifie qu’on lui retire le bénéfice des cotisations qu’il a effectivement versées au long de sa carrière. Supprime-t-on les droits à pension aux salariés licenciés pour faute lourde ? Non, fort heureusement ! Chacun comprend que les droits à pension sont des droits acquis par le versement de cotisations. Par ailleurs, il ne vous aura pas échappé, madame le garde des sceaux, que le Conseil d’État, dans l’arrêt Colombani du 7 janvier 2004, a jugé que les dispositions permettant de priver totalement un fonctionnaire de sa pension de retraite étaient contraires au droit au respect des biens protégés par l’article 1 er du protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.
Jean-René LECERF (rapporteur.) - Sénat - 2009-10-15
Date: 2009-10-15
Orateur: Jean-René LECERF
Fonction: rapporteur.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. Ce sujet est tout à fait consensuel : nous sommes tous d’accord avec la proposition formulée par Mme Borvo Cohen-Seat et M. Sueur. Je précise que la suspension des droits à pension n’a été prononcée qu’à trois reprises par le Conseil supérieur de la magistrature depuis 1959, à chaque fois pour sanctionner des magistrats qui avaient commis des fautes très lourdes, dont la dimension matérielle était évidente, tel le détournement de fonds publics ou l’enrichissement frauduleux. Certes, prévoir dans le projet de loi organique que la suspension des droits à pension puisse n’être que partielle pouvait déjà apparaître comme un progrès, mais est-ce vraiment le cas ? En effet, le Conseil supérieur de la magistrature prononcerait peut-être plus facilement une telle sanction, moins radicale que la suspension totale des droits à pension. En tout état de cause, nous assistons à une évolution du droit. M. Sueur a cité à juste titre l’arrêt Colombani. Il convient également de souligner que la suspension des droits à pension ne figure plus dans le statut de la fonction publique et a été supprimée, par coordination, du code des pensions civiles et militaires de retraite, dans le cadre de la réforme des retraites de 2003. Il n’y a aucun intérêt à ce qu’un fonctionnaire, eût-il commis de très graves fautes, se trouve placé dans l’obligation soit de poursuivre ses activités répréhensibles, soit de dormir sous les ponts ! La commission est donc favorable à ces deux amendements identiques.
Michèle ALLIOT-MARIE (ministre d'État.) - Sénat - 2009-10-15
Date: 2009-10-15
Orateur: Michèle ALLIOT-MARIE
Fonction: ministre d'État.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'État. Lors de son examen du présent projet de loi organique, le Conseil d’État, dont je connais la jurisprudence, monsieur Sueur, n’a cependant formulé aucune observation sur ce point. Cela tient sans doute d’abord au fait que les magistrats, vous le reconnaîtrez, ne sont pas tout à fait des fonctionnaires comme les autres : ils bénéficient, certes, de davantage de garanties, mais ils disposent également d’un certain nombre de pouvoirs exorbitants du droit commun. C'est la raison pour laquelle il est prévu que la gamme des sanctions pouvant les frapper soit extrêmement large. Bien entendu, la révocation avec suspension des droits à pension n’est prononcée, comme l’a rappelé M. le rapporteur, que dans des cas tout à fait exceptionnels, où la faute est à la mesure des pouvoirs exorbitants que j’évoquais, notamment lorsqu’il y a eu malversations financières. De tels comportements, au-delà de l’opprobre qu’ils jettent sur leur auteur, peuvent nuire à la réputation et à l’image du corps tout entier. C’est pourquoi la sanction doit pouvoir être absolument dissuasive. Les droits à pension constituant un droit patrimonial, toute atteinte à ces droits doit être proportionnée à la gravité des faits, afin que la sanction ne soit pas excessive. Dans cette optique, il conviendrait de prendre en compte d’éventuels revenus extérieurs de l’intéressé, tirés par exemple d’un patrimoine. Bien entendu, seules des circonstances extraordinaires et d’une exceptionnelle gravité pourront justifier que la suspension des droits à pension soit prononcée. Pour autant, notre volonté de garantir, aux yeux de tous les Français, l’absolue intégrité et l’honneur des magistrats nous amène à souhaiter le maintien de cette sanction extrême. Le Gouvernement est donc défavorable aux deux amendements identiques.
Jean-Pierre MICHEL - Sénat - 2009-10-15
Date: 2009-10-15
Orateur: Jean-Pierre MICHEL

M. Jean-Pierre Michel. L’article 17, pour les magistrats du siège, et l’article 24, pour les magistrats du parquet, instaurent une procédure d’urgence d’interdiction temporaire d’exercice. Ainsi, sur demande du garde des sceaux ou du chef de cour, et en cas d’impossibilité pour le Conseil supérieur de la magistrature de se réunir dans un délai de huit jours, le président de chaque formation du Conseil supérieur de la magistrature pourra prononcer, à titre conservatoire, une mesure d’interdiction temporaire « dans l’intérêt du service ». Cette interdiction devra ensuite être confirmée par la formation disciplinaire compétente dans un délai de quinze jours. L’instauration d’une telle procédure d’urgence est extrêmement grave et ne paraît pas justifiée. En effet, la formation compétente du Conseil supérieur de la magistrature a toujours statué dans des délais compatibles avec l’urgence de la situation. Si l’on peut, dans l’attente de la décision au fond, envisager d’imposer un délai butoir à la formation disciplinaire pour prononcer une interdiction provisoire, confier au seul président de cette formation une telle prérogative apparaît tout à fait exorbitant du droit commun et dénué de tout fondement. Par ailleurs, à ce stade de la procédure – que l’on pourrait qualifier d’infraprocédural –, le texte ne prévoit aucune garantie pour le magistrat concerné, qui n’a pas encore accès à son dossier disciplinaire et ne peut donc se défendre valablement ni présenter ses observations. Enfin, une fois cette décision prise, il sera difficile pour la formation disciplinaire concernée de désavouer son président en ne maintenant pas l’interdiction provisoire. C’est donc une espèce de « prédécision définitive » qui est prononcée par ce dernier. Pour ces raisons, nous proposons la suppression de cet article.
Jean-René LECERF (rapporteur.) - Sénat - 2009-10-15
Date: 2009-10-15
Orateur: Jean-René LECERF
Fonction: rapporteur.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. L’argumentation de M. Michel me semble porter plutôt sur la rédaction initiale des articles 17 et 24, qui a été largement modifiée par la commission. En effet, la commission a supprimé cette sorte de procédure de référé qui attribuait un pouvoir exorbitant au Premier président de la Cour de cassation, pour les magistrats du siège, et au procureur général près la Cour de cassation, pour les magistrats du parquet, avec le risque de mettre ces personnalités en situation difficile si elles devaient être désavouées ultérieurement par le Conseil supérieur de la magistrature. La commission a donc supprimé cette procédure et simplifié quelque peu le dispositif du projet de loi organique. Il n’en demeure pas moins qu’il existe bien des situations d’urgence, où il faut agir dans les meilleurs délais. Certes, les chefs de cour disposent sans doute de moyens leur permettant d’écarter rapidement de ses fonctions juridictionnelles un magistrat soupçonné d’agissements particulièrement graves, mais il ne peut s’agir que d’une mesure de courte durée. Le maintien de la procédure d’interdiction temporaire d’exercice est donc nécessaire. Le Conseil supérieur de la magistrature doit pouvoir se réunir dans des délais très brefs et être en mesure de s’organiser pour intervenir rapidement, y compris en plein mois d’août, par exemple dans les dix jours ouvrables.
Jean-Pierre MICHEL - Sénat - 2009-10-15
Date: 2009-10-15
Orateur: Jean-Pierre MICHEL

M. Jean-Pierre Michel. Je ne suis pas certain de la qualité de cet amendement, dont l’objet est plutôt d’ouvrir un débat. Dans mon intervention liminaire, j’ai souligné les difficultés inhérentes à la saisine du Conseil supérieur de la magistrature par le justiciable. L’une d’elles tient à la définition du moment auquel le CSM pourra être saisi sans déstabiliser le magistrat ni l’institution judiciaire. Il faut, nous dit-on, attendre que le magistrat ne soit plus chargé de l’affaire. Cela peut aisément se concevoir pour un juge d’instruction ou pour un magistrat d’un tribunal correctionnel, mais plus difficilement pour un juge des enfants, qui suit le jeune faisant l’objet de mesures d’assistance éducative jusqu’à son vingt-et-unième anniversaire, ou pour un juge des tutelles, qui est chargé d’un dossier pendant toute la durée de la tutelle. Et je ne parle pas des magistrats du parquet ! La situation ne me semble donc pas très satisfaisante. De surcroît, l’autorité de nomination peut avoir la tentation d’affecter à une autre juridiction, contre son gré, un magistrat du parquet contre lequel une saisine est en cours, afin que celle-ci puisse s’exercer. Pour remédier à ces difficultés, nous proposons que la saisine du Conseil supérieur de la magistrature par le justiciable ne puisse intervenir qu’après que la décision est devenue définitive. Je n’ignore pas que l’attente peut être très longue, mais il s’agit d’une échéance juridique bien définie. J’ajoute que, si la situation l’exige, un magistrat peut aussi être sanctionné par le biais de la procédure disciplinaire normale, par le garde des sceaux ou par les chefs de cour. Certes, ces derniers ne s’engagent pas volontiers dans cette voie, parce qu’ils risquent de se trouver placés en position d’être juges et parties et qu’ils ont intérêt à ce que leur cour fonctionne le plus harmonieusement possible. Il est donc en fait très rare que des procédures disciplinaires soient mises en œuvre directement par des chefs de cour. Enfin, lorsque le cas le justifie, il est aussi possible de recourir à la procédure pénale.