Bernard ANGELS (rapporteur pour avis de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.) - Sénat - 2009-03-24
Date: 2009-03-24
Orateur: Bernard ANGELS
Fonction: rapporteur pour avis de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.

M. Bernard Angels, rapporteur pour avis de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, rien n’est moins simple qu’un texte de simplification. En effet, cette dernière s’avère complexe à mettre en œuvre. La technicité des dispositions à adapter et l’hétérogénéité des sujets à traiter en sont la preuve. Pour autant, l’adoption d’un tel texte est nécessaire. La complexité du droit a été maintes fois dénoncée par le Conseil d’État comme par nos concitoyens. Elle porte atteinte aux droits des administrés ainsi qu’à l’efficience de l’action administrative. La commission des finances s’est donc saisie de six articles. Il s’agit, d’abord, d’articles tendant à clarifier le droit par un allègement des procédures fiscales et douanières. Une autre disposition consiste en une demande d’habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance afin de tirer les conséquences de la création de la nouvelle direction générale des finances publiques. Enfin, la proposition de loi prévoit de ratifier plusieurs ordonnances, notamment dans les domaines de la fiscalité et du budget des collectivités territoriales. La première série de mesures de simplification concerne le code des douanes. La proposition de loi prévoit deux mesures d’allègement des procédures douanières. La première, qui est relative à la profession de commissionnaire en douane, vise à supprimer l’agrément pour les personnes physiques habilitées à représenter le commissionnaire en douane quand celui-ci est une société. Le régime actuel de double agrément, délivré à la société et à la personne physique qui la représente, est en effet inutile. Les garanties apportées par la société lors de l’obtention de son propre agrément sont suffisantes. La seconde mesure d’allégement prévoit une modification de la composition de la commission de conciliation et d’expertise douanière. Cette commission joue un rôle précontentieux essentiel : elle rend un avis lorsqu’une contestation apparaît entre le déclarant en douane et l’administration. Il est ainsi prévu de nommer un second magistrat du siège qui pourra suppléer le président de la commission. Une telle disposition devrait permettre un raccourcissement des délais d’examen. Outre ces mesures qui peuvent être adoptées sans modification, je vous proposerai d’insérer trois articles additionnels ayant pour objet d’améliorer la lisibilité du code des douanes. En effet, l’Union douanière a supprimé les barrières qui entravaient la circulation des marchandises. Cependant, la complexité de ce droit en a érigé d’autres entre les administrés et les textes. Le droit des douanes est particulièrement complexe et son application requiert l’articulation de deux sources normatives : le droit communautaire et le droit national. Le code des douanes communautaire est constitué d’un règlement du Conseil du 12 octobre 1992 et de ses mesures d’application. Il regroupe l’ensemble des dispositions douanières applicables à l’importation et à l’exportation. Le code des douanes national concerne principalement les aspects contentieux. Ses articles s’inscrivent dans le dispositif pénal général défini par la Chancellerie. En attendant l’entrée en vigueur du nouveau code des douanes communautaire modernisé qui est prévue entre 2009 et 2013, j’ai jugé important d’améliorer l’articulation de notre code national avec le code communautaire en vigueur. Il est en effet nécessaire, dans le cadre de cette clarification, d’abroger les articles du code des douanes dont les dispositions ne sont plus conformes aux mesures communautaires, ou sont devenues caduques, ou encore sont inutiles, car redondantes. Les dispositions que je vous proposerai tendent également à renforcer les droits des contribuables, ce qui me tient particulièrement à cœur. Outre ces mesures de simplification, la commission des finances s’est saisie de l’article tendant à autoriser le Gouvernement à légiférer par ordonnance afin de tirer les conséquences de la création de la nouvelle direction générale des finances publiques. Cette dernière a été instituée par un décret du 3 avril 2008 ; elle est issue de la fusion entre les anciennes direction générale des impôts et direction générale de la comptabilité publique. Je me félicite de l’aboutissement de cette réforme. Dès 2000, j’avais préconisé un tel regroupement dans le cadre de mon rapport d’information intitulé Les missions fiscales de la direction générale des impôts . Après ce rapprochement au niveau central, la mise en œuvre à l’échelon local constitue la prochaine étape. Les directions des services fiscaux et le réseau du Trésor public seront fusionnés en une direction départementale des finances publiques qui sera dirigée par un administrateur général des finances publiques. La présente habilitation n’a pour objet ni de remettre en cause ce nouveau réseau fiscal unique ni de modifier les droits des contribuables. Elle doit permettre au Gouvernement d’harmoniser les textes fiscaux faisant référence aux anciennes dénominations de direction générale des impôts, direction générale de la comptabilité publique, trésorier-payeur général, directeur des services fiscaux, et j’en passe. Plus de sept cents textes législatifs ont été recensés comme devant être modifiés pour tenir compte de la nouvelle organisation et quarante-cinq codes sont concernés. Cependant, cette mise en cohérence ne pourra se réduire à un simple remplacement des termes. Les procédures et les organes sont également en cause. Par exemple, chacun des réseaux possède ses propres procédures de recouvrement. Cette tâche d’harmonisation sera complexe. Il s’agit d’effacer dans les textes la logique organisationnelle du double réseau au profit d’un réseau unique. D’après les informations qui m’ont été fournies, il est impossible de déterminer à ce jour si cette simplification conduira à la suppression d’une procédure au profit de l’autre ou à la création d’une nouvelle procédure. La commission des finances sera donc vigilante lors de l’examen de la ratification de l’ordonnance. Pour l’heure, je vous proposerai d’adopter cet article sans modification, à charge pour nous d’exercer ultérieurement notre contrôle sur le résultat obtenu. Enfin, la commission s’est saisie du nouvel article 66 bis relatif à la ratification des ordonnances. Il s’agit, en particulier, de l’ordonnance du 7 décembre 2005, dite « ordonnance pénalités fiscales », et de celle du 26 août 2005 relative à la simplification et à l’amélioration des règles budgétaires et comptables applicables aux collectivités territoriales. L’ordonnance du 7 décembre 2005, qui s’inscrit dans une démarche continue de modernisation des textes fiscaux entreprise depuis 2003, constitue une avancée majeure. Elle a notamment pour objet de distinguer clairement les intérêts de retard des sanctions fiscales. La proposition de loi prévoit également la ratification de l’ordonnance du 26 août 2005 relative à la simplification et à l’amélioration des règles budgétaires et comptables applicables aux collectivités territoriales. Cette ratification est conforme à la démarche de modernisation de la comptabilité des collectivités territoriales entreprise il y a une dizaine d’années. Elle fait également suite aux propositions du groupe de travail, présidé par notre collègue Jean-Claude Frécon, dans le cadre du comité des finances locales. La commission des finances, sur l’initiative de son président, a souhaité amender cet article afin d’y inclure la ratification de neuf ordonnances supplémentaires qui modernisent le droit financier. En conclusion, la clé de la simplification réside bien dans la cohérence, la lisibilité des normes et l’efficience de l’action administrative. Tel est l’objet de ce texte et des amendements de la commission des finances. Sous le bénéfice de ces observations et des amendements qu’elle vous proposera, la commission des finances est favorable à l’adoption des articles de la proposition de loi dont elle s’est saisie.