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Nicole BORVO COHEN-SEAT - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Nicole BORVO COHEN-SEAT

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Cet amendement vise à obliger les présidents des assemblées à soumettre toutes les propositions de loi au Conseil d'État. En effet, au cours de ces dernières années, nous avons vu proliférer des propositions de loi que le Gouvernement inspirait et faisait adopter par sa majorité afin précisément d’éviter de les soumettre au Conseil d'État. Je citerai plusieurs exemples à cet égard, que vous connaissez déjà, mes chers collègues : la proposition de loi de M. Pascal Clément, alors président de la commission des lois de l’Assemblée nationale, relative à la lutte contre la récidive, en 2005 ; celle de M. Patrick Ollier, député, sur la remise en cause des 35 heures, en 2005 ; celle de notre collègue Jean Arthuis, relative à la Banque de France, en 2006 ; celle de notre collègue Michel Mercier, sur le contrôle comptable du RMI, en 2008. Je pourrais évoquer d’autres textes – je n’ai pris que les plus récents et les plus marquants – pour lesquels il est clair que le Gouvernement s’est abrité derrière un ou plusieurs membres de sa majorité afin d’éviter le passage par le Conseil d'État, dont pourtant les avis ne sont pas publics – vous refusez d'ailleurs qu’ils le soient, chers collègues de la majorité –, mais vous préférez multiplier les précautions ! Pour ma part, ce qui me gêne, ce n’est pas que les propositions de loi soient transmises au Conseil d'État, c’est qu’une autorité puisse décider des textes qui seront soumis, ou non, à cet examen, qui devrait en fait concerner les propositions de loi inspirées par le Gouvernement.
Jean-Jacques HYEST (rapporteur.) - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Le Conseil d'État, parmi d’autres institutions, dispose d’une capacité d’expertise tout à fait éminente. J’ai apprécié la remarque de Mme Borvo Cohen-Seat : il est effectivement arrivé que des propositions de loi soient largement inspirées par le Gouvernement, certes rarement (Mme Nicole Borvo Cohen-Seat s’exclame.) , non pas d'ailleurs pour éviter le passage par le Conseil d'État, mais, me semble-t-il, pour accélérer la procédure législative. En revanche, je ne suis pas d'accord avec vous en ce qui concerne la proposition de loi de M. Pascal Clément sur la récidive : cet exemple est mal choisi, car il s'agissait vraiment d’une initiative parlementaire. Cette considération mise à part, la commission a estimé souhaitable d’ouvrir aux présidents des assemblées la faculté, car il n’y seront nullement obligés, de solliciter l’avis du Conseil d'État quand une proposition de loi semble poser quelques problèmes juridiques. Nous n’avons donc pas proposé de supprimer cette disposition, qui reprend d'ailleurs une suggestion du rapport, publié en juillet 2002, du groupe de réflexion sur l’institution sénatoriale, qui s’était réuni à l’époque sous la présidence de notre ancien collègue Daniel Hoeffel. Comme je crois qu’il s'agit d’une bonne idée et qu’il faut la préserver, j’émets un avis défavorable sur les amendements identiques n os 87 et 465. En ce qui concerne l’amendement n° 281 rectifié, il n’est pas nécessaire de préciser dans la Constitution que les avis du Conseil d'État seront publics, car cela va de soi si l’Assemblée nationale et le Sénat en sont les destinataires. Il est d’ailleurs parfois déjà difficile de tenir un secret quand on est deux ; à 577 ou à 348 – car tel sera bientôt l’effectif de la Haute Assemblée – cela me paraît totalement impossible ! (Sourires .) Je demande donc le retrait de cet amendement.
Rachida DATI (garde des sceaux.) - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Rachida DATI
Fonction: garde des sceaux.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Messieurs Lecerf et Frimat, vous proposez de supprimer un article du projet de loi constitutionnelle qui tend à autoriser le Parlement à solliciter, par l’intermédiaire du président de chaque assemblée, l’examen par le Conseil d'État d’une proposition de loi. Cette possibilité nouvelle permettra au Parlement de demander une expertise complémentaire. Elle ne peut que contribuer au renforcement de la sécurité juridique et à l’amélioration de la qualité de la législation. Elle est cohérente avec le renforcement des pouvoirs du Parlement, en particulier avec la plus grande place qui sera accordée aux propositions de loi et le partage de l’ordre du jour. Enfin, elle n’est aucunement l’expression d’une défiance à l’égard des parlementaires, bien au contraire, puisqu’il s'agit d’une simple faculté à la disposition du Parlement, qui ne saisira le Conseil d'État que s’il en décide ainsi. Pour toutes ces raisons, le Gouvernement émet un avis défavorable sur les amendements n os 87 et 465.
Jean-Pierre RAFFARIN - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Jean-Pierre RAFFARIN

M. Jean-Pierre Raffarin. Mes chers collègues, voilà désormais plusieurs jours, et autant de nuits, que nous travaillons ensemble et que M. Frimat ne cesse de demander quels gestes d’ouverture nous accomplissons. Cette fois, en suivant M. Lecerf, nous allons satisfaire aussi M. Frimat ! Pour ma part, au moment où l’on accorde au Parlement de nouveaux pouvoirs afin d’équilibrer nos institutions, je suis tout à fait hostile à l’idée que celui-ci dispose du même conseil que le Gouvernement. Cette mesure contreviendrait à l’esprit de cette réforme, qui vise à donner aux assemblées toute la capacité législative nécessaire : les faire passer par le même intermédiaire que le Gouvernement rendrait notre démarche législative ambiguë. Il s'agit là d’une question fondamentale. Les procédures doivent être distinctes, il y va de la maturité du Parlement. Madame le garde des sceaux, vous le savez mieux que quiconque : la qualité de la production législative du Sénat est telle que le passage par le Conseil d'État ne constitue pas une voie impérative.
Bernard FRIMAT - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Bernard FRIMAT

M. Bernard Frimat. Mes chers collègues de la majorité, au sein du groupe socialiste, nous n’avons aucun état d’âme à nous accorder avec vous sur certains sujets ne participant pas à proprement parler de la réforme des institutions et nous apparaissant secondaires. Toutefois, nous en arrivons là aux prémices du débat sur le droit d’amendement. Les dispositions présentées vont clairement à l’encontre de la définition de nouveaux pouvoirs pour le Parlement. Pour en revenir à l’article 40 de la Constitution, il s’en est fallu de quinze voix – les absents étant venus au secours des présents ! – pour que celui-ci soit supprimé l’autre jour. Je rappellerai que l’article 40 place en quelque sorte une disqualification financière dans les mains du Gouvernement. Comme si cela ne suffisait pas, l’article 15 vise à introduire une autre disqualification, aujourd’hui à la disposition du seul Gouvernement, qui peut déclarer un amendement ou une proposition irrecevable au motif que le dispositif relève du domaine règlementaire et non pas de celui de la loi. Très honnêtement, on serait souvent tenté de penser que le Gouvernement devrait s’appliquer ce principe à lui-même, afin d’éviter d’encombrer les projets de loi de mesures réglementaires, respectant ainsi un peu mieux les dispositions de l’article 34 de la Constitution ! Quoi qu’il en soit, le Gouvernement a aujourd’hui ce pouvoir. Or ce qui nous est proposé à l’occasion de cette révision constitutionnelle consiste à l’accorder également aux présidents des deux assemblées. Je suppose d’ailleurs que ce pouvoir sera exercé par délégation par le président de la commission compétente ou par un membre du bureau qui, assistant à nos séances, se lèverait de temps en temps pour invoquer l’article 41, à l’instar de nos collègues de la commission des finances s’agissant de l’article 40. De cette façon, nous pourrions faire des paris sur le nombre de fois où l’article 40 et l’article 41 seront invoqués au cours du débat ! Je pense que cela va résolument à l’encontre de la modernisation du Parlement, que le Gouvernement ne souhaite pas, et de la dévolution de droits nouveaux à son profit, à laquelle il ne procède que de façon illusoire. Pour notre part, nous sommes hostiles à tout enfermement du droit d’amendement, et donc à ce pouvoir d’opposition réglementaire qu’il est prévu de donner aux présidents des deux assemblées. Il s’avère que nous sommes d’accord sur ce point avec la commission des lois ; nous supportons ce voisinage sur ce sujet précis ! (Sourires .)
Nicole BORVO COHEN-SEAT - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Nicole BORVO COHEN-SEAT

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Certes, je sais que cet amendement deviendra sans objet si celui de la commission est adopté, même s’il est plus éloigné que ce dernier du texte de l’article 15, en ce qu’il vise à supprimer purement et simplement l’article 41 de la Constitution. En effet, cet article consacre, avec l’article 40, l’article 44-3 ou encore l’article 49-3, la prééminence de l’exécutif sur le législatif et constitue une remise en cause tout à fait frontale de ce qui représente pourtant le socle de la démocratie parlementaire, à savoir le droit d’amendement. Cette possibilité d’invoquer l’irrecevabilité d’un amendement octroyée au Gouvernement est totalement arbitraire. L’histoire récente démontre d’ailleurs qu’il y a été recouru par simple opportunité. Nous rejetons d’autant plus cet article 41 qu’il se fonde sur un déséquilibre instauré par la Constitution de 1958 au profit du domaine règlementaire et au détriment du domaine législatif. Ainsi, l’irrecevabilité au titre de l’article 41 de la Constitution est invoquée au nom d’un empiètement du pouvoir législatif sur le domaine réglementaire. Avouez que c’est tout de même un comble ! Il s’agit là, en quelque sorte, d’une double peine infligée au Parlement en matière constitutionnelle. Il est, dans un premier temps, écarté du domaine qui devrait relever de sa compétence, et, ensuite, sanctionné s’il ose revendiquer un droit d’action dans ce même domaine. C’est tout à fait paradoxal ! Par conséquent, étant donné que vous êtes en faveur de la revalorisation du rôle du Parlement, je vous propose, mes chers collègues, de supprimer l’article 41 de la Constitution.
Alima BOUMEDIENE-THIERY - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Alima BOUMEDIENE-THIERY

Mme Alima Boumediene-Thiery. Cet amendement va dans le même sens que celui qu’a défendu M. Bernard Frimat, avec cette nuance que nous essayons, pour notre part, de faire une proposition. Si l’on considère l’article 15 du projet de loi constitutionnelle, il apparaît que la philosophie de ce dernier, si elle est tout à fait louable, est néanmoins assez illusoire, dans la mesure où le dispositif n’est au service que du Gouvernement et du président de l’assemblée saisie, autrement dit de la majorité. Ce n’est pas ainsi que l’on pourra lutter efficacement contre les empiétements du domaine législatif sur le domaine réglementaire ! En effet, à quoi bon prévoir une procédure permettant d’opposer une irrecevabilité si l’on sait d’avance que, pour des raisons de connivence entre le Gouvernement et la majorité, cette procédure ne pourra jamais être utilisée ? Au travers de l’amendement n° 373, je vous propose, mes chers collègues, d’étendre la possibilité de recourir à la procédure d’irrecevabilité à un groupe de soixante sénateurs ou de soixante députés, afin de véritablement contribuer à un meilleur respect du partage entre le domaine législatif et le domaine réglementaire. En fait, la procédure qui nous est présentée à l’article 15 pourrait devenir une arme « prédissuasive » contre certains amendements relevant du domaine réglementaire, qu’ils aient été déposés par l’opposition ou par la majorité, voire par le Gouvernement. C’est la raison pour laquelle, si l’on souhaite effectivement, par ce projet de loi, revaloriser les pouvoirs du Parlement, il me semble qu’il convient non pas de renforcer les seuls pouvoirs du président de l’Assemblée nationale ou du Sénat, mais d’ouvrir de nouvelles possibilités à l’opposition. Le droit nouveau que nous proposons d’instituer ne concernera pas que l’opposition, puisque la procédure vaudra pour l’ensemble des membres du Parlement. Cet exemple illustre parfaitement la manière de donner des droits aux parlementaires sans qu’il s’agisse de droits spécifiques à l’opposition.
Roger KAROUTCHI (secrétaire d'État.) - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Roger KAROUTCHI
Fonction: secrétaire d'État.

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. Il est vrai que l’article 15, qui met en application une des recommandations du comité présidé M. Édouard Balladur, donne lieu à un vrai débat. L’irrecevabilité au titre de l’article 41, en cas d’empiètement de la loi sur le domaine du règlement, est rarement mise en œuvre, ainsi que l’a d’ailleurs dit tout à l’heure M. le rapporteur. Toutefois, elle peut, dans certaines circonstances, se révéler très utile, comme ce fut le cas en 2005, où elle a permis de faire obstacle au dépôt de 15 000 amendements sur le projet de loi relatif à la régulation des activités postales. En effet, ces amendements étaient manifestement d’ordre réglementaire et, dès lors, leur dépôt constituait un abus flagrant du droit d’amendement. La faculté donnée au président de chaque assemblée d’opposer cette irrecevabilité faciliterait son utilisation. Elle rétablirait également l’égalité des armes, puisque les présidents des deux assemblées pourraient l’utiliser à l’encontre du Gouvernement, alors que, à l’heure actuelle, elle ne joue quasiment jamais à son égard. Toutefois, monsieur le rapporteur, vous estimez qu’il appartient au Gouvernement et à lui seul de faire usage de cette possibilité, étant donné qu’il est chargé de réguler les empiètements de la loi sur le champ réglementaire. Votre position peut se comprendre, même si la possibilité qui est donnée par l’article 15 du projet de loi n’est qu’une faculté mise à la disposition des présidents des assemblées, et ne constitue en aucun cas une obligation. Il ne s’agit nullement, pour le Gouvernement, d’organiser un contrôle systématique de la recevabilité, à l’instar de ce qui existe pour l’article 40. Pour autant, compte tenu de ces éléments, le Gouvernement s’en remet à la sagesse de la Haute Assemblée sur les amendements n os 113 et 468.
Michel CHARASSE - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Michel CHARASSE

M. Michel Charasse. C’est d’ailleurs ce qu’il a fait dans le projet de loi « Fillon » d’orientation pour l’avenir de l’école, en énumérant toute une série d’articles qui relevaient du domaine réglementaire. Il n’a pas annulé ces articles en les déclarant non conformes, mais le Gouvernement n’a plus besoin de saisir le Conseil constitutionnel pour lui demander de déclasser une disposition, puisque celui-ci l’a dit par anticipation. Ma seconde observation fait suite à l’intervention de M. Karoutchi selon laquelle l’article 41 s’appliquerait au Gouvernement. Personnellement, je n’en suis pas sûr, car, pour le moment, la jurisprudence n’a pas tranché ce point. Lorsque le président Alain Poher a saisi le Conseil constitutionnel, en 1973 si ma mémoire est bonne, sur la question du principe d’égalité devant l’impôt et qu’il a fait annuler une disposition de la loi de finances en se fondant sur la violation des articles 40 de la Constitution et 42 de la loi organique, le Conseil constitutionnel a annulé la partie de l’article qui était issue du Parlement, mais pas la partie de l’article qui était issue du Gouvernement. Certes, il se trouve que l’ensemble de l’article devenait de ce fait caduc, ce qui revenait au même, mais il n’a pas expressément indiqué que cela s’appliquait au Gouvernement. Par conséquent, ce que vient de nous dire M. Karoutchi est très important. En effet, si l’on considère que l’on se trouve maintenant dans la situation qu’il a décrite, cela signifie que, à part l’article 40, qui n’est applicable qu’aux initiatives parlementaires, tout le reste, y compris les dispositions de la loi organique sur les lois de finances et sans doute de la loi de financement de la sécurité sociale, pourrait être opposé à la fois aux membres du Parlement et au Gouvernement.
Éliane ASSASSI - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Éliane ASSASSI

Mme Éliane Assassi. L’article 16 nous est présenté comme un article phare dans le processus de revalorisation du rôle du Parlement. Or son adoption nous ferait revenir, selon moi, à une procédure similaire à celle qui se pratiquait sous les III e et IV e Républiques, à la différence près que, à l’époque, le Gouvernement ne disposait pas du droit d’amendement, ce qui est pour le moins paradoxal si l’on songe aux cris d’orfraie poussés par la majorité dès que nous évoquons la IV e République ! À première vue, M. Hyest décrit, dans son rapport, les avantages que les parlementaires tireraient d’une telle modification de la procédure parlementaire. Il est vrai qu’aujourd’hui nous sommes fréquemment amenés à examiner, avant de les adopter, de nombreux amendements rédactionnels tendant à corriger des projets de loi parfois mal rédigés. Je ferai remarquer que ce n’est pas l’examen de ces amendements rédactionnels qui nous prend le plus de temps en séance publique, le rapporteur se contentant souvent de les défendre d’un simple : « Amendement rédactionnel ! » et le Gouvernement répondant presque systématiquement : « Avis favorable ». Cet argument n’est donc pas déterminant, et je ne m’y attarderai pas. En revanche, le deuxième argument développé tant par le Gouvernement que par le rapporteur nous interpelle davantage : la discussion du texte de la commission en séance publique permettrait de mieux valoriser le travail des commissions et de concentrer le débat sur les options de fond. Nous ne pouvons partager un tel enthousiasme, car cette primauté donnée aux travaux des commissions remet en cause un des rares acquis démocratiques du débat parlementaire. D’ailleurs, il ne faudrait pas dissocier l’article 16 de l’article 15, qui renforce les conditions d’irrecevabilité des amendements,…
Éliane ASSASSI - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Éliane ASSASSI

Mme Éliane Assassi. … ni de l’article 18, qui limite considérablement le droit d’amendement des parlementaires. Ces articles forment un ensemble qui vise à une seule chose : réduire la longueur des débats en séance publique. Pourtant, et les discussions qui nous occupent depuis la semaine dernière le montrent bien, la séance publique est primordiale, car elle est le lieu où peuvent se tenir de véritables débats démocratiques et transparents, dans lesquels tous les groupes peuvent défendre leurs propositions, quelle que soit la commission dont leurs sénateurs sont membres. Renforcer le travail législatif en commission revient, d’une part, à priver d’une partie du débat les sénateurs n’appartenant pas à la commission saisie au fond, et, d’autre part, à faire reculer le pluralisme, car seuls les groupes importants disposent des moyens d’assurer une présence forte et régulière au sein de la commission. C’est donc un renforcement du fait majoritaire dans le débat parlementaire. Par ailleurs, les réunions de commission ne sont pas publiques, contrairement à la séance, dont les débats sont ouverts à nos concitoyens. C’est donc l’opacité qui nous est proposée comme mode de débat parlementaire, et c’est la porte ouverte aux lobbies en tous genres. C’est pourquoi nous refusons le simulacre de débat parlementaire que vise à instaurer l’article 16.
Michel CHARASSE - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Michel CHARASSE

M. Michel Charasse. Le premier alinéa du texte proposé pour l’article 42 de la Constitution me paraît être un des éléments du texte qui nous est soumis – et ils sont nombreux – dont l’objet premier est d’empêcher le gouvernement de la France et d’empêcher le Gouvernement de gouverner. Sous couvert d’accroître les pouvoirs du Parlement, ces dispositions n’accroissent rien du tout puisque, en fait, on ne fait que donner au Parlement des pouvoirs négatifs qui consistent à freiner, à ralentir, à bloquer, ce qui n’est pas de nature, me semble-t-il, à améliorer l’image des assemblées dans l’opinion publique. Même si les intentions du Gouvernement, au départ, étaient sans doute pures et sans arrière-pensées, le résultat demeure. Pour éviter cette fâcheuse situation, je propose donc, par précaution, d’élargir au-delà des textes financiers la liste des textes qui doivent être soumis au Parlement sans résulter des travaux de la commission permanente saisie au fond. Dans la rédaction qui nous est actuellement proposée, l’article 42 prévoit l’examen du texte de la commission pour tous les projets et propositions de loi hormis les projets de loi constitutionnelle, les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale. Mes chers collègues, je propose d’ajouter à la liste des exceptions les textes concernant les ressources fiscales et sociales, qui ne sont que des démembrements des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale ; tous ceux qui concernent l’état d’urgence ou l’état de guerre ; les projets d’autorisation de ratification ou d’approbation des traités et accords ; et, bien évidemment, tous ceux qui touchent à la sécurité intérieure ou extérieure de l’État.
Richard YUNG - Sénat - 2008-06-23
Date: 2008-06-23
Orateur: Richard YUNG

M. Richard Yung. Nous nous inscrivons dans une logique différente de celle que vient de défendre notre collègue Michel Charasse et nous demandons la suppression du deuxième alinéa du texte proposé pour l’article 42 de la Constitution. Deux raisons nous y poussent. D’abord, l’argument des délais constitutionnels limités entourant l’adoption du budget de l’État et de celui de la sécurité sociale devrait conduire le Gouvernement à déposer les textes des projets de loi dans des délais convenables, c’est-à-dire suffisants pour permettre une vraie discussion et un examen approfondi par les commissions. Ensuite, il n’est pas logique que les projets de loi constitutionnelle, les projets de loi de finances, les projets de loi de financement de la sécurité sociale ne puissent être examinés sur la base du texte adopté par la commission. C’est tout de même un paradoxe, quand nous sommes en train de discuter de la modernisation du travail du Parlement et du travail législatif… Alors qu’il est traditionnel de rappeler que l’une des prérogatives essentielles du Parlement est le vote de la loi de finances, voilà que l’on propose de l’en déposséder !