Michel MOREIGNE - Sénat - 2004-06-01
Date: 2004-06-01
Orateur: Michel MOREIGNE

M. Michel Moreigne. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je souhaite convaincre le Sénat qu'au-delà de la question de l'autonomie fiscale des collectivités, la péréquation vers les collectivités et entre les collectivités est un préalable nécessaire à leur véritable autonomie financière. Les inégalités de ressources fiscales sont très fortes dans notre pays. Le Sénat sait bien, par exemple, qu'en 2000 le potentiel fiscal par habitant des communes allait de un à quatorze. Le Sénat sait également que les nouveaux transferts de compétences envisagés par le Gouvernement ne sont pas aujourd'hui clairement financés. Les nouvelles compétences transférées aux collectivités sans financements adéquats, pérennes et évolutifs, s'accompagneront malheureusement d'un accroissement sensible des inégalités en matière d'accès aux services publics. Les inégalités entre les collectivités locales seront d'autant plus durement ressenties par les Français que notre pays sera plus décentralisé et que la comparaison des situations sera obligatoirement faite, encore plus que par le passé, d'une région à l'autre, sinon d'un département à l'autre. Et que dire de la concurrence entre les territoires ainsi officialisée sous le label du libéralisme ? L'égalité d'accès aux services publics est au coeur du pacte républicain. Il serait regrettable qu'une amplification des inégalités conduise les Français à se détourner de l'idée même de décentralisation, ce qui, me semble-t-il, a, hélas ! déjà commencé : les Français n'y entendent plus grand-chose devant les tergiversations du Gouvernement. Ils craignent légitimement l'accroissement de la fiscalité locale, induit par le délestage budgétaire de l'Etat sur les collectivités, mené tambour battant par M. Raffarin : transfert aux départements du RMI et du RMA, réforme des assistants maternels, solidarité envers les personnes âgées et handicapées. Qui va payer ? Les collectivités locales, sûrement ! La majorité du Sénat s'y serait-elle trompée ? Je ne le crois pas. Elle ne peut plus soutenir le double langage du Gouvernement à l'égard des collectivités, comme les récents débats au sein de cet hémicycle l'ont prouvé, notamment la semaine dernière. Je ne pense pas que les amendements votés ici même contre l'avis du Gouvernement par la majorité du Sénat, l'aient été pour la forme seulement. Ils ont sans doute une signification réelle. Ce projet de loi sur l'autonomie financière, sans un mot sur la solidarité entre les territoires, participe de ce brouillage du discours gouvernemental sur la décentralisation. Où peut être la démocratie locale quand les inégalités entre collectivités conduisent à priver les plus défavorisées de la capacité de déterminer librement une partie au moins de leurs ressources, faute de bases fiscales suffisantes ? L'objet de ce projet de loi organique est de définir, au terme de la nouvelle rédaction de la Constitution, la « part déterminante » des ressources propres dans l'ensemble de leurs ressources, évaluée pour chaque catégorie de collectivités : communes, départements et régions. La majorité et le Gouvernement sont dans un piège, car ce principe ne résout rien et ne résoudra rien. Avec ce texte, l'autonomie financière des collectivités demeurera vraisemblablement virtuelle ! La définition proposée ne fait que maintenir les inégalités, dans la mesure où son respect est apprécié de manière globale. Avec la relance de l'intercommunalité, le gouvernement de Lionel Jospin avait apporté une contribution importante à la réduction des inégalités. Cette politique devrait être poursuivie et étendue, mais la suppression de la taxe professionnelle ne le permet plus, tout du moins pour les communautés de communes à taxe professionnelle unique. Le Gouvernement ne veut pas entendre parler de tout cela. Les amendements déposés par les députés socialistes pour inscrire les groupements dans l'article 1 er du projet de loi organique ont été rejetés sans débat de fond, semble-t-il, sur des arguments constitutionnels plutôt spécieux. Au-delà de cette parodie de réforme sur l'autonomie financière des collectivités, une refonte complète des dispositifs de péréquation devrait donc être mise en oeuvre. Il est anormal qu'aujourd'hui la plupart des ressources consacrées à la péréquation ne soient constituées que de parts résiduelles de dotations de l'Etat ; M. François-Poncet a évoqué tout à l'heure le chiffre de 5 %, ce qui est peu. Le financement de la péréquation devrait ne plus dépendre de ces abondements exceptionnels de l'Etat, dont le caractère facultatif, sinon aléatoire, nous a malheureusement été cruellement rappelé par les budgets de 2003 et de 2004. L'appréciation de l'autonomie financière des collectivités impliquerait par ailleurs de ne pas s'en tenir à leurs seules ressources, mais de tenir également compte des charges qu'elles ont à supporter. C'est ce que prévoyait le rapport François-Poncet - Belot en raisonnant en termes de points de charges pour les départements. Je rappelle que la commission des finances et la commission des lois ont adopté ce rapport ; il ne reste qu'à le mettre en oeuvre. Concernant les réformes à envisager en matière de péréquation, j'ajouterai que celle-ci doit s'appuyer sur une refonte des critères d'appréciation de la richesse d'un territoire. Continuer à ne retenir que le potentiel fiscal sans réviser les bases de la fiscalité locale n'est plus possible. En remontant le temps, je rappellerai qu'il existait une péréquation verticale instaurée sur l'aide sociale, avant la grande décentralisation, par la prise en charge par l'Etat des trois groupes d'aide sociale des conseils généraux en fonction des critères de ressources fiscales de ceux-ci, et une péréquation horizontale effectuée par le fameux « répartement » des bases des centimes additionnels entre communes rurales et urbaines qu'opéraient les conseils généraux, souvent au détriment des communes rurales. Cela remonte non pas aux calendes grecques, mais à mes débuts de conseiller général dans les années soixante. Je rappellerai également que la dotation de fonctionnement minimal a été instaurée au Sénat par un amendement que j'avais déposé avec M. Chervy, créant au sein de la DGF ce concours particulier, à la suite d'un complot des départements pauvres où l'on retrouvait des personnalités aussi diverses qu'André Chandernagor pour la Creuse, Jacques Barrot pour la Haute-Loire et Raymond Forni pour Belfort. J'évoquerai aussi la mise en oeuvre du dispositif de la dotation de fonctionnement minimal amélioré pour les départements grâce à Augustin Bonrepaux et pour les régions par l'amendement Savy en 1993. La réduction des inégalités ne passe pas seulement par la péréquation. Elle peut aussi découler d'une véritable politique d'implantation et de maintien des services publics sur le territoire : le maintien d'un bureau de poste - n'est-ce pas, monsieur Delfau ? - d'une gendarmerie, d'un hôpital, d'une perception, d'une école, est aussi la manifestation de la solidarité nationale. Vous ne serez pas étonné, monsieur le ministre, si j'indique que le groupe socialiste n'est pas satisfait des orientations du Gouvernement en la matière, car elles ne contribuent pas à réduire la fracture territoriale, alors que tous les Français ont droit à la culture, à la santé, à la sécurité, aux transports, à l'énergie, où qu'ils résident en France. Ce n'est pas ce que nous ressentons dans l'analyse des dispositions de la décentralisation Raffarin dans tous ses volets et dans le sort réservé récemment à La Poste et, dans un avenir proche, à EDF. Ce projet de loi sur l'autonomie financière se révélera être une supercherie s'il ne répond pas aux attentes des élus de l'Association des maires de France, dont je salue le président, de l'Assemblée des départements de France et de l'Association des régions de France ; il ne correspond guère à une vision solidaire de la décentralisation. La véritable autonomie financière est celle qui offre aux collectivités des ressources propres garanties et adaptées à leurs besoins avec l'assurance d'une indispensable péréquation financière et non pas un gel des ressources annoncé par le texte qui n'aboutirait qu'à gommer l'autonomie de moyens de nos collectivités au travers d'un pacte de stabilité et non plus de solidarité et de croissance. Les dotations de péréquation verticale, qui sont attribuées sur le budget de l'Etat et non au terme d'une distribution de ressources entre collectivités comme la péréquation horizontale, ne doivent pas être intégrées dans le calcul du taux d'autonomie financière. La question de la péréquation verticale est primordiale. On risque de voir toute dotation de ce type rendue impossible s'il était considéré qu'elle conduise à une dégradation du taux d'autonomie financière. La référence très succincte faite par la loi constitutionnelle à la péréquation ne s'oppose pas à ce que la loi organique s'y consacre quelque peu. Chacun m'accordera que la combinaison de la définition des ressources propres - les dotations de péréquation issues de l'Etat n'en faisant pas partie - et du taux d'autonomie financière défini comme le rapport des ressources propres sur l'ensemble des ressources, qui intégrerait alors les dotations de péréquation, risque de freiner, voire de bloquer la mise en oeuvre d'une politique de solidarité, ce qui condamnerait à l'évidence un aménagement du territoire équilibrant, puisque malheureusement toute nouvelle dotation de péréquation dégraderait le taux d'autonomie financière. Ainsi le respect de l'article 3 serait mathématiquement impossible. Le Gouvernement, la majorité qui le soutient, abandonneraient-ils ainsi la péréquation sans le dire, tacitement ? L'arithmétique des fractions, je viens de l'évoquer, est tout à fait incontournable : plus le diviseur est grand, plus le produit est modeste. En conclusion, nous souhaiterions donner une définition ayant valeur organique à la notion de péréquation, ayant pour objectif de donner aux collectivités, d'abord, des capacités égales pour assurer leurs compétences en dépit de leurs différences de ressources et de charges - là encore, j'en appelle pour les départements au rapport de MM. François-Poncet et Belot - ensuite une définition des moyens, qui peut être horizontale lorsqu'elle intervient entre collectivités de même catégorie ou verticale par une action volontariste de l'Etat, accordée sous forme de dotation aux plus modestes. Le désengagement de l'Etat, notamment en matière de DGE des communes rurales, nous incite à inscrire le principe de la péréquation dans la loi organique, et nous demandons à la majorité du Sénat de le faire, ce qui, vous me l'accorderez, serait une preuve de bonne foi, contrairement à l'affirmation véhiculée jusqu'alors selon laquelle la péréquation n'a rien à faire dans la discussion d'aujourd'hui. Je ne le crois pas. Pour nous, il ne convient pas de renvoyer la discussion sur la péréquation à demain, lors de l'examen d'une loi ordinaire, ainsi que l'a démontré tout à l'heure excellemment mon collègue Bernard Frimat.