Robert BADINTER - Sénat - 2004-06-24
Date: 2004-06-24
Orateur: Robert BADINTER

M. Robert Badinter. A l'amendement n° 40, nous avons mentionné, s'agissant de la préservation de l'environnement, toutes les dispositions qui devraient figurer dans un titre spécifique de la Constitution. Je ne reprendrai pas ici ce que j'ai dit hier sur la mauvaise approche consistant à élaborer un texte autonome, dit « charte de l'environnement », en l'adossant - l'expression est singulière ! - à la Constitution. C'est dans la Constitution même que l'on doit consacrer le principe de sauvegarde de l'environnement ; puisqu'il ne s'agit ici que de ce principe, il trouverait naturellement sa place à l'article 1 er de la Constitution. Au-delà, on doit en dégager les conséquences dans un ensemble d'articles s'inscrivant aisément dans le corps de la Constitution. J'ai fait observer, je le rappelle encore une fois, que, lorsqu'il s'agit d'un ensemble de déclarations de droits, comme ce fut le cas pour la grande Déclaration de 1789 ou pour le préambule de la Constitution de 1946 - ensemble de droits civils et politiques dans un cas, ensemble de droits économiques et surtout sociaux dans l'autre -, leur mention dans le préambule de la Constitution devient alors obligatoire. Il n'en va pas du tout de même lorsqu'il ne s'agit, en définitive, que de la protection de l'environnement. Il existe aujourd'hui, dans la théorie des droits de l'homme, ce que l'on appelle les droits de l'homme de la troisième génération. Si nous réglions dans cette enceinte l'ensemble de la question des droits de l'homme de la troisième génération - cela recouvre notamment, outre la défense de l'environnement, les problèmes très importants de respect de la personne humaine liés aux progrès de la bioéthique -, l'approche serait alors différente ; mais, dans la mesure où l'on s'en tient à la protection de l'environnement proprement dite, le principe ne devrait trouver place que dans le corps de la Constitution. En ce qui concerne maintenant les différents points que nous avons exposés, je me bornerai à évoquer l'article 5 de la charte, sur lequel M. Gélard a tant insisté. Cet article est en effet au coeur du problème, car on est en voie de commettre une erreur juridique de première grandeur, et j'attire encore une fois l'attention de nos collègues sur ce point. Quel est le problème ? Ce n'est pas la reconnaissance du principe de précaution, car celui-ci existe sur le plan international et nous savons qu'il est lui-même susceptible d'être défini - mais en l'occurrence il ne l'est pas dans ce texte, où l'on se contente de le mettre en oeuvre. Le problème, c'est qu'en le déclarant applicable directement sans référence à la loi, on donne à ce principe une valeur supérieure non seulement aux lois, mais aussi aux conventions internationales. Or c'est de là que surgira inévitablement la difficulté, car, comme ce principe sera d'application immédiate et emportera des dispositions permettant une action judiciaire, les associations concernées se saisiront du texte en soulignant qu'il n'y a pas de loi-écran ni de définition par le législateur des conditions possibles d'intervention, mais seulement un principe constitutionnel général dont elles demanderont l'application, quelles que soient les lois, quelles que soient les dispositions internationales en vigueur. En conséquence, ces associations demanderont au juge administratif, qui n'en demande pas tant, d'appliquer directement une norme constitutionnelle. C'est le contraire de ce qui doit être fait ! A ceux qui affirment que le principe de précaution a été défini internationalement et que, par conséquent, il n'est pas besoin d'aller plus loin dans la recherche d'une définition par la loi, je rétorquerai que cela est tout aussi vrai pour le principe de prévention ou pour le principe pollueur-payeur, qui figurent dans des conventions internationales et dans le droit européen, et que, dans votre texte, monsieur le garde des sceaux, vous mentionnez l'exigence d'une loi. Dans ces conditions, pourquoi, s'agissant du principe de précaution, sautez-vous par-dessus la loi, dont l'intervention est pourtant nécessaire ? Je n'emploie pas le terme de « loi-écran », je dis qu'une loi est nécessaire pour que nous définissions précisément, avec minutie, comme il convient, les conditions de mise en oeuvre du principe de précaution s'agissant de l'environnement. Cela relève tout de même de la compétence naturelle du législateur ! A quoi servons-nous, sinon à mettre en oeuvre des principes constitutionnels ? Ce n'est pas le constituant qui doit ouvrir une voie d'action directe, aussi intéressante soit-elle, à ceux que le problème concerne ; c'est le législateur qui doit fixer les modalités de cette action. La première conséquence de cet état de choses sera la compétence immédiate du juge - en l'occurrence du juge administratif, puisqu'il s'agit du concept nouveau d'autorité publique -, qui interprétera et appliquera la Constitution. Cela ne se conçoit pas ! On a assez souvent entendu qu'on ne voulait pas que le juge constitutionnel interfère dans la vie judiciaire elle-même, et on ne va donc pas donner au juge judiciaire le pouvoir d'interprétation et d'application de la Constitution ! Deuxièmement, indépendamment de cette multiplication d'actions, dont j'ai cité plusieurs exemples, se posent des problèmes de rapport avec les conventions internationales, surtout le droit européen. Je rappelle que, dans le domaine de l'environnement, les textes européens prolifèrent de façon inouïe. Le corpus en matière de protection de l'environnement est à ce jour constitué de 230 textes européens, parmi lesquels on dénombre 130 directives ! Je vous renvoie à la dernière décision du Conseil constitutionnel relative à l'applicabilité en droit français des directives sans vérification de la constitutionnalité. Cela relève, selon le Conseil constitutionnel, de l'appréciation exclusive de la Cour de justice des communautés européennes. Nous disposons donc d'un corpus considérable qui est applicable en France comme ailleurs. L'unification du droit de l'environnement, ne serait-ce qu'au regard des investissements, est de l'intérêt général de tous les européens. Parce que le texte sera d'applicabilité directe, vous allez ouvrir, d'une part, la possibilité de considérer que le droit européen n'est plus ou pas applicable, ou qu'il l'est insuffisamment, et, d'autre part, la possibilité de demander au juge, quelle que soit la disposition du droit européen, de prendre une décision conforme à votre voeu. En conséquence, verra le jour une contestation, que précisément le Conseil constitutionnel a souhaité éviter, des dispositions du droit européen en matière de protection de l'environnement, alors qu'elles concernent l'ensemble des Européens, y compris les Français, au profit de l'appréciation par le juge administratif au coup par coup de ce qu'à chaque fois il estimera que le pouvoir qui lui a été délégué d'interprétation constitutionnelle lui permet de faire. Non seulement cela désordonne la hiérarchie des normes, non seulement cela conduit à la prolifération d'une jurisprudence dont personne ne peut prévoir ce qu'elle sera, mais cela entraîne aussi cette inévitable contradiction que le Conseil constitutionnel a essayé d'éviter entre notre droit et les normes européennes. Ce n'est pas sérieux ! Je le dis gravement, ce n'est pas ainsi qu'il faut faire ! Nous sommes là pour peser minutieusement dans le texte d'une loi à venir, comme pour le principe de prévention, comme pour le principe de responsabilité pollueur-payeur, les conditions de mise en oeuvre de ce principe de précaution. Mes chers collègues, voilà pour le Sénat une opportunité d'affirmer une exigence première de bonne législation, l'intérêt majeur qu'il y a à ne pas laisser se multiplier les contentieux, à ne pas donner au juge administratif un pouvoir qui n'est pas le sien, à ne pas permettre la contestation que l'on ne veut pas du droit européen à propos de problèmes qui le concernent directement dans le droit dérivé. Si le Sénat laisse passer cette occasion, alors je vous pose la question : dans le cadre d'une révision constitutionnelle où pour une fois notre assemblée dispose des mêmes pouvoirs que l'Assemblée nationale, à quoi sert le Sénat sinon à faire des paquets cadeaux parce que le Gouvernement les lui demande ?