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Alain VASSELLE (rapporteur.) - Sénat - 2005-11-15
Date: 2005-11-15
Orateur: Alain VASSELLE
Fonction: rapporteur.

M. Alain Vasselle, rapporteur. A cette occasion, je m'étais rendu compte que, pour financer l'ensemble des dépenses de la sécurité sociale par la TVA, le taux de celle-ci devrait atteindre 50 % ou 60 % et non 25 %, qui est le maximum autorisé par l'Union européenne. La TVA sociale est donc une solution partielle au besoin de financement de la sécurité sociale. Mais c'est, en tout état de cause, une bonne solution pour la compensation des allégements de charges. Et, le moment venu, nous donnerons un avis favorable à cette proposition. Monsieur le ministre, je profite de l'examen de cet article 16 pour attirer votre attention sur une dérive qui est en train de se produire. Le III de l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale est très clair. Il précise : «  Sont jointes au projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année des annexes : « 5° Énumérant l'ensemble des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations ou de contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement et de réduction de l'assiette ou d'abattement sur l'assiette de ces cotisations et contributions, présentant les mesures nouvelles introduites au cours de l'année précédente et de l'année en cours ainsi que celles envisagées pour l'année à venir... » Or, la semaine dernière, monsieur le ministre, lors de l'examen du projet de loi d'orientation agricole, des exonérations de cotisations sociales ont été adoptées par le Sénat sans qu'aucune mesure de compensation ait été prévue.
Alain VASSELLE (rapporteur.) - Sénat - 2005-11-15
Date: 2005-11-15
Orateur: Alain VASSELLE
Fonction: rapporteur.

M. Alain Vasselle, rapporteur. Les amendements que j'avais présentés à cet effet et que je n'ai pu défendre moi-même n'ont été repris ni par M. le rapporteur ni par M. le ministre. Les dispositions qui ont ainsi été adoptées sans aucune compensation auraient dû être jugées irrecevables. En tout état de cause, vous ne respectez ni l'esprit ni la lettre de la loi organique, monsieur le ministre, car ne figure dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale aucune présentation des dispositions du projet de loi d'orientation agricole. Or il est bien précisé dans le texte que l'annexe 5 devrait prévoir la mesure envisagée pour l'année à venir. Monsieur le ministre, je tenais à attirer votre attention sur ce point, car ce qui est vrai pour la loi d'orientation agricole l'est malheureusement également pour de nombreux autres textes de loi : ils se succèdent au cours d'une session parlementaire sans que nous ayons une réelle visibilité de leur l'incidence au titre de la compensation. Il est important que, l'année prochaine, un article balaie tout cela.
Philippe BAS (ministre délégué.) - Sénat - 2005-11-15
Date: 2005-11-15
Orateur: Philippe BAS
Fonction: ministre délégué.

M. Philippe Bas, ministre délégué. Nous abordons une question de fond de la plus haute importance : la compensation des exonérations de cotisations sociales qui ont été consenties dans le cadre des mesures générales de la politique de l'emploi. Je souhaiterais faire un bref retour en arrière avant de donner l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 168. Les exonérations de cotisations sociales n'ont de véritable sens pour la politique de l'emploi que si elles permettent la réduction du coût du travail pour l'emploi de personnel peu qualifié. En effet, la charge financière qui en résulte peut dissuader l'employeur d'embaucher et conduire à des licenciements dans des secteurs où la compétitivité de nos industries manufacturières est mise à mal par la concurrence internationale. C'est la raison pour laquelle les exonérations générales de cotisations sociales qui ont été consenties successivement par les gouvernements de MM. Edouard Balladur et Alain Juppé ont été reconnues en 2001 par l'INSEE comme les mesures de politique de l'emploi les plus efficaces : elles auraient créé ou sauvegardé 470 000 emplois. Après 1997, d'autres mesures, abusivement qualifiées d'allégement de charges, n'ont eu d'autre raison d'être que la réduction des surcoûts considérables engendrés pour l'emploi par la réduction à 35 heures du temps de travail.
Philippe BAS (ministre délégué.) - Sénat - 2005-11-15
Date: 2005-11-15
Orateur: Philippe BAS
Fonction: ministre délégué.

M. Philippe Bas, ministre délégué. S'agissant de l'amendement n° 64, je reconnais bien volontiers que les chiffres produits dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale sont en centaines de millions d'euros, comme les années précédentes. Ce faisant, le PLFSS n'entre pas dans le même degré de précision que la loi de finances. Mais il y a une raison à cela : l'ensemble des dépenses qui sont prévues par le projet de loi de financement de la sécurité sociale correspondent à un objectif et non à une autorisation de dépenses. Ces dépenses de sécurité sociale correspondent à des droits reconnus par les textes en vigueur, et l'on ne peut prévoir, au million d'euros près, quelle sera la dépense exacte en fin d'année. Les crédits sont donc évaluatifs et non limitatifs, même s'il convient d'en respecter scrupuleusement l'ordre de grandeur. Xavier Bertrand et moi-même avons prouvé que nous y étions parvenus au cours de cette année 2005. Le Gouvernement est donc également défavorable à cet amendement. Celui-ci nous ferait entrer dans un niveau de précision qui, pour l'instant, n'est pas compatible avec les particularités de la sécurité sociale.
Guy FISCHER - Sénat - 2005-11-15
Date: 2005-11-15
Orateur: Guy FISCHER

M. Guy Fischer. Il serait intéressant de prolonger le débat sur les exonérations de charges avec M. le ministre et de comparer le coût des allégements Balladur et Juppé par rapport à celui des 35 heures. L'annexe qui nous est présentée révèle que les mesures non compensées augmentent d'une année sur l'autre : 2,1 milliards d'euros en 2004 ; 2,2 milliards d'euros en 2005 et 2,7 milliards d'euros en 2006. Voici quelques-unes des nombreuses mesures qui ont été prises sans compensation : abattement de 30 % pour les emplois à temps partiel - mesure créée avant la loi du 25 juillet 1994 imposant la compensation intégrale des nouvelles exonérations -, contrats emploi-solidarité et contrats emplois consolidés, contrats d'accompagnement dans l'emploi ou contrats d'avenir - cette dernière mesure n'étant pas compensée par dérogation à l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale -, contrats d'insertion-revenu minimum d'activité dans les départements d'outre-mer, aide à domicile pour les personnes fragiles. La liste que vous nous avez fournie totalise quarante-six mesures d'exonération, et cinquante-cinq de réduction de l'assiette des cotisations. A l'évidence, nous pourrions prolonger le débat sur cet article important, car la vérité sur la création effective d'emplois est à difficile à cerner, comme le montrent différents rapports. Dans ces conditions, nous ne voterons pas l'article 16 en l'état.
Jean-Jacques JÉGOU (, rapporteur pour avis.) - Sénat - 2005-11-15
Date: 2005-11-15
Orateur: Jean-Jacques JÉGOU
Fonction: , rapporteur pour avis.

M. Jean-Jacques Jégou , rapporteur pour avis. ...je suis obligé de vous dire que votre argumentation concernant mon amendement n° 64 est totalement inacceptable. Vous dites qu'il est impossible de prévoir le coût des mesures, alors même que ceux que nous évoquons sont totalement prévisibles. Dans mon rapport écrit, j'ai indiqué que le montant de 21,6 milliards d'euros figurant dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale correspondait pour 225 millions d'euros à la compensation des mesures nouvelles 2005-2006. J'ai relevé que cette somme ne correspondait qu'au chiffrage de trois mesures nouvelles : pôles de compétitivité pour 30 millions d'euros, plan « services à la personne » pour 180 millions d'euros et exonération au titre des contrats de parcours d'accès aux carrières de la fonction publique territoriale hospitalière et de l'Etat, ou PACTE, pour 15 millions d'euros, tandis que quatre mesures ne font l'objet d'aucune évaluation dans le cadre de l'annexe 5. J'ai donc souhaité que vous apportiez des précisions. Monsieur le ministre, nous sommes dans le cadre de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale. Sans être des ayatollahs de la nouvelle constitution financière, nous devons être en mesure d'établir des prévisions. Tout à l'heure, répondant à ma question au sujet du plasma sanguin, vous avez estimé la disposition à 15 millions d'euros, ce qui prouve que vous savez bien chiffrer les mesures. Je ne comprends pas que vous vous opposiez à notre amendement. Il s'agit d'un amendement de précision témoignant de notre souci de vérification à l'euro près. Je regrette qu'une psychorigidité nous empêche de nous entretenir utilement.
François AUTAIN - Sénat - 2005-11-15
Date: 2005-11-15
Orateur: François AUTAIN

M. François Autain. Monsieur le ministre, vous avez fait une distinction tout à l'heure entre les exonérations « vertueuses » et -  bien que vous n'ayez pas voulu utiliser ce terme - les exonérations « vicieuses ». Une telle distinction est facile à affirmer, mais beaucoup plus difficile à prouver ! Vous vous êtes référé à une étude de l'INSEE qui aurait démontré que certaines exonérations créaient des emplois, de même qu'il a été dit que la réduction du temps de travail avait créé près de 300 000, 400 000 ou 450 000 emplois. Je peux, à mon tour, citer une étude, qui vaut ce qu'elle vaut, réalisée en 2001 par la direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques, la DARES, organisme relevant du ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, qui estime que les allégements de cotisations sociales effectués jusqu'en 1995, représentant un coût de 40 milliards de francs, soit près de 6 milliards d'euros, - ce qui n'est rien à côté de ce que l'on dépense maintenant - ont permis 170 000 créations d'emploi au total, ce qui correspond - entendez bien - à un coût de 35 800 euros par emploi créé ! A ce compte-là, l'État aurait pu procéder lui-même à ces embauches, ce qui lui aurait peut-être coûté moins cher ! En réalité, nous manquons cruellement d'études fiables nous permettant d'établir un lien de causalité entre les exonérations de charges et les créations d'emplois. Cette politique d'exonération s'étant développée, il serait utile de faire le point, ne serait-ce que pour départager, d'un côté, ceux qui affirment sans preuve que de telles exonérations sont assimilables à une subvention publique en faveur des employeurs afin de les encourager à sous-rémunérer les salariés, y compris qualifiés, et de l'autre, ceux qui estiment que la baisse des charges est une mesure gratuite, entièrement compensée par les créations d'emplois. A cette occasion, il serait également intéressant d'étudier la situation sur le plan international, afin de voir s'il existe un lien entre le coût moyen du travail et le taux de chômage. Telle est la raison pour laquelle, monsieur le ministre, je serais très heureux si, pour une fois, vous acceptiez notre amendement qui tend à demander au Gouvernement de remettre au Parlement, avant le 1 er juin 2006, un rapport déterminant le nombre total d'emplois créés au cours des cinq dernières années grâce aux exonérations, réductions ou abattements d'assiette de cotisations ou contributions de sécurité sociale. Ce rapport permettrait soit de faire faire des économies à la sécurité sociale, soit de nous engager dans une politique de création d'emplois afin de résoudre les problèmes de chômage que nous connaissons actuellement. Par conséquent, cet amendement ne peut être que bénéfique ; c'est pourquoi je demande au Sénat de l'adopter.
Jean-Jacques JÉGOU - Sénat - 2005-11-15
Date: 2005-11-15
Orateur: Jean-Jacques JÉGOU

M. Jean-Jacques Jégou , rapporteur pour avis. Le I de l'article 17 vise à supprimer le bénéfice des mesures d'exonération de charges sociales pour les employeurs ou travailleurs indépendants qui se livrent à du travail dissimulé, qui favorisent, en toute connaissance de cause, le travail dissimulé, ou qui ont recours sciemment aux services d'une personne exerçant un travail dissimulé. Si l'URSSAF constate une infraction, il lui sera possible de procéder à l'annulation des réductions, exonérations des cotisations ou contributions appliquées par l'employeur ou le travailleur indépendant. Toutefois, pour apprécier cette infraction, la rédaction actuelle de l'article ne vise que le quatrième alinéa de l'article L. 324-10 du code de la sécurité sociale et, curieusement, exclut le cinquième aliéna, lequel prévoit que la mention sur le bulletin de paie d'un nombre d'heures de travail inférieur à celui réellement effectué constitue, si cette mention ne résulte pas d'une convention ou d'un accord, une dissimulation d'emploi salarié. Par cet amendement, je vous propose, pour être totalement cohérent avec les objectifs de l'article 17, d'inclure cette possibilité dans le champ des infractions répréhensibles, ce qui ne devrait soulever aucune difficulté, dans la mesure où d'autres dispositions de cet article visent à la fois les quatrième et cinquième alinéas de l'article L. 324-10 précité. Je considère que cet amendement est très important pour lutter efficacement contre la totalité du travail dissimulé. Trop souvent, malheureusement, - en tant qu'élus locaux nous le constatons souvent lorsque les intéressés viennent nous voir -, une partie du salaire figure sur une feuille de paie officielle et une autre partie est remise en numéraire. Les employeurs pratiquant de telles infractions, même partielles, portent ainsi atteinte à notre système de protection sociale, ainsi qu'à la réglementation. Cet amendement vise à introduire une disposition permettant de sanctionner, comme ils le méritent, ces employeurs indélicats.
Philippe BAS (ministre délégué) - Sénat - 2005-11-15
Date: 2005-11-15
Orateur: Philippe BAS
Fonction: ministre délégué

M. Philippe Bas, ministre délégué . Il s'est engagé avec beaucoup d'énergie dans la lutte contre le travail clandestin, comme le démontrent les nouvelles opérations menées conjointement par les services du Trésor, de l'inspection du travail, de la police et de l'URSSAF. C'est par le croisement des informations émanant de toutes ces sources que nous parvenons à renforcer l'efficacité de cette lutte indispensable, mais aussi par le renforcement des sanctions. Je pourrais donc être favorable à votre amendement, monsieur Jégou. Toutefois, je suis contraint de m'y opposer pour la simple raison qu'il faut distinguer deux situations. Quand le travail d'un salarié est dissimulé par l'employeur, ses droits à la protection sociale sont gravement lésés, et même réduits à néant, en matière d'accidents du travail, d'assurance maladie ou de retraite. Aussi, par dérogation à nos principes juridiques les plus fondamentaux, nous avons institué dans un tel cas une sanction non pas judiciaire, mais administrative. Or c'est cette dernière que vous voulez étendre à des cas qui, certes, sont eux aussi très graves, puisqu'il s'agit de délits, punis comme tels par la justice et passibles déjà de lourdes peines, mais qui ne sont pas toutefois de même nature que la dissimulation totale d'un salarié !
Guy FISCHER - Sénat - 2005-11-15
Date: 2005-11-15
Orateur: Guy FISCHER

M. Guy Fischer. Avec l'article 17 du projet de loi, le Gouvernement semble vouloir lutter contre une forme de délinquance patronale, même si nous venons d'avoir la démonstration que cette volonté était très limitée ! L'alourdissement des sanctions prévues contre les employeurs qui ont recours au travail au noir est une bonne chose. Il a au moins le mérite de faire reconnaître que, dans ce type d'illégalité, le coupable est l'employeur, et non l'employé. Une telle précision est importante, car elle s'inscrit dans un contexte politique particulier créé par ce gouvernement et marqué par la suspicion et la culpabilisation des travailleurs ainsi que des assurés sociaux, qui, dans le même temps, sont peu à peu privés de tous leurs droits ou acquis sociaux. Toutefois, au-delà des déclarations d'intention, cet article ne répond-il pas à un seul souci d'affichage ? M. le ministre vient d'en apporter la preuve ! A tout le moins, il semble que, dans ce domaine, le Gouvernement ne se donne pas les moyens de ses ambitions. En effet, l'inspection du travail, telle qu'elle résulte de la loi du 2 novembre 1992, est sinistrée. Les chiffres sont éloquents. Alors qu'en 1910 il y avait 110 inspecteurs pour 3 millions de salariés, en 2004, ils étaient 427 pour 15,5 millions de salariés.
Guy FISCHER - Sénat - 2005-11-15
Date: 2005-11-15
Orateur: Guy FISCHER

M. Guy Fischer. Comment pouvons-nous croire que 427 inspecteurs du travail, assistés de 813 contrôleurs, soit au total 1 240 agents pour 1,2 million d'entreprises, peuvent remplir correctement leurs missions, et en particulier lutter efficacement contre le travail au noir ? Cette situation appelle d'autres réponses que celles qui sont apportées aujourd'hui. Par ailleurs, le texte proposé pour le deuxième alinéa de l'article L. 133-4-2 du code de la sécurité sociale dispose que le non-respect par un employeur ou un travailleur indépendant des dispositions de l'article L. 324-9 du code du travail entraînera l'annulation des mesures de réduction et d'exonération, totales ou partielles, des cotisations de sécurité sociale ou des contributions acquittées auprès des organismes de sécurité sociale. Faute d'une précision supplémentaire, le projet de loi permet à un employeur ou à un travailleur indépendant fautif de conserver toute l'aide publique qui lui aurait été versée. Le présent amendement donne donc, très logiquement, à notre assemblée la possibilité d'affirmer plus nettement encore son refus d'accorder le bénéfice de la solidarité nationale aux employeurs qui affichent leur mépris à l'égard du code du travail. Nous proposons que l'intégralité du montant des aides publiques qu'ils ont perçues soit remboursée. Est-il acceptable que les destinataires des flux financiers liés aux divers dispositifs d'aides publiques en conservent le bénéfice malgré leur recours au travail dissimulé ? En définitive, c'est un amendement de justice que je vous présente.
Alain VASSELLE (rapporteur.) - Sénat - 2005-11-15
Date: 2005-11-15
Orateur: Alain VASSELLE
Fonction: rapporteur.

M. Alain Vasselle, rapporteur. En introduisant un lien entre les rémunérations dissimulées et celles qui sont soumises à cotisations, la rédaction actuelle de l'article 17 conduit à pénaliser beaucoup plus fortement les petites entreprises ou celles qui ont une masse salariale faible. Par exemple, pour la dissimulation de 1 000 euros de salaire, une entreprise dont la masse salariale serait de 10 000 euros subirait l'annulation de 10 % des exonérations qu'elle a pratiquées, alors qu'une entreprise ayant versé 100 000 euros de rémunérations ne verrait ses exonérations annulées que pour 1 % de leur valeur. Cela conduirait donc à traiter de façon inégale des entreprises ayant commis une même infraction. C'est pourquoi l'amendement proposé tend à supprimer ce lien, tout en proportionnant la sanction à l'importance de la faute, ce qui lui conserve un caractère dissuasif. Cette nouvelle rédaction permettrait d'annuler les exonérations appliquées au cours de la période où l'infraction est constatée, qu'il s'agisse de jours ou de mois, et de sanctionner de manière équitable toutes les entreprises.
Jean-Jacques JÉGOU (rapporteur pour avis.) - Sénat - 2005-11-15
Date: 2005-11-15
Orateur: Jean-Jacques JÉGOU
Fonction: rapporteur pour avis.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. Monsieur le ministre, avec cet amendement nous reprenons le débat que nous avons eu ce matin sur la situation très difficile du FSV, le Fonds de solidarité vieillesse. Nous sommes d'ailleurs un certain nombre à ne pas avoir reçu de réponse à nos interrogations. Nous reprenons ici l'une de nos propositions, tout en ayant bien conscience que nous ne réglerons pas d'un coup cet immense problème. Il s'agit de poser clairement la question du traitement du déficit du Fonds de solidarité vieillesse et de préciser le rôle que nous entendons faire jouer au FRR, le Fonds de réserve des retraites. Comme nous l'avons dit ce matin, le FSV devrait connaître un déficit de 1,5 milliard d'euros en 2006 ; le déficit cumulé atteindrait alors 5,25 milliards d'euros. En application de l'article 23 du présent texte, le Fonds de réserve des retraites ne devrait percevoir que 1,4 milliard d'euros en 2006, ce qui nous conduit à nous interroger sur l'utilisation des fonds ainsi accumulés. En effet, les projections du COR, le Conseil d'orientation des retraites, montrent qu'il faudrait un abondement annuel moyen de 5 milliards d'euros, pour parvenir à mettre en réserve 161 milliards d'euros et permettre ainsi au FRR de remplir la mission de lissage des besoins qui lui avait été assignée, mission qui n'est contestée par personne. Compte tenu des incertitudes entourant le rôle réel qui sera joué par ce fonds et les intentions du Gouvernement, compte tenu de la situation particulièrement difficile du FSV, qui rejaillit également sur celle de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés, compte tenu du fait que les excédents du FSV doivent être de toute façon reversés au FRR, je vous propose d'affecter au FSV, à titre exceptionnel, en 2006, la fraction de prélèvement social de 2 % normalement attribuée au FRR. Par coordination, il vous sera ultérieurement proposé de rectifier le tableau d'équilibre du FSV, qui, dans ces conditions, ne serait plus déficitaire que de 100 millions d'euros en 2006.
Alain VASSELLE (rapporteur.) - Sénat - 2005-11-15
Date: 2005-11-15
Orateur: Alain VASSELLE
Fonction: rapporteur.

M. Alain Vasselle, rapporteur. Il s'agit en fait d'un amendement d'appel, et même d'un appel au secours eu égard à la situation du Fonds de solidarité vieillesse. Monsieur le ministre, dans le cadre du débat organisé ce matin, qui portait notamment sur le FSV, vous avez présenté au Sénat les mesures prises par le Gouvernement pour essayer de contenir l'évolution du déficit. Vous prévoyez notamment d'affecter au FSV deux recettes nouvelles. Or nous savons pertinemment que celle qui concerne les PEL, les plans d'épargne logement, et pour laquelle j'ai indiqué un volume de recettes, ne sera pas renouvelée l'année prochaine. Au regard du déficit attendu de 1,5 milliard d'euros, même en prévoyant 200 millions d'euros de recettes supplémentaires, le compte n'y est évidemment pas : il manque encore 1,3 milliard d'euros sur un exercice pour assurer l'équilibre annuel du Fonds de solidarité vieillesse ; il faudra en outre couvrir le déficit cumulé des années antérieures. Pour le moment, ni vous ni nous n'avons trouvé la solution miraculeuse qui permettrait de régler le problème. Le dispositif proposé par notre collègue Jean-Jacques Jégou ne me semble pas plus pertinent que ceux qui ont pu être proposés les années antérieures. Le fonds de réserve des retraites n'a pas atteint pour le moment ses objectifs en termes d'abondement pour atteindre les mille milliards de francs à l'horizon 2020.