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Jean-Claude PEYRONNET - Sénat - 2010-01-20
Date: 2010-01-20
Orateur: Jean-Claude PEYRONNET

M. Jean-Claude Peyronnet. Monsieur le ministre, ce ne sont pas moins de quatre textes que vous avez cru devoir commettre pour modifier fondamentalement l’organisation des pouvoirs locaux. Il est impossible de les étudier séparément tant ils sont en fait imbriqués et parce que ce sont de pures raisons d’opportunité qui vous ont conduit à ce « saucissonnage ». Cela étant, je vous remercie d’avoir répondu aux différents intervenants, en particulier à ceux qui se sont exprimés au nom de mon groupe, lesquels n’avaient pas manqué d’étudier ces textes dans leur ensemble. Vous vous êtes dit ouvert à la discussion. Or, ce matin, lors de la réunion de la commission des lois, pour notre plus grande déception, nombre de nos questions, au motif qu’elles étaient « hors sujet », ont été renvoyées à l’examen de ces futurs textes. Vous, monsieur About, vous avez été plus chanceux puisque vos propres questions, qui portaient pourtant sur les mêmes thèmes, n’ont pas été considérées comme « hors sujet ». (Sourires .) Autrement dit, monsieur le ministre, je vous félicite d’être animé par un souci de dialogue, mais nous jugerons sur pièces… Il se peut que, lors de ma défense de cette motion, mes propos fassent fortement écho à ceux qu’ont tenus les collègues de mon groupe qui sont intervenus aujourd’hui, mais, pour un socialiste plus que pour quiconque, l’essentiel est non pas d’éviter les répétitions : il est d’éviter les contradictions. (Sourires .) L’article 1 er de la Constitution dispose que la France a une organisation décentralisée. Or la réforme de la taxe professionnelle a, c’est l’évidence, instauré une recentralisation par perte d’autonomie fiscale. Qui pourrait désormais affirmer que la part des recettes fiscales de chaque catégorie de collectivités constitue une « part déterminante » de l’ensemble de ses ressources ? Je sais bien que la loi organique de 2004, fâcheusement, a étendu la notion de ressources propres aux impôts nationaux transférés, alors même que les élus n’ont aucun pouvoir de décision sur l’évolution de ces dotations. Et je n’ignore pas que le Conseil constitutionnel a validé cette interprétation. Mais toute jurisprudence peut évoluer. Tout est une question de degré : qui pourrait légitimement affirmer que, dès lors que leurs ressources propres passent de 35 % à 12 % de leurs ressources globales, les départements continuent de s’administrer de façon autonome ? Et que dire des régions, dont l’autonomie fiscale se situe en deçà de 10 % ? En matière climatique, on distingue la température mesurée par les instruments officiels et la température vécue.
Jean-Claude PEYRONNET - Sénat - 2010-01-20
Date: 2010-01-20
Orateur: Jean-Claude PEYRONNET

M. Jean-Claude Peyronnet. En matière fiscale, pareillement, on peut distinguer l’autonomie mesurée par vos instruments, monsieur le ministre, et l’autonomie telle qu’elle est vécue par les collectivités. Or les dotations représentant 90 % des ressources des départements et des régions, ceux-ci considèrent qu’ils sont désormais sous tutelle de l’État central : c’est lui qui, dorénavant, fixera le niveau de leurs dépenses. Du reste, nous saisirons de nouveau le Conseil constitutionnel sur ce point. Si, comme cela est possible, le Conseil constitutionnel devait ne pas retenir cette argumentation purement fiscale, il serait légitime d’adjoindre à cette dernière le renforcement des pouvoirs du préfet dans les départements, qui accentue la recentralisation. C’est cette conjonction de la perte d’autonomie fiscale et du renforcement des pouvoirs du préfet qui permet d’affirmer que, décidément, la France ne sera plus décentralisée, que les collectivités ne seront plus autonomes et ne s’administreront plus librement. Par ailleurs, les projets proposés conduisent tout droit à la suppression des départements. Certes, ils sont formellement maintenus, mais, comme le dit M. Copé, qui en l’occurrence vend la mèche, il ne s’agit que d’une étape. Cela va d’ailleurs dans le sens de ce que le comité Balladur proposait, c'est-à-dire une France à l’architecture territoriale simplifiée, ne comportant plus que les communautés de communes et les régions. M. Fillon, quant à lui, évoquait dès 2002 le futur conseiller territorial, regrettant qu’il n’ait pas été créé plut tôt et précisant que cela « aurait assuré la coordination des politiques de ces deux échelons en attendant leur fusion ». Devant une telle concordance dans l’analyse faite par des personnalités aussi éminentes – l’actuel Premier ministre, un ancien Premier ministre, le président du principal groupe de la majorité à l’Assemblée nationale : excusez du peu ! – il ne peut plus être question de présomptions ou de procès d’intention : les textes prévoient effectivement une simplification administrative, mais pas seulement par rapprochement des régions et des départements ; il s’agit bien, à terme, de supprimer un niveau administratif, sans pour autant que cette volonté, dont la matérialisation nécessiterait une révision constitutionnelle, ait été expressément formulée dans le présent texte, contrairement à ce que réclamaient, dans l’optique d’une réalisation immédiate, M. Balladur ou M. Attali. Peut-on censurer une disposition virtuelle ? Oui, si les présomptions d’une évolution sont certaines. C’est malheureusement bien le cas, s’agissant des départements, comme je crois l’avoir démontré. Un second motif d’inconstitutionnalité tient à la disparition de la clause générale de compétence, fondement de la liberté des collectivités territoriales. Le conseil général est compétent « pour régler les affaires d’intérêt départemental ». Certes, cette formule n’a eu d’existence juridique qu’à partir de 1982.
Jean-Claude PEYRONNET - Sénat - 2010-01-20
Date: 2010-01-20
Orateur: Jean-Claude PEYRONNET

M. Jean-Claude Peyronnet. Je suis certain de la date que j’avance, monsieur le ministre, mais il est vrai que cette reconnaissance tardive ne faisait que sanctionner une pratique plus que centenaire. À partir de 1982, donc, par cohérence, les trois niveaux de collectivités – régions, départements et communes – ont également bénéficié de cette clause générale de compétence, formulée dès 1884 pour les communes. Qui pourrait nier que cette ancienneté confère à cette « clause » le caractère d’un principe fondamental reconnu par les lois de la République, un principe qui a fait la preuve de son efficacité ? Qu’on ne nous dise pas qu’il a été source de confusion et de surcoût : ce n’est pas vrai ! D’abord, les collectivités territoriales ont été suffisamment sages pour ne pas en faire une application abusive. Par ailleurs, les compétences spécifiques des départements et des régions représentent environ 90 % de l’ensemble de leurs actions. En outre, contrairement à ce que croit Mme Lagarde, ce principe s’est appliqué sans qu’une collectivité exerce sa tutelle sur une autre, les communes – et pas seulement les plus petites – ne réalisant les investissements dont on a souligné très souvent l’importance que grâce à l’appui des niveaux supérieurs, départementaux et régionaux. Enfin, la transparence est presque partout la règle, les critères sont connus et publics, et l’aide est souvent devenue quasi automatique. Monsieur le ministre, vous connaissez parfaitement cette réalité, vous qui avez été très longtemps président de conseil général.
Michel MERCIER (ministre.) - Sénat - 2010-01-20
Date: 2010-01-20
Orateur: Michel MERCIER
Fonction: ministre.

M. Michel Mercier, ministre. Tel n’est pas le cas ! Rien dans ce texte ne vient limiter la libre administration des collectivités locales ! Quant à la clause générale de compétence – autre point sur lequel vous contestez la constitutionnalité de ce texte –, elle trouve son origine dans l’article 48 de la loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux. Cet article prévoit que le conseil général règle par sa délibération les affaires du département. Il crée ainsi le département moderne, administré par un conseil général élu de manière démocratique. Pour l’instant, rien dans le présent texte ne contredit la clause générale de compétence. L’article 35 du projet de loi prévoit que le législateur organise les compétences, conformément aux dispositions de la Charte européenne de l’autonomie locale. Dès lors, le présent projet de loi ne me semble aucunement justifier une exception d’irrecevabilité pour des motifs constitutionnels. À ces objections de droit j’ajouterai une objection d’opportunité. Monsieur Peyronnet, vous avez abordé des sujets aussi intéressants qu’importants. Comme vous êtes un démocrate et un républicain, vous ne souhaitez sûrement pas priver le Parlement de la possibilité d’examiner ces sujets au fond. Or, adopter votre motion reviendrait à fermer la discussion. Je suis pour ma part favorable au dialogue, au débat, et je demande donc au Sénat de rejeter cette motion.
Alain ANZIANI - Sénat - 2010-01-20
Date: 2010-01-20
Orateur: Alain ANZIANI

M. Alain Anziani. En réalité, sans même parler des projets de loi à venir, qui soulèvent des problèmes liés à la parité et, de l’avis même du Conseil d’État, à la sincérité du scrutin, le présent texte est truffé de dispositions inconstitutionnelles. Je me contenterai de relever trois problèmes. Je traiterai brièvement du premier, qui vient d’être exposé. Si vous évitez l’inconstitutionnalité majeure qui aurait découlé d’une fusion du département et de la région, chacune de ces deux collectivités étant mentionnée dans la Constitution, vous n’avez pas évité une inconstitutionnalité que je qualifierai d’accessoire. En effet, à défaut de fusionner les collectivités, vous fusionnez les élus, et nous sommes curieux de savoir ce que le Conseil constitutionnel en pensera. Ensuite, comme je l’ai encore indiqué ce matin devant la commission, vous permettez à la métropole, dès l’instant qu’elle les demande, d’avoir les compétences économiques de la région et du département, même si ces deux collectivités s’y opposent. Il y a là une inconstitutionnalité majeure puisque vous offrez la possibilité, non pas à une collectivité territoriale, mais à un établissement public de coopération intercommunale d’imposer son choix et d’obtenir un transfert de compétences de la part d’une collectivité territoriale. Ce n’est évidemment pas acceptable sur le plan juridique. Enfin, de la même manière, une communauté de communes, c’est-à-dire un EPCI, pourra demain, par l’intermédiaire du préfet, imposer à une commune, c'est-à-dire à une collectivité territoriale, de la rejoindre. Sans porter de jugement sur l’opportunité d’une telle intégration, j’estime qu’elle est contraire à notre Constitution.
Josiane MATHON-POINAT - Sénat - 2010-01-20
Date: 2010-01-20
Orateur: Josiane MATHON-POINAT

Mme Josiane Mathon-Poinat. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, dans la période la plus critique de la crise financière, le Président de la République s’était félicité de la résistance de notre pays face à l’effondrement économique et social généralisé. Selon lui, la raison en était évidente : les services publics, la fonction publique, la protection sociale avaient servi « d’amortisseur social ». Ces belles paroles étaient seulement circonstancielles puisque vous vous employez, aujourd’hui, à détruire tout ce qui vous paraissait alors indispensable. Non satisfaits par la casse programmée de ce qui constitue la colonne vertébrale des politiques de solidarité, vous nous proposez également de remettre en cause nos institutions territoriales. La vie de nos concitoyens ne semble pas être votre principale préoccupation ; celle de nos communes, de nos départements et de nos régions encore moins. Vous n’agissez pas pour répondre aux besoins de la majorité de nos concitoyens, mais n’avez qu’un leitmotiv : confier au secteur marchand tout ce qui peut faire fructifier les comptes de quelques privilégiés. Les services publics sont, de votre point de vue, des secteurs potentiels de profitabilité pour quelques-uns. Vous oubliez qu’ils ont été créés pour satisfaire à l’intérêt général ! Dans votre conception étroite, égoïste, tout doit être soumis aux règles du marché, du libéralisme. Ce dogme vous aveugle à un point tel que vous ignorez ce que vivent nos concitoyens, obnubilés que vous êtes par les seuls intérêts de la classe qui vous a portés au pouvoir. Tout le monde ne souffre pas de la rigueur ; ainsi vos amis semblent-ils s’en tirer assez bien… L’indice CAC 40 a bondi de 56 % au cours des neuf derniers mois de 2009 et les banques ont largement tiré leur épingle du jeu, faisant un bond de 70 %. Les spéculateurs ont donc de beaux jours devant eux ! La crise a des effets différenciés selon l’échelon social. Les banques reprennent leurs vieilles habitudes. Or, les mêmes causes produisant les mêmes effets, on peut craindre que la crise ne se reproduise, en pire. Nombreux sont d’ailleurs ceux qui pensent que nous ne sommes pas à l’abri d’une nouvelle crise. Le Président de la République, lui-même, le reconnaît : « [...] si la crise devait repartir, les États ne seraient plus la digue qu’ils ont été dans la crise que nous venons de connaître. Parce que car nous avons utilisé la plus grande part de nos marges de manœuvre. » On sait que les solutions envisagées par les libéraux se résument bien souvent à des politiques de rigueur et d’austérité, qu’ils font supporter à la majorité de la population. Les salaires constituent ainsi une première variable d’ajustement et subissent en conséquence une pression constante. Les salariés payés au SMIC ne vont voir leur revenu mensuel nominal progresser que de 6 euros ! Jamais, en trente ans, le taux d’augmentation des salaires n’a été aussi faible, avec une moyenne inférieure à 3 %, s’établissant autour de 2,6 % pour les ouvriers et les employés.
Josiane MATHON-POINAT - Sénat - 2010-01-20
Date: 2010-01-20
Orateur: Josiane MATHON-POINAT

Mme Josiane Mathon-Poinat. J’y viens, madame Panis ! Que peuvent espérer les femmes, qui sont plus de 1 900 000 à rechercher un emploi ? C’est une situation d’injustice que nous refusons, contrairement à vous ! Les élus locaux, dont vous êtes, madame Panis, sont directement concernés par la dégradation des conditions d’existence de millions de nos concitoyens. Or les seules politiques que vous trouvez à mettre en œuvre, et que vous osez qualifier de « réformes », constituent autant de graves reculs sociaux. Jamais notre pays n’a connu une telle situation de régression sociale, alors que les richesses produites sont en augmentation constante. (Mme Jacqueline Panis s’exclame.) Si vous le souhaitez, madame, vous pourrez me répondre tout à l'heure ! En étouffant financièrement les collectivités locales par la suppression de la taxe professionnelle, vous mettez en péril les nombreux services publics locaux qui viennent en aide à nos concitoyens les plus modestes. Vous en profitez pour faire, au passage, un cadeau de 12,3 milliards d’euros aux entreprises. Après la mise en place du bouclier fiscal, cela confirme que votre générosité est toujours ciblée sur les mêmes couches sociales. Ces exonérations ne servent ni l’emploi ni le développement économique. Le rapport Cotis l’a confirmé. La suppression de la part salaires de la taxe professionnelle n’a eu aucun effet positif pour les salariés ou pour l’économie : les salaires ont stagné, les investissements sont restés stables et seuls les profits des actionnaires se sont envolés. Tel est le résultat de ces exonérations de toutes sortes, sociales ou fiscales ! Et la situation des PME n’est pas réglée pour autant... Qu’en serait-il si ces textes étaient votés ? La suppression de la taxe professionnelle, première étape du processus que vous avez « cogité », risque de bloquer le fonctionnement de nos communes, de nos départements et de nos régions. En paralysant ainsi nos institutions démocratiques de base, vous remettez en cause la démocratie de proximité. Or, si les communes ne vous plaisent pas, elles conviennent à leurs habitants, qui leur font confiance : c’est un échelon essentiel de notre démocratie. Une enquête récente du CEVIPOF, le centre de recherches politiques de Sciences Po, le confirme : autant la défiance est forte à l’égard des échelons supérieurs du pouvoir, en particulier le Président de la République et le Premier ministre, autant la confiance reste élevée vis-à-vis des élus locaux, qu’il s’agisse des maires, des conseillers généraux ou des conseillers régionaux. C’est pourtant le moment que vous choisissez pour remettre en cause nos institutions locales. En supprimant nombre de ces élus, vous altérez notre système démocratique. De votre point de vue, pour vous, 500 000 élus locaux, c’est trop, de même d’ailleurs que 36 000 communes ! Notre République est fondée sur des valeurs. Or vous allez, avec ce texte, « marchandiser » le système, le soumettre encore davantage à la loi du marché.
Jean-Pierre CHEVÈNEMENT - Sénat - 2010-01-20
Date: 2010-01-20
Orateur: Jean-Pierre CHEVÈNEMENT

M. Jean-Pierre Chevènement. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la réforme qui nous est soumise ne procède pas d’une pensée claire. Son examen vient dans un ordre inverse à celui qu’eût inspiré la logique. Il eût fallu partir du rôle des collectivités territoriales et de leurs compétences, régler ensuite leur organisation, pourvoir enfin à leurs recettes. C’est le contraire qui a été fait. Certes, le problème des recettes a été traité, mais il n’est pas réglé. Nous ne connaissons pas encore les compétences dans lesquelles seront enfermés les départements et les régions. L’objectif premier, comme le Président de la République l’a d’ailleurs clairement déclaré, est d’associer les collectivités territoriales à la rigueur budgétaire. Les financements croisés seront interdits, sauf exceptions dont l’article 35 du projet de loi renvoie à un an la définition. L’élection des conseillers territoriaux appelés à remplacer les conseillers généraux et les conseillers régionaux aura lieu selon un mode de scrutin que nous ne connaissons pas. Elle fera régresser la parité et transformera le problème des cumuls en un véritable casse-tête. Monsieur le ministre, ce projet de loi porte la marque d’une excessive précipitation : qui trop embrasse, mal étreint. Le Sénat n’entend pas se laisser encore une fois mettre devant le fait accompli et se voir réduire au rôle de simple chambre d’enregistrement. Pourtant, monsieur le ministre, il y a plus préoccupant encore : le texte qui nous est proposé est gravement attentatoire aux principes de la République. Aux termes de l’article 1 er de la Constitution, en effet, la République est indivisible. Elle respecte le principe d’égalité. Son organisation est décentralisée. Or le projet de loi de réforme des collectivités territoriales contrevient à ces principes. Il porte en lui l’extinction des communes existantes et des départements. Il saperait ensuite, s’il était adopté, l’unité de la République. La commune et le département sont tous deux des créations de la Révolution française. Celle-ci a installé les communes dans les limites des anciennes paroisses et les départements aux lieu et place des découpages hérités de l’ancien ordre féodal.
Jean-Pierre CHEVÈNEMENT - Sénat - 2010-01-20
Date: 2010-01-20
Orateur: Jean-Pierre CHEVÈNEMENT

M. Jean-Pierre Chevènement. Aux termes de l’article 8 du projet de loi, ces communes nouvelles pourront être créées à la place d’un établissement public de coopération intercommunale, un EPCI, avec l’accord des deux tiers des communes représentant les deux tiers de la population, sur l’initiative d’un préfet ou de l’EPCI lui-même. En clair, cela signifie que l’opposition du tiers des communes dans le ressort du périmètre de l’EPCI concerné ne suffirait pas à empêcher leur disparition pure et simple. Voilà qui est grave, et ce n’est pas M. Braye qui me démentirait. Comme vous l’avez rappelé, monsieur le ministre, l’article 72 de la Constitution précise que les collectivités territoriales s’administrent librement, dans les conditions prévues par la loi. Mais la loi peut-elle aller jusqu’à faire disparaître des milliers de communes sans leur consentement ? N’est-ce pas là une atteinte fondamentale au principe selon lequel l’organisation de la République est décentralisée ? Vous n’avez pas répondu à cette question, monsieur le ministre !
Jean-Pierre CHEVÈNEMENT - Sénat - 2010-01-20
Date: 2010-01-20
Orateur: Jean-Pierre CHEVÈNEMENT

M. Jean-Pierre Chevènement. La création desdites « communes nouvelles » apparaît comme le moyen de pallier, quarante ans après, l’échec de la loi Marcellin. Or la réussite de l’intercommunalité de projet – vous le savez bien, puisque nous y avons travaillé ensemble – a permis d’apporter un remède simple à cet émiettement communal, qui est certes une spécificité française, mais qui est aussi un formidable atout pour la démocratie par le formidable réseau de 500 000 élus de proximité, quasi bénévoles pour la plupart, que chacun d’entre nous ne manque jamais de saluer. Monsieur le ministre, il existe un rapport entre la liberté communale et la démocratie. Les règles de majorité qualifiée peuvent s’appliquer à l’intérieur de l’intercommunalité, mais elles ne le peuvent pas quand il est question de l’existence même des communes, échelons de base de la démocratie. C’est par la commune que la République et la nation sont partout chez elles. Partout sur le territoire national, le maire et les conseils municipaux sont les échelons avancés de l’État républicain. J’en viens à l’intercommunalité, dont je ne conteste pas qu’il faille achever la carte. J’attire l’attention du Sénat sur la transformation qualitative qu’impliqueraient les nouvelles modalités de désignation des conseillers communautaires. Sous le régime de la loi de 1999, que je suis bien placé pour connaître, l’intercommunalité est une coopérative de communes mettant en commun leurs compétences stratégiques. Avec ce projet de loi, mes chers collègues, vous allez créer – sans l’avoir véritablement voulu, au demeurant – un quatrième niveau de collectivités.
Jean-Pierre CHEVÈNEMENT - Sénat - 2010-01-20
Date: 2010-01-20
Orateur: Jean-Pierre CHEVÈNEMENT

M. Jean-Pierre Chevènement. Prenez-y garde : cette élection directe sapera considérablement la légitimité des maires, en laquelle résidait l’alchimie qui avait permis la réussite de l’intercommunalité. Les conseillers communautaires, aujourd’hui élus par les conseils municipaux, sont en fait largement choisis par les maires pour les seconder. La réunion des maires structure aujourd’hui la vie du conseil communautaire. Demain, élus au suffrage universel sur plusieurs listes, les conseillers communautaires importeront inévitablement au sein du conseil communautaire les différences politiques et idéologiques qui les auront fait élire. La commune s’effacera ainsi discrètement avec la légitimité des maires. Par ailleurs, le projet de loi ouvre la porte à des fusions autoritaires d’EPCI auxquelles il suffira, aux termes de l’article 20, que souscrive au moins un tiers des conseils municipaux des communes regroupées dans chaque EPCI. C’est là un très faible barrage contre les regroupements autoritaires d’EPCI ! Comment mieux manifester le peu de cas que fait le Gouvernement de la liberté des communes ? Monsieur le ministre, il faut y réfléchir à deux fois avant de toucher à l’organisation territoriale de la République.