Lucette MICHAUX-CHEVRY - Sénat - 2004-06-21
Date: 2004-06-21
Orateur: Lucette MICHAUX-CHEVRY

Mme Lucette Michaux-Chevry. Monsieur le président, madame le ministre, mes chers collègues, vous le savez, l'octroi de mer a pour origine historique l'octroi municipal, taxe destinée, sous l'Ancien Régime, à alimenter les budgets des collectivités, et particulièrement des communes. Mais c'est l'article 2 du sénatus-consulte du 4 juillet 1866 qui a défini en premier lieu la nature de l'octroi de mer et en a précisé les différentes destinations. Les dispositions de ce texte prévoyaient que l'octroi de mer frappait les produits de toute provenance et que les taux, les assiettes, les modalités et les modes de répartition étaient votés par le conseil général. Les produits de l'octroi de mer étaient affectés, et le sont encore, au budget des communes au prorata de leur population. Le recouvrement était assuré par le service des douanes. A l'analyse, l'octroi de mer s'apparente donc à un droit de douane. Mais, le 14 juin 1935, le conseil général de la Guadeloupe adopta une délibération, approuvée en janvier 1936, où il est précisé en substance que les droits d'octroi de mer sont applicables aux objets de toute provenance, qu'ils soient importés, récoltés, préparés ou fabriqués dans la colonie. Avec la départementalisation de 1946, qui allait ouvrir les portes économiques de l'outre-mer, l'octroi de mer, tel qu'il était autrefois conçu, c'est-à-dire fixé par le conseil général, allait frapper très lourdement les productions locales, et il fut fortement contesté par les élus. Une circulaire du Gouvernement du 5 mars 1964 est alors intervenue pour supprimer cette taxe et le droit interne. Mais cette circulaire n'avait aucune portée réelle, car elle n'avait la valeur ni d'un décret ni d'une loi. Aussi, l'Acte unique européen de 1986, ayant pour objectif l'harmonisation fiscale, allait s'attaquer à cette suppression du droit interne et de l'octroi de mer, qui était incompatible avec l'achèvement du marché commun. La réforme du 22 décembre 1989 tendait, quant à elle, à la reconnaissance du bien-fondé de l'octroi de mer selon les principes d'harmonisation, puis d'intégration. Il faut toutefois signaler que la taxe d'octroi de mer allait subir de nombreuses modifications, décidées d'abord par les conseils généraux, puis par les assemblées régionales. Rappelons tout d'abord que les produits importés par les administrations, la justice, l'armée, la sécurité sociale, ont été assujettis au paiement de la taxe, alors qu'ils étaient autrefois systématiquement exonérés. C'est ainsi qu'a été établie cette fameuse règle, qui a permis à Bruxelles de reconnaître le fondement de cette taxe, selon laquelle l'octroi de mer est la règle et l'exonération l'exception. Puis, les collectivités antillaises se sont engagées contre la procédure de double imposition. En effet, des produits importés en Guadeloupe, pour lesquels la taxe d'octroi de mer avait été acquittée, étaient à nouveau assujettis à l'octroi de mer à la Martinique, parce que les taux y étaient différents. Nous avons pu, à ce moment-là, harmoniser nos taux d'octroi de mer, de telle sorte qu'un produit assujetti à l'octroi de mer en Guadeloupe ne le supporte plus en Martinique. Par ailleurs, nous avons engagé un certain nombre de procédures concernant les différentiels de taux applicables entre la Guadeloupe et la Martinique, afin de faciliter les échanges entre nos régions. La répartition de l'octroi de mer, basée sur le seul critère de population, fut alors modifiée, pour prendre en compte, d'une part, le dépeuplement des centre-bourgs et, d'autre part, le coût de la double insularité, la Guadeloupe étant un archipel. Mais la nature juridiquement hybride de l'octroi de mer a été mise à mal par les nombreuses décisions de condamnation dont le Gouvernement français a été l'objet et qui ont contraint celui-ci à légiférer en 1992. Ce texte de 1992 définissait la réelle nature juridique de l'octroi de mer, assimilé désormais à un droit de consommation. Il précisait notamment que toutes les opérations étaient assujetties à l'octroi de mer, que les exonérations pouvaient être accordées par le conseil régional pour les productions locales et prenaient la forme d'un taux réduit ou d'un taux zéro. La décision de l'assemblée devait être notifiée au préfet dans un délai de huit jours, avec un effet suspensif pendant une durée de trois mois, alors que le Conseil avait fixé cette durée à deux mois sans effet suspensif. Par cette loi de 1992, le Gouvernement allait donc au-delà des recommandations du Conseil. Une vingtaine de taux plus ou moins disparates figuraient en outre dans ce texte et une partie du produit de l'octroi de mer devait être affecté à une dotation globale annuelle pour les communes, le solde allant aux fonds régionaux pour le développement et l'emploi, utilisés sur décision du conseil régional. Je précise d'ailleurs, madame le ministre, que le conseil régional de la Guadeloupe, à mon départ, ne disposait plus de ce fonds régional : nous avons en effet tout consommé, dans l'intérêt des entreprises et de l'emploi. Voilà, sommairement résumée, la situation de l'octroi de mer lors de votre arrivée, madame le ministre, au ministère de l'outre-mer. Mais, si la loi de 1992 nous avait accordé un délai de dix années - qui est venu à expiration en 2002 -, le Gouvernement français avait, quant à lui, oublié ce texte. Quant à l'octroi de mer, il était remis en cause par les instances communautaires. Compte tenu de la situation exceptionnelle des DOM, reconnue par certaines dispositions tant de la Constitution française que de l'Acte unique, il était tout à fait possible de réussir, certes non sans difficultés, et de faire reconnaître le caractère dérogatoire de l'octroi de mer. Pour ce faire, vous avez engagé, madame le ministre, une synergie entre les parlementaires, les collectivités et les acteurs économiques, ce qui n'est pas toujours facile, surtout lorsque les intérêts des élus et ceux des milieux socioprofessionnels divergent. Mais ces nombreuses réunions ont permis de dégager des solutions et de proposer des arguments matériels indiscutables. A cet égard, permettez-moi d'évoquer l'une de ces réunions, celle à laquelle ont participé les ambassadeurs de la zone, dont la portée fut capitale et qui démontre l'importance de l'octroi de mer pour les productions locales face à l'application des negative lists pénalisant l'exportation de nos produits dans la zone. Le projet de loi qui nous est soumis aujourd'hui sauve une nouvelle fois l'octroi de mer, car il transpose dans le droit national la décision du Conseil européen autorisant la France à instaurer cette taxe. Le nouveau dispositif comporte des mesures de simplification, que je me plais à mettre en exergue, concernant les taux de taxation et le système des écarts entre taux internes appliqués aux produits locaux et taux externes grevant les biens importés. Le dispositif sera désormais beaucoup plus facile à appliquer. Par ailleurs, le projet de loi valorise les petites entreprises, comme vous n'avez pas manqué de le souligner, madame le ministre. Or ce sont les petites entreprises locales qui doivent faire l'objet d'une attention toute particulière de notre part. En outre, le texte prévoit un complément de soutien financier aux communes, dont les budgets sont parfois limités compte tenu des charges de fonctionnement qu'elles supportent. En conclusion, ce projet de loi tend à simplifier considérablement la gestion administrative de l'octroi de mer et constitue, pour les collectivités territoriales concernées, un instrument fiscal rénové permettant de maintenir les recettes et d'apporter un appui indispensable au développement économique de nos régions. Cependant, si l'octroi de mer doit être, pour l'outre-mer, un instrument de soutien à la production locale, il est clair, madame le ministre, que le Gouvernement doit être vigilant devant l'ouverture du grand marché caribéen, qui risque de mettre à mal les efforts consentis en faveur du développement de l'outre-mer au travers tant de la loi de programme que du dispositif rénové de l'octroi de mer. Il est en effet reconnu que nos régions disposent d'importantes infrastructures et recèlent un gisement d'entreprises performantes constituant incontestablement un atout pour le développement dans la zone et donnant aux régions antillaises, en particulier, un potentiel d'intervention en matière de coopération. Certes, la réussite de la mise en oeuvre du programme Interreg III, pour lequel la région Guadeloupe était l'autorité de gestion, a permis une action intéressante, grâce à une combinaison financière heureuse entre les crédits du FEDER, le Fonds européen de développement régional, proprement communautaire, et ceux du FED, le Fonds européen de développement, alimenté par des contributions volontaires des Etats membres de l'Union européenne. Si le dispositif social de la loi de programme permet aux régions françaises des Antilles de faire face, en particulier, au surcoût du travail, il reste que l'ouverture dans deux ans du grand marché caribéen risque d'inciter les Etats de la zone au protectionnisme, par le recours de plus en plus fréquent aux negative lists au détriment de la production locale antillaise. Par conséquent, il est important de veiller à ce que l'octroi de mer demeure un véritable rempart défendant cette production locale, afin d'éviter que nos régions ne deviennent les consommatrices de produits provenant du monde entier mais labellisés « caribéens », et donc devenus européens. Cette dernière observation étant faite, je voudrais insister sur le caractère tout à fait novateur du dispositif de l'octroi de mer pour les collectivités territoriales concernées, et vous féliciter personnellement, madame le ministre, d'avoir relevé en peu de temps un grand défi dans des conditions particulièrement difficiles, et ce dans l'intérêt des départements d'outre-mer.