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Jean-Pierre SUEUR - Sénat - 2010-01-28
Date: 2010-01-28
Orateur: Jean-Pierre SUEUR

M. Jean-Pierre Sueur. Comme nous l’avons souligné, notre conception de l’intercommunalité se fonde sur une grande liberté accordée aux communes aux instances intercommunales. Si notre pays connaît cette révolution tranquille de l’intercommunalité à laquelle nous avons assisté depuis une quinzaine d’années, c’est parce que nous avons fait confiance à la liberté des communes et des intercommunalités. Lorsque nous sommes en désaccord, nous le disons. Mais lorsque nous sommes en accord, nous le disons également. Nous ne sommes pas dans une opposition systématique. C’est pourquoi je le dis tout simplement : les sous-amendements de M. le rapporteur ont une philosophie qui me paraît tout à fait positive. Elle consiste à parier sur l’accord entre les communes et entre les élus à l’intérieur des instances de l’intercommunalité, donc sur la liberté. Et, s’il n’y a pas d’accord – je parle pour les communautés de communes ou d’agglomération, car la situation est différente pour les communautés urbaines et les métropoles –, s’appliqueront des règles fixées par la loi, à la suite de l’adoption d’un amendement qui a donné lieu à une intense concertation, un travail très sérieux au sein de nombreuses associations d’élus. De notre point de vue, tout cela est positif. Les associations ont été entendues, il y a eu concertation et, in fine , on respecte la liberté des communes tout en précisant qu’il faut des règles inscrites dans la loi – c’est le sens de l’amendement de notre ami et collègue Gérard Collomb – aboutissant à une prise en compte de la démographie, de la population et des habitants. C’est conforme au principe de l’égalité républicaine. Par conséquent, au nom de mon groupe, je vous informe que nous voterons le sous-amendement de la commission, ainsi que les amendements de nos collègues Pierre Hérisson et Gérard Collomb.
Dominique BRAYE - Sénat - 2010-01-28
Date: 2010-01-28
Orateur: Dominique BRAYE

M. Dominique Braye. Le territoire serait pris en compte à hauteur de 30 %, et la démographie à hauteur de 70 %. Une telle disposition éviterait le « taclage » des petites communes que notre collègue Michel Charasse a déploré. Si jamais l’accord local n’est pas validé par le Conseil constitutionnel, le texte de loi s’appliquera dans toute sa rudesse pour les moyennes et petites communes qui seront – cela a été largement souligné au cours de nos débats – sous-représentées par rapport à la commune-centre. Rien n’empêchera alors une grosse commune, avec l’alliance d’une petite commune, d’imposer sa loi à trente, à quarante, voire à cinquante autres communes. Ce n’est pas souhaitable. Deux réactions risquent d’être à déplorer : soit les maires des petites communes se désintéresseront totalement de l’intercommunalité, soit, au contraire – et ce serait peut-être le pire pour nos territoires –, ils se ligueront pour ensemble essayer de former une ceinture de résistance en vue de faire face à la commune centre. C’est ce que nous voyons se dessiner. Je vous mets en garde : certains territoires examinent le texte de près et sont en train de calculer quelle position adopter dans tel ou tel cas de figure. J’ai pu le constater lors des cérémonies de vœux où j’ai rencontré les maires de mon département : les maires des petites communes à la périphérie d’une grande commune en appellent déjà au regroupement de façon à ne pas passer, comme ils le disent, à la « moulinette » d’une seule commune. Il est donc important de placer le curseur au-dessus des 10 %. Je vous signale que 10 % de quarante sièges, cela ne fait que quatre sièges à redistribuer pour les petites communes. Certaines intercommunalités ne sont composées que de dix, de vingt ou de trente communes. En revanche, 30 %, c'est-à-dire douze sièges sur quarante-six sièges, est une proportion plus acceptable, qui tempérerait le mécontentement des élus des moyennes et petites communes. Ces élus auraient moins l’impression d’être relégués sur un strapontin et de voir passer le train de l’intercommunalité sans pouvoir en modifier le parcours, ce qui n’est pas l’esprit de l’intercommunalité. Actuellement, l’intercommunalité, ce sont des élus qui laissent de côté les débats politiciens, se mettent d’accord sur un projet et prennent ensemble les décisions qui s’imposent pour le concrétiser. La disposition proposée cassera cet état d’esprit. Pour finir, monsieur le président, je souhaite poser une question à tous ceux qui pratiquent l’intercommunalité : préfèrent-ils avoir au sein de leur organisation un maire adjoint d’une petite commune, qui s’intéressera aux dossiers, ou le vingt-troisième de liste d’une grande commune ? Par expérience, je puis vous assurer que la présence d’un maire ou d’un maire adjoint d’une petite commune est préférable à celle d’un vingt-troisième de liste d’une grande commune !
Jean-Jacques HYEST (président de la commission des lois.) - Sénat - 2010-01-28
Date: 2010-01-28
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: président de la commission des lois.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Je suis désolé, monsieur Braye, mais la jurisprudence du Conseil constitutionnel s’applique parfaitement à ce que vous nous avez proposé ! Je remercie tous ceux qui ont fait un effort, dont M. le secrétaire d'État qui s’en est remis à la sagesse du Sénat. Monsieur le secrétaire d'État, vous avez parfaitement compris à quel point il était essentiel pour une large majorité des sénateurs de privilégier le système des accords locaux, qui fonctionne bien quel que soit le nombre d’élus, l’objectif étant de travailler en commun. Si l’intercommunalité s’est développée, comme l’ont souligné plusieurs orateurs, c’est qu’il y avait accord. En cas de désaccord, il faut prévoir des règles suffisamment souples – je pense à l’amendement qui a le soutien de l’Association des maires de France – pour aboutir à un équilibre. Laissons vivre les communautés de communes ou les communautés d’agglomération, qui n’obéissent pas à des critères strictement démographiques, mais qui fonctionnent bien !
Pierre JARLIER - Sénat - 2010-01-28
Date: 2010-01-28
Orateur: Pierre JARLIER

M. Pierre Jarlier. Nous sommes parvenus à une rédaction de synthèse, qui reprend l’essentiel des attentes qui se sont exprimées sur les différentes travées du Sénat. J’ai été interrogé sur le sort que je voulais réserver à certains de mes sous-amendements. Le sous-amendement n° 705 est satisfait par le sous-amendement de la commission des lois, qui tient compte de la diversité des territoires dans la constitution des conseils de communautés de communes et de communautés d’agglomération. Je le retire donc. Les sous-amendements n os 688 et 689 traitaient des problèmes de quotas supplémentaires d’élus et des conditions dans lesquels ils seraient répartis au sein des conseils. Cette question se pose moins dès lors que l’accord en amont est privilégié. Je fais confiance à M. le rapporteur et à la commission des lois pour obtenir, entre les lectures du texte, l’apport d’éléments précis pour affiner le dispositif proposé. Je retire donc également ces deux sous-amendements. En revanche, je maintiens les sous-amendements n os 706 et 690. Il s’agit de sous-amendements importants, qui permettront d’éviter de confondre les délais pendant lesquels nous aurons à revoir la composition des communautés et les périodes préélectorales.
Hervé MAUREY - Sénat - 2010-01-28
Date: 2010-01-28
Orateur: Hervé MAUREY

M. Hervé Maurey. Le groupe auquel j’appartiens apportera son soutien au sous-amendement de la commission. Il faut absolument préserver cette possibilité d’accord entre les communes pour la répartition des sièges au sein de l’EPCI. C’est un point important. Nous ne pouvons pas, sous prétexte qu’il y aurait un risque d’inconstitutionnalité, ne pas retenir ce dispositif. L’accord constitue le fondement même du mode de fonctionnement d’une communauté de communes. C’est dans cet esprit que nous avons évoqué ce matin la possibilité d’accorder aux communautés de communes qui le souhaitent des suppléants au-delà d’un siège. Toutes nos discussions montrent bien que la question de l’accord, voire du consensus, est tout à fait essentielle au fonctionnement d’une communauté de communes. Nous avons également beaucoup évoqué le problème de l’équilibre entre la représentation démographique et la représentation des territoires pour la composition des communautés de communes. Nous avons abordé ce sujet hier à propos des conseillers territoriaux et de leur futur territoire. Je souhaite y revenir, car c’est exactement la même chose : il faudra trouver un subtil équilibre entre la représentation démographique et la représentation des territoires. Nous devrons garder ce point en mémoire lorsque nous discuterons du territoire des conseillers territoriaux. L’équilibre est très difficile à trouver. Comme certains orateurs l’ont souligné, il faut éviter que la commune la plus importante n’impose ses décisions à l’ensemble des communes et faire en sorte que la commune la plus importante soit respectée.
Pierre-Yves COLLOMBAT - Sénat - 2010-01-28
Date: 2010-01-28
Orateur: Pierre-Yves COLLOMBAT

M. Pierre-Yves Collombat. Vu la difficulté de la tâche, qui résulte d’ailleurs de la diversité des situations, nous venons de franchir un grand pas par rapport au texte initial. Ce grand pas est non seulement utile sur le plan pratique, mais il exprime également notre adhésion à une conception de l’intercommunalité envisagée comme coopérative de communes : les collectivités locales négocient des accords dans le cadre de la loi, c’est parfait. Cela dit, en seconde mi-temps, il faudra s’interroger à nouveau sur la nécessité de ménager une souplesse supplémentaire, en introduisant la possibilité de créer plus de sièges de délégués, dans le cas où aucun accord ne pourrait être obtenu. Pour conclure, je dirai que l’argument selon lequel un quota de 30 % pourrait encourir la censure du Conseil constitutionnel me paraît assez risible ! Mes chers collègues, si tel est le cas, je vous souhaite bien du plaisir avec les conseillers territoriaux ! Il ne s’agira plus de 30 %, mais d’écarts de un à cinq, à six ou à sept, voire plus !
Charles GUENÉ - Sénat - 2010-01-28
Date: 2010-01-28
Orateur: Charles GUENÉ

M. Charles Guené. Pour avoir à l’origine cosigné l’amendement de M. Braye, je voudrais exprimer aujourd’hui ma satisfaction quant à l’accord que nous avons pu trouver ensemble. Je voterai donc ce texte. En effet, nous arrivons à préserver l’accord local, mais resitué dans le cadre de la jurisprudence du Conseil constitutionnel de 1995, en le disant, mais sans trop insister, et en rétablissant les règles du pacte communautaire. Comme je l’ai dit ce matin, je suis plus dubitatif quant à la production d’un tableau annexé qui, par nature et dans la mesure où il interprète, peut s’exposer à une appréciation ou un commentaire du Conseil constitutionnel. Je partage tout à fait l’avis du président de la commission des lois : plus nous irons au-delà de cette limite de 10 %, plus nous justifierons, à défaut de sanction, des commentaires du Conseil constitutionnel, que nous serions bien inspirés de ne pas réveiller si nous voulons conserver une certaine latitude dans le cadre du pacte communautaire. Voilà pourquoi l’accord auquel nous sommes parvenus me paraît tout à fait satisfaisant et mériterait d’être conservé en l’état.
Alain MARLEIX (secrétaire d’État.) - Sénat - 2010-01-28
Date: 2010-01-28
Orateur: Alain MARLEIX
Fonction: secrétaire d’État.

M. Alain Marleix, secrétaire d’État. Depuis dix ans, le succès dans notre pays de l’intercommunalité et des lois Chevènement représente une victoire du pragmatisme. Aujourd’hui, au Sénat, un équilibre a été trouvé, au terme d’une très longue discussion et en concertation avec l’ensemble des associations représentatives des élus, mais aussi grâce à l’expertise du Sénat dans ce domaine et au travail très patient de M. le rapporteur. Le Gouvernement, pour des raisons évoquées ce matin par mon collègue Michel Mercier, avait craint que la solution proposée ne soit pas conforme aux principes constitutionnels. Il est clair que, pour éviter ce risque, les dispositions qui seront adoptées doivent bien préciser, au moins de façon implicite, que, en l’occurrence, la répartition des sièges doit respecter le principe de proportionnalité par rapport à la population de chacune des collectivités territoriales. Évidemment, on ne peut pas légiférer en préjugeant une éventuelle décision du Conseil constitutionnel. Mais, le cas échéant, il sera toujours temps de modifier la loi. En attendant, un très bon accord a été trouvé au terme d’une concertation. Bien entendu, le Gouvernement ne peut qu’être extrêmement favorable à cette issue.
Jean-Jacques HYEST (président de la commission des lois.) - Sénat - 2010-01-28
Date: 2010-01-28
Orateur: Jean-Jacques HYEST
Fonction: président de la commission des lois.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Notre avis ne change pas pour autant. Il faut privilégier le recours aux accords pour éviter que le nombre de sièges ne soit trop important, et M. Jean-Pierre Fourcade est parfaitement capable d’en négocier. Si nous passons notre temps à résoudre des cas particuliers ou à revenir sur des points déjà évoqués, tels que les 30 %, nous n’allons pas en sortir. Cela commence à être lassant ! Nous avons essayé de faire un travail honnête, de mettre tout le monde d’accord, de traiter toutes les situations, et voilà qu’il faudrait brusquement trouver une solution pour M. Jean-Pierre Fourcade ! J’insiste, mes chers collègues, la commission tient à privilégier les accords. Si cette solution ne fonctionne pas, il est possible de recourir au tableau. Mais nous n’entendons pas modifier le tableau, simplement parce que, dans certains cas, le nombre de sièges est trop important. Les intéressés n’auront qu’à d’eux-mêmes réduire le nombre de délégués par commune.
Annie DAVID - Sénat - 2010-01-28
Date: 2010-01-28
Orateur: Annie DAVID

Mme Annie David. En présentant cet amendement, nous souhaitons soulever la question des communes de montagne. Il s’agit d’adapter, en vertu de l’article 8 du titre II de la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, des dispositions de portée générale à la spécificité de la montagne. Aussi, tout comme il est prévu que, dans chaque département comprenant une zone de montagne, une commission examine plus particulièrement les dispositions de nature à améliorer l’organisation des services publics en montagne, nous pensons judicieux qu’il soit possible, au sein des intercommunalités intégrant des communes de montagne, de mettre en place un collège spécifique regroupant ces communes et de consulter celui-ci pour toute décision ayant une incidence sur la vie des populations qui y vivent. Compte tenu de la spécificité de ces communes et de la fragilité de ces milieux sociaux et naturels, nous proposons qu’en cas de désaccord du collège spécifique les communes de montagne aient un droit de retrait leur permettant de ne pas mettre en œuvre les politiques décidées dont elles contestent les bienfaits pour leur territoire. Les revendications portées par l’Association nationale des élus de la montagne, l’ANEM, allaient même jusqu’à demander l’octroi d’un droit de veto à ces communes. Ne souhaitant pas aller jusqu’à cette extrémité, nous proposons simplement d’entendre la demande de ces élus et de voter cet amendement tendant à leur accorder un droit de retrait.
Bernadette BOURZAI - Sénat - 2010-01-28
Date: 2010-01-28
Orateur: Bernadette BOURZAI

Mme Bernadette Bourzai. Cet amendement, tout comme celui de Mme David, tend à prévoir que, dans une intercommunalité comprenant des communes de montagne, celles-ci puissent faire entendre une voix spécifiquement reconnue. Cet amendement est présenté dans l’esprit de l’article 8 de la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne. Je rappelle les termes de cet article : « Les dispositions de portée générale sont adaptées, en tant que de besoin, à la spécificité de la montagne. Les dispositions relatives au développement économique, social et culturel et à la protection de la montagne sont en outre adaptées à la situation particulière de chaque massif ou partie de massif ». La loi reconnait donc la spécificité des communes de montagne, à travers un classement au titre de l’article que je viens de citer. L’application de la loi de 1985 me paraît justifier la création, au sein du conseil communautaire, d’un collège regroupant ces communes, dès lors que l’intercommunalité n’est pas exclusivement composée de communes de montagne. Il s’agirait alors de recueillir au moins l’avis de ce collège, voire, dans toute la mesure du possible, son accord pour toute décision ayant un impact sur la vie des populations des communes de montagne. C’est donc un amendement de repli par rapport à celui qui vient d’être présenté par ma collègue du groupe CRC-SPG. L’adoption de cet amendement, qui a une portée pratique, n’aurait pas pour effet de créer des situations de blocage au sein du conseil communautaire. Bien au contraire, dans la mesure où il vise à organiser la consultation, il ne pourrait que contribuer à enrichir la teneur des débats et favoriser, autant que faire se peut, les consensus. En effet, les populations des communes de montagne sont confrontées aux caractéristiques propres à ces territoires, mais ceux-ci doivent, malgré tout, être traitées comme les autres territoires de l’intercommunalité. Je voudrais tout de même faire remarquer à M. Collomb que je ne méconnais nullement la mécanique des métropoles, des agglomérations et du fait urbain en général. Mais je m’inquiète pour les espaces qui n’en font pas partie, parmi lesquels les montagnes sont les plus mal loties.
Jean-Patrick COURTOIS (rapporteur.) - Sénat - 2010-01-28
Date: 2010-01-28
Orateur: Jean-Patrick COURTOIS
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. L’amendement n° 156 vise à doter les intercommunalités intégrant des communes de montagne d’un collège spécifique regroupant les délégués de ces dernières et leur permettant, si elles s’opposent à une mesure selon certaines conditions de majorité, de se retirer de ces décisions. Si la prise en compte des spécificités territoriales des communes de montagne est un élément important, il n’est pas possible, sauf à mettre en danger le sens même et l’unité de l’intercommunalité, de leur permettre de disposer ainsi de prérogatives aussi exceptionnelles. La commission a donc émis un avis défavorable. L'amendement n° 605, qui reprend presque le même dispositif, tout en étant un amendement de repli, tend à prévoir que ces collèges seraient consultés pour toute décision ayant un impact sur la vie des populations de montagne. Rien n’interdit d’ores et déjà d’organiser de telles consultations lorsqu’elles apparaissent nécessaires, et il est toujours loisible à une commune de faire valoir, par la voie de ses représentants, son point de vue, et donc d’émettre un avis négatif. La commission a donc donné également un avis défavorable. La procédure prévue par l'amendement n° 642 rectifié soulève un problème : la notion de « décision ayant un impact sur la vie des populations de montagne » est particulièrement large, puisque le vote du budget de l’intercommunalité, qui influence celui des communes de montagne, en fait partie. Le budget de l’intercommunalité pourrait ainsi être bloqué par le droit de veto, ce qui n’est pas envisageable. Il faudrait donc trouver un autre dispositif. Madame Goulet, je vous propose de retirer votre amendement.
Bernadette BOURZAI - Sénat - 2010-01-28
Date: 2010-01-28
Orateur: Bernadette BOURZAI

Mme Bernadette Bourzai. Monsieur le ministre, je suis assez surprise de votre réponse. Une loi Montagne a été votée en 1985. Certes elle n’a pas été révisée depuis lors alors que cela aurait été bien nécessaire. Mais, chaque fois qu’elle doit être appliquée, on trouve de bonnes raisons pour ne pas la respecter. Or, son article 8 reconnaît très clairement les spécificités des communes de montagne, que l’on ne retrouve pas – j’en suis désolée pour Jean-Pierre Sueur – dans la plaine, notamment dans le Val-de-Loire. Il faut tenir compte de caractères physiques indéniables, comme la pente, le climat, l’altitude ou des particularismes démographiques. Je ne comprends donc pas pour quelles raisons un collège spécifique ne pourrait être prévu. Monsieur le rapporteur, vous avez évoqué un droit de veto. Mais je n’ai proposé qu’un avis ! Des pratiques commencent à se développer dans certaines régions, notamment dans une région dont la bordure littorale limitée a tendance à empiéter sur la montagne : dans ces conditions, les communes de montagne pourraient se voir affecter le rôle de « trame verte » et de « trame bleue » pour un secteur, avec, voire contre, leur avis. Il vaudrait mieux que ce soit avec.
Annie DAVID - Sénat - 2010-01-28
Date: 2010-01-28
Orateur: Annie DAVID

Mme Annie David. Je souscris entièrement aux propos de Mme Bourzai sur le traitement accordé à nos communes de montagne. La loi Montagne a effectivement été votée depuis de nombreuses années, mais bien souvent, lorsque nous en demandons l’application, le Gouvernement nous rétorque, avec des arguments bien sentis, que ce n’est pas possible. Au-delà même de ce que nous proposons dans notre amendement, qui est spécifique aux communes de montagne, nous voulons offrir aux communes la possibilité d’exercer un droit de retrait pour le cas où elles estimeraient qu’une décision prise à la majorité qualifiée – la règle de fonctionnement dans nos intercommunalités n’est pas, je le rappelle, le consensus – est contraire à l’intérêt de leur territoire et de leurs habitants, voire dangereuse. Il est peut-être trop tôt aujourd’hui pour aborder ce débat, mais il faudra que l’idée fasse son chemin. Des élus sont quelquefois bien démunis face à des décisions de leur intercommunalité qui ne paraissent pas favorables à leur population.
Jacques BLANC - Sénat - 2010-01-28
Date: 2010-01-28
Orateur: Jacques BLANC

M. Jacques Blanc. Il ne faudrait surtout pas qu’il soit dit que le Sénat est contre cette possibilité. Dont acte ! Deuxièmement, prévoir un droit de retrait me paraît risqué : nous ne connaissons pas tous les tenants et les aboutissants du système, auquel il ne faut toucher qu’avec beaucoup de précaution, surtout si l’on insiste sur la liberté que l’on souhaite laisser aux instances locales, ce qui a été confirmé tout à l’heure. Troisièmement, les communes pourront bien évidemment donner leur avis. Il n’est pas nécessaire de l’inscrire dans une loi, d’autant que donner un avis ne signifie pas qu’il sera suivi. Les communes de montagne auront plus de force si elles sont capables, au sein d’une communauté de communes, sans faire référence à une obligation légale, de se réunir, de défendre leurs dossiers, sans créer d’oppositions artificielles, pour faire prévaloir leurs véritables intérêts. Mes chers collègues, voilà les raisons pour lesquelles je comprends la position défendue par la commission et le Gouvernement.
Josiane MATHON-POINAT - Sénat - 2010-01-28
Date: 2010-01-28
Orateur: Josiane MATHON-POINAT

Mme Josiane Mathon-Poinat. Nous réaffirmons sans cesse notre attachement au mode actuel de définition du nombre des délégués communautaires et de leur mode d’attribution à chacune des communes membres. À notre avis, ces éléments doivent toujours rester du domaine du consensus, consensus qu’il faut trouver entre les différents membres des intercommunalités. En effet, peut-on vraiment envisager qu’une telle instance de coopération puisse se mette en place si les futurs membres de cette instance ne peuvent se mettre d’accord sur la place de chacun en son sein ? Cette obligation de consensus est donc à notre sens un élément essentiel, et même constitutif, dans l’affirmation d’une volonté commune de partager des compétences et de les gérer conjointement. C’est pourquoi nous demandons par cet amendement de suppression de l’alinéa 24 le maintien en fait du d) de l’article L5211-5-1 du code général des collectivités territoriales qui prévoit que les statuts d’un établissement public de coopération intercommunale mentionnent notamment les modalités de répartition des sièges.