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Jacques MÉZARD - Sénat - 2010-06-29
Date: 2010-06-29
Orateur: Jacques MÉZARD

M. Jacques Mézard. Cela n’est pas neutre. L’article 44 de la Constitution dispose que « les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d’amendement », et l’article 39, alinéa 2, précise que, « sans préjudice du premier alinéa de l’article 44, les projets de loi ayant pour principal objet l’organisation des collectivités territoriales sont soumis en premier lieu au Sénat ». Sur le plan technique, l’application au droit d’amendement de la règle dite « de l’entonnoir », dégagée par le Conseil constitutionnel, conduit en principe à ce que ce droit puisse s’exercer pleinement dès la première lecture. Certes, cette interprétation est en harmonie avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel – je vous renvoie à la décision n° 2005-532 DC du 19 janvier 2006 –, mais cette dernière sert principalement à censurer, y compris d’office, les cavaliers législatifs. En l’espèce, les amendements dont il s’agit ne sont pas des cavaliers, car ils ont un lien avec le texte, mais une telle méthode, si elle était considérée comme recevable, aboutirait à dénaturer le processus législatif…
Jean-Patrick COURTOIS (rapporteur.) - Sénat - 2010-06-29
Date: 2010-06-29
Orateur: Jean-Patrick COURTOIS
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Le souci exprimé par les auteurs de cette motion est précisément celui qui avait conduit la commission des lois à supprimer, sur la proposition de son président, M. Jean-Jacques Hyest, dans le texte qu’elle a élaboré en vue de l’examen en séance publique, les articles 1 er A, 1 er bis , 1 er ter , 1 er quater , 1 er quinquies et, par coordination, les articles 36 B et 36 C. En effet, la commission des lois a affirmé sa volonté de protéger les prérogatives du Sénat, représentant constitutionnel des collectivités territoriales. Aussi a-t-elle souhaité que celui-ci puisse examiner en priorité le mode de scrutin des conseillers territoriaux. C'est la raison pour laquelle le texte aujourd’hui soumis à la Haute Assemblée, tel qu’il ressort des travaux de la commission, respecte la structure du projet de loi initialement déposé sur le bureau du Sénat. Cependant, au cours de sa réunion du 28 juin dernier, la commission a été saisie de trois amendements du Gouvernement et a donc été conduite à reconsidérer cette question dans ce contexte nouveau. Elle a décidé d’émettre un avis favorable sur les propositions du Gouvernement, et non pas sur celles de l'Assemblée nationale. Ce faisant, les pouvoirs du Sénat sont préservés, car il sera amené à se prononcer sur les amendements du Gouvernement. En conséquence, la commission émet un avis défavorable sur la motion tendant à opposer l’exception d’irrecevabilité.
Éliane ASSASSI - Sénat - 2010-06-29
Date: 2010-06-29
Orateur: Éliane ASSASSI

Mme Éliane Assassi. Monsieur le président, messieurs les ministres, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, parce que ce projet de loi de réforme des collectivités territoriales pose autant de problèmes constitutionnels, sinon davantage, que lors de la première lecture, mon groupe soutient la présente motion tendant à opposer l’exception d’irrecevabilité. Avant d’exposer les différents motifs qui nous ont conduits à adopter cette position, je voudrais évoquer l’ordonnancement de nos débats. Le nouveau mode d’examen des projets de loi issu de la révision constitutionnelle pose problème pour la discussion générale et les motions de procédure. En effet, le texte adopté en séance publique peut être sensiblement différent de celui de la commission, où la majorité, pour des questions de circonstances, a pu être mise en minorité. En l’occurrence, le cas des dispositions relatives au mode de scrutin est parlant. En effet, la commission a vidé de son contenu le chapitre I er du projet de loi, rendant même improbable la survie, en l’état, du conseiller territorial. Mais, de toute évidence, la majorité reviendra à la charge en séance publique et ramènera à la raison les récalcitrants. Le vote par la commission d’un amendement gouvernemental allant dans ce sens en est le signe précurseur. Or, le mode de scrutin adopté à l’Assemblée nationale soulève un problème important de constitutionnalité, puisque sont foulées aux pieds des dispositions majeures, notamment celles qui sont relatives à la parité et au respect de celle-ci pour les fonctions électives. Alors que, grâce à la proportionnelle, les femmes représentent aujourd’hui la moitié des élus régionaux, elles risquent, avec l’application des modes de scrutin que vous nous proposez – variant au fil de négociations qui, visiblement, ne sont pas closes –, de quasiment disparaître. C’est la parité que vous remettez en cause ,…
Éliane ASSASSI - Sénat - 2010-06-29
Date: 2010-06-29
Orateur: Éliane ASSASSI

Mme Éliane Assassi. … et il ne suffit pas, monsieur le ministre, pour prévenir un danger dont vous êtes conscient, de s’en remettre à l’application de pénalités financières supposées dissuasives. Chacun sait ici que les grands partis n’en tiennent pas compte. Leur comportement en cela est analogue à celui de certains maires qui, dans un autre registre, refusent obstinément de respecter la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains et préfèrent payer des amendes plutôt que de construire des logements sociaux. Ayant déjà exposé les différents motifs d’inconstitutionnalité du texte lors de la première lecture, je me contenterai de les rappeler très brièvement. Tout d’abord, le principe de la libre administration des collectivités territoriales est bafoué. Comment ne pas voir que ce projet de loi organise les tutelles de l’État sur les collectivités et d’une catégorie de collectivités sur une autre ? Point par point, article par article, le texte met en cause la libre administration des collectivités territoriales. La soumission des communes et des départements aux futures métropoles est symptomatique. Comment peut-on encore parler de libre administration des communes lorsque le projet de loi contraint leur budget et supprime la clause de compétence générale ? Sur ce point également, il viole la Constitution. Certains avaient soutenu, lors de la première lecture, que cela n’était pas en soi anticonstitutionnel. Je trouve cet argument bien court, voire fallacieux, car, qu’on le veuille ou non, c’est la libre administration des communes telle qu’elle est définie par l’article 72 de la Constitution qui est attaquée. Mes chers collègues, sans compétence générale, la collectivité n’est qu’un établissement public. Rappelez-vous : c’est l’exercice de la compétence générale qui a donné aux régions le caractère de collectivité territoriale. Enfin, la forme que prend l’examen de ce projet de loi revêt une inconstitutionnalité manifeste, qui a été soulignée par les auteurs de la motion. L’article 39 de la Constitution, qui pose clairement que le Sénat examine en premier lieu les projets de loi relatifs aux collectivités territoriales, n’a pas été respecté, puisque l’Assemblée nationale a inséré par voie d’amendements l’essentiel du contenu de deux projets de loi relatifs l’un au mode de scrutin, l’autre à la répartition des compétences. On le voit, le Gouvernement – je pourrais dire l’UMP, puisque l’un est fondu dans l’autre – veut adapter la Constitution à ses objectifs politiques immédiats – la reconquête des institutions locales – et de long terme, en imposant la loi du marché aux territoires.
Pierre-Yves COLLOMBAT - Sénat - 2010-06-29
Date: 2010-06-29
Orateur: Pierre-Yves COLLOMBAT

M. Pierre-Yves Collombat. Si, comme le reconnaît M. Fabre-Aubrespy dans le numéro d’octobre-décembre 2009 de la Revue politique et parlementaire , « l’assemblée régionale est formée fondamentalement de la réunion des conseils généraux », peut-on dire que la région dispose d’un conseil propre ? Ne retourne-t-on pas à l’époque où le conseil régional, simple établissement public, était administré par des délégués des conseils généraux, la seule différence étant que, désormais, tous les conseillers généraux seront délégués ? C’est d’ailleurs ce qui semble nous être proposé au travers d’un certain nombre d’amendements. Ensuite, renonçant à l’objectif initial de diminuer, par ordonnance, de 25 % les effectifs des conseils généraux, le Gouvernement a fait voter à l’Assemblée nationale le fameux tableau n° 7, repris dans le texte de la commission. Il vise à limiter, pour le territoire métropolitain, les suppressions de sièges de conseiller général à 607 sur 3 974, voire à 498 si l’on considère qu’à Paris tous les conseillers généraux supprimés resteront en place en tant que conseillers municipaux. Selon le mode de calcul, la baisse des effectifs sera donc non pas de 25 %, mais de 12,5 % à 15 % : ce n’est pas vraiment révolutionnaire. D’ailleurs, par un ultime bricolage de notre rapporteur, on comptera 38 conseillers territoriaux de plus, et la baisse du nombre des conseillers généraux sera donc à tout coup inférieure à 15 %. En revanche, les effectifs des conseillers régionaux, qui devaient initialement augmenter de 50 %, vont doubler ! Parmi les règles de fabrication, je mentionnerai celle-ci : pas de département comptant moins de quinze conseillers territoriaux. À cet égard, M. Mercier a déclaré, devant l’Assemblée nationale, que « la représentation moyenne de chaque département d’une même région s’inscrit en principe dans une fourchette de plus ou moins 20 % par rapport à la représentation moyenne des habitants par conseiller territorial à l’échelle de la région, fourchette en vigueur, après la jurisprudence du Conseil constitutionnel, pour les circonscriptions législatives ». Vous ai-je correctement cité, monsieur le ministre ?
Pierre-Yves COLLOMBAT - Sénat - 2010-06-29
Date: 2010-06-29
Orateur: Pierre-Yves COLLOMBAT

M. Pierre-Yves Collombat. Des propositions, nous allons en faire, monsieur le ministre, un peu de patience ! Pour l’heure, souffrez que nous mettions l’accent sur les graves défauts de votre édifice, avant que vous ne l’inauguriez ! (Sourires .) Les métropoles sont destinées à vampiriser départements et régions, sans que l’on sache comment s’articuleront les politiques et les responsabilités des uns et des autres. Qui assurera la coordination entre régions, départements et métropoles ? Ce ne sera pas les conseillers territoriaux élus dans les cantons métropolitains, puisqu’ils seront incompétents dans les domaines délégués par les régions et les départements à la métropole, ni les délégués métropolitains, puisqu’ils ne seront pas obligatoirement conseillers territoriaux. Ainsi, la région Provence-Alpes-Côte d’Azur sera compétente en matière de développement économique, sauf pour les métropoles de Marseille, de Toulon et de Nice, voire d’Aix-en-Provence si sa communauté d’agglomération parvient à se hisser – je sais que certains y songent – au rang de métropole. Qui assurera la cohérence de l’ensemble ? Mystère ! Faudrait-il donc, mes chers collègues, balayer ces interrogations d’un revers de main au prétexte qu’il importe d’en finir le plus tôt possible avant les prochaines élections et que l’on verra bien à l’usage ? Ce serait faire courir un grand risque à nos collectivités, déjà aux prises avec des difficultés financières inédites. Telles sont les raisons pour lesquelles je vous propose de remettre la totalité de l’ouvrage sur le métier et de prendre le temps d’un examen approfondi des conséquences d’une réforme qui a sombré progressivement dans la confusion.
Jean-Patrick COURTOIS (rapporteur.) - Sénat - 2010-06-29
Date: 2010-06-29
Orateur: Jean-Patrick COURTOIS
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Je commence par répondre à l’exposé des motifs de votre motion, un peu de patience ! En tant que philatéliste, j’aime que tout soit fait méthodiquement ! (Sourires .) Les spécificités de l’une et l’autre collectivités sont réaffirmées par le projet de loi. Le conseiller territorial tirera sa légitimité de son élection au suffrage universel dans le cadre d’une circonscription. Il sera donc bien identifié sur son territoire par ses électeurs. Il ne s’agit pas d’un recul de la démocratie locale. Sur la question de la parité, notre réflexion n’est pas achevée. Chacun s’attache à retenir les dispositions qui permettront de ne pas l’affaiblir. S’agissant des dispositions fixant les principes généraux de répartition des compétences entre les trois niveaux, nos collègues socialistes s’inquiètent du pouvoir d’action des collectivités. Le texte adopté par les députés, que la commission des lois propose d’adopter sans modification, devrait les rassurer. En effet, si l’article 35 retient le principe d’exclusivité des compétences légales, c’est pour le tempérer aussitôt par l’institution de la capacité d’initiative dans les domaines non prévus par la loi. Par ailleurs, la loi pourra toujours prévoir des compétences partagées entre plusieurs niveaux de collectivités territoriales. Enfin, le projet de loi entérine expressément le partage des compétences dans les trois domaines du tourisme, de la culture et du sport, afin d’y préserver la faculté d’intervention et de financement des actions des différents niveaux de collectivités. Le dispositif ne met donc pas en danger l’existence des associations agissant dans ces secteurs. Elles pourront poursuivre leur activité. Je pense que le Gouvernement donnera un avis favorable à un amendement de notre collègue Legendre portant sur ce thème. Monsieur Collombat, au cours de votre intervention, vous avez filé une métaphore architecturale. Pour ma part, j’approuve les constructions réalisées sous la direction d’un très bon architecte. M. le ministre de l’intérieur en est un, le texte qu’il nous a proposé est excellent, c’est pourquoi la commission des lois préconise le rejet de la motion.
Michel MERCIER (ministre.) - Sénat - 2010-06-29
Date: 2010-06-29
Orateur: Michel MERCIER
Fonction: ministre.

M. Michel Mercier, ministre. Je connais votre capacité à faire vivre et à développer les fantômes, monsieur Collomb ! (Nouveaux sourires.) J’ai bien entendu les critiques touchant à des inégalités entre départements en matière de représentation démographique. À cet égard, je rappelle que la jurisprudence du Conseil constitutionnel pour les circonscriptions législatives admet des écarts par rapport à la moyenne, dans une limite de plus ou moins 20 %. Je vous renvoie en outre, monsieur Collombat, à la question de la composition des conseils des communautés de communes, des communautés urbaines ou des communautés d’agglomération : nous sommes tous convenus que chaque commune membre, quelle que soit sa taille, doit compter un nombre minimal de représentants au sein du conseil de l’EPCI. Aux yeux du Gouvernement, le même principe doit valoir pour l’élection des conseillers territoriaux. J’estime donc que la question préalable n’a pas lieu d’être sur ce texte. Je convie le Sénat à poursuivre le débat.
Pierre-Yves COLLOMBAT - Sénat - 2010-06-29
Date: 2010-06-29
Orateur: Pierre-Yves COLLOMBAT

M. Pierre-Yves Collombat. Vous vous en êtes occupé ! Les conseillers, en nombre pléthorique, seront forcément dépossédés du peu de pouvoir qu’ils ont aujourd’hui. En outre, le mode de scrutin retenu rendra presque impossible de dégager une majorité. Avec le scrutin majoritaire, nous risquons de nous retrouver dans la situation que nous connaissions avant 2000 avec le scrutin proportionnel, quand la constitution de majorités régionales supposait parfois de passer des accords avec des formations pas nécessairement sympathiques… Je vous invite à bien y réfléchir, mes chers collègues ! Enfin, s’agissant du tableau des effectifs des conseillers territoriaux, je n’ai bien sûr rien contre le fait qu’on accorde quinze sièges aux départements les moins peuplés. J’aurais même souhaité qu’on leur en donne davantage, mais que se passera-t-il si, d’aventure, le Conseil constitutionnel s’oppose à la fixation d’un tel minimum, comme il s’y était opposé pour le nombre de sièges de député par département ? Je n’ai pas eu de réponse à cette question, mais je ne doute pas que vous vous inclinerez. Il ne restera alors aux élus des quelques départements concernés que les yeux pour pleurer, et vous leur expliquerez que vous n’avez pas pu faire mieux… Je vous mets en garde contre ce qui risque d’arriver, mes chers collègues : avant de voter, pensez-y !
Nicole BONNEFOY - Sénat - 2010-06-29
Date: 2010-06-29
Orateur: Nicole BONNEFOY

Mme Nicole Bonnefoy. Nous abordons une série d’amendements du groupe socialiste qui ont pour objet de rappeler quelques fondamentaux mis à mal ces derniers mois. En effet, le Gouvernement a placé sa réforme territoriale sous le signe du dénigrement de nos collectivités, qui seraient mal gérées, et des élus locaux, qui coûteraient trop cher. Pourtant, nous le savons tous, la réalité est tout autre. La décentralisation est une force pour notre pays. Elle a grandement participé à l’amélioration de la vie quotidienne de nos concitoyens, tout en contribuant au développement de notre pays ! Les collectivités territoriales jouent un rôle prépondérant dans la mise en œuvre des politiques publiques et sont indispensables au dynamisme local. D’ailleurs, ne réalisent-elles pas 73 % de l’investissement public, avec une dette dix fois moins importante que celle de l’État ? N’ont-elles pas investi 54 milliards d’euros pour la relance, contre seulement 24 milliards d’euros engagés par l’État ? Ne créent-elles pas, directement ou indirectement, des centaines de milliers d’emplois ? Elles remplissent donc parfaitement leur rôle, en participant au développement local, en soutenant des projets économiques et sociaux, en somme en créant de l’activité, du dynamisme, de la solidarité, du lien social dans nos territoires. De la même façon, les élus locaux sont loin de coûter trop cher : 70 % d’entre eux ne touchent aucune indemnité ! Pour les 30 % restants, leur coût représente seulement 0,4 % du budget des collectivités. Il semble donc évident que, sous couvert d’une réduction des dépenses de l’État et d’une simplification du fonctionnement de nos institutions, le Gouvernement s’attaque, en réalité, à toutes les formes de contre-pouvoir local ! En effet, si son souhait était réellement de faire des économies, il aurait dû commencer par revenir sur les avantages fiscaux consentis ces dernières années, notamment sur le bouclier fiscal, qui coûte beaucoup plus cher à la communauté que n’importe quel élu local.
Nicole BONNEFOY - Sénat - 2010-06-29
Date: 2010-06-29
Orateur: Nicole BONNEFOY

Mme Nicole Bonnefoy. Après la suppression de la taxe professionnelle, le texte que nous examinons aujourd’hui prévoit de supprimer la clause générale de compétence. En somme, le Gouvernement commence par asphyxier financièrement les collectivités, avant de réduire considérablement leur marge de manœuvre, tout en divisant par deux le nombre d’élus locaux. C’est près de trente ans de décentralisation qui sont remis en cause ! Nous sommes face à une réforme recentralisatrice, archaïque et électoraliste. En affaiblissant les régions remportées par la gauche et en préparant la suppression des départements, le Gouvernement cherche à se donner les pleins pouvoirs ! J’en veux pour preuve la création du conseiller territorial, décriée à droite comme à gauche. L’institution de ce nouvel élu à deux têtes est en totale contradiction avec les attentes des Français. Alors que nous traversons une crise de confiance indéniable entre nos compatriotes et le monde politique, il semble tout à fait inopportun de créer un élu qui sera inévitablement déconnecté de ses administrés ! En effet, soumis à une charge de travail écrasante, ce conseiller territorial sera coupé des réalités locales. Il devra naviguer de réunion en réunion, en essayant tant bien que mal de couvrir son territoire. Son lien avec sa collectivité et ses administrés se distendra inévitablement pour, à terme, se rompre. En somme, cet élu sera condamné à « papillonner » sur sa circonscription et s’apparentera plus à un élu fantôme qu’à un élu local. Or, les Français attendent d’un élu local qu’il vienne à leur rencontre, qu’il dialogue directement avec eux et qu’il soit, tout simplement, en phase avec les réalités du terrain. Vous l’aurez compris, ce sont nos politiques de solidarité et notre démocratie locale qui sont en jeu avec cette réforme. Pour conclure, je tiens à préciser que celle-ci ne renforce en rien le couple département-région, comme le Gouvernement l’a annoncé. Bien au contraire, elle organise la confusion entre deux mandats bien distincts. En dépit de ce que certains voudraient nous faire croire, ce texte est bien le préalable à la suppression de l’échelon départemental et s’inscrit totalement dans la politique de recentralisation massive des pouvoirs et des services publics que le Gouvernement mène depuis quelques années. Après la suppression de la taxe professionnelle, la réforme de La Poste, des tribunaux, des hôpitaux et d’une bonne partie de nos services publics de proximité, le Gouvernement s’attaque désormais aux compétences des collectivités territoriales et aux élus locaux. Mes chers collègues, je vous invite tous à voter les présents amendements du groupe socialiste et à vous opposer à cette réforme inique, critiquée à droite comme à gauche depuis plusieurs mois.
Gérard MIQUEL - Sénat - 2010-06-29
Date: 2010-06-29
Orateur: Gérard MIQUEL

M. Gérard Miquel. Le mouvement de décentralisation amorcé en 1982 a pour premier principe l’autonomie des collectivités territoriales. Il est nécessaire que l’ensemble des lois relatives aux collectivités territoriales reprennent ce principe, qui semble être mis en péril par le présent projet de loi. Le principe de libre administration permet aux collectivités territoriales d’être gérées par des conseils élus, disposant d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences. Aucune d’entre elles ne peut dicter à une autre la manière dont elle doit agir. Le pouvoir de contrôle de l’État ne peut s’exercer qu’ a posteriori . De plus, l’autonomie financière de la collectivité lui garantit de ne pas dépendre majoritairement des dotations de l’État. Elle doit avoir des ressources propres et pouvoir en disposer librement. L’autonomie financière des collectivités territoriales, qui semble être menacée par la suppression de la taxe professionnelle, la baisse des dotations et les transferts de charges de l’État, doit être réaffirmée. Le principe d’autonomie des collectivités territoriales est au fondement même de la décentralisation. Il est inscrit à l’article 72 de la Constitution. La présente réforme doit en tenir compte et le respecter. Cet amendement vise à réaffirmer ce principe, pour lutter contre le spectre de la recentralisation !