Jean-Claude CARLE (rapporteur.) - Sénat - 2009-09-21
Date: 2009-09-21
Orateur: Jean-Claude CARLE
Fonction: rapporteur.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur. … pour que nous puissions disposer d’un texte aujourd'hui. Je les en félicite. J’en viens maintenant au fond de ce dossier. La complexité extrême des rouages du système de la formation professionnelle le rend quelque peu rebutant. Selon l’un de mes interlocuteurs, ceux qui connaissent réellement le fonctionnement de l’ensemble de ce système se comptent sur les doigts d’une main ! Cette complexité ne doit pas pour autant nous décourager. Ce sujet est trop important pour qu’on le laisse aux seuls spécialistes. La formation professionnelle, c’est l’avenir de nos jeunes et de toute la société. Comme l’a déclaré récemment le Président de la République, « La formation professionnelle, c’est la liberté pour une femme ou pour un homme, quel que soit son statut social, quel que soit son âge, quel que soit le métier qui était le sien ou celui qu’il veut épouser dans l’avenir, d’apprendre pour exercer un nouveau métier. C’est une question clé pour préparer l’avenir de notre pays. » Question clé, la formation professionnelle est également un enjeu financier considérable puisque la France y consacre 27 milliards d’euros chaque année. La formation professionnelle, c’est enfin l’une des premières compétences qui a été dévolue aux régions dans le cadre de la décentralisation. Au début de nos débats, je tiens à saluer l’engagement des régions dans l’exercice de cette compétence. J’évoquerai ainsi l’action en Alsace d’Adrien Zeller, disparu voilà quelques semaines, ainsi que celle de Jean-Paul Denanot, venu nous parler avec passion de son engagement sur les questions de formation. Le moment est maintenant venu pour le Sénat d’apporter sa pierre à l’élaboration de ce projet de loi, afin de rendre plus juste et plus efficace un système de formation professionnelle de plus en plus critiqué. Qu’en est-il de ce système aujourd’hui ? Ce système – vous l’avez dit, monsieur le secrétaire d’État – est d’abord un système injuste, qui entretient les inégalités au lieu de les résorber, comme il le devrait. Dans notre pays, moins on est qualifié, moins on bénéficie de la formation professionnelle ! Un cadre a en effet une chance sur deux d’accéder à une formation, l’ouvrier, lui, n’a qu’une chance sur sept… De même, plus une entreprise est petite et ses emplois fragiles, moins ses salariés bénéficient de la formation. Pis encore, si vous êtes chômeur, vous avez moins accès à la formation que si vous avez du travail. D’autres inégalités sont criantes, en raison de l’âge notamment. Par ailleurs, la formation professionnelle se caractérise par les trois « C » évoqués en 2007 dans le rapport de la mission commune d’information du Sénat, dont notre ancien collègue était le rapporteur et que j’avais l’honneur de présider : « C » pour cloisonnement, pour complexité, pour corporatismes. Tout d’abord, «  C » comme cloisonnement : chacun des acteurs a tendance à préserver son pré carré plutôt que de travailler avec les autres. La formation initiale est soigneusement séparée de la formation professionnelle ; l’orientation est confiée à une multitude de structures qui ne font pas preuve d’un entrain particulier pour travailler ensemble ; les principaux acteurs de la formation ont encore tendance à s’arc-bouter sur leurs compétences, qu’ils préfèrent exercer de manière séparée plutôt que partagée ; enfin, la logique de branche empêche d’avoir une vue transversale des métiers et des secteurs professionnels, dans un monde où la mobilité devient pourtant bien plus importante que par le passé. Ensuite, « C » comme complexité, celle du système de la formation professionnelle : qui peut aujourd'hui comprendre les circuits du financement de la formation professionnelle, à part quelques initiés ? Qui est en mesure de s’y retrouver dans la multitude des organismes collecteurs : les organismes collecteurs paritaires agréés, ou OPCA, les organismes paritaires agréés au titre du congé individuel de formation, ou OPACIF, le fonds d’assurance-formation, ou FAF, les organismes de collecte de la taxe d’apprentissage, ou OCTA, et j’en passe ? De même, l’offre de formation est constituée d’un nombre considérable d’organismes – on en dénombre quelque 50 000 –, dont certains n’ont aucune ou presque aucune activité. Je ne m’étendrai pas sur l’inflation des diplômes, titres et qualifications, qui n’est pas non plus un gage de simplicité. Enfin, « C » comme corporatismes, question sur laquelle il n’est nul besoin d’insister. La formation professionnelle mobilise des fonds considérables et chacun veut rester maître chez lui, privilégiant trop souvent des intérêts particuliers au détriment de l’intérêt général. Il est donc temps que les choses changent. Il est temps que la formation professionnelle soit entièrement tournée vers l’emploi et l’employabilité ; il est temps que le secteur de la formation professionnelle soit organisé en fonction des demandes qui lui sont faites et qu’il cesse de faire des offres qui ne correspondent parfois à aucune demande. La formation professionnelle de demain doit à mon sens reposer sur la prise en compte de cinq paramètres : les aspirations des salariés ; les besoins de l’entreprise ; la logique des branches professionnelles ; le caractère transversal et interprofessionnel de certains métiers ; enfin, la logique territoriale, qui reste beaucoup trop négligée, notamment par les partenaires sociaux, désormais conscients de l’importance d’une organisation à l’échelon des régions et des bassins d’emploi. La formation professionnelle de demain sera partenariale ou ne sera pas. Tout le monde devra travailler dans la même direction sans que quiconque renonce pour autant à ses compétences. Il revient à l’État d’assurer l’équité du système, car il est le seul à pouvoir le faire. La région doit être l’échelon de la cohérence. Enfin, le bassin de formation, le bassin d’emploi est le niveau pertinent pour l’action elle-même. Pour préparer la réforme que nous examinons, le Gouvernement a suivi une démarche exemplaire, que je tiens à saluer, monsieur le secrétaire d’État, mettant ainsi pleinement en œuvre la loi de modernisation du dialogue social. Il a mis en place un groupe de travail multipartite, qui a permis de dégager des éléments de consensus sans masquer les divergences des différents acteurs sur certaines questions, puis il a saisi les partenaires sociaux d’un document d’orientation qui leur a permis d’entamer une négociation. Cette négociation a conduit à l’accord national interprofessionnel du 7 janvier 2009, puis à l’élaboration du projet de loi qui nous est soumis. Ce projet de loi résulte donc d’un accord interprofessionnel signé à l’unanimité, ce qui lui confère une force particulière que nous devons prendre en compte dans cette assemblée. Pour autant, cet accord ne remet pas en cause nos compétences législatives. Il est vrai que certaines des propositions de la commission spéciale ne figuraient pas dans l’accord national interprofessionnel, mais c’était déjà le cas dans le projet de loi initial, comme dans le texte issu des travaux de l’Assemblée nationale. Mes chers collègues, que contient ce projet de loi ? Il me semble qu’on peut y distinguer deux objectifs principaux : d’abord, une volonté de réduire les inégalités d’accès à la formation professionnelle et de sécuriser les parcours ; ensuite, la recherche d’une plus grande efficacité et d’une plus grande transparence du système. Je commencerai par évoquer la sécurisation des parcours professionnels. La sécurisation des parcours professionnels se concrétise par la création d’un fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels, qui devra permettre de mieux diriger les fonds de la formation vers celles et ceux qui en ont le plus besoin. Elle passe également par la création du dispositif de préparation opérationnelle à l’emploi, qui permettra à des demandeurs d’emploi de bénéficier d’une action de formation pour se préparer à occuper un emploi correspondant à une offre identifiée auprès de Pôle emploi. La sécurisation des parcours professionnels se concrétise également par la mise en œuvre de dispositifs qui attachent le droit à la formation directement à la personne et non à un statut : c’est la portabilité du droit individuel à la formation, qui doit permettre de conserver ses droits à formation en cas de changement d’employeur, c’est aussi la possibilité de faire prendre en charge des formations réalisées hors temps de travail au titre du congé individuel de formation. La réduction des inégalités, c’est aussi l’extension du contrat de professionnalisation aux publics les plus éloignés de l’emploi, avec la mise en place de conditions particulières pour eux. En matière de rationalisation des dispositifs et de renforcement de la transparence, il faut évidemment citer la réforme des OPCA. D’abord, ces organismes seront regroupés par l’augmentation très forte du seuil de collecte, qui passera de 15 millions d’euros à 100 millions d’euros dans les deux années à venir. Ensuite, les conditions de leur agrément prendront désormais en compte les services qu’ils apportent aux entreprises et non plus seulement leur capacité financière. C’est une évolution essentielle. Les OPCA doivent se recentrer sur le conseil, l’assistance et l’ingénierie pour les entreprises, notamment pour les petites et les très petites d’entre elles. Par ailleurs, plusieurs dispositions sont destinées à renforcer un peu les contrôles sur le maquis des organismes de formation afin d’instaurer un peu de transparence dans ce domaine. Pour ma part, – je serai honnête – j’aurais souhaité qu’on aille plus loin, qu’on se demande par exemple si l’obligation légale de financement est aujourd’hui aussi indispensable qu’il y a quarante ans, alors que nombre d’entreprises savent très bien que la formation de leurs salariés est un investissement nécessaire et bénéfique pour l’employeur autant que pour le salarié. J’aurais souhaité également que l’on décloisonne davantage les dispositifs. Sont-elles vraiment indispensables ces trois cotisations étanches que sont le plan de formation, la professionnalisation et le congé individuel de formation ? La situation étant ce qu’elle est, la véritable question est de savoir si ce texte marque un progrès. Si on est de bonne foi, on peut difficilement le contester. Je pense sincèrement que ce projet de loi marquera une véritable amélioration du système de formation professionnelle et je salue votre engagement puissant dans ce processus, monsieur le secrétaire d’État. La commission spéciale a beaucoup écouté et beaucoup travaillé. Elle a souhaité améliorer et compléter ce projet de loi pour lui donner sa pleine efficacité. Elle l’a fait en mettant en avant les trois « P » – par opposition aux trois « C » que j’évoquais tout à l’heure – : la personne, la proximité, les partenariats. Le texte qu’a adopté la commission spéciale modifie et complète le projet de loi sur cinq axes essentiellement. J’ai toujours dit que cette réforme ne fonctionnerait que si elle portait sur la formation tout au long de la vie – c’est le premier axe –, donc sur la formation initiale et sur son articulation avec la formation professionnelle. Cette articulation se fait bien sûr au niveau de l’orientation. Sur ce sujet, le projet de loi était trop timide. Une bonne orientation, c’est d’abord une bonne information. Or, aujourd’hui, l’information est réservée à ceux qui savent – ceux dont les parents sont dans le milieu éducatif – et aux plus aisés, qui se tournent vers des structures privées. La commission spéciale a souhaité faire évoluer cette situation. Elle a donc décidé de donner une cohérence à la politique d’information et d’orientation en renforçant le rôle du délégué interministériel à l’orientation, qui sera désormais placé auprès du Premier ministre et sera chargé de préparer un plan de coordination destiné à rapprocher les principaux acteurs de l’information et de l’orientation. Ces évolutions constituent les bases du service territorialisé d’orientation préconisé dans le Livre vert de la commission sur la politique de la jeunesse, placée sous la responsabilité de Martin Hirsch. Ce délégué interministériel renforcé apportera son appui aux régions afin qu’elles mettent en place les structures pertinentes permettant à chacun d’être informé et de s’orienter aux moments de son parcours éducatif et professionnel où cela est nécessaire. La commission spéciale a également décidé que le recrutement des conseillers d’orientation-psychologues qui exercent leur activité dans les lycées devra davantage prendre en compte la connaissance des filières, des qualifications et des métiers. L’élargissement des qualifications de ces personnels ne pourra que renforcer l’utilité de leur rôle auprès des élèves et des familles. Enfin, la commission a prévu la mise en place d’un livret de compétences pour les élèves du premier et du second degré. Ce livret contiendra des informations sur toutes les activités des jeunes, qu’elles soient sportives, associatives ou culturelles. Tout enfant porte en lui des qualités et des potentialités qui doivent être encouragées. Il faut cesser de réduire certains enfants à leur mauvais livret scolaire, qu’ils traînent comme un boulet durant des années. Ensuite, – c’est le deuxième axe – la commission spéciale a souhaité renforcer les dispositifs mis en place par le texte. Je veux parler du Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels, le FPSPP, que la commission spéciale a décidé de consolider. Ce fonds doit permettre d’aider fortement ceux qui en ont le plus besoin. Or le texte adopté par l’Assemblée nationale énumérait une douzaine de publics prioritaires et faisait précéder cette liste de l’adverbe « notamment ». Autant dire qu’il aurait été plus rapide de mentionner les publics qui n’étaient pas prioritaires ! La commission a souhaité changer cela et resserrer les choses. Elle a également décidé d’encadrer les conditions dans lesquelles le nouveau fonds pourra procéder à une péréquation entre les organismes collecteurs paritaires agréés. En outre, elle a souhaité que les excédents éventuels de ce fonds soient reportés sur l’année suivante, afin d’éviter toute tentative éventuelle de prélèvement à des fins autres que celles pour lesquelles le fonds a été créé. Sur le droit individuel à la formation, le DIF, la commission spéciale a voulu rendre le texte plus simple et plus cohérent. Elle a également souhaité que la portabilité du droit individuel à la formation, telle qu’elle est prévue par le projet de loi, ne reste pas un droit théorique. Dans le texte adopté par l’Assemblée nationale, un salarié qui changeait d’entreprise et qui conservait son DIF devait l’utiliser pendant les deux années suivantes, faute de quoi il en perdait le bénéfice. Or l’employeur pouvait en refuser l’utilisation pendant deux ans. La commission spéciale a prévu que le DIF portable pourrait être pris sans l’accord de l’employeur, mais dans des conditions très strictement encadrées. D’ailleurs, je vous proposerai de les préciser lorsque nous examinerons l’article concerné, afin d’éviter toute dérive qui conduirait à détourner ce droit de son véritable objet. Parmi les autres dispositions que la commission a renforcées figurent celles qui concernent le financement de la formation professionnelle ; je veux bien sûr parler des OPCA, les organismes collecteurs paritaires agréés. La commission a décidé la mise en place d’une charte de bonnes pratiques pour ces organismes. Elle a prévu que leurs conseils d’administration seraient ouverts à des personnalités extérieures, avec voix consultative. Elle a également décidé que ces structures signeraient désormais des conventions d’objectifs et de moyens avec l’État, notamment pour préciser les conditions d’exercice des missions de proximité qui leur sont maintenant dévolues. Par ces modifications, la commission ne veut en aucun cas porter atteinte au paritarisme, qui demeure préservé, mais elle entend inciter davantage à l’émulation et à des échanges avec d’autres cultures, afin de permettre aux OPCA de remplir le mieux possible leur mission de conseil aux très petites entreprises, qui ont besoin qu’on vienne vers elles pour entendre leurs préoccupations et leur faire des propositions. Le troisième axe, c’est justement les mesures d’accompagnement pour les très petites entreprises, car ce sont elles qui ont le plus besoin de formation pour leurs salariés, mais qui, chacun le sait, en bénéficient le moins. Et on peut bien bâtir tous les dispositifs de formation que l’on veut et prévoir que l’argent des plus petites entreprises ne peut pas financer la formation des grandes, cela ne suffira pas si l’on ne s’occupe pas du remplacement des salariés en formation. Dans une entreprise de quatre salariés, quand l’un d’entre eux part en formation, c’est 25 % de l’effectif qui manque. La solution à ce problème, ce sont les branches et les employeurs qui devront la trouver, comme les agriculteurs ont su le faire depuis des décennies avec les services de remplacement qu’ils ont mis en place. Mais nous avons voulu encourager un tel mouvement par deux mesures. D’abord, nous avons prévu une possibilité de financement partiel du remplacement des salariés des très petites entreprises par les OPCA. Ensuite, nous avons indiqué que les groupements d’employeurs prévus par le code du travail peuvent mettre à disposition de leurs membres des salariés pour assurer le remplacement en cas de départ en formation. Tout cela n’est pas révolutionnaire, mais nous pouvons en espérer un effet de stimulation. Le quatrième axe de travail de la commission concerne les mesures spécifiques à la jeunesse. Tout le monde sait que ce sujet est essentiel. À la suite de l’audition de M. Laurent Hénart, chargé d’une mission sur ce sujet, la commission spéciale a souhaité donner un premier encouragement au développement de l’apprentissage dans le secteur public, en supprimant l’agrément préfectoral qui était prévu jusqu’à présent. Conformément aux propositions de la mission sur les jeunes du Sénat, et sur l’initiative de notre collègue Christian Demuynck, elle a souhaité interdire les stages dits « hors cursus pédagogique » pour mettre fin aux abus qui permettent à certains employeurs de faire travailler sur de vrais postes de production des jeunes auxquels ils ne proposent pas de contrat de travail. Monsieur le secrétaire d’État, vous savez que j’aurais voulu aller plus loin et engager une réforme de la taxe d’apprentissage pour que celle-ci serve davantage qu’aujourd’hui à financer l’apprentissage lui-même. Une telle évolution met en jeu de nombreux paramètres et de nombreux intérêts. Vous avez estimé cela prématuré, considérant que la réforme de la taxe passait par une réflexion et une concertation préalables. Pour autant, il faudra bien que le sujet soit traité : si on se fixe des objectifs de plus en plus ambitieux en matière d’apprentissage, comme c’est le cas aujourd’hui, les financements devront bien évidemment suivre. Mais je suis d'accord avec vous ; il faut, me semble-t-il, aborder un tel sujet avec sérénité pour ne pas déstabiliser les choses qui marchent. Je partage donc votre point de vue en ce domaine. Enfin, le dernier axe de notre travail concerne la gouvernance du système de formation professionnelle. Sur ce point, la commission spéciale a pris deux décisions principales. D’une part, elle a renforcé le conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie. Cette instance, qui rassemble tous les partenaires compétents sur la formation, est la mieux placée pour définir les grandes orientations et procéder aux évaluations. La commission spéciale a décidé d’étendre ses missions, de rehausser son statut et de lui permettre d’obtenir des informations qui lui sont nécessaires. D’autre part, elle a pris des mesures relatives au PRDF. Le projet de loi esquissait une contractualisation, mais celle-ci était incomplète et bancale. La contractualisation est nécessaire, mais il faut qu’elle associe les trois acteurs, c'est-à-dire la région, l’État et les partenaires sociaux. Dans ce domaine, l’essentiel est d’obliger tous les partenaires à travailler ensemble, afin d’entrer dans la logique des compétences partagées et de quitter celle des compétences séparées ; d’ailleurs, vous venez de le rappeler à la tribune, monsieur le secrétaire d’État. Si nous parvenons à faire cela, nous aurons gagné, parce que tout deviendra facile dès lors que chacun ne se butera pas sur son petit domaine de compétences. De ce point de vue, je crois que le texte de la commission spéciale permettra d’avancer vers un véritable partenariat dans lequel tout le monde aura intérêt à réussir. Et ce partenariat se déroulera dans le plein respect des lois de décentralisation, auxquelles notre assemblée est tout particulièrement attachée. Mes chers collègues, comme l’a déclaré le Président de la République, « […] depuis le temps que l’on parle des faiblesses de notre système de formation professionnelle sans y toucher, il est venu le temps d’y toucher. » Ce projet de loi peut constituer une avancée importante dans la modernisation de la formation professionnelle, pour peu que chacun des partenaires accepte non pas de renier ses convictions, mais de sortir un instant de ses certitudes. Pour ma part, alors que je travaille sur ces sujets depuis quatre ans, je n’ai pas de certitudes, hormis deux. D’une part, je suis convaincu que l’inflation budgétaire n’est pas la réponse aux problèmes de la formation professionnelle. D’autre part, je crois aussi profondément que les améliorations se feront dans le cadre de compétences partagées exercées au plus près du terrain.