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Daniel RAOUL - Sénat - 2010-04-27
Date: 2010-04-27
Orateur: Daniel RAOUL

M. Daniel Raoul. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, en février dernier, la fondation Abbé Pierre présentait son quinzième rapport annuel et nous rappelait, si besoin en était, que l’un des besoins fondamentaux des personnes – on retrouve cette préoccupation dans les différents sondages effectués, après celle de l’emploi – est de pouvoir vivre en sécurité dans un logement décent. Dans le contexte de crise économique et sociale que nous connaissons, ce sont aujourd’hui près de 2 millions de personnes qui sont en difficulté de paiement de leurs loyers et 500 000 dans une situation d’impayés effectifs. Pourtant, 2009 a été la dernière année du plan de cohésion sociale qui servait de base à la programmation des aides à la pierre depuis 2005. À ce jour, aucun programme pluriannuel n’oriente et ne prévoit les crédits de l’État pour le logement. À cela, nous devons ajouter la disparition du financement PALULOS, autrement dit la prime à l’amélioration des logements à utilisation locative et à occupation sociale, malgré les préconisations qui sont faites dans le cadre du Grenelle pour réhabiliter les logements sociaux. En conséquence, une partie du patrimoine à réhabiliter ne peut plus prétendre au financement de l’État et, pour l’année 2010, la programmation se réalise encore dans le cadre complémentaire du plan de relance de l’économie. En ce qui concerne l’avenir, et cela a été évoqué par mon collègue Thierry Repentin, nous sommes pour le moins inquiets : après avoir fait un hold-up sur les sociétés anonymes, vous organisez maintenant un racket en trois temps sur le 1 % logement. Or vous savez très bien que quatre organismes collecteurs seront dans le rouge à la fin de l’année et vingt le seront à la fin de 2011 ! En janvier dernier, le Gouvernement a fait connaître les objectifs par région. Dans ma région, nous avons constaté une diminution de la dotation initiale régionale, qui n’est que la conséquence de la baisse du montant moyen des subventions par type de financement. Nous souhaitons donc connaître vos orientations en ce qui concerne les aides à la pierre et le calendrier que vous envisagez, point qui a été évoqué par notre collègue Philippe Dallier.
Daniel RAOUL - Sénat - 2010-04-27
Date: 2010-04-27
Orateur: Daniel RAOUL

M. Daniel Raoul. Monsieur le secrétaire d'État, vous n’en serez pas étonné, vous n’avez pas réussi à me convaincre. Prenons l’exemple de mon agglomération : la programmation pour 2010 était de 2 172 logements ; or, la dotation initiale, qui est régionale et territorialisée, ne permet d’en financer que 1 030, soit la moitié. En relançant la politique du logement, vous pourriez atteindre deux objectifs à la fois : créer des logements et relancer le secteur du bâtiment, qui en a bien besoin. En tant que président de commission d’appel d’offres, je constate que les entreprises « ont faim », en particulier dans le bâtiment, le gros œuvre et les voiries et réseaux divers. Il aurait été bien plus efficace d’utiliser une partie des milliards d’euros du grand emprunt, au lieu de s’en servir pour financer des dépenses fiscales sur les remboursements d’emprunts, lesquelles ne produisent qu’un effet d’aubaine pour les investisseurs sans créer un seul logement supplémentaire. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)
Benoist APPARU (secrétaire d'État.) - Sénat - 2010-04-27
Date: 2010-04-27
Orateur: Benoist APPARU
Fonction: secrétaire d'État.

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. Madame le sénateur, je peux vous l’assurer, nous croyons en une France de propriétaires et nous souhaitons ardemment remplir l’engagement présidentiel. Aujourd'hui, 57 % de nos compatriotes sont propriétaires. L’objectif est effectivement de porter ce chiffre aux deux tiers parce que la propriété est un élément sécurisant pour une famille, le rêve de la plupart des Français et une façon de préparer sa retraite. Je l’ai évoqué tout à l’heure en répondant à la question de votre collègue Philippe Dallier, nous souhaitons réformer l’ensemble des outils d’accession à la propriété pour créer un instrument plus lisible et efficace, qui permette de « resolvabiliser » les classes moyennes. En effet, c’est en permettant à celles-ci de devenir propriétaires que nous pourrons répondre à leur attente et remplir l’objectif présidentiel de deux tiers de propriétaires. Aujourd'hui, nous avons douze outils, dont cinq représentent un engagement financier de l’État de l’ordre de 7 milliards d'euros par an. Je reste convaincu que nous pouvons faire beaucoup mieux, être plus efficaces qu’aujourd'hui, tout en faisant des économies budgétaires. Je vous rappelle que, en 2009, 217 000 familles françaises ont pu accéder à la propriété, dans l’ancien et dans le neuf, grâce au prêt à taux zéro. Ce chiffre s’élève à 250 000 si l’on prend en compte l’ensemble des dispositifs existants. Nous souhaitons faire beaucoup plus, en particulier au bénéfice des classes moyennes sur l’ensemble du territoire. Enfin, je voudrais vous indiquer que nous associerons bien évidemment, dans le cadre des discussions budgétaires de l’automne, le Parlement à cette réforme, laquelle doit être mise en œuvre dès le 1 er janvier prochain.
Jean-René LECERF (rapporteur.) - Sénat - 2010-04-27
Date: 2010-04-27
Orateur: Jean-René LECERF
Fonction: rapporteur.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. Un amendement identique a également été présenté en première lecture. Cette proposition tend à interdire à l’avocat nommé membre du Conseil supérieur de la magistrature d’exercer sa profession pendant toute la durée de son mandat. Elle va donc plus loin que la solution adoptée par le Sénat en première lecture. La commission a rétabli en deuxième lecture la seule interdiction de plaider. Elle a ainsi pris acte de la position exprimée en première lecture par l’Assemblée nationale. Une telle interdiction ne vaudra que devant les juridictions judiciaires. Plaider devant les juridictions administratives restera donc possible à l’avocat membre du Conseil supérieur de la magistrature. En outre, la commission a renoncé à rétablir l’interdiction d’agir en tant que conseil juridique d’une partie engagée dans une procédure. Aller beaucoup plus loin, comme le préconisent nos collègues du groupe CRC-SPG, ferait courir un risque élevé d’inconstitutionnalité. En effet, pourquoi le constituant aurait-il exigé la présence d’un avocat au CSM si c’était pour le voir dépouiller de l’ensemble de ses attributions professionnelles ? La commission a donc émis un avis défavorable.
Michèle ALLIOT-MARIE (ministre d'État.) - Sénat - 2010-04-27
Date: 2010-04-27
Orateur: Michèle ALLIOT-MARIE
Fonction: ministre d'État.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'État. Le Gouvernement émet un avis défavorable sur l’amendement n° 12 pour les raisons que la commission vient d’expliquer et que j’avais développées en première lecture. L’amendement n° 17 vise à revenir à la rédaction initiale du projet de loi, qui est, me semble-t-il, la seule véritablement conforme à la volonté du constituant. Si le constituant avait souhaité la présence au sein du CSM d’un avocat honoraire ou d’un avocat en disponibilité plutôt que celle d’un avocat de plein exercice, il l’aurait précisé. Pour être parfaitement en conformité avec les intentions du constituant, il faut donc permettre à l’avocat de plaider devant les juridictions judiciaires, à condition bien entendu que celui-ci respecte certaines règles déontologiques qui existent et qui imposeront les restrictions nécessaires. Par ailleurs, si la rédaction de la commission était maintenue, il y aurait deux poids, deux mesures, puisque l’avocat pourrait tout de même plaider devant les juridictions administratives. De plus, je rappelle que l’avocat n’est pas décisionnaire dans cette instance, puisqu’il sera un membre parmi d’autres. J’ai noté les avancées qui ont été apportées par la commission, et je l’en remercie. Mais, soyons logiques, c’est un avocat de plein exercice qui doit être nommé, car le constituant a voulu ouvrir le CSM aux professionnels dans leur plein exercice. Je le répète, une restriction comme celle qui est prévue par la commission risque d’être censurée par le Conseil constitutionnel, car elle amoindrit vraiment la réforme constitutionnelle.
François ZOCCHETTO - Sénat - 2010-04-27
Date: 2010-04-27
Orateur: François ZOCCHETTO

M. François Zocchetto. Le constituant a réellement voulu désigner un avocat en activité et non une personne ayant suivi des études pour devenir avocat ou ayant exercé cette profession. Un avocat est inscrit au tableau et, quand on est inscrit au tableau, on exerce, de façons extrêmement variées, la profession d’avocat. Si on n’est plus inscrit au tableau, on n’est plus avocat. Même les avocats honoraires y sont inscrits. L’amendement n° 12 ne me paraît donc absolument pas recevable. Par ailleurs, l’avocat ne doit pas se trouver dans une situation de conflit d’intérêts. Cette question se pose de la même façon pour les autres membres du CSM, notamment les magistrats, pour qui le conflit d’intérêt peut se manifester lorsqu’ils ont à se prononcer sur la nomination de l’un de leurs collègues. J’avoue mon embarras face à cette question, qui est plus une question de principe que de pratique. Que va-t-il en réalité se passer ? Le président du Conseil national des barreaux ne désignera pas un avocat débutant, mais un avocat très expérimenté. Je n’ai aucune crainte en la matière. Je suis sûr que les personnalités désignées seront déontologiquement irréprochables. Par ailleurs, je constate que l’approche de la commission des lois a beaucoup évolué. En première lecture, elle estimait que l’avocat ne pouvait pas exercer sa profession. Aujourd’hui, elle considère qu’il peut le faire, sans toutefois pouvoir plaider devant les juridictions judiciaires. Est-il nécessaire de maintenir cette interdiction ? Je ne sais pas. Je suis enclin à suivre la position de la commission, ayant participé à ses travaux, mais je ne suis pas certain que nous ayons raison : cette décision aboutirait à réserver un traitement spécifique à un membre du CSM, alors que l’on n’interdit pas aux magistrats de faire partie d’une formation de jugement.
Michèle ALLIOT-MARIE (ministre d'État.) - Sénat - 2010-04-27
Date: 2010-04-27
Orateur: Michèle ALLIOT-MARIE
Fonction: ministre d'État.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'État. La commission des lois a réécrit l’article 6 bis du projet de loi. Je propose de modifier sa rédaction sur deux points. Il s’agit, d’une part, de limiter à la démission d'office la sanction applicable à un membre du Conseil supérieur de la magistrature qui aurait manqué à ses obligations déontologiques ou aux règles de déport. La sanction de suspension temporaire me paraît inadaptée au fonctionnement d’un organisme tel que le CSM. Il me semble qu’un membre sanctionné pour avoir méconnu des obligations déontologiques ne saurait, ensuite, participer aux délibérations, sauf à risquer d’entacher l’autorité même de l’institution. Je fais en outre remarquer que, au Conseil constitutionnel, la sanction est la démission d’office. En la matière, je crois vraiment préférable d’aller jusqu’au caractère définitif de la sanction et je ne vois pas comment la sanction temporaire pourrait être envisageable. Il s’agit, d’autre part, de supprimer la possibilité pour les formations du CSM d’imposer le déport d’un de leurs membres, et cela pour la même raison que précédemment : le risque de déstabilisation du membre du Conseil et de l’institution. Le mécanisme proposé par la commission des lois fait en effet courir un risque de « décrédibilisation » du membre du Conseil, exclu contre sa volonté, ce qui est tout de même très lourd. On retrouve le même problème : qu’en est-il de l’autorité des décisions prises si, par la suite, il revient ? C’est la raison pour laquelle, tout en comprenant et en acceptant la nouvelle rédaction, je propose ces deux modifications susceptibles de simplifier le dispositif.
Jean-René LECERF (rapporteur.) - Sénat - 2010-04-27
Date: 2010-04-27
Orateur: Jean-René LECERF
Fonction: rapporteur.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. Le travail du rapporteur est souvent un travail bien ingrat ! Je m’y plierai néanmoins, madame la présidente ! (Sourires .) L’amendement du Gouvernement présente deux objets. En premier lieu, il vise à supprimer la sanction de suspension temporaire, au motif qu’elle serait trop légère, que seule la démission d’office serait une sanction adéquate à un manquement aux obligations déontologiques. Or il apparaît à la commission que toutes les violations d’obligations déontologiques ne se valent pas. Certaines peuvent être même commises de bonne foi : par exemple, on peut simplement oublier que l’on a eu partie liée à telle ou telle circonstance et que l’on a été amené à prendre position. Il faut, selon nous, réserver à la formation plénière du CSM la faculté d’apprécier si un manquement mineur relève d’une erreur non intentionnelle, qui ne devrait être sanctionnée, à titre d’avertissement, que par une suspension temporaire. Nous pensons même que, à défaut, la formation plénière risquerait de refuser de prononcer la démission d’office du membre ayant involontairement, et sur un point mineur, manqué aux obligations de sa charge, laissant paradoxalement ce manquement non sanctionné. Sous la III e ou la IV e République, madame le garde des sceaux, on aurait parlé de marteau-pilon pour écraser une mouche ! (Sourires .) En second lieu, l’amendement vise à supprimer la procédure qui prévoit que la formation compétente pourra décider le déport d’un de ses membres, au motif qu’elle serait unique et qu’elle emporterait un risque de « décrédibilisation » de l’institution. Il nous semble néanmoins judicieux de maintenir le dispositif proposé. Je note tout d’abord que, si la récusation d’un juge est en principe décidée par une instance tierce, un tel schéma n’est pas envisageable pour une instance située hors de toute hiérarchie, tel le Conseil supérieur de la magistrature. De plus, il est absolument nécessaire de donner au CSM les moyens d’écarter un membre qui refuserait de se déporter. Et nous ne sommes plus là dans les hypothèses d’école !
Jean-René LECERF (rapporteur.) - Sénat - 2010-04-27
Date: 2010-04-27
Orateur: Jean-René LECERF
Fonction: rapporteur.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. Les auditions auxquelles j’ai procédé l’ont bien montré, le CSM s’est trouvé à diverses reprises devant ce type de situation. Tous les cas de déport ne sont pas évidents, et il est tout à fait possible qu’un membre refuse de bonne foi de se déporter et reçoive le soutien de plusieurs autres membres. Seule une décision rendue à la majorité permettra d’établir la nécessité ou non du déport. Par ailleurs, la question du déport ne peut se régler exclusivement avec la sanction de la démission d’office. En effet, pour qu’elle intervienne, il faut que le membre ait effectivement manqué à son obligation déontologique et qu’il ait participé à l’examen ou à la délibération de l’affaire pour laquelle il aurait dû se déporter. Or cette participation entachera d’un doute l’impartialité de la décision rendue dans l’affaire en cause. Faute de disposer d’une intervention a priori , le CSM exposerait sa décision à la contestation, même si, a posteriori , le manquement constaté venait à être sanctionné. Pour toutes ces raisons, l’avis de la commission des lois est défavorable.
Jean-Pierre MICHEL - Sénat - 2010-04-27
Date: 2010-04-27
Orateur: Jean-Pierre MICHEL

M. Jean-Pierre Michel. Notre rapporteur, M. Lecerf, avait introduit dans le texte un certain nombre de qualités dont devaient être dotés les membres du CSM. M. Houillon, rapporteur à l’Assemblée nationale, a rappelé que les trois notions d’indépendance, d’impartialité et d’intégrité, intégrées au texte par le Sénat, correspondaient aux principes fondamentaux de la déontologie judiciaire telle qu’elle avait été dégagée par l’Institut des hautes études sur la justice. Or, devant la commission des lois de l’Assemblée nationale, le procureur général près la Cour de cassation, M. Jean-Louis Nadal, avait souhaité que l’on remplace l’exigence d’intégrité par celle de dignité. Comme le font souvent les parlementaires, les députés, ne voulant ni faire de peine à M. Nadal ni renoncer à leur texte, ont gardé le terme d’intégrité et ont ajouté celui de dignité ! (Sourires .) Par cet amendement, je vous propose de supprimer le mot « dignité », car je ne sais pas ce que, en l’espèce, il signifie. On peut être digne lorsque l’on est condamné par un tribunal ou par une cour d’assises. D’ailleurs les journaux le disent, et aujourd’hui encore : telle haute personnalité se montre « digne » devant la Cour de justice de la République. Est-elle pour autant « digne » d’être membre du Conseil supérieur de la magistrature ? Si elle est intègre, impartiale et indépendante, oui ! Bref, je crois que, ici, le mot « dignité » n’a aucun sens et je propose de le supprimer.
Jean-René LECERF (rapporteur.) - Sénat - 2010-04-27
Date: 2010-04-27
Orateur: Jean-René LECERF
Fonction: rapporteur.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. En première lecture, le Sénat avait prévu que la formation plénière rendrait un avis simple et non un avis conforme sur la proposition conjointe du premier président de la Cour de cassation et du procureur général près cette cour de nomination du secrétaire général. L’Assemblée nationale a supprimé cet avis simple au motif qu’une telle compétence n’est pas prévue par la Constitution. Prenant en considération cet argument, la commission des lois n’est pas revenue sur cette suppression, estimant que, selon toute vraisemblance, la proposition conjointe formulée par les deux présidents de formation du CSM sera convenable et visera à garantir la nomination d’un secrétaire général susceptible de travailler efficacement, sous l’autorité des deux présidents, avec chacun des membres du CSM. La commission ne peut être que défavorable à cet amendement, même si elle est parfaitement consciente de l’importance de la fonction du secrétaire général. Il est d’ailleurs déjà parfois relativement difficile d’obtenir une proposition conjointe du premier président et du procureur général. Si l’on ajoute un avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature, cela deviendra extrêmement compliqué !
Michèle ALLIOT-MARIE (ministre d'État.) - Sénat - 2010-04-27
Date: 2010-04-27
Orateur: Michèle ALLIOT-MARIE
Fonction: ministre d'État.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'État. Il s’agit d’un amendement que nous avons déjà évoqué, en quelque sorte par anticipation. Je partage avec le rapporteur et la commission des lois l’objectif de garantir les crédits nécessaires au fonctionnement du CSM et de permettre à ce dernier d’en disposer pour accomplir ses missions. Toutefois, nous ne nous accordons pas nécessairement sur la meilleure façon d’assurer l’autonomie du CSM dans l’utilisation effective de ces crédits. Je considère pour ma part, et l’Assemblée nationale en a également jugé ainsi, que l’autonomie budgétaire est déjà assurée dans le cadre actuel. Les actions menées par le Conseil supérieur de la magistrature ainsi que les moyens qui lui sont alloués sont clairement identifiés au sein du programme 166, et le Conseil est totalement maître de l’utilisation de ses crédits. La commission des lois, elle, entend rapprocher le Conseil supérieur de la magistrature d’autres institutions qui représentent également un certain pouvoir. Or celles-ci ne se trouvent pas exactement dans la même situation que le CSM. Mais je crains surtout, ainsi que je l’ai déjà dit, que le CSM ne dispose pas d’un poids suffisant pour défendre son budget, qui est de plus relativement limité. Maintenir les crédits du Conseil supérieur de la magistrature au sein du programme où ils figurent actuellement, c’est donc les protéger. Les crédits dévolus au CSM bénéficient en outre ainsi d’une garantie supplémentaire dans la mesure où ce programme est examiné chaque année par le Sénat et par l’Assemblée nationale. J’entends bien que l’on puisse souhaiter donner au CSM une complète indépendance par rapport à la direction du ministère qui est responsable de son budget. Il est peut-être nécessaire d’y réfléchir, mais je n’ai pas forcément de meilleure solution en tête. Hors du cadre de la séance, j’évoquais avec M. le rapporteur l’éventualité d’un rattachement des crédits au secrétariat général du ministère ; toutefois, dans un tel cas de figure, ne risque-t-on pas de prétendre que le secrétaire général, ou l’administration, se trouve en mesure de faire pression sur le Conseil supérieur de la magistrature ? Nous devons aussi être attentifs à ce problème. Quoi qu'il en soit, je suis prête à chercher avec M. le rapporteur et avec la commission des lois les moyens d’une plus complète indépendance du CSM, mais, pour le moment, mon amendement vise à garantir et cette indépendance et les crédits qui sont dévolus au Conseil, parce que les seconds conditionnent la première. Dans cette perspective, le ministre de la justice et son administration me semblent les mieux à même de défendre les intérêts du CSM face aux logiques budgétaires.
Jean-René LECERF (rapporteur.) - Sénat - 2010-04-27
Date: 2010-04-27
Orateur: Jean-René LECERF
Fonction: rapporteur.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. Nous avons déjà largement entamé ce débat lors de la discussion générale. Je le répète, nous devons revenir à la théorie des apparences : le Conseil supérieur de la magistrature, qui, pour l’opinion, est le juge des juges, doit être au-dessus de tout soupçon. Or, à l’heure actuelle, c’est la même autorité, à savoir le directeur des services judiciaires, qui fixe les crédits du Conseil supérieur de la magistrature et qui sollicite l’avis de ce dernier sur les propositions de nominations. Ce point heurte la commission des lois. D'ailleurs, au cours des auditions, le premier président de la Cour de cassation comme le procureur général près cette juridiction ont souligné qu’une telle situation leur semblait peu compatible avec l’indépendance qui doit être reconnue au CSM dans l’exercice de ses missions constitutionnelles. Certes, nous cheminons avec Mme le ministre d’État vers l’adoption de solutions qui pourraient être unanimement approuvées. Toutefois, pour que ce processus se poursuive, pour que notre cheminement ne s’interrompe pas, je crains qu’il ne soit indispensable d’émettre un avis défavorable sur cet amendement. (Sourires .)
Jean-René LECERF (rapporteur.) - Sénat - 2010-04-27
Date: 2010-04-27
Orateur: Jean-René LECERF
Fonction: rapporteur.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. Et je n’insiste pas sur les obligations relatives au respect de la parité entre magistrats et non-magistrats : si le premier président ne peut assumer cette présidence, il faudra obliger un autre membre du CSM, qui cette fois serait un non-magistrat, à ne pas siéger… On peut s’interroger sur le caractère soutenable, pour une même autorité, du cumul de tant de responsabilités, qui supposent de longs temps d’audience, a fortiori si le nombre des questions prioritaires de constitutionnalité connaît une augmentation. Or on sait que 132 d’entre elles ont d'ores et déjà été adressées à la Cour de cassation depuis le 1 er mars dernier. Comme l’a souligné notre collègue Catherine Troendle, la loi organique du 10 décembre 2009 ne comporte pas d’indications sur les formations du Conseil d'État chargées d’exercer le filtre. Le droit commun du code de justice administrative s’applique donc à cette juridiction. Dès lors, le maintien de la formation de filtrage de la Cour de cassation ne paraît pas indispensable. Sa suppression pourrait même alléger le traitement des questions prioritaires de constitutionnalité. Aussi la commission des lois a-t-elle émis un avis favorable sur cet amendement.