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Patrice GÉLARD (rapporteur.) - Sénat - 2005-02-16
Date: 2005-02-16
Orateur: Patrice GÉLARD
Fonction: rapporteur.

M. Patrice Gélard, rapporteur. Mais il y a plus grave : alors que le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales des ressortissants de l'Union européenne est fondé sur le principe de la réciprocité, vous nous demandez d'appliquer le droit de vote et d'éligibilité sans réciprocité, si bien que nous donnerions le droit de vote à des ressortissants d'un autre Etat qui ne pratiquerait pas la même politique en retour. Et tout cela en faveur de ressortissants étrangers qui n'ont pas l'intention de devenir citoyens français ! Il est vrai que les pays scandinaves, notamment, ont accordé le droit de vote à des ressortissants étrangers. Mais, si l'on veut comparer, il faut tout comparer, et, à cet égard, il y a une différence considérable entre la France et ces pays. Si, en France, l'intégration par la naturalisation est chose facile, il est beaucoup plus difficile, voire quasi impossible, de devenir citoyen danois, finlandais ou suédois quand on est un ressortissant étranger. Il ne faut pas oublier non plus que, si nous généralisions ce genre de pratique, nous irions à l'encontre d'un principe républicain qui date des origines mêmes de la République, à savoir le principe d'intégration à la nation française. A partir du moment où le droit de vote serait accordé aux ressortissants étrangers, quel intérêt auraient-ils à demander la nationalité française et à devenir des citoyens à part entière ?
Nicole BORVO COHEN-SEAT - Sénat - 2005-02-16
Date: 2005-02-16
Orateur: Nicole BORVO COHEN-SEAT

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Ils sont même un certain nombre à penser que franchir ce pas décisif aujourd'hui serait une très bonne chose pour la République. Nous ne sommes pas, en l'occurrence, de bons élèves européens, puisque nous restons sourds à une résolution du Parlement européen qui incite les Etats membres à accorder le droit de vote aux étrangers, et à créer, en quelque sorte, une citoyenneté européenne locale en faveur de personnes qui paient leurs impôts dans les pays où elles résident, y travaillent, y élèvent leurs enfants et, pour ce qui concerne notre pays, les envoient à l'école de la République. Tout cela, vous le savez ! Enfin, je le rappelle, l'octroi du droit de vote aux résidents étrangers - aux élections locales, je le précise - a été voté à l'Assemblée nationale, à la fin de la précédente législature, mais ce texte n'a jamais été transmis au Sénat, ce que nous avions alors beaucoup regretté. Accorder enfin le droit de vote aux résidents étrangers à l'occasion de la présente révision constitutionnelle honorerait le Sénat tout entier, sans considération d'appartenance politique. Certes, chacun des Etats membres est dans une situation particulière, mais aucun probablement autant que la France. Notre beau pays compte en effet de nombreux ressortissants étrangers qui, venus de l'autre rive de la Méditerranée, vivent sur son sol souvent depuis bien plus longtemps que certains citoyens européens et mériteraient tout de même de pouvoir élire ceux qui dirigent leur municipalité ou leur région. Si nous ouvrons ce débat à l'occasion de cette révision constitutionnelle, c'est parce que nous inscrivons dans la Constitution - il semble que cela soit absolument nécessaire, même si tout est déjà réglé - le droit de vote en France des citoyens de n'importe lequel des pays membres de l'Union européenne, et ce sans condition de durée de résidence. Faire le geste aujourd'hui d'accorder le droit de vote aux résidents étrangers serait tout à l'honneur de notre République.
Dominique PERBEN (garde des sceaux.) - Sénat - 2005-02-16
Date: 2005-02-16
Orateur: Dominique PERBEN
Fonction: garde des sceaux.

M. Dominique Perben, garde des sceaux. Le Gouvernement, comme M. Fauchon le sait, est défavorable à cet amendement. Lors du débat à l'Assemblée nationale, les mêmes questions - à quelques différences près, j'en conviens - ont été posées à l'occasion de la défense d'amendements, et le Gouvernement y a répondu par un double élargissement Première ouverture, que vient de rappeler M. le rapporteur, l'élargissement des cas de transmission des documents préparatoires à des décisions de l'Union européenne aux textes de nature législative au sens de l'Union européenne, et non plus au sens de l'article 34 de notre Constitution. Cet élargissement, qui me paraît très important, présente en outre un avantage de cohérence par rapport aux articles suivants que nous examinerons dans un instant. Mais le Gouvernement a fait par ma voix - avec l'autorisation expresse de M. le Premier ministre - une seconde ouverture en réponse, en particulier, à l'amendement de M. Balladur : il s'agit de faire de la transmission au Parlement par le Gouvernement des actes que je viens d'évoquer la règle si la demande est formulée par les présidents des assemblées ou par les présidents des commissions. Autrement dit, on inverse la pratique de ces dernières années pour ériger la transmission en règle et la non-transmission en exception. C'est à la suite de cette déclaration tout à fait formelle, qui sera insérée par le Premier ministre dans sa future circulaire d'application de l'article 88-4, que cet amendement avait été retiré à l'Assemblée nationale. Compte tenu de ces deux évolutions par rapport au texte initialement déposé par le Gouvernement devant l'Assemblée nationale, je souhaiterais que M. Fauchon retire son amendement, encore que j'aie cru comprendre qu'il ne le ferait pas. Si tel devait être le cas, j'émettrais, au nom du Gouvernement, un avis défavorable.
Robert BRET - Sénat - 2005-02-16
Date: 2005-02-16
Orateur: Robert BRET

M. Robert Bret. A première vue, le traité établissant une Constitution pour l'Europe et le projet de loi constitutionnelle semblent conférer des prérogatives nouvelles aux Parlements nationaux et renforcer ainsi leur rôle dans le processus décisionnel communautaire. Malheureusement, comme je l'ai rappelé hier soir en défendant la question préalable, force est de constater que les prérogatives reconnues aux Parlements nationaux sont absolument insuffisantes. Après douze ans d'existence, l'article 88-4, aux termes duquel les assemblées parlementaires peuvent adopter des résolutions sur les textes européens qui leur sont soumis par le Gouvernement, ne permet pas, je le rappelle, un contrôle réel de l'activité communautaire du Gouvernement. Il faut le savoir, les résolutions votées dans le cadre de cet article sont de simples prises de position, dépourvues de tout caractère contraignant. La réalité, c'est que l'adoption d'une résolution n'impose au Gouvernement d'autres obligations que celles qu'il veut bien se donner. L'effet des résolutions dépend donc de la bonne volonté du pouvoir exécutif. C'est pourquoi nous regrettons aujourd'hui encore que la France ne suive pas l'exemple d'autres pays de l'Union européenne en confiant au Gouvernement un mandat impératif au titre des résolutions votées dans le cadre de la procédure de l'article 88-4.
Josselin de ROHAN - Sénat - 2005-02-16
Date: 2005-02-16
Orateur: Josselin de ROHAN

M. Josselin de Rohan. Prenons l'exemple de la politique agricole commune, dont nous savons qu'elle n'a pas que des amis au sein de l'Union européenne, au point que des pressions assez fortes s'exercent parfois pour obtenir sa révision. C'est d'ailleurs ce qui s'est produit assez récemment, et il a fallu procéder à une révision de cette politique agricole commune. Imaginez que tous les actes que le Gouvernement était susceptible de prendre aient été éligibles à une motion. Ne croyez-vous pas qu'il y aurait eu une mobilisation formidable de toutes les organisations syndicales agricoles, de toutes les forces vives de la France agricole ? On les imagine sans peine intervenir auprès de nous, parlementaires, pour nous demander avec vigueur de voter une motion enjoignant au Gouvernement de ne céder en rien sur la politique agricole commune. Si une telle motion avait existé, le ministre de l'agriculture d'alors, M. Hervé Gaymard, qui a pu négocier à Berlin un accord équilibré et acceptable, en aurait été totalement empêché. En effet, de quelle autorité aurait disposé le ministre de l'agriculture arrivant à Bruxelles porteur d'une motion extrêmement sévère et contraignante, bref, d'un mandat impératif, pour reprendre l'expression, tout à fait pertinente en l'occurrence, de M. Bret ? De quelle autorité pourrait disposer un ministre dans ces conditions ? Aurait-il une capacité de négocier à Bruxelles ? Quelles concessions pourrait-il faire ? Pratiquement aucune ! Et je vous laisse imaginer ce qui pourrait se produire si le ministre revenait devant les parlementaires après avoir fait des concessions... Voilà pourquoi l'amendement de M. Fauchon aboutirait, s'il était adopté, à corseter le Gouvernement, à lui lier les mains. Or, dans un très grand nombre de domaines, l'exécutif, du Président de la République aux ministres, en passant par le Premier Ministre, a tout de même besoin d'une certaine marge de manoeuvre à Bruxelles. Il faut parfois se réserver une possibilité de concession ; dans certains cas, c'est même indispensable !
Michel MERCIER - Sénat - 2005-02-16
Date: 2005-02-16
Orateur: Michel MERCIER

M. Michel Mercier. J'ai bien compris, en effet, que je n'obtiendrais pas de réponse de la commission à cette question. Ma seconde question, encore plus technique, s'adresse à M. le garde des sceaux. J'ai essayé, comme tous ici, de préparer le plus sérieusement possible cette discussion. Nous devons d'ailleurs sans doute à cet effort collectif le très haut niveau de débat que nous constatons au Sénat, ainsi que le bon déroulement de nos travaux. J'aimerais donc comprendre la différence que fait le Gouvernement entre, d'une part, les dispositions de l'article 88-4 et, d'autre part, l'obligation désormais contenue dans le traité établissant une Constitution pour l'Europe, dans le protocole n° 1 relatif aux droits des Parlements nationaux, protocole qui prévoit expressément la transmission par la Commission aux Parlements nationaux de tous les actes européens, législatifs et non législatifs. C'est une obligation qui découle du traité. J'ai relu la décision du Conseil constitutionnel et consulté les commentaires de doctrine auxquels elle a pu donner lieu. J'ai trouvé, dans le numéro de La Semaine Juridique ayant suivi la décision du Conseil constitutionnel, un commentaire qui me semble avisé, compte tenu de la personnalité de son auteur. On y conclut expressément que cette obligation de transmission change la nature des choses. Si je vous interroge sur ce point, ce n'est pas par curiosité morbide, monsieur le garde des sceaux, mais parce qu'il importe que votre réponse figure dans le compte rendu. Nous avons besoin de bien comprendre la distinction que vous semblez faire entre, d'une part, cette obligation, née du traité établissant une Constitution pour l'Europe, de transmission de tous les actes aux Parlements, et, d'autre part, l'article 88-4 de la Constitution, qui prévoit la transmission par le Gouvernement des propositions d'actes communautaires comportant des dispositions de nature législative. Que faut-il comprendre de cette distinction ? Le Parlement ne pourra-t-il se prononcer par une résolution prévue au second alinéa de l'article 88-4 de la Constitution que si le Gouvernement transmet l'acte ou aura-t-il un pouvoir direct et immédiat dès la transmission faite par la Commission au titre de l'obligation posée par le nouveau traité ? Si vous confirmiez l'interprétation de ce commentateur avisé, je pense que cela pourrait effectivement changer la nature des choses. Si, en revanche, vous en restiez à la lecture classique de la Constitution, celle qui pouvait être faite avant le traité, peut-être l'amendement de notre collègue Pierre Fauchon garderait-il toute sa pertinence.
Pierre FAUCHON - Sénat - 2005-02-16
Date: 2005-02-16
Orateur: Pierre FAUCHON

M. Pierre Fauchon. J'entends souvent dire que je suis plutôt arrangeant, mais, pour une fois, je ne le serai pas. (Sourires .) Il faut bien, tout de même, savoir parfois faire preuve d'une certaine vigueur, d'une certaine combativité ! Je voudrais maintenant répondre aux propos des uns et des autres. Tout d'abord, M. le rapporteur a dit que la personnalité éminente de la République à laquelle il a été fait allusion avait obtenu satisfaction devant l'Assemblée nationale. Or, ce n'est pas exact ! Je ne suis pas dans le secret des conversations ou des conciliabules qui se sont tenus à cette occasion, mais l'extension, par l'Assemblée nationale, du champ de la transmission et de la consultation obligatoires aux actes législatifs au sens européen du terme ne résout pas notre problème. Ainsi, s'agissant du cas concret de la Turquie, qui est évidemment central dans cette affaire et dont chacun reconnaît l'importance, ouvrir des négociations avec ce pays en vue de son adhésion à l'Union européenne ne relève pas d'un acte de caractère législatif. Une telle décision, reportée, me semble-t-il, au mois d'octobre prochain, ne fait l'objet ni d'une loi ni d'une loi-cadre, elle n'est donc pas couverte par l'extension en question. En réalité, ce qui s'est passé à l'Assemblée nationale, à la suite, d'ailleurs, d'un accord entre les principaux groupes, est intéressant et certainement positif, mais ne porte pas remède à la difficulté qui s'est présentée à propos de la Turquie et qui pourra demain surgir à nouveau en telle ou telle autre occasion. Par ailleurs, vous avez eu la gentillesse, monsieur Gélard, d'évoquer le travail que j'ai pu accomplir lorsque j'occupais la place qui est aujourd'hui la vôtre. Dieu sait que je n'en étais pas digne ! (Sourires .) Quoi qu'il en soit, si je n'ai certainement pas, à l'époque, agité le spectre du régime d'assemblée, il est vrai que j'ai alors proposé que l'on se contente d'une sorte de gentlemen's agreement entre le Gouvernement et le Parlement, en vertu duquel les documents seraient transmis. En tout cas, il valait mieux, à mon sens, essayer une telle formule, que j'apprécie. Elle a fort bien fonctionné, encore une fois, sauf pour l'affaire de la Turquie. En outre, vous avez affirmé, monsieur Gélard, que je veux constitutionnaliser la conférence des présidents. Figurez-vous que vous m'avez parfaitement compris !
Pierre FAUCHON - Sénat - 2005-02-16
Date: 2005-02-16
Orateur: Pierre FAUCHON

M. Pierre Fauchon. Il ne répond pas, ou en tout cas il répond bien mal, au grand mouvement de confiance qui a porté cette majorité au pouvoir voilà quelques années. Mes chers collègues, il ne faut pas trop décevoir les attentes dans ce domaine. Bien entendu, il s'agit ici d'un cas particulier dont je ne veux pas exagérer la portée, mais les petits ruisseaux du mécontentement font les grandes rivières du refus et du rejet, et ce genre d'attitude finit par déboucher sur des résultats que l'on doit ensuite déplorer et par amener des déboires. Nous en avons connu l'année dernière, qu'il n'est pas nécessaire de rappeler, et je crains que nous n'ayons à en connaître d'autres. Quoi qu'il en soit, j'espère vivement que cette attitude autoritariste n'aura pas d'effets lors du référendum qui se tiendra dans quelques mois, mais je n'en suis pas sûr, car je ne crois pas que ce soit ainsi que l'on puisse préparer dans de bonnes conditions une telle consultation. J'espère que les mécomptes que je redoute ne se produiront pas, mais ils se produiront peut-être dans d'autres circonstances. En tout état de cause, j'ai grand peur que l'autoritarisme ne conduise à des déceptions, et ceux qui l'auront imposé en porteront, et en porteront seuls, la responsabilité.
Patrice GÉLARD (rapporteur.) - Sénat - 2005-02-16
Date: 2005-02-16
Orateur: Patrice GÉLARD
Fonction: rapporteur.

M. Patrice Gélard, rapporteur. En effet, cet amendement remet en cause toute une série de dispositions de la Constitution, sans que ses auteurs aient réellement pensé aux conséquences que cela implique. Ainsi, M. Pierre Fauchon a affirmé que les dispositions des articles 54, 52 et 20 de la Constitution n'ont rien à voir avec le titre XV de celle-ci. Je lui objecterai que la Constitution est un tout : dès lors, il est bien évident que l'adoption d'un tel amendement risquerait d'amener des contradictions entre des articles de la Constitution figurant à des titres différents. C'est précisément ce que je crains en l'occurrence. Tout d'abord, on se demande bien ce que vient faire ici la constitutionnalisation de la conférence des présidents. Ensuite, il faut tout de même rappeler que notre Constitution établit une distinction entre le domaine parlementaire et ce qui relève du Gouvernement. Or l'amendement n° 35 rectifié tend en réalité à nier cette répartition. Et que l'on ne vienne pas me dire que les dispositions du titre XV s'appliquent indépendamment du reste de la Constitution, car celle-ci forme un tout indivisible. C'est la raison pour laquelle je sollicite une fois encore le retrait de cet amendement, qui me semble aller très loin. Cela ne signifie pas que l'on ne reviendra pas ultérieurement sur la question soulevée. Comme je l'ai toujours dit, en particulier dans mon rapport écrit, il faudra sans doute que l'on adopte une vision de la construction européenne très différente de celle qui prévaut dans notre texte constitutionnel, mais, pour l'heure, ce serait tout à fait prématuré. Je vous prie une nouvelle fois, cher Pierre Fauchon, de bien vouloir retirer votre amendement. ( M. Pierre Fauchon se lève pour prendre la parole.)
Pierre FAUCHON - Sénat - 2005-02-16
Date: 2005-02-16
Orateur: Pierre FAUCHON

M. Pierre Fauchon. Cher ami Gélard, excusez-moi de vous dire qu'il faut faire des distinctions. Et ce n'est pas parce que la Constitution est un tout qu'il ne faut pas en faire. En effet, quand on ne distingue pas, on confond, et je préfère que l'on ne confonde pas. Avec toute la considération que je vous dois, je vous indique qu'il m'arrive de réfléchir ! (Sourires .) L'article 52 relève des relations internationales, et le Conseil constitutionnel a indiqué formellement que les affaires européennes ressortissent au titre XV et non au titre VI ; il a ajouté que l'évolution « a consacré l'existence d'un ordre juridique communautaire intégré à l'ordre juridique interne, et distinct de l'ordre juridique international ». L'ordre juridique des affaires européennes est donc intégré à l'ordre juridique interne et ne tombe pas sous le coup des dispositions particulières. Quant à dire que la question de l'adhésion de la Turquie à l'Europe relève des relations internationales et pas de nos affaires internes, permettez-moi d'en douter !
Robert BRET - Sénat - 2005-02-16
Date: 2005-02-16
Orateur: Robert BRET

M. Robert Bret. Ce nouvel article 88-5 tend à organiser l'intervention des parlements nationaux dans le cadre du contrôle de l'application du principe de subsidiarité. Ce nouvel article vise à mettre en oeuvre cette disposition dont on nous dit qu'elle permet aux parlements nationaux d'être les nouveaux garants du principe de subsidiarité. Nous ne pouvons en aucun cas souscrire à cette analyse. En effet, le contrôle du respect du principe de subsidiarité susceptible d'être exercé par les deux assemblées connaît des limites temporelles ainsi que des limites matérielles. Le premier alinéa de l'article est censé permettre l'intervention des parlements nationaux en amont de la procédure d'élaboration de la loi européenne. Cependant, l'avis motivé par lequel chaque chambre d'un parlement national peut adresser aux institutions de l'Union européenne un avis motivé exposant les raisons pour lesquelles elle estime qu'un projet d'acte législatif européen ne respecte pas le principe de subsidiarité doit être formulé dans un délai de six semaines à compter de la transmission de ce texte. Reconnaissez que le délai est court. Je vous renvoie au débat que nous avons eu cet après-midi sur le rôle de la délégation du Sénat pour l'Union européenne et les commissions permanentes. En outre, cet avis ne peut concerner que les domaines de compétences partagées entre l'Union européenne et les Etats membres et ne doit pas porter sur le bien-fondé du texte ou sur le respect du principe de proportionnalité. De plus, il n'est pas susceptible d'être amendé. Enfin, précisons que les avis motivés doivent représenter un tiers des voix attribuées aux parlements nationaux pour que l'institution à l'origine du projet d'acte législatif soit obligée de procéder à un réexamen de sa proposition. A l'issue de ce réexamen, l'institution est libre de choisir de maintenir sa position. Si certains considèrent qu'il y a une avancée notable de ce point de vue, je demande à découvrir dans le texte ce qui permet de dire une telle chose. Le premier alinéa de l'article 88-5 ne s'apparente donc nullement à un véritable contrôle a priori de l'élaboration de la législation communautaire, et ce que l'on nous présente comme la phase de contrôle juridictionnel en avant de l'adoption d'un texte, c'est-à-dire le deuxième alinéa de l'article 88-5, ne permet en aucun cas de garantir le respect de l'application du principe de subsidiarité. En effet, d'une part, la faculté conférée à chacune des deux chambres de saisir la Cour de justice d'un recours pour violation du principe de subsidiarité est enserrée dans un délai de deux mois et, d'autre part, les rares décisions rendues en la matière par la Cour de justice montrent qu'elle n'exerce qu'un contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation des institutions de l'Union européenne.
Bruno RETAILLEAU - Sénat - 2005-02-16
Date: 2005-02-16
Orateur: Bruno RETAILLEAU

M. Bruno Retailleau. Cet amendement a pour objet de garantir la saisine du Conseil constitutionnel. Le problème est posé par l'article IV-444, relatif au problème de la révision simplifiée. Aux termes de cet article, il est possible de court-circuiter les procédures nationales de ratification. En revanche, les parlements nationaux gagnent en contrepartie, si j'ose dire, un droit d'opposition. Le problème, c'est que cette mécanique fait une victime collatérale : le Conseil constitutionnel, qui est chargé de vérifier la conformité des projets de loi à la Constitution. Par conséquent, si je vous demande de prévoir la saisine du Conseil constitutionnel en adoptant cet amendement, c'est pour deux raisons principales. La première c'est que, à force de transferts de compétences, les compétences propres vont devenir de plus en plus résiduelles. Il me paraît donc important d'avoir l'avis de notre cour suprême sur d'autres éventuels transferts. La deuxième raison est à mes yeux beaucoup plus fondamentale au regard du débat que nous avons eu cet après-midi sur la primauté du droit européen et sur ce qui pourrait advenir de la Constitution française. Chacun a bien compris que votre argumentation repose sur le fait que le Conseil constitutionnel a défini sa nouvelle « ligne Maginot », dans sa décision du 19 novembre, par ce qu'il a appelé les « dispositions expresses » qui, demain, pourraient être contraires à la Constitution. Or, si, demain, le Conseil constitutionnel n'est plus saisi, il n'y aura plus ni vérifications ni décisions. Comment voulez-vous donc savoir si ces dispositions expresses sont respectées ? Un problème de cohérence se pose alors, car on ne peut pas dire, comme je l'ai entendu tout à l'heure, que l'on s'en tiendra à cette lecture et refuser au Conseil constitutionnel de pouvoir s'exprimer quand les transferts de compétences seront de plus en plus déterminants et quand son avis serait éminemment utile pour éclairer nos assemblées et le peuple français sur cette procédure et sur les matières qui seraient touchées par les révisions simplifiées du traité.