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Dominique BRAYE (, rapporteur.) - Sénat - 2009-09-17
Date: 2009-09-17
Orateur: Dominique BRAYE
Fonction: , rapporteur.

M. Dominique Braye , rapporteur. Oui, mais alors il ne faut pas le dire ! Vous racontez n’importe quoi ! En effet, mes chers collègues de l’opposition, toute la nouvelle procédure vise à diminuer les pouvoirs du préfet ! S’il y avait recentralisation, on augmenterait les pouvoirs du préfet par rapport à la situation antérieure. Or c’est tout le contraire qui se passe ! Cessons donc de livrer de fausses informations devant la Haute Assemblée ! Ceux qui tiennent ici de tels propos se discréditent. (Mme Odette Terrade proteste.) Je vais m’en expliquer. Premièrement, la nouvelle rédaction proposée pour les dispositions relatives à la modification du SDRIF fait disparaître la révision réalisée sans délai par décret en Conseil d’État à la suite d’une urgence constatée par décret en conseil des ministres : voilà qui satisfait une partie de votre amendement, madame Terrade, et représente une amélioration importante par rapport à la situation antérieure. Deuxièmement, la procédure de substitution par le préfet est maintenue, certes, mais elle se trouve encadrée de façon bien plus stricte qu’auparavant : le préfet agit à la place de la région si cette dernière répond par la négative à sa sollicitation. La région a trois mois pour lui répondre,…
Benoist APPARU (secrétaire d'État.) - Sénat - 2009-09-17
Date: 2009-09-17
Orateur: Benoist APPARU
Fonction: secrétaire d'État.

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. Non, madame Terrade, nous le mènerons à bien avec les élus locaux, et évidemment pas contre eux. Tout l’esprit du Grand Paris, c’est de mettre en place une véritable concertation entre l’État et les élus locaux. En effet, nous considérons que le projet que nous devons développer pour le Grand Paris est d’intérêt national, parce que, aujourd'hui, la ville de Paris perd des « parts de marché » dans la concurrence que se livrent les grandes capitales du monde, et parce que nous devons donner une nouvelle ambition à cette ville qui, pour nous, est mondiale. C’est tout l’objet du texte législatif que vous avez évoqué. Pour en revenir au projet de loi qui nous occupe aujourd'hui, le mécanisme que nous mettons en place à travers cet article 12, je le répète, s’applique à tous les documents d’urbanisme. Dès lors qu’un document d’urbanisme est contraire à des normes de rang supérieur, par exemple à la loi littoral ou à une DTA quand cette directive était opposable, il nous paraît tout à fait normal que l’État reprenne la main pour souligner cette contradiction et corriger ce document.
Daniel RAOUL - Sénat - 2009-09-17
Date: 2009-09-17
Orateur: Daniel RAOUL

M. Daniel Raoul. Cet article vise à autoriser le Gouvernement à légiférer par ordonnance sur pas moins de neuf thèmes, ce qui, pour nous, est clairement inacceptable. Mes chers collègues, passons en revue quelques-unes des conséquences de cette procédure. En ce qui concerne le 1° de l’article, à savoir : « Clarifier et simplifier les procédures d’élaboration, de modification et de révision des documents d’urbanisme », nous venons de discuter d’une disposition qui montre combien la procédure en matière d’urbanisme est complexe et riche de pièges pour les élus locaux ! La clarification et la simplification ne sont évidemment pas compatibles avec le principe du droit constant, ou alors vous ne simplifierez rien du tout ! La redéfinition des compétences des établissements publics d’aménagement et des établissements publics fonciers, les EPF, pose également problème. Monsieur le secrétaire d'État, de quels EPF parlez-vous ? Les établissements locaux sont contrôlés par les collectivités qui, en général, leur ont assigné des missions bien particulières. Si nous sommes naturellement partisans d’améliorer leur fonctionnement, nous ne sommes pas convaincus que leurs compétences doivent évoluer. Malheureusement, chaque fois que nous vous avons proposé des mesures techniques d’adaptation du cadre légal d’exercice de ces établissements, vous avez rejeté nos propositions ; cela en dit long d’ailleurs sur le flou qui entoure l’objectif. Certes, la commission a déjà sensiblement réduit le champ de ces ordonnances – on peut le saluer – mais, sur le fond, cet article demeure, à nos yeux, inacceptable, tant les dispositions en matière d’urbanisme et de maîtrise foncière affectent directement l’exercice des compétences dévolues aux collectivités. À ce titre, le Parlement devrait être saisi d’un texte de loi.
Dominique BRAYE (rapporteur.) - Sénat - 2009-09-17
Date: 2009-09-17
Orateur: Dominique BRAYE
Fonction: rapporteur.

M. Dominique Braye, rapporteur. Il est vrai, et je remercie Daniel Raoul de l’avoir précisé, que le texte original de l’article 13 prévoyait un champ d’habilitation excessivement large. Il a été fortement réduit à la suite de l’adoption d’amendements de la commission de l’économie et du Sénat. La commission a ainsi décidé de supprimer le 4°, le 5° et le 7° du champ d’habilitation, c’est-à-dire les ordonnances relatives à la redéfinition du champ d’application des évaluations environnementales, celles qui concernent la réforme des taxes d’urbanisme et celles qui portent sur la réforme des procédures contentieuses. Il nous apparaissait effectivement que ces questions devaient vraiment être examinées par le Parlement. Le champ d’habilitation auquel la commission de l’économie est parvenu est donc désormais défini de manière raisonnable, et je ne suis pas d’accord avec notre collègue Daniel Raoul sur un point : clarifier et simplifier peut naturellement et bienheureusement se faire à droit constant. Il faut en outre rappeler que le secrétaire d’État s’est par ailleurs engagé à ce que les ordonnances soient rédigées dans un dialogue avec le Parlement. J’espère qu’il le redira ; de toute façon, le Parlement, dans son ensemble, sera vigilant. Je pense franchement que notre travail en matière d’urbanisme sera bien meilleur avec des ordonnances rédigées en étroite collaboration avec le Parlement qu’avec un projet de loi classique. L’article 13 doit donc être maintenu dans sa rédaction actuelle. C’est pourquoi la commission émet un avis défavorable sur les amendements n os 53 et 198.
Benoist APPARU (secrétaire d'État.) - Sénat - 2009-09-17
Date: 2009-09-17
Orateur: Benoist APPARU
Fonction: secrétaire d'État.

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. L’article 13 vise effectivement à délimiter des champs dans lesquels le Gouvernement sera habilité à prendre des ordonnances. Le Gouvernement avait souhaité, grosso modo , que sept champs soient définis. Avec les sénateurs membres de la commission de l’économie, nous avons finalement considéré que trois habilitations allaient beaucoup trop loin et qu’il revenait au Parlement de se prononcer précisément sur l’ensemble des textes concernés. Demeurent principalement quatre champs d’ordonnances : une recodification, type d’opération auquel – admettez-le – il est toujours procédé par voie d’ordonnances ; la définition des surfaces ; les permis de construire ; les procédures. Il ne nous semble pas que ces quatre habilitations principales aillent trop loin. Je crois que nous sommes parvenus à un accord raisonnable en commission. Je réitère évidemment l’engagement de Jean-Louis Borloo, que j’ai déjà répété à la tribune : un groupe miroir sera constitué au sein de la Haute Assemblée pour assurer un véritable suivi et afin qu’un réel travail partenarial soit mené pour la rédaction de ces ordonnances, dont la Haute Assemblée aura de toute façon de nouveau à connaître lorsqu’elles seront terminées. Je précise également que nous avons réduit le délai de l’habilitation, qui est passé de vingt-quatre mois, durée initialement souhaitée par le Gouvernement, à dix-huit mois. Le Gouvernement émet donc un avis défavorable sur ces deux amendements de suppression.
Dominique de LEGGE (rapporteur pour avis.) - Sénat - 2009-09-17
Date: 2009-09-17
Orateur: Dominique de LEGGE
Fonction: rapporteur pour avis.

M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis. Nous avons suffisamment dit qu’il était nécessaire de clarifier, d’alléger et de préciser un texte qui devient un peu touffu et des dispositions trop complexes. Aussi, l’article 13 nous paraît en lui-même une bonne mesure. Cela étant, il me semble que l’objet du 8°, « abroger ou mettre en concordance les dispositions législatives auxquelles les nouvelles procédures se substitueront », est déjà inclus dans le champ général d’habilitation, exprimé au premier paragraphe de l’article 13 : « procéder, par une ou plusieurs ordonnances, à une nouvelle rédaction des dispositions législatives du code de l'urbanisme afin d'en clarifier la rédaction et le plan ». Il est vrai que, tout au long des débats, nous avons pu constater la nécessité d’une clarification et d’un plan plus aéré et plus logique. Aussi la commission des lois propose-t-elle de maintenir l’article 13 tout en supprimant le 8°, redondant avec une première phrase qui répond suffisamment à la préoccupation du Gouvernement.
Ambroise DUPONT (rapporteur pour avis.) - Sénat - 2009-09-17
Date: 2009-09-17
Orateur: Ambroise DUPONT
Fonction: rapporteur pour avis.

M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis. Il a déjà été question à de nombreuses reprises des architectes des Bâtiments de France, les ABF, et des zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager, les ZPPAUP. Cet amendement tend à intégrer la prise en compte des enjeux liés au développement durable dans les règlements des ZPPAUP, en vue de concilier ces objectifs avec l'impératif de protection du patrimoine. Ces prescriptions devront être explicitement prévues dans les documents futurs. Afin de faciliter leur insertion, nous souhaitons qu’elles puissent être introduites par la voie d'une modification, plus souple que celle d'une révision du règlement de zone. Enfin, d'une façon plus large, des prescriptions « générales », et non seulement « particulières », pourraient être édictées afin de ne pas s'enfermer dans des contraintes a priori trop rigides, parfois inadaptées, en fixant plutôt des objectifs à atteindre en matière de protection du patrimoine architectural et paysager. Cet amendement tend donc à conforter les ZPPAUP en tant qu’outils souples et modernes au service de la protection du patrimoine. Monsieur le secrétaire d’État, je vous propose là d’entamer d’ores et déjà les travaux de la commission !
Dominique BRAYE (rapporteur.) - Sénat - 2009-09-17
Date: 2009-09-17
Orateur: Dominique BRAYE
Fonction: rapporteur.

M. Dominique Braye, rapporteur. Cet amendement reprend un élément commun à tous les amendements déposés sur cet article, à savoir l’avis conforme de l’architecte des Bâtiments de France. À la différence des amendements précédents, celui-ci vise à réformer profondément la procédure de recours contre l’avis conforme de l’ABF en permettant au préfet de département de statuer en dernier ressort, et ce sans recueillir obligatoirement l’avis de la commission régionale du patrimoine et des sites. La commission de l’économie a renouvelé hier son attachement à cette version, qu’elle avait déjà votée avant l’été. Un certain nombre de sous-amendements à cet amendement ont été déposés. Les trois commissions se sont réunies à ce sujet et nous avons écouté l’avis d’Yves Dauge. Je rappelle que, à la suite de ce qui s’est passé lors de la commission mixte paritaire sur le Grenelle I, le ministre de la culture a souhaité mettre en place une commission et que, quelle que soit la rédaction qui sera retenue pour l’article 14, – je le dis par souci de transparence à votre égard, mes chers collègues, –, nous n’adopterons une position définitive – en commission mixte paritaire – que lorsque seront connues les conclusions de la commission instaurée par le ministre de la culture. Nous souhaitons donc que l’avis conforme soit retenu et qu’il figure dans cet article 14 pour que celui-ci soit discuté en commission mixte paritaire et que l’on puisse le cas échéant y introduire des dispositions préconisées par la commission mise en place par le ministre de la culture. La procédure de recours doit naturellement être améliorée et nous comptons sur les travaux de cette commission pour que ce soit fait.
Yves DAUGE - Sénat - 2009-09-17
Date: 2009-09-17
Orateur: Yves DAUGE

M. Yves Dauge. Avant de présenter nos propositions de manière plus détaillée, j’aimerais évoquer en quelques mots le contexte dans lequel notre débat s’inscrit. Le sujet dont nous discutons actuellement a surgi suite à l’initiative prise par un élu d’une assemblée – heureusement, il ne s’agit pas de la nôtre ! – originaire d’un site classé au patrimoine mondial de l’UNESCO. Or, je rappelle que lorsqu’un site est classé l’État français a des obligations vis-à-vis de cette organisation et qu’il s’est engagé à faire respecter les règles les plus strictes. Par conséquent, nous nous trouvions déjà dans une situation tout à fait étrange. Cette première tentative de mise en cause des ABF s’est produite dans le cadre du plan de relance. On a fait un procès d’intention aux architectes des Bâtiments de France, en considérant qu’ils feraient obstacle au développement de l’activité économique. Certes, et cela a été rappelé, le Conseil constitutionnel avait censuré cette mesure. Mais le projet de loi que nous examinons aujourd'hui comporte une disposition similaire, avec l’idée sous-jacente que les architectes des Bâtiments de France feraient obstacle au Grenelle II. Heureusement, le Sénat, toutes commissions et toutes tendances politiques confondues, a réagi. J’ai d’ailleurs apprécié l’intervention de M. le rapporteur. Le point central est effectivement le retour à l’avis conforme. C’est d’ailleurs ce que nous proposons nous aussi dans notre amendement. Nous demandons également, tout comme la commission de la culture, que les recours soient adressés au représentant de l’État dans la région et que la commission régionale du patrimoine et des sites soit consultée pour avis. De deux choses l’une : soit l’on considère que la commission se compose de personnalités compétentes, représentant l’ensemble des acteurs concernés, y compris les associations, et autorisées à s’exprimer, et elle peut alors jouer un véritable rôle, soit nous estimons qu’elle ne sert à rien et nous laissons le préfet se substituer directement à un ABF, ce qui ne serait pas normal ! À mon sens, la commission, qui est une création importante, doit absolument être mise en situation de donner son avis. Par ailleurs, nous proposons que les délais de réponse à un recours soient fixés par décret et nous estimons nécessaires de réduire ces délais. Nous souhaitons également que le préfet soit tenu d’apporter une réponse à un recours, faute de quoi nous pourrions nous retrouver dans la situation évoquée tout à l’heure. Comment interpréter une absence de réponse ? Vaut-elle acceptation ou refus ? Il nous semble donc nécessaire que le préfet de région apporte une réponse.
Pierre JARLIER - Sénat - 2009-09-17
Date: 2009-09-17
Orateur: Pierre JARLIER

M. Pierre Jarlier. Cet amendement tend à supprimer l’article 9 de la loi du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, dite loi Grenelle I, afin de rétablir l’avis conforme des architectes des Bâtiments de France. Je ne reviendrai pas sur le contexte dans lequel la suppression de l’avis conforme avait été décidée, mais je tiens tout de même à souligner qu’il s’est agi d’une fausse bonne idée. Les maires se sont ainsi retrouvés en première ligne pour assumer des politiques parfois difficiles à mettre en œuvre, notamment en matière de protection du patrimoine. Il faut bien entendu maintenir l’avis conforme. Par ailleurs, j’ai entendu les arguments qui ont été avancés par les auteurs des amendements n os 364 et 68 rectifié bis . Mais si nous devons sans doute fixer un délai maximum d’instruction du dossier, nous devons également nous assurer que la saisine sera facilitée et que l’avis sera collégial. Le principe d’une consultation pour avis d’une commission doit donc, me semble-t-il, être maintenu. Peut-être pourrions-nous envisager la consultation de la commission départementale des sites, perspectives et paysages. À défaut, il faudrait sans doute opter, comme le propose M. le rapporteur pour avis de la commission de la culture, pour une consultation d’une commission régionale, même s’il serait préférable de résoudre ce type de difficultés au plus près du terrain. Quoi qu’il en soit, il serait bon de retenir le principe d’une commission. Les recours sont peu nombreux, de l’ordre de un, deux ou trois pour 10 000 décisions, et il est préférable d’imposer des décisions collégiales plutôt que de s’en remettre au seul préfet.
Jacques MULLER - Sénat - 2009-09-17
Date: 2009-09-17
Orateur: Jacques MULLER

M. Jacques Muller. Cet amendement a pour objet de rétablir l’avis conforme. L’enjeu est important à la fois sur le fond, car nous avons bien vu qu’il en allait de la qualité de nos territoires en ZPPAUP à long terme, et sur la forme, car je suis sensible à la manière dont nous travaillons. Le Grenelle est une démarche participative. Or je constate que tous les milieux du patrimoine ont réclamé le maintien de l’avis conforme. Toutefois, cet amendement introduit deux autres principes. Premier principe, le besoin de régulation. Je vous rappelle que, lors de l’examen de l’article 4, j’avais mis en évidence des contradictions manifestes dans la manière dont les architectes interprétaient les choses selon les territoires. Nous proposons d’introduire un référent supplémentaire, le préfet, car nous estimons qu’il y a un véritable besoin de régulation. Second principe, déjà évoqué par mon collègue Pierre Jarlier, la consultation. La commission départementale des sites, perspectives et paysages doit pouvoir être consultée. Nous voulons donc plus de régulation, mais également une consultation élargie.
Dominique BRAYE (rapporteur.) - Sénat - 2009-09-17
Date: 2009-09-17
Orateur: Dominique BRAYE
Fonction: rapporteur.

M. Dominique Braye, rapporteur. Je viens de m’entretenir, de manière discrète mais constructive, avec les deux rapporteurs pour avis, afin d’essayer de trouver une solution. Monsieur Dauge, lorsque nous quitterons le Sénat ce soir, il faudra que nous soyons parvenus à adopter une position unie et forte, afin d’être en mesure d’imposer nos vues à l’Assemblée nationale. De toute manière, la décision que nous prendrons ce soir, quelle qu’elle soit, ne sera pas définitive, puisque nous devons encore attendre les conclusions de la commission mise en place par le ministre de la culture. En attendant, puisqu’on m’a demandé de rectifier mon amendement et que certaines de nos positions divergent, je vous propose de maintenir l’avis conforme, de fixer le délai de recours à deux mois (Marques d’assentiment sur les travées du groupe socialiste) , de renverser la charge de la preuve, c'est-à-dire de considérer un recours comme adopté si le préfet n’a pas donné sa réponse dans un délai de deux mois (Mêmes mouvements) et d’adresser les recours non pas au préfet du département, comme je le proposais dans un premier temps, mais au préfet de région. Monsieur Dauge, je suggère que nous en restions là pour l’instant, afin de ne pas trop charger la barque. Il ne me paraît pas opportun d’exiger l’avis de la CRPS pour le moment ; nous verrons cela un peu plus tard, en fonction des résultats. En adoptant une disposition reprenant les quatre points que je viens d’énumérer, nous permettrions au Sénat d’afficher une position forte et unie. D’ailleurs, j’aimerais que nous votions une telle mesure à l’unanimité. Si les membres des trois commissions permanentes concernées et M. Yves Dauge, qui fait partie de la commission mise en place par le ministre de la culture, votaient cette disposition comme un seul homme, nous pourrions tenir notre position devant l’Assemblée nationale ou en commission mixte paritaire.
Benoist APPARU (secrétaire d'État.) - Sénat - 2009-09-17
Date: 2009-09-17
Orateur: Benoist APPARU
Fonction: secrétaire d'État.

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. Ce débat a eu lieu à plusieurs reprises entre l’Assemblée nationale et le Sénat ; j’y ai moi-même pris part lorsque j’étais député. Comme vous le savez, M. le ministre de la culture va présider une commission sur le sujet, commission dont le rapporteur sera le conseiller d’État Thierry Tuot. Des parlementaires des deux chambres seront évidemment associés à ce travail. Nous espérons qu’à l’issue des travaux du Sénat et de l’Assemblée nationale, voire en commission mixte paritaire, l’ensemble des partenaires parviendront à trouver un accord sur une version stable et définitive. Cela permettrait d’éviter les allers-retours incessants qui s’opèrent entre l’Assemblée nationale et le Sénat lorsque les points de vue des deux chambres divergent. D’ailleurs, j’observe que les positions des deux assemblées se rapprochent au fur et à mesure ; cela va, me semble-t-il, dans le bon sens. L’amendement n° 364, qui a été présenté par M. le rapporteur Dominique Braye, fait l’objet de deux sous-amendements visant, pour l’un, à préciser que les recours sont adressés au préfet de région et, pour l’autre, à fixer un délai de réponse de deux mois. Le Gouvernement émet un avis de sagesse sur cet amendement ainsi sous-amendé. En effet, comme le texte sera encore amené à évoluer, notamment avec les conclusions de la commission animée par M. Tuot, il me semble raisonnable d’émettre un avis de sagesse, et non un avis favorable.
Dominique BRAYE (rapporteur.) - Sénat - 2009-09-17
Date: 2009-09-17
Orateur: Dominique BRAYE
Fonction: rapporteur.

M. Dominique Braye, rapporteur. Je regrette d’être, une fois n’est pas coutume, à la fin de l’examen de ce titre I er , en désaccord avec la position du Gouvernement. La loi littoral n’a pas trouvé un réel équilibre puisque subsiste le problème agricole des prés-salés et de la conchyliculture. Je laisserai à notre collègue Bizet, qui est beaucoup plus spécialisé que moi, le soin de vous expliquer que, si nous sommes favorables à la loi littoral, nous ne souhaitons pas qu’elle sanctuarise des territoires littoraux, en y interdisant toute activité. Sanctuariser des territoires, c’est à court, à moyen ou à long terme les voir mourir. Nous souhaitons que puisse continuer à s’y développer une certaine activité. C’est pourquoi l’amendement introduisant l’article 15 bis a été adopté à l’unanimité par la commission de l’économie. Par ailleurs, la commission fait remarquer que la dérogation qu’elle introduit dans les dispositions relatives à la loi littoral est très encadrée puisque l’autorisation de travaux est donnée avec l’accord du représentant de l’État dans le département, après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites, et que cet accord est refusé si les constructions ou installations sont de nature à porter atteinte à l’environnement ou aux paysages. Moi qui fais beaucoup de bateau, je puis vous assurer qu’il est beaucoup plus agréable de voir un littoral parsemé de jolies bergeries, de constructions bien intégrées dans le site, que des étendues désertes ! La commission estime que les dispositions de cet article additionnel sont en cohérence avec les amendements intégrés aux articles 6 et 9 tendant à souligner l’importance du développement rural dans les documents d’urbanisme. Les « prés-salés » sont des territoires vivants qu’il ne faut pas « mettre sous cloche ». Le législateur doit donc concilier l’objectif de préservation de l’environnement et celui de développement rural cher à tous les sénateurs. Voilà pourquoi je suis contraint, avec une immense peine, d’être défavorable à l’amendement du Gouvernement.