Philippe DALLIER (rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.) - Sénat - 2006-12-01
Date: 2006-12-01
Orateur: Philippe DALLIER
Fonction: rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, madame la ministre déléguée, monsieur le président de la commission des finances, mes chers collègues, la mission « Ville et logement », dont Roger Karoutchi et moi-même allons vous présenter les crédits, comprend quatre programmes. Deux de ces programmes sont plus spécifiquement consacrés à la politique de la ville : « Rénovation urbaine » et « Équité sociale et territoriale et soutien ». Les deux autres sont consacrés au logement : « Aide à l'accès au logement » et « Développement et amélioration de l'offre de logement ». Pour 2007, la mission représente au total 11 milliards d'euros de dépenses fiscales, chiffre stable par rapport à l'an dernier ; les crédits budgétaires se montent à 7,3 milliards d'euros en autorisations d'engagement et à 7,2 milliards d'euros en crédits de paiement. Il n'y a cependant pas de conclusion particulière à tirer de cette stabilité puisqu'elle résulte en grande partie de la fiscalisation du financement du prêt à taux zéro. Voilà pour le cadre général de cette mission, étant rappelé, mes chers collègues, que les principales modifications par rapport à 2006 que vous constaterez résultent d'abord, et c'est bien normal, de la mise en oeuvre des deux lois de programmation, d'une part, la loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, d'autre part, la loi de programmation pour la cohésion sociale, mais aussi, depuis cette année, de la loi portant engagement national pour le logement, dite « loi ENL », et de la loi pour l'égalité des chances. J'en viens maintenant à la présentation plus détaillée du volet « ville » de cette mission en commençant par le programme 202 « Rénovation urbaine », dont le responsable est la Délégation interministérielle à la ville. Les crédits inscrits se montent cette année à 400 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 386 millions d'euros en crédits de paiement, auxquels il faut ajouter une dépense fiscale rattachée au programme. Il s'agit du taux de TVA réduit à 5,5 % pour les logements en accession à la propriété réalisés dans le cadre des projets de rénovation urbaine. Cette dépense fiscale est estimée à 300 millions d'euros pour 2007, contre 100 millions d'euros en 2006. L'augmentation résulte principalement de la disposition adoptée dans la loi ENL visant à accorder le bénéfice de ce taux réduit de TVA non plus seulement aux constructions réalisées dans les périmètres des projets de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine, l'ANRU, mais également à celles qui sont situées dans un périmètre de 500 mètres en partant du dernier îlot INSEE concerné par le projet ANRU. Je me permets de rappeler les réserves que j'avais émises à ce sujet lors du vote de la loi et je souhaiterais, madame la ministre déléguée, que le Parlement puisse disposer d'un bilan d'application de cette mesure faisant la part des choses entre les programmes directement situés dans les périmètres des projets ANRU et les autres, afin que nous puissions en mesurer la portée exacte. En matière de crédits budgétaires, le programme « Rénovation urbaine » se décompose en deux actions : la première, intitulée « Programme national de rénovation urbaine », avec 356 millions d'euros en 2007 contre 133 millions d'euros en 2006 ; la seconde, intitulée « Grands projets de ville - opérations de renouvellement urbain », ou GPV et ORU, avec 30 millions d'euros en 2007 contre 100 millions d'euros en 2006. Ces chiffres traduisent deux réalités : tout d'abord, la nécessité d'amener à l'ANRU les crédits nécessaires à la montée en puissance des projets, attendue pour la fin du premier semestre 2007 ; ensuite, la fin de vie des GPV et des ORU, dont c'est la dernière année d'existence. Concernant l'ANRU, puisque nous sommes en fin de législature, je souhaiterais faire le point sur l'avancement de ses travaux et sur ses engagements financiers. À la mi-octobre, 289 projets ont été étudiés en réunion de travail partenarial, dont 218 sont passés en comité d'engagement, et 140 conventions ont d'ores et déjà été signées. Cela représente, tous types de financements confondus : 31 milliards d'euros pour les projets étudiés en réunion de travail partenarial ; 25,4 milliards d'euros pour ceux d'entre eux qui sont passés en comité d'engagement ; 16,7 milliards d'euros pour les conventions signées. Selon les chiffres de l'ANRU, en volume de travaux, près de la moitié des projets ont donc fait l'objet d'une signature de convention et appellent déjà, ou appelleront très rapidement maintenant, des besoins de financement, puisque le ministre Jean-Louis Borloo a pris l'engagement que des avances pouvant aller jusqu'à 15 % du montant total des projets pourraient être sollicitées par les maires des communes concernées. Face à cette réalité bien concrète des projets signés ou en passe de l'être, quels sont les moyens dont dispose de l'ANRU ? Je rappellerai tout d'abord que la loi de programmation votée en 2003 prévoyait que l'État inscrirait au moins 465 millions d'euros par an en autorisations d'engagement, ce qui, pour les années 2004 à 2007, représentait 1,86 milliard d'euros. Sur cette même période, ce sont en fait 1,99 milliard d'euros de moyens d'engagement qui ont été accordés à l'ANRU, dont 1,58 milliard d'euros de ressources budgétaires et 410 millions d'euros de ressources extrabudgétaires. S'agissant de ces dernières, je rappelle qu'il avait été convenu entre les organismes gestionnaires du 1 % logement et l'État que le reliquat du FRU - le Fonds de renouvellement urbain, créé en 2000 - pouvait être versé à l'ANRU et imputé sur la part de l'État. C'est ainsi que, sur deux exercices, 150 millions d'euros ont été versés à l'Agence en déduction de la quote-part de l'État. Toujours dans le projet de loi de finances pour 2006, 60 millions d'euros supplémentaires d'origine extrabudgétaire étaient annoncés sans plus de détail. Peut-être pourriez-vous, madame la ministre déléguée, profiter de cette discussion pour nous confirmer que cette somme sera maintenue et pour nous en indiquer l'origine. Pour 2007, 200 millions d'euros d'origine extrabudgétaire sont inscrits dans le projet de loi de finances : je crois savoir que les 100 millions d'euros inscrits au titre des SACI, les sociétés anonymes de crédit immobilier, ont déjà été versés à l'ANRU, mais nous n'avions pas de précisions pour les 100 millions d'euros supplémentaires jusqu'à ce que, lundi dernier, Jean-François Copé nous annonce, sans beaucoup plus de détails, qu'ils proviendraient de la Caisse des dépôts et consignations. Après les autorisations d'engagement, venons-en aux sommes qui auraient dû effectivement être versées à l'ANRU sur les exercices 2004, 2005 et 2006. Ces sommes se montaient à 836 millions d'euros, dont 626 millions d'euros de crédits de paiement inscrits dans les différentes lois de finances initiales, le reste étant de nature extrabudgétaire. L'ensemble de ces chiffres, qui retracent l'exécution de la loi de programmation, sur quatre exercices si l'on inclut 2007, pour les autorisations d'engagement, et sur trois exercices, pour les crédits de paiement, appellent deux commentaires de ma part. Tout d'abord, les autorisations d'engagement sont bien supérieures aux engagements minima prévus par la loi de programmation, avec 1,99 milliard d'euros contre 1,86 milliard d'euros. En revanche, la contribution effective de l'État à l'ANRU, qu'elle soit d'origine budgétaire ou extrabudgétaire et qui se monte, à la date d'aujourd'hui, donc sur trois exercices, à 357 millions d'euros, n'est pas à la hauteur des inscriptions en loi de finances initiale. Cependant, il est important de le souligner, ces reports de versement n'ont jusqu'à présent posé aucun problème de trésorerie à l'ANRU, puisque celle-ci a toujours été largement excédentaire. Pour l'instant, je dirai donc que tout va bien, car l'État n'a pas vocation à assurer aux agences, quelles qu'elles soient, une trésorerie surabondante. Cela dit, le rapport sur l'ANRU que Roger Karoutchi et moi-même avons présenté en juillet dernier montre clairement la montée en puissance des besoins de l'Agence à partir du deuxième semestre 2007. Il est maintenant reconnu par tous que celle-ci devra faire face à un pic de trésorerie, plus connu sous le nom de « bosse de l'ANRU », qui impliquera, à partir de 2008 et pour trois ou quatre ans, un besoin de financement supérieur à 1 milliard d'euros chaque année. C'est pourquoi nous avons appelé à une « sanctuarisation » des crédits de l'ANRU, afin de rassurer les acteurs de la politique de la ville, qui ont besoin de visibilité. J'aurais donc souhaité que l'État inscrive dans le projet de loi de finance les 465 millions d'euros de crédits budgétaires, au lieu des 400 millions d'euros prévus en autorisations d'engagement. C'est pour cette même raison que, lors de l'examen de la première partie du projet de loi de finances, MM. Karoutchi, André et moi-même avions pris, à titre personnel, l'initiative de déposer un amendement tendant à la reconstitution d'un fonds de renouvellement urbain logé à la Caisse des dépôts et consignations. Au départ, ce fonds aurait pu bénéficier, comme en 2000, d'une partie de la plus-value exceptionnelle réalisée cette année par la Caisse et, par la suite, être abondé chaque année en « fléchant » une partie des missions d'intérêt général de la Caisse. Cette suggestion n'a pas été suivie. Elle avait pourtant été reprise à l'unanimité dans l'excellent rapport de M. Pierre André, rédigé au nom de la mission d'information commune sur le bilan et les perspectives d'avenir des politiques conduites envers les quartiers en difficulté. Nous en prenons acte mais, madame la ministre déléguée, peut-être pourriez-vous nous réaffirmer les engagements de l'État ? Peut-être pourriez-vous également nous en dire davantage sur les négociations en cours avec la Caisse des dépôts et consignations, notamment sur le caractère conventionnel ou non de l'apport des 100 millions pour 2007. Ce « fléchage » des missions d'intérêt général, s'il s'agit bien de « fléchage », est il appelé à être reconduit ? Sur quelle durée et à quelle hauteur le serait-il ? Pour ce qui est des indicateurs de performance relatifs à ce programme, je vous rappelle simplement qu'ils sont au nombre de quatre. Pour plus de détails, mes chers collègues, je vous renvoie au rapport écrit. J'en viens maintenant au programme 147, « Équité sociale et territoriale et soutien », dont la DIV est également le responsable. Ce programme regroupe les crédits destinés au volet économique et social de la politique de la ville, qui seront dorénavant - c'est la principale nouveauté - principalement mis en oeuvre dans le cadre des contrats urbains de cohésion sociale, les CUCS, et représenteront 400 millions d'euros en 2007. Les crédits du programme atteignent cette année 795 millions d'euros. Ils sont stables par rapport à 2006, mais il est important de souligner qu'ils pérennisent les 181 millions d'euros ajoutés en cours de discussion du projet de loi de finances initiale pour 2006, sur proposition du Premier ministre. Les dépenses fiscales liées aux ZFU paraissent en diminution. Cela pourrait sembler curieux, puisque je vous rappelle que, dans le cadre de la loi pour l'égalité des chances, nous avons adopté le projet de création de quinze nouvelles zones franches urbaines et l'extension du périmètre de certaines zones déjà existantes. Cette diminution tient simplement au fait que, en 2006, on a surestimé le coût de ces exonérations de plus de 60 millions d'euros, d'après les informations que l'on nous a communiquées. Cette diminution n'est donc pas une sous-estimation de la dépense comme nous aurions pu le craindre. Je vous indique enfin, mes chers collègues, que le rapport au Parlement a été déposé en temps et en heure sur le bureau des assemblées, en application de l'article 27 de la loi pour l'égalité des chances.