Alain LAMBERT - Sénat - 2008-11-27
Date: 2008-11-27
Orateur: Alain LAMBERT

M. Alain Lambert , rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Madame la présidente, monsieur le ministre d’État, madame la secrétaire d'État, mes chers collègues, nous sommes quatre corapporteurs pour cette mission. C’est dire l’intérêt que nous portons, monsieur le ministre d’État, à la haute fonction que vous avez reçue pour cette mission « Écologie, développement et aménagement durables ». Prendront la parole après moi Gérard Miquel, Yvon Collin et Fabienne Keller. En 2009, 10 milliards d’euros seront consacrés à cette mission, dite « EDAD ». Un tiers de ces crédits correspond à des dépenses de personnel, soit entre 69 000 et 70 000 équivalents temps plein travaillé. La mission repose sur une maquette budgétaire révisée, pour tenir compte du Grenelle de l’environnement et de la nouvelle organisation administrative de votre ministère. Les principaux programmes recouvrent à grands traits les grandes directions qui ont été créées. Je ferai simplement deux observations pour l’avenir. D’une part, une stabilisation durable de cette maquette serait souhaitable afin que nous puissions opérer un suivi rigoureux des moyens et des résultats des politiques que vous menez. D’autre part, sans doute en tant que cofondateur de la loi organique relative aux lois de finances, la LOLF, je regrette que ce remodelage n’ait pas encore tiré toutes les conséquences de la nouvelle constitution budgétaire. Ainsi, les moyens en personnel de la mission demeurent, à quelques exceptions près, centralisés au sein d’un programme « soutien ». Certes, nous l’avons bien compris, c’était une première étape nécessaire, puisque vous deviez effectuer des transferts de personnels, mais il va bien falloir, à un moment donné, stabiliser le système afin de ne pas tout regrouper dans ce programme. Pour la première fois en 2009, une programmation pluriannuelle des crédits est présentée. Elle consacre une augmentation des crédits de paiement de la mission de 1,28 % en 2010, puis une diminution de 8,41 % en 2011. Cette baisse concerne le programme « Infrastructures et services de transports », sur lequel je reviendrai. La question du plan triennal de financement du Grenelle, que j’évoquais en particulier avec le ministre d’État tout à l'heure, a peut-être donné lieu à un commentaire de presse qui n’était pas facilement compréhensible. Sur les 7,3 milliards d’euros qui seront consacrés à ce plan, 17 % le sont sous forme de crédits budgétaires nouveaux ou redéployés, 38 % viennent d’allégements fiscaux nouveaux et 45 % émanent de ressources affectées aux opérateurs ou de contributions de la Caisse des dépôts et consignations. À l’heure où le Sénat s’apprête à examiner le projet de loi de programme qui va en traduire les orientations, ces « silences du Grenelle » – c’est ainsi que nous avons qualifié cette situation, car nous aimons les bons mots nous aussi, monsieur le ministre d’État, sans réussir cependant à vous égaler en la matière ! – perdurent. En effet, ce sont les quatre cinquièmes du financement de l’une des réformes les plus ambitieuses de la présente législature qui échapperont à l’autorisation budgétaire et, ainsi, à la mesure de la démarche de performance. Les crédits du nouveau programme « Infrastructures et services de transports » s’élèvent à 4,39 milliards d’euros en crédits de paiement. Cinq questions se posent. En premier lieu, les fonds de concours atteignent 2,17 milliards d’euros. Ils sont versés par l’Agence de financement des infrastructures des transports de France, l’AFITF, qui reçoit elle-même une subvention de fonctionnement de 1,2 milliard d’euros au titre du présent programme. Ces crédits ne sont-ils pas pris deux fois en compte, une fois sous forme de subvention à l’Agence et une autre fois sous forme de fonds de concours reversés par cet opérateur au programme ? Nous avons besoin d’éclaircissements sur ces circuits financiers complexes afin d’apaiser nos éventuelles craintes. En deuxième lieu, à la fin de l’année 2009, les engagements pris et non couverts seront, selon nos calculs, de 4,45 milliards d’euros, soit 101,3 % des crédits ouverts en 2009 qui s’élèvent à 4,39 milliards d’euros. Quelle est la soutenabilité réelle du programme « Infrastructures et services de transports » ? Comment les engagements financiers pourront-ils être honorés, s’ils se traduisent comme je viens de l’indiquer, sauf erreur de ma part ? En troisième lieu, comment expliquer que l’action « Développement des infrastructures routières » ne fasse l’objet d’aucune dotation initiale en 2009 ? Elle est intégralement financée par l’AFITF, pour 726 millions d’euros, et par les collectivités territoriales, à hauteur de 474 millions d’euros. Dans un tel modèle, la justification au premier euro n’est pas très commode et il est difficile d’organiser une évaluation. C’est un phénomène que la commission des finances a qualifié d’« agencisation » des politiques publiques. En quatrième lieu, les documents budgétaires ne contiennent que très peu d’informations sur la réalisation concrète des objectifs de l’action « Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires », alors que les crédits atteignent 3,6 milliards d’euros, soit une subvention de 1,2 milliard d’euros à l’AFITF et de 2,4 milliards d’euros à Réseau ferré de France, RFF. Conséquences de ce système d’agences, des pans entiers de l’action publique sont confiés à des opérateurs. Ne serait-il pas judicieux de rebudgétiser les crédits versés à l’AFITF, au lieu d’allonger les circuits d’emploi des crédits par le biais des fonds de concours ? Faute de ressources pérennes depuis la privatisation des autoroutes, quid de l’utilité de l’AFITF aujourd'hui ? Ne conviendrait-il pas d’envisager sa dissolution si la situation actuelle se prolonge ? Je vous proposerai un amendement en ce sens afin que le débat sur l’avenir de cet opérateur soit ouvert. En cinquième lieu, comment rendre de la visibilité à la politique des transports collectifs et ferroviaires après la disparition du « bleu » des informations relatives à la dette de RFF ? Ne vous semble-t-il pas souhaitable que RFF soit considéré comme opérateur principal de ce programme, afin que nous puissions disposer de toutes les informations nécessaires ? S’agissant du programme « Sécurité et affaires maritimes », je serai plus bref, en vous renvoyant à notre rapport budgétaire. Je note que, après transfert des crédits de personnels et de soutien, les moyens alloués à cette politique passent de 134,5 millions d’euros à 367,5 millions d’euros. Comment expliquer cet écart ? Je souligne que les moyens de l’action de soutien diminuent de 5,39 % par rapport à 2008. L’objectif de rationalisation des dépenses que traduit cette diminution méritera un contrôle spécifique de gestion, pour examiner la démarche que vous avez suivie. Les crédits du programme « Urbanisme, paysages, eau et biodiversité » s’élèvent à 333,3 millions d’euros, soit, à périmètre constant, une augmentation de 9 %. À ce sujet, je poserai trois brèves questions. Premièrement, quand le déversement analytique sera-t-il exprimé en effectifs, et non seulement en crédits, afin de pouvoir apprécier réellement l’importance des moyens humains mis au service du présent programme ? Deuxièmement, comment juger l’action relative à l’appui technique que vous voulez apporter aux collectivités territoriales dès lors que celui-ci est privé de dotation initiale et pourvu de 405 millions d’euros après déversement ? Cela correspond à plus de crédits que le présent programme tout entier et à plus de la moitié de ses objectifs ! Cette gymnastique budgétaire, pour être franc, même avec un peu d’expérience, est d’une transparence perfectible. Troisièmement, les conséquences, notamment pour les petites communes et pour les conseils généraux, de l’abandon de l’ingénierie publique concurrentielle, soit 40 millions d’euros économisés et une réduction de 1 000 postes, ont-elles été pleinement tirées ? Sous réserve de l’adoption des amendements qu’elle vous proposera, la commission des finances a émis un avis favorable sur les crédits de cette mission et des programmes qui nous sont présentés.