Brigitte GIRARDIN (ministre de l'outre-mer.) - Sénat - 2004-06-21
Date: 2004-06-21
Orateur: Brigitte GIRARDIN
Fonction: ministre de l'outre-mer.

Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer. Monsieur le président, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, le projet de loi relatif à l'octroi de mer que j'ai l'honneur de présenter devant votre assemblée constitue sans aucun doute un texte très important pour nos quatre départements d'outre-mer ; c'est aussi, et c'est le corollaire de son importance, un texte particulièrement attendu ; c'est enfin un texte d'un abord un peu difficile, où se mêlent des compétences de différents niveaux : niveau communautaire, niveau national et niveau décentralisé. Ce texte est important parce qu'il assure des ressources aux budgets des collectivités, en particulier des communes, et qu'en même temps il favorise le développement des entreprises locales en instaurant des possibilités d'exonérations. II est très attendu parce que cela fait, en réalité, plus de deux ans qu'un tel texte aurait dû être présenté au Parlement. Sa bonne compréhension, enfin, ne peut se faire sans que soit exposé le rôle joué par les autorités communautaires - Commission et Conseil - dans sa mise au point. Aussi, avant de vous préciser les principaux objectifs poursuivis par le Gouvernement à travers ce texte, permettez-moi de faire un bref rappel sur l'origine et les fonctions de l'octroi de mer tout en le replaçant dans le contexte du droit communautaire. Qu'est-ce que l'octroi de mer ? C'est une imposition spécifique aux départements d'outre-mer, les DOM. Il s'agit d'un droit de consommation très ancien, perçu depuis le xvii e siècle, qui relève aujourd'hui de la compétence des conseils régionaux. Son produit alimente les budgets des communes des DOM, ainsi que celui du département de la Guyane. Les budgets des régions d'outre-mer sont également bénéficiaires, depuis 1984, d'un droit additionnel à l'octroi de mer, ou DAOM. En 2003, le produit total de l'octroi de mer pour les quatre DOM s'élevait à 615 millions d'euros, et celui du droit additionnel à l'octroi de mer à 140 millions d'euros. Autant dire que cette ressource tient une place déterminante au sein des budgets des collectivités. Il s'agit d'une ressource essentielle pour les communes puisqu'elle représente de 25 % à 30 %, en moyenne, de leurs recettes réelles de fonctionnement suivant les DOM. L'octroi de mer a aussi pour objet d'apporter un soutien aux entreprises des DOM à travers la possibilité d'exonérations totales ou partielles des productions locales, sous certaines conditions, tandis que les importations de produits de même nature peuvent rester taxées. A cet égard, il apparaît que l'octroi de mer contribue à améliorer la valeur ajoutée des entreprises dans les secteurs agricole et industriel à hauteur de 22 % à la Réunion et jusqu'à 32 % en Martinique. Sans la mise en place des différentiels d'octroi de mer, la plupart des entreprises des DOM ne pourraient atteindre un seuil de rentabilité économique compte tenu des handicaps auxquels elles sont confrontées. Toutefois, le maintien de cette forme de soutien économique - dérogatoire au traité instituant la Communauté européenne - suppose l'accord des autorités communautaires sous la forme d'une décision du Conseil européen sur proposition de la Commission. Cette dernière repose, quant à elle, sur une demande de la France, sur la base de l'article 299-2 du traité d'Amsterdam, qui reconnaît les handicaps structurels auxquels sont confrontés les producteurs des régions « ultra-périphériques » de l'Union européenne, et donc des DOM. Quel est le contexte communautaire ? Le régime d'exonérations en vigueur est issu de la loi de 1992 et trouvait son origine dans la décision du Conseil européen de 1989. Ce régime arrivait à échéance le 31 décembre 2002. Ce n'est qu'en mars 2002 que le gouvernement socialiste avait déposé à la Commission européenne une demande relative au maintien de l'octroi de mer, visant à reconduire à l'identique le régime existant. La Commission, jugeant cette demande insuffisamment étayée, l'avait rejetée. L'existence du régime d'exonérations de l'octroi de mer se trouvait en conséquence gravement menacée au-delà du 31 décembre 2002. En mai 2002, ce dossier a donc été pour nous prioritaire, et nous avons tenté d'obtenir de Bruxelles, en urgence, la prorogation d'un an du régime, jusqu'à la fin de 2003. En contrepartie, une nouvelle demande circonstanciée devait être présentée par la France, dans des délais compatibles avec la prise de décision sur le plan européen. Le « sursis » ainsi obtenu a été mis à profit pour préparer, en étroite concertation avec les exécutifs régionaux et les acteurs économiques locaux, une nouvelle demande circonstanciée, remise au commissaire Frits Bolkestein en avril 2003. Sur cette base, cette fois convaincante, des discussions intenses ont eu lieu avec les services de la Commission européenne pour lui permettre de faire sienne, pour une très large part, la demande de la France et présenter, le 17 décembre 2003, une proposition au Conseil et au Parlement européens. Ainsi le Conseil a-t-il pu adopter, en février dernier, une décision favorable à la France. Est ainsi instauré dans les DOM, jusqu'au 1 er juillet 2014, un régime permettant de faire bénéficier une liste de produits locaux d'écarts de taux d'octroi de mer dans des limites précisément définies. La totalité des productions qui avaient été recensées dans la demande française d'avril 2003 a été prise en compte. Le Conseil européen, à la demande de la France, a même accepté d'ajouter les produits dérivés du rhum dans la liste bénéficiant du maximum d'écart de taux. La décision du Conseil prévoit que le nouveau régime doit être mis en place le 1 er août 2004. Ce calendrier explique la demande d'examen en urgence par le Parlement du projet de loi relatif à l'octroi de mer, qui a principalement pour objet de transposer dans le droit national le nouveau dispositif d'exonérations. Enfin, pour être complète sur ce volet communautaire, il me reste à préciser que, à la demande de la Commission européenne, le projet de loi a été notifié au titre des « aides d'Etat ». Cette notification, intervenue au début du mois de mars, a donné lieu à quelques questions de la Commission auxquelles le Gouvernement a répondu sans délai. Ainsi, la Commission a pu confirmer à la fin du mois dernier la compatibilité du présent projet de loi avec la réglementation communautaire relative aux aides d'Etat. C'est donc à l'issue d'un très long processus, qui ne compte pas moins de onze réunions à Bruxelles, que le volet communautaire de ce dossier a pu être conclu. Vous avez d'ailleurs pu constater vous-même, monsieur le rapporteur, lors de votre récent déplacement à Bruxelles, que le Gouvernement avait su convaincre ses interlocuteurs communautaires du bien-fondé de sa demande. Quels sont les principaux objectifs du présent projet de loi ? Tout d'abord, le maintien du soutien économique apporté aux entreprises des DOM, à travers l'outil fiscal qu'est l'octroi de mer ; ensuite, une meilleure utilisation budgétaire du produit de cette taxe ; enfin, une simplification administrative. En matière économique, le premier objectif du projet est de transposer dans le droit national le nouveau dispositif d'exonérations autorisé par la décision du Conseil européen. Ce nouveau dispositif repose sur la définition de trois listes de produits dans chaque DOM auxquels sont associés des écarts maxima de taxation entre les produits locaux et les produits importés identiques. L'avantage ainsi conféré aux productions locales doit rester dans une limite de dix, vingt ou trente points. Les listes A, B et C de produits correspondants à ces écarts se réfèrent à la nomenclature douanière et forment l'annexe à la décision du Conseil européen. Ainsi, par exemple, en Guadeloupe, les eaux minérales produites localement figurent à l'annexe B de la décision du Conseil sous le code 22 01 10. De ce fait, elles peuvent bénéficier d'un écart de taux de vingt points maximum en leur faveur. Si la région décide de taxer cette production locale à 5 %, alors la taxation des importations d'eaux minérales ne peut excéder 25 % pour respecter l'écart maximum de vingt points autorisé par le Conseil. La décision du Conseil prévoit également que les petites entreprises, c'est-à-dire celles dont le chiffre d'affaires est inférieur à 550 000 euros, pourront continuer à être exonérées d'octroi de mer. Cette disposition est bien reprise dans le projet de loi. En outre, un supplément de protection leur est apporté, qui prend la forme d'une majoration de cinq points des écarts de taux maximum. Ainsi, pour reprendre mon exemple, une eau minérale guadeloupéenne produite par une petite entreprise sera exonérée d'octroi de mer. L'eau minérale importée sera, quant à elle, taxée à 25 %. Dans le cas d'un produit ne figurant sur aucune des listes et pour lequel, par conséquent, aucun écart de taux n'est fixé, un maximum de cinq points de taxation pourra être appliqué. Cette dernière disposition permettra de conserver une gestion de la taxe proche de celle qui a prévalu jusque-là et qui laissait ces petites entreprises hors du champ de l'octroi de mer. Cependant, il est apparu que l'exonération systématique des entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à 550 000 euros pouvait, dans certaines conditions, conduire à abaisser les taux d'octroi de mer appliqués jusqu'alors à certains produits importés, provoquant ainsi une baisse de rendement de la taxe. II convenait, par conséquent, pour réagir à une telle éventualité, de permettre aux conseils régionaux de déroger à la règle générale d'exonération totale des entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à 550 000 euros. Cette solution devra cependant rester tout à fait exceptionnelle. Un amendement du Gouvernement a été introduit en ce sens à l'article 5 et adopté lors de la lecture du présent texte à l'Assemblée nationale, le 4 juin dernier. En tout état de cause, la possibilité d'introduire une demande motivée d'actualisation des listes de produits pouvant bénéficier d'écarts de taxation permettra de n'appliquer que de façon très limitée dans le temps la taxation des livraisons concernées. Ainsi, à la différence du dispositif actuel de l'octroi de mer, qui repose sur un système de taux plafonnés à 30 % - 50 % pour les alcools - pouvant donner lieu à des réductions de taxation au bénéfice de toute production locale sous réserve d'une justification du besoin économique, le nouveau dispositif instaure un système où les taux sont a priori libres, sous réserve du respect des écarts de taxation autorisés, au bénéfice des productions locales pour une liste de produits précisée par la décision du Conseil. Cette nouvelle approche, qui résulte d'une exigence communautaire, a nécessité un effort important de la part des régions et des socioprofessionnels, qu'il convient de saluer, pour disposer d'une meilleure connaissance des productions locales et de leurs besoins en termes de soutien. En effet, ces écarts et ces listes ont été élaborés avec les acteurs locaux pour rester au plus près des pratiques existantes. Pour le reste, en matière économique, le projet de loi reconduit l'existant. Le marché unique antillais, destiné à accroître et améliorer les échanges entre la Guadeloupe et la Martinique, est maintenu. Le chapitre IX regroupe ainsi des dispositions éparses de la loi du 17 juillet 1992 concernant le document d'accompagnement qui couvre la circulation des biens sur ce marché, le régime du versement annuel de la taxe d'octroi de mer dans le département de destination et le régime de sanction applicable aux irrégularités. Le dispositif antillo-guyanais qui prévoit, pour la circulation des marchandises entre la Guyane et le marché antillais, une perception de l'octroi de mer dans le département d'origine et une exonération dans le département d'arrivée est également inchangé. Les « régimes suspensifs », tels que le placement de marchandises importées sous entrepôt, sont maintenant explicitement reconnus. Ils permettent de différer le paiement de l'octroi de mer et améliorent en conséquence la trésorerie des entreprises. Ainsi, le dispositif prévu a pour objet de permettre aux opérateurs locaux de ne pas supporter l'octroi de mer sur les biens qu'ils importent et conservent en stock avant de les revendre sur les marchés locaux des départements d'outre-mer. Le dispositif proposé s'appuie sur les régimes suspensifs douaniers tels qu'ils résultent de la réglementation douanière actuelle. Toutefois, pour ne pas diminuer la recette, le dispositif de suspension de l'octroi de mer ne concerne que l'octroi de mer externe. En matière budgétaire - c'est le deuxième objectif de ce projet de loi -, le changement introduit par le texte vise à porter remède à une consommation insuffisante, dans certains DOM, des fonds régionaux pour le développement et l'emploi, les FRDE. Ces fonds ont été institués pour permettre aux régions d'apporter aux communes, sur des ressources d'octroi de mer, des subventions d'investissement destinées à faciliter l'installation d'entreprises et à développer l'emploi. Pour ce faire, un amendement d'origine parlementaire, soutenu par le Gouvernement et voté par l'Assemblée nationale, prévoit de verser directement aux communes 80 % des FRDE sous la forme d'une dotation d'équipement local destinée à financer l'investissement communal. Les régions recevraient 20 % des FRDE pour financer des investissements réalisés sous leur propre maîtrise d'ouvrage ou celle de syndicats mixtes ou d'établissements publics de coopération intercommunale. II convient également de noter qu'un autre amendement parlementaire, soutenu par le Gouvernement et voté par l'Assemblée nationale, prévoit de reverser aux communes les soldes des FRDE non engagés par les régions au 31 décembre 2003. Par ailleurs, le droit additionnel à l'octroi de mer devient l'octroi de mer régional, et reste fixé à 2,5 %. Ce droit régional s'ajoutant à l'octroi de mer devra néanmoins respecter la décision du Conseil en matière d'écarts maxima de taux. En outre, la situation exceptionnelle de la Guyane, où le département bénéficie, depuis 1975, de 35 % de la dotation globale garantie, alors que dans les autres DOM elle est entièrement versée aux communes, a été modifiée par un amendement parlementaire qui prévoit qu'à compter de 2005 la recette du département sera plafonnée à son niveau de 2003, arrondi au million d'euros supérieur, c'est-à-dire à 27 millions d'euros. Enfin, troisième objectif, la simplification administrative. La principale mesure concerne l'organisation de la gestion de l'octroi de mer. Les entreprises locales n'auront plus qu'un seul et même interlocuteur, à savoir les services de la douane, dorénavant compétents pour gérer l'ensemble de l'octroi de mer. Les services de la douane reprennent en effet les attributions des services fiscaux en ce qui concerne l'assiette et le contrôle de la taxe pour les productions locales. Le projet de loi soumis à votre assemblée intègre les améliorations proposées par les députés ainsi que par la commission des lois de l'Assemblée nationale, qui a travaillé en étroite liaison avec votre propre commission des finances. Je crois pouvoir affirmer que ce texte recueille, à ce stade, un large consensus, puisqu'il a été voté le 4 juin dernier à l'Assemblée nationale à la quasi-unanimité des suffrages exprimés. En conclusion, le projet de loi qui vous est présenté conforte et modernise un instrument fiscal original et essentiel pour les départements d'outre-mer, permettant d'assurer un niveau pertinent de recettes aux collectivités bénéficiaires tout en constituant un soutien adapté aux entreprises productives.