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Brigitte GONTHIER-MAURIN - Sénat - 2009-05-06
Date: 2009-05-06
Orateur: Brigitte GONTHIER-MAURIN

Mme Brigitte Gonthier-Maurin. Mme Assassi a évoqué, dans la discussion générale, les raisons de notre opposition à ce transfert de contentieux vers la CNDA. Vous comprendrez donc que nous demandions la suppression de l’article qui le met en œuvre. Les objectifs de cette réforme ne trouvent pas leur raison d’être dans la pratique : le tribunal administratif de Paris n’est ni engorgé, contrairement à la CNDA, ni incompétent pour juger des recours contre des décisions de police administrative. Au contraire, les juges administratifs de droit commun ont vocation à juger des recours pour excès de pouvoir et n’ont pas besoin de connaissances géopolitiques pour examiner les recours contre un refus d’entrée sur le territoire au titre de l’asile. En effet, le rôle du juge administratif consiste à examiner si la demande d’entrée sur le territoire au titre de l’asile est, ou non, « manifestement infondée », rien de plus. Il ne doit pas se prononcer sur le fond de la demande : nul besoin d’être spécialiste du droit d’asile ! Est-il nécessaire, dans ces conditions, de transférer ce contentieux à un juge qui est justement spécialisé, la CNDA ? Cette juridiction de plein contentieux examine les recours formés contre les décisions de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides, l’OFPRA, chargé d’octroyer ou non le statut de réfugié. Elle n’est pas plus qualifiée que le juge administratif de droit commun pour statuer sur une mesure de police ; au contraire, elle risque de statuer a priori sur la demande d’asile. On nous demande de faire confiance aux magistrats et de nous fier à leur intime conviction. Étant donné que le caractère « manifestement infondé » d’une demande asile, malgré la jurisprudence du Conseil constitutionnel, peut faire l’objet d’appréciations très différentes, certains magistrats prendront position dans un sens ou dans l’autre, ce qui aggravera les distorsions entre les décisions. Il vaut donc mieux que nous restions méfiants, malgré tout le respect dû aux magistrats. Le risque existe bel et bien que la CNDA procède non seulement à un contrôle du caractère « manifestement infondé » de la demande d’asile mais aussi à une analyse du fond de cette demande. Ce risque est aggravé par le fait que la formation qui sera chargée de juger ne sera pas collégiale : un juge unique devra examiner la demande, ce qui empêchera de tempérer la tentation de certains de juger sur le fond la demande d’asile. Enfin, confier ce contentieux à la CNDA, spécialisée dans la contestation des décisions refusant d’octroyer le statut de réfugié politique, aboutit à enfermer ce contentieux dans le seul champ du droit d’asile : l’extension du recours suspensif aux autres étrangers, que nous demandions avec notre amendement n° 28, devient ainsi impossible. Toutes ces raisons doivent vous conduire, mes chers collègues, à rejeter le transfert du contentieux du refus de l’entrée sur le territoire au titre de l’asile vers la CNDA.
Charles GAUTIER - Sénat - 2009-05-06
Date: 2009-05-06
Orateur: Charles GAUTIER

M. Charles Gautier. Le présent amendement répond à une double motivation. La première résulte de notre refus de la rédaction actuelle de l’article 1 er , disposition principale de la proposition de loi initiale. En ce sens, notre amendement équivaut à la suppression de cet article, comme l’amendement n° 29 qui vient d’être présenté. En effet, nous refusons de nous inscrire dans la logique de la proposition de loi qui a pour objet de transférer le contentieux des décisions de refus d’entrée sur le territoire français au titre de l’asile de la compétence des tribunaux administratifs à celle de la Cour nationale du droit d’asile. Quel est, au fond, l’objectif premier de cette proposition de réforme ? Il est tout simplement de réduire de façon sensible les délais de procédure, comme je l’indiquais dans la discussion générale. Ainsi, l’article 1 er renvoie au décret, instrument juridique plus souple que la loi, le soin de définir les conditions matérielles d’exercice du recours. Il en va de même s’agissant de l’organisation des audiences foraines et du recours à la technique de la visioconférence pour la tenue des audiences. En outre, la proposition de loi exclut toute forme de collégialité pour la formation de jugement : les recours ne pourront être examinés que par le président de la CNDA ou par son président de section délégué, « eu égard à leur urgence », selon l’exposé des motifs. Nous craignons que ne s’opère naturellement un glissement vers une procédure de la demande d’asile à la frontière, avec la création d’une procédure rapide d’examen au fond de la demande. La seconde motivation qui inspire notre amendement vise à formuler une proposition différente. Nous avions dénoncé ici même le dispositif de recours en zone d’attente introduit par la loi du 20 novembre 2007, en ce qu’il limitait le recours suspensif aux seuls demandeurs d’entrée sur le territoire au titre de l’asile. Nous demeurons fidèles à cette position. Les associations nous ont en effet alertés sur de nombreuses situations de mineurs isolés risquant d’être refoulés à la frontière alors qu’ils invoquent l’existence de liens familiaux sur le territoire français. Ces mineurs devraient pouvoir exercer un recours suspensif, permettant d’examiner la légalité de la décision administrative de refus d’entrée en France, dans le respect de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. La réforme proposée risque d’enfermer définitivement le recours suspensif existant dans le seul champ du droit d’asile, en raison de la spécialisation de la CNDA. Si elle était adoptée, elle rendrait plus difficile l’extension de ce recours suspensif à d’autres catégories d’étrangers maintenus à la frontière, tels les mineurs rejoignant un parent. Pour toutes ces raisons, mes chers collègues, nous vous invitons à voter cet amendement.
Alima BOUMEDIENE-THIERY - Sénat - 2009-05-06
Date: 2009-05-06
Orateur: Alima BOUMEDIENE-THIERY

Mme Alima Boumediene-Thiery. Cet amendement porte sur la computation du délai de recours. M. le rapporteur a d’ailleurs soulevé, en commission, le problème de la brièveté des délais des saisines, et je me réjouis qu’il ait présenté et fait adopter une série d’amendements visant à porter ce délai à soixante-douze heures. Toutefois, cette solution fait l’impasse sur une question pratique qui concerne les étrangers faisant l’objet d’une décision de refus notifiée la veille d’un week-end ou d’un jour férié. Je n’adhère pas à l’argumentation selon laquelle l’allongement du délai apporterait une solution à ce point. En effet, cet allongement à soixante-douze heures, s’il est certes de nature à résoudre le problème général de brièveté des délais de recours, ne règle pas la question spécifique des délais particulièrement brefs dans le cas d’une notification reçue une veille de jour férié ou de week-end. En effet, l’allongement du délai à soixante-douze heures ne règle pas le problème de l’absence de permanence juridique les week-ends et les jours fériés ou chômés. Il demeure toujours difficile pour les étrangers concernés par cette situation de présenter, dans les temps impartis, un recours dans les meilleures conditions. C’est la raison pour laquelle nous avions proposé de modifier la computation du délai de recours en prenant uniquement en compte les jours ouvrés. Pour refuser cet amendement, M. le rapporteur a opposé l’argument selon lequel cette solution placerait les demandeurs d’asile « dans une situation d’inégalité selon le jour où la décision de refus d’entrée est notifiée ». Je vous répondrai en vous opposant le même argument : la situation actuelle, qui est maintenue par l’article 1 er de la proposition de loi, place les demandeurs d’asile dans une situation d’inégalité selon le jour de notification de la décision de refus. Il y a donc, dans les deux cas, inégalité. Toutefois, dans la solution que vous avez retenue, cette différence de traitement est en défaveur du demandeur d’asile, alors que nous souhaitons qu’elle joue en sa faveur. Nous préférons qu’un demandeur d’asile bénéficie au minimum de soixante-douze heures effectives pour rédiger son recours, voire soixante-douze heures plus les jours de week-end ou jours fériés, plutôt qu’il bénéficie au maximum de soixante-douze heures, voire vingt-quatre heures pour ceux qui reçoivent la décision un vendredi. Entre deux inégalités, nous optons pour celle qui est favorable au demandeur d’asile et non pour celle qui lui est défavorable. C’est la raison pour laquelle nous avons maintenu cet amendement. Je pense sincèrement que l’on fait fausse route en considérant que l’allongement du délai a réglé le problème. C’est faux ! L’allongement du délai et la prorogation du délai au premier jour ouvrable suivant sont complémentaires : ils participent du caractère effectif du recours au sens de l’article 13 de la Convention européenne des droits de l’homme.
Brigitte GONTHIER-MAURIN - Sénat - 2009-05-06
Date: 2009-05-06
Orateur: Brigitte GONTHIER-MAURIN

Mme Brigitte Gonthier-Maurin. L’attribution de la compétence du contentieux des décisions de refus d’entrée sur le territoire au titre de l’asile à la CNDA nous est présentée comme la volonté de transférer ce contentieux vers des magistrats qui seraient, en raison de leur expérience et de leur spécialisation, plus aptes à juger en urgence du caractère manifestement infondé ou non des demandes d’asile à la frontière et d’apprécier des situations ou des récits complexes. Un tel argumentaire nous paraît bien insuffisant pour légitimer cette réforme puisqu’il passe sous silence un problème pourtant majeur, qui a déjà été évoqué, à savoir celui de l’encombrement de la CNDA. En effet, en l’espace de cinq ans, le délai de traitement des recours devant cette cour a augmenté de cinq mois, passant de huit mois à treize mois, en 2008. Comme l’a montré le rapport Richard, la charge de travail des présidents de section est déjà très lourde alors même qu’ils n’ont pas encore intégré ce contentieux : 108 journées d’audience collégiale à quinze affaires par rôle, sans compter les renvois pouvant donner lieu à des audiences supplémentaires, et 300 ordonnances. Une réforme de la CNDA a donc été avancée. Il s’agirait de renforcer la Cour par le biais de sa professionnalisation, par le recrutement de magistrats administratifs ou judiciaires à titre permanent et par l’augmentation des effectifs. Toutefois, il n’est pas prévu de statuer sur une quelconque formation collégiale des magistrats lors de l’examen des recours. Ainsi, il apparaît évident que ce transfert de compétences va se faire au détriment de la collégialité et que les dossiers seront laissés à la seule appréciation du rapporteur. Afin de pouvoir évaluer les besoins et donc d’assurer un véritable renforcement des moyens de la CNDA, nous demandons donc que la collégialité soit établie comme principe au sein même de la loi afin de garantir le bon fonctionnement de la Cour, sans quoi le contentieux des décisions de refus d’entrée sur le territoire au titre de l’asile ne pourra pas être absorbé par la CNDA dans des conditions décentes.
Brigitte GONTHIER-MAURIN - Sénat - 2009-05-06
Date: 2009-05-06
Orateur: Brigitte GONTHIER-MAURIN

Mme Brigitte Gonthier-Maurin. Nous avons déjà largement développé les raisons qui nous font craindre que, à terme, l’on confie à la CNDA la compétence d’examiner au fond à la frontière la demande d’asile. Nous pouvons déjà constater que, depuis de nombreuses années, l’examen des demandes présentées au titre de l’asile par les personnes maintenues en zone d’attente va au-delà de la seule analyse du caractère « manifestement infondé » des demandes. Cet amendement, vous l’avez compris, est un amendement de repli, puisque vous allez sans doute refuser nos amendements de rejet du transfert de ce contentieux vers la CNDA. Actuellement, la CNDA n’est pas un juge de la légalité. Elle n’a pas les compétences pour statuer en excès de pouvoir. Néanmoins, maintenant que le principe du transfert semble acquis, il nous revient de tenter de faire adopter le plus de garanties possible entourant l’examen des demandes. Cela permettra, par exemple, d’éviter que la CNDA ne statue, à l’occasion de l’examen du recours contre un refus d’entrée sur le territoire français au titre de l’asile, sur l’éligibilité de l’étranger au statut de réfugié ou sur la protection subsidiaire, et n’effectue ainsi une prédétermination de son statut. C’est pour éviter cette dérive que nous vous demandons de bien vouloir voter notre amendement, mes chers collègues.
Alima BOUMEDIENE-THIERY - Sénat - 2009-05-06
Date: 2009-05-06
Orateur: Alima BOUMEDIENE-THIERY

Mme Alima Boumediene-Thiery. Cet amendement concerne la formation qui sera amenée à examiner la requête tendant à l’annulation d’un refus d’entrée sur le territoire au titre de l’asile. La question qui est posée est simple : l’exigence de célérité commande-t-elle qu’un juge unique statue sur la requête ? M. le rapporteur a fait valoir, lors de la discussion du texte en commission, que l’exigence d’un examen dans un délai très court des requêtes et la simplicité de l’étude de celles-ci – demande manifestement infondée ou non - justifiaient de ne pas imposer la collégialité. Permettez-moi de faire une remarque préalable. La collégialité est un principe en voie de disparition dans notre droit. Souci de traitement accéléré, mais également raisons budgétaires ont permis une multiplication du recours au juge unique, notamment depuis 2007, en matière de procédure pénale. Le juge unique est devenu le principe, et la collégialité l’exception. C’est regrettable. N’oublions pas que la collégialité a des vertus importantes : elle est une garantie d’impartialité et d’indépendance, et c’est cette impartialité comme cette indépendance qui sont justement mises à mal dans des procédures expéditives comme celle que nous examinons aujourd’hui. En l’occurrence, il est également prévu des audiences foraines, ainsi qu’un dispositif de visioconférence. Cette justice du XXI e siècle s’éloigne peu à peu – j’y reviendrai – des notions mêmes d’équité et de célérité pour préférer celles d’expédition et d’économie d’échelle. Pour revenir à la procédure prévue par cet article, je vous rappelle que c’est justement en raison de l’urgence de la situation que la collégialité s’impose. Elle est une garantie contre l’examen sommaire et partial des demandes. Par ailleurs, je ne pense pas que l’argument d’un ralentissement de l’examen de la requête est pertinent : collégialité ne signifie pas pluralité d’examen. C’est la raison pour laquelle nous souhaitons que la collégialité soit préservée dans le cadre de l’examen de la requête contre une décision de refus d’entrée sur le territoire au titre de l’asile. Tel est l’objet de cet amendement.
Alima BOUMEDIENE-THIERY - Sénat - 2009-05-06
Date: 2009-05-06
Orateur: Alima BOUMEDIENE-THIERY

Mme Alima Boumediene-Thiery. Cet amendement vise à réduire le champ des ordonnances pouvant être prises par le juge aux seuls cas de désistement et de non-lieu à statuer, ce qui a pour effet d’ouvrir un peu plus le champ de recevabilité des requêtes. J’ai bien conscience du fait que la suppression de l’exigence de requête motivée, que nous demandait tout à l'heure M. le ministre et que nous avions proposée en commission, apporte de ce point de vue une garantie concernant le tri des requêtes. Mais je ne suis pas convaincue qu’elle ait pour autant pour effet de réduire le champ de ces ordonnances aux seuls cas de désistement et de non-lieu à statuer. Il me semble en effet dangereux de laisser cette porte trop ouverte, puisque c’est de là qu’émane en réalité la véritable injustice : que la demande ne soit même pas examinée au fond. C’est la raison pour laquelle nous vous proposons cet amendement, qui a pour objet d’exclure du champ des ordonnances plusieurs moyens tirés notamment de l’incompétence de la Cour ou de l’irrecevabilité manifeste de la demande. Je suis prête à faire une concession sur le moyen tiré de l’irrecevabilité manifeste du recours, mais les autres moyens nous semblent constituer des obstacles importants à l’examen au fond de la demande par le juge ; c’est la raison pour laquelle nous souhaitons qu’ils ne soient pas retenus. Le véritable enjeu de cette procédure est l’octroi à l’étranger du statut de réfugié. Ce n’est qu’après de nombreuses péripéties que cette demande sera précisément examinée, une fois l’étranger admis sur le territoire et une fois sa demande d’asile formulée. Admettre que la demande d’un étranger puisse être rejetée à ce stade, c’est en réalité assurer une meilleure fluidité de la procédure d’octroi de l’asile ultérieurement. Cette procédure agira alors comme un filtre, un canal de régularisation, sans même que l’étranger ait pu justifier au fond de sa demande. À mes yeux, les économies d’échelle permises par la visioconférence, le gain de temps opéré par la procédure délocalisée et la célérité découlant de l’institution d’un juge unique doivent permettre d’ouvrir un peu plus les vannes de la recevabilité des requêtes. Je considère la procédure du rejet au tri comme une injustice. Ne la maintenons pas de manière détournée en laissant le soin à un décret de fixer les conditions de recevabilité des requêtes ! Cet amendement a justement l’ambition de contribuer à définir quelque peu le contenu de ces règles de recevabilité, en les allégeant.
Alima BOUMEDIENE-THIERY - Sénat - 2009-05-06
Date: 2009-05-06
Orateur: Alima BOUMEDIENE-THIERY

Mme Alima Boumediene-Thiery. Cet amendement constitue en réalité une provocation, dont l’inspirateur est M. François Bernard, ancien président de la Cour nationale du droit d’asile. Il a pour objet de conférer à la CNDA la possibilité de statuer au fond sur la demande d’asile dans la même décision que celle qui vise à annuler un refus d’admission sur le territoire au titre de l’asile. M. le rapporteur a apporté l’explication que j’attendais puisqu’il a considéré que cette possibilité était de nature à accroître les risques de confusion des procédures. C’est exactement ce que nous reprochons à cette proposition de loi : confondre les procédures, et donner à la CNDA un pouvoir qui ne lui appartient pas, celui de prendre des mesures qui relèvent de la police administrative des étrangers. Je souhaitais relever une autre confusion, de nature différente : la CNDA sera amenée à statuer sur une demande d’admission sur le territoire au titre de l’asile. Admettons qu’elle confirme un refus et que l’étranger se trouve conduit, par un heureux hasard, à déposer tout de même une demande d’asile au fond. La même juridiction sera donc amenée à statuer sur une situation qu’elle n’a pas souhaitée : comment peut-on douter qu’elle ne tirera pas toutes les conséquences de son refus initial ? Monsieur le rapporteur, vous nous avez affirmé tout à l’heure que la CNDA n’était pas liée. Certes, mais comment son examen pourrait-il être objectif puisqu’elle aura déjà jugé cette affaire ? Sera-t-elle amenée à se déjuger ? Certainement pas ! L’étranger sera ainsi condamné à ne pas obtenir l’asile. Il me semble donc que la confusion des procédures, inhérente à ce texte, est entretenue par le titre adopté par la commission : la proposition de loi est relative à « l’unification du contentieux de l’asile ». Vous l’avez dit vous-même : l’admission sur le territoire au titre de l’asile n’est pas l’asile. Il s’agit d’un contentieux qui n’a rien à voir avec l’asile, puisque l’étranger pourra, s’il le souhaite, déposer une autre demande. Monsieur le rapporteur, selon les réponses que vous m’apporterez sur les points que je viens d’évoquer, je pourrais être amenée à retirer mon amendement.
Brigitte GONTHIER-MAURIN - Sénat - 2009-05-06
Date: 2009-05-06
Orateur: Brigitte GONTHIER-MAURIN

Mme Brigitte Gonthier-Maurin. Dans la continuité de la loi relative à la maîtrise de l’immigration, à l’intégration et à l’asile de 2007, le dernier alinéa de l’article 1 er prévoit que les audiences de la CNDA pourront se tenir dans « une salle d’audience ouverte au public spécialement aménagée à cet effet », auprès de la zone d’attente au sein de laquelle l’intéressé est maintenu. Or, nous l’avons rappelé à de multiples reprises, la tenue d’audiences dans la zone aéroportuaire contrevient à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, laquelle exige, d’une part, la publicité des audiences et, d’autre part, l’indépendance et l’impartialité du juge, pour satisfaire aux conditions d’un procès équitable. Afin de se prémunir contre ce genre de critiques, le texte prévoit que les audiences foraines auront lieu dans « une salle d’audience ouverte au public spécialement aménagée à cet effet ». Or, si je prends l’exemple de la zone d’attente de Roissy, la situation géographique de la salle d’audience ne permettra pas d’assurer une réelle publicité des audiences, dans la mesure où il s’agit d’un lieu fort éloigné de toute habitation, dans une zone de fret constituée de hangars et d’entrepôts, à laquelle il est très difficile d’accéder par les transports en commun. Par ailleurs, il ne faut pas oublier que les zones d’attente sont placées sous le contrôle et l’administration de la police. Ainsi, les procès peuvent se dérouler dans un lieu administré par l’une des parties, ce qui placerait le juge dans une situation de dépendance inadmissible et incompatible avec son devoir d’impartialité. La question des audiences délocalisées s’est posée très concrètement : les avocats et magistrats ont clairement exprimé leur désaccord, voire leur refus de siéger, que ce soit dans la zone d’attente pour personnes en instance de Roissy, ou ZAPI 3, ou dans les centres de rétention, comme ce fut le cas à Toulouse en 2007. Enfin, je rappellerai que la Cour de cassation, dans une décision du 16 avril 2008, a jugé illégales les audiences délocalisées en centres de rétention. Il n’y a que peu de défenseurs de ces audiences délocalisées, qui sont contraires à l’idée que les magistrats, les avocats et nous-mêmes avons de notre justice. Dans le même ordre d’idée, prévoir que, sauf opposition de l’étranger, l’audience pourra se tenir par visioconférence, l’intéressé se trouvant dans la salle d’audience de la zone d’attente et le magistrat au tribunal, ne saurait garantir le respect des principes de recours effectif et de procès équitable. Cette réforme nous est présentée comme devant s’accompagner nécessairement d’une augmentation des moyens alloués à la CNDA. Il nous paraît alors nécessaire de prévoir, dans ces nouvelles ressources, la possibilité que les audiences se tiennent dans les locaux de la CNDA plutôt que d’être reléguées aux périphéries des zones d’attente.