滇缅铁路的修建计划早在19世纪30年代即被英驻印军官斯普莱提出，20世纪初英国加快了滇缅铁路的修建计划，在1903年从曼德勒延伸到腊戌。抗日战争导致中国物资短缺，国民政府决定修筑滇缅铁路。1938年9月在昆明成立滇缅铁路工程局，决定以祥云为中间站，分东西两段同时施工，最终接通缅甸腊戌的铁路，计划在1942年通车。由于滇缅铁路的选址将穿过或非常接近中缅边界南段争议区，英方希望能先行解决中缅未定界问题。英方以滇缅铁路为条件，要求中方在中缅南段未定界做出让步，滇缅铁路工程局局长杜镇远提议，在南定河北岸为铁路施工服务修建一条绕开争议区的公路，随即遭到英国强烈反对。经过多次商议和谈判，中国同意作出进一步让步。1940年7月17日，英国宣布封闭滇缅公路三个月，再次给中方施加压力。1940年9月日军进驻印度支那北部，9月27日德意日三国同盟条约正式签字，美国也加大了对中国抗战的援助，在国际形势下，英国对滇缅铁路的态度也更加积极。1941年2月17日，英国驻华大使卡尔致函中国政府，明确表明了英方在滇缅铁路问题上的态度及条件。