Latem 1942 r. wojska niemieckie prowadzące ofensywę w kierunku Stalingradu i Kaukazu (Operacja Fall Blau) zajęły część terytorium Kałmuckiej Autonomicznej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej. 12 sierpnia zdobyły stolicę republiki Elistę. W rezultacie na stepach Kałmucji pojawiły się pierwsze grupy przeciwników władzy sowieckiej i dezerterów z Armii Czerwonej. Na okupowanym terenie Niemcy starali się prowadzić politykę gwarantującą bezpieczeństwo i sprawność komunikacji przy możliwie małym zaangażowaniu sił własnych, potrzebnych na froncie. Poszukiwali sposobów pozyskania do współpracy przynajmniej części miejscowej ludności. Powołali lokalne instytucje administracyjne (zarządy) złożone z kolaborantów oraz dopuścili działalność miejscowej policji pomocniczej. W Eliście wyznaczyli 2 burmistrzów, z których Bemba Cuglinow uchodził za przedstawiciela ludności kałmuckiej, a nawet propagandowo przedstawiany był jako „prezydent narodu kałmuckiego”. Respektowali też dążenia Kałmuków do przywrócenia własności prywatnej: zaaprobowali rozwiązanie kołchozów oraz rozdział bydła kołchozowego i pastwisk. Uruchomili kałmuckie szkoły, wydawane było pismo „Halmar” („Kałmuk”). Na rzecz współpracy z Niemcami działali także kałmuccy emigranci polityczni, którzy w 1942 r. utworzyli Kałmucki Komitet Narodowy z Szambą Balinowem na czele. Liczyli oni na zrealizowanie hitlerowskich obietnic utworzenia wolnego państwa kałmuckiego.