Nach dem Sturz der Monarchie 1918 wurde in Preußen offensichtlich, dass das Verhältnis zur katholischen Kirche zuletzt in der veralteten, in wesentlichen Bestimmungen nicht mehr anwendbaren Zirkumskriptionsbulle "De salute animarum" vom 16. Juni 1821 geregelt worden war. Seitdem aber wurden die Beziehungen zwischen katholischer Kirche und Staat in Preußen immer wieder belastet, etwa durch die staatlichen Kölner Wirren (1837) oder durch eine antikirchliche Gesetzgebung während des Kulturkampfes. Als der Kölner Erzbischof Felix von Hartmann am 11. November 1919 starb, waren bilaterale Verhandlungen geboten, weil die bisherigen Bestimmungen für die Berufung eines neuen Erzbischofs nicht mehr griffen.