1911年，清朝发生辛亥革命。外蒙古王公拥戴第八世哲布尊丹巴呼图克图为博克多汗，宣布独立，建立大蒙古国，史称博克多汗国。博克多汗国成立后，一直试图寻求俄罗斯的支持。然而俄罗斯仅仅希望维持自己在外蒙古的霸权地位，对其独立与否持模棱两可的态度。1915年6月7日，中俄蒙三方在恰克图签订《中俄蒙协约》，外蒙古承诺放弃独立，遵用民國紀年，而中国承诺给予外蒙古高度自治权，协约规定“外蒙古自治区域应以前清驻扎库伦办事大臣、乌里雅苏台将军及科布多参赞大臣管辖之境为限… …是以确定外蒙古疆域及科布多、阿尔泰划界之处，应按照声明文件第五款所载日后商定”，6月9日，哲布尊丹巴政权撤消独立。条约缔定後的第七日，北洋政府任命曾出席恰克图会议的陈箓为中国驻库伦第一任都护使，行使不干涉「自治蒙古」内政的宗主权。不久又任命李垣等佐理都护副使，分驻乌里雅苏台、科布多、买卖城三处。1916年5月8日博克多汗被袁世凯册封为“外蒙翊普辅化博克多哲布尊丹巴呼图克图汗”，仍是外蒙古实际最高统治者。