С началом расширения зоны распространения власти Добровольческой Армии назрела потребность в организации управления на подконтрольных территориях. 3 октября 1918 г. в было принято «Положение об управлении областями, занимаемыми Добровольческой армией», написанное профессором права Петербургского университета К. Н. Соколовым. Согласно этому положению вся власть на занятых территориях принадлежала главнокомандующему армии, а для содействия в вопросах управления учреждался совещательный орган — Особое совещание, председателем которого становился главнокомандующий. На занятых территориях восстанавливалось действие всех законов, существовавших до Октябрьской революции большевиков. 7 октября 1918, ввиду кончины генерала М. В. Алексеева, функции Верховного руководителя принял на себя генерал А. И. Деникин. Весной 1919 г. он продолжил работу по формированию государственного аппарата белой армии. В марте были утверждены законопроекты: «Временное положение о гражданском управлении в местностях, находящихся под управлением Главнокомандующего вооруженными силами Юга России», «Временное положение об общественном управлении городов», «Временное положение о выборах городских гласных» и «Временное положение о Государственной страже». С выходом войск ВСЮР на широкое оперативное пространство был издан приказ № 69 от 16 июня 1919 г. в котором подчеркивалось, что Особому совещанию, органам управления и суда и всем подлежащим ведомствам «до получения указаний о порядке осуществления государственной власти в областях», находившихся под управлением Деникина, надлежит «продолжать свою работу на основании действующих узаконений, …памятуя лишь о благе Российской державы» и руководствуясь указаниями Главнокомандующего.