Der Reichsfreiherr vom und zum Stein schlug dem russischen Zaren Alexander I. eine Zentralverwaltungsbehörde als Besatzungsbehörde, Beschaffungsstelle für Geld, Waffen und Soldaten vor. Dahinter steckte aber vor allem die Absicht, eine Basis für die Beantwortung der deutschen Frage zu schaffen. Diesem Konzept folgten die Regierungen des Königreichs Preußen und des Russischen Reiches nicht so weitgehend, wie von Stein erhofft. Die Aufgaben des am 19. März 1813 in Breslau vereinbarten Zentralverwaltungsrates blieben weitgehend administrativer Natur, allerdings ließ die kollegiale Einrichtung der Behörde Raum auch für weitergehende Planungen. Allerdings scheiterte die Umsetzung der weitgreifenden Ideen Steins im Hinblick auf die Vorbereitung einer Wiedererrichtung eines Deutschen Reichs schon an den – so nicht erwarteten – französischen Erfolgen im Frühjahr 1813 bis zum Waffenstillstand von Pläswitz am 4. Juni 1813. Die im März schon besetzten Teile von Sachsen, Hamburg und Lübeck sowie die Herzogtümer Mecklenburgs, deren Fürsten als erste vom Rheinbund abgefallen und zu den Verbündeten übergegangen waren, wurden von französischen Truppen zurückerobert. Erst nach Wiederaufnahme der Kämpfe wurden die Lausitzen und Teile Sachsens wieder eingenommen; nach der siegreichen Völkerschlacht bei Leipzig wurde in der Leipziger Konvention vom 21. Oktober 1813 die zentrale Besatzungsbehörde von Vertretern Österreichs, Russlands, Preußens, Großbritanniens und Schwedens neu konzipiert. Nunmehr wurde eine mehr bürokratische Einrichtung gewählt und als Zentralverwaltungsdepartement der alleinigen Leitung Steins unterstellt. Er war nun weisungsgebunden durch einen Diplomatenrat aus Gesandten der Verbündeten.