Podstawą prawną do rozporządzania przez państwa centralne terenami zdobytymi od Rosji był artykuł 3 traktatu pokojowego pomiędzy państwami centralnymi a bolszewickim rządem Rosji, zawartego 3 marca 1918 roku w Brześciu Litewskim, zgodnie z którym Niemcy i Austro-Węgry miały ustalić los tych terytoriów w porozumieniu z ich ludnością. Rozejm w Compiègne (1918) oraz traktaty pokojowe (Traktat wersalski, Traktat w Saint-Germain-en-Laye itd.) uznawały korzyści uzyskane przez państwa centralne w pokoju brzeskim za niebyłe, nakazywały im "szanować niepodległość wszystkich terytoriów, które stanowiły część byłego Cesarstwa Rosyjskiego w dniu 1 sierpnia 1914 roku, jako trwałą i niezbywalną".