La création d’un gouvernement fasciste dans les territoires occupés avait déjà été planifiée en secret par les Allemands (opération "Achse") au sommet de Berlin, avant la libération de Mussolini. La création d’un gouvernement avec Alessandro Pavolini, Vittorio Mussolini et Roberto Farinacci — exilés en Allemagne après le — avait d’abord été envisagée, mais aucun d’eux ne semblait donner de garanties suffisantes pour l’Allemagne et Farinacci a refusé chacune des tâches proposées. La possibilité de confier le gouvernement à fut ensuite soulevée. La libération de Mussolini a résolu le problème. Celle-ci avait été méticuleusement organisée par les Allemands, par ordre direct de Hitler, et réalisée le dans le raid du Gran Sasso par les troupes d’élite dirigée par Kurt Student, Harald Mors-Otto et le major Otto Skorzeny qui, après avoir pris possession des lieux et libéré le prisonnier, l’amenèrent à Munich. Trois jours après son sauvetage, Mussolini fut emmené en Allemagne pour rencontrer Hitler à Rastenburg à son quartier général de Prusse-Orientale. Mussolini y discuta avec Hitler pendant deux jours de la situation dans le Nord de l’Italie. En mauvaise santé, Mussolini voulait prendre sa retraite, mais Hitler voulait qu’il retourne en Italie et mette en place un nouvel État fasciste. Devant l’hésitation de Mussolini, déprimé et incertain, Hitler menaça de réduire l’Italie à « pire que la Pologne » en détruisant Milan, Gênes et Turin, s’il ne s’exécutait pas. Mussolini accepta à contrecœur les exigences d’Hitler de créer un gouvernement fasciste.