Um den Kampfwert der von der Kaiserlich Russischen Marine nach der Revolution übernommenen Schlachtschiffe und Kreuzer zu steigern, entschloss sich die sowjetische Führung, diese mit Flugzeugkatapulten und den dazugehörigen Flugzeugen auszustatten. Die inländische Flugzeugindustrie besaß jedoch keinerlei Erfahrung im Bau von Wasserflugzeugen und deren Startvorrichtungen. So sah man sich gezwungen, ausländische Typen zu kaufen. Da der Flugzeughersteller Heinkel bereits 1927 mit der HD 15 Versuche mit einem Katapult-Flugboot durchgeführt hatte, sprach Anfang 1930 der stellvertretende Chef der sowjetischen Luftstreitkräfte Jakow Alksnis persönlich bei Ernst Heinkel vor, um die Entwicklung eines Exemplars in Auftrag zu geben. Das Flugzeug sollte einen einheimischen Bristol-Jupiter-Lizenzmotor M-22 erhalten, weshalb in der Bestellung die Antriebe nicht enthalten waren.