刺史制度源自西漢武帝時期，本意是用等級低的官員監察等級高的官員，以達到制衡的目的（以六條問事制衡官員），儘管刺史的權力越來越大，但是始終沒有統領一州的法定權力和信度。不過到了東漢靈帝時，因刺史多死于黄巾之乱、凉州之乱，他接受劉焉的建議，將各州刺史改稱州牧。於是，刺史成為地方的官員，從原本的中央和郡、縣之間加入州一級，成為中央、州、郡、縣的四級結構。州牧位居郡守之上，掌握一州的軍政大權。