제1차 아편 전쟁의 결과로 영국과 청나라는 1842년 난징 조약을 체결하였다. 이후 이 조약의 내용을 보다 명확히 하기 위해 후속 조약인 후먼 조약이 다시 체결되었다. 후먼 조약에서 규정된 바에 의해 청나라는 광저우, 푸저우, 샤먼, 닝보, 상하이 의 5개항을 무역을 위해 개항하였다. 1842년 최초의 영국 주 상하이 총영사인 조지 발푸어(George Balfour)가 상하이에 부임하였다. 당시 상하이는 상하이현(上海縣)과 바오샨현(宝山縣)등 몇 개의 현으로 구분되어, 각각의 현에는 지현(知縣)이 배치되어 있었다. 이들 현을 총괄하던 것이 상하이 도(道)였다. 상하이 도에는 도대(道台)라고 불리는 지방관이 존재하였다. 발푸어는 상하이에 부임함과 동시에 당시의 상하이 도대였던 공모지우(宫慕久)와 함께 개항장의 영역 설정 등 개항과 관련된 실제 협의를 진행하였고, 그 결과 1843년 상하이가 완전히 개항되었다. 또한 개항의 결과 외국인 상인의 거주와 생활을 위한 협의가 발푸어와 공모지우 사이에 이어져, 1845년 11월 29일 〈상하이 토지장정〉이 공표되었다. 이후로도 몇 차례 개정되었기 때문에, 이를 흔히 ‘1차 토지장정’이라고도 부른다.