Vidkun Quisling utropte umiddelbart etter den tyske innmarsjen 9. april 1940 seg selv til regjeringssjef og utnevnte en regjering som utgikk fra Nasjonal Samling. I denne var Ragnvald Hvoslef forsvarsminister. Regjeringen kom aldri i funksjon, og 15. april ble et nyetablert administrasjonsråd oppnevnt av Høyesterett i samråd med den tyske minister i Oslo, Curt Bräuer. Rådet var ledet av fylkesmann Ingolf Elster Christensen (1872–1943), og han var også var sjef for Forsvarsdepartementet.