Im Mai 1991 kam es zum Scharmützel von Borovo Selo, bei dem zwölf kroatische Polizisten von serbischen Paramilitärs getötet wurden. Als Reaktion darauf ermächtigte der jugoslawische Staatspräsident Borisav Jović am 5. Mai 1991 die JNA – die sich noch offiziell als neutral definierte – mit dem Ziel, den jugoslawischen Staatenverbund zu verteidigen, in Kroatien zu intervenieren. Für diesen Befehl lag allerdings kein Beschluss durch das Präsidium der Republik Jugoslawiens vor. Diese Intervention sah die Bildung der Pufferzonen vor, in denen es faktisch zu einer Zusammenarbeit mit den serbischen Paramilitärs kam: Die serbischen Paramilitärs hatten in den Pufferzonen der JNA freie Bewegungsmöglichkeiten. Angriffe durch die ZNG wurden häufig durch die JNA abgewehrt.