במהלך מלחמת העצמאות העניקו מפקדים רבים ציונים לשבח מיוזמתם, ללא שנקבעה מדיניות בנושא. הצעה ראשונה למיסוד הנושא גובשה על ידי ועדה שבראשה עמד סגן אלוף נחום שדמי, אז ראש מחלקת הסגל במטה הכללי, ובה היו חברים סא"ל מרדכי מקלף (לימים הרמטכ"ל השלישי) וסא"ל שמעון אבידן. הוועדה בדקה 2,894 המלצות לציונים לשבח, והמליצה לאשר 1,704 מתוכן. הוועדה המליצה לקיים בדיקה חוזרת של כל ההמלצות שכבר עלו בוועדה ולבחון 100 המלצות נוספות שהתקבלו במהלך עבודתה, ושבהן לא דנה. בנוסף להמלצות לאשר את הצל"שים, המליצה הוועדה על מדרג של עשרה אותות ועל הענקת אות מיוחד ליישובים שלחימתם התבלטה במיוחד, ובהם ירושלים, יישובי גוש עציון, רמת רחל ונגבה.