1926年至1928年間，1,300個大、小軍閥打過140場大、小戰爭，主要是爭奪地盤：大軍閥爭奪中央政權，以合法舉借外債，發行公債，把持中央財政；小軍閥爭奪地盤徵稅和招募兵馬，使政局動盪不穩，政權頻頻易手，影響行政效率。1916年至1920年為皖系控制北洋政府的時期。在第一次府院之争中，作為時任中華民國國務總理段祺瑞與時任中華民國大總統黎元洪矛盾重重。在張勳復辟之後，黎元洪在段祺瑞的壓力下被迫下臺，總統職位由馮國璋續任。在之後的第二次府院之爭中，段祺瑞與馮國璋在對護法運動和西南軍閥的意見上不合，段祺瑞和馮國璋兩人于1918年10月共同下野，由段祺瑞控制的中華民國第二屆國會選出徐世昌接任總統一職，而段祺瑞則通過安福國會在背後操縱政權。