1915年6月7日，中、俄、蒙三方在恰克图签订协约，外蒙古取消名義上的獨立，但保持高度的自治權，博克多汗的統治地位不變。中華民國無法在外蒙古駐軍、移民，博克多汗仍是外蒙古事實上的最高統治者，連原大蒙古國的統治機構都沒有變。中华民国大总统袁世凯則承諾赦免所有參與外蒙古獨立運動的人士。就在這個條約簽訂的同一天，袁世凯发布命令，册封哲布尊丹巴为“外蒙古博克多哲布尊丹巴呼图克图汗”，并特任徐绍桢、荣勋为册封专使。6月16日，以陈箓为都护使驻库伦办事大员。陈箓于10月24日到达库伦后开始办公，同外蒙古交涉册封事宜。最初外蒙古在俄国支持下，拒绝接受金册、金印。北洋军队對外蒙古控制之下的東蒙古進行攻擊，于11月22日击败巴布扎布，又俘虜游格吉呼图克图，外蒙古在東蒙古戰場潰敗。同時俄羅斯帝國陷于第一次世界大战欧洲战场，无暇他顾。外蒙古只得在1916年3月再度交涉时同意接受金册、金印，但要求不另派册封专使，由驻库伦办事大员陈箓办理册封事宜。北洋政府便委任陈箓为册封专使。