Po bitwie pod Kościuchnówką, w której I Brygada Legionów Polskich walcząca po stronie Austro-Węgier zapobiegła przerwaniu frontu przez wojska rosyjskie, generał Erich Ludendorff, generalny kwatermistrz Armii Cesarstwa Niemieckiego, napisał list do władz w Berlinie, postulując utworzenie zależnego od Niemiec państwa polskiego i zbudowanie polskiej armii. Jego zdaniem mogło to dać Niemcom zwycięstwo na froncie wschodnim. Wydanie aktu wiązało się z faktem, że przedłużająca się I wojna światowa zmusiła państwa centralne do próby wykorzystania na swoją rzecz zasobów mobilizacyjnych Królestwa Kongresowego.