18世纪末期起，英国海军及其他外国人在中国沿海及内河开展水道测量，英国绘制了中国沿海航海图及各大江河的水道图。第一次鸦片战争时期，英国舰队带有专门的测量人员开展测量。此后，英国军舰利用在中国驻泊和游弋的权利，经常擅自测量中国水道并制图出售。为了杜绝列强各国擅自测量，清朝政府逐步认识到自办测绘事业的必要。清朝末年，中日之间发生渤海湾渔业交涉案、二辰丸案、东沙岛交涉案等等，清政府由此开始关注海界问题，而确立海界需要靠海道测绘，中国却没有自己的海图。沿海地方的督抚如两江总督、两广总督、直隶总督等都曾主张中国自办测海事业。1904年以后，中国开始自办测量事业，但从一开始便受由英国人控制的中国海关掌握。从1904年到1922年，中国水道测量事业主要是由外国人控制的中国海关掌握，具体是由江海关税务司掌握，由巡江司执行。1910年，清政府外务部以日本等国觊觎中国的海权、纠纷不断，拟令海军部测绘中国领海内的岛屿。1911年4月，海军部所拟暂行官制奏折中提出，海军部拟设侦测科负责此事，这是中国政府在中央最早设立的测海机构。随后海军部还拟定了中国主要港湾的测绘计划，但因辛亥革命爆发，这些计划都没能实施。