Depuis la fin de la crise de Berlin, les Soviétiques, faute d'un véritable traité de paix, veulent que les frontières et les réalités politiques issues de la seconde guerre mondiale soient entérinées non seulement par les ex-alliés, mais aussi par la RFA. Il s'agit de faire reconnaître la partition ainsi que les frontières tracées à Potsdam qui ont sérieusement amputé les frontières existantes en 1937 avant la guerre. Les premières ouvertures faites en 1966 par Ehhard puis par Kiesinger sont trop timides pour que les Soviétiques y répondent favorablement. En , Moscou définit dans un memorandum ses exigences précises en la matière. Kiesinger ne peut pas y souscrire faute de soutien de la CDU/CSU qui domine la coalition gouvernementale.