Det første forslaget til en rammebeslutning om overvåkning og lagring av elektronisk kommunikasjon i EU ble fremmet etter terrorangrepet i Madrid den 11. mars 2004. I erklæringen om bekjempelse av terrorisme, vedtatt av det europeiske råd 25. mars 2004, ble rådet pålagt å utrede tiltak med sikte på å fastsette regler for tjenestetilbyderes lagring av trafikkopplysninger i forbindelse med kommunikasjon. I april 2004 ble et forslag om elektronisk overvåking av europeiske borgere lagt frem av regjeringene i Storbritannia, Irland, Frankrike og Sverige,