Приказ появился в связи с резким обострением стратегической обстановки на фронте, когда войска Красной армии после поражения в Харьковской операции 1942 года, неудачных боёв в районе Воронежа, на Дону и на Донбассе, с большими потерями отступали до Волги и Северного Кавказа. Немцы захватили густонаселённые и наиболее развитые промышленные и сельскохозяйственные районы СССР. В документе констатировалось: на оккупированной территории осталось 70 млн советских граждан и огромные стратегические ресурсы, СССР потерял перевес над Германией в людских резервах и запасах хлеба, дальнейшее отступление грозило государству гибелью.