La nascita di un governo fascista nell'Italia occupata dai tedeschi era già stata pianificata segretamente (Operazione Achse) dai vertici di Berlino prima della liberazione di Mussolini: inizialmente si pensò ad un governo con Alessandro Pavolini, Vittorio Mussolini e Roberto Farinacci – esuli in Germania dopo il 25 luglio –, ma nessuno dei tre sembrava dare sufficienti garanzie alla Germania, mentre Farinacci rifiutò ogni incarico. Si ventilò allora la possibilità di affidare il governò a Giuseppe Tassinari. La liberazione di Mussolini risolse il problema.