Pierwsze Judenraty utworzono we wrześniu 1939 roku w okupowanej Polsce, aczkolwiek genezy tej instytucji należy się doszukiwać jeszcze w okresie przedwojennym. W kolejnych latach powstały także w innych państwach okupowanych i satelickich. Niemcy nadali im jedynie pozory niezależności, licząc na zakamuflowanie rzeczywistych celów swej polityki oraz wzbudzenie wewnętrznych antagonizmów wśród ludności żydowskiej. Niektórzy członkowie Judenratów zaangażowali się w działalność żydowskiego ruchu oporu, wielu innych dopuszczało się korupcji i kolaboracji. Zazwyczaj jednak Judenraty były zmuszone uprawiać politykę lawirowania, unikając antagonizowania Niemców, a jednocześnie usiłując – zazwyczaj jednak bezskutecznie – złagodzić lub opóźnić wykonanie ich najdotkliwszych zarządzeń, również tych ukierunkowanych na wyniszczenie ludności żydowskiej.