Вместе с первым опытом успешного применения гидросамолётов с «Вакамии-мару» в ходе осады Циндао в начале Первой мировой войны осенью 1914 года были осознаны и серьёзные недостатки авианесущих кораблей такого типа. Как в написанном по горячим следам в начале 1915 года рапорте капитана 3-го ранга Ёдзо Канэко, так и в более позднем рапорте капитана 3-го ранга Торао Кувахары, служившего на «Вакамии» осенью 1916 года, отмечались зависимость взлётно-посадочных операций от погоды и волнения моря, большое время на спуск и подъём авиагруппы с воды. Ими было высказано мнение, что флоту нужны корабли, способные осуществлять взлёт и посадку колёсных самолётов. Подтвердили выводы Канэко и Кувахары и описывающие боевое применение гидросамолётов в Европе рапорты находившихся в Великобритании японских морских офицеров. В результате Морской Генеральный Штаб (МГШ) включил авианесущий корабль в новую судостроительную программу «8–6», принятую на 40-й сессии японского парламента и утверждённую императором 22 марта 1918 года. Поскольку термина «авианосец» официально ещё не было, он проводился как один из шести кораблей вспомогательного и специального назначения (обозначались общим термином «токумукан», пять остальных построены как флотские танкеры типа «Сирэтоко»), на него выделялось 1,2 млн иен в 1918 финансовом году.