このように仲麻呂政権では藤原朝狩の指示のもと積極的な政策を展開し、天平9年（735年）に一時中断された征服事業を継承しながら、より発展させていくこととなった。特に桃生城の造営はそれまで約1世紀に渡って暗黙の裡に守られてきた朝廷と蝦夷の境界を踏み越えるものであり、以後急速に高まっていく蝦夷との緊張関係は、最終的に海道蝦夷の蜂起をきっかけとした「三十八年戦争」（虎尾俊哉による命名。後述）を惹起していくこととなる。このような背景のもと造営されたこの時期の城柵は軍事的な緊張関係を窺わせる構成となっており、桃生城（現在の宮城県石巻市に所在）は比高差80mほどの急峻な丘陵上に立地し、中枢部は政庁を中心とした中央郭に、西郭と住民の住居域を取り込んだ東郭とが取り付く構造となっている。仲麻呂政権を打倒した称徳・道鏡政権においても強硬な征服政策が引き継がれたことで朝廷と蝦夷との対立は更に深刻化し、東国から送り込まれた柵戸や鎮兵が逃亡する事態を招くこととなった。このような時勢のもと、神護景雲元年（767年）に造営された伊治城（現在の宮城県栗原市に所在）では、三重構造城柵という新たな形態がみられることとなる。