W pierwszych latach drugiej wojny światowej niemiecka polityka w odniesieniu do „kwestii żydowskiej” w okupowanej Polsce nie była spójna i konsekwentna. Niemniej zasadniczym jej celem było dążenie do izolacji Żydów, grabieży ich majątku, wyzysku poprzez przymusową pracę, a w ostatecznym rozrachunku – ich całkowitego usunięcia z ziem znajdujących się pod władzą III Rzeszy. Wstępny plan postępowania z ludnością żydowską w Polsce przyjęto już 21 września 1939, a więc jeszcze przed zakończeniem kampanii wrześniowej. Tego dnia w Berlinie odbyła się narada pod przewodnictwem SS-Gruppenführera Reinharda Heydricha, w której udział wzięli szefowie najważniejszych departamentów Generalnego Urzędu Policji Bezpieczeństwa i dowódcy Einsatzgruppen działających na terytorium Polski. Ustalono wówczas, że wszyscy Żydzi zamieszkujący ziemie, które planowano wcielić do Rzeszy, zostaną przesiedleni na tereny centralnej Polski. Masowe wysiedlenia miało poprzedzić usunięcie ludności żydowskiej z obszarów wiejskich i jej koncentracja w większych ośrodkach miejskich. Na pozostałych terenach okupowanych także zamierzano przymusowo przesiedlić Żydów do większych miejscowości, zwłaszcza do tych, które leżały w pobliżu linii kolejowych. Podczas narady przyjęto ponadto szereg zaleceń dotyczących między innymi utworzenia „Żydowskich Rad Starszych”, przeprowadzenia spisu ludności żydowskiej, a także jej znakowania i objęcia pracą przymusową.