前半ははじめ、文武天皇元年（697年）から天平宝字元年（757年）、孝謙天皇の治世までを扱う30巻の構想として作られた。笹山晴生は淳仁天皇の時代の藤原仲麻呂（恵美押勝）政権下で編纂され、恵美押勝の乱の影響で不十分な草案に終わったと推定している。光仁天皇が、この草案の修正を石川名足、淡海三船、当麻永嗣に命じたが、彼らは天平宝字元年紀を紛失した上、未完成に終わった（この年の前後には政争絡みの事件も多かったため、執筆者間で意見をまとめることが出来ずに紛失ということにしたとする説もある）。桓武天皇の命により編纂を菅野真道、秋篠安人、中科巨都雄が引き継ぎ、全20巻とした。