1914年7月28日第一次世界大戰爆发，日本帝国借机于8月23日对德国宣战，出兵山东。1914年11月，日本、英國聯軍發動青島戰役，经两月激战，擊敗德軍，占领青岛。1915年1月7日，中华民国北洋政府要求日軍撤退回國或暫照德國租借辦法留駐胶州湾租借地。日本为了让军事占领合法化，并进一步在山东攫取更多的特权，借机向中华民国大总统袁世凯提出“二十一條”。其中四条内容中的一條就是关于山东问题的，要求中华民国政府承认日本继承德国在山东的一切权利，还增加筑路通商的特权。1915年5月25日，中日签订《关于山东省之条约》、《关于山东省事项之换文》、《关于山东开埠事项之换文》等文件，把日本军事侵略山东行为，通过外交途径合法化了，山东正式成为日本的势力范围。