Die Entführung und anschließende Ermordung des deutschen Arbeitgeberpräsidenten Hanns Martin Schleyer durch die Rote Armee Fraktion im Herbst 1977 sowie die damit verbundene Entführung der Lufthansa-Maschine „Landshut“ nach Mogadischu gab der Regierung und dem damaligen Innenminister Erwin Lanc den Anstoß zur Vorlage einer umfassenden Konzeption.