پس از برگزاری همه‌پرسی نظام جمهوری اسلامی در ایران و همزمان با بحث‌هایی که در رابطه با مجلس مؤسسان در جریان بود،‌ روحالله خمینی تصمیم گرفت که به جای برگزاری مجلس مؤسسان حکومت جدید، مجلسی به نام خبرگان تأسیس کند که تنها روحانیون قادر به عضویت در آن باشند. در آن زمان جبهه دموکراتیک ملی ایران به همراه نیروهای سیاسی کردستان و دیگر نیروهای اپوزیسیون در مخالفت با برگزاری مجلس خبرگان و انتخابات آن تصمیم گرفتند که کنگره‌ای را تحت عنوان شورای خلق‌ها در مهاباد برگزار کنند. بر اساس برنامه بنا بر این بود که در این کنگره یک قانون اساسی به صورت سمبولیک از سوی نمایندگان احزاب و گروه‌های سیاسی به تصویب برسد.