I protocolli segreti contenuti nel patto Molotov-Ribbentrop del 1939 fra Germania ed Unione Sovietica relegavano Estonia, Lettonia e Lituania nella sfera d'influenza sovietica. Durante il periodo fra la fine del 1939 e l'inizio del 1940 l'Unione Sovietica emise una serie di "ultimatum" ai governi degli Paesi Baltici, che terminarono con la loro completa annessione all'Unione Sovietica. (Quasi nello stesso periodo, l'Unione Sovietica esercitava una simile pressione sulla Finlandia.) Circa 30.000 soldati sovietici entrarono nei Paesi Baltici nel giugno 1940 e seguirono gli arresti dei loro "leader" e di molti cittadini. Elezioni di "Assemblee del Popolo" furono tenute a metà di luglio nei tre stati e i candidati sostenuti dagli occupanti ebbero fra il 92.2% e il 99.2% dei voti. Nel mese di giugno John Cooper Wiley, funzionario del Dipartimento di Stato inviò a Washington, mediante telegrammi in codice, informazioni sugli sviluppi nel Baltico e tali rapporti ebbero influenza su Welles. Gli Stati Uniti risposero il 15 luglio con un emendamento all'"Ordine esecutivo n. 8389" che "congelò" i beni dei Paesi Baltici negli USA, insieme poi a quelli per gli altri paesi occupati dalla Germania nazista ed emettendo la dichiarazione condannatoria di Welles.