Основная же часть советской военной авиации, по сложившимся в руководстве НКО СССР и командовании ВВС СССР взглядам, рассматривалась как фронтовая авиация, которая в военное время подлежала передаче под командование фронтом, что закладывало распылённость усилий авиации и затрудняло, а то и исключало маневр силами авиации между фронтами. Во время советско-финляндской войны (1939—1940 гг.) наметившаяся тенденция распыления авиации усилилась: в подчинение командующим общевойсковым армиям было передано 49 % всей авиации действующей армии (ВВС армий), и ещё 36 % авиации оставалось в подчинении командующего фронтом (ВВС фронта). При подведении итогов этой войны было признано целесообразным тактического взаимодействия с войсками каждой армии на главном направлении в ВВС армии намечалось выделять 2—3 авиадивизии смешанного состава, а в ВВС армий на второстепенных направлениях — по одной дивизии. В ВВС фронта должны были находиться от 45 до 50 % всей фронтовой авиации.