В начале 1991 года у Хорватии не было регулярных войск, и чтобы обеспечить обороноспособность, хорваты удвоили численность полиции (до 20 тысяч человек). Самым эффективным подразделением был отряд из 3 тысяч человек, разделённый на 12 батальонов по военному образцу; также были ещё от 9 до 10 тысяч резервистов, разделённые на 16 батальонов и 10 рот, но у них не было достаточного количества оружия. 12 апреля 1991 года началась подготовка к образованию так называемой Национальной гвардии Хорватии — полувоенного полицейского подразделения, в наличии которого хорватское руководство крайне нуждалось. Прогремевшие в марте столкновения в Пакраце и перестрелка на Плитвицких озёрах могли стать предпосылкой к столкновениям с частями Югославской народной армии. 23 апреля был издан указ об образовании Национальной гвардии Хорватии, в чьи обязанности входили поддержание общественного и конституционного порядка на территории страны, борьба против терроризма, охрана воздушного пространства, земель и территориальных вод Хорватии, а также защита стратегически важных институтов и высокопоставленных лиц.