Bis zum Frühjahr 1991 war die kroatische Polizei die einzige bewaffnete Kraft in einer eskalierenden Serie von bewaffneten Auseinandersetzungen mit separatistischen Krajina-Serben, die von der Baumstammrevolution über die Ausrufung der „Serbischen Autonomen Provinz Knin-Krajina“ bis zum bewaffneten Zwischenfall bei den Plitvicer Seen reichten. Als ersten Schritt zu einer eigenen kroatischen Armee beschloss der kroatische Staatsrat unter Präsident Franjo Tuđman daher am 10. April 1991 die Umwandlung der Spezialeinheiten der kroatischen Polizei in eine Nationalgarde. Am 18. April 1991 billigte das kroatische Parlament das Gesetz zur Bildung einer Nationalgarde, mit den Aufgaben der Verteidigung der Republikgrenzen und der territorialen Integrität sowie der Terrorismusbekämpfung. Die Nationalgarde sollte aus etwa 1.000 Mann der Polizei und 9.000 männlichen und weiblichen Freiwilligen gebildet werden. Der letzte jugoslawische Präsident und spätere kroatische Präsident Stjepan Mesić äußerte sich zur Entstehung der Nationalgarde: