Während der Berlin-Krise von 1948, als die Rote Armee Westberlin auf dem Landweg von der Außenwelt abschnitt, indem sie die Stadt einer militärischen Blockade unterwarf, schien einige Wochen lang die Möglichkeit eines neuen Krieges – diesmal zwischen der Sowjetunion und den Westmächten USA; Großbritannien und Frankreich – im Raum zu stehen. Da die bayerische Landesregierung unter Hans Ehard in diesem Falle einen Einmarsch sowjetischer Truppen in Bayern fürchtete, entwarf sie den Plan, nach einem sowjetischen Einfall in Bayern eine bayerische Exilregierung in Spanien zu etablieren, die von dort aus für die Wiedererlangung der Freiheit ihrer Heimat arbeiten sollte. Um für dieses Szenario Vorkehrungen zu treffen, wurde entschieden, einen Emissär nach Spanien zu entsenden, der entsprechende Verhandlungen über die Aufnahme einer geflüchteten bayerischen Regierung mit der spanischen Regierung führen sollte. Die Wahl der Person des Emissärs fiel schließlich auf Neunzert.