1943年4月18日、山本五十六大将（連合艦隊司令長官）が戦死した。同年6月5日、城英一郎大佐（昭和天皇侍従武官）は、特別縁故者として山本元帥の葬儀に参列。かつて山本と「航空機体当たり」を検討した事を回想する。同年6月22日、城は自らを指揮官とする「特殊攻撃隊」の構想をまとめる。投入予定海域はソロモン諸島およびニューギニア方面で、敵大型艦（戦艦、空母）は大破、特設空母（軽空母）や巡洋艦は大破または撃沈、駆逐艦や輸送船は撃沈を期待というものだった。6月29日、城は、特殊航空隊の構想を海軍航空本部総務部長大西瀧治郎中将に説明した。数回の意見具申に対し大西は「（意見は）了解したがまだその時期ではない」と返答し、全幅の賛同を示さなかった。ニュージョージア島の戦い勃発により戦局が悪化する中、城は「特殊航空隊の緊急必要」を痛感する。「上司としても計画的に実行するには相当の考慮が必要である。自身としては黙認が得られて、航空機と操縦者が得られれば実行可能であり、転出して実行の機会を待つ」の心境であり、その後も個人的に特攻隊について研究し、海軍航空本部の高橋千隼課長等にも相談していた。