标题：公物法
对公物的界定
一 法、德、日以及台湾地区法学界对公物的界定
公物又称公产(domainepublic)，最早出现于法国行政法学。法国的法律一般将行政主体的财产区分为公产(也称为公物)和私产(也称为私物(domaineprive))，前者受行政法的支配和行政法院管辖，后者受私法的支配和普通法院管辖。1法国学者通常从比较的意义上把握公产的概念。19世纪时，法院认为只有供公共直接使用的财产，如交通大道、可通航的河流才是公产。20世纪初，奥里乌和狄骥提出除公众直接使用的财产外，供公务使用的财产也是公产。法国这种区分公产与私产的做法保障了公众自由、平等、安全、免费(或低费)利用公众用公物的权利，提高了公物的利用效率，对整个大陆法系国家行政主体的财产管理制度产生了深远影响，并使公物法成为大陆法系国家行政法的重要组成部分。
德国、日本以及我国台湾法学界也对公物的概念作了相关界定。
德国行政法学上，公物是指经由提供公用、直接用以达成特定公目的，适用行政法特别规则，而受行政公权力支配的物。这些公物常常冠以公共设施之名，以达成社会、文化和经济方面的目的，可分为广义上的公物和狭义上的公物。广义上的公物指国家或自治团体直接或间接供行政目的使用的物，法律上称为公物或官产，包括财政财产、行政财产和共用财产。狭义上的公物则指上述行政财产和共用财产，不包括财政财产在内，这一点与法国的“公物”范围相当。同时还包括“广义公物以外的物”，如私人士地划为要塞、租用私人房屋为办公处所等也属于公物范畴。2
日本在明治时代引入了德国的理论。日本学者一般认为，公物是指国家或者公共团体直接为了公共目的而提供使用的有体物。他们将公物概念做了最广义、广义、狭义的理解。最广义的公物是指国家或公共团体等行政主体直接或间接提供公用或公共用的物，包括行政财产与财政财产。广义的公物则指以公共行政目的的实现为设定前提，直接供公用或公共用的物，即仅限于行政财产。狭义的公物是指直接供公共使用的公共用物。广义的公物概念是学界通说。
台湾学界对公物含义的理解与日本相近，也分为最广义、广义、狭义三种。台湾普遍采纳的是，公物系指“行政机关遂行行政任务所提供的公物，包括直接供一般人民通常利用或特别利用之公共用财产”3
。
在我国大陆地区，公物仍然是一个学术意义上的概念，而非实定法上的用语。但我国的一些法律、法规却有许多有关公物的规定，如宪法、公路法、铁路法、土地管理法、煤炭法、电力法、邮政法、城市规划法、军事设施保护法、国有企业财产监督管理条例等等。这些实定法为研究和分析我国的公物理论提供了丰富的现实基础。
尽管各国学者对公物的界定存有异议，但总的来说他们得出了可以成为公物的物的一个共同特点，就是它们的目的都是直接服务于公共利益。但并非直接服务于公共利益的物都是公物，根据德国学者的意见，一项财产构成公物必须要具备两个要件：实体要件和程序要件。实体要件是共同利益功能和适用公法规则；程序要件是行政主体通过附加的形式上的意思表示和该财产被投入使用。4单有实体要件而没有程序要件，是不能充分解释公物的法律地位的。因此，对于那些属于私人所有的公园或者博物馆，尽管私人也可以将其提供给公众使用，但如果行政主体没有通过行政行为或者合同的方式在这种财产上设立供公共使用的使命，那么这种财产也不能称为公物。此种情形下，私人财产所有者如何管理其财产以及是否淮许公众利用其财产，并不受公物法的调整。因此，综合各国学者观点以及我们日常生活中对公物的理解，笔者认为对公物应如此定义：所谓公物，是指直接服务于公共利益，并处于行政主体支配下的财物。
公物的具体范围
人们对公物的理解仍停留在直观的印象上，如道路、河流、绿化场地、体育设施、学校、医院、花园等。事实上，随着社会的发展和进步，过去未能纳入公物范围的私物、曾经不具有财产价值的有体物以及人们没有意识到的无体物，都可能逐步纳入到公物法调整的范围。以下我们从三个方面来描述公物的具体范围：5 
一是作为传统公物的有体物，包括动产与不动产。在法国与日本的传统行政法上，“公物是指国家或公共团体直接为了公共目的而提供使用的有体物”6。因此，传统公物的范围一直只是限于有体物，如上面所提到的街道、道路、广场、河流、绿化设施、体育设施、学校、医院、铁路、有轨电车、电信设施、邮政设施、广播设施、行政大楼、港口、公园、堤坝、剧院、寺庙、图书馆、博物馆等，而不包括无体物，如无线电波、空气等。
二是随着现代经济与科学技术的发展而需要纳入公物范畴的新型公物，如行政信息、无线电波、因特网上资源、环境等。是否将无体物作为公物，取决于归类的意义，如果无体物具有公物的本质特征，那么就应将其归入公物的范畴。事实上，进入现代社会以后，认为公物只能是有体物的传统观念已被打破。如德国行政法理论和实务上就普遍放弃了《德国民法典》第90条所要求的实体特征，把领空、开放型海洋(在海岸线范围内)以及电流等认定为公物。同时，德国的其他一些法律规定也显示出，即使是非实体性的物也应纳入到公物的范围中，如根据《德国长途公路法》第1条第4款的规定，公路上方的空间也属于交通道路的组成部分，因而被置于公共用途之下。7
三是因扩张传统的财产概念而相应予以扩张的公物，如全民所有的知识产权、经营许可证、公共职位、国家科研项目等具有财产价值的公权利。将具有财产价值的权利视同财产，以获得宪法和法律的保护，是德国与美国等西方发达国家出现的一种新现象。以德国为例，德国基本法所保护的财产权的范围是逐步扩张的。如果按照历史发展阶段来对德国基本法所保陈的财产权加以分类，可以分为三代：第一代是传统的防御性权利，主要是防止国家对动产、不动产、知识产权的侵犯；第二代是20世纪以来出现的劳工福利以及集体谈判权；第三代则是当代出现的分享权，即公正分享自然资源、国民产值，并在健康的环境下和平生存的权利。因而德国基本法保障财产权的重点已经从过去的“负向防御性权利转移到正向的福利和分享权利——例如廉价住房和免费教育权”。8
公物的分类
根据不同的标准，公物有不同的分类方法。根据使用主体的不同，可以将公物划分为行政用公物与公众用公物；根据公物是否系人为所造，可以将公物划分为自然公物和人工公物；根据所有权的不同，可以将公物划分为国有公物、集体公物和私有公物；根据公物的管理主体与所有权是否归属一致，可以将公物划分为自有公物和他有公物；根据财产性质的不同，可以将公物划分为动产公物和不动产公物。
根据我们日常的思维，参考台湾大学廖又生教授在其《从公物的观点论图书馆馆藏设备之维护》一文中以内部利用(公务利用)和外部利用(公众用物)两大方面来论述图书馆公物利用关系的方法，9笔者主张对公物进行如下分类，即以行政主体为参照物，将公物分为内部利用的公物和外部利用的公物。
第一，内部利用的公物(也即行政使用的公物)：
内部利用的公物仅限行政人员为执行职务而使用，原则上无涉外关系存在，但有时也有供公众使用的例外，方式有私法使用和公法使用。
私法使用：在不妨碍公务的范围内，与私人订立契约，允许其使用公物。如将政府办公楼的一部分出租给外人使用。此情形发生类似租赁或承揽关系，将来如有争执，应立于私法地位适用民事法律解决。
公法使用：公众使用公物是机构执行职务的辅助手段。如民众到图书馆办理借书证、阅览证等，应归于公法关系。
第二，外部利用的公物(也即民众使用的公物)：
外部利用的公物的利用关系根据是否需要经过特别许可分为两种情形：一般使用和特殊使用。
一般使用：任何人于符合公物使用目的的范围内，不经特别许可都可使用，如：道路是供公众通行之用的，无须许可手续，任何人均可使用。
特殊使用：对公物的使用会妨碍公物原来设置的目的，或使用超出公物通常的使用程度，则需征得行政主权的许可。如在公共道路两旁摆摊做生意，必须经过相关行政机关的特别许可。
公物管理及其法理基础
所谓公物管理，是指为使公物能合于使用目的，发挥通常效用，公物主管机关对公物进行的管理、修缮和维护。
有关公物管理权的法律性质学说有“无主物说”、“国库说”、“特殊所有权说”、“公所有权说”及“私所有权说”等。但我国学者范扬认为“公所有权说”或“私所有权说”之见解，究竟以哪个为最正当，要就法规解释及其物的性质来决定。10史尚宽先生认为公物所有权之管理，其法律性质虽有争论，然在制定具体制度时，应考虑特定之物所具有的政治、经济及社会的意义，使之符合于其目的而规定。11日本学者田中认为，公物管理权是指行政主体为实现公物本来的功能而供于公共用或者公用的目的，而对公物拥有的特殊的概括性的权能。原龙之助认为，公物的概念实着眼于“由行政主体直接供公共的目的使用”，然该物的所有权究竟为国有、公有或私有，则在所不问。显然，公物的管理权理论实际上已经走出了所有权性质之争，而转向了从重视功能意义的角度去观察这一问题。
公物管理存在一些基本规则，受民法、行政法等的约束。
第一，公物原则上不得融通。
民法学上，以物能否流通，能在何种范围内流通为标准将物分为流通物、限制流通物和禁止流通物。12公物的本质属性在于提供公用，原则上它的融通是受到严格限制的。如《伊朗民法典》第25条规定：“为公共利益而使用的下列财产，如桥梁、商场、旅店、水库、学校以及公众可自由出入的场所，任何私人不得侵占。以上规定同样适用于公用的人造地下水道和水井。”“为公共服务或福利之用的政府财产，如防御工程、堡垒、壕沟、军事土地工程、兵工厂、武器、储备、军舰、政府的建筑物及其设备、电话线、博物馆、公共图书馆、有历史意义的纪念碑及其类似物。简而言之，无论是动产还是不动产，只要是为公共事务或国家利益而由政府使用的财产，都不能为私人所有。”
但是由公物的公共目的所决定，公物所有权已经不是民法意义上的所有权。奥里乌曾经指出：“如果说公物是所有权标的，那么这种所有权尽管具有财产属性，却不得保留私产的全部指点，这是一种必须依赖于国家力量的行政所有权；它的特点是由事物的公共用途决定的，使得行政主体有义务格其保管并用于公用，因此只有在公共利益的最高要素出发的情况下，才可以改变其设定的用途。”13因此，公物的融通原则上受到限制，但在特殊情形下倘若不影响公物的公共使用，所有权转移法律并来禁止。
同样道理，基于公物的公共同性，原则上也不得对公物采取扣押、拍卖等强制执行行为。但是正如公物的不得融通性是相对的一样，不得被强制执行也是相对的。如县乡镇公法人所有公有物，因负债而拍卖，债权人取得后不变更其原来公用目的，并未被法律所禁止。
第二，公物要受到相邻关系的限制。14
公物的相邻关系是指公物和私人不动产毗连而产生的法律关系。这种法律关系包括两个方面：①私人不动产为公物负担的义务，包括民法上的相邻关系义务和行政法规定的行政役权。公物相邻关系适用民法只是极少部分，只有在不妨碍公物的公共使用使命时才可适用。绝大多数公物相邻关系主要是行政法规定的行政役权。所谓行政役权是指由法律规定的，为了公物利益而对毗连的不动产规定的特别义务，对行政主体而言则称为行政役权。这些特别义务既可以是作为，也可以是不作为。例如，我国《电力法》第52条和第53条的规定，15《公路法》第47条第1款等的规定。16 ②公物为私人邻地不动产所负担的义务，主要是公共道路对沿途不动产所有者或使用者所负担的义务，于私人称为道路便利权。这种义务范围极窄，仅限于公共道路、海洋等。其内容主要是：必要通行权、采光权和排水权。从行政法理上讲，行政机关的行政行为侵害私人道路便利权时，受害人可向法院起诉。而当公共道路的公共使命结束之后，道路便利权便不复存在。原享受道路便利权的居民认为废除决定违法时，可依法向法院起诉，如受到特别损害，可以请求行政主体赔偿。
第三，公物使用收费要受到严格限制。
根据公物的一般理论，对一般使用的公物，公物管理机关只能在两种情形下可以收费：一是为了平衡受益人和未受益人之间的利益关系；二是为了防止对公物的利用出现拥挤效应，而且这种收费不得以营利为目的。所收取的费用，原则上也只能用于建设更多的公物之用，而不得用于其他目的。17之所以对公物的利用采取不向利用人收费的策略，是因为采取收费的策略是低效的。为发挥公物的最大利用效益，就必须保护每个公民享有最基本的免费利用权，使公民成为公物的真正所有者。
参考文献
1王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第301页。
2粱凤云：《行政公产研究导论》，见罗豪才主编《行政法论丛》第6卷，法律出版社2003年版，第182—218页。
3李惠宗：《公物法》，见翁岳生主编《行政法》(上册)，中国法制出版社2002年版，第463页。
4 wilfried Erbguth/Joachim Becher．Allgmeines Verwaltungsrecht(Teil2)，Verlag W．Kohlhammer，2 Auflage 1987，S．1．
5肖泽晟：《公物的范围——兼论不宜由国务烷国资委管理的财产》，《行政法学研究》2003年第3期。
6[日]盐田宏：《行政法》，第742页。
7 wilfried Erbguth/Joachim Becher．Allgmeines Verwaltungsrecht S．17．
8张千帆：《西方宪政体系》(下)，中国政法大学出版社2001年版，第332页。
9廖又生：《从公物的观点论图书馆馆藏设备之维护》，《台北市立图书馆馆讯》1993年第10期。
10范扬：《行政法总论》，商务印书馆1958年版，第198页。
11史尚宽：《行政法论》，台湾正大印书馆1953年版，第109页。⑦  12张俊浩主编：《民法学原理》；中国政法大学出版社1995年版，第302页。
13莫里斯·奥里乌：《行政法与公法精要》，辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第845页。
14梁凤云：《行政公产研究导论》，见罗豪才主编《行政法沦丛》第6卷，法律出版社2003年版，第182—218页。
15《电力法》第52条规定，任何单位和个人不得危害发电设施、变电设施和电力线路设施及有关辅助设施。第53条第2款规定，任何单位和个人不得在依法划定的电力设施保护区内修建可能危及电力设施安全的建筑物、构筑物，不得种植可能危及电力设施安全的植物，不得堆放可能危及电力设施安全的物品。此外，国务院1987年9月15日发布的《电力设施保护条例》更为详细地规定了对电力设施这种公产的保护。
16《公路法》第47条第2款规定：“在大中型公路，隧道上方和洞中外100米范围内，不得挖砂、采石、取土、倒废弃物，不得进行爆破作业及其他危及公路、公路桥梁、公路隧道、公路渡口安全的活动。”
17肖泽晟：《论公物在中国人权保障中的作用》，《南京大学学报》2003年第3期。