标题：村民自治法
基本概况
2009年6月份，在讨论《村民委员会选举法》的立法必要性与可行性，专家们形成了两种声音。一派专家认为，现阶段法律对村民自治的具体权利尚未进行明确界定，因此建议在探讨《选举法》之前应先探讨《村民自治法》。
另一种意见认为，由于现行《村民委员会组织法》的相关规定过于简略，造成各地农村村委会选举中出现的许多问题不能依法解决，因此主张尽快推动详细规范村委会选举程序的《村民委员会选举法》。[2] 
相关背景
《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称村组法）试行以及正式颁布以来，我国农村建设获得显著改善，农村以及城市的政治文明得到促进。村组法试行伊始即获得国内外广泛关注，因为它在一些方面是有突破的，它明显地接近了国际公认的民主准则。然而，难以否认，村组法也存在着明显的重要的缺陷。本文将就其中一些问题提出分析及修改意见，并且希望有关方面能彻底修订村组法并将其命名为《村民自治法》甚或合并《居民委员会组织法》形成《城乡居民基层自治法》。
修改范围
一、村民代表会议应当设立有民意基础的规范的村民代表会议。
现行村组法是中国保障村民自治的唯一法律，但是它没有设立村民代表会议的条款。它提到“村民代表”一词，原文是这样的：“人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。”（第二十一条）显然，这里的“村民代表”只是某些地方召集村民会议不便时的一种替代方式，而且代表确定办法弹性极大。必须承认，现行村组法是强调直接民主的，即由村民会议（最好改为村民大会，这样更易记，更顺口，村民自治法建议草案即采用村民大会的提法）进行直接民主决策。但是它又赋予村委会很大的难以监督的村民会议召集权，因而在现实中，村委会不但可以基本不开村民会议，也可以很少召开村民代表会议；即使召开村民代表会议，也可以相当随意地确定村民代表的组成。这样，村民会议的决策权就成了空的，为村委会某些人滥用权力开了方便之门。
也许是为了遏制村委会滥用权力，全国许多省、市、县人大常委会已经要求在村一级设立村民代表会议这一机构。据说全国已经有一多半的村设立了这一“常设机构”。（孙海荣：《村民会议向村民代表会议授权研究》，中国农村村民自治信息网）许多地方还出台了《村民代表会议议事办法》。目前村民代表会议事实上已经大量存在。
村一级真的需要这样一个常设机构吗？答案是肯定的。由于行政村是有自己财政的一级区域，依法只有一个权力机构，就会造成自己立“法”、自己执“法”、自我裁判、自我监督的现象。我们即使只考虑村民会议召集权和对村委会的程序化监督，村民代表会议也是需要的。
设立村民代表会议会不会增加村民负担？负担可能有一点，但是可以降到最低。可以考虑村民组长（现行村组法中称为小组长）和村民代表会议代表任期与村委会相同，选举工作与村委会的选举一并举行。村财政只给代表不多的误工补贴。事实上，由于农村劳动力大量过剩，许多有活动能力且愿为公众服务的年轻人投报无门，村民代表等职位恰是锻炼他们的好机会。
村民代表会议是村的民意代表机关，它和村委会一样对村民会议负责。它除了享有村民会议的召集权外，起码还应该审议村委会制定的任期目标和发展规划；起草村民自治章程、村规民约并在村民会议通过后监督执行，根据村委会主任的提名决定村委会委员的任命；评议村委会和村民组的工作，必要时表扬或警告村委会成员和组长；向村民会议提出弹劾村委会成员决议草案；以及执行村民会议授予的其它短期权力。
村民代表会议的法律地位应当高于村委会，因此关于它的条款应当在“村民自治法”中比较靠前。（见文末草案）
二、选举委员会应当设立一个规范的能够自动启动选举事务的选举管理委员会（选举委员会）
村民代表会议代表也好，村委会主任副主任也好，村民组长也好，都应该通过规范的竞争性的自由选举产生。一个规范的能够自动启动选举事务的公道的相对独立的选举管理委员会（选举委员会）是做到这一点的保证之一。在一定的意义上，选举管理委员会是权力机构的母机。但是村组法仅仅在第十三条简单规定：“村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生。”这样的规定很不够。
考虑到选举管理委员会应该相对独立又比较超脱，还需要一定的专业知识，因此在笔者草拟的“村民自治法”中，设想村选举管理委员会的成立，应当是在乡镇政府民政助理或其他乡镇所派干部的指导下，由村民代表会议首席代表或将陆续接替首席代表的代表担任副主任，由每个村民组推举委员一名，然后诸多委员和副主任一起推选出主任一名，主任不得竞选村委会主任副主任。乡镇政府根据上一年选举经费支出情况给村里补贴一半选举经费，另一半由村财政支出。（见文末草案）
三、村委会委员不应由普选产生村委会是村庄中最有实权的机构。然而不管怎样，它都只适合担当行政执行机关的角色。如果我们确认村委会是行政执行机关，那么，村委会主任、副主任、委员都由普选产生就是不合适的。他们分别由同等范围的普选产生，可能代表的是不同的村民群体，理念很可能不同。这样在执行中容易互相掣肘。另外，人们要问：为什么有人竞选主任，有人却只竞选委员？如果委员的得票超过了主任或副主任，是否说明他们的民意基础超过了主任或副主任？如果委员的票数超过了主任或副主任，主任或副主任是否应该更多地听从这名委员的意见？等等。
对于行政执行机关来说，工作效率十分重要。换句话说，虽然法律规定“村民委员会决定问题，采取少数服从多数的原则”，但是如果少数不服从多数该怎么办？在现行体制下很不好办。如果少数恰恰是主任，他会很好地执行多数意见吗？国内外的经验都表明，在一个执行机关里，副职、委员对正职的密切配合是十分重要的。要做到这一点，首先他们的理念要比较一致，其次他们要有一定程度的互相好感。可是按照现行的办法，如果副主任、委员坚持己见，拒绝配合主任，主任将很难改变他们的意见，要想罢免人就更困难。
保障行政执行机关的效率，必须在其开始组成的时候就十分小心。也就是说，或者主任能轻易地改变其他人的意见或者职位，或者其他人能轻易地改变主任的意见或者职位。要达此目的，最好的办法是副主任候选人由主任候选人挑选，行政执行机关中只有这样的搭档由普选产生，其他委员由当选主任依照法规提名，由民意机关批准。
我并不赞成照搬西方某一个国家的行政机关组成办法或者选举办法，但是行政首脑候选人寻找竞选伙伴一起竞选，他们成功后提名工作班子成员，这是在许多国家中屡试不爽的成功做法，我们不能漠视。顺便说一句，若干年来我们的村委会在运作中似乎没有发现很多僵持和瘫痪的情况，那是由于在许多地方，行政权力实际上还不在村委会手里，或者真正民选的村委会并没有认真运作。而这也是不符合村民自治要求的。
综上所述，村组法第十一条“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”在《村民自治法》中应修改为这样的内容：
村民委员会主任由村民直接选举产生。主任候选人在选举前得指定竞选伙伴，即未来的村委会副主任一名共同参加竞选。当选主任在半个月内向村民代表会议提出村委会其他成员名单，由村民代表会议讨论并决定批准或不批准；对于未被批准者，当选主任应在一周内提出新人选。任何组织或者个人不得指定、委派或者非依法撤换村民委员会成员。
四、村民组长也应通过民主选举产生村组法在第十条提出，“村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选。”
我们知道，这里说的“村民小组”相当于人民公社时期的生产队，其实并不算小。行政村下设村民组是必要的。但是法律最好建议一个规模，比如三十户左右靠近居住的农家。村民组和村民组长的设立，主要是为了召集会议、开展工作的方便，组长并没有多少权力。但是由于他（她）处于上通下达的关键位置，根据笔者的了解，村民们对这一职位也是很在意的。因此，村组法在这里的规定显得过分简单。笔者设想，组长也应由规范的竞选产生，可以与村民代表会议代表、村委会主任同时在三年一次的选举日在选举委员会的安排下，由本组选民按照相对多数当选的办法投票决定。组长候选人在选举前得指定竞选伙伴，即未来的副组长一名共同参加竞选。组长应当获得与村民代表会议代表同样多的误工补贴。
五、“候选人获得参加投票的村民的过半数的选票，始得当选”的规定可以取消村组法第十四条规定：“选举村民委员会，有选举权的村民的过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民的过半数的选票，始得当选。”
选举中的“双过半”是中国各级选举普遍采用的双规则。双过半有其道理，在许多国家也曾采用过。但是，它们也有明显的弊病，尤其是第二个过半。关于第一个过半，有些国家不再如此规定，但是立法规定“强制投票”，即应投票不投票者将被罚款等（像澳大利亚等国）。但是多数国家采用的是增加候选人竞争性、广泛宣传选举意义和选举时间、以及其他鼓励、简化选民按时登记、投票的办法。我国村级选举由于经验还少，可以暂时保留这一条。但是第二个过半可马上取消。
第二个过半（即候选人必须获得参加投票选民绝对多数票始得当选）无非是害怕当选人代表性不足。欧洲大陆法系国家一般比较重视这一问题，在二十世纪的多数时间里，那里为此造成了巨大的人力物力消耗。后来人们在“总票数”上做文章，把原先规定的登记选民的人数改为参加投票的选民数，进而又改为有效选票数。这样，基数就可以小一些，以避免第二轮乃至多轮投票。但是，笔者赞同英、美、加拿大、印度等国的做法，即在充分公平竞争的条件下，基本实行相对多数当选。其实，任何代议制民主也都只有相对公正，任何选举也都只是相对挑选，相对多数票就可以了，否则成本和效果不成比例。另外，为了当选者得票过半，降低差额比例或者引进复杂的预选都是得不偿失的。如果担心选票过分分散，只需稍稍提高候选人登记的门槛即可，比如要求一定数量的公民联署、候选人报名参选需缴纳一些押金等。一般候选人数额并不限制，可为当选人数额两倍或两倍以上。
六、若干其它修改意见A，鉴于各地对村民的概念理解不一致，户籍制度也在改革之中，“村民自治法”中应该增加定义“本村村民”的一款：具有本行政村户籍；或者户籍不在但在本行政村区域有固定住所，并连续居住一年以上者，可称为本村村民。
B，村组法第三条说：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”党组织按照党章工作、依照宪法和法律等本来就无需说。再说，立法机关在社团组织法、政党法之类的法律之外也无权对一个政党的组织（即使是最基层的组织）提出要求。因此建议删掉这一条。
C，第二十三条说：“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务。”这一条以及其他条款中的类似内容属于宣传、教育的词句，不适合写在法律中，建议删除。
法规条款
其它还有许多条文顺序、文字上的修改意见，不在此一一赘述，请见下面的附录。
附录：
中华人民共和国村民自治法（建议草案）
第一章 总则第一条 为了保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主，促进农村社会主义物质文明和精神文明建设，根据宪法，制定本法。
第二条 村民大会、村民代表会议、村民委员会都是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，它们决定问题实行少数服从多数的原则。
第三条 乡、民族乡、镇的人民政府对村级自治组织的工作给予指导、帮助，但不干预依法属于村民自治范围内的事项。
第二章 村民大会和村民代表会议第四条 村民大会是行政村的最高决策形式，由本村十八周岁以上的村民组成。
具有本行政村户籍；或者户籍不在但在本行政村有固定住所，并连续居住一年以上者，可称为本村村民。
第五条 召开村民大会，应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。必要的时候，可以邀请驻在本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席村民会议。
第六条 村民大会可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。
村民自治章程、村规民约以及村民大会决定的事项不得与宪法、法律相抵触。
第七条 村民大会每年最少应举行一次，所有带有规则性的事项以及其它只要有五十名以上村民认为重要的事项，均应由村民大会决定。
第八条 村民代表会议是村民大会的常设机构，每届任期三年，由每个村民组选举一人组成。
村民代表会议首席代表主持村民代表会议。首席代表由村民代表会议代表按姓氏笔画从少到多轮流担任，一次任期为三个月。村民代表会议代表每年可以从村财政获得相当于成年村民年平均收入两个月的补贴。
第九条 村民代表会议每季度最少举行一次全体会议，讨论、决定应由它决定的事项。
第十条 村民代表会议对村民大会负责。职责是：
（一）及时召集村民大会，必要时也可召集全体村民会；
（二）起草村民自治章程和村规民约并在村民大会通过后监督执行；
（三）根据村民委员会主任的提名决定对村民委员会委员的任命；
（四）审议村民委员会制定的村发展规划和本届村委会任期目标；
（五）审议、批准村民委员会制定的村预算、决算；
（六）讨论、决定20名以上50名以下村民提出的事项；
（七）评议村民委员会成员及各组长的工作；决定是否向村民委员会成员或组长提出书面表扬或警告；是否向村民大会提出弹劾某村委会成员、组长提案；
（八）执行村民大会授予的其它短期权力。
第三章 村民委员会第十一条 村民委员会是村的行政执行机关，执行村民大会及其常设机关依法决定的事项。 
村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成，每届任期三年。村民委员会成员每年可以从村财政获得相当于成年村民年平均收入四个月的补贴。
第十二条 村民委员会负责设立本村财政，编制本村年度财政预算、进行决算；办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助公安部门维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。
村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。
第十三条 村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。
村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护国家法规规定的经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。
村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。
第十四条 村民委员会应当宣传宪法、法律和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务，爱护公共财产，维护村民的合法的权益，发展文化教育，普及科技知识，促进村和村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。在多民族村民居住的村，村民委员会应当教育和引导村民加强民族团结、互相尊重、互相帮助。
第十五条 村民委员会实行村务公开制度。
村民委员会应当及时公布下列事项，其中涉及财务的事项至少每六个月公布一次，接受村民的监督：
（一）本法规定的由村民大会和村民代表会议决定事项的实施情况；
（二）国家计划生育政策的落实方案；
（三）救灾救济款物的发放情况；
（四）水电费的收缴以及涉及本村村民利益、村民普遍关心的其他事项。
村民委员会应当保证公布内容的真实性，并接受村民的查询。
村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关政府机关应当负责调查核实，责令公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。
第十六条 村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。人口少的村的村民委员会可以不设下属委员会，由村民委员会成员分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生等工作。
第十七条 村民委员会应当协助有关部门，对被依法剥夺政治权利的村民进行教育、帮助和监督。
第十八条 村民委员会可以与村民代表会议举行联席会议，调整本行政村的村民组，一般每个村民组由靠近居住的约三十户村民组成。然而调整决定只能在下届村民委员会任职时生效。村民组设组长和副组长，组长和副组长由该村民组有选举权的村民民主选举产生。
第四章 选举及罢免事项第十九条 村民代表会议代表，村民委员会主任、副主任，村民组长、副组长均由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换以上人员。
村民代表会议代表，村民委员会主任、副主任，村民组长、副组长每届均任期三年，届满应当及时举行换届选举。以上人员均可连选连任。
以上人员可以在同一个选举日选举产生。组长、副组长，各组应当选出的村民代表会议代表也可分别在各组选举产生。
第二十条 年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。正在服刑的人员没有被选举权。
有选举权和被选举权的村民名单，应当在选举日的二十日以前公布。
第二十一条 需要选举产生的人员的选举，由村选举管理委员会主持。村选举管理委员会应在换届选举前两个月成立。村选举管理委员会的成立，应当是在乡镇政府所派民政助理或其他干部的指导下，由村民代表会议首席代表或将陆续接替首席代表的代表担任副主任，由每个村民小组推举委员一名，然后所有委员和副主任一起选出主任一名。选举管理委员会主任不得竞选村委会主任、副主任。
主任主持选举管理委员会的工作。
第二十二条 乡镇政府根据该村上一届选举经费支出情况对本届村选举补贴一半选举经费，其余由村财政支出。
第二十三条 由本村有选举权的村民二十人联署直接提名村民委员会主任候选人；由相应村民组有选举权的村民十人联署直接提名村民代表会议代表和组长候选人。被提名的人报名参选后，即成为正式候选人；任何组织或个人不得随意改变候选人名单。提名和报名情况应当及时公布。
选举应选人员，有选举权的村民的过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民的相对多数选票，即可当选。
选举实行无记名投票、公开计票的方法，选举结果应当当场公布。选举时，设立秘密写票处。
第二十四条 村民委员会主任候选人在选举前得指定竞选伙伴，即未来的村委会副主任一名共同参加竞选。当选主任在半个月内向村民代表会议提出村委会其他成员名单，由村民代表会议对每一提名投票批准；对于未被批准者，当选主任应在一周内提出新人选。任何组织或者个人不得指定、委派或者非依法撤换村民委员会成员。
组长候选人在选举前得指定竞选伙伴，即未来的副组长一名共同参加竞选。
第二十五条 候选人可以接受竞选捐助，但每笔捐助不得超过人民币一千元，并且必须公开每笔捐助的数额和捐助人的姓名、职业。候选人个人竞选资金亦不得超过人民币一千元。
第二十六条 候选人可以以刊登广告、散发材料、讲演等办法进行竞选，但是不得收买选票，不得以威胁、伪造选票等不正当手段获得选票。必要时，选举管理委员会应组织候选人与选民的见面会、答问会乃至候选人之间的辩论会。
选举日当天，不得进行竞选。
第二十七条 以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，人人有权向乡级人民政府及县级公安部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，经选举管理委员会调查属实并由村民大会确认，可以在村民大会当场宣布其当选无效，并当场或随后组织补选。
第二十八条 本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当提出罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民代表会议应当及时召开村民大会，投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。
第五章 其它事项第二十九条 驻在农村的机关、团体、部队、全民所有制企业、事业单位的人员不参加村自治组织，不属于村办的集体所有制单位的人员可以不参加村自治组织。但是，他们都应当遵守有关村规民约。所在地的自治组织讨论和处理同这些单位有关的问题，应当与他们协商解决。
第三十条 地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法行使自治权利。
第三十一条 省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以根据本法，结合本行政区域的实际情况，制定具体实施办法。
第三十二条 本法自公布之日起施行。《中华人民共和国村民委员会组织法》同时废止。[1]