标题：电信普遍服务
简介
普遍服务是电信业发展的最高宗旨。[1]电信普遍服务是在竞争的电信环境下，国家为保障全体公民的基本通信需要，促进地区经济与社会均衡发展，考虑对全社会尤其是向农村和边远地区提供基本电信服务时必定要遇到的问题。在国有垄断经营体制下，这个问题可以在电信企业内部解决，但是在引入竞争后，就有可能成为电信服务的空缺。如不能妥善解决这个问题，将导致农村和边远地区电信服务水平的下降。
电信普遍服务的发展水平反映了一个国家信息化的程度，做好了电信普遍服务工作才可以消除通信的贫富不均和地区差异，才可以为绝大多数居民提供最基本的电信服务，实现社会和国民经济的均衡发展。[2]
电信普遍服务的来源
“普遍服务”这个术语最早由美国AT&T总裁威尔在1907年提出，当时他提出了公司的口号：“Onenetwork（一个网络），Onepolicy（一个政策），Universal service（普遍服务）”。这是电信行业第一次出现Universal service的提法。但当时的普遍服务概念绝不是为了解决美国电信业的普遍服务问题，而恰恰是为了掩饰AT&T的垄断经营。 
1934年的美国电信法承认了AT&T对电信业的垄断，虽然提出了普遍服务的概念，但没有对它确切地定义，其具体内容留给FCC和AT&T去磋商解决。在AT&T垄断时期，为了提供普遍服务，AT&T采用了大规模的交叉补贴来提供资金，包括长话补贴市话，国际电话补贴国内电话，低成本地区补贴高成本地区，办公用户补贴居民用户等。 
AT&T在1984年解体后，长途和本地业务的分离使美国的长途电话市场完全放开，而本地业务在没有长途电话补贴的情况下，出现巨额亏损。因此，FCC进行了接入费改革，规定所有的长途电话公司都应向电信管制部门缴纳接入费，再由电信管制部门将资金补贴给本地电话公司。接入费包括长途电话接入本地网的接入成本，将以前AT&T企业内部的“暗补”变为由电信管制部门监管的电信公司之间的“明补”。FCC以接入费为资金来源，建立专门的普遍服务基金对高成本地区的本地电话公司进行额外的补贴。 
1996年，美国新《电信法》出台，FCC在1997年5月宣布了普遍服务新法令。其中规定任何一个合格的能提供普遍服务的公司，包括无线业务提供者，不论他们使用的技术如何，只要提供政府规定的普遍服务项目，就都有资格接收普遍服务的补贴。FCC为此建立了一个专门的普遍服务基金管理部门（USAC）。负责从所有的电信服务公司，以业务收入为基数征收普遍服务基金，对提供普遍服务的电信公司进行补偿。 [3]
电信普遍服务的社会效益
在世界上的大多数国家，电信普遍服务一直被看作政府对公民应尽的义务，因为电信普遍服务能够产生巨大的社会效益，具有准公共物品的性质，电信普遍服务的社会效益体现在以下几个方面： 
1. 电信普遍服务体现了一个国家公民的基本权利 
英国一位研究电信普遍服务的专家克莱瑞米林教授（ClaireMiline.1998）曾说过：享有普遍可接入的电信服务是一个不可或缺（essential）的公民权利（citizenship）。根据《全球人权宣言》，获得通信服务——电信普遍接入是一项基本人权。世界上各个国家都根据本国的具体情况，通过立法的方式界定和诠释了电信普遍服务的定义、内涵和目标。在世界各国对电信普遍服务的定义中，都非常明确的表示：电信普遍服务的对象是一个国家的全体公民，每一个国民都有权利享受无歧视性的基本电信服务，来保证国民日常生活的正常运转。例如，1996年，美国的《电信法》对电信普遍服务作了一个完整而详细的诠释：电信普遍服务是尽可能以合理的资费、完美的设施向美国所有的人提供快速、高效、全国乃至全球范围的有线或无线通信业务，无论是什么种族、宗教、原籍或性别，都一视同仁。英国在电信普遍服务咨询文件中也提到：电信普遍服务就是为居住在任何地方的公民及其合理要求提供可负担得起的基本电信服务。这些定义都体现了电信普遍服务是公民权利这一基本理念。 
2. 电信普遍服务提供了更多有效的社会联系工具 
随着经济发展和社会进步，现代社会越来越离不开电信服务。电信服务成为人们参与社会经济生活必不可缺的途径，并融入了人们的日常生活。比如，电话是一个人同他的家庭、亲戚和朋友保持联系的桥梁和工具，电话还可以帮助人们获得信息、产品或服务、必要的急救服务以及完成一些远距离的交易；此外，在互联网普及的国家和地区，人们利用电子邮箱交流和传递信息。电信普遍服务意味着电信服务的普及和电信网络的拓展，让更多的人拥有社会联系的工具和享有电信服务的便利，是电信普遍服务的内涵和目标。从这个意义上讲，电信普遍服务提供了更多社会联系的桥梁和工具，起到了增进社会团结、提高社会凝聚力的作用。 
3. 电信普遍服务体现了对特殊人群的关怀 
在发达国家，低收入人群、单亲家庭、失业人员、残疾人等特殊人群是电信普遍服务的重点补贴对象。特殊人群需要社会的保护和关心，以保证他们以合理、可支付得起的价格享受电话服务，或者避免电信资费费率重新调整导致资费大幅度上涨给他们的生活带来巨大冲击。在美国，对于每一个家庭而言，电话及其相连的电信服务就是生活的必需品，电话不仅连接非正式的网络如朋友、邻居和亲戚，而且与机构网络和职业信息相连接，语音电话服务可以帮助特殊人群尤其是失业人员和残疾人，帮助他们维持同外部世界的联系和交往，以较低的成本找到工作或者获取信息。如果不为他们提供最基本的电话服务，巨大的社会和经济变革会使他们处于一个更加不利的地位。 
4. 电信普遍服务可帮助政府对国民财富进行再分配 
电信普遍服务从本质上来说是一种财富的再分配。电信普遍服务的对象是不发达的地区如边远地区、山区等高成本地区和弱势人群，如低收入人群、残疾人等。在理性经济人和利益最大化的驱动下，电信运营商没有内在的动力为这些地区和人群提供电信服务，电信普遍服务理所当然成为政府的职责。在一些高福利国家，如芬兰就是政府动用财政收入直接资助贫困地区和家庭。但是由于担心政府预算赤字失控，通过政府预算提供普遍服务的补贴变得越来越困难。为了不使补贴反映在政府预算中，更多的国家将补贴的负担转移到产业层次，通过产业内部各项服务之间的资费调整和对服务收入进行再征税，来维持普遍服务系统的补贴资金来源。因此，电信普遍服务可以看成是代替政府直接支付转移手段，通过再分配价格影响国民财富再分配的一种工具。通过电信普遍服务，国民财富从一部分人群转移至另一部分人群手中，社会上的弱势群体获得了一定程度的救助。 
5. 电信普遍服务是消除数字鸿沟，缩小贫富差距的关键环节
2005年第37届世界电信日的主题是“行动起来，创建公平的信息社会”，这说明由于电信服务接入引起的信息不平等即数字鸿沟问题越来越受到人们的关注。根据世界电信联盟《世界电信发展报告》的统计数据，在发展中国家，60%的人口居住在贫穷的农村地区，而80%的电话主线分布在经济发展水平较高的城市地区，电信基础设施在地区之间分布的不平衡导致发达地区和落后地区、城市和农村、富裕人口和贫穷人口的信息差距，这种差距甚至有不断扩大的趋势。即便是在电话网络水平一流的美国，农村地区和贫困人群在通过电信服务获取信息和处理信息方面仍然存在困难。信息差距实际上是一种财富创造能力的差距即贫富差距，这个问题不解决，信息差距导致的贫富差距容易加剧社会分化，引发社会动荡。当然，数字鸿沟问题不仅仅是一个电信普遍服务政策就能全部解决的，但是电信产业在信息传递上得天独厚的优势是解决当今经济全球化和电信全球化条件下数字鸿沟问题的关键环节之一。例如，欧美国家在“缩小数字鸿沟”的浪潮中，将对教育机构、医疗机构的互联接入纳入普遍服务的范围。在保加利亚的偏僻农村地区，政府通过补贴建立了“计算中心”和公共信息接入中心，帮助贫困的农民通过电话或上互联网了解外面的世界，获得致富的信息。 [4]
电信普遍服务的经济效益
1.电信普遍服务的网络外部性效应 网络的外部性是分析电信产业经济效益的切入点。电信产业是一个具有典型网络外部性的产业，也正是电信产业这种独特的网络外部性使得电信普遍服务的特征区别于其他网络产业如电力产业的普遍服务。 
当一种消费或生产活动对其他消费或生产活动产生不反映在市场价格中的效应时，就存在外部性。网络的外部性产生于网络的经济效益随着网络用户的增加而增加，即消费者消费某种网络产品的价值会随着消费与该产品相兼容产品的其他消费者数量的增加而增加（Katz and Shapiro，1985），这意味着网络中任何一个终端能够获得的利益，取决于整个网络中其他终端的数量。网络的外部性还可以用梅特卡夫定理（Metcalfe’s Law）来解释，即网络经济学中的网络效应：网络价值等于接点数的平方，当一个网络中存在n 个使用者，从而在n（n-1） 种电话连接的网络中，第n+1个用户将给现有的用户增加2n个新的连接，从而给所有的其他用户提供了直接的网络外部性价值。信息产业中的电信、互联网、计算机等行业普遍存在网络外部性。就电信产业而言，在选择电话网络的时候，新用户更愿意选择原来用户多的网络，因为网络中用户越多，安装基础（installed base）越大，潜在的通话对象就越多，该网络对用户的价值也就越高。 
正是由于用户对电信服务需求所形成的正的网络效应，使电信产业形成需求方的规模经济（这与电信产业初始投资大形成的规模经济是不同的）。使用一个网络电信服务的用户越多，用户感受到的使用电信服务的“消费者剩余”也越多，这样将吸引更多的用户。当使用电信服务的用户超过一定的数量（临界容量）时，正反馈效应会自发地增加，使电信用户数量出现市场独占 或“赢者通吃”的局面。就这个观点而言，电信运营商具有将普遍服务内生化的动力，这种动力驱使电信运营商从整个网络价值、培育新市场和扩大市场份额的角度出发，自觉进入电信普遍服务的领域，使得电信普遍服务的管制成本大大降低。 
有人认为，在一些发达和高收入国家，随着普通电话的普及率接近100%，网络的外部性已经不再是电信普遍服务的一个重要理由。首先，对于电话普及率还很低的发展中国家，网络的外部性仍然是电信普遍服务必须考虑的一个主要因素。其次，随着经济发展水平的提高和社会进步步伐的加快，电信普遍服务内涵在逐步拓展，虽然一些高收入国家把移动业务和互联网业务纳入普遍服务的范畴，但是对于一些特定业务，网络外部性仍然发挥作用。 
2.电信普遍服务能降低市场运行中交易成本 制度经济学家科斯说，市场经济运行过程中存在交易成本，交易成本用一句简单的话来表达，就是人们寻找、发现价格或搜寻信息的成本。电信服务通过促进信息流对物流、人流、资金流的代替，从而降低了社会流通和交易的成本，有效提高了经济运行的效率。对于社会公众而言，电信服务的消费者包括居民消费者和机构消费者。居民消费者通过电信服务可以从更广泛的范围内发现和获取有用的信息，可以更便捷准确地传播、整理和储存信息，用高质量的信息指导行为。例如，在劳动力市场，失业的人通过网络了解就业信息，通过电话同用人单位联络，从而获得工作机会。对于机构消费者而言，电信服务的作用尤显重要，经济意义体现得更加明显，电信服务作为中间投入被经济体消费，结果是提高了劳动生产率，创造了经济附加值，经济活动更有效率。比如，在工作场所，电话机、传真机和互联网成为基本的办公工具，通过这些基本的电信服务可以降低同客户交流和交易的成本；视频和电话会议的成本也很低，只占到传统会议成本很小的比例；特别是电子商务的出现和发展，使得大量的交易活动可以在网上进行，大大节约了信息和物质流通的成本。总之，电信服务的普及能够使经济系统中的交易成本下降，经济运行效率提高，创造了巨大的经济效益，这对任何一个国家经济的发展是大有裨益的。 
3.电信普遍服务能降低社会成本  世界上的任何一个国家，火警、安全、急救电话服务都是电信普遍服务的内容，提供紧急电话服务是免费的。免费紧急电话使人们在危急的时候能够保持同外界的联系并及时向外界求救，从而摆脱困境，减少人们生命和财产的损失。在危急时刻，如果人们没有一种同外界及时连接的通信工具，后果是不堪设想的。从这个角度看，电信普遍服务具有降低社会成本的社会效应，这种社会效应又可以产生间接的经济效益。 [4]
国际电信普遍的服务经验
美国美国是最早提出电信普遍服务思想的。在美国1934年《电信法》第一条第一款就明确指出：电信运营者要以充足的设施和合理的资费，尽可能地为合众国的所有国民提供迅速而高效的有线和无线通信业务。而后又对普遍服务进行了重新定义：“任何人在任何地点都能以承担得起的价格享受电信业务，而且业务质量和资费标准一视同仁。”在1976年美国公布的消费者通信改革法中规定：要达到普遍服务的目标，统一的电话网一直是而且继续是基础。法律规定电信运营实行内部交叉补贴，即长途部门付接入费给本地电话公司，本地电话公司用这笔钱支付普遍服务。大多数美国人都承认这种办法很成功，正是在垄断管制体制下的交叉补贴政策创造了美国20世纪末近97%的电话普及率。1996年美国新电信法清楚地阐明：普遍电信服务是国家通信系统的一个柱石，这是在美国居民电话普及率已达94%（按户计）的条件下政府对普遍服务的态度。但是新电信法的最终目的是促进竞争、减少管制，发动和依靠竞争的市场力量降低用户的费用和加速先进业务在美国的应用。新法扩大了对低收入用户的补贴范围。另外，对学校、图书馆、农村医疗纳入安装费补贴、话费补贴、交叉补贴、公益事业局贷款补贴范围，对高成本和农村地区进行减价和货币支援。 [2]
法国法国在1996年《电信法》中提出，普遍服务的主要内容包括传送话音电话呼叫业务，以纸张印刷和电子出版形式提供信息和查号辅助业务，在全国范围内提供公用电话业务，以及免费提供紧急呼叫业务等。该国在普遍服务问题上采取如下做法：
① 建立普遍服务基金；
② 在许可证中附加普遍服务方面的条款；
③ 交叉补贴亏损，“暗补”转化“明补”；
④ 建立合理的成本核算机制；
⑤ 合理分摊普遍服务成本。[2]
日本日本电信普遍服务工作开展的时间不长。该国在1994年成立专门小组研究普遍服务及多媒体时代的费率问题，1996年提出终期报告，它们的传统做法是：政府各个部门提出他们的信息计划与其他部门竞争。地方政府在竞争中如果获得成功。中央政府将减低税收，给予低息贷款以建设电信基础设施。   [2]澳大利亚澳大利亚开展电信普遍服务工作较晚，而且基本上一直是由一个电信公司提供电信普遍服务。该国在1997年电信法中提出“普遍服务义务”，并规定必须指定“国家普遍服务提供者”来负责提供普遍服务。同时，普遍服务提供者必须制定普遍服务计划作为自己行动的指南，另外还要提供作为评价标准和普遍服务方面的信息，然后澳大利亚通信当局直接负责实施普遍服务政策。2000年，联邦政府为结束Telstra作为独家电信普遍服务提供者，提出了为普遍服务竞争性提供目标，引进“竞争性实验项目”，率先在两个地区试行“普遍服务主提供者”和“普遍服务竞争性提供者”并存的解决方案。[2]智利自二十世纪八十年代末电信市场放开以来，智利已经有多家电信运营商经营电信业务，但运营商的竞争集中在大城市，在偏远的小城镇往往只有一家运营商。 
智利负责电信监管的政府部门是交通通信部（MTT），该部认为解决普遍服务问题是政府的责任。为此，智利政府于1994年开始设立电信发展基金，基金的来源是国家财政预算，不向运营商收费。基金设立时的初始数额是1000万美元，以后每年由交通通信部与财政部协商列入预算，数额不等，2002年的预算是300万美元。
MTT每年确定建设若干个电话点，测算成本，然后进行排序，决定电信发展基金的补贴额，向运营商进行招标。补贴主要用于设备购买、安装和运营成本，一般考虑使运营商能在10年内达到收支平衡，10年后开始盈利，相应地，得到补贴的运营商要保证该电话点运营10年以上。
电话点的选择一般要结合经营收益和当地居民的实际需求，一些十分偏远、人口稀少的地方暂不考虑。电话点一般集中在2000～3000人的小村庄，MTT认为，解决智利的电信普遍服务总共需要建设6000个电话点，这一目标在1999年已经完成，出于成本考虑，或由于没有本地网络，其中2000个电话点采用卫星甚小天线地球站（VSAT）方式。
随着电话普遍服务目标的基本完成，智利政府普遍服务的目标开始转向互联网。侧重在一些小的村镇以及学校、医院等公益性单位，同时改造已有的电话点，提供上网服务。墨西哥墨西哥有1亿人口，电信业是墨西哥各经济部门中技术水平最高、发展潜力最大和经济效益最好的行业之一。2001年墨西哥固定电话主线普及率达到13.5%，移动电话普及率达到20%，互联网用户普及率达到3.5%。此外，2000年电信业务收入约130亿美元，占GDP总数的2.3%。
墨西哥负责电信市场监管的政府部门是交通通信部。墨西哥电信市场从二十世纪90年代初开始放开，但国有的墨西哥电信公司仍然占有较大的市场份额，并承担电信普遍服务提供义务，为人口在500人以下的村庄提供电信服务。而墨西哥另一家私有电信公司TELMEX则要为所有人口在500人以上的村庄提供电信业务。农村电话市场可自由进入和竞争，但只有墨西哥电信公司为500人以下村庄提供的普遍服务可获得政府补贴。墨西哥电信公司现在已经建设了1400个VSAT小站，用于偏远农村通信。墨西哥电信公司农话运营收支基本平衡，当然农话资费比普通电话贵很多。该公司预计，当8000个目标电话点全部建完后，将会实现盈利。
近几年电信普遍服务补贴的来源是政府从频率拍卖中拿出的一部分（2002年约有1700万美元）。墨西哥政府正在设立电信普遍服务基金，制定有关法律，据称近期开始施行，所采取的方法是规定所有的电信运营商都有义务提供电信普遍服务，普遍服务基金来源是电信运营商所有电信业务收入的10%，运营商以附加费的形式从用户收取（500人以下的村庄可不缴纳）。电信普遍服务基金除了用于电信普遍服务外，还资助墨西哥政府的“E-Mexico”（“电子墨西哥”）项目。[5]秘鲁秘鲁人口2600万，电信业是其新兴的支柱产业之一。2001年秘鲁固定电话主线普及率达到7.8%，移动电话普及率达到5.9%，互联网用户普及率为11.5%。另外，2000年电信业务收入约14亿美元，占GDP总数的2.4%。秘鲁电信业在二十世纪九十年代初期开始引入竞争和私有化改革，秘鲁负责电信监管的政府部门是私人电信投资监管机构（OSIPTEL），OSIPTEL内设市场、法律、行政、财务、审查、基金管理等部门，在地方有4家分支机构。
OSIPTEL根据电信法设立了电信投资基金（FITEL），FITEL的人员有20人。OSIPTEL不向国家申请预算，其经费来源于向电信运营商收取税前收入的1.5%，其中1%作为FITEL，0.5%作为监管费用。在2001年，OSIPTEL经费达到1800万美元，其中FITEL为1200万美元。
为了实现偏远农村地区的通信，OSIPTEL利用FITEL作为补贴，开始在秘鲁北部建设了213个VSAT电话点，由Gilat-to-home公司负责运营，这一期工程取得了很好的效果。1999年，OSIPTEL对二期的1937个VSAT电话点进行招标，其中236个电话点能上网，该项目到2002年全部开通。2002年，OSIPTEL又对三期的2290个VSAT电话点进行招标，并要求都能提供互联网服务。
OSIPTEL在进行招标时不限定技术手段，但规定最高资费限价，电信运营商计算成本进行竞标，成本最低者中标。基金补贴额约为每线7500美元，如果运营商在该电话点增设一条线路，再补贴50%。基金既补贴建设成本，又补贴运营成本。一般在运营商施工开始时补贴35%，工程完工后补贴25%，其余40%在5年内每半年支付一次。中标的运营商要与政府签定协议，保证中标电话点运营20年以上。
秘鲁还有7万个村庄没有电话，但大多数村庄没有通电话的经济意义。OSIPTEL确定现阶段的普遍服务目标是在5公里内有一部电话，因此选定7万个村庄中的5000个作为下一步建设的目标。[5]
国际电信普遍服务的共性特征
世界范围内实施电信普遍服务较成功的国家包括美国、印度、澳大利亚和拉丁美洲的墨西哥、智利、秘鲁三国，虽然它们成功的经验各不相同，但却存在一些共同的特点。[3] 
用法律的形式对电信普遍服务予以确立1934年的美国电信法就提出了普遍服务的概念，1996年电信法确立了美国的普遍服务体系，1997年FCC颁布的普遍服务法令对普遍服务的具体实施方法进行了详细的规定。在此后几年，FCC又颁布了一系列条款，作为对普遍服务法令的补充，进一步完善了美国的普遍服务体系。澳大利亚1997年《电信法》明确规定，澳大利亚“普遍服务义务（USO）”的主要内容是“保证在公平的基础上让澳大利亚全体国民都能合理地得到标准电话服务、付费公用电话服务及所规定的传输服务”。以后又陆续颁布了《普遍服务价格上限法》、《消费者权益和服务标准法》，逐步建立和完善了普遍服务管理体系。印度的第一项国家电信政策NTP’94首次将普遍服务写入政策文件，定义为以支付得起的、合理的价格向所有公民提供特定的基础电信业务。1999年的NTP’99强调了向人口低密度地区（包括农村和偏远地区、山区和部落地区等）提供电信服务是普遍服务义务的主要目标之一。在2004年的印度电信法修正案中，将有关普遍服务基金的内容写入该法中，使其成为法律。智利政府在1994年的时候制定了总《电信法》，提出了普遍服务的概念，确立了普遍服务的主要目标是在农村和一些低收入的城市区域（尤其是边远地区）或者孤立的地区促进电信业务的普及。 [3]
采用电信普遍服务基金作为价值补偿机制国际上实施电信普遍服务较为成功的运营商均以普遍服务基金的方式替代传统的交叉补贴。普遍服务基金的主要征收对象是电信运营商。如美国2002年普遍服务基金总额为58.6亿美元，约占美国电信收入的2%。所有美国的电话用户每月都需支付普遍服务基金费用，先由运营商负责征收，然后上交到州和联邦财政（共同构成普遍服务基金），最后再分配给那些在高成本、低收益地区投资的运营商。澳大利亚也采用普遍服务基金的方式对普遍服务的亏损进行补贴，具体补贴方式为成本补贴中的运维成本补贴法。2002年澳大利亚的电信收入为133.8亿美元，普遍服务基金征收总额约占电信收入的1.4%。而印度除ISP外，所有运营商将其调整后毛收入的5%提出，作为普遍服务基金缴纳，印度的普遍服务基金规模达到了每年5亿美元。 [3]
设置专门的普遍服务基金管理机构专门的普遍服务基金管理机构负责普遍服务基金的征收、分配和使用，以及制订有关普遍服务基金的文件。在美国，FCC只是电信普遍服务的管制部门，负责政策制订和执行情况的监督，而专门的普遍服务基金管理机构是一个政府授权的民间非营利性组织，是普遍服务政策的执行者，具体负责普遍服务的项目管理和基金管理。在澳大利亚，电信普遍服务的管理是由通信管理局（ACA）直接负责的，具体负责的部门是普遍服务义务部门（USO），由3个小组构成，即基金组、补贴组和监管组，它们分别负责普遍服务基金的管理、普遍服务成本的评估以及对电信公司履行普遍服务义务进行监督。印度的普遍服务基金由基金管理部管理。由于是通过竞标的方式来选择运营商，因此基金管理部的一个重要职责就是制定投标程序，包括投标的条款和条件，然后还要评估投标方案。完成以上事务后，在基金管理部和电信运营商之间还要签署一些协议，基金管理部还负责受理普遍服务运营商的索赔的请求。 [3]
通过投标/竞标实施普遍服务项目在基金使用中，各国运营商大都通过投标／竞标实施普遍服务项目，最低报价者才能获得补贴，以确保普遍服务成本最低。通过招标，可以避免政府为准确计算成本补贴所做的大量工作。澳大利亚管制机构首先指定传统运营商为普遍服务的义务提供商，每年管制机构公布由于提供普遍服务而造成损失的地区，用可避免成本法计算普遍服务的成本并将结果公布于众，如果其他运营商能出具有效文件，证明自己能够以更低成本提供普遍服务，那么就可以去竞争普遍服务的专营权。印度的普遍服务项目招标按照大区进行，全国的普遍服务任务被划分为21个电信地区，每个地区在进行招标之前，基金管理部进行调查研究（所需的数据由各运营商上报），根据该地区的自然地理人口特点，基金管理部聘请专家开发工程数学模型找出一个最有效的接入服务模式，然后根据这个模式计算出这个地区需要多少投资，基金管理部在此基础上提出一个招标的最高补贴数额。在招标过程中，通常一个地区可能有几家运营商参与竞争，为了使这种政策更具透明性，政府是通过竞标的方式来选择报价最低的（这种报价应低于最高补贴数额）运营商为该地区提供接入服务。在智利，MTT每年确定建设若干个电话点，电话点一般集中在2000～3000人的小村庄，一般政府确立6000个电话点，然后测算成本，进行排序，决定基金的补贴额，向运营商进行招标。补贴主要用于设备购买、安装和运营成本，一般考虑使运营商能在10年内达到收支平衡，10年后开始盈利，相应地，得到补贴的运营商要保证该电话点运营10年以上。 [6]
电信普遍服务的发展趋势
普遍服务体制出现变革随着市场环境的变化和竞争格局的调整，一些国家和地区认识到应根据这些变化，对普遍服务体制进行变革，才能适应新的市场需要。 
在香港，普遍服务是由香港电话公司一家承担，由各国际电信业务提供资金补偿，补偿金额是按业务量比例分摊的。随着竞争的广泛引入，76%的居民楼至少有两家建网。因此，开始有人质疑香港电话公司普遍服务补偿的公平性。再加上国际电话业务利润的大幅下降，导致普遍服务管制框架难以维系。 
为此，香港电信局对普遍服务机制做出如下变革：
1、普遍服务的成本计算方式由原来的单一用户为基础，改为以每线连接的所有用户来计算（2007年7月1日开始实施）； 
2、从2009年4月以后，根据运营商分析的电话号码数量，进行成本分摊。按直拨国际电话业务量进行成本分摊的现有方式将不再使用。 
考虑到网络从传统的PSTN向基于IP的网络过渡，宽带业务的普及等对电信市场环境产生的影响，日本决定建立新的普遍服务机制。 
2007年初，日本部门成立了一个课题组，研究新普遍服务机制的建立问题。经过9次会议的讨论，13个公司和机构参加的听证会，2007年12月，课题组做了“普遍服务基金制度的未来走向”的报告，以新体制适应新环境。 [7]加大对弱势群体的关注度弱势群体是普遍服务的主要对象之一，而这部分群体对整体经济、社会的协调发展，起着至关重要的作用。许多国家因此加大了对这一群体的关注力度。 
2007年，美国FCC举行了一个面向印地安人通信服务的研讨和圆桌会议。制定了一个为印地安部落提供电信服务的全面计划，找到电信解决方案，加快部落的基础设施建设；通过提高电话普及率，提供便宜和高质量的电信服务，宣传政府的各项普遍服务计划；加强与他们的合作。 
FCC还根据电信法相关条款，扩大了残疾人的网络接入范围（从传统的电话业务扩大到VoIP等业务）。接入范围的扩大，一方面，对电信制造商和运营商提出了新的要求，包括产品设计、工艺和制造，新业务的适用性、个性化、可用性和兼容性，还要有设备和业务的相关信息和说明及相关人员培训。另一方面，要求VoIP经营者承担普遍服务义务，向专门为听力和有语言障碍的人提供电话服务基金交纳费用。 
2008年，加拿大无线—电视和电信委员会提出了在一些地区提高残疾人电信业务接入的举措。这些地区包括：哥伦比亚省、阿尔伯达省、萨斯喀彻温省、马尼托巴湖、安大略省和魁北克省。 
随着社会的发展，医疗保健体系的完善，各种福利机制的建成，人民生活水平的大幅改善，人类平均寿命的不断增加，全球已开始进入老龄化的时代，人口比例中老龄人的比例不断增加。如何让这一普遍服务群体的受众享受到现代化的普遍服务，已引起了各国的关注。在新加坡，2007年建立了一个“老龄友好学习中心”。在这个中心，老人们可学习如何使用互联网打电话，和朋友在网上约会、玩游戏。未来3年，至少还要建设8个这样的“老龄友好学习中心”。 
从欧盟的电子技能来看，2010年及以后，“ICT和老龄化”都强调全民参与信息社会的方向，重点解决老年人上网问题。 [7]普遍服务水平、层次提高过去，人们提到普遍服务，就会想到电话普及，包括固定、公用电话。随着电话普及率的提高，普遍服务已经逐渐扩展到互联网、宽带等相关业务领域，比如电子医疗、电子教育等。特别是在发达国家，普遍服务水平已上了一个台阶。 
2007年，美国FCC推出了农村健康实验项目（RHCPP），致力于全美42个洲和3个美属领地宽带远程医疗网的建设，扩大农村和落后社区的健康保健服务。这个项目的总投资达到4亿美元。这一项目的实施，将节省用户医疗支出、看病时间，降低医疗事故，便于医生用电子手段了解病人。 
2007年，日本宽带业务家庭比例仅为4.4%，42万多人生活在移动通信服务的盲区。为此，政府制定了到2010年消灭零宽带区域、消灭移动通信业务盲区的目标，希望通过研究目标区域和存在的问题，找到应对和解决措施，保证这一目标的顺利实现。 
美国FCC确定的普遍服务任务是：使宽带业务成为21世纪的拨号电话业务，确保普遍服务的生命力随着技术进步。所以，FCC将普遍服务的水平提高到一个更高标准，让所有公民都能以可负担的价格使用可承载话音、数据和视频的真正宽带网。 [7]
中国的普遍服务
与其他大多数国家一样，中国也对邮政、电信等基础性行业的普遍服务做出了规定。《中华人民共和国电信条例》（2000年）第44条明确规定：“电信业务经营者必须按照国家有关规定履行相应的电信普遍服务义务。国务院信息产业主管部门可以采取指定的或者招标的方式确定电信业务经营者具体承担电信普遍服务的义务。电信普遍服务成本补偿管理办法，由国务院信息产业主管部门会同国务院财政部门、价格主管部门制定，报国务院批准后公布施行。”同时第70条对拒不履行普遍服义务的行为明确了处罚措施。信息产业部2001年公布的《信息产业“十五”计划纲要》提出，“十五”期间要使中国电话用户总数超过5亿户，全国电话普及率将超过40%；力争实现全国95%以上的行政村村村通电话。
在1994年以前，中国的电信市场是由原中国电信一家垄断经营的，普遍服务义务也由其一家企业承担，此时中国电信也采用了内部交叉补贴的做法。此外政府还对电信产业给予了一系列优惠政策来实行电信普遍服务，主要包括：①收取市话初装费政策；②加速折旧政策，即允许电信经营企业通过提高固定资产的折旧费积累资金。在1990年代初期，中国电信发起了一项大规模的工程，即“村村通”工程，要使农村地区的每一个行政村都能通上电话。当时，这项工程的主要资金来源是电话初装费和对长途电话附加费。
1990年代以来，随着中国电信管理体制改革的不断深入，政府原来给予电信经营企业的一系列优惠政策先后取消。同时，继1994年中国联通成立以来，在电信产业已出现了多家竞争企业，如在原来利润率较高的长途电话业务领域，已有中国电信、中国联通、中国移动、中国网通和中国铁通等电信企业共同竞争，而且，还有多家IP电话运营商经营长途电话业务。特别是中国加入WTO后，根据市场开放原则，中国的电信服务领域必须逐渐对外开放、新的电信经营企业进入中国电信产业后，按照利润最大化的商业原则，将首先选择业务量大、利润率高的业务和地区作为其经营领域。由于市场竞争的不断加剧，原来利润水平较高的业务和地区被多家企业所瓜分；而且，竞争的结果还将导致价格下降，最终将趋向于按包括正常利润在内的平均成本定价。以上种种因素都使中国原来支持电信普遍服务的传统方式失效。中国已没有一个电信经营企业能通过其内部业务间的交叉补贴向全社会提供电信普遍服务。各电信企业都不愿意经营利润少甚至亏损的业务，更不愿意到贫穷落后的农村和边远地区发展电信业务。但是，从政策层面看，提供电信普遍服务是中国政府推行的一项重要电信政策，也是中国缩小东部和中西部贫富差距、各社会阶层贫富差距的重要政策措施。因此，在中国如何有效地实施电信普遍服务.已成为中国电信发展与改革的一个难点问题。
1999年，原中国电信解体，移动电话、寻呼、卫星通讯业务被分离出去并组成了独立的公司。这样，整个电信产业包括6家运营商——中国电信、中国联通、中国网通、中国吉通、中国铁通和中国卫通。但是，普遍服务义务仍由中国电信承担。同时，取消了电话初装费，交叉补贴也不再可行，资金的短缺阻碍了普遍服务的继续开展。所以，最初所设定的目标（到2000年每一个村庄都能通电话）没有实现。到2000年年底，在所有的行政村中能够通电话的只有82.9%，而且几乎所有不通电话的乡村都分布在中西部地区。
到2003年年底，中国74万个行政村中有大约89%能够通上电话，这距离信息产业部的“十五”计划还有大约6个百分点（4万多个行政村）。为此信息产业部在2004年初以“分片包干”的方式对六大运营商进行任务分摊，争取到2005年底能有4万个行政村开通电话。这显然使一个应急的权衡之计。[8]