标题：林改
介绍
号称第三次土改。
网络资料
“我们想赶年底前正式出台文件。”7月19日，国家林业局副局长张建龙在接受本报记者采访时说，国家林业局正在制定一份文件，用于指导全国集体林权制度改革。
鉴于各地实际情况相差悬殊，这份名为《关于推进集体林权制度改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）只能“作出原则性的规定”。
在最近完成的一份调研报告中，国家林业局建议文件以国务院名义尽快下发。目前“文件初稿已经准备好了，还要征求有关部门的意见”。
这次规模空前的调研活动涉及福建、江西、辽宁、内蒙、河北、山西、甘肃、重庆等17个省（自治区、直辖市）。
国家林业局邀请了国务院研究室、发改委、财政部、税务总局等部门，组成了9个联合调研组，目的是为全面推进集体林权制度改革出谋划策。
调研总报告认为，福建、江西、辽宁三省林权改革创造了值得借鉴的典型经验和做法，受到了广大林农的欢迎和拥护，现在“改革时机已经成熟，条件已经具备，全面深化林改势在必行”。
而调研报告所提出的大部分政策建议，都将纳入这份《指导意见》。
确权到户以确权到户为主要内容的新一轮林权改革，是林业生产关系的又一次重大调整。
现有集体林权包括所有权、使用权、收益权、处置权四项内容，是在上世纪80年代的林业“三定政策”（稳定山权林权、划定自留山、落实林业生产责任制）基础上形成的，涉及林地所有权、林木所有权，以及由此派生而来的集体林地承包经营权等。
“集体林权制度远比一般财产权复杂。”中国林业科学院研究员陈幸良认为，林地为集体所有，所有权和经营权分离，而林木处分权又受到森林资源管理制度、林地管理制度等政策性制约，使得“林权关系成为一项政策性束权的集合”——权利主体模糊，权属复杂多变，处分权得不到落实，收益权也易受侵犯。
明晰产权是这一轮林改的核心内容。调研报告主张依照《村民委员会组织法》，由村民民主决策，因地制宜，合理选择改革形式和方式，建立林地有偿使用制度和林权动态管理制度。
江西在试点中提出了三种明晰产权的方法：一是均山，能够分山到户的全部分山到户，实行家庭承包经营；二是均股，不能或不宜分山到户的，维持集体统一经营，但须将股权分到户，收益按股分红；三是均利，集体山林通过流转以其它方式承包经营的，所得流转收益拿出70%以上按人口均分到户。
福建方面则按集体经济组织内部成员对山林的依赖程度，分类处理：依赖性强的，原则上均山，实行实物意义上的“耕者有其山”；依赖性不强或没有依赖性的，经村民代表会议通过，以公开竞争的方式发包给企业或大户经营，通过二次分配，保证村民实现货币形式的“耕者有其山”。
陈幸良建议通过《物权法》规范林地承包权的法律制度，给予林地承包权完整的法律保护。
按照他的构想，林改后，个人对自留山将拥有永久林地使用权，对责任山拥有长期使用权，集体经济组织仅保有名义上的所有权；私有林和物权化的林地承包权受法律保护，权利人可以抵押、担保、转让、继承，自由处置。“国家政策不能规定侵权性的限制性条款，干涉所有者的经营行为。”　
政策调整陈所指的侵权限制性条款集中在林地使用权流转和林木采伐限额管理方面。
国家林业局在调研中发现，由于缺乏健全的林权流转政策、法规，一些地方出现了山林归大户、流转价格偏低、权力寻租等问题。
调查报告称，“林改后，随着产权关系的调整和明晰，原有林业管理的基础已经发生变化，相应的林业法律法规和相关政策急需调整。”
报告建议从三个方面完善林业政策法规：
一是制定《森林、林木和林地使用权流转条例》，明确流转的原则、范围、程序、监督、管理等相关规定，促使流转依法健康有序地进行。报告还特别强调，各地流转市场应当由政府主导，由林业主管部门具体指导，做好监管引导工作。
“《森林法》有关流转的条款过于简单，配套法规滞后，流转工作出现一定程度的封闭性、局限性和随意性。”陈幸良建议这一《条例》应当尽快出台。
二是抓紧修订完善《森林资源资产评估管理办法》，建立健全评估体系，为森林资源流转提供规范性的制度平台。
报告提出，可以由国务院以行政法规形式出台相关规定，授权地方解决森林资产评估机构与评估人员的资质问题，或由国家林业局与国有资产管理部门定期组织全国性的森林资产评估技术培训，通过考试取得国家颁发的资质证书。
三是改革森林采伐限额管理制度，探索市场经济条件下商品林管理的有效形式，逐步实现经营者自主决定森林资源的培育和采伐，促进森林可持续经营。
“现行林木采伐申请程序繁琐，限制复杂，在具体操作中难以把握，影响了再造林的积极性。”陈幸良要求改进现有森林采伐限额管理制度，以落实权利人的财产处置权。
他甚至主张对生态区位重要的森林，需要林权权益人放弃部分处置权的，国家应支付生态补偿金。
此外，报告还提出现行《育林基金管理办法》与当前林业发展要求不适应，认为对木材征收20%的育林基金，比例过高。建议逐步减征，还利于民。
财政补贴公益林？
林权改革以后，随着商品林经济效益的提升，生态公益林的管护将成为一个严重问题。
这个问题在南方林改过程中就已经突显出来了。原因是商品林和公益林收入差距扩大，而国家对生态林补助极为有限。
“林权改革包含两大目标，”中国生态经济学会副秘书长于法稳说，“个人层面是最大程度地获利，而国家层面是要提高森林覆盖率，保障生态安全。”如何处理好两者的关系，林权改革得作出回答。
调研报告认为，必须创新公益林保护和合理利用新机制，逐步缓解公益林区群众生产生活与资源保护之间的矛盾。
调研报告提出，要改革公益林权制度，建议根据生态区位的重要性，对生态公益林实行分区分类管理，加强引导，鼓励群众发展林下种植业和养殖业；同时落实公益林补偿制度，鼓励和支持有条件的地方，按照“政府为主负责，受益者合理负担”的原则，从饮用水、水电和旅游门票收入中划出一定比例用于生态公益林补偿，弥补林木被划为生态公益林后给农民造成的损失。
陈幸良则主张以法律文书的形式明确生态补偿来源。他给出的办法是：国家公益林由中央财政补偿，地方公益林由地方各级财政补偿。
辽宁的公益林面积占到全省林地的一半以上，他们在试点时，将自然保护区和重点生态区以外的生态林，纳入了林改范围，全部承包到人。他们得出的经验是，“只要经营生态林的收益在林农可以接受的范围内，就能保证林农的经营积极性，保护好森林资源。”
张建龙在辽宁调研后认为，辽宁走出了一条适合北方地区集体林改革的路子，他们“在公益林改革方面的尝试可供参考”。 
不容忽视的两个问题：
第一，当由于某种原因，造成林农的收益不在可接受范围，怎样规避林农砍树毁林行为？
第二，既然向森林要效益，林农是必砍伐原始森林，种植速生林，用于造纸、果树、建材，这样不但破坏了生态多样性，打破了生物链平衡，也使得地下水资源迅速枯竭，严重影响气候。
我国发展现状
简要概述2012年11月21日至23日，“中国林权改革：现状、经验与展望”国际研讨会暨粮农组织合作项目总结会在浙江杭州举行。国家林业局副局长张建龙指出，中国集体林权制度改革在组织领导、顶层设计、人民群众和基层实践的推动下取得了很大成绩，但改革的任务仍然艰巨，我国集体林改已经进入深水区，是一项长期的工作，今后改革还需要进一步深化。[1]
张建龙说，截至2011年底，全国8700多万农户得到了1.8亿公顷林地的承包经营权，以及价值数万亿元的林木所有权，集体林权制度改革的阶段性目标基本完成，各项深化改革的配套制度建设正在有条不紊地进行，改革取得了重大成效，受到了亿万农民的普遍欢迎，同时也引起了国际社会的积极反响和关注。国际社会通过各种途径，积极参与和研究中国林权制度改革问题，特别是2008年签署的由欧盟资助、联合国粮农组织和国家林业局共同执行的“支持中国集体林权改革政策、法律和制度建设并促进知识交流”国际合作项目，经过3年的艰苦工作，圆满完成了各项计划内容，为国家林业局有关决策提供了有力的理论支撑。[1]
主要经验张建龙说，回顾我国集体林权制度改革，主要有4条经验：一是组织领导推动；二是顶层设计推动；三是人民群众推动；四是基层实践推动。[1]
主要任务张建龙指出，今后林权改革有四个方面的主要任务。一是继续巩固和深化产权制度改革，确保林农权益不受损害。落实和稳定农村林地家庭承包制度，是深化农村林业改革发展的基础和前提。要继续按照法律法规要求，将稳定和完善家庭承包经营制度、保障农民的林地承包经营权作为全面深化改革的一项长期任务和常态化工作，不断强化林权保护工作，依法规范林权日常登记发证管理工作，强化林权档案管理，加快信息系统建设，建立健全林地承包经营纠纷调解、仲裁制度，加快集体林权流转、林权交易市场监管制度建设，从制度上维护农民的合法权益，确保林农权益不受侵害。[1]
二是继续加大支持力度，确保农民经营林地得到实惠。林地承包到户后，农民保护和利用林地、森林的积极性得到了极大的激发。许多农民一方面大力造林育林，发展森林资源；另一方面发展林下经济，扩大了就业机会，提高了家庭收入。我们要按照中央要求，不断改革采伐管理制度，认真总结推广采伐管理改革试点经验，公开采伐指标，简化申办手续，探索工业原料林、速生丰产林采伐管理制度改革，确保农民经营林地得到实惠。
三是继续完善优惠政策，确保森林资源快速发展。林地承包到户后，政府部门需要转变观念，设身处地考虑林农的需求，落实和完善财政、金融、保险等各项支撑政策，提高造林、抚育、种苗、林机等补助范围和标准。加强基础设施建设，将森林防火、病虫害防治及林区道路、供水、供电、通信等基础设施建设作为扶贫开发、促进城乡一体化发展的重大举措，积极推进。同时，改善林业融资服务，积极完善林权抵押贷款办法，逐步建立林权抵押贷款的担保和信用制度。加快推进森林保险工作，引导更多资金投向林业和林区，确保森林资源得到快速发展。[1]
四是继续创新组织管理形式，确保林业管理服务更加便捷有效。林业部门要继续创新组织管理形式，简化行政审批程序，积极服务广大农民群众，确保林业管理服务更加便捷有效。要积极推进农民林业专业合作组织建设，引导农民开展合作经营，提高林业经营的组织化水平、抗风险能力和市场竞争力，形成专业合作组织经营、龙头企业带动、千家万户共同参与的林业经济发展新局面。[1]