标题：SPS协议
产生背景
随着国际贸易的发展和贸易自由化程度的提高，各国实行动植物检疫制度对贸易的影响已越来越大，某些国家尤其是一些发达国家为了保护本国农畜产品市场，多利用非关税壁垒措施来阻止国外尤其是发展中国家农畜产品进入本国市场，其中动植物检疫就是一种隐蔽性很强的技术壁垒措施。由于GATT和TBT对动植物卫生检疫措施约束力不够，要求不具体，为此，在乌拉圭回合谈判中，许多国家提议制定了SPS协议，它对国际贸易中的动植物检疫提出了具体的严格的要求，它是WTO协议原则渗透的动植物检疫工作的产物。
主要内容
第一、采取“必需的检疫措施”的界定
1.所采取的检疫措施只能限于保护动植物生命或健康的范围； 
2.应以科学原理为根据（国际标准、准则或建议）。如缺少足够依据则不应实施这些检疫措施； 
3.不应对条件相同或相似的缔约国成岐视；不应构成国际贸易的变相限制。
第二、国际标准、准则或建议是国际间检疫的协调基础。
第三、有害生物风险性分析（简称PRA）：通过风险评估确定恰当的检疫保护水平，检疫措施应考虑对动植物生命或健康的风险性。要获得生物学方面的科学依据和经济因素。
第四、非疫区及低度流行区的概念。 
第五、检疫措施的透明度。 
第六、等同对待。 
第七、双边磋商和签订协定。 
第八、对发展中国家的特殊或差别待遇：各成员国在制订检疫措施时应考虑到发展中国家（特别是不发达国家）的特殊需要，给予较长的适应期，并提供技术帮助等。 
第九、磋商和争端解决：涉及科学或技术问题的争端中，由专家组、技术专家咨询组或向有关国际组织咨询进行解决。 
第十、管理：成立SPS委员会，负责执行和推动各缔约国执行SPS协议，发挥磋商和协调作用。 
《实施卫生与植物卫生措施协议》（Agreement On The Application Of Sanitary And Phytosanitary Measures，以下简称《SPS协议》）是在乌拉圭回合中达成的一项新协议，隶属于WTO多边货物贸易协议项下。从《SPS协议》在WTO规则整体结构配置中所担当的角色和其内容独有的制度安排来看，它突出地反映了WTO各成员国努力追求维护国家主权与实现开放式贸易体制利益之间的平衡。由此，该协议的目标被巧妙地概括为：“维护任何政府提供其认为适当健康保护水平的主权，但确保这些权利不为保护主义目的所滥用并不产生对国际贸易的不必要的障碍。” 在WTO诸项协议实施六年多的时间里，《SPS协议》经WTO争端解决机构的适用而得以充分的展示与检验。由于SPS问题涉及WTO体制中一类较敏感的事务，所以，《SPS协议》本身以及与此相关的贸易纠纷都产生出了大量的、颇受争议的话题。本文拟从该协议本身所构想的价值功能着手，重点针对它在争端解决机构适用中所体现的效用及相关法律问题加以考察与探讨，旨在为中国入世后有效地遵循与利用该协议提供一些有益的参考意见。
WTO规则
乌拉圭回合以前，没有独立的《SPS协议》存在，在很大程度上，它为东京回合所达成的《技术性贸易壁垒协议》所涵盖。但在乌拉圭回合中形成了体系化的货物贸易多边法律体制，由GATT94和12个附属协议组成。《SPS协议》与《技术性贸易壁垒协议》（以下简称《TBT协议》）相分离，作为单独的一个附属协议。如此安排既有WTO协议整体框架各协议彼此衔接、交互作用的设计构想，又有其自身角度的独有考虑。 
在总体上，12个附属协议共同遵循GATT的基本原则，延伸并具体发展其各项制度，除在适用范围上各有分工以便操作与解释外，它们彼此之间尚担负着交互作用、拾遗补缺的职责。从而一方面，通过其相互补充、良好衔接来保证整体制度体系的周延与完整，防止出现“真空地带”所致的漏洞；另一方面，也有利于在各司其职、分工有序的条件下形成“合力效应”以保证高效、便捷的调整。《SPS协议》在WTO规则中的地位恰恰体现了这种规范价值。 
首先，《SPS协议》与其他11个附属协议一样，虽然与GATT94同属于《WTO协议》附件1A“货物贸易多边协议”项下的协议，但它们与GATT94之间构成类似于单行法典中的分则与总则的关系，或相当于同一部门法中的特别法与一般法之间的关系。12项附属协议各自从不同的角度诠释GATT的原则性规定，并加以具体化。正因如此，WTO关于附件1A的总体解释性说明中，为GATT条款与各附属协议条款发生冲突时确立了特别法优先的法律适用原则。 
其次，《SPS协议》是与《农产品协议》相伴生的产物，并构成《农产品协议》的一个重要组成部分。 
《农产品协议》是乌拉圭回合的一大贡献，它把长期游离于GATT体制之外的占世界贸易总额13%的农产品贸易纳入多边贸易体制轨道。依照GATT法纪所要求的尽可能仅以关税提供保护的原则，《农产品协议》中极其重要的举措之一就是建立“单一关税制”（tariff-only regime）（即关税化）。由此，各国广泛使用的对农产品的所有保护措施，包括数量限制（quantitative restrictions）、差价税（variable levies）、进口禁令（import bans）或其他非关税措施，全部以进口关税取而代之。关税化的过程彻底改变了反对进口农产品的世界范围内存在的保护性壁垒结构。 但与此同时，由于GATT第20条（b）项承认各国政府在保护人类、动物或植物的生命与健康所必需的情况下，具有限制贸易的权利，因而，许多国家担心在关税化后，由于农产品的非关税措施被禁止采用，可能会导致一些国家更多地和不合理地对贸易使用动植检限制措施变相地限制农产品贸易。《SPS协议》就是为了消除这种威胁而制定的。 实际上，从《农产品协议》序言及其第14条的表述 中，我们都可以知道，《SPS协议》本身就构成了《农产品协议》的一项内容。赵维田先生据此称之为“与进口准入、出口竞争、国内支持并列成为《农产品协议》的第4根支柱。” 
再次，《SPS协议》与《TBT协议》在适用范围与具体内容两方面呈互补之态。 
在适用范围上，《SPS协议》的适用范围界定清楚但相对狭窄。协议第1条规定：“本协议适用于所有可能直接或间接影响国际贸易的卫生与植物卫生措施。”其中，“卫生与植物卫生措施”（以下简称SPS措施）则专指由其附件A第1条所下的定义：“卫生与植物卫生措施——用于下列目的的任何措施：（a）保护成员领土内的动物或植物的生命或健康免受虫害、病害、带病有机体或致病有机体的传入、定居或传播所产生的风险；（b）保护成员领土内的人类或动物的生命或健康免受食品、饮料或饲料中的添加剂、污染物、毒素或致病有机体所产生的风险；（c）保护成员领土内的人类的生命或健康免受动物、植物或动植物产品携带的病害、或虫害的传入、定居或传播所产生的风险；或（d）防止或控制成员领土内因虫害的传入、定居或传播所产生的其他损害。卫生与植物卫生措施包括所有相关法律、法令、法规、要求和程序……。”由此， 我们发现，由该协议所调整的SPS措施其实就是用于防范所列举的四种风险（以下简称为特定风险）的各种技术措施。换言之，它们原本是属于TBT措施范畴的，是被《SPS协议》“特定化”了的TBT措施。经过特定化处理，使它们得以与其他TBT措施（或称之为“非SPS措施”）明确地区别开来。与《SPS协议》这种明确但相对狭窄的适用范围比较而言，《TBT协议》的适用范围无疑要广泛得多，也不易把握得多。概括地说，它包括了适用于针对所有产品，包括工业产品和农产品所采取的一切措施，而仅排除了“政府机构为其生产或消费要求所制定的采购规格”（政府采购的技术规格）与“《SPS协议》附件A定义的卫生与植物卫生措施”（SPS措施）。 两种不同的定义方法相结合——前者穷尽列举SPS措施的使用目的而形成明确的范围界限，后者“兜底式”加以概括——组成一个法律规制范围的完整集合体，从而有效地保护了“两协议在职责上的分工不应在管辖范围上造成任何空白”。 
两协议在内容上，特别是在各自所体现的对GATT相关条款的解释作用方面亦相得益彰。尽管两协议都被视为是根据GATT第20条（b）项授权采取的“为保护人类、动植物的生命或健康所必需”的措施的解释， 但它们仍存在着根本的差别。一方面，《SPS协议》完全就是对该项条款所包括的一般例外的解释，或者说补充与具体发展了其规定内容；而由《TBT协议》所涉范围的广泛性所决定，第20条（b）项只构成其涉及范围的一部分，即它所有措施中的，为保护人类及动植物的生命或健康所必需的那部分措施。另一方面，《SPS协议》的所有内容都紧紧围绕第20条（b）项，对作为例外的“保护人类及动植物的生命或健康”措施的动机和它的“必需性”加以诠释。由此，凡符合了该协议各项规定的SPS措施即可被视为满足了“例外”所要求的条件，得以豁免GATT的相关义务。《TBT协议》则不然，虽然在字面意义上，TBT措施也可归于GATT第20条所列的若干例外事项，但该协议本身并没有从解释例外的角度出发，更没有具体规定构成例外的标准与条件，而是直接地、更为具体地重申了GATT的基本义务。
动态价值效应概述
如前所述，《SPS协议》集中反映了WTO缔约各方在制定协议时所渴求的，维系每一成员为保护自己境内居民而采取技术手段（SPS措施）的需要与通过一个开放的贸易体制来保证实现其贸易利益之间的平衡的强烈愿望。 基于此，协议的基本内容就是在允许实施为保护人类、动物和植物生命或健康所必需之措施的同时，保证这些措施不得滥用于保护主义的目的，不对贸易构成不必要的障碍。从法理的角度上看，任何法律规范价值取向的落脚点都归结于正义与利益或正义与秩序。利益的平衡，秩序的维系也就是正义的实现过程。虽然上述关于《SPS协议》法律规范的静态分析已经能够在一定程度上反映出它的规范价值，但是，这种价值更多体现的是法律之应然性。真正能够反映其实然性结果的，应当从该协议的法律实效出发，着眼于其动态适用层面。 
自WTO规则生效以来，到目前为止，诉诸WTO争端解决机制的SPS案件已有十余起，约占争端解决机构（DSB）受案总数的6.5%。 绝对数量虽然不算多，但成员国将SPS之争诉诸争端解决机制（DSM）的频繁程度却颇为引人注目。加拿大和美国是最积极利用DSM作为贯彻政策工具的国家，他们的主要贸易伙伴（彼此之间，以及与欧盟和日本）则常常成为其指控的对象。韩国的SPS措施在协议实施早期也颇受关注。 至今，已有三个纠纷经过了根据争端解决谅解（DSU）所规定的专家组和上诉机构审理的全过程。分别是，最受关注的美国和加拿大对欧共体禁止使用添加剂饲养的牛肉进口提起的申诉； 加拿大与澳大利亚关于新鲜、冷藏、冷冻鲑鱼的进口禁令纠纷； 以及美国诉日本为限制有关农产品进口而实施的品种测试要求。 这三个案件中争议的措施已经反映了《SPS协议》的全部范围——对人类健康（荷尔蒙案）、动物健康（鲑鱼案）和植物健康（品种测试案）的保护。在这三个典型案件的审理中，《SPS协议》的长处和不足都得到了充分的展示。专家组与上诉机构对协议中所涉及的各方面的实体和程序问题作了极为详尽的阐释。从2000年对WTO诸协议实施第一个五年的审议结果来看，各界普遍认为，SPS问题属于WTO体制下处理的一类较敏感的事务。协议本身及由此所产生的案件都是大量被争议的话题。但是，尽管协议出现了一些解释方面的问题，它仍然被证明是解决贸易争端的极为有效的工具。它的有效性与灵活性在其实际运行过程中已经得到了证明。 
概括起来，《SPS协议》的实际适用价值体现在以下几个方面： 
第一，从法律上看，协议本身即构成一项积极抗辩（an affirmative defense）。鉴于协议是对GATT第20条（b）项所包括的一般例外的解释，其原则是建立在成员国可以合法地主张其SPS措施是为保护人类、动物或植物的生命或健康免受特定风险所必需的基础之上。 由此，一项针对特定的健康或安全风险的措施（SPS措施），即使不符合GATT的规定，但因为可以适用《SPS协议》主张抗辩，从而被有效地纳入到GATT第20条（b）项的一般例外中， 并得以豁免GATT的相关义务。 
第二，协议的核心条款具有较强的适用性与可操作性。由于协议的范围界定清楚且相对狭窄，因而在乌拉圭回合中各谈判方能够就所有的SPS措施合法性的一些客观标准达成一致，并把这些标准转化成有约束性的纪律。该协议第2.2条和第5.1条作为核心纪律为进口产品的SPS措施的适用确立了可确认的标准。它们的存在不仅为贸易本身增加了确定性；而且，在争端解决中被专家组和上诉机构所反复援引，并作为裁决之坚实依据。这与《TBT协议》很难被适用形成了鲜明的反差。 
第三，协议具有极为广阔的发展空间。从SPS之诉所反映的一些共同特点来看，一方面，尽管申诉方大部分的法律请求都是依据协议中的几个核心条款提出的；但另一方面，争讼各方却很难在这些条款的理解上达成共识，往往有赖于DSB的裁决。这就使专家组和上诉机构有机会，也有必要在不同的案件中、不同的情况下，针对不同的措施和法律问题，对这些条款加以反复论证和阐释，以不断地演绎和明晰其具体含义。事实上，正是由于协议静态规范与DSB动态适用的相结合及其互动作用，再加上SPS问题所特有的敏感程度与复杂性，才使《SPS协议》在实施后短短的几年中，得以极大地丰富与发展，并成为WTO诸协议中倍受瞩目的协议之一。而且，可以预见，随着国际贸易关系的不断加深与复杂化，随着国际社会对人类、动植物生命和健康以及环境的保护要求和水平的不断提高，其未来适用空间还将得到进一步的拓展。
具体法律问题分析
如前所述，在协议的适用过程中，其所涉主要问题集中在有关协议核心条款的解释上，具体体现在三个方面：一是协议的实体规则的含义及逻辑结构问题；二是协议所涉程序性问题；三是WTO争端解决机构在处理SPS之诉中的职责行使及其限制问题。其中，对于协议程序方面的问题，主要是关于协议的溯及力和举证责任的归属问题，已在DSB的审理实践中形成了为各方所接受的定论和做法，没有很大争议；而有关DSB的职责行使及其限制方面，问题较多，既包括了DSB审理各种类型案件过程中所涉及到的共性问题，如司法经济（judicial economy）的可行性、上诉机构完成分析（completing the analysis）的局限性、DSU第11条“对事实作出客观评估”的衡量尺度以及裁决执行环节上的难题等；也包含了DSB审理SPS案件所遇到的特有问题，如专家组及上诉机构评判复杂科学问题的能力、向技术专家征询意见的方式等等。对这些问题，虽在理论与实务界都引起了广泛的注意，但似乎并没有比较可行的解决方案。依笔者观点，它们大部分都不是DSM本身所能解决的，多数受制于WTO各项协议的内容，特别是受到DSU所确定的争端解决机构各项权利与义务的制约。鉴于WTO多边法律机制的性质，也鉴于DSB在整体制度中的角色定位，都决定了近期内它无法突破既定的协议框架作出大的调整与完善。所以，在这方面过多纠缠对实际运作没有太大意义。有鉴于此，本文只从《SPS协议》实体规则的角度来探讨其中的若干法律问题。 
赵维田先生把《SPS协议》的实体规则归纳为三大原则：科学证据原则；国际协调原则、风险评估与适度保护原则。 相应地，其具体内容规定在协议的第2条、第3条和第5条中。 
1、关于条款的基本含义。 
在荷尔蒙案中，专家组认为，依据协议起草者的本意，第3.1条的“根据”与第3.2条的“符合”同义。这基本与秘书处的上述解释是一致的。但上诉机构认为这种解释是错误的。其理由在于：首先，就一般含义而言，“根据”不等于“符合”；其次，第3条的不同款项中分别使用了不同的措辞，这更表明其各自所指不同；第三，从第3条的目的来看，也不支持专家组的这种解释。即第3.1条是要求成员国的SPS措施全部或部分地“根据”国际标准，也就是简单地“依赖于”（built upon）国际标准或受到国际标准的支持（supported by）即可。它意味着如果一项措施采纳了某些（无需全部）国际标准的因素，就算是“根据”了国际标准。 但是，一项措施只是按照第3.1条“根据”一个国际标准，并不能自动地被归之于第3.2条所规定的情形之下。因为依据第3.2条所规定的可以予以推定符合国际标准的情形，是专门适用于那些把国际标准“完全地具体化”或“完全由国际标准转变而来的自治标准”的各种措施。至于第3.3条最后一句话，上诉机构所作的解释是：对于没有根据国际标准的措施，就要求具有第2.2条所规定的充分科学理由和遵从第5条必须进行风险评估的要求。在荷尔蒙案中，上诉机构明确指出，科学证据原则与风险评估对于在《SPS协议》下促进国际贸易与保护人类健康与生命这两种相互依存但有时又有冲突的利益之间维持一种微妙与精心谈判达成的均衡而言是不可或缺的。 
对于荷尔蒙案上诉机构的意见，不少学者表示异议。有人提出，上诉机构本应当支持专家组的意见，但它不仅没有这样做，而且，也没有明确界定“根据”的含义。“根据国际标准”究竟是要求成员国做些什么，上诉机构的措辞十分隐晦，仅暗示了一项措施与一个国际标准之间不是同一关系（less-than-identical relationship）。 在这种情况下，当成员国要实施一项卫生措施时，DSB的裁决没有给予他们任何有实际意义的指导。而更为严重的是，依照上诉机构的认定，只要一项措施采纳了国际标准的某些（无需全部）因素，就算符合了第3.1条的规定——“根据”了国际标准。这实际上削弱了SPS协议的义务要求。麦克尼尔先生哀叹道：“上诉机构对第3.1条的解释……抽去了各成员‘应当根据’现有的国际标准制定其卫生与植物卫生措施这一条款的义务内容……。结果，它使得SPS协议的一个核心特征——根据现有的国际标准制定SPS措施的义务——转变成一个理想的、但完全不能强制执行的目标。” 
事实上，即使不论哪一种解释更符合协议制定者的本意，对于上诉机构来说，其裁决不能只给予原则的概括，而应当进一步细化为严格的条件。“根据”本身不可能没有任何量的限制，一项措施采纳了国际标准各项因素的百分之多少，是30%还是50%，可算作达到了“根据”的要求？或是其与国际标准的背离程度达到什么样的状态时，则无法认定“根据”了国际标准？至少，作为一项确定的义务，必须制定出绝对的上限和下限，然后再以此为基础，在其幅度范围内，根据个案的情形，留由DSB逐一加以判断。否则，对第3条各款莫衷一是的理解现状将无法得到根本的改善。 
2、关于第3条的逻辑结构 
在荷尔蒙案件中，有关第3条的解释，除各款项本身的含义及其与国际标准之间的关系问题存有争议之外，与此相联系，就各该款项彼此之间的逻辑关系的解说亦相去甚远。专家组主张：第3.1条施予所有成员方一项义务，要求他们的卫生措施应当以国际标准为根据，除非协议提出相反的规定，特别是第3.3条的有关规定。在这种意义上，第3.3条为第3.1条所包含的一般义务提供了一项例外。依次地，第3.2条规定，如果一项措施是以国际标准为根据的，则由申诉方承担推翻它是符合SPS协议这一推定的举证责任。由此，它默示地表明了，如果一项措施并非以国际标准为依据，则被告有义务证明该措施是根据第3.3条所规定的例外情形。由此，专家组将第3.1条与第3.2条列为一般原则，而视第3.3条为例外。 
上诉机构否定了专家组的解释，认定第3.3条并不是第3.1条作为一项积极抗辩意义上的例外，而只有一项积极抗辩（an affirmative defense）的举证责任才转由被诉方承担。它认为，第3.1条与第3.3条是在不同情形下适用的两项同等重要的要求。即第3.3条是一项不同于第3.1条、能够被单独违反的义务；也就是，如果一项措施不符合第3.3条的条件并不当然地导致违反第3.1条。 
单从协议的文字上看，上诉机构的解释就并非无懈可击。尽管上诉机构也根据协议的上下文来陈述其理由：根据第3.3条的规定，成员方可以自行设定不同于国际标准的保护水平，并实施不“根据”国际标准的措施来实现该保护水平。SPS协议序言第六段明确规定了成员方的这项权利。成员方根据该款自行确定健康保护水平的权利是一项自主的权利。（因而）第3.1条与第3.3条不是“一般义务”与“例外”的关系。 但这种解释仍然存在着悖论：其一，从形式上看，第3.1条“除非本协议、特别是第3款另有规定”之表述，完全遵循了立法惯用的例外条款的行文方式，并没有充分的理由表明这里的“除非”与立法中通常规定的“除非”有本质的不同；其二，从内容上看，第3.1条规定的是“根据国际标准”制定与实施SPS措施的一般义务，而第3.3条则规定了在存在科学理由与依照第5条规定的情况下，可以“不根据国际标准”的情形。笔者认为，协议制定者做出此种区分，实际上是基于这样一种基本的假设：在绝大多数情况下，现有国际标准具有充分之科学依据，据此所确定的卫生保护水平是必要的且适当的。协议第3.2条的规定就是对这种假设前提最好的佐证。但考虑到人类、动植物生命、健康的重要性以及科学之复杂性与动态发展，不能排除在个别情况下，国际标准可能存在着不足，再加上对不同国家间国情差异的顾及，所以，协议首先在序言中一方面强调国际标准、指南和建议的重要作用，并期望各成员使用协调的、以有关国际组织制定的国际标准、指南和建议为基础的SPS措施；另一方面，又承认各国在协议义务下所享有的制定自身适当保护水平的权利。与此同时，第3.3款具体规定了各成员可“不根据国际标准”的两种情形，并在脚注中专门说明：“就第3.3条而言，存在科学理由的情况是，一成员根据本协议的有关规定对现有科学信息进行审查和评估，确定有关国际标准、指南或建议不足以实现适当的动植物卫生保护水平。”所有这些，都支持第3.3条是一般义务之例外的观点。也就是说，荷尔蒙案中专家组的结论更符合立法者的本意。 
当然，尽管专家组和上诉机构的解释之间存在着根本的差异，但荷尔蒙案件也使人们注意到：在正常情况下，它们之间的差别似乎没有很大的实际意义。表现在本案中，具体落实到举证责任由谁承担的问题。而尽管专家组认定应由被诉方承担，上诉机构则认定，在举证责任转移到被诉方之前，申诉方必须先提出其SPS措施与协议义务不一致的初步证据。但是，由于DSB对初步证据的举证要求很低，申诉方很容易就可以满足这一要求。所以，结果是，虽然上诉机构将专家组关于第3.1条到第3.3条的解释全部推翻并予以重新解释，但它仍然支持专家组根据第3.3条所作的认定。 
（三）关于第5条 
总体上，《SPS协议》第5条针对两个基本问题规定了纪律：风险评估与确定适当的卫生保护水平。其中，第5.1条—第5.3条涉及风险评估；第5.4条—第5.6条规定了确定适当卫生保护水平应当遵循的规则；第5.7条则为“科学证据不充分”的情况提供了指导。 
1、关于风险评估 
首先，关于风险评估的含义，协议附件A第4条将其界定为“根据可能适用的卫生与植物卫生措施评价虫害或病害在进口成员领土内传入、定居或传播的可能性，及评价相关潜在的生物学后果和经济后果；或评价食品、饮料或饲料中存在的添加剂、污染物、毒素或致病有机体对人类或动物的健康所产生的潜在不利影响。” 
鲑鱼案涉及到其中的第一种风险评估。对此，上诉机构认为，这种风险评估必须：指明成员方意图阻止进入其境内的疾病种类及其生物和经济影响；评价该种疾病进入成员方境内的可能性（likelihood）；评价如果采取了SPS措施后这一疾病进入的可能性（probability）。上诉机构强调指出，第三点所要求的予以评价的可能性，指的是真实会发生的，而不是有可能会发生的（possibility）。荷尔蒙案的上诉机构也指出，根据第5.1条……所要加以评估的风险不仅是科学实验室内严格控制的条件下可以确定的风险，而且是现实存于人类社会的风险，即，在人们居住、工作和死亡的现实世界中对人类健康切实潜在着的不利影响。 综合上述观点，特别是荷尔蒙案件上诉机构的结论，关于风险评估，（1）必须是明确的。即要求针对SPS措施的具体限制对象进行风险评估。例如，在荷尔蒙案件中，就要求欧共体的风险评估必须是重点研究特定种类的荷尔蒙（争讼所涉的几种荷尔蒙），而不能是泛泛地研究所有荷尔蒙。 （2）在风险评估中必须包括所有的风险。例如，应当考虑对人类健康的所有威胁，包括“通过经验的或实验室的各种方法进行的对量化分析不敏感的事物，” 也包括那些“由于不符合良好兽疫惯例的要求所产生的风险”以及“因难以控制、检查和实施良好兽疫惯例的要求而产生的风险。” （3）在遵照第5.1条考虑一项风险评估之前，没有关于最小的风险水平的标准要求。基于某些未知因素而可能产生的一些不可量化的或理论上的风险是不足以被认定的。风险无论多小，必须是可以辨识的。 （4）少数派的科学意见可能用来支持风险评估。 但是，少数派观点对于支持一项风险评估是否充分，则须在个案中一一加以确定。（5）实施SPS措施的成员国不一定要自己进行风险评估。由其他成员国或一个国际组织做过的风险评估也可以为被诉的措施提供充分的客观合理性。 
其次，对于第5.1条规定的“各成员方应保证其SPS措施的制定以……风险评估为根据（based on）”的义务，荷尔蒙案的上诉机构解释为：是指在一项SPS措施与相应的风险评估之间必须存在一个合理的（rational）联系，而且认为这种合理的联系是指一种“客观”的联系状态，并据此推翻了专家组在程序上要求由被诉方证明在制定被诉的SPS措施时，业已考虑了风险评估的裁定。上诉机构指出：所要求的全部只是一个两者之间的客观联系，一个“在SPS措施与风险评估之间的、持续并显而易见的客观状态。” 由此，判断一项SPS措施是否符合第5.1条的要求，只要看它客观上是否与风险评估相吻合，至于实施措施的成员国是否是在措施实施时已确实考虑了风险评估则无关紧要。也就是，只要被诉成员能够在其措施发生纠纷时找到科学证据，就可以假定它在制定措施时也已考虑了类似证据。 
笔者认为，上诉机构关于风险评估含义的解释是得当的，它对协议的界定加以具体化，而且作出程度上的区分，增加了协议条款的可预见性与统一性。既为各成员制定与实施SPS措施提供了指导，也为以后的DSB裁决指明了方向。但与此同时，上诉机构对于“根据风险评估”之义务所作的解释却不那么令人满意。在本质上，其解释削弱了这一协议义务的效力。专家组要求被诉方证明在制定其SPS措施时，就已经考虑了风险评估，并以此为据。这一认定更符合协议的本意。因为协议所规定的“根据风险评估”的义务，就是针对成员方制定与实施其SPS措施而言的，当然是指在制定与实施其措施时应当遵循的义务，而不是等到发生纠纷时才去寻找风险评估的义务。协议所追求的目的就是强有力地激励各成员在制定卫生措施过程中切实进行和考虑风险评估，而等到真正面对WTO专家组时，需要的只是以此为据，而不是临阵磨枪。难怪有学者担心：根据上诉机构的解释，一个被诉国在涉讼时，为了符合第5.1条的规定，只需临时找出一个科学家愿意声称其SPS措施所防范的物质的确构成一种对健康的侵害，即可万事大吉。 
再次，关于进行风险评估应考虑的因素 
协议第5.2条罗列了进行风险评估时所应当考虑的各项因素，使用“应当”（shall），表明这是一个义务性的列举，但协议本身并没有说明其列举是否是封闭性（closed）的。很多学者认为，这是一个封闭性的罗列，但对其中所提及的每一个因素，有的认为可以（can）而非必需（need）都加以考虑；而有的则认为，都必须（must）得到考虑。 
荷尔蒙案件的上诉机构指出，第5.2条不是封闭性的。它认为：“没有任何迹象表明，第5.2条对在一项风险评估中可加以考虑的各种因素的列举意图为封闭性的列举。” 这样，上诉机构为在SPS措施的风险评估中考虑各种其他因素，诸如文化取向和社会价值观念等因素敞开了大门。 
2、关于适度保护水平的确定 
协议第5.4—5.6条规定了适当的卫生与植物卫生保护水平的确定条件与标准，主要涉及以下三个问题： 
第一，对第5.5条的分析。 
对第5.5条所规定的目标——“为实现在防止对人类生命或健康、动物和植物的生命或健康的风险方面运用适当的卫生与植物卫生保护水平的概念的一致性”——DSB发现难以具体适用。这是可以理解的。协议本身已经通过委托SPS委员会制定“实际执行该条款的指导原则”而隐晦地承认了正文的不足。实际上，虽然经过不懈的努力，委员会至今还没有能够制定出类似的指导原则。一致性问题是一个很微妙的问题。有成员国认为，一致性要求会对其决定自身的适当保护水平的权利施予难以接受的限制。 尽管如此，荷尔蒙案与鲑鱼案的申诉方仍然引用了该条款。在案件审理过程中，专家组与上诉机构根据文意，将第5.5条分解为三个条件：（1）在不同情况下必须存在有保护水平的差异；（2）这些差异必须是“任意的（arbitrary）或不合理的（unjustifiable）”；而且，（3）这些差异必须造成“对国际贸易的歧视或变相的限制。” 
其中，第（1）个条件中的所谓“不同情况”，鲑鱼案中确定为“应当是可比的情况，而不是完全没有联系的情况”； 
对第（2）个条件，在荷尔蒙案件中，专家组认定欧共体对于“不同情况下”采取的合理措施保护程度不同，而对这种程度差异没有任何合理理由，因而构成了“任意的”和“不合理的”。上诉机构虽然在分析的理由上不同于此，但同意专家组的结论。针对专家组与上诉机构的这一认定，有学者提出质疑。他们认为，面对一项特定的风险来决定适当的保护水平，这本身就是一个天生的政治过程，要求平衡多方面的因素。所以，基于不同目的考虑而分别采取不同的防范风险的措施，或者说是对产生相同风险的物质（如荷尔蒙）在使用于不同目的上（用于促进生长和用于治疗疾病）的差异是很正常的。专家组和上诉机构把欧共体批准在小猪身上使用荷尔蒙来防止疾病和它禁止进口使用了生长性荷尔蒙的牛肉加以比较，并认定构成“任意”与“不合理”，这无疑是剥夺了各国制定自身适当防险保护水平的一个实质性手段。 
对于第（3）个条件，荷尔蒙案件的上诉机构作出了不同于专家组的解说。专家组认为，尽管第5.5条规定了三个条件，但“保护程度差异之大，加上任意性，已足以认定保护程度的差异造成歧视或对贸易的限制。”但上诉机构却主张，第5.5条的三个条件都是必要条件，保护程度的差异只是其中之一，不能用它来确定“歧视和限制贸易”的性质。在对第（3）个条件进行分析的同时，上诉机构重点审查了欧共体禁令的立法基础和目的，之后认定，欧共体禁令的真实目的在于保护人类健康，它不存在对国内生产进行保护的意图，也不曾对情形相同的出口商予以歧视，因而不构成“歧视或对贸易的变相限制”。有学者尖锐地指出，第5.5条的第（3）项要求应当是一个客观的检验标准，“歧视”并不要求对所实施措施的动机加以考察，而只要求对该措施的客观效果进行分析。上诉机构却把自己的分析限定在探寻欧共体禁令所具有的意图是什么方面，这显然地对那些纯粹出于政治目的所实施的、又确实是任意和歧视的保护措施的纵容。 笔者认为，这一批评切中要害。上诉机构的分析将使得以后的被诉成员方得以以其实施措施的动机，不论是否是其真实的动机，来证明一项事实上已经产生了歧视的SPS措施是正当的。第（3）个条件明显应当是一个客观要求，即如果一项SPS措施导致了歧视，不论其实施的动机是什么，都与协议不符。依据客观标准的有利之处不仅在于可以为各成员在未来制定卫生措施时提供良好的导向，而且可以使得以后的专家组和上诉机构审理案件时，只需论及事实上所造成的歧视，不必探寻国内立法者的动机，由此可以避免各界关于DSB不充分尊重国内立法的指责。 
事实上，在鲑鱼案中，上诉机构支持了专家组一份基本与荷尔蒙案专家组相同的认定，并极其详尽地分析了第5.5条之第（3）项条件的要素，综合起来，包括五个要点：采取措施之随意；保护措施的区别程度；保护措施不符合SPS协议第5.1条；被诉方国内法律、法规的变化及其理由；对同一品种动物在国内流通是否限制。 这个分析应当可以看成是吸取了荷尔蒙案件的教训，更着重于客观标准的评判，也使该条款明晰化，从而为成员国行使自身适当保护水平的权利提供了可确定的纪律。 
第二，关于第5.6条。 
第5.6条正文规定，各成员SPS措施对贸易的限制“不超出为达到适当的卫生与植物卫生保护水平所要求的限度，同时考虑其技术和经济可行性”。这是一个弹性较大的条款，但结合其脚注，它的内容是明确的。 在鲑鱼案中，专家组与上诉机构认定，只要符合以下三个要件：（1）如果存在着其他技术上和经济上可行的其他保护措施；（2）该其他保护措施可以达到与现行措施相类似的保护程度；（3）实施其他保护措施对贸易的限制作用明显小于已经采取的措施，则已经采取的措施就超过了必要的保护程度。上诉机构进一步说明，一个成员方采取的适当水平的保护措施与SPS措施是两个概念，第5.6条明确指出，两者的关系是适当的保护水平决定了应该采取什么样的SPS措施，而不是相反。SPS协议并没有明确规定各成员方应当采取措施的保护程度，但综合相关条文来看，并不意味着成员方可以采取任何程度的保护。至于对这三个要件的具体认定，则必须依据个案的证据和事实才能作出。但令人遗憾的是，在鲑鱼案与品种测试案中，上诉机构在推翻了专家组事实认定的同时，限于其审理范围而没有继续有关第5.6条要件的进一步分析，并据此提供相应的指导意见。 
3、第5.7条与预警原则（precautionary principle） 
协议第5.7条涉及到四方面的必要条件，是“在有关科学证据不充分的情况下，成员可以……临时采用SPS措施”的前提。其中，实质要件是该款第一句话所提及的两点：（1）没有充分的科学证据；（2）依据可获得的有关信息；程序要件则是第二句话提出的：（1）成员方应寻求获得更加客观地进行风险评估所必需的补充信息；（2）在合理期限内，根据获取的补充信息审议这些措施。 
在品种测试案中，当日本以第5.7条作为抗辩时，专家组和上诉机构回避了第5.7条的实体要求，既没有对“有关科学证据不充分”所指何义，也没有对“临时性”的含义作出解释，而是直接认定：日本没有设法获得必要的补充信息来评估品种变化的风险，没有在合理的期限内审议其措施，所以不符合第5.7条的规定。 
根据第5.7条所实施的SPS措施，通常被人们视为“预警原则”的产物。而关于预警原则的界定是在《里约宣言》中作出的：“为了保护环境，各国应当根据本国的能力，广泛适用预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。” 
由于SPS协议的首要原则是科学证据原则，因而有反对者认为，充分科学证据的要求阻碍了各国使用预防措施的权利，是与里约宣言的要求相矛盾的。这种责难并无根据，相反，SPS协议充分体现了科学证据原则与预警原则之间的微妙平衡。在WTO协议的谈判过程中，一方面，各成员为确定一项措施什么时候会产生出不合理的贸易负担，采纳了充分科学证据原则作为一个客观的评判标准；但与此同时，第5.7条同样明确规定，在缺乏充分科学证据的情况下，各国有权采用临时贸易措施作为预防方法。事实上，充分科学证据与预防方法这两个概念是相互支持的，没有起码的科学支持，就无从得知是否有风险存在，也无法确定消除或尽量减小风险的最有效的规则或行为模式。因此，预警原则的使用不可能是没有任何限制的。荷尔蒙案也证明了这一点。在该案中，美国和加拿大主张欧共体禁止使用六种生长性荷尔蒙生产的牛肉进口是一项不合理的贸易限制——目的在于保护欧洲牛肉生产者——不是一项合法的SPS措施；欧共体则主张选择无风险（no risk）的风险水平是它的权利，选择这样的风险水平是基于预警原则所赋予的权利。专家组和上诉机构都确认，每个国家都有权决定自己可接受的风险水平，但SPS协议要求为达到这种风险水平所实施的任何措施都必须依据科学证据。专家组指出，预警原则不能优先于第5.1条与第5.2条的明确用语；上诉机构持相同观点，并进一步强调：该原则并没有被写进SPS协议作为使与协议其他规定不符的措施可以合法化的依据。 
由此可见，从SPS协议本身所规定的条件，到DSB的实际运用，都对预警原则的适用附加了限制因素，这是必要的，也是协议制定者精心设置的结果。因为，如果允许无限制地以预警原则为理由来采取各种限制贸易的SPS措施，那么，协议的效力将无法得到起码的维护，第2.2条的核心纪律也将如一纸空文。 
值得注意的是，有关评论认为，上述三个业已审理的案件在预警原则的运用方面实际上并没有提出什么难题。荷尔蒙案与鲑鱼案的科学证据明显是不充分的；而品种测试案中，虽然在获取科学证据之前，一国可实施预防性措施的权利得到了明确确认，但该权利是与试图获取这种科学证据的义务相对应的。日本既没有进行风险评估，也没有寻求获取作出此种评估所必需的科学信息，亦没有定期审议这些措施，不符合第5.7条的要求是显而易见的。所以，在未来的案件中，可能会再次触及有关第5.7条与预警原则的解释，特别是SPS协议与相关国际环境协定的协调问题。
卫生检疫法律制度
如前所述，《SPS协议》为促进农产品、食品国际贸易的健康发展，为农产品、食品卫生与植物卫生检疫的国际规范化，为削弱并减少技术贸易壁垒以确保农产品与食品市场的公平竞争和正常秩序提供了有力的法律保证。最为重要的是，该协议建立了一个对抗某些部门（如海关、卫生或农业部门）以不符合标准为由拒绝进口货物的武断行为的机制。 可以预见，中国入世后，作为发展中国家和农业大国，可以有效地利用协议，改变以往完全被动挨打的状况，在享受发展中国家特殊的差别优惠待遇、及时获取技术信息、进入进口国质量认证体系以及利用WTO争端解决机构方面都应当能够产生积极的影响。 
我国自改革开放以来，特别是进入90年代以后，已经结合WTO规则的实际要求，采取了一系列与国际通行做法相一致和逐步向国际标准靠拢并与之接轨的措施。在立法上，《标准化法》、《国境卫生检疫法》（以下简称《卫检法》）、《进出口商品检验法》（以下简称《商检法》）、《进出境动植物检疫法》（以下简称《动植物检法》）以及《食品卫生法》等构成了我国技术性贸易措施体系的主要法律根据；在体制上，根据国务院机构改革方案，由原国家进出口商品检验局、原卫生部卫生检疫局和原农业部动植物检疫局共同组建国家出入境检验检疫站局，建立起了“三检合一”的新型管理体制。它标志着我国检验检疫行政执法管理制度在与市场经济相适应、与国际通行做法相符合方面前进了一大步。 
但毋庸讳言的是，无论是作为动植物卫生检疫制度基础的我国技术性贸易措施体系，还是动植物卫生检疫制度本身与WTO相关协议的规则、原则之间尚有较大的差距，而且国内立法彼此之间也存在着诸多的不统一、不协调之处。就动植物检疫制度而言，新旧体制的转换并未完成，准确地说，“三检合一”体制的确立只是实现了部分执法主体的一体化，其他相配套的制度建设还没有完全到位，特别是作为执法根据的三检法律、法规所表现出的严重滞后与不统一状况尤为令人担忧： 
（1）与WTO规则之间的差距。 
我国现行“三检”法律、法规基本都制定于20世纪80年代末到90年代初期，其中相当一部分内容反映了计划经济体制下内外贸管理截然分离的立法思想，并由此形成“内外有别”的检验检疫法律制度。根据现行法律，对有关技术法规、标准实施的检验监督分为国内市场和进出境两块，分别由国家技术监督局和出入境检验检疫局负责，并分别遵循不同的法律、法规要求。这样一来，进出口商品与国内市场中生产与流通的同类产品之间，在所依据的检验范围、检验标准以及检验征收费用方面都形成一些差别，从而明显地违背了WTO各相关协议中的国民待遇原则。此外，由于现行“三检”立法的大量规定较为笼统，缺乏必要的可操作性，因而在实施检验检疫的具体要求和方式上还存在着以内部红头文件替代技术法规的情况，这也与WTO各协议所规定的透明度原则不符。 
（2）“三检”立法“各自为政”的不协调状况。 
三检立法制定于不同时期，由不同部门负责起草，并且是在“三检”分离的大背景之下完成的，所以，这些法律彼此之间存有不协调之处也就在所难免。以有关行政复议程序的规定为例，《卫检法》没有关于行政复议的条款，直接规定了“当事人对国境卫生检疫机关的处罚不服，可以向当地人民法院起诉”；《动植物检法》规定的是复议选择程序：当事人不服动植物检疫机构处罚决定的，既可以申请行政复议，也可以直接向人民法院起诉；《商检法》则规定了复议前置原则：即必须先申请行政复议，对复议决定不服的才能向人民法院起诉。不仅如此，《动植物检法》对于申请复议、提起诉讼的时限规定为15日，而《商检法》规定为30日；《动植物检法》规定的复议主体为“作出处罚决定的机关的上一级机关”，而《商检法》的规定则为“作出处罚决定的商检机构或者其上级商检机构或者国家商检部门”。 不难想象，在“三检合一”的新体制下，统一的执法主体面对如此不统一的执法依据将很难协调一致。 
（3）“三检”立法内部存在诸多有悖管理规律与国际惯例的规定。 
在这方面，较为突出的问题，一是出入境检验检疫职能的分离。例如，《动植物检法》规定，出口贸易性动物产品的检疫工作由国务院指定商检部门负责，而进口贸易性动物产品的检疫工作由动植物检疫部门负责；《食品卫生法》也规定，出口食品的检验监管工作由商检部门负责，进口食品的检验监管则由卫生防疫部门负责。二是没有充分利用已有的国际惯例建立起有效的管理机制。据资料介绍，按照国际惯例，进口国检疫机关有权对出口国产品产地、加工厂家，进口后的生产、加工厂家，贮存、运输部门进行考核和注册登记，给合格者发放许可证，但我国的法律却没有规定完善的检疫许可制度。又如，按照国际惯例，各国有权根据本国情况立法，以行政或技术措施对入境动植物或动植物产品等进行强制检疫，但《动植物检法》第30条虽然作了申报规定，但缺乏可操作性规范，因此无法对入境旅客行李物品中的动植物、动植物产品实施全面检疫，也无法对违法者追究法律责任。 
入世在即，面对全球经济一体化与多边贸易法律体制的双重挑战，结合《SPS协议》的具体内容，中国建立与完善动植物检疫法律制度体系之路任重而道远。就立法而言，目前迫切需要集中精力，在以下方面有针对性地作出努力。（1）全面清理不符合WTO相关原则、规则，入世后容易引起贸易争端的制度、条文。针对我国目前内外贸分头管理、分头执法，并由此可能引起违背WTO国民待遇要求的问题，其最终解决须有赖于内外贸管理体制的彻底并轨；当前则只能依靠各职能部门相互间的协调与合作——在制定相关规章与政策时，注意内外统一、彼此衔接，尽量避免出现明显违反国民待遇义务的情形。（2）充分吸纳并利用WTO规则、国际通行做法中有利于发展中国家，有利于打破国外技术壁垒，有利于保护国内产业与市场的制度内容。与实现这些目标相适应，在立法中（包括国内立法与对外缔结条约），应当合理利用我国发展中国家的地位，根据我国国内各部门各产业实际发展水平，循序渐进地确认和完善国际上通行的进口商品质量许可制度，把涉及安全、卫生、环境和劳动保护及社会公共利益和有关国计民生的大宗、重要进口商品纳入监管范围；有必要对进口食品、化妆品等实行卫生注册管理制度和标签审核检验制度；并有必要把建立与完善检疫许可证制度、产品认证制度以及通关凭证制度等提上议事日程。（3）从内容到形式上及时调整、完善国内法律、法规，真正建立起一整套科学、统一、高效的产品标准化与检验检疫法律制度体系。如前所述，现行国内立法从内部结构、内容到外部体系、关系方面都存在着诸多矛盾与混乱之处，对我国经济发展、深化改革以及适应多边贸易法律体制的阻碍作用日趋明显，亟待全方位加以调整与完善。