标题：统账结合
背景
我国社会养老保险作为社会保障体系的重要组成部分，几十年间大致经历了3个发展阶段：1949—1965年为传统养老保障制度的建立和发展阶段；1967—1976年为养老保险体制的蜕变阶段；1977年至今的恢复、发展、深化阶段。
1966 年以前的养老保险制度是典型的国家—单位保障制，其实质就是现收现付制，存在着板块分割、封闭运行、单位包办、全面保障、保障层次单一等不足之处。1986年以来，随着我国改革开放的大力推行，计划经济体制下的国家—单位保障制度已经不能适应经济和社会发展的需要。另外，由于国家—单位保障制本身固有的不足以及人们思想的转变，我国的养老保障进入了探索、改革、新发展与深化时期。1993年11月，党的十四届三中全会提出实行社会统筹与个人账户相结合的基本制度，确定了统筹基金现收现付、个人账户基金完全积累的制度模式，探索出了适合国情的养老保险制度，明确提出了建立多层次的养老保险体系。国务院于1995年3月发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，确定了建立社会统筹与个人账户相结合的养老保险新模式。
1997年7月，国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，从3个方面强调实行统一制度，即统一企业和个人缴费比例、统一个人账户规模和统一养老金计发办法。这个文件的颁布，标志着我国以统账结合模式为特征的养老保险制度的形成，具有历史性意义。
2003年10月，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，加快完善企业职工基本养老保险制度，坚持社会统筹与个人账户相结合，逐步做实个人账户，逐步实行省级统筹，条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹，进一步奠定了社会统筹的基础。2005年12月，《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》正式发布，明确提出要确保基本养老金按时足额发放；要逐步做实个人账户，完善社会统筹与个人账户相结合的基本制度，以及加强基本养老保险基金征缴和监管，完善多渠道筹资机制的要求。
内涵
统账结合模式是为解决原有养老保险金制度缺乏稳定性和长期规划，难以应付经济波动，以及没有基金积累等问题而建立的，主要特点是：由企业和个人共同缴费，为每个人按其工资一定的百分比建立个人账户；其余部分为统筹基金，是所有参保人员的共同基金。达到规定条件后即可享受相应的待遇，这种制度可以形成一定的资金累积，同时不失灵活性，既避免了现收现付制缺乏长期考量而导致的负担过重问题，也避免了完全积累制初期资金需求量大的困难，同时既可以减轻老龄化的威胁，也考虑到了养老金代际之间的再分配，符合社会保障的公平性。
采用养老保险金统账结合模式，充分考虑了国家和个人的共同利益：一是实现了权利和义务相对应；二是实现了公平和效益相结合；三是实现了国家责任与个人的自我保障相结合；四是实现了历史和现实相结合，实现了新老制度的平稳过渡。
社会统筹的功能是实施高低收入者之间的收入再分配，个人账户的功能是强制储蓄。这种模式具有以下优点：实行个人账户制，形成了激励机制，明确了个人责任，减轻了人口老化带来的养老保险给付的压力；同时，社会统筹部分作为调剂互助之用，避免了单纯实行个人账户制度缺乏的横向之间调剂互助的缺点。这种新制度既有传统的社会保险的互济性、分散风险和保障性强的特点，又强调了职工的自我保障意识，充分体现了公平与效率的结合。
风险
多年来的实践表明，统账结合的养老保险制度为我国的经济发展和社会稳定发挥了重要的保障作用。然而由于历史和现实的种种原因，这一制度模式在实际运行中还存在着风险，阻碍了基本养老保险制度的完善与发展。
（1）个人账户出现“空账”运行。改革前我国长期实行现收现付的社会养老保险制度，实施统账结合模式后，由于没有任何养老基金积累，为确保已退休职工的养老金发放，只能使用企业在职职工的养老保险缴费，尤其是从近几年的实践看，旧制度下的养老金负债己经超过了社会统筹基金的支付能力，个人账户基金被用来弥补社会统筹基金的不足，造成了在资金流程上与现收现付没有实质性差别的“空账”运行体制。同时也造成了新的“显性债务”压力。
（2）统账结合模式的实质仍然是现收现付。
由于个人账户空账问题，以及养老保险基金筹措问题的存在，目前实行的统账结合模式实质上仍然是现收现付。现收现付模式强调的是一定时期内的收支平衡，它正常运行的重要前提是长期稳定的人口结构、经济发展状况、收入增长、社会赡养率等，这些因素对现收现付模式的运行具有相当大的制约作用。近年来，我国经济状况、社会发展发生了较大变化，同当初设计统账结合模式时的预测相去甚远。一是人口老龄化日趋严重，人口结构发生较大变化；二是由于持续的结构调整，就业压力加大，使养老保险基金的筹集更加困难。
由于以上因素的存在，直接影响到基金的收支平衡，而且孕育着未来收支的巨大缺口。
统账结合的初衷是想在保留一部分社会统筹以实现社会风险互济的功能外，通过个人账户资金的积累与运营，实现资金的保值增值，应对人口老龄化。但现实是个人账户没有做实，无资金可运营，又哪里来的保值和增值呢？而没有保值增值，统账结合又有这个必要吗？因此说，转制成本是中国社会养老保险由现收现付制向统账结合模式改革过程的产物，转制成本解决不好，中国社会养老保险改革无成功可言；统账结合模式要想继续走下去，转制成本问题不可回避和拖延，否则，统账结合将被拖回到现收现付模式中去。　　
智利养老保险制度改革之所以成功，与其在改革之初就将转制成本加以明确，并通过发放政府债券等方式加以解决，使新制度能够轻装上路有关。而中国统账结合制度已运行10年，可到现在连转制成本的规模到底有多大还没弄清，这与改革之初政府期望通过社会统筹账户的缴款来偿付旧有制度的债务，即用新制度所收缴保险费的一部分来逐步支付制度变迁的成本，从而减轻政府责任的想法有关。但另一方面，也说明我国在社会养老保险改革之初过于乐观，甚至在转制成本能否真正通过制度内的统筹基金来解决这一问题都未经科学论证。时至今日，转制成本累积越来越大，政府应负主要责任。
  统账结合
问题解决
现在的问题是政府已承认自己在转制成本问题上的责任，但关键的问题是这个责任有多大政府还不明确。随着人口老龄化的加剧，社会统筹部分资金已频频告急。以2004年为例，基本养老保险基金当年支出3 502亿元，而历年累计仅有结余2 975亿元，仅够半年多的支出需要，除了挪用个人账户外，没有其他途径。据不久前劳动和社会保障部副部长刘永富透露，截至2004年，中国社会养老保险个人账户的空账已高达7 400亿元，且仍以每年1 000多亿元的规模继续扩大。世界银行关于中国未来养老金收支缺口的一份研  统账结合究报告也指出，在一定假设条件下，按照目前的制度模式，2001年到2075年间，中国基本养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元。现在真正到了解决转制成本问题的时候了。“将一个不具备财务可持续性的制度扩大执行，实质上是将负担转嫁给后代，债务包袱越背越重。”一位研究者对此表示非常担忧。中国人民银行行长周小川也指出，只要财政预算紧张，总可能会有各种方法变相透支，这将影响货币政策的有效性。今后，随着人口老龄化问题加重，退休保障缺口增大，养老金负债问题将不可避免地波及货币政策。“任何一个变革都是痛苦的，但是长痛不如短痛，不能把问题遗留给后代。”高盛国际资产管理公司副总裁Robert Homats在北京的一个关于养老基金的论坛上如是说。
方式取向
统账结合模式的运行有两种方式，即社会统筹和个人账户的“板块式结合”和“联通式结合”，它们有着不同的经济效果。改革的关键不在于选择一个怎样的统账结合模式，而在于将历史债务与现实责任、统筹基金与个人账户基金严格分开，使历史债务逐步消化于统筹账户中，使新制度能够发挥应有的功效。
社会统筹和个人账户相结合的模式，旨在吸收现收现付制和基金制的优点，减少单纯依靠任何一种模式所  统账结合带来的风险，以统筹基金的现收现付制满足现期养老金支付需要，以个人账户基金的积累制培养个人的责任意识和应付人口老龄化。这种模式，既能缓解未来养老金支付危机，又能够实现代际再分配功能与激励功能的结合，较好地体现了社会互济和个人责任相结合、公平和效率相结合的原则。
方式分类
依据管理归属、功能定位、保障目标的异同，可将社会统筹与个人账户的结合方式区分为“板块式结合”和“联通式结合”两种。不同方式的选择决定个人账户的属性及养老保险基金的运营管理方式，并且会产  统账结合生不同的经济效果。1、板块式结合板块式结合意味着两个账户并行独立，资金分别进入各自账户形成社会统筹基金和个人账户基金。这一结合方式的核心是，资金筹集、发放及管理运作由不同的管理主体通过不同的组织机构、按照不同的管理方式分别实施，两套系统在组织机构和管理权限上明确分开。
优点：①明确和强化个人的养老责任，减轻财政负担；②明确国家责任，个人账户得以排除历史债务的干扰，实现持续发展；③个人账户资金形成真正意义上的完全积累，保护账户所有者的利益，提升制度抵御老龄化风险的能力。
缺点：①管理成本较高；②两个基金的独立运行需要专项的法律规范监督，防止在实际操作过程中发生人为的“抽肥补瘦”，为保证现期养老金发放而侵蚀个人账户基金，因而对法制化要求较高。
“板块式”制度面临的主要问题是社会统筹部分如何满足养老金发放、个人账户基金能否增值。2、联通式结合联通式结合是指社会统筹和个人账户的联通式结合，是将筹集到统筹基金和个人账户资金归总形成一个总基金进行运营管理，对个人账户的功能定位是“名义账户”，只是作为计发养老金的依据，实际上成为一个记账符号而无真实的资金积累。
优点：①能够保证现期养老金的发放；②养老金的管理发放更为简易，可以降低管理成本、提高管理效率。
缺点：①制度有可能重新演变为现收现付制、养老金支付完全取决于代际转移，达不到积累的效果，对于缓解老龄化压力不利；②当养老金需求不断增加而总基金增长跟不上时，将导致入不敷出、基金总量下降，政府对个人账户所有者的承诺得不到保障，造成诚信危机。
“联通式”制度主要面临的问题不是个人账户如何增值，而在于两方面：一是如何使个人账户作为名义账户被其所有者接受，二是政府如何保证兑现个人账户部分的养老金承诺。
现状
在中国基本养老保险制度改革过程中，以往的政策并未对社会统筹基金和个人账户基金的使用和管理作严格区分，形成了社会统筹和个人账户的联通式结合。由于社会统筹基金无法满足养老金的支付需求，个人账户基金在一定程度上成为当前养老保障运行的主要支撑，导致个人账户的“空账运行”现状。这种状况在资金流程上与改革前的现收现付制没有实质性的区别，个人账户便主要被认为是一个记账工具和养老金给付的计算依据，造成个人账户运行现状与改革目标的差异。
这种状况形成的根本原因在于，中国养老保险制度超越了渐进式改革，在单位保险尚未真正全面转变为社会保险时急于求变；传统退休养制度的历史债务客观存在着，但是新制度的施行没有将历史责任与现实责任区分对待；政府没有明确对历史责任的处理方式，政府与民间、企业与个人、中央政府与地方政府等利益主体在养老保险制度中的具体责任不清。
改革目标
基于改革目标，2000年国务院《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》对基本养老保险的统账关系和结构进行调整：企业缴纳的养老保险费全部计入统筹账户；个人账户规模缩小为8%，完全由个人缴费构成并且实账积累；社会统筹和个人账户的基金分开管理。这一政策的实质就是将统账结合“板块化”，将统账结合模式发展为普惠性的国民养老保险与差别化的个人年金的结合。
养老保险作为一种制度安排应具有一定的稳定性。因此，今后的改革仍将保持统账结合的框架不变，关键是要将历史债务以明确的方式处理，在统筹基金范围以财政补贴逐年消化历史债务，全面调整统账比例和管理方式，将统筹基金与个人账户基金严格分开，保证个人账户的独立性，使统账模式成为具有稳定性和可持续性的制度体系，在老龄化高峰到来之前的一二十年中，做好应对老龄化巨浪的准备。
（1）解决老职工的养老金债务问题。目前，养老保险金统账结合制度遇到的最大风险是几十年现收现付模式向部分积累模式转轨时形成的资金缺口。由于老职工的养老金权益已经转化为过去的政府收入，并凝固在国有资产中，惟一的解决办法就是通过多种筹资渠道弥补资金缺口。
（2）逐步提高退休年龄，减轻养老金支付压力。退休年龄是影响养老金负担水平的一个重要因素，在平均预期寿命和保障水平一定的情况下，退休年龄提高，平均领取养老金的年限就短，养老金总负担就会降低。据测算，在我国退休年龄每延长一年，养老统筹基金可增长40亿元，减支160亿元，减缓基金缺口200亿元[2]。
（3）多渠道筹集资金，建立稳定的筹资渠道。多渠道筹集资金，关键在于使之实现制度化、规范化的运作，以保证养老保险资金稳定可靠的来源，一方面最大限度地弥补养老保险基金的缺口，另一方面为完善我国养老保险制度奠定坚实的基础。
（4）做实养老保险个人账户。实现统筹基金现收现付，用于互助共济，个人账户基金实行积累，用于职工个人未来养老，从而有利于统账结合模式的稳健运行，真正实现部分积累。同时个人账户的基金积累，也有利于应对人口老龄化的挑战，承接老龄化高峰时养老金支付的压力。