标题：公共行政学新论：行政过程的政治
基本信息
图书全名：公共行政学新论：行政过程的政治（第二版）[1]  
作者姓名：[美]詹姆斯·W·费斯勒（James W. Fesler）
出版时间：2013-01-06
ISBN：978-7-300-16812-8
定价：58.00
出版社：中国人民大学出版社
所属系列：公共行政与公共管理经典译丛·经典教材系列
作者简介
詹姆斯·W·费斯勒（James W. Fesler, 1911—2005），美国知名公共行政学家，耶鲁大学荣誉退休教授；曾在北卡罗来纳大学教堂山分校、明尼苏达大学、加州大学伯克利分校等多所高校任教；曾担任美国政治科学学会副理事长，《公共行政评论》主编，《美国政治科学评论》副主编，联合国以及美国联邦机构顾问。因对公共行政专业文献的杰出贡献而获得美国公共行政学会的德怀特·沃尔多奖，并因“一生从事将政治科学传统与公共行政学相结合的典范性学术研究”而获得美国政治科学学会的约翰·高斯奖。  唐纳德·F·凯特尔（Donald F. Kettl），美国马里兰大学公共政策学院院长、教授，美国布鲁金斯学会高级客座研究员，兼任美国财政部、国防部、能源部、劳工部等多个机构的顾问；曾在威斯康星大学麦迪逊分校、哥伦比亚大学等多所著名高校执教。凯特尔教授出版了大量行政学方面的论著，其中两部著作获得了代表公共行政领域最高水平的美国国家公共行政研究院路易斯·布朗洛图书奖；还获得了美国政治科学学会颁发的约翰·高斯奖、美国公共行政学会颁发的唐纳德·C·斯通奖等多个奖项。
内容简介
本书是美国公共行政学领域最有影响的著作和权威性教科书之一，全书立足于当代西方特别是美国政府管理的实践，用大量现实资料及案例对公共行政学的原理进行深刻的阐述和剖析。书中涉及到公共行政学的研究范围、政府的角色、公共组织理论、文官制度、公共政策的制定和执行、民主制中的行政等主题，尤其是强调了政治与行政的密不可分以及民主社会中立法和司法机关对行政机关监控的重要性。本书是美国高校广泛使用的教材或教学参考书，它对我们借鉴西方公共行政学的理论成果，探索具有中国特色的公共行政体制及公共管理模式具有重要的参考价值。
图书目录
第1章 导论 1.1 “行政国家” 1.2 “公共的”和“行政” 1.3 公共行政的研究 第1篇 政府做什么以及政府如何做 第2章 政府做什么 2.1 政府职能 2.2 政府的工具 2.3 结论 第2篇 组织与政府结构的作用 第3章 组织理论：基本原理 3.1 大型组织的结构途径 3.2 系统理论 3.3 人道主义的挑战 3.4 多元主义的挑战 3.5 第三部门行政的挑战 3.6 结论 第4章 组织理论：行政改革的战略和战术 4.1 美国的改革 4.2 冲突理论 4.3 全世界是一个舞台 4.4 结论 第5章 行政机关 5.1 行政机关的组成 5.2 行政机关的领导 第6章 组织问题 6.1 追求有效的组织 6.2 重组 6.3 结论 第3篇 政府组织中的人 第7章 文官制度 7.1 公共职位 7.2 管理制度 7.3 职位分类 7.4 人事 7.5 工资 7.6 雇员的权利和义务 7.7 结论 第8章 高级公职 8.1 精英如何成为精英? 8.2 政治官员和职业官员的混合 8.3 政治执行官 8.4 高级行政官 8.5 工资 8.6 结论 第4篇 政府决策——制定与执行 第9章 决策 9.1 基本问题 9.2 理性决策 9.3 议价途径 9.4 参与途径 9.5 公共选择 9.6 决策的限制因素 9.7 结论 第10章 预算 10.1 预算的作用 10.2 预算编制 10.3 预算拨款 10.4 预算执行 10.5 结论 第11章 执行 11.1 判断项目的成功和失败 11.2 绩效问题 11.3 政府间关系 11.4 签订合同 11.5 政府的困境 11.6 反馈的重要性 11.7 结论 第5篇 民主制中的行政 第12章 行政的立法控制 12.1 监督的悖论 12.2 委员会对行政的监督 12.3 会计总署 12.4 立法否决权 12.5 结论 第13章 管制与法院 13.1 管制工作 13.2 法院对管制者的管制 13.4 总统对管制者的管制 13.5 结论 第14章 结论 14.1 官僚责任 14.2 伦理 14.3 公职 
精彩片段
行政的启示 　冒着稍微简单化的危险，让我们列举从公共行政作为权威结构的观点中推导出来的六个基本命题： 　1.公共行政“机构”依法正式建立——通常依立法机关的专项行动，但是有时依宪法规定，有时依宪法或法律授权的最高行政长官。顾名思义，行政机构是建立它的首长的代理人，服务于首长的命令和利益。 　2.这样的机构被依法赋予活动的特定领域和一系列责任（例如，特定法规的实施）。　3.行政机构具有在各局之间（不管它的主要单位叫什么）或更进一步在单个职位之间划分责任的内在结构。 　4.行政机构具有一系列确认其单位和在职者在机构业务流程中以什么次序做事情的程序。 　5.行政机构拥有官员和雇员，人们期望他们增进指派给机构的活动和专门责任的绩效。虽然全体职员频繁进出，但是，这不会改变对成员贡献性质的稳定预期。 　6.政府的其他部分（如，立法机关、行政首脑和司法机关）有权废除行政机构，有权继续、扩展或收缩活动和责任领域的范围，有权决定使用款项的数量，有权任命部分职员并说明其他人应如何被选拔，有权对组织与运作提出结构与程序上的要求。 　这些论述排除或严格限制组织理论中发现的一些观点，这些观点漠视权力的合法性问题。行政机构不是自发地发展存在，而是由合宪的机构或官员正式创立。行政机构不能自由地选择自己的目标，只是被期望在有限主题范围内执行和完成外部权威指派给它的责任。行政机构不简单的是一种从谁喜欢谁或谁取得和掌握权力发展起来的社会模式，而且具有试图说明谁应做什么和谁有权支配谁的正式组织结构。它的官员和雇员不应该为与其法定责任不相容的私人集团利益服务、不应该动员同事背离机构的目标或者以权谋私。相反，他们会依照他们向行政机构及其目标提供的服务得到评判。行政机构不是促成和听任自己继续作为一个独立的“封闭组织”或者与称为“环境”的一系列模糊力量斗争，而仍然是特定环境如政府的一部分，其合法权力拥有者有权评估绩效、决定资源投入和改变它的使命与活动。 　这些建立在权威结构基础上的论述没有认为任何指定的程序和行为会执行良好或无懈可击。立法机关可以建立一个并不需要的行政机构。行政机构活动范围和系列责任的匹配也许是模棱两可的，也许会与其他行政机构重叠。行政部门的内在结构也许会设计得很糟糕，合法性权力模型的特色也许会由于模型本身没有考虑到的发展而被破坏。这样，行政机构中富有进取心的个人和团体会获取或逐渐扩大权力以致权力的正规结构被破坏。行政机构造就这样的内在动力和一系列如此强大的联盟以致上级掌权者会毫不犹豫地向机构中的独立行动挑战。 　或者上级掌权者会促使行政机构做出决策以服务于私人经济利益、政治利益或与更大公共意志相违背的个人利益。虽然这些理论和其他实践上的可能性需要我们的关注，但是，它们并没有破坏我们建立在权威结构基础上的理论的效用。 　 　两种模型 　 　合法的权力是发展公共行政结构起点的前提，也是20世纪上半叶发展起来的两大行政思想流派的前提。他们假定行政机构的存在和权力有一个更高的权威来源，他们把组织问题看作是建立内部单位和从属单位的问题，每一个单位承担着由指派责任支持的机构活动的特定部分。这是自上而下的途径，易于被批评是“权威主义”，因为它当然地假定下级对上级单位的服从——经常不幸地被称为“指令链条”——官员和雇员的服从也被称为“顺从”或“唯命是从”。 　古典和官僚制思想流派公开表达了一些除合法性之外的价值观，其中，理性是首要的。这部分是因为两个流派都把组织仅仅看作是旨在为实现现代国家统治者选择的政策目标（也就是价值）的中立工具。因此，除了具有与效率相提并论的理性价值外，这些模型应该是价值中立的。 　 　古典模型 　 　古典组织理论在20世纪30年代达到鼎盛阶段。当时卢瑟·古利克出版了最有说服力的论著。至今它仍广为流行。古典理论强调在最高职位中建立权威和责任的受限制的管辖范围，以次类推，直接在高级职位之下和往下各个行政级别的职位中对权限进行划分和再划分。效率是首要价值。职能的差别（也就是专业化）和协调是蕴含在效率中的孪生要素。组织的“目标原则”为如何组织提供指导。 　古典流派的具体原则包括以下六点： 　1.组织的基础有四种： 　(1)目标（如国防、教育和犯罪控制）。 　(2)过程（如会计、管理、打字、采购）。 　(3)顾客（如印第安人、孩子、退伍军人、老人）。 　(4)领域（如田纳西河流域、新英格兰、密西西比河、拉丁美洲）。 　2.对于组织模型的每个特定选择， 　这些基础是相互排斥的，其中一个必须赋予优先地位。但如果组织建立在一个基础之上，“它迫切需要承认其他基础在建构第二和第三工作机构中的优先地位。” 　 　3.政府行政机关在最高层次上应按主要目标（不是按其他三个基础中的一个或多个混合）组建起来。每个部应该包含一切有助于实现组织目标的活动。 　4.因为任何行政官员仅仅能够有效地监督数目有限的直接下属，最高行政长官下属部的数目、部首长下属局的数目等等不应该超过行政长官的“控制范围”（即他能有效监督下属的数目）。 　5.行政权威和责任应该授予单一行政人员而不是多成员（“同僚权力平等的”）机构，如董事会或委员会。在后一种安排下，关于承担错误的个人责任的确定相当困难，多人做出清晰明确的决策比模糊的妥协少得多。 　6.垂直领导活动和参谋活动应被严格区分开来。垂直领导活动是与行政机构的主要目标直接相关的管理，即通过服务和管理公众或其中的一部分人来实现公共目标。相比之下，参谋活动是旨在促进条条管理工作的辅助职能，例如研究、政策和项目分析、计划、预算、人事行政和供应采购。实质上，垂直领导的行政长官运用行政决策和命令的权力，而参谋官员限于——或者应该限于——提供建议。 　古典组织理论与非结构行政思想紧密相关，如按功绩甄选合格者的文官考试制度、整个行政机关的预算体制以及理性决策过程。通过理性决策过程，上级官员利用下级官员的专门知识，下级决策者按标准行事并受到控制以确保与上级政策一致。 　官僚制模型 　马克斯·韦伯,德国社会学家，官僚制模型的理论教父。众多的社会学家只是这一理论的解释者和提炼者。官僚制理论与古典理论极其相似。尽管官僚制理论按照不同的研究途径得出结论，第二次世界大战以后官僚制理论在美国获得突出的地位，并且不同流派的学者亦对之加以阐释。韦伯研究的重要部分集中在为什么人们感到有义务服从命令而不是根据每个命令内容的价值来确定自己的态度。他认为稳定的权威系统不可能依靠下级的纯物质利益需求、对个人好处的计算或者情感动机（例如上级的爱好或羡慕）和思想动机。相反，稳定的服从模式必须依赖权威系统合法性的信念和对系统中命令来源的服从。 　韦伯认为根据合法权威的三种“纯粹”类型或模型进行思考是有所裨益的。（1）传统型；（2）魅力型；（3）合法理性型。传统型权威依靠对古老传统（在实际上、传说中、推测里一直存在的）神圣的普遍信仰和对凭借传统方式取得首领地位的个人的忠诚。魅力型权威依赖因某人的超凡神圣、英雄主义或者模范品质的而产生的私人效忠。两种类型的权威可以被合法却专横武断或随心所欲地运用，所以两种权威都缺乏理性。 　比较而言，理性—合法权威（韦伯有时用“理性的”有时用“合法的”作为该类型权威的特征依赖“合法固定的非人格化规则”。服从的应该是“那些仅仅依照命令的正式合法性和在职务权威的范围之内行使职权的人”。“官员的职责依理性建立的标准、法令、法规和规章来确定。在这一点上，权威的合法性变成了按正式适当标准特地设计、制定和颁布的一般规则的合法性”。法人团体中的个人“就它们服从掌权者而言，并不是服从个体而是服从非人格化的规则”。韦伯谈论的是法治的政府而不是人治的政府。韦伯把这一观点运用到行政组织、职员和方法之中：“最纯粹的合法权威的运用方式是雇佣官僚行政职员”。 　在韦伯看来，理性意味着效率（前面述及古典理论的基本假设）。他写道：经验普遍倾向于表明，行政组织的纯粹官僚制模型源自一个纯粹技术观点即能够获得最高效率，在这个意义上，就形式而言，它是实施对人类强制控制的已知最合理的方法。 　 　它在规章制度的准确性、稳定性、严厉性和可靠性方面优于其他任何形式，从而使组织领导和与组织相关的人有可能获得特别高的测算结果的能力。 　 　正如韦伯所言，官僚制的组织必要条件很简单并与古典组织理论阐明的大体一致。首先，法律和行政规章建立“固定和正式的权限领域”作为劳动系统性分工的一部分，每个领域被指定“作为职责的职业活动”以及“发布命令履行这些职责所需的权力”（取决于为赢得服从而确定采取强制手段的规则）。其次，“职务等级制和权威级别的原则意味着一个稳固的井然有序的上下级系统，其中，上级官员监督下级官员。” 　与古典理论家一样，韦伯为组织的必要条件补充了正式理性官僚制的其他特征。他特别说明官员必须是建立在技术合格基础上的全职的、拿薪的和甄选的官员。但是又与古典理论一样，组成“官僚机器”的人们似乎被剥夺了差异性。“个体无法摆脱被束缚其中的囚笼……职业官僚被束缚在其根据完全现实与理想的行为之中，在大多数情况下，他仅仅是规定基本行进路线的永动机上的一个齿轮”。 　行政研究历史上存在一个怪诞的现象是，无视两种理论的相似之处，古典组织理论受到众多现代行政学学者的严厉批判，而官僚组织理论继续博得他们的尊敬。韦伯也确实受到过批判，但他的构想仍在现代官僚组织的社会学分析中处于中心地位。