标题：养老金双轨制
制度介绍
养老金是一种最重要的养老保险待遇。它是由政府、公司、金融机构等向因年老或疾病失去劳动能力的人按月支付的资金。
养老金制度的确立，对于完善社会保障体系、维护社会秩序稳定、保障退休人员和老年人的基本生活有重要意义。由于历史的和体制的种种原因，养老金制度的双轨制长期存在，极大地影响着社会公平，人民群众对此意见很大。
所谓养老金双轨制，是指对不同工作性质的人员采取不同的退休养老制度，即机关事业单位人员和企业退休人员实行不同的退休养老金制度。一是统筹方式不同，企业人员是单位和职工本人按一定标准缴纳，机关事业单位则由财政统一拨款。二是支付渠道不同，企业人员由自筹账户支付，机关事业单位则由财政统一支付。三是支付标准不同，企业人员退休金只有退休前工资的40%左右，机关事业单位能达到90%以上。也就是说，即使退休前工资相差无几，退休后企业人员退休金只有机关事业单位的三分之一左右。这种情况的存在，使企业职工普遍感到不公平和被剥夺，抵消了收入分配政策的改革成果，延缓了社会公平正义的建设进程，阻碍了人才资源的合理正常流动，同时也增加了国家财政开支和企业负担。
我国实行的是养老金“双轨制”的退休制度：企业职工实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度；机关和事业单位的退休金则由国家财政统一发放。这种“双轨制”使得企业退休职工与机关事业单位退休人员在养老金收入上的差距极为不合理。[1]　　
养老金双轨制是当今中国社会最大的不公平、不合法政策，违背了社会主义宗旨，从制度上将中国社会划分了两个类似封建社会的社会阶级，为机关事业单位编制职工规定了达到正常待遇三到五倍的超国民待遇，贬低了企业职工及其他从业者的社会地位与尊严，一定程度上激发了社会矛盾，并为青少年的树立良好的职业理想产生了负面影响。因为机关事业单位不缴纳或很少缴纳社会保险，直接从国家财政支出养老金，所以从本质上来讲，养老金双轨制是一种歧视性的剥削政策，是以剥削所有纳税人为基础的。
随着养老双轨制的运行，它所造成的社会不公以及对社会就业平衡和人才合理流动的严重影响逐渐显现。全国人大代表、娃哈哈集团董事长宗庆后认为，改革已经很急迫。
试点受阻
我国2008年确定在山西、上海、浙江、广东、重庆等地进行事业单位养老保险制度改革试点。大致思路是：对事业单位进行分类，有行政职能的纳入公务员的劳动保障体系，具有经营性质的事业单位，将参照企业职工保  养老金双轨制障制度进行改革。然而，改革一直停滞不前。
中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文认为，对改革抵触情绪最大的是以学校和医院为主的“公益性事业单位”。[2]
四年过去，这一改革几乎流产的原因，首先是在制度上缺少顶层设计，将事业单位分类，让人感觉被区别对待；同时，没让公务员参与也使很多人不满。当然还有担心利益受损。那么要改的话，应该从哪里下手？郑秉文的建议是，不要再做试点，直接启动改革，可以用老人老办法、新人新办法来过渡。第一，事业单位和公务员的职业年金的制度设计，要一起宣布，让这些人感觉到待遇水平没有下降；第二个联动，事业单位不要分出三六九等，一起参加改革。第三个联动，公务员和事业单位，一起联动参加改革。[2]
制度改革
中国的养老保险改革从1992年开始，实行的是“养老金双轨制”的退休制度，不同工作性质的退休人员实行不同的养老金制度：政府机关和事业单位退休实行由财政统一支付的退休养老金制度；而企业职工则实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度。
自1992年开始，双轨制导致的养老金差距越拉越大，近几年，因为调整幅度有很大差距，虽然国家对企业退休人员的养老金进行了7连调，但7次连调的总和，尚不足机关事业单位一次调整的幅度，从而导致两者之间的差距反而扩大到了五六千元。现在，养老金不合理的差距仍然在继续扩大。
2009年1月28日，《事业单位养老保险制度改革方案》正式下发，人社部要求山西、上海、浙江、广东、重庆5个试点省市进行事业单位养老保险制度改革试点。如今，方案下发已四年有余，但事实上，五个试点省市几无进展。
2012年5月2日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论通过《社会保障“十二五”规划纲要》，明文规定十二五的要改革机关事业单位养老保险制度。
养老金“双轨制”，在2012年全国“两会”上引起代表委员们的关注和热议。来自青岛港的全国人大代表许振超举例说，目前，青岛机关和事业单位退休人员养老金一般在4500元至6000元，甚至还要多。而企业退休职工的养老金，在连续涨了7年之后才达2012年的1500元到1800元。
全国人大代表宗庆后与许振超的观点不谋而合，在他看来，“双轨制”造成了不公平。企业职工退休基金实行社会统筹，养老金的计发办法实行社会统筹与个人账户相结合的模式，职工的退休金多少取决于企业的经济效益和职工的工资水平。而机关和事业单位退休金大多仍然由国家支付，计发办法也未改变,仍然保持着“旱涝保收”的局面，他认为，随着“养老金双轨制”的持续运行,所造成的社会不公以及对社会就业平衡和人才合理流动的影响逐渐显现。[3]
“几年来有关部门不断提出改革机关公务员养老保险制度,但总是光听楼梯响，不见人下来。因此必须下决心破除养老保险待遇的双重标准,实现机关事业单位与企业养老保险制度的统一。”全国人大代表、中国海洋大学数学院教授刘新国说。[1]
中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文也认为，晚改不如早改。他表示，双轨制这种待遇的差距，已经影响到了政府的公信力。[2]
2012年12月17日，中国社会科学院世界社保研究中心17日在京发布的《中国养老金发展报告2012》显示，2011年城镇职工养老金收不抵支省份达14个，收支缺口达767亿元，高于2010年。[4]
在《中国养老金发展报告2012》发布式上，人社部社会保障研究所所长金维刚表示，要积极探索和推动机关事业单位养老保险制度改革，双轨制所导致的待遇差距过大问题已经到了必须要高度重视和采取必要措施解决的时候了。“近期社会上反映比较强烈的一个问题，就是在养老金待遇方面，由于双轨制所导致的待遇差距过大问题，这个已经成为近年来人大、政协两会之前和期间反映比较强烈的问题。”金维刚认为，“这个问题已经到了必须要高度重视和采取必要措施解决的时候了，不能再拖下去了。”[4]
“双轨制”终将合并统一
“企业职工基本养老保险省级统筹，实现基础养老金全国统筹。”人力资源和社会保障部副部长胡晓义说。
机关事业单位人员与企业人员在养老、医疗等社会保障方面的待遇“双轨制”长期以来饱受社会诟病。以养老金为例，“企业退休人员热热闹闹几百元、机关退休人员不声不响几千元”虽不完全准确，但也反映出这种差距确实存在。
十八大报告提出，“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”。[5]
胡晓义介绍，以养老保险制度为例，2008年2月，国务院常务会议讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进。
《社会保障“十二五”规划纲要》提出“在试点的基础上，积极稳妥地推动机关事业单位养老保险制度改革”。
无论是养老还是医疗，很多事业单位包括机关的社会保险制度改革正在稳步推进，其人员与企业职工一样逐步参加了各类社会保险。随着社保标准的提高和改革的不断推进，“双轨制”终将合并统一。
“下一步，我们将改革和完善企业和机关事业单位社会保险制度，在推进事业单位分类改革的基础上，同步推进机关事业单位社会保险制度改革。”胡晓义说，“实现企业与机关事业单位各项社会保险制度的有效衔接，实现新老制度的平稳过渡。”
解决措施
解决这一问题并非易事。具体情况的差异,不仅体现在企事业机关单位之间,城市居民、农民、公务员、事业单位、城镇职工之间也都各不相同。全国人大代表、中国红十字会曲阜医院院长姜健认为:“首先应该实现中央统筹,按照各地居民消费支出的一定比例支付基础养老金。其次是做好个人账户,可以包括个人缴费、企业的员工福利,甚至商家消费的积分都可以转化为养老金,交给安全的受委托人,并建立良好的投资机制,将来保证老年人改善生活。”
同时,还应解决社保“欠账”问题。全国人大代表、广东康美药业公司董事长马兴田说,从建国到20世纪90年代中期，长达40多年的国家包干，使养老金“亏空”成为解决养老问题的一大障碍。他认为,现在国家财政收入猛增,应该逐步偿还历史欠账,将计划经济时代没有缴纳的社保补起来,“补足了,企业职工养老金自然会有较大增长。”[1]养老金：建养老金正常调整机制人力资源和社会保障部副部长胡晓义介绍，自2005年起，国家连续8年较大幅度调整企业退休人员基本养老金水平，2012年调整后企业退休人员月人均养老金达到1721元，与2005年调整前相比较，企业退休人员的总体待遇水平翻了一番多。
待遇虽然连年提高，但由于养老金调整的机制还没有建立起来，一方面提高幅度难以把握，另一方面每年也让人觉得“心里不踏实”，因此从长远发展趋势来看，建立企业退休人员基本养老金正常的调整机制势在必行。
“下一步，我们要根据职工工资和居民收入增长以及物价变动等因素，建立完善基本养老金正常调整机制。”胡晓义说，“同时，制定和完善城镇职工养老保险制度和城乡居民养老保险制度的衔接办法。”养老保险：职工养老保险省级统筹“我们将继续促进养老保险制度可持续发展，在总结13个做实个人账户试点省份经验做法的基础上，继续推动做实个人账户。”胡晓义说。
“下一步，我们要全面落实企业职工基本养老保险省级统筹，来实现基础养老金全国统筹，提高新农保基金管理层次。”胡晓义说，“按照党的十八大报告提出的要求，扩大社会保障基金筹资渠道，建立社会保险基金投资运营制度，确保基金安全和保值增值。”城乡医保：医保将统筹城乡目前，在全国大部分地区，覆盖城镇居民的医疗保险和覆盖农村居民的新农合的起付线、报销比例、药品目录、报销封顶线等都不尽相同。
“在医疗保险方面，下一步的主要任务是整合城乡居民基本医疗保险制度，实现城乡居民在基本医疗保险制度上的平等和管理资源的共享。”胡晓义说，“为此，将建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制，合理确定社会保障水平，实现社会保障待遇与经济社会发展相联系的持续、有序、合理增长。”
胡晓义强调，职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新农合在政策范围内住院费用支付比例要达到75%左右。
2013年两会关注
2013年两会上有关养老金的提案依旧热度不减，全国政协委员经济学家黄方毅说养老金双轨制应该并轨，如果暂时做不到那就要提高企业退休职工的待遇。而全国政协委员人力资源和社会保障部副部长胡晓义也表示，养老金双轨制等一系列问题正在进行综合研究和顶层设计，除了养老金双轨制待遇差别问题外，这个综合课题还包括应对老龄化的资金安排，多层次养老保障问题等。顶层设计我国目前养老金制度实行的是双轨制，严格来讲是多轨。不同性质、不同地方，甚至更多的划分都使得养老金的水平不一样。在这种情况下，养老金制度的改革会涉及到不同类型的人群，他们的养老金水平可能都会出现变动。实际上，养老金制度改革本身是一个涉及到社会各阶、各个人利益的问题，因此改革必须是由最高层的决策部门组织比较全面、权威的人员进行设计，这样制定出来的方案才能够比较完善，也容易获得尽可能多的人的认同。[6]双轨制并轨涉及到利益调整的时候往往也就会遇到阻力，取消双轨制如果按照大类来分，现在来看公务员和事业单位人员是由国家财政来拨付他们的养老金，而企业的工作人员是由企业来交纳的，在这个过程中由于企业人员的养老金水平比公务员和事业单位的人员要低的多，那如果取消双轨制，根据以往的经验，显然是只能是把处于比较低水平的人向上提，想要原来养老金水平比较高的降下来，这恐怕会遇到很大的阻力。[6]延时退休2012年7月1日，积极应对人口老龄化战略研讨会在北京召开。人力资源和社会保障部社会保障研究所所长何平提出，我国应逐步延长退休年龄，建议到2045年不论男女，退休年龄均为65岁。目前，人保部已经厘定在2012年下半年启动有关退休年龄延迟相关系列政策的研究工作。政策环境和社会环境的大变化，使得弹性延迟领取基本养老金已经成为必然趋势。[7]
多方面着手
要解决养老金双轨制问题，笔者认为可以从以下几方面着手：一、大力发展老龄事业，完善社会保障体系据有关资料显示，我国目前已进入老龄化社会。因此，我们要从战略高度认识和谋划我国老龄工作，积极推进养老服务体系建设，切实维护老年人合法权益，发展社会化养老，健全养老制度，丰富养老形式，拓宽养老渠道，将社会养老服务纳入国家经济社会发展专项规划，努力让老年人老有所养、幸福安度晚年，让所有老年人都享受到更真实、更充分、更广泛的社会保障。加快建设覆盖城乡居民的社会保障体系，在扩大养老保险覆盖面、提高统筹层次、完善转移接续办法等方面积极探索，建立健全企业退休人员基本养老金正常调整机制，促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革。
养老金的问题不是孤立的问题，它反映出退休制度甚至是社会保障制度设计上的缺陷和不足。不进行宏观调整，不从顶层设计着手，仅仅依靠“头痛医头、脚痛医脚”的片面改革是无法成功的。我们应当把养老问题作为当前经济社会发展的主要议程来看待，从制度设计、政策扶持、资金保障、社会协作、环节优化、网络构建、层次架构等方面，全面分析和解决养老金双轨制带来的各种社会问题。蓬勃发展的老龄事业和合理完善的社会保障，既是我们改革的基础，更是我们改革的目标与方向。二、加强社会基本养老，建设多元养老机制要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善多元养老机制。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型社会养老保险制度，加快多元化投资步伐。养老金的成分也可以进一步细化，在这一点上，加拿大的经验值得借鉴。加拿大养老金制度，分成老年金、养老金、养老储蓄基金（RRSP）三大部分，以及配偶补贴、私人养老储蓄等补充部分。老年金是全面享有的基本福利，所有资金来源都出自联邦政府税款；养老金由政府“代为保管”，可以参与普通的定存，任何用途变更都要经过复杂的报批和立法程序；养老储蓄基金由专门基金负责运作、投资，雇员退休后可以获得本息收益，政府则会提供必要的投资指导并保证基本收益。
我国可以结合自身国情，确立不同比例的资金来源，按照国家提供基本保障、个人账户为主体、“企业年金、公务员职业年金、集体经济的分红和土地保障”为增益、个人积蓄和家庭互助为补充的养老资金体系，各方努力，确保养老金的资金安全和资金来源。通过这样的方式，充分发挥多元养老机制保障来源、优化渠道、增益基础、促进和谐的作用。三、稳步推进养老金入市，优化资金运营方式不可否认，养老金的资金长期存在着僧多粥少的局面。随着我国步入老龄化社会，养老压力日益增大，单纯地依靠财政投入解决养老资金来源已不现实，因此通过多种投资渠道积极稳妥地增加养老金的资金源十分必要。养老金入市是出于资产增值和保值的考虑，当然也存在着现实的可能性与合理性。全国社保基金理事会成立以来，年均收益率达9.17%，投资股票市场的部分，收益率更是高达18.9%。养老金入市的核心问题在于怎样入市，以及通过怎样的投资方法和投资机制入市来保证资金安全。养老金入市后，既可以实现自身的保值增值，又可以提振股市信心，促进市场稳定健康持续发展。股票市场是一个高风险的市场，因此养老金入市必须建立起严密的管理体制和投资机制，防止养老金本金流失，从而实现资金的安全运营和保值增值。四、消弭行业养老差别，赋予全员国民待遇在进一步提高企业职工养老金发放水平的同时，将公务员纳入社会保险范围，实行与企业职工相同的社会养老保险体系，确保公务员和企业职工在养老金的缴纳、享受上实行相同的制度，使养老“双轨制”走向并轨。
机关事业单位工作人员的养老金同样由社会统筹和个人账户两部分组成，这样不仅可以缓解财政压力，同时可以弥补由于社会统筹部分退休金计发标准的改变造成的待遇下降的缺口，保证待遇的总体水平不下降。
2008 年国家就确定在山西、上海、浙江、广东、重庆等地进行事业单位养老保险制度改革试点。大致思路是：对事业单位进行分类，有行政职能的纳入公务员的劳动保障体系，具有经营性质的事业单位，将参照企业职工保障制度进行改革。这项改革不能倒退，只能深化，不仅应该对事业单位养老保险制度进行改革，更应该实行普遍的、统一的养老金执行标准，消除差别待遇，弥补社会裂痕。五、合理分配企业利润，优先保障养老基金国家要对企业的利润分配进行指导和调控，甚至可以在协商基础上，适当地组织企业将一定规模的企业利润直接转为养老基金。对于经营困难的企业，国家应当予以政策支持，帮助企业走出困境，以提升企业经济效益的方式保障养老金的支付安全。在当前的经济领域中，企业往往将更多的资金投入到再生产之中，忽视了企业员工的基本权益诉求，这一趋势应当遏制。即使是刚刚起步的中小企业，也应该在条件允许的范围内保证员工的合法权益。
2012年5月2日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论通过了《社会保障“十二五”规划纲要》，会议确定我国将改革机关事业单位养老保险制度。同日，人保部也回应将推进机关事业单位养老保险制度改革，破除养老金企业与事业单位的双轨制。秉承社会保障制度设立初衷，以及社会保障制度基本公平性，福利性原则，实现社会保障“稳定器”的作用，我们应将养老金双轨制改革贯彻进行，实行统一的改革方案，切实减少不同群体的利益冲突，使用合理有效的收缴方法，同时借鉴其他地区宝贵经验，遵循养老保险制度发展规律，尊重劳动者工作性质，适时合理推进改革，实现机关事业单位与企业养老保险制度的并轨与统一，真正实现社会公平与正
总之，解决养老金双轨制问题，缩小机关事业单位和企业员工之间的巨大鸿沟，既是构建和谐社会、实现科学发展的现实需求，同时也是实现共同富裕、消弭社会隔阂的有效举措。不管阻力多大，这场改革都必须进行，必须成功。