标题：赵锡锋
简介
十一届全国人大三次会议将于2010年3月5日开幕，会议的主要议题除了审议政府工作报告、全国人大常委会工作报告等6个常规性报告之外，另一大看点是审议选举法修正案草案。  同票同权选举法修正案草案已先后两次提请全国人大常委会审议，其核心内容是拟一步到位实行城乡按相同人口比例选举人大代表，以进一步增强人大代表选举的普遍性和平等性，切实保证人民当家作主。 
这一主张如果在本次人大会议上获得通过，农村居民和城市居民将迎来“同票同权”的新时代，这将成为中国民主政治发展进程中的重要一步。
历史进程
1953年新中国制定第一部选举法，翻身的人们以写选票、投豆子等方式，选出了自己的代表，实现了人民当家作主的神圣权利。当时，这部法律规定全国人大代表的选举，各省按每80万人选代表1人、直辖市和人口在50万以上的省辖市按每10万人选代表1人。应当说，这一在选举上不同比例的规定是符合中国政治制度和当时实际情况的，是实现更为平等和完全平等的选举所完全必需的过渡。1979年修订选举法时，将农村与城乡每一代表所代表的人口比明确为全国8比1、省区5比1、州县4比1，1995年再次修改时则将比例统一修改为4比1。
步入新世纪之后，全国人大会议中，有代表多次提出议案，认为废除“四分之一条款”还权于农的历史时机已经成熟，建议农村每一代表所代表的人口数两倍于或相等于城镇每一代表所代表的人口数。2000年以来民间社会主张“同票同权”的呼声，渐趋高涨。中共在十七大政治报告中正面回应了这一呼声，就人大代表产生的人口比例正式承诺：“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”。 
基于立法体现执政党意图的中国国情，“四分之一条款”的修改，已然大势所趋。2007年10月党的十七大报告提出，要逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。2008年全国人大会议期间，新闻发言人姜恩柱在新闻发布会上表示，修改选举法，逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表，是有必要的。当年，全国人大将选举法的修改纳入了立法计划。2009年全国人大常委会对选举法修正案草案已经进行了两次审议。修正案草案最大的亮点之一是实行城乡按相同人口比例选举人大代表，删除了农民在选举权上的“四分之一”条款，一步到位实行城乡按相同人口比例选举人大代表。
历史的合理性
1952年，中央起草《选举法》 （草案）的时候，规定城乡选举人大代表按8∶1的比例选举人大代表。这是从当时的现实状况出发的，是合理的。 
普遍平等，在那个时候不可能。当时农民占80%以上。如果城乡按相同比例选代表，那人民代表大会就成了农民大会。 如果对选举比例不作限制，农民代表比例会过高。中国是工人阶级领导的国家，这是国体所确定的，要体现工人阶级在国家政治生活中的领导地位。 
实际考虑：农村人口职业单一，都是农民，而城镇人口的职业非常多样化；城市里面有着各种社会阶层，有知识分子，有科学家和医生，建国初还有资产阶级。各民主党派也大都生活在城市里。在选举人大代表时，这些情况都要照顾，所以城市代表少不了。 
当时农村人口和城市人口以8∶1的比例选举全国人大代表形式上是不平等，但实质上有平等的一面。 
据称，1953年，时任政务院副总理的邓小平在关于《选举法》草案的说明中，也曾就此专门指出，“这些在选举上不同比例的规定，就某种方面来说，是 不完全平等的，但是只有这样规定，才能真实地反映我国的现实生活，才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位d d d 相当的代表。”
农民代表的数量
就全国人大代表选举而言，“四分之一条款”的修改，城乡实现同比例选举，将直接导致人大代表名额在各省份的分配将出现变化。就全国人大代表而言，由 于总名额不超过3000名，城市化程度高的地方，例如北京、上海，代表人数可能减少，而像河南、河北、山东这样的农业人口较多的大省，人大代表人数可能增多。 
或源于此，有消息说，在全国人大法工委组织的选举法修改座谈会上，上海等省市就表示按此调整后，上海市分配的全国人大代表名额就少了，对此有意见。 
但是，许多专家认为，即使实现了1∶1的城乡人口同比例选举各级人大代表，也并不意味着在各级人代会里，农民代表能够大幅度增加。 
中国政法大学教授蔡定剑表示，城乡同比例选举人大代表，在政治地位的平等而言具有象征性意义。他说：“农业大省代表人数增多，并不意味代表农民的代表多了。比例的调整与实际农民代表的人数，并无直接关系。” 
另一位在地方人大的人士也表示，这一调整不会带来农民代表人数的大幅增加，更不可能出现近一半农民代表出席全国人大会议的状况。 
蔡定剑教授表示，1995年后，城乡代表所代表的人口数由过去的1∶8变更为1∶4。从比例上看，农民的选举权利有所提高，但从九届、十届全国人大代表组成来看，农民代表的数量反而减少到历史低点，不过五六十位。到了十一届全国人大，农民代表数量有所增加，也不过约90位农民代表而已。 
城乡同比例选举后，农业大省的农业人口能够产生更多的人大代表。不过，这完全不意味着农村人口所产生的代表就是农民。 
蔡定剑教授认为，城乡人口按相同比例选举人大代表，只对人大代表名额在不同省份以及省份内不同地区的分配有意义。到了谁来代表农民这个问题上，就发挥不了作用了。
核心
实行城乡按相同人口比例选举代表，立法时的总要求包括三个层面：一是保障公民都享有平等的选举权，实行城乡按相同人口比例选举代表，体现人人平等；二是保障各地方在国家权力机关有平等的参与权，各行政区域不论人口多少，都有相同的基本名额，都能选举一定数量的代表，体现地区平等；三是保障各民族都有适当数量的代表，人口再少的民族，也要有一名代表，体现民族平等。此外，各方面代表性人物比较集中的地方，也应给予适当的照顾。 
平等是中国人大代表选举制度的核心原则之一。平等原则体现在选举制度中应包含两层意义：一是投票权平等，一人一票；二是代表名额分配平等，每一代表所代表的人口数应相等，同票同权。其中，一人一票是基础，同票同权是更高层次的平等[1]。
同票同权的内容
十一届全国人大常委会第十一次会议正在审议的两部法律草案有关规定引起社会各界的高度关注：一是“同票同权”，即选举法修正案草案明确规定取消城乡差别，一步到位实行城乡按相同人口比例选举人大代表；二是“同命同价”，即侵权责任法草案明确规定在处理重大交通事故、矿山事故时可以不考虑年龄、收入状况等因素，以同一数额确定死亡赔偿金　。
实行城乡按相同人口比例选举代表，立法时的总要求包括三个层面：一是保障公民都享有平等的选举权，实行城乡按相同人口比例选举代表，体现人人平等；二是保障各地方在国家权力机关有平等的参与权，各行政区域不论人口多少，都有相同的基本名额，都能选举一定数量的代表，体现地区平等；三是保障各民族都有适当数量的代表，人口再少的民族，也要有一名代表，体现民族平等。此外，各方面代表性人物比较集中的地方，也应给予适当的照顾。
平等是中国人大代表选举制度的核心原则之一。平等原则体现在选举制度中应包含两层意义：一是投票权平等，一人一票；二是代表名额分配平等，每一代表所代表的人口数应相等，同票同权。其中，一人一票是基础，同票同权是更高层次的平等。
同票同权的意义
实行城乡按相同人口比例选举人大代表，意味着发展社会主义民主政治、扩大人民民主、保证人民当家作主的中国民主进程又向前迈出了坚实的一步。
“修改选举法，意味着农村人口在选举及政治权利的实现上向平等原则迈出了一大步，同时也有利于农民在其他权利的享有上与城市人口趋于平等，促成宪法规定的平等原则的充分实现。”中国人民大学法学院院长韩大元说。
从“一人一票”到“同票同权”，实现城乡选举权平等，还需要在实践中进一步提高人大代表的选举水平，切实保障包括农民在内的全体公民的话语权；还需要不断扩大公民的有序政治参与，推动民主政治的前进步伐。 
从“同票不同权”到“同票同权”，人们感受到的是中国民主政治稳步前进的脚步。1953年新中国制定第一部选举法，翻身的人们以写选票、投豆子等方式，选出了自己的代表，实现了人民当家作主的神圣权利。当时，这部法律规定全国人大代表的选举，各省按每80万人选代表1人、直辖市和人口在50万以上的省辖市按每10万人选代表1人。应当说，这一在选举上不同比例的规定是符合我国政治制度和当时实际情况的，是实现更为平等和完全平等的选举所完全必需的过渡。1979年修订选举法时，将农村与城乡每一代表所代表的人口比明确为全国8比1、省区5比1、州县4比1，1995年再次修改时则将比例统一修改为4比1。2007年10月，党的十七大报告提出，要逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。正在审议的选举法修正案草案明确规定一步到位，实行城乡按相同人口比例选举人大代表，使党的主张依照法定程序上升为国家意志。 从“同票不同权”到“同票同权”，传达了中国发展社会主义民主政治的坚定决心。从8比1、4比1到1比1，在城乡选举人大代表人口比例变化的背后，反映的是中国城乡经济社会的历史变迁，是中国稳步推进社会主义民主政治的不懈努力。正在审议的选举法修正案草案规定，全国人大代表名额，由全国人大常委会根据各省、自治区、直辖市的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配；草案对地方人大代表的选举也作了类似规定。这一重要修改，鲜明地体现了人人平等、地区平等和民族平等，有利于进一步调动全体人民的积极性和创造性，发展社会主义民主政治，统筹城乡发展和促进社会和谐。
民主一大步
十一届全国人大常委会副秘书长王万宾指出，十二届全国人大代表选举的最大特点是首次实行城乡按相同人口比例选举人大代表。
农民工代表数量的明显增加，反映了我国最高国家权力机关在“同票同权”时代所发生的积极变化。
从1953年我国第一部选举法公布实施起到1995年之前，我国农村与城镇每一人大代表所代表的人口比例为8:1。此后全国人大常委会修改选举法，平均每24万城市人口和每96万农村人口各选出1名全国人大代表，即城乡选举代表所代表的人口比例调整为4:1。2010年通过的选举法修正案明确了实行城乡按相同人口比例选举人大代表这一重要原则，人们常说的“同票同权”在国家权力机关组成人员的选举中得以实现。十二届全国人大代表的代表名额分配中，不论城市还是农村，城乡均按约每67万人分配1名。
在这次十二届全国人大代表选举实行“同票同权”的过程中，京津沪渝四大直辖市及部分城市化程度较高的沿海省份的代表名额有一定程度的减少，而贵甘豫等农业人口较多省份的代表名额则有增多。
变化不仅于此，在十二届全国人大代表中，来自一线的工人和农民代表延续了上一届的“升势”，达到401名，占代表总数的13.4%，比上届增长5%；而党政领导干部代表比例则进一步降低了近7个百分点。
人民代表大会制度是保证人民当家做主的根本政治制度。党的十八大报告指出，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。
国家行政学院教授竹立家表示，基层代表有着丰富的基层经历，对改革发展、改善民生、维护社会和谐稳定有着最直接、最真实的体会和感受，他们将成为推动解决人民群众最关心最直接最现实问题的重要力量。
为了准备好在审议政府工作报告时的发言，周振波已经多次到农民工聚居的地区调研，流着泪听完工友们的酸甜苦辣。这次他将聚焦农民工居住环境以及子女就学等问题，“其他的问题我还不是太熟悉，我就先从我们这个群体的切身利益开始说起。”
“‘同票同权’闪烁着公平与民主的光辉，是我国政治制度改革行进中的重要标度。”全国政协委员、中国浦东干部学院院长冯俊说，人们期待这些了解实情、掌握民意、能更直接敏锐地反映人民利益和诉求的基层代表们，能带去更多“沾着露水和青草味儿的议案和建议”。
多次当选全国人大代表的郭凤莲对“同票同权”也是举双手赞成，“现在城乡统筹了，城乡选民的政治权利也应该平等。”虽然已是老代表，但66岁的郭凤莲在准备全国“两会”时仍然拿出了当年“铁姑娘”的那股认真劲，准备反映留守儿童、农民教育培训等问题。
各种身份的代表都应符合他的身份结构，工农比例是由我国国情所决定的，在‘同票同权’的条件下，今后应当进一步增加。。
不过，对“同票同权”的理解不应简单停留在城市和农村代表的比例上。这次选举过程中，部分户口在农村的民营企业家也是以农民身份当选全国人大代表的。
在政治运行中，并不一定是农民代表人数越多，越能代表农民的权利，不要苛求代表身份的问题。
不仅要保障农民形式上的平等权，更要保障实质上的平等权。这不能仅仅寄希望于农民代表数额的增加，更要靠执政党自觉保障农民的权利。[2]