标题：土地征收
概念和特征
概念土地征收是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。
土地征收是2004年《宪法》修正后的新词汇。一些文件、报告时常混用“土地征收”和“土地征用”两个概念，主要原因是实践中人们还存有模糊认识，认为二者没有实质区别，只是表述不同。实际上，二者既有共同之处，又有不同之处。共同之处在于，都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。不同之处在于，征收的法律后果是土地所有权的改变，土地所有权由农民集体所有变为国家所有；征用的法律后果只是使用权的改变，土地所有权仍然属于农民集体，征用条件结束需将土地交还给农民集体。简言之，涉及土地所有权改变的，是征收；不涉及所有权改变的，是征用。我国土地征收制度我国实行土地所有权归国家和集体所有的基本制度，《宪法》第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并予以补偿。”[1]从根本大法的高度对土地征收制度进行了确立。相应地，《土地管理法》及《土地管理法实施细则》、《物权法》均对相关制度进行了细节性和可操作性的规定，构建起了我国土地征收制度。法律特征从征收的内涵可见其法律特征：首先，土地征收具有法定性，根据行政合法性原则，必须符合法律和行政法规的规定，遵循一定的法律程序；其次，土地征收具有强制性，征收是国家强制取得他人土地所有权的行为，并不以取得征得被征地人的同意为必要条件；再次，土地征收具有公益性，即土地征收必须符合公共利益。
（一）国家建设征收土地的主体必须是国家，具体来讲就是国家授权县级以上人民政府行使征收权，土地征收本身就是政府的一种具体行政行为，具有明显的行政强制性；
（二）土地征收的目的和前提是为了国家公共利益的需要，并以土地补偿为必备条件；
（三）征收标的只能是农民集体所有的土地。
法律问题
土地是人类社会最重要的财产,土地征收权力作为国家或政府为了实现公共利益而被赋予的一种强制性取得土地的行政权力,实践中其侵犯行政征收相对人,即被征地人权利的现象屡屡发生。为了充分保护被征地人的权利,许多国家都对土地征收的条件、补偿、程序进行了严密规定,并建立了充分、高效的争议解决机制。本文的研究旨在探讨土地征收的理论基础,在分析我国土地征收的问题和特殊性的基础上,借鉴其他国家和地区的土地征收制度,并试图结合我国《土地管理法》的修改,重构土地征收法律制度。本文题为“土地征收法律问题研究”,共分七章。现将主要内容摘要如下:第一章为绪论。首先对土地征收的概念、性质和特征等基本理论进行论述,认为土地征收是国家或政府为了公共利益需要,依法强制转移非国家所有的土地所有权,并给予公平合理的补偿的一种具体行政行为,在行政法学上属于公用征收。土地具有自然特性和社会特性,土地资源的配置可以通过市场和政府得以实现。土地征收作为政府配置土地资源的方式,主要在于满足公共利益需要;对于非公共利益需要的项目用地必须采取市场方式予以配置。围绕土地征收法律关系中的主体:政府、集体经济组织、农民个体、需用地者之间的关系,阐述了权利与权力的关系,一方面只有完整、明晰和有效的权利,才能对权力的行使进行有效的抗衡;另一方面土地所有权作为权利的一种,随着国家运用公权力,逐步落实公共利益需要,必然会受到限制,甚至剥夺。第二章为我国土地征收的历史沿革与现存问题。我国土地征收制度是与每一时期我国国民经济发展需要和发展水平、农民集体土地所有权变革情况相适应的。在计划经济时期,经济发展较为落后,百废待兴,农村土地实行农民集体所有制,土地征收权力运用较为频繁,当时的国家建设大多是国家投资的军事国防、基础设施等,与公共利益是相一致的。在社会主义市场经济时期,投资体制、用工制度、供地制度等发生重大变化,用地主体不再局限于国家投资主体,供地制度也逐步实现市场化,但是农村土地坚持集体所有,土地征收制度依然是农村土地转为国家建设用地的唯一合法渠道,具有高度垄断性。长期以来被征地农民的土地权利弱化、残缺,农村土地和城市土地在权利、使用和管理上一直存在着严重的分立和割据。农民土地权利的这些特性造成我国当前土地征收制度存在不少问题。如土地征收条件概念不清,土地征收补偿标准不科学、过低,土地征收程序不完善,争议解决机制不足等,导致政府滥用土地征收权力,被征地农民权利被严重损害。第三章是土地征收的条件——公共利益。本章首先经分析认为我国当前土地征收条件过泛,不论项目是否为公共利益都可以启动土地征收权,不仅严重侵犯被征地农民的权益,而且有损国家和政府的权威,最终损害公共利益。在对其他国家和地区土地征收条件进行研究的基础上,主张我国土地征收条件应仅限于公共利益,不得随意突破;公共利益具有公共性、直接性、不确定性、相对性和动态性、社会负担性、法定性。在公共利益的界定方式上,可采取概括式与列举式相结合,明确土地征收权力的边界。土地征收条件即公共利益的实际界定方法主要是比例原则的使用,能采用非征收方式取得就不得使用征收,征收的范围必须严格限定公共利益需要,不得随意多征多占;要实现的公共利益必须是具体的、扎根于现实生活生产。第四章是土地征收的核心——补偿。补偿是土地征收制度的核心,有征收必须有补偿。我国当前土地征收补偿以农产值来确定土地补偿费和安置补助费,但是这种以农产值确定补偿费不科学,标准偏低;安置方式单一,抚慰色彩浓,难以保证被征地农民的生活水平不降低;征地补偿安置费管理不到位,拖欠、挪用、截流等现象屡见不鲜。其他国家和地区土地征收补偿均是建立在土地财产权和土地市场的基础上给予完全的市场价格,同时还考虑搬迁费等生活权补偿。我国土地征收补偿应以公平为原则,必须按市场价格进行补偿,补偿以实际发生的物质损失为限。在农民土地产权个体化之前,通过村民自治权和履行民主程序解决补偿费的分配问题。第五章是土地征收程序。现行土地征收程序体现了审批的高位性和用途管制制度,建立了“两公告一登记”和听证程序,但是公共利益认定程序缺失,被征地人知情权、参与权保护不足,征地后期监管缺失,征而未用、多征少用以及补偿费被克扣、挪用甚至贪污的现象严重。在程序也设定土地征收行政程序本身即赋予被征地农民权利,也是维护被征地农民权益的手段之一。因此,本文紧接阐述了土地征收行政程序,具体包括建立公共利益的认定程序、完善参与和听证程序、建立收回权制度等。第六章是土地征收争议的解决机制。权利保护的最终手段就是救济。随着我国经济和社会的发展,现有的土地征收争议解决方式简单、低效、非制度化,难以满足日益纷繁复杂的土地征收争议解决的需要。在其他国家和地区,所有与土地征收有关的争议都可以得到解决,有土地裁判所一样的专门机构解决土地征收争议,解决争议过程中注重双方协商合意解决。建议建立系统的土地征收救济体系,包括完善行政裁决制度,建立专门的土地裁判机构,将裁决的案件范围扩大至所有因土地征收的争议;完善行政监察和土地督察制度,着重监督行政裁决和司法救济没有涉及的行为;完善司法救济,将土地征收行为本身合法性和其中带有抽象行政行为的性质和特点的行为纳入诉讼审查范围。第七章是土地征收相关的制度建设。土地征收制度改革不仅仅是征地制度本身的改革,而是一揽子改革,首先要加强农村土地产权创新,包括集体土地所有权主体的再确认,赋予农户清晰、相对完整、稳定的土地权利,在征地过程中能直接参与协商、谈判;弱化或消除农村土地的保障功能,促进农村集体建设用地土地市场化,为城市经营性建设项目提供土地来源。其次,要重建我国农村土地治理框架,包括改变土地多头管理的局面,实现土地管理机构框架的合理化;协调和统一农村和城市的登记,协调和统一土地及房屋的登记,加强和统一农村土地登记制度。
集体土地征收应遵循的原则
（一）十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的原则；
（二）保证国家建设用地的原则；
（三）妥善安置被征地农民的原则；
工作程序
从具体操作程序进行划分的话，土地征收工作程序分为征地报批前工作程序、征地报批材料组卷和征地批准后组织实施程序三个阶段。第一阶段主要工作有发布《征地前告知书》或者《拟征地公告》、被征地农村集体经济组织和被征地农民签字确认，告知被征地集体经济组织和被征地农民有申请听证权利，向他们送达听证告知书；第三阶段工作主要有组织实施的县级以上人民政府发布征收土地公告、县级以上人民政府土地行政主管部门发布征地补偿安置方案公告，告知被征地农村集体经济组织和被征地农民有申请听证的权利等，其具体程序如下：(一)征地报批前工作程序【征地情况告知】
在征地报批前，市、县国土资源局应当制作《征地告知书》并公告或者直接发布《拟征地公告》，将拟征土地的用途和位置告知被征地的农村集体经济组织和农户。[2]
《征地告知书》或《拟征地公告》由国土资源所负责在被征地土地所在地的村内张贴。在有条件的地方，市、县国土资源局应当将《征地告知书》在互联网上发布、在当地电视台播出。张贴、发布或者播出《征地告知书》的过程，应当进行摄像和录像，取出的照片和视频资料要妥善保存备查。《征地告知书》不得泄露国家秘密。
【征地调查确认】
在征地报批前，市、县人民政府土地行政主管部门应调查核实拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、规格和数量等，据实填写《征地调查结果确认表》，并经被征地的农村集体经济组织、被征地农户以及地上附着物所有人盖章和签字予以确认。[2]
【函告征地情况】
市、县人民政府土地行政主管部门将被征地农村集体经济组织和被征地农户确认的拟征地的权属、种类、面积和有审批权的人民政府等情况函告同级劳动保障部门。同级劳动保障部门及时确定被征地农民社保对象的条件、人数、养老保险费的筹资渠道、缴费比例，并函告同级国土资源局。
【征地听证告知】
在征地报批前，市、县国土资源局应当制作《听证告知书》，将拟征土地的补偿标准、安置途径、当地劳动保障部门确定的被征地农民社保对象的条件、人数、养老保险费的筹资渠道、缴费比例等内容，告知被征地农村集体经济组织和被征地农民，并告知被征地的农村集体经济组织和被征地农民对补偿标准、安置途径和社保措施享有申请听证的权利。《听证告知书》由市、县人民政府土地行政主管部门负责在被征地土地所在地的村、组张贴并告知被征地农民。
【组织征地听证】
在征地报批前，被征地集体经济组织和农户就征地补偿标准和安置途径申请听证的，市、县人民政府土地行政主管部门应当组织听证。涉及社会保障有关事项的，邀请劳动保障部门参加。举行听证的，应当制作《听证笔录》和《听证纪要》，全面准确地反映当事人的意思。确有必要的，应当对征地补偿标准和安置途径进行必要的修改和完善。被征地农村集体经济组织和农户自愿放弃听证的，应当填写《听证送达回执》。[3](二)征地报批材料组卷按要求逐级上报有批准权限的人民政府审批。[4]
【文字材料】
1．省辖市人民政府建设用地请示文件
2．省辖市人民政府建设用地审查意见（附土地开发建设整体方案及控制性规划；涉及划拨供地的，附划拨用地项目名单）
3．县（市）人民政府建设用地请示文件
4．县（市）人民政府建设用地审查意见（附土地开发建设整体方案及控制性规划，其中涉及划拨供地的，附划拨用地项目名单）
5．建设用地项目呈报材料“一书三方案”
6．征地告知、确认、听证有关材料
7．补充耕地验收文件和市、县国土资源行政主管部门关于资金来源情况的说明
8．缴纳新增建设用地土地有偿使用费承诺函（加盖市、县财政部门印章）
9．占用林地的，应当先办理占用林地审核手续
10．现场踏看表（见附件4）及影像资料
【图件材料】
1．建设用地勘测定界图和勘测定界技术报告书
2．城市建设用地规模控制图（可用A4局部彩图，加盖报文的市、县国土资源行政主管部门印章或规划审核章）
3．拟占用土地1∶1万分幅土地利用现状图（标注占地位置并加盖报文的市、县国土资源行政主管部门印章）
4．补充耕地位置图（在1∶1万分幅土地利用现状图上标注并加盖报文的市、县国土资源行政主管部门印章）(三)征地批准后组织实施工作程序【发布征收土地公告】
征地经依法批准后，被征土地所在地的市、县人民政府应当自收到征地批准文件之日起10个工作日内，在被征收土地的村内张贴《征收土地公告》[5]。该公告应当包括下列内容：
(1)征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途;
(2)被征用土地的所有人、位置、地类和面积;
(3)征地补偿标准、农业人员安置途径、社保情况;
(4)办理征地补偿登记的期限和地点。
【办理征地补偿登记】
被征地农村集体经济组织、农村村民、地上附着物产权人或者其他权利人应当在《征收土地公告》规定的期限内，持土地权属证书等有关证明材料，到《征收土地公告》规定的地点，办理征地补偿登记手续。
【发布征地补偿安置方案公告】
市、县人民政府土地行政主管部门根据批准的《征收土地方案》和补偿登记资料，在发布《征收土地公告》之日起45日内，以被征地农村集体经济组织为单位制定《征地补偿安置方案公告》并在被征收土地的村内张贴。该公告当包括下列内容：[6]
(1)本集体经济组织被征收土地的位置、地类、面积、地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口和数量;
(2)土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式;
(3)安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式;
(4)地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式;
(5)社保费用的筹集方法、缴费比例和办法;
(6)其他有关征地补偿、安置的具体措施。