标题：法规
汉语词语
基本信息【词目】法规
【拼音】fá guī  
【英译】
[Law] Laws and regulations; An enactment; A rule of law; An ordinance; A statute; A prescription; Legislation 
【基本解释】
[Law and regulations;Ordinance] 泛称法律、条例规章等详细解释《人民日报》1982.3.15：“近几年来，我国除了刑法、刑事诉讼法等基本法以外，又有不少全国性的和地方性的法规陆续公布。” 柯岩 《奇异的书简·船长》：“他重新挺起了胸，点燃了深夜的灯，通宵达旦地啃起了《海上保险》、《国际海商法》、《海上救助》和各种国际航运法规，各国港口资料来了。”
法规名词
概念法规指国家机关制定的规范性文件。如我国国务院制定和颁布的行政法规，省、自治区、直辖市人大及其常委会制定和公布的地方性法规。省、自治区人民政府所在地的市，经国务院批准的较大的市的人大及其常委会，也可以制定地方性法规，报省、自治区的人大及其常委会批准后施行。法规也具有法律效力。法律位阶从高到低依次分为： 
中华人民共和国宪法 由全国人民代表大会制定并修改基本法律由全国人民代表大会制定并修改，如刑法其他法律（或称：一般法律或普通法律，是指“除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”） 由全国人民代表大会常务委员会制定并修改行政法规由国务院制定并修改地方性法规由各省、直辖市以及省政府所在的市和国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常委会制定并修改，不得与最高法规相冲突。自治条例由民族自治地方的人民代表大会制定并修改，部门规章由国务院各部、委、总局、局、办、署经国务院批准制定的一种在本部门管辖范围内有效的低层次法律，与地方性法规、自治条例的法律地位是平等的。冲突解决由于存在普遍性和局部性的问题，在法律的适用上，如果部门规章和地方性法规有冲突，虽然从下位法服从上位法的原则出发，应当优先适用地方法规，但是司法实践中需要提请国务院裁定适用问题。部门规章之间的冲突也需要国务院裁定解决。地方政府的立法权一般地方的立法权主要包括：
制定和变动地方性法规
制定和变动地方性法规，是一般地方的首要的和主要的立法权，是一般地方的最主要的常规性立法权。这一权力的法定来源主要是宪法、地方组织法和立法法的直接确定。行使这一权力所产生的地方性法规，在法的体系中位于宪法、法律和行政法规之下，但它对贯彻实施宪法、法律和行政法规，有积极而行之有效的作用。同时，地方性法规也是一般地方解决本地具体问题的主要的法的形式。一般地方的立法主体，主要就是通过制定和变动地方性法规来实现对本地重大事项的法的调整。 
地方性法规立法权的归属，经历了一个发展过程。1979年7月，五届全国人大二次会议通过的地方组织法俨然规定：省级人大及其常委会享有地方性法规制定权。自此，揭开了中国地方立法改革、立法体制改革以至整个立法实践和立法理论改革的序幕。地方性法规和地方性法规立法权，成为中国立法理论和实践的非常重要的概念和事物。经过一段时间的发展，可以行使地方性法规立法权的地方进一步增多。根据现行宪法、地方组织法和立法法的规定，可以制定和变动地方性法规的国家机关是：省、自治区、直辖市、较大的市（省和自治区政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市）的人大及其常委会。 
制定和变动地方性法规作为一般地方的最主要的立法活动，宪法、地方组织法和立法法对它的进行，规定了明确的限制性条件和保障制度。其一，地方性法规要根据本行政区域的具体情况和实际需要制定，不得同宪法、法律和行政法规相抵触。省级以下的地方性法规还不得与省级地方性法规相抵触。其二，省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定地方性法规，要报全国人大常委会和国务院备案；较大的市（省、自治区政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市）的人大及其常委会制定地方性法规，要报省、自治区人大常委会批准，并由后者报全国人大常委会和国务院备案；报请批准的地方性法规如不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触，应当予以批准。其三，地方性法规可以就法定事项范围做出规定，不得就应当由法律或行政法规规定的事项做出规定。其四，全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的地方性法规，地方人大有权改变或撤销它的常委会制定的不适当的地方性法规。
制定变动地方政府规章
制定和变动地方政府规章，是一般地方立法又一项常规性立法权。这一权力的法定来源是地方组织法和立法法的直接确定。有权制定和变动地方政府规章的主体，是省、自治区、直辖市、较大的市（省、自治区政府所在地的市、经济特区政府所在地的市和经国务院批准的较大的市）的人民政府。这些地方政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规制定规章，自治区和自治区政府所在地的市的政府，还可以根据本自治区的自治条例和单行条例制定规章。为保障地方政府规章的制定和变动，得以正确、慎重地进行，地方政府规章应当报国务院和本级人大常委会备案，较大的市（省、自治区政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市）的政府规章，应当同时报省、自治区人大常委会和政府备案；国务院有权改变不适当的地方政府规章，地方人大常委会有权撤销本级政府制定的不适当的规章；省、自治区人大常委会和政府有权撤销下一级政府制定的不适当的规章。地方政府规章与国务院部门规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。 
地方政府规章低于宪法、法律和行政法规，与国务院部门规章具有同等效力。它是中国法的形式或渊源体系中最低的一种法的形式或渊源，但它的数量多，调整范围大，规范具体，对贯彻实施宪法、法律、行政法规和省级地方性法规，有积极而行之有效的作用。它同地方性法规一起，为实现各有关地方的立法调整，发挥着重要作用。地方政府在依法实施本地行政工作过程中，更赖地方政府规章。
（三）根据授权立法
同其他方面或立法主体相比，一般地方根据授权可以行使的立法权，来源和种类更多些。包括：其一，全国人大及其常委会根据实际需要将应当由法律规定的事项，授予省、自治区、直辖市人大或其常委会制定地方性法规的权力。这种立法权调整的事项，一般不涉及国家主权、刑事法律制度、公民基本政治权利和人身自由权利、司法制度等方面的事项。其二，全国人大或其常委会根据实际需要，授予没有地方性法规制定权的地方人大及其常委会制定法规的权力，授予没有规章制定权的地方政府制定规章的权力。其三，有地方性法规制定权的地方人大及其常委会根据实际需要，将应当由地方性法规规定的事项授予本级政府制定规章的权力。被授权机关必须严格按授权目的和范围行使该项权力，不得将该项权力转授给其他机关。这些年来，地方国家机关根据授权所进行的立法对该地法制和多方面事业的发展，发挥了重要作用。 
立法法产生后，情况发生变化。根据立法法的规定，授权立法权今后通常仅存在于全国人大及其常委会授权国务院立法或授权经济特区立法的情况下。这就是说，今后一般地方立法通常不存在授权立法问题了。但一般地方立法已存在的授权立法权，立法法也未予撤销，因而继续有效。
（四）其他
一般地方立法权还包括一定的立法监督权在内。这种立法监督权主要表现在上述地方人大有权改变或撤销它的常委会制定的不适当的地方性法规，地方人大常委会有权撤销本级政府制定的不适当的规章，省、自治区政府有权撤销下一级政府制定的不适当的规章。还表现在授权机关有权撤销被授权机关制定的违背授权要求的法规或规章，必要时还可以撤销授权。 
需要指出，由于地方立法制度尤其是立法权限划分制度和地方人大会议制度等还有待完善，在现时期一般地方立法实践中，绝大多数地方性法规是由人大常委会制定的，只有很少的地方性法规由地方人大人制定。这种由人大常委会包揽地方立法权的现象，亟待转变。民族区域自治法1984年颁行的《民族区域自治法》在“序言”中规定：“《中华人民共和国民族区域自治法》是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律”，这意味着《民族区域自治法》的修改权限应归属于全国人民代表大会，全国人大常委会“在全国人民代表大会闭会期间”可以对全国人民代表大会制定的《自治法》进行“部分补充和修改，但不得同该法律的基本原则相抵触”。但要特别要予以指出的是：《自治法》在“附则”中明确规定了其修改通过程序：“本法由全国人民代表大会通过”，这也就是说，这一法律约定了即便全国人大常委会有权修改《自治法》，也必须由全国人民代表大会通过方为有效。
自治条例和单行条例作为较为特殊的地方性法规，其批准和备案制度远远高于一般性法规。但在《立法法》第六十九条的规定中可以发现，自治条例和单行条例“不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和《民族区域自治法》的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定”。这意味着《自治法》关于“上级国家的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行”的自治权不能完全被列入自治条例和单行条例，即自治条例和单行条例没有变通权只有停止权。在这里自治权被部分的侵害和剥夺了；其二，全国人民代表大会常务委员会在批准自治条例和单行条例时要依据行政法规来审查其合法性，这表明全国人大常委会的立法权也被部分侵害和剥夺了；其三，由于自治州和自治县的自治条例和单行条例需报其所在省、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效，而依据我国现行宪法和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，省和直辖市的人民代表大会及其常务委员会并没有自治条例和单行条例的批准权，自治法实际上赋予了他们以批准权，而批准权的获得又意味着部分立法权的获得。行政法规作出规定（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项； 
（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。 
应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。第一部法规1950年4月13日经中央人民政府委员会第七次会议通过《婚姻法》，同年5月1日开始实施，是新中国成立后出台的第一部具有基本法性质的法律。新中国第一部法规《婚姻法》诞生。
【法律与行政法规的不同】
《立法法》 第八条
下列事项只能制定法律： 
（一）国家主权的事项； 
（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权； 
（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度； 
（四）犯罪和刑罚； 
（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚； 
（六）对非国有财产的征收； 
（七）民事基本制度； 
（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度； 
（九）诉讼和仲裁制度； 
（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。 
第九条
本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。行政法规作出规定（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项； 
（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。 
应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。人类最早工业安全法规1765年，从瓦特发明蒸汽机开始，引起了工业革命，人类从家庭手工业走入了社会化工业。从此，工业事故不断升级，生产安全问题日益突出。当时，常常发生的锅炉爆炸事故，成了社会的很大难题。1815年，伦敦发生了惨重的锅炉爆炸事故，为此，英国议会进行了事故原因调查，之后开始制订了有关的法规，并创建了锅炉专业检验公司。但是，这还不是人类最早的安全法规。国际植物命名法规国际植物命名法规(International Code of Botanical Nomenclature, ICBN)是专门处理化石或非化石植物（包括高等植物、藻类、真菌、粘菌、地衣、光合原生生物(protists)以及与其在分类上近缘的非光合类群）命名的法规，由国际植物学会议(International Botanical Congress, IBC)制定。
最近几十年来，国际植物学会议每六年举办一次，每次都会对国际植物命名法规进行修订，推出新版的法规。最新的法规是2005年7月第十七届国际植物学会议（在奥地利维也纳举办）通过的“维也纳法规”(Vienna Code)。法规冲突的原因何在？随着立法进程的加速，立法数量的增多，法规“打架”式的立法冲突已经成了立法过程中不可避免的问题。最近“强制婚检”就遭遇法规“打架”。据《中国青年报》7月26日报道，黑龙江强制婚检争议再现法律冲突，黑龙江卫生部门将新的《母婴保健条例》下发全省各地市县卫生行政部门。据悉，黑龙江省人大常委会修订了本省的《母婴保健条例》，保留了有关强制婚检的内容，但黑龙江省民政部门则认为：新修改的《黑龙江省母婴保健条例》与《婚姻登记条例》发生了冲突。 
显然，《黑龙江省母婴保健条例》作为地方性法规，将提交婚前医学检查证明作为办理结婚登记的必要条件是不合适的，属于越权立法。国务院颁布的《婚姻登记条例》的法律效力要高于黑龙江省人大常委会制定的地方性法规，所以黑龙江省的《母婴保健条例》不得违背国务院的行政法规。按照《立法法》规定，该省在对《黑龙江省母婴保健条例》进行修改时，发现《黑龙江省母婴保健条例》中关于强制婚检的规定与国务院制定的行政法规相悖时，该省人大常委会应当及时予以修改或废止。另外，《母婴保健法》规定要婚检，而且规定了婚检的具体项目和内容，而新的《婚姻登记条例》没有提及婚检的要求。按照法律的层次，《母婴保健法》是全国人大常委会正式颁布的法律，而《婚姻登记条例》不过是国务院的行政法规，其法律的层次、级别都低于《母婴保健法》。可以说，这次黑龙江强制婚检风波折射了尴尬的法律冲突局面。 
上位法和下位法的冲突，直接导致的后果是法律体系的混乱和法律适用的困惑。笔者认为，上位法和下位法的冲突其实是立法领域的一种经常发生的违反《立法法》的违法现象，因而必须从预防和遏止立法违法的高度对待上位法和下位法的冲突问题。根据不同规范性法律文件的效力位阶，上位法和下位法的冲突主要体现在以下几个方面： 
1．法律、行政法规、地方性法规与宪法的冲突，宪法是最高效力等级的上位法，一切法律、行政法规、地方性法规都不得与宪法相抵触； 
2．行政法规、地方性法规、规章、行政规范性文件与法律的冲突； 
3．地方性法规、规章、行政规范性文件与行政法规的冲突； 
4．规章、行政规范性文件与地方性法规的冲突，国务院各部委制定的规章主要关注的是本部门在全国的整体利益，而地方性法规主要关注本地区的利益，两者非常容易发生冲突； 
5。行政规范性文件与规章的冲突； 
6．全国人大常委会制定的基本法律以外的其它法律与全国人民代表大会制定的基本法律之间的冲突； 
7．下级人民政府或者行政机关制定的规章或者行政规范性文件与上级人民政府或行政机关制定的规章或者行政规范性文件之间发生的冲突；等等。 
以上各种冲突均属于下位法与上位法的冲突范畴。《立法法》根据法律生效的时间、法律适用的对象和法律制定主体的不同，规定了在上位法和下位法互相冲突时的法律适用的原则——下位法服从上位法的原则，亦即当不同等级的主体制定的法律发生冲突时，等级高的主体制定的法的效力高于等级低的主体制定的法。例如，宪法的效力高于法律的效力，法律的效力高于行政法规的效力，行政法规的效力高于地方性法规的效力，地方性法规的效力高于地方政府规章的效力，等等。当然，对下位法服从上位法原则要全面理解，所谓“下位法服从上位法”是指当下位法的规定与上位法的规定相冲突时的适用原则，而不是指上位法没有规定的，下位法就不能规定。需要指出的是，下位法必须服从上位法原则并不意味着以制定下位法为主的地方立法无所作为，更不意味着地方立法可以完全照抄照搬上位法。照抄照搬上位法的地方立法现象，实际上是一种立法不作为的官僚主义作风，势必导致立法随意性过大，下位法冗长繁杂，缺乏地方特色，影响立法质量。地方立法要力戒照抄照搬上位法。 
在法律适用方面，根据法制统一原则，《立法法》规定了上位法优于下位法的法律适用规则，这意味着当下位法的规定不符合上位法时，法院原则上应当适用上位法。另外，当冲突规范所涉及的事项比较重大、有关机关对是否存在冲突有不同意见、对应当优先适用的法律规范的合法有效性持有异议或者按照法律适用规则不能确定如何适用时，原则上应依据《立法法》规定的有关程序逐级报请有关机关裁决。法律、行政法规或者地方性法规修改后，其实施性规定未被明文废止的，法院在适用时应当区分下列情形：实施性规定与修改后的法律、行政法规或者地方性法规相抵触的，不予适用；因法律、行政法规或者地方性法规的修改，相应的实施性规定丧失依据而不能单独施行的，不予适用；实施性规定与修改后的法律、行政法规或者地方性法规不相抵触的，可以适用。 
如何解决上位法和下位法的冲突问题?首先要注意从立法技术方面避免上位法和下位法的冲突。一方面，上位法的制定不宜原则性过于宽泛，弹性不宜过大，立法用语要避免暧昧模糊。另一方面，下位法的制定要以服从上位法为前提，同时要凸显一定的地方特色和立法创新色彩，不能完全照抄照搬上位法。其次，要完善相关的备案审查制度，要在法律法规备案时审查是否存在上位法和下位法的冲突问题。笔者认为，对备案制度不宜作过于狭隘的理解，备案不仅仅是一种登记、存档的形式上的备份，还应包括内容上的审查。因此，备案和审查应紧密联系，要附带审查是否存在上位法和下位法的冲突问题，否则备案制度就容易流于形式而无任何实际意义。下位法的备案其实是预防上位法和下位法冲突的一个有效机制。根据《宪法》、《立法法》和《地方组织法》的有关规定，地方性法规、自治法规必须报全国人大常委会和国务院备案，地方政府规章必须报国务院备案。接受备案的机关在必要时可以审查下级立法主体报送的规范性法律文件，督查上位法和下位法的冲突问题。此外，要重视法院对地方性法规、规章等下位法的司法审查，充分发挥司法审查在解决上位法和下位法冲突问题方面的积极作用。司法是维护社会正义的最后一道防线，同时也是维护立法正义的重要防线。司法裁决的权威性、中立性和专业性，决定了法院是审查、判断、选择和解决法律规范冲突的理想机构。我国最高人民法院有权力解释法律。最高人民法院对法律的解释效力虽然低于全国人大常委会对法律的解释效力，但以立法工作为主的全国人大常委会实际上很少行使法律解释权，因而事实上最高人民法院已经成为法律最经常、最权威的解释机关。当下位法与上位法发生冲突时，最高人民法院有权进行合法性审查，有权通过司法解释法律判定下位法违反上位法而使之失效。笔者认为，除了最高人民法院以外，还应赋予地方各级法院一定的下位法司法审查权，地方各级法院有权审查并裁决本级政府及其所属职能部门发布的决定、命令等行政规范性文件是否与上位的法律、行政法规、地方性法规、规章相冲突。 
为维护法制统一，法院在审查政府部门具体行政行为的合法性时，应当首先对下位法是否符合上位法进行判断。若发现下位法与上位法相抵触，应当依据上位法认定被诉具体行政行为的合法性。 
“和谐”是立法体系的关键词。希望黑龙江“强制婚检”引发的法律法规“打架”现象，能够敲响警惕立法违法和立法和谐的警钟，希望有关部门从维护法制统一和立法和谐的高度解决上位法和下位法的立法冲突问题。