标题：城乡二元体制改革
简介
     城乡二元体制是从计划经济时期一直到今天还没有根本改变的城乡分割  城乡二元体制改革状况，包括：城乡两种政策、户口一分为二、生产要素流动阻滞、农民地位长期低下等一种不平等现象。目前，城乡二元分割分治局面尚未完全打破，特别是受户籍等计划经济体制的影响，广大农民还不同程度地被束缚在土地上、禁锢在农村中，城乡资源要素流动受到限制，资源配置效率低下，影响城乡经济社会协调发展。
国有企业体制和城乡二元体制是社会主义计划经济体制的两大支柱。改革开放30年来，国有企业体制改革已经取得重大进展，但城乡二元体制实质上未被触动。农村家庭承包制虽然是改革初期的重大制度创新，但它是在城乡二元体制继续存在的前提下推行的。当前，要完善社会主义市场经济体制、加快城镇化、发展农业生产、提高农民收入和缩小城乡收入差距,应当着手进行城乡二元体制改革。一旦城乡二元体制改革取得突破性成就，必将促进国民经济的持续健康发展。
城乡二元体制改革-历史

中国的计划经济体制实际上有两个重要支柱：一是政企不分、产权不明的国有企  城乡二元体制改革业体制，二是城乡分割，限制城乡生产要素流动的城乡二元体制。这两个支柱，支撑着整个计划经济体制的存在和运转。 
城乡二元结构自古就有。从宋朝算起，至今已有一千年以上的历史。但以前尽管有城乡二元结构，却没有城乡二元体制。如清朝“关内”人“闯关东”，山东的农民可以到东北的城镇中做学徒，当店员，开店，办作坊，购房建房；山东的城里人也可以到东北乡村租地、种地、购房购地、建房；人们在城乡之间可以自由迁移。这种情况一直维持到20世纪50年代前期。 
从20世纪50年代后期起，由于计划经济体制的确立，户籍分为城市户籍和农村户籍，城乡二元体制形成了，城乡也就被割裂开来了。从这时开始，城市和农村都成为封闭性的单位，生产要素的流动受到十分严格的限制。在城乡二元体制下，广大农民被束缚在土地上、禁锢在农村中，城市居民和农民的权利是不平等的，机会也是不平等的。在某种意义上，农民处于“二等公民”的位置。 
城乡二元体制改革
中国的经济体制改革是从农村家庭承包制的推行开始的。农村家庭承包制调动了农民的生产积极性，并为乡镇企业的兴起创造了条件。但实行农村家庭承包制只否定了城乡二元体制的一种极端的组织形式(人民公社制度)，而没有改变城乡二元体制继续存在的事实，城乡依旧隔绝，两种户籍制度仍然存在。
从1984年中共十二届三中全会以后，改革的重心从农村转向城市，国有企业体制的改革成为全社会关注的热点。直到现在，国有企业体制一直不断地进行改革。通过国有企业的股份制改造和国有资产的重组，这方面已经取得了很大成绩。需要进一步做的，是深化垄断行业的改革以及加快建设国有资本经营预算制度。然而，计划经济体制的另一个重要支柱，即城乡二元体制，却基本上未被触及，至今只能说“略有松动”而已。这里所说的“略有松动”，主要表现于农民可以进城务工，可以把家属带进城镇，城市中的企业可以到农村组织农民生产(如采取订单农业形式)等等。但这些依然是在城乡二元体制存在的条件下实现的，其成果十分有限。
城乡二元体制改革-体制本质

对于城乡二元体制的本质，每个人从不同的角度也许都能得出答案。城乡二元体制，是指在国家主导下，在限制人口流动的户籍制度的基础上建立的一个对社会资源区域间（城乡）分配不均的制度。
城乡二元体制改革-体制弊端
造成了内需增长的严重阻碍城乡隔离的二元经济体制带来的主要问题，首先是造成了内需增长  城乡二元体制改革的严重阻碍。本来农民大量和源源不断地进入非农产业，极大地提高了劳动的配置效率和劳动生产率，成为供给和经济爆发性持续增长的源泉。相应的，农民市民化和其赡养人口的城镇化也提供了内需增长的强劲动力，二者形成了相互推动的平衡发展。但是我国1.5亿农民工及其赡养人口的实际收入水平却大大低于城镇居民，农民工在提供了巨大的廉价劳动力的同时，又很少分享城市化的成果和文明，这是我们依赖外部需求的主要原因。农民工及其家属不能市民化其次是农民工及其家属不能市民化，也进一步扭曲了产业结构和人力资本结构。由于农民工绝大部分是在第二产业就业，召之即来，挥之即去，企业基本上不考虑劳动力的供给以及劳动力再生产和繁衍的教育及培训费用，很多地方完全依赖和满足于对中青年劳动资源的近乎掠夺性的开发和使用。廉价劳动力在长时期的近乎无限共给，阻碍了企业和产业的技术提升与升级换代。工业初期化的成本优势没有随着城市化发展，使人力资本的相应提高逐步转变为技术优势和品牌、渠道优势。同时，由于农民工家庭不能市民化，劳动就业极大地依赖于制造业和建筑业的行业景气。第三产业的发展受到严重阻碍，而后者本来是随着现代化进程吸收劳动就业的主要领域。资源的逆向配置其三是资源的逆向配置。由于农民工不能市民化，使其储蓄基本上是汇回原籍乡村，赡养父母、养育子女以及在乡村建房置业，以备失业还乡。这样，在亿万农民已经、正在和必将会逐步离开的地方，又在不断修好房建新村，而在他们已经就业和还会不断进入的城镇却无房可有可居。同时，1亿多农民工及其后续者的离乡不离土、离家不移家，影响了农民土地资源的合理利用和规模经营，阻碍了减少农民、富裕农村的现代化正常进程。城市化建设的畸形发展其四是城市化建设的畸形发展。由于城市发展并不考虑已经就业的农民及其家  城乡二元体制改革属，城市化建设出现了围绕少数城市居民自我循环的高端化发展。大楼大街大广场大住宅的发展脱离了我国的土地等资源禀赋和人均实际负担能力，城市办公和居住条件甚至超过了人均GDP是我们5倍10倍以上的台湾地区、香港特区乃至韩国、日本、新加坡等国家。 
由于农民工及其家属并未真正离土从而放弃乡村的土地和宅基地的占用，国家为保基本农田的红线，不得不严格控制城市化和工业化对土地的巨大需求，造成城市的供地的制度性稀缺，进而大大推高了城市地价和房地产价格。这样导致在高房价面前，不仅农民工望洋兴叹，就连城市中下层居民也望而却步，致使城市化的成本和门槛越垒越高。农民工及其家属不能逐步融入城镇最后是农民工及其家属不能逐步融入城镇，还带来了一系列的社会和伦理道德问题。由于农民工基本上是中青年人，他们往往夫妻分居、家庭分离，其漂移的第二代在城乡文明交错的冲击和夹缝中长大，教育环境差和不稳定，有巨大的身份认同危机。这个人数不断迅速增加的庞大社会阶层，长期处在流动的困惑和焦虑的状态，是社会和谐稳定的一大隐患。
城乡二元体制改革-改革原因

经济社会方面城乡二元体制改革
改革开放以前，严格的户籍管理制度与人民公社体制结合，在为工业化低成本汲取农业剩余和保持工业部门的低工资成本进行资本积累、防止农业剩余劳动力冲击城市和工业发展秩序，按计划推行工业化发挥了重要作用。 
但是我国的工业化发展模式是一种比较极端的模式，它同城乡二元体制紧  城乡二元体制改革密结合，一开始就伴随着许多不可克服的矛盾，如公平与效率的矛盾、积累和消费的矛盾、农业和工业的矛盾。所有这些矛盾都制约着中国经济社会的进一步发展。再有，城乡二元体制还具有许多明显的负面功能。后果之一就是工业化与城市化的脱离，城市化逐步滞后于工业化和经济的发展。而且，政府通过计划经济体制和组织手段，人为地将城市和农村划分为两个在经济和社会领域地位不平等的利益集团，割断了城乡间经济的、社会的自由交流。这使国内统一市场难以发育，使城乡差距不断拉大。 
改革开放以后，城乡二元体制越来越不适应改革发展的需要，而且它弊端也日益显现。 
过去那种通过户籍登记和管理对农村人口流动进行严格限制的制度成为经济发展的阻碍，使得城乡差距状况进一步恶化。根据今年国家统计部门公布的数据，我国的城乡居民收入差距达到历史性的3.33：1。改革城乡二元体制已成为形势发展的必要。 
法治和社会公平方面从这一方面说，城乡二元体制是绝对不具有正当性的。一方面，它严重侵犯了城乡居民的迁徙自由；另一方面，它严重侵犯了农民的社会经济权利。城乡二元体制造成了严重的社会不公平，可以说它的存在是我国人权状况长期得不到改善的原因之一。
城乡二元体制改革-三种误解

在城乡二元体制改革过程中，有必要消除以下三种误解：城乡二元体制改革将导致社会的不稳定城乡二元体制改革
有人认为，农民一旦大批进入城市，生活方式变更，城市生活设施建设又跟不上，反而会引起他们不满，有些人又想回到乡下去，社会不就不稳了吗？ 
有这种看法的人多半是不了解实际情况。在城乡 
二元体制改革过程中，农民是迁进城市，还是回乡，是由本人决定的。体制的改革只是提供了更多的机会供农民选择。问题的关键在于农民（不管是进城的还是留在农村的）的利益是不是增加了。如果农民的近期利益和长期利益都能通过城乡二元体制改革而增加，那么，社会将走向稳定而不会导致动荡。阻碍城市经济发展有人认为，城市经济的发展毕竟是最重要的，而在现阶段着手城乡二元体制改革，很可能会加重城市的负担，这样，不仅城市经济的改革和发展受阻，而且农村经济的改革和发展也会受连累。因此，不如暂时把这一改革搁置一下，一心加快城市经济的改革和发展，等到城市的经济实力增强了，城市就有较多的力量来帮助农村发展。 
这种看法并不正确。在城乡二元体制下，中国的工业化是以牺牲农民利益为代价的。如今已到了城市回馈农村的时候了。让农民充分享受改革发展的成果将大大促进内需的增长，这对于城市经济的发展是绝对有利的。因此，城乡二元体制的改革只会推动城市经济的改革与发展，而不会变成阻力。要把农村变成城镇，把农民变为职工有人认为，城市就是城市，农村就是农村；工人就是工人，农民就是农民。城乡二元体制改革以后，农村就会逐渐不存在了，农民也就逐渐消失了，这样，岂不是用消灭农村和农民的方法来强制性缩小城乡差别吗？这对中国经济是祸还是福，还不得而知！ 
其实，城市和农村的差别不会因城乡二元体制的破除而消失，工人与农民在职业或社会劳动分工方面的区别也不会因此消失。改革城乡二元体制所需要消除的是对城乡之间生产要素流动的人为障碍，以及两种户籍之下市民和农民的不平等待遇，从而就能导致城乡之间的差距缩小。这一切对国民经济发展只会产生积极的结果。
城乡二元体制改革-途径模式

改革社会资源分配近年来，城乡二元体制已经开始有了松动的迹象，特别是户籍制度，很多地方都在尝试改革。例如，云南省深化户籍制度改革，宣布取消“非农业人口”、“农业人口”的 “二元制”户籍登记管理模式，实行“一元制”模式，统称为居民户。 
正如北京大学教授张千帆所说，任何松动城乡二元体制的措施都有积极的意义，现在一些地方开始推进户籍改革，逐步取消至少是形式上的城乡身份区别，可以说是启动了改革的第一步。但在同时我们也应该看到目前的地方户籍改革，大都局限于取消形式上的户籍歧视，即户籍登记上体现的城乡不同身份，而实质上的户籍歧视是指根据户籍身份产生的各种差别待遇，如社会福利、医疗保险、基础教育等，“实质歧视的取消显然还有待时日”。 
户籍制度改革本身并不复杂，但户籍制度背后的相关社会经济政策，以及由此产生的社会利益分配格局却是错综复杂的，单靠统一城乡户口登记制度，不足以完全改变中国城乡二元经济结构的现实。 
有些地方政府把城乡二元体制的改革简单地理解为户籍改革，其实真正的城乡二元体制的改革，不仅应该是户籍登记的变更，不能停留在一纸文件、一项规定，更应该通过一系列彻底的社会经济政策，赋予农民平等的国民待遇、同等的社会保障权利和利益分配机制，最终改变城乡居民的身份差别。从这个意义上讲，城乡二元体制改革的重点不在户籍登记制度，而在于增加农民的福利和公民权利。 
循序渐进式的改革随着各地户籍改革的陆续进行，我国可以在短时间内完成城乡二元体制改革吗？可以规定一个硬性的推进时间表吗?答案是否定的。 
从理论上说，我国中央集权式的政治体制使得国家在与一般社会群体的利益博弈中占据优势地位，但既得利益集团的刚性利益需求和国家职能的转变，对社会资源的分配制度调整不可能采取“休克疗法”。 实际上，城乡二元体制的改革极其复杂，牵涉面非常之大，其细微改革也会产生深远的影响。因此，城乡二元体制的改革是不可能一蹴而就。 
再者，我国幅员辽阔，人口总量太大，地区分布也不均衡，加之城乡差距、地区差距明显，发展极不平衡，各个城市的现有社会资源也是参差不齐。因此在户口迁移政策以及其他相关政策的调整方面，必须从各地的不同情况出发，特别是城市的综合承受能力，给地方一定的自主权。比如，对北京、上海、天津、广州、武汉等人口压力较大的特大城市，应允许其在一定时期内继续实行适度从紧的户口迁移政策，有计划、分步骤地满足群众的落户愿望，防止人口过度膨胀。但这不能也不应该成为消极改革的借口，因为这些城市作为政治权力调配国内大量经济文化社会资源的典型代表，其存在本身就是畸形的。如果国家不对其他地区实行积极弥补政策，这样的城市在“马太效应”影响下其人口压力必然越来越大。 
虽然说城乡二元体制的改革必然采取渐进式的改革模式，但这也并不表明其改革就可以遥遥无期。从某一方面来讲，三中全会间接地给我们指明了方向。三中全会把“农村经济体制更加健全，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立”作为到2020年农村改革发展基本目标任务之一。我们有理由期待：城乡二元体制必然在此之前能够取得突破性的进展，得到实质性的改革。
城乡二元体制改革-改革建议
允许农村承包土地使用权流转农村土地承包制是中国经济体制改革初期最重要的、也是最有成效的改革成果。中国广大农民20多年来能够解决温饱问题，承包制功不可没。但20多年来的实践同样表明，土地承包制存在着明显的局限性，而且这种局限性越来越突出。 
但在目前的情况下，取消农村土地承包制是不可行的。这不仅是因为，这样做可能会引起农村社会的巨大动荡，影响社会稳定；而且，如果取消农村土地承包制，还找不到合适的制度上的替代物。 
目前可行的做法是：坚持农村基本经营制度，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场。也就是说，可以在农村土地承包制不变的条件下，农民根据自愿原则，实行承包土地使用权的流转，尤其是采取转包、租赁、土地使用权入股等方式，促进规模经营，并发展农民专业合作组织和农业产业化经营。此外，还可以试行“土地银行”经营方式，即外出务工的农民，或家中缺少劳动力的农户，把所承包的土地存入农村信用社，按年取得利息。 
只要承包土地的使用权能够流转起来，农村土地承包制度的局限性就可以大大减少，而城镇化的速度就可以加快。只要城镇吸纳农村人口的能力增大，城镇建设配套工作跟上，城乡二元户籍制度就可以逐渐转向一元户籍制度。这样，城乡二元体制的改革就可以取得实质性的进展。在这一过程中，进城务工农民的收入也将明显地增加，因为它们除了劳动收入之外，还能得到“财产性收入”，如租舍收入、“土地银行”支付的利息、土地使用权入股后的红利等。允许农民宅基地的置换与城乡二元体制改革密切有关的另一个土地问题是农民宅基地的处置。宅基地由个人向集体申请，批准后无偿取得，其对农民的重要性不亚于承包的耕地。宅基地的所有权是“集体”的，但“集体”概念一直含糊，农民在自家宅基地上面盖的房屋为个人所有。 
在推进城乡二元体制改革时，怎样处置进城务工农民的宅基地？目前的基本做法是，通过政府对宅基地的征用，实行了宅基地国有化，而农民则得到一定的补偿。但实践表明，这种做法会留下一些后遗症，而且农民对此也不满意。有没有其他的处理农民宅基地的方式？大体还有以下三种设想： 
(一)宅基地随承包土地的流转而一并流转。农民进城务工，并带走家属，所承包的耕地出租或入股，宅基地一并出租或入股。这种方式看起来比较简单易行。但问题在于：如果宅基地上已盖房屋，那么在宅基地随承包土地出租或入股后可能要被拆除；隔一段时间后，外出务工的农民及家属因种种原因返回农村了，他们在哪里安家栖息？是不是又要向村里申请宅基地，再建房屋？ 
(二)宅基地出售给农村或城市中的其他人，或出售给企事业单位。农民进城务工，并带走家属后，所承包的耕地出租了或入股了，宅基地连同上面房屋出售给个人或企事业单位，得到一笔钱，可以用于在城镇安家。这种方式也比较简便，而且不会发生此后农民再回村申请宅基地的问题，但在现行法律之下有障碍，因为宅基地属于农村建设用地，集体所有，不准转卖。 
(三)宅基地的置换。这是指在县市政府的统一安排下，进城工作和生活的农民及其家属把自己的宅基地和上面的房屋，交给县市政府处理，换取城市户籍，并得到一套居住面积大体上相当的城镇公寓住房。在有的县市，地方政府如果财力许可，还可以再给这些农民以城市低保待遇。这样，农民及其家属就可以安心地迁入城镇工作和生活了。这种方式的程序和手续要复杂一些，但将来的纠纷和麻烦会减少很多。 
初步看来，宅基地的置换是上述三种方式中的最佳选择。允许承包地和宅基地的抵押在目前的法律框架下，农民所承包的耕地和农民的宅基地都是集体所有，农民只有使用权，因此，农民既不能抵押自己所承包的耕地，也不能抵押自己的宅基地。但在城乡二元体制的改革中，应当允许农民抵押承包地和宅基地。这是关系到发展农业生产，提高农民收入，便于农民及其家属进城工作和生活，以及加速城镇化有序进行的一件大事。 
承包地和宅基地 (包括上面的房屋)抵押出去，不等于流转，因为在抵押之后仍归原来的使用者使用，而且在偿还贷款之后可以赎回。农民应当有权在抵押和流转之间做出选择。主要的问题是：农民如果选择抵押的话，抵押给什么人。如果抵押给其他农民 (本村的或外村的)，可能引起较多的纠纷，甚至成为变相的私人高利贷，而且一旦到期无法赎回，又会成为私人土地兼并行为。如果抵押给企业，也会出现类似的情况。因此，较好的做法是：组建“土地银行”之类的农村金融机构，或容许条件较好的农村信用社或乡镇银行兼营农民承包地和宅基地(包括上面的房屋)的抵押业务。 
农民承包地和宅基地 (包括上面的房屋)的抵押问题，应当重视，及早予以落实。要知道，无论是外出务工和迁居城镇的农民，还是继续留在农村的农民，出于生产或生活的需要，急需一些资金，但往往借贷无门。他们以自家的承包地(包括上面的房屋)作为抵押而获得一笔贷款，是正常的。对准备进城的农民来说，如果他有可能把承包的土地或宅基地(包括上面的房屋)抵押出去而得到一笔资金，可以用于在城镇中购买或租到房屋，也可以用于在城镇中作为经营店铺或手工作坊的资本，然后陆续偿还贷款，这样，他今后的工作和生活就有了保证。对继续留在农村中的农民来说，如果他有可能把承包的土地或宅基地(包括上面的房屋)抵押出去而得到一笔资金，可以用于添置农业机械或农用汽车，也可以在农村兴建种植蔬菜花卉的塑料大棚，或兴建较大的养猪圈、牛棚，以增加产量，提高劳动生产率，增加收入，然后陆续偿还贷款，这样，他今后的工作条件和生活状况也会大大改善。 
可以相信，一旦土地抵押行为规范化了，以及农村、农业保险工作加强了，农村经济就增添了活力，不仅外出务工和迁居城镇的农民受益，继续留在农村的农民受益，而且城市居民同样受益，因为农民的收入提高了，城乡经济联系加强了，城镇化的速度就会加快，农民进城也将有序地推进。改革将带来内需大突破

改革意义

中共十六届三中全会第一次明确提出要建立有利于逐步改变城乡二元结构的体制，城乡二元体制改革从此被正式提上了议事日程。这是关系到贯彻科学发展观，完善社会主义市场经济体制，协调社会发展，促进社会进步，让广大农民共享发展与改革成果的重大举措，具有深远的历史意义。 
可以肯定地说，城乡二元体制的改革是继国有企业体制改革之后另一项带有根本性质的经济体制改革。 
从“以人为本”的角度来看，社会主义革命和建设的目的都是为了让人民过上幸福的生活，而人民生活的幸福体现于人民生活质量的不断提高，体现于人的全面发展，体现于社会的物质文明、政治文明、精神文明和生态文明的发展和协调。只有改革城乡二元体制，才能真正使农民走向共同富裕。在现实生活中，人们经常提出的一个问题是让广大农民共享发展与改革的成果。政府对农业投入的增长，农业税的减免或取消，政府对种粮农民进行直接补贴等等，这些都是必要的，但显然又是不够的。关键在于改革城乡二元体制，让农民和城市居民一样享有同等的权利，拥有同等的机会。这才是城乡二元体制改革过程中要认真解决的问题。 
从社会协调的角度来看，必须做到城乡发展的统筹，区域发展的统筹，经济和社会发展的统筹，国内发展和对外开放的统筹，人与自然和谐发展的统筹。所有这些，都同城乡二元体制的改革有关。如果不对城乡二元体制进行实质性的改革，这五个统筹几乎都谈不上，经济和社会都难以走上可持续发展道路，社会协调也就难以实现。需要指出的是，提高农民收入，缩小城市和农村的收入差距，是城乡协调发展中的首要问题，也是经济和社会可持续发展中应当着力解决的要点。城乡二元体制不改革，不仅农民收入无法实现较大幅度的增长，城乡收入差距无法有较大程度的缩小，而且乡镇和村这样的基层单位由于本身财力所限，也无法在乡风文明建设、村容整洁、环境保护等方面有较大的进展。 
从推进城镇化的角度来看，城镇化是伴随着工业化的进程而不断推进的。但在中国，城镇化的进度相当缓慢，原因之一在于城乡二元户籍制度的存在。随着城乡二元体制的改革，户籍一元化势在必行。农村户籍的背后是土地制度，包括农村土地承包制度和农村宅基地制度。也就是说，城市居民和农民在城乡二元体制下的差别之一，在于农民有承包地和宅基地，以及可以在宅基地上盖住房。他们既是农民的生产资料，又是生活保障。