标题：珠澳跨境工业区
简介
  珠澳跨境工业区示意图2003年12月9日，珠澳跨境工业区在澳门举行了奠基仪式。设立珠澳跨境工业区的目的是解决澳门的就业和产业结构调整问题，保持澳门的经济稳定与社会安定，并对珠海的经济发展起到一定的推动作用。这是“一国两制”伟大构想在区域经济合作上的一次全新实践。作为在一个主权国家、两种法律框架、两种经济体制下的次区域经济合作模式，珠澳跨境工业区的建立也进一步拓展了中国区域经济合作的发展空间，具有重大的示范作用。
历史
珠澳跨境工业区最早是由澳门部分成衣界人士提出，旨在应对2005年全球纺织品及成衣配额制度取消对澳门所带来的冲击，防止澳门本地成衣制造企业大规模北移，影响本地就业。2002年8月21日，澳门特区行政长官何厚铧与广东省领导会晤时，首次提出了联合兴建跨境工业区的设想。2003年12月5日，国务院以《国务院关于设立珠澳跨境工业区的批复》正式批准设立珠澳跨境工业区。
根据双方商定，珠澳跨境工业区设立于珠海拱北茂盛围和澳门青州之间，分为珠海、澳门两个园区，由广东省珠海市和澳门特别行政区分别通过填海造地形成，首期面积约0.4平方公里，其中珠海园区面积约0.29平方公里，澳门园区面积约0.11平方公里，两个园区之间由一条自然形成的水道作为隔离，开设专门口岸通道连接。
珠澳跨境工业区以国务院批复的精神作为其建设和发展的政策基础和依据，即在统一规划的前提下，珠海园区、澳门园区由珠海市人民政府、澳门特别行政区政府分别管理。填海形成的澳门园区的土地所有权属于国家所有，使用权归属澳门特别行政区。由澳门特别行政区进行司法和行政管辖。珠海园区作为珠海保税区的延伸区，由海关监管，实行保税区政策。批复还强调珠澳跨境工业区要充分发挥区位优势，以发展工业为主，兼顾物流、中转贸易、产品展销等功能。
2004年6月29日，珠澳双方在澳门首次联合举办了大型招商推介会。最终，珠海园区共签约13个项目，其中12个为澳门企业投资，合同投资总额超过3亿港元。项目主要是纺织成衣业，也涉及了制药、精密机械、食品加工、仓储物流等；澳门园区共23个项目被推荐入园，包括纺织成衣、制药、健康食品、信息产业、博彩用具制造、化工、新式混凝土生产等。投资者分别来自澳门、内地、香港、台湾以及北美等地区，投资总金额约8亿澳门元。
可以预见，珠澳跨境工业区的建立将有助于整合珠澳两地各自的优势，实现两地制度优势、充裕土地及劳力以及雄厚科技实力的共享，促进两地产业分工和布局的互补，从而提高珠澳两地的经济发展潜力，共同打造珠三角西冀经济中心及粤西商贸服务平台。具体来说，珠澳跨境工业区将对珠海工业西进战略起到助推器的作用，带动其产业结构的优化升级和生产技术的更新换代，促进珠海优势产品的出口，通过出口贸易额的增加拉动整个珠海经济的发展；而对于澳门，珠澳跨境工业区则有助于拓广澳门企业的发展空间，使其更方便地联系国内市场，以带动澳门第二产业的发展，振兴澳门纺织服装业，优化澳门产业结构，对博彩业独大所带来的深层发展隐患形成必要的缓冲和预防。
中国参与区域经济合作的制度创新
进入21世纪以来，全球产业调整步伐明显加快，广泛的国际合作与激烈的国际竞争并存。随着全球范围内多边贸易合作因坎昆谈判破裂而放缓，区域经济合作已成为现阶段推动各国经济发展的主导趋势。各国均以区域发展的双多边合作为依托，力求实现市场、资本、技术的优化配置，从而谋求在国际竞争中占据有利位置。而在关税同盟、经济共同体、经济合作协定、自由贸易协定、自由贸易区等区域经济合作形式中，自由贸易区已成为其中最重要的形式之一。据统计，全球共有240多个区域贸易安排，近200个是自由贸易区或关税同盟。同时，由几个国家共同组成的跨国自由贸易区已逐渐取代了国内自由贸易区而成为国际自由贸易区发展的主流，如北美自由贸易区、东盟自由贸易区等。
与此同时，中国走向区域经济一体化的进程也明显加快。在国内，珠江三角洲、长江三角洲和环渤海湾地区的经济一体化蓬勃发展；而在国际上，中国与东盟(10+1)建立自由贸易区的协定已经启动，中国与日本、韩国也将在经济上更紧密地联合起来。2003年6月29日和10月17日，中央人民政府先后与香港特别行政区政府及澳门特别行政区政府签署了CEPA；2004年6月3日，“9+2”政府行政首长签署了《泛珠三角区域合作框架协定》。至此，港澳地区同内地的经济合作从中国区域经济合作的整体发展中凸显了出来，并逐渐形成了以粤港澳地区为龙头，带动辐射中国西南各省区，促进和实现区内资源的有效利用与合理共享，拓展经济发展新领域、新途径和新空间，营造互补互利、互相促进和共同发展的区域经济合作新局面。
珠澳跨境工业区正是在这一背景下出现的，它同时也是CEPA协议下粤港澳经济互动进一步深化的产物。可以说，跨境工业区的建立为CEPA的实施提供了一个更具体、更有效的合作平台，而CEPA则为跨境工业区的运作提供了坚实的政策保障，两者构成了一种牢固的互嵌式的配合模式。珠澳跨境工业区可视为是一项拓展CEPA的使用空间、强化CEPA实施效果的全新的区域经济合作模式，而它所具有的富有创造性的“跨境”概念，无疑更是中国区域经济合作理论与实践的一次重要发展，也标志着中国区域经济合作在广度与深度上的里程碑式的进步。
不可讳言，现阶段珠澳跨境工业区还存在着一些缺陷和问题，比如园区面积太小，限制了企业参与数量，制约了园区的产业布局及相关配套服务设施的建设；跨境工业区现址既不靠码头，也不与保税区相连，给人员、货物流动带来不便，也不便于跨境工业区将来的空间扩展等。但尽管如此，作为中国区域经济合作的一次最新尝试，建立珠澳跨境工业区的意义仍然深远，其对周边地区的示范作用极有可能在未来几年内得以发挥。
对珠澳跨境工业区发展模式的几点探讨
珠澳跨境工业区的跨境模式目前在国内尚没有先例。因此，我们应该从实际出发，把改革、发展和稳定相结合；同时，认真参考国外成熟的、有可比性的自由贸易区的具体情况与经验教训，不断调整，不断创新，摸索出中国发展跨境自由贸易区的一整套成熟的政策法规与管理制度，为进一步深化区域经济合作创造必要的条件。一、园区产业规划基于珠澳跨境工业区设立的主要目的是为了支持澳门产业结构调整和经济持续发展，特别是推动澳门纺织成衣行业的发展，因此目前园区所吸纳的企业很大部分来自于纺织成衣行业。
2005年全球纺织品及成衣配额制度取消后，根据中国加入WTO的法律文件规定，纺织品及成衣进口国仍可对中国采取两项贸易保护措施：一是《中国加入WTO议定书》的第16条，即“特定产品的过渡性保障机制”，当中国出口某类产品窒息成员国同类产品的贸易发展，中国需即时控制该项产品的出口水平；二是《中国加入WTO工作组报告书》的第241条和242条，有人称之为“纺织品的特别保障机制”，当中国某类产品出口对进口国同类产品造成实质损害，该国可采取限制性进口措施。此外，由于中国的纺织服装业在世界上具有明显的比较优势，毋庸置疑，各国都将千方百计采取各种手段对中国产品进行限制，以保护其国内市场。因此，可以预期在未来数年内，澳门纺织成衣行业相比于国内同行业在进入国际市场方面仍具有优势，而珠澳跨境工业区如果能够把澳门的体制和原产地优势同珠海的低成本优势充分结合起来，将有助于提高澳门纺织成衣行业的国际竞争力，为澳门纺织成衣行业继续保有生存和发展的空间。
但从整体来看，澳门纺织成衣业已是澳门的一项夕阳产业。大多数纺织成衣业企业生产规模很小，其中4人以下的小厂多达400家，生产分散。大多数企业没有资金购买先进设备与技术，更不具备研究和开发能力，生产方式以劳动密集型的手工作坊式生产居多，劳动生产率低下，仅及香港的60%。行业波动性极大，过度依赖于香港商人的投资及海外市场情况。而随着近年来生产成本的上升，大量有竞争力的企业纷纷北移，造成技术人才严重流失，整个行业处于衰退状态。
因此，跨境工业区对于澳门纺织成衣行业支持的重点不应仅仅放在以优惠政策来维持其生存上，而应着眼于长远，推动区内企业升级转型，按照国际先进管理规范进行制度创新，引进先进技术设备，加强研究开发，培育澳门品牌，从简单从事加工向产品开发、设计、裁样，以及发行、销售等高利润环节拓展，发展高附加值的纺织成衣业。同时，注重产业链的延伸，发展以纺织成衣业为依托的物流、中转贸易和产品展销等相关产业。
与此同时，还应积极发展科技含量高、资本密集型、智力密集型和更高附加值的现代新型产业，目前澳门园区内引入的信息产业项目就是一个很好的开端。通过扶植和培育这些高技术、高利润的企业，调整澳门的产业格局，创造澳门新的经济增长点。
而珠海方面，也不能仅仅作为廉价土地、劳动力的供应者，而应通过跨境工业区引进更多的资金、技术、人才，结合本身有潜力的行业，如旅游业、教育产业，从而实现自身的产业多元化，提高综合经济实力。二、园区的政策法规与管理制度设计目前，珠澳跨境工业区实行保税区政策。而保税区是我国实施全方位、多层次、有重点的对外开放战略的产物，它是以国外自由贸易区为目标模式建立起来的特殊经济区域。作为有中国特色的自由贸易区，保税区取得了一定的成功，但也还存在许多认识和实际操作中的问题。总体来说，现有国内保税区只能做到形式上与自由贸易区相似，即四周建有严格的隔离措施，而本质上还存在很大差异。同时，由于我国尚未有一部全国统一的《保税区法》，各地保税区主体功能定位不清，所实行的政策与管理制度参差不齐。因此，珠澳跨境工业区既要以现有珠海保税区的管理模式为基础，借鉴珠海保税区的管理经验，又要敢于创新，克服保税区的固有缺陷，在跨境意义上进行政策法规与管理制度的创新。
具体来说，珠澳跨境工业区应高度重视并首先处理好以下两个方面的制度创新和政策优化：
第一，原产地问题。原产地问题是当今世界国际贸易交往中屡见不鲜的问题，许多国家都通过签发出口商品产地书来进行进出口贸易管制和配额管理。目前，美国和欧盟等西方发达国家和地区都经常以原产地规则作为对付中国等发展中国家的贸易保护手段。因此，珠澳跨境工业区的运作，特别是对于在区内占主要比重的纺织成衣业来说，必须高度重视原产地问题。如前所述，2005年全球纺织品及成衣配额制度取消后，“澳门制造”在一定时期内仍将比国内产品具有优势。同时，澳门是自由港，与欧美市场关系密切，尤其是与欧盟国家历史渊源深厚，并参与许多国际条约及组织，因而能得到不少国际优惠待遇。因此，在制度与政策设计上，应根据方便双方园区生产和经营的原则，进行科学设计和合理布局，在不违背国家法律的前提下，充分发挥澳门的原产地优势。同时，欧美国家为防范港澳成为内地走货的通道，有可能加强对港澳进行监管，从而使澳门原产地优势丧失，跨境工业区的作用弱化。对此，应高度重视，及早研究有关对策，设计预防措施，建立起一整套符合国际规则的政策法规与管理制度。
第二，人员流动问题。在现阶段，由于“一国两制”的特殊性以及珠澳两地体制上的差异，两个园区在管理模式上有很大不同。按照现行的出入境管理制度，劳动力在两个园区之间的行动即视为出入境，这必然阻碍人员的自由流动，使得两个园区企业之间不能进行合理的分工协作，澳门园区无法利用珠海的廉价劳动力优势去降低产品成本，从而使其产品在市场上的竞争力下降，这实际上也是与建立跨境工业区的初衷相违背的。但是站在边境管理部门的角度，由于进入澳门园区就等于进入澳门全境，如果劳动力在两个园区完全自由流动，就可能导致部分劳动力非法出境，这又是中国法律和政策所不允许的。此外，如果过多地利用珠海方面的廉价劳动力，也有可能引发澳门本地的失业问题。可见，跨境工业区中的人员流动问题是一个十分复杂的问题。在时机尚不成熟的情况下，绝不能贸然放开人员流动限制，但人员自由流动又是跨境工业区发展的一个必然的趋势。这就要求有关部门充分运用跨境工业区“跨境”这一特色，最大限度地挖掘跨境的政策含义，突破法律、体制瓶颈，深拓“一国两制”条件下区域经济合作的发展空间，找到一条能够实现双方效益最大化的次优方案。
跨境工业区前景展望
珠澳跨境工业区的建立开启了新的次区域经济合作模式，拓展了中国区域经济合作的发展空间，也为内地与港澳地区特别是在CEPA框架下香港与深圳的经济合作模式提供了良好示范。
与珠澳经济合作相比，深港经济合作的规模更加庞大，影响更加广泛，而其实施的难度也更大。香港作为独立的经济实体、单独关税区，在多方面拥有“相对优势”，如自由经济体、金融中心、法治等等；而与其毗邻的深圳，制造业基础较好，在土地、劳动力等生产要素供应方面拥有“绝对优势”，双方资源和经济的互补性很强。同时，自20世纪90年代中后期以来，随着香港产业的再调整，香港高科技产业和金融、商贸等服务业开始北上和延伸，企业后勤服务和个人北上居住、就业、消费日渐增加，使得深港两地城市“一体化”进程加快、双方相互依存性明显增强。
在此背景下，依照珠澳跨境工业区的模式，在深港边境地区设立深港跨境工业区，可以将深圳的经济潜能注入香港。深圳的生产要素供应充足，产业产能潜质深厚，能吸引外商直接投资于当地各类产业。而香港则可以通过跨境工业区巩固其经济基础，提高经济及工业产能，与成长中的深圳和珠江三角洲经济体形成互相补充、互相依存的整体。跨境工业区还可将香港及国外的资金与内地的大量劳动力结合，扩大香港的出口。
深港合作建立深港跨境工业区后，我们还可以设想，在园区的整体运作步入正轨，双方都从中获得良好的收益的情况下，深港双方可以进一步深化合作，逐步扩大保税区面积，建立保税工业带，并且增加跨境工业区的功能内容，使其逐步成为保税自由贸易区。而在此基础上，还可以再争取利用深圳现有二线的特殊有利条件，使整个深圳特区成为自由贸易区或大保税区，全面与香港对接，从而使香港和深圳真正完全实现人流、物流、资金流的联通，形成真正的统一市场和经济共同体。
而要实现以上的设想，珠澳跨境工业区的建立及其未来的扩张与发展恰恰可以为深港合作提供一个极有价值的范本。对于原产地问题、人员流动问题以及与“一国两制”的兼容性、经济体制的差异性等这些跨境区域经济合作中必然出现的问题，珠澳跨境工业区都可以为经济规模更大、影响范围更广、面临问题也更为复杂的深港跨境工业区的建立进行先期的具体实践与摸索，寻求使双方获得最大收益的最有效途径，并对未来建立深港跨境自由贸易区的可行性及其功能与价值提供评估依据与参照。
国内首个跨境特殊监管区域——珠澳跨境工业区开通运作3年来,已有入园企业83家,进出境(区)货物达到13.7万吨,货值8.4亿美元,业务量年增3.5倍,去年业务量是上年的6倍,今年的业务量又比去年净增长  30%。记者今天从拱北海关了解到,2009年1至10月,珠澳跨境工业区珠海园区进出境(区)货值4.5亿美元、增长81%,专用口岸进出境车辆1.18万辆次、旅客20万人次,分别增长54%和25%。