标题：均衡教育
发展均衡教育，促进教育公平
备受社会广泛关注的“教改”新策——《国家中长期教育改革和发展规划纲要》目前已取得阶段性进展。教育部有关官员11月10日表示，现在纲要的文本已经基本起草完毕，在报请中央审议、社会再一轮的征求意见后，将由国家正式颁布。党中央、国务院对制定该纲要非常重视，胡锦涛总书记亲自做出指示。温家宝总理亲任规划纲要领导小组的组长。政治局委员、国务委员刘延东任规划领导小组的副组长和办公室主任，教育部部长任副主任。
纲要将涉及民众普遍关注的20多个教育热点问题，对我国教育发展而言是历史性的机遇。其中，推进教育均衡发展问题成为纲要各项工作的重中之重，引起社会各界人士的热切关注。而新任教育部部长袁贵仁上任的第一把火就是“推进教育的均衡发展”，他表示，各地要把义务教育作为教育改革与发展的重中之重，把均衡发展作为义务教育的重中之重，要把推进义务教育均衡发展纳入经济社会发展规划，努力实现2012年义务教育区域内初步均衡、2020年区域内基本均衡的新目标。
教育均衡发展是我国义务教育法的方向性要求，是实现教育公平的内核，是贯彻落实科学发展观的重要体现，具有重大的现实意义和深远的历史意义。那么，如何才能更好地把握中国特色教育事业规律，公平合理地配置公共教育资源，进一步缩小城乡教育差距，不断提升教育质量，促进教育公平，从而真正地实现教育事业均衡、持续、健康发展？
教育发展的四个“掩盖”
党的十六大以来，我国高度重视教育的发展，着力解决关系人民群众切身利益的教育问题，我国基础教育事业快速发展，整体上进入更加注重内涵发展和提高质量的新阶段。与此同时，我们也要清醒地看到，我国教育质量和水平与构建社会主义和谐社会的要求相比，还存在一定差距。
笔者认为，具体表现在四个方面的“掩盖”，即全国教育整体投入增加掩盖了地方教育投入的不足；发达城市教育人财物的聚集掩盖了欠发达城镇教育人财物的流失；少数人所受的良好教育掩盖了大多数人所受教育的质量偏低；高等教育的发展掩盖了职业教育的滞后。
——教育体制机制多有弊端，结构尚待理顺。受传统教育模式的影响，我国当前仍以全日制正规学历教育为中心，人才培养模式缺少多样性和灵活性，致使一些职业学校和高等学校在办学方针、教学宗旨、学科专业设置以及师资配备等方面，盲目趋同或墨守成规，缺乏主动适应社会需求的动力和活力，有些地区产业吸纳能力有限，加上用人部门的非理性化，已出现所谓“知识性失业”或“过度教育”的问题。
学校教育体系与社会教育体系之间、教育与培训活动之间的关系尚待理顺。受市场经济利益的影响，教育的公益性有所减弱，政府、学校和各类教育机构之间出现了错位和缺位现象。学校教育体系与社会教育体系之间、正规教育体系内部之间自成系统、自我封闭，教育资源共享程度不高。特别是职业学校学历教育仍由不同政府部门主管、规划，长期存在着管理分散、政出多门等问题，在教育内部同样存在着对职业教育规划和管理分离的现象。许多地方政府的教育规划，还缺乏对民办教育发展的全局性的统筹考虑。
——教育投资比重偏低，投资结构失调。有关数据显示，我国公共教育经费占国民生产总值的比例，在上世纪90年代却一直在2.5%左右徘徊，1992年制定的《中国教育改革和发展纲要》规定2000年应达到4%，但直到2007年，也仅有3.32%。这一比例，比1991年世界最不发达国家3.3%的水平还要低。
教育投资结构方面，2001年我国初等教育占27.49%，中等教育（包括中学、中专、技校、职中）占38.9%，高等教育占26.9%，而世界1980年部分国家平均水平为：初等教育37%，中等教育27.5%，高等教育19.4%。一个时期以来，我国中等、高等教育的扩张，一方面是依靠政府财政性投资的增长，但更主要的是依靠教育收费的提高。教育成了社会上利润率极高的一项投资产业，这对扩大教育是有利的，但给国民带来了巨大教育负担。我国现在读完一般大学的各种费用大概需要4—5万元左右，而我国农村2004年的人均纯收入只有2936元，父母双方不吃不喝也要将近十年才能攒足一个孩子上大学的费用。这是一个迫切需要解决的重要现实问题。
——教育资源浪费严重，质量亟待提高。我国教育人力物力的浪费和投入与产出比低；高校办学模式趋同，层次不清，职能不明确，无特色，不规范，专科办中专，中专办大专，大专办本科的现象，近几年越来越普遍，不同程度地降低了办学效益；由于管理混乱，学科重复设置、条件差、教育质量不高等问题严重，大量的人力、财力、物力浪费；设备闲置严重，教室、实验室及图书馆等利用率很低；学校和专业规模与市场有限需求的矛盾突出，导致许多高校毕业生就业压力大；高校三大职能（产学研）割裂较明显，科研成果有限，知识转化率低。对比之下，我国的国民素质处于非常落后的状况。
因为教育质量不高，致使我国公众科学素养与发达国家相比悬殊很大。中国科协于1990年开展了我国公众科学素养的试验性调查，具备基本科学素养的公众比例1996年为0.2%，2001年为1.4%，2003年为1.98%。而1989年加拿大为4%，1991年日本为3%。美国1990年的这一数据为7%，2000年已达到了17%。
洞悉规律革新理念
均衡教育重在“均衡”。实际上，我国均衡理念源远流长，孔子在他的治国策中提出“均无贫，和无寡，安无倾”的均衡理念；孟子“无君子莫治野人，无野人莫养君子”也道出了社会政治生态中的均衡关系。
胡锦涛主席提出“均衡、普惠、共赢”；韩国成立国家均衡发展委员会并制定《均衡管理法》；华为、金蝶、万科等诸多企业都把均衡管理纳入重要管理内容。
笔者在《均衡管理》一书中曾提出均衡管理理论，即遵循自然和社会“均衡—失衡—均衡”的发展规律，适应事物不断发展变化的要求，根据事物各自的优势和特点，通过一定的管理手段，均衡地处理好各种错综复杂的关系，最终实现资源的最优组合，达到各方利益、情感、意志和认知的均衡。依此，笔者认为，当前教育之所以出现不适应新形势发展的要求，盖因教育事业内核的失衡，要解决这些问题，需要不断强化均衡发展理念，不断优化教育资源，实现教育资源的均衡配置和共同发展，从而持续、稳定、高效地促进教育又好又快发展，为构建社会主义和谐社会提供强有力的人才和智力支撑。
从社会主义和谐社会与均衡教育的关系看，均衡教育在构建社会主义和谐社会中发挥着基础性、先导性、全局性的作用。一方面教育的和谐发展是和谐社会的重要基础，另一方面社会的全面和谐又为均衡教育的发展提供有力的支撑。在全面建设小康社会的伟大进程中，均衡教育不仅要培养一大批拔尖创新人才、数以千万计的高级专门人才，更要培养数以亿计的高素质劳动者和规模宏大的高技能人才队伍，这样才能适应构建社会主义和谐社会的要求。
从社会主义和谐社会自身看，抓好以培养人、塑造人为根本宗旨的均衡教育工作，是构建和谐社会的内在动力和基本保证。社会主义和谐社会强调以人为本的社会。社会的主体是人，社会的内部和谐、社会的外部(即人类社会与自然的关系)和谐，归根到底都是人与人之间关系的和谐。通过均衡教育，教化人心，实现人与人之间关系的和谐，从而实现整个社会的和谐。
从社会主义和谐社会的精神实质看，构建民主法治、公平正义、诚信友爱、活力有序、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会离不开均衡教育。首先，“民主法治,公平正义”需要均衡教育。要实现法治社会，取决于公民法律意识的觉醒，取决于社会法治教育开展得如何，通过均衡教育努力缩小两极差距，改变弱势群体的各种生活待遇，促进公平和正义社会的建立。其次，“诚信友爱,活力有序”需要均衡教育。均衡教育有益于营建一个诚信友爱的社会良好环境，有益于整个社会崇尚教育、崇尚知识、崇尚人才，使社会公众对共同的社会规范具有深刻的理解和普遍的认同，社会方能长期地充满活力，安定、有序地发展。再次，“人与自然和谐相处”更需要均衡教育。要让每一个个体清楚地认识到人与自然和谐相处的重要意义，并采取理智的自觉行动，无不需要均衡教育的积极参与，意即公民素质的全面提升。
深化改革均衡发展
《国家中长期教育改革和发展规划纲要》是一个指导未来十几年我国教育和改革发展的重要的指导性的纲领性文献，对我国教育发展而言是历史性的机遇。
方向无疑是正确的，但道路并不平坦。我国要大力开展均衡教育，坚持用改革的办法和发展的思路解决前进中的矛盾和问题，认真处理好普及与提高、职业教育与普通教育、数量与质量、发展与改革等几个重要关系，进一步深化教育体制机制改革，拓宽教育渠道、扩大教育数量、更新教育内容、创新教育方式方法，更好地适应构建社会主义和谐社会的需要。
首先，笔者认为，解决一个具体失衡问题，关键要找到解决问题的均衡点，即顺应事物内在规律。从教育来看，这个均衡点就是政府责任要重新定位，要进一步转变政府教育职能，强化政府统筹公共教育、促进教育公平的责任。今后，政府可以根据不同的教育领域选取不同的作为方式，一是“主动作为”，重点在于全力支付免费的九年义务教育，促进区域内基础教育均衡发展，确保国防建设和重大工程人才需求，保障弱势群体基本学习和发展的权利，以教育公平促进社会公平；二是“有所作为”，选择基础学科、边远艰苦行业、事关公共利益而市场又不好调节的部分教育领域，予以稳定的、有效的扶持；三是“委托作为”，选择政府该作为但力不从心的教育领域，或为了提高效率，明确委托授权给第三部门或民营机构来做；四是“不须作为”，引入社会参与和必要的竞争机制，政府制定规则和进行监管，促进教育公平；五是“要大作为”，政府承担起公共财政支持教育公平的义务，包括公办教育特别是义务教育事业的法定责任，使政府财政支持惠及中低收入阶层人群，实现教育资源的均等化。同时，国家组织和鼓励经济发达地区支援经济欠发达地区实施义务教育。
其次，均衡管理强调多元化，既要扩张，又要效益；既要团队，又要个性；既要有效控制，又要充满活力；既要强调结果，又要规范过程。同时，要注重协调发展，使对应关系的各方面配合适当，互惠互利，最终达到双赢或多赢。据此，大力推进均衡教育，构建和谐社会还必须做好以下几个方面的工作。
一是重新确认正规教育、非正规和非正式学习的功能。从我国的基本国情出发，正规学校教育特别是公办学校教育，仍将是学习型社会的支柱。为了实现全民终身学习的宏伟目标，我国首先要促进各种正规学校系统与社会文化教育机构的相互沟通，开发和建设覆盖面广、灵活开放且多样化的学习平台或网络；另一方面是以终身学习的理念，改革传统教育制度和学习模式，形成有利于终身学习的法规、政策和制度环境。通过试行“学分银行”等方式，记录公民一生中参与学校教育、非正规教育与非正式学习的经历与成果，并建立“学分银行”，对各种非正规教育和非正式成果进行学分认证和积累，并争取社会用人单位的认可与支持，逐渐使学习成为公民生存和发展的基本权利和需要。
二是加强非义务教育投入效益监管与教育质量评估。必须明确公办学校和教育行政部门的财政经费分配使用的权责，完善并严格执行财务制度，完善财务公开和校务公开制度，对教育行政部门和学校的审计结论要向政府和人大报告，向社会公众公开，将公共教育经费的投入、分配和使用置于公众监督之下。同时，随着现代学校制度的探索和实践，要明确区分公共教育领域中的政府、学校和社会的行为边界。还要引入更多的社会监督元素，建立政府委托评价、学校自我评价、社会中介评价、公众参与评价等多种途径相互结合的机制，建立健全教育质量评估和监测体系。
三是全面推进学习型社会建设。要建设世界一流研究性大学，创办世界一流的职业学校和培训中心。不仅要满足普通学校学生的学习需要，也要拓展视野到满足社会上其他人群包括为工人转岗培训、农民致富、向城镇或非农产业转移的教育需求，实现更大面积的教育覆盖。从世界银行的模式看，若让公共教育服务惠及经济贫寒学习者，不能完全交由市场自行调节，可能有三种方式：提供基本知识、技能训练的基础学校或职业学校，政府需要尽可能提供贫穷学习者的基本资助和财政补贴；有一定市场回报率的教育，政府可通过贴息贷款或奖学金等予以资助；有很高市场回报率的，政府应对成绩较为优异的贫穷学习者提供全额资助。
当然，均衡并非平衡，均衡管理也不是平均管理、折衷管理，而是动态性管理，具有较强的目的性，强调系统性、整体性、关联性、等级结构性、动态平衡性、持续性的管理。均衡教育绝非统一型的教育，而应该是多样化的教育，个性化的教育。认真落实“差异教学”、“分层次教学”，使教育适合每一个学校、每一个学生的发展，因地制宜、实事求是、合理配置、因材施教，给不同的办学方向的学校提供适宜的条件，为智力水平、不同志向的学生，提供适宜的学习和成材的机会。均衡管理有利于每一个学校的综合实力提升，有利于每一个学生真正成才。
中国构建社会主义和谐社会，走可持续发展的道路，国民的整体素质提升至关重要，而均衡教育是根本。有理由相信，随着社会主义市场经济体制和公共财政制度的不断完善，以及全社会的共同参与和努力，中国的教育事业一定能够找到一条符合中国特色的发展之路，并实现人口大国向人力资源强国的根本性转变。
发展均衡教育需抓住三个均衡点
教育公平问题的内涵，目前公认为有三个层次：一是确保人人享有受教育的权利和义务；二是保证教育机会和条件相对公平；三是教育结果的相对公平，即教育质量的公平。从这三个层次的含义来说，保证人人享有教育的权利和义务，随着我国普及九年义务教育的实施，这一问题我国目前已经基本解决了。现在我们需要解决的问题就是资源配置的问题，教育条件的差异问题，还有就是教育结果的差异问题。
应有关媒体邀请，笔者近段时间先后发表了“教育、敬老、慈善和谐社会三大主题”、“发展均衡教育，促进教育公平”两篇文章，在社会引起了一定反响，那么，如何才能较好地解决这些问题？影响我国教育公平的关键症结在哪？有哪些好的措施和途径？
要解决这些问题，首要的就是要相关均衡点，然后对症下药。笔者在《均衡管理》理论中曾提出，均衡是最基本的自然规律之一，一切事物都遵循着“均衡－失衡－均衡”的发展态势。而这些事物在发展过程中都存在着相关均衡点，均衡发展实质上都是为了找到均衡点。均衡点出现了，均衡的目的就已达到。
就均衡教育发展而言，笔者认为，其均衡点无非就是三个方面：学校、教师和学生。在此，笔者就这几个关键均衡点和解决措施谈几点自己的看法，以求抛砖引玉。
一、加大公共投入，实行一票否决，办好“每一所学校”。
教育关系到国家的未来，新中国成立以来，在党和政府的高度重视下，我国的教育水平显著提高，目前的教育普及程度已经接近中等收入国家平均水平，九年义务教育普及率达九成五以上，青壮年文盲率降至百分之五以下。这与教育投入的大幅增长不无关系。然而，一个事实却是，全社会的教育投入高增速“掩盖”了公共财政投入增速的相对缓慢。
中国的公共资源投入严重不足。有关官方数据显示，我国实际公共教育投入仅占GDP的2.4%，低于印度的2.7%，相当于美国的一半。我国公共教育投入占全社会投入的比例方面，同样处于世界较低水平，2005年发达国家公共财政支出占全社会教育支出的比重为86%，发展中国家的平均水平在75%左右，全世界平均水平在80%左右，而中国仅为46%。
实际上，早在1993年，我国就曾明确提出到2000年国家财政性教育经费占GDP的4%。1995年颁布实施的教育法也对此作了相应的规定。然而，直到现在这个目标也没有实现。
因而，我们首先必须进一步增加财政性教育经费的投入，并使增量公共资源在教育服务均等化中发挥积极作用；其次，要做好公共资源配置上的倾斜，城乡之间向农村倾斜，区域之间向西部倾斜，不同教育类型之间向职业教育倾斜，学校之间向薄弱学校倾斜，群体之间向困难群体倾斜等等；再次，要进一步拓展投资渠道，增加非税收入的投入力度，如有些专家提出的，将“三个一万多亿元”包括进来，即一万多亿元的社保基金，一万多亿元的土地出让金，一万多亿元的国企上缴利润。与此同时，笔者认为，教育作为我国的基本国策，其公共投入应当作为政府考核的“硬指标”，如同计划生育、安全生产等采取一票否决制，只要是投入不到位的，年终考核一律“免谈”。
与此同时，应当建立健全一套行之有效的教育管理体系。如可以借鉴“ISO 9001质量标准体系”的基本模式建立健全教育管理的“ISO 9001质量标准管理体系”，即建立从学校基础设施建设开始，经过资源配置规划、师资力量引进、教学过程控制、教学质量检查监督、纠正和预防措施的控制、教育结果评价等基本要素的良性循环体系。
二、强化教育体制，配置教学资源，训好“每一个教师”。
进入21世纪，特别是党的“十六大”以来，在科学发展观指导下，优先发展教育、推进教育公平、提高教育质量，教育体制改革进入新时期。然而，同样也存在一些亟待解决的问题，其中比较突出的一点就是师资配置的不均衡。
当前，我国教师资源类似于行政区划呈现逐级向上的五级“阶梯型模式”，即一级发达城市聚集了大批优秀教师资源，其次是省、自治区、直辖市等二级中心城市聚集了剩余大部分资源，再次是市级城市，然后是县直中小学，再后就是乡镇一级，最底层的是农村学校。
那么，如何才能较好地配置教师资源，使得“每一个学校都是好学校”，“每一个教师都是好教师”，从而保证教学质量的稳步推进？笔者认为，主要应从以下几方面加以强化和改进：
一是优化城乡教师队伍结构。建立新教师补给机制，新增教师岗位，更多地招录师范毕业生，满足农村学校、城镇薄弱学校的需求，要统一城市、县镇和农村教师的编制标准，而且要就高不就低。
二是全面调整和明晰教师的考核、奖惩制度。要提高农村教师的津补贴，提高农村教师获得晋升的机会，提高农村教师中的中高级教师比例。建立城镇教师、新招师范毕业生到农村学校任教、支教制度，把城镇教师在农村学校任教或支教经历作为高级职称评审的前置条件，以促进城乡教师的合理流动。
三是加大对农村教师培训的力度。当前我国农村还有24万名教师没有达到国家规定的合格学历，还有近38万名代课人员，提高教师的水平成为制约农村教育质量高低的关键因素，广大教师教书育人质量必须要合格。主要对在编在岗教师开展有计划性、针对性、实效性的学科培训，切实提高现有教师队伍整体综合素质。
四是继续推进免费师范生的试点，继续实行中西部农村教师特色岗位计划，吸引优秀的青年从事教育工作，到西部去，到农村去。
应当大力鼓励东部地区、发达地区通过推行“手拉手”工程对农村实行帮扶。当然，授之以鱼不如授之以渔，如何通过帮扶工程，提高受援学校教师的教学理念、专业水平、品德素养等更显重要。
尤其值得一体的是，在训好“每一个教师”的同时，应当着重做好“优质校长”的建设。校长是一校之“魂”，正因为有了这个“魂”，学校才显示出它无穷的神韵。俗话说：“火车跑得快，全靠车头带”。一个学校校长的教育理念先进还是落后，专业水平高还是低，品德素养好还是坏，直接关系到整个学校的可持续发展。在当前各项客观条件允许的条件的，可以以区域为单位，建立数量不等的“优质校长”培训基地，以基地建设辐射周边，以模范带动一般，以非均衡发展实现均衡发展。
三、突破区域保护，推进素质教育，教好“每一个学生”。
提高民族素质是兴国之本。实现教育公平就意味着：我们的教育不能只培养少数精英，每一位学生都应享有相同的受教育的权利和机会，每一位学生都应当平等地接受高质量的教育。这就是我们所说的素质教育。
素质教育立足于社会主义的教育目的和正确的办学指导思想，着眼于教育的长期效应，把促进学生的发展和素质的提高作为教育的根本目的，其基本特征是教育活动的整体性和学生发展的多样性。
一直以来，应试教育和素质教育的博弈从未间断。一方面，人们普遍认为实施素质教育毋庸置疑，人们也都认可实施素质教育的重要意义；另一方面，人们又依然在做着应试教育，学校的指挥棒也不由自主地指向应试教育。那么，导致这种矛盾的根源在哪？当前有哪些切实可行的措施能够加以解决？
第一，要突破招生计划“区域保护”。有关全国重点大学实行区域保护的做法，一直以来遭受社会各界的诟病，被认为是典型的教育不公平。重点大学招生的区域保护，不仅使得教育公平性不能得以保证，同时也是各地应试教育难以消亡的最重要原因之一。是注重地方保护还是坚决“破冰”，是看重眼前利益还是注重长远发展，考验着各级地方政府的执政智慧。
第二，要正确处理素质教育和应试教育的关系。我们应该清醒地认识到，应试教育向素质教育转变是一个漫长而曲折的过程，不可能一蹴而就，“应试教育”与“素质教育”也并非水火不容，“应试教育”也并没有排除思想政治品德的提高和体能心理素质的发展，只是它的发展不够全面，因此容易导致顾此失彼。正确处理好互相间的关系，对于减少教育改革的阻力，降低成本，促进教育的可持续发展具有重要而深远的意义。我们应当从三方面着手：
一是不断提高素质教育的理论体系，强化全社会的素质教育理念。要转变学校的办学观，强化他们从提高民族素质出发的“以人为本”的教育理念，防范以“高分数”、“升学率”衡量办学质量的扭曲办学观。要致力于多出人才，出好人才，办学不只是教学生成才，更要教学生做人。
二是遵循教育规律和学生身心发展客观规律。既注重学生的全面素质发展，又要注重因材施教，要认真落实“差异教学”、“分层次教学”，使教育适合每一个学生的发展，使学生获得一种可持续的学习能力、发展能力、创造能力，使终身教育成为可能。
三是充分认清我国国情，实事求是，因地制宜，采取分步骤、分层次，切实有效地推动其稳步、有序过渡。要选择好改革的深化点，使素质教育上档次，上水平，不断完善素质教育模式，在学生身心上尽可能地体现出更多的教育质量，如可以改革教育内容和形式；抓好课堂教学和课外实践相结合；培养学生良好的身体素质和心理素质。
第三，素质教育是全社会的系统性工程，需要教育部门和全社会的共同努力。要真正从应试教育转向素质教育的轨道，确实不是一件容易的事，这需要转变教育思想，改革教育内容和方法，建立科学的教育评价体制，加强师资队伍建设，优化教育环境等，工程复杂，涉及面广，没有社会各界的广泛关心和支持，就会遇到很大的阻力，改革的步伐将非常缓慢。
总之，教育改革势在必行，要实现由“应试教育”向“素质教育”的转变，实现“重点发展”向“均衡发展”的转变，实现学生的“智育”发展向全面发展的转变，最终实现教育的均衡、健康、可持续发展，就必须寻找到教育改革的均衡点，掌握最根本的问题，我们只要坚持用改革的实际行动，因地制宜，实事求是，全社会参与，办好“每一所学校”、