标题：调解优先
指导思想

调解优先
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，认真贯彻党的十七大精神，坚持“调防结合、以防为主”的工作方针，围绕改革、发展、稳定大局，充分发挥人民调解密切联系群众的桥梁和纽带作用，以化解矛盾纠纷为目标，以推进调解机制创新为动力，以健全调解制度为保证，在全州逐步建立和完善在党委、政府领导下，综治部门牵头协调的“调解优先”工作体系，不断整合和强化调解职能，提高预防和调处矛盾纠纷的能力，为促进全州经济社会发展营造良好的法治环境。
目标任务

通过建立健全“调解优先”工作体系，各级各部门的调解意识不断强化，人民调解、行政调解、司法调解有机衔接，紧密配合，运行机制规范高效。调解人员运用法律、政策的能力和调解技能明显增强，调解质量和调解成功率不断提高，人民群众自觉把调解作为解决矛盾纠纷的主要选择。各级各部门各阶层能够及时把矛盾纠纷消除在内部，解决在萌芽状态，努力实现“三不出、四提高、五下降”的工作目标。“三不出”即：一般矛盾不出村，大的矛盾不出乡(镇)，疑难复杂矛盾不出县;“四提高”即：人民调解成功率提高，民事诉讼案件调解率提高，行政信访案件调解成功率提高，人民群众对调解工作的满意度提高;“五下降”即：群体性事件下降，民转刑案件下降，民事诉讼案件下降，涉法涉诉信访案件下降，集体上访数量下降。
工作原则

调解优先
(一)坚持党委、政府统一领导下协调配合的原则。坚持党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，加大政府依法行政力度，充分发挥政法委的领导优势和司法行政部门的职能优势，积极组织审判机关、检察机关、公安机关和司法行政机关，及时研究并统筹解决“调解优先”工作中的重大问题，依据法律、法规和政策，独立负责、协调一致地开展工作，形成化解矛盾纠纷的合力。 
(二)坚持依法调解与依德调解相结合的原则。要在查清事实、分清责任的基础上，在法律框架内开展调解工作，以事实为依据，以法律为准绳，不能背离国家法律、政策搞无原则地调和，片面追求调解率。同时，在调解过程中，要教育引导当事人用社会主义道德观、价值观和荣辱观的要求规范自己的行为，发扬中华民族的优良传统，遵循公序良俗，自觉消除隔阂，达成和解。 
(三)坚持引导调解与当事人自愿调解相结合的原则。在调解工作中，一方面要引导当事人把调解作为解决矛盾纠纷的首要选择，另一方面，绝不能利用公共权力压制当事人接受调解，既要充分尊重双方当事人的意愿，又要充分尊重双方当事人的诉讼权利，不能强迫当事人接受调解的方式和调解结果。 
(四)坚持公正与效率的原则。各级调解组织在调解工作中必须坚持公道中立、平等协商，既要注重兼顾双方当事人的合法权益，又要严格调解工作纪律，完善工作制度和监督机制，确保调解结果公平、公正、正义。要不断加强工作的主动性和积极性，对矛盾纠纷做到早发现、早调解、早处理，确保矛盾纠纷得到及时有效化解。
工作体系

调解优先
(一)人民调解与治安行政调解的衔接。公安机关引导当事人选择人民调解。矛盾纠纷当事人寻求公安机关帮助解决纠纷，接警人员经审查认为不够治安处罚或不属于治安调解范围的，应主动告知或建议当事人由其所在地或纠纷发生地人民调解组织进行调解。对民事纠纷引起的治安案件中民事损害赔偿事项，也可以告知和引导当事人选择人民调解。当事人接受建议的，公安机关接警人员应与相应的调解组织取得联系，出具委托调解函。部分轻伤害治安案件可引入人民调解机制。对于因民间纠纷引发的轻伤害治安案件，受害方表示愿意接受人民调解委员会调解的，由公安派出所出具委托调解函。移交相应的调解中心进行调解，制作调解协议书。履行完毕的调解协议书由公安机关和调解中心各留档一份。 
(二)人民调解与司法调解的衔接。人民法院和司法行政机关要积极履行指导人民调解的法定职责，司法行政机关要把指导、管理人民调解工作作为基层司法行政工作的重点，进一步加强对人民调解组织的业务指导和管理。 
1.诉前纳入人民调解。人民法院在立案时，要向当事人宣传人民调解的优势、特点，告知诉讼风险，对一些未经人民调解组织 调解，案情简单、争议不大的案件，可在征得当事人同意后，暂缓立案，告知当事人选择所在地或纠纷发生地人民调解委员会进行调解。调解成功的应以人民调解委员会名义出具《人民调解协议书》。调解未成功的，由人民法院审查立案。对于不符合起诉条件、法院不予受理的民事纠纷，也应及时将案件移送至当事人所在地(所在单位)或纠纷发生地人民调解委员会做好调解息诉工作。诉前因人民调解组织主持调解达成协议，并制作了《人民调解协议书》，一方当事人到期不履行义务且符合《民事诉讼法》关于申请支付令条件的，对方当事人可以向有管辖权的人民法院申请支付令。 
2.审前委托人民调解。人民法院受理未经诉前调解的民事纠纷，案件审理前，认为有可能通过人民调解解决的，应当告知当事人各方关于人民调解的规定，并征询当事人是否愿意接受人民调解。当事人接受人民调解的，由相关业务庭填写联系函，并指导当事人填写《人民调解申请书》，3个工作日内将起诉状副本复印件移送人民调解组织，由人民调解组织进行调解。人民调解组织调解纠纷的期间，人民法院应当中止诉讼。如双方达不成协议的，则恢复诉讼，由人民法院依法审判。当事人一方向人民法院起诉，请求对方当事人履行《人民调解协议书》的，人民法院应当受理;当事人一方向人民法院起诉，请求变更或者撤销《人民调解协议书》，或者请求确认《人民调解协议书》无效的，人民法院应当受理。 
(三)人民调解与检察工作的衔接。检察机关对于轻微刑事案件，基本证据确实、充分，犯罪嫌疑人、被告人对主要事实没有异议并且悔罪，被害人自愿与犯罪嫌疑人、被告人达成刑事和解的，在不损害国家、集体和其他公民的合法权益、不损害社会公共利益、不违反法律和社会公德的前提下，案件中涉及到的民事赔偿部分检察机关可以出具《人民调解移送函》，移送检察机关所在地司法行政机关，并由其指定人民调解委员会进行调解。人民调解委员会应当在规定的期限内将调解结果送达移送机关。经调解达成人民调解协议的，人民检察院、人民法院可以依法对犯罪嫌疑人、被告人不批准逮捕，或者不起诉，或者起诉后建议人民法院从轻、减轻处罚，实现刑事和解;如双方达不成协议，则依照刑事诉讼程序依法处理。 
(四)人民调解与信访工作的衔接。建立信访工作长效机制，充分发挥新时期人民调解工作在化解社会矛盾纠纷、解决信访问题、维护社会稳定中的作用。信访部对信访人依据《信访条例》的规定，向信访部门提出的符合人民调解范围并愿意进行人民调解的信访诉求，信访部门可以出具《人民调解移送委托函》，并移送司法行政机关，由其指定人民调解委员会进行调解，实现“调解”与“信访”的互联互补。
实施步骤

调解优先
首先要特别注重调解工作的平等性和针对性。调解能力是高境界的司法能力。做好调解工作，不仅要严格遵守宪法和法律的规定，而且要特别细心、耐心，设身处地为当事人着想，通过调解，最大限度地减少对抗、缓解矛盾。首先是要树立平等对待的理念。有报道指出某些大城市的户籍已成为“同案不同判”的分水岭。相较于本地人，外来人口往往很难获得缓刑，“通常是关多久，判多久”。这就体现不出法律的平等。只有按照“公平对待、服务至上、合理引导、完善管理”的要求，在受理立案、侦查、是否或如何采取强制措施、审查起诉、审判、执行等每一个环节重视针对流动人口犯罪的调解力度，积极探索行之有效的帮扶、矫正机制，才能充分发挥调解的作用，使最大范围的群众受益。 
其次要厘清调解界限，强化调解的针对性。经济社会发展的复杂性造就了矛盾的多样性———有轻重之分，有缓急之分，还有可调和与不可调和之分。所以要调解矛盾，就要在法律和规律的框架下明晰什么可以调，什么不可以调，充分了解每一个案件的特点和当事人的具体要求，有针对性地区别对待:对于社会危害轻微、当事人能够相互理解的案件，要积极介入调解，争取双方满意;而对那些严重危害社会稳定、群众深恶痛绝的黑恶势力犯罪、涉毒犯罪等，必须依法予以惩治。 
“调解优先”的原则必须贯穿在强化法律监督的要求之中。调解先行，把住第一道关口，判决铸盾，守好最后一道防线。充分发挥调解在法律监督活动中的重要作用，将“调解优先”的原则贯彻到执法办案的每个环节，可捕可不捕的不捕、可诉可不诉的不诉、可抗可不抗的不抗，着力将每道环节打造成化解矛盾的接力站、攻坚站。同时也要善于监督、准确定位，防止在立案监督过程中将已经调解、化解的案件再次纳入诉讼，防止在民行、刑事监督工作中对那些有轻微瑕疵的案件，不顾放大矛盾的风险而盲目提起抗诉。要通过深入开展“涉检信访息诉和解”工作、轻微刑事案件“检察环节和解”工作、“民事申诉执行和解”工作，更加完善“检调对接”工作机制，积极参与健全全社会“大调解”机制。 
“检察机关在社会大调解中负有重要使命，应当大有作为。”化解矛盾的必经之路是调解，最优路径也是调解。抓调解就是将矛盾化解在萌芽状态，就是最大限度地修复社会关系，维护社会稳定，为构建社会主义和谐社会提供最有力的司法保障。检察机关务必按照“哪里有矛盾，哪里就有调解工作”的要求，大胆探索、锐意进取，不断创新、主动融入，真正将推进社会矛盾化解作为“坚持执法为民的生动实践”，作为“维护社会和谐稳定的重要抓手”。
有序发展

调解优先
(一)切实加强对“调解优先”工作体系的组织领导和协调指导。各级党委、政府要把“调解优先”工作体系建设摆上重要议事日程，落实好责任，切实履行好调解矛盾纠纷的职责。成立州委政法委统一领导、州综治维稳委综合协调指导，相关部门负责人参加的州“调解优先”工作体系领导小组，领导小组办公室设在州司法局，负责对全州“调解优先”工作进行具体协调、指导、督办、考评，并就相关工作和人员提出奖惩建议。各县、乡 (镇)也要成立相应的领导和工作机构，切实加强对“调解优先”工作的组织领导。 
(二)加强人民调解队伍建设，不断提高人民调解员、行政执法人员和司法人员的政治业务素质。加强对人民调解员队伍的管理，实行动态使用。注重吸纳有法律知识、有威望、公道正派、能够联系群众、热心人民调解事业的退休法官、检察官、警官，以及律师、公证员、基层法律服务工作者和社会志愿者参与人民调解工作，不断改善人民调解员队伍结构。采取多种形式，加大培训力度，增强人民调解员、行政执法人员和司法人员的调解技能和工作水平。进一步加强对审判人员、检察人员、公安民警和司法所工作人员的教育、引导和培训工作，不断提高他们依法调处社会矛盾纠纷和民事案件的能力。同时，基层人民法院可以建立人民调解指导员(联络员)制度，由人民法院选派经验丰富、业务水平高的审判人员担任辖区乡(镇)人民调解委员会工作的指导员，定期深入对口的人民调解委员会，了解情况，沟通信息，对发现的问题及时指导解决。 
(三)建立和完善经费保障机制，夯实司法行政工作基础。各级政府要为构建“调解优先”工作体系提供必要的保障，将“调解优先”工作专项经费列入同级财政预算，由司法行政机关统一管理使用。特别是要认真解决基层司法行政部门和人民调解组织、设施、队伍建设和人员待遇所需经费，确保“调解优先”工作常开展，落到实处。 
(四)严格落实激励和查究制度。完善调解工作考核评价制度，每年年底，由州综治维稳委统一牵头组织对“调解优先”工作体系建设和调解工作的开展情况进行专项检查考核。对领导重视、为调解工作做出突出贡献的集体和个人进行大力表彰奖励。对由于组织不力，调解工作不落实，导致矛盾纠纷突出的地方、部门和单位，要严肃通报批评;对发生严重影响社会稳定重大案件和事件的，要坚决查究有关领导的责任;对发生恶性民转刑案件的地方和单位、部门，要推行首问负责制、责任倒查制，确保预防为主，调解为主、处理得当。
优秀案例

调解优先
大足县宝顶司法所调解优先着力构建调解一体化大格局效果明显 
大足县宝顶镇是世界文化遗产——大足石刻所在地。辖区内幅员面积63.78平方公里，总人口2.9万人，辖9个村，1个社区居委会，68个村民小组。宝顶司法所紧紧围绕当地党委、政府中心工作，以镇人民调解委员会和综治办为平台，以联调工作机制为载体，充分调动辖区各方力量，着力构建大调解格局，着力把问题解决在基层、把矛盾化解在内部、把隐患消除在萌芽状态，实现了矛盾纠纷常态化化解，维护了辖区社会和谐稳定。 
一、党政主导，强力构建大调解一体化大格局 
党委、政府把人民调解工作作为社会治安综合治理的一项重要内容纳入重要议事日程，纳入全镇综合目标考核并层层签订责任书，落实各村（社区）、各单位的责任，并从人力、物力、财力上提供坚强的保障，强力推动大调解一体化大格局。 
一是完善机制，强力整合力量。构建了镇党委政府统一领导，综治办牵头，司法所负责，信访、派出所、安监、武装等职能部门配合联动的“六位一体”和村社区实行综治、信访、警务、调解、治保、安全监管、民兵“七位一体”的运行机制。 
二是完善组织，构建大调解网络。司法所大力加强辖区调解组织建设，构建大调解网络，成立了镇人民调解委员会，将计生、民政、农经及“六位一体”机制下的职能部门全部纳入镇调委会成员单位，9个村、1各社区全部成立了调委会，选配兼职调解员55名，各配备了2名专职人民调解员，4个村级调委会设有专门调解室；辖区企事业单位也成立了相应的调解组织，构建起了大调解网络，同时采取“以案定补”的方式对人民调解员给予相应的补贴，提高其工作积极性。。 
三是健全制度，促进规范化。司法所认真履行职责，积极为辖区各级调委会建章立制，促进调委会规范化，做到“六统一” 即：调委会要统一名称，统一印章，统一牌匾，统一徽标，统一文书格式，统一调解员上岗证；具备“五有” 即：有办公室、有统一牌匾、有印章、有必要的办公用品、调解员持有上岗证；建立“四制度” 即：调解纠纷登记制度、纠纷调解调查制度、纠纷调处制度、调解纠纷文书归档制度；张贴“三表” 即：重庆市人民调解委员会规范化管理图表、调解组织区域和调解员联动表、年度纠纷调处对比分析表。 
四是强化培训，提升能力素质。司法所切实担负起指导、教育培训人民调解员的职责，每年通过举办集中培训班、以会代训、以案释法、参入法院审判实践、举办法律、人民调解技巧观摩会、知识竞赛活动等通俗易懂、生动活泼、较为直观的方式加强对人民调解员培训，全面提升人民调解员的法律素养和调解技能。 
二、统揽联动，筑牢人民调解第一道防线 
司法所本着“群众利益无小事”，把矛盾纠纷化解在基层，消除在萌芽状态，确保小纠纷不出社，大纠纷不出村，疑难纠纷不出镇，狠抓人民调解统揽和联动机制，完善了统一受理、分级分类分流、移交、调解等工作程序。抓好人民调解工作的各个环节、发挥好各个职能部门的职能作用。 
一是实行矛盾纠纷定期联合排查。由镇综治办和司法所牵头，组织镇属各单位、村（社区）开展经常性的矛盾纠纷联合排查工作，实行每周一小排查、每月一大排查机制，并及时召开例会和通气会，全面掌握辖区内苗头性、倾向性问题，做到情况早预测，工作早介入，问题早处理，苗头早控制。 
二是统一受理，分级分类处理。明确各村民小组、各村（社区）、各企事业单位调解组织统一受理涉及辖区属地的矛盾纠纷，按照“宜调则调”的原则，对其能够单独调解处理的，指令其直接予以调解处理，将大量的矛盾纠纷化解在基层、解决在萌芽状态，2007年以来，全镇有868件矛盾纠纷化解在村（居）民小组，有213件矛盾纠纷化解在村（社区），占了全部矛盾纠纷的91%。 
三是实行矛盾纠纷联动联调。对较大的、重大的。疑难的或跨地区、跨部门、跨行业的矛盾纠纷，由镇调委会、司法所直接受理或者由最先受理的部门将矛盾纠纷上报镇调委会或司法所。由司法所会诊后，按照“宜分则分”的原则，分流到有关职能部门调处，不能分流的直接组织相关部门调处。 
2009年6月，该镇慈航村张弟金在永发岩砖厂上班时受伤，张多次要求永发岩砖厂赔偿，也多次找慈航村调委会进行调解，但一直达不成调解协议，宝顶司法所受理该纠纷后，根据案情的需要，组织了综治办、劳动保障、信访、安全监管、派出所等职能部门联合参与，当面向双方当事人讲解《工伤保险》条例，以及伤残等级的标准、赔偿费用等。由于各职能部门的参与，提高了调解的公信度，使双方当事人心悦诚服，很快就达成了由永发岩砖厂一次性支付张弟金医疗补助、伤残、就业金等共计3.6万元的调解协议。 
四是做好无缝对接。将人民调解、行政调解和司法调解三方的有机结合，合力筑牢化解基层矛盾纠纷的“第一道防线”，有力保障和促进平安大足建设。与信访工作的对接。信访部门将人民调解组织能够调解解决的纠纷，及时分流到人民调解组织进行调解;不属于人民调解组织受理范围，或者调解不成的，及时移交有权管理的行政机关或人民法院处理。与行政调解的对接。加强与公安、交通等专门调解委员会的衔接，使治安案件、交通事故等行政纠纷得到及时、妥善的化解。与司法调解的对接。积极与人民法院沟通协调，争取人民法院大力支持，建立和完善非诉讼纠纷解决机制，积极探索将轻微刑事案件和刑事自诉案件移交人民调解组织调解解决的工作模式。与邻近行政区域的对接。在调解跨区域矛盾纠纷中，切实加强与邻近边界行政区域的潼南县五桂镇、铜梁县小林乡协作，实行边界跨区域矛盾纠纷联调协作机制。 
无缝对接、整体联动让人民调解、行政调解和司法调解“各弹各调、各吹各号”的现象有效得以解决，既提高了效率，又节约了成本。 
在这里，人民调解不只是形式上的联动，调解的理念和质量也在提升，这里是世界文化遗产所在地、国家AAAAA级风景名胜区，大足石刻宝顶景区人民调解委员会应运而生。针对旅游资源丰富，全年有近200万中外游客来宝顶参观旅游的实际，在宝顶司法所的建议下，大足县风景名胜区管理委员会聘任了县旅游局、司法所、派出所、博物馆等单位工作人员，组建了大足石刻宝顶景区人民调解委员会，及时化解因旅游问题引发的矛盾纠纷。如今年3月，景区调委会就成功调处一起景区53家个体经营户拖欠景区管委会租金12万元的重大纠纷。 
在长期的调解实践中，该所也摸索出了一些新经验：“两坚持、六步调解”、“流动调解”工作法和星级人民调解委员会创建。“两坚持”，即坚持定期摸、排、查制度，坚持发挥区域调解网络的作用，保证信息渠道的畅通，每次排查后都要进行工作总结，研究辖区民间纠纷发生的原因、特点、规律和发展趋势，以便积累经验利于工作的顺利进行。“六步调解”，即调解分为“听、看、问、想、说、写”六个步骤。听，就是认真听取纠纷当事人和群众对纠纷情况的反映；看，就是仔细察看事发现场，注重调查研究；问，就是详细询问当事人和相关人员纠纷产生的原因、疑点、争执的焦点；想，就是冷静思考，分析情况，结合相关的法律政策制定解决问题的方案；说，就是说出自己的观点、耐心说服纠纷当事人；写，就是规范制作调解协议书，做好纠纷登记。“流动调解”，即深入到当事人家中进行调解，将调解工作延伸至村社，无需办公室，不受办公场所的限制，也不会影响纠纷双方的工作，把法律的公正传送到辖区内的每一个角落，在维护当事人合法权益的同时，又体现出了高效、及时的办事效率和工作作风，还较好地宣传了法制。星级人民调解委员会创建，即根据开展评定“星级人民调解委员会”的要求和标准，按照组织机构正规化、队伍建设专业化、内部管理制度化、工作开展规范化和基础设施建设标准化等五个方面内容，积极创建星级人民调解委员，努力提升调解组织的形象和综合实力。 
三、大调解、大和谐、大调解机制显活力 
大调解机制运行以来，一桩桩“一笑泯恩怨、十年积怨一朝化解”的感人故事在这里上演，一团团燃烧的怒火在这里熄灭，一个个死结在这里解开，一件件可能上演的悲剧在这里被制止，一声声发自肺腑的谢谢在这里回荡...... 
2007年以来，宝顶司法所共指导参与调解各类矛盾纠纷1298件，成功化解1281件，调解成功率98.7%，基本实现“应调尽调”工作目标。大调解机制作用明显。 
一是减轻了维稳压力。构建大调解格局以来，大量矛盾纠纷得到及时调处和化解，群众有矛盾纠纷不找领导找调解。防止民转刑案件10件，防止群体性上访20件，制止群体性械斗6件，一般性矛盾纠纷和群体性矛盾纠纷均下降40%左右。 
二是降低了行政成本。过去双方当事人因纠纷申请调解时，出现村镇干部“拉锯式”协调现象，调解无效引发诉讼时，又会出现时间长、成本高、执行难等问题。大调解机制的运行，既不伤害双方当事人感情，又省钱、省时，节约了成本。 
三是促进经济发展和社会和谐。在调解过程中，群众间增进理解、沟通感情，构建文明和谐的旅游环境，促进了地方经济发展。镇GDP、财政收入、农民人均纯收入年均环比指数分别增长17%、35 %、12%。[1]