标题：中国古代监察制度
发展历程
战国战国时期，职掌文献史籍的御史官就已有明显的监察职能。[1]　秦秦代开始形成制度，之后便成为历代的一项重要政治制度。经过长期的发展，这一制度逐步健全和完备。在公元前221年,中国历史上第一个皇帝——秦始皇统一中国，建立起封建专制主义的中央集权制度，并创建了相对独立的监察制度。在中央设立御史大夫，位列三公,以贰丞相,御史府为其官署，掌握天下文书和监察。在地方上,皇帝派御史常驻郡县,称“监御史”，负责监察郡内各项工作。[1]汉汉承秦制，但较秦制更严密。在西汉，中央仍设御史大夫作为长官，御史中丞为副，兼掌皇帝机要秘书和中央监察之职。在地方上，西汉初年废监御史，由丞相随时委派“丞相史”，分刺诸州。汉武帝时，为加强中央对地方的控制，全国分为13个监察区，叫州部，每个州部设刺史1人，为专职监察官,以“六条问事”,对州部内所属各郡进行监督。丞相府设司直，掌佐丞相举不法。朝官如谏大夫加官给事中，皆有监察劾举之权。郡一级有督邮，代表太守，督察县乡。宣帝时，会侍御史二人掌法律文书，也有评断决狱是非之权。因特别使命而设的符玺御史、治书御史、监军御史、绣衣御史（亦称绣衣直指）等，分别行使御史的职权。西汉末年，御史大夫更名大司空，御史府改作御史台，由御史中丞主管监察事务。东汉时，御史台称宪台，仍以御史中丞为长官，但职权有所扩大。御史台名义上转属少府，实为最高的专门监察机关。它与地位显要的尚书台、掌管宫廷传达的谒者台，同称“三台”。东汉侍御史，掌纠察；治书侍御史,察疑狱。把全国分成13个监察区,包括1个司隶（中央直辖区）和12个州。司隶设司隶校尉1人,地位极为显赫，朝会时，与尚书台、御史中丞一样平起平坐，号曰“三独坐”。司隶校尉负责监察除三公以外的朝廷百官和京师近郡犯法者。每州置1刺史，用以监察地方政情、受理案件、考核官吏。由于事权混杂，后来刺史逐渐变为凌驾于郡之上的一级地方一级的行政长官，失去了监督地方的作用，故改称州牧，州也由监察区变为行政区，地方的监察制度便基本瓦解。[1]　魏晋南北朝时期这一时期基本处于封建割据的分裂状态。各朝的监察机构名目不一，但体制与汉代相同，亦有部分变化。魏晋时，御史台不再隶属少府，而成为由皇帝直接掌握的全国性的监察机构。南梁、后魏、北齐的御史台（亦称南台）和后周的宪台，仍以御史中丞为主官，北魏称御史中尉。由于监察长官权势日大，出现了防范监察官员犯法渎职的规定。群臣犯罪，若御史中丞失纠，也要罢官。魏晋以后，为防止监察机构徇私舞弊，以发挥其监察效能，明确规定大士族不得为御史中丞。晋以后，御史中丞下设殿中御史、检校御史、督运御史等，分掌内外监察之权。此时，地方上不再设置固定的监察机构，由朝廷不定期地派出巡御史监察地方官员。此外，御史“闻风奏事”的制度也在这个时期形成。[1]　隋唐时期隋代时,中央的监察机构仍为御史台,改长官御史中丞为御史大夫，下设治书御史2人为副；改检校御史为监察御史，共12人，专执掌外出巡察。唐代发展了隋代的监察制度,使监察机构更趋完备。唐初,中央设御史台，由正三品御史大夫为台长，设正四品御史中丞2人为辅佐。御史台称宪台，大夫称大司宪。武则天时，改御史台为左右肃政台。中宗后又改为左右御史台。御史台的职权是“掌邦国刑宪典章之政令，以肃正朝列”（《唐六典》卷十三）。御史台下设三院：①台院，侍御史属之，“掌纠举百僚，推鞫狱讼”；②殿院，殿中侍御史属之，“掌殿廷供奉之仪式”；③察院，监察御史属之，“掌分察百僚，巡按州郡，纠视刑狱，肃整朝仪”（同前）。唐初全国分为10个监察区，称10道（后增为15道），每道设监察御史1人（先后称为按察史、采访处置使、观察处置使等），专门巡回按察所属州县。唐代进一步扩大了监察机构和御史的权力。御史台享有一部分司法权，有权监督大理寺和刑部的司法审判案件。
谏官系统在唐朝也趋于完备。谏官的设置，秦汉时已有，魏晋南北朝时有较大发展。至唐代，中央朝廷实行三省制，其中门下省的主要职责是匡正政治上的得失，以谏诤为任。门下省置散骑常侍、谏议大夫、补阙、拾遗（其中右补阙、右拾遗隶中书省）、给事中等职，举凡主德缺违、国家决策，皆得谏正。其中给事中掌封驳（即复审之意）诏制，权力更重。[1]　宋宋代监察机构随着封建专制主义的发展而加强。中央沿袭唐制，御史台仍设三院。地方如设通判，与知州平列，号称监州，有权随时向皇帝报奏，成为皇帝在地方上的耳目。此外，路一级的转运使、提点刑狱公事等，也负有监察州县的责任。为保证监察御史具有较多的从政经验，宋代明确规定，未经两任县令者不得任御史之职。按规定，御史有“闻风弹人”之权，每月必须向上奏事一次，称“月课”；上任后百日必须弹人，否则就要罢黜为外官或受罚俸处分，名为“辱台钱”。从此开御史滥用职权之例。御史可以直接弹劾宰相，亦有劝谏之责。御史台还有权分派御史参与重大刑事案件的审理。[1]　元元代中央设御史台，御史大夫秩高从一品，“非国姓（蒙古贵族）不以授”（《元史·太平传》）。还在江南和陕西特设行御史台，其组织与中央御史台相同，作为中央御史台的派出机关。这是元代监察制度的重大发展。全国分为22道监察区，各设肃政廉访使（即监察御史）常驻地方，监察各道所属地方官吏。[1]　明明代监察制度随着君主专制中央集权的强化而得到充分发展和完备。中央将御史台改为都察院，“主纠察内外百官之司”。都察院设左右都御史、副都御史和佥都御史。下设13道监察御史，共110人，负责具体监察工作。监察御史虽为都御史下属，但直接受命于皇帝，有独立进行纠举弹劾之权。明代还建立御史出使巡按地方的制度。出巡之官受皇帝之命，可兼管地方其他事务。担任总督和巡抚的官员,其权力比一般巡按御史要大,有“便宜从事”之权。都察院除执行监察权外，还握有对重大案件的司法审判权。战时,御史监军,随同出征。
明代还将地方分区监察和中央按系统监察相结合，专设六科给事中，稽察六部百司之事，旨在加强皇帝对六部的控制。礼、户、吏、兵、刑、工六科，各设都给事中1人，左右都给事中各1人，给事中若干人。凡六部的上奏均须交给事中审查，若有不妥，即行驳回；皇帝交给六部的任务也由给事中监督按期完成。六科给事中与各道监察御史合称科道。科道官虽然官秩不高，但权力很大,活动范围极广。因此,对科道官的选用十分严格。同时还规定，对监官犯罪的处分比一般官吏要重，“凡御史犯罪加三等，有赃从重论”（《明史·职官志》）。[1]清清代监察机构沿袭明代，又有所发展。在中央，仍设都察院。早在入关之前，皇太极即下诏：“凡有政事背谬及贝勒、大臣骄肆慢上、贪酷不清、无礼妄行者,许都察院直言无隐”。“倘知情蒙弊,以误国论”（《大清会典·事例》卷九百九十八）。各级官吏均置于都察院监督之下。清代都察院以都御史为主事官，他与六部尚书、通政使、大理寺卿等重要官员共同参与朝廷大议。都察院下设15道监察御史（清末增至22道），专司纠察之事。雍正年间，专察六部的六科给事中并入都察院。六科给事中和各道监察御史共同负责对京内外官吏的监察和弹劾。唐代的台、谏并列，明代的科、道分设，清代的科、道则在组织上完全统一。监察权的集中，是清代监察制度的一大特点。
清代，一方面允许监察官风闻言事，直言不讳；另一方面为了防止监察官权力过大，规定御史对百官弹劾要经皇帝裁决。到宣统年间，新内阁成立，都察院被撤销。作用与特点中国封建社会历代的监察制度，对加强政府对官吏的监督,清□除害,调整统治阶级内部矛盾，起了一定的作用。它成为加强中央对地方的控制、强化皇权、巩固封建统治的重要手段。但在封建君主专制制度下，监察制度是皇权的附属品，它能否发挥正常作用，与皇帝的明昏有密切关系。同时，由于封建政权和封建官吏的阶级本性所决定，监官本身因贪赃枉法而获罪者也不乏其人。[1]
主要特征
单线垂直中国古代监察制度的一个最明显的特点就是，从中央（皇帝、君主）到地方的各级监察机构形成单线垂直（单线联系、单线领导）的相对独立体系。这种以皇权为中心的监察体制确定了监察与行政（包括中央、地方、甚至是基层）的相对独立与分离，中央、地方的监察机构与政府机构的相对分离，监察官员与政府官僚的分离。从而确保了监察权力的独立运作，监察机构的上下一体，监察官员的高效行使权力。[2]
自秦代（前221～前206）确立监察制度以来，单线垂直的监察体系就初具规模，秦在中央设立了最高监察机构御史府，其长官是御史大夫。在御史大夫之下设御史中丞、侍御史、监察史等各级监察官员，而以监察史负责地方各郡的监察事务。汉承秦制，以御史大夫为全国最高长官，全国最高监察机构亦称御史府，又称御史大夫寺，别号“宪台”。汉代在御史大夫之下设有御史中丞和中丞，其具体的职务是内掌图书秘籍，外督十三部刺史，举劾案章，居殿中察举非法。御史中丞之下设御史、侍御史，其具体职责是监察违法、举劾违失、受理中央诸公卿奏事，典法度、掌律令、督察部刺史等。汉代在完善中央御史府机构的基础上，还先后设立了丞相司直和司隶校慰。司直系丞相，司隶则直属皇帝。汉代在地方设立监察区，汉武帝时将全国划分为十三个监察区，称为州部，各州部均设刺史一名，直接听命于皇帝及皇帝属下的中央御史府。这样，汉代监察单线垂直的独立体系遂告成形。[2]
到了三国魏晋南北朝时期，中国古代监察制度经历了一个较低落的发展时期之后，进入隋唐，随着皇权的再次强化，发展到了一个鼎盛时期。隋代中央监察机构沿用东汉以来的名称御史台，首长仍为御史大夫。唐代的监察制度在单线垂直独立体系的建设上最具规模。唐代在中央设御史台，为最高监察机构，至唐高宗时改名为宪台，武后临朝，又改为肃政台。唐中宗时，又改为左右御史台。唐代中央监察机构不同于前代的是，在御史台之下设立三院，即台院、殿院和察院，三院分立，相互牵制，相互配合，形成一个完善严密的中央监察机制。这是唐代中央监察系统高度完备的重要标志。其中，台院是御史台的基本构成部分，有侍御史四人，行权对象主要是中央各级官员，并可以参加审判机构的案件审理。察院与台院相辅，主要权力是负责巡按和监察地方各级行政官员、唐太宗贞观十八年，派遣官员分十七道巡察地方州县。唐玄宗时，增改全国为十五道监察区，监察和纠弹地方官吏。[2]
宋元明清时期的监察制度，在单线垂直的独立体系方面虽大致沿袭前代，但在某些方面还是有重大创设和发展。例如，实行台谏之制，即中央监察机构将御史台与谏院合一，下设台院、殿院和监院。宋代在地方设置的监察机构较前代更趋复杂，总称为“监司”，主要由中央派转运使、按察使、观察使、通判、走马承受等对地方执行多元交叉的监察。就是由中央御史台察路级政府，以路线政府察州县长官，同时将路对州县的监察权一分为四，由转运使等分掌。此外，在州一级设通判一职，专掌州县监察。元代中央的监察机构，废除了唐宋以来的御史台三院制，设察院和殿中司，而以察院为主。元代在地方设置了行御史台的监察机构，下辖内台、江南行御史台、陕西行御史台，使中央和地方单线垂直的监察体系更为强化。明太祖时废除御史台，在中央新设都察院，完成了自宋元以来监察独立体系的一个转变，都察院长官称台长。明代废除宰相制度之后，六部直属皇帝，在六部各设一都给事中，称“六科给事中”，加强了对六部官员的监督。明代在地方设十三道监察御史。到了清代，其单线垂直的独立监察体系基本沿用明制。[1]　地位崇高在传统中国的政治制度系统中，要有效执行政治权力，就必须具有一定的政治地位或享有较高的政治权力来监督政治权力的执行者，为了保证监察机关工作的有效性，赋予监察官员位高权重的监察地位，是中国古代监察制度的又一显著特点。这样一个特点使古代监察处于极为有利的位置，使监察的运作可以不必依附于行政，有效发挥了对于行政的监察。[2]
秦代设立的全国最高监察长官御史大夫一职，初为副丞相 、银印青绶，汉初仍然沿用。到了汉成帝时，御史大夫上升为宰相，为三公之一，金印紫绶，史称“典正法度，以职相参，总领百官，上下相监临”（注：《汉书补注》卷83《薛宝传·朱博传》。），御史大夫名为三公之一，可是实际地位高于丞相和太尉。汉代皇帝在发布诏令时，须经御史大夫下发丞相，凡有重大案件处置，往往由御史大夫负责，丞相无权过问。此外，汉代的监察御史，在监察地方郡县或诸国时权力极大，六百石的州部刺史可以毫无顾忌举劾二千石郡国守相。此外，汉代的司隶校慰直属皇帝，巡行天下郡国通行无阻。[2]
到了唐代发展出一个独立的给谏系统，与御史台系统相配合。给谏是指给事中与谏议大夫两项官制。给谏属于言官，责在规谏君主，其监察的对象实为皇帝，向皇帝进言劝谏，此在中国古代的政治文化与政治制度中是罕见的。唐太宗时名臣魏征就是一个言官，他对唐太宗的无数次进谏，在一定程度上约束了皇帝的独断，此种制度以后历代仍有沿用。到了宋代，其地方路一级的监察机构统称监司，实际上已经成为宋代地方的最高权力机构，其地位和权力都在地方行政长官之上。宋代还在河北、河东、陕西、川陕等地陆续设置了权力极重的监察官——走马承受公事，由皇帝身边的三班使臣或内侍充任，直接听命于皇帝，类似于汉代的司隶校尉，其地位之高，权力之大，监察面之广超乎寻常，几乎不受什么限制。明清时期，监察制度中位高权重的特点大为增强，明太祖废丞相之后，在中央都察院之外再设六科给事中。明代的六科给事中是独立的监察机构，主要任务是钳制中央六部，凡六部的所有行政之事，都有权进行审查？驳议、纠正。明代地方道一级所设的监察御史，品阶虽略低于地方长官，然其实际地位却与地方长官一样，知府以下官员谒见，还需行跪拜礼。明代还设有巡按御史，经常奉旨巡行天下，其类似于汉代的司隶校尉和宋代的走马承受，而且常临时外加总督、巡抚、提督等高级官衔，可以不经皇帝诏令而独立行使监察权，在明代的官吏系统中其权力几乎是至高无上的。[2]
这个特点还反映在古代监察的弹劾制，弹劾是古代监察的一项重要权力，自秦代就已产生，到了魏晋之后，弹劾之权达到“分督百僚，自皇太子以下，无所不行”（注：《通典》卷24《职官·御史中丞》。）的地步。唐代时期，御史还可以根据风闻弹劾。所谓风闻，就是御史可以根据道听途说，片言汇报，在没有真凭实据的情况下，仍可提出弹劾。　[1]官员选任首先是监察活动的法律。中国古代监察官员一般称为“宪官”或“法吏”，通常遵循“以法理官”的监察原则，在行使监察权力之时，监察机关与监察官员依法监察，以法律为准绳。汉代初年就制定了监察六条，如不法事、词讼、盗贼、铸伪钱、狱不直、吏不廉等。以后汉代十三州部刺史则以六条监察诸郡官吏与地方豪强，包括强宗豪右、田宅逾制、以强凌弱、以众暴寡；二千石不奉诏书、遵承典制、倍公向私、旁诏守利、侵渔百姓、聚敛为奸；二千石选署不公、苛阿所受，蔽贤宠顽；二千石违公下比、阿附豪强、通行贷赂、割损政令等。汉代十三州部刺史必须依照法定六条，监察所辖诸郡的官吏，凡涉六条之嫌者，根据情节轻重，给予不同程度的处理。此外汉代监察法令还规定，部刺史一般在每年的八月巡行所辖郡国，部刺史在巡行监察的时候，必须严守诏条的规定，如有违背，其本人即成为受弹劾的对象，可见汉代依法监察之严格。隋代监察制度仿汉代旧制，重申依法监察之原则，颁布了巡察诏条六条，亦即隋代的察吏六条，包括了察品官以上理政能否；察官人贪残害政；察豪****滑，侵割下人；察德行孝悌，茂才异行，隐不贡者等，并设置刺吏十四人，从事四十人，定期依照察吏六条巡行全国州县。到了唐代，唐太宗贞观十八年，派遣大臣分十七道巡察地方州县、唐玄宗时增改全国为十五个监察区，专以察吏六条巡行监察地方官吏，唐代察吏六条之内容与汉代察吏六条相比已有很大变化，包括察官人善恶；察户口流散，籍帐隐没，赋役之均；察德行孝悌，茂才异等，藏器晦迹；察黜吏豪宗兼并纵暴，贫弱冤苦不能自申；察农桑不勤，仓库减耗等。此外，古代监察官在执法过程中，皆头戴名为“獬豸”之法冠，取意古代神话中的神羊，以其头顶上的锐利之角专刺不直之人。[2]
其次，中国古代监察制度中还有一个可资借鉴的特点，即重视监察官员的选任，重视监察官员的素质。道理很简单，因为御史监官皆“纠正非违，台官职也，苟不能正其身，如正人何？”（注：《金史》卷96《李晏传》。）“以法治人，先当自治其身，违法何以责人。”（注：《明宣宗实录》卷81。）“科道无私方能弹劾人之有私者。”（注：《钦定台规》卷2《训典二》。）所以监察官员的选拔和任用，必须强调官员素质，而非年老体弱或有不良政绩者另行安排之人。在此，中国历史上著名清官包拯所言极是：“盖朝廷纪纲之地，为帝王耳目之司，必在得人，方为称职，自非端劲特立之士，不当轻授”（注：《包拯集》《请复御史里行》。）纵观历朝对于严格监察官员的选任主要奉行三条原则。其一，注重监察官员的基本素质。古代对监察官员基本素质的标准主要有下述几类：清廉、谨慎，介直敢言；刚直敢言、公正无私、通体博识；勤敏练达，立心正直，才守兼优。概括起来定为：清、正、勤、谨四个字。清者为官清廉者也，监察官员本人即为监察官场贪欲污浊之人，若本人为官不清廉，则必与贪官之流合污。正者直也，是为中国传统道德之出处，而身为监察御史者，重在强调其刚直、介直、公正、敢言。古代监察官员的特殊职责，决定了他们往往招人怨恨“多仇少分”；而且经常是不测之祸相伴其一生，“居官难，居宪司又难，讼罪夺职而人弗怨，此尤难”（注：《滋溪文稿》卷10《王仁墓志铭》。）因此，监察御史必须用正直之士。勤者为勤敏练达，勤于职责，非谓木头呆子之流。须在复杂的事件中机智敏锐，器识远大，学问渊博，人情练达，世事洞明。谨者慎也，手握生杀予夺之重权，切不可虚骄傲慢，盛气凌人，滥用职权，而应该慎于言谨于行，做到不可错判一人！其二，注重在具有实际政治经验和有良好治绩的各级官吏中选拔监察官。古代监察官员是治官之官，其重视监察官员选任的程度，不同于一般情况下的官吏选拔制度，如察举、辟举、荐举、科举等选官方式，主要注重从现任官吏中考察选拔一些优秀者，这些人具有丰富的任职经验和良好的政绩，能够胜任治官之官的重职。其三，晋升从优、出将入相。历代的御史、监官、科道官们在一生仕宦之中，都要冒一定的风险，所以在晋升上都给予较优的待遇。中国古代自秦汉始，凡官员的晋升一般均受资格之限制，特别是唐代资格制度趋于完善之后，官员升迁必审其资格。然而，历代监察御史的晋升常有例外，升迁多不讲论资排辈而可破格任用。例如，在明代一般官品为六、七品的御史，六年考满或九年考满之后，都能迅速超迁至三、四品的高级官员。此外，历朝宰相的人选亦多有从监察长官中选任的惯例。[1]
局限性
中国古代监察制度历时二千多年，在古代国家的政治运行中，对于国家权力、政府权力、官僚权力的监察和约束确实发挥了一定的作用。然而，我们也应该认识到，中国古代监察制度的作用是有限的，有其明显的历史局限。可以说，中国古代监察制度的主要特点始终与其历史局限形成二元对立，单线垂直的历史局限是监察制度的性质；位高权重的历史局限是古代国家政治制度结构；监察活动法律化的历史局限是传统的人治。[2]性质中国古代监察官员通称为“御史”，这个御史的“御”字，即代表了古代国家最高统治者皇帝（君主）个人拥有和占有之意。史实也是如此。御史一职早在战国时期出现，其职事主要是掌管国王身边之事务，以后才逐渐地演变为监察官员。《周礼·春官》载：战国时御史总计172人，其最初之职为掌管图书法令，随国王左右的书记和秘书之官。后来，国王经常通过御史了解各方面与全国各地方的情况，以后国王又依靠御史监督中央与地方官员。这样，御史便渐次成为君主的耳目之官。古代监察御史的起源便决定了古代监察制度的性质，是皇帝（君主）的耳目和工具。[2]
此外，中国传统政治制度自秦代始，就确立了中央集权主义的专制主义国家。在这样的帝国中，皇帝主要依靠官僚对国家进行统治和治理。但是，在皇帝的眼里，官僚仅是一种统治工具。贵族是靠不住的，官僚也同样靠不住。美国著名历史学家、汉学家列文森在其《儒教中国及其现代命运》一书中认为：中国的历史变迁存在着两种变化，一是中国传统社会内部的变化，二是传统与近代之间的变化。中国传统社会并非死水一潭，它充满着种种紧张和冲突，其中如君主与官僚制度之间的紧张与冲突。（注：（美）列文森著《儒教中国及其现代命运》，中国社会科学出版社，“代译序”第8页。）列文森认为：君主需要的是私人的官僚代理人，而官僚曾是秦汉和后来唐朝的君主反封建制的一种工具，现在它直接与王权相对立。在帮助王权清除了所有对手之后，官僚自己则成了惟一能与王权相抗衡的力量。中国皇帝既不能一开始就剥夺官僚那可怕的结合，威望和行为功能，也不能在此之后用超出官僚之外的赞赏——授予官僚以真正的贵族头衔——来吸引官僚。（注：（美）列文森著《儒教中国及其现代命运》，中国社会科学出版社，“代译序”第180页。）显然，中国历代皇帝在与官僚的紧张与冲突中，充分发展和利用了监察制度。在解释这种监察制度的性质时，《管子·九守》认为：君主设立专职监察的目的是：“一曰长目，二曰飞耳　，三曰树明。”《荀子·君道》也认为君主设立监察御史之用心在于：“墙之外，目不见也；里之前，耳不闻也；而人主守司，远者天下，近者境内，不可不略知也。”元人叶子奇《草木子》一书所载，元世祖忽必烈有一个说法：管行政的中书省是我的左手，管军事的枢密院是我的右手，管监察的御史官是我用来医治这两手的。非常形象地道明了中国古代监察制度的性质。[2]
既然中国古代的监察制度是皇帝的耳目，皇权的工具，同时也是制约官僚的一种制度，那么这样的监察制度就必然导致一个直接的历史局限：谁来监察皇帝？虽然中国古代的监察体系是单线垂直的，是独立的，但是其权力的源头却在皇帝，其独立也是相对于官僚系统，绝不可能独立于皇帝之外。例如，中国古代监察制度中风行的弹劾之制，唯有最高统治者皇帝例外，此与当代法治国家相比，成明显反差。这种历史局限所导致的一个直接后果就是：高居于监察制度之上的皇帝，只能依赖于个人理性与能力来约束自己。然而人的理性与能力是有限的，皇帝也是如此。这样，非但不能保证皇帝本人不犯错误，也不能保证皇帝始终如一地维护监察制度的正常运行。此外，从比较监察制度的角度来看，这样一个历史局限造成一个事实，中国古代的监察制度是为了强化皇权，而不是代表公民意志，不是保护和伸张公民权利，更不是制约和监督君权的制度机制。以12世纪后期到15世纪英国议会的产生、发展及议会制度的确立过程为例，英国议会首要的职能就是依法审判和监察国王及王族，1194年2月大会议对理查德一世的弟弟，法定的王位继承人的审判就是如此（注：程汉大著《英国政治制度史》，中国社会科学出版社，第76页。），1215年6月15日国王签署通过的《大宪章》，宣告了国王应受监督和国民有权合法反抗政府的原则（注：程汉大著《英国政治制度史》，中国社会科学出版社，第80页。）。14世纪英国议会取得了批评，监督国王的政治权力，甚至有权废黜国王，如1327年1月20日废黜爱德华二世，1399年8月废黜理查德二世（注：程汉大著《英国政治制度史》，中国社会科学出版社，第108页。）。比较之下，中国古代的监督制度的历史局限，使之从未产生或出现，也根本不可能产生或出现监察，废黜皇帝的制度功能。[2]结构李慎之先生最近撰文《中国文化传统与现代化》（注：《战略与管理》2000年第4期。）认为：“根据我近年的观察与研究，中国的文化传统可以一言以蔽之曰：‘专制主义’”。徐复观先生认为，中国古代国家政体是“皇帝一人专制集权政体”。金耀基先生认为：两千年中，中国所行的是君主制（注：金耀基著《从传统到现代》，中国人民大学出版社，第19页。）。中国古代监察制度的强大和发达，其原因是由中国古代国家政治制度的结构特征决定的。其特征从秦汉以后主要表现为“家天下”的皇帝制度，中央集权和官僚制度，是一个一元集权的结构，在权力的最高层次上是一个至高无上的皇权统治。因此，为了巩固和强化皇权，皇帝一方面必须依靠官僚集团进行统治和治理，一方面必须强化监察制度，对官僚集团进行全方位的严密监察。同时，由于中国古代官僚不像现代行政文官，具有严格的分工特性，是一个包揽政治、行政、立法、司法等特权的集团，为了对这样一个特权集团进行有效地监督，强化古代的御史监察制度，以监察权力独立于和高踞于官僚权力之上，就显得十分必要。然而，单极的、一元化的集权政治制度特征，产生了一个至高无上的皇权（君权），因而无法形成建立在最高权力分立的基础上的、兼有纵向和横向、乃至双向间的多元权力监督结构。这样，权力制衡、法治乃至法律至上的情况是出不来的，权力的相互制约和民主监督也就无法从中产生。因此，中国传统国家政治制度的结构，既是造成古代监察制度强大和发达的主要原因，也是导致古代监察制度历史局限的又一陷阱。这种传统国家政治制度的特征，导致皇权的至高无上，国家最高权力不受制约。从而使辅助皇帝治理国家的政府也具有了相应的无限权力。这样一种表现为纵向制约和监督的权力结构，由于缺乏每一个层级的横向权力制衡、制约与监督，纵向的制约和监督往往是软弱的，有时甚至是无效的。中国古代官场中盛行的“欺上瞒下”、“官官相护”、地方保护主义都是此种权力结构的反映。[2]
黄敏兰在撰文探讨古代政治权力与官吏腐败的关系时认为：在中国古代社会中，具有政治能力的社会集团只有一个，这就是官僚集团。官僚集团依靠强权，掌握了社会中一切重要的部门，没有其他的政治力量能够从制度上加以制约，而且事实上也根本不存在其他的政治集团。因此，如果官僚集团中个别成员腐败，那么从其集团的内部还可以处治。如果整个集团普遍腐败，则社会上就没有什么外部力量可以控制了。所以虽然官僚完全能够自己从法律上制定合法行为与非法行为的标准，在许多朝代之初也几乎都能严刑竣法，惩治腐败，但随后法制便愈渐松弛，而后终于废弃。他认为造成这种后果的根源是：中国古代的权力结构产生了腐败的必然性，并从三个方面加以概括：一是皇权专制制度对腐败的影响；二是权臣专权对腐败的影响；三是普遍的专权造成普遍的腐败。（注：《北京社会科学》第1995年第2期。）结果，在这样一种国家政治制度结构所导致的权力结构内，监察可谓监不胜监，察不胜察，面对制度性权力结构的缺陷所造成的腐败，监察最终是无可奈何的！[2]
再从比较政治制度的方面来看，中世纪英国的政治制度，早在公元10世纪前后，就已经逐步形成一个较为合理的权力结构。简而言之，在这一时期，英国人创立了双重分权的政治结构的形式，奠定了英国有限君主制（议会制君主立宪制）传统的基础。一方面是中央政府与半自治地方政府之间的纵向分权（有限的单一制），另一方面是各级政府组织内部，即国王与贤人会议、郡长与郡区会议、百户长与百户区会议之间的横向分权，由此构成一种纵横交错的双重权力制约机制：这种政治体制特征所形成的权力结构，有利于防止过度中央集权化和个人化，有利于抑制王权（君权）的无限彭胀。因此，在中世纪向近代过渡时期，当欧洲各国普遍建立绝对君主制度时，英国王权虽然有所加强，但始终没有达到绝对君主制的程度，依旧保持着有限君主制的政治权力结构。（注：《英国政治制度史》，第34页。）此外，在欧美等国家的现代化进程中，正如亨廷顿所言：现代化会滋生腐败。在美、英、德、法等国家的现代化历史上，随着政府权力的增强，以及官僚自主性倾向的扩张，也曾出现过大量腐败现象。但是，由于欧洲传统政治制度的权力制衡结构的演进，使欧美等现代化的国家权力、政府权力、官僚权力均受到制约。因此，在欧美等国的现代化进程中并不存在中国古代国家中那种制度性的腐败。[2]模式中国古代监察御史在监察过程中较为重视监察活动的法律化，然而，这种“法律化”并不意味着法治化。中国古代自秦汉以来监察御史所奉行的“察吏六条”，实际上是古代的治官之法，是与古代的“官制”、“官法”同属于一个法律体系的，这与现代的行政法也不能等同。更不能与现代的法律相提并论。这主要是因为中国传统国家一贯倡导人治政治，这种人治政治也不是人们一般理解上的不讲法制，不制订法律，而是指法律只是君主手中的工具。[2]
中国传统的人治政治导致人治的权力运作方式，而人治权力运作方式的制度框架，就是所谓的“金字塔”。最高权力主体只有一个，最高权力所有者只有一人。而且在制度上，法律上，这一个与这一人的权力是不受制约的，不受法律控制的。《管子·丛法》曰：“生法者，君也；守法者，臣也；治于法者，民也”。此是典型的人治论点，君主是法律之源，而官员必须奉行君主所制定的法律，即“治官之法”，一般民众则成了法律惩治的对象。在这样一种人治权力的政治制度模式中间，必然造成权力与法律之间紧张。法律、制度赋予了权力运作的人治方式，反过来，人治权力运作方式又造成了表面上发达的法律制度的“不完整性”、“不充分性”和“有限性”。政治制度的主要要素是制度、法律及其权力，其中制度与法律构成了权力的运作方式。可以肯定认为，中国进入中央集权之后，在君主专制主义的政治制度之中，权力的运作方式是人治。最高权力没有控制，不受制约，则制度与法律就处在了被权力所控制的状态，此恰恰与现代国家政治制度中，制度与法律处在控制和制约权力的位置上的状况正好相反。在中国古代这样一种最高层的制度、法律与权力的关系，就形成了一种自上而下的、单极的或曰单向度的权力与制度、法律的关系，权力在三要素之中是主动的，任意的，而制度与法律则是被动的。制度与法律在历史上的起源与变迁，可以认为主要是一种个人反复交往、多次博弈的结果。在国家、社会、市场、集体中需要一个共同的框架和规则，一个全体认同的正义的操作系统。因此，制度与法律也是国家、社会、市场和集体的行为准则，应当居于权力之上，应当有主动性，应当控制权力的任意性。虽然权力具有公共性，但是权力并非一定体现公共性。权力往往握在某些阶层、某些集团，某些个人之手，因此，权力相对具有一种个人的倾向，如果权力扩大到不被限制，不能控制、不受制约，则权力将变得十分危险。所以，权力应当是居于制度、法律之下，权力应当是相对被动和受控制的。遗憾的是，中国传统的人治政治，造成权力无限、为所欲为的后果。这是中国历史上一方面政治制度与法制十分发达，一方面却是贪污腐败盛行的矛盾现象的总根源，王亚南先生甚至认为，一部二十四史就是一部贪污史。[2]
这是为什么？为什么会产生这种奇特的历史现象？牟宗三先生在其《中国哲学十九讲》中认为：法家理论尊君的结果使得元首的地位无限制，由无限制进而成为无限的。后世的皇帝都是无限体，这是绝对化而非充分客观化。人间政治组织中任何一个存在若无按照政治法则而来的限制，则这存在就无客观性。客观之所以为客观，即在于服从一政治法则，则为此法则所限制。由此，士或官僚虽有客观地位，但其政治客观性未能充分地客观化。关键在于皇帝是无限体，不受任何法律的限制，则士与官僚的客观地位与政治的客观性皆不得保障。牟宗三先生这里的“客观化”，就是指制度与法律的规则对于权力的限制。皇帝是一个无限体，是因为最高权力高居于制度、法律之上，这样一来势必影响到从上到下的“客观性”，使本来由制度、法律所规定的具有客观性的士或官僚、也变得不充分起来，使本来充分的、发达的、丰富的制度、法律所规定的官僚权力、职责、义务等，变得时明时暗，或有或无，有法不依，有章不循，长官意志，权大于法等等则成为政治活动的普遍现象。[2]
美国著名汉学家孔飞力认为：中国传统的官僚君主制中存在着常规权力与非常规权力的长期互动，皇帝总对不起作用的规章条例表现得极不耐烦。他的因应之道是，一方面对日常运作的官僚机器上紧螺丝，另一方面则将自己的非常规权力注入到这一机器的运作中去，以此加强君主非常规权力对官僚常规权力的控制。（注：（美）孔力飞著《叫魂》，上海三联出版社，第251页。）其结果，君主的非常规权力必然迫使官僚的常规权力遭到压抑和破坏，也必须迫使监察活动的法律化变得极不稳定，这种不稳定反映在以下几个方面：其一，监察取决于皇帝本人的圣明与昏庸。也就是说在中国历代历朝的皇帝中，有明君，也有昏君，更有暴君。因此，对于监察官员或谏官，不同素质的皇帝就会有不同的态度。例如：明君唐太宗具有纳谏与兼听则明的雅量，遂使魏征成名；独断的皇帝喜欢奉承、面谀，不喜欢逆耳忠言，隋炀帝即以判死罪的办法对付进谏之官；唐宪宗则因韩愈进言反对迎佛骨一事，一怒之下将其贬放潮州；海瑞在明世宗时上谏，称地方政府“吏贪官横”而被打入死牢。其二，皇帝自身难保时，监察亦要遭殃。在中国古代的政治制度中，监察本来就是皇帝的工具，所以当皇帝的统治被削弱的时候，监察御史自然要遭遇灭顶之灾。例如，汉代著名官僚李膺在任司隶校尉时激烈攻击宦官擅权，结果在两次党锢之祸中，追随李膺的监察御史等官僚多数惨遭杀害。唐开元年间玄宗重用李林甫、杨国忠，结果谏路被这些权臣堵死，李林甫曾威胁说：“今明主在上，群臣将顺之不暇，乌用多言！”唐僖宗时，一谏官因上言皇帝“专务游戏”而被赐死。明代天顺年间曹吉祥、石亨等横行不法，三道御史联名弹劾，结果全被罢官流放。其三，监察御史借皇帝之威为所欲为：最典型者如汉代杜周，此人对中国人治政治的门道极为精通，深知最高统治者皇帝的意志就是国家法律的出处。因此在办案中一切以上意为准，时人批评他：“不循三尺法，专以人主意指为狱！”杜周曰：“三尺安出哉？前主所是著为律，后主所是疏为令，当时为是，何古之法！”汉武帝初继帝位时需除旧臣，杜周心领神会，大开杀威，滥捕无辜，每年抓到长安的二千石以上高官就达百人，先后殃及六、七万人，因此得到汉武帝重用，被任用为三公之一的御史大夫！武则天时，有一靠告密起家的御史，不识一字，武则天问：“你不识字如何任文官？”此人回答：“獬豸兽也不识字，不是也能识别忠奸吗？”[2]监督指向中国古代的监察制度是一种纵向权力监督模式，它有三个特点：
第一、对权力的监督是一种单向度的上下级隶属关系，即只能是上位权力对下位权力实行监督，同级别的权力主体之间的监督关系一般不很明显，更不存在普通民众对政府官员的监督。在中国古代专制政体里，皇帝是一个巨大的权力之源，处在权力金字塔的顶端，可以监督任何部门和官员。除了皇帝之外，所有朝廷命官都由其“上级机关”加以监督，所以古代中国发展出了世所罕见的御史监察制度。秦汉时，御史的地位仍具有附属性，御史大夫虽与丞相及太尉并称“三公”，但实际职权是“掌监察，辅助丞相来监察一切政治设施。它是副丞相，依照汉代习惯，须做了御史大夫，才得升任为丞相。”后来御史机构渐渐独立，监察权慢慢脱离相权。中央发展了御史台、都察院、以及厂卫等特务机构，地方有巡按御史、督抚、按察司等，庞大的御史监察体系得以建立。至此，除了皇帝以外，从中央到地方所有官员都有其对应的“上级”监察官。[3]
第二、这种监督方式是一种整全的监督，即上位权力对下位权力进行全方位的监督，甚至在特定情况下，完全取代下位权力的运作。监督者和被监督者之间不存在明确的职能分工，只有权力行使范围的大小。两者的职权是同一性质的，都是一种没有分化的整全权能，只不过有上下高低之分。因此在进行监督的时候，上位权力能够代行下位权力。中国几千年的古代历史，国家政权始终不存在明确的职能划分，立法权和司法权从来就没有独立，国家政权表现出明显的整体性和行政性。实现权力监督的手段不是通过职能划分，而是通过权力的纵向分配，采取“以上制下”的方式，上位权力起初只是局部的监督矫正，渐渐地就全面取代了原来的权力，形成新的权力级别和机构。这一特点在地方行政区域的形成和中央政权机构的演变中，都有鲜明的体现。“以上制下，全面监督”可谓纵向权力监督模式的本质。 [3]
第三、在这种权力监督机制下，垂直纵向的权力层级呈现不断增多的趋势。因为权力没有分化，不能实现相互制衡的功能，但权力又不能过度集中，因此只有在纵向上设立众多不同级别的权力机构，使每一个级别的权力逐级缩小，达到以上御下的目的。下级权力需要上级权力来监督，后者又需要更高级别的监督，如此上推级别不断增加。中国古代的行政级别繁多复杂，与这种权力监督模式有直接的关联。中国历史上，真正的行政区划只有秦朝的郡县，此后所谓的行政区域都是由御史巡察区演变而来。这一演变过程已在本文第一部分有详细的阐述，更可以用如下简图直观地加以描述：  监察机构向地方行政机关转变
从上图可以很清楚地看出，每一级新的行政区的形成，都由相应的中央巡察官作为媒介，新的行政区直接或间接来自原有的监察区。中央权力由监察权向行政权转化，又产生新的监察权，再转化为新的行政权，如此循环不已。可以想象，假如没有辛亥之变打断这一循环，巡抚总督之后一定会有新的地方官形成。实际上，清代在巡抚总督之上已经有了新的监察官，就是清廷经常派出的钦差大臣、经略大臣、参赞大臣之类。即使辛亥革命之后，仍残留这种循环的痕迹，各省的督军，不也是中央政府派驻地方进行统治的代表吗？在新中国的历史上，建国初期曾先后设立过“东北、华北、西北、华东、华南、西南六大行政区，并设大区人民政府或军政委员会。当时，大区是我国的地方最高一级行政区划，其下辖省、市和行署区等。”由此可见，这种传统的影响不是一朝一夕能消除的。[3]
就中国古代的权力监督制度言，还有一项鲜明的特征，此即回避制。回避原则可以说是我国传统官制的一大特色，历唐宋明清愈益完善，尤其以明清两代为盛。“明清两代厉行回避制、流官制，全国除土司地区和规定必须由孔姓掌权的曲阜县外，其余所有县官都必须由外省人担任，（本省外县的也不行，甚至即便是跨省为官，任职地距离本人原籍在500里内也在禁列，有的朝代不仅回避原籍，还要回避寄居地、居止处、自家和妻家田产所在地）而且任期很短。”回避制切断了地方官员与地方势力相互结合的途径，便于中央对地方政权的控制。在这种体制下，朝廷政令可以一竿子插到底，地方上盘根错节的关系网可以削弱到最小限度。[3]
因而，纵向权力监督模式的优点是具有较高的权威和效率，在集权模式下，权力的行使畅通无阻，单向的“行政效率”是很高的。但这种权力监督模式有一个致命的弱点，就是要不断地设立更高级别的监督者，以对“监督者”进行监督，又从另一方面降低了整个权力系统的运行效率。更为严重的是，由于是单向的监督，下位权力不能监督上位权力，所以为了防止上位权力的异化，就必须设立更高位的权力对其进行监督。如此向上延伸，导致监督层级不断增加。最终必须确立一个具有最高权威、无需任何监督的“终极权力”，否则权力监督将会无穷循环，形成一个“无底洞”。但是，如何保证“终极权力”的正当性，防止终极权力的异化，是纵向权力监督模式无法解决的难题。 
在纵向监督模式下，各级官员唯上是从、欺上瞒下、行贿受贿等吏治腐败现象都是体制性弊端，“监督监督者”的问题始终很难解决。一些具体制度也大多是利弊掺半。比如回避制，我们知道，西方国家的回避制主要适用于司法审判领域，其他政府部门则要求具有本地区居民资格者，才能成为该地区的政府官员，其选举法一般规定候选人必须具有相应的“籍贯”和居住年限，以便于选民更好地了解候选人，监督当选官员。中国古代的回避制，其“技术上”的优点是明显的，但它并不具有目的正当性。回避制的根源在于地方官员不由地方产生，而是中央派驻地方的“代表”，为了防止和减少“中央代表”与地方势力结合对抗中央，所以必须实行回避制。在回避制、流官制下，地方官员往往只对上级负责而罔顾民情，更容易滋生“短期行为”、搜刮行为。 [3]
当代启示
不可否认，我国目前的检察机关性质继承了许多传统的东西，但我国真正意义上的检察机关是引入西方国家的法律制度的结果。古今中外对国家工作人员的基本要求，尽管不同国家、不同政体，在目的与手段上可能存在着差异，但在保持官员廉洁性、对官员实行监督这一点上，却是共同的。古代御使监察制度和现今检察制度职能上的相似性，使得在检察改革中借鉴古代御使监察制度的某些合理内核，无疑是必要的。[4]
中国古代御史监察都是依附于皇权,官员在行使职权时有充分的身份保障。君主专制下,监察制度的基本出发点是维护以皇权为核心的封建统治,监察官不过是皇帝的耳目,只对皇帝负责。因此监察制度作用的大小又以皇帝的开明与昏聩为转移。一般说来,在皇帝贤明、重视法治的情况下,监察作用往往能得到较好的发挥,对抑制官吏的贪赃枉法、澄清吏治、行使调节职能、保证国家机器的正常运转都有一定的积极作用。[5]
对于现今中国检察官的监督权力，在具有中国特色的社会主义制度下，受到很大的限制，很多职能不能发挥，如：纪律检察委员会行使着某些“检察”特权，这与法律格格不入；再如，中国一向流行的做法是“党管干部”，试想一下，当一个人的帽子都被别人抓在手上时，这个人还能监督他吗？不可能的。对此，我们有必要借鉴我国古代监察的身份保障来完善当今检察事业的监督权。[5]
[5] 首先可探索实行检察官终身制，检察官一经任用，一般不得违反检察官个人的意愿将其罢免、转职、停职、减薪或调换工作，只有依照法定条件，才能予以弹劾，撤职，调离或令其提前退休，而在职务上受到不利变动，从而能够保持公正独立的地位，并依法处理案件。其次是保障检察官具有较高的社会地位，赋予检察官与其特殊责任相适应的某些特权，增强检察官的社会威望，增强社会对检察官执法的认同感。完善管理中国古代御史监察机构都是从上到下垂直管理。自魏晋御史台脱离少府后，中央监察主体机构与行政机关分离，组成独立的监察机关。地方监察机构和监察机关一般也不隶属于地方衙门。这种监察体制有利于监察机构独立行使监察权，排除同级或上级行政长官的干扰。而现今检察机关实行的是与司法规律格格不入的双重领导体制，而且在实践中更偏重受制于横向的权力体系，地方化和行政化倾向严重。因此，应改革双重领导体制为垂直管理体制。应加强和改善党对检察工作的领导，将党对检察工作的领导权交由中央统一行使，最高人民检察院党委成员由党中央选配和管理；省级检察院党委成员由最高人民检察院党委主管，基层人民检察院党委成员由省检察院党委主管。地方各级人大对同级人民检察院党组实行监督。加强检察机关的独立性，建立自成一体，完全独立的检察机构。改变目前检察官以及地方各级检察机关的检察长的任免程序和方式，将地方检察机关的检察官由地方权力机关选举和任免改为由国家元首或者由最高人民检察院检察长根据一定的程序任命。[5]垂直领导中国古代御史监察机构的设置与行政机构的设置不一致，很重视“中央”集权，对地方的制约起到了有效的作用。现行检察机关双重领导体制，按行政区划，设立不同级别的检察机关，为地方保护主义滋生制造了条件。造成了就国家而言，检察官只知有地方，不知有中央；就地方而言，检察官只知服从地方利益的大局，而不知服从宪法和法律这个大局。改革检察机关按行政区域设置的现状，重新划分司法管辖区，不与行政辖区重合一致。打破检察机关按行政区划设置的体系，设立不与行政辖区重合的检察机关，创制出一套适合国情的可使检察机关免受利益诱惑和其他地方权力影响的设置体系。这样有利于防止地方势力的干扰，保证检察机关依法独立行使监督权。[5]完善选任历代统治者都非常注重监察官的遴选，即要求监察官有刚正不阿的品质，又要求监察官有丰富的为官经验和优异的治绩，还要求监察官有较高的文化素质。再者对监察官的考核实行“凭实绩黜陟“，即根据实绩对监察官进行考核，并采取了一些定量化的方法，这样就可促使监察官尽职尽责、积极上进，减少察与不察一个样的虚监现象。[5]
现今检察机关人员整体素质偏低，不能很好地适应检察工作的发展，很有必要参酌这一制度，建立一套检察官职业准入和选任制度。在检察官的选任方面，除了借鉴古代监察官选任的条件外，还要求被选任的检察官具有坚定的社会主义立场和为人民服务的思想，同时，在选任的过程中要加强上级检察机关的决定权，弱化行政机关的决定权。在考核、升降方面，要严格以其实绩为根据，采取定性和定量相结合，定期考核和不定期考核相结合的方式，全面、充分地掌握检察人员的实绩，进而决定其奖惩、升降。同样，在这一方面要加强上级检察机关的决定权，弱化行政机关的决定权。[5]
虽然 2001年6月30日九届全国人大常委会第22次会议对检察官法进行修改，提高了检察官任职条件中的学历条件，规定从2002年开始，我国检察官任职的学历条件必须达到本科毕业以上。但这一规定还是极大忽视了检察职业的特殊性要求，建议国家立法机关再次修改检察官法，将检察官任职的学历条件进一步提高到法律专业本科毕业。规范检察官选任程序，统一检察官选任标准。改变检察官的选任的行政化，按照检察工作规律要求，从传统行政模式向新型司法模式转变。建立从律师或法学教师中选任检察官的制度。逐步实行上级检察院的检察官主要从下级检察院检察官中择优选任，形成检察官自下而上有序流动的机制。[5]完善内部监督清代学者顾炎武指出:“秩卑而命之尊,官小而权之重,此小大相制,内外相维之意也。”（4）监察官是治官之官,更需要洁身自好、操履笃实。必须凭实迹黜陟,严格考核监察官吏。御史、谏官的设置多采用“以小驭大”、“秩卑权重”、互相制约的原则。御史、谏官有相对独立行使职权的权力。[5]
现今的检察机构上下级之间的业务领导比较薄弱，没有形成全国统一的、上命下从的纵向指挥有力、横向协作紧密的一体化工作机制。中国封建社会历朝历代都制定了不同类型的监察法规,如汉代的《刺史六条》、宋代的《监司互监法》、元代的《宪台格例》、明代的《宪纲条例》、清代的《钦定台规》等。监察法的制定有助于御史正确地行使职权,同时也对监察官起到了一定程度的约束作用，因此有必要加强上级检察院对下级检察院督察、同级检察院之间相互监督的机制，逐步建成全国各级检察机关之间互相支持、互相配合、互相协调、互相监督的工作机制。在各级检察院内部完善索检委会工作新机制，强化检委会的监督制约作用，设立案件督察部门，建立办案质量督察机制，加强各相关内设机构之间的诉讼程序的监督。 [5]