标题：政策性金融学
概述
政策性金融[1]是国家保障强位弱势群体金融发展权和金融平等权的特殊制度安排。政策性金融学（Policy Finance）[2]是从宏观分析和微观分析两个层面研究政策性金融制度及其运行机制，以实现政策性金融资源有效配置的一门边缘性交叉学科，并已逐渐发展成为金融学领域中充满生命力和颇有发展前景的一门新兴学科。
目录
学科内涵
学科发展情况
学科理论基础
学科与其相近学科范畴的关系
学科发展前景与趋势
学科内涵在一国完整的金融体系中，不仅包括商业性金融，而且客观存在着与之对称、平行、并列和互补的政策性金融。所谓政策性金融，是指在一国政府的支持与鼓励下，以国家信用为基础，以强位弱势群体为金融服务对象，以金融资源配置的社会合理性为目标，运用种种特殊的融资手段，严格按照国家法规限定的业务范围、经营对象，以优惠性存贷利率或信贷、保险（担保）的可得性和有偿性为条件，直接或间接为贯彻、配合国家特定经济和社会发展政策而进行的一种特殊性金融制度安排。这里，所谓“强位”，是指符合政府特定的社会经济政策或政治意图，关系到国计民生而需要政策性金融扶植的产业、领域和群体，在世界各国或地区经济和社会发展中具有特殊战略性的重要地位；所谓“弱势”，是指金融需求主体或融资对象由于自身的、历史的和自然的等特殊原因，造成其在一定的经济环境条件下、在激烈的市场竞争中处于融资或参保方面的相对劣势或特别弱势的状态。从政策性金融概念的外延来看，或者说从制度结构或业务形式而言，政策性金融制度体系是由政策性金融机构体系和业务体系两部分所构成。其中，政策性金融机构是政策性金融制度的主要承载体，也是我们通常意义上所说的政策性金融或者狭义的政策性金融；政策性金融业务体系则体现了广义上的政策性金融概念，政策性金融业务既包括政策性金融机构所执行的业务活动，也包括由其他机构或相关政策搭配所执行的业务活动（如商业银行承担的社会责任业务等）。（注：强位弱势群体中的“群体”，不仅是指处于社会关系中具有共同目标和期待的人群的集合体，而且也包括为了实现一定社会目的、依照特定的规范和正式的规章制度而组成的正式组织即次级社会群体或次属群体，如企业、政府等。因而政策性金融所针对的强位弱势群体，无论是内涵还是外延也都相对广泛）
作为研究政策性金融制度及其运行机制的政策性金融学，其学科范畴除了包括一般性的政策性金融学科外，政策性金融学还可具体划分为政策性银行学、政策性保险学、政策性投资学、政策性信托与租赁等分支学科。政策性金融学以政策性金融体制为研究对象，所谓政策性金融体制，是指政策性金融发展与运行中的发展战略、组织形式、框架结构、运行机制、业务活动、监督制度、构造方式、运转环境和总体效应等相关要素的有机整体或统称。这些相关要素不是彼此分离和孤立的，而是相互联系和相互制约的，这些构成要素也成为政策性金融学研究的主要内容。
学科发展情况政策性金融理论研究和学科设置是由中国学者率先开创的。尽管古今中外一直持续存在政策性金融实践活动，但发现、发掘并抽象到一般理论和学科建设的高度来专门系统地研究这一普遍现象和经济金融规律的却始于国内、源于辽宁大学，成为其金融学国家重点学科的研究方向之一。政策性金融学的学科设置、发展及其应用研究，在国内主要分布在高等院校、科研院所和一些金融机构内。政策性金融学理论体系基本上形成于20世纪80年代末90年代初。2003年，经过国务院学位办批准并备案，政策性金融学成为具有博士学位授予权一级学科范围内自主设置的学科专业，辽宁大学获批为政策性金融学专业博士学位和硕士学位授权点。所以政策性金融学只能算是一门新兴的、年轻的交叉性边缘学科。目前在西南财经大学、西安交通大学、辽宁大学、山西财经大学、云南财经大学、沈阳大学等国内许多高校和金融业高管培训中，为不同层次和不同对象的学员开设了《政策性金融学》、《政策性银行学》、《政策性银行业务》、《政策性银行理论与实务》、《政策性金融机构业务与经营管理》、《各国政策性金融体制比较》、《政策性金融理论与实践前沿》等不同名称的政策性金融学课程。政策性金融学科发展在改革开放后大体上可分为四个阶段：第一阶段是在20世纪80年代末90年代初，这是政策性金融理论研究与学科建设的创立时期。第二阶段从1994年至2003年，这是政策性金融体系的形成时期，也是政策性金融理论研究的繁荣时期。第三阶段从2004年至2007年，这是政策性金融理论研究与实践发展相对低潮的时期。第四阶段从2008年至今，政策性金融理论研究与实践发展再次进入了繁荣发展的时期。正如1997年的亚洲金融危机发生以后，政策性金融的作用再度为人们所认识和重视那样，2007年美国次贷危机爆发后，国内外理论界和决策层又一次领略到政策性金融的重要性，并开始反思中国政策性金融的改革实践和发展方向[3]。
国外政策性金融理论的研究、发展及其应用研究，主要分布在高等院校、科研院所、政府部门和一些金融机构内。由于“政策性金融”这个概念正式提出的时间还不长，尤其是缘于世界各民族历史、社会文化、习惯沿革、法规等原因，在实际应用中还存在着一些相近或相似的概念，如：国家金融、政府金融、公共金融、制度金融、特殊金融、弱势金融、包容性金融、普惠金融、扶贫性金融、财政投融资、财政信用、公共投资、公益性信用等。在英文文献中，政策性金融多译为Policy Finance、Policy-based Finance、Policy-based Directed Credit或Directed Credit Program，也有的翻译为Policy-oriented Finance等。国外关于政策性金融的研究主要集中在日本的一些大学和科研院所，并从20世纪80年代中后期逐步盛行，因为日本的政策性金融体系是相对完备的。在日文中，“政策性金融”多称为“公的金融”，意在与“民间金融”相对比，主要是指财政投融资制度，也即广义的政策性金融。进入20世纪90年代，由诺贝尔经济学奖获得者、美国哥伦比亚大学教授斯蒂格利茨等人提出的不完全竞争市场理论及其相应的金融约束论政策主张，这一理论的政策建议之一，就是政策性金融（面向特定部门的融资）在不损害银行最基本利润的范围内是有效的。此外，在国外的一些金融结构及政策性金融机构内，也有许多有关政策性金融理论的研究、发展及其应用研究。韩国产业银行东北亚研究中心主任Park KiSoon认为政策性银行改革是一个很长期的问题，并不仅仅是商业化问题。世界银行中国首席代表David Dollar博士认为政策性银行今天被证明仍然是十分有效的，不能因为政策性银行有些困难就取消它，这是不现实的。
学科理论基础依据现代学科发展的观点，政策性金融学是一门跨学科、应用性很强的交叉性学科。它既是经济学、金融学的一大重要分支学科，同时又需要其他学科的支持。除了哲学，特别是辩证法是其认识论的理论基础外，该学科的学科理论基础有三个方面：一是现代经济学理论，包括资源配置理论、政府与市场关系理论（或市场失灵理论、政府干预理论）、准公共产品理论、制度经济学理论等；二是金融学理论，包括金融约束理论、信贷配给理论等；三是经济社会学理论，包括强位弱势群体理论等。此外，数学是金融学亦是现代经济学形成的理论基础，故它也是政策性金融学科的一重要理论基础。
学科与其相近学科范畴的关系与政策性金融学科相近的二级学科，主要是同属于应用经济学下的金融学和财政学，它们彼此之间的关系既有联系，又有明显的区别。
学科间的联系：研究的理论基础相同，都以经济学理论为理论基础；研究手段和方法具有通用性，离不开规范分析、比较研究以及数学模型和计量经济学方法；研究的对象或标的物都是货币、资金及其流动；研究过程高度相似，都是提出问题、分析问题和解决问题，以及收集、整理、分析和解释相关统计数据的过程。
但学科间有明显区别：
1．学科的产生和发展不同
尽管古今中外专门服务于强位弱势群体的政策性金融业务活动一直普遍持续存在着，并具有悠久而深厚的思想根源，但政策性金融学的学科发展史并不长，只有20多年的历史，而且是中国的原创。所以政策性金融学只能算是一门新兴的、年轻的交叉性边缘学科。金融学在古代不是独立的学科。它作为一门独立的学科，最早形成于西方，叫“货币银行学”。近代中国的金融学，是从西方介绍来的，有从古典经济学直到现代经济学的各派货币银行学说。自从人类社会进入奴隶制以后，一些思想家和政治家从治理国家和管理财政的实践中形成了朴素的理财思想。但是，不论在古代中国或古代希腊、罗马，都还没有形成财政学的理论体系。随着资产阶级政治经济学的形成和发展，财政学作为政治经济学的一个分支逐步形成和发展起来。
2．学科研究领域、研究对象、研究内容以及边界不同
政策性金融学主要研究对强位弱势群体的投融资倾斜和扶植服务问题，亦即凡是既处于强位又属于弱势范畴而需要金融特别支持的产业、地区、领域、项目等不同形式的特殊群体，都属于政策性金融学研究的范畴。政策性金融学以政策性金融体制为研究对象，具体研究政策性金融发展与运行中的发展战略、组织形式、框架结构、运行机制、业务活动、监督制度、构造方式、运转环境和总体效应等内容，以实现政策性金融资源的有效配置。金融学是研究个人、机构、政府如何获取、支出以及管理资金以及其他金融资产的学科。金融学研究的内容极其丰富，既包括有关金融诸范畴的理论论证，也有对金融市场、金融中介机构、以及它们相互渗透发展的微观分析，以及对金融的一般宏观分析。如果从政策性金融与商业性金融相互对称的角度来看，金融学还可分为针对政策性金融与针对商业性金融的研究。也就是说，金融学研究的客体既有强位弱势群体、也有强位强势群体（优质客户），具有一般性、宏观性和整体性的特点。财政学是研究以国家为主体的财政分配关系的形成和发展规律的学科。它主要研究国家如何从社会生产成果中分得一定份额，并用以实现国家职能的需要，包括财政资金的取得，使用、管理及由此而反映的经济关系，同时也研究企业在生产经营过程中的税收问题。尽管公共财政的逻辑前提之一也是针对市场失灵，但其核心概念是公共产品（主要是纯公共产品），与政策性金融资源配置客体的准公共产品有所不同；尤其是公共财政资源配置或公平分配的无偿性，也同政策性金融资源配置的有偿性截然不同。
3．学科的理论基础有区别
政策性金融学、金融学、财政学除了需要经济学和数学等共同理论基础外，由于各自的研究领域和对象不同，各自还需要其它不同的理论基础。政策性金融学需要诸如社会学、政治学、心理学、文化等理论基础；金融学需要经济学，特别是现代经济学、物理和工程学、法学理论基础；财政学需要政治学、管理学、法学以及社会学理论基础。
另外，政策性金融与国内所谓的开发性金融也不同。所谓开发性金融，是特指为一国或经济体经济与社会发展中的基础性产业或领域（如能源、电力、交通、水利、环境），或落后的地区，或在新形势下又延伸至具有某种特殊战略重要性的产业或部门，提供信贷等金融服务的金融机构或金融业务活动的总称。开发性金融如同农业（农村）金融、中小企业金融、住房金融和进出口金融一样，是出于某种方便或需要，从金融机构或金融业务的服务对象或服务领域的角度而做的某种划分。显然，上述几种金融，每一种一般都又分为商业性与政策性两类，例如开发性商业性金融和开发性政策性金融等。由此，尽管开发性政策性金融是政策性金融体系的主体部分，但是开发性金融与政策性金融却有着本质上的区别，是两个不同的概念。所以，开发性金融同商业性金融、政策性金融彼此既不对称、也不平行、更不并列，进而，开发性金融也不能称为或成为政策性金融的高级阶段。只有明确这一点，才能把政策性银行办成真正的政策性银行，把政策性金融机构办成名符其实的政策性金融机构。
学科发展前景与趋势政策性金融学是一门实践性很强、应用领域十分广泛的学科，目前，我国对高级政策性金融人才需求旺盛、供需缺口较大，发展空间和前景十分广阔。从需求角度，在整个社会主义初级阶段尤其是我国现阶段，仍然存在着“三农”、中小企业、低收入者住房、西部大开发、企业“走出去”、自主创新、节能减排、生态环境保护、就业、助学、灾后重建等国民经济重点领域和薄弱环节，存在着许多不同类型的强位弱势群体，因而中国比发达国家、其他发展中国家和转型国家更加需要发达配套、实力强大的政策性金融，无论是政府部门还是政策性金融机构及其他相关部门单位，都需要既具有政策性金融专业知识，又具有其他相关专业知识的高级复合型人才，高级政策性金融人才需求旺盛，发展前景广阔。
20 世纪90 年代以后，在世界范围内，政策性金融体制的改革与发展呈现出一种多样化的状态和发展趋势。一些国家确实对部分政策性金融机构进行了商业化改革，不仅通过商业化改革和机构整合来实现政策性金融业务覆盖领域的调整，压缩或退出原来支持的某些重点行业或者落后地区的开发性金融业务；还通过引入商业运行模式，提高政策性金融机构的自主经营能力。但是，政策性银行商业化转型这种情况只是政策性金融发展的一个局部特征，而不是整体特征，更不是政策性金融发展的终极目标，而且政策性金融的发展潮流并不仅仅是单纯的商业化改革所能够概括的。研究经济问题要透过现象看本质，如果深入到这些国家政策性金融改革的动因和具体效果层面考察，我们就会发现，这些国家进行各种形式的商业化改革并没有抛弃设立政策性金融的初始理念，政策性金融制度安排仍然不可或缺，改革之后的政策性金融一些职能反而得到了相当程度强化，大多数国家仍然存在很多继续恪守政策性金融制度宗旨和业务规则的“传统”政策性金融机构。[4]
因此，分析政策性金融改革的国际潮流，需要厘清几点基本认识：1.商业化改革是对政策性金融体系的局部调整，并非对政策性金融制度的根本否定。2.政策性金融是国家经济发展的长期工具，商业化并最终消失不是政策性金融改革国际潮流的全部，也不是政策性金融发展的终极目标。3.政策性金融改革之后，政策性金融机构的效率得到提高，功能目标更加明确。4.政策性金融机构在商业化改革和转型之后，政府是否应该继续以某种形式承担其经营失败的损失值得思考。5.如何防止“设租寻租”和提高绩效是与政策性金融共始终的重要问题。