标题：谯城模式
基本含义
“谯城模式”指安徽省农村综合改革独具特色的“为民服务全程代理制度”模式，即坚持以科学发展观为指导，以解决群众“办事难”为突破口，在借鉴外地经验的基础上，因地制宜，开拓创新，探索建立“设施齐全、功能完善、制度规范、服务高效”的三级为民服务全程代理体系，实现服务项目明细化、代理流程规范化、全程监控智能化，项目全覆盖，服务无盲区。
提出背景
改革开放30年来，在深化改革过程中，农村一些深层次的矛盾和问题日益凸显。为民服务全程代理制作为农村上层建筑改革的重要载体和内容，成为深化农村改革、转变政府职能、建立农村基层工作新机制的突破点。
第一，实施为民服务全程代理制“谯城模式”是解决群众“办事难”的现实选择。
第二，实施为民服务全程代理制“谯城模式”是转变政府职能的必然要求。
第三，实施为民服务全程代理制“谯城模式”是加强基层组织建设和农村基层干部改进领导方式的迫切需要。
主要做法
谯城区在实施为民服务全程代理工作的过程中，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，创建了一套独具特色的“谯城模式”。服务全覆盖。为民服务首先必须明确服务具体内容，否则不容易做实，就会成为一句空话。谯城区坚持实事求是，立足当地实际情况，从农民群众的所需、所盼、所想、所急出发，凡是与农民群众生产、生活以及政府履行社会管理和公共服务职能密切相关的事项，如婚姻登记、生育审批、户口转迁、粮贴发放、外出就业培训、个私企业办照、城乡医疗救助等涉及审批手续及证照办理的项目全部纳入为民服务全程代理范围。按照服务项目明细化要求，最初摸排梳理出206项，后来又根据形势发展逐步增加了“1-13周岁儿童入户”、“集体土地使用证”等17项。全程代理服务领域不断延伸，服务项目逐步拓展，做到“群众有需求，服务全覆盖”。注重分类的可操作性，按性质将项目分为两大类别：一是把不需要申办人亲自到场、在区内就能审批或办结的项目归为“全程代理类”，共125项；二是由各级代理员帮助联系、当事人必须亲自到场办理或区以下部分代理的项目归为“咨询服务类”，共98项，其中必须由申办人亲自到场的有64项，审批权限在市级的有26项，审批权限在省级的有8项。广泛深入宣传。在为民服务全程代理制运行初期，一些干部不支持，认为是自找麻烦；一些职能部门不配合，认为削弱了权力；一些群众不理解，认为搞形式主义。为增强干群对这项工作的认识，全区开展了全方位、立体式、声势浩大的宣传活动。组织干部进村入户，与群众“面对面”零距离发动；向全区发出《致全区群众的一封信》，印制4万本《为民服务全程代理服务手册》发至村民代表，带有服务项目的贺年画和《全程代理承诺书》各40万张发至每家每户，将代理内容广而告之；拍摄了两部以为民服务全程代理为题材的电视剧《村官》、《选村官》，在电视台长期播放；举办专题大型文艺节目，纳入“三下乡”活动；在报纸、广播、电视开辟宣传专栏，制作动漫解说片《为民服务全程代理30问》，使群众能够直观地了解代理事项和程序；开展了“十佳代理员”评选活动，通过亳州电视台、《亳州晚报》对优秀代理员的事迹进行报道，发动群众参与投票。通过全面发动的宣传手段，一方面让农民明白了改革能给他们带来哪些好处，引导其掌握政策，另一方面提高了群众对全程代理工作的知晓率和认同感，调动其参与的热情，“群众有困难，请找代理员”、“如今办事不再难，有事咱找代理员”等口号在干群中广为流传，家喻户晓，深入人心。建立三级代理机构。谯城区在全区建立了区、乡、村三级代理服务网络，区成立了常设机构为民服务全程代理中心，定编定岗；乡（镇、街道）在党政办公室设立为民服务全程代理室，明确3—4人为代理员，轮流值班；村在村委会设立为民服务全程代理接收点，所有村干部为兼职代理员；计生、公安、民政、劳动和社会保障等34个与群众生产生活关系密切、具有行政审批职能的区直部门和乡（镇、街道）各职能部门均成立了为民服务全程代理受理室。村级代理为一级代理，实行即到即办；在乡（镇、街道）能够办结的为二级代理，一般不超过19个工作日；需要到区直部门才能办结的为三级代理，一般不超过28个工作日。比如生殖保健服务证只需由乡（镇、街道）办理，就是二级代理；二孩生育证就必须由区计生委审批，那就是三级代理。这样就形成了以村全程代理接收点为根基，区、乡两级代理机构为主干，区直、乡直职能部门受理室为枝干的“树状”网络结构。同时，村、乡和区三级为民服务机构三者之间既相互独立，又互相联系，既各自承担职能范围内的项目服务，又有协作完成的代理服务项目，实现了上下配合，三级联动，服务贯通。群众需要办理的事情，只需向受理室提出申请，其他工作均由受理室代办，即“一室受理，全程代办，内部运作，按时办结”，达到“只进一个门，只找一个人，就能办成事”的目的。科学再造流程。为减少改革阻力，谯城区实施为民服务全程代理工作力求在现行行政体制框架下，着力于内部协调、整合资源、权力规正、依法行政，找准了政府服务职能与行政运行方式有机结合的突破口。在基本不增加人员编制，不改变政策、法规赋予各级政府职能部门的职权，不改变现行的行政审批程序，不加大额外行政成本的前提下，通过合理的制度安排和科学周密的流程再造，促使各级各部门的工作实现制度化、规范化、科学化。坚持细化、量化原则，结合工作实际，着力统一标准，进一步明确、完善了各类事项办理程序步骤，建立了规范化的服务流程，形成了接收、代理、受理、回复各个环节紧密相连、高效运转的封闭办事系统。坚持对工作操作规程进行固定和规范，实行固定工作人员、固定工作场所、固定工作时间、固定工作流程。全区共配有2000名专兼职代理员和1100名专兼职受理员。村级实行工作日“朝九晚五”坐班制度，各级代理机构实行AB岗制度，岗不离人，值班人员佩戴统一的为民服务全程代理徽章。村干部在村部每天轮流值班收取村民申办事项材料，每周按规定时间到乡（镇、街道）代理室报送一次材料，属于乡（镇、街道）能办的就地办理，需要区一级办的再由乡（镇、街道）代理室转送到区代理中心并分送各主管部门办理。建立健全了工作细则、岗位职责等一系列规章制度，制定了“四件四制”，即：即办件直接办理制、承诺件限期办理制、上报件全程代理制、退回件明确答复制，在服务上实行首问负责、服务承诺、定期回访和责任追究等制度。不断强化日常规范化管理，开展了“代理员行为规范大讨论活动”，下发了《关于严禁在全程代理工作中向村级分配办件任务的通知》等规范化文件，代理项目实行一事一档一卡管理，严禁擅自增减办件条件。完善科学的管理体系既保证了规范运行，又降低了行政成本。打造办公平台。谯城区在开展这项工作中积极引入现代科技，委托开发了一套“易用、实用”的网上智能办公系统，实现了村（社区）接收点、乡（镇、街道）代理室、乡直部门受理室、区代理中心、区直部门受理室联网办公。农民要办事项全部上网，村（社区）将代理和服务项目的相关信息输入电脑，就与申办材料和跟踪卡同步进入了办理流程，代理和受理环节“谁办理、谁签字”，做到跟踪卡、登记本、网络办公和实际办理流程“四同步”。办理时限多长，已办到哪个环节，干部群众不论在什么地方、什么时间打开电脑就一目了然。网络系统对转办事项和超时办理项目自动生成短消息，进行办理提示或超时催办。系统还可自动生成综合报表，既节省人力财力，又避免造假作假现象。区代理中心对全区进行实时网上全过程监控，随时查询各单位的工作动态。同时开通为民服务全程代理网站，方便域内用户发布信息，域外用户查询相关情况，进行网上咨询、投诉。网络办公系统初步实现了代理流程规范化、统计分析科学化、综合查询便捷化、监督管理智能化，提高了服务质量和运转效率，促进全区信息化建设水平。建立长效机制。没有良好的制度运行机制，再好的制度也只能流于形式。因此，为解决为民服务全程代理工作“好发动、难坚持”的问题，谯城区以建立完善长效工作机制为着力点，围绕权力的运行和对权力运行的制约监督，积极探索建立三级服务机构相互监督、相互促进的联动机制和监督考核体系，做到检查有标准、考核有依据，发现问题及时处理，定期考核兑现，及时总结反馈。一是建立日常跟踪管理督查机制，运用平时现场督查及电话查岗和网络督查系统等方式方法，进行定期和不定期的督查。实行了月例会制度、督查通报制度，及时通报督查情况和月度积分情况，并纳入全年的总评。二是建立奖惩分明的激励机制。建立了科学合理的绩效考核体系，区为民服务全程代理领导小组制定并及时修订了《考核奖惩办法》，采取组织考核、群众评议等多种办法对每位干部履行职责、遵守制度的情况量化指标进行打分，作为考核基层站所、评定村干部绩效的依据，干部的年度测评与工资福利挂钩。实行投诉处理制和责任追究制，设立投诉电话和群众意见箱，接受群众监督，努力提高申办事项的受理率、受理事项的办结率、承诺时限的兑现率和群众的满意率。各级代理机构超过半个小时无人值班计失误一次；代理或受理环节超过了规定办理时限，每超一个工作日计失误一次。每失误一次罚款1000元，由单位和责任人各承担500元，区财政直接从单位经费中扣除，奖励给投拆人或申办人。对垂直管理的单位由区纪委负责收取。对违反全程代理服务纪律的人员，初次警告，第二次调离工作岗位。对村级值班坚持不好的乡（镇、街道），如果累计达3村次以上无人值班的，不仅要处罚违纪的村及责任干部，同时对负有领导责任的乡（镇、街道）分管负责人及党政主要负责人给予必要的纪律处理。此项制度实施以来，有38个（次）村因无人值班受到查处，1个基层站所因超期办理受到处罚，2名村干部因收受申办人的钱物受到处理。
工作成效
“谯城模式”自2007年运行以来，全区已办理全程代理类事项20余万件，办结率98.5%，群众满意率接近100%。谯城区实施为民服务全程代理制以来，取得了阶段性成效，其成效主要表现以下几个方面。
（一）凸显政府服务职能，提高了工作效能。
（二）健全乡村治理体制机制，推进了农村基层民主政治建设。
（三）给基层干部提供了实现自身价值的新平台，实现了干群关系新变化。
（四）推动依法行政，完善了社会管理。
（五）激发社会活力，推动农村和谐社会建设。
（六）推动“政风”转变，开辟了廉政建设新局面。
启示与思考
“造桥过河”在改革的方法论上，必须坚持走“造桥过河”。所有改革创新活动都有赖于制度创新的积淀和持续激励，通过制度创新得以固化，并以制度化的方式持续发挥着自己的作用。随着改革从宏观层面进入微观层面，改革也从主要是框架式开始向结构性转变，改变了过去政策设计笼统抽象的现象，使各项工作有章可循。新阶段的农村改革必须积极寻求方法论的突破，实现从体制机制创新向全面制度创新、从政策推进向法律规范、从必然王国向自由王国的飞跃，逐步从原生态的“摸着石头过河”走向理性的“造桥过河”。所谓“造桥过河”，就是把已经探索出来的带规律性的东西固定化、制度化、系统化，以制度和机制为载体，更加科学、自觉地推进改革。谯城区对为民服务全程代理制进行了科学的制度设计，把为民服务与农村综合改革有机结合，把基层为民服务的项目、方式、程序细化、量化、固定化、标准化、系统化，制定了一整套规范化、程序化、数据化较为完善的代理制度，具体体现了“造桥过河”的改革方法。创新体制机制在改革的关键上，必须创新体制机制。体制机制创新是政府创新的核心与本质。坚持不懈地推进农村改革和制度创新，调整不适应农村社会生产力发展要求的生产关系和上层建筑，既是我国30年改革开放的基本经验，也是继续推进农村改革发展必须遵循的重大原则。谯城区在实施为民服务全程代理工作中，紧紧抓住体制机制创新这个关键，坚持科学决策、执行有力、监督到位，改进资源配置管理方式，以“效能革命”及政府功能转换为切入点，周密设计制度，着力重构工作流程，搭起了一个科学合理的体制和机制框架。在这一新的政府架构下，探索建立了体现科学发展观和正确政绩观要求的干部业绩考核评价制度以及目标管理和绩效评估体系，量化了行政效率和行政成本，创新了乡村管理体制，实现了为农服务重心的下移，建立了县、乡、村三级工作的新机制，打造了“农民想要的政府”。从谯城区创立为民服务新机制的重大政治意义上说，机制创新、制度建设是长期管用、最大的“民生工程”。突出“服务”在改革的任务上，必须突出“服务”这个核心。服务是政府的主要职能。农村改革的核心任务，是由生产力决定生产关系这一基本规律决定的，基本点是保障农民的物质利益问题，维护农民的民主权利问题，解放和发展生产力问题。当前改革的核心任务已从过去的“放权”、“减负”向“服务”转变。谯城区为民服务全程代理制是新型为民服务的工作制度和办事方式，能够把实践党的宗旨、坚持群众路线与加强制度建设有机结合起来，并始终把调整政府职能、为农民提供高效、低成本服务的目标摆在第一位，推进责任政府建设，从根本上解决群众办事难的问题，其核心就是“服务”，实质就是为民、利民和便民，是基层政府向“服务型政府”的转型过程中一条新路径，昭示了新阶段农村改革的核心任务。坚持以人为本在改革的动力上，必须坚持以人为本、依靠群众的力量。全程代理制在制度设计上，改变了“过去重物不重人、见物不见人、抓物不抓人的倾向”。 农民始终是农村改革建设的主体，只有全面贯彻以人为本，关注民生，始终尊重农民的首创精神，才能充分发挥农民群众的积极性、主动性、创造性。三十年改革的根本出发点是尊重农民意愿，体现农民的利益诉求，始终把广大农民群众作为农村改革最强大、最可靠的动力源泉。过去很多地方和部门搞服务大多是坐在办公室里，忽略了农民的作用，在改革的制度设计上只按照自己的意志，不管农民需不需要，合不合适，只管做下去，结果往往事倍功半，或事与愿违。“谯城模式”的成功的秘诀，就是善于创造性地开展新形势下服务群众工作，鼓励农民参与政府创新，充分调动广大农民群众参与改革、支持改革、监督改革的积极性，体现了从“行政推动式改革”向“农民参与式改革”转变。破解“三农”在改革的根基上，必须破解“三农”难题。“三农”问题是“全党工作的重中之重”，“三农”工作是我国改革、发展和稳定的基础。“三农”问题的全部内容就是要解决农民的发展和稳定问题，只有当农民在稳定的环境中求发展，社会主义新农村的和谐社会局面也就实现了。农村综合改革的最终目标指向“城乡和谐”和“新农村建设”：从重城轻乡、以农补工到以城带乡、以工补农，从“硬补”到“软补”，着力构建良性互动的统筹城乡新体制。在推进改革的整个进程中，必须始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点，不断突破影响“三农”发展的体制障碍和制度束缚，加大公共财政对“三农”的倾斜力度，按照城乡基本公共服务均等化要求，实现公共服务向“三农”覆盖，切实保障农民权益，让广大农民在推进社会主义新农村建设中实实在在享受到和谐发展的成果。把握落脚点在改革的角色定位上，必须把握好突破点、关键点、终端点。谯城区为民服务全程代理制，在制度设计上，突破点在乡村，因为乡村是直接与农民打交道、联系最密切的是最基层政权，重点是把乡村干部工作职能由管理转向服务。关键点在县（区）一级，这一级政府职能相对完全，不仅能够做得了主，而且县（区）里的政策关注点、工作侧重点、投入倾斜点都直接影响着乡镇对农民服务的能力和水平，在政策设计、发起、督导、推动的各个方面，县（区）一级处于核心地位。终端点在农民，因为农民既是代理服务的对象，又是政策执行的监督者、检验者，改革的成效最终还是要由农民说了算，农民群众满意是改革的价值取向。为民服务全程代理制“谯城模式”，准确地反映了农村综合改革的角色定位，正在继续为加强和创新社会管理探索一条新路径[1]。