标题：政策执行
简介
所谓政策执行是指政策执行者通过建立组织机构,运用各种政治资源,采取解释,宣传,实验,协调与控制等各种行动,将政策观念的内容转化为实际效果,从而实现既定的政策目标的活动过程.这是一种动态的过程.
政策执行的过程主要包括政策宣传,政策分解,物质准备,组织准备,政策实验,全面实施,协调与监控等环节.
背景回顾
1970S西方兴起“执行运动”（implementation movement）。其标志是1973年普雷斯曼和韦达夫斯基对美国联邦政府的创造就业机会的政策项目——“奥克兰计划”执行进行了跟踪研究并写成了报告《执行——联邦的计划在奥克兰的落空》一书。（研究表明,奥克兰计划并不是按政策制定者所设想的那样被执行的,它并没有取得预定的目标,问题就出在它被执行的方式上尤其是“联合行动”的困难上,他们的工作引发了西方尤其是美国公共政策研究领域出现了一场研究政策执行的热潮,形成了声势颇大的“执行运动”。）我们国家对政策执行的研究关注较晚，90年代中期才逐渐有了一些政策执行的研究论文出现。
问题
由于执行主体的素质缺陷和利益倾向、政策本身的质量、公共政策执行机制不健全以及责任与监督机制缺乏，现实中的政策执行往往会出现种种政策规避问题，包括政策敷衍、政策附加、政策替换、政策缺损、政策照搬等等，而且政策执行和实施过程中的失控问题严重。
原因
执行主体的素质缺陷，这一般包括执行者的态度和能力。因为政策执行就是要把抽象的政策具体化，所以执行者的价值取向及其对政策的理解和认同就至关重要。有些人称“政治社会化”（如《论公共政策执行中的偏差行为》钱再见，《探索》2001年第4期）以强化公共人员对于政策目标和公共价值的认知、理解和认同，形成正确的政治态度。执行者的利益倾向对于政策执行有着更为深层的影响，政策制定和政策执行者之间的利益冲突会导致政策执行失控。公共政策往往是对社会价值和资源作权威性分配，以调整和规范社会利益结构，维护整体、长远和国家利益，而在利益多元化情况下，不同的利益主体存在着不同的利益差异和利益取向，而公共政策无法使不同阶层和个人、不同地区和部门的所有利益都得到表达和满足。所以，整体利益、群体利益、个人利益、区域利益的客观存在决定了公共政策执行失控的可能性，存在政策执行者、目标群体敷衍、歪曲和抵制政策的内在冲动，政策制定者往往依据国家利益和整体利益来制定政策，而理性自利追求预算最大化的政策执行者则往往根据局部利益和个人利益来对待政策，他们不可能时时真正代表社会利益，而一旦从自己的原则行事，就会使公共政策偏离预期目标。这样，在政策制定者和政策执行者之间就形成了一个利益过虑环节，那么政策执行者往往参照政策对自身或局部利益的损益来决定对于政策的态度。有利快执行争执行，利小慢执行，无利或损利则不执行或者抵制歪曲。而政策执行的中间环节过多，则异层次异区域利益发生冲突的几率就越大，执行过程中利益过虑的次数就越多，政策执行失控的可能性就越大。而关于执行者责任和义务的原则性的规范管制以及执行自由裁量权的存在，使得政策执行的空间弹性很大，执行者在其成本收益预期指引下会尽量地采取策略性的行为——选择有利的政策执行方案来规避政策执行风险，以保障自身利益而非公共利益和公共福利的最大化。
对其利益和行为进行重新调整的目标群体的服从程度也很重要。利损时就会抵制，而当政策执行者成为目标群体的时候，就更会利用手中权力保护自己利益。向市场经济转型过程中，中央放权，地方自主权和财力的膨胀，使得中央的控制力下降。导致地方保护主义，诸侯经济，上有政策，下有对策。博弈对策。
公共政策执行机制不健全：政策传播机制——政策宣传不到位，公众不了解、不认同甚至不信任政策及其执行者，更难配合政策的执行。而执行者在这种情况下，利用信息不对称的便利，则可以对上下隐瞒信息，使得信息容易失真。政策执行监督机制——政策执行需要跟踪评估与监督，以诊断和把握政策偏差的信息进行纠正或补救。而首先是具体的政策执行责任人员往往不明确，也缺乏明确的监督政策执行的责任机关，媒体和社会公众因为缺乏法律保障以及存在行政干预的情况，所以对执行者的监督无力，执行者存在有采取机会主义的激励。而且，政策执行过程没有程序上的严格监督，政策执行效果没有明确的考核以及由此产生的奖罚机制。此外，政策执行主体单一，缺少公共（非政府组织和社会大众）参与，专业分工细密，没有参与的情况下，一是会让机关人员有能够化公共资源为个人资本的可能性。各执行主体之间往往也没有沟通，职能交叉重叠错位，从而导致出现利则争之、责则推之的现象。
政策本身的质量。很多时候政策制定的并不不科学，如对问题的诊断不准确，制定的政策抵牾执行环境，各项政策之间不配套甚至相互冲突，有的政策因为资源和方式手段的可能性考虑不足而无可操作性。此外，政策执行是一个有时滞的过程，政策执行时候的环境毕竟要不同于政策制定时候的环境。.政策的执行是
靠了官僚制组织的层级结构来上传下达逐层传递的执行模式，这样就不可避免地出现信息的分散和流失。地方政府要么对上讨价还价，要么瞒报虚报政策执行情况。
政府缺乏一个以保障政府执行力为目标取向的行政文化，大多政府机关不具备主动强化政策执行的意识。有人提出创建政府的积极向上的执行力文化。（《政府执行力与行政文化的隐性链接》郜燕 山西青年管理干部学院学报 第19卷第1期 2006年2月） 7.政策科学化水平低，政策是一个制定、执行、监督、评估、变更或终止的系统，而我们往往是问题回应性地制定一个政策，至于后面的几个步骤则关注和重视不足，同时我们还是一个政府主导型的社会，公众和非政府组织对公共政策的执行基本没有有效的发言权。
办法
提高政策制定的科学化民主化程度，以保障高质量的政策。提高决策者的素质，增强决策理念的科学化水平，尽量避免出于震慑和煞风形式的政策。完善政策执行的体制、程序，提高其法治化水平，加大对于政策执行方式手段的研究。
建立和完善及时、有效、保真的政策信息传播机制。在政策执行的过程中提供民众参与的多渠道途径，从而使得各方在利益和价值互动中了解与认同政策。
建立和完善切实有效的政策执行监督机制明确各方权力关系和责任分工。提高政策执行过程中的信息透明度，严厉政策执行的责任追究制度，明确独立的政策执行监督机构。
通过政治社会化提高政策执行者的素质包括其态度、知识和能力。在存在多元执行主体的时候，要加强彼此之间的沟通与协调。 5.政策制定和执行过程中要充分整合各方利益，提高政策的可操作性，减少政策执行弹性。提高中央政府的权威性，加大政策执行的控制力度。提高地方政府对于政策的服从力度。政策制定时候要考虑和照顾地方的利益，使执行机构的价值取向与政策的价值趋向尽可能的一致。参考：《公共政策执行梗阻与消解》金太军 主编 广东人民出版社 2005年3月。很全面（政策执行的特点、原则、影响因素、模型、研究历程、过程、系统以及制度环境等等都有 涉及）。但是在对策建议上有所不足：如，p30-36书中在讲到政策执行的特点和原则的时候，讲到的有强制性和灵活性冲突、忠实执行与开拓创新原则。二者之间最重要的是为它们之间可能的冲突提供预测和防范，而不是全面的罗列。比如，可以细化，精神实质和最终结果必须强制和忠实，而即使
困惑和思考
没有法治就会产生“吏治”问题！或者如埃利诺·奥斯特洛姆在《公共事物的治理之道》中所提出的研究视角：规则之下的行为、规则自身的变革、规则的规则（宪政层次），中国的传统权力结构似乎奠定了我们匍匐在现行规则之下，寻求对策，而少有制度变革的视角来通过修改规则影响公共政策执行人员的行为，更缺乏对规则的规则的救济和保障的思考。在国家宪政法治建设和政治治理制度化水平尚低的情况下，公共政策执行的科学化缺乏有效支撑。而在此框架下的对策考虑也往往没有多大的实际意义。我自己思考也参照了很多人众多解决政策执行偏误和扭曲状况的种种途径，但是似乎可以看到，真正解决这个问题的途径还是在于宪政法治的真正推进，也就是我们的政治体制和行政体制的问题。比如，政策执行者的权力责任安排与落实，责任监督是在行政系统之内的自上而下，而没有具有独立性的专门监督机关，公民参与政策执行和信息监督等等，政府和社会的良性互动。我们国内学界读罗尔斯的《正义论》里所倡导的差异补偿原则和自由基础上的平等，然后又有哈耶克消极自由的宪政理论，要说二人所倡议的价值在中国都应该重视，然而，我却以为在哈耶克所关注的问题没有在中国有效解决之前，罗尔斯的价值诉求根本没有保障，而事实上，西方在很大程度上是已经解决了哈所强调的问题，然后在其过程中才出现了罗提出的问题及对其的关注。所以，哈的理论对于中国目前是更为切紧的。当然，作为学术研究，二者固然可以并行不悖无所偏废。在现实中有很多其实并不是政策执行的问题，而是我们的体制矛盾，比如，很多矿主提到，由于有很多官员要从中获取好处，他们经营煤矿的成本就很高了，而既然资本投在官员身上，当然也要靠从他们身上获取便利和支持。
案例
——2005年8.22煤矿“官资撤股”政策（煤矿“官资撤股”政策跟解决房地产价格问题一样，最为够料的政策莫过于剥离地方政府和房地产开发商之间的利益链条，因为这里政策执行者同时又是政策的目标群体和政策接受者，然而，谁都知道如果出台这样的政策其执行效果会是怎样）
2005. 8.22国务院办公厅发出紧急通知，强调要认真查处煤矿安全生产和煤矿事故背后的失职渎职、官商勾结和腐败现象。凡已经投资入股煤矿（依法购买上市公司股票的除外）的国家机关工作人员、国有企业负责人，自本通知下达之日起1个月内撤出投资，逾期不撤出投资的，依照有关规定给予处罚。 
8月30日，中纪委、监察部、国资委等联合发出通知，要求坚决清理纠正国家机关工作人员和国有企业负责人投资入股煤矿。通知要求凡政府官员以本人或以他人名义入股煤矿的（依法购买上市公司股票的除外），要在2005年9月22日之前撤出投资，并向本单位纪检监察或人事部门报告并登记。逾期不撤资、不登记的就地免职。通知还特别强调，要加强对清理纠正工作的社会监督和舆论监督。
8月31日，国务院召开常务会议，审议并原则通过《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定（草案）》。其中一条是“要坚决打击官商勾结、权钱交易，严厉查处安全事故中的腐败行为。” 
“撤资令” 的9月22日大限到的时候，内蒙古没有一名公职人员主动从煤矿撤出投资，整改期限延至10月。河北的清理工作将于9月30日结束，河南的撤资日期延至10月10日，贵州的整治行动持续到10月中旬。9月23日《潇湘晨报》报道，湖南无一人主动撤资。 9月22日，国家安全生产监督管理总局局长李毅中重申，逾期不主动撤资、申报，一经查实，“就地免职，依法从严惩办”。 这“大限”日期犹如橡皮筋不止一次地宽限，直到2006年上半年，还有一些地方有关部门在发红头文件，称“对今年6月再不从煤矿撤资的官员要严肃查处”。这些各具特色的地方“限令”，都突破了国务院规定的最后期限。严肃的国家政令，在执行过程中，变成了可拉可伸的“橡皮筋有些人总结道：对应“官员撤资”这一规定，可能的对策是“更名换姓”；对应“关闭非法煤矿”，可能“明关暗产”；对应“事故重罚”，可能“谎报瞒报”。 大多数官员投在煤矿的通常不是明显的资金，而是权力入“股”，因其极大的隐蔽性，随着监察力度的加强，官煤勾结的形式日益隐蔽，以公务员身份直接投资入股办矿的现象越来越少，有的官员是以权力入暗股，靠不成文的“干股”分红；有的官员则是以家属、亲属、朋友的名义间接入股，清查起来有一定的难度。地方领导则往往以发展本地经济为理由，对官煤勾结行为态度暧昧、心慈手软。民众的参与如监督举报等等仍缺乏司法上的相应的救济保障。所以不好查实，目前又缺乏官员财产申报相关的制度，对官商行为的处罚规定又失之过宽。中国煤炭需求旺盛的现状使得开采经营煤矿是一个暴利行业，投资入股煤矿的高额回报对不少官员很有吸引力。
治理效果
官煤治理的效果只可能是有限的。必须从源头上铲除官煤生成的土壤，其一，通过完善制度建设，达成对于权力的制衡。其二，通过税收等手段，降低煤矿的暴利，以此降低矿主、官员双方对于利益的期望值。官煤勾结、权钱交易，有着长期性、复杂性和顽固性，已经经过了很长一段时间的发育，权力与资本、官员与不法矿主之间，已经通过巨额利润建立起种种复杂的利益裙带关系甚至成了利益共同体。长期以来监管无力造成官商勾结几乎成了普遍现象，而“法不责众”也一直是一种潜规则。投资入股官员的成本收益和风险代价计算：——“宁不当官决不撤股”。首先官资入股难以发现，而发现后往往又法不责众。而且，入股煤矿的官员一般都不是一两个，娄底市的那家煤矿有32个官员入股，这些人分布在镇政府、煤炭、矿管、安监、税务、公安等权力部门，他们已经结成了利益共同体，这无疑加大了查处的难度。
国家在煤炭资源开采的许可和有关税费政策也使得由于资源的巨大稀缺性而带来的原本应该属于全民所有的溢价收益也被这些人据为己有。可以考虑调整当前煤炭资源配置的相关政策（比如征收资源税）；而降低煤矿的高额利润，降低对煤矿利润的期望值，再加上查处力度的加大，那些官员们面对投资煤矿，也许会恢复理性在现实中，安全生产法成为一纸空文：一证多采、层层转包、以包代管及不按规定进行设计和开采，乱采滥挖，矿点布局不合理等。对安全监管人员的失职渎职、玩忽职守等违法行为，都是“抓替罪羊”，该追究责任的人员一个也没有受到追究。行政许可法也等同于一纸空文：按照安全生产许可证条例，发生重大事故的矿井必须停产整顿，由国土资源部门进行资源秩序的整顿，明确其《采矿证》是否继续有效，然后由安全生产监督管理部门进行安全秩序的整顿，明确其是否符合安全生产条件，可不可以发《安全生产许可证》，而很多煤矿则根本没有经过如此多的程序。 禁止政府公务人员参与经商在世界各国都是很重要的，而我国政府其实早在1998年就严格规定政法、军队、机关等部门不许办企业、公务员不许经商。然而在实际中，这个规定却并没有被严格地执行，相当数量的政府官员私下或半公开地在各种企业中拥有利益，而他们大多数都没有被查处，这种“宽容”使官商勾结的现象越来越严重。
煤矿开采审批和监管部门权力过于集中而没有监督和制约，投资煤矿的回报收益很多程度上还依附于矿主对主管官员的前期工作做的是否到位，否则大量的吃拿卡要会使管理成本和交易成本大大增加，因此进行寻租、增股、投靠和勾结官员就成为现实中较为经济的选择。 能源的开采和审批最好统一管理，收回煤矿开采的审批权、开采权，煤矿开采审批权应直接收归中央，开采权应该有国有能源公司来开采。此外，煤矿安全生产监管体制还很不完善，监管机构设置不规范，缺乏权威性。全国仍有10%的地市、15%的县安全监管机构为经贸委（经委）内设机构，不具备独立行使执法权的资格。全国市级安全监管机构平均21人，有的不足14人。县级机构平均9人，有的不足5人。还有8．3%的县，至今没有安全监管机构。 而且应当考虑公开有关官员和煤矿经营的信息资料，让群众和社会来了解和监督。
2006-03-11新华每日电讯7版上官方的态度：中纪委、监察部、国资委和安监总局去年下发的《关于清理纠正国家机关工作人员和国有企业负责人投资入股煤矿问题的通知》已收到显著成效：共有4878人申报，登记入股金额7.37亿元，已撤资5.62亿元。国家监察部执法监察司副司长孙怀新：“9·22大限”之后工作还做不做。“9·22大限”并不是我们清理纠正工作结束的期限，而是整个工作有计划、分步骤实施的界限，是投资入股人员自愿撤股、自觉改正错误一个工作上的界限。截止到10月20日，我们已经有4578个官员站出来了，经过各方面的努力，到今年10月20日，总共有25个省区市和新疆生产建设兵团上报登记撤资的人数已经达到4578人，登记入股机关工作人员是3002人，其余是国有企业的负责人。可以这么说，清理纠正工作到目前已经取得了阶段性的成果，成果的本身就表明了政府抓清理纠正工作的决心，也说明了我们的执行能力。当然这项工作还没有完，我们还要做，争取使老百姓满意、使中央满意。目前我们正在抓落实。集中清理纠正工作何时告一段落，要看工作的进展和取得的实效。但即使是集中的清理纠正工作结束了，也会加强日常监管防止反弹。反腐败是一项长期、艰巨的任务，“官煤勾结”是腐败现象在煤炭生产领域的一种表现，我们要看到它的长期性和复杂性，所以需要各个部门齐抓共管、持久地抓下去。目前国务院有关部门正在制定市场管理的一些办法，像安监总局也牵头研究、制定齐抓共管的措施。纪检监
评价
察机关将与各个有关职能部门一起协调配合，建立长效机制，加强监督管理。其实清查撤资工作进展的慢是正常的，倒是所谓大限的规定太过草率和急功近利——震慑官员和平复民心。又是运动式地整治清理、措施不配套。没有经过试点我，比如全国撤资，可以先悄悄地在山西或者河南清理，然后以之为示范推至全国，而不是一下子全国铺开，给他们一个观望的机会和法不责众的侥幸。