标题：金融监管治理
简介
介绍治理水平、金融机构的财务状况、金融市场基础设施的有效性是决定金融体系稳健性的主要因素。逐渐采用良好的治理方法是金融机构和监管机构共同的责任，监管机构始终采取良好的治理结构，是其监管对象引入良好治理的前提条件。如果监管治理不完善，监管当局的公信力和监管权威将受到影响，难以有效地推动被监管机构改进公司治理，进而会导致道德风险和市场行为的扭曲，最终造成整个金融系统危机。在近十多年来发生的历次金融危机中（包括东亚、厄瓜多尔、墨西哥、俄罗斯、土耳其、委内瑞拉等国金融危机），监管治理薄弱，如监管受到较严重的干预、监管豁免过于普遍等，一直是影响金融危机深度、规模的重要因素之一。金融监管治理可以理解为狭义的公共治理或者公共治理在监管领域的具体表现形式。公共治理是指公共部门为实现一定的经济和社会目标，通过各种正式和非正式的制度安排，营造行使公共权力、制定和执行政策所依赖的良好制度环境和运行机制，以实现对社会公共事务的有效管理、整合和协调的持续互动过程。[1]
对部分国家银行监管治理的评估表明，一些国家的银行监管机构受到程度不同的政治干预。如决策过程受到政治干预、预算缺乏独立性、监管机构的负责人被随意免职等。在许多情况下，由于缺乏高素质监管人员，银行监管机构的治理水平也遭到了削弱。银行监管机构缺乏足够的强制力，也影响了银行业监管治理的有效性。强制力不足会导致违规问题普遍存在，甚至许多银行不服从监管要求，破坏银行监管机构的权威和公信力。银行监管治理中的问责制和操守普遍较弱，亟待强化。问责制最普遍的问题在于，缺乏对银行监管机构主要发展情况的定期公开报告或拖延对外公开信息。另外，有关信息交流的规章不健全，金融监管机构之间的信息共享没有机制化并且往往采取保密形式。针对与治理结构相关的缺点，FSAP等提出的建议包括：一、加强银行业监管者的职能和独立性；二、找出组织架构的缺陷；三、强化法律框架和监管力度，以透明的方式建立及时纠正机制。另外，还要对监管人员提供法律保护，建立监管信息交流的正式渠道。
结论与启示1、银监会成立后，提出了按照国际准则和要求，逐步提高监管透明度、实施监管问责制、培养掌握专业技能的监管者等理念，并相应制定了规章制度。从框架上看，这些理念和制度与监管治理的四要素是一致的、科学的，但有待细化和完善。在条件具备时，我会有必要结合有效银行监管核心原则自我评估、FSAP等对我国的银行监管治理进行全面梳理和评估。2、监管问责制的实施需要一系列外部条件，包括立法和执行上的监督、严格的程序要求、公众参与、独立的司法审查等。在目前我国并不完全具备上述条件的情况下，加强内控制度建设、对监管者严格实施再监管，对保证我国银行监管的有效性尤为重要。3、提高专业技能是监管机构独立性的重要理论前提。如果银行监管人员不能掌握必备的专业技能，银行监管机构独立的必要性就会受到极大质疑。就此而言，我会一直强调专业技能、合格监管人员是必要的，这关系到银监会的形象和威信
监管治理四要素
可以从四个维度分析监管治理：独立性、问责制、透明度、操守。
（一）独立性赋予监管机构相当程度的独立性，使其避免受到政治层面和被监管机构的影响，对于实现良好的监管治理非常重要。监管独立性之所以重要，主要原因在于以下两个方面：一是独立的监管机构具备必要的专业技能，特别是能够在复杂情况下对问题及时做出反应；二是独立的监管机构可以使监管免受政治干预，增加监管行为的透明度和稳定性。因此，监管机构的独立性会提高政策制定的可信度。
监管独立性可以进一步区分为目标独立性（goalindependence）和工具独立性（instrumentindependence）。政府可以设定监管目标，但监管机构要能够独立决定如何实现监管目标。一般地，讨论监管独立性是指工具独立性。监管独立性通常包括：规制权独立性、监督权独立性、机构独立性、预算独立性等。当然，独立性并不是不管不顾政治意愿，相反，很多发达国家的实践表明，独立性很强的监管机构往往会主动适应和配合政治和经济政策，所谓“自我施加的约束”。
（二）问责制监管的独立性离不开问责制。在独立性和问责制之间并不存在矛盾，相反二者是互相促进的。没有问责制，独立性就不可能实现。问责制对于确保监管机构依法行使职权、履行职责具有重要意义。问责制意味着，监管机构要对做出的所有决策给出合理解释，同时，监管当局不仅要对赋予其职责的政府或立法机关负责，还要对被监管机构和公众负责。尽管问责制的原则和理念已经被普遍接受，但实践中仍面临诸多困难。一般来说，实施严格意义上的问责制需要一整套制度和措施的支持，包括：立法和执行上的监督、严格的程序要求、公众参与、独立的司法审查等。在大多数国家，上述条件并没有完全到位。另外，如果监管机构具备清晰的、可量化的目标，问责制比较容易实施。
（三）透明度金融监管的透明度指有关监管的目标、框架、决策及依据、数据和其他信息等需要全面、方便、及时地告知公众。提高监管的透明度有助于提高监管法规和监管操作的水平，减少市场的不确定性。加强透明度还可以支持监管治理其他目标的实现，提高监管机构的公信力。首先，通过向政府和市场公开监管机构的行为可以直接支持问责制；其次，通过披露干预时间和干预方式保证了监管机构的独立性。监管行为带有一定的黑箱操作性质，如果透明度不够，很容易受到来自政治层面和被监管机构的干预，并且干预方式可以非常微妙，不为外界所察。因此，提高监管机构的透明度可以阻止政治层面和被监管机构的干预。另外，透明度建设还可以限制监管人员的个人利益，防止监管人员寻租。最后，监管的透明度将会促进银行的经理、董事和所有者审慎经营和加强风险控制。
（四）操守监管机构和监管人员要具备良好的操守，无私、忠诚地履行职责，始终如一地追求监管目标。首先，董事会或决策层应该在任职程序、任职期限、免职标准等方面展现出良好的职业操守。其次，监管机构的日常运作要确保有效。要具备有效的内部稽核机制，以确保监管机构设定清晰的目标并严格实践这些目标，同时，要及时决策并确保问责制的实施。只有监管机构日常运作的质量得到保证，才能确保整个机构的公信力。第三，要对监管机构的管理层和一般监管人员的个人行为制定准则，以防止在利益冲突的情况下，出现损害机构利益的现象。第四，监管机构的工作人员行使职责时应该受到法律保护。如果没有相关法律约束和保护，工作人员可能会行为失范或者遭遇威胁，工作的客观性就要受到挑战，进而有可能会使整个监管机构面临信任危机。独立性、问责制、透明度和操守之间是相互影响、相互促进的。独立性和问责制像是一枚硬币的两面。透明度则是确保独立性的有效手段，也是确保问责制有效实施的重要工具。透明度可以通过披露详细的信息更好地保护监管人员，帮助建立和巩固监管诚信。独立性和操守也是相互促进的。例如，对监管工作人员的法律保护以及对领导干部的任命和罢免进行明确规定，既可以加强独立性又可以提升诚信。问责制和操守也互为补充，问责制的实施有利于监管人员保持良好的职业操守。[1]
评估（FSAP）和监管治理
金融部门评估在实践中，实施监管治理水平评价的国家和机构较少，而金融部门评估（FSAP）为评价银行监管机构的治理水平提供了有益探索。金融部门评估的主要目标是识别一国金融体系的风险和脆弱性，FSAP认为，监管治理会影响整个金融体系的治理水平，进一步会影响整个金融体系功能的发挥和稳定性。监管治理的缺陷会降低金融危机的预防和控制能力。因此，现在FSAP同样成为评价监管治理的重要工具，可以帮助成员国实施良好的治理实践。FSAP评估监管治理的初衷是为了支持其完整地评估整个金融体系。具体而言，金融部门评估的结果将有助于做到以下七点：
（1）、理解一国的金融监管当局如何进行监管，包括监管者选拔、任命、问责、监测的程序，以及这些方面存在的缺陷是否会导致本国金融体系的脆弱性；
（2）、评价一国监管机构遵循良好治理实践的程度和水平；
（3）、判别监管资源是否被合理配置以确保监管政策实施的有效性和一致性；
（4）、评价监管治理框架是否有利于未来政策的连续性，政策的连续性是政策具备公信力的必要条件；（5）、判别一国实现以风险为导向的监管治理的程度，以及一国是否具备足以识别、披露和管理风险的系统；
（6）、判别监管机构作为政策制定者和执行者的公信力和操守；
（7）、区分金融部门改革的优先顺序，以改善治理框架，同时通过技术援助提供支持。
监管治理良好监管治理的实施取决于两类前提条件：一类是宏观经济结构；另一类是市场基础设施。在宏观经济结构方面，监管治理要求具备稳健和可持续的宏观经济政策。货币市场和外汇市场的过度波动以及不确定的通货膨胀走势，会使监管的一致性受到不利影响，进而会破坏监管目标的客观性。完备的市场设施对于良好的监管治理同样也很重要，主要包括：公平和有效的法律和司法体系、税收和会计制度等。这对于保证监管机构连贯、一致、可信地履行职责非常重要。在不具备这些基础设施的情况下，很容易导致监管宽容。监管机构的客观性和公信力都将遭受质疑。特别是当掩盖某些监管行为会给监管者和被监管者带来共同利益时，监管机构就可以所谓的“出于保密考虑”或者“考虑到系统性影响”等借口为自己开脱。为了推动良好的治理实践，国际货币基金组织货币和金融政策透明度良好实践准则（简称MFP准则）根据宏观经济结构和市场基础设施涉及的有关要素，提出了一国监管治理水平评判的十条标准。这十条标准也是FSAP评估监管治理的主要依据。
独立性方面：（1）在金融中介和金融市场的准入、监管方面，监管机构应该具备良好的现代化法律和制度结构；
（2）对于被监管金融机构的公司治理，监管机构应该有权力制定相应法规和实施指导；
（3）监管机构可以免受政治干预，保证决策独立性；
（4）监管机构具备充足的监管能力，能够在成本适度的情况下，提供专业化监管。
问责制方面：
（5）监管机构之间的合作有规范的机制，对于职能中存在交叉的领域，有明确的问责制。
（6）对于监管机构的管理层和监管人员有明确的问责制，包括报告路线、任免监管者、独立性和职业道德等。操守方面：
（7）存在监管人员的行为准则等正式的制度约束；
（8）存在合理的征求意见程序，使得被监管机构和金融服务业的用户能够参与法规起草和改革。
（9）当被监管机构和消费者的利益受损害时，存在相应的补偿机制
。透明度方面：（10）监管信息能得以充分披露，包括：监管机构的治理结构，监管政策，监管表现和监管目标，与审计和内控相关的内部政策披露，避免欺诈和利益冲突的机制设计。
存在问题
对部分国家银行监管治理的评估表明，一些国家的银行监管机构受到程度不同的政治干预。如决策过程受到政治干预、预算缺乏独立性、监管机构的负责人被随意免职等。在许多情况下，由于缺乏高素质监管人员，银行监管机构的治理水平也遭到了削弱。银行监管机构缺乏足够的强制力，也影响了银行业监管治理的有效性。强制力不足会导致违规问题普遍存在，甚至许多银行不服从监管要求，破坏银行监管机构的权威和公信力。银行监管治理中的问责制和操守普遍较弱，亟待强化。问责制最普遍的问题在于，缺乏对银行监管机构主要发展情况的定期公开报告或拖延对外公开信息。另外，有关信息交流的规章不健全，金融监管机构之间的信息共享没有机制化并且往往采取保密形式。针对与治理结构相关的缺点，FSAP等提出的建议包括：一、加强银行业监管者的职能和独立性；二、找出组织架构的缺陷；三、强化法律框架和监管力度，以透明的方式建立及时纠正机制。另外，还要对监管人员提供法律保护，建立监管信息交流的正式渠道。
结论与启示
1、银监会成立后，提出了按照国际准则和要求，逐步提高监管透明度、实施监管问责制、培养掌握专业技能的监管者等理念，并相应制定了规章制度。从框架上看，这些理念和制度与监管治理的四要素是一致的、科学的，但有待细化和完善。在条件具备时，我会有必要结合有效银行监管核心原则自我评估、FSAP等对我国的银行监管治理进行全面梳理和评估。2、监管问责制的实施需要一系列外部条件，包括立法和执行上的监督、严格的程序要求、公众参与、独立的司法审查等。在目前我国并不完全具备上述条件的情况下，加强内控制度建设、对监管者严格实施再监管，对保证我国银行监管的有效性尤为重要。3、提高专业技能是监管机构独立性的重要理论前提。如果银行监管人员不能掌握必备的专业技能，银行监管机构独立的必要性就会受到极大质疑。就此而言，我会一直强调专业技能、合格监管人员是必要的，这关系到银监会的形象和威信。[1]