标题：合村并居
概述
概念合村并居，亦称“合村并点”，有的地方称之为合村并镇或合村并城。它是我国一些地区，在加快城镇化进程与社会主义新农村建设的背景下，为了改革落后农村结构和管理体制，改善群众的生产生活环境，更好的集约土地发展经济，进行的将几个临近自然村整合起来，建立农村社区的综合改革和探索。
动因山东省的农村建设一直走在全国社会主义新农村建设的前列。早在2001年山东省人民政府出台的关于规范“小城镇建设”的第47号文件里就对“合村并点”进行了说明。2008年开始实施合村并点试点的德州市认为，长期以来存在的村庄数量多、规模小，带来的“三高两难”是制约农村发展的瓶颈，不改变传统农村治理结构，就很难打破城乡二元分割，实现城乡统筹发展。
三高是什么？一是村级组织运转成本高，基层负担重。按每村年平均5000元计算，仅全市财政承担的村级工资费用就近4000万元。二是空心村比例高，土地浪费严重。全市农村人均居民点用地达257平方米，高出国家标准107平方米，空心村比例达80%，有的村庄房屋空置率高达50%。三是基础设施建设成本高，公共服务水平低。医院、学校、超市等基础设施，因村庄过于分散而低水平重复建设，国家的扶持资金分散到各村，就像撒胡椒面，收效甚微。
两难又是什么？一是村级管理水平低，带领群众增收致富难。许多村选不出党支部书记，有的村就是“矬子里拔将军”。二是民主管理难。大家族在村中的人口比例多，家庭宗派治村的痼疾难以割除。
德州的经验和模式
基本政策合村并居，涉及生产结构、空间布局、管理体制的调整，关系到人文关系、生产要素的重组，既敏感又复杂。德州市充分考虑现有发展水平、地缘关系、历史沿革、风俗习惯、自然条件等因素，明确了“五不变一不降低”的政策，即合村后，原建制村的土地承包关系不变，各类承包、租赁合同及合理优惠政策不变，村级资产、债权债务不变，自然村村名不变，村民的福利待遇不变，原退休干部的生活补贴标准不降低。
分3步实施第一步，合村子。严格按照《村民委员会组织法》和《山东省行政区划管理办法》等法律法规，把几个村合并成一个农村社区，组建社区党支部或党总支，同时成立社区管委会作为过渡期临时机构。平原县张华镇有一个不足百户的村，9名党员轮流当支书，村民戏称他们是“坐庄书记”，合村并居改变了这种村小人才少、难选带头人的窘境。
第二步，选班子。依法选举产生新社区村民委员会，各自然村至少有1人进入社区村民委员会。
第三步，建社区。重点抓好社区服务中心建设，逐步实施并居、建设新型社区。
7种合并模式在合村并居过程中，德州不搞一刀切，探索出7种合并模式：城中村改造型，小城镇吸纳型，强村带动型，产业联结型，企业带动型，相邻村合并型。山东省委、省政府调研组评价，“这些模式尊重实际，尊重群众意愿，保证了合村并居工作平稳有序推进，保证了社会稳定”。
实施过程
城镇化是城市化的第一个阶段，合村并点就是实现城镇化途径之一。城镇化是指以乡镇企业和小城镇为依托，实现农村人口由第一产业向第二、三产业转换的职业转换过程，居住地由农村地区向城镇迁移的空间聚集过程，表现为生活水平提高、生活质量改善、文化素质增强。合村并点这项政策的实施过程进行阶段划分，分别是合村阶段、并点阶段以及后合村阶段。
1、合村阶段合村阶段的主要工作是在行政体制上对本县辖区内的村庄进行整体的设计规划，对原有的村庄进行重组和社区划分，并选举出新一届的村两委。这一过程无疑是三个阶段里最易操作的。仅以临朐县东城区齐家庙社区为例，齐家庙社区共有三个村，分别是齐家庙、南张家村、齐家庄，其中齐家庙村被确定为中心村。在今年4月初的时候，全县召开了合村并点的专门会议，并宣布开始合村；5月底各村开始进行家产摸底工作；随后响应县里要求，各村干部辞职，为下一步的选举做好准备；在党支部选举时按照“两推一选”的原则，在20天的时间内，三个村一起进行选举，共选举出委员5人；随后三个村村委会选举在各村分别进行。我们去的时候该社区的工作重点是建设社区办公楼。
在合村阶段，政府注意的主要问题有：全面了解各镇各村的现状以及历史渊源，不能随意进行社区划分，必须全面的统筹各种区位因素条件的影响；对农民群众进行前期的思想工作，为下一步并点工作的开展打下坚实的基础；有序的组织开展选举工作，杜绝买选甚至威胁选民的现象发生，保证民主；统一规划，协调资金，建设社区办公中心。
2、并点阶段在并点阶段中，这项政策开始进入实体应用层面，矛盾也很快地体现了出来。因此，此阶段是合村并点成败的关键。
并点阶段的主要工作是选择社区新址开工建设，规范社区各类软硬件设施，引导农民搬至新社区，征收拆除农民原有房屋，补偿征收的土地费用，在新社区开展工作。这一阶段涉及人地矛盾等关乎农民直接核心利益的问题，在实行中引起的冲突是最为尖锐的，并且极有可能出现“强制拆迁”的现象。这一阶段，各地都是在结合自己的实际情况摸索着前进的道路。三和社区在实践中的做法是：鼓励当地生活富裕的农民自己到新社区中按照统一的图纸盖小别墅楼，收入情况一般的农民盖统一的连体住宅，条件较差的用自己原有的宅基地按照“平方换平方”的方式入住统一建设的单元楼。总而言之，三和社区的建设是国家负责建设公共设施，政府提供施工图纸，前期由农民自行建设，后期由开放商介入建设的一种新型社区建设模式。
这个阶段，政府需要解决一系列问题：纯农业地区农民不适合集中居住和楼房居住；补偿水平不高，可能会极大地挫伤了农民对这项政策的支持力度；部分地区在拆居住房的同时征收农业用地，剥夺了农民原来的生产要素。
其中问题归结到底，就是土地非农化过程中矛盾的解决问题。土地非农化机制的重要表现为政府的土地征用制度，包括：所有城市化和工业化用地（非农建设用地）都必须经过政府征用来转化，形成政府对土地一级市场的垄断；政府对被征土地通过无偿划拨、协议转让的方式，或者通过“招拍挂”的方式转让给土地使用者。
3、后合村阶段当所有的农民都搬进了楼房开始另一种完全不同于以前的生活后，政府必然会面临一些短期内还没有表现出来的问题。
生活环境改变后农民需要多长时间来适应？农民的生活负担增加能通过什么途径解决？如何调和社区居住地远离耕地的矛盾？农民失业会不会导致社会不稳定因素增加？为防止出现这些问题，各地政府必须及早准备，以免到时候无法应对。
鲁政发〔2010〕73号
山东省人民政府关于加强土地综合整治推进城乡统筹发展的意见 
（鲁政发〔2010〕73号）
各市人民政府，各县(市、区)人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校： 
深入贯彻党的十七大和十七届三中全会精神，落实最严格的耕地保护和节约用地制度，进一步统筹城乡发展、确保粮食安全、优化城乡建设用地结构布局，亟需把土地整理复垦开发与城乡建设用地增减挂钩有机结合，整体推进田、水、路、林、村一体化的土地综合整治工程，加快城乡统筹发展。为此，特提出以下意见：
一、充分认识土地综合整治的重大意义(一)土地综合整治是转方式调结构的内在要求。转变经济发展方式、调整优化经济结构，是当前和今后一个时期我省经济社会发展的重大战略任务。通过实施土地综合整治工程，有效提升农业的规模化、机械化、水利化、标准化水平，加快推进小城镇和新型农村社区建设，综合改善农村的基础设施和农民生产生活条件，有利于加快推进我省城镇化进程，有利于启动农村消费需求、繁荣发展农村二三产业，有利于实现农业增效、农民增收、城乡一体化发展。 
(二)土地综合整治是坚守耕地红线、保障粮食安全的重要举措。我省人多地少，土地供需矛盾突出。陆地和耕地面积只占全国的1.6%和6.2%，人均耕地面积1.21亩，低于全国1.38亩的平均水平。为保护好耕地和保障粮食安全，从2001年开始实施土地整理复垦开发项目以来，全省累计投入资金170多亿元(其中国家投资67亿元)，整理复垦开发土地1194万亩，增加农用地472万亩，其中新增耕地398万亩，连续10年实现耕地总量动态平衡，为经济社会发展和粮食增产提供了保障。 
(三)土地综合整治是保障经济社会发展用地需求的有效途径。我省每年需新增建设用地30万亩以上，其中占用耕地20万亩左右，通过占补平衡补充耕地的难度越来越大、质量也难以保障。同时，我省建设用地粗放和浪费的问题也十分突出，特别是农村居民点布局分散、凌乱，闲置土地较多。目前，我省农村建设用地2304万亩，占全省建设用地总面积的50%以上，其中农村居民点用地1815万亩，占农村建设用地的79%。全省农村居民点人均用地238平方米，远远超出国家规定的人均150平方米的高限标准。挖潜利用好农村存量建设用地，既是破解土地供需矛盾、解决我省长远发展用地需求的必然选择，也是通过土地级差收益反哺农村、推动农村改善生产生活条件的客观要求。从2006年起我省开展了城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩(以下简称增减挂钩)试点工作，4年来项目区政府投入资金100多亿元，安排改造村庄近3000个，其中已完成改造村庄334个，安置居民62854户，复垦耕地74242亩，腾出建设用地指标近6万亩，既提高了土地节约集约利用率，又推动了新农村建设。 
(四)土地综合整治是促进城乡统筹发展的有力杠杆。在总结经验的基础上，将土地整理复垦开发与增减挂钩合二为一，整合新增建设用地土地有偿使用费和增减挂钩土地级差收益，可以发挥资金集约投入功效。围绕增减挂钩项目区集中布局，对田、水、路、林、村实行综合整治，能够实现保护耕地、村庄改造与新型农村社区建设同步推进、节约集约用地与促进城乡统筹发展相互支持的格局，从而推动农民居住向城镇和社区集中，工业向园区集中，土地向规模经营集中，基础设施向农村延伸，公共服务向农村覆盖，城市文明向农村辐射，加快城乡一体化发展进程。 
(五)土地综合整治是推动新型城镇化带动农村工业化和农村一二三产业协调发展的重要手段。农村城镇化和居住社区化对生产要素的聚集、农村二三产业的发展和消费水平的提高以及农村公共服务均等化都会产生积极的推动作用。土地作为最基本的生产要素，在推进城镇化进程中发挥着举足轻重的作用。随着沿海发达地区和大中城市生产要素成本的提高，一大批劳动密集型产业正在寻求转移重组的新出路。在促进我省大中城市产业升级的同时，及时使小城镇和农村承接这些产业的转移，对于提升我省工业化整体水平和促进农民就近就地转移具有十分重大的意义。承接产业转移需要小城镇和新型农村社区的基础设施、公共服务、生活环境有一个大的改善和提高。通过土地综合整治，利用节余的土地为接替产业留足空间，通过集约投入完善基础设施、改善小城镇和新型农村社区的生产生活环境，从而为吸纳产业转移和农村劳动力就近就业创造条件，并带动农地流转和农业规模经营，走出一条新型城镇化带动农村工业化的新路子，促进农村一二三产业协调发展。
二、土地综合整治的目标任务和原则(一)目标任务。按照国务院批复的《山东省土地利用总体规划》，到2020年，完成土地综合整治1000万亩，其中建设高标准基本农田800万亩，新增耕地60万亩以上；通过增减挂钩，完成新一轮土地利用总体规划确定的我省农村建设用地整治挖潜任务。力争10年集约投入土地整治资金300亿元，挖潜存量土地级差收益返还农村2000亿元，建成一批功能齐全、设施完善、一二三产业协调发展的城镇和中心社区，使全省四分之一的村庄得到系统的改造，农村生产生活条件有大的改善，农村面貌有大的改观。按照财政部、国土资源部与我省签订的《整体推进农村土地整治示范协议》，从2010年起，重点实施土地综合整治示范工程：到2012年，中央、省、市、县以新增建设用地土地有偿使用费为主体，筹集资金100亿元，其中，中央和省财政投资占70%，市、县(市、区)项目所在地政府配套30%，集中建设66个土地综合整治示范项目，整治土地340万亩，新增耕地20万亩，提高粮食产能4亿斤以上。 
(二)工作原则。 
1.坚持以人为本。始终把维护农民的合法权益放在首位，把改善农村生产生活条件作为根本出发点。新型农村社区建设和土地整治都要确立农民群众的主体地位，按照方便生产、方便生活、方便居住的基本要求，充分考虑农民长远生计，按群众意愿办事，并接受群众和社会舆论的监督，坚决避免片面追求增加城镇建设用地指标的倾向。 
2.坚持高起点规划。政府统一领导，高水平编制规划，以县为单位把土地整治和社区建设以详规落实在图上、落实在具体区域和地块上，实现村镇规划、新型农村社区规划与土地整治规划有机统一，规划审批与项目审批一致。 
3.坚持高标准建设。以建设高标准基本农田为重点，提高耕地质量，为发展现代农业创造条件；以建设环境优美、节能环保、质量可靠的新型农村社区为核心，全面落实省委、省政府关于加快农村住房建设和危房改造的部署，改善村容村貌和生态环境，提高生活质量。 
4.坚持高水平管理。建立严格的项目责任制和责任追究制，对示范工程的项目、资金和建设进行全程监管，建立规范化的业务流程，分级负责，责任到人。 
5.坚持阳光操作。土地综合整治要依法、规范、有序推进，建成阳光工程、廉洁工程、利民工程，在公开、公平、公正、透明的轨道上健康运行。
三、突出工作重点，明确政策措施(一)完善增减挂钩试点，推动农村存量建设用地挖潜。按照土地利用总体规划和县域村镇体系规划的要求，先易后难，明确项目实施重点。根据我省不同区域、不同地形特点，围绕城镇中心社区聚集、整镇集中推进、小流域综合治理、重要交通沿线和重点旅游区环境改善等几种类型，确定增减挂钩项目区域。因地制宜，妥善安排好拆旧区、安置区、建新区的数量、面积和布局。为给农村长远发展留下充足的空间，增减挂钩项目区内节地率原则上不超过50%，要合理确定建新区、安置区容积率和住宅高度，方便农民生产生活。可在新型农村社区中适当留出部分园地、林地、菜地，便利居民生活、美化社区环境。要合理划定生活区、生产区和服务区等功能区，完善农村教育、医疗、商业、文体等设施。凡以新型农村社区形式安置的必须配套水、电、气、供暖、道路、垃圾和污水处理等基础设施，鼓励采用沼气、秸秆气化、太阳能、浅层地热能等可再生农村新能源供气和供暖。要强化建材下乡，对钢材、散装水泥、玻璃等建材实行直销配送，降低工程造价。要始终把工程质量放在第一位，严格工程监理。增减挂钩指标优先用于农村住宅、农村基础设施和公共服务设施建设，节余指标中留出适当的比例，用于新型农村社区的长远发展；节余指标调剂到城市使用的，应按不低于40%的比例用于经营性用地，提高土地收益，返还投入农村。在符合土地利用总体规划的前提下，积极创造条件，探索节余指标跨行政区域有偿调剂使用。 
(二)围绕增减挂钩项目区，科学安排基本农田整理项目片区。土地综合整治要与千亿斤粮食生产能力建设、土壤肥力提升相衔接。在增减挂钩项目涉及到的区域内，按照集中连片、增加耕地数量、提高耕地质量、强化设施配套、建设高标准基本农田的要求，合理划定基本农田整理项目片区，与农田水利建设规划统筹考虑，集中连片进行田、水、路、林、村综合整治，使基本农田整理项目与增减挂钩项目有机融为一体。为确保我省9980万亩基本农田面积不减少、质量有提高、布局总体稳定，项目区内农田要连片成方，有利于农业结构调整，提高耕作层质量，便于机械化耕种，提高劳动生产率；搞好项目区农田水利设施配套建设，积极发展节水灌溉农业，大力推广低压管灌、滴灌、喷(微)灌等新技术；田间道路要提高硬化标准，并相互贯通；合理布设防护林网，改善农业生态环境，但严禁在基本农田内植树造林。通过项目实施做到田成方、林成网、路相通、旱能浇、涝能排，建成一批旱涝保收、高产稳产的基本农田。 
(三)精心组织，科学编制土地综合整治规划。以县(市、区)为单位编制好土地综合整治规划，实行“一张图”管理，并与土地利用总体规划、县域村镇体系规划、新农村建设规划、产业发展规划、生态建设与保护规划、水利和交通等规划相衔接，统筹安排好农村生产、生活、生态等用地规模和布局。要切实搞好城镇和新型农村社区的规划设计，引入高素质的设计队伍，推出符合小城镇和农村社区特点、体现乡村文化特色和生活习俗的建筑群。要科学布局新型农村社区，合理确定社区服务半径，避免社区过度集中，耕作半径过大，影响农民生产生活。 
(四)整合资金投入，严格资金使用管理，确保发挥效益。按照“渠道不变、集中投入、专账管理、统筹安排、各计其效”的原则，由各级财政部门整合现有土地及各类涉农资金，集约投入、集中使用，避免重复投入和浪费。适应农村居住社区化的趋势，今后涉及农村民生工程资金，应集中投入到整体搬迁和改造的新型农村社区。要严格资金使用和监管，不得截留挪用。新增建设用地土地有偿使用费要用于项目区内的基本农田整理，其中20%可用于新社区基础设施配套建设。从土地出让金中计提用于农业土地开发的资金必须按规定用途投入土地综合整治项目建设。增减挂钩所取得的相关收益，要实行专账管理、专项核算，以县(市、区)为单位进行统筹平衡，全部返还给提供节余指标的农村，用于农民住房和社区基础设施配套。要认真落实强农惠农政策，新型农村社区建设不收取行政事业性收费，服务性收费按应收费用的50%收取。收费项目必须事先列明清单，张榜公布，并作为项目审批的必备要件。各级政府在加大投入力度的同时，要拓宽融资渠道，广泛吸引社会各类资金参与土地综合整治。金融机构要创新农村金融服务，为产业发展、农民建房和农村公共事业提供信贷支持。 
(五)健全制度，规范运作，加强土地综合整治全程监管。各地在土地综合整治项目建设过程中，要建立健全各项制度。严格执行项目法人制、招投标制、工程监理制、合同制、公告制、审计制、验收制和绩效考核问责制等制度，做到公开透明，严禁暗箱操作。凡纳入增减挂钩项目区进行改造的村庄，首先要妥善安置好农民生产生活，做到先建后拆，建一批、搬一批、拆一批、复垦一批。对腾退的农村宅基地要同步进行土地复垦，并按有关规定严格进行验收。增减挂钩周转指标要纳入年度计划统一管理并按期归还。要加强资金管理，专项资金按照资金性质和用途单独核算，专款专用，严禁截留、挤占和挪用。强化审计监督，定期进行审计，确保建设质量和资金安全。加强项目动态监管，建立土地综合整治季报制度，按季度定期考核。项目所在地人民政府要严格按规划组织实施，完善管理手段，健全项目台账，提高信息化监管水平。土地综合整治过程中，要锁定控制好项目规模，确保土地整理规模不缩小，增减挂钩规模不扩大。要严禁乱占滥用基本农田，严禁未经批准在农用地上乱建住房，严禁借用增减挂钩政策进行“小产权房”建设，严禁违反项目区规划和超规模用地。凡违反上述规定的，将停止该项目所在地建设用地报批和增减挂钩，并责令整改。 
(六)发挥农民主体作用，切实维护农民合法权益。土地综合整治必须充分尊重农民意愿，保证农民的决策权、知情权和参与权，让农民群众全程参与项目的决策、实施、监管和验收。在项目规划、住宅设计、农田整理方案等方面，实行听证制度，做到整治前农民同意，整治中农民参与，整治后农民满意。要慎重对待土地权属调整和利益分配问题，凡涉及土地所有权、使用权、承包经营权等权属调整和利益分配的，要编制土地权属调整方案，取得相关权益人认可后，经县级人民政府批准实施，做到产权清晰、界址清楚、面积准确。村庄整合改建社区，涉及占用国有土地的，依法向产权人颁发国有土地使用证；涉及占用集体土地的，依法向产权人颁发集体土地使用证。土地综合整治要做到积极稳妥、实事求是、先易后难、量力而行，不得强迫命令，不搞“一刀切”，坚决避免强拆强建。
四、加强领导，务求实效(一)加强领导，落实责任。土地综合整治是一项系统性、全局性工作。各级政府要高度重视，切实加强对土地综合整治的统一领导。省政府设立由省政府主要领导任组长的土地综合整治工作领导小组，发展改革、经济和信息化、监察、民政、财政、国土资源、住房城乡建设、交通运输、水利、农业、商务、审计、环保、旅游、地勘等部门负责同志为成员，负责政策制定、项目审批、综合协调与指导，下设土地综合整治领导小组办公室，负责日常工作。各市也要建立相应的工作机制，负责项目选定、计划落实、监督管理和考核等工作；示范项目所在县(市、区)是实施土地综合整治工程的主体，要建立运转高效的领导机构，负责辖区内土地综合整治项目的具体建设管理工作。 
(二)严格考核，加强监管。把土地综合整治纳入各级政府年度工作目标责任考核，加强督促检查和考核评价。建立由监察部门牵头，财政、国土资源、住房城乡建设、审计等部门参与的项目监管机制，在招投标、工程建设、资金使用等环节进行监督检查，对项目实施进行全程监督，确保工程建设质量和资金安全。 
(三)强化宣传和舆论引导。发挥舆论导向作用，大力宣传土地综合整治的重要意义、目标任务、政策措施和典型经验，扩大社会影响，提高社会认知度，形成有利于推进土地综合整治的良好舆论氛围。 
山东省人民政府 
二○一○年八月二日