标题：摄政辅政
概述
在中国古代社会中，当君主冲龄之时，在特定的形势下，王朝会出现一种短期的政权构成形式，即临时的特殊政体。其形式约有五种：母后临朝称制。皇帝年幼，母后“权理朝政”。例如，北魏考文帝拓跋宏五岁登极，冯太后临朝执政十余载；唐代中宗李显、睿宗李旦先后即位，武则天皆临朝称制；晚清咸丰帝后妃慈安、慈禧扶持六岁同治帝载淳，两宫太后“垂帘听政”等。诸王监国。《左传》闵二年记载：“（太子）君行则守，有守则从，从曰抚军，守曰监国。”君王外出巡狩，太子留守，代行处理朝政，谓之监国。或皇位空缺，新皇未立，由王爷监国，如五代后唐李嗣源、南明福王朱由崧即位前，及鲁王朱以海均曾作过“监国”。宗室诸王摄政。即代替君主处理国政，均以长辈代行幼主视朝。早在西周初期，就出现了这种摄政的历史现象。《礼记正义》卷第二十《文王世子第八》记载：“成王幼，不能涖阼。周公相，践阼而治。”[疏] 曰：“周公代成王践履阼阶，摄王位而临天下。”[①]其后，又如殷商伊尹代太甲，春秋鲁隐公代太子轨等，均属摄政。清代顺治帝褔临六岁即位，郑亲王济尔哈朗、睿亲王多尔衮为摄政王；宣统帝溥仪三岁登基，以其父载沣为监国摄政王，行使皇权。权臣辅政君主年少，或新君嗣位，受命异姓大臣辅弼国政。君主亲政后，即结束辅佐襄赞之命。《尚书·虞夏传·皋陶谟》曰：“古者天子必有四邻，前曰疑，后曰丞，左曰辅，右曰弼。”《后汉书·伏湛传》云：“柱石之臣，宜居辅弼。”设置辅政大臣，在古代王朝中是屡见不鲜的。例如，三国蜀，刘备病故，其子刘禅登基，由丞相诸葛亮辅政。再如，北周七岁的静帝宇文阐即位，由皇亲国戚、“位望益隆”的随国公杨坚为辅政大臣，假黄铖、以左大丞相身份，总理朝政。康熙初年，四位辅政大臣亦如此。外戚操持国柄如东汉和帝刘肇，及其后继位皇帝多为少儿，虽名义上太后临朝，但大权为外戚权臣梁冀所握。他身任大将军，又为顺帝、桓帝两皇后兄长。他与皇太后定策禁中，操纵三代皇帝的废立，专制于朝二十余年。质帝不满其骄横，称之“跋扈将军”。东汉自和帝、安帝始，外戚干预朝政，而梁翼专权达到极至。 
在何种形势下，实行摄政，或者辅政？各王朝因时而异。其中存在着一个较普遍的问题，那就是随着星移物换，幼主渐大，摄政王、辅政之臣与皇权的矛盾便日趋加剧，其后果，或是辅政之臣废除君主，改朝换代，如隋文帝杨坚废静帝自立，以国号隋取代北周。或为皇帝亲政，拿下权臣，恢复皇权。这种摄政、辅政体制与皇权政体的冲突，构成了古代官僚政治文化的重要组成部分，影响着王朝的政治走向。处于封建社会晚期的清王朝经历了摄政、辅政，再辅政、再摄政的一个全过程，这种王朝的政治文化更具有典型特质，有利于解析清朝政治体制变更的价值取向。
叔王摄政体制的形成
后金时期，清太祖努尔哈赤在尝试各种“立储”方式，效果不佳，于是实行“八和硕贝勒共议国政”体制。而这种体制极大地限制了汗的权力，此时的汗是徒有虚名，无异于一主旗贝勒。在此形势下，身为汗的皇太极采取种种措施，调整共议国政体制，从四大贝勒，到“三尊佛”，再至一统独尊，天聪六年（1632年），他才面南独坐，成为真正意义上的大汗。崇德八年（1643年）八月初九月，皇太极“端坐而崩”，死得突然，生前又未立储位。太祖、太宗两代均未确立汗位传承制度，加之皇太极即位的遗留问题，太祖系子弟与太宗系皇子，皆窥伺神器。皇嗣又成为各派势力公开角逐的对象，萧墙之哄再起。 
彼时，竞争皇位者主要两大派系，一是以努尔哈赤第十四子、正当盛年的睿亲王多尔衮，及其同母兄弟英亲王阿齐格、豫亲王多铎为一方。这是太祖过世后，诸子争夺汗位余波的再续，旧愿重提。多尔衮兄弟对皇太极用两白旗更换父汗留给他们的两黄旗，乃至称汗，均极为不满，多次声言，太宗之位“系夺立”。皇太极突然驾崩，燃起了他们觊觎汗位的勇气。阿济格、多铎屡劝多尔衮即大位。当多尔衮犹豫未决之时，多铎说：“若不允，当立我！我名在太祖（宗）遗诏。”多尔衮应道：“肃亲王（豪格、太宗长子）亦有名，不独王也。”多铎又言：“不立我，论长当立礼亲王（代善、太祖次子）。”就在福临将即位时，阿济格、多铎仍跪求多尔衮，一定要入承大统，且以莫非畏惧两黄旗大臣之言来激将他，期待多尔衮为君，抬高两白旗的地位，倾吐多年来被皇太极挤压的闷气。 
一是以拥戴皇长子肃亲王豪格为君的一方。此方势力颇大，以礼亲王代善、郑亲王济尔哈朗及两黄旗大臣均站在这一边。诸王中资历深、影响大的代善、济尔哈朗等，表态拥护豪格嗣位。豪格曾回忆说：“和硕郑亲王，初议立我为君，因王性柔，力不能胜众，议遂寝。”[②]太宗属下两黄旗大臣图尔格、索尼、图赖、锡翰、巩阿岱、鳌拜、谭泰、塔瞻八人，在皇上“宾天”后，为立皇储紧锣密鼓地进行动。他们“往肃王家中，言欲立肃王为君，以上（福临）为太子，私相计议”。[③]并相盟誓，效忠豪格，维护两黄旗的优势，以此捍卫皇权的正统。豪格也四处散布：“睿亲王素善病，岂能终摄政之事？”[④] 并拉拢固山额真何洛会、议政大臣杨善、甲喇章京伊成格罗硕等，扩充自己的实力。而代善、济尔哈朗的明确支持，无疑使得整个形势对于豪格有利。两黄旗大臣等又同心合力，誓死拥戴皇子为帝。 
还有一种潜在的力量，即以孝庄文皇后牵头的“五宫”博尔济吉特氏集团，欲立幼子福临为君，维系其家族在后宫中的显赫地位。孝庄文皇后运筹帷幄，纵横于各派势力之间。诸王和大臣围绕着谁来继承帝位？三派展开了明争暗斗的较量。当新君浮出水面时，“上三旗”中两黄旗与多尔衮领的正白旗的矛盾冲突暂时缓和下来。 
皇太极死后的第六日，即八月十五日，前两股强劲的势力进行摊牌。两黄旗巴牙喇兵剑拔弩张，环立于大清门与宫殿，诸大臣皆诣崇政殿，内外气氛十分紧张。然而，两派却戏剧性地议定皇太极第九子、六岁的福临登基。于盛京留作人质的朝鲜世子李？在给其国王的秘密报告中详载了这一场面： 
十四日，诸王皆会于大衙门。大王（代善）发誓曰：“虎口（豪格），帝之长子，当承大统云。”则虎口曰：“福小德薄，非所堪当。”固辞退去，定策之议，未及归一。帝之手下将领之辈，佩剑而前，曰：“吾属食于帝，衣于帝，养育之恩与天同大，若不立帝之子，则宁死从帝于地下而已！”大王曰：“吾以弟兄，常时朝政，老不预知，何可参于此议乎？”即起去。八王（阿济格）亦随而去。十王（多铎）默无一言。九王（多尔衮）应之曰：“汝等之言是矣。虎口王既让退出，无继统之意，当立帝之第三（九）子（福临），而年岁幼稚，八高（固山）军兵，吾与右真王（济尔哈朗）分掌其半，左右辅政，年长之后，即当归政。”誓天而罢云。[⑤] 
此段话生动地描述了两股势力代表人物的各自心态，以及皇位移交的新方案，即幼主褔临荣登大宝，由郑亲王济尔哈朗、睿亲王多尔衮，两叔王摄政。誓天而盟，拥立幼主。这是最终达成的一种两派均能接受的折衷方案。 
多尔衮何故放弃大位，去拥立幼侄福临？代善、济尔哈朗及两黄旗大臣怎么又一改初衷，转来辅佐幼主？多尔衮考虑到代善、济尔哈朗、豪格等诸王贝勒不赞成他称帝的现实，因此搁置起昔日理想，以免激化双方矛盾，造成家族内的流血牺牲。但他平素忌恨其侄儿豪格，与之不睦，也决不让豪格登基。因而，协同济尔哈朗，共同辅佐福临，不失为一种较佳的选择。只要是皇子即位，代善、济尔哈朗和两黄旗大臣都能接受。之后，多尔衮统帅三分之二的满蒙八旗兵及孔有德、耿仲明、尚可喜等汉军，戡定中原。“胜（明）国旧臣之所奉，止知有摄政王耳”！乾隆帝在追复多尔衮封爵的谕令中指出：“其时我世祖章皇帝，实尚在冲龄，未尝亲政也。夫睿王果萌异志，则方兵权在握，何时而不为？”“然彼诚图为不轨，无难潜锄异已，以逞逆谋。”[⑥]应当指明多尔衮搁置承袭大统，顾全了国家大局，防止了满洲八旗的一次大分裂。 
少年福临嗣登大宝，其母孝庄文皇后从中周旋，也起了重要的作用。时年三十一岁的孝庄利用代善的懦弱，笼络住他；与三十三岁的多尔衮联姻，使之倾心于她。尽管清代官书对此颇存避讳，但蛛丝马迹依稀可寻。蒋良骐《东华录》卷六记述：多尔衮“亲到皇宫内院”。他曾反悔地说：“若以我为君，以今上（福临）居储位，我何以有此病症？”所谓“太后下嫁”决非是一般的联姻关系。对于王公本身而言，是一种政治行为，是一种借新的婚姻来扩大个自的势力，起决定作用的是家利益，而决不是个人的意愿。太后下嫁，与她将福临举上皇帝的宝座息息相关。群臣既立誓天后，代善之子多罗郡王阿达礼、孙子固山贝子硕托等仍对立幼子不满，执意请多尔衮“正大位”。多尔衮以他们“扰政乱国”、叛逆之罪，予以严惩。表明他同孝庄文皇后合作的诚意。 
诚然，福临能够嗣位，也是由孝庄在“五宫”[⑦]中所处的显著地位决定的。皇太极的“五宫”后妃皆出自科尔沁蒙古博尔济吉特氏“威畹贵族”。孝端皇后无子，与孝庄为亲姑侄；皇太极宠爱的宸妃，生子早殇，与孝庄又系姊妹；余下两宫有一子，比福临尚小，地位远非孝庄可比。博尔济吉特氏家族为了巩固其在朝廷的特殊权益，她们和衷共济地把孝庄之子福临推上皇帝的宝座。而豪格之母继妃乌喇纳喇氏在后宫中身位不显。难怪豪格报怨自己“福小德薄，非所堪当”。其根源即在此。 
济尔哈朗与多尔衮摄政，“刑政除拜，大小国事，九王（多尔衮）专掌之。出兵等事，皆属右真王（济尔哈朗）”。多尔衮又采取果断措施，罢免诸王贝勒等办理部院事务。[⑧]又将诸王贝勒等归入都察院稽察范围，在给该衙门的谕旨中，指出：“尔等俱系朝廷风纪之官。向来诸王贝勒贝子公等，办理国政，及朝谒勤惰，原属吏部稽核。今官员听之吏部，王贝勒等，应尔衙门稽察。事应纠参者，据实奏闻，方为称职。”[⑨]他这样做的目的是为自己独专威权，清除障碍。济尔哈朗已经觉察其事态，顺治元年正月，他召集内三院、六部、都察院、理藩院堂官，谕曰：“嗣后，各衙门办理事务，或有应白于我二王者，或有记档者，皆先启知睿亲王，档子书名亦宜先书睿亲王。”[⑩]尔后，多尔衮平定中原，统一天下，“至德丰功，千古无两”。加封“皇父摄政王”，而济尔哈朗则为“信义辅政叔王”；他以自己的名义颁发谕旨，权势越发膨胀，还声称：“太宗文皇帝（皇太极）之位，原系夺立，以挟制皇上”。[11]又处死豪格，霸占其妃。少年天子顺治帝福临已经为自己的生命忧惧操心起来。这说明多尔衮称帝之心并没有泯没，只不过条件不成熟罢了。 
顺治七年十二月初九日，多尔衮射猎丧生于喀喇城（今河北滦平）。次年二月初十日，多尔衮尸骨未寒，顺治帝福临便颁诏，“暴多尔衮罪行于中外”，削其爵，撤庙享。这标志着褔临正式亲政，皇权得到集中。年方十四的少年天子，何以有如以魄力？康熙七年正月，御制《孝陵神功圣德碑文》曰：顺治帝“孝事太皇太后，晨兴问安，长跪受教”。[12]因此，治罪多尔衮，实际是其母孝庄的主意。说明“皇父”摄政王多尔衮生前已经严重地威胁着皇权，他过世未久，即宣布其罪状，以警其余诸王。 
君主年幼，叔王权势颇强，摄政体制是各集团之间利益均衡的产物。努尔哈赤、皇太极时期未定储制度，皇位纷争不已。摄政体制的产生，既考虑维护帝系传承的法统，同时，也照顾到努尔哈赤嫡系子弟势力强劲的现实，各派力量平衡后，叔王摄政，代行皇权，便水到渠成。摄政体制也是满洲贵族集团内部缓解冲突、上下协调的一种重要方式，亦是清朝挺进中原整体战略部署的需要。此种政体局面的形成，也是后金年间执行努尔哈赤“八和硕贝勒共议国政”政治理想的负面影响的再现，摄政体制的弊病已不可避免。
辅政新制取替摄政旧制
顺治十八年（1661年）正月初七日，世祖福临谢世。已经出过痘的八岁皇三子玄烨登极，改元康熙。世祖遗诏命上三旗内大臣索尼、苏克萨哈、遏必隆、鳌拜为辅臣，佐理政务。直至康熙八年（1669年）五月，擒拿鳌拜，玄烨正式亲政，凡八年零五个月，史称“四辅政时期”。 
清世祖死后，索尼等手奉诏 ，跪告诸王、贝勒等说：“今主上遗诏，命我四人辅佐冲主。从来国务政务，惟宗室协理，索尼等皆异姓臣子，何能综理？今宜与诸王、贝勒等共任之。”诸王、贝勒答道：“大行皇帝深知汝四大臣之心，故委以国家政务，诏旨甚明，谁敢干预，四大臣勿让。”[13]于是，索尼等奏知皇太后（孝庄文皇后），宣誓就职于福临神位前。誓词曰： 
兹者，先皇帝不以索尼、苏克萨哈、遏必隆、鳌拜等为庸劣，遗诏寄托，保翊冲主。索尼等誓协忠诚，共生死，辅佐政务，不私亲戚，不计怨仇，不听旁人及兄弟子侄教唆之言，不求无义之富贵，不私往来诸王、贝勒等府，受其馈遗，不结觉羽，不受贿赂，惟以忠心，仰报先皇帝大恩。若复为身谋，有讳斯誓，上天殛罚，夺算凶诛。[14] 
从上述史事中可窥知，在宗室诸王、贝勒健在的情况下，四异姓臣荣膺辅政使命，索尼等缺乏足够的思想准备。考察清初的历史就会发觉，四异姓臣出任辅政决非偶然。这是清廷经过一场萧墙皇嗣之争后，孝庄文皇后汲取叔王摄政权力过大，对皇帝构成威胁，为了强化皇权，所采取的决断措施。 
世祖福临青年病故，玄烨亦是幼龄即位，皇权又面临如何行使的同样问题。两者不同之处，此时开国功高诸王贬死殆尽，余下承袭各王政绩平庸，而孝庄文皇后“殷大启圣”，操持国柄，可以从容左右局势。时人对此已有洞察，顺治十八年三月，江南桐城县生员周南“诣阙条奏”十款，未款呈请孝庄太后“垂帘以盛治之隆”[15]。她以与祖制相左，拒绝垂帘听政。同时，孝庄又亲身经历了太宗谢世皇位承袭的激烈之争，深感皇权不稳定的因素主要来自宗室内部功高盖世而大权在握的诸王。亲王摄政体制不终止，玄烨的帝位也难稳固，不若用异姓大臣辅政，报效朝廷，也便于控制。于是，异姓臣子辅政的决策应运而生。她以福临“遗诏”的名义，宣布索尼、苏克萨哈、遏必隆、鳌拜辅佐幼主。正月初六日，福临病逝前一日，召原任学士麻勒吉、学士王熙至养心殿，降旨自责，立皇太子。定四大臣辅政，草拟遗诏。命麻勒吉和侍卫贾卜嘉“拜诏奏知太后”，宣示王贝勒大臣。这份“遗诏”显系在孝庄文皇后的授意下，四辅大臣精心炮制的。 
孝庄文皇后为何会相中索尼等四人呢？这同满洲八旗旗籍制度的变化有着密切的联系。努尔哈赤死后，八旗的旗制发生了重大的变革。皇太极做了一次重要的改旗，将自己领的两白旗同多尔衮三兄弟所属的两黄旗对换，亲领两黄旗。从此埋下八旗之间的矛盾根源。天聪九年（1635年）十二月，皇太极治罪了莽古尔泰，兼并了正蓝旗，从此自领三旗。八旗的分治是巩固皇权的重要举措。多尔衮摄政，强化自将的正白旗，成为满洲八旗的精锐之师。福临治其罪后，又收缴正白旗，连同两黄旗构成了八旗的核心、体制最高贵的“上三旗”，成为国家军事力量的柱石。而“下五旗”则渐成诸王、贝勒的宗藩封地，逐步脱离了国家的军政和行政。上三旗与下五旗的分治，是清朝加强中央集权的产物。上三旗臣属自然成为皇帝治理国家的中坚力量，辅臣人选也必然出自上三旗，索尼为正黄旗，苏克萨哈系正白旗，遏必隆、鳌拜皆镶黄旗，并且，他们又都是典掌侍卫亲军的内大臣，“有军国重事，在禁中与满洲学士，尚书等杂议”[16]。所以，他们四人中选，是预料之中的事。 
其次，索尼等四人在拥戴福临及同多尔衮的抗争中，旗帜鲜明、态度坚定地站在孝庄文后那边，深得她的赏识。这亦是他们能出任辅臣的重要因素。在皇位继承上，立豪格有碍，索尼主张皇子“必立其一”，这使多尔衮预谋大位的企图受阻。多尔衮擅政，在与索尼“誓辅幼主”的六人中，谭泰、巩阿岱、锡翰均违背盟约，心归摄政王，遂逼鳌拜等悔弃前誓。“公（索尼）终不附睿亲王（多尔衮），于政事多以理争，王由是恶之”[17]。以致索尼、鳌拜俱被问罪降革，又远发索尼于盛京。苏克萨哈原为多尔衮近侍，正白旗骨干之臣。多尔衮死后，未出三个月，他与詹岱、穆济伦首讦多尔衮私备“八补黄袍、大东珠、素珠、黑狐褂”，“阴谋篡逆”。[18]苏克萨哈投靠了孝庄，立即被提拔为巴牙喇纛章京（汉名护军统领）。遏必隆、鳌拜屡建殊勋，鳌拜攻讦谭泰附睿亲王营私揽政诸状。此时对多尔衮的态度则成为孝庄考察官僚的试金石。福临亲政后，将索尼等官复其职，委以重任。索尼等更加感恩德德，仰报皇上。在孝庄圈定的四辅臣就职誓词上有“不私往来诸王、贝勒等府，受其馈遗，不结党羽”等语，对四大臣加以种种限制。这样，在中央就形成一个以孝庄文皇后为主，四位异姓大臣为辅的统治核心。《朝鲜王朝实录》记载：“四辅臣担当国事，裁决庶务，入白太后（孝庄）。”[19]任用异姓大臣掌权，迫使爱新觉罗宗室子孙不得干预朝政，保障皇权的稳定与持久。 
辅政大臣与摄政王执政相比，更有利于幼主皇位的稳定。其一，两者政治地位差别大。摄政叔王皆为宗室近亲，皇帝叔伯长辈，又为一旗之主，军政地位极其特殊。例如，和硕睿亲王多尔衮是皇叔，正白旗主；和硕郑亲王济尔哈朗，努尔哈赤侄儿，镶蓝旗主，皆为“四小贝勒”之一。而辅政大臣，皆为异姓臣子，与皇上除君臣关系之外，八旗中尚有严格的主仆名分。由于叔王和辅臣同皇帝的关系不一样，叔王权势大，容易揽政，而辅政大臣会受到太皇太后和诸王的双层制约，不敢轻视太皇太后和幼主。
其二，两者权限各异。摄政即替君执政，代行皇权。摄政王能独自处理军国大政，并以皇帝的名义颁发谕旨，体现自己的意愿。辅政大臣职能仅为佐理政务，受皇太后的制约。四大臣不得擅自决定朝政，必须共同协商，呈请皇太后恩准，以皇帝谕旨或太后懿旨发布，很大程度上直接反映了太后和皇帝的旨意。总之，摄政诸王位高权重，极易排斥皇太后和幼主，而辅政大臣则可以维护皇权，有效地防止叔王干政。[20]可见，四大臣辅政体制取代亲王摄政，这是孝庄文皇后的殚精毕智之举。
体制失控与辅臣专权
四辅政大臣皆为勋旧，可谓功铭钟鼎。索尼，赫舍里氏，满洲“著姓”，正黄旗人。其父硕色巴克什，叔父为大学士希福。他兼通“满汉蒙古文字”，在文馆办事，历任头等侍卫、吏部启心郎，因屡建战功，累进一等伯，任内大臣，兼议政大臣、内务府总管。苏克萨哈，其父为额驸苏纳。他初授牛录额真，世祖时擢为议政大臣，讦告多尔衮有功，又晋内大臣。遏必隆，纽祐禄氏，镶黄旗人。其父为清开国功勋五大臣之一额亦都，母为和硕公主。初授牛录章京世职，袭一等公，擢为议政大臣、领侍卫内大臣。鳌拜，瓜尔佳氏，满洲“著姓”，镶黄旗人。为开国“五大臣”之一费英东之侄。初授巴牙喇壮达，因骁勇善战，授三等梅勒章京，赐号“巴图鲁”，晋三等昂邦章京，又升议政大臣、领侍卫内大臣。 
四辅臣之间相互关系如何？《清史稿·苏克萨哈传》作了概括：“时索尼为四朝旧臣，遏必隆、鳌拜皆以公爵先苏克萨哈为内大臣，鳌拜尤功多，意气凌轹，人多惮之。苏克萨哈以额驸子入侍禁廷，承恩眷，班行亚索尼，与鳌拜有姻连，而论事辄龃龉，寖以成隙。”[21]这段记载为分析四大臣在辅政中纠纷及鳌拜的擅政专权提供了线索。 
八年中，四辅臣间的争斗日益激化，主要是鳌拜与苏克萨哈为垒相抗，问题集中在镶黄旗与正白旗圈换土地上。康熙五年正月，鳌拜执意更换旗地，在社会上激起了轩然大波。苏克萨哈力阻，大学士、户部尚书苏纳海，直隶、山东、河南三省总督朱昌祚，巡抚王登联疏言不可为。鳌拜恼羞成怒，利用职权将苏纳海、朱昌祚、王登联下狱议罪。玄烨特召辅臣询问。鳌拜请将苏纳海等置重典，索尼、遏必隆不能争，独苏克萨哈缄默不语。玄烨故不允其请。而鳌拜却矫昭，将三人诛杀弃市。 
资格最老的索尼平素也厌恶苏克萨哈，见鳌拜日益骄恣，与苏克萨哈不容，又年迈多病，对鳌拜所为向不阻止。遏必隆与鳌拜同旗结党，凡事皆附和。苏克萨哈威望尚浅，“心非鳌拜所为而不能力争”。在四辅臣的讧斗中，鲜明地形成两黄旗对一白旗，三比一的局面。这亦是鳌拜敢于背叛“誓词”，独揽朝政的重要缘由。苏克萨哈势孤力单，怏怏不快，康熙六年，乞请驻守先帝福临的孝陵。鳌拜借机罗织其二十四大罪状，拟将他与长子查克旦磔死，余下子孙处斩，籍没家产。玄烨洞见鳌拜等素怨苏克萨哈，积以成仇，而不准奏。鳌拜攘臂上前，强奏累日，再次矫旨，剪除苏克萨哈，为他全面擅权扫清道路。应当指出，鳌拜与苏克萨哈为儿女姻亲，他们之间这场殊死的较量，决非个人之间恩怨，而是长期以来满洲八旗之间的抗争在新的形势下的暴露。多尔衮在位时，扶植两白旗，压制两黄旗。“于驻防沧州两白旗兵丁，则给饷不绝，于驻河间两黄旗兵丁，则屡请不发饷”。[22]顺治五年，遏必隆兄子侍卫科普索“讦其与白旗诸王有隙”，设兵护门。同年三月，贝子屯齐等讦告两黄旗大臣谋立豪格，济尔哈朗“知尔不举”。诸种矛盾与冲突促使鳌拜当权后执意圈换旗地，压抑苏克萨哈，打击正白旗，抬高两黄旗的地位。这就是鳌拜与苏克萨哈长期争斗不已的实质。 
四大臣辅政体制实施初期，与八旗制度的演变和太皇太后辅佐幼主的现实是相适应的，如同前文所述，执行的战略方针与政策措施是为巩固新生政权服务的。但新的辅政体制失去监督和控制，辅政之臣权力大，难以驾驭。皇帝年幼，辅政大臣不仅取代了内阁大学士入直和“票拟”的职责，甚至还可行使皇帝的“朱批”之权，以致他们的职权逐渐膨胀，科道官又不能行使监察和封驳权力，时间一长，自然引发鳌拜专权。 
清太宗时期，设立文馆，又称书房，即秘书机构。崇德元年（1636年），皇太极称帝，改文馆为内三院。顺治十五年（1658年），仿明制，改内三院为内阁，同时设立翰林院。世祖遗诏既将顺治年间所设机构斥为“于淳朴旧制，日有更张”，当必须革除之列。顺治十八年六月，四辅臣以皇帝名义降旨吏部，“内三院衙门自太宗皇帝时设立，今应仍复旧制，设内秘书院、内国史院、内弘文院。其内阁、翰林院名色俱停罢。内三院应设满汉大学士、学士等官”。[23]这次所恢复的内三院与太宗时所设的职掌已有差别。太宗时，内三院的大学士颇受信任，随时入直，以备顾问。如范文程任内秘书院大学士，召直左右，“所典皆机密事，每入对，必漏下数十刻始出，或未及食息，复召入”。每议政，皇太极必曰：“范章京知否？”入关初期，“抚育各国书敕，皆文程视草”[24] 
多尔衮摄政，内三院大学士既不直入，也不票拟。这次复设之内三院大学士与内阁大学士相比，除品级从正五品升至正二品之外，其他职司与顺治初年之内院大学士无别。如同御史李之芳疏言：“昔（内阁）大学士俱内直，诸司章奏，即日票拟。自鳌拜辅政，（内三院）大学士皆不入直，疏奏俱至，次日看详”。[25]辅臣共同商量票签内容，请示太后，并且代替幼帝朱笔御批。所以，必待次日看详。这样，大学士入值和票拟之权被剥夺了，这样就打乱了国家中枢机构的决策秩序。辅政权臣的所为又得不到有效监督，为鳌拜揽政提供了契机。 
辅政体制失控主要表现在：1、辅臣权势渐重，取代了皇权。鳌拜专权即如此。辅臣参预国家重要机务的决策，又可代皇帝“朱批”，利用奏疏“次日看详”之则，鳌拜将部院奏折私带回府，“任意更改”，一人独断。他操持中枢机构，安插亲信党羽，如任命户部尚书即以“太宗文皇帝时设有二员，今亦应补授二员”为借口，将马迩赛徇情补用等。2、六科封驳之权，名存实无。因闲置了内阁大学士入值和“票拟”的职能，实际上取消六科掌题本之抄发与封驳的监察职权，批下之本，径达部院。权臣处于无监督的状况。3、此时的诸王多颐养天年，无问朝政。致使鳌拜擅权便愈演愈烈。