标题：欧盟地区发展政策
政策概况
欧盟地区政策[1]的目标大体分为缩小地区差距、提升地区竞争力和加强欧盟地区协作三个方面。基本思路是要从“硬件”和“软件”两方面入手改善地区投资环境，为商业资本进入创造必要的条件，最终提高地区经济活力和加强地区经济多样性。实施框架则形成了从规划、实施到评估的一整套完善的管理体系，成为实施综合政策的重要工具和载体。 
起源和演进
欧盟地区政策的理念起源于1957年签署的《罗马公约》。真正起步是在20世纪70年代中期。1973年欧洲共同体第一次扩大，英国、爱尔兰、丹麦3国正式成为共同体的新成员。这次扩大凸显了地区差距问题。1975年3月，共同体部长理事会就全面实行共同地区发展政策达成一致。地区政策的核心是设立欧洲地区发展基金。欧洲共同体决策机构认为，欧洲一体化会促使其内部经济向发达中心地区集中。这期间，如果忽略经济欠发达的外围地区的话，最终将因贫富悬殊太大而危及共同体的存在。地区政策的宗旨就是要抵消一体化进程所带来的负面影响。 
在希腊、葡萄牙、西班牙三个较为落后的国家加入欧洲共同体之后，欧洲共同体经济与社会内部凝聚的问题凸显。解决这个问题，就要通过较高的GDP增长实现各地区的基本收入、竞争力和就业状况相近，最终实现社会团结。 
1988年，成员国一致决定，将欧洲地区发展基金、欧洲社会基金、欧洲农业指导与保证基金中的指导部分合并成结构基金，同时结构基金数额在1989年-1993年间翻番，共计达到600亿欧洲货币单位。地区政策同时又被称为结构政策。结构基金占共同体预算的比重由1986年的17.6%提高到1992年的25.4%。 
这次改革对各成员国的目标区作了划分，奠定了地区政策操作的基本原则，即人均GDP低于欧洲共同体平均水平75%的地区才能接受资助这一原则。欧洲共同体向有关目标区提供资助。经过这次改革，共同体实施地区政策的力度不仅大大加强，也扭转了以往地区行动中以成员国为主、共同体为辅的局面。 
经济与社会团结成为欧盟发展的重要战略目标，地区政策执行力度随之不断加大。《马斯特里赫特条约》的签署引发了1993年欧盟地区政策的第二次改革。《马斯特里赫特条约》将经济与社会团结同经济与货币联盟以及单一市场相提并论，称其为建构欧盟的三大支柱之一，从而进一步提高了地区政策的地位。欧盟提出了1994-1999年“六年规划”，在该规划中加大了地区政策的执行力度，把减少地区经济发展差别、提高落后地区的竞争力作为实现《马斯特里赫特条约》的重要手段和主要任务。在1989至1999年期间，结构政策的累计支出约为欧盟国内生产总值的6.5%。地区政策改革的直接诱因是为了吸收瑞典和芬兰入盟，欧委会为此新设了渔业指导金融工具，以支持这两个国家渔业部门的多种经营。第二次改革中最有意义的举措当属设立团结基金。该基金是1994年设立的。主要目的是帮助欧盟经济发展相对落后的成员国（而不是地区）达到《马斯特里赫特条约》为经货联盟设定的经济趋同标准，实际上是对经济实力较弱成员国进行财政补偿。 
1997年展开的第三次地区政策改革目的在于提高地区政策执行效率适应东扩新局面。改革的方向主要是对结构基金进行大规模调整，以期尽可能降低东扩的成本。其内容主要包括：（1）向中东欧申请国提供“接纳前援助”。欧盟自2000年起将每年从总预算中拨出31.2亿欧元作为“接纳前援助”，这些资金主要用于农业开发和运输及环保领域，以使这些国家的农业开发和运输、环保基础设施能提升到满足欧盟标准的水平。“接纳前援助”意味着所有申请国在入盟前就如同成员国一样，得到团结基金赞助。（2）欧委会将结构基金维持在1950亿欧元水平上不再增加，从财政资源上为东扩作好准备。（3）改革地区政策操作方式。一方面精简了各成员国的目标区数目，另一方面对结构基金操作实行分权化管理。这意味着有关资金支出的管理权放在成员国而非欧盟。欧盟方面则从具体的管理运作中撤出，其责任变为制定结构基金管理规则，并通过实行监督和提出政策优先顺序等途径影响成员国的政策操作过程，使之按欧盟意图来执行或调整地区发展战略。这次改革的意义在于调动了各成员国的积极性，使之在最适宜的地区政府层次上进行操作以增强地区政策的效率。 
主要目标
第一阶段目标为了提高地区政策的效率，结构基金在2000-2006年规划中，将目标集中确定为三大优先发展目标，其中目标1和目标2是地区性目标，目标3是主题性目标。 
（1）促进落后地区的经济社会发展和结构调整，标准是人均GDP在欧盟平均值75%以下的地区。主要用于基础设施建设，改善投资环境。该目标覆盖欧盟22%的人口，支出约占70%左右。 
（2）主要针对面临经济转型和结构调整困难的地区，同时还包括了一些需要促进经济多样化发展的地区。该目标包括欧盟约18%的人口，支出约占11.5%。 
（3）人力资源的开发。由欧洲社会基金负责实施。具体内容包括：①促进实施积极劳动力市场政策解决失业问题；②改进劳动力市场进入条件，特别针对边缘化群体进入劳动力市场难的问题；③开展终身教育和培训项目，提高就业机会；④提前采取措施，适应经济社会调整；⑤创造男女平等就业机会。 
第二阶段目标2007-2013年期间的结构基金规划有新的调整，同样确定了三大优先目标： 
（1）缩小地区差距。加强基础设施建设，改善投资环境，为经济增长创造条件，缩小落后地区的差距。新的目标1地区与上一规划期间的目标1地区标准相同，即人均GDP在欧盟平均值75%以下的地区，这一目标覆盖1.5亿人口，支出占81.5%。 
（2）提升地区竞争力和创造就业。新的目标2地区包括原有目标2和目标3地区，一方面鼓励创新和发展知识经济，培育企业家精神，改善环境，吸引投资；另一方面进行人力资源投资，提高劳动力水平，创造就业岗位。这一目标覆盖3.1亿人口，支出占16%。 
（3）欧盟地区协作。这一目标主要针对跨境地区，在跨境地区地方政府建议的基础上，鼓励跨国跨境的地区合作和信息交流，以促进地区整合发展。欧盟居住在跨境地区的人口达1.8亿，占总人口的37.5%，支出占2.5%。 
政策工具
欧盟地区发展基金创立于1975年，是结构基金中规模最大的，基金额约占整个结构基金的一半。基金的主要目标设为增强受援地区的经济发展潜力、支持结构调整、促进经济增长和持续就业。为达此目的，该基金主要用于资助生产性投资、基础设施项目、开发本地经济潜力的活动以及技术援助和大型项目等，同时也用于鼓励成员国之间的跨国经济合作和交流。 
欧洲社会基金是1957年根据《罗马条约》建立的，当时的基本想法是为工人提供职业培训和安置费用，以增强雇员在共同体范围内地理和专业的流动性，通过统一市场建设促进经济增长来解决失业问题。1971年修改共同体条约后，明确授权欧洲社会基金对欧洲共同体劳动力市场进行干预以求改善其平衡状况。当时干预的重点一个是农业人口向非农产业转移，一个是由贸易自由化引起的纺织和服装业大规模的结构调整而产生的人员冗余现象。1988年改革后，主要用于消除长期失业和提高青年人的就业能力，1993年后又用于增强工人对产业变化的适应能力。主要方式是提供职业培训和就业帮助，改善教育体制。 
欧洲农业指导和保障基金是在1962年作为共同农业政策的一部分成立的，目的是促进农业的结构调整，主要是为农村地区采用农业新技术、发展非农产业提供资金支持；渔业指导融资基金是为帮助沿海地区受渔业生产萎缩影响的渔民而设立的。 
显著范例
欧盟地区政策的突出成效是显著地缩小了欧盟内部穷国与富国之间的差距，有力地促进了爱尔兰、西班牙、葡萄牙和希腊4个经济发展相对落后国家的经济发展。其中爱尔兰的经济成就尤为引人注目，年均经济增长率在5%以上；人均收入水平从1983年相对于欧盟平均水平的64%提高到1993年的80%，到1995年进一步提高到欧盟平均水平的90%，已超过芬兰的人均收入水平。爱尔兰经济发展水平之所以能迅速赶上欧盟的发达国家，欧盟地区政策对改善爱尔兰投资环境的作用功不可没。