标题：农村义务教育经费保障新机制
介绍
从2006年春季学期开始至今，农村义务教育经费保障机制改革已经进入关键的第二年，其覆盖范围已经从西部扩大到中部和东部的全部农村地区。新机制不仅有效减轻了农民家庭子女接受义务的经济负担，而且打破了多年来制约普及农村义务教育的经费瓶颈，成为继免除农业税之后又一个德政工程和民心工程。新机制究竟有什么新的特点，运行一年后带来了什么新气象，采取什么措施才能确保新机制得到有效落实？弄清这些问题，是深化农村义务教育经费保障机制改革的现实需要。
、
加强农村中小学财务管理，建立健全农村中小学预算制度。这项改革措施的核心在于把学校维持基本运转的日常经费和保证事业发展的建设经费全部纳入预算，细化支出内容。同时，加强农村中小学财务管理，严格按照预算办理各项支出，防止挤占、截留、挪用教育经费。同时，推行农村中小学财务公开制度，以确保资金分配使用的及时、规范、安全和有效。全面清理现行农村义务教育阶段学校收费政策，全部取消农村义务教育阶段学校各项行政事业性收费，农村地区义务教育阶段中小学只收取课本、作业本代收费和寄宿生的住宿费，严禁再向学生收取其他任何费用，从而杜绝“一面免费、一面收费”的现象发生。
推进农村教育综合改革，全面实施素质教育。在新机制下，要按照素质教育的要求加快农村中小学课程改革，停止义务教育学校等级评估，建立以素质教育为宗旨的义务教育评价体系。积极促进区域内义务教育均衡发展，防止教育资源过度向少数学校集中。深化学校人事制度改革，全面实施教师资格准入制度。加强农 村中小学编制管理，清退不合格和超编教职工，努力提高农村中小学师资水平。
强化监督检查制度，扩大新机制的社会影响。建立农村义务教育经费保障新机制，是一项利国利民的大政策，财政、教育、物价、审计、监察等有关部门要加强对农村义务教育经费执行情况的监督与检查。各级人民政府要向同级人民代表大会报告农村义务教育经费保障责任的落实情况，并向社会公布，接受公众监督，切实做到公开透明。要向全社会进行深入宣传，使党的这一惠民政策家喻户晓、深入人心，营造良好的改革环境，寻求更多的共识和理解，确保农村义务教育经费保障机制改革工作顺利进行。
新特点：农村义务教育投入的制度创新
新机制以其清晰的思路，在短短一年内取得了广泛的共识。这一思路是：按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的原则，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，逐步增加财政投入，建立中央和地方分项目、按比例分担的经费长效保障新机制。具体说，新机制突出了如下三个要点：
1．把农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。　　公共财政保障范围。义务教育是公民的一项基本权利，其经费主要由公共财政负担，这是保障公平就学机会的基本手段。针对教育经费总量不足的现实，我国确立了农村义务教育在公共财政中的优先地位，切实发挥了公共财政资金在配置农村义务教育资源中的绝对主体作用。将农村义务教育全面纳入公共财政的覆盖范围和保障系统，通过合理地划分财权与事权，从体制设计上保证财政资金的投入，并提高资金使用效率，这对全面提高农村义务教育事业发展水平具有十分重要的意义，是在穷国办大教育的背景下提升公共财政资金效率和良好社会效益的重要战略举措。在这次改革中，纳入公共财政保障范围的具体项目包括：(1)全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费；(2)提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平；(3)建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制；(4)巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。据测算，实行农村义务教育经费保障新机制后，“十一五”期间中央与地方各级财政将累计新增农村义务教育经费约2182亿元，其中中央新增1254亿元，地方新增928亿元。这些资金的注入，将使我国农村义务教育经费得到长期有效的保障，推动农村义务教育事业健康协调稳步发展。
2．建立了中央和地方分项目、按比例分担的机制　　担的机制。在数年前我国经济基础还十分薄弱的情况下，我国农村义务教育实行了“以县为主”的管理体制。这种管理体制在投入方面不对称的财权和事权，导致了教育经费分担与投入保障机制的不合理，长期以来成为农村义务教育经费短缺、整体发展迟缓的体制性根源。尤其在税费改革之后，财政收入重心上移，中央财政占全国财政收入大约50%左右，比重显著提高。再加上省级财政的收入，所占比重已经超过了60 %，而县、乡财政收入比重一般只在15 %左右，但却承担了大部分农村义务教育经费投入的责任。中央财政和省财政在义务教育投入中严重缺位，实际上是一种严重的“不作为”表现。据统计，2004 年全国财政预算内农村义务教育拨款为1326 亿元，其中中央财政对地方转移支付的教育补助专款约为150 亿元左右，仅占全国财政预算内义务教育经费总支出的11. 31 %。这种政府间财力与义务教育事业责任的不对称，使脆弱的县级财政负担沉重，许多县的财政因此成为“吃饭财政”、“赤字财政”，义务教育投入欠账十分严重，最终导致农村义务教育发展十分迟缓。如果不改革现行的行政、财政体制，尽快建立起相对均衡化的一般性中央财政转移支付制度，那么经济落后地区义务教育经费短缺问题将不断持续下去，广大农村经济发展的滞后与县乡财政的困难最终将断送农村义务教育事业。为此，这次改革从明确各级政府责任入手，建立了中央与地方分项目、按比例分担的经费保障机制。在资金的总体安排上，体现了“中央拿大头”的原则。对免除学杂费和提高公用经费保障水平资金，在中央与地方的分担比例中，西部地区为8：2，中部地区为6：4，东部地区除直辖市外按照财力状况分省确定。对校舍维修改造资金的分担比例，中西部地区为5：5，东部地区主要由地方承担，中央给予适当奖励。对贫困家庭学生提供免费教科书的资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担。对寄宿生补助生活费资金，由地方承担。这一机制初步达到了财权与事权的相对契合，同时也使公共财政恢复了它为义务教育等公共事业服务的本来功能。
3．实行了省级政府统筹落实、管理以县为主的制度。　　近年来，在农村义务教育经费投入体制改革中，我国财政管理体制走出了一个重心逐步上移的发展轨迹，公共财政转移支付的功能逐渐得到加强。传统上，乡镇政府和农民承担了农村义务教育的主要责任。农村税费改革后，国家对农村义务教育体制进行了重大调整，教育管理主体由乡镇政府上移到县级政府，经费来源从以农民为主转向以财政为主，主要由地方财政在中央核定的财力范围内自主安排经费。2005 年全面废除农业税后，县级财政收支及义务教育收支结构发生了很大变化，义务教育支出占县级财政支出的大头，挤占了对科技、文化、卫生、社会保障、工业经济、支农等方面的投资，严重影响了县域经济的健康稳定发展。特别是“农业五税”被取消之后，农村义务教育筹资渠道狭窄单一，主要依赖于县级财政预算内资金投入，“以县为主”的农村义务教育财政管理体制日益暴露其弊端。2006年国务院确定实施新机制以后，对农村义务教育实行“经费省级统筹、管理以县为主”的体制，由省级政府负责统筹落实省以下各级政府应承担的经费，制定地方各级政府的具体分担办法，完善财政转移支付制度，以保证中央和地方各级农村义务教育经费保障机制改革资金落实到位。同时，推行农村中小学“校财局管”，建立农村中小学预算编制、资金支付管理等制度，加强对农村中小学的财务管理，强化监督检查，切实提高了资金使用效益。
新气象：农村义务教育发展的重要转折
新机制实施一年来，不仅有效减轻了千百万农民家庭子女接受义务教育的经济负担，而且引发了教育观念、体制、机制等方面的深刻变革，使我国农村义务教育发展经历了一个关键的历史转折期。表现在：
1．新机制高扬教育公平旗帜，保障了农村少年儿童接受义务教育的机会。长期以来，我国农村中小学公用经费保障水平总体偏低，许多农村中小学公用经费主要来自于向学生收取的学杂费，农民负担十分沉重，上不起学成为辍学率长期居高不下的根本原因。新机制从免除学杂费入手，把农村义务教育纳入公共财政范围，通过国家财政转移支付缩小城乡差距，体现了社会公正、教育公平的根本要求。这既是教育发展的新境界，也是一种全新的、科学的教育发展观，是构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村的需要。据统计，2006年西部地区春季学期落实免杂费资金近40亿元，惠及4880多万农村义务教育阶段学生。另据测算，在西部地区，仅免学杂费这一项，平均每个小学生减负140元，初中生减负180元；如果是享受免费教科书的学生，小学生平均减负210元，初中生减负320元；而既享受免费教科书，又享受生活费补助的贫困寄宿生，小学生平均减负510元，初中生减负620元。新机制有效缓解了贫困家庭学生上学难的矛盾，因贫辍学的问题从制度上得到了有效缓解。据统计，实施新机制头一年，西部地区就约有20万名辍学的孩子重新返回校园，多年来一直困扰农村义务教育的“控辍”难题终于有了破解的答案。
2．新机制强化了政府职责，完善了社会管理和公共服务职能。当前，农村义务教育是农村最大的公共事业。深化农村义务教育经费保障机制改革，履行好政府发展义务教育的公共职能，让公共财政更多地覆盖广大农村，是推进财政体制改革、建立公共财政体制的重要方向，也符合新版义务教育法关于将义务教育全面纳入财政保障的范围、义务教育经费投入由各级政府共同分担的要求。这一改革举措有利于增强地方各级政府依法行政的责任意识，强化政府的社会管理和公共服务职能，提高政府的社会管理水平和公共服务质量。政府部门职能的转变，财政拨付的公用经费的及时到位，保障了农村中小学校的正常运转，同时也有效促进了学校管理的规范化，使得治理农村学校乱收费有了制度保障。实行新机制之后，绝大部分农村学校除了代收课本费和住宿生住宿费外，其他方面都是“零收费”，农村中小学校长终于可以走出纷扰多年的经费困境，腾出更多的精力来抓学校管理和提高教育教学质量。
3．新机制增强了中央和省级政府的统筹能力，促进了农村义务教育的均衡发展。由于历史原因，我国经济在发展中区域不平衡现象十分严重，不仅城乡发展的差异正在逐步扩大，而且人均收入的省际差异近年来也在呈上升趋势。区域经济发展不平衡导致的农村义务教育发展不平衡现象，一直是困扰我国高水平、大面积普及九年义务教育的大问题。在这次改革中，国家在资金安排上体现了“中央拿大头”的原则，多数省在安排本省承担的份额时也突出了“省里拿大头”的政策，提高了中央及省级政府的统筹能力。另外，国家在免除学杂费的同时，分地区、分步骤提高了农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平。按照要求，2008年将达到各省制订的生均公用经费基本标准，这首先使同一省域内的农村中小学经费投入水平达到基本均衡；2010年达到中央制定的生均公用经费基准定额，最终达到全国范围的基本均衡。这既弥补了传统上各地因杂费标准不一带来的经费省际差异，基本上做到了公用经费在区域间的均衡，又大大提高了农村学校的经费保障水平，从根本上解决了长期存在的农村义务教育投入责任不明确、总体保障水平偏低、农民教育负担较重等突出问题，为巩固和提高农村义务教育的普及水平、缩小城乡之间义务教育的发展差距、促进区域内义务教育的均衡发展、推动农村义务教育向更高水平迈进奠定了坚实的制度基础。
三、新举措：农村义务教育经费保障机制改革进入快车道　　这次农村义务教育经费保障机制改革涉及面广、政策性强、任务紧迫，只有统筹规划、扎实推进，才能确保这项利国利民的好政策真正落实到位。
1．加强组织领导，协调和推进改革进程。为使这项改革扎实推进，中央及地方都加强了组织和领导工作。2006年3月，成立了高规格的全国农村义务教育经费保障机制改革领导小组，国务委员陈至立担任组长，教育部部长、国务院副秘书长、财政部部长助理出任副组长，中宣部、中农办、发展改革委、财政部、教育部、监察部、人事部、农业部、国务院扶贫办等部门为成员单位。领导小组办公室设在财政部、教育部，各有一名副部长兼任办公室主任。随即，实施新机制的西部各省（市、区）、新疆生产建设兵团和中部试点地区也相继成立了省、市、县三级保障机制改革领导小组和相应办事机构，具体负责本地区农村义务教育保障机制改革的组织领导和监督管理工作。目前，全国各省都完善了组织领导机构，一些省级政府由“一把手”担任领导小组组长，领导小组办公室主任则由教育、财政部门的主要领导兼任，这为农村义务教育经费保障机制改革工作提供了健全的组织保障。
2．落实各级政府责任，强化资金管理制度。在新机制格局中，省级人民政府负责统筹落实本省及以下各级人民政府应承担的经费，确保中央和地方各级农村义务教育经费保障机制改革资金落实到位。省以下地方政府按照中央及省级政府的要求调整财政支出结构，加大对农村义务教育的投入，按照省级政府确定的经费项目和分担比例落实分担责任，并加大对财力比较薄弱的县区农村义务教育的转移支付力度。省、市和县财政部门都要开设农村义务教育经费保障资金专户，用于中央、省级、市和县农村义务教育专项资金的支付管理，防止资金被截留、滞留、挤占和挪用，确保免收学杂费补助资金和公用经费补助资金按时直接拨入财政专户。
3．加强农村中小学财务管理，建立健全农村中小学预算制度。这项改革措施的核心在于把学校维持基本运转的日常经费和保证事业发展的建设经费全部纳入预算，细化支出内容。同时，加强农村中小学财务管理，严格按照预算办理各项支出，防止挤占、截留、挪用教育经费。同时，推行农村中小学财务公开制度，以确保资金分配使用的及时、规范、安全和有效。全面清理现行农村义务教育阶段学校收费政策，全部取消农村义务教育阶段学校各项行政事业性收费，农村地区义务教育阶段中小学只收取课本、作业本代收费和寄宿生的住宿费，严禁再向学生收取其他任何费用，从而杜绝“一面免费、一面收费”的现象发生。
4．推进农村教育综合改革，全面实施素质教育。在新机制下，要按照素质教育的要求加快农村中小学课程改革，停止义务教育学校等级评估，建立以素质教育为宗旨的义务教育评价体系。积极促进区域内义务教育均衡发展，防止教育资源过度向少数学校集中。深化学校人事制度改革，全面实施教师资格准入制度。加强农村中小学编制管理，清退不合格和超编教职工，努力提高农村中小学师资水平。
5．强化监督检查制度，扩大新机制的社会影响。建立农村义务教育经费保障新机制，是一项利国利民的大政策，财政、教育、物价、审计、监察等有关部门要加强对农村义务教育经费执行情况的监督与检查。各级人民政府要向同级人民代表大会报告农村义务教育经费保障责任的落实情况，并向社会公布，接受公众监督，切实做到公开透明。要向全社会进行深入宣传，使党的这一惠民政策家喻户晓、深入人心，营造良好的改革环境，寻求更多的共识和理解，确保农村义务教育经费保障机制改革工作顺利进行。