标题：城镇居民社会养老保险
院关于开展城镇居民社会养老保险试点
老人的指导意见
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
根据党的十七大精神和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《中华人民共和国社会保险法》的规定，国务院决定，从2011年起开展城镇居民社会养老保险（以下简称城镇居民养老保险）试点。现就试点工作提出以下指导意见：
一、基本原则
城镇居民养老保险工作要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的要求，逐步解决城镇无养老保障居民的老有所养问题。城镇居民养老保险试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。一是从城镇居民的实际情况出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应；二是个人（家庭）和政府合理分担责任，权利与义务相对应；三是政府主导和居民自愿相结合，引导城镇居民普遍参保；四是中央确定基本原则和主要政策，地方制定具体办法，城镇居民养老保险实行属地管理。
二、任务目标
建立个人缴费、政府补贴相结合的城镇居民养老保险制度，实行社会统筹和个人账户相结合，与家庭养老、社会救助、社会福利等其他社会保障政策相配套，保障城镇居民老年基本生活。2011年7月1日启动试点工作，实施范围与新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试点基本一致，2012年基本实现城镇居民养老保险制度全覆盖。
三、参保范围
年满16周岁（不含在校学生）、不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民，可以在户籍地自愿参加城镇居民养老保险。
四、基金筹集
城镇居民养老保险基金主要由个人缴费和政府补贴构成。
（一）个人缴费。参加城镇居民养老保险的城镇居民应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元10个档次，地方人民政府可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。国家依据经济发展和城镇居民人均可支配收入增长等情况适时调整缴费档次。
（二）政府补贴。政府对符合待遇领取条件的参保人全额支付城镇居民养老保险基础养老金。其中，中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。
地方人民政府应对参保人员缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励，具体标准和办法由省（区、市）人民政府确定。对城镇重度残疾人等缴费困难群体，地方人民政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。
（三）鼓励其他经济组织、社会组织和个人为参保人缴费提供资助。
五、建立个人账户
国家为每个参保人员建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费、地方人民政府对参保人的缴费补贴及其他来源的缴费资助，全部记入个人账户。个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。
六、养老金待遇
养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金构成，支付终身。
中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。地方人民政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，对于长期缴费的城镇居民，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方人民政府支出。
个人账户养老金的月计发标准为个人账户储存额除以139（与现行职工基本养老保险及新农保个人账户养老金计发系数相同）。参保人员死亡，个人账户中的资金余额，除政府补贴外，可以依法继承；政府补贴余额用于继续支付其他参保人的养老金。
七、养老金待遇领取条件
参加城镇居民养老保险的城镇居民，年满60周岁，可按月领取养老金。
城镇居民养老保险制度实施时，已年满60周岁，未享受职工基本养老保险待遇以及国家规定的其他养老待遇的，不用缴费，可按月领取基础养老金；距领取年龄不足15年的，应按年缴费，也允许补缴，累计缴费不超过15年；距领取年龄超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年。
要引导城镇居民积极参保、长期缴费，长缴多得；引导城镇居民养老保险待遇领取人员的子女按规定参保缴费。具体办法由省（区、市）人民政府规定。
八、待遇调整
国家根据经济发展和物价变动等情况，适时调整全国城镇居民养老保险基础养老金的最低标准。
九、基金管理
建立健全城镇居民养老保险基金财务会计制度。城镇居民养老保险基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，按有关规定实现保值增值。试点阶段，城镇居民养老保险基金暂以试点县（区、市、旗，以下简称试点县）为单位管理，随着试点扩大和推开，逐步提高管理层次；有条件的地方也可直接实行省级管理。
十、基金监督
各级人力资源社会保障部门要切实履行城镇居民养老保险基金的监管职责，制定完善城镇居民养老保险各项业务管理规章制度，规范业务程序，建立健全内控制度和基金稽核制度，对基金的筹集、上解、划拨、发放进行监控和定期检查，并定期披露城镇居民养老保险基金筹集和支付信息，做到公开透明，加强社会监督。财政、监察、审计部门按各自职责实施监督，严禁挤占挪用，确保基金安全。试点地区社会保险经办机构和居委会每年在社区范围内对城镇居民的待遇领取资格进行公示，接受群众监督。
十一、经办管理服务
开展城镇居民养老保险试点的地区，要认真记录城镇居民参保缴费和领取待遇情况，建立参保档案，长期妥善保存；建立全国统一的城镇居民养老保险信息管理系统，与职工基本养老保险、新农保信息管理系统整合，纳入社会保障信息管理系统（“金保工程”）建设，并与其他公民信息管理系统实现信息资源共享；要大力推行社会保障卡，方便参保人持卡缴费、领取待遇和查询本人参保信息。试点地区要按照精简效能原则，整合现有社会保险经办管理资源，建立健全统一的新农保与城镇居民养老保险经办机构，加强经办能力建设。城镇居民养老保险工作经费纳入同级财政预算，不得从城镇居民养老保险基金中开支。
十二、相关制度衔接
有条件的地方，城镇居民养老保险应与新农保合并实施。其他地方应积极创造条件将两项制度合并实施。城镇居民养老保险与职工基本养老保险等其他养老保险制度的衔接办法，由人力资源社会保障部会同财政部制定。要妥善做好城镇居民养老保险制度与城镇居民最低生活保障、社会优抚等政策制度的配套衔接工作，具体办法由人力资源社会保障部、财政部会同有关部门研究制定。
十三、加强组织领导
城镇居民养老保险试点工作由国务院新型农村和城镇居民社会养老保险试点工作领导小组（以下简称国务院试点工作领导小组）统一领导，组织实施。国务院试点工作领导小组研究制定相关政策并督促检查政策的落实情况，总结评估试点工作，协调解决试点工作中出现的问题。
地方各级人民政府要充分认识开展城镇居民养老保险试点工作的重大意义，将其列入当地经济社会发展规划和年度目标管理考核体系，切实加强组织领导。各级人力资源社会保障部门要切实履行城镇居民养老保险工作行政主管部门的职责，会同有关部门做好城镇居民养老保险的统筹规划、政策制定、统一管理、综合协调等工作。试点地区试点工作领导小组负责本地区试点工作。
十四、制定具体办法和试点实施方案
各省（区、市）人民政府要根据本指导意见，结合本地区实际情况，制定试点具体实施办法，并报国务院试点工作领导小组备案；要在充分调研、多方论证、周密测算的基础上，提出切实可行的试点实施方案，按要求选择试点地区，报国务院试点工作领导小组审定。试点县的试点实施方案由各省（区、市）人民政府批准后实施，并报国务院试点工作领导小组备案。
十五、做好舆论宣传工作
建立城镇居民养老保险制度是深入贯彻落实科学发展观、加快建设覆盖城乡居民社会保障体系的重大决策，是调整收入分配结构、扩大国内消费需求的重大举措，是统筹城乡发展、推进基本公共服务均等化的重要政策，是实现广大城镇居民老有所养，促进家庭和睦、社会和谐的重大民生工程。
各地区和有关部门要坚持正确的舆论导向，加强对试点工作重要意义、基本原则和各项政策的宣传，使这项惠民政策深入人心，引导符合条件的城镇居民积极参保。同时，要弘扬中华民族敬老、养老的美德，引导子女依法履行赡养老人的义务。
各地要注意研究试点过程中出现的新情况、新问题，积极探索和总结解决问题的办法和经验，妥善处理改革、发展和稳定的关系，把好事办好。重要情况要及时向国务院试点工作领导小组报告。
国务院
二○一一年六月七日
稳步推进城镇居民社会养老保险制度建设
2011年7月1日，城镇居民养老保险在全国层面试点推行，这是继2009年新型农村社会养老保险试点后党中央、国务院为加快建设覆盖城乡居民的社会保障体系作出的又一重大战略部署，是促进和谐社会建设的一项重大民心工程，意味着我国人人都“老有所养”的千年夙愿将基本得以实现。一、城镇居民社会养老保险制度基本要点城镇居民养老保险和新农保在制度设计上有很多共同之处，都是由政府主导建立的社会养老保险制度，实行个人缴费、政府补贴相结合，社会统筹和个人账户相结合，基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。这一原则与中央确定的社会保障体系建设的总方针是一致的，同时根据城镇居民的特点，强调了“有弹性”。其基本特点可进一步概括如下：
一是广覆盖、保基本、建机制。社会养老保险应与国情和经济社会发展阶段相适应，与国家和城乡居民的承受能力相适应。所谓“保基本”，就是指当前重点是先把覆盖全民的制度建立起来，筹资标准和待遇标准与经济发展及各方面承受能力相适应，低水平起步，先解决“从无到有”的问题，并随着经济社会发展再逐步完善制度和提高保障水平，再循序解决“由低到高”的问题。从基础养老的概念也可以看出，政府提供的是一种基本保障,国家财政全额支付最低基础养老金的标准不可能太高，在现有国情下要实现广覆盖，只能是一种基本的保障，才能保证财政资金投入的可持续。客观来说，每月55元的基础养老金标准相对我国当前整体经济发展水平而言还比较低，但是在当前区域发展不平衡、中西部地区财力有限的情形下，“保基本”的养老保障标准能将更多的城市居民纳入到养老保障体系中来，也是实现养老保障“广覆盖”与“可持续”的必然选择。
二是自愿参、重激励、有弹性。城镇居民社会养老保险实行政府主导和居民自愿相结合的原则，引导城镇居民普遍参保。制度规定坚持群众自愿参保，不搞强迫命令，而是重在运用财政补贴手段，通过激励引导，吸引更多居民参保，扩大覆盖面。缴费标准上设置多个档次，参保人自主选择，制度上鼓励多缴多得，权利与义务对应。考虑到城镇居民个体经济状况差异，在缴费标准上充分体现了弹性原则，缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元10个档次，地方人民政府可以根据实际情况增设缴费档次。国家依据经济发展和城镇居民人均可支配收入增长等情况适时调整缴费档次。
三是政府推、居民进、共担责。城镇居民社会养老保险实行政府主导和居民自愿相结合，个人（家庭）和政府合理分担责任，权利与义务相对应。个人获得养老保障的基本前提是承担缴费义务，政府的职责主要是建制度、保基本、扶贫弱，即保证向所有参保的老年人提供基础养老金，对无力承担个人责任的困难群体，由政府代为缴费，帮助他们“买门票”参加保险。在新制度初建阶段，政府责任必须首先到位。
政府的投入责任体现在既补“入口”，又补“出口”。“补入口”是在城镇居民参保缴费环节就给予财政补助，地方人民政府应对参保人员缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元，对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励，对城镇重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。“补出口”就是在养老金待遇支付环节给予财政补助，政府对符合待遇领取条件的参保人全额支付城镇居民养老保险基础养老金。其中，中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。二、好事办好，任重道远建立城镇居民社会保险制度是一件利国惠民、促进社会和谐的大好事。但是好事要办好，却并不容易，相关制度建设任重道远，几个方面的问题需要高度关注并妥善解决。
一是实现养老保险制度的统一性和公平性。一直以来，我国养老保险制度饱受诟病的就是其“碎片化”格局：城乡之间、企业与机关事业单位之间分别适用不同的基本养老保障制度，地区之间差异也较大，不仅造成了保障水平的不公平，而且实质上将我国整体劳动力市场分割成很多块块，制约了劳动力的有序、有效和合理流动，也不能适应我国市场经济日趋成熟条件下的劳动力快速流动与不断重新优化配置的基本要求。尽管目前养老保险在制度上实现了全覆盖，但还没有解决在统一社保法下存在的机关公务员、事业单位干部、企业职工、农村居民、城镇非从业居民几个隔绝的养老保险制度间待遇差距较大的问题。这一制度困境不解决，就无法实现真正的社会公平。毕竟，不同制度在养老金待遇标准上存在着巨大的差距。若只因为制度的分割便固化甚至加剧人群之间在社保待遇上的差距与不公，作为一项二次分配的公共政策，这显然不合理，也与社会保障的基本精神背道而驰。
二是增强制度激励，尽快从“制度全覆盖”走到“人群全覆盖”。与社会保险通常为强制性不同,城镇居民社会养老保险试点实行自愿参保，因此制度的激励性就显得尤为关键。有几个问题值得关注，一是制度设计要充分考虑对某些年龄阶段参保对象的引导和鼓励。按照现行政策参保，缴足15年并满60周岁后，领取的基础养老金均为每人每月55元，没有体现出参保时间的长短区别，将可能导致16至40周岁青年人特别是35岁以下的居民不愿尽早参保。二是缴费补贴应充分体现多缴多补。若缴费档次按每人每年 30元统一标准补贴，会导致多数民众在缴费标准选择上偏向于“从低”。如重庆市开展的一项对新农保的调研统计显示， 2010年新农保参保者 5个缴费档次的结构为： 100元的占 93.18%、 200元的占3.13%、 400元的占1%、 600元的占 0.55%、 900元的占 2.14%，表明补贴政策不能有效激励高档次缴费参保，部分有较高缴费能力的对象却选择低标准缴费。三是 60周岁以上老人不缴费参保以子女参保为前提条件，在城镇居民家庭结构复杂的情况下不便操作，同时也会导致子女初次低标准参保、甚至过后不续保的情况出现，影响到政策的效率和连续性。鉴于此，各地在推行城镇居民社会养老保险制度时，应着眼于尽快从“制度全覆盖”走向“人群全覆盖”，在建立城镇居民社会保险制度是一件利国惠民、促进社会和谐的大好事。但是好事要办好，却并不容易，相关制度建设任重道远。自主参保原则下必须进一步增强激励性，实现应保尽保，唯如此才是真正的全覆盖。
三是确保筹资足额到位。 2011年 7月 1日实施的《社会保险法》规定，基本养老保险基金出现支付不足时，政府给予补贴。目前，我国社保资金空缺超过万亿，且随着人口结构进一步老龄化，缺口将持续扩大。扩大养老保险惠民面，意味着未来社保资金将面临更大的压力。
我国企业养老金替代率 (退休时的养老金水平与退休前工资收入水平之间的比率 )已下降至50%以下，比国际劳工组织《社会保障最低标准公约》的规定低约15%。考虑到养老水平逐步提高的需要，养老资金面临的压力将进一步趋紧。与此同时，提高养老金给付水平又受到缴费率的制约，目前我国的社保缴费率已在世界 181个国家中排名第一，五项社会保险法规定的缴费之和相当于工资水平的40%、有的地区甚至达到50%，这意味着在缴费上为养老金开源的空间已经不大。如何为养老账户“补血”，扩大养老资金的来源，已成为各级政府不得不面对的一个现实挑战。
四是处理好制度间的衔接转换问题。基本养老保险关系转移接续不畅，一直是个难题，造成农民工等流动人口参保积极性不高，甚至退保。为此，国家做了不少努力，专门出台了相关政策措施，如 2009年 12月国务院办公厅转发了人力资源和社会保障部、财政部《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，但仍需进一步完善。目前三项城乡养老制度之间如何衔接转换，需深入研究，提出积极稳妥的具体办法。总体来看，城镇居民养老保险与新农保在制度模式和政策框架等方面基本保持一致，即实行社会统筹与个人账户相结合，筹资方式是个人（家庭）缴费与政府补贴相结合，待遇支付结构是基础养老金与个人账户养老金相结合。这为制度的衔接融合预留了“接口”，未来条件具备时可以整合成统一的城乡居民社会养老保险制度。社会保险法规定“省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民社会养老保险与新型农村社会养老保险合并实施”。目前已有部分地区按照这一模式开展了先行探索，取得了初步实践经验。如西安市按照“只叠加、不扣减、不冲销”的原则，探索了城乡居民社会养老保险与被征地农民养老保障制度的衔接办法。具体设计为：农村居民转为城镇居民（由于被征地等原因）由农村社会养老保险向城镇居民社会养老保险转移时，已建立城镇居民社会养老保险的区县可以直接进行转移，个人账户储存额合并计算，原参加农村社会养老保险的缴费年限视同为城镇居民社会养老保险的缴费年限。未建立城镇居民社会养老保险的区县，待该区县正式建立城镇居民社会养老保险制度后再予以办理，转出地参加新农保的个人账户暂时封存。
已经领取新农保养老金的，从个人户口迁入城镇次月起养老金停发，个人账户有余额的，待在迁入地享受城镇居民养老保险待遇时，转入其个人账户。
五是确保基金的保值增值尤为关键。按照现行制度设计，城镇居民社会养老保险个人账户将是“实账”，可以理解为是政府主导的强制储蓄计划，会形成资金沉淀。事实上，学界对养老保险制度中个人账户的存废始终有争议。根据目前制度，无论是城镇职工基本养老保险制度，还是新农保或城镇居民社会养老保险制度中的个人账户，都只能存入银行和购买国债。新农保实施了一年半，在全国实现24%的覆盖面，参保人数达到1.03亿人，个人账户的资金就已经积累了387亿元，未来随着覆盖面的扩大，积累的沉淀资金量势必更大，基金保值增值的压力也就越大。目前这部分资金纳入了社保基金预算，管理上相对比较规范，安全性无虞，但是只按一年期银行利率来计息，资金效益不高。
特别是近年来CPI一直在高位运行，在真实利率持续为负的背景下，实际上已造成养老储蓄基金的贬损。据有关测算，当前基本养老保险个人账户的实际收益率不足2%，而2005年以来的加权通货膨胀率为2.22%，这意味着养老保险基金不仅未能按制度要求实现保值增值，反而处于缩水状态。
显然若无好的保值增值途径，个人账户积累的大量资金反而会成为社保制度的负担。因此，须抓紧研究社保基金运营的保值增值办法，研究出合理有效的投资渠道和投资管理模式来实现基金的保值和增值（比如发行社保专项国债），同时解决基金管理运营层次低、基金管理体制不健全等问题，这是我国养老保险制度可持续发展的重大而又紧迫的战略任务。
总之，随着城镇居民社会养老保险制度的建立，我国全民享有社会养老保险的整体框架已经形成，伟大宏图已然绘就。各地在推行该项制度试点工作时需结合实际，强化制度的细节设计，抓好贯彻落实。中央要着眼于未来强化顶层设计，抓好统筹协调，进一步完善体制机制，共同推进全民社会养老保障的公平、普惠和可持续发展。
不少退休金仍不敢生病城市老人直言 养老金难以应对上涨的物价
应付日常开支没问题 但没有富余 不敢生病
每月两三千元的养老金是多了还是少了？这是绝大多数受访的广州老人的养老金收入水平。
家家有本难念的经，有的家庭子女收入高且孝顺，老人哪怕没退休金也能安享晚年；有的有灾有病，养老金用得捉襟见肘，加之子女“啃老”，在钱越来越不经花的当下，只能“一个铜板掰成两半花”。
本报记者采访了多名中低养老金收入水平的广州城市老人，试图通过一个个实例，来描绘出城市老人养老金收支情况的图景。
转制后退休难免失落
退休金两三千不算少
刘先生气质斯文，作为曾经的“国家干部”，他说起话来头头是道。退休10多年来，刘先生喜欢跟老伴到处游玩，还经常找老同学们聚会，一起回忆旧时光。
刘先生告诉记者，上世纪90年代，他所在的企业在国企改革大潮中转制了，他的身份随之从原来的“国家干部”变成了“企业干部”。当年从事企业管理工作的他后来以企业高管的身份退休，但每个月拿到手的养老金也只有3000多元，在他看来，并不多。[1]
“从企业退下来，无论是工人还是厂长，养老金都一样。”刘先生说，“我希望能够尽可能地提高我们这些企业退休人员的养老金水平，当年身份的转变毕竟是服从国家的需要。”