标题：产业政策
概述
  产业政策由于研究的角度不同，在国际上尚没有统一的定义，主要有以下几种：其一将之理解为是各种指向产业的特定政策，即政府有关产业的一切政策的总和。如：“产业政策是与产业有关的一切国家法令和政策”。其二将其理解为是弥补市场缺陷的政策。即当市场调节发生障碍时，由政府采取的一系列补救的政策。如日本学者认为“产业政策是政府为改变产业间的资源分配和各种产业中私营企业的某种经营活动而采取的政策”。其三是将之理解为产业赶超政策,即工业后发国家为赶超工业先进国家而采取的政策总和。如中国有些学者定义为“产业政策就是当一国产业处于比其他国家产业落后状态，或者可能落后于其他国家时，为加强本国产业所采取的各种政策”。
从以上对产业政策的各种定义可以看出，各种定义的差别主要在于定义的角度不同。但是, 无论什么形式的产业政策，有一点是共同的，即政策的作用对象都是产业。本文的产业政策指“一国中央或地方政府制定的，主动干预产业经济活动的各种政策的集合”。
主要内容
产业结构政策即根据经济发展的内在联系，揭示一定时期内产业结构的变化趋势及其过程，并按照产业结构的发展规律保证产业结构顺利发展，推动国民经济发展的政策。它通过对产业结构的调整而调整供给结构，从而协调需求结构与供给结构的矛盾。调整产业结构包括：根据本国的资源、资金、技术力量等情况和经济发展的要求，选择和确定一定时期的主导产业部门，以此带动国民经济各产业部门的发展；根据市场需求的发展趋势来协调产业结构，使产业结构政策在市场机制充分作用的基础上发挥作用。  产业政策类书籍产业组织政策即通过选择高效益的、能使资源有效使用、合理配置的产业组织形式，保证供给的有效增加，使供求总量的矛盾得以协调的政策。实施这一政策可以实现产业组织合理化，为形成有效的公平的市场竞争创造条件。这一政策是产业结构政策必不可少的配套政策。产业布局政策即产业空间配置格局的政策。这一政策主要解决如何利用生产的相对集中所引起的“积聚效益”，尽可能缩小由于各区域间经济活动的密度和产业结构不同所引起的各区域间经济发展水平的差距。
主要特点
  中国产业政策研究报告①调控经济结构。即调控产业结构、产业组织结构、产业区域布局结构，使社会资源在各产业、行业、企业、地区之间得到合理配置，逐步实现产业结构的优化。
②影响经济的长期发展。即改造产业结构，实现产业结构的优化，促进经济的增长，必须经过长期的努力。
③产业结构政策、产业组织政策、产业区域布局政策表现为“集合”政策。每一种具体政策都以市场机制的调节为依据，对市场起着直接调控、对企业起着间接调控的宏观作用。
④调节供给。即通过促进或限制某些产业的发展，改造产业结构，调整各产业之间的相互关系，使供给总量和结构都能满足需求，实现供给和需求的总量、结构的平衡。
作用
导向作用在市场经济运行中，产业政策具有导向作用。这种导向作用主要是：可以调整商品供求结构，有助于实现市场上商品供求的平衡；可以通过差别利率等信贷倾斜政策对资金市场进行调节，有助于资金合理流动和优化配置；可以打破地区封锁和市场分割，促进区域市场和国内统一市场的发育和形成。学术作用学术上，产业政策有如下作用：
1. 以“看得见的手”在出现“市场失灵”时弥补市场的不足。
2. 战时经济需要强有力的产业政策规制。
3. 病态经济需要强有力的产业政策规制。
4. 助发展中国家或经济后发国家实行超越战略。
5. 提高一国企业和产业的国际竞争力。
决定因素
  产业研究会由于各国经济发展的阶段、文化与历史条件、国际环境及政治经济表势的不同，因而产业政策在各个国家相差很大。就是在一个国家，由于经济发展的阶段不同，产业政策也不相同。产业政策的制定必须充分考虑产业政策所处的历史现实。 
产业政策的完善性 
产业政策是一个多方面多层次的政策体系，其制定和实施要依据整体观念和思维，要求政策的各个方面相互配套和相互协调。 
产业政策要与其他宏观经济政策相协调 
产业政策的制定和实施必须保证技术的发展和更新 
产业政策的作用目标是鼓励和促进需要发展的产业尽快建立和扩张，限制不需要发展的产业促使其缩小或向其他产业转产，以保证供给和需求总量的平衡。
制定原则
第一，贯彻治理经济环境、整顿经济秩序、全面深化改革的方针，以产业政策为导向，加强宏观控制，指导市场发育，协调各方面行动，逐步缓解总需求与总供给、消费结构与产业结构的矛盾。
第二，压缩和控制长线产品的生产和建设，增加和扩大短线产品的生产和建设。集中力量，首先把粮食、棉花、煤炭、电力、交通特别是铁路运输以及市场紧俏的轻纺产品的生产建设搞上去。
第三，按照市场需求、产业关联、技术进步、创汇作用、经济效益等因素，安排好产业发展序列并制定相关的各项政策，明确支持什么，限制什么。同时，要妥善处理好重点产业与一般产业协调发展的关系，处理好生产要素存量调整与增量配置的关系，处理好产业总体配置与发挥地区优势的关系。
第四，当前的产业政策要点是根据长远与近期结合、以近期为主的原则制定的。在治理整顿过程中，将视经济发展情况，对产业政策作相应调整。
第五，产业政策的制定权在国务院。为了保证国家产业政策的实施，各部门和各省、自治区、直辖市及计划单列省辖市人民政府，应根据国家产业政策，结合本部门、本地区的特点，拟定实施办法，并报国务院备案。如果需要对国家产业政策作某些补充规定，须报国务院审批。省以下各级人民政府不再层层拟定实施办法。要处理好实行经济承包责任制和实施产业政策的关系。全国是一个统一的市场，各地必须执行国家的产业政策，不能因局部和短期利益而破坏国家的整体和长期利益。
第六，产业政策的实施，要运用经济的、行政的、法律的和纪律的手段，同时加强思想政治工作。计划、财政、金融、税务、物价、外贸、工商行政管理等部门必须目标一致，协同动作，各项调节手段和措施要相互配套，服从治理、整顿的方针在实施产业政策的要求。
产业发展序列
当前的产业发展序列，是各部门、各地区执行产业政策的基本依据，是各项经济政策的导向目标。由于同一产业在社会再生产各个领域中的状况往往不同，需要采取不同的政策。因此，产业发展序列要按社会再生产的不同领域分别排列。当前各主要产业的发展序列是：
产业政策
政策类《关于调整进口设备税收政策的通知》（国发[1997]37号） 
《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》（国家计委令第6号，1997年12月31日） （已废止） 
《外商投资产业指导目录》（国家计委、国家经贸委、外经贸部令第7号，1997年12月31日） （已废止） 
《中西部地区外商投资优势产业目录》（国家经贸委、国家发展计划委、外经贸部令第18号，2000年6月16日）（已废止） 
《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录（2000年修订）》（国家发展计划委、国家经贸委令第7号，2000年8月31日） （已废止） 
《外商投资产业指导目录(2004年修订)》(国家发改委、商务部令第24号，2004年11月30日）限制淘汰类《工商投资领域制止重复建设目录》（第一批）(国家经贸委令第14号，1999年8月9日) （已废止） 
《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》（第一批）(国家经贸委令第6号，1999年1月22日) （已废止） 
《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》（第二批） (国家经贸委令第16号，1999年12月30日) （已废止） 
《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》（第三批）(国家经贸委令第32号，2002年6月2日) （已废止）行业类《摩托车生产准入管理办法》（2002年11月30日，原国家经贸委令第43号） 
《汽车产业发展政策》（2004年5月21日，国家发改委令第8号） 
《钢铁产业发展政策》（2005年7月8日，国家发改委令第35号） 
出台了水泥、电解铝、焦炭、电石、铁合金、煤炭、铜冶炼、钨锡锑等行业产业政策 
出台了电石、铁合金、焦化、电解金属锰、铜冶炼等行业的准入条件。当前热点1、西部大开发 
《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》（国发[2004]6号，2004年3月11日） 
《重庆市实施西部大开发若干政策措施》（渝委发[2001]26号，2001年9月） 
第一条：就是对设立在我市的属于国家鼓励类产业的各种经济成份的内资企业和外商投资企业，从2001年至2010年减按15%的税率征收企业所得税。 
2、非公经济发展 
《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（国发[2005]3号，2005年2月19日） 
放宽非公有制经济市场准入 
加大对非公有制经济的财税金融支持 
完善对非公有制经济的社会服务 
维护非公有制企业和职工的合法利益 
引导非公有制企业提高自身素质 
改进政府对非公有制企业的监管 
加强对发展非公有制经济的指导和政策协调 
3、循环经济 
  政协委员呼吁新的产业政策出台《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》（国发[2005]22号，2005年7月2日） 
发展循环经济的指导思想、基本原则和主 要目标 
发展循环经济的重点工作和重点环节 
加强对循环经济发展的宏观指导 
加快循环经济技术开发和标准体系建设 
建立和完善促进循环经济发展的政策机制 
坚持依法推进循环经济发展 
加强对发展循环经济工作的组织和领导 
国家发改委出台了《可再生能源产业发展指导目录》（发改能源[2005]2517号，2005年11月29日） 
提出了风能、太阳能、生物质能、地热能、海洋能和水能等六个领域的88项可再生能源开发利用和系统设备/装备制造项目 
对于《目录》中具备规模化推广利用的项目，国务院相关部门将制定和完善技术研发、项目示范、财政税收、产品价格、市场销售和进出口等方面的优惠政策。 
4、产业结构调整 
国家发改委出台了《产业结构调整指导目录（2011年本）》成为中国“十二五”时期产业结构调整一个纲领性文件。 《暂行规定》和《指导目录》的出台实施，原国家计委、国家经贸委发布的《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录（2000年修订）》、原国家经贸委的《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》（第一批、第二批、第三批）》和《工商投资领域制止重复建设目录（第一批）》同时废止。 对依据《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录（2000年修订）》执行的有关优惠政策，调整为依据《产业结构调整指导目录》鼓励类目录执行。 外商投资企业的设立及税收政策等执行国家有关外商投资的法律、行政法规规定，即仍然依据《外商投资产业指导目录（2004年修订）》。
发展序列
当前的产业发展序列，是各部门、各地区执行产业政策的基本依据，是各项经济政策的导向目标。由于同一产业在社会再生产各个领域中的状况往往不同，需要采取不同的政策。因此，产业发展序列要按社会再生产的不同领域分别排列。当前各主要产业的发展序列是：生产领域（一）重点支持生产的产业、产品是：
1、农业和农用工业，主要是粮、棉、油料、糖料、肉、蔬菜，森林抚育、速生丰产林，化肥、农药、农膜、适用的农业机具及零配件。
2、轻工、纺织业，主要是糖、盐、纸、纱、布、化纤。
3、基础设施和基础工业，主要是交通运输业中的煤炭、农用物资及外贸重点产品的运输和旅客运输；邮电通信业中的市话、长话及用户电报；能源工业中的煤、电、石油；原材料工业中的钢铁、有色金属、基本化工原料。
4、机械、电子工业，主要是大型机电成套装备、机电仪一体化产品、高附加价值出口创汇机电产品。
5、高技术产业，主要是航空航天、新型材料、生物工程技术。
6、经济效益好的出口创汇产品，特别是加工制成品。
（二）严格限制生产的产品（出口产品除外）是：
1、国家定点外的汽车、摩托车；性能低下的普通机电产品，主要是普通机床和锻压设备。
2、超前消费的高电耗产品，主要是空调器、冷热风机、电炊具、吸尘器。
3、用国内紧缺原料生产的高消费产品，主要是铝门窗、铝铜建筑装修品、易拉罐、化纤地毯。
4、生产方式落后、严重浪费资源和污染环境的产品，主要是土法炼焦、汽油和柴油发电、土法炼有色金属、土法硫磺。
5、低质白酒、普通人造革、普通人造毛皮等。
（三）停止生产的产品是：
无证开采的有色金属矿、化学矿、煤矿等；原机械部（委）公布的十批437项淘汰产品；纺织部公布淘汰的纺织机械；建设部等六个部门公布的建筑机械第一批淘汰产品等。基本建设领域（一）重点支持基本建设的产业、产品是：
1、基础产业，主要是：(1)农业中的商品粮、棉、油基地建设、宜农荒地开发；林业中的速生丰产林；水利业中的大江大河治理；农用工业中的化肥、农药。(2)交通运输业中以煤炭为主的重要物资运输通道、重要客运枢纽设施；邮电通信业中繁忙的长途通信、邮政、电信枢纽。(3)能源工业中的煤炭、电力、石油和天然气。(4)原材料工业中的钢铁、有色金属、化工、石化。
2、装备产业：主要是大型发电设备和相应的输变电设备、集成电路、通信设备。
3、轻工业：主要是纸、糖、盐。
4、出口创汇效益好的产品，特别是加工制成品。
5、社会公共设施中的大中城市生产和群众生活必需的供排水、治理污染、公共交通。
（二）停止或严格限制基本建设的产业、产品是：
1、凡限制和停止生产的产品的建设项目，一律停止建设。
2、原材料供应不足，加工能力又有富余的产品，主要是：(1)轻工、纺织业中的毛纺、棉纺、绦纶长丝、丙纶、化纤地毯、缫丝、丝绸、一般塑料加工、电风扇、机械表、电冰箱、洗衣机。(2)化学工业中的斜交轮胎、通用化学试剂。(3)有色金属工业中的铜、铝加工（列入国家计划的除外）和钨、锡、锑冶炼。(4)建材工业中的大理石、花岗岩板材，塑料门窗、铝合金门窗。(5)机械电子工业中国家定点以外的汽车、摩托车、彩色电视机。
3、不符合经济规模要求，经济效益差，污染严重的小钢铁、小有色金属、小铁合金、小化工、小炼油（边远地区原油运不出的除外）、小建材、小造纸厂等。技术改造领域（一）重点支持技术改造的产业、产品是：
1、农业、林业中的适用科学技术和有利于良种培育、新技术推广的项目。
2、轻纺工业中有利于开发新产品、提高产品质量和档次、适应国内外市场需求的项目。
3、机械、电子工业中有利于提高基础机械、基础工艺、基础零部件、元器件、重大成套设备的技术水平、扩大出口以及消化吸收引进技术并实现国产化的项目。
4、交通运输、邮电通信、能源、原材料项目。
5、节约能源和综合利用能源、原材料的项目。
6、经济效益好的出口创汇项目。对外贸易领域出口方面：要采取积极方针发展对外贸易，以保证国家外汇收入，从而支持国民经济生产建设。要进一步调整出口商品结构，根据国际市场需求情况，逐步提高制成品特别是深加工产品、机电仪产品出口的比重；努力改进出口商品质量，在提高出口商品档次、创汇率上下功夫。对内、外销要统筹安排，有些资源丰富，又不是国内十分必需的商品，要尽量多出口；有些国内外市场都需要的商品，要挤一部分出口；有关国计民生的大宗资源性商品，要严格按计划出口；国内紧缺的产品，要限制或禁止出口。同时，根据我国资源短缺和劳动力丰富的特点，利用国际市场积极开展来料加工、来样加工、来件组装、补偿贸易以及以进养出等业务。
进口方面：要确保关系国计民生的重要物资的进口；合理安排引进先进技术、设备、关键零部件及进口国内短缺的重要原材料和市场紧缺物资，以保证人民生活，支持生产和提高技术水平。同时，也要根据国内产业结构的状况和消费政策，恰当安排进口的产品，以调整国内的产需结构，促进民族工业的发展。
完善中国产业政策需要明确的问题
制订产业政策的目的，是为了解决资源配置的均衡与效率问题。在市场经济条件下，市场机制在资源配置过程中发挥着基础性作用，即市场供求关系与价格杠杆调节投资方向和投资规模，竞争机制决定企业的进退和存亡。产业政策作为政府行为，其作用主要是纠正市场失灵、弥补市场缺陷。在发展中国家以及政府主导型市场经济条件下，产业政策还具有实施赶超战略、增强产业竞争力、推进工业化和现代化进程的作用。从产业政策的性质和作用范围看，可以将其分为两类。一类属于政府的规制，具有共性，所有的经济主体都必须遵循，例如市场准入标准、竞争规则、关税政策、国际贸易规则等。另一类是带有特殊性的、针对个别产业制订的发展规划、投融资和税收等政策。前者属于广义的产业政策，后者属于狭义的产业政策。
当前，我国制订产业政策和选择战略性产业，需要明确一些认识和方法问题。
第一，把广义产业政策同狭义产业政策区别开来。广义的产业政策，是政府管理经济的普遍行为，虽然表现形式不同，但都是规范经济主体行为和市场竞争秩序，维护国家利益所必须的。美国和欧盟都标榜没有产业政策，但事实上美国实行的“301条款”以及经常性的贸易报复措施和欧盟实行的产品安全与环保技术标准等非关税壁垒，都属于广义的产业保护政策。而我们通常所讲的产业政策主要是指狭义的产业政策。
第二，坚持发展中国家经济发展阶段的特殊性，制订产业政策不应迁就工业发达国家提出的过高要求。在世界经济分工体系和国际贸易关系中，发展中国家与发达国家之间由于经济发展水平不同，存在着事实上的不平等竞争。发展中国家为了缩小与发达国家产业发展上的差距，实行局部的赶超战略，并对某些弱势产业进行扶持和保护是必要的。
第三，把发挥市场机制在资源配置中的基础作用，同产业政策的引导作用结合起来。大多数竞争性产业的发展，主要应由市场需求和竞争机制去引导，政府的责任在于制定市场准入规则和规范市场竞争秩序。因此,产业政策的重点应当是对关系国民经济全局和国家战略利益而市场作用有限的少数产业实行扶持和产业保护。但这种扶持和保护也必须遵循市场经济的规律，与市场调节的方向一致。
第四，制订产业政策必须有相应的经济、法律和必要的行政手段相配套。我国在20世纪90年代发布的一些产业政策，多是一些鼓励或限制发展的产品目录，而没有相应的保障措施。其结果往往是被鼓励的产品一哄而起，被限制发展的企业“限而不死”；同时也出现了被扶持的产业扶不起来的问题。而比较成功的例子是2000年6月24日国务院发布的《鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》，在软件企业认证制度、投融资、税收、收入分配、人才吸引和培养、知识产权保护等方面，都提出了鼓励产业发展的政策措施。这一政策的出台，有力地促进了我国软件产业的发展。其启示是，产业政策的目标要细化和有明确的针对性，政策措施要具体和有可操作性。
第五，对于哪些产业可以放开，哪些产业需要政府扶持和保护，应当由官、产、学共同研究并形成共识。从以往经验教训看，应当早一点放开的汽车工业，放开的步伐过慢，在长期高关税的保护下，既不利于提高汽车工业的竞争力，也助长了散、乱、差的低水平重复建设，保护了跨国公司在华的超额利益。另一方面，农业是我国竞争力最弱的产业，农民是社会各阶层中的最弱势群体，而且在短期内很难改变这种状况，因此尤其需要政府的扶持和有效的保护政策。
第六，把利用外资同改造传统产业、推进产业升级结合起来。国内银行存大于贷的情况表明，找不到回报效益好的投资项目是资本相对过剩的主要原因。从总体上考察，我国利用外资弥补国内资金缺口和市场供给缺口已不是主要目的，弥补高新技术缺口应作为利用外资的主要目标。因此，利用外资的战略与策略也有必要进行调整，即引进外资的重点应当是促进传统产业的技术改造和发展技术密集型产业。
第七，防止产业技术源泉的“空心化”。产业“空心化”有两层含义：一是指一个国家或地区的制造业转移到其他国家和地区，导致本土就业机会减少，市场需求下降，经济增长放慢，如日本和我国的台湾、香港地区出现的情况。二是技术密集型产业没有核心技术，形成对跨国公司的技术依赖。上述第一种类型的“空心化”主要发生在发达国家和地区，但其国民收入仍然是净流入的。第二种类型的“空心化”主要出现在发展中国家，其后果是国际贸易条件恶化，技术上受制于人。现阶段我国所要防止的主要是第二种类型的核心技术“空心化”。因此，应由合资合作生产为主转向引进技术为主；引进的外资必须带来先进技术，并尽可能坚持中方控股；引进技术的方式由购买设备为主转向购买制造技术为主，努力增强对引进技术的消化吸收能力；科学技术研究与开发必须以产业化为目标，从体制安排、运行机制、研发与生产的组织方式上，为科技成果产业化奠定基础。
第八，战略性产业的涵义及其选择目标。加快我国战略性产业的发展，首先必须界定清楚什么是战略性产业。所谓战略性产业，是在国民经济体系中占有重要地位，对国计民生、国家经济和军事安全有重大影响的产业。在社会化大生产和专业化分工的条件下，每一个产业都有它的重要性。在一系列产业群中，如何选择特定发展阶段的战略性产业或重点发展的产业，需要根据国民经济、国防安全和参与国际竞争的客观要求和要解决的突出矛盾来确定。
具体地说，现阶段我国战略性产业的选择需要实现以下几个目标：一是中国作为一个大国，要争取在20年内实现和平崛起，既要发挥劳动力资源丰富的比较优势，继续大力发展劳动密集型产业，同时也要不失时机地推进产业升级，增强资本密集和技术密集型产业的竞争优势。在国际分工体系中，战略性产业的选择要有利于改变为跨国公司做代工的状况，有利于改善国际贸易条件，促进出口产品的结构升级。二是我国人口众多但资源有限，在这种条件下实现工业化、城镇化和现代化，面临着资源短缺，特别是优质能源短缺的矛盾和困难。战略产业的选择要着眼于解决这些矛盾和困难。三是在国际政治军事关系中，某些国家针对我国的冷战是否真正结束还有待研究。因此，建立以现代高技术为基础的、寓军于民的国防科技工业，发展高新技术武器装备，实现国防现代化，是一项不可懈怠的战略性任务。能源、技术密集型的机械装备制造业、以信息技术为先导的高新技术产业和高技术武器装备研发与制造业，应当作为我国现阶段的战略性产业。
其他
目前，中国的产业政策极少以法律的形势出现，主要为“规划”、“目录”、“纲要”、“决定”、“通知”、“复函”之类的文件，如《船舶工业调整振兴规划》、《船舶工业中长期发展规划》、《国家产业政策指导目录》等等。中国的国有企业在很多重要的行业仍居主导地位，因此对企业进行扶持或者规制无须借助法律即可完成。