标题：公用企业
附加介绍
我国国家工商行政管理局发布的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》中，则将公用企业定义为供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等公用事业或行业的经营者。而自然垄断行业主要指由于成本弱增性而导致独家垄断市场结构的经济部门，主要是指公用企业，往往是网络和基础设施产业。20世纪90年代以来，社会上反垄断的情绪高涨，《反垄断法》呼之欲出。个别厂商搞价格同盟或其他卡特尔进行经济垄断，纵向限制竞争的行为损害了市场经济自由竞争的精髓，也直接损害了消费者的权益。
垄断行业的界定
垄断是市场主体在经济活动中排除或者限制竞争者的状态或行为。垄断可以区分为经济垄断、行政垄断和自然垄断。
经济垄断是指由于经济发展的内在规律而引发的垄断。当生产和资本集中发展到一定程度时，就会走向垄断。经济垄断是违反市场秩序和法律的，因此，也就不会存在长期处于经济垄断的行业。基于经济垄断不会产生垄断行业，因此不是本文探讨的内容。
行政垄断是由政府造成的垄断，是通过国家法律、行政法规和规定的形式取得垄断权力的。行政垄断也可称为法定垄断，诸如专利权和著作权之类由政府设定的垄断。因政府政策的需要而形成的垄断性行业，比如军工、烟草等。这种垄断源于行政法律，具有合法性，无需打破。只需要国家机关依法行政，避免滥用行政权力即可。这与竞争机制没有关系，也不是我们本文所探讨的内容。
自然垄断是指依其性质只能或只宜“独家经营”的业务或事业。自然垄断行业主要指由于成本弱增性而导致独家垄断市场结构的经济部门，是由于生产经营特点而形成垄断地位。像电力、电信、铁道等。自然垄断行业不宜竞争，否则会带来低效、浪费，甚至导致竞争者同归于尽的毁灭性后果。因此，自然垄断有利于经济效率的形成，具有一定的合理性。对这些行业的垄断不能予以打破，《反垄断法》也无能为力，只有引入竞争机制。
综上所述，垄断行业引入竞争机制只对自然垄断行业存在意义。本文所要探讨的垄断行业就是以公用企业单位为代表的自然垄断行业。
公用企业何以形成垄断传统
自然垄断行业主要指由于成本弱增性而导致独家垄断市场结构的经济部门，主要是指公用企业，往往是网络和基础设施产业。所谓公用企业是指邮政、电信、供电、供水、供气、供热和公共交通等为公众提供产品、服务或由公众使用的业务或行业。在我国国家工商行政管理局发布的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》中，则将公用企业定义为供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等公用事业或行业的经营者。
自然垄断是由产品特性决定的，其内在根据是规模经济原理。规模经济是指在一定的产出范围内，生产函数呈规模报酬递增状态，企业的规模越大，单位产品的成本就越低，由一个企业大规模生产要比几个小规模企业同时生产更有效率；而自然垄断是指一个企业生产一定数量产品的总成本，要比两个或者两个以上的企业共同生产同样数量产品的总成本低。随着经营企业的数量增加而出现单位产品成本增加的效果。
公用企业的产品、服务往往要通过有线或无线电、管道、公路、铁道等网络来提供，网络建设耗资费时巨大，同样的网络难以重复建设以开展平行竞争，因而具有自然垄断特性。自然垄断使公用企业处于独占或寡头市场，加上产品和服务的需求弹性小，处于垄断地位的企业便会提高价格以谋取较大的利益，寡头企业则有合谋提价的倾向。所以，自19世纪末公用事业开始大规模发展以来，在其经营中长时期内不存在有效的竞争机制，“反垄断法”将它列入适用除外的范畴。
公用企业引入竞争的必要性
公用企业提供的产品、服务为公众日常所需，没有充裕的替代选择，需求弹性很小。自来水、电等几乎不存在可替代品，公共汽车(地铁)、火车等虽有相应的可替代品，但往往因可替代品在品质、价格等方面差别较大，实际上可替代性仍较小。如铁路客运虽可由长途汽车、航空、水运等所替代，但由于价格、舒适度和硬件设施（如很多城市没有民用航空机场）等原因，实际上很难缓解春运期间的铁路运输压力。春运时即使提高火车票价也不能真正减少火车乘客的数量，并且在一定的程度上加重了普通消费者的负担。公用企业如像铁路运输这样发生短缺、质次价高等情形，就会引起社会恐慌、民怨、民愤，影响“安定团结”。这种局面急需改善。
按照传统的认识，公用企业具有自然垄断性，应当对其禁止或限制竞争，这样它才能有效经营、降低成本、充分利用资源、提高社会总体福利水平。因此，理论上并不反对其垄断，以避免毁灭性的竞争。实践却恰好相反，缺乏竞争激励的公用事业成了社会的异己和负担。引入竞争之后，其成本反而降低,经营效率和服务质量也会提高。目前，老百姓也初步从电信、邮政(如特快专递)、城市公交、公路客运、民航等引进竞争机制中尝到了甜头。尤其是电信，在中国电信公司、中国网通公司、中国联通公司、中国移动公司的竞争下，老百姓在固定电话座机费、通话费和因特网络的使用费等方面获得了很多实惠，根据河南省2004年度行风评议结果显示中国网通公司、中国移动公司等行业排名均有很大的提升，这与该行业竞争后收费标准的降低和其服务质量的提高有很大的关系。垄断固有的不求进取、效率低下、官商作风、漠视消费者权益的弊端。这就给实践中带来了若干问题，公用企业急需引入市场竞争机制。
公用企业引入竞争机制的可能性
公用企业并非铁板一块地具有自然垄断性，公用企业也可以引入竞争机制。
首先，随着经济和技术的发展，传统上属于自然垄断的公用企业，有的呈现出非自然垄断的特征。譬如电信业，虽然有线电话网具有自然垄断性，但是随着移动通讯、微波和卫星传输、互联网、数字技术等的发展，包括市话、长话在内的许多电信业务，在不另建网络的情况下就可实现多家经营；而且由于成本降低，竞争者各自兴建网络也获得了经济上的可行性。有时，随着市场规模的扩大，需要吸收更多的投资经营者，也会导致某种自然垄断事业转而具有竞争性。
其次，在公用企业领域，通常只有网络具有自然垄断性质，其他业务则不具有自然垄断性。如水电供应管线、铁道确有自然垄断性，但是诸如水厂、电厂、铁路运输公司等却是可以开展竞争的。新乡新奥燃气有限公司成立后，改变了原燃气总公司的经营模式，不仅百姓使用燃气的价格大幅度下降（约42%），使百姓得到实惠，而且通过内部的严格管理提高了职工的工作及福利待遇。这说明城市供气行业实行市场化，引入竞争机制是切实可行的。发达国家改革电力行业和铁路运输的基本做法就是这样。如英国将发电、输电和供电分业经营，在发电、售电市场引入竞争机制，鼓励多家公司开展竞争，输变电业务因其自然垄断性质则由国家电网公司独家经营，同时对输变电价格实行监管。电力改革也按照“厂网分开、竞价上网”的思路逐步推开，争取到2010年形成全国范围内统一、开放、竞争、有序的发电市场和部分开放的售电市场。例如在我们新乡市，华电公司成立了华电新乡发电有限公司，将与新乡火电厂等进行竞争。事实上，电信业也可在一家垄断的基础上开展竞争，由竞争者租用垄断经营的基础设施提供服务，国家只需对租赁条件加以限制和监管即可。在市场准入上做文章，将网络管理经营权经由招标特许独家经营，这样就可形成多家竞争投标的局面，中标者必须遵守特许经营的各项条件，特许权期满后又可通过招标选择独家经营者。
公用企业引入竞争机制的途径
（一）放宽市场准入，积极推进投资主体多元化
今后，对电信、电力、自来水等行业，要进一步推进改革，完善改革措施，重点是放宽市场准入，引入竞争机制，有条件的企业要积极推行投资主体多元化，实行政企职责分开。放宽市场准入意味着允许新的市场主体特别是非国有市场主体进入本行业，参与市场竞争，而不是只限于在原有企业“分拆”之后的企业之间开展竞争。也就是说，要让原来的企业受到新进入本行业的市场主体竞争的压力，以利于提高效率，改善服务。推行多元持股有助于垄断行业中的国有企业建立现代化制度。电信等行业分拆后组建了一些国有独资公司，未实现投资主体多元化，很难形成规范的现代公司和规范的法人治理结构。
只有推行多元持股，真正实现投资主体多元化，需要国家控股的也尽量实行相对控股，才能有效推进规范的股份制改革，才能逐步形成规范的法人治理结构，从而有利于企业经营机制的转换，提高市场竞争力。与此同时，要加快推进铁道、邮政和城市公用事业等的改革，实行政企分开、政资分开、政事分开。铁道、邮政和许多城市公用事业，至今仍然是垄断的市场结构，自然垄断与行政垄断相结合，尚未进行实质性的体制改革，传统国有企业效率低、浪费大、服务差的毛病突出。
（二）加强公用企业引进竞争机制的立法
反对公用企业等垄断性行业的垄断，促使公用企业健康发展并带动整个经济、社会不断提升档次，关键要在其中适当地、尽可能引进竞争机制，以收釜底抽薪之功效。由于“反垄断法”的功能是对市场主体一般地反限制竞争的法，其调整对象无非为联合行为、结合行为、滥用优势和市场结构控制，对于公用企业的垄断无规范作用。只能靠“反垄断法”的特别法来规范，即调整相关公用企业的法如电信法、邮政法、电力法、铁路法等。因此，对公用企业实施反垄断或引进竞争机制，从根本上说要在有关公用企业的专门立法上做文章。
公用企业多种多样，所处领域性质各异。如何引进竞争机制，只有一般的原理，没有划一的模式和措施。一般而言，在公用企业中引进竞争机制，并非像餐饮业、服装业等那样放开竞争，而要精心设计一种实行特许经营、市场准入控制和恰当监管下的合理的市场结构。这就需要对公用企业专门立法。在相关专门法中，首要考虑的是某公用企业放开竞争的程度和如何放开竞争，其不同业务或领域的放开程度也不尽一致。如法定专营以外的邮递业务、电信设备生产、发电、出租车等，原则上可以放开，只需制定一般市场准入条件即可，符合条件的均可进入。对需要特许控制的，在于确定究竟特许几家企业来经营?这对不同的公用事业也不能一概而论，一般也不应规定具体的企业数量，而应兼顾规模经济和范围经济的要求，授权主管部门根据竞争状况(如价格和成本变动情况)和消费者权益满足程度来发牌。
相关法中另一不可或缺的重要内容则是具体管制，它与公用企业领域的竞争和反垄断是紧密相联系的。诸如特许的基本条件、期限，资费的管制；竞争条件下电信的互联互通和普遍服务问题；禁止网络和基础设施垄断经营者的掠夺和“卡脖子”等行为；特定经营组织或管制机构及其治理；有关进入、退出的具体要求和监管等，这些需要在具体的公用企业法中有针对性地加以规定。
在我国的普通竞争法中，对公用企业的限制行为和垄断行为也有为数不多的规定。在《反不正当竞争法》第6条规定：“公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争”；第12条规定：“经营者销售商品，不得违背购买者的意愿搭售商品或者附加其他不合理的条件”。国家工商局还制定了《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》，对以上规定加以细化，明确、具体规定了禁止公用企业实施的六种限制竞争行为。当然，这只是应急措施，公用企业可能实施的限制竞争行为远不止这些，系统全面的规定尚待“反垄断法”的出台。但是，公用企业一般不得豁免反垄断这一点，应当是很明确的了。
（三）引入市场竞争机制
自然垄断行业只有通过竞争，才能打破一家独大的局面。我国电信市场由原来的中国电信一家独占到六大并存。经过拆分整合，现在有中国电信集团公司、中国移动通信公司、中国卫星通信集团公司、中国联合通信有限公司、中国网络通信集团公司、中国铁通集团有限公司六家公司来运营。初步构造出电信市场分层竞争的格局，在此基础上，应允许其相互进入对方领域，发展为相互竞争的数家综合性电信公司；电力行业在全国范围内建立若干跨地区的小区域电力市场，实行厂网分开，竞价上网，健全合理的电价形成机制；铁路实行网运分离，充分发挥各种运输方式的优势。
（四）加大市场执法力度
整顿和规范涉及自然垄断行业的市场秩序，应紧紧抓住直接关系广大群众切身利益、反映强烈的突出问题。例如，在特定市场内限定他人购买其指定企业生产的商品；以不正当的或歧视性的质检、准销证、前置审批、加收费用等方式，限制竞争企业产品的销售；以限定或变相限定的方式，要求消费者只能接受其指定企业提供的服务等。通过消除分割、封锁市场的行政壁垒，严厉查处各种不正当竞争行为，维护消费者的合法权益，营造公平竞争的市场环境，使价格真正成为反映市场供求关系的信号，以尽快形成全国统一、公平竞争、规范有序的市场体系。
在垄断行业中引入竞争机制是一个非常复杂的理论和实践问题，要具体问题，具体分析。打破城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理六个行业的自然垄断，引入社会资本进行竞争。上述行业直接关系社会公共利益，合理、科学地引入竞争机制，则可以加快行业的发展和运行效率，并最终使社会公众受益。 
参考文献：
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