标题：土地制度改革
基本信息
抗战胜利后，在反奸清算和减租减息斗争中，广大农民迫切要求消灭封建剥削制度，彻底解决土地问  土地制度改革历史遗迹题。为了满足农民的要求，1946年5月4日，中共中央发出了《关于土地问题的指示》（即《五四指示》），把抗日战争时期减租减息的政策改变为没收地主土地归农民所有的政策，这标志着中国共产党土地政策的重要改变。到1947年2月，解放区已有三分之二的地区解决了土地问题。1947年10月，中共中央在总结解放区土地改革经验的基础上制定了《中国土地法大纲》，在解放区掀起了更为广泛的土地改革运动。在土地改革运动广泛开展起来后，有些地方发生了对地主、中农和民族工商业“左”的偏向。中共中央及时发现并纠正了这一错误偏向。1948年1-2月间，毛泽东、任弼时、周恩来就土地改革问题分别作了《关于目前党的政策的几个重要问题》、《土地改革中几个问题》和《关于老区半老区进行土地改革与整党工作的指示》。这些文件对怎样划分农村阶级以及对土改中的具体政策作了明确的规定。4月1日，毛泽东在《晋绥干部会议上的讲话》中，在总结土改经验的基础上，将党在新民主主义革命时期土地改革的总路线概括为“依靠贫农，团结中农，有步骤、有分别地消灭封建剥削制度，发展农业生产”。人民解放战争转入战略进攻后，新解放迅速扩大。1948年2月15日，毛泽东为中共中央起草了《新解放区土地改革要点》，对新解放区的土改政策又作了许多明确的规定。由于党中央的正确领导，解放区的土地改革运动有了深入的发展，到1948年下半年，解放区大约有1亿农民分得了土地。土地改革从根本上废除了封建制度的经济基础，农民在经济和政治上都得到了解放，他们的革命积极性大大提高，从而推动了人民解放战争的顺利发展。
现有土地制度对城镇化困境影响
制度是约束人们行为及其相互关系的一套行为规则，有效的制度安排可以调节矛盾和冲突。新制度经济学家认为[2]，“造成国家间贫富差别的主要根源就是是否有一套好的制度能有效地减少社会运行的交易费用。若制度合理，则交易成本就低，交易也会较顺利进行，进而分工所带来的收益也就能顺利实现；否则，分工虽然能降低生产成本，但交易发生困难，分工带来的收益就会因交易成本过高而受损，甚至根本无法实现分工的收益。可见制度对经济运行和发展起着至关重要的作用。而所谓的“好制度”，就是能够存在自发地、持续有效地减低社会运行的自动解决冲突的自我执行机制。一套好制度的形成，需要有明晰的产权运行机制，它是其他制度安排的基础；明晰的产权能使当事人的利益得到尊重与保护，从而使行为主体的内在动力得以激励”。地租是土地使用者在生产中所创造的剩余价值被土地所有者占有的部分，是土地所有权在经济上的实现形式。任何社会，只要存在着土地所有者和在土地上生产的土地使用者，地租总是客观存在的。土地制度作为国家调节国民经济社会有序发展的经济制度，通过规范国家、集体、个人在土地上的权属，实现国家集体土地的有效利用，促进我国经济社会的全面发展。目前由于村民集体经济组织没有实质意义上的集体土地经营管理和处置权，无产权和地租功能的土地制度，不具有激励功能，不具有自发地、持续有效地减低社会运行和解决冲突的执行机制。从理论上分析，我国目前城镇化的困境难以避免。
土地制度改革的效用分析
1、社会效益分析
（1）有利于实现城乡统筹发展。农村集体建设用地使用权市场化将统筹远郊城镇化和城区住房困境，避免上海市政府的“公租房”和“经济适用房”的困扰，是平衡上海城市房地产价格快速上升的有效措施；上海远郊先进制造业和高新技术产业发展，必然需要大量的外来科技、高学历人员以及普通工人，科学规划农村集体建设用地富余部分用于市场化开发公共配套完好、价格合理的社区，可以吸引部分年轻外来人口和部分城市人口到远郊来购房置业，实现“产居融合”的低碳生活模式，这样既能够进一步增加农民的收益，又可以在一定程度上平衡房价持续上涨的压力；同时，有条件的农村居民也可以自由选择到城市择业和居住，有效实现了城乡统筹发展。
（2）有利于形成良好的社会价值取向。城乡土地二元制度的功能之一就是保障农村粮食生产、维护国家食品供应稳定的安全考虑，这是农村为国家做出的贡献，是农业用地的功能。在禁止农用地流通的制度控制下，允许农村集体土地使用权流通可以在一定程度上给予农民补偿，使农民享受到与城市居民相同的国家福利的机会，符合全体公民应该享有平等机会的现代化发展理念。
2、可行性分析
（1）沿用农村土地集体所有制可以保持社会稳定和谐。农业建设土地集体所有权变为国有或私有都面临可能的政治成本和意识形态风险，中国现阶段具有中国特色社会主义性质不能改变；1978年后，我国农村集体农用地的土地承包经营和城市国有土地房地产开发中土地所有权与使用权分离的成功实践都是我国土地制度改革取得成功的典范。农村集体建设用地所有权与使用权分离的操作模式有现成的经验可以借鉴。
（2）沿用农村土地集体所有制可以降低土地交易成本。从提高资源配置效率角度出发，即将开展城镇化的区域主要土地权属都是集体所有制[3]，在发展中，土地集体所有制不用转换是交易费用相对节约和农民合理受益的产权安排模式，集体组织获得更多的收益，能够更好的为农民利益服务，这才是农村集体建设用地改革的初衷。
（3）农村土地集体所有权管理机构上移便于社会保障统筹。新的土地制度和政策设计，已将根据规划集中居住农民的社会保障由政府一次性予以解决，较好进行了土地作为农民保障的制度安排，解决了农民的后顾之忧，为将来分阶段提高社会保障的统筹水平奠定基础。
（4）激活市场要素运作可以促进城镇化持续滚动推进。农村宅基地使用权一旦流转，理论上可能危及农民切身的生存利益，甚至导致“流民”现象的出现，这是一度从制度上限制集体土地使用权流转的重要原因。但在实际中，农民也是理性的“经济人”，草率卖掉所有住房的毕竟只是少数，1956年前的土地私有制，全国因出售土地致贫的农民占到全国农民的0.3%[4]，奉贤在1952年土地私有制下，农民出售土地的农户只占农户总数的0.5%[5]。上海目前的农民收入75%来自于企业务工的工资性收入，按照目前农民确权可以拥有的住房面积基本都可达到每户180平方米，每户可有两套90平方米的住房，“流民”现象基本可以避免，农村家庭财产的市场化，将有效增加农民收入，政府资金得以流动，城镇化推进速度和效率得以提高。
3、战略意义
（1）有利于构建基层政府和农民自身的动力机制。城镇化的主体是农民，执行机构是基层政府所属的非盈利组织。根据奉贤庄行镇和青村镇的农村宅基地土地置换集中实践，如果集约的土地可以在同区域进行市场化房地产开发，则农民的城镇社会保障和农村新型社区再造的资金来源可以通过市场机制形成良性循环，深受基层政府和农民的欢迎和拥护。农村建设用地市场化集约开发的房地产将有利于地方政府有更多的资源用于新农村社区综合服务配套水平提高和农民社会保障资金的和城乡文化交流，促进城乡一体化进程。
（2）有利于农民的财产性收入增多社会结构优化。土地政策调整后，拥有可出租、转让和抵押房产所有权和土地使用权的农民财产收入快速上升，资本流动可带来的乘数效应也会显现，农民可以成为构建“橄榄形”社会结构及和谐社会建设的有生力量。
（3）有利于促进城乡一体化目标的有效实现。农村集体土地房产开发由基层政府或政府所属土地营运非盈利组织机构统一经营管理、稳步推进，市场成熟后，推动土地营运非盈利组织机构通过上市融资成为公共事业公司，促进城乡一体化的建设和目标实现，为实现以公有制为基础的社会主义现代化打下坚实基础。
参考文献
《产权论纲》王占国，孙伟花．李成龙．哈尔滨：黑龙江教育出版社，1998．
《马克思主义土地理论与中国农村土地制度变迁》石莹，赵昊鲁著经济科学出版社
《中华人民共和国经济史》赵德馨主编，河南人民出版社
《效率、公平与产权》[美]詹姆斯.E.米德著，施仁译
《南德的中心地》1933年,德国地理学家克里斯泰勒
《美国城市发展模式》王旭著清华大学出版社
《和谐社会：制度的基础性作用》，罗必良，华南农业大学经济管理学院院长
1949年《中国人民政治协商会议公共纲领》
1954年《中华人民共和国宪法》
1975年《中华人民共和国宪法》
1978年《中华人民共和国宪法》
1982年《中华人民共和国宪法》
1988年《中华人民共和国宪法》修正案
2004年《中华人民共和国宪法》
1950年《中华人民共和国土地改革法》
1986年《中华人民共和国土地管理法》
1988年《中华人民共和国土地管理法》修正案
1998年《中华人民共和国土地管理法》
2004年《中华人民共和国土地管理法》
1953年《中国共产党中央委员会关于发展农业生产合作社的决议》，
1956年的《高级农业生产合作社示范章程》（一九五六年六月三十日第一届全国人民代表大会第三次会议通过，同日中华人民共和国主席公布）
1961年《农村人民公社工作条例》（一九六一年三月广州中央工作会议通过）
1962年《农村人民公社工作条例修正草案》（一九六二年九月二十七日，中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过）。
市政府办公厅转发市农委、市规划国土资源局《关于本市实行城乡建设用地增减挂钩政策推进农民宅基地置换试点工作的若干意见》的通知沪府办发[2010]1号
《奉贤县志》
《奉贤续志》
《奉贤统计年鉴》
《奉贤年鉴》
[1]奉贤土地置换试点工作总结
[2]《和谐社会：制度的基础性作用》，罗必良，华南农业大学经济管理学院院长
[3]《奉贤县志》土地志
[4]《中华人民共和国经济史》，赵德馨主编河南人民出版社，1989；
[5]《奉贤县志》