标题：防扩散安全倡议
防扩散安全倡议概念
出台之初，美国一直没有明确界定其概念，只强调防扩散安全倡议是一种活动，而不是一个组织。直到2004年7月美国国务院的网站上才从性质、手段、目标等方面对防扩散安全倡议进行比较全面的概括，确定它是“旨在世界范围内阻止运输大规模杀伤性武器及其运载系统和相关材料的全球倡议”，“是利用可支配的情报、外交、执法及其他手段阻止向受关切的国家和实体运输与大规模杀伤性武器相关的物项的全面反扩散努力的一部分”，其“目标是创造一个更有活力的、有创意的、积极的办法以防止扩散进出与扩散有关联的国家和非国家行为体”。
防扩散安全倡议所说的“与扩散有关联的国家和非国家行为体”，主要针对美国想要打击和防范的少数国家及包括恐怖组织在内的非国家行为体，也包括向这些国家和组织扩散的其他实体。目前防扩散安全倡议针对的重点目标是少数“无赖国家”，美国认为这些国家具备研发和扩散大规模杀伤性武器的意图与能力，它们最可能成为恐怖组织获得此类武器的源头。2003年7月，防扩散安全倡议参加国在澳大利亚布里斯班举行会议，点名朝鲜和伊朗是“受到关切“的扩散国。在2004年5月底举行的防扩散安全倡议成立一周年纪念大会上，美副国务卿博尔顿又将叙利亚列入其中。
原则声明
2003年9月，美国白宫新闻秘书办公室公布了防扩散安全倡议拦截原则声明，这些拦截原则包括：（1）单独或与其他国家共同采取有效措施，禁止大规模杀伤性武器及其运载系统和相关材料向与扩散活动有关联的国家或非国家实体转移或进出。（2）采取可迅速交换有关可疑扩散活动的信息的统一程序，确保其他国家按防扩散安全倡议要求而提供的机密情报的保密性。（3）审查并努力加强各自为实现上述目标所必需的相关的国家司法权力；必要时以适当的方式努力加强相关的国际法及国际框架，以支持履行这些承诺。（4）在国家司法权许可的范围内，并且按照国际法和国际框架所规定的义务，采取具体行动，支持拦截大规模杀伤性武器及其运载系统或相关材料的货运。声明指出,上述各项拦截原则有助于参加国“建立更加协调有效的基准”。实际上这些原则是参加国的行为准则，但没有法律约束力。
参加国虽然对防扩散安全倡议没有正式的法律义务，但需要正式承诺、公开批准防扩散安全倡议及其拦截原则，并表示愿意采取措施支持拦截活动。这些措施包括：对目前执行海陆空拦截的国家司法权力进行评估并提供相关信息，加强有关司法授权；确定可用于支持防扩散安全倡议的国家资产（如情报、军事或执法）；提供联络点，建立适当的国内管理程序以协调反应能力；积极参加拦截训练演习及实际拦截；缔结相关的协议（如船只登临安排协议）或建立其他具体的合作基础。
防扩散安全倡议的目的
此协议是美国落实国家安全战略的重要工具
（一）从美发起防扩散安全倡议的动因来看，“9·11”事件后美对大规模杀伤性武器扩散有新的认识，需要新的反扩散措施来落实其国家安全战略。
防扩散一直是冷战后美国国家安全战略的重要组成部分。1993年12月，美国防部曾提出“反扩散倡议”，其核心是“作好军事准备，应对敌人使用或威胁使用大规模杀伤性武器的危险”，主要措施是通过出口控制、军控条约、贸易制裁、军事威慑及提高防御能力及摧毁敌人大规模杀伤性武器能力等综合手段反扩散。但在克林顿政府时期，美国更多关注大规模杀伤性武器在国家之间的扩散，其反扩散措施仍以现有的军控条约、协定和传统的防扩散手段为主。“9·11”事件的发生及随后出现的诸多恶性恐怖暴力事件使美国更加担心恐怖分子获得并使用大规模杀伤性武器。2002年6月1日，布什在西点军校的讲话中说，“对自由而言，最大的危险是极端主义与技术的结合。”美国开始酝酿一项“全面战略以应对日益复杂的扩散形势”。2002年9月，美助理国务卿沃尔夫在斯德哥尔摩国际和平研究所的演讲中第一次谈到对大规模杀伤性武器及其技术进行拦截的前景。他说：“拦截虽不是灵丹妙药，但也是一个可行的手段。如果计划与操作得当，它可以把敏感技术阻挡在流向危险的最终用户的途中，并能延长扩散者为获得新武器能力所花费的时间。”同年12月白宫颁布的《应对大规模杀伤性武器的国家战略》中提出了一系列反扩散措施，其中首项措施就是拦截。报告认为，“有效的拦截是美国应对大规模杀伤性武器及其运载工具战略的重要组成部分。”美国官员在不同场合都表示，防扩散安全倡议源自该战略报告。
就在美国酝酿通过拦截制止扩散时，朝核危机的再次突显与“小山号”事件加速了防扩散安全倡议的出笼。2002年10月，第二次朝核危机爆发。为防止朝鲜从国外获取发展核武的材料、设备和技术，美国希望通过拦截来阻止朝鲜的核计划，但同时又不想冒正式封锁可能引发战争的风险。同年12月，在美国的授意下，西班牙海军在也门外海拦截了载有“飞毛腿”导弹的朝鲜货船“小山号”。但根据现行国际法规，美、西无权扣押这批货物。在得到也门政府保证这些导弹仅供本国使用并下不为例后，美、西将该船放行。该事件的发生进一步推动了美国决定建立新的多边拦截机制，并寻求使拦截合法化。
（二）美不遗余力推动扩大防扩散安全倡议，使其政策目标、实施手段和联盟方式等都带有明显的布什主义烙印。
美国务院在布什提出防扩散安全倡议后不久就向许多国家提交有关防扩散安全倡议的非文件，寻求各国支持，同时重点做俄罗斯、中国、印度、印尼、马来西亚等国的工作，希望这些国家加入防扩散安全倡议。在美国的推动下，原本对防扩散安全倡议持保留态度的俄罗斯于2004年5月底加入了防扩散安全倡议，美国认为这是其扩展活动取得的一项“重要进展”。
从防扩散安全倡议出台至今，有关国家多次召开会议，重点讨论了防扩散安全倡议的战略必要性、情报共享机制、拦截行动准则、拦截实施方案、法律问题及争取国际社会支持等问题。它们还举行了多次拦截训练演习，内容涉及运用军事、情报、执法等综合手段对被怀疑载有大规模杀伤性武器及相关物项的海上、空中和陆地运载工具进行模拟拦截、登临和检查。博尔顿曾指出，地中海与西太平洋是两个特别易于被用作运输扩散物资的区域。因此，许多演习活动都在这些海域进行。与此同时，有关国家和地区已在不同的港口和海域实施了拦截。在这些拦截中，最引人注意的是美、德、意三国合作实施的一次海上拦截。2003年10月，根据美国提供的情报，德国、意大利在苏伊士运河对一艘驶往利比亚的载有用于生产高浓缩铀的离心机的德国货船进行了拦截。这一行动直接导致举世瞩目的巴基斯坦“原子弹之父”卡迪尔·汗地下核交易网络曝光，并促使利比亚政府宣布自愿放弃大规模杀伤性武器计划并接受国际核查。据此，美及其他参加国认为，防扩散安全倡议在成功瓦解和销毁一些秘密的大规模杀伤性武器计划方面起了决定性作用。美方表示，对违禁武器扩散的拦截行动将不会过多向外界宣传，这既源于拦截行动的保密要求，同时也有助于对地下核交易构成更有力的威慑。
防扩散安全倡议主要目的是防止布什所指称的“邪恶轴心”及恐怖组织获得大规模杀伤性武器。从手段上来看，美国虽未采用类似发动伊拉克战争那样极端的方式，但美国人谈拦截的法理依据却与其同出一辙。美国官员指出，部分国家的扩散活动是对美国安全的威胁，美国进行拦截是实施自卫。这种预防性自卫与美国发动伊拉克战争的借口并无二致，是变相实施“先发制人”战略。
从形式上看，防扩散安全倡议有多国参加，是多边的，但在本质上它却是一种有多边参与的单边主义。美国十分清楚，单凭自身的力量无法阻止大规模杀伤性武器的扩散，因此，它利用各国对大规模杀伤性武器扩散的担心和国际反恐共识，将盟友纠集在一起，实施反扩散战略。防扩散安全倡议采用“志愿者联盟”的形式，各国自愿参加，这既可借助其他参加国的力量来贯彻美国的政策意图，又能使美国有最大的行动自由，减少联合国和其它多边机构的制约。通过集体参与，美国不但可以利用其他国家的情报、执法、军事等能力，更重要的是可以利用集体参与来弥补拦截活动的法理不足并淡化单边主义色彩。防扩散安全倡议集反恐、反扩散、打击“无赖国家”和“先发制人”于一身，标志着美国反扩散战略已进入一个新阶段。通过防扩散安全倡议，美国不仅可以部分实现其反恐、反扩散及打击“无赖国家”的战略目标，而且还可利用防扩散安全倡议控制重要海上通道，扩展美国在世界和地区的军事存在和政治影响。
防扩散安全倡议涉及的法律问题
防扩散安全倡议提出后，其合法性问题引起国际社会的广泛争议。在涉及防扩散安全倡议的法律依据问题上，美国一直含糊其词，说防扩散安全倡议“以国家司法权力和相关的国际法及国际框架为基础”，甚至声称防扩散安全倡议坚持下去自然成为“习惯法”。实际上，目前防扩散安全倡议的主要法律依据是各国的国内法。博尔顿说，“各参加国的司法管辖权将使我们行动灵活，并确保参加国以最有力的管辖权采取个案行动。”　参加国根据其对本国船舶、飞机等及对内水、领空、领海、毗连区等所拥有的管辖权，对载有大规模杀伤性武器的运输工具进行拦截。但是，国内法并不能为防扩散安全倡议参加国提供在任何时间和任何地域对任何交通工具进行拦截的依据，所以某些防扩散安全倡议参加国仍有可能突破其宣布的拦截原则采取行动。美国就一直未排除在公海拦截朝鲜船只的可能性。此外，由于在目标选定上的歧视性及“核生化学武器器相关物项”界定上的模糊性，拦截容易受政治干扰而具有随意性，这正是国际社会十分担心的问题。关于防扩散安全倡议的法理缺陷，美国政界和学界并不完全否认，连国防部鹰派代表人物沃尔福威茨也承认“我们需要弥补法律上的差距。”从国际法角度来看，防扩散安全倡议主要存在以下缺陷。缺乏明确的国际法依据迄今美官方提及的防扩散安全倡议国际法依据主要有以下四点，但都不足以成为拦截合法化的充分理由：
1、联合国宪章第51条关于自卫权的规定。该条款规定：“联合国任何会员国受到武力攻击时，在安理会采取必要办法，以维持国际和平及安全以前，本宪章不得认为禁止行使单独或集体自卫之自然权利。会员国因行使此项自卫权而采取之办法，应立即向安理会报告，此项办法于任何方面不得影响该会按照本宪章随时采取其所认为必要行动之权责，以维持或恢复国际和平及安全。”上述条款严格规定了国家行使自卫权的条件：一是自卫的前提是国家受到他国的武力攻击；二是自卫权的行使是在受到武力攻击之后，安理会采取必要办法之前，如果安理会已经采取或正在采取必要行动，自卫权的行使不得影响安理会的权责；三是会员国应将其采取自卫的办法立即向安理会报告。从这些限定条件来看，美国援引自卫权作为防扩散安全倡议的法律依据是站不住脚的。防扩散安全倡议参加国虽可以牵强地说部分国家的武器扩散对其安全造成威胁，但依此来行使“预防性自卫权”并不符合联合国宪章第51条的规定。防扩散安全倡议将只有在“受到武力攻击时”才能使用自卫权的观念，转为“先发制人”或“预防性”的武力拦截，这有违现代国际法关于确保国际社会和平与稳定的基本精神，带有明显的强权政治色彩，容易导致武力的滥用，在国际关系中制造危险的先例。
2、1992年联合国安理会主席声明及2003年6月八国集团《关于防止大规模杀伤性武器扩散的声明》和《欧盟与美国关于大规模杀伤性武器扩散的联合声明》。1992年联合国安理会主席声明指出，所有大规模杀伤性武器的扩散都是对国际和平与安全的威胁，并强调了联合国成员国防扩散的必要性。主席声明反映了国际社会对扩散的关切，但其本身不具有安理会决议的法律效用。至于八国集团及美欧关于大规模杀伤性武器扩散的有关声明，只是有关国家的立场和政策宣示，对其他国家不具有任何约束力。
3、联合国安理会1540号决议。决议“申明核武器、化学武器和生物武器及其运载工具的扩散对国际和平与安全构成威胁，…吁请所有国家按照本国法律授权和立法，并遵循国际法，采取合作行动，防止非法贩运核生化学武器器及其运载工具和相关材料。” 美国根据上述内容把防扩散安全倡议视作“采取这种合作行动的一个积极途径”。安理会1540号决议主要目的是要求各成员国采取措施，防止非国家行为体获得核生化学武器器及其运载工具。它并没有对以拦截行动反扩散予以明确授权，而且强调遵循国际法来制止扩散，因此它不能作为防扩散安全倡议拦截活动的法律依据。
4、现存的军控条约与机制。现存的有关宣布大规模杀伤性武器违法的主要国际条约，即《不扩散核武器条约》、《禁止化学武器公约》和《禁止生物武器公约》，将核生化学武器器的转让或获取规定为非法，但其仅对缔约国有法律约束力。非缔约国之间的武器贸易并不受其制约。在导弹进出口方面，目前只有导弹技术控制制度这一多边出口控制机制，但它只是由少部分国家自愿参加的出口控制机制，对大多数国家没有约束力。违反现有的部分国际关系准则和国际法1、防扩散安全倡议在目标国选定上，违背了联合国宪章中各国主权平等之原则。防扩散安全倡议采用双重标准将一些国家推定为具有扩散嫌疑而对其运输工具实施拦截，这违背了联合国宪章规定的各国主权平等的原则。国家主权平等原则是国际法上最基本的原则，根据这一原则，各国法律地位平等，每一国均有义务尊重其他国家的人格。防扩散安全倡议在没有明确的普遍标准的情况下将某些国家宣布为“与扩散活动有关联的国家”，并对其运输工具进行拦截，构成了对这些国家的歧视，有可能违反拦截国根据国际协定承担的不歧视义务。
2、防扩散安全倡议违背在国际关系中不使用武力的原则。联合国宪章规定，“各会员国在其国际关系上不得进行武力威胁或使用武力，或以与联合国宗旨不符之任何其他方法，侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立。”安理会1540号决议也强调“全体会员国都必须根据《宪章》，以和平方式解决任何（大规模杀伤性武器扩散）对维持区域和全球稳定构成威胁或破坏作用的问题”。可见，防扩散安全倡议以军事手段对他国怀疑装有大规模杀伤性武器的运输工具进行拦截，明显违背了联合国宪章的精神。
3、防扩散安全倡议拦截与《联合国海洋法公约》的部分条款相矛盾。《联合国海洋法公约》明确规定了领海无害通过、公海航行自由等制度。根据《公约》第17条关于无害通过权的规定：所有国家，无论为沿海国或内陆国，其船舶均享有无害通过领海的权利。这种“通过只要不损害沿海国的和平、良好秩序或安全，就是无害的”。《公约》第19条列举了12种非无害通过的情形，运载大规模杀伤性武器并不在其中。《公约》中明确规定了船舶在公海有自由航行的权利，除非“船只从事海盗行为、奴隶贩卖、未经许可的广播、无国籍、虽悬挂外国旗帜或拒不展示其旗帜，而事实上却与该军舰属同一国籍”，他国军舰才有权登临检查，而运载大规模杀伤性武器并不在限制之内。为了使防扩散安全倡议能为多数国家接受，有关国家在防扩散安全倡议的拦截原则中对拦截活动范围进行了说明，刻意淡化公海拦截，将拦截区域主要集中在参加国的内水、领海和毗连区。但在领海对其他国家船只的拦截，仍可能侵犯他国船只“无害通过”领海的权利，使拦截国违反其在国际条约中所承担的国际法义务。
防扩散安全倡议拦截合法化的企图与措施
1、试图通过防扩散安全倡议的自身活动使对大规模杀伤性武器的拦截成为国际习惯法。防扩散安全倡议的一个重要政策目标，就是要“为作为反扩散战略的拦截活动建立一个法律框架”。博尔顿称，“当我们的（法律）权力存在差距或含糊不清时，我们将视情考虑为这些权力寻求额外的来源。我们不认为只有安理会才可以给予我们所需要的授权。”美国务院负责核查与履约事务助理国务卿鲍拉·德苏特在一次讲话中提到，英国曾在19世纪早期在西非海域拦截运奴船，这一活动在美国等其他国家的帮助下终止了国际奴隶贸易，使禁止奴隶贸易成为国际规范。她希望防扩散安全倡议亦会通过参加国的拦截活动逐渐变成国际习惯。这充分暴露了美国企图通过防扩散安全倡议炮制新的国际习惯法的企图。
2、推动联合国安理会通过新决议，试图使防扩散安全倡议及其拦截行动得到联合国的授权。2003年9月，布什在联大讲话中要求安理会通过新的反扩散决议，将扩散大规模杀伤性武器定为刑事犯罪。此后，美国向安理会提出含有防扩散安全倡议拦截内容的决议草案，经过各国间的斗争与妥协，2004年4月28日安理会通过了第1540号决议。尽管决议中删除了美国提出的决议草案中有关“拦截”的措辞，但美代表在决议通过后的解释性发言中认定防扩散安全倡议就是执行决议的措施。
3、推动修改《制止危及海上航行安全非法行为公约》。2003年10月，美国向国际海事组织提出要求对《制止危及海上航行安全非法行为公约》有关条款进行修改，试图扩大对海上犯罪的管辖权范围，将商用船只在海上运载大规模杀伤性武器及相关物项定为犯罪。
4、与主要船旗国签订双边登临协定，为公海拦截提供方便。今年以来，美先后与利比里亚、巴拿马、马绍尔群岛签订了船只登临协定，这就使美在必要时能够对悬挂上述国家国旗的可疑船只进行登临检查。据悉，美国还向世界其他20多个主要商船注册国提出了签订类似协定的要求。
国际社会对防扩散安全倡议的反应
防扩散安全倡议出台后，曾引起国际社会普遍质疑和担心。舆论认为，尽管防扩散安全倡议的反扩散目标是正确的，但其所采取的手段背离了维持国际和平与安全的宗旨。防扩散安全倡议是布什政府建立单极世界企图的新发展，是美国企图实现霸权控制的工具。美国可能利用防扩散安全倡议，打击竞争对手，巩固其在核、导弹、生物、化学技术领域的优势并控制全球交通线。防扩散安全倡议绕开联合国，在国际海域和空中拦截，违反了现有的国际法，将在国际关系中制造危险的先例。如果各国争相仿效，将破坏海上航行自由并扰乱正常的国际贸易秩序。此外，有分析认为，拦截活动的有效性值得怀疑。拦截行动虽可以阻止一些运送大规模杀伤性武器的大型运输工具，却很难阻挡小量制造大规模杀伤性武器的原材料（如钚）的运输。扩散者还可利用某些运输路线躲避拦截，如欧亚大陆许多国家尚未参加防扩散安全倡议，扩散者可以利用陆路而不是海路进行扩散。欧洲各国的反应世界各国出于对自身利益和对外关系考虑，对防扩散安全倡议采取了不同的态度。欧洲国家是防扩散安全倡议的主要参加者和支持者。2004年6月1日，欧盟委员会通过支持防扩散安全倡议的决议，决议指出，“防扩散安全倡议的基本目标同欧盟应对大规模杀伤性武器扩散战略一致。……欧盟委员会及其成员承诺，在各国及共同体执法权限范围之内、同各国及共同体依据国际法律框架承担的义务一致的情况下，将致力于为防扩散安全倡议做出贡献，并将采取必要措施支持拦截努力。” 北约组织在6月28日发表的伊斯坦布尔峰会公报中强调其“对防扩散安全倡议的宗旨及拦截原则声明的强烈支持”；“呼吁伙伴国和其他国家同我们一起支持并贯彻防扩散安全倡议的目标。” 6月9日，八国集团通过了《八国集团防扩散行动计划》，重申对防扩散安全倡议的坚定承诺和支持。表示“将继续努力建设有效的防扩散安全倡议伙伴关系以拦截大规模杀伤性武器及其运载工具和相关物项的运输，”“阻止那些推动扩散者参与其中，努力扩大并加强国内和国际法对防扩散安全倡议的支持，”“欢迎国际社会更加支持防扩散安全倡议，进一步共同挫败扩散网络，并在适当的情况下协调各项实施措施，包括根据国家立法、执法权限及国际法采取措施，阻止非法金融流通，关闭非法工厂、实验室和经纪人。”计划还鼓励所有国家加强并充实各项国内和国际措施，对地下采购活动做出回应；直接或通过相关国际机制，同那些在改进自身能力以便与国际准则保持一致的方面需要支援的国家进行积极合作。亚太地区的反应在亚太地区，日本是防扩散安全倡议在亚洲地区的积极支持者和推动者，曾派出专家组推动东盟各国支持和参与防扩散安全倡议，并在2004年10月牵头在东京湾外海举行多国拦截演习。在东盟国家中，只有新加坡加入了防扩散安全倡议。俄罗斯虽参加了防扩散安全倡议，但在加入时发表的声明中指出，防扩散安全倡议不应对国家间合法的经济、科技合作制造障碍。韩国出于防止南北关系恶化的考虑，未公开表明立场，亦未参加防扩散安全倡议的任何会议与演习活动。印度官方对防扩散安全倡议尚未明确表态，认为要对防扩散安全倡议的法律及政治外交问题进行进一步研究。马来西亚、印度尼西亚明确拒绝参加防扩散安全倡议，也反对美国提出的以“反恐”为名在马六甲海峡派军舰巡逻的“地区海上安全倡议”。朝鲜是防扩散安全倡议的首要目标国，它认为防扩散安全倡议是美国领导的旨在孤立、挤压朝鲜的封锁战略，多次重申对朝鲜的船只和飞机的拦截将被视为“战争行为”，朝鲜将采取相应行动。
值得注意的是，随着防扩散安全倡议的发展，尽管国际社会对其合法性仍表示怀疑，但批评的声音却在减弱。其主要原因是，一方面防止大规模杀伤性武器扩散是国际社会的普遍共识，虽然国际社会对防扩散安全倡议所采取的手段存在异议，但多数国家仍赞同其目标和原则。出于保持与美等西方发达国家的关系，各国对防扩散安全倡议或表示支持，或缄默，却很少有人对其大张挞伐。另一方面，美国注意调整策略，淡化防扩散安全倡议中容易引起争议的问题。防扩散安全倡议提出之初，美国挟伊战胜利余威，在谈论防扩散安全倡议的目标与手段时野心勃勃，咄咄逼人。但随着美深陷伊拉克泥淖及更多国家参加防扩散安全倡议，它不得不倾听国际社会及其他参加国的意见，制订出尽可能为多数国家接受的拦截原则，并逐渐淡化公海拦截、单独行动、军事手段等措辞。在对待现有的多边防扩散机制上，美国表示无意以防扩散安全倡议取而代之，而是加强和补充。
防扩散安全倡议的发展前景
“防扩散安全倡议是一系列活动，而不是一个正式的以条约为基础的组织。”美认为这一点正是防扩散安全倡议取得成功的根本原因。但由于防扩散安全倡议不是一个组织，没有固定的机构和人员，缺乏稳定的经费支持，这对其长远发展可能形成制约。对是否设立固定的防扩散安全倡议机构问题，美内部有两种截然相反的意见。一种意见支持建立独立的防扩散安全倡议机构，参照导弹技术控制制度的模式，设立一个小型的、非正式的秘书处并定期召开会议。另一种意见坚决反对设立固定的机构，担心这样会使防扩散安全倡议同其他机制一样被繁琐的官僚主义所腐蚀，主张保持防扩散安全倡议灵活性，未来目标是把防扩散安全倡议建成“全球反扩散伙伴关系网络”。后一种意见代表美官方的主流看法，布什成功连任，这一主张在未来几年仍可能占上风。
无论防扩散安全倡议是否向机制化方向发展，其在相当时期内不大可能面临生存危机。主要原因在于：①防扩散安全倡议的扩展与实际拦截初见成效，得到美及其他参加国的肯定，美会继续推动防扩散安全倡议的发展与完善。此外，美十分重视防扩散安全倡议的威慑效用，认为防扩散安全倡议可以阻吓扩散者的扩散活动。博尔顿说：“我们相信防扩散安全倡议在威慑和劝阻方面可以发挥重要作用，让企图扩散者明白，进行冒险的潜在政治和经济代价非常高。”他认为，对扩散者的威慑也是衡量该防扩散安全倡议成功的一个标志，尽管这种威慑效果难以量化。即使防扩散安全倡议实际拦截效果有限，但其客观的威慑作用会始终存在，美不会轻易抛弃这个威慑工具。②反对防扩散安全倡议的声音微弱。从国际上来看，防扩散安全倡议得到欧洲、俄罗斯及日本等主要国家的支持，旗帜鲜明反对防扩散安全倡议者势单力孤，大多数国家持保留和观望态度，这不足以对防扩散安全倡议的继续存在和发展构成挑战。从美国内来看，虽然也存在对防扩散安全倡议的种种批评，但很少有人怀疑其存在的必要性，而更多关注防扩散安全倡议的完善和发展。③对大多数国家来讲，参与防扩散安全倡议行动的代价并不很高，不至于成为政治、经济负担。按目前参与防扩散安全倡议的方式，各国的投入相当有限。由于防扩散安全倡议没有常设的机构和固定的人员，各国不需要为它拿出大量的经费，而且参与方式灵活，各国有很大的灵活性和自主权。防扩散安全倡议虽有其法理缺陷，但在反扩散成为国际社会普遍共识的大气候下，参加国不会背上沉重的政治包袱。
未来发展趋势
按照目前情况，防扩散安全倡议未来发展可能呈以下趋势：
（一）防扩散安全倡议所涉及的法律问题有可能逐渐得到间接解决，至少不会对拦截活动形成强有力制约。防扩散安全倡议的拦截活动虽与现行的部分国际法及原则相悖，但其防扩散宗旨却顺应国际安全形势发展。撇开美利用防扩散安全倡议打击少数敌对国家的企图，防扩散安全倡议不失是对现有国际防扩散机制中薄弱环节的补充。尽管它无法杜绝扩散行为，但对威慑扩散活动可能起一定作用。如果防扩散安全倡议参加国能够进一步完善其行为规则与法律依据，消除一些国家对其疑虑，它有可能吸引更多国家的参加和支持。目前，防扩散安全倡议受到《联合国海洋法公约》部分条款的限制。但有关国家通过与主要船旗国签署了双边登临协议，美可以在公海对悬挂与之签有协议的国家国旗的可疑船只进行拦截。此外，如果国际海事组织在美国推动下对《制止危及海上航行安全非法行为公约》进行修改，美在公海等海域的拦截活动将获得一定“合法性”。安理会第1540号决议虽不是对防扩散安全倡议授权，但却是国际社会反对大规模杀伤性武器扩散活动重要依据。美利用对该决议的解释为防扩散安全倡议拦截活动张目。尽管美从联合国或国际法方面得到明确授权或合法依据有相当困难，但合法性问题逐渐不构成防扩散安全倡议发展的重要障碍。
（二）未来参加或支持防扩散安全倡议的国家虽不会激增，但至少可保持稳定或略有增加。从现在情况看，未来支持或参加防扩散安全倡议的国家还会增加，但不可能激增。这主要有两方面原因，一方面。美有针对性地争取支持，重点做船旗国、转运国、沿海国和地区大国的工作，而对既无足轻重也不会卷入扩散活动的国家没有太大的兴趣。另一方面，部分国家出于自身政治、经济和安全利益考虑，不愿参与防扩散安全倡议，因此，真正加入的国家不会大幅度增加；但在美等国家的大力推动下，可能会有更多国家表示口头支持防扩散安全倡议。一些非参加国可能在某些拦截活动中给予配合。另一些国家则仍继续置身事外，持观望态度。
（三）防扩散安全倡议的任务和目标有可能根据需要而不断调整。防扩散安全倡议是一种灵活的“志愿者联盟”，它可以随时根据需要来增加任务，将来有扩大活动范围的可能。2004年2月布什在美国国防大学发表防扩散演讲中建议扩大防扩散安全倡议活动范围后，将打击各种扩散网络与活动并惩办有关人员作为防扩散安全倡议参加国的一项重要任务。有学者主张将打击贩卖人口、非法移民、毒品走私及军火贸易等都作为防扩散安全倡议的任务。实际上，美确有利用防扩散安全倡议遏制朝鲜走私假币、毒品等活动的意图。在防扩散安全倡议目标国的选定上，美先以朝鲜、伊朗为重点，进而扩大到叙利亚、苏丹、古巴等国。与此同时，防扩散安全倡议针对非国家行为者的一面也会不断加强。
现状
第一批加入该协议的国家计有，美国、英国、澳大利亚、日本、西班牙、法国、意大利、德国、葡萄牙、荷兰、波兰，共11国。第二批加入该协议的国家计有，加拿大、丹麦、挪威、新加坡、土耳其，共5国。加上捷克，目前共17国。
2009年5月26日，韩国政府宣布正式加入“防扩散安全倡议”。朝鲜军方5月27日发表声明，宣布朝鲜将不再受军事停战协定约束，并不能保证美韩舰艇和普通船只在其西部海域的航行安全。