标题：盐法
简介
盐法国家对食盐征税和专卖榷禁的各种制度。我们的祖先很早以前就知道食用盐了，但是国家对盐的生产和销售加以管理，则自春秋始。当时东方的齐国濒临大海，有丰富的盐铁资源。公元前7世纪前期，管仲相齐桓公，“兴盐铁之利”，由国家统一管理食盐的生产和销售，开中国盐法之始。中国盐法，代有变迁，由简而繁，由疏而密，日趋完备。唐玄宗开元以前为食盐征税和专卖制度建立时期，开元以后为食盐专卖制度日益完密的时期。
历程
先秦先秦夏、商、周三代，盐与其他土产一样，大率是在产地征税，或作为土贡上缴国家，听民自由开采运销贩卖，实无专门盐法可言。迄至春秋时期，管仲相齐桓公，兴盐铁之利，国家对食盐的生产、销售和买卖加以管理，开中国盐法之始。其法以官制食盐为辅、民制食盐为主，官收官运官销，寓租税于官府专卖盐价之中，以增加国家收入，齐国由是富强，称霸诸侯。然春秋战国时期，除齐国对食盐实行专卖之外，其他诸侯国仍只对食盐征税，唯税率逐渐加重。史载秦自商鞅变法（见商鞅）后，赋盐之利二十倍于古，盐价昂贵，盐商富累巨万，人食贵盐，小民贫困，至秦亡而未改。汉代汉初开关梁山泽之禁，允许私人经营盐业，国家征税，税入归主管皇室财产的少府，属皇帝宫廷所有。诸侯王国亦得经营盐业以自富，收入不归中央。西汉中期，汉武帝刘彻内修法度，外开边疆，频年用兵，财用不足，于元狩年间（前122～前117）始将盐业归入中央的大司农，纳入国家财政，实行官营。在产区和主要中转地设置隶属大司农的盐官，主管盐的生产、分配及大规模的转运。西汉末年，设置盐官的郡国和县共三十七处，分布于二十七个郡国（见秦汉盐官）。其官营办法为募民制盐、官收官运官销。私自煮盐受钛（套在脚上的铁器）左趾的刑罚，工具和产品没官。盐的销售，或设肆售卖，或通过特许商人分销。盐的官营，增加了国家财政收入，但盐价逐渐昂贵，致有强迫抑配买盐，私人盐贩乘机牟利，导致官盐滞销，盐利所入不敷其费。元封元年（前110），桑弘羊领大司农，乃请置大农部丞数十人分往各县，平均调配，调节盐价，济以平准之法，弊始少革，国用乃赡（见两汉平准）。汉宣帝时，贤良文学曾大力攻击盐铁官营，致有盐铁之议。但事关财政收入，官营仍旧。东汉时，汉光武帝刘秀废除食盐专卖之法，罢私煮之禁，听民制盐，自由贩运。于产盐较多地区设置盐官，征收盐税。其间汉章帝元和元年（公元84年）因财政困难，采纳尚书张林建议，官自煮盐，恢复汉武帝时期的官营办法。汉和帝永和元年（公元88）即行废止。此后，盐官仍主税课，盐业民营，直至汉末。三国时期三国时期，战乱频繁，官府对食盐多行专卖，以敷军国之用。晋承曹魏旧制，实行食盐专卖。东晋改行征税制，南朝宋、齐、梁、陈，沿而不改。北魏继西晋对食盐实行专卖，又仿南朝征税制，屡兴屡废，乃无常制。西魏初行征税制，后改为官营专卖，禁百姓煮盐。北周、东魏、北齐均对食盐实行官营专卖，直至隋初，禁百姓开采盐池盐井。
魏有司盐都尉、司盐监丞，并遣使监督盐官卖盐。魏明帝太和四年（230），还兴京兆、天水、南安盐池，以益军资。蜀有盐府校尉、司盐校尉主管盐政，盐铁之利，岁入甚多，有裨国用。吴设司盐校尉、司盐都尉管理盐政，亦主专卖。
晋承魏制，仍实行食盐专卖。盐务隶于度支尚书，设司盐都尉、司盐监丞管理盐政，规定不得私自煮盐，犯者四岁刑。东晋迁居江左，军国所需，随其土地所出，以为征赋，对食盐实行征税制，历南朝的宋、齐、梁、陈，沿而不改。北魏继西晋对食盐实行专卖，又仿南朝征税制，屡兴屡废，乃无常制。534年，北魏分为东魏和西魏。西魏初行正税制，后改为官营专卖，禁百姓煮盐。北周继西魏之后，继续实行专卖。东魏和北齐则于“沧、瀛、幽、青四州之境，傍海置盐官以煮盐，每岁收钱，军国之资，得以周赡”，对食盐实行官营专卖。隋唐隋唐  隋初盐池盐井皆禁百姓开采，由官府专卖食盐。隋文帝开皇三年（583），开盐池盐井之禁，与百姓共之，废除官卖，并免于征税。至唐开元时期的一百三十年间，很少有征收盐税的记载，为中国食盐无税时期。
唐玄宗开元初年，始议榷盐收税。其后检校海内盐铁之课，征收盐税。但各地盐法并不统一。有设军屯，由士兵生产军用食盐者；有官督私营，按等征课者；有按井纳税者；有免租纳盐者。法令疏阔，只不过使盐法从无税转向有税而已。安史之乱爆发后，唐王朝财政陷入困境。天宝十五年（756），颜真卿于河北榷盐以供军需。唐肃宗乾元元年（758），第五琦为盐铁使，总管全国盐政，初变盐法，“就山、海、井、灶收榷其盐，官置吏出粜，其旧业户并浮人愿为业者，免其杂役，隶盐铁使，盗煮私盐罪有差，”创民制官收官运官卖的食盐专卖制度。盐利收入达四十万缗。政府还在产盐区设“监院”，管理盐务，严禁盐的私制私卖。唐代宗宝应元年（762）刘晏为盐铁使兼转运使，再变盐法，行民制官收商运商销的专卖制度：①在产区设置四个盐场和十个盐监，负责食盐的生产和收购，切断盐商与盐户的关系，保证官府的专卖权。然后现场转卖给盐商，准其自由出售。商人如果以绢代盐，每缗加钱二百。遂获既推销食盐又收军用绢帛之利。②在全国又设十三个巡院，负责推销食盐、缉查私盐，兼管不设盐监地区的产销工作。③在重要地区设置盐仓，常积盐两万石，除卖给商人外，担负平抑盐价的作用，商人不至，则减价出卖。这些措施改善了民众的食盐供应，增加了国家的财政收入。唐代宗大历末年（779）盐利收入达六百万贯，“天下之赋，盐利居半”。唐德宗建中初年（780），刘晏去职，自此以后，盐法混乱。官府不断提高盐价，至有以谷数斗，易盐一斤。官盐既贵，私贩公行。官府乃不断整顿盐政，盐法日密。唐宪宗时开始划定盐商粜盐区域，并严禁私盐。其后犯私盐均受严刑峻法惩处。然非但不能杜绝私盐，反而激起人民的反抗。唐末，王仙芝、黄巢均以贩卖私盐而积蓄力量，进而组织大规模的农民起义，使唐王朝走向崩溃。此外，唐后期因藩镇割据，盐利亦往往被地方势力截留。五代五代盐法逐年严密，成为人民一大祸害。后唐时全面榷盐，划区供应，对盐的生产和经销都作了严格的规定。凡官场卖盐的地区，严禁私煎、私买、私卖，犯者处以严刑。又在乡村创蚕盐钱，于二月将盐赊给乡村人户，五月丝蚕收获时收回盐钱，并严禁乡村人户将食盐倒流城镇。后晋初年，盐禁较为松弛，取消官场卖盐，允许商人贸易，由官府向民户按户等配征食盐钱。其后取消商人卖盐，重行榷禁专卖，而过去按户等征收的食盐钱仍然照征。后汉时更是全面禁止私产、私卖、私买，而由政府专卖，违者一斤一两也要处死，成为中国历史上盐禁最严酷的时期。后周时虽逐步放宽盐禁，但榷禁亦严，并一度在城镇新增随屋盐钱。宋代宋朝建立了更为完备的食盐专卖制度。中央财政机构三司设盐铁使主管盐政，直属三司的京师榷货务主办盐的专卖和盐课收入。地方由朝廷委派高级官员或当地官员兼管盐政。产盐地设监置场，均派官管理盐的生产。北宋徽宗崇宁年间（1102～1106）又在路一级设置提举茶盐司，主管盐的生产和销售。盐的生产，一是官制，二是民制官收。官制食盐皆召募农民，给口粮工钱，按年完成官定课额，全部食盐归官府。民制食盐，专置户籍，称盐户，官给煮盐工具和煎盐本钱，免除科配徭役，只以盐货折纳二税。盐户产量由官府定额，全部按官价收买。超产食盐称为浮盐，略增价钱收买，任何人不得私卖。其食盐销售，宋初是“官鬻通商，随州县所宜”，没有固定的制度。
官卖法就是官运官销，盐利收入主要由地方支配。宋初全国大部分地区的食盐都是实行官运官销法。在东南漕运地区，利用运官粮的返程空船运输官盐，其他地区则派衙前、厢兵和征用民夫运盐。盐到州县后由官府置场或设铺出售。由于官盐价贵质劣，民不肯买，往往强制抑配。售盐办法主要有令民缴纳丁盐钱的按丁配盐法；二月育蚕时按户配盐，六月蚕事完毕随夏税用丝绢折纳的蚕盐法；按财产多少和户等高下强迫购买一定数量食盐的计产配盐法；把一个地方的盐利收入承包给商人，令其先纳钱入官，准其领盐贩卖的买朴法。如此等等，弊病百出，残害人民，引起反抗。加上朝廷扩大通商地区，增加中央盐利收入，官卖法就逐渐被通商法代替。到北宋末年和南宋时期，官卖法只在福建、两广一些地区继续实行。
通商法是官府把官盐卖给商人销售，盐利归中央直接支配。它主要有交引法，盐钞法和盐引法三种。交引法始行于宋太宗雍熙二年（985）。当时为解决沿边军需困难，令商人向边郡输纳粮草，按地理远近折价，发给交引作为凭券到解池和东南取盐贩卖。随后又允许商人在京师榷货务入纳金银钱帛和折中仓入纳粮米，发给交引支盐抵偿。由于商人操纵物价，牟取暴利，亏损国家盐利收入，交引法逐渐被破坏，不能继续执行。宋仁宗庆历八年（1048）范祥为制置解盐使，乃行盐钞法。即按盐场产量定其发钞数量，统一斤重，书印钞面。令商人在边郡折博务缴纳现钱买盐钞，到解池按钞取盐贩卖。并在京师置都盐院储盐，平准盐价，盐贵卖盐，盐贱买盐，还允许商人凭钞提取现金。这样就保证了钞值的稳定，保证了消费者和商人的正当利益。官盐得以畅销，盐利得以增收。宋神宗时，东南地区也实行盐钞法，买解盐发解盐钞，买东南盐发末盐钞。末盐钞由京师榷货务发行。崇宁以后，蔡京执政，盐钞法普遍推行于东南地区。随着官府加紧聚敛，滥发盐钞，钞与盐失去均衡，商人持钞往往不能领盐。蔡京又印刷新钞，令商人贴纳一定数量的现钱，换领新钞。此举加重了商人负担，并使盐钞失去信用。宋徽宗政和三年（1113）蔡京乃创行盐引法，用官袋装盐，限定斤重，封印为记，一袋为一引，编立引目号簿。商人缴纳包括税款在内的盐价领引，凭引核对号簿支盐运销。引分长引短引。长引行销外路，限期一年，短引行销本路，限期一季。到期盐未售完，即行毁引，盐没于官。故引仍是变相的新钞，时盐引又称钞引，只不过在盐钞取盐凭证的基础上增加了官许卖盐执照的性质，并在行销制度方面更为严密而已。盐引法在南宋一直继续实行，唯南宋高宗绍兴二年（1132）赵开在四川创行的盐引法则略有不同。其做法是：井户煮盐不立课额，商人纳钱请引，缴纳引税、过税、住税，向井户直接买盐出售。官置合同场负责验视、秤量、发放，以防私售，并征收井户的土产税。废除官买民盐然后卖给商人的中介环节，直接征收井户和盐商的税钱。
为了保证食盐专卖制度的贯彻执行，官府还规定了各产地食盐的贩卖区域，越界、私卖、私制和伪造盐引，超额夹带食盐者都予严惩。故宋朝盐法较唐朝更为完备和严密，盐利收入更成为国家的一项重要财源。辽金辽朝对食盐实行征税制。在辽五京及长春、辽西、平州置盐使主管盐政。会同初，后晋献燕云十六州，得河间煮盐之利，又置榷盐院于香河县（今河北香河），但其制史无详载。
金初循辽之旧，对食盐实行征税制。贞元二年（1154）始仿宋制行钞引法，设官置库，印造钞引。在北京（今内蒙古宁城县大明城）、西京（今山西大同）等七处设盐铁使司，负责批卖钞引。各盐场则设管勾等官负责监制和收纳盐斤。商人在京于榷货务，在外于附近盐司输纳现款，请买盐钞，即可赴盐场支盐，到划定的行销区域贩卖，卖盐后向地方州县官缴引。钞必须与盐司的钞引簿相符，引必须与州县批缴之数相同。盐载于引，引附于钞。钞以套论，引以斤论。如解盐司以盐一百五十斤为一席，五席为一套，一套为一钞，一席为一引。凡商人买引者皆以引计。元代元初政事简易，未设盐官，只征收盐税。1230年始行榷法，沿金朝旧制设置盐官制盐，仿宋折中之法，募民入粟，或收现钱给盐引支盐。灭宋以后，复采宋制，专用引法。全国盐务政令悉归户部。在主要产盐区置都转运盐使司，非主要产盐区置茶盐转运司或盐课提举司管理地方盐务。并置批验所批验盐引。盐场则设官负责监制、收买盐户食盐和支发盐商食盐。其卖引法为户部主印引，盐司主卖引。盐司按销盐状况确定引额，由户部按额印造，颁发各区盐司收管。卖引用盐司钤印，据行盐区域和规定的引价，随时填写发卖。每引一号，书前后两券，用印钤盖其中，折一为二，以后券给商人，谓之引纸，以前券作底簿，谓之引根。商人持引纸到盐场，盐官检验相符，于引背批写某商于某年某月某日某场支盐出场，即可将盐运到行盐地区售卖。盐场盐袋由官监制，按每引额重四百斤装为二袋，均平斤重，不得短少或超过。并在盐袋上书名编号以防伪冒。凡商人运盐至卖盐地区，必须先行呈报，由运司发给运单，盖印后写明字号、引数、商号和指定销盐县份。沿途关津，依例查验，验引截角。每引一张，运盐一次，盐已卖尽，限五日内赴在所地方官缴引，违限不缴，同私盐罪。其立法比宋更为严密，故引法起源于宋，完毕于元。盐法既密，导致引价日增。元世祖至元十二年（1276），江南盐一引，值中统钞九贯，到元仁宗延祐二年（1315）每引增至一百五十贯，造成官盐既贵，私盐愈多。加之军人违禁贩运，权贵托名买引，加价转售，而使官盐积滞不销。于是官府又扩大官卖食盐区域，强配民食，不分贫富，一律散引收课，衣民卖终岁之粮，不足偿一引之值。元惠宗至正年间（1341～1368）虽罢食盐抑配，然民困已深，祸机已伏，盐贩张士诚、方国珍与其他农民起义军揭竿而起，元朝遂亡。故史家谓元朝亡于盐政之乱。明朝明朝盐法，初承元制，其后略有变动。中央户部只颁给盐引，审核解部课银，稽核奏销，办理考绩。盐务行政分于地方。另设巡盐御史，或由巡河御史、按察史兼中央特派员监督地方盐务。产盐地区设都转运盐使司或盐课提举司，并下设分司，主管盐务。盐场则设盐课司主食盐的监制收买支卖事宜。其盐法除在某些地方按户收取粮、钞的户口配盐法及官吏以盐折俸法外，主要行民制官收商运商销的“开中法”和民制商收商卖的“纲法”。
开中法，又称开中，即召商纳粮、纳马、纳铁、纳帛、纳银等官需之物，而以纳粮为主，易之与盐。凡边地缺粮，由户部出榜召商，赴边纳粮。仍先编制二底簿，分立字号，一发各布政司及都司卫所等收粮机构，一发各盐运司及提举司等盐务机关。俟商人纳粮，即由收粮机关填写纳粮数、应给引数、盐数，并填给仓钞，由商人持其至盐务机关经检验相符，则按数给引，派场依次支盐，按区行销售卖。其检放、截角、缴引及途程等手续均与元朝相同。开中法实行初期，商人并就边地召民垦种，谓之商屯。寓屯于盐，收转运省、边储充和殖边开边之效。史称“有明盐法，莫善于开中”。但永乐以后专于北京等少数地区开中，其余各处相继停止，已失开中实边初旨。明中叶以后，权势豪要纷纷以纳粮、纳银占中盐引，然后贱买贵卖，遂使商人失利又难以按时支盐，从而影响商人纳粮报中，致边地商屯尽废。明英宗正统初，因商人赴各场支盐，多寡悬殊，乃创“兑支”之例，如淮浙盐不敷分配，则准持引赴河东、闽广诸场支取；不愿兑支者听其守支。这种办法仍无法解决商人支盐的矛盾，正统五年（1446）乃将食盐分为“存积”和“常股”两部分。常股价贱，由守支商人依次支盐；存积价贵，边事有急，召商人入中，引到即支。存积与常股盐一般维持三七或二八的比例，后来存积盐的比例稍有上升。存积盐的设置并没有缓解开中法的危机，反而使常股盐壅滞、兑支制度加强，破坏了原定支盐地域界限，并产生出“代支”制度。代支即盐商几年几十年支不到盐，年久物故，允许亲属继承支盐权。于是又产生了有的商人把引目与人的“伙支”，把引目典当与人的“卖支”，委托别人贩卖，坐收盐利。这样，代支的出现就使单一的开中商人分化为专以报中售引为业的边商和以守支贩盐为业的内商。边商成为粮商和引商，内商才是经营盐业的盐商。由于内商之盐不能速得，边商之引不愿贱售，报中无人，存积盐滞销，致边储无着。明孝宗弘治五年（1492）正式实行开中折色，召商纳银，汇解国库，分给各边以济军饷。加上弘治二年（1489）因无盐支给盐商，实收余盐开禁，允许盐商购买灶户正课之外的余盐以补正盐之缺，令灶户每引交银后直接卖盐与商人，更加引起私盐泛滥。而官府对灶户的剥削，造成灶户破产，官课正盐逐年减少，更完全动摇了开中法的基础。
明万历二十七年(1599)海盖兵备道呈海州盐税书
纲法行于明神宗万历四十五年（1617），即为销积引，将商人所领盐引编成纲册，分为十纲，每年一纲行税引，九纲行现引。册上有名者具有世袭包销权利。其后，官不收盐，令盐户将应纳课额，按引缴银，谓之“仓盐折价”。官府卖引，由商人自行赴场收运，政府将食盐收买运销之权悉归商人。从此开中法废纲法兴，确定了盐法中的商买商卖的包销制度。清朝清朝中央户部管理全国盐务，盐政之权分于各省。初差御史巡视，后改归总督、巡抚兼管，终则设置盐院。产盐地区设都转运使司，或以盐法道、盐粮道、驿盐道、茶盐道兼理盐务。盐运使以下分别置官设署掌政令、征课、批引、掣放等盐务。其盐法以继承明末官督商销的纲法行之最久。
官督商销，即召商办课，由专商垄断盐引和引岸（见盐商）。商人向政府缴纳引税后领取盐引，买盐及销售均有地点限制。盐商中收盐者为场商，行盐者为运商。运商中又分引商、运商。引商均子孙世袭，称为“引窝”，垄断盐引购买权，大都脱离流通过程，靠出卖盐引，坐收“窝价”为生。运商活跃于流通领域，垄断盐的运输和销盐地区的引岸权。运商中又有总商和散商之别。散商即个别的盐商，总商即散商的首领。官府把散商隶总商名下，总商负督征盐课和查禁私盐之责，并将散商花名引数送盐政衙门备案，然后按所领引数行盐纳课。官督商销使专业盐商垄断了盐的收买、运输和销售，得以任意剥削食盐的生产者和消费者。随着官府财政的需要，不断增引加课，雍正时又开“报效”之例，每遇军兴、庆典、营建，皆令盐商捐资。国家为奖励盐商，初则准其加价，继则准其加耗。加之官吏勒索成风，私盐盛行，盐法紊乱，商民皆受其害。于是从雍正时起，在一些地区陆续对盐法进行改革。或废引截商，官运官销，或将盐课摊入地丁，就场征税，听民运销。道光十一年（1831），遂在主要产盐区行票盐法。
清两浙盐运道发给盐商江岫云的执照
票盐法，即取消盐引私引商，设督销局，招贩行票，在局纳课，领票买盐，直赴运岸行销。票盐法废除了引商、运商对食盐的垄断，具有降低盐价、打开销路及增加盐税等作用。咸丰以后，百货抽匣亦及盐务，谓之“盐厘”，盐课收入，恃盐厘为大宗。厘金征收方法有包办和散收。包办即由会馆或同业公所向匣金局承纳包额，商民可免匣金局留难殊求；散收即各厘金局直接向货主个别征收。同治三年（1864）整顿两淮票法，聚多数散商为少数整商。五年，李鸿章在淮南行循环票法，盐商只要能照章完纳盐匣，即可享受循环运盐之权，不准新商加入。从此，票商专利同于引商。光绪年间，因赔款、练兵、要政、海防、兴办铁路等名目而增收盐匣，数逾正课。自此盐价日贵，私盐日甚，引岸多废。省亦各自为政，或官运，或民运民销，或官运商销，制度不一，但仍以官督商销为主。盐商专利之弊，与清朝相始终。
1913年，在中央的财政部设盐务署和稽核总所分管盐政和税收。盐务署的下属机构有产盐地区的盐运使司，并有盐场设场知事，掌盐务行政、产制贮藏、仓坨盐警、盐督捆运、征收场课；销盐地区的榷运局主管收盐发盐。稽核总所的下属机构有产盐地区的稽核分所，销盐地区的稽征处、收税总局，主管收税放盐。时值袁世凯与英、法、德、俄、日五国银行团签订了善后借款合同，以盐税为担保。按照合同规定，盐务稽征总所及其所属机构必须聘请外籍人员分掌盐务；征收的盐款不得存入银行团之外的银行，非经外籍任职人员签字不能提取，致使中国的盐政主权落入外人手中。1917年以后，善后借款本息改由关税支付，1928年国民政府始将盐税存款改存中国银行，收回盐政主权。1932年和1935年政府曾对盐务机关进行改组，扩大盐务稽核总所职权。1937年再次改组盐务机关，盐务稽核总所改为盐务总局，直隶财政部，综理全国盐务，于产盐地区设盐务局、销盐地区设盐务办事处。撤销原盐务署，财政部设盐政司，专司指导与审核事宜。民国民国初年，军阀割据，省自为政，盐法紊乱较晚清为甚。其后逐渐建立盐法制度，规定非政府许可不得开采。政府于盐场适宜地点建立仓坨储盐，盐场所制之盐必须全部存于指定的仓坨，由政府检查质量，秤发出纳，就场以百担为单位征税。商人买盐须先向代理国库银行纳税，领取完税凭证后再至仓坨买盐。仓坨出售之盐，由场长召集全体制盐人代表，按等议价公布。盐商在产区缴纳之场税及中央附加税称正税，销区缴纳之岸税及中央附加税称销税。政府还建立盐警缉查私盐。其运销制度，在稽核总所成立初期，虽曾在一些地区取消票权，开放自由贸易，但难于在全国推行，不少地区仍然实行专商包运包销的引岸制。盐税税率，据30年代统计，约占盐价的四分之三。抗日战争爆发后，政府加强了对食盐的官运官收，以增加收入。内战爆发后，民国政府更是不断增加盐税，以挽救其财政崩溃。
辛亥革命后，1913年，在中央的财政部设盐务署和稽核总所分管盐政和税收。盐务署的下属机构有产盐地区的盐运使司，并有盐场设场知事，掌盐务行政、产制贮藏、仓坨盐警、盐督捆运、征收场课；销盐地区的榷运局主管收盐发盐。稽核总所的下属机构有产盐地区的稽核分所，销盐地区的稽征处、收税总局，主管收税放盐。袁世凯与英、法、德、俄、日五国银行团签订善后借款合同，以盐税为担保，致使中国的盐政主权落入外人手中。1928年国民政府始将盐税存款改存中国银行，收回盐政主权。1932年和1935年政府曾对盐务机关进行改组，扩大盐务稽核总所职权。1937年把盐务稽核总所改为盐务总局，隶属财政部，综理全国盐务，于产盐地区设盐务局、销盐地区设盐务办事处。撤销原盐务署，财政部设盐政司，专司指导与审核事宜。民国初年，军阀割据，省自为政，盐法紊乱较晚清为甚。其后逐渐建立盐法制度，规定非政府许可不得开采。政府还建立盐警缉查私盐。其运销制度，在稽核总所成立初期，虽曾在一些地区取消票权，开放自由贸易，但难于在全国推行，不少地区仍然实行专商包运包销的引岸制。 抗日战争爆发后，政府加强了对食盐的官运官收，以增加收入。内战爆发后，民国政府更是不断增加盐税，以挽救其财政崩溃。
立法
汉代汉武帝元狩五年（公元前118年）规定：“募民煮盐，官与牢盆，敢私煮盐者，钛左趾，没入其器物”。意思是说，政府组织百姓煮盐，费用自己筹备，官府只提供生产场地和煮盐的器具牢盆（铁锅），按煮盐牢盆定出产量，然后由政府负责收购、运输和销售，如果有不经官府允许并提供器具者，属于私盐，刑律上采取截断左趾，行政上没收煮盐器具。晋代晋代规定：“凡民不得私煮盐，犯者四岁刑”。意思是煮私盐人户，已有一次性刑法改判4年徒刑。唐代唐代食盐专营以第五琦主持推行的盐专卖为始，根据时期不同，治罪私盐方法也有不同的法律，其中最初是贩私盐达一石（10斗）以上者判死刑；后改由流放、死罪，一斗以上权罪并没收其运输车辆及牲畜，对举报一斗以上者奖励一千钱，卖盐人的邻居及市场说和者，根据不同情节给予坐监的惩罚，而刮硝土（硝盐）一斗者，比照净盐一并处罚，对所在州县失察的官盐，视为庇护惩罚。宣宗以后，私盐贩子持有箭器械者，逮捕后全部按死罚论处，卖私盐五石，买私盐二石、煮盐户偷卖二石的，一律判处死刑。五代五代时期，盐法已比较细化，其中，后唐长兴四年所定盐法，已包括越界销售、刮碱煮盐、百姓贩私官员失职、亲朋奴婢包庇在内的人员一经发现，全部治罪，治罪方法权罚、徒役、判死刑等等，并配以没收治盐、运输工具。五代盐法之严，盐禁之酷，为中国历史上所罕见，但五代盐法又为后世所沿袭，有“后世盐法各依宋旧，宋之盐法源于五代”之说。民国自汉唐以后盐法越来越繁杂苛刻，法网日密，刑用入章，沿及明清，复将盐事禁例，纂入律条，著为定制。到了民国，因时制法，经书益备。如民国三年十二月二十二日发布的《私盐治罪法》，同年十二月二十九日发布的《缉私条例》，民国十八年六月十二日公布的《海关缉私充赏办法》，同年八月十四日公布的《私盐充公充赏暨处置办法》、《私盐轻微案件处罚章程》，民国二十年三月二十日拟定的《私盐罪法修正草案》和五月三十日公布的《盐法》，民国三十一年五月二十六公布的《盐专卖暂行条例》、十月五日财政部令公布《盐专卖暂行条例施行细则》等等。中华人民共和国中华人民共和国成立后，对食盐专营与古代食盐专营的本质区别在于，古代是为了从盐中牟取暴利，多则达国家财政总收入的一半以上。而当代食盐专营，完全是为了人民群众身体健康。为了保证食盐加碘落到实处，国家至今每年仍无偿投入巨资用于碘原料生产。而盐税收入，在国家财政收入中所占的比率则微不足道，微乎其微。
中华人民共和国成立前后一个时期，许多地方是国营盐业公司、供销合作社与私营盐商并存。自50年代初期，我国政府对个体资本经济实行改造后，食盐都有政府国企商业按计划经济手段进行管理，市场上没有私盐，对食盐管理立不立法也就无所谓。改革开放以后，由计划经济转向市场经济，食盐市场也出现相对复杂局面，根据国际消除碘缺乏病形势要求，中国政府开始重视食盐加碘防治地方病工作。
1979年12月21日，国务院批转《食盐加碘防治地方性甲状腺肿暂行办法》。该办法共六章十六条，明确了食盐加碘是“为控制或消灭地方性甲状腺肿（简称地甲病）和地方性克汀病，确保病区人民和后代身体健康，促进社会主义现代化建设，特制订本办法。”
1990年3月1日，经全国人民代表大会讨论通过《盐业管理条例》。该条例分“总则”，“资源开发”，“盐场（厂、矿）保护”，“生产管理”，“远销管理”，“法律责任”，“附则”共七章三十二条。
1994年10月1日，国务院批转《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》。该条例分“总则”，“碘盐的加工、运输和储存”，“碘盐的供应”，“监督和管理”，“罚则”，“附则”共六章三十三条。同时声明，1979年12月21日国务院批转的《食盐加碘防治地方性甲状腺肿暂行办法》同时废止。
1996年5月27日，国务院第197号令发布《食盐专营办法》。该办法分“总则”，“食盐生产”，“食盐销售”，“食盐的储存和运输”，“罚则”，“附则”共六章二十条。
2002年7月8日最高人民检察院第九届检察委员会第112次公文通过《最高人民检察院关于办理非法经营食盐刑事案件具体应用法律若干问题的解释》共五条，明确了对非法经营食盐的量刑标准。（如第二条规定： 非法经营食盐，具有下列情形之一的，应当依法追究刑事责任： （一）非法经营食盐数量在二十吨以上的；（二）曾因非法经营食盐行为受过二次以上行政处罚又非法经营食盐，数量在十吨以上的。）
从此，食盐加碘专营工作进入了一个新阶段、新高度。
通过20余年来食盐专营加碘来看，目前全国食盐加碘供应覆盖面在98%以上，对防治我国地方性疾病确实起到了良好效果，得到了联合国有关组织的充分肯定。
变迁
立法目的的变化立法目的的变化：从盐法边计相辅而行到弃边政而专事财政搜刮
明代的盐政立法基本上是承袭宋元旧制，但也有自己的独到之处，那就是在明弘治以前，盐法和边计紧紧相连，盐政立法的目的就在于保证国家对盐业的控制，通过输粮、输米或纳粮米及其他军用物资领取盐引到盐场支盐经销的方式，来解决边疆驻军的吃、穿、用，从而巩固边防。这种盐政边政相结合的政策就是明代创立的“开中制度”。
开中始于洪武三年（1370年）六月，由山西行省针对军屯和税粮不足供给边地驻军需要时提出的：“大同粮储，自陵县（今山东陵县）远至太和岭（在今山西马邑），路远费烦，请令商人于大同仓入米一石，太原仓入米一石三斗，给淮盐一小引。商人鬻毕，即以原给引目赴所在官司缴之。如此则转运省费而边储充。”〔2〕同年九月，又召募商人往洛阳、开封、怀庆（沁阳）、西安、凤翔和临汾等地输粮而与之盐。如输粮至洛阳一石五斗、开封及陈桥仓二石五斗、西安一石三斗者，并给淮浙盐一引；输米西安、凤翔二府二石，河南、平阳、怀庆三府二石五斗，蒲、解、陕三州三石者，并给解盐一引。〔3〕洪武四年二月，又定淮浙山东中盐例：“商人输米临濠、开封、陈桥、襄阳、安陆、荆州、归州、大同、太原、孟津、北平、河南府、陈州、北通州诸仓，计道里远近，自五石至一石有差。先后增减，则例不一”。〔4 〕洪武四年五月双从中书省言，募商于延安、庆阳、平凉、宁夏临洮。巩昌纳米七斗、兰县四斗、灵州六斗并于灵州给盐一引。巩昌、临洮、兰县纳米一石五斗、漳县一石八斗、西和二石并于漳倒、西和给盐一引。〔5〕
从上可以看出，开中始于山西，继行于陕西、甘肃地边地，都是为北方和西北的边防服务的，纳粮济边是其目的。后开中又推行于内地的一些军事重镇。永乐即位，因燕都粮乏，曾专门集中在北京诸卫开中，“每引米淮浙三斗，河东二斗，四川一斗五升，听大小官员军民人等皆中，不拘次支给”，〔6〕“惟云南金齿卫、楚雄府、四川盐井卫、 陕西甘州卫，开中如故，余悉罢之。”〔7〕几年之后， “京卫粮米充羡”，“而大军征安南多费，甘肃军粮不敷，百姓疲转运，迨安南新附，饷益难继”，于是命令诸卫所复召商中盐如故，“他边亦以次渐及奂。”〔8〕以后，除北方和西北诸边外，云南、贵州、广东、海南、福建、四川等许多地方，也都召商纳粮开中，如“洪武十年十月，召商纳米于海南各仓，每引琼州二石，儋州一石八斗，万州一石五斗。”〔9〕
开中有经常性和临时性之分。经常性的开中主要是弥补边疆地区军屯之不足，而临时性的开中则依据战事的有无来进行。从上述情形可以看出，东至辽蓟、西至甘肃的所谓“九边”之地，以及福建、广东、海南、云南、贵州等地，均为明代辽阔疆域的边防。这些地方路途遥远，道路奇岖，运送军用物资，不仅需要征用大量的运夫，而且要花费不少的路费盘缠，对于政府而言，实在不想背上这个沉重的包袱。于是，明代统治者就将这个包袱转嫁给盐商，通过开中制度这种形式，将盐政与边政有机地结合起来。
明代的开中制度确实有其值得注意的特点。“商人自募民塞下，得粟以输边……兵卒就地受粟，无私籴之扰……不烦转运，如坐得刍粮，以佐军兴，又国家所称为大便者”，〔10〕这段文字就点明了“盐政修而边政与之修的特点，而且”贾人子以积粟为利，各自设堡伍，募众督耕……屯田之兴，于斯为盛“，促进了商屯的发展，商屯的发展，又有利于巩固边防：”坻京露积，士饱马腾，无枵腹之忧也……胡马不窥于长城，无蹂躏之扰也“〔11〕。总之，实行开中纳粮制度，”商利而民亦利，国足而边亦足，称美善矣〔12〕“。从开中的地点主要在边防及内地军事重镇以及纳粮纳米粟等军事物资换取盐引的情形看，开中制度显而易见是为边政服务的，而事实也证明，这种旨在结合盐政与边政的作法在成化、弘治以前是相当成功的。
然而，开中制的成功也伴随着破坏。到成化、弘治时，开中制度在权贵势要及各色人等奏讨占窝、垄断开中、多支夹带、贩卖私盐的破坏下，基本上实行不下去了。而且政府亦推行户口食盐制，在相当程度上占去了中盐商人的销售市场和所能取得的货源，更加促使这一制度的难以为继。开中制度面临：召籴、报中、输纳、守支、取赢、市易等六难，”有此六难，正引盐课壅矣，而司计者因设余盐以佐之。余盐利厚，商固乐从，然不以开边而以解部，虽岁入巨万，无益军需，“〔13〕”不以开边而以解部“就反映出明政府改变盐法的导向。正课壅积，直接影响到明政府的财政收入，因为”国家财赋所称盐法居半者，盖岁计所入，止四百万，半属民赋，其半则取给于盐策“〔14〕。而明代从宪宗成化以后，”内府供用日繁“，〔15〕”光禄岁供增数十倍，诸方织作，务为新巧，斋醮日费数万，太仓所储不足饷战士，而内府取入，动四五十万。宗藩贵戚之求土田，夺盐利者亦数千万计“。〔16〕盐税锐减而开支增多，因而国库日渐枯竭。到弘治二年（公元1489年），全国已陷入”民日贫，财日匮“的窘困局面。为解决财政赤字，明政府就打盐课的主意，起用叶淇，实行盐法变革，一改盐政边政相结合的政策，而以食盐专卖为搜括财政的手段，从而使明代盐法发生了一次大的变化。
以食盐专卖为财政搜刮的手段，在叶淇变法前是通过提高盐粮交换比例加重纳米数量来实现的，而在叶淇变法后是通过提高引价来实现的。叶淇变法的内容实即将本色（粮食）中盐变为纳折色（银两），这样明政府就可以通过提高引价来增加财政收入。开中纳米之初，每小引纳米一斗二升五合（粟二斗五升），值银一钱二分五厘，变法后每引纳银三四钱，以价值而论，即视国初米值增加一倍半至两倍多。当时的银价昂贵，米价又视国初大贱，如按一石粟值银二钱或一石米合银四钱计（一引纳米一斗二升五合合银五分），每引实收银三四钱，可合米七斗五升至一石，两相比较可增收米五倍至七倍。”粟贵征粟，粟贱征银“，明政府不再着眼于巩固边防开发边疆，而是致力于充实国库，增加帑银。这种政策上的变化，是明代盐法变迁的一大轨迹。盐业专卖的变化盐业专卖的变化：由官方卖到商专卖
食盐官专卖制在明代万历袁世振疏理两淮盐政以前，一直是政府控制盐业、搜括盐赋的手段。经过袁世振的变革，结束了中国封建社会的盐业官专卖制，建立起盐业商专卖的制度，成为中国盐法史上的一件大事。
明代盐业官专卖表现在对盐业的生产、销售的严格控制、管理上。早在明太祖时，就设置了两淮都转运盐使司、两浙都转运盐司、长芦河东二都转运盐使司及广东海北盐课提举司、山东福建都转运盐使司及灵州盐课提举司、四川茶盐都转运司、云南盐课提举司等。明成祖永乐五年九月又在交耻设盐课提举司，后因交耻丢失乃罢。都转运盐使司下管分司、批验所、盐场。都转运盐使司的长官为都转运使，盐课提举司的长官为提举。都转运盐使司、提举司为省级盐业经济的总领，其上司户部为中央领导机构，而盐课司、盐仓、批验所是盐业经济的基层单位，它直接控制和监督着灶户的生产和盐课的征收。这样，明代主要产盐场地都相应地设置了盐业管理机构，管理该地区盐业的产、供、销，这正是明代盐业官专卖的具体表现。
为了保证食盐官专卖制的实行，明政府对灶户有一套严格控制和监督的管理制度。如洪武初期，“沿海灶丁，以附近有丁产者充之，免其杂徭，给以草荡”。〔17〕灶户来源大部分是从各州县的民户中佥派的，如长芦运司，“明初创立盐法，设司于仓州，置场于近海，编户于州县。〔18〕河东运司，”明初于蒲、解等州县编审盐户八千五百八十五户“〔19〕。一旦沦为灶户，便要世代充任，不可随便脱籍。为了保证灶户的数目不致减少，政府对灶户定期清查佥补，如”山东旧例每十年编审，两分司官遍历各场，督率官攒佥报户丁，以三等九则办课。“〔20〕不仅如此，政府发给灶户的生产资料各有定数，规定灶丁的盐课各有定额。”国初立法，聚团公煎，丁荡有额，锅盘有数，盐斤有限。又置有稽煎、稽买、稽卖等簿挈“。〔21〕可见灶盐从生产到买卖，都要经过官府的严格检查并记录在案。灶户在完成盐课后所煎剩余盐，政府也可以低价支付的方式收为国有，如正统二年规定：”两淮、两浙贫难盐丁，除原额盐课照旧，其有余盐不许私卖，俱收贮本场……每一小引官给米麦二斗，“〔22〕这就是为了把全部的盐货产品纳入官盐运销的轨道，如有灶户胆敢私卖余盐则当严惩：”各场灶丁除正额盐外，将余盐夹带出场及货卖者，绞“，而且还牵连其他人，”百夫长知情容纵通同货卖者同罪，两邻知而不首者杖一百充军“〔23〕。
为行官盐，明政府颁布一系列法令，严禁私盐的存在。洪武初年所定的《盐引条例》就规定：”守御官吏巡获私盐犯人，绞；有军器者斩，盐货车船头匹没官。常人捉获者，赏银一十两，仍追究是何场分所卖，依律处断。凡起运官盐每引四百斤带耗盐一十斤为二袋，客盐每引二百斤为一袋，经过批验所依数挚制，经过官司俱辨验盐引，如无批验挚制印记者，笞五十，押回盘验。如果民权豪势要乘坐无引私盐船只，不代盘验者，发烟瘅充军。有官者依上断罪罢职。凡偷取官运盐货或将沙土插和抵换者，计赃比常盗加一等。如系客商盐货以常盗论。客商将买到官盐插和沙土货卖者，杖八十。又客商兴贩不许盐引相离，违者同私盐追断。卖毕五日内不缴退引者，杖六十。将旧引影射盐货，同私盐论。伪造引者，斩。诸人买食私盐减贩私人罪一等，因而贩卖者绞“，〔24〕可见法律对私盐禁止之严。
至仁宗洪熙五年，又”申夹带私盐禁“：”凡往来内官内使官军人等夹带，皆许应捕官军盘拿。“〔25〕九年令各处运司课司，十年令各处总兵镇守及沿海捕盗锦衣卫官、监察御史、浙江等布政司、直隶府州县、各巡按监察御史及按察司官，俱设法缉捕私盐。景帝景泰二年八月，户部请申定盐禁。从户部所奏之内容来看，至景泰时，灶丁私卖食盐、官私舟车夹带私盐、盐司官吏批验监掣官受贿徇私舞弊、盐商多支带现象以及起运官盐及商旅卖盐时夹带等仍然存在，所以户部再请申禁。
与禁私盐的同时，明政府还对权贵势要及商人中盐有严格规定。洪武二十七年，禁公侯伯及文武四品以上官令家人奴仆行商中盐，侵夺民利。宪宗成化二十二年，又令各边开中引领盐粮草，俱不许势要及内外官员家求讨占窝，领价上纳，令巡按御史纠举。孝宗弘治十三年，又令各王府不许奏讨食盐，还不许织造官奏讨引盐，越境货卖。权贵势要往往利用手中权利，中盐行商，与民争利，如不加禁止，往往会阻挠盐法施行。从明代的盐法来看，开中制的破坏正是由于权贵势要不顾禁令参与其中而导致的。对于商人，明政府通过规定不许他们多中食盐，怕他们操纵盐业市场。如英宗正统九年，禁商人中盐过三千引，宪宗成化四年，禁报中客商引数不许过多，并转卖及包揽，以防止客商多支、卖支以及以假引卖与商人、冒顶真引、以旧引赁人影射私盐等情况的发生。
对于盐的销售，明代盐法亦有规定。”洪武二十九年二月丙申，仍定行盐地方，梧州盐于田州、龙州、柳州、南宁、浔州、庆远、思恩、太平鬻卖；广西盐于长沙、宝庆、衡水、永州、全州、道州、桂林鬻卖“。〔26〕淮盐行直隶之应天、宁国、太平、扬州、凤阳、庐州、安庆、池州、淮安九府及其他地方。其他盐场的销售区域亦有明确的划分。如要变动，得经中央机构的批准，如”弘治九年冬十月丙戌，命以广盐越境鬻于衡、永二府地方“〔27〕，一般情况下是严禁越场卖盐的。如成化三年定越境贩盐罪：”凡越境夹带兴贩官私盐，至二千斤以上者，军民舍俱充军，其经过官司及里邻俱照例问罪。若马快粮船夹带者，一体究治〔28〕“。明政府通过开中制度将盐的生产与销售联系起来，而商人中盐则有一套极为严格的手续，如洪武二十八年：”至是定则例，编置勘合用底薄，发各布政司及都司卫所。商纳粮毕，书所纳粮及应支盐数赍赴各转运提举司，照数支盐。转运诸司亦以底薄比照勘合相符，则如数给与，鬻盐有定，所，刊诸铜版。〔29〕商人经营盐业没取得这种资格是不行的。
以上所述各项法律及规定，均为明政府确保盐业官府专卖的措施。尽管这些法规措施不断遭到破坏，并且有的已名存实亡，但这些法规对于开中制的推行和维系无疑起了积极作用。如果没有这些法规，开中制度是不会延续到明代末期的。
但是，“盖法虽严而用法自有权也”，明政府一系列旨在保证盐业官专卖制的规定，却被余盐这个漏洞撕碎了。由于政府对灶户的待遇一再降低，从而使得灶户甘冒违法而将余盐私卖给商人。这样，余盐就成为私盐之来源。私盐盛行，挤占了正盐的销售市场，使正盐滞销；同时也使盐场的产量受到影响，开中领到盐引的商人，久候难以支到场盐，造成正引的壅积。为了缓解这一矛盾，成化以后就有“余盐买补”的规定，准许守支各商自己出钱向本场灶户收买余盐，以抵偿未支过盐的正引，或补完正支之不足。开放余盐之禁，允许买补，本意是为了给守支的正盐商人一些好处，提高中盐的积极性。但权贵奸商的买窝卖窝、并包夹带、增重掺私使得余盐之利十之八九落入其手，堵塞了明政府解决余盐的途径。私盐盛行，正引难支难销，从而使得明朝的盐政自正德未至万历中后期出现三次盐引的大壅积。〔30〕第一次淮盐大壅，用小盐之法疏之。第二次大壅，庞尚鹏仿小盐之法而有变通疏通之，这两次疏理，有一些作用，但都没有跳出官专卖制的窠臼，而且两次所用之法对第三次疏理已不奏效。而原户部郎中、两淮盐法疏理道袁世振的第三次疏壅之法即纲法却发生了根本性的变化：由食盐官专卖制向商专卖制的新形式的转变。
关于袁世振疏理两淮盐政的思想及方法，可参见《明代袁世振盐政思想论略》一文《黄冈师专学报》1995.4），本文不再赘述。需要加以讨论的是，何为纲法？为会么纲法的确立意味着商专卖制的确立？
袁世振的纲法，以“正行现引，附销积引”为原则。具体方法是：就是把过去作为运司掣盐批数的单（两淮岁掣十二单，每单包括若干引）改为“纲”。纲是根据盐院“红字簿”，“挨资顺序，刊定一册，分为十纲。每纲扣定纳过余银者整二十万引。以‘圣德超千古凰凤扇九围’十字编为册号。每年以一纲行旧引，九纲行新引。行旧引者止于收旧引本息，而不令有新引拖累之苦。行新引者，止于速新引超掣，而更不贻旧引套搭之害。两不相涉，各得其利。”〔31〕纲法一立，就开了专商垄断、永占引窝之例。纲法之纲字由纲册而来，列入纲册的名单是“挨顺积压（盐引）年月序次，刊为一册”，“以已纳余银已买边引者为先，其纳余银未买边引者次之”，〔32〕然后“换年顺序大字宽行，明白开列……一商不得越次，一引不得紊序”，“淮南自为一册，淮北自为一册”〔33〕。“此十字纲册自今刊定以后，即留与众商，永永百年，据为窝本”、“每年照册上旧数，派到新引。其册上无名者又谁得钻入而与之争鹜哉”〔34〕。也就是说，以后只有纲册上有名的人，才得依照册上窝数（所买旧引数）来买新引，才得享有在指定地区（引界）行盐的权利，未据有窝本者即被排斥在圈外。官府把食盐的专卖权委托与某些特定的、得世代相传的商人。从此盐商不再是如过去那样流动可变、得由官府任意招派了。纲法之立，使得灶户折银、官不收盐之制确立起来。不过灶户折银、官不收盐有一个过程。袁世振变法之前，两淮之盐不仅额外余盐例由商人收买，而且有一部分额内正盐随着盐课按引缴银，而不再收纳入仓了，由商人收买。变法之时，无论是新引还是积引，都有很大部分的盐额，官已不收储而由商人自己向灶户去买。熹宗天启元年，只有当年现引尚有一半额盐由官收储给商人，官不收盐，商自买盐的比例再见扩大。天启五年前，把淮盐中尚存的三十五余引正色盐也索性一并改征银两，官收之法可能就在这时完全废除。纲法推行的十余年间，一步步地完成了官盐商收的全过程。
纲法作为食盐专卖制度中的一种新的形式，具有划时期的意义。以后清代主要盐区的盐制就是因袭了晚明的这种商专卖制。官府不付本钱，不收商品，只利用封建特权，作为在法理上的“卖盐的主人”，宣布商品专卖，坐得一笔净利。而“专商永久占据引窝，则是明代久已有之的势豪买窝占利状况的继续存在和恶性发展的结果。只是过去的占中卖窝为清议所不容，主张禁革、查办的言论时或有之；实行纲法后，占窝合法化，纲商把所占之引据为‘窝根”，传之子孙，无所忌惮。说穿了，商专卖实质上就是封建政府利用封建特权同一小撮特许商人实行官商分利的商品垄断政策。它和过去相比，就是把给与特殊商人一时性的特许专卖权，变为给与永久性的“世袭专卖权”，〔35〕这种评论是很恰当的。食盐获取方式的变化食盐获取方式的变化：由盐法规定的粮盐物物交换到银（币）物交换
这种由物物交换到银物交换的变化，同时政府盐政立法的指导思想以及叶淇盐法改革相联系的。
着眼于边政盐政结合的开中制度，在叶淇变法之前，商人通过输粮纳米以及其他军用物资来换取盐引，然后持盐引来支盐销售，所以这一阶段食盐的买卖方式是物物交换。明代中后期财政吃紧时，为了攫取更多的收入，改变了边政盐结合的方略，而凭借手中的权力，利用食盐的专卖权大肆搜刮，因而转而采用商人以银来买盐销售的方法，从而使得食盐的买卖方式发生了变化。
开中之初以盐易粮，后来也通过开中以盐交换其他物资。如景泰元年正月壬寅，“先是命召商于密云、隆庆仓中纳淮盐者，每引米八斗、豆五斗或草四十束；于古北口中纳者，每引米七斗、豆三斗或草三十五束。至是，以价高遂损之，其于密云、隆庆仓中纳者，米、豆俱减一斗，草减十束；古北口中纳者，米减五升，豆减一斗，草减十束”〔36〕，以草、豆中盐。正统三年（1438年）起因宁夏边军缺马，几次召商纳马中盐（上等马一匹百引至一百二十引；中等马一匹八十至一百引），景泰和成化时亦许军民纳马中盐；成化九年（1473）以河东盐五十万引换山西阳城所产之铁五百斤，给陕西都司所属卫所支用；正统九年又纳布中盐，山东每引折纳棉布一匹运赴登州，备辽东支用，另外宣德时还有为官府运茶而支给盐引的。盐引成了与多种实物相联系的兑换券。不过，开中法就其经常的内容来说，还是着重于以盐易粮，其它的交换都是局部的、一时性的权宜措施。
这种物物交换的方式尽管是为边政服务的，并且粮入引出，引入盐出，不以货币为计价的尺度，而直接规定了粮盐之间的实物交换比率，可以避免通过货币作价时的商人虚估（高抬粮价）之弊，但它毕竟是经济交往中的一个较低层次，就其交换的多次转手而言还是比较麻烦的，商人为得盐引输粮物于边，而后转折回来，到盐场支盐，其间路途手遥远，坎坷荆棘，风餐露宿，备尝艰苦。如“中两淮盐，要输粟检粮到甘肃、延绥、宁夏、宣府、大同、辽东、固原、山西、神池等地。中两浙盐，要输边至甘肃、延绥、宁夏、固原、山西神池诸堡”，〔37〕其中艰难困苦可想而知。不仅如此，商人中盐时运费全由商人自己支付，就等于政府从中加了一层剥削。明人常常赞誉开中法：“国初召商中盐，量纳粮料实边，不烦转运而食自足，谓之飞换”，〔38〕只知“不烦转运”，却只字不言其运费出自商人。宣德九年二月，行在户部员外郎罗通奏：“今运粮赴开平，每军运米一石，又当以骑士护送，计人马资费率以二石七斗至一石，……若商人一人纳米五百石，可当五百军所运，且行粮二百石”，〔39〕就非常明确具体地说明了商人往边塞输粮，其运费高达引价几倍的情况。这几倍的资金投入，限制了商人的经营规模的扩大，限制了盐业的发展。
余盐变为私盐进而私贩成风，一直是明政府最感头痛而又最为棘手的焦点问题。私盐盛行而法禁无所施，使正当商人多不愿开中官盐。“人得私贩，官盐沮坏，客商少中，无以济边用之急”。〔40〕为改变此种局面，明政府采用“余盐买补”的方法，于弘治二年（公元1489年）规定：“凡商无盐支给，听其买勤灶之盐，是为余盐之始。”〔41〕此后，在全国各盐区先后实行了余盐开禁，余盐成为私盐合法化。但在商品生产发展的冲击下，此种方法仍然不能挽救开中纳案制度。因为余盐增多，官盐更加淤塞，客商中盐者愈少，开中制度赖以存在的基础根本动摇了，必须改弦更张，开中折色制就在此种历史条件下登台亮相。
开中折色制就是将开中纳米粟变为以银解部，它始于成化十年（公元1474年）：“巡抚右都御史刘敷疏请两淮水乡灶课折银，每引纳银三钱五分”。〔42〕成化十九年两浙盐课也许折银，规定“每正盐一引，浙西场银七钱，浙东场银五钱。然未尝著为令也。”〔43〕直到弘治二年（1489年）灶课折银的办法推而广之，令两浙司所属场“三十里外者全准折银”、“其折银则例，每一大引，浙西六钱，浙东四钱”。〔44〕与此同时，户部尚书李敏在大同开始实行纳粮折钯，他认为“山东、河南转饷至者，道远耗费，乃合计岁支外，悉令输银”〔45〕，“并请畿辅、山西、陕西州县岁输粮各边者，每粮一石征银一两，以十九输边，依时值折军饷”，〔46〕因此从李敏始，“北方二税皆折银”。〔47〕弘治四年叶淇为户部尚书，就着手他的“开中折色”的改革。第二年明政府正式命令各地“召商纳银运司，类解太仓，分给各边，”〔48〕规定每引输银三四钱不等。至此“开中折色”制正式确立，也标志着盐业买卖中的银（币）物交换制的形成，这是明代盐法变迁的第三个轨迹。
正如李珂所言“叶淇变法改变了盐商资本的运动形式与周转速度。开中纳银以后，商人资本运动形式从银——粮——盐——银改变为银——盐——银，免去了购粮转输，长途跋涉对盐商的困累，从时空上大大缩小了盐商活动范围，加快了资本周转速度，
也使商人节省了长途转输的运费，可以从中抽出一小部分加到引价上去，而且政府也增加了引价收入。开中纳银是封建政府针对盐商报中不前、盐货堆积不售所采取的补救措施，它适应了明中后期社会商品经济的发展，〔49〕为明后期盐业中的资本主义萌芽提供了条件，为清代的官盐商收商销即商专卖制的盐业制度奠下了基础。