标题：部门利益论
学说发展
关于“利益”，古典自由主义思想家们关注更多的是个体利益，强调自由对实现个体幸福的重要性。英国古典自由主义思想先驱约瀚·洛克早在17世纪末就提出，每个人都应有权自行决定自己的利益、追求自己的幸福。亚当·斯密1776年在其《国富论》中系统阐述了自由放任对于实现个人与他人利益的必要性。功利主义代表人物边沁在19世纪分析“社会利益”一词时认为，社会利益是组成社会的各个成员利益之总和，最大多数人的最大幸福是判断是非的标准。在自由主义思想家们看来，自由是利益的前提。表现在经济方面，尽管他们没有明确提出“公共利益”的概念，但其思想内在地包含着市场自由竞争会增进个体利益从而整体利益的认识，反对政府干预经济。
政府干预市场的缘由在于市场失灵的出现。面对垄断、公共物品、外部性、普遍服务等市场自身难以克服的公共利益问题，自由放任思想遭到质疑，政府干预思想浮出水面。该思想的理论假设是，政府作为公共利益的代表，是公正的和仁慈的，政府干预行为是有效的和无成本的，政府通过理性的干预行为，能够对市场失灵进行纠偏，保证公共利益的提升。正如亨廷顿所言，构建政府规制的能力，即是创造公共利益的能力，用于强化政府规制的制度，在现代社会都被称为可以增进公共利益。 在实践方面，19世纪末，美国人民党主义将汉密尔顿的实用主义与杰弗逊的自由主义融合起来，宣扬政府规制是为公共利益服务的有力手段，创立了州际商务委员会，对铁路等垄断行业进行规制。
但随着实践的发展，公共利益论遭遇到理论和实证两方面的挑战。理论方面，公共利益论缺乏对公众促使规制发生的机制的具体描述，没有阐述潜在的净社会福利收益是如何促使立法者通过规制立法，以及规制者如何采取适当行为的问题，从而使该理论仅仅成为一种假设，而不能提供可检验的预测。实证方面，不但政府规制的产业存在于不少非市场失灵领域，而且规制目的也似乎并非在于保证公共利益的实现，甚至出现了行业通过游说要求对其进行规制以提高行业利益的情况。在此情形下，公共利益论的合理性受到怀疑，而认为规制者被受规制行业“俘获”、从而规制是为受规制行业利益服务的“俘获理论”被提出来。但正如公共利益论缺乏对规制发生机制的解释，俘获理论同样缺乏对行业俘获规制者的机制的解释，从而也仅仅是一种假设，在实证方面存在许多俘获理论所无法说明的规制行为。
1971年，施蒂格勒通过分析政治生活的基本过程，首先对行业影响规制决策的机制进行了探讨。其中心论点是，规制是产业自己争取来的，而且其设计和实施都主要是为了使该产业获得更大利益。施蒂格勒在分析中，明确提出规制者作为政治代理人具有经济人特征，并通过分析获得规制的立法过程的成本，揭示了行业影响规制决策的机制。在此基础上，佩尔茨曼进一步将施蒂格勒的分析模型化。在模型中，佩尔茨曼假设规制者作为经济人的效用是选票最大化，这种效用受行业利润与规制价格影响。规制者的效用无差异曲线水平与受规制行业的利润成正比，而与消费者得到的价格成反比，从而得出具有竞争性或垄断性的这两个行业容易受到规制，并且规制价格介于竞争价格与垄断价格之间的结论。
施蒂格勒的分析与佩尔茨曼模型又称为规制的经济理论，与俘获理论一起构成部门利益论的分析框架。俘获理论与经济理论的区别在于，前者只提出了关于部门利益的一个现象性的理论假说，并没有进行严格意义上的理论构建。而后者通过假设各行为主体特性，运用均衡分析与边际分析方法，推导出对立利益集团影响规制决策进而决定规制变量的过程，形成较完整的理论结构。二者的相通点在于，俘获理论通过行业俘获规制机构假说的提出，成为部门利益论的思想来源；而经济理论则通过对俘获思想的数理化，构建了部门利益论的分析框架，揭示了部门利益的实现机制。就应用范围而言，规制的经济理论更具有一般化的理论特征，其分析对象既包括垄断产业等产业部门，也包括消费者团体等其他利益集团。
1970年代兴起的公共选择理论，为部门利益论增加了新的分析工具。公共选择理论运用经济学方法分析政治科学问题，在研究主体上避免了经济市场上的经济人与政治市场上的公共利益代表两类人性假设的冲突，在研究内容上注重对政治的实际运行过程进行考察，进一步揭示了在民主制度下，由于选择制度本身的逻辑以及选民“理性的无知”，导致最终决策难以体现公共利益最优化的原理。
部门利益论与中国垄断行业
理论的形成及其发展与实证证据的支持密不可分。就方法论而言，某种理论之所以被建立或被推翻，是由于实证分析提供了某些可证实或可证伪的证据。作为部门利益论思想源泉的俘获理论，其理论假设形成也来自于对政府规制实践与部门利益之间关系的长期考察。而在部门利益论正式形成之后，对实践的考察又进一步提供了理论的某些证据。然而，对该理论进行实证分析的国别，却基本上局限于西方发达资本主义国家。尽管近期有关研究分析了东欧转轨国家的政府俘获问题，但其国家代表性及行业代表性仍存在一定局限。国内则鲜有关于部门利益论的理论研究，相关分析集中于对中国部门利益问题的法学思考，缺乏经济学实证研究。
之所以试图通过对中国垄断行业进行实证研究来考察部门利益论，缘于以下两方面认识。一是中国经济转轨具有典型的渐进式转轨特征，其体制环境及经济运行特征突出地表现在市场经济体制不健全，政府对市场过度替代等方面。这些特征决定了中国的部门利益既与西方典型国家相去甚远，也与其他转轨国家不相一致。对中国转轨时期的部门利益问题进行实证考察，有助于拓展理论检验的样本空间，增大理论解释范围。二是中国垄断行业的经济特征、形成历史及部门利益实现机制具有独特性。从经济特征看，当前中国的垄断主要表现为一种政企合一型行政垄断；从形成历史看，垄断行业脱胎于传统计划经济体制，至今仍保留着浓重的计划经济色彩，并与转轨时期市场体制不健全的现实形成互为因果、相互加强的关系；从部门利益实现机制看，基于中国垄断行业的差异性经济特征及政治约束条件，该机制与施蒂格勒等西方学者的考察存在差异，其俘获情况也具有独特性。对此进行考察，能够进行不同制度历史条件及不同行业经济特征情况下部门利益实现机制的对比分析，提供某些可证实或可证伪的证据，进一步支持或修正某些理论结论。
分析中国垄断行业部门利益问题的逻辑起点首先是要证实部门利益的存在。我们可以通过对中国垄断行业职工工资、垄断产品价格、垄断行业效率与全国平均水平进行比较, 并通过对中国垄断行业法律问题进行分析，来证实部门利益的存在。
表1  中国部分垄断行业职工工资与全国平均水平的比较(2005年)
行业
职工平均工资（元）
全国平均工资（元）
超出全国平均水平（元）
职工人数
（万人）
超出平均水平的工资总额（亿元）
电力、煤气及水的生产与供应
25073
18364
6709
293.7
197.0
铁路运输业
24327
5963
166.6
99.3
航空运输业
49610
31246
21.0
65.6
邮政业
22321
3957
45.4
18.0
电信和其他信息传输服务业
36941
18577
89.6
166.4
金融业
32236

13872
295.0
409.2
合计




955.5

数据来源:《中国统计年鉴》(2006)第135、136、162、163页。
表1对中国部分垄断行业职工工资与全国平均工资水平进行了比较。以表中所列六个垄断行业为例，2005年，其职工平均工资超出全国平均水平的幅度，最高的航空运输业达到170%，最低的邮政业也达到20%以上。六个垄断行业职工工资超出平均水平的工资总额合计竟达955.5亿元。
当然，影响职工工资水平的因素也是多方面的。明瑟（Mincer，1974）在解释收入差异时，认为教育和工作年限是最重要的因素，明瑟收益率也成为教育经济学领域中研究个人收益率的最重要指标。但岳昌君（2003）对国家统计局城调队有关中国15大类行业的27363个有效样本观测数进行回归分析后发现，在控制住受教育年限和工作年限两个重要变量后，行业平均收益最高的行业为电力煤气及水的生产和供应业，最低的行业是制造业，两者行业收益之比为1.45：1。电力煤气及水的生产和供应业是最大的“垄断行业”，但是其高等教育比重仅为25.9%，在15个行业中排第9位。“垄断行业”的垄断收益极为显著，比明瑟个人教育收益率的影响更大。多受6年教育的收益竟然不如换个行业就业的收益大。
垄断行业职工的高工资来自于垄断租金。按照微观经济理论，租金是指经济收益超过经济成本的部分。在竞争市场中，租金为零。而在垄断市场中，由于存在垄断价格，可以产生正的垄断租金(即塔洛克四边形)。在中国, 垄断行业的垄断租金不但包括由于垄断价格而导致的消费者福利转移，而且包括垄断部门巧立名目非法收取的各项费用。过勇,胡鞍钢（2003）对20世纪90年代下半期中国主要垄断行业由于垄断价格而导致的的垄断租金数额进行了估算（见表2）。非法收取的各项费用方面，1998-1999年，仅电力和电信两个行业就达到49.1亿元。
表2  1995-1998/9中国主要垄断行业的垄断租金
及占GDP的比例

垄断租金（亿元）
占GDP的比例(%)
电力行业
交通运输业
民 航
邮电通讯业
合 计
900-12000
700-900
75-100
215-325
1300-2020
0.5-0.75
1.0-1.2
0.1-0.13
0.29-0.43
1.7-2.7

由上所述，垄断价格是形成垄断租金的主要因素。表3对《中国统计年鉴》(1991-2006)可以查到的垄断产品价格--水电燃料的居民消费价格指数与全国水平进行了比较。从表中可以看出，1990—2005年的16年中，除去1994、1995两年之外，其余14年水电燃料的居民消费价格指数都远高于全国居民消费价格指数水平，垄断价格呈现“全国小涨我大涨，全国不涨我也涨”的总体发展态势。
表3  水电燃料的居民消费价格指数与全国水平比较
年份
水电燃料的居民消费价格指数
全国居民消费价格指数
2005
108.6
101.8
2004
107.5
103.9
2003
105.7
101.2
2002
102.9
99.2
2001
102.5
100.7
2000
107.4
100.4
1999
102.3
98.6
1998
102.6
99.2
1997
112.2
102.8
1996
114.2
108.3
1995
111.2
117.1
1994
121.9
124.1
1993
116.6
114.7
1992
108.3
106.4
1991
109.6
103.4
1990
105.2
103.1

数据来源：《中国统计年鉴》(1991-2006)。 
然而，与垄断行业职工工资、垄断产品价格远高于全国平均水平这一状况形成鲜明对比的是，中国垄断行业效率却低于全国平均水平。表4显示了电力热力、燃气、水的生产和供应这三个行业资产贡献率与全国平均水平的对比情况。从表中可以看出，1999—2005年的七年间，对于工业企业主要经济指标的资产贡献率，上述三个垄断行业均低于全国平均水平。表5和表6是有关中国铁路效率的一些指标。表5显示，在1985-1998年间，以货运周转量为代表的单位运输成本上升超过零售物价指数的百分比为370.39%，表明铁路企业生产效率十分低下，致使生产成本一路攀升。表6显示，1990年代中期后的若干年，铁路运输业亏损严重，进一步反映了铁路企业生产的低效率。铁路行业的情况是一个缩影。实际上，中国整个垄断行业，在服务价格大幅上涨的同时，总体经济效益却不容乐观。以2004年国有及规模以上非国有工业企业亏损情况为例，全国企业单位数为219463个，亏损企业数为40048个，亏损面为18.2%；而电力热力、燃气、水的生产和供应这三个行业的企业单位数为7769个，亏损企业数为3015个，亏损面为38.8%。补贴方面，1999年，全国公用系统内煤气供应补贴9.8元，液化石油气供应补贴为3.01亿元。
对于垄断行业价格高、效率低这种现象，经济学家也早有研究。哈伯格1954年分析了垄断企业制定垄断价格，从而导致哈伯格三角形福利损失的问题。莱本斯坦1966年的研究进一步认为，垄断企业在缺乏竞争压力的情况下会产生内部非效率问题，从而使生产成本上升，进而导致由消费者福利转移而来的生产者福利四边形面积的减少。塔洛克1967年的研究认为，由于寻租和护租所造成的庞大成本，塔洛克四边形的租金最终将会耗散。上述认识与中国垄断行业的现象基本上是吻合的。
表4  部分国有及国有控股垄断行业资产贡献率
与全国平均水平的对比  
单位：%
年份
全国
电力、热力的生产和供应业
燃气的生产和供应业
水的生产和供应业
2005
11.87
7.46
2.68
1.14
2004
12.13
7.53
3.15
1.62
2003
10.09
7.14
2.82
1.57
2002
8.71
7.04
1.58
1.76
2001
8.17
7.23
1.56
2.13
2000
8.43
6.90
0.84
2.36
1999
6.77
6.45
0.26
3.60

数据来源：《中国统计年鉴》(1997-2006)。
表5  近年来中国铁路运输成本与零售物价指数
变动的对比
年份
以货运周转量为代表的单位运输成本（万元/亿吨公里）
以1985年为基期的单位成本变动指数（%）
以1985年为基期的全社会零售物价指数（%）
成本上升超过零售物价指数的百分比（%）
1998
690.21
503.03
132.64
370.39
1997
620.22
452.02
141.33
310.69
1996
543.13
395.84
139.97
255.87
1995
497.75
362.77
138.89
223.88
1990
239.30
174.21
134.44
39.77
1985
137.21
100
100


表6  近年来中国铁路运输业经济效益指标
单位：亿元
年份
1985
1990
1995
1997
1998
运输总收入
213.9
411.1
623.1
842.1
922.1
运输总成本
111.5
253.9
640.6
812.3
848.4
营业外收支净额
10.0
24.1
33.4
43.8
50.4
应纳税

21.6
32.3
27.4
30.1
实现利润
64.0
113.1
-64.1
-26.1
0.3

法律方面，中国垄断行业的突出特征表现为“部门立法”。尽管各项规制法律的起草工作是由国务院法制办负责，但实际起草任务多半是由相应的行业主管部门承担。由于对规制法律的修改往往只能在初稿的基础上进行，“给你一块木头，不可能削成一根铁棒”，因而最终的法律条文会在很大程度上体现行业主管部门的利益诉求，形成“谁管谁起草，管谁谁起草，谁起草谁受益”的结局。这种情况显然既不利于制定合理、公正的规制法律，也不利于在适宜打破垄断的领域实现有效竞争的效果。此外，“部门立法”的程序之合法化和所立法律之合法性也存在问题。
“部门立法”的一个结果是，所立法律中维护部门利益的条文过多，而有利于突破部门利益的条文则严重不足。如在《电力法》、《铁路法》等部门法中，过多强调维护国有资产的保值增值，而忽视对消费者权益的保护和对资源优化配置及有效竞争市场形成的促进。这方面的另一个典型事例是近年来在《电信法》制定中对设立独立电信监管机构的立法。尽管国务院发展研究中心、全国律师协会等研究机构和社会团体都建议将“设立一个国家电信监管委员会”写入《电信法》，但这一符合现实发展需要的建议在落实中受到很大障碍，前途至今不明，这显然与在位规制者的利益冲突有关。
理论修正
上述实证研究，显示了中国垄断行业低效率与高价格、高福利相互矛盾而又并存的现象，表明中国垄断行业存在“权力部门化、部门利益化、利益法规化”的事实，比较符合部门利益论关于“政府规制主要是为了使部门获得更大利益”的理论观点。但是，正如缪勒所言，同一个模型极不可能在同等程度上很好地对不同情况进行解释，以西方典型国家为研究对象而提出的部门利益论，也不太可能很好地解释转轨国家，尤其是渐进式转轨典型国家中国的情况。中国垄断行业的部门利益问题所具有的独特征，为我们修正、完善部门利益论提供了难得的素材。
一是关于规制者效用函数变量的修正。部门利益论假设，规制者的效用是选票与竞选基金这两个变量的函数，显然，这一假设是以西方典型国家的特殊政治经济体制为前提的。但由于中国垄断行业具有政企合一型行政垄断特征及政府官员任命体制，因而垄断行业的规制者所关心的重点相应地包括行业利益及上级部门的看法。而上级部门的考核重点，现实中主要包括政治正确、国企保值增值、行业就业等方面内容。这就使中国垄断行业的俘获现象与俘获理论所描述的西方典型国家出现较大差异。西方的俘获主要表现为被规制企业通过为规制机构的官员提供竞选基金，使其提供有利于企业的规制行为。但中国规制机构提供有利于垄断行业的规制行为，很大程度上则是出于维护国有垄断企业利益的目的，这种维护往往是规制机构的一种主动行为，而规制机构直接从垄断企业得到一定利益的考虑实际上并非首要因素。甚至如有的学者所言，在非选举人事制度及政企同盟的体制下，一些政府部门会利用“政治正确”的话语包装并动用政治资源来争取部门利益。相反，作为与部门利益对立一方的消费者团体，在这种力量对比极不平衡的条件下，实际上并没有多少话语权。这从近年来铁路、城市公用事业等垄断行业的涨价争论结果中就可窥得一斑。这样，行业利益及上级部门的看法就成为中国垄断行业规制者效用函数的主要变量。
二是关于规制者作为经济人假设的修正。部门利益论将规制者作为经济人的假设，本质上是沿用了新古典经济学的分析方法，将规制者的效用仅仅作为两个外在变量选票与竞选基金的函数。但实际上，规制者的效用除去外在变量，也受内在变量的决定，从而会使规制者的效用函数因规制者不同而异。林毅夫在解释政府维持无效率制度时认为，统治者的的偏好和有界理性、意识形态刚性、官僚政治、利益集团冲突和社会科学知识的局限性是其主要原因。借鉴这种认识我们不难分析，中国自然垄断行业规制者的效用，绝非仅仅是外在变量所决定的一个利益函数值，其自身的偏好、意识形态、社会科学知识等都是其效用函数的内在决定因素。并且如莱特关于政府间关系的评论那样，“严格讲来……根本就不存在政府间关系，而只有在不同政府部门中官员之间的关系。”规制者对垄断行业的规制行为，实际上也受两者间个人关系的影响，这其实也是规制者效用函数的重要内在决定因素。在实践中我们不难观察到，不同的规制者或者不同的受规制对象，其规制行为往往出现较大差异，这就显示了规制者内在变量对其效用函数从而规制行为的决定作用。
三是对部门利益实现机制的修正。部门利益论认为政府规制主要是由行业提出和推动的，并按照选举政治的竞争逻辑推导出规制决策的均衡结果，其中，对规制者的假设是单一的，并没有进行规制立法者与规制执行者的区分。有的研究从西方典型国家立法与行政相分离的事实出发，对部门利益论的单一规制者假设提出质疑，进而对由立法到执行的部门利益实现机制提出质疑。相对而言，在这一方面，中国垄断行业“部门立法、部门执行”的一体化特征，倒比较符合单一规制者的假设。但与西方由行业“单向”提出和推动政府规制不同，中国垄断行业的政府规制是由垄断行业和规制者“双向”提出和推动的，这是前面所谓的规制者主动采取有利于垄断行业利益的行为的自然推论。
经济理论的适用性是受其约束条件严格限制的。因此,尽管中国垄断行业的确存在部门利益的事实，但其性质、实现机制均具有特殊性，并非以西方典型国家的特征为约束条件而提出的部门利益论所能完全解释的。上述分析，试图在证实中国部门利益存在性的基础上，基于中国特殊约束条件的视角，对部门利益论作必要的修正和完善。