标题：代议制民主
简介
代议制民主思想的一些基本要素是在中世纪漫长的历史过程中逐渐孕育形成的。本文从政治权力的来源、归属和行使等方面分析代议制民主思想的原初内涵及其在中世纪的起源与成长发育过程。代议制民主的特点：选举代表参与
信息时代民主的新趋向
综述当代西方社会民主的基本框架形成于17~18世纪，它是工业社会的产物。工业社会的
组织结构、生活方式、技术手段以及相应的思想观念，模塑了近代代议制民主的特征。
前一章所讲的大众传播，主要是工业社会的伴生物，是工业社会的一部分。当大众传播
对民主政治生活的影响达到极致时，它也开始让位给更新的传播方式。有人称其为“小
众传播”。学者们认为，自50~60年代开始，西方社会已经进入信息社会，近年来，有
人甚至声称“后信息社会”已经到来。无论采用什么称呼，有一个事实是大家公认的：
那就是以计算机为代表的新的科学技术，已经使社会面貌发生了深刻的变革。与此相适
应，工业时代建立的政治民主也出现了一些新的发展趋向。
半直接民主或参与制民主
所谓“半直接民主”是代议制民主（间接民主）与直接民主的结合。代议制民主
（representative democracy）是公民选举代表掌握国家决策权力，公民的民主权利主要
体现在选举代表的权利上。直接民主（direct democracy）是公民们亲自掌握国家权力，
作出决策，而不通过代表的中介。半直接民主是近几十年流行的一个新概念，它指西方
社会民主发展的一个新的趋向，即公共决策一部分由公民选举代表制定，一部分由公民
自己直接制定。参与制民主（participatory democracy）与直接民主两个概念基本上是
重合的，在许多场合可以通用。就其本意来说，参与制民主就是直接民主。但人们习惯
上将代议民主制下公民各种形式的直接参与都视为参与制民主。直接民主具有法定的程
序和效力，是一种制度，而参与制民主更多地强调公民参与活动，它可以是一种制度，
但同时还是一种舆论环境和文化氛围。
直接民主与间接民主民主概念起初指公民直接行使权力的政治形式，可以说，所谓民主最初指的就是直接
民主。在民主发源地的古希腊和罗马城邦中实行的都是直接民主。在希腊，城邦是公民
的自治团体。城邦规模狭小，公民是城邦居民中的一个狭隘的特权集团。公民通过亲自
参加公民大会（ecclesia）和陪审法庭等机构掌握国家（城邦）最高权力。亚里士多德给公
民下的定义是“凡得参加司法事务和治权机构的人们”。〖ZW（〗亚里士多德：《政
治学》，商务印书馆，1981年，第111页。〖ZW）〗意即有权参加公民大会和陪审法
庭的人。在雅典民主最盛时，不仅立法和司法权由公民直接行使，即使行政权也不是掌
握在职业官吏手中，而是由公民按亚里士多德所说的“轮番为治”原则执掌。在伯里克
利时代的雅典，除少数例外（将军、财务官），公职人员都由抽签选举，有的按日轮值。
罗马虽然不是典型的直接民主，元老院和高级官员掌握着巨大的权力，人民大会远没有
希腊城邦公民大会那般压倒优势的权力。但罗马的人民大会（Comitia）不是代表机构，
而是公民直接行使权力的机构。人民大会采用两级投票制，即公民们先在库里亚、百人
队或特里布斯（部落）内投票，然后再按上述各团体投票。但是与代议制民主不同，公民
们不是把权力委托给代表，而是亲自到罗马城特定集会地点直接行使权力。当罗马国家
的规模已经扩展到十分庞大时，罗马人仍采用这种民主形式。古人的想象力似乎无法超
越这种“亲自到场”的行使权力的方式。
从历史的观点看，近代普遍流行的代议制民主（间接民主）是民主的变种。〖ZW（〗
当代拥护直接民主的学者要求一种更“充分的民主”或“纯粹的民主”，如B.比特汉姆
（B.Beedham）就把代议制民主称为“半成品”。（《经济学家》，1996年12月2日。）〖Z
W）〗古代的直接民主随城邦的解体而消逝，民主在中世纪末期再生时便采取了代议制
形式。近代民主思想家虽然承认国家权力属于人民，但他们几乎众口一词，认为人民不
适合直接掌握国家权力。他们认同中世纪成长起来的代议制民主，由人民选举出代表掌
握国家权力。公民的民主权利体现在他们选举代表的权利上。
代议制民主方案的出现，使近代思想家解决了一个困扰民主制度拥护者的一个难题，
即在理论上必须承认人人平等，但在实践上，只能由少数精英掌握国家权力。实行代议
制民主的另一个绝对的理由在于，近代民族国家地域广大人口众多，经济发展和社会交
往水平以及交通通讯等技术手段的限制，使直接民主在实际操作上是不可能的。所以，
在那个时代的政治思想家中，只有具有激进和浪漫色彩的理想主义者卢梭坚持直接民主
的方案。他认为，人民的主权是不能代表的。在抨击英国的代议制时他曾指出：“英国
人自以为是自由的，他们是大错特错了。他们只有在选举国会议员期间，才是自由的。
议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零了。”〖ZW（〗卢梭：《社会契约
论》，商务印书馆，1982年，第125页。〖ZW）〗卢梭是瑞士人，当时瑞士是欧洲唯
一还实行直接民主的国家。当他绘制民主蓝图时，头脑中自然会涌现家乡政治生活的情
景。不过卢梭也明白，他的民主理想只适用于小国，在大国里是无法实现的。
在创建代议制民主的那些政治家的心目中，实行代议制民主的另一个理由是防止所谓
“暴民”政治。近代民主在理论上是全民的民主、平民的民主，而不是古代的特定身份
集团的民主或中世纪的贵族民主。但在实践上，必须在平民大众与国家最高权力间建立
一个隔离缓冲带。美国宪法选择“共和”政体而不是“民主”政体，按宪法制定者的解
释，就是要与暴民政治划清界限。在西方政治传统里，对所谓“暴民”政治的恐惧不次
于对个人专制的厌恶。史籍所载古代城邦民主制衰落时期平民的表现，古代学者几乎众
口一词的对平民政治的厌恶，都是西方政治文化遗产的一部分，为近代政治家们所继
承。代议机构被视为遏制“暴民”无理性行为的“马勒”。
古代城邦解体后，直接民主的政治形式曾星星点点闪烁于西方历史的长河中。早期日
尔曼部落和中世纪阿尔卑斯山区的居民曾享受过直接民主的生活。英格兰和威尔士的地
方自治区可以选择是召开区大会（直接民主）还是选举区议事会（代议民主）。北美新英格
兰乡镇政权一直由每个公民都可参加的乡镇大会（town meeting）掌握。瑞士自12~13世
纪起若干州（canton）由人民的集会统治，其中5个存在至今。这里的公民们像古代雅
典人一样，在特定日期到州府的广场上面对面地讨论和决定州的重大事务。一位西方学
者说：“他们——的确，也只有他们——与雅典的民主制度是相似的。”〖ZW
（〗Mogens Herman Hansen,The Athenian Democracy in the Age of Democracy
：Structure,Principles and Ideology,Translated by
J.A.Crook,Blackwell,1991,p.2.〖ZW）〗
上述特例对历史的影响是微不足道的。从总体上看，在主权国家层面上的直接民主已
经消失了二千多年。近代以来几百年间是代议制民主的一统天下。卢梭所设想的由一群
质朴的农民围坐在大树下讨论自治问题的民主蓝图已经没有人认真对待。只是从60年代
起，一些激进的学者又重新发现了卢梭的观点。于是重新出现了对农村公社或嬉皮士公
社直接民主的兴趣。但卢梭的信徒们也不得不承认，现代国家，即使是公司和学生团体
也太大，无法由全体成员的大会来统治。于是他们将直接民主的理想大大打了折扣，要
求代表尽可能地服从全民会议，如使他们随时可由选民召回等。即使作为直接民主典范
的新英格兰的镇民大会近些年也已经呈衰落趋势。由于镇的人口增加，大批居民迁往郊
区，使原来那种“人人到场”的会议在许多镇已难以为继。一些镇已经改行镇民代表会
议制、镇长会议制和镇经理制等。〖ZW（〗参阅谭君久：《当代各国政治体制·美
国》，兰州大学出版社，1998年，第324~327页。〖ZW）〗
公民创议、全民公决和罢免民选公职人员在代议制民主的时代，有三种直接民主的形式在西方国家与代议制民主并行：即公民
投票（Referendum）、公民创议（Initiative）和罢免（Recall）民选公职人员。它们是代议
民主的一种补充和修正。近几十年来，这几种形式的直接民主得到长足的发展。一位学
者在80年代末写道：“今天美国选民喜欢和尊重代议民主的价值，但也渴望在立法中更
多地听到他们自己的声音。他们明白代议民主和直接民主的缺陷，但是权衡之后，他们
宁愿将两者混合起来。他们期望一种可感知的和充分的（sensible and sound）民主。”
〖ZW（〗Thomas E. Cronin,Direct Democracy,The Politics of
Initiative,Referendum,and Recall,Harvard University Press,1989.p.2.〖Z
W）〗
公民投票是公民对已经提出的议案或现行法律进行投票表决。公民创议可视为公民投
票的一种特殊形式，它由公民提出议案，如果签名支持该议案的公民达到法定数量，政
府就需要对该议案进行全民投票。这两种形式都使公民分享了立法机关的权力。公民投
票属于一种意在纠正立法机关“作为过错”的手段，公民创议是纠正其“不作为过错”
的手段。它们不是对代议民主原则的否定和取而代之，而是对它的必要补充。通常，当
代议政府出现危机不能有效地运作时，在涉及的问题关系重大影响面广时，或在重大问
题上对立党派意见分歧严重而力量相当时，政府（民选代表）便诉诸于公民投票，由被视
为权力源泉的全体公民进行裁决。在一定意义上，公民创议和全民投票进一步扩大了选
举权。但它不是从数量上，而是从质量上的扩大。这种方式也使公共政策享有更大程度
的合法性和更广泛的公众支持。有的公民投票是咨询性的（advisory referendum），没
有强制性约束力，不过一旦举行了公民投票，政府必然受其结果的约束。
全民投票本身是一种中性的工具，左派和右派都可以利用它。它标志着一种广泛的社
会动员，但它并不必然导致民主。在特定条件下，它也可为独裁者所用。甚至拿破仑·
波拿巴和希特勒及本世纪其它一些独裁者都利用过全民投票。尽管如此，公民投票的发
展标志着公民参与能力的提高和参与范围的扩大。在法制健全和多元竞争的社会里，公
民投票是直接民主的主要形式。
二次世界大战前，公民投票只是偶然为之。战后，公民投票趋向于越来越频繁地使
用。这是代议制民主向直接民主发展的一个表征。有的国家在宪法上明确规定，在不同
情况下，公民可以直接作出决定。据一项统计，在1945年到1980年间，在21个民主国家
中共举行过244次公民投票。〖ZW（〗但其中169次发生于瑞士。自19世纪中叶到20世
纪80年代末，瑞士已经举行了300次全民公决和发起过135次公民创议。参见Thomas E.
Cronin,Direct Democracy,p.161.〖ZW）〗据80年代初一位西方学者的说法，只有5
个民主国家从未举行过全国范围内的全民投票，它们是荷兰、印度、以色列、日本和美
国。〖ZW（〗邓正莱主编：《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社，
1992年，第635页。〖ZW）〗
瑞士被公认为实行直接民主的典型。在实行直接民主制度的近130年中，共有450多个
全国性问题由全国性公民投票来表决，占世界上全部全国性公民投票的一半以上。平均
每年全国性公民投票3次半。〖ZW（〗《二十一世纪的民主》，《现代外国文摘》，
1997年第4期，第9页。〖ZW）〗作为直接民主最发达的国家，它的公民投票也呈明显
的上升趋势。在20年代和30年代平均每年有3次公民投票，到90年代，平均每年达到10
次。在澳大利亚，曾举行过50多次全国范围的公民复决投票，其下属的州再次举行过同
样多的公民投票。意大利近年也成为公民投票的积极倡导者，它在1991年和1993年的公
民复决投票，对于结束其腐败的旧党派制度起了重大作用。1993年和1994年，西欧各国
在决定是否加入《马斯特里赫特条约》时，大多数都采用了全民公决的手段。〖ZW
（〗值得注意的是，一些新近采用民主制度的非西方国家，也较多地采用全民公决的方
式解决国内重大事务。如前苏联东欧地区各国、菲律宾、韩国、巴西、埃及、南非和一
些黑非洲国家等近些年都举行过全民公决。〖ZW）〗大体说来，像瑞士和北欧诸小国
较易在中央一级实行全民投票，而美国、日本、德国等大国则较难实行这类的全民投
票。在这些大国里，全民投票主要在次国家级层面上实行，如州、地方政府、工作场
所、地方社团等。从中也展现出在国家级层面实行直接民主的前景。
在美国，争取在联邦层面上实行直接民主的运动出现于19世纪末，经历了三次大的高
潮：人民党和进步党运动期间（1890~1912）；孤立主义与和平运动期间（1914~1940）；来
自左派和右派的行动主义（issue activism）期间（1970~1988）。但至今仍没有实现目
标。不过，美国在州一级（特别集中在西部各州）的直接民主还是非常发达的。联邦宪法
修正案要分别在各州举行全民投票（特拉华州除外）。在其它事务上，美国略过半数的州
采用直接民主，有的州较经常地使用公民投票。著名未来学家约翰·奈斯比特曾指出，
“70年代是政治上共同参与制的发轫时期，复决和创制事例都有了空前的增长。”〖Z
W（〗约翰·奈斯比特：《大趋势枣改变我们生活的十个新方向》，中国社会科学出
版社，1984年，第161页。〖ZW）〗他列举美国70年代的一组数字：在这十年当中，
美国人投票表决了175项州一级的创制议案，这个数字要比60年代增长一倍。1970年有
10项州一级的创制议案，而1978年则增至40项。其它地方性的创制议案还有数百项。
〖ZW（〗同上，第166页。〖ZW）〗到80年代，直接民主的手段被更为频繁地使
用。有200多项公民提出的议案交付表决，还对1000多项由州议会提出的议案举行了全
民投票。〖ZW（〗Thomas E. Cronin,Direct Democracy,p.203.〖ZW）〗公民投票
较为成功，证明了选民具有直接参与立法的能力。1987年盖洛普的调查显示，三分之二
的成年人认为，公民能够在州和地方立法中直接投票。直接民主的支持者提出的“以更
多的民主来补救民主的弊端”的口号已为多数人所接受。
直接民主的发展对美国地方层面的民主已经发生了革命性的影响，它同时也在向上沸
腾，在中央层面上对重大事务实行全民公决得到越来越多的人的支持。罢免是通过一
定数量公民签名提出动议，由全体公民投票决定是否罢免某一现任民选官员。罢免与弹
劾不同。前者由一般选民提出动议并由他们的选票决定结果，后者在议会内进行；前者
属于政治行为而后者属于司法行为。
到80年代末，美国有15个州可以罢免州一级民选公职人员，有36个州可以罢免各级地
方公职人员。〖ZW（〗Thomas E. Cronin,Direct Democracy,p.3.〖ZW）〗在实际
运作中，州级公职人员遭罢免的情况是有限的。到80年代末，只有一个州长和少量其他
州选官员和州议员被罢免。但在县、市一级，自1903年洛杉矶市第一个实行对地方官员
罢免制度以来，大约有2000名官员被罢免。〖ZW（〗Thomas E. Cronin,Direct
Democracy,pp.127~128.〖ZW）〗罢免有时被称为“门后的枪”，实行这一制度的本
意，在于促使公职人员尽职尽责。
信息时代的公民参与全民公决是直接民主诸多形式的一种。尽管全民公决在战后有了长足的发展，但严格
来说，它的技术基础仍然属于工业化社会。当代信息传播技术的发展，为公民参与创造
了更加多样化的形式和无限广阔的前景。自1974年以来，“电子投票”（televoting）、
“电子市政会议”（electronic town meeting）问世，人们觉得，新技术正在扩大和重
新定义直接民主。
在代议制民主下，公民投完票后便退居一旁，国家事务任由“代表”们决定。只是在
下一次投票时，他们才有机会对代表的表现作出一个裁决。有人称这种民主为“部分民
主”。也就是说，公民只有选举代表的权利，对于关涉他们切身利益的重大事务却不能
直接参与。采用代议制民主的最有力的根据在于，直接民主在技术上无法操作，它会使
决策变得过分冗长，费用过于高昂。并且，普通群众也没有足够的知识就国家公共事务
作出正确的判断和选择。但时至今日，许多人认为，随着条件的变化，这些理由远不再
是那样充足的了。他们相信，由民意代表（政治精英）垄断决策权的时代已经结束，一个
公民广泛参与的参与制民主时代正在到来。
用公民普遍参与的或直接的民主取代代议民主依赖两个条件：第一，人的信息化程度
的提高；第二，社会信息通迅网络性能的提高和使用范围的普及。
前者的核心内容是人的知识化、智能化水平的提高，使人更自觉意识到自己的社会地
位、角色、自身的权利义务，有能力和愿望来直接表达自己的意志。由于信息革命使选
民的信息化程度有了极大提高，现代民主有了教育有素的选民。他们在瞬间即可共享信
息，代表们知道的事情他们也都知道，在时间上也不晚。所以出现了普遍的对代表的不
信任，选民们自主作出决策的信心加强了。人们觉得，代议制民主应该逊位了。对人们
生活有重大影响的事务，人们不需代表，而是要自己参与决定。
新的技术手段是交互式的媒介以及多媒体信息高速公路的通迅网络的普及化。它不像
传统的大众传播媒介那样信息单向流通，受众只是被动的接受者。它是信息双向流动，
受众同时也是信息的发送者。它有能力沟通每个家庭和个人，使每个人都能方便地参与
到信息流通的网络中来。它为每个个人、不同利益集团、各类组织、多层次的政治机
构，提供了直接性的、普遍交互式的表达意愿、传递信息、商议、咨询、监督、审核、
建议、选举、表决的先进技术装备。各类信息传递的准确、快捷、方便、逼真，都是前
所未有的。新技术使以前不可想像的事成为现实。
1985年，里根和戈尔巴乔夫在日内瓦的会谈出乎意料地友好。很快，英国大多数媒介
得出结论，这次会谈标志着东西关系的解冻。不仅如此，它还进一步宣称，英国公众也
是这样看的。他们是怎样如此快地得到公众的意见的?
通常，当记者想了解公众的想法，他们走进当地一家商店，寻问他们遇到的头十个
人，将其发表在第二天的报纸上。政客们则寻问他们的地方政党或他们搭乘的出租车的
司机。但这些方法是荒诞不科学的。你在街上遇到的人可能根本没有代表性，地方政党
成员也是如此。后来，人们采用了科学的民意测验方法，就是派受到严格训练的人通过
电话询问若干选民的意见，选民的名单是随机从电话薄上选出的。这个方法慢、麻烦，
同时也令人不快。
这次，为了迅速准确地报道里根和戈尔巴乔夫会谈在公众中的反应，BBC尝试一种新
的民意测验技术。选一组电视观众，使每人配有一部带有键盘的监听器，当电视中问他
们对首脑会谈的看法时，他们可以直接键入他们的意见。所以，几分钟内，BBC就可以
宣布，由于这次首脑会谈，选民中认为核战争在20年内“肯定会爆发”的比例从6%降至
2%，认为“很可能”爆发的由31%降至23%（星期日泰晤士报，1985.11.24.）。〖ZW
（〗Lain Mclean,Mechanisms for Democracy,in David Held and Christopher
Politt(ed.),New Forms of Democracy,SAGE Publications Ltd,1986,p.135.〖Z
W）〗
BBC的的这次做法只是互动电视（interactive television）的一个例证。它在英国出
现在1982年。那时是通过电话线传送大量信息。互动电视为公民的参与提供了一种新的
工具。一位英国学者说：“互动信息技术使选举和民意测验变得容易得多。任何在线上
的人都可以参加。任何有电话或互动有线电视的人都是在线上的人。”英国有80%的家
庭有电话，下次大选完全可能通过电话进行。民意测验也可以提高其准确率。
著名美国未来学家托夫勒曾在1980年出版的著作中谈到世界上第一个“电子市政
府”。“利用这一双向作用的通讯系统，一个小小哥伦布郊区的居民们，实际上通过电
子设备，参加了当地计划委员会的一次会议。他们只消按动一下室内的电钮，就能立即
就有关当地城市规划，住房条例和公路建设等实际问题的提案进行投票。他们不但能够
投票赞成或反对，而且能参加讨论，通过空间，大胆发言。”托夫勒说，“这是明天可
能实行直接民主的一个最初的迹象。利用先进的计算机，人造卫星，电话，有线电视，
投票技术以及其他工具，一个受过教育的公民，在历史上第一次能够开始作出自己的许
多政治决定。”〖ZW（〗阿尔文·托夫勒：《第三次浪潮》，生活·读书·新知三联
书店，1984年，第533页。〖ZW）〗
上述两例表明了参与制民主在技术上的可行性。与此相适应，公民的参与热情空前高
涨，也在推动着当代世界参与制民主的兴起。一位欧洲学者指出：权力下放，权力分
散，基层群众参与，“要求更多参与决策的浪潮已经席卷整个世界”。〖ZW（〗福尔
默·威斯蒂主编：《北欧式民主》，1990年，第134页。〖ZW）〗著名未来学家奈斯
比特也指出：“万事都要亲自参与的这种哲学，正在美国各地自下而上地传播开来。”
〖ZW（〗约翰·奈斯比特：《大趋势枣改变我们生活的十个新方向》，第161页。
〖ZW）〗
新型的参与制民主扩展了民主决策的范围，改变了其方法。它使当代民主正经历着深
刻的革命性变革，开创着民主的新时代。当然，参与制民主兴起并非要完全排斥传统的
代议制民主。它只是部分地取代了代议制度的功能，在某些方面改变了其功能和运作方
式。有的在日常生活领域扩充了民主制度的领域，如在工作场所和地方社团。代表仍会
被选举，但他们越来越受选民和舆论的支配，独立性日益丧失。不过，代议制不会完全
被掏空，它仍有广阔的领域。大体说来，一些相对简单的事务，专业性不强的事务，地
方性事务，较有可能吸收公民的直接参与；另一些事务，如复杂的金融政策等，则仍然
是少数精英的领域。政治性决策可以由公民参与，但许多专业性领域仍是普遍公民参与
的盲区。现代社会已不是简单古朴的农民和牧人的社会，它变得日趋复杂，许多公共决
策需要专门的知识，这在一定程度上限制了公民参与的范围。正因为如此，不论公民参
与今后多么发达，像古典城邦时代那样的直接民主也不会再现。