标题：电子政务绩效评估
发展历程
世界银行首席信息专家罗伯特·舒瓦尔曾估算，发展中国家的电子政务项目大约有35%完全失败，50%部分失败，只有15%的项目取得成功。近年来，我国电子政务建设累计已经投入了大量资金，非常有必要开展绩效评估。
联合国用政府准备度（Readiness）和公众参与度来评估世界各国的电子政务发展水平。其中政府准备度是指世界各国政府在公共服务传送中使用信息技术的意愿和能力，用于监测向更高级电子政务和电子化参与服务传送发展过程中的新进展。公众参与度是指一个国家为了通过电子政务使他的公民参与公共政策制定所提供的信息和服务的质量和有用性。
美国联邦组织架构（Federal Enterprise Architecture，FEA）包含一个绩效参考模型。该模型由输入、输出、结果3个部分组成，由测量域、测量类、测量组和测量指标4个层次构成。输入包括人力资本、技术和其他固定资产，输出包括一系列过程和活动，结果包括任务和业务结果以及客户结果。加拿大政府则选取了便利性、可访问性、可信程度、服务成熟度、用户接受度、服务转型、用户满意度、安全性、个人隐私保护、效益/回报、创新11个指标来评估该国的电子政务绩效水平。
2004年3月，IBM公司的政府事务中心主任Genie N. L. Stowers发布了一份题为研究报告——《电子政府能力测算》（Measuring the Performance of E-Government）。该报告提出了两种电子政务绩效评估方法。一种是评估输入、输出和成果，一种是评估活动、服务质量和效率。美国纽约州立大学阿尔巴尼分校政府技术中心则从公共价值的角度探讨了政府在信息化建设方面的投资-回报问题，给出了业务参考模型，分析了价值影响类型。
在国内，电子政务绩效评估侧重在政府网站，评估指标体系各不相同。例如，国脉互联从政府信息公开体系、网上办事服务、互动交流、网站设计和新媒体以及新技术应用等5方面对政府网站进行评估[1]，中国软件评测中心从政府信息公开、在线办事、公众参与和网站设计4个方面进行评估，计世资讯从网站内容服务、网站功能服务、网站建设质量3个方面进行评估，国家农业部从办事服务、网站群建设、三农服务等3方面进行评估，吉林省政府从网站内容、网站设计、网站技术、网站管理、安全保障5个方面进行评估，淮南市政府从用户满意度、政务信息公开、政府公共服务、社会公众参与、网站建设管理5个方面进行评估。
把政府网站评估等同于电子政务绩效评估，这是不合理的，因为政府网站只是电子政务建设的一个方面而已。目前，国内政府网站很少做到前后台一体，网站可以做得很漂亮，但与后台业务系统没有连接，无法真实反映电子政务水平。搞政府网站评比、排名，容易误导电子政务建设，滋生“表面工程”。
我们不能笼统地谈电子政务绩效评估，因为评估对象范围不同。例如，电子政务项目绩效评估、部门电子政务绩效评估、地区电子政务绩效评估是完全不同的，分别属于微观、中观、宏观层次，不能混为一谈。而且，同样是电子政务项目绩效评估，项目不同，评估指标体系也应不同。例如，有的电子政务项目是建设政府网站，有的电子政务项目是建设视频监控系统，有的电子政务项目是建设社保数据库，有的电子政务项目是建设政府内网。不同的项目类型，建设内容、系统功能等差异很大，用同一套评估指标体系去评他们的绩效，显然是不合适的。因此，要分别设计评估指标体系，根据项目的类型、部门的职能、地区的差异，对具体指标选取和指标权重进行适当调整。
对于电子政务绩效评估指标体系，除了定性指标，更重要的是尽可能地采用量化指标，以求客观，避免随意性。评估指标体系建立要力求可操作性，即可以通过访谈或问卷调查等获得有关支撑数据。评估指标体系不能盲目照搬国外，因为中国的政治、经济、社会、文化等许多方面与西方国家都存在差异。指标尽量用相对指标，如用“行政审批项目上网比例”，而不用“行政审批项目上网数”。另外，指标并不是越多越好，而是要确定关键指标。动则上百个指标，不但增加评估工作量，而且可能掩盖了主要指标，使评估结果出现偏差。指标权重应根据评估目标、价值取向而定，力求反映主要问题。
虽然电子政务建设资金来自公共财政，但还是应该力行节约。如果某项目、某部门或某地区的电子政务绩效水平高，但该项目、该部门或该地区的成本也高，这样的绩效要打一定的折扣。
2007年11月15日，广州市信息化办公室印发了《广州市电子政务绩效评估管理办法》。该办法规定，电子政务绩效评估的主要内容包括应用绩效、资源整合绩效、管理与安全绩效等方面。采取各部门和各区、县级市内部自评、和协调工作组组织的外部评估相结合的方式，综合日常工作、年中检查、年底各项任务目标实现情况和各项评估结果，全面评价整体水平。电子政务绩效评估工作程序包括年初部署、年中部门自查和自评、年底工作组检查及综合评议等四个主要环节。电子政务绩效评估结果将作为各部门下一年度信息化建设资金预算审核和新增项目立项审核的参考依据。
推进IT治理是解决电子政务问题的重要措施
如果从上世纪八十年代中期成立国家信息中心算起，我国政府开展信息化建设已经整整二十年了。记得在1986年，国务院召开了部署国民经济十二大信息系统的工作会议，各部委纷纷成立了信息中心；党中央和国务院的办公自动化重大应用项目“海内工程”正式启动；发达地区如上海市政府、天津市政府以创新精神自主开展了办公自动化建设；这应当是我国政府信息化建设具有标志性的一年。其后，“三金工程”的上马，政府信息化建设的规模不断扩大和深化。可以说我国政府在信息化建设的起步上，作为发展中国家并不落后。但是，二十年过去了，在我国经济取得举世瞩目的巨大成就时，审视政府信息化进展，我国在联合国经济和社会事务部关于电子政务发展准备度的调查中，排名第57位，与我国的地位很不相称。再审视2002年党中央下发的关于电子政务建设的文件执行情况，令人遗憾的是，国家电子政务部署的多项任务未能如期完成。是什么原因造成我国电子政务进展迟缓，绩效不够理想，应当深入研究和探讨。可以说，这个问题解决得不好，我国“十一五”期间的电子政务建设还将受到影响，仍然会面临巨大的风险。
在2003年召开的一次国际OA高层研讨会期间，针对列入大会主题的IT治理，我国两院资深院士张效祥先生曾经语重心长地讲过：“IT治理是十分重要的，我国政府信息化建设已经搞了十多年了，付出了高昂的学费，应该通过IT治理防范风险，提高建设绩效。”
张先生的远见卓识为我国信息化健康发展，特别是电子政务持续发展、跨越式发展指明了方向。
IT治理是针对信息化建设、管理的科学理论与方法。用一句话表示，IT治理要求对信息化建设、管理做出组织化、制度化的安排。早在上世纪八十年代，基于计算机应用中出现的投入巨大但效果不理想的情况，英国首次提出，通过对最佳应用实践的分析研究，总结归纳出具有普遍指导意义的IT管理理论、方法体系。ITIL（信息技术基础架构库）由此产生并在实践中不断发展，日臻完善。当前国际上IT治理已经发展成为以IT服务管理（ITSM）为代表的科学体系，并已形成国际标准ISO20000，得到普遍采用。其对信息系统实施的10个服务管理流程和建立的统一用户服务职能，极大提高了信息系统的战略地位，提高了绩效，降低了风险。特别是美国国会颁布萨班斯法案后，要求上市公司的高管人员对信息系统必须实施更加严格的管理，更是进一步推动了IT治理的深入发展。
我国对信息化建设与管理问题也是高度重视的。早在上世纪八十年代末、九十年代初，政府领导同志就曾对此做出重要批示，要求在政府办公自动化中不要搞“洋、新、全”，不要搞“不切实际的花架子”，“要注意采用国产设备”。办公自动化所具有的“高效率，高技术，高投入，高风险”的特点引起广泛重视，管理力度不断得到加强。近年来，随着国民经济要害部门IT依存度的快速提高，IT治理在国内受到越来越广泛的重视。有关研究机构和组织纷纷成立，培训和应用咨询正在成为我国信息化建设的重要组成部分，如财政部就连续几年组织了IT治理方面的专业培训。我国信息化必须加强制度化建设的问题已经纳入重要议事日程。以电子政务为例，其标志是将管理体制纳入“国家电子政务总体框架”，制定“电子政务法”的前期工作已经开始。
进一步推进IT治理是解决我国电子政务存在问题的重要措施。
以IT治理取代经验型管理
长期以来我国政府信息化建设的管理方式一直停留在经验型管理阶段。这种管理方式的特点是，管理效能的高低基本上依赖管理者个人的理念和能力。其最大的弊端是信息化建设难有传承性，常常处于低水平重复建设状态，难于完善提高和持续发展。主要表现是：
在对信息化绩效起到至关重要乃至决定性作用的高层管理上，至今仍然普遍采用行政副职分管制。一是信息化只是这位分管领导众多分管工作中的一项；二是信息化的具体工作方向、目的、方法基本上凭借分管领导个人的理念和主张；三是对分管领导基本上没有IT业务与管理经验方面的要求；四是缺乏更高层面上对分管领导的协调指导；加之人事调动方面的原因，如某政府部门曾经出现过在一年内，更换过四位分管领导的情况。这五方面的管理问题，很难建立和管理统一的、规范有序的、不断完善和发展的信息系统。常见的情况是更换分管领导之后，往往在建设和管理思路、方向、方法上发生很大变化，极易以原有系统的技术“落后了”、“不够先进”等借口下进行所谓的系统“升级”、“改造”，甚至是推倒从来。这种现象甚至在国家要害部门的大型业务系统中也时有发生，如金融行业中的要害系统。正是这种已经落后的管理方式造成我国众多信息系统出现低水平重复建设的情况。其实，信息技术与设备必然随时间变化而越来越先进，但它不是也不可能是信息系统成功的标志。信息系统成功的真正标志是应用的深度、广度、依存度与信息资源的完整、准确与规模；是管理创新推动和实现的高效率和低成本的绩效。仅仅这一重要理念的确立就需要实施IT治理。我国电子政务迫切需要改变经验型的管理方式，代之以制度化、组织化、标准化的管理，这是“十一五”期间各地区各部门扼制低水平重复，搞好自身建设，取得良好绩效和持续发展的重要一环。
以IT治理构建高效管理体制
虽然我国信息化的管理体制不断得到加强，但与形势发展的要求还不相适应。以电子政务为例，管理体制明显存在不够完善、不够健全的问题，“上无司令部，下无法律责任人”的情况成为不争的事实。
在宏观层面，我国电子政务的目标已经锁定在提高党的执政能力和政府的行政能力上，要实现跨党委、人大、政府、政协、法院、检察院的信息资源共享和跨部门联合应用，为全社会服务。但在管理体制上，我们却缺乏跨大系统、跨部门的强有力的领导力和执行力，缺乏有效的协调、指导机制。虽然国家做出了及时正确的决策，但恰如2002年17号文件规定的一些任务，由于管理职责不清，组织保障不到位而难于完成。
在微观层面，我国电子政务建设和管理的执行部门至今没有建立起责任制，无人对失败的信息系统承担法律责任。一方面电子政务建设的投资规模越来越大，应用系统越来越复杂，建设与管理面临的挑战越来越严峻；另一方面政府IT部门日趋边缘化，建设管理多头化，专家论证形式化，无人承担法律责任的恶果更加明显。例如，不计行政成本的“豪华电子政务”有愈演愈烈之势，甚至有成为变相“福利”的危险；跨部门信息资源整合共享与应用系统建设举步维艰等等。
上无坚强有力的协调指导机构对全国电子政务实施统一领导，下无法律责任人对电子政务项目承担和履行建设管理职责，这种状况如不改变，我国“十一五”期间的电子政务就不可能有理想的绩效和实质性的进展。是改变电子政务管理体制不够健全、不到位的时候了。IT治理的关键是科学地解决信息化建设管理中的领导力和执行力问题，是机构、组织、制度和标准问题。我们急需建立高效的、自上而下的管理体制，它能够体现科学思想和实事求是的实践精神，保证国家电子政务战略决策得到不折不扣的贯彻落实，能够制定符合中国国情的总体规划和顶层设计指导全国建设，能够创建制度化、组织化的多部门协调和管理机制，推动跨部门应用系统的建设和管理，推动体制创新和管理创新，提高行政效率和降低行政成本。可以说IT治理是“十一五”期间搞好惠及全民的跨部门电子政务应用服务，实现跨越式发展的重要一环。
以IT治理构建和谐发展环境
实现电子政务并非政府信息化的唯一目的。推动IT产业发展，特别是推动和扶植中国软件产业创新、做大、做强既是电子政务健康发展的迫切需要，又是电子政务成功实施的必要标志。发达国家的经验证明，成功的电子政务一定会形成政府和IT企业双赢的局面。我国的科技政策和产业政策都要求政府支持高科技企业、特别是IT企业的发展。党中央提出构建和谐社会，建设创新型国家的伟大号召。但是审视我国电子政务的建设环境，不能不看到新出现的一些令人担忧的管理问题。其突出表现是，在保护政府投资的名义下，不顾中小IT企业的发展要求，不惜伤害IT企业的合法权益。例如，在加强监管的名义下，不少政府主管部门，不顾国家刚刚颁布的行政许可法，纷纷出台新的行政资质审批，抬高入市门槛，加收高额行政审批费，使大批中小IT企业无法获得相应资质，不得不退出市场，经营和发展陷入困境。据报导，我国去年的软件产业出现衰退，今年上半年，中关村的中小型软件企业竟有三分之二发不出工资。又如，政府与IT企业间的大多数电子政务合同，不符合合同法不说，竟然苛刻到不近情理的程度：IT企业竟然要用三年的时间才能收回全部合同款。IT企业竟然被要求大量垫付建设资金。更加令人不安的是，这些违背商业规则、违背信息化客观规律的作法，非但在长时间内得不到解决，反而有愈演愈烈的趋势。毫无疑问，这种牺牲IT企业利益的作法绝不可能带给政府真正的效益。电子政务是政府业务与信息技术完美结合的产物，是政府机构与IT企业同心协力，战略合作的结晶。任何损害IT企业的作法都将最终损害电子政务本身。
重要的是，出现这种不和谐现象的根源仍然是缺乏IT治理。以美国为例，政府实行完备的CIO制度。政府CIO不但对电子政务的建设管理承担法律责任，还对信息产业的发展负有协调指导职责。我国电子政务健康发展迫切需要和谐的社会环境。推行IT治理，形成有利于IT企业创业、发展的和谐环境，在严格依法监管的同时，更加注重对IT企业的鼓励、帮助、指导和服务，培养和造就宏大的电子政务建设大军是政府义不容辞的职责，是“十一五”期间政府和IT企业实现双赢的重要一环。
中国电子政务绩效评估实践现状
目前，我国一些第三方机构和不同层级的政府部门都已经开展了电子政务绩效评估，在绩效评估方面进行了有益的尝试，积累了不少实践经验。
从评估主体上分，可以分为以下两大类：
第一，第三方机构及其开展的评估
1.中国电子信息产业发展研究院
中国电子信息产业发展研究院受国务院信息化工作办公室委托，从2003年开始至今，针对中央部委、省、地市、县级政府网站连续开展全国性绩效评估，是国内知名度较高的电子政务评估机构之一。围绕“透明政府”、“服务政府”和“**政府” 三个主题，对信息公开、在线办事、公众参与和网站设计四个主要指标展开，评估范围包括国务院部委及相关单位网站（简称部委网站），省级政府网站（包括省、自治区、直辖市政府网站和新疆生产建设兵团网站），地市级政府网站（包括计划单列市、省会城市和地级市政府网站），以及县级政府网站（以20%的抽样概率评测402家县级政府网站）。指标体系按照政府网站主办方的行政层级设定，由部委、省级、地市级和县级政府网站的评估指标构成。
2.计世资讯
计世资讯自2002年开始连续四年开展了分别针对国家各部委、地方政府的门户网站评估，评估标准主要包括网站内容服务和建设质量、网站功能服务、网上办公、公众反馈、网上监督、特色功能等指标，2005年测评的范围包括69个国务院组成部门，31个省级政府、32个省会城市及计划单列市、201个地级政府和129个县级政府。
3.国脉互联
国脉互联信息顾问有限公司（以下简称国脉互联） 是一家专业从事电子政务咨询的机构，积累了丰富的实践经验。几年来，国脉互联已实施了众多政府网站绩效评估项目，评测咨询服务的政府客户达百家之多，遍布全国11个省的近5000个网站。国脉互联通过长期开展政府网站（群） 的规划和评测工作，在政府网站绩效评估方面积累了丰富的经验，并探索出一套国脉特色政府网站绩效评测体系。该测评体系将各级政府、门户及部门网站目前的发展态势分为初级阶段、中级阶段、高级阶段，并且通过基础性指标、发展性指标、完美性指标等三类监测指标体系进行分别评测，而每个大类又包含一系列具体参数。同时，从2005年开始每年举办一次“中国特色政府网站” 评选活动，以此推动政府网站建设，彰显地方特色。
4.北京大学网络经济研究中心
北京大学网络经济研究中心近日发布了《中国电子政务研究报告（2006）》，完成了对我国289家地级市、32家省会城市与计划单列市以及31家省级政府门户网站的测评，集中对当前电子政务与服务型政府建设的七大热点与焦点问题进行了深度评估，并且选择具有代表性的政府网站进行实地调研与案例研究。
第二，政府自身开展的评估
目前，由政府部门自行组织的电子政务绩效评估开展的不多，下面仅根据我们最近的调研列举部分典型案例。
1.吉林省政府
吉林省政府从2003年起责成省政府办公厅构建互联网站评议考核指标体系，每年年底组织一次全面的网站评估工作。在2003年，省政府办公厅采取“单位自检、网上征求意见、检查组集中检查评议” 的方法，开始对市（州） 政府和省政府工作部门的58个政府网站进行绩效评估。2004年，省政府办公厅出台了一系列政府网站绩效评估工作办法，制订了规范的政府网站绩效评估指标体系。此后评估指标的内容和标准逐年修改完善，将评估范围逐渐扩大到包括省政府部门、市（州）、县（市）的政府系统。2006年全省政府网站绩效评估工作由省政府办公厅与中国网通吉林省通信公司共同组织实施，这次对评估指标作了较大调整。根据政府网站中门户网站和部门网站两种不同类型，对省政府部门网站和市（州）、县（市）政府门户网站采用了不同的评估指标体系，分成两类进行评估。吉林省政府通过网站绩效评估带动了各部门、各地方推进政府网站建设的积极性和主动性，几年来吉林省政府网站建设进步很快，根据国信办委托中国电子信息产业发展研究院做的全国网站绩效评估，吉林省在全国处于前列。
2.北京市政府
北京市从2000年开始进行政府网站评议活动，每年都确定评议的重点主题。如2003～2004年度政府网站评议的主题为： “评议政府网站，检查政务公开”，目标是为了推进“阳光政务”，提高“网上政府”的职能作用。2006年度政府网站评议工作的重点是进一步推进政务公开、深化在线服务和公众参与，同时提高网站管理的水平和质量。北京市政府网站绩效评估的突出特点是注重多方参与，评估中引入群众评议，成立了由市政府特约监察员、**党派人士、信息领域专家等组成的专家评议组，此外还向社会公开招聘八名群众评议员，组成群众评议组参加打分评议。另外，首都之窗主站点和参评各单位的网站同时开展“网民评议政府网站”活动，由网民进行在线评议。同时，北京市政府从2004年起开展电子政务绩效评估工作，并把电子政务绩效评估与政府部门绩效评估有机结合，提高了电子政务绩效评估工作的权威性和激励约束效应。
3.计划单列市及地市级政府
除了北京、吉林等省级政府以外，部分计划单列市和地级城市也陆续开展政府网站评议活动，试图通过政府网站对电子政务成效进行透视和审视。例如，青岛市电子政务办公室2003年度开始对全市64个政务网站进行评估。2004年在网站评估的基础上开展电子政务绩效评估工作，指标设立除了政府网站的政务公开和对外公共服务以外，还包括机关内部的办公自动化应用、内网资源建设等。
安徽淮南市政府把综合性的电子政务绩效评估作为政府绩效管理的重要组成部分，建立了一套党政一体的电子政务绩效评估体系，其主要内容包括执行力、公信力、回应力和发展力等四个方面。2003、2004年连续两年对政府门户网站进行评估，从2005年开始对全市的电子政务绩效进行全面评估。评估方法是首先由各评估对象对照各自年度绩效评估方案进行自查自评，并形成自查报告。市信息办成立若干评估小组进行绩效核实，其中满意度调查由群众评议员作为第三方组织实施。
此外，宁夏、上海、深圳等省区市也都开始了电子政务绩效评估工作，中央一些部委也正积极着手准备开展。从总体上看，一方面我国电子政务建设正在进入更加注重业务应用、更加突出高效安全的新的发展阶段，对电子政务绩效评估的需求不断增强；另一方面，第三方评估机构的外评估和部分省市的带头示范作用都对全面开展电子政务绩效评估工作产生了有力的促进作用。我国电子政务绩效评估工作正面临一个重要的发展机遇期。