标题：失业预警机制
机制建立的基础
在2008年一季度就业和社会保障工作情况中,人力资源和社会保障部同时表示,将全力推动以创业带动就业,建立健全政策扶持、创业服务与创业培训相结合的工作机制。大力加强公共就业服务制度和体系建设,培育和规范人力资源市场,探索建立城乡劳动者平等就业制度。加快高技能人才培养,不断提高劳动者就业能力和技能水平。完善就业援助制度和办法,逐步形成援助零就业家庭和困难群体再就业的长效机制。
失业预警制度要建立在统计学或者说是计量经济学的基础之上。它首先要求对“警源”作出可量化的指标分析，然后就是如何把这些“警源”量化，这是失业预警机制的核心问题之一。对于包括人口增长警源、经济周期警源、体制警源、产业结构警源等经济层面的这些“警源”分析，经济学已经给出了一整套精致的“话语体系”，比如劳动力供给指标和劳动力需求指标、就业的国民收入弹性等等。对“警源”的量化，是为了能进一步量化它对就业产生的影响，比如说GDP每增加一个百分点，就能创造多少个就业岗位。而对于失业预警来说，对各项数字指标进行严格的数学处理就是为了确立一个失业警戒标准，进而对现实的失业率进行统计，这一过程所运用的方法都要求高度的准确性。但是，常识告诉我们，统计学作为一门学科而言可能是精确的，但是对现实的反应却是相当模糊的。比如，就我国的失业率统计而言，采用的是行政登记失业率，而且针对的主要是城镇人口，至于未登记的城镇人口、农村流动劳动力等等都未覆盖在内。人口的高度流动性，产业的剧烈变动性等等因素，都给失业统计提出极大的挑战。 
《就业促进法》第四十二条规定，“县级以上人民政府建立失业预警制度，对可能出现的较大规模的失业，实施预防、调节和控制。”建立失业预警制度是我国促进就业和治理失业长效机制中的重要一环，建立失业预警制度可以完善失业统计制度，更好地掌握劳动力资源和劳动力市场的供求情况，是采取常规措施来应对非常规状况的有力保障。
建立原因
失业预警制度为何要在县级以上人民政府建立，因为《就业促进法》
的执行，最终需要在基层落实。只有普遍实施失业预警制度，才能更好、更及时地发挥政府在促进就业方面的调控作用。与此同时，还应该看到，由于我国经济发展不平衡，区域发展水平差距明显，县级以上人民政府建立失业预警制度时，要充分考虑这些因素，根据劳动力供给的差异，为市场提供不同的服务，比如劳动力供给预警，失业预警等等。 
2008年12月26日首次提请十届全国人大常委会第二十六次会议审议的就业促进法草案，提出企业成规模裁减人员，应当遵守有关法律、法规的规定；县级以上人民政府应当建立失业预警制度，预防、调节和控制可能出现的较大规模的失业。
来自中国人力资源和社会保障部的数据显示，今年一季度末，全国城镇登记失业人员825万人，登记失业率为40%，就业再就业工作目标任务完成情况与去年同期基本持平。
根据人力资源和社会保障部日前发布的2008年一季度就业和社会保障工作情况，1－3月，全国累计实现城镇新增就业人员303万人，为全年目标任务1000 万人的30%；下岗失业人员再就业人数128万人，为全年目标任务500万人的26%；就业困难人员再就业人数36万人，为全年目标任务100万人的 36%。
2008年是关闭破产企业最后一年，关闭破产企业职工安置的数量比以往任何一年都大，安置任务很繁重，“针对这些问题，今年要加强失业预警制度，对于关闭企业、淘汰落后产能这样一些产生失业源的问题，要制定失业调控预案，建立失业预警制度，对失业源头在量上进行把控。”
失业预警就是对于会产生新的失业的一些地区、行业建立一种失业预警、预报的制度，对可能产生失业的数量，及时制定好失业调控的预案，怎么分流这些人员，怎么促进再就业，包括怎么引导企业裁员等方面的措施。
2009 年，城镇新增的劳动力资源1000万人，再加上现存的600多万国有企业和集体企业下岗职工、近800万登记失业人员，城镇需要安排就业的劳动力总量达到 2400万人。按经济增长速度测算，计划全年新就业1000多万人(其中净增就业岗位约800万个)，年度供大于求的缺口在1400万左右。
积极作用
《就业促进法》规定，县级以上人民政府要建立失业预警制度，对可能出现的较大规模的失业，实施预防、调节和控制，这是法律赋予县级以上人民政府的一项新的职责，也是实现扩大就业和减少失业目标中的一个重要环节。这项制度的建立和实施，将有效应对较大规模失业，充分发挥政府的宏观调控职能。 
失业预警，是通过对反映就业、失业状况的监测指标跟踪分析，当监测指标达到或接近设定的失业预警线时，及时进行事先预报。根据失业预警，用人单位和政府部门可采取相应的对策措施，避免较大规模失业的出现。用人单位可以通过一定程序适当缩短工时、降低工资、轮流上岗、组织实施待岗转岗培训等多种方式，防范较大规模失业的风险。而政府部门可根据失业预警提示，采取财政、税收、社会保障等综合性政策措施，预防较大规模失业的出现。 
失业调控，是失业调节和失业控制两项工作的统称。通过综合运用法律的、经济的和必要的行政手段，对产生失业的源头进行必要的调控，目的是有效控制失业人数过快增长，避免失业群体出现的时间和地区分布过于集中，保障失业人员基本生活并促进其再就业，缓解较大规模失业可能引发的各种矛盾。实施失业调控，应采取多方面政策措施，包括可根据当地经济社会发展状况，合理确定并组织实施对就业、失业影响比较大的结构调整、关闭破产项目等改革措施，避免实施的时间、地区过于集中给当地造成过大的压力。当一个地区的就业形势十分严峻，无法承受过多的失业人员时，政府在特殊时期或特殊情况下，可以采取及时调整企业关闭破产计划、严格审批条件、放缓组织实施节奏等措施，甚至可以根据当地实际，采取限制企业规模性裁员、暂停对可能导致较大规模失业的关停并转项目进行审批等超常规的对策措施，从源头上抑制失业规模急剧扩大，防止由此给当地就业局势稳定带来新的冲击。 
建立紧急情况下的失业应急机制，也是加强失业调控的一项重要内容。如在发生自然灾害或其他突发性公共事件，给全国或一个地区的就业、失业形势带来重大影响时，启动失业应急机制，采取相关对策措施缓解事件给就业、失业形势造成的影响，是县级以上人民政府的一项重要权力，因为县级以上人民政府担负着保持地区就业局势稳定的基本责任。如当某一地区发生地震、洪水等自然灾害，或者是发生重大疫情等突发性公共事件，已导致该地区就业人员较大规模失业，或者是使当地就业局势明显恶化时，县级以上人民政府就要启动紧急应急预案，采取多方面紧急应对措施，包括紧急增加资金补助、一段时间内减免税费、相应提高社会保险待遇标准或适当延长发放期限、提供专项补助等。通过采取紧急应对措施，将各类事件对就业、失业的影响降到最低限，努力保持就业局势稳定，为经济社会发展创造好的环境。 
在农民工工作方面，人力资源和社会保障部还表示，将以预防新欠为重点，进一步解决农民工工资拖欠和偏低的问题。加强农民工劳动用工管理，提高农民工劳动合同签订率。以安全生产和职业病防治为重点，加大农民工劳动保护等方面问题的监察执法力度。以扩大农民工参加工伤保险和医疗保险为重点，研究制定适合农民工特点的养老保险办法，积极稳妥地解决农民工社会保障问题。
失业预警信号
2009年内全市也将推广梯次失业预警机制。针对今年的就业形势，市劳动部门将出台失业预警方案。目前，失业预警信号具体细则还在制定中，年内上报审批通过后适时实施。 
市级失业预警方案内容包括，通过选择一系列与失业相关的经济运行指标和就业状况指标，构成失业信息指标体系。如将失业人数、比例、从业类别、劳动力市场趋势等，输入计算公式或模型，从而制定出相应的失业预警线。然后，将当前失业情况参照失业预警线，纳入相关警戒区域，表明目前或将来失业状况的严重程度。市级预警信号比朝阳区增加一种，为绿色、黄色、红色三种。 
根据不同的预警信号，本市将启动逐一对应的应急预案响应，分析出失业原因，然后发布包括宏观调控、临时就业帮扶等措施，以稳定就业形势。
■失业预警信号
绿色：代表劳动力市场正常状态
黄色：代表失业人数和比例接近或超过预警线，开始告急
红色：代表超过预警线一定程度，进入紧急状态
实行调控意见
建立失业预警制度，实行失业调控，是稳定就业局势，保持社会稳定，促进经济社会全面协调发展，构建和谐社会的重要举措。为了落实我市国民经济和社会发展关于控制失业率的目标，进一步做好失业调控工作，根据省劳动保障厅、发改委、国资委、中小企业局《关于切实加强失业调控工作的指导意见》 文件精神，结合我市实际，提出如下意见：充分认识建立失业预警制度，做好失业调控工作的重要性　过去几年来，在县区政府、有关部门共同努力下，我市就业再就业工作取得了阶段性成效。同时，随着经济结构调整和企业改革不断深化，就业和失业矛盾越来越突出，就业转失业人数持续增长，城镇登记失业率居高不下。为有效控制失业率，维护改革发展稳定的大局，保持就业局势基本稳定，必须通过建立失业调控长效机制，采取各种手段和政策措施，启动失业预警机制，合理确立失业调控目标，综合运用法律、经济、行政等各方面调控政策和措施，有效控制失业增加的规模和速度，把城镇登记失业率控制在社会可承受的限度之内。这对于保障劳动者的根本利益，维护社会稳定，促进全市经济、社会协调发展具有十分重要的意义。明确目标，做好失业调控工作建立失业预警制度，做好失业调控工作的基本思路是：以控制失业率为目标，以强化就业服务为手段，以帮助困难群体就业为重点，充分运用扩大就业，促进再就业的政策措施，用2—3年时间，初步形成失业调控的政策体系和运行机制，并运用法律的、经济的和行政的手段对城镇失业的源头进行调控，把失业造成的影响控制在社会可承受的程度。
其目标任务是：一是有效控制失业过量，使失业人数不超过经济活动人口的一定比例，城镇登记失业率达到一定比例时启动失业预警机制。二是努力缩短失业周期，重点监控失业一年以上的长期失业者在失业人群中所占比例，将这一比例控制在50%以下。三是防止失业过于集中，加强对失业率的宏观调控，积极调控失业群体出现的时间及区域、行业分布，避免过于集中，保持就业局势稳定。四是把促进就业与调控失业结合起来，强化就业管理服务和职业技能培训，实现经济社会可持续发展和社会就业比较充分的目标。控制失业源头，规范企业裁员行为（一）统筹规划，分步实施企业关闭破产、改制重组工作，妥善做好职工安置工作。
县区政府及有关部门要加强协调配合，共同做好企业关闭破产规划的制定和组织实施工作，把握工作的节奏和力度，避免在同一地区、同一时间、同一行业实施关闭破产、改制重组企业的数量过于集中。对政策性关闭破产企业，在前期准备工作阶段，要指导其制定切实可行的职工安置方案，并按规定对方案进行严格审核。职工安置方案和社会保障办法不明确的、资金不到位的不得进入关闭破产程序。进入关闭破产程序后，要指导企业规范操作，严格按照方案实施。关闭破产程序终结后，要及时为职工提供社会保险关系接续和转移等相关服务，做好善后工作。
（二）积极支持国有大中型企业实施主辅分离，辅业改制，妥善分流安置富余人员。
劳动保障部门应加强与有关部门协调，指导国有大中型企业做好主辅分离、辅业改制和分离富余人员相关工作。加强对企业制定职工分流安置方案的政策指导，做好职工分流安置方案的审核，做到多分流、少失业，促进富余人员岗位转换。加强对方案执行情况的监督检查，督促企业严格按照审核后的方案操作，及时纠正执行过程中出现的偏差。对暂不具备主辅分离条件的企业，要引导其挖掘企业内部潜力，开辟其他渠道，做好本企业富余人员的分流安置工作。对于通过主辅分离，辅业改制等多种渠道分流富余人员的企业，应对其开展的转岗培训及其他稳定就业措施予以支持，凡按规定参加失业保险并履行缴费义务的，可从失业保险基金中安排一定数量的资金，帮助重点企业组织开展对富余人员转岗培训，实行岗位转换，减轻社会就业压力。
（三）规范企业裁员行为，加强劳动用工宏观调控。
各有关部门要加强对企业裁员行为的规范和指导，坚持减员增效和社会承受能力相适应的原则，严禁企业随意裁员，避免因企业裁员造成大规模失业。对生产经营遇到暂时困难的企业，可采取适当缩短工时、适当降低劳动报酬等措施稳定就业，避免规模裁员。对生产经营不正常，长期停产半停产确需裁员的企业，要严格按程序规范裁员行为。裁员方案要依法征求工会或职工的意见，并向政府有关部门报告。企业一次性裁员超过本企业职工总数的20%或一次性裁员200人以上的，必须提前30日向政府报告。企业在招用人员时，对录用失业满一年以上人员超过新录用人员30%，并与其签订3年以上期限劳动合同的企业，政府有关部门按规定给予社会保险补贴等方面的支持。加强职业技能培训，促进失业人员再就业充分发挥各类职业学校、技工学校、就业培训中心和民办职业培训机构的作用，根据市场需求，开展多层次、多形式的职业指导培训和再就业培训，提高失业人员的职业技能和培训后的再就业率，促进失业人员接续社保关系。积极开展创业培训，为具备创业条件的人员提供项目咨询论证、开业指导、资金信贷、跟踪扶持等服务，重点培养一批自主创业带头人，带动更多的失业人员实现再就业。建立企业内部轮训制度，开展企业全员轮训，相对减少失业人员，缓解富余职工就业压力。巩固完善失业保险制度，建立失业预警制度（一）全市企事业单位及个体私营企业应按照国家规定积极参加失业保险，按时足额缴纳失业保险费。以事业单位、外来投资企业、改制企业和城镇私营企业为工作重点，推进失业保险扩面工作。财政部门负责监督事业单位在编制部门综合预算时将失业保险费足额纳入部门综合预算，明确资金来源；对与同级财政部门有缴拨关系的事业单位，不缴费的，财政部门将其应缴纳的失业保险费直接划拨到失业保险基金专户。劳动保障部门要主动和地税、财政部门配合加强对企业参保缴费的稽核监督，督促用人单位依法参加失业保险。对连续6个月未履行失业保险缴费义务的单位，失业保险经办机构可暂停办理该单位失业人员登记手续。
（二）加强基础管理，完善服务。
要围绕帮助失业人员解决困难，加强管理，完善服务，保证基本生活有着落、准备就业有帮助。建立失业保险个人缴费记录，全面加强基础管理。要结合街道、社区平台建设，将申领登记、待遇支付、发放管理和组织就业等失业保险经办业务向基层延伸，建立失业人员就业的动态监控机制，逐步解决隐性就业问题。将失业保险金发放与失业人员参加再就业活动结合起来，对无故连续两次不应聘劳动就业服务机构提供就业岗位的，停发失业保险金；对实现再就业且收入达到当地最低工资标准的，中止发放失业保险金等待遇。
（三）探索失业保险促进再就业的有效办法。
将失业保险工作重点由保障失业人员基本生活转向促进就业，增加失业保险基金对职业介绍、职业培训的投入，运用政府购买的机制，提高资金的使用效益。要研究和探索失业保险基金支持企业减少裁员，平稳转岗和扩大就业的有效形式，在扩大就业和调控失业中发挥更大作用。鼓励失业人员自谋职业，对失业人员通过个体经营自谋职业、自主创业的，经实地核查，属实的可将其应享受的失业保险金作为生产启动或流动资金，一次性支付给本人。
（四）加强失业统计分析与监测，建立失业预警制度。
完善失业统计制度，实行规范的失业登记办法。发挥街道、社区劳动保障工作平台的作用，跟踪劳动力市场中就业、失业人员变化趋势。要在对城镇登记失业率、长期失业人员比例、失业人员增幅、享受失业保险待遇人数、失业保险基金收支、就业形势综合分析的基础上，根据就业和失业变化，合理确定失业预警线。当失业总体状况等相关指标接近或达到预警线时，劳动保障部门要及时发出失业预警报告，启动调控预案，努力缓解失业压力，防范经济和社会风险。在失业预警期间，正常生产企业不得无故裁减职工，不得无故解除合同未到期的职工劳动合同，对合同到期的应至少续签半年以上期限的劳动合同；半停产企业经职代会和工会协商，可以采取减薪不减员的办法，减少失业对社会的冲击。切实加强对失业调控工作的组织领导扩大就业和调控失业是各级政府部门的重要职责。各相关部门要按照构建和谐社会的目标，将失业调控工作纳入就业和社会保障工作体系，列入目标管理。劳动保障部门要深入研究失业调控的相关问题，切实做好企业改制、关闭破产中的失业调控工作，充分发挥失业保险基金、再就业资金引导企业探索内部分流人员的经济杠杆作用，将失业调控的被动性转为减少失业的主动性。发改委、国资委（经贸委）、中小企业服务局等部门应加强协调，密切配合，充分发挥职能作用，共同做好失业调控的统筹规划和组织实施工作，确保就业局势和社会的稳定。