标题：馒头许可证
自创行政许可
食品安全问题一直是社会舆论关注的焦点。去年4月1日，省质量技术监督局启动实施“食品加工小作坊许可[1]证管理制度”，并在有关“红头文件”中明确表示，“要对商场、超市、零售商店和摊点以外，同时具有固定加工场所和固定工艺流程、传统低风险的小作坊和食品摊贩实施加工许可管理”。
省质量技术监督局新闻发言人魏华光此前表示，食品生产加工小作坊，一直以来都缺乏有效的监管手段，实施加工许可管理是保障食品安全不可忽略的环节。
引发争议
“加工油条、卖个馒头也要办行政许可证，如此行政许可是否过多、过滥？类似的‘馒头许可’究竟是加强监管还是  加工馒头需要行政许可以‘证’代管？”该“暂行办法”曾引发了社会争议，实施一年来仅有500多家小作坊申领了行政许可证，这与遍布街头巷尾的各种食品加工小作坊相比，形成了鲜明反差。
“此前，我们接到有关单位和群众的反映，认为这项行政许可制度存在违法内容，为此依法对其审查。”甘肃省政府法制办备审审查后认定，所谓的“加工食品许可”属于自行创设，无法律依据。
网友热议
崔军：馒头，不是一个管好还是放好的问题。大家都为放叫好，但如果出现了食品安全问题，谁的责任？管，必须要管，关键看怎么管。只要收钱就办许可证的做法，不是真正的管；不办许可证了，并不意味管理部门没有责任。
哈库拉：叫停“卖馒头许可”的放权启示，编辑点评：“馒头许可”停了，监管不能停！
飞虎：相信不少人看到这些字眼都会有些愤愤不平，难道说连卖个馒头都需要办许可证？这让小摊小贩们怎么活啊？你觉得这个措施合理吗？为什么？
航空队：前天，甘肃省执行一年多的卖馒头需行政许可被叫停。想加工馒头，你得先申办行政许可证，如此折腾，显然找骂！曾闻有市民溺水，公益搜救队欲施救却遭阻，因为没有“打捞许可证”；中学生骑自行车上下学，必须通过考试领取“中学生交通安全联系卡”！行政许可“上管天下管地中间管空气”，牛！[2]
停止执行
甘肃省政府法制办认为，国家法律在食品生产、食品流通、餐饮服务等环节设定了三项行政许可，而所谓的“加工  馒头许可证被叫停食品许可”不在上述三项许可事项之列，属于规范性文件自行创设的行政许可事项。为此，该办在6月18日的审查意见中指出，“暂行办法”应在30日内予以修改或废止，必须停止执行。
“加强监管绝不能成为乱设行政审批的借口。”甘肃省启动“效能风暴行动”后，在全面治理行政审批制度中开出首份“禁令”，“暂行”了14个月的《甘肃省生产加工食品小作坊加工许可管理暂行办法》被省政府法制办叫停。
甘肃省质量技术监督局今天发出通知，承认该“暂行办法”在许可和处罚设定上缺少上位法依据，立即停止执行。
有关负责人指出：国家法律针对食品生产加工小作坊管理提出了原则性要求，但并未设定行政许可事项，而是授权省级人大常委会制定具体管理办法。因此，在地方性法规出台之前，任何规范性文件都无权创设此类行政许可。该“暂行办法”违反了行政许可法关于规范性文件等“红头文件”一律不得设定行政许可的规定，应当予以纠正。
每项行政许可与行政审批的背后，既体现着政府责任也关乎行政收费。6月7日，甘肃省委、省政府共同启动“效能风暴行动”，重点工作之一就是围绕行政审批制度改革开展“攻坚战”，继续清理、减少和调整行政审批事项。今年，省政府审改办要取消、调整、下放一批行政审批项目，省级部门累计取消率达到80%以上。
相关法规
管理暂行办法甘肃省生产加工食品小作坊加工许可管理暂行办法[3]
第一章 总则
第一条 为了规范生产加工食品小作坊的加工制作活动，保障食品质量安全，根据《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》《甘肃省人民政府办公厅关于加强生产加工食品小作坊和食品摊贩监督管理工作的意见》等规定，制定本办法。
第二条 在本省行政区域内从事食品加工并用于销售的小作坊，应当依照本办法的规定，申请并取得加工食品许可证。未取得加工食品许可证的，不得从事食品加工、制作和销售。
第三条 本办法所称生产加工食品小作坊是指在商场、超市、零售商店、售货摊点及有形市场之外，有固定生产加工场所，按照一定的工艺流程，从事传统、低风险食品加工制作、分装、预包装食品（不含现做现卖）的小作坊。
第四条 允许生产加工食品小作坊加工制作的食品目录由甘肃省质量技术监督局公布。
第五条 甘肃省质量技术监督局统一管理全省生产加工食品小作坊的加工许可工作；市州质量技术监督局（以下简称市级局）负责本行政区域内生产加工食品小作坊加工许可工作的实施；县级质量技术监督部门负责本行政区域生产加工食品小作坊的证后监管。
第六条 市州质量技术监督局根据实际情况和需要，可以将生产加工食品小作坊加工许可的全部或部分事项委托县级局实施。县级局依照委托事项组织实施加工许可，不得再进行委托。
第七条 生产加工食品小作坊的加工许可遵循公开、公平、公正、便民的原则。
第二章 生产许可程序
第八条 生产加工食品小作坊应当在县级工商行政管理部门预先核准名称后，依照本办法所规定的条件和程序申办小作坊加工食品许可证。
第九条生产加工食品小作坊申请取得加工食品许可证，应当符合食品安全标准，并基本具备以下条件：
（一）作坊周围应无有害气体、烟尘、灰尘、放射性物质及其他扩散性污染源；
（二）食品原料处理、加工制作、包装、贮存等场所面积能够满足生产要求，有必要的消毒、更衣等设施和防尘、防蝇、防鼠、洗涤以及处理废水等卫生防护设施；
（三）主要生产加工设备应符合品种、数量及质量安全要求，加工工艺布局应基本合理。待加工食品与直接入口食品、原料与成品等工序之间防止交叉污染，避免食品接触有毒物、不洁物；
（四）从事食品生产的人员无传染性疾病，并具有健康证明和健康档案；
（五）具备相应的食品安全标准或者经备案的企业标准，建立了岗位质量责任、原料和食品添加剂进货查验记录、食品出厂检验记录、加工制作过程质量控制、质量责任追溯等食品安全管理制度；
（六）用于贮存、运输和装卸食品的容器、包装、工具、设备，其材料应无毒无害，不受污染，符合卫生要求；
（七）食品标签符合规定；
（八）具有相应的食品检验能力。实行委托检验的，应当签订委托检验合同或协议。
第十条 生产加工食品小作坊申请小作坊加工食品许可证，应当向所在地市级质量技术监督部门或市级局授权的县级质量技术监督部门（以下简称许可机关）提出，并提交下列材料：
（一）小作坊食品生产加工许可申请书；
（二）申请人的身份证复印件；
（三）《名称预先核准通知书》复印件；
（四）小作坊场所及其周围环境平面图和加工制作各功能区间布局平面图；
（五）工艺流程图和设备布局图；
（六）食品加工设备、设施清单；
（七）食品安全管理规章制度文本；
（八）产品执行的食品安全标准或经卫生行政部门备案的企业标准；
（九）应当提交的其他证明材料。
申请加工许可所提交的材料，应当真实、合法、有效，并由申请人签字确认。
第十一条 许可机关应当在5个工作日内，完成对申请材料的审查。决定予以受理的，应当出具《受理决定书》;决定不予受理的,出具《不予受理决定书》，并说明不予受理的理由，告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
第十二条许可机关受理申请后，应当组织对申请人是否符合发证条件进行评审，包括资料审核和对加工、制作现场核查。现场核查实行组长负责制，并按照有关规定程序进行。申请人应当予以配合。
第十三条现场核查通过后，由核查组按照有关规定随机抽取并封存试加工、制作的食品样品，告知申请人在7日内将样品送交具有资质的质量检验机构检验。保质期少于7天的食品，应当在保质期以内及时送交检验。
第十四条 检验机构收到样品后，应当依据样品所执行的标准和检验程序进行检验，并及时出具检验报告。
第十五条许可机关依照本章规定的条件，根据资料审核、现场核查和检验报告，作出如下决定：
（一）符合规定条件的，准予加工许可，并在10日内颁发《小作坊加工食品许可证》。
（二）不符合规定条件的，不予加工许可批准，并在10日内向申请人发出《小作坊加工食品不予许可决定书》，并说明理由，告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权 利。
第十六条 生产加工食品小作坊凭取得的小作坊加工食品许可证，依法办理工商营业执照，并将营业执照复印件及时送交许可机关存档。
生产加工食品小作坊应当严格依照加工许可的品种范围从事食品加工、制作。
第十七条 小作坊加工食品许可证有效期为3年。有效期满，生产加工食品小作坊延续加工制作的，应当在许可证有效期满3个月前，向原许可机关提出换证申请，由许可机关按照发证条件和程序组织复评审。符合条件的，准予换证，其加工食品许可证编号不变。期满未申请换证的，原加工食品许可证即失效，终止使用，由许可机关予以注销。
第十八条小作坊加工食品许可证在有效期内，有以下情形之一的，应当向原许可机关提出变更申请：
（一）小作坊名称发生变化的；
（二）住所、加工地址名称发生变化的；
（三）加工场所迁址的；
（四）加工场所周围环境发生变化并对食品质量产生影响的；
（五）设备布局和工艺流程发生变化的；
（六）加工设备、设施发生变化的；
（七）法律法规规定的应当申请变更的其他情形。
属于前款第（一）（二）项情形的，原许可机关应当直接办理变更手续；属于第（三）项至第（六）项情形之一的，原许可机关应当依照本办法的规定，对变更事项组织核查和对加工、制作的食品抽样检验。符合条件的，办理变更手续。
第十九条 申请变更小作坊加工食品许可证，应当提交下列材料：
（一）变更小作坊加工食品许可申请书；
（二）小作坊加工食品许可证书；
（三）与变更小作坊加工食品许可事项有关的证明材料；
申请变更加工许可证所提交的材料应当真实、合法、有效。申请人应当在材料上签字确认。
第二十条 小作坊加工食品许可证在有效期内，有关法律法规、食品质量安全标准或技术要求发生变化的，许可机关应当及时组织生产加工食品小作坊贯彻施行，并对施行情况和加工、制作的食品质量进行监督检查和检验。
第二十一条 许可机关应当在实施生产许可的基础上，建立本辖区生产加工食品小作坊质量档案，实行动态监管。
第三章 证书与标识
第二十二条 小作坊加工食品许可证书由甘肃省质量技术监督局统一印制。
第二十三条 生产加工食品小作坊业主应当妥善保管加工许可证书，并在加工场所显著位置悬挂或摆放。
小作坊加工食品许可证书遗失或者损毁的，应当及时在市级以上媒体声明，并及时申请补证。
第二十四条 获得加工食品许可证的食品小作坊的预包装食品应当在最小包装显著位置加印（贴）加工食品许可证编号和XS（限定区域销售）标志，其产品限定在本县级行政区域范围内销售。无加工食品许可证编号和XS（限售）标志的食品，不得出厂和销售。
第二十五条 小作坊加工食品许可证编号和（限售）标志的标注规则及式样由甘肃省质量技术监督局规定。（可从甘肃省质量技术监督局网“食品质量安全市场准入”栏下载）。
第二十六条 使用小作坊加工食品许可证编号和XS（限售）标志，可根据需要按式样比例放大或缩小，但不得变形、变色。
第二十七条 生产加工食品小作坊应当保证各项条件持续符合加工食品许可的规定和要求，对其加工、制作、销售的食品质量安全负责。
第二十八条 小作坊加工食品许可证和编号不得出租、出借或者转让使用。禁止伪造、变造小作坊加工食品许可证书和编号。
第四章 日常管理
第二十九条 许可机关应当对取得加工食品许可证的食品小作坊加强管理，有下列情形之一的，应当撤回加工食品许可证：
（一）实行加工食品许可证管理的食品被国家明令禁止生产的；
（二）根据国家政策规定，该食品生产不再实行加工许可证管理的；
（三）因不可抗力导致加工许可事项无法实施的；
（四）被许可人不再加工被许可的产品的；
（五）生产加工食品小作坊主动申请注销加工许可证的。
第三十条生产加工食品小作坊主动申请注销加工许可证，应当向原许可机关提交下列申请材料：
（一）注销小作坊加工食品许可证申请书；
（二）小作坊加工食品许可证书。
第五章 监督检查
第三十一条 县级质量技术监督部门为主，依法对本行政区域的生产加工食品小作坊的下列加工许可情况施行监督检查：
（一）是否严格依照许可的品种范围从事食品加工、制作活动，有无超范围加工、制作食品的行为；
（二）是否正确使用小作坊加工食品许可证及其编号，有无出租、出借或者转让使用加工许可证及其编号的行为；
（三）是否正确印制XS（限售）标志并在限定区域销售食品；
（四）各项条件是否持续符合加工食品许可的规定和要求；
（五）有无发生应当变更加工许可事项的情形时未及时申请变更的行为；
（六）有无无证加工、制作食品或者伪造、变造加工食品许可证书和编号的行为；
（七）是否认真履行食品质量安全义务，严格质量管理，确保食品安全。
第三十二条 生产加工食品小作坊有以下情况之一的，应当督促、指导予以改正：
（一）不能持续保持加工食品许可条件的；
（二）发生应当变更加工许可证事项的情形而未及时申请变更的；
（三）不能正确使用加工食品许可证及其编号的；
（四）不能正确印制、加贴XS（限售）标志的；
（五）超出限定销售范围销售食品的。
第三十三条 生产加工食品小作坊有以下情况之一拒不改正的，依照《中华人民共和国食品安全法》给予行政处罚。属于应当撤销加工食品许可证情形的，依照国家质检总局《食品生产许可管理办法》《工业产品生产许可证注销程序管理规定》等法律法规规定，撤销加工许可证：
（一）超出加工食品许可证规定的品种范围加工、制作食品的；
（二）不能持续保持应当具备的加工许可条件，经整改仍达不到加工许可条件的。
第三十四条 生产加工食品小作坊有以下情况之一的，依照《中华人民共和国食品安全法》《工业产品生产许可证管理条例》《食品生产许可管理办法》的规定给予行政处罚。属于应当吊销小作坊加工食品许可证情形的，吊销加工许可证：
（一）未取得小作坊加工食品许可证而从事食品加工、制作活动的；
（二）小作坊加工食品许可证被依法注销而继续加工、制作食品的；
（三）出租、出借或者转让使用小作坊加工食品许可证及其编号，情节严重的；
（四）伪造、变造加工食品许可证书和编号的；
（五）发生重大食品质量安全违法行为的；
（六）发生重大食品质量安全事故，对人体健康造成严重损害的；
（七）食品质量不稳定，经省级监督检查连续两次、市级监督检查连续三次不合格的；
（八）消费者对食品质量集中投诉较多，反映强烈，经核查该食品质量确有严重问题的。
第三十五条 本办法规定的行政处罚由县级以上质量技术监督部门在职权范围内决定并实施。决定撤销、吊销小作坊加工食品许可证的，应当在作出行政处罚决定之前上报许可机关核准，并按照《工业产品生产许可证注销程序管理规定》办理注销手续。
第三十六条 当事人对质量技术监督部门做出的行政许可决定和行政处罚不服的，可以依法申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。
第三十七条 各级质量技术监督部门应当建立生产加工食品小作坊加工许可和监督检查信息平台，便于公民、法人和其他社会组织查询。
第三十八条 各级质量技术监督部门及工作人员、核查人员、检验机构及检验人员在生产加工小作坊加工食品许可证管理工作中，滥用职权、玩忽职守、循私舞弊的，按照《中华人民共和国食品安全法》及其实施条例等有关法律法规规定查处。
第六章 附则
第三十九条 本办法所称食品是指《中华人民共和国食品安全法》第九十九条等规定的食品，但不包括食用农产品、声称具有保健功能的食品和列入高风险目录的食品。
第四十条 从事下列食品加工活动的单位和个人，不适用本本办法：
（一）以中央厨房方式加工制作食品的行为、配送餐企业、食品摊贩；
（二）以前店后场（厂）方式加工制作食品的行为，商铺、门店、业户等即时加工制作，直接向最终消费者销售食品的；
（三）在商场、超市、集贸市场等有形市场内、外现场制售食品的；
（四）以来料加工、兑换等方式从事初级农产品生产加工活动的；
第四十一条 本办法由甘肃省质量技术监督局负责解释。
第四十二条 本办法自发布之日起施行。《甘肃省食品生产加工小作坊产品加印（贴）限定区域销售标志暂行规定》（甘质监食〔2008〕192号）《甘肃省食品生产小作坊质量安全监督管理暂行办法》（甘质监食【2009】251号）同时废止。
备案审查意见关于对《甘肃省生产加工食品小作坊加工许可管理暂行办法》的备案审查意见（甘府规备审字【2012】2号）[4]
省质量技术监督局： 
省政府法制办接到有关单位和群众反映，认为你局制定发布的《甘肃省生产加工食品小作坊加工许可管理暂行办法》（甘质监食[2011]75号，以下简称《暂行办法》）存在违法内容，请求对该文件进行合法性审查。根据《甘肃省规章规范性文件备案审查办法》（甘肃省人民政府令第11号）的规定，我办依法对《暂行办法》进行了审查，现就该文件存在的有关问题，提出以下审查意见： 
一、关于对生产加工食品小作坊的行政许可。《暂行办法》第二条规定，从事食品加工并用于销售的小作坊，应当依照本办法的规定，申请并取得加工食品许可证；未取得加工食品许可证的，不得从事食品加工、制作和销售。第五条规定，县级以上各级质量技术监督部门负责本地区生产加工食品小作坊的许可管理工作。《暂行办法》还规定了办理加工食品许可证的条件和程序，建立了日常管理及监督检查制度。《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第二十九条第一款规定“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品流通、餐饮服务，应当依法取得食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可。”据此规定，国家法律在食品生产、食品流通、餐饮服务等环节设定了三项行政许可，即食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可。《暂行办法》中规定的“加工食品许可”不在上述三项许可事项之列，超出了法定的行政许可范围，属于规范性文件自行创设的行政许可事项。同时，《食品安全法》第二十九条第三款还规定，“食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害，有关部门应当对其加强监督管理，具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定。”该条款针对食品生产加工小作坊管理做出了一般性规定，对其经营活动提出了原则性的要求，但并未设定行政许可事项，而是授权省级人大常委会制定具体管理办法。因此，涉及食品生产加工小作坊管理的任何行政许可事项的设定和实施，应当由省人大常委会以地方立法的形式做出具体规定。在地方立法出台之前，任何规范性文件都无权创设此类行政许可。《暂行办法》在无上位法依据的情况下，擅自创设加工食品许可，违反了《行政许可法》关于规范性文件一律不得设定行政许可的规定，应当予以纠正。 
二、关于对违反《暂行办法》行为的处罚。《暂行办法》第三十四条规定，对未取得小作坊加工食品许可证从事食品加工、制作活动等八种违反《暂行办法》的行为，依照《食品安全法》、《工业产品生产许可证管理条例》和《食品生产许可管理办法》的规定给予行政处罚。该规定与相关上位法的规定不符，属于自行创设的行政处罚。《食品安全法》设立了包括食品生产许可制度在内的三项食品生产经营许可制度，对违反食品生产经营许可制度的行为设定了相应的行政处罚，而加工食品许可不在法定的食品生产经营许可制度之列，不能适用《食品安全法》的规定来实施行政处罚。 国务院发布的《工业产品生产许可证管理条例》（国务院令第440号）规定，国家对生产乳制品、肉质品、饮料、米、面、油、酒类等直接关系人体健康的加工食品的企业，实行生产许可证制度，对违反工业产品许可证制度的企业给予相应的处罚。生产加工食品小作坊并不具备企业的法律特征，《暂行办法》规定的加工食品许可证也不同于工业产品生产许可证。因此，不能适用该条例的规定来实施行政处罚。国家质检总局依据《食品安全法》制定的《食品生产许可管理办法》（质检总局第129号令）第四十三条规定，小作坊等其他食品生产者从事食品生产活动，按照有关法律法规的规定执行。该规定将生产加工食品小作坊的管理排除在了其调整范围之外，因此《暂行办法》也不能将《食品生产许可管理办法》作为实施行政处罚的依据。 
近年来，食品安全事故频发，食品安全形势严峻，食品安全问题受到社会高度关注。食品加工小作坊因受技术工艺、生产规模、资金投入等因素制约，普遍存在着生产设备设施落后、卫生条件较差、不具备产品检测能力的问题。为了改变食品加工小作坊“散、乱、差”的状况，加强小作坊食品质量安全监督管理，我省已启动了相关地方立法的起草制定工作。建议你局加强与立法机关的协调和沟通，提请立法机关尽快出台我省规范生产加工食品小作坊管理的地方性法规，将小作坊食品加工许可制度以地方立法的形式确立下来，引导食品生产加工小企业、小作坊联小做大、整合做强，推动食品加工小作坊走规范发展、特色发展之路，进一步提高食品质量安全水平，为群众安全、放心、方便消费提供保障。 
请你单位针对本意见书指出的问题，在30日之内对《暂行办法》予以修改和废止，或者停止执行，并将办理结果报送省政府法制办公室。