标题：造地运动
产生背景
红线突破在即。据国土资源部发布的最新数据，在跨入2009年那一刻，全国耕地面积为18.2574亿亩。超出红线的2574万亩，约有1.71万平方公里，已略大于北京市的1.68万平方公里面积。
而此时北京的两会上，数千代表委员正在热议“扩内需、保增长”，各省上报的项目正以史无前例的速度和规模冲击着中央刚刚收紧的地闸。
从2009年2月中旬起，全国九大土地督察局全面出动，调研辖区内扩大内需项目用地实情。这一战役由国家土地总督察办公室指挥，目前调研报告已陆续汇集国家土地总督察徐绍史案头。
上海督察局提供了刚上报的调研报告。报告显示，其辖区内上海、福建、浙江列入中央新增投资资金总量仅占3.8%，但即便是这区区的3.8%，对新增建设用地需求已高达94.7万亩，仅浙江一省就需要占用耕地28万亩，耕地占补平衡矛盾尖锐（耕地占补平衡是指，一个省区占用了多少耕地，需要通过  造地运动土地整理复垦开发规划，从而在本省内复垦耕地，占多少补多少）。
值得注意的是，国土部数据显示，2008年全国耕地面积净减少面积是29万亩。
另据本报统计管辖东北三省的沈阳督察局、华南三省的广州督察局网站数据，东北、华南两个区域预测新用地433万亩。显然全国的总数据将更超乎想象。
全国政协委员、北京市国土资源局副局长谢俊奇表示，地方扩内需项目基本是把未来重大项目提前实施，中央对激增的用地，则通过释放未来用地指标对应。已向两会提交涉及耕地保护提案的谢俊奇认为：“虽然压力会很大，但指标问题应该会得到圆满解决。”
上海督察局局长高向军则表示，平衡这场博弈，需要“大智慧与大勇气”。
实施措施

为了缓解土地供需矛盾，有的政府审时度势，创新模式，因地制宜地推进土地开发整理工作，采取筑堤回填、修筑堡坎坡改梯地等多项举措，实施“造地运动”。在城市造地方面，该区立足当地实际，做到土地整理与城市基础设施建设、移民搬迁、地灾防治等方面相结合，采取项目业主负责和市场运作以及强化监管等有效举措，先后整理各类冲沟、丘陵10余处，不仅新增城市可用土地2800亩，为政府增加土地总收益4.7亿元（扣除企业或业主投资成本和所得利润外，政府收益1.3亿元），而且还让大量的移民搬迁任务在土地整理中逐步完成，  造地运动节约大量移民和库岸整治及地灾防治资金，实现了经济效益最大化。 
在农村造地方面，严格按照全区土地利用总体规划和土地开发整理专项规划，通过严密科学的规划设计，启动并实施了38个区县级项目，投入专项资金6200余万元，开发整理土地1.54万亩。在实施过程中，本着因地制宜的原则，对各个项目区内的田、水、路、林、村进行综合整治，采取规范科学的工程与生物措施，平整土地，归并零散地块等方法，合理建设道路、沟渠、护坡、蓄水池、沉沙凼等农业与农业配套设施，围绕建设现代农业，发展农村经济为目的，不仅新增耕地9377.7亩，而且给农民种植带来了巨大的经济效益。 通过实施土地开发整理工程后，不仅新增了217.2亩可耕用地，缓解当地用地供需矛盾，而且使项目区成为了全国农业产业化龙头企业鱼泉榨菜集团的原料基地，仅种植一项，每年可为当地农民创收150余万元。
好处
逼出闲置土地对于上海来说，7.7万亩土地，这已经是目前每年所能提供用地之极限了，这个数字还仅仅是面对4万亿内需拉动大项目中，必须的新增建设用地规模。 
上海用地瓶颈在于，其本轮规划确定的土地指标早在2002年就已用完，目前几乎所有的项目都需要调整规划。关键的是，上海已经无法在本市范围内通过土地的开发整理实现复垦，进而达到耕地的占补平衡。 
这曾让上海相关部门尤为头疼，但对应政策很快展开。上海自身，寄望于通过盘活闲置土地的“控增逼存”模式改变被动，上海规划与国土资源管理局（下称上海规土局）人士对本报透露，目前其做法是，将上海各区县的土地增量指标分配与存量土地消化相挂钩。 
对上海来说，如果能够实现异地占补充平衡，这是取决定意义的。本报记者获悉，目前统筹上海土地监督的国土督察上海局（下称上海督察局）在经过调研了解后，已向国家土地总督察徐绍史提出了上述建议。 
“你逼出多少闲置的土地，上头再分配多少新增建设用地给予相应，从而调动区县的积极性。”上海规土局人士透露，“前几年被撤销的开发区土地等都是存量范围，而对提高利用率和容积率的土地，上海现在已经不再增收土地价款。” 
与此同时，国家相应政策配套也缓解了地方的一些燃眉之急，国土资源部此前政策显示，
  造地运动地方可将新增中央和省（市）计划投资项目，纳入新一轮土地指标规划统筹安排，此举亦解决了土地指标中，中央与省级的用地需求。 上海也对此项政策进行了进一步的分解，据介绍，上海在市级重点市政基础设施等独立选址项目、重点地区（园区）用地项目的新增建设用地计划上，由市统筹安排，重大产业项目，由市直接供地；而其余各类项目计划分解下达到各区县政府统筹安排。 
上海规土局人士透露：“上海目前的新增建设用地计划，是在上一年的基础上增加20%，同时对区县的分解也采用分批次下达方式完成。根据用地需求及土地节约集约利用状况，这样可以合理控制土地利用的节奏。”
激励机制临近上海的浙江，正在操办一场节约集约用地行动计划。 
此项名为“365”的计划由浙江省政府直接负责，此项计划拟降低单位GDP新增建设用地量消耗，记者从浙江国土资源厅最新了解，目前浙江这一数据为9.60平方米/万元，同比过去降低了4.86%，新增建设用地综合容积率同比增加5%。 
同时，浙江省把耕地项目补助资金由每亩6000元提高到3万元，浙江2009-2010年政府主导性重大建设项目计划，拟将千万亩标准农田质量提升工程和10万亩低丘缓坡开发项目列入之中。浙江今年各级财政将为此增加不小的压力。 
国土督察上海督察局人士告诉本报，宁波市规定，其建设项目投资强度要在浙江省定基础上上浮20%，商业项目容积率不小于1.3，住宅项目容积率不小于1.0，工业项目容积率一般不小于0.8，要求纺织等轻工类项目必须建3层以上厂房。 
“宁波的经验在于，不用新增建设用地规模，同样可提高土地利用率。”上海督察局人士表示。宁波同时规定，符合条件通过改造厂房、增加容积率提高土地利用率的，不再增收土地价款和市政基础设施配套费。 
据悉，去年宁波共有38家企业实施低效厂房改造。在这一政策的作用下，新增建设面积140多万平方米，容积率由以前的0.65提高到1.16。 
位于浙江南端的福建省，2009年需供应扩内需项目37万亩左右，比过去一年增加了20%以上，突如其来的用地需求，让福建各级政府为此“绞尽脑汁”。 
上海督察局人士透露，福建虽然山多地少，但是可供开发利用的低丘缓坡地后备资源相当丰富，约有4000多万亩，目前该省正在建立开发利用低丘缓坡地的激励机制。 
“福建现在的方法，是由省级财政出资，采取以奖代补，给予所在县（市、区）资金奖励，用于补助低丘缓坡地开发利用过程中的水土保持、植被恢复和地质灾害防治。”上海督察局人士透露。 
与此同时，09年年初福建省出台《关于进一步减轻企业负担促进经济发展的若干意见》提出，在不低于国家统一规定工业用地最低出让价的前提下，适当降低工业用地的土地出让价格。此举对于省内工业项目上马具备促进作用。 
“先征地、后补偿” 方式再放行与此同时，自上而下建立土地审批快速通道，其意也在让渡4万亿项目。 
2009年3月19日，国土部下发《关于改进报国务院批准单独选址建设项目用地审查报批工作的通知》规定，地方面对突增的扩内需项目土地需求，在项目的初步设计阶段，省级以下的市、县国土资源管理部门就需要提早介入，从而缩短用地审查报批周期。 
面对以往公路、铁路等线性工程涉及多个市、县，在申报上互相牵制问题，新审批采取“分段呈报”方式，先行完成用地组件报批工作的，也可以地（市）为单位分段呈报国务院批准用地。同时，国土部规定，地方报部审查材料，由现行的35件减少到10件。 
通知进行了制度上的解禁，一场“先征地、后补偿”的方式也为4万亿项目放行，但外界对此举在能否保证被征地百姓利益上表示了疑义。 
但地方为此进行的探求却在突进，在国土审评新政刺激下，地方释放了征地积极性，在长三角新一轮高铁建设中，沪杭高铁、宁杭高铁均穿之而过的浙江嘉兴市，目前采取了“5+2”和“白+黑”审批制度。 
据悉，该市的嘉善县在3天内完成了沪杭客运专线项目土地征收协议（草案）的签订。 
宁波则为4万亿项目特设行政审批处，将涉及项目建设4项12类行政许可事项和1项行政服务事项并入该处，由一个窗口统一受理，审批时限由一个多月缩短到10个工作日。 
再如，上海市规土局亦联合同级相关部门成立项目推进小组，协调扩内需项目推进中的问题。上海同时压缩了农转用审批时间，先期的预公告制度从10天以上，压缩为最短3天。 
事例：聚焦合肥宋岗村的造地运动
老省会造新地：聚焦合肥宋岗村的造地运动  翁仕友
一个土地整理项目，让宋岗村出了名。
位于合肥市长丰县造甲乡的宋岗村，是一个偏远的乡村。但2008年5月以后，这里不仅引来了省内兄弟县、沿海发达省代表团前来考察学习，甚至还引来了国土资源部高官的到访。
引来众多关注目光源自一个 “土地及宅基地整理和新农村建设项目”。该村党支部书记崔广鹤很娴熟地向前来参观的人介绍这个一年前启动的项目。让他颇为得意的是，通过土地整理，该村可新增耕地2512亩，其中“退宅还耕”新增耕地1656亩。
此时，安徽省省会合肥市正进行大规模的“造地”运动，宋岗只是其中一种模式。作为全国唯一一个“节地”试点市，合肥正试图缓解土地供需矛盾，破解发展和保护耕地的难题。
宋岗村的“造地”运动早在合肥开展节约、集约土地试点之前，宋岗村便开始了节地探索。
2008年年初，合肥市在全国率先提出以土地整理为平台，整合项目、资金，依托产业发展建设新农村的思路。同年2月，长丰县申报了造甲乡宋岗、陈刘村土地及宅基地整理和新农村建设项目，三个月后，项目启动。
村书记崔广鹤另外一个身份是该村土地流转合作社社长。据介绍，该村所有整理的耕地和塘坝经过土地合作社以后，全部流转给一家省级农业龙头企业——园味园食品有限公司，该公司发展草莓种植、蔬菜生产加工等。农民得到的租金则是600市斤的稻谷，此后每年递增30市斤。同时一部分农民成为该公司的职工或临时工。
据介绍，这个项目总面积1.9916万亩，涉及20个自然村庄、1295户，3978人。通过土地整理，可新增耕地2512亩，其中“退宅还耕”新增耕地1656亩。而在整个合肥市，每年土地整理的规模有10万亩，按照测算，新增的8000多亩。
崔广鹤介绍说，项目实施后，农民的收入将会从去年的4860元增加到8000元，主要来自在园味园公司“帮忙”的收入、在外打工的收入和大棚蔬菜种植收入及国家涉农补贴。不过当地老百姓也有“两怕”，一怕企业经营不善，租金落空；二怕没地方打工，由于土地已全部流转给公司，剩余大量劳动力，尤其是那些年龄偏大、一辈子务农的农民得为生计谋出路。
“烫手”的试点宋岗村仅仅是合肥节地试点的一个缩影。作为全国唯一一个“节地”试点市，合肥为这个“试点”筹备了很长时间。
2008年10月8日，国土资源部正式批准合肥市为全国唯一一个节约集约用地(简称节地)试点市。但由于没有先例可供借鉴，一切都要“摸着石头过河”，这让合肥市国土资源局副局长徐国平感到压力很大。
徐国平的另一个身份是合肥市土地管理委员会办公室副主任，节地试点的具体负责人，他全程参与了试点的研商、申报、方案制定等。
2007年7月，国土部在长沙开现场会，总结长沙市一个片区节约土地的经验。从长沙回来后，徐国平等便向合肥市土地处置的最高决策机构——土地管理委员会汇报，建议在合肥市进行类似试点。
徐国平回忆说，当时拟定了“大、中、小”三套方案，大方案就是在全市实行，中方案就是选择一个区比如滨湖新区实行，小的方案就是像长沙那样，做一个片区或项目。
“最后决定合肥市不做则已，要做就在全市范围内做。”徐国平说。
2008年10月8日，国土资源部的复函下发，合肥市节约集约用地试点方案正式获得批准。考虑到试点的总规模和建设周期，试点将按照“统一规划、分步实施”原则稳步推进。
破解难题“想通过试点，来破解保障发展与保护耕地之间的矛盾。”谈到合肥申报试点动机时，徐国平如是说。
合肥市现有耕地562万亩，人均耕地面积不足1.2亩，低于全国1.38亩的平均水平，土地供需矛盾非常突出。而且2005年以来，合肥实施了“三大推进”、加快现代化滨湖大城市建设等城建项目，每年建设又占用耕地近3万亩。
如何在保护耕地的同时，保障城市的发展呢？合肥一直试图寻找到“两全其美”之策。
在试点获准后，合肥市再次在城区加大清理闲置及低效利用土地，建立“收回(购)”和“退出”机制。合肥市还专门制定 “闲置及低效利用土地处置办法”和“工业用地弹性使用年限实施办法”两个指导性文件。
国土系统一位人士介绍说，城市真正闲置的土地已经很少，清理的主要是低效用地。但是在实际工作中，往往会遇到难以界定什么程度才为 “低效”的难题。
一直在国土系统工作的徐国平介绍说，所谓节约就是能用劣质地不用好地，能用废弃地不用耕地。所谓集约就是提高土地利用效率，提高土地利用强度。
为此合肥市在试点实施中提出了土地整理与宅基地整理和新农村建设、“141”统筹发展、开发区建设、城中村改造和滨湖新区建设五大“节地”模式，希望通过5年左右的努力，节约建设用地面积25%以上，使土地利用综合效益提高20%。
试点下一步据了解，合肥市正在探索“农村建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩”指标和“土地置换”指标在全市统筹使用的新路子，以此破解保障城市发展和保护耕地的难题。
截至2008年底，合肥市累计新增耕地17万亩，连续9年实现了耕地占补平衡。大量整理出来的土地用于折抵建设用地指标或用于占补平衡，极大地缓解了城市用地的紧张。
“想把现行的土地管理体制、机制和相关部门的相关职能进行改革创新，创造出新的土地管理模式。”徐国平介绍说，合肥市“节地”试点不仅是为了破解保障发展与保护耕地的矛盾，还有另外一个目的。
徐国平认为，现在很多人片面认为节约用地是土地部门一家的事情，合肥的试验实际上就是想把土地管理从过去一家管大家用，转变成大家管大家用。同时合肥市国土部门希望，国土的“闸门”应该贯穿始终，而不是最后一关。
“规划在预审的前期，就引入节约用地的理念。”在徐国平看来，国土管理这个“闸门”的关口一定要前移。但是在实际工作中，阻力很大，主要是部门利益。
分析人士认为，试点如何解决国土管理中的深层次问题，如何避免部门利益之争，还有很长的路要走。“下一步怎么操作，确实是个头疼的事情。”徐国平说。 [1]