标题：公益彩票
概述
新中国成立后，彩票在相当长一段时期被禁止。直到20世纪80年代中期，政府开始尝试发行公益彩票为  公益彩票社会公益活动筹集资金。截至2007年，在近20年的发展历程中，中国彩票市场发展大致可分为三个阶段：第一阶段为1987年至1993年。1987年2月，党中央、国务院批准民政部在中国发行公益彩票（当时称“社会福利有奖募捐奖券”）。当时彩票发行分散且不连续，规模较小，1987年中国仅发行彩票达1790万元。1991年12月，国务院下发了《关于加强彩票市场管理的通知》（国发[1991]68号），规定彩票发行批准权集中在国务院，中国人民银行具体履行彩票管理职责，彩票发行实行额度管理。对公益彩票的发行，中国有明确规定：投注总额的50%作为奖金返还彩民，35%作为公益金用于社会福利事业建设，余下15%作为彩票发行办公费，在整个操作过程中遵循公平、公正、公开的原则。这是彩票与赌博的本质区别。河北省筹得福利金11亿元，建设福利项目5500多个，兴建了大批福利院、敬老院、残疾人康复中心等设施设备，并援助灾区重建、特困户经济生活等，大大改善和提高了社会福利和社会保障系统，起到了安抚民心、稳定社会的巨大作用。
公益彩票第二阶段为1994年至1999年。1994年3月，中国国务院批准原中国国家体委（现中国国家体育总局）在中国发行体育彩票。1994年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《关于严格彩票市场管理禁止擅自批准发行彩票的通知》（中办发电[1994]21号），明确中国人民银行是国务院主管彩票的机关。这一期间，彩票发行量增长较快，1999年中国彩票销售规模达到144亿元。1999年底，经国务院批准，彩票管理职能从中国人民银行移交至财政部。第三阶段为2000年至今。2000年一季度，中国地方财政部门与当地人民银行分支机构完成了彩票管理职能移交工作，财政部门成为主管彩票的政府职能部门。2001年10月，中国国务院下发《关于进一步规范彩票管理的通知》（国发[2001]35号），对彩票管理进行了全面规范。根据国务院文件规定，财政部颁布了一系列管理制度，不断完善彩票管理政策，积极支持彩票机构开拓市场，拓宽彩票公益金使用范围，极大地促进了彩票市场发展，彩票销售量从2000年的181亿元增加到了2006年的819亿元。
发展
2000年以来，中国彩票市场快速发展，销售规模不断扩大，立法工作稳步推进，管理制度日臻健全，销售  公益彩票技术不断进步，市场监管进一步加强，彩票机构的市场运作能力逐步提高，打击非法彩票活动形成共识，彩票公益金促进社会公益事业发展成效明显，为今后中国彩票市场的发展与管理奠定了良好基础。2000年至2006年中国累计销售彩票3171亿元，占1987年发行彩票以来的86%，是2000年以前的6.3倍，中国统一的彩票市场初步形成。
一、立法工作稳步推进，管理制度日臻健全。国务院高度重视彩票立法工作，从2000年就开始着手起草《彩票管理条例》，同时，财政部加强彩票管理制度建设，制定了一系列规章制度，初步确立了彩票市场的基本运行秩序，建立了统一的彩票资金及彩票机构财务管理核算办法，形成了抵御和规避市场风险的机制。
二、彩票管理政策逐步完善，销售技术不断进步。根据彩票市场发展实际情况，彩票管理政策逐步完善，取消了额度管理，两次调整了彩票资金构成比例政策，销售技术不断进步，游戏品种日益丰富，销售成本总体上从20%下降至15%以下。电脑彩票销售系统在中国应用，并逐步实现从离线系统向热线系统的升级改造，彻底改变了彩票销售主要依靠手工作业的状况，提高了彩票市场的安全管理水平。
三、彩票公益金使用领域逐步拓宽，分配机制更加合理。2000年以来，彩票公益金的提取比例总体上从30%提高到了35%，彩票公益金规模稳步扩大，2000年至2006年，中国累计筹集彩票公益金1072亿元，占1987年国家发行彩票以来的88%，是2000年以前的7.3倍。彩票公益金使用领域逐步拓宽，从用于民政福利和体育事业，逐步拓展到青少年学生校外活动场所建设、2008年北京奥运会、红十字事业、残疾人事业、城市医疗救助、农村医疗救助和全国社会保障基金等领域，对促进社会公益事业的发展起着越来越重要的作用。彩票公益金分配政策不断完善，从“部门分配”政策调整为“中央与地方按比例分配”政策，初步形成了彩票公益金与彩票市场良性互动的发展机制。
四、政府监管力度加强，彩票市场秩序改善。2000年以来，在财政、民政、体育、公安、工商、审计等部门的通力合作下，彩票市场的政府监管力度进一步加强，彩票市场发展的整体环境得到改善，有力地保障了彩票市场持续稳定健康发展。通过严格审核彩票游戏和彩票机构财务收支，规范彩票机构销售行为，对部分彩票机构的财务管理进行专项检查和审计，严肃查处一些彩票机构的违规行为，维护彩票参与者的合法权益。稳妥处理了“扬州彩世塔案”、“西安宝马案”和“贵阳爆炸案”等几起恶性案件，以及“双色球开奖录像补拍事件”等安全管理事件，严厉惩处了有关违法犯罪人员。追究了有关责任人责任，维护了社会稳定、政府信誉和彩票公信力。财政部、公安部等部门联合开展了打击非法彩票等赌博活动专项行动，建立禁赌工作长效机制，最高人民法院等部门出台非法发行销售彩票的司法解释，依法维护彩票市场正常秩序。
特性
全球有120多个国家和地区发行彩票，彩票与赛马、赌博并列为博彩业的三大支柱，彩票已成为  公益彩票人们生活的一部分。从世界各国的彩票发展历史看，彩票具有如下特性：一、彩票是一种满足人们以小搏大特殊心理需求的游戏产品。彩票活动源于游戏，但作为游戏的延伸，彩票把侥幸、冒险、竞争、投机、娱乐等影响人们心理需求的各种因素结合在一起，增加了游戏的特殊魅力，符合人们以小搏大的博弈心理。二、彩票是一种靠低门槛、随机性和公平性吸引人们参与的游戏活动。彩票游戏进入门槛低，参与容易，具有广泛的群众基础和社会基础，但一旦中奖又可获得丰厚的回报，而且游戏结果不由任何人为力量控制，完全由游戏随机性决定，正是这种人人参与的公平性和人人有份的动力机制，满足了人们参与机会利益追求的行为动因。三、彩票是一种满足社会需要的特殊公共产品。彩票属于低风险的娱乐活动，购买彩票可以将不利于社会稳定的心理引向有序、合法的渠道，使其转化为公共资源，而且相对于税收、收费、捐赠等而言，发行彩票是政府可以控制、成本较低的筹资方式，彩票强大的社会筹资功能被誉为“微笑纳税”或“无痛税收”。
从以上特性可以看出，政府发行彩票有三个方面的目的和意义：丰富群众娱乐活动，促进社会稳定和谐；遏制非法赌博活动，促进社会文明进步；筹集彩票公益金，支持社会公益事业发展。
但是，由于彩票具有博弈特性，受彩票刺激性的影响，容易激发人们非理性的投机心理，使一些人陷入恶性赌博的情绪中，诱发犯罪和酿成生活悲剧。因此，世界各国对彩票发行均实行非常严格的政府管制，基本做法包括四个方面：一是对彩票进行专门立法，确立彩票的法律地位；二是政府垄断彩票发行，实现政府对彩票发行的有效控制，把彩票的刺激性控制在社会可接受的范围内；三是建立专业化的政府彩票监管机构和队伍，对彩票实行专业化的监管；四是建立专门的彩票公益金预算，保证彩票公益金专项用于与大多数人利益相关的社会公益事业，把购买者与发行者的根本利益统一起来。
成绩
1987年至2006年，中国累计发行彩票3671亿元。
彩票市场已培育了双色球、足球彩票、数字3等品牌游戏，初步形成了中国联网、区域联合、地区特色，以及乐透型、数字型、竞猜型、即开型共同发展的市场格局，建立起覆盖中国的电脑销售系统，中国彩票销售网点规模达到16万个，彩票市场从业人员超过50万人，彩票市场雏形初步形成。
1987年至2006年，中国累计筹集彩票公益金1219亿元。彩票公益金的投入和使用，极大地促进了社会公益事业的发展，经国务院批准，中国彩票公益金主要用于以下社会公益事业：民政福利事业，用于资助为老年人、残疾人、孤儿、革命伤残军人等提供服务的社会福利及慈善机构，资助社会福利及慈善机构公共设施的维护和更新改造等；公共体育事业，用于落实《全民健身计划纲要》和《奥运争光计划》，资助开展全民健身活动，弥补大型体育运动比赛经费，修整和增建公共体育设施等；青少年学生校外活动场所建设，用于在中国90%以上的县至少建设一个校外活动场所，以及已有活动场所的维护；2008年北京奥运会，用于第29届奥运组委会负责的体育场馆建设和运作经费；红十字事业，用于人道救助、卫生救护培训和中国造血干细胞捐献者资料库建设等；残疾人事业，用于残疾人康复、教育、扶贫和体育运动；补助地方农村医疗救助资金，用于补助中西部地区农村医疗救助；补助地方城市医疗救助基金，用于补助困难地方建立城市医疗救助制度；补充全国社会保障基金。
当有人遭遇生活困难的时候，彩票公益金总是及时伸出援手，送去光明和希望。20年来，惠州市共发行福利彩票近13亿元，筹集福利彩票公益金4亿多元，资助社会福利和社会公益项目500多个（次），为减灾救灾基金、慈善基金、城市困难群体医疗救助资金、孤老低保家庭、残疾人救助金等公益组织、公益基金援助巨额资金，给成千上万的人送上温暖。
福利彩票“扶老、助残、救孤、济困”，让许多彩民选择了福彩，为使广大彩民积德行善的“爱心钱”分分厘厘都用在刀刃上，福彩公益金的安排和使用上，严格执行民政部、财政部制定的《中国福利彩票社会福利基金管理使用办法》，对福利基金的使用严格把关、严格规范，切实贯彻“公正、透明、参与”的原则，增强社会透明度，以确保福利基金专款专用，真正用于社会福利事业和公益事业，用得好，看得见。
从1997年9月起，福利彩票所筹的公益金和发行费，，严格实行收支“两条线”管理。20年来，惠州市市、县（区）两级民政部门，按照中彩中心、中国省彩中心的有关规定以及财政、审计部门的有关规定，认真做好彩票发行、公益金收缴、公益金使用投放等财务管理工作。
2005年至2006年资助项目达83个（次）
2005年至2006年，资助社会福利院5个，1088万元；敬老院37个，636万元；养老保障机制资金、老人活动资金7个，112万元；社区建设17个，65万元。
自福利彩票发行以来，公益彩票产生了极大的社会效益，多年以来，为社会福利院、敬老院、光荣院、社区老年福利服务星光计划、养老保障机制资金、老人活动资金、农村低保救助、明天计划、慈善总会、送温暖资金、社区建设、复员退伍军人医院、救助站、殡仪馆、老区建设、残联等援助巨额资金，2005年至2006年资助项目就达96个（次），资助金额3113万元。市福利彩票发行中心有关负责人告诉记者，福利彩票公益金只要做到了专款专户、专款专用，才能充分发挥最大的效能。这些资金的投入和使用，填补了一些地区福利设施、项目的空白，提高了惠州市社会福利设施的整体水平，有效弥补了中国政府财政对社会福利事业和公益事业资金投入上的不足。
公益彩票民政部五年内投入15亿公益金

管理
坚持社会主义市场经济的改革方向，按照政企分开、政资分开、政事分开的原则，加快推进彩票管理体制改革；加快制定完备的彩票法律和管理制度体系，确立彩票的合法地位，为彩票业发展建立有序的法律制度保障；继续强化彩票市场监管，确保彩票市场安全、稳定、协调、健康运行；更加注重社会效益的发挥，科学、合理、高效使用彩票公益金。
从中国的彩票市场发展情况看，为了控制彩票的负面影响，可以借鉴国际经验，采取以下几方面的措施：一是在彩票游戏设计和管理过程中，通过销售系统的技术设置，降低游戏的刺激性。二是加强对彩票的正面宣传，强化对彩票机构的宣传监管，引导公众理性购彩。三是建立彩票公益金使用公告制度，确保社会公众对彩票公益金使用结果和效益的知情权。四是研究建立“成瘾彩民”救助机制，设立专门机构进行心理辅导，预防和救助“成瘾彩民”。
21世纪发展事记
2000年随着中国彩票市场的迅速发展，一批为彩民服务的博彩网站应运而生，如“博彩世界”、“中国彩票”等站点。3月1日，财政部发出《关于认真做好彩票发行和管理工作的通知》。通知规定，从2000年4月1日起，福利和体育彩票（包括即开型彩票和电脑彩票）一律以人民币现金形式兑付奖金，取消实物兑奖。6月4日至9日，世界彩票协会（WLA）在英国格拉斯哥市召开了本协会第一届世界彩票会议，中国公益彩票发行中心林平副主任率五人代表团参加了此次大会。7月，在互联网上抽中1万美元大惊的李晓川先生在京办理了个人所得税缴纳事宜，从而成为中国在互联网上中奖后，现场缴纳个人所得税的第一人。9月1日，由中国公益彩票发行中心统一发行、统一电视开奖的“中华风采”公益彩票正式在中国发行销售。10月上旬，“中华风采”开始电视摇奖，首批26名特等奖中奖者到京参观了奖金为10万～100万元的电视摇奖活动，其中三人喜获100万元高奖。11月，中国收藏家协会批准成立了集彩专业委员会（筹），标志者集彩界进入了有组织、有计划、健康发展的新阶段。12月，一个重庆人买了两注“重庆风采”彩票，中了大大小小596个奖，领到税前5093835元奖金。他成为中国一次彩票进账最多的人，中奖个数刷新了彩票市场的纪录。截止2000年底，电脑公益彩票销量达50.6701亿元，即开型彩票销量为27.9598亿元，电脑彩票年销量首次超过即开型彩票，成为主流票种。
2001年1月，“楚天风采”福利彩票造就了中国彩票史上首位千万富翁。花16元中的公益彩票第36期500万元大奖的一鄂州彩民，在福利彩票第59期，再次中的500万元大奖，成为中国靠彩票成为千万富翁的第一人。3月5日，“广西风采”第2001018期摇奖号码“23、26、32、6、28、3、16，特别号码9”的产生，创造了中国彩票乃至世界彩票史上的吉尼斯纪录：一等奖中出17注，二等奖中出78注，三等奖中出1044注，四等奖中出2337注，五等奖中出13669注，六等奖中出18983注，七等奖中出162087注。当期共需兑付的奖金额高达1292万元。4月20日，民政部、中华中国总工会联合举办了“爱心献劳模”活动。又中国公益彩票出资300万元，通过中华全国总工会对1000名中国劳动模范和劳模家属进行资助。5月，中彩中心据定，将第4册（1998年）彩票集制作成年册，这是中国公益彩票纪念册第一次以年册的形式纪录中国公益彩票发行的轨迹。6月8日，民政部在北京人民大会堂召开新闻发布会，宣布启动中国“社区老年福利服务星光计划”。7月15日，根据中央机构编制委员会办公室《关于社会福利有奖募捐委员会更名为中国福利彩票发行管理中心的批复》（中编办字[2002]97号文），中国社会福利有奖募捐委员会更名为中国公益彩票发行管理中心。这是公益彩票机构第三次更名。10月19日，西藏电脑彩票销售系统正式开通，至此，除台湾、香港、澳门外，中国均已发行销售“风采系列”电脑公益彩票。11月28日，中国公益彩票发行管理中心在国家事业单位登记管理局登记，从企业法人转换为事业法人，从而结束了从1987年以来的企业法人身份。2001年，全年发行福利彩票近140亿元，筹集社会公益金近42亿元，超额完成了年度发行任务，年增长率达到50%，创造了福利彩票发行以来的最高纪录。
2002年1月，首届中国电脑福利彩票优秀投注站表彰大会在京召开。1月21日至22日，民政部在京召开中国公益彩票工作会议。会上提出了《中国电脑公益彩票技术发展纲要》（讨论稿）和《“星光计划”彩票组织实施方案》（征求意见稿）。2月，福建电脑公益彩票在开通周年之际，推出了中国第一套彩票题材的“彩票集藏卡”。这套纪念卡共有4张，中国限量发行3000套。2月21日，民政部在北京召开了中国公益彩票工作会议，会上表彰鼓励了2001年度公益彩票先进单位。
3月1日，财政部颁发了《彩票发行与销售管理暂行规定》，这是首次由国务院监管部门制定的、中国统一的彩票发行与销售管理规定。4月29日，民政部和中华全国总工会联合举办的“爱心献劳模”活动捐助仪式在北京人民大会堂隆重举行。7月10日，中国公益彩票发行管理中心向各省、自治区、直辖市福彩中心发出《关于严格彩票发行管理的紧急通知》。要求确实加强管理，杜绝违规操作，保证公益彩票事业的健康发展。10月23日，中国共产党中国公益彩票发行管理中心委员会成立。大会按照《中国共产党章程》和《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》，选举产生了中共中彩中心第一届委员会和纪录检查委员会。2002年是电脑公益彩票在中国全面开通的第一个完整年度，直接12月31日，中国共销售公益彩票168亿元，其中，电脑票147.8577亿元，即开票20.14亿元，再次创造了福彩发行的历史最高纪录。
2003年2月16日，第一个统一游戏规则、统一开奖、共享奖池的中国联合销售的电脑彩票游戏“双色球”乐透型福利彩票在中国22个省、自治区和直辖市发行，标志着电脑公益彩票品牌时代的到来。2月，由新华社陕西分社、陕西省新闻工作者协会和陕西新闻人物编审委员会共同举办的“2002年度陕西各界新闻人物”揭晓，陕西省福彩中心副主任冯国贤荣获“2002年度陕西各界新闻人物”称号，这是公益彩票系统首获此殊荣。4月，财政部正式批准中彩中心在广东省试点发行中福在线即开型彩票，此后又增加河北、河南、江苏、江西和辽宁等5省为试点省份。6月28日，中彩中心在广东省广州市举行了隆重的“中福在线即开型彩票试销售”首卖仪式。第一个中福在线即开型彩票销售厅——广州市江南中路销售厅开业，标志国际先进水平的无纸化彩票—“中福在线”正式进入试点发行阶段。7月16日，中国公益彩票发行业务研讨会在黑龙江牡丹江市召开。民政部副部长陈杰昌在会上明确了全年完成200亿元的发行目标。8月14日，双色球在第2003050期中出7注一等奖，原有奖池被打空，经有关部门批准，中彩中心及时启用调节基金，向奖池补入了300万元资金，有效减小了奖池对销量的影响。10月，中彩印制公司获得墨西哥政府有关部门签发的彩票准印证，成为墨西哥彩票供应商，中国生产的彩票首次进入了墨西哥市场。10月15日，中国公益彩票发行管理中心、上海市民政局、上海市福彩中心在上海锦绣大厦举行了“中国福利彩票网点即开票—呱呱彩”首发仪式。就此，上海和湖北开始了利用电脑物流管理系统发行销售带有二维条码的网点即开票的试点工作。10月23日，双色球（第2003070期）的奖池资金首次超过1亿元。“倒三七”政策推出。11月17日，财政部发出《关于彩票停止销售后奖池资金和调节基金余额处理办法的通知》。规定凡设有奖池和调节基金的彩票品种停止发行和销售后，彩票机构可用剩余奖池资金和调节基金设定一般调节基金。2003年，中国福利彩票发行了200.06亿元，突破了200亿元大关。
2004年2月2日和3日，民政部在北京召开了中国公益彩票工作会议。会议评选出电脑福利彩票双色球、齐鲁风采“30选7”、南粤风采“36选7”、北京千禧“3D”、广西风采“37选7”、辽宁风采“35选7”、新疆风采“35选7”等7个著名品牌。2月4日，中国社会工作协会彩票工作委员会在京成立。中国人大常委会副委员会司马义·艾买提出席成立大会并担任名誉会长。3月28日，中国公益彩票发行管理中心向各省、自治区、直辖市福彩中心发出《关于进一步加强电脑彩票开奖日数据管理工作的通知》，制定了电脑彩票和双色球开奖日数据处理流程、开奖日数据处理规定以及特殊情况的处理预案，进一步加强和规范了电脑彩票开奖日的数据管理工作。5月22日至29日，由中国电脑公益彩票“全国百佳投注站”销售人员组成的中国电脑公益彩票销售精英考察团对马来西亚、新加坡、香港进行了为期8天的培训考察活动。意在实施“决胜终端”的战略，搞好投注站建设。5月22日，中彩中心为中国电脑彩票销售精英130多人进行了一场关于电脑福利彩票销售理念、知识和技巧的系统培训。这标志着中国电脑公益彩票销售人员培训演讲团面向全国的巡回演讲正式启动。11月12日，中彩中心派代表团参加了世界彩票协会在南非德班召开的世界彩票年会。11月19日，福建省电脑公益彩票系统热线升级工作完成，系统投入运行。至此，中国电脑公益彩票系统热线升级工作全部完成。
2005年1月1日起，天津市等17个省（自治区、直辖市）及深圳市陆续上市销售“3D”游戏，至此，中国福公益彩票 
“3D”游戏在中国范围内发行。1月20日，中彩中心限量印制的鸡年生肖彩票—“金鸡唱晓”在贵阳市各投注站正式销售，这是中国第一种印有二维条码的即开型生肖彩票。4月2日至4日，首届中国国际彩票技术与设备博览会在京召开。7月11至17日，中国公益彩票周销量达到12.8亿元，为全年最高值。8月，中国首个彩票专业电视频道“幸福彩”亮相上海。9月1日，根据财政部规定，即开型公益彩票正式开始执行65%返奖比例政策。9月15日至17日，亚太地区彩票协会年会在北京召开，中彩中心领导出席了会议。11月3日，中国公益彩票票面广告业务研讨会在重庆召开。这是中彩中心第一次票面业务研讨会。12月29日，电脑公益彩票年销量首次突破400亿元。截止到12月31日，中国公益彩票总销量达411.20亿元。
2006年1月13日，国家民政部给中国公益彩票发行管理中心记集体一等功，表彰他们在“扶老、助残、救孤、济困”方面做出的卓越贡献。1月16日至17日，中国公益彩票工作会议在北京召开。会上，民政部部长李学举提出公益彩票工作“安全运行、健康发展”的方针。3月10日，来自中国公益彩票系统的42名中高层以上管理人员在北京理工大学举办了首届福利彩票EMBA研究生班的开学典礼。12月31日，中国公益彩票全年销量达495.67亿元，比上年增长84亿多元，增幅超过20%，占中国彩票市场61%的市场份额，连续第六年创历史新高。
2007年1月1日，中国联销的电脑公益彩票“七乐彩”上市发行。4月2日，民政部转发了中国公益彩票发行管理中心印发的《中福在线即开型彩票销售厅管理暂行办法》、《电脑公益彩票投注站管理办法（试行）》。4月19日，中国公益彩票首套“汽车主题票”在上海发行。“六一”国际儿童节前夕，由民政部、中央文明办、新闻出版署、国家广电总局联合主办的“蓝天图书室”援建活动在北京正式启动。6月27日，民政部在人民大会堂举行中国公益彩票发行20周年纪念会。中共中央政治局委员、国务院副总理回良玉指出，公益彩票的发展，为中国社会公益事业作出了重要贡献。
2010年黑龙江双色球1.27亿元得主黄先生表示要拿出奖金中的100万元进行定向捐助，其中80万元用于扶贫救孤希望小学建设、20万元用于支持老年大学文化建设。就在这位慈善彩民捐款的前一天，第八届中国慈善排行榜在京揭晓，此次共揭晓三张榜单，包括个人捐赠的中国慈善家排行榜、企业捐赠的排行榜，入选标准均为年度捐赠100万元人民币以上。如果以100万元这一标准看，中国去年至少有7名彩民从奖金中拿出了100万元捐给了慈善机构，成为名副其实的“彩民慈善家”。[1]
反思与教训
加快立法目前中国彩票业之所以存在种种问题和弊端的一个重要原因，就是我国迄今为止尚未制定出《彩票法》，其管理的主要依据仍然是2001年制定的《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》，以及财政部在此通知精神指导下制定的《彩票发行与销售管理暂行规定》和《彩票发行与销售机构财务管理办法》等三个文件。目前由于缺乏法律依据，仅靠原有的政府文件已经遭遇到许多管理的窘境。
政策不能代替法律。特别是目前我国彩票发行分别由民政部和体育总局管理，财政部进行监管，三个部门是平行的，监管在很多情况下显得十分尴尬和无力。
相比较而言，国外的彩票立法要完善的多。以美国加州颁布的《加州彩票法令》为例，该法共分为8个大的条款：对于彩票的一般条款和定义、加州彩票委员会的权力和义务、董事会的权力和义务、彩票销售商、彩票供应商以及加州彩票基金等多方面的内容制定了详细具体的规定。例如，第8880.1节说明了加州彩票发行的目的是资助加州的教育事业。第8880.4节规定了彩票营业收入的分配，其中返奖率为50%；公益金为34%，彩票发行费用为16%。第8880.11节规定了“彩票委员会”由5位成员构成，负责监督加州彩票和董事。第8880.35节对彩票的电子售票机做出了详尽的规定。第8880.44节要求彩票销售满6个月后必须对博彩者的人口统计特征进行统计学研究。第8880.52节规定了对未成年人的销售问题，规定“不得向未满18岁者出售博彩彩票或 股票”，违反者则犯轻罪，未成年人如购买也犯轻罪。总之，这部彩票法令相当完善，值得我们借鉴。
因此，全国人大应加快彩票业的立法。中国的博彩业只有在彩票立法之后才能真正步入科学发展时期，也才能真正解决彩票业的发行和管理的体制问题。
科学监管目前，我国的彩票监管由财政部负责，具体由综合业务司彩票管理处实施，属于纯粹的行政监管。
从近几年彩票监管的效果来看，我国彩票缺乏基本的管理常识，监管水平比较低下，低级错误不断涌现，已不能适应彩票业的发展。例如，在体彩“排列3”的发行监管上极为不力，直接导致了彩市的动荡。尤其是今年3月20日在无奈的情况下提前宣布中止体彩“排列3”的原定派奖周期，严重损害了国家彩票的诚信形象。此外，今年河北邯郸农行5100万盗窃案的发生，也与监管部门对于河北体彩对于彩民误导宣传和彩票投注的监管不力有关。
彩票监管的现状必须加以改变。必须树立科学的彩票监管观。应着重于以下几个方面：
第一，成立国家彩票监督委员会。国内银行业、证券业和保险业都已经有了国家正规的监管委员会，唯独彩票业尚属于行政监管。而国外彩票业基本上都有国家彩票监督部门。因此，我们建议，将来在彩票立法通过后，应迅速成立国家彩票监督委员会，由政府、学术机构、公众代表和博彩界的人士组成，代表国家实施对博彩业的规划和管理。
第二，提高科学监管水平。中国的博彩业已经进入高速发展时期，同时也进入了高风险运营时期，监管的难度日趋增加。因此必须提高科学监管的水平。
一是政府控制彩票的发行和管理，树立科学的彩票发行观，其核心就是贯彻彩票的有控制存在原则和幸运中奖原则。
从根本上来说，世界上绝大多数国家和政府发行的彩票都是由国家垄断发行，用于支持国家所兴办的公益事业的一种彩民和国家进行博弈的机会性游戏。作为一种机会性游戏，彩票的规律不可以被任何个人和机构所掌握，而国家和其委托的发行机构则可以按照概率和统计规律来控制彩票发行的量与度，最大限度地缩小彩票发行的负面影响，使彩票造福于民。
根据上述对彩票概念的理解，我们又可以引申出如下关于彩票发行和管理的基本原则：彩票是一种有控制的存在；彩票的中奖是小概率事件；彩票的中奖是幸运中奖。我们必须引导彩民正确的理解，树立起理性的彩票消费理念。
二是贯彻适度间接竞争的原则。彩票经营一方面属于国家垄断的一种经济行为，彩票发行机构隶属于非营利组织。另一方面，彩票的发行和彩民的购彩行为又具有市场化的特征。由于彩票市场的二重性，彩票的经营管理可以进行适度的竞争和营销。但是，彩票业决不可以像一般工商企业那样进行直接的竞争。彩票直接竞争的恶果必然是干扰彩票市场的秩序，放大彩票发行的负面效应。国家的两个彩票发行机构决不能进行直接的竞争，而只能进行有限的、间接的竞争。这种间接的竞争就是不同彩票品种间的竞争，不同游戏玩法间的竞争。这是彩票监管的一条重要原则。
三是建立完善的信息披露制度。例如，美国加州、纽约州的彩票官方网站上包括公益金使用方向在内的各种信息十分详尽，值得借鉴。
第三，扩大监管的范围。近几年我国审计部门对彩票发行机构的发行费用进行了审计，发现了很多问题。但是监管仍然不够。其中公益金的使用方向不十分明确，缺乏监管，这也在一定程度上影响了彩票的公益形象和销售，今后应当加强扩大监管的范围，使得国家彩票更加透明化。
规范宣传科学地进行彩票宣传主要应注意三点：
第一，大力对国家彩票进行正面宣传，鼓励人们用适度的零花钱购买国家彩票，并讲清楚彩票与赌博的区别，以应对私彩、境外彩票和地下彩票的挑战。
第二，加强对彩票公益形象的宣传。美国各州的彩票网站对彩票公益金的使用都有非常详细和明确的公布，非常透明。在这方面我们做得很不够，我们应当借鉴学习。
第三，彩票监管部门和发行机构应加强与媒体的沟通，在大众传播媒体上减少和控制对中大奖以及彩票投注技巧的宣传，防止误导公众。
关注责任彩票发行是一把双刃剑，一方面可为社会募集大量的公益金，另一方面也带来大量的社会问题，例如博彩成瘾、因买彩票带来生活上的困难等等。国家和彩票业更应该关注彩票的社会责任。
例如，挪威就坚持有限度发行彩票的原则。在发行彩票时严格区分彩票和赌博，发行彩票时必须考虑道德因素，不得对社会造成危害，以免引起社会问题；同时加重发行彩票的公益性和慈善性，限制彩票收入增长。
我们主张让更多的人买适量的彩票，不要让少数人买过多的彩票。以此为标准，我们可以判定什么是好的彩票品种，也可以判定彩票的监管是否到位。 
我们还主张彩票游戏的设立尽可能减少和控制贫困人口的参与，适当发展适合中高收入群体的博彩品种，通过他们的贡献以达到平衡社会财富的目的。
最后，我们建议，政府还应鼓励和支持对于博彩业特别是博彩者消费行为的学术研究，以促进博彩业的科学发展。