标题：清代救灾制度
简介
作为一个传统的农业大国，中国自古以来就无时不遭到天灾的打击和困扰，传统的农业以及以此为基础而形成的个体经济和国家经济也同时步履蹒跚地发展着。但虽如此，久远以来，勤劳、勇敢、智慧的中国人民，与自然灾害进行了顽强的斗争。可以说，大自然在为人类造就灾荒的同时，也为人类的抗灾自救提供了促进条件。中国古代为抗击天灾而制定、形成了内容非常丰富的救灾措施，从人类追求自身解放和文明进化的角度看，这又是“因祸得福”。清代作为古代社会的最后王朝，在吸取前面各代救灾立法经验的基础上，把中国古代的救灾制度推向了一个鼎盛阶段。在天灾仍不断威胁我们的生存和发展的今天，对清代较为完备的救灾法律制度进行研究，似有其必要。
清代救灾的具体法律措施
下分述之：
1、蠲免蠲免即为遇灾时免除钱粮赋税。这是清代救灾的重要措施。
清代灾蠲实行较早，早在顺治二年，免直隶霸州等八县水灾额赋。但蠲免的数量最初无定制，至顺治十年，才将全部额赋分作十分，按田亩受灾分数之程度酌减。以后各清帝相继增加灾免比例。康熙、乾隆时期常常普免各地钱粮，若于普免之年遇灾，可将因灾议蠲各州县延展至次年补行蠲免。
蠲免的具体做法是，凡遇蠲免钱粮，各州县查明应蠲应免数目，预期开单申缴藩司核实，然后发回刊刻填给各业户收执，仍照单开各款进行大张告示，以示遍行晓谕。为保证灾蠲的正常实施，在执行蠲免过程中，对官吏的违法犯罪行为进行严惩。如对灾地钱粮获准蠲免之旨未到而本年钱粮已征则应“准流抵次年应完正赋”的情况，官吏予以蒙混隐匿的，则“照侵盗钱粮律治罪”；对准予蠲免，应刊刻免单，按户付执的情况，若官吏奉蠲后不给免单，或给而不实，则要以“违旨计赃论罪”；康熙六年，还详定五条处分条例，凡违例者，“州县各官，俱以违旨侵欺论罪”，若上司不行稽查，则降级调用，若上司是察而不纠，则“照徇庇例议处”；此外还有罚俸、革职等惩处规定。蠲免是清代最为重要、最为常见的救灾措施之一。
与灾蠲相关的措施是缓征。缓征是将受灾程度略轻的地区的应征额赋暂缓征收。一般而言，成灾五分以上州县中之成熟地亩应征钱粮例准缓征，即延缓至次年启征。缓征与蠲免虽根本不同，但遇灾缓征，总可以略纾民力，也起到了事实上的救灾作用。
2、赈济赈济是指用钱粮无偿救济灾民。
著有《救荒全法》的宋代董煟说：“救荒有赈济、赈粜、赈贷三者，名既不同，用各有体。”明代林希元则说：“救荒有三便：极贫民便赈米，次贫民便赈钱，稍贫民便赈贷。”虽然其说辞微展异，但对最贫之民行赈济则是一致的。
清代赈济的物质主要是米谷，若米谷不足可银米兼给或以米折银。赈济的形式主要有正赈、大赈、展赈、摘赈以及煮赈和工赈。正赈为地方凡遇水旱，不论成灾分数，不分极次贫民，即行概赈一月，又称急赈或普赈。大赈为凡成灾十分者，极贫在正赈外加赈四月，次贫则加赈三月，若地方连年灾歉，或灾出异常，须将极贫加赈五六个月至七八个月，次贫加赈三四个月至五六个月。展赈为大赈完毕后，灾民生计仍然艰难，或次年青黄不接之际灾民力不能支，可临时奏请再加赈济一至三月不等。摘赈为对应赈者在非常情况下灵活选择的一种应急赈济措施。
赈济的另一种形式是煮赈，也称粥赈，即施粥于灾民。清代煮赈以设厂为主，并规定领粥给签，男女分拨设栅相隔等，从而加强了粥厂的秩序，也消除了饥民争夺的积弊。清代施粥的对象主要是流徙灾民，当然也包括本地灾民。据说苏州城自雍正十一年以来，每至岁末，即煮赈一月。清代在广泛赈济的基础上辅以煮赈，为更多的灾民提供了就食条件。此外，工赈也是清代经常施行的一种赈济方式，即灾年由官府兴办工程，募灾民劳作，日给钱米。由于清代工赈兴办的大部分是农田水利建设方面的工程，使得工赈带有生产自救的性质。工赈既可使灾民免除饥馑，又能利用民力兴办工程，可以说是最为积极的救灾措施。
作为中国古代赈济发展的鼎盛时期，清代的赈济除了上述官方赈济之外，还存在着民间赈济。官方赈济又称为官赈，民间赈济则为义赈或社区赈济。所谓民间赈济是指由民间自设机构、自行向灾民散发救灾物质的方式。当然，这种民间赈济由于不受官方控制，从而游离于清代的法律之外，在此不作细述。
3、调粟调粟即通过粮食调拨来救济灾民。
清代调粟，有移粟就民和移民就粟两种方式，两者的区别在于国家有无足够的粮食储备以及运输能力来拨粮救灾。清代中前期由于政治稳定，经济繁荣，交通发达，各省粮食储备相对充足，故调粟以移粟就民为主，很少采用移民就粟方式，即使偶尔行之，也要求外出觅食者“俟本处麦收有望，即可速回乡里”，事后即令停止。嘉庆年间，由于人口压力和灾荒日益严重，“恐借粜缓征，亦未能周普”，对移民就粟的限制逐渐放松，主要是允许直隶、山西、陕西、甘肃等地灾民移家觅食。就清代移粟就民方式而言，具体的操作方法有：一是截漕平粜，即截留相关省份相当数量的漕米(粮)以分发灾区平粜；二是采买，即责令灾区相邻省份买米，以运送灾区平粜；三是拨运，即由政府统一安排，将通仓之米发运灾区以减价出粜，或调他省之米救济灾区平粜。从上可见，清代调粟主要用于平粜，即平抑粮价，不致由于受灾而哄抬粮价，同时也减轻了灾后的粮荒现象。故此项措施，不仅对尚有余力的百姓大受其惠，对领到赈银买粮度日的极、次贫民来说，也是大有裨益。总之，清代调粟，从制度和理论层面上说，不仅临灾调拨，而且也根据各省粮食贮存情况预先调运，既有省内协济，又有跨省调运，可谓多头并举，数额巨大，济域广泛。
4、借贷借贷是指由国家出借钱粮等物给灾民并于秋成缴还。
这是一项针对尚能维持生计，但又无力进行再生产的灾民而施行的救灾措施。据同治四年《户部则例》(卷84)及嘉庆《大清会典事例》(卷222)规定，具体而言，借贷的对象有三：一是受灾五分的贫民；二是蠲、赈后元气尚未完全恢复的灾民；三是青黄不接之际，缺乏子种、口粮的灾民。清代借贷有贷口粮、贷子种、贷耕牛等类。借贷的钱粮来源，一是常平仓、社仓仓谷；二是截漕之米；三是发库银出贷。如康熙六十年曾以截漕水米贷给直隶灾民，同年又拨解户部库银二十万两贷给陕西、甘肃灾民。出贷米谷之时，州县官必须按名面给，秋熟后按户缴还。若胥吏诈冒领给，致使追欠无着，据嘉庆《大清会典事例》(卷222)规定，胥吏应依法论处，逋欠之数由州县官名下追还，并论以失察之罪。这种措施如确实执行应该说对灾民恢复生产、促进自救具有较大作用。
5、除害除害主要指捕除蝗虫。
清代蝗灾严重，因此对捕除蝗虫非常重视。康熙为此曾著《捕蝗说》，对蝗虫生长规律与捕蝗方法有较多论述，地方官员也总结了大量捕蝗经验。据同治四年《户部则例》(卷84)所载督捕蝗蝻条例规定：凡直省滨临湖河低洼之处，须防蝻子化生。该督抚应严治所属，每年于二三月早为防范，尽力搜捕。一有蝻种萌动，即多拨兵役人夫，及时捕扑，或掘地取种，或于水涸草枯之时纵火焚烧，各该州县据实禀报，该督抚具奏。倘有意违背，不早捕除，以致蝻虫长翅飞腾，则一经发觉，重治其罪。如有飞蝗飞至，就要动员大批人力周密组织进行扑打。清代对捕蝗失职的官吏处罚极严。据嘉庆《大清会典事例》(卷88)规定：如州县官员遇蝗虫生发，不亲自前往尽力捕除，却借口是邻境飞来，推御责任者，革职查办。若该管道府不速催捕，降三级留任；布政使不行察访而不速催捕，降二级留任；督抚不行查访而不严饬催捕，降一级留任。若协捕官不尽力协捕，以致养成羽翼，为害禾稼者，应被革职查办。若各级地方官遇有蝗虫生发而不奏报者也要分别革职或降级留任。这种除害措施对预防虫灾，保护农业，提高抗灾能力带来了一定成效。
6、安辑安辑指对遇灾流亡在外的灾民的安置。
由于灾民流亡在外，田地荒芜，影响国家赋税收入，而且流民若不能妥善安置，也易酿成事端，所以，跟历代政权一样，清政府十分重视对流民的安辑。清代安辑措施主要为收养流民和资送流民回籍。地方遇灾，政府便传谕督抚饬令各州县妥为收留、安顿外来的流民，赈给粮粥，并为之搭棚置屋居住；同时也劝谕富裕人家量力收养恤济，并视周济程度，赏以花红旗匾甚至赐以顶带，以示鼓励。另外，为保证春耕生产，至开春以后，则要将收养的外地流民资送回籍，即由政府按灾民人口大小发给盘费，送回本籍。这种对流外灾民的救济措施，从理论上说，对安定社会以及灾民重回故里以恢复生产有促进作用。
7．抚恤清代抚恤措施有多种。据嘉庆《大清会典事例》所列，清代抚恤有恤孤贫、养幼孤、收羁穷、安节孝、恤薄宦、矜罪囚、抚难夷、救灾等，但与救灾有关的抚恤主要是对一些突发性灾害如地震、海啸、山洪等造成的破坏予以救济的措施。其目的是安置灾民，使其尽快恢复，以能从事正常生产。
嘉庆《大清会典事例》(卷217)规定：“被灾之家，果系房屋冲塌无力修整，并房屋虽存实系饥寒切身者，均酌量赈恤安顿。如遇冰雹飓风等灾，其间果有极贫之民，亦准其一例赈恤。”但各省塌房修费及淹毙人口抚恤银两数目最初无定，各省各不相同。到了乾隆四十一年则对各省分别制定了抚恤标准，据同治四年《户部则例》(卷84)规定，大体上塌房修费瓦房每间一两五钱左右，草房八钱左右，淹毙人口每大口发银一两左右，小口减半。至于地震塌房及压毙人口也相应给予修费与抚恤银。可以说，这些抚恤措施如认真实行应对灾区灾民重建家园、恢复生长多少具有一定作用。
清代救灾的基本操作程序
简介上面述及的是清代为救灾而实行的一系列具体措施，这些措施既可单独运用，也可综合几项或全部运用，因情而定，当然，在所有的救灾措施中，当以蠲免和赈济最为重要，也最为常用。然而，值得注意的是，清代每项具体措施的实施并不是无章可循，任意而为，而是有着一套完整、固定的程序，从而使救灾措施在理论上得以完善，在实践中也得以一定的落实。一般而言，清代救灾的基本操作程序是：
报灾报灾是指灾区的地方官吏逐渐向上报告灾情。这是清政府得以了解灾情的原始依据。清代对报灾有着较为严格的要求，据嘉庆《大清会典》(卷12)规定，“凡地方有灾者，必速以闻”。倘若报灾逾期要予以处罚。据《清世祖实录》(卷79)载，顺治十年户部规定夏灾报期为六月终，秋灾报期为九月终。又据《清朝文献通考》(卷46)载，至顺治十七年，进一步明确了上述之报灾期限，并具体规定，州县官逾期一个月内者罚俸六个月，一个月外者降一级，二个月外者降二级，三个月外者革职，抚、道、府各官以州县报告日起限，逾期也按州县官例处罚。从此报灾遂成定制。当然，报灾期限也并非如上一定而终，随着情势的变更，康熙七年，雍正六年等时都有一定变化。总之，有了报灾的法律规定，尤其是诸如嘉庆《大清会典》(卷12)中有“罪其匿灾者、减灾分者、报灾之不速者”的对违法官吏予以惩处的法律规定，能促使地方官恪守职责，及时客观上报灾情，从而为政府能及时统筹安排救灾事宜提供了保证。
勘灾勘灾即指地方官吏勘查核实田亩受灾程度，确定成灾分数。清代规定，受灾六分至十分者为成灾，五分以下为不成灾。乾隆元年规定将五分灾也作成灾对待。勘灾一般以村庄为单位，按地亩受灾程度确定灾分。勘灾要在报灾的同时进行，即凡地方遇灾，一面要报告灾情，一面要在知府、同知、通判内遴选委员，沿河地方兼委河员，会同该州县，速诣灾所确勘受灾田亩，将受灾分数按村庄分别确认并申报司道，该辖道员覆行稽查之后，详请督抚具题。如遇灾重，则要求督抚亲自前去勘查。勘灾的具体做法是：各州县先刊就简明呈式，由报灾地区地方乡保转交灾户，令其自行照单填报姓名、田数、区图村庄、大小口数，交地方官与粮册核对后遂作为勘灾底册。查灾委员执底册按田踏勘，将勘实受灾分数及田亩等在册内注明。待全部勘毕，查灾委员将原册缴州县汇报，州县官核造总册后逐级上报到户部。户部接到勘灾题请后，还要派员复勘，经复勘，或依原报，或酌情改动，至此勘灾过程结束。勘灾的结果，就可作为蠲赈的依据。为配合勘灾的正常进行，清代还对勘灾不实及随意删减灾分的地方官吏予以严惩。
审户审户是指核实灾民户口，划分极贫、次贫等级，以备赈济。清代规定，十六岁以上灾民为大口，不满十六岁至能行走者为小口，再小者不准入册。审户时，首先是审查田亩受灾程度，然后审查灾民居所器用牛具等财物有无存毁，以定极次贫级。审户之后要发给赈票。赈票一共两联。查灾委员按户查明应赈人口时，即将所带赈票随时填明灾分、极次、户名、大小口数、应领粮数等，将一联发给灾民作为领赈依据，一联留底以备核查。地方审户完毕后，上级官吏均应抽对查验。只有抽查无误后，才能得以放赈。如有查出冒填者、临赈不到者、现可谋生糊口者，即行删除；如有闻赈归来夏秋尚能度日未报入册而入冬饥寒交迫者，则应添补。清代法律对地方官审户工作要求严格，依同治四年《户部则例》(卷84)规定，“凡灾地应赈户口，应要正、佐官分地确查，亲填入册，不得假手胥役”，“倘有不肖绅衿及吏役人等串通捏冒，察出革究。若查赈官开报不实，或徇纵冒滥，或挟私妄驳者，均以不职参治”。
发赈发赈即指按照赈票所列数目将赈米或赈银发放到灾民手中。这道程序关系到救灾的最终效果，故最为关键。发赈是在审户的基础上进行，按户付给。按《荒政辑要》(卷3)载：“极贫无论大小口数多寡，俱须全给。次贫则老幼妇女全给，其少壮丁男力能营趁者酌给”。为顺利发赈方便灾民，清代还规定，发赈时要在州县本城设厂，四乡各于适中处设厂，如乡厂相距较远，可多设一二厂进行发放。发赈前应先将某被赈村庄将在某厂、某时发放事项明白晓谕。为防止冒领，遂规定在每次发赈后，就应于赈票上加盖第几赈发放戳记，赈济底册内也加盖戳记。又为防止短少克扣，清廷规定发赈时有司官必亲临，不得假手胥役里甲，并且还要有督赈官进行现场监督。另外，还将赈过银米数目、户口、姓名、月日刊示公告，以求百姓监督。这些规定，都一定成效地抑制了经办官员贪赃腐化的酿就，从而促使了发赈过程的正常进行。
清代救灾制度的另面反思
概况清代救灾制度除了前述具体措施、具体程序方面的主体内容外，还建立了较汉唐以降各代更为健全的仓储制度——常平仓、社仓和义仓以积谷备灾。这从制度上有力地为清代的救灾提供了物质保障，从而完善了它的救灾制度。这不禁令人对中国古代此类法律制度的完善沉淀感到叹服。但叹服之余，又有所思。清代救灾制度的完善又能说明什么呢？是不是代表了清代人的真正智慧？是不是真能解救黎民百姓于灾荒之中？灾难降临人间，究其原因，人们总概括为“天灾人祸”，天灾在前，人祸在后，似乎天灾总大于人祸。诚然，天灾起于自然，有许多天灾的确是人类力量无法参与、无法避免的，但诸不知，更多的天灾则起因于人祸。战争、内乱、苛政、腐败、生态环境的破坏等等，都可引发或加重自然灾害。如水灾，除暴雨、连阴雨成灾外，绝大部分是由于河防废驰、水利失修或“豆腐渣工程”而导致河堤溃决而造成。清代之所以天灾较多，除自然原因外，同样，更多的是由于政治腐败、苛政剥削、人口增长等社会因素造成或助成的。
政治腐败例作为清代最大的灾害，水灾固然同国家地理位置、季风气候有关，但更多与清代政治因素息息相关。在有清一代，呈现出两种截然不同的情况。在康熙、雍正两朝，由于政治清明，政府注重河政，注重治理黄、淮和畿辅诸河，颇有成效，故水患大大减少。相反，乾未嘉、道以来，特别是道光时期，朝廷上下官员喜好诌媚腐化，庸俗无为，置国计民生不顾，整天追逐骄奢淫佚生活，并穷尽贪污之能事。河政更是日趋腐败，河防松弛，水利失修，河道梗阻，诸河频频漫口决口，堵而复决。当时河官河工也积弊日深，“每年抢修各工，甫经动项兴修，一遇大汛，即有蛰塌淤垫之事”，原因就在于承办人员偷工减料，缺少监督或官工相互勾结，沆瀣一气，所谓“防弊之法有尽，而舞弊之事无穷”。据《清史稿》等有关资料显示，乾、嘉时水灾骤增，每年平均达100余州县，到道光朝一跃为177州县。由此，足见政治腐败、河政松弛、水利失修与水灾消长的必然关系。
苛政剥削例孔子说：“苛政猛于虎也”。封建社会，天灾的轻重与个体小农的抗灾能力有密切关系。清代小农抗灾能力差，固然与生产力有关，但根本原因在于清统治者的苛政剥削所致。由于苛政，地主阶级最大限度地剥削农民的劳动果实，使得大量小农始终挣扎在半饥半饱的贫困之中，极少有粮食和其他财力储备，故一遇灾年或无以为生，或流浪乞讨。据光绪《川沙厅志》(卷4)载，清初，“苏、松土隘人稠，一夫所耕，不过十亩。倚山傍湖，旱潦难均，即丰稔之岁，所得亦自有限。而条银、漕、白正耗，以及白粮经费、漕赠、五米、十银、杂项差徭，不可胜计。而仰事俯育，婚嫁丧葬，俱出其中。终岁勤动，不能免鞭扑之苦”。即使在号称“盛世”的康熙中期，“田亩多归缙绅豪富之家，……约计小民有恒业者，十之三四耳。余皆赁地出租，所余之粮，仅能度日。加之贪吏苛索，盖藏何自而积耶？”到了嘉庆、道光年间，虽然农业生产者的人身依附关系进一步松弛，但是由于政治腐败，官场“惟利之趋，无所不至”，为中饱私囊，拼命敲诈搜括民脂民膏，结果农民愈加贫困，即便是能租佃二十亩土地的“上农”，“其得以暖不号寒，丰不啼饥，而可以卒岁者，十室之中无二三焉”。可见，由于受到苛政剥削，封建小农鲜有积蓄，生活潦苦，衣食无着，则如何谈论抵御灾荒？如何谈论防范天灾？更有甚者，即使在发生天灾之时，地方官吏仍对百姓进行搜刮，致使百姓雪上加霜。御史曹志清在谈到地方官吏“敲骨吸髓”、“虎噬狼贪”地大肆搜刮的情形之后，还强调说：“尤可骸者，去秋水灾，哀鸿遍野，皇上轸念民艰，拨款赈济，乃闻滦州、乐亭各州县将赈银扣抵兵差，声言不足仍向民间苛派，灾黎谋食维艰，又加此累，多至转于沟壑，无所控告”。于此，曹志清深有感触地说：“是民非困于灾，直困于贪吏之苛敛也。”
人口增长例导致清代小农抗灾能力下降的另一因素是人口问题。在封建社会，人口的多寡往往是经济起伏国力盛衰的重要标志，历代朝廷也把人口繁衍看作是衡量地方官政绩的一个标准。但是，历代统治阶级包括清廷在内却忽视了人口过多增长带来的负面作用。人既是生产者，也是消费者，在一定的生产力水平下，人口的增长一定要与一定数量土地的生产、供养能力保持平衡，否则将患难无穷。清代18世纪中叶以来，土地开垦和粮食生产均近极限，而人口仍高速增长，人口与土地的比例逐渐失调。综合清代生产力水平和生产、生活消费状况，“率计一岁一人之食，约得四亩”。而在乾隆三十一年(1766)，全国人均土地约为3.5亩。已低于正常生活水平的标准。之后人口继续增长，人口数大大超过社会经济的承载能力。人均耕地减少势必导致人均粮食量减少。在此情况下，一旦小遇灾歉，有时也会酿成饥荒。此外，由于人口激增而土地有限，为谋生存，势必向大自然肆意索取，最终造成生态环境的破坏，从而酿就新的天灾发生。
综述综上所述，清代灾荒并非均为老天所降，极大部分乃为人祸所起所助。于此，从某种意义上说，清代完善的救灾法律制度正尤如是某某无知搬起石头砸破自己的脚后又去拼命寻找良药来治一般，令人感到有趣、可笑和悲叹！俗话说：“早知今日，何必当初？”又说：“亡羊补牢，为时未晚”，但果真如此吗？值得深思的问题是：清代人以及清代人所处的时代能否安然避逃灾祸之劫吗？清代的救灾措施果真能解救灾民于水深火热之中吗？可以说，清代完备的救灾法律制度在无法回避的人祸面前只是充当了障目一叶而已。救灾法律由现实灾祸而生，在中国古代的语境中，救灾法律越完备则反衬灾祸越繁重。更为重要的是，完备的法律是一回事，实践的运作却往往是另一回事。
人为因素清代救灾法律制度虽然完备，但由于官员腐败，上下其手，执行不力，远远没有发挥与其完备制度相对等的功用，特别是到了后期法律已几近虚设，实践中各级官吏大发灾荒财的情况比比皆是，故才直接导致了义赈的出现。而且具有讽刺和愚顽意味的是，清王朝还往往弃法不用而竭力用“祈祷”方式来对应天灾，所谓“岁遇水旱，则遣官祈祷天神、地神、太岁、社稷。至于（皇帝）视旨圜丘，即大雩之义。初立天神坛于先农坛之南，以祀云师、雨师、风伯、雷师；立地祗坛于天神坛之西，以祀五狱、五镇、四陵山、四海、四凟、京师名山大川、天下名山大川。”所以清代的救灾制度在很大程度上也仅仅是制度而已，它形式化的完备规定在人祸面前已无所轻重而浪得虚名。追古思今，忽听苍天在问：“天灾”就是“天灾”，“人祸”就是“人祸”吗？永远是“天大地大”吗？“人众”定能“胜天”吗？
教训意义当然，无论如何，清代完备的救灾制度及其中隐含的另类问题反映定可为我们今天的社会救灾提供或多或少的经验教训。