标题：贸易调整计划
美国贸易调整援助
第二次世界大战后,当其他资本主义强国在废墟中重建时,美国非但没有因战争而受到削弱,反而从中大发军火财。凭借原有的经济政治实力,美国一举牢牢占据世界政治、经济霸主地位。相当长的时期内,凭借雄厚的资本、先进的技术,美国产品在全球市场具有强大的竞争力,因此美国是当时自由贸易的推动者,发动并参与了几轮关贸总协定主持的多边贸易谈判,大大降低了关税壁垒,并涉及了多种非关税措施。但自20世纪50年代末60年代初起,随着欧洲及日本经济的恢复和振兴,尤其是在日本和西德的竞争压力下,美国国内部分工业受到巨大冲击。然而,此时美国已不可能开历史倒车而重新恢复高额关税,出于保护国内工业和缓解竞争压力的目的,美国当局提出了“贸易调整援助”(Trade Adjustment Assistance,简称TAA)计划,对因进口而造成损害的产业及工人提供援助,以减少贸易自由化对国内产业的严重冲击和负面影响。
贸易调整援助计划的起源、发展及理论基础
(一)贸易调整援助计划的起源贸易调整援助计划最早可追溯到1962年美国当局出台的《贸易扩大法案》(Trade Expansion Act),它是用来“补偿那些因肯尼迪回合签署的多边协议造成的关税减少而产生的国内受冲击产业工人”(Feestra and Lewis,1994,p.217)。相似的援助还包括1962年《美加自由协定》(Canadian-American Auto Agreement)、1962年《人力发展和培训法案》(Manpower Development and Training Act)和1964年《经济机会法案》(Economic Opportunity Act)(Richardson,1982)。TAA计划兼顾经济与政治双重目标,通过给失业工人提供收入援助和培训使他们从萎缩产业调整到新兴行业、熨平摩檫性失业并减小签署新贸易协议的政治阻力。然而,1962年TAA计划却严格限制了受益资格,在开始的7年里无一人申请合格,在接下来的70年代早期,一半以上的申请者未获通过(Richardson,1982)。
1974年的贸易法案放松了TAA计划的受益标准并放宽了该项目的受益资格标准,而且还放松了企业的受益资格标准,由此产生了现代TAA计划项目。
一经劳动部确认因贸易而失业的工人,除了可享受失业保险计划援助外,还可获得再培训援助和52周的现金援助。1976年,TAA计划覆盖了62 000人,支出了7 900万美元。
(二)贸易调整援助计划的发展1980年代早期,该项目急剧膨胀,1980年覆盖面达53.2万名工人,支出达16亿美元,①所以人们开始关注TAA计划的目标和支出增长。TAA计划比失业保险提供了更多的现金援助,即TAA计划提供了工人失业前原薪酬的70%,而失业保险只有65%(Magee,2001)。1981年,美国对1974年贸易法案作了一系列修改,减少了TAA计划的现金援助数额,使它降低到失业保险水平,并且只是在失业保险金用完的情况下才会提供TAA计划现金援助。与此同时,刚刚上任的里根政府对TAA计划受益资格审查更为严格。结果至1982年,TAA计划受益工人总数减至3万人,支出减至1.03亿美元。②1986年贸易法案修改时加进了接受援助的工人应寻找工作的要求,1988年又加进了一项新要求,即只有参与培训的工人才可以享受TAA计划现金援助。这些修订表明美国当局在援助形式上由实物援助向再培训和促进工业结构调整的理念转变。
1993年,作为推动北美自由贸易协定(NAFTA)的一项保障计划,美国国会制订了NAFFA过渡调整援助(即NAFTA-TAA)计划。新贸易协定签署后,美国对加拿大和墨西哥贸易格局将改变,甚至工厂也会转移,这一计划的建立正是为了保障因此而失业的工人。而后,克林顿政府于1998年颁布了《劳动力投资法案》(Workforce Investment Act),其中的失业工人援助计划条款表明美国开始援助二级工人。③工人们可同时申请TAA和NAFTA-TAA计划,实际上有75%的工人同时满足NAVIA-TAA和TAA计划的援助条件(Gao,2001),但他们只能在两个计划中选择一种接受援助。TAA计划和NAFTA -TAA计划的最大不同点在于,一是NAFFA-TAA计划覆盖了二级工人而TAA计划没有;二是如果因为工厂从美国转移到加拿大或墨西哥而导致工人失业,那么NAFTA-TAA计划不需要工人证明是进口的增加导致了他们失业。
到了2l世纪,TAA计划已经演化成一个完备的计划。当然,它仍然只给有限的工人提供援助。接受援助的新工人人数在变化,由1998年的2.4万人增长到2002年的3.7万人。2001年实际上约有14.5万工人属于该计划的潜在条件满足者,但只有3.3万人得到援助,支出约为3.6亿美元(Gao,2001)。平均每个工人接受31周、每周220美元的现金援助及2 900美元的培训援助④。
2002年时,改革TAA计划的政治气候已经成熟。布什政府希望国会恢复“贸易促进权威”,这样才能使国会在签署新协议时有赞成权或否决权。然而,美国经济在2001年遭受了衰退,2002年就业率停滞不前。为了获取贸易促进权威,国会要求扩大TAA计划覆盖面,从而产生了2002年《贸易调整援助改革法案》(Trade Adjustment Assistance Reform Act),该法案的主要内容及实施在本文第二部分将做详细介绍,不再赘述。
贸易调整援助计划的理论基础
TAA计划发展至今,已日趋成熟和完善,该计划的目标也在发展过程中不断增加,唯一不变的是TAA计划的理论基础,即帕累托最优效应。
理论上讲,要使自由贸易产生帕累托最优,就必须使每个因贸易自由化而失去工作和收入的人从赢家(因贸易自由化而得利的人)那里得到补偿。帕累托认为一项政策的实施,如果能使得一些人的状况变好而却没有使任何人的状况因此恶化,那么该项政策就满足帕累托最优。然而,鲜有某项具体政策会产生理论上的帕累托最优,因为总存在政策实施造成的“输家”。但帕累托认为如果在政策发生变化的同时补偿“输家”,就能使得帕累托最优在任何时候都能发挥作用。具体到自由贸易问题上,就意味着自由贸易政策也一定能实现帕累托最优。
只有在自由贸易政策实施中的赢家给予因此遭受失业或收入减少的输家补偿时才能产生帕累托最优。如果没有补偿,自由贸易只能带来国民财富的增加,但却未必带来社会福利的增加。自由贸易政策的实施,对全球来说,带来了资源(包括劳动力)的全球自由流动,使得各国的相对优势得以发挥,最终会增加全球产出和财富。表现在商品价格上,消费者会从自由贸易带来的低价格中直接获利;表现在企业层面,有竞争力的企业会因市场扩大,从而充分发挥自身的规模效应。但我们必须看到,虽然全球产出和财富得到了增加,但这只是总体上的增加,换言之,只是一部分产业、一部分生产者得利了,而另一部分产业、另一部分生产者却受损了,只不过总体而言,得利的数量大于受损的数量(以上分析具体到美国也是一样)。这种情况下要实现帕累托最优,可行的办法是对受损产业、受损工人进行补偿,由此,自由贸易才能带来社会净福利的增加。因此,帕累托最优原则为现代福利经济学奠定了理论基础,也是美国TAA计划的理论基础。当然,TAA计划只出现在美国,自然还有诸多其他因素,尤其是美国特定的政治经济制度从中起到了重要作用。
(1)政治观点。TAA计划最早出现是为了应付新贸易协议签署的国内民众压力。美国两党制和形式上的民主选举制度使得总统在做出新决策时必须考虑因此而受损的选民,如果不对这一群体进行补偿将得不到他们的选票支持。继任者更加不能取消TAA计划,因为受损群体条件恶化以后,会把责任归咎于总统。
(2)总体公平观点。当政府要做出决策时,如果该决策实施会对一部分社会群体造成负面影响,而市场又无法自动调节来消除这种负面影响,那么政府就应该对此进行干预(Aho and Bayard,1984)。如果因贸易而导致失业的工人比普通失业工人更加难以调整再就业,那么就应该设立贸易相关援助帮助他们重新就业。
(3)经济效率观点。如果一国经济管理者要使得最终产出的现值最大化,就必须提供援助(Mussa,1982,p.74)。劳动力和资本市场的无效率或失败会阻碍失业工人迅速找到新工作(例如,工人不能得到培训援助或通畅的就业信息),政府的作用是使他们得到平稳调整并最快地返回劳动力市场。
贸易调整援助计划的内容和实施过程
TAA计划发展到2002年已相当完善,最主要的标志是该计划受益者已扩大到农民群体。根据《2002年贸易法案》,TAA计划主要包括三部分,即《工人贸易调整援助计划》、《企业贸易调整援助计划》和《农民贸易调整援助计划》。
(一)《工人贸易调整援助计划》的主要内容TAA计划中,《工人贸易调整援助计划》所占比重最大,并一直是整个TAA计划的核心。
1.援助对象。指因工厂受进口产品冲击和工厂向国外转移的直接影响或间接影响而产生的失业工人或工作量不足的工人。工作量不足判定标准是工作时间减少了20%以上或每周的平均工资水平下降了20%以上。这实际上扩大了NAFTA-TAA计划中关于“二级工人”的适用范围,将“二级工人”扩大到了整个TAA计划体系。
2.援助内容。完整的援助内容是:(1)再就业服务。它是指为失业工人寻找新工作提供的各种服务,如就业登记、就业咨询、个案评估、工作岗位推荐、拟订求职计划、提供支持服务等。(2)求职补助。
当具有援助资格的工人在其通常的就业区域内无法找到工作而必须到外地求职时,该计划可支付其求职过程中食宿和交通费用的90%(但最高限额为每人1 250美元)。(3)搬家补助。当具有援助资格的工人需搬迁到其他地方安家就业时,该计划可支付其安家过程中的某些合理费用,并按该工人周平均工资的3倍(总额最高不超过1 250美元)一次性付给安家补助。(4)就业培训。具备援助资格的工人可通过该计划获得104周的职业技能培训和基础教育培训。如果该工人只有在接受基础教育培训之后才能重新就业,则其培训时间可延长26周。(5)现金支持。具有援助资格工人可获得104周的现金援助,而必须接受26周基础教育培训的工人则可获得130周的现金支持。显然,(4)和(5)的援助条件都比2002年以前有较大提高。(6)健康保险补贴。具备援助资格的工人可享受数额相当于其每月健康保险费的65%的减税。这使得工人可得受益价值有了大幅增加,一个家庭年均健康保险金约为5 500美元,平均每个具备援助资格的工人现金援助可增加30%。
3.申请过程。并非所有的申请人都可以得到TAA计划援助,TAA计划从提出申请到最后接受援助有着一系列复杂过程。其过程如下:(1)提出援助资格申请。由3名以上遭受损失工人组成的团体或协会,向劳工部就业培训局的贸易调整援助处(DTAA)提出贸易调整援助资格书面申请。书面申请需说明提出申请的这批工人在某地、某工厂、生产某种或某些产品,且工作期间的生产活动与进口产品的冲击有关。(2)援助资格审查。当DTAA收到贸易调整援助资格申请后,会对申请人接受TAA计划的资格进行审查。(3)援助资格确认。DTAA通常会在收到援助资格申请后的40天内完成资格审查程序,并对具备援助资格的工人团体签发《工人贸易调整援助资格证书》。(4)援助申请。具备援助资格的工人可以凭证书向当地职业中心申请TAA计划所提供的各种形式的援助。
(二)《企业贸易调整援助计划》的主要内容TAA计划主要关注的是失业工人,但实际上这一计划还包括对企业和社区的少量援助。1962年《贸易扩大法案》的TAA计划中就包含一项企业调整援助计划,该计划是在美国企业受到进口增加造成负面影响时给它们提供技术援助和贷款或贷款保证。1978年商务部建立12个地区性TAA中心来帮助企业进行经营规划以应对国际竞争。1993年NAFTA-TAA计划制定了社区调整和投资计划(Community Adjustment and Investment Program,简称CAIP),它旨在通过授权和贷款担保对受到贸易影响的社区提供援助并为这些社区的企业提供援助。最初的CAIP拨款有2250万美元,额外拨款有2000万美元,只有一小部分社区接受过CAIP援助。2002年改革后,对于企业和社区的援助仍然存在,但相对于对工人TAA计划,这一计划所占比重很小。
1.援助对象。当一个企业在受到进口产品的冲击后,如果能通过转产、改进技术、提高营销能力、加强管理等措施来提高企业竞争力,那么该企业按照这些措施而要上马的工程或项目即可以得到该计划的援助。
2.援助内容。该计划是为具备援助资格的工程或项目提供经费援助,企业和国家对半分担成本,但每个项目提供的经费援助总额不允许超过7.5万美元。提供的资金主要用于工程或项目的咨询费用,由TAA中心代表获援助的企业直接支付给工程或项目的咨询机构。
3.申请过程。如果企业认为满足条件,可咨询当地TAA中心,申请该计划经费援助。TAA中心将对企业援助资格进行审查,并帮助企业准备申请材料。如果证明属实,则该企业具备援助资格。
(三)《农业贸易调整援助计划》的主要内容在TAA计划实施的几十年中,从来没有对农民进行TAA计划援助,一个重要原因是不能清楚地判定其是否失业。随着美国政府对农业间接补贴的加强,《2002年贸易法案》中新增了专门针对农民群体的TAA计划。
1.援助对象。如果受国外某些农产品进口冲击而收入明显减少,那么从事这些类别初级农产品生产的农民、牧民、渔业养殖者和渔民可得到该计划援助。
2.援助内容。(1)技术支持。当农产品生产者提出援助申请后,可立即获得由农业部和各州推广机构提供的免费技术支持,包括:借助印刷品或网络提供各种技术资料、并组织技术研讨会和报告会、安排一对一的技术交流和辅导等。(2)现金补贴。受冲击的农产品生产者还可申请现金补贴,但如果农产品生产者在申请TAA计划的这个年度已获得TAA计划现金补贴且额度已经达到了1万美元或获得的反周期补贴额已经达到了6.5万美元,或当年的农场或渔业纯收入比上年增加,或全年调节毛收入超过了250万美元,该生产者不再享受该计划的现金补贴。
3.申请过程。(1)援助资格申请。如果受到某种农产品进口冲击,3人以上的农产品生产者团体或该团体授权的代理人可代表全国受影响的所有生产者向农业部提出贸易调整援助资格书面申请。
(2)援助资格审查。农业部收到援助资格书面申请之后,将首先对申请的合理性、完整性和时效性进行核查,然后针对请求中涉及的农产品进行市场调研和评估。(3)援助资格确认。对于满足条件、援助资格审查合格的农产品生产者团体,农业部将确认其援助资格并予以公布。(4)援助申请。获得援助资格的农产品生产者须在获得资格后的90天内向农业部申请TAA计划。
(四)TAA计划的试点计划一般来讲,TAA计划的现金援助在工人找到新工作后就会停止,所以保障体制有一个不可避免的缺陷:它削弱了工人快速寻找工作的积极性。早在。1988年美国国会就通过了一个补充工资实践项目作为TAA计划修订的一部分,这一项目旨在克服以上缺陷,但没有得到州政府的实施。2002年法案中包含一个类似的工资补助计划,即《老年工人选择性贸易调整援助》试点计划。它规定年龄在50岁以上符合TAA计划援助标准的工人,如果在失业26周前重新就业,工资比以前低、且年收入低于5万美元,就可以选择一套金额为现收入与原收入差额的50%的现金援助、两年的健康护理援助和标准搬家补助来代替一般的TAA计划援助。果然,这一计划给老年工人更多的选择,刺激了他们寻找工作的积极性。
贸易调整援助计划对中国的启示
TAA计划在美国发展了四十多年,基本已经定型。无庸置疑,该计划支出并不大(相对于整个失业保险体系来说),但却作为失业保险的一个补充项目,重点保护了收入因贸易而恶化的人群,很好地完善了失业保险体系。我国作为社会主义国家,党是人民利益的最忠实代表,尤其是我国正更多地寻求双边或多边贸易协议加强与世界联系,贸易造成的对国内某些产业和群体造成的冲击很大,实施TAA计划无疑为自由贸易撑起了防护网。但考虑到我国的经济发展水平仍然不高,社会保障体系又正处于建构时期,提供TAA计划援助还为时过早。即便如此,我们仍有必要在将来经济发展到一定水平时补上这一课。
(一)我国TAA计划的目标定位。美国TAA计划的最主要动机仍是补偿因贸易而失业或收入下降的工人,但增强工人再就业竞争力,刺激工人迅速找到工作已越来越成为其新导向。我国经济发展水平不高,且正处于高速发展时期,与美国1962年的情况不一样,也与美国如今的情况没有可比性,所以我国TAA计划的目标定位不能太高,应定位于提高受贸易影响的企业竞争力和失业工人竞争力,并最终扩展到给符合条件的工人提供现金等援助。
(二)我国TAA计划实施的顺序与目标定位相一致,我国计划首先要实施企业TAA计划,给有发展前途、暂时又比较弱小的企业提供援助,扶植它们发展。从美国TAA计划的框架可以看出,企业TAA计划中政府支出并不大,但好处却十分明显,既有利于整个经济产出的增长,又能有效调整经济结构,还能为失业工人提供就业机会。在经济发展到较高水平后,再着手实施工人TAA计划,不过着重点应放在培训工人和提供就业指导。在一个相当长的时间内,实施农业TAA计划是不现实的,不过随着城市化的加速和我国经济的发展,农业TAA计划的最终实现也是必然的。
(三)TAA计划执行的可能性和管理、实施框架为建立TAA计划,必须首先构建TAA计划的实施和管理机构,美国TAA计划的三个分支计划分属不同部门,加大了运行成本,而且这些部门不是援助资金的实际提供者。鉴于此,我国可以以省为单位,在财政部(厅)下面设立特定的贸易调整援助处,负责所有TAA计划援助资格的审查、确定和发放。
援助资金由省和中央共同以五五成本分担,这样,可以有效约束地方财政厅帮助本省企业和工人做假。
此外,考虑到我国工人自我维权意识不强,可统一由企业协助工人申请工人TAA计划。
(四)失业保险制度应借鉴美国再就业激励机制美国TAA计划非常重视工人的培训,以鼓励工人迅速找到工作,此外,一个有意义的尝试就是针对老年工人的可选择性TAA计划。这一思想完全可以借鉴到我国整个失业保险制度中来,对所有参加失业保险的工人都实行一种选择性援助,如果在规定时间以内找到工作,且薪水比以前低,政府就应当提供一些优惠援助,补偿他们因找寻工作时间过短而遭受的损失。这样做的好处显而易见,一方面减轻了政府全额支付工人失业期间现金援助的负担(虽也因此而增加了“优惠援助”的支出,但总体来说减少了政府支出),另一方面又刺激了工人就业的积极性。
注释: