标题：青海省人民政府关于探索建立三江源生态补偿机制的若干意见
基本信息
青海省人民政府关于探索建立三江源生态补偿机制的若干意见
青政〔2010〕90号
西宁市、各自治州人民政府，海东行署，省政府各委、办、厅、局：　　　
根据《中共中央 国务院关于加快四川云南甘肃青海四省藏区经济社会发展的意见》（中发〔2010〕5号）和《国务院关于支持青海等省藏区经济社会发展的若干意见》（国发〔2008〕34号）有关精神和省委十一届八次全体会议的部署和要求，为顺利推进三江源地区生态环境保护与建设，保障和改善民生，提升基层政府公共服务能力，现就探索建立三江源生态补偿机制提出如下意见。
充分认识建立生态补偿机制的重要意义
1. 重要意义。近年来，在党中央、国务院的大力支持下，我省在三江源地区实施了生态保护与建设工程，并实施了部分生态补偿政策，取得了积极的成效。随着各项生态保护与建设工程的实施，当地政府职能、经济发展和农牧民生产生活方式等都发生了很大变化，突出表现在：一是当地经济发展和农牧民生产受到诸多限制，为生态保护与建设，当地政府和农牧民群众在发展经济方面做出了极大的牺牲。二是当地政府承担的生态保护与建设任务更加繁重，地方财政新增支出压力明显增大，基层政府提供基本公共服务的能力不足，生态环境保护与地方经济社会发展之间的矛盾十分突出。三是各级政府既要抓生态保护，又要在确保机构正常运转、社会稳定的基础上，统筹兼顾，实现跨越式发展，力争在2020年实现小康社会的奋斗目标，任务非常艰巨。要妥善解决好这些困难和问题，在三江源地区各级政府和广大农牧民自身努力的同时，必须依靠中央和省上的大力支持，其中的重要举措之一就是建立三江源生态补偿机制。 
生态补偿机制是通过建立一项持久、稳定的长效机制，对重点生态功能区当地政府和广大人民群众因生态保护丧失发展机会或增加的发展成本给予合理的经济补偿，其目的是进一步有效解决三江源地区面临的生态保护与民生改善、区域发展间的矛盾，推动生态保护与治理，更好地保护好生态环境，促进人与自然和谐共处、经济社会协调发展。因此，各有关地区和部门必须进一步解放思想，主动作为，抓住重点，先行突破，有力破解“稳人难”和“减畜难”两大难题，同时进一步探索建立完整的、有效的、稳定的生态补偿机制，解决三江源地区生态保护与经济社会发展之间的矛盾，特别是有效解除地方各级政府在保民生、保运转、保稳定方面的后顾之忧，巩固生态保护与建设成果，推进城乡基本公共服务均等化，让人民群众真正受益，促进经济社会和谐发展。 
二、明确建立生态补偿机制的指导思想和基本原则 
2. 指导思想。探索建立和实施三江源生态补偿机制要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，全面贯彻中央第五次西藏工作座谈会和省委十一届八次全体会议精神，坚持从实际出发，通过探索建立生态补偿机制，对地方政府和农牧民群众在某些方面因生态保护增加的成本，以及舍弃发展机会造成的损失给予合理的经济补偿，将生态补偿与激励约束有机结合，激发和推动农牧民自主创业的积极性，引导和鼓励各级政府及广大农牧民积极参与生态保护与建设，转变发展方式，培育和提升自我发展能力，加快推动“四个发展”，确保实现区域内生态安全，人民群众生活水平不断提高，促进人与自然和谐相处、各民族团结进步、经济社会可持续发展。 
3. 基本原则 
——坚持生态优先。探索建立生态补偿机制必须以保护好生态环境为主要目的。将生态补偿与各项生态保护建设工程有机衔接，重点处理好生态保护建设与生态补偿的关系。同时，要强化生态环境监测与生态补偿绩效考评，优先考核生态指标，增强各级政府、相关部门等方面的生态保护责任，以巩固和扩大生态保护与建设成果。 
——坚持以人为本。探索建立生态补偿机制，必须以保障和改善民生为核心。通过一系列切实可行的补偿政策，切实保障三江源地区农牧民基本生活，并逐步提高生活水平；努力解除群众后顾之忧，自觉服从和维护生态保护大局，积极参与生态保护与建设；积极引导和鼓励生态保护核心区牧民转变传统生产、生活方式，促进农牧区人口向城镇转移。 
——坚持促进发展。探索建立生态补偿机制，必须以促进发展、维护公平为根本。要正确处理好生态补偿与区域内经济社会发展的关系，正确处理好生态补偿与扶贫开发的关系，正确处理好生态补偿与稳定和谐的关系，正确处理好政府主导与市场引导的关系，在提升造血功能上下功夫，克服“等靠要”的思想，形成符合市场经济要求的正确导向。在搞好生态环境保护的同时，确保三江源地区享有与省内其他地区同等的基本公共服务权利和机会，推进跨越式发展，逐步缩小与全省乃至全国的发展差距。 
——坚持循序渐进。探索建立生态补偿机制，必须把统筹兼顾、分步实施作为基本方法。既要立足当前，突出重点，妥善解决好三江源地区在生态保护、民生和公共服务等方面的突出问题，又要着眼长远，在实践中不断探索和调整完善补偿政策，逐步加大补偿力度，着力推进这一地区加快发展；既要从三江源特殊的生态地位和独特的生态环境出发，在补偿政策上充分体现其特殊性，又要适当兼顾省内其他地区特别是藏区的生态保护与发展问题。 
——坚持激励约束。探索建立生态补偿机制，必须把建立激励约束机制作为重要保障措施。将生态补偿与激励约束有机结合，形成规范、有效的奖惩机制，防止“消极养人”，激发和培育农牧民通过自主创业致富的能动性。既要在具体的补偿政策中充分体现激励，逐步破解“稳人难”和“减畜难”两大难题，走出一条生态保护与农牧民增收双赢的路子，又要采取有效措施，对各级政府的工作成效进行考核奖惩，强化各级政府工作责任，确保生态补偿机制扎实有效推进。
科学确定生态补偿的范围及重点
4. 补偿范围和重点。结合《青海三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》及党中央、国务院关于支持藏区经济社会发展和建立三江源国家生态保护综合试验区的有关精神，补偿区域为玉树、果洛、黄南、海南4个藏族自治州所辖的21个县及格尔木市代管的唐古拉山镇。 
由于三江源保护覆盖范围广，生态补偿涉及层次多，必须采取重点突破、循序渐进的方法，合理确定生态补偿范围及具体补偿政策，并根据实施情况，继续争取国家的帮助支持，适时调整补偿政策，完善补偿机制，扩大范围，提升水平。从财力状况和三江源地区的实际出发，现阶段生态补偿范围及重点是从三个方面十件事入手，即：推进生态环境保护与建设，突出减人减畜，以草定畜，实现草畜平衡，建立草畜平衡补偿政策，支持重点生态功能区草场日常管护，支持草场资源流转政策、推动畜牧业发展方式转变等。改善和提高农牧民基本生产生活条件与生活水平，建立健全农牧民基本生活燃料费补助政策，支持农牧民劳动技能培训、劳务输出及创业，扶持农牧区后续产业发展等。提升基层政府基本公共服务能力，建立“1+9+3”教育经费保障机制和大力推动异地办学，保障生态监测与管理机构运行和城乡公共服务设施日常维护等。在具体操作中先着重从减人减畜、农牧民培训创业和发展教育入手进行探索和尝试，以形成正确的政策导向和带动效应。 
同时，对城乡公共服务设施日常维护、群众文化体育事业发展、城乡居民最低生活保障、社会养老保险、医疗卫生保障、特殊医疗救助、计划生育补助、基层政府运转、防汛抗旱、维护社会稳定等方面，在认真执行现行相关政策的基础上，从实际出发，积极进行探索和尝试，逐步走出一条生态保护、民生改善和区域经济协调发展的多赢之路。 
5. 补偿政策的制定。省级各相关部门要根据上述生态补偿范围及其重点，制定具体补偿政策和补偿标准：省财政厅牵头，相关部门配合负责制定生态补偿标准体系；省农牧厅牵头，省林业局、省人力资源社会保障厅等部门配合制定草畜平衡、草场资源流转、生态功能区管护、农牧区后续产业发展等补偿政策；省人力资源社会保障厅负责制定劳动技能培训、鼓励创业等补偿政策；省教育厅负责制定建立“1+9+3”教育、推进异地办学等补偿政策。 
省级各相关部门应随着经济社会发展及国家政策调整等因素，认真研究并积极探索相关补偿政策的可行性和可操作性，注意总结经验，逐步调整完善，补偿标准实行动态管理。州级政府应根据省上确定的补偿政策，按照分步实施的原则，结合实际制定本地区各县生态补偿具体实施方案，督导各县认真落实各项补偿政策。原则上各地不得减少省上确定的补偿项目，也不得降低省上确定的补偿标准。
多渠道筹措生态补偿资金
6. 补偿资金来源。三江源生态补偿资金要通过多渠道进行筹措，即，中央安排的国家重点生态功能区转移支付和支持藏区发展专项资金及其他中央专项资金，省级预算安排，州、县政府预算适当安排，中国三江源生态保护发展基金，以及社会捐赠、碳汇交易等。 
7. 补偿方式。省财政建立三江源生态补偿转移支付制度，依据具体补偿政策、补偿资金来源和生态补偿绩效评价结果，合理确定补偿资金规模。生态补偿资金实行“当年考核、次年补偿”的办法，并以县为单位，测算到县、统一拨付到州。州、县政府依据补偿政策及有关情况兑现补偿资金。
切实加强补偿机制实施工作的组织领导
8. 加强组织领导。探索建立和实施生态补偿机制是党中央、国务院和省委、省政府支持藏区经济社会发展的一项重大举措，事关三江源地区生态安全、改善民生和未来长远发展，对于推动这一地区经济社会可持续发展，实现社会和谐稳定具有重大的历史和现实意义。各地区、各有关部门一定要高度重视，把思想统一到省委、省政府确定的重大决策部署上来，以高度的政治责任感和紧迫感，周密部署，采取有力措施，认真落实好各项补偿政策，切实发挥政策的实际效益。根据工作实际，省上成立省三江源生态补偿机制实施工作领导小组，负责对生态补偿机制工作的统一领导和部署。领导小组组长由省政府主管副省长担任，成员单位由省财政厅、省发展改革委、省农牧厅、省环境保护厅、省人力资源社会保障厅、省卫生厅、省教育厅、省民政厅、省林业局等部门组成。领导小组办公室设在省财政厅，具体负责日常工作。州、县政府也要成立相应的组织领导机构。 
9. 明确职责分工。各地区、各有关部门要进一步明确分工，强化工作责任，密切协调配合，一级抓一级、层层抓落实。三江源地区各州、县政府是组织实施工作的责任主体，一定要切实负起责任。省级相关部门要按照补偿机制的总体要求，研究制定具体补偿政策，认真分解下达各项生态补偿目标任务包括生态环境和“减人、减畜”等指标，完善绩效考核和激励约束措施，严格考核和兑现奖惩，及时安排下达补偿资金；作为生态补偿机制的受益地区，州、县政府要努力调整和优化支出结构，安排必要资金支持探索建立和实施生态补偿机制。州级政府要认真制定本地区所属各县具体生态补偿实施方案，及时拨付补偿资金，督导各县扎实开展各项工作；县级政府要将探索建立和实施生态补偿工作纳入重要议事日程，并实行县长负责制。要进一步细化工作措施，明确职责分工，认真落实相关补偿政策，严格资金使用管理，强化监督检查。同时，要采取多种形式加大政策宣传和培训力度，讲政策、抓贯彻、促落实，使每一项生态补偿政策家喻户晓，努力营造良好社会氛围。 
10. 重视监测考核。各地区、各有关部门要严格执行生态补偿范围和具体补偿政策及补偿标准，及时跟踪了解和掌握政策执行情况，加强政策执行实际效益的评估。各地区要按确定的补偿项目和补偿标准及时拨付下达补助资金，并严格资金的使用管理，确保补偿资金及时足额落实到位。要建立生态环境监测与评估及生态补偿资金使用绩效考评制度，省三江源生态补偿机制实施工作领导小组根据生态环境监测与考评、生态补偿资金使用绩效评价结果等，责成相关地区和部门严格落实激励约束奖惩措施，及时调整补偿政策，确保生态补偿机制有效实施。省级各相关部门每年要对各地生态补偿资金使用管理情况进行绩效评价。省环境保护厅要积极会同相关部门制定具体办法，切实加强三江源地区生态环境日常监测，定期对生态环境质量及变化趋势进行评估和预测，为生态补偿目标考核提供参考依据；省财政厅要建立健全生态补偿资金绩效评价制度，综合运用绩效评价结果及生态环境监测与评估指标等，严格兑现激励约束奖惩措施。州、县各相关部门也要按省上的要求，开展相关绩效评价工作。 
11. 强化资金监管。各地区、各有关部门要根据各自的职责和分工，细化具体工作措施，切实加强生态补偿资金的使用和管理。州、县财政部门要建立健全生态补偿资金使用管理制度，强化生态补偿资金日常监管，自觉接受同级以上人大常委会、政协、纪检等部门的监督检查。省财政厅和省审计厅要加大对各地资金监管和审计力度，积极采取定期检查、重大项目跟踪检查、重点抽查等方式，随时了解和掌握各地补偿资金安排使用情况，发现问题及时报省政府研究。对推进生态补偿机制有序有力的，要给予通报表扬，并在安排下年度补偿资金时给予适当倾斜；对工作不力、出现重大问题的地区，要进行通报批评，并追究当事人和主要领导的责任。
青海省人民政府
二〇一〇年十月十日