标题：文化立法
简介
据不完全统计，自1949年中华人民共和国成立至今，国家已经制定了有关文化的法律、行政法规和文化行政规章400余件，其中包括《文物保护法》和《著作权法》等法律。此外，各地方的权力机关和行政机关根据各自地方的实际情况，制定了大量的执行国家法律、行政法规的地方性法规和规章。可以说，在调整人们社会文化关系和文化事业管理的一些重要方面，初步做到了“有法可依”、“有章可循”。
核心体系
中国的文化法律体系是以宪法为核心，以文化法为主要内容，横跨行政法、民法、商法、经济法、社会法、刑法和诉讼法等多部门多层次的规范体系。它在结构上包括三个部分：
首先是宪法：宪法关于国家基本制度和发展文化事业及保障公民享有从事文化活动的权利的规定，为文化法制建设提供了基本原则。宪法规定，“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动”；“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产”；宪法保障公民享有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的权利，保障公民享有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由和宗教信仰的自由。宪法的这些规定，既是建立文化法律体系的依据，又是文化法律体系的一部分。
其次是文化法：文化法是根据宪法制定的调整国家文化管理和社会文化生活中发生的各种社会关系的法律规范的总称。目前已经制定的关于文化方面的法律法规中，《文物保护法》是中国重要的文化法律之一，它对文物的保护、利用和研究作出了全面规定。在演出、电影、广播、电视、出版等方面，国务院也制定了大量的行政法规，它们对保障公民享有的言论、出版、表达等民主权利具有重要作用。
最后是相关的部门法律：包括行政法、民法、商法、经济法、社会法、刑法和诉讼法等。其中，行政法关于国家文化行政管理部门职责权限的规定是文化管理的法律依据。民法关于市场主体资格，市场主体的权利、义务和行为的一般原则的规定，为文化产品交换的存在和运作奠定了法律基础。目前，国家已经制定的适用于文化产品交换的民事法律规范主要有《民法通则》、《合同法》、《著作权法》等。商法中的公司法、保险法等法律规范对文化市场也具有普遍的约束力。经济法是调整因国家从社会整体利益出发的市场干预和调控所产生的社会经济关系的法律规范的总称。文化产品交换与一般商品的交换相比，有其特殊性，它以追求社会效益为首要目标，因此，许多重要的经济法是保障文化产品正常流通的法律调控手段。如《反不正当竞争法》可以维护竞争秩序，制止对知识产权的侵犯。社会法调整因维护劳动权利、救助失业者而产生的各种社会关系，它在保障文化从业者的劳动权利和社会权利方面，具有十分重要的作用。刑法对传播精神文化垃圾等违法犯罪活动，加以控制。诉讼法，包括民事诉讼法、刑事诉讼法和行政诉讼法，对非法侵犯公民、法人合法文化权利的行为，公民、法人可以通过诉讼途径得到法律的保护。
社会背景
文学艺术界为文化产业发展而关心文化立法已成为普遍而又紧迫的要求。一部反映现代生活题材的电视剧，往往因电视剧涉及类似现实生活的某部门，某件事，就会有人对号入座，或说这里“不符合工作程序”，那里“没开常委会怎么就抓人”，“经济案件检察院未经有关主管部门就移交”……弄得作家头涨大了，心绪乱了，创作个性磨没了，七改八改片子面貌全变了，近乎没故事了，或贯穿一个故事的事件的头尾连不上了，作家、导演、制片人，心争如焚，四处奔处，八方呼号，全然无效。内行哭笑不得，外行挑剔不止，群众看不明白。
社会各种文化
有几位著名作家为写现实题材作品，多遭挫折，大发感慨：“我一直一心一意的讴歌党，讴歌改革开放，讴歌社会主义，结果反倒遭方方面面责难，而‘小格格’‘红帽樱子’（指戏说清代剧）倒充斥影视屏幕。”他们表示写现实题材风险太大，又没人支持，干脆撂笔，转写历史题材。于是就此展开热烈讨论，结果各抒己见，难于统一。但有一点是统一的，那就是一致赞同并强烈要求加快文化产业立法，正确引导创作方向。
关注现实题材创作的作家群，还十分敏感的提到，党的十六届三中全会提出的以人为本，树立全面、协调、可持续发展的发展观，一致吹呼：“真了不起！开拓了我国走向现代化发展的一个新阶段。”一致认为这个发展观的内涵是一切为了人，体现了“三个代表”重要思想的精华。“以人为本”本身就是一种文化观念，为文化产业发展找到理论根据。大家呼吁政协要为作家、艺术家呼唤，人大要加快文化立法，让物质生产和精神生产全面协调发展，同时受到法律的保护。 当前文化立法呼声最高的是《文化产业法》、《文艺演出法》、《互联网络信息管理法》、《电视法》、《电影法》。说起文化、文艺立法，作家、艺术家总是灼情激昂，因为“一个人”说了算，“一个部门一封函件”决定作品命运无法可循的现象，确实阻碍着作家、艺术家的创作热情，影响着我国文化事业和文化产业的做强、做大。我们不可等闲视之。
重要性
现阶段，文化已成为我们生活的重要组成部分，是影响、改变社会关系和社会结构，影响国家发展和社会稳定的重要因素。通过立法方式管理文化领域的事务，是十分必要的。这是因为：
经济方面的原因
（1）在市场经济条件下，需要以立法的方式确认文化主体的地位和权利义务，维护文化市场秩序。（2）文化现今已成为国家的一个产业，通过立法的方式确立文化主体灵活的所有制形式，吸引民间、外国资金，在资金、税收等方面予以扶持，以壮大文化产业，已是许多国家，特别是一些后进国家的成功经验。（3）就我国情况而言，加入WTO后，一方面应通过立法与WTO的规则相协调，另一方面，尤为重要的是，我国与发达国家的文化事业相比，在资金、技术、经验等方面处于明显的劣势，因而面临“文化侵略”的危险。在不违反WTO规则的前提下，以立法的方式保护我国的文化事业发展，抵御外国资本的冲击，显得十分重要。
技术方面的原因
以立法方式管理文化事业，还有技术方面的原因。如电台、电视台频道的分配，互联网的出现对传统法律的冲击，单单依靠市场，实践证明是行不通的。
国家治理方式转变方面的原因
我国已实行法治。而在文化领域，过去部分靠政策调整，这种状况显然与我国国家治理方式的转变不相适应。文化立法势在必行。
我国现在已有一些文化方面的法律，还有大量的与文化有关的行政法规、规章和规范性文件，这说明我国文化立法的任务已基本完成。这种看法是严重错误的。在民主社会，由立法机关立法，行政机关执法，是民主最基本的要求和体现。虽然现代社会出现了大量的行政立法和授权立法，但其范围主要限于对法律的具体化和部门管理方面。文化领域内的事务大多与公民的宪法权利和组织机构建设密切相关。这些都属于传统的立法机关调整的事项。目前我国国家权力机关在文化方面的立法屈指可数，绝大多数文化领域还缺少法律规范，这些缺项主要是由行政机关的行政法规、规章甚至规范性文件来填补的。这种状况与民主政治的要求相悖。而且，行政机关的规章和规范性文件制定程序简略，缺乏公开性、民主性，某些带有部门利益色彩，致使规章之间存在矛盾和冲突。通过全国人大立法，填补我国公民文化权利和文化组织机构建设方面的立法空白，是一项十分紧迫而重要的任务。
可行性
从全国人大代表的提案看，有的同志认为，与民事领域的民法和刑事领域的刑法一样，全国人大进行文化立法，主要就是制定一部文化基本法。这种意见值得商榷。诚然，如果有一部文化基本法，可以在很大程度上减轻全国人大在文化方面的立法压力，有助于文化领域法律的协调和统一。但是，制定文化基本法也存在以下几方面的问题：
1．如果制定文化基本法，可能迟迟不能出台。从目前情况看，新闻法和出版法立法难度较大。如果仅仅制定一部文化基本法，肯定会涉及到这两个方面。由于短期内上述两部法律的制定似乎还不太成熟，这就必然迟滞文化基本法的制定工作。
2．文化基本法的内容难以确定。仅从文化法中的传媒法来看，有的国家的传媒法包括诽谤法、猥亵、媒体与议会、政府和法院的关系法、互联网法、广播法、电视法、信息公开法，有的国家除了上面的一些法律外，还包括知识产权法、信息公开法、隐私权法等。说法不一，也很难归纳。所以文化基本法面临的首要问题、也是很难解决的问题，就是它调整的对象是什么。在现实生活中，文化立法调整的对象实际上是不断变化的。因而即使制定了文化基本法，也不可能一劳永逸。
3．如果制定文化基本法，在立法技术方面可能会遇到巨大难题。因为文化本身的同质性较差，包含的内容太多，从传统的印刷到现代互联网，从媒体到文物保护，从有形物到无形物，调整的方式、机构、原则、标准、制裁手段存在较大差异。把如此庞杂的内容揉合到一部法律之中，制定出来的法律一定十分原则，可操作性也必然较差，可能招致立法失败的后果。
4．从各国情况看，几乎没有国家制定文化基本法。文化方面的立法通常是由一系列的普通立法构成的。
基于以上原因，建议对这个问题进行进一步的研究。根据文化法律关系的不同制定不同的法律似乎更具可行性。
基本思路
1．文化立法的法律体系。文化立法的法律体系由宪法、一般法律以及行政法规和地方性法规三个层次构成。当前我们的主要任务是制定和完善第二个层次的立法。
媒介文化
2．文化立法的范围。以文化法律关系为标准，文化立法可由以下法律构成：新闻法、出版法、广播电视法、电影法、著作权法、语言文字法、图书馆法、博物馆法、文化馆法、文物保护法、民族民间文化遗产保护法、演出法、文化社团组织法、文化企业法、文化产业发展法、互联网法等。需要说明的是，随着技术的进步和管理方式的改变，新的文化立法会不断涌现。也就是说，文化立法的范围是不断变化的。 3、文化立法的步骤。从以上列举的文化立法来看，目前已制定了著作权法、文物保护法和语言文字法。以立法难度、敏感度为标准，可以分三阶段制定剩余的法律：
第一阶段的立法包括电影法、图书馆法、博物馆法、文化馆法和民族民间文化遗产保护法。目前这些法律的立法条件已完全成熟，可以列入全国人大立法的议事日程。
第二阶段的立法包括文化产业发展法、广播电视法、互联网法、演出法、文化社团组织法和文化企业法。目前这部分法律的立法条件已基本具备，应加强研究进行上述立法还存在的难点和问题，在适当的时候立法。
第三阶段的立法包括新闻法和出版法。由于这两部法律与意识形态的关系较为密切，在加强理论研究的同时，应积极探索符合我国实际情况，并满足公民权利和政治权利国际公约要求的立法途径。
注意事项
管理文化事业与保护公民文化权利的关系
管理、规范文化领域的社会关系无疑是文化立法的一个重要目的。但必须明确的是，由于文化立法更多地与公民的宪法权利有关，因而文化立法应侧重于保护公民的文化权利，合理界定文化管理部门的管理权限，并明确其相关职责。这也是法律与法规、规章的重要不同之处。所以，在我们把成熟的法规、规章上升为法律时，不能简单地照抄照搬，还应作深入的研究，在立法原则、立法重心等方面进行相应的调整。
制定法律与修改法律的关系
文化领域内的技术和管理方式的变革是很快的。为了适应现实的需要，我们在立法的同时，也应注重对已经制定的法律的及时修改和完善。其他国家的经验证明了这点。
立法的社会效益与经济效益并重的关系
我们过去的文化立法过多地关注立法的社会效益，没有更多地把文化作为一项产业来对待，也没有更多地注意立法在推动文化产业发展方面的作用。从发达国家的情况看，文化产业在其国民生产中占据着重要的地位，文化立法在推动国家的文化产业发展方面也起着重要作用。我国以后的文化立法应当改变观念，在注重立法的社会效益的同时，也应关注立法的经济效益，全面促进我国文化事业的发展。
代表立法与专家立法的关系
文化领域的立法任务十分繁重，专业性也较强。目前，我国在文化方面的立法力量还比较薄弱，不能适应文化立法的需要。在加强全国人大立法力量的同时，可考虑采取专家立法的形式，以减轻大量文化立法任务的压力。
立法与司法实践的关系
文化立法调整的对象通常与人们的文化、精神生活密切相关，复杂多变。因而在立法中明确规范某些事项时，可适当为司法机关创造性地适用该法预留一定的空间，以更有效地调整文化法律关系。
法律规范与非法律规范的关系
如前所述，文化领域的许多调整对象与人们的文化、精神生活相关，因而没有必要事事立法，某些领域可以通过行业自律、市场、道德或习俗等非法律的手段来予以调整。也就是说，立法是有成本的，是否在某一方面进行立法，要看立法的收益是否超过立法成本，要看是否以其他规范来调整更合适、更经济。
立法确认与文化体制改革的关系
立法既是对现行社会关系的确认，又是对现行社会关系的重组。我们在进行文化立法的同时，应积极、主动地研究文化体制改革方面的问题，如所有制结构、管理体制等，为实践和立法提供理论支持。