标题：环境行政指导
环境行政指导的产生
环境行政指导作为一种环境行政管理手段，最早是在20世纪50年代末60年代初日本公害泛滥时期产生，我国在20世纪70年代末80年代初就已采用。但由于长期计划经济体制的障碍，环境行政指导在我国并没有得到足够的重视，其应有的作用尚未发挥出来。随着社会主义市场经济进程的不断深入和行政法制及环境法制的日益完善，我国政府行政管理范式由管制型政府向服务型政府过渡；随着科学技术的发展，人类抵御原生环境问题的能力不断加强，但是面临的次生环境问题日益严重[2]，环境行政指导的手段便收到了高度的关注，并将深刻地影响我国的依法行政实践。[3]
环境行政指导的特征
由于环境行政指导是行政指导的一个种类,所以环境行政指导与其它行政指导行为一样具有以下的特征[4]:1. 非强制性与具有强制性的行政命令行为不同,行政指导不具有强制性,这是行政指导的主要特征之一。行政指导的这一特征表明了其运作是以行政主体和行政相对人双方的自愿合作与合意为基础,而不是以命令和服从为基本推动因素,主要以指导、劝告、建议、鼓励等柔和的不具有国家强制力的活动形式进行,并辅以利益诱导和道德引导机制,向特定行政相对人施加作用和影响,从而达到一定行政目的。行政指导的非强制性使其不同于一般行政行为的单向运作过程,而强调行为双方的双向沟通与互动。行政指导这种操作上的柔和性,是符合民主行政这一现代行政发展方向的。2. 主动补充性传统的公共行政管理较为简单,主要管理职能是财政税收与公共安全行政,政府仅仅扮演“守夜人”这样一种消极角色。随着社会生活的发展,现代社会管理特别是环境行政管理日趋复杂多样化,特别是出现了平衡环境公益与环境私益、兼顾公平与效率等环境公共管理发展趋势。环境行政指导可以调节不同法律主体利用环境的行为模式及环境利益关系,它是以环境利益为中介所形成的不同主体之间相互联系、相互制约、相互推动的作用过程,改变了以往环境行政管理被动应付的行政行为方式,为环境行政机关提供了必要的动因和条件。3. 主体优势性与相对单方性行政指导行为需要行政指导行为主体的公共信用优势性来保障,才有利于最终达到预期的行政目的。行政机关在知识、资讯、资源等多方面具有优势,以及扮演特殊的社会角色,这种权威性、优势性和超脱性是得行政机关在做出行政指导行为时有很高的可信度。从总体来说,行政指导行为由行政机关单方实施即可成立,所以具有单方行为性,这是行政指导一个显著特点,但这种单方性并不完全是绝对的。
环境行政指导的功能
1.协调疏导环境利益功能社会生活的多元主体之间的利益矛盾和冲突是难免的,在崇尚竞争、更具活性的市场经济社会,这种利益矛盾和冲突有增无减,因此需要通过各种渠道和手段来予以协调,而行政指导正是这样一种比较灵活有效的协调手段。由于行政指导的非强制性和自主选择性,以及指导主体所具有的相对于利益冲突各方的某种超脱性和中立性,使其在缓解和平衡各利益主体之间的矛盾和冲突的过程中起着一种特殊而有效的协调疏导功能。[5]2.预防和抑制环境损害功能预防原则是环境法的一项基本原则,由于经济与社会生活的快速发展,在强烈的利益驱动下,社会组织(特别是经济组织) 和个人往往存在一种为增加自身利益而不惜损害环境利益的倾向,对此需要适当的加以抑制。但在现实中,由于人们认识的局限性和决策的分散性以及个体短期利益的驱动,对预防性措施的实际采用往往持消极观望态度,难以达成一致行动。[6]3.提升环境管理目标功能环境行政的目的就是要维护并逐步改善现有的环境质量,但环境质量的改善不是一个飞跃性的过程,不可能在短时间内就能从较差的状态迅速过渡到较好的状态,除非是在环境紧急状态下采取高强度的、代价昂贵的命令制裁措施。常规性环境管理需要采取较为缓和的、逐步推进的法律手段和措施去引导企业和其他相对人改变利用环境资源的行为方式,以达到相对人能够将环境公益的维护自然地融入日常生活和生产中。环境行政指导因采取比较柔和的操作方式,在尊重相对人的选择基础上实现行政机关与相对人的有效沟通,而将相对人纳入到整个环境利益分配框架之中,将新的环境管理思想与法律制度指示给相对人,并以非强制性的方式引导企业行为,推进技术进步,因而环境行政指导在环境管理目标的提升方面发挥了巨大的作用。[7]4.弥补环境立法空白功能随着我国社会转型的全面推进,社会的不断发展客观上为环境立法提出了更多的要求,也为环境行政机关提出了更多新的挑战,但是立法永远落后于社会发展这是一个不争的事实,因此,环境立法不可能完全满足社会转型的客观要求,也难以预先十分周全的为依法环境行政设定面面俱到的法律依据和具体对策。换言之,由于社会对公共管理的需求不断发展,必然存在环境立法未能覆盖的环境管理领域即法律空域。故在存在社会管理需求但又存在法律空域时,环境行政机关若借此理由袖手旁观或消极行政,则显然违背立法的宗旨与自身的角色要求,故及时灵活地采用环境行政指导措施,是对依法行政之必然补充。因此,在环境立法出现空白时,及时使用环境行政指导手段既体现了弥补法之缺陷的功能,又同时树立了环境行政机关的威信。[8]
环境行政指导的表现形式
1.指导即环境行政主体针对某些环境问题指导相对人如何行为的行政行为。它可以根据被指导方的人数分为针对特定相对人的指导和针对非特定相对人的指导。例如国务院于2002年3月公布的《外商投资产业指导目录》中就针对环境保护问题对外商投资企业的设立进行了指导。这可以被认为是针对非特定相对人的指导，而在某些情况下，如环境行政机关针对某个企业的排污行为作出指导，则是针对特定相对人的环境行政指导行为。指导不同于命令，命令是必须服从、必须遵守的，带有国家强制性，通常通过一定的强制措施来保障实施，而指导则不具有直接的强制力，须得到相对方的接受方可实现，即使相对方不接受，也不得采取强制措施以保障实现。2.鼓励或奖励环境行政主体通常会采取鼓励、帮助等手段来实施环境行政指导内容的。在相关环境保护法律法规中都有类似的规定。如《环境保护法》第5条规定:国家鼓励环境保护。第8条规定对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励。鼓励和奖励是环境行政指导的常用手段，人们都有获得奖励，得到他人肯定的心理愿望，环境行政指导采取奖励、鼓励的方式正好迎合了人们的这一心理。通过精神和物质上的激励方式可以使环境行政相对方积极参加环保事业，有利于从整体上提高公众环境保护意识，不断改善环境质量。3.树立环境保护典范环境行政主体通过宣传、推广环境保护的先进科技、成功经验等，指导相对方自觉采取有利环保的科技等。主要是通过树立典型、模范来促使他人效仿，实现环境行政管理目标。在中国，由于人们的环保意识比较差，环境保护技术水平低下，可以通过指导的方式推于了先进的环保经验，推少先进的环保设备等，普遍提高全社会的环保意识和环保技术水平。4.在经济上扶持通常环境保护工作需要投入大量的财力、人力。环境行政相对方由于势单力薄，并且收益见效慢，一般不会投资环保产业。国家可以通过政府行政补贴、减免税款以及其他经济上的优惠政策诱导相对方接受指导行为，实施有利于环境保护的行为，如清洁生产促进法第34条、第35条中分别针对削减污染物排放协议中载明的技术改造项目，由人民政府财政专项资金扶持，允许企业用于清洁产生产的费用列入生产经营成本。5.劝告、建议等方式劝告这一方法在日本得到最为广泛的应用。在日本，一般情况下环境行政主体针对相对方污染环境的行为先采用劝告的方式，说服相对方自行减少或根除污染，在劝告不能奏效时，才采取其他手段。建议是针对环境问题向相对方提供解决的办法，主要是基于环境行政主体地位上的优势，收集获取较为全面可靠的信息，经过行政主体的科学分析，提出建议、意见，相对方往往会充分考虑行政主体的建议，从而实现环境行政指导目标。[9]
对环境行政指导的监督和规制
1.对自由裁量权的合理限制环境行政指导虽然无须有行为法的依据,但行政机关在行使自由裁量权时,会有滥用自由裁量权的可能,那么对于滥用权力的避免应该通过合法性原则和合理性原则来加以约束。环境行政指导虽然具有很大的灵活性,但一定要有一定的权限限制和明确的分工,即行政机关必须在自己职权范围内为了环保的目的来实施指导行为,不能无限制地扩大自己的职权范围,也不能基于其他目的而利用行政指导的方式来给相对人施加压力。2.程序上的规制环境行政指导最大的特点与优势就是灵活性和自愿性,即行政相对人可以自主决定是否接受指导,而实践中由于行政机关的“优势”地位,我们不禁会质疑这种自愿和自主性的真正贯彻,行政相对人可能基于某种压力而被动接受,那么这就违背了行政指导的应有之意,也使行政指导与环境保护的共融性打了折扣。那么怎样使行政指导真正体现“指导”的特性呢,应该用统一、可操作的程序来加以规制,即灵活运用行政指导解决环境问题时一定要遵循一般化、统一化的程序,把程序的一般性和指导的灵活性相结合,使其发挥应有的作用。3.监督机制的构建监督是行政指导合法性、有序性的有效保障,行政指导虽然是行政机关所为的事实行为,但仍要有良好的监督制约机制,以防止行政机关滥用职权强行给相对人科以义务以及程序违法、贪污腐败等现象的发生。监督同样要包括国家监督和社会监督,社会监督能顺利进行的前提是行政机关的政务公开,即关于指导的职权、目的、信息、依据、程序等在不涉及国家机密、商业秘密和个人隐私的前提下都要公开,使其透明化;在此基础上对检举和举报提供便利条件,使监督能真正落到实处。另外,在涉及公共利益的情况下,应该允许非直接利害关系
人提起行政公益诉讼。4.环境行政指导的法律责任问题由于环境行政指导具有非强制性的特点,行政相对人可以自主选择是否接受,那么当相对人选择接受并执行了错误的行政指导而遭受损失时,责任由谁来承担呢? 对此也有不同的观点:一种观点认为,既然环境行政指导不具有任何法律效力,它就不具有任何法定的权利和义务,也就无所谓责任问题了。行政相对人即使是执行了错误的环境行政指导而导致损失的,也无权取得相应的补偿。另一种观点则认为,环境行政指导既然是行政机关对环境实施管理的行为之一而且在事实上也具有一定的权力影响力,在一般情况下,行政相对人总是遵照其要求的去做,那么本着“有权利,必有救济,有损害,即应赔偿”的国家损害赔偿制度的情神,对于行政相对人由于执行环境行政指导而遭受损失的,有权取得相应补偿。同时,建议应以法律规定的补偿标准和法定的申诉程序。