标题：地票交易
名词解释
比如一些废弃的远郊乡镇企业用地，就能通过这种形式复垦并通过验收后，获得“地票”，然后再拿到主城区“兑现”。一方面，农村建设用地浪费问题得到了解决，另一方面，也解决了城市建设用地紧张的矛盾，城市建设用地增加和农村建设用地减少挂钩，保证了城乡的建设用地总量不增加、耕地总量不减少。主要开展农村土地实物、指标交易。实物交易主要是指耕地、林地等农用地使用权或承包经营权交易，指标交易，重庆政府创意为“地票交易”。
地票交易的创新意义
改革开放之前，中国农村集体土地一直是沿续“集体所有、集体经营”的模式，直到1978年，农村实行土地家庭联产承包责任制以后，变为 “集体所有、农户经营”。家庭承包责任制实行后，土地所有权和经营权实现了分离，这种模式自上世纪七十年代末开始至今已经有三十余年的历史，这是农民自发选择的结果。实践证明，这种模式是符合当时的农村基本情况的。因而，也取得了巨大的成就，在很大程度上推动了农业生产力的发展。但是，农村土地承包制是一项没有完成的制度改革，没有解决农村土地所有权问题。“农村土地无论是流转的方式、流转的范围、还是流转中的价值体现和价格发现，都处于一种初级的水平，对土地的合理利用，对提高农村居民的生活水平，贡献较小” 。加之农业基础薄弱，农村的发展严重滞后，城乡贫富差距不但没有缓解，还有拉大的趋势。消灭贫困，实现全面小康和社会和谐目标成了我们当今的首要任务，也是社会公平正义的基本要求。为此，2007年，国务院批准重庆为统筹城乡综合配套改革试验区。试验区的设立，为重庆的发展提供了前所未有的发展机遇。重庆开始了自己的探索。2008年2月出台的《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》正式批准重庆建立统筹城乡的土地利用制度，在确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高基础上，稳步开展城乡建设用地增减挂钩试点。 以2008年6月27日国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》为基础，2008年11月17日，重庆市人民政府第22次常务会议通过了《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》，2008年12月4日，重庆农村土地交易所挂牌，该交易所以“地票”作为主要交易标的，中国的地票交易制度就此诞生，它是在国家城乡统筹战略下，成为率先探索完善农村土地管理制度的改革工具。
重庆农村土地交易所成立后，主要开展农村土地实物、指标交易。实物交易主要是指耕地、林地等农用地使用权或承包经营权交易，指标交易，重庆政府创意为“地票”交易，地票，是指将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地进行复垦，变成符合栽种农作物要求的耕地，经由土地管理部门严格验收后腾出的建设用地指标，由市国土房管部门发给等量面积建设用地指标凭证。这个凭证就称为“地票”。农村土地交易所的创新性，主要体现在地票交易上。 其创新意义主要体现在：
（一）是农村土地使用权流转的一次新探索。我国土地所有权不能流转，因而农村土地流转仅指使用权的流转，包括土地承包经营权的流转，农村建设用地使用权的流转（按照用地目的分为宅基地使用权、乡（镇）村公共设施、公益事业建设用地使用权、乡（镇）村企业建设用地使用权）,我国法律法规在农村建设用地使用权是否允许流转的规定上采取了有限制的流转。一方面规定,农村建设用地使用权可以作为交易客体流转，另一方面又作了相应的限制，表现在：《土地管理法》第63条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”，同时，第43条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，但是兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。第60条规定“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中涉及占用农用地的，依照本法第44条的规定办理审批手续”。由此可见，上述立法在规定农村建设用地使用权可以依法转让的同时，又规定了实施流转的前置条件，实际上禁止了农村建设用地使用权的流转。形成了国有建设用地与农村集体建设用地在权利上的不平等，也就是建设用地的城乡二元分治，这种不平等体现在诸多方面，最直接的体现在农村建设用地的大部分增值收益被政府拿走，农村建设用地的发展权收益（也即土地增值的预期间接收益）并不能由农村建设用地的集体所有权人所享有。大量农业劳动力转移到城市，这就使得农村，尤其是偏远农村当中，出现了大量的“空心村”。农村建设用地的大量闲置造成资源浪费。在经济发展较快、土地增值潜力较大的农村地区，农民、乡镇政府、村组干部以追求农村土地的短期利益最大化为首要目标，置土地利用总体规划、农村发展总体规划、耕地保护与环境保护于不顾。出现了农民违法占用土地兴建房屋，乡镇政府、村组违规占用农村土地进行建设（大量的小产权房出现）的失控局面。
重庆地票的创设，可以使农村多余的建设用地，通过复垦形成指标，进入土地交易中心进行交易，为土地流转，土地集约，高效使用土地提供了制度平台。并巧妙地绕开了农村宅基地不能用于非农建设的法律问题，通过激励相容的市场机制．实现了远郊农村建设用地与城镇建设用地之间潜在的供需关系，对于解决我国农村宅基地空置等低效率使用问题、打破城镇发展普遍遭遇的土地资源瓶颈，具有较强的现实意义。同时，我国正在探讨农村金融的新思路，地票的出现，为权利证券化也提供了一个新的制度进路。
（二）有利于建立城乡统一的土地市场。党的十七届三中全会显示,我国土地制度改革将以“农村集体土地享有国有土地平等权益”破题,将逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场,以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。这意味着农村和城市土地拥有者的权利一致,集体土地与城市(国有)土地同地、同价、同权。重庆“地票”借鉴了 “城乡建设用地增减挂钩”政策。 其目的是带动农村要素市场的发育，促进农村资本、技术等其他要素市场建设。
（三）有利于耕地保护。以“先补后占”替代“先占后补”的用地模式，“先造地后用地”。先把农村建设用地转化成耕地之后，才在城市新增建设用地，对耕地的保护力度更大、保护效果更好。一方面农村闲置土地资源依法有序退出，解决农村建设用地浪费问题；另一方面，城市建设用地有比例有节奏增加，解决了城市建设用地紧张的矛盾，可以更好地实现耕地保护目标。
（四）有利于城市反哺农村。农村集体建设用地与城市建设用地远距离、大范围的转换，一方面可缓解城市建设用地紧张，带动城乡之间土地要素流转，大幅度提升偏远地区的农村土地价值，另一方面，实现了城乡级差地租的价值化，这个价值可以转化为大城市反哺大农村的资金来源。
（五）有利于增加农民收入。农民通过地票增加收入，促进农村劳动力转移，增加农业投入的资金，提高进入城镇后的生活保障水平和发展能力。
（六）极大缓解城市建设用地紧张的局面。我国征收农村土地进行城镇建设，只能依靠每年国家下达的有限指标。而地票交易的出现，则让现实的用地制度多出了一条市场化的渠道。并且产生地票的土地都是通过对闲置农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业用地等农村集体建设用地进行复垦之后形成的。通过复垦整理，置换出相应的城市建设用地指标，这不会减少基本农田的数量。以后，地票将逐渐替代政府征地，成为经营性用地需求的指标来源，参与城乡统筹市场。
地票的运行程序
地票运行有四个环节：
（一）复垦。将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业用地等农村集体建设用地，进行专业复垦为耕地。凡农户申请宅基地复垦，必须有其它稳定居所，而且有稳定工作或稳定生活来源。同时规定复垦整理新增的耕地继续由原宅基地农民承包经营；自己不经营的，可再次流转，获得相应收入。
（二）验收。经土地管理部门严格验收后，腾出的建设用地指标，由市土地行政主管部门向土地使用权人发给相应面积的“地票”。
（三）交易。在重庆市农村土地交易所开展“地票”交易。所有法人和具有独立民事能力的自然人，均可通过公开竞价购买“地票”。“地票”交易总量实行计划调控，原则上不超过当年国家下达的新增建设用地计划的10%。价格确定环节上，在综合考虑开垦费、新增建设用地土地有偿使用费等因素的基础上，制定全市统一的城乡建设用地挂钩指标交易基准价格，供交易双方参考。地票交易收益，除缴纳少量税费外，绝大部分归农民家庭所有。耕地、林地的承包经营权交易收益，全部归农民家庭所有。农村集体经济组织获得的土地收益，主要用于农民社会保障和新农村建设等。
（四）使用地票。在城镇使用时，可以纳入新增建设用地计划，增加等量城镇建设用地，并在落地时冲抵新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费，但要符合土地利用总体规划和城乡总体规划，办理征收转用手续，完成对农民的补偿安置。征为国有土地后，通过“招、拍、挂”等法定程序，取得城市土地使用权。
地票交易的法律依据
地票交易的这种新的土地整理、利用和流转模式，其主要法律依据是2004年10月21日国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》(以下简称《决定》)和国土资源部制定的《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》(以下简称《意见》)，以及国土资源部《关于天津等五省(市)城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩第一批试点的批复》(国土资[2006]269号，以下简称《批复》)。2008年6月27日国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》2008年11月17日，重庆市人民政府第22次常务会议通过了《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)。
（一）国务院《决定》第2条第10款规定：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”“引导新办乡村工业向建制镇和规划确定的小城镇集中。”“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”第5条21款规定：“明确土地管理的权力和责任。调控新增建设用地总量的权力和责任在中央，盘活存量建设用地的权力和利益在地方，保护和合理利用土地的责任在地方各级人民政府，省、自治区、直辖市人民政府应负主要责任。在确保严格实施土地利用总体规划，不突破土地利用年度计划的前提下，省、自治区、直辖市人民政府可以统筹本行政区域内的用地安排，依照法定权限对农用地转用和土地征收进行审批，按规定用途决定新增建设用地土地有偿使用费地方分成部分的分配和使用，组织本行政区域内耕地占补平衡，并对土地管理法律法规执行情况进行监督检查”。
（二）国土资源部《意见》第1条第1款规定：“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点(以下简称“挂钩试点”)，是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(即“拆旧地块”)和拟用于城镇建设的地块(即“建新地块”)共同组成建新拆旧项目区(即“项目区”)，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作”。为有选择地开展“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点”工作提供了直接的法律依据。
（三）国土资源部的批复确定了天津市等五省(市)的9个项目区，成为第一批“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点”。 
（四）国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》颁布，对城乡建设用地增减挂钩及挂钩周转指标的含义，遵循原则，试点的批准及项目区的管理等作了明文规定，虽未对城乡建设用地增减挂钩指标交易做出规定，但客观上给重庆将城乡建设用地增减挂钩指标---地票市场保留了实践探索的制度空间。
（五）重庆市人民政府第22次常务会议通过了《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》重庆借鉴了《试点管理办法》，在此基础上作了大胆的创新，《试点管理办法》的“挂钩”项目是拆旧区建新区的概念，先“借”指标再补，“先占后补”。 而重庆“地票”的交易制度是“先造地后用地”。先把农村建设用地转化为耕地之后，才在城市新增建设用地，对耕地的保护力度更大，保护效果更好。
地票的法律性质
依照《暂行办法》规定，地票实质上是指的城乡建设用地增减挂钩指标，地票交易就是指标交易，指标一般是指反映经济计划和统计中社会经济现象数量方面的概念,包括指标名称和数值， “从法律上来讲就是一种授权性政策规定，即如果拥有某种指标，则有资格有权利做某种行为”，“指标是一种资格，一种权利”， 地票这种指标的首要功能依照《暂行办法》27条的规定就是“可以纳入新增建设用地计划”，“增加等量城镇建设用地”，也就是说，“地票是产生了增加城镇建设用地的“资格”、和“权利”。 拥有地票并不当然地拥有地票所记载的“城镇建设用地”，而按照目前我国的法律规定，城镇建设用地的增加必须国家下达国家计划指标，将城镇周边非建设用地通过“征用”、“平整”后才能成为可以出让、开发的建设用地。
(一)地票的主体
依照《暂行办法》的设计，地票的主体有政府主管部门（专业复垦机构）、农村集体经济组织、农村建设用地土地使用权人、地票持有人。复垦由区县政府土地整理机构进行，由他们作为主体来进行登记，负责本行政区域内年度土地开发整理复垦计划的实施工作，承办土地开发整理复垦项目的论证、申报、测绘、施工发包、质量监督和项目库建设、档案管理等工作；编制城乡建设用地挂钩专项规划，复垦后的申请验收，验收确认并核发城乡建设用地挂钩指标凭证。农村集体经济组织是农村土地的所有权人农民集体的代表，农民自愿提出宅基地复垦申请的，要经农村集体经济组织同意。而集体经济组织、农村建设用地使用权人申请复垦的，要经三分之二以上成员(或成员代表)同意。地票交易只是指标交易，不与具体地块挂钩。现阶段，还没有放开让其他社会主体参与复垦，因为考虑到农民议价能力，开发企业趋利的性质及各方面对资金饥渴程度，这些复杂因素很可能导致分配关系扭曲，会找不到最科学的分配机制。政府对复垦后的土地验收并核发城乡建设用地挂钩指标给农村集体，在上市交易后转让给其他市场主体，这个主体就是地票持有人。
(二)地票的权利义务
这里分两个阶段，第一阶段，通过复垦而拥有地票的农村集体(包括建设用地使用权人，农村居民)，权利和收益体现在有权转让地票并收取相应的对价，当然对价取决于地票转让后的价值。地票“并非进入国有土地出让市场的资格证明”， 也不能享有交易条件相同情况下的“优先权”。《暂行办法》第27条的规定，地票“在落地时冲抵新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费”这是地票价值的直接体现。由于市场化机制和指标的稀缺性而带来的溢价，将通过一定比例的返还实现远距离转移，反哺到农村。对于地票的持有人来说，拍得地票后可在城市总规划范围内有选择性寻找地块，幷向政府提出征地建议。政府按程序对该地块进行征用，幷作为经营性用地进行招拍挂。地票的持有人和其他企业成为平等的竞争者。其有利条件在于他是该地块的物色者，已经先期对其做过市场分析、调研，对此有市场信心，较有可能在拍卖中举牌更高，最终取得该地块使用权。此时，地票的价格计入到招拍挂价格之中。但也可能别的开发商报价更高，拿下该地块，此时，政府从拍卖价中扣除地票价格，这部分返给地票拥有者。目前的政策只返还本金，利息损失作为投资风险由开发商支付。由于重庆的农村土地交易所已经为地票的交易提供了公开的市场平台，地票是可以转让的权利，地票持有人可以用地票抵押融资，并办理地票的抵押登记。
困境与出路
复垦耕地质量和数量保障问题

完善制度的措施
(一)逐步完善地票交易制度设计
制度设计是地票交易制度最重要的一环,只有制度设计、合理，才能保障地票交易的顺利进行和健康发展。
（二）协调各种利益分配机制
由于地票交易制度涉及国家、集体和个人的利益分配，协调各种利益分配关系十分重要。
（三）完善地票交易机制
为鼓励更多的投资者参与地票交易，活跃地票交易，可改变地票交易打包的方式，把最小交易单位设计为1股/亩，降低进入门槛，使参与者不仅限于机构投资者，个人投资者也可以参与。
（四）完善地票交易的监督机制
地票交易制度涉及诸多环节，一旦某一个环节出现问题，将影响到整个交易制度的健康运行，而防范的措施就是完善地票交易的监督机制。