标题：政府失灵
简介
政府失灵是指政府的活动或干预措施缺乏效率，或者说政府做出了降低经济效率的决策或不能实施改善经济效率的决策。
主要类型
一、政府内部性
政府由政治家和官吏组成，其成员具有个人的动机、目标与利益，也具有群体或集体的动机、目标与利益，同时，政府及政府成员所具有的强权或优势为其实现自身动机、目标与利益提供了可能并起到了推波助澜的作用，使得“政府内部性”成为政府的一个体制特征。所谓“政府内部性”，又称政府自利性，就是指政府及其成员追求自身动机、目标与利益而非社会福利，是政府失灵的一种基本的或体制性的形式。
政府内部性因政府及其成员追求的动机、目标与利益的多样性而表现出多种形式，但主要形式都是围绕金钱与权利的追求。主要形式有创租与抽租、政府扩张。
1）创租与抽租。
固体废弃物治理市场是一个具有自然垄断性质的非完全竞争市场，投资大，租金大，租金收益高，这给企业或利益集团寻租提供了机会与动力，同时也给政府创租与抽租提供了机会与动力，固体废弃物治理行业存在企业寻租和政府创租与抽租一体化现象。
政府及其成员以政府管制创造更高租金为诱饵，引诱企业或利益集团向他们进贡,这就是政府的创租行为。固体废弃物治理行业政府创租主要通过4种方法：法规标准、政府特许经营、产品定价与补贴。政府通过制定有利于企业或利益集团的法规标准，或行政特许经营形成的垄断价格、或抬高产品尤其是难以计量计价的环境容量和服务型产品的价格，甚至直接对企业或利益集团的产出给予经济补贴，为企业或利益集团创造更高的租金。
政府创租的安全阈值是既能提高企业或利益集团的租金又能不损失社会福利（正内部性）。企业或利益集团用来俘获政府及其成员的意愿是新创租金甚至全部租金；当政府及其成员腐败到全部租金都不足以满足其欲望时，企业或利益集团便会失去寻租的动力，甚至揭发政府及其成员的创租行为。当政府创租严重损失社会福利(负内部性)时，社会便会群起反对政府创租行为。
除创租外，政府及其成员还可能以不利于企业或利益集团的管制为威胁，迫使企业或利益集团进贡，即从中抽租。抽租行为主要发生在低级别和低能力政府或政府成员层面，常用的方法有处罚、出台有损企业或利益集团的行政条例或规定。政府抽租意味着政府管制造成企业或利益集团利益的绝对损失，是一种低级、赤裸裸的寻利方法，存在极大的政治风险。
2）政府扩张。
政府扩张是政府及其成员追求权力因而追求更多金钱的结果，主要形式有政府规模扩张、财政扩张和权力扩张等。政府规模扩张主要表现为机构臃肿，带来的利益是官阶更高或权力更大，因而掌握的资源也就越多。财政扩张意味着财政预算增大，即政府掌握的可供支出的资金越多，因而政府巧立名目的选择余地越大，创租总量与机会也就越大。权力扩张主要表现为权力越位与错位，导致部门扩权与争权。部门扩权意味着政府部门取得非政府职能，如将经营性服务收费纳入政府公共事业部门职能等，把政府之手错装在社会或市场，引发或加剧社会失灵或市场失灵。部门争权意味着政府部门取得非本部门职能，如部门立法权、建设营运权、监督权等，导致政府职能交叉重叠及多头管理，带来的利益是政府部门伸手范围更大，创租与抽租的机会越多。固体废弃物治理行业管理部门强调本部门的重要性，依靠本部门的设计方案，扩大部门管制范围与权限，增加本部门资源，以便最终将社会福利转化为部门利益与个人利益。多头管理可能导致相互扯皮与责任分散，甚至导致政府及其成员集体冷漠或责任缺失，这是扩张性政府不希望发生的与政府扩张的损人利己初衷相背的损人却不利己的结局。凡此种种，都将损失社会福利。
二、政府行为的外部性
政府行为必须对政府干预对象产生外部影响，否则，政府行为便失去存在的合理性与必要性；政府行为需要财政支撑，即存在外在成本；而且，政府行为本身的低效率增大外在成本，因政府是一个非市场机构，缺乏降低成本的动机，同时，因政府是一个强力部门，轻视社会监督，此外，因政府决策常用的多数规则本身就有外在成本，而泛滥的会议、上下级或部门争权与扯皮、繁琐的决策与执行程序必将消耗大量时间、精力与财力，致使政府行为产生额外的外在成本；最后，政府及其成员的能力局限也会导致政府行为失当，产生额外的外在成本。政府行为的外部影响与外在成本就是政府行为的外部性。当政府干预对干预对象产生了正面影响即达到了干预目的，且这种正面影响的收益超出了政府行为的外在成本时，政府行为表现出正外部性或外部经济性。当政府干预对干预对象产生了负面影响即没有达到干预目的，政府行为表现出负外部性或外部不经济性。
政府行为的负外部性是一种政府失灵，政府行为的正外部性也可能是一种政府失灵。政府行为的正外部性虽达到了政府干预目的，但未达到帕累托最优状态，甚至可能引发更多矛盾或利益冲头，从而导致更大的外在成本，损失更多社会福利，如环保搬迁是化解垃圾处理设施的邻避效应的一种有效措施，但政府花费过量税收实施大范围居户高额搬迁，虽然也化解了邻避效应，促成了处理设施落地建设，从经济社会发展大局考量，可能具有正外部性，但却牺牲了全体纳税人过多的利益，仍然存在帕累托最优改进余地，是一种政府失灵。由此可见，政府行为的外部性导致的政府失灵存在3种可能：一是政府行为没有达到干预目的，二是政府行为虽然达到了干预目的，但因此产生的收益不足以弥补政府行为的外在成本，三是政府性政府行为达到了干预目的，因此产生的收益也足以弥补政府行为的外在成本，但却牺牲了其他人过多的利益，存在帕累托改进余地。
三、政府特许经营
固体废弃物治理行业的生活垃圾治理、医疗废物治理及城镇污水处理厂污泥的治理等领域具有资源稀缺与自然垄断性质，而且，出于统筹考虑往往以统一的价格对不同地区的消费者提供普遍服务，政府往往采用政府特许经营模式，将部分细化市场的经营权授予一个或少数几个企业。
政府特许经营具有排他性与垄断性，弱化行业竞争，并给特许经营企业创造垄断利润。特许经营企业为获得牢固的特许经营地位或赚取更大的垄断利润，将以部分垄断利润为代价进行非生产性的寻租活动，甚至俘获政府及其成员，造成社会福利损失与政府失灵。
四、信息不完全和不对称
政府对社会失灵与市场失灵进行干预时存在信息不完全和不对称困扰。一是政府较难掌握真实的社会需求与供给，二是干预活动本身存在信息不完全和不对称问题，包括信息量不足、信息质量差与信息传播渠道不畅等问题。信息不完全和不对称可能导致政府决策失误、执行不力与监管失当，典型情况是企业对政府的信息封锁迫使政府监管不到位。
五、政府被企业俘获
只要市场存在垄断利润和额外租金，企业便有寻租的动力，不幸的是，固体废弃物治理行业恰恰存在自然垄断与政府特许经营创造的垄断利润、也存在政府有意或无意创造的额外租金。政府及其成员为了追求自身利益极大化会去主动创租，而且，政府的一些制度安排，如政府特许经营，即使政府及其成员事先并没有创租意愿，但却无意间创造了额外租金，这种创租是政府的无意创租。企业寻租的成功意味着政府及其成员的俘获，一旦政府及其成员被企业俘获，将为企业获取更多的额外租金提供工具，从而极大地损失社会福利。
表现形式
政府失灵主要表现在以下几方面：  政府失灵-越位与缺位1. 政府政策的低效率，也即公共决策失误
公共决策主要就是政府决策，政府对经济生活干预的基本手段是制定和实施公共政策。公共选择理论认为，政府决策作为非市场决策有着不同于市场决策之处。在政府决策中，虽然单个选择者也是进行决策的单位，但是作出最终决策的通常是集体，而不是个人，以公共物品为决策对象，并通过有一定秩序的政治市场（即用选票来反映对某项政策的支持来实现）。因此相对于市场决策而言，政治决策是一个十分复杂的过程，具有相当程度的不确定性，存在着诸多困难、障碍或制约因素，使得政府难以制定并实施好的或合理的公共政策，导致公共决策失误。
公共决策失误表现在以下几个方面：
（1）短缺或过剩。如果政府的干预方式是把价格固定在非均衡水平上，将导致生产短缺或者生产过剩。如果把价格固定在均衡水平之下，就会产生短缺。反之，则产生过剩。
（2）信息不足。政府不一定知道其政策的全部成本和收益，也不十分清楚其政策的后果，难以进行政策评价。
（3）官僚主义。政府决策过程中也许高度僵化和官僚主义严重，可能存在大量的重复劳动和繁文缛节。
（4）缺乏市场激励。政府干预消除了市场的力量，或冲抵了他们的作用，敢于就可能消除某些有益的激励。
（5）政府政策的频繁变化。如果政府干预的政策措施变化得太频繁，行业的经济效率就会蒙受损失，因为企业难以规划生产经营活动。
2. 政府工作机构的低效率
政府失灵理论认为政府机构低效率的原因在于：
（1）缺乏竞争压力。由于官僚机构垄断了公共物品的供给，没有竞争对手，就有可能导致政府部门的过分投资，生产出多于社会需要的公共物品；另一方面，受终身雇佣条例的保护，没有足够的压力去努力提高其工作效率。
（2）没有降低成本的激励机制，行政资源趋向于浪费。首先，官员花的是纳税人的钱，由于没有产权约束，他们的一切活动根本不必担心成本问题。其次，官员的权力是垄断的，由无穷透支的可能性。
（3）监督信息不完备。理论上讲，政治家或政府官员的权力来源于人民的权利让渡，因此他们并不能为所欲为，而是必须服从公民代表的政治监督。然而，在现实社会中，这种监督作用将会由于监督信息不完全而失去效力。再加上前面所提到的政府垄断，监督者可能为被监督者所操纵。
3. 政府的寻租  政府失灵的表现形式“寻租是投票人，尤其是其中的利益集团，通过各种合法或非法的努力，如游说和行贿等，促使政府帮助自己建立垄断地位，以获取高额垄断利润。”可见，寻租者所得到的利润并非是生产的结果，而是对现有生产成果的一种再分配，因此，寻租具有非生产性的特征。同时，寻租的前提是政府权力对市场交易活动的介入，政府权力的介入导致资源的无效配置和分配格局的扭曲，产生大量的社会成本：寻租活动中浪费的资源，经济寻租引起的政治寻租浪费的资源，寻租成功后所损失的社会效率。另一方面，寻租也会导致不同政府部门官员的争夺权力，影响政府的声誉和增加廉政成本。公共选择理论认为寻租主要有三类：（1）通过政府管制的寻租；（2）通过关税和进出口配额的寻租；（3）在政府订货中的寻租。
4. 政府的扩张
政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。对于政府机构为什么会出现自我膨胀，布坎南等人从五个方面加以解释：（1）政府作为公共物品的提供者和外在效应的消除这导致扩张；（2）政府作为收入和财富的再分配者导致扩张；（3）利益集团的存在导致扩张；（4）官僚机构的存在导致扩张；（5）财政幻觉导致扩张。
因此，诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯.M.布坎南等公共选择学派对西方现行民主制度，对国家和政府深表怀疑，正如布坎南所说：“公共选择理论以一套悲观色彩较重的观念取代了关于政府的那套浪漫、虚幻的观念。公共选择理论开辟了一条全新思路，在这里，有关政府及统治者的行为的浪漫的、虚幻的观点已经被有关政府能做什么，应该做什么的充满怀疑的观点所替代。而且，这一新的观点与我们所观察到的事实更为符合。”
原因
公共选择理论认为，政府活动的结果未必能校正市场失灵，政府活动本身也许就有问题，甚至造成更大的资源浪费。主要原因包括政府决策的无效率、政府机构运转的无效率和政府干预的无效率。
（1）政府决策的无效率。公共选择理论在用经济模型分析政治决策时指出，民主程序不一定能产生最优的政府效率。  政府失灵的原因第一，投票规则的缺陷导致政府决策无效率。投票规则有两种，一是一致同意规则，二是多数票规则。常用的投票规则是多数票规则。 多数票规则也不一定是一种有效的集体决策方法。首先，在政策决策超过两个以上时，会出现循环投票，投票不可能有最终结果。其次，为了消除循环投票现象，使集体决策有最终的结果，可以规定投票程序。但是，确定投票程序的权力往往是决定投票结果的权利，谁能操纵投票程序，谁也就能够决定投票结果。再次，多数票规则不能反映个人的偏好程度，无论一个人对某种政治议案的偏好有多么强烈，它只能投一票，没有机会表达其偏好程度。
第二，政治市场上行为主体动机导致政府决策无效率。公共选择理论认为，政府只是一个抽象的概念，在现实中，政府是由政治家和官员组成的，政治家的基本行为动机也是追求个人利益最大化。因此，政治家追求其个人目标时，未必符合公共利益或社会目标，而使广大选民的利益受损。
第三，利益集团的存在导致政府决策无效率。利益集团又称压力集团，通常是指那些有某种共同的目标并试图对公共政策施加影响的有组织的团体。在许多情况下，政府政策就是在许多强大的利益集团的相互作用下做出的。而这些利益集团，特别是还可能拥有部政党政治权势的利益集团，通过竞选捐款、院外有水、直接贿赂等手段，对政治家产生影响，左右政府的议案和选民的投票行为，从而市政府做出不利于公众的决策。
（2）政府机构运转的无效率。公共选择理论认为，政府机构运转无效率的原因主要表现在缺乏竞争、缺乏激励两个方面。
第一，缺乏竞争导致的无效率。首先是政府工作人员之间缺乏竞争，因为大部分官员和一般工作人员是逐级任命和招聘的，且“避免错误和失误”成为政府官员的行为准则，故他们没有竞争的压力，也就不能高效率的工作。其次是在政府部门之间缺乏竞争，因为政府各部门提供的服务是特定的，无法直接评估政府各部门内部的行为效率，也不能评价各部门间的运行效率，更难以设计出促使各部门展开竞争、提高效率的机制。
第二，缺乏降低成本的激励导致的无效率。从客观来看，由于政府部门的活动大多不计成本，及时计算成本，也很难做到准确，再加上政府部门具有内在的不断扩张的冲动，往往出现公共物品的多度提供，造成社会资源的浪费。从主观来看，政府各部门对其所提供的服务一般具有绝对的垄断性，正因为有这种垄断地位，也就没有提高服务质量的激励机制。此外，由于政府部门提供的服务比较复杂，他们可以利用所处的垄断地位隐瞒其活动的真实成本信息，所以无法评价其运行效率，也难以对他们进行充分的监督和制约。
（3）政府干预的无效率。为了确保正常而顺畅的社会经济秩序，政府必须制定和实施一些法律法规。但是，有些政府干预形式，比如政府办法许可证、配额、执照、授权书、皮纹、特许经营证等，可能同时为寻租行为创造了条件。因为在这种制度安排下，政府人为地制造出一种稀缺，这种稀缺就会产生潜在的租金，必然会导致寻租行为。寻租行为一般是指通过游说政府和院外活动获得某种垄断全或特许权，以赚取超常利润的行为。寻租行为越多，社会资源浪费越大。
出路
  政府失灵现行的选择机制是失灵的，那么出路何在？公共选择理论为此提出了两条思路：其一是市场化改革，其二，宪法制度改革。前一种思路主要是由公共选择理论中的芝加哥学派提出，后一种思路主要由公共选择理论中的弗吉尼亚学派提出。
所谓市场化改革是试图通过把经济市场的竞争机制引入政治市场来提高后者的运行效率。市场化改革的思路主要包括三方面的内容：(1)明晰和界定公共物品——公有地、公海、公共资源的产权，借此消除在这些公共物品使用上的“逃票乘车”和掠夺性消费。(2)在公共部门之间引入竞争机制，重构政府官员的激励机制，按照市场经济原则来组织公共物品的生产。(3)重新设计公共物品的偏好显示机制，使投票人尽可能真实地显示其偏好。
所谓宪法改革，是试图通过建立一套经济和政治活动的宪法规则来对政府权力施加宪法约束，通过改革决策规则来改善政治。在公共选择理论家们看来，要克服政府干预行为的局限性及避免政府失灵，最关键的是要在宪制上做文章，布坎南认为，要改进政府的行政过程，首先必须改革规则，因此，公共选择的观点直接导致人们注意和重视规则、宪法、宪法选择和对规则的选择。布坎南等等人着重从立宪的角度分析政府制定的规则和约束经济和政治活动的规则或限制条件，即他们并不直接提出具体的建议供政策制定者选择，而是为立宪改革提供一种指导或规范建议，为政策制定提出一系列所需的规则和程序，从而使政策方案更合理，减少或避免决策失误。
补救措施
综上所述，在现行的民主制度下，没有一种选择机制可以称得上是最优选择机制或有效率的选择机制。既然政治市场上现行的选择机制是失灵的，出路在那里，公共选择理论为此提出两条思路：其一为市场化改革，其二是宪法制度改革。前一种思路主要是由公共选择理论里的芝加哥学派提出，后一种思路主要由公共选择理论里的弗吉尼亚学派提出。  政府失灵的补救措施所谓市场化改革是试图通过将经济市场的竞争机制引入政治市场来提高后者的运行效率。市场化改革的思路主要包括3方面的内容：
(1)明晰与界定公共物品——公有地与公海、公共资源——的产权，借此消除在这些公共物品使用上的逃票乘车和掠夺性消费。
(2)在公共部门之间要引入竞争机制，重构政府官员激励机制，按照市场经济原则来组织公共物品生产。
(3)重新设计公共物品偏好显示机制，使的投票人尽可能真实地显示其偏好。
宪法改革是通过建立一套经济和政治活动的宪法规则来对政府权力施加宪法约束，通过改革决策规则、改善政治。公共选择理论家们指出，要克服政府干预行为的局限性和避免政府失灵，最关键的是在宪制上做文章，布坎南指出，要改进政府行政过程，必须改革规则，因此，公共选择的观点直接导致人们注意与重视规则及宪法、宪法选择和对规则的选择。布坎南等人着重从立宪的角度分析政府制定的规则及约束经济和政治活动的规则或限制条件，即他们并不直接提出具体建议供政策制定者选择，而是为立宪改革提供了一种指导或规范建议，为政策制定提出一系列所需的规则与程序，从而使政策方案更加合理，减少或避免决策失误。
治理措施
1、市场化改革。政府市场化改革就是引入市场竞争机制，功过市场竞争和交换制度的运作而不是完全依赖政府权威制度的运作来实行政府职能的调整。①公共产品和服务市场化，②政府职员雇员化。
2分权改革。分权是解决组织官僚化的有效途径，能一定程度上克服行政低效、增加官员与公众获得信息的机会，使社会系统减少或免受政府决策失误的有效途径，在一定程度上可以矫正政府失灵。
3、厉行法制。克服政府行为的自利性，避免政府失灵的关键是对政府机关及其工作人员进行权力限制，建立法治政府。
4、促进公民的参与与监督。
5. 宪政改革
6. 引入竞争机制
7.激励激励机制
8. 改革税制
9.监督政府
对中国的启示
借鉴意义改革开放以来，中国分别在1982~1983、1987~1988、1993~1996年进行过三次规模较大的政府机构改革，但迄今为止，中国政府机构改革仍未能完全摆脱“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。公共选择理论的政府失灵论给中国机构改革提供了很好的理论支持和政策建议。
中国政府改革的模式取向是由原来的政治型、管理型政府模式转变为民主型、服务型政府模式。当前在中国的政治市场中，公共选择理论中指出的有关政策失误因素仍然存在，科学决策和决策的有效实施还困难重重，政府干预引起的寻租活动依然存在，而且由于经济发展是一个连续的过程，不同模式的政府行为也不可能在时间上截然分开，很容易出现将计划经济体制下政府管理经济的行为模式简单地移植到市场经济体制中去。而我们所期望的一种更有效率的新的政府模式，必须在新确立的基本规则之下才能形成，这正如布坎南所支出的：“要改变一种游戏，或者竞赛结果，改变参加竞赛的人并不重要，重要的是改变竞赛规则。”传统政府体制的根本弊端不能对于某些具体操作上的失败，比如说，政府计划缺乏精确度和科学性，地方与部门间的相互隔绝等。其实，这些弊端都是过度集权的政府体制的必然产物，因此，单纯改变旧体制下的具体操作程序和环节而不在根本上改革权力过度集中的政府模式，将无助于问题的解决。
因此，为了更有效发挥政府管理的作用，矫正政府失灵，在当前政府改革中，特别有必要注重法律和制度建设。基于公共选择理论政府失灵的分析和政策建议，中国的政府机构改革应该做好以下三方面的工作：
（1）首先，要转变观念，摒弃传统计划体制下形成的“政府万能”的观念，正确认识政府干预经济的作用。不能片面夸大，更不能一味的削弱，“东西方和南方的国民经济都需要明智的政府”。在发展市场经济的过程中，必须把握好政府干预的限度，确定政府干预的内容、范围和手段，发挥市场机制的主体性作用和政府干预的补充性作用。  政府失灵下的各国医改效果（2）其次，引入竞争机制，进行市场化取向的政府管理改革。在以经济建设为中心的今天，经济职能已成为政府的首要职能，政府对经济中公共物品的垄断是导致滥用经济职能的最重要的原因。因此我们在确定政府及其下属机构的经济职能时，应尽可能引入竞争机制，打破垄断的局面。这一方面提高了公共服务的效率和质量，另一方面也缓解了政府的财政压力。尤其是在具有自然垄断性质的电信、电力、铁路运输等基础设施产业中引入竞争机制，在一定范围内允许和鼓励私营部门进入，以提高政府管理公共服务部门的效率和水平。
（3）最后，要加强政府的法治及监督制度建设，使政府行为法治化。公共选择理论强调历险改革，注重宪法，法律，规则的建设尤其是公共决策规则的改革。市场经济是法治经济，现代化社会也是法治社会。市场经济秩序的确立、运行必须靠法律来保证，政治的和社会的生活也必须靠法律来规范。因此，在向市场经济过渡过程中，我们必须加强法制建设，将政府行为纳入法制轨道，特别是公共决策的法制化及公共政策决策执行的法制化，以最大限度地减少政府行为的任意性及随意性导致的不公正与腐败，提高公共政策制定和执行的质量。而政府也是理性的经济人，这也提醒我们除了强化政府的自律机制外，还必须加强外部监督约束机制，加紧制定有关监督政府行为的法律、法规，防止政府腐败和不公正。公共选择学派虽然公共选择学派的政府失灵论指出了西方政治制度的弊端，其政策主张也具有很好的见地和实践意义。但是公共选择理论本身就存在着无法解决的矛盾，其自身的有些理论体系比较混乱，无法自圆其说的。
对公共选择理论中政府失灵论的批判主要集中在以下几个方面：
（1）关于人的行为动机
针对公共选择理论的经纪人假设前提，作者认为，各人的行为动机是复杂多样的，不能简单地划分为利己或利他。个人的动机中含有大量的对物质利益的自利的欲望，这种欲望渗透得既深又广，因而每个公共机构和私人机构都必须用某种方式对其加以约束和限制。但是，大多数人的动机中还包含着程度不同的慷慨因素、无私的品德因素、对他人义务的接受习惯和对金钱以外的回报的兴趣。因而人的动机不能归结为单一的自利动机。因而，攻关选择理论作为一种对政治行为动机的描述在一定程度上是不真实的。不是基于对实际生活的观察，而主要是建立在形式化的假设前提基础上。公共选择理论家们只从起作用的许多动机中选择一种动机，然后通过这个唯一的动机想象出一个充满生机的理论世界。这显然是不合理的。
（2）关于政治市场及政府的作用
公共选择理论建立西方民主政治制度之上，而在中国政党制度和政治选举制度不同于西方，有着自己特殊的国情。单纯的照搬起源并成熟于西方政党制度的公共选择理论是不可取的。
而且另一方面，中国的经济正处于转型期，在实现工业化，实现由传统经济体制到市场经济体制的转变的过程中，没有政府的积极有效的干预作用是不可能实现的。虽然不同的国家在不同的时候政府作用的形式不同。“目前仍然贫穷的国家就不能指望仅仅通过被动地向世界经济开放，便如亚洲四小龙那样崛起。”
由此，在借鉴公共选择理论的政府失灵论为我所用时，必须辩证的看待。政治制度的改革是一项艰巨的事情，不能急功近利的拿来做权宜之计，“看得见的手”的改革将是中国经济成功转型，实现工业化非常关键的一环，必须慎重对待。
相关资料
杭州从2010年开始搞人才专项住房，三年建设150万平方米，实行政府定价，按成本核算，原则上不超过周边市价一半。然而据杭州市政府自己的网上公开公示资料调查显示，2009年杭州总共216套突出贡献人才住房，国企、民企老总或部门主管就获得63套，此外大多被广电、报社、出版社、剧院、医院等高端人才获得。据了解，获得人才住房的还有清洁工、钳工、中小学教师等不拘一格的“人才”。据网上公示材料，我们可以看到不少有突出贡献人员的业绩，不是那么让人信服，比如仅仅因为被评为某局个人先进、局先进工作者、优秀工会积极分子等就被算入杭州市级突出贡献人才。这样的人才标准实在让人很难看的懂。更值得注意的是，这些人才计划住房用的都是经济适用房的指标，占了杭州同期保障性住房计划一半以上。打着保障性住房旗号的住房，却给了收入并不低、住房条件并不困难的人群，难怪媒体和网民都要议论纷纷。
政府失灵比市场失灵更可怕
媒体报道，《基本住房保障法》终于快要出台了，笔者对这个法最大的期望不是指望这个法出台一下子就能把各级政府对住房保障的投入积极性调动起来或形成刚性约束，而是以此来规范住房保障，防止住房保障之名被滥用，防止以保障为名而寻租腐败和浑水摸鱼，切实保证在住房保障方面的公共资金确实为公共利益最大化和社会和谐服务。
住房消费具有强烈的“外部性”，单纯靠市场机制来配置住房资源不可避免地会存在“市场失灵”，为此各国都意识到公民住房权利的保障一定要有政府的介入。近几年中国住房市场的发展经验无疑是最好的例证，在城镇住房存量面积高速增加仅用10年就翻一倍、人均住房建筑面积每年增长近1平方米的同时，却还有3000万家庭住房质量没有丝毫改善，甚至还有大量人群的住房条件出现严重下降。为《基本住房保障法》立法的宗旨就是在于，引导政府在住房事业发展方向上，从过去那种单纯追求平均意义上的人均住房面积增加，转向更加注重维护每个人的居住水平底线，而后者是建立社会公平公正和解决民生问题必不可少的组成部分，从而增加社会总福利。但前提是，政府是尽职尽责的，对公共资源的分配是真正站在社会总福利的角度，而不是只为一小部分人群的利益。否则政府打着克服“市场失灵”的旗号去掌握大量社会资源分配，却会发生危害更大的“政府失灵”。“市场失灵”是作用于个体和零散分布的，还有可能通过技术进步、加强市场竞争、适当的规制政策等来逐步克服或缓和；而“政府失灵”是系统性的、全局性的，纠偏起来十分困难。如计划经济下的巨大无效率就是一个很好的说明。
“政府失灵”发生有两种。一种是政府被俘获，即政府的公共权力被少部分利益集团所掌握，公共资源为少部分人服务，表现为“以权谋私”、“权钱交易”等各种形式的腐败寻租。另一种是政府虽然没有站在某个特定利益集团角度，但行为准则就是错误的，对公共资金和公共资源的利用既没有按照效率原则执行，造成社会资源浪费，也没有依照公平的原则去落实，造成更多的社会矛盾和阶层分化。
在住房保障建设中，这两种“政府失灵”都存在。首先，在一些地区，住房保障的资金某种程度成了唐僧肉，只要打着住房保障的旗号，随便谁都可以来分享一下。从人才住房保障到公务员住房保障，五花八门，层出不穷，仅媒体曝光的经济适用房分配中的丑闻就比比皆是，更何况大量没有被曝光的。真正需要保障的对象——真正住房困难的中低收入家庭，却往往被忽视了，或只是被一些利益集团当作借口来为他们自己牟私利。打着民心旗号的工程却一次又一次伤了民心。
其次，一些地方政府对住房保障理解有误，认为只要做了实事、只要有效果就行。反正都是用之于民，保障谁都一样，保障“媒体上看不见”、在社会上无足轻重的中低收入家庭，还不如保障对在社会上有影响力、社会“有贡献”的人士。但投入到住房保障的钱都是来自老百姓的钱、纳税人的钱，不可以市委和政府想怎么花就怎么花，想给谁就给谁。经济适用房或人才专项住房，动辄资金几十亿乃至几百亿的大型公共工程，在程序上理应经过人大讨论和许可。尤其普通老百姓住房困难严峻，还在等待“雪中送炭”时候，如果忙着锦上添花，大手笔地讨好高收入人群和精英阶层，那不但没有缩小社会阶层贫富差距，反而继续扩大两极分化，这是与社会保障目标完全背道而驰。“富福利”一词很流行，也确实很犀利，最初是清华大学社会学系秦晖教授提出来的，用来描述一些地方搞社会保障和福利，越是高收入者受保障越多福利越多，这点在住房保障上表现的尤为突出。如北京、郑州、宁波等很多地方暴露出来的经济适用房成为“公务员专属房”，如这次杭州人才住房成了“老总房”，如在深圳身价几百亿的马化腾还可以领受每个月3100元的住房补贴。
没有规矩不成方圆。在住房保障中弄虚作假而套取利益的个人，应该以“骗取公共财政资金罪”来论处。即使没有贪污和腐败，在住房保障建设中不经人大授权、不在有关法律允许范畴而擅自主张，或者因措施不当而浪费资金、造成公共利益损失，有关政府单位负责人，也应该以“浪费公共财政资金罪”追究。
保障低收入与激励人才并不冲突
大城市的高房价下，人才的住房困难确实是城市发展的一个严峻挑战。人才是城市竞争力之源，地方政府有责任为人才提供良好的工作与生活环境，对人才的住房困难是要重视、要有解决方案。有人说，如果杭州把人才住房计划不是作为保障性住房的一部分，而是单独列出的人才激励计划，作为“奖励”而不是“保障”，也许就不会这么刺激公众的神经，就能说得过去。这些人还列出深圳、珠海等地对高级人才的重奖计划作为例证。
但笔者认为，这些人对政府的认识还停留在政府首要目标是发展经济的思路上，仍然坚持做大蛋糕、效率优先，却忽视公平问题、贫富差距问题、基本保障问题已经成为当前社会最突出的矛盾。如十二五规划中就已经体现了淡化经济增长考核、更强调民生和社会和谐的趋势。换个角度，哪怕政府该不该奖励人才、该奖励哪些人才不讨论，从公共资金的利用效率角度看，即使政府要奖励人才，也是用现金比房子更有刺激价值。这是经济学严格证明过的。只是如果奖励现金，政府怕民意上有抵触，也容易受到公众监督，寻租操作空间小，于是就打着住房保障旗号来蒙混过关。
当前的高房价格局下，确有部分人才出现住房困难，影响了基本生活和作用发挥。但只应该解决“住房困难”，而且是“阶段性住房困难”，而不是“购房困难”。为此，修建专项的人才公寓可以，但必须“只租不售”。如果“只租”还要来申请的人才，那是真正有住房困难的人才；如果“只租”就不来申请的，那说明根本没有住房困难，只是想在“配售”中浑水摸鱼和套现、捞利益好处。上海新近推出公共租赁房制度，重要的出发点也是为了解决人才的住房困难，就是这种只解决各类人才“阶段性住房困难”但不给利益输送的思路。在渡过“阶段性住房困难”之后，真正的人才都应该能体现出自己的市场价值。如果人才不能实现市场价值，那也是人才发现和培养机制的问题，政府应该反思这方面的问题，而不是靠扭曲住房分配机制来解决，尤其不能拿着本来给中低收入家庭的救命口粮去做涂脂添彩的事情。实际上，对于任何一个阶层和群体，他们的购房问题都不应该成为政府的关注点。凡是带有产权性的购房行为，其实质都是一种投资，理应要交给市场，“住有所居”问题才是政府要管的。这才是住房保障的本意。[1]