标题：中国海岸警卫队
组建起因
2012年，在全国‘两会’召开期间，全国政协委员、中国军事科学学会常务理事兼副秘书长罗援少将提交了一个主题提案：呼吁建立起中国自己的海岸警卫队。
  
他认为，建立海岸警卫队，有利于整合海上战略资源，并给外交和军事留下回旋余地。鉴于中国海洋执法的现状，这一设想何时能落地成为现实，还有待观察。
多龙闹海，群龙无首
“岛礁正在被侵占，资源正在被掠夺，国家尊严也在受到侵犯。”罗援认为，这种现状与海上执法力量仍显薄弱有关。
日本海上保安厅装备实力，堪称为该国的“第二海军”，美国的海岸警卫队更是可以与一些中等国家的海军匹敌。
另一个尴尬的事实是：新中国成立以来，还没有发生一起中国抓捕他国渔船之后进入司法程序的案例。相反，2010年10月日本抓捕进入钓鱼岛争议海域的中国渔船时，却威胁启动司法程序。
“多龙闹海”是对中国海上执法力量的最好形容——当然，还得加上四个字：“群龙无首”。
目前，中国“涉海”的部门超过10个，主要的海上执法力量则是分别叫“海监”、“海警”、“渔政”、“海事”、“海关缉私”的“五条龙”，它们分别归属国土资源部国家海洋局、公安部边防管理局、农业部渔业局、交通部海事局和海关总署。这些部门在地方上又设置了垂直领导的分支机构，导致“条条”与“块块”并存的局面。
如此权责交叉的格局，除了已经建立的国家海上搜救部际联席会议，各部门之间的高层涉海事务协调机制还非常匮乏。
“尽管我们在西沙、北部湾等海域跟公安边防部门有所合作，但总体而言，各个部门更多还是履行各自的职能，整体协同有待加强。”农业部南海区渔政局办公室主任黄作平说。
多头管理的弊端还体现在一些小细节上。
一位不愿具名的海警系统内部人士透露：2010年上海世博会开始前，安保工作要求在沿海各主要卡口和重点地段统一安装视频监控系统，然而在现实操作中，几家单位却各自为政，安装自己的摄像头，以致出现沿海各处摄像头“满天飞”的局面。
这位人士还指出：钓鱼岛撞船事件发生后，渔政船和海监船都曾被派至附近海域执法，但他们都是没有武装执法能力的队伍，无法与日本海上保安厅相抗衡。
此种体制与国外流行的统一执法队伍存在巨大差距。
以美国为例，其海岸警卫队由国土安全部管理，集交通、渔业、执法、环境保护、海上反恐、海洋维权等功能为一体。“统分结合、伸缩自如的机构设置，伸出去的时候能够形成拳头，收回来的时候便于积蓄力量。”国防大学教授、海军少将张召忠说。
中美、中日、中韩等国之间进行海上执法部门定期会晤时，中方的一支队伍中要包括海事、渔政、边防、海关等多个部门的成员；而中方的麻烦之处则在于，接待来访队伍时需要把他们一一带到不同单位，接触不同的“大盖帽”。
谁整合谁？
设立中国“海岸警卫队”或其他形式的海上统一执法力量，算不上什么新鲜的建议。
早在1985年，海疆史地学者李德潮就曾撰文提出：中国必须建立一支准军事化力量的海上执法队伍，以更好地维护国家主权。
在十余年前的第九届全国人大会议中，海南代表团也曾提出类似设想，并建议分两步走：第一步，实行海上联合执法；第二步，建设一体化执法队伍，由国家海洋综合管理部门统一管理。
2008年“大部制”改革启动时，相关学者曾对整合海上执法力量寄予厚望，但后来又失望地发现：大部制改革并不涉及海上执法体制。
具体而言，要将“五条龙”整合为“一条龙”，最大的现实问题在于：谁整合谁？公安海警高等专科学校教授何忠龙就指出：“以谁为主”组建的争论问题，已经成为中国海洋执法体制改革的重要阻力。
各相关部门自然都希望自己成为整合的主体，比如，海警希望最终建立的统一执法部队，能够整合到强势的公安部麾下，而海监则更希望这支队伍统一由国家海洋局管理。一位海洋局内部人士就提出：“海洋的执法机构交给一个不管海洋的部门，显然不合适。”
在来自中央层面的统一部署出台之前，各支力量都在进行着幕后的角力，并不断加大投入，锻造自身力量。比如，2011年5月，5500吨级的“海巡01”轮在武汉开建。这艘中国迄今吨位最大、装备最先进的海事监管、巡航救助船将于2012年交付使用，它属于上海海事局所有。
2007年，公安边防海警部队启用了新的英文名称：“China Coast Guard”。倘若直译，这支队伍就叫“中国海岸  中国海警船与日本海上保安厅船只对比警卫队”。只不过，它实际上与美日等国真正的海岸警卫队相去甚远。
鉴于问题的敏感性，涉及海上执法的五个部门均婉拒了南方周末记者的采访。“这个问题是有统一口径的，我们暂时没有新消息可以发布。”国家海洋局新闻办主任李谋胜说。
农业部南海区渔政局办公室主任黄作平则认为，以渔政为主进行整合的可能性不大，“因为我们主要是维护渔业方面的工作，保卫领海并不是我们最擅长的。”
尽管中央层面的海上执法体制改革前景未明，但在地方层面已经有一些整合的尝试出现。
2004年，厦门成立了海上综合执法协调小组，整合了该市的海洋管理监察大队、渔政管理处、海上安全监督局厦门监督站、水上公安分局、渔港监督局、城监支队环保大队、水路运输管理处和航道分局。
意见与分歧
组建“中国海岸警卫队”的设想迟迟未能变为现实，另一个原因是，学界和军方对此也有一些不同的意见存在。
与罗援同为全国政协委员的海军信息化专家委员会主任尹卓少将就认为，“海军主要在近海活动，建立海岸警卫队就会有很多的重复建设。岛屿归属、海洋划界问题，靠海岸警卫队是解决不了的。”
尹卓认为，中国的海洋维权当务之急是以立法的形式，确立国家海洋战略。
中国边疆史地研究中心副主任、南海问题专家李国强也认为，眼下法律体系的健全是最重要的工作。“海岸警卫队跟目前的海警、海监、渔政等执法力量之间是怎样的关系？在法律基础、执法范围、执法职责等方面有何具体设想？处理渔业等非军事问题时，海岸警卫队是否合适？“要解决这些问题，还是要从体制机制上入手，不断完善法律体系，分清职责。”
也有人提出这样的反对意见：渔政、海监等部门属于柔性的民事执法力量，一旦在海上与国外船只发生摩擦，在外交和军事上都有缓冲余地；而海上警卫队则属于“准军事力量”，容易导致摩擦升级为军事对峙，甚至冲突，还会给所谓的“中国威胁论”制造借口。
“美国有海岸警卫队，日本有海上保安厅，韩国有海洋警察署，俄罗斯有边防警卫队，我们为什么不能有海岸警备队？”罗援说，“海岸警备队是一支准军事部队，可以起到危机控制和危机处理的作用，给我们的军事斗争和外交斡旋留有更大的回旋余地和有为空间。一旦出现危机，海岸警备队可以在相关海域进行执法；一旦局势失控升级，海军将成为的坚强后盾。”
尽管对于是否要成立“海岸警卫队”仍然存在争议，但各方都同意，中国的海上执法力量有许多问题亟待解决。与此同时，一些具体的改革方案也不断被设计出来。全国政协常委、原福建省委书记陈明义建议中央成立国家海洋委员会，同时在政府机构中组建一个正部级的“海洋部”。
组建新的海上执法机构已刻不容缓，但在近期，仍将很难看到“中国海岸警卫队”出现在中国海洋权益维护第一线。[1]
组建的紧迫性
20世纪70年代中期，南海陆续出现海域被瓜分、岛礁被侵占、资源被掠夺的现象。七八十年代，当时正处于冷战时期，中国面临的形势非常严峻，一些专家学者就认为海军发展重点应该是面向中远海域，海军舰艇应该以大中型舰船为主的观点，200海里专属经济区、大陆架和领海以内的日常防卫性巡逻任务，应该交由新组建的中国海岸警卫队负责。 
随着历史的演进，这些建议和观点在每个历史时期都遭到各种各样的反对，时至今日，中国仍然没有组建起一个能够在领海、专属经济区和大陆架进行行政执法的海岸警卫队。与此同时，国务院有关部门则相继组建了中国海警、中国海事、中国海监、中国渔政等执法机构。本来应该捏成一个拳头，重重地砸在滋事者的脑门上，可实际上，这个拳头从来就没有形成过，反而伸展开五指，乏力地向四外沿展，致使“九龙闹海”成为今天这样的严酷现实。我们经常看到“九龙闹海”的盛况，却不见海龙王在何方；虽然执法队伍逐渐扩大，但海上争端却日益复杂，形势更加严峻，从南到北，没有一个海域不存在争端。美国“无瑕”号海洋调查船侵入中国南海的事件发生后，我们几艘执法船把“无瑕”号团团围住，做出了各种各样的抗议动作，此时此刻的“无瑕”号官兵一脸的无奈，他们不知道如何是好，因为中国执法船着装各有不同，五颜六色的徽标和形状各异的大盖帽把美国人搞得昏头胀脑，不知道该听谁的。 
从法律上来讲，领海、专属经济区和大陆架属于国家的主权和海洋权益，维护主权和海洋权益的工具应该是国家的武装力量和国家的执法力量。但是在和平时期，海上面临的争端和冲突主要是海洋开发、资源争夺和海上航行方面的问题，维护国家海洋权益、维护国家海上安全与稳定、进行常态性的护渔护航、搜索救援、环境保护、缉毒缉私及卫生防疫等，最主要的应该是国务院下属的执法力量。执法力量在行政执法过程中可以依法行事，即便是引发一些冲突也可以界定在法律框架之内，通过外交方式来解决。如果在这类事务中轻易使用国家的武装力量，万一引发冲突则很可能迅速升级为军事危机甚至是战争，后果难以想象。正是由于这个原因，美国、印度、日本等许多国家都组建了海岸警卫队。组建海岸警卫队最大的好处有三个： 
一是形成拳头。日本的海岸警卫队叫做海上保安厅，是1948年成立的，其主要职能是海上治安管理、海上交通安全管理、海难救助、海洋环境保护和海上防灾。现有各类人员12000人，11个海上管区，共下辖海上保安部66个、海上警备救助部1个、海上保安署54个、航空基地14个、航标事务所39个。这样的组织机构统分结合，伸缩自如，伸出去的时候能够形成拳头，收回来的时候便于积蓄力量。 
二是便于执法。日本海上保安厅虽然力量强大，但与海上自卫队的性质完全不同，它隶属于日本国土基础设施交通省，是国家行政执法管理部门。这样的执法机构即便是在执法中出现过度使用武力的情况，也不至于引发武装冲突和战争，与海上自卫队相比有一个战略缓冲的余地。 
三是战略支援。海岸警卫队通常被称为第四军种，就是除陆海空三军之外的另一个军种，他们实行军事管制，执行军事条令条例，身着统一的制服，舰长等重要指挥官也多从军队转业，与海军和空军之间保持着非常紧密的联系，并经常进行相关的军事训练，万一出现情况，可以及时得到海空军的支援。同样，在战争和冲突发生后，海岸警卫队可以迅速转变为海军，听从海军的指令进行作战支援。日本海上保安厅说起来是政府一个下属部门的海上执法机构，似乎不太起眼儿，实际上，它拥有各类巡视船艇50多种，共计700余艘，其中携载直升机巡视船13艘，大型巡视船40艘，中型巡视船46艘，小型巡视船20艘，消防船5艘，其他巡视艇200余艘，另外还有测量船、设标船、航标维护船和教育实习船等。拥有各类型固定翼飞机29架，各类直升机46架。日本海上保安厅的大型巡逻船3000多吨，能够携载中型直升机，其固定翼飞机有八种类型，性能十分先进。日本海上保安厅这样的装备规模和水平，与中国的海监、海事、海警、渔政等执法力量相比，不知道要先进多少倍！如果是与中国周边的越南、菲律宾、马来西亚等国相比，日本海上保安厅的海空力量无论是规模还是质量水平，都远比这些国家的正规海军力量要强大得多！ 
真是不比不知道，一比吓一跳！我们必须急起直追，加速发展我们的海上执法力量。组建中国海岸警卫队的事情虽然搁置了几十年，但现在有重提的必要性，否则维护国家海洋主权和海洋权益仍将是心有余而力不足的事情！[2]
背景资料
中国现有的海上警备力量：
中国公安边防海警部队隶属于公安部边防局，主要负责近海海上治安，编制列入武警序列，由公安部领导管理，是中国海上执法机构中最为准军事化的力量。海警部队主要装备“海豹”高速巡逻艇和218型巡逻艇。2007年12月中国海军移交给海警的2艘1700吨级“江湖”级护卫舰在改装后正式服役(编号为“海警”1002与“海警”1003号舰)。
中国海监总队隶属于国家海洋局，其重要职责之一是代表国家以行政执法的方式维护中国的海洋权益。中国海监现拥有海监飞机9架，各类执法船、艇260余艘，执法专用车辆280余部。未来1000-3000吨的大型执法船将逐渐成为海监执法力量的主体。近年来，在中国专属经济区、大陆架及争议海域监视国外非法科考、外军抵近侦察等涉外维权执法，成为海监部门的重要职责之一。
中国海事局是交通部下属的海上执法机构，主要负责行使国家水上安全监督和防止船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障管理和行政执法，并履行交通部安全生产等管理职能。此次巡查春晓油气田的“海巡”31船，就是隶属该系统的海事巡逻船。
中国渔政隶属于农业部，其职责是对内维护渔业生产的正常秩序，对外代表国家保护中国的渔业权益。中国渔政的“渔政”311船，是目前中国渔政系统吨位最大、航速快、通导设备较先进的渔政“巨舰”。
中国海关缉私局，其所属缉私警察实行海关和公安部双重领导，以海关领导为主。海关总署缉私局既是海关总署的一个内设局，又是公安部的一个序列局。中国海关缉私局除拥有陆上武器装备，还装备有212艘缉私快艇，舰艇总吨位达到近2万吨。其中大部分巡逻缉私艇都是100吨级和200吨级，只是在近年，才建造了少部分排水量近500吨的缉私艇。[3]