从集体领导到双首长制一、地方领导体制的乱象何以形成？
经常在各地跑，发现一个很有意思的问题，就是领导体制乱象。
无论是政府机构中，还是国有企事业单位，举凡任何一个行政组织中(私企除外)，都涉及到一个最基本的问题：谁是最高决策者，反过来说，谁是最高责任者。
回顾一下改革开放之初。
当时鉴于过去权力过于集中的教训，开始推行三方面的体制变革：一是强调分权，尤其是中央与地方的分权(也包括向企事业单位的分权)；二是强调集体领导的体制，以防止将权力过多地集中到个人手里(指一把手)；三是推进党政分开的制度。
在其后形成的体制中，虽然一把手的权力也是很大的，但其后的几把手，仍然有很大的独立决策权，特别是在其主管的领域和部门事务中。一些重要的决策，则往往要经过集体决策的程序，而这种程序在很大程度上并不是走过场的。而在党政分开制度能落到实处的地方，实际上出现了双首长体制(如市委书记和市长)。
这种体制从防止权力过分集中的角度说，当然有道理，但其实仍然是一种很蹩脚的体制。集体领导，说穿了，就是在缺乏权力外部制衡的情况下，用权力内部分散来实现权力制衡的一种安排。
但由此产生的弊端也是明显的。首先，分权后，一级行政组织的集体决策者向谁