PENINGKATAN  FUNGSI LEGISLATIF  DEWAN PERWAKILAN DAERAH  MELALUI USUL AMANDEMEN UNDANG-UNDANG DASAR NEGARA REPUBLIK INDONESIA TAHUN 1945
H. Cecep Cahya Supena, S.H., M.H.,M.Si. Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Galuh Jln. R.E.Martadinata No.150 Ciamis

## ABSTRAK
Dilakukannya  4  (empat)  kali  amandemen  UUD  1945  adalah  sebagai  manifestasi  dari diakomodirnya tuntutan reformasi dalam segala bidang, terutama  reformasi di bidang kehidupan berbangsa dan bernegara. Sehubungan dengan itu maka amandemen UUD 1945 difokuskan pada pembentukan  suatu  sistem  baru  dalam  sistem  ketatanegaraan  Republik  Indonesia  demi terwujudnya  tatanan  kehidupan  berbangsa  dan  bernegara  yang  lebih  baik  dari  masa-masa sebelumnya.  Salah  satu  wujud  nyata  hasil  amandemen  UUD  1945  ialah  terbentuknya  beberapa lembaga negara baru, yang salah satunya adalah lembaga legislatif (parlemen) baru yang disebut dengan  nama  Dewan  Perwakilan  Daerah  (DPD)  guna  melengkapi  keberadaan  lembaga-lembaga legislatif yang sudah ada sebelumnya yaitu lembaga Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) dan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR). Dibentuknya lembaga DPD ini dimaksudkan untuk mereformasi kinerja  sistem  parlemen  di  Indonesia  supaya  menjadi  lebih  baik,  demi  terwujudnya  tujuan  yaitu terjadinya  peningkatan  kualitas  maupun  kuantitas  dalam  pembentukan  undang-undang  di Indonesia.  Akan  tetapi  sampai  dengan  saat  ini  keberadaan  lembaga  DPD  yang  merupakan  hasil amandemen ke-3 UUD 1945 ini (tahun 2001) belum bisa memberikan perubahan yang signifikan baik secara kualitas maupun kuantitas dalam pembentukan undang-undang di Indonesia. Hal itu salah  satunya  disebabkan  karena  masih  adanya  perbedaan  kewenangan  dalam  pembentukan undang-undang,  dimana  kewenangan  DPR  masih  jauh  lebih  besar  dibandingkan  dengan kewenangan  DPD.  Hal  itu  mengakibatkan  belum  terwujudnya  keseimbangan  (balances)  dalam pelaksanaan  fungsi  pembentukan  undang-undang,  dimana  masih  kuatnya  dominasi  DPR dibandingkan dengan DPD.
Kata Kunci : Peningkatan Fungsi Legislatif Dewan Perwakilan Daerah  (DPD)

## A. Pendahuluan
Berkenaan  dengan  telah  dilakukannya  4 (empat)  kali  amandemen  /  perubahan  Undang- Undang  Dasar  (UUD)    1945,  yakni    dari  tahun 1999  s.d.  2002,  maka    telah    menimbulkan banyak  perubahan  yang  cukup signifikan pada tatanan kenegaraan Republik Indonesia. Perubahan  dimaksud  pada  prinsipnya  meliputi  2 (dua)  hal,  yaitu  :    Perubahan  pada    struktur kelembagaan tinggi negara, serta perubahan pada sistem dan mekanisme penyelenggaraan pemerintahan di Indonesia.
Perubahan  yang  terjadi  pada  struktur kelembagaan tinggi negara antara lain meliputi  :    Perubahan  pada  susunan  dan kedudukan, tugas dan wewenang, serta hubungan antar    lembaga-lembaga  tinggi  negara  di Indonesia,  yang  berdasarkan  ketentuan  dalam UUD  1945  dikenal  ada  8  (delapan)  lembaga tinggi  negara,  yaitu  :  Majelis  Permusyawaratan Rakyat  (MPR),  Dewan  Perwakilan    Rakyat (DPR),  Dewan  Perwakilan  Daerah  (DPD), Presiden,  Mahkamah  Agung  (MA),  Mahkamah
Konstitusi  (MK)    dan  Komisi  Yudisial  (KY), serta  Badan  Pemeriksa  Keuangan  (BPK).  Dari kedelapan  lembaga  tinggi  negara  tersebut  empat lembaga  tinggi  negara  merupakan  cetak  biru ( Blue  Print )  dari  kelembagaan  yang  ada  pada zaman Hindia Belanda, yaitu  Dewan Perwakilan Rakyat  yang  merupakan  cetak  biru  dari “ Volksraad  (Dewan  Rakyat),  ” Presiden yang merupakan  cetak  biru  dari “  Gouvernuur Generaal, ” Mahkamah  Agung yang merupakan cetak  biru  dari “  Landraad  “ dan “  Raad van Justitie “ (di Hindia Belanda), atau “ Hogeraad “ (di  Negeri  Belanda),    serta    Badan  Pemeriksa Keuangan yang  merupakan  cetak    biru  dari “ Raad    van    Rekenkamer  .“ Dengan  demikian, maka  lembaga  tinggi  negara  yang  bukan merupakan  cetak  biru  dari  kelembagaan  pada zaman Hindia Belanda adalah hanya  MPR, DPD, KY  serta  MK.    Dari  keempat  lembaga  tinggi negara tersebut, 3  (tiga) diantaranya yaitu DPD, KY  dan  MK  adalah  merupakan  lembaga  baru yang dibentuk / didirikan setelah amandemen  ke- 3  (tiga)  UUD  1945,  sedangkan    MPR  bukan
merupakan  lembaga  baru  karena  telah  lama  ada dan keberadaannya  sudah tercantum dalam UUD 1945  sejak  pertama  kali  UUD  1945  disahkan  / ditetapkan    oleh    PPKI    pada    tanggal    18 Agustus  1945.
Jika  melihat  kepada  fungsi  dari  masing- masing lembaga-lembaga tinggi negara itu, maka dari  ke-8  (delapan)  lembaga  tinggi  negara tersebut dapat dikelompokkan kedalam 4 (empat) fungsi penyelenggaraan negara, yaitu  :
1.  Lembaga  tinggi  negara  yang  menjalankan fungsi  legislatif  (parlemen),  yaitu  :  Lembaga tinggi  negara  yang  berfungsi  membentuk  / membuat  Undang-Undang.    Adapun  lembaga tinggi negara yang termasuk kedalam lembaga legislatif ini adalah :  MPR, DPR dan DPD.
2.  Lembaga  tinggi  negara  yang  menjalankan fungsi  eksekutif,  yaitu  :  Lembaga  tinggi negara  yang  berfungsi  menyelenggarakan urusan  pemerintahan,  yakni  lembaga  tinggi negara  yang  menyelenggarakan  kepentingan- kepentingan masyarakat, serta menyelenggarakan  kemauan  negara  (yang biasanya  dituangkan  dalam  bentuk  Undang- Undang). Oleh karena itu kegiatan menyelenggarakan  kemauan  negara  dapat pula  disebut  sebagai  kegiatan  melaksanakan Undang-Undang.    Adapun  lembaga  tinggi negara  yang  termasuk  kedalam  lembaga eksekutif  ini  adalah    :    Presiden  dan  Wakil Presiden.
3.  Lembaga  tinggi  negara  yang  menjalankan fungsi  yudikatif,  yaitu  :  Lembaga  tinggi negara  yang  berfungsi  mengawasi  dan mengadili  terhadap  pelanggaran    Undang- Undang.  Adapun lembaga tinggi negara yang termasuk  kedalam  lembaga  yudikatif  ini adalah  :  M.A., M.K., dan K.Y.
4.  Lembaga  tinggi  negara  yang  menjalankan fungsi  eksaminatif,  yaitu  :  Lembaga  tinggi negara  yang  berfungsi  memeriksa  dan meminta pertanggungjawaban
atas penggunaan keuangan Negara. Adapun lembaga tinggi negara yang termasuk kedalam lembaga eksaminatif ini adalah : BPK.
Dari  8  (delapan)  lembaga  tinggi  negara yang  dikelompokkan  kedalam  4  (empat)  fungsi penyelenggaraan  negara  sebagaimana  diuraikan di  atas,  salah  satu  diantaranya  adalah  lembaga DPD.  Keberadaan  lembaga  DPD  sebagai lembaga tinggi negara dalam Sistem
Ketatanegaraan Republik Indonesia adalah dimaksudkan untuk menjalankan fungsi legislatif bersama-sama  dengan  DPR  dan  MPR.  Dengan demikian  diharapkan  bisa  lebih  meningkatkan kualitas maupun kuantitas dari peraturan perundang-undangan  yang  berlaku  di  Indonesia.
Akan  tetapi  pada  kenyataannya  keberadaan lembaga  DPD  ini  masih  belum  bisa  mendorong terjadinya  peningkatan  yang  cukup  signifikan terhadap  kualitas  maupun  kuantitas  peraturan perundang-undangan di Indonesia. Hal itu terlihat dari  masih  adanya  beberapa  perbuatan  yang menurut  akhlak,  etika  maupun  moral  adalah merupakan  perbuatan  yang  tidak  sepatutnya dilakukan dan sepantasnya dijatuhi sanksi kepada pihak-pihak  yang  melakukannya,  akan  tetapi sanksi  itu  tidak  dapat  dijatuhkan  mengingat dalam  peraturan  perundang-undangan  masih belum diaturnya. Keadaan tersebut  salah satunya diduga  karena  fungsi  legislatif  yang  dijalankan oleh DPD masih belum maksimal, sebagai akibat dari terbatasnya fungsi legislatif yang diamanatkan  oleh  UUD  1945  kepada  DPD.  Hal inilah  yang  menarik  untuk  dilakukan  suatu pengkajian  yang  komprehensif  mengenai  betapa pentingnya  peningkatan  fungsi  legislatif  yang dimiliki  oleh  DPD,  supaya    DPD  benar-benar dapat  memberikan  andil  yang  cukup  besar  bagi peningkatan  kualitas  maupun  kuantitas  undang- undang yang berlaku di Indonesia.

## B. TINJAUAN TEORITIS
1. Maksud,  Pertimbangan  dan  Alasan Dibentuknya DPD
Titik  Triwulan  Tutik  (2006  :  139) berpendapat bahwa,  “Pembentukan  Dewan Perwakilan  Daerah  ( Senat atau upperhouse ) dimaksudkan agar mekanisme check and balance dapat  berjalan  relatif  seimbang,  terutama  yang berkaitan  dengan  kebijakan  di  pusat  dan kebijakan  di  daerah.”      Sedangkan  menurut Abari,  M.        (2011  :  155),    keberadaan  DPD dimaksudkan :
Sebagai langkah akomodasi bagi keterwakilan  kepentingan  daerah  dalam badan perwakilan tingkat nasional setelah utusan  daerah  dan  utusan  golongan  yang diangkat sebagai anggota MPR ditiadakan. Kehadiran DPD dimaksudkan sebagai cara untuk memperkuat  kesatuan Negara Republik  Indonesia dalam sistem ketatanegaraan.
Adapun yang menjadi pertimbangan bagi dibentuknya  DPD,  Ramlan  Surbakti  (Titik Triwulan Tutik, 2006 : 139) berpendapat sebagai berikut :
Beberapa pertimbangan Indonesia membentuk  DPD  : Pertama, distribusi penduduk  Indonesia  menurut  wilayah sangat  timpang  dan  terlampau  besar terkonsentrasi  di  Pulau  Jawa; Kedua, sejarah  Indonesia  menunjukkan  aspirasi
kedaerahan  sangat  nyata dan mempunyai basis  materiil  yang  sangat  kuat  yaitu adanya pluralisme daerah otonom seperti daerah istimewa dan daerah khusus.
Sementara itu menurut pendapat
Sirajuddin  dan  Winardi    (2015:118-119)  ada  3 (tiga) alasan mendasar mengakomodasi keberadaan  DPD  dalam  struktur  ketatanegaraan Indonesia, yakni :
(1) Memperkuat  ikatan  daerah-daerah dalam  wadah  Negara  Kesatuan  Republik Indonesia;    (2)  Meningkatkan  agregasi dan  akomodasi  aspirasi  dan  kepentingan daerah-daerah dalam perumusan kebijakan  nasional  berkaitan  dengan negara dan daerah-daerah; (3) Mendorong percepatan demokrasi pembangunan  dan  kemajuan  daerah secara serasi dan seimbang.

## 2. Keberadaan,    Kedudukan,    serta Susunan Keanggotaan DPD
Mengenai  keberadaan  lembaga  DPD  di
Indonesia,  diatur  dalam  UUD  1945,    yaitu    pada :
1.  Pasal  2  ayat  (1),  yang  berbunyi  :  “Majelis
Permusyawaratan  Rakyat  terdiri  atas  anggota Dewan  Perwakilan  Rakyat  dan  anggota Dewan  Perwakilan  Daerah yang  dipilih
melalui  Pemilihan  Umum  dan  diatur  lebih lanjut dengan undang-undang.”
2.  Pasal 22 C ayat (1), yang berbunyi : ”Anggota Dewan  Perwakilan  Daerah dipilih  dari setiap provinsi melalui pemilihan umum.”
3.  Pasal  22  C    ayat  (2),  yang  berbunyi  : ”Anggota Dewan  Perwakilan  Daerah dari setiap  provinsi  jumlahnya  sama  dan  jumlah seluruh  anggota Dewan  Perwakilan  Daerah itu  tidak  lebih  dari  sepertiga  jumlah  anggota Dewan Perwakilan Rakyat.”
4.  Pasal  22  E  ayat  (2),  yang  berbunyi  : ”Pemilihan  Umum  diselenggarakan  untuk memilih  anggota  Dewan  Perwakilan  Rakyat, Dewan  Perwakilan  Daerah, Presiden  dan Wakil  Presiden  dan  Dewan  Perwakilan Rakyat Daerah.
Sementara itu kedudukan DPD berdasarkan  ketentuan  Pasal  247            Undang- Undang  Nomor  17  Tahun  2014  tentang  Majelis Permusyawaratan  Rakyat,  Dewan  Perwakilan Rakyat,  Dewan  Perwakilan  Daerah  dan  Dewan Perwakilan  Rakyat  Daerah,  adalah  sebagai berikut : “Dewan Perwakilan Daerah merupakan lembaga  perwakilan  daerah  yang  berkedudukan sebagai  lembaga  negara.”      Dan  mengingat keberadaan  DPD  itu  secara  langsung  diatur
dalam  UUD  1945,  maka  dapat  disimpulkan bahwa  DPD  adalah  merupakan  lembaga  negara yang  berkedudukan  sebagai  lembaga  tinggi negara.
Adapun  mengenai  susunan  keanggotaan DPD  adalah  sebagaimana          diatur  dalam  Pasal 252    ayat  (1),  (2),  (3),  (4)  dan  (5)  Undang- Undang  Nomor  17  Tahun  2014  tentang  Majelis Permusyawaratan  Rakyat,  Dewan  Perwakilan Rakyat,  Dewan  Perwakilan  Daerah  dan  Dewan Perwakilan  Rakyat  Daerah,  yang  rumusannya adalah sebagai berikut :
(1) Anggota  Dewan  Perwakilan  Daerah  dari setiap  provinsi  ditetapkan  sebanyak  4 (empat) orang;
(2) Jumlah  anggota  Dewan  Perwakilan  Daerah tidak  lebih  dari  sepertiga  jumlah  anggota Dewan Perwakilan Rakyat;
(3) Keanggotaan  Dewan  Perwakilan  Daerah diresmikan dengan Keputusan Presiden;
(4) Anggota  Dewan  Perwakilan  Daerah  dalam menjalankan  tugasnya  berdomisili  di  daerah pemilihannya  dan  mempunyai  kantor  di  ibu kota provinsi daerah pemilihannya; dan
(5) Masa  jabatan  anggota  Dewan  Perwakilan Daerah  adalah    5  (lima)  tahun  dan  berakhir pada  saat  anggota  Dewan  Perwakilan Daerah  yang  baru  mengucapkan  sumpah  / janji.

## 3. Fungsi DPD
Mengenai  pengertian  dari  kata  „fungsi,‟ Ardian  dan  Roestandi  (1996  :133)  berpendapat bahwa “Fungsi diartikan sebagai suatu kelompok kerja  atau  tugas  yang  harus  dilaksanakan  oleh suatu  lembaga  negara  untuk  mencapai  tujuan negara.”
Selanjutnya,  mengenai  fungsi  DPD sebagai salah satu lembaga perwakilan (parlemen), maka Jimly Asshiddiqie (2014 : 300) berpendapat  bahwa  “Sejak  dulu  lembaga perwakilan  (parlemen)  biasa  dibedakan  dalam  3 (tiga)    fungsi,  yaitu  :    (a)  fungsi  legislasi;  (b) fungsi  pengawasan;  dan  (c)  fungsi  anggaran.” Dalam  hal  pelaksanaan  fungsi  legislasi, menurut pendapat Jimly Asshiddiqie (2014 : 300)    ada 4 (empat) bentuk kegiatan, yaitu :
1).   Prakarsa  pembuatan  undang-undang
( legislative initiation );
2).   Pembahasan rancangan undang- undang ( law making process); 3).  Persetujuan atas pengesahan rancangan undang-undang ( law enactment approval);
4).  Pemberian  persetujuan  pengikatan atau  ratifikasi  atas  perjanjian  atau persetujuan internasional dan
dokumen-dokumen hukum yang mengikat  lainnya.( Binding decision making  on  international  agreement and  treaties    or  other  legal  binding documents).
Sedangkan  menurut    Abari,  M.  (2011  :156) fungsi  legislatif  DPD  adalah    meliputi  kegiatan- kegiatan sebagai berikut :
a).   Mengajukan  usul,  ikut  pembahasan
dan memberikan pertimbangan yang berkaitan  dengan  bidang  legislasi tertentu;
b).  Mengawasi pelaksanaan suatu undang-undang.
Lebih  lanjut  mengenai  fungsi  legislatif DPD adalah sebagaimana diatur dalam  Pasal 22 D  ayat  (1),  (2)  dan  (3)    UUD  1945,  yang berbunyi sebagai berikut :
(1) Dewan  Perwakilan  Daerah  dapat mengajukan kepada Dewan Perwakilan Rakyat rancangan undang-undang yang berkaitan
dengan  otonomi  daerah,  hubungan pusat  dan  daerah,  pembentukan  dan pemekaran serta penggabungan daerah,  pengelolaan  sumber  daya alam  dan  sumber  daya  ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan  keuangan  pusat  dan daerah.
(2) Dewan  Perwakilan  Daerah  ikut membahas rancangan undang- undang  yang  berkaitan  dengan otonomi daerah; hubungan pusat dan daerah;  pembentukan,  pemekaran,
dan penggabungan daerah;
pengelolaan  sumber  daya  alam  dan sumber  daya  ekonomi  lainnya,  serta perimbangan  keuangan  pusat  dan daerah; serta memberikan pertimbangan kepada Dewan Perwakilan  Rakyat  atas  rancangan undang-undang anggaran pendapatan  dan  belanja  negara  dan rancangan undang-undang yang berkaitan  dengan  pajak,  pendidikan, dan agama. (3) Dewan  Perwakilan  Daerah  dapat melakukan pengawasan atas pelaksanaan undang-undang mengenai :otonomi daerah, pembentukan, pemekaran dan
penggabungan  daerah,  hubungan pusat dan daerah, pengelolaan sumber  daya  alam  dan  sumber  daya
ekonomi lainnya, pelaksanaan anggaran  pendapatan  dan  belanja negara,  pajak,  pendidikan,  dan agama  serta  menyampaikan  hasil pengawasannya  itu  kepada  Dewan Perwakilan  Rakyat  sebagai  bahan pertimbangan untuk ditindaklanjuti.
Dari rumusan Pasal 22 D ayat (1), (2) dan (3)  UUD  1945,  dapat  ditarik  suatu  kesimpulan sebagai berikut :
1. Bahwa  fungsi  legislatif  yang  dimiliki  oleh DPD  khususnya  dalam  hal  pengajuan  usul rancangan  undang-undang  tidaklah  sama dengan  yang  dimiliki  oleh  DPR.  Hal  itu terlihat dari rumusan Pasal 22 D ayat (1) UUD 1945,  yang  secara  eksplisit  merumuskan bahwa  tidak  semua  undang-undang  dapat diajukan  atau  diusulkan  oleh  DPD,  kecuali DPD hanya dapat mengajukan atau mengusulkan beberapa macam undang- undang saja yaitu sebagaimana yang tercantum  dalam  rumusan  pasal  tersebut. Berbeda sekali dengan DPR, dimana berdasarkan  rumusan  Pasal  20  ayat  (1)  UUD 1945  yang  berbunyi  :  “Dewan  Perwakilan Rakyat  memegang  kekuasaan  membentuk undang-undang,”    terlihat  bahwa  DPR  dapat mengajukan  /  mengusulkan  semua  jenis undang-undang.  Lebih  ironisnya  lagi,  fungsi legislatif  DPD  itu  juga  masih  kalah  oleh fungsi  legislaif  yang  diberikan  kepada Presiden.  Hal  itu  sebagaimana  terlihat  dari rumusan  Pasal    5  ayat  (1)  UUD  1945  yang berbunyi  :  ”Presiden  berhak  mengajukan rancangan  undang-undang  kepada  Dewan Perwakilan  Rakyat.”      Dari  rumusan  pasal tersebut secara eksplisit dapat diinterpretasikan  bahwa  Presiden  juga  dapat mengajukan  /  mengusulkan  semua  jenis undang-undang,  sama  seperti  halnya  DPR. Padahal  Presiden  adalah  lembaga  tinggi negara  yang  memegang  kekuasaan  di  bidang eksekutif ( eksekutive powers ) bukan memegang  kekuasaan  di  bidang  legislatif ( legislative  powers) ,  hal  itu    mangacu  pada rumusan  Pasal  4  ayat  (1)  UUD  1945  yang berbunyi  :    “Presiden  Republik  Indonesia memegang  kekuasaan  pemerintahan  menurut Undang-Undang Dasar.”
2. Bahwa  fungsi  legislatif  yang  dimiliki  oleh DPD  yakni  dalam  hal  Dewan  Perwakilan Daerah  ikut  membahas  rancangan  undang- undang  yang  berkaitan  dengan  otonomi daerah; hubungan pusat dan daerah; pembentukan,  pemekaran,  dan  penggabungan daerah;  pengelolaan  sumber  daya  alam  dan
sumber daya ekonomi lainnya, serta perimbangan  keuangan  pusat  dan  daerah, sebagaimana  yang  tercantum  dalam  rumusan Pasal  22  D  ayat  (2)  UUD  1945,  mengandung arti  bahwa  DPD  ikut  membahas  rancangan undang-undang  sebagaimana  dimaksud  pada pasal dan ayat tersebut dalam suatu pembahasan  atau  pembicaraan  Tingkat  1 bersama-sama  dengan  DPR  dan  Pemerintah (pihak  yang  mewakili  Presiden).  Pada pembahasan atau pembicaraan yang dilakukan oleh  ketiga  pihak  tersebut  (DPD,  DPR  dan Pemerintah), DPD hanya diminta menyampaikan  pandangan  dan  pendapatnya atas  rancangan  undang-undang  dimaksud, untuk  kemudian  diberikan  tanggapan  atas pandangan  dan  pendapat  DPD  itu  oleh  pihak DPR  dan  Pemerintah.  Selanjutnya  pandangan dan  pendapat  DPD  yang  disampaikan  pada pembahasan  atau  pembicaraan    Tingkat  1  itu dijadikan  sebagai  bahan  masukan  bagi pembahasan atau pembicaraan pada Tingkat 2 (lanjutan),  yang  hanya  dilakukan  /  dibahas oleh DPR dan Pemerintah (tanpa mengikutsertakan  DPD).  Ketidakikutsertaan DPD  itu  sejalan  dengan  ketentuan  yang tercantum dalam Pasal 20 ayat (2) UUD 1945, yang  rumusannya  adalah  sebagai  berikut  : “Setiap  rancangan  undang-undang  dibahas oleh  Dewan  Perwakilan  Rakyat  dan  Presiden untuk  mendapat  persetujuan  bersama.“ Dengan adanya ketentuan tersebut maka dapat dimungkinkan  pandangan  dan  pendapat  DPD yang disampaikan kepada DPR dan Pemerintah pada pembahasan atau
pembicaraan  Tingkat  1  itu  menjadi  tidak terakomodir  apabila  pandangan  dan  pendapat DPD  itu  dianggap  tidak  sejalan  dengan pandangan dan pendapat
DPR dan Pemerintah pada pembahasan atau pembicaraan Tingkat 2 (lanjutan).
3.  Bahwa  fungsi  legislatif  yang  dimiliki  oleh DPD  dalam  hal    Dewan  Perwakilan  Daerah memberikan  pertimbangan  kepada  Dewan Perwakilan  Rakyat  atas  rancangan  undang- undang  anggaran  pendapatan  dan  belanja negara  dan  rancangan  undang-undang  yang berkaitan  dengan  pajak,  pendidikan,  dan agama  sebagaimana  yang  tercantum  dalam rumusan  Pasal  22  D  ayat  (2)          UUD  1945, bentuk  pertimbangan  yang  diberikan  adalah dilakukan  secara  tertulis  dan  disampaikan kepada  DPR    sebelum  memasuki  tahapan pembahasan  antara  DPR  dan  Pemerintah. Pertimbangan  dari  DPD  itu  dapat  dijadikan sebagai  bahan  masukan  bagi  DPR  dalam melakukan  pembahasan  dengan  Pemerintah.
Akan  tetapi  di  dalam  UUD  1945  tidak  ada suatu  ketentuan  pun  yang  mengatur  bahwa pertimbangan  DPD  atas  rancangan  undang- undang  anggaran  pendapatan  dan  belanja negara  dan  rancangan  undang-undang  yang berkaitan  dengan  pajak,  pendidikan,  dan agama  yang  disampaikan  secara  tertulis kepada  DPR  itu  wajib  diterima  substansinya oleh  DPR.  Terkecuali  ketentuan  bahwa  DPR hanya  sebatas  memperhatikan  pertimbangan DPD  atas  keempat  rancangan  undang-undang dimaksud. Dengan kata lain masih dimungkinkan pertimbangan yang disampaikan  secara  tertulis  oleh  DPD  itu menjadi  tidak  terakomodir,    jika  kemudian pertimbangan  DPD  itu  dianggap  tidak  sejalan dengan  pandangan  dan  pendapat  dari  DPR dan Pemerintah dalam suatu rapat pembahasan rancangan undang-undang dimaksud  yang  hanya  dilakukan  oleh  DPR dan  Pemerintah  (tanpa  mengikutsertakan DPD).  Ketidakikutsertaan  DPD  itu  sejalan dengan ketentuan yang tercantum dalam Pasal 20  ayat    (2)    UUD  1945,  yang  rumusannya adalah  sebagai  berikut  :  “Setiap  rancangan undang-undang dibahas oleh Dewan Perwakilan  Rakyat  dan  Presiden  untuk mendapat persetujuan bersama.“
4.  Bahwa  fungsi  legislatif  yang  dimiliki  oleh DPD  dalam  hal    Dewan  Perwakilan  Daerah dapat melakukan pengawasan atas pelaksanaan  undang-undang  mengenai  : otonomi  daerah,  pembentukan,  pemekaran dan  penggabungan  daerah,  hubungan  pusat dan  daerah,  pengelolaan  sumber  daya  alam dan sumber daya ekonomi lainnya, pelaksanaan anggaran pendapatan dan belanja negara,  pajak,  pendidikan,  dan  agama  serta menyampaikan  hasil  pengawasannya  itu kepada  Dewan  Perwakilan  Rakyat  sebagai bahan  pertimbangan  untuk  ditindaklanjuti, sebagaimana  yang  tercantum  dalam  rumusan Pasal  22D  ayat  (3)  UUD  1945,  dapat diinterpretasikan sebagai berikut :
a.  Bahwa  DPD  diberikan  kewenangan  yang terbatas  dalam  melakukan  pengawasan terhadap pelaksanaan undang-undang, yakni  terbatas  hanya  pada  undang-undang mengenai :  otonomi daerah, pembentukan, pemekaran  dan  penggabungan  daerah, hubungan  pusat  dan  daerah,  pengelolaan sumber  daya  alam  dan  sumber  daya ekonomi  lainnya,  pelaksanaan  anggaran pendapatan  dan  belanja  negara,  pajak, pendidikan,  dan  agama.  Dengan  kata  lain DPD  tidak  diberikan  kewenangan  untuk melakukan pengawasan terhadap
pelaksanaan  undang-undang  yang  lainnya (selain  yang  tercantum  dalam  Pasal  22D ayat (3) UUD 1945).
b.  DPD tidak bisa secara langsung menindaklanjuti  hasil  pengawasan  atas pelaksanaan  undang-undang  mengenai  : otonomi  daerah,  pembentukan,  pemekaran dan penggabungan daerah, hubungan pusat dan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan  sumber  daya  ekonomi  lainnya, pelaksanaan  anggaran  pendapatan  dan belanja  negara,  pajak,  pendidikan,  dan agama.  Hal  itu  disebabkan  karena  sudah merupakan  suatu  ketentuan  yang  diatur dalam Pasal 22D ayat (3) UUD 1945, yang diantaranya    merumuskan  bahwa  hasil pengawasan yang dilakukan oleh DPD atas pelaksanaan  undang-undang  sebagaimana tersebut  di  atas  harus  disampaikan  oleh DPD kepada DPR, sebagai bahan pertimbangan bagi DPR dalam menindaklanjutinya. Dengan demikian jika hasil dari pengawasan itu DPD menemukan  adanya  suatu  penyimpangan, maka DPD tidak bisa langsung menindaklanjutinya melainkan harus menyampaikannya  kepada  DPR,  untuk selanjutnya ditindaklanjuti oleh DPR.
Dari  beberapa  uraian  tentang  fungsi legislatif  yang  dimilki  oleh  DPD  sebagaimana dimaksud  di atas, terlihat jelas bahwa DPD tidak memiliki fungsi legislatif yang sebanding dengan yang  dimiliki  oleh  DPR.  Melihat  terbatasnya kewenangan  yang  diberikan  kepada  DPD  dalam menjalankan  fungsi  legislatif,  maka    Sirajuddin dan  Winardi  (2015  :  119  )  berpendapat    bahwa “DPD tidak lebih dari sekedar aksesoris DPR.”

## C. PEMBAHASAN
1. Peningkatan  Fungsi  Legislatif    Dewan Perwakilan Daerah
Peningkatan fungsi legislatif DPD penting dilakukan supaya DPD benar-benar dapat memberikan  andil  yang  cukup  besar  bagi peningkatan  kualitas  maupun  kuantitas  undang- undang  yang  berlaku  di  Indonesia.    Upaya  yang harus  dilakukan  untuk  itu  ialah  dengan  cara mengajukan usul amandemen (perubahan) terhadap  beberapa  pasal  dalam  batang  tubuh UUD 1945, khususnya pada       Pasal 20 ayat (2), Pasal  22 C ayat (2), serta Pasal 22D ayat (1), (2), dan  (3)  UUD 1945.
Amandemen  yang  diusulkan  terhadap rumusan  Pasal  20  ayat  (2)                        UUD  1945 adalah dengan cara menambahkan kata-kata pada rumusan  yang  telah  ada,  dari  semula  berbunyi  : “Setiap  rancangan  undang-undang  dibahas  oleh
Dewan  Perwakilan  Rakyat  dan  Presiden  untuk mendapat  persetujuan  bersama.”      Diubah menjadi  :    “Setiap  rancangan  undang-undang dibahas  oleh  Dewan  Perwakilan  Rakyat,  Dewan Perwakilan Daerah, serta Presiden untuk mendapat  persetujuan  bersama  atau  mendapat persetujuan  dari  sekurang-kurangnya  2  (dua) lembaga  negara  dimaksud.”    Usul  untuk mengamandemen  rumusan  Pasal  20      ayat  (2) UUD  1945  ini  adalah  merupakan  suatu  langkah yang  penting,  karena  dapat  mensetarakan  / mempersamakan  fungsi  legislatif    DPD  dengan fungsi  legislatif  DPR,    sebab  kedua  lembaga negara  tersebut  adalah  sama-sama  merupakan lembaga  tinggi  negara  yang  menjalankan  fungsi legislatif.
Sementara  itu  usul  amandemen  terhadap rumusan Pasal 22C ayat (2)   UUD 1945 penting dilakukan  sebab  di  dalam  pasal  tersebut  terdapat diskriminasi  mengenai  jumlah  seluruh  anggota DPD  yang  dibatasi  tidak  lebih  dari  sepertiga dari  jumlah  seluruh  anggota  DPR.    Padahal antara  DPD  dan  DPR  itu  adalah    sama-sama lembaga  tinggi  negara  yang  menjalankan  fungsi legislatif  di  Indonesia,  sehingga  perlu  adanya persamaan  dalam  jumlah  keanggotaan.  Dengan terjadinya perbedaan jumlah anggota, maka dapat mengakibatkan ketika terjadi perbedaan pemikiran  atau  pandangan  antara  DPD  dengan DPR  baik  dalam  hal  substansi  undang-undang maupun  dalam  hal-hal  lainnya  ,  dan  jika  akibat adanya perbedaan tersebut akhirnya mengharuskan  diputuskan  dengan  cara voting (pemungutan suara terbanyak) maka  jelas DPD pasti akan kalah suara, mengingat jumlah anggota DPD  lebih  sedikit  jika  dibandingkan  dengan jumlah  anggota  DPR.  Hal  itu  dapat  berakibat pada  penyampaian  aspirasi  atau  tuntutan  dari masyarakat  daerah    tidak  dapat  terkabulkan.  Hal tersebut  sungguh  sangat  ironis  sekali,  sebab  100 %  (seratus  persen)  dari  jumlah  masyarakat Indonesia  itu  adalah  berdomisili  di  daerah, sehingga sudah selayaknya apabila DPD itu harus benar-benar menjadi lembaga tinggi  negara yang tangguh (superbody) karena  harus  mampu merepresentasikan
(mewakili) dan
mengimplementasikan  aspirasi  atau  tuntutan  dari seluruh masyarakat Indonesia.
Disamping itu, jika melihat pada maksud pembentukan  kedua  lembaga  tinggi  negara tersebut, maka pembentukan DPD dapat dianggap  lebih  signifikan  jika  dibandingkan dengan  pembentukan  DPR,  hal  itu  didasarkan kepada  alasan  bahwa  lembaga  DPD  adalah merupakan  lembaga regional  representation. Dengan  demikian  maka  keberadaan  DPD  itu seharusnya  benar-benar  dapat  mengakomodir
berbagai  aspirasi  maupun  tuntutan  masyarakat dengan objektif, karena tanpa banyak dipengaruhi oleh kepentingan-kepentingan politik pihak-pihak tertentu. Berbeda dengan keberadaan DPR yang merupakan lembaga political representation, maka  putusan-putusan  yang dibuat  oleh  DPR  itu  terkadang  menjadi  kurang begitu  objektif  sebab  dipengaruhi  pula  oleh kepentingan-kepentingan  politik  dari  partai politik pengusungnya.
Berdasarkan  pada  pemikiran  tersebut  di atas, maka usul amandemen terhadap Pasal  22 C ayat  (2)  UUD  1945  adalah  berupa  perubahan susunan     kata-katanya, dari semula berbunyi :
Anggota  Dewan  Perwakilan  Daerah  dari setiap  provinsi  jumlahnya  sama  dan jumlah seluruh anggota Dewan Perwakilan  Daerah  itu  tidak  lebih  dari sepertiga jumlah anggota Dewan Perwakilan Rakyat. Diubah menjadi : Anggota  Dewan  Perwakilan  Daerah  dari setiap  provinsi  jumlahnya  sama  dan jumlah seluruh anggota Dewan Perwakilan  Daerah  itu  bisa  sama  dengan jumlah anggota Dewan Perwakilan Rakyat, atau berbeda dengan selisih tidak lebih dari 5 (lima) persen.
Adapun  usul  amandemen  terhadap  Pasal 22D  ayat  (1)  UUD  1945,  adalah  berupa perubahan  susunan  kata-katanya,  dari  semula berbunyi :
Dewan Perwakilan Daerah dapat mengajukan  kepada  Dewan  Perwakilan Rakyat  rancangan  undang-undang  yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber  daya  alam  dan  sumber  daya ekonomi  lainnya,  serta  yang  berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah.
Diubah menjadi :
Dewan  Perwakilan  Daerah  berwenang mengajukan  usul  rancangan    undang- undang.
Dengan  adanya  kewenangan  yang  sama antara DPD dan DPR dalam hal mengajukan usul rancangan  undang-undang,  maka  kedudukan, tugas  pokok  dan  fungsi  DPD  menjadi  seimbang dengan kedudukan, tugas pokok dan fungsi DPR.
Sehingga diharapkan dapat meningkatkan kualitas maupun kuantitas           undang-undang yang berlaku di Indonesia.
Sepertinya  halnya  pada  Pasal    22D  ayat (1)  UUD  1945  di  atas,  maka  usul  amandemen terhadap  Pasal  22D  ayat  (2)  UUD  1945  adalah juga  berupa  perubahan  susunan    kata-katanya, dari semula berbunyi :
Dewan
Perwakilan Daerah ikut membahas  rancangan  undang-undang yang  berkaitan  dengan  otonomi  daerah;
hubungan pusat dan daerah;
pembentukan, pemekaran, dan
penggabungan daerah; pengelolaan sumber  daya  alam  dan  sumber  daya ekonomi  lainnya,  serta    perimbangan keuangan  pusat  dan  daerah;  serta memberikan pertimbangan kepada
Dewan Perwakilan Rakyat atas rancangan undang-undang anggaran pendapatan  dan  belanja  negara  dan rancangan undang-undang yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama.
Diubah menjadi :
Dewan
Perwakilan Daerah ikut membahas  rancangan  undang-undang bersama  Dewan  Perwakilan  Rakyat  dan Presiden  untuk  mendapat  persetujuan bersama  atau  mendapat  persetujuan  dari sekurang-kurangnya  2  (dua)  lembaga negara dimaksud;
Dengan  adanya  kerjasama  antara  DPD dan  DPR  dalam  hal  membahas  rancangan undang-undang,  maka  diharapkan  DPD  dapat memberikan  masukan  baik  mengenai  landasan filosofis,  sosiologis,  maupun  yuridis  terhadap substansi  dari    undang-undang  yang  berlaku  di Indonesia.
Begitupun halnya dengan usul amandemen  terhadap  Pasal  22D  ayat  (3)  UUD 1945,  adalah  berupa  perubahan  susunan  kata- katanya, dari semula   berbunyi :
Dewan Perwakilan Daerah dapat melakukan  pengawasan  atas  pelaksanaan undang-undang mengenai :otonomi daerah,  pembentukan,  pemekaran  dan penggabungan  daerah,  hubungan  pusat dan  daerah,  pengelolaan  sumber  daya alam  dan  sumber  daya  ekonomi  lainnya, pelaksanaan  anggaran  pendapatan  dan belanja  negara,  pajak,  pendidikan,  dan agama serta menyampaikan hasil pengawasannya itu kepada Dewan
Perwakilan Rakyat sebagai bahan
pertimbangan untuk ditindaklanjuti.
Diubah menjadi : Dewan Perwakilan Daerah dapat melakukan  pengawasan  atas  pelaksanaan undang-undang dan dapat menindaklanjuti  hasil pengawasannya  itu bersama-sama dengan Dewan Perwakilan Rakyat. Dengan adanya kerjasama dalam melakukan pengawasan atas pelaksanaan undang-undang  antara  DPD  dan  DPR  maka diharapkan dapat mengurangi tingkat penyimpangan  /  pelanggaran  terhadap  undang- undang yang berlaku di Indonesia.

## D. PENUTUP
Pembentukan  lembaga  DPD  sebagai lembaga  perwakilan  rakyat  melalui  amandemen ke-3  UUD  1945,  ternyata    belum  bisa mewujudkan  tujuan  Masyarakat  Indonesia  yakni tercapainya peningkatan kualitas maupun kuantitas pembentukan undang-undang di Indonesia.
Keadaan  tersebut  terjadi  diantaranya disebabkan  karena  adanya  perbedaan  dalam  hal pemberian  kewenangan  dan  fungsi  di  bidang legislatif  antara  DPD  dengan  DPR  sebagaimana yang  diatur  dalam  UUD  1945.  Mengenai perbedaan  kewenangan  dan  fungsi  di  bidang legislatif  tersebut  juga  disampaikan  oleh  Abdy Yuhana  (2007  :  x)  yang  berpendapat  bahwa ”Dalam hal otoritas terjadi disparitas fungsional. ”    Hal  itu  dapat  dilihat  dari  adanya dominasi kewenangan DPR  dalam pembentukan undang-undang.  Oleh  karenanya  muncul  suatu kesan  bahwa  keberadaan  DPD  itu  hanya  sebatas membantu  sebagian  tugas-tugas  DPR,  sehingga kedudukan DPD ini seolah-olah dianggap berada
di  bawah  DPR.  Hal-hal  seperti  itulah  yang semestinya  tidak  harus  sampai  terjadi  dan  perlu segera diluruskan melalui usul amandemen UUD 1945,  supaya  segera  terwujudnya  sistem cheks and  balances dalam  sistem  ketatanegaraan  di Indonesia.

## DAFTAR  PUSTAKA
Abari,  M., Lembaga  Tinggi  Negara  Indonesia Pasca  Amandemen  UUD  1945, Lima  Adi Sekawan, Jakarta,  2011.
Ardian,  Zul  Afdi,  dan  Roestandi,  Achmad, Tata Negara , Armico, Bandung, 1996. Indra,  Mexsasai, Dinamika  Hukum  Tata  Negara Indonesia, Refika  Aditama,  Bandung, 2011.
Jimly  Asshiddiqie, Pengantar  Ilmu  Hukum  Tata Negara ,  Raja  Grafindo  Persada,  Jakarta,
2014.
Morissan, Hukum  Tata  Negara  R  I    Era Reformasi ,  Ramdina  Prakarsa,  Jakarta,
2005.
Ni‟matul  Huda,  Hj., Politik  Ketatanegaraan Indonesia ,  FH UII Press, Jogjakarta, 2003. Sirajuddin  dan  Winardi, Dasar-Dasar  Hukum Tata  Negara  Indonesia ,  Setara  Press, Malang, 2015.
Tutik, Titik Triwulan, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara , Prestasi Pustaka, Jakarta, 2006. Yuhana,  abdy, Sistem  Ketatanegaraan  Indonesia Pasca Perubahan UUD 1945,
Fokusmedia, Bandung, 2007. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (Hasil Amandemen I, II, III, IV.).
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 17 Tahun 2014 tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah,  dan  Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.