## IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PEMETAAN TEMATIK DALAM PEMBERIAN HAK GUNA USAHA PADA KANTOR WILAYAH BADAN PERTANAHAN NASIONAL PROVINSI KALIMANTAN TIMUR

## Ade Chandra Wijaya
Alumni Program Magister Ilmu Administrasi Negara Fisipol Universitas Mulawarman Samarinda
Abstract: The aim of this research is to describe and analyze the implementation of thematic mapping policy for granting cultivating right title at the Regional Office of  the  National  Land  Agency  for  East  Kalimantan  Province  related  to  goals  and policy  objectives,  resources,  communication  between  the  organization,  the characteristics of the implementing agency, the attitude of the implementers, and economic,  social,  and  political  environment.  The  results  showed  that  the implementation  of  thematic  mapping  policy  goals  for  granting  cultivation  right title  at  the  Regional  Office  of  the  National  Land  Agency  for  East  Kalimantan Province  is  to  provide  thematic  data  as  information  in  making  a  decision  on granting a cultivating right title.
Keywords: “Policy Implementation, Thematic Mapping, Leasehold”
Abstrak: Tujuan  penelitian  ini  adalah  untuk  mendeskripsikan  dan  menganalisis implementasi  kebijakan  pemetaan  tematik  di  Kantor  Wilayah  BPN  Provinsi Kalimantan  Timur  terkait  sasaran  dan  tujuan  kebijakan,  sumberdaya,  komunikasi antar  organisasi  dan  kegiatan  pelaksanaan,  karakteristik  badan  pelaksana,  sikap (disposisi)  para  pelaksana,  dan  lingkungan  ekonomi,  sosial,  dan  politik.  Hasil penelitian  menunjukkan  bahwa  implementasi  kebijakan  pemetaan  tematik  untuk pemberian HGU di Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional Provinsi Kalimantan Timur sasarannya adalah penyediaan data tematik sebagai bahan informasi dalam pengambilan suatu keputusan untuk pemberian HGU atas suatu bidang tanah. Kata Kunci : "Implementasi Kebijakan, Pemetaan Tematik, Hak Guna Usaha”

## Pendahuluan
Semenjak  Peraturan  Pemerintah  Nomor  13  Tahun  2010  diterbitkan, pelaksanaan  pemetaan  tematik  pertanahan  tersebut  belum  terlaksana  secara  baik karena  pelayananan  ini  lebih  cenderung  bersifat  partisipatif  dari  pemohon (berdasarkan permohonan oleh masyarakat atau badan hukum) dan belum menjadi suatu  kebutuhan  bagi  pemohon,  serta  bukan  merupakan  sebagai  suatu  kewajiban bagi  pemohon  dalam  mendapatkan  hak  atas  tanahnya.  Sehingga  bahan pertimbangan  mengenai  gambaran  fisik  obyek  hak  (tanah)  yang  dimohon  bagi Panitia  B  dalam  pemberian  Hak  Guna  Usaha  hanya  mengandalkan  data  dan  peta tematik pertanahan yang sifatnya sangat sederhana dan seadanya, sementara areal yang  akan  diberikan  hak  atas  tanahnya  cukup  luas.  Hal  ini  tentunya  dapat menimbulkan  potensi  adanya  masalah  pertanahan  yang  timbul  dikemudian  hari pasca pemberian hak atas tanahnya.
Dengan  memperhatikan  akan  kebutuhan  data  tematik  pertanahan  dalam rangka pemberian hak atas tanah, khususnya Hak Guna Usaha, Kantor Wilayah BPN Provinsi  Kalimantan  Timur  hingga  saat  ini  masih  tetap  menyediakan  dan mempertimbangkan  untuk  menjadikan  pelayanan  pemetaan tematik  sebagai  salah satu persyaratan wajib dalam rangkaian proses pemberian Hak Guna Usaha. Hal ini diterapkan dengan pertimbangan untuk mendapatkan data keadaan lapangan atas bidang  tanah  yang  dimohonkan  Hak  Guna  Usahanya  secara  detail  dan  terkini sehingga  dapat  memberikan  pertimbangan  pemberian  hak  atas  tanah  yang  lebih baik  sehingga  dapat  mengurangi  dan  atau  memperkecil  potensi  masalah pertanahan  yang  timbul  dikemudian  hari  setelah  diterbitkannya  Hak  Guna  Usaha terutama  berkaitan  dengan  penguasaan  masyarakat  diatas  Hak  Guna  Usaha dimaksud, mengingat  penguasaan dan  pemilikan  tanah  oleh  sebuah  badan  hukum atau  perseorangan  dengan  Hak  Guna  Usaha  tersebut  mencakup  areal  yang  cukup luas.  Diharapkan  dengan  terus  menerapkan  kebijakan  pemetaan  tematik  dalam pemberian Hak Guna Usaha lebih dapat mewujudkan Visi dari Kementerian Agraria dan  Tata  Ruang/  Badan  Pertanahan  Nasional  sebagai  lembaga  yang  dapat mewujudkan tanah dan pertanahan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat, serta keadilan  dan  keberlanjutan  sistem  kemasyarakatan,  kebangsaan  dan  kenegaraan Republik Indonesia, khususnya di wilayah Provinsi Kalimantan Timur.
Agar tercapai keseragaman pola dan langkah dalam pelayanan masyarakat di bidang pertanahan, maka perlu adanya  suatu landasan dalam bentuk pedoman tata laksana  pelayanan.  Mengingat  ruang  lingkup  pelayanan  masyarakat  di bidang pertanahan sangat  luas  dan  kompleks,  baik  bentuk,  jenis  maupun  sifatnya, maka upaya untuk mempolakan dasar-dasar proses pelayanan masyarakat tersebut merupakan  hal  yang  mendesak  keperluannya  untuk  mengatasi  kompleksitas permasalahan.  Untuk  itu  perlu  dikaji  secara  mendalam  mengenai  kebijakan pemetaan tematik dalam hal pemberian hak atas tanah, khususnya pemberian Hak Guna  Usaha  dengan  memperhatikan  penerapan  kebijakan-kebijakan  sebelumnya, terlebih lagi dengan dikeluarkannya Peraturan Pemerintah Nomor 128 Tahun 2015.

## Konsep Penelitian

## Implementasi Kebijakan Publik
Secara  teoritis,  studi  mengenai  implementasi  kebijakan  pemetaan  tematik dalam  pemberian  HGU  lebih  cenderung  kepada  pendekatan  dengan  mazhab  atas- bawah yang dikemukan oleh beberapa ahli antara lain Wildavsky (1973), Van Meter dan  Van  Horn  (1975), Bardach (1977), dan  Mazmanian  dan  Sabatier  (1983),  dimana penekanan  pemahaman  implementasi  merupakan  pelaksanaan  secara  hirarkis tujuan kebijakan yang didefinisikan oleh pusat.
Teori  atas-bawah  mulai  dari  asumsi  bahwa  implementasi  kebijakan  dimulai dengan keputusan yang dibuat oleh pemerintah pusat. Parson (1995) dalam Fischer, Miller, dan Sidney (2015; 130) menunjukkan bahwa pendekatan ini didasarkan pada proses  kebijakan  yang  terinspirasi  oleh  analisis  sistem  yang  mengasumsikan hubungan  sebab  akibat  langsung  antara  kebijakan  dan  hasil  yang  diamati  dan cenderung  mengabaikan  dampak  pelaksana  pada  penyampaian  kebijakan.  Pada
dasarnya  mengikuti  pendekatan  preskriptif  yang  menafsirkan  kebijakan  sebagai faktor-faktor input dan implementasi sebagai faktor-faktor output.
Van  Meter  dan  Van  Horn  (1975)  dalam  Wahab  (2016:135)  mendefinisikan implementasi  kebijakan  sebagai “those  actions  by  public  and  private  individuals  (or groups) that are directed at the achievement of goals and objectives set forth in prior policy  decision” .  Definisi  tersebut  memberi  makna  bahwa  implementasi  kebijakan adalah  tindakan-tindakan  yang  dilakukan  baik  oleh  individu/pejabat-pejabat  atau kelompok  pemerintah  atau  swasta  yang  diarahkan  pada  pencapaian  tujuan  dan sasaran yang telah ditetapkan.
Berdasarkan  pada  pendapat  tersebut,  nampak  bahwa  implementasi kebijakan  pemetaan  tematik  tidak  hanya  terbatas  pada  tindakan  pemerintah  yang bertanggung jawab untuk melaksanakan program dan menimbulkan kepatuhan dari target  group,  namun  lebih  jauh  berlanjut  dengan  jaringan  kekuatan  politik  sosial ekonomi  yang  berpengaruh  pada  perilaku  semua  pihak  yang  terlibat  dan  pada akhirnya terdapat dampak yang diharapkan maupun yang tidak diharapkan. Hal ini menunjukkan  bahwa  pemerintahan  dengan  segala  perangkatnya  sebagai  pilar utama  penyelenggara  negara  semakin  dihadapkan  kepada  kompleksitas  global, dimana  menurut  Sinambela,  dkk  (2014:34),  peranannya  harus  mampu  dan  cermat serta  proaktif  mengakomodasi  segala  bentuk  perubahan.  Kondisi  tersebut  sangat memungkinkan karena  aparatur  berada pada posisi  sebagai  perumus dan  penentu daya  kebijakan,  serta  sebagai  pelaksana  segala  peraturan,  melalui  hierarki  yang paling tinggi sampai kepada hierarki yang terendah.

## Kebijakan Pemetaan Tematik dalam Pemberian Hak Guna Usaha
Peta  tematik  menurut  Prihandito  (1989:25)  adalah  suatu  peta  yang memperlihatkan  informasi  kualitatif  dan  atau  kuantitatif  pada  unsur  tertentu. Unsur-unsur  tertentu  tersebut  ada  hubungannya  dengan  detail  topografi  yang penting.  Pada  peta  tematik,  keterangan  disajikan  dengan  gambar,  memakai pernyataan dan simbol-simbol yang mempunyai tema tertentu atau kumpulan dari tema-tema yang ada hubungannya antara satu dengan lainnya. Peta tematik dapat membantu  secara  umum  perencanaan  suatu  daerah,  administrasi,  manajemen, perusahaan-perusahaan  swasta,  pendidikan,  perencanaan  militer,  dan  lain-lain. Selain  itu  pembuat  peta  tematik  berhubungan  erat  dengan  perkembangan  ilmu pengetahuan  terutama  dalam  bidang  geologi,  geografi,  pertanahan,  perkotaan, teknik  sipil,  pertambangan,  dan  bidang  ilmu  pengetahuan  yang  berhubungan dengan masalah sosial dan ekonomi.
Sedangkan pelayanan Pemetaan Tematik yang terdiri dari Pemetaan Tematik Bidang  Tanah  dan  Pemetaan  Tematik  Kawasan.  Pemetaan  Tematik  Bidang  Tanah adalah  kegiatan  pemetaan  1  (satu)  bidang  tanah  atau  lebih  pada  lembaran  kertas dengan  suatu  skala  dan  tema  tertentu  yang  batas-batasnya  telah  ditetapkan  oleh pejabat  yang  berwenang.Pemetaan  Tematik  Kawasan  adalah  kegiatan  pembuatan peta  tematik  yang  berbasis  kawasan  yang  dibuat  berdasarkan  tema  tertentu. Pemetaan  tematik  kawasan  ini  dibuat  dalam  rangka  pelayanan  permohonan pemetaan tematik di atas 10 Ha. Pemetaan tematik kawasan terbagi menjadi 2 (dua) jenis kegiatan pelayanan, antara lain:
1) Pemetaan Tematik Kawasan  Skala1 : 10.000 dibuat dalam rangka pemberian hak  atas  tanah    (Hak  Milik,   Hak  Guna  Usaha,  Hak  Guna  Bangunan dan Hak Pakai).
2) Pemetaan  Tematik  Kawasan    Skala1  :  25.000  dibuat  untuk  kegiatan pengadaan tanah dan adanya kerjasama dengan pihak ketiga yang dilakukan secara  tertulis  dengan  instansi  pemerintah/badan  hukumsesuai  dengan kewenangannya.

## Metode Penelitian
Jenis  penelitian  ini  adalah  penelitian  deskriptif  dan  dianalisis  dengan menggunakan  metode  kualitatif.  Sedangkan  sumber  data  yang  digunakan  dalam penelitian  ini  ada  2  (dua)  sumber,  yaitu  primer  dan  skunder.  Adapun  teknik pengumpulann  data  dengan  cara  melakukan  observasi,  wawancara  dan dokumentasi.  Sedangkan    teknik  analisis  data  yang  dipergunakan  adalah  Analisis Data  Model  Interaktif  yang  meliputi  reduksi  data  ( Data  Reduction ),  penyajiandata ( Data Display ), penarikankesimpulan( Conclusions Drawing ) atau verifikasi ( Verifying ), Miles dan Huberman dalam Sugiyono (2012: 246).

## Hasil Penelitian

## Standar dan Sasaran Tujuan Kebijakan
Standar  pelaksanaan  kebijakan  pemetaan  tematik  dalam  pemberian  HGU adalah  sebagaimana  yang  diatur  di  dalam  ketentuan  dalam  Peraturan  Pemerintah Nomor  13  Tahun  2010  dan  Surat  Edaran  Nomor  01/SE-100/I/2013  dan  kebijakan pemetaan tematik itu sendiri diambil dengan mengacu pada beberapa isu strategis pengelolaan  pertanahan,  salah satunya  adalah  masih  terbatasnya  cakupan  wilayah yang  telah  dipetakan  kedalam  peta  dasar,  peta  tematik,  dan  peta  nilai  tanah  yang tentunya  berdampak  kepada  percepatan  kegiatan  pendaftaran  tanah.  Dalam konteks  peta  tematik  belum  dapat  memberikan  akses  informasi  yang  lebih  luas terutama  untuk  kepentingan  investasi,  seperti  belum  jelasnya  batas  administrasi wilayah,  belum  dapat  memberikan  informasi  yang  berkaitan  dengan  kemampuan tanah, ketersediaan lahan dan nilai tanah.
Secara khusus sasaran dan tujuan kebijakan pemetaan tematik dalam rangka pemberian  hak  atas  tanah, khususya  HGU  adalah  memberikan  informasi  mengenai keadaan  lapangan  sesungguhnya  kepada  Panitia  B  dalam  pertimbangannya  untuk memberikan  hak  atas  tanahnya.  Produk  pemetaan  tematik  ini  adalah  berupa  Peta Penggunaan  Tanah  Skala  1:10.000  yang  selanjutnya  dikembangkan  menjadi beberapa  peta  tematik  lainnya  antara  lain  peta  tematik  penggunaan  tanah  lokasi yang  dimohon,  peta  tematik  penggunaan  tanah  sekitar  lokasi,  peta  tematik kemampuan tanah, dan peta tematik rencana penggunaan tanah. Peta-peta tematik inilah  yang  selanjutnya  akan  digunakan  dalam  menentukan  arahan  penggunaan tanah  bagi  lokasi  yang  dimohonkan  HGUnya.  Permohonan  HGU  tersebut berdasarkan  informasi  yang  telah  diberikan  dapat  diberikan  seluruhnya,  atau sebagian bahkan ditolak untuk diberikan haknya.
Namun  dalam  evaluasi  penerapan  kebijakan  pemetaan  tematik  yang pelaksanaannya berdasarkan Surat Edaran Nomor 1/SE-100/I/2013 sebagaimana yang
tertuang  dalam  Surat  Edaran  Kepala  BPN  Nomor  2/SE-100/I/205  dirasakan  masih belum sesuai dengan ketentuan yang diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 13 Tahun  2010,  yang  mana  pelayanan  kegiatan  pemetaan  tematik  pada  dasarnya dilaksanakan atas dasar permohonan yang diajukan oleh yang bersangkutan, dalam arti  sempit  bukan  merupakan  suatu  kewajiban  bagi  pemohon  untuk  mendapatkan haknya. Selain itu, pelayanan pemetaan tematik juga bukan merupakan bagian dari sub-kegiatan  atau  sub-pelayanan  dalam  rangka  kegiatan  pertanahan  untuk memperoleh produk hukum pertanahan sebagaimana yang diatur dalam peraturan perundang-undangan  pertanahan  dan  Standar  Operasi  dan  Prosedur  yang  belaku dalam pemberian hak atas tanah.
Berdasarkan  hasil  penelitian  implementasi  kebijakan  pemetaan  tematik dalam  pemberian  HGU,  khususnya  di  Provinsi  Kalimantan  Timur  dan  Kalimantan Utara  hingga  saat  ini  masih  tetap  dipertahankan  mengingat  kebutuhan  akan informasi sebagai bahan pertimbangan pemberian HGU bagi suatu masyarakat baik itu  perorangan,  kelompok,  dan  badan  hukum.    Dari  data  yang  dihimpun  secara nasional  pada  Direktorat  Survei  dan  Pemetaan  Tematik,  Direktorat  Jenderal Infrastruktur Keagrariaan, Kementerian Agraria dan Tata Ruang/ Badan Pertanahan Nasional  menunjukkan  kekonsistensian  Kantor  Wilayah  BPN  Provinsi  Kalimantan Timur dalam hal pelaksanaan kebijakan pemetaan tematik.
Hingga saat ini, pelaksanaan pemetaan tematik di Provinsi Kalimantan Timur dan  Kalimantan  Utara  masih  tetap  berjalan  pelaksanaan  dengan  mengacu  kepada Surat  Edaran  2/SE-100/I/2015  dengan  mempertimbangkan  tujuan  dan  manfaat  dari pelaksanaan  pemetaan tematik  dalam  pemberian  hak  atas  tanah,  khususnya  HGU, dimana dalam hal tertentu pemerintah dapat menentukan jenis pelayanan apa saja yang  dibutuhkan  oleh  pemohon  dalam  memperoleh  hak  atas  tanahnya.  Dari  hasil wawancara  yang  dilakukan  dengan  melihat  kesamaan  pendapat  dari  beberapa narasumber  yang  diwawancarai  secara  keseluruhan  terlihat  bahwa  sasaran  yang ingin  dituju  dalam  hal  implementasi  kebijakan  pemetaan  tematik  adalah mewujudkan misi Kementerian Agraria dan Tata Ruang/Badan Pertanahan Nasional sebagai  lembaga  yang  mampu  mewujudkan  tanah  dan  pertanahan  untuk  sebesar- besar kemakmuran rakyat, serta keadilan dan keberlanjutan sistem kemasyarakatan, kebangsaan dan kenegaraan Republik Indonesia.  Tolak ukur yang akan  dicapai  adalah  terwujudnya  sistem  pengelolaan  pertanahan  yang  efisien, efektif  terhadap  hak  atas  tanah  masyarakat  dengan  menerapkan  prinsip-prinsip keadilan,  transparansi  dan  demokrasi  berdasarkan  peraturan  perundang-undangan di  bidang  pertanahan  yang  berkontribusi  kepada  kesejahteraan  rakyat  ( welfare ), keadilan  ( justice ), Indonesian  Sustainibility  Society ( sustainability ),  dan  harmoni kemasyarakatan ( harmony ). Pada gilirannya akan menguatkan lembaga pertanahan sesuai  dengan  jiwa,  semangat,  prinsip  dan  aturan  yang  tertuang  dalam  UUPA  dan aspirasi rakyat secara luas.
Namun  dalam  hal  standar  pelaksanaan  kebijakan  pemetaan  tematik  dalam implementasinya  di  Kantor  Wilayah  BPN  Provinsi  Kalimantan  Timur  dalam  rangka pemberian HGU mengalami distorsi standar pelaksanaannya walapun secara khusus sasaran  yang  dituju  adalah  sangat  jelas  yaitu  penyediaan  data  serta  pemberian informasi mengenai suatu areal bidang tanah yang akan diberikan hak atas tanahnya
berkaitan  dengan  penggunaan,  penguasaan,  pemilikan,  pemanfaatan,  dan peruntukannya.  Hal  ini  terkait  dengan  terbitnya  Surat  Edaran  Kepala  BPN  Nomor 2/SE-100/I/2015  sebagai  hasil  evaluasi  pelaksanaan  kegiatan  pemetaan  tematik sebagaimana  diatur  dalam  Surat  Edaran  Kepala  BPN  Nomor  1/SE-100/I/2013,  serta perubahan  dari  Peraturan  Pemerintah  Nomor  13  Tahun  2010  menjadi  Peraturan Pemerintah  Nomor  128  Tahun  2016,  dimana  dalam  perubahan  kebijakan  tersebut tidak dibarengi dengan kebijakan lain maupun  petunjuk operasional pelaksanaannya.  Sehingga  dalam  implementasinya  terjadi  multi  interpretasi terhadap  aturan  pelaksanaan  yang  ada,  dimana  terjadi  benturan  antara  standar kebijakan dengan sasaran yang ingin dicapai, sedangkan antara standar dan sasaran kebijakan  merupakan  satu  kesatuan  elemen  dalam  hal  implementasi  suatu kebijakan.  Hal  ini  seperti  apa  yang  dikemukakan  oleh  Van  Meter  dan  Van  Horn bahwa  standar  dan  sasaran  kebijakan  harus  jelas  dan  terukur  sehingga  dapat terealisir.  Apabila  standar  dan  sasaran  kebijakan  kabur,  maka  akan  terjadi  multi interpretasi  dan  mudah  menimbulkan  konflik  di  antara  para  pelaksana implementasi.

## Sumberdaya Pelaksana Kebijakan
Sumberdaya  di  Kantor  Wilayah  Badan  Pertanahan  Nasional  Provinsi Kalimantan Timur, khususnya pada Bidang Survei Pengukuran dan Pemetaan untuk pelaksanaan  pekerjaan  pemetaan  tematik  untuk  saat  ini  cukup  memadai  secara umum  dari  sisi  kuantitas  maupun  kualitas.  Hasil  penelitian  menunjukkan  bahwa sumberdaya manusia yang ada pada Kantor Wilayah BPN Provinsi Kalimantan Timur dalam implementasi kebijakan pemetaan tematik untuk pemberian HGU mencukupi secara  kuantitas  dalam  pelaksanaan  pekerjaan  untuk  melakukan  survei  tematik dalam hal pengumpulan data lapangan, namun terbatas secara kuantitas dalam hal kecukupan  Sumberdaya  Manusia  dalam  hal  pengolahan  data  tematik  dikarenakan keterbatasan  Sumberdaya  Manusia  yang  secara  kualitas  menguasai  teknologi pemetaan  dan  analisas  dengan  menggunakan  software Geographical  Information System (GIS).  Secara  khusus  apabila  pelaksanaan  pengumpulan  data  pemetaan tematik  hanya  dilaksanakan  oleh  Seksi  Survei  Pemetaan  Tematik,  maka  secara kuantitas tidak mencukupi karena hanya tersedia 3 (tiga) orang surveyor pemetaan.
Untuk  itu  perlu  memanfaatkan  teknologi  pemetaan  yang  lebih  canggih  dan secara  waktu  dapat  dilaksanakan  secara  efisien  dan  efektif.  Dengan  tersedianya teknologi Unmaned  Aerial  Vehicle (UAV)/Drone  yang  dimanfaatkan  dalam pengumpulan  data  dapat  memperkecil  jumlah  orang  yang  dibutuhkan  dan mempersingkat  lama  pelaksanaan  pekerjaan  di  lapangan.Kantor  Wilayah  BPN Provinsi  Kalimantan  Timur  untuk  saat  ini  telah  tersedia  3  (tiga)  unit  Drone  untuk melaksanakan  pemetaan  tematik  dimaksud.  Unit  drone  yang  dimiliki  oleh  Kantor Wilayah  BPN  Provinsi  Kalimantan  Timur  terdiri  dari  1  (satu)  unit  tipe Fix  Wing dengan  kemampuan  cakupan  pemetaan  seluas  400  Ha  sekali  terbang  selama kurang lebih 1 jam dan 2 (dua) unit tipe Quad Chopter dengan kemampuan cakupan pemetaan  seluas  30  Ha  sekali  terbang  selama  kurang  lebih  30  menit.  Untuk kepentingan pemetaan tematik dalam pemberian HGU, peralatan drone yang lebih sering  digunakan  adalah  tipe quad  chopter untuk  pengecekan  lapangan  untuk
melihat  kesesuaian  antara  tutupan  lahan  berdasarkan  intepretasi  citra  satelit dengan keadaan sesungguhnya di lapangan.
Sumberdaya  finansial  adalah  kecukupan  modal  investasi  atas  sebuah program/kebijakan.  Sumberdaya  finasial  menjamin  keberlangsungan  kebijakan. Tanpa  ada  dukungan  finansial  yang  memadai,  program  tak  dapat  berjalan  efektif dan cepat dalam mencapai tujuan dan sasaran. Segala pendanaan yang diperlukan untuk pelaksanaan tugas dan fungsi BPN berdasarkan Peraturan Presiden Nomor 20 Tahun 2016 dibebankan kepada Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN), baik  itu  bersumber  dari  APBN  murni  maupun  Penghasilan  Negara  Bukan  Pajak (PNBP).
Mendukung  pernyataan  narasumber  di  atas,  berikut  disajikan  keadaan alokasi  anggaran  untuk  pelaksanaan  kegiatan  pemetaan  tematik  dalam  rangka pemberian  HGU  melalui  mekanisme  PNBP  untuk  kegiatan  pemetaan  tematik kawasan  skala  1:10.000  pada  Kantor  Wilayah  BPN  Provinsi  Kalimantan  Timur padaTabel 1 berikut ini
Tabel 1 Alokasi Anggaran Kegiatan Pemetaan Tematik NO TAHUN ANGGARAN ALOKASI ANGGARAN 1. Tahun 2013 Rp. 3.595.400.000,- 2. Tahun 2014 Rp. 2.302.025.000,- 3. Tahun 2015 Rp. 1.336.671.000,- 4. Tahun 2016 Rp. 1.157.753.000,- 5. Tahun 2017 (Usulan) Rp. 1.200.000.000,-
Sumber:  Sub  Bagian  Perencanaan  dan  Keuangan,  Kantor  Wilayah  BPN  Provinsi Kalimantan Timur, Desember 2016
Implementasi kebijakan pemetaan tematik dalam rangka pemeberian HGU di Kantor Wilayah BPN Provinsi Kalimantan Timur didukung dengan sumberdaya yang memadai,  sebagaimana  pendapat  dari  Subarsono  (2015:100)  bahwa  implementasi kebijakan  perlu  dukungan  sumberdaya,  baik  sumberdaya  manusia  (human resources) maupun sumberdaya non-manusia (non human resources).
Dari sisi sumberdaya manusia dengan melihat ketersediaan sumberdaya yang ada  disimpulkan  terpenuhi  secara  kuantitas  namun  terbatas  dalam  hal  kualitas untuk  sumberdaya  manusianya,  hal  ini  disebabkan  karena  adanya  spesialisasi kemampuan  dan  keahlian  khusus  dalam  hal  pengolahan  data  tematik  dalam implementasi kebijakan pemetaan tematik dimaksud. Tentunya dalam implementasi kebijakan tersebut menurut Mulyadi (2015:28) perlu adanya kecukupan sumberdaya manusia  baik  kuantitas  maupun  kualitas  implementor  yang  dapat  melingkupi seluruh  kelompok  sasaran,  sehingga  mau  tidak  mau  kualitas  dari  sumberdaya manusia  yang  ada  perlu  ditingkatkan  melalui  pelatihan  teknis.  Sebab  tanpa kehandalan  implementor,  kebijakan  menjadi  kurang  energik  dan  berjalan  lambat. Sedangkan  untuk  sumberdaya  non-manusianya,  implementasi  kebijakan  pemetaan
tematik ini didukung oleh dengan adanya peralatan pemetaan yang modern dengan memanfaatkan teknologi pesawat tanpa awak dalam perekaman data, laboratorium peralatan dan GIS, dan peralatan survei yang memadai baik berupa perangkat keras ( hardware )  maupun  perangkat  lunak  ( software ).  Sedangkan  kecukupan  alokasi anggaran  dalam  DIPA  tiap  Tahun  Anggaran  berjalan  merupakan  suatu  keunggulan dalam  implementasi  kebijakan  pemetaan  tematik.Sumberdaya  finansial  adalah kecukupan  modal  investasi  atas  sebuah  program/kebijakan  yang  menjamin keberlangsungan kebijakan. Tanpa ada dukungan finansial yang memadai, program tak dapat berjalan efektif dan cepat dalam mencapai tujuan dan sasaran.

## Komunikasi Antar Organisasi
Proses komunikasi dari kebijakan pemetaan tematik dalam implementasinya dalam  pemberian  Hak Guna  Usaha    pada  Kantor  Wilayah  BPN  Provinsi  Kalimantan Timur adalah sebagai berikut:
a. Faktor  utama  yang  berpengaruh  terhadap  komunikasi  kebijakan  pemetaan adalah transmisi. Kebijakan  pelaksanaan pemetaan tematik dalam pemberian HGU  dengan  diterbitkannya  Surat  Edaran  Nomor  1/SE-100/I/2013  merupakan suatu  kebijakan  yang  bersifat  mandatori  dan  harus  dijalankan,  hal  ini menunjukkan  bahwa  kebijakan tersebut  diimplementasikan  untuk  dijalankan, dimana pejabat yang diperintahkan harus menyadari bahwa suatu keputusan telah  dibuat  dan  suatu  perintah  untuk  pelaksanaannya  telah  dikeluarkan. Namun  dalam  evaluasinya  hingga  diterbitkan  Surat  Edaran  Nomor  02/SE- 100/I/2015 terdapat perbedaan persepsi bagi pelaksana mengenai pelaksanaan kegiatan pemetaan tematik akibat dari ketidaktegasan dalam mentransimisikan  perintah-perintah  implementasi  kebijakan  dimaksud  yang diselaraskan dengan tujuan dari pelaksanaan kegiatan tersebut, yaitu:
- Adanya pertentangan pendapat antara para pelaksana dengan  perintah yang    dikeluarkan     oleh  pengambil     kebijakan yaitu  kebijakan tersebut hanya dapat dijalankan apabila pemohon HGU sebagai kelompok sasaran kebijakan melakukan permohonan,
- Terjadinya dilema dalam pelaksanaan kegiatan pemetaan tematik karena bukan termasuk dalam satu rangkaian proses pemberian hak, khususnya HGU,
- Dalam pelaksanaannya melewati berlapis-lapis hirarki birokrasi tanpa ada sosialisasi mengenai kegiatan yang dimaksud.
b. Ketidakjelasan  pesan  komunikasi  yang  disampaikan  dalam  implementasi kebijakan pemetaan tematik dalam pemberian hak atas tanah, khususnya HGU yang mendorong terjadinya salah interprestasi bahkan mungkin bertentangan dengan  makna  pesan  awal  yaitu  untuk  memenuhi  kebutuhan  informasi  yang berkaitan  dengan  pemberian  HGU.  Kejelasan  mengenai  petunjuk-petunjuk pelaksana   hendaknya harus dapat diterima para pelaksana kebijakan apabila kebijakan tersebut diimplementasikan sebagaimana yang   diinginkan.
c. Inkonstensi  pesan  kebijakan  yang  terjadi  pada  implementasi  kebijakan pemetaan tematik dengan diterbitkannya Surat Edaran Nomor 2/SE-100/I/2015, walaupun  perintah-perintah    yang    disampaikan    kepada    para    pelaksana
kebijakan    mempunyai  unsur    kejelasan,    tetapi    bila    perintah    tersebut bertentangan,      maka    perintah  tersebut    tidak    akan    memudahkan      para pelaksana    kebijakan  menjalankan  tugasnya  dengan  baik.  Jika  implementasi kebijakan  ingin  berlangsung  efektif,  maka  perintah  pelaksanaan  harus konsisten dan jelas.

## Karakteristik Badan Pelaksana
Struktur  birokrasi  juga  merupakan  bagian  yang  memegang  peran  penting dalam  pelaksanaan  kebijakan.  Struktur  birokrasi  menggambarkan  garis  komando, arah hubungan serta polakoordinasi antar unit kerja dalam sebuah organisasi. Aspek penting  dalam  struktur  birokrasi  adalah  adanya Standard  Operating  Procedures (SOP)  atau  prosedur  standar  pelaksanaan  dan  fragmentasi  atau  pola  hubungan kerja  antar  bagian  dalam  organisasi.  Ketersediaan  aturan  yang  jelas  mengenai wewenang  dan  tanggungjawab  masing-masing  pelaksana  kebijakan.  Sejalan  hal tersebut dalam Peraturan Presiden Nomor 20 Tahun 2016  BPN dalam melaksanakan tugas  dan  fungsi,  harus  menyusun  peta  bisnis  proses  yang  menggambarkan  tata hubungan  kerja  yang  efektif  dan  efisien  antar  unit  organisasi  di  lingkungan  BPN. Untuk itu perlu diatur mencakup birokrasi, norma-norma, dan pola hubungan yang terjadi  di  dalam  birokrasi,  yang  semuanya  itu  akan  mempengaruhi  implementasi suatu program.
Pusat  perhatian  pada  agen  pelaksanaan  menurut  Agustino  nantinya  akan meliputi  organisasi  formal  dan  organisasi  informal  yang  akan  terlibat pengimplementasian  kebijakan  publik.  Hal  ini  sangat  penting  karena  kinerja implementasi  kebijakan  (publik)  akan  sangat  banyak  dipengaruhi  oleh  ciri-ciri  yang tepat  serta  cocok  dengan  para  agen  pelaksananya.  Selain  itu,  cakupan  atau  luas wilayah  implementasi  kebijakan  perlu  juga  diperhitungkan  manakala  hendak menentukan  agen pelaksana.  Semakin luas  cakupan  implementasi  kebijakan, maka seharusnya semakin besar pula pelaksana yang dilibatkan.
Implementasi kebijakan pemetaan tematik dalam pemberian HGU itu sendiri dengan memperhatikan struktur organisasi yang ada saat ini dan yang akan berlaku pada  Kementerian  Agraria  dan  Tata  Ruang/  Badan  Pertanahan  Nasional  di  tingkat Kantor  Wilayah  Provinsi  mengacu  kepada  struktur  organisasi  sesuai  dengan Peraturan  Kepala  BPN  Nomor  4  Tahun  2006  dengan  memperhatikan  Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang Nomor 38 Tahun 2016, dimana:
a. Pelaksana  penyediaan  data  dan  pemetaan  tematik  dalam  implementasi kebijakan  pemetaan  tematik  dalam  pemberian  HGU  merupakan  tanggung jawab  Seksi  Pemetaan  Tematik,  Bidang  Survei  Pengukuran  dan  Pemetaan yang  nantinya  akan  berubah  secara  structural  menjadi  Seksi  Survei  dan Pemetaan Tematik, Bidang Infrastruktur Keagrariaan.
b. Pengguna  dari  data  dan  pemetaan  tematik  dalam  implementasi  kebijakan pemetaan tematik dalam pemberian HGU adalah Seksi Penetapan Hak Badan Hukum,  Bidang  Hak  Atas  Tanah  dan  Pendaftaran  Tanah  yang  nantinya  akan berubah  secara  structural  menjadi  Seksi  Penetapan  Penetapan  Hak  Tanah dan  Pemberdayaan  Hak  Tanah  Masyarakat,  Bidang  Hubungan  Hukum Pertanahan.

## Sikap/ Kecenderungan (Disposisi) Para Pelaksana
Implementasi  kebijakan  pemetaan  tematik  untuk  pemberian  HGU  pada Kantor Wilayah BPN Provinsi Kalimantan Timur karena bersifat top-down, sehingga perlu  memperhatikan  respon  implementor,  kognisi  implementor  dan  intensitas diposisi implementor. seperti halnya yang diungkapkan oleh Subarsono (2015; 101), antara lain:
a. Respon dari implementor terhadap kebijakan pemetaan tematik sangat baik sehingga  banyak  mempengaruhi  kemauan  untuk  melaksanakan  kebijakan. Hal  ini  didorong  oleh  pentingnya  hasil  dari  kebijakan  pemetaan  tematik tersebut  dalam  pemberian  HGU,  dimana  diharapkan  dapat  memperkecil permasalahan pertanahan yang timbul di kemudian hari pasca diterbitkannya HGU.
b. Kognisi  yang  merupakan  pemahaman  pelaksana  terhadap  kebijakan  terkait dengan pelaksanaannya adalah berbeda-beda, ada yang mengatakan bahwa kebijakan  tersebut  masih  tetap  diwajibkan  dijalankan,  namun  sisi  lain mengatakan  tergantung  dari  pemohon,  sehingga  diperlukan  adanya ketegasan dari pembuat kebijakan dalam hal ini adalah Kementerian Agraria dan  Tata  Ruang  mengenai  pelaksanaannya  dengan  mempertimbangkan sasaran  dan  tujuan  diimplementasikannya  kebijakan  pemetaan  tematik dalam proses pemberian suatu hak atas tanah, khususnya HGU.
c. Intensitas disposisi implementor yang berkaitan dengan preferensi nilai yang dimiliki  oleh  implementor  kebijakan  pemetaan  tematik  cukup  tinggi dibuktikan dengan adanya pernyataan sikap akan kebutuhan dan pentingnya hasil dari implementasi kebijakan pemetaan tematik.

## Kondisi Sosial, Ekonomi dan Politik
Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional Provinsi Kalimantan Timur harus melihat  dan  mempertimbangkan  aspek-aspek  tersebut  dalam  proses  maupun pemberian suatu hak atas tanah, khususnya HGU karena menyangkut wilayah yang cukup luas. Dalam rangka pemberian HGU, Kantor Wilayah BPN Provinsi Kalimantan Timur  perlu  mempertimbangkan  kondisi  lingkungan  sosial,  ekonomi  dan  politik  di lokasi  bersangkutan  agar  tidak  timbul  permasalahan  pertanahan  dikemudian  hari pasca pemberian haknya.
Implementasi kebijakan pemetaan tematik dalam pemberian HGU diarahkan berdasarkan tata ruang wilayah yang serasi dan seimbang dalam koridor Peraturan perundang-undangan  yang  berlaku  berlandaskan  sistem  adiministrasi  publik  yang dapat  dipertanggung  jawabkan.  Kebijakan  pemetaan  tematik  ini  lebih  lanjut dibangun  dan  dikembangkan  atas  dasar  empat  prinsip  pengelolaan  yaitu pengelolaan  pertanahan  harus  mampu  berkonstribusi  pada  kesejahteraan masyarakat, harus mampu berkonstribusi pada keadilan penguasaan dan pemilikan tanah, harus mampu berkonstribusi pada keberlanjutan sistem kemasyarakatan dan kebangsaan  Indonesia,  dan  pengelolaan  pertanahan  harus  mampu  berkonstribusi pada harmoni sosial.
Secara  sosial,  ekonomi  dan  politik  dengan  adanya  kebijakan  pemetaan tematik  ini  menghindari  terjadinya  ketimpangan  penguasaan,  pemilikan,
penggunaan  dan  pemanfaatan  tanah  yang  berakibat  pada  terkonsentrasinya  aset yang  dikuasai  oleh  pemilik  modal  sehingga  masyarakat  tidak  memiliki  lahan  untuk kegiatan  usahanya.  Kebijakan  pemetaan  tematik  ini  juga  mendukung  harmonisasi penataan ruang dan perizinan di daerahagar memberikan misi keadilan spasial bagi masyarakat  secara  umum  dengan  menyediakan  ruang  yang  tepat  dan  layak,  serta memastikan  adanya  partisipasi  masyarakat  pada  proses  penataan  ruang  dan perencanaan wilayah dan koordinasi penataan ruang antar wilayah dalam kaitannya dengan pemberian suatu hak atas tanah, khususnya HGU. Kebijakan ini juga dalam implementasinya  berusaha  untuk  meminimalisir  banyaknya  bidang-bidang  tanah hak  dengan  sekala  besar  (luas)  yang  tidak  dimanfaatkan  (terlantar),  sehingga membatasi  akses  masyarakat  atas  tanah  dan  tanah  yang  diterlantarkan  tersebut tidak  dapat  berkontribusi  terhadap  pertumbuhan  ekonomi  dan  penciptaan lapangan  kerja.  Selain  itu  juga  diharpakan  dapat  meminimalisir  terjadinya  kasus- kasus  pertanahan  akibat  sengketa  dan  konflik  berpotensi  terhadap  timbulnya gejolak/kerawanan  sosial  sehingga  menggangu  pertumbuhan  iklim  investasi,  disisi lain bahwa lahan tidak berkontribusi terhadap pertumbuhan ekonomi karena tanah tersebut tidak produktif.

## Kesimpulan
1. Tolak  ukur  dari  sasaran  implementasi  kebijakan  pemetaan  tematik  adalah penyediaan  peta  penggunaan  tanah  yang  dilengkapi  dengan  atribut penguasaan,  pemilikan,  dan  pemanfaatan  tanah  yang  mendukung  keputusan sehingga terwujud suatu tatanan dimana tanah dan  pertanahan untuk sebesar- besar  kemakmuran  rakyat,  serta  keadilan  dan  keberlanjutan  sistem kemasyarakatan,  kebangsaan  dan  kenegaraan  Republik  Indonesia.  Standar implementasi  kebijakan  pemetaan  tematik  dalam  pemberian  HGU  masih mengacu  kepada  Surat  Edaran  Nomor  02/SE-100/I/2015  sehingga  masih  terjadi multi  intepretasi  mengenai  standar  pelaksanaannya,  ditambah  lagi  dengan adanya perubahan PP Nomor 13 Tahun 2010 menjadi PP Nomor 128 Tahun 2015, sehingga didalam implementasi kebijakan pemetaan tematik terjadi kekosongan hukum  dan  administrasi  dasar  pelaksanaannya  sehingga  diperlukan  suatu ketegasansikap para pelaksana.
2. Sumberdaya  khususnya  pada  Bidang  Survei  Pengukuran  dan  Pemetaan  untuk pelaksanaan pekerjaan pemetaan tematik untuk saat ini cukup memadai secara umum  dari  sisi  kuantitas  namun  terbatas  secara    kualitas  karena  dalam  hal pengolahan  data  tematik  membutuhkan  spesialisasi  dan  kemampuan  khusus dalam pengolahan data tematik.
3. Proses  komunikasi  terlaksana  dengan  baik  sehingga    pesan  komunikasi  yang disampaikan  berkenaan  dengan  implementasi  kebijakan  akan  mendorong pelaksanaan implementasi berjalan dengan baik.
4. Karakteristik  badan  pelaksana  pada  kantor  BPN  Provinsi  Kalimantan  Timur dalam  implementasi  kebijakan  pemetaan  tematik  ini  tidak  terpengaruh  secara struktural, karena tugas dan fungsinya masih bersesuaian.
5. Respon  dan  intesitas  yang  berkaitan  dengan  sikap  (disposisi)  para  pelaksana implementasi  kebijakan  terhadap  kebijakan  pemetaan  tematik  sangat  baik
sehingga  banyak  mempengaruhi  kemauan  untuk  melaksanakan  kebijakan, karena  didorong  oleh  pentingnya  hasil  dari  kebijakan  pemetaan  tematik tersebut  dalam  pemberian  HGU.  Namun  pemahaman  pelaksana  (kognisi) pelaksana  terhadap  kebijakan  terkait  dengan  pelaksanaannya  adalah  berbeda- beda.
6. Dengan  adanya  kebijakan  pemetaan  tematik  ini,  secara  sosial,  ekonomi  dan politik menghindari terjadinya ketimpangan penguasaan, pemilikan, penggunaan  dan  pemanfaatan  tanah  yang  berakibat  pada  terkonsentrasinya aset yang dikuasai oleh pemilik modal sehingga masyarakat tidak memiliki lahan untuk kegiatan usahanya.

## Saran-Saran
1. Agar  tidak  terjadinya  multi  interpretasi  terhadap  pemahaman  standar pelaksanaan  kebijakan  pemetaan  tematik  dalam  pemberian  Hak  Guna  Usaha (HGU),  diperlukan  adanya  suatu  ketegasan  yang  diwujudkan  dalam  kebijakan pemerintah  pusat  dalam  hal  ini  adalah  Kementerian  Agraria  dan  Tata Ruang/Badan  Pertanahan  Nasional  secara  lugas  mengenai  pedoman pelaksanaan  kebijakan  ini,  baik  itu  berupa  Peraturan  Menteri  dan  atau  Surat Edaran berkaitan dengan yang dimaksud.
2. Agar  kebijakan  pemetaan  tematik  dalam  pemberian  HGU  tetap  dipertahankan dan menjadi suatu kewajiban yang harus dipenuhi untuk mendapatkan hak atas tanahnya, dimana pelayanan pemetaan tematik secara administrasi dimasukkan menjadi sub bagian dan atau sub kegiatan dalam proses mendapatkan hak atas tanahnya.
3. Perlu dilakukannya pendidikan dan pelatihan teknis untuk meningkatkan kualitas dari petugas pemetaan yang ada pada Kantor Wilayah BPN Provinsi Kalimantan Timur,  khususnya  pada  Bidang  Survei  Pengukuran  dan  Pemetaan  akibat  dari keterbatasan sumberdaya manusia secara kualitas untuk pengolahan data.
4. Perlu  adanya  suatu  kebijakan  yang  baru  secara  tegas  mengenai  pelaksanaan pemetaan  tematik  dalam  implementasinya  untuk  pemberianhak  atas  tanah, khususnya  HGU  sehubungan  dengan  diberlakukannya  Peraturan  Pemerintah Nomor 128 Tahun 2015 dalam bentuk Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang, sekurang-kurangnya  dalam  bentuk  Surat  Edaran  agar  tidak  terjadi  kekosongan dasar hukum dan administrasi dalam pelaksanaan kegiatan dimaksud.
5. Perlu  melakukan    pendekatan  secara  lebih  intensif  kepada  masyarakat  baik  itu secara  perorangan  maupun  berkelompok,  badan  hukum  maupun  kepada instansi  pemerintah  secara  lebih  intensif  dan  melakukan  sosialisasi  secara berkala  mengenai  pentingnya  peranan  pemetaan  tematik  dalam  pemberian suatu hak atas  tanah dengan melihat pentingnya hasil kebijakan dimaksud, agar tidak terjadi perselisihan komunikasi dikemudian hari.

## Daftar Pustaka
Mulyadi,  Deddy.  2015. Studi  Kebijakan  Publik  dan  Pelayanan  Publik:  Konsep  dan Aplikasi Proses Kebijakan dan Pelayananan Publik . Alfabeta: Bandung. Prihandito, Aryono. 1989. Kartografi . PT. Mitra Gama Widya: Yogyakarta.
Subarsono.  2015. Analisis  Kebijakan  Publik:  Konsep,  Teori,  dan  Praktek .  Pustaka Pelajar: Yogyakarta
Sugiyono. 2005. Memahami Penelitian Kualitatif . Alfabeta: Bandung Wahab,  Solichin  Abdul.  2008 .  Analisis  Kebijakan  :  Dari  Formulasi  ke  Penyusunan Model-model Implementasi Kebijakan Publik . PT BumiAksara: Jakarta.