## IBLAM LAW REVIEW

## P-ISSN
2775-4146

## E-ISSN
2775-3174
Volume 3, Nomor 2, 2023

## Authors
Zainatul Ilmiyah

## Affiliation
UIN Sunan Ampel Surabaya
Email Zainatul.ilmiyah@uinsby.ac.id
Date Submission 10 April 2023
Date Accepted 20 April 2023
Date Published 31 May 2023
DOI 10.52249

## REKONTEKSTUALISASI
KONSEP TINDAKAN PEMERINTAH DALAM MEMBERIKAN KEPASTIAN HUKUM

## GUGATAN ONRECHTMATIGE OVERHEIDS DAAD

## Abstract
One of the consequences of the expansion of the KTUN's authority after the Government Administration Law was the transfer of all claims on rechtmatige overheidsdaad to the absolute competence of the PTUN. This policy has caused debate and confusion among the public and judges as to whether all acts that violate government law fall under the authority of the PTUN. Remembering that the Government's Unlawful Actions do not only have the dimension of public law but also civil law. So this research aims to reinstate the  concept  of  government  action  and  its  consequences  in determining the position of Government Unlawful Acts. Based on normative juridical research methods with a statutory approach, conceptual  approach  and  case  approach,  in  this  research  it  was found that after the promulgation of PERMA Number 2 of 2019 which in fact transferred the authority of the Government's PMH lawsuit entirely to the PTUN, there are still many lawsuits being filed  at  the  District  Court.  This  is  because  there  is  no  further explanation in the PERMA regarding the environmental space for Government Unlawful Acts which is the absolute competence of the PTUN. Apart from that, it was found that all government legal actions, both private and public, were always preceded by public legal actions. So the PTUN should have the authority to adjudicate the  onrechtmatige  overheidsdaad  lawsuit.  To  provide  legal certainty, it is hoped that the government will also revise technical regulations relating to compensation provisions.
Keywords:  onrechtmatige  overheidsdaad,  PTUN,  PN, Government Action.

## Abstrak
Salah satu konsekuensi dari perluasan kewenangan KTUN pasca  Undang-Undang  Administrasi  Pemerintahan  adalah dialihkannya  seluruh  gugatan onrechtmatige  overheidsdaad menjadi  kompetensi  absolut  PTUN.  Kebijakan  ini menimbulkan perdebatan dan kebingungan bagi masyarakat dan hakim apakah semua perbuatan melanggar hukum pemerintah menajdi kewenangan PTUN. Mengingat Perbuatan  Melawan  Hukum  Pemerintah  tidak  hanya berdimensi hukum publik saja tetapi juga hukum perdata. Sehingga  penelitian  ini  bertujuan  untuk  mendudukkan kembali konsep tindakan pemerintah dan akibatnya dalam penentuan  kedudukan  Perbuatan  Melawan  Hukum Pemerintah.  Berdasarkan  metode  penelitian  yuridis normatif  dengan  pendekatan  perundangan-undangan
( statute  approach ),  pendekatan  konsep  ( conceptual  approach ), dan pendekatan kasus ( case approach ), dalam penelitian ini ditemukan bahwa pasca diundangkannya PERMA Nomor 2
Tahun  2019  yang  notabene  mengalihkan  kewenangan gugatan PMH Pemerintah seluruhnya kepada PTUN, masih banyak gugatan yang diajukan kepada Pengadilan Negeri. Hal  ini  karena  tidak  ada  penjelasan  lebih  lanjut  pada PERMA  tersebut  tentang  ruang  lingkungan  Perbuatan Melanggar  Hukum  Pemerintah  yang  menjadi  kompetensi absolut PTUN. Selain itu ditemukan bahwa ternyata seluruh tindakan  hukum  pemerintah  baik  bersifat  privat  maupun publik  selalu  didahului  dengan  tindakan  hukum  publik. Sehingga  seharusnya  PTUN  yang  berwenang  mengadili gugatan onrechtmatige  overheidsdaad. Untuk  memberikan kepastian  hukum  diharapkan  pemerintah  juga  merevisi peraturan  teknis  yang  berkaitan  dengan  ketentuan  ganti rugi.
Kata Kunci: PTUN, PN, Tindakan Pemerintah

## PENDAHULUAN
Dalam konteks keindonesiaan gagasan negara kesejahteraan telah terakomodir dalam pembukaan  konstitusi  Negara  Republik  Indonesia  pada  alinea  keempat  dalam  salah  satu tujuan  negara  Republik  Indonesia  yaitu  kesejahteraan  rakyat.  Dalam  perkembangannya, gagasan negara kesejahteraan ini menuntut adanya dua peran penting dari pemerintah dan rakyat  (Jannah  &  Fatmawati,  2022).  Pemerintah  sebagai  pemegang  kekuasaan  negara merupakan aktor utama dalam mewujudkan kesejahteraan rakyat.
Dalam  mewujudkan  kesejahteraan  rakyat,  birokrasi  merupakan  wadah  dan  alat pemerintah  dalam  melakukan  pemenuhan  kesejahteraan  rakyat  (BIMASAKTI,  2018). Menurut Max weber memandang birokrasi sebagai suatu istilah kolektif bagi suatu badan yang terdiri atas pejabat-pejabat, atau sekelompok yang pasti dan jelas yang pekerjaan serta pengaruhnya dapat dilihat pada semua macam organisasi.(Nugraha et al., 2005) Dalam hal ini birokrasi merupakan tatanan dan alat kerja para organ negara untuk mencapai tujuannya.
Sebuah  cita-cita  terbentuknya  suatu  pemerintahan  yang  bersih  dan  berwibawa  agar dapat terwujud, maka segenap aparatur sipil negara (birokrat) wajib melaksanakan prinsip good governance. (Nugraha et al,2005) Pejabat negara dalam menjalankan kewenangannya dilengkapi dengan asas legalitas dan asas freis ermessen atau diskresi. Asas legalitas dalam hal ini  apabila  pejabat  dalam  melakukan  Tindakan  pemerintahannya  tidak  boleh  keluar  dari ketentuan peraturan perundang-undangan. Sedangkan Freies Ermessen (Diskresionare  Power ) diartikan  sebagai  salah  satu  sarana  yang  memberikan ruang   gerak   bagi   pejabat   atau badan-badan      administrasi      negara      untuk  melakukan    tindakan    tanpa    harus    terikat sepenuhnya  pada  Undang-Undang.(Asyikin, 2019) Dan diskresi sebagai implementasi freis ermessen  memberikan  wewenang  bebas  yang  dimiliki  oleh  pemerintah  apabila  dalam menentukan  kebijakan  belum  ada  peraturan  yang  jelas  mendasarinya(Simanjuntak  et  al., 2019).
Di sisi lain, pemerintah sebagai subyek hukum yang memikul hak dan kewajiban baik sebagai rechtpersoon maupun  sebagai  pemegang  jabatan  harus  melakukan  berdasarkan kemampuan  ( bekwaan )  atau  kewenangan  ( bevoegdheid ).  Sebagai  konsekuensi  dari  tindakan hukum  pemerintah  ini,  secara  tidak  langsung  menimbulkan  hak  dan  kewajiban  antara
pemerintah  dan  masyarakat.  Agar  hubungan  hukum  ini  berjalan  secara  harmonis  maka instrumen  hukum  juga  mempunyai  fungsi  untuk  memberikan  perlindungan  pada  proses interaksi antara kedua subyek hukum (Edyanti & Erliyana, 2022).
Pada  kedudukannya  sebagai rechtpersoon maupun  sebagai  pemegang  jabatan  seperti  yang dijelaskan di atas, dalam hukum administrasi, pemerintah dapat melakukan tindakan hukum (r echtshandelingen ) maupun tindakan faktual ( feitelijkhandelingen )(Ridwan HR,2007),Terhadap tindakan pemerintahan ini, hukum memberikan perlindungan kepada masyarakat dengan memberikan kewenangan kepada PTUN untuk mengadili perkara yang melibatkan tindakan hukum  pemerintah  yang  bersifat beschikking .  Terhadap  tindakan  hukum  yang  bersifat perdata, masyarakat dapat memperoleh perlindungan hukum dari Pengadilan Negeri. Secara teoritis tindakan factual tidak dimaksudkan untuk menimbulkan akibat hukum, amun dalam implementasinya  tindakan  pemerintah  yang  bersifat  factual  dapat  menimbulkan  kerugian bagi  masyarakat.  Dengan  latar  belakang  inilah  Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2014 tentang  Administrasi  Pemerintahan  khususnya  pasal  87  berniat  memberikan  kepastian hukum  kepada  masyarakat  dalam  hal  haknya  terciderai  oleh  tindakan  pemerintah  yang bersifat  faktual,  dapat  memperoleh  perlindungan  hukum  dengan  mengajukan  gugatan onrechmatige  overheidsdaad kepada  PTUN.(Undang-Undang,  2014)  Perluasan  wewenang PTUN  ini  kemudian  ditindaklanjuti  dengan  dikeluarkannya  Perma  Nomor  2  Tahun  2019 tentang  Pedoman  Penyelesaian  Sengketa  Tindakan  Pemerintahan  dan  Kewenangan Mengadili  Perbuatan  Melanggar  Hukum  Oleh  Badan  dan/atau  Pejabat  Pemerintahan ( Onrechtmatige Overheidsdaad ).
Alih-alih  memberikan  kepastian  hukum,  namun  dalam  implementasinya  justru menimbulkan ketidakpastian hukum baik kepada hakim maupun kepada masyarakat. Baik Undang-Undang Administrasi Pemerintahan maupun Perma Nomor 2 Tahun 2019 sendiri tidak  memberikan  definisi  tindakan  faktual  yang  seperti  apa  yang  masuk  dalam  konsep onrechmatige  overheidsdaad. Kekaburan  norma  ketentuan  mengenai  Tindakan  Faktual  juga menimbulkan pertanyaan, apakah semua perbuatan melanggar hukum pemerintah menjadi kompetensi absolut bagi PTUN. Permasalahan lainnya adalah terhadap kerugian masyarakat yang  bersifat  materiil  maupun  immateriil,  dengan  penafsiran  ekstensif  apakah  juga diberlakukan pada ketentuan PP No. 43 Tahun 1991 batas nominal gugatan kerugian dibatasi paling sedikit Rp 250.000 (dua ratus lima puluh riburupiah) dan paling banyak Rp 5.000.000 (lima juta rupiah)? Mengingat kerugian yang dialami masyarakat atas tindakan perbuatan melanggar hukum tidak hanya yang bersifat materiil saja tetapi juga immateriil. Sehingga dengan  diajukannya  gugatan  pada  PTUN,  tidak  dapat  menjawab  keadilan  hukum  untuk masyarakat yang dirugikan oleh Tindakan pemerintah melebihi nominal Rp. 5.000.000 (lima juta rupiah).
Untuk  menjawab  persoalan  di  atas  peneliti  terdahulu  telah  menjelaskan  secara deskriptif  mengenai  problematika  penyelesaian  sengketa  perbuatan  melawan  hukum penguasa  oleh  peradilan  administrasi  di  Indonesia  dalam  Perma  Nomor  2  Tahun 2019.(Muhammad Addi Fauzani and Fandi Nur Rohman, 2020)“ Dalam penelitian lainnya juga  mendeskripsikan  bagaimana Onrechtmatig  Overheidsdaad oleh  Pemerintah  dari  Sudut Pandang Undang-Undang Administrasi Pemerintahan dan menafsirkan bahwa yang menjadi kompetensi absolut PTUN adalah seluruh tindakan faktual yang dilakukan oleh pemerintah yang didasarkan pada pasal 1365 BW.(Bimasakti, 2018) Sedangkan penelitian yang dilakukan M. Aunul Hakim telah melakukan analisis problematika dalam implementasi Pasal 2 Perma
No 2/2019 terkait Perbuatan Melanggar Hukum yang dilakukan oleh Pemerintah. Dari ahsil penelitian tersebut menyimpulkan bahwa banyak putusan dari Perbuatan Melanggar Hukum yang  dilakukan  oleh  Badan/Pejabat  Pemerintah  pada  tingkat  pertama  cenderung  tidak mengabulkan  gugatan  dengan  dalil  penafsiran  berbeda-beda  oleh  hakim  atas  tindakan perbuatan melanggar hukum tersebut.(Hakim & Amnesti, 2022) Berbeda dengan penelitian sebelumnya,  pada  penelitian  ini  penulis  mencoba  mengurai  kebingungan  masyarakat  dan hakim dalam implementasi pengalihan kewenangan gugatan Perbuatan Melanggar Hukum Pemerintah  di  PTUN  dengan  mendudukkan  kembali  konsep onrectmatige  overheidsdaad menurut teori Tindakan Pemerintah. Selain itu   bagaimana memberikan kepastian hukum terhadap  gugatan  PMH  pemerintah  yang  disebabkan  oleh  tindakan  faktual  pemerintah khususnya pada pemberian ganti rugi.
Berdasarkan  paparan  di  atas,  di  dalam  tulisan  ini  akan  dilakukan  analisis  mengenai tinjauan atas teori Tindakan Pemerintah dalam memberikan Kepastian Hukum Masyarakat atas  Gugatan  Perkara  Perbuatan  Melanggar  Hukum  Pemerintah.  Adapun  struktur  dari tulisan ini adalah sebagai berikut: Pada bagian 1 akan dipaparkan bagian pendahuluan. Pada bagian  2  akan  mengupas  konsep  Tindakan  pemerintah.  Pada  bagian  3  akan  membahas mengenai  dinamika  kewenangan  mengadili  Perbuatan  Melanggar  Hukum  Pemerintah  di Indonesia.  Dalam  paparan  ini  juga  akan  diakhir  akan  dilakukan  analisis  kedudukan perbuatan melawan hukum pemerintah dilihat dari perspektif tindakan pemerintah dalam memberikan  kepastian  hukum  masyarakat  atas  gugatan  perkara  perbuatan  melanggar hukum pemerintah.

## METODE PENELITIAN
Penelitian  ini  dilakukan  dengan  metode  penelitian  hukum  normatif  menggunakan studi  kasus  normatif  berupa  produk  perilaku  hukum  data  yang  digunakan  berupa  data sekunder  yang  terdiri  daribahan  hukum  primer  maupun  bahan  hukum  sekunder,  serta norma norma hukum.

## HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN Konsep Tindakan Pemerintahan dalam Perbuatan Melanggar Hukum Pemerintah
Konsekuensi  dari  berubahnya  konsep nachtwachterstaat menjadi welfare  state adalah bahwa  selain  adanya  kewenangan  terikat,  pemerintah  juga  diberikan  kewenangan  bebas untuk melakukan tindakan yang bertujuan mensejahterakan warganya. Konsep ini kemudian kita  mengenalnya  dengan freis  ermessen ( discretional  power ).  Kewenangan  ini  memberikan keleluasaan  kepada  pemerintah  untuk  melakukan  Tindakan  pemerintah  yang  bertujuan dalam  mensejahterakan  warganya.  Secara  teoritis  para  ahli  mengkategorikan  Tindakan Pemerintahan  menjadi  dua  yaitu  Tindakan  nyata  dan  Tindakan  hukum.  Tindakan  nyata adalah  tindakan  yang  dilakukan  pemerintah  dalam  rangka  melayani  kebutuhan faktual/materil  rakyat  dan  tidak  ditujukan  untuk  menimbulkan  akibat  hukum.(Tjandra, 2018)  Sedangkan  Tindakan  hukum  pemerintah  adalah  Tindakan  yang  didasarkan  pada hukum dan ditujukan untuk menimbulkan akibat hukum tertentu.(Suanro & Malik S., 2021) Unsur Tindakan hukum pemerintah adalah sebagai :
1. Perbuatan itu dilakukan oleh pejabat pemerintah;
2. Perbuatan tersebut dilakukan dalam rangka menjalankan fungsi pemerintahan;
3. Perbuatan  tersebut  dimaksudkan  sebagai  sarana  untuk  menimbulkan  akibat  hukum  di bidang hukum administrasi negara;
4. Perbuatan yang bersangkutan dilakukan dalam rangka pemeliharaan kepentingan negara dan rakyat.
Tindakan hukum di atas secara teoritis diatur dalam dua bidang hukum yang berbeda, yaitu Tindakan hukum publik dan Tindakan hukum privat. Tindakan yang diatur dengan dasar hukum yang berbeda maka juga berbeda dalam akibat hukumnya. Menurut H.D. Van Wijk dan Willem Konijnenbelt selain Tindakan hukum yang didasarkan pada kewenangan yang  bersifat  publik,  terdapat  Tindakan  hukum  yang  didasarkan  pada  campuran  antara hukum publik dan hukum privat. Dalam hal ini dapat menimbulkan kebingungan, pada saat apa tindakan hukum pemerintah dapat dikatakan sebagai Tindakan hukum publik dan pada saat apa dapat dikatakan sebagai tindakan hukum privat. C.J.N Versteden dalam bukunya inleading  Algemeen  Bestuurrecht ,  membedakan  tindakan  pemerintah  sebagai  hukum  publik dan  privat  berdasarkan  kedudukannya.  Bila  pemerintah  menjalankan  kewenangannya bertindak sebagai pemerintah, maka ia terikat pada hukum public. Namun bila pemerintah bertindak  tidak  sebagai  pemerintah  atau  dapat  dikatakan  sebagai  badan  hukum,  maka hukum privatlah yang berlaku (Ridwan HR,2007).
Pada tindakan hukum publik pemerintah, terdapat perbedaan pendapat diantara para ahli,  sebagian  ahli  berpendapat  bahwa  tindakan  hukum  publik  pemerintah  pasti  bersifat sepihak,  hal  ini  karena  posisi  pemerintah  berada  secara  hierarkis  dengan  masyarakat. Meksipun begitu, terdapat juga ahli hukum seperti Utrect yang berpendapat bahwa dalam Tindakan hukum publik terdapat pertalian dua pihak secara sukarela. Alasan lainnya adalah terdapat  perbuatan  hukum  public  pemerintah  yang  beralaskan  pada  perjanjian  seperti kortverband contract atau perjanjian jangka pendek (Ridwan HR,2007). Pendapat inilah yang kemudian  memberikan  perbedaan  Tindakan  hukum  public  menjadi  dua,  yaitu  Tindakan hukum public bersegi satu dan tindakan hukum public bersegi dua. Berbeda halnya dengan definisi  Tindakan  pemerintahan  yang  ada  di  dalam  UU  Nomor  30  Tahun  2014  tentang Administrasi Pemerintahan, UU ini memberikan peristilahan dengan Tindakan Administrasi Pemerintahan. Istilah tersebut digunakan untuk merujuk tindakan pemerintah yang bersifat nyata  atau  factual.  Sehingga  Tindakan  Administrasi  pemerintahan  dalam  rezim  UU Administrasi Pemerintahan yang dimaksud adalah tindakan faktual.  Lebih lejas mengenai kategori tindakan hukum pemerintah dapat dilihat apda bagan di abwah ini:
Tindakan pemerintah di atas pada dasarnya memperoleh kewenangan dari peraturan perundang-undangan,  AAUPB  dan  asas  kepatutan  lainnya.  Selain  itu  pemeirntah  dalam melakukan tindakannya juga diberikan kewenangan bebas dalam bentuk diskresi. Namun dalam praktiknya pemberian kewenangan baik oleh asas legalitas maupun diskresi beresiko menimbulkan  pelanggaran  oleh  pemerintah.  Pelanggaran  pemerintah  ini  dapat  berbentuk penyalahgunaan  wewenang  ( detournement  de  pouvoir ),  sewenang-wenang  ( willekeur )  dan perbuatan melawan hukum ( onrechmatige overheidsdaad ). Perlindungan hukum dari 3 bentuk pelanggaran  tindakan  pemerintah  tersebut  telah  diakomodir  dalam  pasal  53  ayat  (2)  UU Nomor  5  Tahun  1956  tentang  PTUN.(Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1986  Tentang Peradilan  Tata  Usaha  Negara,  1986)  Pada  pelanggaran  yang  berbentuk  penyalahgunaan wewenang  dan  perbuatan  sewenang-wenang,  berkaitan  langsung  dengan  kedudukan pemerintah dalam mengemban jabatan dan wewenang yang diberikan kepadanya.
Sedangkan  perbuatan  melawan  hukum  secara  historis  berkaitan  dengan  tindakan pemerintah pada lapangan perdata dalam kedudukannya sebagai badan hukum publik yang melanggar ketentuan yang berlaku. Tindakan ini didasarkan pada pasal 1365 BW bahwa pada prinsipnya  tindakan  onrechtmatig  yang  menimbulkan  kerugian,  mengharuskan  adanya pertanggungjawaban.Indonesia,  “Burgelijk  Wetboek,”  Pasal  1365.  Pada  awal diberlakukannya  konsep onrechtmatige  daad pada  pemerintah  telah  melalui  perdebatan  di kalangan sarjana hukum, dimana pemerintah pada dasarnya tidak dapat digugat di muka pengadilan. Namun konsep ini berkembang bahwa onrechtmatige daad dapat diterapkan baik oleh  perseorangan,  badan  hukum  maupun  pemerintah.  Baik  dilakukan  oleh  pemerintah dalam lapangan hukum publik maupun privat (Ridwan HR,2007) Pasal 1365 BW menentukan syarat  suatu  perbuatan  dapat  dikatakan  sebagai onrechtmatige  daad adalah  bila  memuat beberapa unsur diantaranya:Indonesia, Burgelijk Wetboek, pasal 1365.
1. Harus ada perbuatan
2. Perbuatan tersebut bersifat melawan hukum
3. Adanya kesalahan
4. Menimbulkan kerugian
Tindakan Pemerintah Tindakan
Nyata/Faktual Tindakan Hukum Tindakan Hukum Privat Tindakan Hukum Publik Tindakan Hukum Bersegi Satu Tindakan Hukum Bersegi Dua

## 5. Adanya hubungan kausal antara perbuatan dengan kerugian.
Unsur  perbuatan  melawan  hukum  di  atas  tidak  hanya  berkaitan  dengan  adanya tindakan aktif berbuat, tetapi juga dalam bentuk pasif tidak berbuat sesuatu yang seharusnya ia lakukan. Kategori ini biasa disebut by commision maupun by ommision (Muhammad, 2010) . Perbuatan  Melawan  Hukum  yang  dilakukan  oleh  pemerintah  dikenal  sebagai onrechtmatige overheidsdaad . Pemerintah dapat dimintai pertanggungjawaban secara perdata atas  dasar  perbuatan  melawan  hukum  oleh  penguasa  apabila  telah  melanggar  beberapa alasan:(Salam, 2018)
a. Penguasa telah melanggar suatu hak.
b. Perbuatan penguasa bertentangan dengan kewajiban hukumnya
c. Penguasa tidak berhati-hati dalam berbuat, diukur dari kepantasan dan kepatutan dalam pergaulan masyarakat.
Berbeda  dengan  pendapat  SF  Marbun  yang  memberikan  syarat  suatu  tindakan pemerintah dapat masuk dalam unsur onrechtmatige overheidsdaad apabila memenuhi unsur sebagai berikut :(Marbun, 2018) 1. Melanggar hak orang lain;
2. Bertentangan dengan kewajiban hukum si pelaku, atau
3. Bertentangan dengan kesusilaan yang baik, atau
4. Bertentangan  dengan  kepatutan  yang  terdapat  dalam  masyarakat  terhadap  diri  atau barang orang lain
Apabila  mencermati  pada  dua  pendapat  di  atas,  bahwa  perbuatan  melawan  hukum pemerintah  tidak  hanya  terbatas  pada  pelanggaran  pada  undang-undang  saja  tetapi  juga hukum secara luas termasuk norma-norma yang berkembang di masyarakat. Hal ini sejalan dengan  perkembangan  konsep onrechtmatige  daad pada  yurisprudensi  di  Belanda  hingga tahun 1919 pada perkara Lindenbaum-Cohen. Pada perkara ini untuk pertama kalinya Hoge Raad memutus perkara perdata PMH tidak hanya didasarkan pada undnag-undang namun juga kaidah susila, kepatutan dan kehati-hatian (Salam, 2018).
Rosa Agustina menjelaskan, ada dua ukuran untuk menentukan sifat melawan hukum yang dilakukan oleh pemerintah, yaitu: pertama, pemerintah atau administrasi negara harus menjalankan wewenang berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Kedua, pemerintah  atau  administrasi  negara  telah  menerapkan  AAUPB  dalam  menjalankan kewenangan  tersebut.  Pemerintah  menggunakan  wewenang  yang  diberikan  kepadanya (berhubung    dengan  penyelenggaraan  salah  satu  kepentingan  umum)  untuk    menjamin terlaksananya atau penyelenggaraan suatu kepentingan umum. Dalam hal penguasa telah menggunakan  kewenangannya  untuk  lain  tujuan  daripada  tujuan  wewenang  diberikan padanya, maka dia telah melakukan suatu PMH.(Asimah et al., 2021)
Beberapa  ahli  mencoba  mendefinisikan  Perbuatan  Melawan  Hukum  Pemerintah menjadi  dua  ranah,  yaitu  PMH  Pemerintah  yang  menjadi  ranah  publik  dan  terdapat  pula PMH  Pemerintah  yang  menjadi  ranah  hukum  privat.  Pembedaan  ini  juga  menimbulkan konsekuensi pada penegakan hukumnya, khususnya pada kewenangan mengadili. Menurut Asep  Warlan,  dalam  hal  terjadi  percampuran  tindakan  pemerintah,  sepanjang  perbuatan yang dilakukan pemerintah itu tidak diperintahkan oleh perjanjian, melainkan diperintahkan oleh undang-undang, maka kewenangan menguji PMH Pemerintah adalah PTUN. Namun, apabila PMH Pemerintah dilakukan karena pelaksanaan atas perjanjian, maka pengujiannya menjadi wewenang pengadilan umum (Asimah et al., 2021).
Menurut Adrian Rompis, ada 2 (dua) cara untuk menentukan penyelesailan sengketa PMH Pemerintah yaitu berdasarkan (Asimah et al., 2021):
1. Berlandaskan  pada  fundamentun  petendi,  sebagaimana  disampaikan  oleh  Thorbecke. Berdasarkan fundamentum petendi penilaian kompetensi absolut pengadilan dilakukan dengan melihat “Pokok sengketa”, tanpa memperhatikan “subjek” persengketaan.
2. Berlandaskan  objectum  litis,  sebagaimana  disampaikan  oleh  Buys.  Dalam  hal  ini, kompetensi absolut pengadilan dinilai dengan melihat “Pokok pada Sengketa”, melihat persengketaan  pada  objek  yang  disengketakan,  dan  melihat  hak  siapa  yang  dilanggar, serta  objek  sengketa  itu  terletak  di  lapangan  hukum  mana.  Contoh,  kalau  sengketa mengenai sertifikat, tidak perlu diselesaikan melalui administrasi negara, karena sertifikat berkaitan  dengan  kepemilikan  tanah.  Kepemilikan  tanah  merupakan  lapangan  hukum perdata, yang merupakan kewenangan pengadilan negeri.
Berbeda pendapat dengan ahli yang lain, Harsanto Nursadi memberikan lingkup PMH Pemerintah  didasarkan  pada  pasal  85  UU  Administrasi  Pemerintahan.  Semua  PMH Pemerintah yang masuk dalam ruang lingkup pasal 85 tersbeut, maka menjadi PMH yang didasarkan  pada  hukum  publik.  Riawan  Tjandra  juga  memberikan  pendapat  dalam mengkategorikan  PMH  Pemerintah  yang  bersuasana  publik  dan  perdata.  Riawan  Tjandra menjelaskan,  kriteria  tindakan  pemerintah  yang  menjadi  kompetensi  absolut  TUN  adalah sebagai berikut (Asimah et al., 2021) :
1. Tindakan  pemerintahan  tersebut  menjadi  pokok  sengketa  (objectum  litis)  yang  digugat oleh orang atau badan hukum perdata (menuntut tindak lanjut yang bersifat reparatoir dalam bentuk kebijakan/policy);
2. Dasar  gugatannya  mempersoalkan  landasan  peraturan  perundang-undangan  maupun AAUPB dari OOD;
3. Ganti  rugi  hanya  menjadi  petitum  tambahan/konsekuensi  dari  petitum  pokoknya mengenai OOD;
4. Terkena limitasi waktu 90 hari sejak terjadinya OOD. Sedangkan PMH Pemerintah atau OOD yang masuk dalam ranah hukum privat maka menjadi kompetensi Pengadilan Negeri dengan kriteri sebagai berikut (Asimah et al., 2021): 1. Penggugat lebih dominan mempersoalkan kerugian hak privatnya dalam gugatan yang diajukan  (tidak  ada  dasar  gugatan  dan  tuntutan  yang  meminta  tindak  lanjut kebijakan/ policy pemerintah tertentu);
2. Dasar  gugatannya  mempersoalkan  akibat  dari  OOD  terhadap  timbulnya  kerugian  hak privat.
3. Petitum pokoknya adalah tuntutan ganti rugi sebagai akibat OOD

## Dinamika  Kewenangan  Mengadili  Perbuatan  Melanggar  Hukum  Pemerintah  di Indonesia
Secara  historical  peradilan  umum  masa  colonial  memiliki  kewenangan  untuk menangani gugatan terhadap pemerintah yang berlandaskan pada peraturan pasal 2 Wet  op  de  Rechterlijke  Organisatie  en  het  Beleid  de  Justitie  (RO).26  yang  mana menyebutkan  bahwa  berdasarkan  ketentuan  tersebut  gugatan  perbuatan  melawan hukum  terhadap  pemerintah  masuk  ke  dalam  kompetensi  pengadilan  negeri,  hal tersebut  dikarenakan  belum  terbentuknya  lembaga  badan  peradilan  tata  usaha negara.(Asimah et al., 2021)
Mulanya  mahkamah  agung  berkaitan  dengan  perbuatan  melanggar  hukum yang  dilakukan  oleh  penguasa  termasuk  kedalam  kompetensi  pengadilan  negeri, yang terwujudkan dalam perkara Kasum 16 Oktober 1953 berdasarkan verordering in bezitneming gebouwen tahun 1946 LN 1946 No. 21. Dalam kasus tersebut, pihak pemerintah  menyatakan  bahwa  pengadilan  negeri  tidak  berwenang  untuk memeriksa  perkara  ini  karena  gugatan  tersebut  menjadi  kompetensi  pengadilan administrasi. Nmun, pengadilan negeri berpendapat bahwa perkara tersebut masuk dalam  wilayah  kekuasaan  pengadilan,  dan  karena  pengadilan  administrasi  belum ada, maka perkara Kasum tersebut menjadi kompetensi pengadilan negeri (Asimah et al., 2021).
Sebelum dibentuknya PTUN sebagai suatu lingkungan Peradilan administrasi tersendiri  di  Indonesia,  dan  dikaitkan  dengan  pasal  2  RO  di  atas,  praktik  gugatan terhadap  PMH  pemerintah  didasarkan  pada  pasal  1365  BW.  Bahkan  ketika  PTUN telah  berdiri  seiring  dengan  adanya  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1986  yang ruang lingkup objek sengketa TUN masih terbatas, membuat ketentuan Pasal 1365 BW  masih  menjadi  dasar  gugatan  kepada  pemerintah.  Landasan  Pasal  1365  BW seperti pasal sapu jagat yang digunakan, untuk menjaring perbuatan-perbuatan yang dianggap  merugikan  kepada  warga  masyarakat,  jika  tidak  diatur  khusus  oleh peraturan hukum sektoral.(Simanjuntak, 2019)
Pada  saat  diundangkannya  Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2014  tentang Administrasi  Pemerintahan  (Undang-Undang  Administrasi  Pemerintahan),  selain keputusan  administrasi  negara,  tindakan  administrasi  pemerintahan  juga  dapat digugat ke peradilan tata usaha negara. Gugatan ke peradilan tata usaha negara dapat diajukan  tidak  terbatas  pada  suatu  keputusan,  melainkan  juga  terhadap  Tindakan Administrasi  Pemerintahan  dikarenakan  ada  suatu  prinsip  yang  mendasar  yaitu “segala  bentuk  keputusan  dan/atau  tindakan  administrasi  pemerintahan  harus berdasarkan  atas  kedaulatan  rakyat  dan  hukum  yang  merupakan  refleksi  dari Pancasila  sebagai  ideologi  negara.  Warga  Masyarakat  tidak  dapat  diperlakukan secara  sewenang-wenang  sebagai  objek,  karenanya  keputusan  dan/atau  tindakan terhadap  warga  masyarakat  harus  sesuai  dengan  ketentuan  peraturan  perundang- undangan dan asas-asas umum pemerintahan yang baik(Asimah et al., 2021)
Melalui Peraturan Mahkamah Agung Nomor 2 Tahun 2019 tentang Pedoman Penyelesaian  Sengketa  Tindakan  Pemerintahan  Dan  Kewenangan  Mengadili Perbuatan  Melanggar  Hukum  Oleh  Badan  dan/atau  Pejabat  Pemerintahan ( Onrechtmatige Overheidsdaad ) – (PERMA No. 2 Tahun 2019) Mahkamah Agung secara institusional  yuridis  memperjelas  pelimpahan  kewenangan  pengujian  perbuatan melawan  hukum  oleh  badan  dan/atau  pejabat  pemerintahan  ( Onrechtmatige Overheidsdaad )  yang  semula  kewenangan  pengadilan  negeri  menjadi  kewenangan pengadilan  tata  usaha  negara.  Walaupun  melalui  PERMA  No.  2  Tahun  2019 Mahkamah  Agung  telah  memberikan  pedoman  yang  aplikatif,  tetapi  tidak  dapat dipungkiri  pada  praktik  pengujian  maupun  pada  diskusi  akademis  masih menyisakan persoalan yang bersifat konseptual.(Asimah et al., 2021)
Instrumen  mengadili  di  atas  mempertegas  bahwa  dalam  konteks  Indonesia PMH pemerintah diinterpretasikan sebagai tindakan pemerintah yang bertentangan dengan  undang-undang  dan/atau  bertentangan  dengan  asas-asas  pemerintahan yang baik. Begitupun juga pada kewenangan mengadili yang menjadi ranah PTUN. Perubahan paradigma dalam interpretasi tersebut membawa konsekuensi terhadap perubahan  paradigma    kompetensi  PTUN.  PTUN  dalam  perannya  menyelesaikan perkara Onrechtmatige Overheidsdaad hanya berwenang mengadili terhadap gugatan atas  tindakan  nyata  atau  tindakan  faktual  pemerintah.  Hal  ini  menimbulkan konsekuensi  Dengan  paradigma  baru  ini  maka  akan  timbul  persepsi  memutus mekanisme acara gugatan yang melibatkan ganti kerugian yang umumnya bersama- sama  digugatkan  dengan  tindakan  faktual.  Namun  demikian,  hal  ini  masih dimungkinkan untuk disertakan gugatan ganti kerugian atas tindakan faktual. Hal ini sebagaimana diatur dalam”Surat Edaran MA (SEMA) RI No. 4 Tahun 2016 pada Diktum E bagian KTUN butir 1 yang menyatakan bahwa ganti rugi akibat Feitelijk Handelingen dapat dilakukan di peradilan Tata Usaha Negara.(Sukmajati et al., 2023) Mendudukkan  Kembali  Konsep  Tindakan  Pemerintah  dalam  Memberikan Kepastian Hukum Gugatan Onrechtmatige Overheidsdaad
Pemberian  kewenangan  mengadili  perkara  gugatan  Perbuatan  Melanggar Hukum Pemerintah kepada PTUN oleh Undang-Undang Administrasi Pemerintahan dan  secara letterlijk diformal  oleh  Peraturan  Pemerintah  Nomor  Tahun  2019 khususnya melalui pasal 2 masih menimbulkan banyak pertanyaan baik oleh hakim maupun  masyarakat.  Permasalahan  yang  ada  baik  berkaitan  dengan  kompetensi mengadili  maupun  berkaitan  dengan  hukum  acara  yang  ada.  Seperti  halnya  pada perkara Nomor 757/Pdt.G/2022/PN. Jkt.Pst , gugatan ini merupakan gugatan yang diajukan oleh Partai Prima dengan tergugat adalah Komisi Pemilihan Umum (KPU). Gugatan  yang  dilayangkan  adalah  gugatan  yang  didasarkan  pada  Perbuatan Melanggar Hukum Pemerintah. Banyak kalangan menilai, gugatan ini tidak sesuai dengan  kompetensi  absolut  PN.  Gugatan  lainnya  adalah  gugatan  yang  berkaitan dengan  hukum  pidana  yang  menimbulkan  kebingungan  pada  kompetensi  absolut PTUN atau PN. Gugatan ini adalah apda putusan nomor nomor 360/Pdt.G/2020/PN Cbi antara Conradus S. Pareira dengan tergugat Polres Bogor. Conradus S. Pareira sebagai  penggugat  menggugat  polres  Bogor  ke  Pengadilan  Negeri  dengan  dasar Perbuatan Melanggar Hukum Pemerintah.
Hal lain yang menimbulkan pertanyaan adalah, terhadap percampuran antara tindakan perdata yang berujung pada diterbitkannya KTUN. Permasalahan ini dapat dilihat  pada  kasus  PT.  Bajatra  melawan  PT.  KAI  pada  putusan  Nomor 74/G/2014/PTUN.BDG.( putusan  Nomor  74/G/2014/PTUN.BDG ,  2014)  Percampuran hukum  public  dan  hukum  privat  seperti  ini  menimbulkan  kebingungan  dalam menentukan kompetensi absolut pengadilan yang berwenang mengadili. Pertanyaan berikutnya juga berkaitan dengan gugatan ganti rugi dengan dasar PMH pemerintah dengan kerugian konkrit lebih dari 5 juta rupiah, mengingat PP Nomor 43 Tahun 1991 batas nominal gugatan kerugian dibatasi paling sedikit Rp 250.000 (dua ratus lima
puluh  ribu  rupiah)  dan  paling  banyak  Rp  5.000.000  (lima  juta  rupiah)?.(Peraturan Pemerintah Nomor 43 Tahun 1991 Tentang Ganti Rugi Dan Tata Cara Pelaksanaannya Pada Peradilan Tata Usaha Negara, 1991)
Untuk  menjawab  permasalahan  di  atas,  para  ahli  berpendapat  dengan mengkategorikan Perbuatan Melanggar Hukum Pemerintah yang berranah perdata dan  Perbuatan  Melanggar  Hukum  Pemerintah  yang  berranah  publik.  Keduanya menimbulkan  akibat  hukum  pada  kewenangan  mengadili,  dimana  Perbuatan Melanggar Hukum Pemerintah yang berranah perdata menjadi kewenangan absolut PN  sedangkan  Perbuatan  Melanggar  Hukum  Pemerintah  yang  berranah  publik, menjadi  kompetensi  absolut  PTUN.  Menurut  Asep  Warlan,  dalam  hal  terjadi percampuran tindakan pemerintah, sepanjang perbuatan yang dilakukan pemerintah itu  tidak  diperintahkan  oleh  perjanjian,  melainkan  diperintahkan  oleh  undang- undang, maka kewenangan menguji PMH Pemerintah adalah PTUN. Namun, apabila PMH Pemerintah dilakukan karena pelaksanaan atas perjanjian, maka pengujiannya menjadi  wewenang  pengadilan  umum.(Asimah  et  al.,  2021)  Bila  mencermati pendapat  tersebut,  Asep  Warlan  mendasarkan  pada  dasar  dilakukannya  tindakan pemerintahan.  Namun  perlu  ditinjau  kembali  bahwa  setiap  tindakan  pemerintah yang bersifat perdata selalu didahului oleh tindakan hukum publik. Baik itu tindakan privat, tindakan hukum public bersegi dua maupun tindakan hukum perdata yang didahului oleh KTUN. Meskipun kita telah mengenal teori melebur, tetapi keabsahan sebuah  tindakan  perdata  pemerintah  itu  berdasarkan  pada  keabsahan  landasan dibuatnya  perjanjian.  Bila  landasan  perjanjian  tersebut  adalah  KTUN,  maka  untuk membatalkanya harus didahului dengan pembatalan KTUN.
Begitupun juga dengan pendapat Adrian Rompis yang mendasarkan penentuan kewenangan absolut mengadili gugatan pemerintah pada fundamentum petendi yang mana  penilaian  kompetensi  absolut  pengadilan  dilakukan  dengan  melihat  “Pokok sengketa”,  tanpa  memperhatikan  “subjek”  persengketaan.  Bila  pokok  sengketa didasarkan pada hukum perdata atau pernjanjian, kita tahu bahwa semua perjanjian yang  dilakukan  oleh  pemerintah,  selalu  didahului  oleh  tindakan  hukum  publik. Seperti halnya pendapat indroharto yang menyatakan bahwa tindakan hukum tata usaha  negara  selalu  bersifat  sepihak.  Hal  ini  mengindikasikan  posisi  pemerintah adalah ordinat dengan pihak kedua. Artinya suatu tindakan hukum pemerintah yang bersifat  perdata  digantungkan  pada  kehendak  sepihak  dari  pemerintah.  Sehingga Hukum Perdata tidak dapat sepenuhnya diterapkan.
Sehingga dari analisis di atas, baik tindakan pemerintah yang bersifat faktual maupun  bersifat  hukum,  muaranya  adalah  didahului  dengan  tindakan  hukum publik. Sehingga kewenangan yang pas untuk mengadili perkara gugatan Perbuatan Melawan Hukum Pemerintah secara mendasar menjadi kewenangan absolut PTUN. Hal ini juga dapat memberikan kepastian hukum kepada masyarakat dan hakim.
Terhadap permasalahan gugatan PMH Pemeirntah yang kerugian konkritnya melebihi  Rp.  5.000.000  (Lima  Juta  Rupiah),  maka  pembuat  peraturan  perundang- undangan terkait seharusnya memberikan isntrumen yang jelas terhadap mekanisme
pembayaran ganti rugi. Mengingat dalam Pasal 5 PERMA Nomor 2 Tahun 2019 selain tuntutan  dilakukan  atau  tidak  dilakukannya  tindakan  pemerintah,  juga mengakomodir  adanya  tuntutan  ganti  rugi.  Untuk  memberikan  kepastian  dan kemanfaatan  hukum  maka  selayaknya  pemerintah  merevisi  PP  Nomor  43  Tahun 1991.

## KESIMPULAN
Kewenangan  mengadili  perkara  Perbuatan  Melawan  Hukum  Pemerintah mengalami  berbagai  dinamika.  Khususnya  pasca  ditetapkannya  Undang-Undang Administrasi  Pemerintahan  yang  lebih  lanjut  diatur  oleh  PERMA  Nomor  2  Tahun 2019. Kewenangan mengadili Perbuatan Melawan Hukum Pemerintah yang bermula menajdimkompetensi  absolut  pengadilan  negeri  berpiondah  seluruhnya  menjadi kewenangan absolut PTUN. Namun dalam praktiknya masih terjadi kebingungan di masyarakat  dan  amsih  banyak  ditemukan  gugatan  Perbuatan  Melawan  Hukum Pemerintah  yang  diajukan  ke  Pengadilan  Negeri.  Sehingga  sebelum  melakukan eprdebatan,  perlu  mendudukkan  kembali  konsep  Tindakan  Pemerintah  dalam memberikan  kepastian  hukum  gugatan Onrechtmatige  Overheidsdaad .  Apabila dilakukan  analisis,  bahwa  seluruh  tindakan  perintah  baik  privat  maupun  public selalu  dihaului  oleh  tindakan  hukum  publik.  Sehingga  tidak  ada  konsep  tindakan pemerintah  yang  murni  privat.  Hal  ini  mengindikasikan  kewenangan  menagdili Perbuatan Melawan Hukum Pemerintah adlaah PTUN.

## DAFTAR PUSTAKA
Asimah, D., Susilo, A. B., Lestari, R. E., Sudarsono, Sulistyo, T. S., Retnaningsih, S., & Jebahun, A. (2021). Perluasan Kewenangan Peradilan Administrasi dalam Mengadili Perbuatan Melanggar Hukum oleh Pemerintah (Onrechtatige Overheidsdaad) . Kencana. Asyikin,  N.  (2019).  Freies  Ermessen  Sebagai  Tindakan  atau  Keputusan  Pemerintah Ditinjau dari Pengujiannya. Diverdi Jurnal Hukum , 5 (2).
Bimasakti, M. A. (2018). Onrechtmatig Overheidsdaad Oleh Pemerintah Dari Sudut Pandang  Undang-Undang  Administrasi  Pemerintahan. Jurnal  Hukum  Peratun ,
1 (2), 265–286. https://doi.org/10.25216/peratun.122018.265-286 BIMASAKTI, M. A. (2018). Onrechtmatig Overheidsdaad Oleh Pemerintah Dari Sudut Pandang Undang-Undang Administrasi Pemerintahan / Act Against the Law By the Government From the View Point of the Law of Government Administration.
Jurnal Hukum Peratun , 1 (2), 265–286.
https://doi.org/10.25216/peratun.122018.265-286
Edyanti,  Y.,  &  Erliyana,  A.  (2022).  Perbuatan  Melawan  Hukum  Oleh  Penguasa (Onrechtmatige  overheisdaad)  (  Suatu  Tinjauan  Analisis  Administrasi Pemerintahan ). Dharmasisya Jurnal Program Magister Hukum FHUI , 2 (2), 719–734. Fauzani, M. A., & Rohman, F. N. (2020). MELAWAN HUKUM OLEH PENGUASA DI PERADILAN ADMINISTRASI INDONESIA ( Studi Kritis Terhadap Peraturan Mahkamah  Agung  Nomor  2  Tahun  2019  )  Pusat  Studi  Hukum  Konstitusi Fakultas  Hukum  Universitas  Islam  Indonesia  (  PSHK  )  dan  Magister  Ilmu Hukum FH UII Jalan Law. Widya Pranata Hukum , 2 (1), 19–39.
Hakim,  M.  A.,  &  Amnesti,  S.  K.  W.  (2022).  Problematika  Penanganan  Gugatan Perbuatan Melanggar Hukum oleh Pemerintah (onrechtmatige overheidsdaad)
pada Peradilan Tata Usaha Negara. De Jure: Jurnal Hukum Dan Syar’iah , 14 (1), 125– 139. https://doi.org/10.18860/j-fsh.v14i1.15833
HR, R. (2007). Hukum Administrasi Negara . PT Raja Grafindo Persada. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara, (1986). Jannah, M., & Fatmawati, F. (2022). Perbuatan Melanggar Hukum Oleh Pemerintah Dalam Perspektif Hukum Tata Negara Islam. … Jurnal Ilmiah Mahasiswa … , 3 (1),
52–62.
https://journal3.uin
alauddin.ac.id/index.php/siyasatuna/article/view/23263%0Ahttps://journal3 .uin-alauddin.ac.id/index.php/siyasatuna/article/view/23263/14992 Marbun, S. (2018). Hukum Administrasi Negara 1 . FH UII Press. Muhammad, A. K. (2010). Hukum Perdata Indonesia . PT Citra Aditya Bakti.
Nugraha, S., Hayati, T., Erliyana, A., Mamudji, S., Yunus, S. P., Nursadi, H., Sunarti, E.  S.,  &  Simatupang,  D.  P.  (2005). Hukum  Administrasi  Negara .  Badan  Penerbit Fakultas Hukum UI.
Peraturan  Pemerintah  Nomor  43  Tahun  1991  tentang  Ganti  Rugi  dan  Tata  Cara Pelaksanaannya Pada Peradilan Tata Usaha Negara, (1991).
putusan Nomor 74/G/2014/PTUN.BDG, (2014).
Salam,  S.  (2018).  Perkembangan  Doktrin  Perbuatan  Melawan  Hukum  Penguasa.
Nurani Hukum , 1 (1), 33. https://doi.org/10.51825/nhk.v1i1.4818
Simanjuntak, E. (2019). Restatement tentang Yuridiksi Peradilan Mengadili Perbuatan Melawan Hukum Pemerintah. Jurnal Hukum Peratun , 2 , 165–190. Suanro, & Malik S., M. (2021). Makna Tindakan Administrasi Pemerintahan dalam Perspektif Penafsiran Hukum. Jurnal Ilmu Hukum Tambun Bungai , 6 (2), 170–189. Sukmajati, A., Mahardhika, R. K., Wiratama, K. S., & Witardi, R. J. (2023). Dinamika Intrepetasi  Dan  Penanganan  Perbuatan  Melawan  Hukum  Oleh  Pemerintah. Jurnal Ilmiah Wahana Pendidikan , 09 (13), 1–23. Tjandra, W. R. (2018). Hukum Administrasi Negara . Sinar Grafika.
Undang-Undang. (2014). Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 Tentang Administrasi Pemerintahan .