Program Studi Magister Ilmu Hukum

## Conseptual Article
Membumikan Instrumen Hukum Administrasi Negara Sebagai Alat Mewujudkan Kesejahteraan Sosial dalam Perspektif Negara Demokrasi
L.Lismanto 1 *, Yos Johan Utama 2
1 Fakultas Syariah dan Hukum, UIN Walisongo Semarang
2 Fakultas Hukum, Universitas Diponegoro *lismanto.id@gmail.com

## ABSTRACT
The process of democratization in Indonesia has the consequence that the state should prioritize its role in terms of service and entrepreneurship, not the aspects of power and authority. The state does not merely function as a “nachtwakerstaat” who only maintains order, security, peace and order, but also organizes public welfare in all social life. This study aims to introduce state administrative law as a tool for the welfare of the people in a welfare-democratic state.This study uses a normative legal research method with a conceptual approach. This research shows that the state needs administrative law as a tool for the welfare of the people that should be grounded, with trust without prioritizing penal and prejudice suspicion aspects and not as a means of power or authority. The state also needs norms in administrative law that can provide space for administrators, so that the state can realize the concept of the welfare state well.
Keywords: Administrative law; Welfare state; Democracy.

## ABSTRAK
Proses demokratisasi dalam masyarakat Indonesia memberikan konsekuensi logis bahwa negara semestinya tidak mengutamakan perannya dari sisi kekuasaan dan kewenangan, tetapi lebih mengutamakan perannya dari aspek pelayanan dan kewiraswastaan. Pemerintah dalam sebuah negara kesejahteraan memiliki tugas menyelenggarakan kesejahteraan umum di segala kehidupan bermasyarakat. Penelitian ini bertujuan untuk membumikan  hukum  administrasi  negara  sebagai  alat  untuk  menyejahterakan  masyarakat  dalam  sebuah negara  kesejahteraan  di  era  demokrasi-modern.  Penelitian  ini  menggunakan  metode  penelitian  hukum normatif  dengan  pendekatan  konseptual.  Penelitian  ini  menunjukkan  bahwa  negara  membutuhkan  hukum administrasi  sebagai  alat  penyejahtera  rakyat yang  seharusnya  membumi, dengan trust dengan  tidak mengutamakan aspek penal dan prejudice suspicion dan bukan sebagai alat kekuasaan atau kewenangan. Negara  juga  membutuhkan  norma-norma  dalam  hukum  administrasi  yang dapat memberikan  ruang  gerak bagi administrator, sehingga negara dapat mewujudkan konsep negara kesejahteraan dengan baik.

## Kata Kunci: Hukum Administrasi; Negara Kesejahteraan; Demokrasi
Program Studi Magister Ilmu Hukum

## A.  PENDAHULUAN
Demokrasi  menyebabkan  hubungan  antara negara  dan  rakyat  memiliki kedudukan  yang  sejajar sebagai  subyek.  Demokrasi  juga  melahirkan konstruksi politik di Indonesia yang semula bertumpu pada single majority party menjadi no single majority party yang  berdampak  dalam  proses  dan  materi penyusunan  regulasi  dan  aktivitas  pemerintahan. Kondisi  tersebut bersamaan dengan  adanya keterbukaan  informasi  publik  yang  dijamin  oleh undang-undang  dan  peradilan  administrasi  yang diperkuat  dengan  undang-undang,  sehingga memengaruhi  cara  pandang  dan  budaya  dalam memaknai hukum administrasi.
Era demokrasi menyebabkan perubahan yang cukup  besar  terutama  dalam  kaitannya  hubungan antara  masyarakat  dan  pemerintah  sebagai representasi  dari  negara.  Tujuan  demokrasi  yang menyebabkan  kedudukan “negara”  dan  “rakyat” dalam posisi sejajar antara “eksekutif” dan “legislatif” adalah  untuk  mewujudkan  negara  kesejahteraan (welfare state). Untuk mewujudkan welfare state yang bercita-cita  pada  kesejahteraan  masyarakat  (social welfare),  maka  dibutuhkan  semacam  alat  untuk mewujudkannya,  yaitu  hukum  administrasi. Dalam hal  ini, negara  kesejahteraan  yang  diatur menggunakan  alat  hukum  administrasi  akan melahirkan  negara  paripurna  (par  excellence)  yang dalam  konteks  negara-bangsa  Indonesia,  negara paripurna  diikat  kuat  oleh  Pancasila  sebagai recht idee, sumber dari segala sumber hukum, dan dasar ideologi  bangsa, mengingat  Indonesia  memiliki kemajemukan sosial, kultural dan teritorial.
Dalam  sebuah  negara  demokrasi,  hukum administrasi negara menjadi  alat  bagi  pejabat pemerintahan untuk mewujudkan negara kesejahteraan  tidak  menempatkan  hukum  sebagai sarana  bagi  kekuasaan  dan  kewenangan,  tetapi menjadi  sarana  atau  alat  untuk  mencapai kesejahteraan masyarakat. Dengan demikian, hukum administrasi  menemukan  momentumnya  pada  era demokrasi  dalam  mewujudkan  cita-citanya  sebagai alat  untuk  menyejahterakan masyarakat melalui konsep negara kesejahteraan.
Di Indonesia, konsep demokrasi dijamin dalam sila  keempat Pancasila yang berbunyi  “Kerakyatan yang  Dipimpin  oleh  Hikmat  Kebijaksanaan  dalam Permusyawaratan  Perwakilan”.  Sila  tersebut merupakan upaya untuk memenuhi hak-hak sipil dan politik  dengan  pemenuhan  hak-hak  sosial-ekonomi atau  lebih  mudah  dikatakan  sebagai  demokrasi sosial  (social-democracy)  yang  memiliki  watak kekeluargaan. Demokrasi  sosial adalah  suatu ideologi  sekaligus  konsep  demokrasi.  Sebagai ideologi,  demokrasi  sosial  mencita-citakan  sistem politik  yang  memberikan  keseimbangan  antara pemenuhan  hak-hak  sipil  dan  politik  dengan pemenuhan  hak-hak  sosial-ekonomi  dengan memberi  peran  penting  pada  negara  dalam memberikan  layanan  kesejahteraan seperti kesehatan dan pendidikan kepada warganya. Dalam hal  demokrasi  ekonomi,  demokrasi  sosial mendukung sepenuhnya negara kesejahteraan yang demokratis dengan anasir-anasir sosialisme maupun kapitalisme,  terkadang  dikenal  dengan  ekonomi campuran (Latif, 2011).
Program Studi Magister Ilmu Hukum
Namun  demikian,  sistem  demokrasi  yang sangat  mendukung  suatu  negara  modern  dalam mewujudkan  negara  kesejahteraan  akan  sulit tercapai  apabila  alat  yang  digunakan  tidak  mampu menjawab tantangan zaman yang terus berkembang dinamis.  Karena  itu,  alat  pencapai  negara kesejahteraan  bernama  “hukum  administrasi”  harus bersifat  progresif  dan  dibangun  dengan  paradigma kepercayaan  (trust).  Sikap  kecurigaan  awal (prejudice suspicion) dan pengutamaan aspek penal dalam  masalah  administrasi  hanya  akan menghambat  negara  dalam  mewujudkan  negara kesejahteraan  di  sebuah  negara  demokrasi-modern yang terus mengalami perkembangan dinamis.
Dalam menyikapi dinamika  kehidupan bermasyarakat  seiring  dengan  era  revolusi  industri 4.0 bahkan menuju revolusi industri 5.0, pemerintah dituntut  untuk  cepat  tanggap  dalam  mewujudkan kesejahteraan sosial melalui kebijakan-kebijakannya yang strategis dan responsif. Teori yang mendukung hukum  administrasi  sebagai  alat  pencapai kesejahteraan  sosial,  antara  lain freies  ermessen yang dapat diartikan sebagai diskresi.
Dalam  konteks  hukum  administrasi  di Indonesia, freies ermessen memiliki arti keleluasaan atau kebebasan bertindak administrasi negara yang dimungkinkan oleh hukum bertindak atas inisiatifnya sendiri  untuk  menyelesaikan  persoalan-persoalan penting  yang  mendesak  di  mana  aturannya  belum ada,  serta  tindakan  tersebut  harus  bisa dipertanggungjawabkan (Yulikhsan, 2016).
Sejauh ini, penelitian tentang hubungan antara hukum  administrasi  dengan  negara  kesejahteraan
masih  sebatas  pada  pembahasan  titik  singgung antara  aspek  administrasi  dan  aspek  penal  atau pidana.  Titik  singgung  tersebut  memang  seringkali bermasalah  dalam  penerapannya,  sehingga menjadikan  seorang  administrator  memiliki kekhawatiran  yang  berlebihan  dalam  menjalankan tugas  dan  wewenangnya.  Misalnya  penelitian  yang dilakukan Dijan  Widijowati dengan kajian  tentang hukum administrasi dan aspek tindak pidana korupsi yang  dilakukan  seorang  administrator  atau  pejabat pemerintahan.
Pemerintah  dituntut  untuk  menyelesaikan dinamika  masalah  dengan  cepat  dan  tepat  dengan memutuskan  suatu  kebijakan  walaupun  tidak memiliki  kerangka  hukum  (freies  ermessen). Implementasi freies  ermessen dalam  praktik  sering digunakan dasar  dugaan  korupsi  oleh  Komisi Pemberantasan  Korupsi  (KPK).  Penerapan freies ermessen memiliki  risiko  keberhasilan  dan kegagalan yang bisa merugikan negara, tetapi KPK harus bisa mempertimbangkan kegagalan kebijakan tersebut  sebagai  bagian  dari  bisnis  dalam freies ermessen (Widijowati, 2016).
Penelitian  lain  dilakukan Arfan  Faiz  Muhlizi yang  membahas prinsip freies  ermessen dengan reformulasi  diskresi  dalam  penataan  hukum administrasi  yang  juga menjelaskan titik  singgung hukum  administrasi  dan  hukum  pidana,  sehingga menimbulkan  kendala  bagi  administrator  dalam menjalankan fungsinya.
Perlu  diingat  bahwa  diskresi  muncul  karena adanya  tujuan  kehidupan  bernegara  yang  harus dicapai,  tujuan  bernegara  dari  paham  negara
Program Studi Magister Ilmu Hukum
kesejahteraan  adalah  menciptakan  kesejahteraan masyarakat.  Indonesia merupakan negara kesejahteraan  modern  yang  tercermin  dalam pembukaan UUD 1945. Hal tersebut mengakibatkan pemerintah  harus  aktif  berperan  dalam  bidang kehidupan  sosial-ekonomi  masyarakat  (public service)  yang  membuat  administrasi  negara  tidak bisa  menolak  untuk  mengambil  keputusan  dengan dalih  ketiadaan  peraturan  perundang-undangan (rechtsvacuum). Karena itu, pemerintah (administrasi negara) diberikan keleluasaan bergerak yang disebut freies ermessen sepanjang tidak ada penyalahgunaan kewenangan (Muhlizi, 2012).
Demikian  halnya  penelitian  yang  dilakukan Asisten profesor teori hukum pada Erasmus School of  Law,  Erasmus  University  Rotterdam, Belanda,
Lukas  van  den  Berge yang mengemukakan konsepnya tentang hukum relasional dalam konteks hukum  administrasi sebagai  jawaban  atas  kendala yang  dialami  lembaga  trias  politika  dalam menjalankan tugasnya. Lukas mengungkapkan teori hukum  relasional yang menekankan  peran pemerintah sebagai “kekuatan etis” atau “badan etis”. Hukum  relasional  mencegah  peran  aktif  pengadilan melalui model checks and balances daripada sistem di  mana  fungsi  legislatif,  administrasi  dan  peradilan dipisahkan secara tegas.
Hukum relasional modern membuka pintu bagi sistem peninjauan yudisial atas tindakan pemerintah di  mana  pengadilan  secara  aktif  berkontribusi  pada dialog  berkelanjutan  dengan  aktor-aktor  lain  dalam trias politika di  mana  tidak  ada  yang  memiliki  kata terakhir (Berge,  2017). Artinya,  pemisahan
kekuasaan kelembagaan dalam konsep trias politika (eksekutif,  legislatif,  dan  yudikatif)  dijembatani melalui  hubungan  relasional  dalam  rangka mewujudkan  hukum  administrasi  yang  luwes, fleksibel,  dan  responsif  dalam  menghadapi  konteks sosial yang berkembang dinamis.
Lutfil  Ansori  dalam  penelitiannya lebih menitikberatkan  pada aspek  diskresi  dan pertanggungjawaban pemerintah dalam penyelenggaraan  pemerintahan (Ansori,  2015), sedangkan I  Gusti  Ayu  Apsari  Hadi lebih  melihat hukum administrasi dalam aspek pertanggungjawaban  pejabat  pemerintahan  dalam tindakan  diskresi  pascaberlakunya  Undang-undang No.  30  Tahun  2014  tentang  Administrasi Pemerintahan Pemberian (Hadi, 2017).
Jika  pada  sejumlah  penelitian  sebelumnya fokus  pada  pembahasan  kendala  hukum administrasi  dalam  implementasinya  sehingga dibutuhkan  solusi  berupa  prinsip  tertentu  yang disebut  diskresi  atau  asas freies  ermessen,  tetapi penelitian  ini  lebih  menitikberatkan  pada  formulasi hukum administrasi yang memiliki peran besar untuk mewujudkan  konsep  negara  kesejahteraan  dalam sebuah negara demokrasi. Penelitian ini fokus pada pembahasan korelasi antara hukum administrasi dan negara  kesejahteraan-demokrasi  seperti  Indonesia. Sebab,  kesadaran akan  pentingnya  hukum administrasi  sebagai  ujung  tombak  dalam mewujudkan  negara  kesejahteraan diperlukan  agar tujuan  negara  dalam  menyejahterakan  rakyatnya dapat tercapai.
Program Studi Magister Ilmu Hukum
Berdasarkan  latar  belakang  tersebut,  maka rumusan  masalah  dalam  penelitian  ini  adalah:  1). Bagaimana  konsep  negara  kesejahteraan  (welfare state);  2).  Bagaimana  konsep  demokratisasi  dalam hubungannya dengan negara kesejahteraan; dan 3). Bagaimana  hukum  administrasi  hadir  sebagai  alat untuk mewujudkan negara kesejahteraan?

## B.  PEMBAHASAN

## 1. Konsep negara kesejahteraan (welfare state)
Konsep  negara  kesejahteraan  (welfare  state) memiliki makna yang luas, sehingga sering dijumpai beberapa perbedaan pendapat dari para ahli tentang negara  kesejahteraan.  Pada  prinsipnya,  negara kesejahteraan  merupakan  konsep  pemerintahan  di mana negara yang diwakili pemerintah melaksanakan  perannya  untuk  melindungi  dan menyejahterakan masyarakatnya baik dalam konteks ekonomi maupun sosial. Beberapa pendapat dari ahli tentang  negara  kesejahteraan  sebagaimana dijelaskan berikut:
Menurut  Black's  Law  Dictionary, negara kesejahteraan didefinisikan sebagai berikut (Garner, 1990):
“Welfare  state  a  nation  in  which  the government  undertakes  various  social insurance  programs,  such  as  unemployment compensation,  old  age  pensions,  family allowances, food stamps, and aid to the blind or deaf-also termed welfare-regulatory state.”
Dalam  pengertian  ini,  negara  kesejahteraan dapat  dimaknai  sebagai suatu  bangsa  di  mana pemerintahannya  menjalankan  berbagai  program
asuransi  sosial  seperti  kompensasi  pengangguran, pensiun,  bantuan  uang  untuk  keluarga,  kupon makanan,  dan  bantuan  bagi  orang  buta  atau  tuli, termasuk pengertian kesejahteraan di mana negara dalam hal ini pemerintah sebagai pengaturnya.
Collin Colbuild English Dictionary mendefinisikan negara kesejahteraan sebagai suatu sistem  pemerintahan  yang  menyediakan  pelayanan sosial  secara  gratis  (bebas  biaya)  dalam  hal kesehatan, pendidikan, dan bantuan keuangan bagi warga  tidak  mampu bekerja  karena  usia  lanjut, pengangguran atau sakit (Nugraha, 2004).
Jan  M.  Boekman mendefinisikan  negara kesejahteraan sebagai berikut (Teubner, 1986):
“The welfare state is generally understood as the  integrations  of  economics  facts  and general and general ideas about justice. It also includes  the  pervavise  presence  and functioning of law in various aspects of social life. It is thus evident that law is interwined with the welfare state.”
Pengertian  yang  diberikan  Jan  M.  Boekman tersebut  menjelaskan  bahwa negara  kesejahteraan merupakan  suatu  integrasi  fakta  ekonomi  dan gagasan  umum  tentang  keadilan,  termasuk keberadaan dan fungsi hukum dalam berbagai aspek kehidupan  sehingga  hukum  menjadi  bukti  yang selalu terkait dengan negara kesejahteraan di mana keadilan  menjadi  tujuan  utama  dari  negara kesejahteraan itu sendiri.
Dalam konsep  negara  kesejahteraan,  negara dituntut  untuk  memperluas  tanggung  jawabnya kepada  masalah  sosial  ekonomi  yang  dihadapi
Program Studi Magister Ilmu Hukum
rakyat.  Negara  perlu, bahkan  harus  melakukan intervensi  dalam  berbagai  masalah  sosial  dan ekonomi  untuk  menjamin  terciptanya  kesejahteraan bersama  dalam  masyarakat. Dalam  hal  ini, fungsi negara meliputi kegiatan-kegiatan yang sebelumnya berada  di  luar  jangkauan  fungsi  negara, seperti memperluas  ketentuan  pelayanan  sosial  kepada individu  dan  keluarga dalam  hal-hal  khusus,  seperti social  security,  kesehatan,  kesejahteraan  sosial, pendidikan  dan  pelatihan  serta  perumahan (Asshiddiqie, 1994).
Konsep  negara  kesejahteraan  merupakan keadaan  di  mana  negara  atau  pemerintah  tidak semata-mata  sebagai  penjaga  keamanan  atau ketertiban  masyarakat,  tetapi  pemikul  utama tanggung  jawab  mewujudkan  keadilan  sosial, kesejahteraan  umum  dan  sebesar-besarnya kemakmuran  rakyat (Manan,  1996).    Bagir  Manan dengan tegas menjelaskan bahwa fungsi pemerintah dalam negara kesejahteraan juga meliputi tanggung jawabnya  dalam  mewujudkan  kesejahteraan masyarakat (social welfare).
Negara kesejahteraan dapat dilihat dari sudut pandang  terbatas  dan  sudut  pandang  luas.  Dari perspektif terbatas, negara kesejahteraan adalah tata kelola  keuangan  pemerintah  yang  ditujukan  untuk sektor  rumah  tangga  (konsumsi  dalam  negeri, penghasilan,  asuransi),  serta  subsidi  atau  dana sosial untuk kesehatan anak, pendidikan, kesehatan umum, dan perawatan orang tua. Dari sudut pandang yang luas, negara kesejahteraan dapat digambarkan sebagai  intervensi  pemerintah  melalui  kebijakan publik,  termasuk kebijakan  perumahan,  peraturan
tenaga kerja, undang-undang perpajakan, kebijakan lingkungan yang  bertujuan  untuk  kesejahteraan masyarakat (Elviandri, Dimyati, & Absori, 2019).
Rumusan sistem  negara  kesejahteraan diorientasikan untuk (Latif, 2011): (1) mempromosikan  efisiensi  ekonomi; (2) mengurangi kemiskinan; (3) memperkuat  kesetaraan  sosial; (4) mengembangkan  integrasi  social atau  menghindari eksklusi  sosial; (5) menjamin  stabilitas  sosial; (6) mempromosikan kemandirian individu.
Dalam  konteks  sejarah negara  kesejahteraan di  Indonesia, Yudi  Latif  mengemukakan  bahwa negara Indonesia tidak dikehendaki sebagai negara liberal  tetapi  negara  kesejahteraan.  Para  pendiri bangsa  menginginkan  Indonesia  dibawa  sebagai negara  kesejahteraan,  yaitu  suatu  bentuk pemerintahan  demokratis  yang  menegaskan  bahwa negara  bertanggung  jawab  terhadap  kesejahteraan rakyat. Pemerintah harus  mengatur  pembagian kekayaan  negara  agar  tidak  ada  rakyat  yang kelaparan,  tidak  ada  rakyat  yang  menemui  ajalnya karena  tidak  memperoleh  jaminan  sosial.  Dalam negara  kesejahteraan  Indonesia,  yang  dituntut  oleh etika  politiknya  bukanlah  penghapusan  hak  milik pribadi,  melainkan  bahwa  hak  milik  pribadi  itu memiliki  fungsi  sosial,  dan  negara  bertanggung jawab atas kesejahteraan umum dalam masyarakat.
Negara  kesejahteraan  di  Indonesia  terdapat dalam sila kelima Pancasila yang berbunyi: “Keadilan sosial  bagi  seluruh  rakyat  Indonesia”. Negara kesejahteraan  juga  ada dalam  penjelasan  Pasal 33 UUD  1945  yang  berbunyi:  “Perekonomian  berdasar
Program Studi Magister Ilmu Hukum
Volume 2, Nomor 3, Tahun 2020, halaman 416-433
atas  demokrasi  ekonomi,  kemakmuran  bagi  semua orang.”
Sebagai  negara-bangsa  yang  majemuk, Indonesia memiliki kemajemukan sosial, kultural dan teritorial yang dapat menyatu dalam suatu komunitas politik kebangsaan Indonesia. Kondisi yang demikian diikat  kuat  oleh  sila  ketiga  Pancasila  yang  berbunyi “Persatuan  Indonesia”.  Demikian  halnya  dalam distribusi  keadilan  dalam  negara-bangsa  yang majemuk,  kemajemukan  masyarakat  diikat  oleh  sila kelima  Pancasila  yang  berbunyi: “Keadilan  sosial bagi seluruh rakyat Indonesia”.
Dari  kondisi  Indonesia  sebagai  bangsa majemuk  paripurna  (par  excellence)  itulah  dalam sejarah pembentukan bangsa, para founding fathers akhirnya  merumuskan  bahwa  konsep  negara kesejahteraan  (welfare  state)  yang  mampu menjawab  kepentingan  kesejahteraan  sosial  bagi seluruh rakyat Indonesia dalam ikatan persatuan.
Konsep  negara  kesejahteraan  hadir  sebagai sebuah  konsepsi  yang  dianggap  mampu  menjawab kebutuhan  dan  tantangan  “negara  paripurna” bernama  Indonesia  yang  lahir  dari  kemajemukan sosial,  kultural,  dan  teritorial.  Konsep  negara kesejahteraan  hadir  sebagai  jawaban  atas  lahirnya “negara  paripurna”  Indonesia  yang  semula  tercerai- berai  dalam  bentuk  kerajaan-kerajaan  kecil  yang masing-masing memiliki konsepsi-konsepsi kenegaraan yang berbeda-beda.
Negara  paripurna  Indonesia  lahir  dari historisitas,  rasionalitas,  dan  aktualitas  Pancasila sebagai  ideologi  dan  dasar  negara.  Kondisi Indonesia  sebagai  bangsa  majemuk  paripurna
tersebut  yang  membuat  para  pendiri  bangsa memutuskan  bahwa  konsep  negara  kesejahteraan lebih  tepat  untuk  Indonesia,  bukan sebagai negara penjaga malam (night-watchman state).
Ide  dasar  konsep  negara  kesejahteraan berawal dari upaya negara mengelola semua sumber daya yang ada untuk mencapai tujuan negara dalam meningkatkan  kesejahteraan  rakyat.  Cita-cita  ideal diterjemahkan  dalam kebijakan  yang  telah dikonsultasikan kepada publik sehingga dapat dilihat apakah negara  benar-benar  dapat mewujudkan kesejahteraan warga negaranya atau tidak. Problem kemiskinan  dan  kesehatan  masyarakat menjadi sebagian  dari  banyak  masalah  yang  harus  segera direspons  oleh  pemerintah  dalam  penyusunan kebijakan kesejahteraan (Sukmana, 2016).
Meskipun  menekankan pada peran negara dalam pelayanan sosial, negara kesejahteraan pada hakekatnya bukan sebagai bentuk dominasi negara, tetapi wujud  adanya  kesadaran  warga  negara atas hak-haknya sesuai dengan prinsip-prinsip demokrasi. Negara  diberikan mandat  untuk  melaksanakan kewajibannya  dalam  memenuhi  hak-hak  warga negara (Fuadi, 2015).
Permasalahan  yang  dihadapi  negara berkembang adalah kesejahteraan warga negaranya. Kesejahteraan menjadi  bagian  penting  dari  sebuah negara. Bahkan tujuan pembentukan sebuah negara adalah mewujudkan kesejahteraan rakyat. Berbagai cara,  metode,  aturan,  alat,  pendekatan maupun kebijakan dipilih  dan  dilakukan  oleh  sebuah  negara untuk mencapai tujuan tersebut (Purwana, 2014).
Program Studi Magister Ilmu Hukum
Praktik  negara  kesejahteraan  di  Indonesia termanifestasi  dalam  bentuk  pembangunan kesejahteraan sosial yang mendekati konsep welfare pluralism, mengingat sampai saat ini belum ada satu negara  yang  menganut  konsep welfare  society secara  murni.  Indonesia  menganut  sistem welfare state dengan  varian  baru,  yaitu participatory atau contributory welfare state yang merujuk pada konsep welfare pluralism (Kiswanto, 2005).
Namun, kesejahteraan  sosial  bagi  seluruh rakyat Indonesia belum terwujud secara merata. Hal itu diperkuat  dengan data  lapangan  bahwa  Indeks Pembangunan Manusia (IPM) Indonesia termasuk ke dalam  kategori  sedang, yaitu peringkat 108  (Kholis, 2015). Karena  itu, arah  kebijakan  perekonomian nasional  harus  diorientasikan  pada  pelembagaan staatsidee bangsa  Indonesia untuk mewujudkan kesejahteraan umum. Wahana untuk melembagakan staatsidee tersebut sebagaimana dirumuskan dalam Pasal  33 UUD 1945 adalah  konsepsi  negara kesejahteraan (Prasetyo, 2012).
2. Konsep  Demokratisasi  dalam  Hubungannya dengan Negara Kesejahteraan
Demokrasi  menurut  asal  kata  berarti  rakyat berkuasa, government  or  rule by  the  people.  Kata Yunani “demos” berarti rakyat, kratos/ kratein berarti kekuasaan/  berkuasa  (Budiardjo,  1996).  Dari pengertian  ini,  demokrasi dapat diartikan  sebagai pemerintahan oleh rakyat. Hal tersebut berarti bahwa pada  tingkat  terakhir,  rakyat  memberikan  ketentuan dalam masalah-masalah pokok mengenai kehidupan mereka,  termasuk  dalam  menilai  kebijaksanaan
negara  yang ikut menentukan  kehidupan  mereka (Noer, 1983).
Demokrasi merupakan bentuk pemerintahan di mana  semua  warga  negara  memiliki  hak  setara dalam  pengambilan  keputusan  yang  dapat mengubah  hidup  mereka.  Demokrasi  mengizinkan warga  negara  berpartisipasi  dalam  perumusan, pengembangan, dan pembuatan hukum, baik secara langsung  atau  melalui  perwakilan.  Demokrasi mencakup kondisi sosial, ekonomi, dan budaya yang memungkinkan  adanya  praktik  kebebasan  politik secara  bebas  dan  setara.  Demokrasi  merupakan seperangkat  gagasan  dan  prinsip  tentang kebebasan,  serta praktik  dan  prosedurnya. Demokrasi bermakna  penghargaan  terhadap  harkat dan  martabat  manusia  (Sumodiningrat, &  Agustian, 2008).
Definisi demokrasi  sebagai  suatu  gagasan politik adalah paham  yang  universal, sehingga demokrasi  mengandung beberapa  elemen  sebagai berikut (Gaffar, 2005): (1) Penyelenggara kekuasaan berasal  dari  rakyat; (2) setiap pemegang  jabatan dipilih  oleh  rakyat  harus mempertanggungjawabkan kebijaksanaan yang akan dan telah ditempuhnya; (3) diwujudkan secara langsung maupun tidak langsung; (4) rotasi kekuasaan dari seseorang atau kelompok ke  orang  atau  kelompok  yang  lainnya,  dalam demokrasi peluang terjadinya rotasi kekuasaan harus ada dan  dilakukan  secara  teratur  dan  damai; (5) adanya proses  pemilu,  dalam  negara  demokratis pemilu dilakukan secara teratur dalam menjamin hak politik  rakyat  untuk  memilih  dan  dipilih; (6) adanya kebebasan sebagai HAM, menikmati hak-hak dasar,
Program Studi Magister Ilmu Hukum
dalam  demokrasi  setiap  warga  masyarakat menikmati  hak-hak  dasarnya  secara  bebas,  seperti hak  untuk  menyatakan  pendapat,  berkumpul- berserikat, dan lain-lain.
Pendapat populer mengenai definisi demokrasi dikemukakan oleh Abraham Lincoln. Menurut Lincoln, demokrasi  adalah  pemerintahan  dari  rakyat,  oleh rakyat, dan untuk rakyat. Artinya, kekuasaan tertinggi dalam  sistem  demokrasi  berada  di  tangan  rakyat. Rakyat  memiliki  hak,  kesempatan  dan  suara  yang sama dalam mengatur kebijakan pemerintahan.
Proses  demokratisasi  telah  mendelegitimasi banyak  peran  negara  dari  pendekatan  yang  lebih mendekatkan pada sisi kekuasaan (powerness) dan kewenangan  (authority)  bergeser  ke  pendekatan pelayanan (services) dan kewiraswastaan (entrepreneurship).  Hal  itu  disebabkan  negara demokrasi  lahir  dari  “rahim  rakyat”  sehingga pemerintah  sebagai  representasi  dari  negara  bukan dihadirkan  untuk  sebuah  kekuasaan,  tetapi kesejahteraan.  Di  Indonesia,  demokrasi  yang diciptakan  oleh  para  pendiri  bangsa  tidak  serupa dengan  demokrasi  barat  yang  lebih  dekat  dengan liberalisme-kapitalisme.  Demokrasi  di  Indonesia menggunakan  konsep  demokrasi  Pancasila  yang lahir  dari  penggalian  nilai-nilai  yang  hidup  dalam kemajemukan  negara-bangsa  Indonesia  sebagai sebuah negara paripurna.
Demokrasi Pancasila sebagai demokrasi yang berdasarkan  kekeluargaan  dan  gotong-royong  yang ditujukan kepada kesejahteraan rakyat mengandung unsur-unsur  berkesadaran  religius  berdasarkan kebenaran,  kecintaan dan budi  pekerti  luhur,
berkepribadian  Indonesia,  serta berkesinambungan (Hatta, 1998).
Dalam demokrasi  Pancasila,  kebebasan individu  tidak  bersifat  mutlak,  tetapi  harus diselaraskan  dengan  tanggung  jawab  sosial.  Dalam demokrasi  Pancasila, universalitas cita-cita demokrasi dipadukan dengan cita-cita hidup bangsa Indonesia yang dijiwai oleh semangat kekeluargaan, sehingga  tidak  ada  dominasi  mayoritas  atau minoritas (Latif, 2011).
Demokrasi  Indonesia  yang  berlandaskan Pancasila  mengembangkan  sistem  pemerintahan yang  berperan  penting  pada  negara  dalam mengembangkan kesejahteraan masyarakat sebagai ekspresi  dari  demokrasi  yang  memiliki  semangat keadilan. Dasar legitimasi negara-pengurus sebagai konsep  negara  kesejahteraan  ala  Indonesia bersumber  pada  empat  jenis  tanggung  jawab  atau responsibilitas,  yaitu  perlindungan,  kesejahteraan, pengetahuan, dan keadilan-perdamaian.
Negara  kesejahteraan  di  Indonesia  memiliki legitimasi sejauh dapat melindungi segenap bangsa Indonesia  dan  seluruh  tumpah  darah  Indonesia dengan  mengatasi  paham  perseorangan  dan golongan.  Negara  memiliki  legitimasi  kesejahteraan sejauh  dapat  menguasai  cabang-cabang  produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak, menguasai bumi dan air, serta kekayaan alam yang terkandung di dalamnya untuk dipergunakan sebesar-besarnya  bagi  kesejahteraan masyarakat.
Negara  kesejahteraan lahir  dari  proses demokratisasi dalam kehidupan bermasyarakat yang
Program Studi Magister Ilmu Hukum
menggeser  kedudukan  negara  atau  pemerintah sebagai  “kekuasaan”  menjadi  alat  kesejahteraan rakyat.  Melalui  proses  demokratisasi,  pemerintah atau  negara  sebagai  kepanjangan  dari  “kedaulatan rakyat”  diharapkan  mampu  menjalankan  konsepsi negara  kesejahteraan  yang  memiliki  tujuan  akhir berupa  kesejahteraan  sosial bagi  seluruh  rakyat Indonesia.
Sistem  demokrasi  yang  berjalan  dengan  baik dan efektif dapat memengaruhi sebuah negara yang sedang  mengimplementasikan  konsep  negara kesejahteraan. S. Richard Hirsch Associate Professor of European Studies pada the Johns Hopkins School of  Advanced  International  Studies, Washington  DC, Mitchell  A.  Orenstein menjelaskan  adanya  korelasi yang  tinggi  antara  demokrasi  yang  berjalan  baik dengan  upaya  menciptakan  sebuah  negara kesejahteraan.
Ia  menjelaskan  hubungan  antara  konsep demokrasi  dan  negara  kesejahteraan di  Uni  Eropa sebagai berikut (Orenstein, 2008):
“...well-functioning  democracy  is  highly correlated  with  welfare-state  effort,  inequality  has increased rapidly in the new EU member states.”
Hubungan negara,  rakyat,  dan  demokrasi dianalogikan sebagai berikut (Suryono, 2014):
“Peran  dan  fungsi negara sebagai  analog lembaga legal-formal dipercaya oleh rakyat untuk mengelola lahan kebun rakyat, hasilnya dibagikan kembali untuk  kesejahteraan  rakyat.  Adapun tugas  pemerintah  analog  dengan satpam yang berkewajiban  melindungi  dan  menjaga  kebun rakyat dari  segala  ancaman dan  gangguan, baik
yang  datangnya  dari  dalam  negeri  maupun  dari luar negeri. Jika hal ini bisa dilakukan, kebijakan publik  untuk  kesejahteraan  rakyat  merefleksikan bahwa pemerintahan atau negara yang ada telah melaksanakan  asas  pemerintahan  yang demokratis,  yaitu dari  rakyat,  oleh  rakyat,  dan untuk (kesejahteraan) rakyat.”
Kaitannya  dengan  hukum  administrasi,  ia dihadirkan  sebagai  dasar,  alat atau instrumen bagi pemerintah  untuk  melaksanakan  tugasnya  dalam mewujudkan  kesejahteraan  rakyat melalui konsep negara kesejahteraan. Hukum administrasi berfungsi sebagai pemandu  bagi pemerintah  dalam mewujudkan negara kesejahteraan.

## 3. Hukum Administrasi sebagai Alat Mewujudkan Negara Kesejahteraan
Sejak bergesernya paradigma negara penjaga malam yang sering  disebut  dengan istilah nachtwakerstaat atau watchdog  state,  terjadi perubahan  mendasar  yang  ditandai  dengan perubahan  fungsi  negara yang semula hanya bertugas di bidang keamanan dalam negeri berubah menjadi  pengelola  kesejahteraan  warga  negara (bestuurzorg).  Perubahan  fungsi negara  tersebut memasuki  ranah  kehidupan  privat  warga yang selama  ini  berada  dalam  konteks  negara  penjaga malam  seolah  terisolasi  dari  jangkauan  negara. Negara kemudian memberlakukan sistem administrasi  untuk  mengurus  segala  kegiatan pemerintahan yang tujuannya  untuk menciptakan kesejahteraan bagi warganya. Masuknya administrasi  negara  dalam  kehidupan  privat  warga bertujuan untuk menjalankan fungsi bestuurzorg. Hal
Program Studi Magister Ilmu Hukum
tersebut membutuhkan  satu  instrumen  yang dapat memberikan  dasar  legalitas  bagi  negara  untuk melaksanakannya.  Instrumen tersebut berfungsi sebagai  dasar atas  aktivitas  negara  yang  berusaha mengatur  hal-hal  yang  sifatnya  privat  tersebut. Instrumen  tersebut berbentuk  suatu  sistem  hukum administrasi negara (Utama, 2014).
Kehidupan  negara  modern  yang  cenderung berusaha  memenuhi  kebutuhan  rakyat, terutama masalah  pelayanan  kesejahteraan  masyarakat, membutuhkan instrumen untuk melaksanakan tugas- tugasnya.  Instrumen atau  alat yang  digunakan  oleh negara  untuk  mengelola  pemerintahan  dalam memenuhi  kebutuhan  kesejahteraan  masyarakat tersebut  adalah administrasi  negara. Alat  tersebut berfungsi menata  segala  aspek  kehidupan  negara melalui  birokrasi,  tata  kelola,  penyiapan, pelaksanaan,  dan  pengawasan  segala  tindakan pemerintah  agar  sistem  pemerintah  tersebut dapat berjalan dengan stabil dan terukur. Keterukuran dan kestabilan  tersebut  diperlukan supaya hasil  yang dituju  oleh  kegiatan  pemerintahan bisa tercapai dengan  kualitas  dan  kuantitas  yang  terukur, sebagaimana  rancangan  awal  pada  proses perencanaan kegiatan pemerintahan.
Administrasi negara  bertujuan  untuk membantu  dan  mendukung  pemerintah  dalam melaksanakan  kebijakan-kebijakan  yang  diambil untuk menyejahterakan masyarakatnya.
Sebagaimana  dijelaskan  Leonard  D.  White, administrasi  negara  terdiri  atas  semua  kegiatan negara  untuk  menunaikan  dan  melaksanakan kebijaksanaan negara.
Administrasi  negara  sebagai  suatu  sistem yang  menjadi guidance dalam  mencapai  tujuan negara  tersebut  membutuhkan  dasar  legalitas  yang disebut dengan hukum administrasi negara. Apabila administrasi  negara  dimaknai  sebagai  suatu  sistem untuk  mencapai  tujuan  negara,  maka  hukum administrasi  negara  dapat dimaknai  sebagai  hukum yang  mengatur  sistem  tersebut  dalam  rangka mencapai tujuan negara.
Definisi hukum  administrasi  negara  adalah hukum  yang  mengatur  dan  mengikat  alat administrasi  negara  dalam  menjalankan  wewenang yang  menjadi  tugasnya dalam  melayani  warga negara harus memperhatikan  kepentingan  warga negara (Asyiah, 2018).
Philipus  M.  Hadjon  membagi  hukum administrasi  menjadi  hukum  administrasi  positif sebagai  lapangan  hukum  administrasi  khusus  dan lapangan  hukum  administrasi  umum.  Hukum administrasi khusus merupakan peraturan perundang-undangan  hukum  yang  berhubungan dengan  bidang  tertentu  dari  kebijaksanaan penguasa,  sedangkan  hukum  administrasi  umum merupakan peraturan hukum yang tidak terikat pada bidang  tertentu  dari  kebijaksanaan  penguasa. Adapun  deskripsi  hukum  administrasi  negara menurut  Logemann  meliputi  peraturan-peraturan khusus  di  samping  hukum  perdata  positif  yang berlaku  umum,  termasuk  mengatur  cara-cara organisasi  negara  ikut  serta  dalam  lalu  lintas masyarakat (Hadjon dkk, 1994).
Adapun  ruang  lingkup  hukum  administrasi negara  meliputi sebagai  berikut  (Atmosudirdjo,
Program Studi Magister Ilmu Hukum
1983): (1) Hukum  tentang  dasar-dasar  dan  prinsip- prinsip  umum  dari  administrasi  negara; (2) hukum tentang  organisasi  negara; (3) hukum tentang aktivitas-aktivitas  dari  administrasi  negara,  terutama yang  bersifat  yuridis; (4) hukum tentang  sarana- sarana  dari  administrasi  negara  terutama  mengenai kepegawaian  negara  dan  keuangan  negara; (5) Hukum administrasi pemerintah daerah dan wilayah, yang  dibagi  menjadi hukum administrasi kepegawaian, hukum administrasi keuangan, hukum administrasi materiil, hukum administrasi perusahaan negara,  dan  hukum  tentang  Peradilan  Administrasi Negara.
Hukum  administrasi  negara  memiliki  ciri-ciri khusus, yaitu: 1) adanya hubungan istimewa antara negara  dan  warga  negara;  2) adanya  sekumpulan norma  yang  mengatur  kewenangan  pejabat  atau lembaga  negara;  3) adanya  pejabat-pejabat  negara sebagai  pelaksana dari  perjanjian  istimewa  tersebut (Utama, 2014).
Dalam  konteks  hukum  administrasi  negara yang  bercirikan  adanya  sekumpulan  norma  yang mengatur kewenangan pejabat atau lembaga negara tersebut, salah satu pengaturannya dapat ditemukan dalam Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2014 tentang Administrasi Pemerintahan yang diatur dalam Pasal  4,  yaitu  meliputi  semua  aktivitas: (1) Badan dan/atau pejabat pemerintahan yang menyelenggarakan  fungsi  pemerintahan  dalam lingkup  lembaga  eksekutif; (2) Badan  dan/atau pejabat  pemerintahan  yang  menyelenggarakan fungsi pemerintahan dalam lingkup lembaga legislatif; (3) Badan  dan/atau  pejabat  pemerintahan  yang
menyelenggarakan  fungsi  pemerintahan  dalam lingkup  lembaga; (4) Badan  dan/atau  pejabat pemerintahan  lainnya  yang  menyelenggarakan fungsi  pemerintahan  yang  disebutkan  Undang- Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia  Tahun 1945 dan/atau undang-undang.
Pengaturan administrasi pemerintahan sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1)  mencakup tentang  hak  dan  kewajiban  pejabat  pemerintahan, kewenangan pemerintahan, diskresi, penyelenggaraan  administrasi  pemerintahan,  upaya administratif,  pembinaan  dan  pengembangan administrasi  pemerintahan  dan  sanksi administratif (Nuswardani, 2019).
Administrasi  pemerintahan  yang  dimaksud sebagaimana  dijelaskan  dalam  undang-undang tersebut adalah  tata  laksana  dalam  pengambilan keputusan  dan/atau  tindakan  oleh  badan  dan/atau pejabat  pemerintahan,  sedangkan  badan  dan/atau pejabat pemerintahan sebagai pelaksana pemerintahan diharapkan dapat melaksanakan tugas dan  wewenangnya  dalam  mencapai  tujuan  negara. Artinya, administrasi pemerintahan berfungsi sebagai pedoman bagi pejabat dan/atau badan pemerintahan dalam  melaksanakan  kebijakannya, sedangkan administrasi  negara berfungsi  sebagai instrumen yang dipakai negara dalam mengelola pemerintahan untuk mencapai tujuan negara.
Di Indonesia, Asas-asas Umum Pemerintahan yang  Baik  (AUPB)  dijadikan  sebagai  rambu-rambu dalam  setiap  keputusan  diskresi  yang  dikeluarkan pejabat  pemerintahan,  terutama  asas  tidak menyalahgunakan kewenangan dan asas
Program Studi Magister Ilmu Hukum
kepentingan  umum  (Hadi,  2017). Sebagai  negara yang menganut konsep welfare state, asas legalitas saja tidak cukup berperan maksimal dalam melayani kepentingan  masyarakat.  Diskresi  muncul  sebagai alternatif  untuk  mengisi  kekurangan  dan  kelemahan dalam penerapan asas legalitas (Ansori, 2015).
Meski  demikian,  pemberian  diskresi  yang dibatasi  melalui  rambu-rambu  AUPB  pada kenyataannya  masih  mengekang  ruang  gerak administrasi negara dalam menjalankan kebijakannya.  Terbukti  dalam  beberapa  kasus, pejabat  pemerintahan  masih  ada  yang  takut menggunakan  anggaran  karena  tipisnya  benang pembatas antara “maladministrasi” dengan “korupsi”. Akibatnya,  serapan  anggaran  yang  seharusnya terdistribusikan  untuk  mewujudkan  kesejahteraan rakyat tersendat disebabkan kekhawatiran administrator dalam berurusan dengan hukum pidana atau  aspek  penal.  Karena  itu,  konsep  hukum relasional  yang  ditawarkan  Lukas  van  den  Berge dapat  menjadi  pendamping  bagi  asas freies ermessen, di samping hukum administrasi dibangun dengan trust yang  tidak  mengedepankan prejudice suspicion dan  aspek  penal,  sehingga  hukum administrasi  dapat  “membumi”  dan  menjadi  sarana bagi terwujudnya negara kesejahteraan di Indonesia.
Hukum administrasi negara dibutuhkan dalam rangka  mengatur  dan  mengontrol  pelaksanaan administrasi  negara  yang  dilaksanakan  oleh pemerintah, baik di tingkat pemerintah pusat maupun daerah  seperti  pemerintah  tingkat  provinsi  dan kabupaten/kota. Hakikat hukum administrasi negara, memungkinkan  administrasi  negara  menjalankan
fungsinya dan  melindungi  administrasi  negara  dari melakukan perbuatan salah menurut hukum (Basar, 1992). Karena  itu, keberadaan hukum  administrasi negara sangat vital bagi kehidupan bernegara karena eksistensinya sebagai alat untuk mengimplementasikan  negara  kesejahtraan dalam rangka  mewujudkan  kesejahteraan  masyarakat sebagaimana  diamanatkan  dalam  Pancasila  dan UUD 1945.
Dalam  perkembangannya  di  negara  modern yang  mengedepankan  demokratitasi  dalam kehidupan bermasyarakat, hukum administrasi bukan lagi  sebagai  alat  kekuasaan  atau  kewenangan, melainkan  sudah  menjelma  menjadi instrumen atau alat (tool) untuk menyejahterakan rakyatnya. Hal itu disebabkan  bangunan  negara  pemerintahan  tidak lagi  berupa  bangunan  kekuasaan  di  mana  pejabat pemerintah  hadir  sebagai  manajer  tertingginya, melainkan  hadir  sebagai  representasi  negara  yang berada  dalam  “kedaulatan  rakyat”  untuk  mencapai kesejahteraan  masyarakat.  Dalam  hal  ini,  negara memberlakukan sistem administrasi untuk mengurus segala  kegiatan  pemeritahan  dengan  tujuan menciptakan  kesejahteraan  bagi  warganya.  Dalam perkembangan  arus  teknologi  informasi  yang sedemikian  pesat  seperti  saat  ini,  administrator sudah  seharusnya  diberi  ruang  hukum  yang  cukup untuk menampung kecepatan perubahan aktivitasnya supaya  mencapai  kesejahteraan  yang diharapkan.
Mengingat negara  kesejahteraan  merupakan bentuk  pemerintahan  demokratis  yang  menegaskan bahwa  negara  bertanggung  jawab  terhadap
Program Studi Magister Ilmu Hukum
kesejahteraan  rakyat  (social  welfare),  maka  hukum administrasi negara sebagai alat atau pedoman bagi pelaksanaan negara kesejahteraan harus diterapkan secara efektif. Selain itu, hukum administrasi negara sebagai  “panglima”  bagi  berjalannya  negara kesejahteraan  harus  mampu  menjawab  berbagai perkembangan  dan  dinamika  dalam  kehidupan bermasyarakat.
Hukum administrasi yang lebih mengedepankan  norma  hukum  sebagai  patron administrasi,  sudah  saatnya  lebih  mengutamakan norma hukum sebagai penggerak administrasi dalam upaya  menyejahterakan  rakyat.  Hukum  administrasi sebagai  patron  administrasi memang  menghasilkan keteraturan  dan  keberlangsungan,  tetapi pada  saat yang  sama justru dapat menjadikan  posisi “kekuasaan”  lebih  kuat  dari  “pelayanan”.  Kondisi tersebut justru  menghambat  kecepatan  gerak administrasi  dalam  melaksanakan  fungsinya  dalam negara  kesejahteraan.  Bahkan  dalam  beberapa kasus,  kondisi  ini  tidak  jarang  menimbulkan  kasus hukum  yang  seharusnya  tidak  perlu  terjadi, karena justru dapat menghambat administrator dalam upaya menyejahteraan rakyat.
Melihat  kondisi  tersebut,  maka administrator harus  diberi  ruang untuk  menampung  kecepatan perubahan  aktivitasnya. Ruang  gerak  yang dibutuhkan administrator tersebut, antara lain diskresi atau  dikenal  juga  dengan  asas freies  ermessen. Tujuan  prinsip freies  ermessen,  di  antaranya untuk memudahkan  administrator  dalam  mencapai tujuan kesejahteraan umum di tengah tantangan perubahan zaman yang serba cepat dan dinamis.
Diskresi  menjadi  sarana  ketika  ada kekosongan  atau  kevakuman  atas  ketiadaan  suatu aturan  dalam  mekanisme  tertentu  ketika  suatu peristiwa  konkrit  yang  mendesak  untuk  segera diambil suatu keputusan. Diskresi menjadi terobosan untuk  mendobrak  stagnasi,  mencari  jalan  pintas supaya suatu  program dapat berjalan dengan  baik, atau menyiasati sesuatu agar tujuan yang diinginkan cepat tercapai (Safudin, 2020).
Meskipun  dalam  kasus  tertentu, penggunaan diskresi bisa saja melahirkan peluang penyalahgunaan  kekuasaan  (abuse  of  power), pelampauan  kewenangan  (detournement  de pouvoir),  maupun keputusan yang sewenang- sewenang  (willekeur). Namun  tanpa  diskresi, administrator  juga  akan  terhambat. Di  Indonesia, diskresi dibatasi oleh undang-undang dengan rambu- rambu berupa Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB).
Sayangnya,  batasan-batasan  diskresi  yang diberikan  hukum  administrasi  seringkali  menjadi multitafsir,  sehingga  rawan  bersinggungan  dengan hukum  pidana. Dalam  beberapa  kasus,  pejabat masih  banyak  yang  ketakutan  menggunakan anggaran  karena  kekhawatiran  akan  jerat  pidana. Kondisi  semacam  ini  justru  akan  menghambat negara  dalam  mewujudkan  konsepsi  negara kesejahteraan,  karena  serapan  anggaran  yang ditujukan untuk rakyat menjadi tersendat.
Penyelesaian  kasus yang  berkenaan  dengan diskresi sering  dijumpai  adanya  titik  singgung  dari segi  pemaknaannya dalam lapangan  hukum administrasi  negara  dan  hukum  pidana (Susilo,
Program Studi Magister Ilmu Hukum
2015). Di satu sisi, hukum administrasi menjadi alat bagi pejabat  pemerintahan untuk  mencapai kesejahteraan  rakyat.  Di  sisi  lain,  hukum  pidana menjadi  kontrol bagi  pemerintah  untuk  tidak menyalahgunakan  wewenang  yang  justru  akan merugikan  negara  sendiri. Titik  singgung  yang dilematis ini membutuhkan solusi agar negara dapat melaksanakan  tugasnya  dalam  menyejahterakan rakyat.
Sebagaimana  dijelaskan  di  atas, Berge menawarkan  konsep  hukum  relasional, yaitu jembatan yang menghubungkan antara tiga lembaga kekuasaan  yang  saling  terpisah  antara  eksekutif, legislatif,  dan  yudikatif  supaya  dapat  membangun komunikasi  sehingga  setiap  keputusan  atau kebijakan  yang  dikeluarkan  tidak  kontraproduktif. Artinya, titik singgung hukum administrasi dan hukum pidana  dapat  diselesaikan  melalui  konsep  hukum relasional. Hal ini untuk menjawab tantangan zaman yang  serba  cepat  dan  dinamis  dalam  rangka memenuhi  kesejahteraan  rakyat  dalam  sebuah welfare state.
Hukum  relasional  menawarkan  konsep konektivitas  antara  eksekutif,  legislatif,  dan  yudikatif dalam  membangun  komunikasi  agar  kebijakan- kebijakan  yang  dikeluarkan  pemerintah  untuk mencapai  kesejahteraan  sosial  dapat  tercapai dengan  efisien (Berge,  2017). Konsep  tersebut  jika diakomodasi dalam norma-norma hukum administrasi akan  memberikan  ruang  gerak  bagi  administrator dalam  membuat  keputusan-keputusan  administratif yang  kontekstual.  Hal  yang  sama  berlaku  jika  ada akomodasi asas freies ermessen atau diskresi dalam
norma  hukum  administrasi.  Meski  demikian,  asas freies  ermessen membutuhkan  batasan-batasan tertentu yang bertumpu pada “kesejahteraan sosial” untuk  menghindari  kebijakan  yang  mengedepankan powerness dan authority.
Karena  itu,  hukum  administrasi  harus “dibumikan” dengan trust dengan tidak mengedepankan prejudice  suspicion dan  aspek penal, sehingga tuntutan untuk  menyejahterakan rakyat di segala zaman dapat tercapai dengan baik.

## C. SIMPULAN
Negara  kesejahteraan  (welfare  state) merupakan  konsep  di  mana  negara  tidak  hanya semata-mata  berfungsi  sebagai  penjaga  keamanan dan ketertiban  masyarakat,  tetapi  juga  bertanggung jawab  atas  terwujudnya  kesejahteraan  masyarakat (social  welfare).  Negara  hadir  dalam  menangani berbagai  masalah  sosial  dan  ekonomi  untuk menjamin  keadilan  sosial  dan  kemakmuran  rakyat. Dalam perspektif negara demokrasi, hadirnya negara dalam  fungsi  yang  luas  mencakup  segala  aspek kesejahteraan  masyarakat  tidak  dimaknai  sebagai ajang  untuk  melaksanakan  kewenangan  (authority) dan  kekuasaan  (powerness),  melainkan  lebih menekankan  pada  aspek  pelayanan  (services)  dan kewiraswastaan  (entrepreneurship).  Hal  itu mengingat negara demokrasi lahir dari "rahim rakyat" dengan  konsep government  or  rule  by  the  people yang  membuat  pemerintah  sebagai  pemegang mandat  rakyat  dalam  mengelola  negara  tidak  hadir untuk  sebuah  kekuasaan,  tetapi  kesejahteraan rakyat.
Jurnal Pembangunan Hukum Indonesia
Program Studi Magister Ilmu Hukum
Untuk  mencapai  kesejahteraan  rakyat sebagaimana  dicita-citakan  dalam  konsepsi  negara kesejahteraan,  maka  dibutuhkan  instrumen  yang dapat digunakan untuk memenuhi kebutuhan rakyat terutama  pelayanan  kesejahteraan  masyarakat. Instrumen  yang  digunakan  negara  untuk  mengelola pemerintahan  dalam  mewujudkan  kesejahteraan masyarakat adalah administrasi negara. Administrasi negara yang bertujuan membantu pemerintah dalam melaksanakan  kebijakan-kebijakan  yang  diambil untuk  menyejahterakan  masyarakat  diperlukan adanya  dasar  legalitas  yang  disebut  hukum administrasi  negara.  Sebagai  patron  administrasi  di sebuah  negara  demokrasi,  hukum  administrasi negara  yang  berisi  norma-norma  hukum  sudah seharusnya  hadir  sebagai  penggerak  administrasi sebagai upaya menyejahterakan rakyat. Sebagai alat yang  digunakan  sebagai  dasar  legalitas  bagi administrasi  negara,  hukum  administrasi  negara sudah saatnya dibumikan dengan trust dengan tidak mengutamakan aspek penal dan prejudice suspicion. Dengan  demikian,  hukum  administrasi  negara mampu  hadir  sebagai  alat  mewujudkan kesejahteraan sosial di tengah tuntutan zaman yang selalu berkembang dinamis.
.

## DAFTAR PUSTAKA JURNAL
Ansori, L. (2015). Diskresi dan Pertanggungjawaban Pemerintah dalam Penyelenggaraan Pemerintahan. Jurnal Yuridis, Vol.2, (No.1), pp.
134-150.
Berge,  L.  (2017).  The  Relational  Turn  in  Dutch
Administrative Law. Utrecht Law Review, Vol.
13, (Issue 1), pp.100-111.
Elviandri.,  Dimyati, Khuzdaifah.,  & Absori.  (2019).
Quo Vadis Negara Kesejahteraan:
Meneguhkan  Ideologi  Welfare  State  Negara Hukum  Kesejahteraan  Indonesia. Jurnal Mimbar Hukum, Vol.31, (No.2), p. 254.
Fuadi,  A.  (2015). Negara  Kesejahteraan  (Welfare State)  dalam  Pandangan  Islam  dan Kapitalisme. Jurnal  Ekonomi  Syariah
Indonesia, Vol.V, (No.1), p. 18.
Hadi, I.  (2017). Pertanggungjawaban  Pejabat Pemerintahan  dalam  Tindakan  Diskresi Pascaberlakunya  Undang-undang  No.  30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan. Jurnal  Kertha  Patrika, Vol.39,
(No.1), p. 39.
Kholis, N. (2015). Kesejahteraan Sosial di Indonesia Perspektif  Ekonomi  Islam. Akademika  Jurnal Pemikiran Islam, Vol.20, (No.2), p.243.
Kiswanto, E. (2005). Negara Kesejahteraan (Welfare State):  Mengembalikan  Peran  Negara  dalam Pembangunan  Kesejahteraan  Sosial  di Indonesia. Jurnal  Kebijakan dan  Administrasi Publik, Vol.9, (No.2), p.105.
Muhlizi, A.  (2012). Reformulasi  Diskresi  dalam Penataan  Hukum  Administrasi. Jurnal Rechtsvinding, Vol.1, (No.1), p.96.
Orenstein,  M.  (2008).  Poverty,  Inequality,  and Democracy:  Postcommunist  Welfare  State. Journal of Democracy, Vol.19, (No.4), p.81.
Jurnal Pembangunan Hukum Indonesia
Program Studi Magister Ilmu Hukum
Prasetyo,  K.  (2012).  Politik  Hukum  di  Bidang Ekonomi dan Pelembagaan Konsepsi Welfare State  di  dalam  Undang-Undang  Dasar  1945. Jurnal Konstitusi, Vol.9, (No.3), p.495.
Purwana, A. (2014). Kesejahteraan dalam Perspektif Ekonomi  Islam. Jurnal  Justicia  Islamica, Vol.11, (No.1), p.22.
Safudin,  E.  (2020).  Politik  Hukum  Diskresi  di Indonesia:  Analisis  Terhadap  Pembagian Kekuasaan  antara  Pemerintah  dan  Legislatif. Jurnal Penelitian Islam, Vol.14, (No.1), p.147-
170.
Sukmana, O.  (2016). Konsep  dan  Desain  Negara Kesejahteraan (Welfare State). Jurnal Sospol,
Vol.2, (No.1), pp.102-120.
Suryono,  A.  (2014).  Kebijakan  Publik  untuk Kesejahteraan  Rakyat. Jurnal  Ilmiah  Ilmu Administrasi, Vol.VI, (No.2), p.102.
Susilo,  A.  (2015).  Makna dan  Kriteria  Diskresi Keputusan  dan/atau  Tindakan  Pejabat  Publik dalam  Mewujudkan  Tata  Pemerintahan  yang baik. Jurnal  Hukum  dan  Peradilan,  Vol.4, (No.1), p.137.
Widijowati, D. (2016). Determining Criminal Actions in
Corruption:  The  Chacarteristic  of  Freies Ermessen Principles. The Southeast Asia Law
Journal, Vol.2, (No.1), pp.46-52.

## BUKU
Asshiddiqie, J. (1994). Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam  Konstitusi  dan  Pelaksanaannya  di Indonesia. Jakarta: Ichtiar Baru Van Hoeve.
Asyiah,  N.  (2018). Hukum  Administrasi Negara.
Yogyakarta: Deepublish.
Atmosudirdjo,  P.  (1983). Hukum  Administrasi
Negara. Jakarta: Ghalia Indonesia.
Basar,  S.  (1992). Perlindungan  Hukum  terhadap
Sikap  Tindak  Administrasi  Negara. Bandung:
Alumni.
Budiardjo,  M.  (1996). Dasar-Dasar  Ilmu  Politik. Jakarta: Gramedia.
Gaffar, A.  (2005). Politik  Indonesia  Transisi  Menuju
Demokrasi. Yogyakarta: Pustaka Pelajar.
Garner,  Bryan  A.  (1990). Black's  Law  Dictionary Seventh Edition. West Group St Paul. Minn.
Hadjon,  Philipus  M., Martosoeignjo,  Sri  Soemantri.,
Basah,  Sjachran.,  &  Manan,  Bagir.  (1994). Pengantar  Hukum  Administrasi  Indonesia. Yogyakarta: Gajah Mada University Press.
Hatta,  M.  (1998). Karya  Lengkap  Bung  Hatta–Buku
1:  Kebangsaan  dan  Kerakyatan. Jakarta: Penerbit LP3ES.
Latif,  Y.  (2011). Negara  Paripurna:  Historisitas, Rasionalitas,  dan  Aktualitas  Pancasila,
Jakarta: Gramedia.
Manan,  B.  (1996). Politik  Perundang-undangan dalam  Rangka  Mengantisipasi  Liberalisme Perekonomian. Bandar  Lampung:  Fakultas
Hukum UNLA.
Noer,  D.  (1983). Pengantar  ke  Pemikiran  Politik.
Jakarta: CV Rajawali.
Nugraha, S. (2004). Privatisation of State Enterprises in  the  20th  Century  A  Step  Forwards  or Backwards. Jakarta: Fakultas Hukum UI.
Program Studi Magister Ilmu Hukum

## Nuswardani, N (2019). Buku Ajar Pengantar Hukum

## Administrasi. Surabaya:  Scopindo  Media
Pustaka.
Sumodiningrat, Gunawan., & Agustian, Ary Ginanjar.
(2008). Mencintai  Bangsa  dan  Negara
Pegangan  dalam  Hidup  Berbangsa  dan Bernegara  di  Indonesia. Bogor:  PT Sarana
Komunikasi Utama.
Teubner, G. (1986). Dilemmas of Law in the Welfare
State. Berlin–New York: Walter de Gruyter.
Utama,  Yos  J.  (2014). Hukum  Administrasi  Negara
Edisi  2. Tangerang  Selatan:  Universitas
Terbuka.
Yulikhsan,  E. (2016). Keputusan  Diskresi  dalam
Dinamika  Pemerintahan  (Aplikasi  dalam PTUN). Yogyakarta: Deepublish.

## PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN
Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2014  tentang
Administrasi Pemerintahan