## SOCIAL NETWORK ANALYSIS PADA BIROKRASI PERENCANAAN PERKOTAAN

## SOCIAL NETWORKS ANALYSIS IN URBAN PLANNING BUREAUCRACY
Fauzul Rizal Sutikno *1
Departemen Perencanaan Wilayah dan Kota, Universitas Brawijaya 1
Jl. MT. Haryono 167, Malang, Indonesia 1
e-mail * : fauzulrizal@ub.ac.id 1

## ABSTRAK
Di perkotaan Indonesia, banyak permukiman informal dibangun di atas tanah negara sehingga menjadikannya ilegal dan rawan penggusuran. Namun, karena kurangnya sumberdaya untuk melakukan proses penggusuran atau karena  kepentingan  politik  para  pengambil  keputusan  kota,  pemerintah  secara  informal  mengizinkan  adanya permukiman  informal  tersebut.  Interaksi  politik  dalam  birokrasi  perkotaan  di  Indonesia  menimbulkan ketidakpastian  bagaimana  regulasi  diimplementasikan  oleh  pemerintah  terhadap  penduduk  perkotaan,  sektor swasta, dan antarlembaga pemerintah. Studi ini menggunakan stakeholder analysis dan social network analysis untuk  mengidentifikasi  kesenjangan  informasi  dan  kohesi  dalam  birokrasi  pemerintah  yang  mempengaruhi agenda politik di balik pengaturan proyek yang berkaitan dengan permukiman informal. Studi ini menemukan bahwa kekuatan politik broker dapat menyebabkan terjadinya ketidakpastian dalam peraturan. Sebaliknya, broker juga memiliki kemampuan untuk menyalurkan sumberdaya ke permukiman informal dengan mengkombinasikan hubungan formal dan informal yang dimilikinya.
Kata Kunci : informal, politik, birokrasi, social network analysis.

## ABSTRACT
Many informal settlements are built on state land in Indonesian cities, making them illegal and prone to eviction. However, due to a lack of resources to carry out the eviction process or because of the political interests of city decision-makers,  the  state  informally  allows  these  informal  settlements.  Political  interaction  in  urban bureaucracies  in  Indonesia  raises  uncertainty  about  how  the  state  implements  regulations  regarding  urban residents,  the  private  sector,  and  between  state  institutions.  Using  social  network  analysis  and  stakeholder analysis, this study identified information gaps and cohesion in the state bureaucracy that influence the political agenda behind setting up projects related to informal settlements. This  study found that the political broker’s power can trigger uncertainty in regulation implementation. On the other hand, the broker also has the ability to channel  resources  to  informal  settlements  utilizing  the  combination  of  the  broker’s  formal  and  informal connections.
Keywords: informal, politics, bureaucracy, social network analysis.

## PENDAHULUAN
Meningkatnya  informalitas  di  kota-kota sebagai  akibat  dari  urbanisasi  menyebabkan pergerakan global untuk merelokasi permukiman miskin  dan  informal  ke  pinggiran  kota.  Gerakan relokasi  global  ini  dibuktikan  dengan  kebijakan dan program kota "bebas kumuh" dan " smart city " (Kundu,  2013;  Nuijten,  2013;  Ramaswami, Russell, Culligan, Rahul Sharma, & Kumar, 2016; Sutantio,  Ismawan,  Karim,  &  Hantono,  2021). Urbanisasi menciptakan tantangan bagi penduduk untuk  mengakses  layanan  inti  perkotaan  (Beard, Mahendra,  &  Westphal,  2016;  King,  Orloff,
Naskah diterima   : Juli 2022 Naskah disetujui  : Desember 2022 DOI : https://doi.org/10.21776/ub.takoda.2022.014.02.6
Virsilas,  &  Pande,  2017;  Winayanti  &  Lang, 2004)  dan  urbanisasi  juga  menambah  kesulitan sosial,  ekonomi  dan  politik  yang  serius.  Untuk mengatasi tantangan dan kesulitan, kota merelokasi  permukiman  informal  ke  pinggiran kota  sebagai  strategi  untuk  mengatasi  masalah yang  diciptakan  oleh  urbanisasi  kemiskinan (Arandel  &  Wetterberg,  2013;  Desai,  2012; Viratkapan  &  Perera,  2006).  Biaya  untuk merelokasi  kaum  miskin  ke  pinggiran  kota  lebih murah daripada menyediakan layanan dasar pada lokasi kaum miskin eksisting di perkotaan.
Lebih lanjut, menurut studi Ravallion, Chen dan  Sangraula  (2007)  dan  Beard  et  al.  (2016), urbanisasi  kemiskinan  terjadi  dengan  kecepatan
yang  lebih  tinggi  di global  South di  mana  kota- kota memiliki lebih sedikit sumber daya keuangan per  kapita.  Beard  et  al.  (2016)  juga  menemukan bahwa urbanisasi telah mengakibatkan 70 persen penduduk  kota  di  belahan  dunia  belahan  Selatan kurang  terlayani  oleh  akses  ke  layanan  dasar. Kawasan perkotaan yang kurang terlayani tersebut berada  di  permukiman  informal  di  mana  mereka sering menghadapi ancaman penggusuran (Desmond, 2012; Guinness, 2009; Jellinek, 1991; King  et  al.,  2017;  Miraftab  &  Wills,  2005). Kombinasi  dari  status  ilegal  tanah  dimana permukiman  informal  berada  dan  kurangnya kreativitas dalam kebijakan perkotaan menyebabkan kota-kota di dunia belahan Selatan lebih  memilih  relokasi  untuk  mengatasi  masalah yang disebabkan oleh urbanisasi.
Di kota-kota Indonesia, banyak permukiman  informal  dibangun  di  atas  tanah negara  sehingga  menjadikan  mereka  ilegal  dan rawan  penggusuran.  Namun,  karena  kurangnya sumber daya untuk melakukan proses penggusuran atau karena kepentingan politik para pengambil kebijakan, pemerintah secara informal mengizinkan adanya permukiman  informal tersebut.  Permukiman  informal  berada  dalam posisi  yang  lemah  dan  dapat  digusur  kapan  saja sesuai dengan kebutuhan lahan perkotaan.
Interaksi politik dalam birokrasi perkotaan di Indonesia menimbulkan ketidakpastian bagaimana  regulasi  diimplementasikan  oleh pemerintah. Ketidakpastian peraturan,
dikombinasikan dengan adanya hubungan informal  antara  pemerintah  dan  aktor  politik perkotaan lainnya (O’Rourke, 2004), memperumit proses pengambilan keputusan pemerintah mengenai  permukiman  informal.  Sejarah  budaya birokrasi  di  Indonesia  menempatkan  hubungan antara  masyarakat  dan  pemerintah  dalam  satu jaringan vertikal (Benda, 1966; Emmerson, 1983). Menurut  Putnam,  Leonardi,  &  Nanetti  (1994), jaringan  vertikal  tidak  dapat  mempertahankan kepercayaan dan kerjasama sosial, tidak memandang  seberapa  padat  dan  pentingnya jaringan ini bagi kedua belah pihak.
Berdasarkan  identifikasi  masalah  diatas, maka  dapat  dirumuskan  isu  yang  akan  dibahas dalam  penelitian  ini:  “Bagaimana  implementasi social network analysis mengidentifikasi ketidakpastian peraturan pemerintah dan informalitas  di  dalam  kemampuan  masyarakat rentan untuk menolak penggusuran?”

## Informalitas Birokrasi
Informalitas  birokrasi  dapat  mengubah rezim perencanaan formal dengan “birokrasi yang
kaku” menjadi entitas informal, menciptakan kota yang  fleksibel  dengan  kondisi  deregulasi, ambiguitas,  pengecualian,  dan  negosiasi  nilai (McFarlane & Waibel, 2012; Roy, 2003; Simone, 2010;  Wilson,  2011).  Perpaduan  antara  struktur dan  interaksi  formal  dan  informal  menjadi perhatian  utama  para  akademik  (McFarlane  & Waibel,  2012;  Monge  &  Contractor,  2003). Perpaduan  antara  struktur  birokrasi  formal  dan informal  negara  mempengaruhi  implementasi kebijakan dan program perkotaan.
Pemerintah  memiliki  norma  informal  dan regulasi informal yang mengatur proses birokrasi. Lebih  lanjut,  informalitas  tidak  hanya  dihasilkan dari  tindakan aktor non-pemerintah yang mengabaikan atau menantang regulasi, tetapi juga kemampuan pemerintah untuk tidak menjalankan secara  penuh  kekuatan  regulasinya  (Altrock,
2012). Informalitas pemerintah dapat menyebabkan negara menahan penerapan kebijakannya.
Broker dan Integrator di Jaringan Sosial
Broker di  dalam  studi  ini  adalah  aktor  di jaringan  sosial  yang  berorientasi  mencari benefit dengan  posisinya  sebagai  perantara  antara pemerintah dan masyarakat rentan. Aktor lainnya yang  memiliki  fungsi  sentral  adalah integrator yang menjaga kohesi di dalam sebuah komunitas. Xiao  dan  Tsui  (2007),  menyatakan  bahwa integrator memiliki fungsi sebagai jembatan yang memfasilitasi  komunikasi  di  dalam  sebuah organisasi.
Paradigma jaringan di paper ini didasarkan pada  peran  para  aktor  jaringan:  (1) broker yang memanfaatkan  modal  struktural  dan  mengisi kesenjangan  informasi;  dan  (2) integrator dalam jaringan  yang  menjelaskan  dinamika  kohesi kelompok  (Monge  &  Contractor,  2003). Broker cenderung menjadi " gatekeeper " dan mengontrol arus informasi, sementara integrator memperkenalkan  orang  luar  ke  dalam  kelompok dan berfungsi sebagai " navigator " (Xiao & Tsui, 2007).  Seorang  enterpreneur  politik  dapat berfungsi  sebagai integrator bagi  masyarakat tetapi juga dapat bertindak sebagai broker di sisi formal  pemerintahan  -seorang  aktor  yang memperoleh  peluang  dari  celah  informasi  di birokrasi.

## METODE

## Lokasi Penelitian
Paper ini membandingkan dua permukiman informal  tepi  sungai  yang  bertetangga  di  kota Malang,  Jawa  Timur,  Indonesia.  Proses  survei
dilakukan  semenjak  pertengahan  tahun  2018 sanpai  dengan  awal  tahun  2019.  Saya  memilih kedua  permukiman  sebagai  wilayah  penelitian karena  walaupun  kedua  permukiman  tersebut dianggap  ilegal  karena  berada  di  wilayah sempadan  sungai  yang  seharusnya  bebas  dari bangunan, lokasi yang strategis ditambah dengan kreativitas menjadikan  permukiman-permukiman tersebut  sebagai  ikon  pariwisata  kota  dengan posisi politik yang kuat.
Studi  kasus  pertama  adalah  permukiman informal  tepi  sungai  yang  disebut  Kampung Warna-Warni Jodipan di Kelurahan Jodipan, Kota Malang.  Meskipun  pemukiman  ini  bukanlah pemukiman  informal  berwarna  pertama  di Indonesia,  namun  pemukiman  ini  berpengaruh dalam gerakan pemukiman berwarna di Indonesia dan  dianggap  berhasil  menghindari  penggusuran dengan  merubah  ruang  hidup  mereka  menjadi tujuan  wisata.  Studi  kasus  kedua  adalah permukiman tetangga bernama Kampung Tridi di Kelurahan  Kesatrian,  Kota  Malang.  Permukiman informal  ini  bersama  dengan  Kampung  Warna- Warni Jodipan menjadi ikon wisata Kota Malang. Gambar 1 menunjukkan posisi kedua permukiman  terhadap  Balai  Kota  sebagai  pusat pemerintahan.
Gambar 1. Lokasi Kampung Warna-Warni Jodipan dan Kampung Tridi

## Metode Analisis
Paper ini mengidentifikasi properti hubungan  sosial  masyarakat  informal,  birokrasi pemerintah dan sektor swasta, sekaligus mengenali  kepentingan  pihak-pihak  tersebut dalam proses pengambilan keputusan. Hubungan antara  proses  informal  dan  formal  di  dalam birokrasi  perencanaan  perkotaan  diidentifikasi dengan  memahami  fokus  perhatian,  kepentingan dan  saling  ketergantungan  aktor-aktor  perkotaan tersebut.  Selanjutnya  untuk  mengidentifikasi jaringan  sosial,  penelitian  ini  menggunakan interaksi  sosial  sebagai  dasar  untuk  menyelidiki
fenomena ketergantungan dan kemampuan bermanuver para aktor kunci di dalam komunitas masyarakat  informal,  birokrasi  pemerintah,  dan sektor  swasta.  Analisis  mengidentifikasi  struktur jaringan  sosial  dan  aktor  yang  berpengaruh. Dalam  paper  ini,  saya  menggabungkan  analisis stakeholder dan social  network  analysis untuk mendeskripsikan  aktor  dan  institusi  terkait  di dalam  wilayah  penelitian  dan  interaksi  diantara mereka.
Langkah  pertama  penelitian  ini  adalah memahami  pemangku  kepentingan  yang  ada  di komunitas masyarakat informal, birokrasi pemerintah dan sektor swasta. Analisis stakeholder mengevaluasi  kepentingan  yang beririsan  dari  kelompok-kelompok  yang  terlibat dan  memahami  prioritas  dari  pengambilan keputusan  mereka    (Grimble  &  Wellard,  1997). Paper ini menggunakan analisis stakeholder untuk mengidentifikasi  fokus  perhatian,  kepentingan, dan  saling  ketergantungan  para  aktor  di masyarakat  dan  birokrasi.  Misalnya,  (1)  saya mengidentifikasi  kepentingan  yang  menjaga kohesi  kelompok  tetap  kuat  dalam  kegiatan perencanaan  berbasis  masyarakat;  dan  (2)  saya mengenali saling ketergantungan antara kepentingan  pemerintah,  komunitas  masyarakat informal, dan aktor swasta.
Untuk  langkah  selanjutnya,  penelitian  ini menggunakan social  network  analysis dalam mengidentifikasi aktor kunci dan struktur jejaring sosial.  Aktor  kunci  adalah  aktor  dengan  posisi jaringan yang kuat dan kemampuan manuver yang tinggi  di  masyarakat,  birokrasi  dan  swasta. Manfaat  menggunakan social  network  analysis adalah  dengan  memetakan  seluruh  jaringan, analisis  ini  dapat  menunjukkan  keseluruhan sistem  yang  dapat  mengidentifikasi broker (menggunakan betweenness  centrality ). Social network  analysis dapat  mengidentifikasi  aktor yang  berada  di  luar immediate  circle (lingkaran sosial terdekat). Social network analysis menunjukkan  bagaimana  seluruh  sistem  saling berhubungan  dimana  tidak  ada  individu  yang dapat  melihat  kondisi  tersebut  secara  utuh. Penggunaan social  network  analysis di  dalam paper  ini  penting  untuk  mempelajari  keterkaitan yang  kompleks  antara  aktor-aktor  kunci  yang berpengaruh. Penggunaan social network analysis secara  visual  dapat memilah-milah  koneksi  yang kompleks  dan  menampilkan  kekuatan  hubungan antar  aktor  untuk  mengidentifikasi broker dan integrator dalam masyarakat, birokrasi, dan sektor swasta.
Selanjutnya, untuk menganalisis posisi dari broker dan integrator , penelitian ini menggunakan
beberapap  properti  jaringan:  (1)  perhitungan radial dan medial  network (Borgatti  &  Everett, 2006);  (2)  kekuatan  hubungan  –diindentifikasi menggunakan kombinasi antara frekuensi, kedekatan  emosional,  pengakuan  dan  hubungan timbal-balik  antar  aktor  (Erickson,  Nosanchuk, Mostacci,  &  Dalrymple,  1978;  Friedkin,  1980; Granovetter, 1983; Marsden & Campbell, 1984); dan (3) hubungan formal and informal antar aktor (Guinness,  2009;  Kreibich,  2012;  McFarlane  & Waibel,  2012;  Monge  &  Contractor,  2003; Pieterse, 2013). Radial network mengidentifikasi keanggotaan grup dari para aktor; medial network mengenali  kemampuan  sebagai  perantara  dari para  aktor.  Diagram social  network disajikan menggunakan  dua  diagram  jaringan: degree centrality dan betweenness  centrality . Degree centrality merupakan representasi dari perhitungan radial  network dan betweenness centrality merupakan  visualisasi  dari medial network.

## HASIL DAN PEMBAHASAN

## Formalitas Kampung
Berdasarkan  dokumen  perencanaan  RDTR &  PZ (Rencana  Rinci  Tata  Ruang  dan  Peraturan Zonasi)  wilayah  Kota  Timur  Laut  Kota  Malang tahun  perencanaan  2016-2036,  lokasi  Kampung Warna-Warni Jodipan dan Kampung Tridi berada pada  zona  R-3,  K  -1,  I-4,  dan  PS-1.  R-3  adalah zona untuk perumahan kepadatan menengah, K-1 adalah zona untuk perdagangan dan jasa bangunan tunggal,  I-4  untuk  industri  campuran,  dan  PS-1 adalah zona sempadan sungai. Penggunaan lahan rencana menunjukkan bahwa meskipun beberapa rumah  di  kedua  permukiman  yang  terletak  di dalam zona sempadan sungai (dokumen perencanaan  menyebutkan  bahwa  kemunduran sungai ditetapkan 15 meter dari sungai), sebagian besar  rumah  di  kedua  pemukiman  berada  di  atas lahan  yang  direncanakan  sebagai  perumahan, perdagangan  dan  jasa,  dan  penggunaan  lahan industri.  Menurut  rencana  tata  guna  lahan, sebagian  besar  Kampung  Warna-Warni  Jodipan dan Kampung Tridi tidak berada di zona sepadan sungai  dan  direncanakan  sebagai  kawasan terbangun.
Namun, BBWS Brantas—lembaga pemerintah  pengelola  sungai  di  Provinsi  Jawa Timur  yang  bekerja  di  bawah  Kementerian Pekerjaan  Umum  dan  Perumahan  Rakyat— memiliki penafsiran lain tentang lokasi Kampung Warna-Warni  Jodipan  dan  Kampung  Tridi. Menurut Peraturan Menteri Pekerjaan Umum dan Cipta Karya No. 28 tahun 2015 tentang Penetapan
Wilayah  Sungai  dan  Danau,  titik  balik  sungai ditetapkan 15 meter dari bantaran sungai. BBWS Brantas  menerjemahkan  peraturan  ini  secara berbeda  dengan  dokumen  perencanaan  kota. Menurut  interpretasi  BBWS  Brantas  terhadap debit  air  sungai  di  kawasan  tersebut  dan  letak Kampung  Warna-Warni  Jodipan  dan  Kampung Tridi yang lebih rendah dari kawasan sekitarnya, seluruh kawasan Kampung Warna-Warni Jodipan dan  Kampung  Tridi  termasuk  dalam  zona sempadan  sungai.  Bangunan  di  dalam  kawasan sempadan  sungai  tidak  dapat  mengajukan sertifikat tanah. Seluruh lahan itu berada di bawah pengelolaan  Kementerian  Pekerjaan  Umum  dan Perumahan Rakyat.
Inkonsistensi  lain  mengenai  keberadaan Kampung  Warna-Warni  Jodipan  dan  Kampung Tridi tertuang dalam SK Walikota No. 188.45/86/35.73.112/2015  tentang  Permukiman dan  Perumahan  Kumuh.  Peraturan  tersebut mengatur lokasi permukiman yang dapat dibiayai oleh program nasional 100-kosong-100, program yang  bertujuan  untuk  mencapai  100  persen  air minum, nol persen kumuh, dan 100 persen akses sanitasi  pada  tahun  2019.  Program  ini  mendapat perhatian khusus dari Walikota Malang pada saat itu.  Keputusan  tersebut  mencantumkan  29 Kelurahan  yang  memiliki  kawasan  kumuh  yang berhak  menerima  dana  program  100-nol-100. Pada tahun 2018, pemerintah kota menerima Rp. 25 miliar untuk pelaksanaan program. Menariknya, Kampung Warna-Warni Jodipan dan Kampung Tridi tidak masuk dalam SK Walikota tersebut. Kelurahan tempat Kampung Tridi berada tidak  termasuk  dalam  daftar,  sedangkan  untuk Kampung  Warna-Warni  Jodipan,  Kelurahan Jodipan  masuk  dalam  daftar  namun  Kampung Warna-Warni  Jodipan  tidak  termasuk  sebagai calon penerima.
Terdapat  kontradiksi  antara  regulasi  dan ketidakpastian  interpretasi  mengenai  keberadaan Kampung  Warna-Warni  Jodipan  dan  Kampung Tridi.  Ketidakpastian  peraturan  terjadi  antara rencana  tata  ruang  kota  (RDTR  &  PZ)  dan peraturan Menteri Pekerjaan Umum dan Perumahan  Rakyat  tentang  Penetapan  Wilayah Sungai dan Danau. Peraturan pertama menyebutkan  bahwa  sebagian  besar  Kampung Warna-Warni Jodipan dan Kampung Tridi berada di  kawasan  yang  direncanakan  sebagai  kawasan terbangun,  sehingga  mendukung  opini  bahwa kedua  permukiman  tersebut  legal.  Sebaliknya, peraturan kedua memposisikan Kampung Warna- Warni  Jodipan  dan  Kampung  Tridi  sebagai permukiman  ilegal  karena  lokasi  yang  berada  di sempadan  sungai.  Selanjutnya,  ketidakpastian
interpretasi  ditunjukkan  dalam  kategorisasi permukiman  kumuh  dalam  SK  Walikota  tentang Permukiman  dan  Perumahan  Kumuh.  Tidak  ada alasan yang jelas mengapa permukiman tetangga dari Kampung Warna-Warni Jodipan dikategorikan  sebagai  permukiman  yang  layak menerima  dana  pemerintah  sedangkan  Kampung Warna-Warni  Jodipan  dan  Kampung  Tridi  tidak memenuhi  syarat,  meskipun  ketiga  permukiman tersebut memiliki karakteristik yang hampir sama.
Selain  itu,  ada  area  abu-abu  dalam implementasi  regulasi  oleh  pembuat  kebijakan dan penyelenggara pemerintahan. Meski keberadaan  Kampung  Warna-Warni  Jodipan  dan Kampung  Tridi  tidak  sesuai  dengan  peraturan pemerintah,  popularitas  kedua  permukiman tersebut  membuat  para  pengambil  kebijakan  dan pejabat  pemerintah  lebih  mengakui  transformasi perilaku  positif  warga  daripada  menegakkan aturan  tata  ruang.  Selain  itu,  Bappeda  sebagai salah  satu  institusi  yang  bertugas  menegakkan aturan tata ruang merasa skeptis dengan penerapan sempadan sungai selebar 15-meter itu. Skeptisisme ini menambah area abu-abu implementasi regulasi oleh pemerintah kota.
Ketidakpastian  Peraturan  dan  Informalitas Birokrasi
Kesenjangan  informasi  dan  kohesi  dalam birokrasi  dapat  menjelaskan  struktur  kekuasaan dalam birokrasi. Dengan mengidentifikasi kesenjangan  informasi  dan  kohesi,  kita  dapat mengidentifikasi  implementasi  kebijakan  yang tidak  konsisten  antara  lembaga  pemerintah, interpretasi  regulasi  yang  berbeda  antara  aktor pemerintah, ketergantungan pada otoritas informal, budaya kolektif agen birokrasi, budaya “saya  versus  mereka”,  dan  intrusi  dari  aktor perkotaan  yang  kuat.  dengan  sumber  daya  yang signifikan.
Pemerintah  memiliki  banyak  lapisan  dan memiliki  kemungkinan  untuk  menghasilkan kebijakan-kebijakan  yang  berlawanan  di  antara lapisan-lapisan  birokrasi  (Gupta,  1995;  Purcell, 2003).
Ada tiga kebijakan yang saling bertentangan  antar  lapisan  birokrasi  terkait keberadaan  Kampung  Warna-Warni  Jodipan  dan Kampung  Tridi.  Dalam  dokumen  perencanaan RDTR  &  PZ  yang  diterbitkan  oleh  pemerintah kota  pada  tahun  2016,  sebagian  besar  kawasan Kampung  Warna-Warni  Jodipan  dan  Kampung Tridi  direncanakan  sebagai  kawasan  terbangun dan  bukan  sebagai  kawasan  lindung  (sempadan sungai/zona bantaran sungai), mendukung keberadaan  keduanya  di  lokasi  mereka  saat  ini.
Namun  menurut  Peraturan  Menteri  Pekerjaan Umum  dan  Cipta  Karya  Nomor  28  Tahun  2015 yang  menjadi  pedoman  bagi  BBWS  Brantas, seluruh wilayah Kampung Warna-Warni Jodipan dan  Kampung  Tridi  termasuk  dalam  zona sempadan sungai yang dimiliki oleh Kementerian Pekerjaan  Umum  dan  Perumahan  Rakyat. Akibatnya,  semua  bangunan  di  kawasan  itu dianggap ilegal.
Selain  itu,  inkonsistensi  lain  mengenai keberadaan  Kampung  Warna-Warni  Jodipan  dan Kampung Tridi adalah pada SK Walikota tentang Permukiman  dan  Perumahan  Kumuh,  SK  yang dikeluarkan oleh pemerintah kota untuk mendukung  program  nasional  100-kosong-100, SK  yang  mencantumkan  permukiman  yang memenuhi  syarat  untuk  menerima  dana  program 100-kosong-100.  Menurut  peta  yang  melengkapi SK  tersebut,  Kampung  Warna-Warni  Jodipan tidak  diakui  sebagai  kawasan  kumuh  legal sehingga menghalangi penyaluran dana pemerintah.  Sebaliknya,  permukiman  di  sebelah Kampung Warna-Warni
Jodipan dengan karakteristik serupa dikategorikan sebagai permukiman  kumuh  legal  yang  layak  menerima dana 100-kosong-100. Dengan kata lain, dari dua permukiman  yang  berada  dalam  satu  areal  yang sama,  satu  dikategorikan  ilegal  tanpa  peluang untuk  menerima  dana  pemerintah,  sedangkan yang lain dikategorikan legal dengan keistimewaan menerima dana pemerintah.
Selanjutnya,  terdapat  ketidakpastian  dan inkonsistensi regulasi dalam implementasi kebijakan terkait Kampung Warna-Warni Jodipan dan  Kampung  Tridi.  Di  dalam  birokrasi  terdapat kebijakan yang saling bertentangan mengenai tata ruang  Kampung  Warna-Warni  Jodipan  dan Kampung  Tridi.  Keberadaan  Kampung  Warna- Warni  Jodipan  dan  Kampung  Tridi  sebagai  ikon Wisata menyebabkan adanya fleksibilitas kebijakan  pemerintah  dalam  bentuk  proyek  dan program  yang  disalurkan  ke  kedua  permukiman tersebut,  meskipun  secara  formal  tidak  ada pendanaan  legal  untuk  kedua  permukiman  ilegal tersebut.
Fleksibilitas  kebijakan  pemerintah  yang terimplementasi  ke  Kampung  Warna-Warni Jodipan  dan  Kampung  Tridi  adalah  pelaksanaan beberapa  proyek  dan  program  yang  membentuk posisi  politik  dua  permukiman  marjinal  tersebut. Proyek  pertama  adalah  pembangunan  pagar  besi pada tiga lokasi tebing kedua permukiman. Proyek kedua  adalah  pengecatan  Kampung  Tridi  yang diinisiasi  oleh  Walikota;  kegiatan  ketiga  adalah kontruksi  jembatan  kaca;  skema  keempat  adalah program Kampung Tematik. Selanjutnya,
beberapa  proyek  dan  program  terakhir  untuk kedua  permukiman  adalah  kontribusi  parkir  ke Dinas  Perhubungan,  pembentukan  Pokdarwis
Kota Malang dimana pengelola kedua permukiman merupakan anggota resmi, pemasangan  logo  kedua  kampung,  pelibatan kedua  permukiman  ke  dalam  kompetisi  Kota Sehat dan pemasangan jaringan Wi-Fi oleh Dinas Komunikasi dan Informasi. Beberapa proyek dan program  tersebut  tidak  hanya  mampu  untuk membentuk  atmosfir  politik  untuk  keuntungan kedua permukiman, tetapi mereka dapat meningkatkan  kemampuan  kedua  permukiman untuk  mengkonfrontasi  pihak-pihak  yang  dirasa mengganggu tujuan kedua permukiman tersebut.
Aplikasi  dari  proyek  dan  program  diatas menunjukkan keberadaan fleksibilitas pemerintah dalam  bentuk  pengutamaan  dukungan  terhadap pengembangan pariwisata kota (yang pada saat itu sangat  didukung  oleh  keberadaan  Kampung Warna-Warni Jodipan dan Kampung Tridi sebagai ikon  Wisata  dengan  tarikan  kuat)  dibandingkan ketaatan terhadap birokrasi, sehingga menghasilkan  fleksibilitas  dalam  menyikapi keberadaan  Kampung  Warna-Warni  Jodipan  dan Kampung Tridi.
Memanfaatkan
Network di Birokrasi

## Perkotaan
Struktur kekuasaan dan arena politik dalam birokrasi  dibentuk  oleh  interaksi  antara  institusi dan aktor birokrasi. Interaksi tersebut membentuk struktur  formal  dan  informal  yang  menjelaskan informalisasi  birokrasi  yang  mempengaruhi transfer informasi dan sumber daya.
Lembaga  pemerintah  dan  aktor  birokrasi yang  berpengaruh  memiliki  kemampuan  untuk mendistribusikan  informasi  dan  sumber  daya dengan  menggunakan  kombinasi  koneksi  formal dan informal. Ketidakpastian regulasi, dikombinasikan dengan adanya koneksi informal yang  menjelaskan  kesenjangan  informasi  di proyek  dan  program  yang  terkait  dengan  kedua permukiman. Bagian ini akan menjelaskan tentang broker dan integrator birokrasi untuk menggambarkan kesenjangan dinamika informasi dalam birokrasi.
Mengidentifikasi broker dan integrator birokrasi  akan  berkontribusi  pada  perspektif kekuasaan  di  birokrasi. Broker mengontrol  arus informasi, sementara integrator berfungsi sebagai navigator  yang  memperkenalkan  orang  luar  ke jaringan dalam (Xiao & Tsui, 2007).
Gambar  2,  3 dan 4 menjelaskan  jaringan sosial antara aktor pemerintah yang berpengaruh, aktor  perkotaan  penting  lainnya,  dan  beberapa aktor  masyarakat. Gambar  1 menunjukkan jaringan  sosial  yang  terjadi  pada  saat  Kampung Warna-Warni Jodipan dan Kampung Tridi masih dalam  tahap  inisiasi  sampai  dengan  tahap mencapai  popularitas  awal  sebagai  ikon  wisata. Gambar 2 menunjukkan jaringan yang hilang dan jaringan baru pada saat kedua permukiman beralih menuju  ikon  wisata  perkotaan  yang  matang dengan pengaruh politik yang kuat. Jaringan yang hilang  terjadi  karena  beberapa  hal:  proyek  atau program yang sudah selesai dilakukan, aktor yang berpindah tempat jabatan sehingga tidak terkoneksi ke kedua permukiman dan tercapainya tujuan  politik  aktor  yang  berkaitan  dengan keberadaan  kedua  permukiman.  Selanjutnya, jaringan  baru  terbentuk  karena  program  dan proyek  pemerintah  yang  tersalurkan  ke  kedua permukiman  karena  semakin  kuatnya image kedua  permukiman  sebagai  ikon  wisata  Kota Malang.
Gambar  3 merupakan  jaringan  sosial kedua  permukiman  pada  level  manajemen.  Pada tahapan ini kedua permukiman berada pada posisi pengelolaan  yang  efektif  dengan  posisi  politik perkotaan  yang  kuat.  Kedua  permukiman  telah memiliki  manajemen  dalam  bentuk  Paguyuban yang  mengatur  hubungan  internal  dan  ekternal. Posisi  politik  perkotaan  yang  kuat  menyebabkan kedua permukiman memiliki peluang yang besar dalam  menarik  proyek  dan  program  pemerintah. Sebagian  besar  jaringan  sosial  yang  terbentuk berasal  dari  proyek  dan  program  pemerintah tersebut.
Aktor berpengaruh direpresentasikan dalam gambar  diagram  menggunakan  lingkaran,  dan ukuran lingkaran mewakili nilai degree centrality dan betweenness centrality masing-masing aktor. Semakin  besar  ukuran  lingkaran,  semakin  besar nilai degree centrality dan betweenness centrality antar  aktor.  Nilai  kedua centrality menampilkan pengaruh aktor sesuai dengan posisinya di dalam jaringan.  Selanjutnya,  hubungan  antar  aktor direpresentasikan  dalam  bentuk  garis,  dimana garis  yang  lebih  tebal  menunjukkan  hubungan yang  lebih  kuat  antar  aktor.  Warna  garis menjelaskan status koneksi: merah adalah koneksi formal  dan  biru  mewakili  koneksi  informal. Kemudian, pada tahap manajemen, ada dua warna lagi  untuk  garis:  hijau  adalah  koneksi  baru, sedangkan kuning mewakili koneksi yang hilang.
Gambar 2 . Degree Centrality (kiri) dan Betweenness Centrality (kanan) Proyek dan Program Pemerintah
Gambar 4 . Degree Centrality (kiri) dan Betweenness Centrality (kanan) Proyek dan Program Pemerintah di Tahap Manajemen
Pada tahap pembentukan Kampung Warna- Warni  Jodipan  dan  Kampung  Tridi,  terdapat proyek dan program yang menampilkan interface antara proses birokrasi pemerintah yang informal dan formal. Pembangunan pagar besi, pengecatan Kampung  Tridi,  pembangunan  jembatan  kaca, program  permukiman  tematik,  dan  iuran  parkir merupakan  proyek  dan  program  dengan  peran aktor berpengaruh dalam birokrasi sebagai broker dan integrator .
Sesuai dengan posisinya di seluruh jaringan sosial dan interaksi sosial aktor tersebut, Walikota berfungsi sebagai broker dalam interaksi birokrasi pemerintah.  Posisi  Walikota  dalam  jaringan memberinya kemampuan untuk bertindak sebagai gatekeeper sumberdaya. Dengan kekuatan politiknya, Walikota mampu menyalurkan sumberdaya  pemerintah  dengan  menggunakan jaringan  birokrasi  yang  bisa  dia  kendalikan.
Dengan kekuatan
politiknya,
Walikota dikategorikan sebagai broker dengan kemampuan memberikan legitimasi informal. Walikota
mampu memerintahkan aktor birokrasi pemerintah yang secara struktur berada di bawah kontrolnya  untuk  terhubung  dengan  aktor  yang tepat  untuk  mendukung  proyek  dan  program pemerintah  yang  mendukung  tujuan  politiknya. Kekuatan  hubungan  Walikota  sebagai broker proyek dan program adalah lemah dan sedang, dan didominasi jenis hubungan formal.
Selain  Walikota,  aktor  birokrasi  lain  yang berfungsi sebagai broker birokrasi adalah Agung, seorang ASN Dinas Kebudayaan dan Pariwisata. Agung  memiliki  fungsi  sebagai broker birokrasi dengan  menyalurkan  sumberdaya  pemerintah yang  dia  kelola  kepada outsider birokrasi  - masyarakat  di  Kampung  Warna-Warni  Jodipan dan Kampung Tridi.
Masyarakat  di  kedua  kampung  merupakan penerima  dan  pelaku  aktif  dari  proyek  dan program  pemerintah.  Agung  memiliki  hubungan
dengan  aktor-aktor  berpengaruh  di  kedua permukiman.  Aktor-aktor  tersebut  mengurangi resistensi  masyarakat  terhadap  proyek  dan program yang disalurkan bahkan dapat membuat masyarakat memberikan dukungan.
Hubungan  yang  diinisiasi  oleh  Agung menghasilkan proyek pemasangan logo kampung dan formalisasi pengelolaan kedua permukiman di institusi  Pokdarwis.  Masyarakat  kedua  kampung menjadi pihak penerima pada proyek pemasangan logo kampung, sedangkan pada kegiatan institusi Pokdarwis masyarakat menjadi pelaku aktif.
Kekuatan hubungan Agung sebagai broker adalah  sedang  dimana  jenis  hubungannya merupakan  jenis  hubungan  kombinasi  antara informal  dan  formal.  Hal  ini  disebabkan  oleh posisi Agung sebagai pegawai di sistem birokrasi yang  memiliki  akses  hubungan  formal  dengan masyarakat  kedua  permukiman.  Akan  tetapi, Agung juga membina hubungan informal dengan masyarakat  Kampung  Warna-Warni  Jodipan  dan Kampung  Tridi  sehingga  karakter  hubungan antara Agung dengan aktor masyarakat permukiman  adalah  berjenis  hubungan  formal- informal.
Selanjutnya,  berdasarkan  telaah  terhadap posisi jaringan dan interaksi sosial, penelitian ini menemukan  aktor  birokrasi  pemerintah  dengan fungsi  sebagai integrator birokrasi  yang  mampu menghubungkan dan mengelola hubungan sesama aktor  birokrasi  terkait  pelaksanaan  program  dan proyek pemerintah. Berbeda dengan broker yang menghubungkan  birokrasi  pemerintah  dengan semua  sumberdayanya  ke  pihak  eksternal birokrasi  (permukiman  informal),  integrator birokrasi  berfungsi  untuk  menjaga  kohesi  antar aktor  di  dalam  birokrasi  pemerintahan  untuk memperlancar pelaksanaan proyek dan program di kedua  permukiman.  Para integrator tersebut adalah Hadi –Kepala Dinas Pekerjaan Umum dan Penataan Ruang, Iwan –pegawai Dinas Pekerjaan
Umum  dan  Penataan  Ruang,  Lurah  Kesatrian, Faried  dan  Wasto  –Kepala  Badan  Perencanaan. Kekuatan  hubungan  para  intergrator  ini  dengan aktor  yang  mereka  terhubung  adalah  lemah  dan sedang  dengan  jenis  ikatan  formal.  Hubungan formal ini berkaitan dengan aktivitas kerja dimana di  dalam  birokrasi  budaya  kohesi  antar  aktor birokrasi adalah penting.

## KESIMPULAN
Peran  kekuatan  politik broker dalam menyalurkan  sumberdaya  dan  menghubungkan aktor  berpengaruh  untuk  mendukung  tujuan politiknya  berpengaruh  untuk  pengembangan kedua permukiman informal. Lobi politiknya yang kuat,  bersama  dengan  adanya  isu-isu  populer, memungkinkan broker untuk mengubah peraturan pemerintah,  menyebabkan  ketidakpastian  dalam peraturan.  Akan  tetapi,  terdapat broker lain dengan  kepentingan  politik  yang  lebih  rendah dapat  menyalurkan  sumberdaya  kepada  kedua permukiman dengan mengkombinasikan hubungan informal dan formal yang dimilikinya.
Untuk  mengakomodasi  tujuan  politik pemegang  kebijakan,  pemerintah  memanfaatkan ketidakpastian peraturan dan informalitas birokrasi.  Dengan  mengakui  kedua  permukiman sebagai  bagian  dari  kebijakan  pemerintah  kota, pemerintah harus mengakui keberadaan pemukiman, sehingga menunjukan koridor kebijakan kota yang mendukung kedua pemukiman dengan proyek dan program pemerintah.
Keberadaan broker di  dalam  dinamika pembangunan perkotaan adalah penting. Kemampuan broker untuk  mengakses  sumber daya  dan  mengkombinasikan  hubungan  formal dan  informal  untuk  mencapai  tujuan  dapat mempercepat  proses  pembangunan  permukiman informal  perkotaan  lainnya.  Keberadaan broker dapat mendukung aplikasi proses kreatif masyarakat permukiman informal yang seringkali harus mengalah kepada proses formal pembangunan.

## UCAPAN TERIMA KASIH
Ucapan  terima  kasih  penulis  sampaikan kepada AICEF Travel Grant dan Engaged Cornell Student  Grant  atas  dukungan  finansial  untuk kegiatan survei penelitian ini.

## PUSTAKA
Altrock,  U.  (2012).  Conceptualising  informality: Some  thoughts  on  the  way  towards generalisation.
Urban
Informalities:
Reflections on the Formal and Informal , 171– 194.
Beard,  V.  A.,  Mahendra,  A.,  &  Westphal,  M.  I.
(2016). Towards a More Equal City: Framing the Challenges and Opportunities . Washington, DC. Retrieved from
www.citiesforall.org
Benda, H. J. (1966). The pattern of administrative reforms in the closing years of Dutch rule in Indonesia. The  Journal  of  Asian  Studies , 25 (4), 589–605.
Borgatti, S. P., & Everett, M. G. (2006). A graph- theoretic  perspective  on  centrality. Social Networks , 28 (4), 466–484.
Desai,  R.  (2012).  Governing  the  Urban  Poor : Riverfront Development , Slum Resettlement and  the  Politics  Governing  the  Urban  Poor : Riverfront Development , Slum Resettlement flats  relocated  under  the  Sabar. Economic  &
Political Weekly , 47 (2), 49–56.
Desmond,  M.  (2012).  Eviction  and  the reproduction  of  urban  poverty. American Journal  of  Sociology , 118 (1),  88–133. https://doi.org/10.1086/666082.
Emmerson, D. K. (1983). Understanding the New Order:  Bureaucratic  Pluralism  in  Indonesia.
Asian Survey , 23 (11), 1220–1241. https://doi.org/10.2307/2644374
Erickson, B. H., Nosanchuk, T. A., Mostacci, L.,
&  Dalrymple,  C.  F.  (1978).  The  Flow  of Crisis  Information  as  a  Probe  of  Work Relations. Canadian Journal of Sociology / Cahiers  Canadiens  de  Sociologie , 3 (1),  71. https://doi.org/10.2307/3339794
Friedkin, N. (1980). A test of structural features of granovetter’s  strength  of  weak  ties  theory. Social Networks , 2 (4), 411–422. https://doi.org/10.1016/0378- 8733(80)90006-4
Granovetter, M. (1983). The strength of weak ties:
A  network  theory  revisited. Sociological Theory , 201–233.
Grimble,  R.,  &  Wellard,  K.  (1997).  Stakeholder methodologies in natural resource
management:  a  review  of  principles, contexts,  experiences  and  opportunities. Agricultural Systems , 55 (2), 173–193.
Guinness, P. (2009). Kampung, Islam and state in urban Java . NUS Press.
Gupta,  A.  (1995).  Blurred  boundaries:  the discourse of corruption, the culture of politics, and the imagined state. American Ethnologist , 22 (2), 375–402.
Jellinek,  L.  (1991). The  wheel  of  fortune:  The history  of  a  poor  community  in  Jakarta . University of Hawaii Press.
King,  R.,  Orloff,  M.,  Virsilas,  T.,  &  Pande,  T.
(2017). Confronting  the  Urban  Housing Crisis in the Global South: Adequate, Secure, and  Affordable  Housing  Confronting  the Urban  Housing  Crisis  in  the  Global  South . Washington, DC. Retrieved from https://www.wri.org/sites/default/files/Confro nting_the_Urban_Housing_Crisis.pdf
Kreibich,  V.  (2012).  The  mode  of  informal urbanisation: reconciling social and statutory regulation in urban land management. Urban Informalities: Reflections on the Formal and Informal , 149–170.
Kundu, A. (2013). Making Indian cities slum-free: Vision and operationalisation. Economic and Political Weekly , 48 (17), 15–18.
Marsden,  P.  V,  &  Campbell,  K.  E.  (1984). Measuring tie strength. Social Forces , 63 (2),
482–501.
McFarlane, C., & Waibel, M. (2012).
Introduction: The informal-formal divide in context.  In  C.  McFarlane  &  M.  Waibel (Eds.), Urban  informalities:  reflections  on the  formal  and  informal (pp.  1–12). Farnham: Ashgate Farnham.
Miraftab, F., & Wills, S. (2005). Insurgency and spaces  of  active  citizenship:  The  story  of Western  Cape  anti-eviction  campaign  in South Africa. Journal of Planning Education and Research , 25 (2), 200–217.
Monge,  P.  R.,  &  Contractor,  N.  S.  (2003).
Theories of communication networks . Oxford University Press, USA. Nuijten,  M.  (2013).  The  perversity  of  the “Citizenship Game”: Slum-upgrading in the urban periphery of Recife, Brazil. Critique of Anthropology , 33 (1), 8–25. https://doi.org/10.1177/0308275X12466683
O’Rourke,  D.  (2004). Community-driven regulation:  Balancing  development  and  the environment in Vietnam . MIT Press. Pieterse, E. (2013). City futures: Confronting the
crisis of urban development . Zed Books Ltd. Purcell,  M.  (2003).  Citizenship  and  the  Right  to the  Global  City. International  Journal  of Urban and Regional Research , 27 (3), 564– 590. https://doi.org/10.1111/1468- 2427.00467
Putnam,  R.  D.,  Leonardi,  R.,  &  Nanetti,  R.  Y.
(1994). Making  democracy  work:  Civic traditions  in  modern  Italy .  Princeton university press.
Ramaswami,  A.,  Russell,  A.  G.,  Culligan,  P.  J.,
Rahul  Sharma,  K.,  &  Kumar,  E.  (2016). Meta-principles  for  developing  smart, sustainable,  and  healthy  cities. Science , 352 (6288),
940–943. https://doi.org/10.1126/science.aaf7160
Ravallion, M., Chen, S., & Sangraula, P. (2007).
The Urbanization of Global Poverty . World Bank . Retrieved from http://siteresources.worldbank.org/DEC/Res ources/84797-1154354760266/2807421-
1183396414833/The_Urbanization_of_Glo bal_Poverty.pdf Roy,  A.  (2003). City  requiem,  Calcutta:  gender and  the  politics  of  poverty (Vol.  10).  U  of Minnesota Press. Simone,  A.  (2010). City  life  from  Jakarta  to Dakar:  movements  at  the  crossroads . Routledge.
Sutantio, A., Ismawan, G., Karim, M. A. A. G. H.,
&  Hantono,  D.  (2021).  Dampak  Relokasi Terhadap  Perubahan  Ruang  dan  Sosial Ekonomi Masyarakat Permukiman Kalijodo di  Jakarta. Jurnal  Tata  Kota  Dan  Daerah ,
13 (1), 9–14.
Viratkapan,  V.,  &  Perera,  R.  (2006).  Slum relocation  projects  in  Bangkok:  What  has contributed  to  their  success  or  failure? Habitat  International , 30 (1),  157–174. https://doi.org/10.1016/j.habitatint.2004.09. 002
Wilson, W. J. (2011). When work disappears: The world of the new urban poor . Vintage.
Winayanti, L., & Lang, H. C. (2004). Provision of urban  services  in  an  informal  settlement:  a case  study  of  Kampung  Penas  Tanggul, Jakarta. Habitat International , 28 (1), 41–65. https://doi.org/https://doi.org/10.1016/S019 7-3975(02)00072-3.
Xiao, Z., & Tsui, A. S. (2007). When brokers may not work: The cultural contingency of social capital in Chinese high-tech firms. Administrative Science Quarterly , 52 (1), 1– 31.