Lex Minus Quam Perfecta Pembatalan Merger Oleh KPPU Pasal 47 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999

## Fida Aifiya Chusna
fida.aifiya@gmail.com Universitas Airlangga

## Abstract
KPPU has duty and authority upon competition, including merger control. In competition, merger include the merger and consolidation of companies. Article 47 of Law Number 5 Year 1999 attributes KPPU with a competence to impose administrative sanctions in the form of  fine  and/or  stipulation  of  merger  nullification  for  monopolistic and anticompetitive mergers. This research used normative method. Result shows KPPU indeed has authority to nullify merger according to Article 47, but is inapplicable because absence of derivative regulations. If KPPU enacted stipulation to nullify merger, company will submit an appeal. Court will rule in favour of the company because otherwise it is inapplicable and resulting in legal uncertainty. Hence, in the context of merger nullification, Article 47 is a lex quam minus perfecta because KPPU can impose fine as punishment, but unable to nullify merger transaction.
Keywords: Merger Nullification; KPPU Authority; Competition Law.

## Abstrak
KPPU memiliki tugas dan wewenang pengawasan bidang persaingan usaha, salah satunya kontrol merger. Merger dalam persaingan usaha meliputi penggabungan dan peleburan perusahaan. Pasal 47 UU No. 5 Tahun 1999 memberi kewenangan KPPU untuk menjatuhkan sanksi administratif berupa denda dan/atau penetapan pembatalan bagi merger yang dapat menimbulkan monopoli dan praktik persaingan usaha tidak sehat. Penelitian ini menggunakan metode normatif. Hasil penelitian menunjukkan bahwa benar KPPU memiliki wewenang membatalkan merger berdasarkan Pasal 47, tetapi tidak dapat dilaksanakan karena tidak  ada  peraturan  yang  mengatur  pelaksanaannya.  Jika  KPPU menerbitkan  penetapan  pembatalan  merger,  maka  akan  diajukan keberatan oleh pelaku usaha. Pengadilan menerima keberatan karena tidak  dapat  dilaksanakan  dan  menimbulkan  ketidakpastian  hukum. Sehingga  Pasal  47  dalam  konteks  pembatalan  merger  oleh  KPPU adalah  lex  quam  minus  perfecta  karena  KPPU  dapat  menjatuhkan hukuman denda, tetapi tidak dapat membatalkan transaksi merger. Kata Kunci: Pembatalan  Merger;  Wewenang  KPPU;  Hukum Persaingan Usaha.

## Jurist-Diction
Volume 4 No. 2, Maret 2021
How to cite: Fida Aifiya Chusna ‘ Lex Minus Quam Perfecta Pembatalan
Merger Oleh KPPU Pasal 47
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999’ (2021) Vol. 4 No. 2 Jurist-Diction.
Histori artikel: Submit 7 Januari 2021; Diterima 2 Februari 2021; Diterbitkan 1 Maret 2021.
DOI:
10.20473/jd.v4i2.25782
p-ISSN: 2721-8392 e-ISSN: 2655-8297
Copyright © 2021 Universitas Airlangga

## 636 Fida Aifiya : Lex Minus Quam ...

## Pendahuluan
Dalam  melaksanakan  kegiatan  perdagangan,  pengendalian  perusahaan memegang  kunci  penting  demi  mencapai  efisiensi.  Salah  satu  cara  mencapai efisiensi adalah dengan melakukan restrukturisasi berupa tindakan merger. Merger umumnya  dipahami  sebagai  penggabungan  perusahaan  pada  perusahaan  lain, sehingga pasiva-aktivanya beralih pada perusahaan yang menerima penggabungan tersebut. Tetapi, dalam persaingan usaha, istilah ‘merger’ meliputi penggabungan (merger) dan peleburan (konsolidasi). Peleburan mirip seperti penggabungan, tetapi bedanya, perusahaan-perusahaan menggabungkan diri dengan membentuk entitas perusahaan baru. Merger menyebabkan hapusnya status badan hukum perusahaan yang menggabungkan diri. Peleburan menyebabkan hapusnya status badan hukum perusahaan-perusahaan yang meleburkan diri.
Merger perusahaan memiliki dampak positif dan negatif dalam persaingan usaha.  Dampak  positif  diantaranya  meningkatkan  efisiensi  produksi,  sehingga diharapkan  harga  jual  menjadi  terjangkau,  sehingga  menguntungkan  konsumen. Tetapi dapat pula menimbulkan dampak negatif dalam persaingan usaha, seperti unilateral effects, coordinated effects, dan vertical effects . 1 Unilateral effects terjadi misalnya ketika perusahaan A merger dengan perusahaan B, menjadi perusahaan AB.  Kemudian,  sebagai  hasil  merger  tersebut,  dapat  menerapkan  penguasaan pasar. Coordinated  effects terjadi  misalnya  ketika  perusahaan A  merger  dengan perusahaan B menjadi perusahaan AB. Sebagai hasilnya, AB menjadi dapat, atau menjadi lebih mudah mengkoordinasikan perilaku kompetisi dengan perusahaan lain pada pasar tertentu. Vertical effects dikhawatirkan terjadi pada merger vertikal karena dianggap dapat menutup akses kompetitor terhadap supplier atau pembeli.
Untuk  mencegah  dampak-dampak  negatif  merger  terhadap  persaingan usaha, maka dibentuklah regulasi persaingan usaha yang mengatur tentang merger. Umumnya  ini  disebut  sebagai  kontrol  merger.  Pengaturan  kontrol  merger  telah
1 Richard Whish dan David Bailey, Competition Law: Seventh Edition (Oxford University Press 2012).[818].
berkembang sangat pesat dalam kurun waktu dua-tiga dekade terakhir. 2 Begitu juga dengan Indonesia, dengan terbitnya UU No. 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktik Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat, pada Pasal 28 dan 29 mengatur tentang kontrol merger. Pasal 28 melarang dilakukannya merger yang dapat menyebabkan praktik monopoli dan persaingan usaha tidak sehat.
Proses kontrol merger dimulai dengan notifikasi meger, yaitu ketika perusahaan yang melakukan merger yang melebihi batas nilai tertentu memberitahukan otoritas persaingan usaha. Kemudian otoritas persaingan usaha melakukan penilaian apakah merger  tersebut  memiliki  dampak  negatif  atau  tidak  pada  persaingan.  Sebagai pencegahan  dampak  negatif,  dapat  dilakukan remedy ,  bahkan  pencegahan  atau pembatalan merger.
Berdasarkan  keterikatannya,  ada  dua  jenis  notifikasi  merger:  wajib
( mandatory ) dan sukarela ( voluntary ). Berdasarkan waktu, ada dua jenis notifikasi:
sebelum  merger  dilakukan  ( pre )  dan  setelah  merger  dilakukan  ( post ).  Aturan notifikasi merger adalah kombinasi dari jenis keterikatan dan jenis waktu tersebut.
Misalnya, jika pengaturan kontrol merger mewajibkan notifikasi sebelum merger, maka  disebut  sistem  notifikasi  wajib  pre-merger.  Sistem  notifikasi  wajib  pre- merger ini banyak digunakan oleh berbagai negara karena dianggap tepat sasaran. Perusahaan yang akan melakukan merger diwajibkan melakukan notifikasi sebelum merger, sehingga otoritas persaingan usaha dapat menilai merger tersebut, apakah patut dilaksanakan, harus dilakukan remedy , atau tidak patut dilaksanakan. Dengan sistem ini, merger yang berdampak negatif pada persaingan dapat dicegah.
Menurut Pasal 29 UU No. 5 Tahun 1999, merger yang melebihi batas nilai tertentu tersebut wajib dinotifikasi pada KPPU maksimal 30 hari setelah terjadinya merger. Artinya  kontrol  merger  di  Indonesia  menganut  sistem  notifikasi  pasca- merger  ( mandatory  post-notification ).  Pada  sistem  ini,  perusahaan  melakukan merger dahulu, baru menotifikasi pada KPPU, kemudian KPPU melakukan penilaian merger.  Sistem  ini  dikeluhkan  karena  KPPU  tidak  dapat  mencegah  merger.  Ini
2 George S. Cary, Elaine Ewing, dan Tara L. Tavernia, ‘Too Many Gatekeepers? The Costs of Globalized Merger Control’ Antitrust in Emerging and Developing Countries , (2015).[110].

## 638 Fida Aifiya : Lex Minus Quam ...
menyebabkan masalah apabila merger yang terlanjur dilaksanakan tersebut ternyata berdampak negatif pada persaingan usaha. KPPU tetap dapat meresepkan tindakan remedy untuk meminimalisir dampak negatif tersebut, tapi apabila merger tersebut pada  dasarnya  memang  bersifat  monopoli,  apa  yang  bisa  dilakukan?  Sementara merger sudah terlanjur terjadi.
Pasal 47 UU No. 5 Tahun 1999 mengatur bahwa KPPU dapat menjatuhkan hukuman  administratif  berupa  denda  dan/atau  penetapan  pembatalan  terhadap merger yang melanggar Pasal 28. Tetapi membatalkan merger sama sekali bukan proses yang mudah. Selain itu, Pasal 28 mengamanatkan bahwa penerapan pasal tersebut  dituangkan  dalam  aturan  derivatif,  yaitu  dalam  Peraturan  Pemerintah.
Peraturan  Pemerintah  yang  dimaksud  adalah  PP  No.  57  Tahun  2010  Tentang Penggabungan  atau  Peleburan  dan  Pengambilalihan  Badan  Usaha  yang  Dapat Mengakibatkan Terjadinya Praktik Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat. Tetapi pada PP tersebut, tidak mengatur sama sekali tentang pembatalan merger. Sehingga meskipun Pasal 47 menyatakan KPPU dapat membatalkan merger, KPPU belum pernah membatalkan merger. 3 Dapat tidaknya dilakukan pembatalan merger ini menentukan sempurna tidaknya aturan pembatalan merger pada Pasal 47. Dalam hukum Romawi, dikenal konsep lex imperfecta (tidak sempurna) , lex minus quam perfecta (kurang sempurna) , dan lex perfecta (sempurna).
Dari latar belakang tersebut, ditarik dua masalah hukum, yaitu: (1) wewenang KPPU  dalam  Pembatalan Merger  Berdasarkan  Pasal  47  UU  No.  5 Tahun  1999, dan (2) akibat hukum penetapan pembatalan merger. Metode yang yang digunakan adalah penelitian normatif.

## Metode Penelitian
Dalam penulisan artikel ini, metode yang digunakan adalah penelitian hukum normatif.  Penelitian  dilakukan  dengan  menganalisis  sumber  primer  dan  sumber
3 Manaek SM Pasaribu, ‘Challenges of Indonesian Competition Law and Some Suggestions for Improvement’ (ERIA Discussion 2016) <https://www.eria.org/ERIA-DP-2016-04.pdf> dikun- jungi pada 27 Agustus 2020.
sekunder. Sumber primer berupa peraturan perundang-undangan. Sumber sekunder berupa buku, artikel, dan sumber-sumber penunjang lain.

## Wewenang KPPU dalam Pembatalan Merger Berdasarkan Pasal 47 UU No. 5 Tahun 1999
Persaingan usaha merupakan salah satu elemen penting dalam perekonomian suatu negara. Dengan persaingan yang sehat, terbentuk pasar bebas yang mampu mengakomodasi efisiensi dan kesejahteraan, memberi kebebasan pada konsumen untuk memilih produk, memberi kebebasan pada produsen untuk memproduksi ‘apa, berapa banyak, bagaimana’, serta memberi kebebasan pemilik sumber daya untuk menggunakan sumber daya. 4 Agar persaingan usaha dapat berjalan dengan baik, maka diberlakukan kebijakan persaingan atau competition policy yang mengatur pelaku  usaha. 5 Di  Indonesia, competition policy pertama  kali  dimanifestasikan dalam UU No. 5 Tahun 1999.
Untuk menegakkan hukum persaingan usaha, sebagai pelaksanaan amanah UU No. 5 Tahun 1999 tersebut, maka dibentuklah Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU). KPPU didirikan dengan Keputusan Presiden Nomor 75 Tahun 1999. Pada  Pasal  30  UU  No.  5 Tahun  1999  disebutkan  bahwa  KPPU  adalah  lembaga independen  yang  terlepas  dari  pengaruh  dan  kekuasaan  Pemerintah  serta  pihak lain. Disebutkan pula bahwa KPPU bertanggung jawab kepada presiden sebagai kepala eksekutif. Karakteristik tersebut menempatkan KPPU dalam golongan state auxiliary body atau lembaga non-struktural. Disebut lembaga non-struktural karena kekuasaannya tidak melulu terbatas pada legislatif, eksekutif, atau yudikatif. Jimly Asshiddiqie menyebut KPPU sebagai lembaga quasi-judicial karena memiliki sifat administratif dan yudikatif. 6
4 Andi Fahmi Lubis , dkk., Buku Teks Hukum Persaingan Usaha Edisi Kedua (KPPU 2017). [24-26]. 5 Gunawan Widjaja, Merger dalam Perspektif Monopoli (PT. Raja Grafindo Persada 2002).[7].
6 Jimly Asshiddiqie, ‘Fungsi Campuran KPPU Sebagai Lembaga Quasi-Peradilan’ (Jimly Asshiddiqie,  tahun  tidak  dicatat)  < http://www.jimly.com/makalah/namafile/61/Makalah_KPPU_ Koreksian.pdf >, dikunjungi pada 25-10-2020

## 640 Fida Aifiya : Lex Minus Quam
...
Sebagai otoritas persaingan usaha yang melaksanakan amanat UU No. 5 Tahun 1999, KPPU memiliki wewenang atributif sebagai pengawas dan penegak hukum persaingan usaha di Indonesia. Wewenang KPPU secara eksplisit disebutkan pada Pasal  36. Wewenang  yang  disebutkan  pada  Pasal  36  meliputi:  wewenang  untuk menerima laporan, melakukan penelitian, melakukan penyelidikan, menyimpulkan hasil  penyelidikan  dan  atau  pemeriksaan,  memanggil  pelaku  usaha  yang  diduga melakukan  pelanggaran,  memanggil  saksi,  meminta  bantuan  penyidik,  meminta keterangan  dari  instansi  pemerintah,  mendapatkan  dan  meneliti  dokumen, memutuskan ada tidaknya kerugian pelaku usaha atau masyarakat, memberitahukan putusan Komisi, dan menjatuhkan sanksi.
Sekilas,  wewenang  KPPU  terlihat  cukup  luas.  Tetapi  jika  dicermati, sebenarnya tidak. Wewenang penyidikan KPPU tidak disertai dengan wewenang penggeledahan dan penyitaan sebagaimana wewenang kepolisian sebagai penyidik pada  kasus  pidana  umum. Apabila  KPPU  ingin  melakukan  penggeledahan  dan penyitaan, KPPU harus berkoordinasi dengan kepolisian.
Selain keterbatasan pada wewenang penyidikan, putusan KPPU juga tidak sekuat putusan pengadilan. Putusan KPPU tidak memiliki irah-irah “Demi Keadilan Berdasarkan  Ketuhanan  Yang  Maha  Esa”,  sehingga  tidak  memiliki  kekuatan eksekutorial.  Pada  Pasal  46  ayat  (2)  UU  No.  5  Tahun  1999  disebutkan  bahwa terhadap putusan KPPU yang telah berkekuatan hukum tetap dimintakan penetapan eksekusi pada Pengadilan Negeri. Apabila terhadap putusan KPPU dilakukan upaya keberatan, maka putusan tersebut hanya berlaku sebagai bukti awal.
Terkait pemberian sanksi, wewenang KPPU terbatas pada sanksi administratif saja. Meskipun dalam UU No. 5 Tahun 1999 terdapat ketentuan pidana, namun yang berwenang menjatuhkan sanksi pidana adalah Pengadilan Negeri. 7 Sanksi administratif yang dapat dijatuhkan oleh KPPU berupa pembatalan perjanjian, perintah penghentian suatu  kegiatan,  penghentian  penyalahgunaan  posisi  dominan,  pembatalan  merger, konsolidasi, akuisisi, maupun penetapan pembayaran ganti rugi dan denda. 8
7 Muhammad Sadi Is, Hukum Persaingan Usaha di Indonesia (Setara Press, 2016).[59-60].
8 ibid. [62].
Kontrol merger adalah salah satu tugas sekaligus wewenang KPPU sebagai penegak hukum persaingan usaha. Dalam kontrol merger, KPPU bertugas menilai merger  dan  berwenang  menyatakan  apakah  merger  tersebut  berdampak  praktik monopoli dan persaingan usaha tidak sehat atau tidak.
KPPU tunduk pada sistem wajib notifikasi pasca merger sebagaimana diatur dalam Pasal 29. Tetapi, selain sistem wajib notifikasi pasca merger, pada PP No. 57 Tahun 2010 disebutkan sistem ‘konsultasi merger’. Berbeda dengan skema notifikasi yang dilakukan di akhir, konsultasi dilakukan sebelum merger terjadi. Konsultasi ini sifatnya sukarela. Tetapi karena sifatnya sukarela, perusahaan dapat melakukan merger melampaui batas aset yang ditentukan tanpa berkonsultasi terlebih dahulu pada KPPU. Ia hanya memiliki kewajiban untuk memberi notifikasi pada KPPU setelah merger itu terjadi.
Pada sistem wajib notifikasi pasca merger, merger yang memenuhi syarat wajib dilakukan pemberitahuan merger maksimal 30 hari setelah tanggal efektif yuridis merger. Tanggal efektif yuridis berlakunya merger diatur pada penjelasan Pasal 133 UU No. 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas, yaitu: (a) persetujuan menteri atas perubahan anggaran dasar dalam hal terjadi penggabungan; (b) pemberitahuan diterima menteri baik dalam hal terjadi perubahan anggaran dasar sebagaimana dimaksud dalam Pasal 21 ayat (3) maupun yang tidak disertai perubahan anggaran dasar, dan; (c) pengesahan menteri atas akta pendirian perseroan dalam hal terjadi peleburan.
Setelah menerima dokumen notifikasi, KPPU melakukan penilaian terhadap merger dalam jangka waktu 90 hari kerja. Penilaian terhadap merger berdasarkan pada analisis terhadap 5 hal: (1) konsentrasi pasar, (2) hambatan masuk pasar, (3) potensi perilaku antipersaingan, (4) efisiensi, dan/atau (5) kepailitan.
Analisis terhadap konsentrasi pasar dilakukan dengan mendefinisikan pasar bersangkutan  ( relevant market ),  kemudian  menghitung Herfindahl-Hirschman Index (indeks HHI). Apabila tidak dimungkinkan menggunakan penghitungan HHI, maka digunakan penghitungan Concentration Ratio (CRn). Hambatan masuk pasar adalah adanya biaya yang lebih tinggi dari sewajarnya atau adanya hambatan lain yang menghambat pelaku usaha baru untuk masuk ke pasar bersangkutan. Analisis

## 642 Fida Aifiya : Lex Minus Quam ...
terhadap  potensi  perilaku  antipersaingan  dilakukan  pada  merger  yang  tergolong dalam  Spektrum  II  dan  Spektrum  III.  Potensi  yang  dilihat  adalah unilateral effect, coordinated effect, dan vertical effect . Analisis efisiensi dilakukan dengan membandingkan  antara  efisiensi  yang  dihasilkan  dengan  dampak  antipersaingan yang  ditimbulkan  dari  merger. Apabila  merger  dilakukan  untuk  menyelamatkan perusahaan dari kepailitan, maka perusahaan merger wajib menyampaikan argumen kepailitan.  Di  samping  lima  aspek  tersebut,  KPPU  juga  dapat  melihat  aspek- aspek lain seperti kebijakan peningkatan sumber daya, pengembangan teknologi- inovasi, perlindungan usaha mikro kecil menengah, dampak ketenagakerjaan, dan pelaksanaan perundang-undangan.
Cara penilaian di atas berlaku baik untuk skema notifikasi maupun konsultasi. Setelah  melakukan  penilaian,  hasil  dikeluarkan  dalam  bentuk  Pendapat  Komisi. Ada tiga kemungkinan hasil penilaian merger: (a) pendapat tidak adanya dugaan praktik monopoli atau persaingan usaha tidak sehat, (b) pendapat adanya dugaan praktik monopoli atau persaingan usaha tidak sehat, dan (c) pendapat tidak adanya dugaan praktik monopoli atau persaingan usaha tidak sehat dengan catatan berupa saran dan/atau bimbingan yang harus dipenuhi oleh pelaku usaha ( remedies ).
Apabila hasil notifikasi atau konsultasi berujung pada poin (c), akan dilakukan pengawasan/monitoring  terhadap  pelaksanaan remedy . Remedy dilakukan  untuk meminimalisir dampak negatif persaingan yang disebabkan oleh merger tersebut.
Apabila terdapat merger yang diduga melanggar ketentuan Pasal 28, maka KPPU dapat memulai perkara sebagaimana KPPU melaksanakan wewenang penyelidikan, penyidikan,  dan  pemeriksaan  terhadap  setiap  pelanggaran  ketentuan-ketentuan dalam UU No. 5 Tahun 1999.
KPPU berwenang memeriksa dan mengadili pelanggaran terhadap ketentuan merger pada Pasal 28. KPPU juga berwenang menjatuhkan sanksi denda dan/atau mengeluarkan  penetapan  pembatalan  merger  sebagaimana  diatur  pada  Pasal  47 ayat (2) huruf e. Tetapi, sebagaimana dijelaskan sebelumnya, tidak ada pengaturan yang mengatur bagaimana pembatalan tersebut dilakukan.

## Akibat Hukum Penetapan Pembatalan Merger
Dalam konteks persaingan usaha, ‘merger’ didefinisikan sebagai amalgamasi, atau  bergabungnya  dua  atau  lebih  perusahaan  ke  salah  satu  perusahaan,  atau dengan  membentuk  perusahaan  baru. 9 Istilah  ‘merger’  di  sini  merujuk  pada skema  penggabungan  dan  peleburan  perusahaan  sebagaimana  diatur  dalam  UU No. 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas. Terdapat syarat-syarat yang harus dipenuhi  dalam  melakukan  merger,  baik  dengan  skema  penggabungan  maupun pengambilalihan. Syarat tersebut dapat ditemukan diantaranya pada Pasal 126 UU No. 40 Tahun 2007.
Pasal  126  mengatur  bahwa  perbuatan  hukum  penggabungan,  peleburan, pengambilalihan,  atau  pemisahan  ( spin  off )  wajib  memperhatikan  kepentingan: (a) perseroan, pemegang saham minoritas, karyawan perseroan; (b) kreditor dan mitra  usaha  lainnya  dari  perseroan;  (c)  masyarakat  dan  persaingan  sehat  dalam melakukan usaha.
Pasal 126 bersifat kumulatif, artinya setiap tindakan penggabungan, peleburan, pengambilalihan, dan pemisahan harus memenuhi seluruh syarat dalam Pasal 126. Apabila satu saja syarat tidak terpenuhi, maka perbuatan hukum penggabungan, peleburan,  pengambilalihan,  dan  pemisahan  tersebut  tidak  dapat  dilaksanakan. 10
Jika  diterapkan  mekanisme  notifikasi  post-merger,  maka  menjadi  sulit  sinkron antara  syarat  merger  Pasal  126. Apabila  Pasal  126  berkata  bahwa  merger  tidak dapat dilaksanakan jika merger merugikan kepentingan masyarakat dan persaingan sehat, berarti seharusnya sebelum merger itu dilakukan, harus ada pengkajian dan persetujuan terlebih dahulu. Ketidaksinkronan ini memungkinkan terjadinya merger yang terlanjur dilaksanakan, padahal menyalahi kepentingan persaingan usaha dan UU No. 40 Tahun 2007 juga  mengatur bahwa yang demikian itu berarti merger tidak dapat dilaksanakan.
Sementara  itu,  apabila  memang  benar  merger  melanggar  kepentingan persaingan usaha, membatalkannya pun bukan perkara yang mudah sama sekali.
9 OECD, Glossary of Competition Law Terminologies for ASEAN (OECD 2017).[113].
10 M. Yahya Harahap, Hukum Perseroan Terbatas (Sinar Grafika 2009).[485-486].

## 644 Fida Aifiya : Lex Minus Quam
...
Ini karena merger menimbulkan beberapa akibat hukum. Akibat-akibat hukum ini sulit  untuk  dikembalikan  ke  keadaan  semula  apabila  merger  dibatalkan. Akibat hukum pertama adalah beralihnya aktiva dan pasiva. 11 Aktiva dan pasiva perseroan yang  menggabungkan  diri  beralih  sepenuhnya  pada  perseroan  yang  menerima penggabungan karena hukum. Ini juga berlaku dalam peleburan. Aktiva dan pasiva perseroan yang meleburkan diri berpindah karena hukum pada perseoran yang baru hasil peleburan. Ini diatur dalam Pasal 122 ayat (3) huruf a UU No. 40 Tahun 2007 dan Pasal 3 huruf b PP No. 27 Tahun 1998.
Akibat  hukum  kedua  adalah  pada  pemegang  saham. 12 Pemegang  saham perseroan yang menggabungkan atau meleburkan diri menjadi pemegang saham perseroan yang menerima penggabungan atau perseroan baru hasil peleburan. Ini diatur dalam Pasal 122 ayat (3) huruf b UU No. 40 Tahun 2007 dan Pasal 3 huruf a PP No. 27 Tahun 1998.
Akibart  hukum  ketiga-dan  yang  terpenting-adalah  kepada  status  badan hukum perseroan. 13 Perseroan yang menggabungkan atau meleburkan diri lenyap status badan hukumnya. Status badan hukum ini berakhir karena hukum terhitung sejak  tanggal  berlaku  efektif  penggabungan  atau  peleburan.  Berakhirnya  status badan  hukum  tanpa  dilakukan  likuidasi  terlebih  dahulu.  Badan  hukum  adalah segala sesuatu yang berdasarkan tuntutan kebutuhan masyarakat yang demikian itu oleh hukum diakui sebagai pendukung hak dan kewajiban. 14 Ketika penggabungan dan peleburan terjadi, aset-aset berpindah dan tidak ada lagi kegiatan perusahaan yang dilakukan oleh perseroan yang menggabungkan diri atau meleburkan diri. Karena telah berpindah aset-aset dan tidak ada kegiatan perusahaan lagi, maka tidak  ada  hak  dan  kewajiban  yang  dipenuhi  oleh  perseroan  tersebut,  sehingga perseroan  tersebut  kehilangan  esensinya  sebagai  badan  hukum,  maka  hapuslah status badan hukumnya.
11 ibid .[485].
12 Loc.Cit.
13 Loc.Cit.
14 Chidir Ali, Badan Hukum (Penerbit Alumni 1976).[20].
Seperti pada perjanjian yang batal karena hukum ( nietig ), pembatalan merger berarti  pengembalian  seperti  keadaan  semula  sebelum  merger.  Padahal,  apabila sebuah merger terlanjur dilaksanakan, aset-aset telah dipindahkan, para pemegang saham berpindah ke perseroan yang menerima penggabungan atau perseroan hasil peleburan,  dan  badan  status  hukum  perseroan  yang  menggabungkan  diri  atau meleburkan diri telah hapus.
Di  negara-negara  lain  seperti  Amerika  dan  Uni-Eropa,  mereka  memiliki peraturan  perundang-undangan  yang  memungkinkan  dilakukannya  pembatalan merger.  Umumnya  pembatalan  dilakukan  dengan  skema  pemisahan  ( spin  off ).
Tetapi,  bukan  berarti  pembatalan  merger  menjadi  hal  yang  mudah.  Pembatalan merger  adalah  langkah  terakhir  jika  benar-benar  tidak  ada  yang  bisa  dilakukan untuk mencegah dampak negatif persaingan usaha akibat suatu merger. Pembatalan merger juga berdampak pada berbagai pihak, misalnya pemegang saham, padahal pihak-pihak tersebut berhak atas perlindungan hukum.
Apabila  KPPU  tetap  melaksanakan  wewenangnya  untuk  mengeluarkan penetapan  pembatalan  merger  sebagaimana  dinyatakan  Pasal  47,  maka  akan menyebabkan ketidakpastian hukum. Penetapan pembatalan merger tersebut dapat dikeluarkan dalam putusan, karena harus diputus dulu dalam putusan tersebut bahwa benar merger yang bersangkutan melanggar Pasal 28 tentang larangan merger yang dapat menyebabkan praktik monopoli dan persaingan usaha tidak sehat. Putusan tersebut bisa jadi: (a) berkekuatan hukum tetap, atau (b) diajukan upaya.
Apabila putusan berkekuatan hukum tetap, maka pembatalan merger tersebut perlu dieksekusi. Putusan KPPU tidak memiliki kekuatan eksekutorial, sehingga harus  dimintakan  penetapan  eksekusi  dari  Pengadilan  Negeri.  Karena  tidak  ada pengaturan  yang  mengatur  pelaksanaan  pembatalan  tersebut,  maka  Pengadilan Negeri  juga  akan  kesulitan  bagaimana  mengeluarkan  penetapan  eksekusi pembatalan merger.
Hal yang paling mungkin terjadi adalah dilakukannya upaya hukum terhadap penetapan pembatalan merger tersebut. Ini adalah langkah yang sangat masuk akal karena merger dilakukan untuk mencapai suatu tujuan, dan perusahaan merger akan

## 646 Fida Aifiya : Lex Minus Quam
...
mempertahankan kepentingan tersebut. Ini juga yang terjadi di negara lain, seperti Amerika. Pembatalan merger hampir selalu berujung pada upaya hukum. Bentuk upaya hukum yang diajukan terhadap putusan KPPU disebut sebagai ‘keberatan’. Upaya  keberatan  ini  diatur  dalam  Peraturan  Mahkamah Agung  Nomor  3 Tahun 2019 tentang Tata Cara Pengajuan Keberatan Terhadap Putusan Komisi Pengawas Persaingan Usaha.
Keberatan diajukan paling lambat 14 hari setelah diterimanya putusan KPPU. Keberatan diajukan pada Pengadilan Negeri di tempat kedudukan pelaku usaha, dan  salinan  keberatan  tersebut  diberikan  pada  KPPU.  Pemohon  menyerahkan dokumen surat kuasa, permohonan keberatan, dan salinan putusan KPPU. Dalam hal  ini,  putusan  KPPU  berlaku  sebagai  bukti  awal.  Yang  dapat  mengajukan keberatan adalah pihak terlapor, atau pelaku usaha sebagai subjek yang dijatuhi putusan. Setelah menerima permohonan keberatan, Pengadilan Negeri melakukan pemeriksaan dalam waktu 14 hari. Dalam 30 hari sejak dimulainya pemeriksaan keputusan  tersebut,  Pengadilan  Negeri  harus  memberikan  putusan.  Terhadap putusan keberatan tersebut, dapat dilakukan upaya hukum kasasi.
Upaya hukum kasasi diajukan pada Mahkamah Agung selambat-lambatnya 14 hari setelah putusan Pengadilan Negeri. Mahkamah Agung akan memberikan putusan dalam waktu 30 hari setelah permohonan kasasi diterima. Tidak ada upaya hukum banding dan peninjauan kembali dalam perkara keberatan terhadap putusan KPPU. Kasasi adalah upaya hukum terakhir.
Apabila  dalam  14  hari  setelah  putusan  keberatan  Pengadilan  Negeri  tidak diajukan upaya hukum, maka putusan akan berkekuatan hukum tetap. Pelaku usaha wajib  melaksanakan  putusan  tersebut  dalam  30  hari.  Kemudian  kembali  pada pertanyaan awal, bagaimana mengeksekusi pembatalan merger tersebut.
Apabila diajukan keberatan terhadap penetapan pembatalan merger, sangat besar  kemungkinan  Pengadilan  Negeri  dan  Mahkamah  Agung  akan  menerima keberatan  tersebut.  Jadi,  penetapan  pembatalan  merger  kurang  lebih  memiliki kekuatan di atas kertas, namun tidak dapat dieksekusi karena tidak adanya peraturan tentang pembatalan merger.
Jika dikembalikan ke pembahasan tentang Pasal 47, dalam kaitannya dengan Pasal  28  maka  dapat  dikatakan  pembatalan  merger  tersebut  kurang  sempurna. Dikatakan  kurang  sempurna  karena  pada  kenyataaannya,  tidak  bisa  dilakukan pembatalan.  Sanksi  terkait  pelanggaran  Pasal  28  yang  dapat  diterapkan  hanya sanksi denda, tetapi transaksi merger yang melanggar aturan Pasal 28 tersebut tidak dibatalkan. KPPU dapat menerapkan sanksi denda karena diatur dengan jelas dalam aturan  pelaksananya,  PP  No.  57  Tahun  2010,  besaran  denda  apabila  ditemukan merger  yang  melanggar  ketentuan  Pasal  28. Adanya  sanksi,  namun  tidak  dapat dilakukan pembatalan transaksi ini dalam tradisi hukum Romawi disebut sebagai ‘ lex minus quam perfecta ’.
Lex minus quam perfecta adalah salah satu dari trikotomi konsep kesempurnaan aturan  hukum  Romawi  jika  dilihat  dari  sanksi  dan  ilegalitasnya. Tradisi  hukum Romawi  menggolongkan  aturan  hukum  menjadi  tiga  jenis: lex imperfecta, lex minus  quam  perfecta, dan lex perfecta . 15 Ketiga  konsep  ini  digunakan  untuk mendeskripsikan seberapa sempurna sebuah aturan hukum.
Lex imperfecta (jamak: leges imperfectae ) adalah aturan hukum yang melarang sesuatu, tetapi apabila itu dilanggar dalam sebuah transaksi, tidak menghukum dan tidak pula membatalkan transaksi tersebut. Dapat dikatakan, hukum tipe ini adalah ‘hukum mandul’ karena hanya melarang suatu transaksi, tetapi tidak menghukum dan  tidak  pula  membatalkan  keabsahan  transaksi  tersebut.  Menurut  McGinn, aturan-aturan lex imperfecta memiliki fungsi ekspresif. Sebagai fungsi ekspresif, umumnya  aturan-aturan  tersebut  dapat  bekerja  efektif  apabila  secara  sosial, masyarakat  cenderung  berpihak  pada  aturan  tersebut.  Umumnya,  rasa  malu  dan harga diri lah yang dipertaruhkan apabila tidak mematuhi aturan tersebut. 16
Lex minus quam perfecta (jamak: leges minus quam perfectae ) adalah aturan hukum  yang  melarang  suatu  tindakan  dan  memberi  hukuman  apabila  dilanggar,
15 Reinhard  Zimmerman, The Law of Obligations: Roman Foundations of the Civilian Tradition (Oxford University Press 1996).[697-698].
16 Thomas McGinn, ‘The Expressive Function of Law and the Lex Imperfecta’ (2015) 11 Roman Legal Tradition 1.[30].

## 648 Fida Aifiya : Lex Minus Quam ...
tapi tidak membatalkan transaksi yang dilarang oleh aturan tersebut. Lex perfecta (jamak: leges perfectae )  adalah  aturan  hukum  yang  mengandung  larangan,  dan jika  terdapat  transaksi  yang  melanggar  larangan  tersebut,  akibatnya  transaksi yang bersangkutan menjadi batal. Lex perfecta adalah peraturan yang sempurna, selain karena mengandung larangan dan sanksi (dalam hal ini berupa pembatalan validitas transaksi), juga disusun sebagaimana agar maksud si pembuat legislasi dapat  dipahami  dan  diterapkan  di  dunia  nyata.  Aturan-aturan  hukum  yang dianggap lex imperfecta dan lex minus quam perfecta itu baru mendapatkan status ‘tidak sempurna’ dan ‘kurang sempurna’-nya setelah timbul kesadaran para ahli hukum tentang konsep lex perfecta . Artinya, kemungkinan besar, para legislator saat  membentuk  aturan-aturan  hukum  yang lex imperfecta atau lex  minus  quam perfecta itu tidak sadar dan tidak mengerti bahwa aturan hukum yang dibuatnya itu lex imperfecta atau lex minus quam perfecta . Barulah setelah timbul kesadaran tentang tidak sempurnanya lex imperfecta dan kurang sempurnanya lex minus quam perfecta , aturan hukum diupayakan dibuat agar menjadi lex perfecta .
Begitu  pula  kasusnya  pada  Pasal  47  ini  jika  dikaitkan  dengan  pembatalan merger  dalam  kerangka  hukum  di  Indonesia.  Karena  KPPU  dapat  menjatuhkan hukuman denda, namun tidak dapat membatalkan merger yang melanggar Pasal 28, maka dapat dikatakan aturan ini lex minus quam perfecta . Agar menjadi lex perfecta , maka perlu dibuat aturan pelaksanaan pembatalan merger.

## Kesimpulan
KPPU sebagai lembaga independen otoritas persaingan usaha di Indonesia memiliki wewenang quasi-yudisial. KPPU mengawasi, memeriksa, dan memutus perkara persaingan usaha, termasuk dalam kontrol merger. Menurut Pasal 47 UU No. 5 Tahun 1999, apabila terjadi pelanggaran berupa merger yang dapat menyebabkan monopoli dan persaingan usaha tidak sehat, KPPU berwenang menjatuhkan sanksi administratif berupa denda dan penetapan pembatalan merger.
Tidak ada peraturan yang mengatur mekanisme tata cara pembatalan merger. Apabila KPPU menjatuhkan sanksi pembatalan merger, maka tidak jelas bagaimana
cara mengeksekusinya. Pelaku usaha akan melakukan upaya hukum dan pengadilan akan menerima keberatan karena pembatalan merger tidak dapat dilaksanakan dan akan  menyebabkan  ketidakpastian  hukum.  Ini  menyebabkan  pembatalan  merger pada Pasal 47 menjadi lex minus quam perfecta . KPPU dapat menjatuhkan hukuman denda, tetapi tidak dapat membatalkan transaksi merger.

## Daftar Bacaan

## Buku
Andi Fahmi Lubis, dkk., Buku Teks Hukum Persaingan Usaha: Edisi Kedua (KPPU 2017).
Arie Siswanto, Hukum Persaingan Usaha (Penerbit Ghalia Indonesia 2004).
Chidir Ali, Badan Hukum (Penerbit Alumni 1976).
Gunawan Widjaja, Merger dalam Perspektif Monopoli (PT. Raja Grafindo Persada 2002).
Hermansyah, Pokok-Pokok Hukum Persaingan Usaha di Indonesia (Kencana Prenada Media Group 2008).
Muhammad Sadi Is, Hukum Persaingan Usaha di Indonesia (Setara Press 2016).
OECD, Glossary of Competition Law Terminologies for ASEAN (OECD 2017).
Reinhard Zimmermann, The Law of Obligations: Roman Foundatios of the Civilian Tradition (Oxford University Press 1996).
Richard  Whish  dan  David  Bailey, Competition Law: Seventh Edition (Oxford University Press 2012).
Robert L. Brown, The Concise Guide to Mergers, Acquisitions and Divestitures (Palgrave Macmillan 2007).

## Jurnal
Baiq  Ervinna  Sapitri,  ‘Kewenangan  Komisi  Pengawas  Persaingan  Usaha  (KPPU) dalam Penanganan Perkara Persaingan Usaha (Studi Perbandingan di Indonesia dengan Negara-Negara Common Law System )’ (2015) 3 Jurnal IUS 7.
Thomas McGinn, ‘The Expressive Function of Law and the Lex Imperfecta ’ (2015) 11 Roman Legal Tradition 1.

## 650 Fida Aifiya : Lex Minus Quam
...
Wahyu Suwena Putri dan Cokorda Istri Pemayun, ‘Akibat Hukum Penggabungan Perusahaan (Merger) Pada Perusahaan Perseroan Terbatas’(2014) 2 Kertha Semaya 5.

## Laman
Jimly  Asshiddiqie,  ‘Fungsi  Campuran  KPPU  Sebagai  Lembaga  Quasi- Peradilan’(Jimly Asshiddiqie, tahun tidak tercatat) <http://www.jimly.com / makalah/ namafile/61/Makalah_KPPU_Koreksian.pdf > dikunjungi pada 25 Oktober 2020.
Manaek  SM  Pasaribu,  ‘Challenges  of  Indonesian  Competition  Law  and  Some Suggestions for Improvement’ (ERIA Discussion, 2016) < https://www.eria. org/ERIA-DP-2016-04.pdf> dikunjungi pada tanggal 27 Agustus 2020.

## Perundang-undangan
Undang-Undang  Nomor  5 Tahun  1999  tentang  Larangan  Praktik  Monopoli  dan Persaingan Usaha Tidak Sehat (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1999 Nomor 33).
Undang-Undang  Nomor  40  Tahun  2007  tentang  Perseroan  Terbatas  (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2007 Nomor 106).
Peraturan  Pemerintah  Nomor  57  Tahun  2010  tentang  Penggabungan  atau Peleburan Badan Usaha dan Pengambilalihan Saham Perusahaan yang Dapat Mengakibatkan Terjadinya  Praktik  Monopoli  dan  Persaingan  Usaha Tidak Sehat (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2010 Nomor 89).
Peraturan Mahkamah Agung Nomor 3 Tahun 2019 tentang Tata Cara Pengajuan Keberatan Terhadap Putusan Komisi Pengawas Persaingan Usaha (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2019 Nomor 941).