Implementasi Kebijakan Jaminan Kesehatan Daerah (Studi Kasus Jkss di Kabupaten Bangka)

## Zenderi Wardani
Mahasiswa Pascasarjana Universitas Terbuka Pangkal Pinang
Abstract: Jaminan  Kesehatan  Sepintu  Sedulang  (JKSS)  is  a  form  of  public  policy  in  improving basic  services  as  mandatory  government  affairs  to  public  in  the  regional  autonomy  era financing from local budget (APBD). This policy was approved by the Decree of Bangka District No.  188.45/236/Kes/2005.  There  are  many  obstacles  in  implementing  this  policy.  Then  these obstacles  become  the  research  focus  to  see  the  implementation  process  base  on  the  policy content  and  implementation  context  in  basic  health  services  and  referral.To  improve  the implementation  of  this  policy  more  effective  and  efficienct,  some  suggestions  can  be considered such as implementation of an appropriate capitation system, strengthening human resources and organization or the implementing agency (Bapel) it self separately as legal basis in implementing this policy to be local regulation ( Perda ).
Key Words: Public Policy, Implementation Content, Implementation Context
Abstrak: Jaminan  Kesehatan  Sepintu  Sedulang  (JKSS)  adalah  sebuah  kebijakan  publik  yang berupaya  untuk  meningkatkan  pelayanan  dasar  sebagai  mandat  pemerintah.  Kebijakanini telah  disetujui  melalui  Perda  Kabupaten  Bangka  No.  188.45/236/Kes/2005,  namun  terdapat banyak  kendala  dalam  proses  implementasinya,  kendala-kendala  tersebut  yang  kemudian menjadi  fokus  penelitian  ini.  Untuk  meningkatkan  efektivitas  dan  efisiensi  implementasi kebijakan diperlukan penguatan sumber daya manusia dan kapasitas organisasi.
Kata Kunci: Kebijakan Publik, Implementasi Isi, Implementasi Konteks

## PENDAHULUAN
Amandemen keempat terhadap Undang-undang Dasar (UUD) 1945 pasal 34 ayat 2 mengamanatkan negara untuk mengembangkan jaminan sosial bagi seluruh rakyat  dan  memberdayakan  masyarakat  yang  lemah  dan  tidak  mampu,  sesuai dengan  martabat  kemanusiaan.  Konstitusi  ini  diterjemahkan  lebih  khusus  dalam Undang-undang  (UU)  Nomor  36  Tahun  2009  tentang  kesehatan  mengisyaratkan hak  yang  sama  bagi  masyarakat  untuk  memperoleh  akses  atas  sumber  daya  di bidang  kesehatan,  memperolehpelayanan  kesehatan  yang  aman,  bermutu, danterjangkau  serta  secara  mandiri  dan  bertanggungjawab  menentukan  sendiri pelayanan kesehatan yangdiperlukan bagi dirinya.
Dalam UU tersebut jugamenyatakan bahwa setiap orang berkewajiban turut serta  dalam  programjaminan kesehatan sosial  dan  pemerintah  bertanggung  jawab atas  pelaksanaan  jaminankesehatan  masyarakat  melalui  sistem  jaminan sosialnasional  bagi  upaya  kesehatan  perorangan.Terkait  dengan  jaminan  sosial kesehatan,  UU  Nomor  40  tahun  2004  tentang  Sistem  Jaminan  Sosial  Nasional (SJSN)  juga  telah  memberikan  jaminan  kepada  warga  negara  untuk  dapat memenuhi  kebutuhan  dasar  hidupnya  secara  layak.  Lebih  lanjut,  UU  Nomor  32 tahun  2004  tentang  Pemerintah  Daerah  telah  pula  memberikan  rambu  bahwa
pelayanan  dasar  termasuk  kesehatan  merupakan  urusan  wajib  pemerintah  daerah berdasarkan otonomi daerah dan tugas perbantuan.
Oleh  karena  itu  Pemerintah  Kabupaten Bangka,  Provinsi  Kepulauan  Bangka Belitung pada bulan Juli 2005 melaksanakan secara bertahap Jaminan Pemeliharaan Kesehatan  Masyarakat  (JPKM),  yang  lebih  dikenal  dengan  Jaminan  Kesehatan Sepintu Sedulang (JKSS) di 4 (empat) wilayah kecamatan yaituPemali, Puding Besar, Bakam  dan  Mendo  Barat.  Jaminan  Kesehatan  Sepintu  Sedulang  (JKSS)  Kabupaten Bangka dibentuk dengan Surat Keputusan Bupati Bangka Nomor
188.45/236/KES/2005  tentang  Pelaksanaan  Program  JKSS,  dengan  dana  awal  dari Anggaran  Pendapatan  dan  Belanja  Daerah  (APBD)  Kabupaten  Bangka  tahun  2005 sebesar  Rp.1.791.172.000,-.Pelayanan  kesehatan  melalui  JKSS  yang  dibiayai  APBD Kabupaten  Bangka  ini  bertitik  tolak  dari  gambaran  masyarakat  yang  belum sepenuhnya  dijamin  pelayanan  kesehatan  sebesar  79,39%  dari  jumlah  penduduk. Sedangkan  yang  dijamin  hanya  sebesar  5,74%  oleh  Askes  Reguler  dan  14,87%  oleh Askeskin/Jamkesmas dari pemerintah pusat.
Kemudian  Tahun  2006,  Pemerintah  KabupatenBangka  mengganggap penting untukmenjalankan skema ini lebih luas di seluruh wilayah kecamatan yaitu 8 (delapan)  kecamatan  yang  meliputi  10  (sepuluh)  Puskesmas,  seluruh  Puskesmas Pembantu  (Pustu)  dan  Pondok  Bersalin  Desa  (Polindes)  serta  4  (empat)  tempat dokter praktek swasta (DPS) di 4 kecamatan awal. Dana yang dibutuhkan dari APBD Kabupaten  Bangka  sebesar  Rp.  3.158.284.800,-.  Selanjutnya  pada  tahun  2007 dianggarkan  dana  APBD  Kabupaten  Bangka  sebesar  Rp.  6  Milyar  dengan  cakupan pelayanan lebih diperluas sampai ke tingkat pelayanan rawat inap kelas 3 di Rumah Sakit Umum Daerah (RSUD) Sungailiat, Kabupaten Bangka.
Selanjutnya masyarakat juga bisa mendapatkan pelayanan kesehatan rujukan di Rumah Sakit Umum Depati Hamzah (RSDH) Pangkalpinang dan Rumah Sakit Jiwa Provinsi  Kepulauan  Bangka  Belitung  pada  Tahun  2008.  Dan  terakhir  pada  Tahun 2009  JKSS  juga  telah  menjalin  kerja  sama  dengan  Rumah  Sakit  Cipto Mangunkusomo  (RSCM)  Jakarta  untuk  melayani  pelayanan  kesehatan  rujukan lanjutan.
Program  JKSS  dalam  implementasinya  merupakan  bentuk  kebijakan pemerintah daerah dalam meningkatkan pelayanan publik di era otonomi terutama dalam  pelayanan  dasar  kesehatan  yang  menjadi  urusan  wajib  daerah.Kabupaten Bangka  dianggap  unik  dalam  hal  jaminan  kesehatannya,  karena  tidak hanyamengikutsertakan keluarga miskin dalam skemanya, tetapi juga keluarga tidak miskin  atau  mampu.  Masyarakat  miskin  dan  tidak  miskin  menerima  jaminan kesehatan  yang  pembiayaan  seluruhnya  disubsidi  pemerintah  daerah.Tujuan program  ini  adalah  untuk  mencapai  jaminan  kesehatan  untuksemua  warga masyarakat ( universal coverage) di Kabupaten Bangka, baik masyarakat yang miskin, yang  juga  bisa  memanfaatkan  Jamkesmas  (Jaminan  Kesehatan  Masyarakat)  dari pemerintah pusat (dulu Askeskin), maupun masyarakat yang tidak miskin.
Keadaan  ini  menuntut  program  jaminan  kesehatan  untuk  lebih  mampu memberikan pelayanan yang lebih berkualitas, dalam arti lebih berorientasi kepada aspirasi  seluruh  masyarakat,  lebih  efisien,  efektif  dan  bertanggung  jawab ( accountable) .  Dengan  kata  lain  pelaksanaan  jaminan  kesehatan  di  era  otonomi
daerah  adalah  juga  upaya  untuk  meningkatkan  kualitas  pelayanan  (Mohamad, 2003).  Dimensi  lainnya  dari  manajemen  pelayanan  adalah  urgensi  untuk memberikan better  value  formoney yang  berarti  sejauh  mana  pemerintah  daerah mampu melaksanakan pelayanan ekonomis, efektif dan efisien.Masyarakat sebagai customer dan sekaligus citizen makin mempunyai pengaruh dalam menentukan jenis dan  kualitas  pelayanan  yangdiinginkan.  Masyarakat  menjadi  lebih  terlibat  dalam menentukan  jenis  pelayanan  apa  yangdibutuhkan,  kapan  dibutuhkan,  bagaimana penyediaan pelayanan tersebut dan siapa yangmenyediakannya (Solihin, 2003).
Hanya  saja  pada  kenyataannya,  pelayanan  kesehatan  terhadap  masyarakat melalui JKSS masih menemui berbagai permasalahan yang bisa berpengaruh dalam pengendalian  biaya  pelayanan  kesehatan,  peningkatan  mutu,  transparansi  dan akuntabilitas.  Hal  tersebut  terungkap  berdasarkan  hasil  asistensi  yang  dilakukan oleh  Badan  Pemeriksaan  Keuangan  dan  Pembangunan  (BPKP)  pada  Tahun  2008, bahwa  masih  terdapat  kendala  dalam  implementasi  JKSS  tersebut,  diantaranya masalah kepesertaan yang perlu ditetapkan dengan persyaratan tertentu sehingga diperlukan  katagori  JKSS  masyarakat  miskin  dan  reguler,  lemahnya  pengendalian biaya melalui verifikasi di Unit Pelaksana Teknis Daerah (UPTD) Jamkesmas sebagai pengelola  JKSS,  dan  rumah sakit  serta  puskesmas.  Selain  itu  masih  terjadi  kendala dalam kecepatan pembayaran klaim, kurangnya pengendalian atas penerbitan kartu kepesertaan,  perlunya  penerbitan  bukti  pelayanan  yang  dilakukan  serta pengembangan  sistem  informasi  yang  terpadu,  dengan  memanfaatkan  jaringan online Sistem Informasi Puskesmas (SIMPUS).
Dalam  laporan  pelaksanaan  JKSS  masih  terdapat  masalah  utilisasi  terutama rawat  jalan  di  Puskesmas  dan  Dokter  Praktek  Swasta  (DPS),  yang  dapat  dilihat dalam tabel berikut:
Tabel 1.Rata-rata Kunjungan Rawat Jalan di Puskesmas dan DPS, Tahun 2008 – 2009
N o Tahun Anggaran Jumlah Penduduk (jiwa) Jumlah Kunjungan/ Tahun (jiwa) Persen tase Total Kunjungan / Bulan (%) Puske smas DPS 1 . 2008 241.870 146.66 2 53.27 0 6,89 2 . 2009 240.137 199.03 0 95.22 9 10,21
Sumber: Laporan JKSS terolah
Tabel  ini  menunjukkan  bahwa  selama  dua  tahun  terakhir  penyelenggaraan pelayanan kesehatan melalui program JKSS ini menunjukkan persentase kunjungan rawat jalan yang masih rendah terhadap pelayanan JKSS bila dibandingkan dengan standar  minimal  yang  mempersyaratkan  persentase  di  atas  15%.  Hal  ini  bisa diasumsikan bahwa pemanfaatan atau utilisasi terhadap program ini masih rendah.
Permasalahan  juga  terjadi  bila  merujuk  pada  data  penyerapan  dana  JKSS. Pada tahun 2008 untuk klaim pembayaran di Dokter Praktek Swasta atau DPS (Rp.
1.113.605.650,-)  menunjukkan  bahwa  penyerapan  dana  yang  lebih  besar dibandingkan  penyerapan  dana  untuk  pelayanan  di  Puskesmas  Rawat  Jalan  dan Rawat  Inap  yang  masing-masing  dibawah  Rp.  1  Milyar.  Hal  ini  masih  terjadi  pada tahun  2009  yang  menunjukkan  pembayaran  klaim  di  DPS  masih  lebih  tinggi dibandingkan  dengan  pembayaran  klaim  di  tempat  pelayanan  kesehatan pemerintah  terutama  Puskesmas.Kenyataan  ini  kontradiktif  dengan  utilisasi  atau pemanfaatan  pelayanan  JKSS  yang  masih  rendah  sehingga  dapat  diasumsikan bahwa  program  JKSS  ini  belum  banyak  dimanfaatkan  masyarakat  terutama  pada sarana pelayanan milik pemerintah tersebut.
Mencermati uraian di atas dapat diasumsikan masih terdapat masalah dalam implementasi  kebijakan,  yakni  di  satu  sisi  JKSS  sebagai  implementasi  kebijakan publik  dalam  meningkatkan  pelayanan  dasar  sebagai  urusan  wajib  pemerintah daerah  kepada  masyarakat  di  era  otonomi  dengan  pembiayaan  yang  tidak  kecil, sedangkan di sisi lain masih terdapat kendala dalam pelaksanaannya. Kondisi inilah yang  menarik  bagi  peneliti  untuk  mencari  tahu  bagaimana  implementasi  JKSS  di Kabupaten Bangka.

## TUJUAN PENELITIAN
Penelitian ini dirancang dengan tujuanuntuk menjelaskanimplementasi yang terkait isi dan konteks kebijakan Jaminan Kesehatan Sepintu Sedulang (JKSS) dalam mendukung pelayanan kesehatan kepada masyarakat Kabupaten Bangka.

## METODE PENELITIAN
Penelitian  ini  merupakan  penelitian  eksploratif  dan  menggunakan pendekatan  deskriptif  kualitatif.    Penelitian  ini  menggunakan  strategi  studi  kasus. Terkait  penelitian  ini  maka  studi  kasus  implementasi  kebijakan  Jaminan  Kesehatan Sepintu  Sedulang  (JKSS)  di  Kabupaten  Bangka  menggunakan  tipe  studi  kasus intrinsik. Sesuai dengan kerangka pikir yang telah disusun sebelumnya maka dalam penelitian  ini  terdapat  beberapa  fokus  penelitian,  yakni  melihat  proses implementasi  dilihat  dari  isi  kebijakan  dan  konteks  implementasi  JKSS  dalam pelayanan kesehatan dasar dan pelayanan kesehatan rujukan.
Sumber data yang dipakai dalam penelitian ini diperoleh dari informan kunci ini  terdiri  dari  Bupati  Bangka,  Anggota  Dewan  Perwakilan  Daerah  (DPRD) Kabupaten  Bangka,  Kepala  Dinas  Kesehatan,  UPT  (Unit  Pelaksana  Teknis) Jamkesmas,  Rumah  Sakit  Umum  Daerah  Sungailiat,  DPS  (Dokter  Praktek  Swasta), Puskesmas  dan  jajarannya  serta  tokoh  masyarakat.Puskesmas.Selain  itu  informasi juga didapatkan dari penelaahan beberapa dokumen dan observasi.

## TEMUAN DAN PEMBAHASAN

## Gambaran Umum Kabupaten Bangka
Wilayah  Kabupaten  Bangka  berada  di  Pulau  Bangka  dan  merupakan  salah satu  kabupaten di  Provinsi  Kepulauan  Bangka  Belitung.Kabupaten dengan  ibukota Sungailiat ini secara administratif berbatasan dengan Laut Natuna di sebelah utara, Kabupaten  Bangka  Tengahdan  Kota  Pangkalpinang  di  sebelah  selatan,  dengan
Kabupaten Bangka Barat di sebelah barat, serta berbatasan dengan Selat Karimata di  sebelah  timur.  Secara  geografis  terletak  pada  1º20'  - 3º07'  Lintang  Selatandan pada  105º  -  107º    Bujur  Timur.  Wilayah  Kabupaten Bangka  mempunyai  luas  sebesar 2.950,68  km 2 ,  dengan  luas  daratan    sebesar  11.534,1  km 2 dan  sisanya  merupakan daerah perairan.
Menurut Laporan Badan Pusat Statistik maka Indeks Pembangunan Manusia (IPM) atau Human Development Index (HDI) Kabupaten Bangka adalah sebesar 69,0 pada tahun 2004 kemudian pada tahun 2005 sebesar 69,3 dan pada tahun 2006 dan 2007 berturut-turut sebesar 70,8 dan  71,24. Ini  menunjukkan adanya tren kenaikan dan  ini  bisa  diasumsikan  bahwa  terjadi  perbaikan  kondisi  derajat  kesehatan  di Kabupaten  Bangka.Beberapa  indikator  bidang  kesehatan  yang  sangat  signifikan pengaruhnya terhadap peningkatan derajat kesehatan masyarakat dapat dilihat dari angka harapan hidup, jumlah kematian ibu, jumlah kematian bayi dan prevalensi gizi kurang.
Data  jumlah  kematian  bayi  pada  tahun  2008  sebesar  14  orang  dan  bila dihitung  persentase  terhadap  jumlah  bayi  lahir  hidup  adalah  0,15%.  Angka  ini menunjukkan  penurunan  sebesar  0,08%  dibandingkan  tahun  2007.  Begitu  halnya dengan  angka  kematian  ibu  tahun  2008  sebanyak  5  kasus  yang  mengalami peningkatan dibandingkan tahun sebelumnya. Sedangkan prevalensi  kurang gizi di Kabupaten  Bangka  pada  tahun  2007  sebesar  5,7%.  Prevalensi  ini  masih  dianggap sebagai masalah kesehatan masyarakat ( public health problem) karena masih di atas prevalensi 5%.
Akses  pelayanan  kesehatan  dan  kemampuan  membayar  pelayanan kesehatan  merupakan  salah  satu  faktor  yang  mempengaruhi  status  kesehatan tersebut di atas.Untuk menjamin hal tersebut maka Pemerintah Kabupaten Bangka pada  tahun  2005  menggulirkan  Jaminan  Kesehatan  Daerah  yang  dinamakan Jaminan Kesehatan Sepintu Sedulang.

## Kronologis Keputusan Bupati tentang JKSS
Dari  pernyataan-pernyataan  informan  kunci    bahwa  sebenarnya  kebijakan jaminan kesehatan daerah di Kabupaten Bangka ini merupakan adopsi dari Jaminan Kesehatan  Jembrana  dengan  beberapa  penyesuaian.  Melihat  kenyataan  ini  bahwa pembuatan  kebijakan  JKSS  merupakan  tipikal  pembuatan  kebjakan  yang inkremental. Hal ini sesuai dengan yang dikemukan Lindblom dalam Wahab (2008: 22-23)  bahwa  seringkali  sebuah  keputusan  merupakan  upaya  untuk  memodifikasi terhadap program-program yang sudah ada dan hal ini sebenarnya realistis karena keputusan  ini  diambil  sebagai  wujud  dari  kesadaran  bahwa  pihak  pembuat keputusan  sebenarnya  kurang  pengalaman,  waktu  dan  sumber-sumber  lain  dalam melakukan analisis komprehensif terhadap alternatif lain untuk memecahkan suatu masalah.  Terlebih  bahwa  biasanya  sikap  pragmatis  menekankan  pada  pemecahan masalah  yang  bisa  dilaksanakan,  daripada  menemukan  cara  terbaik  mengatasi masalah.
Kemudian  hal  ini  diperkuat  dengan  kenyataan  bahwa  sejak  pelaksanaan kebijakan ini disahkan dengan Keputusan
Bupati Bangka Nomor
188.45/236/KES/2005  tentang  Pelaksanaan  Program  JKSS,  maka  setiap  tahun
akandilakukan  penyesuaian  dan  perubahan  terhadap  keputusan  itu.  Perubahan terakhir  pada  tahun  2010  ini  dengan  diterbitkan  Keputusan  Bupati  Bangka  Nomor 118.45/338/KES/2010  tentang  Petunjuk  Teknis  Program  Jaminan  Kesehatan  Sepintu Sedulang (JKSS).
Terkait  dengan  hal  ini  maka  memang  kebijakan  yang  ditetapkan  melalui pendekatan  inkremental  akan  mengalami  perubahan  sepanjang  implementasinya. Sesuai  dengan  ciri-ciri  yang  dikemukan  Lindblom  dalam  Wahab  (2008:  107  –  108) bahwa  model  inkremental  itu  memiliki  gaya  konservatif  yang  dapat  dilihat  dari penilaiannya  terhadap  program  atau  kebijakan  baru,  misalnya  apakah  akan ditingkatkan,  dikurangi  atau  dimodifikasi,  maka  pertimbangan  yang  dipakai  selalu mengacu  pada  program  atau  kebijakan  lama  dan  biaya  yang  telah  dikeluarkan sebelumnya.  Hal  yang  sama  disampaikan  oleh  Dunn  (2003:  419)  bahwa  kebijakan yang menganut teori inkremental biasanya secara terus menerus memformulasikan masalah  sehingga  tujuan,  sasaran  dan  alternatif  tindakan  pun  dilakukan berdasarkan  informasi-informasi  terbaru  yang  diperoleh  oleh  para  pembuat keputusan.
Lebih  lanjut  lagi  Dunn  (2003:419)  menjelaskan  ciri-ciri  kebijakan  inkremental bahwa  biasanya  juga  pembuat  keputusan  akan  menganalisis  dan  mengevaluasi secara terus menerus alternatif dan langkah yang dijalankan sehingga pilihan-pilihan pun diubah secara terus menerus sepanjang waktu dan tidak dibuat pada satu titik tertentu sebelum tindakan atau keputusan kebijakan tersebut diambil.
Melalui  penelaahan  dokumen  juga  menunjukkan  bahwa    JKSS  pada  tahun 2005  hanya  membiayai  atau  menjamin  pelayanan  kesehatan  dasar  atau  pelayanan kesehatan  tingkat  pertama  berupa  rawat  jalan.  Itu  pun  hanya  berlaku  atau diimplementasikan  di  4  kecamatan  yaitu  Pemali,  Puding  Besar,  Bakam  dan  Mendo Barat.Pada  tahun  2006  program  JKSS  berkembang  dengan  petunjuk  teknis  yang baru  sehingga  dikembangkan  pelayanan  kesehatan  yang  dilaksanakan  di  8 (delapan)  kecamatan,  yaitu  kecamatan  awal  dikembangkan  ditambah  Kecamatan Sungailiat,  Baturusa,  Belinyu  dan  Merawang.  Pelayanan  yang  diberikan  masih pelayanan kesehatan dasar atau pelayanan kesehatan tingkat pertama yang terdiri dari  Rawat  Jalan  Tingkat  Pertama  (RJTP).  Pada  tahun  2007  diterbitkan  lagi Keputusan  Bupati  Nomor  188.45/12.1/KES/2007  yang  mengatur  tentang  Penetapan Tarif  Pelayanan  dan  Tarif  Tindakan  Khusus  Program  JKSS  dan  dikembangkan  lagi pelayanan  Rawat  Inap  Tingkat  Pertama  (RITP)  di  Puskesmas  Perawatan  yaitu  di Belinyu dan Bakam serta pelayanan kesehatan lanjutan atau rujukan di Rumah Sakit Umum Daerah (RSUD) Sungailiat. Pelayanan kesehatan lanjutan dan rujukan terdiri dari  Rawat  Jalan  Tingkat  Lanjutan  (RJTL)  dan  Rawat  Inap  Tingkat  Lanjutan  (RITL) serta gawat darurat atau emergency.
Selanjutnya  pada  tahun  2008  melalui  Keputusan  Bupati  Nomor 188.45/156/KES/2008,  JKSS  mengalami  perkembangan  pelayanan  lagi  dengan menambah jaminan untuk pelayanan Keluarga Berencana (KB), pelayanan imunisasi bagi  bayi  dan  ibu  hamil  serta  pemberian  subsidi  terbatas  bagi  peserta  Askes  dan Askeskin  (sekarang  Jamkesmas)  di  Puskesmas  dan  RSUD  Sungailiat.  Ini  berarti pelayanan  kesehatan  dasar  yang  ada  di  Penyedia  Pelayanan  Kesehatan  Tingkat Pertama  (PPK-1)  yaitu  Puskesmas  dan  jaringannya  tidak  hanya  menyediakan
pelayanan  kuratif  (penyembuhan)  saja,  tetapi  juga  pelayanan  preventif (pencegahan)  dan  promotif  (peningkatan).Selanjutnya  juga  dilakukan  perubahan terhadap  tarif  atau  biaya  pelayanan  dan  tindakan  khusus  yang  dibiayai  oleh  JKSS melalui Keputusan Bupati Nomor 188.45/157/KES/2008 sebagai pengganti tarif atau biaya  pelayanan  pada  tahun  2007  dalam  Keputusan  Bupati  Nomor 188.45/12.1/KES/2007 yang dinyatakan tidak berlaku lagi.
Pengembangan pelayanan JKSS kembali dilakukan pada tahun 2009 dengan dilakukan  perubahan  terhadap  Keputusan  Bupati  sebelumnya  dengan  Keputusan Bupati  Nomor  188.45/289/KES/2009  tentang  Pedoman  Pelaksanaan  Program  JKSS. Perubahan  mendasar  terjadi  dengan  dilakukan  kesepakatan  kerjasama  dengan Rumah Sakit Jiwa (RSJ) Provinsi Kepulauan Bangka Belitung, RSUD Depati Hamzah Pangkalpinang  dan  Rumah  Sakit  Cipto  Mangunkusomo  (RSCM)  Jakarta  untuk memberikan pelayanan kesehatan rujukan bagi peserta JKSS.
Pada  tahun  2010  dengan  ditetapkannya  Keputusan  Bupati  Nomor 188.45/65.1/KES/2010. Beberapa perubahan mendasar dilakukan diantaranya adalah penegasan kepesertaan JKSS. Sebelumnya seluruh penduduk ditanggung oleh JKSS menjadi hanya penduduk belum dijamin melalui Jamkesmas dan Askes Sosial serta Jaminan  lainnya  seperti  Jamsostek  yang  akan  dijamin  melalui  JKSS.  Perubahan mendasar  lain  dilakukan  pada  pelayanan  rujukan  yang  dilakukan  ke  PPK-2  di  RSJ Sungailiat dan RSCM Jakarta hanya untuk peserta yang memiliki SKTM saja dan itu pun hanya subsidi pembiayaan.  Selain itu dilakukan penambahan pelayanan rawat inap  tingkat  pertama  (RITP)  di  Puskesmas  Petaling  Kecamatan  Mendo  Barat.  Bagi penduduk  yang  memiliki  jaminan  kesehatan  diluar  JKSS    hanya  akan  diberikan subsidi pada PPK-1 yaitu Rawat Inap Tingkat Pertama (RITP).
Meskipun terjadi  perubahan  ruang  lingkup  pelayanan  dalam  kebijakan JKSS ini dengan pergantian Keputusan Bupati Bangka setiap tahun, akan tetapi menurut beberapa  ahli  seperti  Hodgkinson,  Rondinelli,  Bardach,  Berman  dan  McLaughlin, serta Majone dan Wildavsky dalam Wahab (2008:66-68) bahwa hal tersebut adalah semestinya,  yang  kemudian  diungkapkan  lagi  dalam  Wahab  (2008:181)  bahwa secara teoritis proses perumusan kebijakan dapat digantikan tempatnya oleh proses implementasi  kebijakan.  Akan  tetapi  pada  prakteknya  perbedaan  kedua  tahap  ini sulit dipertahankan, karena seringkali umpan balik dari prosedur implementasi akan membawa  konsekuensi  perubahan  tertentu  pada  tujuan  dan  arah  kebijakan  itu sendiri  atau  perubahan  pada  aturan-aturan  dan  pedoman-pedoman,  yang sebenarnya harus sudah ditetapkan atau dirumuskan sebelumnya.
Hanya saja pada penelaahan dokumen Pedoman Pelaksanaan Program JKSS dan  Petunjuk  Teknis  yang  dikeluarkan  setiap  tahun  bahwa  tidak  ada  perubahan yang  signifikan  atau  nyata  pada tujuan umum program  untuk  meningkatkan  akses dan  mutu  pelayanan  kesehatan  kepada  seluruh  masyarakat  sehingga  tercipta derajat kesehatan yang optimal secara merata, efektif dan efesien.
Mencermati  uraian  di  atas  maka  Wahab  (2008:108)  menungkapkan  bahwa pada  saat  pertama  kali  kebijakan  ditetapkan  dan  disahkan,  dalam  hal  ini  kebijakan JKSS  dengan  Keputusan Bupati  Bangka  pada tahun  2005,  dan ini  harus  dipandang sebagai titik awal bagi analisis implementasi. Sedangkan perbaikan atau reformulasi Keputusan  Bupati  Bangka  yang  berlangsung  berulang  kali  pada  tahun  selanjutnya
sampai  dengan  yang  terakhir  dilakukan  pada  tahun  2010,  haruslah  dipandang sebagai titik kulminasi.
Selain  itu  Wildavsky  (dalam  Lane,  1995)  menyajikan  model  implementasi sebagai  sebuah  proses  belajar,  atau implementation  as  learning. Model  ini mengandaikan implementasi sebagai sebuah proses pembelajaran menerus di mana para pelaksana kebijakan akan senantiasa berada dalam proses pencarian menerus untuk  merumuskan  tujuan-tujuan  yang  kian  membaik  dan  teknologi  program  yang lebih andal.
Konsep  implementasi  sebagai  evolusi  sendiri  juga  merupakan  teori  yang diketengahkan Wildavsky (dalam Lane, 1995:102), yang menganggap bahwa sebuah proses implementasi tidak harus selalu menghasilkan implementasi namun bisa juga pendefinisian ulang dari tujuan-tujuan kebijakan dan penafsiran ulang dari apa yang disebut hasil.
Untuk  menganalisis  proses  implementasi  kebijakan  atau  program  JKSS  ini kemudian  digunakan  model  proses  implementasi  yang  disampaikan  oleh  Grindle sebagai pedoman. Berikut akan disajikan bagaimana isi dari kebijakan tersebut dan konteks  implementasi  kebijakan  JKSS  ini.  Pada  isi  kebijakan  dibahas  kepentingan yang terlibat, jenis manfaat, target perubahan yang diharapkan, letak pengambilan keputusan,  pelaksana  program  dan  sumber  daya.Sedangkan  dalam  konteks implementasi  akan  dibahas  kepentingan  dan  strategi  dari  aktor  yang  terlibat, karakteristik  rezim  dan  lembaga  serta  aspek  kepatuhan  dan  daya  tanggap pelaksana.

## Isi Kebijakan Dalam Implementasi JKSS
Kepentingan yang terlibat Dalam sebuah kebijakan makaada berbagai kepentingan yang mempengaruhisuatu  implementasi  kebijakan  tersebut.  Indikator  ini  berargumen bahwa  suatu  kebijakan  dalam  implementasinya  akan  melibatkan  banyak kepentingan  dan  kepentingan  tersebut  akan  memberikan  pengaruh  terhadap pelaksanaannya, baik itu mendukung maupun menghambat proses implementasinya.
Seperti  yang  telah  dijelaskan  sebelumnya  bahwa  pada  awalnya  kebijakan JKSS  ini  memang  dicetuskan  dari  hasil  kunjungan  kerja  dalam  rangka  peningkatan pelayanan  publik  kepada  masyarakat.Menurut  Wahab  (2008:47)  bahwa  pembuat kebijakan  publik  yang  merupakan  pejabat  publik  selayaknya  memikirkan  dan memberikan  pelayanan  demi  kebaikan  publik  ( public  good ).Dalam  hal  ini Fisterbusch,  kebaikan  itu  termasuk  kesejahteraan (welfare) ,  dan  kesehatan  adalah salah satu bagiannya.
Melihat  lebih jauh kepentingan  yang  terpengaruh dengan  adanya  kebijakan ini, baik itu terhadap pelayanan kesehatan dasar maupun pada pelayanan kesehatan rujukan,  menunjukkan  tidak  ada  perbedaan.Masyarakat  tetap  menempati  porsi lebih  besar  yang  terlibat  kepentingan  dengan  adanya  kebijakan  ini.  Hal  ini  sesuai dengan  pernyataan  Juanita  (2002)  bahwa  krisis  ekonomi  akan  berpengaruh  pada penurunan  akses  terhadap  fasilitas  pelayanan  kesehatan.  Mengingat  prioritas pendapatan  keluarga  untuk  membeli  makanan,  sehingga  penyediaanbiaya  untuk pelayanan kesehatan mengalami penurunan.
Hal
ini diperbesar
denganmeningkatnya  tarif  jasa  pelayanan  kesehatan  yang  mengakibatkan  akses masyarakat terhadap pelayanan kesehatan semakin menurun.
Sama  halnya  dengan  pelayanan  kesehatan  dasar,  kepentingan  masyarakat merupakan  kepentingan  prioritas  yang  ingin  didahulukan  dalam  pelayanan kesehatan  rujukan  dan  tidak  menutup  kemungkinan  bahwa  program  JKSS  ini mempunyai  kepentingan  lain  khususnya  kepentingan  politik.  Pernyataan- pernyataan yang disampaikan informan kunci juga memberikan fakta bahwa selain kepentingan  masyarakat  maka  kepentingan  Pemerintah  Kabupaten  Bangka terutama  Dinas  Kesehatan,  Puskesmas  dan  jaringannya  serta  Rumah  Sakit merupakan  pihak  yang  terpengaruh  dengan  adanya  kebijakan  ini.  Termasuklah kepentingan  politik  juga  mempengaruhi  adanya  kebijakan  ini  karena  biasanya kebijakan  yang  populis  seperti  JKSS  ini  akan  memberikan  keuntungan  politis  bagi kandidat pada masa pencalonan sebagai kepala daerah ataupun anggota legislatif.
Kepentingan  masyarakat  yang  dominan  berpengaruh  dalam  kebijakan  JKSS ini  sebenarnya  bisa  dijelaskan  karena  kebijakan  ini  kental  nuansa  tipologi distributif.Menurut Theodore Lowi yang berpendapat dalam Wahab (2008: 123-124) bahwa  kebijakan-kebijakan  yang  distributif  ( distributive  policies )  memang  pada dasarnya memberikan manfaat kepada masyarakat secara keseluruhan.Senada yang dikemukakan oleh Fred M. Frohoch dalam Supeno (1998) bahwa distributive policies merupakan  kebijakan  tentang  pemberianpelayanan-pelayanan  atau  keuntungan- keuntungan bagi sejumlah khusus penduduk.
Lewis  Froman  dalam  Wahab  (2008:126)  bahwa  kebijakan  juga  bisa  bersifat kewilayahan  ( areal  policies )  yang  mempengaruhi  seluruh  penduduk  dalam  suatu wilayah  geografis  atau  administratif  tertentu.Kebijakan  JKSS  ini  bisa  dikatagorikan memiliki sifat ini karena untuk mencapai total coverage , maka kebijakan ini berlaku bagi  seluruh  penduduk  Kabupaten  Bangka  meskipun  dalam  perjalanan implementasi  aturan-aturan  yang  dipakai  berubah  sesuai  dengan  masalah  yang dihadapi.
Dari  uraian  di  atas  maka  kepentingan  masyarakat  menjadi  dominan mempengaruhi  implementasi  kebijakan.Mengingat  kepentingan  masyarakat  yang dominan  itu  maka  diharapkan  implementasi  kebijakan  ini  lebih  melibatkan partisipasi  masyarakat  dalam  mendukung  kelancarannya  dan  masyarakat  bukan hanya dijadikan objek impelmentasi semata.

## Jenis manfaat
Faktor  iniberupaya  untuk  menunjukkan  atau  menjelaskan  bahwa  dalam suatu kebijakan harus terdapat beberapa jenis manfaat yang menunjukkan dampak positif  yang  dihasilkan  oleh  implementasi  kebijakan.  Kebijakan  yang  menjanjikan keuntungan  akan  lebih  mudah  diimplementasikan  dibandingkan  kebijakan  dengan berbagai dampak negatif yang menghasilkan penolakan dari masyarakat.
Begitu  halnya  dengan  kebijakan  JKSS,  yang  dapat  diidentifikasi  berbagai manfaat  material  dan  non  material  dalam  implementasinya.Salah  satunya  adalah pemanfaatan  sarana  kesehatan  menjadi  meningkat  terutama  pada  sarana pelayanan  kesehatan dasar.Dalam  pernyataan  informan  dapat  diidentifikasi  bahwa masyarakat dapat memanfaatkan sarana pelayanan kesehatan dasar lebih baik dan intensif  dengan  adanya  kebijakan  JKSS  ini.  Puskesmas  juga  mendapatkan  manfaat
dengan  meningkatnya  kunjungan  masyarakat sehingga  cakupan berbagai  program dan  pelayanan  kesehatan  yang  ada  di  puskesmas  akan  lebih  baik.  Sehingga  pada gilirannya Dinas Kesehatan juga mendapatkan manfaat pada tersedianya data-data yang  menunjukkan  penurunan  kejadian  kasus-kasus  penyakit  yang  merupakan indikasi menurunnya angka morbiditas/ kesakitan di masyarakat.
Hal lain bahwa petugas kesehatan, kader kesehatan desa dan Pos Pelayanan Terpadu  (Posyandu)  dapat  memperoleh  manfaat  lain  dari  implementasi  JKSS  ini. Mereka akan mendapatkan jasa dalam bentuk upah atau insentif sebagai hasil kerja yang  mereka  lakukan.  Sehingga  Edwards  dalam  Winarno  (2007:198)  menyatakan juga  bahwa  orang  seringkali  bertindak  untuk  kepentingan  sendiri,  maka  dengan cara  memanipulasi  insentif-insentif  akan  mempengaruhi  dan  bisa  menjadi  faktor pendorong  implementor  melaksanakan  perintah  dengan  baik.  Karena  hal  tersebut dilakukan  sebagai  upaya  memenuhi  kepentingan  pribadi  ( self  interest ),  organisasi dan kebijakan substantif.
Sehingga manfaat lain, khususnya bagi Dinas Kesehatan adalah kebijakan ini merupakan  wujud  tindakan  atau  program  kebijakan  yang  mendukung  kebijakan pemerintah  pusat  sehingga  berhasil  menjamin  seluruh  penduduk  Kabupaten Bangka  dengan  jaminan  kesehatan (total  coverage). Sehingga  harus  ada  jaminan akses  pelayanan  sampai  pada  tingkat  paling  bawah  dalam  struktur  administrasi pemerintah.
Pada  pelayanan  kesehatan  rujukan,  manfaat  dapat  diterima  masyarakat dalam Rawat Inap Tingkat Lanjutan (RITL) di Ruang Perawatan Kelas 3, sedangkan pihak rumah sakit memperoleh manfaat dengan berkurangnya kehilangan biaya dan tunggakan  dari  pelayanan  yang  telah  diberikan  rumah  sakit.Sebenarnya  ada manfaat  secara  umum  terjadi  dengan  diterapkannya  implementasi  kebijakan  JKSS ini  yaitu  perbaikan  manajemen  kesehatan.Adanya  reformasi  dalam  hal  pelayanan kesehatan  khususnya  di  sarana  pelayanan  kesehatan  dasar  kepada  masyarakat melalui  sistem  online  dengan  jaringan  SIMPUS,  yang  sebelumnya  masih  dilakukan secara  manual.  Pada  pelayanan  rawat  jalan  terutama  maka  masyarakat  akan semakin mudah mendapatkan akses karena disediakan dokter praktek swasta (DPS) sampai ke tingkat desa dan digunakannya sistem rekam medik computerized .
Hasil observasi juga menunjukkan bahwa terdapat beberapa komputer atau hardware yang  digunakan  dalam  mendukung  pengoperasian  Simpus.Ruang  kerja atau server pusat  di  Dinas  Kesehatan  terletak  bersebelahan  dengan  ruang  kerja sekretariat  JKSS.Begitu  halnya  yang  ada  di  Puskesmas  Sungailiat  dan  Bakam, beberapa  komputer  ditempatkan  di  masing-masing  ruang  kerja  pelayanan, diantaranya  di  pendaftaran,  pemeriksaan,  pelayanan  obat  dan  beberapa  ruang pelayanan lainnya. Jadi manfaat kebijakan ini banyak dirasakan oleh masyarakat baik pada pelayanan kesehatan dasar maupun pelayanan kesehatan rujukan.
Terkait dengan manfaat yang diterima, khususnya masyarakat maka Wahab (2008:182)  menyatakan  bahwa  program-program  yang  memberikan  manfaat kolektif  dapat  memberikan  tuntutan-tuntutan  bersama  yang  bersifat  kategoris sehingga kemungkinan lebih siap diimplementasikan dengan tingkat kepatuhan dari kelompok atau penduduk setempat yang lebih besar sehingga memperkecil tingkat konflik dan pembangkangan
57.045 170.610 224.097 2006 2007
2008
Oleh  karena  itu  dengan  adanya  manfaat  yang  diterima  berbagai  pihak  atau secara  kolektif  sehingga  diharapkan  kebijakan  dengan  tipe  seperti  JKSS  ini  bisa direplikasi  dan  diterapkan  karena  akan  meminimalisir  penolakan  jika  kebijakan tersebut diimplementasikan kepada masyarakat.

## Target perubahan yang diharapkan
Setiap  kebijakan  mempunyai  target  yang  hendak  dicapai.  Semakinbesar perubahan  yang  diharapkan  dan  semakin  panjang  jangka  pencapaiannya,  semakin sulit  implementasinya.  Sebaliknya,  semakin  kecil  skala  perubahan  yang  ditetapkan dengan  rentang waktu pencapaian yang singkat maka kemungkinan akan semakin mudah untuk diimplementasikan kepada masyarakat. Mengenai perubahan ini maka Theodore  Lowi  dalam  Wahab  (2008:182)  menyatakan  bahwa  pada  saat  proses implementasi  dimaksudkan  untuk  menimbulkan  perubahan,  maka  dampak  yang akan ditimbulkan berkaitan erat dengan tipe kebijakan tersebut.
Implementasi  kebijakan  JKSS  ini  merupakan  salah  satu  dari  berbagai  upaya dan  program  untuk  meningkatkan  derajat  kesehatan  masyarakat  Kabupaten Bangka. Dalam proses implementasi kebijakan JKSS juga terjadi perbedaan dengan kondisi sebelum kebijakan ini diterapkan, baik dalam hal pelayanan kesehatan dasar ataupun dalam pelayanan kesehatan rujukan. Pada gilirannya perbedaan-perbedaan yang terjadi tersebut diharapkan menjadi pra-kondisi pencapaian target perubahan dalam  implementasi  kebijakan  JKSS  untuk  meningkatkan  derajat  kesehatan masyarakat. Mengingat kebijakan JKSS yang memiliki tipe kebijakan distributif maka diharapkan  juga  bisa  meminimalisir  penolakan  atau  perlawanan  yang  terjadi  dari berbagai  pihak  khususnya  masyarakat  sebagai  sasaran  program  sehingga perubahan semakin cepat tercapai.
Dari  hasil  penelaahan  dokumen  didapatkan  bahwa  jumlah  kunjungan masyarakat  ke  Puskesmas  dari  tahun  2006  sampai  dengan  tahun  2008,  terutama kunjungan  rawat  jalan  ternyata  mengalami  kenaikan.  Gambar  di  bawah  ini menunjukkan kenaikan tersebut :

## Gambar 1. Jumlah Kunjungan Masyarakat ke Puskesmas Tahun 2006-2008
Perbedaan  juga  terjadi  pada  pelayanan  kesehatan  rujukan,  salah  satu  jika sebelumnya  rumah  sakit  sering  mengalami  kendala  dalam  pelayanan  obat-obatan pada  pasien  masyarakat  miskin  di  rawat  inap  yang  tidak  semuanya  dapat  diajukan klaim  penggantian  melalui  Jamkesmas.Sehingga  sebenarnya  pelayanan  JKSS  ini saling  melengkapi  dalam  memberikan  pelayanan  kepada  masyarakat  terutama masyarakat miskin.
Wahab (2008:183) menjelaskan terhadap perbedaan yang terjadi pada pihak penerima manfaat implementasi suatu kebijakan merupakan bentuk lain bagaimana isi  kebijakan  tersebut  mempengaruhi  implementasi.  Biasanya  program  kebijakan yang dirancang mempunyai sasaran jangka panjang seperti halnya program JKSS ini
yang diharapkan pada akhirnya bisa meningkatkan derajat kesehatan, kemungkinan lebih lama dalam mencapai tujuan dibandingkan dengan yang memberikan manfaat segera yang hanya membutuhkan pola perubahan perilaku yang kecil saja.
Oleh  karena  itu  diharapkan  selain  penetapan  target  jangka  panjang  yang tentunya  memerlukan  waktu  lebih  lama  untuk  dicapai,  maka  kebijakan  ini memerlukan  penetapan  target  jangka  pendek  sehingga  diperlukan  indikator  yang dapat diasumsikan untuk mengukur keberhasilan penerapan implementasi JKSS ini.

## Letak Pengambilan Keputusan
Semakin  banyak  pusat-pusat  pengambilan  keputusan  yang  terlibat  dan semakin  jauh  jaraknya  antara  satu  dan  lainnya,  baik  secara  geografis  ataupun organisasional,  semakin  sulit  kebijakan  dilaksanakan.Dalam  pendekatan  model top down ,  salah  satu  adalah  model  Grindle,  bertitik  tolak  pada  perspektif  bahwa keputusan-keputusan  politik  atau  kebijakan  yang  telah  ditetapkan  oleh  pembuat kebijakan  harus  dilaksanakan  administratur-administratur  atau  birokrat-birokrat pada level di bawahnya (Agustino,2008:140).
Hal  ini  juga  berlaku  dalam  implementasi  kebijakan  JKSS  ini.  Jadi  letak pengambilan kebijakan yang ada di tingkat kabupaten (dinas kesehatan) mesti akan dilaksanakan  di  tingkat  kecamatan  (puskesmas)  dan  desa  (puskesmas  pembantu dan polindes) tempat sasaran program ini berada.
Jadi  implementasi  kebijakan  JKSS  ini  dijamin  akan  dilaksanakan  pada  level Dinas  Kesehatan  dan  jajarannya  seperti  puskesmas,  puskesmas  pembantu  atau dokter  praktek  swasta  (DPS),  dan  pos  kesehatan  desa  sebagai  pemberi  pelayanan kesehatan  dasar.  Hanya  saja  beberapa  masalah  tetap  terjadi  terkait  dengan pelayanan  rujukan  yang  memang  letaknya  sangat  jauh  secara  geografi  dan organisasional  atau  struktural  seperti  Rumah  Sakit  Jiwa,  Rumah  Sakit  Depati Hamzah Pangkalpinang dan Rumah Sakit Cipto Mangunkusomo di Jakarta.
Untuk memperkecil kemungkinan terjadinya masalah terkait dengan kondisi letak  pengambilan  keputusan  dengan  berbagai  PPK  ini  maka  JKSS  juga  telah menempatkan beberapa orang verifikator di berbagai PPK terutama di rumah sakit rujukan.Hal  tersebut  setidaknya  menjadi  solusi  jika  diperlukan  penjelasan  yang dibutuhkan  masyarakat  atau  PPK  rujukan.Hal  ini  juga  ditemui  pada  saat  observasi terdapat  petugas  verifikator  yang  melakukan  tugasnya  di  Rumah  Sakit  Sungailiat dan  Rumah  Sakit  Depati  Hamzah  Pangkalpinang  yang  memverifikasi  rujukan  dari Puskesmas dan DPS.
Meskipun  demikian,  kondisi  seperti  ini  menuntut  Dinas  Kesehatan  dan  UPT Jamkesmas  sebagai  “ leader  implementor” untuk  lebih  intensif  melakukan koordinasi,  komunikasi  dan  sosialisasi  terutama  pada  PPK2  yang  melaksanakan pelayanan kesehatan rujukan karena letak secara geografis maupun organisasional berbeda.  Atau  paling  tidak,  perlu  adanya  sebuah  tim  dengan  keanggotaan  berasal dari  unsur  “ leader  implementor ”  dan  “ side  implementor ”  yang  secara  berkala  dan teratur melakukan evaluasi terkait dengan implementasi kebijakan JKSS ini.
Pelaksana Program
Pelaksana  program  atau  staff  dalam  impementasi  JKSS  ini  menjadi  sangat penting,  sebab  mereka  merupakan  sumber  daya  dengan  kapasitas  teknik  keahlian tertentu  yang  bisa  mempengaruhi  proses  implementasi.  Keberhasilan  program ditentukan oleh derajat kapasitas, dedikasi, dan komitmen dari pelaksana program yang diperlukan dalam menjalankan kebijakan.
Program  JKSS  pun  melakukan  penambahan  tenaga  kontrak  untuk mengantisipasi hal tersebut. Hal ini merupakan jawaban dari kekhawatiran terhadap kurangnya  staf  atau  pelaksana  yang  ada  di  PPK  baik  PPK  1  atau  PPK  2.Salah  satu puskesmas yang mendapatkan tambahan tenaga kontrak dan dalam impelementasi kebijakan JKSS merasa terbantu adalah Puskesmas Bakam.
Penelaahan  dokumen  diperoleh  informasi  bahwa  tenaga  kontrak  ini  terdiri dari berbagai latar belakang pendidikan seperti tertera dalam tabel berikut ini:
Tabel 2 Distribusi Tenaga Kontrak JKSS Berdasarkan Pendidikan Tahun 2010 N o Jenis Ketenagaan Ju mlah Yang Ada Besaran Gaji/ Bulan (Rp) 1. Dokter Umum 8 1.500.00 0,- 2. Sarjana (Kesmas, Keperawatan, Apoteker, Umum, dll) 9 1.050.00 0,- 3. Diploma 3 (Keperawatan, Kebidanan, Farmasi, Gigi, Adminkes, Akuntansi, Komputer, dll) 10 9 1.000.00 0,- 4. SLTA (SPK, SMA, SMEA, dll) 37 950.000,-

## Sumber: Daftar Honor JKSS & DPA 2010
Rekrutmen tenaga kontrak ini dilakukan berdasarkan usulan kebutuhan yang diajukan penyedia pelayanan dasar dan rujukan serta dilakukan di Dinas  Kesehatan Kabupaten  Bangka.Kepatuhan  pelaksana  atau  implementor  menjalankan  petujuk teknis atau petunjuk pelaksanaan JKSS di penyedia pelayanan terutama puskesmas sudah cukup baik
Penyedia pelayanan kesehatan dasar atau PPK1 menganggap kepatuhan staf dalam  menjalankan  implementasi  kebijakan  JKSS  ini  bisa  ditingkatkan  melalui sosialisasi  terhadap  juknis  yang  ada,  apalagi  bila  terjadi  perubahan  juknis  setiap tahun.  Hampir  sama  dengan  PPK1,  pada  dasarnya  penyedia  pelayanan  kesehatan rujukan  atau  PPK2  di  rumah  sakit  memiliki  kepatuhan  yang  cukup  baik  dalam memahami  dan  menjalankan  juknis  implementasi  kebijakan  JKSS  meskipun beberapa kendala masih terjadi, tetapi hal tersebut dapat diselesaikan dengan baik.
Hasil  pengamatan  juga  terlihat  berbagai  juknis  seperti  alur  dan  tata  cara pelayanan  serta  aturan  JKSS  telah  ditempatkan  di  puskesmas  sebagai  penyedia pelayanan  kesehatan  dasar  maupun  rumah  sakit  sebagai  tempat  pelayanan kesehatan  rujukan.  Juknis  tersebut  dicetak  dalam  bentuk standing  banner dan pamflet yang ditempel di berbagai tempat pelayanan terutama ruang pendaftaran.
Begitu  halnya  dengan  satuan  birokrasi  yang  menjalankan  implementasi sebuah  kebijakan  dapat  terjadi  perbedaan  pelaksanaan.  Seharusnya  pada  saat perumusan  kebijakan  sudah  dilakukan  deteksi  terhadap  perbedaan  pada  satuan birokrasi  yang  terlibat  langsung  dalam  implementasi  nantinya.  Diantara  satuan birokrasi  itu  mungkin  memiliki  staf  yang  aktif,  berkeahlian,  dan  berdedikasi  tinggi terhadap keberhasilan pelaksanaan tugas, sedangkan di lain pihak satuan birokrasi yang  lainnya  mungkin  mampu  menanggulangi  berbagai  macam  bentuk  tuntutan dan kendala yang terjadi (Wahab, 2008:185).
Melihat  juga  kompleksitas  implementasi  kebijakan  JKSS  yang  harus mendukung  penyediaan  tenaga  kontrak  menyebabkan  staf  pelaksana  atau implementor  yang  ada  di  tingkat  kabupaten  seringkali  menghadapi  permasalahan tambahan  terkait  dengan  rekrutmen  kepegawaian  seperti  dikemukanan  di  atas termasuk  membagikan  gaji  dan  menanggapi  keluhan  pegawai  kontrak.  Hasil observasi seperti dikemukakan diatas menunjukkan bahwa beberapa tugas rangkap harus  dilakukan  oleh  tim  pelaksana  JKSS  di  tingkat  kabupaten.  Dengan  pelaksana yang  terbatas  ini,  maka  selain  bertanggung  jawab  terhadap  kelancaran implementasi di  penyedia pelayanan atau PPK, maka mereka juga bertanggungjawab  menjawab  keluhan  atau  komplain  dari  tenaga  kontrak JKSS.Semestinya tugas ini bisa diambil alih oleh bagian kepegawaian dan keuangan untuk masalah kepegawaian dan pembagian gaji atau upah tenaga kontrak.
Penelaahan dokumen menunjukkan secara struktural implementasi kebijakan JKSS  ini  memang  berada  dibawah  tugas  dan  fungsi  UPT  Jaminan  Kesehatan Masyarakat  dengan  jenjang  struktural  setara  eselon  4  dibawah  Kepala  Dinas Kesehatan  Kabupaten  Bangka.Selain  bertanggung  jawab  pada  implementasi kebijakan  JKSS,  maka  UPT  Jamkesmas  ini  bertanggung  jawab  terhadap implementasi  Jaminan  Kesehatan  Masyarakat  (Jamkesmas)  yang  dibiayai pemerintah pusat (dulu Askeskin).
Pada  dasarnya  penambahan  tenaga  kontrak  tersebut  masih  belum mencukupi  terutama  untuk  mendukung  implementasi  JKSS  di  tingkat  kabupaten. Winarno  (2007:189)  menegaskan  bahwa  seringkali  terjadi  staf    yang  profesional disediakan  dalam  jumlah  sangat  kecil,  yang  diperlukan  untuk  mendukung pelaksanaan kebijakan sehingga mengakibatkan ketidakefektifan proses implementasi.  Lebih  lanjut  Edward  dalam  Winarno  (2007:189)  menyatakan  bahwa kekurangan  pemenuhan staf  ini  disebabkan  faktor  keraguan  memperluas  birokrasi oleh karena penyalahgunaan kekuasaan oleh pejabat publik.
Mencermati  hal  ini  maka  dituntut  pelaksanaan  kegiatan  yang  lebih  intensif pada  tugas  dan  fungsi  terkait  implementasi  kebijakan  JKSS  ini.  Oleh  karena  itu Wahab  (2008:75)  menyatakan  bahwa  implementasi  yang  sempurna  menuntut adanya badan pelaksana tunggal ( single agency ) yang dibentuk untuk mengemban keberhasilan  misi  kebijakan  tersebut  dan  tidak  tergantung  pada  badan-badan  lain. Kalaupun  dalam  praktek  harus  melibatkan  badan-badan/instansi  lain  maka hubungan ketergantungannya harus lah pada tingkat minimal.
Kemudian  dikatakan  Wahab  (2008:110  –  112)  bahwa  beberapa  hasil  studi implementasi  menyarankan  rancang  bangun  kebijakan  dan  rancang  bangun organisasi  sedapat  mungkin  dipertimbangkan  secara  bersamaan.  Burns  &  Stalker
berpendapat  bahwa  struktur  yang  bersifat  organis  akan  lebih  cocok dipertimbangkan  karena  mampu  menyesuaikan  diri  dengan  cepat  dan  efektif dibandingkan  dengan  organisasi  birokratik  yang  menekankan  pada  saluran  resmi dan komunikasi vertikal. Tetapi seringkali sistem ini tidak diterima kalangan instansi pemerintahan. Oleh karena itu sistem matrik yang mengkombinasikan kedua sistem tersebut  dengan  membentuk  badan/  satuan  tugas  atau  tim  proyek/  program tersendiri dengan tugas yang bersilangan antara instansi vertikal dan horizontal.

## Sumber daya
Faktor-faktor  yang  diharapkan  menunjang  keberhasilan  implementasi tersebut  diantaranya  adalah  pendanaan,  staf  atau  pelaksana  yang  telah  dibahas sebelumnya,  dengan  kompetensi  melaksanakan  tugas-tugas  mereka,  dan  fasilitas lain  yang  dianggap  bisa  mendukung  efektivitas  sebuah  implementasi  (Winarno, 2007:181).  Semakin  banyak  sumberdaya  yang  dibutuhkan  untuk  menunjang implementasi  kebijakan  semakin  sulit  kebijakan  tersebut  dilaksanakan.  Sebaliknya semakin  kecil  sumberdaya  yang  dibutuhkan  maka  implementasi  kebijakan  akan semakin mudah.
Tidak terkecuali kebijakan JKSS ini disediakan pembiayaan untuk mendukung implementasinya setiap tahun dalam jumlah yang semakin besar setiap tahun untuk mendukung  pelayanan  yang  diberikan.  Penyediaan  dana  dalam  implementasi kebijakan  JKSS  dilakukan  setiap  tahun  melalui  Dokumen  Pelaksanaan  Anggaran (DPA).  Sebelum  diterbitkan  dokumen  tersebut  maka  dilakukan  perencanaan anggaran  oleh  UPT  Jamkesmas  pada  Dinas  Kesehatan  Kabupaten  Bangka  dengan usulan yang dituangkan dalam Rencana Kegiatan dan Anggaran (RKA).
Jadi penganggaran JKSS dilakukan dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah  (APBD)  Kabupaten  Bangka  atau  APBD  2.  Selain  itu  dalam  APBD  Provinsi Kepulauan  Bangka  Belitung  atau  APBD  1  juga  disediakan  dana  melaui  mekanisme dana sharing .  Seringkali  juga  dilakukan  perencanaan  anggaran  tambahan  pada tahun yang sama dalam APBD Perubahan melalui Anggaran Biaya Tambahan (ABT) untuk menutupi kekurangan dari penganggaran awal.
Jumlah  penduduk  atau  jiwa  yang  dipakai  sebagai  perkalian  untuk penganggaran  sebenarnya  bukan  jumlah  penduduk  keseluruhan  seperti  yang dipersyaratkan  oleh  sistem  kapitasi.  Jumlah  penduduk  itu  diambil  dari  hasil perkiraan  jumlah  rata-rata  per  bulan  masyarakat  yang  dibiayai  JKSS  pada  tahun sebelumnya  ditambah  10%  perkiraan  kenaikan  tahun  berjalan.Ini  merupakan  salah satu  sebab  terjadinya  defisit  anggaran  selain  kebijakan  ini  belum  menggunakan Peraturan  Daerah  (Perda)  sebagai  landasan  hukum.Kendala  dalam  penganggaran juga sering pada saat penganggaran melalui mekanisme pembiayan sharing budget dengan Pemerintah Provinsi Kepulauan Bangka Belitung dalam APBD 1.
Pada  penelusuran  dokumen  terhadap  hasil  pembinaan  Tim  Audit  Badan Pengawasan  Keuangan  dan  Pembangunan  (BPKP)  Perwakilan  Sumatera  Selatan terhadap  implementasi  program  JKSS  yang  tertuang  dalam  Pedoman  Pelaksanaan Program  JKSS  didapatkan  hasil  yang  merekomendasikan  bahwa  dalam  ketentuan umum  tatalaksana  kepesertaan  maka  status  kepesertaan  JKSS  meliputi  JKSS Reguler,  JKSS  Maskin  dan  JKSS  Kader.  Dalam  pelayanan  yang  diberikan  kepada ketiga  jenis  kepesertaan  itu  akan  berbeda.  Hanya  saja  kenyataannya  hal  ini  belum
sepenuhnya  terlaksana  dalam  implementasi.Pada  saat  penelitian  ini  bahwa sekretariat JKSS masih dalam konsolidasi untuk mendata masyarakat sehingga bisa diterbitkan  kartu  baru  sesuai  dengan  kriteria  untuk  memegang  kartu  kepesertaan seperti dipersyaratkan di atas.
Grindle  dalam  Wahab  (2008:180)  menyatakan  bahwa  syarat  pokok  bagi implementasi kebijakan publik apa pun, harus mengalokasikan dana atau biaya yang cukup setelah program aksi disusun. Lebih lanjut dikatakan oleh Wahab (2008:181) kelancaran sebuah proses implementasi kebijakan tertentu akan sangat bergantung pada  keputusan-keputusan  pada  tahap  rancangan  atau  perumusan  termasuk keputusan dalam pengalokasian pendanaan yang memadai. Pada kesempatan yang lain  Wahab  (2008:88)  menegaskan  lagi  bahwa  jika  tingkat  batas  ambang pengalokasian  dana  tidak  memadai  maka  berpotensi  menyebabkan  sebuah implementasi  program  kebijakan  gagal  sebelum  dimulai.  Sebaliknya,  pencapaian tingkat  batas  ambang  pendanaan  memang  dapat  menunjang,  sekalipun  bukan jaminan suatu program bisa dimulai dengan tepat dan lancar.
Pada  tingkat  penyedia  pelayanan  kesehatan  dasar  atau  PPK1  atau  penyedia pelayanan  kesehatan  rujukan  atau  PPK2  tidak  dilakukan  perencanaan  anggaran. Akan  tetapi  anggaran  didapatkan  menggunakan  cara  tagihan  atau  klaim berdasarkan  pelayanan  yang  telah  dilakukan  atau  menggunakan  sistem fee  for services kepada  UPT  Jamkesmas  yang  ada  di  Dinas  Kesehatan  Kabupaten  Bangka. Sistem  penganggaran  yang  sama  dipakai  dalam  pelayanan  kesehatan  dasar  yang dilaksanakan di DPS.
Pada penyedia pelayanan kesehatan rujukan pun sistem yang digunakan juga menggunakan  sistem fee  for  services atau  penagihan/  klaim  setelah  pelayanan dilakukan.Hanya  saja  tagihan  atau  klaim  biaya  paket  pelayanan  yang  dilakukan  di pelayanan  rujukan  menggunakan  standar  Perda  atau Indonesia  Diagnostic  Related Group (INA-DRG).
Terkait dengan sistem penganggaran di penyedia pelayanan ini maka Wahab (2008:72)  menyatakan  bahwa  dana  atau  uang  itu  pada  dasarnya  bukanlah  sumber daya atau resources itu  sendiri, sebab bisa jadi hanya tiket untuk bisa memperoleh sumber-sumber  sebenarnya.  Dalam  hal  implementasi  kebijakan  JKSS  ini  maka  bisa jadi  proses  konversi  dana  menjadi  jasa  medis,  obat,  dan resources yang  lain, berpotensi  mengalami  hambatan  sehingga  bisa  mempengaruhi  proses implementasi  tersebut.Penyediaan  sumber  daya  berupa  penyediaan  fasilitas  lain selain pendanaan dan sumber daya manusia dalam implementasi kebijakan JKSS ini telah  terintegrasi  dalam  pendanaan  yang  diajukan  oleh  PPK1  dan  PPK2.  Seluruh komponen  yang  dibutuhkan  oleh  kedua  penyedia  pelayanan  itu  telah  dimasukkan dalam sistem pembayaan fee for services . Oleh karena itu seperti yang disampaikan sebelumnya  maka  dana  pada  dasarnya  bukan resources itu  sendiri  melaikan  hanya tiket  untuk  mencapai recorces sesungguhnnya  seperti  fasilitas-fasilitas  atau  sarana prasarana pendukung.
Melalui  sistem fee  for  services ,  penyedia  pelayanan  kesehatan  dasar  dan rujukan  mengklaim  semua  pelayanan  yang  diberikan  kepada  masyarakat  sesuai dengan mekanisme yang ada. Hanya saja penyediaan obat-obatan dan bahan habis pakai  yang  ada  pada  PPK1  di  Puskesmas  dan  jaringannya  telah  disediakan  melalui
anggaran  rutin  dan  anggaran  husus  lainnya.Akan  tetapi  sebenarnya  penggunaan dana  klaim  itu  bisa  fleksibel  dengan  memperhatikan  aspek  kebutuhan  PPK    dan tidak overlaping atau pembiayaan ganda.
Sedangkan  pada  pelayanan  kesehatan  rujukan  juga  berlaku  hal  yang  sama seperti  yang  telah  dijelaskan  sebelumnya.  Semua  kebutuhan  untuk  pelaksanaan pelayanan  terkait  dengan  implementasi  JKSS  sudah  termasuk  atau include dalam klaim  yang  diajukan  PPK,  kecuali  beberapa  formulir  laporan  yang  tetap  disediakan JKSS.
Dalam  implementasi  harus  terdapat  keterpaduan  antara  sumber-sumber yang  tersedia,  dalam  artian  bahwa  pada  satu  aspek  harus  ada  jaminan  tidak  ada kendala pada semua sumber-sumber yang diperlukan dan pada aspek yang lainnya setiap tahapan proses implementasi memang benar-benar menyediakan perpaduan sumber-sumber tersebut (Wahab, 2008: 73). Terutama terkait dengan pendanaan di tingkat  kabupaten  maka  menjadi  pertimbangan  untuk  menerapkan  kaidah  sistem kapitasi  yang  dipersyaratkan,  karena  bila  tidak  dilakukan  akan  berpotensi menghambat  pelayanan  yang  diterima  masyarakat  terutama  pelayanan  rujukan yang ada di PPK2.

## Konteks Implementasi JKSS

## Kepentingan dan strategi dari aktor yang terlibat
Dalam  proses  implementasi  ada  beberapa  aktor  yang  terlibat  dalam penentuan pilihan-pilihan alokasi sumber daya publik yang akan dipergunakan. Perlu diperhitungkan  pula  kekuatan  dan  kekuasaan,  kepentingan,  dan  strategi  yang digunakan  oleh  para  aktor  yang  terlibat.Interaksinya  akan  mempengaruhi  proses dan hasil implementasi kebijakan.
Proses  implementasi  JKSS  sendiri  melibatkan  banyak  pihak  yang mendukungnya  sehingga  bisa  berjalan  efektif.Mengingat  JKSS  menjadi  program unggulan  daerah  dan  salah  satu grand  strategy maka  hal  ini  akan  mempermudah kebijakan  ini  mencapai  tujuan  implementasinya.  Selain  itu  program  ini  merupakan program yang selama ini menyentuh langsung pada kepentingan masyarakat.
Pihak  eksekutif  maupun  legislatif  berada  pada  satu  pendapat  dalam impementasi kebijakan ini.Kenyataan ini menjadikan implementasi JKSS ini sebagai sebuah  kebijakan  yang  kecil  kemungkinan  untuk  mengalami  kegagalan.  Winarno (2007:206)  menyatakan  bahwa  fragmentasi  pada  struktur  birokrasi  menyebabkan diperlukannya  koordinasi  karena  wewenang  dan  sumber-sumber  yang  diperlukan dalam  proses  implementasi  kebijakan  yang  kompleks  biasanya  tersebar  pada insatansi  atau  badan-badan  yang  ada.  Terutama  dukungan  legislatif  dalam implementasi  ini  sangat  berpengaruh,  khususnya  dalam  pengesahan  alokasi anggaran.
Selain dukungan yang diperoleh dari lintas sektor terkait seperti disebutkan diatas,  sebenarnya  ada  beberapa  elemen  masyarakat  yang  memberikan  catatan terhadap  implementasi  ini  pada  awalnya.Kekhawatiran  juga  disampaikan  karena sifat  pelayanan  kesehatan  yang  diberikan  oleh  JKSS  ini  lebih  bernuansa  kuratif (pengobatan)  yang  bisa  memanjakan  masyarakat  dan  melupakan  unsur  preventif (pencegahan) dan promotif (peningkatan).
Oleh  karena  itu  Wahab  (2008:186)  menyatakan  bahwa  keterlibatan  aktor- aktor  secara  intens  dalam  sebuah  implementasi  kebijakan  sedikit  banyak  akan ditentukan oleh muatan program tersebut dan bagaimana bentuk pengadministrasian  programnya.  Setiap  aktor  juga  mempunyai  kepentingan tertentu dan masing-masing akan berusaha mencapainya dengan cara mengajukan kebutuhan-kebutuhan mereka dalam inplementasi sebuah kebijakan.
Sehingga dukungan multisektor ini terutama legislatif, memberikan peluang bagi  Dinas  Kesehatan  sebagai  “ leading implementor” untuk  menguatkan  kebijakan ini dengan aspek legal  pada tingkat hierarki legalitas lebih tinggi berupa Peraturan Daerah.Sehingga  hal  ini  akan  memberikan  manfaat  terutama  dalam  menjamin penyediaan dana denganpenerapan sesuai kaidah sistem kapitasi, seperti yang telah dibahas  sebelumnya,  dan  mempunyai  kekuatan  yang  memaksa  meskipun  terjadi suksesi kepemimpinan daerah.

## Karakteristik rezim dan institusi
Sistem  politik  dan  sistem  ekonomi  tertentu  sertalembaga  pelaksana  juga mempunyai karakteristik tertentu yang bervariasi dalam hal tingkat profesionalisme, misi  dan  orientasi,  dan  sebagainya  yang  berinteraksi  membentuk  lingkungan  yang juga  berpengaruh  terhadap  keberhasilan  implementasi.Dapat  dikatakan  bahwa kepemimpinan  kepala  daerah  menyediakan  konteks  kunci  bagi  implementasi kebijakan.  Dalam  perjalanannya  dari  tahun  2005  maka  kebijakan  JKSS  ini  tetap terimplementasikan,  paling  tidak  disediakan  anggaran  dan  sumber  daya  lain  yang mendukung  setiap  tahun.  Kebijakan  JKSS  yang  pada  awalnya  dilaksanakan  oleh Bupati  sebelumnya  yaitu  Eko  Maulana  Ali  maka  kemudian  tetap  dilaksanakan kembali  oleh  Bupati  terpilih  berikutnya,  Yusroni  Yazid.Jadi  meskipun  mengalami pergantian  kepemimpinan  atau  rezim  maka  lingkungan  yang  ada  tidak  terlalu berpengaruh  karena  lembaga  utama  pelaksana  yaitu  Dinas  Kesehatan  dan jaringannya tidak berubah secara dengan adanya suksesi kepemimpinan tersebut.
Sedangkan  kalau  melihat  karakteristik  lembaga  terutama  dinas  kesehatan, maka ada beberapa pembenahan yang dilakukan terhadap sistem untuk mencapai implementasi yang optimal, baik dalam hal pelayanan kesehatan dasar yang secara umum  menyediakan  pelayanan  rawat  jalan  maupun  pelayanan  kesehatan  rujukan dengan  spesifikasi  rawat  inapnya.  Salah  satu  upaya  yang  ditempuh  adalah penggunaan teknologi informasi melalu jaringan internet online dengan perangkat SIMPUS  (Sistem  Informasi  Puskesmas).Sistem  ini  sangat  membantu  memperbaiki pelayanan  maupun  adminsitrasi  pelaksanaan  implementasi  JKSS,  sehingga penyimpangan yang terjadi menjadi sangat minimal.
Oleh karena itu seperti telah dibahas sebelumnya, relatif implementasi pada lembaga  pelaksana  yang  berada  di  bawah  koordinasi  Dinas  Kesehatan  dan jajarannya dengan pelayanan kesehatan dasar  terutama rawat jalan, akan berbeda dengan  implementasi  pada  pelayanan  rawat  inap  yang  ada  di  pelayanan  rujukan rumah sakit yang kecenderungannya mengalami berbagai kendala.
Melihat  hal  tesebut  maka  diperlukan  upaya  yang  lebih  mengintensifkan penggunaan  jaringan online ,  terutama  pada  sarana  PPK2  melalui  pemanfaatan jaringan  seperti  SIMPUS  yang  bisa  disebut  sebagai good  practice dalam implementasi  JKSS  ini.Sehingga  kendala  yang  sering  ditemui,  terutama  dalam
pelayanan  kesehatan  rujukan  juga  dapat  diminimalkan  karena  melalui  jaringan online bisa dibuat semacam custumer service online .

## Aspek kepatuhan dan daya tanggap pelaksana
Kepatuhan  dan  daya  tanggap  dari  pelaksana  harus  dilihat  pada  aspek kemauan  dan  kemampuan  pelaksana  memahami  tuntutan  masyarakat,  kepekaan terhadap  ketidakpuasan  yang  berkembang  dan  berusaha  melakukan  penyesuaian terhadap  perkembangan  tuntutan  masyarakat.Wahab  (2008:188)  menyatakan bahwa  sisi  lain  dari  pencapaian  tujuan-tujuan  program  dalam  sebuah  lingkungan adalah  daya  tanggap  ( responsiveness ).  Idealnya  instansi  atau  lembaga  publik pemberi layananan haruslah tanggap terhadap kebutuhan pihak-pihak yang mereka anggap  sebagai  penerima  manfaat.  Dan  tanpa  daya  tanggap  ini  selama  proses implementasi,  maka  pemerintah  akan  mengalami  kesulitan  dalam  mengevaluasi keberhasilan sebuah program.
Daya  tanggap  seperti  disebutkan  diatas  tersebut  harus  didahului  dengan adanya  kepatuhan  pelaksana  terhadap  ketentuan-ketentuan  implementasi  sebuah program  atau  kebijakan.Oleh  karena  itu  pada  berbagai  penyedia  pelayanan, kepatuhan  menjalankan  ketentuan  akan  berbeda  dan  diyakini  bukan  disebabkan oleh  pembangkangan  tetapi  ketidaktahuan  karena  kurangnya  informasi  dan komunikasi. Selain itu kemungkinan perbedaan kewenangan dalam satuan birokrasi menjadi alasan itu.
Penilaian  kepatuhan  juga  bisa  berbeda  antara  setiap  jenjang  penyedia pelayanan.Pada  penyedia  pelayanan  kesehatan  dasar  atau  PPK1  maka  kepatuhan diyakini  sebagai  konsistensi  pada  pelaksanaan  aturan-aturan  pelayanan  yang  telah ditetapkan  dalam  juknis  atau  juklak  yang  disusun.Lain  halnya  dengan  pelayanan kesehatan  dasar,  persepsi  kepatuhan  yang  ada  di  pelayanan  kesehatan  rujukan terutama  RSUD  Sungailiat  dinilai  dari  adanya  komplain  atau  keluhan  terhadap pelayanan,  yang  diajukan  oleh  penerima  manfaat  program  tersebut.Dalam  hal kebijakan  JKSS  ini  penerima  manfaat  adalah  masyarakat  yang  mendatangi  rumah sakit.
Setelah  mengetahui  kepatuhan  menjalankan  aturan-aturan  yang  telah ditetapkan  maka  diperlukan  penilaian  terhadap  daya  tanggap  pelaksana implementasi ini. Menurut Kepala Dinas Kesehatan Kabupaten Bangka, bahwa daya tanggap atau responsifitias program JKSS ini harus diukur dengan sebuah instrumen yang  diasumsikan  dari  kepuasan  penerima  layanan.  Pada  pelayanan  kesehatan dasar, instrumen baku yang digunakan adalah Indeks Kepuasan Masyarakat (IKM), sedangkan  pada  pelayanan  kesehatan  rujukan  belum  ada  instrumen  khusus  yang digunakan.  Peningkatan  responsifitas  JKSS  ini  disebabkan  adanya  insentif  yang didapat  oleh  pelaksana  dalam  implementasi  ini  khususnya  petugas  kesehatan. Peningkatan daya tanggap juga bisa disebabkan penggunaan sistem fee for services , seperti diungkapkan beberapa informan.
Tidak  berbeda  jauh  dengan  pelayanan  kesehatan  rujukan  atau  PPK2,  yang menilai daya tanggap atau responsivness terhadap pelayanan yang diberikan dengan melakukan survey tersendiri yang sederhana kepada pasien yang dirawat di rumah sakit  tersebut.Hasil  survey  sederhana  tersebut  menunjukkan  bahwa    hampir keseluruhan indikator pelayanan menunjukkan hasil yang memuaskan.
Sedangkan  penerima  manfaat  dari  kebijakan  JKSS  ini  yaitu  masyarakat menilai  daya  tanggap  pelaksana  pada  proses  implementasi  berdasarkan  keluhan- keluhan yang disampaikan warga masyarakat. Secara umum tidak ada keluhan yang berarti dialami masyarakat. Meskipun demikian bahwa biasanya keluhan masyarakat terkait  dengan  pelayanan  kesehatan  rujukan  yang  biasanya  melakukan  pelayanan rawat  inap  dan  sangat  sedikit  atau  malah  sam  sekali  tidak  terjadi  pada  pelayanan kesehatan  dasar  yang  sering  dimanfaatkan  masyarakat  dalam  pelayanan  rawat jalan.
Dengan  demikian  dalam  implementasi  kebijakan  JKSS  ini  administrator- administrator kebijakan dituntut untuk menciptakan situasi kondusif dan menjamin adanya  respon  yang  memadai.  Karena  ini  memungkinkan  dukungan  dan  umpan balik  selama  implementasi  program  dan  pada  saat  yang  sama  mengusahakan kontrol  terhadap  sumber  daya  dalam  pencapaian  tujuan  yang  telah  ditetapkan (Wahab, 2008:188)
Hanya  saja  untuk  dapat  melihat  pencapaian  keberhasilan  implementasi  ini, yang nantinya berguna sebagai instrumen umpan balik atau monitoring dan evaluasi maka  perlu  disiapkan  alat  ukur  yang  lebih  spesifik  yang  dapat  mengukur implementasi kebijakan ini.Instrumen sejenis yang biasa dan umum digunakan bisa diadopsi  seperti  Indeks  Kepuasan  Masyarakat.  Instrumen  yang  disusun  ini  minimal nantinya  akan  memberikan  gambaran  terhadap  implementasi  kebijakan  ini  dalam pelayanan  kesehatan  dasar  di  puskesmas  dan    jaringanya,  serta  pelayanan kesehatan rujukan di rumah sakit.

## SIMPULAN DAN SARAN
Berdasarkan  ketentuan-ketentuan  kebijakan  yang  dijalankan  maka  secara umum  bahwa  proses  implementasi  kebijakan  JKSS  berhasil  mengoperasionalkan program-program  aksi  yang  telah  dirancang.  Salah  satu  sebabnya  karena  JKSS merupakan  kebijakan  inkremental  dengan  tipologi  distributif.  Meskipun  demikian, sumber  daya  berpotensi  menjadi  penghambat  proses  implementasi,  terutama pengalokasian  anggaran  yang  tidak  memadai,  tenaga  pelaksana  dan  struktur organisasi pelaksana. Untuk mendukung proses implementasi yang lebih baik maka perlu  dipertimbangkan  cara  untuk  menjamin  pendanaan  atau  pembiayaan  yang memadai  dengan  menerapkan  sistem  perencanaan  penganggaran  kapitasi.  Selain itu  juga  diperlukan  kajian  lanjutan  untuk  membentuk  organisasi  pelaksana  baru yang “mandiri” misalnya Badan Pelaksana (Bapel) JKSS.
Sedangkan  bila  melihat  konteks  implementasi,  maka  komitmen  dasar pelaksanaan  kebijakan  sebagai  salah  satu  program  unggulan  “memaksa”  seluruh pihak  atau  kepentingan  mendukung  proses  implementasi  kebijakan  JKSS  ini. Meskipun  demikian  masyarakat  tetap  mengharapkan  peningkatan  kualitas  dan kuantitas  pelayanan  sebagai  bentuk  perbaikan  pelayanan  publik  bidang  kesehatan kepada  mereka.Sehingga  disarankan  untuk  mempertimbangkan  peraturan  yang lebih kuat seperti Peraturan Daerah sehingga dapat menjadi landasan hukum yang kuat terhadap implementasi kebijakan JKSS.

## DAFTAR PUSTAKA
Agustino, Leo (2008). Dasar-dasar Kebijakan Publik .Bandung : Penerbit Alfabeta. Dunn, William N (2003). Pengantar Analisis Kebijakan Publik . Edisi Kedua. Yogyakarta: Gadjah Mada University Press Juanita  (2002). Pengaruh  Krisis  Ekonomi  Terhadap  Pelayanan  KesehatanMasyarakat .
Dalam website http://library.usu.ac.id/download/fkm/fkm-juanita4.pd f diakses tanggal 8 Maret 2010.
Lane, Jan-Erik. (1995). The Public Sector: Concepts, Models and Approaches (2nd ed.).
London: SAGE Publications.
Malik,  Ridwan  A.  (2002). Evaluasi  Pelaksanaan  Program  JPKM  di  Indonesia  (Studi Evaluasi). Jurnal Manajemen Pelayanan Kesehatan Volume 05, Nomor 3/2002. Mohamad,  Ismail  (2003). Pelayanan  Publik  Dalam  Era  Desentralisasi. Makalah SeminarDesentralisasi. Jakarta: Bappenas RI.
Moleong, Lexy J. (1991). Metodologi Penelitian Kualitatif . Bandung: Remaja Karya Nazwar  (2003). Koalisi  Aktor  Dalam  Implementasi  Kebijakan(Suatu  Kajian  tentang Koalisi  Aktor  dalam  Implementasi  KebijakanManajemen  Peningkatan  Mutu Berbasis  Sekolah  (MPMBS)  di  Sekolah  Dasar  Kota  Solok). Dalam  website http://www.akademik.unsri.ac.id/download/journal/files/brapub/Nazwar%20_ 03_.pdf diakses tanggal 8 Maret 2010.
Nugroho, Riant (2009). Public Policy .Jakata : PT. Media Elex Komputindo
Nurharjadmo,  Wahyu  (2008). Evaluasi  Implementasi  Kebijakan  Pendidikan  Sistem Ganda  di  Sekolah  Kejuruan .  Jurnal  Spirit  Publik,  Oktober  2008,  Volume  4, Nomor 2, Halaman 215 – 228
Singarimbun,  Masri  dan  Effendi,  Sofian  (1991). Metode  Penelitian  Survey .  LP3ES.
Jakarta.
Sitorus, Monang (2007). Implementasi Kebijakan Pemilihan Kepala Daerah di Provinsi Nangroe  Aceh  Darussalam .  Jurnal  Spirit  Publik,  Oktober  2007,Volume  3, Nomor 2, Halaman 125 – 140.
Solihin,  Dadang  (2003). Desentralisasi  dan  Otonomi  Daerah, dalam  website http://www.dadangsolihin.com/lecture,diakses tanggal 21 Agustus 2010
Supeno,  Eko  (1998). Implementasi  KebijakanJaring  Pengaman  Sosial  -  Operasi  Pasar Khusus  Beras(JPS  –  OPKB)  KeluargaPra  Sejahtera ,  dalam  website http://journal.unair.ac.id/filerPDF/IMPLEMENTASI%20 KEBIJAKAN.pdf, diakses tanggal 21 Agustus 2010.
Suryawati,  Retno  (2006). Implementasi  Peraturan  Daerah  (Perda)  Kota  Surakarta Nomor  8  Tahun  2003  (Studi  Kasus  Pelaksanaan  Pemberian  Akta  Kelahiran Gratis  di  Kota  Surakarta). Jurnal  Spirit  Publik,  Oktober  2006,  Volume  2, Nomor 2, Halaman 121 – 130.
Wahab,  Solichin  Abdul  (2008). Pengantar  Analisis  Kebijakan  Publik. Malang  :  UMM Press.
Wahab, Solichin Abdul (2008). Analisis Kebijaksanaan: Dari Formulasi ke Implementasi Kebijaksanaan Negara , Edisi Kedua. Jakarta : PT. Bumi Aksara Winarno,  Budi  (2007). Kebijakan  Publik:  Teori  dan  Proses. Yogyakarta:  Media Pressindo.