## Reformasi Birokrasi Wali Kota Yogyakarta 2001 – 2011: Telaah Semiotika
Budi Puspo Priyadi 1 , Teuku Afrizal 2
1,2 Departemen Administrasi Publik, Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Universitas Diponegoro Jalan Prof Soedharto, SH. Tembalang Semarang – 50275 Email: budipuspo@gmail.com , teukurian@yahoo.com

## Abstract
The  presence  of  a  leader  in  the  Indonesian bureaucratic  arena  is  of  significant  importance  to patrimonial  society.  As  a  result,  the  Indonesian bureaucracy's  character  is  more  concerned  with  the interests of  the elite  than the people. This  was also influenced by the bureaucratic model  of colonial and  the  kingdom.  When  reformation  struck  Indonesia  in  1998,  the  character  of  the  Indonesian bureaucracy  was  no  longer  suitable  with  the  demands  of  people  in  the  post-reform  era.  This  study examines the presence of a figure from merchants in the arena of the Indonesian public bureaucracy i.e  the  Mayor  of  Yogyakarta.  In  the  midst  of  lack  of  leaders  serving  the  people,  this  figure  has drastically  changed  the  context  of public  service  with  the  idea  of  "power  as  a political  endowment". This  condition  is  contrary  to  the  culture  of  the  people  of  Yogyakarta  City  which  are  patrimonialism, especially  with  the  existing  of  Mataram  kingdom.  This  paper  applies  the  bureaucratic  reform approach from the top. The results of the study show that  power as a political endowment idea by the mayor  of  Yogyakarta  has  changed  the  style  of  the  bureaucracy  which  the  leader  becoming  a  public servant. Consequently, public services are excellent,  and the local government achieve awards from the  central  government.  In  conclusion,  changes  in  the  Indonesian  bureaucracy  can  occur  with  a change  approach  that  was  initiated  directly  by  leaders  from  the  top.  In  fact,  strengthening  the bureaucratic system is necessary so that bureaucratic changes do not merely depend on the presence of a leader, but it is  rose from an integrated and planned system.
Keyword : leadership, bureaucratic reform.

## 1. Pendahuluan
Sejak berakhirnya rezim Orde Baru pada tahun 1998 pada tahun 1999 pemerintah mengeluarkan kebijakan  desentralisasi,  yakni  dengan  dikeluarkannya  UU  No.  22  yang  kemudian  direvisi  menjadi UU  No.  32  pada  tahun  2004.  Undang-undang  tersebut  memberikan  keleluasaan  kepada  pemerintah daerah  untuk  lebih  berani  dalam  melakukan  inovasi  kepemerintahan.  Salah  satu  isu  yang  sedang hangat  dalam  inovasi  kepemerintahan  daerah  adalah  tentang  reformasi  birokrasi  sebagai  akibat  dari adanya reformasi politik. Berbagai upaya dilakukan untuk memformulasikan birokrasi Indonesia agar mampu  memberikan  pelayanan  publik  secara  maksimal.  Namun  demikian,  tidaklah  mudah  merubah kebiasaan  model  birokrasi  yang  sudah  berjalan  selama  tiga  dasa  warsa  tersebut.  Bahkan,  ada kecenderungan  tumbuhnya  reproduksi  model  birokrasi  yang  sudah  lama  berakar  ( embedded )  dalam sistem  birokrasi  Indonesia.  Dalam  hal  ini  telah  terjadi  kekuatan  tarik-menarik  antara  aspirasi  ( voice ) yang  menghendaki  bahwa  birokrasi  harus  mengedepankan  aspek  pelayanan  dengan  resistensi  dari birokrasi  itu  sendiri  (Vroom,  1982:  38;  Raka,  2000:  29).  Selain  sikap  resistensi  terhadap  perubahan juga ada sifat entropi, yaitu tak mau dan tak mampu memperbaiki diri atas inisiatif sendiri tanpa harus ditekan oleh sistem lain di luar birokrasi pemerintahan (Wibawa, 2008: 91).
Ada  kecenderungan  dari  para  birokrat  yang  selama  ini  menikmati  keistimewaan  atas  hak sebagai  birokrat,  dengan  segala  fasilitas  serta  kelimpahan  yang  dinikmati,  merasa  enggan  untuk melepaskan  begitu  saja  karena  akan  mengganggu  status  dan  posisinya  (Keban,  tt:  14).  Elit  birokrat sejak  dulu  memang  cenderung  bersifat  konservatif  dan  menghendaki status  quo (Kartodirdjo,  1987: 58;  Pranoto,  2001:  27)  meskipun  pada  masa  kekuasaan  Hamengku  Buwono  IX  beliau  pernah menggagas  untuk  merubah  birokrasi  pemerintahan  dengan  menerapkan  prinsip-prinsip  rasionalitas sebagaimana birokrasi pemerintahan modern (Suwarno, 1994: 33).
Para  pengamat  birokrasi  dari  disiplin  Ilmu  Administrasi  Negara  seperti  Tjokrowinoto  (1996) menyadari  betul  bahwa  berbagai  upaya  perlu  dilakukan  untuk  merubah    sosok  birokrasi  yang  ideal, tetapi menurutnya ada persoalan budaya atau sistem nilai yang susah untuk dirubah, yakni sistem nilai budaya  patrimonial  yang  membuat  sosok  birokrat  menjadi  tidak  populis.  Montgomery  (1988) mengembangkan  pemikiran  tentang bureaucratic  populism ,  di  mana  birokrat  harus  membangun partisipasi rakyat dan tidak  cenderung berorientasi  kepada  yang  kuat (dalam Kartasasmita, 1995: 21- 22).
Berbagai  sketsa  telah  dibuat  berkenaan  dengan  imbas  tradisi  aristokrasi  Jawa  dalam  birokrasi yang  sifatnya  patrimonial  (Moertono,  1985;  Pranoto,  1996;  2001),  tetapi  kesemuanya  itu  tentu  saja tidaklah  menjadi  pembenaran  mengenai  bolehnya    birokrat  untuk  mempunyai  posisi  istimewa  dalam tata  kehidupan  kepemerintahan,  apalagi  dalam  konteks  masa  sekarang  ini.  Dalam  tulisannya, Moertono (1985) menjelaskan bahwa karena kedudukan sentral raja maka seluruh aparat pemerintahan tidak  boleh  tidak  adalah  perpanjangan  kekuasaan  raja  dan  peranan  raja  lebih  merupakan  peranan seorang  pelindung  daripada  seorang  pembangun.  Menurut  Moedjanto,  konsep  patrimonial  yang semula  dipakai  oleh  kaum  antropolog  kemudian  dikembangkan  oleh  Max  Weber  dalam  sosiologi untuk menyebut pola hubungan penguasa dan bawahan sebagai bapak dan anak buah atau patron dan client. Dalam situasi sulit karena  ada ancaman, bapak akan menjadi pengayom dan pengayem (1987: 102).
Sampai saat ini masalah pelayanan publik dan reformasi birokrasi yang digagas oleh pemerintah masih  memiliki  banyak  kelemahan  sehingga  belum  dapat  memenuhi  kualitas  yang  diharapkan  oleh masyarakat.  Hal  ini  ditandai  dengan  masih  adanya  berbagai  keluhan  masyarakat  yang  disampaikan melalui  media  massa  sehingga  masih  menimbulkan  citra  yang  kurang  baik  terhadap  aparatur pemerintah. Mengingat fungsi utama pemerintah adalah melayani masyarakat maka pemerintah perlu terus berupaya meningkatkan kualitas pelayanan dan kelembagaannya. Hasil penelitian Dwiyanto dan kawan-kawan  (2003;  2008)  menunjukkan  bahwa  birokrasi  publik  di  Indonesia  masih  belum  mampu menjadikan  dirinya  sebagai  penyelenggara  pelayanan  yang  memperlakukan  semua  warga  bangsa secara sama terlepas dari ciri-ciri subyektifitasnya.
Dari segi  kinerja aparatur pemerintahan, berbagai studi dan observasi tidak banyak mengalami perbaikan,  bahkan  cenderung  menjadi  semakin  buruk.  Alokasi  anggaran  lebih  banyak  berpihak  pada kepentingan  elite  birokrasi  dan  politik  (Dwiyanto,  2007:  329).  Oleh  karena  itu,  perlu  dilakukan perubahan  watak  birokrasi  agak  menjadi  alat  negara  yang  justru  melayani  masyarakat.  Untuk mendukung kelancaran reformasi birokrasi, menurut Effendi (2007) ada beberapa instrumen reformasi birokrasi yang harus diterapkan, antara lain : Pengembangan Budaya Kerja Aparatur Negara, Mindset, Cultureset, Perubahan  Pola  Pikir,  Pola  Sikap,  dan  Pola  Tindak;  Karakter,  Watak,  Jati  Diri, Management Beliefs dan Values.

## 2. Metode
Penelitian  ini  adalah  tentang  seseorang  yang  bukan  tumbuh  dari  kalangan  birokrasi  melainkan dari  kalangan  bisnis,  tetapi  berhasil  memimpin  aparat  birokrasi  di  pemerintah.  Oleh  karena  itu,  dari segi  antropologi  ada  persoalan  bagaimana  mengamati  dia  memimpin  birokrasi  pemerintahan. Peristiwa-peristiwa  yang  ada  di  bilik  ruang-ruang  kantor  tidak  semuanya  dapat  teramati  dengan  baik sehingga yang dapat dilakukan adalah melakukan wawancara mendalam dengan para  birokrat setelah peristiwa  itu  terjadi.  Penelitian  ini  termasuk ex  post  facto ,  yakni  meneliti  setelah  peristiwa  terjadi. Metode  pengumpulan  data  yang  bisa  dilakukan  dalam  situasi  seperti  itu  adalah  dengan  cara  kerja phenomenology.  Kajian  phenomenology  sendiri  jarang  dilakukan  dalam  bidang  riset  organisasi
(Sanders,  1982:  353)  sehingga  penelitian  ini  menjadi  perlu  dilakukan.  Saya  melakukan  wawancara mendalam  seputar  pengalaman  informan,  yakni  para  pegawai  pemerintah  Kota  Yogyakarta  dalam merasakan,  menanggapi  atau  menafsirkan  kehadiran  sosok  wali  kota  yang  dalam  artikel  ini  saya samarkan dengan nama Ki Juru Taman. Selama dua periode, yakni sepuluh tahun dia memimpin Kota Yogyakarta  mulai  tahun  2001  hingga  2011,  dengan  segala  gagasan  dan  tindakannya  di  lingkup Pemerintah Kota Yogyakarta.
Cara  kerja  dengan  perspektif  phenomenologis  menuntun  peneliti  berupaya  menangkap  makna dari  pengalaman  yang  didapat  dari  informan  dan  berupaya  menggambarkan  dan  menafsirkan  makna tersebut  di  mana  hal  itu  muncul  dan  dibentuk  oleh  kesadaran,  bahasa,  kepekaan  kognitif  dan  non- kognitif,  oleh  pemahaman  awal  dan  dugaan  awal  dari  peneliti  (Adams  and  van  Manen,  2008:  624). Menurut  Husserl  pemahaman  obyektif  yang  diupayakan  oleh  phenomenology  adalah  tidak  mungkin bisa  didapat  dan  bahwa  semua  makna  itu  sebenarnya  berada  pada  sisi  kemanusiaan  dari  pengamat, bukannya  pada  fenomena  yang  diamati,  suatu  filosofi  yang  memiliki  implikasi  pokok  untuk pemahaman  analisa  data  kita    (dalam  Davis,  1995:  124).  Phenomenology  berupaya  membuat  secara jelas stuktur dan makna yang tersirat dari pengalaman manusia di mana hal itu adalah pencarian untuk “esensi” yang tidak dapat diungkapkan dengan pengamatan biasa (Sanders, 1982: 354). Demikian pula dalam upaya menangkap soal nilai, menurut Kluckhohn nilai tidak dapat dilihat secara langsung, tetapi berdasarkan apa yang dikatakan dan dilakukan oleh individu (1962: 395-396).
Dalam  hal  pelayanan  masyarakat  masih  dapat  saya  diamati,  terutama  di  kantor  kelurahan  dan kecamatan, yang secara umum sudah baik. Beberapa kali saat  wawancara dengan Lurah atau Camat, hadir  tamu  yang  ingin  berurusan  dengan  pejabat  kewilayahan  tersebut.  Dengan  sikap  yang  baik mereka  melayani  tamu-tamunya,  yakni  masyarakat  di  wilayahnya.  Khusus  untuk  Camat,  tanda jabatan 1 yang biasa dipasang di saku bagian kiri oleh Ki Juru Taman ditanggalkan agar kesan sebagai aparat  kewilayahan  yang  berjarak  dengan  masyarakat  itu  hilang.  Saat  di  wilayah,  baik  di  kantor kecamatan  maupun  kelurahan,  dapat  diamati  pelayanan  aparat  birokrasi  kepada  masyarakat.  Pada kesempatan  itu,  dilakukan  wawancara  dengan  warga  yang  sedang  mengurus  Kartu  Penduduk,  surat keterangan pindah, dan sebagainya.
Beberapa  bulan  setelah  pergantian  wali  kota,  dilakukan  penelitian  kembali  dan  ternyata  itu merupakan  faktor  penting  atas  keterbukaan  para  informan.  Mereka  dengan  leluasan  menyampaikan hal-hal  yang  dulu  ketika  masih  jamannya  Ki  Juru  Taman  menjadi  wali  kota  tidak  leluasa menyampaikannya,  dan  itu  mereka  akui  sendiri.  Para  pensiunan  pejabat  pada  umumnya  dengan  baik menerima  saya  berkunjung  ke  rumahnya.  Dari  mereka  banyak  terungkap  hal-hal  yang  tidak  dapat diperoleh  dari  metode  pengamatan.  Untuk  menjalin  hubungan  baik  dengan  informan  yang  pada umumnya  aparat  pemerintah,  saya  beberapa  kali  mengikuti  acara  wisata  ke  Malang.  Itu  adalah  atas jasa  baik  dari  salah  seorang  Sekretaris  Kecamatan  yang  dengan  sangat  baik  menjadi  kolega  dalam penelitian.
Keikutsertaan  saya  berwisata  ke  Malang  dengan  kelompok  aparat  pemerintah  kota  menjadi pintu  masuk  lebih  dalam  lagi  ketika  melakukan  penelitian.  Informasi-informasi  menarik  muncul dengan  sendirinya  dan  itu  kemudian  menjadi  bekal  saya  untuk  melakukan  pendalaman  lebih  lanjut. Dalam  kesempatan  itupun  mulai  terjalin  hubungan  baik  dengan  para  pegawai  sehingga  ketika  saya membutuhkan  informasi,  mereka  dengan  senang  hati  mempersilahkan  datang  ke  rumah.  Kunjungan balik  pun  sering  saya  lakukan  untuk  melakukan  pendalaman  jika  ada  hal-hal  menarik  yang  perlu diklarifikasi.  Dalam  penelitian  ini  saya  melakukannya  sendiri  tanpa  dibantu  oleh  asisten,  baik  ketika mengamati, melakukan wawancara maupun menyalin rekaman wawancara.

## 3. Hasil dan Pembahasan

## 3. 1. Birokrasi Indonesia: sebuah sosok yang sulit berubah
Melihat masih kuatnya tata nilai birokrasi yang tidak sejalan dengan semangat reformasi maka perlu  dilakukan  agenda  perubahan  secara  sistematis.  Setiap  agenda  untuk  melakukan  perubahan,
1 Oleh  Camat-Camat  hal  itu  mereka  dengan 'jéngkol' karena  bentuknya  seperti  buah jéngkol, buah  yang bentuknya seperti telur berukuran panjang sekitar 6 cm dan lebar sekitar 5 cm.
dalam  implementasinya  selalu  menimbulkan  reaksi  balik.  Lewin  (1951)  menyebutkan  adanya kekuatan perubahan, yaitu kekuatan untuk mendorong perubahan ( driving forces ) dan kekuatan untuk menentang  perubahan  ( restraining  forces )  (dalam  Sumarto,  2004:  10).  Selanjutnya  dalam  konteks perubahan  dalam  proses governance 2 ditentukan  orang-orang  yang  berada  di  dalam governance itu sendiri  karena  merekalah  yang  menciptakan  dan  memelihara  perubahan.  Dalam  konteks  perubahan, seorang  pemimpin  memiliki  peran  yang  besar  dalam  suatu  proses  perubahan  karena  ia  memiliki kekuatan untuk mengubah banyak hal dalam lingkup kekuasaanya (ibid, 2004: 10-11).
Berbagai  pendekatan  telah  dilakukan  untuk  melakukan  perubahan  di  bidang  birokrasi  tetapi pendekatannya seringkali bersifat formal struktural, yaitu penataan organisasi dan fungsi-fungsi. Yang sesungguhnya amat penting, tetapi lebih sulit untuk dilakukan adalah pembaharuan pada sisi nilai-nilai yang  membentuk  manusia  birokrat  (Kartasasmita,  1995:  20).  Lebih  jelas  lagi  perlu  dilakukan perubahan mindset yang  salah  selama  ini  di  mana  hal  itu  mendorong  para  pejabatnya  melakukan tindakan yang tidak sesuai dengan aspirasi dan keinginan warga (Dwiyanto, ed, 2008: 27)
Problematik lain yang masih kental di Indonesia adalah peranan pemimpin sebagai tokoh kunci dalam  perubahan,  perubahan  dalam  sistem  pemilu  belum  terbukti  secara  kolektif  menghasilkan pemimpin-pemimpin baru yang memiliki motivasi tinggi dan sekaligus keberanian mengambil resiko untuk merealisasikan reformasi sejati di daerahnya masing-masing. Padahal untuk mewujudkan good governance pemimpin  daerah  memegang  peranan  yang  sangat  penting  sebagai  pendorong  atau penghambat perubahan (Sumarto, 2004: 89, 105). Sayangnya, dari sekian banyak kepala daerah hanya sedikit yang berhasil membawa perubahan di lingkup wilayahnya, bahkan banyak dari kepala daerah yang kemudian melakukan perbuatan tercela, seperti penyalahgunaan kekuasaan untuk tujuan pribadi dengan motif korupsi.
Jackson  (1978)  seorang  pengamat  politik  menengarai  bahwa  sistem  birokrasi  yang  tumbuh  di Indonesia  dia  sebut  sebagai bureaucratic  politics. Gejala  tersebut  tampak  sekali  dari  tingginya  peran birokrasi  dalam  segala  aspek  kehidupan  sehingga  pada  akhirnya  hal  tersebut  susah  menumbuhkan keberdayaan masyarakat dalam usaha untuk memenuhi kebutuhan-kebutuhan hidupnya. Sementara itu, seorang  pengamat  lain,  yakni    Robinson  (1986)  melihat  birokrasi  Indonesia  sebagai bureaucratic capitalism .  Ciri  dari  hal  tersebut  adalah  sistem  ekonomi  dan  politik  tempat  kegiatan  ekonomi  yang utama  dimiliki  oleh  pemerintah  dan  sangat  dikendalikan  oleh  peraturan-peraturan  pemerintah  (dalam Effendi,  1992:  417).    Dalam  istilah  Evers  (1990)  birokrat  pada  masa  Orde  Baru  telah  menjadi Kelompok  Strategis  yang  secara  tidak  disadari  menempati  posisi  yang  diametral  atau  bersebarangan dengan  publik.  Seorang  pengamat  sejarah  birokrasi 3 ,  yakni  Onghokham  melihat  bahwa  model bureaucratic polity cenderung tidak berfungsi untuk mengadakan perubahan (1982: 11).
Pengamat  politik  yang  lain,  yakni  Harold  Crouch  mengatakan  bahwa  masyarakat  politik birokratik mempunyai ciri bahwa lembaga politik yang dominan adalah birokrasi, sedangkan lembaga politik  lain  seperti  parlemen  maupun  parpol  lain  lemah  sehingga  tidak  mampu  mengontrol  atau mengimbangi kekuasaan birokrasi (dalam Hendytio, M, 2006: 135). Menurut Riggs, politik birokratik menggambarkan sistem politik di mana: (1) birokrasi menjadi arena utama permainan politik; (2) yang dipertaruhkan dalam permainan itu seringkali adalah kepentingan pribadi, bukan  kepentingan publik; dan  (3)  dalam  permainan  itu,  massa  tidak  relevan.  Dalam  politik  seperti  ini,  birokrasi  betul-betul
2 Konsep governance harus  dipahami  sebagai  suatu  proses,  bukan  struktur  atau  institusi. Government dilihat sebagai  “mereka”  maka governance adalah  kita.  Menurut  Leach  &  Percy-Smith  (2001) Government mengandung  pengertian  seolah  hanya  politisi  dan  pemerintahlah  yang  mengatur,  melakukan  sesuatu, memberikan pelayanan, sementara sisa dari ‘kita’ adalah penerima yang pasif (dalam Sumarto, 2004: 2)
3 Menurut  Sutherland  sejak  pemerintahan  kerajaan  di  mana  para  birokratnya  adalah  para  priyayi  merupakan l’esprit de corps , yang tidak ada bedanya dengan model beambtenstaat yang dikembangkan pemerintah kolonial. Semua itu diciptakan sebagai kelompok besar yang menopang birokrasi pusat, yang mau tidak mau merupakan korps kolusi yang kuat dalam pemerintah (1983). Tetapi agak berbeda birokrat atau pangrèh praja pada zaman penjajahan  Jepang  khususnya  yang  terjadi  di  Yogyakarta,  mereka  tidak  semata-mata  sebagai  perkakas penindasan bahkan  hubungan  mereka dengan rakyat dekat. Ketika tanggul  Sungai  Kretek bobol, rakyat dengan mudah  diajak  memperbaikinya  sehingga  cepat  selesai  dan  hanya  menekan  biaya  20%  dari  yang  seharusnya (Suwarno, 1994: 114).
“ encapsulated ”  dan  tidak  tanggap  terhadap  kepentingan  di  luar  dirinya.  (dalam  Mas’oed,  2003:  81- 82).
Pada  masa  setelah  Orde  Baru  ternyata  birokrasi  tetap  terkooptasi  oleh  berbagai  partai  politik, yang sebelumnya hanya oleh Golongan Karya. Akibat langsung dari kooptasi birokrasi adalah bahwa beban  birokrasi  semakin  berat,  semakin  lambat  dalam  perumusan  maupun  pelaksanaan  kebijakan, kehilangan  inisiatif,  dan  kehilangan  misi  yang  harus  dilakukan.  Kritik  Warwick  terhadap  birokrasi yang dikooptasi adalah bahwa birokrasi cenderung menjadi tuan dari pada pelayan masyarakat, tidak efisien, dan menghamburkan resources (dalam Hendytio, M, 2006: 137-138). Di Indonesia kita sering mendengar  keluhan  mengenai  sikap  birokrat  yang  justru  minta  dilayani,  bukan  melayani  (Mas’oed, 2003: 72).  Menurut  Brietzke  (2002)  birokrasi  Indonesia  bahkan  dikatakan  sebagai  ‘ predatory  elites ’ yang merugikan mayoritas warga masyarakat (dalam Rohdewohld, 2003: 266).
Budaya  paternalisme  yang  masih  kental  di  Indonesia  membuat  sosok  pemimpin  menjadi  figur utama  sehingga  kehadiran  tokoh  menjadi  penting.    Kuatnya  budaya  paternalistik  di  Indonesia  dalam perkembangannya  memunculkan  birokrasi  yang  patrimonial 4 .  Dalam  birokrasi  seperti  ini  hubungan- hubungan  yang  ada,  secara  interen  dan  eksteren,  adalah  hubungan  antara  patron  dan  klien,  yang bersifat sangat pribadi, dan khas sehingga akan timbul masalah pertukaran antara loyalitas politik dan sumber  ekonomi  (Kuntjoro-Jakti,  1980:  6).  Dalam  kaitannya  dengan  birokrasi  moderen,  gejala patronase  membuat  hubungan  birokratis  yang  legal-rasional  tidak  lagi  dapat  berjalan  sebagaimana mestinya,  bahkan  dianggap  sebagai  benalu  (Ahimsa-Putra,  1996:  30),  sementara  patronase  adalah identik  dengan  birokrasi  tradisional  (Kartodirdjo,  1987:  112;  Pranoto,  2008:  58).  Penelitian  seorang ilmuwan  di  bidang  Administrasi  Publik,  yakni  Grindle  (1977)  tentang  gejala  hubungan patron-client di Meksiko menurut Muhaimin gejala seperti itu ternyata mirip di Indonesia, di mana hubungan sistem sosial amat menentukan rekruitmen ke dalam birokrasi (1980: 23).

## 3.2. Kasus Kota madya Yogyakarta
Kota  madya  Yogyakarta  sejak  dipimpin  oleh  walikota  Ki  Juru  Taman 5 telah  berubah  menjadi kota dengan tata pemerintahan yang baik dan di mata publik merupakan kota yang nyaman. Gagasan- gagasan  yang  dimiliki  oleh  Ki  Juru  Taman  (2008)  sebagai  walikota  Yogyakarta  tertuang  dalam bukunya  yang  berjudul Kekuasaan  Sebagai  Wakaf  Politik. Dari  tulisan  beliau  dapat  disimak  bahwa diperlukan perubahan dalam memandang dan memperlakukan kekuasaan. Ada tiga prinsip utama yang berkaitan dengan etika kepemimpinan. Pertama masalah definisi dan hakekat kekuasaan yang menurut beliau seorang pemimpin harus dimiliki oleh rakyat dan merasa memiliki rakyat. Hal tersebut sejalan dengan konsep Manunggaling Kawulo lan Gusti . Oleh karena itu, beliau ketika menjabat sebagai wali kota  melepaskan  jabatan  di  partai  politik  meskipun  pada  mulanya  hal  itu  dipandang  aneh  dan  bodoh oleh partainya.
Dalam budaya Jawa yang terwujud dalam mitos-mitos kekuasaan, kekuasaan tidak dapat berdiri sendiri,  tetapi  harus  diwujudkan  sedikitnya  dua  relasi,  yaitu    Tuhan  (Gusti)  memiliki  kuasa  atas makluk  (kawula)  yang  dikuasai.  Agar  dapat  memahami  eksistensi  Gusti  dan  kawula  dan  analoginya gusti  (raja)  dan  kawula  (rakyat)  maka  tercipta  sebuah  konstruk  pikiran  Kawula  -  Gusti,  yaitu  sebuah
4 Negara-negara  di  kawasan  Asia  Tenggara  dan  Amerika  Latin  cenderung  berbentuk  “ patrimonial  states ” (Lewellen, 1983: 120).
5 Dalam kurun jabatannya sebagai Walikota Yogyakarta periode 2001 - 2006 tidak kurang dari 522 penghargaan dan  kejuaraan  telah  diperoleh  Kota  Yogyakarta  baik  tingkat  nasional  maupun  propinsi.  Untuk tingkat  nasional 139  penghargaan  dan  kejuaraan;  diantaranya  Penghargaan  Widya  Krama  untuk  keberhasilan  menuntaskan Program  Wajib  Belajar  9  Tahun  (Bidang  Pendidikan)  Tingkat  Nasional,  Penyelenggaraan  Sanitasi  (Bidang Pemukiman)  Terbaik  Tingkat  Nasional,  Penghargaan  Adipura  Bangun  Praja  (Bidang  Lingkungan)  Terbaik Tingkat  Nasional,  Penghargaan  Kota  Bersih  (Bidang  Lingkungan)  Terbaik  Tingkat  Nasional,  Otonomi  Awad (Bidang Pemerintahan) Grand Category Region in Leading Profile on Political Performance, Special Category Region  in  a Leading  Innovative Breakthrough  on  Public  Accountability ,  dan  belum  lama  ini  Kota Yogyakarta meraih kembali Penghargaan Adipura untuk kategori kota besar (Bidang Lingkungan) terbaik tingkat Nasional.
paham  kemanunggalan  (kesatuan)  yang  berikutnya  menjadi  paham monisme  dualitik ,  yaitu Loro- loroning  Atunggal,  Curiga  manjing  warangka (Koentjaraningrat,1994  :228).  Merujuk  kajian  yang dilakukan  oleh  Laksono  (1985: 92-93)  meskipun  ada  klasifikasi  dualistik  berpasangan  yang  tertutup, seperti  raja-rakyat, kawula-gusti ,  alam  pikiran  Jawa  dan  tindakan-tindakan  orang  Jawa  justru  tidak menganggap sistem klasifikasi dualistik sebagai kebenaran yang paling benar.
Apa yang digagas oleh walikota adalah tidak lepas dari wajah birokrasi di Indonesia yang tidak bisa  dilepaskan  dari  sistem  nilai  yang  tumbuh  di  kerajaan  dan  bercampur  dengan  gaya  kolonial  oleh karena itu birokrasi  Indonesia sering dikatakan oleh banyak ahli cenderung feodal 6 (Dwiyanto, 1991: 62; Dwiyanto, dkk, 2008: 44). Beliau mencoba memposisikan seorang pemimpin yang justru sebagai kepala  pelayan  masyarakat  atau  publik  dan  itu  berarti  menjungkir-balikkan  pengertian  tentang kekuasaan  yang  umumnya  dipahami  sebagai  penguasa.  Beliau  menyadari  problematik  yang  akan muncul  ketika  birokrasi  tidaklah  sejalan  dengan  keinginan  publik  di  mana  dengan  perubahan  waktu dan tata nilai, tidak serta merta bisa berubah begitu saja tetapi dengan berbagai upaya yang dilakukan dengan cara-cara tertentu.
Dalam konteks reformasi birokrasi, apa yang dilakukan oleh Ki Juru Taman adalah suatu upaya menyemaikan  gagasan  sehingga  hal  itu  berfungsi  sebagai  referensi  atau  acuan  dari  segenap  aparat birokrasi  di  lingkup  kota  Yogyakarta.  Dari  berbagai  kajian  yang  telah  dilakukan  tentang  reformasi birokrasi  ternyata  peranan  pemimpin  atau  kepala  suatu  wilayah 7 sangat  penting  dalam  mendorong terjadinya  proses  perubahan.  Apa  yang  dilakukan  oleh  walikota  Yogyakarta,  Ki  Juru  Taman  adalah salah satu upaya untuk melakukan reformasi birokrasi yang dimulai dari atas. Hal yang menurut beliau sangat penting adalah merubah pemaknaan tentang apa yang disebut dengan kekuasaan. Sejak terpilih menjadi walikota Yogyakarta pada tahun 2001 dan kemudian menang dalam periode kedua pada tahun 2006  beliau  menjalankan  peran  sebagai  kepala  wilayah  dengan  dilandasi  oleh  nilai  atau  gagasan bahwa  kekuasaan  adalah  sebagai  wakaf  politik,  suatu  hal  yang  aneh  dalam  konsepsi  nilai  kekuasan sekarang  ini.  Orang  saling  berlomba  untuk  merebut  kekuasaan  yang  pada  akhirnya  hanya  untuk kepentingan  dirinya  sendiri,  kerabat  dan  kelompoknya 8 .  Oleh  karena  itu,  tidaklah  berlebihan  bila beliau  berupaya  dengan  berbagai  cara  untuk  menyemaikan  gagasan  beliau  agar  dipahami  dan  diikuti oleh segenap jajaran aparat di bawahnya. Termasuk dengan menerbitkan gagasan beliau dalam sebuah buku,  pada  saatnya  kelak  mungkin  bisa  menjadi  sebuah  mitos  tentang  seorang  walikota  yang  patut dijadikan suri tauladan pemimpin-pemimpin yang lain.
6 Emmerson (1974) dan Castle (tt) juga berpendapat sama (dalam Muhaimin, 1980: 23).
7 Lihat Laporan TEMPO dalam Edisi Desember 2008 “Sedikit Orang Baik Di Republik Yang Luas”. Pemilihan sepuluh tokoh pimpinan wilayah, yakni bupati dan wali kota melibatkan berbagai ahli dan juga melakukan kajian yang mendalam dari berbagai aspek. Sepuluh kepala daerah kabupaten/kota yang terpilih, yaitu: Wali kota Kota Tarakan, Bupati Sragen, Wali kota Surakarta, Wali kota Yogyakarta, Wali kota Makassar, Bupati Blitar, Bupati Gorontalo, Bupati Badung, Bupati Luwu Timur, dan Bupati Jombang. Secara umum sepuluh kabupaten dan kota telah  menunjukkan  perkembangan  yang  pesat,  terutama  dilihat  dari  indikator  makro  seperti  peningkatan investasi,  perbaikan  prasarana,  efisiensi  pelayanan  publik,  peningkatan  anggaran  belanja,  dan  peningkatan pendapatan  per  kapita.  Jika  dilihat  secara  statistik  10  bupati  serta  wali  kota  dari  472  kabupaten  dan  kota  di seluruh Indonesia berarti hanya 2,1% pemimpin yang benar-benar bisa memberikan suri tauladan dan kemudian mampu mengelola wilayahnya menjadi lebih baik.
8 Pengamat politik Bambang Purwoko menilai bahwa Ki Juru Taman adalah sosok penguasa yang tidak tergoda untuk memanfaatkan kekuasaan demi ekspansi usahanya. Di daerah lain banyak kepala daerah pengusaha yang secara  tiba-tiba  bisnisnya  menggurita  merambah  semua  bidang  dan  wilayah  kekuasaannya.  Tidak  demikian dengan walikota Yogyakarta lima tahun terakhir. Ny. Ki Juru Taman adalah juga seorang pengusaha, tetapi tidak nampak  tanda-tanda  bahwa  dia mendompleng kekuasaan  suaminya  untuk  menyuburkan  lahan  bisnisnya.
( Kedaulatan Rakyat 27 November 2006)
Dalam menjalankan pemerintahan, dia melakukannya dengan transparan, partisipatif 9 , egaliter 10 dan akuntabel 11 , suatu sikap yang amat langka di era sekarang ini. Semua keputusan yang menyangkut masalah kebijakan sebagai pimpinan dia bahas bersama-sama dengan aparat di bawahnya. Bahkan, dia tidak  segan  berbagi  rokok  dengan  para  stafnya  sehingga  para  stafnya  merasa  nyaman  bekerja  di bawahnya. Untuk ukuran kota Yogyakarta yang amat kental dengan budaya feodalisme, Pak Walikota sedikit  demi  sedikit  mampu  merobah  pola  kelakuan  di  lingkup  birokrasi  di  bawahnya  menjadi  cair dengan  gaya  egaliternya 12 .  Selain  itu,  sosok  wali  kota  Yogyakarta  mampu  merubah  sikap  anak buahnya 13 (birokrat)  yang  memperlakukan  jabatan  sebagai  simbol  status  menjadi  egaliter 14 ,  sebuah sikap  yang  aneh  dalam  lingkup  kota  Yogyakarta  karena  amat  lekat  dengan  budaya  keraton  yang cenderung  aristokratik.  Internalisasi  nilai-nilai  budaya  keraton  ke  dalam  birokrasi  seringkali memunculkan  watak  birokrasi  yang  cenderung  menempatkan  dirinya  merasa  lebih  tinggi  daripada masyarakat kebanyakan (Dwiyanto dkk, 2008: 92-93).
Kebiasaan-kebiasaan  atau  hobby  yang  menunjukkan  pola  hidup  yang  berlebihan  seperti bermain  golf,  suatu  aktivitas  olah  raga  yang  identik  dengan  kaum  eksekutif  sudah  beliau  tinggalkan, demikian  pula  menonton  balapan  Grand  Prix  di  luar  negeri.  Bahkan  beliau  menggalakkan  bersepeda
9 Disadari atau tidak oleh Ki Juru Taman dengan menggunakan kerangka pikir yang dikembangkan oleh Laksono bahwa  seorang  raja  yang nota  bene adalah  seorang  pemimpin  jika  ingin  mencapai  posisi  sebagai  raja  idaman, yakni manunggal dengan Gusti harus  mendapat  dukungan  aparat  dan  rakyatnya  sehingga tatatentrem bisa terwujud (1985: 40).
10 Dari kajian Moedjanto diketahui bahwa sebenarnya leluhur dinasti Mataram adalah dari kalangan petani yang sebenarnya  juga  orang  biasa  meskipun  kemudian  ketika  berkuasa,  mulai  Sultan  Agung,  akhirnya  membangun berbagai atribut seperti penggunaan bahasa  yang  bertingkat-tingkat guna  memelihara  jarak sosial dengan orang lain yang tidak berkuasa atau rakyat jelata (1987: 45, 75). Meskipun oleh keturunan Mataram, yakni Hamengku Buwono IX pernah melakukan reformasi birokrasi dengan melakukan penyederhanaan penggunaan bahasa Jawa dalam  percakapan  sehari-hari  di  lingkungan  pemerintahan  agar  tidak  mencerminkan  perbedaan  stratifikasi. Beliau  mengusulkan  agar  bahasa  Jawa  menggunakan  satu  tingkatan  saja,  yaitu  bahasa Bagongan alias ngoko demikian pula untuk surat-surat keputusan dan surat-surat resmi lainnya (Suwarno, 1994: 113-114).
11 Berdasarkan  hasil  penilaian Transparency  International  Indonesia 2008,  Yogyakarta  mendapatkan  nilai  6,43 dan  masuk  dalam    posisi    lima    besar    yang    baik    dalam  hal  pemberantasan  korupsi.
12 Sebagai  kepala  daerah  yang  juga  membawahi  para  birokrat,  gaya  dan  penampilannya  seringkali  dianggap mengecewakan dan tidak sesuai dengan harapan. Dalam banyak  agenda kegiatan resmi birokrasi dia seringkali tidak sanggup menempatkan diri sebagai pimpinan birokrat yang seharusnya menjaga gesture dan performance- nya  dengan  baik.  Kesan  dan  lontaran  pendapat  semacam  ini  terungkap  dalam  rangkaian Focused  Group Discussion dan indept interview antara Tim Peneliti Program S2 PLOD dengan para Kepala Bagian, Camat dan Lurah  seKota Yogyakarta  yang dilaksanakan antara bulan Juli  –  November 2006, di Program S2 PLOD UGM dan kantor-masing-masing ( Kedaulatan Rakyat 27 November 2006).
13 Seluruh  jajaran  Pemkot  Yogyakarta  mulai  Wali  kota,  Wakil  Wali  kota,  Kepala  SKPD  telah  menandatangani Pakta  Integritas  di  hadapan  Kementrian  PAN,  KPK  dan  Gubernur  DIY  pada  2  April  2007,  kemudian ditindaklanjuti pula dengan penandatanganan pakta integritas oleh seluruh pejabat struktural pada 9 April 2007. Selanjutnya  pada  25  Agustus  2007  seluruh  staf  dan  pejabat  fungsional  pun  telah  menandatangani  pakta integritas.  Tujuannya  adalah  bagaimana  melalui  komitmen  tersebut,  seluruh  jajaran  Pemkot  Yogyakarta  dapat melakukan  percepatan  dan  penegakan  terwujudnya  penyelenggaraan  pemerintahan  bersih  dan  baik  atau clean and  good  governance ,  di  mana  di  dalamnya  terkandung  tekad  dan  upaya  yang  sungguh-sungguh  untuk pencegahan KKN.
14 Niat  serius  untuk  mewujudkan  tata  pemerintahan  yang  bersih  dan  baik  tertuang  dalam  RPJMD  Kota Yogyakarta  tahun  2007-2011  antara  lain  mengupayakan  proses  dialog  dengan  warga  secara  egaliter, pengurangan sakralisasi birokrasi serta kebijakan yang transparan dan akuntabel.
dengan  program  yang  dinamakan Sega  Segawe 15 ,  yakni  menaiki  sepeda  ke  sekolah  dan  ke  tempat kerja.  Ini  menunjukkan  bagaimana  beliau  sudah  tidak  lagi  memikirkan  aspek-aspek  materiil,  seperti diujarkan  pada  wawancara  khusus  dengan  majalah  TEMPO 16 “Mengejar  materi  sudah  selesai, sekarang tinggal kepuasan batin”.

## 3. 3. Pembahasan
Manusia oleh Peirce 17 dikatakan sebagai Homo significans, sebagai makhluk yang berkeinginan untuk  membuat  makna  atau  memaknai  sesuatu. Apapun  diberi  makna  oleh  manusia,  entah  itu  kata- kata,  suara,  bau-bauan,  tindakan  atau  obyek  tertentu.  Peirce  selain  seorang  filsuf  juga  seorang  ahli logika dan Peirce memahami bagaimana manusia itu bernalar. Peirce akhirnya sampai pada keyakinan bahwa  manusia  berpikir  dalam  tanda  maka  diciptakannyalah  ilmu  tanda  yang  ia  sebut  semiotik. Semiotika baginya sinonim dengan logika. Secara harafiah ia mengatakan “Kita hanya berpikir dalam tanda”. Disamping itu ia juga melihat tanda sebagai unsur dalam komunikasi (Eco, 2000: 99-101).
Larsen mengatakan bahwa dalam semiotik tidak pernah mulai dari ab nihilo (dari kekosongan); dia  mulai  dari  pengalaman  yang  sudah  ada,  dia  meneliti  bagaimana  pengalaman  itu  bekerja  dan bagaimana  pengalaman  itu  dapat  diperbuat  kembali  melalui  semiosis  sehingga  merupakan  proses produksi tanda yang terus menerus (Larsen, 2009: 13-14) dan menurut Peirce, sebuah tanda hanya bisa dijelaskan melalui tanda yang lain sehingga menjadi semacam regresi yang tidak berkesudahan (Eco, 2009:  101).  Ketika  walikota  Yogyakarta  berniat  melakukan  reformasi  birokrasi,  beliau  berupaya menafsirkan  tentang  kekuasaan  sebagai  wakaf  politik,  artinya  beliau  membuat  ‘tanda’  ( sign )  dengan cara  memaknai    kekuasaan  menurut  gagasannya.  Demikian  pula  ketika  orang  mengatakan  bahwa birokrasi adalah biro crazy , atau kumpulan orang-orang yang gila karena selalu bertindak korup.
Gagasan  walikota  Yogyakarta  bahwa  kekuasaan  adalah  wakaf  politik  adalah  sebuah  tanda bagaimana  seorang  pemimpin  harus  memposisikan  dirinya  secara  tepat  dengan  arus  reformasi.  Arus reformasi-pun  sebenarnya  juga  sebuah  tanda  bahwa  jaman  sudah  berubah,  meskipun  hanya  disikapi oleh segelintir pimpinan bupati dan walikota seluruh Indonesia (2,1% pemimpin) yang punya gagasan untuk berubah. Kalau toh masih hanya segelintir, itupun sebuah tanda bahwa di Indonesia orang-orang baik itu masih sangat sedikit sehingga TEMPO-pun membuat ulasan bahwa mereka adalah “A Few A Good Man”, sebuah judul film yang dibintangi Tom Cruise dan Jack Nicholson. Jadi memang benar pendapat  Peirce  tentang  regresi  yang  tak  berkesudahan.  Ketika  orang-orang  baik  yang  bertindak sebagai  pemimpin  ternyata  masih  sedikit  hal  itupun  sebagai  tanda  bahwa  bangsa  Indonesia  masih sangat  miskin  dalam  Sumber  Daya  Pemimpin,  ketika  sosok  Ki  Juru  Taman  bisa  menyemaikan gagasannya  yang  baik  di  kota  Yogyakarta  itu  pertanda  bahwa  kota  Yogyakarta  yang  sarat  dengan budaya  aristokrasi  feodalistik,  toh  bisa  berubah.  Apakah  itu  menjadi  tanda  bahwa  kota  Yogyakarta bisa  berubah  karena  didorong  oleh  pesatnya  tingkat  pendidikan  di  kota  itu?.  Kalau  itu  jawabannya maka  pendidikanpun  bisa  jadi  menjadi  harapan  sebagai  motor  penggerak  ke  arah  perubahan,  sebuah pertanda yang baik.
15 Sega  Segawé adalah  singkatan  dari Sepeda  kanggo  sekolah  lan  nyambut  gawé .  (Menggunakan  sepeda  untuk sekolah  dan  bekerja).  Sejak  program  itu  dicetuskan  banyak  sambutan  positif  dari  warga  masyarakat  sehingga sekarang  ini  terbentuk  berbagai  komunitas  yang  menggunakan  sarana  sepeda  sebagai  alat transportasi.  Mereka secara rutin melakukan berbagai kegiatan, terutama bersepeda sehingga jalan-jalan di kota Yogyakarta dibuatkan jalur khusus untuk sepeda, bahkan pemerintah kota Yogyakarta menyediakan asuransi kecelakaan khusus untuk pengendara sepeda.
16 Edisi Khusus Akhir Tahun 22-28 Desember 2008.
17 Charles  Shander  Peirce  (1839  –  1914)  adalah  salah  satu tokoh  semiotik  selain  Ferdinand  de  Saussure  (1857- 1913).

## 4. Penutup
Meskipun reformasi birokrasi secara umum belum menampakkan wajah yang menggembirakan namun kasus walikota Yogyakarta adalah suatu contoh bagaimana sebenarnya telah terjadi perubahan tentang  paradigma  kekuasaan.  Kepatuhan  birokrasi  tidak  lagi  bersandar  pada  kekuasaan  vertikal, tetapi  sudah bergeser ke horizontal meskipun gagasan   itu  sebenarnya sejak dahulu  sudah  ada, yakni bahwa  seorang  pemimpin  haruslah  bisa  berfungsi  sebagai pengayom dan pengayem. Dari  kajian historispun  diketahui  bahwa  sebenarnya  seorang  pemimpin  pada  mulanya  adalah  orang  kebanyakan atau rakyat biasa. Pemimpin menjadi luar biasa karena memang mempunyai kelebihan-kelebihan yang itupun  sebenarnya  merupakan  tanda  dari  hasil  kerja  keras  dan  ketekunan.  Oleh  karena  itu,  sudah sewajarnya  kalau  pemimpin  akhirnya  kembali  ke  asalnya,  yakni  rakyat  dan  itupun  menjadi  sebuah tanda  bahwa  kekuasaan  sebenarnya  memang  untuk  rakyat,  sebagaimana  dipaparkan  dalam  buku “Tahta Untuk Rakyat” 18 sebuah biografi Sri Sultan Hemangkubuwono IX.

## Daftar Pustaka
Adam,  Catherine  and  van  Manen,  Max.  2008.  “Phenomenology”,  dalam  Given,  Lisa  M, The  SAGE Encyclopedia of Qualitative Research Methods , Volume 1 & 2, California: SAGE Publications, Inc.
Ahimsa-Putra,  Heddy  Shri,  1996. Hubungan  Patron-Klien  di  Sulawesi  Selatan  Kondisi  pada  Akhir Abad XIX . dalam PRISMA, 6, Juni. Hlm 29-45.
Davis,  Kevin,  1995.  The  Phenomenology  of  Research:  The  Contruction  of  Meaning  in  Composition Research. JAC , Vol. 15, No. 1, pp. 121-129.
Dwiyanto, Agus, 1991. Birokrasi kita masih feudal.  dalam PRISMA , 8,  Agustus. Dwiyanto,  Agus,  2003. Teladan  dan  Pantangan  Dalam  Penyelenggaraan  Pemerintah  dan  Otonomi Daerah , Yogyakarta: Pusat Studi Kependudukan dan Kebijakan Universitas Gadjah Mada. Dwiyanto, Agus dkk, 2007. Kinerja Tata Pemerintahan Daerah di Indonesia , Yogyakarta: Pusat Studi Kependudukan dan Kebijakan.
Dwiyanto, Agus dkk, 2008. Reformasi Birokrasi di Indonesia. Cetakan III, Yogyakarta: Gadjah Mada University Press.
Dwiyanto,  Agus,  tt.  Reorientasi  Ilmu  Administrasi  Publik:  Dari Government ke Governance .  Pidato Pengukuhan Jabatan Guru Besar pada Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Gadjah Mada. Yogyakarta.
Dwiyanto, Agus, (Ed) 2008. Mewujudkan Good Governance Melalui Pelayanan Publik,  Yogyakarta: Gadjah Mada University Press.
Eco,  Umberto,  2009.  Teori  Semiotika  Signifikasi  Komunikasi,  Teori  Kode,  Serta  Teori  Produksi  – Tanda, Yogyakarta: Kreasi Wacana.
Effendi,  Sofian,  1992.  “Pembangunan  Kualitas  Manusia:  Suatu  Perspektif    Administrasi  Negara”, dalam  Effendi,  Sofial et  al , Membangun  Martabat  Manusia  Peranan  Ilmu-ilmu  Sosial  Dalam Pembangunan , Yogyakarta: Gadjah Mada University Press. Effendi,  Taufiq,  2007  Agenda  Strategis  Reformasi  Birokrasi  Menuju Good  Governance ,  Jakarta. Sekretariat Negara Republik Indonesia, http://www.setneg.go.id
Evers,  Hans-Dieter,  1990. Kelompok-kelompok  Strategis:  Studi  perbandingan  tentang  Negara, birokrasi dan pembentukan kelas di dunia ketiga , Jakarta: Yayasan Obor. Hendytio, Medelina, K, 2006. “Menegakkan Netralitas Birokrasi: Mungkinkah ?” dalam Piliang, Indra J dan Legowo, TA, (ed) Disain Baru Sistem Politik Indonesia , CSIS. Kartasasmita,  Ginandjar,  1995. Pembangunan  Menuju  Bangsa  Yang  Maju  dan  Mandiri  Sebuah Tinjauan  Mengenai  Berbagai  Paradigma,  Problematik,  dan  Peran  Birokrasi  Dalam Pembangunan, Pidato  Penerimaan  Penganugrahan  Gelar Doctor  Honoris  Causa Dalam  Ilmu Administrasi Pembangunan dari Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta, Sabtu, 15 April.
18 Tahta untuk Rakyat Celah-celah Kehidupan Sultan Hamengku Buwono IX, penyunting Atmakusumah, Jakarta: PT Gramedia.
Kartodirdjo,  Sartono,  1987. Kebudayaan  Pembangunan  Dalam  Perspektif  Sejarah .  Yogyakarta: Gadjah Mada University Press.
Kartodirdjo,  Sartono,  1987.  Perkembangan  Peradaban  Priyayi.  Yogyakarta:  Gadjah  Mada  University Press.
Keban,  Yeremias,  tt. Pembangunan  Birokrasi  di  Indonesia  Agenda  Kenegaraan  Yang  Terabaikan , Pidato Pengukuhan Jabatan Guru Besar pada Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta.
Kluckhohn,  Clyde,  1962.  “Value  and  Value-Orientation  in  the  Theory  of  Action”,  dalam  Parson, Talcot and Shils, Edward A ( ed ), Toward a General Theory of Action , Massachusetts: Harvard University Press. Koentjaraningrat, 1994. Kebudayaan Jawa . Jakarta: Balai Pustaka.
Kuntjara-Jakti,  Dorodjatun,  1980.  “Birokrasi  di  Dunia  Ketiga:  Alat  Rakyat,  Alat  Penguasa,  atau Penguasa?” dalam PRISMA, 10, Oktober. Hlm 3-8.
Laksono,  P.M, 1985.  Tradisi  Dalam  Struktur  Masyarakat  Jawa:  Kerajaan  dan  Pedesaan.  Yogyakarta:
Gadjah Mada University Press.
Larsen, S. E, 2009. Semiotik , Klaten: Universitas Widya Dharma. Lewellen,  Ted,  C,  1983. Political  Anthropology  An  Introduction ,  Massachusetts:  Bergin  &  Garvey Publishers, Ins.
Mas’oed, Mohtar, 2003. Politik, Birokrasi dan Pembangunan , Yogyakarta: Pustaka Pelajar. Moedjanto,  G.  1987. Konsep  Kekuasaan  Jawa  Penerapannya  oleh  Raja-raja  Mataram. Yogyakarta: Penerbit Kanisius.
Moertono, Soemarsaid, 1985. Negara dan Usaha Bina-Negara Di Jawa Masa Lampau Studi Tentang Masa Mataram II, Abad XVI Sampai XI. Jakarta: Yayasan Obor. Muhaimin,  Yahya,  1980.  Beberapa  Segi  Birokrasi  di  Indonesia.    dalam PRISMA ,  10  Oktober.  Hlm 21-27.
Onghokham, 1982. “Kepemimpinan dalam Sejarah Indonesia”. dalam PRISMA , 6 Juni,  hlm. 3-11. Pranoto,  Suhartono  W.  1996. Birokrasi,  Kolusi  dan  Kriminalitas:  Refleksi  Historis. Pidato Pengukuhan Jabatan Guru Besar pada Fakultas Sastra Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta.
Pranoto, Suhartono W. 2001. Serpihan Budaya Feodal , Yogyakarta: Agastya Media.
Pranoto,  Suhartono  W.  2008.  Bandit  Berdasi  Korupsi  Berjamaah  Merangkai  Hasil  Kejahatan  Pasca- Reformasi, Yogyakarta: Penerbit Kanisius.
Raka,  Gede.  2000.  “Transformasi  Birokrasi  Menuju  Good  Governance:  Telaah  Dari  Sudut  Pandang Manajemen Perubahan”, dalam Jurnal  Studi  Pembangunan, Vol. 3, No. 3, Desember, Hal. 19- 37.
Rohdewohld, Rainer.2003. “Decentralisation and The Indonesian Bureaucracy: Major Change, Minor Impact?” dalam Aspinall, Edward and Fealy, Greg (ed), Local Power and Politics in Indonesia Decentralisation & Democratisation, Singapore: Institute of Southeast Asian Studies.
Sanders,  Patricia.  1982.  “Phenomenology:  A  New  Way  of  Viewing  Organizational  Research.  dalam The Academy of Management Review , Vol. 7, No. 3 (Jul.), pp. 353-360.
Sutherland. Heather, 1983. Terbentuknya Sebuah Elite Birokrasi . Jakarta: Sinar Harapan. Sumarto,  Hetifah  Sj,  2004. Inovasi,  Partisipasi  dan  Good  Governance  20  Prakarsa  Inovatif  dan Partisipatif di Indonesia . Jakarta: Yayasan Obor. Suwarno,  P.J.,  1994. Hamengku  Buwono  IX  Dan  Sistem  Birokrasi  Pemerintahan  Yogyakarta  1942- 1974 Sebuah Tinjauan Historis . Yogyakarta: Penerbit Kanisius.
Tjokrowinoto,  Moeljarto.  1996.  Budaya  Birokrasi  Dalam  Konteks  Transformasi  Struktural:  Antara Harapan  dan  Kenyataan.  dalam Jurnal  Kebijakan  Administrasi  Publik  Volume  1 ,  Nomor  1 (Mei), Hlm. 1-8.
Utomo, Warsito, 2007. Administrasi Publik Baru Indonesia Perubahan Paradigma dari Administrasi Negara  ke  Administrasi  Publik ,  Yogyakarta:  Program  Magister  Administrasi  Publik  (MAP) dengan Pustaka Pelajar.
Vroom,  C.W.  1982.  “Pembangunan  Organisasi:  Sebuah  Telaah-ulang  tentang  Thesis  Birokrasi Patrimonial-Rasional di Asia, dalam PRISMA, 6, Juni. Hlm. 28-39.
Wibawa,  Samodra,  2008.  “ Good  Governance dan  Otonomi  Daerah”  dalam  Dwiyanto,  Agus,  (Ed). Mewujudkan Good  Governance Melalui  Pelayanan  Publik,  Yogyakarta:  Gadjah  Mada University Press.
Zudianto,  Herry.  2008.  Kekuasaan  Sebagai  Wakaf  Politik  Manajemen  Yogyakarta  Kota  Multikultur 2008. Yogyakarta: Penerbit Kanisius.
Surat Kabar Harian dan Majalah Kedaulatan Rakyat, 27 November 2006. TEMPO Edisi Khusus Akhir Tahun 22-28 Desember 2008.