## PENGARUH KONFIGURASI POLITIK HUKUM TERHADAP KARAKTER PRODUK HUKUM

## (Suatu Telaah dalam Perkembangan Hukum Pemerintahan Daerah di Indonesia)

## LINTJE ANNA MARPAUNG
Fakultas Hukum Universitas Bandar Lampung, Jl. ZA Pagar Alam No. 26, Labuhan Ratu, Bandar Lampung

## Abstract
Law structure can expand in a condition any political configuraton marked by efficacy of  making  of  unification  and  codification  punish  as  seeing  in  Program  Legislation National.  This  Matter  happened  ketidak  synchronize  between  structure  punish  with function  punish  as  referred  above  because  of  because  trouble  or  intervention  of political actions. Law sometime do not upheld caused by intervention power of politics. Law  product  show  his  it  with  the  happening  of  pattern  refuse  to  draw  between  law product  which  responsive  with  character  and  law  product  which  with  character Conservative.  In  this  time  indicate  that  certain  political  situation  will  be  able  to  bear product  punish  with  certain  character  also.  This  matter  theoretically,  political  system dikotomis  of  democracy  will  yield  responsive  law  product.  While  autoritary  political system  configuraton  will  yield  conservative  law  product  /  orthodox.  Conclusion  of  the public  can    directly  hooked;correlated  under  study  arrangement  of  law  about governance of area in Indonesia.
Keyword : Configuration, Legal Policy, Area Autonomy

## A. PENDAHULUAN
Di  kalangan  ahli  hukum  dewasa  ini berkembang dua pendapat tentang hubungan  sebab  akibat  antara  politik  dan hukum.  Pandangan  yang  pertama  adalah Kaum Idialis, yang cenderung berpandangan  dari  sudut  das  sollen. Pandangan  ini    mengacu  pada  pendapat Roscue  Pound  yang  menyatakan  bahwa ”law  as  a  tool  of  social  enginering” (Soerjono Soekanto, 1985: 30).
Pendapatnya menyatakan bahwa hukum  harus  mampu  mengendalikan  dan merekayasa perkembangan masyarakat, termasuk  di  dalamnya  adalah  kehidupan politiknya.  Wajar  jika  secara  idologis mereka meletakkan hukum sebagai pemandu  dan  penentu  arah  perjalanan masyarakat,  karena  memang  pada  dasarnya
hukum difungsikan untuk menjamin ketertiban  dan  melindungi  kepentingan masyarakatnya.  Pandangan  yang  kedua mengacu  pada  pandangan  Von  Savigny. Yang  menyatakan  bahwa  hukum  selalu berkembang  sesuai  dengan  perkembangan masyarakatnya,  hukum  tumbuh  dan  mati bersama masyarakatnya (Soerjono Soekanto, 1985: 9).
Hal  ini  didasarkan  keyakinan  bahwa pada dasarnya hukum merupakan perwujudan dari kesadaran hukum masyarakat.  Artinya  adalah  bahwa  hukum harus  menjadi    dependent  variable  atas keadaan  luarnya,  salah  satunya  adalah politik. Dalam bahasa lain dapat dinyatakan bahwa hukum adalah produk politik.
Satjipto  Rahardjo  mengatakan  bahwa kalau kita melihat hubungan antara subsistem politik dengan subsistem hukum, akan  tampak  bahwa  politik  memiliki
konsentrasi energi yang lebih besar sehingga  hukum    selalu  berada  pada  posisi yang lemah (Satjipto Rahardjo, 1985:71).
Mencerna  pernyataan  ini  maka  akan ditangkap  suatu  perspektif  bahwa  dalam kenyataan empirik, politik sangat menentukan bekerjanya hukum.
Pengaruh  politik  dalam  berhukum, berarti  berlaku  juga  pada  penegakan hukumnya,  karakteristik  produk-produk hukum,  serta  proses  pembuatannya.  Hal  di atas  dapat  dilihat  dalam  fakta  berhukum sepanjang  sejarah  Indonesia,  pelaksanaan fungsi  dan  penegakkan  hukum  tidak  selalu berjalan  seiring  dengan  perkembangan strukturnya.  Hal  ini  akan  tampak  jelas  jika ukuran  pembangunan  hukum  di  Indonesia adalah  unifikasi  dan  kodifikasi  hukum, maka  pembangunan  struktur  hukum  telah berjalan dengan baik dan stabil. Karena dari waktu  kewaktu  produktifitas  perundang- undangan  mengalami  peningkatan.  Namun dari  sisi  yang  lain,  dari  segi  fungsi  hukum telah  terjadi  kemerosotan  (Artidjo  Alkostar dan M. Sholeh Amin, 1986: 39-85).
Struktur  hukum  dapat  berkembang dalam  kondisi  konfigurasi  politik  apapun dengan  ditandai  keberhasilan  pembuatan kodifikasi dan unifikasi hukum sebagaimana tampak dalam Program Legislasi  Nasional.  Tetapi  pelaksanaan fungsi  atau  penegakan  fungsi  hukum cenderung menjadi lemah. Sekalipun produk  hukum  yang  dihasilkan  jumlahnya secara kuantitatif meningkat, tetapi substansi  dan  fungsi  hukumnyapun  tidak selalu  meningkat  atau    sesuai  dengan aspirasi  masyarakat.  Hal  ini  terjadi  ketidak sinkronan  antara  struktur  hukum  dengan fungsi  hukum  sebagaimana  disebut  di  atas disebabkan  oleh  karena  intervensi  atau gangguan  dari  tindakan-tindakan  politik. Hukum  kadang  tidak  (dapat)  ditegakkan karena adanya intervensi kekuasaan politik.
Pengaturan  tata  pemerintahan  daerah di  Indonesia, ada seiring dengan berdirinya Negara Kesatuan R.I. Bahkan jika ditarik ke belakang, sejak pemerintahan Hindia Belandapun  sudah  ada.  Dalam  rentang waktu  demikian, telah terjadi  beberapa kali
perubahan  seiring  dengan  perubahan  UUD dan/atau  perubahan  sistem  politik.  Tulisan ini  bermaksud  untuk  mengidentifikasi korelasi  causalitas  antara  subsistem  politik dan  subsistem  hukum.  Yaitu  bagaimana konfigurasi  politik  mempengaruhi  karakter produk  hukum  pemerintahan  daerah  di Indonesia,  dikaitkan  dengan  pandangan teori  hukum  responsif  yang  dikemukakan oleh  Phillip  Nonet  dan  Philip  Selznick. Berdasarkan  latar  belakang  masalah  diatas, maka  permasalahan  dalam  makalah  ini dapat  dirumuskan  :  apakah  konfigurasi politik  mempengaruhi  karakter  produk hukum pemerintahan daerah di Indonesia ?

## II. PEMBAHASAN

## Landasan Teori
Tulisan  ini  didasarkan  pada  asumsi bahwa  ”hukum  adalah  produk  politik”. Konfigurasi politik tertentu akan melahirkan karakter produk hukum tertentu. Variabel  ”konfigurasi  politik”  ditempatkan sebagai  variabel  bebas  (independent),  dan variabel  ”karakter  produk  hukum”  sebagai variabel  terpengaruh  (dependent).  Variabel konfigurasi  politik  menunjuk  pada  bentuk konfigurasi  sistem  politik  yang  demokratis dan/atau  konfigurasi  sistem  politik  yang tidak demokratis (otoriter).
Sedangkan  variabel  karakter  produk hukum,  mengacu  pada  konsepsi  Nonet  dan Selznick yang merujuk pada produk hukum yang  berkarakter  responsif  atau  otonom, dan  karakter  produk  hukum  yang  represif, ortodoks, konservatif atau menindas.
Secara operasioal, pendikotomian hipotesis  tersebut  dimaksudkan  untuk menyatakan  bahwa  ”konfigurasi  politik yang demokratis akan menghasilkan produk hukum  yang  berkarakter  responsif  atau otonom.  Sedangkan  konfigurasi  politik yang  otoriter  akan  menghasilkan  produk hukum  yang  berkarakter  ortodoks  atau konservatif atau menindas”.
Konsep konfigurasi politik demokratis dan/atau konsep otoriter ditentukan berdasarkan  tiga  indikator,  yaitu  sistem
kepartaian  dan  peranan  lembaga  perwakilan rakyat  atau  parlemen,  dominasi  peranan eksekutif,  dan  kebebasan  pers.  Sedangkan konsep hukum responsive / otonom diidentifikasi  berdasarkan  proses  pembuatan hukum,  pemberian  fungsi  hukum,  dan kewenangan  menafsirkan  hukum.  Untuk selanjutnya  pengertian  secara  konseptual dirumuskan sebagai berikut :
a. Konfigurasi  politik  demokratis  adalah konfigurasi  yang  membuka  ruang  bagi partisipasi masyarakat untuk terlibat secara maksimal  dalam  menentukan  kebijakan negara.  Konfigurasi  politik  demikian menempatkan  pemerintah  lebih  berperan sebagai organisasi yang harus melaksanakan  kehendak  masyarakatnya, yang  dirumuskan  secara  demokratis.  Oleh karena  itu  badan  perwakilan  rakyat  dan partai politik berfungsi secara proporsional dan  lebih  menentukan  dalam  pembuatan kebijakan  negara.  Pers  terlibat  dalam menjalankan  fungsinya  dengan  bebas tanpa ancaman pembreidelan atau tindakan kriminalisasi lainnya.
b. Konfigurasi politik otoriter adalah konfigurasi  politik  yang  menempatkan pemerintah  pada  posisi  yang  sangat dominan dengan sifat yang intervensionis  dalam  penentuan  dan pelaksanaan  kebijakan  negara,  sehingga potensi  dan  aspirasi  masyarakat  tidak teragregasi dan terartikulasi secara proporsional.  Bahkan,  dengan  peran pemerintah yang  sangat dominan, badan perwakilan rakyat dan partai politik tidak berfungsi dengan baik dan lebih merupakan  alat  untuk  justifikasi  (rubber stamp) atas kehendak pemerintah, sedangkan pers tidak memiliki kebebasan  dan  senantiasa  berada  di bawah kontrol pemerintah dalam bayang-banyang pembreidelan.
c. Produk  hukum  responsif  atau  otonom adalah  karakter  produk  hukum  yang mencerminkan  pemenuhan  atas  aspirasi masyarakat, baik individu maupun berbagai kelompok sosial, sehingga secara relatif  lebih  mampu  mencerminkan  rasa keadilan  di  dalam  masyarakat.  Proses
normatifikasinya mengundang secara terbuka partisipasi dan aspirasi masyarakat. Lembaga  peradilan  dan peraturan hukum berfungsi sebagai instrumen pelaksana bagi kehendak masyarakat, sedangkan rumusannya biasanya  cukup  diperinci  sehingga  tidak terlalu  terbuka  untuk  ditafsirkan  dan diinterpretasikan  berdasarkan  kehendak dan  visi  penguasa/pemerintah  secara sewenang-wenang.
d. Produk hukum konservatif atau ortodoks adalah  karakter  produk  hukum  yang mencerminkan  visi  politik  pemegang kekuasaan  negara  yang  sangat  dominan, sehingga  dalam  proses  pembuatannya tidak akomodatif terhadap partisipasi dan aspiasi  masyarakat  secara  sungguh- sungguh.  Prosedur  pembuatan  yang dilakukan biasanya hanya bersifat formalitas. Di dalam produk hukum yang demikian,  biasanya  hukum  berjalan dengan sifat positivis instrumentalis atau sekedar  menjadi  alat    justifikasi  bagi pelaksanaan ideologi dan program pemerintah.  Rumusan  materi  hukumnya biasanya  bersifat  pokok-pokok  saja sehingga  dapat  penguasa  negara  dapat menginterpretasikan  menurut  visi  dan kehendaknya  sendiri  dengan  berbagai peraturan pelaksanaan.

## Tinjauan Teori Hukum Responsif Phillip Nonet dan Philip Selznick
Kontek lahirnya teori ini dilatarbelakangi  dengan  munculnya  masalah- masalah sosial seperti protes sosial, kemiskinan, kejahatan, pencemaran lingkungan,  kerusuhan  kaum  urban,  dan penyalahgunaan  kekuasaan  oleh  pemerintah yang  melanda  Amerika  Serikat  pada  tahun 1950-an.  Hukum  yang  ada  dan  digunakan pada  saat  itu  ternyata  tidak  cukup  mengatasi keadaan    tersebut.  Padahal,  hukum  dituntut untuk  bisa  memecahkan  dan  memberikan solusi atas persoalan-persoalan tersebut. Nonet dan  Selznick  berpikir  dan    berupaya  untuk menemukan  jalan  menuju  perubahan  supaya hukum bisa mengatasi persoalan-persoalan itu.
Selama  itu,  hukum  hanya  dipahami sebagai aturan-aturan  yang bersifat kaku dan terlalu  menekankan  pada  aspek  the  legal system  tanpa  melihat  kaitan  antara  ilmu hukum  tersebut  dengan  persoalan-persoalan yang  harus  ditangani,  seperti  dalam  hal  ini adalah  masalah-masalah  sosial.  Hukum identik  dengan  ketertiban  sebagai  cermin pengaturan dari penguasa, disisi lain ada juga pemahaman  mengenai  hukum  yang  lebih menekankan  pada  aspek  legitimasi  dari peraturan-peraturan  itu  sendiri.  Padahal semestinya teori hukum hendaknya tidak buta terhadap  konsekuensi  sosial  dan  tidak  kebal terhadap  pengaruh  sosial.  Hukum  tidak berada  di  ruang  hampa,  tetapi  ada  bersama- sama  dengan  ilmu  yang  lain,  sehingga bermanfaat bagi kehidupan manusia.
Memahami  kenyataan  itu,  Nonet  dan Selznick  kemudian  mencoba  memasukkan unsur-unsur  dan  pengaruh  ilmu  sosial  ke dalam  ilmu  hukum  dengan  menggunakan strategi  ilmu  sosial.  Ada  perspektif  ilmu sosial  yang  harus  diperhatikan  untuk bekerjanya  hukum  secara  keseluruhan sehingga  hukum  tidak  hanya  mengandung unsur pemaksaan dan penindasan semata.
Pendekatan
ilmu sosial memperlakukan pengalaman hukum sebagai  sesuatu  yang  berubah-ubah  dan kontekstual,  sesuai  dengan  kondisi  sosial masyarakat  yang  melingkupinya.  Sebelum melangkah  ke  pemikiran  hukum  responsif, Nonet  dan  Selznick  membedakan  tiga klasifikasi dasar dari hukum dalam masyarakat,  yaitu:  hukum  sebagai  pelayan kekuasaan represif (hukum represif), hukum  sebagai  institusi  tersendiri  yang mampu menjinakkan represi dan melindungi integritas dirinya (hukum otonom), dan hukum sebagai fasilitator dari berbagai  respon  terhadap  kebutuhan  dan aspirasi sosial (hukum responsif).
Nonet  dan  Selznick  beranggapan, bahwa hukum represif, otonom, dan responsif bukan  saja  merupakan  tipe-tipe  hukum  yang berbeda,  tetapi  dalam  beberapa  hal  juga merupakan  tahapan-tahapan  evolusi  dalam hubungan  hukum  dengan  tertib  sosial  dan tertib politik masyarakat. Keduanya
selanjutnya menyebut tahapan-tahapan evolusi tersebut sebagai model perkembangan (developmental  model).  Untuk  menjelaskan perkembangan  evolutif  tersebut,  menurut pandangan penulis tahapan ini dapat disandarkan  pada  momentum-momentum sosial  politik  yang  penting  dalam  perjalanan sejarah  suatu  negara,  yang  membingkai secara  kontekstual  terhadap  muncul    dan berlakunya  suatu  peraturan  hukum  dalam masyarakat.
Di  antara  ketiga  tipe  hukum  tersebut, Nonet dan Selznick berargumen bahwa hanya tahapan III (hukum responsif) yang menjanjikan tertib kelembagaan yang langgeng  dan  stabil.  Model  perkembangan dapat  disusun  ulang  dengan  fokus  pada hukum  otonom,  dengan  menunjuk  pada konflik-konflik  pada  tahapan  tersebut  yang menimbulkan tidak hanya resiko kembalinya pola-pola  represif  namun  juga  kemungkinan terjadinya responsivitas yang lebih maju.
Hukum  responsif  berorientasi  pada hasil,  yaitu  pada  tujuan-tujuan  yang  akan dicapai  di  luar  hukum.  Dalam  hukum responsif,    tatanan  hukum  dinegosiasikan, bukan  dimenangkan  melalui  subordinasi atau dipaksakan. Ciri khas hukum responsif adalah  mencari  nilai-nilai  tersirat  yang terdapat  dalam  peraturan  dan  kebijakan. Dalam  model  hukum  responsif  ini,  mereka menyatakan ketidaksetujuan terhadap doktrin  yang  dianggap  mereka  sebagai interpretasi yang baku dan tidak fleksibel.
Apa  yang  dipikirkan  oleh  Nonet  dan Selznick,  menurut  Prof.  Satjipto  Rahardjo, sebetulnya bisa dikembalikan kepada pertentangan  antara  analytical  jurisprudence disatu  pihak  dan    sociological  jurisprudence dilain pihak. Analytical jurisprudence berkutat  di  dalam  sistem  hukum  positif  dan ini  dekat  dengan  tipe  hukum  otonom sebagaimana diungkapkan Nonet. Baik aliran analitis  maupun  Nonet  melalui  tipe  hukum responsifnya  menolak  otonomi  hukum  yang bersifat  final  dan  tak  dapat  diganggu  gugat. Teori  hukum  responsif  adalah  teori  hukum yang  memuat  pandangan    kritis.  Teori  ini berpandangan bahwa hukum merupakan cara mencapai tujuan.
Hukum  tidak  hanya  rules  (logic  & rules), tetapi juga ada logika-logika yang lain. Bahwa  memberlakukan    jurisprudence  saja tidak  cukup,  tetapi  penegakan  hukum  harus diperkaya  dengan  ilmu-ilmu  sosial.  Dan  ini merupakan tantangan bagi seluruh pihak yang terlibat dalam proses penegakan hukum untuk bisa  membebaskan  diri  dari  kungkungan hukum murni yang kaku dan analitis.
Produk  hukum  yang  berkarakter responsif  proses  pembuatannya  bersifat partisipasif,  yakni  mengundang  sebanyak- banyaknya partisipasi semua elemen masyarakat, baik dari segi individu, ataupun kelompok  masyarakat  dan  juga  harus bersifat  aspiratif  yang  bersumber  dari keinginan  atau  kehendak  dari  masyarakat. Artinya  produk  hukum  tersebut  bukan kehendak  dari  penguasa  untuk  sekedar melegitimasikan kekuasaannya.
Pengaruh  Konfigurasi  Politik  terhadap Karakter  Produk Hukum, Telaah dalam Perkembangan  Hukum  Pemerintahan Daerah di Indonesia.
Dinamika pengaruh konfigurasi politik  yang  demokratis  dan/atau  otoriter telah  terjadi  sepanjang  sejarah  Republik Indonesia.  Dinamika  tarik  menarik  antara sistem  politik  yang  demokratis  dan  otoriter secara  bergantian  muncul  dan  tenggelam dengan  kecenderungan  yang  tampak  dalam periodesasi sejarah. Seiring dengan dinamika  tersebut,  perkembangan  karakter produk hukum menunjukkan keterpengaruhannya dengan terjadinya pola tolak  tarik  antara  produk  hukum  yang berkarakter  responsif  dan    produk  hukum yang berkarakter konservatif.
Sesuai  dengan  gagasan  akan  tahapan evolusi  dalam  teori  hukum  responsif sebagai model perkembangan (developmental model), maka untuk membuktikan  hipotesa  di  atas,  tulisan  ini menganalisis  data  secara  kualitatif  dan normatif dengan membuat klasifikasi sejarah perkembangan politik dan konstitusi di Indonesia dalam periodesasi keberlakukan  konstitusi  di  Indonesia,  yang dikaitkan  dengan  momentum-momentum
politik besar yang secara mendasar berpengaruh  pada  sistem  politik  negara. Secara  rinci  pembagian tahapan dinyatakan sebagai berikut :
a. Periode  I  adalah  antara  tahun  1945  – 1959  yang  di  dalamnya  berlaku  tiga konstitusi,  yaitu  UUD  1945,  Konstitusi RIS  1949,  dan  UUD  Sementara  1950 yang dikenal sebagai masa Revolusi atau Demokrasi Liberal.
b. Periode  II  adalah  antara  tahun  1959  – 1966,  yaitu  berlakunya  kembali  UUD 1945  pada  masa  Orde  Lama  yang  juga dikenal dengan masa Demokrasi Terpimpin.
c. Periode  III  adalah  antara  tahun  1966  – 1998,  yaitu  berlakunya  UUD  1945  pada masa Orde Baru.
d. Periode  IV  adalah  pada  tahun  1998  – sekarang,  yaitu  dengan  ditandai  dengan berlakunya UUD 1945 setelah amandemen,  atau    selanjutnya  dikenal dengan Orde Reformasi.
Sekalipun bahwa dalam semua konstitusi yang pernah  berlaku di Indonesia menjadikan  demokrasi  sebagai  sistem politik  yang  dianut  secara    formil,  tetapi tidak  semua  konstitusi  tersebut  dalam keberlakuan  pada  masanya  tidak  mampu melahirkan  konfigurasi  politik  yang  secara empirik  demokratis.  Artinya  sekalipun sebuah  konstitusi  yang  dengan  jelas menganut  paham  demokrasi,  tetapi  dalam prakteknya  dapat  melahirkan  konfigurasi politik  yang  otoriter.  Bahkan  dapat  terjadi dalam satu konstitusi yang sama dapat lahir konfigurasi  politik  yang  berbeda.  Hal  ini sebagaimana terjadi dalam masa pelaksanaan  UUD  1945  pada  tahun  1945  – 1949, tahun  1959 – 1966, dan tahun 1966 – 1998  telah  melahirkan  konfigurasi  politik yang berbeda-beda.
Berikut  ini  kita  lihat  bagaimana konfigurasi  politik  berdasarkan  periodesasi di  atas  berpengaruh  terhadap  karakter produk hukum atau perundang-undangan di bidang pemerintahan daerah di Indonesia.

## a. Periode 1945 - 1959
1).  Konfigurasi politik
Pada  masa  ini  dikenal  sebagai  masa liberal.  Ditandai  dengan  praktik  sistem politik  yang  demokrasi  dengan  sistem pemerintahan parlementer, dinamika politik pemerintahan  negara  Indonesia  mengalami keberlakuan  tiga  kostitusi  yang  berbeda. Ketiga  konstitusi  tersebut  adalah  UUD 1945, Konstitusi Republik Indonesia Serikat (RIS), dan UUD Sementara 1950.
Pada  periode  ini,  konfigurasi  politik yang muncul  adalah konfigurasi  politik  yang demokratis.  Melalui  Maklumat  Pemerintah tanggal  3  November  1945,  pemerintah mengumumkan:  a).    Pemerintah  menyukai timbulnya partai-partai politik, karena dengan adanya partai-partai itulah dapat dipimpin ke jalan  yang  teratur  segala  aliran  paham  yang ada  dalam  masyarakat;  b).    Pemerintah berharap  supaya  partai-partai  itu  telah tersusun  sebelum  dilangsungkan  pemilihan anggota  Badan-badan  Perwakilan  Rakyat (Bintan Regen saragih, 2006: 56-57).
Hal  itu  mendorong  semangat  para pejuang untuk berpolitik dengan munculnya beberapa  partai  politik,  selain  partai  politik yang sebelum kemerdekaan juga sudah ada. Kehidupan politik yang sangat dinamis dan penuh  semangat  demokrasi  waktu  itu dikenal  dengan  demokrasi  liberal  (T. Moeljarto  1968:  7).  Sejak  itu  maka berdirilah  sejumlah  partai  politik,  antara lain  Partai  Komunis  Indonesia  (PKI), Majelis Syuro Muslimin Indonesia (Masyumi),  Partai  Buruh  Indonesia  (PBI), Partai  Jelata,  Partai  Kristen  Indonesia (PARKINDO),  Partai  Sosialis  Indonesia (PSI),  Partai  Sarekat  Islam  Indonesia (PSII),  Partai  Indoensia  Raya  (PIR), Nahdatul Ulama (NU), dll.
Konfigurasi  politik  demokrasi  liberal ini  ditandai    dengan  eksistensi  partai-partai politik  yang  berperan  sangat  dominan dalam  proses  perumusan  kebijakan  negara melalui wadah konstitusionalnya (parlemen)  (Yahya  Muhaimin,  1990:  43), partai-partai  tersebut  berperan  penting dalam  KNIP,  DPR  RIS,  DPR  Sementara sebagai  lembaga  parlemen  pada  waktu  itu.
Sekalipun  mengalami  kesurutan  pada  masa RIS, karena kekuasaannegara terbagi antara pusat dan negara bagian, namun pada masa berlakunya  UUDS  1950  peranan  partai poloitik sangat kuat.
Begitu  kuatnya  peranan  partai  politik membuat  pemerintahan  dikenal  dengan pemerintahan  partai  politik.  Pemerintahan jatuh bangun karena dinamika politik partai yang  sangat  kuat,  namun  tidak  ada  satu partai yang dominan. Seiring dengan hal itu lembaga  eksekutif  berada  pada  posisi  yang kalah  kuat  dibandingkan  dengan  partai- partai politik sehingga pemerintahan seringkali jatuh bangun dan keadaan politik berjalan secara tidak stabil (Moeljarto, 7).
Masa  ini  ditandai  dengan  jatuh bangunnya  pemerintahan,  sehingga  disebut masa jatuh bangunya kabinet. Beberapa hari setelah  teks  proklamasi  dibacakan  Bung Karno,  dari  kota  sampai  ke  pelosok  telah terjadi perebutan kekuasaan dalam berbagai bidang,  termasuk  pers.  Yang  direbut terutama  adalah  peralatan  percetakan. Perebutan  kekuasan  semacam  ini  telah terjadi  di  perusahaan  koran  milik  Jepang yakni  Soeara  Asia  (Surabaya),  Tjahaja (Bandung)  dan  Sinar  Baroe  (Semarang). Dan  pada  tanggal  19  Agustus  1945  koran- koran tersebut telah terbit dengan mengutamakan  berita  sekitar  Indonesia Merdeka.  Dalam  koran-koran    Siaran Istimewa  itu  telah  dimuat  secara  mencolok teks proklamasi.  Kemudian beberapa berita penting  seperti  "Maklumat  Kepada  Seluruh Rakyat  Indonesia",  "Republik  Indonesia Sudah  Berdiri",  "Pernyataan  Indonesia Merdeka",  "Kata  Pembukaan  Undang- Undang Dasar", dan lagu "Indonesia Raya".
Pada  tahun  1946,  pihak  pemerintah mulai  merintis  hubungan  dengan  pers.  Di masa  itu  telah  disusun  peraturan  yang tercantum dalam Dewan Pertahanan Negara Nomor 11 Tahun 1946  yang mengatur soal percetakan,  pengumuman,  dan  penerbitan. Kemudian diadakan juga beberapa perubahan  aturan  yang  tercantum  dalam Wetboek  van  Strafrecht,  seperti    drukpers- reglement tahun 1856, persbreidel ordonnantie  1931  yang  mengatur  tentang
kejahatan  dari  pers,  penghinaan,  hasutan, pemberitaan bohong dan sebagainya.
Dalam UUD Pasal 19, telah dicantumkan  kalimat,  setiap  orang  berhak atas kebebasan mempunyai dan mengeluarkan  pendapat.  Pelaksanaan  UUD pasal  19  tersebut  telah  diusulkan  dalam sidang  Komite  Nasional  Pusat  Pleno  VI Yogya  tanggal  7  Desember  1949  yang intinya, Pemerintah RI agar memperjuangkan  pelaksanaan  kebebasan pers yang mencakup memberi perlindungan kepada  pers  nasional,  memberi  fasilitas yang  dibutuhkan  perusahaan  surat  kabar, dan  mengakui  kantor  berita  Antara  sebagai kantor berita nasional yang patut memperoleh fasilitas dan perlindungan.

## 2). Karakter produk hukum
Pada waktu itu ketetuan hukum tentang pemerintahan  daerah  masih  mengacu  pada Pasal 18 UUD 1945, yang dinyatakan sebagai berikut  :    ”Pembagian  daerah  Indonesia  atas dasar daerah besar dan kecil,  dengan bentuk dan  susunan  pemerintahanya  ditetapkan dengan  undang-undang,  dengan  memandang dan  mengingati  dasar  permusyawaratan dalam sistem pemerintahan negara,  dan hak- hak  asal-usul  dalam  daerah  yang  bersifat istimewa”.
Selanjutnya  dalam  penjelasan  angka  I dari  Pasal  18  menyatakan  bahwa  :  ”Oleh karena  Indonesia  itu  suatu  ”eenheids  staat”, maka Indonesia tak akan mempuyai daerah di dalam lingkungannya yang bersifat staat juga. Daerah  Indonesia  akan  dibagi  dalam  daerah provinsi,  dan  daerah  provinsi  akan  dibagi pula  dalam  daerah  yang  lebih  kecil.  Di daerah-daerah  yang  bersifat  otonom  (streek dan  locale  rechtsge-meenschappen)  atau bersifat  administrasi  belaka,  semua  menurut aturan  yang  akan ditetapkan dengan undang- undang.  Di  daerah-daerah  yang  bersifat otonom  akan  diadakan  badan  perwakilan daerah,  oleh  karena    itu  di  daerahpun pemerintah akan bersendi atas dasar permusyawaratan”. Setelah proklamasi kemerdekaan  tanggal  17  Agustus  1945, pemerintah  mengeluarkan  UU  No.  1  Tahun 1945. UU ini adalah UU tentang
Pemerintahan  Daerah  yang  pertama  dibuat dalam situasi pergolakan kemerdekaan transisional, sehingga tampak sebagai produk hukum  eksperimental  (Mahfud  M.  D,  1999: 21).  desentralisasi  sebagai  sarana  untuk mencapai demokrasi pada waktu itu tampaknya bersifat formalistik belaka. Secara empiris pemilihan umuj untuk menisi jabatan Kepala  Daerah  dan  Dewan  Perwakilan Rakyat Daerah sebagaimana yang diinginkan oleh  UU  tidak  dapat  berjalan  sebagaiman mestinya. Pengaruh dari pemerintahan Hindia Belanda  masih  kuat,  sehingga  dominasi pamong praja masih kuat. Sekalipun beberapa daerah telah mempunyai DPRD tetapi mereka tidak  optomal  melaksa-nakan  tugas,  secara perlahan hilang.
Menurut  The  Liang  Gie,  pengaturan format desentralisasi dalam UU No. 1 tahun 1945 adalah sebagai berikut :
a) Daerah  yang  ditetapkan  sebagai  daerah otonom  adalah  Karesidenan,  Kota,  dan Kabupaten;
b) Bentuk  susunan  pemerintah  daerah terdiri  dari  Badan  Perwakilan  Rakyat Daerah  (BPRD)  dan  badan  legislatif yang  dipimpin  oleh  daerah  baik  sebagai organ  daerah,  dan  juga  merupakan pejabat pemerintah pusat di daerah;
c) Wewenag DPRD sebagai lembaga legislatif  meliputi  otonomi  (mengatur rumah  tangga  daerah)  dan  medebewind (menjalankan aturan-atauran atasan). Sedangkan  badan  eksekutif  menjalankan pemerintahan sehari-hari (bertuur);
d) Daerah  memiliki  otonomi  Indonesia berdasarkan kedaulatan rakyat;
e). Daerah  memiliki  sumber  keuangan sendiri dengan kemungkinan mendapatkan  bantuan  dari  pemerintah pusat (The Liang Gie, 2005: 156).
Menurut  Solly  Lubis  (Solly  Lubis, 1983:  24).  dikatakan  bahwa  kebijakan penyelenggaraan  pemerintahan  dan  politik lokal  yang  dikeluarkan  oleh  UU  No.  1 Tahun 1945, merupakan momentum penting dalam pengaturan masalah pemerintah  daerah  sehingga  banyak  ahli hukum  dan  politik  mengatakan  bahwa  UU No.  1  Tahun  1945  merupakan  aturan
desentralisasi pertama di Indonesia. Karena kebijakan  dan  kelembagaan  penyelenggara pemerintah  dan  politik  lokal  dalam  UU tersebut  pertama  kali  diatur  kedudukan (Komite Nasional Daerah) KND dan BPRD yang  menjalankan  tugas  legislatif  sebagai aparatur  pemerintahan  aderah  dan  badan eksekutif yang menjalankan tugas pemerintahan sehari-hari.
Tujuan desentralisasi pada masa pasca kemerdekaan adalah untuk mencapai demokrasi.  Hampir  dapat  dikatakan  bahwa pada  masa  berlakunya  tiga  UU,  yaitu  UU Nomor 1 Tahun 1945, UU Nomor 22 Tahun 1948,  dan  UU  Nomor  1  Tahun  1957, diwarnai  dengan  upaya  merealisasikan prinsip  demokrasi  dalam  praktek  otonomi daerah yang seluas-luasnya. Selaras dengan tujuan  desentralisasi  yang  dicanangkan secara  hukum  pengisian  anggota  DPRD yang dikehendaki adalah atas dasar pemilihan.  Dalam  kedua  UU  tersebut dinyatakan  bahwa  Pemerintah  Daerah terdiri  dari  Dewan  Perwakilan  Rakyat Daerah  dan  Dewan  Pemerintahan  Daerah. Selanjutnya Solly Lubis mensinyalir bahwa sisi  politik  dan  perjuangan  nasional, program  penyusunan  pemerintahan  pusat dan  pemerintah  daerah  yang  demokratis berdasarkan  UU  No.  1  Tahun  1945 memberikan KND kedudukan sebagai BPD adalah  tindakan  politik  yangbertujuan menciptakan  sistem  otonomi  yang  bersifat lebih luas daripada otonomi waktu pemerintahan Hindia Belanda.
b.  Periode 1959 – 1966
1). Konfigurasi politik
Konfigurasi  politik  pada  periode  ini ditandai dengan proses terbentuknya demokrasi tertimpin, yang kontek kemunculannya  didasarkan  pada  kondisi ekonomi,  sosial,  politik  pada  saat  itu  yang tidak  sehat,  karena  berjalannya  demokrasi liberal.    Satu  momentum  politik  yang sangat  penting  adalah  diselenggarakannya pemilu  pertama  pada  tahun  1955.  Pada pemilu  tersebut  terdapat  28  partai  politik besar yang saling bertarung memperebutkan kursi lembaga perwakilan.
Meskipun demikian pertarungan dikuasai  atau  terpolar  pada  tiga  partai,  yaitu PNI,  PKI,  dan  Masyumi.  Banyaknya  partai politik dan polarisasi tersebut mengakibatkan kabinet  sering  mengalami  jatuh  bangun  dan banyak masalah yang tidak dapat diselesaikan dengan  baik  dan  membuat  kondisi  sosial politik porak poranda.
Konfigurasi  politik  yang  demokratis berakhir  pada  tahun  1959,  ketika  pada tanggal  5  Juli  1959  Presiden  Soekarno mengeluarkan dekrit (Dekrit Presiden 5 Juli 1959)  yang  kemudian  dianggap  sebagai jalan  bagi  tampilnya  sosok  demokrasi terpimpin. Sebagai konstitusi negara kembali diberlakukan UUD 1945. Perubahan ini membawa imbas yang luas di bidang ketatanegaraan. Produk hukum yang bernafaskan demokrasi liberal yang berlandaskan UUDS 1950 harus disesuaikan degan UUD 1945. Pada periode ini  konfigurasi  politik  ditampilkan  dalam bentuknya  yang otoriter. Soekarno Menjadi sosok sentral dalam agenda politik nasional sehingga pemerintahan Soekarno pada masa itu dicirikan sebagai rejim yang otoriter dan totaliter.  Partai  politik  tidak  mempunyai ruang  untuk  partisipasi  yang  signifikan. Dominasi Soekarno yang mengatasi lembaga-lembaga konstitusional juga ditunjukkan  dengan  produk  perundang- undangan  yang  dibuat  olehnya,  yaitu Penetapan Presiden dan Peraturan Presiden.
Awal tahun 1960an, jumlah penerbitan surat kabar mengalami peningkatan,  khususnya  dari  tahun  1963 sampai  dengan  tahun  1966  (David  T. Hill1994:  164),  kendatipun  hal  ini  lebih mencerminkan keadaan politik yang semakin memanas. Pada waktu itu, industri pers  mengalami  dua  pembredelan,  yang pertama  pada  tahun  1957  kemudian  diikuti pada  tahun 1966.
Tahun  1965,  Menteri  Penerangan mengeluarkan Surat Keputusan yang mewajibkan  penerbit  untuk  bergabung dengan partai politik, organisasi massa atau golongan.  Hal  ini  didasarkan  pertimbangan keperluan  pers  untuk  mencari  dana.  Akibat Surat  Keputusan  tersebut,  pers  menjadi
lebih  bersifat  partisan,  dan  cenderung menjadi corong yang memberitakan kepentingan-kepentingan partai politik yang mendukungnya.
Sejak  tahun  1945  dan  selama  tahun 1950an  serta  tahun  1960an,  pers  di  Indonesia merupakan  sebuah  medium  wacana  politik. Dengan  dana  dari  partai-partai  politik  dan golongan  kepentingan  lainnya,  pers  pada zaman  tersebut  bersifat  sangat  partisan  dan berpihak. Akibatnya, landasan pers merupakan ideologi  dengan  ketergantungnya  pada  partai- partai politik. Masa tersebut juga mencerminkan  kekuasaan  pemerintah  yang sangat  tinggi  terhadap  pers  maupun    unsur- unsur kehidupan lain di negara Indonesia. Hal ini  dapat  dilihat  dengan  pembredelan  pada tahun  1957  maupun  tahun  1966,  dan  syarat SIT  dan  SIC  untuk  mendirikan  surat  kabar. Pers  Perjuangan  yang  ada  pada  tahun  1945, yang  menjadi  Pers  Partisan  pada  tahun 1950an, tidak bebas lagi hingga tahun 1960an.

## 2). Karakter produk hukum
Karakter
produk hukum pemerintahan  daerah  yang  otoriter  muncul sebagai  reaksi  dari  UU  No.  1  Tahun  1957 yang  dipandang  terlalu  liberal.  Dengan menggunakan  Penpres  No.  6  Tahun  1959, struktur  pemerintahan  daerah  di  Indonesia digeser  ke  sisi  yang  sangat  sentralistik,  yaitu mekanisme  pengendalian  yang  ketat  dan sentralistik pemerintah Pusat terhadap pemerintah Daerah. Meskipun istilah otonomi yang  seluas-luasnya  secara  formal  masih dimuat,  tetapi  asas  ini  tidak  dijabarkan  dan dijelaskan  secara  operatif  dalam  pasal-pasal Penpres  No.  6  tahun  1959  (Bagir  Manan, 1990:  219  –  220),  Kepala  Daerah  dalam menjalankan  tugasnya  dibantu  oleh  Badan Pemerintah  Harian  (BPH).  Kepala  Daerah Tingkat I diangkat dan ditentu-kan sepenuhnya  oleh  Presiden,  dan  Kepala Daerah Tingkat II diangkat dan diberhentikan oleh  Menteri  Dalam  Negeri.  Pusat  sekaligus bertugas  mengawasi  jalannya  pemerintahan di  daerah  serta  diberi  wewenang  untuk menangguhkan keputusan-keputusan DPRD.

## c. Periode 1966 - 1998 1). Konfigurasi politik
Pada  periode  ini,  dengan  dalih pembangunan nasional dan paradigma pertumbuhan  ekonomi  (T.  Moeljarto  1987: 24),  konfigurasi  politik  didesain  untuk memba-ngun  negara  yang  kuat  yang  mampu menjamin  dan  membentuk  negara  kuat, kehidupan  politik  yang  stabil  sengaja diciptakan  karena  pemba-ngunan  ekonomi hanya  akan  berhasil  jika  didukung  oleh stabilitas nasional yang mantap. Pembangunan  politik  Orde  Baru  secara perlahan membentuk konfigurasi politik yang otoriter  dan  totaliter.  Eksekutif  menjadi sangat dominan, kehidupan pers dikendalikan dan dibawah ancaman pembreidelan.  Lembaga  legislatif  dicirikan sebagai  lembaga  yang  lemah  karena  di dalamnya  telah  ditanamkan  tangan-tangan ekskutif  melalui  Golongan  Karya,  Fraksi ABRI, Utusan Daerah dan Utusan Golongan. Partai  politik  dikebiri  dengan  menggunakan berbagai  cara.  Dikembang  kan  paradigma bahwa  jumlah  partai  politik  yang  banyak berarti  instabilitas bagi politik nasional. Oleh karena  itu  harus  ada  penyederhanaan  sistem kepartaian,  dengan  memaksakan  jumlah partai politik dua buah, yaitu Partai Persatuan Pembangunan dan Partai Demokrasi Indonesia,  dan  satu  Golongan  Karya.  Lebih dari  itu  rekruitmen  elit  partai  dilakukan dibawah  kontrol  sedemikian  rupa  oleh presiden,  agar  setiap  potensi    oposisi  dan tokoh yang kritis tidak bisa tampil.
Pelaksanaan pemilu tidak lebih digunakan  sekedar  sebagai  alat  untuk memperoleh  legitimasi  formal.  Sekalipun berhasil melaksanakan pemilu secara periodik,  tetapi  pemilu  bukan  dimaknai sebagai media untuk mewujudkan kehidupan politik yang demokratis, mlainkan  suatu  manuver  politik  untuk melanggengkan kekuasaan Soeharto beserta kroni-kroninya. Praktik otoritarianisme Orde  Baru  diidentifikasi  secara  teoritis sebagai Patrimonialisme, Bureaucratic Polity,  yang  pada  dasarnya  menjelaskan bahwa  realitas  politik  yang  dibangun  oleh Orde Baru adalah tidak demokratis.
Pada  masa  pemerintahan  rejim  Orde baru  melakukan  berbagai  bentuk  tindakan yang mengarah pada depolitisasi masyarakat. Masyarakat  dikon-disikan  sedemikian  rupa agar apatis dan terisah dari politik. ”Politik itu kotor”,  sehingga  harus  dijauhi.  Beberapa  hal dilakukan  untuk  mendepolitisasi  masyarakat, diantaranya adalah :
a) Kebijakan  massa  mengambang  (floating mass)  Kebijakan  ini  adalah  usaha  rejim Orde  Baru  untuk  menekan  partisipasi politik  masyarakat  dalam  pembangunan politik  di  tingkat  lokal  dengan  melarang pembentukan  kepengurusan  partai  politik sampai pada tingkat bawah. Kebijakan ini bertujuan untuk menciptakan kondisi  agar masyarakat  tidak  menjadi  a-politis  dan tidak usah terlalu perduli dengan politik.
b) Pemilu  untuk  memperoleh  legitimasi formal Rejim Orde Baru sangat menyadari  bahwa  untuk  membangun citra  demokratis,  harus  dilaksanakan pemilu  secara  periodik  dan  diikuti  oleh sebanyak  mungin  warga  negara  yang berhak  memilih.  Untuk  itu  dalam  setiap pelaksanaan  pemilu  pemerintah  perlu memobilisasi rakyat, agar tingkat partisipasi  rakyat  tinggi.  Pemilu  lebih dimaknai  sebagai  manuver  politik  rejim Orde Baru untuk melanggengkan kekuasaan negara.
c) Pengebirian/pengkerdilan  peran  partai politik  Pengkerdilan  peran  partai  politik dibangun  dengan  hegemoni  anti  partai politik,  karena  dengan  independensi partai  politik  berarti  instabilitas  dan disharmoni politik. Oleh karena itu perlu diadakan penyederhanaan sistem kepartaian  dengan  menggunakan  palu godam,  yaitu  hanya  Partai  Persatuan Pembangunan  untuk  mengidentifikasi partai idiologi Islam, dan Partai Demokrasi Indonesia untuk
mengidentifikasi  idiologi  nasionalis,  dan Golongan  Karya  (tidak  mau  disebut partai  politik).  Ketiganya  harus  tunduk dengan  pola  penyeragaman,  yaitu  asas tunggal.  Demikian  juga  rekruitmen fungsionaris  partai  harus  diintervensi
oleh pemerintah melalui jalur pembinaan politik oleh pemerintah.
d) Kontrol dan  sentralisasi kehidupan politik  Logika  yang  dibangun  untuk mengefektifkan  kontrol  dan  pengawasan terhadap  kehidupan  politik  yang  sangat ketat demi pembangunan ekonomi nasional.  Oleh  karena  itu  dibentuk lembaga Kopkamtib, Opsusu, Bakin, dan lain-lain.
e) Dominasi  militer  dalam  birokrasi  (Dwi Fungsi ABRI) Sejarah pajang Orde Baru ditandai dengan pola distribusi posisi dan kebijakan  strategis  yang  didominasim oleh anggota ABRI khususnya Angkatan Darat.  Birokrasi  menjadi  instrumen pelaksana  kekuasaan  sekaligus  mesin politik  yang  sangat  efektif  melindungi dan melanggengkan kekuasaan Soeharto.
Di  bidang  pers,  setelah  peristiwa  G  30 S/PKI,  43  dari  163  surat  kabar  yang  ada ditutup  oleh  pemerintah.  Pada  tahun  1967, jumlah  terbitan  menurun  sebanyak  132 terbitan  dari  tahun  sebelumnya.  Kekuasaan pemerintah  atas  pers  muncul  lagi  melalui pembentukan Undang-Undang No. 11 Tahun 1966  tentang  Ketentuan-Ketentuan  Pokok Pers.  Menurut  Pasal  20,  selama  „masa peralihan‟,  penerbit  surat    kabar  wajib memperoleh baik Surat Izin Terbit (SIT) dari Departemen  Penerangan  maupun  Surat  Izin Cetak  (SIC)  dari  Komando  Pemulihan Keamanan  dan  Ketertiban  (Kopkamtib). Tanpa  kedua  surat  izin  tersebut,  sebuah terbitan  dianggap  tidak  „sah‟  dan  kalau satupun  surat  izinnya  dicabut,  terbitan  itu dilarang  terbit.  „Masa  Peralihan‟  itu  berlaku lebih dari 15 tahun, sampai tahun 1982.
Pada  tahun  1973,  Pemerintah  Orde Baru mengeluarkan peraturan yang memaksa penggabungan partai-partai politik  menjadi  tiga  partai,  yaitu  Golongan Karya (Golkar), Partai Demokrasi Indonesia  (PDI)  dan  Partai  Persatuan Pembangunan  (PPP).  Peraturan  tersebut menghentikan hubungan partai-partai politik  dan  organsisasi  terhadap  pers sehingga  tidak  lagi  mendapat  dana  dari partai  politik.  Oleh  karena  itu,  pemimpin terbitan harus mencari dana dari periklanan.

## b). Karakter produk hukum
Karakter  produk  hukum  pemerintahan daerah pada masa Orde Baru ditandai dengan realitas  UU  No.  18  tahun  1965  yang ditetapkan  pada  tanggal  1  September  1965 tidak  dapat  berjalan    dengan  efektif  karena adanya  peristiwa  G  30  S  PKI  yang  segera diikuti  dengan  pergeseran  kekuasaan  politik ke  Orde  Baru.  Pada  awalnya  pengaturan tentang pemerintahan daerah didasarkan pada Tap MPRS No. XXI/MPRS/1969 yang isinya menyatakan  kepada  Pemerintah  Daerah  dan DPRGR agar dalam waktu dekat memberikan otonomi  yang  seluas-luasnya  kepada  daerah- Daerah sesuai dengan jiwa dan isi UUD 1945 tanpa mengurangi tanggungjawab Pemerintah Pusat di Bidang perencanaan, koordinasi dan pengawasan terhadap Daerah-Daerah tersebut (Pasal 1).
Pelaksanaan amanat MPRS oleh pemerintah  dan  DPRGR  ditetapkan  dengan UU  No.  6  tahun  1969  yang  isinya menyatakan bahwa tidak berlakunya berbagai UU  dan  Perpu.  Alasannya  karena  kondisi politik  pada  saat  itu  tidak  memungkinkan menghasilkan  UU  penggantinya.  Sehingga dalam prakteknya secara de facto UU No. 18 tahun  1965  tetap  berlaku.    Berikutnya pemerintah  mengeluar  kan  UU  No.  5  tahun 1974  tentang  Pokok-Pokok  Pemerintahan  di Daerah  sebagai  pengganti  UU  No.  18  tahun 1965. Seiring dengan konfigurasi politik Orde baru  yang  semakin  otoriter,  produk  hukum pemerintahan  daerah    inipun  cenderung berkarakter  semakin  konservatif/ortodoks. Dalam UU ini istilah otonomi yang nyata dan seluas-luasnya  tidak  lagi  dipergunakan  dan diganti  degan  otonomi  yang  nyata  dan bertanggungjawab (Bagir Manan, 253 – 256). Dominasi  Pemerintah  Pusat  terhadap  Daerah sangat  menonjol.  Hal  ini  dapat  dilihat  pada cara  pengangkatan  Kepala  Daerah  yang memberikan  kekuasaan  kepada  Pemerintah Pusat  untuk  menentukannya  tanpa  terikat pada  hasil  pemilihan  yang  dilakukan  oleh DPRD (Ateng Syafrudin, 1985: 36 – 37).
Selain berperan sebagai organ daerah otonom,  Kepala  Daerah  berkedudukan  juga sebagai alat Pusat  yang diletakkan di Daerah dengan  sebut  Kepala  Wilayah.  Dalam
kedudukannya  sebagai  alat  Pusat  tersebut, Kepala Wilayah merupakan penguasa tunggal di  daerah.  Kontrol  Pusat  atas  Daerah dilakukan  melalui  mekanisme  pengewasan preventif, pengawasan represif, dan pengawasan umum.

## 4.  Periode 1998 - Sekarang a). Konfigurasi politik
Momentum peruhan politik tahun 1998, yang  dikenal  dengan  reformasi,  ditandai dengan  turunnya  Soeharto  dari  tampuk  kursi kepresidenan Indonesia yang telah dikuasainya  selama  lebih  dari  tigapuluh tahun.  Jatuhnya  rejim  otoritarian  Orde  Baru diikuti  dengan  perubahan  konstitusi  negara, yaitu  amandemen  UUD  1945  hingga  empat tahapan.  Hasil  dari  perubahan  konstitusi tersebut  adalah  perubahan  secara  signifikan sistem  ketatanegaraan  R.I.  Struktur  lembaga negara  yang  tidak  diperlukan  dibubarkan, kemudian atas tuntutan perkembangan politik dan  masyarakat  dibentuk  lembaga  negara baru.  DPA  dibubarkan,  dibentuk  MK  dan DPD sebagai lembaga tinggi negara.
Lembaga perwakilan rakyat direformasi sedemikian  rupa  dengan  menghilangkan unsur-unsur  keterwakilan  yang  pada  masa lalu  digunakan  sebagai  alat  kekuasaan eksekutif.  Unsur  ABRI,  Utusan  Golongan dan  Utusan  Daerah  yang  selama  Orde  Baru digunakan  untuk  membangun  legitimasi formal dihilangkan dari DPR. Semua anggota DPR dipilih oleh rakyat melalui partai politik. Untuk memenuhi dan mewadahi aspirasi dan kepentingan  daerah,  maka  dibentuklah  DPD, yang susunannya dipilih langsung oleh rakyat dari  daerah  yang  diwakilinya  (Propinsi). Sedangkan  MPR  berjalan  seolah    joint session  antara  DPR  dan  DPD,  dengan  tugas dan  wewenang  yang  lebih  terbatas  (bukan lagi menjadi lembaga tertinggi negara).
Reformasi  juga  menjangkau  hingga pada pengaturan tentang sistem kepartaian di Indonesia.  Masyarakat  diberikan  kebebasan yang  sangat  luas  untuk  membentuk  partai politik,  dan  bagaikan  jamur  di  musim  hujan sejak itu lebih dari seratus partai politik yang terdaftar  di  Departemen  Hukum  dan  HAM. Sekalipun  demikian  untuk  mengikuti  pemilu
partai  politik  harus  memenuhi  persyaratan tertentu  yang  tidak  mudah.  Tetapi  harus diingat  bahwa  partisipan  pemilu  pasca reformasi  selalu  diikuti  oleh  lebih  dari  20 partai  politik.  Bahkan  pada  pemilu  legislatif 2009  yang  baru  lalu  diikuti  oleh  40  partai politik.
Pemilu  menjadi  sarana  yang  sangat penting dalam sistem politik demokrasi untuk menyalurkan  aspirasi  dan  agregasi  sekaligus rekruitmen  politik  rakyat.  Pemilu  sekaligus menjadi  ajang  untuk  melakukan  seleksi kebijakan nasional bagi penyusunan program negara  R.I.  Oleh  karena  itu  pemilu  harus dilaksanakan  oleh  Komisi  Pemilihan  Umum sebagai  lembaga  yang  independen  namun dengan kedudukan yang kuat.  Materi penting yang lain dalam perubahan UUD 1945 adalah bahwa  Presiden  R.I.  dipilih  langsung  oleh rakyat,  dengan  masa  jabatan  yang  dibatasi untuk  dua  kali  lima  tahun.  Selebihnya  tidak dapat dipilih lagi. Dengan pemilihan presiden secara  langsung,  maka  aspirasi  rakyat  akan menjadi  lebih  terjamin.  Rakyat  sendirilah yang  memilih  presidennya,  sehingga  setiap suara rakyat menjadi semakin berarti.
Pers  sebagai  pilar  keempat  demokrasi berperan  semakin  maksimal  ketika  ruang ekspresi  dan  informasi  dibuka  lebar.  Media massa  tidak  takut  lagi  dengan  ancaman breidel oleh pemerintah. Bahkan independensi  media  dilindungi  dengan  UU Pers  dan  negara  telah  memasukkan  pers sebagai  rejim  HAM,  sehingga  urgensi pemeruhannya menjadi semakin pokok. Pada periode ini kekuatan pers untuk menjadi pilar keempat demokrasi benar-benar mendapatkan ruang yang sangat besar.
Gerakan  reformasi  yang  menyebabkan jatuhnya  Presiden  Suharto  dan  rezim  Orde Barunya, juga memberikan semangat kebangkitan kepada pers di Indonesia. Seperti ungkapan  salah  satu  wartawan  di  Malang, reformasi  dan  kebebasan  pers  digambarkan seperti “sebuah pesta”. Era reformasi ditandai dengan terbukanya kran kebebasan informasi. Di  dunia  pers,  kebebasan  itu  ditunjukkan dengan  dipermudahnya  pengurusan  SIUPP (Suroso, 2001: 3).
Sebelum  tahun  1998  proses  perolehan SIUPP  melibatkan  16  tahap,  tetapi  dengan instalasi  Kabinet  BJ  Habibie,  dikurangi menjadi tiga tahap. Di samping itu pada bulan September  1999,  pemerintahan  BJ  Habibie mensahkan Undang-Undang Republik Indonesia  Nomor  40  Tahun  1999  Tentang Pers,  menggantikan UU RI No. 11 1966, UU
RI  No.  4  1967  dan  UU  No.  21  1982,  yang diakui “sudah tidak sesuai dengan perkembangan zaman”.
Tahun  ketiga  yang  sejak  jatuhnya Suharto  dan  pergantian  rezimnya,  muncul kencendurangan baru dalam pers di Indonesia,  yaitu  „lokalisasi‟.  Proses  itu melibatkan  banyak  terbitan  yang  muncul  di daerah-daerah  untuk  melayani  informasi warga di daerah itu. Fenomena lokalisasi pers dan  permunculan  pers  daerah  akan  dibahas lebih terinci dalam bab berikutnya. Konfigurasi politik pasca reformasi menunjukkan pola keterbukaan yang membuka  peluang  bagi  berperannya  seluruh potensi  rakyat  secara  maksimal  untuk  turut aktif menentukan kebijakan negara. Di dalam konfigurasi  politik  yang  demikian  maka pemerintah  lebih  berperan  sebagai  pelayan yang harus melaksanakan kehendak- kehendak  masyarakatnya,  yang  dirumuskan secara  demokratis  oleh  badan  perwakilan rakyat  dan  partai  politik  berfungsi  secara proporsional.

## b). Karakter produk hukum
Salah satu buah manis reformasi adalah pelaksanaan otonomi daerah yang memberikan  kewenangan  yang  sangat  besar kepada daerah dalam pengambilan keputusan publik  dan  penyelenggaraan  pemerintahan. Konsep pengaturan otonomi daerah sebagaimana  diatur  dalam  UU  No.  22  tahun 1999 tentang Pemerintahan daerah, memberikan  otonomi  yang  seluas-luasnya kepada daerah dengan menyerahkan sebagian besar  urusan  penyelenggaraan  pemerintahan kepada  daerah,  kecuali  hanya  untuk  urusan yang  secara  materiil  memang  tidak  mungkin diserahkan kepada daerah, yaitu kewenangan moneter,  hubungan  luar  negeri,  pertahan, keamanan, pengadilan, dan agama.
UU  No.  22  tahun  1999  ternyata dirasakan  terlalu  terbuka.  Oleh  karena  itu untk  menata  agar  pelaksanaan  otonomi daerah tidak menyimpang dan membahayakan  Negara  kesatuan  R.I.  maka dibuat  UU  No.  32  tahun  2004  tentang Pemerintahan  Daerah.  Menurut  UU  No.  32 Tahun  2004,  pemerintahan  daerah  adalah penyelenggaraan  urusan  pemerintahan  oleh pemerintah  daerah  dan  DPRD  menurut  asas otonomi  dan  tugas  pembantuan  dengan prinsip  otonomi  seluas-luasnya  dalam  sistem dan  prinsip  Negara  Kesatuan  Republik Indonesia  sebagaimana  dimaksud  dalam Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik Indonesia Tahun 1945.
Pemerintah  daerah  adalah  Gubernur, Bupati,  atau  Walikota,  dan  perangkat  daerah sebagai  unsur  penyelenggara  pemerintahan daerah.  Kepala  daerah  dipilih  langsung  oleh rakyat    melalui  pilkada  langsung.  Daerah (kepala  daerah  dan  DPRD)  memiliki kewenangan  untuk  membuat  kebijakan daerah untuk memberikan pelayanan, peningkatan peran serta masyarakat, prakarsa, dan  pemberdayaan  masyarakat  yang  pada dasarnya  bertujuan  untuk  meningkatkan kesejahteraan rakyat.
Ada beberapa alasan perlunya pemerintah pusat mendesentralisasikan kekuasaan kepada pemerintah daerah, yaitu : 1) segi  politik,  desentralisasi  dimaksudkan untuk  mengikutsertakan  warga  dalam proses  kebijakan,  baik  untuk  kepentingan daerah  sendiri maupun untuk mendukung politik  dan  kebijakan  nasional  melalui pembangunan proses demokrasi di lapisan bawah.
2) segi manajemen
pemerintahan,
desentralisasi
dapat meningkatkan efektivitas,  efisiensi,  dan  akuntabilitas publik terutama dalam penyediaan pelayanan publik.
3) segi kultural, desentralisasi untuk memperhatikan kekhususan, keistimewaan suatu  daerah,  seperti  geografis,  kondisi penduduk,  perekonomian,  kebudayaan, atau latar belakang sejarahnya.
4) segi kepentingan pemerintah pusat, desentralisasi  dapat  mengatasi  kelemahan
pemerintah pusat dalam mengawasi program-programnya.
segi percepatan  pembangunan, de sentralisasi dapat  meningkatkan  persaingan  positif  antar daerah dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat  sehingga  mendorong  pemerintah daerah  untuk    melakukan  inovasi  dalam rangka  meningkatkan  kualitas  pelayanan kepada masyarakat (Samodra Wibawa, 2005: 49 – 50).
Kebijakan pembangunan nasional, sebagaimana  diungkap  oleh  UU  Nomor  32 tahun  2004  telah  memberikan  petunjuk  yang jelas  bahwa  sebagian  besar  urusan  dan tanggung jawab pengelolaan dan pelaksanaan pembangunan  diserahkan  kepada  pemerintah daerah. Penyelenggaraan pemerintahan didasarkan  pada  prinsip-prinsip  otonomi daerah, dimana daerah diberikan kewenangan untuk  mengantur  dan  mengurus  rumah tangganya  sendiri.  Pelaksanaan  kebijakan otonomi daerah tersebut didasarkan pada asas desentralisasi,  dengan  menyerahkan  semua kewenangan  pemerintahan  kepada  daerah selain  kewenangan  pusat  sebagaimana  diatur pada Pasal 10 ayat (3) UU Nomor 32 Tahun 2004,  yaitu  :  bidang  politik  luar  negeri; pertahan;  keamanan;  yustisi;  moneter  dan fiskal nasional; dan agama.
Pada  hakekatnya  kebijakan  otonomi daerah  didasarkan  pada  keyakinan  bahwa pemerintah  daerah  masing-masing  memiliki kemampuan dan kapasitas untuk merencanakan  dan  mengelola  pembangunan secara  mandiri.  Daerah  dianggap  lebih  tahu dan  mengenal  daerahnya,  dengan  segala potensi dan keunggulannya.
Dalam  pelaksanaannya  UU  No.  32 Tahun  2004  yang  dikaitkan  dengan  UU  No. 33  Tahun  2004  tentang  perimbangan keuangan  pusat  dan  daerah,  memberikan ruang  yang  cukup  luas  bagi  pemerintah daerah dalam penanganan urusan pemerintah di  tingkat  lokal,  penyelesaian  permasalahan daerah  dan  dapat  lebih  kreatif  menggali  dan mengembangkan potensi daerah untuk mewujudkan  kesejahteraan  masyarakatnya. Oleh karena itu karakter produk hukum yang dihasilkan dalam  periode  ini dapat dikatakan responsif.

## III.PENUTUP
Uraian  di  atas  menunjukkan  bahwa situasi politik tertentu akan dapat melahirkan  produk  hukum  dengan  karakter tertentu  pula.  Hal  ini  secara  teoritis, dikotomis  sistem  politik  demokrasi  akan menghasilkan produk hukum yang responsif.  Sedangkan  konfigurasi  sistem politik  yang  otoriter  akan  menghasilkan produk  hukum  yang  konservatif/ortodoks. Kesimpulan  umum  tersebut  dapat  secara langsung dikaitkan dalam telaah pengaturan hukum  tentang  pemerintahan  daerah  di Indonesia. Dalam periodesasi yang ditentukan menurut momentum kesejarahan perkembangan  politik  nasional  Indonesia, maka  dapat  ditarik  kesimpulan  sebagai berikut :
a. Periode  1945  –  1959,  karena  keadaan politik  di  Indonesia  pasca  kemerdekaan adalah  sangat  demokratis  (demokrasi liberal),  dan  telah  melahirkan  produk hukum yang berkarakter responsif.
b. Periode  1959  –  1965,  keadaan  politik  di Indonesia  adalah  otoriter,  dibawah  panji politik  totalitarianisme  Soekarno  dan demokrasi terpimpin, maka telah melahirkan produk hukum yang berkarakter ortodoks.
c. Periode  1966  –  1998,  keadaan  politik adalah otoriter dengan ditandai otoritarianisme  rejim  Orde  baru  yang terpusat di tangan Soeharto. Pada periode ini telah melahirkan produk hukum yang ortodoks dan konservatif.
d. Periode  1998  –  sekarang,  konfigurasi politik  demokratis,  dengan  ditandai munculnya  rejim  reformasi  yang  secara fundamental telah merobah sistem ketatanegaraan menjadi demokratis. Produk  hukum  yang  dihasilkan  adalah berkarakter responsif.

## DAFTAR PUSTAKA
Artidjo Alkostar dan M. Sholeh Amin (ed.),
1986.  Pembangunan  Hukum  dalam
Perspektif Nasional. LBH Yogyakarta dan Rajawali : Jakarta.
Ateng  Syafrudin,  1985.  Pasang  Surut Otonomi Daerah. Binacipta : Jakarta. Bagir  Manan,  1990.  Hubungan  Antara Pusat  dan  Daerah  Berdasarkan  Asas Desentralisasi  Menurut  UUD  1945, disertasi  doktor  dalam  Hukum  Tata Negara  Fak.  Pascasarjana  Universitas Padjajaran, Bandung.
Bintan  Regen  saragih,  2006.  Politik Hukum. CV Utomo : Bandung.
Mahfud M. D., 1999. Pergulatan Politik dan Hukum  di  Indonesia.  Gama  Media  :
Yogyakarta.
Martin  Jimung,  2005.  Politik  Lokal  dan PemerintahanDaerah
Dalam Perspektif  Otonomi  Daerah.  Yayasan Pustaka Nusatama : Yogyakarta. Samodra Wibawa. 2005. Good Governance dan Otonomi Daerah dalam Mewujudkan Good Governance Melalui  Pelayanan  Publik.  Gadjah Mada University Press : Jogjakarta. Satjipto Rahardjo, 1985, Beberapa Pemikiran  tentang  Ancangan  antar
Disiplin    dalam  Pembinaan  Hukum Nasional. Sinar Baru : Bandung.
Soerjono  Soekanto,  1985,    Perspektif
Teoritis Studi Hukum dalam Masyarakat. Rajawali : Jakarta.
Solly  Lubis,  1983.  Perkembangan  Garis Politik dan Perundang-undangan
Pemerintahan  Daerah.  Alumni  :
Bandung. Suroso,  2001.  Menuju  Pers  Demokratis: Kritik Atas Profesionalisme Wartawan. Jakarta.
T.  Moeljarto,  1968.  Beberapa  Pokok Pikiran  tentang  Sistem  Kepartaian  di Indonesia.  Seksi  Penerbitan  Fakultas Sospol UGM : Yogyakarta.
-----------------,  1987.  Politik  Pembangunan Sebuah  Analisis  Konsep,  Arah,  dan Strategi. Tiara Wacana: Yogyakarta.
Yahya Muhaimin, 1990. Bisnis dan Politik :
Kebijaksanaan  Ekonomi  Ekonomi Indonesia  1950  –  1980,  terj.  Hasan Basari  dan  Muladi  Sugiono.  LP3ES  : Jakarta.