Implementasi Kebijakan Hutan Tanaman Rakyat di Kabupaten Bulungan, Kalimantan Timur

## Iskandar
Alumni Program Magister Ilmu Administrasi Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Universitas Mulawarman
Abstract: To  overcome  deforrestration  problem  especially  in  production, Indonesian government try to involve society in managing the forest through Hutan Tanaman Rakyat program year 2007. The result show that implementation of HTR in Bulungan  was  very  slow,  it  because  the  lack  of  understanding  of  society  and socialization. In addition, field operator did not understand the way how to involve the people to develop it.
Keywords: Impementation, HTR
Abstrak : Untuk  mengatasi  permasalahan  kerusakan  hutan  terutama  di  kawasan hutan  produksi,  pemerintah  berusaha  melibatkan  masyarakat  dalam  pengelolaan hutan tersebut dengan mencanangkan kebijakan Hutan Tanaman Rakyat (HTR) pada tahun  2007.  Sehingga  diperlukan  kajian  terhadap  ketentuan  –  ketentuan pelaksanaan HTR dari perspektif masyarakat sebagai pelaku utama. Untuk itu, tujuan penelitian  ini  adalah:  (1)  mengkaji  sejauh  mana  Implementasi  kebijakan  HTR  di Kabupaten  Bulungan,  (2)  mengkaji    faktor-faktor  yang  berpengaruh  implementasi kebijakan program HTR, di Kabupaten Bulungan. Hasil penelitian menujukkan bahwa salah  satu  faktor  yang  menjadi  lambatnya  implementasi  kebijakan    HTR  adalah tingkat pemahaman masyarakat tentang HTR beserta seluruh aspek pendukungnya, antara  lain  kurangnya  penyampain  informasi  kepada  masyarakat,  serta  kurangnya pemahaman  petugas  lapangan  tentang  kebijakan  HTR  dan  menyebabkan  minat masyarakat  masih  sangat  rendah  untuk  mengembangkan  hutan  tanaman.  Untuk meningkatkan partisipasi masyarakat dalam kegiatan HTR di wilayah ini, maka faktor yang  harus  ditingkatkan  adalah  persepsi  seseorang  terhadap  alokasi  lahan  untuk HTR,  jangka  waktu  dan  luasan  penguasaan  lahan  HTR,  penguatan  kelembagaan kelompok tani, kegiatan sosialisasi, kualitas dan kuantitas tenaga pendamping serta dukungan pemerintah daerah dan LSM dalam kegiatan HTR.
Kata Kunci : Implementasi, HTR.

## Pendahuluan
Data  statistik  kehutanan  tahun  2007  menyebutkan  bahwa  luas  kawasan hutan  daratan  Indonesia  sebesar  133,69  juta  ha  dan  jika  ditambah  dengan  luas kawasan konservasi perairan menjadi 137,09 juta ha (Departemen Kehutanan 2008). Pengelolaan  kawasan  tersebut  menurut  UU  Kehutanan  No.  41  tahun  1999  dibagi menjadi tiga kategori yaitu (1) hutan konservasi yang berfungsi untuk pengawetan keanekaragaman  hayati,  (2)  hutan  lindung  yang  berfungsi  sebagai  perlindungan sistem  penyangga  kehidupan  (fungsi  hidrologi  dan  jasa  lingkungan), dan  (3) hutan produksi  yang  berfungsi  sebagai  wilayah  komersil  baik  untuk  memproduksi  hasil hutan maupun untuk keperluan konversi.
Sebagai salah usaha untuk mengurangi lahan kritis di dalam kawasan hutan serta  untuk  memenuhi  kebutuhan  industri  kayu  sekaligus  meningkatkan
keterlibatan masyarakat sekitar hutan dalam pengelolaan hutan negara, maka pada tahun  2007  pemerintah  mencanangkan  kebijakan  Hutan  Tanaman  Rakyat  (HTR). Kebijakan  ini  dibuat  untuk  melengkapi  skema-skema  pengelolaan  hutan  berbasis masyarakat  yang  telah  ada  sebelumnya  seperti  Hutan  Kemasyarakatan  (HKm), Hutan rakyat (HR), hutan desa serta beberapa bentuk kerjasama pengelolaan hutan antara perusahaan swasta dengan masyarakat.
Pada  skema  HTR  pemerintah  membuka  akses  yang  lebih  besar  kepada masyarakat  sekitar  hutan  untuk  membangun  dan  memanfaatkan  areal  hutan produksi  dibandingkan  dengan  skema  pengelolaan  lainnya  (Schneck  2009; Noordwijket al.2007; Emila & Suwito 2007).
Dasar  hukum  pelaksanaan  HTR  adalah  Peraturan  Pemerintah (PP) Nomor  6 Tahun  2007  Jo.  PP  Nomor  3  Tahun  2008  tentang  Tata  Hutan  dan  Penyusunan Rencana  Pengelolaan  Hutan,  serta  Pemanfaatan  Hutan  .  Peraturan  ini  kemudian dijabarkan melalui Peraturan Menteri Kehutanan (Permenhut) Nomor P.23/Menhut- II/2007  Jo.  Permenhut  Nomor  P.5/Menhut-II/2008  tentang  Tata  Cara  Permohonan Ijin Usaha Pemanfaatan Hasil Hutan Kayu pada Hutan Tanaman Rakyat dalam Hutan Tanaman.  PP  Nomor  6  Tahun  2007  menyebutkan  bahwa  “Hutan  Tanaman  Rakyat yang  selanjutnya  disingkat  HTR  adalah  hutan  tanaman  pada  hutan  produksi  yang dibangun  oleh  kelompok  masyarakat  untuk  meningkatkan  potensi  dan  kualitas hutan produksi dengan menerapkan silvikultur dalam rangka menjamin kelestarian sumber  daya  hutan.”  Kelompok  masyarakat  yang  dimaksud  selanjutnya  dijabarkan dalam Permenhut Nomor 23/Menhut-II/2007 sebagai perorangan atau koperasi.
Provinsi  Kalimantan  Timur  merupakan  salah  satu  Provinsi  terluas  kedua setelah Papua, memiliki potensi sumberdaya alam melimpah dimana sebagian besar potensi  tersebut  belum  dimanfaatkan  secara  optimal.  Sumberdaya  alam  dan  hasil- hasilnya  sebagian  besar  dieksport  keluar  negeri,  sehingga  Provinsi  ini  merupakan penghasil  devisa  utama  bagi  negara,  khususnya  dari  sektor  Pertambangan, Kehutanan dan hasil lainnya. Secara administratif Provinsi ini memiliki batas wilayah sebelah  Utara  berbatasan  dengan  Negara  Bagian  Sabah  Malaysia  Timur,  sebelah Timur  berbatasan  dengan  sebagian  (12  Mil)  Selat  Makasar  dan  Laut  Sulawesi, sebelah  Selatan  berbatasan  dengan  Provinsi  Kalimantan  Selatan,  sebelah  Barat berbatasan dengan Provinsi Kalimantan Tengah dan Provinsi Kalimantan Barat serta Negara  Bagian  Serawak  Malaysia  Timur.  Kalimantan  Timur  memiliki  luas  wilayah daratan  198.441,17  km2  dan  luas  pengelolaan  laut  10.216,57  km2  terletak  antara 113º44’  Bujur  Timur  dan  119º00’  Bujur  Timur  serta  diantara  4º24’  Lintang  Utara  dan 2º25’ Lintang Selatan.
Sebagai provinsi yang sedang membangun, Kalimantan Timur membutuhkan aliran  pendapatan  yang  berkesinambungan  agar  pembangunan  dapat  berjalan sesuai dengan yang direncanakan. Selama tiga dekade belakangan ini, sumberdaya hutan  telah  memberikan  kontribusi  yang  relatif  signifikan  dalam  pembangunan  di Kalimantan Timur, karena sumberdaya hutan merupakan salah satu kekayaan alam ( natural  capital) yang  dapat  dimanfaatkan  untuk  memberikan  aliran  pendapatan baik untuk daerah maupun masyarakat.
Luas  Kawasan  Hutan  Provinsi  Kalimantan  Timur  berdasarkan  SK  Menteri Kehutanan No. 79/Kpts-II/2001, tanggal 15 Maret 2001 seluas 14.651.553 Ha, dan luas
areal kawasan hutan yang termanfaatkan seluruhnya baik SK, maupun yang dalam proses  seluas  8.415.945  Ha  (Ditjend  Planologi  Kehutanan  2011),  masih  tersisa kawasan hutan produksi seluas 1.318.708 Ha yang belum dimanfaatkan, namun luas kawasan yang dicadangkan untuk pembangunan HTR  seluas  38.660 Ha (Ditjen BUK dan Dinas Kehutanan Kalimantan Timur 2011),  atau ± 2,93 % dari luas Hutan Produksi yang belum dimanfaatkan.
Kebijakan  tentang  HTR  merupakan  komitmen  pemerintah  yang  didukung berbagai  pihak  untuk  mewujudkan  pengelolaan  hutan  yang  efisien  dan  lestari. Kebijakan  HTR  dimaksudkan  sebagai  salah  satu  sumber  alternatif  upaya  untuk menjawab  masalah  tersebut.  Meskipun  program  HTR  telah  dilengkapi  dengan kebijakan mengenai akses lahan, akses pasar, dan akses permodalan, namun banyak pihak  yang  meragukan  pelaksanaan  program  ini  (Noordwijk et  al .  2007).  Dalam Is HTR a new paradigm in community based tree planting in Indonesia? Noordwijk et al. (2007) menyatakan bahwa kebijakan HTR pada dasarnya mirip dengan program HTI- plasma dan program HKM (Hutan Kemasyarakatan) yang belum menunjukkan hasil memuaskan. Permasalahan utama yang harus menjadi perhatian dalam pelaksanaan program  HTR  adalah:  masalah,    masalah    akuntabilitas,    dan    tingginya    potensi konflik lahan.

## Implementasi
Implementasi  berasal  dari  Bahasa  Inggris  yaitu  to  implement  yang  berarti mengimplementasikan.  Implementasi  merupakan  penyediaan  sarana  untuk melaksanakan  sesuatu  yang  menimbulkan  dampak  atau  akibat  terhadap  sesuatu. Sesuatu  tersebut  dilakukan  untuk  menimbulkan  dampak  atau  akibat  itu  dapat berupa  undang-undang,  peraturan  pemerintah,  keputusan peradilan  dan  kebijakan yang dibuat oleh lembaga-lembaga pemerintah dalam kehidupan kenegaraan.
Implementasi  adalah  proses  untuk  memastikan  terlaksananya  suatu kebijakan  dan  tercapainya  kebijakan  tersebut.  Impelementasi  juga  dimaksudkan menyediakan  sarana  untuk  membuat  sesuatu  dan  memberikan  hasil  yang  bersifat praktis  terhadap  sesama.  Van  Horn  dan  Van  Meter  mengartikan  Implementasi kebijakan sebagai :
"tindakan-tindakan  oleh  individu  publik  dan  swasta  (atau  kelompok)  yang diarahkan  pada  prestasi  tujuan  yang  ditetapkan  dalam  keputusan  kebijakan sebelumnya".( Van Horn dan Van Meter dalam Subarsono 2006 : 100).
Jadi  Implementasi  dimaksudkan  sebagai  tindakan  individu  publik  yang diarahkan  pada  tujuan  serta  ditetapkan  dalam  keputusan  dan  memastikan terlaksananya dan tercapainya suatu kebijakan serat memberikan hasil yang bersifat praktis  terhadap  sesama.  Sehingga  dapat  tercapainya  sebuah  kebijakan  yang memeberikan hasil terhadap tindakan-tindakan individu publik dan swasta.
Berdasarkan  pengertian  implementasi  yang  dikemukakan  diatas,    dapat dikatakan  bahwa  implementasi  adalah  tindakan-tindakan  yang  dilakukan  pihak- pihak  yang  berwenang  atau  kepentingan  baik  pemerintah  maupun  swasta  yang bertujuan  untuk  mewujudkan  cita-cita  atau  tujuan  yang  telah  ditetapkan, implementasi  dengan  berbagai  tindakan  yang  dilakukan  untuk  melaksanakan  atau
merealisasikan  program  yang  telah  disusun  demi  tercapainya  tujuan  dari  program yang  telah  direncanakan  karena  pada  dasarnya  setiap  rencana  yang  ditetapkan memiliki tujuan atau target yang hendak dicapai.
Sementara  itu  Grindle  (Winarno  2011  :  149),  tugas  implementasi  adalah membentuk  suatu  kaitan (linkage) yang  memudahkan  tujuan-tujuan  kebijakan bisa direalisasikan  sebagai  dampak  dari  suatu  kegiatan  pemerintah.  Oleh  karena  itu, tugas  implementasi  mencakup  terbentuknya  “ a  policy  delivery  system”, dimana sarana-sarana  tertentu  dirancang  dan  dijalankan  dengan  harapan  sampai  pada tujuan-tujuan yang diinginkan.
Berdasarkan  pendapat  di  atas,  dapat  dinyatakan  bahwa  implementasi  pada prinsipnya  tidak  hanya  terbatas  pada  proses  pelaksanaan  suatu  kebijakan  namun juga  melingkupi  tindakan-tindakan  atau  prilaku  individu-individu  dan  kelompok pemerintah  dan  swasta,  serta  badan-badan  administratif  atau  unit  birokrasi  yang bertanggung  jawab  untuk  melaksanakan  program  dalam  mencapai  tujuan,  akan tetapi juga mencermati berbagai kekuatan politik, sosial, ekonomi yang mempunyai pengaruh  terhadap  sasaran  yang  ingin  dicapai.  Dengan  demikian,  implementasi kebijakan  dimaksudkan  untuk  memahami  apa  yang  terjadi  setelah  suatu  program dirumuskan, serta apa dampak yang timbul dari program kebijakan itu. Di samping itu,  implementasi  kebijakan  tidak  hanya  terkait  dengan  persoalan  administratif, tetapi  mengkaji  faktor-faktor  lingkungan  yang  berpengaruh  terhadap  proses implementasi kebijakan tersebut.

## Kebijakan
Kebijakan  sebagai  suatu  program  pencapain  tujuan,  nilai-nilai  dan  tindakan- tindakan  yang  terarah  dan  kebijakan  juga  merupakan  serangkaian  tindakan  yang diusulkan  seseorang,  kelompok  atau  pemerintah  dalam  suatu  lingkungan  tertentu dengan  menunjukan  kesulitan-kesulitan  dan  kemungkinan  usulan  kebijaksanaan tersebut  dalam  rangka  mencapai  tujuan  tertentu.  Sementara  itu  Mustopawijaya (2004:  16-17),  merumuskan  kebijakan  sebagai  keputusan  suatu  organisasi,  baik publik atau bisnis, yang dimaksudkan untuk mengatasi permasalahan tertentu atau mencapai  tujuan  tertentu  berisikan  ketentuan-ketentuan  yang  berisikan  pedoman perilaku dalam:
1.  Pengambilan  keputusan  lebih  lanjut  yang  harus  dilakukan  baik  kelompok sasaran ataupun unit organisasi pelaksana kebijakan
2.  Penerapan  atau  pelaksanaan  dari  suatu  kebijakan  yang  telah  ditetapkan, baik  dalam  hubungan  dengan  unit  organisasi  atau  pelaksana  maupun  kelompok sasaran dimaksud.
Definisi  tentang  kebijakan  publik  sangat  beragam  dan  terdapat  banyak  ahli yang  merumuskannya  sesuai  dengan  sudut  pandang  masing-masing.  Keseluruhan definisi  yang  dikemukakan  para  ahli  tersebut  dapat  melengkapi  satu  sama  lain. Namun  demikian,  pengertian  kebijakan  publik  yang  sesuai  dengan  kondisi  politik dan  pemerintahan  di  Indonesia  dapat  dilihat  dari  definisi  yang  disampaikan  oleh Nugroho  (2008).    Kebijakan publik  adalah  keputusan yang  dibuat oleh  pemerintah sebagai strategi untuk merelaisasikan tujuan.
Pemerintah  sebagai  penyelenggara  negara  mempunyai  tanggung  jawab kepada  rakyatnya.  Fungsi  pemerintah  adalah  menyelenggarakan  negara berdasarkan  kewenanganya.  Kewenangan  yang  diberikan  kepada  pemerintah merupakan dasar  bagi pembuatan sampai  penetapan  kebijakan.  Peran pemerintah sangat menentukan dalam menyelsaikan permasalahan yang ada dalam masyarakat. Permasalahan  yang  terjadi  dimasyarakat  akan  terselsaikan  dengan  baik  melalui kebijakan yang ditetapkan oleh pemerintah.
Pemerintah  sebagai  penentu  dari  penyelesaian  masalah  yang  terjadi dimasyarakat  bisa  dilhat  dari  hasil  kebijakan  yang  ditetapkannya.  Perencanaan, penyusunan  sampai  penetapan  kebijakan  akan  sangat  menentukan  efektifitas kebijakan  itu  sendiri.  Kebijakan  harus  mempunyai output yang  signifikan  dalam penyelsaian masalah yang sedang terjadi.

## Implementasi Kebijakan
Eugene  Bardach  dalam  tulisannya  mengatakan  bahwa  penulis  yang  lebih  awal memberikan  perhatian  terhadap  masalah  implementasi  ialah  Douglas  R.  Bunker dalam  penyajiannya  di  depan the  American  Association  for  the  Advancement  of Science pada  tahun  1970.  Pada  saat  itu  disajikan  untuk  pertama  kali  secara konseptual  tentang  proses  implementasi  kebijakan  sebagai  suatu  fenomena  sosial politik  (Edward  III,  1984:1).  Konsep  tersebut  kemudian  semakin  marak  dibicarakan seiring  dengan  banyaknya  pakar  yang  memberikan  kontribusi  pemikiran  mengenai implementasi kebijakan sebagai salah satu tahap dari proses kebijakan.
Sedangkan  menurut  Goerge  C  Edwards  (2003  :  1)  “implementasi  Kebijakan  adalah suatu  tahapan  kebijakan  publik,  antara  pembentukan  kebijakan  dan  konsekuensi– konsekuensi kebijakan bagi masyarakat yang dipengaruhinya”.
Jika  suatu  kebijakan  tidak  tepat  atau  tidak  dapat  mengurangi  masalah  yang merupakan sasaran dari kebijakan, maka kebijakan itu dapat mengalami kegagalan sekalipun kebijakan itu diimplementasikan dengan sangat baik, sementara itu suatu kebijakan yang telah direncanakan dengan sangat baik, dapat mengalami kegagalan jika kebijakan tersebut kurang diimplementasikan dengan baik oleh para pelaksana kebijakan.Sedangkan    Wibawa  (dalam  Tangkilisan,  2003  :20)  berpendapat “impelementasi  Kebijakan  adalah  untuk  menetapkan  arah  agar  tujuan  kebijakan publik dapat direalisasikan sebagai hasil dari kegiatan Pemerintah”
Wahab  dan  beberapa  penulis  menempatkan  tahap  implementasi  kebijakan  pada posisi  yang  berbeda,  namun  pada  prinsipnya  setiap  kebijakan  publik  selalu ditindaklanjuti  dengan  implementasi  kebijakan  (Wahab,  1991:117).  Oleh  karena  itu, implementasi  merupakan  tahap  yang  sangat  menentukan  dalam  proses  kebijakan (Ripley  dan  Franklin,  1982,  dalam  Tarigan,  2000:14;  Wibawa  dkk.,  1994:15).  Hal tersebut sesuai dengan pernyataan Edwards III (1984:1) bahwa tanpa implementasi yang efektif maka keputusan pembuat kebijakan tidak akan berhasil dilaksanakan. Implementasi  kebijakan  adalah  aktivitas  yang  terlihat  setelah  dikeluarkan pengarahan  yang  sah  dari  suatu  kebijakan  yang  meliputi  upaya  mengelola input untuk menghasilkan output atau outcomes bagi masyarakat.
Faktor-faktor yang mempengaruhi Implementasi Kebijakan
Ada beberapa variable penting yang dapat menentukan keberhasilan implementasi kebijakan.  Beberapa  pakar  mengklasifikasikan  variable-variabel  penting  dalam implementasi  kebijakan.  Pandangan  Edwards  III  dalam  bukunya Implementing Publiic Polyce , implementasi kebijakan dipengaruhi oleh empat variabel, yaitu:
“four  critical  factors  or  variables  in  implementing  public  police:  communication, resources, dispotitions or attitude, and bureaucratic structure”.
(empat faktor atau varible kritis dalam melaksanakan kebijakan publik : komunikasi, sumber-sumber, disposisi atau sikap dan stuktur birokrasi). (Edward III, 1980: 9-10).
Berdasarkan  pandangan  Edwards  III  keberhasilan  implementasi  kebijakan ditentukan oleh empat faktor penting, yaitu:
1. Komunikasi  kebijakan;  berarti  merupakan  proses  penyampaian  informasi kebijakan  dari  pembuat  kebijakan (policy  maker) kepada  pelaksana  kebijakan (policy implementors). Komunikasi kebijakan memiliki beberapa macam dimensi, antara lain dimensi penyampaian informasi (transmission) , kejelasan (clarity) , dan konsistensi (consistency) .
Dimensi Transmission yaitu menghendaki agar kebijakan publik disampaikan tidak hanya  kepada  pelaksana  kebijakan,  tetapi  juga  disampaikan  kepada  kelompok sasaran kebijakan. Dimensi kejelasan (clarity) berarti menghendaki agar kebijakan yang  dtransmisikan  kepada  para  pelaksana,  sasaran  kebijakan  dapat  diterima dengan  jelas.  sehingga  diantara  mereka  mengetahui  apa  yang  menjadi  maksud, tujuan  dari  kebijakan.  Dimensi  Konsistensi (consistency) yaitu  perintah  yang diberikan  dalam  pelaksanaan  suatu  komunikasi  harus  konsisten  dan  jelas  untuk ditetapkan atau dijalankan.
2. Sumberdaya;  bagaimanapun  jelas  dan  konsistensinya  ketentuan-ketentuan  atau aturan-aturan.  Jika  para  pelaksana  kebijakan  yang  bertanggung  jawab  untuk melaksanakan  kebijakan  kurang  mempunyai  sumber-sumber  daya  maka implementasi  kebijakan  tersebut  tidak  akan  efektif.  Dimensi  Sumber  daya meliputi  manusia  ( staff), peralatan (facilities) ,  dan  Informasi  dan  Kewenangan (information and authority) .
Dimensi  sumber  daya  manusia  berarti,  efektivitas  pelaksanaan  kebijakan  sangat tergantung  kepada  sumber  daya  manusia  (aparatur)  yang  bertanggung  jawab melaksanakan  kebijakan.  Dimensi  Sumber  daya  peralatan  merupakan  sarana yang  digunakan  untuk  operasionalisasi  implementasi  suatu  kebijakan.  Dimensi Informasi  dan  Kewenangan  yaitu  informasi  yang  relevan  dan  cukup  tentang berkaitan  dengan  bagaimana  cara  mengimplementasikan  suatu  kebijakan. Kewenangan  sangat  diperlukan  terutama  untuk  menjamin  dan  meyakinkan bahwa  kebijaksanaan  yang  akan  dilaksanakan  adalah  sesuai  dengan  peraturan yang berlaku.
3. Disposisi  ;  disposisi  ini  merupakan  karakteristik  yang  menempel  erat  kepada pelaksana. Disposisi terdiri dari pengangkatan birokrasi (staffing the bureaucracy) dan  insentif (incentives). Dimensi  pengangkatan  birokrasi  merupakan pengangkatan dan pemilihan pegawai pelaksana kebijakan haruslah orang-orang yang  memiliki  dedikasi  pada  kebijakan  yang  telah  ditetapkan.  Dimensi  Insentif merupakan  salah-satu  teknik  yang  disarankan  untuk  mengatasi  masalah  sikap
Iskandar , Implementasi Kebijakan Hutan Tanaman Rakyat di Kabupaten ...
para pelaksana kebijakan dengan pemberian penghargaan, baik uang atau yang lainnya.
4. Struktur  birokrasi;  struktur  organisasi  yang  bertugas  mengimplementasikan kebijakan  memiliki  pengaruh  yang  signifikan  terhadap  implementasi  kebijakan. Aspek  penting  dari  setiap  organisasi  adalah  adanya standard  operating procedures (SOP) . SOP akan menjadi pedoman bagi setiap implementator dalam bertindak.  Tidak  jelasnya  SOP  diantara  organisasi  pelaksana  satu  dengan  yang lainnya  akan  berdampak  pada  gagalnya  pelaksanaan  suatu  kebijakan.  Dimensi fragmentation merupakan  organisasi  pelaksana  yang  terpecah-pecah  atau tersebar  akan  menjadi  distorsi  dalam  pelaksanaan  kebijakan.  Semakin terfragmentasi  organisasi  pelaksana  semakin  membutuhkan  koordinasi  yang intensif.
Sementara  itu,  Effendi  (2000:87)  dan  Darwin  (1999:67)  mengemukakan bahwa  ada  kebijakan  yang  mudah  diimplementasikan,  tetapi  ada  pula  yang  sulit diimplementasikan.  Kebijakan  yang  mudah  diimplementasikan  tentu  "tidak" menjadi  isu  utama,  persoalannya  adalah  bagaimana  jika  pada  satu  kondisi dihadapkan dengan kebijakan yang sulit diimplementasikan.

## Definisi Hutan
Hutan  secara  konsepsional  yuridis  dirumuskan  di  dalam  Pasal  1  Ayat  (1) Undang-undang  Nomor  41  Tahun  1999    tentang  Kehutanan.  Menurut  Undang- undang  tersebut,  Hutan  adalah  suatu  kesatuan  ekosistem  berupa  hamparan  lahan berisi sumberdaya alam hayati yang didominasi pepohonan dalam persekutuan alam lingkungan, yang satu dengan yang lainnya tidak dapat  dipisahkan. Dari definisi hutan yang disebutkan, terdapat unsur-unsur yang meliputi :
a. Suatu kesatuan ekosistem
b. Berupa hamparan lahan
c. Berisi  sumberdaya  alam  hayati  beserta  alam  lingkungannya  yang  tidak  dapat dipisahkan satu dengan yang lainnya.
d. Mampu memberi manfaat secara lestari
Berdasarkan fungsinya hutan di indonesia terbagi beberapa ;
1. Hutan Lindung
Hutan  lindung  adalah  kawasan  hutan  yang  mempunyai  fungsi  pokok  sebagai perlindungan sistem penyangga kehidupan.
2. Hutan Konservasi.
Hutan Konservasi adalah kawasan hutan dengan ciri khas tertentu, yang mempunyai fungsi  pokok  pengawetan  keanekaragaman  tumbuhan  dan  satwa  serta ekosistemnya. Hutan konservasi terdiri atas :
a. Hutan  Suaka  alam  adalah  hutan  dengan  ciri  khas  tertentu  yang  mempunyai fungsi  pokok  sebagai  kawasan  pengawetan  keanekaragaman  tumbuhan, satwa  dan  ekosistemnya  serta  berfungsi  sebagai  wilayah  penyangga kehidupan.  Kawasan  hutan  suaka  alam  terdiri  atas  cagar  alam,  suaka margasatwa dan Taman Buru.
b. Kawasan  Hutan  pelestarian  alam  adalah  kawasan  dengan  ciri  khas  tertentu, baik didarat maupun di perairan yang mempunyai fungsi perlindungan sistem
penyangga  kehidupan,  pengawetan  keanekaragaman  jenis  tumbuhan  dan satwa,  serta  pemanfaatan  secara  lestari  sumber  alam  hayati  dan ekosistemnya.  Kawasan  pelestarian  alam  terdiri  atas  taman  nasional,  taman hutan raya (TAHURA) dan taman wisata alam.
3. Hutan Produksi
Hutan  produksi  adalah  kawasan  hutan  yang  diperuntukkan  guna  produksi  hasil hutan untuk memenuhi keperluan masyarakat pada umumnya serta pembangunan, industri,  dan  ekspor  pada  khususnya.  Hutan  produksi  dibagi  menjadi  tiga,  yaitu hutan produksi terbatas (HPT), hutan produksi tetap (HP), dan hutan produksi yang dapat dikonversikan (HPK).

## Definisi Hutan Tanaman Rakyat
Hutan Tanaman Rakyat merupakan salah satu bentuk kebijakan Kementerian Kehutanan  untuk  memberikan  hak  akses  bagi  masyarakat  dalam  mengelola  hutan negara.   Pembangunan Hutan Tanaman Rakyat (HTR) berdasarkan pada Peraturan Pemerintah  No  6/2007  jo  PP  No.3/2008.    Pasal  37  pada  PP  6/2007  berbunyi ” Pemanfaatan  hasil  hutan  kayu  dalam  hutan  tanaman  pada  hutan  produksi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 31 ayat (2) huruf d dapat  dilakukan  pada  :  a.  HTI (Hutan    Tanaman    Industri);    b.    HTR    (Hutan  Tanaman  Rakyat);  atau  c.  HTHR  (Hutan Tanaman Hasil Reboisasi) ”.
Program  HTR  telah  ditetapkan  dalam  PP  No.  6  Tahun  2007.  Program  ini sangat erat kaitannya dengan urusan kawasan hutan dalam hal ini hutan produksi. Terdapat  tiga  fungsi  yang  harus  dijalankan  oleh  Kementerian  Kehutanan  dalam bentuk proses transformasi pembangunan kehutanan melalui program HTR adalah : (1) transfer  of  knowledge  dan  authority tentang  fungsi  kawasan  hutan  sebagai penyangga  kehidupan  sebagaimana  Pola  Tata  Guna  Hutan  Kesepakatan  (TGHK) kepada  para  pihak  terkait,  (2) transfer  of  science  and  technology di  bidang pengelolaan tanaman hutan kepada para pihak dan (3) peningkatan kesejahteraan masyarakat sekitar hutan dalam arti yang luas.

## Implementasi Kebijakan Hutan Tanaman Rakyat (HTR) di Kabupaten Bulungan
Hutan      Tanaman      Rakyat      (HTR)      yang      mulai      digulirkan      tahun      2007 merupakan  produk  kebijakan  Kementerian  Kehutanan  untuk  memberikan  akses kepada  masyarakat  dalam  mengelola  hutan  produksi  (milik  negara).    Pemerintah memberikan  pengakuan  kepada  masyarakat  yang  menjadi  peserta  program  HTR dengan  aspek  legal  berupa  Surat  Keterangan  Izin  Usaha  Pemanfaatan  Hasil  Hutan Kayu Hutan Tanaman Rakyat (IUPHHK HTR).
Berdasarkan  wawancara  dengan  para  informan  dan  data  yang  diperoleh  di lapangan  maka  dapat  dikatakan  bahwa  implementasi  kebijakan  HTR  di  Kabupaten Bulungan  belum  berjalan  secara  maksimal.  Hal  ini  dapat  dilihat  dari  fenomena implementasi antara lain:
1. Pemahaman Masyarakat Tentang Hutan Tanaman Rakyat
Pemahaman  masyarakat  sasaran  tentang  pembangunan  HTR  sangatlah minim,  dalam  hal  ini  petani  dan  masyarakat  disekitar  hutan  yang  telah  ditetapkan sebagai areal pencadangan pembangunan HTR berdasarkan SK Menteri Kehutanan
No. SK.398/Menhut-II/2010 tentang Pencadangan Areal Untuk Pembangunan HTR di Kabupaten  Bulungan.  Hal  ini  disebabkan  karena  kurangnya  tenaga  penyuluh kehutanan  dilapangan  yang  dapat  menyampaikan  informasi  tentang  kebijakan pembangunan HTR di wilayah tersebut.
2. Upaya  Pemerintah  dalam  mingkatkan  peran    serta  masyarakat  dalam implementasi kebijakan pembangunan HTR di Kabupaten Bulungan
Pembentukan  tenaga  pendamping  untuk  masyarakat  pengelola  HTR sangatlah  penting,  sebagaimana  Permenhut  No.P.05/VI-BUHT/2012  tentang  Tata Cara  Seleksi  dan  Pendampingan  Pembangunan  HutanTanaman  Rakyat,  dengan tujuan meningkatkan kemampuan kelembagaan masyarakat melalui pendampingan.  Dalam  hal  ini  BP2HP  wilayah  XIII  Samarinda  yang  merupakan  UPT Kementrian  Kehutanan  yang  salah  satu  tugasnya  adalah  sebagai  pasilitator terhadap  terselenggaranya  kebijakan  pembangunan  HTR  di  wilayah  Provinsi kalimantan Timur.
Tugas  BP2HP  Wilayah  XIII  kalimantan  Timur  adalah  memberikan  bimbingan teknis terhadap sumberdaya manusia yang ada di kabupaten melalui pembimbingan dalam  pelaksanaan  kebijakan  HTR  sehingga  petugas  kehutanan  di  daerah  dapat memahami  apa  isi  dari  kebijakan  pemerintah  tentang  pembangunan  HTR, memfasilitasi  pembentukan  kelembagaan  htr  di  daerah  sehingga  nanti  diharapkan akan  mempermudah  peserta  HTR  untuk  mendapatkan  dana  bergulir  dalam pengelolaan pembangunan HTR.
Faktor-Faktor Pendorong dan Penghambat Implementasi Kebijakan Pembangunan Hutan Tanaman Rakyat di Kabupaten Bulungan.
1. Komunikasi
a)  Sosialisasi
Menurut  informan  yang  berhasil  diwawancarai  dilapangan  diperoleh gambaran  bahwa  sebagian  besar  menyatakan  tidak  mengetahui  kapan sosialisasi  HTR  dilapangan    dilaksanakan,  kecuali  informasi  tentang  HTR didapat  dari  mulut  kemulut,  sehingga  pemahaman  mereka  tentang  HTR sangat minim.
b) Kecukupan informasi
Dalam  hal  kecukupan  informasi  yang  disampaikan  oleh  petugas  kepada masyarakat  disekitar  lokasi  HTR,  hampir  semua  informan  berpendapat  sama bahwa  informasi  yang  diberikan  oleh  petugas  masih  sangat  minim  sekali sehingga  implementasinya  dilapangan  memperlihatkan  masih  banyak masyarakat yang tidak memahami program pembangunan HTR.
c)  Ketepatan dalam menyampaikan informasi mengenai kebijakan pembangunan HTR
Berdasarkan data dan informasi yang penulis dapatkan di lapangan, tergambar proses  komunikasi  antara  pembuat  kebijakan,  pelaksana  dan  sasaran kebijakan  secara  umum  belum  berjalan  secara  optimal  dilihat  dari  informasi tentang kebijakan yang mereka terima masih belum lengkap dan belum tepat.
2.  Sumberdaya
Faktor  yang  penting  dalam  implementasi  kebijakan  agar  dapat  efektif.  Yaitu kemampuan petugas dalam memahami kebijakan dan keahlian yang dimilikinya. Berdasarkan  hasil  verifikasi  data  yang  didapatkan  dari  informan  dilapangan diperoleh  gambaran  tentang  tenaga  kehutanan  dilapangan  yang  berkaitan dengan  implementasi  Hutan  Tanaman  Rakyat.  Bahwa  tenaga  atau  petugas lapangan yang membidangi kehutanan pada daerah tersebut sangat minim baik dari segi jumlah maupun dari penguasaan pengetahuan kehutanan.
3.  Partisipasi Masyarakat
Keinginan  masyarakat  untuk  meningkatkan  taraf  hidupnya  dengan  turut  serta dalam  implementasi  kebijakan  yang  dikeluarkan  oleh  pemerintah.  Keputusan masyarakat  untuk  turut  serta  dalam  kegiatan  HTR  adalah  untuk  mendapatkan legalitas  lahan  yang  mereka  kelola  selama  ini  terutama  yang  berada  di  dalam kawasan hutan. Mereka takut bila sewaktu-waktu lahan tersebut diambil kembali oleh pemerintah.

## Kesimpulan
1. Implementasi Kebijakan Pembangunan HTR di Kabupaten Bulungan
a.  Target  yang  diinginkan  oleh  Pemerintah  Kabupaten  Bulungan  dan  realisasi mengenai  ijin  IUPHHK-HTR  kurang  maksimal.  Hal  ini  ditunjukkan  dari  seluas 2.090  Ha  areal  yang  dicadangkan,  baru  29,70  Ha  atau  1,42  %  yang  baru direalisasikan  hingga  akhir  Desember  2012.  Dikarenakan  untuk  mengeluarkan ijin  Bupati  harus  memperhatikan  hasil  verifikasi  lahan  yang  dilakukan  oleh BPKH  Wilayah  IV  untuk  selanjutnya  ditelaaha  oleh  tim  teknis  dari  Dinas Kehutanan  Provinsi,  Dinas  kehutanan  Kabupaten,  BP2HP  Wilayah  XIII samarinda,hasilnya  berupa  rekomendasi  teknis  untuk  bupati  dalam menerbitkan  ijin  IUPHHK-HTR,  sehingga  waktu  yang  diperlukan  untuk menerbitkan ijin dapat memakan waktu samapai 2 (dua) tahun.
b.  Pemahaman masyarakat terhadap Kebijakan Pembangunan HTR di Kabupaten Bulungan masih sangat kurang dikarenakan sejak tahun 2011 dari pemerintah / petugas  lapangan  sendiri  tidak  melakukan  sosialisasi  kepada  stakehoulder yang berkepentingan terhadap kebijakan pembangunan HTR tersebut karena tidak adanya alokasi anggaran kegiatan tersebut.
2.  Faktor-Faktor  Pendukung  dan  Penghambat  Proses  Implementasi  Kebijakan Pembangunan Hutan Tanaman Rakyat di Kabupaten Bulungan adalah Sosialisasi, Sumber daya :
a. Sosialisasi :
1) Kejelasan  informasi  kebijakan  Hutan  Tanaman  Rakyat  dalam  proses  komunikasi itu belum berjalan secara optimal dimana pelaksana kebijakan masih belum bisa memahami  secara  utuh  informasi  kebijakan  yang  harus  mereka  laksanakan demikian juga dengan sasaran kebijakan.
2) Ketepatan  dalam  penyampaian  informasi  kebijakan  pembangunan  HTR pelaksana  kebijakan  maupun  sasaran  kebijakan  masih  merasakan  proses penyampaian informasi belum tepat.
b. Sumber Daya
1.  Kemampuan  petugas  dalam  memberikan  pendampingan  dalam  implementasi kebijakan  pembangunan Hutan Tanaman Rakyat masih belum optimal.
2.  Rendahnya  persepsi  masyarakat  terhadap  ketentuan  ini  menunjukkan  bahwa ketentuan  HTR  yang  realistis  baru  sebatas  pada  pemberian  ijin  sedangkan ketentuan yang mengatur kegiatan setelah ijin keluar belum realistis dan  belum mempertimbangkan kemauan dan kemampuan masyarakat sebagai pelaksananya.
3.  Pelaksana  kebijakan  di  lapangan  memiliki  persepsi  berbeda  dengan  pengambil kebijakan  di  Pusat  dalam  hal  memahami  program.    Para  pihak  di  lapangan menerima    HTR    sebagai    program    pemberdayaan    masyarakat,    yang    berarti identik dengan adanya dukungan fasilitas, sarana, dan prasarana dari pemerintah pusat.  Sementara  itu,    penyusun    kebijakan    merancang    HTR  sebagai  kegiatan bisnis yang siap untuk dijalankan secara mandiri oleh masyarakat  sekitar  hutan. Fasilitas  dari  pemerintah  tidak  bersifat  mutlak, karena diasumsikan masyarakat sasaran telah memiliki kapasitas untuk menjalankan bisnis tersebut.
4.  Rendahnya  minat  masyarakat,  diakibatkan  ketidaksiapan  pemerintah  daerah untuk mengimplementasikan program.

## Saran
Berdasarkan  dari  pembahasan  dan  kesimpulan-kesimpulan  yang  ada,  maka untuk  memperbaiki  kelemahan  –  kelemahan  yang  ditemukan  dalam  proses implementasi  kebijakan  pembangunan  Hutan  Tanaman  Rakyat,  dengan  ini  penulis menyarankan strategi optimalisasi kebijakan tersebut, yaitu:
1. Untuk  keberhasilan  Implementasi  Kebijakan  Pembangunan  HTR  diharapkan pemerintah  daerah  segera  segera  melakukan  kegiatan  pendampingan sebagaimana  mekanismenya  telah  diatur  dengan  Permenhut  No.P.05/VI- BUHT/2012  tentang  Tata  Cara  Seleksi  dan  Pendampingan  Pembangunan Hutan  Tanaman  Rakyat,  mengingat  salah  satu  fungsi  pendaping  adalah sebagai  fasilitator  dan  motivator  sehingga  masyarakat  memiliki  kapasitas sehingga  dapat  memanfaatkan  akses  yang  disediakan  dengan  sebaik- baiknya, berpartisipasi secara aktif, dan dapat meningkatkan kesejahteraannya.
2. Percepatan  kegiatan  sebaiknya  dilakukan  dengan  melakukan  penguatan kelembagaan  di  tingkat  masyarakat  dengan  melibatkan  stake  holder  yang lain  terutama  LSM  kehutanan  serta  penguatan  kelembagaan  di  institusi pelaksana  lainnya  seperti  pemerintah  desa,  kabupaten  serta  institusi  lain  di atasnya yang  terlibat dalam kegiatan HTR.
1. Diperlukan upaya peningkatan kegiatan sosialisasi yang lebih berkesinambungan dan terpadu pada masyarakat sehingga masyarakat lebih memahami tentang maksud dan tujuan dari kebijakan HTR

## Daftar Pustaka
Anshari  GZ, et  al .    2005.    Marginalisasi  masyarakat  miskin  di  sekitar  hutan:  studi kasus  HPHH  100  ha  di  Kabupaten  Sintang,  Provinsi  Kalimantan  Barat. Decentralization  Brief No.9  April  2005.      Bogor:    Centre  for  International Forestry Research.
Awang  SA.    2003. Politik  Kehutanan  Masyarakat .  Yogyakarta:  Centre  forn  Critical Social Studies dan Kreasi Wacana.
Aziz ASR.  2007.  Memahami Fenomena Sosial Melalui Studi Kasus.  Di dalam: Bungin B,    editor. Analisis  Data  Penelitian  Kualitatif;  Pemahaman  Filosofis  dan Metodologis ke Arah Penguasaan Model Aplikasi. Jakarta:
Dr.  Harbani  Pasolong,  M.Si.  2012.Metodologi  penelitian  administrasi  publik.
Bandung. Penerbit.Alfabeta.
Emila,  Suwito.  2007.  Hutan  Tanaman  Rakyat  (HTR):  Agenda  Baru  untuk Pengentasan Kemiskinan? Warta Tenure Nomor 4 - Februari 2007
Hakim  I  dan  Effendi  R.  2008.  Prospek  Hutan  Tanaman  Rakyat:  Mengkaji  Potensi Kelembagaan yang Tumbuh di Masyarakat. Makalah Seminar Hutan Tanaman Rakyat yang  diselenggarakan  oleh  Puslit  Sosek  dan  Kebijakan  Kehutanan,
Badan Litbang Kehutanan tanggal 14 Agustus 2008.
Hakim I. 2009. Kajian Kelembagaan dan Kebijakan Hutan Tanaman Rakyat: Sebuah Terobosan Dalam Menata Kembali Konsep Pengelolaan Hutan Lestari. Jurnal Analisis Kebijakan Kehutanan 6(1) April 2009: 27 – 41
Parson,  Wayne.  2001.  Public  policy:  Pengantar  teori  dan  praktik  analisis  kebijakan. Edisis terjemahan. Kencana Prenada Media Group.
Prof.  Drs.  Budi  Winarno,  MA,  Phd.  2012.    Kebijakan  publik  (teori,  proses  dan  studi kasus.
Sugiyono, 2005. Metode Penelitian Kualitatif, Penerbit Alfabeta, Bandung.
Subarsono,AG,  2005,  Analisis  Kebijakan  Publik : Teori  dan  Aplikasi,  Pustaka  Pelajar, Yogyakarta.
William Dunn. 1991. Analisis kebijakan publik. Edisi terjemahan. Yogyakarta. Penerbit Gajah Mada university Press.