## PRAKTIK DISKRESI DALAM IMPLEMENTASI KEBIJAKAN REHABILITASI HUTAN DI KESATUAN PENGELOLAAN HUTAN LINDUNG RINJANI BARAT
The Practice of Discretion in Implementing Forest-Rehabilitation Policy in Forest Management Unit
Adi D. Bahri a , Hariadi Kartodihardjo b , Sulistya Ekawati c
a Sajogyo Institute dan Pusat Studi Agraria (PSA IPB) –adibahri@apps.ipb.ac.id
b Departemen Manajemen Hutan, Fakultas Kehutanan Institut Pertanian Bogor, Kampus IPB Dramaga, Bogor 16680 c Pusat Penelitian dan Pengembangan Sosial, Ekonomi, Kebijakan dan Perubahan Iklim, Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan
Abstract. Many of the policy objectives can not work because the policy is bad or unimplemented in the field. Many from the leader of the Forest Management Unit (FMU) are not brave to create an initiative and the creative policy and discretion. So that, the work and goals of the institution are not working. This study analyzed the implementation of discretion in forest and land rehabil- itation policy (RHL) on street-level bureaucracy (SLB). The study conducted at Forest Management Unit (KPHL) Rinjani Barat, used Michael Lipsky's conception about street-level bureaucracy and discretion in the forest management. The result shows the history and forest tenure problem become a forest management framework for SLB. Because of that, forest management from top down system has changed to participatory between SLB and communities. The result of RHL policy is sucess story, good forest management and community welfare.
Keywords: Discretion, forest and land rehabilitation, forest management unit, street-level bureaucracy.
(Diterima: 08-08-2018; Disetujui: 01-08-2017)

## 1. Pendahuluan

## 1.1. Latar Belakang
Pada tahun  1999  Cifor  mengungkapkan  faktor-fak- tor  penyebab  deforestasi  di  dunia.  Faktor  deforestasi yang  ditemukan  di  Bolivia,  Kamerun  dan  Indonesia, adalah  1)  ekonomi  politik-kebijakan  pembangunan negara; 2) kemajuan teknologi di bidang pertainan; dan 3)  desentralisasi  (Cifor,  1999).  Sedangkan,  baru-baru ini Kartodihardjo et al. (2014) mengajukan sintesis ten- tang pendorong terjadinya konversi dan kerusakan hu- tan,  yaitu  persoalan  empiris  lapangan  dan  persoalan struktural.  Kartodihardjo et  al. (2014)  lebih  rinci  me- nyebutkan  persoalan  empiris  lapangan  adalah  sebagai problem de facto berkaitan dengan 1) adanya status hu- tan negara  yang tidak  legitimate; 2) penguasaan SDA oleh  swasta;  3)  terjadinya  konversi  hutan  terencana; dan  4)  diskursus  ijin  bukan  sebagai  alat  pengendali. Pada  ranah  inilah  kemudian  secara  nyata  dilapangan terjadinya sebuah perubahan institusi dan tenurial dari sebuah  sumberdaya  hutan.  Persoalan  strukturak  atau problem de yure dilatari oleh adanya kelembagaan for- mal pemerintah baik pusat ataupun daerah yang buruk, hal  ini  berhubungan  erat  pada  1)  peraturan-perun-
1 Luas  kegiatan  rehabilitasi  hutan  dan  lahan  dari  tahun 2010  hingga  2015  secara  berurutan  adalah  (dalam  ha): 170.414; 556.677; 507.716; 664.067; 449.630; 214.150, atau
dangan; 2) struktur, fungsi dan tugas kementerian/lem- baga negara dan pemerintah daerah; dan 3) terkait poli- tik anggaran dan administrasi pembangunan.Kebijakan kehutanan hingga saat ini seolah tidak berjalan dengan baik, ini ditunjukkan dengan performa kehutanan yang dapat dilihat dari tingkat deforestasi 1.17an juta ha/ta- hun  pada  2003-2006;  0.84an  juta  ha/th  pada  2006- 2009; dan 0.45an juta ha/tahun pada tahun 2009-2011 (Kemenhut,  2012).  Angka  deforestasi  kembali  naik menjadi  0.73an  juta  ha/tahun  pada  2012-2013  dan menurun  menjadi  0.17  ha/tahun  pada  2013-2014 (KLHK, 2016)  dan upaya perbaikan  hutan. Perbaikan hutan melalui rehabilitasi hutan dan lahan masih tidak sebanding  dengan  kerusakan  yang  ada. 1 .  Padahal  ke- bijakan kehutanan sejak tahun 1980an telah diarahkan untuk  menyelesaikan  permasalahan  lahan  kritis  dan perbiakan pasokan kayu industri (Kartodihardjo, 2006). Perbaikan  lahan  kritis  selama  ini  telah  dilakukan  me- lalui rehabilitasi hutan dan lahan (RHL) (Kartodihardjo dan Supriono, 2000).
Luas lahan kritis dari tahun 2006, 2011, 2013 beruru- tan 30.2 juta ha, 27.3an juta ha, dan 24.2an juta ha (De- phut,  2008;  Kemenhut,  2012;  KLHK,  2016).  Jumlah tersebut  tidak  sebanding  dengan  luasan  usaha  perbai- kan lahan hutan yang dilakukan melalui rehabilitasi hu- tan dan  lahan  (Kartodihardjo, 2006; Barr et al., 2010;
jika  dijumlahkan  selama  2003  hingga  2015  telah  dil- aksanakan RHL mencapai 5.4an juta ha. Data ini diolah dari Statistik Kehutanan, 2003 hingga 2015.
Barr dan Sayer, 2012; Damayanti et al., 2013; Kartodi- hardjo et al., 2014).
Kegagalan RHL ternyata lebih  mengarah pada per- soalan struktural dan institusi berupa pengelola di ting- kat  tapak,  dibandingkan  pada  persoalan  fisik  seperti kondisi bibit dan lain sebagainya (Kartodihardjo, 2006). Lemahnya  pengelolaan  di  tingkat  tapak  juga  berim- plikasi  pada  timbulnya  konflik  para  pihak  yang berkepentingan  yang  berdampak  pada  ketidakjelasan penyelenggara  dan  pengelolaan  lahan  RHL.  Permasa- lahan seperti ini telah menjadi umum di lingkungan ke- hutanan (Kartodihardjo, 2014), di mana ketidakjelasan pengelolaan  cenderung  melahirkan  masalah-masalah open access .
Terbitnya Permenhut, Peraturan Menteri Kehutanan No.P.6/Menhut-II/2009 tentang Pembentukan Wilayah Kesatuan  Pengelolaan  Hutan  bertujuan  mengatasi kekosongan institusi di tingkat tapak. Salah satu tugas pokok  Kesatuan  Pengelolaan  Hutan  (KPH)  adalah mengembalikan dan memperbaiki fungsi hutan melalui kegiatan rehabilitasi hutan dan lahan (RHL). Kebijakan RHL  diatur  dalam  PP  No.76/2008  dan  Permen-hut No.P.70/Menhut-II/2008. Selanjutnya, menjadi pertan- yaan  penting,  bagaimana  KPH  menerapkan  PP No.76/2008  dan  Permenhut  No.P.70/Menhut-II/2008 di  dalam  wilayah  yang  mempunyai  sejarah  panjang konflik tenurial?
Dalam  kedua  peraturan  RHL  di  atas  menjelaskan persoalan tenurial, pemberdayaan masyarakat, serta in- stitusi  penyelenggara/pengelola  RHL.  Hipotesa  yang diajukan di dalam artikel ini adalah PP No.76/2008 dan Permenhut  No.P.70/Menhut-II/2008 tidak  dapat  dijal- ankan  sepenuhnya  di  lapangan.  Adapun  tujuan  dari RHL akan terwujud  jika KPH  melakukan  inovasi  dan mengembangkan  kebijakan  dengan  praktik  diskresi, yaitu  sebuah  kebijakan  yang  diterapkan  ketika  belum ataupun peraturan yang ada tidak dapat mengakomodir kondisi lapangan (Dwiyana, 2008; Ridwan, 2009). Hal ini  mengingat bahwa wilayah program RHL tidak se- penuhnya terbebas atau clear and clean dan cenderung memiliki  sejarah  panjang  konflik  tenurial.  Artikel  ini menjawab pertanyaan bagaimana KPH mengatasi per- soalan  empiris  dan  strultural  dalam  implementasi  ke- bijakan  RHL.  Pertanyaan  tersebut  secara  khusus dikembangkan  menjadi  dua  pertanyaan,  yaitu:  1) bagaimana  kebijakan  RHL  bekerja  dilapangan  dan  2) sejauhmana  institusi  memanfaatkan  ruang  kebijaksa- naan  (diskresi)  dan  inovasi  untuk  menjalankan  ke- bijakan dalam ranah pelayanan publik.

## 1.2. Diskresi dan Street-Level Bureaucracy: Sebuah Kerangka Teoritik
Diskresi oleh Astuti (2009) dan Permana (2009) di- artikan sebagai putusan yang diambil ketika belum ter- dapat kebijakan yang mengatur atau kebijakan yang ada tidak mungkin untuk dijalankan. Sebaliknya, Dwiyana (2008) dan Wirassih (2005) menegaskan bahwa tujuan diskresi  tidak  lain  untuk  pelayanan  publik  guna  kese- jahteraan rakyat. Tetapi, diskresi juga bisa menjadi pa- rameter sebuah peraturan-kebijakan yang telah ada baik
atau  buruk.  Ridwan  (2009)  menyatakan  bahwa  ke- bijakan yang baik mempunyai ruang diskresi yang sem- pit,  sedangkan  kebijakan  dikatakan  gagal  jika  ruang diskresinya lebar. Terminologi diskresi ( discretion ) bi- asanya dipergunakan dalam lingkup/bidang hukum, er- messen yang  mempunyai  arti  menilai,  menduga  atau penilaian, mempertimbangkan, dan keputusan (Ridwan, 2014).
Ranah diskresi terjadi ketika peraturan-perundangan di  atasnya  tidak  mengatur  sebuah  fenomena  yang  se- dang  dihadapi,  sehingga  aparatus  birokrasi  harus mengambil sebuah kebijakan untuk mengisi status quo . Praktik diskresi di sektor kehutanan disampaikan dalam dua contoh. Pertama , putusan alih fungsi hutan di Ba- tam  dan  Tanjung  Api-Api  (Sumatera  Selatan)  (misal: Ridwan, 2009). Alih fungsi hutan di lokasi tersebut atas izin Menteri Kehutanan kepada pihak swasta untuk ek- sploitasi,  yaitu  tanpa  persetujuan  terlebih  dahulu  dari Dewan Perwakilan Rakyat (DPR). Izin alih fungsi hu- tan  dapat  diterbitkan  setelah  persetujuan  DPR,  yaitu sesuai  dengan  ketentuan  Pasal  19/2  UU  No.41/1999 tentang Kehutanan.
Kedua , Kartodihardjo dan Jhamtani (2006) mencon- tohkan tentang terbitnya Perpu No.1/2004 tentang Pe- rubahan  Undang-Undang  No.41/1999  tentang  Kehu- tanan.  Latar  belakang  terbitnya  Perpu  tersebut  adalah untuk  memberikan  kepastian  hukum  bagi  ijin  per- tambangan  di  kawasan  hutan  lindung.  Perpu  tersebut secara sepihak ditandatangani oleh Presiden pada tang- gal  11  Maret  2004  tanpa  adanya  konsultasi  dan persetujuan DPR. Akibat dari penolakan dan kritik ter- hadap perpu tersebut, DPR mengadakan rapat pemba- hasan kebijakan  yang dikeluarkan presiden. Pada titik awal  DPR  menolak  atas  penerbitan  perpu,  tetapi  di akhir tahap putusan (dengan mekanisme voting) Rapat Paripurna  DPR  menyetujui  terbitnya  perpu  tersebut. Selanjutnya  hasil  laporan  Tim  Advokasi  Penyelamat Hutan  Lindung  –TAPHL  (2004)  menyebutkan  bahwa putusan  voting  DPR  mengindikasikan  adanya  praktik suap, yaitu adanya suap pada anggota DPR dengan be- saran Rp. 50-100 juta.
Kedua contoh di atas adalah sebuah praktik diskresi yang  dilaksanakan  oleh  aparatus  birokrasi  (dalam  hal ini adalah contoh diskresi negatif). Ranah administrasi publik mengenal sebuah keputusan Tata Usaha Negara yang terdiri dari dua,  yaitu:  1) keputusan pelaksanaan ( executive  decision );  dan  2)  keputusan  bebas  ( discre- tionary decision ) (Simamora, 2010). Keputusan bebas inilah  yang  kemudian  disebut  dengan  diskresi,  yang oleh  Simamora  (2010)  disebutkan  bahwa  diskresi mempunyai dua dasar pijakan 1) dasar hukum/yuridis menyangkut ketentuan formal; dan 2) dasar kebijakan menyangkut  manfaat.  Simamora  (2010)  menyatakan bahwa diskresi ada ketika terdapat kekosongan hukum; adanya  kebebasan  penafsiran  terhadap  peraturan-pe- rundangan; adanya delegasi perundangan; dan dengan tujuan pemenuhan kepentingan publik. Praktik tersebut selanjutnya  dinamakan  diskresi.  Diskresi  mempunya empat  batasan,  yaitu:  1)  tidak  bertentangan  dengan hukum dan HAM; 2) tidak bertentangan dengan pera- turan perundang-undangan; 3) wajib menerapkan asas-
asas pemerintahan yang baik; dan 4) tidak bertentangan dengan ketertiban umum dan kesusilaan.
Dalam khasanah keilmuan para sarjana dan scholar barat (Eropa dan Amerika), diskresi tidak hanya dimak- nai  dalam  pengertian  terminologi  hukum ermessen belaka.  Diskresi  telah  menjadi  kajian  bidang pemerintahan  dan  politik-analisis  kebijakan.  Se- bagaimana  Klatt  dan  Schmidt  (2012)  menyebutkan bahwa diskresi adalah kebijaksanaan yang dimiliki oleh birokrasi pemerintah, bahkan Evans dan Harris (2004) menambahkan diskresi tidak hanya dimiliki oleh mana- jer atau administratur pemerintah saja, tetapi juga oleh aparatur  birokrasi  yang  berada  di  garis  depan  ( street- level  bureaucracy /SLB).  Lipsky,  meletakkan  pondasi yang  kuat  terhadap  kajian  diskresi-sebagai  kebijaksa- naan dan kebebasan SLB melalui hasil kajiannya yang panjang  (Lipsky,  1980).  Bahkan  Ridwan  (2014) menambahkan bahwa aparatus  mempunyai kebebasan untuk  menentukan  atau  memilih,  terserah  kepada  ke- bijaksanaannya. Sehingga diskresi secara konsep dapat dimaknai sebagai kebijaksanaan dan keleluasaan untuk menentukan sebuah keputusan yang dimiliki oleh apa- ratus pemerintah.
Kajian tentang street-level bureaucracy (SLB) pada mulanya  berkembang  pesat  di  Amerika  Serikat  (US) pasca  terbitnya  karya  Lipsky  pada  tahun  1980.  Sebe- lumnya kajian ini diawali oleh Simon (1946) selanjut- nya  Waldo  (1948)  yang  mengajukan  istilah  frontline pada  birokrasi  yang  bekerja  di  lapangan.  Keduanya lebih  menekankan  bagaimana frontline bekerja  secara normatif  dan  menjadikan  pekerjaan  sebagai  tuntutan atas  rutinitas  yang  dibebankan  oleh  atasan  ( top-level bureaucracy ). Selanjutnya Stein (1952) menolak gaga- san Simon dan  Waldo  yang  menganggap administrasi bersifat netral. Stein menggambarkan ketegangan hub- ungan  peraturan  dan  praktik  kebijakan  yang  dil- aksanakan  oleh  organisasi  formal  dan  informal.  Stein juga  mengakui  bahwa SLB mempunyai peranan pent- ing  dalam  menjalankan  kebijakan,  tetapi  dia  tidak menemukan  dilema/pertentangan  yang  dihadapi  oleh SLB.
Selanjutnya,  Smith  (1965)  dalam  temuannya menekankan, dilema yang dihadapi oleh frontline ada- lah cerminan birokrasi ‘kekuasaan’ organisasi di ting- kat  lebih  besar.  Dilema  dianggap  sebagai  latihan  dan gambaran  ketidak-berdayaan  birokrasi  berhadapan dengan masyarakat. Berbeda dengan Smith, Pressman dan  Wildavsky’s  (1976)  mengungkapkan  seluk-beluk rejim kebijakan di lapangan. Implementasi kebijakan di lapangan  dipengaruhi  oleh  jaringan  kompleks  para pemain  ( complex  web  of  player );  kepentingan  ( inter- est ); dan strategi pelibatan proses kebijakan ( strategies entangle  the  policy ),  sayangnya  Pressman  dan  Wil- davsky’s hanya sedikit mengulas SLB. Menurutnya, di- lema yang dihadapi oleh SLB adalah konsekuensi dari pekerjaan.
Perkembangan kajian frontline selanjutnya mengajukan pertanyaan mendasar, “mengapa frontline dihargai  lebih  rendah  dibandingkan  perangkat  organ- isasi pelayanan publik lain? Padahal frontline merupa- kan perangkat organisasi yang menjalankan kebijakan secara  langsung,  dan  berhadapan  langsung  dengan
masyarakat  atau  klien?”  pertanyaan  tersebut  akhirnya dijawab  oleh  Michael  Lipsky,  yang  membuktikan bahwa  implementasi  sebuah  kebijakan  pada  akhirnya bermuara  kepada  orang-orang,  perangkat  organisasi yang  berada  pada street-level  bureaucracy (SLB) (Lipsky, 1980).
Konsep  SLB  adalah  bagaimana  SLB  bekerja  di lapangan  mengingat  SLB  adalah  institusi  yang  ber- hadapan langsung dengan masyarakat. Kajian juga ber- gerak  pada  dilema  yang  dihadapi  SLB  sebagai  agen yang  menerapkan  kebijakan  dari  atas.  Konsekuensi tanggung jawab SLB adalah menerapkan kebijakan dan memberikan  pelayanan  masyarakat  dengan  baik. Difahami  dengan  baik  SLB  mempunyai  status  ganda dalam menjalankan fungsi sosialnya, sebagai birokrasi tingkat bawah dan sebagai manusia sosial yang berhub- ungan sosial dengan masyarakat. Street-Level Beurau- crat (SLB)  merupakan  tingkatan  birokrasi  yang  ber- hadapan langsung dengan masyarakat ( klien ) dan men- jalankan kebijakan yang tujuannya adalah mewujudkan substansi  kebijakan  dan  pelayanan  publik.  SLB  men- jadi penentu apakah operasionalisasi kebijakan mampu berjalan atau tidak. Ini berangkat dari Evans dan Harris (2004)  yang  mencari  pengetahuan  apakah  SLB  men- jalankan kebijakan secara penuh tanpa penafsiran ulang peraturan-perundangan  ataukah  dengan  melakukan inovasi kreatif yang berhubungan pada pelayanan pub- lik.
Konsep  SLB  hadir  sebagai  jawaban  atas  stereotip pegawai frontline yang selama ini digambarkan sebagai pegawai-birokrasi  yang  memiliki  kapasitas  lebih  ren- dah  dibandingkan  pegawai-birokrasi  yang  bekerja dibalik meja dan kantor (Brodkin, 2012). Kajian street- level bureaucracy (SLB) menjadi penting karena Per- tama , dalam kondisi tertentu, kebijakan harus dipahami bukan  sebagai  konstruksi  tetap,  tapi  sebagai  sesuatu yang tidak pasti. Kondisi tersebut hadir saat kebijakan formal  bersifat  ambigu  atau  mengandung  banyak tujuan  (bahkan  bertentangan)  dan  ketika  SLB  dapat menerapkan  kebijaksanaan  (diskresi)  dalam  perjalan- anan  pekerjaan  mereka. Kedua ,  dalam  kondisi  seperti itu, tindakan para SLB menjadi (pada dasarnya) meru- pakan  kebijakan  di  lapangan. Ketiga ,  kebijaksanaan (diskresi) tidak menarik bila bersifat acak, namun bila disusun  oleh  faktor-faktor  yang  mempengaruhi  per- ilaku informal untuk berkembang secara sitematis. Per- ilaku sistematis dan informal inilah yang memberikan makna praktis spesifik pada kebijakan yang diproduksi. Keempat , SLB menempati posisi (kepentingan) politik, bukan hanya karena mereka beroperasi sebagai juru ba- hasa (agent) kebijakan secara de facto , tetapi juga ka- rena  mereka  beroperasi  sebagai  penghubung  antara pemerintah  dan  individu  masyarakat  (klien).  Secara garis besar, SLB tidak hanya sebagai agen (pengirim) kebijakan,  namun  juga  mempunyai posisi penting un- tuk hubungan antara warga negara dan negara.
Lipsky  (1980)  memperjelas  penemuannya  dengan mengajukan  10  karakteristik  yang  lekat  pada  SLB (lebih  detil  pada  Hasil  dan  Pembahasan).  Sifat  yang melekat  pada street-level  bureaucracy (SLB)  adalah kebijaksanaan  atau  diskresi  ( discretion ).  Lipsky  juga memberi  perhatian  khusus  pada  praktik  diskresi  yang
dijalankan SLB. Praktik diskresi penting dikaji, karena ranah  kerja  SLB  adalah  mengimplementasikan  ke- bijakan dan memberikan layanan kepada masyarakat.

## 2. Metodologi Penelitian

## 2.1. Waktu dan Lokasi Penelitian
Penelitian  ini  dilaksanakan  pada  bulan  Februari- Maret 2014 di wilayah kerja Kesatuan Pengelolaan Hu- tan  Lindung  (KPHL)  Rinjani  Barat,  Provinsi  Nusa Tenggara  Barat.  Subjek  penelitian  adalah:  1)  kompo- nen street-level  bureaucracy (SLB)  dalam  organisasi KPHL RB dari tingkat Kepala KPH, Seksi, Kepala Re- sort,  Polisi  Hutan,  hingga  Mandor;  2)  masyarakat petani kemitraan; 3) BPDAS Dodokan Moyosari;  dan 4) Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM) lokal.

## 2.2. Pengumpulan dan Analisis Data
Penulis  memilih  penelitian  kualitatif  sebagai  pen- dekatan  penelitian  dengan  paradigma  konstruktivisme dan metoda fenomenologi. Kuhn (1962) menyebutkan bahwa paradigma merupakan asumsi dasar dan teoritis yang  menjadikan sesuatu sebagai  sumber hukum, ide, metode  yang  tergambar  dalam  sebuah  ciri,  sifat  dan karakter  terhadap  sesuatu.  Sehingga  paradigma  kon- struktivisme  menjadi acuan, cara pandang ( discourse ) penelitian  bahwa  realitas  kehidupan  subjek  penelitian lahir  bukan  dari  realitas  yang  natural,  tetapi  dibentuk oleh hasil konstruksi sosial (modifikasi dari  Creswell, 2013; Denzin dan Lincoln, 1997; Irawan, 2007).

## Tabel 1. Ringkasan metoda penelitian
Tujuan Pengambi- lan Data Sumber Data dan Infor- masi Bagaimana ke- bijakan RHL bekerja di lapan- gan Wawancara mendalam Analisis teks PP No.76/2008; Permenhut
No.P.70/Menhut-II/2008
Informan: Petani; KPH; BPDAS DM; LSM
(Yayasan Samanta, dan
Perkumpulan Konsepsi) Mengetahui ruang kebijaksanaan & inovasi dan layanan publik Wawancara mendalam Petani; KPH; BPDAS DM; LSM (Yayasan Sa- manta, dan Perkumpulan
Konsepsi)
Penelitian  ini  tidak  menilai  benar-salah,  tetapi menyampaikan fakta yang terbentuk atas konstruksi so- sial.  Metoda  fenomenologi  membangun  penelitian bagaimana  mengungkap  pemahaman,  pengalaman, keseharian  subjek  penelitian,  konstruksi  sosial  yang menjadi  katalis  atas  fenomena  sosial  dan  kondisi ekosistem  menjadi  pertimbangan  atas  perilaku  subjek penelitian.  Ringkasan  dari  metoda  penelitian  yang digunakan  oleh  penulis  sebagaimana  pada Tabel  1 di atas.  Analisis  yang  digunakan  oleh  penulis  dalam penelitian  ini  adalah kombinasi dari  berbagai analisis.
Pertama , konten analisis terhadap PP No.76/2008 ten- tang Rehabilitasi dan Reklamasi Hutan. Kedua , analisis diskursus partisipan,  yaitu  menelaah diskurus para in- forman/subjek  wawancara  dalam  pengelolaan  sum- berdaya  hutan  di  wilayah  kerja  KPHL  Rinjani  Barat. Ketiga , analisis kerja  institusi pengelola  hutan tingkat tapak  dengan  mengacu  pada  konsepsi street-level  bu- reaucrat (SLB)  dan  diskresi  Lipsky  (1980).  Konsepsi Lipsky yang dioperasionalkan adalah perihal karakter- istik  birokrat  tingkat  bawah  (SLB). Keempat ,  analisis kapasitas RHL melalui pembentukan asumsi prasyarat keberhasilan kegiatan rehabilitasi hutan dan lahan.

## 3. Hasil dan Pembahasan
Dari hasil analisis konten dan wawancara mendalam, terhadap  Peraturan  Pemerintah  No.76/  2008  tentang Rehabilitasi  dan  Reklamasi  Hutan;  Permenhut No.P.70/Menhut-II/2008  tentang  Rehabilitasi  Hutan dan  Lahan,  didapatkan  bahwa  terdapat  beberapa  poin peraturan yang tidak dapat diterapkan di tingkat tapak. Penulis melihat kapasitas kebijakan dengan menggunakan  enam  asumsi  yaitu  (Kartodihardjo 2013):  1)  kejelasan  siapa  yang  akan  mendapatkan manfaat; 2) kejelasan pengelola; 3) curahan waktu; 4) kapasitas pelaksana rehabilitasi hutan dan lahan (RHL); 5) satuan produksi yang tepat; 6) insentif yang diterima oleh  masyarakat.  Selanjutnya,  penulis  menemukan adanya  hubungan  sejarah  tenurial  wilayah  kerja Kesatuan  Pengelolaan  Hutan  Lindung  Rinjani  Barat (KPHL  RB)  sebagai  wilayah  implementasi  kebijakan RHL. Sejarah tenurial menjadi pembentuk/background kerja street-level bureaucracy (SLB) KPHL RB dalam melaksanakan kebijakan RHL dan menjalankan fungsi layanan publik. Sehingga dapat ditunjukkan bagaimana SLB  secara  efektif  menafsirkan  kebijakan  RHL  dan sekaligus  mempergunakan  ruang  inovasi  kreatifnya melalui diskresi untuk mencapai tujuan RHL dan pela- yanan publik kepada masyarakat.

## 3.1. Konflik Tenurial Kehutanan
Sejarah konflik tenurial kehutanan masyarakat hutan di  kawasan  Gunung  Rinjani  dimulai  pada  tanggal  9 September  1929,  ketika  Gubernur  Jenderah  Hindia- Belanda  menunjuk  kawasan  Gunung  Rinjani  sebagai Kawasan Hutan (RTK.1). Konflik meruncing pada ta- hun  1941  ketika  Pemerintah  Kolonial  memasang  pal batas ( gegumuk ). Konflik berlanjut pasca kemerdekaan, ketika Dewan Pemerintah menyerahkan lahan garapan masyarakat  kepada  Djawatan  Kehutanan  pada  tahun 1957. Pada tahun 1982 warga mendaftarkan lahan gara- pan  pada  BPN  provinsi  melalui  Proyek  Nasional Agraria  (Prona).  Konflik  tenurial  muncul  kembali ketika  terbit  SK  Menteri  Kehutanan  No.39/Kpts- II/1990  tentang  HPH  PT  Angkawijaya  Raya  Timber. Konflik terus terjadi antara masyarakat, perusahaan dan dinas kehutanan hingga akhir 1999an.

## Tabel 2. Analisis konten terhadap peraturan-perundangan RHL
No Item analisis PP No.76/2008 dan Permenhut No.70/Menhut-II/2008 1 Penyiapan pra kondisi Persoalan ten- urial Pasal  4  ayat  2  huruf  c  pemahaman  sistem  tenurial.  Permasalahan  tenurial  kawasan  hutan  mempunyai raingkaian sejarah  yang  cukup  panjang,  khususnya  kawasan  hutan  produksi  (HP)  yang  berada  di  wilayah  Gunung  Monggal (Dese Rempek). Pasca Reformasi 1999 masyarakat membakar kantor Resort dan HPH pemegang izin HP, selanjutnya masyarakat mereklaim terhadap kawasan hutan. Selanjutnya Dinas Kehutanan Provinsi NTB melakukan pendamp- ingan dan melakukan kerjasama dengan masyarakat di awal 2006-hingga awal pembentukan KPH.
Praktik Diskresi :  Kegiatan  rehabilitasi  hutan  dan  lahan  (RHL)  di  wilayah  KPHL  Rinjani  Barat  mengikuti  Rencana Teknik Rehabilitasi Hutan dan  Lahan Daerah Aliran Sungai  (RTkRHL-DAS). Wilayah hutan dan lahan kritis  yang harus di rehabilitasi ditentukan oleh BPDAS Dodokan Moyosari. Tetapi dalam praktiknya, KPHL Rinjani Barat me- mastikan subjek penerima manfaat RHL. Yaitu dengan kerangka kerja terbalik, yang awalnya RHL dengan satuan luas menjadi luasan dengan jumlah petani yang menyelenggarakan dan menggelola RHL. Langkah ini bertujuan mengatasi permasalahan tenurial dengan kepastian akses dan pengelolaan melalui Kemitraan.
Modal sosial
& pem-
berdayaan masyarakat
Pasal  4 ayat  2  huruf  f  pemberdayaan  masyarakat  dan  kapasitas  kelembagaan.  Pemberdayaan  dan  penguatan  modal sosial dimulai pada saat Dinas Kehutanan Provinsi NTB berupaya untuk menyelesaikan permasalahan tenurial. Pem- berdayaan  yang  di  dalamnya  terdapat  pendampingan  dan  penyuluhan  dan  sebagainya  utamanya  melalui  skema kemitraan dalam bentuk koperasi.
Praktik Diskresi : Alokasi anggaran APBN melalui  BPDAS  tidak semuanya memenuhi kebutuhan untuk pengadaan bibit tanaman RHL. Keterbatasan dana disiasati melalui pembibitan oleh petani dan KPHL RB.
Penentuan jenis tanaman Lampiran Permenhut No.P.70/Menhut-II/2008, Bab II Reboisasi, Huruf B Jenis Tanaman, Poin 3.c disebutkan kom- posisi jenis tanaman RHL di hutan lindung adalah minimal 60% kayu-kayuan dan maksimum 40% jenis MPTS ( Multy Purpose Tree Species ).
Praktik  Diskresi :  Latar  belakang  konflik  tenurial,  kepastian  pengelola  hutan  dan  pelaksana  RHL  menjadi  pertim- bangan utama tidak menerapkan peraturan tersebut khususnya pemilihan jenis tanaman RHL. Masyarakat/petani me- nyelenggarakan (penanaman) RHL dengan (dominan) tanaman jenis MPTS.
2
Pelaksanaan rehabilitasi hutan dan lahan Keterbatasan alokasi ang- garan Pembiayaan RHL mayoritas berasal dari APBN  (BPDAS DM). Keterbatasan alokasi anggaran, menjadikan jumlah petani penyelenggara RHL sebagai penentuan kegiatan RHL, menggantikan pendekatan luasan lahan kritis yang ber- implikasi pada budget.
Praktik Diskresi : Modal sosial dan kepercayaan masyarakat kepada KPH mampu mengatasi persoalan biaya. Biaya yang kecil dengan faktor pembagi yang besar (sesuai jumlah petani penggarap/penyelenggara RHL) dapat diselesaikan atas kesepakatan dan saling percaya antara petani dan KPH. Petani bersedia melaksanakan dikarenakan mendapatkan jaminan pengelolaan lahan di wilayah KPH.
Pemilihan jenis tanaman
Permenhut No.P.70/Menhut-II/2008 terdapat ketentuan komposisi jenis bibit RHL di mana minimal 60% jenis kayu dan maksimal 40% jenis MPTS.
Praktik  Diskresi :  KPH  merekonstruksi  definisi  hutan,  dari  orientasi  kayu  (timber)  menjadi  tanaman  yang menghasilkan buah (seperti mangga, nangka, dan sejenisnya); getah (seperti karet dan sejenisnya). KPH memberikan pilihan yang cukup longgar kepada petani untuk menanam tanaman buah dan getah atau berbagai jenis tanaman ta- hunan dengan hasil manfaat selain kayu.
Perangkat penunjang
Pengadaan  (pembibitan)  dan  pemeliharaan  aset  (tanaman)  dikontrol  oleh  petani/masyarakat  yang  direkrut  sebagai mandor.
Praktik Diskresi : KPH mendefinisikan kebutuhan mandor ditentukan melalui tipologi fungsi hutan yang berada pada wilayah kelola, yaitu satu mandor untuk setiap 50 ha pada hutan produksi dan satu mandor untuk setiap 100 ha pada hutan lindung, sehingga diperlukan sejumlah 274 mandor. Tetapi melalui pengajuan, mandor yang disetujui melalui APBN  sejumlah  136  orang  mandor.  Untuk  mengatasi  hal  tersebut,  KPH  membuat  inisiatif  untuk  merekrut  semua kebutuhan mandor sebanyak 274 mandor.  Sejumlah 274 mandor  mendapatkan besaran honor dari dana APBN 136 mandor dibagi sama rata. Jumlah honor tersebut diketahui dan disetujui  oleh mandor. Mandor adalah warga/petani yang juga sebagai peserta yang mengikuti kemitraan melalui koperasi.
Transparansi & akuntabili- tas
Pada PP No.76/2008 Pasal 4 ayat 2 huruf h disebutkan bahwa penyelenggaraan RHL harus transparan dan akuntabel.
Praktik Diskresi : setiap rencana anggaran belanja dan pengeluaran dilaporkan dan dibuka secara  transparan. Setiap masyarakat bisa mengetahui melalui papan pengumuman di kantor KPH.
Pada era memanasnya konflik, awal 1990an hingga 1999an,  berbagai  program  pemerintah  baik  pusat  dan daerah  selalu  gagal.  Pada  era  reformasi  hingga  awal 2000an masyarakat berhasil menduduki wilayah kelola perusahaan.  Pada  tahun-tahun  tersebut  masyarakat membakar  kantor  perusahaan  dan  kantor  dinas  kehu- tanan. Pasca puncak konflik tersebut hingga tahun 2010 masyarakat  tidak  pernah  menyetujui  dan  mengikuti program  kehutanan-pertanian  yang  diselenggarakan oleh pemerintah pusat dan/atau daerah.

## 3.2. Praktik Diskresi dan Pengambilan Keputusan
Praktik  diskresi  hadir  sebagai  ruang  kebijaksanaan birokrat dalam menjalankan kebijakan. Ruang diskresi dalam  kegiatan  rehabilitasi  hutan  dan  lahan  (RHL) cukup  besar.  Hal  ini  ditunjukkan  dari  hasil  konten analisis  terhadap  peraturan-perundangan  (Tabel  2). Praktik  diskresi  yang  diterapkan  oleh street-level bureaucracy (SLB) di wilayah KPHL RB adalah yang berhubungan  dengan  kegiatan  RHL.  Oleh  karena  itu, penulis  mengajukan  enam  asumsi  keberhasilan  RHL sebagaimana awal bagian ini.
Pada bagian ini penulis membahas kapasitas diskresi yang  dijalankan  oleh  seperangkat  organisasi  dan birokrasi KPHL RB. Setiap perangkat organisasi dalam tulisan ilmiah ini masuk dalam kategori street-level bu- reaucracy (SLB), baik kepala KPHL RB hingga man- dor sebagai staf yang bekerja di garis depan ( front line ). SLB memiliki ruang diskresi atau kebebasan yang luas. Diskresi  bisa  diterapkan  terutama  karena  kondisi  da- rurat  untuk  menerapkan  ketentuan  tertulis  yang  tertu- ang di dalam peraturan-perundangan. Penyebab selan- jutnya adalah  belum adanya peraturan  yang  mengatur terhadap  fenomena  yang  ditemukan,  dan  selanjutnya adalah  peraturan  yang  ada  mempunyai  ruang penafsiran  yang  luas. Selanjutnya  jika  menurut Evans (2006) diskresi hadir sebagai ruang kebebasan dan ke- bijaksanaan  birokrat  dalam  menjalankan  kebijakan. Diskresi  hadir ketika dibutuhkan keputusan kebijakan dan inovasi kreatif tatkala menemukan fenomena peri- stiwa yang tidak dapat diakomodir di dalam kebijakan yang ada.
Oleh karena itu, untuk mengetahui sejauh mana ru- ang diskresi diterapkan oleh SLB di lingkungan KPHL RB  perlu  mempertimbangkan  i)  kebebasan  interpre- tatif;  ii)  kebebasan  mempertimbangkan;  dan  iii) kebebasan  mengambil  kebijakan.  SLB  mempunyai kebebasan  untuk  menafsirkan  kebijakan  RHL.  Tafsir yang dihasilkan dari interpretasi tergantung bagaimana cara  pandang  SLB  terhadap  objek  tafsir  itu  sendiri. Latar belakang sejarah konflik tenurial dalam pengel- olaan hutan di wilayah KPHL RB menjadi dasar utama dalam menafsirkan kebijakan pengelolaan hutan. Pem- ahaman  pengelolaan  hutan  untuk  keadilan  bagi masyarakat dan menjaga fungsi tata air cukup menjadi alat pertimbangan dalam menafsirkan peraturan-perun- dangan.
“..sebagai seorang rimbawan, saat ini tidak bisa hanya mempertimbangkan faktor ekosistem belaka. Keberadaan ekosistem tidak lain adalah untuk menun- jang  kehidupan  masyarakat,  yaitu  kesejahteraan  dan keadilan  bagi  masyarakat.  Jika  kita  memahami keberadaan  hutan  untuk  menjaga  fungsi  tata  air  dan kesejahteraan  bagi  masyarakat,  definisi  hutan  yang selama  ini  mengatakan  hamparan  lahan  yang didominasi oleh kayu layak untuk dikoreksi.” (DMK)
Proses  penafsiran  terhadap  peraturan-perundangan menghasilkan  pilihan-pilihan  terhadap  berbagai  alter- natif  yang  ada.  Penafsiran  dalam  tujuan  RHL  sebagai kegiatan bercocok tanam akan berbeda dengan bagian dari pembangunan hutan akan menghasilkan alternatif pilihan  yang diambil. Di  sinilah arti dalam kebebasan mempertimbangan  hasil  penafsiran  peraturan-perun- dangan  yang  dikomparasi  dengan  kondisi  faktual lapangan  berlaku.  Dari  kebebasan  menafsirkan  ke- bijakan,  menemukan  pilihan-pilihan  dan  pertim- bangan-pertimbangan  alternatif,  SLB  mempunyai  ru- ang  kebijaksanaan  dan  kebebasan  untuk  memutuskan kebijakan yang diambil/jalankan.
“…setiap perangkat KPHL RB hingga mandor mener- jemahkan RHL sebagai cara mengembalikan dan mem- perbaiki  fungsi  tata  air  hutan.  Jika  itu  menjadi  tujuan
dan  menjadi  rangkaian  dalam  pengelolaan  hutan  di KPH, tidak harus kita mengikuti peraturan rahabilitasi yang mewajibkan menanam dengan mayoritas tanaman berkayu kehutanan.” (DMK)
Praktik  diskresi  yang  diselenggarakan  oleh  SLB KPHL  Rinjani  Barat  ditelaah  dengan  menggunakan enam asumsi yang telah diajukan di awal bagian pem- bahasan  ini.  Setiap  SLB  mempraktikkan  dan menggunakan ruang diskresi dalam setiap aktivitas ker- janya dalam pengelolaan hutan (menjalankan kebijakan RHL) dan pelayanan publik.

## a. Kejelasan siapa yang akan mendapatkan manfaat
Identifikasi  masalah  menjadi  tahapan  penting  pra- pelaksanaan/perencanaan program RHL. SLB bersama masyarakat  mengidentifikasi  masalah  yang  terjadi  di wilayah kelola KPHL RB. RTkRHL menentukan wila- yah RHL dengan satuan luasan hektar. Kerangka kerja yang mengedepankan satuan luasan dibalik oleh KPHL RB. Kerangka kerja dengan jumlah bibit per satuan luas memiliki  kecenderungan  abai  terhadap  subjek  penye- lenggara  RHL.  Subjek  penyelenggara  RHL,  yaitu masyarakat  menjadi  satuan  kerangka  kerja  karena dengan begitu terdapat kejelasan subjek penyelenggara dan pengelola RHL di dalam satuan luas.
Cara  seperti  ini  menggeser  indikator  keberhasilan dalam program RHL yang selama ini dijalankan, yaitu RHL dianggap berhasil nilai luasan, banyaknya satuan bibit yang tertanam dan kemampuan dalam penyerapan anggaran  program.  Sehingga  sangat  wajar  jika  be- berapa program RHL seperti GERHAN 2003-2006 alo- kasi anggaran sebagian besar diperuntukkan untuk pen- gadaan  bibit  dan  penanaman  (fisik),  yaitu  79% (Kartodihardjo  2006).  Kejelasan  subjek  pelaksana, penyelenggara dan penerima manfaat merupakan ben- tuk  kejelasan  status  tenurial,  penguasaan  lahan  yang merupakan  syarat  mutlak  dalam  pengelolaan  hutan secara  umum–apalagi  dengan  sifat  kawasan  hutan negara ( state property )  yang cenderung  menjadi  sum- berdaya akses terbuka.

## b. Kejelasan pengelola
Target  subyek  pengelola  menjadi  penting  dalam menjalankan  program  RHL.  Target  tersebut  telah menggeser diskursus target fisik yang selama ini men- jadi tujuan dan penilaian seperti jumlah bibit yang ter- tanam, luasan tanaman RHL di lingkungan KPHL RB. Pelaksanaan RHL menjadi kerangka pembangunan hu- tan  merubah  pendekatan  KPHL  RB  dalam  mengelola hutan. Masyarakat bagian dari subyek pengelola hutan menjadi  aktor  utama  keberhasilan  RHL.  Masyara- kat/petani membentuk komunitas Kelompok Tani Hu- tan (KTH) dan mempunyai wilayah kelola (pangkuan) yang  telah  terdaftar  dalam  sistem  HKm.  Kejelasan pengelolaan hutan melalui HKm menjadi ruang penera- pan  kebijakan  RHL.  Setiap  perencanaan  teknis kegiatan  RHL  disusun  secara  partisipasi  bersama masyarakat  melalui  KTH.  Kebijakan  RHL  yang  dit- erapkan di wilayah HKm memberikan kejelasan dalam waktu pemeliharaan, sehingga tujuan penanaman RHL yang berupa terciptanya fungsi ekosistem dan ekonomi
bisa  diwujudkan.  Kejelasan  pengelola  memberikan kontrol dan pengamanan terhadap wilayahnya.

## c. Curahan waktu dan kapasitas pelaksana RHL
Pengukuran  dan  penetapan  lokasi  RHL  ditentukan secara bersama-sama. Wilayah  RHL  merupakan wila- yah  pangkuan,  maka  intensitas  pengelolaan  semakin tinggi. Masyarakat bisa merawat hampir setiap hari dan mengetahui  perkembangan  dari  tanaman  RHL.  Cu- rahan waktu memelihara dan melindungi tanaman RHL dilengkapi  dengan  penguatan  lembaga  dan  kapasitas setiap masyarakat yang tergabung dalam kelompok tani dan  HKm.  Curahan  waktu  tidak  hanya  dibebankan kepada  masyarakat  pengelola  hutan  belaka,  curahan waktu SLB untuk terus berinteraksi dengan masyarakat menjadi modal sosial yang penting.

## d. Satuan produksi yang tepat
Praktis alokasi anggaran  yang diperoleh KPHL RB dari  APBN  (BPDAS  Dodokan  Moyosari).  KPHL  RB mendapatkan alokasi anggaran sebesar Rp. 2.6an miliar yaitu  + Rp. 2  miliar (APBN);  Rp. 600an  juta (DAK); dan Rp. 60an juta (APBD) selama satu tahun anggaran. Dana  yang  diperoleh  tersebut  dialokasikan  untuk semua kegiatan KPH dalam kerangka RHL. Minimnya dana yang diperoleh KPH disiasati dengan membangun persemaian  untuk  memproduksi  bibit  bersama masyarakat. Hingga saat penelitian berlangsung (2014) terdapat 67 buah persemaian yang tersebar di wilayah kerja KPHL RB.

## e. Insentif yang diterima oleh masyarakat
RHL masuk dalam kerangka pengelolaan hutan bagi masyarakat melalui HKm. Penyedian ruang kelola bagi masyarakat di wilayah kerja KPHL RB merupakan se- buah  nilai  insentif  yang  didapatkan  oleh  masyarakat. Keberadaan bibit, jenis-jenis tanaman yang ditanam da- lam RHL merupakan jenis-jenis yang dibutuhkan oleh masyara-kat. Pemilihan jenis tanaman selain memiliki nilai  ekosistem  dalam  menjaga  fungsi  tata  air,  juga memberikan  nilai  ekonomis  bagi  masyarakat.  Tetapi KPH  dan  masyarakat  menemukan  sedikit  permasala- han,  yaitu  terkait  wilayah  administrasi  pemungutan hasil hutan sengon.
Dari contoh-contoh praktik diskresi yang diterapkan oleh SLb di atas, dapat dilihat bahwa diskresi muncul atas  berbagai  permintaan  yang  cukup  besar  dari masyarakat  konstituten  (klien)  KPH.  Latar  belakang histori  konflik  tenurial  di  wilayah  kerja  KPH  dan diskursus para SLB dan kepala KPHL RB menjadikan diskresi  sebagai  keputusan  yang  diambil  untuk mewujudkan  tujuan  kebijakan.  Dalam  berbagai  kepu- tusan  yang  diambil,  kepala  KPHL  RB  menerima berbagai informasi baik yang berasal dari mandor atau- pun  masyarakat  terkait  pengelolaan  hutan  di  wilayah KPH.  Dari  informasi  dan  fenomena  yang  ditemukan, kepala KPH melakukan penilaian dan membuat sebuah keputusan.  Keputusan  diskresi  yang  telah  ditetapkan oleh kepala KPH dan disebar-luaskan kepada SLB dan masyarakat serta terdapat catatan administrasi di dalam
organisasi.  Fenomena  tersebut  oleh  Robbins  (2005) disebut dengan administrative discretion .
Selanjutnya  model-model  penerapan  diskresi  yang telah dijalankan oleh SLB dan kepala KPHL RB serta stafnya  menunjukkan  model  campuran- scanning ( mixed-scanning  model )  (Hoy  dan  Miskel,  2001). Pengambilan  keputusan  diskresi  yang  telah  dilakukan berangkat  dari  penggunaan  informasi  untuk  membuat keputusan. Keputusan yang diambil keluar dari aturan formal  yang ada. Tetapi diskresi  yang diputuskan dan diterapkan  merupakan  bagian  dari  tujuan  organisasi, yaitu diskresi yang diterapkan bagian dari upaya untuk pembangunan  hutan,  mengembalikan  fungsi  tata  air- DAS-hutan  melalui  RHL  serta  pemenuhan  kebutuhan masyarakat  yang  tidak  lain  adalah  tujuan  dari  pela- yanan publik.

## 3.3. Karakteristik Street-Level Bureaucrat terhadap Praktik Diskresi
Latar  belakang  konflik  tenurial  menjadi  ruang pergeseran pengelolaan hutan di lingkungan Kesatuan Pengelolaan Hutan Lindung Rinjani Barat (KPHL RB). KPHL  RB  sebagai street-level  bureaucrac y  (SLB) mempunyai  kedekatan  yang  baik  dengan  masyarakat. Prinsip  yang  dikembangkan  adalah  mengelola  hutan secara lestari dan memberikan pelayanan publik untuk kesejahteraan masyarakat. Hal ini selaras dengan argu- mentasi  Kakabadse et  al. (2009)  yang  menyatakan bahwa  latar  belakang  lingkungan  dan  sejarah  peru- bahan sosial masyarakat menjadi faktor utama SLB da- lam  memberi  layanan  dan  keputusan-tindakan.  Hasil penelitian ini mampu menangkap bagaimana karakter- istik  SLB  yang  diajukan  oleh  Michael  Lipsky  (1980) bisa berjalan dengan baik di KPHL RB.
SLB  bagian  dari  masyarakat .  Setiap  staf-birokrasi KPHL  RB  mempunyai  kedekatan  yang  erat  dengan masyarakat.  Perangkat  mandor  dan  polisi  hutan (polhut)  adalah  anggota  dari  Ke-lompok  Tani  Hutan (KTH) di wilayah kerja KPHL RB. Perangkat SLB dari kepala  KPH,  kepala  seksi,  staf,  kepala  resort,  polhut dan  mandor  saling  terbuka  dan  juga  berlaku  kepada masyarakat yang hidup dan mengelola lahan di wilayah kerja  KPHL  RB.  Intensitas  hubungan-komunikasi  di- tunjukkan  dengan  seringnya  perangkat  KPH  berkun- jung dan bekerja di lapangan. Khususnya mandor dan polhut selain  berperan sebagai SLB  juga  hidup dalam masyarakat  dan  bagian  dari  masyarakat  itu  sendiri. Mandor atau dalam bahasa KPH adalah petugas lapang, direkrut  oleh  KPH  dari  masyarakat  di  wilayah  KPH sejumlah 274 orang. SLB mempunyai peranan penting dalam  mempengaruhi  komunikasi  dan/atau  sosialisasi kebijakan di  lapangan, seperti kegiatan RHL. Mandor dan polhut bertugas melaksanakan pemberdayaan dan pengawasan sekaligus sebagai penyelenggara dan pen- erima manfaat dari kegiatan RHL. Komunikasi yang in- ten antar SLB dan masyarakat lebih cenderung pada ke- bijaksanaan  dibandingkan  pada  kebijakannya  itu sendiri, yang oleh Mynard-Moody dan Partillo (2011) disebutkan hasil komunikasi yang inten akan terjadi in- ternalisasi tujuan kebijakan di masyarakat.
SLB  bertanggung  jawab  atas  tercapainya  tujuan kebijakan .  Evans  dan  Harris  (2004)  menyebutkan bahwa SLB mempunyai kompleksitas yang tinggi dan peluang  dalam  mempenga-ruhi  komunikasi  dan/atau penyampaian kebijakan di tingkat lapang. Tanggung ja- wab  SLB  adalah  memberikan  pelayanan  kepada masyarakat dan menjalankan kebijakan RHL. Kedeka- tan  yang  kuat  dengan  masyarakat  melahirkan  ke- percayaan  yang  menjadi  modal  besar  berjalannya  ke- bijakan. Tujuan mengembalikan fungsi tata air-daerah aliran sungai (DAS) dan ekosistem dari kebijakan RHL bisa diterima dengan baik oleh masyarakat. Sebenarnya bukan  kebijakan-nya  yang  diterima  oleh  masyarakat, tetapi SLB memberikan jaminan pada masyarakat ten- tang kejelasan pengelolaan lahan melalui kegiatan RHL dan  insentif  yang akan diterima oleh  masya-rakat. Ja- minan  tertuang  dalam  kesepatakan  kemitraan  KPHL dengan  masyarakat  melalui  KTH  dan  tertuang  dalam Rancangan  Pengelolaan  Hutan  Jangka  Panjang (RPHJP) bahwa wilayah hutan lindung KPH yang telah dikelola masyarakat menjadi blok pemanfaatan tertentu bagi  masyarakat.  Sehingga  tercapainya  tujuan  ke- bijakan  terletak  pada  kesepakatan-kesepakatan  kerja bersama untuk menjalankan RHL.
Menerapkan kebijakan yang besar . Hadirnya SLB secara rutin dan  inten di tengah  ma-syarakat memberi konsekuensi cukup besar, yaitu sebagai implementator kebijakan  yang  besar  di  tingkat  lapangan.  Aspirasi masyarakat  dalam  perencanaan,  perawatan  dan pengkayaan RHL menjadi penentu keberhasilan RHL. Kesepakatan  pemilihan  jenis  tanaman/bibit  akan menentu-kan runutan penyelenggaraan RHL, yaitu da- lam perencanaan: pengadaan bibit oleh masyarakat me- lalui  usaha-usaha  produktif  pembibitan,  hingga pelaksanaan, pemeliharaan dan pengkayaan RHL. Hal ini  ditunjukkan  dengan  komposisi  jenis  bibit  yang ditanam dominasi jenis selain MPTS dan MPTS sebe- sar  75-93%,  sedangkan  jenis  tanaman  kayu  mencapai 7-25%.
Perubahan  dan  konstruksi  sosial  menjadi  hasil kinerja . SLB melahirkan sebuah sikap masyarakat yang percaya dan merasa mendapatkan jaminan ruang kelola sumberdaya hutan. KPHL RB menjalankan kebijaksa- naan dalam mengatasi lemahnya anggaran alokasi dana RHL baik dari APBN, APBD dan DAK. Kegiatan RHL dilaksanakan secara semi-swadaya masyara-kat. Hal ini menunjukkan  bahwa  kebijaksanaan  SLB  menjadi  ru- ang  penting  daripada  kebijakan  itu  sendiri.  Jika  SLB menekankan  pada  kebijakan  secara  tekstual,  maka tujuan RHL tidak akan tercapai.
Tidak  mudah  diawasi  tetapi  bisa  dievaluasi .  SLB sering menerapkan praktik kebijak-sanaan. Birokrasi di tingkat  lebih  atas  kadangkala  kesulitan  dalam melakukan pengawasan terhadap SLB di tingkat lebih bawah.  SLB  menerapkan  kebijaksanaan  ketika  terjadi gap kebijakan ( policy gap ). SLB mandor memiliki in- tensitas interaksi lebih tinggi dibandingkan SLB kepala resort  ataupun  SLB  Kepala  KPHL  RB.  Hal  ini  oleh Lymbery (1997) sebutkan, bahwa kebebasan SLB men- jalankan kebijaksanaanya seringkali meninggalkan ke- bijakan itu sendiri. Hal demikian sangat jarang ditemui di lingkungan KPHL RB. Meskipun SLB kepala resort
dan SLB Kepala KPHL RB tidak seinten SLB mandor dalam berinteraksi dengan masyarakat, komunikasi dan informasi antara SLB berjalan dengan baik. Hal inilah yang  dikritik  oleh  Smith  (2012),  Smith  mengkritik kelemahan  konsepsi  beberapa  karakteristik  BTJ  yang dihasilkan  oleh  Lipsky  (1980).  Menurut  Smith  lebih jauh bahwa Lipsky kurang menekan-kan sisi akuntabil- itas SLB, padahal Lipsky telah mengajukan sifat SLB yang  mempunyai ruang  inovasi kreatif dan kebijaksa- naan yang luas dan bebas.
Kedekatan  dengan  masyarakat  dan  Melahirkan keputusan  bersama .  Interaksi  yang  erat  antara  SLB dan  masyarakat  menciptakan  komunikasi  yang  aktif. Masyarakat  memberikan  ruang  respek  kepada  SLB. Kedekatan ini menciptakan ruang hubungan yang erat, ketergan-tungan  antara  SLB  dan  masyarakat,  oleh Lipsky (1980) disebut sebagai klien dari birokrasi. Se- hingga  tidak  sedikit  kebijaksanaan  dilahirkan  dengan mudah  dan  memang  itulah  yang  dibutuhkan  oleh kedua-belah pihak. Berada di tengah-tengah . Sebagai bagian  birokrasi,  mam-pu  mendefinisikan  tujuan  dari kebijakan  RHL  di  lingkungan  masyarakat,  di  sisi  lain telah berhasil menjadi individu-individu yang hidup di tengah masyarakat. Singkatnya, SLB berhasil menjadi birokrasi melaksanakan dan menjadi penyelenggara ke- bijakan RHL.
SLB  mempunyai  kebebasan  dalam  menafsirkan kebijakan . SLB tidak hanya sebagai agen pelaksana ke- bijakan dari atas, tetapi terdapat inovasi dan perbaikan dari  kebijakan.  Melalui  rutinitas  dan  keputusan  yang dilakukan  oleh  SLB,  Lipsky  (1980)  menyata-kan bahwa pada dasarnya terjadi sebuah produksi kebijakan publik  yang  lebih  efisien.  Tetapi,  Lipsky  (1980) menyatakan bahwa dari semua karakteristik di atas bisa jadi  tidak  berjalan  ketika  SLB  mempunyai  dua  ke- cenderungan.  Pertama,  birokrat  menafsirkan  kepem- impinannya  hanya  sekedar  menjalankan  perturan  dari birokarasi  yang  lebih tinggi.  Kondisi  ini digambarkan sebagai pemimpin yang copier, atau bahkan kondisi ini terjadi akibat kekakuan pemimpin di dalam menjalan- kan  fungsinya  sebagai  SLB  yang  akhirnya  tidak menghasilkan inovasi atau kompromi yang dimilikinya. Kedua,  birokrat  yang  memanfaatkan  posisinya  untuk bertindak sewenang-wenang, atau kepemimpinan yang korup.

## 4. Kesimpulan
Analisis  konten  PP  No.76/2008  dan  Permenhut No.70/Menhut-II/2008  menunjukkan  bahwa  terdapat beberapa  poin  yang  tidak  bisa  diterapkan  yaitu: penyiapan  pra  kondisi  (permasalahan  tenurial,  modal sosial,  penentuan  jenis  tanaman)  dan  pelaksanaan rehabilitasi  hutan  dan  lahan  (keterbatasan  alokasi anggaran, pemilihan jenis tanaman, perangkat penunjang,  transparansi  dan  akuntabilitas).  Poin-poin tersebut  merupakan  titik  krusial  yang  berhubungan dengan  kejelasan  subjek  pengelola  rehabilitasi  hutan dan lahan (RHL). KPHL RB menerapkan kebijaksanaan  (diskresi)  untuk  mencapai  tujuan  dari
kebijakan  RHL  dan  sebagai  bentuk  pelayanan  publik. Praktik diskresi  yang diterapkan oleh  KPHL RB  jelas bertentangan  dengan  kebijakan  formal  RHL,  tetapi praktik  ini  harus  diterapkan  untuk  menjamin  tugas penjagaan fungsi ekosistem dan pelayanan publik bisa dilaksanakan.  Kerangka  pengelolaan  sumberdaya hutan  berangkat  dari  fenomena  sosial  dan  sejarah tenurial  hutan  yang  panjang.  Sejarah  tenurial, rekonstruksi definisi dan peranan hutan dan kepercayaan  masyarakat kepada KPH, menjadi  modal street-level  bureaucracy (SLB)  dalam  melaksanakan tugas  pokoknya  sebagai  pengelola  hutan  di  tingkat tapak.

## Ucapan Terima Kasih
Terima kasih disampaikan kepada seluruh staf dan apa- ratus  Kesatuan  Pengelolaan  Hutan  Lindung  (KPHL) Rinjani  Barat  dan  rekan  peneliti  Iksan  Maulana  yang telah membantu dalam kelancaran penelitian ini.

## Daftar Pustaka
Astuti,  S.  J.  A.,  2009.  Parameter  diskresi  birokratik:  Studi  kasus pemerintahan  Kota Surabaya dan  Kabupaten Situbondo. Jurnal Kebijakan dan Administrasi Publik 13 (1), pp. 31–50.
Barr, C., A. Dermawan, H. Purnomo, H. Komarudin, 2010. Financial Governance  and  Indonesia's  Reforestation  Fun  During  the Soeharto  and  Post-Soeharto  Periods,  1989-2009:  A  Political Economic Analysis of Lessons for REDD+. CIFOR, Bogor.
Barr, C. M., J. A. Sayer, 2012. The political economy of reforestation and forest restoration in Asia–Pacific: Critical issues for REDD+. Biological Conservation 154, pp. 9–19.
Brodkin,  E.Z.  2012.  Reflections  on  street-level  bureaucracy:  Past, present, and future. Public Admin Rev. 1-10.doi:10.111/j.1540- 6210.2012.02657.x.
Cifor, 1999. CIFOR Annual Report 1998. CIFOR, Bogor. Creswell,  J.  W.,  2013.  Qualitative  Inquiry  and  Research  Design:
Choosing Among Five Approaches. Sage Publications, Inc, Cal- ifornia; London; New Delhi.
Damayanti, E. K., L. B. Prasetyo, H. Kartodihardjo, A. Purbawiyatna, 2013. Transitions to Sustainable Forest Management and Reha- bilitation in the Asia Pacific Region: Indonesia Country Report. Faculty of Forestry, Bogor Agricultural University, Bogor.
Denzin,  N.  K.,  Y.  S.  Lincoln,  1997.  Handbook  of  Qualilative  Re- search:  Second  Edition.  Sage  Publications,  Inc,  London,  New Delhi.
[Dephut] Departemen Kehutanan, 2008. Statistik Kehutanan Indone- sia 2008. Departemen Kehutanan, Jakarta.
Dwiyana,  R.,  2008.  Akuntabilitas  Administrasi  dan  Hukum  Atas Keputusan Administrasi Pejabat Pemerintah. UI Press, Jakarta.
Evans,  A.,  2006.  Discretion  and  street-level  bureaucracy  theory:  A case study of local authority social work. Disertasi. University of Warwick, School of Health and Social Studies, Warwick.
Evans, T., J. Harris, 2004. Street-level bureaucracy, social work and the  (exaggerated)  death  of  discretion.  British  Journal  of  Social Work 34, pp. 871–895.
Kakabadse,  N.K,  L.  Lee-Davies,  A.  Kakabadse.  2009.  Leadership discretion: A Developmental experience.  Strat. Change  18, pp. 111-124.doi:10.1002/jsc.842.
Irawan, P., 2007.  Penelitian  Kualitatif dan  Kuantitatif untuk Ilmu- Ilmu Sosial. Universitas Indonesia, Depok.
Kartodihardjo,  H.,  2006.  Masalah  kelembagaan  dan  arah  kebijakan rehabilitasi  hutan  dan  lahan.  Jurnal  Analisis  Kebijakan  Kehu- tanan 3 (1), pp. 29–41.
Kartodihardjo,  H.,  H.  Jhamtani.  2006.  Politik  Lingkungan  dan Kekuasaan di Indonesia. PT  Equinox Publishing Indonesia, Ja- karta.
Kartodihardjo, H., 2014. Pengarusutamaan pada peraturan dan perun- dang-undangan  kehutanan.  Dalam:  Sugiharto,  editor.  Strategi Pengembangan KPH dan Perubahan Struktur Kehutanan Indone- sia.  Direktorat  Jenderal  Planologi  Kehutanan,  Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan, Jakarta.
Kartodihardjo,  H.,  A.  Supriono,  2000.  Dampak  pembangunan sektoral  terhadap  konversi  dan  degradasi  hutan  alam:  Kasus pembangunan HTI dan perkebunan di Indonesia. Occasional Pa- per, No.26 (1). CIFOR, Bogor.
Kartodihardjo,  H.,  Hendrayanto,  E.  Cahyono,  A.  D.  Bahri,  2014. Kesiapan  daerah  dalam  pencegahan  korupsi  pada  program penurunan emisi. Laporan Penelitian. Tranparency International Indonesia, Jakarta.
[Kemenhut]  Kementerian  Kehutanan,  2012.  Data  dan  Informasi Kesatuan Pengelolaan Hutan (KPH) Tahun 2012. Direktorat Jen- deral Planologi Kehutanan, Kementerian Kehutanan, Jakarta.
Klatt, M., J. Schmidt, 2012. Epistemic discretion in constitutional law.
International Journal of Constitutional Law 10 (1), pp. 69–105.
[KLHK]  Kementerian  Lingkungan  Hidup  dan  Kehutanan,  2016. Statistik Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan Tahun 2015. Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan, Jakarta.
Kuhn, T. S., 1962. The Structure of Scientific Revolutions. The Uni- versity of Chicago, Chicago.
Lipsky, M.,1980. Street-level Bureaucracy: Dilemmas of the Individ- ual in Public Services. Russell Sage Foundation, New York.
Lymbery,  M.  1997.  Care  management  and  professional  autonomy:
The  Impact  of  community  care  legislation  on social work with older people. Brit J Soc Work 28(6): pp. 863- 878.doi:10.1093/oxfordjournals.bjsw.a 011405.
Maynard ‐ Moody,  S.,  S.  Portillo,  2011.  Street ‐ level  bureaucracy theory. Di dalam Durant RF. The Oxford Handbook of American Bureaucracy. Oxford University Press, Oxford.
Permana, T. C. I., 2009. Pengujian keputusan diskresi oleh pengadi- lan  tata  usaha  negara.  Tesis.  Program  Magister  Ilmu  Hukum, Universitas Diponegoro, Semarang.
Pressman, J., A. Wildavsky, 1979. Implementation: How Great Ex- pectations in Washington Are Dashed in Oakland.University of California Press, Berkeley.
Ridwan,  2009.  Diskresi  (freies  ermessen)  oleh  pejabat  pemerintah rambu  hukum,  alat  ukur  keabsahan,  dan  kecermatan  dalam penggunaannya. Jurnal Media Hukum 16 (3), pp. 439–461.
Ridwan,  2014.  Diskresi  dan  Tanggung  Jawab  Pemerintah.  FH  UII Press, Yogyakarta.
Simamora,  J.,  2010.  Efektivitas  penggunaan  diskresi  dalam  rangka mewujudkan pemerintahan yang baik. Jurnal Visi. 18(1):88-97.
Simon,  Herbert,  1946.  Administrative  Behavior.  Macmillan,  New York.
Smith, S., 2012. Street-level bureaucracy and public policy. Di dalam Peters  GB,  Pierre  J  (ed.).  Handbook  of  Public  Administration. Sage Publishing, Thousand Oaks.
Stein, H (ed.), 1952. Public Administration and Policy Development:
A Case Book. Harcourt, Brace, and Company, New York.
Waldo, D., 1948. The Administrative State: A Study of the Political Theory of American Public Administration. Holmes and Meier, New York.
Warassih, E., 2005. Pranata Hukum Sebuah  Telaah Sosiologis. PT. Suryandaru Utama, Semarang.