## BAGIR MANAN
“Pada  negara  kesatuan  desentralis k,  ' spanning '  itu  semacam pembawaan alami yang  mbul karena tuntutan peran yang berbeda antara Pusat dan Daerah. Tetapi, karena kecenderungan yang satu akan merupakan  pengorbanan  dan  kerugian  pihak  lain,  harus  ada  upaya menemukan k keseimbangan yang wajar demi keserasian hubungan. Hukumlah  yang  harus  merin s  jalan  dan  meletakan  dasar-dasar keseimbangan itu”. Bagir Manan
Rangkaian kalimat di atas merupakan cuplikan dari disertasi Prof. Bagir Manan yang berhasil dipertahankan di hadapan Sidang Terbuka di Universitas Padjadjaran pada tahun 1990 yang mengantarkannya lulus dengan predikat ' Cum Laude '. Dalam dunia hukum Indonesia, Bagir merupakan salah satu sosok yang berperan pen ng dalam pemikiran dan pengembangan pendidikan  nggi hukum. Hal lain yang  dak banyak dimiliki oleh kalangan ahli hukum adalah kemampuan serta ak vitasnya di dunia  poli k  sebagai  hasil  keterlibatannya  dalam  pergerakan  mahasiswa  dalam menumbangkan  rezim  Orde  Lama.  Namun,  pada  bahasan  Rubrik  Khazanah  ini hanya akan dikedepankan pemikiran Bagir dalam bidang hukum.
Bagir  merupakan  salah  satu  pemikir  hukum  terkemuka  di  Indonesia.  Buah pikirannya jalin-menjalin ( intertwine ) antara ﬁlsafat hukum, teori hukum umum, serta teori hukum khusus, yakni teori hukum pada cabang ilmu hukum tertentu, misalnya ilmu hukum tata negara dan administrasi negara. Sekadar contoh, dalam teori hukum umum, misalnya, Bagir berpendapat Proklamasi Kemerdekaan 1945 merupakan grundnorm Indonesia¹  karena  Proklamasi  menyebabkan  tatanan hukum lama menjadi  dak ada dan menimbulkan serta memberikan dasar bagi keberadaan tatanan hukum baru.² Suatu pandangan yang agak berbeda dengan para ahli hukum lain yang umumnya menempatkan Pancasila sebagai grundnorm . Dalam konteks sumber hukum tata negara, Bagir juga mempunyai pendapat yang berbeda,  seper   misalnya  dengan  Alm.  Prof.  Usep  Ranawijaya.  Menurut  Bagir, doktrin merupakan sumber hukum material, sebaliknya Alm. Usep meletakannya sebagai sumber hukum formal. Argumentasi yang dikemukakan Bagir ialah sumber hukum  formal  haruslah  bersifat  hukum.    Namun,  Bagir  berusaha  memahami pandangan  yang  memasukkan  doktrin  sebagai  sumber  hukum  formal  akibat

## Khazanah
BAGIR MANAN
626 PADJADJARAN Jurnal Ilmu Hukum Volume 2 Nomor 3 Tahun 2015 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN ] 2442-9325
¹  Bagir  Manan,  “Hukum  Perundang-undangan  di  Indonesia”  dalam  Kuntana  Magnar  dan  Mashudi  (ed),
Pertumbuhan dan Perkembangan Kons tusi Suatu Negara, Bandung: Mandar Maju, 1995, hlm 23. ²  Bagir Manan, Hukum Tata Negara Indonesia dalam Undang-Undang Dasar 1945 (akan terbit).
pengaruh dari masa Romawi.³ Selain itu, kekuatan pemikiran Bagir ditopang oleh kemampuannya melakukan perbandingan hukum, khususnya hukum tata negara serta sejarah.
Dalam  bidang  pendidikan,  meskipun  dak  pernah  menduduki  jabatan struktural  di  almamaternya,  Bagir  mengembangkan  pemikiran  pendidikan  nggi hukum  melalui  kampus  lain,  yakni  Universitas  Islam  Bandung  dimana  ia  pernah menjadi  Dekan  dan  Rektor  yang  memungkinkannya  untuk  memberikan  corak kekhasan  pendidikan  nggi  hukum  di  perguruan  nggi  berbasis  Islam,  yang membedakan  dengan  pendidikan  nggi  lainnya.  Keterlibatannya  di  berbagai lembaga  menjadikan  pemikiran  Bagir  pada  bidang  pendidikan  nggi  hukum melengkapi pandangan beberapa ahli hukum yang berprofesi sebagai dosen, antara lain  Prof.  Mochtar  Kusumaatmadja,  Prof.  Sunarya   Hartono,  Prof.  Marjono Reksodiputro, serta Alm. Prof. Arief Sidharta.
Jalinan pemikiran Bagir terlihat pada eksplanasi pemikiran-pemikirannya pada bahasan ini. Pada gilirannya jalinan pemikiran ini akan memberikan pemahaman bahwa  membaca,  memetakan,  dan  memahami  pemikirannya  secara  utuh  harus diletakkan pada keragaman dimensi seorang Bagir Manan: teori si, prak si hukum (seorang  hakim,  anggota  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah,  dan  pejabat administrasi  negara),  serta  tokoh  gerakan  mahasiswa  1966  yang  membawanya terlibat dalam berbagai ak vitas poli k.

## A.  Sketsa Biograﬁ⁴
Deskripsi singkat biograﬁ ini memperlihatkan pelangi perjalanan Bagir Manan yang melintasi berbagai bidang. Bidang akademik merupakan bidang pertama dan utama  yang  sangat  dicintainya,  berlanjut  ke  badan  legisla f,  ekseku f,  serta yudika f.  Bidang  pers  menjadi  pilihannya  setelah  menuntaskan  pengabdiannya sebagai Hakim Agung dan Ketua Mahkamah Agung di tahun 2008.
Dilahirkan di Desa Kalibalangan Lampung tanggal 6 Oktober 1941 menjadikan Bagir hanya bercita-cita sebagai juru tulis di kecamatan, sebuah cita-cita sederhana dari  seseorang  yang  menamakan  dirinya  sebagai  anak  desa.  Namun,  perjalanan hidup  membawanya  melampaui  cita-cita  sederhana  itu.  Bermula  dari keputusannya melanjutkan studi di Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran pada tahun 1960, Bagir mulai memperlihatkan kemampuannya di bidang akademik dan organisasi  kemahasiswaan.  Sebagaimana  disampaikan  oleh  sahabatnya,  Prof.
³  Bagir Manan, “Ajaran-ajaran Sumber-sumber Hukum Sebagai Dasar Hakim Memutus Perkara Menurut Hukum”,
Monograﬁ, 2014, hlm 2.
⁴  Informasi lengkap perjalanan hidup Bagir Manan, lihat Hikmat Kusumaningrat dan Purnama Kusumaningrat, 70 Tahun Prof. Dr. Bagir Manan, S.H., MCL: Ketekunan, Keteguhan, Kesabaran Memajukan Hukum dan Demokrasi, Bandung: Rosda-PSKN FH Unpad, 2011.
Mieke Komar, Bagir sering mententeer sesama kawan sekelasnya, meskipun pada kurun  waktu  yang  sama  ia  secara  intensif  terlibat  dalam  berbagai  kegiatan kemahasiswaan,  termasuk  demonstrasi-demonstrasi  menggulingkan  rezim  Orde Lama.
Lulus  tepat  waktu  pada  tahun  1965  dengan  skripsi  di  bidang  hukum  adat membawa Bagir menjadi dosen di almamaternya. Menariknya, bidang kajiannya berubah menjadi hukum tata negara dan sosok di balik perubahan tersebut adalah Prof.  Sri  Soemantri  yang  berkeyakinan  bahwa  Bagir  akan  lebih  berkembang  di bidang  hukum  tata  negara.  Selang  beberapa  tahun  kemudian,  Bagir  dipercaya menjadi anggota Dewan Perwakilan Daerah (DPD) Kota Bandung hingga periode awal  1970-an.  Perkenalannya  dengan  Prof.  Beverly  Mae  Carl  dari  Southern Methodist  University  Texas  pada  tahun  1970-an  saat  mengiku   kegiatan  diskusi mingguan  bagi  dosen-dosen  muda  Fakultas  Hukum  Universitas  Padjadjaran, menyadarkan  pen ngnya  memperoleh  wawasan  yang  lebih  luas  melalui pendidikan  di  luar  Indonesia.  Pela han  tersebut  dak  saja  membuka  jalan mengiku  jenjang pendidikan lanjutan, melainkan termasuk pula memberikan ilmu pengetahuan yang lebih kuat di bidang ﬁlsafat dan teori hukum sebagai tambahan materi yang pernah diterimanya di bangku kuliah. Hal itu  dak lain karena salah satu pengajarnya  adalah  Prof.  Mochtar  Kusumaatmadja,  kemudian  menarik  Bagir menjadi salah satu staf ahli di Kementerian Kehakiman. Keterlibatannya sebagai staf ahli  menjadikan  Bagir  mulai  melakukan  pengkajian  bidang  perancangan perundang-undangan.
Pada tahun 1980-an, Bagir berkesempatan melanjutkan jenjang pendidikan S2 di Southern Methodist University dan berhasil meraih gelar Master of Compara ve Law . Semula Bagir berniat segera melanjutkan ke jenjang S3 tak lama sepulang dari Dallas  karena  Bagir  telah  mengumpulkan  bahan-bahan  disertasi  mengenai  uji materil ( judicial review ). Namun, karena 'alasan-alasan yang bertentangan dengan tradisi ilmiah, saya (Bagir Manan) terkena seleksi Menteri atau atas nama Menteri, sebagai yang  dak diperkenankan menulis disertasi'.⁵ Prof. Sri Soemantri kembali turun tangan mengatasi keadaan ini dan berakhir dengan keluarnya izin studi bagi Bagir. Atas saran Sri Soemantri, yang kemudian menjadi Ketua Tim Promotor, Bagir mengubah bidang peneli an dari semula uji materil menjadi otonomi daerah. Judul lengkap disertasinya adalah “Hubungan Antara Pusat dan Daerah Menurut Asas Desentralisasi Berdasarkan UUD 1945”. Beberapa konsep pen ng yang dihasilkan dalam  disertasi  tersebut  kemudian  menjadi  dasar-dasar  atau  prinsip-prinsip pemerintahan daerah dalam UUD 1945 Perubahan, akan diuraikan pada bagian- bagian di bawah ini.
⁵  Bagir Manan, “Menemukan Kembali Undang-Undang Dasar 1945”, Pidato Mengakhiri Jabatan Sebagai Guru Besar, Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran, Bandung, 6 Oktober 2011, hlm 26.
Sebagaimana telah disebutkan, keterlibatan Bagir di Kementerian Kehakiman dimulai sejak menjadi staf ahli yang diteruskan tak lama setelah menyelesaikan S3 pada tahun 1990 seiring pengangkatannya sebagai Direktur Perundang-undangan yang kemudian berlanjut pada pencapaian menjadi Direktur Jenderal Hukum dan Perundang-undangan.  Pada  masa  itu  berbagai  undang-undang  pen ng  lahir, misalnya  Undang-Undang  Keimigrasian  yang  mengakhiri  mekanisme  cegah  dan tangkal (cekal) yang semula dilakukan tanpa batas waktu menjadi dibatasi untuk waktu tertentu.⁶
Pada kurun waktu 2000-2008, pengabdian Bagir pada negara berlanjut. Pada Maret 2000, ia diangkat menjadi anggota Komisi Ombudsman Nasional bersama- sama  dengan  Antonius  Sujata,  Prof.  Sunarya   Hartono,  Teten  Masduki,  R.M. Surachman,  Masdar  F.  Mas'udi,  dan  Sri  Urip.  Komisi  Ombudsman  Nasional merupakan sebuah lembaga baru yang didirikan pada masa pemerintahan Presiden Abdurahman  Wahid  yang  memiliki  mandat  utama  melakukan  pengawasan penyelenggaraan negara, termasuk bidang peradilan, serta menciptakan suasana kondusif untuk pemberantasan korupsi, kolusi dan nepo sme. Suatu mandat yang sangat luas, yang menurut Bagir selain  dak sesuai dengan mandat Ombudsman klasik yang sangat menekankan pada pengawasan terhadap administrasi negara, juga dapat menimbulkan kesulitan bagi Komisi Ombudsman Nasional. Pada masa pengabdian  yang  cukup  singkat,  Bagir  bersama-sama  dengan  Prof.  Sunarya Hartono  menjadi  tulang  punggung  Komisi  ini  untuk  mempersiapkan  rancangan undang-undang tentang Ombudsman yang bertujuan memperkuat fungsi lembaga ini dalam struktur ketatanegaraan Indonesia.
Pada  tahun  2000  pula,  Prof.  Yusril  Ihza  Mahendra,  yang  saat  itu  menjabat Menteri Hukum dan Perundang-undangan, mengajukan Bagir menjadi salah satu calon  hakim  agung  dari  jalur  non-karir  (usulan  pihak  Pemerintah)  ke  Dewan Perwakilan  Rakyat  (DPR)  bersama  sejumlah  akademisi  hukum  lain,  yakni  Prof. Muladi, Prof. Laica Marzuki, dan Prof. Valerine Kierkhoﬀ. Tanpa menemui hambatan berar , Bagir terpilih menjadi hakim agung. Selain penguasaan ilmu hukum yang sangat memadai, ﬁt and proper test yang harus ditempuh  dak menjadi halangan baginya karena beberapa tokoh utama DPR saat itu merupakan sahabat-sahabatnya sejak  terlibat  pada  masa  pergerakan  mahasiswa.  Dengan  kata  lain,  kemampuan ilmu yang menunjukkan profesionalisme dan jejaring yang kuat serta luas menjadi faktor yang cukup menentukan dalam proses tersebut.
5 Mei 2001 merupakan puncak perjalanan di bidang penyelenggaraan negara saat  Presiden  Abdurahman  Wahid  mengangkatnya  menjadi  Ketua  Mahkamah Agung. Menyadari menyandang amanat yang berat, Bagir segera menyusun strategi pembenahan  dunia  peradilan  Indonesia.  Dalam  suasana  reformasi  dan  harapan
⁶  Lihat Undang-Undang Nomor Tahun 1992 tentang Keimigrasian.
nggi yang diletakkan di pundaknya, Bagir memperkenalkan cara baru melakukan reformasi internal peradilan dengan melibatkan berbagai civil society organiza on untuk membantunya membuat cetak biru reformasi peradilan yang berisi tahapan- tahapan pembaharuan peradilan.
Saat menjadi Ketua Mahkamah Agung, kontribusi lain yang  dak kalah pen ng berkenaan  dengan  problem-problem  kons tusional  yang  berkaitan  dengan penyelesaian masalah Aceh yang mengemuka saat terjadinya perundingan antara Pemerintah Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka (GAM). Prof. Hamid Awaluddin, yang menjabat Menteri Hukum dan HAM dan sekaligus menjadi Ketua juru runding Pemerintah Indonesia saat itu, menjelaskan salah satu sumbangan pemikiran yang sangat  menentukan  berhasil  daknya  perundingan  datang  dari  Bagir  mengenai kehadiran poli k lokal sebagaimana dituntut oleh GAM.⁷ Menghadapi ke adaan ketentuan  hukum posi f  mengenai hal itu, Bagir berpendapat bahwa: pertama , dak  terdapat  larangan  dalam  kons tusi  adanya  partai  poli k  lokal;  dan kedua , dalam rangka kekhususan Aceh dibandingkan dengan daerah otonom lainnya.
Kontribusi lain yang  dak kalah pen ng dalam kerangka penyelesaian masalah Aceh  adalah  pemberian  amnes   bagi  pengikut  GAM.  Gagasan  ini  bermula  dari Wakil Presiden Jusuf Kalla yang di ndaklanju  secara teknis oleh Hamid Awaluddin. Ke ka itu, Bagir menyatakan:
“Amnes   itu,  Bung,  adalah  mekanisme  dan  instrumen  kons tusi  untuk menutup luka lama. Jadi, sekarang ini jangan Bung berpikir boleh  daknya memberikan amnes . Tapi, Bung harus berpikir, dengan amnes  luka lama kita  tutup.  Lembaran  buram  masa  lalu  kita  tutup  dan  kita  melihat  ke depan”.⁸
“Dari universitas biduk saya layarkan, saya berharap di universitas biduk ini saya labuhkan”  adalah  kalimat  yang  diucapkan  Bagir  dalam  Sidang  Pleno  Mahkamah Agung sebagai Pidato Perpisahan Ketua Mahkamah Agung tahun 2008. Ucapan itu membuk kan kecintaannya pada dunia pendidikan yang membawanya kembali ke Universitas  Padjadjaran  mengabdikan  ilmu  serta  membimbing  para  dosen  di Fakultas  Hukum  Universitas  Padjadjaran,  khususnya  di  Departemen  Hukum  Tata Negara.  Tahun  2011,  Bagir  mengakhiri  hubungan  kedinasan  secara  resmi  di Universitas padjadjaran saat menginjak usia 70 tahun. Ia berpesan “bagi anda-anda yang bekerja di kampus, tanamkan selalu bahwa kampus adalah lembaga ilmiah tempat persemaian, perkembangan, dan pemikiran ilmu yang bermanfaat untuk kemanusiaan,  peradaban,  dan  keselamatan  umat  manusia”.⁹  Pesan  khusus disampaikannya kepada para dosen hukum tata negara, sebagai berikut:
⁷  Hikmat Kusumaningrat dan Purnama Kusumaningrat, Op.cit, hlm. 251. ⁸  Ibid., hlm. 259.
⁹  Bagir Manan, “Menemukan Kembali Undang-Undang...”, Op.cit, hlm. 28.
“Ilmu hukum tata negara bukanlah ilmu yang sangat netral, karena itu  dak selalu aman dan nyaman. Ilmu hukum tata negara adalah salah satu cabang ilmu kenegaraan, sangat erat bersentuhan dengan organisasi dan sistem kekuasaan yang  dak selalu sejalan dengan asas, kaidah, dan konsep ilmu hukum tata negara. Tanpa karakter atau kepribadian yang kuat, ahli hukum tata  negara  dapat  menjadi  alat  kekuasaan  belaka.  Saya  berharap  kalian tetap  teguh  dengan  prinsip-prinsip  keilmuan  yang  bertanggung  jawab. Jadilah selalu peniup sangkakala apabila kekuasaan  dak lagi bekerja demi kepen ngan dan kebaikan bersama”.¹⁰
Tak  lama  setelah  menyampaikan  pidato  perpisahan,  kalangan  Pers  melalui Aliansi  Jurnalis  Independen  (AJI)  mencalonkannya  menjadi  anggota  Dewan  Pers dari perwakilan masyarakat. Seper  sudah diduga, Bagir tanpa mengalami kesulitan terpilih  menjadi  anggota,  bahkan,  secara  aklamasi  dipilih  menjadi  Ketua  Dewan Pers  selama  dua  periode  yaitu  2011-2013  dan  2013-2016.  Pada  masa kepemimpinannya,  Dewan  Pers  melakukan  berbagai  program  strategis  dalam rangka penguatan kebebasan pers, antara lain, melalui konsistensi penegakan Kode E k serta kerjasama dengan lembaga-lembaga pemerintah dan  non-pemerintah dari dalam dan luar negeri.

## B.  Hukum Pemerintahah Daerah sebagai Ilmu¹¹
Dari sekian banyak pemikiran Bagir mengenai pembelajaran hukum pemerintahan daerah,  terdapat  dua  hal  pen ng  yang  patut  dicerma : Pertama ,  letak  hukum pemerintahan daerah dalam cabang ilmu kenegaraan. Negara dengan segala seluk- beluknya  (jabatan-jabatan,  pejabat-pejabat,  tugas  dan  wewenang,  hak  dan kewajiban, serta cara mengelola negara) menjadi objek penyelidikan berbagai ilmu kenegaraan  yang  dapat  dibagi  menjadi  ilmu  hukum  kenegaraan  dan  ilmu kenegaraan umum. Ilmu hukum kenegaraan, misalnya, ilmu hukum tata negara, ilmu  hukum  administrasi  negara,  ilmu  hukum  pemerintahan  daerah,  dan  ilmu hukum kons tusi. Ilmu poli k, ilmu negara, dan ilmu administrasi pemerintahan merupakan contoh-contoh ilmu kenegaraan umum.
Di njau dari obyek penyelidikan, hukum pemerintahan daerah sekaligus masuk pada dua cabang ilmu hukum, yakni hukum tata negara dan hukum administrasi negara.  Oleh  karenanya,  untuk  mencapai comprehensiveness ,  pengajaran,  atau pembelajaran  hukum  pemerintahan  daerah  harus  menggunakan  pendekatan kedua cabang ilmu tersebut di atas. Hukum tata negara menurut ajaran Logemann adalah hukum yang mempelajari organisasi negara. Pemerintahan daerah adalah
¹⁰  Ibid., hlm. 28-29. ¹¹  Bagir Manan, “Hukum Pemerintahan Daerah”, Makalah, Kuliah Umum Fakultas Hukum Universitas Lampung, 13 Februari 2010.
organisasi negara  ngkat lebih rendah atau dapat disebut sebagai sub-organisasi negara.  Dengan  demikian,  hukum  mengenai  pemerintahan  daerah  merupakan bagian dari hukum organisasi negara yang menjadi objek hukum tata negara. Hal ini dapat  dibuk kan  dari  buku-buku  tentang  hukum  tata  negara  yang  memuat  bab mengenai  pemerintahan  daerah  atau  otonomi.  Selain  itu,  hukum  pemerintahan daerah  masuk  ke  dalam  kajian  hukum  administrasi  negara.  Hukum  administrasi negara adalah hukum yang mengatur cara-cara pemerintah (administrasi negara) menjalankan pemerintahan (menjalankan administrasi negara), yang mencakup: 1.   Hukum yang mengatur internal administrasi negara;
2.    Hukum yang mengatur hubungan administrasi dengan warga atau penduduk negara;
3.   Hukum  yang  mengatur  hak  dan  kewajiban  warga  atau  penduduk  terhadap pemerintah (administrasi negara).
Dengan demikian, jika mengkaji hukum pemerintahan daerah hanya mengenai tata cara pemerintahan daerah menjalankan pemerintahan (administrasi negara), maka  kajian  hukum  ini  masuk  ke  dalam  rumpun  hukum  administrasi  negara. Sebagai ilmu yang berdiri sendiri, hukum pemerintahan daerah merupakan hukum administrasi  negara  khusus  sebagai  hasil  pengembangan  hukum  administrasi negara umum.
Kedua , dasar-dasar pembelajaran hukum pemerintahan daerah. Sejak tahun 1980-an, hukum pemerintahan daerah diajarkan di berbagai Fakultas Hukum atau Sekolah  Tinggi  Hukum  di  Indonesia.  Pengajaran  ini  menurut  Bagir  semula didasarkan pada alasan-alasan prak s semata, yaitu akibat pemberlakukan satuan kredit semester, penggenapan mata kuliah, menguatnya spesialisasi keilmuan serta keperluan  pendalaman  materi  tertentu  (khususnya  pada  strata  pendidikan lanjutan). Argumentasi prak s ini menurutnya  dak kuat untuk dijadikan sebagai basis  atau  landasan,  karena  Bagir  berpendapat  mendalami  hukum  di  fakultas hukum pada dasarnya adalah mempelajari hukum sebagai suatu ilmu. Oleh karena itu,  menjadi  pen ng  memberikan  pembenaran  pembelajaran  atas  dasar  syarat- syarat ilmu.
Bagir berpendapat, hukum pemerintahan daerah merupakan satu cabang ilmu yang berdiri sendiri atas dasar empat kriteria, yaitu:

## 1.   Bahan-bahan hukum
Bahan-bahan hukum ini berfungsi sebagai sumber hukum yang melipu :
a.  Bahan hukum berupa teori-teori atau konsep-konsep tentang pemerintahan daerah atau otonomi, misalnya teori sistem rumah tangga dan hubungan pusat dan daerah;
b.  Bahan hukum berupa hukum tertulis, berupa peraturan perundang-undangan, mulai  dari  Undang-Undang  Dasar,  undang-undang,  peraturan  pemerintah,
Peraturan  Presiden,  peraturan  menteri,  sampai  pada  ngkat  daerah  yakni peraturan  daerah,  bahkan  peraturan  desa.  Selain  itu,  dapat  pula  dijumpai berbagai peraturan kebijakan yang ditetapkan oleh Pemerintah Pusat maupun pemerintah daerah; dan
c.  Bahan hukum  dak tertulis, misalnya hukum adat yang masih berlaku, prak k- prak k pemerintahan daerah, serta putusan-putusan hakim.
2.  Hubungan dengan Cabang atau Disiplin Ilmu Hukum Lain
Sebagaimana  dijelaskan,  hukum  pemerintahan  daerah  dapat  dideka   dari  dua cabang ilmu, yaitu hukum tata negara dan hukum administrasi negara. Selain itu, hukum pemerintahan daerah dapat pula mempunyai hubungan dengan ilmu-ilmu lain diluar ilmu hukum, misalnya dengan ilmu poli k, ilmu pemerintahan. Aneka ragam  hubungan  (keterkaitan)  tersebut  menunjukkan  kekayaan  analisis  hukum pemerintahan daerah. Menyikapi hal ini, Bagir berpendapat:
“Membiarkan kajian hukum pemerintahan daerah menjadi bagian aneka ragam  disiplin  ilmu,  sehingga  berserak-serak  menyebabkan  dak  ada kebulatan  kajian  yang  terintegrasi.  Hal  ini  bukan  saja  menimbulkan kesulitan prak s karena terpecah-pecah, tetapi juga kesulitan konseptual yang  akan  menghalangi  pengembangan  teori  dan  konsep  hukum pemerintahan  daerah  yang  mandiri.  Menjadikan  hukum  pemerintahan daerah sebagai cabang atau disiplin ilmu hukum yang berdiri sendiri lebih memungkinkan  pengembangan  konsep  atau  teori  hukum  pemerintahan daerah yang mandiri”.¹²

## 3.  Sifat Khusus
Sifat  khusus  ini  berkenaan  dengan  fungsi-fungsi  pemerintahan  daerah  atau otonomi,  yang  melipu :  fungsi  manajemen,  pelayanan  publik,  poli k,  polisionil atau  penegakan  keter ban,  keragaman,  dan  penjagaan  persatuan.  Untuk memahami  fungsi-fungsi  tersebut  maka  dibutuhkan  penggunaan  metode  yang bersifat  interdisipliner  yang  dak  hanya  bermanfaat  bagi  pengkajian,  melainkan pula untuk pembentukan dan penerapan.  Pengayaan ini dapat pula diperoleh dari penggunaan metode perbandingan.

## 4.  Kajian-kajian yang Sudah Ada
Pemerintahan daerah dikaji oleh beragam cabang ilmu, baik ilmu hukum maupun ilmu-ilmu sosial lainnya. Bahkan, dalam ilmu ekonomi telah dikembangkan kajian- kajian  mengenai  sistem  akuntansi  pemerintahan  daerah.  Keseluruhan  dan kekayaan  kajian-kajian  ini  makin  menguatkan  pen ngnya  hukum  pemerintahan daerah sebagai cabang ilmu yang berdiri sendiri.
Sebagai  konsekuensi  bahwa  pengajaran  hukum  pemerintahan  daerah dilakukan  atas  dasar-dasar  teori  serta  dasar  hukum  posi f,  maka  materi pembelajaran terbagi menjadi dua bagian utama, yaitu:
a.  Materi pengajaran umum bersifat teori s yang antara lain melipu : is lah dan penger an  hukum  pemerintahan  daerah,  sistem  rumah  tangga  daerah, hubungan  pemerintahan  daerah  dan  bentuk  negara,  serta  asas-asas penyelenggaraan pemerintahan daerah;
b.  Materi pengajaran  khusus  yang  berkenaan  dengan  hukum  posi f  yang  akan berubah dari waktu ke waktu sebagai akibat terjadinya perubahan peraturan perundang-undangan,  prak k  penyelenggaraan  pemerintahan  daerah,  serta putusan hakim.

## C.  Dasar Kons tusional dan Asas-asas Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah
Menurut Bagir, salah satu kegagalan penyelenggaraan pemerintahan daerah atau otonomi di Indonesia disebabkan lemahnya pengaturan mengenai hal ini dalam UUD 1945. Sebelum perubahan, UUD 1945 hanya mengatur materi pemerintahan daerah secara sumir yang pada gilirannya menghasilkan poli k otonomi yang  dak jelas  dan  tegas.  Penyebabnya,  “struktur  UUD  1945  banyak  mengatur  ketentuan organik (undang-undang organik), tanpa disertai arahan tertentu materi muatan yang  harus  diiku   atau  dipedomani”.¹³  Oleh  karenanya,  materi  muatan  akan ditentukan  oleh  pembentuk  undang-undang.  Salah  satu  contoh  nyata  adalah perbedaan antara Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 dengan Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965, Undang-Undang Nomor Tahun 1974 serta Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999, meskipun seluruh undang-undang tersebut memiliki dasar kons tusi  yang  sama,  yaitu  Pasal  18  UUD  1945.  Perbedaan  menyolok  terutama terlihat  antara  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1974  yang  bersifat  sangat sentralis k  dengan  Undang-Undang  Nomor  22  Tahun  1999  yang  sangat desentralis k. Dalam bahasa Bagir, bandul atau pendulum senan asa bergerak dari satu k  ekstrem  ke k  ekstrem  lainnya.¹⁴  Perubahan  semacam  ini  dapat menggoyahkan sendi-sendi penyelenggaraan otonomi Indonesia.
Tahun  1999  saat  dorongan  dilakukannya  perubahan  UUD  1945  mencapai puncaknya, meskipun gagasan perubahan Pasal 18 mulai disinggung, namun materi perubahan lebih diprioritaskan pada cabang kekuasaan legisla f, ekseku f, serta yudika f.¹⁵  Pembahasan  intensif  mulai  dilakukan  tahun  2000,  dan  Bagir berkesempatan  merealisasikan  konsep-konsep  mengenai  pemerintahan  daerah atau  otonomi  di  Indonesia  sebagaimana  telah  ditulis  dalam  disertasinya  tahun 1990. Saat itu, ia diminta sebagai salah satu anggota Tim Ahli atau Tim Pakar Pani a
Khazanah : Bagir Manan
¹³  Bagir Manan, Teori dan Poli k Kons tusi, FH UII Press: Yogyakarta, 2003, hlm 16.
¹⁴  Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah, Pusat Studi Hukum Fakultas Hukum UII: Yogyakarta, 2001, hlm 46.
¹⁵  Mahkamah  Kons tusi,  Naskah  Komprehensif  Perubahan  Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia Tahun  1945:  Latar  Belakang,  Proses,  dan  Hasil  Pembahasan  1999-2002,  Buku  IV  Kekuasaan  Pemerintahan Negara, Jilid 2, Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Kons tusi: Jakarta,  2008, hlm 118-119. Lihat pula Bagir Manan, Teori dan Poli k…, Op.Cit., hlm. 3.
Ad Hoc I (PAH I) Badan Pekerja Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR). Dalam salah satu  kesempatan,  ke ka  diminta  pendapatnya  mengenai  pen ngnya  perubahan Pasal  18,  Bagir  mengatakan  bahwa  perubahan  perlu  dilakukan  karena  berbagai anomali  lahir  dari  bunyi  Penjelasan  Pasal  18  yang  dipandangnya  bertentangan dengan Pasal 18. Dikatakan bertentangan karena Pasal 18 hanya mengatur tentang otonomi daerah, sedangkan Penjelasan mengatur tentang satuan administrasi atau dekonsentrasi.¹⁶ Dekonsentrasi adalah bagian dari sentralisasi, oleh sebab itu harus diatur dalam organisasi pemerintahan pusat, bukan dalam pemerintahan daerah.¹⁷
Elaborasi  pemikiran-pemikiran  Bagir  terlihat  dengan  jelas  saat  masa perumusan  norma-norma  tentang  pemerintahan  daerah  dalam  PAH  I  Badan Pekerja  MPR  (BP  MPR).¹⁸  Dapat  dikatakan  Bagir  berada  dibelakang  perbaikan rancangan norma-norma tersebut, karena tampaknya anggota-anggota PAH I hanya menyampaikan  bahan  mentah  atau  konsep  dasar.¹⁹  Saat  salah  seorang  anggota menanyakan masuknya konsepsi baru yang  dak sesuai dengan bahan mentah,²⁰ Bagir secara lugas menjawab bahwa  dak ada kesengajaan memasukkan konsepsi baru. Pandangan tersebut muncul karena pertanyaan tim ahli mengenai penger an pemerintahan daerah dan hal-hal lain yang relevan  dak terjawab oleh anggota PAH I. Oleh sebab itu, tim ahli berusaha 'mencari jawaban sendiri, mencoba berdasarkan yang ada pada kami… dak ada maksud untuk jauh-jauh dari konsep-konsep itu'.²¹
Pada tanggal 18 Agustus 2000, MPR menyetujui perubahan Bab Pemerintahan Daerah  dalam  UUD  1945.  Secara  konseptual  maupun  hukum,  pasal-pasal  baru pemerintahan  daerah  memuat  paradigma-paradigma  baru  dan  arah  poli k pemerintahan  daerah  yang  baru  pula,  yang  tampak  dari  prinsip-prinsip  sebagai berikut:²²
1.  Daerah mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan sebagaimana diatur dalam Pasal 18 ayat (2).
Berbeda  dengan  Pasal  18  lama,  pada  ketentuan  baru  ini  ditegaskan  bahwa dalam  pemerintahan  daerah  hanya  ada  pemerintahan  otonom  sehingga pemerintahan  yang  didasarkan  atau  bersifat  'administrasi  belaka'  dak  lagi mendapat  dasar  kons tusional.  Hal  ini  sekaligus  menjelaskan  bahwa dekonsentrasi  dak  lagi  digunakan  sebagai  asas  penyelenggaraan pemerintahan daerah karena menurut Pasal ini hanya dikenal dua asas, yakni otonomi dan tugas pembantuan;
2.  Otonomi seluas-luasnya sebagaimana diatur dalam Pasal 18 ayat (5). Otonomi
¹⁶  Mahkamah Kons tusi, Op.Cit., hlm 133. ¹⁷  Ibid. ¹⁸  Ibid., hlm. 272-308. ¹⁹  Ibid., hlm. 277. ²⁰  Ibid. ²¹  Ibid., hlm. 282. ²²  Bagir Manan, Teori dan Poli k..., Op.Cit., hlm. 7-17.
luas  berar   seluruh  urusan  merupakan  urusan  daerah,  kecuali  urusan  yang secara tegas dinyatakan sebagai urusan Pusat. Prinsip otonomi luas ini sejalan dengan  kehendak  penyusun  UUD  1945  saat  sidang  Badan  Penyelidik  Usaha Persiapan  Kemerdekaan  (BPUPK),  sebagaimana  disampaikan  oleh  Ratulangi, yang  antara  lain  menyatakan,  “supaya  daerah  pemerintahan  di  beberapa pulau-pulau  besar  diberi  hak  seluas-luasnya  untuk  mengurus  keperluannya sendiri, tentu dengan memakai pikiran persetujuan, bahwa daerah-daerah itu adalah daripada Indonesia”;²³
3.  Kekhususan dan keragaman daerah sebagaimana diatur dalam Pasal 18A ayat (1).  Prinsip  ini  bermakna  bahwa  isi  otonomi  dak  selalu  harus  sama  atau bersifat uniformitas, melainkan didasarkan pada keadaan-keadaan khusus atau keragaman daerah;
4.  Pengakuan  dan  penghormatan  terhadap  kesatuan  masyarakat  hukum  adat beserta hak-hak tradisionalnya sebagaimana diatur dalam Pasal 18B ayat (2). Yang dimaksud dengan masyarakat hukum adat adalah masyarakat hukum yang berdasarkan hukum adat atau adat is adat desa, seper  desa, marga, nagari, gampong,  meunasah,  huta,  dan  lain-lain.  Keberadaan  kesatuan  masyarakat hukum adat haruslah 'sepanjang masih hidup' dan hak-hak tradisional ini harus sejalan  dengan  perkembangan  masyarakat  dan  Negara  Kesatuan  Republik Indonesia.  Bagir  berargumen  bahwa  pembatasan  yang  dimuat  dalam  frasa 'sepanjang masih hidup' dimaksudkan untuk menunjukkan sebagai 'kenyataan sosial  dalam  masyarakat  yang  bersangkutan,  bukan  sesuatu  hal  hukum  itu secara  sosiologis  sudah  dak  ada  lagi,  tetapi  hanya  mempunyai  nilai-nilai historis saja';²⁴
5.  Pengakuan dan penghormatan pemerintahan daerah yang bersifat khusus dan is mewa sebagaimana diatur dalam Pasal 18B ayat (1). Dalam bunyi Penjelasan UUD  1945  sebelum  perubahan,  'bersifat  is mewa'  menunjuk  pada pemerintahan  asli  atau  pemerintahan  bumiputra,  sehingga  menurut Penjelasan ini daerah khusus  dak dikenal.²⁵ Keberadaan daerah khusus dalam prak knya  semata-mata  didasarkan  pada  undang-undang,  misalnya  Daerah Khusus Jakarta sebagaimana diatur dengan Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009. Namun, saat ini penger an kekhususan  dak lagi semata-mata menunjuk pada  Provinsi  Daerah  Khusus  Ibukota  Jakarta,  melainkan  diperluas  melipu Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam, dan Provinsi Papua;
6.  Badan perwakilan dipilih langsung dalam suatu pemilihan yang terdapat dalam Pasal  18  ayat  (3).  Prinsip  ini  sejalan  dengan  ketentuan  yang  berlaku  bagi keanggotaan DPR yang juga dipilih secara langsung. Namun, pengisian jabatan
Khazanah : Bagir Manan
²³  Ibid., hlm. 11. ²⁴  Mahkamah Kons tusi, Naskah Komprehensif Perubahan…, Op.Cit., hlm. 283. ²⁵  Bagir Manan, Teori dan Poli k…, Op.Cit, hlm. 15.
gubernur,  walikota,  dan  bupa   dak  dilakukan  secara  langsung,  melainkan 'dipilih secara demokra s';
7.  Hubungan  pusat  dan  daerah  harus  dilaksanakan  secara  selaras  dan  adil sebagaimana diatur dalam Pasal 18A ayat (2). Diakui oleh Bagir  dak ada satu ukuran tertentu mengenai hubungan yang adil dan selaras, namun ketentuan ini  hendak  menunjukkan  bahwa  daerah  berhak  memperoleh  secara  wajar segala sumber daya untuk mewujudkan penyelenggaraan pemerntahan daerah yang  mandiri  dalam  kerangka  mewujudkan  kesejahteraan  masyarakat  di daerahnya.²⁶

## D.  Hubungan Pusat dan Daerah
Dari berbagai dimensi hubungan pusat dan daerah, Bagir berpendapat terdapat empat dimensi utama yang dapat diiden ﬁkasi, melipu :²⁷

## 1.  Hubungan Kewenangan
Hubungan  ini berkenaan  dengan  cara  pembagian  urusan  atau  cara  menentukan urusan rumah tangga daerah, yang sekaligus akan mencerminkan bentuk otonomi terbatas  atau  otonomi  luas.  Suatu  bentuk  dikatakan  sebagai  otonomi  terbatas apabila tunduk pada kriteria sebagai berikut:
a.  Urusan  rumah  tangga  ditentukan  secara  katagoris  dan  pengembangannya dilakukan dengan cara-cara tertentu;
b.  Sistem pengawasan sangat ketat yang mengakibatkan hilangnya kemandirian daerah dalam menyelenggarakan urusan rumah tangganya;
c.  Sistem  keuangan  yang  dak  memungkinkan  Daerah  secara  maksimal mengembangkan pendapatan asli daerah.²⁸
2.  Hubungan Keuangan
Salah satu k pen ng menjaga hubungan yang serasi antara Pusat dan daerah adalah  hubungan  keuangan  karena  hubungan  ini  (seper   juga  hubungan kewenangan dan hubungan pengawasan) akan sangat menentukan kemandirian daerah. Makin  nggi  ngkat ketergantungan daerah ke Pusat, maka diperkirakan akan  makin  rendah  ngkat  kemandirian  suatu  daerah.  Berdasarkan  premis  ini, maka in  hubungan keuangan Pusat dan daerah adalah 'perimbangan keuangan'.²⁹ Pemaknaan yang tepat untuk 'perimbangan keuangan' yakni, selain memungkinkan daerah  menggali  dan  memperbesar  sumber  pendapatan  asli,  termasuk  pula mengatur prinsip-prinsip sistem keuangan daerah yang berasal dari subsidi yang menyebabkan daerah  dak kehilangan kemandirian, keleluasaan untuk mengatur dan mengurus urusan rumah tangganya.³⁰
²⁶  Ibid., hlm. 17. ²⁷  Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi, Op.Cit., hlm. 37-46. ²⁸  Ibid., hlm. 37. ²⁹  Ibid., hlm. 40. ³⁰  Ibid., hlm 42. Bandingkan dengan penger an hubungan keuangan menurut Undang-Undang Nomor 23 Tahun

## 3.  Hubungan Pengawasan
“Tidak  ada  otonomi  tanpa  pengawasan  dan  otonomi  bukanlah  kemerdekaan”. Demikian Bagir selalu mengingatkan bahwa batas otonomi adalah Negara Kesatuan Republik  Indonesia.  Dengan  kata  lain,  pengawasan  merupakan  “simbol  negara kesatuan terhadap daerah otonom”.³¹ Namun demikian, pengawasan  dak boleh mempersempit  atau  bahkan  mengurangi  kemandirian  daerah  dalam menyelenggarakan  urusan  rumah  tangganya.  Oleh  karena  itu,  harus  ditentukan batas-batas  serta  ruang  lingkup  pengawasan.  Pengawasan  umum  sebagaimana pernah dijalankan oleh Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974, merupakan salah satu  jenis  pengawasan  yang  menurut  Bagir  dapat  mempengaruhi  kemandirian Daerah.³²  Saat  ini  pranata  pengawasan  umum  diatur  kembali  dalam  Undang- Undang Nomor 23 Tahun 2014.

## 4.  Hubungan Keorganisasian
Hubungan  ini  berkenaan  dengan  susunan  organisasi  pemerintahan  daerah  yang mengandung dua segi, yaitu susunan luar ( external structure ) dan susunan dalam ( internal  structure ).³³  Susunan  luar  menunjuk  pada  badan-badan  pemerintahan ( publieklichaam )  ngkat daerah seper  provinsi, kota, kabupaten, atau dengan kata lain  menunjuk  pada  susunan  pemerintahan.  Bagir  menyatakan  bahwa  semua satuan pemerintahan  ngkat daerah harus tersusun dalam satu kesatuan integral.³⁴ Sedangkan,  susunan  dalam  berkenaan  dengan  alat  kelengkapan  (organ) pemerintahan daerah, seper  kepala daerah dan DPRD. Untuk mengetahui apakah penyelenggaraan  pemerintahan  daerah  cenderung  ke  arah  sentralisasi  atau desentralisasi  dalam  konteks  susunan  dalam  maka  dapat  digunakan  indikator- indikator  berupa  fungsi  dan  kedudukan  organ  kelengkapan,  termasuk  tugas, wewenang, serta cara pengisian jabatan.³⁵

## E.  Pendidikan Tinggi Hukum
Pemikiran-pemikiran  Bagir  mengenai  pendidikan  nggi  hukum  sangat  didorong oleh  kecemasannya  terhadap  mutu  para  lulusan  yang  makin  merosot.  Baginya, 'pendidikan  nggi  hukum  ( the  higher  legal  educa on )  sebagaimana  pendidikan nggi  lainnya  adalah  lembaga  pengajaran  keilmuan  ( scien ﬁc  legal  educa on, scien ﬁc  legal  teaching ),  bukan  sekedar  lembaga  pendidikan  atau  pengajaran pengetahuan  hukum  ( legal  knowledge  educa on,  legal  knowledge  teaching ).
638
Khazanah : Bagir Manan
2014, “suatu sistem pembagian keuangan yang adil, proporsional, demokra s, transparan, dan bertanggung jawa”'.
³¹  Bagir Manan, Hukum Tata Negara…, Loc.Cit. ³²  Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi, Op.Cit., hlm. 39. ³³  Bagir Manan, Hubungan Antara Pusat dan Daerah Menurut UUD 1945, Pustaka Sinar Harapan: Jakarta, 1994, hlm. 191-192. ³⁴  Ibid., hlm. 256. ³⁵  Ibid., hlm. 199.
Dengan  bahasa  yang  mudah,  obyek  pendidikan  atau  pengajaran  di  lembaga pendidikan  nggi hukum adalah ilmu hukum ( legal science, rechtswetenshap )'.³⁶ Sejalan dengan makna pendidikan  nggi hukum di atas, terdapat  ga isi atau content pengajaran  pendidikan  nggi  hukum,  melipu :³⁷ Pertama ;  penguasaan teori hukum, sejarah hukum, dan ﬁlsafat hukum. Teori hukum melipu  teori hukum umum  ( general  theory  of  law )  dan  teori  hukum  khusus,  yakni  teori  dan  konsep masing-masing  cabang  ilmu  hukum.  Sejarah  hukum  mengkaji,  meneli ,  dan mengajarkan  sejarah  pertumbuhan  (perkembangan)  hukum  dan  latar  belakang aturan-aturan hukum. Filsafat hukum mengajarkan penger an-penger an hukum, hubungan hukum dengan kekuasaan, hubungan hukum dengan masyarakat, tujuan hukum, fungsi hukum, dasar-dasar kepatuhan kepada hukum, dan lain-lain objek yang dikaji secara keﬁlsafatan.
Kedua ;  penguasaan  metode  keilmuan  atau  metode  ilmiah.  Pengkajian, peneli an, dan pengajaran keilmuan  dak dapat dipisahkan dari metode ilmiah, baik  yang  umum  maupun  yang  khusus.  Oleh  sebab  itu,  metode  selalu  menjadi syarat kehadiran suatu ilmu, cabang ilmu,  atau disiplin ilmu. Paling  dak, terdapat dua tujuan pengajaran metode keilmuan dalam ilmu hukum, yaitu:
1.  Penguasaan cara berﬁkir sistema k. Se ap ilmu, cabang ilmu atau disiplin ilmu tersusun  menurut  atau  berdasarkan  sistema ka  tertentu  untuk  menjamin keutuhan ( comprehensiveness) serta kepaduan ( cohesiveness) sebagai suatu ilmu,  cabang  ilmu,  atau  disiplin  ilmu.  Hukum  adalah  sebuah  sistem  yang memiliki  bermacam-macam  sumber,  baik  formal  maupun  materil  serta memiliki beberapa karakter, yaitu sebagai fenomena norma f atau fenomena sosial. Tanpa pengajaran metode hukum secara keilmuan sulit mengharapkan cara berpikir sistema k, yang pada gilirannya sulit mencapai penguasaan ilmu hukum dan ketrampilan hukum secara keilmuan dengan baik.
2.  Penguasaan penalaran hukum atau legal reasoning . Secara sosiologis maupun norma f, hukum adalah hasil konstruksi logika yang  mbul dari kebutuhan logis tertentu, seper  kebutuhan akan keter ban, kesejahteraan, keadilan, suasana yang harmonis, kekuasaan, dan lain sebagainya. Oleh sebab itu, analisis hukum secara  keilmuan  harus  senan asa  didasarkan  pada  berbagai  hubungan  logis tersebut,  baik  antar  aturan  hukum  yang  ada  maupun  hubungan  dengan lingkungan tempat hukum berlaku. Melalui pengajaran legal reasoning , akan tercapai se dak- daknya hal-hal berikut:
a.  Pemahaman  secara  tepat,  dasar-dasar,  dan  alasan-alasan  keberadaan
³⁶  Bagir  Manan,  “Tantangan  Pembangunan  Hukum  di  Indonesia”,  Makalah,  Workshop  Mata  Kuliah  Reformasi Hukum yang diselenggarakan oleh Program E2J, The Asia Founda on, Jakarta, 20 November 2013, hlm. 13.
³⁷  Bagir  Manan,  “Kebutuhan  dan  Arah  Pembaharuan  Hukum  di  Indonesia”,  Makalah,  Seminar  tentang Profesionalisme Sarjana Hukum Dikaitkan Dengan Pendidikan Hukum, BPHN Kementerian Hukum dan HAM RI, Fakultas Hukum Unpad, Kanwil Kementerian Hukum dan HAM RI Provinsi Jawa Barat, Bandung, 4 Agustus 2010, hlm 2-5.
suatu aturan hukum;
b.  Memberi dasar aktualisasi hukum menghadapi berbagai perkembangan dan kebutuhan baru;
c. Memberi dasar bagi pembaharuan hukum.
Ke ga ;  pengajaran  ketrampilan  hukum  secara  keilmuan,  yaitu  keterampilan atas  dasar  ilmu  hukum  ( scien ﬁc  legal  skill ),  bukan  sekedar  keterampilan  yang bersifat pertukangan belaka ( cra manship ) yang diperoleh semata-mata melalui la han prak s atau suatu pengalaman biasa.

## F.  Kontribusi dan Tanggapan
Dari  paparan-paparan  di  atas,  dapat  disimpulkan  bahwa  kontribusi-kontribusi pemikiran Bagir terlihat menonjol pada bidang hukum pemerintahan daerah. Bagir dak  saja  mengembangkan  teori-teori  maupun  konsep-konsep  dalam  tataran akademik  sebagai  hasil  peneli annya  selama  bertahun-tahun  yang  kemudian dituangkannya  dalam  bentuk  disertasi,  melainkan  pula  berkesempatan merealisasikannya dalam tataran prak k yang mengantarkannya sebagai salah satu konseptor sekaligus dra er Bab Pemerintahan Daerah UUD 1945 Perubahan. Saat menjelaskan pandangannya secara verbal, Bagir acap kali mengaitkannya dengan teori-teori hukum tata negara, dan  dak jarang pula dengan filsafat hukum dan teori-teori hukum umum. Hal tersebut terlihat dengan jelas saat Hamid Awaluddin meminta pandangannya berkenaan dengan masalah Aceh.
Basis teori yang sangat kuat menyebabkannya mampu menjawab persoalan- persoalan di masyarakat dan penyelenggaraan negara, di tengah-tengah terjadinya kekosongan norma peraturan perundang-undangan. Saat memberikan pandangan tentang  keberadaan  partai  poli k  lokal  misalnya,  Bagir  mengaitkannya  dengan salah satu tujuan hukum, yakni memberikan manfaat bagi masyarakat. Bahkan, saat norma  UUD  1945  menyediakan  sarana  amnes   dan  Pemerintah  berniat menggunakan sarana tersebut untuk para pengikut GAM, Bagir mendukung dan menyetujuinya  karena  baginya  hukum  harus  mengupayakan  tercapainya perdamaian  di  masyarakat.  Bahkan,  hukum  dapat  mendorong  terjadinya rekonsiliasi di kalangan masyarakat Aceh.
Dalam perspek f teori hukum khusus, yaitu teori hukum tata negara, terutama berkenaan  dengan  sumber  hukum,  Nota  Kesepahaman  antara  Pemerintah Indonesia dan GAM dapat dikatakan sebagai perjanjian poli k. Jika merujuk pada pendapat  Usep  Ranawidjaja,  perjanjian  semacam  ini  diklasiﬁkasikan  sebagai sumber hukum dalam ar  formal.³⁸ Sebaliknya, jika didasarkan pada pandangan Bagir yang menyatakan bahwa sumber hukum formal haruslah mempunyai sifat hukum, maka Nota Kesepahaman tersebut dikategorikan  dak dapat dikategorikan sebagai sumber hukum dalam ar  formal, melainkan sumber hukum materil yaitu
Khazanah : Bagir Manan
³⁸  Lihat, Usep Ranawidjaja, Hukum Tata Negara Indonesia: Dasar-dasarnya, Ghalia Indonesia: Jakarta, 1984, hlm 22.
sumber yang menentukan isi atau materi hukum. Seper  diketahui pokok-pokok materi  Nota  Kesepahaman  tersebut  diatur  lebih  lanjut  dalam  Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh.
Dalam konteks hukum pemerintahan daerah, terdapat beberapa point pen ng dari pemikiran Bagir yang menarik untuk disimak:
Pertama ,  otonomi  adalah  pengikat  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia.³⁹ Otonomi mempunyai tanggung jawab mewujudkan kesejahteraan rakyat melalui fungsi-fungsi otonomi, yang melipu  fungsi manajemen, pelayanan, poli k yang sangat erat kaitannya dengan demokrasi, polisionil, keragaman, dan persatuan.⁴⁰ Pandangan  Bagir  mengenai  otonomi  dalam  kaitan  dengan  demokrasi  sangat dipengaruhi  oleh  pikiran  Mohammad  Ha a.  Dalam  salah  satu  tulisan,  Ha a menyatakan:
“Oleh karena Indonesia terbagi atas beberapa pulau dan golongan bangsa, maka perlulah  ap- ap golongan, kecil atau besar, mendapat autonomi, mendapat  hak  untuk  menentukan  nasib  sendiri.  Satu-satunya  dapat mengatur pemerintahan sendiri menurut keperluan dan keyakinan sendiri, asal saja peraturan masing-masing  dak berlawanan dengan dasar-dasar pemerintahan umum”.⁴¹
Demokrasi yang berin kan kebebasan memungkinkan daerah menyelenggarakan urusannya sendiri, termasuk membuat dan menjalankan peraturan yang dibuatnya. Meskipun  demokrasi  juga  dapat  dijumpai  dalam  sistem  pemerintahan  yang sentralis k,  namun  Hans  Kelsen  menyatakan  bahwa  desentralisasi  lebih memungkinkan terlaksananya demokrasi atau kedaulatan rakyat.⁴²
Kedua ,  dasar-dasar  hubungan  antara  Pusat  dan  daerah  dalam  kerangka desentralisasi yang melipu : dasar permusyawaratan dalam sistem pemerintahan negara; dasar pemeliharaan dan pengembangan prinsip-prinsip pemerintahan asli; dasar  kebhinnekaan;  dan  dasar  negara  hukum.⁴³  Keseluruhan  dasar  tersebut tercermin dalam norma-norma UUD 1945 mengenai pemerintahan daerah, yang selanjutnya  menjadi  poli k  otonomi  daerah.⁴⁴  Dalam  kaitan  ini,  Bagir  membagi poli k otonomi daerah menjadi dua bagian, yakni poli k hukum yang dijalankan pada  ngkat nasional, dan poli k hukum yang dilaksanakan pada  ngkat daerah. Berkenaan  dengan  poli k  hukum  di  ngkat  nasional,  perlu  diperha kan  hal-hal yang  berkaitan  dengan  jaminan  pelaksanaan  otonomi  seluas-luasnya,  jaminan perimbangan  keuangan,  pengakuan  dan  penghormatan  tatanan  asli  daerah,
³⁹  Lihat Bagir Manan, Fajar Otonomi, Op.Cit., hlm. vii. ⁴⁰  Bagir Manan, “Tugas Sosial Pemerintahan Daerah”, Makalah, 2009.
⁴¹  Diku p dalam Bagir Manan, Hubungan Antara Pusat..., Op.Cit., hlm 33.
⁴²  Hans Kelsen, General Theory of Law and State, Russel&Russel: New York, 1945, hlm. 312. ⁴³  Bagir Manan, Hubungan Antara Pusat..., Op.Cit., hlm. 161-170. ⁴⁴  Bagir  Manan,  “Poli k  Hukum  Untuk  Otonomi  Daera”',  Makalah  Kuliah  Umum  Program  Pasca  Sarjana,  FH Universitas Syah Kuala, Banda Aceh, 23 September 2013, hlm 10-14.
jaminan kekayaan alam digunakan secara adil.
Adapun  poli k  hukum  yang  dilakukan  oleh  daerah  lebih  menekankan  pada fungsi pelayanan umum untuk mewujudkan keadilan sosial, kesejahteraan umum, kemakmuran rakyat daerah. Dengan perkataan lain, poli k hukum di daerah lebih diarahkan  pada  pengembangan  hukum-hukum  kesejahteraan,  yang  antara  lain melipu :⁴⁵
1.  Peraturan-peraturan  yang  bertalian  dengan  jaminan  sosial  seper   jaminan kesehatan, pendidikan;
2.  Peraturan-peraturan  yang  berkaitan  dengan  pembangunan  sosial  seper pemberdayaan ekonomi rakyat seper  pengembangan usaha kecil-menengah dan koperasi;
3.  Peraturan-peraturan yang berkaitan dengan kenyamanan dan keamanan sosial seper  kebersihan, kelancaran transportasi, pertamanan;
4.  Peraturan-peraturan  yang  berkaitan  dengan  perlindungan  sosial,  seper peraturan keter ban dan keamanan;
5.  Peraturan-peraturan  yang  berkaitan  dengan  akses-akses  sosial,  seper kemerdekaan informasi dan kemerdekaan komunikasi.
Dalam  perkembangan  terkini,  poli k  hukum  pada  level  daerah  sejajar  atau sejalan dengan konsep hak atas kota ( the right to city ). Pada akhir tahun 1960-an, tepatnya 1968, seorang ﬁlsuf Perancis Henri Lefebvre memperkenalkan the right to city (hak  atas  kota).  Hak  ini  dak  hanya  menggarisbawahi  terpenuhinya  akses masyarakat yang hidup di perkotaan, melainkan lebih esensial merupakan sebuah hak untuk mengubah diri melalui perubahan kota. Di njau dari hubungan dengan rakyat, fungsi pemerintahan modern adalah memberi pelayanan terbaik kepada rakyat ( the service state ).
Pelayanan  merupakan  pekerjaan  konkrit  pemerintah  terhadap  rakyat  dan pekerjaan ini hanya akan berhasil apabila pemerintah mengetahui secara pas  hajat hidup rakyat yang memerlukan pelayanan. Hal tersebut hanya mungkin diwujudkan kalau  satuan  pemerintahan  didekatkan  dengan  rakyat.  Inilah  salah  satu  fungsi pemerintahan otonom, yaitu agar lebih dekat dengan rakyat yang wajib dilayani. Dalam  konteks  ini,  pengarusutamaan  hak  asasi  manusia  ( human  rights mainstreaming )  menjadi  pen ng  karena  seluruh  pelayanan  dilaksanakan  dan dimaksudkan  dalam  rangka  pemenuhan  hak  asasi  manusia.  Disinilah  dalam pandangan saya menjadi k temu konsep hak asasi manusia (khususnya hak atas kota) dengan pelayanan publik.
Ke ga , dekonsentrasi bukanlah asas penyelenggaraan pemerintahan daerah, melainkan  cara  menyelenggarakan  urusan  pemerintahan  pusat  di  daerah.  Oleh sebab  itu,  dekonsentrasi  dak  dapat  diletakkan  sebagai  bagian  dari  sistem
pemerintahan  daerah  yang  merupakan  'an   tesis  dari  sentralisasi'.⁴⁶  Meskipun dak  diatur  dalam  UUD  1945,  kehadiran  dekonsentrasi  dak  diar kan  sebagai inkons tusional karena penggunaan dekonsentrasi  dak dapat dielakkan sejalan dengan kenyataan bahwa sejumlah urusan masih dimiliki oleh Pusat. Dengan kata lain,  dalam  negara  kesatuan  yang  disertai  otonomi  dak  mungkin  meniadakan dekonsentrasi di daerah. Oleh karenanya, tarik menarik antara dekonsentrasi dan otonomi akan senan asa ada. Persoalannya, 'bagaimana eksistensi dekonsentrasi dan tarik menarik dengan otonomi. Apakah akan memberikan manfaat sebesar- besarnya bagi kesejahteraan umum dan keadilan sosial rakyat daerah'.⁴⁷
Otonomi  dan  dekonsentrasi  acap  kali  digambarkan  sebagai  dua  kutub  yang senan asa  menimbulkan  ' spanning '  atau  ' tension '  dalam  penyelenggaraan pemerintahan (administrasi negara). Dekonsentrasi mewakili sentralisasi. Otonomi mewakili desentralisasi. Spanning atau tarik menarik  mbul karena beberapa hal:⁴⁸
1.  Dekonsentrasi  disebut  mewakili  rezim  sentralisasi,  baik  atas  dasar pengendalian,  menjamin  kesatuan  dan  persamaan  perlakuan  (uniformitas). Otonomi  mewakili  desentralisasi  untuk  menjamin  demokra sasi pemerintahan, bertolak dari kenyataan riil di se ap daerah, dan eﬁsiensi;
2.  Tatanan  poli k  demokrasi  yang  lazimnya  diiku   dengan  sistem  pemencaran kekuasaan,  baik  secara  ver kal  maupun  horizontal.  Salah  satu  fungsi pemencaran  kekuasaan  demokra s  adalah  memaksimalkan  keikutsertaan dalam penyelenggaraan negara dan pemerintahan. Di pihak lain, tatanan poli k otoriter senan asa cenderung pada sentralisasi untuk mengontrol segala aspek penyelenggaraan  negara  dan  pemerintahan,  termasuk  mengontrol  segala bentuk kegiatan masyarakat.
3.  Pengaruh  konsep  negara  kesejahteraan  yang  menimbulkan  tanggung  jawab kepada negara dan pemerintah untuk turut serta dalam pergaulan masyarakat. Salah  satu  akibatnya,  urusan  pemerintahan  menjadi  makin  meluas  yang mempengaruhi cara pembagian fungsi pemerintahan antara Pusat dan daerah.
4  Efek vitas sifat dan cakupan se ap urusan pemerintahan yang mengakibatkan dak  mudah  menentukan  suatu  urusan  layak  dimasukkan  sebagai  urusan dekonsentrasi atau otonomi.
Susi Dwi Harijan
⁴⁶  Bagir Manan, Fajar Otonomi, Op.Cit., hlm 11.
⁴⁷  Bagir Manan, “Dekonsentrasi Dalam Penyelenggaraan Otonomi Luas Berdasarkan Undang-Undang Dasar 1945”, Pidato Pertanggungjawaban Akademik Selaku Ketua Tim Promotor a.n. Iskatrinah, Bandung, 22 Mei 2015, hlm 3.
⁴⁸  Ibid., hlm. 2.