## Penolakan Indonesia dalam Meratifikasi Konvensi UNESCO Tahun 2001 tentang Perlindungan Cagar Budaya Bawah Air
Rizky Widiasa Universitas Indonesia
Abstract The  2001  UNESCO  Convention  on  the  Protection  of  Underwater  Cultural  Heritage  houses countries that have a vision and mission to protect underwater relics. By emphasizing the aspects of  cooperation  based  on  notification  and  reporting,  this  convention  normatively  measures  the implementation of programs that depend on the capabilities of its member countries as a regime for archaeological relics preservation that sank on the seabed. Until now the Indonesian government has not ratified the convention and even tends to reject it. In fact, Indonesia as an archipelagic country has the responsibility to preserve the legacy of underwater cultural heritage in its sea area. This  article  analyzes  the  strategic  decision  of  the  Indonesian  government  to  delay  ratifying  the 2001 UNESCO Convention on the Protection of Underwater Cultural Heritage. The theory of state participation in international organizations suggests that a convention requires commitment from the parties involved to solve global problems. Ratification is needed by the state to be bound by the convention to achieve national interests. In the end the decision not to join the convention was due to its impact which did not provide benefits for the state.
Keywords : state participation; international organizations; ratification
Abstrak
Konvensi UNESCO tahun 2001 tentang Perlindungan Cagar Budaya Bawah Air mewadahi negara- negara yang memiliki visi dan misi untuk melindungi peninggalan bawah air. Dengan menekankan aspek kerja sama yang berbasis notification and reporting, konvensi ini secara normatif mengukur implementasi program yang bergantung pada kapabilitas negara-negara anggotanya sebagai rezim pelestarian  peninggalan  arkeologis  yang  tenggelam  di  dasar  laut.  Hingga  saat  ini  pemerintah Indonesia tidak meratifikasi konvensi tersebut bahkan cenderung menolaknya. Padahal, Indonesia sebagai negara kepulauan memiliki tangggung jawab untuk melestarikan peninggalan cagar budaya bawah air di wilayah lautnya. Artikel ini menganalisis keputusan strategis pemerintah Indonesia yang menunda untuk meratifikasi Konvensi UNESCO tahun 2001 tentang Perlindungan Cagar Budaya Bawah Air. Teori partisipasi negara dalam organisasi internasional mengemukakan bahwa sebuah konvensi menuntut adanya komitmen dari pihak-pihak yang terlibat untuk menyelesaikan permasalahan global. Ratifikasi dibutuhkan oleh negara agar dapat terikat dengan konvensi tersebut untuk  meraih  kepentingan  nasional.  Pada  akhirnya  keputusan  untuk  tidak  bergabung  dengan konvensi  tersebut  dikarenakan  dampaknya  yang  tidak  memberikan  manfaat  bagi  negara  bahkan cenderung merugikan.
Kata-kata kunci : partisipasi negara; organisasi internasional; ratifikasi
Indonesian Perspective, Vol. 6, No. 1 (Januari-Juni 2021): 22-37
Pendahuluan Indonesia menghadapi berbagai ancaman dan tantangan dalam mengelola potensi  kekayaan  cagar  budaya  bawah  air  yang  bersifat  fisik  mekanis  hingga biologis mekanis (Manders, 2012) dan aktivitas manusia (Ridwan, 2014). Definisi cagar  budaya  dalam  UU  Nomor  11  Tahun  2011  tentang  Cagar  Budaya  adalah “warisan budaya berupa benda, bangunan, situs, dan kawasan di darat dan/atau di air dan memiliki nilai penting bagi peradaban manusia.” Upaya perlindungan cagar budaya menjadi penting karena akhir-akhir ini marak terjadi perusakan dan pencurian ilegal benda-benda bersejarah tersebut. Diperlukan hukum dan regulasi yang optimal untuk mencegah potensi tersebut hilang begitu saja. Penyusunan regulasi  dan  penegakan  hukum  menjadi  lebih  sulit  apabila  lokasi  benda  atau kawasan cagar budaya itu terletak di dasar laut. Wilayah laut adalah wilayah yang batas geografisnya bias dan membutuhkan peran aktif dari dunia internasional untuk melindunginya. Perampasan relik sejarah di bawah laut telah terjadi sejak tahun  1970-an  dan  proses  untuk  menciptakan  kerangka  hukum  mengenai  hal ini  berjalan  sangat  lambat  (Batubara,  2014).  Negara  sebagai  perangkat  otoritas modern  membutuhkan  kerja  sama  dengan  negara  lain  melalui  instrumen konvensi dan perjanjian untuk mengatur tata tertib internasional (Keliat, 2005). Salah satu perjanjian internasional paling komprehensif yang membahas tentang perlindungan  cagar  budaya  bawah  air  adalah  “Konvensi  UNESCO  tahun  2001 tentang  Perlindungan  Cagar  Budaya  Bawah  Air”.  Ketidakikutsertaan  dalam konvensi ini perlu dianalisis mengingat Indonesia adalah negara maritim terbesar di dunia dan memiliki situs-situs cagar budaya bawah air yang tersebar di berbagai titik perairan nusantara.
Kaum  liberal-institusionalis  setidaknya  sejak  hampir  tiga  dekade  lalu menjawab  kritik  kaum  neo-realis  bahwa  institusi  adalah  instrumen  penting dalam  menciptakan  perdamaian  melalui  regulasi,  fasilitas decision-making ,  dan penyelesaian  sengketa  (Frieden,  Lake,  &  Schultz,  2009;  Nye  Jr,  2007)).  Mereka berpendapat  bahwa  institusi  dapat  secara  independen  mempengaruhi  perilaku suatu  negara  (Keohane  &  Martin,  1995;  Botcheva  &  Martin,  2001).  Dalam paradigma  ini  diakui  bahwa  rezim  internasional  adalah  cara  efektif  untuk mengakomodasi persamaan kepentingan dari sejumlah aktor yang terlibat untuk menjawab  tantangan  masa  depan  yang  tidak  pasti  (Axelrod  &  Keohane,  1985). Institusi sebagai kepanjangan tangan negara kapital melalui rezim yang dibentuk dianggap  akan  selalu  menjadi  otoritas  yang  mengikat  potensi  negara-negara berkembang.  Hal  inilah  yang  mendasari  pemikiran  kaum  realis  bahwa  tatanan internasional yang bersifat anarki selalu menghendaki satu atau sekian aktor akan mendapat bagian lebih dibanding yang lain dalam suatu rezim kerja sama. Karena sejatinya negara (sebagai aktor rasional) hanya akan memikirkan nasibnya sendiri (Waltz, 1979; Grieco, 1988). Akibatnya institusi memiliki tendensi untuk dikuasai oleh  kepentingan  negara  besar  dan  penghitungan  urgensi  terhadap  suatu  isu akan  bergantung  kepada  negara-negara  pemodal  sebagai  refleksi  dari  power yang mereka miliki (Mearsheimer, 1994; Mintz & DeRouen, 2010). Sehingga dapat disimpulkan  bahwa  institusi  mungkin  saja  dapat  menjadi  alat  ofensif  maupun defensif terhadap negara rival (Snidal, 1991).
Perlindungan cagar budaya bawah air nasional dalam perspektif norma internasional merupakan topik yang masih minim mendapat perhatian. Banyak kajian-kajian  komprehensif  pada  penelitian  sebelumnya  lebih  menekankan aspek hukum internasional secara geopolitik (Campbell, 2005; Laksmana, 2011; Tismananda, 2016) sedangkan dalam perjanjian kerja sama internasional, persepsi ditentukan oleh intersubyektifitas cara pandang tiap aktor dalam melihat norma
dan  nilai  yang  dibentuk  oleh  setiap  subyek  yang  terlibat.  Norma  dan  nilai  itu terkonvergensi menjadi sebuah sistem yang mengikat pada sistem yang kooperatif. Dengan melihat konsekuensi dari konvensi sebagai ancaman, secara konstruktif artikel  ini  bermaksud  untuk  menggunakan  struktur  identitas  dan  kepentingan nasional sebagai justifikasi untuk menjelaskan perilaku Indonesia dalam berupaya menjaga kedaulatan warisan sejarahnya.
Kerangka teori
Pandangan realis melihat institusi sebagai instrumen untuk merefleksikan power dari negara kapital dan memiliki tendensi untuk dikuasai negara kapital. Dengan begitu apabila Indonesia memutuskan untuk bergabung dalam konvensi perlindungan cagar budaya maritim, kemungkinan malah akan menjadi kerugian besar  bagi  negara.  Menurut  Sitaraman  (2009),  perjanjian  atau treaties yang melibatkan  hubungan  multilateral  adalah  tentang  ratifikasi.  Tujuan  utama  dari ratifikasi adalah untuk memastikan otoritas domestik mengevaluasi kesepakatan perjanjian.  Bagi  negara  demokrasi,  proses  ratifikasi  perjanjian  multilateral melibatkan  parlemen,  atau  badan  legislatif  lainnya  yang  mewakili  kehendak rakyat. Maka dari itu tidak jarang bergabungnya suatu negara dalam perjanjian khusus membutuhkan opini publik yang kuat.
Perilaku  negara  dalam  perjanjian  multilateral  secara  parsial  dapat dijelaskan dengan menganalisis hubungan kausal antara struktur politik domestik, norma  sosial  internal,  dan  isu  yang  dibahas  dalam  suatu  rezim  internasional. Perjanjian  multilateral  tidak  hanya  tentang  berbagai  isu  yang  beredar  sesuai dengan perkembangan zaman. Melainkan juga mengenai penetrasinya terhadap kebijakan nasional yang sejatinya adalah hak dan kedaulatan milik sebuah negara bangsa.  Kebanyakan  studi  mengenai  dampak  yang  dihasilkan  rezim  berbasis perjanjian  ini  fokus  pada  kekuatan  rezim  dan  rancang  bangun  rezim  untuk memahami  mengapa  perjanjian  kadang  tidak  berpengaruh  terhadap  perilaku negara dalam memenuhi kewajibannya. Chayes dan Chayes (1995) berargumen bahwa  kerja  sama  internasional  haruslah  mempunyai  mekanisme  khusus  yang memaksa negara anggota untuk memenuhi kewajibannya. Apabila ada anggota yang  lalai  dapat  diberikan  sanksi.  Namun  apabila  itu  yang  terjadi,  maka  jika dilihat dari sudut pandang realisme dapat dipastikan negara akan lebih condong untuk  menolak  berpartisipasi  dalam  kerja  sama  intternasional.  Karena  dalam anarki motivasi yang dimiliki oleh setiap aktor eksternal adalah untuk memenuhi kebutuhannya sendiri.
Dapat  disimpulkan  bahwa  negara  akan  condong  mengambil  langkah unilateral. Hal ini juga menjadi semacam premis yang tidak sepenuhnya sepakat bahwa  institusi  internasional  seolah  netral  dari  motif  politik  apapun.  Padahal, realitas yang ada pada (kebanyakan) perjanjian internasional adalah melekatnya suatu rezim dengan norma atau paham politik tertentu. Maka dari itu mekanisme sanksi  dari  sebuah  rezim  dan  rancang  bangunnya  menjadi  dasar  fondasi  bagi suatu negara untuk ikut berpartisipasi atau menolak bekerja sama. Di samping itu, biaya politik yang harus dibayar juga menentukan apakah negara menganggap bergabungnya  ke  suatu  perjanjian  dapat  menghasilkan  keuntungan  baginya. Ketika  suatu  negara  bergabung,  maka  dapat  diasumsikan  bahwa  perjanjian  itu dapat mengakomodir kepentingan tertentu. Selain itu alasan negara bergabung dengan satu perjanjian namun menolak perjanjian lain sangat mungkin disebabkan oleh tekanan domestik maupun internasional.

## Rezim Internasional
Ikatan Hukum

## • Kekuatan Rezim
• Rancang Bangun Rezim

## Self-Preservation

## Faktor Domestik dan internasional

## Ratifikasi

## Kedaulatan Negara
dan  nilai  yang  dibentuk  oleh  setiap  subyek  yang  terlibat.  Norma  dan  nilai  itu terkonvergensi menjadi sebuah sistem yang mengikat pada sistem yang kooperatif. Dengan melihat konsekuensi dari konvensi sebagai ancaman, secara konstruktif artikel  ini  bermaksud  untuk  menggunakan  struktur  identitas  dan  kepentingan nasional sebagai justifikasi untuk menjelaskan perilaku Indonesia dalam berupaya menjaga kedaulatan warisan sejarahnya.

## Kerangka teori
Pandangan realis melihat institusi sebagai instrumen untuk merefleksikan power dari negara kapital dan memiliki tendensi untuk dikuasai negara kapital. Dengan begitu apabila Indonesia memutuskan untuk bergabung dalam konvensi perlindungan cagar budaya maritim, kemungkinan malah akan menjadi kerugian besar  bagi  negara.  Menurut  Sitaraman  (2009),  perjanjian  atau treaties yang melibatkan  hubungan  multilateral  adalah  tentang  ratifikasi.  Tujuan  utama  dari ratifikasi adalah untuk memastikan otoritas domestik mengevaluasi kesepakatan perjanjian.  Bagi  negara  demokrasi,  proses  ratifikasi  perjanjian  multilateral melibatkan  parlemen,  atau  badan  legislatif  lainnya  yang  mewakili  kehendak rakyat. Maka dari itu tidak jarang bergabungnya suatu negara dalam perjanjian khusus membutuhkan opini publik yang kuat.
Perilaku  negara  dalam  perjanjian  multilateral  secara  parsial  dapat dijelaskan dengan menganalisis hubungan kausal antara struktur politik domestik, norma  sosial  internal,  dan  isu  yang  dibahas  dalam  suatu  rezim  internasional. Perjanjian  multilateral  tidak  hanya  tentang  berbagai  isu  yang  beredar  sesuai dengan perkembangan zaman. Melainkan juga mengenai penetrasinya terhadap kebijakan nasional yang sejatinya adalah hak dan kedaulatan milik sebuah negara bangsa.  Kebanyakan  studi  mengenai  dampak  yang  dihasilkan  rezim  berbasis perjanjian  ini  fokus  pada  kekuatan  rezim  dan  rancang  bangun  rezim  untuk memahami  mengapa  perjanjian  kadang  tidak  berpengaruh  terhadap  perilaku negara dalam memenuhi kewajibannya. Chayes dan Chayes (1995) berargumen bahwa  kerja  sama  internasional  haruslah  mempunyai  mekanisme  khusus  yang memaksa negara anggota untuk memenuhi kewajibannya. Apabila ada anggota yang  lalai  dapat  diberikan  sanksi.  Namun  apabila  itu  yang  terjadi,  maka  jika dilihat dari sudut pandang realisme dapat dipastikan negara akan lebih condong untuk  menolak  berpartisipasi  dalam  kerja  sama  intternasional.  Karena  dalam anarki motivasi yang dimiliki oleh setiap aktor eksternal adalah untuk memenuhi kebutuhannya sendiri.
Dapat  disimpulkan  bahwa  negara  akan  condong  mengambil  langkah unilateral. Hal ini juga menjadi semacam premis yang tidak sepenuhnya sepakat bahwa  institusi  internasional  seolah  netral  dari  motif  politik  apapun.  Padahal, realitas yang ada pada (kebanyakan) perjanjian internasional adalah melekatnya suatu rezim dengan norma atau paham politik tertentu. Maka dari itu mekanisme sanksi  dari  sebuah  rezim  dan  rancang  bangunnya  menjadi  dasar  fondasi  bagi suatu negara untuk ikut berpartisipasi atau menolak bekerja sama. Di samping itu, biaya politik yang harus dibayar juga menentukan apakah negara menganggap bergabungnya  ke  suatu  perjanjian  dapat  menghasilkan  keuntungan  baginya. Ketika  suatu  negara  bergabung,  maka  dapat  diasumsikan  bahwa  perjanjian  itu dapat mengakomodir kepentingan tertentu. Selain itu alasan negara bergabung dengan satu perjanjian namun menolak perjanjian lain sangat mungkin disebabkan oleh tekanan domestik maupun internasional.

## Rezim Internasional
Konvergensi Norma
Ikatan Hukum

## • Kekuatan Rezim
• Rancang Bangun Rezim

## Self-Preservation

## Faktor Domestik dan internasional

## Ratifikasi

## Kedaulatan Negara

## Gambar 1. Skema Penolakan Indonesia dalam Rezim Perlindungan Cagar Budaya Bawah Air
Ada dua unsur yang melegitimasi eksistensi sebagai wadah bagi negara- negara yang norma terkait isu cagar budaya bawah airnya telah tenkorvergensi. Unsur yang pertama adalah rancang bangun rezim. Rancang bangun atau desain sebuah rezim erat kaitannya dengan fondasi bagaimana suatu rezim terbentuk. Dalam rancang bangun ini juga akan dijelaskan bagaimana konvergensi norma dapat menjadi fondasi bagi hukum perlindungan cagar budaya bawah air dengan cara menentukan definisi dari cagar budaya bawah air itu sendiri hingga aturan menyangkut wilayah yurisdiksi yang dapat dijadikan panduan bagi negara untuk mengelolanya. Tidak lupa pula dijelaskan struktur dari konvensi sebagai bagian dari rancang bangun rezim agar dapat secara efektif berfungsi sebagai wadah dan mediator bagi negara-negara yang bersengketa. Unsur berikutnya adalah kekuatan rezim. Kekuatan ini digunakan untuk melihat sejauh mana rezim atau institusi internasional  dapat  menekan  negara-negara  lain  (baik  partisipan  maupun  non partisipan) untuk tunduk pada peraturan yang telah dibuat. Sebagai institusi yang menekankan  ilmu  pengetahuan,  pendidikan,  dan  budaya  tentu  pengaplikasian kekuatan rezim tidak selalu bisa diidentikan dengan kekuatan militer semata. Selanjutnya  tindakan  negara  dipengaruhi  oleh  faktor-faktor  domestik dan  internasional.  Faktor-faktor  itu  meliputi  kebijakan  politik  dalam  negeri yang  dipengaruhi  keputusan  eksekutif  maupun  legislatif,  hingga  opini  publik. Kebijakan politik domestik secara umum adalah kunci dalam memahami alasan beberapa negara bergabung dengan perjanjian/kesepakatan internasional (rezim internasional) dan beberapa diantaranya tidak. Selain domestik faktor internasional itu  dapat  muncul  karena  adanya  kemungkinan  perbedaan  prinsip  dengan sebuah  rezim  yang  mengakibatkan  negara  tidak  dapat  memenuhi  kepentingan nasionalnya.  Perjanjian  internasional  beroperasi  berdasarkan  kesepakatan  yang ditandai  dengan  tanda  tangan  perjanjian,  dan  ratifikasi.  Resminya,  partisipasi negara  akan  ditandai  oleh  ratifikasi  sebagai  langkah  awal  dalam  internalisasi norma.  Partisipasi  negara-negara  dalam  rezim  internasional  sangat  bergantung pada  konvergensi  norma.  Apabila  ratifikasi  tidak  dilakukan  maka  kerjasama internasional yang bersifat multilateral tidak akan berjalan sebagaimana mestinya. Sederhananya  bergabung  atau  menolaknya  negara  terhadap  sebuah  kerjasama multilateral dapat dijelaskan sebagai berfungsinya struktur politik domestik secara
keseluruhan  sesuai  dengan  perjanjian  yang  sudah  disepakati.  Faktor  domestik inilah  yang  menjadi  indikator  pertama  sebelum  diturunkan  menjadi  perilaku negara dalam bergabung atau menolak perjanjian multilateral. Kedua hal tersebut (faktor  domestik  dan  perilaku  negara)  merupakan  indikator  yang  menunjukan bahwa sebuah negara berdaulat untuk menentukan arah kebijakan yang dianggap mampu menyelesaikan berbagai problema.
Prinsip kedaulatan yang akan digunakan untuk menganalisa kepentingan nasional Indonesia berbasis pada implikasi penerapan hukum terhadap berbagai situasi termasuk aspek geopolitik. Prinsip ini bersifat perspektif dan dalam sudut pandang konstruktivisme, kedaulatan (seperti halnya anarki) merupakan sebuah institusi.  Keduanya  (kedaulatan  dan  anarki)  timbul  dimana  ada  pemahaman intersubyektif  dan  ekspektasi  antar  aktor  (Wendt,  1992:  412).  Argumen  utama mengapa  kedaulatan  hukum  menjadi  bagian  penting  dari  partisipasi  negara dalam  kerja  sama  internasional  adalah  adanya  legitimasi  bagi  institusi  untuk menerapkan power -nya di suatu teritori. Pandangan realis melihat institusi sebagai instrumen untuk merefleksikan power dari negara kapital dan memiliki tendensi untuk dikuasai negara kapital. Dengan begitu apabila Indonesia memutuskan untuk bergabung dalam konvensi perlindungan cagar budaya maritim, kemungkinan malah akan menjadi kerugian besar bagi negara. Penolakan pemerintah Indonesia tidak bisa hanya dijelaskan dari  ranah  identitas  historis  semata  yang  terutama  berpendapat  mengenai distribusi knowledge dipahami oleh pihak yang secara intersubjektif menciptakan pemahamannya  dengan  entitas  lain.  Melainkan  dibutuhkan  suatu  pemahaman sosial mengenai perilaku mengapa negara memutuskan untuk berpartisipasi atau menentang sebuah kerja sama internasional.
Penolakan  suatu  negara  untuk  bergabung  dengan  sebuah  perjanjian multilateral biasanya dapat dijelaskan sebagai akibat dari dinamika yang terjadi pada  struktur  politik  domestik.  Dalam  kasus  penolakan  Indonesia  terhadap ratifikasi perjanjian perlindungan cagar budaya bawah air internasional, ada tiga faktor  utama  yang  berkaitan  dengan  aspek  politik  domestik  tersebut.  Faktor- faktor itu adalah adanya tumpang tindih regulasi domestik, perbedaan prinsip, dan persoalan kedaulatan. Dua dari tiga faktor ini menunjukan bagaimana faktor domestik memiliki peran terbesar dalam pengambilan keputusan negara untuk terikat  dengan  sebuah  perjanjian  intenasional.  Sedangkan  faktor  yang  ketiga lebih  terkait  konsekuensi  dari  kedua  faktor  sebelumnya.  Hal  itu  bukan  berarti pemerintah Indonesia menolak norma hingga wacana yang menjadi menu utama dari rezim yang bersangkutan. Indonesia saat ini tergolong aktif dalam beragam aktifitas  yang  ditujukan  bagi  kepentingan  pelestarian  peninggalan  bawah  laut bersama UNESCO, menunjukan bahwa pemerintah masih terlibat dalam berbagai kegiatan prosedural terbatas.
Tumpang Tindih Regulasi Domestik Pengelolaan  cagar  budaya  bawah  air  di  Indonesia  masih  mengalami tumpang  tindih  antara  penggunaan  untuk  tujuan  komersil  atau  konservasi. Sejak berlakunya UU Nomor 11 Tahun 2010 Tentang Cagar Budaya, kapal-kapal bersejarah  dari  berbagai  era  yang  tenggelam  di  perairan  Indonesia  dimasukan kedalam kategori cagar budaya bawah air sesuai dengan ketentuan yang berlaku. Padahal sebelumnya pemerintah telah mengeluarkan Kepres untuk membentuk Panitia  Nasional  Pengangkatan  dan  Pemanfaatan  Benda  Muatan  hasil  Kapal Tenggelam  (KEPPRES  PP-BMKT).  Kepres  ini  awalnya  memuat  berbagai  aturan
mengenai pemanfaatan benda muatan kapal tenggelam untuk tujuan komersial, namun seiring berjalannya waktu, Kepres ini menyesuaikan dengan kebutuhan zaman  bahkan  sempat  terkena  moratorium  karena  berbagai  pertimbangan agar  tidak  memberikan  izin  untuk  melakukan  survey  di  berbagai  lokasi  kapal tenggelam.  Indonesia  sebenarnya  telah  memiliki  instrumen-instrumen  hukum yang tepat dalam isu ini. Hanya saja terdapat bias kewenangan antara instrumen satu dengan lainnya.
Sebagai  gambaran  umum,  data  dari  Direktorat  Cagar  Budaya  dan Permuseuman  mencatat  bahwa  setidaknya  dua  kali  pemerintah  kecolongan dalam  dua  kasus  besar  pengangkatan  muatan  berharga  dari  kapal  karam  era kolonialisme banga Eropa sejak periode abad-14 hingga abad-18 yang tenggelam di  perairan  nusantara.  Yang  pertama  adalah  kasus  pengangkatan  ilegal  kargo kapal Geldermalsen ( Nanking Cargo ) di perairan Riau milik Asosiasi Dagang Hindia Timur (VOC) pada pertengahan periode 1980-an dengan muatan berupa 126 batang emas dan 160.000 keramik kuno era Dinasti Qing. Kasus besar selanjutnya adalah pengangkatan kapal karam Tek Sing yang tenggelam di perairan Bangka-Belitung pada tahun 1822. Kapal Tek Sing ini adalah kapal dengan muatan keramik kuno paling masif yang pernah ditemukan. Terdapat muatan sekitar 360.000 keramik kuno  berharga  dalam  kondisi  sangat  baik  (Museum  Nasional  Indonesia,  n.d). Kasus Geldermalsen, menaikkan pamor Michael Hatcher sang penemu muatan tersebut  dan  menjualnya  melalui  balai  lelang  Christie’s  di Amsterdam  dengan nilai  lebih  dari  US$  17  juta  (BBC,  2008).  Tidak  berapa  lama  setelah  mendengar kabar  itu,  pemerintah  melakukan  kerja  sama  dengan  PT.  Muara  Wisesa Samudera yang secara tidak langsung dipimpin oleh Tommy Soeharto (anak dari Presiden Soeharto) untuk melakukan pencarian serupa dengan yang dilakukan oleh  Hatcher  (Widiati,  2018).  Agar  pencarian  tidak  terkesan  serampangan, Presiden  Soeharto  kemudian  membentuk  Panitia  Nasional  Pengangkatan  dan Pemanfaatan  Benda  Berharga  Asal  Muatan  Kapal  Tenggelam  (PANNAS  PP- BMKT). Pembentukan PANNAS PP-BMKT ini termaktub dalam Surat Keputusan Presiden Nomor 43 Tahun 1989. PANNAS PP-BMKT ini memiliki tanggung jawab dan berkedudukan langsung di bawah Presiden Republik Indonesia (Pasal 2 Ayat 2),  sekaligus  berwenang  mengeluarkan  izin  pengangkatan  dan  pemanfaatan yang permohonannya diajukan pihak lain (Pasal 3 poin b). Melalui ketentuan ini PT Muara Wisesa melakukan pengangkatan terhadap muatan kapal kuno yang tenggelam  di  perairan  Nusantara.  Saat  itu  pengangkatan  muatan  kapal  kuno merupakan  sesuatu  yang  baru  bagi  Indonesia  karena  dibutuhkan  biaya  yang sangat besar untuk melakukannya.
Beberapa  tahun  setelah  Panitia  Nasional  menjalankan  tugasnya  dalam ‘berburu  harta  karun’,  tepatnya  pada  tahun  1992  pemerintah  menerbitkan  UU Nomor  5  Tahun  1992  tentang  Cagar  Budaya.  Undang-Undang  ini  hadir  untuk menggantikan regulasi peninggalan benda dan bangunan bersejarah monumenten ordonnantie yang  telah  berlaku  sejak  tahun  1931  dan  dibuat  oleh  pemerintah kolonial  Belanda.  UU  Nomor  5  Tahun  1992  ini  menggunakan  formulasi  yang hampir serupa dengan regulasi zaman kolonial yang ditujukan untuk melindungi dan melestarikan peninggalan bersejarah yang merupakan peninggalan manusia sekaligus  hasil  bentukan  alam  (Tanudirjo,  2007).  Dalam  Pasal  1(a)  UU  Nomor 5  Tahun  1992  disebutkan  bahwa  benda  cagar  budaya  adalah  “benda  buatan manusia  (bergerak  atau  tidak  bergerak)  berupa  kesatuan  atau  kelompok,  atau bagian-bagian  atau  sisa-sisanya  yang  berumur  sekurang-kurangnya  50  tahun”. Lalu dalam Pasal 2 tertulis “situs adalah lokasi yang mengandung atau diduga mengandung benda cagar budaya termasuk lingkungannya yang diperuntukan
bagi  pengamanannya.”  Dengan  demikian  pada  periode  ini  Indonesia  memiliki dua regulasi yang mengatur tentang peninggalan yang terletak di dasar laut yaitu Keppres Nomor 43 Tahun 1989 dan UU Nomor 5 Tahun 1992. Berbagai  dinamika  politik  di  Indonesia  turut  mempengaruhi  kebijakan- kebijakan yang berkaitan dengan Benda Muatan Kapal Tenggelam. Pada tahun 2000, dua tahun setelah reformasi dan tumbangnya Orde Baru (Orba), pemerintah mulai  fokus  untuk  membenahi  sisi  maritim.  Saat  masa  Orba  segala  hal  yang berkaitan  dengan  kelautan  merupakan  kewenangan  Kementerian  Koordinator Bidang Politik, Hukum, dan Keamanan. Setelah era reformasi, Presiden Republik Indonesia saat itu Abdurahman Wahid membentuk Kementerian Eksplorasi Laut dan  Perikanan.  Mengenai  Panitia  Nasional  juga  terdapat  beberapa  perubahan signifikan  terhadap  regulasi  yang  ada.  Presiden  kemudian  menerbitkan Keppres  Nomor  107  Tahun  2000  Tentang  Panitia  Nasional  Pengangkatan  dan Pemanfaatan  Benda  Berharga  Asal  Muatan  Kapal  Karam.  Keppres  Nomor  107 ini  adalah  pembaharuan  terhadap  Keppres  Nomor  43  Tahun  1989  yang  tidak berlaku  lagi  sejak  Keppress  Nomor  107  diterbitkan.  Perkembangan  regulasi yang mengatur tentang Panitia Nasional tidak berhenti sampai disitu. Pada 2007 pemerintah  Indonesia  kemudian  menerbitkan  surat  Keppres  Nomor  19  Tahun 2007 menggantikan Keppres sebelumnya. Keppres Nomor 19 ini adalah regulasi paripurna yang mengatur tentang Panitia Nasional PP-BMKT. Jika dibandingkan terdapat beberapa poin krusial yang menjadi letak perbedaan antara KEPPRES yang satu dengan lainnya. Keppres Nomor 19 Tahun 2007 dianggap yang paling lengkap mengatur wewenang bagi Panitia Nasional untuk melaksanakan tugas dan  fungsinya  dalam  pengangkatan  dan  pemanfaatan  benda  muatan  kapal tenggelam.
Perbandingan pada ketiganya terletak antara struktur kepemimpinan dan pengenaan biaya yang disesuaikan dengan departemen yang bertanggung jawab terhadap peraturan tersebut. Pada Keppres Nomor 107 ditekankan bahwa BMKT juga termasuk dengan kapal-kapal Jepang dan China yang tenggelam di perairan Indonesia.  Lebih  lanjut  lagi  pada  Keppres  Nomor  107  dan  Keppres  Nomor  19 disebutkan bahwa BMKT adalah berasal dari kapal-kapal yang tenggelam yang berada di perairan Indonesia, ZEE, dan Landas Kontinen nasional. Ini merupakan penambahan wilayah yurisdiksi bagi dua Keppres ini mengingat Keppres Nomor 43 tidak membahas mengenai wilayah lokasi BMKT secara spesifik. Pada Keppres Nomor  107  juga  menggunakan  kriteria  usia  kapal  tenggelam  yang  minimal  50 tahun sesuai dengan kriteria minimum usia dari benda cagar budaya. Premis ini menunjukkan bahwa antara UU Nomor 5 Tahun 1992 dengan PANNAS BMKT dapat berjalan beriringan meskipun terdapat perbedaan prioritas antara pelestarian dengan komersialisasi. Antara keduanya juga memiliki kesamaan dalam  struktur  kepemimpinan  dimana  Menteri  Pendidikan  dan  Kebudayaan menjabat sebagai wakil Panitia Nasional pada ketiga Keppres tersebut. Keppres Nomor  19  Tahun  2007  kemudian  mengalami  revisi  dan  diperbaharui  melalui Keppres  Nomor  12  Tahun  2009.  Perubahan  itu  terutama  terletak  pada  Pasal  2 dan Pasal 4 yang memberikan definisi lebih rinci mengenai benda muatan kapal tenggelam.  Dengan  berlakunya  Keppres  2007  (kemudian  hasil  revisinya  pada 2009) menjadikan Keppres sebelumnya menjadi tidak berlaku. Sejauh ini antara UU Nomor 5 Tahun 1992 dengan Keppres PANNAS BMKT tidak terjadi benturan yang signifikan meskipun keduanya memiliki arah prioritas yang berbeda. Dalam  undang-undang  cagar  budaya  yang  baru  (UU  Nomor  11  Tahun 2010  Tentang  Cagar  Budaya),  konservasi  dan  pelestarian  merupakan  prioritas
bagi cagar budaya yang berada di darat dan air. Ini menutup kemungkinan bagi benda-benda  muatan  kapal  tenggelam  untuk  dilelang  dan  dijual  kepada  pihak ketiga. Dengan begitu sejak adanya UU Nomor 11 ini benda-benda peninggalan bawah  air  untuk  digunakan  bagi  kepentingan  ekonomi  statusnya  menjadi dilarang.  Perbedaan  mendasar  antara  UU  Nomor  5  Tahun  1992  dengan  UU Nomor  11  Tahun  2010  adalah  segala  aktifitas  yang  ditujukan  bagi  benda/situs/ kawasan  cagar  budaya  harus  melalui  penelitian  dan  standar  operasional  yang berlaku secara ilmu arkeologis. Ini berbeda dengan ketentuan yang berlaku dalam Keppres BMKT yang mengeluarkan izin survey bagi pihak lain melalui jalur non- penelitian. Selain itu UU Nomor 11 ini juga melarang benda cagar budaya apapun untuk  dibawa  ke  luar  negeri  kecuali  untuk  kepentingan  pameran,  penelitian, dan promosi. Sedangkan dalam ketentuan PANNAS BMKT membolehkan cagar budaya untuk dibawa keluar negeri untuk lelang. Dengan adanya dua regulasi yang berbeda menjadikan pemerintah memiliki dua alternatif arah pemanfaatan cagar bawah air. Itu menyebabkan sering ada miskoordinasi dan ketidak jelasan dalam pelaksanaan perlindungan peninggalan-peninggalan bawah air. Karena arah prioritas yang belum jelas (disebabkan adanya dua regulasi yang  bertolak  belakang)  maka  asumsinya  terhambat  pula  perencanaan  yang berkenaan dengan alokasi anggaran bagi berbagai kebijakan pemerintah dalam isu peninggalan bawah air. Apabila Indonesia memutuskan untuk bergabung dengan rezim perlindungan cagar budaya bawah air, maka Indonesia harus mempunyai bargaining power dengan memakan cost besar. Besarnya biaya itu dapat dialokasikan untuk menciptakan berbagai teknologi demi kepentingan eksplorasi, pemanfaatan serta konservasi. Jika Indonesia telah maju dalam aspek-aspek tersebut maka itu dapat dimanfaatkan untuk mencegah negara ini didikte oleh ketentuan-ketentuan rezim yang dapat merugikan kepentingan nasional. Posisi tawar yang tinggi itu adalah hal yang sulit diwujudkan dalam waktu dekat ini mengingat kompleksitas regulasi yang sudah disebutkan tadi. Apalagi pemerintah juga memiliki berbagai masalah dari isu-isu lain yang berkembang di era kontemporer ini.
Perbedaan Prinsip
Adanya perbedaan prinsip dapat dilihat dari tiga unsur utama yakni masa periode  waktu  suatu  peninggalan  bawah  air  tenggelam,  persoalan  zonasi,  dan klaim terhadap negara asal benda cagar itu memiliki akar. Dalam aturan konvensi yang diterjemahkan secara bebas menyebutkan bahwa cagar budaya bawah air adalah segala jejak eksistensi manusia yang memiliki karakter budaya, historis, maupun  arkeologis  yang  telah  tenggelam  sebagian  atau  seutuhnya  setidaknya selama 100 tahun (Pasal 1). Sedangkan definisi cagar budaya bawah air menurut UU Nomor 11 Tahun 2010 setidaknya memiliki kriteria yang kurang lebih sama secara  definitif  meskipun  dapat  diperdebatkan.  Hanya  saja  periode  tenggelam menjadi  hal  yang  cukup  krusial  karena  perbedaannya  sangat  signifikan.  UU Nomor 11 Tahun 2010 menekankan bahwa benda, bangunan, atau struktur dapat diusulkan  sebagai  benda  cagar  budaya,  bangunan  cagar  budaya,  atau  struktur cagar budaya apabila memenuhi kriteria salah satunya berusia 50 tahun atau lebih (poin a); dan mewakili masa gaya paling singkat berusia 50 tahun (poin B, Pasal 5 UU Nomor 11 Tahun 2010). Menurut Widiati (2018), penentuan masa usia struktur cagar budaya ditentukan minimal 50 tahun dikarenakan Indonesia adalah negara tropis, sehingga secara kimiawi dikhawatirkan benda-benda cagar memiliki resiko kemungkinan lebih cepat rusak. Menurut Widiati (2018), setiap negara di zona berbeda tidak bisa disamakan kriteria usia cagar budayanya karena hal tersebut
dipengaruhi oleh beragam faktor seperti cuaca, iklim dan faktor-faktor lain yang dapat mempengaruhi kondisi suatu situs di bawah air. Minimnya data publikasi dari UNESCO dan data akademis dari sumber lain  mengenai  kriteria  usia  cagar  minimal  100  tahun  menjadi  hambatan  dari analisis mengapa rezim konvensi menggunakan standar periode waktu tersebut. Penentuan  periode  kriteria  benda  cagar  bawah  air  ditentukan  oleh  UNESCO diadahului oleh berbagai pertimbangan. Pembentukan rezim perlindungan cagar budaya bawah air dibuat berdasarkan draf naskah Asosiasi Hukum Internasional (ILA)  dan International  Council  of  Monuments  and  Sites (ICOMOS).  Fungsinya sebagai  instrumen  hukum  yang  bertanggung  jawab  mengikat  negara-negara dalam  kerangka  supra-nasional  dalam  perlindungan  hukum  bagi  peninggalan bawah  air.  Selain  kepada  urgensi  isu  eksploitasi,  dibentuknya  rezim  ini  juga dikarenakan ILA dan ICOMOS adalah organisasi swasta dan tidak bergerak dalam level pemerintahan. Maka dari itu pembentukan rezim berdasarkan pertimbangan antara keduanya (ILA dan ICOMOS) dibentuklah konvensi perlindungan cagar budaya  bawah  air  untuk  mengikat  negara-negara  partisipannya  dalam  sebuah rezim (ICOMOS, 1996).
Penulis  mencoba  melakukan  analisis  dan  menemukan  kemungkinan bahwa penentuan usia dari suatu peninggalan bawah air dapat juga dipengaruhi elemen-elemen sektoral yang sifatnya prinsipil. Dalam UU Nomor 11 Tahun 2010 dicantumkan  bahwa  usia  cagar  budaya  adalah  50  tahun.  Selain  karena  faktor iklim dan kondisi laut, nampaknya kriteria usia tersebut dapat digunakan untuk memaksimalkan  perolehan  otoritas  negara  terhadap  benda-benda  cagar  bawah air yang berada di perairan Indonesia. Sebagai contoh, apabila ada sebuah kapal yang tenggelam di wilayah perairan Indonesia selama 50 tahun, maka pemerintah dapat  segera  menentukan  kebijakan  yang  tepat  bagi  pengelolaan  kapal  yang bersangkutan  berikut  muatannya.  Apabila  pemerintah  Indonesia  bertolak  dari aturan konvensi yang menetapkan usia cagar adalah 100 tahun, maka pemerintah tidak dapat menjustifikasi sebuah benda muatan kapal tenggelam sebagai sebuah relik  yang  penting.  Hal  ini  penting  khususnya  ditujukan  bagi  kepentingan ekonomi.  Jika  regulasi  nasional  yang  digunakan,  maka  hanya  dalam  waktu  50 tahun  pemerintah  Indonesia  dapat  mengklaim  bahwa  sebuah  situs,  kawasan, hingga benda cagar budaya bawah air sebagai objek yang bernilai sejarah. Dengan adanya  klaim  bahwa  sebuah  objek  dianggap  bersejarah,  maka  objek  tersebut dapat  dikemas  menjadi  sesuatu  yang  dapat  memiliki  nilai  tinggi  bagi  berbagai kepentingan  nasional.  Hal  itu  memiliki  dampak  positif  untuk  meningkatkan pendapatan dan citra positif negara di dunia internasional melalui turisme dan pameran internasional.
Hal yang sebaliknya dianggap tidak akan terjadi jika ketentuan 100 tahun menjadi  acuan  bagi  pemanfaatan  cagar  budaya  bawah  air.  Selain  berpotensi mengalami  adanya  kerusakan  disebabkan  kondisi  bawah  laut  yang  tidak menentu, jika ketentuan 100 tahun menjadi acuan maka pemerintah tidak dapat memaksimalkan potensi-potensi seperti yang sudah disebutkan sebelumnya jika usia  cagar  budaya  bawah  air  berusia  50  tahun.  Memang,  Indonesia  memiliki banyak sekali peninggalan bawah air dari berbagai periode waktu dari abad ke II masehi hingga Perang Pasifik (Museum Nasional Indonesia, 2018), hanya saja tidak semua  peninggalan  itu  merupakan  barang  yang  setidaknya  dianggap  berharga dari segi ekonomi. Hal ini merujuk pada pengangkatan muatan kapal kuno oleh Panitia Nasional sekitar periode awal 1990-an. Panitia saat itu mengangkat sekitar 35.000 keramik China kuno dari abad ke-6 Masehi dengan kondisi sangat baik.
Permasalahannya  adalah  pemerintah  kesulitan  mencari  pembeli  atau  investor sehingga keramik-keramik tersebut hingga kini hanya tersimpan di gudang Panitia Nasional  di  Cileungsi  (Widiati,  2018).  Setelah  dikaji  lebih  jauh,  dibandingkan dengan muatan Geldermalsen dari abad 17 Masehi yang nilainya mencapai 17 juta dollar AS, muatan kapal China yang ditemukan Panitia Nasional memiliki usia yang jauh lebih tua. Keramik-keramik tersebut memiliki nilai sejarah yang sangat tinggi namun minim nilai ekonomi. Penentuan usia cagar budaya yang ‘hanya’ 50 tahun dapat juga dijadikan alasan agar pemerintah tidak kembali kecolongan apabila dalam melakukan berbagai survey dan ekplorasi, pemerintah mungkin kembali menemukan kapal karam dengan muatan benda-benda berharga.
Faktor  permasalahan  kriteria  usia  cagar  budaya  bawah  air  juga  sedikit banyak mempengaruhi faktor berikutnya terkait klaim kepemilikan negara atas peninggalan bawah air di wilayah yang bersangkutan. Berdasarkan wawancara yang  dilakukan  dengan  Widiati,  salah  satu  kekhawatiran  pemerintah  dalam berpartisipasi  dan  meratifikasi  konvensi  UNESCO  tentang  Perlindungan  Cagar Budaya Bawah Air adalah bahwa negara lain dapat melakukan klaim terhadap peninggalan  bawah  air  yang  merujuk  pada  identitas  negara  tersebut.  Jika argumen pemerintah ini tepat sasaran maka tentu akan menjadi kerugian besar bagi Indonesia. Kerugian besar itu mengingat sebagian besar peninggalan bawah air  Indonesia  adalah  berasal  (atau  bahkan  pengaruh)  dari  bangsa  asing  yang dibawa ke nusantara melalui laut. Dalam sudut pandang perspektif pemerintah, kekhawatiran timbul jika pada akhirnya rezim dan dunia internasional memaksa Indonesia  dipaksa  untuk  mengembalikan  relik  yang  erat  kaitannya  dengan suatu  bangsa  kepada  negara.  Maka  Indonesia  dipastikan  tidak  akan  memiliki peninggalan bawah air yang tersisa bagi negara Indonesia (Widiati, 2018). Dalam  ketentuan  yang  berlaku  di  konvensi,  Rezim  Perlindungan  Cagar Budaya  Bawah  Air  tidak  bermaksud  untuk  bertindak  sebagai  arbitrer  dalam urusan  klaim  mengenai  kepemilikan  cagar  ( Information  Kit,  UN  Convention  on The  Protection  of  Underwater  Cultural  Heritage ).  Konvensi  2001  juga  tidak  ada ketentuan yang melindungi sebuah cagar budaya dapat diklaim oleh negara yang terkait dengan identitas suatu cagar budaya bawah air. Hanya saja kekhawatiran pemerintah itu secara realis dapat dipahami sebagai sebuah bentuk rasionalitas dalam  memenuhi  kepentingan  nasional  suatu  negara  yang  wilayah  lautnya terdapat peninggalan bawah air.
Persoalan  prinsip  berikutnya  yang  membedakan  antara  prioritas kepentingan  Indonesia  dengan  rezim  perlindungan  cagar  budaya  bawah  air internasional  adalah  perbedaan  prinsip  yang  terletak  pada  persoalan  zonasi yang  dapat  menjadi  perdebatan  sengit.  Sebelumnya,  perihal  keberadaan  kapal tenggelam ini telah tertulis jelas dalam Keppres Nomor 107 Tahun 2000 bahwa pemerintah berhak atas kapal tenggelam asalkan kapal tersebut “telah tenggelam di perairan Indonesia, ZEE, dan Landas Kontinen yang sudah berumur 50 tahun” (Pasal  1).  Namun  dalam  UNCLOS  disebutkan  bahwa  Zona  Ekonomi  Ekslusif bukanlah  wilayah  negara  yang  bersangkutan,  namun  negara  berhak  berdaulat atas kekayaan alamnya. Keberadaan cagar budaya bawah air tentu dapat menjadi polemik  perihal  persoalan  kepemilikannya  karena  secara  empirik  peninggalan bawah air bukanlah kekayaan maupun sumber daya alam. Berdasarkan ketentuan dari Konvensi Hukum Laut Internasional (UNCLOS) kawasan laut yang setidaknya Indonesia memiliki kepentingan didalamnya terdiri dari tiga kelompok: kelompok pertama (perairan pedalaman, perairan nusantara, dan laut territorial) adalah wilayah tempat Indonesia melakukan praktik penerapan kedaulatan pada semua sektor. Kewenangan negara pada wilayah ini mencakup
31
semua  kegiatan  di  laut  atas  berbagai  kekayaan  alam,  lingkungan,  dan  ruang; kelompok kedua adalah wilayah laut dimana Indonesia memiliki hak berdaulat atas kekayaan  alam  dan  kewenangan-kewenangan  tertentu.  Wilayah  laut  ini  tidak dianggap sebagai bagian dari wilayah wilayah suatu negara. Adapun wilayah laut kelompok dua ini terbagi atas contiguous zone (24 mil dari garis pangkal pantai atau 12 mil dari perairan territorial), ZEE (200 mil dari garis pantai), dan Landas Kontinen (dapat melebihi jarak 200 mil dari garis pantai). Pada kelompok kedua ini pemerintah dapat mengambil tindakan atas pelanggaran hukum dan mengatur wewenang  untuk  pemeliharaan  laut  dan  pembangunan  instalasi  tertentu;  dan kelompok ketiga adalah wilayah dimana pemerintah suatu negara dapat memiliki kepentingan dan kebebasan berlayar. Kategori dalam kelompok ini adalah laut bebas. Dalam  ketentuan  mengenai  ZEE  dijelaskan  bahwa  negara  memiliki kewenangan atas sumber daya tertentu. Karena adanya ambiguitas atas apa yang dimaksud sebagai kekayaan sumber daya dalam kaitannya dengan peninggalan bersejarah  yang  tenggelam  di  dalam  air,  tentu  otoritas  yang  berwenang  perlu segera  menetapkan  bahwa  peninggalan  tersebut  berada  dibawah  kewenangan pemerintah  Indonesia.  Hasyim  Djalal  menyebutkan  hal  ini  merujuk  pada  UU Nomor 5 Tahun 1992 yang berfungsi sebagai hukum tentang cagar budaya sebelum UU Nomor 11 Tahun 2010 diberlakukan. Menurut Djalal, kiranya istilah “wilayah Republik Indonesia” dalam UU Nomor 5 Tahun 1992 Pasal 2 Ayat (1) dijelaskan dalam  Peraturan  Pemerintah  Nomor  10  Tahun  1993  adalah  “wilayah  hukum Republik  Indonesia”  yang  meliputi  seluruh  yurisdiksi  Indonesia  (Djalal,  2007). Yang  harus  diperhatikan  pula  adalah  dalam  wilayah  landas  Kontinen  maupun yang diluar itu, pemerintah tidak memiliki kewenangan apapun. Padahal jumlah kapal tenggelam yang tersebar di wilayah tersebut di sekitar perairan Indonesia jumlahnya sangat banyak.
Terkait  klaim  terhadap  kepemilikan  cagar  budaya  bawah  air  ini, pemerintah Indonesia dapat mengambil keuntungan dalam urusan cagar budaya bawah  air  di  wilayah  ZEE  dan  landas  kontinen.  Sebagaimana  tertulis  dalam UU Nomor 11 Tahun 2010 dan Keppres Nomor 19 Tahun 2007, Indonesia hanya menyatakan  kepemilikan  terhadap  peninggalan  bawah  air  di  wilayah  tersebut tanpa  pembahasan  lebih  lanjut  mengenai  bagaimana  mekanisme  perlindungan dan kerjasama dengan negara lain dalam isu perlindungan peninggalan bawah air.  Sedangkan  konvensi  perlindungan  cagar  budaya  bawah  air  menetapkan berbagai regulasi terkait perlindungan di perairan internal, perairan kepulauan, dan laut teritorial (Pasal 7); di zona tambahan (Pasal 8); ZEE dan landas kontinen (Pasal 10). Dalam aspek zonasi laut, bergabungnya Indonesia dengan rezim dapat memberikan sisi positif bagi wilayah yang sudah disebutkan.
Hanya  saja,  jika  konvensi  memberikan  aturan  jelas  mengenai  persoalan zonasi,  justru  permasalahan  ini  menimbulkan  ambiguitas  antara  konvensi perlindungan  cagar  budaya  bawah  air  dengan  UNCLOS.  Itu  tandanya  sesuai ketentuan  yang  ada  mengenai  zona  ekonomi  ekslusif,  negara  hanya  berhak terhadap  sumber  daya  alamnya  saja.  Menurut  pengamatan  penulis,  artikel- artikel dalam konvensi 2001 sifatnya cenderung normatif dan kebanyakan urusan koordinasi  antar  negara  bergantung  kepada  komunikasi  antar  negara  yang terlibat itu saja. Jika asumsi tersebut benar adanya, maka mungkin saja keputusan Indonesia yang belum bergabung diakibatkan adanya ketidakcocokan persoalan zonasi dapat terbaca. Dalam manual guide yang dapat diunduh pada website resmi konvensi disebutkan bahwa UNESCO tidak terlibat dalam sengketa antar negara,
lalu  dalam  beragam  artikel  konvensi  disebutkan  bahwa  setiap  negara  saling berkoordinasi antar pihak yang terlibat secara mandiri. Keduanya menyebabkan efektifitas  fungsi  dari  rezim  perlindungan  cagar  budaya  bawah  air  menjadi dipertanyakan.

## Persoalan Kedaulatan
Dalam Konvensi UNESCO tahun 2001 tentang Perlindungan Cagar Budaya Bawah air disebutkan bahwa setiap negara memiliki hak eksklusif untuk mengatur dan mengizinkan kegiatan-kegiatan yang berkaitan dengan cagar budaya bawah air dalam perairan yang terbatas di perairan kepulauan saja (Pasal 7) (UNESCO, 2001).  Maka  dari  itu  kewenangan  suatu  negara  hanya  berlaku  di  wilayah  laut kelompok pertama saja (perairan nusantara, laut territorial). Hal ini tentu dapat mengurangi  potensi  kepemilikan  Indonesia  terhadap  banyak  peninggalan berharga di bawah laut kelompok kedua dan ketiga yang Indonesia pun memiliki kepentingan atasnya. Disamping itu, konvensi ini juga memberlakukan aturan bagi negara yang berkepentingan terhadap peninggalan cagar bawah air di contiguous zone untuk menerapkan metode kooperatif. Intinya negara-negara yang terlibat dalam kegiatan seperti pelestarian dan perlindungan harus saling bekerja sama satu sama lain.
Dalam prosesnya, negara yang wilayah lautnya lebih terjangkau dengan cagar budaya bawah air itu disebut sebagai negara pihak dan bertindak sebagai koordinator.  Negara  koordinator  memiliki  wewenang  untuk  mengatur  dan memberi izin bagi beragam kegiatan yang berkaitan dengan cagar budaya bawah air  di  zona  tambahannya  ( contiguous  zone -nya)  disamping  memiliki  wewenang khusus,  negara  koordinator  wajib  menginformasikan  temuannya  ke  negara sekitarnya dan ke partisipan dari konvensi untuk melakukan penindakan bersama (Pasal  8).  Frase  ‘penindakan  bersama’  ini  memiliki  pengertian  yang  diartikan berbeda  oleh  sejumlah  kalangan,  apalagi  bagi  para  pembuat  kebijakan  negara. Karena  penekanan  itu,  maka  secara  implisit  Konvensi  UNESCO  tahun  2001 memberlakukan aturan bahwa negara pantai atau pesisir tidak mempunyai hak- hak ekslusif untuk memelihara, mengelola, ataupun memanfaatkan benda-benda berharga  yang  ditemukan  di  Zona  Ekonomi  Eksklusif  dan  landas  kontinennya (Djalal, 2007: 39). Terlebih lagi, konvensi 2001 melarang peninggalan bawah air sebagai objek yang memiliki nilai ekonomi. Meskipun pelarangan hal-hal yang berkaitan dengan jual beli cagar budaya telah berlaku dalam UU Nomor 11 Tahun 2010, beberapa regulasi lain seperti Keppres Nomor 25 Tahun 1992, PP Nomor 2 Tahun 2000, Keppres Nomor 107 Tahun 2000, Kepmen KP Nomor 3 Tahun 2000 dan Nomor 39 Tahun 2000 masih memberlakukan kemungkinan bagi peninggalan bawah air untuk digunakan dalam konteks ekonomi.
Berkaitan  dengan  pemanfaatan  untuk  kepentingan  ekonomi  tentu mengembalikan  wacana  ini  ke  faktor  yang  pertama.  Karena  Indonesia  masih berjuang untuk mengambil kebijakan yang tepat tentang masa depan peninggalan bawah air yang tenggelam di wilayah lautnya. Kebingungan menentukan arah itu bisa disebakan karena memanfaatkan peninggalan bawah air untuk kepentingan ekonomi  secara  probabilitas  juga  memungkinkan  pemerintah  untuk  menerima dampak  positifnya.  Tentu  saja  dengan  catatan  bahwa  urusan  konservasi  harus lebih diutamakan sebelum pemanfaatan secara ekonomi ini diterapkan. Perbedaan prinsip  terhadap  arah  prioritas  perlindungan  cagar  bawah  air  Ini  menunjukan bahwa  Indonesia  belum  memiliki  kesiapan  untuk  meratifikasi  Konvensi Perlindungan Cagar Budaya Bawah air UNESCO tahun 2001.
Perbedaan  prinsip  antara  UU  domestik  dengan  regulasi  konvensi  juga dapat menjadi pertaruhan bagi pemerintah Indonesia untuk mengambil keputusan apakah perlu meratifikasi konvensi tahun 2001 atau tidak (Widiati, 2018). Secara langsung adanya perbedaan prinsip memiliki relasi erat dengan faktor yang ketiga, yaitu faktor kedaulatan. Karena negara koordinator tidak memiliki hak ekslusif atas peninggalan bawah air yang ada di ZEE dan landas kontinen. Pasal 7 dalam konvensi disebutkan bahwa negara pantai memiliki hak untuk mengaplikasikan kedaulatannya di wilayah perairan internal, kepulauan, hingga territorial. maka Indonesia berpotensi mengalami kerugian apabila peninggalan bawah air yang masif  itu  dikelola  oleh  rezim.  Faktor  kedaulatan  menjadi  signifikan  manakala penindakan  yang  didasari  atas  asas  kerja-sama  (penindakan  bersama)  berisiko membebaskan  negara-negara  partisipan  rezim  untuk  secara  bebas  memasuki teritori laut Indonesia. Jika ini terjadi maka harus ada kalkulasi maupun perhitungan bahwa  pihak  asing  itu  dapat  mengeksploitasi  kekayaan  historis  sejarah  bawah laut  milik  negara  dengan  memasuki  wilayah  laut  yang  yurisdiksinya  masih berada  di  dalam  kewenangan  pemerintah  Indonesia.  Dalam  Pasal  9  dijabarkan apabila skema kerja sama perlindungan bagi cagar budaya bawah air melibatkan reporting and notification . Dalam paragraf 4 pasal tersebut tertulis Direktur Jenderal UNESCO  akan  menginformasikan  segala  informasi  yang  ditujukan  kepadanya bagi semua negara anggota apabila ada aktifitas yang akan dilakukan terhadap suatu  cagar  bawah  air.  Paragraf  4  merupakan  kelanjutan  dari  paragraf  3  yang menekankan  bahwa  negara  anggota  harus  melapor  kepada  Direktur  Jenderal jika mendapati temuan ataupun aktifitas yang ditujukan kepada cagar bawah air. Penginformasian ini kepada berbagai pihak yang ‘merasa berkepentingan’ dapat berpotensi melanggar kedaulatan nasional jika konvensi akhirnya memutuskan untuk diadakan penindakan bersama di situs atau kawasan cagar budaya yang dimaksud.
Meskipun  dalam  Pasal  10  disebutkan  bahwa  negara  anggota  yang  zona ekonomi  eksklusif  atau  landas  kontinennya  terdapat  peninggalan  bawah  air memiliki  hak  untuk  melarang  atau  memberi  izin  kepada  pihak  asing  sesuai UNCLOS,  namun  negara  tersebut  harus  bertindak  sesuai  dengan  mufakat keputusan dari para peserta konvensi (paragraf 6) dan kolaborasi dengan negara pemilik  dari  bendera  asal  kapal  tersebut  jika  peninggalan  bawah  airnya  itu berupa kapal (paragraf 7). Hal ini tentu berdampak pada pemerintah Indonesia akan  kehilangan  haknya  (baik  itu  besar  maupun  kecil)  terhadap  kepentingan nasionalnya  sendiri.  Dengan  melibatkan  pihak-pihak  asing  dalam  melakukan ekplorasi, eksploitasi, maupun kegiatan lain yang ditujukan kepada peninggalan bawah  air,  maka  dikhawatirkan  pihak  asing  itu  dapat  berpotensi  merugikan kepentingan nasional dalam perlindungan cagar budaya bawah air. Skema kerja sama yang dibangun dalam konvensi dapat disalah gunakan sebagai kesempatan bagi pihak asing untuk memasuki wilayah negara dengan legitimasi yang berasal dari  rezim  yang  bersangkutan.  Bahkan  meskipun  rezim  ini  tidak  diikuti  oleh negara-negara besar, namun ketentuan seperti yang tertulis pada paragraf 7 pasal 10 dapat dijadikan kunci bagi negara besar eks-kekuatan kolonial (yang notabene kapal-kapal  perangnya  berserakan  di  dasar  laut  nusantara)  untuk  intervensi  di wilayah laut negara dengan dalih kolaborasi (Widiati, 2018).
Kesimpulan Dari  ketiga  faktor  tersebut,  penolakan  Indonesia  terhadap  konvensi disebabkan  karena  kapabilitas  sumber  daya  manusia  dan  infrastruktur  untuk menciptakan  kerja  sama  yang  optimal  belum  terwujud.  Kapabilitas  itu  tidak tampak  karena  memang  pemerintah  tidak  memprioritaskan  perangkat  hukum negara  untuk  diintegrasikan  dengan  hukum  internasional.  Menurut  Sitarman, penolakan negara dalam satu kerja sama internasional dapat disebabkan adanya tekanan secara domestik maupun internasional. Sedangkan Konvensi 2001 tentang perlindungan cagar bawah air merupakan sebuah kerja sama yang bahkan tidak diratifikasi  negara-negara  adidaya.  Karena  tidak  adanya  negara  adidaya  itulah tekanan  internasional  agar  Indonesia  mau  meratifikasi  pun  minim.  Sehingga apabila Indonesia merasa konvensi 2001 tidak dapat memberikan dampak positif, negara berhak menolaknya.
Dalam  paradigma  realisme,  negara  sejatinya  dapat  merasa  tidak  yakin terhadap intensi apapun dari negara-negara lain (Mearsheimer, 1994). Sehingga secara  hubungan  internasional,  kebijakan  menolak  ratifikasi  merupakan  upaya dari  pemerintah  untuk  bertahan  ( survive )  dari  ketidakpastian.  Ketidakpastian itu  muncul  jika  dilihat  dari  partisipan  konvensi  yang  bukan  kekuatan  maritim adidaya.  Apalagi  sejak  awal  Portugal  dan  Spanyol  adalah  negara  yang  paling alot  bernegosiasi  soal  pembentukan  konvensi  (keduanya  adalah  eks-kolonial Indonesia).  Peran  aktor-aktor  negara  dalam  tesis  ini  terjalin  dalam  tatanan diskursus dan rezim cagar bawah air dapat dipersepsikan sebagai distributor power bagi  pihak-pihak  yang  berkepentingan  terhadap  kedaulatan  negara  Indonesia. Karena  dalam  asumsi  realis  tujuan  negara  adalah survival ,  maka  relasi power antara rezim dengan negara dalam kasus ini berkaitan dengan hak dan persepsi penyalahgunaan  kesepakatan.  Jika  negara  berani  mempertaruhkan  legalitas dalam mengelola wilayah lautnya maka opsi ratifikasilah yang akan diambil. Institusi menerapkan aturan untuk ekstensifikasi norma yang dianutnya sedangkan  pemerintah  menghalau  potensi  kerugian  akibat  ratifikasi  tersebut. Perjanjian  multilateral  membutuhkan  adanya  penandatanganan  kontrak  oleh negara agar bisa secara formal dianggap berpartisipasi dalam perjanjian tersebut. Dari berbagai data yang sudah dikumpulkan, kecenderungan rezim perlindungan cagar  budaya  bawah  air  berdasarkan  isi  konvensinya  belum  bisa  memberikan manfaat  secara  nasional  bagi  Indonesia.  Oleh  karena  itu,  partisipasi  Indonesia dalam  perlindungan  cagar  budaya  bawah  air  hanya  sebatas  penandatanganan kerja  sama  tanpa  melibatkan  ratifikasi.  Penolakan  untuk  melakukan  ratifikasi adalah pilihan paling realistis bagi pemerintah Indonesia karena dengan begitu pemerintah  merasa  tidak  perlu  khawatir  hukum  dan  regulasinya  terintegrasi dengan ketentuan-ketentuan konvensi yang dinilai bisa mengganggu kedaulatan negara. Perilaku  sebuah  negara  dapat  menerima  atau  menolak  ratifikasi  sebuah ratifikasi  asalkan  mampu  menanggung  biaya  konsekuensi  jika  memilih  salah satunya. Dalam Pasal 2 dan Pasal 9 disebutkan bahwa konvensi ini menekankan aspek kerja sama dan saling koordinasi antar negara terhadap klaim cagar budaya bawah  air.  Pemerintah  mengakui  saat  ini  tengah  menyusun  berbagai  naskah- naskah  akademis  perihal  aturan  konvensi  apakah  dapat  memberikan  manfaat bagi pemerintah. Saat ini pemerintah beranggapan jika ikut berpartisipasi dalam konvensi  maka  Indonesia  beresiko  kehilangan  potensi  peninggalan  bawah airnya yang hampir semuanya merupakan relik dan identitas yang dimiliki oleh bangsa lain (Widiati, 2018). Kerugian tentu tidak dapat dihindari jika argumen ini
dijadikan acuan mengingat negara Indonesia terbentuk dari sejarah yang panjang akan  pertemuan  berbagai  bangsa  yang  meninggalkan legacy kebudayaannya  di wilayah  perairan  nusantara.  Apabila  dalam  proses  koordinasi  terjadi  sengketa antara  pemerintah  Indonesia  dengan  negara  lain  yang  mengklaim  sebuah peninggalan  bawah  air  maka  itu  akan  sangat  menguras  waktu  dan  Indonesia tidak akan memiliki kesempatan untuk meningkatkan posisinya sebagai negara maritim terbesar di dunia. Meskipun begitu konvensi ini bukan berarti tanpa hal positif  yang  manfaatnya  bisa  diraih  oleh  pemerintah  Indonesia.  Hukum  yang berlaku di Indonesia tentang cagar budaya hingga pemanfaatan kapal tenggelam tidak  menyebutkan  bagaimana  mekanisme  perlindungan  cagar  yang  terletak selain  di  dalam  perairan  internal  negara.  Konvensi  UNESCO  tahun  2001  jelas menyebutkan dalam Pasal 8, Pasal 10, Pasal 11 dan Pasal 12 bahwa konvensi ini mengatur  perihal  perlindungan  cagar  budaya  bawah  air  pada  zona  ekonomi ekslusif, zona tambahan, dan landas kontinen. Ini tentu dapat dimanfaatkan oleh pmerintah  untuk  melakukan  riset  hingga  pemanfaatan  terhadap  peninggalan bawah air di area-area tersebut.
Pada  akhirnya,  perilaku  negara  dalam  meratifikasi  sebuah  perjanjian multilateral tercermin saat mengikuti rasional yang ada bahwa sistem internasional itu sejatinya bersifat self-help . Jika ranah internasional identik dengan power and accomodation seperti yang dibayangkan oleh Waltz (1979), maka politik domestik yang antara lain adalah ranah wewenang, administrasi, dan hukum akan melebur ke dalam tatanan itu melalui sebuah rezim. Dalam sebuah kerangka partisipasi negara,  sebuah  rezim  dapat  menjelma  sebagai  unit  revisionis  yang  menarik sebagian kecil (atau besar) wewenang yang dimiliki negara terhadap diskursus tertentu.  Sentralisasi  instrumen  hukum  domestik  dengan  internasional  tentu memiliki  konsekuensi  berupa  adanya  penambahan  sekaligus  pengurangan aspek-aspek  tertentu  sesuai  dengan  perjanjjian  yang  ada.  Dari  sini  indikasi bahwa  pemerintah  Indonesia  mengedepankan  rasional  terlihat  secara  eksplisit. Pertimbangan pemerintah untuk menunda proses ratifikasi konvensi tahun 2001 didasari pada kekhawatiran peninggalan bawah air di perairan nusantara menjadi tidak aman karena dapat diklaim oleh bangsa lain, sistem kerja sama yang ada juga  dianggap  berpotensi  mengganggu  kedaulatan  wilayah  perariran  karena berarti negara membiarkan pihak asing untuk menyelam dan melakukan aktifitas di laut negara.

## Daftar pustaka
Axelrod,  R.,  &  Keohane,  R.  O.  (1985).  Achieving  Cooperation  under  Anarchy: Strategies and Institutions. World Politics, 38(1), pp. 226-254. Batubara,  A.  M.  (2014).  Perlindungan  Cagar  Budaya  Bawah  Air  dalam  Kajian Analisis Hukum. Balai Konservasi Borobudur , 8(1), pp. 48-57. Botcheva,  L.,  &  Martin,  L.  L.  (2001).  Institutional  Effects  on  State  Behavior: Convergence and Divergence. International Studies Quarterly, 45(1), pp. 1-26. Campbell,  P.  (2005).  Indonesian  Archipelagic  Sea  Lanes.  Dalam: Papers  in Australian Maritime Affairs No. 16: Australian Maritime Issues 2005 . Canberra:
Commonwealth of Australia. Chayes, A., & Chayes, A.H. (1995) The New Sovereignty: Compliance with International Regulatory Agreements . Cambridge, MA: Harvard University Press. Djalal, H. (2007). Peninggalan Bawah Air dan Kaitannya Dengan Hukum Kelautan. Makalah  disajikan  dalam  Pertemuan  Konsultatif  Tingkat  Nasional  tentang
Warisan  Budaya  Bawah Air,  Bogor,  12-14  Juni,  Direktorat  Jenderal  Sejarah dan Purbakala, Departemen Kebudayaan dan Pariwisata.
Frieden, J. A., Lake, D. A., & Schultz, K. A. (2009). World Politics: Interests, Interactions,
Institutions. New York: Norton.
Grieco, J. (1988). Anarchy and the Limits of Cooperation: A Realist Critique of the Newest Liberal Institutionalism. International Organization, 42(3), pp. 285-507. ICOMOS  (1996).  The  ICOMOS  Charter  on  the  Protection  and  Management of  Underwater  Cultural  Heritage.  Available  at:  https://www.icomos. org/en/faq-doccen/179-articles-en-francais/ressources/charters-and- standards/161-charter-on-the-protection-and-management-of-underwater- cultural-heritage#:~:text=Charter%20on%20the%20Protection%20 and%20Management%20of%20Underwater%20Cultural%20Heritage,- Print&text=This%20Charter%20is%20intended%20to,and%20in%20the%20 deep%20oceans. (Accessed 13 April 2020).
Keliat, M. (2005). Negara, Globalisasi, dan Intelijen. Dalam: A. Widjajanto (ed.), Reformasi Intelijen Negara . Jakarta: Pacivis UI dan Friedrich Elbert Stiftung. Keohane,  R.  O.,  &  Martin,  L.  L.  (1995).  The  Promise  of  Institutionalist  Theory. International Security, 20(1), pp. 39–51.
Laksmana,  E.  (2011).  The  Enduring  Strategic  Trinity:  Explaining  Indonesia’s Geopolitical Architecture. Journal of the Indian Ocean Region , 7(1), pp. 95-116. Manders, M. (2012). Training Manual for the UNESCO Foundation Course on the Protection and Management of Underwater Cultural Heritage in Asia and the Pacific,. In Situ Preservation (pp. 210-245). Bangkok: UNESCO. Mearsheimer,  J.  J.  (1994).  The  False  Promise  of  International  Institutions. International Security, 19(3), pp. 5-49.
Mintz, A., & DeRouen Jr., K. (2010). Understanding Foreign Policy Decision Making.
Cambridge: Cambridge University Press. Ridwan,  N.  N.  (2014). Maritime  archaeological  exploration  in  Indonesian  waters. Shipwrecks around the world: Revelations of the Past pp. 425-449. New Delhi: Delta Book World.
Sitaraman,  S.  (2009). State  Participation  in  International  Treaty  Regimes. Surrey:
Ashgate Publishing Limited.
Snidal,  D.  (1991).  Relative  Gains  and  the  Pattern  of  International  Cooperation. American Political Science Review, 85(3), pp. 701-726.
Tanudirjo,  D. A.  (2007, April  20).  Cultural  Landscape  Heritage  Management  in Indonesia. First  International  Symposium  on  Borobudur  Cultural  Landscape . Jogjakarta, Indonesia: Center for Heritage Conservation.
Tismananda, K. M. (2016). Designation of The Strategic Sea Lanes According to UNCLOS 1982. International Journal of Business, Economics and Law , 10(4). UN General Assembly (1982). United Nations Convention on the Law of the Sea. Available  at:  https://www.un.org/depts/los/convention_agreements/texts/ unclos/unclos_e.pdf (Accessed 13 April 2020).
UNESCO  (2001).  Convention  on  the  Protection  of  the  Underwater  Cultural Heritage.  Available  at:  https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000126065 (Accessed 13 April 2020). Viotti,  P.  R.,  &  Kauppi,  M.  V.  (2012). International  Relations  Theory. Glenview:
Pearson Education.
Waltz, K. (1979). Theory of International Politics . Reading, MA: Addison-Wesley. Widiati, R. (2018, Mei 14). Indonesia tidak berencana bergabung dengan Konvensi UNESCO  tahun  2001  tentang  Perlindungan  Cagar  Budaya  Bawah  Air (wawancara).