## CITA HUKUM
Diterbitkan oleh Fakultas Syariah dan Hukum Universitas Islam Negeri (UIN) Syarif Hidayatullah Jakarta bekerjasama dengan Pusat Studi Konstitusi dan Legislasi Nasional (POSKO-LEGNAS) UIN Jakarta. Jurnal Cita Hukum mengkhususkan diri dalam pengkajian Hukum Indonesia dan terbit dua kali dalam satu tahun di setiap bulan Juni dan Desember.
Redaktur Ahli Muhammad Atho Mudzhar (UIN Syarif Hidayatullah Jakarta)
Muhammad Amin Suma (UIN Syarif Hidayatullah Jakarta)
Salman Maggalatung (UIN Syarif Hidayatullah Jakarta) Ahmad Hidayat Buang (University Malaya Malaysia) Nadirsyah Hosen (Wollongong University Australia)
JM Muslimin (UIN Syarif Hidayatullah Jakarta)
Stephen Koos (Munchen University Germany)
Abdullah Sulaiman (Universitas Trisakti) Jimly Asshiddiqie (Universitas Indonesia) Muhammad Munir (IIU Islamabad Pakisatan) Tim Lindsey (Melbourne University Australia) Raihanah Azahari (University Malaya Malaysia) Jaih Mubarok (UIN Sunan Gunung Djati Bandung) Djawahir Hejazziey (UIN Syarif Hidayatullah Jakarta)
Editor in Chief Nur Rohim Yunus
Managing Editor Muhammad Ishar Helmi

## Editors
Fitria Indra Rahmatullah Mara Sutan Rambe
Asisten to The Editors Erwin Hikmatiar
Alamat Redaksi Fakultas Syariah dan Hukum UIN Syarif Hidayatullah Jakarta Jl. Ir. H. Juanda 95 Ciputat Jakarta 15412 Telp. (62-21) 74711537, Faks. (62-21) 7491821 Website: www.fsh-uinjkt.net, E-mail: jurnal.citahukum@uinjkt.ac.id Permalink: http://journal.uinjkt.ac.id/index.php/citahukum

## VOL. 3 NO. 1 JUNI 2015

## Jurnal CITA HUKUM
Menyambut baik kontribusi dari para ilmuwan, sarjana, profesional, dan peneliti dalam disiplin ilmu hukum untuk dipublikasi dan disebarluaskan setelah melalui mekanisme seleksi naskah, telaah mitra bebestari, dan proses penyuntingan yang ketat.

## DAFTAR ISI

## 1
Penerapan Hukum Jaminan Fidusia Dalam Kontrak Pembiayaan Syariah;

## Muhammad Maksum
11 Perlindungan  Hukum  Terhadap  Tenaga  Kerja  Indonesia  (Tinjauan Terhadap  UU  Nomor  39  Tahun  2004  Tentang  Penempatan  dan Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia)

## Fathul Muin
25 Kewenangan  Legislasi  Dewan  Perwakilan  Daerah  dalam  Reformasi Kelembagaan Perwakilan Pasca Putusan Mahkamah Konstitusi Khamami Zada

## 39
Konsep Pengakuan Bersalah Terdakwa Pada “Jalur Khusus” Menurut RUU
KUHAP dan Perbandingannya Dengan Praktek Plea Bargaining di Beberapa Negara Aby Maulana
67 Scope  of  State  Responsibility  Against  Terrorism  In  International  Law Perspective; Indonesian Cases
Dian Purwaningrum Soemitro & Indra Wahyu Pratama
77 Pengendalian  Sosial  Kejahatan  (Suatu  Tinjauan  Terhadap  Masalah Penghukuman Dalam Perspektif Sosiologi)

## Mas Ahmad Yani

## 91 Perubahan Konstitusi dan Reformasi Ketatanegaraan Indonesia

## Abu Tamrin
99 Konsep Perlindungan Hak Cipta Karya Musik Dalam Ranah Hukum Hak Kekayaan Intelektual Dari Tindak Pidana Pembajakan
Oksidelfa Yanto

## 115
Tindak  Pidana  Korupsi  (Dugaan  Penyalahgunaan  Wewenang)  Pejabat Publik  (Perspektif  Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2014  Tentang Administrasi Pemerintahan)

## Fathudin

## 133 Perlindungan Hukum Bagi Investor Terhadap Praktik Kejahatan Insider Trading Pada Pasar Modal Di Indonesia
Fadilah Haidar

## 153
Penyalahgunaan  Perjanjian Lisensi Merek Dalam Praktek Bisnis Hak
Atas Kekayaan Intelektual

## Ida Rofida
169 Persamaan Unsur Pokok Pada Suatu Merek Terkenal (Analisis Putusan

## MA Nomor 162 k/pdt.sus-hki/2014)
Muhammad Dandi Pahusa

## Tindak Pidana Korupsi
(Dugaan Penyalahgunaan Wewenang) Pejabat Publik (Perspektif Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014

## Tentang Administrasi Pemerintahan) 

## Fathudin
Pusat Studi Konstitusi dan Legislasi Nasional (Posko-Legnas) Fakultas Syariah dan Hukum UIN Jakarta Jl. Ir. H. Juanda No. 95 Ciputat Tangsel Email: fathudin.xmas@gmail.com
Abstract: The  Crime  of  Corrupstion. Abuse  of  power  conducted  by  the  High- Rank  Government  Apparatus  is an object  should  be  examined  through specialty principle . In this context, the abuse of power is a domain in Administration Law therefore  it  is  Administrative  Court’s  competency  to  examine  this  case.  In adittion, this implementation is also compatible with ultimum remedium principle as  known  in  Criminal  Law where  the  penal sanction  functioned  as  a  last resort after the application of private or administrative sanction had taken place. Act No 30 Year 2014 related to Governance Administration is an answer to this polemic on  the  dispute  object  of  abuse  of  power  presumption  which  has  always  been related to criminal law.
Keywords: abuse of power, administrative juditial
Abstrak: Tindak Pidana Korupsi. Dugaan terjadinya penyalahgunaan wewenang yang  dilakukan  oleh  pejabat  pemerintahan  merupakan  objek  yang  harus  diuji dengan  asas  spesialitas (specialialiteit  beginsel) .  Pada  konteks  ini,  dugaan penyalahgunaan  wewenang  merupakan  domain  hukum  administrasi,  sehingga wewenang  untuk  memeriksa  ada  atau  tidak  adanya  unsur  penyalahgunaan wewenang  merupakan  kompetensi  absolut  peradilam  administrasi  (Peradilan Tata  Usaha  Negara).  Penerapan  mekanisme  ini  selaras  dengan  asas  ultimum remidiun  dalam  penerapan  hukum  pidana,  di  mana  keberadaan  pengaturan sanksi  pidana  harus  diletakkan  dan  diposisikan  sebagai  sanksi  terakhir  setalah sanksi perdata maupun sanksi administratif. Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan merupakan jawaban terhadap polemik seputar  objek  sengketa  dugaan  penyalahgunaan  wewenang  yang  selama  ini langsung ditarik ke ranah hukum pidana.
Kata Kunci : Penyalahgunaan Wewenang, Peradilan Administrasi
DOI: 10.15408/jch.v2i1.1844
 Naskah diterima: 20 Maret 2015, direvisi: 27 Mei 2015, disetujui untuk terbit: 10 Juni 2015.

## Pendahuluan
Penetapan status tersangka pejabat pemerintahan atas dugaan tindak pidana korupsi  belakangan  kerap  menjadi  tranding  topik  pemberitaan  media.  Maraknya pejabat  publik  yang  tersandung  kasus  korupsi  bukan  saja  menjadi  fenomena  yang cukup  memprihatinkan,  tetapi  juga  menyisakan  persoalan  bagi  proses penyelenggaraan  pemerintahan.  Di  samping  karena  dugaan  memperkaya  diri, penerimaan gratifikasi dan suap, penetapan status tersangka korupsi juga disematkan kepada  mereka  yang  karena  kebijakannya  diduga  telah  menimbulkan  kerugian negara. Di mata publik, banyaknya pejabat publik yang ditetapkan sebagai tersangka korupsi  dapat  saja  dimaknai  sebagai  buah  keberhasilan  lembaga  anti  riswah  (KPK) dalam  memerangi  korupsi.  Sementara  bagi  aparatur  penyelanggara  pemerintahan justru  dapat  dimaknai  sebagai  momok  karena  tidak  ada  jaminan  bahwa  pada gilirannya  dapat  saja  mereka  akan  mengalami  hal  serupa,  menjadi  pesakitan  KPK karena masuk dalam jeratan hukum tindak pidana korupsi. Persoalan ini tentu tidak hanya  berdampak  pada  terganggunya  proses  penyelenggaraan  pemerintahan  tetapi juga  berpotensi  terjadinya  stagnasi  penyelanggaraan  pemerintahan.  Tindakan  dan keputusan  seorang  pejabat  publik  yang  sejatinya  dilindungi  oleh  asas  kebebasan bertindak  di  dalam  memberikan  pelayanan  kepada  masyarakat  justru  kerap dibayangi  kekhawatiran  dan  ketakutan  manakala  peraturan  kebijakan  maupun keputusannya  diduga  berdampak  pada  kerugian  negara  dan  dikualifikasi  sebagai tindak  pidana,  sehingga  kreatifitas  dan  inovasi  aparatur  pemerintahan  dalam penyelenggaraan pemerintahanpun kian terbatasi.
Pada  tahun  2013  sempat  dilansir  oleh  sejumlah  media  nasional  bahwa setidaknya  terdapat  sekitar  290  kepala  daerah  yang  telah  berstatus  tersangka, terdakwa, dan terpidana karena terbelit kasus, dan sebanyak 251 orang kepala daerah atau sekitar 86,2 persen terjerat kasus korupsi. Sementara sepanjang tahun 2014, dari sekian  banyaknya  nama  yang  ditetapkan  sebagai  tersangka  oleh  Komisi Pemberantasan  Korupsi  (KPK),  kabanyakan  dari  mereka  merupakan  pejabat pemerintah  yang  juga  merupakan  politisi  dari  partai-partai  besar.  Sebagian  dari mereka  ada  yang  menjabat  sebagai  bupati,  walikota,  atau  gubernur.  Bahkan pembantu presiden sekelas menteri pun tidak luput dari jeratan hukum tindak pidana korupsi. Di antara kasus korupsi yang sempat menyeret sejumlah nama pejabat teras antara lain seperti kasus Hambalang telah menyeret Menteri Pemuda dan Olahraga, kasus  dana  haji  menyeret  Menteri  Agama  dan  kasus  pengadaan  di  kementarian ESDM juga akhirnya menyeret Menteri ESDM.
Adalah  kasus  Bailout  Bank  Century,  kasus  membengkaknya  dana  talangan Bank Century dari Rp 632 miliar menjadi Rp 6,7 triliun juga sempat menyeret nama Boediono  yang  kala  itu  menjabat  sebagai  Wakil  Presiden.  Alasan  situasi  ekonomi Indonesia  yang  saat  itu  dalam  keadaan  krisis  membuat  Boediono  yang  saat  itu menjabat  gubernur  Bank  Indonesia  mengambil  langkah  yang  cepat  untuk mengantisipasi semakin parahnya dampak krisis global terhadap ekonomi Indonesia. Boediono berkeyakinan jika saat itu keputusan tidak cepat dilakukan terhadap Bank Century,  Indonesia  akan  kembali  masuk  dalam  situasi  krisis  seperti  yang  pernah terjadi di tahun 1998 silam. Hal serupa juga dialami Menteri Pemuda dan Olah Raga,
Andi  Mallarangeng  yang  diduga  melakukan  pelanggaran  dan  penyalahgunaan wewenang sehingga berdasarkan hasil audit BPK ditemukan adanya kerugian negara mencapai Rp 2,5 triliun. Andi Mallarangeng diduga membiarkan Sesmenpora Wafid Muharam  melakukan  penyimpangan  serta  tidak  melaksanakan  pengendalian  dan pengawasan  sebagaimana  yang  diuraikan  dalam  Peraturan  Pemerintah  (PP)  Nomor 60 Tahun 2008.
Selain  menyeret  pejabat  teras  sekelas  menteri,  tidak  sedikit  pula  kepala daerah  yang  terperangkap  dalam  pusaran  kasus  korupsi  karena  kebijakan  yang dikeluarkan. Di satu sisi pejabat  pemerintahan merupakan representasi  negara yang setiap keputusannya  menjadi bagian dari produk hukum yang dlindungi, namun di sisi  lain  belum  atau  tidak  adanya  standarisasi  administrasi  dalam  tindakan  atau aktivitas  pemerintahan  kerap  membuatnya  terjebak  manakala  dihadapkan  pada wilayah  kebijakan  yang  masih  abu-abu.  Praktik  yang  selama  ini  dijalankan,  dugaan adanya  penyalahgunaan  wewenang  yang  dilakukan  seorang  pejabat  pemerintahan langsung  diperiksa  di  peradilan  umum.  Praktik  ini  didasarkan  pada  argumentasi bahwa tindak pidana penyalahgunaan  wewenang  juga merupakan domain  hukumn pidana  sehingga  ada  atau  tidak  adanya  unsur  penyalahgunaan  wewenang  dapat diperiksa  di  peradilan  umum.  Kalangan  lain  berpendapat  bahwa  penyalahgunaan wewenang merupakan domain hukum administrasi sehingga untuk menguji ada atau tidak  adanya  dugaan  penyalahgunaan  wewenang  merupakan  kompetensi  absolut dari Peradilan Tata Usana Negara.
Perdebatan  seputar  masalah  di  atas  kini  telah  terjawab  dengan  lahirnya Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2014  tentang  Administrasi  Pemerintahan. Kebijakan  ini  menjadi  payung  hukum  (umbrella  act)  atau  hukum  materil  bagi penyelenggaraan administrasi pemerintahan yang di dalamnya mengatur hubungan hukum  antara  instansi  pemerintah  dan   individu  atau  masyarakat  dalam  wilayah hukum administrasi negara. Tulisan ini bertujuan menguraikan perihal tindak pidana korupsi  dugaan  penyalahgunaan  wewenang    seorang  pejabat  pemerintahan  dalam perspektif  Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2014  tentang  Administrasi Pemerintahan,  mengingat  pasca  rezim  undang-undang  tersebut  terjadi  pergeseran paradigma  dan  perubahan  secara  mendasar  terkait  upaya  pengujian  ada  atau  tidak adanya  dugaan  penyalahgunaan  wewenang  yang  dilakukan  oleh  seorang  pejabat publik/pemerintahan.

## Perlindungan Hukum Kebijakan dan Keputusan Pejabat Publik
Lahirnya  konsep  bernegara  tidaklah  terlepas  dari  serangkaian  upaya pemenuhan  kebutuhan  dasar  hidup  manusia.  Sebagai  mahluk  sosial  manusia  tidak akan  pernah  mampu  memenuhi  kebutuhan  hidupnya  sendiri  tanpa  bantuan  orang lain.  Atas  dasar  upaya  pemenuhan  kebutuhan  manusia  tersebut,  manusia memerlukan  adanya  kerjasama  sama  dan  interaksi  dengan  entitas  lainnya.  Adanya kebutuhan  dasar  menusia  tersebut  kemudian  mendorong  terbentuknya  sebuah institusi  sosial  yang  dapat  memberi  pedoman,  melakukan  kontrol  dan
118 – Jurnal Cita Hukum. Vol. 3 No. 1 Juni 2015. ISSN: 2356-1440.
mempersatukan  (intergrasi)  anggota  masyarakat, 1 institusi  tersebut  yang  kemudian dikenal dengan istilah negara. Pada awalnya gagasan tujuan dan fungsi negara adalah seperti  dikonsepsikan  sebagai  negara  hukum  liberal  (nachwachter  staat/negara sebagai  penjaga  malam).  Namun  seiring  dengan  perkembangan  zaman  dan  kian kompleksnya  kebutuhan  manusia  konsepsi  negara  hukum  berkembang  menjadi konsep  negara  hukum  formal (formele  rechtsstaat), negara  hukum  materiil  (materiele rechtsstaat) hingga ide negara kemakmuran (welvarstaat) atau negara yang mengabdi kepada kepentingan umum (social service state atau sociale verzorgingsstaat. 2
Sebutan  negara  penjaga  malam  atau  nachwachter  staat  didasarkan  pada fungsi  yang  harus  dijalankan  oleh  negara  (penguasa)  dalam  suatu  negara  yakni menjaga  ketertiban  dan  ketenteraman  masyarakat.  Dalam  konsepsi  negara  penjaga malam,  tugas  utama  negara  adalah  memelihara  ketertiban  dan  ketenteraman, sedangkan urusan perekonomian dan kesejahteraan rakyat dianggap  sebagai urusan masing-masing individu, 3 sehingga tidak perlu adanya campur tangan negara. Dalam perkembangannya, konsepsi negara hukum penjaga malam dianggap gagal sehingga akhirnya mendorong lahirnya ide negara hukum yang lain yang dianggap lebih baik yaitu ide negara hukum formal. Dalam konsepsi negara hukum ini terdapat campur tangan  pemerintah  dalam  kehidupan  individu  meski  secara  terbatas  dalam  rangka pemerataan pendapatan ekonomi supaya kesejahteraan rakyat dapat diselenggarakan. 4 Dalam  perkembangannya,  konsepsi  negara  hukum  formal  pun dianggap  gagal  di  dalam  merespon  perkembangan  masyarakat  yang  begitu  cepat, sehingga  lahirlah  konsepsi  negara  hukum  yang  dikenal  dengan  sebutan  negara hukum material atau negara hukum kesejahteraan (social service state) . Negara hukum meterial  disebut  dengan  istilah  welvarestaats  yang  lebih  dikenal  dengan  istilah verzorgingsstaats.  Kelahiran  negara  hukum  meterial  di  dorong  oleh  perkembangan tugas-tugas  pemerintah  yang  semakin  komplek  dan  luas  terutama  dalam  masalah sosial  ekonomi  sejak  Perang  Dunia  II  karena  di  dorong  oleh  krisis  ekonomi  yang terjadi pada masa tersebut. 5
Dalam  konteks  negara  modern,  seiring  dengan  kebutuhan  masyarakat  yang kian  kompleks  menuntut  peran  negara  (pemerintah)  dalam  upaya  memenuhi  dan melayani  kebutuhan  masyarakat.  Menurut  John  Stewart  dan  Michael  Clarke, sedikitnya  ada  tiga  fungsi  utama  yang  harus  dijalankan  oleh  pemerintah  atas  nama
1 Malinowski  sebagaimana  dikutip  Judistira  K.  Garna, Ilmu-ilmu  Sosial;  Dasar,  Konsep,  Posisi , (Bandung: Program Pascasarjana Unpad, 1996), h. 55.
2 Padmo Wahjono, Membudayakan UUD 1945 , ( Jakarta : IND - Hill - Co , 1991 ), h. 73.
3 Sebutan  negara hukum penjaga malam  berkaitan  dengan  tujuan yang  hendak  dicapai  golongan liberal  yang  memperjuangkan  ide  negara  hukum  liberal.  Motif  yang  mendorong  golongan  liberal memperjuangkan ide negara hukum sama sekali bukan motif politik melainkan motif ekonomi. Golongan liberal  bermaksud  supaya  pemerintah  tidak campur  tangan dalam  kehidupan individu, tiap orang dapat mengembangkan  potensi  dan  talentanya  dengan  bebas.  Lihat  Hotma,  P.  Sibuea, Asas  Negara  Hukum, Peraturan Kebijakan, dan Asas-Asas Umum Pemerintahan Yang Baik, (Jakarta: Penebrit Erlangga, 2010), h.26. 4 Konsepsi negara hukum formal dipelopori oleh Julius Stahl. Menurut Stahl terdapat empat unsur di dalam negara hukum formal antara lain; pertama, perlindungan terhadap HAM, pemisahan kekuasaan, setiap  tindakan  pemerintah  harus  berdasarkan  peraturan  undang-undang  dan  adanya  peradilan administrasi  yang  berdiri  sendiri.  Lihat  Moh.  Kusnardi  dan  Harmaily  Ibrahim, Pengantar  Hukum  Tata Negara, (Jakarta: Pusat Studi Hukum Tata Negara UI, 1988), h. 112. 5 Philipus M. Hadjon, Perlindungan Hukum Bagi Rakyat di Indonesia, (Surabaya : Bina Ilmu, 1997), h.77
Fakultas Syariah dan Hukum UIN Syarif Hidayatullah Jakarta - 119
negara  antara  lain;  fungsi  pelayan  masyarakat  (public  service  function),  fungsi pembangunan (development  function) dan  fungsi  perlindungan (protection  function). 6 Fungsi  pemerintahan  di  dalam  memberikan  pelayanan  terhadap  publik  merupakan pengejwantahan dari fungsi aparatur negara sebagai pelayan masyarakat.  Di dalam menjalankan tugasnya, pejabat pemerintah baik pusat maupun daerah juga memiliki tugas  yang  berat,  terutama  di  dalam  merumuskan  asas  umum  pemerintahan  yang baik  ke  dalam  sistem  pemerintahan  yang  sifatnya  universal  serta  pengambilan keputusan  sebagai  bagian  dari  proses  penyelenggaraan  pemerintahan. 7 Tugas-tugas tersebut  dijawantahkan  dalam  bentuk  tindakan  hukum  publik  pemerintah  yang menurut  Philipus  Hadjon  dan  H.  D.  Van  Wijk  terdiri  dari    besluiten  van  algemene streeking  atau  keputusan  yang  bersifat  umum  mencakup  perundang-undangan, peraturan  kebijakan  dan  rencana  (umum  abstrak-umum  konkret-individual  abstrak) dan beschikking atau keputusan individual yang bersifat konkret. 8
Keputusan dan penetapan (beschikking) merupakan tindakan hukum sepihak di bidang pemerintahan yang dilakukan oleh alat penguasa berdasarkan kewenangan khusus. 9 Dalam  konteks  pengambilan  keputusan  yang  bersifat  administratif  dalam bentuk beschikking, keputusan badan/pejabat tata usaha negara dilindungi oleh asas prae sumptio iustae causa yang diartikan sebagai keputusan pemerintah harus selalu dianggap  benar  dan  sah  serta  segera  dilaksanakan  sebelum  ada  keputusan  hukum yang berkekuatan hukum tetap yang menyatakan bahwa keputusan itu tidak berlaku. Berdasarkan  Asas  praduga  sah  (rechtmatig/prae  sumptio  iustae  causa)  keputusan Tata  Usaha  Negara  (KTUN)  harus  dianggap  sah  secara  hukum  sampai  dengan adanya keputusan pengadilan yang menyatakan sebaliknya. Penerapan dari asas ini dimaksudkan  agar  tugas  pemerintahan  khususnya  dalam  rangka  memberikan perlindungan  (protection),  pelayanan  umum  (public  servis)  dan  mewujudkan kesejahteraan (welfare) bagi masyarakat dapat berjalan. 10
Berbeda  dengan  tindakan  hukum  publik  pemerintah  yang  berupa beschikking yang lahir dari adanya kewenangan khusus, tindakan hukum pemerintah yang  berupa  peraturan  kebijakan  tidak  dapat  diuji  secara  wetmatigheid,  karena
6 John  Stewart  dan  Michael  Clarke    sebagaimana  dikutip  Octaviyanto  Wahyu  Pratama,  “Studi Pelayanan  Publik  Pada  Dinas  Kependudukan  dan  Catatan  Sipil  Pemerintah  Daerah  Kabupaten  Penajam Paser Utara” Ejournal Imu Pemerintahan 2013, 1(3), ISSN 2238-3615, h.1111.
7 Menurut Jimly ada tiga bentuk kegiatan pengambilan keputusan yang dapat dibedakan dengan penggunaan istilah antara lain “peraturan”, “keputusan/ketetapan” dan “tetapan”, menurut Jimly istilah- istilah tersebut sebaiknya hanya digunakan untuk: pertama, Istilah “peraturan” digunakan untuk menyebut hasil  kegiatan  pengaturan  yang  menghasilkan  peraturan  ( regels ). Kedua, istilah  “keputusan”  atau “ketetapan”  digunakan  untuk  menyebut  hasil  kegiatan  penetapan  atau  pengambilan  keputusan administratif  ( beschikkings ). Ketiga, Istilah  “tetapan”  digunakan  untuk  menyebut  penghakiman  atau pengadilan yang menghasilkan putusan ( vonnis ). Lihat Jimly Asshiddiqie, Perihal Undang - Undang , (Jakarta: Rajawali Pers, 2010), h. 10. 8 Philipus Hadjon dan H. D. Van Wijk sebagaimana dikutip Irfan Fachruddin, Pengawasan Peradilan Administrasi Terhadap Tindakan Pemerintah, (Bandung: Alumni, 2004), h. 72 9 Definisi beschikking yang dikemukakan oleh Prins seperti dikutip Irfan Fachruddin, Pengawasan Peradilan Administrasi Terhadap Tindakan Pemerintah, (Bandung: Alumni, 2004), h. 86. 10 Supandi, Undang-Undang  Nomor  30  Tahun    2014  Tentang  Administrasi  Pemerintahan(Relevansinya Terhadap  Disiplin  Penegakan  Hukum  Administrasi  Negara  dan  Penegakan  Hukum  Pidana), Makalah  tidak diterbitkan, h.4.
memang bentuk tindakan pemerintah ini tidak ada dasar perundang-undangan untuk membuat  keputusan  peraturan  kebijakan  tersebut.  Pengujian  terhadap  peraturan kebijakan lebih diserahkan pada doelmatigheid, dimana batu ujinya adalah asas-asas umum penyelenggaraan pemerintahan yang baik. Dalam praktiknya, bentuk tindakan pemerintah  ini  diberi  format  dalam  berbagai  bentuk  seperti  keputusan,  instruksi, surat edaran, pengumaman dan lain-lain. 11 Karena tidak adanya standar administrasi atau  dasar  peraturan  perundang-undangan  dalam  membuat  peraturan  kebijakan, maka dalam praktiknya seringkali dianggap sebagai wilayah administrasi yang abu- abu.  Mekanisme  pengambilan  keputusaanya  pun  biasa  digunakan  asas  freies ermessen  (mekanisme  diskresi).  Pada  bentuk  tindakan  hukum  seperti  inilah  yang kerap  membuat  pajabat  pemerintahan/badan  tata  usaha  negara  terjebak  dan terperangkap dalam potensi kriminalisasi, manakala keputusan diskresi yang diambil diduga  menimbulkan  kerugian  negara.  Menurut  Supandi,  satu  hal  yang  pasti,  para pengambil kebijakan bukanlah peramal yang dapat menerawang ke depan. Kebijakan benar atau salah hanya dapat diketahui pasca pengambilan  kebijakan (post factum). Kebijakan  salah  tidak  sepatutnya  diberi  sanksi  pidana.  Bila  ini  yang  terjadi,  para pengambil  kebijakan  tidak  akan  ada  yang  berani  mengambil  keputusan  kecuali kebijakan yang diambil benar-benar dapat dipastikan tidak salah. 12 Dalam menjalankan aktivitas
pemerintahan, seorang pejabat pemerintahan/badan tata usaha negara sejatinya menjadi personifikasi negara karena dalam  dirinya  tersemat  “jabatan”  sebagai  sumber  otoritas  representasi  negara  yang absah.  E.  Utrech  mengungkapkan  bahwa  “jabatan” merupakan  pendukung  hak  dan kewajiban,  sebagai  subjek  hukum  (persoon)  yang  berwenang  melakukan  perbuatan hukum  (rechtshandelingen)  baik  menurut  hukum  publik  maupun  menurut  hukum privat. 13 Agar wewenang dapat dijalankan, maka ”jabatan” sebagai personifikasi hak dan  kewajiban  memerlukan  suatu  perwakilan  yang  disebut  dengan  “pejabat”  yakni “manusia”  atau  “badan”  dengan  kata  lain  dapat  disebut  pula  dengan  istilah “pemangku  jabatan”.  Dengan  perantaraan  pejabat,  jabatan  dapat  melaksanakan  hak dan kewajibannya. 14 Pada konteks ini Logemann memandang pentingnya pemisahan secara mutlak antara pribadi pemangku jabatan selaku “pejabat” dan selaku manusia sebagai prive. 15 Pemisahan  ini penting manakala seorang pejabat ditetapkan sebagai tersangka korupsi, demi menjaga kemuliaan jabatannya sebagai personifikasi negara, maka  seorang  pejabat  harus  menanggalkan  jabatannya  selama  menjalani  proses hukum.
11 Bagir Manan, Peraturan Kebijakan, Makalah disampaikan dalam penataran dosen Fakultas Hukum Seluruh Sumatera, Fakultas Hukum Universitas Andalas, 5 April 1994, h. 15.
12 Supandi, Undang-Undang  Nomor  30  Tahun    2014  Tentang  Administrasi  Pemerintahan(Relevansinya Terhadap  Disiplin  Penegakan  Hukum  Administrasi  Negara  dan  Penegakan  Hukum  Pidana), Makalah  tidak diterbitkan, h.
13 E.  Utrech, Pengantar  Hukum  Administrasi  Negara  Indonesia, (Bandung:  Fakultas  Hukum  dan Pengetahuan Masyarakat, UNPAD, 1960), h. 144.
14 E. Utrech, Ibid, h. 144.
15 Logemann seperti dikutip Irfan Fachruddin, Pengawasan Peradilan Administrasi Terhadap Tindakan Pemerintah, (Bandung: Alumni, 2004), h. 59.

## Dilema Menembus Batas Asas Legalitas dan Perluasan Diskresi
Dalam  doktrin  konsep  negara  welfarestate/  Social  Service  State  (negara kesejahteraan),  tugas  negara  adalah  menyelenggarakan  kepentingan  umum  untuk memberikan  kemakmuran  dan  kesejahteraan  yang  sebesar-besarnya  berdasarkan keadilan  dalam  suatu  negara  hukum. 16 Seiring  dengan  perkembangan  kehidupan masyarakat yang kian kompleks menuntut peran negara untuk terlibat dalam segala aspek  kehidupan  masyarakat.  Turut  serta  dan  campur  tangan  pemerintah  dalam segala aspek kehidupan masyarakat tersebut adalah dalam rangka menyelenggarakan kepentingan  dan  kemakmuran  rakyat.  Dalam  hal  ini  negara  dituntut  untuk  terlibat secara aktif dalam mengatur, mengurus dan malayani masyarakat. Konsekuensi dari situasi  dan  kondisi  seperti  ini  menuntut  pula  proses  penyelenggaraan  administrasi yang  cepat  dan  efisien  namun  tetap  mengedepankan  prinsip  transparansi  dan akuntabilitas.
Semakin  luas  keterlibatan  pemerintahan  dalam  segala  lapangan  kehidupan masyarakat  maka  semakin  luas  pula  lapangan  administrasi  negara  yang  dijalankan. Tugas  administrasi  negara  juga  kian  bertambah  karena  harus  melayani  kebutuhan masyarakat yang kian kompleks. Dalam  konsep negara kesejahteraan (welfarestate), tugas administrasi negara adalah menyelenggarakan kesejahteraan umum. 17 Kendati dituntut untuk dapat bekerja secara cepat dan efisien, seorang pejabat pemerintahan dituntut untuk tetap mengedapankan prinsip transparansi dan akuntabilitas di dalam menjalankan  aktivitasnya  sebagai  aparatur  pemerintahan.  Seorang  pejabat pemerintahan  dituntut  untuk  senantiasa  mendasarkan  tindakan  dan  keputusannya pada  asas  legalitas  yang  menjadi  pedoman  dalam  menjalankan  tugas-tugas pemerintahannya.  Asas  legalitas/keabsahan  (legaliteit  beginsel/wetmatigheid  van bestuur)  dalam  kajian  hukum  administrasi    mencakup  tiga  aspek  yaitu:  wewenang, prosedur  dan  substansi. 18 Asas  ini  sebenarnya  lahir  dari  konsep  rechtsstaat  buah gagasan  seorang  sarjana  Jerman,  Friedrich  Julius  Stahl.  Asas  legalitas  menegaskan bahwa setiap tindak pemerintahan harus didasarkan atas dasar peraturan perundang- undangan (wetleijke grondslag) atau (wetmatigheid van bestuur) .19 Dengan landasan ini,  undang-undang  dalam  arti  formal  merupakan  tumpuan  dasar  tindakan pemerintahan.  Peraturan  perundang-undangan  merupakan  sumber  wewenang  bagi
16 Amrah Muslimin, Beberapa Asas dan Pengertian Pokok Tentang Administrasi dan Hukum Administrasi , (Bandung: Alumni, 1985), h. 110 17 Bachsan Mustafa, Pokok-Pokok Hukum Administrasi Negara, (Bandung: Citra Aditya Bakti, 1990), h. 40.
18 Philipus M. Hadjon. dkk, Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia , (Gajah Mada University Press, 2002), h. 130.
19 Rechtsstaat  merupakan  konsep  negara  hukum  aliran  Eropa  Kontinental  sebagai  buah  kritik terhadap konsep negara hukum yang lahir sebelumnya yang dianggap terlalu liberal seperti konsep negara hukum penjaga malam (nachtwachter staat) . Dalam konsep negara hukum nacthwachter staat dikenal dalil dalil  laisses  faire,  laissez  allez  (biarkan  berbuat,  biarkan  lewat).  Dalih  tersebut  memunculkan  anggapan bahwa  keadaan  ekonomi  negara  akan  sehat  jika  setiap  manusia  dibiarkan  mengurus  kepentingan ekonominya masing-masing. Gagasan rechtsstaat oleh Friedrich Julius Stahl (seorang sarjana Jerman) harus memiliki ciri ‐ ciri, yaitu adanya perlindungan HAM, adanya pemisahan atau pembagian kekuasaan, adanya pemerintahan  berdasarkan  peraturan ‐ peraturan  (wetmatigheid  van  bestuur),  dan  adanya  peradilan administrasi  yang  bebas  dalam  perselisihan.  Lihat  Moh.  Mahfud  MD, Hukum  dan  Pilar-Pilar  Demokrasi, (Yogyakarta: Gama Media, 1999), h. 24
setiap  tindakan  pemerintah.  Karena,  dasar  untuk  melakukan  perbuatan  hukum publik  bagi  pemerintah  adalah  adanya  kewenangan  (bevoegdheids)  yang  lahir  dan bersumber  pada  peraturan  perundang-undangan.  Adanya  kewenangan  tersebut menjadi  justifikasi  pemerintah  untuk  melakukan  sebuah  tindakan  hukum.  Menurut Supandi,  wewenang,  prosedur  maupun  substansi  harus  berdasarkan  peraturan perundang-undangan  (asas  legalitas),  karena  pada  peraturan  perundang-undangan tersebut  sudah  ditentukan  tujuan  diberikannya  wewenang  kepada  pejabat administrasi,  bagaimana  prosedur  untuk  mencapai  suatu  tujuan  serta  menyangkut tentang substansinya. 20
Dalam  perkembangannya,  seiring  dengan  dinamika  kehidupan  masyarakat yang  kian  kompleks  dan  cepat  pada  akhirnya  membuat  aparatur  pemerintah dihadapkan  pada  persoalan  kebuntuan  landasan.  Asas  legalitas  yang  bersifat  rigid dan terlampau mengikat pemerintah terkadang justru kerap mempersulit terutama di dalam  mengantisipasi  perkembangan  baru  yang  belum  diatur  secara  ekplisit  oleh undang-undang.  Situasi  ini  yang  terkadang  dianggap  dilematis  bagi  aparatur pemerintahan ketika harus membuat peraturan kebijakan yang bersifat mendesak dan belum  ditemukan  landasan  hukumnya.  Wilayah  administrasi  yang  abu-abu  seperti inilah  yang  seringkali  berujung  pada  terjadinya  kriminalisasi  kebijakan  dengan dugaan terjadinya penyalahgunaan wewenang. Karena landasan peraturan kebijakan tidak didasarkan pada undang-undang, maka landasan yang biasa digunakan dalam pengambilan keputusan peraturan kebijakan harus didasarkan pada asas-asas umum pemerintahan yang baik (algemene beginselen van behoorlek bestuur). Asas ini secara historis  berasal  dari  Belanda.  AM  Donner  dalam  bukunya  Nederland  Bestuursrecht menetapkan lima asas umum pemerintahan yang baik, yang tidak hanya diterapkan dalam kasus-kasus tertentu saja, akan tetapi dalam persoalan secara umum di dalam administrasi,  asas-asas  tersebut  adalah  antara  lain  asas  kejujuran  (fair  play;  asas kecermatan  (zorgvtlldigheid),  asas  kemurnian  dalam  tujuan  (zuiverheid  van oogmerk),  asas  keseimbangan  (evenwichtigheid),  dan  asas  kepastian  hukum  (recht zekerheid). 21 Asas  kemurnian  dalam  tujuan  menekankan  kewajiban  pada  seorang administrator atau pejabat untuk mengusahakan agar suatu kebijakan menuju sasaran yang tepat dimana kebijakan tidak boleh ditujukan pada hal-hal lain dari sasaran atau tujuan  semula. 22 Manakala  tujuan  tersebut  dibelokan  dan  diselewengkan  maka dianggap  telah  terjadi  penyalahgunaan  wewenang  (detournement  de  pouvoir), konsekuensinya tentu berdampak pada pembatalan kebijakan tersebut.
Dalam hal terjadi kebuntuan landasan di dalam mengambil keputusan dalam proses  penyelenggaraan  pemerintahan,  seorang  pejabat  pemerintahan    sejatinya dilindungi pula oleh asas freies ermessen/diskresi. Freies ermessen berasal dari kata frei  yang  berarti  bebas,  merdeka,  tidak  terikat.  Kata  freis  berarti  orang  bebas, sedangkan  kata  ermessen  berarti  mempertimbangkan,  menilai,  menduga,  penilaian,
20 Supandi, Undang-Undang  Nomor  30  Tahun    2014  Tentang  Administrasi  Pemerintahan(Relevansinya Terhadap  Disiplin  Penegakan  Hukum  Administrasi  Negara  dan  Penegakan  Hukum  Pidana), Makalah  tidak diterbitkan, h. 7. 21 AM  Donner  seperti  dikutip  Amrah  Muslimin, Beberapa  Asas  dan  Pengertian  Pokok  tentang Administrasi dan Hukum Administrasi. (Bandung: Penerbit Alumni, 1985), h. 145-146
22 Amrah Muslimin, ibid, h., 147
Fakultas Syariah dan Hukum UIN Syarif Hidayatullah Jakarta - 123
pertimbangan  atau  keputusan. 23 Pelaksanaan  diskresi  atau  Freies  ermessen  oleh pejabat tata usaha negara dibatasi oleh 4 (empat) antara lain, pertama, apabila terjadi kekosongan  hukum;  kedua,  adanya  kebebasan  interprestasi;  ketiga,  adanya  delegasi perundang-undangan;  keempat,  demi  pemenuhan  kepentingan  umum. 24 Asas  freies ermessen  atau  asas  diskresi  dapat  dipandang  sebagai  asas  yang  bertujuan  untuk mengisi  kekurangan  atau  melengkapi  asas  legalitas  supaya  cita-cita  negara  hukum material  dapat  diwujudkan.  Karena,  asas  freies  ermessen  memberikan  keleluasaan bertindak  kepada  pemerintah  untuk  melaksanakan  tugas-tugasnya  tanpa  terikat kepada  undang-undang. 25 Indroharto  menyebut  wewenang  diskresi  sebagai wewenang fakultatif, yaitu wewenang yang tidak mewajibkan badan atau pejabat tata usaha negara menerapkan wewenangnya, tetapi memberikan pilihan sekalipun hanya dalam  hal-hal  tertentu  sebagaimana  ditentukan  dalam  peraturan  dasarnnya. 26 Terdapat  tiga  alasan  atau  keadaan  kondisional  yang  menjadikan  pemerintah  dapat melakukan  tindak  diskresif  atau  tindakan  atas  inisiatif  sendiri:  pertama,  belum  ada peraturan  perundang-undangan  yang  mengatur  tentang  penyelesaian  in  concreto terhadap  suatu  masalah,  padahal  masalah  tersebut  menuntut  penyelesaian  yang segera. Kedua, peraturan  perundang-undangan yang menjadi dasar tindakan  aparat pemerintah  telah  memberikan  kebebasan  sepenuhnya.  Ketiga,  adanya  delegasi perundang-undangan,  yaitu  pemberian  kekuasaan  untuk  mengatur  sendiri  kepada pemerintah  yang  sebenarnya  kekuasaan  ini  dimiliki  oleh  aparat  yang  lebih  tinggi tingkatannya. 27
Rezim  Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2014  tentang  Administrasi Pemerintahan  telah  menganut  perluasan  makna  diskresi.  Ketentuan  perihal  diskresi diatur di dalam undang-undang tersebut mulai dari Pasal 25 sampai dengan Pasal 32. Ketentuan  yang  terdapat  dalam  pasal-pasal  tersebut  setidaknya  memberikan kepastian  hukum  yang  lebih  jelas  perihal  prosedur  penggunaan  diskresi.  Selain  itu diatur  pula  mengenai  batas-batas  penggunaan  diskresi  oleh  Badan/  Pejabat administrasi  Pemerintahan.  Ketentuan  ini  tentu  menjadi  spirit  bagi  pejabat pemerintah  untuk  dapat  secara  leluasa  mengambil  sebuah  keputusan  dalam  rangka melayani dan memenuhi kepentingan rakyat. Dalam pasal 26 diatur perihal prosedur penggunaan  diskresi  antara  lain  : 28 (a)  Pejabat  yang  menggunakan  Diskresi sebagaimana  dimaksud  dalam  Pasal  25  ayat  (1)  dan  ayat  (2)  wajib  menguraikan maksud, tujuan, substansi, serta dampak administrasi dan keuangan; (b) Pejabat yang menggunakan  Diskresi  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1)  wajib  menyampaikan permohonan  persetujuan  secara  tertulis  kepada  Atasan  Pejabat;  (c)  Dalam  waktu  5 (lima)  hari  kerja  setelah  berkas  permohonan  diterima,  Atasan  Pejabat  menetapkan
23 S.F. Marbun dan Moh. Mahfud MD. Pokok-Pokok Hukum Administrasi Negara , (Yogyakarta: Liberty, 2000), h. 9. 24 Alfian  Ratu,  “Penerapan  Freies  Ermessen  Kepala  Dearh  dalam  Pengelolaan  Keuangan Dihubungkan  dengan  Pasal  3  Undang-Undang  Nomor  31  Tahun  1999  tentang  Pemberantasan  Tindak Pidana Korupsi” Jurnal Usnrat Vol.XX/No.3/April-Juni/2012, h. 53 25 Marcus Lukman seperti dikutip Alfian Ratu, ibid, h. 53 26 Indroharto, Usaha memahami Undang-Undang Tentang Peradilan Tata Usaha Negara, Buku I , (Jakarta: Sinar Harapan, 1993), h. 99-101
27 Ridwan, H.R, Hukum Administrasi Negara, (Jakarta: Raja Grafindo Persada, 2008) h. 108.
28 Lihat Pasal 26 Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan
persetujuan,  petunjuk  perbaikan,  atau  penolakan;  dan  (d)  Apabila  Atasan  Pejabat sebagaimana dimaksud pada ayat (3) melakukan penolakan, Atasan Pejabat tersebut harus memberikan alasan penolakan secara tertulis.
Euforia pemberantasan korupsi sebagai salah satu agenda reformasi memang patut  diapresiasi  namun  bukan  berarti  minus  persoalan.  Maraknya  pejabat  publik yang masuk dalam jerat hukum tindak pidana korupsi karena kebijakan menjadi ironi manakala setiap kebijakan dapat dikualifikasi sebagai tindak pidana korupsi. Padahal diketahui bahwa sebuah kebijakan merupakan bagian dari suatu sistem, jika seorang pejabat  publik  dengan  alasan  takut  mengambil  suatu  kebijakan,  tentu  akan berdampak  pada  stagnasi  proses  penyelenggaraan  pemerintahan.  Lebih-lebih  jika kegiatan  tersebut  terkait  dengan  bisnis,  maka  akan  berdampak  terhadap  pada pertumbuhan investasi karena kerap diliputi kekhawatiran jikalau kebijakan tersebut terjerat  pidana.  Pelaksanaan  asas  freies  ermessen  dalam  praktiknya  tentu  harus sejalan  dan  diimbangi  dengan  asas  penyelenggaraan  pemerintahan  yang  baik  agar tujuan  bernegara  sebagaimana  ditegaskan  di  dalam  konsitusi  dapat  tercapai.  Pada konteks  ini  menjadi  hal  yang  penting  peran  badan  peradilan  administrasi  sebagai salah  satu  badan  yang  dibentuk  untuk  dengan  cara  tertentu  mengawasi  tindakan pemerintah dan mempunyai wewenang melakukan koreksi terhadap penyimpangan yang dilakukan oleh pemerintah di samping organ pengawasan lain. 29
Praktik  yang  berjalan  selama  ini,  manakala  ada  dugaan  penyalahgunaan wewenang  yang  dilakukan  oleh  pejabat  pemerinta  seringkali  langsung  ditarik  ke dalam  domain  hukum  pidana  padahal  penyalahgunaan  wewenang  yang  dilakukan seorang  pejabat  publik  merupakan  domain  hukum  administrasi  negara.  Polemik seputar  ini  memang  menjadi  debat  tiada  berkesudahan  dikalangan  ahli  hukum.  Lie Oen Hock berpendapat bahwa seorang hakim yang menangani suatu pekara pidana biasa  tidak  diperkenankan  mengadili  sebuah  kebijakan  biasa  dan  menurutnya bukanlah  pengadilan  yang  dapat  menilai  kebijakan,  karena  kebijakan  merupakan Freies  Ermessen, 30 sehingga  tidak  boleh  dicampuri  oleh  hakim  peradilan  umum. Persektif  hukum  pidana  justru  berpandangan  bahwa  apabila  pendapat  Lien  Oen Hock  diterima,  maka  dapat  dikatakan  seorang  pejabat  menjadi  imun  atau  kebal karena kebijakan yang  diambilnya  tidak dapat diuji melalui mekanisme peradilan. 31
Menurut  Indriyanto  Seno  Adji,  dalam  sistem  hukum  anglo-saxon  syarat pemidanaan  haruslah  memenuhi  syarat  adanya  asas  actus  reus  dan  mess  rea, sehingga  dalam  pemidanaan  yang  harus  digunakan  adalah  unsur  melawan  hukum
29 Irfan  Fachruddin, Pengawasan  Peradilan  Administrasi  Terhadap  Tindakan  Pemerintah, (Bandung: Alumni, 2004), h. 3 30 Dalam pandangan Kuntjoro, freies ermessen harus didasarkan pada asas yang lebih luas yaitu asas kebijaksanaan,  yang  menghendaki  bahwa  pemerintah  dalam  segala  tindak  tanduknya  itu  harus berpandangan  luas  dan  selalu  dapat  menghubungkan  dalam  menghadapi  tugasnya  itu  gejala-gejala masyarakat  yang  harus  dihadapinya,  serta  pandai  memperhitungkan  lingkungan  akibat-akibat  tindak pemerintahannya itu dengan penglihatan yang jauh ke depan. Lihat Kuntjoro Purbopranoto, Perkembangan Hukum Administrasi Indonesia, ( akarta : Bina Cipta, 1981), h. 31 Marwan  Effendy,  “Apakah  Suatu  Kebijakan  Dapat  Dikriminalisasi?;  Dari  Perspektif  Hukum Pidana/Korupsi”  Makalah  disampaikan  dalam  Seminar,  dengan  tema "Pertanggungjawaban  Kebijakan Ditinjau  Dari  Hukum”. yang  diselenggarakan  oleh  Lembaga  Pengembangan  Fraud  Auditing  (LPFA).  di Hotel Bumi Karsa Bidakara – Jakarta, Selasa 11 Mei 2010, h.23.
formal,  artinya  ada  atau  tidak  dalam  perbuatan  tersebut  hal-hal  yang  bertentangan dengan  hukum  positif  tertulis,  mengingat  alasan  yang  primaritas  sifatnya  dari  asas nullum  crimes  sine  lege  stricta  yang  tercantum  pada  pasal  1  ayat  1  KUHP  sebagai contoh  dalam  unsur  melawan  hukum  tidak  ditemukan  secara  eksplisit.  Karena, dengan  adanya  kata  menyalahgunakan  kewenangan  sudah  tersirat  adanya  unsur melawan  hukum.  Lagi  pula  tidak  akan  ditemukan  delik  menyalahgunakan kewenangan  yang  dilakukan  secara  kealpaan  (culpa)  dimana  keterkaitan  antara schuld  (kesalahan)  dengan  wederrechtelijk  (melawan  hukum)  sangat  menentukan pemidanaan. Sebagaimana dikemukan oleh Andi Hamzah, bahwa tidak mungkin ada schuld (kesalahan) tanpa adanya wederrechtelijk (melawan hukum), tetapi mungkin saja  ada  wederrechtelijke  (melawan  hukum)  tanpa  adanya  schuld  (kesalahan). 32 Dalam  perspektif  hukum  pidana,  bukan  membuat  suatu  kebijakan  yang  dapat dipidana (dikriminalisasi). Pejabat yang membuat kebijakan dapat dipidana manakala di  dalam  menetapkan  kebijakan  tersebut  mengandung  unsur  penyalahgunaan wewenang  atau  dibalik  kebijakan  yang  ditetapkannya  tersebut  seorang  pejabat memperoleh keuntungan untuk diri sendiri atau orang lain dan dapat menimbulkan kerugian negara.
Perihal  penyalahgunaan  wewenang  memang  menuai  kontroversi  apakah menjadi  domain  hukum  administrasi  negara  dengan  Peradilan  Tata  Usaha  Negara yang memiliki kompetensi absolutnya atau langsung ditarik ke ranah hukum pidana dalam  hal  ini  Peradilan  Umum.  Selama  ini  pertanggungjawaban  pidana  pemegang jabatan  dalam  sistem  hukum  Indonesia,  terutama  kaitannya  dengan  tindak  pidana korupsi, masih mendua didalam mengedepankan asas pidana lex specialis systematic atau  logische  specialiteit  terhadap  administratif  penal  law  dan  masih  menerapkan Undang-Undang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi sebagai lex specialis. 33

## Perihal Penyalahgunaan Wewenang Pejabat Pemerintahan
Perdebatan seputar lembaga mana yang berwenang untuk menguji ada atau tidak adanya penyalahgunaan wewenang yang dilakukan oleh seorang pejabat publik memang  merupakan  perdebatan  lama  bahkan  belum  menuai  kesepakatan  di kalangan ahli hukum. Namun demikian lahirnya Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014  tentang  Administrasi  Pemerintahan  setidaknya  memberikan  jawaban  atas perdebatan  tersebut.  Menurut  Supandi,  penyalahgunaan  wewenang  (detournement de  pouvoir)  merupakan  konsep  hukum  administrasi  negara  yang  memang  banyak menimbulkan salah paham dalam memaknainya. Dalam praktiknya detournement de pouvoir  seringkali  dicampuradukkan  dengan  perbuatan  sewenang-wenang (willekeur/abus de droit), penyalahgunaan sarana dan kesempatan, melawan hukum (wederrechtelijkheid,  onrechmatige  daad),  atau  bahkan  memperluasnya  dengan
32 Indriyanto Seno Adji, Korupsi dan Penegakan Hukum, (Jakarta: Diadit Media, 2009), h.10-11 33 Maiyasyak  Johan  berpendapat  bahwa  pertanggungjawaban  pidana  pemegang  jabatan  dalam Sistem  Hukum  Indonesia  terutama  kaitannya  dengan  tindak  pidana  korupsi  belum  mempertimbangkan asas lex specialis systematic dan masih menempatkan Undang-Undang pemberantasan tindak pidana korupsi sebagai lex  specialis. Dalam  Maiyasyak  Johan, Pertanggungjawabab  Pidana  Pemegang  Jabatan  Dalam  Kaitan Tindak Pidana Korupsi, Disertasi Program Pascasarjana Universitas Padjadjaran Bandung, 2010.
setiap tindakan yang melanggar aturan atau kebijakan apapun dan di bidang apapun. Penggunaan  konsep  yang  luas  dan  bebas  ini  pada  akhirnya  akan  mudah  menjadi senjata  penyalahgunaan  wewenang  yang  lain  dan  justru  kebebasan  bertindak pemerintah dalam menghadapi situasi konkret (freies ermessen) tiada artinya. 34
Penyalahgunaan  wewenang  juga  dapat  terjadi  baik  pada  jenis  wewenang terikat  maupun  pada  jenis  wewenang  bebas  (diskresi).  Indikator  atau  tolok  ukur penyalahgunaan wewenang pada jenis wewenang terikat adalah asas legalitas (tujuan yang telah ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan), sedangkan pada jenis wewenang bebas (diskresi) digunakan parameter asas-asas umum pemerintahan yang baik,  karena  asas  “wetmatigheid”  tidaklah  memadai.  Di  dalam  praktek  peradilan sering dipertukarkan/dicampuradukan antara penyalahgunaan wewenang dan cacat prosedur  yang  seolah-olah  cacat  prosedur  itu  in  heren  dengan  penyalahgunaan wewenang. 35
Terdapat  bebrapa  karakter  atau  ciri  untuk  menyebut  bahwa  telah  terjadi penyalahgunaan  wewenang  antara  lain:pertama,  menyimpang  dari  tujuan  atau maksud  dari  suatu  pemberian  kewenangan;  kedua,  menyimpang  dari  tujuan  atau maksud dalam kaitannya dengan asas legalitas; ketiga, menyimpang dari tujuan atau maksud dalam kaitannya dengan asas-asas umum pemerintahan yang baik. 36 Dalam perspektif  hukum  administrasi  negara  parameter  yang  membatasi  gerak  bebas kewenangan  aparatur  negara  (discretionary  power)  adalah  penyalahgunaan wewenang  (detournement  de  pouvoir)  dan  sewenang-wenang  (abus  de  droit). Sementara  dalam  konteks  hukum  pidana  kriteria  yang  membatasi  gerak  bebas kewenangan  aparatur  negara  disebut  sebagai  melawan  hukum  (wederechtelikheid) dan  menyalahgunakan  kewenangan.  Sementara  dalam  konteks  hukum  perdata perbuatan  melawan  hukum  disebut  sebagai  onrechtmatigedaad  dan  wanprestasi. Pengertian terakhir ini seringkali dipahami secara menyimpang oleh penegak hukum karena menganggap pengertian luas dari onrechtmatige daad dalam hukum perdata mempunyai pengertian yang sama dengan pengertian hukum pidana terhadap istilah materiels  wederrechtelijkheid.  Wederrechtel  jkheid  dalam  beberapa  istilah kepustakaan dapat diartikan sebagai tanpa hak sendiri, bertentangan dengan hukum pada  umumnya,  bertentangan  hak  pribadi  seseorang,  bertentangan  dengan  hukum positif  termasuk  hukum  perdata,  hukum  administrasi  ataupun  menyalahgunakan wewenang dan lain sebagainya. 37
Menurut  Dian  Puji  N  Simatupang,  seorang  pengambil  kebijakan  sebagai produk  administrasi  negara  tidaklah  dapat  dipidana  meskipun  kebijakan  tersebut
34 Supandi, Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 Tentang Administrasi Pemerintahan (Relevansinya  Terhadap  Disiplin  Penegakan  Hukum  Administrasi  Negara  dan  Penegakan  Hukum Pidana), Makalah tidak diterbitkan, h. 7 35 Supandi, Undang-Undang  Nomor  30  Tahun    2014  Tentang  Administrasi  Pemerintahan(Relevansinya Terhadap  Disiplin  Penegakan  Hukum  Administrasi  Negara  dan  Penegakan  Hukum  Pidana), Makalah  tidak diterbitkan, h. 7. 36 Supandi, Undang-Undang  Nomor  30  Tahun    2014  Tentang  Administrasi  Pemerintahan(Relevansinya Terhadap  Disiplin  Penegakan  Hukum  Administrasi  Negara  dan  Penegakan  Hukum  Pidana), Makalah  tidak diterbitkan, h. 17,
37 Indriyanto Seno Adjj, Korupsi dan Penegakan Hukum, (Jakarta: Diadit Media, 2009), h. 3.
Fakultas Syariah dan Hukum UIN Syarif Hidayatullah Jakarta - 127
salah. Seorang pengambil kebijakan dilekati dengan wewenang atributif. Wewenang yang  diberikan  oleh  suatu  peraturan  kepada  seorang  pengambil  kebijakan  untuk mengambil  kebijakan.  Dalam  mengambil  kebijakan,  seorang  pengambil  kebijakan harus  mempertimbangkan  manfaat  atau  tidaknya  kebijakan  tersebut  demi kepentingan  umum  yang  dilindunginya.  Intinya,  kebijakan  yang  diambil  adalah pilihan  terbaik  pada  situasi  dan  kondisi  saat  itu  demi  menjaga  kepentingan  umum. Yurisprudensi Mahkamah Agung Republik Indonesia Tahun 1966 setidaknya menjadi landasan  landasan  hukum  yang  memperkuat  pendapat  tersebut.Yurisprudensi  ini menghapus  pidana  yang  muncul  dari  tindakan  kebijakan  asalkan  memenuhi  tiga syarat, yaitu negara tidak dirugikan, seseorang atau badan hukum tidak diuntungkan secara  melawan  hukum,  dan  untuk  pelayanan  publik  atau  melindungi  kepentingan umum. 38
Berdasarkan penelitian yang dilakukan Dian Puji N Simatupang, sebanyak 70 persen kasus hukum yang terjadi  yang  menyangkut  tentang kebijakan  publik  justru bersifat  dwaling,  (salah  kira).  Sementara  hanya  30  persen  saja  yang  murni mengandung  unsur  pidana.  Dwaling  tersebut  dapat  berupa  salah  kira  atas  maksud pembuat peraturan (zelfstandingheid der zaak); salah kira atas hak orang atau badan hukum lain (dwaling in een subjetieve recht); salah kira atas makna suatu ketentuan (in het een objectieve recht), dan salah kira atas wewenang sendiri (dwaling in eigen bevoegheid).  Menurut  Dian,  terhadap  persoalan  dwaling  penyelesaiannya  bukan melalui  sanksi  pidana  melainkan  harus  melalui  hukum  administrasi.  Dian  juga berpendapat  bahwa  tidak  semua  pengambil  kebijakan  tidak  dapat  dipidana  atas kebijakan yang diambilnya. Pengambil kebijakan tetap dapat dipidana apabila ketika mengambil kebijakan  mengandung unsur suap, ancaman, dan tipuan. Selama unsur tersebut  dapat  dibuktikan  saat  proses  pengambil  keputusan,  pengambil  kebijakan dapat dipidana. 39
Senada  dengan  Dian  Puji  N  Simatupang,  Hikmahanto  Juwana  juga berpendapat bahwa kebijakan yang dianggap salah tidak serta merta diberikan sanksi pidana.  Tidak  semua  kesalahan  langsung  dipidana.  Kesalahan  di  ranah  hukum administrasi  negara  harus  dibedakan  dengan  hukum  pidana.  Kesalahan  dalam mengambil  kebijakan  tidak  bisa  disamakan  serta  merta  dengan  perbuatan  jahat sebagaimana  diatur  dalam  hukum  pidana.  Hikmahanto  menyebutkan  hukum administrasi  negara  tidak  mengenal  sanksi  pidana.  Sanksi  yang  dikenal  antara  lain teguran  lisan  dan  tertulis,  penurunan  pangkat,  demosi,  hingga  pemecatan  dengan tidak  hormat.  Kendati  hukum  administrasi  negara  tidak  mengenal  sanksi  pidana, kebijakan  yang  salah  tetap  dapat  dipidana.  Kebijakan  yang  salah  tersebut dikelompokkan  setidak-tidaknya  ada  tiga  macam,  yaitu  kebijakan  serta  keputusan dari  pejabat  yang  melanggar  Hak  Asasi  Manusia  (HAM)  berat,  seperti  kejahatan terhadap  kemanusiaan,  genosida,  kejahatan  perang,  dan  perang  agresi;  kesalahan dalam  pengambil  kebijakan  yang  jelas-jelas  telah  dilarang   dan  diatur  sanksi
38 http://www.hukumonline.com/berita/baca/lt531b60851cc21/akademisi--pengambil-kebijakan- publik-tak-dapat-dipidana
39 http://www.hukumonline.com/berita/baca/lt531b60851cc21/akademisi--pengambil-kebijakan- publik-tak-dapat-dipidana.
pidananya  sebagaimana  diatur  dalam  Pasal  165  UU  Pertambangan  Mineral  dan Batubara,  dan  kebijakan  yang  bersifat  koruptif.  Terkait  dengan  kebijakan  yang bersifat koruptif ini, Hikmahanto sangat menekankan bahwa yang perlu diperhatikan bukanlah  kebijakannya  yang  salah  dan  merugikan,  tetapi  niat  jahat  dari  pengambil kebijakan ketika membuat kebijakan. 40
Rezim  Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2014  tentang  Administrasi Pemerintahan  menegaskan  bahwa  peradilan  tata  usaha  negara  merupakan  lembaga peradilan yang memiliki kompetensi absolut untuk memeriksa ada atau tidak adanya dugaan  penyalahgunaan  wewenang.  Jika  selama  ini  seorang  pejabat  ditetapkan sebagai tersangka korupsi langsung diperiksa di peradilan umum, kini dengan rezim undang-undang  ini  seorang  pejabat  yang  bersangkutan  dapat  mengajukan permohonan  kepada  Pengadilan  Tata  Usaha  Negara  terlebih  dahulu  untuk memeriksa dan memastikan ada atau tidak adanya unsur penyalahgunaan wewenang dalam keputusan dan/atau tindakan yang telah diambil. Ketentuan tersebut terdapat di  dalam  Pasal  21  Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  204  tentang  Administrasi Pemerintahan: 41 (a)  Pengadilan  berwenang  menerima,  memeriksa,  dan  memutuskan ada  atau  tidak  ada  unsur  penyalahgunaan  Wewenang  yang  dilakukan  oleh  Pejabat Pemerintahan;  (b)  Badan  dan/atau  Pejabat  Pemerintahan  dapat  mengajukan permohonan  kepada  Pengadilan  untuk  menilai  ada  atau  tidak  ada  unsur penyalahgunaan  Wewenang  dalam  Keputusan  dan/atau  Tindakan;  (c)  Pengadilan wajib  memutus  permohonan  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (2)  paling  lama  21 (dua  puluh  satu)  hari  kerja  sejak  permohonan  diajukan;  (d)  Terhadap  putusan Pengadilan  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (3)  dapat  diajukan  banding  ke Pengadilan  Tinggi  Tata  Usaha  Negara;  (e)  Pengadilan  Tinggi  Tata  Usaha  Negara wajib  memutus  permohonan  banding  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (4)  paling lama 21 (dua puluh satu) hari kerja sejak permohonan banding diajukan; (f) Putusan Pengadilan Tinggi Tata Usaha Negara sebagaimana dimaksud pada ayat (5) bersifat final dan mengikat.
Ketentuan  pasal  di  atas  dapat  disebut  sebagai  payung  hukum  bagi  pejabat Tata  Usaha  Negara  dalam  melakukan  tindakan  administrasi  pemerintah.  Ketentuan tersebut  juga  memberikan  perlindungan  terhadap  Badan/Pajabat  TUN  di  dalam membuat  sebuah  keputusan.  Hal  ini  tentu  sesuai  dengan  asas  pre  sumptio  iustae causa atau asas praduga sah (rechmatig/ vermoeden van rechtmatigheid praesumptio iustae  causa),  di  mana  dalam  asas  ini  mengandung  makna  bahwa  setiap  tindakan penguasa  selalu  harus  dianggap  sah  (rechmatig) 42 sampai  ada  pembatalannya. 43
40 http://www.hukumonline.com/berita/baca/lt531b60851cc21/akademisi--pengambil-kebijakan- publik-tak-dapat-dipidana.
41 Lihat Pasal 21 Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan.
42 Dalam  hukum  Administrasi  negara,  konsep onrechtmatigheid diartikan  sebagai tindakan  sah. Pemaknaan ini dapat dilihat dalam ketentuan pasal 53 ayat (1) Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2004 jo. Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1986  tentang  Peradilan  Tata  Usaha  Negara),  sedangkan rechtmatigheid diartikan sebagai menurut hukum ditemukan dalam penjelasan pasal 67 Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2004 jo. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara.
43 Philippus  M.  Hadjon  dkk, Pengantar  Hukum  Administrasi  Negara ,  (Yogyakarta:  Gajah  Mada University Press, 2001), h. 313
Keputusan  pejabat  (benar  atau  salah)  oleh  publik  harus  dianggap  benar  dan  segera dilaksanakan, kecuali pengadilan yang berwenang menyatakan sebaliknya.
Keberadaan  Pasal  21  Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2014  merupakan respon  dari  praktik  yang  selama  ini  diberlakukan,  di  mana  terdapat  kecenderungan aparat penegak hukum  yang  masih  sangat positivsitik  di dalam menjalankan fungsi pengawasan  dan  penegakkan  hukum  sehingga  dugaan  terjadinya  penyalahgunaan wewenang  kerap  langsung  beurujung  pada  proses  hukum  pidana.  Situasi  ini  tentu berdampak  pada  ketidakpastian  hukum  di  dalam  perbuatan  administrasi  negara, yang  pada  gilirannya  mengganggu  kinerja  pejabat  administrasi  negara.  Dalam konteks yang lebih jauh pada gilirannya kerap menimbulkan character assacianation (pembunuhan karakter) terhadap praktek penyelenggaraan pemerintahan yang baik, lebih-lebih manakala dimanfaatkan oleh lawan politik untuk kepentingan politik.
Apabila  merujuk  definisi  korupsi  sebaimana  bunyi  Pasal  3  Undang-Undang Tindak  Pidana  Korupsi,  unsur  menyalahgunakan  kewenangan  memang  menjadi salah  satu  rumusan  tindak  pidana  korupsi. 44 Namun  demikian  terdapat  perbedaan antara  unsur  “menyalahgunakan  kewenangan”  sebagaimana  tersebut  dalam  Pasal  3 Undang-Undang  Nomor  31  Tahun  1999  tentang  Pemberantasan  Tindak  Pidana Korupsi  dengan  unsur  “penyalahgunaan  kewenangan”  sebagaimana  disebut  dalam Pasal  21  ayat  (1)  Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2014  tentang  Administrasi Pemerintahan. Menurut Supandi,  ketentuan dalam Pasal 21 ayat (1) Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 dianggap telah mencabut kewenangan yang dimiliki penyidik dalam  melakukan  penyidikan  dalam  rangka  mengetahui  apakah  telah  terjadi penyalahgunaan  wewenang  yang  dilakukan  oleh  seorang  tersangka  selaku  pejabat pemerintahan yang mana menurut hal tersebut seharusnya menjadi objek untuk diuji terlebih dahulu di Peradilan Tata Usaha Negara. 45 Pendapat ini juga senada dengan Lie Oen Hock yang berpandangan bahwa pola penyelesaian terhadap penyimpangan dalam  penyalahgunaan  wewenang  maupun  sewenang-wenang  adalah  melalui peradilan  administrasi  atau  Peradilan  Tata  Usaha  Negara. 46 Demikian  pula  L.  J.  A Damen  juga  berpandangan  bahwa  ada  tidaknya  unsur  penyalahgunaan  wewenang harus diuji dengan asas spesialitas (specialiteitsbeginsel) yakni asas yang menentukan bahwa wewenang itu diberikan kepada organ pemerintahan dengan tujuan tertentu. 47
44 Pasal  3  Undang-Undang  Republik  Indonesia  Nomor  20  Tahun  2001  Tentang  Perubahan  Atas Undang-undang RI Nomor 31 Tahun 1999 Tentang Pemberantasan  Tindak Pidana Korupsi selengkapnya berbunyi  “Setiap  orang  yang  dengan  tujuan  menguntungkan  diri  sendiri  atau  orang  lain  atau  suatu korporasi, menyalahgunakan kewenangan, kesempatan atau sarana yang ada padanya karena jabatan atau kedudukan yang dapat merugikan keuangan Negara atau perekonomian Negara, dipidana dengan pidana penjara seumur hidup atau pidana penjara paling singkat 1 (satu) tahun dan paling lama 20 (dua puluh) tahun  dan  atau  denda  paling  sedikit  Rp.  50.000.000,-  (lima  puluh  juta  rupiah)  dan  paling  banyak  Rp. 1.000.000.000,- (satu milyard rupiah).
45 Supandi, Undang-Undang  Nomor  30  Tahun    2014  Tentang  Administrasi  Pemerintahan(Relevansinya Terhadap  Disiplin  Penegakan  Hukum  Administrasi  Negara  dan  Penegakan  Hukum  Pidana), Makalah  tidak diterbitkan, h. 16. 46 Indriyanto Seno Adjj, Ibid, h. 28 47 Sjachran  Basah. Eksistensi  dan  Tolak  Ukur  Peradilan  Administrasi  di  Indonesia. (Bandung:  Alumni, 1985) h. 54
Secara  substansial,  asas  spesialitas  (specialialiteit  beginsel)  mengandung makna bahwa setiap kewenangan memiliki tujuan tertentu. Penyimpangan terhadap asas  ini  akan  melahirkan  penyalahgunaan  kewenangan  (detournement  de  pouvoir). Parameter  peraturan  perundang-undangan  maupun  asas-asas  umum  pemerintahan yang baik dipergunakan untuk membuktikan instrumen atau modus penyalahgunaan kewenangan  (penyalahgunaan  kewenangan  dalam  Pasal  3  UUPTPK),  sedangkan penyalahgunaan  kewenangan  baru  dapat  diklasifikasikan  sebagai  tindak  pidana apabila  berimplikasi  terhadap  kerugian  negara  atau  perekonomian  negara  (kecuali untuk tindak pidana korupsi suap, gratifikasi, dan pemerasan),  tersangka mendapat keuntungan, masyarakat tidak dilayani, dan perbuatan tersebut merupakan tindakan tercela. 48
Adanya  mekanisme  pengujian  melalui  Peradilan  Tata  Usaha  Negara  terkait ada  atau  tidak  adanya  unsur  penyalahgunaan  wewenang  juga  inheren  dengan  asas Ultimum  Remedium  dalam  hukum  pidana,  di  mana  keberadaan  pengaturan  sanksi pidana  harus  diletakkan  atau  diposisikan  sebagai  sanksi  terakhir. 49 Asas  Ultimum Remedium  dalam  penerapan  hukum  pidana  menjadi  sangat  penting  terlebih manakala  upaya  diskresi  di  dalam  pengambilan  keputusan  yang  dilakukan  oleh seorang  pejabat  publik  kerap  dijadikan  senjata  lawan  politiknya  untuk  menyerang pejabat tersebut. Adanya kemungkinan politisasi tersebut menjadi pertimbangan agar penerapan  hukum  pidana  harus  benar-benar  dilakukan  secara  hati-hati.  Von  Liszt sebagaimana  dikutip  Muladi  menyebut  bahwa  terdapat  situasi  yang  dapat digambarkan  sebagai  “Rechtsguterschutz  durch  Rechtsguterverletzung”,  hukum pidana di satu pihak melindungi benda hukum manusia atau korporasi, tetapi di lain pihak  justru  dalam  pelaksanaannya  dilakukan  dengan  melanggar/melukai  benda hukum itu sendiri. Sering juga dikatakan bahwa “hukum pidana merupakan pedang yang  bermata  dua  atau  hukum  pidana  bahkan  telah  mengiris  dagingnya  sendiri”. Tidak  hanya  perampasan  kemerdekaan,  perampasan  harta  benda,  tetapi  juga dimungkinkan perampasan nyawa sebagai sanksi yang sah berupa pidana mati. Atas dasar pemikiran di atas timbul pemikiran agar hukum pidana digunakan secara hati- hati dan dioperasionalkan sebagai obat yang terakhir (ultimum remedium) dan bukan sebagai obat yang utama (primumremedium). 50
Penerapan  sanksi  pidana  sebagai  upaya  terakhir  (ultimum  remidium) dimaksudkan  selain  memberikan  kepastian  hukum  juga  agar  proses  hukum  pidana yang  cukup  panjang  dapat  memberikan  keadilan  baik  terhadap  korban  maupun terhadap  pelaku  itu  sendiri.  Dalam  perkembangan  ilmu  hukum  pidana  yang  sudah jauh  maju,  upaya  “ultimum  remedium’  merupakan  senjata  terakhir  dipergunakan.
48 Supandi, Undang-Undang  Nomor  30  Tahun    2014  Tentang  Administrasi  Pemerintahan(Relevansinya Terhadap  Disiplin  Penegakan  Hukum  Administrasi  Negara  dan  Penegakan  Hukum  Pidana), Makalah  tidak diterbitkan, h. 17. 49 Yulies  Masriani Tiena, Pengantar Hukum Indonesia , Cetakan II,  (Jakarta: Sinar Grafika, 2006), h. 63 50 Muladi, Ambiguitas dalam Penerapan Doktrin Hukum Pidana : Antara Doktrin Ultimum Remedium dan
Doktrin Primum Remedium, Makalah diunduh di
http://mahupiki.com/demo/images/Artikel/Makassar18- 20Maret2013/Ambiquitas_Dalam_Penerapan_Asas_Ultimum_Remedium-Prof.MULADI.pdf, h., 1-2.
Fakultas Syariah dan Hukum UIN Syarif Hidayatullah Jakarta - 131
Senjata terakhir (ultimum remedium) merupakan upaya-upaya lain sudah ditempuh. Baik gugatan perdata, sanksi administrasi maupun upaya-upaya lain. 51

## Penutup
Lahirnya  Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2014  tentang  Administrasi Pemerintahan  merupakan  respon  dan  jawaban  terhadap  polemik  seputar  lembaga peradilan mana yang memiliki  kompetensi untuk memeriksa ada atau tidak adanya dugaan  unsur  penyalahgunaan  wewenang  yang  dilakukan  oleh  seorang  pejabat publik.  Secara  tegas  undang-undang  tersebut  memberikan  mandat  kepada pengadilan  tata  usaha  negara  sebagai  lembaga  peradilan  yang  memiliki  kompetensi absolut untuk memeriksa perihal dugaan terjadinya penyalahgunaan wewenang. Ada atau  tidak  adanya  unsur  penyalahgunaan  wewenang  harus  diuji  dengan  asas spesialitas  (specialiteitsbeginsel)  yang  tidak  lain  merupakan  domain  hukum administrasi.  Hal  ini  penting  agar  ke  depan  tidak  ada  lagi  kriminalisasi  terhadap kebijakan.  Karena,  kriminalisasi  kebijakan  dapat  berdampak  pada  stagnasi  proses penyelenggaraan  pemerintahan  karena  melemahkan  aparatur  pemerintah  di  dalam melakukan inovasi pemerintahan.
Keberadaan  Pasal  21  Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2014  tentang Administrasi  Pemerintahan  mencabut  kewenangan  yang  dimiliki  penyidik  dalam melakukan  penyidikan  dalam  rangka  mengetahui  apakah  telah  terjadi penyalahgunaan  wewenang  yang  dilakukan  oleh  seorang  tersangka  selaku  pejabat pemerintahan,  karena  telah  menjadi  objek  yang  harus  diuji  terlebih  dahulu  di Peradilan  Tata  Usaha  Negara.  Mekanisme  pengujian  melalui  peradilan  administrasi juga  inheren  dengan  asas  ultimum  remedium  dalam  penerapan  hukum  pidana,  di mana keberadaan pengaturan sanksi pidana harus diletakkan dan diposisikan sebagai sanksi terakhir setalah sanksi perdata maupun sanksi administratif tidak berdaya. UU Nomor  30  Tahun  2014  juga  diharapkan  menjadi  menjadi  landasan  hukum  untuk mengenali  dan  memeriksa  apakah  sebuah  keputusan  dan  atau  tindakan  sebagai kesalahan administrasi atau penyalahgunaan wewenang yang dilakukan oleh seorang pejabat publik dapat dikualifikasi atau berujung pada tindak pidana.
51 Hoenagels menekankan kembali pentingnya mempertimbangkan berbagai faktor untuk melakukan  kriminalisasi  agar  tetap  menjaga  dalil Ultimum  Remedium dan  tidak  terjadi over criminalization antara  lain  :  Jangan  menggunakan  Hukum  Pidana  dengan  cara  emosional;  Jangan menggunakan  hukum  pidana  untuk  mempidana  perbuatan  yang  tidak  jelas  korban  atau kerugiannya;  Jangan  menggunakan  hukum  pidana,  apabila  kerugian  yang  ditimbulkan  dengan pemidanaan akan lebih besar daripada kerugian oleh tindak pidana yang akan dirumuskan; Jangan menggunakan  hukum  pidana  apabila  tidak  didukung  oleh  masyarakat  secara  kuat;  Jangan menggunakan  hukum  pidana  apabila  penggunaannya  diperkirakan  tidak  akan  efektif;  Hukum pidana dalam hal-hal tertentu harus mempertimbangkan secara khusus skala prioritas kepentingan pengaturan; Hukum pidana sebagai sarana represif harus didayagunakan secara serentak dengan sarana pencegahan. Hoenagels seperti dikutip Supandi, Supandi, Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 Tentang Administrasi Pemerintahan(Relevansinya Terhadap Disiplin Penegakan Hukum Administrasi Negara  dan  Penegakan  Hukum  Pidana), Makalah  tidak  diterbitkan,  hal  1.  Lihat  juga  G.  Pieter Hoenagels, The  Other  Side  of  Criminology  An  Inversion  of  The  Concept  of  Crime ,  Holland  :  Kluwer, Deventer, 1963, h. 231

## Pustaka Acuan
Asshiddiqie, Jimly,  Perihal Undang-Undang, Jakarta: Rajawali Pers, 2010. Basah,  Sjachran,  Eksistensi  dan  Tolak  Ukur  Peradilan  Administrasi  di  Indonesia.  Bandung: Alumni, 1985.
E. Utrech, Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia, Bandung: Fakultas Hukum dan Pengetahuan Masyarakat, UNPAD, 1960.
Faiz Muhlizi, Arfan, Reformulasi Diskresi dalam Penataan Hukum Administrasi, Jurnal Rechts Vinding, ISSN 2089-9009, Volume 1 Nomor 1 April 2012.
Fachruddin,  Irfan,    Pengawasan  Peradilan  Administrasi  Terhadap  Tindakan  Pemerintah,
Bandung: Alumni, 2004.
H.R, Ridwan, Hukum Administrasi Negara, Jakarta: Raja Grafindo Persada, 2008.
Indroharto, Usaha memahami Undang-Undang Tentang Peradilan Tata Usaha Negara, Buku I,
Jakarta: Sinar Harapan, 1993
Johan, Maiyasyak, Pertanggungjawabab Pidana Pemegang Jabatan Dalam Kaitan TindakPidana Korupsi, Disertasi Program Pascasarjana Universitas Padjadjaran Bandung, 2010.
K.  Garna,  Judistira,  Ilmu-ilmu  Sosial;  Dasar,  Konsep,  Posisi.  Bandung:  Program  Pascasarjana Unpad, 1996.
Masriani Tiena, Yulies, Pengantar Hukum Indonesia, Cetakan II,  Jakarta: Sinar Grafika, 2006. Marbun, S.F, Peradilan Tata Usaha Negara, Yogyakarta: Penerbit Liberty, 2003.
Muslimin, Amrah, Beberapa Asas dan Pengertian Pokok tentang Administrasi dan Hukum Administrasi. Bandung: Penerbit Alumni, 1985.
Mustafa,  Bachsan,  Pokok-Pokok  Hukum  Administrasi  Negara,  Bandung:  Citra  Aditya  Bakti
1979.
Moh.  Kusnardi  dan  Bintan  R.  Saragih,  Ilmu  Negara,  Jakarta  :  Penerbit  Gaya  Media  Pratama,
2000.
Moh.  Kusnardi  dan  Harmaily  Ibrahim,  Pengantar  Hukum  Tata  Negara,  .Jakarta:  Pusat  Studi
Hukum Tata Negara UI, 1988.
Moh. Mahfud MD, Hukum dan Pilar-Pilar Demokrasi, Yogyakarta: Gama Media, 1999. M.  Hadjon.  Philipus,  dkk,  Pengantar  Hukum  Administrasi  Negara  Indonesia,  Gajah  Mada University Press, 2002.
M.  Hadjon,  Philipus,  Perlindungan  Hukum  Bagi  Rakyat  di  Indonesia,  Surabaya  :  Bina  Ilmu, 1997.
P.  Sibuea,  Hotma,  Asas  Negara  Hukum,  Peraturan  Kebijakan,  dan  Asas-Asas  Umum Pemerintahan Yang Baik, Jakarta: Penebrit Erlangga, 2010.
Purbopranoto,  Kuntjoro,  Perkembangan  Hukum  Administrasi  Indonesia,  Jakarta  : Bina Cipta,
1981
Ratu,  Alfian,  “Penerapan  Freies  Ermessen  Kepala  Dearh  dalam  Pengelolaan  Keuangan
Dihubungkan  dengan  Pasal  3  Undang-Undang  Nomor  31  Tahun  1999  tentang Pemberantasan  Tindak  Pidana  Korupsi”  Jurnal  Usnrat  Vol.XX/No.3/April- Juni/2012 Supandi, Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 Tentang Administrasi Pemerintahan(Relevansinya  Terhadap  Disiplin  Penegakan  Hukum  Administrasi
Negara dan Penegakan Hukum Pidana), Makalah tidak diterbitkan.
S.F.  Marbun  dan  Moh.  Mahfud  MD.  Pokok-Pokok  Hukum Administrasi  Negara,  Yogyakarta:
Liberty, 2000
Wahjono, Padmo Membudayakan UUD 1945, Jakarta: IND-Hill-Co, 1991. Wahyu Pratama, Octaviyanto, “Studi Tentang Penyelenggaraan Pelayanan Publik Pada Dinas Kependudukan  dan  Catatan  Sipil  Pemerintah  Daerah  Kabupaten  Penajam  Paser Utara” Ejournal Imu Pemerintahan 2013, 1(3), ISSN 2238-3615