## REFORMULASI GARIS-GARIS BESAR HALUAN NEGARA (GBHN) DAN AMANDEMEN ULANG UNDANG-UNDANG DASAR
Bambang Sadono 1 , Lintang Ratri Rahmiaji* 2
1 Fakultas Hukum Universitas Semarang, Jl. Soekarno-Hatta Semarang
2 Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Universitas Diponegoro, Jl. Prof. Soedarto, S.H. Tembalang, Semarang lintangratri84@gmail.com

## Abstract
The  GBHN  reformulation  discourse  and  the  restoration  of  the  MPR's  authority  to  make provisions, strengthened again after the V PDI-P Congress (2019).  The congress produced 23 recommendations  containing  party  attitudes  and  policies  as  well  as  proposals  for  the administration  of  Jokowi-Ma'ruf  2019-2024.  This  study  aims  to  map  the  political  process  the GBHN  reformulation  discourse  and  the  position  of  the  MPR  after  the  1945  Constitution Amendments.  The  results  of  this  study  found  facts  as  a  market  leader  in  structuring  the constitutional system by strengthening the MPR and setting the direction of the state, PDI-P is less skilled at managing the political situation. PDI-P, which is fighting for a limited agenda in the amendment, must tolerate another agenda. At present the power is in the leadership of the PDI-P and the president, but it also depends on the response of other large shareholders to the republic, namely the party chairmen who have representatives in the DPR/MPR.
Keywords: Reformulation; GBHN; MPR; Amandment; Constitution

## Abstrak
Wacana  reformulasi  GBHN  dan  pengembalian  kewenangan  MPR  untuk  membuat  ketetapan, kembali  menguat  pasca-Kongres  V  PDI-P  (2019).  Kongres  tersebut  menghasilkan  23 rekomendasi  yang  berisi  sikap  dan  kebijakan  partai  serta  usulan  untuk  pemerintahan  Jokowi- Ma'ruf  2019-2024.  Kajian  ini  bertujuan  memetakan  proses  politik  wacana  reformulasi  GBHN dan  Posisi  MPR  pasca-amandemen  UUD  1945.  Hasil  kajian  ini  menemukan  fakta  sebagai market leader dalam penataan sistem ketatanegaraan dengan memperkuat MPR dan menetapkan haluan  negara,  PDI-P  kurang  piawai  mengelola  situasi  politik.  PDI-P  yang  memperjuangkan agenda  terbatas  dalam  amandemen,  harus  menenggang  agenda  lain.  Saat  ini  kuasa  ada  di pimpinan PDI-P dan presiden, selain itu juga bergantung pada respon pemilik saham besar lain atas republik ini, yakni para ketua umum partai yang punya wakil di DPR/MPR.
Kata Kunci: Reformulasi; GBHN; MPR; Amandemen; Undang-Undang Dasar

## A. Pendahuluan
Wacana  reformulasi  Garis-garis  Besar
Haluan  Negara  (GBHN)  dan  pengembalian kewenangan Majelis Permusyawaratan Rakyat  (MPR)  untuk  membuat  ketetapan, kembali  menguat  pasca-Kongres  V  Partai Demokrasi Indonesia Perjuangan (PDI-P) di Bali, 8-10 Agustus 2019 (Tempo.Co, 2019). Kongres tersebut menghasilkan 23
rekomendasi  yang  berisi  sikap  dan kebijakan  partai  serta  usulan  untuk pemerintahan  Jokowi-Ma'ruf  2019-2024. Dari  23  rekomendasi  tersebut,  antara  lain PDI-P  mengusulkan  agar  tetap  dilakukan amandemen terbatas Undang-Undang Dasar Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945 (UUD  1945)  untuk  menetapkan  kembali MPR  sebagai  lembaga  tertinggi  negara
dengan  kewenangan  menetapkan  Garis- garis  Besar  Haluan  Negara  (GBHN) sebagai pedoman penyelenggaraan pemerintahan.  Hal  ini  dinilai  diperlukan demi menjamin kesinambungan pembangunan nasional.
Penggunaan  istilah  GBHN,  ditambah dengan  MPR  sebagai  lembaga  tertinggi ternyata  membuat  banyak  kesalahpahaman. Pengkajian  yang  dilakukan  oleh  Badan Pengkajian  MPR  periode  2014-2019, berdasarkan  Keputusan  MPR  RI  No. IV/MPR/2014 tentang Rekomendasi Majelis
Permusyawaratan Rakyat Republik
Indonesia  Masa  Jabatan  2009-2014,  yang berisi  10  rekomendasi,  menggunakan terminologi  yang  agak  berbeda.  Poin kesepuluh  rekomendasi  MPR  2009-2014 tersebut  lengkapnya  berbunyi  “melakukan reformulasi sistem perencanaan
pembangunan  nasional  dengan  model GBHN  sebagai  haluan  penyelenggaraan negara”.    Kata  “reformulasi”  dan  “model” sebenarnya  merupakan  kata  kunci  bahwa yang  disadari  sejak  MPR  2009-2014 tersebut  adalah  kebutuhan  haluan  negara seperti  GBHN,  jadi  bukan  menghidupkan kembali GBHN.
Sedangkan  yang  menyangkut  penataan kembali  MPR,  merupakan  rekomendasi kedua  yang  berbunyi  “penguatan  MPR sebagai  lembaga  negara  yang  mempunyai kewenangan  tertinggi  dalam  mengubah, menetapkan,  menafsirkan  Undang-Undang Dasar,  dan  memberikan  arah  kebijakan kepada  lembaga-lembaga  negara  lainnya”. Jadi  tidak  menyebut  ingin  mengembalikan MPR  sebagai  lembaga  tertinggi.  Bahkan istilah  lembaga  tertinggi  juga  tidak  pernah ditemukan pada naskah UUD 1945 sebelum diamandemen.
Kesalahpahaman dimulai dari Ginandjar Kartasasmita  (Kartasasmita,  2019),  yang antara  lain  menulis  “diskursus  tentang keinginan mengembalikan GBHN
disebabkan lebih pada nostalgia ke masa lalu yang  dirasa  lebih  memberi  kepastian  pada arah  dan  proses  pembangunan”.  Dan  di bagian  lain  juga  menulis  “mengembalikan ke  sistem  yang  berlaku  di  masa  lalu dapat
diartikan  sebagai  upaya  mengembalikan sistem  otokratis,  anti  demokrasi  dan sentralistik”.
Zainal  Arifin  Mochtar  (Mochtar,  2019) berpendapat  “sebenarnya,  perubahan  itu sendiri  suatu  keniscayaan,  tetapi  perlu demarkasi  jelas,  mana  yang  merupakan  hal penting demi kepentingan bangsa dan mana yang  hanya  jualan  politik”.  Perlukah  kita melakukan  amandemen?  Banyak  hal  yang perlu diperbaiki, antara lain kejelasan sistem presidensial  dan  parlementer.  Termasuk  di dalamnya  posisi  Majelis  Permusyawaratan Rakyat  (MPR),  Dewan  Perwakilan  Rakyat (DPR),  dan  Dewan  Perwakilan  Daerah (DPD) RI. Yang mengherankan bagi Zainal, mengapa  dari  sekian  banyak  usulan  dan urgensi  perbaikan  konstitusi,  yang  disasar malahan hanya soal GBHN dan posisi MPR.
Mochtar Pabotinggi (Pabotinggi, 2019), antara  lain  menulis  “beda  dengan  hajat rasional amandemen kelima untuk memperkuat  DPD  di  sekitar  2006,  hajat amandemen  kelima  kali  ini  didasari  hasrat irasional  agar  MPR  kembali  jadi  lembaga tertinggi  negara  yang  menetapkan  Garis- Garis  Besar  Haluan  Negara  (GBHN).  Kita mengetahui UUD 1945 memang masih perlu sejumlah amandemen penting, tapi jelas tak dalam kerangka irasionalitas politik”.
Dari  pendapat  Ginandjar,  Zainal,  dan Mochtar  tersebut,  mengisyaratkan  bahwa perbaikan  sistem  ketatanegaraan,  bahkan melalui  amandemen  UUD  RI  1945,  bukan hal  yang  tidak  mungkin.  Bahkan  Zainal menyebut  ada  beberapa  hal  yang  urgen dalam  sistem  ketatanegaraan  kita  yang membutuhkan  amandemen  kelima  UUD  RI 1945.  Seperti  yang  dikemukakan  oleh Mahfud  (Mahfud  MD,  2010),  walaupun amandemen  sebelumnya  telah  memperbaiki banyak  hal  dalam  sistem  ketatanegaraan, tetap harus dibuka peluang untuk amandemen  lagi  agar  lebih  sempurna,  asal dilakukan dengan prosedur yang konstitusional.
Hanya  agenda  mengembalikan  sistem perencanaan  pembangunan  model  GBHN dan  mengembalikan  kewenangan  MPR membuat  ketetapan regeling ,  sekaligus
mengembalikan  posisinya  sebagai  lembaga tertinggi  negara,  banyak  disalahpahami. Jika  dibandingkan  dengan  kesimpulan pengkajian  di  MPR,  tampak  ada  persepsi yang  berbeda  antara  apa  yang  dirumuskan MPR,  dan  apa  yang  dibayangkan  oleh publik pada umumnya.
Pertanyaan  selanjutnya,  mengapa  dari sekian  banyak  agenda  yang  dipilih  dan ditonjolkan  hanya  soal  haluan  negara  atau GBHN,  dan  posisi  MPR  RI.  Apakah  ini benar  benar  kepentingan  publik,  atau sekadar kepentingan politik? Pertanyaan lain mengapa  posisi  MPR  pasca-amandemen UUD 1945 menimbulkan kontroversi dalam sistem ketatanegaraan kita.

## B. Pembahasan
1. Bukan GBHN Tetapi Haluan Negara
Menjawab pertanyaan Zainal, sebenarnya peta posisi partai-partai setidaknya  yang  tercermin  sepanjang pembahasan  di  MPR  2014-2019  (Sadono, 2019a),  w alaupun  tidak  bulat  sempurna, menyepakati agenda yang bisa
dikelompokkan  dalam  lima  kawasan  besar. Pertama , revitalisasi Pancasila dan
penegasannya  sebagai  dasar  dan  ideologi negara serta posisinya sebagai sumber tertib hukum; kedua reformulasi Sistem perencanaan  pembangunan  model  GBHN; ketiga penataan  lembaga  MPR; keempat penataan  lembaga  DPD  RI,  dan kelima penataan  lembaga  kekuasaan  kehakiman. Dari  kelima  agenda  tersebut,  memang reformulasi  GBHN  dengan  sekaligus memberi  kewenangan  pada  MPR  untuk menetapkannya,  menjadi  pilihan  terbanyak fraksi-fraksi, dengan segala variannya. Ibarat  sajian  menu  makanan  model prasmanan,  reformulasi  model  GBHN tersebut  yang  memang  mendapat  respon politik  terkuat,  apalagi  dengan  dukungan partai  dengan  kursi  terbanyak  di  parlemen, PDI Perjuangan. Sejak awal PDI-P memang memasang syarat agar kalau ada amandemen kelima  terhadap  UUD  RI  1945  hanya dilakukan  untuk  agenda  reformulasi  sistem GBHN  dan  penguatan  lembaga  MPR.  Di
sinilah  muncul  perbedaan  dan  variasi pendapat  di  antara  fraksi-fraksi  dan kelompok DPD RI di MPR.
Secara  teori,  mengenai  pilihan  pilihan itu  memang  sepenuhnya  tergantung  pada otoritas  politik  yang  berwenang  untuk  itu. Dalam  pemilihan  agenda  amandemen undang-undang dasar merupakan
kewenangan MPR RI. Menurut Hans Kelsen (Kelsen, 1996), hukum lebih berkepentingan bagaimana undang-undang itu dibuat apapun materinya, bukan pada bagaimana seharusnya  dia  dibuat,  dan  apa  yang seharusnya  dimuat  dalam  undang-undang tersebut “what the law is, and how the law is made,  not  the  questions  of  what  the  law ought  to  be  or  the  law  ought  to  be  made” .
Selebihnya  memang  sepenuhnya  pilihan politik.
Dalam  melaksanakan  politik  hukum berdasarkan  Pancasila  itulah  menurut Kaelan  (Kaelan,  2014)  jika  memungkinkan dilakukan  amandemen  terhadap  UUD  RI 1945,  dengan  mengembalikan  kewenangan MPR  untuk  menetapkan  GBHN. Pilihan  ini mencerminkan  prinsip  demokrasi  terutama dalam  hubungannya  dengan  sila  kerakyatan yang  dipimpin  oleh  hikmat  kebijaksanaan dalam permusyawaratan/perwakilan.
Meskipun  presiden  dan  DPR  dipilih  secara langsung  oleh  rakyat,  penyusunan  rencana pembangunan  nasional  harus  dilaksanakan oleh rakyat, dan MPR yang merepresentasikan kekuasaan rakyat.
Salah  satu  penyebab  mengapa  muncul kesalahpahaman semacam itu, karena proses pengkajian  di  MPR,  tidak  terkomunkasikan dengan  baik.  Sebenarnya  sikap  fraksi  dan Kelompok DPD di MPR menyangkut kajian reformulasi
sistem perencanaan
pembangunan  model  GBHN  tersebut  bisa dikelompokkan dalam tiga skenario (Sadono, 2019b). Skenario pertama, memberikan
kewenangan kepada MPR untuk menetapkan  GBHN.    Skenario  kedua, GBHN  ditetapkan  melalui  undang-undang. Skenario  ketiga,  sebagai  jalan  tengah, GBHN  dipecah menjadi dua,  haluan  negara sebagai  kaidah  penuntun  secara  makro,
menurut  istilah  lain  disebut state  policy , ditetapkan  oleh  MPR,  yang  berupa  sistem perencanaan pembangunan nasional (SPPN) dalam  undang-undang.  Haluan  negara meliputi  perencanaan  dengan  jangka  waktu yang  lebih  jauh  dan  meliput  semua  aspek kehidupan  bernegara,  sedangkan  SPPN dengan jangka waktu yang lebih terbatas dan fokus pada pembangunan perekonomian.
Ada  juga  yang  menginginkan  materi GBHN  dimasukkan  ke  dalam  rumusan pasal-pasal Undang-Undang Dasar. Pertimbangannya menurut Susi Dwi Harijanti  (Hariyanti,  2016)  beberapa  negara memasukkan haluan negara dalam konstitusinya. Konstitusi Irlandia sejak 1937 telah  mencantumkan Directive  Principle  of State  Policy yang  berisikan  panduan kebijakan ekonomi, mekanisme pasar bebas, intervensi  negara  dan  lain-lain.  Sejak  itu, banyak  negara  yang  mengikuti  seperti Belgia,  India,  Nepal,  Pakistan,  Filipina, Afrika Selatan dan lain-lain.
Haluan Negara yang kemudian disepakati, merupakan peta jalan ( road map ) seluruh  bangsa  dan  negara  juga  mencakup seluruh  bidang.  Baik  ekonomi,  politik, sosial, maupun budaya. Program diterjemahkan  dari  ideologi  bangsa  dan konstitusi  negara.  Karena  merupakan  garis- garis  besar,  Haluan  negara  akan  dibuat sebagai  dokumen  yang  ringkas,  sekaligus sedapat  mungkin  jelas  dan  bernas.  Hal-hal detail  akan  diterjemahkan  dalam  program setiap  lembaga  negara.  Khusus  haluan pembangunan akan didetailkan oleh presiden  dan  jajaran  pemerintah,  termasuk pemerintah daerah.
Haluan  negara  harus  menjawab  arah besar  yang  akan  dicapai  bangsa  ini  50 sampai  100  tahun  ke  depan,  misalnya memilih  akan  menjadi  negara  pertanian, maritim,  atau  industri,  gabungan  ketiganya, atau  penggabungan  secara  bertahap.  Baru kemudian  pendetailan  program  jangka pendek  melalui  haluan  pembangunan  yang lebih luwes dan praktis, seperti GBHN pada masa Orde Baru.
Berbeda  dengan  yang  dipersepsikan oleh  banyak  kalangan,  setidaknya  oleh
Ginandjar  dan  Mochtar  Pabotinggi,  yang akan  dirumuskan  dan  ditetapkan  oleh  MPR RI  2019-2024  jika  kesepakatan  politiknya terjadi,  bukan  GBHN  seperti  yang  pernah dibuat dan dijalankan pada masa pemerintahan  Presiden  Soeharto,  atau  yang sering disebut era Orde Baru. GBHN selama Orde  Baru  sudah  menjadi  nama,  bukan seperti  rumusan  UUD  1945  sebelum amandemen,  yang  merupakan  peta  atau cakupan  yang  lebih  luas  tidka  sekadar program pembangunan yang harus dilaksanakan oleh presiden.
Pentingnya haluan negara, juga dikemukakan oleh  Yudi  Latif  (Latif,  2016), yang  menyatakan  tujuan  nasional  seperti yang  tercantum  dalam  pembukaan  UUD 1945  haruslah  bersandar  pada  tiga konsensus  fundamental,  yakni  Pancasila sebagai falsafah dasar, UUD sebagai hukum atau norma dasar, dan haluan negara sebagai kebijakan dasar.
Bahkan  negara  maju  seperti  Amerika Serikat  juga  disarankan  agar  mempunyai strategi dan perencanaan jangka panjangnya. George Friedman (Friedman, 2011), penulis buku The  Next  100  Years ,  dalam  bukunya The  Next  Decade ,  juga  menyarankan  agar dipersiapkan  bentuk  negara  sesuai  dengan peran  yang  akan  dimainkan,  yang  akan membuat  Amerika  bukan  lagi  sebagai republik  dengan  yurisdiksi  seperti  sekarang ini,  tetapi  bisa  jadi  akan  menjadi  semacam American  Empire ,  kekaisaran  Amerika. Termasuk  merencanakan  pemimpin  yang cocok  dengan  bentuk  negara  yang  tidak pernah dibayangkan dan diharapkan tersebut.  Termasuk  juga  memprediksi “forecast  of  the  world  in  wich  we  will  be living during this decade” .
2. Bukan Lembaga Tertinggi,

## Kewenangan Tertinggi
Kesalahpahaman terhadap gagasan PDI- P untuk mengembalikan status MPR sebagai lembaga tertinggi negara, sebenarnya bukan sesuatu  yang  esensial,  hanya  merupakan perdebatan  yang  emosional,  karena  berkali- kali muncul dalam pidato ketua umum PDI- P  Megawati  Soekarnoputeri.  Selama  ini
istilah  lembaga  tertinggi  negara  juga  hanya merupakan tafsir, karena sebelum diamandemen  UUD  1945  mengatur  bahwa MPR  merupakan  pelaksana  kedaulatan rakyat,  dan  mempunyai  kewenangan  untuk memilih presiden dan wakil presiden.
Memang  telah  terjadi  inkonsistensi  dan inkoherensi konsep kedaulatan rakyat dalam UUD stealah diamandemen. Dalam UUD RI 1945  hasil  amandemen  ditentukan  dalam Pasal  1  Ayat  (2)  bahwa  ”kedaulatan  berada di  tangan  rakyat  dan  dilaksanakan  menurut Undang-Undang Dasar”. Kemudian keterwakilan  rakyat  antara  lain  dirumuskan dalam Pasal 2 Ayat (1) UUD 1945 “Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) terdiri atas anggota  Dewan  Perwakilan  Rakyat  (DPR) dan  anggota  Dewan  Perwakilan  Daerah (DPD)”.  Itu  menunjukkan  bahwa  pasca- amandemen UUD 1945, keterwakilan rakyat terdiri  atas  perwakilan  politik (political representation) yakni  DPR  RI  dan perwakilan daerah (regional representation) yakni  DPD  RI.  Namun  dalam  pasal-pasal lebih lanjut tidak mengatur mengenai posisi ketiga  lembaga  strategis  ini  lebih  detail, terutama inter-relasi ketiga lembaga tersebut.  Menurut  Kaelan  (Kaelan,  2017), ketidakjelasan  keterwakilan  rakyat  dalam sistem  ketatanegaraan  menurut  UUD  1945 pasca-amandemen  didasari  oleh  semangat untuk  meniadakan  kedaulatan  rakyat  yang ada dalam MPR melakukan take over begitu saja  konsep check  and  balances ,  serta dendam terhadap kekuasaan Orde Baru yang meletakkan  kedualatan  rakyat  dalam  satu lembaga tertinggi MPR.
Akibatnyanya  muncullah  tafsir,  bahwa ketiga  lembaga  negara ini  posisinya  sejajar, bahkan  juga  sejajar  dengan  presiden, Mahkamah  Agung  (MA),  Badan  Pemeriksa Keuangan  (BPK),  Mahkamah  Konstitusi (MK),  dan  Komisi  Yudisial  (KY).  Jimly Asshiddiqie  (Asshiddiqie,  2009)  menyebut bahwa  setelah  perubahan  UUD  1945,  tidak dikenal  lagi  konsepsi lembaga  tertinggi dan tinggi  negara.  Lembaga-lembaga  negara yang  merupakan  organ  konstitusional  tidak lagi  seluruhnya  hierarkis  di  bawah  MPR tetapi sejajar dan saling berhubungan sesuai
dengan kewenangan masing-masing berdasarkan UUD 1945. Jimly mencatat ada 34 lembaga negara yang disebut dalam UUD 1945,  termasuk  menteri,  kepolisian,  Bank Indonesia,  dan  pemerintah  daerah.    Dari  34 lembaga  negara  itu  ada  yang  digolongkan sebagai lembaga tinggi untuk lapis pertama, sedangkan  lapis  kedua  disebut  lembaga negara  saja,  dan  lapis  ketiga  disebut lembaga daerah.
Pertanyaan  muncul  (Sadono,  2019c), mengapa  Jimly  tidak  mengaitkan  dengan teori  kedaulatan  rakyat  yang  antara  lain diwujudkan secara terang benderang melalui sistem  pemilihan  umum?  Hanya  tiga lembaga  yang  dipilih  langsung  oleh  rakyat, yakni presiden/wakil presiden, DPR RI, dan DPD RI. Mengapa lembaga yang jelas-jelas mendapat  mandat  langsung  dari  rakyat, disejajarkan  dengan  lembaga  yang  dibentuk sebagai  turunan  dari  lembaga  pemegang kedaulatan  rakyat  tersebut?  Bukankah  MK, MA,  dan  BPK  merupakan  lembaga  yang dibentuk  presiden,  DPR,  dan  ada  yang dengan pertimbangan DPD.
Seperti  yang  disimpulkan  oleh  Ramlan Surbakti  (Surbakti,  2010),  “bagi  sementara sistem  politik,  penyelenggaraan  pemilihan umum  dianggap  cukup  untuk  menunjukkan pemerintahannya memiliki legitimasi”.
Dimana  posisi  yang  tepat  untuk  MPR? Dalam  Pasal  2  Ayat  1  UUD  1945  diatur “MPR terdiri atas anggota DPR dan anggota DPD  yang  dipilih  melalui  pemilihan  umum dan  diatur  lebih  lanjut  dengan  undang- undang”.  MPR  merupakan  gabungan  dari dua  lembaga  tinggi  negara  (istilah  Jimly) yang  secara  logika  posisinya  pasti  harus  di atas  kedua  lembaga  yang  bergabung tersebut.  Adapun  jika  dilihat  dari  segi kewenangan,  Pasal 3 Ayat 1 UUD RI 1945 mengatur, “MPR berwenang mengubah dan menetapkan undang undang dasar”.
UUD  merupakan  dokumen  hukum tertinggi  yang  mengatur  sebuah  negara. Untuk  menetapkan  dan  mengubahnya diserahkan kepada MPR, sehingga kemudian  ada  yang  menyebut  MPR merupakan lembaga negara dengan kewenangan  tertinggi.  Karenanya  tafsir
MPR  sama  dan  sejajar  dengan  lembaga negara yang lain, apalagi disetarakan dengan MK, MA,  dan  BPK menimbulkan kontroversi  tersendiri,  baik  secara  teori maupun  praktik.  Inilah  yang  kemudian membuat Megawati
Soekarnoputri (Republika,  2018), berpendapat  kedudukan MPR  RI  sejajar  dengan  lembaga  negara yang  lain,  tidak  sesuai  dengan  pemikiran para pendiri bangsa.
Dalam  realitas  politik,  walaupun  tidak dinyatakan secara eksplisit, MPR juga sudah merupakan  lembaga  tertinggi  negara.
Pertama, terhadap  lembaga  kepresidenan, MPR  punya  kewenangan  memakzulkan, tentu  maknanya  bahwa  posisi  MPR  lebih tinggi  kewenangannya  daripada  presiden, yang  memakzulkan  pasti  harus  lebih  tinggi daripada  yang  dimakzulkan.  Sebaliknya, presiden  tidak  mempunyai  kewenangan untuk membubarkan MPR.  Jika berhadapan dengan  DPR  atau  DPD,  MPR  merupakan gabungan dari dua lembaga tersebut dengan legitimasi  politik  cukup  kuat  karena  dipilih langsung  oleh  rakyat.  Apalagi  jika dihadapkan  pada  lembaga  tinggi  negara yang  lain  seperti  BPK,  MA,  MK,  dan  KY yang  pembentukannya  dilakukan  melalui DPR dan DPD.
Berdasarkan  realitas  tersebut,  Kaelan (Kaelan, 2016) berpendapat bahwa berdasarkan kaidah sebagaimana terkandung dalam  Pasal  2  UUD  RI  1945,  sebenarnya MPR  memiliki  kekuasaan  lebih  tinggi daripada presiden, DPR, dan DPD.   Senada dengan  hal  tersebut,  Fajrul  Falaakh (Falaakh,  2009)  mengemukakan  bahwa dalam praktik, MPR mempunyai kedudukan lebih tinggi daripada lembaga lain, termasuk lembaga  yudikatif.  Menurut  UUD  RI  1945, MPR  bisa  menjatuhkan  sanksi  kepada presiden  dalam  kasus  jika  ada  pelanggaran berat.

## 3. Kemungkinan Amandemen Kelima
K.C.  Wheare  menyebutkan  merupakan resultante  dari  keadaan  politik,  ekonomi, sosial,  dan  budaya  (Poleksosbud)  ketika konstitusi dibuat.
Konstitusi menggambarkan  kebutuhan  dan  jawaban
atas persoalan yang dihadapi saat itu (Baital, 2014).  Konstitusi  merupakan  hasil  dari kepentingan  seluruh  warga  bangsa,  dengan kata  lain  hukum  merupakan  produk  politik. Mahfud  M.D.  (Mahfud  MD,  2017) menegaskan  jika  hukum  dikonsepkan sebagai undang-undang yang dibuat
lembaga  legislatif,  tidak  ada  yang  bisa membantah  bahwa  hukum  sebagai  produk politik. “Ia merupakan kristalisasi, formalisasi,  atau  legalisasi  dari  kehendak- kehendak  politik,  yang  saling  bersaingan baik  melalui  kompromi  politik,  maupun melalui dominasi oleh kekuatan politik yang terbesar”.  Hukum,  termasuk  konstitusi dihasilkan  bukan  karena  pertimbangan benar-salah  dan  baik-buruk,  tetapi  karena kesepakatan para pembuatnya. Jadi perumusan  maupun  perubahan  sebuah konstitusi,  tergantung  lembaga  yang  berhak untuk merubah dan menetapkannya.
Pada situasi kasus di Indonesia, otoritas ini  berada  pada  lembaga  MPR,  yang sebagian besarnya yakni sejumlah 575 orang terdiri  dari  anggota  DPR,  dan  selebihnya 136 anggota DPD. Karena itulah posisi DPR disini  dapat  dilihat  sangat  menentukan. Realitas secara politis, seluruh fraksi di DPR yang  otomatis  ada  di  MPR,  tergantung arahan dari partainya masing-masing. Fraksi yang  merupakan  kepanjangan  tangan  dari partai, sudah tentu dikontrol oleh pimpinan, dan lebih ekstrimnya lagi dikendalikan oleh ketua umumnya masing-masing.
Jika  dewasa  ini  sedang  mengemuka wacana  mengenai  amandemen  UUD  1945, utamanya mengenai reformulasi Garis-Garis Besar  Haluan  Negara  (GBHN),  pada akhirnya  keputusan  mengenai  hal  ini  akan kembali  kepada  para  pimpinan  partai, contohnya terkait dengan keputusan diperlukannya  amandemen  atau  tidak. Amandemen  hanya  dapat  diusulkan  oleh lebih  dari  sepertiga  anggota  MPR.  Jika Partai  Demokrasi  Indonesia  Perjuangan (PDI-P)  mengajukan  prakarsa  atas  usulan amandemen  terbatas  mengenai  pemberian kembali  kewenangan  lembaga  MPR  untuk menetapkan  GBHN,  yang  perlu  dipalukan adalah  berupaya  mengajak  anggota  dari
fraksi-fraksi  lain  atau  kelompok  DPD  di MPR, sampai mendapatkan minimal dukungan sebanyak 238 anggota. Apabila  usulan  amandemen  sudah memenuhi ketentuan syarat secara
prosedural,  berikut  agendanya  disepakati, sekaligus akan menjawab perbedaan pendapat mengenai istilah terbatas. Terbatas disini  bukanlah  berarti  kehendak  dari  satu atau  beberapa  fraksi,  termasuk  kelompok DPD,  akan  tetapi  pemahaman  terbatas  ini adalah  karena  pengusul  harus  menyebut bagian yang ingin diubah, bagaimana bunyi perubahannya,  dan  bagaimana  argumentasi atau  urgensi  atas  perubahan  tersebut. Apabila  yang  disepakati  hanya  terbatas mengenai GBHN dan pengembalian kewenangan  MPR  untuk  menetapkan
GBHN  tersebut,  maka  itulah  yang  akan dibahas. Sehingga disini tidak memungkinkan  adanya  agenda  baru  selama pembahasan  selain  agenda  tersebut.  Oleh sebab  itu,  trauma  kotak  pandora,  yang  bisa menyebabkan pembahasan agenda
amandemen melebar, secara yuridis konstitusional tidak dimungkinkan dan tidak perlu dirisaukan.
Dalam  konteks  usulan  amandemen
UUD  untuk  pengembalian  GBHN  oleh Fraksi  PDI-P,  sebenarnya  bukan  hanya karena rekomendasi Konggres PDI-P di Bali belum  lama  ini.  Rapat  Kerja  Nasional (Rakernas)  PDI-P,  Januari  2016  sudah mengambil  keputusan  untuk  mengadopsi gagasan  Megawati  Soekarnoputeri  tersebut. Dalam  berbagai  kesempatan  Megawati mengemukakan  bahwa  MPR  merupakan lembaga  negara  yang  memang  khas Indonesia,  yang  didesain  oleh  para  bapak bangsa  sebagai  model  yang  berbeda  dari sistem  yang  sudah  dikenal  pada  waktu  itu, yakni  sistem  komunis  atau  sistem  liberal, karena  itu  kewenangannya  tidak  boleh disejajarkan  dengan  lembaga  negara  yang lain.
Semua  fraksi  di  MPR  2014-2019,
sepakat untuk mempertimbangkan kemungkinan reformulasi sistem
perencanaan  pembangunan  model  GBHN. Ini tercermin dari laporan Badan Pengkajian
MPR  yang  sudah  disampaikan  dalam  rapat gabungan  22  Agustus  2016.  Isyarat  itu sebelumnya  juga  disampaikan  Ketua  MPR RI Zulkifli Hasan saat sidang tahunan MPR 16  Agustus  2016,  bahkan  kemudian disambut  baik  oleh  Presiden  Joko  Widodo. Dibutuhkan  haluan  negara  untuk  mengelola negara yang besar dan heterogen ini. Hanya keinginan  untuk  menjadikan  pengembalian haluan  negara  tersebut  sebagai  amandemen yang terbatas belum memperoleh kesepakatan yang bulat. Setelah agenda disepakati, dan pengusulan formal dilakukan, untuk memutuskan kuorum sidang paripurna harus dihadiri  minimal  2/3  anggota  MPR. Sedangkan  untuk  mengambil  keputusan setidaknya  disetujui  oleh  50  persen  plus  1 dari anggota yang hadir.
Apapun yang akan diputuskan, menurut Made  Subawa  (Subawa,  2016)    MPR  ke depan  hendaknya  dapat  merumuskan  kajian model  GBHN yang meletakkan dasar,  arah, tujuan,  dan  tahapan  pembangunan  nasional. GBHN  harus  mensinkronkan  tahapan Rencana  Pembangunan  Jangka  Panjang Nasional  (RPJPN),  Rencana  Pembangunan Jangka  Menengah  Nasional  (RPJMN),  dan Rencana  Pembangunan  Jangka  Menengah Daerah  (RPJMD),  yang  akan  menjadi rujukan  misi/visi  calon  presiden  atau  calon gubernur,  dan  bupati/walikota.  Sisi  baik perencanaan pembangunan nasional di masa lalu  agar  diambilkan  untuk  menyusun GBHN ke depan.

## C. Simpulan
Pertanyaannya  yang  dapat  diajukan adalah  bagaimana  kemungkinan  dilakukan amandemen pada MPR 2019-2024?
Mengapa
PDI-P tidak mampu
mempengaruhi  fraksi-fraksi  lain  untuk meloloskan  amandemen  terbatas  itu  pada periode  2014-2019?  Bahkan,  meskipun sudah  disampaikan  oleh  ketua  MPR  RI, Zulkifli  Hasan  perihal  panitia ad  hoc yang diketuai Ahmad Basarah (wakil  ketua MPR RI)  yang  hendak  melakukan  pembahasan mengenai  reformulasi  GBHN  pada  16 Agustus 2018 lalu.
Posisi  presiden  sebagai  pemimpin tertinggi eksekutif  yang  akan menjadi  salah satu  bahasan  yang  terpenting  sebagai  objek pengaturan  konstitusi  perlu  diperhatikan. Meskipun  secara  konstitusional  presiden tidak  memiliki  kewenangan  untuk  berperan secara  langsung,  akan  tetapi  secara  politis, presiden  tentunya  memiliki  pengaruh  yang cukup besar.
Sebagai  kesimpulan,  sebagai market leader dalam penataan sistem
ketatanegaraan  dengan  memperkuat  posisi MPR  dan  menetapkan  suatu  haluan  negara, PDI-P  harus  benar-benar  pandai  mengelola situasi  politik,  yang  sepertinya  juga  mulai bergeser  dari  situasi  tahun  2014-2019. Barangkali  PDI-P  yang  memperjuangkan agenda  tunggal  atau  terbatas  dalam amandemen,  juga  mau  tidak  mau  harus menenggang  agenda  lain,  dengan  catatan tidak  terlalu  ekstrim,  misalnya  sampai kepada  upaya  mengembalikan  pemilihan presiden kepada MPR.

## DAFTAR PUSTAKA
Asshiddiqie,  J., Menuju  Negara  Hukum Yang Demokratis , Jakarta: Bhuana Ilmu Populer, pp. 457, 2009.
Baital, B., Pertanggungjawaban Penggunaan Hak  Prerogatif  Presiden  Di  Bidang Yudikatif Dalam Menjamin Kemerdekaan  Kekuasaan  Kehakiman, Jurnal Cita Hukum , vol. 2 , no. 1, p. 22, 2014.
Falaakh, M. F., Menata Sistem Presidensial”
Dalam,  in Jalan  Berliku  Amandemen Komprehensif ,  Jakarta:  DPD  RI  dan Citra Almamater, p. 45, 2009.
Friedman, G., The Next Decade , New York: Anchor Books, pp. 238-239, 2011.
Hariyanti, S. D., Merumuskan Ulang Garis- Garis  Besar  Haluan  Negara, Jurnal Majelis , vol. 4 , p. 23, 2016.
Kaelan, Inkonsitensi dan Inkoherensi Dalam UUD NRI Tahun 1945 Hasil Amandemen (Kajian Filosogfis-
Yuridis) ,  Jakarta:  Badan  Pengkajian MPR RI, pp. 122-123, 2017.
Kaelan,  Kajian  Kritis  Kewenangan  MPR, Jurnal Majelis , vol. 3 , pp. 45–46, 2016.
Kaelan,  Refomulasi  Model  GBHN  Suatu Tinjauan  Filosofis, Jurnal  Majelis ,  vol.
2 , p. 100, 2014.
Kartasasmita, G., Perlukah Kita Kembali Ke GBHN, Kompas , August 22, 2019.
Kelsen, H., Introduction to The Problems of Legal  Theory ,  New  York:  Clarendon Paperbaks, pp. 7, 1996.
Latif, Y., Rancang Bangun GBHN, Kompas , August 30, 2016.
Mahfud  MD,  M., Perdebatan  Hukum  Tata Negara  Pasca  Amandemen  Konstitus , Jakarta:  Raja  Grafindo  Persada,  xv, 2010.
Mahfud  MD,  M., Politik  Hukum  Indonesia ,
Jakarta:  Raja  Grafindo  Persada,  pp.  5, 2017.
Mochtar,  Z.  A.,  Bola  Salju  Amandemen Kelima  UUD  1945, Kompas ,  August 28, 2019.
Pabotinggi,  M.,  Haluan  Fatamorgana, Kompas , September 4, 2019.
Republika,  Megawati  Soroti  Status  Dan
Kedudukan MPR, Republika.co.id , March 14, 2018.
Sadono, B., Amandemen GBHN Tergantung Pemimpin  Partai, Kompas ,  September 6, 2019a.
Sadono, B., Penataan Sistem Ketatanegaraan ,  Jakarta:  DPD  RI  dan Citra Almamater, pp. 160, 2019b. Sadono, B., Penataan Sistem Ketatanegaraan ,  Jakarta:  DPD  RI  dan Citra Almamater, pp. 178, 2019c.
Subawa, M., Penataan Kewenangan MPR RI Dan  Sistem Perencanaan  Pembangunan Nasional  Model  GBHN  Berdasarkan Pancasila  Dan  UUD  NRI  Tahun  1945,
Jurnal Majelis , vol. 3 , p. 132, 2016.
Surbakti,  R., Memahami  Ilmu  Politik , Jakarta: Grasindo, pp. 124, 2010. Tempo.Co,  Ada  23  Rekomendasi  Kongres
PDI-P,  Dari  GBHN  Hingga  UU
Sisdiknas, Tempo.Co , August 10, 2019.