## Bingkai Reformasi Birokrasi Indonesia

## Adam Idris
Guru Besar Ilmu Pemerintahan
Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Mulawarman
Abstract : Bureaucracy is a service provided by the government to the people. Up till now Society consider that the bureaucracy is a state instrument that needs to have its own rules and it is supported by its own laws, therefore the correlation between the  bureaucracy  and  the  executive  should  be  arranged  so  the  bureaucracy  can  do hardworking  as  a  servant  of  the  state  and  not  as  a  man  of  power  .  Further, bureaucracy reformation needs to be implemented so that the bureaucracy is able to carry out their tasks more efficiently and effectively then a clean government and a good governance can be realized as well as the establishment of a good governance, clean and dignified governance.
Key Words: Bereaucracy, good governance, clean, dignified governance
Abstrak :  Birokrasi  merupakan  pelayanan  yang  diberikan  pemerintah  kepada masyarakat.  Masyarakat  selama  ini  memandang  bahwa  birokrasi  merupakan  alat negara  yang  perlu  memiliki  aturan  main  sendiri  dan  didukung  oleh  perundang- undangan  tersendiri,  oleh  karena  itu  korelasi  antara  birokrasi  dan  eksekutif  harus diatur sedemikian rupa sehingga birokrasi menjadi sungguh-sungguh bekerja sebagai abdi  negara  dan  bukan  sebagai  abdi  kekuasaan.  Lebih  lanjut  Reformasi  birokrasi perlu dilaksanakan agar birokrasi mampu melaksanakan tugas-tugasnya secara lebih efisien  dan  efektif  sehingga  bisa  terwujud  clean  government  dan  good  governance yaitu terwujudnya tata pemerintahan yang baik, bersih, dan berwibawa.
Kata Kunci: Birokrasi, pemerintahan yang baik, bersih dan berwibawa

## Pendahuluan
Fenomena birokrasi selalu ada bersama masyarakat dalam kehidupan sehari- hari dan setiap orang seringkali mengeluhkan cara berfungsinya birokrasi sehingga pada  akhirnya  orang  akan  mengambil  kesimpulan  bahwa  birokrasi  tidak  ada manfaatnya karena banyak disalahgunakan oleh pejabat pemerintah (birokratisme) yang  merugikan  masyarakat.  Birokrasi  pemerintah  itu  berarti  menjalankan kebijakan-kebijakan  pemerintah  yang  mempunyai  akses  langsung  dengan  rakyat melalui  mandat  yang  dapat  diperoleh  melalui  pemilihan dan  penunjukkan. Dengan demikian  birokrasi  pemerintah  itu  tidak  hanya  didominasi  oleh  pejabat-pejabat birokrasi  saja  yang  meniti  karier  di  dalamnya,  melainkan  pula  bagian-bagian  lain yang  ditempati  oleh  pejabat-pejabat  politik.  Demikian  pula  sebaliknya  di  dalam birokrasi pemerintah itu bukan hanya dimiliki oleh pimpinan politik dari partai politik saja melainkan ada juga pimpinan birokrasi karier yang profesional (Thoha, 2008).
Birokrasi bukanlah suatu fenomena yang baru di Indonesia, masalah birokrasi telah mulai ada sejak zaman kolonial, orde lama, hingga orde baru. Hingga saat ini permasalahan  birokrasi  seperti  budaya  korupsi  yang  dianggap  wajar,  pelayanan publik  buruk,  rendahnya  sumber  daya  aparatur,  mental  birokrat  yang  feodal  dan
paternalistik  kepada  penguasa  (monoloyalitas)  tidak  bisa  lepas  dari  dampak  rezim politik Soeharto yang menginginkan kekuasannya status quo (Supriatnoko, 2012).
Permasalahan  birokrasi  Indonesia  mulai  diperbaiki  melalui  program reformasi birokrasi yang merupakan tuntutan reformasi pascakrisis ekonomi tahun 1997. Mustopadidjaja AR (2003) menegaskan bahwa reformasi bidang lainnya tidak akan berjalan dengan baik tanpa terlebih dahulu mereformasi birokrasi pemerintah. Reformasi birokrasi bertujuan agar birokrasi mampu melaksanakan tugas-tugasnya secara lebih efisien dan efektif sehingga bisa terwujud clean government dan good governance.
Faktor  utama  dalam  perwujudan  pemerintahan  yang  bersih  ( clean government )  dan  kepemerintahan  yang  baik  ( good  governance )  adalah  birokrasi. Dalam posisi dan perannya yang demikian penting dalam pengelolaan kebijakan dan pelayanan  publik,  birokrasi  sangat  menentukan  efesiensi  dan  kualitas  pelayanan kepada  masyarakat,  serta  efisiensi  dan  efektivitas  penyelenggaraan  pemerintahan dan pembangunan.

## Birokrasi dalam Teori
Secara  teoritis  birokrasi  adalah  alat  kekuasaan  untuk  menjalankan keputusan-keputusan  politik,  namun  dalam  prakteknya  birokrasi  telah  menjadi kekuatan  politik  yang  potensial  yang  dapat  merobohkan kekuasaan. Birokrasi  juga merupakan  alat  politik  untuk  mengatur  dan  mewujudkan  agenda-agenda  politik, sifat  kekuasaan  aparat  birokrasi  sebenarnya  bukan  tanpa  kendali  tetapi  tetap dibatasi oleh perangkat kendali dari luar dan dari dalam (Thoha, 2007).
Dalam  pemerintahan,  kekuasaan  publik  dijalankan  oleh  pejabat  pemerintah atau  para  birokrat  yang  melaksanakan  tugasnya  sesuai  dengan  peranan  dan fungsinya  dalam  sistem  birokrasi  negara  dan  harus  mampu  mengendalikan  orang- orang yang dipimpinnya. Birokrasi dalam hal ini mempunyai tiga arti, yaitu :
1. Sebagai tipe organisasi yang khas;
2. Sebagai suatu sistem;
3. Sebagai suatu tatanan jiwa tertentu dan alat kerja pada organ negara untuk mencapai tujuannya. Fritz Morstein Marx mengatakan bahwa tipe organisasi yang  dipergunakan  pemerintah  yang  modern  untuk  pelaksanaan  berbagai tugas-tugas  yang  bersifat  spesialis,  dilaksanakan  dalam  sistem  administrasi dan khususnya oleh aparatur pemerintah(Setiono, 2010).
Birokrasi  juga  dimaksudkan  untuk  mengorganisir  secara  teratur  suatu pekerjaan yang dilakukan banyak orang, birokrasi adalah tipe dari suatu organisasi untuk mencapai tugas-tugas administrasi besar dengan cara mengkoordinasi secara sistematis atau teratur pekerjaan dari banyak orang. Birokrasi sebagai suatu sistem kerja dimaksudkan sebagai sistem kerja yang berdasarkan atas tata hubungan kerja sama  antara  jabatan-jabatan  secara  langsung  mengenai  persoalan  yang  formil menurut  prosedur yang berlaku  dan  tidak  adanya  rasa  sentimen  tanpa  emosi  atau pilih kasih, tanpa pamrih dan prasangka.

## Azas, Hak, dan Kewajiban Birokrat
Dalam  melaksanakan  birokrasi  negara,  setiap  pejabat  dalam  melaksanakan tugasnya dilengkapi dengan dua asas, yaitu:
1. Asas Legalitas
Asas  ini  berarti  tidak  ada  satu  pun  perbuatan  atau  keputusan  dari  pejabat atau  para  birokrat  yang  bersangkutan,  boleh  dilakukan  tanpa  dasar  suatu ketentuan  undang-undang,  untuk  itu  para  pejabat  atau  para  birokrat  harus memperhatikan delapan unsur legalitas, yaitu peraturan tertulis, penyebaran atau penggunaan peraturan, tidak berlaku surut, peraturan bisa dimengerti, tidak bertentangan satu sama lain, tidak menuntut diluar kemampuan orang, tidak sering berubah-ubah dan sesuai antara peraturan dan pelaksanaannya.
2. Asas Freies Ermessen atau Diskresi Artinya  pejabat  atau  para  birokrat  tidak  boleh  menolak  mengambil keputusan  dengan  alasan  tidak  ada  peraturan,  oleh  karena  itu  diberikan kebebasan  untuk  mengambil  keputusan  menurut  pendapatnya  sendiri asalkan tidak melanggar asas legalitas (Lemhanas, 2010).
Dalam  setiap  hal  yang  dikerjakan  oleh  aparatur  administrasi  negara,  dapat dilihat  apa  yang  menjadi  hak,  kewajiban,  tanggung  jawab  serta  peranan  aparatur administrasi  negara.  Adapun  hak  dan  kewajiban  yang  harus  dilaksanakan  oleh seorang aparatur administrasi negara (birokrat) adalah :
1. Wajib atau taat pada peraturan perundang-undangan yang berlaku;
2. Wajib membuat suatu kebijaksanaan terhadap suatu hal walaupun tidak ada peraturan yang mengaturnya, hal ini sesuai dengan freies ermessen ;
3. Harus sesuai dengan susunan pembagian tugas;
4. Wajib melaksanakan prinsip-prinsip organisasi;
5. Wajib melaksanakan Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AAUPB). Birokrasi  yang  seharusnya  bekerja  melayani  dan  berpihak  kepada  rakyat berkembang  menjadi  melayani  penguasa  dengan  keberpihakan  pada  politik  dan kekuasaan.  Masyarakat  selama  ini  masih  berpandangan  bahwa  birokrasi (administrasi  negara)  sama  dengan  pemerintah,  padahal  keduanya  berbeda  dan tidak dapat disamakan. Birokrasi merupakan alat negara yang perlu memiliki aturan main  sendiri  dan  didukung  oleh  perundang-undangan  tersendiri,  oleh  karena  itu korelasi  antara  birokrasi  dan  eksekutif  harus  diatur  sedemikian  rupa  sehingga birokrasi menjadi sungguh-sungguh bekerja sebagai abdi negara dan bukan sebagai abdi kekuasaan (Setiono, 2010).
Administrasi  negara  sebagai  organ  birokrasi  negara  adalah  alat-alat  negara yang  menjalankan  tugas-tugas  negara,  diantaranya  menjalankan  tugas pemerintahan.  Pemikiran  ini  mengasumsikan  bahwa  pemerintah  tidak  selalu  sama dengan  negara  dan  karenanya  aparat  negara  bukanlah  selalu  aparat  pemerintah. Birokrasi  juga  memegang  peranan  penting  dalam  perumusan,  pelaksanaan  dan pengawasan berbagai kebijakan publik, termasuk evaluasi kinerjanya. Birokrasi pada pemerintahan  sebagai  penyelenggara  pelayanan  publik  sering  atau  selalu dikeluhkan  karena  ketidak  efisien  dan  efektif.  Untuk  mendorong  terbentuknya suatu  pemerintahan  yang  bersih  dan  berwibawa  maka  segenap  aparatur pemerintah  (birokrat)  wajib  melaksanakan  tata  kelola  pemerintahan  yang  baik ( good  governance ).  Kekuatan  birokrasi  Indonesia  sebenarnya  bisa  menjadi  mesin
penggerak  yang  luar  biasa  apabila  mampu  didayagunakan  untuk  memajukan kesejahteraan rakyat (Lemhanas, 2010)

## Reformasi Birokrasi Indonesia
Pada masa orde reformasi dan orde sesudahnya (hingga saat ini), reformasi birokrasi  telah  banyak  diwacanakan  dan  diagendakan,bahkan  mungkin  telah  betul betul secara serius dilaksanakan. Beberapa diantaranya adalah diberlakukannya PP No.8  tahun  2003  tentang  restrukturisasi  organisasi  pemerintah  daerah  dengan konsep  MSKF  (Miskin  Struktur  Kaya  fungsi).  Tujuannya  jelas  jelas  adalah  untuk rasionalisasi birokrasi dilingkup pemerintahan daerah.
Kemudian juga ada perubahan paradigma dari UU Nomor 5 tahun 1974 yang menggunakan the structural efficensy model menuju UU Nomor 22 tahun 1999 yang selanjutnya  diperbaharui  dengan  UU  Nomor  32  tahun  2004  yang  lebih  cenderung menggunakan the  local  democracy  model .  Reformasi  Birokrasi  yang  lebih komprehensif  ditetapkan  dengan  Peraturan  Presiden  No.81  Tahun  2010  tentang Grand  Design  Reformasi  Birokrasi  2010-2025,danPermenpan-rb  No.  20  Tahun  2010 tentang  Road  Map  Reformasi  Birokrasi  2010-2014.  Selain  itu,  diterbitkan  pula  9 (sembilan) Pedoman dalam rangka pelaksanaan reformasi birokrasi yang ditetapkan dengan Permenpan-rb No. 7 sampai dengan No. 15 yang meliputi pedoman tentang Pengajuan  dokumen  usulan  sampai  dengan  mekanisme  persetujuan  pelaksanaan reformasi birokrasi dan tunjangan kinerja (Thoha, 2008)
Agenda  reformasi  tersebut  tampaknya  merupakan  jawaban  atas  semakin meningkatnya  tuntutan  masyarakat  serta  banyak  didorong  oleh  konsep  konsep perubahan  yang  datang  dari  luar  Indonesia  seperti entrepreneurial  bureaucracy , reinventing  government , good  governance dan  sebagainya.Pada  pemerintah  era reformasi,  khususnya  dimasa  pemerintahan  Presiden  SBY  meluncurkan  program reformasi  birokrasi.  Secara  umum  dipahami  bahwa  reformasi  birokrasi  minimal harus mencakup lima sasaran utama (Mustopadidjaja AR (2003) yaitu:
1. Perampingan  organisasi  dengan  tujuan  efisiensi  pembiayaan,  efisiensi penggunaan  tenaga,  dan  efisiensi  pengunaan  waktu  dalam  menapaki tahapan pengambilan keputusan.
2. Penerapan  prinsip  transparansi  dan  akuntabilitas  dalam  pengambilan keputusan.
3. Penegakan disiplin dan pembangunan kultur birokrasi yang berbasis etika.
4. Penerapan  asas  profesionalisme  yang  berbasis  kompetensi  dan  integritas dalam rekrutmen dan promosi.
5. Pemberian  imbalan  yang  sesuai  kinerja  dan  kontribusi  masing-masing organisasi dan personil yang bekerja dilingkungan pemerintahan.
Dengan  penerapan  reformasi  birokrasi  seperti  itu  akan  mengantarkan kepada  praktik  pemerintahan  yang  bersih (clean  government) dan  tata  kelola pemerintahan  yang  baik (good  governance). Untuk  itu  struktur  birokasi  daerah hendaknya  tetap  bisa  menjamin  tidak  terjadinya  distorsi  aspirasi  yang  datang  dari masyarakat  serta  menghindari  terjadinya  penyalahgunaan  kekuasaan (abuse  of power). Dengan  kata  lain,  masyarakat  luas  tetap  mendambakan  tiga  hal.  Pertama, pelayanan  publik  secara  berkelanjutan demi  kelancaran  administrasi  pemerintahan
dan  harus  terbebas  dari  pengaruh  politik  (adanya  pergantian  pemerintahan  hasil pilkada  langsung),  PNS  harus  netral  dan  hanya  loyal  kepada  kepentingan  negara. Kedua,  perlindungan,  melalui  perwujudan  dan  supremasi  hukum  (kepastian  dan penegakan  hukum),  sehingga  masyarakat  merasa  aman  dalam  melaksanakan kehidupan  sehari-hari  dalam  berbangsa  dan  bernegara.  Ketiga,  memberdayakan masyarakat.  Pemerintah  secara  langsung  mendorong  (memfasilitasi)  masyarakat dalam  berbagai  kegiatan  demi  kepentingan  mereka  dengan  pemberian  pelayanan dan perlindungan yang konsisten dan tegas (Rasyid, 2012).
Reformasi  birokrasi  dan  peluang  ke  arah  terwujudnya  governance  masih terbuka  lebar  apabila  aparatur  pemerintah  tidak  lagi  melakukan  partikularisme dalam pelayanan publik atau dalam menjalankan fungsinya sebagai “public servant”. Kontrak-kontrak  kerja  yang  dibuat  apapun  jenisnya  harus  dilaksanakan  secara transparan,  objektif  dan  akuntabel.  Proses  tender  secara  terbuka  dan  fair  mesti dilakukan  agar  setiap  orang  atau  perusahaan  yang  berminat  memiliki  kesamaan peluang  untuk  dinilai  kelayakannya  melaksanakan  proyek  itu.  Dengan  begitu kesempatan  munculnya  praktik  korupsi,  kolusi  dan  nepotisme  dan  mark  up  yang selama  ini  terjadi  dalam  pelaksanaan  proyek-proyek  pembangunan  akan  bisa diminimalkan.

## Strategi terwujudnya Reformasi Birokrasi
Birokrasi di dalam menyelenggarakan tugas pemerintahan dan pembangunan  (termasuk  di  dalamnya  penyelenggaraan  pelayanan  publik)  diberi kesan  adanya  proses  panjang  dan  berbelit-belit  apabila  masyarakat  menyelesaikan urusannya  berkaitan  dengan    pelayanan  aparatur  pemerintahan.  Akibatnya, birokrasi  selalu  mendapatkan  citra  negatif  yang  tidak  menguntungkan  bagi perkembangan  birokrasi  itu  sendiri  (khususnya  dalam  hal  pelayanan  publik).Oleh karena  itu,  untuk  menanggulangi  kesan  buruk  birokrasi  yang  telah  ada  selama  ini, perlu dilakukan beberapa perubahan sikap dan perilaku berkaitan dengan birokrasi dan pelakunya (birokrat), antara lain seperti di bawah ini :
1. Birokrasi harus lebih mengutamakan sifat pendekatan tugas yang diarahkan padahal  pengayoman  dan  pelayanan  masyarakat,  serta  menghindarkan kesan pendekatan kekuasaan dan kewenangan.
2. Birokrasi  perlu  melakukan  penyempurnaan  organisasi  yang  bercirikan organisasi modern, ramping, efektif, dan efesien yang mampu membedakan antara  tugas-tugas  yang  perlu  ditangani  dan  yang  tidak  perlu  ditangani (termasuk membagi tugas-tugas yang dapat diserahkan kepada masyarakat).
3. Birokrasi harus mampu dan mau melakukan perubahan system dan prosedur kerjanya  yang  lebih  berorientasi  pada  ciri-ciri  organisasi  modern,  yaitu pelayanan  cepat,  tepat,  akurat,  terbuka  dengan  tetap  mempertahankan kualitas, efesiensi biaya, dan ketepatan waktu.
4. Birokrasi harus memposisikan diri sebagai fasilitas or pelayan publik alih-alih sebagai agen pembaharu ( agent of change ) pembangunan.
5. Birokrasi  harus  mampu  dan  mau  melakukan  transformasi  diri  dari  birokrasi yang  kinerjanya  kaku  ( rigid )  menjadi  organisasi  birokrasi  yang  strukturnya lebih desentralistis, inovatif, fleksibel, dan responsive (Fadillah, 2009).
Berdasarkan  pandangan  tersebut  di  atas,  dapat  disimpulkan  bahwa organisasi  birokrasi  yang  mampu  memberikan  pelayanan  public  secara  efektif  dan efesien  kepada  masyarakat,  salah  satunya  jika  strukturnya  lebih  terdesentralisasi dari pada tersentralisasi. Struktur yang desentralistis diharapkan akan lebih mudah mengantisipasi  kebutuhan  dan  kepentingan  yang  diperlukan  oleh  masyarakat, sehingga  dengan  cepat  birokrasi  dapat  menyediakan  pelayanannya  sesuai  yang diharapkan  masyarakat  pelanggannya.  Sedangkan  dalam  konteks  persyaratan budaya organisas ibirokrasi, perlu dipersiapkan tenaga kerja atau aparat yang benar- benar  memiliki  kemampuan  ( capability ),  memiliki  loyalitas  kepentingan ( competency ), dan memiliki keterkaitan kepentingan ( consistency atau coherency ).

## Kesimpulan
Berdasarkan  pemaparan  isi  dan  pembahasan,  penulis  dapat  menyimpulkan beberapa kesimpulan diantaranya:
1. Reformasi  birokrasi  merupakan  salah  satu  upaya  pemerintah  untuk  mencapai good  governance yaitu  terwujudnya  tata  pemerintahan  yang  baik,  bersih,  dan berwibawa.
2. Permasalahan  utama  dalam  reformasi  birokrasi  adalah  kelambanan  dari  proses reformasi  birokrasi  dan  hal  ini  sangat  mempengaruhi  pelayanan  publik  yang dirasakan oleh masyarakat.
3. Dalam  rangka  reformasi  birokrasi  adalah  mengenali  apa  yang  disebut  sebagai pemicu  perubahan (change  trigger). Dalam  birokrasi  pemerintah,  pemicu perubahan (pemicu reformasi) tersebut dapat bersumber dari internal maupun eksternal  birokrasi,  dijumpai  dalam  bentuk  permasalahan,  peluang  dan kecenderungan yang potensial mempengaruhi kinerja organisasi di masa depan.

## Daftar Pustaka
Fadillah, Putra,. Senjakala Good Governance , Averroes Press, Malang, 2009 Mustopadidjaja,  AR, Makalah  Reformasi  Birokrasi ,  dalam  Seminar  Bangnas  VII  di Denpasar, 2003.
Pokja Kepemimpinan Lemhannas RI, Modul Sub BS Kepemimpinan Nasional , Jakarta 2010
Rasyid, R., Kepemimpinan Visioner dalam Organisasi Pemerintahan , 11 Maret 2010. Thoha,  Miftah. Birokrasi  &  Politik  di  Indonesia .  Jakarta:  PT.  RajaGrafindo  Persada, 2007.
Thoha,  Miftah. Birokrasi  Pemerintah  Indonesia  di  Era  Reformasi .  Jakarta:  PT. RajaGrafindo Persada, 2008.
Setiono, B., Birokrasi dalam Perspektif. Jakarta : PT. Gramedia, 2010.
Supriatnoko., Pendidikan Kewarganegaraan , Penaku, Jakarta, 2008.