## Implementasi Kebijakan Tax Allowance Dalam Upaya Peningkatan Iklim Investasi Pada Sektor Kelautan Dan Perikanan
Wiji Mutia Hardianti 1 , Milla Sepliana Setyowati 2

## ABSTRAK
Sebagai  Negara  kepulauan  dengan  luas  area  perairan  sebesar  5.8  juta  km 2 ,  sektor  kelautan  dan perikanan  Indonesia  menyimpan  potensi  sumber  daya  alam  yang  sangat  besar.  Total  produksi perikanan Indonesia mencapai 25 juta ton setiap tahun dan telah memberikan kontribusi terhadap Produk  Domestik  Bruto  sebesar  6.79%  pada  Triwulan  III  Tahun  2017.  Oleh  karenanya  sektor kelautan dan perikanan kini telah menjadi salah satu sektor yang menjadi prioritas nasional. Salah satu  upaya  dalam  mendorong  pembangunan  sektor  kelautan  dan  perikanan  yang  dilakukan pemerintah adalah dengan menerbitkan kebijakan fasilitas pengurangan pajak penghasilan untuk penanaman modal ( tax allowance ) dalam rangka menarik investor dalam negeri dan luar negeri. Penelitian  ini  bertujuan  untuk  menganalisis  implementasi  dari  kebijakan tax  allowance pada bidang-bidang  usaha  tertentu  dan  daerah-daerah  tertentu  di  sektor  perikanan.  Penelitian  ini menggunakan  pendekatan  kualitatif  dengan  teknik  pengumpulan  data  melalui  wawancara mendalam dan data sekunder. Hasil awal menunjukkan bahwa fasilitas tax allowance ini belum dimanfaatkan secara optimal pada sector kelautan dan perikanan. Implementasi dapat dipengaruhi oleh konten dari kebijakan dan konteks dari implementasi itu sendiri. Kementerian Kelautan dan Perikanan  harus  meriviu  bidang  usaha  yang  tepat  untuk  diberikan fasilitas  tax  allowance dan melaksanakan sosialisasi secara intensif.
Kata kunci : Implementasi Kebijakan, Tax Allowance , Sektor Perikanan

## ABSTRACT
As an archipelagic country with 5.8 million km 2 of water area, marine and fisheries’ sector hold enormous potential of natural resources. Indonesia’s total production of fisheries reach 25 million tons per years and has contributed to Gross Domestic Product (GDP) with 6.79% in Q3 2017. Thus, marine and Fisheries’ sector has become one of the national priority. In order to boost the development of these sectors, the government has launched a policy in reducing income tax facility for investment (tax allowance) which is targeting domestic and foreign investment. This study aims to analyze the implementation of tax allowance facility in the certain business fields and certain areas of fishery sectors. This study uses a qualitative approach with data collection methods in the form of in depth interview and secondary data. The preliminary result shows that the tax facility is  not  well-utilized  by  the  investors  in  fishery  sectors.  The  policy  contents  and  context  of implementation can affect the policy implementation. The Ministry of Marine Affairs and Fisheries must review the appropriate business fields to be given the tax allowance facility and concuct the socialization intensively.
Keywords: Policy Implementation, Tax Facility, Fishery Sector
1 Fakultas Ilmu Administrasi, Universitas Indonesia; email : wiwimutiah@kkp.go.id
2 Dosen Fakultas Ilmu Administrasi, Universitas Indonesia; email : milla.s.setyowati

## PENDAHULUAN
Sebagai  Negara  kepulauan  dengan  luas perairan sebesar 5.8 juta km 2 dan garis pantai yang terpanjang  diantara  negara-negara  kepulauan lainnya  yaitu  95.181  km,  sektor  kelautan  dan perikanan  Indonesia  menyimpan  potensi  yang sangat besar. Dalam konteks perdagangan global, Indonesia  saat  ini  tengah  menguatkan  posisinya sebagai  poros  maritim  dunia.  Hal  ini  diperkuat dengan visi baru Indonesia dibidang maritim yang tertuang di dalam salah satu poin Nawa Cita yaitu memperkuat jati diri sebagai Negara Maritim.
Sektor  perikanan  Indonesia  perlu  mendapat- kan perhatian khusus dengan prospektif perekonomiannya  yang  besar.  Menurut  Laporan Kinerja  KKP  Tahun  2018,  hasil  produksi perikanan  laut  Indonesia  yang  terdiri  dari produksi  perikanan  budidaya  dan  perikanan tangkap  mencapai  24,29  juta.  Jumlah  ini  naik 1,41%  dari  tahun  sebelumnya  yakni  24,15  juta ton.  Nilai  ekspor  hasil  perikanan  Indonesia  juga mengalami  kenaikan  sebesar  7.52%  yaitu  4.52 miliar pada 2017 menjadi 4,86 miliar USD pada tahun  2018.  Sektor  perikanan  juga  telah memberikan  bukti  nyata  dengan  Hasil  Produksi Perikanan  yang  berkontribusi  besar  terhadap Produk Domestik Bruto (PDB) seperti yang dapat dilihat  pada Gambar  1 .  Walaupun  nilai  PDB Perikanan tampak fluktuatif dari tahun ke tahun, namun  sumbangsih  produksi  perikanan  terhadap PDB selalu lebih tinggi dari sub sektor pertanian dan bahkan PDB Nasional.
Pertumbuhan  PDB  perikanan  sampai  dengan Triwulan III Tahun 2017 mencapai angka 6.79% sedangkan pertumbuhan  PDB  Nasional  masih di angka 5.03%. Hasil produksi perikanan menunjukkan nilai yang positif dan diperkirakan akan  terus  meningkat.  Besarnya  potensi  ini menunjukkan sektor perikanan dan kelautan akan menjadi  sektor  yang  prospektif  bagi  per- ekonomian nasional.
Adapun  target  PDB  Perikanan  pada  tahun 2019 tercatat didalam Renstra KKP Tahun 2015- 2019, yakni sebesar 11%. Rencana aksi yang akan dilakukan  dalam  upaya  meningkatkan  PDB
Perikanan dimasa depan adalah melalui peningkatan produksi perikanan, perbaikan iklim investasi,  dan  perbaikan supply  chain dari  hulu sampai hilir.
Gambar 1. Kontribusi Sektor Perikanan terhadap PDB s.d Triwulan III Tahun 2017
Sumber : Badan Pusat Statistik, 2017
Dibalik potensi ekonomi yang besar, terdapat beberapa isu dalam pengelolaan perikanan laut di Indonesia  yang  juga  berpotensi  mengancam pertumbuhan  ekonomi  khususnya  yang  ber- sumber  dari  pemanfaatan  sumber  daya  kelautan dan  perikanan  seperti;  penurunan  jumlah  rumah tangga  perikanan,  terbatasnya  infrastruktur  pada pengembangan  perikanan  budidaya  dan  usaha perikanan,  rendahnya  produktivitas  daya  saing usaha kelautan dan perikanan dikarenakan belum optimalnya integrasi sistem produksi di hulu dan hilir, lemahnya daya saing dan produktivitas juga disebabkan oleh kualitas, keterbatasan dukungan permodalan  usaha  dari  pihak  perbankan  dan lembaga  keuangan  lainnya  kepada  para  nelayan/ pembudidaya.
Potensi  lestari  sektor  perikanan  mem- perlihatkan  bahwa  jantung  kehidupan  perikanan Indonesia  terus  berdetak.  Untuk  mengurus  dan menjaganya agar tidak berhenti, maka dibutuhkan suatu  kebijakan  strategis  agar  semua  potensi  itu dapat dikelola dengan baik. Salah satu kebijakan pokok  yang  tertuang  dalam  Renstra  KKP  Tahun 2015-2019  adalah  meningkatkan  pemberdayaan,
daya  saing,  dan  kemandirian  dalam  menjaga keberlanjutan usaha kelautan dan perikanan yang dilakukan  dengan  cara  meningkatkan  usaha  dan investasi kelautan dan Perikanan. Adapun sasaran peningkatan  industri  usaha  perikanan  adalah  (1) Pertumbuhan  PDB  perikanan  sebesar  7.2  persen per  tahun;  (2)  Peningkatan  nilai  ekspor  hasil perikanan  menjadi  USD  9.5  miliar  pada  tahun 2019;  (3)  Peningkatan  produk  olahan  perikanan menjadi 6.8 juta ton pada tahun 2019.
Tantangan yang dihadapi bukan hanya tentang penegakan kedaulatan laut Indonesia, namun juga tentang  bagaimana  mengembangkan  industri kelautan  dan  perikanan  dengan  mengoptimalkan upaya pendayagunaan potensi laut bagi kesejahteraan  rakyat  Indonesia.  Pemerintah melalui  Kementerian  Kelautan  dan  Perikanan beberapa tahun terakhir sangat gencar melakukan strategi  untuk  memberantas  praktik Illegal, Unregulated,  and  Unreported  (IUU)  Fishing . Salah  satu  upayanya  dengan  menetapkan Peraturan Presiden Nomor 44 Tahun 2016 tentang Daftar  Bidang  Usaha  yang  Tertutup  dan  Bidang Usaha  yang  Terbuka  dengan  Persyaratan  di Bidang  Penanaman  Modal.  Dengan  aturan  ini, usaha sektor perikanan tangkap sepenuhnya harus berasal  dari  dalam  negeri.  Sedangkan  untuk investor  asing,  Indonesia  tetap  memberikan kesempatan hingga 100 persen untuk berinvestasi pada  kegiatan  hilir  perikanan  yaitu  usaha pengolahan ikan.
Kementerian  Kelautan  dan  Perikanan  juga telah  mulai  melaksanakan  suatu  Program Percepatan  Industri  Perikanan  sebagai  upaya tindak  lanjut  dari  terbitnya  Instruksi  Presiden Nomor  7  Tahun  2016  tentang  Percepatan Pembangunan Indsutri Perikanan Nasional. KKP mulai membangun Sentra Kelautan dan Perikanan Terpadu (SKPT) sebagai industri baru di kawasan pulau-pulau terluar yang dekat dengan gateaway ekspor.  Dirjen  Pengelolaan  Ruang  Laut  KKP, Brahmantya  Satyamurti  Poerwadi,  dalam  buku “Laut  Kita  Masa  Depan  Bangsa”  (2018), mengatakan  bahwa  dalam  pembangunan  SKPT tersebut Indonesia membutuhkan investasi fasilitas cold  storage ,  industri  pengolahan,
pembangunan  pelabuhan,  pembangunan  kapal, coaching ,  dan  sebagainya.  Dengan  adanya revitalisasi  melalui  investasi  ini,  diharapkan industri perikanan bisa bergerak maju dan ekspor bisa terus bertumbuh.
Berdasarkan  data  dari  Badan  Koordinasi Penanaman  Modal  (BKPM)  Indonesia,  realisasi Domestic  Direct  Investment (DDI)  dan Foreign Direct  Investment (FDI)  menurut  sektor  di Indonesia menunjukkan hasil yang jauh tertinggal dibandingkan  sektor-sektor  lainnya.  Persentase kontribusi  realisasi  investasi  sektor  perikanan terhadap  realisasi  investasi  nasional  tidak bergerak  naik  dari  angka  0.1%  tiap  tahunnya, dengan  nilai  investasi  terbesar  pada  tahun  2015 yaitu  sebesar  Rp.  0,7  Triliun.  Dengan  potensi sumber daya kelautan dan perikanan yang besar, seharusnya  investasi  dapat  terus  didorong  untuk memperkuat industri perikanan nasional.
Investasi  diharapkan  dapat  menghasilkan multiplier effects terhadap pembangunan ekonomi nasional,  karena  kegiatan  investasi  tidak  hanya mentransfer  barang  dan  modal,  namun  juga mentransfer  ilmu  pengetahuan  (Ridgway  dan Thalib,  2003).  Untuk    menarik  investor melakukan  penanaman  modal  di industri perikanan  ini,  Indonesia  telah  menawarkan beberapa  kemudahan.  Salah  satunya  adalah fasilitas keringanan pajak penghasilan badan bagi penanam modal asing maupun dalam negeri yang berminat  berinvestasi. Menurut  riset  dari Wulandari  (2013),  pemberian  insentif  pajak kepada  investor  dilakukan  dengan  argumen bahwa  Negara  akan  menderita  kerugian  jangka pendek  akibat  berkurangnya  pendapatan  Negara dari  penerimaan  pajak,  namun  Negara  akan mendapatkan keuntungan yang lebih besar dalam jangka panjang.
Insentif  Pajak  Penghasilan  untuk  penanaman modal  ini  berlandaskan  Pasal  31A  Undang- undang  Nomor  36  Tahun  2008  tentang  Pajak Penghasilan.  Pemerintah  telah  menerbitkan Peraturan  Pemerintah  No  18  Tahun  2015 sebagaimana  telah  diubah  menjadi  Peraturan Pemerintah  Nomor  9  Tahun  2016 mengenai pemberian  fasilitas tax  allowance (pengurangan
pajak  penghasilan) untuk  penanaman  modal  di bidang-bidang usaha tertentu dan/atau di daerah- daerah  tertentu  guna  mendongkrak  pertumbuhan ekonomi. Fasilitas ini ditujukan bagi wajib pajak badan dalam negeri yang melakukan penanaman modal  baru  maupun  perluasan  usaha  yang  telah ada,  sepanjang  memenuhi  kriteria  memiliki  nilai investasi yang tinggi atau untuk ekspor, memiliki penyerapan tenaga kerja yang besar, dan memiliki kandungan lokal yang tinggi.
Sebagai  aturan  turunan,  Kementerian  Ke- lautan  dan  Perikanan  (KKP)  menerbitkan peraturan  pelaksana  dari  Peraturan  Pemerintah tersebut  yaitu  Peraturan  Menteri  Kelautan  dan Perikanan Nomor 17 Tahun 2015 tentang Kriteria dan/atau  Persyaratan  Pemberian  Fasilitas  Pajak Penghasilan Untuk Penanaman Modal di Bidang- Bidang  Usaha  Tertentu  dan/atau  di  Daerah- Daerah  Tertentu  Pada  Sektor  Kelautan  dan Perikanan.  Dalam  aturan  ini  dijelaskan  bahwa pemberian  fasilitas  pajak  penghasilan  yaitu dengan  kriteria;  memiliki  nilai  investasi  tinggi (paling sedikit 10 – 50 milyar) atau untuk ekspor (paling sedikit 30% - 80% hasil produk diekspor) atau memiliki penyerapan tenaga kerja yang besar (paling  sedikit  90%  tenaga  kerja  Indonesia). Sebanyak sebelas bidang usaha di sektor kelautan dan  perikanan  akan  diberikan  insentif  fiskal berupa fasilitas keringan pajak ( tax-allowance ).
Pemerintah  dari  tahun  ke  tahun  telah melakukan perubahan Peraturan Pemerintah yang mengatur  tentang  pemberian tax  allowance dengan  menambahkan  jumlah  Klasifikasi  Baku Lapangan  Usaha  Indonesia  (KBLI)  yang  dapat diberikan  fasilitas  tersebut.  Namun  pemanfaatan fasilitas tax  allowance pada  usaha-usaha  sektor kelautan  dan  perikanan  sendiri  masih  belum maksimal.  Data  dari  Direktorat  Usaha  dan Investasi  KKP  menunjukkan  bahwa  realisasi perusahaan  yang  mendaftar  untuk  diberikan fasilitas tax allowance di usaha sektor perikanan ini  terbilang  nihil  pada  tahun  2016,  sedangkan pada tahun 2017 tercatat hanya 1 perusahaan yang terdaftar  untuk  diberikan tax  allowance dengan nama  perusahaan  “Indomina  Langgeng  Abadi” yang  berasal  dari  Lampung.  Perusahaan  ini
memiliki kegiatan usaha di bidang budidaya dan pengolahan udang, dengan nilai investasi sebesar 200  milyar.  Dan  terdapat  satu  perusahaan  yang sedang  dalam  proses  pertimbangan  untuk mendapatkan tax allowance . Kajian  mengenai tax  allowance juga  pernah dilakukan  oleh  seorang  Mahasiswa  Fakultas Hukum  Universitas  Indonesia  bernama  Ian Maradona  pada  tahun  2013  dalam paper yang berjudul  “Implikasi  Ketentuan  Insentif  Pajak ( Holiday/Tax  Allowance) terhadap  Penanaman Modal  di  Indonesia”.  Hasil  penelitiannya menunjukkan  bahwa  dengan  diundangkannya peraturan pemberian insentif pajak tersebut belum dapat dipastikan meningkatkan kuantitas investasi di  Indonesia  (Nunung;  2017).  Temuan  lainnya bahwa kebijakan fiskal berupa fasilitas perpajakan  tidak  dapat  berbuat  banyak  apabila faktor penghambat investasi seperti mogok buruh, perijinan  yang  rumit  dan  rawan  pungutan  liar, prosedur pengurusan izin yang kurang efisien, dan korupsi masih marak di Indonesia.
Peneliti membatasi pembahasan penelitian ini yaitu  mengenai  kebijakan tax-allowance pada bidang  usaha  tertertu  dan  daerah  tertentu  pada sektor  kelautan  dan  perikanan  yang  diimple- mentasikan  di  Kementerian  Kelautan  dan Perikanan.  Fasilitas  tersebut  dimaksudkan  untuk meningkatkan  investasi  pada  Industri  Perikanan Nasional  sehingga  berdampak  pada  peningkatan ekspor  dan  penyerapan  tenaga  kerja.  Dengan pemahaman yang memadai mengenai fasilitas tax allowance tersebut,  diharapkan  peneliti  dapat melakukan analisa terhadap penerapan kebijakan tax-allowance dalam rangka mendorong investasi di  Kementerian  Kelautan  dan  Perikanan  serta faktor  pendukung  dan  penghambat  dalam penerapan kebijakan tersebut.

## KERANGKA TEORI

## Implementasi Kebijakan
Keputusan  pemerintah  untuk  membuat  suatu kebijakan bermula dari munculnya permasalahan publik  yang  dirasa  perlu  untuk  dicari  solusinya.
Untuk  menyusun  suatu  kebijakan,  diperlukan setidaknya  6  tahapan  seperti  yang  dikemukakan oleh  Lester  and  Stewart  (2000) , diantaranya;  (1) Agenda  Setting ;  (2) Policy  Formulation ;  (3) Policy Implementation ; (4) Policy Evaluation ; (5) Policy Change ; (6) Policy Termination .
Implementasi  kebijakan  merupakan  tahapan ketiga  dari  suatu  siklus  kebijakan.  Implementasi dapat  digambarkan  sebagai  suatu  proses, output, atau  hasil.  Proses  implementasi  didefinisikan sebagai  serangkaian  keputusan  dan  tindakan pemerintah  yang  diarahkan  untuk  menerapkan suatu  amanat  yang  sudah  ditentukan  menjadi suatu  hasil  yang  terlihat.  Istilah output dari implementasi  sendiri  mengacu  pada  sarana  yang digunakan  untuk  mencapai  tujuan  program, misalnya pengeluaran
Negara untuk menyelesaikan berbagai masalah
publik.
Sedangkan outcomes dari implementasi merupakan perubahan dalam masalah sosial yang lebih  besar  yang  ingin  diperbaiki  oleh  suatu program. (Lester and Stewart, 2000 : 10)
Adapun  pendapat  lain  dari  Grindle  (1980:7) yaitu  memandang  implementasi  sebagai  suatu proses  umum  dari  tindakan  administratif  yang dapat diteliti pada level program tertentu. Sukses atau  tidaknya  suatu  implementasi  dapat  dilihat dengan mengukur hasil program terhadap sasaran kebijakan.  Proses  implementasi  sendiri  dimulai ketika  tujuan  dan  sasaran  telah  ditentukan,  saat rencana  aksi  telah  dirancang,  dan  ketika  dana sudah dialokasikan untuk pencapaian tujuan.
Selanjutnya  Grindle  mengemukakan  dua variabel  yang  mempengaruhi  keberhasilan  suatu implementasi  kebijakan  yaitu Content  of  Policy dan Context of Implementation . Adapun penjelasan  dari  model  implementasi  kebijakan Grindle berdasarkan gambar diatas adalah sebagai berikut :
1. Content of Policy (Isi Kebijakan)
Beberapa
indikator variabel yang mempengaruhi kebijakan adalah:
a. Interest  Affected (kepentingan  kelompok sasaran)
b. Type of Benefit (tipe manfaat)
c. Extent  of  Exchange  Envinsion (derajat perubahan yang ingin dicapai) d. Site of Decision Making (letak pengambilan keputusan) e. Program
Implementer (pelaksana
program)
f. Resources committed (ketersediaan sumber daya)
2. Context  of  Implementation (Variabel lingkungan implementasi)
a. Kekuasaan, kepentingan, dan strategi dari aktor yang terlibat;
b. Karakteristik dari lembaga dan rezim yang berkuasa;
c. Compliance (kepatuhan) dan
Responsiveness (respon  dari  pelaksana kebijakan).

## Insentif  Pajak  untuk  Penanaman  Modal/  Tax Allowance
Nigel  A.  Chalk  dalam  Santoso  dan  Rahayu (2013) mengemukakan alasan pemberian insentif pajak, diantaranya: (1) industrial policy , khususnya  mendorong  gerak  majunya  industri tertentu; (2) the transfer of proprietary knowledge or  technology ,  secara  khusus  ditujukan  pada investor dengan skala industri makro untuk dapat mentransfer  pengetahuan  dan  alih  teknologi;  (3) employment objectives , berupa penciptaan lapangan  kerja  baru;  (4) training  and  human capital  development ,  guna  peningkatan  kualitas sumber daya manusia; (5) economic diversification ,  dalam  hal  ekspektasi  tumbuhnya sektor  industry  baru;  (6) access  to  overseas market ,  menstimulasi  perdagangan  internasional untuk mendorong kegiatan ekspor; (7) regional or locational objectives , untuk mempercepat pertumbuhan  wilayah  yang  menjadi  target pemberian insentif pajak.
Insentif  pajak  dapat  didefinisikan  sebagai ketentuan  pajak  khusus  yang  diberikan  kepada proyek investasi yang memenuhi syarat (Kristian; 2018). Di dalam buku Tax Incentives for Foreign Direct  Investment ,  Easson  (2004)  menjelaskan bawa  faktor  paling  penting  dari  insentif  pajak yang efektif adalah spesial atau khusus dan tidak
umum, jadi jika diberikan kepada semua investor maka bukanlah termasuk ke dalam insentif pajak, walaupun  perlakuan  tersebut  mungkin  hanya dapat  memberikan  keuntungan  kepada  beberapa investor  saja.  Karenanya  harus  dibuat  perbedaan antara  ketentuan  yang  merupakan  insentif  atau yang  diberikan  secara  umum,  walaupun  hal  ini sangat sulit untuk dilakukan.
Menurut  Turonyi  (1998), Tax  Allowance digunakan  untuk  mengurangi  penghasilan  kena pajak. Dalam mendesain tax allowance / invesment allowances beberapa  faktor  yang  dipertim- bangkan adalah:
a. Eligible  invesment. Pemberian invesment allowances dapat  diberikan  untuk  semua bentuk  investasi,  atau  hanya  diberikan  untuk kategori yang spesifik.
b. Amount  of  the  allowance. Bentuk  dari invesment allowances dapat berupa persentase dari  investasi  yang  memenuhi  syarat. Biasanya  variasinya  tergantung  kepada  tipe dari  aset  yang  menjadi  subjek  investasi,  tipe aktivitas yang dilakukan investor, lokasi dari investasi dan faktor lainnya.
c. Duration  and  other  restriction. Pembatasan jangka  waktu  dari  pemberian invesment allowances.

## METODE PENELITIAN
Penelitian  ini  menggunakan  pendekatan kualitatif  deskriptif  yaitu  mencari  jawaban  atas pertanyaan  penelitian  dengan  mengumpulkan bukti-bukti. Pengumpulan data dilakukan melalui studi  pustaka  dan  studi  lapangan.  Studi  pustaka dilakukan  dengan  membaca  serta  mempelajari berbagai  literatur, paper ,  jurnal  ilmiah,  regulasi, dokumen-dokumen  dan  laporan-laporan  yang berkaitan  dengan  penelitian  yang  sedang dilakukan.  Studi  lapangan  dilakukan  melalui wawancara  mendalam  dengan  para  pembuat kebijakan  dan  pelaksana  kebijakan.  Informan ditentukan  dengan  teknik key  person yaitu mewawancarai  narasumber  yang  mempunyai cukup  informasi  mengenai  objek  yang  diteliti. Adapun  narasumber  dalam  penelitian  ini  berasal
dari  Kementerian  Kelautan  dan  Perikanan, Direktorat  Jenderal  Pajak,  Badan  Kebijakan Fiskal, Badan Koordinasi dan Penanaman Modal, dan  Kementerian  Koordinator  Bidang  Per- ekonomian.  Proses  pengumpulan  data  telah dilakukan  sejak  bulan  April  2019  hingga  Juli 2019.
Analisis  data  pada  penelitian  ini  meng- gunakan logika induktif dimana dikumpulkannya data-data khusus di lapangan, menjabarkannya ke dalam unit-unit, memilih mana yang penting dan akan  dipelajari,  kemudian  dianalisis  hingga diperoleh suatu kesimpulan yang umum. Validasi data  dilakukan  dengan  triangulasi  sumber  dan triangulasi  teknik.  Triangulasi  sumber  dilakukan dengan menguji kredibilitas data dengan menanyakan  pertanyaan  yang  sama  kepada sumber  yang  berbeda.  Sedangkan  triangulasi teknik  dilakukan  dengan  menguji  data  pada sumber  yang  sama  dengan  teknik  yang  berbeda yaitu wawancara dan data sekunder.

## PEMBAHASAN

## Content of Policy
Adapun  beberapa  indikator  variabel  yang mempengaruhi kebijakan adalah:

## a. Interest Affected
Grindle  (1980)  berpendapat  bahwa  imple- mentasi  suatu  kebijakan  dikatakan  berhasil apabila kebijakan yang dibuat dapat memberikan pengaruh kepada kelompok sasaran dari kebijakan  tersebut.  Merujuk  pada  Peraturan Pemerintah  No.  18  Tahun  2015  jo.  Peraturan Pemerintah  No.  9  Tahun  2016  bahwa  kelompok sasaran  dari  kebijakan tax  allowance ini  adalah pelaku usaha yang belum berproduksi komersial. Asumsinya adalah bahwa perusahaan yang sudah berproduksi komersial berarti sudah  bisa survive tanpa  perlu government support dalam  bentuk fasilitas pajak.
Hal  tersebut  ditegaskan  dalam  wawancara dengan Kepala Seksi Pelayanan Usaha Direktorat Usaha  dan  Investasi  Kementerian  Kelautan  dan
Perikanan  yang  menyatakan  bahwa  prinsipnya fasilitas ini diberikan untuk merangsang investor, baik  untuk  penanaman  modal  baru  maupun perluasan  usaha  yang  sudah  ada.  Jika  seseorang sudah  berproduksi  komersial,  dan  sudah exist , maka tidak perlu lagi  diberikan  fasilitas.  Namun saat  orang  mau  membuka  usaha  di  suatu  daerah yang  dekat  dengan  bahan  baku,  namun ketersediaan  infrastruktur  tidak  mendukung, sulitnya  akses  air  bersih,  akses  listrik,  dan sebagainya  sehingga  mereka  perlu government support agar dapat berinvestasi disana.
Adapun  kenyataan  di  lapangan  bahwa sebagian  pelaku  usaha  perikanan  sektor  hilir adalah  pelaku  usaha  yang  sudah  berproduksi komersial. Direktorat Deregulasi Badan Koordinasi dan Penanaman Modal juga menjelaskan bahwa salah satu kendala pada sektor perikanan  adalah  kurang  berkembangnya  sektor hilir  berupa  usaha  pengolahan  ikan  terutama karena  masalah  infrasruktur  sehingga  sulit menarik  investor  baru.  Saat  ini  sektor  perikanan juga  masih  didominasi  oleh  sektor  hulu  yaitu perikanan tangkap yang  dilakukan oleh nelayan- nelayan  kecil  dan  perikanan  budidaya  oleh kelompok  pembudidaya  yang  tidak  termasuk  ke dalam  sasaran  dari  penerima  fasilitas tax allowance ini.
Insentif  pajak  dapat  didefinisikan  sebagai ketentuan  pajak  khusus  yang  diberikan  kepada proyek investasi yang memenuhi syarat. Di dalam buku Tax  Incentives  for  Foreign  Direct Investment ,  Easson  (2004)  menjelaskan  bawa faktor  paling  penting  dari  insentif  pajak  yang efektif  adalah  spesial  atau  khusus  dan  tidak umum, jadi jika diberikan kepada semua investor maka bukanlah termasuk ke dalam insentif pajak, walaupun  perlakuan  tersebut  mungkin  hanya dapat  memberikan  keuntungan  kepada  beberapa investor  saja.  Karenanya  harus  dibuat  perbedaan antara  ketentuan  yang  merupakan  insentif  atau yang  diberikan  secara  umum,  walaupun  hal  ini sangat sulit untuk dilakukan.
Dalam  Peraturan  Menteri  Kelautan  dan Perikanan  Nomor  17  Tahun  2015  sudah ditetapkan sejumlah kriteria dan/atau persyaratan
pemberian  fasilitas  pajak  penghasilan  untuk penanaman  modal  di  bidang-bidang  usaha tertentu  dan/atau  di  daerah-daerah  tertentu  pada sektor  kelautan  dan  perikanan.  Kriteria  tersebut diantaranya;  memiliki  nilai  investasi  tinggi (paling sedikit 10 – 50 milyar) atau untuk ekspor (paling sedikit 30% - 80% hasil produk diekspor) atau memiliki penyerapan tenaga kerja yang besar (paling sedikit 90% tenaga kerja Indonesia).
Salah satu kriteria pada  Lampiran II Permen KP  17  Tahun  2015  menyebutkan    bahwa  usaha perikanan tangkap terpadu adalah usaha perikanan  tangkap  dengan  fasilitas  penanaman modal yang terintegrasi  dengan pengolahan ikan melalui pembangunan, memiliki Unit Pengolahan Ikan, atau bermitra dengan Unit Pengolahan Ikan. Kriteria  ini  bisa  menjadi  penghambat  dalam implementasi  dikarenakan  banyak  pengusaha penangkapan  ikan  yang  aset  berwujud  mereka untuk melakukan usaha adalah berupa kapal dan peralatan penangkapan, tanpa terintegrasi dengan pengolahan ikan atau berada di daerah pelabuhan yang  belum  mempunyai  fasilitas  untuk  penyim- panan dan pengolahan ikan.

## b. Type of Benefit
Indikator yang menunjukkan bahwa kebijakan  yang  dibuat  dapat  menunjukkan  atau menjelaskan beberapa manfaat yang memberikan dampak  positif  yang  dihasilkan  dari  kebijakan. Dalam  penerapan  pemberian  fasilitas  pajak,  ada tax  expenditure yang  cukup  besar  yang  akan menjadi  beban  pemerintah.  Namun  alasan pemerintah tetap mendukung pemberian fasilitas tersebut  adalah  karena  dalam  jangka  panjang diharapkan  adanya multiplier  effects yang  akan meningkatkan  penerimaan  pajak  itu  sendiri .  Hal ini  dipertegas  dalam  pendapat Irianto  dan Rosdiana  (2014  :  90),  bahwa  kebijakan  peng- urangan  beban  pajak  tidak  akan  menurunkan penerimaan  Negara  secara aggregate ,  bahkan sebaliknya meningkatkan penerimaan Negara dari jenis-jenis pajak lainnya.
Kepala Seksi PPh Badan, Direktorat Jenderal Pajak menyatakan bahwa salah satu kriteria untuk
dapat memperoleh tax allowance adalah penyerapan  tenaga  kerja  yang  besar.  Jika  suatu usaha baru itu sudah exist dan berproduksi, maka dia  akan  menumbuhkan  ekonomi  disekitarnya. Pajak akan dikurangi sekian persen untuk 6 tahun pertama, nanti begitu pekerja semakin banyak dan produksi  semakin  meningkat,  hal  itu  merupakan objek  pajak  baru.  Akan  ada  lebih  banyak  orang yang akan membayar pajak nantinya. Selanjutnya beliau mengungkapkan bahwa sebuah perusahaan yang  sudah  dalam  proses  penjualan  itu  sudah membentuk  yang  namanya  basis  pajak.  Kalau semua  wajib  pajak  diberikan  fasilitas  tanpa melihat  kapan  berproduksi  secara  komersialnya, maka akan habis semua penerimaan pajak.
Pada`sektor  perikanan,  adanya  insentif  ini diharapkan dapat mendukung percepatan pembangunan  industri  perikanan  terutama  yang berkaitan  dengan  program  pembangunan  Sentra Kelautan  dan  Perikanan  Terpadu  (SKPT)  di kawasan  pulau-pulau  terluar  yang  dekat  dekat gateway ekspor.  Ke  depannya  dengan  adanya SKPT  ini,  diharapkan  kawasan  tersebut  dapat menghidupkan  ekonomi  baru  baik  bagi  nelayan maupun bagi masyarakat sekitar.

## c. Extent of Exchange Envinsion
Menurut  Grindle  (2980)  indikator  ini menunjukkan  derajat  perubahan  yang  ingin dicapai.  Isi  dari  kebijakan  akan  mempengaruhi apa  yang  dihasilkan.  Perubahan  yang  hendak dicapai  dapat  berupa  program  jangka  panjang yang  menuntut  adanya  perubahan  pada  perilaku masyarakat.
Fasilitas tax  allowance ini  pada  prinsipnya hanya  dapat  diberikan  pada  wajib  pajak  yang patuh.  Karena  sebelum  dapat  mengajukan permohonan  fasilitas tax  allowance ,  wajib  pajak tersebut  harus  mempunyai  Surat  Keterangan Fiskal  yaitu  surat  yang  berisi  data  pemenuhan kewajiban  perpajakan  Wajib  Pajak  untuk  masa dan tahun pajak tertentu (Kepala Seksi Fasilitas, Badan Kebijakan Fiskal) . Hal inilah yang menurut penulis  merupakan  salah  satu  faktor  yang menyebabkan  kurangnya  minat  investor  sektor perikanan  untuk  berinvestasi.  Maraknya  kasus
transshipment serta  pelaporan  hasil  tangkapan yang  tidak  sesuai  dengan  yang  semestinya, membuat perusahaan-perusahaan terkesan “takut” untuk  berurusan  dengan  masalah  pajak.  Mereka tidak  mau  data  Laporan  Keuangan  mereka diperiksa  secara  detail  sehingga  akan  ada kemungkinan temuan kewajiban pajak yang lebih besar. Dengan adanya persyaratan Surat Keterangan  Fiskal  ini  berarti  mereka  harus melaporkan secara benar kewajiban perpajakannya  dan  harus  membayar  tunggakan pajak yang belum ataupun kurang dibayarkan.
Hal tersebut sejalan dengan pendapat Kepala Seksi  Pelayanan  Fasilitas  Direktorat  Usaha  dan Investasi KKP yang menyatakan bahwa terkadang para  pengusaha  tidak  mau  menunjukkan  berapa investasi  yang  sebenarnya,  karena  mereka  tidak mau  berurusan  dengan  pajak.  Memang  nanti mereka tidak mendapatkan keuntungan pajak, tapi akhirnya  dia  akan  melaporkan  pajak  yang sebenarnya.  Masalah  Pajak  di  Indonesia,  hanya 30%  orang  yang  melaporkan  hasil  yang sebenarnya. Memberikan fasilitas ini sebenarnya juga  membuka  tabir  juga  terhadap  laporan keuangan perusahaan.
Dengan  adanya  wajib  pajak  yang  berusaha untuk  mau  menggunakan  insentif  ini,  maka diharapkan ke depannya pembukuannya menjadi lebih baik, kewajiban perpajakannya dilaksanakan  dengan  baik.  Karena  insensit  ini memang di granted bagi wajib pajak yang patuh. Hal ini seperti yang dijelaskan juga oleh Kasubbid PNBP Kementeriaan Koordinator Bidang Perekonomian, bahwa konsepnya tiap insentif dan kemudahan itu tidak free . Ada beban administrasi yang harus ditanggung dan kita harus memastikan bahwa insentif ini untuk  wajib pajak yang patuh dan baik daam membayar pajak.
Pada  prinsipnya,  tanpa  diberikan  fasilitas pun, DJP mempunyai kewenangan untuk menguji Laporan Keuangan suatu perusahaan.  Pada pasal 12  KUP,  Surat  Pemberitahuan  Pajak  (SPT)  itu benar  kecuali  DJP  punya  bukti  bahwa  SPT  itu salah. Kalau wajib pajak merasa laporannya sudah benar,  maka  tidak  ada  yang  perlu  dikhawatirka.. Selama 6 tahun sebelum jangka waktu penetapan
itu berakhir, DJP bisa memeriksa kapan saja. Baik orang yang mendapat fasilitas maupun yang tidak (Kepala  Seksi  PPh  Badan,  Direktorat  Jenderal Pajak).

## d. Site of Decision Making
Indikator  ini  menunjukkan  bahwa  pengam- bilan  keputusan  dari  suatu  kebijakan  itu  adalah suatu  hal  yang  penting.  Dalam  pelaksanaan kebijakan tax  allowance ini,  telah  diamanatkan dalam  Peraturan  Pemerintah  Nomor  18  Tahun 2015  bahwa  setiap  sektor  mengatur  sendiri kriteria  dan  persyaratan  pada  sektornya  masing- masing. Pada sektor kelautan dan perikanan, telah terbit Peraturan Menteri  Kelautan dan Perikanan Nomor  17  Tahun    2015  sebagai  aturan  turunan yang mengatur kriteria pemberian tax allowance dan    juga  sebagai  acuan  penentuan  kelayakan bidang  usaha  sektor  perikanan  yang  dapat mengusulkan  fasilitas tax  allowance .  Menurut Kepala Seksi Pelayanan Usaha, Direktorat Usaha dan  Investasi  KKP,  kementerian sektor lah yang paling  mengetahui  bidangnya  masing-masing. Berapa nilai investasi perusahaan, apakah sumber bahan bakunya legal, dan sebagainya. Rekomendasi  itulah  yang  nanti  menjadi  acuan bagi BKPM dan DJP untuk dibuatkan keputusan apakah di terima atau  tidak permohonannya.
Hal  ini  juga  dipertegas  dengan  hasil wawancara dengan Direktorat Deregulasi, Badan Koordinasi dan Penanaman Modal yang menyatakan  bahwa tax  allowance itu  memang diusulkan  oleh  berbagai  pihak,  bisa  dari pengusaha,  bisa  dari  kementerian  teknisnya  bisa juga  dari  BKPM.  Namun  disetujui  atau  tidak disetujuinya, terutama dari kementerian sektor lah yang  memandang  suatu  bidang  usaha  itu  perlu atau  tidak  untuk  diberikan  fasilitas.  Pada  sektor perikanan sendiri sejak tahun 2016 sudah terdapat 4 usulan dari pelaku usaha untuk dapat diberikan fasilitas tax allowance. Namun yang mendapatkan fasilitas baru 1 perusahaan. Tiga perusahaan lain ditolak  dengan  beberapa  catatan  seperti  yang dapat dilihat pada tabel berikut :

## Tabel 1. Perusahaan Yang Mengajukan Tax
Allowance Pada Sektor Kelautan dan Perikanan
Nama Perusahaan Bidang Usaha Rencana Investasi Keterangan PT. Bumi Pangan Utama Industri Pembekuan Biota lainnya Rp. 300 Milyar di Banten (PMDN) Tidak mendapat TA karena pengajuan setelah perusahaan beroperasi secara komersial PT. Perinus Industri Pembekuan Ikan Rp. 1,34 Milyar di Maluku, Malut,
Papua Barat, Sulut, Sulsel, Pekalongan, Sidoarjo (PMDN) Tidak dapat memisahkan aktiva perluasan usaha
PT. Wahan Lestari Investama Budidaya Udang Terintegrasi Rp. 786 Milyar (Korea – PMA) Izin prinsip terbit sebelum terbitnya PP 18/2015 PT. Indomia Langgeng Sejahtera Pembekuan Biota Air Lainnya Rp. 222 Milyar (Lampung PMDN) SK MenKeu No. 97/K.3/2017 tentang Persetujuan Pemberian Fasilitas Pajak Penghasilan Penanaman Modal (TA)
Sumber : Direktorat Usaha dan Investasi, Kementerian Kelautan dan Perikanan
Dari  hasil  penelitian,  salah  satu  faktor  yang menurut penulis menyebabkan rendahnya realisasi  pemanfaatan tax  allowance adalah kesalahan  pemahaman  dari  kementerian  sektor terhadap  kriteria  dan  persyaratan  yang  ada  pada Peraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun 2015 dan Permen  KP  Nomor  17  Tahun  2015.  Adapun kriteria  dan  syarat  pemberian  fasilitas  ini  adalah mempunyai nilai investasi yang tinggi atau untuk ekspor;  atau  memiliki  penyerapan  tenaga  kerja yang besar; atau memiliki kandungan lokal yang tinggi. Hal ini berarti jika salah satu kriteria atau syarat  terpenuhi,  maka  pelaku  usaha  tersebut sudah dapat mengajukan usulan dan dipertimbangkan  dalam  pemberian  fasilitas tax allowance .
Namun  dalam  pelaksanaannya,  pelaksana dari  kementerian  sektor  menerjemahkan  kriteria dan  syarat  tersebut  sebagai  syarat  kumulatif, dimana  semua  syarat  harus  dipenuhi  sesuai dengan  yang  tertera  di  Lampiran  II  Permen  KP Nomor  17  Tahun  2015  seperti  memiliki  nilai investasi  tinggi  (paling  sedikit  10  –  50  milyar) atau untuk ekspor (paling sedikit 30% - 80% hasil
produk  diekspor)    atau  memiliki  penyerapan tenaga  kerja  yang  besar  (paling  sedikit  90% tenaga  kerja  Indonesia).  Hal  ini  sejalan  dengan hasil wawancara dengan Kepala Seksi Pelayanan Usaha, Direktorat Usaha dan Investasi, KKP yang menyatakan  bahwa  tidak  mudah  untuk  mem- berikan  fasilitas.  Kriteria/syarat  yang  ada  itu adalah kumulatif, yang artinya bila ada salah satu yang  tidak  terpenuhi  maka  tidak  bisa  menerima fasilitas pajak. Beliau menambahkan bahwa setiap KBLI  ada  daerahnya.  Walaupun  secara  kriteria sudah lolos, KBLI lolos, lokasi lolos, tenaga kerja lolos,  orientasinya  ekspor,  kemudian  dilihat  lagi apakah  perusahaan  itu  ekspor  atau  tidak  dan berapa penyerapan tenaga kerjanya.
Setelah  penentuan  kelayakan  oleh  kemen- terian  pembina  sektor,  selanjutnya  pengambilan keputusan dilakukan melalui rapat trilateral yang melibatkan  para  pejabat  Eselon  I  dari  masing- masing  sektor,  BKPM,  serta  Staf  Ahli  Bidang Kebijakan  Penerimaan  Negara  Kementerian Keuangan. Dalam  rapat  ini  diuji  lagi  kelayakan pelaku  usaha  tersebut,  termasuk  dari  sisi  pajak. Apakah mereka wajib pajak yang patuh atau tidak. Jika hasil rapat trilateral menyatakan pelaku usaha tersebut  berhak  menerima tax  allowance ,  maka akan  diterbitkan  Surat  Keputusan  Menteri Keuangan  mengenai  pemberian  fasilitas  pajak penghasilan berupa tax allowance kepada pelaku usaha tersebut.

## e. Program Implementer
Merupakan  indikator  yang  menunjukkan bahwa dalam melaksanakan suatu kebijakan perlu didukung  oleh  ketersediaan  pelaksana  yang kompeten  demi  terwujudnya  keberhasilan  suatu kebijakan. Pemberian  fasilitas tax  allowance menimbulkan tax  expenditure oleh  pemerintah, sehingga tax allowance tidak akan dengan mudah diberikan  tanpa  melibatkan  para  implementer yang kompeten . Menurut  Kepala Seksi  Fasilitas, Badan Kebijakan Fiskal, implementasi kebijakan tax  allowance ini  terdiri  dari  menjadi  2  bagian. Pertama  terkait  dengan  regulasi,  yaitu  batang tubuh  kebijakan  tersebut.  Dalam  hal  ini  Badan Kebijakan  Fiskal  berperan  dalam  penentuan
Subjek,  Objek,  dan  Tarif  (SOT),  Direktorat Jenderal  Pajak  berperan  dalam  regulasi  yang bersifat  administratif,  dan  Badan  Koordinasi Penanaman  Modal  berkaitan  dengan  segala  hal yang berkaitan dengan penanaman modal. Kedua, yaitu yang terkait dengan berbagai sektor. Dalam hal  ini  yaitu  yang  terkait  dengan  Kementerian Pembina  sektor,  akan    dikoordinasikan  oleh Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian. Ada beberapa sektor yang terdapat pada Lampiran I dan II PP 18 Tahun 2015 jo. PP 9 Tahun 2016, dan  Kemenkoper  yang  dirasa  tepat  untuk mengkoordinasikan berbagai Kementerian/ Lembaga  tersebut  terkait  dengan  pelaksanaan kebijakan tax allowance ini.
Disamping  peran  pembina  sektor  sebagai ujung  tombak  pertimbangan  pemberian tax allowance ,  terdapat  juga  peran  Direktorat Jenderal Pajak pasca dikeluarkannya SK Menteri Keuangan  mengenai  pemberian tax  allowance kepada pelaku usaha. Berdasarkan hasil wawancara dengan Kepala Seksi PPh Badan, DJP, bahwa  posisi  Direktorat  Jenderal  Pajak  sendiri adalah  pada post-audit. Wajib  pajak y ang mendapatkan  fasilitas  akan  menjadi  objek  yang diawasi karena ada beberapa larangan yang tidak boleh  dia  lakukan,  sepanjang  perusahaan memanfaatkan fasilitasnya (5% selama 6 tahun). Tugas rutin dari DJP adalah pengawasan terhadap pelaporan, apakah ada keganjilan atau apakah ada laporan  yang  bermasalah.  Selama  5  tahun sebelum  jangka  waktu  penetapan  itu  berakhir, DJP  bisa  melakukan  pemeriksaan  kapan  saja. Baik terhadap wajib pajak yang mendapat fasilitas maupun yang tidak mendapat fasilitas.

## f. Resources committed
Merupakan  indikator  yang  menunjukkan bahwa  pentingnya  ketersediaan  sumber  daya yang  mendukung  terlaksananya  kebijakan  yang telah  dibuat. Berdasarkan  hasil  wawancara dengan  para  informan,  terlihat  bahwa para implementor berkomitmen untuk terus memaksimalkan pelaksanaan kebijakan ini. Salah satunya terlihat dari proses evaluasi yang secara berkala dilakukan untuk merevisi bidang-bidang
usaha  yang  bisa  ditambahkan  atau  bahkan dihapuskan. Informan dari Direktorat Deregulasi Badan  Koordinasi  Penanaman  Modal  me- nyatakan  bahwa  evaluasi  dilakukan  setidaknya setiap 2 tahun. Jika ada bidang usaha yang sudah ada  dari  peraturan-peraturan  sebelumnya  tapi tidak  dimanfaatkan,  ada  kemungkinan  untuk ditutup. Namun jika ada usulan untuk mempertahankan  bidang  usaha  yang  sudah  ada atau menambahkan bidang usaha baru, juga tetap dipertimbangkan untuk mendorong sektor tersebut.
Saat  ini  sedang  dilakukan  revisi  PP  No.  18 Tahun 2015 jo PP No. 9 Tahun 2016 dalam rangka penyederhanaan prosedur dan percepatan berusaha  sesuai  amanat  pada  Perpres  No.  91 Tahun  2017.  Proses  pengajuan  permohonan fasilitas tax  allowance pun  nantinya  akan menggunakan Online  Single  Submission (OSS) dimana proses penerbitan SK yang semulanya 25 hari  akan  dipangkas  menjadi  5  hari  kerja. Penerapan  OSS  ini  nantinya  juga akan memudahkan  para  investor  baru  maupun  yang akan  memperluas  usahanya  untuk  memperoleh informasi  mengenai  fasilitas tax  allowance (Kepala Seksi Fasilitas Badan Kebijakan Fiskal) Direktorat  Jenderal  Pajak  juga  menyatakan komitmennya  untuk  menjalankan  kebijakan  ini sesuai aturan yang ada. Kepala Seksi PPh Badan DJP menyatakan “saat ini kita bicara bukan hanya tentang pajak, tetapi tentang Indonesia. Memang ada belanja pajak oleh pemerintah, namun dalam suatu  lingkup  bisnis  itu  juga  terdapat supplier , human resources , dan sebagainya. Secara umum jika  tidak  ada  investasi  yang  masuk,  maka  juga tidak  ada  potensi  pajak  yang  masuk.  Dengan adanya investasi baru, maka ekonomi disekelilingnya  juga  akan  bergerak  dan  timbul potensi  pajak  baru.  Direktorat  Jenderal  Pajak sangat concern dengan  hal  ini.  Cara  melihatnya bukan  lagi  pada  satu  titik,  tapi  pada  satu ring di dalam lingkup itu”.
Context of Implementation
a. The  power,  interests  and  strategies  of  the actors involved
Sektor  yang  terdapat  dalam  lampiran  PP 18/2015 jo. PP 9/2016 adalah sektor-sektor yang mendapatkan prioritas tinggi dalam pembangunan nasional.  Dalam  pelaksanaan tax  allowance di berbagai  kementerian  sektor  tentunya  terdapat perbedaan.  Hal  ini dikarenakan tugas pokok dan fungsi setiap kementerian sektor itu berbeda-beda. Adapun  jumlah  bidang  usaha  pada  lampiran kebijakan tax  allowance dan  pemanfaatannya dapat dilihat pada tabel berikut:
Tabel 2. Jumlah Bidang Usaha dan Pemanfaatannya hingga Tahun 2018
Sektor Jumlah KBLI Lampiran I Lampiran II Pemanfaat an Industri 68 27 32 Energi  dan  Sumber  Daya Mineral 6 11 8 Kelautan dan Perikanan - 11 1 Transportasi 2 - Pertanian 2 7 Environment and Forestry 1 9 Public Works and Housing 1 - Tourism 1 - Total 81 65 41
Sumber:  Direktorat  Fasilitas,  Badan  Koordinasi  dan Penanaman Modal
Pemanfaatan  fasilitas tax  allowance paling tinggi adalah pada sektor Industri dengan total 32 penerima  fasilitas,  sektor  Energi  dan  Sumber Daya  Mineral  dengan  8  penerima  fasilitas  dan pada  urutan  ke-3  adalah  sektor  Kelautan  dan Perikanan dengan 1 penerima. Meskipun realisasi sangat  rendah,  namun  menurut  Kepala  Seksi Pelayanan Usaha, Direktorat Usaha dan Investasi KKP,  1  penerima  fasilitas tax  allowance yang tercatat itu merupakan suatu keberhasilan, karena sektor  perikanan  sendiri  punya  persyaratan  yang tidak  mudah.  Dan  jika  dibandingkan  dengan sektor lain, realisasi sektor kelautan dan perikanan sudah  lebih  baik  dibandingkan  dengan  beberapa sektor lain yang realisasinya masih nihil.
Menurut  hasil  wawacara  dengan  Kasubbid
PNBP, Kementerian Koordinator
Bidang Perekonomian, sektor perindusrian memang lebih cocok  dengan  karakter  dari tax  allowance ini sendiri.  Sektor  industri  punya  banyak  aset  tetap yang  jelas  manfaatnya  lebih  dapat  diukur. Sedangkan  di  kelautan  dan  perikanan  terdapat kendala seperti tidak banyaknya aset tetap berupa tanah dan bangunan, melainkan aset berupa kapal dan  alat-alat  penangkapan  ikan  dan  didominasi oleh  nelayan-nelayan  kecil.  Investor  mungkin melihat bahwa insentif tersebut kurang memberikan manfaat, atau secara ekonomis tidak efisien  dibandingkan  beban  administrasi  yang harus  ditanggung  dalam  proses  mendapatkan fasilitas tersebut.
Selain  itu,  diantara  para stakeholder juga memiliki kepentingan yang berbeda-beda karena tugas  pokok  dan  fungsinya  berbeda.  Misalnya kementerian teknis seperti perindustrian, ESDM, dan KKP, tentu  berperan untuk  memajukan atau menggerakan  sektor  yang  dibidanginya.  Sebisa mungkin  mereka  akan  mengusulkan  sebanyak mungkin  bidang  usaha.  Sementara  di  Kemen- terian  Keuangan  sendiri,  ada  amanat  untuk menjaga penerimaan Negara. Jadi harus memastikan  bahwa  Negara  sudah  memberikan fasilitas  pengurangan  pajak  secara  tepat.  Jangan sampai  fasilitas  diberikan  dengan  mudah  tanpa melalui  proses  yang  benar  sehingga  berdampak pada APBN di masa yang akan datang.

## b. Characteristics of the institutions and regimes in power
Dalam  rangka  menjaga  kedaulatan  kelautan dan  perikanan  Indonesia,  terdapat  kebijakan- kebijakan  strategis  yang  dikeluarkan.  Salah satunya  adalah  kebijakan  mengenai  moratorim kapal  asing  seperti  yang  diamanatkan  dalam Peraturan  Preseiden  Nomor  44  Tahun  2016 tentang  Daftar  Bidang  Usaha  yang  Tertutup  dan Bidang Usaha yang Terbuka dengan Persyaratan di  Bidang  Penanaman  Modal.  Adanya  peraturan ini  menyebabkan  usaha  perikanan  tangkap tertutup untuk asing dan hanya boleh dikelola oleh investor dalam negeri.
Pelaksanaan tax allowance tentu harus sejalan dengan  peraturan  di  atasnya.  PP  No.  18  Tahun 2015  jo.  PP  No.  9  Tahun  2016  tentang  Kriteria dan/atau Persyaratan Pemberian Fasilitas Penanaman  Modal  pada  Bidang-bidang  Usaha Tertentu  dan/atau  Daerah-daerah  Tertentu,  tidak bisa  dipisahkan  dari  PP  No.  44  Tahun  2016, sehingga  hal  tersebut  secara  tidak  langsung memberikan pengaruh terhadap realisasi pemanfaatan fasilitas pajak penanaman modal di sektor perikanan. Menurut Kepala Seksi Fasilitas, Direktorat  Usaha  dan  Investasi  KKP,  sektor perikanan  memerlukan  investasi  yang  besar seperti  kapal,  alat  penangkap  ikan,  dan infrastruktur  dalam  usaha  pengolahan  ikan. Selama  ini  yang  mengelola  usaha  penangkapan ikan  adalah  asing.  Tidak  banyak  investor  dalam negeri yang sepenuhnya sanggup untuk berinvestasi pada sektor perikanan ini.
Dari hasil penelitian dari beberapa informan, peningkatan  investasi  tidak  hanya  semata-mata ditentukan  oleh  insentif  pajak.  Fasilitas  pajak dapat  dikatakan  sebagai  “ sweetener ”  dimana banyak faktor-faktor lain yang sangat mempengaruhi investasi seperti stabilitas politik, stabilitas  ekonomi,  keamanan  dan  ketersediaan infrastruktur.  Jika  investor  merasa  semua  faktor dasar tersebut telah terpenuhi, maka mereka akan berinvestasi.  Indonesia  sendiri  saat  ini  termasuk ke  dalam  Negara  dengan  situasi  politik  dan ekonomi  yang  stabil.  Indonesia  juga  merupakan pasar yang luar bisa bagi bisnis global. Ditambah lagi  dengan  ritme  pimpinan  Kementerian Kelautan dan Perikanan sekarang, sektor kelautan dan  perikanan  mempunyai  banyak  ruang  untuk menggali investasi yang lebih besar. Selanjutnya menurut  Kepala  Seksi  PPh  Badan,  Direktorat Jenderal  Pajak,  jika  pelaku  bisnis  mengetahui bahwa  ada  fasilitas,  sangat  tidak  mungkin  jika mereka  tidak  tertarik.  Karena  dengan  fasilitas pengurangan  pajak  tersebut,  mereka  akan mendapatkan tax-savings dengan  jumlah  yang besar.
c. Compliance and responsiveness
Salah  satu  penyebab  kecilnya  realisasi pemanfaatan tax  allowance di  sektor  perikanan adalah karena kurangnya kepatuhan dari kementerian  pembina  sektor.  Berdasarkan  hasil wawancara  dengan  Badan  Koordinasi  dan Penanaman Modal serta Badan Kebijakan Fiskal, Kementerian Kelautan dan Perikanan tidak terlalu aktif dalam berkoordinasi dengan para pelaksana kebijakan.  Dikatakan  bahwa  KKP  jarang menghadiri  rapat  koordinasi  yang  diseleng- garakan  oleh  para  penanggungjawab  dan pelaksana kebijakan tax allowance . Kepala Seksi Fasilitas  Badan  Kebijakan  Fiskal  mengatakan, kalaupun  datang  menghadiri,  tidak  pernah mengutus  orang  yang  sama.  Sehingga  informasi tidak  diterima  secara  utuh.  Karena  dalam pelaksanaan kebijakan ini diperlukan orang yang kompeten  dan  menerima  informasi  secara berkesinambungan.
Faktor  lain  adalah  kurangnya  sosialisasi kepada  pelaku  usaha,  sehingga  banyak  wajib pajak  yang  tidak  tau  mengenai  tax  allowance. Menurut  Kepala  Seksi  Fasilitas  BKF,  sosialisasi dilakukan  bukan  hanya  saat  kebijakan  itu  terbit, tetapi  secara continue. Karena  akan  banyak industry-industri  baru  yang  muncul.  Karena  saat ini masih banyak yang belum mengetahui bahwa adanya  fasilitas  pajak  penanaman  modal.  Dan sudah terlambat dan sulit mengajukan jika sudah berproduksi secara komersial.
Menurut  Kepala  Seksi  Pelayanan  Usaha, Direktorat  Usaha  dan  Investasi  KKP,  sosialisasi sudah dilakuakan dua kali dalam setahun dengan mengundang perusahaan-perusahaan yang potensial  dalam  perpajakan.  Dalam  sekali sosialisasi  dapat  dihadiri  oleh  40  –  100 perusahaan.  Namun  yang  mengusulkan  memang sedikit.  Adapun  kendala  di  internal  KKP  sendiri adalah  kurangnya  koordinasi  antar  beberapa direktorat  yang  seharusnya  berperan  dalam implementasi  kebijakan  tax  allowance  ini.  Jika melihat dari jenis bidang usaha yang terdapat pada lampiran peraturan tax allowance , maka setidaknya  ada  3  direktorat  yang  terlibat  dalam pelaksanaan  kebijakan  ini  yaitu  Direktorat
Jenderal  Perikanan  Tangkap  (DJPT),  Direktorat Jenderal  Perikanan  Budidaya  (DJPB),  dan Direktorat Jenderal Penguatan Daya Saing Produk Kelautan dan Perikanan (PDSPKP). Namun yang selama  ini  melakukan  sosialisasi  hanya  Ditjen PDSPKP  yatiu  yang  berkaitan  dengan  industri pengolahan  ikan.  Hal  ini  ditegaskan  dalam wawancara  dengan  Kepala  Seksi  Pelayanan Usaha,  Direktorat  Usaha  dan  Investasi,  Ditjen PDSPKP  yang  mengatakan  bahwa  mereka  tidak kenal  dengan  pengusaha  yang  di  hulu  karena bukan  ranahnya  industri  pengolahan  ikan. Seharusnya  harus  besar  sosialisasinya  dan  bisa menjangkau  semua  bidang  usaha  tapi  tidak  ada koordinasi.
Selain masalah sosialisasi, Kepala Seksi PPh Badan DJP mengatakan bahwa KKP belum tepat dalam  mendeteksi  bidang  usaha  apa  saja  yang seharusnya  diberikan  fasilitas.  Jika  KKP  sudah mempunyai  rencana  pengembangan  investasi, seharusnya sudah mengetahui arah pembangunan sektor  perikanan.  Berarti  ada  potensi  investasi baru diluar investasi yang sudah ada. Itulah yang menjadi target untuk diberikan fasilitas. Pendapat yang sejalan juga disampaikan oleh Kepala Seksi Fasilitas  BKF,  bahwa  ada  kemungkinan  dalam penyusunan kriteria dan/atau persyaratan pemberian  tax  allowance  di  sektor  perikanan, tidak  sesuai  dengan  kenyataan  di  lapangan sehingga kurang applicable .
Seperti  yang  telah  dibahas  pada  indikator sebelumnya, bahwa proses permohonan pengajuan tax allowance akan dilakukan melalui sistem  OSS  yang  hanya  membutuhkan  waktu  5 hari  kerja.  Hal  ini  adalah  bentuk  respon  dari pelaksana  kebijakan  dalam  rangka  memperbaiki pelaksanaan kebijakan tax allowance yang selama ini  belum  maksimal.  Menurut  Kepala  Subbid PNBP, Kemenkoper, bahwa sistem OSS membawa message utama  dalam  memberikan kepastian,  kemudian  memberikan  kemudahan karena tidak perlu bertemu muka. Koordinasi juga tidak  perlu  dilakuakan  melalui  rapat  trilateral melainkan semua dilakukan by sistem. Walaupun masih  sederhana,  tapi  sudah  meng- eliminate pertemuan yang harus dihadiri oleh eselon I.

## SIMPULAN DAN SARAN
Tidak  maksimalnya  pelaksanaan  kebijakan tax  allowance disektor  perikanan  utamanya disebabkan  oleh  kurangnya  koordinasi  internal oleh Kementerian Kelautan dan Perikanan selaku pembina sektor. Hal ini menyebabkan sosialisasi menjadi kurang maksimal karena belum mengerahkan semua sumber daya yang ada terkait pelaksanaan kebijakan tax allowance . Konten dari kebijakan  yang  memuat  kriteria  dan/atau persyaratan  pemberian tax  allowance ,  dikha- watirkan  menjadi  penghambat  implementasi karena  kurang applicable bagi  pelaku  usaha disektor perikanan.
Dalam  rangka  memaksimalkan  pemanfaatan tax  allowance di  sektor  kelautan  dan  perikanan, Kementerian  Kelautan  dan  Perikanan  sebagai pembina  sektor  harus  meriviu  kembali  bidang- bidang usaha tertentu dan daerah-daerah tertentu yang applicable terhadap fasilitas tax allowance . KKP  juga  harus  dapat  merumuskan  kriteria dan/atau  persyaratan  dalam  pengajuan  fasilitas pajak, yang sesuai dengan kenyataan di lapangan, karena kriteria yang ada sekarang tampak terlalu menyulitkan para pelaku usaha. Peran KKP dalam sosialisasi  kepada  para  pelaku  usaha  harus  lebih dilakukan secara aktif, karena dikhawatirkan para pelaku  usaha  tidak  mendapatkan  informasi  yang cukup  mengenai  adanya  fasilitas  pengurangan pajak  penghasilan  dalam  penanaman  modal  di sektor kelautan dan perikanan.

## DAFTAR PUSTAKA
Badan Koordinasi  dan Penanaman Modal.  2017 . Domestic  and  Foreign  Direct  Investment Realization  in  Quarter  II  and  January  – June 2017
Creswell, John. 1994. Qualitative and
Quantitative  Approach .  California  :  Sage Publication
Easson,  Alex.  2004. Tax  Incentives  for  Foreign Direct  Investment .  Netherlands  :  Kluwer Law International
Grindle,  Merilee  S.  1980. Politics  and  Policy Implementation  in  the  Third  World .  New Jersey : Princeton University Press
James  P.  Lester  &  Joseph  Stewart.  2000. Public Policy:  An  Evolutionary  Approach. California : Wadsworth Thomson Learning
Kementerian Kelautan dan Perikanan. 2018. Laut Kita Masa Depan Bangsa : Akses  Modal Mendorong Kesejahteraan
Kementerian Kelautan dan Perikanan. 2018. Laut Kita  Masa  Depan  Bangsa  :  Upaya tingkatkan  produksi  dan  ekspor  produk perikanan Indonesia
Kementerian  Kelautan  dan  Perikanan.  2019. Laporan  Kinerja  Kementerian  Kelautan dan Perikanan Tahun 2018
Kristian  Widya  Wicaksono.  2018. Tipologi Inovasi Sektor Publik Pada Tiga Program Inovatif Pemerintah Daerah Kota Surabaya  (Tinjauan  Reflektif  terhadap Tiga Inovasi Pelayanan Publik
Pemerintah Kota Surabaya Tahun 2018).
Vol. 1 No. 2. Jurnal Manajemen Pelayanan Publik. Universitas Padjadjaran.
Maradona, Ian. 2013. Implikasi Ketentuan Insentif Pajak  (Tax  Holiday/  Tax  Allowance) terhadap Penanaman Modal di Indonesia .
Jakarta  :  Program  Magister  Hukum Universitas Indonesia
Nunung Runiawati. 2017. Pemanfaatan Barang
Milik  Daerah  (Suatu  Pendekatan Teoritis dan Praktis Dalam Menentukan Metode Pemanfaatan
Aset). Vol.  1  No.  1.  Jurnal  Manajemen Pelayanan  Publik.  Universitas  Padja- djaran.
Peraturan  Pemerintah  Nomor  9  Tahun  2016
tentang Perubahan atas Peraturan Pemerintah  Nomor  18  Tahun  2015 tentang Fasilitas Pajak Penghasilan untuk Penanaman  Modal  di  Bidang-bidang Usaha Tertentu dan/atau di Daerah-daerah
Tertentu
Peraturan Menteri Kelautan dan Perikanan Nomor 17  Tahun  2015  tentang  Kriteria  dan/atau
Persyaratan  Pemberian  Fasilitas  Pajak Penghasilan  Untuk  Penanaman  Modal  di
Bidang-bidang Usaha Tertentu dan/atau di
Daerah-daerah  Tertentu  Pada  Sektor Kelautan dan Perikanan
Ridgway  and  Thalib.  2003. Globalization  and Development:  Free  Trade,  Foreign  Aid, Investment  and  The  Rule  of  Law . California  Western  International  Law Journal, Vol 33
Rosdiana,  Haula  and  Edi  Slamet  Irianto.  2012.
Pengantar  Ilmu  Pajak  :  Kebijakan  dan Implementasi  di  Indonesia .  Jakarta  : Rajawali Pers
Santoso, Iman dan Ning Rahayu. 2013. Corporate Tax  Management  :  Mengulas  Upaya
Pengelolaan  Pajak  Perusahaan  Secara Konseptual-Praktikal . Jakarta : Observation  &  Research  of  Taxation (ortax)
Turonyi,  Victor.  1998. Tax  Law  Design  and Drafting  :  Volume  2 .  Washington  DC  : IMF
Wulandari,  Pretty  dan  Putranti,  Titi  Muswati.
2013. Evaluasi  Kebijakan  Pemberian Insentif Pajak Penghasilan pada Industri Pengolahan  Kelapa  Sawit  di  Indonesia . Jakarta  :  Fakultas  Ilmu  Sosial  dan  Ilmu Politik Universitas Indonesia.