## IMPLIKASI PEMBENTUKAN DAERAH PERSIAPAN OTONOM BARU BERDASARKAN UNDANG-UNDANG NOMOR 23 TAHUN
2014

## THE IMPLICATIONS OF THE ESTABLISHMENT OF NEW AUTONOMOUS REGIONS BASED ON ACT 23/2014

## Bagio Kadaryanto
Program Pasca Sarjana Universitas Islam Bandung E-mail: bagiokadaryanto@gmail.com
Submitted: Mar 30, 2017; Reviewed: April 28, 2017; Accepted: Mei 20, 2017
Abstract: Consequences of the implementation of the Act Number 23 of 2014 on Regional Government spawned extraordinary complexity of the problems in some areas. One of the problems that arise is a rampant discourse of regional expansion that occurs both at the provincial and district/city. In essence, the establish- ment, merger, and abolition of the area aim to improve public services to be more optimal, shorten the span of control, and accelerate the welfare of society in strengthening the integrity of the Unitary Republic of Indonesia. The purpose of this study was to determine the implications of the establishment of new autonomous regions in the frame of the Republic of Indonesia based on Act Number 23 of 2014 on Regional Government; and to understand the implications of the establishment of new autonomous regions preparation for improving people's welfare by Act Number 23 of 2014 on Regional Government. This type of research is a normative legal research. Methods and techniques of data collection through library studies or studies document. Mechanical analysis of legal material is a descriptive qualitative. Conclusions from this research are that the implications of the establishment of regional preparation of new autonomous within the framework of the Unitary Republic of Indonesia before Act Number 23 of 2014 on Regional Government due to the local communities feel there is an imbalance of equity and fairness between regions with each other in the local government areas. Implications of the establishment of new autonomous regions preparation for improving people's welfare by Act Number 23 of 2014 on Regional Government that in order to establish an area or region of the expansion needed a measure as the basis for the determination. Establishment and expansion of new areas should be based on the divisions that are objective with those aspects of the financing of Human Resources and other support facilities.
Keywords: Regional Autonomy, Autonomous Preparation Areas, People's Welfare.
Abstrak: Konsekuensi diterapkannya Undang-Undang Otonomi Daerah Nomor 23 Tahun 2014 melahir- kan kompleksitas persoalan yang luar biasa di sejumlah daerah. Salah satu persoalan yang muncul adalah maraknya wacana pemekaran daerah yang terjadi baik di tingkat Provinsi maupun Kabupaten/Kota. Pada hakikatnya pembentukan, penggabungan dan penghapusan daerah bertujuan untuk meningkatkan pelayan- an publik agar lebih optimal, memperpendek rentang kendali, dan mempercepat kesejahteraan masyarakat

## Al-Risalah
Forum Kajian Hukum dan Sosial Kemasyarakatan
Vol. 17, No. 1, Juni 2017 (hlm. 75-86)
dalam memperkokoh keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia. Tujuan penelitian ini adalah untuk mengetahui implikasi pembentukan daerah otonom baru dalam bingkai Negara Kesatuan Republik Indonesia berdasarkan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah; dan untuk memahami implikasi pembentukan daerah persiapan otonomi baru untuk peningkatan kesejahteraan rakyat menurut Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Jenis penelitian yang digunakan adalah penelitian hukum normatif. Metode dan teknik pengumpulan data melalui studi kepustakaan atau studi dokumen. Teknik analisis bahan hukum dilakukan secara deskriptif kualitatif. Simpulan dari penelitian ini adalah bahwa implikasi pembentukan daerah persiapan otonom baru dalam bingkai Negara Kesatuan Republik Indonesia sebelum Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah dise- babkan masyarakat daerah merasakan adanya ketimpangan pemerataan dan keadilan antara daerah yang satu dengan yang lain dalam satu wilayah pemerintahan daerah. Implikasi pembentukan daerah persiapan otonomi baru untuk peningkatan kesejahteraan rakyat menurut Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah bahwa dalam rangka pembentukan suatu daerah atau wilayah pemekaran diperlukan adanya suatu ukuran sebagai dasar penetapan. Pembentukan dan pemekaran wilayah yang baru harus didasarkan atas pembagian-pembagian yang bersifat objektif dengan memperhatikan segi pembiayaan Sumber Daya Manusia serta sarana penunjang lainnya.
Kata Kunci: Otonomi Daerah, Daerah Persiapan Otonom, Kesejahteraan Rakyat.

## Pendahuluan
Sesuai dengan amanat Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daer- ah provinsi dibagi atas kabupaten/kota yang masing-masing mempunyai pemerintahan daerah untuk menjalankan otonomi daerah se- luas-luasnya.Konsep otonomi dan pemekaran wilayah muncul dalam suasana euforia yang ingin mere fl eksikan nasionalisme, ekses yag muncul adalah timbulnya dua kecendrungan dalam pemberian bentuk keberadaan negara. Pertama, semangat kerakyatan yang ditandai dengan penyerapan gagasan negara kese- jahteraan. Kedua, semangat kebangsaan yang termanifestasi dalam bentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia, dalam konteks moralis negara bertujuan menciptakan keadilan dalam masyarakat 1 . Negara dalam konsep negara
1 Kaloh J, Mencari  Bentuk Otonomi  Daerah Suatu Solusi Menjawab Kebutuhan Lokal dan Tantan- gan Global , Penerbit Rineka Cipta, Jakarta, hlm.
kesejahteraan haruslah berperan aktif untuk menciptakan kesejahteraan bagi masyarakat- nya 2 . Keadilan adalah keseimbangan dalam berbagai hal termasuk dalam bernegara 3 .
Kementerian Dalam Negeri akan mem- perketat pengusulan daerah baru. Berdasarkan kajian Direktorat Jenderal Otonomi Daerah Kemendagri, setidaknya ada 65 persen daerah otonom dari 34 provinsi dan 508 kabupaten atau kota dikabarkan gagal berkembang.Ia memastikan sebuah daerah otonom baru harus lebih dulu menjadi daerah persiapan sebelum akhirnya dimekarkan. Daerah persiapan ini berlangsung tiga tahun sebelum berkembang mandiri. Bila berhasil maka pemerintah pusat akan menjadikan daerah baru. Jika belum ter- lihat perkembangannya, akan diberi masa uji dua tahun untuk menentukan daerah itu akan bergabung dengan daerah sebelumnya atau
14.
2 Darmawan Triwibowo, Mimpi Negara Kese- jahteraan , LP3ES, Jakarta, hlm. 5.
3 Jhon Rawl, Teori Keadilan , Pustaka Pelajar, Yog- yakarta, hlm. 7.
berdiri sendiri 4 . Pembentukan daerah otonomi baru (DOB) memiliki tujuan utama mening- katkan kesejahteraan masyarakat. Ia mene- kankan pembentukan DOB harus didasarkan pada Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Tapi undang- undang ini belum ada peraturan pemerintah- nya. Pembentukan Daerah Otonomi Baru, harus betul-betul melalui kajian mendalam dari berbagai aspek. Tak boleh tergesa-gesa karena akan melahirkan banyak masalah di kemudian hari. Harus selektif dengan melihat kapasitas daerah yang hendak dimekarkan.
Pemekaran daerah bertujuan utama agar ada ruang partisipasi bagi politik daerah serta masuknya uang dari pusat ke daerah. Namun, untuk melakukan pemekaran pada suatu daer- ah harus ada penjelasan terlebih dahulu kepa- da masyarakat yang menginginkan pemekaran tentang masalah yang harus dihadapi setelah pemekaran. Sebab, pemekaran daerah tidaklah mudah dan murah. Pemekaran wilayah sehar- usnya menjadi solusi atas suatu permasalahan yang dihadapi, bukannya justru menambah masalah atau menciptakan masalah baru.
Disahkannya Undang Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintah Daerah pada tanggal 30 September 2014 dan diundang- kan pada tanggal 2 Oktober 2014 maka Un- dang Undang Nomor 32 Tahun 2004 dicabut dan dinyatakan tidak berlaku lagi dan aturan pelaksana dari Undang Undang Nomor 23 Tahun 2014 harus segera ditetapkan. Sehu- bungan dengan berlakunya Undang Undang Nomor 23 Tahun 2014 maka daerah harus segera melakukan penyesuaian atas perubah- an-perubahan yang telah ditetapkan pada Un- dang Undang  Nomor 23 Tahun 2014 antara lain perubahan-perubahan mengenai Tupoksi, Kelembagaan maupun perubahan mengenai
4 Htttp: Tribun com , Rabu, 8 Juli 2015 18:28 WIB.
Kelembagaan. Namun sampai dengan saat ini Pemerintah Pusat belum menerbitkan pera- turan pelaksana dari Undang Undang  Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintah Daerah, meskipun demikian Pemerintah Daerah harus segera menyiapkan peraturan-peraturan di- daerah terkait dengan perubahan Tupoksi, Ke- wenangan dan Kelembagaan diantara Satuan Kerja Perangkat Daerah maupun kewenangan antara Pemerintah Provinsi dan Pemerintah Kabupaten/Kota sebagaimana dimaksud dida- lam Undang Undang  Nomor  23 Tahun 2014 tersebut. 5
Perubahan kebijakan hubungan pusat dan daerah di Indonesia pada dasarnya men- gacu pada ultra vires doctrine (merinci satu persatu urusan pemerintahan yang diberikan kepada daerah) dan risidual power atau open end arrengement (konsep kekuasaan asli atau kekuasaan sisa) 6 Ultra vires doctrine lebih terasa pada pola sentralisitik sementara resid- ual power lebih mengarah ke desentralistik. Pola hubungan  pusat dan daerah sejak pem- berlakuan Undang Undang Nomor 5 tahun 1974 sampai UU Nomor 23 Tahun 2014 men- galami dinamika perubahan. Undang Undang Nomor 5 tahun 1974 lebih tepat dikatakan sebagai pola ultra  vires doctrine karena ke- wenangan yang diberikan kepada daerah di- rinci satu persatu. Sementara Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999, Undang Undang No- mor 32 tahun 2004 dan Undang Undang  23 ta- hun 2014 kewenangan yang diberikan bersifat residual power atau open and arrengmet atau general competence karena semua kewenan- gan diberikan kepada daerah kecuali  urusan yang ditangani oleh pemerintah pusat, yakni moneter dan fi skal nasional, pertahanam dan keamanan, urusan luar negeri, peradilan, dan
5 Tribun com, Ibid..
6 Chapra, Relasi Hubungan Pusat dan Daerah , La- pera, Jogyakarta, Tahun 2002, hlm. 12.
agama. Selain itu sistem pembagian kekua- saan yang didesentralisasikan ke daerah di In- donesia juga menerapkan desentralisasi asim- etris dan desentraisasi simetris. Desentralisasi a simetris terasa dalam Undang Undang  No- mor 22 Tahun 1999, dimana ada pemberian otonomi khusus bagi beberapa daerah (Aceh, Jogya dan Papua). Sementara dalam Undang Undang  Nomor . 5 tahun 1974 hanya desen- tralisasi simetris (biasa)
Kondisi penting bagi perubahan kebijakan adalah masalah perhatian politik. 7 Perubahan Undang Undang pemerintahan daerah tidak bisa dilepaskan agenda reformasi pasca pemer- intahan Soeharto.Demi tuntutan masyarakat serta kondisi masing-masing`daerah, maka kemudian pemerintah melakukan perubahan kebijakan pengelolaan hubungan pusat dan daerah yang melahirkan Undang UndangNo- mor 22 tahun 1999 yang berlaku efektif di ta- hun 2001. Semangat perubahan tersebut lebih kepada keinginan memberi kewenangan yang lebih luas kepada daerah karena kebijakan Undang Undang sebelumnya yang sangat sentralisitik dianggap gagal dan  cenderung melahirkan “riak-riak” di daerah untuk me- lepaskan diri dari negara kesatuan Republik Indonesia (NKRI).
Undang-Undang  Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintah Daerahyang selanjutnya disebut Undang Undang Nomor .23 Tahun 2014 menggunakan prinsip asimetris ketika melihat hubungan antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah pada tataran im- plementasi Bhinneka Tunggal Ika yakni ker- agaman dalam persatuan dan persatuan dalam keragaman, bukan berbeda-beda tapi satu jua
7  Agung  Djojosoekarto-Soemarwono Rudianto Cucu Suryaman, Kebijakan Otonomi Khusus di Indonesia:Pembelajaran dari Kasus Aceh, Pap- ua, Jakarta dan Yogyakarta, Kemitraan, Jakarta, 2009, hlm.56.
sebagaimana dipahami selama ini atau unus el ubrum yang nota bene makna lambang negara Amerika Serikat. Istilah Bhinneka Tunggal Ika diperjelas dengan meminjam istilah Bung Karno Bhina Ika, Tunggal Ika dalam pidato kenegaraannya 22 juli 1958 ketika menjelas- kan Lambang Negara Garuda Pancasila den- gan semboyan bhinneka Tunggal Ika.
Pada Undang Undang Nomor  23 tahun 2014, masih menerapkan pola residual power atau open arrangement , bahkan urusan pe- merintah dibagi menjadi urusan pemerintah absolut, urusan pemerintah konkruen dan urusan pemerintahan umum (Pasal 9) urusan pemerintah absolut adalah urusan pemerin- tah yang sepenuhnya menjadi kewenangan pemerintah pusat (politik luar negeri, pertah- anan,  keamanan, yustisi, moneter dan fi skal, dan agama) urusan pemerintah konkruen ada- lah Urusan Pemerintahan yang dibagi antara Pemerintah Pusat dan Daerah provinsi dan Daerah kabupaten/kota.  Urusan pemerintah- an umum adalah Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Presiden sebagai kepala pemerintahan. Selain itu dalam Undang Un- dang Nomor 23 Tahun 2014 DPRD masih sama kedudukannya dengan Undang Undang Nomor 23 Tahun 2004 yakni sebagai bagian dari penyelenggara pemerintahan daerah. Un- dang Undang Nomor 23 tahun 2014 Pasal 33 ayat 2 yang menyebutkan Pemekaran Daerah dilakukan melalui tahapan Daerah Persiapan provinsi atau Daerah Persiapan kabupaten/ kota.Pembentukan daerah persiapan itu, juga mensyaratkan terpenuhinya persyaratan dasar kewilayahan, dan persyaratan dasar kapasitas Daerah
Kemudian Pasal 18 ayat (2) dan ayat (5) Undang-Undang Dasar Negara Repub- lik Indonesia Tahun 1945 menyatakan bah- wa Pemerintahan Daerah berwenang untuk mengatur dan mengurus sendiri Urusan Pe-
merintahan menurut Asas Otonomi dan Tu- gas Pembantuan dan diberikan otonomi yang seluas-luasnya. Pembentukan daerah adalah pemberian status pada wilayah tertentu seba- gai daerah otonom yang merupakan satu ke- satuan masyarakat hukum yang mempunyai batas-batas wilayah yang berwenang meng- atur dan mengurus sendiri urusan pemerin- tahan dan kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat dalam Kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia. 8
Otonomi daerah di Indonesia di yakini sebagai perubahan paradigma didalam Sistem Pemerintahan Indonesia yang bertujuan men- ciptakan iklim demokratis terkait dengan hubungan pusat dan daerah. 9 Konsekuensi dit- erapkannya Undang-undang Otonomi Daerah tersebut melahirkan kompleksitas persoalan yang luar biasa di sejumlah daerah. Pemben- tukan daerah dapat berupa penggabungan be- berapa daerah atau bagian daerah yang ber- sandingan atau pemekaran dari satu daerah menjadi dua daerah atau lebih. Pemekaran wilayah adalah suatu proses pemekaran dari 1 (satu) provinsi menjadi 2 (dua) provinsi atau lebih sedangkan penggabungan daerah bisa berupa penggabungan beberapa kabu- paten/kota yang bersandingan pada wilayah provinsi yang berbeda atau penggabungan be- berapa provinsi menjadi 1 (satu) provinsi sep- erti yang tercantum dalam Pasal 2 Ayat (3).
Para penggagas dan aktivis Pemekaran biasanya mengatakan perjuangan pemekaran daerah menurut mereka adalah demi mening-
8  Marzuki, M. Laica, 2007. “ Hakikat Desentral- isasi Dalam Sistem Ketatanegaraan RI – Jurnal Konstitusi Vol. 4 Nomor 1 Maret 2007 ″ , Jakarta : Sekretariat Jenderal & Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI.
9 Jamil Gunawan, Desentralisasi Globalisasi dan Demokrasi Lokal , LP3ES, Yogyakarta, hlm. 1.
katkan kesejahteraan masyarakat, yaitu akan mewujudkan : 10
1.  Peningkatan pelayanan dan kualitas pe- layanan kepada masyarakat;
2. Percepatan pertumbuhan kehidupan demokrasi;
3. Percepatan pelaksanaan pembangunan perekonomian daerah terutama daerah- daerah pinggiran;
4.  Percepatan pengelolaan potensi daerah;
5.  Peningkatan keamanan dan ketertiban;
6. Memfasilitasi pertumbuhan kehidupan demokrasi di daerah;
7.  Memberikan kontrubusi bagi Persatuan dan Kebangsaan ( nation building );
Tiga pintu usulan pemekaran  (Dep- agri, DPD, dan DPR) merupakan jalan resmi menuju pemekaran daerah. Sebuah usulan pembentukan daerah yang mandeg disalah satu pintu bisa dengan cerdik disusupkan ke- pintu lain yang lebih lapang dan punya janji prospek yang berhasil. Biasanya keluar dari jalur pemekaran yang diproses melulu atas dasar pertimbangan administrasi dan aneka kesiapan tehnis (ekonomi, sosial, dan budaya) yang biasanya ditekankan oleh pihak Depar- temen dalam negeri untuk lompat kejalur ce- pat yang bekerja dengan bobot pertimbangan politis yaitu pihak DPR 11 .
Seiring dengan dinamika perkembangan masyarakat di era reformasi muncul fenomena keinginan masyarakat pada berbagai wilayah untuk membentuk suatu daerah otonom baru baik daerah propinsi maupun kabupaten dan kota. Keinginan seperti itu didasari oleh ber- bagai dinamika yang terjadi di daerah baik dinamika politik, ekonomi sosial maupun
10 Sarundajang, Arus Balik Kekuasaan Pusat Ke Daerah, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 1999, hlm.34.
11 H.R. Makagansa, Tantangan Pemekaran Wilayah , Penerbit Fuspad , Yogyakarta, hlm. 31.
budaya. Dengan pembentukan daerah oto- nom baru, daerah otonom tersebut diharapkan mampu memanfaatkan peluang yang lebih be- sar dalam mengurus dirinya sendiri, terutama berkaitan dengan pengelolaan sumber-sumber pendapatan asli daerah, sumber daya alam dan pengelolaan bantuan pemerintah pusat kepada daerah otonom dalam rangka menin- gkatkan kesejahteraan dan pelayanan kepada masyarakat setempat yang lebih baik. 12
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah menjadi pemicu terjadinya fenomena pemekaran daerah terse- but. Sejak tahun 1999-2009 (selama 10 ta- hun) telah terbentuk Daerah Otonomi Baru sebanyak 7 provinsi, 164 kabupaten dan 34 kota, sehingga total terjadi penambahan 205 Daerah Otonomi Baru dalam sepuluh tahun atau rata-rata 20 Daerah Otonomi Baru per tahun. Tujuan dilakukan pemekaran daerah tertuang dalam Peraturan Pemerintah Nomor 129 Tahun 2000 tentang Persyaratan Pemben- tukan Dan Kriteria Pemekaran, Penghapusan, dan Penggabungan Daerah. Dalam Bab II Pasal 2 Undang Undang tersebut, dinyatakan bahwa pembentukan, pemekaran, penghapu- san dan penggabungan daerah bertujuan un- tuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat melalui: (i) peningkatan pelayanan kepada masyarakat; (ii) percepatan pertumbuhan ke- hidupan demokrasi; (iii) percepatan pelak- sanaan pembangunan perekonomian daerah; (iv) percepatan pengelolaan potensi daerah; (v) peningkatankeamanan dan ketertiban; dan (vi) peningkatan hubungan yang serasi antara pusat dan daerah. 13
Sementara alasan kenapa dilakukan- nya pemekaran daerah dijabarkan dalam
12 RobinsonTarigan, Perencanaan Pembangunan Wilayah , PT Bumi Aksara Jakarta, 2003, hlm 13.
13 Haris Syamsuddin, Desentralisasi dan Otonomi
Daerah , Jakarta: LIPI Press, 2007, hlm. 45.
bagian penjelasan Peraturan Pemerintah No- mor 78 Tahun 2007 tentang Tata Cara Pem- bentukan, Penghapusan, dan Penggabungan Daerah. Pada bagian penjelasan disebutkan bahwa berdasarkan Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah, Pembentukan daerah pada dasarnya bertu- juan untuk meningkatkan pelayanan publik guna mempercepat terwujudnya kesejahter- aan masyarakat. Pembentukan daerah dapat berupa pemekaran dari satu daerah menjadi dua daerah atau lebih, atau penggabungan bagian daerah yang bersandingan, atau peng- gabungan beberapa daerah.Dasar pertimban- gan pembentukan daerah adalah berdasarkan pertimbangan kamampuan ekonomi, potensi daerah, sosial budaya, sosial politik, jumlah penduduk, luas daerah, dan pertimbangan lain. Diharapkan daerah otonom baru dapat meng- atur dan mengurus kepentingan masyarakat- nya setempat menurut prakarsa sendiri. 14
Berdasarkan pertimbangan tersebut maka ditetapkanlah syarat syarat dan kriteria yang dirumuskan dalam Peraturan Pemerintah No- mor 129 Tahun 2000 meliputi (i) kemampuan ekonomi; (ii) potensi daerah; (iii) sosial bu- daya; (iv) sosial politik; (v) jumlah penduduk; (vi) luas daerah dan (vii) pertimbangan lain yang memungkinkan terselenggaranya oto- nomi daerah.Usulan pemekaran daerah hen- daknya merupakan aspirasi masyarakat daer- ah itu sendiri yang ingin membentuk daerah otonom sendiri dengan alasan peningkatan kesejahteraan masyarakat, akan tetapi usulan ini sering kali ditunggangi oleh kepentingan elit politik yang ingin mendapatkan status kekuasaan atas pembentukan daerah otonom baru tersebut. Dari beberapa kajian tentang pemekaran daerah diketahui bahwa terdapat beberapa alasan yang menjadi dasar penga-
14 Haris Syamsuddin, Ibid. hlm. 50.
juan usulan pemekaran daerah tersebut, ala- san tersebut akan dijabarkan secara rinci beri- kut ini. 15
Alasan mengapa harus dilakukan peme- karan adalah masyarakat daerah tersebut mera- sakan adanya ketimpangan pemerataan dan keadilan antara daerah yang satu dengan yang lain dalam satu wilayah pemerintahan daerah. Daerah yang dekat dengan pusat kekuasaan, seperti ibukota, cenderung lebih mendapat- kan perhatian daripada daerah yang jauh dari pusat kekuasaan sehingga daerah tersebut merasakan adanya ketimpangan pemerataan dan keadilan dari pemangku kekuasaan. Salah satu contoh kasus timpangnya pemerataan terjadi di kabupaten Mamasa, dimana ketim- pangan pembangunan serta kurangnya perha- tian pembangunan dari pemerintah provinsi dan kabupaten induknya, menyebabkan ting- kat perekonomian masyarakat sangat rendah yang berakibat semakin tingginya tingkat kemiskinan yang terjadi di wilayah kabupaten Mamasa.
Beberapa pihak merasakan bahwa peme- karan bukanlah jawaban utama meningkatkan kesejahteraan masyarakat dan menegaskan bahwa pemekaran membuka peluang untuk terjadinya bureaucratic and political rent- seeking , yakni kesempatan untuk memperoleh keuntungan dari pemekaran wilayah, baik dana dari pemerintah pusat maupun dari pen- erimaan daerah sendiri. Di sisi lain, sebagai sebuah daerah otonom baru, pemerintah daer- ah dituntut untuk menunjukkan kemampuan- nya menggali potensi daerah. Hal ini bermuara kepada upaya peningkatan Pendapatan Asli Daerah (PAD) yang pada gilirannya meng- hasilkan suatu perekonomian daerah berbiaya tinggi. Pemekaran juga dianggap sebagai bis- nis kelompok elit di daerah yang mengingink-
15 T. Liang. Gie, Pertumbuhan Pemekaran Daerah Negara RI . Liberty Yogjakarta, 1993, hlm. 56.
an jabatan dan posisi. Eforia demokrasi juga mendukung. Partai politik, yang memang se- dang tumbuh, menjadi kendaraan kelompok elit ini menyuarakan aspirasinya, termasuk untuk mendorong pemekaran daerah. 16
Meski keinginan masyarakat untuk membentuk Daerah Otonom Baru dapat di- pahami namun aspirasi tersebut harus disalur- kan melalui mekanisme yang telah ditentukan oleh peraturan  perundang-undangan   yang berlaku,  khususnya Undang Undang No.23 tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah dan Peraturan Pemerintah  No.78 tahun 2007 ten- tang Tata Cara Pembentukan, Penghapusan dan Penggabungan Daerah. Oleh karena itu, seiring dengan tuntutan dan perkembangan dinamika masyarakat ditingkat bawah serta dengan mengacu kepada berbagai peraturan perundangan yang berlaku  maka sebelum Daerah Otonom Baru tersebut dibentuk, maka diperlukan pengkajian yang didasarkan pada rambu-rambu yang telah diatur dalam Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 yang disem- purnakan dengan Undang Undang Nomor  23 tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerahdan Peraturan Pemerintah Nomor.78 Tahun  2007 tentang Tata Cara Pembentukan, Penghapusan dan Penggabungan Daerah. 17

## Metode
Metode yang digunakan dalam  Penelitian ini adalah melalui studi keputakaan /studi doku- men, sehingga penelitian ini disebut pene- litian hukum normatif (sekunder), sehingga data yang digunakan berupa bahan Hukum Primer, Bahan Hukum Sekunder dan bahan
16  HAWWidjaja,, Otonomi Daerah dan Daerah Oto- nom, Jakarta : PT Grafindo Persada, 2004, hlm. 67.
17 Sindung Mawardi, Oentarto (dkk), Menggagas Format Otonomi Masa Depan , Gramedia Pus- taka Utama, Jakarta, Tahun 2005, hlm.20.
Hukum Tersier, Tenik pengambilan data den- gan mengambil bahan-bahan atau literatur yang berhubungan erat dengan pengemban- gan desertasi. Penarikan kesimpulan dibuat dari pernyataan khusus kepernyataan Umum.

## Hasil dan Pembahasan
Otonomi daerah berasal dari kata Oto (auto) yang berarti sendiri dan Nomoi (nomos) yang berati aturan/Undang-undang yang berarti mengatur sendiri, wilayah atau bagian nega- ra atau kelompok yang memerintah sendiri. Dalam tata perintahan otonomi diartikan se- bagai mengurus dan mengatur rumah tangga sendiri. 18 Otonomi dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia tahun 1945 Pasal 18 menyatakan otonomi daerah meru- pakan prinsip daerah mengatur dan mengu- rus sendiri pemerintahannya menurut asas otonomi dan tugas pembantuan (menegaskan pemerintah daerah adalah pemerintah otono- mi dalam NKRI). UUD 1945 Pasala 18 juga menjelaskan bahwa dalam otonomi daerah tidak boleh melebihi batas-batas yang telah di- tentukan negara sebagai aturan nasional yaitu, urusan pemerintahan yang oleh UU ditentu- kan sebagai urusan pemerintah pusat (politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fi skal, agama). 19
Peraturan Pemerintah Republik Indo- nesia Nomor 78 Tahun 2007 Tentang Tata Cara Pembentukan, Penghapusan, Dan Peng- gabungan Daerah, Pemekaran daerah ada- lah pemecahan provinsi atau kabupaten/kota menjadi dua daerah atau lebih. Selain itu Pe- mekaran daerah juga dapat diartikan sebagai pembentukan wilayah administratif baru di tingkat provinsi maupun kota dan kabupaten
18 Haw Widjaja, Otonomi Daerah dan Daerah Oto- nom, Erlangga , Jakarta, Tahun 2015, hlm. 3. 19 Undang-Undang Dasar 1945.
dari induknya, pembentukan daerah otonomi baru yang (salah satu) tujuannya adalah un- tuk meningkatkan kualitas pelayanan publik guna mempercepat terwujudnya kesejahter- aan masyarakat.Pemekaran daerah bertujuan utama agar ada ruang partisipasi bagi politik daerah serta masuknya uang dari pusat ke daerah. Namun, untuk melakukan pemekaran pada suatu daerah harus ada penjelasan ter- lebih dahulu kepada masyarakat yang meng- inginkan pemekaran tentang masalah yang harus dihadapi setelah pemekaran. Sebab, pemekaran daerah tidaklah mudah dan mu- rah. Pemekaran wilayah seharusnya menjadi solusi atas suatu permasalahan yang dihada- pi, bukannya justru menambah masalah atau menciptakan masalah baru.

## Dasar Hukum
Dasar hukum Pemerintah daerah adalah Undang-Undang Pemerintahan Daerah, dari Undang-Undang No. 5 Tahun 1974 menjadi Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 serta Un- dang-Undang No. 32 Tahun 2004 dan Undang- Undang No 23 Tahun 2014 yang ditetapkan dengan Perubahan di Undang-Undang No 2 Tahun 2015.Dasar Hukum Pembentukan Daer- ah dalam UUD 1945, BAB VI Pemerintahan Daerah Pasal 18 Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah propinsi dan daerah propinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap propinsi,kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur dengan undang-undang.
Perubahan II 18 Agustus 2000, sebelum- nya berbunyi : Pembagian daerah Indonesia atas daerah besar dan kecil dengan bentuk susunan pemerintahannya ditetapkan dengan Undang-undang, dengan memandang dan mengingati dasar permusyawaratan dalam sis- tim Pemerintahan Negara, dan hak-hak asal-
usul dalam daerah yang bersifat istimewa. Dasar Pembentukan Berikutnya Undang-Un- dang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemer- intahan Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 125, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4437) sebagaimana telah diubah dengan Un- dang-Undang Nomor 8 Tahun 2005 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2005 ten- tang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah menjadi Undang-Undang (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2005 Nomor 108, Tambahan Lembaran Negara Republik Indo- nesia Nomor 4548);
Dan dasar pembentukan daerah yang di- tuangkanPP RI No. 78 Tahun 2007 ttg Tata Cara Pembentukan, Penghapusan, dan Peng- gabungan Daerah. (Ditetapkan di Jakarta pada tanggal 10 Desember 2007 Diundangkan di Jakarta pada tanggal 10 Desember 2007 Lem- baran Negara Republik Indonesia Tahun  2007 Nomor 162.

## Cara Pembentukan
Pembentukan daerah baru sangat vital artinya jika dapat berjalan dengan mulus melalui ta- hap tahap berikut 1. Kajian Daerah Kajian daerah adalah kajian provinsi dan kabupaten/kota yang secara legalistik formal disusun oleh Tim yang dibentuk oleh kepala daerah untuk menilai kelaya- kan pembentukan daerah secara obyektif yang memuat penilaian kuantitatif terh- adap faktor-faktor teknis yang dilengkapi dengan penilaian kualitatif terhadap fak- tor lainnya yang memiliki karakteristik tersendiri.
2.  Peran DPRD Kab/Kota
Peran legislatif (DPRD) dan ekse- kutif (bupati/walikota) dalam konteks pembentukan daerah (pengabungan atau pemekaran) adalah sangat dominan. Hal ini disebabkan karena keputusannya da- pat dijadikan sebagai penentu dari sebuah proses pemenuhan persyaratan adminis- tratif, walau yang dijadikan sebagai dasar pengambilan keputusannya (antara legis- latif dan eksekutif) adalah berbeda.
3. Peran Bupati/Walikota
Konteks pemekaran wilayah, maka bupati/walikota dapat memutuskan untuk menyetujui atau menolak aspirasi seba- gaimana dimaksud pada Pasal 2 ayat (3) hurufa dalam bentuk keputusan bupati/ walikota yang didasarkan atas hasil kaji- an daerah”. Kajian daerah yang dimaksud tertuang dalam pasal 14 huruf c dan meru- pakan persyaratan teknis seperti yang te- lah dipaparkan di atas.
4.  Peran Gubernur dan DPRD Provinsi Dalam hal Gubernur menyetujui usu- lan pembentukan provinsi sebagaimana yang diusulkan oleh bupati/walikota dan berdasarkan hasil kajian daerah, maka usulan pembentukan provinsi tersebut selanjutnya disampaikan kepada DPRD provinsi untuk dipinta persetujuannya. Setelah adanya keputusan persetujuan dari DPRD provinsi, maka gubernur menyampaikan usulan pembentukan provinsi kepada Presiden melalui Men- teri Dalam Negeri (Mendagri) dengan melampirkan (1) Hasil kajian daerah, (2) Peta wilayah calon provinsi (3) Keputu- san DPRD kabupaten/kota dan keputusan bupati/walikota,dan (4) Keputusan DPRD provinsi.
5.  Peran Mendagri dan Dewan Pertimban- gan Otonomi Daerah (DPOD) Mendagri membentuk tim untuk
melakukan penelitian tehadap usulan pembentukan provinsi dan menyampai- kan rekomendasi usulan pembentukan daerah ke Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah (DPOD) yang ditindak lanjuti ke Presiden oleh Mendagri 1. Kondisi Geogra fi s Yang Luas Dan Pe- layanan Masyarakat Yang Tidak Efektif Dan E fi sien Kondisi geogra fi s yang luas juga menjadi alasan mengapa harus dilakukan pemekaran, jika wilayah suatu daerah ter- lalu luas maka dikhawatirkan pelayanan masyarakat menjadi tidak efektif dan e fi sien. Pemerintah suatu daerah hen- daknya menyediakan pelayanan yang sama kepada seluruh masyarakat di daer- ahnya, wilayah yang sangat luas dapat menyebabkan tingginya biaya dan usaha yang harus dikeluarkan oleh pemerintah daerah dalam memberikan pelayanan ke- pada masyarakat di wilayahnya. Hal ini menyebabkan pelayanan yang diberikan oleh pemerintah daerah menjadi tidak efektif dan e fi sien lagi.
2. Perbedaan Civil Society Yang Berkem- bang di Masyarakat
Alasan lain yang melatar belakangi keinginan untuk pemekaran daerah adalah adanya perbedaan kultural atau budaya (etnis), dimana pemekaran daerah terjadi karena dianggap ada perbedaan budaya antara daerah yang bersangkutan dengan daerah induknya. Sebagai contoh: pen- duduk Bangka Belitung dengan penduduk Sumatera Selatan, kemudian penduduk provinsi Gorontalo dengan penduduk Su- lawesi Utara, demikian pula penduduk Kabupaten Minahasa Utara yang merasa berbeda budaya dengan penduduk Kabu- paten Minahasa. (LAN).
Dalam kajian yang dilakukan oleh
BPK disebutkan salah satu alasan utama daerah mengajukan pemekaran adalah karena adanya perbedaan basis identitas dalam civil society. Alasan perbedaan identitas (etnis, asal muasal keturunan) juga muncul menjadi salah satu alasan pemekaran. Tuntutan pemekaran muncul karena biasanya masyarakat yang ber- domisili di daerah pemekaran merasa se- bagai komunitas budaya tersendiri yang berbeda dengan komunitas budaya daerah induk.
3. Status Kekuasaan
Alasan lain dilakukannya pemekaran adalah keinginan elite politik untuk mem- peroleh status kekuasaan baru atas daerah yang dipimpinnya. Untuk melaksanakan kegiatan pemerintahan di daerah otonomi baru hasil pemekaran daerah maka diben- tuk aparat pemerintah daerah baru, hal ini mendorong para calon pemegang kekua- saan di daerah otonomi baru untuk mem- percepat pelaksanaan pemekaran daerah.

## Pentingnya Evaluasi Pemekaran Daerah
Pentingnya pemekaran wilayah pada hakeka- tnya adalah upaya menciptakan pemerintahan yang lebih efektif dan e fi sien serta berdaya guna demi mewujudkan percepatan peningka- tan kesejahteraan masyarakat. Dengan demiki- an, pembangunan dan pengembangan otonomi dalam masa transisi ini adalah mengembang- kan prakarsa dari dalam (inward looking), menumbuhkan kekuatan-kekuatan baru dari masyarakat (autonomous energies) sehingga intervensi dari luar termasuk dari pemerintah terhadap masyarakat harus merupakan proses pemberdayaan dalam rangka mengelola pem- bangunan untuk mengantisipasi perubahan dan peluang yang lebih luas. Konsep otono- mi daerah pada hakekatnya mengandung arti
adanya kebebasan daerah untuk mengambil keputusan baik politik maupun administratif, menurut prakarsa sendiri.
Oleh karena itu kemandirian daerah mer- upakan suatu hal yang penting, tidak boleh ada intervensi dari pemerintah pusat. Ketidak- mandirian daerah berarti ketergantungan daerah pada pusat. Tuntutan dari pemekaran wilayah yang terjadi selama ini pada umumnya didasari oleh ketidakterjangkauan pemerintah dalam menjalankan fungsi pelayanan yang maksimal sebagai akibat dari luasnya wilayah dan perkembangan jumlah penduduk disamp- ing sarana dan prasarana penunjang lainnya. Hal itu mengakibatkan terjadinya kesenjangan dalam masyarakat, dimana masyarakat yang posisinya relative dekat dengan pusat pemer- intahan dengan masyarakat yang relative jauh dari pusat pemerintahan.Untuk mengkaji leb- ih jauh mengenai pemekaran wilayah, maka berikut pembahasannya.

## Pengertian Pemekaran Daerah
Dalam kamus bahasa Indonesia Pemekaran adalah sesuatu bagian yang utuh atau suatu kesatuan yang dibagi atau dipisahkan menjadi beberapa bagian yang berdiri sendiri. 20 Jadi dengan demikian daerah/wilayah pemekaran adalah suatu daerah/wilayah yang sebelum- nya satu kesatuan yang utuh yang kemudian di bagi atau dimekarkan menjadi beberapa bagian untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahannya sendiri. Dalam UU No.23 Tahun 2014 pada Pasal 33 ayat (1) huruf a me- nyatakan pemekaran daerah berupa pemecah- an provinsi atau daerah kabupaten/kota untuk menjadi dua atau lebih daerah baru.

## Dampak Positif dari Pemekaran Wilayah
20 Poerwadarminta W.J.S , Kamus umum Bahasa In- donesi a, Jakarta, Balai Pustakan, hlm. 120.
Pelayanan publik yang sudah dapat di katakan baik meskipun di beberapa daerah masih ter- dapat kekurangan antara lain :
1.  Mengalami perkembangan yang signi fi - kan di bidang perekonomian.
2.  Luas daerah yang tidak terlalu luas me- mudahkan pemerintah daerah mengelola daerahnya.
3.  Lebih fokus dalam mengembangkan po- tensi daerah masing-masing.
4.  Bisa meningkatkan infrastruktur yang ada di daerah tersebut.
5.  Menunjang sarana untuk kemandirian tiap usaha-usaha mikro atau makro masyarakat seperti bertani, berdagang, dll.
6.  Memberikan kesempatan kepada putra- putra daerah untuk menyelenggarakan pemerintahan.

## Dampak Negatif dari Pemekaran Wilayah
1.  Membebani keuangan pusat.
2.  Di beberapa daerah tertentu, pembangu- nan infrastruktur tidak berjalan dengan baik.
3.  Kurangnya kemampuan pemerintah daer- ah untuk menstabilkan ekonomi daerah.
4.  Di beberapa daerah tertentu terjadi peny- alahgunaan kekuasaan.
5. Terjadinya kon fl ik akibat dari tidak setu- junya masyarakat di beberapa daerah pe- mekaran tersebut.

## Penutup
1.  Implikasi pembentukan daerah baru da- lam bingkai negara kesatuan Republik Indonesia sebelum Undang-Undang No- mor 23 Tahun 2014 tentang pemerintahan daerah muncul   disebabkan masyarakat daerah tersebut merasakan adanya ketim- pangan pemerataan dan keadilan antara daerah yang satu dengan yang lain dalam
satu wilayah pemerintahan daerah.
2.  Wujud daerah baru untuk peningkatan kesejahteraan rakyat menurut Undang- Undang No. 23 Tahun 2014 tentang Pe- merintahan Daerah bahwa dalam rangka pembentukan suatu daerah atau wilayah pemekaran diperlukan adanya suatu uku- ran sebagai dasar penetapan. Pembentukan dan pemekaran wilayah yang baru harus didasarkan atas pembagian-pembagian yang bersifat objektif dengan memperha- tikan segi pembiayaan sumber daya ma- nusia serta sarana penunjang lainnya.
1.  Pemekaran Daerah sebaiknya dilakukan dengan membuat Peraturan Pemerintah yang baru untuk menunjang dilaksana- kannya Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah seba- gai aturan tersendiri, terutama DPR yang dalam hal ini yang merumuskan aturan perundang-undangan.
2.  Dalam Pemekaran Wilayah supaya pe- merintah meminta transparansi yang leb- ih jelas pada daerah yang akan melaku- kan pemekaran tentang potensi daerahnya sehingga dianggap layak atau tidak layak dimekarkan disesuaikan dengan tujuan untuk mewujudkan kesejahteraan rakyat dalam bingkai NKR

## Bibliography

## Journals
Jurnal Konstitusi Vol. 4 Nomor 1 Maret 2007 ″ , Jakarta : Sekretariat Jenderal & Kepanit- eraan Mahkamah Konstitusi RI.

## Books
Agung  Djojosoekarto Soemarwono Rudian-
to Cucu Suryaman, Kebijakan Otonomi Khusus di Indonesia: Pembelajaran dari Kasus Aceh, Papua, Jakarta dan Yogya- karta, Kemitraan, Jakarta, 2009,
Chapra, Relasi Hubungan Pusat dan Daer- ah , Lapera,   Jogyakarta, Tahun 2002 Darmawan Triwibowo, Mimpi Negara Kesejahteraan , LP3ES, Jakart Haris Syamsuddin, Desentralisasi dan Oto- nomi Daerah , Jakarta: LIPI Press, 2007 HAWWidjaja, Otonomi Daerah dan Daerah Otonom ,Jakarta:PT Gra fi ndo Persada, 2004
H.R. Makagansa, Tantangan Pemekaran Wilayah , Penerbit Fuspad , Yogyakarta Jamil Gunawan, Desentralisasi Globalisasi dan Demokrasi Lokal , LP3ES, Yogya- kart Jhon Rawl, Teori Keadilan , Pustaka Pelajar, Yogyakarta I Kaloh J, Mencari  Bentuk Otonomi  Daerah Suatu Solusi Menjawab Kebutuhan Lokal dan Tantangan Global , Penerbit Rineka Cipta, Jakarta Poerwadarminta W.J.S , Kamus umum Bahasa Indonesi a, Jakarta, Balai Pustaka.
Sarundajang, Arus Balik Kekuasaan Pusat Ke Daerah, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 1999
RobinsonTarigan, Perencanaan Pembangu- nan Wilayah , PT Bumi Aksara Jakarta,
2000.
T. Liang. Gie, Pertumbuhan Pemekaran Daer- ah Negara RI . Liberty Yogjakarta, 1993 Sindung Mawardi, Oentarto (dkk), Mengga- gas Format Otonomi Masa Depan , Gra- media Pustaka Utama, Jakarta, Tahun 2005