## Kons tusionalitas Pengaturan Pemerintahan Daerah di Indonesia: Suatu Eksperimen yang Tidak Kunjung Selesai

## Otong Rosadi*

## Abstrak
Pada  Pasal  18  UUD  1945  diamanatkan  agar  pemerintah  menjalankan  otonomi  seluas- luasnya  dalam  penyelenggaraan  pemerintahan  daerah.  Meski  demikian,  sejak diberlakukannya  UU  Nomor  1  Tahun  1945,  UU  Nomor  22  Tahun  1948,  dan  beberapa perundang-undangan lain, UU Nomor 32 Tahun 2004, dan kini UU Nomor 23 Tahun 2014, menunjukkan  kecenderungan  untuk  menganut  sistem  rumah  tangga  otonomi  yang berbeda-beda. Pada sisi lain, dalam Pasal 18 UUD 1945  dak secara tegas diatur mengenai pemegang k  berat  otonomi.  Poli k  perundang-undangan  pemerintahan  daerah  yang berlaku menyisakan pertanyaan pen ng apakah Pasal 18 UUD 1945 (sebelum perubahan) dan Pasal 18, Pasal 18A dan Pasal 18B UUD 1945 (pasca perubahan) merupakan poli k hukum tetap, yang dapat dijadikan sebagai dasar kons tusionalitas bagi poli k perundang- undangan pemerintahan daerah. Apabila demikian, akan  mbul pertanyaan baru terkait penyusunan  (poli k)  perundang-undangan  pemerintahan  daerah.  Apakah  hal  tersebut merupakan kebijakan hukum yang terbuka ( open legal policy ) sehingga pemerintah dan DPR bisa semaunya memberikan tafsir dan mengisi maksud Pasal 18 sesuai dengan poli k perundang-undangan pemerintahan daerah yang dikehendakinya atau bukan? Perbedaan materi muatan dalam se ap peraturan perundang-undangan dan penempatan k berat pada  level  (satuan)  pemerintahan  yang  berbeda-beda  membuk kan  bahwa  pola pengaturan pemerintahan daerah di Indonesia merupakan suatu eksperimen yang  dak pernah selesai.
Kata  kunci :  bentuk  pemerintahan,  kons tusionalitas,  otonomi  daerah,  pemerintahan daerah, pemerintah pusat.

## Cons tu onality of Local Government Regula ons in Indonesia: A Never Ending Experiment
Ar cle  18  of  the  1945  Cons tu on  instructs  the  implementa on  of  widest  possible autonomy in the performance of Regional Government. However, since the implementa on of Law Number 1 of 1945, Law Number 22 of 1948, and other legisla ons up to Law Number 32  of  2004  and  even  Law  Number  23  of  2014,  there  has  been  a  tendency  of  adop ng diﬀering systems (bylaws) of autonomy between the laws. Meanwhile, Ar cle 18 of the 1945 Cons tu on does not strictly assign a par cular governmental level or unit as the emphasis for  the  implementa on  of  autonomy.  Such  legal  poli cs  invites  a  major  ques on  to  be
2442-9325
PADJADJARAN Jurnal Ilmu Hukum Volume 2 Nomor 3 Tahun 2015 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN ]
* Dosen Fakultas Hukum Universitas Ekasak , Jl. Veteran Dalam No. 26B Padang 25113, (e-mail), S.H. dan M.H.
(Universitas Padjadjaran), Dr. (Universitas Indonesia).
addressed, namely whether the legisla ons, including Ar cle 18 of the 1945 Cons tu on (pre-amendment),  as  well  as  Ar cle  18,  18A,  and  18B  of  the  1945  Cons tu on  (post- amendment)are not ﬁxed legal poli cs to serve as the cons tu onality for the legisla ons on regional government? And if so, is the legisla on on regional government an open legal policy that allows the People's Consulta ve Assembly (DPR) and the government to freely interpret the content of Ar cle 18 as they wish? The diﬀering emphasis on the governmental level and unit for autonomy demonstrates that the ma er of regional government somehow is a never-ending experimenta on. This ar cle u lizes norma ve and historical approaches in conduc ng content analysis on regional government legisla ons.
Keywords: governmental  form,  local  autonomy,  local  government,  central government.

## A.  Pendahuluan
Terdapat  ga  alasan  yang  menarik  pengkajian  terhadap  kons tusionalitas pengaturan  pemerintahan  daerah  di  Indonesia  sebagai  suatu  eksperimen  yang dak  kunjung  selesai. Pertama ,  secara  kons tusi  berdasarkan  Undang-Undang Dasar  Republik  Indonesia  Tahun  1945  (UUD  1945),  pemerintahan  daerah  hanya diatur dalam satu pasal yakni Pasal 18 (diubah menjadi Pasal 18A dan Pasal 18B pasca perubahan). Kedua , beberapa undang-undang merupakan turunan (undang- undang organik ' statutory law' ) yang lahir dari Pasal 18 cenderung mengatur ragam penyelenggaraan pemerintahan daerah, sistem (rumah tangga) otonomi, dan k berat  otonomi  yang  berbeda  satu  dengan  yang  lainnya. Ke ga ,  harus  dapat ditemukan penempatan k berat otonomi pada satuan daerah yang ideal di masa mendatang sebagai poli k hukum yang bersifat permanen.
Penempatan k  berat  pada  satuan  daerah  provinsi  atau  kabupaten/kota sebagai poli k hukum yang permanen merupakan hal yang pen ng. Penempatan k berat tersebut bertujuan untuk  dak memunculkan kesan bahwa pengaturan poli k perundang-undangan pemerintahan daerah dalam Pasal 18 UUD 1945 (pra- amandemen) dan Pasal 18, Pasal 18A, dan Pasal 18B UUD 1945 (pasca perubahan), bukan  merupakan  kebijakan  hukum  yang  terbuka  ( open  legal  policy ).  Dengan demikian,  Pemerintah  dan  Dewan  Perwakilan  Rakyat  (DPR)  dak  lagi  bisa memberikan tafsir semaunya dan mengisi maksud Pasal 18 sesuai dengan poli k perundang-undangan  pemerintahan  daerah  yang  dikehendakinya.  Penempatan k berat dan perbedaan isi atau materi muatan yang diatur dalam  ap undang- undang pemerintahan, selama ini membuk kan bahwa pengaturan pemerintahan daerah di Indonesia adalah sebuah eksperimen yang tak pernah selesai.

## B.   Otonomi: Bentuk Kemandirian dan Keleluasaan, Bukan Kemerdekaan
Menurut  beberapa  teori  modern,  bentuk  negara  yang  terpen ng  dewasa  ini dibedakan  antara  negara  serikat  atau  federasi  dan  negara  kesatuan  atau unitarianism .¹  Negara  kesatuan  adalah  suatu  negara  dengan  kekuasaan  seluruh negara berada di tangan pemerintah pusat sebagai pengatur dan daerah sebagai bagian negara.² Berbeda dengan konsep negara serikat atau federasi ( bondstaat, budestaats )  yang  dalam  pemerintahannya  terdiri  dari  dua  atau  lebih  kesatuan poli k, baik yang sudah maupun yang belum berstatus negara. Dalam negara serikat masing-masing  pemerintahan  berjanji  bersatu  dalam  satu  ikatan  yang  mewakili mereka sebagai satu kesatuan poli k. Penger an seper  ini lebih memperlihatkan 'proses  terbentuknya'  negara  federasi.  Penger an  negara  federasi  yang menggambarkan  'pembagian  wewenang'  mengandung  ar   bahwa  wewenang dalam  negara  federasi  terhadap  urusan  dalam  negeri  dibagi  menurut  kons tusi antara  pemerintah  federal  dengan  anggota-anggota  federasi,  sedangkan  urusan luar negeri biasanya dipegang oleh pemerintah federal (pusat).³
Selain  dua  bentuk  umum  di  atas,  terdapat  pula  bentuk  ke ga,  yaitu  negara konfederasi. Menurut  Muchyar  Yara,  negara  konfederasi  mempunyai  persamaan dengan negara federasi yakni pembagian kekuasaan ver kalnya akan melahirkan garis  hubungan  antara  pemerintah  federal  dan  pemerintah  negara  bagian. Perbedaan  keduanya  yaitu  pada  negara  federasi,  pemerintah  federal  dapat mengeluarkan peraturan yang langsung mengikat warga negara di negara-negara bagian.  Pada  negara  konfederasi  peraturan  yang  dikeluarkan  oleh  pemerintah federal  dak  mengikat  bagi  warga  negara-negara  bagian,  kecuali  jika  peraturan tersebut  disahkan  terlebih  dahulu  menjadi  peraturan  masing-masing  negara bagian.⁴
Negara Republik Indonesia berdasarkan ketentuan Pasal 1 Ayat (1) UUD 1945, menganut  bentuk  negara  kesatuan.  Hal  ini  dapat  dilihat  dari  bunyi  ketentuan pasalnya, yaitu: “Negara Indonesia adalah Negara yang berbentuk Republik”.  Pada dalam perkembangannya, ketatanegaraan Indonesia pernah berubah pada tanggal 27  Desember  1949  menjadi  negara  'federasi'  berdasarkan  Kons tusi  Republik Indonesia  Serikat  1949  (Kons tusi  RIS  1949)  yang  diatur  dalam  alinea  ke ga Mukadimah  Kons tusi  RIS  1949,  yakni:  “Maka  demi  ini  kami  menyusun kemerdekaan  kami  itu  dalam  suatu  Piagam  Negara  yang  berbentuk  federasi....”.
¹  Pembagian seper  ini menurut C.F. Strong dilihat dari hakikat negara yang di dalam kons tusinya berlaku atau menurut is lah Strong ' the nature of the state to which the cons tu on ', dalam Sri Soemantri M., Pengantar Perbandingan  Antar  Hukum  Tata  Negara ,  Jakarta:  CV  Rajawali,  1991 , hlm.  52.  Bandingkan  pula  dalam  K.C. Wheare, Modern Cons tu on London: New York Toronto: Oxford University Press, 1975, hlm. 19. ²  Huala Adolf, Aspek-aspek Negara dalam Hukum Internasional, Jakarta: Rajawali, 1991, hlm. 14.
³ Ibid.
⁴  Muchyar Yara, Op.cit., hlm. 38.
Norma kons tusi lainnya, terdapat dalam ketentuan Pasal 1 ayat (1) Kons tusi RIS 1949 yang berbunyi: “Republik Indonesia yang merdeka dan berdaulat ialah suatu negara hukum yang demokra s dan berbentuk republik federasi.”
Perkembangan  poli k  ketatanegaraan  Indonesia  kembali  mengalami perubahan pada hari proklamasi kemerdekaan Indonesia pada tanggal 17 Agustus 1950. Indonesia kembali memilih bentuk negara kesatuan berdasarkan Undang- Undang Dasar Sementara 1950 (UUDS 1950). Pada alinea ke ga Pembukaan UUDS 1950 berbunyi, “Maka demi ini kami menyusun kemerdekaan kami itu dalam suatu Piagam  Negara  yang  berbentuk  republik  kesatuan...”.  Pada  pengaturan  lain  juga terdapat dalam ketentuan Pasal 1 Ayat (1) UUDS 1950 yang berbunyi: “Republik Indonesia yang merdeka dan berdaulat ialah suatu negara hukum yang demokra s dan berbentuk kesatuan.”
Berdasarkan Dekrit 5 Juli 1959, rakyat dan pemerintah Indonesia menyatakan berlakunya  kembali  kembali  UUD  1945  sebagai  dasar  kons tusi  negara.  Dengan demikian, bentuk negara Republik Indonesia menjadi negara kesatuan yang berlaku sampai  dengan  saat  ini.  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia  adalah  negara kesatuan yang menggunakan konsep desentralisasi berdasarkan ketentuan Pasal 1 ayat  (1) jo. Pasal  18  UUD  1945.  Desentralisasi  atau  biasa  dikenal  sebagai  asas otonomi daerah tersebut bersumber pada konsep bentuk negara kesatuan.
Is lah otonomi berasal dari bahasa Yunani outos yang berar  sendiri dan nomos yang berar  undang-undang. Secara harﬁah otonomi berar  perundang-undangan sendiri  ( zelfwetgeving ).  Menurut  perkembangan  sejarah  pemerintahan  di Indonesia,  otonomi  selain  mengandung  ar   'perundang-undangan'  ( regeling ) mengandung ar  pula 'pemerintahan' ( bestuur ).⁵
Diberikannya  hak  perundang-undangan  dan  pemerintahan  kepada  badan otonomi  seper   pemerintah  provinsi,  kabupaten,  atau  kota  mengandung penger an bahwa badan tersebut dapat mengurus urusan rumah tangga dan atas membuat peraturan dengan inisia f sendiri. Pada prinsipnya batas rumah tangga suatu daerah otonom dapat di njau dari dua sudut, yaitu: a. Sudut  teritorium ,  ar nya  luasnya  kekuasaan  otonomi  suatu  daerah  terbatas pada  wilayahnya  saja.  Di  luar  wilayahnya,  daerah  otonom  dak  mempunyai kekuasaan meskipun terhadap penduduknya sendiri;
b. Sudut materie , isi dan luas rumah tangga daerah tergantung pada sistem rumah tangga yang digunakannya.⁶
Mengenai  substansi  dan  ruang  lingkup  urusan  rumah  tangga  daerah berdasarkan sistem rumah tangganya, Van der Pot dan The Liang Gie berpendapat sama bahwa terdapat 3 ( ga) ajaran yang terkenal mengenai isi dan luasnya rumah
⁵  Tjahya Supriatna, Sistem Administrasi Pemerintahan Daerah di Indonesia, Jakarta: Rineka Cipta, 1999,  hlm. 3. ⁶ Ibid.

## Kons tusionalitas Pengaturan Pemerintahan Daerah di Indonesia
tangga daerah, yaitu: 1.  Ajaran rumah tangga materiil ( materiele huishoudingsbegrip )
Dalam  sistem  ini  terdapat  pembagian  tugas  antara  pemerintah  pusat  dan daerah yang diperinci dengan tegas di dalam undang-undang pembentuknya, yakni  ' materiele  taakverding '  yang  ar nya  rumah  tangga  daerah  itu  hanya melipu   tugas-tugas  yang  ditentukan  satu-persatu.  Jadi  secara  nomina f pengaturan tersebut ada di dalam undang-undang pembentukannya; 2.  Ajaran rumah tangga formil ( formele huishoudingsbegrip ) Dalam sistem ini, pembagian wewenang, tugas, dan tanggung jawab antara pusat  dan  daerah  untuk  mengatur  dan  mengurus  urusan  pemerintahan tertentu  dak ditetapkan secara rinci. Sistem ini berpangkal tolak dari prinsip bahwa  dak ada perbedaan sifat antara urusan yang diselenggarakan pusat dan daerah;
3.  Ajaran rumah tangga riil
Sistem ini lazim pula disebut sistem otonomi nyata atau sistem otonomi riil. Disebut 'nyata' karena isi rumah tangga daerah didasarkan kepada keadaan, faktor,  ndakan  dan  kebijaksanaan  yang  nyata,  sehingga  tercapai  harmoni antara  tugas  dan  kemampuan  dan  kekuatan,  baik  dalam  (intern)  daerah  itu sendiri maupun dengan pemerintah pusat. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah (UU Pemda 1957), Undang- Undang  Nomor  18  Tahun  1965  tentang  Pokok-pokok  Pemerintahan  Daerah 1965 (UU Pemda 1965), Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok- pokok  Pemerintahan  Daerah  1974  (UU  Pemda  1974)  menyebutkan  sistem rumah tangga yang nyata ( reele ).⁷ Mengenai tugas pembantuan ( medebewind, coadministra on ), Bagir Manan berpendapat bahwa dalam ar  luas, otonomi mencakup pula tugas pembantuan. Baik otonomi maupun tugas pembantuan sama-sama mengandung kebebasan dan kemandirian.  Pada  otonomi,  kebebasan  dan  kemandirian  melipu   baik  asas maupun cara melaksanakannya.
Pada tugas pembantuan, kebebasan dan kemandirian hanya terbatas pada cara menjalankannya,  karena  sama-sama  mengandung  unsur  otonomi.  Perbedaan hanya  ada  pada  ngkat  kebebasan  dan  kemandirian,  maka  ada  perbedaan mendasar  antara  otonomi  dan  tugas  pembantua n ( broertjes  van  het zelbeschikkingsrecht ).  Pandangan  yang  membedakan  secara  mendasar  antara otonomi dan tugas pembantuan, diakibatkan pengaruh driekringenleer yang sudah lama di nggalkan.⁸
⁷ Ibid ., hlm. 5.
⁸  Bagir  Manan, Perjalanan  Historis  Pasal  18  UUD  1945  (Perumusan  dan  Undang-Undang  Pelaksanaanya, Karawang: Unsika, 1993, hlm 4.
Tugas  pembantuan  atau medebewind adalah  diberikannya  kemungkinan kepada  pemerintah  pusat/pemerintah  daerah  yang  ngkatnya  lebih  atas  untuk meminta  bantuan  kepada  pemerintah  daerah  yang  ngkatnya  lebih  rendah  di dalam  penyelenggaraan  tugas-tugas  atau  kepen ngan-kepen ngan  tertentu, menurut atau berdasarkan undang-undang (peraturan perundang-undangan).
Pada saat membahas sistem rumah tangga, termasuk di dalamnya mengenai tugas  pembantuan  di  Belanda,  Bagir  Manan  melihat  bahwa  berdasarkan  ruang lingkup  kebebasan  dalam  menentukan  kebijaksanaan,  tugas  pembantuan dibedakan  menjadi  tugas  pembantuan  fakulta f  ( faculta eve  medebewind )  dan mekanis ( mechanisch medebewind ).⁹ Bagir Manan mendeskripsikan bahwa dalam tugas pembantuan mekanis kebebasan provinsi atau gemeente untuk menentukan sendiri  kebijaksanaan  pengaturan  dan  pengurusan  tugas  pembantuan  sangat dibatasi.  Peraturan  perundang-undangan  yang  dibantu  pelaksanaannya  telah mengatur secara rinci dan mempunyai sifat memaksa.
Tugas pembantuan fakulta f memberikan kebebasan yang lebih luas kepada provinsi atau gemeente dalam  melaksanakan  tugas  pembantuan.  Peraturan perundang-undangan yang akan dilaksanakan memberikan kebebasan yang cukup kepada  pelaksana  tugas  pembantuan  untuk  menentukan  sendiri  bagaimana pengaturan dan pengurusan tersebut dilaksanakan.¹⁰
Menyimak  ulasan  di  atas,  secara  konseptual  tugas  pembantuan  merupakan salah  satu  wujud  dari  desentralisasi  disamping  otonomi  daerah.  Antara  tugas pembantuan dan otonomi daerah dewasa ini telah dianut pandangan bahwa tugas pembantuan  sesungguhnya  merupakan  unsur  dari  otonomi  daerah.  Perbedaan kedua konsep tersebut  daklah dilihat sebagai hal yang prinsip, tetapi terletak pada ngkat  kemandirian  dan  kebebasan  yang  dimiliki  oleh  keduanya.  Tingkat kemandirian  dan  kebebasan  otonomi  daerah  lebih  besar  dibandingkan  dengan ngkat kemandirian dan kebebasan dari tugas pembantuan.
Mengenai pemerintahan daerah dalam UUD 1945 ditemukan ketentuan Pasal 18 yang di dalamnya ditegaskan bahwa:
“Pembagian daerah Indonesia atas daerah besar dan kecil dengan bentuk susunan  pemerintahannya  ditetapkan  dengan  undang-undang,  dengan memandang  dan  menginga   dasar  permusyawaratan  dalam  sistem pemerintahan  negara  dan  hak-hak  asal-usul  dalam  daerah-daerah  yang bersifat is mewa”.
Pada saat Perubahan UUD 1945, terjadi perubahan atas Pasal 18 menjadi:
⁹  Bagir Manan, Hubungan Antara Pusat dan Daerah Menurut UUD 1945 , Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 1994, hlm. 85. ¹⁰ Ibid., hlm. 86.

## Kons tusionalitas Pengaturan Pemerintahan Daerah di Indonesia

## BAB VI PEMERINTAHAN DAERAH
Pasal 18
1.  Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah  provinsi  itu  dibagi  atas  kabupaten  dan  kota,  yang  ap- ap  provinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur dengan undang-undang.
2.  Pemerintahan  daerah  provinsi,  daerah  kabupaten,  dan  kota  mengatur  dan mengurus  sendiri  urusan  pemerintahan  menurut  asas  otonomi  dan  tugas pembantuan.
3.  Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota memiliki Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang anggota-anggotanya dipilih melalui pemilihan umum.
4.  Gubernur,  Bupa ,  dan  Walikota  masing-masing  sebagai  kepala  pemerintah daerah provinsi, kabupaten, dan kota dipilih secara demokra s.
5.  Pemerintahan  daerah  menjalankan  otonomi  seluas-luasnya,  kecuali  urusan pemerintahan  yang  oleh  undang-undang  ditentukan  sebagai  urusan pemerintah pusat.
6.  Pemerintahan daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan- peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan.
7.  Susunan  dan  tata  cara  penyelenggaraan  pemerintahan  daerah  diatur  dalam undang-undang.
Pasal 18A
1.  Hubungan  wewenang  antara  pemerintah  pusat  dan  pemerintahan  daerah provinsi, kabupaten, dan kota, atau antara provinsi dan kabupaten dan kota, diatur  dengan  undang-undang  dengan  memperha kan  kekhususan  dan keragaman daerah.
2.  Hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah diatur dan dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan undang-undang.
Pasal 18B
1.  Negara mengakui dan menghorma  satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat is mewa yang diatur dengan undang-undang.
2.  Negara  mengakui  dan  menghorma   kesatuan-kesatuan  masyarakat  hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam undang-undang.

## C.  Konsepsi Pakar tentang Ti k Berat Otonomi Daerah
Beberapa pakar dan negarawan telah mengemukakan konsepsinya mengenai k berat otonomi daerah, misalnya Mohammad Ha a, Soetardjo Kartohadikoesoemo, Kadarman  Reksonotoprodjo,  The  Liang  Gie,  dan  lain-lain.  Secara  teore s, Mohammad Ha a pada tahun 1946, seper  yang diku p oleh Bagir Manan telah memberikan  indikasi  mengenai k  berat  otonomi  dengan  mengatakan: “lingkungan  yang  terpen ng  untuk  susunan  rakyat  dan  untuk  menegakan  dasar pemerintahan  sendiri  harus  mempunyai  badan  perwakilan.  Lingkungan  yang selebihnya menjadi badan badan koordinasi saja. Lingkungan yang terpen ng bagi susunan rakyat ialah desa dan kabupaten atau kota”.¹¹  Pada bagian lain, dikatakan bahwa  lingkungan  sebagai  kecamatan,  residensi,  dan  provinsi  adalah  badan koordinasi saja.
Dari uraian Mohammad Ha a di atas, terlihat bahwa in  otonomi akan berada pada  desa,  kabupaten,  dan  kota,  sedangkan  provinsi  hanya  sebagai  badan koordinasi saja. Pada pidatonya yang berjudul “Otonomi Janganlah Menjadi Beban Pemerintah  Pusat”  pada  rapat  terbatas  di  Kabanjahe,  22  November  1950. Mohammad Ha a antara lain menguraikan terkait “Pusat otonomi terletak pada Kabupaten”. Hal ini menjadi pen ng karena kabupaten cukup luas untuk melakukan pemerintahan  otonomi.  Di  lain  pihak,  Provinsi  bertugas  mengkoordinasi  se ap kabupaten yang berada di dalam lingkungannya.¹²
Dalam pidato itu disampaikan pula bahwa pemerintah kabupaten seharusnya bukan menjadi beban dari pemerintah pusat, melainkan urusan yang dikerjakan oleh  pusat  berangsur-angsur  akan  diambil  oleh  kabupaten  dan  malahan  lambat laun mungkin banyak jabatan-jabatan yang dikerjakan sebagai kerja gotong royong kabupaten.
Bagian-bagian  dari  pidato  Mohammad  Ha a  di  atas  jelas  menggambarkan konsepsi beberapa hal, antara lain:
1.  Penyelenggaraan pemerintah di daerah dilakukan dengan pemberian otonomi daerah;
2.  Ti k berat (pusat) otonomi diletakan pada kabupaten;
3.  Provinsi akan menjadi koordinator dari kabupaten-kabupaten yang berada di bawah lingkungannya; dan
4.  Tujuan  pemberian  otonomi  agar  daerah  dak  tergantung  pada  pusat  dan melalui  otonomi  secara  berangsur-angsur  urusan-urusan  (bagian,  is lah Mohammad Ha a) akan diselenggarakan oleh kabupaten.
A h l i   y a n g   m e n a n g ga p i   ga ga s a n   H a a ,   d i a n t a ra ny a   S o e t a r d j o
¹¹  Bagir Manan, Hubungan Antara Pusat...., Op.cit., hlm. 235.
¹²  Mohammad Ha a, Kumpulan Pidato Jilid III ,  Jakarta: In  Idayu Press, 1985, hlm. 79.
Kartohadikoesoemo  yang  menulis  pada  Majalah  Swatantra  berjudul  ”Konsepsi Ha a”.  Beliau  menulis  bahwa  dari  konsep  Mohammad  Ha a  tentang  otonomi daerah ini dapat dikatakan bahwa di Indonesia hanya akan dikenal dua  ngkatan daerah otonom, yaitu kabupaten, kotapraja (se ngkat kabupaten), dan desapraja. Mengenai konsepsi ini, komentarnya: ”Apabila konsepsi Ha a itu dapat diberi ar demikian,  maka  konsepsi  itu  patut  mendapat  tunjangan  dari  se ap  orang  yang mengharapkan  terlaksananya  otonomi  daerah  yang  intensif  dan  eﬁsien  dalam tempo  yang  singkat”.¹³  Mengenai  dak  adanya  provinsi  otonom,  Soetardjo mendukung gagasan Mohammad Ha a.
Pandangan  Soetardjo  yang  menarik  adalah  gagasan  mengenai  desapraja (sebagai daerah otonom  ngkat kedua setelah kabupaten)  daklah diletakkan pada desa-desa yang sekarang yang dianggapnya bukan saja terlalu kecil untuk dapat menyelenggarakan  otonomi  sebaik-baiknya,  namun  juga  jumlahnya  yang  terlalu banyak.  Desapraja  menurutnya  merupakan  gabungan  beberapa  desa  yang dibentuk  sedemikian  rupa,  sehingga  tercapai  bentuk  fusi,  tetapi  melalui  jalan evolusi  yang  dipercepat.  Pendapat  Soetardjo  tentang  desapraja  ini  terdapat persamaan pandangan dengan Muh. Yamin ke ka menyebutkan desa sebagai kaki terbawah  dari  Pemerintahan  Repulik  Indonesia  dalam  sidang  Badan  Penyelidik Usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI).¹⁴
Konsepsi lain turut pula dikemukakan oleh Kadarman Reksonotoprodjo pada bukunya  “Otonomi  dan  Daerah-Daerah  Swatantra”.  Beliau  mengungkapkan keberatannya  terhadap  pembagian  wilayah  Republik  Indonesia  dalam  daerah- daerah otonom yang ber ngkat- ngkat. Menurut pendapatnya hendaknya daerah- daerah  otonom  itu  satu  rupa  saja,  yaitu:  di  Pulau  Jawa  yakni  kabupaten  dan kotapraja; di Sumatera yakni kabupaten serta kota-kota dengan penduduk lebih dari 50.000  jiwa;  di  Kalimantan  terdiri  dari  kabupaten-kabupaten,  daerah-daerah swapraja,  Kota  Samarinda  dan  Pon anak,  juga  diper mbangkan  Balikpapan  dan Martapura.  Pulau-pulau  lain  yang  di  wilayah  mur  disebut  'daerah',  Kota-Kota Makassar, Singaraja, Ambon, dan Provinsi Irian Barat.
Di samping pendapat (konsepsi) para ahli di atas, dianutnya k berat otonomi pada  suatu  satuan  pemerintahan  lebih  rendah  juga  pernah  diisyaratkan  oleh Undang-undang Nomor 22 Tahun 1948 tentang Penetapan Aturan-Aturan Pokok Mengenai  Pemerintahan  Sendiri  di  Daerah-daerah  yang  Berhak  Mengatur  dan Mengurus Rumah Tangganya Sendiri (UU Pemda 1948). Dalam penjelasan undang- undang ini diatur dengan tegas khususnya pada bagian IV dengan judul “Letak Ti k Berat dalam Memberi Hak Mengatur dan Mengurus Rumah Tangga Daerah”. Uraian
¹³  Ku pan Soejamto, Op.cit ., hlm. 156. ¹⁴  Saafroedin Bahar, et al., “ Risalah sidang Badan Penyelidik Usaha-Usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia dan Pani a Kemerdekaan Indonesia” , 29 Mei 1945-19 Agustus 1945, Jakarta: Sekeretaris Negara Republik Indonesia,
1992, hlm. 150.
dalam bagian IV antara lain disebutkan: “Menurut undang-undang pokok ini, maka daerah  otonomi  yang  terbawah  ialah  desa,  nagari,  marga,  kota  kecil,  dan sebagainya. Ini berar  bahwa desa ditaruh ke dalam lingkungan pemerintahan yang modern  dak ditarik diluarnya sebagai waktu yang lampau”. Kemudian pada bagian selanjutnya.  “Pemerintah  Republik  kita  mempunyai  tujuan...  untuk  memenuhi Pasal  33  UUD  1945,  negara  dengan  rakyat  Indonesia  harus  makmur.”  Untuk mendapatkan kemakmuran ini harus dimulai dari bawah, yakni desa. Oleh karena itu,  desa  harus  dibuat  di  dalam  keadaan  senan asa  bergerak  maju  (dinamis). Menurut  kepen ngan  itu,  pemerintah  desa  dimasukan  di  dalam  lingkungan pemerintahan  yang  diatur  dengan  sempurna  (modern),  bahkan  lebih  lanjut  lagi akan  diusulkan  agar  bimbingan  terhadap  daerah-daerah  yang  mendapat pemerintahan menurut undang-undang pokok ini lebih diutamakan di desa.
Terhadap  ke ga  konsepsi  para  pakar  dan  UU  Nomor  Pemda  1948  tersebut, nampaknya ada kesamaan pandangan bahwa pemberian otonomi kepada daerah terutama  diberikan  ( k  berat)  kepada  satuan  pemerintahan  lebih  rendah  yang setara  dengan  kabupaten  daerah  ngkat  II  menurut  Undang-Undang  Nomor  5 Tahun  1974  tentang  Pokok-Pokok  Pemerintahan  di  Daerah  (UU  Pemda  1974). Berdasarkan pembahasan ini, dapat dimenger  bila pada Pasal 11 UU Pemda 1974 diatur peletakkan k berat otonomi pada daerah  ngkat II. Pada Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah (UU Pemda 1999) disebutkan dengan memperha kan pengalaman penyelenggaraan otonomi daerah pada masa lampau yang menganut prinsip otonomi yang nyata dan bertanggung jawab dengan penekanan  pada  otonomi  yang  lebih  merupakan  kewajiban  daripada  hak. Berdasarkan undang-undang ini, pemberian kewenangan otonomi kepada daerah kabupaten  dan  daerah  kota  didasarkan  kepada  asas  desentralisasi  saja  dalam wujud yang luas, nyata dan bertanggung jawab (cetak tebal oleh Penulis). Pelaksanaan  otonomi  daerah  yang  luas  dan  utuh  diletakan  pada  daerah kabupaten  dan  daerah  kota,  sedangkan  otonomi  daerah  provinsi  merupakan otonomi  yang  terbatas.  Pada  Undang-Undang  Nomor  32  Tahun  2004  tentang Pemerintah  Daerah  (UU  Pemda  2004),  dianut prinsip  otonomi  seluas-luasnya (cetak tebal oleh Penulis). Hal ini dapat ditemukan dalam ketentuan Pasal 1 angka (2) yang menyebutkan bahwa pemerintahan daerah adalah penyelenggaran urusan pemerintahan  oleh  pemerintah  daerah  dan  Dewan  Perwakilan  Daerah  (DPRD) menurut  asas  otonomi  dan  tugas  pembantuan  dengan  prinsip  otonomi  seluas- luasnya  dalam  sistem  dan  prinsip  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia sebagaimana dimaksud dalam UUD 1945.

## Kons tusionalitas Pengaturan Pemerintahan Daerah di Indonesia

## D.  Pengaturan  Pemerintahan  Daerah  dalam  Lintasan  Sejarah  Ketatanegaraan
Indonesia ¹⁵
UU  Nomor  1  Tahun  1945  tentang  Pengaturan  Mengenai  Kedudukan  Komite Nasional Daerah (UU Desentralisasi 1945)¹⁶ adalah undang-undang (UU) tentang pemerintah  daerah  yang  pertama  di  Indonesia  sejak  merdeka  dan  merupakan undang-undang yang pertama pula yang dibentuk dalam suasana kemerdekaan. UU  ini  lahir  sebagai  pencerminan  kondisi  poli k  dan  ketatanegaraan  yang berkembang  di  ngkat  pusat,  dimana  belum  semua  lembaga-lembaga  negara formal terbentuk. Pada Pasal IV Aturan Peralihan UUD 1945 disebutkan: “Sebelum Majelis  Permusyawaratan  Rakyat,  Dewan  Perwakilan  Rakyat,  dan  Dewan Per mbangan  Agung  dibentuk  menurut  Undang  Undang  Dasar  ini,  segala kekuasaanya dijalankan oleh Presiden dengan bantuan sebuah komite.”
Guna mengambarkan kondisi di pusat itu maka di daerah-daerah pun dibentuk Komite Nasional Daerah (KND). Guna menggambarkan negara baru yang berdaulat, undang-undang ini menyebutkan otonomi yang dianut sebagai 'otonomi Indonesia yang berdasarkan kedaulatan rakyat' ialah melalui pembentukan Badan Perwakilan Rakyat  Daerah  (BPRD).  Dikarenakan  suasana  di  daerah  pun  baru  pada  tahap memperkenalkan  dan  memperjuangkan  kemerdekaan  negara  Indonesia,  maka kedudukan  kepala  daerah  sangat  strategis.  Wibawa  dan  peranan  kepala  daerah sangat dibutuhkan untuk menggalang dukungan rakyat. Karena itu kepala daerah memimpin KND yang berubah menjadi BPRD. Di samping itu kepala daerah bersama 5  (lima)  orang  anggota  yang  dipilih  KND  menjadi  badan  ekseku f  daerah  yang diketuai oleh kepala daerah sendiri. Sifat otonomi daerah yang dianut dan k berat otonomi  menurut  UU  Desentralisasi  1945  belum  dapat  dijadikan  dasar  untuk menilai sifat dan k berat otonomi di Indonesia, karena undang-undang itu dibuat dalam keadaan darurat dan mendesak untuk menghimpun dukungan rakyat bagi kemerdekaan Indonesia.
Tiga bulan setelah Indonesia merdeka, terjadi perubahan ketatanegaraan yang mendasar, yaitu perubahan UUD 1945 melalui 'konvensi',  dak melalui perubahan tertulis yang mana ar nya secara tertulis UUD 1945  dak mengalami perubahan. Perubahan  dari  sistem  presidensil  ke  sistem  parlementer  dan  terjadi  melalui Maklumat  Wakil  Presiden  Nomor  X  tanggal  16  Oktober  1945 jo. Maklumat Pemerintah  tanggal  14  November  1945.  Melalui  sistem  parlementer,  Kabinet Indonesia bukan lagi dipimpin oleh Presiden tetapi oleh seorang Perdana Menteri, yakni  Sultan  Sjahrir.  Sistem  parlementer  ini  memperkuat  kedudukan  parlemen (legisla f) dan menjadikan Presiden sebagai simbol kekuasaan pemerintahan saja.
¹⁵  Andi Mustari Pide, Otonomi Daerah dan Kepala Daerah: Dalam Lintasan Sejarah Ketatanegaraan Indonesia, Jakarta: Ekasak  Press dan Wildan Akademika, 2009.
¹⁶  Ditetapkan dan diumumkan di Jakarta, 23 November 1945.
Perubahan poli k ketatanegaaan di  ngkat pusat ini mengakibatkan lahirnya pengaturan  baru  penyelenggaraan  pemerintahan  daerah.  Pengaturan  baru  ini dilakukan melalui UU Pemda 1948. UU baru ini hanya mengatur daerah otonom dan dak dikenal daerah administra f. UU baru ini hanya mengenal desentralisasi dan dak mengenal dekosentrasi dalam penyelenggaraan pemerintah daerah. Daerah diberi  wewenang  penuh  untuk  mengatur  rumah  tangganya,  sebagaimana disebutkan  dalam  penjelasan  undang-undang  ini,  dengan  rumusan  'hajat pemerintah akan menyerahkan kewajiban sebanyak-banyaknya'.
Di  ap  daerah  otonom  dibentuk  Dewan  Pemerintah  Daerah  (DPD)  sebagai ekseku f daerah yang diketuai oleh kepala daerah dan anggotanya dipilih dari dan oleh DPRD. Tugas kepala daerah terbatas, namun terdapat tugas tambahan, yaitu mengawasi  pekerjaan  DPRD  dan  DPD  serta  berhak  menahan  putusan-putusan DPRD  dan  DPD  bila  dipandang  bertentangan  dengan  kepen ngan  umum  atau dengan peraturan perundang-undangan dari daerah yang lebih luas.
Otonomi yang disebutkan dalam undang-undang ini  dak diiku  kata sandang seper  otonomi luas dan sebagainya. Otonomi yang dianut adalah otonomi yang ideal  yaitu  menyerahkan  kewenangan  sebanyak-banyaknya  kepada  daerah. Meminjam  teori  Ateng  Sjafrudin,  dalam  sejarah  penyelenggaraan  pemerintahan daerah  sejak  Indonesia  merdeka,  otonomi  inilah  yang  dapat  disebutkan  sebagai 'pasang'  dari  otonomi  daerah  dan  memberikan  kewenangan  terbatas  kepada kepala daerah. Kepala daerah diangkat pemerintah pusat atas usul DPRD. Bentuk otonomi  daerah  seper   ini  telah  membatasi  kewenangan  kepala  daerah  dan memperkuat  kedudukan  DPRD  mirip  dengan  sistem  penyelenggaraan pemerintahan parlementer yang dianut di  ngkat pusat.
Pada  Pasal  1  ayat  (1)  UU  Pemda  1948,  disebutkan  bahwa  daerah  Negara Republik Indonesia, tersusun dalam  ga  ngkatan, yakni: provinsi, kabupaten (kota besar) dan desa (kota kecil) nagari, marga, dan sebagainya, yang berhak mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri. Mengenai letak k berat, hal tersebut diatur  dalam  Penjelasan  Umum  IV.  Letak k  berat  sendiri  ialah  memberi  hak mengatur dan mengurus rumah tangganya. UU ini  meni kberatkan pada desa atau nama  lain  yang  dimodernisasi  (..diperbaiki  segala-galanya,  diperkuat  dan didinamiseer, supaya dengan begitu negara bisa mengalami kemajuan..).¹⁷
Pada  akhir  tahun  1949  sampai  pertengahan  tahun  1950  (±8  bulan),  bentuk negara  Indonesia  berubah  dari  negara  kesatuan  menjadi  negara  federal  sesuai ketentuan  Kons tusi  RIS  1949.  Melalui  sistem  federal  kewenangan  pemerintah pusat (federal) dikurangi dan kewenangan daerah (yang disebut negara bagian dan satuan-satuan kenegaraan yang tegak sendiri yang bukan negara bagian) menjadi luas dan besar. Tetapi masa RIS ini  dak berlangsung lama, pada 17 Agustus 1950
¹⁷  Penjelasan Umum UU Nomor 22 Tahun 1948 Undang-Undang Pokok tentang Pemerintahan Daerah, 10 Juli 1948.

## Kons tusionalitas Pengaturan Pemerintahan Daerah di Indonesia
Indonesia kembali menjadi negara kesatuan. Setelah bubarnya RIS dan Indonesia kembali  ke  negara  kesatuan  maka  UU  Pemda  1948  berlaku  kembali  di  seluruh wilayah RI yang pada masa berlakunya RIS hanya berlaku di Negara Bagian Republik Indonesia.
UU  Pemda  1957  ditetapkan  mengiku   perkembangan  poli k  yang  terjadi  di ngkat pusat.¹⁸ Setelah bubarnya RIS, maka Kons tusi RIS  dak berlaku lagi. Sebagai gan nya  ditetapkan  UUDS  1950.  Pada  UUDS  1950  dianut  sistem  pemerintahan parlementer  dan  memperkenalkan  sistem  poli k  yang  liberal.  Karena  itu  masa berlakunya UUDS 1950 disebut sebagai masa liberal. UU Pemda 1957 benar-benar mengiku  sistem yang dianut oleh UUDS 1950 yang menjadi induk atau sumbernya itu. Otonomi yang dianut undang-undang ini disebutkan sebagai otonomi riil dan seluas-luasnya. Kewenangan yang diberikan pusat kepada daerah melalui undang- undang baru ini sangat besar dan luas, bahkan mungkin yang paling luas dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah dalam sejarah ketatanegaraan Indonesia.
Dengan otonomi yang luas itu, kedudukan dan kewenangan DPRD semakin kuat atau pasang sedang kedudukan dan kewenangan kepala daerah semakin menyusut atau  surut.  Kepala  daerah  dak  lagi  merupakan  organ  yang  berdiri  sendiri  yang terlepas dari DPRD dan DPD, dimana yang dimaksud dengan pemerintah daerah adalah  DPRD  dan  DPD.  DPD  diketuai  oleh  kepala  daerah  dan  menjadi  ekseku f daerah yang secara bersama-sama bertanggung jawab kepada DPRD, sedangkan kepala daerah dipilih oleh DPRD. Luasnya otonomi yang diberikan kepada daerah menjadi pengkajian dan kri k dari beberapa kalangan masyarakat terutama para poli si  pendukung  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia.  Bahkan  terlontar pernyataan,  bahwa  otonomi  yang  diberikan  melalui  UU  Pemda  1957  dapat berdampak  pada  kuatnya  separa sme  atau  perasaan  kedaerahan  yang  kuat  di daerah-daerah.
Perubahan  poli k  ketatanegaraan  yang  mendasar  terjadi  di  ngkat  pusat melalui Dekrit Presiden 5 Juli 1959 yang menyatakan berlakunya kembali UUD 1945 dan  UUDS  1950  dinyatakan  dak  berlaku  lagi.  Dengan  perubahan  sistem pemerintahan  yang  berubah  dari  sistem  parlementer  ke  presidensiil,  demokrasi pun  berubah  dari  liberal  ke  demokrasi  terpimpin  yang  mengarah  kepada otoritarianisme.  Kekuasaan  pemerintah  di  ngkat  pusat  itu  diiku   dengan perubahan penyelenggaraan pemerintahan daerah dengan mengubah UU Pemda 1957  dengan  Penetapan  Presiden  (Penpres)  Nomor  6  Tahun  1959  tentang Pemerintahan Daerah.
Penpres Nomor 6 Tahun 1959 menggeser otonomi daerah dari otonomi seluas- luasnya menjadi sentralis k (surutnya otonomi daerah). Kekuatan DPRD dibatasi (surut) dan kedudukan kepala daerah diperkuat (pasang) dengan menempatkannya
¹⁸  Undang-undang ini didasarkan pada UUD Sementara 1950, tanggal 17 Januari 1957.
sebagai  alat  daerah  dan  pemerintah  pusat.  Undang-undang  baru  ini  merubah konsep  'pemerintahan  daerah'  yang  semula  terdiri  dari  DPRD  dan  DPD  menjadi kepala daerah dan DPRD. Kedudukan kepala daerah menurut undang-undang ini menjadi begitu kuat karena walupun bertanggung jawab kepada DPRD tetapi  dak dapat  diberhen kan  oleh  DPRD  sebelum  habis  masa  jabatannya.  Kepala  daerah juga sebagai Ketua DPRD.
Dari uraian tersebut, dapat disebutkan bahwa Penpres Nomor 6 Tahun 1959 membuat otonomi daerah menjadi surut dan kekuasaan pusat di daerah (terutama melalui kepala daerah) menjadi pasang atau kuat. Pada tahun 1965, Penpres Nomor 6 Tahun 1959 dicabut dan digan  dengan UU Pemda 1965. Pada UU Pemda 1965 dikukuhkan secara yuridis sentralisasi yang dianut dalam Penpres Nomor 6  Tahun 1959. UU memperkuat kedudukan kepala daerah sebagai alat pemerintah pusat dan  daerah  serta  dijadikan  'sesepuh  daerah'.  Kepala  daerah  diperkuat  dengan menjadikannya sebagai pusat daya upaya kegiatan pemerintahan daerah dan mata rantai yang kuat dalam organisasi pemerintah pusat. Kepala daerah dicalonkan oleh DPRD dan diangkat oleh pemerintah pusat dan calon dari DPRD ini dapat ditolak oleh pusat dan bila dianggap  dak ada calon yang memenuhi syarat, maka pusat dapat mengangkat kepala daerah menurut pilihannya sendiri. Menurut undang- undang  ini,  kepala  daerah  melaksanakan  poli k  pemerintah  (pusat)  dan bertanggung  jawab  kepada  Presiden  dan  sebagai  alat  daerah,  kepala  daerah memberikan  keterangan  pertanggungjawaban  kepada  DPRD.  Namun  demikian, pertanggungjawaban  kepada  DPRD  ini  dak  memiliki  sanksi,  karena  dak  dapat diberhen kan oleh DPRD.
Otonomi yang dianut oleh UU Pemda 1965 tetap otonomi yang riil dan seluas- luasnya ,  dengan  catatan  bahwa  penyelenggaraan  pemerintahan  di  daerah didasarkan pada asas desentralisasi dengan 'dekosentrasi sebagai komplemen yang vital'.  Tetapi  dalam  prak knya  dekosentrasi  ini  bukan  pelengkap,  melainkan menjadi pilar dari penyelenggaraan pemerintah daerah. Karena itu undang-undang ini memperkuat dominasi pusat (pasang) atas daerah dan menyusutnya otonomi daerah (surut). Undang-undang ini juga memperkuat (pasang) kedudukan kepala daerah dan merosotnya (surutnya) kedudukan DPRD.
Terjadinya perubahan poli k ketatanegaraan di Indonesia dengan beralihnya kekuasaan Orde Lama ke pemerintahan Orde Baru, maka terjadi juga perubahan penyelenggaraan  pemerintahan  daerah.  Perubahan  itu  melanjutkan  penguatan kekuasaan  pusat  atas  daerah  dan  memperkuat  kedudukan  kepala  daerah. Sebaliknya kedudukan DPRD semakin lemah (surut). Hal tersebut dilakukan dengan menetapkan UU Pemda 1974 yang diundangkan pada 23 Juli 1974. Dari judulnya sudah dapat dilihat asas sentralis k yang dianut dengan menetapkan judul sebagai 'Pemerintahan di Daerah', padahal sebelumnya selalu disebut 'Pemerintah Daerah'.
Perubahan itu mencerminkan dominasi pusat di daerah.
Otonomi yang dianut UU ini bukan lagi otonomi yang riil dan seluas-luasnya tetapi otonomi yang nyata dan bertanggung jawab. Dalam kerangka otonomi yang nyata dan beranggung jawab ini, asas dekosentrasi bukan lagi sebagai pelengkap dari asas desentralisasi seper  diatur pada UU Pemda 1965, tetapi asas dekosentasi ini  dilaksanakan  secara  bersama-sama  dengan  asas  desentrralisasi.  Dan  dalam praktik penyelenggaraan pemerintahan daerah, asas dekosentrasi lebih menonjol dari  asas  kesentralisasi.  Dengan  otonomi  yang  demikian  itu  otonomi  daerah semakin lemah (surut) sedang kekuasaan pusat di daerah semakin kuat (pasang).
Dalam kerangka memperkuat kekuasaan pusat di daerah, undang-undang ini memberikan  kekuasaan  yang  besar  kepada  kepala  daerah  dan  mengecilkan (memperlemah)  kedudukan  DPRD.  Hal  tersebut  dapat  dilihat  dari  pemberian kedudukan  yang  kuat  dan  wewenang  yang  besar  kepada  kepala  daerah.  Kepala daerah  menurut  hierarki,  bertanggung  jawab  kepada  Presiden  melalui  Menteri Dalam  Negeri,  sedangkan  DPRD  hanya  memberikan  laporan  keterangan pertanggungjawaban  yang  dak  ada  sanksinya.  Konsep  pemerintah  daerah diteruskan  sebagaimana  diatur  oleh  UU  Pemda  1965,  yaitu  pemerintah  daerah adalah kepala daerah dan DPRD. Kepala daerah dalam rangka dekonsentrasi disebut sebagai kepala wilayah. Kepala daerah diberikan kewenangan sebagai 'penguasa tunggal' di bidang pemerintahan daerah. Penguasa tunggal adalah administrator pemerintahan, pembangunan dan kemasyarakatan, dan pejabat  nggi di bidang pemerintahan di wilayahnya, terlepas dari 'persoalan pangkat'.
Kuatnya asas sentralis k (dekonsentrasi) yang dianut dalam penyelenggaraan pemerintah daerah melalui UU Pemda 1974 membuat daerah benar-benar lemah. Rakyat daerah hanya menjadi penonton dalam penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan,  karena  semua  ditentukan  oleh  pusat.  Kondisi  seper   itu menyebabkan banyak kri k dari masyarakat yang dialamatkan kepada pemerintah pusat, terutama dari kalangan cendekiawan yang dilakukan melalui kajian-kajian ilmiah.
Dalam menampung kri k dan saran dari masyarakat, pemerintah melakukan perubahan dengan menetapkan Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 45 Tahun 1992 tentang Penyelenggaraan Otonomi Daerah Dengan Ti k Berat pada Daerah Tingkat II.  Lahirnya  PP  ini  dimaksudkan  untuk  meningkatkan  pelayanan  terhadap masyarakat  dalam  pelaksanaan  pembangunan,  dengan  per mbangan  bahwa daerah  ngkat  II  yang  langsung  berhubungan  dengan  masyarakat,  sehingga diharapkan dapat lebih menger  dan memenuhi aspirasi masyarakat. Menurut PP ini, pelaksanaan desentralisasi akan lebih banyak diarahkan ke daerah  ngkat II dan pelaksanaan asas dekonsentrasi ditekankan pada daerah provinsi. Di daerah  ngkat II  asas  dekonsentrasi  dibatasi  yang  berar   otonomi  daerah  diperkuat  di  daerah
ngkat II dan kekuasaan pusat mulai dikurangi. Untuk mencapai keberhasilan PP itu, maka terlebih dahulu dicoba dilaksanakan di daerah percontohan yang dibentuk tahun 1994 sebanyak 26 daerah  ngkat II.
PP Nomor 45 Tahun 1992 ini sebenarnya menghendaki otonomi daerah yang penuh pada kabupaten/kotamadya (daerah  ngkat II) sedangkan daerah provinsi merupakan daerah administra f. Belum sepenuhnya dapat dilaksanakannya PP ini, namun muncul gerakan reformasi di Indonesia dan puncaknya adalah pada bulan Mei 1998 yang mengakibatkan runtuhnya kekuasaan Orde Baru.
Pada  Sidang  Is mewa  Majelis  Permusyawatatan  Rakyat  (MPR)  tahun  1998 (setelah berakhirnya Pemerintahan Orde Baru), dikeluarkan Ketetapan MPR (Tap MPR) Nomor XV/MPR/1998 tentang Penyelenggaraan Otonomi Daerah. Menurut Tap MPR ini, penyelenggaraan otonomi daerah dengan memberikan kewenangan yang  luas,  nyata,  dan  bertanggung  jawab  di  daerah  secara  proporsional  dengan pengaturan, pembagian dan pemanfaatan sumber daya nasional berkeadilan, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah. Untuk melaksanakan arahan Tap MPR tersebut, maka Pemerintah dan DPR menetapkan UU Pemda 1999.
Otonomi daerah dan kedudukan kepala daerah yang dianut oleh UU Pemda 1999 benar-benar bertolak belakang dengan UU Pemda 1974. Otonomi yang dianut oleh undang-undang ini adalah otonomi yang luas, nyata, dan bertanggung  jawab. Pada kabupaten dan kota hanya dilaksanakan asas desentralisasi ( dak mengenal dekonsentrasi), sedangkan di provinsi yang menganut otonomi terbatas, provinsi turut dijadikan sebagai daerah administra f. Hal yang menarik dari undang-undang ini  adalah  provinsi  bukan  atasan  kabupaten  dan  kota,  sehingga  gubernur  dak dianggap oleh bupa  dan walikota sebagai atasannya. Karena itu, pada masa UU ini, wibawa  gubernur  terhadap  kabupaten  dan  kota  berkurang  dari  sebelumnya. Berkaitan  dengan  kedudukan  kepala  daerah,  pada  saat  UU  ini  berlaku  otonomi daerah mengalami penguatan (pasang), demikian juga dengan kedudukan DPRD menguat (pasang). Namun sebaliknya kekuasaan pusat di daerah berkurang dan kedudukan kepala daerah merosot (surut).
Konsep penyelenggaraan pemerintahan daerah juga berubah dari sebelumnya. Menurut  undang-undang  ini,  pemerintah  daerah  terdiri  dari  kepala  daerah  dan perangkat daerah lainnya. DPRD sebagai badan legisla f daerah dan pemerintah daerah  sebagai  badan  ekseku f  daerah.  Kuatnya  kedudukan  DPRD  menurut undang-undang  ini,  sering  menimbulkan  masalah  pada  penyelenggaraan pemerintahan daerah, karena kepala daerah adakalanya ditekan oleh DPRD untuk memenuhi  keinginan  DPRD.  Jika  kepala  daerah  menolak  memenuhi  keinginan DPRD  tersebut,  dimungkinkan  akan  muncul  ancaman  oleh  DPRD  yang  akan menolak pertanggungjawabannya dan kemudian diakhiri dengan pemberhen an kepala  daerah.  Karena  itu,  korupsi  beralih  atau  merambat  ke  DPRD  dalam

## Kons tusionalitas Pengaturan Pemerintahan Daerah di Indonesia
penetapan  dan  penggunaan  Anggaran  Pendapatan  dan  Belanja  Daerah  (APBD), karena itu cukup banyak pimpinan dan anggota DPRD yang ditahan dan diajukan ke pengadilan.
Perubahan  UUD  1945,  terutama  pengaturan  mengenai  'pemilihan  langsung presiden dan wakil presiden oleh rakyat', mendorong keinginan kuat masyarakat agar  kepala  daerah  pun  dipilih  secara  langsung  oleh  rakyat  daerah.  Seper diketahui,  menurut  Pasal  18  ayat  (4)  UUD  1945,  gubernur,  bupa ,  dan  walikota masing-masing  sebagai  kepala  pemerintah  daerah  provinsi,  kabupaten  dan  kota dipilih secara demokra s. Itu ar nya, kepala daerah dapat dipilih oleh DPRD atau dengan  cara  lain  yang  demokra s.  Dengan  adanya  ketentuan  tersebut, disandingkan  dengan  pemilihan  presiden  dan  wakil  presiden  yang  ditentukan dipilih  secara  langsung  oleh  rakyat,  maka  tuntutan  pemilihan  langsung  kepala daerah  pun  menjadi  kuat  dan  mengerucut.  Tuntutan  itu  sulit  dibendung  dan munculah  kesepakatan  pemilihan  langsung  oleh  rakyat  daerah.  Berkembangnya tekanan perubahan atas UU Pemda 1999 kemudian melahirkan UU Pemda 2004.
Pada  UU  Pemda  2004,  dianut otonomi  seluas-luasnya (cetak  tebal  oleh penulis), dalam ar  daerah diberikan kewenangan mengurus dan mengatur semua urusan  pemerintahan  yang  menjadi  urusan  pemerintah  (pusat)  yang  ditetapkan dengan  undang-undang.  Disebutkan  juga  otonomi  yang  dianut  adalah otonomi nyata dan bertanggungjawab (cetak tebal oleh penulis). Otonomi seluas-luasnya, nyata, dan bertanggung jawab memberikan ar  bahwa otonomi yang dianut itu luas,  tetapi  ada  batasannya.  Jika  dibandingkan  dengan  UU  Pemda  1999,  maka otonomi  yang  dianut  dak  lagi  sebesar  yang  dianut  oleh  UU  Pemda  1999  atau dengan  kata  lain  terjadi  sedikit  penurunan  (sedikit  surut).  UU  Pemda  2004 menempatkan  pemerintah  pusat  lebih  banyak  dapat  campur  tangan  terhadap daerah  otonom  dibanding  dengan  UU  Pemda  1999.  Kepala  daerah  melaporkan penyelenggaraan pemerintahan daerah kepada pemerintah pusat dan laporan ini digunakan  oleh  pemerintah  untuk  mengevaluasi  penyelenggaraan  pemerintah daerah sebagai bahan pembinaan lebih lanjut atas daerah.
Kepala daerah bukan lagi dipilih DPRD tapi oleh rakyat daerah secara langsung. Karena  itu  kepala  daerah  hanya  memberikan  keterangan  pertanggungjawaban kepada DPRD dan informasi laporan penyelenggaraan pemerintah daerah kepada masyarakat di daerah. UU Pemda 2004 memberikan kedudukan yang lebih kuat kepada kepala daerah dibandingkan dengan yang diberikan UU Pemda 1999 dan sebaliknya kedudukan DPRD berkurang kewenangannya. Satu catatan yang perlu dikemukakan sebagai penutup tulisan ini adalah bahwa terkecuali UU Pemda 1948, semua  undang-undang  dan  penpres  yang  mengatur  penyelenggaraan pemerintahan  daerah  memberikan  kata  sandang  kepada  otonomi  seper   luas, seluas-luasnya,  nyata,  bertanggung  jawab,  dan  sebagainya.  Hal  tersebut menandakan masih ada permasalahan pada otonomi daerah di Indonesia.
Karena  UU  Pemda  2004  masih  menyisakan  permasalahan,  maka  lahirlah Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2005 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Penggan  Undang-Undang  Nomor 3 Tahun 2005 tentang Perubahan Atas Undang- Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (UU Pemda 2005). Tiga tahun kemudian dilahirkan UU No. 12 Tahun 2008 tentang Perubahan Kedua Atas  Undang-Undang  Nomor  32  Tahun  2004  tentang  Pemerintahan  Daerah  (UU Pemda 2008).
Pada perkembangannya kemudian lahir Undang-undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang  Pemerintahan  Daerah  (UU  Pemda  2014).  Sebagaimana  telah  diubah Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2015 Tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Penggan  Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2014 Tentang Perubahan Atas Undang- Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah Menjadi Undang- Undang (UU Pemda 2015).
Pada Penjelasan Umum UU Pemda 2014 disebutkan bahwa: Kemudian Pasal 18 ayat (2) dan ayat (5) UUD 1945 dinyatakan bahwa pemerintahan daerah berwenang untuk  mengatur  dan  mengurus  sendiri  urusan  pemerintahan  menurut  asas otonomi  dan  tugas  pembantuan  dan  diberikan  otonomi  yang  seluas-luasnya. Pemberian  otonomi  yang  seluas-luasnya  kepada  daerah  diarahkan  untuk mempercepat  terwujudnya  kesejahteraan  masyarakat  melalui  peningkatan pelayanan,  pemberdayaan,  dan  peran  serta  masyarakat.  Di  samping  itu,  melalui otonomi luas, dalam lingkungan strategis globalisasi, daerah diharapkan mampu meningkatkan daya saing dengan memperha kan prinsip demokrasi, pemerataan, keadilan, keis mewaan dan kekhususan serta potensi dan keanekaragaman daerah dalam  sistem  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia.  Tidak  dapat  dihindarkan sekalipun urusan pemerintahan antara pemerintah provinsi dengan kabupaten dan kota  dak bersifat hierarkis,¹⁹ namun dalam perannya sebagai wakil pemerintah pusat  hubungan  gubernur  dengan  pemerintah  daerah  kabupaten/kota  bersifat hierarkis.
Dalam banyak pasal dalam UU Pemda 2014, diberikan pengaturan yang lebih berat  (lebih  kuat)  pada  gubernur  sebagai  wakil  pemerintah  pusat  dan  kepada daerah  provinsi  seper   diatur  dalam  Pasal  91  bahwa  Gubernur  sebagai  wakil pemerintah pusat mempunyai tugas:
a.  mengkoordinasikan  pembinaan  dan  pengawasan  penyelenggaraan  tugas pembantuan di daerah kabupaten/kota;
¹⁹  Penjelasan Umum, angka 3 Urusan Pemerintahan menyebutkan: Pembagian urusan pemerintahan konkuren antara Daerah provinsi dengan Daerah kabupaten/kota walaupun Urusan Pemerintahan sama, perbedaannya akan  nampak  dari  skala  atau  ruang  lingkup  Urusan  Pemerintahan  tersebut.  Daerah  provinsi  dan  Daerah kabupaten/kota mempunyai Urusan Pemerintahan masing-masing yang sifatnya  dak hierarki, namun tetap akan  terdapat  hubungan  antara  pemerintah  pusat,  daerah  provinsi  dan  daerah  kabupaten/kota  dalam pelaksanaannya dengan mengacu pada NSPK yang dibuat oleh Pemerintah Pusat.

## Kons tusionalitas Pengaturan Pemerintahan Daerah di Indonesia
b.  melakukan  monitoring,  evaluasi,  dan  supervisi  terhadap  penyelenggaraan pemerintahan daerah kabupaten/kota yang ada di wilayahnya;
c.   memberdayakan dan memfasilitasi daerah kabupaten/kota di wilayahnya;
d.  melakukan evaluasi terhadap rancangan Perda Kabupaten/Kota tentang RPJPD, RPJMD, APBD, perubahan APBD, pertanggungjawaban pelaksanaan APBD, tata ruang daerah, pajak daerah, dan retribusi daerah;
e.  melakukan pengawasan terhadap perda kabupaten/kota; dan
f.  melaksanakan  tugas  lain  sesuai  dengan  ketentuan  peraturan  perundang- undangan.
Dalam  melaksanakan  tugas  sebagaimana  dimaksud,  gubernur  sebagai  wakil pemerintah pusat mempunyai wewenang:
a.  membatalkan perda kabupaten/kota dan peraturan bupa /wali kota;
b.  memberikan penghargaan atau sanksi kepada bupa /walikota terkait dengan penyelenggaraan pemerintahan daerah;
c.  menyelesaikan  perselisihan  dalam  penyelenggaraan  fungsi  pemerintahan antardaerah kabupaten/kota dalam 1 (satu) daerah provinsi;
Beberapa  pasal  lebih  lanjut  menggambarkan  betapa  kuatnya  wewenang gubernur sebagai wakil pemerintahan pusat. Gubernur sebagai wakil pemerintah pusat  mempunyai  peran  dalam  pemberhen an  antar  waktu,  penggan an  antar waktu, dan pemberhen an sementara (Pasal 193 - Pasal 200). Pasal 212 ayat (2) UU Pemda 2014 tentang Pembentukan dan Susunan Perangkat Daerah berlaku setelah mendapat  persetujuan  dari  menteri  bagi  perangkat  daerah  provinsi  dan  dari gubernur sebagai wakil pemerintah pusat bagi perangkat daerah kabupaten/kota.
Pada  Pasal  214  ayat  (1)  disebutkan:  “Apabila  sekretaris  daerah  provinsi berhalangan melaksanakan tugasnya, tugas sekretaris daerah provinsi dilaksanakan oleh  pejabat  yang  ditunjuk  oleh  gubernur  sebagai  wakil  pemerintah  pusat  atas persetujuan  menteri.”  Pada  Ayat  (2)  berbunyi:  “Apabila  sekretaris  daerah kabupaten/kota  berhalangan  melaksanakan  tugasnya,  tugas  sekretaris  daerah kabupaten/kota dilaksanakan oleh pejabat yang ditunjuk oleh bupa /walikota atas persetujuan gubernur sebagai wakil pemerintah pusat.
Berdasarkan  Pasal  245  ayat  (3),  rancangan  perda  kabupaten/kota  yang mengatur  tentang  RPJPD,  RPJMD,  APBD,  perubahan  APBD,  pertanggungjawaban pelaksanaan APBD, pajak daerah, retribusi daerah, dan tata ruang daerah harus mendapat evaluasi gubernur sebagai wakil pemerintah pusat sebelum ditetapkan oleh  bupa /wali  kota.  Berdasarkan  Pasal  245  ayat  (4)  gubernur  sebagai  wakil pemerintah  pusat  dalam  melakukan  evaluasi  Rancangan  Perda  Kabupaten/Kota tentang  Pajak  Daerah  dan  Retribusi  Daerah  berkonsultasi  dengan  menteri. Selanjutnya menteri berkoordinasi dengan menteri yang menyelenggarakan urusan pemerintahan  bidang  keuangan,  dan  untuk  evaluasi  Rancangan  Perda
Kabupaten/Kota  tentang  Tata  Ruang  Daerah  berkonsultasi  dengan  menteri  dan selanjutnya menteri berkoordinasi dengan menteri yang menyelenggarakan urusan pemerintahan bidang tata ruang.
Berdasarkan  Pasal  249  ayat  (4),  bupa /walikota  yang  dak  menyampaikan perda  kabupaten/kota  dan  peraturan  bupa /walikota  kepada  gubernur  sebagai wakil  pemerintah  pusat  dikenai  sanksi  administra f  berupa  teguran  tertulis  dari gubernur sebagai wakil pemerintah pusat. Berdasarkan Pasal 254 gubernur sebagai wakil  pemerintah  pusat,  sanksi  administrasi  berupa  teguran  tertulis  diberikan kepada kepala daerah yang  dak menyebarluaskan perda dan perkada yang telah diundangkan.  Berdasarkan  Pasal  267,  Pasal  270 jo. Pasal  271  ayat  (1)  gubernur sebagai  wakil  pemerintah  pusat  melakukan  evaluasi  terhadap  Rancangan  Perda Kabupaten/Kota  tentang  RPJMD,  evaluasi  ini    dilaksanakan  untuk  menguji kesesuaian  dengan  RPJPD  kabupaten/kota,  RPJMD  provinsi  dan  RPJMN, kepen ngan  umum  dan/atau  ketentuan  peraturan  perundang-undangan  yang lebih  nggi.
Berdasarkan  Pasal  276  ayat  (2),  gubernur  sebagai  wakil  pemerintah  pusat melakukan  pengendalian  dan  evaluasi  terhadap  pembangunan  daerah kabupaten/kota.  Berdasarkan  Pasal  292  ayat  (4),  gubernur  sebagai  wakil pemerintah  pusat  mengkoordinasikan  usulan  kegiatan  khusus  dengan  menteri, kementerian yang menyelenggarakan urusan pemerintahan bidang keuangan, dan untuk ditetapkan dalam rencana kerja Pemerintah Pusat sebagai kegiatan khusus yang  akan  didanai  Dana  Alokasi  Khusus  (DAK).  Berdasarkan  Pasal  306  ayat  (2), gubernur  sebagai  wakil  pemerintah  pusat  melakukan  pengendalian  atas  deﬁsit APBD kabupaten/kota dengan berdasarkan batas maksimal deﬁsit APBD dan batas maksimal jumlah kumula f pinjaman daerah yang ditetapkan oleh menteri yang menyelenggarakan urusan pemerintahan bidang keuangan.
Berdasarkan  Pasal  315  ayat  (2),  gubernur  sebagai  wakil  Pemerintah  Pusat melakukan evaluasi terhadap rancangan perda kabupaten/kota tentang APBD dan rancangan peraturan bupa /wali kota tentang penjabaran APBD. Berdasarkan Pasal 322  ayat  (2),  gubernur  sebagai  wakil  pemerintah  pusat  melakukan  evaluasi terhadap  rancangan  perda  kabupaten/kota  tentang  pertanggungjawaban pelaksanaan APBD dan rancangan peraturan bupa /walikota tentang penjabaran pertanggungjawaban pelaksanaan APBD. Berdasarkan Pasal 325 ayat (2), gubernur sebagai  wakil  pemerintah  pusat  melakukan  evaluasi  terhadap  rancangan  perda kabupaten/kota tentang pajak dan retribusi daerah. Berdasarkan Pasal 361 ayat (4), gubernur  sebagai  wakil  pemerintah  pusat  mengkoordinasikan  pelaksanaan pembangunan kawasan perbatasan berdasarkan pedoman yang ditetapkan oleh pemerintah  pusat.  Berdasarkan  Pasal  368  ayat  (1),  gubernur  sebagai  wakil pemerintah pusat melakukan pemantauan dan evaluasi terhadap kerja sama yang
dilakukan daerah kabupaten/kota dalam satu daerah provinsi.
Ketentuan soal pembinaan terhadap penyelenggaraan pemerintahan daerah kabupaten/kota,  Pasal  375  ayat  (1)  pembinaan  terhadap  penyelenggaraan pemerintahan daerah kabupaten/kota dilaksanakan oleh gubernur sebagai wakil pemerintah pusat. Berdasarkan Pasal 375 ayat (2), dalam melakukan pembinaan sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1)  gubernur  sebagai  wakil  pemerintah  pusat dibantu  oleh  perangkat  gubernur  sebagai  wakil  pemerintah  pusat.  Berdasarkan Pasal 375 ayat (3), gubernur sebagai wakil pemerintah pusat melakukan pembinaan yang bersifat umum dan bersifat teknis.
Terkait  pembinaan  dan  pengawasan  perangkat  daerah,  Pasal  382  ayat  (5) gubernur  sebagai  wakil  pemerintah  pusat  melakukan  fasilitasi  khusus  kepada penyelenggaraan  pemerintah  daerah  kabupaten/kota  yang  telah  dibina  namun dak  menunjukkan  perbaikan  kinerja.  Pasal  382  ayat  (6):  “Dalam  hal  daerah provinsi  dan  daerah  kabupaten/kota  yang  sudah  dibina  sebagaimana  dimaksud pada  ayat  (1)  dan  ayat  (2)  dak  menunjukkan  perbaikan  kinerja  dan  berpotensi merugikan  kepen ngan  umum  secara  meluas,  pemerintah  pusat  melakukan pengambilalihan  pelaksanaan  urusan  pemerintahan  tertentu  atas  biaya  yang diperhitungkan  dari  APBD  yang  bersangkutan.”  Berdasarkan  Pasal  382  ayat  (7): “Pemerintah pusat dapat melimpahkan kepada gubernur sebagai wakil pemerintah pusat  untuk  melaksanakan  urusan  pemerintahan  yang  menjadi  kewenangan daerah kabupaten/kota yang diambil alih oleh pemerintah pusat.
Berdasarkan uraian di atas, maka dapat disebutkan bahwa k berat otonomi menurut  UU  Pemda  2014  lebih  berat  pada  daerah  provinsi  dengan  melihat kedudukan dari gubernur sebagai wakil pemerintah pusat. Dengan demikian dapat ditegaskan, jika UU Pemda 2014 cenderung kembali (resentralisasi) yang terbatas dengan menarik banyak urusan ke gubernur dan daerah provinsi.

## E.  Penutup
Pada Pasal 18 UUD 1945 diamanatkan agar menjalankan otonomi seluas-luasnya dalam  penyelenggaraan  pemerintahan  daerah.  Meski  demikian,  sejak diberlakukannya UU Desentralisasi 1945, UU Pemda 1948, dan beberapa peraturan pundang-undangan  lain  hingga  UU  Pemda  2004  dan  kini  UU  Pemda  2014, menunjukkan kecenderungan untuk menganut sistem (rumah tangga) otonomi dan k berat otonomi yang berbeda-beda antara satu undang-undang dengan yang lainnya.
Poli k perundang-undangan yang demikian, menunjukkan bahwa ketentuan Pasal 18 UUD 1945 (sebelum perubahan) dan Pasal 18, Pasal 18A dan Pasal 18B UUD 1945 (setelah perubahan) bukan merupakan poli k hukum yang tetap. Kondisi ini meneguhkan  pandangan  bahwa  penyusunan  poli k  perundang-undangan
pemerintahan  daerah  merupakan  kebijakan  hukum  yang  terbuka  ( open  legal policy ), sehingga pemerintah pusat dan DPRD dapat memberikan tafsir dan mengisi maksud Pasal 18 sesuai dengan yang dikehendakinya. Perbedaan isi atau materi muatan dan k berat otonomi pada daerah kecil (desa), daerah kabupaten/kota dan daerah provinsi yang diatur dalam  ap undang-undang pemerintahan daerah membuk kan bahwa pengaturan pemerintahan daerah di Indonesia sebagai suatu eksperimen yang tak pernah selesai.
Solusi yang ditawarkan Penulis adalah menjadikan 'sistem rumah tangga' dan penempatan ' k berat otonomi' sebagai poli k hukum yang bersifat permanen atau poli k hukum mendasar. Urgensi pengaturan tersebut bertujuan agar  dak memunculkan  kesan  bahwa  pengaturan  poli k  perundang-undangan pemerintahan  daerah,  merupakan  kebijakan  hukum  yang  terbuka  ( open  legal policy ). Ke daktegasan norma kons tusi mengatur hal ini, mendorong pemerintah pusat dan DPR dapat semaunya memberikan tafsir dan mengisi maksud Pasal 18 sesuai  dengan  poli k  perundang-undangan  (pemerintahan  daerah)  yang dikehendakinya.

## Da ar Pustaka
Buku Andi Mustari Pide, Otonomi Daerah dan Kepala Daerah: Dalam Lintasan Sejarah Ketatanegaraan  Indonesia, Ekasak   Press  dan  Wildan  Akademika,  Jakarta, 2009.
Bagir Manan, Hubungan Antara Pusat dan Daerah Menurut UUD 1945 , Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 1994.
__________, Perjalanan  Historis  Pasal  18  UUD  1945  (Perumusan  dan  Undang- Undang Pelaksanaannya , Unsika, Karawang, 1993.
Huala Adolf, Aspek-aspek Negara dalam Hukum  Internasional, Rajawali, Jakarta, 1991.
K.C.  Wheare, Modern  Cons tu on ,  Oxford  University  Press,  London,  New  York, Toronto, 1975.
Mohammad Ha a, Kumpulan Pidato, Jilid III, In  Idayu Press, Jakarta, 1985. Sri Soemantri M., Pengantar Perbandingan Antar Hukum Tata Negara , Rajawali,
Jakarta, 1991.
Tjahya Supriatna, Sistem Administrasi Pemerintahan Daerah di Indonesia, Rineka Cipta, Jakarta, 1999.

## Kons tusionalitas Pengaturan Pemerintahan Daerah di Indonesia

## Dokumen Lainnya
Saafroedin Bahar, et al., “Risalah sidang Badan Penyelidik Usaha-Usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia dan Pani a Kemerdekaan Indonesia”, 29 Mei 1945-19 Agustus 1945, Sekeretaris Negara Republik Indonesia, Jakarta, 1992.

## Dokumen Hukum
Undang-Undang Dasar Republik Indonesia Tahun 1945. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1945 tentang Pengaturan Mengenai Kedudukan Komite Nasional Daerah.
Undnang-Undang  Nomor  1  Tahun  1957  tentang  Pokok-pokok  Pemerintahan
Daerah.
Undang-undang Nomor 22 Tahun 1948 tentang Penetapan Aturan-Aturan Pokok Mengenai Pemerintahan Sendiri di Daerah-daerah yang Berhak Mengatur dan Mengurus Rumah Tangganya Sendiri.
Undnang-Undang  Nomor  1  Tahun  1965  tentang  Pokok-pokok  Pemerintahan Daerah.
Undnang-Undang  Nomor  1  Tahun  1957  tentang  Pokok-pokok  Pemerintahan
Daerah.
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2005 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah
Penggan   Undang-Undang  Nomor  3  Tahun  2005  tentang  Perubahan  Atas Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.
Undang-Undnang Nomor 12 Tahun 2008 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-
Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.
Undang-undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2015 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah
Penggan   Undang-Undang  Nomor  2  Tahun  2014  Tentang  Perubahan  Atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah Menjadi Undang-Undang.