## PRESPEKTIF PRAKTEK KEBIJAKAN SUBSIDI DALAM KAITANNYA DENGAN RENCANA PENYEMPURNAAN KEBIJAKAN SUBSIDI PUPUK MENUJU KEDAULATAN PANGAN DI INDONESIA
Heliaantoro & Prof. Hikmahanto Juwana, S.H., LL.M., Ph.D Kandidat Doktor Fakultas Hukum Universitas Padjajaran Email: Toro1940@gmail.com

## ABSTRAK
Pada RAPBN 2017, terdapat alokasi subsidi bidang pertanian yang terdiri atas subsidi pupuk, subsidi benih dan subsidi bunga kredit program. Secara agregat jumlah alokasi bidang  pertanian  ini  mengalami  peningkatan  dari  tahun  sebelumnya.    Pemerintah telah  mengeluarkan  anggaran  yang  besar  untuk  kepentingan  bidang  pertanian, tentunya  pemerintah  berharap  sekali  agar  kebijakan  tersebut  dapat  memberikan dampak  yang  positif  dan  signifikansi  terhadap  pembangunan  sektor  pertanian  di Indonesia.  Subsidi  pertanian  menjadi  instrumen  kebijakan  distributif  pemerintah yang  penting  dalam  membangun  sektor  pertanian.  Implementasi  kebijakan  subsidi diselenggarakan  untuk  meningkatkan  kapasitas  produksi  petani  serta  bentuk komitmen  pemerintah  dalam  mewujudkan  swasembada  pangan.  dalam  kebijakan perpupukan  Indonesia,  mulai  dari  pengertian  petani  yang  menjadi  objek  subsidi pupuk itu sendiri sampai dengan subsidi pupuk beserta aturan-aturan hukum positif yang mengatur tentang subsidi mulai dari pendataan, penganggaran, penyaluran dan pengawasan masih rentan terhadap permasalah di lapangan, mulai dari definisi petani yang  tidak  jelas,  penyaluran  pupuk  bersubsidi  seringkali  mendahului  alokasinya, implementasi  kebijakan  subsidi  pupuk  masih  menemui  kendala  dan  permasalahan pada  aspek  pendataan,  aspek  penganggaran,serta  aspek  pengawasan  yang  belum dijalankan fungsinya secara optimal.
Kata kunci: Kebijakan Subsidi, Pupuk, Kedaulatan Pangan .

## ABSTACT
In RAPBN 2017, there is an allocation of subsidies in agriculture consisting of fertilizer subsidies, seed subsidies and credit interest subsidy programs. In aggregate the number of  allocations  in  the  agricultural  sector  has  increased  from  the  previous  year.  The government  has  issued  a  large  budget  for  the  interests  of  agriculture,  of  course,  the government is very hopeful that the policy can have a positive impact and significance to the development of the agricultural sector in Indonesia. Agricultural subsidies are an instrument  of  government  distributive  policy  that  is  important  in  developing  the agricultural  sector.  The  implementation  of  the  subsidy  policy  is  held  to  increase  the production capacity of farmers and the government's commitment to achieve food self- sufficiency. in the Indonesian fertilization policy, ranging from the understanding of the farmers who become the object of subsidizing the fertilizer itself to fertilizer subsidies along  with  positive  legal  rules  governing  subsidies  ranging  from  data  collection, budgeting,  distribution  and  supervision  are  still  vulnerable  to  problems  in  the  field, ranging from the definition of farmers which is not clear, the distribution of subsidized fertilizers  often  precedes  the  allocation,  the  implementation  of  subsidized  fertilizer
policy  still  encountered  obstacles  and  problems  in  the  aspect  of  data  collection, budgeting aspect, and supervision aspects that have not yet functioned  optimally.
Keywords: Subsidies Policy, Fertilizer, Food Sovereignty.
Pendahuluan
Sektor pertanian mempunyai peranan  yang  penting  dan  strategis dalam  membangun  sebuah  bangsa. Peranan  sektor  pertanian  antara  lain dalam meningkatkan penerimaan devisa negara,  penyediaan  lapangan  kerja, perolehan  nilai  tambah  dan  daya  saing ekonomi, pemenuhan kebutuhan konsumsi  pokok  dalam  negeri,  bahan baku  industri  dalam  negeri  serta optimalisasi  pengelolaan  sumber  daya alam  secara  berkelanjutan.  Secara ekonomis  peran  sektor  pertanian  juga dapat dilihat dalam besarnya kontribusi sektor  pertanian  terhadap  Produk Domestik  Bruto  (PDB)  masih  sangat penting  dan  diharapkan  dari  tahun  ke tahun  terus  mengalami  peningkatan (Peraturan Menteri PertanianNo.19/Permentan/HK.140/4/ 2015 tentang Rencana Strategis Kementrian  Pertanian  2015  -2019). Sehingga  tidak  mengherankan  dalam setiap  pergantian  presiden,  masalah pertanian  ini  selalu  menjadi  program yang  menjadi  bidikan  dalam  program kerja  presiden  (Pada  program  kabinet kerja    Presiden  ke  7,  Presiden  Djoko Widodo,  diamanatkan  dalam  nawa  cita butir  ke  2  yaitu  visi  pemerintah  bidang pertanian  adalah  menuju  kedaulatan pangan).
Dalam  RAPBN  2017,  terdapat alokasi  subsidi  bidang  pertanian  yang terdiri atas subsidi pupuk, subsidi benih dan  subsidi  bunga  kredit  program. Secara  agregat  jumlah  alokasi  bidang pertanian  ini  mengalami  peningkatan dari  tahun  sebelumnya  (RAPBN  2016). Pemerintah telah mengeluarkan anggaran yang besar untuk kepentingan
bidang  pertanian,  tentunya  pemerintah berharap  sekali  agar  kebijakan  tersebut dapat  memberikan  dampak  yang  positif dan signifikansi terhadap pembangunan sektor  pertanian  di  Indonesia.  Karena pencapaian keinginan pemerintah tersebut  tentunya  harus  dibarengi dengan  dukungan  tatakelola  kebijakan yang  efektif  dari  waktu  kewaktu. Nampaknya hal itu telah dilakukan oleh pemerintah antara lain dengan peninjauan kebijakan subsidi khususnya pupuk  selama  beberapa  kali,  dan terakhir dengan rencana akan dikeluarkan  kebijakan  subsidi  langsung melalui  kebijakan  “kartu  tani”  berupa vaucer untuk penebusan pupuk oleh para petani di Indonesia di tahun 2018 ini.
Seperti  disampaikan  sebelumnya subsidi  pertanian  menjadi  instrumen kebijakan  distributif  pemerintah  yang penting  dalam  membangun  sektor pertanian. Implementasi kebijakan subsidi diselenggarakan untuk meningkatkan kapasitas produksi petani serta  bentuk  komitmen  pemerintah dalam mewujudkan swasembada pangan.  Kebijakan  pemerintah  dalam sektor  pertanian  tanaman  pangan, dilaksanakan  secara  menyeluruh  dari hulu  sampai  hilir.  Pada  sektor  hulu, pemerintah mendorong produksi tanaman  pangan  dengan  menyediakan input  yang  bersubsidi  (benih,  pupuk, pestisida) melalui mekanisme pemberian  subsidi  terhadap  produsen input  produksi  tersebut.  Pada  proses produksi, pemerintah juga melaksanakan kebijakan bantuan modal dan  pelatihan  sistem  usahatani.  Pada sektor  hilir  pemerintah  menerapkan
kebijakan pengaturan harga jual komoditas tanaman pangan.
Dengan banyaknya kebijakan yang dituangkan dalam
ketentuan pemerintah,  seringkali  ketentuan  yang dibuat tidak secara pas dapat membidik sasaran  yang  sama,  karena  pengertian sasaran  kebijakan  masih  belum  dapat menggambarkan secara tepat objek yang dituju.
Di  dalam  kebijakan  perpupukan Indonesia,  mulai  dari  pengertian  petani yang  menjadi  objek  subsidi  pupuk  itu sendiri  sampai  dengan  subsidi  pupuk beserta  aturan-aturan  hukum  positif yang  mengatur  tentang  subsidi  mulai dari pendataan, penganggaran, penyaluran  dan  pengawasan  masih rentan terhadap permasalah di lapangan, Dari  definisi  petani  saja  misalnya, pemerintah  sudah  membuat  definisi yang  tidak  pas  mengenai  objek  subsidi pertanian,  ada  penyebutan  pengertian “korporasi”  yang  juga  didefinisi  untuk mendapat  subsidi.  Jika  korporasi  diberi subsidi,  jelas  tidak  tepat.  Seperti  yang dicontohkan  dalam  definisi  “petani penerima  pupuk  subsidi”  yang  tertuang dalam    Bab  1,  Pasal  1  butir  10  Undang- Undang  No  16/2006  tentang  sistem penyuluhan  pertanian,  perikanan  dan kehutanan:
“Petani  adalah  perorangan  warga
Negara Indonesia beserta keluarganya  atau  korporasi  yang mengelola usaha di bidang pertanian, wanatani,  minatani,  agropasture, penangkaran  satwa  dan  tumbuhan, didalam  dan  disekitar  hutan,  yang meliputi  usaha  hulu,  usaha  tani, agroindustry,  pemasaran  dan  jasa penunjang.”
Regulasi  ini  dapat  menimbulkan kontroversial,  jika  30  persen  subsidi pupuk  diberikan  ke  korporasi,  petani tidak  akan  dapat  apa-apa,  dan  ini  akan memberi  dampak  yang    serius.  ketika
sasaran penerima subsidi tidak didefinisikan  secara  lugas  dan  jelas, maka penyaluran pupuk bersubsidi akan berdampak  pada  pupuk  tidak  sampai kepada “petani” yang sesungguhnya dan akan  menjadi  lebih  tidak  tepat  jumlah, tidak  tepat  harga,  tidak  tepat  tempat, tidak tepat waktu, tidak tepat mutu dan tidak  tepat  sasaran  (sasaran  6  tepat) (Herman, A.S;2005). Belum lagi masalah yang  krusial  lainnya  seperti  penyaluran pupuk bersubsidi seringkali mendahului alokasinya, melebihi Rencananya, penyaluran  di  atas  Harga  Eceran Tertinggi  dan  permasalahan  lain  di tingkat  pengecer,  ditemukan  indikasi penjualan  pupuk  dengan  harga  diatas HET,  penjualan  pupuk  kepada  petani yang  tidak  terdaftar  dalam  RDKK,  tidak terpasangnya  spanduk  pengumuman harga,  penyaluran  pupuk  yang  tidak sesuai  dengan  DO,  keterlambatan distribusi,  kelangkaan,  penggantian kemasan, penimbunan, penjualan di luar wilayah  distribusi,  serta  terdapat beberapa pengecer yang tidak resmi.
Selain  itu,  selama  periode  2009- 2011  implementasi  kebijakan  subsidi pupuk  masih  menemui  kendala  dan permasalahan  pada  aspek  pendataan, terkait  tidak  validnya  data  Rencana Definitif  Kebutuhan  Kelompok  (RDKK), di  mana  terdapat  penggelembungan terdapat ( mark up ) luas lahan dan jumlah petani.
Sementara pada aspek penganggaran,  ditemukan  audit  yang mengoreksi  jumlah  perhitungan  subsidi karena  masih  terdapatnya  sejumlah pupuk delivery  order (DO)  yang  belum disalurkan. Selain itu dalam penghitungan  subsidi,  masih  terdapat biaya-biaya yang  tidak  termasuk komponen-komponen  produksi  dalam perhitungan    Harga  Pokok  Penjualan (HPP)  yang  dijadikan  sebagai  dasar perhitungan nilai subsidi pupuk.
Sedangkan  aspek  pengawasan,  Komisi Pengawas  Pupuk  dan  Pestisida  (KPPP) baik  pada  tingkat  propinsi  maupun kabupaten,  belum  menjalankan  fungsi pengawasan secara optimal.
Atas  pemikiran  latar  belakang itulah  maka  penelitian  ini  yang  akan dikaji adalah bagaimana kondisi kebijakan serta kontribusi subsidi pupuk pemerintah  terhadap  kesejahteraan petani  sebagai  jaminan    ketahanan pangan nasional.

## Pengertian Subsidi
Subsidi dapat didefinisikan sebagai sejumlah  bantuan  keuangan  dari  dana pemerintah  untuk  membantu  sektor industri  ataupun  bisnis  guna  menjaga harga  barang  atau  jasa  tetap  rendah. Sedangkan  menurut World  Trade Organization (WTO),  subsidi  diartikan sebagai transfer dana langsung termasuk potential transfer seperti loan guarantees ,  pendapatan  yang  hilang, barang  dan  jasa  yang  disediakan pemerintah.  Oleh  sebab  itu  subsidi menjadi  alternatif  kebijakan  politik untuk  mentransfer  sebagian  dana  dari kelompok  masyarakat  yang  satu  ke kelompok  masyarakat  lainnya  (Badan Perencanaan  Pembangunan  Nasional, 2007) .
Bagi  negara-negara  maju,  sektor pertanian  merupakan  salah  satu  sektor ekonomi  utama  yang  mendapatkan subsidi. Pemilihan sektor ini bukan tanpa dasar,  karena  dibandingkan  sektor ekonomi  lainnya,  sektor  pertanian  di negara-negara maju memiliki daya saing yang relatif kurang baik. Oleh karena itu, sebagai bagian integral untuk memproteksi serbuan produk pertanian asing  sekaligus  memastikan  eksistensi sektor pertanian domestik, maka subsidi pertanian  tersebut  diberikan.  Dengan begitu, tampak bahwa subsidi pertanian selain  sebagai  salah  satu  strategi  untuk
melaksanakan perdagangan internasional  juga  lebih  bermakna meningkatkan produktivitas masyarakat daripada memenuhi kebutuhan konsumsi semata (Yustika;2008). Kebijakan subsidi masih
merupakan salah satu aspek yang dapat meningkatkan  dayasaing  komoditas pertanian  suatu  negara.  Pembangunan pertanian masih menjadi upaya strategis pemerintah dalam memenuhi kebutuhan pangan, mengentaskan          kemiskinan, mengurangi pengangguran, menghilangkan malnutrisi, dan menghilangkan disparitas ekonomi antar wilayah (World Bank;2009).
Kajian  kebijakan  pupuk  disejumlah negara.
Kajian mengenai praktek subsidi in put (pupuk) dapat  disebutkan  antara lain  di  Malawi  dengan  menggunakan sisgtem voucher. Sistem voucer membuat  para  petani  membeli  dua karung  pupuk  ukuran  50  kg  dengan harga  28%  daru  harga  totalnya. Sri Lanka menerapkan program yang bertujuan untuk memastikan para petani dapat membeli pupuk dengan harga yang tetap (HET) Pemerintah membayar subsidi kepada i mportir sebagai pengganti selisih antara biaya impor dengan HET.  India mengal okasikan subsidi pertanian 10‐
15% dari total output pertanian. Di Malawi  kebijakan  subsidi  input  (benih dan pupuk) digunakan untuk mendukung program swasembada pangan, khususnya gandum dan tembakau,  dan  diversifikasi  hasil  panen guna mendorong peningkatan pendapatan  masyarakat  di  wilayah perdesaan (Christopher
Chibwana;2012).
Sementara  itu  Thailand  Visi pembangunan  pertanian  menempatkan petani  agar  mendapat  standar  hidup
yang  lebih  baik,    masyarakat    memiliki ketahanan    pangan,  dan  negara memperoleh penerimaan”.
Strategi  kunci  kebijakan  pertanian Thailand  meliputi:  (1)  pengembangan kualitas hidup petani ( smart farmer ); (2) pengembangan efisiensi produksi pertanian,  manajemen,  dan  ketahanan pangan;  dan  (3)  pengembangan sumber daya pertanian secara efisien, seimbang, dan berkelanjutan.
Strategi  kunci  dan  sasaran  utama kebijakan  pertanian  Thailand  adalah peningkatan  harga  beras  ( rice  pledging policy ).  Melalui  kebijakan  tersebut, pemerintah Thailand berupaya menjamin agar petani beras mendapatkan  harga  riil  yang  relatif tinggi di tingkat panen dan penggilingan padi.  Untuk  itu  pemerintah  Thailand menyiapkan  mekanisme  pembelian langsung  beras  petani.  Di  samping  itu, pemerintah
Thailand juga melaksanakan  kebijakan  peningkatan harga ekspor beras.
Kebijakan   peningkatan   harga   di atas  diiringi    dengan    program    dan kegiatan peningkatan kualitas dan mutu beras,  mulai  dari  tingkat  petani/panen sampai ke tingkat eksportir/pasar dunia. Di  samping  itu,  juga  diimplementasikan kebijakan  pendukung  lain  seperti fasilitas  pupuk,  benih,  pengolahan, distribusi, pengemasan, dan pemasaran.
Pemerintah  Thailand  memiliki slogan “ kitchen of the world ” atau “dapur dunia”.  Slogan  tersebut  mengandung pengertian  bahwa  Thailand  berupaya untuk  memproduksi,  mendistribusikan, dan  mengekspor  produk  pertanian  ke pasar  dunia  secara  lengkap  untuk memenuhi kebutuhan konsumen  global terhadap    “kebutuhan  dapurnya”,  yaitu mulai  beras,  daging,  telur,  ikan,  sayur, buah,  bumbu,  hingga  penyedap  dan produk lainnya.
Kebijakan  Subsidi  di  Sub  Sahara mempertimbangkan  agroekologi  dalam sistim pertanian serta mengkombinasikannya  dengan  layanan pendukung  lainnya  seperti  penelitian dan  pengembangan.  Pengadaan  dan pendistribusian pupuk bersubsidi harus dapat  mendukung  perkembangan  pasar input.  Pemerintah  Sahara  juga  memiliki kebijakan  pertanian  melalui  program bantuan  tunai  untuk  meningkatkan pendapatan  petani  dan  penggunaan input produksi, perkembangan liberalisasi pasar dan infrastruktur yang kuat,  mendorong  sektor  swasta  untuk ikut ambil bagian.
Sedangkan  negara  Afrika  lainnya yaitu
Tanzania
menggunakan pendekatan  model computable  general equilibrium (CGE).  Kebijakan  subsidi pupuk  dapat  mendorong  peningkatan produksi  hasil  tanaman  dan  lebih  pada pola  intensifikasi  lahan,  sedangkan liberalisasi  perdagangan  menstimulasi produksi  produk-produk  pangan  dan ekstensifikasi  lahan  terkait  proses produksi. Hanya sedikit dampaknya dari kedua kebijakan tersebut mempengaruhi distribusi dan erosi tanah (Grepperud).
Sedangkan  studi  kasus  di  banyak negara Afrika menunjukkan bahwa biaya kebijakan  subsidi  pupuk  adalah  sangat tinggi  sehingga  mendorong  wacana mengalihkannya  untuk  pembangunan penelitian  bidang  pertanian,  perluasan lahan  pertanian,  pelatihan,  dan  lain sebagainya.  Bahkan  kebijakan  subsidi pupuk  menawarkan  sedikit  solusi terhadap  penggunaan  pupuk  yang rendah dan bahkan mendorong inefisiensi  penggunaan  pupuk  karena harga  jual  pupuk  yang  relatif  murah tersebut. Secara politik kebijakan subsidi tidak  selalu  memberikan  dampak ekonomi  yang  efisien  atau fiscally sustainable .  Kebijakan  harga  subsidi seringkali menjadi second-best
instrument dalam  jangka  pendek  akibat kekurangan  pupuk  di  pasar  (Morris, ValerieA. Kelly, Ron J. Kopicki, and Derek Byerlee;2007).
Pembahasan. Kondisi  kebijakan  serta  kontribusi subsidi  pupuk  pemerintah  terhadap kesejahteraan petani sebagai jaminan ketahanan pangan nasional Kebijakan  Subsidi  Pupuk  di  Indonesia, agak  berbeda  jika  dibandingkan  pada belahan  dunia  lain,  pada  konstelasi makro, subsidi pupuk sedang dipertimbangkan kembali
oleh pemerintah  sebagai  upaya  memacu produksi  pertanian  setelah  subsidi tersebut pernah dicabut beberapa tahun lalu.  Melalui  pendekatan  persamaan simultan  maka  kebijakan  subsidi  pupuk disimulasi  untuk  menganalisis  dampak menyuplai  pasar  input  (Druilhe  and Jesús  Barreiro-Hurlé;2012),  sedangkan penggunaan voucher input  didalam mengakses pupuk bersubsidi belajar dari pengalaman  pertanian  di  Nigeria  pada tahun  2009  dapat  meningkatkan  akses petani  terhadap  pupuk  bersubsidi, termasuk  jumlah  pemberian  subsidi pupuk  terhadap  produksi  dan  ekspor kakao.  Fenomena  ini  mengindikasikan bahwa kebijakan subsidi pupuk merupakan strategi kunci untuk menggerakkan perekonomian subsektor perkebunan kakao di Indonesia. Dengan kata  lain,  rencana  pemberlakuan kebijakan  subsidi  pupuk  masih  dapat diharapkan untuk meningkatkan produksi  dan  ekspor  kakao  nasional (Arsyad, Bonar M. Sinaga, dan Syarifuddin Yusuf;2011).
Faktor  kondisi  lingkungan  yang paling  berpengaruh  terhadap  kebijakan subsidi  pupuk  adalah  kondisi  ekonomi yang  diikuti  oleh  kondisi  politik,  sosial, dan teknologi. Sedangkan tujuan subsidi pupuk  yang  menjadi  prioritas  adalah
ketersediaan pupuk kemudian peningkatan produksi pangan, peningkatan  pendapatan  petani,  dan penyerapan tenaga kerja. Pola distribusi dan  sistem  distribusi  pupuk  yang menjadi  pilihan  pertama  adalah  pola subsidi  secara  tidak  langsung  melalui produsen  dengan  sistem  distribusinya dilakukan  oleh  produsen  kepada  petani (Hendrawan,  Arief  Daryanto,  Bunasor Sanim, dan Hermanto Siregar;2011).
Skema subsidi yang diformulasikan di  Indonesia  bukan  secara  mutlak diperuntukkan  bagi  masyarakat  kelas bawah,  baik  dalam  bentuk  subsidi  yang dapat menstimulus peningkatan produktivitas  masyarakat  kelas  bawah, desain  subsidi  yang  bisa  membentuk modal  sosial  dan  akan  berkontribusi besar  dalam  perekonomian  nasional  di masa  mendatang,  maupun  memberikan jaminan  sosial  secara  berkala  kepada masyarakat  yang  sangat  miskin.  Oleh karena itu, secara keseluruhan implementasi subsidi di Indonesia dalam kerangka  mengatasi  dampak  kegagalan pasar  kurang  memerlihatkan  hasil  yang maksimal (Yustika;3).
Kebijakan subsidi pertanian khususnya    mengenai  perpupukan  di Indonesia  merupakan  tulang  punggung kebijakan  subsidi  bidang  pertanian  di Indonesia.  Dimasa  lalu  pada  program Bimas  dan  Inmas  penggunaan  pupuk merupakan  salah  satu  komponen  Panca Usaha Pertanian yang merupakan batang tubuh  dari  program  Bimas.  Walau berfluktuasi, nilai subsidi terus meningkat.  Kebijakan  pemerintah  yang cenderung  terus  meningkatkan  subsidi pupuk  bertujuan  untuk  meningkatkan kinerja  sektor  pertanian,  khususnya subsektor tanaman pangan. Kebijakan ini dilandasi  pemikiran  bahwa  pupuk merupakan faktor kunci dalam meningkatkan produktivitas, dan subsidi dengan  harga  pupuk  yang  lebih  murah
akan mendorong
peningkatan penggunaan input tersebut, juga subsidi pupuk untuk merespons kecenderungan kenaikan  harga  pupuk  di  pasar internasional  dan  penurunan  tingkat keuntungan  usaha  tani.    Meskipun memiliki  tujuan  yang  mulia,  kebijakan subsidi pupuk mengundang perdebatan. Ada yang berpendapat, kebijakan subsidi pupuk  dinilai  ber  dampak  positif terhadap  peningkatan  produktivitas sektor  pertanian,  Ada  juga  yang berpendapat,  kebijakan  subsidi  pupuk dinilai  tidak  efektif  dalam  hal  biaya, pencapaian  petani  target,  kurang  tepat waktu  dan  harga,  bahkan  cenderung mendorong  penggunaan  pupuk  yang berlebihan.
Program subsidi pupuk menghadapi  berbagai  masalah  dan kendala sehingga
menurunkan efektivitasnya  dalam  mencapai  tujuan. Paling  tidak  ada  tiga  masalah  penting dalam  program  subsidi  pupuk,  yaitu (Susila;2010):    1)  penyelewengan distribusi pupuk bersubsidi,
2)
kesenjangan  antara  ketersediaan  dan kebutuhan,  dan  3)  bias  sasaran/target.
Masalah pertama yang paling mendasar adalah sistem distribusi pupuk bersubsidi  memberi  peluang  adanya penyelewengan  distribusi.  Akibatnya, petani  yang  seyogianya  memperoleh pupuk  bersubsidi  sering  mengalami kesulitan  dari  segi  volume  maupun harga.  Hasil  observasi  pihak  kepolisian menyebutkan  paling  tidak  ada  tujuh modus  operandi  penyelewengan  pupuk bersubsidi,  yaitu  (Herman,  AS):  1) melakukan  penimbunan,  2)  mengganti kemasan  pupuk  bersubsidi  dengan nonsubsidi,  3)  melakukan  perdagangan antarpulau, 4) menyebarkan isu kelangkaan  pupuk,  5)  penyelundupan fisik  dan  administrasi,  6)  memalsukan kuota kebutuhan, dan 7) menggeser stok dari  satu  daerah  yang  harganya  lebih
murah  ke  daerah  yang  harganya  lebih tinggi.
Masalah  kedua  yaitu  kesenjangan antara  ketersediaan  dan  kebutuhan, muncul karena kesulitan dalam membuat  data  yang  akurat  mengenai kebutuhan  pupuk  bersubsidi.  Prakiraan kebutuhan  pupuk  sering  dibuat  secara agregat  dengan  memperhitungkan  luas tanam dan takaran pupuk secara umum. Kenyataannya,  takaran  penggunaan pupuk bervariasi, baik karena perbedaan luas  lahan  maupun  tingkat  kesadaran petani terhadap manfaat pupuk. Akibatnya,  kebutuhan  riil  dengan ketersediaan  pupuk  sering  berbeda nyata  sehingga  ada  daerah  yang kelebihan  dan  banyak  yang  kekurangan (Pusat  Analisis  Sosial  Ekonomi  dan Kebijakan Pertanian;2006). Masalah  ketiga  berkaitan  dengan azas  keadilan.  Petani  kaya  atau  yang lahannya  luas  memperoleh  pupuk bersubsidi  jauh  lebih  banyak  dibanding petani  miskin  atau  berlahan  sempit.hal ini menimbulkan pertanyaan bagaimana seharusnya  kajian  mengenai  kebijakan perpupuk harus dilakuan untuk itu perlu dilakukan  kajian  bagaimana  kebijakan perpupukan di sejumlah Negara.

## Perangkat hukum dalam mendukung subsidi.
Sistem pemerintahan Republik Indonesia tidak terlepas dari pelaksanaan  sistem-sistem  di  berbagai sektor  yang  mendukung  pemerintahan, termasuk  pula  sistem  hukum  dan  arah politik  hukum  dalam  mencapai  rencana dan  tujuan  bernegara.  Abdul  Hakim Garuda  Nusantara  mengatakan  bahwa bagaimanapun  hukum  di  Indonesia harus mengacu pada cita-cita masyarakat  bangsa,  yakni  tegaknya negara  hukum  yang  demokratis  dan berkeadilan sosial (Mahfud MD;2010).
Indonesia  adalah  negara  hukum ( reschstaat ),  penegasan  ini  dituangkan dalam  Pasal  1  Ayat  (3)  Undang-Undang Dasar  1945  (UUD  1945).  Konsekuensi ketentuan ini adalah bahwa setiap sikap, kebijakan,  dan  perilaku  alat  negara  dan penduduk  harus  berdasar  dan  sesuai dengan  hukum,  hal  ini  menegaskan bahwa  negara  Indonesia  bukan  negara berdasarkan  kekuasaan  semata  (Jimly Asshiddiqie).  Sebagai  Negara  yang menganut sistem hukum eropa kontinental,  konsepsi  negara  hukum negara  Indonesia  adalah  negara  hukum materiil  atau  negara  hukum  dalam  arti luas yang bertujuan untuk kesejahteraan ( welfare  state )  yang  harus  memberikan perlindungan  kepada  warga  negaranya. Negara  hukum  kesejahteraan  ini  adalah merupakan tujuan atau cita-cita sebagaimana  dinyatakan  pembukaan UUD  1945  yaitu  “melindungi  segenap bangsa  Indonesia  dan  seluruh  tumpah darah  Indonesia,  dan  memajukan kesejahteraan umum.”
Pengertian hukum menurut Mochtar Kusumaatmadja adalah keseluruhan  asas  dan  kaidah-kaidah yang  mengatur  hubungan  manusia dalam masyarakat (Kusumaatmadja;2000). Mochtar
Kusumaatmadja  dalam  mendefinisikan hukum  tidak  hanya  mendefinisikannya sebagai asas dan kaidah saja, tetapi juga meliputi  lembaga–lembaga  dan  proses yang  mewujudkan  berlakunya  kaedah– kaedah  itu  dalam  masyarakat  sebagai suatu kenyataan (Kusumaatmadja;2006). Mochtar Kusumaatmadja
mempunyai  pendapat  dan  pemikiran bahwa  hukum  adalah  sebagai  sarana bagi  pembangunan  dan  pembaharuan masyarakat  ( law  as  a  tool  of  social engineering) . Hal ini dikarenakan tujuan dari  hukum  adalah  ketertiban  dan tercapainya  keadilan  Selain  itu  Mochtar
Kusumaatmadja  juga  mengemukakan bahwa  tanpa  kepastian  hukum  dan ketertiban  masyarakat  yang  dijelmakan olehnya tidak mungkin mengembangkan bakat-bakat  dan  dan  kemampuan  yang diberikan oleh Tuhan kepadanya secara optimal di dalam masyarakat (Kusumaatmadja).
Untuk  mewujudkan  cita-citanya  sebagai negara  hukum  kesejahteraan  maka negara menguasai cabang-cabang produksi  yang  penting  dan  yang menguasai  hajat  hidup  orang  banyak serta menguasai bumi, air dan kekayaan alam  yang  terkandung  di  dalamnya untuk  dipergunakan  sebesar-besarnya bagi  kemakmuran  rakyat.  Hal  ini dinyatakan dalam Pasal 33 Ayat (2) dan Ayat (3) UUD 1945.
Mencermati  fungsi  Negara  hukum kesejahteraan  tersebut,  maka  Negara kemudian menetapkan kebijakan subsidi. Terkait kebijakan subsidi pupuk khususnya  kebijakan  subsidi  pertanian, signifikansi  kebijakan  subsidi  di  bidang pertanian  ini  terdapat  dua  tantangan besar. Pertama ,  perwujudan  kedaulatan pangan, terkait dengan kemampuan dan perlindungan  petani,  dimana  ditengah ketergantungan  terhadap  komoditas pangan  impor  dengan  tantangan  besar, subsidi diharapkan mampu meringankan  beban  biaya  tanam  para petani,  diharapkan  alokasi  subsidi  yang diberikan  pemerintah  akan  mengurangi ongkos  produksi  untuk  menanam  yang dikeluarkan  petani. Kedua berkaitan dengan  peningkatan  kapasitas  dan perlindungan petani. Subsidi diharapkan mampu meringankan beban biaya tanam petani.  Walaupun  proporsi  komponen subsidi  dalam  struktur  usaha  tanam relatif  rendah  (Direktorat  Pangan  dan Pertanian,  2013),  namun  melihat  relatif rendahnya  nilai  tukar  petani,  alokasi subsidi yang diberikan pemerintah akan mengurangi  ongkos  produksi  biaya
tanam  yang  seharusnya  dikeluarkan petani.  Tentunya  kebijakan  pupuk subsidi  harus  dilihat  dalam  konteks dinamika kebijakan pupuk sesuai dengan periodisasi yang ada.
Perkembangan subsidi di Indonesia. Secara historis, pelaksanaan subsidi pertanian di Indonesia merupakan bagian langkah yang ditempuh  pemerintah  untuk  ikut menerapkan  gerakan  revolusi  hijau untuk  mencapai  swasembada  pangan dengan memodernisasi sistem pertanian.  Kebijakan  ini  diambil  di tengah  kesan  terhadap  perekonomian pertanian  Indonesia  masa  lalu  yang umumnya  diliputi  pesimisme  terhadap kemampuan petani Indonesia menyerap teknik pertanian modern.
Subsidi, perbaikan teknis terhadap budidaya  pertanian,  dan  dukungan kelembagaannya  sebenarnya  terbukti mendorong  peningkatan  dosis  dan perluasan  penggunaan  pupuk  dan mendorong  pertumbuhan  kenaikan produksi pangan (khususnya beras), hal ini  terbukti  bahwa  Indonesia  pernah berhasil mencapai swasembada pertamakalinya di tahun 1984.
Dimasa  tiga  dekade,  sejalan dengan kebijakan subsidi, pemerintahan orde  baru  juga  melaksanakan  beberapa program untuk mendukung produktifitas  tanaman  padi,  yaitu:  (1) Bimbingan  Massal  (Bimas)  1964; Intensifikasi  massal  (Inmas)  1969;  (3) Intensifikasi  khusus  (Insus)    1980;  dan (4)  Supra  Insus  1987.  Selain  perbaikan teknis  terhadap  budidaya  pertanian, berbagai program tersebut telah mendorong peningkatan dosis penggunaan  pupuk  sintetis  pada  lahan pertanian dan meningkatkan produktifitas lahan pertanian padi secara pesat dalam jangka pendek
Sejak  program  Bimas  dan  Inmas dilaksanakan,  subsidi  pupuk  sudah menjadi  komponen  utama  kebijakan subsidi bidang pertanian. Dalam program  tersebut,  penggunaan  pupuk merupakan  salah  satu  komponen  Panca Usaha Pertanian yang merupakan batang tubuh dari program Bimas. Seperti yang dikemukakan sebelumnya, tujuan kebijakan  pemerintah  yang  cenderung terus meningkatkan subsidi pupuk tidak lain adalah untuk meningkatkan kinerja sektor  pertanian,  khususnya  subsektor tanaman pangan. Kebijakan ini dilandasi pemikiran  bahwa  pupuk  merupakan faktor  kunci  dalam  meningkatkan produktivitas, dan subsidi dengan harga pupuk yang  lebih murah akan mendorong  peningkatan  penggunaan input  tersebut.  Pemberlakukan  subsidi pupuk  bertujuan  menekan  biaya  yang akan ditanggung petani dalam pengadaan pupuk sehingga petani tidak kesulitan  untuk  memperoleh  pupuk karena masalah biaya.
Pelaksanaan  kebijakan  subsidi pupuk  di  Indonesia  telah  diterapkan secara  komprehensif  dari  perencanaan, pengaturan  harga  eceran  tertinggi, jumlah  subsidi,  dan  sistem  distribusi pupuk.  Namun  demikian  kebijakan tersebut  belum  mampu  menjamin ketersediaan  pupuk  yang  memadai  di tingkat  petani.  Untuk  itu  pemerintah melakukan  distribusi  pupuk  bersubsidi dari  subsidi  tidak  langsung  menjadi subsidi langsung kepada petani/kelompok tani sehingga manfaatnya  dapat  diterima  langsung oleh petani.
Dalam  kebijakan  subsidi  pupuk nasional,  pupuk sintetis akan dikurangi secara  bertahap  sementara  itu  subsidi untuk  pupuk  organik  dan  NPK  akan ditingkatkan.    Meskipun  menurut analisis dampak kebijakan subsidi pupuk terhadap pertanian ternyata pemerintah
masih  disarankan  tetap  memberikan subsidi pada pupuk TSP dan Urea kepada petani.    Dalam  analisa  tentang  dampak kebijakan  subsidi  pupuk  terhadap keunggulan  kompetitif  dan  tingkat keuntungan  usaha  tani  padi  yang  juga telah diteliti Simpulannya menunjukkan bahwa  kebijakan  penurunan  subsidi pupuk urea, SP-36, ZA, dan NPK Phonska hingga masih tetap memiliki keunggulan kompetitif.  Oleh  sebab  itu  kebijakan penurunan subsidi pupuk masih relevan dilaksanakan.
Berdasarkan  hasil-hasil  empiris tersebut  menunjukkan  jika  kebijakan subsidi  pupuk  masih  menguntungkan dan sudah jamak dilakukan pemerintahan negara-negara lain, mengingat dampaknya dalam meningkatkan produksi padi. Pemerintah memberikan kebijakan  subsidi  pupuk  dalam  rangka mencapai swasembada pangan. Fasilitasi pemberian  subsidi  pupuk  diatur  dalam Peraturan  Menteri  Pertanian  Nomor 15/Permentan/Rc.110/1/2010  tentang Rencana
Strategis Kementerian
Pertanian  2010-2014,  di  mana  skim subsidi pupuk adalah subsidi harga yang penyalurannya dilakukan dengan sistem pola  tertutup  yang  menggunakan pendekatan Rencana Definitif Kebutuhan Kelompok  (RDKK).  Berbagai  kelemahan penyaluran  pupuk  bersubsidi  yang  saat ini disiasati dengan meningkatkan peran aktif  pemerintah  daerah  melalui  (1) penerbitan  Peraturan  Gubernur  dan Bupati/Walikota tentang alokasi kebutuhan  pupuk  bersubsidi  sebagai penjabaran Peraturan Menteri Pertanian tentang  kebutuhan  dan  harga  eceran tertinggi (HET) pupuk bersubsidi untuk sektor  pertanian,  (2)  pengawalan  dan pendampingan serta validasi data RDKK, dan  (3)  optimalisasi  peran  Komisi Pengawasan  Pupuk  dan  Pestisida  (KP3) dalam  pengawasan  penyaluran  pupuk
bersubsidi
di masing-masing wilayahnya. Dengan berbagai kendala dilapangan kementerian pertanian mengusulkan  pupuk  yang  selama  ini subsidi  menjadi  tidak  disubsidi  lagi berdasarkan  pola  subsidi  yang  berlaku saat  ini.  Kendala  yang  terjadi  dalam pelaksanaanya  antara  lain  terdapatnya penjualan pupuk per-paket, harga pupuk bersubsidi  yang  tinggi, dan  Bupati  yang enggan  menerbitkan  izin  penyaluran pupuk. Padahal berdasarkan Permendag Nomor  15  Tahun  2013,  produsen seharusnya menyalurkan pupuk melalui distributor  dan  penyalur  di  kelompok tani yang ditunjuk. Penyaluran pupuk ke kelompok  tani  tersebut  berdasarkan RDKK sesuai Permentan Nomor 122/Permentan/SR.130/11/2013.Kond isi ini pada akhirnya menyebabkan masa tanam padi tertunda.
Pupuk  menjadi  faktor  penting dan strategis
dalam meningkatkan produktivitas tanaman. Selain itu pangsa biaya  pupuk  mencapai  14  hingga  25 persen  dari  total  biaya  usaha  tani. Menurut Wakil Ketua Badan Kehormatan DPR RI, Siswono Yudo Husodo, perlu ada alternatif pengalihan  subsidi  pupuk  jika memang subsidi pupuk akan dihapus. Di negara  lain,  seperti  Malaysia  dan  India, penghapusan  subsidi  pupuk  justru meningkatkan potensi di sektor lainnya. Sedangkan menurut Wakil Ketua Komisi IV  DPR  RI,  Herman  Khaeron,  bahwa pupuk bersubsidi yang banyak digunakan  petani  adalah  pupuk  urea, sehingga menyarankan untuk mengevaluasi produktivitas pupuk bersubsidi tidak seluruh pupuk dan jika memungkinkan  dipilih  satu  jenis  pupuk saja  yang  disubsidi.    Hasil  simulasi kebijakan  penghapusan  subsidi  pupuk berdampak  negatif  terhadap  produksi padi dan beras.
Berdasakan penelitian dari Andriati dan Wayan Sudana menjelaskan bahwa agar pendapatan dan kesejahteraan  petani  lebih  terjamin maka pemerintah
lebih baik mengimplementasikan kebijakan subsidi HET pupuk urea dan insentif HPP secara bersamaan.      Sedangkan  untuk mempertahankan  swasembada  beras maka  kebijakan  yang  harus  ditempuh adalah peningkatan produksi beras yang disertai dengan diversifikasi pangan dan pemantapan program keluarga berencana.
Kaitannya kebijakan subsidi pupuk terhadap  swasembada  padi,  arah pembangunan ketahanan pangan adalah untuk menjaga ketahanan dan kemandirian  pangan  nasional  dengan pengembangan  kemampuan  produksi dalam  negeri  yang  didukung  oleh kelembagaan  ketahanan  pangan  yang mampu menjamin pemenuhan kebutuhan pangan yang cukup di tingkat rumah  tangga,  baik  jumlah,  mutu, keamanan, maupun harga yang terjangkau, serta didukung oleh sumber- sumber  pangan  yang  beragam  sesuai dengan keragaman lokal. Untuk mencapai  target-target  tersebut,  upaya yang  telah  dan  sedang  dilakukan pemerintah antara lain adanya enam inti program  aksi  ketahanan  pangan,  yaitu lahan,  infrastruktur,  penelitian  dan pengembangan,  investasi,  pangan  dan gizi, serta perubahan iklim.
Berkaitan  dengan  upaya  menuju swasembada  pangan,  pemerintah  telah menetapkan  target  dan  sasaran  dari komoditas  pangan  utama  hingga  tahun 2014. Swasembada berkelanjutan ditargetkan  khusus  untuk  komoditas padi  dan  jagung  di  mana  sasaran peningkatan
produksinya harus dipertahankan  minimal  sama  dengan peningkatan permintaan di dalam negeri.
Secara  khusus  strategi  untuk mencapai  swasembada  berkelanjutan padi  akan  dilakukan  melalui  (1) percepatan  peningkatan  produktivitas padi sawah, padi rawa/lebak, serta padi gogo dengan menitikberatkan pada area dengan  tingkat  produktivitas  di  bawah rata-rata  nasional/propinsi/kabupaten dan  (2)  ekstensifikasi  areal  tanam terutama  untuk  padi  gogo  dan  padi rawa/lebak  yang  dilakukan  melalui pemanfaatan lahan peremajaan
Perhutani dan Inhutani maupun pembukaan lahan/cetak  sawah. Adapun wilayah  sebaran  produksi  padi  di wilayah  Indonesia  meliputi  NAD, Sumatera  Utara,  Sumatera  Barat, Sumatera  Selatan,  Lampung,  Banten, Jawa  Barat,  Jawa  Tengah,  DIY,  Jawa Timur,  Bali,  NTB,  Kalimantan  Barat, Kalimantan  Selatan,  Sulawesi  Tengah, dan Sulawesi Selatan.
Dukungan  utama  agar  dapat menunjang  keberhasilan  pencapaian target swasembada padi/beras tersebut ditetapkan  melalui  Peraturan  Menteri Pertanian Nomor 15/Permentan/Rc.110/1/2010. Implementasi riilnya meliputi penyediaan  pupuk,  subsidi  pupuk, benih/bibit, dan kredit/bunga, perluasan lahan  2  juta  hektar  untuk  tanaman pangan, hortikultura, perkebunan, hijauan  makanan  ternak  dan  padang penggembalaan, dan investasi pemerintah  dan  swasta  di  bidang pertanian.
Oleh  sebab  itu  berdasarkan simulasi  kebijakan  di  dalam  model penelitian ini, jika pemerintah melakukan  penghapusan  subsidi  pupuk maka target swasembada padi tidak akan tercapai,  bahkan  hingga  tahun  2017. Namun  demikian  jika  kebijakan  subsidi pupuk tersebut hanya diberikan kepada pupuk urea dan bukan pada pupuk TSP, maka  swasembada  padi  masih  dapat
dicapai  oleh  Indonesia.  Hal  ini  karena pupuk  urea  adalah  pupuk  yang  paling banyak  digunakan  oleh  petani  dan menjadi pupuk dasar.
Subsidi pertanian berdampak positif  terhadap  (Susila;2010):  1) peningkatan modal petani, 2)
pengembangan  pasar  pupuk  yang sebelumnya  belum  berfungsi  sehingga menekan  biaya  distribusi,  3)  adopsi teknologi  dengan  mengurangi  risiko dalam  pembelajaran  teknologi  baru, meningkatkan  efektivitas  penyuluhan, dan  organisasi  petani,  4)  peningkatan produktivitas  petani,  dan  5)  perbaikan pendapatan usaha tani.
Di lain sisi dampak kurang baiknya adalah semenjak ditetapkannya kebijakan  subsidi,  sebagaimana  sifat barang  subsidi  pada  umumnya,  telah menyebabkan  pasar  pupuk  bersifat dualistik,  yaitu  pasar  bersubsidi  dan pasar non subsidi. Dualisme pasar antara pupuk  bersubsidi  dan  nonsubsidi  ini telah  menimbulkan  disparitas  harga  di pasar  pupuk.  Hal  inilah  yang  kemudian mendorong terjadinya berbagai masalah (misalnya kelangkaan), maupun penyimpangan (seperti penyelundupan), sehingga  kebijakan  tata  niaga  yang diterapkan  pemerintah  secara  terus- menerus  disesuaikan  dan  mengikuti dinamika masalah yang muncul.
Penyempurnaan terhadap kebijakan tata niaga inilah yang memunculkan dinamika yang secara otomatis membawa  dampak  pada  kelembagaan tata  niaga  pertanian    bersubsidi  itu sendiri sampai saat ini.
Subsidi  dan  kendalanya  dalam penerapannya.
Dilihat dari sudut pandang anggaran  pemerintah,  subsidi  di  sektor pertanian  termasuk  dalam  subsidi  non energi  (Subsidi  nonenergi  terdiri  atas subsidi  pangan,  subsidi  pupuk,  subsidi
benih, subsidi PSO, subsidi bunga kredit program  dan  subsidi  pajak  ditanggung pemerintah  (DTP).  Dalam  RAPBN  2016, alokasi  subsidi  non  energi  sebesar sebesar  Rp80.406,4  miliar.  Angka  ini terbagi  atas  :  subsidi  pangan  sebesar Rp20.993,4  miliar;  subsidi  pupuk sebesar Rp30.063,2 miliar; subsidi benih sebesar  Rp1.023,8  miliar;  subsidi  PSO sebesar  Rp3.752,5  milar;  subsidi  bunga kredit  program  sebesar  Rp16.474,5 miliar;  dan  subsidi  pajak  ditanggung pemerintah  (DTP)  sebesar  Rp8.099,1 miliar  (sumber  laporan  KPK  tentang Laporan  Hasil  Kajian  Kebijakan  Subsidi di Bidang Pertanian, Jakarta 2017. Yang dalam  kenyataan  terus  meningkat  dari waktu  ke  waktu  (Persentase    anggaran subsidi  non  energi    2010-2015). Memperhatikan  besaran  anggaran  dan signifikansi  dampak  yang  muncul, pembenahan  atas  tatakelola  kebijakan subsidi  menjadi  keharusan.  Urgensi perbaikan  tidak  terlepas  dari  belum efektifnya kebijakan subsidi. Kepentingan  mengapa  subsidi  itu diberikan  apakah  sudah  sesuai  dengan kaedah  hukum  yang  berlaku,    yaitu sesuai dengan cita-cita negara kesejahteraan ( welfare state )
sebagaimana  dituangkan  dalam  alinea ke-4  Pembukaan  Undang-Undang  Dasar 1945 yaitu untuk memajukan kesejahteraan  umum,  maka  cabang- cabang  produksi  yang  penting  bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh negara untuk dipergunakan  sebesar-besarnya  bagi kemakmuran rakyat.
Dalam penyaluran pupuk bersubsidi, pemenuhan atas sisi ketepatan menjadi sebuah masalah yang relatif  kompleks.  Permasalahan  yang kompleks  tersebut  sebenarnya  dapat dikelompokkan
kedalam
4
permasalahan  utama,  yaitu  pada  saat
pendataan,  penganggaran,  penyaluran dan pengawasan.
Dalam bidang pengawasan  urgensi dilakukannya kajian subsidi yakni belum optimal  pengawasan  atas  implementasi program-program  subsidi.  Monitoring dan  evaluasi  atas  berjalannya  program subsidi  belum  sepenuhnya  berjalan optimal
(Komisi Pemberantasan Korupsi;2017). Dilapangan, belum optimalnya  capaian  program-program subsidi  dipengaruhi  pula  oleh  disain kebijakan  yang  telah  ditetapkan.  Lebih lanjut,  ketepatan  pendataan  menjadi sebuah  kendala  yang  dihadapi  dalam pelaksanaan  kebijakan  subsidi.  Dalam penebusan  pupuk  bersubsidi, kelompok tani/petani  kerap  berpedoman  kepada dokumen usulan kebutuhan pupuk yang disampaikan kepada pemerintah daerah.
Berbicara tentang periodisasi kebijakan pupuk subsidi dalam dinamika kebijakan dapat  dibagi dalam 3 (tiga) era utama  yang  berbeda  yaitu  terdiri  dari Pertama  Era  Regulasi  Pupuk  Bersubsidi Awal  (Tahun  1969–1998)  pada  kurun waktu  tersebut  sistim  subsidi  yang diberlakukan  adalah  subsidi  harga, sumber  pembiayaan  berasal  dari Anggaran  Pendapatan  dan  Belanja Negara  (APBN),  Pupuk  yang  disubsidi adalah  harga  pupuk  yang  berasal  dari impor  dan  produksi  dalam  negeri, periode  kedua  adalah  Era  Pasar  Bebas (Free Market and Semiregulated) (Tahun 1998-2002)  dipicu  dengan  terjadinya krisis  ekonomi  saat  itu,  subsidi  harga dicabut,    dimana  sistim  subsidi  pada kurun  waktu  tersebut  adalah  subsidi harga  bahan  baku  untuk  pembuatan pupuk yaitu gas, dan yang ketiga adalah Era Regulasi Pupuk Bersubsidi Lanjutan (Tahun  2003–  sekarang)  yang  berlaku adalah  subsidi  harga,  yang  dihitung dengan  formula  selisih  antara  harga eceran  tertinggi  dengan  Harga  Pokok Produksi  dan  biaya  produksi  dikalikan
volume produksi yang merupakan angka subsidi yang ditanggung oleh pemerintah  melalui  APBN.  Walaupun menurut  penulis,  sebenarnya  ada  satu lagi  yang  perlu  ditambahkan  dalam periodisasi  kebijakan  pupuk  bersubsidi yaitu  ketika  pemerintah  telah  mulai merintis  pembangunan  pabrik  pupuk urea  dalam  negeri  untuk  menyiapkan perluasan penggunaan pupuk.
Disamping periodisasi yang disampaikan  tersebut  diatas,  masing- masing Penguasa pemerintahan memiliki  gaya  yang  berbeda  dalam mengimplementasikan kebijakan subsidi.  Pada  awal  pemerintahan kemerdekaan  pembangunan  dibidang pertanian
adalah dengan menasionalisasi  semua  semua  sektor pertanian  yang  dulunya  adalah  milik Hindia  Belanda,  dalam  menganalisa sosial  ekonomi  petani,  Pemerintah memperkenalkan  konsep  hidup  dengan kesederhanaan, dengan berbagai keterbatasan  namun  masih  dapat bertahan  hidup.  Pada  era  berikutnya adalah  pembangunan  pertanian  di tetapkan dengan menggunakan segmentasi  secara  bertahap  meningkat yang terkenal dengan Rencana Pembangunan  Lima  Tahun  (REPELITA), dan mencapai puncaknya pada REPELITA  IV,  dimana  pada  tahun  1984, Indonesia  telah  berhasil  melaksanakan swasembada  beras  (Kesuksesan  ini mendapat  penghargaan  dari  FAO (Organisasi  Pangan  Dunia)  ditahun 1985). Periode-periode berikutnya kebijakan  pertanian  antara  lain  terkait dengan  perlunya  lembaga  yang  dapat menyeimbangkan harga pasar pertanian yaitu  dengan  dibentuknya  BULOG  dan peranannya dalam mengantisipasi gejolak  pasar.  Periode  berikutnya dikenal  dengan  program  “revitalisasi pertanian”  program  ini  berjalan  sejak tahun 2007 yang difokuskan di Kawasan
Indonesia  Timur.  Pada  periode  ini subsidi  diberikan  dihampir  setiap  lini kebijakan pemerintah termasuk pertanian.    Di  era  reformasi,  subsidi difokuskan tidak hanya pada komponen sarana  produksi  petani  tetapi  juga dialokasikan  atas  bunga  usaha  kredit program  dan  premi  asuransi  usaha tanam  padi.  Tidak  dapat  dipungkiri dengan berjalannya waktu, peran subsidi dalam  membangun  sektor  pertanian semakin  krusial.  Subsidi  yang  diberikan pun semakin beragam. Subsidi pertanian tidak  lagi  terbatas  pada  pupuk,  dan benih,  namun  juga  diberikan  terhadap bunga  kredit  program  dan  premi asuransi  pertanian.    Model  kebijakan subsidi  di  bidang  pertanian  menganut pola  subsidi  input  dan  subsidi  tidak langsung  diberikan  kepada  petani. Subsidi disalurkan kepada petani melalui produsen  komoditas  barang/jasa  yang disubsidi.
Implementasi  pupuk  bersubsidi telah  dilaksanakan  sejak  tahun  1970-an sebagai upaya merealisasikan swasembada  pangan.  Program  Pupuk Bersubsidi  dialokasikan  kepada  petani dengan  mengacu  kepada  Rencana Definitif  Kebutuhan  Kelompok  (RDKK). Saat  ini  subsidi  pupuk  diperuntukkan bagi  petani,  pekebun,  peternak,  dan pembudidaya  ikan  dan/atau  udang (Pupuk  bersubsidi  diperuntukkan  bagi petani  dan  atau  petambak  yang  telah bergabung  dengan  kelompok  tani  dan menyusun  RDKK  dengan  ketentuan petani  yang  melakukan  usaha  tani  di bidang  tanaman  pangan  sesuai  areal yang  diusahakan  setiap  musim  tanam; petani yang melakukan usaha tani di luar bidang  tanaman  pangan  dengan  total luasan  maksimal  dua  (2)  hektar  setiap musim  tanam;  atau  petambak  dengan total  luasan  maksimal  1  (satu)  hektar setiap  musim  tanam.  (Lihat  Permentan No.  60  tahun  2016  tentang  Kebutuhan
dan  Harga  Eceran  Tertinggi  Pupuk Bersubsidi untuk Sektor Pertanian tahun Anggaran  2016).  Adapun  jenis  pupuk yang  disubsidi  meliputi  pupuk  urea, pupuk SP 36, pupuk ZA dan pupuk NPK. Secara nominal, anggaran subsidi pupuk relatif  besar.  Di  tahun  2016,  subsidi pupuk mencapai nilai Rp. 30 Trilyun.
Penyelenggaraan  kebijakan  pupuk bersubsidi  melibatkan  banyak  institusi. Institusi  yang  terlibat  merentang  dalam pelbagai tingkatan, baik pada level pusat, daerah, maupun organisasi-organisasi di tingkatan  lokal.  Tiap  institusi  tersebut memiliki  peran  tersendiri  di  mana dengan  berdasarkan  ketentuan  yang berlaku dapat dijabarkan sebagai berikut :    Dewan  Perwakilan  Rakyat,  bertugas untuk  membahas  anggaran  pupuk bersubsidi  dengan  pemerintah.  Badan Pemeriksa  Keuangan  pada  akhir  tahun, lembaga  ini  melakukan  perhitungan volume dan penyaluran pupuk bersubsidi yang dilakukan oleh produsen pupuk  bersubsidi  yang  dalam  hal  ini adalah  5  anak  perusahaan  PIHC  yang terdiri  dari  PT  Pupuk  Sriwidjaja,  PT Pupuk Kalimantan Timur, PT Petrokimia Gresik,  PT  Pupuk  Kujang  dan  PT  Pupuk Iskandar Muda. Kemundian Kementerian Keuangan,  lembaga  ini    (a)  Menetapkan pagu indikatif anggaran pupuk  bersubsidi.  (b)  Mewakili pemerintah dalam pembahasan anggaran  dengan  DPR.  (c)  Menetapkan tata  cara  penyediaan,  pencairan  dan pertanggungjawaban dana subsidi pupuk. Selanjutnya
Kementerian Pertanian    (a)  Menetapkan  pedoman pelaksanaan penyediaan dan penyaluran pupuk  bersubsidi.  (b)  Menetapkan harga eceran  tertinggi pupuk bersubsidi. (c) Menetapkan alokasi dan realokasi pupuk bersubsidi  di  tingkat  provinsi.  (d) Menetapkan  dan  melakukan  realokasi pupuk  dalam  skala  antar  provinsi.  (e)
Melakukan  verifikasi  dan  validasi  atas penyaluran pupuk bersubsidi. Kementerian  BUMN,  Menunjuk  BUMN yang  menjalankan  tugas  pelayanan publik  (public  service  obligation/PSO). Kementerian  Perdagangan  Mengatur tatacara  pengadaan  dan  penyaluran pupuk bersubsidi di bidang pertanian.
Ditingkat  daerah,    di  Tingkat propinsi  (a)   Melalui  Dinas  Pertanian, melakukan  evaluasi  atas  rencana definitif kebutuhan kelompok yang telah direkapitulasi  di  tingkatan  daerah  oleh pemerintah  daerah  kabupaten/kota untuk  selanjutnya  disampaikan  ke Kementerian Pertanian. (b) Menetapkan dan  melakukan  realokasi  pupuk  dalam skala antar kabupaten/kota. (c)
Melakukan verifikasi dan validasi atas  penyaluran  pupuk  bersubsidi.  (d) Melalui  Dinas  Perdagangan  melakukan pengawasan  atas  peredaran  pupuk bersubsidi.  Pada  tingkat  pemerintah Daerah Kabupaten/Kota (a) Melalui Dinas  Pertanian,  menghimpun  dan memverifikasi rencana definitif kebutuhan kelompok yang diajukan oleh kelompok  tani  (b)  Menetapkan  dan melakukan realokasi pupuk. Dalam skala antar kecamatan. (a) Melakukan verifikasi  dan  validasi  atas  penyaluran pupuk bersubsidi. (b) Melalui Dinas Perdagangan melakukan pengawasan  atas  peredaran  pupuk bersubsidi.  Pada  tingkat  Korporasi Pemerintah, PT Pupuk Indonesia Holding Company  (PIHC)  Mengatur  alokasi pengadaan  dan  penyaluran  pupuk bersubsidi di lingkungan anak perusahaannya. Produsen Pupuk Subsidi di  lingkungan  PIHC,  (a)  Memproduksi dan  menyalurkan  pupuk  bersubsidi kepada  petani  melalui  mitra-mitra distribusi yang bekerjasama. (b) Melakukan pengawasan  atas pengadaan atas  penyaluran  pupuk  bersubsidi. Institusi  Non  Kementerian/Lembaga,
Kelompok  Tani  (a)  Dalam  lingkup keanggotaannya,  menghimpun  data kebutuhan  pupuk  bersubsidi  di  tingkat petani.  (b)  Memberikan  pengantar kepada  petani  dalam  penebusan  pupuk bersubsidi  di  tingkat  kios/pengecer. Distributor  (a)  Menyalurkan  pupuk bersubsidi  ke  kios/pengecer    pupuk bersubsidi.  (b)  Melakukan  pengawasan atas  penyaluran  pupuk  bersubsidi  di tingkat  kios/pengecer.  Kios/Pengecer Tempat  penebusan  pupuk  bersubsidi bagi kelompok tani/petani Mekanisme
Pelaksanaan
Kebijakan  Pupuk  Bersubsidi  Di  tahap perencanaan,  terdapat  empat    institusi yang  memegang  peran  pokok  yakni Kementerian  Pertanian,  pemerintah daerah, PIHC dan kelompok Tani. Secara ringkas dapat dijelaskan sebagai berikut (Perbandingan Nilai Pupuk Usulan RDKK dengan Alokasi Anggaran Pupuk Bersubsidi  Tahun  2014-2016  (dalam rupiah)  semakin  tahun  semakin  besar perbedaannya. Di tahun 2014 usulan 36 Trilyun  (T)    alokasinya  21  T,  2015 usulannya 44 T, alokasinya 36 t, ditahun 2016 Usulannya 63 T alolasinya 30 T): a. Kelompok  tani  dengan  dibantu penyuluh pertanian, penyuluh, petugas  teknis,  Kepala  Cabang Dinas(KCD) / Kepala Unit Pelaksana Teknis Daerah (KUPTD) dan didukung  oleh  kepala  desa/lurah setempat menyusun Rencana Definitif Kebutuhan Kelompok (RDKK) atas pupuk bersubsidi.
b. Pemerintah kabupaten melalui dinas pertanian  merekapitulasi  usulan RDKK dari tiap kecamatan yang ada diwilayahnya.  Usulan  RDKK  dari kelompok-kelompok tani
dikompilasi untuk selanjutnya disampaikan pada pemerintah provinsi. Pemerintah provinsi merekap  usulan  kebutuhan  pupuk bersubsidi dari tiap daerah
kabupaten/kota  untuk  selanjutnya disampaikan  kepada  Kementerian Pertanian.
c. Kementerian  Pertanian  melalui Direktorat  Pupuk  dan  Pestisida menyusun kebutuhan pupuk berdasarkan rekapitulasi RDKK yang disampaikan tiap provinsi.
d. Kementerian Pertanian menyampaikan usulan volume pupuk  kepada  Kemenkeu  sesuai dengan pagu anggaran yang disampaikan Kementerian Keuangan sebelumnya.
e. Dari  hasil  pembahasan  anggaran antara pemerintah dan DPR, Kementerian  Pertanian  menyusun alokasi  pupuk  subsidi  tiap  provinsi. Secara  bersamaan  Kementerian Pertanian  juga  melakukan  kontrak kerja  dengan  PT  Pupuk  Indonesia Holding  Company (PIHC) dalam  hal penyediaan pupuk bersubsidi.
f. Atas  alokasi  pupuk  bersubsidi  yang ditetapkan  Kementerian  Pertanian, gubernur menetapkan alokasi pupuk bersubsidi pada tingkat kabupaten/kota. Selanjutnya bupati/walikota menetapkan alokasi pupuk bersubsidi di tingkat kecamatan pada wilayahnya.
Sementara  itu,  di  tingkat  produsen pupuk,  PIHC  paska  penandatanganan kontrak  dengan  Kementerian  Pertanian melakukan beberapa hal berikut (Permendag No. 15 tahun 2003 tentang
Pengadaan  dan  Penyaluran  Pupuk
Bersubsidi untuk Sektor Pertanian):
a. Menetapkan wilayah tanggung jawab dan alokasi pupuk subsidi bagi tiap  produsen  pupuk.  Produksi pupuk  bersubsidi  dilakukan  oleh anak perusahaan PIHC, dalam hal ini PT Pupuk Iskandar Muda, PT Pupuk Sriwidjaja,  PT  Pupuk  Kaltim,  PT Petrokimia, dan PT Pupuk Kujang.
b. Melalui anak perusahaan,
berdasarkan  Surat  Perjanjian  Jual Beli  (SPJB)  ,produsen  menunjuk distributor untuk melakukan pembelian, penyimpanan, penyaluran  dan  penjualan  pupuk bersubsidi  dalam  partai  besar  di wilayah  tanggung  jawabnya.  Atas dasar  serupa,  distributor  menunjuk pengecer untuk melakukan kegiatan penjualan  pupuk  bersubsidi  secara langsung kepada kelompok tani dan atau petani di wilayah yang menjadi tanggung jawabnya.
Pelaksanaan
Penyaluran pupuk dilakukan  secara  berjenjang,  dari  lini  I sampai dengan lini IV. Diferensiasi peran tiap lini sebagai berikut:
a. Lini  I,  merupakan  lokasi  gudang pupuk  di  wilayah  pabrik  produsen atau  di  wilayah  pelabuhan  tujuan untuk pupuk impor.
b. Lini  II,  merupakan  lokasi  gudang produsen  di  wilayah  ibukota provinsi  dan  unit  pengantongan pupuk  atau  di  luar  wilayah pelabuhan.
c. Lini  III,  merupakan  lokasi  gudang produsen  dan  atau  distributor  di wilayah kabupaten/kota yang ditunjuk  atau  ditetapkan  oleh produsen.
d. Lini  IV,  merupakan  lokasi  gudang atau  kios  pengecer  di  wilayah kecamatan  dan  atau  desa  yang ditunjuk  atau  ditetapkan  oleh distributor.
Dalam  pelaksanaannya,  ketika  menebus pupuk  bersubsidi,  petani  membayar sesuai  Harga  Eceran  Tertinggi  (HET), HET  untuk  pupuk  bersubsidi  dalam kemasan 50 kg, 40 kg, atau 20 kg di lini IV  yang  dibeli  secara  tunai  oleh kelompok  petani  atau  petani  sesuai dengan  ketentuan  yang  ditetapkan  oleh Menteri Pertanian.
Monitoring dan Evaluasi
Penyaluran  Pupuk  Bersubsidi,  dimana Pemerintah  melakukan  pelbagai  upaya pengawasan  atas  pengadaan  dan penyaluran pupuk bersubsidi. Salah satu upaya  yang  dilakukan  pemerintah  ialah dengan  menetapkan  komoditas  pupuk sebagai  barang  dalam  pengawasan.  Hal ini  diatur  dalam  Peraturan  Presiden Nomor  77  tahun  2005  tentang Penetapan  Pupuk  Bersubsidi  sebagai Barang  dalam  Pengawasan.  Melalui kebijakan  tersebut,  pengadaan  dan penyaluran    pupuk  bersubsidi  menjadi bagian dari subyek pengawasan.
Di  tingkat  lokal,  pengawasan  atas pupuk bersubsidi dilakukan pula melalui institusi Komisi Pengawasan Pupuk dan Pestisida (KP3). KP3 merupakan wadah koordinasi  pengawasan  antar  intansi dibidang  pupuk  dan  pestisida  baik tingkat provinsi maupun kabupaten/kota.  Untuk  meningkatkan kinerja KP3, pemerintah mengalokasikan  dana  bagi  KP3  melalui Direktorat  Jenderal  Prasarana  dan Sarana Pertanian.
Secara  umum,  lingkup  pekerjaan KP3  di  tingkat  Provinsi  mencakup  hal berikut  (Direktorat  Jenderal  Prasarana dan Sarana Pertanian 2016):
a. Rapat Koordinasi KP3 Provinsi.
b. Pembelian  Sampel  Pupuk  dan Pestisida.
c. Analisa Sampel Pupuk dan Pestisida.
d. Pembinaan  Pengawasan  Pupuk  dan Pestisida.
e. Pemasangan Call Center.
Sementara  di  tingkat  kabupaten/kota, kegiatan KP3 yaitu:
a. Identifikasi  penggunaan  pupuk  dan pestisida  di  tingkat  kelompok  tani (petani).
b. Rapat Koordinasi Komisi Pengawasan  Pupuk  dan  Pestisida (KPPP).
c. Pembinaan  Pengawasan  Pupuk  dan Pestisida.
d. Identifikasi  peredaran  pupuk  dan pestisida.
e. Penyusunan Laporan KP3.
Selain  pengawasan  yang  dilakukan pemerintah, produsen maupun penyalur pupuk bersubsidi juga diberikan tanggung jawab atas ketepatan penyaluran pupuk. Porsi tanggungjawab dari  para  pelaku  usaha  tersebut  di  atur dalam  Pasal  8  Peraturan  Menteri Perdagangan No 15 tahun 2013 tentang Pengadaan  dan  Penyaluran  Pupuk Bersubdisi  di  Sektor  Pertanian.  Dalam peraturan tersebut dicantumkan tanggungjawab  dari  masing-masing pelaku usaha sebagai berikut:
a. PT  Pupuk  Indonesia  bertanggung jawab atas pengadaan dan penyaluran  pupuk  bersubsidi  di dalam negeri untuk sektor pertanian secara nasional sesuai dengan prinsp enam  tepat  mulai  dari  lini  I  sampai dengan lini IV.
b. Produsen  bertanggung  jawab  atas pengadaan  dan  penyaluran  pupuk bersubsidi  sesuai  dengan  prinsip enam  tepat  mulai  dari  lini  I  sampai dengan lini IV di wilayah tanggungjawabnya.
c. Distributor  bertanggung  jawab  atas penyaluran  pupuk  bersubsidi  mulai dari lini III sampai dengan lini IV di wilayah tanggungjawabnya.
d. Pengecer  bertanggung  jawab  atas penyaluran pupuk bersubsidi kepada  petani/kelompok  tani  di lokasi kios pengecer.
Selain  pengawasan  oleh  pemerintah, monitoring  dan  evaluasi  dilakukan  pula oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). BPK  melakukan  pemeriksaan  atas pengadaan,  volume  dan  penyaluran pupuk bersubsidi.
Mekanisme
perencanaan komoditas  pupuk  dan  benih  bersubsidi
memunculkan pelbagai masalah turunan di  lapangan.  Pola  perencanaan  alokasi subsidi yang berjalan saat ini menimbulkan  kompleksitas  masalah, tidak hanya bagi Kementerian Pertanian, namun juga produsen komoditas subsidi.
Bagi  Kementerian  Pertanian,  pola perencanaan  yang  berjalan  tidak memberikan ruang untuk menyesuaikan antara  usulan  kebutuhan  komoditas subsidi  dengan  alokasi  riil  anggaran subsidi  yang  diterimanya.  Dalam Program  Pupuk  Bersubsidi,  paska keluarnya  pagu  definitif  anggaran, Kementerian  Pertanian  menyerahkan detail  pembagian  alokasi  komoditas subsidi  kepada  tingkat  kabupaten/kota. Sayangnya,  penetapan  alokasi  pupuk  di level  kabupaten/kota  tidak  menjangkau sampai  level  kelompok  tani/petani. Penetapan yang dilakukan oleh bupati/walikota  hanya  membagi  pupuk sampai kedalaman kecamatan.
Dalam  Perencanaan  Kebijakan, Mekanisme  Perencanaan  Alokasi  Pupuk Tidak Mendukung
Implementasi Kebijakan  yang  Efektif  dan  Efisien Mekanisme  perencanaan  komoditas pupuk  memunculkan  pelbagai  masalah turunan  di  lapangan.  Pola  perencanaan alokasi  subsidi  yang  berjalan  saat  ini menimbulkan  kompleksitas  masalah, tidak hanya bagi Kementerian Pertanian, namun juga produsen komoditas subsidi.
Bagi  Kementerian  Pertanian,  pola perencanaan  yang  berjalan  tidak memberikan ruang untuk menyesuaikan antara  usulan  kebutuhan  komoditas subsidi  dengan  alokasi  riil  anggaran subsidi  yang  diterimanya.  Dalam Program  Pupuk  Bersubsidi,  paska keluarnya  pagu  definitif  anggaran, Kementerian  Pertanian  menyerahkan detail  pembagian  alokasi  komoditas subsidi  kepada  tingkat  kabupaten/kota. Sayangnya,  penetapan  alokasi  pupuk  di level  kabupaten/kota  tidak  menjangkau
sampai  level  kelompok  tani/petani. Penetapan yang dilakukan oleh bupati/walikota  hanya  membagi  pupuk sampai  kedalaman  kecamatan.  Adanya gap antara perencanaan dengan anggaran  yang  dialokasikan  pada gilirannya rawan memunculkan beragam masalah turunan.
Pertama,  diskresi  kelompok  tani dalam mengalokasikan pupuk bersubsidi dan  benih  bersubsidi.    Tanpa  panduan yang  tegas  dan  transparan  kepada publik,  pengurus  kelompok  tani  rentan memanipulasi  penerimaan  pupuk  dan benih bersubsidi di tingkat petani.
Kedua, memunculkan isu kelangkaan  pupuk  bersubsidi.    Adanya kesenjangan antara usulan dengan jatah alokasi pupuk bersubsidi acap menimbulkan persepsi kelangkaan pupuk di tingkat petani.
Ketiga, ekspektasi berlebih kelompok  tani/petani  kepada  BUMN pelaksana  Public  Service  Obligation (PSO).
Dalam halnya penebusan pupuk di lini IV, distributor pupuk dan kelompok tani mendasarkan pada dokumen RDKK. Menjadi  persoalan  sewaktu  alokasi  riil pupuk  bersubsidi  dengan  dokumen RDKK  berbeda.  Distributor  rentan menerima  tuntutan  dari  kelompok tani/petani  untuk  menyediakan  alokasi pupuk  melebihi  pasokan  riil  yang diterimanya.
Keempat, persoalan integritas data atas  penyaluran  pupuk  bersubsidi  di tingkat kelompok tani/petani.
Model perencanaan memunculkan kisruh data penyaluran pupuk subsidi di tingkat  kelompok  tani/petani.  Dengan pola  perencanaan  yang  ada  saat  ini, pemerintah  tidak  memiliki  sumber informasi  yang  akurat  atas  angka  riil penyaluran  pupuk  subsidi  di  tingkat petani.  Hal  ini  menjadi  keniscayaan mengingat  data  yang  ada  di  level
pemerintah bersumber dari dua entitas, produsen pupuk dan pemerintah daerah, yang  mana  masing-masing  bertujuan menghasilkan informasi dengan peruntukkan  yang  relatif  berbeda. Produsen  melakukan  konsolidasi  data untuk  mengetahui  penyaluran  pupuk yang  telah  tersalur  sampai  tingkat  kios. Sementara, pemerintah daerah berupaya melakukan verifikasi dan validasi untuk mengetahui angka riil penyaluran pupuk bersubsidi di tingkat kelompok tani/petani  (Pedoman  Pendampingan Verifikasi dan Validasi Penyaluran Pupuk Bersubsidi tahun 2016).
Pelaksanaan Kebijakan dalam Mekanisme  Penetapan  HPP  Komoditas Pupuk  Bersubsidi  Membuka  Celah Korupsi  dan  Mendorong  Inefisiensi  di Tingkat Produsen.
Dalam  praktik,  HPP  terbagi menjadi  dua,  yakni  HPP  awal  dan  HPP audited.  HPP  awal  ditetapkan  oleh Menteri Pertanian. HPP awal dipergunakan  sebagai  acuan  bagi pemerintah  di  tahun  berjalan  untuk membayar tagihan subsidi dari produsen pupuk.  Setelah  akhir  tahun  anggaran, Badan  Pemeriksa  Keuangan  melakukan evaluasi guna menghitung riil HPP di tiap produsen  pupuk  bersubsidi.  HPP  hasil audited selanjutnya menjadi acuan untuk menilai  adanya  kekurangan  bayar  atau kelebihan  bayar  kepada  produsen pupuk.
Penetapan  HPP  melalui  pola  tersebut membuka  celah  transaksional.  Peluang transaksional kental muncul saat proses penilaian  riil  HPP,  utamanya  saat menentukan  komponen  biaya  produksi yang  layak  masuk  sebagai  bagian penyusun  HPP.  Celah  transaksional dalam  proses  evaluasi  semakin  terbuka mengingat  aturan  yang  dipergunakan dalam  mengevaluasi  komponen  HPP pupuk  bersubsidi  relatif  bersifat  umum dan  multitafsir.  Acuan  utama  dalam
mengevaluasi kelayakan komponen HPP Pupuk Bersubsidi yang diajukan produsen adalah Permentan No. 1 tahun 2012  tentang  Komponen  Harga  Pokok Penjualan  Pupuk  Bersubsidi  Untuk Sektor  Pertanian.  Di  2012,  BPK menemukan  bahwa  permentan  No.  1 tahun  2012  masih  memperhitungkan komponen biaya baik secara proporsional  atau  keseluruhan  yang sebenarnya  tidak  dapat  ditagihkan sebagai  komponen  biaya  subsidi  pupuk karena  tidak  terkait  dengan  proses produksi  dan  kegiatan  subsidi  pupuk. Selain  itu,  terdapat  pembebanan  biaya- biaya yang belumsecara jelas diatur atau bersifat  multitafsir  dalam  metode pembebanannya (Laporan Hasil Pemeriksaan  dengan  Tujuan  Tertentu Semester  I  Tahun  Anggaran  2012  Atas Subsidi Benih, Subsidi Pupuk, BLBU, BLP, CBN  tahun  2011  pada  Kementerian Pertanian, PT Sang Hyang Seri (Persero), PT  Pertani  (Persero),  PT  Berdikari (Persero),  PT  Berdikari  (Persero)  Serta Instansi  Terkait  lainnya  di  Wilayah Provinsi  DKI  Jakarta,  Jawa  Barat,  Jawa Tengah,  Jawa  Timur,  Sumatera  Selatan, dan Sulawesi Selatan).
Akibatnya, evaluator rentan menggunakan  diskresi  saat  menafsir kelayakan  pembebanan  dari  item komponen produksi pupuk yang diajukan  produsen  (Acuan  dalam mengevaluasi  HPP  mengacu  pada Permentan  No.  1  tahun  2012  tentang Komponen  Harga  Pokok  Penjualan Pupuk Bersubsidi Untuk Sektor Pertanian).  Adanya  dua  HPP  juga potensial  mendorong  produsen  – utamanya di komoditas pupuk bersubsidi  -  mengajukan  pembebanan berlebih pada keuangan negara. Adanya mekanisme  koreksi  HPP  menyebabkan produsen  tidak  memiliki  keterikatan memedomani  HPP  yang  ditentukan diawal.  Mekanisme  koreksi  HPP  juga
potensial  mendorong  produsen  berlaku inefisien.
Celah  inefisiensi  tidak  dapat dilepaskan  pula  dari  relatif  terbukanya item-item  yang  bisa  dibebankan  dalam komponen  HPP  Pupuk  Bersubsidi. Membandingkan  pembebanan  biaya produksi pada program subsidi lain, pola pembebanan  yang  ada  di  komoditas pupuk menganut pola full costing. Dalam penyediaan pupuk bersubsidi, produsen memiliki  ruang  membebankan  seluruh biaya  produksi  pupuk,  termasuk  pupuk yang  dijual  ke  pasar  komersial terakumulasi dalam HPP Pupuk Bersubsidi.
Aspek  kebijakan  subsidi  yang  perlu pembenahan.
Aspek  Regulasi  yang  lain  adalah (Analisis Kebijakan Pertanian. Volume 7 No.  2,  Juni  2009)  perlu    adanya Sinkronisasi peraturan ditingkat Menteri,  dengan  memfungsikan  RDKK sebagai  Alat  dalam  Perencanaan  dan Pengawasan Penyaluran Pupuk Bersubsidi Permentan No. 42/Permentan /OT.140/09/2008
menyatakan  bahwa  alokasi  pupuk bersubsidi  agar  memperhatikan  usulan yang  diajukan  oleh  petani,  pekebun, peternak,  pembudidaya  ikan  dan  atau udang berdasarkan RDKK disetujui oleh petugas  teknis,  penyuluh  atau  Kepala Cabang Dinas (KCD) setempat. Penyaluran pupuk bersubsidi dari Lini I ke  Lini  IV  adalah  mengikuti  ketentuan Permendag No. 21/M- DAG/PER/6/2008, selanjutnya penyaluran pupuk bersubsidi dari Lini IV (tingkat  penyalur)  sampai  dengan petani/  kelompok  tani  diatur  oleh Permentan No.
42/Permentan /OT.140/09/2008.  Agar  penyaluran pupuk  bersubsidi  tepat  sasaran  sesuai dengan  rencana/alokasi,    diperlukan dasar  pertimbangan  yang  sama  sebagai
‘simpul’  yang  menghubungkan  antara Permendag No. 21/M-DAG/PER/6/2008 yang  mengatur  penyaluran  dari  Lini  I sampai  IV  dan  Permentan    No. 42/Permentan  /OT.140/09/2008  yang mengatur  penyaluran  dari  Lini  IV  ke petani  atau  kelompok  tani  dalam membangun  distribusi  tertutup.  Proses perencanaan  alokasi  kebutuhan  pupuk yang  didasarkan atas RDKK perlu diikuti oleh  penyaluran  berdasarkan  RDKK sehingga  RDKK  adalah  ‘simpul’  yang dimaksud.  Sebagai  simpul,  kata  RDKK hendaknya  juga  dinyatakan  secara eksplisit dalam Permendag 21/MDAG/PER/6/2008,  sehingga  dapat dengan mudah dipahami dan
dilaksanakan  serta  diawasi  oleh  pihak- pihak  yang  berkepentingan.  Untuk meningkatkan  akurasi  data  penguasaan lahan usahatani dan efektivitas penyusunan  RDKK  perlu  dilakukan peningkatan kapasitas petani/kelompok tani melalui pendampingan/ pengawalan oleh penyuluh. Penetapan    Sanksi  Pidana  yang Jelas Bagi Pelanggar Ketentuan Penyaluran  Pupuk  Bersubsidi    Berbagai bentuk  pelanggaran  penyaluran  pupuk bersubsidi  berupa  pemalsuan  pupuk bersubsidi,  penjualan  pupuk  bersubsidi di luar peruntukkannya (kepada perusahaan  pertanian/perkebunan  dan industri atau bahkan penyelundupan ke luar  wilayah),  serta  penjualan  pupuk bersubsidi  dengan  harga  eceran  di  atas HET  sering  terjadi.  Sanksi  yang  jelas tersurat  bagi  pelanggar  masih  terbatas sebagai  sanksi  tindak  pidana  ekonomi; sebagaimana tercantum dalam Permendag No. 21/M- DAG/PER/6/2008. Namun pada prakteknya,  sanksi  yang  diberikan kepada  pelaku  pelanggar  ketentuan (baik produsen, distributor, dan pengecer) hanya berupa sanksi administratif.  Bagi produsen dikenakan
sanksi  administratif  berupa  peringatan tertulis  dari  menteri,  bagi  distributor diberikan  sanksi  administratif  berupa peringatan tertulis dari bupati/walikota dan  bagi  pengecer  dikenakan  sanksi administratif berupa  peringatan  tertulis dari  bupati/walikota.  Bagi  distributor dan  pengecer  yang  tidak  mentaati peringatan  tertulis  dikenakan  sanksi pembekuan  SIUP  dan/atau  pemutusan Kontrak.    Sanksi di atas bagi pelanggar ketentuan perlu dipertegas dan memberikan  efek  jera.  Penggunaan bantuan  kepada  aparat  penegak  hukum dimungkinkan untuk memproses pelanggaran  sebagai  tindak  pidana sesuai  peraturan  perundangundangan (Permendag  21/M-DAG/PER/6/2008). Akan  tetapi  ketika  akan  pemprosesan sebagai  tindak  pidana,  belum  ada kejelasan peraturan perundangundangan  yang  mana  yang dapat dijadikan acuan.
Memposisikan Kembali Penyaluran Pupuk Bersubsidi Sebagai Barang Dalam Pengawasan    Pupuk  bersubsidi  adalah pupuk yang pengadaan dan penyalurannya  ditataniagakan  dengan Harga  Eceran  Tertinggi  (HET)  yang ditetapkan  di  penyalur  resmi  di  Lini  IV (Permentan No. 42/Permentan /OT.140/09/2008) dan ditetapkan sebagai  barang  dalam  pengawasan (Perpres RI No.77 Tahun 2005). Dengan penetapan  HET,  marjin  (fee)  yang diterima  distributor  di  Lini  III  dan penyalur  di  Lini  IV  dibatasi  dan  kecil, berkisar Rp.30 – 40 /Kg atau antara 2,5- 3,5  persen  dari  modal  yang  harus dikeluarkan.    Marjin  ini  sebenarnya sangat  tidak  menarik  bagi  distributor dan  pengecer  dibandingkan  harus memperdagangkan  barang  konsumtif lain  yang  biasanya  ditetapkan  dengan marjin keuntungan antara 15-20 persen. Dalam
Permendag 21/M- DAG/PER/6/2008  disebutkan  bahwa
yang dimaksud pupuk bersubsidi adalah pupuk yang pengadaan dan penyalurannya  mendapat  subsidi  dari pemerintah  untuk  kebutuhan  petani yang  dilaksanakan  atas  dasar  program pemerintah  di  sektor  pertanian  (dalam hal  ini  adalah  Departemen  Pertanian). Hal  ini  berarti  bahwa  pupuk  bersubsidi diadakan  oleh  produsen  pupuk  atas pesanan dari petani/kelompok tani yang dikoordinir  oleh  Kantor  Cabang  Dinas Pertanian di tingkat kecamatan,  Kantor Dinas  yang  membidangi  pertanian  di tingkat  kabupaten/kota,  Kantor  Dinas yang  membidangi  pertanian  di  tingkat provinsi  untuk  sampai  ke  Departemen Pertanian.      Dengan  RDKK  maka  jenis, jumlah,  waktu,  pihak  pemesan,  serta pihak  yang  mengkoordinir  pesanan pupuk bersubsidi menjadi jelas sehingga penyalurannya  akan  menjadi  mudah karena dilaksanakan oleh yang mengkoordinir pesanan tersebut. Penyaluran  pupuk  bersubsidi  dari produsen    kepada    lembaga  yang ditunjuk oleh Pemerintah Daerah di Lini III untuk disampaikan kepada kelompok tani  pemesan.    Penyaluran  secara langsung  ini  sangat  dimungkinkan,
dalam Permendag 21/M-
DAG/PER/6/2008  disebutkan  bahwa apabila  penyaluran  pupuk  bersubsidi oleh  distributor  dan/atau  penyalur  di Lini  IV  tidak  berjalan  lancar,  produsen wajib  melakukan  penyaluran  langsung (operasi pasar) kepada petani dan/atau kelompok  tani  di  lini  IV  setelah berkoordinasi  dengan  bupati/walikota cq.  Kepala  Dinas  yang  membidangi pertanian.
Permasalah  lain  terkait  dengan subsidi  pupuk  adalah  meningkatnya Beban  Keuangan Negara Sebagai Akibat Tertundanya Pembayaran
Subsidi
Pemerintah  Kepada  Produsen  Pupuk  di Lingkungan PT PIHC
Penundaan  pembayaran  subsidi pupuk dari pemerintah kepada produsen pupuk akan meningkatkan porsi tanggungan  keuangan  yang  mesti dibayarkan  pemerintah.  Situasi  ini menjadi  keniscayaan  mengingat  beban bunga  menjadi  satu  dari  sekian komponen  penyusun  harga  pokok penjualan  pupuk  bersubsidi  (Tagihan pembayaran pupuk subsidi dihitung dari selisih  antara  HPP(Rp/Kg)  dengan  HET (Rp/Kg)  kemudian  dikalikan  dengan jumlah penyaluran pupuk bersubsidi).
Sampai dengan Juni 2016, tunggakan  kewajiban  bayar  negara kepada produsen pupuk mencapai angka Rp. 14,9 Trilyun. Jumlah ini terbagi atas tunggakan pembayaran di 2014 sebesar Rp.  7,4  trilyun,  dan  tunggakan pembayaran  di  tahun  2015  sebesar  Rp. 7,5  trilyun.  Bagi  produsen  pupuk, tertundanya
pembayaran selain mengakibatkan terganggunya arus kas di internal perusahaan, juga turut meningkatkan  beban  bunga  yang  mesti ditanggung perusahaan
sendiri mengingat  porsi  pinjaman  pembiayaan komersial  dilakukan  bersamaan  dengan pembiayaan  subsidi  (Di  2015,  kisaran suku  bunga  pinjaman  yang  diterima  PT PIHC  sebesar  9,5%-12,50%.  Pada  tahun tersebut  outstanding  utang  jangka pendek PT PIHC per 31 Desember 2015 mencapai angka Rp. 17,52 triliun). Dalam mekanisme  pengadaan  dan  penyaluran pupuk  bersubsidi,  produsen  pupuk sedari  awal  menanggung  penuh  biaya produksi. Arus kas masuk yang diperoleh produsen atas pengadaan dan penyaluran pupuk bersubsidi bersumber dari  penjualan  pupuk  bersubsidi  pada distributor,  pembayaran  pemerintah atas tagihan penyaluran pupuk bersubsidi  dan  atau  pembiayaan  modal kerja  yang  diterima  dari  perbankan (Harga  penjualan  pupuk  bersubsidi  di tingkat distributor antar anak produsen
di lingkungan PIHC dapat berbeda. Harga penjualan  pupuk  bersubsidi  di  tingkat distributor ditetapkan oleh PIHC de ngan memperhatikan Harga Eceran Tertinggi di tingkat kios/pengecer).
Meningkatnya HPP Pupuk
Bersubsidi  sebagai  Akibat  Relatif Tingginya  Harga  Gas  yang  diterima Produsen Pupuk Bersubsidi Secara  eksisting,  harga  gas  yang diterima produsen pupuk subsidi relatif tinggi.  Dari  total  lima  produsen  pupuk bersubsidi,  terkecuali  PT  Pupuk  Kaltim, sebagian  besar  menerima  harga  gas  di atas  6  %.  Walaupun  rata-rata  harga kontrak  gas  sebesar  5,77  dollar  AS  per mmbtu-nya, namun angka tersebut terus meningkat. Hal  ini  menjadi  keniscayaan mengingat  kontrak  gas  yang  dilakukan antara produsen pupuk dengan penyedia gas  sebagian  besar  menganut  skema harga  tetap  (fixed  price)  dengan menambahkan klausul eskalasi harga  di setiap tahunnya (Supplier gas produsen pupuk  bersubsidi  sebagian  besar merupakan anak perusahaan PT Pertamina.  Adapun  persentase  nilai eskalasi  gas  dalam  kontrak  di  tiap perusahaan  pupuk  berbeda.    Rentang persentase  kenaikan  harga  gas  berada dalam  rentang  2,5%  -  4%  setiap tahunnya).  Tingginya  harga  gas  yang diterima  produsen  pupuk  sendiri  tidak bisa  dipisahkan  dari  belum  optimalnya peran PIHC dalam mensupervisi kontrak penyediaan  gas  bagi  produsen  pupuk bersubsidi.  Belum  optimalnya  peran PIHC  setidaknya  tercermin  dari  variasi skema  kontrak  harga  gas  di  tiap produsen pupuk bersubsidi. Keragaman kontrak tentunya tidak dapat terhindarkan  mengingat  masing-masing produsen  pupuk  maupun  supplier  gas memiliki keunikannya tersendiri. Namun demikian,  peran  PIHC  akan  sangat diharapkan  oleh  anak  perusahaan. Proyeksi strategis atas harga gas beserta
perkembangan  harga  pupuk  di  pasar internasional  tentunya  menjadi  input penting  bagi  anak  perusahaan  saat bernegosiasi maupun menyepakati harga gas dengan mitra penyedianya.
Solusi Kebijakan Pemerintah terkait  dengan  implementasi  kebijakan subsidi  pupuk,  adalah  pemerintah  telah mengkaji ulang menyempurnakan sistem  distribusi  yang  sudah  ada.  Salah satu  solusi  yang  ditawarkan  adalah melalui  sistem  Single  Responsibility (SR). Single Responsibility (SR) merupakan  sistem  pengelolaan  wilayah pemasaran,  distribusi  dan  penyaluran pupuk  yang  dilakukan  oleh  satu produsen.  Jika  saat  ini  sistem  yang diterapkan  dalam  pengelolaan  wilayah pemasaran,  distribusi  dan  penyaluran pupuk  dapat  dilakukan  oleh  beberapa produsen,  maka  dengan  system  SR, setiap  wilayah  berada  di  bawah  satu tanggung  jawab  produsen.  Dalam penerapan  SR, penyaluran dan distribusi pupuk  di  wilayah  Aceh  hanya  dan  akan dilakukan  oleh  PIM  saja.  Namun,  PKG tetap  dapat  memasok  pupuknya  di wilayah  Aceh  melalui  distributor- distributor  yang  ditunjuk  oleh  PIM.  Hal yang melatarbelakangi diterapkannya SR di  antaranya  adalah  belum  akuratnya penyusunan  RDKK,  kurang  efisien  dan efektifnya  distribusi  yang  berjalan  saat ini,  pendayagunaan  sumber  daya manusia yang belum optimal dan masih kurang jelasnya tanggung jawab pendistribusian per wilayah. Oleh karena itu,  tujuan  penerapan  SR  di  antaranya adalah  :  (1) efisiensi  dan  efektifitas;  (2) penghematan nilai subsidi; (3) kemudahan pengendalian
dan pengawasan;  (4)  akurasi  RDKK;  (5) tanggung jawab atas suatu wilayah lebih jelas;  (6)  dan  optimalisasi  sumber  daya manusia.  Dengan  diterapkannya  SR maka perlu adanya penyesuaian kebijakan  Peraturan  Menteri  Pertanian
No.01/Permentan/SR.130/1/2012 tentang Komponen Harga Pokok Penjualan  Pupuk  Bersubsidi  untuk Sektor Pertanian dan Peraturan Menteri Keuangan No.209/PMK.02/2013 tentang Tata Cara Penyediaan, Pencarian,  dan  Pertanggungjawaban Dana  Subsidi  Pupuk.  Penyesuaian kebijakan  tersebut  terkait  adanya perubahan dalam hal jumlah distributor di  masing-masing  wilayah  propinsi, besaran  subsidi  yang  akan  diberikan  ke masing-masing distributor, jumlah alokasi pupuk yang ditetapkan di dalam RDKK,  serta  mekanisme  penyaluran pupuk, subsidi dan pengawasan.

## Kesimpulan
Kebijakan  subsidi  pupuk  bagi petani  masih  tetap  diperlukan  dalam rangka    mendorong  produktivitas  hasil pertanian. Meskipun demikian, penerapan  distribusi  pupuk  bersubsidi perlu  diawasi  sehingga  penyaluran pupuk  bersubsidi  dapat  terpenuhi secara 6 (enam) tepat yakni tepat jenis, jumlah, harga, mutu, waktu dan tempat. Melalui penerapan Single Responsibility (SR)  diharapkan  penyaluran  pupuk bersubsidi di Indonesia dapat lebih tepat sasaran. Selain itu, tujuan lainnya seperti penghematan  anggaran  pemerintah untuk  subsidi,  kemudahan  dalam pengendalian  dan  pengawasan,  akurasi RDKK,  kejelasan tanggung jawab di tiap wilayah  serta  optimalisasi  sumber  daya manusia juga dapat dicapai.
Pengawasan Program Subsidi Belum Berjalan Secara Optimal,
Pengawasan  program  subsidi  belum sepenuhnya melibatkan peran aktif dari seluruh pemangku kepentingan. Berdasarkan  tata  kelola  perusahaan yang  baik,  maka  pola  pengawasan idealnya melibatkan partisipasi aktif dari pemerintah, pelaku usaha dan komunitas /  masyarakat.  Kondisi  saat  ini  fungsi-
fungsi  pengawasan  relatif  lebih  banyak diselenggarakan oleh entitas pemerintah dan korporasi,
yang mana pelaksanaannya-pun  masih  terbatas, Sementara  Di  ranah  pemerintahan, peran  Kementerian  Pertanian  dalam memonitor  pelaksanaan  tugas  KP3 masih terbatas.
Satu  contoh  mengenai  peran masyarakat  dalam  pengawasan  pupuk dapat  disampaikan  sebagai  berikut. Pemerintah  sudah  membuat  aturan untuk  mengadakan  pupuk  bersubsidi, namun  pada  kenyataannya  para  petani masih sulit mendapatkan pupuk. Hal ini dipicu  oleh  oknum    pasar  yang berspekulasi  dengan  menimbun  pupuk untuk kemudian dijual lagi apabila harga pupuk  naik.  Sehingga  mereka  yang mempunyai  modal  besar  lebih  mudah memperoleh  pasokan  pupuk  dibanding para  petani  yang  modalnya  pas-pasan. Mekanisme  distribusi  pupuk  bersubsidi dibuat  sedemikian  rupa  sehingga pelaksanaan  di  lapangan  dapat  berjalan lancar.  Tetapi  pada  kenyataannya banyak  kebocoran.  Pupuk  bersubsidi jatuh ke tangan para spekulan pasar yang tidak  bertanggung  jawab.  Kurangnya kontrol  terhadap  para pelaksana kebijakan  membuat  kebijakan  yang dibuat  pemerintah  seolah-olah  tidak dirancang  dengan  baik.  Berkurangnya kepercayaan masyarakat petani terhadap  upaya  pemerintah  dalam menyelesaikan  masalah  ini  membuat para  petani  mencoba  melakukan serangkaian
percobaan untuk menemukan cara agar para petani dapat mandiri mengolah lahan mereka. Upaya- upaya  yang  dilakukan  adalah  dengan mencoba mengganti pupuk urea dengan pupuk  organik.  Pupuk  Organik  ini terbuat  dari  kompos,  kotoran  sapi  dan kambing. Setelah diuji cobakan, ternyata lahan  pertanian  yang  menggunakan pupuk  organik  hasil  panennya  lebih
banyak  dan  kualitasnya  jauh  lebih  baik. Apalagi  didukung  dengan  penelitian tentang hasil pertanian atau perkebunan yang menggunakan pupuk organik lebih aman bagi kesehatan manusia dibanding dengan  yang  menggunakan  pupuk  non organik.  Hal  ini  membuat  masyarakat yang sadar betapa pentingnya kesehatan dengan  jalan  memilih  bahan  makanan yang aman dan bebas dari bahan-bahan kimia lebih memilih produk-produk yang alami  dan  aman  bagi  kesehatan.  Lahan pertanian  yang  menggunakan  pupuk organik.  Berdasarkan  hasil  tersebut, seharusnya  Pemerintah  mulai  melirik alternative lain bagi penggunaan pupuk, karena  ternyata  produsen  tidak  bisa mencukupi kebutuhan pupuk bagi petani secara  nasional.  Kebijakan  tentang pupuk  bersubsidi  bagi  petani  harus dibahas lagi mekanisme pelaksanaan dan pendistribusiannya  kepada  yang  betul- betul  membutuhkan.  Oleh  karena  itu diperlukan  peran  serta  masyarakat untuk  mengontrol  pelaksanaan  setiap kebijakan yang diambil oleh Pemerintah atau  pemilihan  instrumen  kebijakan pemerintah, sehingga pelaksanaan setiap program  atau  kebijakan  dapat  tepat guna, tepat cara, dan tepat sasaran Tidak berbeda jauh kendalanya  di sisi  BUMN  pelaksana  program  subsidi, pengawasan  yang dilakukan juga  belum mampu memotret implementasi prinsip 6  T  secara  utuh.  Dalam  praktek  belum terlalu  terlihat  pada  pengawasan Program  Pupuk  Bersubsidi.  Produsen pupuk  menitikberatkan  monitoring  dan evaluasi  pada  rantai  distribusi  yang bersinggungan langsung dengan masing- masing  produsen  pupuk,  yaitu  tingkat distributor.  Sedangkan  pengawasan produsen  atas  penyaluran  pupuk  di  lini IV  memang  masih  terbatas.  Realitas  di lapangan  menunjukkan  bahwa  porsi monitoring  dan  evaluasi  pada  unit distribusi  terendah  (kios/pengecer)
lebih banyak diserahkan pada distributor.  Dalam  beberapa  kasus belum  optimalnya  produsen  dalam menjalankan
fungsi pengawasan dipengaruhi  pula  oleh  terbatasnya tenaga  pengawas  tingkat  lokal  yang dimiliki.  Di  beberapa  kabupaten/kota, produsen  pupuk  bahkan  tidak  memiliki tenaga pengawas.
Realitasnya, efisiensi
dan efektivitas pelaksanaan program- program  yang  termuat  dalam  kebijakan subsidi masih menuai pelbagai masalah, seperti  disain  program  subsidi  belum mendukung  implementasi  kebijakan yang efektif dan efisien.  Disain program belum mengantisipasi atau memberikan solusi atas dinamika permasalahan yang muncul  di  lapangan.  Hal  ini  secara eksplisit  dapat  dicermati  dari  imbas persoalan  yang  muncul  akibat  dari  gap antara  dokumen  perencanaan  dengan alokasi  riil  komoditas  subsidi  di  tingkat petani.  Pelaksana  di  tingkat  daerah (pemerintah  daerah  maupun  BUMN pelaksana)  kerap  dituntut  secara mandiri  menyelesaikan  permasalahan yang  timbul.  Disini  perlu  segera  dibuat standard  operating  procedure dalam pembebanan kewajiban pelayanan publik  atau  Public  Service  Obligation (PSO) yang memuat mekanisme, pengelolaan  serta  kewajiban  dan  hak penerima tugas PSO.
Jika  diperlukan  perubahan  model pembebanan  PSO,  khususnya  mengenai pemisahan  adminstrasi  antara  aktivitas PSO  dan  aktivitas  Komersial  meliputi pemisahan  fungsi  pengelolaan  uang, pengelolaan persediaan dan pengelolaan pencatatan.  Terkait  dengan  ini  perlu dibuat struktur organisasi diikuti dengan job  description    dan  jangkauan pengawasan untuk masing-masing individu dalam organisasi. Kiranya perlu juga  dijajagi  peran  koperasi,  BUMD, termasuk swasta untuk dapat  dilibatkan
dalam  penugasan  pelayanan  kepada publik.
Implementasi kebijakan yang dilaksanakan  selama  ini  belum  mampu menjadikan  program-program  subsidi terlaksana  secara  efektif  dan  efisien, masih  terdapat  celah  untuk  timbulnya penyelewengan.  Hal  ini  tergambarkan dalam  mekanisme  penetapan  HPP  yang membuka  ruang  transaksional.  Lebih lanjut,  pola  HPP  awal  dan  HPP  final dalam prakteknya potensial mendorong pelaksana  program  berlaku  inefisien. Masalah lain yang muncul dalam tataran implementasi ialah realisasi pembayaran subsidi  kepada  BUMN  pelaksana  PSO belum  dilaksanakan  dengan  pola  yang tepat.  Akibatnya  dalam  hal  Program Pupuk  Bersubsidi,  untuk  periode  2014- 2015, negara masih menunggak pembayaran  Rp.  14,9  trilyun  kepada produsen pupuk. Nilai tersebut tentunya akan  semakin  meningkat  mengingat beban  bunga  menjadi  bagian  yang diperhitungkan  pula  dalam  menghitung HPP pupuk bersubsidi.
Pengawasan
terhadap penyelenggaraan program subsidi belum berjalan  optimal.  Lemahnya  koordinasi di  antara  menteri  terkait.  Kelemahan koordinasi ini membuat sistem pengawasan  dan  distribusi  belum optimal.  Disamping  juga  pengawasan program  subsidi  belum  melibatkan peran aktif seluruh pemangku kepentingan. Penyusun maupun pelaksana  kebijakan  belum  sepenuhnya melakukan upaya-upaya untuk memastikan  implementasi  program subsidi  mencapai  hasil  sesuai  tujuan yang ditetapkan.
Atas  persoalan yang muncul di tiap program  subsidi  pertanian,  beberapa langkah  perlu  diambil  agar  program pertanian tidak menimbulkan kebocoran baik  ditingkat  pusat  maupun  ditingkat daerah antara lain :
Kementerian Pertanian perlu mengintegrasikan Program Benih Bersubsidi  dan  Program  pupuk,  Benih
Unggul  Bantuan  Langsung  secara terpadu.  Penyatuan  Program  subsidi pupuk,  Benih  Bersubsidi  dan  Program Benih
Unggul  Bantuan Langsung diperlukan untuk meningkatkan efektivitas pelaksanan program.
Penyatuan menjadi hal krusial dilaksanakan  karena  tujuan,  target  dan karakter  program  subisidi  pupuk, penyaluran  Program  Benih  Bersubsidi dan  Benih  Unggul  Bantuan  langsung relatif  serupa.  Urgensi  penyatuan  juga semakin  menjadi  sebuah  keharusan mengingat  tiga  program  tersebut dikelola  dalam  satu  payung  direktorat jenderal.  Perlu  suatu  BUMN  Pangan
Holding Company yang dapat mengintegrasikan semua kegiatan BUMN yang berkaitan dengan pengelolaan  pangan  supaya  dalam  satu komando  dan  inline  dalam  mencapai tujuan
Dalam  rangka  mengantisipasi  hal tersebut kiranya perlu dijajagi pembentukan  BUMN  Pangan  Holding Company adalah: strukturnya adalah PT Pupuk  Indonesia  menjadi  Operating Holding BUMN Pangan yang membawahi anggota  Holding  PT  Pupuk  Indonesia saat ini, PT Sang Hyang Seri, PT Pertani, Perum Bulog dan PT BGR. Atau dibentuk Perusahaan Baru BUMN Pangan Holding Company  yang  membawahi  PT  Pupuk Indonesia,  PT  Sang  Hyang  Seri,  PT Pertani,  Perum  Bulog  dan  PT  BGR. Dengan  cara  ini  maka  terdapat koordinasi  yang  lebih  inten  jika  Negara memiliki  kebijakan  baru  atau  membuat strategi  yang  paling  optimal  tentang pangan.  Peran  dan  Fungsi  Lembaga Pangan dalam Sistem Ketahanan Pangan dalam kerangka UU No 18/2012 tentang Pangan  dapat  dilihat  mulai    Pasal  126 Dalam  hal  mewujudkan  Kedaulatan
Pangan,  Kemandirian  Pangan,  dan Ketahanan  Pangan  nasional,  dibentuk lembaga  Pemerintah  yang  menangani bidang Pangan yang berada dibawah dan bertanggung  jawab  kepada  Presiden. Pasal 127 Lembaga Pemerintah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 126 mempunyai  tugas  melaksanakan  tugas pemerintahan dibidang Pangan. Pasal128 Lembaga Pemerintah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 127 dapat  mengusulkan  kepada  Presiden untuk  memberikan  penugasan  khusus kepada  badan  usaha  milik  negara dibidang  Pangan  untuk  melaksanakan produksi,  pengadaan,  penyimpanan, dan/atau  distribus  Pangan  Pokok  dan Pangan  lainnya  yang  ditetapkan  oleh Pemerintah. • Pasal129 Ketentuan lebih lanjut mengenai organisasi dan tatakerja lembaga Pemerintah sebagaimana dimaksud  dalam  Pasal126  sampai Pasal128  diatur  dengan  Peraturan Presiden. Disamping perlu adanya perancangan  terpadu  dengan  memadu padankan antara pola penyaluran pupuk dan  benih  bersubsidi,  juga  subsidi sebaiknya  dilakukan  secara  langsung kepada  petani,  dimana  penyaluran subsidi secara langsung diharapkan akan mengeliminir  masalah-masalah  turunan yang  kerap  muncul  dalam  pengadaan maupun  penyaluran  komoditas  pupuk dan  benih  bersubsidi.    Melalui  subsidi langsung diharapkan dapat menghilangkan  persoalan  angka  riil penyaluran  subsidi  di  tingkat  petani. Melalui subsidi langsung baik pemerintah  pusat,  pemerintah  daerah maupun  produsen  komoditas  subsidi lebih mudah dalam mengetahui aggregat penebusan  sebuah  produk  komoditas subsidi  di  tingkat  petani.  Kesamaan sumber referensi menjadikan konsolidasi data lebih mudah. Lebih dari itu,  penyaluran subsidi  secara  langsung
juga diharapkan memangkas permasalahan  yang  muncul  di  tiap jenjang  jalur  distribusi  sehingga  akan berkontribusi
menurunkan HPP komoditas subsidi.
Di tingkatan daerah, model subsidi langsung diharapkan aparat daerah lebih fokus  menjalankan  fungsi  pembinaan guna meningkatkan produktivitas pertanian.  Sumberdaya  daerah  untuk melakukan  verifikasi  maupun  validasi atas  angka  riil  penyaluran  komoditas subsidi  di tingkat petani diharapkan bisa dialokasikan  untuk  kegiatan  produktif lainnya.  Terpenting,  melalui  model subsidi  langsung,  petani  memiliki kebebasan menggunakan alokasi subsidi sesuai  dengan  kebutuhan.  Petani memiliki  kemampuan  mengatur  porsi pemanfaatan dana subsidi, guna membeli  pupuk  bersubsidi  sesuai kebutuhannya.    Untuk  mewujudkan subsidi  langsung,  validitas  data  petani penerima  program  subsidi  harus dimutakhirkan. Pemutakhiran data diperlukan  untuk  memastikan  individu yang  memenuhi  kriteria  tercakup seluruhnya  dalam  program  bantuan subsidi  sekaligus  sebagai  sarana  untuk meningkatkan  kontrol  atas  penyaluran subsidi. Secara bersamaan infrastruktur pendukung  dalam  mendukung  pola subsidi langsung harus segera disiapkan. Pemerintah,  melalui  Kementerian Pertanian  dan  Kementerian  Keuangan menetapkan satu Harga Pokok Penjualan pada tingkat perencaan, ditiap komoditas  subsidi  sebagai  acuan pembayaran maupun evaluasi pembayaran subsidi. Yang pada pengawasannya dinilai akan bermasalah. Hal  ini  karena  HPP  tersebut  ada  2  HPP yaitu  HPP  awal  yang  ditetapkan  oleh Kementerian  Pertanian  dan  HPP  YANG telah diaudit oleh BPK. Khususnya pada saat penilaian biaya produksi. Jadi pada prinsipnya  terdapat  kesenjangan  antara
perencanaan dan anggaran yang dialokasikan, akan memunculkan permasalahan.    Skema  HPP  yang  final sifatnya    akan  menjadi  sarana  untuk terjadinya efisiensi.
Pemerintah, harus segera melunasi tunggakan pembayaran subsidi kepada  PIHC.  Percepatan  pelaksanaan pembayaran  tunggakan  juga  dapat menghindarkan terus tergerusnya modal dari produsen pupuk bersubsidi.  Karena Pupuk  Indonesia  telah  menjalankan tugasnya namun pemerintah belum juga melunasi  kewajibannya,  hal  ini  akan mempersulit  perusahaan  pupuk  untuk berkembang.  Terlebih  lagi  hal  ini  tetap berulang  setiap  tahunnya.  Dampak langsung bagi Industri  Pupuk jika tidak segera  dibayar  adalah  akan  menggerus keuangan  industri  ini  dengan  beban bunga  dan  terhambatnya  aliran  dana segar untuk investasi baru. Karena untuk membiayai  aktivitas  produksi  dan penyaluran  pupuk  bersubsidi  pun. perseroan tersebut menggunakan pinjamanan dari sektor perbankan.
Meskipun sesuai dengan ketentuan  bukan  menjadi  tanggung jawab  PIHC  dan  anak  perusahaannya, namun  seharusnya  PIHC  dan  anak perusahaannya  harus  meningkatkan peran supervisi atas kegiatan pengadaan dan  pengawasan  penyaluran  pupuk bersubsidi    sampai  di  tingkat  kios, disamping  juga  pengawasan  PIHC terhadap  anak perusahaan.
PIHC,  Kementrian  terkait  lainnya seyogianya meningkatkan pendampingan  maupun  asistensi  dalam memberikan proyeksi maupun penyepakatan  kontrak  pengadaan  gas. Karena  harga  gas  merupakan  unsur dominan.  Ide  menarik  terkait  dengan adanya  dominannya  harga  gas  seperti demikian,  dalam  rangka  terbentuknya pabrik  pupuk  yang  sehat  maka  dapat dijajagi kerjasama atau bentuk
penggabungan perusahaan pupuk dengan  pemilik  gas  (Pertamina),  baik dalam bentuk merger, atau akuisisi. Program  pengawasan  masyarakat terkait  dengan  program  subsidi  perlu juga  dilakukan,  untuk  itu  Kementerian Pertanian  harus  memperluas  saluran- salurannya  agar  pengawasan  oleh masyarakat  atas  pelaksanaan  seluruh program  subsidi  yang  terkait  dengan bidang  pertanian.  Perluasan  saluran tersebut  harus  dibarengi  dengan kejelasan-kejelasan informasi antara lain atas  nilai  riil  alokasi  subsidi  yang diterima di tingkat petani.
Sebagai penutup
terdapat pandangan  dari  beberapa  pakar  dan penulis  sepakat  tentang  hal  tersebut dalam  pembangunan  pertanian  yaitu adanya  visi  besar  terkait  dengan kesepakatan  bersama  bahwa    jika  kita sepakat bahwa untuk mencapai kesejahteraan petani maka yang menjadi sasaran  pokok  adalah  pembaruan kebijakan  pembangunan  pertanian, namun  dalam  kenyataannya  jarang  kita mendengar  kata  pertanian,  Departemen Pertanian  lebih  banyak  mengurus agribusiness dan  tidak  lagi  mengurus agriculture,    kita  sering  mengatakan bahwa farming  is  business .  Pernyataan tersebut memang berlaku di negara lain, tapi  bukan  di  Indonesia.  Di  Indonesia farming seharusnya  sudah  bukan menjadi bisnis karena sejatinya kehidupan pertanian atau mata pencaharian  pertanian  telah  menjadi pilihan menghidupi puluhan juta petani, disitu  ada  nilai  sosial  dan  budaya  yang sangat  luhur  dan  dalam  tanpa  menjadi bisnis.
Daftar Pustaka. Arsyad Muhammad, Bonar M. Sinaga, dan
Syarifuddin Yusuf, “Analisis
Dampak  Kebijakan  Pajak  Ekspor dan Subsidi Harga Pupuk terhadap
Produksi  dan  Ekspor  Kakao Indonesia Pasca Putaran Uruguay”, Jurnal  Sosial  Ekonomi  Pertanian, 8(1), Februari 2011.
Analisis  Kebijakan  Pertanian.  Volume  7 No. 2, Juni 2009 : 131-146 A.S., Herman, Djumarman, dan H. Sukesi..
Kajian  Sistem  Distribusi  Pupuk Bersubsidi.  Laporan  Penelitian. Badan Penelitian dan Pengembangan Perdagangan , Jakarta, 2005. Asshiddiqie, Jimly Prinsip-prinsip Negara  Hukum,  diunduh  dari http://www.indopos.co.id/index.p hp/berita-indo-review/8299- konstitusi-dan-nkri-bagi- kesejahteraan-bangsa.html,  pada tanggal 12 Februari 2018. Badan Perencanaan Pembangunan Nasional, Laporan  Akhir  Kajian Kerangka  Subsidi  di  Indonesia , Direktorat Keuangan Negara, 2007. Chibwana,  Christopher  Monica  Fisher, and  Gerald  Shively,  “Cropland Allocation  Effects  of  Agricultural Input  Subsidies  in  Malawi”, World Development , 40(1), 2012. Druilhe  Zoé  and  Jesús  Barreiro-Hurlé, “Fertilizer Subsidies in Sub-Saharan Africa”, ESA Working Paper No. 12- 04, Agricultural Development Economics  Division  Food  and Agriculture  Organization  of  the
United Nations, July 2012 Grepperud  Sverre  and  Henrik  Wiig,  “A CGE  Model  with  Endogenous  Soil Fertility: Maize Trade Liberalization vs. Fertilizer Subsidies in Tanzania”, Politics and Economics in Africa, NOVA Science: New York, no year. Hendrawan  Dudi  S.,  Arief  Daryanto, Bunasor  Sanim,  dan  Hermanto Siregar,
“Analisis Kebijakan Subsidi  Pupuk:  Penentuan  Pola Subsidi  dan  Sistem  Distribusi
Pupuk  di  Indonesia”, Jurnal Manajemen  &  Agribisnis ,  8(2),
Oktober 2011.
Herman, A.S., Djumarman, dan H. Sukesi.
Kajian  Sistem  Distribusi  Pupuk Bersubsidi.  Laporan  Penelitian. Badan Penelitian dan Pengembangan Perdagangan, Jakarta, 2005. Kusumaatmadja,  Mochtar Pengantar Ilmu  Hukum  Suatu  Pengenalan Pertama Ruang Lingkup Berlakunya  Ilmu  Hukum, PT Alumni, Bandung, 2000. -------------Konsep–Konsep Hukum dalam Pembangunan, PT Alumni, Bandung, 2006. Komisi Pemberantasan Korupsi, Laporan
Hasil  Kajian  Kebijakan  Subsidi  di Bidang Pertanian, Jakarta 2017 Laporan  KPK  tentang  Laporan  Hasil Kajian Kebijakan Subsidi di Bidang Pertanian, Jakarta 2017.
MD,  Mahfud Membangun  Politik  Hukum Menegakkan Konstitusi, Raja
Grafindo Persada, Jakarta, 2010.
Morris,  Michael  ValerieA.  Kelly,  Ron  J. Kopicki,  and  Derek  Byerlee, Fertilizer Use in African Agriculture Lessons Learned and Good Practice Guidelines, The  World  Bank,
Washington DC., 2007. Pedoman  Pendampingan  Verifikasi  dan Validasi Penyaluran Pupuk Bersubsidi tahun 2016. Peraturan Menteri Pertanian No.19/Permentan/HK.140/4/201 5  tentang  Rencana  Strategis Kementrian Pertanian.
Permentan  No.  60  tahun  2016  tentang Kebutuhan  dan  Harga  Eceran Tertinggi Pupuk Bersubsidi untuk Sektor Pertanian. Pusat  Analisis  Sosial  Ekonomi  dan Kebijakan  Pertanian. Konstruksi Kebijakan Pupuk 2006. Bogor 2006.
Purwoto,Syafa’at  N.,  A.  M.  Maulana,  dan C. Muslim.. Analisis Besaran Subsidi Pupuk  dan  Pola  Distribusinya . Laporan  Akhir  Penelitian,  Pusat Analisis  Sosial  Ekonomi  dan Kebijakan  Bogor 2006.
Susila,  Wayan  R.  Kebijakan  Subsidi Pupuk  ditinjau  kembali,  PT  Riset Perkebunan Nusantara, Jalan Salak No. 1A, Bogor 2010.
W.R Hutagaol, P.,. Susila, dan S. Hartoyo .. Evaluasi Dampak Bantuan Langsung  Benih  Unggul  dan  Pupuk terhadap Usaha Tani dan
Pengembangan  Pedesaan. Laporan Penelitian,  Fakultas  Ekonomi  dan Manajemen,  Institut  Pertanian Bogor. 2009.
World  Bank.  2009.  World  Development Report: Agricultural for Development. World Bank.
Washington.  Lihat  juga  Eicher,  C.K. and  J.M.  Staatz..  International Agricultural Development. The John Hopkins  University  Press.  London, 1998.
Yustika  Ahmad  Erani, Refleksi  Subsidi dalam  Perekonomian  Indonesia, Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 9(3), Juli 2008. Sjari,. Pengaruh  Subsidi  Harga  Pupuk terhadap Pendapatan Petani: Analisis  Sistem  Neraca  Sosial Ekonomi. Bank Indonesia,
Jakarta,2007.
World  Bank.. Fertilizer  Subsidies  in Indonesia,  Policy  Note .  Indonesia Agriculture  Public  Expenditure Review,  the  World  Bank,  Jakarta. 2009.