Penguatan Kapasitas Puskesmas Sebagai Organisasi Publik (Kajian dalam Perspektif Teori Organisasi)

## Yusuf Gabriel Maniagasi
Program Studi Ilmu Pemerintahan Jurusan Ilmu Politik Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Cenderawasih Jayapura, Papua, Indonesia, 99351
Email : gabrielpapua34@gmail.com

## Abstract
Many  of  our  society  at  villages  in  Papua  Province  are  not  getting  maximum  health  services  by puskesmas for various reasons. Unfortunatly, the condition of the puskemas—which can be interpreted as  the  face  and  image  of  the  government—does  not  indicated  the  expected  the  attraction  to  visit. People  prefer  to  visit  local  public  hospital  or  to  practice  doctors  in  the  afternoon.  This  situation affirms  the  poor  image  of  puskesmas.  What  is  wrong  in  Puskesmas?.    This  question  should  be disclosed to fined what is really with our healh centers? The aims of this study was to find the root of the  problems  of  lack  of  capacity  of  puskesmas  as  public  organization  in  doing  health  service  to society. This study uses literature study methods supported by data and documentation. The results of the  study  shows  that  to  solve  the  problems  related  to  puskesmas  as  the  basis  of  public  healt  service hence there are two aspects  that must be done that are 1). Structuring Organizational Structure and 2).  Changing  Organizational  Culture.  As  the  conlucion  of  this  study  is  to  bring  well  and  qualified health service to the community can be started by optimizing task and function of puskesmas as public organization  followed  by  commitment,  good  leadership,  change  of  perspective,  regulation arrangement and strong will to improve the performance of puskesmas.
Keyword : Puskesma;  Public Organizational;  Public Service

## Abstrak
Banyak    masyarakat  kita,  di  pedesaan  (baca  :  kampung-kampung)    di  Provinsi  Papua  kurang mendapatkan  pelayanan  maksimal  oleh  Pusat  Kesehatan  Masyarakat  (Puskesmas)    karena  beragam alasan.  Sayangnya, keadaan Puskesmas—yang dapat dimaknai sebagai wajah dan citra pemerintah— tidak menunjukkan  keadaan yang diharapkan,  bahkan  nyaris kehilangan daya tarik untuk dikunjungi. Masyarakat  lebih  memilih  berkunjung  ke  rumah  sakit  umum  daerah  (RSUD)  atau  ke  dokter  praktek pada  sore  hari.  Keadaan  ini  memberi  penegasan  pada  buruknya  citra  Puskesmas.  Ada  apa  di Puskesmas?  Pertanyaan  ini  patut  diungkapkan  untuk  ditemukan  ada  apa  sebenarnya  dengan Puskesmas-Puskesmas  kita.  Tujuan  penelitian untuk  menemukan  akar  masalah  lemahnya  kapasitas puskesmas  sebagai  organisasi  publik  dalam  melakukan  pelayanan  kesehatan  kepada  masyarakat. Kajian ini menggunakan metode studi literatur yang didukung dengan data-data dan dokument. Hasil kajian menunjukkan untuk menyelesaikan masalah-masalah yang berkaitan dengan Puskesmas sebagai basis  pelayanan  kesehatan  masyarakat  maka  ada  dua  aspek  yang  harus  dilakukan  yakni  1).  Penataan Struktur Organisasi Puskesmas dan 2). Melakukan Perubahan Budaya Organisasi.   Sebagai simpulan kajian  ini adalah untuk  mendekatkan  pelayanan  kesehatan  yang  layak  dan  bermutu  prima  kepada masyarakat dapat dimulai dengan optimalisasi tugas dan fungsi Puskesmas sebagai organisasi publik yang  diikuti  dengan  komitmen,  kepemimpinan,  perubahan  cara  pandang,  pengaturan    regulasi,  dan kemauan yang kuat untuk memperbaiki kinerja puskesmas
Kata Kunci : Puskesmas; Organisasi Publik; Pelayanan Publik
Link DOI : http://dx.doi.org/10.31314/pjia.7.1.70-79.2018

## PENDAHULUAN
Salah  satu  tugas  pemerintah  adalah melakukan  pelayanan  kepada  masyarakat dalam berbagai bidang, seperti pendidikan, kesehatan,  transportasi,  hukum,  pertanian, peternakan, pekerjaan umum, dan lain-lain. Pelayanan  dalam  bidang-bidang  tersebut merupakan  urusan  wajib  yang  mau  tidak mau  atau  suka  tidak  suka  harus  dilakukan pemerintah bagi masyarakat.
Pelayanan kesehatan  sebagai urusan wajib merupakan hal utama yang pemenuhannya  tidak  bisa  ditunda,  karena terkait dengan keselamatan nyawa manusia. Oleh sebab itu, dibutuhkan upaya dan kerja keras pemerintah untuk melakukan pelayanan  yang baik dan benar sesuai  standar  pelayanan  kesehatan  yang normal dan manusiawi.
Jika menyinggung soal urusan kesehatan  masyarakat  maka  ada  banyak aspek  yang  harus  menjadi  perhatian, misalnya  kebersihan  lingkungan,  perilaku hidup  sehat,  pola  konsumsi,  pengetahuan, wawasan, persepsi, harapan hidup, ketersediaan pangan, penyediaan air bersih,  tenaga  medis,  peralatan  kesehatan, manajemen pelayanan kesehatan, ketersediaan obat-obatan, anggaran bahkan kebijakan  dan  regulasi.  Cukup  kompleks memang  jika  berhadapan  dengan  urusan mengenai  kesehatan  dan  keselamatan manusia.  Walaupun  keadaannya  demikian, Pemerintah  tidak  punya  alasan  untuk menolak  atau  tidak  melakukannya.  Hal  ini menjadi urusan wajib yang haram hukumnya  jika  tidak  dilaksanakan.  Oleh sebab  itu,  dibutuhkan  konsentrasi  dan kemampuan aparat birokrasi untuk melakukan urusan ini.
Fakta  menyebutkan  bahwa  tidak sedikit  masyarakat  kita,  khususnya  yang berada  di  daerah  pedesaan  (baca  : kampung-kampung)    di  Papua  kurang mendapatkan  pelayanan  maksimal  oleh Pusat  Kesehatan  Masyarakat  (Puskesmas)
karena  beragam  alasan.  Tidak  sedikit alasan bisa dikemukakan untuk menjustifikasi lambannya pelayanan Puskesmas  terhadap  masyarakat.  Padahal,
Puskesmas  merupakan  bukti  kehadiran pemerintah  dalam  melayani  masyarakat  di bidang ini. Sayangnya, keadaan
Puskesmas—yang  dapat  dimaknai  sebagai wajah dan citra pemerintah—tidak menunjukkan  keadaan  yang  diharapkan, bahkan nyaris kehilangan daya tarik untuk dikunjungi.  Sebaliknya  masyarakat  lebih memilih berkunjung ke rumah sakit umum daerah  (RSUD)  atau  ke  dokter  praktek pada  sore  hari.  Keadaan  ini  memberi penegasan pada buruknya citra Puskesmas. Ada  apa  di  Puskesmas?  Pertanyaan  ini patut  diungkapkan  untuk  ditemukan  ada apa sebenarnya dengan Puskesmas- Puskesmas kita ?
Dalam  perspektif  Ilmu  Administrasi Publik,  Puskesmas  dipandang  sebagai Organisasi Publik. Artinya bahwa Puskesmas dilihat sebagai sebuah organisasi.  Pada  konteks  ini  Puskesmas dikaji  dalam  konsep  Teori  Organisasi.
Teori Organisasi  memandang bahwa manusia  merupakan    mahluk  sosial  yang cenderung  bermasyarakat  serta  mengatur dan  mengorganisasikan  kegiatannya  untuk mencapai  tujuan.  Hanya  saja,  manusia memiliki keterbatasan-keterbatasan tertentu yang menjadi sebab
ketidakmampuannya mewujudkan apa yang  akan  dicapainya.  Atas  dasar  inilah kemudian  ia  membutuhkan  orang  lain  dan menjalin kerjasama.
Ada  banyak  pandangan  para  ahli tentang  organisasi,  misalnya Ernest  Dale menyebutkan Organisasi  sebagai  suatu proses perencanaan yang meliputi penyusunan, pengembangan, dan pemeliharaan  suatu    struktur  atau  pola hubungan  kerja  dari  orang-orang  dalam suatu  kerja  kelompok.  Sementara Cyril Soffer, mengatakan  Organisasi  adalah
Publik : (Jurnal Ilmu Administrasi) Vol 7 (1), Juni 2018
perserikatan  orang-orang  yang  masing- masing  diberi  peran  tertentu  dalam  suatu sistem  kerja  dan  pembagian  tugas-tugas. Meski  beragam  batasan  atau  definisi  para ahli  mengenai  Organisasi  namun  secara umum  dapat  dikatakan  bahwa  Organisasi adalah Kelompok  orang  yang  secara bersama-sama  ingin  mencapai  tujuan . Berikut  adalah  ciri-ciri  organisasi  yakni  : a).  Sebuah institusi  sosial  yang  terdiri  atas kumpulan  orang  dengan  berbagai  pola interaksi  yang  ditetapkan.  b).  Lembaga tersebut  dikembangkan  untuk  mencapai tujuan.  c).  Dikoordinasikan  dan  disusun secara  sadar  dan  terencana.  d).  Instrumen sosial  yang  mempunyai  batasan  yang relatif dapat diidentifikasi.
Secara  Ilmu  Pengetahuan,  Teori Organisasi  dapat  dibedakan  menjadi  Teori
Organisasi Klasik, Teori Organisasi
Neoklasik,  dan  Teori  Organisasi  Modern. Teori  Klasik  membagi  Organisasi  menjadi tiga  bagian  yakni  Birokrasi,  Administrasi dan manajemen ilmiah.
Teori  Organisasi  Klasik  lebih dikenal  dengan  istilah  ―teori  tradisional‖ yang  mulai  berkembang  pada  tahun  1800- an  atau  sekitar  abad  19.  Dalam  teori  ini organisasi  digambarkan  sebagai  sebuah lembaga  yang  tersentralisasi  dan  tugas- tugasnya  terspesialisasi  serta  memberikan petunjuk  mekanistik  struktural  yang  kaku dan  tidak  memberi  ruang  bagi  kreatifitas. Disini  organisasi  digambarkan  seperti  tuts piano dimana masing-masing nada mempunyai  spesialisasi  (do..  re..  mi..  fa.. so..  la..  si..)  dimana  apabila  tiap  nada dirangkai  maka  akan  tercipta  lagu  yang indah,  begitu  juga  dengan  organisasi. Dalam  perspektif  ini  organisasi  juga dipandang  sebagai  struktur  hubungan, kekuasaan-kekuasaan, tujuan-tujuan, peranan-peranan, kegiatan-kegiatan, komunikasi  dan  faktor-faktor  lain  yang akan  sempurna  jika  bekerja  sama.  Teori
Organisasi klasik sepenuhnya menguraikan anatomi  organisasi  formal.  Empat  unsur pokok yang selalu muncul dalam organisasi  formal: Satu ,  Sistem  kegiatan yang  terkoordinasi. Dua ,  Ada  kelompok orang. Tiga , Kerjasama. Empat, Kekuasaan  &  Kepemimpinan.  Sedangkan menurut  penganut  teori  klasik  suatu organisasi  tergantung  pada  empat  kondisi pokok: Kekuasaan, Saling melayani,
Doktrin, dan Disiplin . Berikut adalah pilar- pilar  dasar  dalam Organisasi  Formal adalah: satu ,  Pembagian  kerja  (untuk koordinasi). Dua, Proses Skalar  &
Fungsional  (proses  pertumbuhan  vertikal dan  horizontal). Tiga, Struktur  (hubungan antar  kegiatan). Empat, Rentang  kendali (satu atasan mampu mengendalikan berapa banyak bawahan.
Teori  Klasik  berkembang  dalam  3 Aliran, yakni : Birokrasi, Administrasi, dan Manajemen  Ilmiah.    Semua  teori  diatas dikembangkan  sekitar  tahun  1900-1950. Pelopor  teori  ini  kebanyakan  dari  negara yang  berbentuk  kerajaan,  seperti  ―Mesir, Cina & Romawi‖ .
Teori  Birokrasi  Dikemukakan  oleh ―Max  Weber‖  dalam  bukunya  ― The Protestant  Ethic  and  Spirit  of  Capitalism ‖ dan  ― The  Theory  of  Social  and  Economic Organization ‖.  Istilah  Birokrasi  berasal dari kata Legal-Rasional: ―Legal‖
disebabkan adanya wewenang dari
seperangkat  aturan  prosedur  dan  peranan yang  dirumuskan  secara  jelas.    Sedangkan ―Rasional‖    karena  adanya  penetapan
tujuan yang ingin dicapai.
Berikut adalah karekteristik
birokrasi  (ideal)  menurut  Max  Weber: Mengenal  adanya Pembagian  kerja; ada Hirarki  wewenang;  Programnya  harus rasional ; Sistem  Prosedur ; Sistem  Aturan hak-kewajiban;  Hubungan  antar  pribadi yang bersifat impersonal.
Publik : (Jurnal Ilmu Administrasi) Vol 7 (1), Juni 2018
Teori Administrasi . Teori ini dikembangkan  oleh  Henry  Fayol,  Lyndall Urwick dari Eropa  dan James D. Mooney, Allen Reily dari Amerika.
Henry  Fayol  (1841-1925):  Seorang industrialis  asal  Perancis  tahun  1916 menulis  sebuah  buku  ― Admistration industrtrielle  et  Generale ‖  diterjemahkan
dalam  Bahasa  Inggris  1926  dan  baru dipublikasikan di Amerika 1940, menyebutkan ada 14 KAIDAH
MANAJEMEN yang  menjadi  dasar  Teori Administrasi,  sebagai  berikut  :  Pembagian kerja;  Wewenang  &  tanggung  jawab; Disiplin;  Kesatuan  Perintah;  Kesatuan pengarahan;  Mendahulukan  kepentingan umum;  Balas  jasa;  Sentralisasi;  Rantai Skalar;  Aturan;  Keadilan;  Kelanggengan personalia; Inisiatif; Semangat korps.
Fayol  membagi  kegiatan  industri menjadi  6  kelompok  : satu ,  Kegiatan Teknikal (Produksi, Manufaktur, Adaptasi). Dua , Kegiatan Komersil (Pembelian,  Penjualan,  Pertukaran). Tiga ,
Kegiatan  Financial  (penggunaan  optimum modal). Empat ,  Kegiatan  Keamanan.
Lima , Kegiatan Akuntansi. Enam , Kegiatan Manajerial atau ―Fayol’s Functionalism‖ yaitu: Perencanaan;
Pengorganisasian;  Pemberian  Perintah;
Pengkoordinasian; Pengawasan.
James  D.  Mooney  &  Allen  Reilly (1931)  menerbitkan  buku  ― Onward Industry ‖  yang  pada  intinya  menyebutkan bahwa    ―Koordinasi  Merupakan  Faktor terpenting  dalam  perencanaan  organisasi‖. Tiga  prinsip  yang  harus  diterapkan  dalam sebuah  organisasi  menurut  mereka  adalah: Prinsip  Koordinasi;  Prinsip  Skalar  & Hirarkis; dan Prinsip Fungsional.
Teori  Manajemen  Ilmiah.  Teori  ini dikembangkan  pada  tahun  1900  oleh Frederick Winslow Taylor. Ia mendefinisikan Manajemen Ilmiah sebagai ―Penerapan  metode  ilmiah  pada  studi, analisa
dan pemecahan masalah
organisasi‖  atau  ―Seperangkat  mekanisme untuk  meningkatkan  efesiensi  kerja‖.
Frederick  Winslow  Taylor  menuangkan ide dalam tiga makalah: Shop Management ; The  Principle  of  Scientific Management ,  dan Testimony  before  the Special House Comitte .  Dari tiga makalah tersebut  lahir  sebuah  buku  ― Scientific Management ‖.    Berkat  jasa-jasanya, sampai sekarang konsepnya masih dipergunakan  pada  praktek  manajemen modern  maka  Frederick  Winslow  Taylor dijuluki sebagai Bapak Manajemen Ilmiah
Empat  kaidah  Manajemen  menurut Frederick W. Taylor:
a. Menggantikan  metode  kerja  dalam praktek dengan metode atas dasar ilmu pengetahuan.
b. Mengadakan seleksi, latihan dan pengembangan karyawan
c. Pengembangan  ilmu  tentang  kerja, seleksi,  latihan  dan  pengembangan secara ilmiah perlu integrasikan.
d. Perlu  dikembangkan  semangat  dan mental  karyawan  untuk  mencapai manfaat Manajemen Ilmiah
Teori Organisasi Neoklasik. Teori ini  muncul  dan  dikenal  dengan  ―Teori Hubungan Manusiawi‖.  Kemunculan teori ini  sebagai  akibat  ketidakpuasan  dengan teori  organisasi  klasik.  Ia  hadir  dan memberi penyempurnaan pada teori organisasi  klasik.  Teori  ini  menekankan pada    pentingnya  ― aspek  psikologis ‖  dan
― sosial  karyawan” (sebagai individu ataupun kelompok kerja). Pelopor teori ini antara  lain  Hugo  Munsterberg  (1913). Munsterberg muncul dengan topik ― Psycology  and  Insdustrial  Effeciancy ‖. Buku  yang  ditulis  ini  kemudian  menjadi semacam  jembatan  penghubung  antara manajemen  ilmiah  dan  neoklasik.  Hugo Munsterberg  kemudian  dikenal  sebagai pencetus Psikologi Industri. Inti pandangan Hugo Munsterberg adalah penekanan pada adanya  perbedaan  karekteristik  individu
dalam  organisasi  dan  mengingatkan  pada adanya  pengaruh  sosial  dan  budaya terhadap  organisasi.  Sejenak  menengok kebelakang bahwa munculnya Teori Organisasi  Neoklasik  ini  diawali  dengan inspirasi  percobaan  yang  dilakukan  di Pabrik  Howthorne  tahun  1924  milik perusahaan  Western  Elektric  di  Cicero yang  disponsori  oleh  Lembaga  Riset Nasional Amerika. Percobaan yang dilakukan Elton Mayo periset dari Western Electric yang menyimpulkan bahwa pentingnya  memperhatikan  Insentif-Upah dan Kondisi Kerja karyawan yang dianggap  sebagai  faktor  penting  bagi peningkatan produktifitas. Dalam pembagian  kerja    Teori  Organisasi Neoklasik  memandang  diperlukan  adanya: Partisipasi; Perluasan kerja;
dan
Manajemen bottom-up.
Teori  Organisasi  Modern , Teori  ini muncul  pada  tahun  1950  sebagai  akibat ketidakpuasan  dua  teori  sebelumnya  yaitu Teori Organisasi Klasik dan Teori Organisasi  Neoklasik.  Teori  Organisasi
Modern  sering  disebut  dengan  teori ―Analisa  Sistem‖  atau  ―Teori  Terbuka‖ yang  memadukan  antara  Teori  Organisasi Klasik  dan  Teori  Organisasi  Neoklasik. Teori  Organisasi  Modern  melihat  bahwa semua  unsur  organisasi  sebagai  satu kesatuan  yang saling bergantung dan tidak bisa  dipisahkan.  Organisasi  bukan  sistem tertutup yang berkaitan dengan lingkungan yang stabil akan tetapi organisasi merupakan  sistem  terbuka  yang  berkaitan dengan  lingkungan  dan  apabila  ingin survive maka  ia  harus  bisa  beradaptasi dengan lingkungan.
Terkait  dengan  kajian  Puskesmas
sebagai organisasi publik, maka sesungguhnya Puskesmas mengenal prinsip-prinsip  yang  dikemukakan  Teori
Organisasi,  baik  Teori  Organisasi  klasik, Teori Organisasi Neoklasik, maupun Teori
Organisasi  Modern.  Dalam  perspektif  ini bahwa  semua  unsur  organisasi  seperti manusia,  tujuan,  kerjasama,  dan  prinsip- prinsip termaktup dalam bagian ini. Untuk itu  penting  dilakukan  kajian  terhadap eksistensi Puskesmas sebagai garda terdepan  dalam  melakukan  tugas  dan fungsi  primernya  melayani  kesehatan masyarakat di kampung-kampung si seantero Tanah Papua.
Data  Badan  Pusat  Statistik  Provinsi Papua  tahun  2012  menyebutkan  bahwa pusat  kesehatan  masyarakat  (Puskesmas) di  seluruh  Provinsi  Papua  berjumlah  334 unit  yang  dilayani  oleh  346  tenaga  dokter umum, 50 orang dokter gigi dan 855 bidan. Dari jumlah ini, maka puskesmas terbanyak  berada  di  Kabupaten  Tolikara yaitu  sebanyak  27  Puskesmas  yang dilayani 25 orang dokter umum, dua orang dokter gigi dan 12 orang bidan, sedangkan urutan  kedua  Puskesmas  terbanyak  adalah Kabupaten Nabire dengan 20 unit
Puskesmas  yang  dilayani  15  orang  dokter umum,  4  orang  dokter  gigi  dan  59  orang bidan.
Kabupaten  Jayapura  memiliki  17 Puskesmas  yang  dilayani  22  orang  dokter umum,  4  orang  dokter  gigi  dan  51  bidan, sedangkan  Kota  Jayapura  tersebar  12 Puskesmas  yang  dilayani  14  orang  dokter umum, 7 orang dokter gigi dan 134 bidan. Sementara  Kabupaten  Waropen  memiliki 10  Puskesmas  tanpa  dokter  umum  dan dokter gigi. Di seluruh Puskesmas dilayani oleh 11 orang bidan. Artinya 1 Puskesmas hanya  ada  seorang  bidan.  Namun  berbeda dengan  Kabupaten Intan Jaya,  yang  secara struktur  organisasi  ada  Puskesmasnya sebanyak
6 unit, namun sangat disayangkan  bahwa  tidak  ada  bidan, apalagi dokter umum dan dokter gigi.
Keadaan  ini  sesungguhnya  menjadi keprihatinan  bahwa  Pemerintah  (entah pemerintah pusat, provinsi, maupun
Publik : (Jurnal Ilmu Administrasi) Vol 7 (1), Juni 2018
kabupaten/kota) sudah seharusnya memberi ―perhatian‖ ekstra dalam kaitannya dengan penguatan dan peningkatan kapasitas
organisasi Puskesmas, sehingga sebagai basis pelayanan  kesehatan  masyarakat  semakin lebih  baik,  dan  warga  dapat  menikmati pelayanan  kesehatan  di  Puskesmas  secara lebih  gampang,  lebih  mudah,  lebih  murah serta  lebih  hemat,  dari  aspek  waktu  dan biaya  dari  pada  berobat  ke  dokter  praktek yang cenderung lebih mahal.

## METODE PENELITIAN
Penelitian  ini  menggunakan  metode survey lapangan, dengan observasi dengan wawancara  lepas  kepada  pihak  terkait pelaksanaan pelayanan publik di
Puskesmas- Puskesmas yang ada di Papua.
Selain  itu    dalam  penelitian  ini  data  juga dikumpulkan melalui studi literatur. Artinya  membaca  buku-buku  referensi yang  berkaitan  dengan  topik  kajian  yakni, puskemas, organisasi publik, dan pelayanan publik, kemudian
mengkombinasikannya  dengan  berbagai dokumen  termasuk  data-data.  Data-data dan  informasi  yang  telah  dihimpun kemudian  dianalisis  dengan  menggunakan pendekatan    deskriptif  kualitatif  sehingga menghasilkan narasi yang menggambarkan tujuan  dari  kajian  ini,  dimana  perspektif yang  digunakan  mengenai  pelayanan  di Puskesmas  ditinjau  dalam  sudut  pandang teori organisasi

## HASIL DAN PEMBAHASAN
Tidak bisa disangkal bahwa Puskesmas  memegang  peranan  penting dalam hal pelayanan
kesehatan masyarakat. Umumnya letak sebuah Puskesmas berada pada kecamatan (distrik)  sehingga  diharapkan  Puskesmas mampu melayani masyarakat dari beberapa kampung  yang  berada  dalam  sebuah wilayah  distrik.  Hanya  saja,  dalam
beberapa  kasus  tidak  jarang,  Puskesmas tidak  memiliki  dokter,  bidan  dan  fasilitas pelayanan  yang  dibutuhkan  masyarakat. Kondisi  ini  dapat    menjadi  barometer bahwa  tingkat  dan  derajat  kesehatan masyarakat  kita  masih  sangat  jauh  dari yang  diharapkan.  Secara  kemampuan  kita tentu  tidak  meragukan  kapasitas  dan kapabilitas  para  petugas  kita  yang  telah dinyatakan  lolos  seleksi  penerimaan  PNS untuk  menjadi  tenaga  kesehatan  yang selanjutnya  akan  ditempatkan  di  desa-desa (kampung-kampung  jika  di  Papua)  namun tidak  jarang  ditemukan  bahwa  lebih banyak  petugas  kesehatan  (dokter,  bidan) meminta  bertugas  di  kota  daripada bertugas  di  daerah-daerah.  Katakanlah pada  data  BPS  seperti  yang  dikemukakan diatas bahwa pada beberapa daerah seperti: Kota Jayapura, Kabupaten Jayapura, Kabupaten Nabire dan Kabupaten Tolikara mengalami  penumpukan  bidan.  Misalnya, pada sejumlah puskesmas di Kota Jayapura tercatat ada 134 orang bidan, sementara di kabupaten  Waropen  dan  Kabupaten  Intan Jaya  tidak  memiliki  dokter  dan  juga perawat.  Memang  tidak  mudah  dalam mengatur soal distribusi petugas kesehatan karena terkandung banyak  aspek misalnya tingkat  kebutuhan,  perbedaan  motivasi, ketersediaan fasilitas pelayanan dan fasilitas  penunjang  tugas  pekerjaan,  serta beragamnya  nilai  insentif  dan  upah  yang diterima. Sampai  sekarang  kita  tidak  tahu kebutuhan pelayanan kesehatan
masyarakat  kita,  yang  terjadi  adalah Pemerintah  ―merasa  cukup‖  dengan menyediakan  Puskesmas  (bangunannya saja)  tanpa  dilengkapi  dengan  kebutuhan ideal yang benar-benar dibutuhkan masyarakat. Akibatnya, seperti yang diungkapkan  tadi  bahwa  ada  Puskesmas tapi tidak ada dokter dan petugas kesehatan lainnya.
Publik : (Jurnal Ilmu Administrasi) Vol 7 (1), Juni 2018
Puskesmas-puskesmas kita membutuhkan  petugas  kesehatan  yang cukup  besar,  seperti  dokter  umum,  dokter gigi,  dan  bidan.  Jika  memang  untuk peningkatan  kapasitas  dan  kualitasnya maka  dibutuhkan  beberapa  orang  spesialis dan  tenaga  apoteker  serta  sejumlah  analis. Hal ini tentu saja berkaitan dengan sumber daya  manusia  (SDM)  yang  dibutuhkan oleh Puskesmas untuk menjawab kebutuhan  masyarakat.  Selain  itu,  apakah para petugasnya memang memiliki keahlian  (keterampilan)  dalam  melakukan tugas-tugasnya. Sebab bukan tidak mungkin,  secara  organisasi  seseorang tercatat  sebagai  pegawai  pada  satu  unit organisasi  pemerintah  tapi  apakah  oknum atau  individu  tersebut  mampu  melakukan tugas  dan  fungsinya  sebagai  petugas kesehatan secara memadai? Tentu pertanyaan  ini  patut  dikedepankan  agar masyarakat kita lebih kritis dan jeli melihat berbagai  fenomena  pelayanan  kesehatan khususnya  di  tingkat  Puskesmas.  Apalagi ada pemeo bahwa  Puskesmas  merupakan basis  pelayanan  kesehatan  masyarakat  di kampung-kampung.
Selain  memiliki  orang-orang  dengan kualifikasi  seperti  yang  telah  dijelaskan tadi,  maka  setidaknya  puskesmas  harus ditopang  dengan  manajemen  pelayanan puskesmas  yang  solid  dan  valid.  Artinya bahwa  Puskesmas  harus  memiliki  standar pelayanan  minimal  (SPM)  atau  Standar Prosedur  Pelayanan  ( Standard  Operating Prosedure ).  Hal  ini  menjadi  alat  ukur keberhasilan  pelayanan  kesehatan  kepada masyarakat.  Misalnya  saja,  pada  saat pasien  datang  di  depan  puskesmas,  mulai mendaftar,  proses  pencatatan,  pelayanan diagnosis, hingga mendapatkan obat dibutuhkan  waktu  berapa  lama.  Kemudian jenis  obat-obat  apa  saja  yang  harus diberikan  kepada  pasien.  Jenis  dan standarnya  serta  ukurannya.  Rakyat  perlu
tahu  seperti  apa  kualitas  layanan  yang mereka  terima,  setidaknya  mereka  punya hak  untuk  mengetahui  tindakan  medis seperti  apa  yang  mereka  terima,  dan konsekuensi  logis  apa  yang  terjadi  dengan tindakan  medis  yang  mereka  terima. Semua  ini  setidaknya  menjadi  catatan penting untuk manajemen puskesmas. Kita harus  bisa  memikirkan  pola  dan  cara-cara baru  yang  lebih  efisien  dan  praktis  serta murah  dan  mudah  untuk  dilakukan manajemen puskesmas agar tidak membebani  rakyat  kita  pada  saat  mereka berobat di Puskesmas. Umumnya rakyat di kampung-kampung  hanya  mengandalkan Puskesmas sebagai tempat mereka berobat. Berbeda  dengan  rakyat  di  kota  atau dipinggiran  kota,  yang  memiliki  alternatif lain  untuk  pengobatan,  karena  selain mengakses  ke  Puskesmas  mereka  bisa langsung  ke  Rumah  Sakit  (tanpa  rujukan) atau ke klinik-klinik  terdekat yang biasanya menjadi tempat bisnisnya dokter- dokter  pemerintah  di  luar  jam  dinasnya  di Rumah  Sakit  Umum  Daerah  Provinsi  atau Kabupaten/Kota.
Satu  hal  yang  biasanya  dilupakan Pemerintah melalui Satuan Kerja Perangkat  Daerah  (SKPD)  atau  dinas teknis  yang  mengurus  bidang  kesehatan adalah  soal  penyediaan  fasilitas  penunjang pelayanan kesehatan di Puskesmas.
Penyediaan  fasilitas  ini  biasanya  terkait dengan kebutuhan-kebutuhan pelayanannya.  Umumnya  adalah  fasilitas bagi  tenaga  medisnya  berupa  rumah tinggal yang berdekatan dengan Puskesmas,  lalu  fasilitas  dan  perabotan dalam  rumah,  serta  fasilitas  pendukung operasional  Puskesmas  diluar  kebutuhan obat-obatan  seperti  ambulans  dan  lain sebagainya.  Tentu  saja  untuk  pemenuhan kebutuhan  ini,  jarang  sekali  dilakukan analisis  kebutuhan  berdasarkan  tingkat kebutuhan  rakyat  di  kampung-kampung.
Publik : (Jurnal Ilmu Administrasi) Vol 7 (1), Juni 2018
Inilah  yang  barangkali  kurang  tersentuh, sehingga tidak jarang petugas ogah-ogahan untuk  bekerja  melayani  masyarakat  dan lebih memilih ―menghilang‖ ke tempat lain dari  pada  melakukan  pekerjaannya  di tempat  tugas.  Kadang  fasilitas  menjadi salah  satu  alasan  petugas  tidak  berada  di tempat.  Tidak  ada  rumah,  kalau  pun  ada rumah  tidak  ada  alat  penerang,  atau  tidak dilengkapi  dengan  air  bersih.  Kalaupun fasilitas  rumah  lengkap  kadang  hak-hak petugas  (gaji  dan  jatah  beras)  termasuk insentif  tidak  diberikan  tepat  waktu, sehingga  hal-hal  ini  menjadi  alasan-alasan yang  sebenarnya  sangat  klasik  dan terdengar lucu saja, sebab terjadi berulang- ulang  dan  tidak  pernah  dibenahi.  Oleh sebab  itu,  dalam  kaitannya  dengan penguatan  kapasitas  puskesmas  sebagai basis  pelayanan  kesehatan  masyarakat  di kampung-kampung maka ketersediaan fasilitas dalam arti luas setidaknya menjadi pertimbangan  yang  harus  dipikirkan  dan harus ditemukan solusinya.
Selain fasilitas, pembiayaan operasional  Puskesmas  pun  menjadi  hal penting.  Mengapa?  Semua  fasilitas  yang dibutuhkan  puskesmas  tentu  harus  dibeli, makanya  alokasi  dana  untuk  operasional Puskesmas harus benar-benar dianalisa dan ditetapkan besarannya, sehingga dalam hal alokasi  semua  kebutuhan  pembiayaan harus  bisa  terkover  dalam  dana  APBD Kabupaten/kota  dimana  puskesmas  itu berada.
Perilaku  aparat  kita  disini  adalah cenderung melakukan manipulasi anggaran untuk  pemenuhan  berbagai  kebutuhan pembelanjaan.  Makanya,  dalam  kaitannya dengan  pemenuhan  kebutuhan  anggaran pembiayaan  untuk  operasional  sebuah Puskesmas, dibutuhkan kepemimpinan ( leadership), Kerjasama  tim  ( tim  work) , partisipasi ( Partisipation ), komunikasi ( communication ), dan lainnya seperti  yang dimaksudkan  oleh  teori  organisasi  yang
diuraikan  pada  bagian  atas  tulisan  ini. Sebab,  bukan  tidak  mungkin,  dengan kepemimpinan  ( leadership )  yang  solid akan  menggerakkan  struktur  organisasi dalam menjalankan Manajemen Organisasi Puskesmas.
Perubahan Budaya Organisasi .
Budaya Organisasi menjadi ―sistem makna bersama‖  yang  dianut  para  anggota organisasi  Puskesmas  yang  membedakan organisasi  tersebut  dengan  organisasi lainnya.  (Robbins  2008:256).  Budaya organisasi  mengukur  bagaimana  anggota organisasi Puskesmas memandang organisasi  tempatnya  bekerja.  Misalnya apakah  ada  upaya  untuk  mendorong terjadinya kerjasama tim, apakah menghargai  inovasi,  inisiatif,  disiplin,  dan sebagainya. secara eksplisit budaya organisasi yang kuat erat kaitannya dengan rendahnya perpindahan anggotanya.
Budaya organisasi memiliki fungsi-fungsi : Pertama ,  sebagai  penentu  batas-batas artinya  budaya  organisasi  menciptakan perbedaan  antara  satu  organisasi  dengan organisasi  lain. Dua ,  menjadi  identitas anggota organisasi puskesmas. Tiga , memfasilitasi  sesuatu  yang  lebih  besar daripada  kepentingan  individu. Empat , sebagai  alat  perekat  sosial. Lima ,  sebagai alat kontrol yang menuntun pada pembentukan perilaku.
Berikut  adalah  hakekat  budaya organisasi,  yaitu  : satu ,  Inovasi-inovasi dalam  hal  model  dan  konsep  pelayanan serta  berani  mengambil  resiko; dua , Perhatian  pada  hal-hal  detail. Tiga , Orientasi  pada  hasil.  Artinya  hasil  kerja harus  menjadi  prioritas  utama. Empat,
Orientasi  pada  orang.  Artinya  bahwa manusia  dalam  organisasi  pada  dasarnya merupakan  faktor  utama  dalam  organisasi. oleh sebab itu, organisasi yang berorientasi manusia  pada  hakikatnya  dapat  mencapai tujuannya.  Manusia  menjadi  penentu keberhasilan  organisasi.  meski  demikian,
dapatlah  disebutkan  bahwa  orientasi  ini sering dilupakan dalam prakteknya.
Pengabaian  terhadap  karier  seseorang  atau ketidakpedulian  terhadap  bawahan  juga menjadi  kontradiksi  dengan  bagaimana membangun  budaya  organisasi  yang  etis atau  tanggap  terhadap  pelanggan. Lima, Orientasi  tim.  Hasil  kerja  puskesmas merupakan kinerja tim, dimana di puskesmas  semua  pekerjaan  dikerjakan secara bersama-sama (tim). Enam , Keagresifan. Agresif dimaksudkan
bagaimana  anggota  organisasi  Puskesmas berlomba-lomba  atau  berkompetisi  secara sehat  melakukan  yang  terbaik.  (hal-hal yang  tepat).  Ketepatan  melakukan  sesuatu yang  baik  pada  dasarnya  merupakan  ciri membangun budaya organisasi dan merupakan  salah  satu  kultur  kuat  dari organisasi. Tujuh ,    stabilitas.  Stabilitas dalam  membangun  budaya  atau  kultur organisasi yang etis dan tanggap pelanggan.  Artinya  bahwa  stabilitas  bukan mempertahankan “status  quo” atau sesuatu  yang  negatif.  Sebaliknya  ― status quo” dalam  konteks  membangun  kultur organisasi yang etis dan tanggap pelanggan.  Hal  ini  sebenarnya  merupakan niat  suci  untuk  menjaga  citra  Puskesmas sebagai  organisasi  publik  yang  bertugas melakukan  pelayanan  kesehatan  kepada masyarakat.  Sebagai  bagian  terakhir  dari tulisan  ini,  saya  mau  menyampaikan bahwa  untuk  mendekatkan  pelayanan kesehatan  yang  layak  dan  bermutu  prima kepada  masyarakat  dapat  dimulai  dengan optimalisasi  tugas  dan  fungsi  Puskesmas sebagai organisasi publik

## PENUTUP

## Kesimpulan
Memang tidak mudah untuk menyelesaikan masalah-masalah yang berkaitan  dengan  penataan  organisasi Puskesmas sebagai basis Pelayanan
Kesehatan  masyarakat,  serta  bagaimana
Puskesmas  menjalankan  tugas  pokok  dan fungsinya, serta mengatasi kendala- kendala  manajemen  puskesmas,  serta masalah  sumber  daya  manusia  petugas yang  berdinas  di  Puskesmas,  hal  yang harus dilakukan adalah bagaimana penataan  Struktur  Organisasi  Puskesmas. Dalam perspektif Teori Organisasi
Puskesmas  dipandang  sebagai  organisasi publik  memiliki  hubungan  dan  keterkaitan dengan  struktur  organisasi,  dimana  pada struktur organisasi biasanya melekat unsur- unsur :
 Tanggung  jawab,  tanggung  jawab setiap orang yang bekerja di puskesmas akan terlihat melalui struktur organisasinya.
 Kewenangan  (otoritas),  kewenangan yang dimilikipun akan menjadi legitimasi  ketika  sebuah  keputusan diambil berdasarkan tugas
 Tugas  dan  fungsi  (tusi).  Tusi  akan terlihat jelas  dalam  struktur  organisasi dimana  bidang-bidang  kerja  yang menjadi tujuan pelayanan organisasi.
 Hirarki, dalam struktur organisasi akan terlihat  jelas,  bahwa  siapa  yang menjadi  pimpinan  dan  siapa  yang menjadi  bawahan.  Pimpinan  akan terlihat  kewenangannya  dan  hasil pekerjaan dilaporkan ke mana, Singkatnya  siapa  melaporkan  kepada siapa.
 Hubungan  kerja.  hubungan  kerja  akan terlihat melalui garis-garis pada struktur  organisasi,  dimana  hubungan kordinasi  dan  hubungan  langsung  atas garis komando.
 Serta sistem informasi organisasi.

## Saran
Optimalisasi  peran,  tugas  dan  fungsi Puskesmas  tentu  harus  diikuti  dengan komitmen,  kepemimpinan,  perubahan  cara
Publik : (Jurnal Ilmu Administrasi) Vol 7 (1), Juni 2018
pandang, pengaturan regulasi, dan kemauan  yang  kuat  untuk  memperbaiki kinerja  Puskesmas.  Puskesmas  merupakan citra diri atau potret/wajah pemerintah kita, sebab  apapun  alasannya,  sektor  kesehatan merupakan  urusan  wajib  pemerintah  yang mau  tidak  mau  suka  tidak  suka  harus dilakukan  sebagai  bagian  dari  tugas  dan fungsi negara. Semoga Puskesmas- puskesmas  kita  semakin  memacu  dirinya untuk  lebih  meningkatkan  pelayanannya kepada  masyarakat  kita  yang  hampir  80 persen  berdiam  di  kampung-kampung dimana puskesmas itu berada.

## DAFTAR PUSTAKA
Greenberg  Jerald  and  Roberth  A  Baron. (2003). Behavior in Organization . New
Jersey:  Pearson Education, Inc.
Kusdi. (2009) Teori Organisasi dan Administrasi . Jakarta : Salemba Humanika
Miftha  Thoha.  (2012). Perilaku  Organisasi, Konsep Dasar dan Aplikasinya Jakarta : Radja Grafindo Persada
Provinsi Papua dalam Angka . (2012). Badan Pusat Statistik : Provinsi Papua.
Robbins  Stephen.  (1998) Teori  Organisasi  : Struktur  Desain  dan  Aplikasi ,  Edisi  III
Jakarta : Arcan
---------------------,  dan  Timothy  A  Judge,
(2008). Perilaku
Organisasi (Organization  Behavior )  Buku  2  Edisi
12.  Jakarta  :  Person  Education  dan
Salemba Empat
Maniagasi  YG.  (2014). Perilaku  Birokrasi Pelayanan Publik, Studi Kasus Pelayanan  Kesehatan  pada  RSUD Yowari  Kabupaten  Jayapura (Tesis Magister) Universitas Hasanuddin,
Makassar.