## Analisis Tax Expenditure dalam Pengelolaan Keuangan Negara (dari Perspektif Pro-Corporate Cash Flow Tax)
Widdya Rahmawaty 1 , Haula Rosdiana 2

## ABSTRAK
Pengelolaan tax  expenditure menjadi  hal  penting  dalam  keuangan  negara  karena tax expenditure memiliki  konsekuensi  langsung  terhadap  hilangnya  pendapatan  negara. Pemerintah  menerbitkan  Laporan  Belanja  Perpajakan  di  tahun  2018,  tetapi  laporan  tersebut belum  menyajikan  seluruh  jumlah  insentif  pajak  dalam  rangka  impor  yang  diberikan. Berdasarkan hasil analisis melalui pengumpulan data dengan menggunakan studi pustaka dan wawancara  mendalam,  dapat  disimpulkan  bahwa  pemerintah  telah  memiliki  kebijakan  yang jelas  mengenai  pemberian  insentif  pajak  dalam  rangka  impor  serta  adanya benchmark  tax untuk setiap jenis pajak. Namun, dalam praktiknya, benchmark tax menimbulkan ambiguitas sehingga sulit mengidentifikasi fasilitas perpajakan yang dapat menimbulkan tax expenditure untuk pajak dalam rangka impor. Penilaian dampak terhadap pemberian insentif pajak dalam rangka  impor  belum  dilakukan  sehingga  tidak  dapat  diketahui  efektvitas  dan  efisiensi  dari pemberian  insentif  pajak  tersebut.  Meskipun  demikian,  pemberian  insentif  pajak  dapat mendukung konsep pro-corporate cash flow tax. Namun di sisi lain menimbulkan compliance cost yang tinggi. Untuk mengoptimalkan pengelolaan tax expenditure , maka pemerintah perlu mengkaji  ulang benchmark  tax khususnya  dalam  menentukan  PPh  Pasal  22  impor  serta melaksanakan debirokratisasi pengurusan impor yang mendapat fasilitas PDRI.
Keyword : tax expenditure , pajak dalam rangka impor, benchmark tax, insentif pajak

## ABSTRACT
Tax  expenditure  management  is  important  in  public  finance  because  it  has  direct consequences for the loss of state income. The government issued Tax Expenditure Report in 2018,  yet  it  has  not  presented  the  entire  amount  of  tax  incentives  on  the  provided  import. Based on the analysis results through data collection using literature research and in-depth interview, it can be concluded that the government has a clear policy regarding the provision of  tax  incentives  on  import  and  tax  benchmark  for  each  type  of  tax.  In  practice,  the  tax benchmark  raises  ambiguity,  making  it  difficult  to  identify  tax  facilities  that  can  lead  to  tax expenditure for taxes on import. The assessment of impact on the provision of tax incentives has not been performed, so that the effectiveness and efficiency of tax expenditure cannot be determined.  Nevertheless,  the  provision  of  tax  incentives  can  support  the  concept  of  pro- corporate cash flow tax. On the other hand, it causes high compliance costs. To optimize the management  of  tax  expenditure,  the  government  needs  to  review  the  tax  benchmark, especially  in  determining  Income  Tax  Article  22  on  import  and  performing debureaucratization  of  import  management  that  receives  Exemption  from  Import  Taxes (Pajak Dalam Rangka Impor – “PDRI”).
Keyword : tax expenditure, Exemption from Import Taxes, tax benchmark, tax incentives
1 Fakultas Ilmu Administrasi, Universitas Indonesia; email: widdya_bio@yahoo.com
2 Dosen Fakultas Ilmu Administrasi, Universitas Indonesia; email: haula.rosdiana2013@gmail.com

## PENDAHULUAN
Keuangan negara memiliki peranan penting dalam penyelenggaraan negara. Hal ini berkaitan  dengan  kemampuan  pemerintah dalam  memperoleh  pendapatan  negara  dan mengalokasikannya untuk belanja yang mengarah pada pencapaian pertumbuhan ekonomi  dan  kesejahteraan  rakyat.  Keuangan negara  perlu  dikelola  secara  tepat  dan  efisien agar tujuan negara dapat tercapai.
Proses  penganggaran  merupakan  kegiatan utama  dalam  pengelolaan  keuangan  negara yang dalam penyusunannya mempertim- bangkan  faktor-faktor  ekonomi  makro  serta kebijakan  fiskal.  Pemerintah  dalam  melak- sanakan  fungsi  regulasi  dapat  menggunakan serangkaian  kebijakan  fiskal  untuk  men- stimulus  pertumbuhan  ekonomi  di  antaranya melalui pemberian insentif pajak. Insentif pajak dapat berupa pengecualian pajak ( tax exemption ),  pengurangan  pajak,  pembebasan pajak ( tax holiday dan tax allowance ), maupun fasilitas  Pajak  Ditanggung  Pe-merintah  (P- DTP) dan Bea Masuk Ditang-gung Pemerintah (BMDTP),  serta  dalam bentuk konteks kewilayahan.
Pemberian  insentif  pajak  akan  berdampak pada  jumlah tax  expenditure .  Menurut  OECD, tax  expenditure diartikan  sebagai  berkurang- nya  kewajiban  perpajakan  karena  adanya ketentuan  khusus  yang  menyimpang  dari ketentuan  umum  perpajakan  untuk  mencapai tujuan tertentu sehingga memiliki kon-sekuensi langsung  terhadap  berkurangnya  penerimaan pajak.  Dengan  kata  lain, tax  expenditure menggambarkan  jumlah  pendapatan  negara yang  tidak  jadi  dikumpulkan  akibat  adanya ketentuan khusus perpajakan.
Parameter utama untuk mengetahui timbulnya tax  expenditure adalah benchmark tax.  Benchmark  tax sebagai  ketentuan  per- pajakan  yang  berlaku  secara  umum  seperti objek  dan  subjek  pajak,  tarif  pajak,  periode pajak.  Jumlah tax  expenditure dihitung berdasarkan  pemberian  insentif  pajak  yang menyimpang  dari  ketentuan  umum  perpajakan ( benchmark tax) .
Darussalam  dan  Kristiaji  (2014)  men- jelaskan  istilah expenditure pada  kata tax expenditure menunjukkan  aktivitas  belanja pemerintah  secara  tidak  langsung  melalui ketentuan  khusus  perpajakan. Tax  expenditure sebagai bentuk belanja tidak langsung pemerintah  sehingga  pertanggungjawabannya harus sama dengan belanja langsung pemerintah.  Dengan  demikian,  pemerintah mampu mengestimasi seluruh belanja negara.
Kajian  mengenai tax  expenditure telah dilakukan  oleh Center  for  Indonesia  Taxation Analysis (CITA)  dalam  paper  yang  berjudul “ Tax  Expenditure untuk  Transparansi  Insentif Fiskal” menyebutkan bahwa pemberian insentif pajak  dapat  menganggu  penerimaan  pajak sebagai  penopang  APBN.  Pada  tahun  2010- 2015,  penerimaan  pajak  tidak  mencapai  target yang  telah  disepakati  dengan  DPR.  Maka  dari itu, pemerintah perlu mempertanggung- jawabkan  pemberian  insentif  pajak  tersebut kepada  masyarakat  dengan  menyampaikan jumlah tax  expenditure. Dengan  melakukan perhitungan tax  expenditure pemerintah  dapat mengetahui besaran pajak yang hilang dibandingkan dengan manfaat yang diperoleh.
Berdasarkan  Laporan  Belanja  Perpajakan Tahun  2018,  jumlah tax  expenditure secara agregat mencapai Rp 143,6 Triliun atau 1,16% terhadap  PDB  pada  tahun  2016,  sedangkan pada  tahun  2017  mencapai  Rp  154,7  Triliun atau  1,14%  terhadap  PDB.  Jumlah tax expenditure meningkat  secara  signifikan  dari tahun 2016 ke tahun 2017 yaitu sebesar 7,72%. Angka  ini  menunjukkan  potensi  kehilangan pendapatan  negara  sebagai  akibat  adanya ketentuan khusus perpajakan.
Dalam  kegiatan  impor,  pemerintah  mem- berikan  insentif  pajak  berupa  pembebasan Pajak  Dalam  Rangka  Impor  (PDRI)  yang terdiri  dari  pembebasan  PPh  Pasal  22  Impor, PPN Impor dan Bea Masuk. Kebijakan tersebut dituangkan dalam Peraturan Menteri Keuangan (PMK) No. 110/PMK.010/2018 perubahan atas PMK No. 34/PMK.010/2017, Peraturan Pemerintah (PP) No. 81 Tahun 2015 dan PMK No.  137/PMK.010.2018.  Pemberian  fasilitas
pembebasan PDRI memiliki berbagai tujuan di antaranya untuk mendorong kegiatan  usaha.
Kondisi  saat  ini,  laporan tax  expenditure belum mencerminkan seluruh pemberian fasilitas  perpajakan  dalam  rangka  impor. Dalam  Laporan  Belanja  Perpajakan  Tahun 2018, pemerintah telah berhasil meng- identifikasi  regulasi  insenitf  pajak  dalam rangka  impor.  Namun,  tidak  semua  insentif pajak tersebut berhasil dihitung oleh pemerintah.
Dalam  laporan  tersebut,  jumlah tax expenditure dalam  rangka  impor  yang  berhasil dilaporkan sebesar Rp 8.867 Milyar pada tahun 2016 dan meningkat di tahun 2017 menjadi Rp 9.184  Milyar.  Persentase tax  expenditure yang berhasil dihitung dan dilaporkan oleh pemerintah terdapat dalam Grafik 1 berikut :

## Grafik 1

## Ketersediaan Data Tax Expenditure PDRI

## Sumber : BKF Kemenkeu, 2018 (telah diolah kembali)
Grafik  1  menunjukkan  bahwa  pemerintah baru  mampu  melaporkan  estimasi  jumlah tax expenditure PPN  Impor  sebesar  42,86%  dan bea  masuk  sebesar  40,91%,  sedangkan  PPh Pasal  22  impor  belum  mampu  dilaporkan. Jumlah tax  expenditure dalam  rangka  impor yang mampu dilaporkan oleh pemerintah masih kurang dari 50%. Jumlah tax expenditure yang dilaporkan pemerintah hanya mencakup pembebasan  pajak  impor  atas  PPN  dan  Bea Masuk,  tidak  termasuk  PPh.  Sehingga  jumlah tax  expenditure dalam  rangka  impor  yang sebenarnya dapat melebihi yang sudah dilaporkan  pemerintah.  Hal  ini  menunjukkan
masih  terdapat tax  expenditure yang  belum berhasil dihitung oleh pemerintah.
Jumlah tax  expenditure yang  diberikan oleh pemerintah relatif besar sehingga memerlukan  pengelolaan  yang  tepat  agar mampu mendukung konsep pro-corporate cash flow  tax. Apalagi  jika  pembebasan  PDRI ditujukan untuk mendorong kegiatan usaha.
Pemberian  insentif  pajak  dalam  rangka impor  dapat  membantu  perusahaan  untuk menjaga cash flow. Namun, pemberian insentif pajak  justru  dapat    menimbulkan cost  of taxation yang  tinggi.  Dilihat  dari  sisi  importir, pemberian  fasilitas  pembebasan  PDRI  akan memperketat  proses impor  di lapangan sehingga  dapat  memunculkan  biaya-biaya tambahan yang tidak terduga.
Berdasarkan latar belakang masalah tersebut,  maka  rumusan  penelitian  ini  adalah bagaimana  pengelolaan tax  expenditure dalam rangka  impor  dilihat  dari  perspektif pro- corporate  cash  flow  tax .  Adapun  tujuan penelitian  yaitu  untuk  menganalisis  penge- lolaan tax  expenditure dalam  rangka  impor dilihat  dari  perspektif pro-corporate  cash  flow tax.

## KERANGKA TEORI

## Tax Expenditure
Tax  expenditure atau  disebut  juga  sebagai subsidi  pajak  atau  belanja  perpajakan  adalah “ tax  provision  that  deviates  from  a  normative or  a  benchmark  tax  system ”  (Swift,  2006). Bahwa tax  expenditure merupakan  ketentuan perpajakan  yang  menyimpang  dari  aturan normatif  atau benchmark  tax . Benchmark tax merupakan  patokan  umum  perpajakan  sebagai pembeda dari ketentuan khusus perpajakan dan sebagai  faktor  utama  untuk  menentukan  ada tidaknya tax  expenditure .  Berdasarkan  struktur pajak normal,  pemerintah dapat mengukur dan menghitung  jumlah tax  expenditure .  Sehingga dapat  dilihat  jumlah  potensi  pajak  yang  hilang sebagai akibat diterapkannya tax expenditure . Tax  expenditure merupakan  salah  satu upaya  pemerintah  dalam  mendanai  kebijakan
0 42.86 40.91 PPh Pasal 22 Impor PPN Impor Bea Masuk PDRI
pemerintah  melalui  mekanisme  yang  terpisah dari  mekanisme  penganggaran  seperti  yang dikatakan oleh Swift, et.al (2004) menyebutkan bahwa  “ tax  expenditures  are  a  common channel  for  financing  government  policies outside the budgetary framework”.
Alvarado  (2014)  menjelaskan  bahwa analisis  lengkap  dari tax  expenditure harus termasuk penilaian terhadap efektivitas, efisiensi,  dampak  distrubutif,  dan  biaya administrasi dan kepatuhan
Adapun  bentuk-bentuk tax  expenditure yang  dikemukakan  Anderson  (dalam  OECD, 2010) adalah :
1. Allowance  :  amounts  deducted  from  the benchmark to arrive at the tax base
2. Exemptions  :  amounts  excluded  from  the tax base
3. Rate relief  : a reduced rate of  tax applied to  a  class  of  taxpayer  or  taxable transactions
4. Tax deferral : a delay in paying tax
5. Credits  :  amounts  deducted  from  tax liability
Berdasarkan  uraian  di  atas,  dapat  disim- pulkan  bahwa tax  expenditure merupakan ketentuan  perpajakan  khusus  yang  berbeda dengan  ketentuan  perpajakan  yang  berlaku umum  untuk  mencapai  tujuan  ekonomi  dan sosial  tertentu  yang  memiliki  konsekuensi langsung  terhadap  hilangnya  sebagian  potensi penerimaan pajak.

## METODE PENELITIAN
Pendekatan yang digunakan dalam penelitian  ini  adalah  pendekatan  kualitatif untuk  memahami  permasalahan  secara  men- dalam dan menggunakan teori sebagai pedoman  dalam  melakukan  penelitian  ke lapangan.  Jenis  penelitian  yang  digunakan adalah deskriptif. Pengumpulan data dilakukan melalui studi pustaka dan wawancara mendalam.  Studi  pustaka  dilakukan  dengan memahami teori  dan konsep serta memperoleh data  sekunder  dari  dokumen  pemerintah  dan regulasi.  Wawancara  mendalam  dilakukan
untuk  mendapatkan  informasi  yang  mendalam mengenai fenomena yang diteliti.
Penentuan  informan  dilakukan  secara purposive dengan  memilih  informan  yang benar-benar  memahami  permasalahan  yang diteliti.  Informan  dalam  penelitian  ini  adalah Badan  Kebijakan  Fiskal  (BKF),  Direktorat Jenderal Bea dan Cukai (DJBC) dan Direktorat Jenderal Pajak (DJP).

## HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN
Dalam  penelitian  ini,  akan  dianalisis mengenai  pengelolaan tax  expenditure dari perspektif pro-corporate  cash  flow  tax. Pengelolaan tax  expenditure terdiri  dari kebijakan,  pelaporan  dan  analisis  dampak. Pemerintah  harus  memiliki  kebijakan  yang jelas dan mudah diimplementasikan, pelaporan yang  komprehensif  serta  penilaian  terhadap dampak tax  expenditure sehingga  dapat mendukung  konsep pro-corporate  cash  flow tax.

## Kebijakan
Kebijakan pemberian insentif pajak sejatinya memiliki keberpihakan terhadap cash flow wajib  pajak.  Pasalnya  wajib  pajak  tidak harus  membayar  PDRI  sehingga  tidak  ada beban pajak yang harus ditanggung. Kebijakan yang  jelas  dan  bersifat ease  of  doing  business akan  mengarah  pada pro-corporate  cash  flow tax.
Pemerintah memiliki serangkaian
kebijakan  insentif  perpajakan  dalam  kegiatan impor.  Kebijakan  tersebut  sudah  secara  jelas mengidentifikasi  barang-barang  impor  yang mendapat pembebasan PDRI. Kebijakan pembebasan PDRI dituangkan dalam PMK No. 110/PMK.010/2018
perubahan atas
34/PMK.010/2017  terkait  dengan  pembebasan PPh  Pasal  22  impor,  PP  No.  81  Tahun  2015 terkait  dengan  pembebasan  PPN,  PMK  No. 137/PMK.010.2018 terkait dengan pembebasan bea  masuk.  Penelitian  ini  dibatasi  hanya  pada insentif  pajak  yang  diberikan  melalui  regulasi tersebut  karena  sudah  terdapat  dalam  Laporan Belanja  Perpajakan,  tetapi  belum  mampu
disajikan seluruhnya.
Pemerintah  dalam  menjalankan  fungsinya sebagai regulered memiliki  peran  dalam merumuskan, mengimplementasikan serta melakukan  evaluasi  terhadap  kebijakan  yang telah  ditetapkan. Implementasi kebijakan insentif  pajak  yang  tepat  merupakan  bagian dari  pengelolaan tax  expenditure .  Pengelolaan tax  expenditure akan  berpengaruh  terhadap pengelolaan keuangan negara. Hal ini berkaitan dengan  kemampuan  pemerintah  dalam  me- ngelola pendapatan negara karena ada sebagian pendapatan  negara  yang  hilang  atau  tidak  jadi dikumpulkan  akibat  adanya  kebijakan tax expenditure tersebut.
Tax expenditure berdampak langsung pada hilangnya pendapatan negara dari sektor pajak. Grafik  2  menggambarkan  perbandingan shor- tfall dan tax expenditure secara keseluruhan :
Sumber  :  DJP,  2016-2017  (telah  diolah kembali)
Berdasarkan  Grafik  2  dapat  dilihat  bahwa shortfall penerimaan  pajak  pada  tahun  2016 melebihi  jumlah tax  expenditure sedangkan shortfall penerimaan  pajak  di  tahun  2017 kurang  dari  jumlah tax  expenditure .  Hal  ini menjadi  penting  bagi  pemerintah  untuk melakukan  pengelolaan tax  expenditure yang baik  dan  memastikan  pemberian  insentif  pajak sudah  tepat  sehingga  tidak  menimbulkan inefisiensi  pada tax  expenditure serta untuk menjaga stabilitas APBN.
Perhitungan tax  expenditure memerlukan benchmark  tax yang  jelas  supaya  estimasi pendapatan negara yang tidak jadi
dikumpulkan  dapat  diketahui  secara  tepat. Ketentuan  mengenai benchmark  tax sudah terdapat  dalam  Undang-Undang  Ketentuan Umum Perpajakan. Penyimpangan dari ketentuan  umum  perpajakan  tidak  serta  merta menimbulkan tax expenditure . Terdapat deviasi terhadap benchmark tax yang tidak dikategorikan  sebagai tax  expenditure .  Maka deviasi  tersebut  dianggap  sebagai benchmark tax.
Pemerintah  sudah  secara  jelas  meru- muskan benchmark  tax untuk  PPh,  PPN  dan Bea  Masuk  dalam  rangka  impor  yang dituangkan dalam Laporan Belanja Perpajakan. Namun,  ketentuan  tersebut  belum  memiliki kerangka  hukum yang  jelas.  Ketentuan benchmark  tax yang  terdapat  dalam  laporan belanja  perpajakan  belum  dituangkan  dalam bentuk  regulasi.  Hal  ini  dapat  menyebabkan ambigu dalam mengidentifikasi fasilitas perpajakan impor yang dapat menimbulkan tax expenditure .  Sehingga  dapat  menyebabkan perhitungan tax  expenditure menjadi  bias karena  terdapat  fasilitas  yang  sebenarnya menimbulkan tax  expenditure ,  tapi  tidak dilaporkan  karena  dianggap  bukan  sebagai deviasi dari benchmark tax ataupun sebaliknya. Kemungkinan  seperti  ini  dapat  diantisipasi apabila  pemerintah  memiliki  kerangka  hukum yang jelas mengenai ketentuan benchmark tax .

## Pelaporan
Pemberian  insentif  pajak harus  mampu dilaporkan  secara  menyeluruh  dan  kom- prehensif  sebagai  bentuk  pengelolaan  dari tax expenditure. Dalam  melaksanakan  pelaporan, pemerintah  harus  mampu  mengidentifikasi secara  jelas  regulasi  dan  jumlah  insentif  pajak dalam  rangka  impor  yang  diberikan.  Hal  ini diperlukan  agar  pemerintah  dapat  mengetahui seluruh potensi pendapatan negara yang hilang serta  menjadikan  laporan  tersebut  sebagai bahan  evaluasi  pemberian tax  expenditure . Laporan tax  expenditure yang  komprehensif dan mampu mencerminkan jumlah tax expenditure yang sesungguhnya dapat digunakan  sebagai  dasar  untuk  mengetahui keberpihakan pemberian insentif pajak
250 111.1 143.6 154.7 2016 2017 Grafik 2 Perbandingan Shortfall Penerimaan Pajak dan Tax expenditure Pajak (Rp Triliun)
Shortfall Penerimaan Pajak Subsidi Pajak
terhadap cash  flow  tax dari  wajib  pajak  dalam melaksanakan kegiatan usaha.
Dalam  Laporan  Belanja  Perpajakan  tahun 2018,  pemerintah  mampu  mendeskripsikan regulasi  setiap  insentif  pajak  yang  diberikan untuk  kegiatan  impor.  Namun  demikian,  tidak semua  identifikasi  regulasi  tersebut  berhasil dihitung oleh pemerintah. Hal ini menunjukkan masih  terdapat  data  yang  tidak  tersedia. Sehingga  laporan  yang  diterbitkan  pemerintah belum  menggambarkan  seluruh  jumlah tax expenditure yang diberikan.
Grafik  1  menunjukkan  bahwa  pemerintah belum  menghitung  seluruh  potensi  kehilangan pendapatan  dari  PPh  Pasal  22  impor. Berdasarkan  PMK  No.  34/2007  diketahui bahwa teradapat 16 item barang yang mendapat fasilitas pembebaskan PPh Pasal 22 impor yang juga dibebaskan PPN dan Bea Masuk.
Hal  tersebut  menunjukkan  masih  terdapat fasilitas  perpajakan  yang  belum  terangkum dalam  Laporan  Belanja  Perpajakan  sehingga jumlah real  tax  expenditure dapat  melebihi jumlah yang sudah dilaporkan oleh pemerintah.
Berdasarkan pada Grafik 1 dapat diketahui bahwa ketersediaan data tax expenditure dalam rangka  impor  masih  rendah.  Hal  ini  di sebabkan  karena  sebagian  fasilitas  pajak  tidak dapat  diperkirakan  secara  akurat  potensi kehilangan  pajak.  Terbatasnya  data  yang dimiliki  pemerintah  mengakibatkan  informasi dalam  laporan tax  expenditure PDRI  tidak komprehensif.  Pelaporan  dilakukan  secara parsial  hanya  pada  insentif  yang  dapat diketahui datanya.
Pelaporan tax  expenditure PDRI  yang berhasil  dihitung  pemerintah  hanya  terdiri  dari PPN  dan  Bea  Masuk.  Peneliti  membuat ilustrasi  perhitungan  PPh  Pasal  22  Impor dengan  menggunakan  data tax  expenditure PPN  impor  untuk  terlebih  dahulu  mengetahui nilai  impor.  Kemudian  nilai  impor  akan dikalikan  dengan  tarif  PPh  Pasal  22  Impor. Tarif PPh Pasal  22 impor mengacu pada PMK No.  34/2017  Pasal  1  ayat  (1)  huruf  d  dan  e. Tarif  PPh  sebesar  2,5%  bagi  importir  yang memiliki  API,  sedangkan  yang  tidak  memiliki API dipungut PPh sebesar 7,5%.
Peneliti melakukan perhitungan PPh Pasal 22  impor  mengacu  pada  item  barang  yang sudah  diidentifikasi  dalam  Laporan  Belanja Perpajakan  yang  mendapat  fasilitas  PPN  dan Bea  Masuk.  Ilustrasi  di  buat  dengan  asumsi importir  memiliki  API  dan  tidak  memiliki API.  Adapun  ilustrasi  jumlah tax  expenditure PPh  Pasal  22  impor  yang  belum  dihitung pemerintah sebagai berikut :

## Tabel 1 Ilustrasi Jumlah Tax expenditure PDRI
(dalam Milyar Rupiah)
No Jenis Pajak API (2,5%) Non API (7,5%) 1. PPN 31 31 2. Bea Masuk 9.153 9.153 3. PPh Pasal  22 Impor 7,75 27,75 TOTAL 9.191,75  9.211,75
Sumber  :  BKF  Kemenkeu,  2018  (telah  diolah kembali)
Tabel 1 menunjukkan jumlah tax expenditure PDRI  setelah  ditambahkan  PPh Pasal  22  Impor.  Berdasarkan  Tabel  tersebut dapat  diketahui  bahwa  potensi  kehilangan pendapatan dari jenis pajak PPh Pasal 22 impor dengan  asumsi  importir  memiliki  API  yaitu sebesar  Rp  7,75  Milyar,  sedangkan  jika  dibuat asumsi  importir  tidak  memiliki  API  yaitu sebesar  Rp  27,75  Milyar.  Potensi  kehilangan yang belum mampu dihitung jumlahnya cukup besar.  Angka  tersebut  hanya  berdasarkan  pada PPh  Pasal  22  impor  dengan  item  barang  yang sudah  berhasil  diidentifikasi  sebagai tax expenditure PDRI.
Pemerintah  dapat  melakukan  perhitungan sebagian jumlah tax expenditure atas pembebasan  PPN  impor  dan  bea  masuk tersebut,  tetapi  belum  dapat  memperhitungkan PPh  Pasal  22  impor.  Hal  ini  dapat  dipicu karena  adanya  perbedaan  persepsi  terhadap benchmark tax. Berdasarkan wawancara dengan  BKF,  pemerintah  masih  ragu  untuk mendefinisikan PPh Pasal 22 impor sebagai tax expenditure .  Karena  PPh  Pasal  22  impor
bersifat  tidak  final  sehingga  dapat  dikreditkan terhadap PPh Badan di  akhir tahun. Maka dari itu,  pembebasan  PPh  Pasal  22  impor  tidak terdapat  dalam  Laporan  Belanja  Perpajakan. Namun  demikian,  hal  tersebut  tidak  terdapat dalam benchmark tax PPh. Benchmark tax PPh tidak  menyebutkan  bahwa  kredit  pajak  bukan merupakan  deviasi  dari benchmark sehingga tidak menimbulkan tax expenditure .
Berbeda  dengan  DJP  yang  merumuskan dan mengimplementasikan kebijakan PPh Pasal 22  Impor,  menyebutkan  bahwa  PPh  Pasal  22 impor dapat menimbulkan tax expenditure . Hal ini  menunjukkan  belum  adanya  persepsi  yang sama  di  antara  pengelola tax  expenditure . Selain  itu,  praktik  dari benchmark  tax menimbulkan  ambiguitas  dari  para  pengelola tax expenditure .
Secara konsep, menurut Anderson (OECD, 2010)  kredit  pajak  merupakan  salah  satu bentuk  dari tax  expenditure .  Mengacu  pada konsep  tersebut,  pembebasan  PPh  Pasal  22 impor  yang dapat  dikreditkan pada PPh Badan di  akhir  tahun  merupakan  bentuk tax expenditure . Seharusnya pemerintah menghitung  pembebasan  PPh  Pasal  22  impor sebagai  cerminan  dari tax  expenditure dalam periode satu tahun.

## Penilaian Dampak Tax Expenditure
Penilaian terhadap dampak tax expenditure merupakan  salah  satu  upaya  pengelolaan tax expenditure .  Analisis  dampak  pemberian tax expenditure dapat  menjadi feedback bagi kebijakan yang akan datang.
Kondisi saat ini, pengelolaaan tax expenditure belum  mengarah  pada  penilaian dampak.  Laporan tax  expenditure belum dimanfatkan  untuk  menilai  dampak  dari pemberian fasilitas pajak dalam rangka impor.
Dalam  penelitian  ini,  peneliti  akan menganalisis  mengenai  dampak  akibat  adanya tax expenditure dalam rangka impor. Penilaian dampak ini dilihat dari sisi pemerintah maupun dari  sisi  importir  serta  dampaknya  terhadap cash flow perusahaan.
Dalam  menganalisis  dampak,  peneliti menggunakan sektor pertanian, peternakan dan perikanan.  Sektor  tersebut  dipilih  karena pertanian,  peternakan  dan  perikanan  termasuk dalam  3  sektor  utama  yang  memberikan kontribusi  besar  terhadap  PDB  serta  adanya fasilitas  pembebasan  PDRI  yang  bertujuan untuk  mendukung  dunia  usaha  khusus  untuk pengembangan  industri  pertanian,  peternakan dan perikanan.
Analisis  dampak  menggunakan  skema cost  benefit  analysis untuk  melihat  dampak ekonomi  dan  dampak  terhadap  pendapatan sebagai akibat adanya tax expenditure . Dampak ekonomi    dapat  dilihat  dari  adanya  aktivitas ekonomi  yang  mendukung  dunia  usaha sehingga  dapat  meningkatkan  PDB  dari  sektor tertentu.
Pemerintah memberikan fasilitas pembebasan PDRI untuk impor bibit dan benih dari barang pertanian, peternakan dan perikanan. Pembebasan yang diberikan mencakup pembebasan bea masuk, pembebasan PPN impor dan pengecualian PPh Pasal  22  impor.  Pemberian  fasilitas  tersebut telah diatur dalam PMK No. 268/PMK.03/2015 dan PMK No. 105/PMK.04/2007.
Pemberian  fasilitas  pembebasan  PDRI untuk impor  bibit/benih dari  pertanian, peternakan  dan  perikanan  sudah  mampu dilaporkan  oleh  pemerintah  dalam  Laporan Belanja  Perpajakan.  Namun,  yang  berhasil dilaporkan  hanya  pembebasan  PPN  dan  Bea Masuk, sedangkan jumlah tax expenditure PPh Pasal 22 impor belum tercantum dalam laporan tersebut.
Peneliti  mengestimasi  perhitungan  PPh Pasal  22  impor  berdasarkan  jumlah tax expenditure PPN impor untuk mengetahui nilai impor.  Kemudian  dikalikan  dengan  tarif  PPh Pasal  22  impor  sebesar  2,5%  dengan  asumsi importir  memiliki  Angka  Pengenal  Impor (API).  Sehingga  jumlah tax  expenditure PDRI untuk impor  bibit/benih dari  pertanian, peternakan dan perikanan sebagai berikut :
Sumber  :  BKF,  Kemenkeu,  2018  (telah  diolah kembali)
Pada  Grafik  3  dapat  dilihat  bahwa tax expenditure PDRI  untuk  pembebasan  impor bibit/benih  mengalami  peningkatan  dari  tahun 2016-2017  yaitu  sebesar  5,85%  atau  sebesar Rp  991,46  Milyar.  Peningkatan  jumlah  ini menunjukkan  meningkatnya  volume  impor untuk bibit/benih.
Grafik 3 menunjukkan jumlah tax expenditure PDRI  untuk  impor  bibit/benih. Jumlah  tersebut  menunjukkan  pendapatan negara yang hilang dan tidak jadi dikumpulkan akibat  adanya  fasilitas  perpajakan  yang  pada tahun  2016  sebesar  Rp  16.961,50  Milyar  dan meningkat  pada  tahun  2017  menjadi  sebesar Rp  17.952,96  Milyar.  Jumlah  kehilangan pendapatan negara atas fasilitas impor bibit/benih  cukup  signifikan.  Jumlah tax expenditure akan mempengaruhi postur APBN. Negara  kehilangan  pendapatan  sebesar  Rp 16.961,50 Milyar pada 2016 dan Rp 17.952,96 Milyar pada tahun 2017.
Pada  Grafik  4  dapat  dilihat  bahwa  laju pertumbuhan PDB mengalami peningkatan dari tahun  2016  ke  tahun  2017  sebesar  0,45%. Begitupun  dengan  sumber  pertumbuhan  PDB mengalami  peningkatan  dari  tahun  2016  ke tahun  2017  sebesar  0,05%.  Peningkatan  laju dan  sumber  pertumbuhan  PDB  sejalan  dengan meningkatkan  jumlah tax  expenditure PDRI. Hal  ini  menunjukkan  bahwa  pemberian tax
expenditure PDRI berkontribusi dalam menggerakan aktivitas ekonomi.
Kontribusi  sektor  pertanian,  peternakan dan  perikanan  terhadap  PDB  terdapat  dalam Grafik 4 sebagai berikut :

## Sumber : BPS, 2017 (telah diolah kembali)
Penyediaan  bibit  dan  benih  yang  unggul dan memadai dapat menghasilkan produk yang berkualitas.  Kualitas  produk  yang  baik  dapat meningkatkan  permintaan  terhadap  barang tersebut.  Peningkatan  permintaan  terhadap produk dapat meningkatkan kapasitas produksi. Kapasitas  produksi  dapat  mendorong  tenaga kerja  untuk  lebih  produktif  bahkan  dapat memperluas  lapangan  pekerjaan.  Sehingga proses  tersebut  akan  berujung  pada  pening- katan kontribusi terhadap PDB.
Bibit  dan  benih  menjadi  faktor  penting dalam  menghasilkan  produk  pertanian,  pe- ternakan  dan  perikanan  yang  unggul.  Impor bibit/benih  bukan sebagai  faktor tunggal  untuk mengembangkan industri pertanian, peternakan dan  perikanan.  Sehingga  untuk  mengkaji  lebih dalam mengenai dampak ekonomi harus dilihat dari  berbagai  faktor  seperti  sumber  daya manusia, teknologi dan peralatan yang digunakan  untuk  produksi,  serta  pembelian bibit  dan  benih  di  dalam  daerah  pabean.  Pada penelitian  ini  hanya  melihat  dari  perspektif mikro yaitu dengan melihat fasilitas impor saja.
16,961.50 17,952.96 2016 2017 Grafik 3 Jumlah Tax expenditure PDRI Impor Bibit/Benih (dalam Rp Milyar) 000% 001% 001% 002% 002% 003% 003% 004% 004% 005% 2014 2015 2016 2017 2018
Grafik 4 Laju dan Sumber Pertumbuhan PDB Sektor Pertanian, Peternakan dan Perikanan Laju Pertumbuhan PDB Sumber Pertumbuhan PDB
Dampak terhadap pendapatan dalam konteks tax expenditure akan dilihat berdasarkan  jumlah  pendapatan  negara  yang hilang  serta  jumlah  pajak  yang  mungkin dikumpulkan  sebagai  penghasilan  baru  karena adanya  aktivitas  ekonomi  dari  pemberian fasilitas perpajakan tersebut.
Munculnya tax expenditure karena adanya pemberian  insentif  pajak  memiliki  dampak terhadap  keuangan  negara.  Dampak  terhadap keuangan  negara  yaitu  sebagian  penerimaan negara  dari  sektor  pajak  akan  hilang.  Namun jika  insentif  pajak  tersebut  dihapuskan,  tidak serta  merta  menambah  jumlah  penerimaan pajak. Hal ini karena pola konsumsi masyarakat  belum  tentu  bersifat  tetap  karena adanya  beban  pajak  yang  harus  ditanggung. Guna  menjaga  kestabilan  postur  APBN,  maka pemerintah  harus  meningkatkan tax  collection akibat adanya pendapatan yang hilang.
Pemerintah  memberikan  fasilitas  impor untuk  menstimlus  pertumbuhan  ekonomi  dari dunia usaha. Apabila fasilitas tersebut dihapuskan,  dapat  berakibat  pada  melemahnya aktivitas  ekonomi  akibat  tingginya  biaya produksi  karena  harus  membayar  PDRI sehingga  harga  produk  yang  dihasilkan menjadi  tidak  kompetitif.  Hal  ini  dapat mengakibatkan  tingginya  harga  produk  dan industri  menjadi  sulit  bersaing.  Maka  akan berdampak pada terhambatnya aktivitas ekonomi sehingga kemungkinan dampak terhadap PDB menjadi menurun.
Dampak  ekonomi  menunjukan  bahwa pemberian  fasilitas  perpajakan  dapat  mening- katkan  pertumbuhan  ekonomi.  Penyediaan bibit  dan  benih  yang  unggul  berdampak  pada peningkatan permintaan dan kapsitas produksi. Jika kapasitas produksi naik, maka penghasilan pun  akan  naik  karena  produk  yang  terjual meningkat.
Penghasilan dari penjualan produk tersebut akan  berkontribusi  pada  peningkatan  jumlah pajak  yang  dihasilkan.  Hal  ini  menunjukkan adanya  sumber  perpajakan  baru  dari  aktivitas ekonomi.
Pemberian  insentif  pajak  bersifat  pro terhadap cash  flow perusahaan.  Rosdiana
(2007)  dalam  disertasinya  memperkenalkan konsep pro  corporate  cash  flow  tax . Pro corporate  cash  flow  tax sebagai  suatu kebijakan pajak yang didesain untuk mendorong  perusahaan  dalam  meningkatkan produksinya.  Pemberian  insentif  pajak  dalam rangka impor, secara langsung akan mengurangi  biaya  yang  harus  dikeluarkan perusahaan.  Sehingga  beban  pajak  tersebut dapat dialihkan untuk kegiatan dalam meningkatkan produksi.
Berdasarkan  informasi  dari  DJBC,  pada tahun  2017,  perusahaan  yang  mendapat fasilitas  impor  bibit  dan  benih  untuk  sektor pertanian dengan nilai pabean (CIF) sebesar Rp 7.028.000.000.  Dalam  paper  ini  akan  diilus- trasikan  perbandingan cash  flow perusahaan jika  mendapat  atau  tidak  mendapat  fasilitas perpajakan dalam rangka impor.
Sebagai  ilutrasi,  Tabel  2  menggambarkan pemberian  insentif  pajak  dalam  desain pro corporate cash flow tax sebagai berikut :

## Tabel 2
Ilustrasi Pro Corporate Cash Flow Tax
Pembebas an PDRI (Rp) Tidak Menerima Pembebasan PDRI (Rp) Nilai Pabean (CIF) 7.028.000.000 7.028.000.000 Bea Masuk 0 527.100.000 PPN 0 755.510.000 PPh 0 188.877.500 Total Cash Flow yang dikeluarkan 7.028.000.000 8.499.487.500

## Sumber : DJBC, 2019 (telah diolah kembali)
Berdasarkan  pada  Tabel  2  di  atas,  dapat dilihat  bahwa perusahaan  jika  mendapat pembebasan  PDRI,  akan  mengeluarkan cash flow yang  cenderung  lebih  sedikit  diban- dingkan  jika  perusahaan  tidak  mendapatkan pembebasan  PDRI.  Perusahaan  yang  men- dapatkan  fasilitas  pembebasan  PDRI  dapat menjaga cash  flow sebesar  Rp  1.471.487.500. Ketersediaan  dana  ini  dapat  digunakan  untuk meningkatkan kapasitas produksi perusahaan.
Pemberian  insentif  pajak  dapat  menjaga cash flow tax dari suatu perusahaan. Namun, di sisi  lain  justru  dapat  menimbulkan compliance cost yang tinggi. Pemberian fasilitas perpajakan  memberikan  keringan  kepada perusahaan  untuk  tidak  menanggung  beban pajak, tetapi di sisi lain perusahaan di bebankan oleh  biaya-biaya  lain  di  luar  pajak  sebagai akibat adanya pembebasan PDRI tersebut.
Pemberian  fasilitas  perpajakan  dalam rangka  impor  tidak  serta  merta  menurunkan compliance  cost .  Pemberian  fasilitas  pajak untuk  impor  justru  dapat  menyebabkan compliance cost yang tinggi. Mengutip konsep compliance  cost yang  dikemukakan  oleh Sandford  (dalam  Rosdiana,  2007),  bahwa compliance  cost terdiri  dari fiscal  costs,  time costs dan psychological  costs .  Gambar  1 menunjukkan analisis compliance cost pemberian fasilitas PDRI sebagai berikut :

## Gambar 1

## Compliance Cost Pemberian Faslitas PDRI

## Sumber : Diolah peneliti, 2018
Pada  Gambar  1  dapat  dilihat  bahwa compliance  cost bagi  importir  yang  menerima faslitas PDRI terdiri dari fiscal costs, time costs dan psychological  costs.  Fiscal  costs me- nunjukkan  biaya-biaya  yang  harus  dikeluarkan oleh  Wajib  Pajak  dalam  memenuhi  hak  dan kewajiban  perpajakan.  Importir  merasa  lebih termudahkan  melakukan  impor  tanpa  meng- ajukan pembebasan bea masuk.
Di  satu  pemerintah  memberikan  pem- bebasan  bea  masuk,  tapi  di  sisi  lain  justru pembebasan bea masuk ini dapat menyebabkan
cost  of  compliance yang  tinggi.  Hal  ini  karena adanya  fasilitas  pembebasan  bea  masuk, menyebabkan  proses clearnace menjadi  lebih ketat  sehingga  memungkinkan  barang  untuk masuk dalam jalur merah.
Adanya  pemeriksaan  fisik  dan  dokumen yang  lebih  ketat  menyebabkan  importir  harus menahan barangnya di pelabuhan. Hal ini akan menimbulkan  biaya  tambahan  akibat  penun- daan barang di pelabuhan, biaya tambahan atas kelebihan  waktu  serta  biaya handling dan moving fisik  barang.  Biaya-biaya  tersebut menjadi  beban  importir  meskipun  importir sudah memiliki fasilitas pembebasan PDRI.
Munculnya  biaya  tambahan  yang  tidak terduga  dapat  mengganggu cash  flow per- usahaan.  Karena  biaya  tersebut  jumlahnya dapat  lebih  besar  dari  sekedar  membayar  bea masuk.  Hal  ini  menyebabkan fiscal  costs menjadi lebih tinggi.
Time costs dapat dilihat dari dwelling time . Secara prosedur, ketentuan dwelling time yaitu selama  3  (tiga)  hari.  Namun  dalam  praktiknya pelaksanaan dwelling time dapat mencapai 7-10 hari  terlebih  jika  barang  terkena red  line . Proses dwelling  time yang  cukup  lama mengakibatkan importir harus menahan barangnya  di  pelabuhan.  Hal  ini  dapat menghambat  aktivitas  produksi  dari  importir. Proses  pelayanan  yang  lama  menyebabkan importir dirugikan dari segi waktu.
Psychological costs dari sisi importir yaitu munculnya  kekhawatiran  akan  timbulnya biaya-biaya  tambahan  jika  barang  tersebut terkena red  line .  Importir  mengakui  bahwa hampir  setiap  barang  yang  diimpor  dengan memanfaatkan fasilitas pembebasan bea masuk akan  melewati red  line . Proses  pemeriksaan lebih  ketat  dibandingkan  dengan  impor  barang yang  tidak  memanfaatkan  pembebasan  bea masuk.

## SIMPULAN DAN SARAN

## Simpulan
Pengelolaan tax expenditure dalam rangka  impor  belum  sepenuhnya  dijalankan dengan baik. Pengelolaan tax expenditure yang
Fiscal Costs
• Tidak dikenakan
PDRI
• Biaya logistik
• Biaya
pengurusan perizinan • Biaya tambahan (jika terkena red line) TIme Costs
• Pelaksanaan
Dwelling time melebihi SOP
• Proses pelayanan lama Psychological Costs • Kekhawatiran importir terkena red line
• Ketidakpastian waktu pengeluaran barang
sudah  mampu  mendukung pro  corporate  cash flow  tax yaitu  adanya  kebijakan  insentif  pajak yang  jelas  dalam  mendukung  dunia  usaha. Namun  demikian,  belum  adanya  kerangka hukum  mengenai benchmark  tax, pelaporan yang  belum  menggambarkan  seluruh  jumlah tax  expenditure dalam  rangka  impor  serta belum  adanya  penilaian  dampak  terhadap tax expenditure menyebabkan  pengelolaan tax expenditure menjadi tidak sempurna. Pemberian  insentif  pajak  bersifat pro terhadap cash flow tax perusahaan, tapi di sisi lain justru menimbulkan cost  of  compliance karena  mun- culnya  biaya-biaya  selain  pajak  yang  timbul akibat adanya pembebasan PDRI.

## Saran
Pemerintah  perlu  melakukan  penyem- purnaan  dalam  pengelolaan tax  expenditure dalam  rangka  impor  untuk  mendukung pro corporate  cash  flow  tax dengan  melakukan debirokratisasi  pengurusan  impor  yang  men- dapat  fasilitas  pajak.  Selain  itu,  pemerintah perlu mengkaji ulang ketentuan benchmark tax dan menetapkannya dalam bentuk regulasi agar memiliki  kerangka  hukum  yang  jelas  sehingga dapat  menghindari  bias  dalam  menentukan perhitungan tax expenditure .***

## DAFTAR PUSTAKA
Alvarado, Liliana. (2014). Transparency of Tax Expenditure Reporting in Mexico. Washington  DC  :  International  Budget Partnership. Badan Kebijakam Fiskal Kementerian
Keuangan.  2018. Laporan  Belanja
Perpajakan  2016-2017 .  Jakarta.  BKF Kementerian Keuangan.
Badan Pusat Statistik. https://bps.go.id (diakses pada 14 Mei 2019).
Brixi,  Hana  Polackova,  Christian  M.A, Valenduc,  Zhicheng  Li  Swift.  (2004). Tax  Expenditures  :  General  Concept,
Measurement, and Overview of Country  Practices.  In  Swift,  Zhicheng Li,  H.P.  Brixi,  and  Valenduc. Tax Expenditures Shedding Light on Government Spending Through The Tax System  –  Lessons  from  Developed  and Transition Economics (pp 1-18) .
Washington DC : The World Bank.
Center  for  Indonesia  Taxation  Analysis. 2015. Tax  Expenditure untuk  Transparansi Insentif Fiskal.
Darussalam dan B Bawono Kristiaji. 2014. Tax Expenditure  atas  Pajak  Penghasilan  : Rekomendasi  bagi  Indonesia. DDTC Working  Paper  Tax  Law  Design  and Policy Series No. 0814, Juni 2014.
Direktorat Jenderal Bea dan Cukai. 2019. Data Sekunder [Excel].
Direktorat Jenderal Pajak. 2019. Data Sekunder [Excel].
OECD.  2010. Tax  Expenditures  in  OECD Countries .
Rosdiana,  Haula.  2007. Menuju  Sistem  Pajak Penghasilan  Pro Corporate Cash  Flow untuk  Mendorong  Kemajuan  Industri Telekomunikasi. Jakarta  :  Disertasi Universitas Indonesia
Swift,  Zhicheng  Li.  2006.  Managing  The Effect of Tax Expenditures on National Budget. World  Bank  Policy  Reseacrh Working Paper 3927.