## Pengawasan Peraturan Daerah Pada Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah
Fajri Nursyamsi*

## Abstrak
Perubahan  Undang-Undang  Nomor  32  Tahun  2004  menjadi  Undang-Undang  Nomor  23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah semakin menegaskan hubungan yang sentralis k antara  pemerintah  pusat  dan  pemerintah  daerah,  yang  selama  pasca  kemerdekaan mengalami dinamika yang  nggi, terutama dalam hal konsep dominasi kekuasaan antara keduanya. Salah satu dampak yang signiﬁkan dari perubahan itu terletak pada kewenangan pengawasan pemerintah pusat terhadap peraturan daerah yang dibentuk oleh pemerintah daerah.  Kondisi  itu  semakin  memperkuat  posisi  pemerintah  pusat  terhadap  pemerintah daerah. Di satu sisi, hal tersebut mempertegas konsep negara kesatuan, tetapi di sisi lain semakin  membatasi  kewenangan  pemerintah  daerah  dalam  melaksanakan  otonomi daerah.  Keduanya  merupakan  amanat  dari  Undang-Undang  Dasar  1945.  Kewenangan pengawasan  juga  berdampak  kepada  kewenangan  pembatalan  peraturan  daerah  oleh pemerintah pusat. Hal itu  dak bisa sekedar dilihat dari aspek hubungan antara pemerintah pusat dan daerah, tetapi juga berkaitan dengan perspek f perundang-undangan. Dengan adanya pembatalan, maka pen ng untuk melihat upaya hukum yang tersedia apabila ada yang  dak berkenan dengan pelaksanaan kewenangan pembatalan tersebut.
Kata  Kunci :  desentralisasi,  kewenangan  pengawasan,  peraturan  daerah,  pemerintahan daerah, negara kesatuan.

## Supervision on Local Regula ons in Law Number 23 of 2014 Concerning Regional Government

## Abstract
The  amendment  of  Law  Number  23  of  2004  with  Law  Number  23  of  2014  on  Local Government  has  underlined  the  centralis c  rela onship  between  central  and  regional governments-both  of  which  have  undergone  numerous  changes  throughout  the  post- independence period, speciﬁcally concerning authority domina on. Among these changes is the central government's authority to supervise regional government in formula ng local regula ons; this reinforces the authority that the central government has over the regional governments. While this reaﬃrms the no on of unitary state, it also eﬀec vely limits the capacity  of  regional government  in  implemen ng  regional autonomy, both  of  which are crucial to the 1945 Cons tu on. This supervisory authority consequently leads also to the central  government's  authority  to  cancel  local  regula ons.  By  considering  not  only  the
2442-9325 PADJADJARAN Jurnal Ilmu Hukum Volume 2 Nomor 3 Tahun 2015 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN ]
* Peneli  di Pusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia (PSHK) dan Pengajar di Ins tute Jentera School of Law (IJSL), Puri Imperium Oﬃce Plaza UG 11-12, Jakarta, fajri.nursyamsi@pshk.or.id, S.H. (Universitas Indonesia).
ma er of authority but also legisla on, it is clear that the imposi on of such great limita on over the regional governments is an issue. Thus, it is important to iden fy any available legal a empts  that  can  be  used  to  counter  the  central  government's  nulliﬁca on  of  local regula ons.
Keywords : decentraliza on, supervisory authority, local regula on, local government, unitary state.

## A.  Pendahuluan
Kewenangan  pembentukan  peraturan  daerah  (perda)  oleh  pemerintah  daerah merupakan  ciri  khas  dari  penerapan  prinsip  otonomi  daerah  berdasarkan  asas desentralisasi.  Di  Indonesia,  kewenangan  pembentukan  perda  oleh  pemerintah daerah merupakan kewenangan atribusi dari Pasal 18 ayat 6 Undang-Undang Dasar Negara  Republik  Indonesia  1945  amendemen  (UUD  1945  amendemen). Kewenangan  pembentukan  peraturan  daerah  tetap  harus  sesuai  dengan  peran pemerintah  daerah  dalam  konteks  negara  kesatuan,  sehingga  pelaksanaannya terbatas  oleh  kekuasaan  dari  pemerintah  pusat.  Hubungan  antara  pemerintah pusat dan pemerintah daerah inilah yang kerap menimbulkan permasalahan.
Dinamika hubungan antara pemerintahan di  ngkat pusat dan daerah sangat bergantung  kepada  rezim  poli k  yang  sedang  berkuasa  saat  itu.  Di  Indonesia, perubahan peta poli k sangat terlihat se ap kali ada penggan an undang-undang yang  mengatur  perihal  pemerintahan  Indonesia  di  daerah.  Pasca  kemerdekaan, tercatat ada delapan undang-undang (UU) yang mengatur perihal pemerintahan Indonesia di daerah . Selama itu pula konsep hubungan antara pemerintahan pusat dan pemerintahan daerah terus berpindah, dari sentralisasi menjadi desentralisasi, dan begitu sebaliknya. Perubahan-perubahan itu sebenarnya lazim juga terjadi di berbagai negara, terutama di negara yang berbentuk kesatuan.
Bentuk  dari  keterikatan  antara  pemerintah  pusat  dan  pemerintah  daerah, terutama dalam menjalankan kewenangan pembentukan peraturan daerah, adalah adanya mekanisme pengawasan perda oleh pemerintah. Sebagai negara kesatuan, fungsi pengawasan di Indonesia sudah ada dari awal kemerdekaan, tetapi dalam konteks dan lingkup yang berbeda di antara ketentuan yang mengatur. Perbedaan itu juga terjadi pada perubahan UU tentang pemerintahan daerah yang terakhir. Perbedaan  yang  dapat  dikatakan  cukup  mendasar,  walaupun  tetap  berada  pada lingkup otonomi daerah.
Kewenangan pengawasan pembentukan perda yang dimiliki oleh pemerintah dimungkinkan untuk berakhir kepada pembatalan atau revisi terhadap substansi perda  bersangkutan.  Pemerintah  daerah  memiliki  hak  untuk  mengajukan keberatan, tetapi pengaturannya tetap memposisikan pemerintah pusat memiliki
kewenangan  yang  lebih  kuat.  Dalam  konteks  ini,  menarik  untuk  melihatnya  dari perspek f otonomi daerah yang diberikan kewenangan untuk melaksanakan rumah tangganya  sendiri.  Selain  itu,  dalam  perspek f  teori  perundang-undangan  yang memiliki  prinsip  bahwa  suatu  peraturan  perundang-undangan  dapat  dibatalkan oleh pejabat yang membentuk, atau oleh peraturan yang lebih  nggi.

## B.  Konsep Pemerintahan Dalam Negara Kesatuan
Sebelum masuk secara mendalam mengenai konsep pemerintahan, perlu terlebih dahulu dijabarkan mengenai dua bentuk negara yang umum dianut oleh berbagai negara di dunia saat ini, yaitu federal dan kesatuan. Setelah itu, pembahasan akan lebih  fokus  untuk  melihat  konsep  pemerintahan  yang  ada  di  negara  kesatuan. Analisis  dilakukan  dengan  mendasarkan  kepada  teori  pembagian  kekuasaan, terutama  pembagian  kekuasaan  secara  ver kal,  yaitu  membagi  pemerintahan dalam suatu negara menjadi pemerintahan di pusat dan daerah.

## 1.  Pembagian Negara Berdasarkan Kedaulatannya
Menganalisis  suatu  negara  dapat  dilakukan  dari  berbagai  sudut  pandang  dan pendekatan. Negara dapat dilihat dari aspek tujuannya, legi masi kekuasaannya, dan  asal  mulanya.  Pada  kajian  hukum  tata  negara,  sudut  pandang  yang  kerap digunakan dalam melihat negara adalah berdasarkan kepada struktur yang ada di dalamnya,  terutama  struktur  kedaulatannya.  Berdasarkan  hal  itu,  I  Dewa  Gede Atmadja dalam bukunya, “Imu Negara”, menyatakan bahwa negara terbagi atas  ga kelompok, yaitu negara kesatuan, negara federal/serikat, dan negara emperium.¹ Bentuk negara yang dapat diperbandingkan pada dasarnya adalah negara kesatuan dan  federal  dengan  melihat  kepada  pembagian  kedaulatan  pada  internal negaranya.  Sedangkan  negara  imperium  lebih  melihat  kepada  kondisi  eksternal negaranya, karena secara internal negara imperium  tetap berdaulat dan menganut bentuk negara federal atau kesatuan.
Seper  telah disebutkan sebelumnya bahwa perbedaan negara kesatuan dan federal  terletak  pada  kedaulatannya,  yakni  apakah  terbagi  di  pusat  dan  daerah (negara federal) atau terpusat di pemerintah pusat (negara kesatuan)? Keduanya memiliki  konsekuensi  yang  berbeda,  baik  terhadap  struktur  ketatanegaraannya atau juga dalam konteks administrasi negara. Pada bentuk negara federal, se ap negara  bagian  memiliki  kewenangan  sekaligus  kedaulatan  untuk  membentuk peraturan  yang  mengikat  secara  umum  masyarakat  di  wilayahnya  tanpa  terikat dengan peraturan yang dibentuk oleh negara federal. Bahkan, negara bagian dapat membentuk  kons tusinya  sendiri,  berbeda  dengan  kons tusi  di  negara  federal. Pada  negara  kesatuan,  pemerintah  daerah  memiliki  kewenangan  dalam membentuk peraturan, sebagai bentuk dari pelaksanaan asas desentralisasi, tetapi
ketetuannya terikat dengan peraturan atau hukum yang dibentuk oleh pemerintah.
Kebanyakan  negara  kontemporer  berbentuk  negara  kesatuan.²  C.F.  Strong menyatakan bahwa esensi dari suatu negara kesatuan adalah kedaulatannya yang dak  terpisah,  atau  dengan  kata  lain  kekuasaan  pemerintah  pusat  yang  dak terbagi.³  Kons tusi  pada  negara  kesatuan  dak  membagi  kewenangan pembentukan undang-undang pada lembaga legisla f yang berada di pemerintah pusat.  Namun  begitu,  secara  kelembagaan  bukan  berar   pemerintahan  daerah dak  memiliki  kewenangan  sama  sekali  untuk  membentuk  peraturan,  tetapi pemerintah pusat memiliki kewenangan untuk membatalkan apabila  dak sesuai dengan  kebijakannya.⁴  Pemerintahan  daerah  dapat  memiliki  kebijakan  untuk dilaksanakan, tetapi tetap dengan izin dari pemerintahan pusat.⁵

## 2.  Pembagian Kekuasaan dalam Negara Kesatuan
Dalam analisis pemerintahan suatu negara kesatuan harus terlebih dahulu dilihat akar  teorinya,  yaitu  tentang  pembagian  kekuasaan.  Teori  pembagian  kekuasaan yang dikenal sekarang merupakan pengembangan dari teori pemisahan kekuasaan, yang  pada  awalnya  berkembang  sebagai  bentuk  demokra sasi  dan  pembatasan kekuasaan.⁶ Teori klasik mengenai pemisahan kekuasaan yang dikemukakan oleh Montesquieu mencakup  ga kekuasaan, yaitu kekuasaan ekseku f, legisla f, dan yudisial.⁷ Pembagian cabang kekuasaan itu diperlukan untuk menghindari adanya kesewenang-wenangan,⁸ yang pada saat itu marak terjadi di negeri Perancis.⁹
²  Rod Hague dan Mar n Harrop, Compara ve Government and Poli cs, Fourth Edi on , New York: Palgrave, 2001, hlm. 208. Lihat juga, Bhenyamin Hoessein, Perubahan Model, Pola, dan Bentuk Pemerintahan Daerah, Jakarta: Departemen Ilmu Administrasi FISIP UI, 2011, hlm. 105.
³  C.F. Strong, Modern Poli cal Cons tu ons, London: Sidgwick & Jackson Limited, 1958, hlm. 80.
⁴ Ibid.
⁵  Rod Hague dan Mar n Harrop, Loc.cit.
⁶  Fitriani Ahlan Sjarif, “Pengawasan Peraturan Daerah dalam Kerangka Negara Kesatuan (Tinjauan Historis dan Perbandingan Menurut UU Nomor 5 Tahun 1974, UU Nomor 22 Tahun 1999 dan UU Nomor 32 tahun 2004)” , Tesis Pascasarjana FH UI, Jakarta, 2005, hlm. 18.
⁷  Fungsi kekuasaan legisla f adalah untuk membuat aturan, kekuasaan ekseku f menjalankan aturan tersebut, sedangkan kekuasaan yudisial menilai konﬂik atau perselisihan yang terjadi dalam pelaksanaan aturan itu dan menerapkan norma aturan itu untuk menyelesaikan konﬂik atau perselisihan; dalam Charles Louis Montesquieu, Complete Works Vol 1 The Spirits of Law, Indiana: Liberty Fund Inc., 2009, hlm. 213. Lihat juga, Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid II , Jakarta: Sekretariat Jenderal MK RI, 2006, hlm. 21.
⁸  Ada pendapat terkenal terkait dengan kekuasaan yang sewenang-wenang yang dikemukakan oleh Lord Acton bahwa, “ Power tends to corrupt, and absolute power corrupts absolutely. ” ⁹  Pandangan tersebut merupakan kri k terhadap pendapat tentang konsep kedaulatan yang berkembang pada abad ke-11 dan awal abad ke-12 yang dikemukakan oleh John Aus n dan J.J Rousseau. Pada pandangan tersebut disebutkan bahwa kedaulatan bersifat bulat atau suatu kesatuan, dalam penger an bahwa kemauan umum rakyat adalah suatu kesatuan yang berhak memerintah dan berhak menolak untuk diperintah. Dalam konteks rakyat adalah satu, maka negara juga adalah satu, sehingga konsep kedaulatan pun bersifat bulat dan tak dapat dipecah-pecah (indivisible) .  Apabila  yang  berdaulat  adalah  raja,  maka  rajalah  yang  merupakan  satu-satunya pemegang kekuasaan ter nggi dalam negara. Sebaliknya, apabila rakyat berdaulat, maka rakyat pulalah satu- satunya  pemegang  kekuasaan  ter nggi,  bukan  yang  lain.  Lihat,  Jimly  Asshiddiqie,  “Kons tusi  dan Kons tualisme”, h p://jimly.com/pemikiran, diakses 20 Februari 2013, hlm. 102.

## Pengawasan Peraturan Daerah
Dalam  penerapannya,  pemisahan  kekuasaan  dak  dilakukan  secara  mutlak antara  ke ga  kekuasaan  tersebut.  Pada  konteks  ini  mulai  dikenal  adanya  teori checks  and  balances yang  lahir  dari  kri k  terhadap  teori  pemisahan  kekuasaan murni  dan  berpandangan  bahwa  pada  dasarnya  cabang  kekuasaan  yang  ada berkaitan  satu  sama  lain,  sehingga  pelaksanaan  fungsinya  dak  bisa  dipisahkan secara ketat. Tokoh yang terkemuka dalam teori pemisahan kekuasaan adalah John Locke dan Montesquieu. Setelah itu muncul tokoh lain yang mengembangkannya, yaitu  seper   Arthur  Mass  dan  G.Marshall.  Nama  terakhir  itu  sudah  mulai memasukkan checks  and  balances sebagai  salah  satu  dari  lima  aspek  dalam pemisahan kekuasaan, yang terdiri dari diﬀeren a on legal incompa bility of oﬃce holding;  isola on,  immunity,  and  independence;  checks  and  balances ;  dan coordinate status and lack of accountability . ¹⁰ Salah satu bentuk nyata dari berkembangnya teori check and balances dalam suatu  negara  modern  adalah  hadirnya  mahkamah  kons tusi  dalam  sistem ketatanegaraannya.  Prinsip checks  and  balances pada  suatu  negara  akan bertambah  kuat  karena  mahkamah  kons tusi  ( cons tu onal  courts )  ini  hadir  di antara  cabang  kekuasaan  yang  sengaja  dipisah-pisahkan.  Salah  satu  buk nya tercermin dari kewenangannya, yaitu melakukan judicial review . ¹¹ Sesuai dengan kewenangan  itu,  mahkamah  kons tusi  yang  merupakan  bagian  dari  kekuasaan yudisial  menguji  kons tusionalitas  undang-undang  yang  merupakan  produk lembaga  legisla f,  dan  memutus  berkenaan  dengan  berbagai  bentuk  sengketa antar lembaga negara yang berada dalam berbagai cabang kekuasaan pada suatu negara.
Perkembangan  lain  dari  teori  pemisahan  kekuasaan  adalah  lahirnya  teori pembagian kekuasaan. Miriam Budiarjo menyatakan bahwa pembagian kekuasaan dapat  dilakukan  secara  ver kal  dan  horizontal.  Pembagian  kekuasaan  secara ver kal dilakukan berdasarkan  ngkatannya, yaitu pembagian terhadap kekuasaan dalam  pemerintahan.¹²  Carl  J.  Friedrich  mengungkapkan  hal  yang  sama  dengan is lah  pembagian  kekuasaan  secara  teritorial.  Secara  lebih  tegas,  pembagian kekuasaan ver kal itu adalah pembagian kekuasaan antara pemerintah daerah dan pemerintah  pusat  dalam  suatu  negara  kesatuan,  negara  federal,  atau  negara konfederasi.  Pada  negara  kesatuan,  menurut  C.F.  Strong  yang  juga  diku p  oleh Bhenyamin  Hoessein  dalam  bukunya,  disebutkan  bahwa  hubungan  antara pemerintah pusat dan pemerintah daerahnya adalah dependent dan subordinate . ¹³
¹⁰  Jimly Asshiddiqie, Pengantar..., Loc.cit. ¹¹  Pada  umumnya, judicial  review merupakan  kewenangan  dari  kekuasaan  yudisial.  Hal  itu  ditegaskan  oleh Khaterine Lindsay dalam bukunya yang berjudul Federal Cons tu onal Law , sebagaimana diku p oleh Laica Marzuki dalam buku “Berjalan-jalan di Ranah Hukum” bahwa, “ in which a superior court had power to determine ques on  of  cons tu onal  validity  of  enactment  of  the  legislature ”.  Lihat  Eric  Barendt, An  Introduc on  to Cos tu onal Law , Oxford: Oxford University Press, 1998, hlm.
¹²  Miriam Budiarjo, Dasar-dasar Ilmu Poli k, Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, 1998, hlm. 138.
¹³  Bhenyamin Hoessein, Op.cit., hlm. 217.
Seper   halnya  pemisahan  kekuasaan,  pembagian  kekuasaan  secara  ver kal pun  pada  akhirnya  dak  bisa  dilakukan  secara  mutlak,  termasuk  dalam  negara kesatuan.  Menurut  Goodnow,  pengatur  hubungan  antara  pusat  dan  daerah merupakan  hal  yang  dak  logis,  karena  pada  satu  sisi  pemerintahan  lokal  perlu diberikan  hak  untuk  menentukan  keinginannya  sendiri  tanpa  mengurangi kedaulatan  suatu  negara.  Namun,  di  sisi  lain  menjadi  suatu  kemustahilan  untuk melaksanakan  kebijakan  dari  pemerintah  pusat  apabila  bertentangan  dengan keinginan  pemerintah  daerah.  Oleh  karena  itu,  dalam  suatu  negara  kesatuan diperlukan tujuan dan pelaksanaan yang harmonis dalam keseluruhan negara.¹⁴
Pemikiran  tersebut  menjadi  dasar  munculnya  konsep  pemerintahan  yang menganut sistem sentralisasi dan desentralisasi dalam negara kesatuan. Pemikiran mengenai sentralisasi dan desentralisasi pada pelaksanaan pemerintahan di daerah bersumber  pada  anggapan  bahwa  salah  satu  dari  pemerintah  pusat  atau pemerintah daerah harus ada yang lebih berkuasa.¹⁵ Apabila  dak, akan berpotensi menimbulkan  konﬂik  antara  keduanya.  Konﬂik  yang  muncul  disebabkan  karena cakupan  kerja  dari  masing-masing  pemerintahan  yang  beririsan.¹⁶  Berdasarkan pandangan  ﬁlosoﬁs  dan  poli k,  pada  suatu  negara  hukum  yang  pengaturan ter ngginya  adalah  kons tusi,  maka  lembaga  yang  berwenang  untuk menginterpretasikan  suatu  peraturan  perundang-undangan  (termasuk pembatalan)  haruslah  tegas  berada  di  pemeritahan  pusat  atau  daerah,  karena interpretasi yang diberikan akan sangat dipengaruhi oleh pandangan poli k dari tempatnya berasal.¹⁷
Pemahaman  mengenai  sentralisasi  dan  desentralisasi  pada  dasarnya  dak dapat  dipisahkan.  Bukan  berar   desentralisasi  merupakan  kebalikan  dari sentralisasi, karena pada dasarnya suatu negara sebagai organisasi secara natural akan  menganut  asas  sentralisasi  sejak  awal  pembentukannya  sampai  akhir hayatnya.¹⁸  Hal  tersebut  terjadi  karena  dalam  pelaksanaannya  dak  mungkin berjalan  secara  efek f,  terlebih  peran  negara  sudah  semakin  kompleks  dalam tataran  negara  modern,  maka  dianutlah  asas  desentralisasi.  Penyelenggaraan desentralisasi  selalu  dilakukan  dalam  lingkup  unsur  sentralisasi.  Dalam  konteks negara kesatuan, desentralisasi diselenggarakan oleh pemerintah pusat, sedangkan dalam negara federal asas desentralisasi dijalankan oleh pemerintah negara bagian.

## 3.  Pengawasan Pemerintah Pusat terhadap Peraturan Daerah
Pada hubungan antara pemerintah pusat dan daerah, makna pengawasan memiliki
¹⁴  Frank J. Goodnow, Poli cs and Administra on, America: Transac on Publisher, 2003, hlm. 51. ¹⁵ Ibid. , hlm. 48.
¹⁶ Ibid.
¹⁷ Ibid. ¹⁸  Bhenyamin Hoessein, Op.cit., hlm. 150.

## Pengawasan Peraturan Daerah
peran yang pen ng dan strategis dalam menjaga tata pemerintahan dalam suatu negara kesatuan. Pengawasan dalam konteks tersebut bermakna sebagai pengikat antara pemerintah pusat dan daerah. Pengawasan menjadi pen ng untuk menjaga kebebasan  yang  dimiliki  oleh  pemerintah  daerah  agar  bandul  otonomi  dak bergerak jauh melebihi garis edar sehingga dapat mengancam tatanan kesatuan ( unitary ) dalam pengelolaan negara.
Sejalan  konteks  tersebut,  O.  Hart  sebagaimana  diku p  oleh  Ni'matul  Huda dalam  bukunya  yang  berjudul  “Problema ka  Pembatalan  Perda”,  berpendapat bahwa, “…. if local autonomy is not to produce a state aﬀairs bordering on anarchy, it must subordinated to na onal interest by means devised to keep its ac on within bounds”.¹⁹ Tema  mengenai  pengawasan  atau review perda  semakin  relevan  di antara  isu  desentralisasi  dan  penguatan  kewenangan  legislasi  daerah.  Perda menjadi  salah  satu  instrumen  yang  strategis  untuk  mewujudkan  tujuan desentralisasi. Di sisi lain, keberadaan perda juga merupakan implementasi sistem representasi dalam perumusan kebijakan di  ngkat pemerintahan daerah.
Pada konteks hubungan pemerintahan pusat dan daerah di negara kesatuan, peran lembaga legisla f  dak begitu pen ng, yang lebih pen ng adalah otoritas administrasi. Lembaga legisla f hanya membentuk peraturan dalam prinsip umum, sedangkan dalam membentuk peraturan yang lebih detail dilakukan oleh lembaga ekseku f yang juga memegang otoritas administrasi untuk kemudian dilaksanakan oleh  masyarakat  di  ngkat  daerah.²⁰  Oleh  karena  itu,  fungsi  pengawasan  oleh pemerintah pusat hadir agar  dak terjadi konﬂik antar kewenangan.
Pengawasan  dari  pemerintah  pusat  kepada  pemerintah  daerah  yang  umum dilakukan adalah dalam bentuk pengawasan preven f dan pengawasan represif. I Gde  Pantja  Astawa  menyatakan  bahwa  secara  garis  besar  perbedaan  antara keduanya adalah pengawasan preven f yang dilakukan sebelum perda disahkan, sedangkan  pengawasan  represif  dilakukan  setelah  perda  disahkan.  Berdasarkan akibat  hukumnya,  pengawasan  preven f  belum  menyentuh  akibat  hukum  yang mbul karena status perda belum disahkan, sedangkan dalam pengawasan represif sudah memperhitungkan akibat hukum yang  mbul pada saat keberlakuannya.²¹ Bagir Manan menyatakan bahwa pengawasan preven f memiliki aspek posi f, yaitu dapat mengendalikan inisia f yang dilakukan oleh daerah, sehingga daerah dipaksa untuk mengiku  kebijakan dari pemerintah pusat.²²
¹⁹  Lihat Ni'matul Huda, Problema ka Pembatalan Perda , Yogyakarta: FH UII Press, 2010. ²⁰  Frank J. Goodnow, Op.cit., hlm. 66.
²¹  I Gde Pantja Astawa, Problema ka Hukum Otonomi Daerah di Indonesia, Bandung: Alumni, 2009, hlm. 322-323.
²²  Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah, Yogyakarta: Pusat Studi Hukum Fakultas Hukum UII, 2001, hlm. 154.

## C.  Perkembangan  Pengawasan  Pemerintah  Pusat  Terhadap  Peraturan  Daerah Dalam Tinjauan Norma f
Indonesia merupakan negara kesatuan yang menerapkan prinsip otonomi dan asas desentralisasi dalam pelaksanaan pemerintahan daerah. Pada prak knya, konsep hubungan pemerintah pusat dan daerah berjalan di bawah komando poli k hukum rezim yang berkuasa. Kondisi itu membuat pelaksanaan otonomi daerah dan asas desentralisasi  dak sama dari waktu ke waktu. Perubahan yang terjadi termasuk ke ka Indonesia menjalankan bentuk negara federal, walaupun hanya dalam jangka waktu yang singkat.
Pasca  kemerdekaan  pada  1945,  Indonesia  sudah  memberlakukan  empat kons tusi, yaitu Undang-Undang Dasar 1945 pra amendemen (UUD 1945) Undang- Undang Dasar Republik Indonesia Serikat 1949 (UUD RIS 1949) Undang-Undang Dasar Sementara 1950 (UUDS 1950) dan UUD 1945 amandemen. Masing-masing kons tusi,  walaupun  dalam  bentuk  negara  yang  berbeda,  mengatur  hubungan pemerintah  pusat  dan  pemerintah  daerah.  Selain  itu,  masing-masing  kons tusi memiliki  UU  organik  tersendiri  yang  mengatur  sistem  pemerintah  Indonesia  di daerah.  Keseluruhan  ketentuan  mengakui  bahwa  ada  hubungan  hierarki  antara pemerintah  pusat  dan  pemerintah  daerah,  seper   apa  yang  dikemukakan  oleh Jimly Asshiddiqie bahwa makna dari frasa “dibagi atas” dalam ketentuan Pasal 18 ayat (1) UUD RI 1945 merujuk kepada hubungan pemerintah pusat dan daerah yang bersifat  hierarkis  dan  ver kal.²³  Pada  penjelasan  berikutnya  akan  dianalisis mengenai  dinamika  hubungan  pemerintahan  pusat  dan  daerah  pada  masing- masing UU organik yang dimaksud. Pembahasan tersebut akan difokuskan kepada hubungan pengawasan yang dilakukan oleh pemerintah pusat terhadap perda yang dibentuk oleh pemerintah daerah.
1.  Pengawasan Pada Awal Masa Kemerdekaan Berdasarkan UU Nomor 1 Tahun 1945
Prak k pembagian kekuasaan secara ver kal di Indonesia sudah dilakukan sejak sebelum masa kemerdekaan. Pada awalnya pembagian ini bersifat sentralis s,²⁴ selayaknya  pemerintahan  di  negara-negara  otoritarian  pada  umumnya . ²⁵  Sistem pemerintahan jajahan di Indonesia kemudian beralih menjadi sistem desentralisasi pada  Tahun  1893.  Pada  tahun  1903,  untuk  pertama  kalinya  dibentuk  Undang- Undang Desentralisasi 1903.²⁶
²³  Jimly Asshiddiqie, Konsolidasi Naskah UUD 1945 Setelah Perubahan Keempat, Jakarta: Pusat Studi Hukum Tata Negara FHUI, 2002, hlm. 21.
²⁴  Sistem  sentralis s  dilakukan  berdasarkan  kepada Regerings  Reglement yang  dibentuk  oleh Staten  General (Parlemen Kerajaan Belanda). Lihat Fitriani Ahlan Sjarif, Op.cit., hlm. 93. ²⁵  Seper   halnya  dilakukan  oleh  pemerintahan  di  negara-negara  otoritarian.  Lihat  Satya  Arinanto, Hak  Asasi
Manusia dan Transisi Poli k di Indonesia , Jakarta: Pusat Studi Hukum Tata Negara FH UI, 2008, hlm. 98. ²⁶  Fitriani Ahlan Sjarif, Op.cit. , hlm. 94.
Pasca  disahkannya  UUD  1945,  UU  pertama  yang  dibentuk  terkait  dengan pemerintahan Indonesia di daerah adalah Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1945 tentang Peraturan Mengenai Kedudukan Komite Nasional Daerah (Undang-Undang ini  sering  juga  disebut  sebagai  Undang-Undang  Desenteralisasi  karena  UU  ini merupakan UU pertama yang mengatur tentang desentralisasi, selanjutnya disebut UU No. 1 Tahun 1945). UU itu hanya mengatur enam pasal, dan substansinya pun dak terlalu detail dibandingkan dengan UU yang dibentuk dengan tema yang sama setelahnya. Pada pasal 2 UU ini diatur mengenai pelaksanaan otonomi daerah yang merupakan  amanat  dari  Pasal  18  dan  20  UUD  1945.  Dalam  menjalankannya, dibentuklah  Komite  Nasional  Daerah  yang  ber ndak  sebagai  Badan  Perwakilan yang dipimpin oleh kepala daerah. Pada Pasal 3 dan 4 diatur mengenai anggota Komite Nasional Daerah.
Secara  umum,  pada  UU  Nomor  1  Tahun  1945  dak  diatur  secara  eksplisit mengenai pengawasan pemerintahan pusat terhadap pemerintah daerah. Namun begitu, dalam Pasal 2 diatur bahwa, “... asal  dak bertentangan dengan Peraturan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah jang lebih luas dari padanja”. Kalimat itu dengan  tegas  menyatakan  bahwa  prinsip  otonomi  daerah  dilaksanakan  secara terbatas.  Pada  pelaksanaannya  pun  fungsi  pengawasan  tetap  dijalankan  demi mendapatkan keharmonisan kebijakan secara nasional.

## 2.  Pengawasan Pemerintah Pusat Selama Masa Orde Lama
UU  Nomor  1  Tahun  1945  kemudian  diubah  menjadi  Undang-Undang  Nomor  22 Tahun  1948  tentang  Penetapan  Aturan-Aturan  Pokok  Mengenai  Pemerintahan Sendiri di Daerah-Daerah yang Berhak Mengatur dan Mengurus Rumah Tangganya Sendiri (selanjutnya disebut UU Pemda 1948). UU yang baru tersebut sudah mulai mengatur  perihal  pemerintahan  di  daerah  secara  detail,  sehingga  dak  hanya mengatur  mengenai  prinsip-prinsip  umum  yang  sebenarnya  sudah  digariskan dalam  UUD  1945.  Di  dalam  UU  yang  disahkan  di  Yogyakarta  pada  10  Juli  1948 tersebut,  diatur  bahwa  se ap  daerah  memiliki  kekuasaan  untuk  mengatur  dan mengurus  rumah  tangganya  sendiri,  serta  melaksanakan medebewind atau  hak untuk menjalankan peraturan dari pemerintah pusat atau daerah  ngkat atasannya berdasarkan perintah daerah atasan tersebut.²⁷ Kekuasaan pemerintahan dibuat berjenjang dengan mengatur bahwa daerah berada di bawah instansi atasannya, yaitu  provinsi  dibawah  presiden,  sedangkan  provinsi  sendiri  mengawasi
²⁷  Dalam Penjelasan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 tentang Penetapan Aturan-Aturan Pokok mengenai Pemerintahan Sendiri di Daerah-Daerah yang Berhak Mengatur dan Mengurus Rumah Tangganya Sendiri pada halaman  12  disebutkan  bahwa  mekanisme  penyerahan  kekuasaan  dibagi  menjadi  dua,  yaitu:  penyerahan penuh, ar nya baik tentang asasnya (prinsip-prinsipnya) maupun tentang caranya menjalankan kewajibannya (pekerjaan),  diserahkan  seluruhnya  kepada  daerah  (hak  otonomi);  dan  penyerahan  dak  penuh,  ar nya penyerahan hanya mengenai caranya menjalankan saja, sedangkan prinsip-prinsipnya (asas-asasnya) ditetapkan oleh Pemerintah Pusat sendiri (hak medebewind ).
kabupaten/kota,  begitupun  kabupaten/kota  besar  mengawasai  desa/kota  kecil dibawahnya.  UU  Pemda  1948  dak  sempat  berlaku  lama,  karena  status  Negara Indonesia  sudah  berubah  menjadi  federal  berdasarkan  Konferensi  Meja  Bundar pada 27 Desember 1949.²⁸
UU Pemda 1948 terus berlaku sampai digan kan oleh Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan (UU Pokok-Pokok Pemerintahan 1957) . UU tersebut dibentuk dengan mendasarkan kepada UUDS 1950.²⁹ Poli k hukum dalam membentuk UU Pokok-Pokok Pemerintahan 1957 berbeda dengan UU  Nomor  22  Tahun  1948.  Perubahan  yang  paling  mendasar  dalam  konteks hubungan pemerintah pusat dan pemerintah daerah adalah adanya upaya untuk meminimalkan penggunaan asas sentralisasi dengan menyebutkan bahwa kepala daerah  bukan  alat  pemerintah  pusat,  sehingga  dak  bergantung  kepada pemerintah pusat.
Keberlakuan  dari  UU  Pokok-Pokok  Pemerintahan  1957  dak  berlaku sepenuhnya  karena  dua  tahun  setelah  pengesahannya  Presiden  Soekarno mengeluarkan  Dekrit  5  Juli  1959  yang  mengembalikan  keberlakuan  UUD  1945. Dalam nuansa Dekrit 5 Juli 1959, pemerintah mengeluarkan Penetapan Presiden (Penpres) Nomor 6 Tahun 1959 dan selanjutnya dibentuk pula Penpres Nomor 5 Tahun  1960.  Kedua  penpres  itu  secara  tegas  mengembalikan  pengelolaan pemerintahan  di  daerah  dari  desentralisasi  berdasarkan  UU  Pokok-Pokok Pemerintahan 1957, kembali menjadi sentralisasi.
Pasca  Presiden  Soekarno  mengeluarkan  dua  penpres  tersebut  untuk mengembalikan pengelolaan pemerintahan menjadi sentralisasi, pada tahun 1965 dibentuklah  UU  Nomor  18  Tahun  1965  tentang  Pokok-Pokok  Pemerintahan  (UU Pokok-Pokok  Pemerintahan  1965) . Selain  menegaskan  penggunaan  asas sentralisasi,  pembentukan  UU  Pokok-Pokok  Pemerintahan  1965  juga  dianggap mengakhiri kesimpangsiuran peraturan perihal pemerintahan di daerah, yang saat itu dianggap mengalami kelemahan demokrasi liberal.³⁰ Pengesahan UU tersebut juga  mengakhiri  berlakunya  peraturan  lainnya,  yaitu  UU  Nomor  Pokok-Pokok Pemerintahan 1957, Penpres Nomor 6 Tahun 1959, Penpres Nomor 2 Tahun 1960,
²⁸  Pada masa Undang-Undang Dasar Republik Indonesia Serikat 1949 (UUD RIS 1949), UU Nomor 22 Tahun 1948 dak dicabut, tetapi justru dilengkapi dengan Undang-Undang Negara Indonesia Timur Nomor 44 tahun 1950 (UU NIT Nomor 44 Tahun 1950), yang dibentuk sebagai akibat dari bentuk negara federal yang dianut Indonesia dalam UUD RIS 1949. Seakan mengalami nasib yang sama dengan UU Nomor 22 Tahun 1948, UU NIT Nomor 44 Tahun  1950  juga  dak  berlaku  lama,  karena  NIT  kemudian  dibubarkan  untuk  bersatu  kembali  pada  negara kesatuan dan diberlakukannya Undang-Undang Dasar Sementara 1950 (UUDS 1950).
²⁹  Pengaturan mengenai pemerintahan di daerah pada UUDS 1950 diatur pada Bab IV. Pada Pasal 131 ayat 2 UUDS 1950 dinyatakan bahwa daerah-daerah diberikan otonomi seluas-luasnya untuk mengurus rumah tangganya sendiri.
³⁰  Pembentukan  UU  Pemda  1965  merupakan  pelaksanaan  dari  Ketetapan  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat Sementara  (Tap  MPRS)  No.II/MPRS/1960  mengamanatkan  adanya  undang-undang  tentang  pemerintahan daerah yang stabil dan berkewibawaan mencerminkan kehendak rakyat, revolusioner dan gotong royong, serta terjaminnya keutuhan NKRI.

## Pengawasan Peraturan Daerah
dan Penpres Nomor 5 Tahun 1960.
Pengawasan  yang  dilakukan  oleh  pemerintah  pusat  terhadap  perda  yang dibentuk  oleh  pemerintah  daerah  adalah  dengan  pengawasan  preven f  dan represif,  sedangkan  pengawasan  umum  dilakukan  terhadap  pelaksanaan kewenangan pemerintahan daerah lain. Pengawasan preven f berar  bahwa suatu perda  mengenai  pokok-pokok  tertentu  dak  berlaku  sebelum  disahkan  oleh pemerintah  pusat,  dalam  hal  ini  Menteri  Dalam  Negeri.  Pengawasan  represif dilakukan  dalam  bentuk  menangguhkan  atau  membatalkan  suatu  perda  yang bertentangan  dengan  kepen ngan  umum  atau  dengan  peraturan  perundangan yang lebih  nggi.³¹

## 3.  Pengawasan Peraturan Daerah Pada Masa Orde Baru
Memasuki  rezim  Orde  Baru,  pengaturan  mengenai  pemerintahan  di  daerah mengalami  perubahan  kembali,  yaitu  menjadi  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah (UU Nomor 5 UU Pokok-Pokok Pemda  1974).  Walaupun  berubah,  tetapi  asas  sentralisasi  masih  kental diberlakukan,  tetapi  dalam  UU  ini  kekuasaan  dari  pemerintahan  daerah diperkecil . ³² Dalam peneli an yang dilakukan oleh Mahfud MD disebutkan bahwa periode  waktu  1969-1998  menunjukkan  konﬁgurasi  poli k  yang  otoriter,  yang dicirikan dengan pola hubungan pemerintah pusat dan pemerintah daerah yang sentralis k dan mengedepankan asas dekonsentrasi.³³
Sama halnya dengan UU Pokok-Pokok Pemerintahan 1965, pengawasan yang dilakukan  terhadap  perda  pada  UU  Pokok-Pokok  Pemda  1974  juga  melingkupi pengawasan preven f dan represif. Pengawasan preven f diatur dalam Pasal 68 dan 69, sedangkan pengawasan represif diatur dalam Pasal 70. Konsep pengawasan pada  kedua  ketentuan  tersebut  dak  berbeda  jauh,  hanya  ada  penjelasan  yang lebih komprehensif terhadap ketentuan dalam UU Pokok-Pokok Pemda 1974.

## 4.  Pengawasan Peraturan Daerah Pada Masa Reformasi
Pasca tahun 1999, ke ka rezim sudah masuk dalam masa reformasi, dibentuk UU baru menggan kan UU Pokok-Pokok Pemda 1974, yaitu Undang-Undang Nomor 22 Tahun  1999  tentang  Pemerintah  Daerah  (UU  Pemda  1999).  Dorongan  untuk memberikan kebebasan yang luas kepada daerah sangat terlihat dalam substansi UU ini. Desakan itu muncul berdasarkan pengalaman buruk yang terjadi selama dikuasai  oleh  rezim  otoriter  sehingga  seolah-olah  pada  awal  Orde  Reformasi pemerintah  daerah  mendapatkan  kekuasaan  berlebih,  bahkan  cenderung menggerogo   kekuasaan  yang  sesungguhnya  dimiliki  oleh  pemerintah  pusat. Pendulum berpindah kearah desentralisasi yang kental dengan aroma kebebasan daerah dalam menentukan nasibnya, bahkan dengan kondisi bertentangan dengan
³¹  Penjelasan Umum UU Pemda 1985.
³²  Fitriani, Op.cit., hlm. 107.
³³  Mahfud M. D., Pergulatan Poli k dan Hukum di Indonesia , Jakarta: Gama Medika, 1999, hlm. 197.
pemerintah pusat sekalipun. Dalam periode ini, desentralisasi lebih terasa sebagai suatu kebebasan tanpa batas bagi daerah.³⁴
Seolah ingin memperbaiki apa yang diatur dalam UU Pemda 1999, selanjutnya dibentuk  Undang-Undang  Nomor  32  Tahun  2004  tentang  Pemerintahan  Daerah (UU  Pemda  2004)  yang  kembali  menggerakan  pendulum  ke  arah  sentralisasi. Namun  begitu,  UU  ini  dak  melakukannya  secara  penuh  karena  masih  kuatnya pengaruh euforia demokrasi pasca reformasi dan lepasnya rezim kekuasaan Orde Baru yang otoritarian. Hal itulah yang menjadikan pengaturan mengenai konsep sentralisasi dalam UU Pemda 2004  dak mencolok.³⁵
Pada UU Pemda 1999, pengawasan terhadap perda hanya dilakukan dengan cara represif, atau dengan  dak mengenal pengawasan preven f. Hal itu selaras dengan semangat mengurangi kekuasaan dari pemerintah pusat, tetapi juga  dak menghilangkan esensi dari konsep negara kesatuan. Hasilnya, sejak UU Pemda 1999 disahkan  jumlah  perda  yang  diterbitkan  melonjak  tajam.  Sampai  pertengahan 2002,  jumlah  perda  yang  dihasilkan  368  kabupaten/kota  di  Indonesia  telah mencapai  sekitar  6 . 000  perda.  Sejumlah  645  perda  diantaranya  dibatalkan  oleh pemerintah dalam kurun waktu 3 tahun, yaitu tahun 1999 hingga 2002. Hal tersebut menjadi salah satu evaluasi dalam mengubah mekanisme pengawasan UU Pemda 1999. Pada UU penggan nya, yaitu UU Pemda 2004, pengawasan preven f kembali diatur khusus untuk beberapa jenis perda saja, yaitu pajak daerah, retribusi daerah, Anggaran dan Pendapatan Belanja Daerah (APBD), dan Rencana Umum Tata Ruang (RUTR). Sedangkan, pengawasan represif dilakukan terhadap seluruh perda yang dibentuk oleh pemerintah daerah.

## D.  Perbandingan Pengawasan Perda oleh Pemerintah Pusat dalam UU Nomor 32 Tahun 2004 dan UU Nomor 23 Tahun 2014
Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah (UU Pemda 2014)  dibentuk pada akhir masa jabatan periode kedua Presiden Susilo Bambang Yudhoyono.  UU  tersebut  secara  umum  semakin  memperkuat  posisi  pemerintah pusat,  yang  sebenarnya  sudah  mulai  dilakukan  secara  bertahap  dari  mulai  UU Pemda  2004.  Pada  pembahasan  selanjutnya  akan  dianalisis  mengenai perbandingan antara UU Pemda 2004 dan penggan nya, yaitu UU Pemda 2014. Pembahasan akan juga mengacu pada data-data yang bersumber dari peneli an lain yang telah dilakukan sebelumnya. Analisis terhadap kedua UU tersebut  dak
³⁴  Dalam pilkada yang diatur dalam UU Pemda 1999  dak ada peran yang signiﬁkan dari pemerintah pusat dalam pilkada, selain urusan administrasi dalam hal pengesahan keputusan DPRD. Mekanisme itu dilatarbelakangi oleh pemikiran penguatan demokrasi di Indonesia pasca berakhirnya rezim otoritarian. Penguatan prinsip demokrasi perwakilan sangat terasa dalam kebijakan itu, namun patut disesalkan peningkatan prinsip demokrasi itu  dak dilaksanakan dalam kerangka negara kesatuan, yakni bentuk negara Indonesia yang sudah dicantumkan dalam kons tusi.
³⁵  Fitriani, Op.cit., hlm. 110-111.

## Pengawasan Peraturan Daerah
1 1 1 1 1 2 3 6 54 9 62 116 175 112 90 81 40 44 28 3 0 50 100 150 200 Jumlah Perda yang Dibatalkan pada Periode 2004-2009 (Berdasarkan Tahun Pembentukan Perda)
hanya akan menjabarkan perbedaan-perbedaan saja, tetapi juga melihat prospek perbaikan mekanisme pengawasan perda oleh pemerintah pusat. Ada  ga isu yang akan menjadi fokus dalam perbandingan, yaitu mekanisme pengawasan, bentuk hukum pembatalan perda, dan mekanisme banding terhadap pembatalan perda.

## 1.  Mekanisme Pengawasan Perda oleh Pemerintah Pusat
Pembentukan UU Perda 2004 sebagai solusi dari banyaknya perda yang dibatalkan ternyata  dak  membuahkan  hasil.  Pasca  UU  tersebut  disahkan,  ternyata pembatalan  perda  masih  banyak  terjadi.  Selama  kurun  waktu  2004-2009, Kementerian  Dalam  Negeri  (Kemendagri)  telah  membatalkan  sebanyak  1 . 691 perda. Adapun persebaran data per-tahunnya adalah sebagai berikut:³⁶

## 200420052006200720082009
Data di atas menunjukkan adanya kecenderungan pembatalan yang terus naik se ap  tahunnya,  terutama  pasca  tahun  2005  dalam  hal  pembatalan  perda  oleh pemerintah  pusat,  yang  dalam  hal  ini  dilakukan  oleh  Kemendagri.  Kenaikan terbesar  ada  pada  tahun  2008  ke  tahun  2009.  Peningkatan  yang  dras s  ini disebabkan adanya pembatalan perda yang merupakan salah satu target program 100  hari  pemerintahan  SBY-Boediono  periode  2009-2010.  Jumlah  perda  yang dibatalkan  hanya  dalam  waktu  100  hari  tersebut  mencapai  405  perda,  yang melebihi capaian kerja Kemendagri dalam membatalkan perda sejak 2004-2008.³⁷
Namun begitu, yang menjadi pertanyaan berikutnya adalah apakah perda yang dibatalkan  merupakan  produk  periode  waktu  2004-2009  atau  sebelumnya? Berdasarkan  peneli an  yang  dilakukan  oleh  Pusat  Studi  Hukum  dan  Kebijakan Indonesia (PSHK) , ditemukan data bahwa mayoritas perda yang dibatalkan pada periode  2004-2009  tersebut  dibentuk  pada  tahun  1999-2003,  yaitu  ke ka  masa keberlakuan UU Perda 1999. Adapun data lengkapnya adalah sebagai berikut:
2004 2005 2006 2007 2008 2009 234 120 109 169 229 830 1
³⁶  Pusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia, “Kajian tentang Implementasi Pengawasan Perda oleh Pemerintah dan  Mahkamah  Agung” ,  Makalah  Seminar  Kajian  Implementasi  Pengawasan  Perda  oleh  Pemerintah  dan Mahkamah Agung, Maret, 2011, hlm. 26. ³⁷ Ibid.
Dari  data  di  atas , dapat  diketahui  bahwa  kebebasan  yang  diberikan  kepada pemerintah  daerah  dalam  membentuk  perda  mampu  menghasilkan  lonjakan jumlah yang signiﬁkan. Kebebasan itu pun ditandai dengan desakan demokra sasi yang sedang  nggi dan pengawasan yang minim, karena pada saat itu pengawasan yang dilakukan oleh pemerintah pusat hanya pengawasan preven f dengan kondisi yang serba terbatas.
Dari 1 . 691 perda yang dibatalkan pada 2004-2009, seluruhnya terdiri dari 121 jenis  perda.  Dari  keseluruhan  jenis  tersebut,  sebagian  besar  adalah  perda  yang mengatur  perihal  retribusi  sebanyak  1 . 066  perda,  meskipun  dak  tertutup kemungkinan  bahwa  masih  ada  jenis  perda  lain  yang  juga  merupakan  perda pungutan.³⁸ Jenis perda terbanyak kedua adalah perda pajak daerah dengan jumlah 224 perda. Posisi ke ga ditempa  oleh perda perizinan dengan jumlah 179 perda. Dari data tersebut pada dasarnya dapat dianalisis bahwa di satu sisi pemerintah daerah bergerak cepat untuk menghasilkan perda retribusi dan pajak sebagai upaya meningkatkan  pendapat  daerah,  tetapi  di  sisi lain pembentukannya  dak  sesuai dengan kebijakan pemerintah pusat atau bahkan bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih  nggi.
Banyaknya  objek  perda  yang  masuk  dalam  pengawasan  berimbas  pada panjangnya  jangka  waktu  dalam  proses  evaluasi  perda  oleh  pemerintah  pusat. Permasalahan itulah yang coba diselesaikan oleh pengaturan dalam UU baru, yaitu UU  Pemda  2014.  Salah  satu  upaya  yang  dilakukan  adalah  dengan  menerapkan proses pengawasan yang berjenjang, dengan cara perda kabupaten/kota diawasi oleh pemerintah daerah provinsi, sedangkan perda provinsi dilakukan oleh Menteri Dalam Negeri. Hal itu  dak dilakukan dalam UU Pemda 2004 yang memusatkan pengawasan kepada pemerintah pusat, dalam hal ini Menteri Dalam Negeri.
Permasalahan  berikutnya  adalah  perihal  lambatnya  penyerahan  perda  oleh pemerintah  daerah  untuk  dievaluasi,  bahkan  terdapat  keengganan  pemerintah daerah untuk menyerahkan perda untuk dilakukan evaluasi. Hal itu terjadi karena dak ada sanksi yang diatur dalam UU Pemda 2004 kepada pemerintah daerah. Namun, dalam UU Pemda 2014 sudah ada sanksi yang diatur. Pada Pasal 249 ayat (2) diatur  bahwa  gubernur  yang  dak  menyampaikan  perda  provinsi dan  peraturan gubernur kepada menteri dikenai sanksi administra f berupa teguran tertulis dari menteri, serta Pasal 249 ayat (4) dengan ketentuan yang sama dikenakan kepada bupa /wali kota yang  dak menyampaikan perda kabupaten/kota dan peraturan bupa /wali  kota  kepada  gubernur  sebagai  wakil  pemerintah  pusat  akan  dikenai sanksi administra f berupa teguran tertulis dari gubernur sebagai wakil pemerintah pusat.

## Pengawasan Peraturan Daerah

## 1.  Bentuk Hukum Pembatalan Perda
Dalam Pasal 145 ayat (3) UU Nomor 32 tahun 2004 disebutkan bentuk hukum untuk membatalkan  perda  ialah  mengunakan  Peraturan  Presiden  (selanjutnya  disebut Perpres).  Pada  prak knya,  pembatalan  perda  dilakukan  dengan  menggunakan Keputusan Menteri Dalam Negeri (Kepmendagri).³⁹ Hal tersebut mengindikasikan adanya kesalahan dalam pelaksanaan pembatalan perda selama ini.
Pada Pasal 251 ayat (1) UU Perda 2014 disebutkan bahwa pembatalan perda provinsi  ditetapkan  dengan  keputusan  menteri  dan  pembatalan  perda kabupaten/kota ditetapkan dengan keputusan gubernur sebagai wakil pemerintah pusat. Kesan sentralis k semakin terasa pada ketentuan Pasal 251 ayat (3) yang dinyatakan bahwa menteri berwenang untuk membatalkan perda kabupaten/kota apabila  gubernur  sebagai  perwakilan  pemerintah  pusat  dak  melakukan kewajibannya itu.
Pilihan  kebijakan  dengan  menempatkan  menteri  sebagai  aktor  yang  dapat mengeluarkan  keputusan  untuk  membatalkan  suatu  perda  semakin mengindikasikan bahwa posisi pemerintah pusat sangat kuat terhadap pemerintah daerah.  Hal  itu  dapat  dibenarkan  karena  secara  tegas  menteri  diberikan kewenangannya oleh UU.⁴⁰ Pertanyaan mengenai legi masi menteri tetap dapat dipertanyakan dengan merujuk atau melihat kepada proses pembentukan perda sendiri yang pada dasarnya sudah dapat dipersamakan dengan undang-undang,⁴¹ karena dibentuk oleh organ yang dipilih langsung oleh rakyat . Proses pembentukan perda  pun  mensyaratkan  par sipasi  masyarakat,  berbeda  dengan  proses pembentukan  peraturan  menteri.  Selain  itu,  perda  juga  merupakan  salah  satu peraturan perundang-undangan yang masuk dalam hierarki berdasarkan Pasal 7 Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan Perundang-Undangan .

## 2.  Mekanisme Banding Pembatalan Perda oleh Pemerintah Pusat
Banyaknya jumlah perda yang dibatalkan oleh Kemendagri se ap tahunnya  dak sebanding  dengan  jumlah  perda  yang  di - review oleh  Mahkamah  Agung  melalui mekanisme judicial  review. Padahal  kedua  mekanisme  ini  diatur  secara  setara dalam ketentuan UU Pemda 2004. Pada tahun 2010, jumlah permohonan judicial review ⁴² mencapai  61  permohonan.  Dari  jumlah  tersebut,  hanya  terdapat  12
³⁹ Ibid., hlm. 29.
⁴⁰ Suatu norma hukum selalu valid, tetapi dapat dibatalkan. Mekanisme pembatalan  dak perlu selalu dilakukan oleh  produk  hukum  atau  jabatan  yang  lebih  nggi.  Aturan  hukum  yang  lebih  nggi  dapat  memberikan kewenangan atau otoritas kepada organ khusus untuk melakukan pembatalan tersebut. Lihat, Jimly Asshiddiqie, Teori Hans Kelsen Tentang Hukum, Jakarta: Sekretariat Jenderal & Kepaniteraan MKRI, 2006, hlm. 143. ⁴¹  Jimly  Asshiddiqie, Menuju  Negara  Hukum  yang  Demokra s, Jakarta:  Sekretariat  Jenderal  dan  Kepaniteraan
Mahkamah Kons tusi, 2008, hlm. 840.
⁴²  Pusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia, Loc.cit.
permohonan judicial review perda. Sedangkan jenis peraturan yang paling banyak diajukan adalah peraturan menteri.⁴³
Data  itu  menunjukan  bahwa  dak  banyak  permohonan  pengujian  yang kemudian  berakhir  pada  pembatalan  melalui  mekanisme  di  Mahkamah  Agung sesuai  dengan  ketentuan  dalam  Pasal  145  ayat  (5)  UU  Pemda  2004.  Minimnya jumlah judicial  review juga  banyak  disebabkan  karena  hal  prosedural,  seper ketentuan dalam Pasal 2 Ayat (4) Peraturan Mahkamah Agung (Perma) Nomor 1 Tahun  2004  yang  menyatakan  bahwa  permohonan  keberatan  diajukan  dalam tenggang  waktu  180  hari  sejak  ditetapkan  peraturan  perundang-undangan  yang bersangkutan, proses yang berjalan  dak ditentukan jangka waktunya, dan judicial review dilakukan dengan proses tertutup.
Namun  begitu,  ternyata  para  pembentuk  UU  Pemda  2014  mengambil  jalan pintas untuk mengatasinya, yaitu dengan menghilangkan sama sekali mekanisme yang dimaksud. Penghapusan mekanisme banding itu bisa dikatakan keliru, karena dengan adanya permasalahan itu bukan berar  mekanisme banding atau keberatan ke Mahkamah Agung menjadi dianggap  dak perlu. Di sisi lain, banyak akademisi yang menyatakan bahwa pengawasan yudisial oleh Mahkamah Agung dalam UU Pemda  2004  memberikan  dampak  posi f,  yaitu  se daknya  meminimalkan dominasi  kekuasaan  pemerintah  pusat  atas  pemerintah  daerah  yang  telah menetapkan peraturan daerah secara demokra s.⁴⁴
Selain itu, kewenangan Mahkamah Agung bukanlah tanpa dasar. Judicial review didasarkan pada Pasal 24A UUD RI 1945, sedangkan execu ve review secara harﬁah pada dasarnya hanya berdasarkan pada peraturan se ngkat UU, yaitu UU Pemda 2014 itu sendiri. Dalam prak k di berbagai negara, pengadilan menjadi mekanisme favorit dalam proses pembatalan perda, seper  yang dilakukan di Inggirs, Perancis, dan Belanda.⁴⁵

## B.  Penutup
Kewenangan pengawasan yang dimiliki oleh pemerintah pusat terhadap perda yang disahkan  oleh  pemerintah  daerah  sebagai  upaya  pelaksanaan  otonomi  daerah tetap  berada  dalam  kerangka  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia.  Pasca kemerdekaan,  hubungan  antara  pemerintah  daerah  dan  pemerintah  pusat, khususnya  dalam  aspek  pengawasan,  sudah  mengalami  dinamika  yang  nggi. Perubahan  demi  perubahan  yang  terjadi  sangat  bergantung  kepada  pilihan kebijakan yang diambil oleh rezim berkuasa pada saat itu. Tarik menarik pendulum kekuasaan  antara  sentralisasi  yang  memperkuat  pemerintah  pusat  atau
⁴³ Ibid.
⁴⁴  Pusat Studi Kajian Negara Fakultas Hukum Universitas Padjajaran, “Pola Hubungan Antara Pusat dan Daerah” , Kerja Sama Peneli an dengan Dewan Perwakilan Daerah RI, 2009, hlm. 170. ⁴⁵  Fitriani, Op.cit., hlm. 201.

## Pengawasan Peraturan Daerah
desentralisasi yang memperkuat pemerintah daerah menjadi dua pilihan yang terus menjadi perdebatan klasik.
Perkembangan terakhir pasca reformasi, melalui UU Pokok-Pokok Pemda 1999, menunjukan bahwa pendulum diarahkan ke k desentralisasi yang luas. Namun begitu,  melalui  UU  Pemda  2004,  pendulum  itu  diarahkan  kembali  pada  kutub sentralisasi, yakni saat kekuasaan pemerintah pusat diperkuat. Pendulum semakin mengarah ke sisi sentralisasi ke ka UU Pemda 2014 disahkan. Ada empat elemen yang membuk kan hal itu, yaitu konsep pengaturan mengenai pengawasan oleh pemerintah pusat dibuat secara hierarkis , pemberian sanksi kepada pemerintah daerah  yang  dak  menaa   mekanisme  pengawasan  perda,  kewenangan pemerintah pusat (dalam hal ini Menteri Dalam Negeri) yang dalam satu kondisi dapat  membatalkan  perda  sampai  kepada  ngkat  kabupaten/kota , dan penghapusan  mekanisme  banding  atau  keberatan  pemeritah  daerah  terhadap pembatalan perda yang dilakukan oleh pemerintah pusat.

## Da ar Pustaka Buku
Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah, Pusat Studi Hukum Fakultas Hukum UII, Yogyakarta, 2001. Barendt, Eric, An Introduc on to Cos tu onal Law , Oxford University Press, Oxford,
1998.
Goodnow, Frank J., Poli cs and Administra on, Transac on Publisher, Piscataway,
2003.
Harrop,  Mar n  dan  Rod  Hague, Compara ve  Government  and  Poli cs,  Fourth Edi on, Palgrave, New York, 2001. I Dewa Gede Atmadja, Ilmu Negara, Setara Press, Malang, 2011.
I Gde Pantja Astawa, Problema ka Hukum Otonomi Daerah di Indonesia, Alumni, Bandung, 2009.
Jimly  Asshiddiqie, Konsolidasi  Naskah  UUD  1945  Setelah  Perubahan  Keempat, Pusat Studi Hukum Tata Negara FH UI, Jakarta, 2002. ______________, Menuju Negara Hukum yang Demokra s, Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Kons tusi, Jakarta, 2008.
______________, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid II , Sekretariat Jenderal Mahkamah Kons tusi, Jakarta, 2006.
Mahfud M.D., Pergulatan Poli k dan Hukum di Indonesia, Gama Medika, Jakarta,
1999.
Miriam Budiarjo, Dasar-dasar Ilmu Poli k, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 1998. Montesquieu, Charles Louis, Complete Works Vol 1: The Spirits of Law, Liberty Fund Inc., Indiana, 2009.
Ni'matul Huda, Problema ka Pembatalan Perda , FH UII Press, Yogyakarta, 2010. Satya  Arinanto, Hak  Asasi  Manusia  dan  Transisi  Poli k  di  Indonesia ,  Pusat  Studi Hukum Tata Negara FH UI, Jakarta, 2008.
Strong, C.F., Modern Poli cal Cons tu ons, Sidgwick & Jackson Limited, London, 1958.

## Dokumen Lain
Fitriani  Ahlan  Sjarif,  “Pengawasan  Peraturan  Daerah  dalam  Kerangka  Negara Kesatuan  (Tinjauan  Historis  dan  Perbandingan  Menurut  UU  Nomor  5  Tahun 1974,  UU  Nomor  22  Tahun  1999  dan  UU  Nomor  32  tahun  2004)” ,  Tesis Pascasarjana FHUI , Jakarta, 2005.
Jimly  Asshiddiqie,  “Kons tusi  dan  Kons tualisme”,  h p://jimly.com/pemikiran , diakses 20 Februari 2013.
Pusat  Studi  Hukum  dan  Kebijakan  Indonesia,  “Kajian  Tentang  Implementasi Pengawasan Perda Oleh Pemerintah Dan Mahkamah Agung” , Seminar Kajian Tentang Implementasi Pengawasan Perda Oleh Pemerintah Dan Mahkamah Agung , Jakarta, Maret 2011.
Pusat Studi Kajian Negara Fakultas Hukum Universitas Padjajaran, “Pola Hubungan Antara  Pusat  dan  Daerah” ,  Kerjasama  Peneli an  dengan  Dewan  Perwakilan Daerah RI , Bandung, 2009.

## Dokumen Hukum
Undang-Undang Dasar 1945. Undang-Undang Dasar Republik Indonesia Serikat 1949. Undang-Undang Dasar Sementara 1950. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia1945. Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 tentang Penetapan Aturan-aturan Pokok
Mengenai Pemerintahan Sendiri di Daerah-daerah yang Berhak Mengatur dan Mengurus Rumah Tangganya Sendiri.
Undang-Undang  Nomor  1  Tahun  1945  tentang  Peraturan  Mengenai  Kedudukan Komite Nasional Daerah.
Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957 tentang Pokok-pokok Pemerintahan.
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah.
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemeritah Daerah.
Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan
Perundang-Undangan.
Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.

## Pengawasan Peraturan Daerah