## REKONSTRUKSI KONSTITUSI DALAM REGIONAL REPRESENTATIVE DEWAN PERWAKILAN DAERAH TERHADAP FUNGSI LEGISLATIF
Hezron Sabar Rotua Tinambunan dan Dicky Eko Prasetio Fakultas Ilmu Sosial dan Hukum, Universitas Negeri Surabaya Jl. Ketintang Surabaya, Jawa Timur 60264 hezrontinambunan@unesa.ac.id

## Abstract
The  Regional  Representative  Council  or  DPD  is  a  legislative  body  established  in  1998  reform turmoil whose juridical existence related to the DPD and its authority is based on Article 22D of the  1945  Indonesian  Constitution.  In  the  regelende  functie,  the  DPD's  role  is  actually  as  a regional  representative  to  balance  the  role  of  the  House  of  Representatives  as  political.  The purpose of this study is to review and reanalyze how the DPD should exist by using a normative juridical  method  through  a  statute  approach  and  analytical  approach,  that  DPD  membership must be an individual candidate free from party positions and functionaries political. This is to reinforce and optimize the role of regional representatives so that the nomination, appointment and policy formulation processes are individuals  who are truly concerned about  the problems, dynamics, and interests of the region they represent.
Keywords: DPD; Regional Representation; Reconstruction of Constitution

## Abstrak
Dewan  Perwakilan  Daerah  atau  DPD  merupakan  lembaga  legislatif  yang  lahir  dari  gejolak reformasi 1998 yang keberadaan yuridis terkait DPD dan kewenangannya didasarkan Pasal 22D UUD  NRI  1945.  Dalam  regelende  functie    maka  sejatinya  peran  DPD  sebagai  perwakkilan daerah  untuk  mengimbangi  adanya  peran  Dewan  Perwakilan  Rakyat  sebagai  political.  Tujuan dari  penelitian  ini  adalah  untuk  meninjau  dan  menganalisis  kembali  bagaimana  seharusnya keberadaan DPD dengan menggunakan metode yuridis normatif melalui pendekatan perundang- undangan  (statute  approach)  dan  pendekatan  analitis  (analytical  approch),  bahwa  keanggotaan DPD haruslah merupakan calon perseorangan yang terbebas dari jabatan dan fungsionaris partai politik.  Hal  ini  untuk  mempertegas  serta  mengoptimalkan  peran  regional  representative  supaya dari  proses  pencalonan,  pengangkatan,  dan  perumusan  kebijakan  merupakan  perorangan  yang benar-benar  concern  terhadap  permasalahan,  dinamika,  dan  kepentingan  daerah  yang diwakilinya.
Kata Kunci: DPD; Regional Representative; Rekonstruksi Konstitusi

## A. Pendahuluan
Indonesia  sebagai  negara  yang  menganut paham constitutional  democracy sebagaimana yang  tercantum  dalam  UUD  NRI  1945 mengindikasikan  bahwa  selain  menganut konsep  kedaulatan  rakyat  juga  menganut konsep  adanya  pembatasan  kekuasaan  negara
sesuai  dengan  konstitusi  (Jimly  Asshidiqie, 2006b). Sebagai pengatur kehidupan berbangsa  dan  bernegara,  konstitusi  Indonesia yaitu  UUD  NRI  1945  membagi  kekuasaan negara  menjadi  3  wilayah  yakni:  legislatif, eksekutif,  dan  yudisial.  Salah  satu  kekuasaan negara  tersebut  adalah  kekuasaan  legislatif
memiliki  fungsi  utama  sebagai regelende functie atau fungsi pengaturan (Jimly Asshidiqie,  2006c).  Di  mana  dalam regelende functie tersebut  terdapat  juga  mekanisme  di mana  peraturan-peraturan  tersebut  dibuat  oleh wakil-wakil  rakyat  yang  merupakan  pilihan rakyat  sendiri.  Di  Indonesia,  wakil  rakyat tersebut terdiri dari Dewan Perwakilan Rakyat (yang  selanjutnya  disebut  DPR)  dan  Dewan Perwakilan  Daerah  (yang  selanjutnya  disebut DPD)  sebagai  wujud  dianutnya  sistem bikameral di Indonesia (Prayudi, 2006).
Dewan Perwakilan Daerah yang selanjutnya disingkat  dengan DPD merupakan lembaga  wakil  rakyat  dari  daerah  yang  lahir sebagai  bagian  dari  tuntutan  reformasi  1998 sejatinya  bertujuan  untuk  mengembalikan marwah  kedaulatan  rakyat  di  daerah  untuk tidak selalu dimonopoli oleh perwakilan rakyat melalui  mekanisme  politis  (Miki  Pirmansyah, 2014).  Berangkat  dari  realitas  dalam  Pasal 22D  UUD  NRI  1945  terkait  DPD  dan kewenangannya dalam regelende functie maka sejatinya peran DPD sebagai regional representative untuk  mengimbangi  adanya peran  Dewan  Perwakilan  Rakyat  sebagai political  representative dapat  dikatakan  masih belum  optimal  dan  masih    secara  parsial (Prayudi,  2006).  Dalam  hal  ini  kedudukan DPD  masih  dianggap  sebagai co-legislator bagi  DPR,  sehingga  baik  dalam  penyusunan suatu  Rancangan  Undang-Undang  (yang selanjutnya  disebut  RUU)  menjadi  UU maupun  dalam  hal  penyaluran  aspirasi masyarakat,  fungsi  DPD  belum  dijalankan secara maksimal.
Desain  ketatanegaraan  Indonesia  secara umum  dapat  dijelaskan  melalui  teori  organ yang membagi organ ketatanegaraan Indonesia menjadi  dua  yaitu state  main  organ (lembaga utama  negara)  dan state  auxiliary  organ (lembaga  negara  bantu/penunjang)  (Ahmad Basarah, 2014). Dalam teori organ, kedudukan DPD  adalah  sebagai state  main  organ yang memiliki  fungsi  untuk  mewakili  aspirasi masyarakat  daerah  serta  ikut  membahas  RUU yang  berkaitan  dengan  kepentingan  daerah seperti pembentukan, pemekaran, dan penggabungan  daerah,  serta  kepentingan daerah  lainnya  seperti  yang  tercantum  dalam
Pasal  22D  UUD  NRI  1945.  Dalam  hal  ini, kedudukan  antara  DPD  dan  DPR  dalam  teori organ adalah setara dan sederajat, hanya dalam beberapa  fungsi  tertentu  yang  berbeda  karena DPR sebagai political representative dan DPD sebagai regional  representative .  Namun, menjadi timpang karena kedudukan dan fungsi DPR seolah-oleh “determinan” terhadap DPD, apalagi  dalam  konstitusi  DPD  tidak  memiliki fungsi  untuk  membuat  undang-undang  ( rule- making ).
Dilihat  dari  perspektif  perbandingan dengan  negara  lain,  kedudukan regional representative seperti  senate  di  Amerika Serikat, House  of  Lords di  Inggris,  maupun Eeerste Kamer di Belanda memiliki kedudukan  yang  kuat  dan  memiliki  fungsi yang  sama  dengan political  representative untuk  membentuk  undang-undang,  meski dengan proporsi yang berbeda sehingga sering disebut  sebagai second  chambers (James  R. Rodgers,  n.d.).  Peran second  chambers tersebut  memiliki  kedudukan  fungsi  yang sama  dalam  penyusunan  UU,  sehingga  dalam lembaga legislatif terdapat mekanisme legislative control yang dapat mengoptimalkan fungsi  aspirasi  dan  penyusunan  UU  (Mariana Llanos  dan  Detlef  Nolte,  2003).  Fungsi aspirasi  dan  penyusunan  UU  tersebut  dapat optimal  apabila  ada  keseimbangan  lembaga perwakilan rakyat antara regional dan political representation untuk melaksanakan kewenangan  masing-masing  scara  bersamaan. Dalam hal ini, peran kedua kamar dalam suatu fungsi  legislatif  untuk  membahas  RUU maupun  menyusun  UU  dapat  lebih  optimal dengan  adanya  kombinasi  dari  lembaga perwakilan rakyat, baik dari perwakilan politik maupun dari perwakilan daerah.
Dalam  penelitian  yang  dilakukan  oleh Firman Manan (2015) tentang Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia dalam Sistem  Pemerintahan  Republik  Indonesia dijelaskan  bahwa  lemahnya  peran  DPD dikarenakan DPD tidak diberikan fungsi untuk membuat  UU  sebagaimana  DPR.  DPD  paling jauh  hanya  ikut  membahas  suatu  RUU  dan hanya dapat  mengajukan RUU  yang berkaitan dengan  kepentingan  daerah  kepada  DPR.  Hal ini  membuat  DPR  menjadi  lebih  superior  dari
Masalah-Masalah Hukum, Jilid 48 No.3, Juli 2019, Halaman 266-274
DPD,  padahal  kedudukan  antara  DPD  dan DPR  adalah  sama  dan  sederajat.  Perbedaan antara  DPR  dan  DPD  hanya  pada  fungsi  dan sumber  legitimasinya,  di  mana  DPD  lebih berorientasi  pada  kepentingan  daerah  ( non- political  chambers )  sedangkan  DPR  lebih berorientasi  pada  kepentingan  politik  yang dalam  pembuatan  suatu  UU  diwakili  oleh kepentingan  ideologi  partai  politik  yang mengusung ( political chambers ). Hal ini dapat dibuktikan  bahwa  dalam  periode  2004-2009 dari 19 RUU yang diajukan DPD kepada DPR, tidak  satu  pun  yang  ditindaklanjuti  oleh  DPR (Firman Manan, 2015).
Sejalan  dengan  penelitian  yang  dilakukan oleh  Firman  Manan  (2015),  ketidakoptimalan DPD  juga  dijelaskan  dalam  penelitian  yang dilakukan  oleh  Abdurrachman  Satrio  (2015) tentang Peran  Legislasi  Majelis  Tinggi  di Indonesia  dan  Jerman:  Perbandingan  antara DPD  dengan  Bundesrat .  Penelitian  ini  secara spesifik  menyimpulkan  bahwa  perbandingan fungsi  DPD  dan Bundesrat dapat  dikatakan berbanding  terbalik.  Peran  DPD  dalam pembuatan UU hanya sebatas pada “ assistance ”  bagi  DPR,  sedangkan  fungsi Bundesrat sangat  luas  dan  kompleks  bahkan dapat  disebut  sebagai  “ effective  rivalry ”, sehingga Bundesrat dapat mengimbangi perwakilan  politik  dalam  proses  perumusan UU  (Abdurrachman  Satrio,  2015).  Kedua penelitian  sebelumnya  yang  dilakukan  oleh Firman  Manan  (2015)  dan  Abdurrachman Satrio  (2015)  hanya  menganalisis  faktor  dan penyebab ketidakoptimalan peran DPD, khususnya  pada  penelitian  Abdurrachman Satrio  (2015)  yang  memperbandingkan  DPD dengan Bundesrat (lembaga perwakilan daerah Jerman).  Penelitian  yang  penulis  lakukan  ini lebih berfokus pada upaya untuk merekonstruksi  konstitusi  untuk  memperbaiki fungsi  DPD  supaya  lebih  optimal  serta menggunakan  optik  perbandingan  negara  lain yaitu  dengan  negara  Belanda  dan  Amerika Serikat,  sehingga  penelitian  ini  berbeda dengan dua penelitian sebelumnya.
Bertitik  tolak  dari  penjelasan  tersebut, maka dalam penelitian ini terdapat permasalahan  hukum  yang  dikaji  yaitu berkaitan  dengan  hukum  yang  dicita-citakan
( ius  constituendum )  dengan  hukum  positif yang  sedang  berlaku  ( ius  constitutum ).  Dalam hal  ini  yaitu  berkaitan  dengan  hukum  yang sedang berlaku, norma dalam konstitusi belum memadai  untuk  mengoptimalkan  fungsi  DPD dalam  pembuatan  UU,  sehingga  semangat pembentukan  DPD  pada  amandemen  ketiga UUD  NRI  1945  belum  optimal  terfasilitasi dalam konstitusi. Oleh karena itu, perlu upaya untuk merekonstruksi konstitusi supaya fungsi DPD  dapat  dioptimalkan  dan  disejajarkan dengan  DPR.  Dalam  penelitian  ini,  terdapat dua  rumusan  masalah  yaitu:  (i)  Bagaimana fungsi  DPD  jika  dibandingkan  dengan  fungsi lembaga  perwakilan  regional  di  negara Amerika  dan  Belanda?  Dan  (ii)  Bagaimana upaya rekonstruksi konstitusi untuk mengoptimalkan fungsi DPD sebagai regional representation dalam  proses  perumusan  UU?. Penelitian  ini  bertujuan  untuk  mengetahui perbandingan  fungsi  DPD  dengan  lembaga perwakilan  sejenis  di  negara  Amerika  dan Belanda  serta  upaya  rekonstruksi  konstitusi untuk  mengoptimalkan  fungsi  DPD  sebagai regional representation dalam proses perumusan UU.

## B. MetodePenelitian
Tipe  penelitian  yang  digunakan  adalah penelitian  hukum  normatif  atau  normative legal  research  dengan  beberapa  pendekatan penelitian  meliputi  pendekatan  Perundang- undangan,  pendekatan  konseptual,  pendekatan sejarah dan pendekatan perbandingan. Penelitian hukum normatif merupakan penelitian  hukum  yang  dipengaruhi  oleh doktrin  hukum  murni  dan positivism. Secara umum,  penelitian  hukum  normatif  sering diistilahkan  dengan  penelitian  kepustakaan ( library  research ),  hal  ini  dikarenakan kecenderungan  penelitian  hukum  normatif yang menggunakan dokumen-dokumen sebagai  bahan  penelitiannya  (Sonata,  2008). Penelitian  hukum  normatif    juga  diartikan sebagai  penelitian  terhadap  asas-asas  hukum, sistematika  hukum,  taraf  sinkronisasi  hukum, sejarah  hukum  sampai  dengan  perbandingan hukum (Bambang Sunggono, 2011). Jenis data yang  digunakan  dalam  penelitian  hukum normatif  ini  adalah  berupa  data  primer, sekunder,  dan  tersier.  Bahan  hukum  primer
yang digunakan dalam penelitian ini diantaranya: UUD NRI 1945, Putusan Mahkamah  Konstitusi,  Putusan  Mahkamah Agung, Konstitusi AS, dan Konstitusi Belanda,  serta  peraturan  perundang-undangan yang  terkait.  Bahan  hukum  sekunder  yang memiliki  kaitan  dengan  bahan  hukum  primer untuk  membantu  menganalisis  bahan  hukum primer  seperti  jurnal  ilmiah,  buku-buku  yang ditulis  oleh  para  ahli  hukum,  serta  naskah- naskah penelitian lain yang sejenis. Sedangkan bahan hukum tersier yang membantu menjelaskan  bahan  hukum  primer  dan  bahan hukum  sekunder  seperti  kamus  hukum  ( Black Laws  Dictionary) dan  lain  sebagainya  dan ensiklopedia.  Adapun  teknik  pengumpulan data  yang  digunakan  menggunakan  studi kepustakaan.  Dari  data-data  yang  terkumpul kemudian  dianalisis  secara  kualitatif-normatif dengan jalan menafsirkan dan mengkontruksikan  pernyataan  yang  terdapat dalam  dokumen  dan  perundang-undangan serta  menggunakan  pendekatan  perundang- undangan ( statuteapproach), pendekatan analitis  ( analytical  approch ,  serta  pendekatan perbandingan ( comparative approach ).

## C. Hasil dan Pembahasan
Gagasan  dibentuknya  sebuah  lembaga perwakilan  daerah  di  parlemen  sebenarnya sudah ada dan dibahas di awal masa pendirian pasca  proklamasi  Republik  Indonesia.  Salah satunya  dikatakan  oleh  Moh.  Yamin  dalam rapat  perumusan  UUD  1945  oleh  BPUPKI yakni kekuasaan yang dipegang oleh permusyawaratan oleh seluruh rakyat Indonesia  diduduki  tidak  saja  oleh  wakil daerah-daerah  Indonesia,  tetapi  semata-mata pula  oleh  wakil  golongan  atau  rakyat Indonesia seluruhnya (Kementerian Sekretariat Negara
Republik
Indonesia, 2011). Dibentuknya  lembaga  DPD  ini  sejatinya bertujuan untuk memperkuat konsep bicameralism yang  ingin  dilaksanakan  oleh Negara  Indonesia  untuk  memperkuat  konsep “ double  check ”  serta  memperkuat  sistem pemerintahan presidensial.
DPD  sebagai  lembaga  negara  yang  lahir dari  “rahim”  reformasi,  dengan  kata  lain merupakan  lembaga  negara  hasil  konsepsi amandemen  UUD  1945,  sejatinya  adalah
sebagai  bagian  dari  konfigurasi  politik  yang mendasari  pada gegasverhouding (hubungan kekuasan)  yang  bersifat  demokratis  yang berdampak pada produk hukum yang responsive  (Moh.  Mahfud  MD,  2014). Beranjak  dari  sini,  maka  sejatinya  pendirian lembaga  DPD  memang  dikonsepsikan  untuk mengidealkan  fungsi  legislasi  supaya  tidak hanya  diwakili  oleh  DPR  yang  hanya berorientasi  pada political  representation sekaligus  juga  menjamin  adanya regional representation untuk mewadahi adanya konsepsi  otonomi  daerah  (J.J.  Rousseau, 1986).  Selain  itu,  terbentuknya  DPD  juga sebagai  respon  atas  adanya  tuntutan  reformasi pada  tahun  1998  yaitu:  (i)  Penegakan supremasi  hukum,  (ii)  Pemberantasan  KKN. Reformasi birokrasi sebagai syarat pemberantasan  KKN,  (iii)  Mengadili  mantan Presiden  Soeharto  dan  krooni-kroninya,  (iv) amandemen konstitusi, (v) Pencabutan doktrin dwifungsi ABRI (TNI/POLRI), (vi) Pemberian otonomi  daerah  yang  seluas-luasnya(Yongki Gigih  Prasisko,  2016).  Khususnya,  terkait dengan  tujuan  reformasi  nomor  (vi)  yaitu pemberian  otonomi  daerah  yang  seluas- luasnya dimaksudkan supaya dalam melakukan berbagai tindakan yang diharapkan akan  sesuai  dengan  kondisi  serta  aspirasi masyarakat  di  sekitarnya.  Konsensus  politik Bangsa  Indonesia  melalui  Reformasi  Tahun 1998  telah  menghasilkan  tata  pemerintahan Negara  Republik  Indonesia  yang  dituangkan dalam amandemen UUD 1945  (I Putu  Hendra Wijaya,  2014).  Akhirnya  anggapan  tersebut disebabkan  karena  secara  logis  pemerintah daerah  lebih  dekat  kepada  masyarakat, sehingga  akan  lebih  tahu  apa  yang  menjadi tuntutan  dan  keinginan  masyarakat  (Sakinah Nadir, 2013). Pemberian otonomi daerah yang seluas-luasnya inilah yang kemudian membutuhkan adanya suatu badan representasi/perwakilan  rakyat  yang  dapat menyalurkan  aspirasi  rakyat  di  daerah  serta dapat mengefektifkan  dan  mengefisiensi otonomi  daerah  dalam  pembuatan  undang- undang atau kebijakan-kebijakan dari pemerintah  pusat  yang  berdampak  pada masyarakat di daerah.
Masalah-Masalah Hukum, Jilid 48 No.3, Juli 2019, Halaman 266-274
Secara historis, gagasan mengenai adanya DPD  terjadi  pada  amandemen  ketiga  yaitu pada tahun 2001, di mana lahirnya DPD selain sebagai upaya untuk memperjuangkan kepentingan  daerah  di  tingkat  parlemen  juga sebagai lembaga tersendiri yang lebih menyerupai  “utusan daerah” di  MPR sebelum amandemen UUD NRI 1945 dengan memberikan  porsi  yang  lebih  ideal  terkait fungsi  legislasinya  (Tim  Penyusun  Naskah Komprehensif  Perubahan  Undang-Undang Dasar Republik Indonesia, 2010). Akan tetapi, hal  ini  justru  berbanding  terbalik  dengan pengaturan  DPD  di  dalam  UUD  NRI  1945 ternyata masih sangat sumir . DPD sama sekali tidak  mempunyai  kekuasaan  apa  pun  karena hanya  memberikan  masukan  pertimbangan, usul  ataupun  saran,  sedangkan  yang  berhak memutuskannya  adalah  DPR.  Karena  itu, keberadaan  DPD  di  samping  DPR  tidak menunjukkan  kedudukan  kedua  kamar  di legislatif  sama  kuat  atau  dengan  kata  lain, DPD  hanya  memberi  masukan,  sedangkan yang  memutuskan  adalah  DPR  sehingga  DPD ini  lebih  tepat  disebut  sebagai  Dewan Pertimbangan  DPR  karena  kedudukannya hanya memberikan pertimbangan kepada DPR (Ni’matul Huda, 2016).
Apabila  diperhatikan  fungsi,  tugas,  dan wewenang  yang  dimiliki  DPD  cenderung sebagai  lembaga  pertimbangan  DPR.  Oleh karena  itu,  dalam  penelitian  ini  diberikan perbandingan  peran  DPD  dengan  peran lembaga  negara  di  negara  lain  yang  memiliki kedudukan  dan  fungsi  seperti  DPD  di Indonesia  dengan  dua  negara  pembanding yaitu  Amerika  Serikat  dan  Belanda(Jimly Asshidiqie,  2006a).  Alasan  menggunakan pembanding dari kedua Negara yaitu Amerika Serikat  dan  Belanda  dilandasi  oleh  dua  alasan pokok yaitu: pertama , berdasarkan dari bentuk dan  sistem  pemerintahan  di  Indonesia  Negara Amerika  Serikat  memiliki  kesamaan  dengan Indonesia  yaitu  sama-sama  memiliki  bentuk pemerintahan republik dan sama-sama memiliki  sistem  pemerintahan  presidensial, yang membedakan hanyalah bentuk negaranya saja  yaitu  kalau  Indonesia  bentuk  negaranya adalah  kesatuan  sedangkan  Amerika  Serikat adalah  Negara  federal.  Hal  itu  juga  dapat
dipahami  bahwa  Amerika  Serikat  merupakan the  mother  of  presidential  system sekaligus merepresentasikan  negara  dengan  sistem hukum common  law .  Oleh  karena  itu, mengutip apa  yang disampaikan oleh Douglas V.  Verney  bahwa  sebaiknya  terlebih  dahulu menelaah  sistem  politik  Amerika  Serikat,  jika hendak  memulai  kajian  tentang  sistem presidensial  (Andy  Wiyanto,  2015). Kedua , terkait dengan Belanda hal ini dilandasi bahwa Belanda  memiliki  hubungan  historis  dengan Indonesia  dikarenakan  Indonesia  merupakan koloni dari Pemerintah Hindia Belanda ( Dutch East  Indie ).  Dampak  dari  adanya  penjajahan Belanda  atas  Indonesia  dalam  kepustakaan hukum  menghasilkan  suatu  asas  konkordansi (Domiri,  2016).  Dampak  dari  adanya  asas konkordansi  ini  adalah  membuat  beberapa peraturan-peraturan  yang  diterapkan  oleh Pemerintah Kolonial Belanda juga dilaksanakan  oleh  Indonesia  setelah  merdeka, hal  ini  dapat  dibuktikan  dengan  adanya kodifikasi
beberapa undang-undang diantaranya:  KUHP,  KUHPer,  dan  KUHD. Terlebih  lagi,  dampak  dari  adanya  asas konkordansi  adalah  bahwa  hukum  nasional Indonesia lebih bercorak pada hukum kontinental yang mengutamakan bentuk sistem hukum  tertulis  ( geschvenrecht-written  law ) (Zainal  Arifin  Hoesein,  2012).  Hal  ini  juga semakin  mempertegas  bahwa  sistem  hukum common  law dan civil  law yang  mayoritas dianut  oleh  Negara-negara  di  dunia,  sehingga perbandingan fungsi DPD di Indonesia dengan fungsi  lembaga  perwakilan  daerah  di  Negara lain  juga  sebagai  representasi  dari  dua  sistem hukum terbesar di dunia.
Amerika Serikat menganut fungsi legislasi dipegang  oleh  dua  kamar  yaitu senate dan house  of  representative dengan  struktur parlemen  yang  bersifat bicameral di  mana kedua  kekuasaan  memiliki  kekuasaan  yang berimbang  satu  dengan  yang  lainnya  ( strong bicameralism ). Sehingga setiap undang- undang harus memenuhi kedua kamar tersebut (Sofyan  Hadi,  2013). Senate di  Amerika Serikat  pada  awalnya  dpilih  oleh  Badan Legislatif  Daerah  atau  yang  di  Indonesia dikenal  dengan  istilah  Dewan  Perwakilan Rakyat  Daerah.  Namun  pada  tahun  1913
Masalah-Masalah Hukum, Jilid 48 No.3, Juli 2019, Halaman 266-274
setelah amandemen ketujuh belas para senator dipilih langsung oleh rakyat melalui pemilihan umum(R.  Guntur  Prakoso  Dewandaru,  2016). Berdasarkan US Constitutionamandement
XXVII  1992  bahwa  mengenai  struktur  dan susunan senat terdapat dalam Article 1 ayat (3) yang  berbunyi  “ The  Senate  of  the  United States shall be composed of two Senators from each  State  (chosen  by  the  Legislature thereof) ......”.  Kemudian  terkait  dengan  tugas dan  wewenang  dari senate terdapat  dalam Article 1  ayat  (7)  yakni  “ All  bills  for  raising Revenue  shall  originate  in  the  House  of Representatives;  but  the  Senate  may  propose or concur with Amendments as on other Bills. Every Bill which shall  have passed the House of  Representatives  and  the  Senate,  shall, before  it  become  a  Law,  be  presented  to  the President  of  the  United  States .....”,  di  mana dalam  hal  ini  senat  juga  diperbolehkan  untuk menyetujui  maupun  mengusulkan  perubahan suatu RUU. Selain itu, senate bersama dengan House  of  Represntative juga  mempunyai kekuasaan yang cukup besar dalam mengajukan suatu RUU kepada Presiden.
Hal yang menjadi titik tekan di sini bahwa kedudukan senate cukup  kuat  dikarenakan memiliki  kewenangan  yang  sejajar  dengan House of Represntative baik ketika mengajukan RUU maupun ketika RUU di veto oleh  presiden.  Sehingga,  di  Amerika  Serikat pembentukan  undang-undang  melibatkan  tiga institusi  sekaligus  yaitu  DPR  ( House  of Representative ),  Senat,  dan  Presiden.  Praktik di  Amerika  Serikat  juga  menunjukkan  bahwa RUU  yang  akan  diajukan  oleh  pemerintah kepada  kongres  pada  umumnya  dipersiapkan oleh  departemen-departemen  yang  dipimpin oleh  presiden(Aminuddin  Kasim,  2011).Hal yang  sangat  kontras  ketika  dibandingkan dengan  kewenangan  DPD  yang  hanya  dapat mengajukan RUU kepada DPR, ikut membahas,  dan  ikut  mengawasi  pelaksanaan undang-undang yang berkaitan dengan kepentingan  daerah.  Sehingga,  DPD  tidak lebih  hanya  sebagai  pemberi  usul  dan  saran bagi DPR bahkan dalam istilah hukum dikenal sebagai “ co-legislator ” bagi DPR.
Negeri Kincir Angin
Belanda melembagakan  parlemen  yang  disebut  “ the
states  general ”  terdiri  atas  dua  kamar  yaitu Eeerste  Kamer (Majelis  Tinggi) serta dan The Tweede  Kamer (Majelis  Rendah)  di  mana peran Eeerste  Kamer sebagai regional representative memiliki  kesamaan  dengan DPD  di  Indonesia  seperti  masing-masing dipilih  melalui  daerah/provinsi  dan  para anggota juga mewakili daerah/provinsi mereka masing-masing(Putri  Noor  Ilham  dan  Deny Prihatmadja,  2008).  Di  Belanda  kapasitas kedua  parlemen  relatif  sebanding  yang  terdiri dari kamar pertama ( Eerste kamer ) dan kamar kedua ( Tweede kamer ).  Anggota kedua kamar dipilih  dengan  cara  perwakilan  proporsional terbatas  untuk  jangka  waktu  4  tahun.  Peran Eerste  kamer lebih  banyak  saat jointsession dan dalam proses legislasi kamar ini yang akan memutuskan  RUU  yang  dikirim  oleh Tweede kamer (Fajlurrahman Jurdi, 2016) . Oleh karenanya,  dalam  bidang  legislasi  kedudukan Eeerste  Kamer dan Tweede  Kamer adalah sama  dan  sejajar.  Anggota  dari  kedua  majelis ini  dapat  mengajukan  RUU  atau  UU  (Tim CEPP  UI,  2015).  Selain  itu,  anggota Eeerste Kamer dan Tweede  Kamer juga  dapat mengajukan pertanyaan tertulis kepada pemerintah.  Jika  dibandingkan  dengan  fungsi dan  kewenangan  DPD  di  Indonesia,  maka sistem  keorganisasian  pada Eeerste  Kamer hanya  mirip  substansi  pada  hal  keterwakilan dari  anggota-anggotanya,  di  mana  anggota pada  kedua  lembaga  parlemen  ini  sama-sama mewakili  masing-masing  provinsi  atau  daerah yang  memilihnya.  Namun  jika  menilik wewenang  DPD  sebagaimana  yang  tercantum dalam pasal  22D UUD NRI 1945, maka DPD tidak  memiliki  kewenangan  yang  berarti  di MPR.  Hal  tersebut  sangat  kontras  jika dibandingkan dengan kewenangan dari Eeerste Kamer yang  memang  sama-sama  memiliki kewenangan  yang  sederajat  dengan Tweede Kamer . Diantara kewenangannya yaitu: mengesahkan  dan  memutuskan  suatu  RUU menjadi  UU,  menerima  atau  menolak  RUU yang  diajukan  oleh  Perdana  Menteri  atau Dewan Kabinet, mengangkat dan memberhentikan Perdana Menteri, dan mengangkat dan  memberhentikan  Ketua Mahkamah  Agung  serta  Hakim  Agung. Sehingga dapat disimpulkan dari perbandingan
Masalah-Masalah Hukum, Jilid 48 No.3, Juli 2019, Halaman 266-274
dengan  Negara  Amerika  Serikat  dan  Belanda maka  peran  DPD  di  Indonesia  masih  sangat terbatas  dan  belum  mampu  menjadi  kamar yang  mengoptimalkan  fungsi  legislasi  untuk setara dan sederajat dengan DPR.
Sejalan  dengan  perbandingan  lembaga perwakilan  daerah  di  Negara  Belanda  dan Amerika  Serikat  maka  penguatan  fungsi  DPD perlu  untuk  diwujudkan.  Hal  ini  berdasarkan pada  teori  organ  di  mana  organ  kekuasaan negara  dibagi  menjadi  dua  yaitu: state  main organ dan state  auxiliary  organ . State  main organ merupakan  lembaga  utama  negara. Dalam  sistem  ketatanegaraan  Indonesia  yang termasuk state  main  organ diantaranya:  (i) Presiden,(ii)  DPR,  (iii)  DPD,  (iv)  MPR,  (v) MK,  (vi)  MA,  (vii)  BPK.  Lembaga  tersebut dapat  disebut  sebagai  lembaga  tinggi  negara. Yang  dapat  disebut  sebagai  lembaga  tinggi negara  yang  utama  tetaplah  lembaga-lembaga tinggi  negara  yang  mencerminkan  cabang kekuasaan  utama  negara,  yaitu legislative , executive ,  dan judicial (Janedri  M.  Gaffar, 20019).  Selain state  main  organ juga  dibentuk lembaga-lembaga  pembantu  ( state  auxiliary organ) yang mempunyai fungsi melayani(Ahmad  Basarah,  2014).  Perbedaan diantara state  main  organ dan state  auxiliary organ dapat  dibedakan  dalam  tiga  ranah ( domain ),  yaitu:  (i)  kekuasaan  eksekutif  atau fungsi  pemerintahan,  (ii)  kekuasaan  legislatif dan  fungsi  pengawasan,  dan  (iii)  kekuasaan kehakiman atau fungsi yudisial. Dalam hal ini, kedudukan  DPD  sebagai state  main  organ perlu diperjelas dan difungsikan sebagai mana mestinya  agar  tidak  menjadi  seperti  “ state auxiliary  organ” bagi  DPR.  Sehingga, penguatan  DPD  juga  sebagai  upaya  untuk memelihara a  careful  check  on  the  sometimes hasty  decisions  of  a  first  chamber serta  untuk memelihara  prinsip double  check yang memungkinkan setiap produk legislatif diperiksa dua kali sehingga terjamin kualitasnya  sesuai  dengan  aspirasi  rakyat.  Hal ini  untuk  mempertegas  bahwa  kedua  kamar (dalam  hal  ini  DPR  dan  DPD)  benar-benar mewakili  aspirasi  rakyat  yang  berbeda  satu sama  lain  sehingga  mencerminkan  gabungan kepentingan  rakyat  (Ni’matul  Huda,  2008). Oleh  karena  itu,  beberapa  upaya  rekonstruksi
konstitusi  yang  ditawarkan  diantaraya  (i) Mengamandemen Pasal 20 UUD NRI 1945, di mana  kekuasaan  membentuk  UU  tidak  boleh dimonopoli  oleh  DPR  saja,  melainkan  juga harus  ada  peran  DPR  di  dalamnya  (ii) Mengamandemen  Pasal  22D  UUD  NRI  1945 tentang mekanisme pengajuan RUU dari DPD ke  DPR,  hal  ini  perlu  dipertegas  dan  adanya pembagian  tugas  antara  DPR  dan  DPD  dalam pembuatan  UU,  sehingga  pembentukan  UU dilakukan  secara tripartite yaitu  antara:  DPR, DPD,  dan  Presiden  (iii)perubahan  UU  MD3, UU Pembentukan Peraturan Perundang- Undangan,  serta  Peraturan  Tata  Tertib  DPD, serta  penegasan  bahwa  dalam  pemilihan  DPD dilakukan  oleh  calon  perseorangan  (bukan anggota  partai  politik)  untuk  menegaskan kedudukannya sebagai regional representation .

## D. Simpulan
Belum  optimalnya  fungsi  DPD  dalam pementukan  UU  merupakan  implikasi  dari atrubusi  dalam konstitusi  yang masih terkesan sumir memberikan  kedudukan  kepada  DPD. DPD  masih  dipandang  sebagai co-legislator yang  fungsinya  hanya  sebagai assistance bagi DPR dalam pembuatan UU. Jika dibandingkan dengan  negara  lain,  dalam  hal  ini  Amerika Serikat  dan  Belanda,  fungsi  DPD  dikatakan masih  belum  optimal  dan  oleh  karena  itu diperlukan  pembaharuan  fungsi  DPD  supaya dapat  optimal  dalam  menjalankan  fungsinya. Hal  ini  mengindikasikan  perlunya  persamaan kedudukan  antara  DPR  dan  DPD  serta pembagian  tugas  yang  jelas  dalam  proses penyusunan UU.
Sejalan  dengan  hal  tersebut,  maka rekonstruksi konstitusi perlu untuk dicanangkan dengan beberapa tahap diantaranya  mengamandemen  Pasal  20  dan 22D  UUD  NRI  1945  serta  merevisi  beberapa undang-undang seperti UU MD3, UU
Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, Peraturan Tata
Tertib DPD dengan mempertegas pemilihan anggota DPD haruslah dilakukan  dengan  pemilihan  perseorangan (bukan melibatkan partai politik).

## DAFTAR PUSTAKA
Abdurrachman  Satrio.  (2015).  Fungsi  Majelis
Tinggi di Indonesia dan Jerman: Perbandingan antara DPD dan Bundesrat. Jurnal RechtsVinding , 4 (3), 385.
Ahmad  Basarah.  (2014).  Kajian  Teoritis Terhadap  Auxiliary  State  Organ  dalam Struktur Ketatanegaraan Indonesia. Jurnal  Masalah-Masalah  Hukum , 43 (1),
2.
Aminuddin Kasim. (2011). Proses Pembentukan Undang-Undang Pasca Pergeseran  Kekuasaan  Legislatif  dari Presiden  ke  DPR. Jurnal  Akualita , 6 (3),
5. Andy Wiyanto. (2015). Kekuasaan Membentuk Undang-Undang dalam Sistem Pemerintahan Presidensial Setelah Perubahan  Undang-Undang  Dasar  1945. Jurnal Negara Hukum , 6 (2), 138. Bambang  Sunggono.  (2011). Metodologi
Penelitian Hukum . Jakarta:
PT. Rajagrafindo Persada.
Domiri.  (2016).  Tinjauan  Filosofis  dan
Teoritis Penggunaan Hukum Acara HIR/RBG  dalam  Penyelesaian  Sengketa Waris  di  Pengadilan  Agama. Jurnal Hukum Dan Pembangunan , 46 (2), 225. Fajlurrahman Jurdi. (2016). Eksistensi Parlemen  Indonesia  Setelah  Amandemen Konstitusi. Jurnal Staatrecht , 1 (2), 6. Firman  Manan.  (2015).  Dewan  Perwakilan Daerah Republik Indonesia dalam Sistem Pemerintahan Republik Indonesia. Jurnal Ilmu Pemerintahan , 1 (1), 49.
I  Putu  Hendra  Wijaya,    dkk.  (2014).  Fungsi Legislasi DPD-RI Berdasarkan Pasal 22D Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik Indonesia  Tahun  1945. Jurnal  Kertha Semaya , 3 (2), 3.
J.J. Rousseau. (1986). Kontrak Sosial (Terjemahan) . Jakarta: Erlangga.
James  R.  Rodgers.  (n.d.). The  Advantage  of
Second Chambers in Republican Legislature:  An  Informational  Theory . Texas  A&M  University:  Department  of Political Science.
Janedri  M.  Gaffar.  (20019). Konsolidasi Lembaga Negara Pasca Perubahan UUD
1945 .
Jimly  Asshidiqie.  (2006a). Model-Model Pengujian  Konstitusional  di  Berbagai Negara . Jakarta: Sinar Grafika. Jimly  Asshidiqie.  (2006b). Pengantar  Hukum Tata  Negara  Jilid  I .  Jakarta:  Sekretariat Jenderal  dan  Kepaniteraan  Mahkamah Konstitusi RI.
Jimly  Asshidiqie.  (2006c). Pengantar  Hukum Tata  Negara  Jilid  II .  Jakarta:  Sekretariat Jenderal  dan  Kepaniteraan  Mahkamah Konstitusi RI.
Kementerian  Sekretariat  Negara  Republik Indonesia.  (2011). ,  Profil  Lembaga Negara  Rumpun  Legislatif .  Jakarta:
Asisten  Deputi  Hubungan  Lembaga Negara  dan  Lembaga  Non  Struktural-
Deputi  Bidang  Hubungan  Kelembagaan dan Kemasyarakatan Kementerian
Sekretariat Negara. Mariana  Llanos  dan  Detlef  Nolte.  (2003). Bicameralism  in  The  Americas:  Around The Extremes of Symmetry and Incongruence. The  Journal  of  Legislative Sudies , 9 (3), 71.
Miki  Pirmansyah.  (2014).  Eksistensi  Dewan
Perwakilan Daerah Dalam Sistem Bikameral  Di  Indonesia. Jurnal  Cita Hukum , 1 (1), 2.
Moh.  Mahfud  MD.  (2014). Politik  Hukum  di Indonesia . Jakarta: Rajawali Pers.
Ni’matul Huda. (2008). Gagasan Amandemen
(Ulang)  UUD  1945  (Usulan  untuk Penguatan DPD dan Kekuasaan Kehakiman). Jurnal  Hukum  Ius  Quia Iustum , 15 (3), 382.
Ni’matul  Huda.  (2016). Hukum  Tata  Negara Indonesia .  Jakarta:  PT.  Rajagrafindo Persada.
Prayudi.  (2006).  DPD  dan  Sistem  Bikameral. Jurnal Ketahanan Nasional , 11 (3), 42. Putri  Noor  Ilham  dan  Deny  Prihatmadja. (2008).  Kedudukan  Dewan  Perwakilan Daerah  dalam  Sistem  Ketatanegaraan Indonesia. Jurnal Lex Jurnalica , 5 (2), 73. R.  Guntur  Prakoso  Dewandaru.  (2016). Perbandingan  Badan  Perwakilan  Rakyat Pada  Sistem  Ketatanegaraan  Indonesia dan  Amerika  Serikat. Diponegoro  Law Journal , 5 (3), 10.
Sakinah  Nadir.  (2013).  Otonomi  Daerah  dan Desentralisasi Desa: Menuju Pemberdayaan  Masyarakat  Desa. Jurnal
Politik Profetik , 1 (11), 3.
Sofyan  Hadi.  (2013).  Fungsi  Legislasi  dalam Sistem Pemerintahan Presidensial. Jurnal Ilmu Hukum , 9 (18), 82.
Sonata,  D.  L.  (2008).  Metode  Penelitian
Hukum Normatif
dan Empiris:
Karakteristik  Khas  dari  Metode  Meneliti Hukum. Jurnal Justicia , 8 (1), 24.
Tim CEPP UI. (2015). Mengenal Lebih Dekat Parlemen Belanda. Parlementaria , 74.
Tim Penyusun Naskah Komprehensif Perubahan Undang-Undang Dasar Republik  Indonesia.  (2010). Naskah Komprehensif Perubahan Undang Undang Dasar Negara Republik
Indonesia  Tahun  1945  Buku  III .  Jakarta: Sekretariat  Jenderal  dan  Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI.
Yongki  Gigih  Prasisko.  (2016).  Gerakan Sosial Baru di Indonesia: Reformasi 1998 dan  Proses  Demokratisasi  di  Indonesia.
Jurnal Pemikiran Sosiologi , 3 (2), 13.
Zainal  Arifin  Hoesein.  (2012).  Pembentukan Hukum  dalam  Perspektif  Pembaruan Hukum. Jurnal RechtsVinding , 1 (3), 315.