Jalan Terjal Kebijakan Desentralisasi di Indonesia Pada Era Reformasi*

## Mudiya  Rahmatunnisa**

## Abstrak
Indonesia memasuki era baru sejak berakhirnya rezim Orde Baru pada pertengahan tahun 1998. Salah satu aspek yang mengalami perubahan adalah hubungan antara pemerintah pusat  dan  daerah.  Momentum  tersebut  dimulai  dengan  diluncurkannya  Paket  Undang- Undang  Tahun  1999  tentang  Pemerintah  Daerah  yang  berimplikasi  pada  perubahan signiﬁkan hubungan pusat-daerah, sehingga kabupaten/kota memperoleh limpahan hampir semua urusan pemerintahan yang sebelumnya berada di tangan pusat atau provinsi. Secara norma f, perubahan ini dipandang radikal dan revolusioner sehingga pemberlakuan Paket Undang-Undang  Tahun  1999  tentang  Pemerintahan  Daerah  ini  dianggap  sebagai  awal perubahan  sistem  pemerintahan  yang  sentralis k  ke  desentralis k.  Saat  ini,  proses reformasi  yang  telah  bergulir  lebih  dari  satu  dekade  ternyata  menunjukkan  kebijakan desentralisasi di Indonesia dibuat dan dilaksanakan dengan  dak terbebas dari pengaruh poli k. Kontroversi dan proses revisi serta lahirnya berbagai peraturan yang berimplikasi pada pasang surut derajat otonomi yang dimiliki daerah, merupakan salah satu indikator kuatnya pengaruh poli k terhadap keberadaan kebijakan desentralisasi di Indonesia. Tulisan ini  berupaya  untuk  membahas  secara  kri s  permasalaan  yang  muncul  dari  kelahiran Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah terkait perubahan norma f  dalam  undang-undang,  dampak  terhadap  tatanan  pemerintahan  daerah,  serta potensi  untuk  membuat  proses-proses  poli k  dan  pemerintahan  daerah  menjadi  lebih otonom.
Kata kunci : desentralisasi, otonomi daerah, reformasi, resentralisasi, sentralisasi.

## The Hurdles of Decentraliza on Policy in Reforma on-Era Indonesia

## Abstract
Indonesia  has  entered  a  new  era  since  the  collapse  of  the  New  Order  in  the  mid - 1998. Ini ated by the implementa on of Legisla on Package of 1999, rela onship between central and regional governments has signiﬁcantly changed. Per the change, regional governments- especially on district/municipality levels are given extensive authority that previously only belonged  to  either  central  or  provincial  governments.  Norma vely,  such  change  is considered radical and revolu onary. Hence, the enforcement of Legisla on Package of 1999
2442-9325 PADJADJARAN Jurnal Ilmu Hukum Volume 2 Nomor 3 Tahun 2015 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN ]
* Paper  dipresentasikan  pada  kegiatan  Simposium  Nasional  “Poli k  Hukum  Pemerintahan  Daerah  menurut Undang-Undang No. 23 Tahun 2014: Mungkinkah Terjadi Re-Sentralisasi?”, 8 Juni 2015, Auditorium Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran, Bandung.
** Dosen Program Studi Ilmu Poli k dan Program Pascasarjana FISIP Universitas Padjadjaran, Jln. Raya Bandung Sumedang  Km.21,  Ja nangor,  mudiya .rahmatunnisa@unpad.ac.id,  dra.  (Universitas  Padjadjaran),  M.A.
(Murdoch University), Ph.D. (The University of Western Australia).
is considered a beginning of transi on towards a more decentralized system. Today, more than  a  decade  of  reforma on  has  shown  that  the  making  and  the  implementa on  of Indonesia's  decentraliza on  policy  is  never  free  from  poli cal  inﬂuence.  Controversies, revisions,  as  well  as  the  formula on  of  various  related  regula ons  that  have  led  to ﬂuctua ng degree of regional autonomy possessed by the regions further indicate the strong poli cal inﬂuences. The promulga on of the Law Number 23 of 2014 on Local Government is not an excep on on this ma er considering the issues regarding any signiﬁcant changes norma vely,  any  governmental  impacts  expected  on  regional  level,  and  the  poten al  to make poli cal and governance processes in Indonesia more autonomous. This paper aims to cri cally assess and tackle all these ques ons.
Keywords: decentraliza on,  regional  autonomy,  reforma on,  recentraliza on, centraliza on.

## A.  Pendahuluan
Dari berbagai kebijakan yang digulirkan sejak reformasi dimulai pada akhir dekade 90-an,  desentralisasi  dan  otonomi  daerah  merupakan  salah  satu  aspek  yang mengalami dinamika yang menarik untuk diama . Setelah lebih dari  ga dekade di bawah kepemimpinan rezim Soeharto yang sentralis k, Indonesia memasuki era baru  hubungan  pusat-daerah  seiring  dengan  diundangkannya  Paket  Undang- Undang  1999  tentang  Pemerintahan  Daerah  (Paket  UU  1999)  dalam  Undang- Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah (UU Pemda 1999) dan Undang-Undang  Nomor  25  Tahun  1999  tentang  Perimbangan  Keuangan  antara Pemerintah Pusat dan Daerah (UU Perimbangan Keuangan 1999). Banyak pengamat yang berpendapat bahwa perubahan hubungan pusat dan daerah tersebut bersifat sangat  radikal  dan  revolusioner,  mengingat  perubahannya  yang  sangat fundamental dan  berimplikasi terhadap berayunnya pendulum hubungan pusat- daerah yang sangat sentralis k, menuju ke k ekstrem di ujung spektrum yang sifatnya sangat desentralis k. Argumentasi ini terbangun paling  dak karena dua alasan: pertama ,  Paket  UU  1999,  khususnya  UU  Pemda  1999 , telah  mengurangi kekuasaan  pemerintah  pusat  maupun  provinsi  secara  signiﬁkan.  Sebaliknya, kekuasaan pemerintah kabupaten/kota bertambah signiﬁkan karena hampir semua kewenangan diserahkan pada level ini. Ditambah lagi pengaturan UU Pemda 1999 dalam  rangka  menguatkan  otonomi  pemerintah  kabupaten/kota  meniadakan hubungan hierarkis antara pemerintah provinsi dan pemerintah kabupaten/kota. Pada  gilirannya,  amanat  Paket  UU  1999  ini  telah  menguatkan  posisi  tawar kabupaten/kota berhadapan dengan pemerintah pusat.
Kedua, adanya  penguatan  posisi  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  (DPRD) ke ka  berhadapan  dengan  kepala  daerah.  Secara  khusus,  UU  Pemda  1999 memberikan kewenangan kepada DPRD untuk memilih kepala daerah dan wakilnya.

## Jalan Terjal Kebijakan Desentralisasi di Indonesia
Maka  dari  itu,  kepala  daerah  bertanggung  jawab  kepada  DPRD  kemudian  DPRD yang dapat memberhen kan kepala daerah tersebut jika ditemukan bahwa kepala daerah  telah  melakukan  pelanggaran  atau  penyalahgunaan  kewenangannya. Pengaturan ini mengakibatkan posisi DPRD menguat dan  dak lagi tersubordinasi seper   pada  masa  rezim  Orde  Baru.  Pengaturan  ini  didasarkan  pada  pemikiran bahwa  pengaturan  kedudukan  DPRD  merupakan  perwujudan  dari  kedaulatan masyarakat daerah atas penyelenggaraan berbagai urusan di daerahnya.¹
Pada  gilirannya,  pengaturan  ini  telah  mengubah  sistem  yang  sentralis k menjadi  desentralis k  karena  daerah,  khususnya  kabupaten/kota,  memperoleh kewenangan yang begitu luas dan menjadi rela f lebih otonom berhadapan dengan pemerintah pusat dalam mengelola urusannya di daerah. Demikian halnya dengan penguatan  kedaulatan  masyarakat  di  daerah  seiring  dengan  menguatnya  posisi tawar DPRD berhadapan dengan kepala daerah. Dengan demikian, dapat dikatakan bahwa UU Pemda 1999 merupakan an tesis dari peraturan sejenis yang berlaku pada masa rezim Orde Baru.
Pemberlakuan Paket UU 1999  dak berlangsung lama. Bahkan semenjak awal digulirkannya pada tahun 2000-an, desakan untuk merevisi datang dari berbagai pihak,  khususnya  Kementerian  Dalam  Negeri  (Kemendagri)  dan  Asosiasi Pemerintah  Provinsi  Seluruh  Indonesia  (APPSI) . ²  Perlu  disebutkan  di  sini  bahwa keduanya  merupakan  pihak  yang  banyak  'kehilangan'  kewenangan  karena pemberlakuan Paket UU 1999. Ke ka kemudian implementasi Paket UU 1999 justru lebih  banyak  diwarnai  oleh  berbagai  permasalahan  seper   tarik-menarik kepen ngan  antara  pusat  dan  daerah  atau  antar  daerah  terkait  pengelolaan berbagai sumber keuangan, sengketa tanah dan manajemen sumber daya alam, eksploitasi atas pajak dan retribusi yang menyebabkan ekonomi biaya  nggi, serta kemunculan ethnic parochialism di berbagai daerah yang diwujudkan dalam praktik “mengamankan”  posisi  “putra  daerah”  untuk  jabatan  kepala  daerah  atau  posisi pen ng lainnya.³ Singkatnya, meskipun secara konsep Paket UU 1999 dipandang sangat  radikal  dan  revolusioner,  namun  pada  tataran  pelaksanaan  justru  dak demikian.
¹  M. Ryaas Rashid, “Regional Autonomy and Local Poli cs in Indonesia”, dalam E. Aspinall dan G. Fealy , Local Power and Poli cs in Indonesia , Singapore: Ins tute of Southeast Asian Studies, 2003, hlm. 64.
²  E. Aspinall dan G. Fealy, “Introduc on: Decentraliza on, Democra za on and the Rise of The Local”, Local Power and Poli cs in Indonesia , Singapore: Ins tute of Southeast Asian Studies, 2003, hlm. 4-7 . ³  Lihat  misalnya,  ELSAM,  “Pusat  versus  Daerah”,  h p://www/elsam.or.id,  diakses  1  Juli  2005;  Ratnawa , “Desentralisasi Dalam Konsep dan Implementasinya di Indonesia di Masa Transisi: Kasus UU Nomor 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintahan Daerah”, dalam A.G. Karim, Kompleksitas Persoalan Otonomi Daerah di Indonesia , Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2003, hlm. 82-83; Pra kno, “Desentralisasi, Pilihan Yang Tidak Pernah Final”, dalam Kompleksitas Persoalan Otonomi Daerah di Indonesia , Ibid. , hlm. 31-33; Rizal Sukma, ”Conﬂict Management in Post-Authoritarian Indonesia” dalam   D. Kingbury dan H. Aveling , Autonomy and Disintegra on in Indonesia ,
London dan New York: RoutledgeCurzon, 2003, hlm. 70-71.
Pada akhirnya, berbagai permasalahan terkait implementasi Paket UU 1999 ini menjadi “amunisi” berbagai pihak yang  dak “menyukai” kehadiran paket tersebut sejak awal untuk mendesak agar segera dilakukan revisi. Tanpa perlu menunggu lama,  tepat  setahun  setelah  penetapan  UU  Pemda  1999,  usulan  revisi  tersebut diajukan. Para pengusul revisi atas undang-undang ini meyakini bahwa berbagai persoalan  yang  terjadi  dalam  pelaksanaan  UU  Pemda  1999  ini  berakar  dari konstruksi undang-undang yang memang bermasalah dari awal.⁴ Dalam beberapa kali kesempatan, Presiden Megawa  mengatakan bahwa UU Pemda 1999 justru telah  menimbulkan  ancaman  terhadap  keutuhan  nasional,  oleh  karenanya pemerintah pada saat itu memiliki rencana untuk segera melakukan revisi. Meski ditentang  banyak  pihak,  terutama  pemerintah  kabupaten/kota,⁵  namun Kemendagri pada saat itu bersikukuh untuk melakukan revisi. Pada akhirnya, Paket Undang-Undang 2004 tentang Pemerintahan Daerah (Paket UU 2004) lahir pada tanggal 15 Oktober 2004 yang terdiri dari Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (UU Pemda 2004) dan Undang-Undang Nomor 33 Tahun  2004  tentang  Perimbangan  Keuangan  antara  Pemerintah  Pusat  dan Pemerintahan Daerah (UU Perimbangan Keuangan 2004).
Kelahiran Paket UU 2004 mengundang kri k dari berbagai pihak. Ryaas Rashid, tokoh utama dalam penyusunan Paket UU 1999, bahkan menyatakan bahwa Paket UU  2004  telah  membatalkan  otonomi  daerah  karena  bayak  kewenangan kabupaten/kota ditarik kembali baik oleh pusat maupun provinsi.⁶ Demikian halnya Sutoro Eko⁷ dan Mi ah Toha⁸ yang menyatakan bahwa Paket UU 2004, khususnya Pemda 2004, sangat mirip dengan undang-undang sejenis yang sentralis k pada masa Orde Baru, misalnya Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok- Pokok Pemerintahan di Daerah (UU 5/1974). Keduanya berpendapat serupa dengan Rashid, bahwa UU Pemda 2004  dak lagi mengenal devolusi kewenangan karena yang terjadi justru adalah penyerahan urusan pemerintah pusat untuk dilaksanakan di daerah.⁹
⁴  Indra  J.  Piliang,  “Darurat  Otonomi  Daerah”,  h p://www.suarapembaruan.com/News/2004/12/15/15/ Editor/edi03.htm, diakses 2 Juni 2007; lihat juga, Laporan Utama Forum Keadilan, “Tarik Ulur Revisi UU Otonomi Daerah”, Forum Keadilan Nomor 32, 4 Januari 2004, hlm. 33.
⁵  Sutoro  Eko,  “Lima  Tahun  Desentralisasi  Indonesia  Dalam  Perspek f  Kompara f”  dalam  R.W.  Triputro  dan Supardal ,  Pembaharuan  Otonomi  Daerah ,  Yogyakarta:  APMD  Press,  2005,  hlm.  26.  Dalam  tulisannya,  Eko menyebutkan bahwa usulan revisi gencar disuarakan oleh Asosiasi Pemerintahan Provinsi Seluruh Indonesia (APPSI).  Lihat  juga,  Kompas,  “ADEKSI  Tolak  Rencana  Revisi UU  No.  22/1999”,  diakses  pada 31  Januari  2002; Tempointerak f , “Pemprov Sulsel: Tunda Revisi UU Otonomi Daerah”, diakses pada 20 Oktober 2001. ⁶  Antara, “Presiden: Pelaksanaan Otonomi daerah Belum Lancar”, diakses pada 1 Desember 2005; Pikiran Rakyat,
“UU 32/2004 Mengulang Orba”,  diakses pada 24 April 2005.
⁷  Sutoro Eko, Op.cit , hlm. 27-28.
⁸  Pikiran Rakyat, Loc.cit.
⁹  Sutoro Eko, Op.cit, hlm. xii. Lihat juga, Sadu Wasis ono, “Desentralisasi dan Otonomi daerah Masa Reformasi (1999-2004)”,  dalam  S.  Wignyosubroto,  dkk., Pasang-surut  Otonomi  Daerah:  Sketsa  Perjalanan  100  Tahun ,
Jakarta: Ins tute for Local Government bekerjasama dengan Yayasan TIFA, 2005, hlm. 190.

## Jalan Terjal Kebijakan Desentralisasi di Indonesia
Semangat  resentralisasi  dari  keberlakuan  UU  Pemda  2004  khususnya menyangkut  kondisi  menguatnya  pengaruh  provinsi  sebagai  wakil  pusat  dan Kemendagri  dalam  penyelenggaraan  berbagai  urusan  di  daerah.  Berbagai pengaturan dalam UU Pemda 2004 pada in nya telah melemahkan posisi tawar pemerintah kabupaten berhadapan dengan pemerintah pusat dan juga provinsi. Hal yang  dak kalah mempriha nkan adalah melemahnya DPRD, karena DPRD  dak lagi memiliki posisi yang kuat apabila berhadapan dengan kepala daerah. Bahkan posisi  DPRD  “dikembalikan”  pada  posisi  yang  sama  seper   ke ka  masih  diatur dalam  undang-undang  Orde  Baru  yang  sentralis k,yakni  UU  5/1974,  sehingga DPRD  menjadi  bagian  dari  pemerintah  daerah  bersama-sama  dengan  kepala daerah.
Pengaturan hubungan pusat-daerah kembali memasuki era baru setelah satu dekade pelaksanaan Paket UU 2004. Pada tahun 2014 lahir undang-undang yang baru, yakni Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah (UU Pemda 2014). Merespon aturan baru ini kembali muncul permasalahan seper , adakah  perubahan  secara  norma f  yang  signiﬁkan  dalam  pengaturan  undang- undang  baru  tersebut?  Dampak  apa  yang  diharapkan  akan  terjadi  pada  tataran pemerintahan di daerah? Apakah undang-undang tersebut memiliki potensi untuk membuat proses-proses poli k dan pemerintahan di daerah menjadi lebih otonom. Tulisan ini akan mencoba membahas dengan kri s permasalahan-permasalahan yang mendasar tersebut.

## B.  Latar Belakang Revisi
Proses revisi UU Pemda 2004 telah dimulai sejak akhir tahun 2010. Inisiasi revisi secara  intensif  digulirkan  oleh  Kementrian  Dalam  Negeri  (Kemendagri).  Pihak Kemendagri,  melalui  Inspektur  Jenderal  (Irjen)  Kemendagri,  mengatakan  bahwa pada  prinsipnya  revisi  UU  Pemda  2004  tersebut  ditujukan  untuk  memperbaiki kelemahan  dari  undang-undang  terkait  dengan  konsep  kebijakan  desentralisasi dalam  negara  kesatuan,  ke dakjelasan  pengaturan  dalam  berbagai  aspek penyelenggaraan pemerintahan daerah, dan hubungan antara pemerintah dengan warga dan kelompok madani.¹⁰
Berbagai isu strategis yang dipandang pen ng untuk dikaji ulang dalam revisi UU  Pemda  2004  dalam  pandangan  pihak  Kemendagri  terdiri  dari  masalah pembentukan  daerah  otonom,  pembagian  urusan  pemerintahan,  daerah  berciri kepulauan, pemilihan kepala daerah, peran gubernur sebagai wakil pusat, masalah Musyawarah Pemimpin Daerah (Muspida), perangkat daerah, kecamatan, aparatur daerah,  Peraturan  Daerah  (Perda),  pembangunan  daerah  dan  manajemen  data,
¹⁰  Kementerian  Riset  Teknologi  dan  Pendidikan  Tinggi,  “Pembahasan  Revisi  UU  No  32  Tahun  2004  tentang Pemerintahan Daerah”, h p://www.ristek.go.id/?module=News%20News&id=7266, diakses 2 Juni 2015.
masalah  keuangan  daerah,  pelayanan  publik,  par sipasi  masyarakat,  kawasan perkotaan,  kawasan  khusus,  kerja  sama  antar  daerah,  permasalahan  desa, pembinaan dan pengawasan,  ndakan hukum terhadap aparatur Pemda, inovasi daerah, dan Dewan Per mbangan Otonomi Daerah (DPOD).¹¹
Pada saat rencana revisi ini digulirkan, berbagai dukungan datang dari banyak pemangku  kepen ngan  di  daerah,  seper   dari  APPSI,  Asosiasi  Pemerintah Kabupaten  Seluruh  Indonesia  (APKASI),  Asosiasi  Pemerintah  Kota  Seluruh Indonesia  (APEKSI),  dan  juga  Asosiasi  DPRD  Kota/Kabupaten  Seluruh  Indonesia (ADEKSI).  Masing-masing  mengusung  berbagai  agenda  yang  pada  umumnya berkaitan dengan kepen ngan dan keberadaan unit organisasinya. Sebagai contoh, ADEKSI  secara  khusus  merekomendasikan  penguatan  kembali  DPRD  dengan menempatkannya kembali sebagai legisla f daerah.
Demikian halnya dengan instansi sektoral, seper  pendidikan, kesehatan, dan lingkungan, juga melihat momentum rencana revisi ini sebagai kesempatan untuk mengajukan berbagai tuntutan perbaikan atas pengaturan masing-masing sektor selama ini. Kementerian Pendidikan misalnya, melihat keberadaan UU Pemda 2004 telah menghambat op malisasi pengelolaan urusan pendidikan di daerah. Secara khusus,  Menteri  Pendidikan  pada  saat  itu  mengatakan  bahwa  penyelenggaraan pendidikan dasar dan menengah seharusnya dikelola dan menjadi tanggung jawab bersama pemerintah pusat, provinsi, dan kabupaten/kota. Latar belakang lainnya yang  dak kalah strategis adalah tentang perlunya perubahan pengaturan terkait pemerintahan  desa  dan  pemilihan  kepala  daerah  (pemilukada).  Kedua  agenda tersebut pada akhirnya menghendaki perlunya dilakukan revisi terhadap UU Pemda 2004.
Jika ditelaah berbagai faktor yang telah melatarbelakangi munculnya inisia f untuk  merevisi,  situasi  tersebut  merupakan  konsekuensi  adanya  perkembangan dan tuntutan dari lingkungan kebijakan (sistem poli k). Dimensi perkembangan dan tuntutan tersebut mencakup  dak hanya aspek teknis manajerial terkait efek vitas dan eﬁsiensi administrasi serta kinerja ekonomi saja, akan tetapi juga alasan-alasan poli s  yang  menyangkut  kepen ngan  berbagai  pemangku  kepen ngan.  Pada akhirnya,  desentralisasi  dan  otonomi  daerah  sebagai  sebuah  sistem  kebijakan strategis yang sarat dengan kepen ngan berbagai pihak akan selalu dipengaruhi oleh faktor internal maupun eksternal yang pada gilirannya akan berkontribusi pada perubahan dan perkembangan kebijakan itu sendiri secara dinamis dari masa ke masa.

## Jalan Terjal Kebijakan Desentralisasi di Indonesia

## C.  Berbagai  Pengaturan  Baru  dalam  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014 tentang Pemerintahan Daerah
Meskipun pengaturan tentang desa dan pemilukada telah diatur tersendiri, namun UU Pemda 2014 tetap memiliki jumlah bab dan pasal yang jauh lebih banyak jika dibandingkan  dengan  dua  undang-undang  pendahulunya.  UU  Pemda  1999 memiliki 16 Bab dan 134 Pasal, sedangkan UU Pemda 2004 memiliki jumlah bab yang  sama,  namun  dengan  jumlah  pasal  yang  lebih  banyak,  yaitu  240  Pasal. Sementara itu, UU Pemda 2014 memiliki 27 Bab dan 411 Pasal. Demikian halnya jika kita  coba  bandingkan  dan  telaah  ke ga  undang-undang  tersebut,  maka  akan terlihat bahwa UU Pemda 2014 memuat beberapa pengaturan baru sebagaimana dapat dilihat pada tabel berikut.

## Tabel 1
Perbandingan Pokok Materi UU Pemda 1999,  UU Pemda 2004 dengan UU Pemda 2014
Bab UU Pemda 1999 UU Pemda 2004 UU Pemda 2014 I Ketentuan Umum Ketentuan Umum Ketentuan Umum II Pemerintahan daerah Pembentukan Daerah dan Kawasan Khusus Pembagian Wilayah Negara III Pembentukan san Susunan Daerah Pembagian Urusan Pemerintahan Kekuasaan Pemerintahan IV Kewenangan Daerah Penyelenggaraan Pemerintahan Urusan Pemerintahan V Bentuk dan Susunan Pemerintahan Daerah Kepegawaian Daerah Kewenangan Daerah Provinsi di laut dan Daerah Provinsi Yang Bercirikan Kepulauan VI Peraturan Daerah dan Keputusan Kepala Daerah Peraturan Daerah dan Peraturan Kepala Daerah Penataan Daerah VII Kepegawaian Daerah Perencanaan Pembangunan Daerah Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah VIII  Keuangan Daerah Keuangan Daerah Perangkat Daerah IX Kerjasama dan Penyelesaian Perselisihan Kerjasama dan Penyelesaian Perselisishan Perda dan Perkada X Kawasan Perkotaan Kawasan Perkotaan Pembangunan Daerah XI Desa Desa Keuangan Daerah XII Pembinaan dan Pengawasan Pembinaan dan Pengawasan BUMD XIII Dewan Pertimbangan Otonomi daerah Pertimbangan dan Kebijakan Otonomi Daerah Pelayanan Publik 1 511 PADJADJARAN Jurnal Ilmu Hukum, Volume 2 Nomor 3 Tahun 2015
Sumber: UU Pemda 1999, UU Pemda 2004, dan UU Pemda 2014
Dari tabel di atas, maka dapat diketahui bahwa paling  dak ada sebelas (11) bab yang memuat pengaturan atas berbagai pokok materi dalam UU Pemda 2014 yang sebelumnya  dak ada atau  dak secara tegas disebutkan dalam UU Pemda 1999 maupun  UU  Pemda  2004.  Kesebelas  materi  pokok  tersebut  terkait  dengan pembagian wilayah negara, kekuasaan pemerintahan, kewenangan daerah provinsi di laut dan daerah provinsi yang bercirikan kepulauan, penataan daerah, perangkat daerah, Badan Usaha Milik Daerah (BUMD), pelayanan publik, kawasan khusus dan kawasan  perbatasan  negara,  ndakan  hukum  terhadap  aparatur  sipil  negara  di instansi  daerah,  inovasi  daerah,  dan  informasi  pemerintahan  daerah.  Dari perspek f ini, sulit untuk  dak mengakui bahwa UU Pemda yang terbaru tersebut memang  memberikan  landasan  yang  lebih  lengkap  dan  detail  terkait  dengan berbagai dimensi penyelenggaraan pemerintahan di daerah.
XIV  Ketentuan Lain-lain Ketentuan lain-lain Partisipasi Masyarakat XV Ketentuan Peralihan Ketentuan Peralihan Perkotaan XVI  Ketentuan Penutup Ketentuan Penutup Kawasan Khusus dan Kawasan Perbatasan Negara XVII - Kerjasama Daerah dab Perselisihan XVII I - Desa XIX - Pembinaan dan Pengawasan XX - Tindakan Hukum terhadap Aparat Sipil Negara di Instansi Daerah XXI - Inovasi Daerah XXII - Informasi Pemerintahan Daerah XXII I - Dewan Pertimbangan Daerah XXI V - Ketentuan Pidana XX V - Ketentuan Lain-lain XX VI - Ketentuan Peralihan XX VII - Ketentuan Penutup 1

## Jalan Terjal Kebijakan Desentralisasi di Indonesia
Pengaturan  atas  berbagai  materi  pokok  yang  baru  tersebut  jelas dilatarbelakangi  oleh  perkembangan  kontemporer  penyelenggaraan  otonomi daerah  yang  telah  berjalan  lebih  dari  satu  dekade  sejak  Paket  UU  Pemda  2004 dilaksanakan,  baik  yang  berdimensi  teknis-manajerial  maupun  poli s.  Berbagai kasus yang muncul di berbagai daerah dan lahirnya berbagai tuntutan terhadap penyelenggaraan pemerintahan seper  transparansi, par sipasi, dan inovasi pada gilirannya  dak  dapat  menaﬁkan  perlunya  landasan  hukum  yang  jelas  untuk menangani  dan  memfasilitasi  perubahan  tersebut.  Dalam  konteks  inilah  revisi terhadap UU Pemda 2004  dak dapat terhindarkan.
Beberapa pengaturan baru yang terpen ng dalam UU Pemda 2014 di antaranya adalah: pertama , terkait dengan urusan pemerintahan yang dibagi ke dalam urusan pemerintahan absolut, urusan pemerintahan konkuren, dan urusan pemerintahan umum.  Materi  terbaru  terkait  dengan  urusan  pemerintahan  ini  adalah  adanya urusan pemerintahan umum dengan kewenangan utama ada di tangan presiden sebagai kepala pemerintahan. Adapun dasar pembagian urusan ini selain kriteria- kriteria eksternalitas, akuntabilitas, dan eﬁsiensi seper  halnya diatur dalam UU Pemda 2004, di dalam UU Pemda 2014 ini ditambah dengan kriteria kepen ngan strategis nasional.
Kedua , terkait pengaturan kewenangan provinsi di laut yang secara eksplisit diatur  dalam  undang-undang  ini  sebagai  kewenangan  desentralisasinya.  Selain kewenangan  yang  desentralis k,  pengaturan  untuk  provinsi  yang  bercirikan kepulauan  juga  ditugaskan  oleh  pemerintah  pusat  berdasarkan  asas  tugas pembantuan. Ke ga , terkait materi penataan daerah yang mengatur secara lebih detail tentang pembentukan dan penyesuaian daerah.   Pengaturan terbaru yang strategis adalah terkait dengan adanya tahapan persiapan selama  ga tahun untuk dapat memperoleh status penuh sebagai derah otonom. Keempat , terkait materi perangkat  daerah  yang  mengatur  secara  lebih  rinci  perangkat  daerah  yang membantu  tugas  kepala  daerah  dan  DPRD.  Termasuk  di  dalamnya  mengatur tentang  pembentukan  dan  tugas  serta  rekrutmen  stafnya  secara  rinci. Kelima , terkait materi Perda yang memuat dengan rinci proses tahapan pembentukannya, mulai  dari  perencanaan,  penyusunan,  pembahasan,  penetapan,  dan pengundangan.
Keenam ,  terkait  hubungan  keuangan  pusat  dan  daerah  serta  hubungan keuangan antar daerah. Untuk hubungan keuangan pusat dan daerah mencakup dimensi  sumber  penerimaan  berupa  pajak  dan  retribusi,  dana  perimbangan keuangan, dana otonomi khusus (otsus), pinjaman dan/atau hibah, dana darurat dan insen f (ﬁskal). Sementara itu, hubungan keuangan antar daerah mencakup dimensi  bagi  hasil  pajak  dan  non-pajak  antar  daerah,  pendanaan  urusan pemerintahan  yang  menjadi  kewenangan  daerah  yang  menjadi  tanggung  jawab bersama  sebagai  konsekuensi  dari  kerja  sama  antar  daerah,  pinjaman  dan/atau
hibah  antar  daerah,  bantuan  keuangan  antar  daerah,  dan  pelaksanaan  dana otonomi  khusus  yang  ditetapkan  dalam  undang-undang.  Pengaturan  terkait hubungan keuangan ini juga menyangkut penjelasan detail terkait pengelolaan dan pertanggungjawaban,  serta  evaluasi  atas  rancangan  perda  tentang  pajak  dan re busi daerah oleh Menteri. Ketujuh , secara khusus juga telah mengatur tentang pelayanan  publik  yang  menjadi  kewajiban  pemerintah  daerah  untuk menyelenggarakannya sesuai dengan urusan yang menjadi tanggung jawabnya. UU Pemda 2014 ini  dak hanya mengatur manajemen pelayanan publik saja, tetapi juga termasuk mekanisme pengaduan yang bisa dilakukan oleh masyarakat.
Kedelapan , par sipasi masyarakat juga menjadi materi baru yang diatur dalam undang-undang ini. Selain dimensi par sipasi yang bisa dilakukan oleh masyarakat, undang-undang ini juga mengatur tentang berbagai saluran yang dapat digunakan untuk  dapat  berpar sipasi  dalam  penyelenggaraan  pemerintahan  di  daerah. Kesembilan ,  UU  Pemda  terbaru  ini  juga  mengatur  tentang  kawasan  khusus  dan kawasan  perbatasan  negara.  Kawasan  khusus  ditetapkan  dalam  rangka menyelenggarakan  fungsi  pemerintahan  tertentu  yang  bersifat  strategis  bagi kepen ngan  nasional  dalam  wilayah  provinsi  dan/atau  kabupaten/kota.  Usulan penetapannya dapat datang dari pemerintah pusat maupun daerah. Pengaturan kawasan  perbatasan  negara  menjadi  kewenangan  penuh  pemerintah  pusat, melipu   seluruh  kewenangan  tentang  pengelolaan  dan  pemanfaatan  kawasan perbatasan  sesuai  dengan  ketentuan  peraturan  perundang-undangan  mengenai wilayah  negara. Kesepuluh ,  terkait  aparatur  di  daerah,  UU  Pemda  2014  juga mengaturnya  secara  khusus  terkait  peningkatan  kapasitas  dan  juga  penanganan aparat yang melakukan pelanggaran hukum dalam menjalankan tugas.

## D.  Implikasi  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang  Pemerintahan Daerah Terhadap Otonomi Daerah: Resentralisasi?
Pengalaman sejarah menunjukkan bahwa se ap kali sebuah UU Pemda ditetapkan, maka  dapat  dipas kan  akan  mengundang  perdebatan  dari  berbagai  kalangan. Demikian halnya dengan UU Pemda 2014 ini. Isu strategis yang selalu muncul ke permukaan dan disoro  oleh banyak kalangan se ap kali terdapat inisia f merevisi UU  Pemda  adalah  kekhawa ran  upaya  resentralisasi  dari  pemerintah  pusat  di tengah proses desentralisasi, yang digulirkan sejak era reformasi dimulai pada akhir tahun 90-an, sebagai proses pelengkap ( complementary process) transisi menuju demokrasi.  Demikian  halnya  juga  terjadi  ke ka  revisi  kembali  diadakan  dan melahirkan UU Pemda 2014.
Terlepas dari sulitnya kita untuk  dak mengakui bahwa yang diatur dalam UU Pemda terbaru ini memang mencakup isu strategis yang lebih lengkap dan detail terkait  penyelenggaraan  pemerintahan  di  daerah  apabila  dibandingkan  dengan

## Jalan Terjal Kebijakan Desentralisasi di Indonesia
undang-undang pendahulunya, namun kri k atas kuatnya semangat resentralisasi disuarakan baik oleh para pemimpin di daerah maupun kalangan akademisi. Dalam sebuah  kegiatan  lokakarya  yang  diselenggarakan  oleh Sulawesi  Community Founda on awal  tahun  2015,  yang  mengangkat  tema  “Telaah  Implementasi Penerapan UU No. 23 Tahun 2014”, terungkap bahwa UU Pemda 2014   tersebut memunculkan so   centralization dengan  ditariknya  berbagai  kewenangan  yang sebelumnya  dimiliki  oleh  kabupatan/kota  menjadi  kewenangan  pusat  atau provinsi.¹² Demikian halnya dengan pernyataan yang disampaikan oleh Plt Bupa Kutai Timur dan Bupa  Berau, bahwa pemberlakuan UU Pemda 2014 merupakan lonceng  kema an  terhadap  semangat  otonomi  daerah  yang  seharusnya memberikan  kemudahan  kepada  masyarakat.  Dengan  ditariknya  beberapa kewenangan strategis oleh pemerintah pusat atau provinsi, maka jelas proses ini justru  mengarah  ke  tujuan  yang  berlawan  dengan  semangat  otonomi  daerah. Rantai proses akan kembali menjadi panjang, mengingat masyarakat kembali harus berurusan  dengan  provinsi  untuk  memperoleh  persetujuan  karena  fungsi pemerintah  kabupaten/kota  dan  pemerintahan  di  bawahnya  hanya  sebatas memberikan rekomendasi.
Kri k  serupa  juga  dilayangkan  oleh  para  akademisi  dan  para  peneli   serta pegiat otonomi daerah. Jaweng misalnya, mengatakan bahwa seharusnya beberapa urusan  strategis  seper   pertanahan  dan  administrasi  kependudukan  diserahkan kepada  daerah,¹³  namun  UU  Pemda  terbaru  ini  justru  mengaturnya  sebagai kewenangan pusat. Jaweng juga menyoro  tentang potensi permasalahan terkait jenis urusan konkuren, yakni dapat terjadi penetapan yang sepihak dari pusat atas irisan urusan yang menjadi kewenangannya ke ka masuk dalam level implmentasi. Di  samping  itu,  Jaweng  juga  menyoro   lemahnya  kewenangan  kebijakan  atau mengatur pada pihak daerah, karena yang lebih mengemuka dan dikuatkan dalam UU Pemda 2014 ini adalah justru kewenangan administrasi atau mengurus. Bahkan yang terjadi sesunggunya bukanlah pelimpahan urusan, melainkan pembebanan tugas.
Hal menarik lainnya yang digarisbawahi oleh Jaweng adalah terkait penguatan provinsi sebagai wilayah adminsitrasi dan gubernur sebagai wakil pusat. Jaweng bersepakat  dengan  semangat  penguatan  tersebut,  namun  hanya  dalam  aspek- aspek  pembinaan  dan  pengawasan  atas  kabupaten/kota  (dekonsentrasi). Meskipun demikian, yang   diatur dalam UU Pemda 2014 ini justru 'terlalu jauh' karena yang menonjol adalah penguatan provinsi sebagai daerah otonom dengan
¹²  Moriwana,  “UU  23/2014  Munculkan  So   Sentralisasi”,  h p://www.moriwana.com/uu-232014-langkah- mundur-reformasi/, diakses 31 Mei 2015.
¹³  Robert Endi Jaweng, “Desentralisasi di Indonesia: Sketsa Masalah pada Sejumlah Elemen Kunci”, Analisis CSIS,
Kuartal Pertama , Volume 44, Nomor 1, 2015,  hlm. 51.
menarik  urusan  yang  selama  ini  menjadi  kewenangan  kabupaten/kota,  seper urusan pertambangan, kehutanan, kelautan, dan perikanan. Dalam hal ini, Penulis bersepakat dengan apa yang dikemukakan oleh Jaweng, bahwa:
“Terlepas  dari  alasan  ekonomi  (eﬁsiensi),  ekologi  (eksternalitas),  dan kapasitas sebagian Pemda, dari perspek f otonomi hal ini adalah redesain fundamental yang berpotensi tergelincir ke sentralisasi parsial atau mikro- sentralisasi:  menjauhkan  jarak  publik  dan  letak  masalah  dengan  pusat kekuasaan yang mengurusnya. Paradoks jarak ( paradox of distance ) akan bekerja pada arah lain yang membuat otonomi menjadi  dak eﬁsien dan menyulitkan  masyarakat  dalam  melakukan  par sipasi  dan  control  yang efek f.”¹⁴
S e m a n ga t   o t o n o m i   j u ga   t e r ke n d a l a   o l e h   p e n ga b a i a n   b a n y a k kementerian/lembaga pemerintah non-kementerian atas regulasi otonomi ke ka mereka menjalankan berbagai program sektoral mereka. Menurut Jaweng, bahkan pada prak knya selama ini sejumlah urusan seja nya adalah urusan desentralisasi justru dilakukan dalam kerangka dekonsentrasi.¹⁵
Penulis  juga  sepakat  dengan  pendapat  bahwa  terdapat  kesan  resentralisasi yang terwujud dalam penguatan provinsi dan posisi gubernur sebagai wakil pusat, seper  halnya yang disoroti oleh Indrajat.¹⁶ Semangat resentralisasi ini diantaranya ditunjukkan  oleh  besarnya  penekanan  UU  Pemda  2014  pada  pelaksanaan  asas dekonsentrasi ke mbang desentralisasi. Salah satunya terwujud dalam penguatan posisi  gubernur  melalui  penambahan  fungsi  dan  kewenangannya,  sebagaimana diatur  dalam  Pasal  91  bahwa  tugas  dari  gubernur  dalam  pembinaan  dan pengawasan terhadap penyelenggaraan urusan pemerintah daerah yang menjadi kewenangan daerah kabupaten/kota adalah:
1.  Mengoordinasikan  pembinaan  dan  pengawasan  penyelenggaraan  tugas pembantuan di daerah  kabupaten/kota;
2.  Melakukan monitoring ,  evaluasi,  dan  supervisi  terhadap  penyelenggaraan pemerintahan daerah kabupaten/kota yang ada di wilayahnya;
3.  Memberdayakan dan memfasilitasi daerah kabupaten/kota di wilayahnya;
4.  Melakukan  evaluasi  terhadap  rancangan  Perda  kabupaten/kota  tentang Rencana Pembangunan Jasa Panjang Daerah (RPJPD), Rencana Pembangunan J a s a   M e n e n g a h   D a e r a h   ( R PJ M D ) ,   A P B D ,   p e r u b a h a n   A P B D ,
¹⁴ Ibid. , hlm. 52. ¹⁵ Ibid ., hlm. 53-54.
¹⁶  Himawan  Indrajat,  “Dinamika  Hubungan  Pusat  dan  Daerah  di  Indonesia”,  dalam  B.  Kurniawan, Proceeding Seminar Nasional UU Pemda: Solusi atau Masalah Yang Baru? , Bandar Lampung: Labpolokda JIP UNILA & MIP FISIP UNILA, 2015, hlm. 85-86.

## Jalan Terjal Kebijakan Desentralisasi di Indonesia
pertanggungjawaban pelaksanaan APBD, tata ruang daerah, pajak daerah, dan retribusi daerah;
5.  Melakukan pengawasan terhadap Perda kabupaten/kota; dan
6.  Melaksanakan    tugas  lain  sesuai  dengan  ketentuan  peraturan  perundang- undangan.
Sementara,  kewenangan  dari  gubernur  dalam  melaksanakan  fungsi kewenangannya adalah:
1.  Membatalkan Perda kabupaten/kota dan peraturan bupa /walikota;
2.  Memberikan penghargaan atau sanksi kepada bupa /walikota terkait dengan penyelenggaraan Pemda;
3.  Menyelesaikan  perselisihan  dalam  penyelenggaraan  fungsi  pemerintahan antar-daerah kabupaten/kota dalam 1 (satu) daerah provinsi;
4.  Memberikan persetujuan terhadap rancangan Perda kabupaten/kota tentang pembentukan dan susunan perangkat daerah kabupaten/kota; dan
5.  Melaksanakan wewenang lain sesuai dengan ketentuan peraturan perundang- undangan.
Dalam  hal  ini,  Manor  pernah  mengingatkan  bahwa  dekonsentrasi  yang dimaknai sebagai “ the dispersal of agents of higher levels of government into lower level  arenas ”  merupakan  salah  satu  pe  desentralisasi  yang  sebenarnya  dak melibatkan proses pelimpahan kewenangan dari pusat, akan tetapi hanya 'relokasi' dari aparat yang bertanggung jawab kepada atasannya.¹⁷ Maka pada praktiknya, dekonsentrasi sesungguhnya mendukung sistem yang sentralis k, karena apa yang terjadi dalam  pe desentralisasi ini adalah menguatnya pengaruh pusat terhadap daerah.¹⁸
Meski  impresi  posi f  atas  lahirnya  UU  Pemda  2014  ini  cukup  berdasar  jika dilihat dari cakupan isu strategis yang diaturnya, namun dari berbagai pendapat di atas maka rasanya sulit untuk  dak mengatakan bahwa semangat resentralisasi itu memang  ada.  Penarikan  beberapa  urusan  strategis,  baik  ke  pemerintah  pusat maupun  provinsi serta  penguatan  provinsi sebagai wilayah  administra f  dengan gubernur sebagai wakil pusat, mendasari argumentasi tersebut. Dalam perspek f ini, maka dapat dikatakan bahwa derajat otonomi daerah telah dikurangi dengan pemberlakuan UU Pemda 2014.
¹⁷  J. Manor, The Poli cal Economy of Democra c Decentraliza on , Washington D.C: The World Bank, 1999, hlm. 9. ¹⁸  Argumentasi serupa juga dikemukakan oleh J. Litvack, J.Ahmad, dan R. Bird, “Rethinking Decentraliza on in Developing  Countries”, World  Bank  Sector  Studies  Series,  Poverty  Reduc on  and  Economic  Management, Washington, D.C.: The World Bank, 1998. Demikian juga Joel Samoﬀ dalam M. S. John dan J. Chathukulam, “Measuring Decentralisa on: The Case of Kerala (India)”, Public Administra on & Development , Volume 23, Nomor 4, 2003, hlm. 349; Ian Sco  juga berpendapat bahwa dekonsentrasi atau desentralisasi administra f akan menghasilkan desentralisasi yang  dak lengkap, dalam Ian Sco  “Changing Concepts of Decentralisa on: Public Administra on  and  New  Public  Management  in  the  Asian  Context”, Asian  Journal  of  Public  Administra on , Volume 15, Nomor 3, 1996, hlm. 8.
517 PADJADJARAN Jurnal Ilmu Hukum, Volume 2 Nomor 3 Tahun 2015

## E.  Penutup
Perjalanan  praktik  desentralisasi  yang  bergulir  semenjak  masa  reformasi  telah menunjukkan  dinamika  proses  yang  ﬂuktua f.  Keinginan  untuk  menerapkan kebijakan desentralisasi yang kondusif terhadap perwujudan otonomi daerah yang sesungguhnya ternyata  dak semulus yang diinginkan banyak kalangan. Berbagai faktor telah menyebabkan pendulum mengayun antara k ekstrem desentralisasi dan  sentralisasi.  Namun  demikian,  dari  analisis  kri s  atas  konten  kebijakan desentralisasi,  dapat  dikatakan  bahwa  pada  saat  ini  kecenderungan  pendulum berayun menuju arah k sentralisasi. Banyak pihak memberikan apresiasi kepada Indonesia ke ka negara ini bergerak ke arah sistem yang desentralis k saat Paket UU  Pemda  1999  digulirkan.  Pada  saat  itu,  UU  Pemda  1999  dipandang  sebagai an tesis  atas  kondisi  pada  masa  Orde  Baru,  dimana  “ the  regions  had  neither inﬂuence  over  na onal  government  policies  nor  the  power  to  control  their  own aﬀairs ” terfasilitasi pasca pemberlakuannya.¹⁹ Pada gilirannya, pengaturan ini telah menguatkan posisi tawar daerah berhadapan dengan pemerintah pusat.
Meksipun  begitu,  perjalanan  sejarah  juga  menunjukkan  bahwa  pendulum berayun ke arah k sentralisasi ke ka Paket UU Pemda 2004 dan UU Pemda 2014 diberlakukan. Kecenderungan ini diakibatkan oleh banyak faktor, baik administra f- manajerial  maupun  poli s.  Beberapa  faktor  penyebab  terpen ng,  diantaranya: pertama ,  berdasarkan  pengalaman  revisi  Paket  UU  Pemda  1999,  alasan ke dakmampuan  daerah  dalam  mengelola  berbagai  kewenangan  yang  menjadi tanggung  jawabnya  merupakan  salah  satu  yang  mendasari  upaya  penarikan kembali  kewenangan  tersebut  kepada  pusat  ataupun  provinsi,  sebagai  wilayah adminsitra f dengan gubernur sebagai wakil pusat. Alih-alih otonomi yang dimiliki daerah  pada  saat  itu  dapat  memperbaiki  kualitas,  baik  proses  penyelenggaraan pemerintahan  maupun output serta outcome -nya,  otonomi  justru  telah memfasilitasi berbagai persoalan di daerah, seper  korupsi, buruknya pelayanan publik, eksploitasi sumber daya alam, hingga ekonomi biaya  nggi akibat banyaknya pungutan serta etno-nasionalisme dalam bentuk nepo sme etnik 'putra daerah'. Pada gilirannya, berbagai alasan tersebut menjadi alasan teknis-manajerial yang melatarbelakangi pen ngnya Paket UU Pemda 1999 tersebut direvisi.
Kedua , sebagaimana juga dikemukakan oleh Jaweng,²⁰ saat ini hampir semua daerah di Indonesia mengalami apa yang disebut dengan gejala ﬁscal stress sebagai tanda  buruknya  kesehatan  ﬁskal  daerah,  dengan  kondisi  sumber  penerimaan daerah  sendiri  jauh  lebih  kecil  dibandingkan  dengan  subsidi  pemerintah  pusat. Ke dakmandirian ﬁskal ini pada gilirannya menjadi dasar bagi pemerintah pusat
¹⁹  E. Aspinall dan G. Fealy, Op.cit. , hlm. 2.
²⁰  Robert Endi Jaweng, “Desentralisasi di Indonesia: Sketsa Masalah pada Sejumlah Elemen Kunci”, Op.cit. , hlm 55-
56.

## Jalan Terjal Kebijakan Desentralisasi di Indonesia
untuk melakukan pengendalian poli k dan administra f atas daerah. Ke ga , khusus untuk kasus Indonesia, perjalanan sejarah menunjukkan bahwa desentralisasi dan otonomi  daerah  berkaitan  dengan kontestasi (cetak  miring  oleh  Penulis) kepen ngan pusat dan daerah sehingga bukan sekedar persoalan teknis semata. Dalam hal ini, Hadiz berpendapat bahwa untuk memandang berbagai persoalan implementasi  kebijakan  desentralisasi  di  Indonesia  hanya  dari  perspek f administra f  dan  kesalahan  teknis-manajerial  semata  adalah  keliru.²¹  Serupa dengan  pendapat  Tsalik²²  dan  Slater,²³  Hadiz  lebih  lanjut  mengatakan  bahwa berbagai persoalan justru muncul karena desentralisasi diperlakukan hanya sebagai urusan administra f semata, bukan sebagai sebuah proses poli k yang dibatasi oleh adanya kontestasi (cetak  miring  oleh  Penulis)  kekuasaan  dan  kepen ngan  dari berbagai pihak, terutama dalam hal ini adalah para elite pusat dan daerah. Hadiz juga  sepakat  bahwa  memang  peraturan  perundang-undangan  yang  berlaku memiliki banyak kelemahan. Akan tetapi,  dak dipungkiri juga bahwa kelemahan ini pada  akhirnya  memberikan  peluang  kepada  pemerintah  pusat  untuk  menarik kembali berbagai kewenangan yang telah dilimpahkan ke daerah.
Keadaan  inilah  yang  terjadi  dimana  pemerintah  pusat  menarik  kembali berbagai kewenangan dengan menerbitkan berbagai peraturan yang kontroversial, misalnya  penerbitan  Keputusan  Presiden  Nomor  10  Tahun  2001  tentang Pelaksanaan  Otonomi  Daerah  di  Bidang  Pertanahan  yang  pada  in nya  menarik kembali  kewenangan  kabupaten/kota  untuk  mengelola  urusan  pertanahan sebagaimana  diamanatkan  dalam  Pasal  11  UU  Pemda  1999.  Demikian  halnya dengan  kewenangan  pengelolaan  hutan  yang  ditarik  kembali  dengan diterbitkannya Peraturan Pemerintah penggan  Undang-Undang Nomor 41 Tahun 2000  tentang  Kehutanan.  Berbagai  fenomena  tersebut  mendukung  argumentasi yang dibangun oleh Eaton,²⁴ bahwa untuk pemerintah pusat, “ decentraliza on is neither inevitable nor irreversible ”. Di lain pihak, kelemahan pengaturan kebijakan desentralisasi juga sesungguhnya telah memberikan 'keuntungan' kepada daerah dengan  melakukan  interpretasi  berbagai  pasal  dalam  UU  Pemda  sesuai  dengan kepen ngan  terbatas  mereka  ( narrow  interests ),  terutama  untuk  kasus-kasus penerapan  pajak  dan  retribusi  yang  eksesif  terhadap  para  pebisnis  maupun masyarakat di daerahnya.
²¹  Vedi R. Hadiz, “Power and Poli cs in North Sumatra: The Uncompleted Reformasi”, dalam E. Aspinall dan G. Fealy, Op.cit. , hlm. 123.
²²  S. Tsalik, “Size and Democracy: The Case for Decentraliza on”, dalam Larry Diamond, Developing Democracy: Toward Consolida on , Baltomore: The John Hopkins University Press, 1999, hlm. 138-139.
²³  D. Slater, “Territorial Power and The Peripheral State; The Issue of Decentraliza on”, Development and Change ,
Volume 20, 1989, hlm. 511.
²⁴  K. Eaton, “Poli cal Obstacles To Decentraliza on: Evidence From Argen na and The Philippines”, Development and Changes , Volume 32, 2001, hlm. 103.
Dari  perspek f  inilah  penulis  berpendapat  bahwa  persoalan  kebijakan desentralisasi  bukanlah  semata-mata  persoalan  yang  sifatnya  administra f- manajerial, namun merupakan persoalan yang sifatnya poli s karena menyangkut kontestasi (cetak miring oleh penulis) kekuasaan dan kepen ngan berbagai pihak. Seper   halnya  juga  dikemukakan  oleh  Hadiz,²⁵  berbagai  persoalan  kebijakan desentralisasi  di  Indonesia,  termasuk  fenomena  resentralisasi  pada  saat  ini, mengonﬁrmasi  pendapat  bahwa  “ decentraliza on  is  ul mately  not  a  ma er  of technical calcula on only, but more fundamentally, a ma er of contes ng power ”, terutama menyangkut pengelolaan berbagai sumber daya yang ada di daerah. Lebih lanjut,  Hadiz  berpendapat  bahwa kontestasi kekuasaan  tersebut  seringkali  juga diekspresikan sebagai “ in terms of local pride, or ethnic or regional iden ty versus na onal  unity ”.  Selain  itu,  pengalaman  sejarah  juga  menunjukkan  bahwa 'pertarungan' antara para pendukung sentralisasi dan desentralisasi pada akhirnya akan senan asa berkontribusi pada dinamika kebijakan desentralisasi di Indonesia di masa yang akan datang.

## Da ar Pustaka Buku
A. G. Karim, Kompleksitas Persoalan Otonomi Daerah di Indonesia, Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 2003. Aspinall, E. dan G. Fealy, Local Power and Poli cs in Indonesia, Ins tute of Southeast Asian Studies, Singapura, 2003. B. Kurniawan, Proceeding Seminar Nasional UU Pemda: Solusi atau Masalah Yang Baru? , Labpolokda JIP UNILA & MIP FISIP UNILA, Bandar Lampung, 2015.
Diamond, Larry, Developing Democracy: Toward Consolida on , The John Hopkins University Press, Baltomore, 1999. Kingbury,  D.  dan  H.  Aveling, Autonomy  and  Disintegra on  in  Indonesia ,
RoutledgeCurzon, London dan New York, 2003. Manor, J., The Poli cal Economy of Democra c Decentraliza on , The World Bank, Washington D.C, 1999.
R.W.  Triputro  dan  Supardal, Pembaharuan  Otonomi  Daerah, APMD  Press, Yogyakarta, 2005.
S.  Wignjosubroto,  (dkk.), Pasang-surut  Otonomi  Daerah:  Sketsa  Perjalanan  100
Tahun, Ins tute  for  Local  Government  bekerjasama  dengan  Yayasan  TIFA, Jakarta, 2005.
²⁵  Vedi R. Hadiz, Op.cit ., hlm. 123.

## Jalan Terjal Kebijakan Desentralisasi di Indonesia

## Dokumen Lain
Antara , “Presiden:  Pelaksanaan  Otonomi  daerah  Belum  Lancar”,  diakses  pada  1 Desember 2005 .
Caragata,  W.,  “Autonomy's  Losers”, Asiaweek  Magazine ,  Volume  27,  Nomor  19, 2 0 0 1 ,   h p : / / w w w. a s i a w e e k . c o m /a s i a w e e k / m a ga z i n e / n a o n s /
0,8782,109280,00html, diakses pada 18 Mei 2001, .
Eaton, K, “Poli cal Obstacles To Decentraliza on: Evidence From Argen na and The
Philippines”, Development and Change , Volume 32, 2001.
ELSAM, “Pusat versus Daerah”, h p://www/elsam.or.id, diakses 1 Juli 2005. Forum Keadilan, “Tarik Ulur Revisi UU Otonomi Daerah”, Nomor 32, 2004. Indra  J.  Piliang,  “Darurat  Otonomi  Daerah”,  h p://suarapembaruan.com
/2014/news/12/15/15/editor/edi03.htm, diakses 2 Juni 2007.
John, M. S. dan J. Chathukulam, “Measuring Decentralisa on: The Case of Kerala
(India)”, Public Administra on & Development , Volume 23, Nomor 4, 2003. Kementerian Riset Teknologi dan Pendidikan Tinggi, “Pembahasan Revisi UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah”, diakses 2 Juni 2015.
Kompas, “ADEKSI Tolak Rencana Revisi UU No. 22/1999”, diakses pada 31 Januari
2002.
Laporan  Utama  Forum  Keadilan,  “Tarik  Ulur  Revisi  UU  Otonomi  Daerah”, Forum Keadilan , Nomor 32, 2 Januari 2004.
Litvack,  J,  J,  Ahmad,  dan  R.  Bird,  “Rethinking  Decentraliza on  in  Developing Countries”, World Bank Sector Studies Series, Poverty Reduc on and Economic Management, The World Bank, Washington, D.C., 1998. Moriwana, “UU 23/2014 Munculkan So  Sentralisasi”, h p://www.moriwana.com
/uu-232014-langkah-mundur-reformasi/, diakses 31 Mei 2015.
Pikiran Rakyat, “UU 32/2004 Mengulang Orba”, diakses pada 24 April 2005. Robert Endi Jaweng, “Desentralisasi di Indonesia: Sketsa Masalah pada Sejumlah Elemen Kunci”, Analisis CSIS, Kuartal Pertama , Volume 44, Nomor 1, 2015. Sco , I., “Changing Concepts of Decentralisa on: Public Administra on and New Public  Management  in  the  Asian  Context”, Asian  Journal  of  Public Administra on , Volume 15, Nomor 3, 1996.
Slater, D, “Territorial Power and The Peripheral State; The Issue of Decentraliza on”,
Development and Change , Volume 20, 1989.
Tempo Interak f , “Pemprov Sulsel: Tunda Revisi UU Otonomi daerah”, diakses pada 20 Oktober 2001.

## Dokumen Hukum
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintahan Daerah. Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1999 Tentang Perimbangan Keuangan. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah. Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 Tentang Perimbangan Keuangan. Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah.