## PARTISIPASI STAKEHOLDERS ISLAM DALAM UPAYA MEREFORMASI PERATURAN DAERAH TENTANG USAHA TEMPAT HIBURAN DI KOTA PROBOLINGGO
Imam Sucahyo
Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik - Universitas Panca Marga, Probolinggo Email: imamsucahyo80@gmail.com

## Abstract
The nightlife scene is inevitable. Through Perda Kota Probolinggo Number 9 of 2010 it is regulated. However, in its development, it has little impact on society; Covert prostitution, the circulation of liquor, disputes between visitors, and moral decadence, made the Islamic stakeholders critical of guarding the local regulation, until finally the new law  was  born.  This  paper seeks  to  see  how the  participation  of  stakeholders labeled  Islam  ultimately  succeeded in reforming this policy. The method in this research is descriptive qualitative with focus on three Islamic stakeholders, which are in the policy arena, outside policy but formal and outside but informal. Data is taken through observation, interview and documentation. Methods of data analysis using interactive analysis model Miles and Huberman. The results concluded; 1) Partisiapasi of Islamic stakeholders in the policy area conducted by the PKB and PPP factions joined in Commission X. Through the legislative authority of this group proposed Raperda after previously hearing and cooperating with LPPMUB. Supervision authority is carried out by recommendation. 2) The participation of Islamic stakeholders outside the policies incorporated in the main formal organization comes from NU circles. The group is pro actively guarding every phenomenon as a result of the enactment of local regulations, starting letters of recommendation,  joining  in  the  hearing,  giving  moral  support  to  the  Police,  and  so  on.  3)  The  participation  of Islamic stakeholders outside the policy sphere and not directly incorporated in formal organizations is used as the last ammunition through demonstration media.

## Key Word : Stakeholders of Islam, Reform, Policy

## PENDAHULUAN
Kota Probolinggo merupakan kota kecil dengan  mayoritas  penduduk  beragama Islam.Kota  ini  dikenal  sebagai  daerah  tapal kuda  dimana  massa  penganut  Nahdlatul Ulama  (NU)  berbasis,  disamping  struktur masyarakatnya yang masih menjunjung tinggi norma,  adat-istiadat,  budaya  ketimuran sekaligus  nilai-nilai  sosial.  Namun  seiring perkembangan jaman, modernisasi, globalisasi, dan westernisasi menjadikan Kota Probolinggo  dihinggapi  oleh  hingar  bingar dunia  hiburan  semakin  tidak  terelakkan, khususnya  tempat  hiburan  karaoke  keluarga. Melalui  Perda  Kota  Probolinggo  Nomor  9
Tahun  2010  tentang  Ijin  Hiburan,tempat- tempat  karaoke  “halal”  beroperasi  hingga larut  malam.  Sekilas  mengenai  hiburan karaoke  keluarga  seolah  tidak  mengesankan masalah,  namun  justru  di  tempat  inilah sumber masalah berasal; prostitusi terselubung,  beredarnya  minuman  keras, pertikaian  antar  pengunjung,  hedonisme, hingga  dekadensi  moral  generasi  muda  yang sistemik  dan  masif  adalah  sekelumit contohnya.  Disamping  itu,  implementasi Perda Kota Probolinggo Nomor 9 Tahun 2010 yang  tidak  sesuai  dengan  ketentuan menjadikan  tempat  hiburan  senantiasa menjadi  sorotan.  Ambillah  contoh  mengenai
ijin karaoke terhadap “JJ Royal” yang ternyata menyajikan  tarian  erotis  dan  disinyalir sebagai  distributor  minuman  keras  (miras). Padahal  tempat  tersebut  tidak  memiliki  ijin untuk kegiatan tarian erotis dan miras. (Radar Bromo,  2  Feberuari  2015)  Ini  menunjukkan adanya ketidakberesan dalam tataran implementasi, bisa karena tiadanya
pengawasan,  atau  kesengajaaan  oknum  yang mengambil  kesempatan  demi  keuntungan semata.
Contoh  lain  adalah,  berkenaan  dengan pemberian  ijin  pendirian  tempat  hiburan  di kawasan  “terlarang”.  Dalam  pasal  59  ayat  5 huruf  d  Perda  Kota  Probolinggo  Nomor  2 Tahun  2010  tentang  Rencana  Tata  Ruang Wilayah  (RTRW)menetapkan  Jalan  Mastrip sebagai  kawasan  pendidikan,namun  justru disana  terdapat  gedung  karaoke  “Ayang” yang  berdiri  megah.  Tak  ayal  kondisi demikian  membuat  protes  berdatangan karena  masyarakat  merasa  Pemerintah  Kota Probolinggo  telah  melanggar  Perda  RTRW. Pun demikian Pemerintah  Kota berdalih jika ketentuan  tersebut  tidak  kemudian  diartikan pelarangan atas sektor jasa dan perdagangan, masih  ada  toleransi  10  persen  untuk  sektor lain. Tak ayal, Anggota Dewan Komisi A pun menyatakan hal tersebut terjadi karenakecacatan  produk  hukum  dan  ijin  atas tempat hiburan harus di cabut. (Radar Bromo, 26 Maret 2013)
Usaha  tempat  hiburan  harus  diakui memberikan  pemasukan  yang  tidak  sedikit bagi PAD Kota Probolinggo. Atas penelusuran melalui laman daring, per tahun 2016  silam  saja  sedikitnya  menghasilkan  434 juta  lebih.  (wartabromo.com)  Jumlah  tersebut cukup fantastis, mengingat hanya disumbang
oleh  tiga  tempat  usaha  hiburan  yang  tersisa, yakni  Bee  Jay,  Pop  City,  dan  888.  Belum  lagi pemasukan  dari  sisi  retribusi  parkir,  pajak minuman  beralkohol,  dan  sebagainya.  Inilah sejatinya yang mempertautkan antara kepentingan pemerintah (state) dengan kepentingan swasta (private) sehingga membentuk  kekuatan  untuk  menge- goal kan kebijakan tertentu yang pro investorwalaupun di  sisi  lain  mengorbakan  kepentingan civil society. Padahal,  hubungan  ketiganya  dalam konteks good  governance menurut  Tascereu dan  Campos  (dalam  Thoha,  2003:63) menjamin  adanya  kesejajaran,  kesamaan, kohesi, keseimbangan peran serta dan adanya saling  kontrol.  Namun,  sayangnya,  yang terjadi  seolah  pemerintah  lebih  condong terhadap  pelaku  usaha  hiburan  atau  investor (market).
Di sisi lain, kelompok stakeholders Islam Kota  Probolinggo  melihat  ekses  atas beroperasinya  usaha  hiburan  ini  yang  dinilai sudah sangat mengkhawatirkantidaklahtinggal diam.
Stakeholder dalam  konsep  Mitroff  (1983)  dan Freeman  (1984)  merupakan  individu  atau kelompok  yang  dapat  berpengaruh  atau dipengaruhi oleh pencapaian tujuan organisasi  (dalam  Brinkerhoff,  2002:59)bisa berada  di  dalam  dan  di  luar  gelanggang kebijakan.  Maka  mayoritas  penduduk  Kota Probolinggo  yang  beragama  Islam  dan sebagai  basis NU,  sangat logis jika kemudian menghasilkan kekuatan stakeholders yang bernafaskan  keIslaman  yang  cukup  besar.Di dalam lini arena kebijakan diantaranya adalah partai  politik  yang  ber- platform Islam,  seperti PKB,  PPP,  PKS,  yang  sangat  nyata  memiliki keterwakilan di ranah legislatif daerah.Di luar
itu ada PC. NU, PC. Al-Irsyad, LDII, LDI, PD Muhammadiyah  dan  MUI  Kota  Probolinggo. Bahkan  PW.  NU  pun  menaruhperhatian khusus dengan melayangkan surat rekomendasi  penutupan  tempat  hiburan malam  kepada  Pemerintah  Kota  Probolinggo dan  secara  nyata  menuding  “JJ  Royal”  dan “Ayang” Karaoke sebagai sumber
kemerosotan  moral  dan  berkembangnya kejahatan  moral.  (Radar  Bromo,  5  Mei 2015) Stakeholder Islam  lain  adalah  Forum Komunikasi  Ormas  Islam  Kota  Probolinggo, Jaringan Koordinasi Madrasah Aliyah Swasta (Jakmas),kalangan  mahasiswa  melalui  PMII Probolinggo  hingga  sosok  kyai  dankekuatan massa santri pondok pesantrennya. Partisipasi mereka  sebagai stakeholders Islam  memiliki andil  sangat  besar  untuk  merubah  atau  pun me reform asi kebijakan yang ada (policy change). Dan sebagaimana konsep Worl Bank (1996:3), mendefinisikan  partisipasi  sebagai  proses dimana pengaruh stakeholder dan perimbangan  kontrol  melalui  inisiatif  dan keputusan  sumberdaya  yang  berkenaan dengannya.  Maka  definisi  tersebut  sangat tepat  guna  menjelaskan  perubahan  kebijakan bersamadengan momen-momen implementasi Perda  sebelumnya  yang  dinilai  tidak  sesuai dengan  yang  telah  digariskan,  berikut  aksi- aksi  konkrit  lain  sehingga  upaya-upaya tersebut  membuahkan  hasil,  yakni  melalui dikeluarkannya  Perda  Kota  Probolinggo Nomor  9  Tahun  2015  tentang  Penataan, Pengawasan,  dan  Pengendalian  Usaha Tempat Hiburan.
Namun,  untuk  melihat  bagaimana senyatanya sepak terjang yang dilakukan oleh para stakeholders Islam  ini  dalam  mengawal implementasi  kebijakan,  khususnya  Perda
tentang  usaha  hiburan  di  Kota  Probolinggo hingga  kemudian  terjadi reform asi  kebijakan adalah  inti  bahasan  yang  hendak  penulis kemukakan  dengan  melihat  beberapa  konsep yang telah dikemukakan oleh beberapa pakar dalam  sub  bahasan policy  change. Tulisan  ini hendak  mengetahui  sejauh  mana  partisipasi stakeholders dapat  merubah  kebijakan  daerah, khususnya  yang  berkenaan  dengan  Perda tentang  hiburan  di  Kota  Probolinggo  tentu mengaitkannya dengan beberapa konsep/teori dalam sub bahasan policy change. Sedangkan manfaatnya semoga dapat memberikan  sumbangsih  masukan  terhadap aktor-aktor  lain,  baik  pemerintah  daerah, anggota dewan daerah, masyarakat, dan stakeholders secara umum dalam
kepentingannya  untuk  me reform asi  kebijakan tertentu,  khususnya  di  tingkat  daerah kabupaten/kota  agar  lebih  mumpuni  baik konten  ataupun  implementasinya.  Manfaat lain diharapkan dapat memberikan kontribusi konsep  baru  atas  partisipasi stakeholders Islam yang  telah  dilakukan  di setting tempat  yang juga  berpenduduk  mayoritas  Islam,  yakni Kota Probolinggo.
KONSEP PARTISIPASI DAN

## STAKEHOLDER DALAM  UPAYA  ME-

## REFORM KEBIJAKAN
Berbicara  mengenai  partisipasi  dalam kebijakan  publik,  tentu  tidak  akan  lepas  dari upaya  pemerintah  khususnya  pemerintah daerah  dalam  menciptakan  tata  pengelolaan pemerintahan  yang  baik (Good  Governance) . Salah satunya adalah terumusnya secara tegas prasyarat  partisipasi  sebagai  bagian  dari keseluruhan  proses  kebijakan,  mulai  dari tahap kebijakan
diformulasikan,
diimplementasikan dan dievaluasi. Disamping prinsip transparansi dan akuntabilitas.  Keterlibatan  masyarakat  dalam proses kebijakan merupakan bentuk transparansi pemerintah terhadap masyarakat.  Transparansi  dan  akuntabilitas publik  adalah  salah  satu  syarat  bagi penyelenggaraan pemerintah untuk mewujudkan Good Governance (Hardjasoemantri,  2003) . Berarti,  partisipasi dalam  kebijakan  publik  tertentu  berkolerasi dengan  kepentingan  publik  secara  luas  yang seharusnya diapresiasi secara proporsional. Di satu  sisi  merupakan  keniscayaan  sebagai tuntutan  global,  sisi  yang  lain  merupakan akomodasi  politik  atas  kesadaran  kritis masyarakat sebagai respon terhadap pelaksanaan  demokrasi,  pemerintahan,  dan kebijakan yang ada.
Hal  utama  dalam  partisipasi  adalah, bahwa masyarakat tidak sekedar terlibat atau ikut  serta,  yang  jika  ditelusur  kemudian bermuara  karena  paksaan  ataupun  karena motif  tertentu,  seperti  pemberian  imbalan, iming-iming, dan lain-lain. Melainkan sebuah partispasi  yang  didasarkan  atas  kesadaran untuk  lebih  berupaya  dalam  melakukan perubahan  yang  mendasar  atas  sebuah kebijakan, baik di awal (formulasi), di tengah (implementasi)  ataupun  di  akhir  (evaluasi). Secara  umum  partisipasi  diartikan  prinsip bahwa  setiap  orang  memiliki  hak  untuk terlibat  dalam  pengambilan  keputusan  di setiap kegiatan penyelenggaraan pemerintahan (Ruslan, 2005:193).Bagi
Sumanto  (2006:127)  partisipasi  warga  dalam governance adalah  keterlibatan  warga  dalam pembuatan keputusan mengenai penggunaan sumberdaya  publik  dan  pemecahan  masalah-
masalah publik untuk pembangunan daerahnya.  Kualitas governance dinilai  dari kualitas  interaksi  yang  terjadi  antara komponen governance, yaitu  pemerintah, sektor swasta, dan kelompok masyarakat. Jika demikian makamerangkul sebanyak-banyaknya, seluas-luasnya
partisipasi  masyarakatdengan  sendirinya akan  menjadikan  suatu  kebijakan  akan diterima  oleh  masyarakat  secara  luas  dan dalam implementasinya kelak juga tidak akan mengalami  hambatan  berarti.  Hal  ini  sesuai dengan  ungkapan  Brinkerhoff  dan  Crosby (2002:55-56)bahwa  perluasan  partisipasi  akan melahirkan jaminan atau peningkatan keberhasilan  implementasi  kebijakan  dan pemberian  pelayanan  yang  lebih  baik; meningkatkan dukungan, legitimasi, transparansi  dan  responsivitas  atas  kebijakan tertentu; meningkatkan
kemungkinan implementasi  atau  keberlanjutan  sebuah kebijakan.  Karenanya  partisipasi  perlu dikelola dengan baik, terlebih menjadikannya sebagai tradisi dalam setiap proses kebijakan,yang akan memberikan keuntungan tersendiri. Uphoff (1998) mengungkap bahwa tradisi  partisipasi  akan  membentuk  modal sosial (social  capital), terciptanya  kelompok yang  lebih  mampu  mengorganisir  diri  secara independen,  mengartikulasikan  tuntutan, bermanuver dengan sukses di berbagai arena kebijakan,  dan  berinteraksi  dengan  pejabat publik  dengan  baik.  Semakin  banyak kelompok  berpengalaman  dalam  partisipasi, semakin besar kemungkinan mereka mengembangkan pola saling percaya, memobilisasi  isu,  melakukan  tindakan kolektif,  dan  sukses  dalam  mengamankan proses  kebijakan  dan  dalam  mempengaruhi
keputusan.  (dalam  Brinkerhoff  dan  Crosby, 2002:76)
Lebih  jauh,  Irvin  and  Stansbury (2004:55)  menyatakan  bahwa  partisipasi masyarakat  dalam  pembuatan  keputusan akan melahirkan keuntungan dan kelemahan, baik bagi pemerintah ataupun masyarakat itu sendiri.
Keuntungan bagi masyarakat diantaranya  adalah;  adanya  pembelajaran, meningkatnya skill masyarakat,  memecah kebuntuan  dan  mencapai  hasil,  adanya kontrol terhadap proses kebijakan, terciptanya kebijakan  dan  implementasi  kebijakan  yang lebih  baik,  dan  sebagainya.  Keuntungan  bagi pemerintah  diantaranya  adalah;  adanya pembelajaran,  membangun  kepercayaan  dan menenangkan  kegelisahan  atau  permusuhan, membangun  aliansi  strategis,  tercapainya legetimasi  keputusan,  memecah  kebuntuan dan mencapai hasil, terciptanya kebijakan dan implementasi  kebijakan  yang  lebih  baik,  dan sebagainya.  Sedangkan  kerugiannya  bagi masyarakat  adalah;  memakan  waktu  lama bahkan  membosankan,  tidak  bermakna apapun  jika  hasil  keputusan  diabaikan,  akan menjadi keputusan kebijakan yang buruk jika secara  kuat  dipengaruhi  oleh  kelompok kepentingan  oposisi.  Dan  kerugian  bagi pemerintah  adalah;  memakan  waktu  lama, berbiaya  mahal,  bisa  menjadi  bumerang  dan memusuhi  pemerintah  jika  tidak  terjadi kesepakatan,  hilangnya  kontrol  pembuatan keputusan,  kemungkinan  menjadi  keputusan yang buruk jika kepentingan politik tidak bisa diabaikan,  mengurangi  dana  implementasi atas proyek-proyek yang aktual.
Keuntungan  atau  kelemahan  di  atas tentu  sangat  bergantung  pada  keseriusan masyarakat dalam berpartisipasi. Hal ini  bisa
dikaitkan  dengan  derajat/  level  partisipasi yang  oleh  Hobley  dirumuskan  menjadi beberapa  tingkatan,  yakni;  a) Manipulatif
Participation; b) Passive Participation; c) Participation  by  Consultation; d) Participation for Material Insentive ; e) Functional Participation; f) Interactive Participation; dang) Self-
Mobilisation. Konsep lain adalah delapan anak tangga  partisipasi  masyarakat  dari  Arnstein (dalam  Mitchell  1997)  yang  mengklasifikasi partisipasi  masyarakat  menjadi  tiga  derajat, yakni; Pertama , Derajat Tidak Ada Partisipasi: a].  Manipulasi  dan  b].  Terapi. Kedua ,  Derajat Semu: a]. Pemberian Informasi, b]. Konsultasi, dan c]. Penentraman. Dan yang ketiga , Derajat Kekuatan  Masyarakat:  a].  Kemitraan,  b]. Kuasa yang didelegasi, dan c]. Kendali Warga.
Terlepas  dari  uraian  di  atas,  dalam sebuah  konsep  kebijakan  atau  perubahan kebijakan
(policy change), partisipasi masyarakat  secara  umum  dapat  dilakukan dengan berbagai macam cara dan bentuknya. Namun sebelum ke arah itu, ada baiknya jika kita  terlebih  dahulu  menelaah  peran pemerintah daerah dalam rangka mendorong partisipasi masyarakat. Yang harus dilakukan adalah;  a)  Menyampaikan  informasi  tentang penyelenggaraan  Pemerintah  Daerah  kepada masyarakat;  b)  Mendorong  kelompok  dan organisasi  masyarakat  untuk  berperan  aktif dalam  penyelenggaraan  Pemerintah  Daerah melalui  dukungan  pengembangan  kapasitas masyarakat; c) Mengembangkan kelembagaan dan mekanisme pengambilan keputusan yang memungkinkan  kelompok  dan  organisasi kemasyarakatan  dapat  terlibat  secara  aktif (UU  23/2014  pasal  354  ayat  1).  Sedangkan aspek  partisipasi  dimaksud  mencakup:  a) Penyusunan Perda dan kebijakan daerah yang
mengatur  dan  membebani  masyarakat;  b) Perencanaan,  penganggaran,  pelaksanaan, pemonitoran,
dan pengevaluasian pembangunan  daerah;  c)  Pengelolaan  aset dan/atau  sumber  daya  alam  daerah;  dan  d) Penyelenggaraan pelayanan publik.
Masih  dalam  pasal  yang  sama,  namun pada  ayat  3  lebih  lanjut  disebutkan  bahwa bentuk  partisipasi  masyarakat  dilakukan dalam bentuk konsultasi publik, musyawarah,
kemitraan, penyampaian aspirasi, pengawasan,  dan/atau  keterlibatan  lain sesuai dengan ketentuan peraturan peundang-undangan. Dengan  bahasa  yang  sedikit  berbeda, Brinkerhoff dan Crosby (2002:64-70) mengistilahkan hal di atas dengan mekanisme partisipasi,  diantaranya;  a)  Mekanisme Berbagi  Informasi,yakni  arus  komunikasi searahagar  selalu up  date atas  informasi, menjaga  transparansi  dan  membangun legitimasi.  Dari  pemerintah  dapat  dilakukan melaui  penyebaran  dokumen  resmi  melalui surat kabar, majalah, radio, tv, hingga laman. Sebaliknya  dari  masyarakat  dilakukan  dalam wujud  merespon  setiap  survey,  kuesioner, akses  telepon  bebas  pulsa,  dan  menyediakan beragam  data,  opini  dan  analisis.  b)
Mekanisme
Konsultasi, merupakan komunikasi  dua  arah  dan  pertukaran pendapat  yang  melibatkan  kegiatan  berbagi informasi  dan  umpan  balik  serta  reaksi.  c) Mekanisme  Kolaborasi  merupakan  gabungan kegiatan  dimana  inisiator  mengundang kelompok  lain  untuk  terlibat  termasuk kalangan  yang  berwenang  dan  memiliki kontrol  terhadappembuatan  keputusan.  d) Mekanisme Kerjasama Pembuatan Keputusan Bersama,berkenaan dengan pembagian
kontrol  atas  pembuatan  keputusan  yang sangat  berguna  menyangkut  pengetahuan eksternal aktor, kapasitas dan pengalaman. e) Mekanisme Pemberdayaan,memungkinkan pemangku  kepentingan  eksternal  untuk mencapai  tujuan  mereka  sendiri  dengan memberikan  ruang  bagi  inisiasi  independen dan  upaya  untuk  melakukan  tindakan, meningkatkan  kapasitas  dan  mendelegasikan wewenang pengambilan keputusan.
Yang  lain  adalah  menurut  Forum Inovasi  (2002:5)  bahwa  partisipasi  dapat berupa; mendiskusikan program atau rancangan  kebijakan  melalui public  hearing, dialog interaktif; menyampaikan
usulan/kebutuhan  dalam  berbagai  kegiatan; menolak kebijakan dengan mendatangi kantor DPRD  dan  Pemerintah  Daerah  secara bersama-sama, merencanakan
dan melaksanakan  proyek  oleh  masyarakat. Sedangkan  Bryant  and  White  (1982:206) membedakan  partisipasisecara  horisontal, yakni  bentuk  partisipasi  dimana  orang-orang terlibat secara kolektif dalam upaya mempengaruhi  kebijakan  dan  partisipasi vertikal  adalah  partisipasidimana  anggota masyarakat mengembangkan hubungan tertentu  dengan  elit  atau  pejabat.  Terakhir, menurut Oakley (dalam Dwiningrum, 2011:65-66)  yang  membedakan  tingkatan partisipasi;  1) Manipulation ,  tingkat  paling rendah mendekati situasi tidak ada partisipasi, cenderung berbentuk indoktrinasi.
2) Consultation, keadaan  dimana stakeholder memiliki  peluang  untuk  memberikan  saran akan  digunakan  sebagaimana  yang  mereka harapkan.  3)  Consensus  Building,  pada tingkat  ini stakeholder berinteraksi  untuk saling  memahami  dan  dalam  posisi  saling
bernegosiasi, toleransi dengan seluruh anggota  kelompok.  Kelemahan  yang  sering terjadi  individu  dalam  kelompok  cenderung pasif.  3) Decision  Making, yakni  adanya konsensus  berdasar  pada  keputusan  kolektif dan  bersumber  pada  rasa  tanggung  jawab untuk  menghasilkan  sesuatu.  Negosiasi  pada tahap  ini  mencerminkan  derajad  perbedaan yang  terjadi  dalam  individu  maupuun kelompok.  4) Risk Taking, adalah  proses  yang berlangsung  dan  berkembang  tidak  hanya sekedar  menghasilkan  keputusan  tetapi melahirkan akibat dari hasil yang menyangkut  keuntungan,  hambatan  dan implikasi.  Pada  tahap  ini  semua  orang memikirkan resiko yang diharapkan dari hasil keputusan.  5) Partnership, yaitu  memerlukan kerja secara equal menuju hasil yang  mutual. Equal  tidak  hanya  sekedar  dalam  bentuk struktur  dan  fungsi  tetapi  dalam  tanggung jawab. 6) Self Management, adalah puncak dari partisipasi masyarakat. Stakeholder
berinteraksi  dalam  proses  saling  belajar (learning  process)  untuk  mengoptimalkan hasil dan hal-hal yang menjadi perhatian.
Namun  sebagaimana  ditekankan  oleh Brinkerhoff  dan  Crosby  (2002:51)  pada  awal sub  bab  mengenai  partisipasi  masyarakat dalam proses kebijakan, bahwasanya partisipasi memerlukan tindakan orang dalam jumlah  besar  untuk  mencapai  hasil  dan  itu saja  tidak  cukup,  melainkan  tindakan  orang dalam  jumlah  besar  dimaksud  harus terorganisir untuk memperluas pengaruhnya, untuk  menekan  pemerintah,  dan  untuk memperbesar tuntutannya. Terorganisir berarti,  sebelum  lebih  jauh  mengarah  pada langkah-langkah  yang  akan  ditempuh, strategi  yang  akan  digunakan,  mengerahkan
tindakan-tindakan  nyata,  dan  seterusnya, maka  yang  paling  mendasar  adalah  pihak stakeholders dimaksud  seyogyanya  berada dalam  naungan  payung  organisasi  formal. Masih  dalam  referensi  yang  sama, stakeholder diartikan  oleh  Mitroff  (1983)  dan  Freeman (1984)  sebagai  individu  atau  kelompok  yang dapat  berpengaruh  atau  dipengaruhi  oleh pencapaian tujuan organisasi (dalam
Brinkerhoff,  2002:59).  Dalam  referensi  lain, stakeholder diartikan  sebagai  seseorang  atau kelompok  orang  yang  memiliki  satu  atau lebih  kepentingan  yang  berbeda,  dapat diartikan  juga  setiap  orang  atau  kelompok orang  yang  dapat  mempengaruhi  atau dipengaruhi  oleh  tindakan,  keputusan, kebijakan, praktik atau tujuan (Gunawan dan Pratama, 2008:47).
Lebih  jauh  dikatakan  setidaknya  ada tiga  kriteria  yang  dapat  digunakan  untuk mengukur signivikansi
stakeholder (Brinkerhoff,  2002:143),  yakni;  1)  jika  aktor atau  grup  berada  dalam  posisi  untuk melemahkan  kewenangan  atau  dukungan politik  terhadap  pembuat  keputusan  atau organisasinya. 2) jika kelompok merepresentasikan  dan  atau  mendukung terhadap perolehan keuntungan, menguatkan agen  pelaksana  kebijakan,  mempertinggi kewenangan pembuat keputusan (dan kapasitasnya untuk mengamankan
pemenuhan  keputusan).  3)  jika  kelompok memiliki  kemampuan  mempengaruhi  arah atau memadukan aktivitas organisasi pelaksana  kebijakan.  Dan  mengingat  sifat stakeholders yang  sangatluas,  maka  disini penekanannya  hanyapada stakeholders Islam yang  jika  dikaitkan  dengan  tiga    kriteria  di atas  telah  mencakup  semuanya,  dengan
catatan  poin  kedua  yang  berkenaan  dengan keuntungan  tidak  diartikan  sebagai  materi, melainkan  lebih  mengarah  pada  keuntungan terpeliharanya  masyarakat  Kota  Probolinggo dari  kemerosotan  dan  kejahatan  moral sebagaimana dikemukakan di atas.

## C. Metode Penelitian
Penelitian  yang  dilaksanakan  berjenis deskriptif  kualitatif  dengan  maksud  agar peneliti  lebih  mudah  dalam  penyajian  data langsung dan memberikan gambaran se jelas- jelasnya  tentang  partisipasi stakeholders Islam dalam reform asi  Perda  tentang  usaha  hiburan di  Kota  Probolinggo.  Bogdan  dan  Taylor mendefinisikan penelitian ini sebagai prosedur  penelitian  yang  menghasilkan  data deskriptif  berupa  kata-kata  tertulis  atau  lisan dari  orang-orang  dan  perilaku  yang  dapat diamati(dalam Moleong, 2006:4).
Fokus  penelitian  dapat  ditetapkan;  1) partisipasi stakeholders Islam  yang  berada  di dalam  ranah  kebijakan,  yakni  perwakilan anggota  dewan  Kota  Probolinggo  yang tergabung  dalam  Fraksi  atau  Parpol  ber- platform Islam. 2) partisipasi stakeholders Islam yang  berada  di  luar  ranah  kebijakan  namun tergabung dalam organisasi formal sepertiperwakilan  PC.  NU,  PC.  Al-Irsyad, LDII, LDI, PD Muhammadiyah dan MUI Kota Probolinggo,  termasuk  pula  HTI  Kota Probolinggo  yang  pada  saat  itu  belum dibubarkan.  Dan,  3)  partisipasi stakeholders Islam  yang  berada  di  luar  ranah  kebijakan namun  tidak  tergabung  secara  langsung dalam  organisasi  formal  sebagaimana  kriteri kedua namun sebagai basis massa pergerakan lanjutan  bila  dibutuhkan,  yakni  Kyai, pengurus,  dan  atau  santri  Ponpes  di  wilayah
Kota
Probolinggo, tentunya dengan mengaitkan  terhadap  konsep  partisipasi sebagaimana diulas di atas.
Lokasi  yang  di  pilih  adalah  Kota Probolinggo  mengingat  peneliti  berdomisili tidak  jauh  dari  kota  dimaksud,  dan  di  kota inilah  sedang  hangat  hingga  saat  ini  kontrol masyarakat  termasuk  juga  oleh stakeholders atas  implementasi  Perda  tentang  usaha hiburan yang telah disahkan. Sedangkan data primer dikumpulkan melalui teknik observasi dan  wawancara  mendalam  dengan  beberapa informan  terkait  dan  data  sekunder  akan dikumpulkan  dengan  teknik  dokumentasi termasuk  dari  media  massa  baik  cetak maupun  elektronik,  AD/ART  organisasi, peraturan  perundangan,  Perda,  Perwali,  dan sebagainya.  Adapun  metode  analisis  data yang  digunakan  adalah  model  analisis interaktif  dari  Miles  dan  Huberman  (dalam Sugiyono,  2008:91)  yang  langkah-langkahnya meliputi;  reduksi  data,  penyajian  data  dan verifikasi atau penarikan kesimpulan.

## HASIL DAN PEMBAHASAN
Sebagaimana  telah  diurai  di  atas, bahwasanya  tulisan ini akan dibagi ke dalam tiga  fokus,  maka  fokus  pertama,  yakni stakeholders
Islam di dalam ranah kebijakan.Tidak dapat dipungkiri bahwasa stakeholder ini merupakan bagian yang paling berwenang untuk melakukanperubahan kebijakan (policy
change), karena  salah  satu  fungsinya  adalah legislasi  yang  berkenaan  dengan  pembuatan kebijakan.Dalam konteks ini Rasyid (2001:222) menilai  perlunya  penguatan  peran  DPRD yangdalam  proses  legislasi  ini  dilakukan melalui  pembentukan  Perda  bersama  kepala
daerah.  Maka  upaya  konkrit  yang  dilakukan oleh DPRD Kota Probolinggoadalah mengusulkan  Rancangan  Perda  melalui Badan Legislasi (Banleg) dengan
menggandeng  Lembaga  Pengabdian  dan Pengembangan  Masyarakat  (LPPM)  UB terkait  penyusunan  naskah  akademiknya. Terpilihnya  UB  sebagai  tim  pakar  ini menyisihkan beberapa nama besar perguruan tinggi  lain,  seperti  Unej  dan  UIN  Sunan Ampel.  Disamping  itu  dilakukan  pula  dialog untuk  menjaring  masukan  atau  aspirasi  dari stakeholders secara  keseluruhan,  seperti penyedia  hiburan  malam/pelaku  usaha, masyarakat,  NU,  Muhammadiyah,  organisasi kepemudaan,  hingga  perwakilan  penikmat kebijakan (beneficieris) dan perwakilan wartawan.  Fungsi  legislasi  ini  di  masa kekinian  banyak  mendapat  sorotan,baik dalam kontekstingkat produktivitasnya maupun  menyangkut  kualitas  dari  produk legislasi yang  dihasilkan, termasuk kaitannya dalam  pelibatan  partisipasi  masyarakat  pada proses  penyusunan  dan  perancangan  suatu Peraturan Daerah (Halim,2009).
Sebagai  tambahan,  pada  saat  itu, Raperda  ini  juga  dimasukkan  ke  dalam Prolegda  atau  Program  Legislasi  Daerah. Perbedaan  teknis  sempat  mengemuka  dalam agenda  pandangan  fraksi-fraksi  terhadap pandangan  Walikota  atas  Rancangan  Perda yang  diinisiasi.  Walikota  mengusulkan dihapusnya  diskotik  dalam  usulan  tersebut, namun Fraksi PKB dan Nasdem pada saat itu mengemukakan ketidaksetujuannya atas penghapusan diskotik, yang menurut mereka sejatinya harus diatur tersendiri dan dilarang, bukan  di  hapus.  Karena  jika  di  hapus  justru
akan  menjadi  celah  bagi  pengusaha  untuk mengajukan ijin.
Walau  demikian,  hembusan  angin berbeda  di  tengah-tengah  jalan  juga mengemuka  dalam  hal  ini,  yakni  usulan pembatalan  Raperda  dengan  opsi  revisi  atas Perda  Kota  Probolinggo  9/2010  yang disampaikan  oleh  Wakil  Banleg  DPRD  Kota Probolinggo sendiri.Namun, akhirnya anggota  dewan  yang  terhormat  bersepakat memilih  untuk  menggantinya  dengan  yang baru.  Dalam  pandangan  mereka,  jika  hanya revisi hasilnya tidak akan maksimal dan tetap tidak  akan  menghilangkan  kemandulan pemerintah dihadapan pengusaha. Walaupun jika  dirunut  lebih  jauh,  kemandulan  juga dikarenakan  Perda  dimaksud  tidak  memiliki Perwali  sebagai  acuan  teknis  lebih  lanjut. Memang,  ada  beberapa  Perda  yang  tidak membutuhkan  Perwali.  Namun  dalam konteks  ini,  Perda  dimaksud  memiliki  sifat mengatur  sehingga  memang  membutuhkan Perwali.  Terlebih  dalam  beberapa  pasal diantaranya secara jelas tersurat membutuhkan  Perwali  sehingga  ketika dihadapkan  pada  kasuistik  tertentu,  seperti penyalahgunaan  ijin  maka  pemerintah  tidak serta  merta  dapat  melakukan  penutupan karena  didalamnya  masih  tercakup  ijin karaoke,  resto  dan  cafe  yang  menjadi  satu sesatuan.  Padahal  yang  disinyalir  melanggar hanyalah  karaokenya  saja.  Jika  dipaksakan untuk  mengambil  tindakan  penutupan  maka dikhawatirkan  pemerintah  akan  dituntut  di PTUN, dan kalah. Inilah penyebab kemandulan tersebut. Atas fenomena demikian,  berdasar  data  sekunder  yang penulis  peroleh  per  tahun  2015  silam setidaknya  ada  29  Perda  Kota  Probolinggo
yang  tidak  memiliki  Perwali  dengan  variasi keluaran  mulai  Perda  tahun  2005  hingga tahun  2014,  termasuk  Perda  9/2010  (Radar Bromo, 18 Februari 2015).
Dalam  konsep  kebijakan,  kebijakan ataupun  perubahan  kebijakan  tentu  tidak akan  dengan  sendirinya  terbentuk  melainkan ada  hal  yang  melatarbelakangi,  entah  itu bersifat  penyesuaian  dengan  perubahan jaman, adanya suatu tuntutan, fenomena yang berkembang  pasca  dikeluarkannya  kebijakan dimaksud,  desakan  pelaku  usaha  (investor), hingga tuntutan stakeholders –Islam– sebagaimana yang terjadi dalam kasuistik ini. Disadari  ataupun  tidak,  ada  banyak  sekali stakeholders dalam  suatu  kebijakan,namun harus pula diakui jika dalam hal ini hanyalah sekelumit stakeholder Islam  saja  yang  banyak mengemuka,  itupun  jika  dikerucutkan  lagi hanya  mengarah  pada  mereka  yang berlabelkan  NU.  Ini  merupakan  bukti  nyata bahwasanya kalangan Nahdliyin sangat peduli terhadap  keadaan  daerah  yang  dipiijak termasuk diantaranya pengambilan sikap atas kebijakan yang membawa
kepada kemudharatan . Maka berkenaan dengan hal ini akumulasi  dari  semua  fenomena  yang diakibatkan  oleh  lahirnya  suatu  kebijakan tertentu  berikut  aktualisasi  implementasinya di  lapangan  kemudian  melahirkan  sebuah perubahan  kebijakan.  Tentunya  dengan tekanan stakeholders yang  mengitarinya. Sebagai  contoh,  pengeluaran  ijin  salah  satu tempat  karaoke  yang  dinilai  tidak  sesuai RTRW,  adanya  pelanggaran  ijin  usaha, terjadinya  keributan,  semakin  terasanya kemerosotan moral, dan sebagainya, kesemuanya  kemudian  melahirkan  embrio perubahan kebijakan.
Sikap stakeholders Islam yang berada di dalam gelanggang  kebijakan ini, yakni Fraksi PKB  dan  PPP  kemudian  tidak  tinggal  diam. Atas mencuatnya kasus tarian beraura mesum misalnya,  maka  disikapi  bersama-sama dengan  anggota  dewan  daerah  yang  lain, utamanya  di  Komisi  X  dengan  menggelar hearing yang  dilakukan  dengan  pihak-pihak terkait,  seperti  Majelis  Ulama  Indonesia (MUI), Kementerian Agama, Badan
Penanaman  Modal  dan  Pelayanan  Perizinan, Bappeda, Dinas Pendidikan Kota Probolinggo, PCNU,  Dewan  Pendidikan  dan  tokoh masyarakat  di  tataran  Kota  Probolinggo.
Tidak hanya itu, pengeluaran surat rekomendasi  Nomor:  170/280/425,050/2015 kepada Walikota untuk mencabut ijin tempat hiburan  malam  juga  pernah  dilayangkan. Fenomena  lain  terjadi  ketika  Komisi  A mengetahui jika pendapatan pajak dari sektor hiburan  malam  ternyata  jauh  lebih  kecil  dari biaya  operasional  dalam  upaya  pengawasan dan penertibannya. Dikatakan bahwa pendapatan  yang  diraih  pada  saat  itu  tidak lebih dari 168 juta rupiah per tahun. Maka, hal ini  dipandang  sangat  kecil  mengingat  faktor kemerosotan  moral  generasi  bangsa  yang  tak ternilai  dengan  uang.  Atas  fenomena  ini kemudian secara tegas Komisi A merekomendasikan tempat hiburan malam di Kota Probolinggo seluruhnya ditutup. Dinamika  yang  lain  sebagai  akumulasi  atas fenomena  kebijakan  juga  terjadi  ketika pemerintah atau Walikota bersikap inkonsisten,  dari  yang  semula  hendak menutup  JJ.  Royal  kemudian  berubah  hanya memberi  peringatan  keras.  Maka  hal  ini kemudian  kembali  melahirkan  gelaran hearing .  Inilah  sejatinya  bahwa  DPRD  Kota
Probolinggo telah melakukan fungsi pengawasan  terhadap  pelaksanaan  Perda, disamping melakukan fungsi legislasi di atas. Ini  merupakan  pengawasan  politik  yang tentunya  mewakili  komunitas  yang  ada  di dalam  masyarakat,  karena  DPRD  merupakan representatif  dari  masyarakat.  Maka  dalam fungsi ini DPRD juga memainkan peranannya sebagai public services watch (Usaid, 2007:36). Pendek  kata, ending -nya  kemudian mengerucut  pada  langkah  pengusulan Rancangan  Perda  tentang  hiburan  yang ditanggapi  oleh  pemerintah.Setelah  melalui proses  yang  panjang  dan  berliku,  seperti dimasukkannya  pasal  yang  membedakan secara tegas atas karaoke dewasa dan karaoke keluarga, pintu yang terbuat dari kaca bening, lampu  ruangan  tersentral  yang  tidak  bisa dimatikan  seenaknya  oleh  pengunjung, menjaga  pekerja  dan  pengunjung  untuk berpakaian  rapi  dan  sopan  sesuai  kearifan lokal,  tidak  ada  fasilitas  kamar  mandi  di dalam  setiap  ruang  karaoke,  jarak  tempat hiburan  harus  satu  kilometer  dari  tempat ibadah  dan  lembaga  pendidikan  –walaupun kemudian yang terealisir hanya 300 meter.Hal ini  dikarenakan  dalam  setiap  tahapannya selalu  menggunakan  mekanisme voting sehingga  kelompok  yang  lemah  susah  untuk diakomodir secara maksimal. Namun, semuanya  kemudian  melahirkan  kebijakan baru,  yakni  Perda  Nomor  9  Tahun  2015 menggantikan  Perda  lama,  yakni  Nomor  9 Tahun 2010.
Selanjutnya  adalah  Fokus  yang  kedua, yaknipartisipasi stakeholders Islam  di  luar ranah  kebijakan  namun  tergabung  dalam organisasi  formal.Berdasar  pada  pendapat Muluk (2007) bahwa pihak-pihak yang terlibat
dalam  pelaksanaan  partisipasi  masyarakat yang  paling  utama  adalah  masyarakat  itu sendiri,  maka  dalam  hal  ini  penulis  hendak menekankan  pandangan  selanjutnya,  bahwa masyarakat  dimaksud  haruslah  terorganisir baik  langkahnya,  strateginya,  tindakan nyatanya,  dan  yang  lainnya,  terlebih  dasar lagi  adalah  adanya  wadah  organisasi  formal yang melingkupinya (Brinkerhoff dan Crosby (2002:51).  Maka,  dalam  sub  bahasan  inilah jawabannya.  Harus  diakui  jika  hendak melihat  bagaimana  partisipasi  mereka  dalam tahap  perumusan  dengan  pandangan  duduk satu  forum  bersama  legislatif  dan  eksekutif memanglah  minim.  Namun  jika  hendak melihat  proses  dan  kedewasaan  masyarakat dalam mengawal kebijakan, termasuk berubahnya kebijakan maka disinilah gambarannya. Bahwasemua usaha yang telah dicapai  di  atas  berembrio  dari stakeholders golongan  ini,  yakni stakeholders yang benafaskan  keIslaman.  Fenomena  banyaknya mudharat dan kemerosotan moral yang terjadi di  Kota  Probolinggo  sebagai  akibat  dari menjamurnya  hiburan  malam  dianggap sebagai  ladang  untuk  ber amar  ma'ruf  nahi mungkar .  Tidak  dapat  dipungkiri  jika  tujuan utama  mereka  pada  awalnya  adalah  untuk menutup  seluruh  tempat  hiburan  malam  di Kota  Probolinggo,  namun  karena  di  rasa terlalu  berat,  mengingat  Kota  Probolinggo sebagai  kota  transit  berikut  segenap  lapisan masyarakatnya  juga  membutuhkan  hiburan, walaupun  tidak  seperti  yang  diharap  pada saat  itu,  maka  upaya  tersebut  diurungkan. Namun  demikian,  gelora  untuk  mewujudkan Kota  Probolinggo  yang  lebih  bermartabat, beriman  dan  jauh  dari  kemaksiatan  tetap menjadi agenda kontinuum, utamanya dalam
mengawal pelaksanaan Perda hiburan malam oleh pemerintah.
Berdasar pada itulah kemudian stakeholders yang  sebagian  besarnya  berada dalam  payung  Nahdlatul  Ulama,  khususnya PCNU  ini  melancarkan  segenap  aksinya secara maksimal. Hal ini tergambar mulai dari pernyataan  sikap  yang  bersifat  menekan melalui  dilayangkannya  Surat  bernomor: 018/PC/A.II/L-38/III/2013  yang  ditujukan langsung    kepada  Walikota  Probolinggo tatkala ada protes warga terkait
ketidaksetujuannya terhadap berdirinya salah satu  tempat  karaoke  yang  dinilai  tidak  tepat. Surat  dimaksud  bertujuan  agar  pemerintah meneliti,  mengkaji  dan  meninjau  kembali  ijin terhadap  salah  satu  tempat  hiburan  malam, memperhatikan  AMDAL  dan  RTRW  dalam setiap  kebijakan  yang  dibuat,  disamping menjunjung  tinggi  moral,  etika,  nilai  dan norma  serta  kemaslahatan  umum.  Dalam perkembangannya  kemudian  melalui  surat lain yang bernomor: 123/PC/A.II/L-
38/IX/2014,  PCNU  mendesak  pemerintah untuk  menutupnya,  yakni  tempat  hiburan malam Ayang yang terletak di jalan Mastrib.
Beriring  dengan  dinamika  dunia hiburan  malam,  maka  ketika  ada  fenomena tak sedap berhembus, seketika pula stakeholder ini  mengambil sikap. Salah satunya adalah  pasca  dilakukan  penggrebekan sexy dancer di  JJ  Royal  maka  upaya  lain  yang dilakukan  adalah  mengutuk  keras  kejadian tersebut melalui tulisan dengan menggandeng media  cetak  lokal,  yakni  Radar  Bromo.Tidak hanya dalam setiap terjadinya fenomena yang secara langsung berhubungan dengan implementasi Perda dimaksud, seperti adanya keributan pengunjung, protes warga, dan atau
penggrebekan  yang  mendapati  pengunjung dan  pemandu  lagu  setengah  telanjang  di dalam  ruang  karaoke  atau  terkuaknya  tarian seksi,  dan  sebagainya.  Bukti  keseriusan  lain diperlihatkan  oleh stakeholder ini  dalam gelaran Muskercab II PCNU Kota Probolinggo yang  sekali  lagi  menghasilkan  rekomendasi kepada Walikota dan DPRD Kota Probolinggo untuk  menutup  tempat  hiburan  malam  di Kota Probolinggo, tidak menerbitkan perijinan  sejenis  yang  baru,  menindak  tegas para  pelanggarnya,  mengarahkan  investor baru tidak pada hiburan malam melalui surat resmi.  Disamping  itu  untuk  memperkuat  taji dalam  mempengaruhi  kebijakan,  kelompok ini  juga  berkoordinasi  dengan  PWNU  Jawa Timur, dan setiap langkahnya pula senantiasa dilaporkan  ke  PPNU.  Hasilnya,  PWNU kemudian melayangkan surat kepada pemerintah bernomor: 794/PW/A-
1/L/IV/2015  untuk  mencabut  ijin  hiburan malam  yang  terbukti  melanggar.  Namun, ketika  inkonsistensi  sikap  pemerintah  terjadi sebagaimana  revisi  penutupan  JJ  Royal menjadi  hanya  sebatas  peringatan  keras,  hal lain  yang  dilakukan  adalah  merapatkan barisan  kepada  Kapolresta  yang  dinilai  lebih tegas dalam bersikap.
Di sisi lain, beberapa upaya stakeholders lain dalam mempengaruhi kebijakan ini datang dari  Jaringan  Komunikasi  Madrasah  Aliyah Swasta  (Jakmas)  yang  menemui  DPRD  Kota Probolinggo untuk meminta agar dewan yang terhormat  mengawal  Perda  hiburan  malam dan  peredaran  miras.  Pernyataan  sikap  juga dilontarkan  oleh  Forum  Komunikasi  Ormas Islam  Kota  Probolinggo  yang  intinya mendesak pemerintah mencabut ijin operasional  JJ  Royal,  tidak  menerbitkan  ijin
baru  terhadap  usaha  karaoke,  melakukan pengawasan  berkelanjutan  dan  menindak tegas kepada pelanggar Perda melalui instansi yang  berwenang. Stakeholder lain  ada  MUI Kota  Probolinggo  yang  bahkan  telah mengeluarkan  fatwa  tentang  pornografi  dan pornoaksi jauh sebelum desas desus kasus ini mencuat.  Ada  pula  wujud  partisipasi  yang berbeda  dari  pihak  PMII  Kota  Probolinggo, yaknidengan  menggelar  aksi  turun  ke  jalan sebagai  tindak  lanjut  atas  surat  PCNU  dan PWNU  yang  dinilai  tidak  direspon  oleh pemerintah.
Lebih jauh berkenaan dengan
pembahasan  Rancangan  Perda  yang  baru, sebagai stakeholder kebijakan  daerah  yang sangat  pro  aktif,  partisipasi  kelompok  ini diwujudkan  dalam  keikutsertaannya  dalam proses hearing atau  rapat  dengar  pendapat bersama  DPRD  dan  Pemerintah  Kota Probolinggo.
Beberapa
pasal krusial sebagaimana disebut di atas telah lahir berkat upaya  gigih stakeholders ini.  Walaupun  salah satu  informan  yang  berhasil  penulis  temui juga  merasa  heran,  mengapa  jarak  lokasi hiburan  yang  diperjuangkan  satu  kilometer tidak boleh berdekatan dengan tempat ibadah dan  sarana  pendidikan  pada  akhirnya terealisir hanya sejauh tiga ratus meter. Beliau mengungkap bahwasanya inilah bukti kekuatan  investor  dihadapan  penggagas kebijakan.  Dengan  kata  lain  untuk  tidak mengatakan  bahwa  mereka  telah  “dibeli”. Fenomena  demikian  oleh  Wahab  (1998:51-53) dikatakan  muncul  akibat  proses  kebijakan selalu didominasi oleh penguasa ditingkat elit saja.  Bahkan  Parsons  (1997)  menyebut  hal  ini sebagai  fenomena iron  cage ,  yaitu  struktur birokrasi yang tertutup dan tidak
mempedulikan  dinamika  yang  ada  diluar. Atau  dalam  istilah  lain  disebut  sebagai fenomena iron triangle (Grant, 1998).
Terungkap  pula  bahwasanya  tidak dalam  setiap  tahapan  mereka  dilibatkan sampai  akhirnya  Perda  baru  disahkan. Namun  demikian,  Perda  yang  baru  di  rasa memiliki  banyak  kemajuan  dibanding  yang lama.  Dan  mereka  juga  berjanji  untuk senantiasa mengawalnya.Ini berarti sudah ada akomodasi  kepentingan  mereka  atas  Perda yang  baru.  Hal  demikian  selain  merupakan modal sosial yang harus senantiasa dipelihara (Uphoff,  1998)pada  akhirnya  akan  membawa mereka untuk semakin terbiasa dengan proses kebijakan,  ini  berartiterjadi  pemupukan kedewasaan  pengalaman  berpartisipasi  yang akan  bermuara  pada  suksesnya  dalam mengamankan  setiap  proses  kebijakan  dan mempengaruhi  kebijakan  (dalam  Brinkerhoff dan Crosby, 2002:76).
Kedewasaan  para stakeholder Islam  ini dalam  berpartisipasi  jika  dikaitkan  dengan konsep  partisipasi  yang  dikemukakan  oleh Hobley  sudah  masuk  pada  taraf Self- Mobilisation atau  taraf  yang  paling  tinggi, yakni  partisipasi  yang  dilakukan  atas pengambilan  inisiatif  secara  independen  dari lembaga  luar  untuk  perubahan  sistem. Masyarakat mengembangkan hubungan dengan  lembaga  eksternal  dan  tetap mengawasinya.  Jika  penulis  kaitkan  pula dengan  konsep  delapan  anak  tangga partisipasi  masyarakat  dari  Arnstein  (1971) maka  partisipasi stakeholder Islam  ini  sudah masuk  pada  level  yang  tertinggi  juga,  yakni Kekuatan  Masyarakat (Degrees  of  Citizen Powers) dimana  didalamnya  berisikan  tiga anak  tangga,  yakni  kemitraan,  kuasa  yang
didelegasi,  dan  kendali  warga.  Walaupun tidak  semuanya  berada  dalam  taraf  yang sempurna.Namun menurut hemat penulis hal itu bukanlah murni karena keinginan mereka melainkan  sistem  dan  budaya  pemerintahan setempat  yang  masih  setengah  hati  untuk melibatkannya secara penuh. Namun demikian,  peran  pemerintahdaerah  dalam rangka mendorong partisipasi masyarakatsebagaimana  semangat  ruh  UU 23/2014 pasal 354ayat 1 patut diapresiasi dan bila  perlu  dikembangkan  agar  partisipasi masyarakat  dan stakeholders secara  umum dapat ter- cover dalam tahapan kebijakan yang lebih  luas.Bagaimanapun  perjuangan  masih tetap  berlanjut.  Bahkan  pasca  perubahan perda  yang  baru,  dimana  PCNU  dan  PD Muhammdiyah tetap mengawal implementasi Perda dimaksuddan akan senantiasa bersikap kritis baik melalui surat, audiensi, bahkan jika tidak dilaksanakan dengan baik mereka tidak akan  mencegah  jika  kelak  masyarakat  yang lebih  besar  melakukan  protes  dengan  jalan berdemonstrasi.
Fokus  yang  terakhir  adalah  partisipasi stakeholders Islam  yang  berada  di  luar  ranah kebijakan  dan  tidak  tergabung  secara langsung  dalam  organisasi  formal.Untuk golongan  ini,  tidak  banyak  data  yang  dapat penulis  gali,  karena  sejatinya stakeholder ini hanya  dipersiapkan  jika  memang  upaya- upaya  yang  dilakukan  tidak  membuahkan hasil.  Bentuknya  adalah  turun  ke  jalan  atau berdemonstrasi dengan catatan tidak membawa  atribut  yang  disandang,  seperti nama  pondok  pesantren,  kyai,  label  NU, Muhammadiyah  dan  atau  kelompok  Ormas Islam yang lain. Namun demikian keberadaannya  tetap  tidak  bisa  dipandang
sebelah  mata,  hanya  saja  merupakan  jalan paling akhir untuk ditempuh. Walaupun pada gambaran  di  atas  sudah  terkuak  adanya kelompok yang turun ke jalan, berdemonstrasi,  mengutarakan  tuntutannya,
yakni  perwakilan stakeholder Islam;  PMII. Namun  sayangnya  tidak  dibarengi  dengan aksi kelompok ini sehingga pengerahan massa tidak bisa kita potret secara maksimal, berikut reaksi yang dihasilkan.
Bagaimana  pun,  aksi  demo  pada dasarnya merupakan wujud aplikasi dari nilai pancasila  sila  ke  4  walaupun  dengan  wujud yang  lain  dan  merupakan  ciri  dari  adanya sebuah  negara  yang  dikatakan  demokratis. Artinya,  demonstrasi  merupakan  bentuk penyampaian  aspirasi  legal  untuk  dilakukan oleh  berbagai  elemen  mayarakat.  Dikatakan olehSiregar (1994:26), demonstrasi merupakan bentuk  ekspresi  yang  produktif  dari sekelompok  orang  yang  berisikan  tuntutan atas  keadaan,  kenyataan,  luapan  kesadaran dan  bahkan  merupakan  bentuk  pendidikan kritis kebangsaan. Karenanya menurut hemat penulis tidak ada yang salah ketika stakeholder Islam  yang  memang  kaya  akan  massa  ini memeliharanya sebagai amunisi terakhir.

## PENUTUP

## Kesimpulan
Atas  penelitian  yang  telah  dilakukan maka dapat ditarik kesimpulan bahwa:
a. Partisiapasi stakeholders Islam  di  dalam ranah  kebijakan  dilakukan  oleh  Fraksi PKB  dan  PPP  yang  kemudian  bersama- sama  dengan  anggota  dewan  lain  yang tergabung Komisi X menjalankan kewenangannya.Kewenangan legislasi dilakukan  melalui  usulan  Rancangan
Perda  dan  memasukkannya  ke  dalam Prolegda dengan menggandeng LPPMUB dan  melakukan hearing bersama  segenap stakeholder yang ada.Kewenangan pengawasan dilaksanakan terhadap Perda berikut  implementasinya  yang  dalam suatu momen kerap
memberikan rekomendasi  kepada  pemerintah,  dan sebagainya.
b. Partisipasi stakeholders Islam di luar ranah kebijakan yang tergabung dalam
organisasi  formal  merupakan  embrio berubahnya Perda tentang hiburan malam di  Kota  Probolinggo,  utamanya  dari kalangan yang berlabelkan NU, walaupun di sisi lain ada pula PD Muhammadiyah, PC.  Al-Irsyad,  LDII,  LDI,  MUI,  dan  lain- lain.  Partisipasi  kelompok  ini  secara  pro aktif  mengawal  setiap  fenomena  yang terjadi sebagai akibat dari diberlakukannya  Perda  dimaksud,  mulai dari  media  surat  rekomendasi, heraing , pembahasan  dalam  Muskercab  PCNU, memberikan  dukungan  moral  kepada penegak hukum, dan sebagainya.
c. Sedangkan  partisipasi stakeholders Islam yang  berada  di  luar  ranah  kebijakan  dan tidak  tergabung  secara  langsung  dalam organisasi formaldigunakan sebagai amunisi terakhir melalui media demonstrasi. Rekomendasi a. Pelibatan  lebih  banyak  lagi  partisipasi masyarakat  dan stakeholder dalam  setiap tahapan kebijakan daerah.
b. Dewan  yang  terhormat  hendaknya  tidak selalu  menggunakan  media voting dalam mengambil  keputusan.  Pengutamaan musyawarah mufakat
akan lebih
mengakomodir semua kepentingan, termasuk yang lemah secara kuantitas. c. Dalam rangka merancang naskah akademik Perda hendaknya juga menggandeng  akademisi  lokal  yang diambil dari Perguruan Tinggi di lingkup Probolinggo.
d. Segera  munculkan  Perwali  atas  Perda 9/2015 sebagai acuan teknis suatu, secara umum  juga  terhadap  Perda  lain  yang bersifat mengatur.
e. Pemerintah hendaknya lebih peka terhadap dinamika dan tuntutan masyarakat  yang  berkembang  agar  tidak menimbulkan gejolak yang lebih besar.
f. Masyarakat  seacara  luas  hendakanya lebih  perduli  terhadap  segala  sesuatu yang berkenaan dengan Perda,
sebagaimana  telah  dicontohkan  oleh stakeholders Islam,  serta  tidak  bergerak secara  parsial  melainkan  bergabung dalam  organisasi  formal  baik  baru ataupun bergabung ke dalam Ormas yang sudah ada.

## DAFTAR PUSTAKA
Brinkerhoff,  Derick  W.,  and  Benjamin  L. Crosby.  2002. Managing  Policy  Reform; Concept  and  Tools  for  Decision-Makers  in Developing  and  Transitioning  Country. USA,
Bloomfield: Kumarian Press. Dwiningrum, Siti Irine Astuti. 2011.
Desentralisasi  dan  Partisipasi  Masyarakat dalam  Pendidikan.  Yogyakarta:  Pustaka Pelajar.
Gunawan,  W.,  dan  Pratama  Yeremia  Adi.
2008. Risiko Hukum dan Bisnis
Perusahaan  tanpa  CSR.  Jakarta:  Niaga Swadaya.
Halim,Hamzah. 2009. Cara Praktis Menyusun
&  Merancang  Peraturan  Daerah  (Suatu Kajian Teoritis & Praktis disertai Manual). Jakarta:Kencana Prenada Media Group.
Hardjasoemantri.  2003. Good  Governance dalam  Pembangunan  Berkelanjutan  di Indonesia.  Makalah  untuk  Lokakarya Pembangunan Hukum Nasional ke VIII di Bali.
Irvin,  Renee  A.,  and  John  Stansbury,
CitizenParticipation in Decision Making: Is It Worth  the  Effort?  Public  Administration Review; Jan/Feb. 2004; 64, 1; ABI/INFORM Global.
Jawa Pos. Radar Bromo. 26 Maret 2013.______, 2 Feberuari 2015. ______, 18 Februari 2015. ______, 5 Mei 2015
Jordan,  Grant.  1998. Indirrect  Causes  and  Effect in  Policy  Change:  The  Brent  Spar  Case, Public Administration, Vol. 76 Winter.
Muluk, K. 2007. Menggugat Partisipasi Publik dalam  Pemerintahan  Daerah.  Malang:
LPD FIA UB dan Bayu Media.
Mitchell,
Bruce. 1997. Resources and Environmental  Management.First  Edition.
Addison Wesley Longman Limited.
Moleong,  J.  L.2006.  Metodologi  Penelitian Kualitatif,Bandung: Remaja Rosdakarya.
Parsons,  Wayne.  1997. Public  Policy:  An Introduction  to  The  Theory  and  Practice  of Policy Analysis, Edwadr Elgar Publishing.
Peraturan Daerah Kota Probolinggo Nomor 2 Tahun  2010  tentang  Rencana  Tata  Ruang Wilayah (RTRW).
_____.  Nomor  9  Tahun  2010  tentang  Ijin Hiburan.
_____. Nomor 9 Tahun 2015 tentang Penataan, Pengawasan,  dan  Pengendalian  Usaha Tempat Hiburan.
Ruslan, D. 2005. Tata Pemerintahan yang baik (Good  Governance) dan  Pembangunan Daerah. Jurnal Kewarganegaraan.
Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014 tentang Pemerintah Daerah.
Wahab,  Solichin  Abdul.  1998.  Analisis Kebijakan  Publik  Teori  dan  Aplikasinya. Malang:  Fakultas  Ilmu  Administrasi Universitas Brawijaya.
Siregar,Hariman.  1994.  Hati  Nurani  Seorang Demosntran.  Jakarta:  Mantika  Media Utama.
Sumanto,  Hetidijah  Sj.  2006.  Inovasi, Partisipasi  dan Good  Governance .  Jakarta: Yayasan Obor Indonesia.
Usaid,  2007.  Membina  Hubungan  dengan Konstituen. Jakarta: LGSP,
Laman:
www.wartabromo.com