## ALTERNATIF BAGI PENGUATAN DEMOKRASI: PENGALAMAN MEKANISME
ANGGARAN PARTISIPATIF ( PARTICIPATORY BUDGETING ) DI KOTA PORTO ALEGRE, BRAZIL
Zikril Hakim Badri Universitas Indonesia, Depok. Email : zikril.badri@gmail.com

## ABSTRACT
As  a  form  of  government  in  which  the  people  who  are  sovereign  and  in  power  to  determine  their  lives, democracy not only provides a breath of fresh openness and freedom but also promises  a million hopes for a prosperous people's life. However, in line with the history of mankind, the government system that is predicted to be the best model of government from the worst, are also not free from problems, criticisms and crises that occur  in  it.  The  sovereignty  of  the  people  which  has  become  the  spirit  of  democracy  has  been  eroded  by  the problem of the crisis of representation and direct involvement of the people in policy making. Democracy as a model  of  government  reaps  a  crisis  of  public  confidence  which  starts  to  regard  this  government  system  as  an illusion  of  prosperity  and  justice.  Interestingly,  in  the  midst  of  the  storm  of  problems  that  have  plagued  the democratic governance system in the present era, a breath of a new fresh air has emerged for the continuity of the sovereignty-based government system. In the city of Porto Alegre, Brazil, which is one of the main countries in the Latin American region, alternatives for strengthening participatory democracy have emerged through a model  of  governance  based  on  Participatory  Budgeting.  "The  implementation  of  this  Participatory  Budgeting has  turned  out  to  be  able  to  restore  the  vital  role  of  the  people  in  policy  making  while  at  the  same  time improving  the  model  of  modern  democratic  governance  which  is  increasingly  hit  by  a  crisis  of  trust  and legitimacy from the people of today."
Keywords: Democracy, crisis of representation, alternative democracy, participatory budgeting

## PENDAHULUAN
Pengertian tentang apakah yang disebut sebagai Demokrasi dapat dilacak sejak masa Yunani  Kuno.    Demokrasi  berasal  dari  bahasa  Yunani  kuno  yakni  Kratos,  yang  diartikan sebagai kekuasaan atau pemerintahan dan Demos yang berarti orang banyak. Jadi demokrasi merupakan pemerintahan oleh banyak orang. Dalam kacamata pemikir-pemikir Yunani Kuno seperti  Aristoteles,  Demokrasi  mengandung  makna  yang  negatif  karena  mengandung kemungkinan  bahwa  pemerintahan  akan  dikendalikan  oleh  orang-orang  yang  miskin  dan tidak  terdidik.  Demokrasi  dengan  demikian  dapat  menjadi  musuh  bagi  kebebasan  dan kebijaksanaan.  Pemikir  besar  seperti  Aristoteles  sejak  masa  Yunani  Kuno  juga memperingatkan bahwa demokrasi bisa berkembang menjadi pemerintahan yang dibajak oleh segelintir orang yang tidak bertanggung jawab ( mob rule ) (Heywood, 2004).
Kekhawatiran  Aristoteles  ini  sangat  beralasan  apabila  kita  menyimak  sekilas  sejarah perkembangan  Demokrasi  di  dunia,  terutama  setelah  lahirnya  faham  Liberalisme  sebagai produk reformasi agama (Reformasi Gereja). Semangat kebebasan yang menjadi ruh daripada
Liberalisme  yang  menentang  absolutisme  kekuasaan  mendorong  para  filsuf-filsuf  besar seperti John Locke, Jean Jasques Rousseau atau Montesquieu untuk merumuskan pemikiran yang berusaha mendesakralisasikan kekuasaan negara yang dominan. Hal ini terlihat dengan upaya  membatasi  kekuasaan  dengan  pembentukan  lembaga  perwakilan  atau  konsep pemisahan kekuasaan. Ide-ide filsuf Liberal ini kemudian dikembangkan termasuk dalam hal model  pemerintahan  atau  kekuasaan  politik  yakni  Demokrasi  Perwakilan  (Representative Democracy).  Karena  Demokrasi  langsung  dimana  masyarakat  terlibat  secara  penuh  dalam pengambilan  keputusan  seperti  masa  Yunani  Kuno  dianggap  tidak  lagi  relevan  maka Demokrasi  Perwakilan  lewat  pembentukan  lembaga  perwakilan  (parlemen  berikut  wakil- wakil rakyat didalamnya) dinilai sebagai jalan yang paling masuk akal dalam praktik politik kontemporer saat ini.
Meski demikian, salah seorang Presiden Amerika Serikat  terkemuka  yakni  Abraham Lincoln pernah memperingatkan lebih dari satu abad yang lalu bahwa makna kebebasan yang menjadi fundamen utama Demokrasi berpotensi merusak nilai-nilai moralitas dari kebebasan itu  sendiri.  Menurut  Lincoln,  “Dunia  tidak  pernah  memiliki  definisi  yang  baik  bagi kebebasan”  (Nun,  2003).  Kata-kata  Lincoln  inilah  yang  kiranya  melekat  pada  model pemerintahan Demokrasi di masa kini. Demokrasi sudah berjalan keluar dari fitrahnya.Hal ini berawal  ketika  Demokrasi  bertemu  dengan  sebentuk  ideologi  yang  diametral  dengan  segala sesuatu  yang kolektif  yakni  Liberalisme. Demokrasi  sebagai  demos  atau  kolektivitas politik tercabik  oleh  individualisme  keras  Liberalisme.  Politik  demokrasi  bukan  lagi  pembangunan proyek-proyek  kolektif  (kesejahteraan  umum),  melainkan  festival  individualisme  dan proseduralisme  belaka  (Adian,  2010).  Demokrasi  kini  menyusut  maknanya  yakni  sekadar pertarungan  para  elit  politik  yang  mengatasnamakan  rakyat  dalam  pemilihan  umum  yang dilakukan secara berkala. Pemilihan umum dan penempatan para elit politik atau wakil rakyat di  lembaga  perwakilan  dianggap  sudah  merupakan  prasyarat  formal  Demokrasi  yang  telah terpenuhi.  Demokrasi  Perwakilan  juga  semakin  menjauh  dari  substansinya  yang  seharusnya melindungi  kelompok masyarakat  miskin  dan termarjinalkan karena terbukti duduknya para elit  politik  di  lembaga  legislatif  dan  eksekutif  tidak  membawa  perubahan  signifikan  bagi kesejahteraan  rakyat.  Tidaklah  mengherankan  apabila  Demokrasi  Perwakilan  yang  kini diterapkan  di  banyak  negara-negara  di  dunia  kini  menghadapi  dilema  yang  bersifat  akut sebagaimana  diungkap  oleh  Profesor  Jose  Nun  dari  Universitas  Toronto,  Kanada  yakni
apakah  demokrasi  sebagai  pemerintahan  oleh  rakyat  atau  pemerintahan  oleh  para  politisi  ? (Nun, 2003).
Dilema  Demokrasi  Perwakilan  inilah  yang  dapat  kita  lihat  khususnya  di  negara- negara  berkembang  di  kawasan  Amerika  Latin  atau  Asia.  Di  negara-negara  di  kawasan Amerika  Latin  seperti  Bolivia  misalnya,  gelombang  Transisi  Demokrasi  dan  masuknya Bolivia ke dalam alam Demokrasi  yang baru pada dekade 1980-an ternyata tidak membawa perubahan  signifikan  bagi  perbaikan  kesejahteraan  masyarakat  khususnya  kelompok penduduk  asli  (indigenous).  Meski  mekanisme  pemilihan  umum  sebagai  aspek  formal  dari Demokrasi  telah  dilakukan  namun  ternyata  sejak  tahun  1985,  konstelasi  politik  Bolivia dipegang oleh oligarki partai politik tradisional kelompok kulit putih keturunan Spanyol dan Mestizo  yakni  partai  MNR  (Movimiento  Nacional  Revolucionario),  MIR  (Movimiento Izquierda  Revolucionario)  dan  ADN  (Accion  Democratica  Nacional).  Ketiga  partai  ini memiliki  karakteristik  yang  sama  yakni:  kebijakan  yang  bersifat top-down ,  penuh  dengan Klientelisme  politik,  korupsi  pemerintahan  yang  merajelela  dan  ketidakmampuan  mereka mengakomodir  tuntutan  dari  kalangan  masyarakat  bawah  ( grass-root )  terutama  kelompok penduduk  asli  yang  terbelenggu  oleh  jerat  kemiskinan  di  negeri  mereka  sendiri  (Irahola, 2005).
Hal yang sama terjadi di Indonesia pasca Transisi Demokrasi tahun 1998. Demokrasi Perwakilan  belum  mengalami  pelembagaan  kuat  karena  konteks  politik  di  Indonesia  masih didominasi  oleh  praktik  politik  uang  dari  para  politisi  serta  ketidakmampuan  partai  politik menjalankan fungsi dan peranannya secara baik,  sehingga kini muncul perlawanan terhadap dominasi partai politik yang korup lewat kemunculan calon-calon independen dalam konteks pemilihan  kepala  daerah  (Pilkada)  di  berbagai  daerah  di  Indonesia  (Pratikno,  2007).  Masih pada  konteks  yang  sama,  Indonesia  telah  menggelar  serangkaian  pemilihan  umum  secara langsung  baik  di  tingkat  nasional  maupun  lokal  yang  menjadi  salah  satu  indikator pemerintahan  berbasis  demokrasi.  Akan  tetapi  merujuk  pada  pengalaman  Indonesia  pasca transisi  demokrasi  tahun  1998,  dapat  dikatakan  secara  umum  bahwa  kualitas  dan  hakikat demokrasi  yang  bersandar  pada  kedaulatan  rakyat  belum  terpenuhi.  Pemilihan  umum termasuk juga pemilihan kepala daerah justru hanya menjadi arena pertarungan para politisi untuk meraih jabatan-jabatan publik bahkan dengan praktik-praktik kotor seperti politik uang dan klientelisme politik. Desentralisasi yang juga menjadi bagian dari semangat membangun proses demokratisasi di Indonesia juga terjebak dalam serangkaian konflik antar elit politik di tingkat daerah dan juga menimbulkan gejala local bossism dimana para elit politik di daerah
justru menjadi raja-raja kecil yang baru dalam konteks perpolitikan Indonesia di tingkat lokal (Henk Schulte Nordholt, 2007).
Pada  tatataran  lain,  rakyat  sebagai  elemen  penting  dalam  model  pemerintahan Demokrasi semakin jauh dari keterlibatan langsung menentukan kebijakan dan pembangunan yang  adil  serta  berpihak  pada  aspirasi  dan  kepentingan  mereka.  Demokrasi  seolah  makin tenggelam  dalam  gelapnya  persoalan  yang  dihadapinya.  Rakyat  kian  dilanda ketidakpercayaan  bahwa  Demokrasi  sebagai  model  pemerintahan  mampu  membawa kesejahteraan  dan  keadilan.  Sangat  wajar  dalam  situasi  demikian  banyak  orang  bertanya- tanya,  masihkah  Demokrasi  dapat  diharapkan  sebagai  model  pemerintahan  berbasis kedaulatan rakyat ?

## KERANGKA ANALISIS
Dalam tulisan ini penulis akan menggunakan perspektif teoritik demokrasi deliberatif yang digagas oleh Juergen Habermas. Penggunaan perspektif teori demokrasi deliberatif dari Habermas yang penulis gunakan tersebut menjadi rujukan alat analisis serta pengujian teoritis terhadap  data  empiris  atau  fenomena  sosial  nyata  yang  terjadi  dalam  penerapan  mekanisme Participatory Budgeting di Porto Alegre, Brazil.
Pemikiran  Habermas  tentang  konsep  demokrasi  deliberatif  didasari  oleh  pemetaan yang  dia  lakukan  terhadap  3  (tiga)  konsep  demokrasi,  yaitu:  (a)  model  liberal;  (b)model republik; dan (c) model prosuderalis. Model terakhir inilah yang menjadi landasan pemikiran Habermas  dalam  mengembangkan  konsep  demokrasi  deliberatif.  Dalam  pandangan Habermas,  konsep  deliberasi  adalah  prosedur  sebuah  keputusan  dapat  dihasilkan.  Dengan kata  lain,  sebuah  konsensus  atau  keputusan  memiliki  legitimasi  jika  sudah  melalui  proses pengujian  atau  diskursus,  dimana  semua  isu  dibahas  bersama  khususnya  oleh  pihak-pihak yang terlibat langsung dengan isu tersebut dalam posisi yang setara dan tanpa tekanan pihak lain  (Farihah,  Wahyuni)  Konsep  tersebut  ingin  meningkatkan  intensitas  partisipasi  warga negara dalam proses pembentukan aspirasi dan opini agar kebijakan dan undang-undang yang dihasilkan  oleh  pihak  yang  memerintah  semakin  mendekati  harapan  pihak  yang  diperintah. Intensifikasi  proses  deliberasi  lewat  diskursus  publik  ini  merupakan  jalan  untuk merealisasikan  konsep  demokrasi,  Regeirung  der  Regierten  (Pemerintahan  oleh  yang diperintah) (Farihah, Wahyuni)
Sementara itu, arena dimana “diskursus” tersebut dapat berlangsung, oleh Habermas disebut  dengan publik  sphere (ruang  publik).  Dalam  pandangan  Habermas,  ruang  publik
adalah  kehidupan  sosial  dimana  opini  publik  dapat  terbentuk.  Habermas  juga  memaknai ruang  publik  sebagai  hakekat  kondisi-kondisi  komunikasi  yang  dengannya  sebuah  formasi opini dan aspirasi diskursif sebuah publik  yang terdiri  dari warga negara  dapat  berlangsung (Farihah, Wahyuni) Dalam konteks masyarakat yang demokratis, akses untuk menyampaikan opini publik tersebut dijamin oleh negara, dimana opini publik lahir dari setiap pembicaraan para  individu  yang  kemudian  membentuk public  body .  Habermas  menambahkan,  bahwa warga  berperilaku  sebagai public  body ketika  mereka  berbicara  dalam  cara  yang  tidak dilarang  yaitu  dengan  jaimnan  kebebasan  berserikat  dan  berkumpul,  serta  kebebasan  untuk mengekspresikan  dan  mempublikasikan  pendapat  mereka  tentang  hal-hal  yang  berkenaan dengan kepentingan umum. Inti dari pemikiran Habermas tersebut, semua produk hukum dan kebijakan  yang  dibuat  oleh  negara  baik  di  ranah  legislatif,  eksekutif,  dan  yudikatif,  harus melalui proses pengujian dan diskursus oleh civil society (Farihah, Wahyuni)

## METODE PENELITIAN
Dalam  tulisan  ini  penulis  menggunakan  metode  penelitian  kualitatif  dan  teknik pengumpulan data melalui studi kepustakaan atau literatur ( literature studies ). Terkait dengan penelitian  kualitatif,  Denzin  dan  Lincoln  memberikan  definisi  sebagai  berikut:  Metode kualitatif adalah suatu aktivitas yang membawa peneliti untuk menelusuri dunia yang ada di sekelilingnya.  Kegiatan  tersebut  berisikan  seperangkat  interpretasi,  dan  penerapan  material yang  membuat  dunia  terlihat  lebih  jelas.  Aktifitas  peneliti  membawa  dunia  disekelilingnya kedalam  berbagai  wujudnya  seperti:  data  di  lapangan  penelitian, interview atau  wawancara, percakapan, foto-foto, rekaman percakapan ataupun pesan (memo). Pada level ini, penelitian kualitatif  melibatkan  interpretasi  dan  pendekatan  alamiah  terhadap  dunia  di  sekelilingnya. Hal  tersebut  berarti,  para  peneliti  kualitatif  mempelajari  suatu  fenomena  yang  ada berdasarkan  ketentuan  alamiah,  menempatkan  perasaan  dan  kepekaan  mereka,  ataupun menginterpretasikan  fenomena  yang  diberikan  orang-orang  disekitarnya  kepada  mereka (Lewis, Ritchie, 2003)
Teknik  pengumpulan  data  yang  penulis  lakukan  adalah  studi  kepustakaan  atau literatur.  Pengertian  dari  studi  kepustakaan  adalah  serangkaian  kegiatan  yang  berkenaan dengan  metode  pengumpulan  data  pustaka,  membaca,  mencatat  serta  mengolah  bahan penelitian  (Zed,  2004).  Penulis  menggunakan  data  dalam  penelitian  ini  bersandarkan  pada sumber  buku,  jurnal  ilmiah  ataupun website yang  relevan  dengan  tema  penelitian.  Namun,
keterbatasan  dari  penelitian  ini  adalah  penulis  tidak  turun  langsung  mengumpulkan  data melalui observasi atau pengamatan langsung di lapangan dan lebih mengandalkan data studi pustaka dalam hal pengumpulan data.

## PEMBAHASAN

## Alternatif  Baru  Penguatan  Demokrasi:  Pelaksanaan  Anggaran  Partisipatif  Di  Porto Alegre, Brazil
Meskipun Demokrasi sebagai model pemerintahan banyak negara-negara dunia di era modern mengalami rentetan persoalan dan krisis kepercayaan masyarakat, namun tidak serta merta bentuk pemerintahan ini menjadi kehilangan arah dan semakin ditinggalkan. Justru di tengah persoalan yang melilit model pemerintahan Demokrasi di berbagai belahan dunia saat ini,  masyarakat,  elemen-elemen  gerakan  sosial, civil  society ,  intelektual  penggiat  demokrasi bahkan  partai  partai  politik  yang  ada  tidak  pernah  berhenti  untuk  terus  mencari  model alternatif pelaksanaan demokrasi yang tidak hanya bertumpu pada aspek-aspek kelembagaan (formal) saja tetapi menyentuh nilai Demokrasi yang sesungguhnya yakni keterlibatan rakyat dalam  urusan  publik  dan  pemerintahan.  Salah  satu  kasus  menarik  mengenai  munculnya alternatif bagi pelaksanaan Demokrasi ini terjadi di kota Porto Alegre, Brazil yang diinisiasi oleh Partai Buruh Brazil (Partido Dos Trabalhadores) bersama elemen-elemen gerakan sosial, aktivis, intelektual dan kelompok-kelompok civil society lainnya.
Mekanisme  Anggaran  Partisipatif  atau  kerap  disebut  Participatory  Budgeting  (PB) mulai efektif dilakukan semenjak tahun 1990 setelah koalisi partai kiri atau Aliansi Popular yang  dipimpin  Partai  Buruh  Brazil  (Partido  Dos  Trabalhadores)  memenangkan  pemilihan umum tingkat lokal di Porto Alegre pada akhir tahun 1988. Kemenangan PT ini mengakhiri rentang  panjang  pemerintahan  otoritarian  diikuti  dengan  3  tahun  administrasi  pemerintahan (1985-1989)  Partai  Buruh  Demokratik  (PDT/Partido  Democratico  Trabalhlista)  yang dipimpin oleh walikota Alceu Collares (Triwibowo, 2009).
Sebagai catatan penting diawal penerapan Anggaran Partisipatif, Partai  Buruh Brazil yang  baru  saja  memenangkan  pemilihan  umum  di  tingkat  lokal  pada  bulan  Desember  1988 menghadapi berbagai problem warisan pemerintahan sebelumnya yang cukup pelik dan harus segera dipecahkan. Hiper-inflasi tengah melanda Brazil hingga mencapai angka 1783 % dan di Porto Alegre mencapai angka 1744%. Pada tingkat lokal, problem ini sangat nyata terlihat dengan permasalahan defisit keuangan dalam pemerintahan kota. Pemerintah lokal menaikan gaji  para  pegawainya  hingga  110  %  pada  paruh  akhir  bulan  Desember  1988.  Dengan  kata
lain,  98  %  penerimaan  pemerintah  kota  dialokasikan  untuk  membayar  gaji  para  pegawai negeri  yang  jumlahnya  melonjak  berkali-kali  lipat  pada  masa  pemerintahan  sebelumnya (Bruce, 2004).  Inefisiensi  birokrasi  ini di  tingkat  pemerintahan lokal termasuk Porto  Alegre diperparah dengan sikap permisif  atau lunak dari para birokrat  pemerintahan lokal terhadap ulah  para  penunggak  pajak,  padahal  penerimaan  pajak  sangatlah  penting  mendorong pembangunan kota dan program sosial termasuk pengurangan kemiskinan. Masyarakat kelas menengah ke atas yang berpenghasilan lebih justru dibebaskan dari beban pajak tinggi  yang seharusnya  mereka  tanggung  (Bruce,  2004).  Dengan  anggaran  yang  begitu  kecil  untuk pembangunan  akibat  inefisiensi  birokrasi  ini,  maka  pemerintah  kota  Porto  Alegre menghadapi  kesulitan  keuangan  dalam  upaya  mewujudkan  program-program  pembangunan dan  pengurangan  kemiskinan  yang  dijanjikan  pada  warga.  Problem  lainnya  adalah  belum munculnya  kesadaran  masyarakat  terhadap  konsep  Anggaran  Partisipatif  yang  ditawarkan oleh  Partai  Buruh.  Muncul  sikap  skeptis  dari  masyarakat  Porto  Alegre  sebagai  akibat  dari buruknya kinerja pemerintahan lokal sebelumnya dibawah Partai Buruh Demokratik (PDT).
Kesulitan  anggaran  dan  skeptisime  masyarakat  terhadap  penerapan  Anggaran Partisipatif ini berangsur-angsur dapat diatasi memasuki tahun 1991 setelah pemerintah kota Porto  Alegre  dibawah  pimpinan  walikota  Olivera  Dutra  memberlakukan  serangkaian perubahan  yang  radikal  dan  inovasi  penting  dalam  berbagai  kebijakannya.  Pertama-tama pemerintahan  walikota  Olivera  Dutra  melakukan  reformasi  perpajakan  untuk  membenahi sistem perpajakan  yang kacau akibat para penunggak pajak. Pemerintah kota memaksa para penunggak pajak memenuhi kewajibannya dengan cara mempublikasikan nama-nama mereka secara  terbuka,  menyatakan  penghentian  pemberian  amnesti  dan  pengampunan  pajak,  serta memberikan  potongan  pajak  kepada  warga  kota  yang  membayar  pajak  lebih  awal (Triwibowo, 2009).  Selain itu, Dutra juga meluncurkan lima belas peraturan perpajakan yang baru  untuk  menggali  sumber-sumber  perpajakan  baru  yang  legal  serta  mereformasi  skema pajak lokal yang ada. Salah satunya lewat pajak properti perkotaan atau IPTU (Property Tax For  Urban  Land  and  Homeownership)  dan  indeksasi  terhadap  beberapa  jenis  pajak  dan pungutan  lokal  seperti  pengumpulan  sampah  guna  mengendalikan  inflasi.  Pengawasan pembayaran pajak dan pembayaran tarif yang efisien juga diberlakukan oleh pemerintah kota. Hasil  dari  reformasi  perpajakan  ini  ternyata  berhasil  membawa  perubahan  yang  signifikan bagi peningkatan pendapatan kota Porto  Alegre,  yakni dari kisaran 5,8  % pada tahun 1990, kemudian bertambah menjadi 13,8% pada tahun 1992 dan pada tahun 1998 berada di kisaran antara 17 hingga 18% (Santos, 1998).
Setelah mampu memperbaiki pendapatan kota Porto Alegre yang begitu krusial dalam pembiayaan  pembangunan  dan  program-program  sosial  bagi  masyarakat,  Partai  Buruh (Partido  Dos  Trabalhaldores)  mulai  dapat  dengan  leluasa  melaksanakan  program  Anggaran Partisipatif  dimana  pemerintah  kota  melibatkan  secara  langsung  masyarakat  Porto  Alegre yang tergabung dalam wadah forum-forum warga untuk ikut serta merumuskan kebijakan di tingkat  lokal.  Pemerintah  kota  Porto  Alegre  memulai  proses  Anggaran  Partisipatif  dengan membagi  wilayah  kota  menjadi  16  bagian  distrik  untuk  memudahkan  pengakomodasian diskusi  warga  secara  efektif.  Secara  umum,  pelembagaan  partisipasi  warga  ini  membentuk sebuah piramida partisipasi yang mengkombinasikan demokrasi melalui partisipasi langsung di tingkat mikro dengan sistem perwakilan ditataran piramida yang lebih tinggi (Marion Gret, 2005).
Piramida  ini  disusun  oleh  forum-forum  diskusi  publik  di  tingkat  komunitas  ( micro level pyramid ) yang diorganisasikan langsung oleh warga dan asosiasi-asosiasi warga. Forum ini  membahas  kebutuhan  dan  prioritas  dari  kebutuhan  investasi  warga,  merumuskan  usulan investasi  yang  akan  dibawa  kedalam  tataran  piramida  partisipasi  yang  lebih  tinggi  serta memilih  juru  bicara  untuk  menyampaikan  usulan  tersebut.  Hirarki  berikutnya  adalah  forum publik di tingkat distrik ( distric level pyramid ). Forum ini membahas usulan-usulan investasi dari  proses  di  tingkat  mikro,  menentukan  prioritas  investasi  dari  distrik  tersebut,  memilih utusan  bagi  Forum  de  Delegados  yang  akan  membantu  kerja  dewan  anggaran  dan  proses Anggaran  Partisipatif,  serta  konselor  yang  akan  duduk  dalam  dewan  Anggaran  Partisipatif. Pada  tataran  ini  juga  berlangsung  pertemuan-pertemuan  tematik  ( Plenarias  Tematica )  yang memfasilitasi  diskusi-diskusi  tematik  khusus  seperti  transportasi  publik,  budaya, pertumbuhan ekonomi dan perpajakan, pendidikan, pembangunan sosial dan perkotaan serta kesehatan  dan  kesejahteraan  sosial  yang  melibatkan  birokrasi  pemerintahan  kota  maupun asosiasi-asosiasi sektoral untuk menentukan prioritas investasi sektoral di tingkat kota. Forum ini juga berhak memilih utusan mereka untuk duduk dalam Dewan Anggaran Partisipatif.
Hirarki  tertinggi  dalam  piramida  partisipasi  adalah  di  tingkat  kota  dimana  Dewan Anggaran  Partisipatif  mewakili  warga  dalam  menegoisasikan  proposal  investasi  yang dihasilkan proses Anggaran Partisipatif dengan pemerintah kota. Para konselor yang duduk di dewan  ini  mewakili  warga  di  enam  belas  distrik  kota  Porto  Alegre  (dua  konselor  di  tiap distrik dan dua cadangan pengganti), peserta forum tematik (satu konselor untuk setiap tema dan  satu  cadangan  pengganti  untuk  tiap  tema),  utusan  serikat  pekerja  kota/SIMPA,  dan
utusan  persatuan  asosiasi  warga  kota  Porto  Alegre/UAMPA  (masing-masing  dua  konselor dan  dua  cadangan  pengganti),  serta  perwakilan  dari  pemerintah  kota  yaitu  GAPLAN (Gabinete de Planejamento/Badan perencanaan) dan CRC (Coordenacao de Relacoes com  e Comunicade/Komisi Hubungan Masyarakat) masing-masing dua konselor dan dua cadangan pengganti.  Dewan  Anggaran  Partisipatif  ini  bertugas  selama  satu  tahun  untuk  memonitor proses  Anggaran  Partisipatif,  mengevaluasi  dan  menyetujui  proposal  investasi  yang dihasilkan  oleh  Anggaran  Partisipatif  untuk  diajukan  ke  pemerintahan  kota,  serta mengevaluasi realisasi implementasi anggaran dan proposal investasi pada tahun sebelumnya.
Selain melibatkan warga Porto Alegre dalam proses Anggaran Partisipatif, pemerintah kota  Porto  Alegre  juga  melakukan  reformasi  birokrasi.  Reformasi  ini  dilakukan  dengan merombak birokrasi lama dan menciptakan lembaga-lembaga baru yang lebih sesuai dengan karakteristik  proses  Anggaran  Partisipatif.  Pada  masa  pemerintahan  walikota  Olivera dibentuk  GAPLAN  (Gabinete  de  Planejamento/Badan  perencanaan)  yang  langsung bertanggung  jawab  terhadap  walikota  untuk  mengkordinasikan  aspek-aspek  teknik  proses penyusunan  anggaran,  seperti  penilaian  kelayakan  teknis  terhadap  proposal-proposal investasi  serta  pengintegrasian  proposal-proposal  tersebut  dalam  anggaran  kota, menghubungkan  proses  AP  dengan  lembaga-lembaga  sektoral  di  tingkat  kota.  Dutra  juga memberikan  fungsi  baru  bagi  CRC  (Coordenacao  de  Relacoes  com  e  Comunicade/Komisi Hubungan  Masyarakat)  untuk  menghubungkan  birokrasi  pemerintah  kota  dengan  asosiasi- asosiasi warga dan organisasi berbasis komunitas untuk memfasilitasi berlangsungnya forum- forum  publik  dalam  mekanisme  Anggaran  Partispatif.  Reformasi  ini  diikuti  pula  dengan pembentukan CROP (Coordenador Regional do OP) dan CTs (Coordenador Tematico) serta CARs  (Centros  Administrativos  Regionalis).  CROPs  dan  CTs  terdiri  dari  staf  pemerintah kota yang diberi tugas untuk memberi masukan teknis dan dukungan politik dalam proses AP di  enam  belas  distrik  dan  enam  forum  diskusi  tematik.  CARs  disisi  lain,  merupakan  organ pemerintahan  kota  yang  diberi  tugas  untuk  memberikan  dukungan  administrasi  dasar  bagi proses AP serta penyediaan pelayanan dasar bagi warga kota (Triwibowo, 2009).
Langkah lain yang tak kalah pentingnya dilakukan oleh pemerintah kota Porto Alegre dibawah  Partai  Buruh  (Partido  Dos  Trabahaldores)  adalah  meningkatkan  efisiensi  alokasi investasi  dan  sumberdaya  yang  terbatas.  Mekanisme  AP  berupaya  meningkatkan  efisiensi alokasi  anggaran  bagi  investasi  dengan  menetapkan  seperangkat  kriteria  untuk mengidentifikasikan  kebutuhan  yang  menjadi  prioritas  utama  warga  kota  serta mendistribusikan investasi tersebut  kepada distrik  yang paling membutuhkan. Dalam proses
AP, setiap distrik harus memilih empat prioritas investasi sektoral dari tiga belas pilihan yang ada,  yaitu  air  bersih,  perumahan,  infrastruktur  jalan,  pendidikan,  bantuan  sosial,  kesehatan, transportasi,  area  rekreasi,  fasilitas  olah  raga,  penerangan  jalan,  pengembangan  ekonomi, budaya, dan peningkatan kualitas hidup. Masing-masing prioritas di setiap distrik kemudian diberi bobot berdasarkan urutannya (nilai 4 untuk prioritas pertama hingga 1 untuk prioritas keempat)  sehingga  akhirnya  didapatkan  urutan  prioritas  investasi  sektoral  di  tingkat  kota berdasarkan akumulasi pembobotan prioritas sektoral distrik tersebut. Masukan ini kemudian diolah dalam bentuk matriks dengan bantuan GAPLAN untuk menentukan alokasi anggaran bagi  tiap  prioritas  sektoral  sesuai  dengan  alokasi  anggaran  investasi  pemerintah  kota (Triwibowo, 2009).

## Hasil Pencapaian Dari Pelaksanaan Anggaran Partisipatif di Porto Alegre
Pelaksanaan  Anggaran  Partisipatif  dalam  pemerintahan  kota  Porto  Alegre  sudah berjalan  selama  lebih  dari  dua  dekade  semenjak  Partai  Buruh  (Partido  Dos  Trabahaldores) mengagas  kebijakan  ini  di  penghujung  tahun  1988.  Semenjak  era  walikota  Olivera  Dutra, pelaksanaan  Anggaran  Partisipatif  ini  terus  dipertahankan  oleh  pemerintahan  kota  Porto Alegre dibawah pimpinan walikota lainnya seperti Tarso Genso dan Raul  Pont.  Lalu  sejauh mana hasil yang dicapai dalam penerapan Anggaran Partisipatif ini ? Ternyata dari penelitian para  ilmuwan  membuktikan  bahwa  penerapan  Anggaran  Partisipatif  ini  telah  membawa dampak yang positif bagi kesejahteraan warga kota khususnya kelompok miskin, peningkatan pelayanan  publik  yang  signifikan  serta  menguatnya  demokrasi  yang  partisipatif  lewat keterlibatan warga dan kelompok civil society di Porto Alegre.
Selama  dekade  1990-an,  administrasi  pemerintahan  kota  berhasil  meraih  pendapatan pemerintahan  kota  yang  besar  dan  pada  saat  yang  bersamaan  mengurangi  beban  hutang pemerintahan  kota.  Hasilnya,  pemerintah  kota  Porto  Alegre  dapat  meningkatkan  pendanaan investasi  untuk  pembangunan  dan  program-program  sosial  yang  penting  bagi  masyarakat. Hampir dari setengah anggaran investasi diprioritaskan untuk memenuhi tuntutan komunitas warga  Porto  Alegre  dan  setengahnya  lagi  untuk  pendanaan  administrasi  dan  hal-hal  teknis yang  diprioritaskan  oleh  aparatur  pemerintahan  kota,  dan  hal  ini  pun  tetap  didiskusikan dengan komunitas, forum warga dan juga Dewan Anggaran Partisipatif (COP). Diperkirakan sekitar 35% anggaran pendapatan kota dialokasikan ke kawasan-kawasan kecil di kota Porto Alegre (Triwibowo, 2009).
Dalam penelitiannya, ilmuwan politik, A.  Marquetti  mencatat bahwa ada pergeseran alokasi  investasi  publik dalam  anggaran  tahunan  pemerintah  kota.  Rencana  investasi  publik ini  secara  sistematis  dibicarakan  dalam  forum-forum  dan  pertemuan  warga  kota  dan kelompok civil society . Sejak awal 1990an, implementasi dari program Anggaran Partisipatif ini  terus  meningkat  sampai  mendekati  angka  90%  oleh  karenanya  dapat  dikatakan  bahwa rencana  pembangunan  kota  merupakan  hasil  yang  valid  dari  proses  Anggaran  Partisipatif yang  melibatkan  warga  kota.  Marquetti  juga  menyoroti  kecenderungan  bahwa  alokasi pendanaan anggaran kota diprioritaskan untuk distrik-distrik yang dihuni populasi penduduk miskin  di  kota  Porto  Alegre.  Sebagai  tambahan,  investasi  publik  ini  diutamakan  untuk konsumsi kolektif atau kebutuhuhan dasar masyarakat seperti air, mandi cuci kakus (MCK), pengerasan jalan, penerangan listrik, dan sistem drainase. Area kedua yang menjadi prioritas adalah  fasilitas  pendidikan,  perumahan  dan  sertifikat  tanah,  serta  pelayanan  kesehatan. Berbagai  kemajuan  penting  ditunjukan  dengan  meningkatnya  pengerasan  jalan  sebagai tuntutan  utama  dari  banyak  organisasi  akar  rumput  (grass  root)  di  Porto  Alegre  serta  di bidang pendidikan (Koonings, 2004).
Di  bidang  pelayanan  publik  keberhasilan  penerapan  Anggaran  Partisipatif  ini ditunjukan dengan meningkatnya akses warga terhadap air bersih yang mencapai angka 99% dan  ketersediaan  saluran  pembuangan  air  ( sewage  system )  atau  Mandi  Cuci  Kakus  (MCK) yang  layak  mencapai  angka  83%.  Sebagai  perbandingan,  diawal  masa  pemerintahan  Partai Buruh  pada  tahun  1988,  ketersediaan  saluran  pembuangan  yang  layak  ini  hanya  berkisar  di angka  50%.  Semenjak  mekanisme  Anggaran  Partisipatif  diterapkan  di  Porto  Alegre  yang diusung  oleh  Partai  Buruh  bekerjasama  dengan  masyarakat  dan civil  society ,  lebih  dari  250 kilometer jalanan dan jembatan dibangun dan diperkeras (pengaspalan dan pengeringan jalan) khususnya  di  wilayah-wilayah  miskin  kota  Porto  Alegre.  Pengeluaran  publik  untuk perumahan meningkat tajam dalam kurun waktu 1989 dan 2000. Dalam rentang waktu yang sama, jumlah anak yang duduk di bangku sekolah meningkat tajam (dari rata-rata sebesar 20 menjadi 90) dan rata-rata anak yang putus sekolah menurun drastis dari sekitar 30% menjadi hanya 10% saja. Sebanyak 114 komunitas warga kota yang baru mulai menerima pendanaan dari  pemerintah  lokal  dimana  pada  masa-masa  sebelumnya  hal  ini  tidak  pernah  terjadi. Tempat penitipan anak bagi ibu-ibu pekerja meningkat tiga kali lipat pada periode yang sama. Dan  dalam  hal  transportasi  publik,  angkutan  bus  kota  di  Porto  Alegre  merupakan  yang pertama  di  Brazil  dalam  menerapkan  akses  bagi  pengguna  kursi  roda  ( wheelchair ).  Akibat kesuksesan dari penerapan Anggaran Partisipatif di kota Porto Alegre, Anggaran Partisipatif
kini diterapkan di beberapa kota di Brazil dan diakui oleh Perserikatan Bangsa Bangsa (PBB) sebagai contoh teladan dari tata pemerintahan kota yang baik (Bruce, 2004).
Peningkatan  kualitas  demokrasi  yang  partisipatoris  juga  terjadi  di  Porto  Alegre semenjak diterapkannya mekanisme Anggaran Partisipatif. Jumlah warga yang terlibat dalam proses  di  dalam  piramida  partisipasi  tidak  hanya  secara  kuantitas  terus  meningkat  tapi  juga mampu  memfasilitasi  terjadinya  pembalikan  hirarki  sosial (reversal  of  social  hirarchies ) dengan keterlibatan yang kuat dari kaum miskin, perempuan dan populasi usia muda. Dalam penelitian  yang  dilakukan  oleh  L.  Fedozzi,  Z.  Navarro  serta  Andreas  Novy  dan  Berhard Leubolt  terungkap  bahwa  keterlibatan  masyarakat  dalam  pertemuan  distrik  maupun  tematik meningkat  dari  976  orang  pada  tahun  1990,  menjadi  10.375  orang  pada  tahun  1993  dan melonjak  lagi  menjadi  28.907  orang  pada  tahun  2002  (Andreas  Novy,  2005)  (lihat  dalam grafik 1). Berikut dibawah ini grafik lengkap partisipasi warga dalam mekanisme Anggaran Partisipatif di Porto Alegre dari tahun 1989 hingga 2003.
Grafik 1. Jumlah Partisipasi Warga Porto Alegre Dalam Mekanisme Anggaran Partisipatif Sumber: Andreas Novy, Bernhard Leubolt, 2005
Studi  empiris  menunjukan  bahwa  kelompok-kelompok  yang  selama  ini  kerap  diabaikan dalam  proses  pengambilan  kebijakan  khususnya  perempuan  dan  masyarakat  miskin  telah merasakan  dampak  positif  dari  penerapan  Anggaran  Partisipatif  ini.  Partisipasi  perempuan dalam  mekanisme  Anggaran  Partisipatif  meningkat  dari  46,7  %  pada  tahun  1993  menjadi
56,4% pada tahun 2002 lebih tinggi dari populasi penduduk perempuan di Porto Alegre yang mencapai  53,  3%.  Kelompok-kelompok  lain  yang  secara  tradisi  termarjinalkan  seperti komunitas  masyarakat  kulit  hitam  dan  kelompok  masyarakat  miskin  juga  mendapat keterwakilan yang baik dalam mekanisme Anggaran Partisipatif ini (Andreas Novy, 2005).
Survei  yang dilakukan CIDADE juga membuktikan bahwa jumlah warga  berusia 16 hingga  25  tahun  yang  terlibat  dalam  mekanisme  Anggaran  Partisipatif  terus  meningkat. Sedangkan partisipan yang berusia kurang dari 35 tahun juga menyusun lebih dari 30% total partisipan AP pada periode yang sama. Proporsi ini jauh melampaui presentase mereka yang berusia  lebih  dari  50  tahun  (22-25,9%).  Di  sisi  lainnya,  keterlibatan  warga  dengan  tingkat pendapatan yang lebih rendah ikut meningkat pula. Pada tahun 1998, survei mencatat bahwa partisipan terbesar dalam AP adalah warga dengan tingkat pendapatan yang lebih rendah dari dua  kali  pendapatan  minimum.  Jumlah  ini  terus  meningkat  dari  30,9%  pada  tahun  1998 hingga mencapai  39,4%  pada rahun 2002.  Forum-forum  publik di  distrik yang lebih miskin juga dihadiri oleh lebih banyak partisipan (Triwibowo, 2009).
Mekanisme  Anggaran  Partisipatif  Porto  Alegre  dinilai  berhasil  membangun  sebuah sistem  kelembagaan  alternatif  yang  memungkinkan  warga  untuk  ikut  menentukan  prioritas dan  alokasi  anggaran  pelayanan  publik  pemerintah  kota.  Melalui  skema  Anggaran Partisipatif,  Porto  Alegre  berhasil  mencangkokkan  prinsip-prinsip  partisipasi  yang sebelumnya  berkembang  di  tataran  masyarakat  sipil  ke  dalam  arena  politik  lokal  serta mentransformasikan  sistim  demokrasi  dari  “ democracy  of  voters ”  menjadi  “ democracy  of citizens ” (Triwibowo, 2009)  Hampir dua dekade sejak inovasi AP dikembangkan pada tahun 1988,  skema  tersebut  berhasil  mengubah  perilaku  korup  birokrasi  kota  menjadi  transparan dan  akuntabel,  mereduksi  praktik  klientelisme  dalam  sistem  politik  lokal,  serta  mendorong redistribusi sumberdaya kepada kelompok-kelompok miskin dan marjinal. Skema AP secara bersamaan juga berhasil meningkatkan kinerja pelayanan publik, khususnya dalam pelayanan sanitasi  dasar,  perumahan  dan  infrastruktur  jalan.  (Triwibowo,  2009)  Sebagai  konsekuensi atas  kesuksesan  dari  mekanisme  AP  di  Porto  Alegre  ini,  Partai  Buruh  Brazil  (Partido  Dos Trabahaldores  atau  PT)  berhasil  meraih  reputasi  sebagai  partai  yang  mampu  menciptakan pemerintahan  yang  baik  ( good  governance )    serta  mendorong  partai-partai  lokal  di  Brazil untuk  menerapkan  mekanisme  Anggaran  Partisipatif  yang  saat  ini  tersebar  hingga  ke  400 kota di Brazil termasuk kota metropolitan Belo Horizonte dan Sao Paolo (Patrick, 2011).

## KESIMPULAN
Eksperimen  demokrasi  partisipatoris  yang  dilaksanakan  lewat  mekanisme  Anggaran Partisipatif  di  Porto  Alegre,  Brazil  menunjukan  kepada  kita  betapa  pentingnya melembagakan  demokrasi  secara  partisipatoris  yang  mampu  menyentuh  ruang-ruang  publik secara  nyata  dalam  praktik  pemerintahan.  Demokrasi  tidaklah  cukup  bersandarkan  pada mekanisme-mekanisme  prosedural  seperti  pemilihan  umum  dan  terbentuknya  lembaga perwakilan  rakyat  karena  terbukti  tanpa  komitmen  yang  kuat  terhadap  pemenuhan kesejahteraan rakyat dan upaya-upaya untuk mengakomodir aspirasi dan kepentingan rakyat, demokrasi dapat dibajak oleh segelintir elit politisi dengan label sebagai “wakil rakyat” yang duduk  dalam  pemerintahan.  Demokrasi  dengan  demikian  telah  keluar  dari  makna sesungguhnya  yang  sejatinya  merupakan  alat  perjuangan  bersama  untuk  melawan ketidakadilan dan absolutisme kekuasaan. Dalam kondisi dilema demokrasi perwakilan yang hingga  saat  ini  masih  terjadi,  pelaksanaan  demokrasi  partisipatoris  di  Porto  Alegre  lewat penerapan Anggaran Partisipatif tidak saja berhasil mengangkat kembali relevansi dasar dari demokrasi  yakni  siapa  mewakili  siapa  ?  tapi  juga  memberikan  alternatif  solusi  bagi pelembagaan  demokrasi  yang  kuat  berakar  dari  tataran  akar  rumput  ( grass-root )  atau masyarakat  terbawah  dalam  struktur  sosial.  Penerapan  Anggaran  Partisipatif  (Participatory Budgeting) di  Porto  Alegre juga menjadi  contoh nyata  konsep teoritis  demokrasi  deliberatif yang penulis gunakan dalam penelitian ini. Masyarakat atau warga negara dalam mekanisme demokrasi bukanlah subjek pasif melainkan aktif dalam proses pengambilan kebijakan secara terbuka di ruang publik ( public sphere ).
Sebagai  penutup  penulis  memandang  bahwa  negeri  kita,  Indonesia  kiranya  bisa memetik pelajaran berharga dari pengalaman mekanisme Anggaran Partisipatif (Participatory Budgeting)  di  kota  Porto  Alegre,  Brazil.  Refleksi  pembelajaran  dari  kasus  pelaksanaan Anggaran  Partisipatif  (Participatory  Budgeting)  ini  menjadi  sangat  penting  bagi  Indonesia, mengingat dua dekade sejak Indonesia dilanda transisi demokrasi pada 1998, belum banyak perubahan  signifikan  yang  dapat  dirasakan  oleh  masyarakat  khususnya  dalam  konteks kesejahteraan  dan  keadilan  sosial.  Kondisi  tersebut  sangat  ironis  mengingat  praktik-praktik Demokrasi  secara  formal  dan  kelembagaan  sudah  dijalankan  melalui  pemilihan  umum  di tingkat  nasional  maupun  lokal  namun  ternyata  secara  esensial  tidak  membawa  lembaran kehidupan  baru  yang  lebih  menggembirakan  bagi  rakyat  secara  keseluruhan.  Di  titik  itulah tugas  kita  bersama  yang  tetap  mengusung  cita-cita  keadilan  dan  kesejahteraan  untuk  terus
memperbaiki  model  pemerintahan  Demokrasi  yang  telah  kita  pilih  menggantikan  model kekuasaan  absolut  dan otoritarian Orde  Baru  yang telah bertahan selama  32 tahun lamanya. Demokrasi  bukan  sekadar  pemerintahan  rakyat  tanpa  makna  dan  hanya  prosedural  saja sebaliknya Demokrasi yang hakiki merupakan bentuk pemerintahan di tangan rakyat marjinal dan  tertindas  yang  berdaulat  menentukan  arah  nasibnya  sendiri  menuju  pintu  gerbang kesejahteraan dan keadilan.

## DAFTAR PUSTAKA
Adian, D. G. (2010). Demokrasi Sebstansial : Risalah Kebangkrutan Liberalisme . Depok : Koekoesan.
Andreas Novy, B. L. (2005). Participatory Budgeting in Porto Alegre : Social Innovation and The Dialectical of State and Civil Society. Journal of Urban Studies, Volume 42,
Nomor 11 , 2023-2036.
Bruce, I. (2004). The Porto Alegre Alternative : Direct Democracy in Action . London: Pluto Press.
Farihah,  L,  Sri  Wahyuni,  D.  “Demokrasi  Deliberatif  Dalam  Proses  Pembentukan  Undang- Undang di Indonesia: Penerapan dan Tantangan ke Depan”. Makalah Ilmiah Lembaga Kajian dan Adovaksi untuk Independesi Peradilan, tidak diterbitkan.
Henk  Schulte  Nordholt,  G.  V.  (2007). Politik  Lokal  di  Indonesia. Jakarta:  Yayasan  Obor Indonesia.
Heywood, A. (2004). Political Theory : An Introduction, Third Edition . New York : Palgrave McMilan.
Irahola, D. L. (2005). Popular Participation, Decentralization, and Local Power Relation in Bolivia . Gottingen : Cuvillier Verlag Press.
Koonings, K. (2004). Strengthening Citizenship in Brazil's Democracy : Local Participatory Governance in Porto Alegre. Bulletin of Latin America Research, Volume 23, Nomor 1 , 79-99.
Marion Gret, Y. S. (2005). The Porto Alegre Experiment : Learning Lessons for Better Democracy. London: Zed Books. Lewis, J, Ritchie, J. (2003). Qualitative Research Practice: A Guide For Social Sciences Students and Researcher
London: Zed Books Nun, J. (2003). Democracy ; Government of The Pepople or Government of The Politician.
Oxford: Rowman & Littlefield.
Patrick, H. (2011, September 1-4). Participation, Democracy, and Development : Some Comparative Lesson from Brazil, India, and South Africa. Participatory Governance : Reshaping Democracy, Economic Security, and Social Justice , p. 12. Pratikno. (2007). Calon Independen, Kualitas Pilkada, dan Pelembagaan Parpol. Jurnal Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Volume 10, Nomor 3 , 415-438.
Santos, B. d. (1998). Participatory Bedgeting in Porto Alegre : Toward a Redistributive Democracy . Journal Politics & Society, Volume 26, Nomor 4 , 461-510. Triwibowo, D. (2009). Melembagakan Partisipasi dala Desentralisasi : Pengalaman Anggaran Partisipatif  di  Kota  Porto  Alegre,  dan  Kota-Kota  di  Brazil.  In  N.  I.  Darmawan Triwibowo, Meretas  Arah  Kebijakan  Sosial  Baru  di  Indonesia,  Lebih  dari  Sekedar Pengurungan Kemiskinan (p. 288). Jakarta: LP3ES.
Zed, M. (2004). Metode Penelitian Kepustakaan , Jakarta:Yayasan Obor Indonesia.