P-ISSN: 1907-9419 E-ISSN: 2685-9075 Juni 2023
Jurnal Kepariwisataan Indonesia 17 (1) (2023) 23-48

## TATA KELOLA KOLABORATIF PENGEMBANGAN PARIWISATA LIKUPANG, KABUPATEN MINAHASA UTARA
Tourism Development Collaborative Governance of Likupang,

## North Minahasa Regency
Syahrifan Patadjenu 1* , Mala Sondang Silitonga 2 , Asropi Asropi 3
1 Direktorat Manajemen Strategis Kementerian Pariwisata dan Ekonomi Kreatif/Badan Pariwisata dan Ekonomi Kreatif Gedung Film Pesona Indonesia Lt. 7, Jl. Letjen MT. Haryono Kav. 47-48, Jakarta 12770
Indonesia syahrifanpatadjenu@yahoo.com
2,3 Jurusan Administrasi Publik, Program Magister Terapan Administrasi Pembangunan Negara Politeknik STIA LAN Jakarta Jl. Administrasi II, Pejompongan, Jakarta 10260 Indonesia
Diterima: 09 Feb 2023. Disetujui: 29 Mei 2023. Dipublikasikan: 12 Juni 2023

## Abstrak
Pengembangan destinasi pariwisata merupakan rangkaian pembangunan multisektor dan multiaktor  sehingga  dibutuhkan  tata  kelola  kolaboratif  lintas  sektor  untuk  mencapai tujuan  bersama  serta  memberi  dampak  bagi  perekonomian  masyarakat  dan pengembangan wilayah. Penelitian ini fokus menjawab pertanyaan (1) mengapa kerja sama  lintas  sektor  antara  pemerintah  dan  aktor  nonpemerintah  dalam  pengembangan pariwisata Likupang belum maksimal dan (2) bagaimana model tata kelola kolaboratif pengembangan pariwisata Likupang. Pendekatan kualitatif dengan metode studi kasus digunakan dalam penelitian yang mengambil lokus di Likupang, Kabupaten Minahasa Utara. Data primer diperoleh dengan wawancara mendalam pada delapan key informan . Pengembangan pariwisata Likupang melibatkan aktor pemerintah dan nonpemerintah. Model tata kelola kolaboratif pengembangan pariwisata Likupang berfokus pada proses kolaborasi  sebagai  inti  kemitraan.  Bagaimana  kolaborasi  berlangsung,  siapa  saja pesertanya, pembagian tugas dan kewenangan, serta tata cara monitoring , evaluasi, dan pelaporan harus secara jelas dan dapat dipahami semua pihak. Legalitas kelembagaan dapat memperjelas pembagian tugas sehingga setiap pihak akan ikut berkontribusi atas pencapaian target kemitraan.
Kata Kunci: destinasi pariwisata, Likupang, tata kelola kolaboratif

## Abstract
The  development  of  tourism  destinations  is  a  series  of  multi-sectoral  and  multi-actor developments. Therefore cross-sectoral collaborative governance is needed to achieve common  goals,  as  well  as  have  an  impact  on  the  community's  economy  and  regional development.  This  research  focuses  on  answering  questions  (1)  why  is  cross-sectoral cooperation between the government and non-government actors in the development of Likupang tourism not yet optimal? and (2) what is the collaborative governance model for  Likupang  tourism  development?  The  research  uses  a  qualitative  approach  with  a case  study  method  that  took  loci  in  Likupang,  North  Minahasa  Regency.  Collected primary  data  was  through  in-depth  interviews  with  eight  key  informants.  The development  of  Likupang  tourism  involves  government  and  non-government  actors. Likupang's  collaborative  governance  model  for  tourism  development  focuses  on  the collaboration process as the partnership core. How the collaboration occurs, who the participants are, the division of duties and authorities, and the monitoring, evaluating, and reporting procedures must be clear and understandable to all parties. Institutional legality  can  clarify  the  task  division  so  that  each  party  will  contribute  to  the partnership’s target achievement.
Keywords: collaborative governance, Likupang, tourism destination
©2023 Direktorat Kajian Strategis

## PENDAHULUAN
Pariwisata merupakan industri rumit yang terdiri atas banyak perusahaan beragam, dengan tema umum menyediakan produk, jasa, dan layanan kepada pengunjung (Camilleri, 2018). Sektor ini telah menjadi faktor penting dalam mempromosikan ekonomi regional dan  nasional.  Hal  ini  karena  pariwisata  berkontribusi  pada  akumulasi  nilai  tukar, penciptaan  lapangan  kerja,  dan  perbaikan  infrastruktur  (Matzana  et  al.,  2022).  Investasi pariwisata  didorong  untuk  meningkatkan  pendapatan  dengan  menciptakan  investasi pendukung seperti bank, bursa saham, restoran, hotel dan berbagai tempat hiburan. Semua faktor tersebut menyebabkan pertumbuhan ekonomi di negara yang menjadi tuan rumah (Saleh et al., 2019).
Bagi  pemerintah  Indonesia,  pariwisata  menjadi  pilihan  strategis  sebagai  sektor unggulan dan prioritas dalam menopang perekonomian masa depan, melalui sumbangan pemasukan devisa. Dalam publikasi Bank Indonesia (2020), pada tahun 2019 pariwisata berkontribusi 18,4 miliar USD bagi perekonomian Indonesia, naik dari  sebelumnya 17,9 miliar  USD  pada  tahun  2018.  Perolehan  devisa  sektor  ini  mengalami  kenaikan  rata-rata 12,3  persen  per  tahun  dan  menunjukkan  bahwa  kinerjanya  prospektif.  Pariwisata menempati  peringkat  kedua  penyumbang  devisa,  hanya  satu  tingkat  di  bawah  batu  bara sebagai  penyumbang  tertinggi,  dan  mengalahkan  minyak  kelapa  sawit,  besi/baja,  serta industri lainnya (Gambar 1).
Gambar 1. Penyumbang Devisa Tertinggi Berdasarkan Komoditas Sektoral
Sumber: Bank Indonesia, 2020
Potret Likupang sebagai Destinasi Pariwisata Super Prioritas
Likupang adalah kawasan yang secara administratif berada di Kabupaten Minahasa Utara,  Provinsi  Sulawesi  Utara.  Kebijakan  pembangunan  kepariwisataan  Likupang merupakan amanat Peraturan Pemerintah Nomor 50 Tahun 2011 tentang Rencana Induk Pembangunan  Kepariwisataan  Nasional  (Ripparnas)  Tahun  2010–2025  (2011).  Dalam rangka  mempercepat  realisasi  pengembangan  Kawasan  Strategis  Pariwisata  Nasional (KSPN),  tahun  2019  Likupang  ditetapkan  sebagai  Destinasi  Pariwisata  Super  Prioritas (DPSP).
Gambar  2  menunjukkan jumlah  wisatawan  mancanegara  (wisman)  ke  Minahasa Utara meningkat cukup signifikan, dari 8.901 orang pada 2011 menjadi 93.964 orang tahun 2019. Jumlah ini bahkan melebihi angka wisatawan nusantara (wisnus) sejak 2018, periode ketika  total  pergerakan  wisnus  mengalami  kenaikan  signifikan  sebesar  102,19  persen. Capaian  tersebut  memperlihatkan  peluang  menjanjikan  untuk  pengembangan  pariwisata Minahasa Utara. Pengeluaran wisman pada 2019 rata-rata US$129,21 per hari (BPS, 2020) dengan rata-rata lama tinggal 8,87 hari. Ini berarti devisa yang diperoleh dari kunjungan wisman ke Minahasa Utara pada 2019 sebesar US$107,69 juta.
Gambar 2. Jumlah Kedatangan Wisatawan di Minahasa Utara Sumber : BPS, diolah 2022
20,5 14,7 18,5 8,6 4,4 24 17,9 16,5 9,8 7,1 21,7 18,4 14,7 9,4 8,7 0 10 20 30 Batu Bara Pariwisata Minyak Kelapa Sawit
Industri Lainnya Besi/Baja
Million dollar AS 2017 2018 2019
Penetapan Peraturan Pemerintah Nomor 84 Tahun 2019 Tentang KEK Likupang (2019) menjadi langkah strategis pemerintah dalam mendorong pengembangan ekonomi nasional  untuk  menumbuhkan  kegiatan  perekonomian  di  Kabupaten  Minahasa  Utara. Dengan  luas  197,4  Ha,  KEK  Likupang  yang  terletak  di  Kecamatan  Likupang  Timur, diproyeksikan menarik investasi sebesar 5 triliun rupiah dan perkiraan daya serap tenaga kerja  mencapai  33.262  orang  sampai  tahun  2040.  Merujuk  Undang-Undang  Nomor  39 Tahun 2009 Tentang Kawasan Ekonomi Khusus (2009), sasaran yang ingin dicapai dalam pengembangan KEK adalah (1) meningkatkan investasi serta menyiapkan kawasan dengan lokasi strategis dan memiliki keunggulan geoekonomi, (2) meningkatkan kegiatan industri, pengiriman barang ke dan dari pasar luar negeri, serta usaha bernilai ekonomi tinggi lainnya dapat  dioptimalkan,  (3)  mempercepat  pembangunan  wilayah  dengan  mendorong tumbuhnya  sentra-sentra  ekonomi  baru  sehingga  dapat  mencapai  keseimbangan pembangunan  wilayah,  dan  (4)  menerapkan  pendekatan  mutakhir  dalam  pembangunan regional  guna  menumbuhkan  ekonomi,  termasuk  perdagangan,  industri,  dan  sektor pariwisata yang diharapkan dapat membuka lapangan kerja baru.
Walaupun dibekali berbagai potensi dan keunggulan pariwisata dengan keindahan alam  karena  termasuk  dalam  kawasan coral  triangle area , tata  kelola  Likupang  sebagai DPSP masih menghadapi permasalahan, diantaranya:
1. Belum  optimalnya  pengelolaan  destinasi  wisata,  tercermin  dari  terbatasnya kapasitas  kelembagaan  pemerintah  maupun  masyarakat  dalam  pengembangan pariwisata;
2. Masih  rendahnya  jumlah  dan  kapasitas  sumber  daya  manusia  (SDM) kepariwisataan  lokal  yang  memenuhi  standar  internasional  dan  berimplikasi langsung pada kualitas pelayanan ( hospitality ) terhadap wisatawan;
3. Terbatasnya kemampuan pemerintah daerah dalam membangun infrastruktur dasar dan  pendukung  pariwisata,  terutama  sektor  transportasi  dan  fasilitas  pariwisata lainnya;
4. Pariwisata belum memberikan dampak ekonomi yang signifikan dan merata bagi daerah maupun pelaku usaha dan masyarakat lokal;
5. Muncul  resistensi  ketika  rencana  pengembangan  Likupang  disampaikan Pemerintah  Daerah,  karena  masyarakat  (terutama  aktivis  pemerhati  lingkungan) memiliki  persepsi  awal  bahwa  pemerintah  daerah  tidak  turut  serta  menjaga kelestarian  lingkungan  dengan  pernah  memberikan  izin  eksplorasi  tambang  di Pulau Bangka;
6. Belum ada forum bersama yang diinisiasi oleh Pemerintah Kabupaten Minahasa Utara dan melibatkan para pemangku kepentingan baik dari unsur pemerintah dan nonpemerintah  yang  secara  khusus  membahas  isu-isu  yang  dihadapi  dalam pengembangan pariwisata Likupang (Kemenparekraf, 2021).
Berbagai  permasalahan  tersebut  berdampak  pada  tidak  tercapainya  target pembangunan Likupang sebagaimana amanat PP 84/2019, yang seharusnya sudah selesai dan  dapat  dioperasikan  paling  lambat  dalam  kurun  waktu  tiga  tahun  setelah  penetapan sebagai KEK. Sampai dengan semester I tahun 2022, belum ada infrastruktur yang selesai dibangun  dan  siap  dioperasikan  oleh  Badan  Usaha  Pembangun  dan  Pengelola  KEK Likupang.  Ini  berarti,  KEK  belum  bisa  menyerap  tenaga  kerja  sektor  pariwisata
sebagaimana target 33.262 orang pekerja (Tabel 1). Berdasarkan Laporan Perkembangan Kawasan  Ekonomi  Khusus  Tahun  2021  yang  dikeluarkan  Dewan  Nasional  Kawasan Ekonomi Khusus (2022), penyerapan tenaga kerja di KEK Likupang sejumlah 22 orang atau hanya 0,07 persen dari target.
Tabel 1. Profil Kawasan Ekonomi Khusus dengan Bidang Usaha Pariwisata
Kawasan (Luas) Landasan Hukum (Badan Usaha Pembangun dan Pengelola) Target Investasi (Tahun) & Tenaga Kerja Infrastruktur KEK Tanjung Lesung (1.500 Ha) PP No. 26 Tahun 2012 (PT Banten West Java Tourism Development Corporation) Rp92,4 Triliun (2025) & 85.000 orang 1. Tersedia air dengan kapasitas 4,7 L/detik
2. Pembangunan Marina Yacht & Cruise Terminal sebagai Pelabuhan Kapal Wisata beroperasi 2020
3. Tersedia listrik dengan kapasitas 10
MW 4. Pembangunan airstrip 5. Tersedia Instalasi Pengolahan Air Limbah dengan kapasitas 0,6 L/detik 6. Tersedia sarana telekomunikasi menggunakan fiber optic KEK Mandalika (1.035,67 Ha) PP No. 52 Tahun 2014 (PT Pengembangan Pariwisata Indonesia, ITDC) Rp28,630 Miliar (2030) & 58.700 orang 1. Telah terbangun jalan dalam kawasan sepanjang 4 km
2. Pembangunan infrastruktur dan fasilitas seperti gedung perkantoran 3. Pembangunan Instalasi Pengolahan Air Bersih dengan teknologi Sea Water Reverse Osmosis KEK Tanjung Kelayang (324,4 Ha) PP No. 6 Tahun 2016 (PT Belitung Pantai Intan) Rp9,000 Miliar (2030) & 3.500 orang 1. Perpanjangan runway Bandara HAS Hanandjoeddin dari 2.250 menjadi 2.500 m 2. Peningkatan kapasitas TPA Gunung Sadai menjadi 8 Ha 3. Telah tersedia jalan nasional Tanjung Pandan – Tanjung Tinggi 4. Pembangunan Embung Gunung Mentas (400 L/det) 5. Peningkatan kapasitas listrik 41,5 MW 6. Pembangunan pelabuhan pariwisata ( yacht ) di Tanjung Kelayang 7. Pembangunan GI Tanjung Tinggi (2×30 MVA) dan transmisi 70 kV (GI Dukong-GI Tanjung Tinggi) 8. Pembangunan jaringan distribusi dari SPAM Sijuk (20 L/det). KEK Likupang (197,4 Ha) PP No. 84 Tahun 2019 (PT. Minahasa Permai Resort Development) Rp5 Triliun (2040) & 33.262 orang -
Sumber: Dewan KEK Nasional, diolah 2022
Kegiatan perekonomian yang diharapkan tumbuh sebagai dampak pembangunan KEK,  sampai  saat  ini  belum  sepenuhnya  tercapai  sebagaimana  tujuan  KEK,  yakni menyediakan  lokasi  berusaha  bagi  koperasi,  dan  wirausaha  mikro,  kecil,  menengah, sebagai pendukung kegiatan ekonomi dalam kawasan. Selain itu, realisasi investasi masih jauh dari harapan. Penanaman modal usaha KEK Likupang sampai pertengahan tahun 2022 baru mencapai US$21,04 juta, setara Rp307,8 miliar (kurs Rp14.600) atau baru mencapai 6,16  persen  dari  target.  Sebelumnya,  pada  periode  tahun  2020–2021,  dari  Rp70  miliar komitmen investasi, hanya 2,5 persen atau Rp1,75 Miliar yang terealisasi (Dewan Nasional Kawasan Ekonomi Khusus, 2022).
Pariwisata  sangat  terkait  dengan  kepentingan  multiaktor,  multisektor,  dan multi stakeholder ,  sebagaimana  dikemukakan  Aribowo  et  al.  (2018).  Walaupun  menjadi industri  potensial  sumber  utama  devisa,  seringkali  sektor  ini  kurang  optimal  dalam mendorong sektor ekonomi lainnya di daerah karena terhambat oleh kurangnya koordinasi antarelemen  secara  bersama-sama.  Sebagai  sebuah  rantai  nilai,  Roxas  et  al.  (2020) mengemukakan bahwa dukungan, komitmen, dan kerja sama para pemangku kepentingan pariwisata sangat penting untuk mempromosikan pariwisata. Oleh karena itu, dibutuhkan tata  kelola  kolaboratif  ( collaborative  governance )  lintas  sektor  untuk  mencapai  tujuan bersama  mengembangkan  pariwisata  Likupang  sehingga  menjadi  destinasi  pariwisata berkualitas  serta  memberi  dampak  bagi  perekonomian  masyarakat  dan  pengembangan wilayah.
Hal  ini  memberi  gambaran  pentingnya collaborative  governance dalam mendorong  pengembangan  pariwisata  di  suatu  daerah.  Penelitian  ini  dilakukan  untuk mengetahui  faktor-faktor  pendukung  dan  penghambat  sebuah  tata  kelola  kolaboratif. Selanjutnya,  dibuat  model collaborative  governance yang  dapat  digunakan  untuk membangun kolaborasi lintas pemangku kepentingan dalam menyelesaikan permasalahan kepariwisataan suatu daerah.

## METODE
Penelitian ini menggunakan pendekatan kualitatif dengan metode case study untuk menggali dan memahami lebih dalam permasalahan tata kelola kolaboratif pengembangan pariwisata, dengan lokus Likupang. Data primer diperoleh melalui wawancara mendalam kepada delapan key informan selama 30–40 menit, baik dari unsur pemerintah maupun luar pemerintahan  dengan  kriteria:  (1)  berpotensi  memiliki  data  kepariwisataan  yang dibutuhkan;  (2)  mampu  memberikan  penjelasan  terkait  kerja  sama  lintas  sektor  di Likupang;  dan  (3)  menjadi  bagian  (langsung  atau  tidak  langsung)  dari  kebijakan pengembangan  pariwisata  Likupang.  Data  sekunder  didapatkan  dengan  studi  literatur, antara  lain  Dokumen  Rencana  Pembangunan  Jangka  Menengah  Daerah  (RPJMD) Kabupaten  Minahasa  Utara,  Rencana  Induk  Pengembangan  Pariwisata  Kabupaten Minahasa Utara, dan Minahasa Utara Dalam Angka. Studi pustaka peraturan perundang- undangan juga dilakukan, antara lain Undang-Undang (UU) Nomor 10 Tahun 2009 tentang Kepariwisataan, UU Nomor 39 Tahun 2009 tentang Kawasan Ekonomi Khusus,  Peraturan Presiden  (Perpres)  Nomor  18  Tahun  2020  tentang  Rencana  Pembangunan  Jangka Menengah  Nasional,  dan  Perpres  Nomor  26  Tahun  2022  tentang  Tim  Koordinasi
Kepariwisataan.  Uji  kredibilitas  dilakukan  dengan  teknik  triangulasi  untuk  menguji keabsahan data.

## HASIL DAN PEMBAHASAN
Studi  yang  dilakukan  Mardhani  et  al.  (2021)  menunjukkan  keterkaitan  antara pariwisata  dan  pertumbuhan  ekonomi.  Sebagaimana  ditegaskan  Nongsiej  dan  Shimray (2017),  pariwisata  adalah  salah  satu  industri  utama  yang  menggerakkan  perekonomian negara. Sektor pariwisata memegang peranan penting dalam perolehan devisa, pendapatan daerah, pengembangan wilayah dan investasi, penyediaan lapangan kerja, serta usaha di berbagai  wilayah  Indonesia.  Pemerintah  telah  merencanakan  langkah-langkah  untuk mewujudkan  tujuan  pembangunan  pariwisata  nasional  dengan  mengembangkan  10 Destinasi  Pariwisata  Prioritas,  termasuk  Destinasi  Pariwisata  Nasional  (DPN)  Manado- Likupang. Dengan dukungan letak geografis yang strategis dari sisi ekonomi dan potensi wisata  bahari  yang  dimiliki,  penetapan  Likupang  sebagai  Destinasi  Pariwisata  Super Prioritas (DPSP) memberi dampak bagi peningkatan kualitas sebagai destinasi, baik dari aspek aksesibilitas, amenitas, dan atraksi. Namun ini membutuhkan kolaborasi tata kelola.
Kerja sama, Koordinasi, dan Kolaborasi
McNamara (2012) menggambarkan dalam hubungan lintas organisasi, kemitraan merupakan  sebuah  rangkaian  interaksi  yang  berkembang,  diawali  dengan  kerja  sama ( cooperation ) pada level terendah, kemudian di tengah terdapat koordinasi ( coordination ), dan kolaborasi ( collaboration ) ditempatkan pada tingkat tertinggi.
Kerja  sama  didefinisikan  McNamara  (2012)  sebagai  interaksi  antara  aktor  yang mampu mencapai tujuan organisasi tetapi memilih untuk bekerja sama dalam struktur dan kebijakan  yang  ada  untuk  melayani  kepentingan  individu.  Kerja  sama  menggambarkan hubungan dengan orang lain sehingga dapat mencapai tujuan masing-masing. Kerja sama lebih mungkin berkembang ketika cara operasi tetap independen, pelaksanaan kemitraan didasarkan  pada  koneksi  personil  di  tingkat  terendah  organisasi,  informasi  penting dibagikan  melalui  saluran  informal,  dan  keputusan  dibuat  oleh  masing-masing  personil (McNamara,  2012).  Koordinasi  ditempatkan  pada  posisi  di  tengah  yang  didefinisikan sebagai  komunikasi  antaraktor  di  mana  hubungan  formal  dimobilisasi  karena  bantuan pihak  lain  diperlukan  untuk  mencapai  tujuan  organisasi.  Wang  dan  Gong  (2022) berpendapat bahwa koordinasi berarti para peserta harus terbuka satu sama lain.
Dalam konteks pengembangan pariwisata Likupang, saat ini kemitraan yang telah dibangun antara pemerintah dan aktor nonpemerintah baru pada tahap kerja sama sampai dengan  koordinasi.  Misalnya,  kerjasama  antara  pemilik resort di  Pulau  Bangka  dengan masyarakat  terkait  pengelolaan  sampah  dan  pemanfaatan  lahan  perkebunan  masyarakat yang  hasilnya  dipasok  kepada resort-resort .  Untuk  level  yang  lebih  tinggi,  yakni koordinasi,  saat  ini  diinisiasi  oleh  Deputi  Koordinasi  Pariwisata  dan  Ekonomi  Kreatif, Kementerian  Koordinator Bidang  Kemaritiman dan  Investasi  yang secara berkala  setiap bulan melaksanakan rapat koordinasi perkembangan dan tindak lanjut pembangunan DPSP Likupang. Hasil rapat bulanan pada tingkat Eselon I dan II kemudian menjadi bahan pada Rapat  Koordinasi  Tingkat  Menteri  membahas  Perkembangan  5  DPSP.  Isu  dan
permasalahan strategis yang teridentifikasi pada saat koordinasi, membutuhkan kerangka pemecahan masalah inovatif dari pemerintah, terutama pemerintah daerah yang memiliki kepentingan terbesar dalam pengembangan pariwisata di Likupang. Dibutuhkan kolaborasi dengan melibatkan pemerintah lintas tingkatan, aktor nonpemerintah dari berbagai sektor, serta masyarakat sebagai penerima manfaat atas aktivitas kepariwisataan di daerahnya.
Kolaborasi  merupakan  rangkaian  kemitraan  pada  level  tertinggi.  McNamara (2012)  mengartikannya  sebagai  komunikasi  antara  aktor  yang  bekerja  sama  untuk mencapai  tujuan  yang  kompleks  berdasarkan  kepentingan  bersama  dan  tanggung  jawab bersama untuk tugas-tugas yang saling terkait dan tidak dapat diselesaikan sendiri. Karena membutuhkan  sumber  daya,  hubungan,  koneksi  yang  lebih  dekat,  bahkan  batas antarorganisasi  akan  tidak  nampak  jelas,  kolaborasi  tidak  sama  dengan  kerja  sama  dan koordinasi  (McNamara,  2012).  Jika  metode  aksi  bersama  dikembangkan  berdasarkan kebutuhan  kelompok,  implementasi  kemitraan  berpusat  pada  partisipatif,  komunikasi terbuka  dan  teratur  digunakan  untuk  mempromosikan  saling  pengertian,  dan  keputusan dibuat melalui  proses  partisipatif,  kolaborasi  dapat  lebih mungkin  dilakukan.  Gori et  al. (2021)  mengemukakan  bahwa  pendekatan  kolaboratif  yang  menyatukan  berbagai perspektif  pemangku  kepentingan  menghasilkan  hasil  yang  positif  dan  meningkatkan efektivitas kebijakan pariwisata.

## Permasalahan Kemitraan Lintas Sektor Pengembangan Pariwisata Likupang Kesiapan Sumber Daya Manusia (SDM)
Kapasitas  SDM  masih  menjadi  tantangan  yang  dihadapi  industri  pariwisata, terutama  bagi  daerah  yang  menjadikan  pariwisata  sebagai  sektor  unggulan.  Tanpa keterampilan,  sumber  daya  manusia  dan  pelaku  usaha  tidak  dapat  masuk  atau  bertahan dalam  industri  perjalanan  dan  pariwisata  (Evans,  2019).  Kompetensi  berkembang  dari sumber  daya  dan  menunjukkan  keterampilan,  teknologi,  atau  pengetahuan.  Membangun sebuah  kawasan  destinasi  pariwisata  tidak  semata-mata  berbicara  tentang  infrastruktur fisik,  sarana,  dan  prasarana.  Selain  aksesibilitas,  amenitas,  dan  atraksi,  sumber  daya manusia harus menjadi perhatian karena dapat mempengaruhi motivasi masyarakat untuk turut serta dalam kemitraan lintas sektor. Kurangnya informasi, modal, keterampilan, dan kepercayaan  diri  menjadi  halangan  bagi  masyarakat  untuk  terlibat  (Cole,  2006).  Mata pencaharian  utama  masyarakat  Likupang  adalah  nelayan  dan  petani  kebun,  yang  belum memahami bahwa pariwisata juga dapat memberikan pekerjaan yang lebih baik.
“Kendala utamanya SDM. Kami sebenarnya sangat menerima jika ada anak-anak SMK yang mau magang. Sekarang kan sudah ada 3 SMK Perhotelan, di Winuri, Tanah Putih sama  di  Desa  Paputungan.  Ini  sebenarnya  butuh  dukungan  pemerintah,  Pemda khususnya  ya,  jadi  bagaimana  sekolah-sekolah  itu  dikasih  guru  dan  fasilitas,  khusus jurusan Perhotelan. Hotel Mini misalnya, supaya siswa nya tau bagaimana pelayanan di hotel. Ya maaf saja pak, anak-anak yang PKL itu, sampai di sini, ada juga yang tidak tau apa-apa,  kami  lagi  di  sini  yang  harus  men-training”  (Andry  Kakase,  Manajer Operasional Paradise Hotel Golf and Resort).

## Ego Sektoral dan Berlapisnya Aturan
Karena melibatkan banyak pemangku kepentingan, kerjasama lintas sektor dalam pengembangan pariwisata Likupang masih dilakukan sendiri-sendiri dengan kepentingannya masing-masing tanpa dilakukan integrasi, pembangunan jalan lingkar di Pulau  Bangka  misalnya.  Berdasarkan  hasil  kajian  Rencana  Induk  Destinasi  Pariwisata Nasional  (RIDPN)  Manado-Likupang  yang  disusun  tahun  2021,  konsultan  perencana sudah mengusulkan pengembangan jalan lingkar sepanjang 17,6 km yang menghubungkan Desa  Lihunu,  Desa  Ehe,  Desa  Libas  dan  Desa  Kahuku  (Kemenparekraf,  2021).  Ini merupakan  satu-satunya  akses  yang  menghubungkan  keempat  desa  tersebut.  Walaupun sebagian lahan sudah dimiliki oleh perusahaan ekstambang, pemerintah desa, dalam hal ini Hukum  Tua  dan  Pemerintah  Kabupaten,  telah  bersepakat  dan  berkomitmen  untuk mendukung usulan tersebut. Pengembangan jalan yang saat ini statusnya jalan rintisan yang dibangun  PNPM tentu  membutuhkan  dukungan  dari Kementerian  Pekerjaan  Umum  dan Perumahan  Rakyat (PUPR), terutama  dari  sisi alokasi  anggaran.  Sebelum  pembangunan jalan,  kejelasan  status  kepemilikan  tanah  juga  penting  agar  tidak  terjadi  kesalahan  yang menimbulkan  gugatan  tanah  di  kemudian  hari,  apalagi  jika  Badan  Pertanahan  Nasional sebelumnya sudah mengeluarkan sertifikat kepemilikan. Setelah persetujuan dan dukungan dari  masyarakat  diperoleh,  status  kepemilikan  lahan  jelas,  kesiapan  pemerintah  daerah untuk mengalokasikan anggaran pembebasan lahan, ternyata belum mampu mempercepat pembangunan  jalan  lingkar  oleh  Kementerian  PUPR  karena  Kementerian  PUPR  hanya dapat melakukan pembangunan pada jalan dengan status jalan nasional. Ini berarti masih ada proses panjang dan berlapis sebelum pembangunan jalan yang diharapkan masyarakat tersebut dapat terlaksana.
“Salah  satu  unit  usaha  kami  Kebun  Minahasa-Halmahera.  Afdeling  Marinsow  di Minahasa Utara adalah salah satu afdeling dari empat yang kami miliki, salah satunya yang terletak di Desa Marinsow, Kecamatan Likupang Timur. Terdapat komoditi kelapa hybrida yang dibudidayakan di atas tanah hak guna usaha (HGU) seluas 1.440,16 Ha. Jadi HGU Kebun di Minahasa Utara itu berakhir 2015 dan dua tahun sebelumnya kami sudah  minta  perpanjangan,  dan  2018  kemarin  lokasinya  telah  diukur  oleh  Badan Pertanahan  Nasional  Pusat  dengan  luasan  1.370  Ha,  saat  ini  masih  menunggu rekomendasi  di  keluarkan  oleh  pemerintah  Provinsi  Sulut.”  (Jemmy  Jaya,  Sekretaris PTPN XIV ).
Kendala lain yang menyebabkan pembangunan KEK Likupang belum maksimal saat ini adalah permasalahan lahan antara PT Perkebunan Nusantara IV (PTPN IV) dan PT MPRD selaku Badan Usaha Pembangun dan Pengelola KEK. Lahan HGU milik PTPN IV tidak masuk dalam lahan KEK namun sebagian diantaranya atau seluas 8,6 Ha dibutuhkan untuk akses menuju KEK. Walaupun HGU sudah berakhir, PTPN IV berpegangan bahwa pemegang HGU masih mendapat prioritas untuk memperpanjang HGU tersebut dan telah memproses sesuai ketentuan yang berlaku sehingga untuk kebutuhan jalan akses, PTPN IV menuntut adanya ganti rugi lahan dari Pemerintah. Di sisi lain, pemerintah provinsi tidak dapat  mengalokasikan  anggaran  ganti  rugi  karena  status  HGU  Kebun  Marinsow  sudah bukan milik PTPN. Permasalahan tersebut harus diselesaikan dalam kerangka kolaborasi
karena aksesibilitas merupakan kunci dari pengembangan kawasan yang diinginkan oleh pelaku usaha.
“Sekali lagi yang paling dibutuhkan adalah akses dari Manado, dari Bandara menuju kesini dan tentunya ke KEK.” (Andry Kakase, Manajer Operasional Paradise Hotel Golf and Resort).

## Belum Maksimalnya Pendampingan Masyarakat
Masyarakat  Likupang  lebih  banyak  bekerja  sebagai  petani  kebun  dan  nelayan. Eksplorasi  bijih  besi  dan  emas  dengan  masuknya  beberapa  perusahaan  tambang berpengaruh  pada  perubahan  mata  pencaharian  sebagai  pekerja  tambang,  baik  di perusahaan maupun mengolah tambang rakyat. Ketika pemerintah mengambil kebijakan dengan menetapkan Likupang sebagai DPSP tentu akan berpengaruh terhadap perubahan kondisi sosial masyarakat. Masyarakat harus siap ketika daerahnya menjadi daerah tujuan wisata unggulan di Sulawesi Utara, jangan sampai mengalami “ cultural shock ”, kemudian malah melakukan hal-hal yang dapat mengurangi kenyamanan wisatawan.
“…memang diharapkan pemberdayaan masyarakat ini yang perlu kita pertajam, artinya jangan  hanya  mendampingi  1-2  hari,  tetapi  pendampingan  ini  berkelanjutan.  Seperti kemarin disiapkan oleh Pemerintah, TPS3R yang ada di  Pulisan dan Kinunang, ada 3 desa  di  situ,  tapi  kemudian  gedungnya  ada,  peralatannya  ada,  tetapi  pendampingan kepada masyarakat, ini mulai dari memilah bahkan sampai pada pengolahan belum ada, makanya belum ada pergerakan penuh” (Delby Wahiu, Camat Likupang Timur).

## Belum Ada Forum Bersama Lintas Pemangku Kepentingan
Dengan  semakin  kompleksnya  permasalahan  yang  dihadapi  Pemerintah saat ini, kolaborasi  dapat  menjadi  jawaban.  Untuk  mempercepat  penyelesaian  permasalahan pembangunan  kepariwisataan,  Pemerintah  sudah  memiliki  instrumen  dalam  Peraturan Presiden Nomor 26 Tahun 2022 Tentang Perubahan Ketiga Atas Peraturan Presiden Nomor 64 Tahun 2014 Tentang Koordinasi Strategis Lintas Sektor Kepariwisataan (2022). Dalam struktur  tersebut,  Menteri  Koordinator  Bidang  Kemaritiman  dan  Investasi  selaku  Wakil Ketua  I  melakukan monitoring dan  koordinasi  berjenjang  secara  berkala.  Rapat  tingkat Eselon I dilaksanakan setiap bulan dengan membahas isu-isu dan permasalahan faktual di lapangan,  yang  kemudian  ketika  terdapat  isu  yang  lebih  kompleks,  didorong  menjadi materi  pembahasan  dalam  Rapat  Koordinasi  Tingkat  Menteri  5  DPSP  yang  dilakukan setiap semester. Forum koordinasi seharusnya sampai pada tingkat daerah, diinisiasi oleh pimpinan  daerah,  dan  melibatkan  seluruh  unsur  terkait  baik  pemerintah  maupun nonpemerintah.  Isu,  permasalahan  dan  rekomendasi  yang  dihasilkan  pada  forum  daerah selanjutnya dilaporkan dan dikoordinasikan pada tingkatan yang lebih tinggi.

## Kurangnya Promosi
Bagaimana kemitraan dibangun, apa saja substansi dan tujuan yang ingin dicapai bersama  seharusnya  disebarluaskan  kepada  seluruh  pemangku  kepentingan  agar  setiap aktor mengetahui secara jelas apa saja yang dapat dioptimalisasi untuk mengembangkan pariwisata.  Dalam  mendukung  pengembangan  pariwisata  Sulawesi  Utara,  PT  Angkasa
Pura I sebagai operator Bandara Sam Ratulangi Manado yang menjadi pintu masuk utama wisatawan  ke  Likupang  dan  destinasi  lainnya  di  Sulawesi  Utara, juga  sudah melakukan langkah-langkah  inovatif,  salah  satunya  dengan  memberikan  spot  promosi event di terminal  kedatangan  kepada  pemerintah  daerah  yang  sudah  bekerjasama,  dan  tidak dipungut  biaya  apapun.  Akan  tetapi,  kemitraan  yang  sudah  terbangun  belum  maksimal dipromosikan  sehingga  pemerintah  daerah  yang  seharusnya  dapat  memperoleh  manfaat dari  kerjasama  tersebut  belum  secara  maksimal  memanfaatkan  fasilitas  gratis  dari  PT Angkasa  Pura  I.  Sebagaimana  dikemukakan  Perkins  et  al.  (2020),  kolaborasi  telah membuktikan dirinya dalam branding yang dapat membangun citra positif destinasi.
“Di bandara sebenarnya sudah tersedia Tourism Information Center,  TIC, ada ruang, spot  yang digratiskan,  free  of  charge  untuk  pemutaran  video  dan  media  promosi  lain. Jadi ketika wisatawan tiba di bandara, sudah bisa mengetahui event-event apa saja yang sedang diadakan di Sulawesi Utara. Bisa saja kan, setelah melakukan kegiatan yang jadi tujuan utama dia datang, bisa lanjut ikut acara yang dia liat promonya di bandara.”
(Indra Nasution, Manajer Operasional Angkasa Pura I Manado)
“Kami  sudah  buat  MoU  dengan  beberapa  Pemda  di  Sulawesi  Utara,  sekali  lagi semuanya gratis tanpa bisa apapun. Nah Pemda juga bisa mendapatkan manfaat lebih, gimana  caranya,  ya  video  promosi  mereka  juga  bisa  diputarkan  di  semua  jaringan bandara Angkasa Pura I. Tetapi ya belum banyak Pemda yang membuat MoU dengan kami,  mungkin  karena  mereka  pikir  ada  biaya  atau  anggaran  yang  harus  dikeluarkan untuk  promosi  di  bandara.”  (Indra  Nasution,  Manajer  Operasional  Angkasa  Pura  I Manado).

## Aktor dalam Koordinasi Pengembangan Pariwisata Likupang
Tata kelola kolaboratif bersifat bersama dan beragam, melibatkan aktor berbeda dengan pengalaman, minat, dan gagasan berbeda (Burgos & Mertens, 2022). Bryson et al. (2006) mengartikan kemitraan lintas sektor sebagai hubungan sukarela organisasi dari dua atau lebih sektor dalam upaya bersama yang melibatkan berbagi informasi, sumber daya, kegiatan,  kemampuan,  risiko,  dan  pengambilan  keputusan  untuk  mencapai  hasil  publik yang sulit atau tidak mungkin dicapai oleh satu organisasi yang mengatur dirinya sendiri. Sebagai  sektor  yang  multiaktor,  pengembangan  pariwisata  Likupang  juga  melibatkan pemangku kepentingan baik dari unsur pemerintah maupun nonpemerintah dengan tugas, fungsi, dan peran yang teridentifikasi sebagai berikut.

## Pemerintah
Pemerintah  memainkan  peran  penting  dalam  menciptakan  infrastruktur  yang memadai,  mempromosikan  pariwisata,  menyediakan  berbagai  fasilitas,  dan  layanan logistik  (Saleh  et  al.,  2019),  juga  berpotensi  untuk  mengendalikan,  merencanakan, mengarahkan  pertumbuhan  dan  perkembangan  industri  pariwisata  (Mowforth  &  Munt, 2015).  Menyelesaikan  permasalahan  kepariwisataan  tidak  dapat  dilakukan  sendiri  oleh Kementerian  Pariwisata  dan  Ekonomi  Kreatif,  dibutuhkan  koordinasi  lintas  sektor sebagaimana ditetapkan dalam Perpres Nomor 64 Tahun 2014 tentang Koordinasi Strategis Lintas  Sektor  Kepariwisataan,  diubah  dengan  Perpres  Nomor  26  Tahun  2022  tentang
Perubahan Ketiga atas Perpres Nomor 64 Tahun 2014 tentang Koordinasi Strategis Lintas Sektor Kepariwisataan. Dalam Perpres 26 Tahun 2022 dinyatakan bahwa tim koordinasi kepariwisataan berada di bawah dan bertanggung jawab kepada presiden.

## Unit Pemerintah Daerah
Aktor  ini  diartikan  secara  luas  tidak  terbatas  pada  organisasi  perangkat  daerah tertentu, misalnya dinas pariwisata daerah saja tetapi seluruh unit terkait lainnya mulai dari bupati  sebagai  pimpinan  daerah,  sekretariat  daerah  kabupaten,  Badan  Perencanaan Pembangunan  Daerah  (Bappeda),  dinas  pekerjaan  umum  dan  perumahan  rakyat,  dinas kelautan dan perikanan, serta perangkat daerah terkait lainnya. Lembaga ini secara aktif terlibat dalam mempromosikan pariwisata, menyediakan infrastruktur dan layanan untuk mendukung pariwisata, dan mengelola dampak pariwisata. Penelitian yang dilakukan Ma et al. (2018) menunjukkan bahwa pemerintah lokal perlu lebih fleksibel untuk merangkul, mempromosikan,  dan  mengintegrasikan  aktor  sosial  yang  muncul  sebagai  mitra pemerintah dalam kolaborasi untuk memastikan ketahanan, efektivitas, dan keberlanjutan mereka.
“Kami  pemerintah  daerah  yang  ada  di  wilayah,  menjadi  corong,  apalagi  soal  SDM. Selalu kami sampaikan bahwa anak-anak harus disekolahkan, jadi jangan sampai orang luar  semua  yang  menjadi  pemandu,  oh  ini  tempatnya  ceritanya  begini,  ya  pasti  tidak seperti orang lokal yang menyampaikan.” (Delby Wahiu, Camat Likupang Timur).

## Komunitas
Individu,  meskipun  tidak  menerima  manfaat  ekonomi  langsung  dari  kegiatan pariwisata dapat mendukung pengembangan sektor ini, terutama karena rasa kebersamaan membuat  mereka  melihat  manfaat  kolektif  komunitas  sebagai  faktor  pendorong  yang penting  (Chauhan,  2022).  Komunitas  adalah  individu  dengan  kepentingan  yang  diakui bersama dalam sumber daya destinasi. Menurut Nagarjuna (2015), masyarakat yang tinggal di atau dekat destinasi harus diperhatikan dan dilibatkan dalam kegiatan pariwisata. Mereka dapat berpartisipasi melalui bisnis swasta yang dikelola asing, bisnis yang dijalankan oleh pengusaha lokal, bisnis komunitas, usaha patungan masyarakat-sektor swasta, dan badan perencanaan pariwisata (Nagarjuna, 2015).

## Pelaku Usaha
Pemerintah  pada  hampir  semua  tingkatan  menghadapi  permasalahan  kurangnya keahlian,  kapasitas,  atau  sumber  daya  pendanaan  dalam  melaksanakan  pembangunan. Selain itu, pemerintah juga masih mengalami kesulitan untuk mengidentifikasi tren yang muncul dan mengadopsi kebijakan serta prosedur yang efektif (Forrer et al., 2014). Oleh karena  itu,  administrator  publik  perlu  mengesampingkan  dan  mungkin  menjauh  dari struktur hierarki birokrasi saat ini dan melibatkan aktor di luar pemerintah, terutama sektor swasta, untuk mengatasi tantangan tersebut. Sektor swasta mencakup semua individu atau organisasi yang menyediakan barang atau jasa dengan tujuan menghasilkan keuntungan. Badan usaha swasta mengukur keberhasilan berdasarkan standar keuangan, seperti berapa
besar margin keuntungan, laba atas ekuitas, dividen, harga saham dibanding pendapatan, dan pangsa pasar.
Dalam melaksanakan perannya, perusahaan swasta dapat menunjukkan tanggung jawab  sosial  dengan  membantu  komunitas  mereka  menjadi  ramah  lingkungan  dan berkontribusi  untuk  tujuan  lain  yang  layak  tetapi  kontribusi  dengan  menunjukkan nasionalisme yang baik umumnya juga berdampak baik untuk bisnis. Mereka menghargai efisiensi  bisnis  dan  operasi  yang  dapat  meningkatkan  keuangan  mereka  dalam  jangka pendek  dan  panjang,  sekaligus  memuaskan  pelanggan,  pemangku  kepentingan,  dan pemegang  saham.  PT  Angkasa  Pura  I  Manado  telah  berkontribusi  dengan  melakukan kegiatan  penanaman  bibit  mangrove  sebanyak  8.000  pohon  di  Desa  Bahoy.  Selain  itu, melakukan pendampingan UMKM serta membangun toilet representatif yang dilengkapi dengan sumur di Pantai Pulisan.
“Nah diharapkan dari teman-teman BUMN bisa lah melatih masyarakat, karena disadari anggaran  pemerintah  berkurang  karena  Covid,  nah  teman-teman  BUMN  bisa  masuk untuk melakukan pendampingan itu” (Delby Wahiu, Camat Likupang Timur).

## Lembaga Nonprofit
Sektor  nirlaba  mencakup  organisasi  dan  asosiasi  yang  diorganisasi  untuk  alasan dan  tujuan  selain  memperoleh  keuntungan,  laba  dari  program  yang  dilaksanakan,  dan bukan  bekerja  untuk  pemerintah.  Jangkauan  dari  lembaga  nonprofit  sangat  luas  dan semakin  banyak  layanan  publik  disediakan  melalui  beberapa  jenis  kemitraan  dengan organisasi  nirlaba.  Organisasi  nonprofit  memiliki  rekam  jejak  yang  lebih  jelas  daripada sektor swasta. Mereka lebih berorientasi pada misi (seperti halnya dengan sektor publik) dan  menekankan  jumlah  orang  yang  dilayani  dalam  kaitannya  dengan  misi  yang  ingin dicapai (Forrer et al., 2014).
Dalam konteks pengembangan pariwisata Likupang, pernah terjadi konflik antara perusahaan  tambang  dan  masyarakat  di  Pulau  Bangka  dan  aktivis  Lembaga  Swadaya Masyarakat  (LSM)  yang  peduli  terhadap  pelestarian  alam  dan  lingkungan  di  Likupang. LSM  ini  berperan  dalam  melakukan  advokasi,  pendampingan  kepada  masyarakat.  Ini dilakukan oleh Maria Taramen dari Tunas Hijau Minahasa Utara, sekaligus anggota Korps Perempuan  Relawan  Konservasi  yang  selama  konflik  5  (lima)  tahun  mendampingi masyarakat Desa Ehe di Pulau Bangka, Likupang Kepulauan, menolak kehadiran aktivitas pertambangan. Anggota LSM juga berperan untuk memberikan edukasi sejak dini kepada siswa dari tingkat Sekolah Dasar, Sekolah Menengah Pertama, sampai Sekolah Menengah Atas.  Maria  Taramen  bekerjasama  dengan  Pemerintah  Provinsi  Sulawesi  Utara memberikan  pembelajaran  kelas  konservasi  dengan  harapan  para  siswa  lebih  peduli lingkungan sehingga di masa yang akan datang, menjadi champion dalam upaya pelestarian lingkungan yang mendukung pariwisata berkelanjutan di Likupang.
“Mereka (aktivis dan LSM) ada. Saya justru berterima kasih kepada mereka, terima kasih teman-teman, anda menjadi alarm di wilayah sini, mengingatkan kita pemerintah, bahwa ini  loh  pemerintah,  masih  ada  yang  bolong-bolong  disini.”  (Delby  Wahiu,  Camat Likupang Timur).

## Media
Aktor kebijakan di luar pemerintah ini, menjadi salah satu elemen penting dalam sebuah kolaborasi pembangunan kepariwisataan, terutama pada masa kebutuhan informasi faktual dan dapat dipercaya semakin mengemuka. Agar dapat memberikan informasi yang berimbang, media massa harusnya menjaga independensi sehingga dapat mengawal proses kolaborasi menuju tujuan utama yang ingin dicapai.
Faktor-faktor Penghambat dan Pendukung Kolaborasi Lintas Sektor dalam Pengembangan Pariwisata Likupang
Faktor Penghambat Kolaborasi
1. Karakter Masyarakat
Pariwisata  menjadi  sektor  prioritas  di  Likupang  namun  bekerja  di  perusahaan tambang  menjadi  pilihan  sumber  mata  pencaharian  masyarakat  karena  memberi  standar penghasilan yang baik dan mencukupi. Akan tetapi, di sisi lain, aktivitas pertambangan dari waktu  ke  waktu  memberi  dampak  kerusakan  lingkungan.  Di  sinilah  fungsi  pariwisata, selain memberi manfaat ekonomi, di saat yang sama juga menjaga kelestarian lingkungan yang menjadi modal utama suatu destinasi.
“Ya mungkin Bapak pernah dengar ya, di sini kan sukanya pesta, nyanyi-nyanyi, putar musik  sampai  tengah  malam.  Nah  sebenarnya  itu  kan  bisa  mengganggu  tamu. Masyarakat di sini mungkin sudah terbuai dengan tambang Pak, disitu kan bisa cepat dapat  uang  ya,  padahal  tidak  hanya  disana  loh,  bekerja  di  sektor  pariwisata  juga menjanjikan  sebenarnya.“  (Andry  Kakase,  Manajer  Operasional  Paradise  Hotel  Golf and Resort).
2. Tingkat Kepercayaan kepada Pemerintah
Keberhasilan  kebijakan  pembangunan  pariwisata  di  Likupang  membutuhkan dukungan dari masyarakat dan aktor nonpemerintah. Dukungan tersebut dapat diperoleh ketika ada kepercayaan pada pembuat kebijakan. Sebagaimana pendapat Imperial (2005), collaborative  governance dirancang  untuk  berbagi  pengetahuan,  berbagi  sumber  daya, memecahkan masalah, membangun hubungan, dan mengembangkan kepercayaan. Forrer et  al. (2014)  mengungkapkan  bahwa  kurangnya  kepercayaan  pada  pemerintah  dibangun selama  bertahun-tahun  merupakan  akumulasi  kekecewaan  masyarakat.  Hal  ini  berarti hanya ada sedikit dukungan politik untuk meningkatkan kapasitas lembaga pemerintah dan kinerjanya.  Kendala  keterbatasan  sumber  daya  yang  dimiliki  dan  dikelola  lembaga pemerintah  dihadapkan  dengan  meningkatnya  ekspektasi  dan  kebutuhan  akan  respons pemerintah  terhadap  tantangan  saat  ini  dan  yang  akan  datang.  Birokrasi  yang  tidak menunjukkan  efektivitas,  inefisiensi,  memperkuat  kurangnya  kepercayaan  pada pemerintah  (Forrer  et  al.,  2014).  Dalam  kajian  Imperial  dan  Kauneckis  (2003), pembentukan hubungan interpersonal diperlukan untuk membangun kepercayaan dengan anggota forum dan memastikan keberlanjutan proses kemitraan dalam jangka panjang.
“Berbeda dengan di (Desa) Paputungan, untuk pariwisata katanya ada pembangunan hotel paling besar di Sulawesi Utara. Itu lain lagi ceritanya, mereka (masyarakat) punya bukti bahwa pembayaran baru sekian persen, sekian persen, tetapi di perusahaan sudah
muncul sertifikat. Jadi pariwisata ya memang menguntungkan, tapi di beberapa sisi juga merugikan bagi masyarakat.“ (Maria Taramen, LSM Tunas Hijau Minahasa Utara)
“Di sini sudah banyak barcode (untuk transaksi pembayaran), tapi seandainya Bapak bayar seratus ribu, ada potongan, jadi itulah kita merasa rugi sehingga kita tidak mau, ada saldo yang tidak boleh ditarik. Hidup kita begini, terus di potong lagi, belum uang bensin kita mo ke atm. Jadi semua komitmen tidak. Tidak usah, menguntungkan sepihak tapi kita yang rugi.“ (Ivon, Pengelola Homestay Samudra, Desa Pulisan)
3. Komunikasi
Emerson  et  al.  (2012)  secara  luas  mendefinisikan collaborative  governance sebagai proses dan struktur untuk pengambilan keputusan dan manajemen kebijakan publik yang  secara  aktif  melibatkan  orang-orang,  melintasi batas-batas  lembaga  publik,  tingkat pemerintahan, dan/atau sektor publik, swasta, dan sipil untuk mencapai tujuan bersama dari publik. Jika tidak,  itu tidak  dapat  dicapai.  Tujuan dari  kolaborasi adalah  mendapat hasil yang  diinginkan  bersama  yang  tidak  dapat  dicapai  secara  individu  sehingga  dibutuhkan komunikasi  dalam  proses  tersebut.  Bichler  dan  Lösch  (2019)  menekankan  bahwa pemangku kepentingan harus terus berkomunikasi satu sama lain, untuk menerima umpan balik  kritis.  Komunikasi  yang  dilakukan  tidak  dalam  forum  bersama  dapat  menjadi penghambat kemitraan pembangunan pariwisata yang melibatkan pemangku kepentingan lintas sektor. Kurtsal et al. (2020) mengemukakan bahwa membangun konsensus tentang tujuan bersama dan mencari cara untuk melibatkan pemangku kepentingan dalam proses kolaborasi masih menjadi tantangan paling umum dari setiap inisiatif.
“Biasanya  ketika  ada  sesuatu  (masalah),  mereka  (masyarakat)  akan  datang  bertemu langsung  dengan  saya,  menyampaikan  apa  masalahnya.  Ini  kemudian  dilaporkan  ke Bupati jika memang harus diselesaikan pada level yang lebih tinggi, kalo tidak terlalu urgent paling juga Camat setempat yang saya koordinasikan.”. (Alan Mingkid, Asisten II Kab. Minahasa Utara).

## Faktor Pendukung Kolaborasi
1. Komitmen Pimpinan Daerah
Bichler  dan  Lösch  (2019),  mengemukakan  bahwa  pemimpin  menunjukkan komitmen  yang  kuat  untuk  proses  kolaboratif  karena  mereka  mengakui  saling ketergantungan yang melekat dalam industri pariwisata. Membangun pariwisata Likupang membutuhkan  komitmen,  terutama  dari  pimpinan  daerah,  baik  gubernur  Sulawesi  Utara maupun bupati Minahasa Utara. Rainey (2009) menyatakan bahwa dengan kepemimpinan dalam  kemitraan,  seseorang  memiliki  kemampuan  untuk  mengarahkan  dan  memotivasi orang  lain  untuk  mencapai  tujuan  mereka.  Imperial  &  Kauneckis  (2003)  berpandangan bahwa  peran  kepemimpinan  menjadi  faktor  penting  keberhasilan  proses  tata  kelola kolaboratif. Peran kepemimpinan dari seseorang yang lebih tua dan berpengalaman yang menunjukkan  kemauan  untuk  bernegosiasi  dan  berubah  dari  posisi  sebelumnya  juga merupakan faktor pendukung keberhasilan kemitraan.
“Intinya pengembangan 5 DPSP termasuk Likupang ya sudah menjadi arahan pimpinan tertinggi kita, Bapak Presiden. Jadi dalam waktu 5 tahun sampai dengan periode masa jabatan selesai, janji presiden harus dituntaskan. Membangun Likupang kan tidak hanya soal pariwisata saja, tetapi transportasi, telekomunikasi juga. Kemenko Marves sejauh ini tetap mengawal DPSP Likupang, sejak proses perencanaan, penganggaran bahkan sampai  pelaksanaan  program  dan  kegiatan.”  (Ika  Kusuma  Permana  Sari,  Direktur Manajemen Strategis Kemenparekraf)
“Gubernur Sulut jemput bola ke Jepang, Korea, China, membangun kerjasama. Dari situ bisa  dilihat  bagaimana  komitmen  Gubernur untuk  bangun pariwisata  Likupang.  Scoot Air  dan  Jeju  Air  masuk  pada  2023  awal, nah itu hasil perjuangan Gubernur Sulut. Philippines  Air  juga  ada  rencana  masuk  kesini,  banyak  warga  Sulut  juga  disana  dan memang sebelum pandemi lumayan wisatawan dari sana yang datang kesini.” (Sherly Sisilya, PHRI Sulawesi Utara).
“Sejauh  ini  pemerintah  Provinsi  dan  Pusat  tetap  komit  untuk  membangun  Likupang. Kemenko  Marves  ada  rapat  berkala  setiap  bulan  untuk  membahas  isu-isu  dan menyampaikan  laporan  perkembangan,  jadi  ketika  ada  masalah  bisa  segera  ada solusinya.  Kemudian,  Bapak  Menteri  Pariwisata  Sandiaga  Uno  tahun  ini  saja  sudah berapa kali datang, bulan Februari datang untuk penandatanganan kerjasama KEK dan ITDP kemudian terakhir saat Festival Likupang kemarin juga datang dan menginap di lokasi KEK”. (Alan Mingkid, Asisten II Kab. Minahasa Utara).

## 2. Kejelasan Regulasi
Menyatukan  berbagai  pemangku  kepentingan  dalam  suatu  kemitraan membutuhkan aturan main yang jelas, siapa melakukan apa, pembagian peran, bagaimana mencapai tujuan maupun visi bersama, dan proses bisnis yang dapat dipahami bersama. Mekanisme  pelaporan,  pemantauan,  dan  evaluasi  untuk  mengukur  kinerja  implementasi kebijakan  harus  dinyatakan  dengan  jelas  sehingga  setiap  perwakilan  dalam  kemitraan mendapat  peran  dan  melaksanakan  fungsinya.  Aturan  main  juga  harus  dilegalkan  oleh pemerintah sebagai inisiator dan fasilitator dalam kemitraan lintas sektor. Yang dimaksud di  sini  adalah  bagaimana  desain  kelembagaan  kemitraan  dapat  berpengaruh  terhadap keberhasilan collaborative governance , terutama karena kelembagaan ini akan mengatur banyak unsur dengan kepentingannya masing-masing dan tidak hanya terbatas pada aktor pemerintah tetapi juga mengakomodasi unsur yang berasal dari nonpemerintah.
“Interaksi  melalui  kegiatan  rapat,  FGD,  audensi  antar  K/L,  khususnya  bersama  Tim Pengarah Program Pengembangan Pariwisata Terintegrasi dan Berkelanjutan (P3TB) yang  terdiri  dari  Bappenas,  Kemeninves/  BKPM,  Kementerian  PUPR.  Secara  berkala per  bulan  kami  melakukan  rapat  membahas  progres  perkembangan  pembangunan pariwisata  di  Likupang,  dikoordinir  oleh  Kemenkomarves.  Kemudian  di  internal  kami juga punya semacam think tank, yang melakukan analisa terhadap isu-isu aktual di sana, kemudian  membahasnya  lintas  kedeputian  untuk  dilaporkan  kepada  pimpinan.”  (Ika Kusuma Permana Sari, Direktur Manajemen Strategis, Kemenparekraf)
Pemerintah  sebagai  regulator  harus  melakukan  orkestrasi  berbagai  sektor  yang ditujukan  untuk  menumbuhkan  penyelenggaraan  kepariwisataan.  Oleh  karena  itu, koordinasi strategis lintas sektor pada tataran kebijakan, mulai dari program sampai dengan kegiatan  kepariwisataan  penting  dilakukan.  Untuk  kelancaran  pelaksanaan  koordinasi strategis yang mencakup kepentingan lintas sektor, pemerintah kemudian membentuk Tim Koordinasi  Strategis  Lintas  Sektor  Kepariwisataan  sebagaimana  diatur  dalam  Peraturan Presiden  Nomor  64  Tahun  2014  Tentang  Koordinasi  Strategis  Lintas  Sektor Penyelenggaraan  Kepariwisataan  (2014).  Tugas  dari  Tim  Koordinasi  Kepariwisataan adalah:  (a)  mengoordinasikan,  program,  kegiatan,  dan  kebijakan  dalam  mendukung kepariwisataan;  (b)  melakukan  sinergi  dengan  harmonisasi,  sinkronisasi,  dan mengintegrasikan  berbagai  program  penyelenggaraan  kepariwisataan;  (c)  menetapkan langkah strategis guna mengatasi hambatan dan kendala yang muncul dalam implementasi kepariwisataan; serta (d) melaksanakan koordinasi perencanaan, pelaksanaan, pemantauan dan evaluasi atas pelaksanaan kepariwisataan.
3. Dukungan Kebijakan
Pemerintah  pusat  dan  daerah  saat  ini  memberikan  perhatian  dan  harapan  besar terhadap  sektor  pariwisata  sebagai  salah  satu  sumber  pertumbuhan  ekonomi  baru  bagi Indonesia.  Dalam  daftar  Proyek  Prioritas  Strategis  Rencana  Pembangunan  Jangka Menengah Nasional 2020–2024 menetapkan 10 Destinasi Pariwisata Prioritas (DPP), salah satunya adalah Likupang sebagai DPSP (Perpres No. 18 Tahun 2020, 2020). Manfaat yang ingin dicapai pemerintah dalam periode 5 (lima) tahun tersebut adalah (i) meningkatnya devisa sektor pariwisata menjadi 30 miliar USD pada 2024 dan (ii) meningkatnya jumlah perjalanan  wisatawan  pada  angka  350–400  juta  perjalanan  dan  wisatawan  mancanegara 22,3  juta  kedatangan  pada  akhir  periode  2024.  Ripparnas  juga  menetapkan  Provinsi Sulawesi Utara sebagai bagian dari Destinasi Pariwisata Nasional (DPN) Manado-Bunaken dan  sekitarnya  yang  mencakup  Kawasan  Pengembangan  Pariwisata  Nasional  (KPPN) Likupang dan sekitarnya.
“Dengan  ditetapkannya  Likupang  menjadi  salah  satu  dari  10  Destinasi  Pariwisata Prioritas,  DPP  dalam  RPJMN  2020-2024  dapat  memunculkan  semangat  Pemda  dan masyarakat setempat. Apalagi sudah diarahkan Presiden sebagai DPSP, dipantau juga oleh KSP, terus perkembangannya dikoordinir oleh Kemenko Marves secara berkala kan ada  rapat  koordinasi.  Nah  itu  semua  bisa  menjadi  pegangan  bagi  para  pemangku kepentingan untuk bekerja sama berkolaborasi.” (Ika Kusuma Permana Sari, Direktur Manajemen Strategis Kemenparekraf)
Merancang Model Collaborative Governance Pengembangan Pariwisata Likupang dengan Rujukan Model Ansell & Gash
Collaborative governance diartikan Thomson et al. (2009) sebagai sebuah proses di mana aktor otonom atau semiotonom berinteraksi melalui negosiasi formal dan informal, bersama-sama  menciptakan  aturan  dan  struktur  yang  mengatur  hubungan  dan  kegiatan mereka atau memutuskan isu-isu yang menyatukan mereka. Hysing (2022) mengemukakan bahwa collaborative governance merupakan bagian penting dari upaya pemerintah untuk memecahkan masalah publik yang semakin kompleks dan memulihkan dukungan politik.
Collaborative governance dalam pandangan Ansell dan Gash (2008) didefinisikan sebagai pengaturan  tata  kelola  di  mana  satu  atau  lebih  organisasi  publik  melibatkan  pemangku kepentingan  nonnegara  secara  langsung  dalam  pengambilan  keputusan  formal,  berbasis konsensus,  dan  disengaja  yang  bertujuan  untuk  mengembangkan  atau  menerapkan kebijakan  publik  serta  mengelola  program  dan  aset  publik.  Model collaborative governance dalam pengembangan pariwisata Likupang, merujuk kepada Model Ansell dan Gash (2008), berfokus kepada proses kolaborasi sebagai inti dari model yang dibangun, sebagaimana ditunjukkan pada Gambar 3 sebagai berikut.
Gambar 3. Model Collaborative Governance Pengembangan Pariwisata Likupang Sumber: Ansell dan Gash, 2008
Elemen  dalam  model collaborative  governance pengembangan  pariwisata Likupang dapat dijelaskan sebagai berikut.

## Kondisi awal
Keadaan  yang  mendorong para  pemangku  kepentingan  melakukan  kemitraan  dapat dikatakan  sebagai  kondisi  awal.  Kondisi  awal  antara  pemangku  kepentingan  dapat berpengaruh terhadap berhasil atau tidaknya kemitraan yang akan dibangun. Konflik yang pernah  terjadi  antara  pemerintah  dengan masyarakat, atau  pihak investor  swasta  dengan masyarakat  akan  membutuhkan  waktu  lebih  untuk  memulihkan  kembali  kepercayaan. Elemen kondisi awal terdiri atas:
1. Keterbatasan Sumber Daya
Saat ini pemerintah dihadapkan dengan keterbatasan sumber daya yang dimiliki; mulai  dari  keterbatasan  alokasi  anggaran,  pengetahuan,  kapabilitas,  dan  penguasaan teknologi  untuk  menyelesaikan  masalah  publik.  Oleh  karena  itu,  pemerintah  tidak  bisa berjalan sendiri, para administrator harus membuka diri untuk berkolaborasi dengan unsur nonpemerintah.  Akan  tetapi,  bukan  berarti  kemudian  pemerintah  tidak  memiliki  kontrol atas  pencapaian  target  yang  disepakati  bersama.  Hanya  pemerintah  yang  memiliki kewenangan  dalam  membuat  kebijakan.  Pihak  swasta  mungkin  memiliki  sumber  daya

## Kondisi Awal
- Keterbatasan sumberdaya
- Kompleksitas masalah
- Insentif (langsung maupun tidak langsung) Proses Kolaborasi
- Forum dialog (berbagi pemahaman, menyamakan persepsi terhadap masalah dan keuntungan)
- Membangun kepercayaan
- Komitmen kepada proses
- Penyepakatan hasil antara (visi, misi, rencana strategis/aksi) Kepemimpinan Lingkungan Kebijakan Hasil (Outcomes) Desain Kelembagaan
modal dan teknologi canggih yang penting untuk implementasi tetapi mereka tidak dapat membuat regulasi.
2. Kompleksitas Masalah
Dalam membangun suatu destinasi, aspek aksesibilitas, amenitas, dan atraksi dapat memberikan  masalah  berbeda.  Konflik  kepemilikan  lahan  antara  masyarakat  dan perusahaan tambang di Pulau Bangka, kemudian sengketa Hak Guna Usaha (HGU) lahan perkebunan  antara  PT  PN  IV  dan  Pemerintah  Provinsi  Sulawesi  Utara  memberikan gambaran  bahwa  permasalahan  status  kepemilikan  lahan  masih  menjadi  kendala  dalam membangun  Likupang.  Kompleksitas  masalah  dapat  diartikan  sebagai  suatu  persoalan yang melibatkan lebih dari satu pihak, atau sebuah masalah yang berdampak menimbulkan masalah baru.
3. Insentif
Insentif  di  sini  diartikan  sebagai  nilai  tambah  yang  dapat  diperoleh  oleh  semua pihak yang terlibat dalam kemitraan. Bagi pihak swasta, keringanan pajak pada awal masa investasi, kemudahan pengurusan perizinan berusaha, fasilitasi promosi, dan subsidi biaya operasional  mungkin  akan  menarik  dan  dianggap  insentif  bernilai  ekonomi  yang  dapat dirasakan  langsung.  Selain  itu,  keuntungan  yang  secara  tidak  langsung  diperoleh  dari pembangunan  infrastruktur  dasar  di  Likupang,  seperti  jalan,  tentu  dapat  memberikan pengaruh kepada berbagai pihak. Masyarakat Likupang akan mendapatkan insentif, baik langsung  dan  tidak  langsung.  Akses  menuju  layanan  kesehatan  dan  pendidikan  yang semakin  baik, jangkauan  telekomunikasi  dan  listrik yang  semakin  luas,  pendapatan  dari belanja  wisatawan  yang  datang  berkunjung,  terbukanya  lapangan  kerja  baru  bagi masyarakat  tentu  menjadi  motif  dan  menentukan  kondisi  awal  keikutsertaan  dalam collaborative governance .
Aktivitas sektor  pariwisata  memiliki  dampak sosial  yang  besar pada masyarakat lokal dengan kehidupan dan mata pencaharian baru yang lebih menjanjikan (Croes, 2014). Melalui pendapatan dan pekerjaan yang diberikannya, pariwisata membantu mengurangi kemiskinan di suatu negara atau wilayah, serta berkontribusi pada penciptaan arus investasi juga  sumber  daya  keuangan  untuk  pemerintah  pusat  dan  daerah  sehingga  dapat memecahkan masalah  sosial dengan meningkatkan standar  hidup  serta mengatur tingkat pertumbuhan lokal dan regional (Badulescu et al., 2020; Blake et al., 2008).

## Proses Kolaborasi
1. Forum Dialog
Pembuatan  kebijakan  tidak  dianggap  sebagai  kompetensi  eksklusif  yang  hanya dimiliki pemerintah yang sekaligus menjadi regulator dan pengawas tetapi sebagai bagian dari kemitraan antara publik dan swasta. Ini berarti bahwa pemangku kepentingan swasta dan publik di berbagai tingkatan harus berpartisipasi dalam proses kebijakan, mulai dari perumusan, implementasi, pemantauan, sampai tahap evaluasi (Hall, 2011). Collaborative governance terdiri atas peserta dengan keterampilan, minat, dan niat yang berbeda (Bodin, 2017)  sehingga  menekankan  komunikasi  yang  terbuka  dan  sering  dilakukan  untuk menumbuhkan  basis  pengetahuan  dan  pemahaman  bersama  antara  peserta  kolaborasi
(Imperial & Kauneckis, 2003). Keragaman peserta tersebut memungkinkan sudut pandang dan  pendapat  yang  berbeda  untuk  diakui  dan  didiskusikan  dalam  kemitraan  (Burgos  & Mertens, 2022). Forum dialog tatap muka, baik secara formal maupun informal, menjadi ajang untuk menemukan permasalahan yang dihadapi publik dan membutuhkan intervensi pemerintah  untuk menyelesaikannya  dengan sebuah kebijakan.  Publik  dan  pelaku  usaha dapat  menyampaikan  harapannya  dan  kondisi  ideal  seperti  apa  yang  diinginkan  kepada pemerintah. Ini kemudian dapat menjadi indikator untuk mengukur kinerja kebijakan pada tahapan  pemantauan  dan  evaluasi,  apakah  bisa  memenuhi  standar  ekspektasi  yang diinginkan atau tidak.
Kemajuan teknologi memungkinkan di era pandemi, forum dialog tidak terbatas pada  tatap  muka  langsung  tetapi  dapat  dilakukan  dalam  jaringan  menggunakan  aplikasi berteknologi terkini. Sekarang, semua orang dengan mudah dapat bertemu secara virtual dalam layar yang sama, dari mana saja dan kapan saja sesuai kebutuhan. Dalam kolaborasi pengembangan pariwisata Likupang, Kementerian Koordinator Bidang Kemaritiman dan Investasi melakukan identifikasi isu dan permasalahan yang penting untuk diselesaikan dan dikoordinasikan  lintas  pemangku  kepentingan.  Perdebatan  yang  lebih  luas  antara pemangku  kepentingan  publik  dan  swasta  didorong  untuk  meningkatkan  legitimasi demokratis dari proses pengambilan keputusan (Hall, 2011).
2. Membangun Kepercayaan
Dalam  sebuah  kolaborasi,  kepercayaan  antarpeserta  diperlukan  untuk  menjaga hubungan (McNamara, 2012). Bodin (2017) berpandangan bahwa terkadang semua pihak bekerja sama hanya untuk kepentingan mereka sendiri, sementara mayoritas dari mereka tidak mau berpartisipasi dalam solusi yang dinegosiasikan untuk menyelesaikan masalah bersama.  Penting  bagi  para  peserta  yang  bermitra  untuk  percaya  bahwa  pihak  yang berkolaborasi memiliki komitmen untuk mencapai tujuan bersama, bertindak sesuai aturan yang ditetapkan, dan bernegosiasi dengan jujur satu sama lain. Tidak mudah membangun kepercayaan pada kondisi dimana pernah terjadi konflik antara pemerintah dan masyarakat sebelum bermitra. Ketika masyarakat sudah merasa pernah dikhianati oleh aparat birokrasi, dibutuhkan pendekatan khusus agar masyarakat dapat menerima rencana pemerintah. Ini dapat dilakukan melalui tokoh agama, tokoh masyarakat, maupun lembaga nonprofit yang dapat  menjadi  mediator  dalam  membangun  kepercayaan.  Kerja  sama  yang  inklusif  dan setara antaraktor merupakan komponen kunci tata kelola yang sukses (Burgos & Mertens, 2022).
3. Komitmen pada Proses
Tujuan  sebuah  kemitraan  menurut  Emerson  et  al.  (2012)  adalah  mencapai  hasil yang  diinginkan  bersama  yang  tidak  dapat  dicapai  secara  terpisah  oleh  masing-masing aktor.  Ini  akan  membutuhkan  komitmen  dari  para  aktor  sampai  hasil  yang  diinginkan tercapai.  Dalam  pandangan  Ansell  dan  Gash  (2008),  komitmen  sangat  erat  kaitannya dengan  motivasi  awal  untuk  ikut  serta  dalam  suatu  kegiatan  bersama.  Akan  tetapi, pemangku  kepentingan  mungkin  ingin  berpartisipasi  sehingga  perspektif  mereka  tidak diabaikan, memastikan legitimasi posisi mereka, atau sekadar untuk memenuhi kewajiban hukum.
4. Penyepakatan Hasil Antara (Visi, Misi, Rencana Strategis, Rencana Aksi)
Dalam  kemitraan  pengembangan  pariwisata,  ada  tujuan  bersama  yang  ingin dicapai  dalam  jangka  panjang.  Kondisi  ideal  tersebut  dapat  dikatakan  sebagai  visi  yang dalam prosesnya harus disepakati semua peserta kemitraan. Visi tersebut dijabarkan dalam misi berupa langkah-langkah mencapai visi.  Selanjutnya, visi dan misi perlu diterjemahkan ke dalam target terukur dan spesifik untuk menentukan rencana aksi bersifat strategis yang akan  diambil.  Pada  tahapan  ini  diidentifikasi  siapa  aktor  pelaksana  yang  akan bertanggungjawab atas ketercapaian target.

## Lingkungan Kebijakan
Menurut pandangan Hall (2011), koordinasi antara berbagai tingkat pemerintahan harus  dilakukan  baik  secara  horizontal  maupun  vertikal.  Kebijakan  Pemerintah  dapat menjadi  pendorong  proses collaborative  governance .  Ketika  suatu  destinasi  ditetapkan menjadi  prioritas  pembangunan  dalam  periode  waktu  tertentu  (misalnya  dalam  kurun waktu  lima  tahun  sesuai  RPJMN),  sumber  daya  yang  dimiliki  pemerintah  akan  lebih difokuskan untuk mencapai target yang diinginkan. Dalam model tata kelola kolaboratif Ansell  dan  Gash  (2008),  terdapat  empat  variabel  utama  yakni  kondisi  awal,  desain kelembagaan,  kepemimpinan,  dan  proses  kolaboratif  itu  sendiri.  Berdasarkan  temuan  di lapangan,  lingkungan  kebijakan  yang  mendukung  keberlanjutan  kemitraan  sampai tercapainya hasil yang diinginkan juga menjadi variabel kunci.

## Kepemimpinan
Kepemimpinan  memainkan  peran  penting  dalam  memungkinkan  proses collaborative governance sektor pariwisata (Bichler & Lösch, 2019) yang terkait dengan eksistensi  seorang  pemimpin  yang  dapat  memprakarsai  dan  menyediakan  sumber  daya serta dukungan yang dibutuhkan dalam kemitraan. Berdasarkan posisinya, pemimpin dapat berasal  dari  anggota  atau  aktivis  salah  satu  partai  politik  atau  berada  dalam  struktur organisasi  lintas  batas  yang  tepercaya  (Emerson  et  al.,  2012).  Akan  tetapi,  dia  harus memiliki  komitmen  untuk  pemecahan  masalah  kolaboratif,  kemauan  untuk  tidak mengadvokasi solusi tertentu, dan tidak memihak pada preferensi peserta  (Bryson et al., 2006). Kehadiran pemimpin dengan pengaruh yang dimilikinya juga dapat berguna untuk menutupi  biaya  operasional  ketika  memulai  kerjasama,  seperti  menyediakan  personel, mobilisasi sarana, teknologi, dan sumber daya lainnya (Schneider et al., 2003). Selin (2017) menyatakan bahwa inisiatif pembangunan daerah yang kompleks membutuhkan pemimpin yang dinamis untuk menyatukan berbagai pemangku kepentingan, mendorong partisipasi, memanfaatkan sumber daya eksternal, dan mencapai dampak kolektif.

## Desain Kelembagaan
Alasan  utama  keberhasilan  keterlibatan  multi stakeholder adalah  hasil  dari  tim koordinasi yang cerdas dan strategi komunikasi yang efektif (Zhu et al., 2021). Pengaturan prosedural dan kelembagaan mencakup berbagai protokol proses dan struktur organisasi yang diperlukan untuk mengelola interaksi berulang dari waktu ke waktu (Emerson et al., 2012).  Sebuah  kemitraan  kolaboratif  yang  lebih  besar,  lebih  kompleks,  dan  tahan  lama memerlukan  struktur  dan  protokol  yang  lebih  jelas  untuk  memandu  dan  mengelola
pekerjaan (Milward & Provan, 2006). Kelembagaan dari kemitraan perlu dilegalkan oleh pejabat  publik  yang  memiliki  otoritas  dan  kewenangan.  Ini  untuk  mengikat  dan memperkuat legitimasi kemitraan. Pihak mana saja yang ikut serta, siapa melakukan apa, sampai  dengan  mekanisme  pengendalian,  pelaporan  dan  evaluasi  harus  diatur  karena collaborative governance adalah kerja bersama. Jenis hubungan yang saling menguatkan dapat  memaksimalkan  keuntungan  kerjasama  jika  dikelola  dengan  baik  (Cehan  et  al., 2021).

## Hasil (Outcomes)
Kepemimpinan transformasional, saling ketergantungan, meningkatnya tata kelola dan modal relasional antaraktor adalah sesuatu yang mengarah pada hasil yang diperoleh dari keberhasilan kolaborasi (Ramadass et al., 2018). Lebih jauh, kemitraan pengembangan pariwisata Likupang, dibangun untuk menghasilkan dampak yang tidak hanya diperoleh oleh pihak tertentu yang melakukan penanaman modal tetapi masyarakat secara luas harus menjadi sasaran utama penerima manfaat. De Koning et al. (2017) mengemukakan bahwa collaborative governance lebih mungkin berhasil dalam kondisi yang memberikan insentif untuk  partisipasi  masyarakat,  mekanisme  pembagian  kekuasaan  formal,  kepemilikan sumber  daya  lokal,  akuntabilitas  top-down,  mekanisme  pembangunan  kepercayaan  dan pendekatan adaptif untuk evaluasi efisiensi dan perbaikan. Saat ini, tata kelola pariwisata Likupang baru pada tahapan koordinasi yang lebih banyak diinisiasi oleh pemerintah pusat. Forum kolaborasi belum diformalkan oleh Bupati Minahasa Utara dalam bentuk Kelompok Kerja  (Pokja)  Destinasi  Daerah.  Hasil  yang  diharapkan  dari  pengembangan  pariwisata Likupang sebagai DPSP belum maksimal. Akan tetapi, membangun kepariwisataan suatu destinasi  adalah  rangkaian  proses  yang  membutuhkan  perencanaan  jangka  panjang. Dengan  komitmen  pimpinan  daerah,  dukungan  kebijakan,  dan  keterlibatan  seluruh pemangku  kepentingan  dalam  mencapai  tujuan  bersama  diharapkan  dapat  mewujudkan pengembangan  pariwisata  Likupang,  mulai  dari  amenitas,  atraksi  yang  beragam,  serta kemudahan dan kenyamanan aksesibilitas.

## KESIMPULAN
Governance dalam  kepariwisataan  adalah  praktik  tata  kelola  yang  disesuaikan dengan  tujuan  untuk  memandu  industri  pariwisata  secara  efektif  di  berbagai  tingkat manajemen  melalui  bentuk  koordinasi,  kolaborasi,  dan/atau  kemitraan  yang  efektif, transparan, dan akuntabel yang mempromosikan pencapaian tujuan, kepentingan bersama dari  jaringan  aktor  di  lapangan.  Tata  kelola  kepariwisataan  ditujukan  untuk mengembangkan  solusi  dan  peluang  melalui  kesepakatan  berdasarkan  pengakuan  saling ketergantungan dan tanggung jawab bersama (Durán, 2013). Pengembangan suatu daerah sebagai  destinasi  merupakan  rangkaian  pembangunan  yang  multisektor  dan  multiaktor sehingga akan melibatkan berbagai pemangku kepentingan kepariwisataan yang berangkat dengan latar belakang, tujuan, dan motif masing-masing. Model collaborative governance pengembangan  pariwisata  yang  direkomendasikan,  sebagaimana  Gambar  3,  menjadikan proses kolaborasi sebagai inti dari kemitraan.
Kemitraan  pengembangan  pariwisata  melibatkan  lebih  dari  satu  aktor  kebijakan dengan  membawa  kepentingannya  masing-masing.  Oleh  karena  itu,  proses  kolaborasi menggunakan  model  ini  mungkin  akan  membutuhkan  waktu  yang  lebih  lama,  apalagi ketika pada kondisi awal pernah terjadi konflik di antara para pemangku kepentingan. Akan tetapi, rentang waktu tersebut dapat digunakan untuk penyamaan visi, misi, dan tujuan yang ingin  dicapai  bersama  yang  kemudian  dapat  menjadi  modalitas  keberhasilan  kemitraan. Melihat  pengembangan  pariwisata  Likupang,  hal  ini  menguatkan  bahwa  kondusivitas lingkungan  kebijakan  didukung  kepemimpinan  yang  fasilitatif  dapat  menjadi  faktor pendukung keberhasilan. Selanjutnya, bagaimana collaborative governance berlangsung, siapa saja peserta kolaborasi, pembagian tugas dan kewenangan, serta tata cara monitoring, evaluasi,  dan  pelaporan  harus  secara  jelas  dan  dapat  dipahami  oleh  semua  pihak,  agar memiliki  visi  bersama  yang  juga  akan  dicapai  dengan  kerja  bersama.  Legalitas kelembagaan dapat memperjelas pembagian tugas sehingga setiap pihak yang turut serta dalam  kemitraan  akan  ikut  berkontribusi  atas  pencapaian  target  sehingga  dampak  dari kemitraan  yang  dibangun  dapat  lebih  maksimal.  Sebuah  kelompok  kerja  yang  diinisiasi oleh  kepala  daerah  dapat  menjadi  forum  kolaboratif  untuk  menyelesaikan  berbagai  isu terkait kepariwisataan.

## DAFTAR PUSTAKA
Ansell, C., & Gash, A. (2008). Collaborative Governance in Theory and Practice. Journal of Public Administration Research and Theory , 18 (4), 543–571.
https://doi.org/10.1093/JOPART/MUM032
Aribowo,  H.,  Wirapraja,  A.,  &  Putra,  Y.  D.  (2018).  Implementasi  Kolaborasi  Model  Pentahelix Dalam  Rangka  Mengembangkan  Potensi  Pariwisata  di  Jawa  Timur  Serta  Meningkatkan Perekonomian  Domestik. Jurnal  Mebis  (Manajemen  Dan  Bisnis) , 3 (1),  31–38. https://doi.org/10.33005/MEBIS.V3I1.21 Badan Pusat Statistik. (2020). Statistik Wisatawan Mancanegara 2019 .
https://www.bps.go.id/publication/2020/10/22/300a7a65c3ab81bfd6476e2d/statistik- pengeluaran-wisatawan-mancanegara-2019.html
Badulescu, A., Badulescu, D., Simut, R., & Dzitac, S. (2020). Tourism – Economic Growth Nexus.
The Case of Romania. Technological and Economic Development of Economy , 26 (4), 867– 884. https://doi.org/10.3846/TEDE.2020.12532
Bank Indonesia. (2020). Strategi Percepatan Transformasi Ekonomi. In Sinergi, Transformasi, dan Inovasi Menuju Indonesia Maju (pp. 72–95). Bank Indonesia. https://www.bi.go.id/id/publikasi/laporan/Documents/6_LPI2019_BAB4.pdf Bichler, B. F., & Lösch, M. (2019). Collaborative Governance in Tourism: Empirical Insights into a Community-Oriented Destination. Sustainability , 11 (23), 6673.
https://doi.org/10.3390/SU11236673
Blake, A., Arbache, J. S., Sinclair, M. T., & Teles, V. (2008). Tourism and Poverty Relief. Annals of Tourism Research , 35 (1), 107–126. https://doi.org/10.1016/J.ANNALS.2007.06.013 Bodin, Ö. (2017). Collaborative Environmental Governance: Achieving Collective Action in Social- Ecological Systems. Science , 357 (6352). https://doi.org/10.1126/science.aan1114
Bryson, J. M., Crosby, B. C., & Stone, M. M. (2006). The Design and Implementation of Cross- Sector Collaborations: Propositions from the Literature. Public Administration Review , 66 (1),
44–55. https://doi.org/10.1111/J.1540-6210.2006.00665.X
Burgos,  A.,  &  Mertens,  F.  (2022).  Collaborative  Governance  Networks:  Exploring  Governance
Success in Large-Scale Conservation. Ambiente & Sociedade , 25 .
https://doi.org/10.1590/1809-4422ASOC20220110L5OA Camilleri,  M.  A.  (2018).  The  Tourism  Industry:  An  Overview.  In Travel  Marketing,  Tourism Economics and the Airline Product. Tourism, Hospitality and Event Management (pp. 3–27).
Springer, Cham. https://doi.org/10.1007/978-3-319-49849-2_1 Cehan, A., Eva, M., & Iațu, C. (2021). A Multilayer Network Approach to Tourism Collaboration.
Journal of Hospitality and Tourism Management , 46 (March), 316–326. https://doi.org/10.1016/J.JHTM.2021.01.006
Chauhan, E. (2022). Residents’ Motivations to Participate in Decision-Making for Cultural Heritage
Tourism: Case Study of New Delhi. Sustainability , 14 (14), 8406.
https://doi.org/10.3390/SU14148406
Cole,  S.  (2006).  Information  and  Empowerment:  The  Keys  to  Achieving  Sustainable  Tourism.
Journal of Sustainable Tourism , 14 (6), 629–644. https://doi.org/10.2167/JOST607.0
Croes, R. (2014). The Role of Tourism in Poverty Reduction: An Empirical Assessment. Tourism Economics , 20 (2), 207–226. https://doi.org/10.5367/TE.2013.0275 De  Koning,  M.,  Nguyen,  T.,  Lockwood,  M.,  Sengchanthavong,  S.,  &  Phommasane,  S.  (2017).
Collaborative Governance of Protected Areas: Success Factors and Prospects for Hin Nam No National  Protected  Area,  Central  Laos. Conservation  and  Society , 15 (1),  87. https://doi.org/10.4103/0972-4923.201396
Dewan Nasional Kawasan Ekonomi Khusus. (2022). Laporan Perkembangan Kawasan Ekonomi Khusus Tahun 2021 . https://kek.go.id/assets/images/report/2022/LAPORAN-AKHIR- TAHUN-2021.pdf
Durán,  C.  (2013,  October). Governance  for  the  Tourism  Sector  and  its  Measurement .  UNWTO Statistics and TSA Issue Paper Series STSA/IP/2013/01; UNWTO.
https://doi.org/10.18111/9789284415632
Emerson,  K.,  Nabatchi,  T.,  &  Balogh,  S.  (2012).  An  Integrative  Framework  for  Collaborative Governance. Journal  of  Public  Administration  Research  and  Theory , 22 (1),  1–29. https://doi.org/10.1093/JOPART/MUR011
Evans,  N.  (2019).  Strategic  Management  for  Tourism,  Hospitality  and  Event  Organizations.  In Strategic Management for Tourism, Hospitality and Events (3rd ed., pp. 616–634). Routledge. https://doi.org/10.4324/9780429437601-20
Forrer, J. J., Kee, J. E., & Boyer, E. (2014). Governing Cross-Sector Collaboration (1st ed.). Jossey- Bass.
Gori, E., Fissi, S., & Romolini, A. (2021). A Collaborative Approach in Tourism Planning: The Case of Tuscany Region. European Journal of Tourism Research , 29 , 2907. https://doi.org/10.54055/EJTR.V29I.2426
Hall, C. M. (2011). A Typology of Governance and Its Implications for Tourism Policy Analysis.
Journal of Sustainable Tourism , 19 (4–5), 437–457.
https://doi.org/10.1080/09669582.2011.570346
Hysing, E. (2022). Designing Collaborative Governance that is Fit for Purpose: Theorising Policy Support and Voluntary Action for Road Safety in Sweden. Journal of Public Policy , 42 (2),
201–223. https://doi.org/10.1017/S0143814X2000029X
Imperial, M. T. (2005). Using Collaboration as a Governance Strategy: Lessons from Six Watershed Management Programs. Administration & Society , 37 (3), 281–320.
https://doi.org/10.1177/0095399705276111
Imperial,  M.  T.,  &  Kauneckis,  D.  (2003).  Moving  from  Conflict  to  Collaboration:  Watershed Governance in Lake Tahoe. Natural Resources Journal , 43 (4), 1009–1055.
Kementerian  Pariwisata  dan  Ekonomi  Kreatif.  (2021). Rencana  Induk  Destinasi  Pariwisata Nasional (RIDPN)/Integrated Tourism Master Plan (ITMP) Manado-Likupang . Undang-Undang  Nomor  39  Tahun  2009  tentang  Kawasan  Ekonomi  Khusus,  Pub.  L.  No.  39,
Lembaran Negara 2009 No. 147 (2009). https://peraturan.bpk.go.id/Home/Details/54483/uu- no-39-tahun-2009
Peraturan Pemerintah Nomor 50 Tahun 2011 tentang Rencana Induk Pembangunan Kepariwisataan Nasional  Tahun  2010-2025,  Pub.  L.  No.  50,  Lembaran  Negara  2011  No.  125  (2011). https://peraturan.bpk.go.id/Home/Download/35692/PP%2050%20Tahun%202011.pdf Peraturan Presiden Nomor 26 Tahun 2022 tentang Perubahan Ketiga atas Peraturan Presiden Nomor
64 Tahun 2014 tentang Koordinasi Strategis Lintas Sektor Kepariwisataan, Pub. L. No. 26, Lembaran Negara 2022 No. 40 (2022). https://peraturan.bpk.go.id/Home/Details/197963/perpres-no-26-tahun-2022
Kurtsal, Y., Ayalp, E. K., & Viaggi, D. (2020). Exploring Governance Mechanisms, Collaborative Processes and Main Challenges in Short Food Supply Chains: the Case of Turkey. Bio-Based and Applied Economics , 9 (2), 201–221. https://doi.org/10.13128/BAE-8242 Ma,  Y.,  Lan,  J.,  Thornton,  T.,  Mangalagiu,  D.,  &  Zhu,  D.  (2018).  Challenges  of  Collaborative Governance in the Sharing Economy: The Case of Free-Floating Bike Sharing in Shanghai.
Journal of Cleaner Production , 197 , 356–365.
https://doi.org/10.1016/J.JCLEPRO.2018.06.213 Mardhani,  M.,  Majid,  M.  S.  Abd.,  Jamal,  Abd.,  &  Muhammad,  S.  (2021).  Does  International Tourism Promote Economic Growth? Some Evidence from Indonesia. Geojournal of Tourism and Geosites , 37 (3), 775–782. https://doi.org/10.30892/GTG.37306-708
Matzana,  V.,  Oikonomou,  A.,  &  Polemis,  M.  (2022).  Tourism  Activity  as  an  Engine of Growth: Lessons  Learned  from  the  European  Union. Journal  of  Risk  and  Financial  Management , 15 (4), 177. https://doi.org/10.3390/JRFM15040177
McNamara,  M.  (2012).  Starting  to  Untangle  the  Web  of  Cooperation,  Coordination,  and Collaboration:  A  Framework  for  Public  Managers. International  Journal  of  Public Administration , 35 (6), 389–401. https://doi.org/10.1080/01900692.2012.655527
Milward, H. B., & Provan, K. G. (2006). A Manager’s Guide to Choosing and Using Collaborative
Networks (Vol. 8). IBM Center for the Business of Government. https://www.businessofgovernment.org/sites/default/files/CollaborativeNetworks.pdf
Mowforth, M., & Munt, I. (2015). Tourism and Sustainability: Development, Globalisation and New Tourism in the Third World. In Tourism and Sustainability: Development, globalisation and new tourism in the Third World: Fourth Edition (4th ed.). Routledge. https://doi.org/10.4324/9781315795348
Nagarjuna, G. (2015). Local Community Involvement in Tourism:  A Content Analysis of Websites of Wildlife Resorts. Atna Journal of Tourism Studies , 10 (1), 13–21. https://doi.org/10.12727/AJTS.13.2
Nongsiej, P., & Shimray, S. R. (2017, April). The Role of Entrepreneurship in Tourism Industry:
An  Overview. National  Seminar  on  Entrepreneurial  Opportunities  for  Educated  Youth  in
Global Business . https://www.researchgate.net/publication/316240958_The_Role_of_Entrepreneurship_in_To urism_Industry_An_Overview
Perkins,  R.,  Khoo-Lattimore,  C.,  &  Arcodia,  C.  (2020).  Understanding  the  Contribution  of Stakeholder Collaboration Towards Regional Destination Branding: A Systematic Narrative Literature  Review. Journal  of  Hospitality  and  Tourism  Management , 43 (June),  250–258. https://doi.org/10.1016/J.JHTM.2020.04.008
Rainey, H. G. (2009). Understanding and Managing Public Organizations (4th ed.). Jossey-Bass.
Ramadass,  S.  D.,  Sambasivan,  M.,  &  Xavier,  J.  A.  (2018).  Collaboration  Outcomes  in  a  Public Sector: Impact of Governance, Leadership, Interdependence and Relational Capital. Journal of Management and Governance , 22 (3), 749–771. https://doi.org/10.1007/S10997-018-9401- 4/METRICS
Roxas, F. M. Y., Rivera, J. P. R., & Gutierrez, E. L. M. (2020). Mapping Stakeholders’ Roles in Governing  Sustainable  Tourism  Destinations. Journal  of  Hospitality  and  Tourism Management , 45 (December), 387–398. https://doi.org/10.1016/J.JHTM.2020.09.005 Saleh, M. H., Garaibeh, A. T., Shehadeh, A., & Jaber, J. J. (2019). The Role of Tourism Activity in Economic  Growth  by  Using  Some  Econometric  Models  Evidence  from  Jordan. Modern Applied Science , 13 (6), 1–11. https://doi.org/10.5539/MAS.V13N6P1
Schneider, M., Scholz, J., Lubell, M., Mindruta, D., & Edwardsen, M. (2003). Building Consensual Institutions:  Networks  and  the  National  Estuary  Program. American  Journal  of  Political Science , 47 (1), 143–158. https://doi.org/10.1111/1540-5907.00010 Peraturan  Presiden  Nomor  64  Tahun  2014  tentang  Koordinasi  Strategis  Lintas  Sektor Penyelenggaraan  Kepariwisataan,  Pub.  L.  No. 64,  Lembaran  Negara  2014  No. 147  (2014). https://peraturan.bpk.go.id/Home/Details/41555/perpres-no-64-tahun-2014
Peraturan Pemerintah Nomor 84 Tahun 2019 tentang Kawasan Ekonomi Khusus Likupang, Pub. L.
No. 84, Lembaran Negara 2019 No. 234 (2019).
https://peraturan.bpk.go.id/Home/Details/127705/pp-no-84-tahun-2019
Peraturan Presiden Republik Indonesia No. 18 Tahun 2020 Tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional Tahun 2020-2024, Pub. L. No. 18, Lembaran Negara RI No. 10 (2020).
Selin,  S.  (2017).  Elaborating  the  Role  of  Backbone  Leadership  Organizations  in  Sustainable Tourism Development: The Monongahela River Valley Coalition. Sustainability , 9 (8), 1367. https://doi.org/10.3390/SU9081367 Thomson, A. M., Perry, J. L., & Miller, T. K. (2009). Conceptualizing and Measuring Collaboration.
Journal of Public Administration Research and Theory , 19 (1), 23–56. https://doi.org/10.1093/JOPART/MUM036
Wang, W., & Gong, H. (2022). Formation Mechanism of a Coastal Zone Environment Collaborative Governance  Relationship:  A  Qualitative  Comparative  Analysis  Based  on  fsQCA. International  Journal  of  Environmental  Research  and  Public  Health , 19 (17),  11081. https://doi.org/10.3390/IJERPH191711081
Zhu,  G.,  Li,  X.,  &  Zhang,  Y.  (2021).  Multi-Stakeholder  Involvement  Mechanism  in  Tourism Management for Maintaining Terraced Landscape in Important Agricultural Heritage Systems (IAHS) Sites: A Case Study of Dazhai Village in Longji Terraces, China. Land , 10 (11), 1146. https://doi.org/10.3390/LAND10111146