## Pengaruh Perkembangan Konsep Kepentingan Umum Terhadap Pelaksanaan Pembangunan di Indonesia

## ( The influence of Public Interest Concept on the Indonesian Development)

## Wiwik Harjanti
Fakultas Hukum Universitas Mulawarman Jl. Sambaliung Kampus Gunung Kelua Samarinda Kalimantan Timur email: wiwikharjanti8@gmail.com

## ABSTRAKSI
Konsep  kepentingan umum menjadi  faktor  yang  sangat penting  dalam  kegiatan pengadaan tanah  bagi  pelaksanaan  pembangunan  di  Indonesia,  khususnya  dalam  kegiatan pembangunan  yang  masuk  dalam  kategori  kepentingan  umum.  Konsep  kepentingan  umum bahkan  berkembang  melalui  peraturan  perundang-undangan  yang  diterbitkan  oleh pemerintah.  Pengaruh  perkembangan  konsep  kepentingan  umum  ini  mempengaruhi implementasi dalam kegiatan kepentingan umum, khususnya pada para pihak yang terkena dampak dari kegiatan untuk kepentingan umum tersebut.
Kata Kunci: kepentingan umum dan pengadaan tanah

## ABSTRACT
Public interest concept becomes very important factor in the land acquisition activity for the development in Indonesia, especially in the development which is in the public interest scoop. This  concept  even  develop  through  the  regulations  which  published  by  the  government. Later,  the  influence  of  this  develop  concept  effect  implementation  of  the  public  interest activities, especially the people who is got the effect of the public interest activities scoop.
Key Words: public interest and land acquisition

## Pendahuluan
Indonesia  dewasa  ini  sedang  giat-giatnya  melaksanakan  kegiatan pembangunan  di  berbagai  sektor,  termasuk  di  dalamnya  adalah  kegiatan pembangunan baik di tingkat pusat ataupun di tingkat daerah yang ditujukan untuk kepentingan  umum.  Pengaturan  mengenai  kegiatan  pembangunan  yang  termasuk dalam  ruang  lingkup  kepentingan  umum  pada  dasarnya  telah  disinggung  dalam Undang-undang Nomor 5 Tahun 1960 Tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria (UUPA)  yang  kemudian  ditindaklanjuti  dalam  Keputusan  Presiden  Nomor  55  Tahun 1993 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan untuk Kepentingan Umum jo Peraturan Presiden Nomor 36 Tahun 2005 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan  Pembangunan  Untuk  Kepentingan  Umum  (Perpres  Nomor  36/2005) yang  kemudian  diubah  dengan  Peraturan  Presiden  Nomor  65  Tahun  2006  tentang Perubahan  atas  Peraturan  Presiden  No.  36  Tahun  2005  tentang  Pengadaan  Tanah Bagi  Pelaksanaan  Pembangunan  Untuk  Kepentingan  Umum  (Perpres  Nomor 65/2006).
Kegiatan  pembangunan  baik  yang  dilaksanakan  di  pusat  ataupun  di  daerah tentu  tidak  akan  bisa  lepas  dari konsep  kepentingan  umum  yang  mendasari  setiap kegiatan  pembangunan  yang  dilaksanakan  oleh  pemerintah  pusat  dan  pemerintah
daerah  dalam  kerangka  kegiatan  pembangunan  yang  termasuk  dalam  kategori kepentingan  umum.  Konsep  inilah  yang  menjadi  dasar  pelaksanaan  kegiatan pembangunan di Indonesia, terutama kegiatan yang berkaitan dengan kepentingan umum.  Definisi  kepentingan  umum  secara  luas  disebutkan  dalam  Pasal  18  UUPA menyatakan  bahwa  “Untuk  kepentingan  umum,  termasuk  kepentingan  bangsa  dan Negara  serta  kepentingan  bersama  dari  rakyat,  hak-hak  atas  tanah  masih  dicabut, dengan  member  ganti  kerugian  yang  layak  dan  menurut  cara  yang  diatur  dengan undang-undang”,  menyandingkan  kepentingan  umum  dengan  kepentingan  bangsa dan  Negara,  kepentingan  bersama  dari  rakyat.  Hampir  sama  dengan  hal  tersebut, Pasal  1  Undang-undang  Nomor  20  Tahun  1961  tentang  Pencabutan  Hak-hak  Atas Tanah  dan  Benda-Benda  Yang  Ada  di  Atasnya  (UU  Nomor  20/1961)  menyebutkan bahwa termasuk dalam kepentingan umum adalah kepentingan bangsa dan negara, serta kepentingan bersama dari rakyat dan kepentingan pembangunan.
Sejalan  dengan  yang  diatur  dalam  UU  Nomor  20/1961,  Pasal  1  Instruksi Presiden Nomor 9 Tahun 1973 tentang Pelaksanaan Pencabutan Hak Atas Tanah dan Benda-benda  di  Atasnya  (Inpres  Nomor  9/1973)  juga  hanya  memberi  pengertian kepentingan  umum  secara  luas dengan  menyebutkan  bahwa  suatu kegiatan  dalam rangka  pelaksanaan  pembangunan  memiliki  sifat  kepentingan  umum  jika  kegiatan tersebut  menyangkut  kepentingan  bangsa  dan  negara  dan/atau  kepentingan masyarakat  luas  dan/atau  kepentingan  rakyat  banyak/bersama  dan/atau kepentingan pembangunan dengan menyertakan 13 bentuk kegiatan yang termasuk dalam kepentingan umum.
Definisi  kepentingan  umum  dalam  peraturan  perundang-undangan  tersebut di atas kemudian diikuti dengan pengaturan definisi kepentingan umum yang diatur dalam  Pasal  1  angka  3  Keputusan  Presiden  Nomor  55  Tahun  1993  tentang Pengadaan  Tanah  Bagi  Pelaksanaan  Pembangunan  Untuk  Kepentingan  Umum (Keppres  Nomor  55/1993)  yang  mendefinisikan  kepentingan  umum  sebagai “kepentingan seluruh lapisan masyarakat” dengan menyertakan daftar kegiatan yang termasuk  dalam  kepentingan  umum  dan  disertai  dengan  pembatasan  bahwa kegiatan  kepentingan  umum  tersebut  dilakukan  dan  dimiliki  oleh  pemerintah  dan tidak  diperbolehkannya  pengambilan  keuntungan.  Definisi  ini  kemudian  berubah dengan  dicabutnya  Keppres  Nomor  55/1993  dengan  Perpres  Nomor  36/2005  yang kemudian  diubah  dengan  Perpres  No  65/2006  tentang  Perubahan  atas  Peraturan Presiden  Nomor  36  Tahun  2005  tentang  Pengadaan  Tanah  Bagi  Pelaksanaan Pembangunan  untuk  Kepentingan  Umum,  Pasal  1  angka  5  menyatakan  bahwa kepentingan umum adalah “kepentingan sebagian besar lapisan masyarakat” dengan tanpa menyertakan batasan apapun.
Tidak definitifnya definisi kepentingan umum ini dalam aplikasinya membawa dampak negatif terhadap rawannya pelanggaran terhadap hak-hak asasi masyarakat, terutama  masyarakat  yang  terkena  dampak  kegiatan  kepentingan  umum  dalam kegiatan  pembangunan  baik  di  tingkat  pusat  ataupun  daerah.  Hal  ini  ditunjukkan dengan banyaknya penolakan yang dilakukan oleh masyarakat sehubungan dengan kegiatan pengadaan tanah untuk kepentingan umum, seperti yang ditunjukkan oleh masyarakat  Jakarta dalam  rangka  kegiatan  pembangunan  yang  berupa pembaruan daerah  perkotaan  ( urban  renewal)  dengan  sasaran  daerah  kumuh,  termasuk masyarakat yang tinggal ditepi sungai, padahal pembaruan daerah perkotaan ( urban renewal)  tidak  termasuk  dalam  kategori  kegiatan  yang  berkaitan  dengan kepentingan  umum  dalam  Perpres  Nomor  36/2005  ataupun  dalam  perubahannya pada Perpres Nomor 65/2006.
Berdasarkan uraian singkat di atas, maka pembahasan utama yang diangkat dalam tulisan ini adalah “Bagaimana pengaruh yang ditimbulkan oleh perkembangan
konsep  kepentingan  umum  dalam  kegiatan  pembangunan  di  Indonesia?”  dan “apakah  solusi  yang  dapat  dilakukan  mengatasi  pengaruh  yang  memiliki kecenderungan buruk terhadap kegiatan pembangunan di Indonesia?”

## Kepentingan Umum
Konsep  kepentingan  umum  memiliki  kedudukan  yang  sangat  penting  dalam kegiatan  pengadaan  tanah.  Hal  ini  disebabkan  dalam  banyak  hal  kegiatan pencabutan,  pembebasan  dan  pelepasan  hak  atas  tanah  yang  merupakan  bentuk- bentuk  kegiatan  pengadaan  tanah  seringkali  menimbulkan  ekses  yang  mempunyai dampak  cukup  besar  terhadap  stabilitas  masyarakat.  Ketidaksepahaman  seringkali timbul  dari  pihak  yang  memerlukan  tanah  dan  pihak  yang  memegang  hak  atas tanah,  berkaitan  dengan  masalah  kesepakatan,  ganti  rugi,  atau  keengganan pemegang hak atas tanah untuk melepaskan haknya untuk dipakai dalam kegiatan- kegiatan pembangunan.
Pembahasan  mengenai prinsip-prinsip kepentingan  umum  dalam  pengadaan tanah menjadi penting karena dalam sarana pembangunan, terutama pembangunan di  bidang  materiil  baik  di  pusat  maupun  di  daerah  banyak  memerlukan  tanah. Prinsip-prinsip  kepentingan  umum  dalam  hal  ini  juga  merupakan  titik  tolak  dalam pembebasan  tanah,  pengadaan  tanah  dan  pencabutan  hak  atas  tanah  sehingga dalam  kerangka  pembangunan  pelaksanaannya  harus  dilakukan  secara  bijaksana (Sutedi, 2007: 48-49).
Sumardjono  dalam  Sutedi  menyatakan  bahwa  “kepentingan  umum  selain harus  memenuhi  ”peruntukannya”  juga  harus  dapat  dirasakan  ”kemanfaatannya” ( social  profitable  atau  for  public  use  atau  actual  use  by  the  public).  Pemenuhan unsur  kemanfaatan  tersebut  agar  dapat  dirasakan  oleh  masyarakat  secara keseluruhan  dan/atau  secara  langsung  dapat  dilakukan  melalui  penelitian  terpadu dalam rangka penentuan kegiatan yang termasuk dalam kepentingan umum. Selain itu  juga  perlu  ditentukan  “siapakah”  yang  dapat  melaksanakan  kegiatan pembangunan untuk kepentingan umum dan “sifat” dari kegiatan kepentingan umum tersebut”  (Sutedi,  2007:  69).  Hal  ini  dilakukan  dalam  rangka  pencegahan penyelewengan dalam implementasi konsep kepentingan umum.
Doktrin  kepentingan  umum  menurut  Kitay  maupun  menurut  Sumardjono pada dasarnya dapat diungkapkan dalam dua cara, yakni: (Sumardjono, 1991: 228, Kitay, 1985: 40-41)
1. Pedoman  umum,  yang  secara  umum  menyebutkan  bahwa  pengadaan  tanah harus  berdasarkan  kepentingan  umum.  Istilah  yang  seringkali  digunakan  untuk mengungkapkan  pengertian  ”umum”  tersebut  misalnya: public,  social,  general, common atau collective dan istilah yang seringkali digunakan untuk kepentingan adalah need,  purpose,  necessity,  interest,  function,  utility  atau  use.  Sifat  umum dalam  pedoman  ini  menyebabkan  kebebasan  bagi  eksekutif  untuk  menyatakan suatu  proyek  memenuhi  syarat  untuk  kepentingan  umum  dengan  menafsirkan pedoman tersebut;
2. Penyebutan kepentingan umum dalam bentuk suatu daftar kegiatan yang secara jelas  mengidentifikasikan  jenis-jenis  kegiatan  yang  termasuk  dalam  kategori kepentingan  umum,  misalnya  sekolah,  jalan,  bangunan-bangunan  milik pemerintah,  dan  lain-lain  yang  oleh  peraturan  perundang-undangan  dipandang bermanfaat  untuk  umum.  Kegiatan  yang  ada di luar daftar kegiatan  tidak  dapat dijadikan dasar pelaksanaan kegiatan pengadaan tanah.”
Kedua cara tersebut sering kali digabungkan dalam suatu ketentuan tentang pengadaan  tanah  secara  serta  merta  yang  memungkinkan  untuk  menguasai  tanah sebelum ganti ruginya ditentukan atau dibayar (Sumardjono, 1991: 228).

## Perkembangan Konsep Kepentingan Umum di Indonesia
Konsep  kepentingan  umum  di  Indonesia,  khususnya  berkaitan  dengan pengadaan  tanah  bagi  kepentingan  umum  mengalami  perkembangan. Perkembangan  konsep  ini  secara  tidak  langsung  dipengaruhi  oleh  perkembangan kebijakan yang diambil oleh negara yang telah dipengaruhi oleh pola pikir pembuat kebijakan  dan  faktor  eksternal,  khususnya  faktor  ekonomi,  industrialisasi  dan globalisasi  yang  membawa  dampak  luas  dalam  kebijakan  pertanahan  khususnya pengadaan tanah bagi kepentingan umum.
Konsep  kepentingan  umum  di  Indonesia  pada  awalnya  dipengaruhi  oleh paham  intregalistik  (Faidzah,  2007:  202)  yang  menempatkan  kepentingan  umum sebagai kepentingan bangsa dan negara dan kepentingan bersama dari rakyat (Pasal 18  UUPA).  Hal  serupa  juga  terlihat  dalam  UU  Nomor  20/1961  dan  Inpres  Nomor 9/1973  yang  dalam  pedomannya  menyatakan  bahwa  suatu  kegiatan  dalam  rangka pelaksanaan pembangunan memiliki sifat kepentingan umum jika kegiatan tersebut menyangkut  kepentingan  bangsa  dan  negara,  dan/atau  kepentingan  masyarakat luas,  dan/atau  kepentingan  rakyat  banyak/bersama,  dan/atau  kepentingan pembangunan.
Bentuk  pedoman  tersebut  masih  dibarengi  dengan  suatu  daftar  kegiatan pembangunan  yang  memiliki  sifat  kepentingan  umum,  yang  meliputi  bidang: pertahanan, pekerjaan umum, jasa umum, keagamaan, ilmu pengetahuan dan seni budaya,  kesehatan,  olah  raga,  keselamatan  umum  terhadap  bencana  alam, kesejahteraan  sosial,  makam/kuburan,  pariwisata  dan  rekreasi  serta  usaha-usaha ekonomi yang bermanfaat bagi kepentingan umum. Kegiatan lain di luar yang telah disebutkan dapat ditentukan oleh presiden.
Pengaturan kepentingan di atas juga terlihat sangat luas dan abstrak karena tidak ada definisi khusus yang menyebutkan apa yang dimaksud dengan kepentingan umum. Bahkan kepentingan bangsa dan negara yang disebutkan pada pasal tersebut juga tidak memberikan batasan yang jelas meskipun telah ada daftar kegiatan yang termasuk  dalam  kegiatan  kepentingan  umum,  begitu  pula  dengan  definisi  dari pembangunan yang tidak dijelaskan lebih lanjut baik pada pasal selanjutnya maupun pada  penjelasannya.  Pada  UU  Nomor  20/1961  juga  memperlihatkan  luasnya kewenangan yang dimiliki oleh eksekutif dalam menentukan kegiatan yang termasuk di  dalam  kegiatan  kepentingan  umum  di  luar  daftar  yang  telah  ditentukan  dalam Inpres Nomor 9/1973.
Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri  Nomor  15  Tahun  1975  tentang  Ketentuan- ketentuan  Mengenai  Tata  Cara  Pembebasan  Tanah  (Permendagri  Nomor  15/1975) juga  tidak  memberikan  batasan  yang  jelas  mengenai  kepentingan  umum,  dan berdasarkan  Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri  Nomor  2  tahun  1976  Tentang Penggunaan  Cara  Pembebasan  Tanah  Untuk  Kepentingan  Pemerintah  Bagi Pembebasan  Tanah  Oleh  Pihak  Swasta  (Permendagri  Nomor  2/1976)  yang dikeluarkan  kemudian,  ketentuan  mengenai  acara  pembebasan  tanah  untuk kepentingan  pemerintah  menurut  Permendagri  Nomor  15/1975  diberlakukan  pula untuk kepentingan swasta.
Pada perkembangan selanjutnya, dengan lahirnya Keppres Nomor 55/1993, kepentingan  umum  didefinisikan  sebagai  kepentingan  seluruh  lapisan  masyarakat (Pasal 1 angka 3). Definisi tersebut menurut Sutedi dinilai ”masih abstrak sehingga menimbulkan  penafsiran  yang  berbeda-beda  dalam  masyarakat  dan  menimbulkan konflik  dalam  masyarakat,  karena  pemerintah  melepaskan  hak  atas  tanah masyarakat  demi  kepentingan  umum  yang  kabur  sesuai  dengan  maksud  dan kehendak pemerintah” (Sutedi, 2007:156).
Namun demikian, kegiatan yang termasuk dalam kegiatan kepentingan umum dalam  Pasal  5  angka  1  Keppres  Nomor  55/1993  dibatasi  oleh  ketentuan  bahwa kegiatan tersebut dimiliki dan dilakukan oleh pemerintah dan bersifat non profit atau tidak  mencari  keuntungan.  Keppres  Nomor  55/1993  tersebut  menyertakan  daftar kegiatan  yang  termasuk  dalam  kegiatan  kepentingan  umum.  Hal  ini  berarti  bahwa kegiatan yang termasuk dalam kepentingan umum tersebut tidak dapat dimiliki oleh swasta  atau  perorangan  dan  bahwa  proses  maupun  pengelolaan  kegiatan  tersebut dilakukan  oleh  pemerintah  tanpa  melibatkan  pihak  swasta  dengan  tanpa  tujuan untuk mencari keuntungan ( non profit) (Sunarno, 2007: 7). Pelibatan pihak swasta dalam  kegiatan  kepentingan  umum  pada  mulanya  diperbolehkan  sebagai perkecualian  dalam  Inpres  Nomor  9/1973,  Permendagri  Nomor  15/1975  jo. Permendagri Nomor 2/1976 tetapi kembali tidak dimungkinkan oleh Keppres Nomor 55 /1993 (Faidzah, 2007: 202).
Ketentuan  untuk  tidak  mencari  keuntungan  dalam  pelaksanaan  kegiatan kepentingan  umum  dalam  Keppres  Nomor 55/1993  tersebut  sesuai dengan  konsep yang  dikemukakan  oleh  Muhammad  Hatta  yang  berpendapat  bahwa  tanah  pada dasarnya  adalah  milik  rakyat  Indonesia.  Negara  sebagai  penjelmaan  rakyat Indonesia hanya memiliki hak untuk mengatur penggunaannya agar dapat mengejar kemakmuran  bagi  seluruh  rakyat  Indonesia  dan  konsep  bahwa  tanah  tidak  boleh menjadi  komoditi  yang  dapat  diperjualbelikan  untuk  mencari  keuntungan  semata mata. Hal ini dilakukan untuk menghindari terkonsentrasinya penguasaan tanah pada sekelompok  masyarakat  yang  kuat  yang  pada  akhirnya  akan  terjadi  penindasan terhadap kelompok ekonomi lemah (Suhendar dan Kasim, 1996: 18).
Paham  integralistik  dalam  konsep  kepentingan  umum  tersebut  kemudian bergeser  dengan  berubahnya  definisi  kepentingan  umum  menjadi  kepentingan sebagian  besar  masyarakat  dengan  hanya  memberikan  batasan  pada  kegiatan pembangunan  yang  termasuk  dalam  kegiatan  kepentingan  umum,  yakni  dapat dilaksanakan  oleh  pemerintah  maupun  pemerintah  daerah  dan  daftar  21  kegiatan yang termasuk dalam kegiatan kepentingan umum (Perpres Nomor 36/2005). Hal ini berakibat  meningkatnya  pelibatan  peran  swasta  dalam  kegiatan  yang  dimaksudkan untuk  kepentingan  umum,  dalam  arti  bahwa  pemerintah  dapat  bersama-sama dengan  pihak  swasta  dalam  pengerjaan  ataupun  pengelolaan  kegiatan  tersebut. Perpres  ini  juga  tidak  memberikan  batasan non  profit  oriented  sehingga  akibatnya bisa  saja  pemerintah  atau  pemerintah  daerah  mengambil  keuntungan  dari pengerjaan ataupun pengelolaan dalam kegiatan kepentingan umum.
Perubahan  Perpres  Nomor  36/2005  dengan  Perpres  Nomor  65/2006 membawa  perubahan  dalam  konsep  kepentingan  umum.  Sumardjono  menyatakan bahwa  Perpres  Nomor  65  Tahun  2006  memberi  batasan  terhadap  kepentingan umum,  yakni  bahwa  pembangunan  kepentingan  umum  tersebut  dilaksanakan  oleh pemerintah atau pemerintah daerah, dan selanjutnya dimiliki atau akan dimiliki oleh pemerintah  atau  pemerintah  daerah.  Hal  ini  menurut  Sumardjono  utamanya dimaksudkan  sebagai  landasan  hukum  bagi  kemitraan  yang  terjadi  antara pemerintah  dan  swasta  dalam  pembangunan  proyek-proyek  kepentingan  umum tersebut.  Pelaksanaan  dari hal tersebut  dapat dilakukan  dengan  BOT  (Sumardjono, 2007: 111-112).
Built, operate, and transfer (BOT) menurut Sumardjono pada intinya adalah ”perjanjian antara dua pihak, dimana satu pihak menyerahkan penguasaan hak atas tanahnya kepada pihak lain untuk mendirikan bangunan di atas tanah tersebut dan mengoperasikannya  dalam  jangka  waktu  tertentu,  dengan  atau  tanpa  memberikan imbalan kepada pemegang hak atas tanah, serta menyerahkan kembali penguasaan tanah beserta bangunan tersebut kepada pemegang hak atas tanah setelah jangka
waktu tertentu sesuai dengan kesepakatan dalam perjanjian tersebut” (Sumardjono, 1996: 1).

## Pengaruh  Perkembangan  Konsep  Kepentingan  Umum  Terhadap Pelaksanaan Pembangunan di Indonesia
Perkembangan konsep kepentingan umum yang telah dijelaskan di atas baik secara  langsung  atau  tidak  langsung  memberi  pengaruh  yang  sangat  besar  pada pelaksanaan  kegiatan  pengadaan  tanah  bagi  kegiatan  pembangunan,  khususnya yang ditujukan untuk kepentingan umum. Perkembangan konsep kepentingan umum di  Indonesia  yang  kemudian  disertai  dengan  dampak-dampak  yang  diakibatkannya terjadi  tidak  terlepas  dari  abstraknya  definisi  kepentingan  umum  sejak  dari  awal terminologi  kepentingan  umum  terbentuk.  Demikian  pula  dengan  luasnya kewenangan yang dimiliki oleh eksekutif dalam menentukan kegiatan yang termasuk dalam  kegiatan  yang  termasuk  kepentingan  umum  di  luar  daftar  kegiatan  yang terdapat  dalam  Peraturan  Presiden  Nomor  65/2006.  Luasnya  kewenangan  yang dimiliki oleh eksekutif juga terlihat dari perubahan definisi kepentingan umum dalam setiap  perundang-undangan  yang  lahir  dan  dihasilkan  karena  mencerminkan  pola pikir  pengambil  kebijakan  tersebut.  Secara  umum  dampak  yang  ditimbulkan  dari perkembangan  konsep  kepentingan  umum  terhadap  pelaksanaan  kegiatan pembangunan tersebut antara lain, adalah:
1. Kategori kegiatan-kegiatan pembangunan yang termasuk dalam kegiatan untuk kepentingan  umum  yang  dilakukan  melalui  proses  pengadaan  tanah  menjadi lebih  luas  dalam  arti  bahwa  tujuan  kegiatan  pengadaan  tanah  tersebut  tidak hanya di khususkan bagi kepentingan umum secara sempit ( phisically), namun juga  kepentingan  umum  secara  luas  ( public  use).  Hal  ini  terlihat  dari  kegiatan pembaharuan  daerah  perkotaan  atau  peremajaan  wilayah  perkotaan  seperti halnya yang terjadi di Jakarta pada Lokasi Proyek Otorita Cempaka Putih yang kemudian dimasukkan dalam greenbelt, jalur hijau yang melingkari tanah kota. Kegiatan  peremajaan  wilayah  ini  menjadi  kategori  kepentingan  umum  dan kegiatan  perolehan  tanahnya  dilakukan  melalui  kegiatan  pengadaan  tanah, meskipun  secara  umum  manfaat  dari  kegiatan  pembaharuan/peremajaan wilayah perkotaan tidak dapat dinikmati langsung secara fisik oleh seluruh atau sebagian  besar  masyarakat  di  Indonesia  karena  berkenaan  dengan  kegiatan untuk pengaturan dan penataan kembali wilayah kota.
2. Pelaksanaan kegiatan pembangunan di lokasi tempat kegiatan pengadaan tanah dilakukan  tersebut  tidak  lagi  hanya  dikhususkan  bagi  pemerintah  ataupun pemerintah daerah namun juga dapat dilakukan dengan intervensi pihak swasta. Bentuk  intervensi  tersebut  dapat  terjadi  jika  kegiatan  yang  dilakukan  di  atas tanah yang tadinya merupakan objek pengadaan tanah  digunakan untuk pihak swasta  untuk  kegiatan  yang  diperlukannya.  Pelibatan  pihak  swasta dimungkinkan oleh Perpres 36 Tahun 2005 perubahannya yang tertuang dalam Perpres 65 Tahun 2006. Salah satu buktinya adalah kemungkinan pelaksanaan kegiatan  pembangunan  yang  masuk  dalam  kategori  kepentingan  umum  oleh swasta melalui program BOT ( Built, Operate, and Transfer). Dalam hal ini terjadi pembiasan  terhadap  kegiatan  kepentingan  umum  karena  hak  atas  tanah masyarakat dapat beralih kepada pemerintah atau pemerintah melalui kegiatan pengadaan tanah seperti yang diatur dalam Perpres 65 Tahun 2006 ini, namun kemudian  digunakan  untuk  kegiatan  yang  dimiliki  oleh  swasta,  meskipun nantinya bangunan yang ada di atas objek pengadaan tanah akan dimiliki oleh pemerintah atau pemerintah daerah melalui BOT.
3. Kemungkinan  pengambilan  keuntungan  dari  kegiatan  pengadaan  tanah  yang ditujukan  bagi  pelaksanaan  pembangunan  untuk  kepentingan  umum  dapat terjadi.  Jika  hal  yang  disebutkan  dalam  angka  2  (dua)  di  atas  terjadi  maka pengambilan  keuntungan  yang  dilakukan  oleh  swasta  akan  sangat  mungkin terjadi  karena  tujuan  utama  swasta  dalam  melaksanakan  usahanya  adalah profit.  Pengambilan  keuntungan  ini  dimungkinkan  dengan  tidak  adanya pembatasan yang tegas untuk tidak mengambil profit dari kegiatan kepentingan umum seperti halnya yang diatur dalam Keppres 55 Tahun 1993.
Secara umum perkembangan konsep kepentingan umum dan pengaruh yang diakibatkannya  bersumber  dari  abstraknya  pengertian  kepentingan  umum.  Seperti halnya  istilah public  use  dan  public  interest  sebagai  istilah  yang  digunakan  oleh negara-negara  lain  untuk  mendeskripsikan  kepentingan  umum  dengan  segala konsekuensi yang diakibatkan dari perbedaan kedua istilah tersebut (perkembangan konsep  kepentingan  umum  dari  yang  awalnya  adalah  penggunaan  fisik  suatu kegiatan  pembangunan  yang  kemudian  disebut  sebagai public  use  menjadi  public interest  yang  memiliki  pengertian  yang  lebih  luas  karena  tidak  hanya  kegiatan pembangunan yang dapat dinikmati secara fisik)
Pengaruh  yang  dihasilkan  dari  perkembangan  konsep  kepentingan  umum memberi  dampak  yang  sangat  besar  terhadap  masyarakat  yang  terkena  dampak kegiatan kepentingan umum. Dampak tersebut secara rinci dapat direduksi dengan cara,  pertama,  yakni  dengan  memberikan  definisi  yang  definitif  bagi  kepentingan umum.  Hal  ini  menghindarkan  terjadinya  penyelewengan  dan  kesewenang- wenangan  dari  pelaksanaan  kegiatan  kepentingan  umum  yang  dilakukan  baik  oleh pemerintah  atau  pemerintah  daerah  kepada  warga  masyarakat.  Pembatasan  ini kemungkinan  besar  dapat  mengurangi  pengaruh  buruk  yang  dapat  ditimbulkan sehubungan  dengan  abstraknya  definisi  kepentingan  umum  karena  selama  ini kepentingan umum dijabarkan secara luas sebagai kepentingan bangsa dan negara, kepentingan  masyarakat  luas  dan  kepentingan  pembangunan  yang  sulit  ditentukan tolak  ukur  yang  dapat  digunakan  untuk  menentukan  apakah  suatu  kegiatan pembangunan termasuk kepentingan umum atau di luar kepentingan umum. Dalam hal  ini  penulis  cenderung  sependapat  dengan  definisi  kepentingan  umum  seperti yang  disebutkan  dalam  Pasal  1  Keppres  Nomor  55/1993,  demikian  pula  definisi kepentingan  umum  yang  mencerminkan  sifat  integralistik  dengan  mengartikan bahwa  kepentingan  umum  adalah  kepentingan  bangsa  dan  negara.  Pembatasan dalam pendefinisian kepentingan umum tersebut dapat dilakukan melalui dua faktor, yakni  faktor  pelaku  dan  faktor  sifat  kegiatan  yang  termasuk  dalam  kegiatan kepentingan umum.
Faktor  pelaku  dimaksudkan  bahwa  pelaku  kegiatan  pengadaan  tanah  dan pengelolaan  kegiatan  pembangunan  di  atasnya  yang  termasuk  dalam  kategori kepentingan  umum  adalah  pemerintah  atau  pemerintah  daerah  tanpa  melibatkan pihak  swasta.  Pembatasan  terhadap  pelaku  ini  harus  dilakukan  mengingat  bahwa kegiatan  tersebut  melibatkan  kepentingan  masyarakat,  baik  dalam  kegiatan pengadaan  tanah  yang  memberi  dampak  pada  masyarakat  yang  terkena  akibat langsung  atau  tidak  langsung  (masyarakat  yang  berada  di  sekitar  kawasan  yang menjadi objek pengadaan tanah) dalam kegiatan pengadaan tanah. Pelibatan swasta dalam kegiatan pengadaan tanah atau pengelolaan kegiatan yang akan dilakukan di atasnya  tentu  akan  memberi  dampak  mahalnya  akses  penggunaan  terhadap kegiatan  kepentingan  umum  yang  dilakukan  mengingat  bahwa  tujuan  swasta tentunya  mencapai  keuntungan  yang  sebesar-besarnya,  dalam  hal  ini  hak  asasi masyarakat  untuk  mengakses  kegiatan  pembangunan  tersebut  harus  menjadi perhatian utama mengingat definisi kepentingan umum adalah kepentingan seluruh
lapisan masyarakat. Pembatasan lain dapat dilakukan adalah sifat kemanfaatan dari kegiatan  yang  dilakukan  di  atas  lokasi  yang  menjadi  objek  kegiatan  pengadaan tanah. Sifat kemanfaatan tersebut dapat dilakukan dengan daftar tertentu kegiatan kepentingan  umum/infrastruktur  yang  memang  memberi  manfaat  nyata  kepada masyarakat umum. Agar lebih fleksibel dalam pelaksanaannya, aturan tersebut juga perlu  disertai  kemungkinan  untuk  memasukkan  kegiatan  lain  sebagai  kegiatan kepentingan umum jika kemajuan zaman menginginkannya. Keputusan terhadap hal ini  haruslah  dipegang  oleh  presiden  dengan  mendapat  persetujuan  terlebih  dahulu dari  Dewan  Perwakilan  Rakyat  (DPR)  mengingat  bahwa  kegiatan  pengadaan  tanah dalam  rangka  pelaksanaan  pembangunan  untuk  kepentingan  umum  berkaitan  erat dengan hak asasi masyarakat luas.
Kedua,  dampak  negatif  dari  perkembangan  kepentingan  umum  juga  dapat dilakukan  dengan  pembatasan  kegiatan  yang  termasuk  kepentingan  umum  yang terdapat  dalam  peraturan  perundang-undangan,  khususnya  melalui  peraturan presiden  yang  mengaturnya.  Berdasarkan  Perpres  Nomor  65/2006  ataupun  dalam Perpres  Nomor  36/2005,  kepentingan  umum  didefinisikan  sebagai  kepentingan sebagian  besar  lapisan  masyarakat,  sedangkan  pembatasan  yang  ada  dalam peraturan tersebut adalah abahwa kegiatan tersebut dilakukan dan dimiliki atau akan dimiliki  oleh  pemerintah  atau  pemerintah  daerah.  Hal  ini  memberikan  resiko  yang besar  terhadap  hak  atas  tanah  masyarakat.  Pemberlakuan  pembatasan  seperti halnya  yang  pernah  diatur  oleh  Keppres  Nomor  55/1993  mungkin  dapat  menjadi acuan  karena  meskipun  definisi  kepentingan  umum  sendiri  masih  bersifat  abstrak, namun  batasan  yang  diberikan  oleh  peraturan  ini  cenderung  lebih  ketat  dan  dan lebih menjamin terpenuhinya hak-hak masyarakat, terutama hak-hak atas tanah dari kerawanan  perlakuan  sewenang-wenang  pemerintah  dalam  melaksanakan  kegiatan pembangunan yang ada.

## Penutup
Perkembangan  konsep  kepentingan  umum  sejak  tahun  1960  –  sekarang umumnya dipengaruhi oleh masih abstraknya definisi kepentingan umum, khususnya berkaitan  dengan  pelaksanaan  kegiatan  pembangunan  oleh  pemerintah  baik  di tingkat  pusat  maupun  tingkat  daerah.  Perkembangan  konsep  kepentingan  umum tersebut memberi dampak, antara lain:
1. Kategori  kegiatan-kegiatan  pembangunan  yang  termasuk  dalam  kegiatan  untuk kepentingan umum yang dilakukan melalui proses pengadaan tanah menjadi lebih luas dalam arti bahwa tujuan kegiatan pengadaan tanah tersebut tidak hanya di khususkan  bagi  kepentingan  umum  secara  sempit  ( phisically),  namun  juga kepentingan umum secara luas ( public use).
2. Pelaksanaan  kegiatan  pembangunan  di  lokasi tempat  kegiatan  pengadaan  tanah dilakukan  tersebut  tidak  lagi  hanya  dikhususkan  bagi  pemerintah  ataupun pemerintah daerah namun juga dapat dilakukan dengan intervensi pihak swasta.
3. Kemungkinan  pengambilan  keuntungan  dari  kegiatan  pengadaan  tanah  yang ditujukan  bagi  pelaksanaan  pembangunan  untuk  kepentingan  umum  dapat terjadi.
Pengaruh  dari  perkembangan  konsep  kepentingan  umum  dapat  dikurangi dengan:
1. Memberikan  definisi  yang  jelas  bagi  kepentingan  umum.  Definisi  kepentingan umum  sebaiknya  mencerminkan  sifat  integralistik  dengan  mengartikan  bahwa kepentingan umum adalah kepentingan bangsa dan negara dengan menerapkan pembatasan dalam pendefinisian kepentingan umum tersebut melalui dua faktor,
yakni  faktor  pelaku  dan  faktor  sifat  kegiatan  yang  termasuk  dalam  kegiatan kepentingan umum.
2. Pembatasan terhadap kegiatan yang termasuk kepentingan umum yang terdapat dalam  peraturan  perundang-undangan  dilakukan  pada  faktor  pelaku  dan  sifat kegiatan.  Faktor  pelaku  dimaksudkan  bahwa  pelaku  kegiatan  pengadaan  tanah dan  pengelolaan  kegiatan  pembangunan  di  atasnya  yang  termasuk  dalam kategori  kepentingan  umum  adalah  pemerintah  atau  pemerintah  daerah  tanpa melibatkan  pihak  swasta.  Faktor  pembatasan  lainnya  adalah  sifat  kemanfaatan dari  kegiatan  yang  dilakukan  di  atas  lokasi  yang  menjadi  objek  kegiatan pengadaan  tanah.  Sifat  kemanfaatan  tersebut  dapat  dilakukan  dengan  daftar tertentu  kegiatan  kepentingan  umum/infrastruktur  yang  memang  memberi manfaat  nyata  kepada  masyarakat  umum.  Agar  lebih  fleksibel  dalam pelaksanaannya,  aturan  tersebut  juga  perlu  disertai  kemungkinan  untuk memasukkan  kegiatan  lain  sebagai  kegiatan  kepentingan  umum  jika  kemajuan zaman menginginkannya melalui kewenangan yang dimiliki oleh presiden dengan mendapat persetujuan terlebih dahulu dari Dewan Perwakilan Rakyat (DPR).

## Daftar Pustaka
Literatur
Adrian  Sutedi, 2007, Implementasi Prinsip Kepentingan Umum Dalam  Pengadaan Tanah Untuk Pembangunan, Sinar Grafika, Jakarta.
E.  Suhendar  dan  I.  Kasim, 1996, Tanah  Sebagai  Komoditas,  Kajian  Kritis  atas Kebijakan Pertanahan Orde Baru, Lembaga Studi dan Advokasi Masyarakat (ELSAM), Cetakan Pertama, Jakarta.
L.N.Faidzah, 2007, Perkembangan  Konsep  Kepentingan  Umum  Dalam Pengambilalihan  Hak  Atas  Tanah  Di  Indonesia  (1961-2006),  Skripsi, Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta.
M.G . Kitay, 1985, Land Acquisition In Developing Countries Policies And Procedures of  Public Sector, Lincoln Institute of Land Policy, Boston.
Maria  S.W . Sumardjono, 2007, Kebijakan  Pertanahan;  Antara  Regulasi  dan Implementasi, Cetakan Kelima, Penerbit Buku Kompas, Jakarta.

## Peraturan Perundang-undangan
Undang-undang  Nomor  5  Tahun  1960 tentang  Peraturan  Dasar  Pokok-pokok Agraria.
Undang-undang  Nomor  20  Tahun  1961 tentang  Pencabutan  Hak-hak  Atas Tanah dan Benda-Benda Yang Ada di Atasnya.
Peraturan  Presiden  Nomor  55  Tahun  1993 tentang  Pengadaan  Tanah  Bagi Pelaksanaan Pembangunan untuk Kepentingan Umum.
Peraturan  Presiden  Nomor  36  Tahun  2005 tentang  Pengadaan  Tanah  Bagi Pelaksanaan Pembangunan Untuk Kepentingan Umum.
Peraturan Presiden Nomor 65 Tahun  2006 tentang  Perubahan  atas Peraturan Presiden  Nomor  36  Tahun  2005  tentang  Pengadaan  Tanah  Bagi Pelaksanaan Pembangunan Untuk Kepentingan Umum.
Instruksi Presiden Nomor 9 Tahun 1973 tentang Pelaksanaan Pencabutan Hak Atas Tanah dan Benda-benda di Atasnya.
Peraturan Menteri Dalam Negeri  Nomor 15 Tahun 1975 tentang Ketentuan- ketentuan Mengenai Tata Cara Pembebasan Tanah.
Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri  Nomor  2  tahun  1976 tentang  Penggunaan Cara Pembebasan Tanah Untuk Kepentingan Pemerintah Bagi Pembebasan Tanah Oleh Pihak Swasta.
Artikel dalam Jurnal, Makalah dan Tulisan Lepas Sumardjono,  Maria  S.W. ,  1991, “Aspek  KepentinganUmum  dalam  Kaitannya dengan  Pengadaan  Tanah”,  Makalah  dalam  Seminar  “Aspek  Kepentingan Umum  dan  Ganti  Rugi  dalam  Kaitannya  dengan  Penggunaan  Tanah ”,  28
September 1991, Yogyakarta.
___________ ,  1996, “Permasalahan  Tanah  Dalam  Perjanjian  Built  Operate Transfer  (BOT) ”,  Makalah  dalam  Seminar  “Kasus-Kasus  Pertanahan,
Sengketa-Sengketa,  Dan  Cara  Penyelesaiannya”,  diselenggarakan  oleh Indo Conference, 14-15 Oktober 1996, Jakarta. Sunarno ,  2007,  “Tinjauan  Kritis  Terhadap  Kepentingan  Umum  Dalam  Pengadaan Tanah Untuk Pembangunan”, http: //www.umy.ac.id/hukum/download/narno.htm,  diakses  pada  2  Nopember 2007.