Tanjungpura Law Journal, Vol. 3, Issue 1, January 2019: 17 - 41 ISSN Print: 2541-0482 | ISSN Online: 2541-0490 Open Access at: http://jurnal.untan.ac.id/index.php/tlj

## Article Info
Submitted: 28 November 2018 | Reviewed: 7 January 2019 | Accepted: 28 January 2019

## PEMBENTUKAN PROGRAM LEGISLASI NASIONAL BERLANDASKAN PANCASILA
Sofian 1 , Joko Riskiyono 2

## Abstract
The national legislation program makes Pancasila the source of all sources of law and as the basis of the  state  based  on  the  philosophy  and  values  of  Pancasila  animates  and  influences  the  process  of legislation formation. In the research, the author using normative legal research method. But the fact that legislation generated through the process of formulating legislation has not provided a guarantee of  justice  and  welfare  for  the  people,  so  that  the  resulting  law  is  still  far  from  the  goal  of  realizing prosperity for all Indonesian people.

## Keywords: legislation; justice; pancasila; prosperity

## Abstrak
Program  legislasi  nasional  menjadikan  Pancasila  sebagai  sumber  dari  segala  sumber  hukum    dan sebagai  dasar  negara  yang  berpedoman  Pada  falsafah  dan  nilai-nilai  pancasila  menjiwai  dan mempengaruhi  proses  pembentukan  legislasi.  Di  dalam  penelitian  ini  menggunakan  metode penelitian  hukum  normatif.  Hasil  penelitian  ini  menunjukkan  bahwa    kenyataannya  legislasi  yang dihasilkan melalui proses pembentukan peraturan perundang-undangan belum  memberikan jaminan keadilan  dan  kesejahteraan  bagi  rakyat,  sehingga  undang-undang  yang  dihasilkan  masih  jauh  dari cita-cita yaitu mewujudkan kesejahteraan bagi seluruh rakyat indonesia.
Kata Kunci: legislasi; keadilan; kesejahteraan; pancasila
1 Fakultas  Hukum,  Universitas  Padjadjaran,  Jln.  Dipati  Ukur  No.  35,  Bandung,  40132,  Jawa  Barat,  Indonesia, email : sofiansuccess90@gmail.com.
2 Fakultas Hukum, Universitas Pamulang

## I. Pendahuluan
Program  legislasi  yang  berlandaskan Pancasila melalui Program Legislasi Nasional  (Prolegnas)  sebagai  instrumen perencanaan program pembentukan Undang-Undang  yang  disusun  secara terencana,  terpadu,  dan  sistematis  dinilai belum menjawab kebutuhan  pembangunan hukum  secara  nasional.  Sebagai  negara hukum  yang  berdasarkan  pada  nilai Pancasila,  dengan  menempatkan  sebagai sumber dari segala sumber hukum sebagaimana maksud daripada pembukaan Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik Indonesia Tahun 1945 pada alenia keempat, yang menyatakan :
Kemudian daripada itu untuk membentuk suatu Pemerintah Negara Indonesia  yang  melindungi  segenap bangsa Indonesia, ………………………..dalam suatu Undang Undang Dasar Negara Indonesia,………………………….......,
serta  dengan  mewujudkan  suatu Keadilan  Sosial  bagi  seluruh  rakyat Indonesia . 3
Pemerintahan Negara Republik Indonesia dalam konstitusi Undang-Undang Dasar  telah  meneguhkan  sebagai  negara hukum  yang  mendasarkan  pada  nilai  dan jiwa  Pancasila  yang  saat  ini,  mengalami berbagai  macam  persoalan  dan  tantangan baik  dari  dalam  maupun  luar.  Pilihan sebagai  rezim  negara  hukum  dalam  Pasal 1  ayat  (3)  UUD  NRI  Tahun  1945
3 Untuk  lebih  lengkap  silakan  baca,  Pembukaan ( Preambule ) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 pada alenia ke IV.
menyatakan: “Negara  Indonesia  adalah Negara Hukum”,  untuk  memastikan  bahwa posisi negara meletakkan kedaulatan berada  ditangan  rakyat  dan  dilaksanakan menurut  Undang-Undang  Dasar  membawa konsekuensi sebagai negara hukum menjaminan adanya, pembangunan legislasi  hukum  yang  berkeadilan  dan mensejahteraan bagi seluruh rakyat Indonesia  yang  berdasarkan  pada  nilai filosofi Pancasila sebagai dasar negara. 4
Berbagai  isu  hukum  yang  saat  ini dihadapi  bangsa  Indonesia,  untuk  secepat mungkin mendapatkan perhatian dan penyelesaian secara serius, 5 dari mulai: (1) Perlindungan tenaga kerja Indonesia di luar negeri;  (2)  Upaya  pencegahan  dan  pem- berantasan  korupsi  disegala  sektor  ke- hidupan dan pelayanan; (3) Penguatan dan
4 Menurut Satya Arinanto, dalam realitas politik pem- bangunan  hukum  nasional  tersebut  terkesan  agak sulit  diterapkan,  sehingga  dalam  beberapa  sisi, politik,  pembangunan  hukum  nasional  dimaksud terkesan  agak  menjadi  sloganistis.  Untuk  itu dibutuhkan  suatu  politik  pembangunan  hukum nasional  yang  komperhensif  untuk  memperbaiki dan  menyempurnakan  tatanan  hukum  dalam  era reformasi,  sehingga  permasalahan  utama  politik pembangunan  hukum  nasional  antara  lain  adalah sebagai  berikut  :  (1)  memperbaharui  atau  meng- ganti  peraturan  hukum  dari  masa  kolonial  yang masih  berlaku  melalui  aturan  peralihan  UUD  1945; dan (2) menciptakan hukum baru yang secara utuh bersumber  pada  Pancasila  dan  UUD  NRI  Tahun 1945  (termasuk  perubahan-perubahannya),  sesuai dengan  tuntutan  dan  perkembangan  masyarakat pada  tingkat  lokal, nasional,  regional,  dan internasional dalam era globalisasi. Satya Arinanto, 2007. “Politik  Pembangunan  Hukum  Nasional Dalam  Era  Pasca  Reformasi ”, Jurnal  Demokrasi  & HAM : Reformasi Hukum , 7 (1): hlm. 55.
5 Tim  Badan  Perencanaan  Pembangunan  Nasional (Bappenas).  2012. Evaluasi  Dua  Tahun  Pelaksa- naan RPJMN 2010-2014 , Jakarta : Diterbitkan Oleh Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (BAPPENAS),  hlm. 1991-1992.
perlindungan  Hak  Asasi  Manusia  (HAM) khususnya  pelanggaran  HAM  berat  masa lalu;  dan    (4)  Penanganan  masalah terorisme.    Sekelumit  dari  permasalahan hukum  yang  kita  hadapi  tidak  terlepas  dari bagaimana    membangun  dan  memperkuat sebagai  negara  kesejahteraan,  dan  kepas- tian  hukum  ditengah  ancaman  paham sekretarian  yang  mengancam  integrasi bangsa  Indonesia  dalam  masyarakat  yang plural dan majemuk.
Dalam  kaitannya  dengan  Prolegnas yang  berlandaskan  Pancasila,  maka  kosti- tusi  yang  baik  bagi  suatu  negara  tentunya merupakan  konstitusi  yang  ramah  bagi warga  negaranya.  Keramahan  tersebut  di- tunjukkan  dengan  menguatnya  penghar- gaan  atas  hak  asasi  manusia  dan  hak-hak warga  negara.  Ada  penghargaan  yang tinggi,  kuat  dan  penuh.  Ada  penghargaan yang  lebih  meluas  pada  berbagai  dimensi hak.  Hak-hak  yang  dikonversi  menjadi  tu- gas  dan  kewajiban  negara, 6 yakni duty  to respect , duty to protect , dan duty to fulfill. 7
Sebagai  bahasan  mengenai  latar belakang  dari  pembangunan  legislasi  yang berlandaskan Pancasila menggunakan norma  dasar  Pasal  5  ayat  (1),  Pasal  20 ayat  (1),  Pasal  21,  Pasal  22  ayat  (1)  dan ayat  (2)  serta  Pasal  22A  UUD  1945  yang
6 Zainal  Arifin  Mochtar.  2009. Jalan  Berliku Amandemen  Komprehensif  Dari  Pakar,  Politisi, hingga  Selebriti:  Konstitusi  Ramah  HAM, Jakarta: Diterbitkan  Oleh  Kelompok  DPD  di  MPR  RI,  hlm. 12.
7 Yang dimaksud duty to respect , duty to protect , dan duty to fulfill.
bekaitan  dengan  kekuasaan  membentuk undang-undang  antara  Presiden  dengan Dewan  Perwakilan  Rakyat.  Kekuasaan dalam pembentukan undang-undang selama  ini,  menjadi  titik  persoalan  dalam pembangunan legislasi hukum yang berdasarkan  nilai-nilai  Pancasila  utamanya pada  keadilan  sosial  bagi  seluruh  rakyat Indonesia  yang  melahirkan  legislasi  yang mensejahterakan.
Dalam perkembangannya aspek kualitas suatu Prolegnas tidak
mencerminkan politik hukum yang terencana, terpadu, dan sistematis.
Prolegnas  lebih  menonjolkan  ego  sektoral dari  para pemangku  kepentingan,  baik DPR,  Pemerintah,  DPD,  atau  masyarakat. Para pemangku  kepentingan itu  berupaya memasukan  Rancangan  Undang-  Undang (RUU)  aspirasinya  dalam  Prolegnas  tanpa mampu  menyesuaikannya  dengan  doku- men  arah  kebijakan  pembangunan  nasion- al,  seperti  Rencana  Pembangunan  Jangka Menengah  Nasional  (RPJMN).  Kondisi  itu diperberat  dengan  proses  seleksi  RUU yang lemah untuk masuk dalam Prolegnas, sehingga  terbentuklah  daftar  prioritas  RUU yang  ambisius  tersebut.  Sebagai  contoh, dalam  Prolegnas  2010-2014  ada  tiga  RUU yang secara judul berbeda, tetapi substansi bersinggungan, yaitu RUU Tenaga Kesehatan,  RUU  Keperawatan,  dan  RUU Praktik Bidan (yang dalam perkem- bangannya  judul  berubah  menjadi  RUU Kebidanan). Ketiga RUU itu mengatur peri- hal profesi di bidang medis atau kesehatan. Seharusnya  DPR,  Pemerintah,  dan  DPD
mampu  melakukan  sinkronisasi  dan  har- monisasi  terhadap  ketiga  RUU  tersebut. Penyatuan  ketiga  RUU  itu  merupakan langkah  yang  baik,  sehingga  satu  RUU dapat mengatur secara komprehensif suatu isu tertentu. 8
Berdasarkan  latar  belakang  tersebut, permasalahan  pokok  yang  ada  dalam  tuli- san  ini  adalah  sebagai  berikut:  (1)  Apakah dalam  Program  Legislasi  Nasional  telah menjadikan  Pancasila  sebagai  sumber  dari segala  sumber  hukum?  (2)  Bagaimana  fal- safah  nilai-nilai  Pancasila  menjiwai  dan mempengaruhi  proses  pembentukan  legis- lasi? (3) Sejauh mana dalam pembentukan legislasi  selama  ini  telah  memberikan keadilan dan kesejahteraan rakyat?

## II. Metode
Bahwa  penelitian  dalam  penulisan jurnal  ini,  menggunakan  metode  penelitian hukum  normatif  diantaranya:  1)  untuk melakukan  penelitian  dasar  ( basic  re- search )  dibidang  hukum,  khususnya  apabi- la  kita  mencari  asas  hukum,  teori  hukum, dan  sistem  hukum,  terutama  dalam  hal penemua  dan  pembentukan  asas-asas hukum baru, pendekatan hukum yang baru, dan  sistem  hukum  nasional  yang  baru;  2) Menyusun rancangan undang-undang, atau peraturan  perundang-undangan  (termasuk keputusan-keputusan)  yang  baru  ( legisla- tive  drafting );  dan  3)  Untuk  menyusun
8 Menggagas Prolegnas
Berkualitas, https://pshk.or.id/blog-id/menggagas-prolegnas- berkualitas/, diakses 1 Juli 2019.
rencana-rencana  pembangunan  hukum, baik  rencana  jangka  pendek  dan  jangka menengah,  tetapi  terlebih-lebih  untuk  me- nyusun rencana jangka panjang. 9
III.  Analisis dan Pembahasan
A. Negara Hukum, Keadilan dan

## Kesejahteraan  Dalam  Sistem  Hukum Pancasila
Konsepsi  dan  cita-cita  negara  hukum telah muncul jauh sebelum terjadinya Revo- lusi  Industri  di  Inggris  pada  1688,  namun baru  muncul  kembali  pada  abad  XVII  dan kembali  popular  pada  abad  XIX.  Sebagai latar  belakang  dari  timbulnya  pemikiran negara hukum atau  cita-cita negara hukum itu  sendiri  sejatinya  sudah  cukup  lama  dan tua  dari  usia  ilmu  negara  maupun  ilmu kenegaraan. Cita keberadaan negara hukum  itu  pertama  kali  dikemukakan  oleh Plato  dan  kemudian  pemikiran  dan  gaga- san tersebut dipertegas oleh Aristoteles.
Dalam  bukunya Nomoi ,  Plato mulai memberikan  perhatian  dan  arti  yang  lebih tinggi  pada  hukum.  Menurutnya  dalam penyelenggaraan  pemerintahan  yang  baik ialah  diatur  oleh  hukum. 10 Cita-cita  Plato tersebut selanjutnya  diteruskan oleh murid- nya yang bernama Aristoteles. Menurut Ar- istoteles,  suatu  negara  yang  baik  ialah
9 C.F.G  Sunaryati  Hartono.  1994. Penelitian  Hukum di  Indonesia  Pada  Akhir  Abad  Ke-20 ,  Bandung: Penerbit Alumni, hlm. 139-141.
10 Plato,  Republic,  New  York: The  Modern  Library hlm. 70.
negara  yang  diperintahkan    dengan konsti- tusi dan kedaulatan hukum. 11
Sebagaimana  cita  negara  hukum yang  diinginkan  baik  Plato  dan  muridnya Aristoteles  yaitu  berdasarkan  keadilan, maka  menuntut  kepada  manusia  menjadi warga  negara  yang  baik,  yang  bersusila, yang  akhirnya  menjelma  menjadi  manusia yang  bersikap  adil.  Meskipun  cita  negara hukum  telah  lahir  sekian  abad  yang  lalu, tetapi  untuk  mewujudkannya  dalam  ke- hidupan  bernegara  hingga  saat  ini  bukan persoalan mudah. 12
Pemahaman  kita  bersama  mengenai kehidupan  hukum  di  Indonesia  yang  me- nyimpan  banyak  sejarah  yang  cukup  kaya, karena  hukum  suatu  bangsa  apalagi  bang- sa  Indonesia  sesungguhnya  merupakan pencerminan  kehidupan  sosial  bangsa yang  bersangkutan.  Bahwa  hukum  adalah fungsi sejarah  sosial  suatu  masyarakat  ter- hadap  pemahaman  hukum  serta  dampak perubahan  sosial  terhadap  perkembangan hukum. Seperti yang diungkapkan oleh A.V. Decey, 13 bahwa kedaulatan perlemen men- dukung  supremasi  hukum,  sedangkan  su- premasi hukum mensyaratkan pelaksanaan kedaulatan  Parlemen  dengan  sebutan rule of law . Ciri yang menonjol pada konsep rule of  law ialah  ditegkannya  hukum  yang  adil dan  tepat  ( just  law ).  Sementara  dua  orang
11 Aristoteles, Politicea, Benyamin J., trans, New York:
Modern Library Book, hlm. 170.
12 Ni’matul Huda. 2005. Negara Hukum, Demokrasi & Judicial, Yogyakarta : UII Press, hlm. 1-2.
13 A.V.  Dicey,  2008. Pengantar  Studi  Hukum  Konsti- tusi, Bandung:  Penerbit Nusamedia, hlm. 40-43.
sarjana  barat  barat  yang  berjasa  dalam pemikiran  negara  hukum  yaitu  Imanuel Kant  dan  Frederich  Julius  Stahl  yang  telah menyampaikan  gagasan  besar  mereka. Imanuel  Kant  memahami  negara  hukum Nachtwaker atau Nachtwachterstaat (nega- ra  penjaga  malam)  yang  tugasnya  adalah menjamin ketertiban dan keamanan masyarakat.
Adapun konsep Frederick Julius Stahl,  seorang  ahli  hukum  berasal  dari Jerman,  dalam  bukunya Philosophie  de Rechts yang  terbit  pada  tahun  1878, mengemukakan  konsep  yang  lebih  konkrit tentang unsur-unsur rechtstaat atau tentang negara  hukum  bercirikan  empat  unsur pokok  yaitu  :  1).  pengakuan  dan  perlin- dungan  hak  asasi  manusia;  2).  pemisahan atau  pembagian  kekuasaan  negara  untuk menjamin  hak-hak  asasi  manusia;  3). pemerintahan  berdasarkan  peraturan;  dan 4) adanya peradilan administrasi. 14
Dari  rumusan  unsur-unsur rectsstaat versi Frederick Julius Stahl tersebut tampak sekali,  bahwa  Julius  Stahl  sangat  di- pengaruhi  oleh  pemikiran  tentang  pemisa- han  kekuasaan  dari  Montesquieu  namun menurut  pendapat  Carl  J.  Frederich,  kon- sep Rectsstaat dapat  disebut  juga  konsep Constitutional  State, yang  intinya  suatu kumpulan  aktivitas  yang  diselenggarakan
14 Oemar  Senoaji.  1966. Seminar  Ketatanegaraan Undang-Undang  Dasar  1945, Jakarta,  Seruling Masa,  hlm.  24  dan  Padmo  Wahyono.  1989. Pem- bangunan Hukum di Indonesia , Jakarta: Ind Hill Co hlm. 151.
atas  nama  rakyat,  tetapi  tunduk  pada  be- berapa  pembatasan  yang  dimaksud  untuk menjamin  bahwa  kekuasaan  pemerintahan itu  tidak  disalahgunakan  oleh  mereka  yang mendapatkan  tugas  untuk  menyelenggara- kan pemerintahan. 15
Kemudian  berbicara  tentang  konsep keadilan dipahami pemeliharaan tata hukum  positif  melalui  penerapannya  yang benar-benar diharapkan sesuai dengan sila ke-lima Pancasila yaitu Keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia, sedangkan keadi- lan  menurut  hukum  adalah  keadilan  ber- dasarkan hukum. Masalah keadilan menurut  Aristoteles  membedakan  antara keadilan  distributif  dan  keadilan  korektif atau remedial. 16 Keadilan distributif mengacu  kepada  pembagian  barang  dan jasa kepada setiap orang sesesuai dengan kedudukannnya  dalam masyarakat.    Dinilai adil  disini  adalah  jika  setiap  orang mendapatkan  hak  atau  jatahnya  secara proporsional  mengingat  akan  pendidikan, kedudukan, dan kemampuan. Di sini bukan kesamaan  yang  dituntut  tetapi  perim- bangan.  Keadilan  Korektif  atau  remedial ( komutatif )  adalah  keadilan  yang  mem- berikan kepada setiap orang sama banyak- nya dengan tidak mengingat jasa perseorangan.
15 Priyatmanto Abdoellah. 2016. Revitalisasi Kewenangan  PTUN  :  Gagasan  Perluasan  Kompe- tensi  Peradilan  Tata  Usaha  Negara ,  Yogyakarta:
Penerbit Cahaya Atma Pusaka, hlm.  21-22.
16 W.  Friedman.  1990. Teori  dan  Filsafat  Hukum Telaah  Kritis  Atas  Teori-Teori  Hukum ,  Jakarta: Penerbit Rajawali Press, hlm. 10.
Dalam pergaulan di masyarakat keadilan  remedial  ( komutatif )  merupakan kewajiban setiap orang terhadap sesaman- ya  maka    dituntut  kesamaan.  Dengan demikian  setiap  orang  diperlakukan  sama tanpa  memandang  kedudukannya.  Apabila keadilan  distributif  itu  merupakan  urusan pembentuk undang-undang, maka keadilan remedial ( komutatif ) merupakan urusan ha- kim.  Karena  hakim  memperhatikan  hub- ungan  perseorangan  yang  mempunyai kedudukan  prosesuil  yang  sama  tanpa membedakan ( equality before the law ). 17
Sedangkan  Teori  keadilan  menurut John Rawls yang dikenal dengan A Theory of  Justice, dalam  teori  keadilannya  Rawls memprioritaskan “hak”  (prinsip  keadilan)  di atas “konsep  kebaikan”,  memprioritaskan klaim  berdasarkan  hak-hak  individual  di atas  klaim  berdasarkan  kebaikan  yang  di- harapkan  dihasilkan  bagi  individu-individu. Selanjutnya  dalam  teori keadilannya  Rawls menjelaskan  lebih  detail  apa  artinya  mem- prioritaskan konsep hak di atas konsep ke- baikan dalam mengatur kebebasan- kebebasan  sipil  dan  politik  yang  seringkali bertentangan  satu  sama  lain  dan  dalam mendistribusikan  kesejahteraan  dan  kes- empatan dalam masyarakat secara adil. 18
17 Ishaq.  2016. Dasar-Dasar  Ilmu  Hukum ,  Jakarta:
Penerbit  Sinar Grafika, hlm. 10-11.
18 Antonius  Widyarsono,  2004. “Memprioritaskan  Hak Di  Atas  Konsep  Kebaikan  Dalam  Pemikiran  Rawls Yang Kemudian (In Memoriam John Rawls) ”, Jurnal Diponegoro: Jurnal Pemikiran Sosial-Politik, Demo- krasi, Dan Hak Asasi Manusia , Tahun VIII/2004/No.11/Februari-Mei 2004, hlm, 44-47.
Tantangan  negara  hukum  Pancasila dalam  mewujudkan  cita-cita  Proklamasi  17 Agustus  1945,  namun  pada  saat  ini  belum disadari benar betapa tertinggalnya keadaan hukum  masyarakat Indonesia un- tuk  hidup  di  dalam  suatu  negara  hukum modern  mamasuki  abad  ke  21  alih-alih berkeinginan  mewujudkan  keadilan  sosial bagi seluruh rakyat Indonesia sebagaimana amanat  sila  ke-lima  Pancasila  dan  pem- bukaan  dalam  konstitusi    UUD  NRI  1945 masih jauh dari yang diharapkan. Jadi, tan- tangan  sebagai  negara  hukum  Pancasila tidak sesederhana yang dibayangkan kare- na  pada  dasarnya  legislasi  dalam  pemba- gunan  hukum  nasional  yang  berkeadilan menjadi  harapan  bagi  seluruh  rakyat  Indo- nesia.
Negara  kesejahteraan  ( Walfare  state atau  social  service state )  bertujuan  untuk mewujudkan  mensejahterakan  umum kare- na  negara  dipandang  sebagai  alat  belaka yang  dibentuk  oleh  manusia  untuk  men- capai  tujuan  bersama,  yakni  suatu  tata  ke- hidupan masyarakat yang bahagia, makmur,  dan  berkeadilan  sosial  bagi  se- luruh rakyat negara itu. 19
Pancasila sebagai dasar negara ada- lah  konsep  normatif  yaitu  konsep  yang  di- akui  eksistensinya  dalam  struktur  keta- tanegaraan  di  Indonesia,  karena  merupa- kan  rujukan  bagi  pembentukan  hukum  na- sional  Indonesia,  itulah  sebabnya.  Makna
19 Ramdon  Naning,  1982. Aneka  Asas  Ilmu  Negara , Surabaya : PT. Bina Ilmu, hlm. 34-35.
Pancasila  sebagai  dasar  negara  ialah berkaitan  dengan  peran  Pancasila  bagi pelaksanaan  pemerintahan,  pembentukan peraturan  perundang-undangan,  dan  se- bagai  sumber  nilai  untuk  mengatur  penye- lenggaraan negara, 20 Pancasila se- bagaimana  dasar  gagasan  kenegaraan menurut  Muh  Koesnardi, 21 mengandung beberapa aspek-aspek diantaranya :
(1)  Formal, yang menunjukkan bagaimana  caranya  partisipasi rakyat  diatur  dalam  penyeleng- garaan pemerintahan.
(2)  Materiil, yang menegaskan pengakuan  atas  harkat  dan  mart- abat manusia sebagai mahluk Tu- han  untuk  membahagiakannya, dan memanusiakan warga negara dalam  masyarakat  negara  dan masyarakat bangsa-bangsa.
(3)  Kaidah,  yang  mengikat  negara dan  warga  Negara  dalam  bertin- dak,  dan  menyelenggarakan  hak dan kewajiban serta wewenangnya. (4)  Tujuan, yang
menunjukkan keinginan atau tujuan untuk mewujudkan masyarakat yang se- jahtera  dalam  negara  hukum,
Negara kesejahteraan dan Negara kebudayaan.
Untuk  dapat  dipahami  secara  seksa- ma  tentang  hukum  di  Indonesia,  se- bagaimana    menurut  Satjipto  Raharjo, 22
20 Pancasila adalah merupakan  dasar negara. Seba- gian  menyebutnya philoshopy  gronsdlag, filsafat dasar  negara  merupakan  eksistensi  yang  real, nyata,  dan  konstitutif.  Asmaeny  Azis.  2017. Dasar Negara  Hubungan  Pancasila,  Marhaenisme,  Marx- isme,  dan  Kapitalisme  Dalam  Skema  Politik  Indo- nesia , Yogyakarta : Penerbit RUAS Media, hlm. 74.
21 Moh  Koesnardi  dan  Bintan  Saragih.  1988. Ilmu Negara ,  Jakarta:  Penerbit  Gaya  Media  Pratama, hlm. 175-176.
22 Satjipto Raharjo, “Hukum Dalam Perspektif Sejarah Dan Perubahan Sosial ” , dalam Artidjo Alkostar (ed).
“bahwa  hukum  itu  merupakan  fungsi  dari masyara kat”, karena dimasa Orde Baru da- hulu  dikenal  dalam  Garis-Garis  Besar  Ha- luan  Negara  (GBHN)  dan  dalam  Rencana Pembangunan Lima  Tahun  (Repelita) secara  eksplisit  pembangunan  itu  telah dilukiskan  sedemikian  rupa,  yang  pada hakekatnya  merupakan  peningkatan  dalam daya  adaptasi  sehingga  dalam  memahami terhadap negara hukum dalam konteks tan- tangan  sebagai  negara  hukum  yang  ber- sendikan pada nilai-nilai Pancasila ditengah proses  perubahan  maka, pertama harus berubah,  karena  dituntut  untuk  mengatur kembali hubungan-hubungan dalam masyarakat  yang  sedang  berubah. Kedua , keadaan “prismatik” masyarakat kita sangat mempengaruhi  beberapa  jauh  kemampuan hukum  modern  untuk  digunakan  sebagai sarana efektif mengatur masyarakat kita. 23
Dalam  menggali  nilai  filosofi  negara hukum  Pancasila  terhadap  peraturan  pe- rundang-undangan  yang  dibuat  bukan sekedar  fakta  tanpa  signifikasi  moral  bagi orang-orang  yang  membuat,  menerapkan, dan menaatinya, serta memberikan penghargaan  atau  kecaman  yang  berpe- doman  pada  peraturan-peraturan  tersebut. Karena  itu  nilai  filosofi  sebagai  negara hukum  Pancasila  untuk  mencari  ketera- turan  faktual  dalam  masyarakat  dengan penggunaan-penggunaan peraturan sehari-
1986. Pembangunan Hukum Dalam Perspektif Poli- tik Hukum Nasional, Jakarta: CV. Rajawali, hlm. 33. 23 Satjipto Raharjo, loc. cit.
hari  sehingga  hubungan  hukum  dengan masyarakat  menurut  Roberto  M.  Unger, 24 antara  yang  menerangkan  ( law  that  de- scribes ) dan hukum yang bersifat mengatur ( law  that  ordains ).  Sehingga  gaya  doktrin hukum  yang  dominan  seringkali  mencakup ketiga tingkat  analisis  yang  ada  :  preseden dan  peraturan  otoritatif;  prinsip,    kebijakan, dan  tujuan  ideal,  dan  konsepsi  tentang hubungan antar manusia yang dikehendaki dan  memungkinkan  untuk  ditegakkan  di dalam beragam wilayah praktik sosial. 25
Sedangkan  Muchtar  Kusumaatmadja mengemukakan dalam Teori Hukum Pembangunan,  bahwa  hukum  yang  dibuat harus  sesuai  dan  harus  memperhatikan kesadaran  hukum  masyarakat  dengan menegaskan,  bahwa  hukum  tidak  boleh menghambat  modernisasi.  Hukum  agar dapat  berfungsi  sebagai  sarana  pemba- harauan  masyarakat  hendaknya  harus  ada legalisasi  dari  kekuasaan  negara.  Hal  ini adalah berhubungan dengan adagium yang dikemukakan, “ hukum  tanpa  kekuasaan adalah  angan-angan  dan  kekuasaan  tanpa hukum  adalah  kezaliman ”  supaya  ada kepastian hukum, maka hukum harus dibu- at  secara  tertulis  sesuai  dengan  ketentuan yang berlaku dan ditetapkan oleh negara. 26
24 Roberto M. Unger. 2007. Teori Hukum Kritis: Posisi Hukum Dalam Masyarakat Modern , Bandung: Nusa Media, hlm. 55.
25 Roberto  M.  Unger.  2012. Gerakan  Studi  Hukum Kritis , Bandung: Nusa Media, hlm. 23.
26 Abdul  Manan.  2009. Aspek-Aspek  Pengubah Hukum , Jakarta: Kencana Prenada Media, hlm. 21.
Selanjutnya  Muhtar  Kusumaatmad- ja, 27 mengemukakan bahwa hukum sebagai kaidah  sosial  tidak  lepas  dari  nilai  (value) yang  berlaku  disuatu  masyarakat,  bahwa dapat  dikaitkan  hukum  itu  merupakan  pen- cerminan  daripada  nilai-nilai  yang  berlaku dalam  masyarakat  itu.  Jadi  fungsi  hukum adalah  sarana  pembaharuan  masyarakat sebagaimana  konsep  ilmu  hukum  yang bersumber  pada  teori “ law  as  a  tool  social engineering ”  dalam  jangkauan  dan  ruang lingkup yang lebih luas jangkauannya.
Sedangkan  menurut  Suhardjo  selaku mantan  menteri  kehakiman  di  era  tahun 1959-1963 yang mengemukakan teori Pen- gayoman,  bahwa  tujuan  hukum  adalah  un- tuk  mengayomi  manusia  baik  secara  aktif maupun  secara  pasif.  Secara  aktif  dimak- sudkan  sebagai  upaya  untuk  menciptakan suatu  kondisi  masyarakat  yang  manusiawi dalam  proses  yang  berlangsung  secara wajar.  Sedangkan  yang  dimaksud  secara pasif  adalah  mengupayakan  pencegahan atas  upaya  yang  sewenang-wenang  dan penyalahgunaan  hak  secara  tidak  adil. Usaha mewujudkan pengayoman ini terma- suk didalamnya adalah pertama: mewujudkan  ketertiban  dan  keteraturan, kedua: mewujudkan  kedamaian  sejati, ke- tiga: mewujudkan  keadilan  bagi  seluruh rakyat Indonesia, dan keempat ,
27 Muhtar  Kusumaatmadja.  1976. Hukum  Masyarakat dan  Pembinaan  Hukum ,  Bandung:  Penerbit  Bina Cipta, hlm. 8.
mewujudkan bagi seluruh rakyat. 28
Kedamaian  sejati  dapat  terwujud  apabila warga  masyarakat  telah  merasakan  baik lahir  maupun  batin.  Begitu  dengan  ke- tentraman  dianggap  sudah  ada  apabila masyarakat  merasa  yakin  kelangsunan hidup dan pelaksanaan hak-hak tergantung pada  kekuatan  fisik  maupun  non  fisik belaka.

## B.  Pembangunan  Program  Legislasi Nasional Berlandaskan Pancasila
Dalam  Pembangunan  hukum  melalui Program  Legislasi  Nasional  (Prolegnas) yang  selama  ini  ditetapkan,    mampu  me- nyesuaikan  perubahan  zaman  untuk  men- jawab  pertanyaan  secara  garis  besar  pada jenis  dan  materi, 29 bahwa  dalam  pengem- bangan Prolegnas masih diperlukan pemikiran  tentang “aturan  permainannya”.
Baik  yang  akan  dirumuskan  secara  formal
28 Dudu  Daswara  Mahyudin.  2000. Pengantar  Ilmu Hukum:  Sebuah  Sketsa ,  Bandung:  Penerbit  Rafika Aditama, hlm.  242.
29 Menurut  Padmo Wahyono,  1.  Jenis  Peraturan  Pe- rundang-Undangan yang tertulis selanjutnya dikelompokkan  dalam:  a.  Peraturan  perundangan primer, yaitu yang disebutkan nama jenisnya di da- lam  Undang-Undang  Dasar;  b.  Peraturan  perun- dangan  sekunder,  yaitu  yang  tidak  disebutkan  na- manya  didalam  Undang-Undang  Dasar  NRI  Tahun 1945 (Surat Keputusan Bersama antar Menteri, Su- rat  Keputusan  Presiden,  Surat  Keputusan  Menteri, dan Sebagainya. 2. Pertingkatan Materi yang harus dimuat  dalam  setiap  jenis  peraturan  perundangan didalam  praktek  selama  ini  sebelum  reformasi dikenal  tiga  rambu  :  a.  Berorientasi  pada  bidang dan  sektor  GBHN  untuk  menentukan  materi muatan;  b.  Berdasarkan  kepada  lembaga  departe- men  dan  non  departemen  sesuai  dengan  Instruksi Presiden;  dan  c.  Memperhatikan  peranan/fungsi dari  lembagai  tinggi  negara  sebagai  yang  diten- tukan  dalam  Undang-Undang Dasar  dan  Tap  MPR RI. Padmo Wahyono. 1983. Indonesia Negara Ber- dasarkan Atas Hukum, Jakarta: Penerbit Ghalia In- donesia, hlm. 138-140.
dalam peraturan perundang-undangan.
Maupun  yang  akan  berupa  proses  kebia- saan  sebagai  suatu  hukum  dasar  yang  tid- ak tertulis.
Secara  konstitusional  dalam  pem- bukaan  alenia  keempat  UUD  1945  secara eksplisit dalam rangka mengisi Ke- merdekaan Indonesia dikatakan :
“maka  disusunlah  Kemerdekaan  Ke- bangsaan  Indonesia  itu  dalam  suatu Undang  Undang  Dasar  Negara  Indo- nesia,  yang  terbentuk  dalam  suatu susunan  Negara  Republik  Indonesia yang  berkedaulatan  rakyat  dengan berdasarkan kepada Ketuhanan Yang Maha  Esa,  Kemanusiaan  yang  adil dan  beradab,  Persatuan  Indonesia dan  Kerakyatan  yang  dipimpin  oleh hikmat  kebijaksanaan  dalam  Per- musyawatan/Perwakilan, serta dengan  mewujudkan  suatu  Keadilan Sosial bagi seluruh rakyat Indonesia”.
Pernyataan  tersebut  di  atas,  me- nyiratkan  dalam  pembentukan  undang- undang  atau  hukum  tertulis  dalam  legislasi yang  mencerminkan  kedaulatan  rakyat  ha- rus  bersumber  pada  nilai-nilai  dari  ke-lima sila yang tercantum dalam Pancasila, kare- na  sila  dari  Pancasila  merupakan  sumber dari segala sumber hukum bangsa Indone- sia.
Rencana  Induk  dalam  pembangunan hukum  dikenal  dengan  Prolegnas  adalah Instrumen  perencanaan  program  pemben- tukan undang-undang yang disusun secara terencana,  terpadu,  dan  sistematis, 30 se-
30 Lihat Ketentuan, Pasal 1 angka 9 Undang-Undang Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan.
bagai  suatu  perencanaan  yang  sudah  ba- rang  tentu  harus  didukung  oleh  suatu  pola pendanaan  ( planning,  programming,  budg- eting  system ),  maka  pembangunan  Pro- legnas  harus  memperhitungkan  pelaksa- naannya dalam perencanaan tahunannya.
Kegiatan  perancangan  harus  sesuai dengan bobot peraturan perundang- undangan  masing-masing  yang  memer- lukan  kegiatan  pendahuluan  atau  praper- ancangan,  misalnya  berupa  perancangan akedemis, maupun berupa suatu mekanisme  proses  seperti  pembahasan antar  parlemen,  pembahasan  pendahuluan diperwakilan  sebelum  diserahkan  secara resmi  (setengah  kamar).  Setelah  diputus- kan  aturan  permainannya  atau  proses  leg- islasi  (nasional),  maka  menurut  Padmo Wahyono, 31 akan  memperoleh  produk- produk perundangan yang :
1.  Melihat pertingkatannya dapat berupa:
a.  Peraturan  perundangan  pri-
mer; dan
b.  Peraturan perundangan sekunder.
2.  Melihat  fungsi  dan  peranannya dapat berupa :
a.  Peraturan  perundangan  yang merakit  masyarakat  kita  yang akan datang; dan
b.  Peraturan  perundangan  yang mengukuhkan hasil pem-
31 Padmo Wahyono, loc.cit, hlm. 140.
bangunan yang baik dan krite- ria-kriteria lainnya seperti kodi- fikasi  dan sebagainya.
Sebagai  salah  satu  tuntutan  aspirasi bobot daripada legislasi hukum dalam yaitu dalam  bentuk  tertulis  dalam  era  reformasi sekarang yang dikehendaki adalah bagaimana  reformasi  hukum  menuju  ter- wujudnya supremasi sistem hukum dibawah  sistem  konstitusi  yang  berfungsi sebagai  acuan  dasar  yang  efektif  dalam proses  penyelenggaraan  negara  dan  ke- hidupan  sosial  sehari-hari  sebagaimana yang dicita-citakan.
Pandangan  hidup,  kesadaran  dan cita-cita  hukum  serta  cita-cita  moral  luhur yang  meliputi  suasana  kejiwaan  serta  wa- tak  dari  bangsa  Indonesia  itu  pada  tanggal 18  Agustus  1945  telah  dimurnikan  dan dipadatkan  oleh  Panitia  Persiapan  Ke- merdekaan  Indonesia  (PPKI)  atas  nama Rakyat  Indonesia,  menjadi  Dasar  Negara Republik  Indonesia,  yakni  Pancasila  : Ketuhanan  Yang  Maha  Esa,  Kemanusiaan yang  adil  dan  beradap,  Persatuan  Indone- sia, Kerakyatan yang dipimpin oleh hikmah kebijaksanaan dalam permusyawara- tan/perwakilan,  dan  Keadilan  sosial  bagi seluruh rakyat Indonesia.
Adapun Pancasila sebagai paradigma negara  hukum  yang  mensejahterakan  dan melindungi  segenap  warga  negaranya,  da- lam perwujudan sumber dari segala sumber
hukum  bagi  Republik  Indonesia    menurut C.S.T Kansil, 32 adalah
1.  Pancasila  :  Sumber  dari  segala hukum;
2.  Proklamasi Kemerdekaan 17 Agustus 1945;
3.  Dekrit  5 Juli 1959;
4.  Undang-Undang  Dasar  Prokla- masi; dan
5.  Surat Perintah 11 Maret 1966.
Sebagai  konsep  negara  hukum  Pan- casila sendiri dengan ciri-ciri : (1) ada hub- ungan  erat  antara  agama  dan  negara;  (2) Bertumpu pada ketuhanan yang maha esa; (3) Kebebasan beragama dalam arti positif; (4) Atheisme tidak dibenarkan dan komunisme  dilarang,  serta  (5)  Asas-asas kekeluargaan  dan  kerukunan.  Adapun  se- bagai  unsur-unsur  pokok  negara  hukum  RI menurut Muhammad Taher Azhary, 33 yaitu:
(1)  Pancasila;  (2)  MPR;  (3)  Sistem  Konsti- tusi;  (4)  Persamaan;  dan  (5)  Peradilan Bebas. Istilah rechtsstaat dalam penjelasan Undang-Undang  Dasar  1945  sebelum dihapus  dari  amandemen  jelas  merupakan suatu genus  begrip yang  dapat  diter- jemahkan  dengan  istilah  negara  hukum Pancasila  adalah  merupakan  pengertian khusus,  sebagaimana  dimaksud  secara implisit)  oleh  penjelasan  Undang-Undang Dasar  1945  sebelum  dilakukan  perubahan atau amandemen UUD 1945.
32 C.S.T  Kansil.  1983. Praktek  Hukum  Perundang- Undangan  Di  Indonesia, Jakarta:  Penerbit  Airlang- ga, hlm. 9-12.
33 Muhammad  Taher  Azhary.  2003. Negara  Hukum: Suatu Studi Tentang Prinsip-Prinsipnya Dilihat Dari Segi  Hukum  Islam,  Implementasinya  Pada  Periode Negara  Madinah  Dan  Masa  Kini ,  Jakarta:  Penerbit Prenada Media Group, hlm. 98.
Pembangunan dibidang legislasi hukum  sebagaimana  tertuang  dalam  Pera- turan  Presiden  Nomor  7  Tahun  2005  pada Bab  9  tentang  Pembentukan  Sistem  dan Politik  Hukum  Nasional  dalam  naskah Rancangan  Pembangunan  Jangka  Menen- gah  Nasional  (RPJMN)  tahun  2004-2009 adalah  sasaran  politik  hukum  nasional  dan program  pembangunan  hukum  nasional. Apabila  dibandingkan  dengan  Nawa  Cita pasangan  Presiden  Joko  Widodo-Yusuf Kalla  terdapat  2  (dua)  gagasan  dalam Pembangunan  hukum,  yaitu  menempatkan Revitalisasi dan Reformasi Hukum dari hulu ke  hilir pertama ,  menghadirkan  kembali negara  untuk  melindungi  segenap  bangsa dan  memberikan  rasa  aman  bagi  seluruh warga negara, dan kedua , menolak negara lemah  dengan  melakukan  reformasi  sistem dan penegakan hukum yang bebas korupsi, bermartabat, dan terpercaya. 34
Adapun  sasaran  politik  hukum  na- sional adalah terciptanya sistem hukum na- sional  yang  adil,  konsekuen,  dan  tidak  dis- kriminatif  (tidak  termasuk  diskriminatif  ter- hadap  perempuan  dan  bias  gender)  terja- minnya  konsistensi  peraturan  perundang- undangan  pada  tingkat  pusat  dan  daerah serta  tidak  bertentangan  dengan  peraturan dan perundang-undangan yang lebih tinggi, kelembagaan peradilan dan penegak hukum yang berwibawa, bersih, profesional
34 https://web.kominfo.go.id/sites/default/files/KSP%2 02%20Tahun%20Jokowi%20JK.pdf,    diakses  27 Februari 2018.
dalam  upaya  memulihkan  kembali  ke- percayaan hukum masyarakat secara kese- luruhan.
Sedangkan arah kebijakan hukum na- sional adalah untuk memperbaiki substansi (materi)  hukum,  struktur  (kelembagaan), dan  kultur  (budaya)  hukum,  dengan  upaya sebagai berikut diantaranya :
1)  Menata  kembali  substansi  hukum melalui  peninjauan  dan  penataan kembali peraturan perundang- undangan untuk mewujudkan tertib perundang-undangan dengan memperhatikan  asas  umum  dan hierarki  perundang-udangan  dan menghormati  serta  memperkuat kearifan  lokal  dan  hukum  adat  un- tuk  memperkaya  system  hukum dan peraturan melalui pem- berdayaan  yurisprudensi  sebagai bagian  dari  upaya  pembaharuan materi hukum nasional.
2)  Melakukan  pembenahan  struktur hukum  melalui  penguatan  kelem- bagaan, menyederhanakan peradi- lan,  meningkatkan  transparansi agar  peradilan  dapat  diakses  oleh masyarakat  dan  memastikan  bah- wa  hukum  diterapkan  dengan  adil dan  memijhak  kebenaran  serta memperkuat  kearifan  lokal  dan hukum adat.
3)  Meningkatkan  budaya  hukum  an- tara  lain  melalui  pendidikan  dan sosialisasi  berbagai  peraturan  pe- rundang-undangan  serta  perilaku keteladanan  dari  kepala  negara
dan  jajarannya  dalam  mematuhi dan  menaati  hukum  serta  pene- gakan supremasi hukum. 35
Di dalam menyusun hukum yang baik diperlukan  ilmu  dan  teknologi  yang  hukum yang  cukup  dalam  menyusun  peraturan perundang-undangan,  disamping  kema- hiran  membuat  peraturan  teknis,  namun lebih  penting  pengetahuan  yang  sistematis mengenai materi atau substansi yang akan diatur  dalam  peraturan  tersebut.  Dibutuh- kannya  mentalitas  penegak  hukum  yang baik  karena  merupakan  titik  sentral  da- ripada proses penegakkan hukum. Fasilitas yang merupakan sarana pendukung, harus- lah memadahi dengan penggunaan fasilitas yang efektif dan efisien. Tidak kalah penting adalah kesadaran dan ketaatan hukum pa- ra  warga  masyarakat,  merupakan  faktor yang penting dalam penegakan hukum. 36
Selanjutnya  program  pembangunan hukum nasional dilakukan dengan langkah- langkah sebagi berikut :
1)  Perencanaan  hukum,  yang  ber- tujuan  untuk  menciptakan  persa- maan  persepsi  dibidang  hukum dalam  menghadapi  berbagai  isu strategis  dan  global  yang  secara cepat perlu diantisipasi agar
35 Lihat,  Peraturan  Presiden  Republik  Indonesia  No- mor 7 Tahun 2005 tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional, Bab tentang Pemben- tukan  Sistem  dan  Politik  Hukum  Dalam  RPJMN 2004-2009.
36 Soerjono  Soekamto.  1983. Ilmu-Ilmu  Hukum  dan Pembangunan  Hukum  dalam,  Kumpulan  Karangan Dalam  Rangka  Peringatan  25  Tahun  Fakultas Hukum  Universitas  Kristen  Indonesia ,  Jakarta:
Penerbit  Erlangga, hlm. 81.
penegakan  dan  kepastian  hukum berkesinambungan.
2)  Pembentukan  hukum  yang  ber- fungsi untuk menciptakan berbagai  perangkat  peraturan  pe- rundang-undangan  dan  yurispru- densi  yang  akan  menjadi  lan- dasan  hukum  untuk  berperilaku tertib  dalam  rangka  menyeleng- garakan  kehidupan  bermasyara- kat, berbangsa, dan bernegara.
3)  Peningkatan kinerja lembaga peradilan  dan  lembaga  penegak hukum  lainnya,  yakni  bertujuan untuk memperkuat lembaga peradilan  dan  lembaga  penegak hukum  melalui  sistem  peradilan pidana  terpadu  yang  melibatkan diantaranya    Mahkamah  Agung, Kepolisian,  Kejakasaan,  Komisi Pemberantasan  Korupsi,  Lem- baga Pemasyarakatan dan Prakti- si  Hukum  sebagai  upaya  mem- percepat  pemulihan  kepercayaan masyarakat  terhadap  hukum  dan peradilan.
4)  Peningkatan kualitas profesi hukum,  yaitu  bertujuan  untuk meningkatkan  profesional  aparat penegak  hukum  yang meliputi  ha- kim,  polisi,  jaksa,  petugas  ke- masyarakatan, petugas keim- igrasian,  perancang  peraturan  pe- rundang-undangan, Penyidik Pegawai Negeri Sipil (PPNS) para praktisi hukum. 5)  Peningkatan  kesadaran  hukum dan  hak  asasi  manusia  yang  ber- tujuan untuk menumbuhkem- bangkan  serta  meningkatkan  ka- dar  kesadaran  hukum  dari  hak asasi  manusia  masyarakat  terma- suk  para  penyelenggara  negara agar  mereka  tidak  hanya  menge- tahui  dan  menyadari  hak  dan kewajibannya,  tetapi  juga  mampu berperilaku  sesuai  dengan  kaidah hukum  serta  menghormati  hak asasi manusia. 37
37 Ishaq.  2015. Pengantar  Hukum  Indonesia  (PHI), Jakarta: PT. Rajagrafindo Persada, hlm. 24-29.
Hal  penting  kaitannya  dengan  pem- bangunan  legislasi  dalam  negara  hukum yang  mendasarkan  pada  Pancasila,  pem- binaan terhadap hukum dan pembangunan hukum  dilakukan  terhadap  hukum  ber- dasarkan  kebutuhan  dan  kondisi  sehingga makna hukum ditempatkan tidak hanya pa- da  makna  normatif  melainkan  makna hukum sebagai suatu sistem.
C.  Merealisasikan  Falsafah  Nilai  Pan- casila Dalam Pembentukan Legislasi
Dalam perkembangan dan ken- yataannya  merealisasikan  pembentukan legislasi  nasional  yang  berdasarkan  pada falsafah  Pancasila  tidaklah  semudah mem- balikkan telapak tangan, dalam suatu nega- ra  hukum  modern walfare  state tujuan hukum  adalah  untuk  mewujudkan  kese- jahteraan  yang  sebesar-besarnya  bagi rakyat  dan  negara.  Sebagaimana  yang  di indikasi  oleh  Mokhtar  Kusumaatmaja, 38 permasalahan yang dihadapi negara berkembang  seperti  Indoneisa  dalam  pem- bangunan hukum nasional adalah pertama, masalah keragaman masyarakat dan keragaman  hukum  kebiasaan. kedua ,  plu- raslisme  hukum  sebagai  akibat  masih  ber- lakunya  sistem  hukum  kolonial  dengan nilai-nilai  hukum  yang  tidak  selalu  sesuai dengan  nilai  masyarakat  setempat.  Ketiga, sulitnya  masyarakat  menerima  perubahan pengaturan  kehidupan sebagai akibat
38 Muhtar  Kusumaatmadja.  1982. Fungsi  dan Perkembangan  Hukum  dalam  Pembangunan  Na- sional, Bandung: Penerbit Binacipta, hlm. 18.
kuatnya  daya  ikat  dan  daya  laku  hukum kebiasaan.
Upaya  merealisasikan  pembangunan hukum nasional tidak lepas dari siapa aktor, daripada pembentuk hukum dalam arti sua- tu  konsensus  tertulis  yang  disepakati  men- jadi Undang-Undang, sebagiamana kekuasaan Presiden (eksekutif) untuk mengajukan  RUU  kepada  DPR  disamping Presiden  berkuasa  menetapkan  Peraturan Pemerintah  untuk  melaksanakan  UU  yang dibuat  bersama  antara  Presiden  bersama DPR dalam Pasal 5 UUD 1945 menyatakan :
(1)  Presiden berhak mengajukan rancangan  undang-undang  kepa- da Dewan Perwakilan Rakyat.
(2)  Presiden  menetapkan  peraturan pemerintah  untuk  menjalankan undang-undang sebagaimana mestinya.
Selanjutnya  dalam  Pasal  20  ayat  (1) dan ayat (2) UUD 1945 dinyatakan:
(1)  Dewan  Perwakilan  Rakyat  me- megang  kekuasaan  membentuk undang-undang.
(2)  Setiap rancangan undang- undang  dibahas  oleh  Dewan Perwakilan  Rakyat  dan  Presiden untuk mendapat persetujuan ber- sama.
Meski  kekuasaan  membentuk  un- dang-undang  ada  ditangan  DPR  tidak  se- penuhnya  UU  bisa  dibentuk  oleh  DPR  ka- rena  bagaimanapun  harus  mendapatkan persetujuan  bersama  Presiden  selaku
pemegang kekuasaan eksekutif atau pelaksana daripada Undang-Undang. Usul- an  atas  suatu  Undang-Undang  disamping oleh  Presiden  selaku  eksekutif,  anggota DPR juga berhak mangajukan usul Rancangan  Undang-Undang,  hal  itu  tertu- ang  dalam  ketentuan  Pasal  21  UUD  1945 yang menyatakan:
“Anggota  Dewan  Perwakilan  Rakyat berhak  mangajukan  usul  Rancangan Undang- Undang”.
Sementara  sebaliknya  dalam  hal  ih- wal  kegentingan  memaksa,  Presiden  ber- hak  menetapkan  peraturan  pemerintah  se- bagai  pengganti  Undang-Undang  yang dikenal  dengan  Perpu  sebagai  otoritas Presiden dalam legislasi pembentukan per- aturan perundang-undangan apabila keadaan  mendesak  mengisi  kekosongan hukum, Pasal 22 UUD 1945 dinyatakan :
(1)  Dalam  hal  ihwal  kegentingan  me- maksa, Presiden berhak
menetapkan peraturan pemerintah sebagai
pengganti undang- undang.
(2)  Peraturan  Pemerintah  itu  harus mendapatkan  persetujuan  Dewan Perwakilan  Rakyat  dalam  per- sidangan yang berikut.
(3)  Jika  tidak  mendapat  persetujuan,
maka peraturan pemerintah itu ha- rus dicabut .
Aspek  legalitas  secara  teknis  dalam rangka memenuhi kebutuhan hukum masyarakat  atas  peraturan  perundang- undangan yang baik, perlu dibuat mengenai
pembentukan peraturan perundang- undangan  yang  dilaksanakan  dengan  cara dan  metode  yang  pasti,  baku,  dan  standar yang  mengikat  semua  lembaga  yang  ber- wenang  membentuk  kaidah  peraturan  pe- rundang-undangan  maka  lahirlah  UU  No. 12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan yang secara  konstitusional  dalam  Pasal  22A UUD 1945 menyatakan :
“Ketentuan  lebih  lanjut mengenai  tata cara  pembentukan  undang-undang diatur dengan undang- undang”.
Landasan  di  atas  merupakan  rujukan dalam pembentukan  hukum secara tertulis, yang  diwajibkan  dalam  kaidah  pemben- tukan  hukum  tertulis  mengacu kepada  nilai filosofis  kelima  sila  dalam  Pancasila  dan subtansi dari norma UUD NRI Tahun 1945. Bahwa  dalam  pembangunan  hukum  na- sional saat ini, pasca perubahan (amandemen)  UUD  NRI  Tahun  1945  ke- hadiran suatu lembaga baru dibidang legis- latif  yaitu  Dewan  Perwakilan  Daerah  atau disingkat  DPD  yang  keanggotaannya  dari setiap  Provinsi  dipilih  secara  langsung  me- lalui  Pemilihan  Umum  (Pemilu)  bersamaan dengan  Pemilu  anggota  DPR  dan  DPRD. Keberadaan lembaga DPD memiliki kewenangan  dibidang  legislasi  serupa dengan  DPR  namun  dalam  melaksanakan fungsi  legislasi  terbatas  dibidang  tertentu dan  tidak  memiliki  kewenangan  untuk  me- nyetujui atau menolak suatu UU yang diba- has  sebagaimana  yang  dimiliki  oleh  DPR selaku  lembaga  legislatif  dan  Presiden
selaku  eksekutif  hal  itu,  tertuang  dalam Pasal  22D  ayat  (1),  ayat  (2),  dan  ayat  (3) yang menyatakan :
(1)  Dewan  Perwakilan  Daerah  dapat mengajukan  kepada  Dewan  Per- wakilan  Rakyat  rancangan  un- dangundang yang berkaitan dengan  otonomi  daerah,  hub- ungan pusat dan daerah, pemben- tukan dan pemekaran serta peng- gabungan  daerah,  pengelolaan sumber  daya  alam  dan  sumber daya ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah,  serta  yang  berkaitan dengan  perimbangan  keuangan pusat dan daerah.
(2)  Dewan  Perwakilan  Daerah  ikut membahas  rancangan  undang- undang  yang  berkaitan  dengan otonomi  daerah;  hubungan  pusat dan daerah; pembentukan, pemekaran,  dan  penggabungan daerah; pengelolaan sumber daya alam  dan  sumber  daya  ekonomi lainnya,  serta  perimbangan  keu- angan  pusat  dan  daerah;  serta memberikan  pertimbangan  kepa- da Dewan Perwakilan Rakyat atas rancangan  undang-undang  yang berkaitan  dengan  pajak,  pendidi- kan dan agama.
(3)  Dewan  Perwakilan  Daerah  dapat
melakukan pengawasan atas pelaksanaan undang-undang mengenai :  otonomi daerah, pem- bentukan,  pemekaran  dan  peng-
gabungan daerah, hubungan pusat  dan  daerah,  pengelolaan sumber  daya  alam  dan  sumber daya  ekonomi  lainnya,  pelaksa- naan  anggaran  pendapatan  dan belanja negara, pajak, pendidikan, dan  agama  serta  menyampaikan hasil  pengawasannya  itu  kepada Dewan  Perwakilan  Rakyat  se- bagai  bahan  pertimbangan  untuk ditindaklanjuti.
Dalam  pembangunan  hukum  Negara Republik  Indonesia  merupakan  perubahan hukum  yang  disengaja  dan  direncanakan untuk  mencapai  tingkat  kesadaran  hukum yang  lebih  tinggi.  Tujuan  pembangunan hukum Pancasila sebagaimana yang dicita- citakan  yaitu  dengan  mengadakan  pemba- haruan  hukum  dan  pembinaan  hukum. Pembaharuan  hukum  menurut  Soerjono Soekanto, 39 merupakan  kegiatan-kegiatan terencana, terarah, dan terpadu untuk :
1)  Mengisi  kekosongan  hukum  yang
ada;
2)  Melancarkan  proses  hukum  yang terhalang;
3)  Mengatasi Kekurangan- kekurangan pada sistem hukum;
4)  Menghapus  unsur-unsur  sistem hukum yang tidak berfungsi lagi.
39 Soerjono Soekanto. 1988. Identifikasi Hukum Posi- tif Tidak Tertulis Melalui Penelitian Hukum Normatif Dan  Empiris ,  Jakarta:  Cetakan  Pertama  Penerbit IND-HILL-CO,  hlm. 1-2.
Pembinaan hukum merupakan kegiatan-kegiatan  yang  terencana,  terarah, dan terpadu untuk :
a)  Memperkuat  hukum  yang  ada  un- tuk baik dan benar;
b)  Meninjau  kembali  hukum  yang berlaku  agar  senantiasa  sesuai dengan  perkembangan  masyara- kat dan menjunjung pem- bangunan,  yakni  penciptaan  iklim yang  mendorong  terjadinya  pem- bangunan  sehingga  melembaga dan  membudaya.  Adapun  dalam pembangunan hukum mencakup : (1)  Sektor  Hukum;  (2)  Sektor penegak  hukum;  (3)  Sektor  fasili- tas;  (4)  Sektor  masyarakat  dan kebudayaan.
Dalam  Seminar  hukum  nasional  ke  II yang  diselenggarakan  di  Semarang  pada tanggal  27-30  Desember  1968  telah  diba- has 4 (empat) masalah penting, 40 yaitu :
(1)  Mekanisme Demokrasi-Pancasila;
(2)  Menegakkan  kekuasaan  keha- kiman yang bebas;
(3)  Hukum  Acara  Pidana  dan  Hak Asasi Manusia; dan
(4)  Hukum Dagang.
Demikian pula dengan mencan- tumkan pancasila dalam masalah mengembangkan  hak  dan  kewajiban  asasi warga  Negara  dalam  mengamalkan  Pan-
40 Sri Sumantri. 1982. Hak Menguji Materiil Di Indone- sia, Bandung: Penerbit Alumni, hlm. 1-2.
casila  dan  UUD  1945,  maka  tercermin adanya  sifat  khusus  daripada  hak  dan kewajiban  asasi  tersebut,  setidak-tidaknya di  dalam  pengembangannya.  Demikian  pu- la dengan mencantumkan Pancasila dalam masalah mengembangkan hak dan kewajiban  warga  Negara,  maka  dapat  kita katakan  bahwa  pandangan  hidup  bangsa yang menjadi ukuran pembeda dari ukuran yang  selama  ini.  Dengan  demikian  dapat kita  dalilkan  bahwa  perbedaan  dalam  kon- struksi-filsafati  yang  timbul  dari  pandangan hidup,  yang  akan  melandasi  pemikiran  hak asasi. 41
Hak  atas pembangunan sebagai hak rakyat  dalam konteks  ini  sebuah  konseptu- alisasi  yang  telah  menjadi  popular  adalah mengenai “generasi hak-hak asasi manusia yang ketiga”, 42 di  dalam  kerangka  inilah banyak  orang,  terutama  negara-negara yang sedang berkembang cenderung mengartikan  hak  atas  pembangunan  yang oleh  K.  Vasak, 43 yang  dalam  tesisnya  ada- lah sebagai berikut :
1)  Hak-hak  asasi  generasi  pertama adalah  hak-hak  yang  muncul  dari
41 Padmo Wahyono. 1989.  Pembangunan Hukum di Indonesia,  Jakarta:  Penerbit  IND  HILL  CO,  hlm. 110.
42 Sebagaimana  dikemukakan oleh  Ahli  Hukum  Sen- egal, Keba M Baye merupakan komentator pertama yang  menyebutkan  hak  atas  Pembangunan,  se- bagaimana dikutip dari K.M Baye, “Le Droit au De- velopment  comme  un  Droit  de L’Homme” (1972) 5 Reveu des Droit de L’Homme, 503.
43 K.  Vasak, “ A  Thirty  Year  Strunggle-the  Sustained Efforts to give Force of Law to the Universal Decla- ration  of  Human  Rights ”, dalam  T.  Mulya Lubis.1993. Hak-Hak Asasi Manusia Dalam Masyarakat  Dunia:  Isu  dan  Tindakan, Jakarta: Yayasan Obor Indonesia, hlm.  2004-2005.
revolusi  Amerika  dan  Perancis, hak-hak asasi ini dimaksudkan un- tuk  menjamin  kebebasan  warga negara  dari  tindakan  negara  yang sewenang-wenang.  Hak-hak  itu dalam beberapa hal dapat disamakan  dengan  hak-hak  sipil dan  hak-hak  politik  dalam  pern- yataan  hak-hak  asasi manusia  In- ternasional,  Hak-hak  itu  disebut sebagai  hak  negatif  sebab  hak- hak  itu menghendaki  sikap  mena- han diri  dari negara.
2)  Hak-hak  asasi  generasi  kedua muncul  bersamaan  dengan  revo- lusi  Rusia  dan  dikumandangkan dalam konsep-konsep negara kesejahteraan yang dikem- bangkan  di  Barat.  Hak-hak  asasi itu sebagian besar dapat disamakan dengan hak-hak ekonomi,  sosial,  dan  budaya  dan hak-hak  yang  membutuhkan  tin- dakan negara yang positif; dan 3)  Hak-hak  asasi  generasi  ketiga ,
sebagaimana
Vasak me- mandangnya,  merupakan  tangga- pan terhadap gejala saling ketergantungan  global.  Negara- negara  yang  bertindak  sendiri- sendiri  tidak  dapat  lagi  memenuhi kewajiban  hak-hak  asasi  manusia mereka.  Penanggulangan  masa- lah  yang  dihadapi kini  membutuh- kan  kerjasama  Internasional.  Ma- salah-masalah  ini  meliputi  pemeli- haraan, perdamaian, perlindungan
lingkungan  hidup  serta  penggala- kan pembangunan. Hak-hak asasi generasi  ketiga    tentu  saja menguntungkan individu dan rakyat.
Tiga generasi dalam hak asasi manu- sia dirancang untuk melindungi seluruh hak asasi  manusia  dalam  rangka  memenuhi perkembangan sosial, ekonomi, politik, dan budaya  di  era  modern  sekarang  ini,  yang menuntut  dilakukannya  pemaknaan  lebih substansial  atas  konsep rechtsstaat,  the rule  of  law atau  negara  hukum  Pancasila sebagaiman  telah  diintrodusir  oleh  para sarjana  hukum  di  Indonesia,  sebagaimana pergeseran  konsep  demokrasi  yang  juga mengarah pada demokrasi substansial.
Tuntutan  atas  pembangunan  hukum yang  harus  memperhatikan  penghormatan hak asasi manusi seperti yang dikemukaka Dr.  Muhammad  Hatta, 44 dari  hasil  dialog bersama  Soepomo  dalam  pembentukan hukum dasar, mendapatkan consensus na- sional yang kemudian diambil tentang Inte- gralistik  Indonesia.  Bahwa  Integralistik  In- donesia  tidak  sama  dengan  Integralistik  di Jerman, atau kolektivisme di Rusia, apalagi dengan  individualisme  di  Eropa  Barat  dan Amerika  Serikat,  melainkan  suatu  cara pandang  integralistik  yang  tidak  menghen- daki  negara  kekuasaan  dimana  pada rakyatnya masih dihargai hak untuk
44 Padmo  Wahyono.  1989. Pembangunan  Hukum  di Indonesia, Jakarta: Penerbit IND HILL-CO, hlm.105.
berserikat  dan  berkumpul  dan  menyatakan pendapat  atau  kemerdekaan  untuk  berfikir. Cara  pandang  Integralistik  Indonesia  akan menjadi  dasar  dan  warna  segala  pola  ke- hidupan  berkelompok  di  Indonesia  yang ujungnya berpuncak pada organisasi negra. 45
Secara garis besar nilai-nilai Pancasi- la  dalam  rangka  legislasi  pembangunan hukum nasional mengenai hak dan kewajiban  negara  dan  penduduk  harus menampilkan  fungsi  :  (1)  menegakkan  ke- hidupan  yang  demokratis;  (2)  menegakkan kehidupan yang berkeadilan sosial; dan (3) menegakkan  kehidupan  yang  berperike- manusiaan.
Menurut Solly Lubis, 46 setidaknya ada dua macam pendekatan perlu di- pergunakan  untuk  menelaah  masalah- masalah yang bertalian erat dengan hukum nasional di tanah air, yaitu pendekatan sis- tem dan pendekatan kultural politik. Namun kedua  pendekatan  tersebut,  tidak  sekedar hanya  menyentuh  segi-segi  pembuatan hukum  ( law  making )  tetapi  juga  pene- gakkan hukum ( law enforcement ) bagaimanapun  muluknya  bunyi  hukum  un-
45 Secara  teoritis  menurut  Padmo  Wahyono, mengenai  cara  pandang  individualistik  menuta- makan  individu  ketimbang  kelompoknya,  se- dangkan  integralistik  Jerman  dan  kolektivisme  Ru- sia,  mengutamakan  masyarakat  ketimbang  indi- vidunya,  maka  Integralistik  yang  dimaksudkan  un- tuk  Negara  Republik  Indonesia  adalah  menguta- makan  kemakmuran  dan  kesejahteraan  masyara- kat,  namun  harkat  dan  martabat  seseorang  tetap dihargai atau tetap dijunjung tinggi, Ibid .
46 Solly  Lubis.  2004. Serba-Serbi  Politik  &  Hukum, Medan: Penerbit Sofmedia, hlm. 87.
tuk  menegakkan  keadilan  namun  masih tergantung  lagi  pada  sikap  mental  kompo- nen-komponen penegakannya.
Yang harus dihindarkan dalam pengembangan  hak  dan  kewajiban  asasi tidak  hanya  menjadi  ketentuan-ketentuan yang sulit dioperasionalkan menurut Padmo Wahjono,karena  berhadapan  dengan  pem- bangunan  hukum  yang  secara  garis  besar antara lain meliputi :
1.  Pembangunan hukum meliputi pembinaan,  sosialisasi,  pendidi- kan, dan penyadaran;
2.  Kebijaksanaan pembangunan
hukum  tertuju  melalui  pembaha- ruan legislasi; 3.  Pembangunan hukum
dil- aksanakan melalui program- program secara nasional.
4.  Penyuluhan  hukum  perlu  diman- tabkan  untuk  mendapat  kadar kesadaran  hukum  yang  tinggi  ; dan
5.  Sesuai  dengan  falsafah  dan  nilai- nilai  dasar  Pancasila  dan  Bhineka Tunggal Ika.
Oleh  karena  itu  dalam  itu  didalam arah  pembangunan  jangka  panjang  dise- butkan  bahwa: ”Pembangunan    nasional dilaksanakan  di  dalam  rangka  pem- bangunan manusia Indonesia seutuhnya dn pembangunan  seluruh  masyarakat  Indone- sia.  Untuk  memahami  hukum  modern  sep- erti halnya ilmu pengetahuan dan teknologi modern dicitakan untuk menunjang kepent- ingan-kepentingan ekonomi, golongan pen-
gusaha, terutama pengusaha besar. Dengan  adanya  perangkat  hukum  modern yang mempunyai sifat regulatority , dan pre- dictiability itu  diharapkan  dapat  menjamin efisiensi,  efektifitas,  dan  kepastian  dunia usaha.
Di  sisi  lain  perangkat  hukum  modern juga diperlukan oleh sektor negara.
Pelaksanaan  tugas  dan  fungsi  oraganisasi modern  akan  terasa  sah  dan  efisien,  serta efektif bila ditunjang oleh perangkat hukum tertulis.  Walaupun  di  Indonesia  hubungan- hubungan  paternalistik  masih  terasa  domi- nan,  namun  dalam  suatu  republik  yang dikatakan ditegakkan atas landasan hukum, maka  hadirnya  perangkat  hukum  modern yang  mengesahkan  tugas  dan  fungsi birokrasi  pemerintahan  tetap  terasa  pent- ing. 47

## D.  Pembentukan  Legislasi  Memberikan Keadilan dan Kesejahteraan Rakyat
Kebijakasanaan  dalam  pembentukan legislasi  nasional  tidak  dilaksanakan  pada keadaan  masyarakat  kita  tanpa  hukum dalam situasi dan kondisi masyarakat Indo- nesia  dari  Orde  Lama,  Orde  baru  hingga sekarang massa reformasi keadaan hukum kita  masih  diwarnai  oleh  sebagian  warisan hukum  masa  lalu,  yang  kadang-kadang kurang  menunjang  pembangunan  atau memberikan penunjangan ke arah masyarakat  yang  berbeda  landasan  falsa-
47 Abdul Hakim Garuda Nusantara, dkk. 1988. Aspek- Aspek Socio Legal Pendidikan Hukum Non Formal, Jakarta : Penerbit  Bina  Aksara, hlm. 100.
fahnya  diripada  Pancasila,  bahkan  ada yang kurang mendukung harkat dan marta- bat bangsa Indonesia (hukum kolonial).
Oleh karena itu pembangunan legislasi  negara  hukum  Pancasila  diharap- kan  masyarakat  memberikan  keadilan  dan kesejahteraan sosial menurut Padmo Wahyono, 48 lebih  tepat  sasaran  yang  di- tujukan kepada:
1)  Terjaminnya pelaksanaan Pembangunan Nasional ber- dasarkan hukum dan pemantapan serta pengamanan hasil-hasil pembangunan  yang  telah  dicapai dan  bermanfaat  bagi  nusa  dan bangsa;
2)  Menciptakan kondisi yang mantab  agar  anggota  masyarakat dapat  menikmati  iklim  kepastian dan ketertiban hukum;
3)  Terciptanya  kondisi  yang  lebih mantab,  sehingga  setiap  anggota masyarakat dapat menikmati suasana  serta  iklim  pengayoman hukum dalam partisipasi yang aktif pada pembangunan, sesuai dengan hak dan kewajiban sebagai warga negara yang bertanggung jawab.
4)  Hukum  harus  bisa  menumbuhkan dan mengembangkan disiplin nasional dan rasa tanggung jawab sosial pada anggota masyarakat;
5)  Kebijakan  pembangunan  hukum ditujukan untuk pemberikan dukungan, pengarahan dan pengamanan kepada upaya pembangunan  guna  mencapai kemakmuran  yang  lebih  adil  dan merata.
Pembangunan hukum dalam kaitannya    dengan  pembentukan  hukum sesuai dengan situasi dan kondisi
48 Padmo Wahyono, o p.cit , hlm. 133-134.
kehidupan     hukum yang telah ada, dapat kita  sebut  sebagai  pembinaan  tata  hukum nasional. Sejalan dengan pendapat Padmo Wahyono  mengenai  pembangunan  hukum nasional hendaknya. Paradigma menempatkan    rakyat  atau  masyarakat yang selama ini menjadi obyek pembangunan  hukum,  dibalik  menjadi subyek  daripada  pembangunan  hukum  itu sendiri.
Dasar konstitusional meletakkan rakyat  sebagai  subyek  daripada  hukum dijamin  dalam  konstitusi  Pasal  27  ayat  (1) UUD  1945  yang  menyatakan: “Segala warga  negara  bersama  kedudukannya  di dalam  hukum  dan  pemerintahan  dan  wajib menjunjung  hukum  dan  pemerintahan  itu dengan  tidak  ada kecualinya”.  Secara konstitusional  keadaan  demikian  tepat menjadikan  warga  negara  atau  rakyat menjadi  subyek  daripada  pembangunan hukum.
Pasal  28  D  ayat  (1)  UUD  1945 menyatakan :
“Setiap orang berhak atas pengakuan,  jaminan,  perlindungan, dan  kepastian  hukum  yang  adil  serta perlakuan  yang  sama  dihadapan hukum”.
Pasal  28  I  ayat  (4)  UUD  1945 menyatakan :
“Perlindungan,pemajuan,penegakan, dan  pemenuhan  hak  asasi  manusia adalah  tanggung          jawab  negara, terutama pemerintah.”
Kepatuhan bedasarkan hukum tertulis yang  disampaikan  oleh  Bismar  Siregar, 49 adalah kepatuhan yang gersang, yang tidak mendidik  kesadaran  hukum  seperti  yang diharapkan  dalam  kehidupan  hukum  yang bernafaskan  Pancasila.  Pancasila  tidak merumuskan  ketentuan  terinci,  cukup  dari moral yang terkandung didalamnya diangkat  dan  dikembangkan  sesuai  kebu- tuhan.    Karena  dalam  pembangunan legislasi  utamanya  hukum  harus  diuji ketepatan (kaidah) hukum terhadap keadilan  yang  menyebabkan  ilmu  hukum tidak  dapat  terpisahkan  dari  bidang  etika sehingga  norma  hukum  yang  dirumuskan apabila  berdasarkan  kepada  Pancasila secara lebih tepat ( das sollen ), agar supaya hukum  yan  tertulis    ( the  law  in  books ) benar-benar  menjadi  hukum  yang  hidup ( the living law ).
Bahwa  pembinaan  hukum  nasional melalui  pembangunan  hukum  dengan dengan  model  legislasi  oleh  pembentuk undang-undang  bukanlah  suatu  perkara yang  mudah,  kerena  tuntutan  hukum nasional  Indonesia  agar  dapat  mendukung pembangunan  nasional,  tetapi  dilain  pihak tetap dituntut digunakannya pengembangan  dan  pembentukan  hukum baru.  Orientasi  pembangunan  Indonesia hukum kedepan dalam kerangka memberikan  keadilan  dan  kesejahteraan
49 Bismar  Siregar.  1986. Keadilan  Hukum  Dalam Berbagai  Aspek  Hukum  Nasionnal ,  Jakarta:  CV.
Rajawali, hlm. 20.
harus menyesuaikan dengan menggunakan paradigma penelitian-penelitian perbandingan  sistem  hukum,  pranata,  dan lembaga  hukum  yang  ada  dan/atau  yang berkembang  diluar  negari  dari  masa  ke masa. 50
Pancasila sebagai sumber dari segala sumber  hukum,  sumber  dari  tertib  hukum suatu negara atau suatu bangsa. Pancasila sebagai  yang  beridiologikan  cita-cita  moral mengenai  kehidupan  kemasyarakatan  dan keagamaan sebagai pengejawantahan budi nurani  manusia. 51 Nilai  Pancasila  yang teraktualisasi  dalam  perundang-undangan sebagai  langkah  untuk  mewujudkan  cita- cita nasional yang termaktub dalam Pembukaan UUD 1945 dengan pertimbangan:  Pertama , karena  Indonesia adalah  negara  hokum;  dan  Kedua,  karena ada  logika  tersendiri  dalam  ilmu  hukum yang  khas  sehingga  diharapkan  dapat menjernihkan  duduk  permasalahan  serta memberi  pencerahan  dalam  memutuskan norma-norma  terkait  dengan  memasukkan nilai Pancasila dalam perundang- undangan. 52
Jika  kita  memandang  hukum  dan pemerintah  terutama  sebagai  struktur,
50 Sunaryati Hartono, Tantangan Pengembangan Dan Pembinaan  Ilmu  Hukum  Nasional ,  Bandung,  hlm.
51.
51 Padmo  Wahjono.  1986. Negara  Indonesia  Negara Berdasarkan Atas Hukum, Jakarta: Penerbit Ghalia Indonesia, hlm. 88.
52 Sujito.  tanpa  tahun. Reformulasi  Model  GBHN: Upaya  Mewujudkan  Kebahagiaan  Bagi  Seluruh Rakyat    Indonesia  Dalam  Perspektif  Ilmu  Hukum , Jakarta : MPR-RI, hlm. 73.
sebagai penyalur maka hukum dan pemerintah  semestinya  merespon,  bukan memprakarsai, bereaksi bukannya memproduksi  dan  mengantisipasi.  Secara umum sebagaimana dikatakan oleh Lawrence  M.  Friedman, 53 Pemerintah lazimnya  bersifat  pasif,  ia  menunggu datangnya  masalah-masalah  yang  tiba untuk  ia  perhatikan.  Pemerintah  dalam masyarakat  modern  memiliki  ukuran  yang sedemikian  besarnya  sehingga  pemerintah itu sendiri menjadi satu kelompok kepentingan yang utama.
Tantangan  yang  dihadapi  Negara Indonesia  yang  telah  mendeklarasikan  diri sebagai  negara  hukum  yang  bertujuan  un- tuk  mewujudkan  keadilan  sosial  bagi  se- luruh  rakyat  Indonesia  di  era  Reformasi saat ini, tidak bisa mengabaikan begitu saja Hak  Ekonomi  Sosial  Budaya  (Ekosob) kemudian  hanya  memprioritaskan  Hak  So- sial  dan  Politik  (Sipol).  Tidak  ada  jaminan meski Pemerintah telah meratifikasi UU No. 11  Tahun  2005  tentang  Pengesahan Inter- national  Covenant  On  Economic,  Social And       Cultural Rights dan UU No. 12 Ta- hun 2005 tentang Pengesahan International Covenant  On  Civil  And  Political  Rights, mengadopsi  kedua  instrument  tersebut, dalam legislasi pembentukan hukum nasional  sehingga  memungkinkan  individu
53 Lawrence  M.  Friedman,  2009. Sistem  Hukum  Per- spektif Ilmu Sosial, Bandung: Penerbit Nusa Media, hlm. 246-247.
menggunakan dalam litigasi di Pengadilan. 54
Kesinambungan  tuntutan  hak  dan kewajiban kemanusiaan secara konstitusional  setidaknya  terdapat  7  (tujuh) hal yang harus diperhatikan dalam pembangunan  legislasi  yang  digali  oleh Padmo  Wahyono 55 :  (1)  dalam  tatanan hukum  dan  pemerintahan,  ada  kesamaan kedudukan  dan  kewajiban  untuk  menjun- jung/mentaatinya  tanpa  terkecuali.  (2)  da- lam  tatanan  kehidupan  beragama  ada  ja- minan kebebasan. (3) dalam tatanan politik ada  kebebasan  mengeluarkan  pendapat, berserikat  atau  berorganisasi  dan  berkum- pul/berapat,  dan  sebagainya.  (4)  dalam tatanan  perekonomian  yang  diutamakan kesejahteraan  masyarakat  dan  bukan  ke- makmuran  orang  seorang.  (5)  dalam tatanan  kehidupan  budaya,  ialah  bahwa kebudayaan  bangsa  yaitu  kebudayaan yang  timbul  sebagai  buah  usaha  budinya rakyat  Indonesia  seluruhnya.  (6)  dalam tatanan  kemasyarakatan (berkelompok) tidak boleh ada eksploitasi sesama manusia    (penjajahan)    harus    berperike- manusiaan  dan  berperikeadilan.  dan  (7) dalam  tatanan  bela  Negara  adalah  hak warga negara dan seterusnya.
54 Suparman  Marzuki.  2011. Tragedi  Politik  Hukum HAM ,  Yogyakarta:  Penerbit  Pustaka  Pelajar Bekerja sama dengan PUSHAM UII, hlm. 468-469.
55 Padmo Wahyono. 1993. Ketatanegaraan Indonesia Dalam  Kehidupan  Politik  Indonesia  30  Tahun Kembali Ke Undang-Undang Dasar 1945:
Demokrasi Pancasila Menurut UUD 1945 .  Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, hlm 105-106.
Jiwa  Undang-Undang  Dasar  1945 adalah jiwa kenegarawanan yang demokratis  bukan  jiwa  kenegarawanan yang  totaliter,  dengan  konsekuensi,  bahwa pemerintah wajib menggunakan kekuasaan dan  kekauatan  yang  sah  yang  dimilikinya justru  untuk  menjamin  kepastian  hukum dan tegaknya keadilan bagi rakyat, termasuk  investor  asing  yang  tunduk  pada yuridiksi  Indonesia  karena  diundang  untuk melibatkan diri dalam pembangunan hukum nasional Indonesia. Itulah sebenarnya asas “pengayoman”  yang  menjiwai  aspirasi hukum  adat  dan  seharusnya  juga menjiwai hukum nasional Indonesia. 56

## IV. Penutup
Dalam  negara  hukum  yang  modern yang  dalam  pembentukan  legislasi  yang berdasarkan  pada  falsafah  dan  nilai  Pan- casila  adanya  asas “pengayoman”  tetap tidak  berubah,  dalam  arti,  bahwa  negara yang  diwakili  oleh  pemerintah  sebagai pemegang  kekuasaan  dan  kekuatan  yang sah  dalam  menghadapi  dan  menanggapi masalah   hukum.  Apabila negara memang berkehendak  melakukan  terobosan  dalam pembangunan  hukum  nasional  yang  lebih berpihak  pada  keadilan  dan  kesejahteraan tentu  menjadi  perhatian  yang  dikehendaki, karena  selama  ini  proses  legislasi  lebih
56 Budiono Kusumohamidjojo. 1988. Efisiensi Hukum: Urgensi  Bagi  Pembangunan  Hukum  Nasional Dalam  Percikan  Gagasan  Tentang  Hukum ,  Ban- dung : PT. Intergrafika, hlm. 52.
berpihak  kepala  kelompok  tertentu  yang bermodal.
Hukum bagi bangsa Indonesia adalah sarana  untuk  membangun  negara  yang demokratis,  berkeadilan  sosial  dan  berper- ikemanusiaan.  Menjadikan  pembangunan legislasi  hukum  berdasarkan  Pancasila selama ini, harus dijadikan dasar kebijakan memberikan  keadilan  dan  kesejahteraan rakyat  atau  sebatas  doktrin  disaat  tuntutan Hak  Asasi  Manusia  (HAM)  terutama  hak ekonomi,  sosial,  dan  budaya  (EKOSOB) yang terus menguat.  Hasrat negara hukum Indonesia  dalam  menjamin  dan  melindungi hak-hak kemanusiaannya, lebih menekan  kan  pada  tatanan  kehidupan integralistik  daripada  pandangan  yang individualistik.

## Bibliografi
Casse, Antonio. 2005. Hak Asasi Manusia Di  Dunia  Yang  Berubah, Jakarta:
Yayasan Obor Indonesia (YOI).
Dicey,  A.V.  2008. Pengantar  Studi  Hukum Konstitusi, Bandung: Penerbit Nusamedia.
Estiko,  Didit  Hariayadi,  dkk,..  2000. Refor- masi  Hukum  Nasional  Suatu  Kajian Terhadap  Undang-Undang  Produk Pemerintahan  Transisi  1998-1999. Jakarta  :  Penerbit  Pusat  Pengkajian dan  Pelayanan  Infomasi  Sekretariat Jenderal DPR RI. Friedman,  Lawrence  M.  2009. Sistem Hukum  Perspektif  Ilmu  Sosial, Ban- dung : Penerbit Nusa Media.
Lubis,  Todung  Mulya.  1993. Beberapa
Persepsi  Non  Barat  Mengenai  Hak Asasi Manusia, Dalam Hukum Kenegaraan Republik Indonesia   Te- ori,  Tatanan,  dan  Terapan  Untuk Memperingati  Kelahiran  Almarhum Prof.  Djokosoetono,  SH. Jakarta  : Diterbitkan Atas Kerja Sama Yayasan Ilmu-Ilmu  Sosial  (YIIS)  dan  Penerbit PT.  Gramedia  Widiasarana  Indone- sia.
Lubis,  Solly.  2004. Serba-Serbi  Politik  & Hukum, Medan: Penerbit Sofmedia. Mochtar,  Zainal  Arifin.  2009. Jalan  Berliku
Amandemen Komprehensif Dari Pakar, Politisi, hingga Selebriti:
Konstitusi  Ramah  HAM, Jakarta: Diterbitkan DPD di MPR RI.
Muhammad  Taher  Azhary.  2003. Negara Hukum:  Suatu  Studi  Tentang  Prinsip- Prinsipnya  Dilihat  Dari  Segi  Hukum Islam, Implementasinya Pada Periode Negara  Madinah  dan  Masa  Kini ,
Jakarta:  Penerbit  Prenada  Media Group.
Mulyana W. Kusuma. 1986. Perspektif  Te- ori, dan Kebijaksanaan Hukum,
Jakarta : C.V Rajawali.
Nimatul  Huda.  2005. Negara  Hukum,
Demokratis & Judicial Review, Yogyakarta:  Penerbit  UII  Press  Yog- yakarta.
Padmo  Wahjono.  1986. Negara  Indonesia Negara  Berdasarkan  Atas  Hukum, Jakarta: Penerbit Ghalia Indonesia.
Risma Indriami. 2017, Prinsip Non Diskriminasi dan Hak Ekonomi,
Sosial, dan Budaya Dalam Pembentuk Perundang-Undangan dan Kebijakan , Jakarta: Badan Penelitian dan Pengembangan
Hukum dan Hak Asasi Manusia RI. Suparman  Marzuki.  2011. Tragedi  Politik Hukum  HAM ,  Yogyakarta:  Penerbit
Pustaka Pelajar Bekerja sama dengan PUSHAM UII.
Satjipto Rahardjo. “Hukum Dalam        Per-
spektif Sejarah dan Perubahan
Sosial ”, dalam  Artidjo  Alkostar  (ed).
1986. Pembangunan  Hukum  Dalam
Perspektif  Politik  Hukum  Nasional, Jakarta: CV. Rajawali. Simorangkir, J.C.T. 1987. Hukum dan Kon- stitusi  Indonesia, Jakarta:                Pen- erbit PT. Gunung Agung.
Soerjono Soekanto. 1998. Identifikasi Hukum  Positif  Tidak  Tertulis  Melalui Penelitian Hukum Normatif dan
Empiris ,  Jakarta:  Cetakan  Pertama Penerbit IND-HILL-CO. Sri Sumantri. 1982. Hak Menguji Materiil di
Indonesia, Bandung: Penerbit Alumni.
Sujito.  tanpa  tahun. Reformulasi  Model
GBHN:
Upaya Mewujudkan
Kebahagiaan  Bagi  Seluruh  Rakyat Indonesia  Dalam  Perspektif  Ilmu Hukum , Jakarta: MPR-RI.
Tim  Baleg  DPR  RI.  2017. Laporan Workshop:  Membangun  Komitmen Bersama Pembentuk
Undang-
Undang  Dalam  Mencapai  Target Program  Legislasi  Nasional, Jakarta: Badan Legislasi DPR RI.

## Peraturan Perundang-Undangan:
Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik Indonesia Tahun 1945.
Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011 tentang  Pembentukan  Peraturan  Pe- rundang-Undangan.
Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2018 ten- tang Perubahan Kedua Atas Undang- Undang    Nomor  17  Tahun  2014  ten- tang Majelis Permusyawaratan Rakyat,  Dewan  Perwakilan  Rakyat, Dewan  Perwakilan  Daerah,  dan  De- wan Perwakilan Rakyat Daerah.
.