## STUDI KOMPARATIF PENGATURAN SISTEM PEMILIHAN UMUM ANGGOTA DEWAN PERWAKILAN RAKYAT DI INDONESIA
Comparative Study Regulation of Electoral System of the House of Representatives in Indonesia
Agus Effendi Pengadilan Tata Usaha Negara Medan email: aguseffendi_9@yahoo.com

## Abstract
Electoral  system  is  one  of  the  factors  that  affect  the  development  of democracy  and  political state. It is need to  get the  attention  of people  who want  improvement  democracy.  The  electoral  system,  especially  in implementation  of  house  of  representative  election,  it  becomes  a  study that need  attention  given  during  the  general  election  of  house  of  representative (DPR) members eleven times from some period of democracy is different, it cannot  fully  realize  the  elections  are  truly  ideal  for  the  development  of democracy  and  resulted  in  the  representatives  of  the  people  and  reflecting the  aspirations  properly  represent  the  people's  interests.  Electoral  Systems Member  house  of  representative  applied  to  the  Election  Period  Old  Order Period until Election Reform Order, both the closed proportional system and open  proportional  system  and  the  rest  of  the  votes,  in  principle  have  a weakness at the same advantages.
Keywords: Regulation, Election System, House of Representative

## Abstrak
Sistem pemilu sebagai salah satu faktor yang mempengaruhi perkembangan demokrasi  dan  politik  negara,  tentunya  sangat  perlu  untuk  mendapat perhatian  dari  kita  semua  yang  menginginkan  perbaikan  demokrasi.  Sistem pemilu,  khususnya  dalam  penyelenggaraan  pemilu  anggota  DPR,  menjadi kajian  yang  perlu  mendapat  perhatian  mengingat  selama  penyelenggaraan pemilihan  umum  anggota  DPR  sebanyak  11  (sebelas)  kali  dari  beberapa
Volume 10 Issue 2, April-June 2016: pp. 221-412. Copyright ©  2015-2016  FIAT  JUSTISIA.  Faculty  of  Law,  Lampung University, Bandarlampung, Lampung, Indonesia. ISSN: 1978-5186 | e-ISSN: 2477-6238. Open Access: http://jurnal.fh.unila.ac.id/index.php/fiat
Fiat Justisia is licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 International License, which permits unrestricted use, distribution,  and  reproduction  in  any  medium,  provided  the original work is properly cited.
masa  demokrasi  yang  berbeda-beda,  belum  sepenuhnya  dapat  mewujudkan pemilu  yang  benar-benar  ideal  bagi  perkembangan  demokrasi  dan menghasilkan  wakil-wakil  rakyat  yang  aspiratif  dan  benar-benar  mewakili kepentingan rakyat. Sistem Pemilihan Umum Anggota DPR yang diterapkan pada Pemilu Masa Orde Lama sampai dengan Pemilu Masa Orde Reformasi, baik  sistem  proporsional  tertutup  maupun  sistem  proporsional  terbuka  dan sisa  suara  terbanyak,  pada  prinsipnya  memiliki  kelemahan  sekaligus kelebihan.
Kata  Kunci: Pengaturan,  Sistem  Pemilihan  Umum,  Dewan  Perwakilan Rakyat

## A. Pendahuluan
Pemilihan  umum  merupakan  kebutuhan  mutlak  bagi  setiap  negara modern dalam rangka menegakkan dan mempertahankan sistem demokrasi. 1 Pemilihan  umum  menjadi  agenda  penting  karena  sebenarnya  pemilihan umum  merupakan  salah  satu  cara  pelaksanaan  demokrasi,  khususnya  bagi demokrasi  perwakilan.  Di  negara  modern,  demokrasi  langsung  sudah  tidak berlaku,  yang  berlaku  adalah  demokrasi  perwakilan  atau  demokrasi  tidak langsung. 2 Demokrasi  perwakilan  ini  tentunya  membutuhkan  orang-orang yang  akan  mewakili  masyarakat  untuk  menentukan  haluan  atau  kebijakan- kebijakan  yang  berkaitan  dengan  kepentingan  seluruh  masyarakat.  Dalam keadaan yang demikian, pemilihan umum memegang peranan penting dalam negara  demokrasi,  yaitu  berfungsi  sebagai  alat  penyaring  bagi  orang-orang yang  akan  mewakili  dan  membawa  suara  rakyat  di  dalam  lembaga perwakilan. 3 Dengan demikian pemilihan umum  mempunyai hubungan erat dengan demokrasi.
Indonesia  sebagai  salah  satu  negara  hukum  penganut  paham demokrasi,  tentunya  juga  menempatkan  pemilihan  umum  sebagai  agenda penting  yang  harus  dilaksanakan.  Oleh  karena  itu,  pemilihan  umum  diatur dalam  konstitusi  kita,  yaitu  dalam  Pasal  22E  Undang-Undang  Dasar  1945 (Amandemen  III).  Pengaturan  pemilihan  umum  sebagai  lembaga  tersendiri dalam konstitusi, mengisyaratkan bahwa pelaksanaan pemilihan umum yang bebas  dan  dilakukan  secara  periodik  menjadi  sebuah keniscayaan di negara Indonesia.
1 Samego, Indria, dkk. (1998). Menata Negara Usulan LIPI Tentang RUU Politik Bandung:
Mizan, p. 37.
2 Mahfud MD, Moh. (1999). Hukum dan Pilar-Pilar Demokrasi . Yogyakarta: Gama Media, p.
220.
3 Ibid., p. 220-221.
Gambaran  Indonesia  sebagai  negara  yang  menganut  paham demokrasi,  secara  eksplisit  telah  dicantumkan  dalam  Pasal  1  ayat  (2) Undang-Undang  Dasar  1945  (sebelum  amandemen)  yang  menyatakan kedaulatan  berada  di  tangan  rakyat  dan  dilakukan  sepenuhnya  oleh Majelis Permusyawaratan  Rakyat  (MPR). 4 Dengan  demikian,  kedaulatan  tertinggi berada  di  tangan  rakyat,  yang  pelaksanaannya  diserahkan  kepada  MPR. Namun  dalam  perjalanannya,  lembaga  MPR  yang  dianggap  sebagai representasi dari rakyat telah mengalami berbagai macam penyimpangan dan hanya  dijadikan  alat  legitimasi  bagi  pemerintah  atau  penguasa  untuk mempertahankan  kekuasaannya.  Melalui  Amandemen  ketiga  Undang- Undang  Dasar  1945,  dilakukan  perubahan  tentang  pelaksanaan  kedaulatan rakyat  yang  tidak  lagi  dijalankan  hanya  oleh  MPR,  tetapi  pelaksanaan kedaulatan rakyat dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar 5.
Dilakukannya  perubahan  ini,  MPR  tidak  lagi  memiliki  kedudukan  yang eksklusif sebagai satu-satunya lembaga pelaksana kedaulatan rakyat, karana di  samping  MPR  ada  pula  lembaga-lembaga  negara  lain  yang  juga merupakan  pelaksana  kedaulatan  rakyat,  misalnya  Presiden  yang  dipilih secara langsung oleh rakyat. 6
Selain  berhubungan  erat  dengan  demokrasi,  pemilihan  umum  juga berhubungan  erat  dengan  prinsip  negara  hukum.  Melalui  pemilihan  umum, rakyat atau masyarakat dapat memilih wakil-wakilnya yang berhak membuat produk  hukum  dan  melakukan  pengawasan  atau  pelaksanaan  kehendak- kehendak  rakyat  yang  digariskan  oleh  wakil-wakil  rakyat  tersebut.  Jika dikaitkan  dengan  prinsip  dasar  dalam  negara  hukum,  pemilu  mempunyai hubungan erat dengan prinsip perlindungan terhadap hak-hak asasi manusia, persamaan  di  depan  hukum  dan  pemerintahan,  serta  adanya  pemilu  yang bebas. Melalui pemilihan umum,  maka hak asasi rakyat yang salah satunya adalah hak politik dapat disalurkan. Hak untuk diperlakukan sama di depan hukum dan pemerintahan juga mendapatkan salurannya. Begitu pula dengan adanya pemilu yang bebas, maka penyaluran hak demokratis atau hak politik rakyat dapat mencapai tujuannya. Dengan demikian pemilu merupakan cara untuk merealisasikan prinsip negara hukum. 7
Secara tegas, gambaran bahwa Indonesia negara hukum dicantumkan dalam naskah Amandemen Ketiga Undang-Undang Dasar 1945 Pasal 1 ayat (3)  yang  berbunyi,  “Negara  Indonesia  adalah  Negara  hukum”.  Dengan demikiaian  Indonesia  bukanlah  negara  kekuasaan  atau machsstaat dimana
4 Lihat naskah UUD 1945 sebelum Amandemen Pasal 1 ayat (2).
5 Lihat naskah Amandemen Ketiga UUD 1945 Pasal 1 ayat (2).
6 Asshidiqie,  Jimly.  (2002). Konsolidasi  Naskah  UUD  1945  Setelah  Perubahan  Keempat , Jakarta:  Pusat  Studi  HTN  FH-UI,  p.  2.  Untuk  pemilihan  Presiden  Langsung,  lihat  naskah Amandemen Ketiga UUD 1945 Pasal 6A.
7 Mahfud MD, Moh. Op.Cit. p. 221-222.
aturan  negara  ditentukan  oleh  penguasa  negara  dan  diperuntukkan  untuk mempertahankan  kekuasaannya.  Mengenai  konsepsi  negara  hukum  yang dianutnya,  Indonesia  menganut  konsepsi  campuran  dari  konsepsi Rechstaat dan Rule of Law . 8
Pada dasarnya, antara negara demokrasi dan negara hukum ibarat dua sisi  dari  dari  satu  mata  uang.  Tidak  akan  tercipta  sebuah  negara  demokrasi tanpa  ditopang  oleh  penegakan  hukum,  dan  sebaliknya  hukum  tidak  akan tegak tanpa ditopang oleh kelangsungan kehidupan politik yang demokratis. 9 Dengan demikian hukum dan demokrasi akan berjalan secara bersamaan dan berbanding  lurus.  Semakin  demokratis  kehidupan  politik  negara,  maka hukum  yang  diciptakan  akan  mencerminkan  aspirasi  masyarakat  sehingga penegakan hukum akan terwujud.
Prasyarat  yang  harus  dipenuhi  untuk  menciptakan  kehidupan  politik yang demokratis dan terealisasinya prinsip negara hukum bagi negara adalah terwujudnya  lembaga-lembaga  negara 10 yang  benar-benar  memperoleh legitimasi  rakyat  sebagai  perwujudan  dari  kedaulatan  rakyat.  Legitimasi rakyat  menjadi  syarat  mutlak  bagi  pemerintahan  untuk  melaksanakan pemerintahannya  mengingat  dalam  Undang-Undang  Dasar  1945  sebagai konstitusi  kita,  dinyatakan  kedaulatan  berada  di  tangan  rakyat  yang pelaksanaannya didasarkan kepada Undang-Undang Dasar, dan berdasarkan UUD  1945  (setelah  Amandemen),  secara  eksplisit  kedaulatan  rakyat dilaksanakan  oleh  Presiden  sebagai  perwakilan  eksekutif,  DPR  sebagai perwakilan  politik  dan  DPD  sebagai  perwakilan  daerah. 11 Untuk memperoleh  legitimasi rakyat,  idealnya  ketiga  perwakilan  itu  dipilih secara langsung  oleh  rakyat  melalui  pemilihan  umum,  bukan  melalui  proses pengangkatan  oleh  pemerintah,  seperti  yang  pernah  terjadi  di  masa  orde baru.  Bagaimanapun  juga  hampir  tak  ada  pemerintah  yang  bisa  bekerja secara  bertanggung  jawab  tanpa  dukungan  dan  kepercayaan  rakyat  yang diberikan melalui pemilihan umum. 12
Tidak  adanya  lagi  wakil  rakyat  yang  diangkat  oleh  pemerintah, diharapkan  tidak  terjadi  lagi  adanya  lembaga  perwakilan  yang  hanya menjadi  alat  dari  pemerintah  (eksekutif)  untuk  mempertahankan kekuasaannya.  Dan  sebaliknya  diharapkan  akan  muncul  wakil-wakil  rakyat
8 Ibid. , p. 138.
9 Ibid , p. 176.
10 Lembaga-lembaga  yang  dimaksudkan  adalah  lembaga  legislatif  dan  lembaga  eksekutif sebagai bagian dari empat pilar demokrasi selain yudikatif dan pers. Mengenai empat pilar demokrasi, dapat dilihat dalam Ibid, p. 2.
11 Asshiddiqie,  Jimly.  (2003).  “Hubungan  Kerja  Antara  DPD  Dengan  Lembaga  Negara Lainnya”. Makalah disampaikan  dalam  rangka “Focus  Group  Discussion” yang diselenggarakan  oleh  Set-Jen  MPR  bekerjasama  dengan  Universitas  Brawijaya  di  Malang pada tanggal 27 Maret 2003, p. 1.
12 Samego, Indria. dkk, Op. Cit., p. 37.
yang  berpihak  kepada  kepentingan  rakyat  dan  akan  memperjuangkan  apa yang  menjadi  aspirasi  dari  rakyat,  sesuai  dengan  apa  yang  telah  menjadi harapan kita bersama demi menegakkan demokrasi dan supremasi hukum di Indonesia.
Indonesia negara yang menjunjung tinggi demokrasi dan mengedepankan  prinsip  negara  hukum,  dalam  penyelenggaraan  negaranya, pemilihan  umum  yang  bebas  dan  dilakukan  secara  periodik  telah  menjadi agenda  negara  yang  mutlak  harus  dilaksanakan.  Pemilihan  umum  adalah lembaga  demokrasi  untuk  mengaktualisasikan  aspirasi  dan  kepentingan rakyat yang menjadi perwujudan kedaulatan rakyat. 13 Hal ini sejalan dengan apa  yang  ditetapkan International  Comission  of  Jurists pada  konferensinya di  Bangkok,  1965  yang  salah  satu  isinya  menyatakan  bahwa  adanya pemilihan  umum  yang  bebas  merupakan  salah  satu  kriteria  dari  negara hukum yang dinamis. 14
Selama  Indonesia  merdeka,  tercatat  telah  sebelas  kali  Indonesia melakukan  pemilihan  umum  untuk  memilih  wakilnya  yang  duduk  di lembaga  Legislatif,  yaitu  mulai  dari  Pemilu  Tahun  1955  sampai  dengan Pemilu  2014.  Dari  sebelas  kali  penyelenggaraan  itu,  delapan  pemilihan umum  yang  dilangsungkan  hanya  untuk  memilih  wakil-wakil  rakyat  yang duduk  di  DPR,  yaitu  Pemilu  Tahun  1955  sampai  dengan  Pemilu  1999. Namun  setelah  dilakukan  Amandemen  Ketiga  UUD  1945,  maka  pemilihan umum  tidak  hanya  dilakukan  untuk  memilih  anggota  DPR  saja,  tetapi  juga untuk  memilih  anggota  DPR,  DPD,  dan  DPRD,  serta  Presiden  dan  Wakil Presiden. 15
Pemilihan  umum  pertama  dilakukan  tahun  1955  pada  suatu  masa demokrasi  parlementer  (antara  tahun  1945-1959)  yang  diselenggarakan dalam  dua tahap,  yang  pertama  pada  bulan  September  1955  untuk  memilih anggota  DPR  dan  bulan  Desember  1955  untuk  memilih  Anggota Konstituante. 16 Pemilu  selanjutnya  baru  dapat  terlaksana  pada  di  masa pemerintahanSoeharto  (orde  baru)  pada  tahun  1971  untuk  memilih  anggota DPR  dan  DPRD,  namun  penyelenggaraannya  dianggap  tidak  demokratis mengingat  adanya  kecenderungan  dari  pemerintah  yang  memihak  kepada salah  satu  peserta  pemilu,  yaitu  Golongan  Karya  sehingga  memunculkan partai-partai  politik  yang  mulai  mengalami  kemunduran  atau  mendekati masa surutnya. 17
13 Ibid, p. 39.
14 Mahfud MD, Moh. Op. Cit., p. 131.
15 Lihat naskah Amandemen Ketiga UUD 1945 Pasal 22E ayat 2.
16 Lihat sejarah pemilu yang dimiliki oleh KPU. Diperoleh melalui website www.kpu.go.id.
17 Dhakidae,  Daniel.  (1981).  “Pemilihan  Umum  Di  Indonesia:  Saksi  Pasang  Naik  dan  Surut Partai Politik”, majalah Prisma edisi September 1981 Tahun X, Jakarta: LP3ES.
Selama  masa  orde  baru,  pemilihan  umum  telah  dilakukan  selama enam  kali,  mulai  dari  pemilu  1971, dilanjutkan  dengan  pemilu  1977, 1982, 1987,  1992  dan  1997.  Selama  itu  hampir  semuanya  direkayasa  sehingga menghasilkan  pemenang  mutlak  yang  sama,  yaitu  Golongan  Karya,  yang menyebabkan  Golkar  menjadi  partai hegemonik 18 dan  telah  menjadi  alat politik  untuk  mempertahankan  kekuasaan.  Pada  masa  itu  Pemilu  tak  lebih menjadi  alat  legitimasi  bagi  rezim  politik  orde  baru  untuk  melestarikan status  quo otoritarianisme  politik. 19 Praktis  selama  orde  baru  pemilu  tidak didasarkan  pada  ide  demokrasi,  sementara  dengan  pemilu  demokratislah yang  akan  membawa  angin  segar  pengharapan  akan  tatanan  politik  baru yang mencerminkan aspirasi dari rakyat yang berdaulat. 20
Setelah  masa  orde  baru  berakhir,  pada  tahun  1999  di  masa Pemerintahan  Transisi  Presiden  B.J.  Habibie  diselenggarakan  pemilihan umum  dengan  jumlah  peserta  sebanyak  48  partai  politik,  dimana  pemilu tersebut  menjadi  gerbang  menuju  orde  reformasi.  Pemilihan  umum berikutnya diselenggarakan pada tahun 2004, dimana pada pemilihan umum tersebut  tidak  saja  memilih  Anggota  DPR,  tetapi  juga  sudah  memilih anggota  DPD,  dan  pada  masa  itu  juga  dilakukan  Pemilihan  Presiden  dan wakil  Presiden  secara  langsung  untuk  pertama  kalinya.  Dilanjutkan  pada masa Pemerintahan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono (SBY), pemilihan umum  anggota  DPR  diselenggarakan  dua  kali  yaitu  pada  pemilihan  umum tahun 2009 dan terakhir pada pemilihan umum tahun 2014.
Pada  dasarnya  demokratis  tidaknya  suatu  penyelenggaraan  pemilu ditentukan  oleh  beberapa  unsur,  yang  salah  satunya  yaitu  sistem  pemilu. 21
Sistem  pemilu  memegang  peranan  penting  mengingat  pilihan  terhadap sistem pemilu ini akan berdampak terhadap sistem kepartaian yang ada yang berarti berdampak luas pula pada kehidupan politik dan demokrasi di negara Indonesia.  Sistem  pemilu  juga  memegang  peranan  yang  penting  dalam menentukan  sukses  tidaknya  pemilu  sebagai  sarana  partisipasi  aktif  rakyat Indonesia,  khususnya  dalam  membangun  Indonesia  menjadi  bangsa  yang demokratis dan berkedaulatan rakyat.
Sistem  pemilu  sebagai  salah  satu  faktor  yang  mempengaruhi perkembangan  demokrasi  dan  politik  negara,  tentunya  sangat  perlu  untuk mendapat  perhatian  dari  kita  semua  yang  menginginkan  perbaikan demokrasi.  Sistem  pemilu,  khususnya  dalam  penyelenggaraan  pemilu anggota  DPR,  menjadi  kajian  yang  perlu  mendapat  perhatian  mengingat
18 Gaffar,  Afan.  (2000). Politik  Indonesia  Transisi  Menuju  Demokrasi, Cetakan  II.
Yogyakarta: Pustaka Pelajar, p. 33.
19 Samego, Indria. dkk. Op. Cit., p. 38 dan 40.
20 Sutrisno Dermawan, Bernad. (2002). Konflik Politik Di KPU Dalam Pemilu 1999 . Jakarta: PT. Mutiara Sumber Widya, p. iv.
21 Ibid. , p. x.
selama  penyelenggaraan  pemilihan  umum  anggota  DPR  sebanyak  11 (sebelas)  kali  dari  beberapa  masa  demokrasi  yang  berbeda-beda,  belum sepenuhnya  dapat  mewujudkan  pemilu  yang  benar-benar  ideal  bagi perkembangan  demokrasi  dan  menghasilkan  wakil-wakil  rakyat  yang aspiratif dan benar-benar mewakili kepentingan rakyat.
Melalui pengkajian sistem-sistem pemilihan umum anggota DPR dan memperbandingkan  antara  masing-masing  sistem  pemilu  yang  telah diterapkan  dalam  masa-masa  atau  orde  pemerintahan  yang  berbeda-beda  di Indonesia, maka akan diketahui  persamaan ataupun perbedaan dari masing- masing  sistem  pemilu,  yang  dalam  hal  ini  dengan  menggunakan  beberapa variabel  sistem  pemilihan  sabagai  alat  perbandingan  yang  akan  diuraikan pada  bagian  pembahasan  nantinya.  Dengan  menganalisa  perbandingan tersebut, maka akan diketahui juga nilai kelebihan ( positive values ) ataupun nilai  kekurangan  ( negative  values )  dari  setiap  sistem  pemilu  tersebut,  yang pada akhirnya kita dapat mempersiapkan sistem pemilihan umum yang baik atau  setidak-tidaknya  secara  temporer  tepat  untuk  diterapkan  pada penyelenggaraan pemilihan umum anggota DPR yang akan datang.
Kajian  mengenai  sistem  pemilihan  umum,  khususnya  pemilihan umum  anggota  dewan  perwakilan  rakyat  telah  dilakukan  oleh  banyak kalangan,  termasuk  para  akademisi.  Di  antara  yang  paling  terkenal  adalah Miriam  Budiardjo  seorang  Guru  Besar  Ilmu  Politik,  dan  juga  Mahfud  MD seorang  Guru  Besar  Hukum  Tata  Negara.  Miriam  Budiardjo  dengan karyanya  yang  sangat  populer  yaitu  “Dasar-Dasar  Ilmu  Politik” 1 mengkaji pemilihan  umum  ataupun  sistem  pemilihan  umum  dari  kajian  ilmu  politik dan  cenderung  hanya  menjadikan  pemilihan  umum  sebagai  variabel  atau bagian kecil dalam mempelajari ilmu politik. Begitu juga Mahfud MD dalam bukunya  berjudul  “Politik  Hukum  Di  Indonesia” 2 hanya  mengkaji  hukum pemilihan  umum  sebagai  wujud  dari  karakter  produk  hukum  pada  masa perkembangan  demokrasi  di  Indonesia.  Mereka  tidak  sampai  atau  belum sampai  mengkaji  secara  khusus  mengenai  sistem  pemilihan  umum  anggota DPR yang pernah diatur dan diterapkan pada pemilihan umum di Indonesia, termasuk juga belum sampai melakukan komparasi atau perbandingan antara
1 Buku  ini  adalah  karya  Miriam  Budiardjo  yang  sudah  beberapa  kali  diterbitkan  oleh  PT Gramedia  Pustaka  Utama  dan  terakhir  kali  diterbitkan  sebagai  Edisi  Revisi  Cetakan kesembilan,  Oktober  2013.  Dalam  buku  tersebut  ilmu  politik  didefinisikan  sebagai  ilmu yang  mempelajari politics atau  kepolitikan,  dan politik  diartikan  sebagai  usaha  menggapai kehidupan yang baik.
2 Buku ini adalah karya Moh. Mahfud MD, pernah diterbitkan oleh LP3ES dan terakhir oleh PT  RajaGrafindo  Persada  sebagai  Edisi  Revisi  Cetakan  ke-5,  November  2012.  Dalam bukunya  tersebut  hukum  pemilu  menjadi  salah  satu  kajian  dari  karakter  produk  hukum selain hukum pemda dan hukum agraria.
sistem-sistem pemilihan umum yang digunakan pada periode-periode pemilu yang berbeda dari beberapa masa atau orde pemerintahan di Indonesia.
Berdasarkan uraian di atas, maka melalui tulisan ini akan dibahas atau dikaji  mengenai  pengaturan  dan  perbandingan  sistem  pemilihan  umum anggota dewan perwakilan rakyat yang diterapkan pada beberapa pemilihan umum di Indonesia, mulai dari Pemilu pada masa Orde Lama sampai dengan Pemilu pada masa Orde Reformasi sekarang ini. Oleh karena itu, tulisan ini diberikan  judul  : “Studi  Komparatif  Pengaturan  Sistem  Pemilihan  Umum Anggota Dewan Perwakilan Rakyat Di Indonesia”.
Permasalahan atau isu yang diangkat dalam tulisan ini yaitu :pertama, Bagaimanakah  perbandingan  pengaturan  sistem  pemilihan  umum  Anggota Dewan  Perwakilan  Rakyat  di  Indonesia.  Kedua,  Apa  saja  kelemahan  dan kelebihan  dari  sistem  pemilihan  umum  Anggota  Dewan  Perwakilan  Rakyat di  Indonesia.  Kemudian  metode  penelitian  menggunakan  metode  normatif yuridis.

## B. Pembahasan

## 1. Pengertian Sistem Pemilihan dan Model Sistem Pemilihan
Sistem  pemilihan  adalah  seperangkat  metode  yang  mengatur  warga negara  memilih  para  wakilnya.  Dalam  suatu  lembaga  perwakilan  rakyat, seperti lembaga legislatif atau DPR/DPRD, sistem pemilihan ini bisa berupa seperangkat metode untuk mentransfer suara pemilih ke dalam suatu kursi di lembaga  legislatif  atau  parlemen.  Namun,  ketika  pemilihan  itu  terjadi  pada seorang  kepala  pemerintahan  sebagai  representasi  tunggal  seperti  Presiden, Gubernur,  Bupati  dan  semacamnya  (DPD  termasuk  di  dalamnya),  sistem pemilihan itu bisa berwujud seperangkat metode untuk menentukan seorang pemenang berdasarkan jumlah suara yang diperolehnya. Dalam bahasa yang sederhana,  sistem  pemilihan  ini  pada  dasarnya  berkaitan  dengan  cara pemberian suara, penghitungan suara, dan pembagian kursi. 3 Andrew  Reynolds  dalam  seminar  dan  lokakarya  bertema  “ Toward Structural  Reforms  on  Democratization  in  Indonesia  :  Problem  and Prospects ”  di Jakarta,  11-14  Agustus  1998,  memberikan  pengertian  bahwa sistem pemilu adalah sarana rakyat yang merupakan institusi yang digunakan untuk  menyeleksi  para  pengambil  keputusan  ketika  masyarakat  telah menjadi  terlalu  besar  bagi  setiap  warga  negara  untuk  ikut  terlibat  dalam setiap  pengambilan  keputusan  yang  mempengaruhi  komunitas.  Sistem pemilu  adalah  metode  yang  di  dalamnya  suara-suara  yang  diperoleh  dalam
3 Asfar  Muhamad  (Editor).  (2002). Model-Model  Sistem  Pemilihan  Di  Indonesia .  Surabaya: Pusat Studi Demokrasi dan HAM dan Partnership for Governance Reform in Indonesia, p. 9-10.
pemiluhan  diterjemahkan  menjadi  kursi-kursi  yang  dimenangkan  dalam parlemen oleh partai-partai dan para kandidat. 4
Benjuino  Theodore  juga  memberikan  pengertian  tentang  sistem pemilu.  Ia  berpendapat  bahwa  sistem  pemilihan  umum  adalah  rangkaian aturan  yang  menurutnya  : (1)  pemilih  mengekspresikan  preferensi  politik mereka, dan (2)  suara  dari  para  pemilih  diterjemahkan  menjadi  kursi . Definisi  ini  mengisyaratkan  bahwa  sistem  pemilu  mengandung  elemen- elemen  struktur  kertas  suara  dan  cara  pemberian  suara,  besar  distrik,  serta penerjemahan  suara  menjadi  kursi.  Dengan  demikian  hal-hal  seperti administrasi  pemilihan  umum  dan  hak  pilih,  walaupun  penting,  berada  di luar lingkup pembahasan sistem pemilihan umum. 5
Sistem  pemilihan  merupakan  sesuatu  yang  sangat  penting  dalam kehidupan sebuah negara mengingat sistem pemilu mempunyai akibat yang sangat  luas  dalam  menentukan  bentuk  pemerintahan,  sistem  kepartaian, sistem  politik  dan  lain  sebagainya.  Berkaitan  dengan  sistem  pemilihan  ini, Afan  Gaffar  memberikan  pendapatnya  mengenai  beberapa  hal  yang  sangat perlu mendapat perhatian dalam sistem pemilihan 6 . Pertama adalah apa yang disebut  sebagai “electoral  formula” ,  yaitu  apakah  akan  menggunakan sisitem pluralitas (distrik),  ataukah  sistem proportional  representation dengan  berbagai  macam  variasinya.  Elektoral  formula  menentukan  alokasi kursi  yang  akan  diberikan  kepada  masing-masing  partai  atau  peserta  yang bersaing. Kedua adalah  menyangkut “district  magnitude” ,  yaitu  jumlah wakil rakyat yang dipilih dalam sebuah daerah pemilihan atau distrik. Besar sebuah  distrik  dapat  berbeda  satu  sama  lain  karena  jumlah  perbedaan penduduk.  Besaran  kursi  yang  diperebutkan  bagi  sebuah  distrik (district magnitude) merupakan  sesuatu  yang  sangat  penting  dikarenakan  akan menentukan  nasib  partai-partai  politik  di  kemudian  hari.  Semakin  besar magnitude sebuah distrik, akan semakin besar kesempatan partai kecil untuk memperoleh  kursi,  sebaliknya  kalau district  magnitude- nya  kecil,  maka partai  yang  memperoleh  suara  relatif  sedikit  dari  total  suara,  tidak  akan memiliki  peluang  untuk  memperoleh  kursi. Ketiga adalah  menyangkut  apa yang  disebut  sebagai “electoral  threshold” ,  yaitu  jumlah  minimum  suara yang  harus  diperoleh  oleh  seseorang  atau  sebuah  partai  untuk  memperoleh kursi di lembaga perwakilan.
4 Bhakti, Ikrar Nusa dan Sihbudi, Riza (Editor). (2001). Menjauhi Demokrasi Kaum Penjahat .
Bandung: Mizan, p. 102.
5 Theodore,  Benjuino.  (2003). Sistem  Pemilihan  Umum:  Sebuah  Perkenalan ,  dalam  Pemilu
Indonesia Online, Mei 2003.
6 Gaffar, Afan. Op.Cit., p. 25-26.
Selain  ketiga  hal  di  atas,  Muhamad  Asfar  juga  menambahkan beberapa  hal  lain  yang  juga  perlu  untuk  mendapatkan  perhatian  berkaitan dengan sistem pemilu ini. 7 Hal-hal lain itu adalah : a. Struktur  pemilihan ,  yaitu  apakah  seseorang  pemilih  dapat  memilih lebih dari satu partai politik atau kandidat dalam suatu pemilihan umum  yang sama atau tidak;
b. Malapportionment ,  yaitu  suatu  bentuk  disproporsionalitas  dalam  suatu sistem pemilihan, yang bisa berupa overrepresentative atau underrepresentative ; c. Garrymandering ,  yaitu  suatu  mekanisme  untuk  menentukan  batas-batas distrik,  yang  dalam  prosesnya  biasanya  sering  terjadi  para  partisan garrymandaring memanipulasi  batas-batas  distrik  untuk  keuntungan partai politik yang disukainya;
d. Apparentement ,  yaitu  suatu  hubungan  formal  dari  daftar  partai  yang diijinkan  di  dalam  suatu  sistem  daftar,  yang  umumnya  berlaku  pada negara  yang  mendapatkan  formula  pemilihan  perwakilan  berimbang, seperti  seseorang  hanya  boleh  memilih  satu  partai,  dua  partai  atau sebanyak yang disukainya;
e. Ukuran  Badan  Perwakilan  Rakyat ,  yaitu  jumlah  atau  kuota  kursi  yang diperebutkan atau tersedia dalam suatu daerah pemilihan;
f. Hal lain atau dimensi lain yang berkaitan dengan proses penyelenggaraan pemilu, seperti yang berkaitan dengan hak pilih (siapa yang  mempunyai hak  pilih),  persyaratan  pendaftaran (didaftar  atau  mendaftarkan  diri, dan apa  syaratnya),  akses  terhadap  tempat  pemungutan  suara  (apakah  sulit atau mudah), prosedur nominasi (apakah dilakukan secara internal partai atau melibatkan pemilih), dan sebagainya.
Pendapat  yang  hampir  sama  juga  dikemukakan  oleh  Arend  Lijphart yang pada prinsipnya menyatakan bahwa ada tujuh variabel atau atribut yang terkait  dengan  sistem  pemilihan,  yaitu  : electoral  formula , district magnitude , electoral  threshold , the  total  membership  of  the  body  to  be elected , the  influence  of  presidential  elections  on  legislative  elections , malapportionment , dan interparty electoral links . 8
Secara  garis  besar,  sistem  pemilu  hanya  terkait  dua  hal,  yaitu mengenai  mekanisme  pemilihannya  ( electoral  process )  dan  mengenai sistem/metode  pemilihannya  ( electoral  laws ) 9 ,  dan  dari  kedua  hal  tersebut dikaitkan  dengan  uraian-uraian  yang  diberikan  oleh  Afan  Gaffar, Muhammad Asfar maupun Arend Lijphart itu, kita dapat mengetahui bahwa
7 Asfar, Muhammad (Editor), Op. Cit. , p. 13-14.
8 Lijphart, Arend. (1999). Patterns of Democracy , USA: Yale University Press, p. 144-146.
9 Tentang electoral laws dan electoral process, lihat Gaffar, Afan. (1989). “Sistem Pemilihan Umum  di  Indonesia:  Beberapa  Catatan  Kritis”,  dalam  Majalah Unisia Edisi  No.  6  Th.  X Triwulan III, p. 14.
tidak  semua  hal  tentang  pemilu  merupakan  unsur  atau  bagian  dari  kajian sistem  pemilu,  hanya  beberapa  hal  yang  menjadi  kajian  dari  sistem  pemilu dikaitkan dengan electoral laws dan electoral process , diantaranya adalah : electoral formula, district magnitudo , electoral threshold , struktur pemilihan (kertas  suara), Malapportionment , Garrymandering , Apparentement , Ukuran Badan Perwakilan Rakyat , dan Interparty Electoral Links. Terkait  dengan  model  sistem  pemilihan,  berdasarkan  sejarah pelaksanaan pemilihan umum di berbagai negara, maka terdapat tiga macam sistem  pemilu (electoral  laws) ,  yaitu  sistem  mayoritas (majority  types) , sistem  pluralitas (plurality  types) yang  biasa  disebut  sistem  distrik,  dan sistem  perwakilan  berimbang (proportional  representation) . 10 Dalam  sistem mayoritas,  partai  yang  menang  dalam  pemilu  adalah  partai  yang  mampu mengalahkan  semua  partai  lawan-lawannya.  Sedangkan  dalam  sistem pluralitas,  pemenang  pemilu  adalah  partai  yang  memperoleh  suara  yang relatif  lebih  besar  dari  partai-partai  lain  tanpa  harus  mengalahkan  secara mutlak  melalui  pemenangan  atas  kombinasi  partai-partai  lawan.  Dalam sistem  pluralitas  (distrik)  ini  wilayah  negara  dibagi  atas  sejumlah  distrik (sesuai dengan jumlah kursi yang diperebutkan) dan kursi pada setiap distrik diambil  oleh  partai  atau  calon  yang  memperoleh  suara  terbanyak  di  distrik tersebut.
Dalam  pemilu  dengan  sistem  perwakilan  berimbang  memungkinkan terjadinya  distribusi  suara  secara  proporsional  sehingga  partai  yang memperoleh  suara  terbanyak  akan  memperoleh  kursi  yang  lebih  banyak pula,  sedangkan  partai  yang  tidak  memperoleh  suara  terbanyak  tidak  akan kehilangan  suara  yang  diperoleh  karena  tetap  akan  memperoleh  kursi seimbang  dengan  besarnya  jumlah  suara  yang  diperolehnya.  Dalam  sistem proporsional setiap kursi diberi harga dengan jumlah suara tertentu.
Arend  Lijphart  dalam  bukunya  yang  berjudul  “ Patterns  of Democracy ” (1999), secara garis besar membagi sistem pemilihan ke dalam dua kelompok sistem, yaitu menggabungkan sistem majority dengan sistem plurality dalam  satu  kelompok  sistem  pemilihan,  dan  sistem proportional representation sebagai sistem pemilihan lainnya. 11
Prof. Miriam  Budiardjo  secara umum  membedakan  sistem  pemilihan menjadi  dua  prinsip  pokok 12 ,  yaitu  : Single-member  constituency (satu daerah  pemilihan  memilih  satu  wakil,  biasanya  disebut  Sistem  Distrk),  dan Multi-member Constituency (satu daerah pemilihan memilih beberapa wakil,
10 MD. Moh. Mahfud, Hukum dan Pilar..., Op. Cit., p. 223-226.
11 Lihat Lijphart, Arend. Op. Cit., p. 143.
12 Budiardjo, Miriam.  (2013). Dasar-Dasar  Ilmu  Politik , Edisi  Revisi  Cetakan  kesembilan. Jakarta: PT Gramedia Pustaka Utama, p. 177-180.
biasanya  dinamakan  Proportional  Representation  atau  Sistem  Perwakilan Berimbang).
Baik  sistem  perwakilan  berimbang (proportional  representation) ataupun sistem distrik, masing-masing mempunyai beberapa variasi. Sistem perwakilan berimbang mempunyai variasi antara lain 13 : a. PR  dengan  sistem  daftar  tertutup (closed  list  system) ;  Dalam  sistem  ini pemilih hanya boleh memilih partai, bukan calon yang bertarung.
b. PR  dengan  sistem  daftar  terbuka (open  list  system) ;  Dalam  sistem  ini pemilih  tidak  hanya  memilih  partai,  tetapi  juga  memilih  calon  yang dikehendakinya. Pemilih dapat memilih satu atau lebih dari satu calon.
c. The Single Transferable Vote (STV), disebut juga sebagai sistem Quota- Preferenial atau Hare-Clark  System ;  Dalam  sistem  ini  tidak  ada  suara yang  terbuang  sia-sia,  karena  suara  yang  berlebih  pada  seorang  calon dapat ditransfer kepada calon yang lain.
d. The Single Non-Transferable Vote (SNTV); Sistem ini tidak memberikan peluang  untuk  mentransfer  suara  dari  satu  calon  ke  calon  lain  dalam partai yang sama.
e. PR dengan sistem sisa suara terbanyak atau The Largest Remainder .
f. Sistem  rata-rata  tertinggi  atau The  Highest  Avarage ;  dalam  sistem  ini, rata-rata  diperoleh  dari  pembagian  jumlah  suara  pada  sebuah  distrik, dengan jumlah kursi ditambah satu.
Dan sistem distrik mempunyai variasi antara lain 14 : a. Absolute  Majority ,  yaitu  sebuah  sistem  distrik  di  mana  calon  yang memperoleh suara 50% ditambah satu (50%+1) yang akan memenangkan distrik pemilihan tersebut.
b. Simple  Majority ,  yaitu  sebuah  sistem  distrik  dimana  calon  yang memeperoleh  suara  relatif  terbanyak  dibandingkan  calon  lain,  sekalipun kurang  dari  50%,  maka  calon  tersebut  akan  memenangkan  pemilihan  di distrik itu.
c. Gabungan antara keduanya, dimana pemilihan dilakukan dalam dua tahap apabila  ditahap  pertama  tidak  ada  calon  yang  memperoleh  suara  lebih dari  50%.  Tahap  pertama  digunakan simple  majority ,  dan  apabila  tidak ada yang meraih suara lebih dari 50%, maka kemudian diambil dua calon peraih  suara  terbanyak  untuk  dipilih  kembali  pada  pilihan  tahap  kedua (run-off election) . Dalam tahap kedua ini hanya ada dua calon yang akan dipilih sehingga pemenangnya mutlak meraih suara lebh dari 50%. Yang digunakan pada tahap kedua adalah sistem absolute majority .
13 Gaffar, Afan. Politik Indonesia ... , Op. Cit. , p. 261-265.
14 Ibid. , p. 265-266.

## 2. Perbandingan Pengaturan Sistem Pemilu Anggota DPR di Indonesia
Perbandingan atau komparasi pengaturan sistem pemilu anggota DPR ini  didasarakan  pada  masing-masing  pengaturan  peraturan  perundang- undangannya.  Pada  prinsipnya  antara  Pemilu  yang  satu  dengan  Pemilu lainnya pada Masa Orde Lama, Masa Orde Baru dan Masa Orde Reformasi, memiliki  beberapa  persamaan  sekaligus  memiliki  beberapa  perbedaan berkaitan  dengan  pengaturan  unsur  atau  variabel  sistem  pemilihan  anggota DPR yang digunakan.
Secara  umum  persamaan  antara  sistem  pemilu  pada  pemilu-pemilu tersebut  adalah  persamaan  dalam  hal  penerapan  pengaturan  sistem pemilihannya  yang  menggunakan  sistem  proporsional  atau  perwakilan berimbang  sebagai  sistem  induknya,  sementara  perbedaan-perbedaan  yang muncul  lebih  banyak  mengenai  perbedaan  pengaturan  unsur  atau  variabel sistem  yang  merupakan  variasi  dari  sistem  induknya.  Sebagai  gambaran, dalam  Pemilu  Masa  Orde  Lama  pada  Pemilu  1955  mengatur  dan menerapkan  sistem  proporsional  atau  perwakilan  berimbang  dikaitkan dengan  variasi  sistem  daftar  (terbuka)  atau open  list  system dan  sisa  suara terbanyak.  Kemudian  dalam  Pemilu  Masa  Orde  Baru  mengatur  dan menerapkan  sistem  proporsional  dikaitkan  dengan  variasi  sistem  stelsel daftar  atau  daftar  calon  tertutup  ( closed  list  system )  dengan  sedikit  unsur sistem distrik, dan pada Pemilu Masa Orde Reformasi, pernah mengatur dan menerapkan  kedua  jenis  sistem  proporsional  baik  sistem  proporsional tertutup  pada  Pemilu  1999  maupun  sistem  proporsional  terbuka  dan  sisa suara terbanyak pada Pemilu 2004 sampai dengan Pemilu 2014.
Lebih  jelas  tentang  perbandingan  pengaturan  sistem  pemilihan Anggota  DPR  di  Indonesia,  selanjutnya  akan  dibahas  mengenai  persamaan dan perbedaan sistem pemilihan umum dalam Pemilu Masa Orde Lama pada Pemilu 1955 sampai dengan Pemilu Masa Orde Reformasi, didasarkan pada beberapa  parameter  perbandingannya.  Parameter tersebut secara  garis  besar dikelompokkan dalam dua kategori, yaitu unsur atau variabel yang termasuk dalam  kategori  proses/mekanisme  pemilihan  ( electoral  process ),  dan  unsur atau  variabel  yang  termasuk  dalam  kategori  sistem/metode  pemilihan ( electoral  laws ). 15 Unsur electoral  process diantaranya  yaitu  : daerah pemilihan, jumlah kursi, peserta, pencalonan dan penyusunan daftar calon, struktur  pemilihan  (struktur  surat  suara),  cara  pemberian  suara, dan cara penghitungan  suara,  s ementara  unsur electoral  laws yang  terpenting di
15 Electoral  Process adalah  mekanisme  yang  dijalankan  dalam  pemilu  seperti  pencalonan, cara  penghitungan  suara,  penentuan  hasil,  dan  sebagainya. Electoral  laws adalah  sistem pemilihan  dan  perangkat  peraturan  yang  menata  bagaimana  pemilu  dijalankan  serta bagaimana distribusi hasil pemilu itu. Lihat  MD, Moh. Mahfud, Politik Hukum... , Op. Cit. p. 74, lihat juga Gaffar, Afan. Sistem ... , Op. Cit. p. 14.
antaranya  yaitu  : tata  cara  pembagian  kursi,  tata  cara  penetapan  calon terpilih , dan ada tidaknya penggabungan suara .

## Persamaan
Sejak Pemilu Masa Orde Lama hingga Pemilu Masa Orde Reformasi, tidak  semuanya  mengatur  dan  menerapakan  sistem  pemilu  dengan  variasi dan  proses  pemilihan  yang  sama.  Namun  demikian,  pada  beberapa penyelenggaraan  Pemilu  tersebut,  ada  persamaan-persamaan  berkaitan dengan  hal-hal  atau  parameter-parameter  tertentu  terkait  sistem  pemilihan yang  digunakan,  baik  untuk  semua  pelaksanaan  Pemilu  maupun  untuk beberapa pelekasanaan Pemilu. Secara garis besar, unsur atau variabel sistem pemilihan  yang  sama  pada  setiap  sistem  pemilihan  anggota  DPR  sejak Pemilu  Masa  Orde  Lama  sampai  dengan  Pemilu  Masa  Orde  Reformasi berkaitan dengan :
a. Cara  penetapan  jumlah  kursi  untuk  setiap  daerah  pemilihan ,  dimana salah  satu  cara  penetapannya  menggunakan  dasar  perimbangan  jumlah penduduk pada setiap daerah pemilihan;
b. Model  sistem  pemilihan atau electoral  laws ,  dimana  semua  Pemilu menggunakan sistem proporsional atau perwakilan berimbang;
c. Cara  pemberian  suara  untuk  tanda  gambar  parpol  atau  daftar , persamaan  terjadi  pada  semua  Pemilu,  yaitu  dengan  cara  menusuk  atau mencoblos tanda gambar peserta, kecuali pada Pemilu 2009 dengan cara memberi tanda.
d. Sahnya  suara , semua  Pemilu  mulai  Pemilu1955  hingga  Pemilu  2014 menyatakan suara tetap sah walaupun pemilih hanya memilih parpol atau daftar saja dan tidak memilih nama calon.
e. Cara  penetapan  kuota atau harga  sebuah  kursi , pada  dasarnya,  semua Pemilu  menetapkan  suatu  kuota  atau  harga  sebuah  kursi  untuk  setiap daerah pemilihan dengan cara membagi jumlah sah seluruh suara masuk dari semua partai dengan jumlah kursi yang tersedia dalam suatu daerah pemilihan.
f. Cara  pembagian  kursi  tahap  pertama , semua  Pemilu  menerapkan  cara pembagian yang sama pada pembagian kursi tahap pertama, yaitu dengan membagi  jumlah  suara  masuk  yang  diperoleh  masing-masing  peserta (partai  atau  daftar)  dengan  kuota  atau  harga  sebuah  kursi  dalam  suatu daerah pemilihan.

## Perbedaan
Pemilu  yang  satu  dengan  Pemilu  lainnya  terdapat  perbedaan- perbedaan  berkaitan  dengan  pengaturan  dan  penerapan  sistem  pemilu, termasuk  variasi  sistem  atupun  mekanisme  pemilihannya.  Unsur  atau
variabel  sistem  pemilihan  yang  berbeda  pada  setiap  sistem  pemilihan anggota  DPR  sejak  Pemilu  Masa  Orde  Lama  sampai  dengan  Pemilu  Masa Orde  Reformasi,  di  antaranya  adalah  : jumlah  atau  besaran  daerah pemilihan,  besaran  jumlah  kursi  nasional  maupun  jumlah  kursi  setiap daerah  pemilihan,  peserta,  pencalonan  dan  penyusunan  daftar  calon, struktur surat suara dan cara pemberian suara, ada tidaknya penggabungan suara  antar  peserta,  tata  cara  pembagian  kursi  sisa, dan tata  cara penetapan calon terpilih .
Sistem pemilu anggota DPR yang satu dengan sistem pemilu angggota DPR lainnya sejak Masa Orde Lama sampai dengan Masa Orde Reformasi, walaupun  secara  tegas  semuanya  mencantumkan  sistem  pemilihan proporsional sebagai sistem dominannya, namun dalam beberapa unsur atau variabel  sistem  pemilihannya,  terdapat  pebedaan-perbedaan  yang  cukup tegas,  terutama  yang  terkait  dengan  unsur electoral  laws -nya, yaitu mengenai tata cara pembagian kursi sisa, tata cara penetapan calon terpilih, dan ada tidaknya penggabungan suara antar peserta.
Berikut  akan  akan  digambarkan  secara  ringkas  perbandingan pengaturan sistem pemilu Anggota DPR di Indonesia dengan menggunakan beberapa  unsur  atau  variabel  sistem  pemilihan  sebagai  parameter perbandingannya, sebagaimana tabel berikut ini :

## Tabel  1.  Perbandingan  Pengaturan  Sisitem  Pemilu  Anggota  DPR  di
Indonesia
N o. Parameter 16 Pemilu Masa Orde Lama (Pemilu 1955) Pemilu Masa Orde Baru Pemilu Masa Orde Reformasi Pemilu 1999 Pemilu 2004 s/d Pemilu 2014 UU No. 7 Th. 1953 UU No. 15/1969, UU No. 4/1975, UU No. 2/1980, UU No. 1/1985 UU No. 3/1999  UU No. 12 Th. 2003, UU No. 10 Th. 2008, UU No. 8 Th. 2012

## Electoral Process
16 Parameter  perbandingan  diolah  dari  unsur  atau  hal-hal  yang  terkait  dengan  sistem pemilihan  umum  sebagimana  dikemukakan  oleh  Afan  Gaffar,  Moh.  Mahfud  MD, Muhammad Asfar, dan Arend Lijphart.
1 Daerah Pemilihan Ditetapkan 16 daerah pemilihan Ditetapkan berdasarkan wilayah provinsi Ditetapkan berdasarkan wilayah provinsi Ditetapkan berdasarka n wilayah provinsi atau bagian- bagian provinsi 2 Jumlah Kursi Ditetapkan bedasarkan pembagian jumlah penduduk Indonesia dengan angka 300.000 (tiga ratus ribu),setiap dapil minimal 3 kursi Ditetapkan oleh peraturan perundang- undangan (UU Susduk); jumlah kursi setiap dapil minimal sama dengan jumlah daerah tingkat II Ditetapkan oleh peraturan perundang- undangan (UU Susduk); setiap daerah tingkat II minimal 1 kursi Ditetapkan oleh peraturan perudang- undangan (UU Pemilu); jumlah kursi setiap dapil antara 3-10 kursi, kecuali pemilu 2004 antara 3-12 kursi 3 Peserta Perseorangan dan Partai/ golongan Politik (kumpulan) dengan mencantumka n nama calon Golongan dan Partai Politik Partai Politik Partai Politik (sekaligus calon- calonnya) 4 Struktur Surat Suara dan cara pemberian suara Berisikan nomor, nama dan gambar daftar; serta nomor dan nama-nama calon; pemberian suara dengan memilih daftar/ memilih Berisikan nomor, nama dan gambar parpol; pemberian suara dengan memilih/mencobl os parpol Berisikan nomor, nama dan gambar parpol; Pemberian suara dengan memilih parpol Berisikan nomor, nama dan gambar parpol, serta nomor dan nama-nama calon; pemberian suara dengan
calon/
memilih daftar dan calon sekaligus memilih parpol dan calon sekaligus/ memilih parpol saja/memili h calon saja (khusus Pemilu 2009 dan Pemilu 2014)

## Electoral Laws
5 Pembagian Kursi Pertama Bedasarkan pembagian jumlah suara daftar dengan BPP daerah pemilihan Bedasarkan pembagian jumlah suara parpol (atau gabungan parpol) dengan BPP daerah pemilihan Bedasarkan pembagian jumlah suara parpol dengan BPP daerah pemilihan Bedasarkan pembagian jumlah suara parpol dengan BPP daerah pemilihan 6 Pembagian Kursi Sisa Berdasarkan pembagian jumlah sisa suara daftar di seluruh Indonesia
dengan BPP kursi sisa;
Jika masih terdapat kursi sisa, dilakukan pembagian kursi tambahan berdasarkan urutan sisa suara terbanyak masing- Tidak ada Berdasarkan pembagian jumlah sisa suara parpol atau gabungan parpol di suatu daerah pemilihan dengan BPP kursi sisa Berdasarka n urutan sisa suara terbanyak yang diperoleh setiap parpol; atau berdasarka n sisa suara parpol yang mencapai 50 % BPP - dilanjutkan sisa suara parpol dalam satu propinsi yang mencapai
masing daftar BPP baru suatu propinsi - terakhir berdasarka n sisa suara terbanyak (khusus Pemilu 2009) 7 Penggabun gan Suara Dilakukan pada pembagian kursi pertama dan Pembagian kursi sisa Dilakukan sebelum pembagian kursi pertama Dimungkink an pada pembagian kursi sisa, keputusan ada pada KPU Tidak ada 8 Penetapan Calon Terpilih Berdasarkan jumlah suara calon yang mencapai BPP; Calon yang tidak mencapai BPP didasarkan urutan calon dalam daftar calon (calon yang mencapai seperdua BPP didahulukan) Berdasarkan urutan calon dalam daftar calon Berdasarkan urutan suara terbanyak partai di Daerah Tingkat II asal calon Berdasarka n jumlah suara calon yang mencapai BPP; Calon yang tidak mencapai BPP, penetapan calon terpilih ditetapkan berdasarka n nomor urut calon dalam daftar calon (Pemilu 2004 dan Pemilu 2009), dan berdasarka n perolehan suara terbanyak calon
(Pemilu 2014)

## 3. Kelemahan dan Kelebihan Sistem Pemilu Anggota DPR di Indonesia
Sampai  saat  ini  belum  ada  yang  secara  tegas  menyatakan  atau memberikan  pendapat  tentang  adanya  sistem  pemilihan  umum  yang  secara absolut  terbaik.  Banyak  ahli  ilmu  hukum  maupun  pakar  ilmu  politik berpendapat  bahwa  sistem  pemilihan  hanya  dapat  dikatakan  terbaik  jika dilihat dari konteks atau kondisi sosial, budaya, ekonomi dan politik sebuah negara. 17 Artinya,  baik-tidaknya  suatu  sistem  pemilihan  yang  diterapkan pada  sebuah  negara  bersifat  relatif,  tergantung  dari  kondisi  kehidupan bermasyarakat  dan  negara  yang  bersangkutan.  Dengan  demikian  dapat dikatakan  bahwa  setiap  sistem  pemilihan  umum  akan  memiliki  kelebihan- kelebihan  sekaligus  kelemahan-kelemahan  ditinjau  dari  konteks  atau  sudut pandang  yang  berbeda-beda,  tidak  terkecuali  pada  sistem  pemilihan proporsional  representatif  yang  diatur  dan  diterapkan  pada  pemilu  anggota DPR di Indonesia.
Sistem  pemilihan  proporsional  representatif  atau  sistem  perwakilan berimbang memiliki kelebihan atau keuntungan sekaligus kekurangan, yang oleh Miriam Budiardjo diuraikan sebagai berikut : 18

## Kelebihan :
a. Dianggap  lebih  representatif  karena  persentase  perolehan  suara  setiap partai sesuai dengan persentase perolehan kursinya di parlemen, tidak ada distorsi antara perolehan suara dan perolehan kursi.
b. Setiap suara dihitung dan tidak ada yang hilang, partai kecil dan golongan minoritas  diberi  kesempatan  untuk  menempatkan  wakilnya  di  parlemen, masyarakat yang heterogen dan pluralis lebih tertarik pada sistem ini.

## Kelemahan :
a. kurang mendorong partai-partai untuk berintegrasi satu sama lain, malah sebaliknya  cenderung  mempertajam  perbedaan  di  antara  mereka.
17 Hal  ini  dapat  diketahui  dengan  melihat  hampir  semua  ilmuwan  yang  membahas  tentang sistem  pemilihan  umum  selalu  menggambarkan  adanya  kelemahan  dan  kelebihan  dari sistem  pemilihan  yang  digunakan,  walaupun  kelemahan  itu  sangat  kecil.  Misalnya  Moh. Mahfud MD dalam bukunya Politik Hukum di Indonesia , PT. RajaGrafindo ..., Op.Cit. , p.
79-80,  Miriam  Budiardjo  dalam  bukunya Dasar-Dasar  Ilmu  Politik , Op.Cit. ,  p.  466-471, dan  Andrew  Reynolds  dalam  tulisannya  berjudul Merancang  Sistem  Pemilihan  Umum , dimuat  dalam  Bakti,  Ikrar  Nusa  dan  Sihbudi,  Riza  (Editor).  (2001). Menjauhi  Demokrasi Kaum Penjahat , Bandung: Mizan, p. 115-122.
18 Lihat  Miriam  Budiardjo, Op.Cit. p.  467-471,  lihat  juga  Moh.  Mahfud  MD, Politik... ,  Pt. RajaGrafindo ..., Op.Cit. , p. 79-80.
Bertambahnya jumlah partai dapat menghambat proses integrasi di antara golongan  di  masyarakat  yang  sifatnya  pluralis.  Hal  ini  mempermudah fragmentasi dan berdirinya partai baru yang pluralis;
b. wakil rakyat kurang erat hubungannya dengan konstituennya, tetapi lebih erat  dengan  partainya.  Peranan  partai  lebih  menonjol  daripada kepribadian seorang wakil rakyat;
c. banyaknya partai yang bersaing mempersukar satu partai untuk mencapai mayoritas  di  parlemen,  hal  ini  mempersulit  terbentuknya  pemerintahan yang stabilkarena harus mendasarkan diri pada koalisi.
Dengan  mendasarkan pada pendapat Miriam Budiardjo di atas, maka terhadap  Sistem  Pemilihan  Umum  Anggota  DPR  yang  diterapkan  pada Pemilu Masa Orde Lama sampai dengan Pemilu Masa Orde Reformasi, baik sistem  proporsional  tertutup  maupun  sistem  proporsional  terbuka  dan  sisa suara  terbanyak,  pada  prinsipnya  juga  memiliki  kelemahan  sekaligus kelebihan.
Sistem proporsional tertutup yang diterapkan pada Pemilu Masa Orde Baru  dan  Pemilu  1999,  dalam  batas  tertentu  mempunyai  kelemahan,  di antaranya  adalah  pertanggungjawaban  anggota  DPR  terhadap  masyarakat atau  konstituen  sangat  rendah  dan  partai  politik  lebih  dominan  daripada pemilih  dalam  menentukan  calon  terpilih,  sementara  kelebihannya  adalah dalam  segi  pembiayaan  menjadi  sangat  efisien  dan  lebih  mudah  atau  lebih sederhana dalam penerapannya.
Sistem proporsional terbuka dan sisa suara terbanyak yang diterapkan pada  Pemilu  Masa  Orde  Lama  dan  Pemilu  Masa  Orde  Reformasi  pada Pemilu 2004 sampai dengan Pemilu 2014, dalam batas tertentu mempunyai kelemahan,  di  antaranya  adalah adanya  kemungkinan  suara terbuang  relatif besar, memunculkan partai-partai baru yang banyak, dan teknis pemungutan suaranya  tidak  efisien  dan  tidak  praktis  karena  pemilih  direpotkan  dengan daftar nama calon yang panjang dan banyak, sementara kelebihannya adalah memberi kesempatan pemilih menentukan preferensinya kepada calon yang dikenalnya  secara  langsung,  menurunkan fragmentasi partai  pada  pemilu- pemilu  selanjutnya  dengan  tidak  diperbolehkan  penggabungan  suara  dan mendorong  kerjasama  antar  partai  mengingat  cenderung  partai-partai  besar (partai pemenang) berkoalisi dalam menentukan pemerintahan

## C. Penutup
Bardasarkan  uraian  tulisan  di  atas,  dapat  ditarik  kesimpulan  terkait dengan studi komparatif pengaturan sistem pemilihan umum anggota DPR di Indonesia, yaitu :
a. Perbandingan  pengaturan  sistem  pemilihan  umum  anggota  DPR  di Indonesia  pada  Pemilu  Masa  Orde  Lama  sampai  dengan  Pemilu  Masa Orde  Reformasi,  semua  pengaturannya  menerapkan  sistem  pemilihan
yang sama yaitu sistem proporsional representatif, namun dengan variasi sistem  yang  berbeda.  Sistem  Pemilu  Masa  Orde  Lama  dan  Masa  Orde Reformasi  (Pemilu  2004  s/d  Pemilu  2014)  menerapkan  variasi  sistem proporsional terbuka dan sisa suara terbanyak, sementara Sistem Pemilu Masa  Orde  Baru  dan  Pemilu  1999  menerapkan  variasi  sistem proporsional tertutup.
b. Setiap  Sistem  Pemilihan  Umum  Anggota  DPR  yang  diterapkan  pada Pemilu  Masa  Orde  Lama  sampai  dengan  Pemilu  Masa  Orde  Reformasi, baik  sistem  proporsional  tertutup  maupun  sistem  proporsional  terbuka dan sisa suara terbanyak, pada prinsipnya memiliki kelemahan sekaligus kelebihan. Sistem proporsional tertutup, kelemahannya adalah pertanggungjawaban  anggota  DPR  terhadap  masyarakat  atau  konstituen sangat  rendah  dan  partai  politik  lebih  dominan  daripada  pemilih  dalam menentukan  calon  terpilih,  sementara  kelebihannya  adalah  dalam  segi pembiayaan menjadi sangat efisien dan lebih mudah atau lebih sederhana dalam  penerapannya.  Sistem  proporsional  terbuka  dan  sisa  suara terbanyak,  kelemahannya  adalah  adanya  kemungkinan  suara  terbuang relatif  besar,  memunculkan  partai-partai  baru  yang  banyak,  dan  teknis pemungutan  suaranya  tidak  efisien  dan  tidak  praktis,  sementara kelebihannya  adalah  memberi  kesempatan  pemilih  menentukan preferensinya  kepada  calon  yang  dikenalnya  secara  langsung, menurunkan fragmentasi partai  pada  pemilu-pemilu  selanjutnya  dengan tidak diperbolehkan penggabungan suara dan mendorong kerjasama antar partai  mengingat  cenderung  partai-partai  besar  (partai  pemenang) berkoalisi dalam menentukan pemerintahan.

## Daftar Pustaka

## A. Buku
Asfar,  Muhammad  (Editor).  (2002). Model-Model  Sistem  Pemilihan  Di Indonesia .  Surabaya:  Pusat  Studi  Demokrasi  dan  HAM  dan Partnership for Governance Reform in Indonesia. Asshiddiqie,  Jimly.  (2002). Konsolidasi  Naskah  UUD  1945  Setelah Perubahan Keempat . Jakarta: Pusat Studi HTN FH-UI.
Bhakti, Ikrar Nusa, dan Sihbudi, Riza (Editor). (2001). Menjauhi Demokrasi Kaum Penjahat . Bandung: Mizan. Budiardjo, Miriam. (2013). Dasar-Dasar Ilmu Politik , Edisi Revisi Cetakan kesembilan. Jakarta: PT Gramedia Pustaka Utama. Dermawan, Bernad Sutrisno. (2002). Konflik Politik Di KPU Dalam Pemilu 1999 . Jakarta: PT. Mutiara Sumber Widya.
Gaffar, Afan. (2000). Politik Indonesia Transisi Menuju Demokrasi , Cetakan II. Yogyakarta: Pustaka Pelajar. Lijphart, Arend. (1999). Patterns of Democracy , Yale University Press. Mahfud MD, Moh. (1999). Hukum dan Pilar-Pilar Demokrasi . Yogyakarta: Gama Media.
_______________. (1998). Politik Hukum Di Indonesia . Jakarta: LP3ES.
_______________.  (2012). Politik  Hukum  di  Indonesia ,  Cetakan  ke-5. Jakarta: PT RajaGrafindo Persada. Maksudi,  Beddy  Iriawan.  (2012). Sistem  Politik  Indonesia,  Pemahaman Secara Teoritik dan Empirik , Cetakan ke-2. Jakarta: PT RajaGrafindo Persada. Samego,  Indria,  dkk.  (1998). Menata  Negara  Usulan  LIPI  Tentang  RUU Politik . Bandung: Mizan.

## B. Peraturan Perundang-Undangan
Kitab Undang-undang Hukum Perdata. (KUHP perdata). Undang-Undang Nomor 5 tahun 1999 tentang Larangan Praktik Monopoli. Keputusan  Presiden  Nomor  75  tahun  1999  tentang  pengukuhan  KPPU (Komisi Pengawas Persaingan Usaha).
Peraturan Menteri Perdagangan No. 11/M-DAG/PER/3/20.

## C. Sumber Lain
Asshiddiqie, Jimly. (2003). “Hubungan Kerja Antara DPD Dengan Lembaga Negara Lainnya”. Makalah . Malang.
Dhakidae,  Daniel.  (1981).  “Pemilihan  Umum  Di  Indonesia:  Saksi  Pasang Naik dan Surut Partai Politik”. majalah Prisma edisi September 1981 Tahun X, LP3ES, Jakarta.
Gaffar,  Afan.  (1989).  “Sistem  Pemilihan  Umum  di  Indonesia:  Beberapa Catatan Kritis”, dalam Majalah Unisia Edisi No. 6 Tahun X Triwulan III.
Sejarah  Pemilu  yang  dimuat  oleh  KPU,  diperoleh  melalui  website www.kpu.go.id.