## Implementasi antara Legislatif dan Eksekutif dalam Pembentukan Peraturan Daerah yang Partisipatif
Implementation between Legislative and Executives in Establishing Participative Regional Regulations
Adriana Mustafa Dosen Fakultas Syariah dan Hukum UIN Alauddin Makassar Email: adriana.mustafa@gmail.com Info Artikel Abstract Diterima 24 September 2018 Revisi I 05 Oktober 2018 Revisi II 06 Nopember 2018 Disetujui 18 Desember 2018 Peraturan  Daerah  ditetapkan  oleh  Kepala  Daerah  dengan  persetujuan Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah.  Disamping    kewenangan  yang  ada pada Kepala Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah mengandung pengertian  bahwa  pembentukan  Peraturan  Daerah  dilakukan  bersama- sama.  Pembentukan  Peraturan  Daerah  melibatkan  peran  serta masyarakat  dalam  menyampaikan  aspirasi-aspirasinya  dalam  proses pembentukan  peraturan  perundang-undangan  sehingga  menghasilkan Peraturan  Daerah  yang  baik,  bermanfaat  bagi  seluruh  lapisan masyarakat, menciptakan kehidupan yang lebih teratur (taat hukum) dan sesuai  dengan  tujuan  dan  asas-asas  pembentukan  Peraturan  Daerah. Implementasi  dari  ketentuan  ini  diatur  lebih  lanjut  melalui  Peraturan Tata  Tertib  DPRD.  DPRD  dapat  meminta  laporan  keterangan pertanggungjawaban Gubernur, Bupati dan Walikota. Dengan klausul ini maka  kedudukan  DPRD  dalam  menjalankan  tugasnya  menjadi  sangat kuat.  Pemerintahan  daerah  hendaknya  dapat  mengatur  dan  mengurus sendiri  urusan  pemerintahan  menurut  asas  otonomi  dan  tugas pembantuan. Kata Kunci: Legislatif, Eksekutif, Peraturan, Daerah Local  Regulations  are  formed  by  the  local  leaders  or  mayor  with  the approval of the House of Representatives. In addition, the  authority of the  Regional  Head  and  the  house  of  Representative  means  that  the formation  of  Regional  Regulations  is  carried  out  both  parties.  The establishment of Regional Regulations involves the participation of the community in conveying their aspirations in the process of establishing legislation  in  order  to  produce  proper  Regional  Regulations,  to  be beneficial to all levels of society, to create a more orderly (law-abiding) life  and  in  accordance  with  the  objectives  and  principles  of  formation Local  regulation.  The  implementation  of  this  provision  is  further regulated through the DPRD Rules of Procedure. The DPRD could ask a statement of responsibility for the Governor, Regent, and Mayor. With this clause, the position of the DPRD in carrying out its duties becomes very  strong.  Regional  governments  should  be  able  to  organize  and manage  their  own  government  affairs  according  to  the  principle  of autonomy and co-administration.. Keywords: Legislative, Executives, Regional, Regulations
Pembentukan Kepala Daerah yang Partisipatif
Adriana Mustafa

## A. PENDAHULUAN
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Pasal 1 ayat (3) menegaskan bahwa “Negara Indonesia adalah negara hukum”. 1
Praktek  penyelenggaraan  negara  dewasa  ini,  dikenal  melalui  3  (tiga)  lembaga hukum  (peraturan  perundang-undangan)  yakni  pembuat  Undang-Undang  ( Legislatif), pelaksana  Undang-Undang  ( Eksekutif)  dan  pengadilan  terhadap  Undang-Undang ( Yudikatif).  Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945  Pasal  20 ayat  (1)  menyebutkan  bahwa  : Dewan  Perwakilan  Rakyat  memegang  kekuasaan membentuk  Undang-Undang. Selanjutnya  ayat  (2)  menyebutkan  bahwa  : Setiap Rancangan  Undang-Undang  dibahas  oleh  Dewan  Perwakilan  Rakyat  dan  Presiden untuk mendapat persetujuan bersama. 2 .
Pada  tingkat  provinsi  disebut  Gubernur,  sedangkan  untuk  kabupaten  disebut Bupati dan untuk kota disebut Walikota. Setiap Kepala Daerah dibantu oleh satu orang Wakil  Kepala  Daerah.  Untuk  provinsi  disebut  Wakil  Gubernur  sedangkan  untuk kabupaten  disebut  Wakil  Bupati  dan  untuk  kota  disebut  Wakil  Walikota.  Kepala Daerah  dan  Wakil  Kepala  Daerah  dimaksud  dipilih  dalam  satu  pasangan  secara langsung  olehrakyat  di  daerah  yang  bersangkutan  yang  persyaratan  dan  tata  caranya ditetapkan peraturan perundang-undangan.
DPRD mempunyai kedudukan sebagai badan legislatif daerah, seperti halnya di struktur  pemerintah  pusat.  DPR  memegang  kekuasaan  membentuk  Undang-Undang. Kedudukan  DPRD  sebagai  badan  legislatif  daerah,  membawa  akibat  bahwa  DPRD harus lebih banyak melakukan peran yang berkait dengan kewenangan dan kewajiban yang  dibebankan  oleh  UU  terhadap  DPRD.  Konsekuensi  dari  DPRD  sebagai  badan legislatif  daerah,  semua  produk  perundang-undangan  daerah  harus  menggunakan  dan bersumber dari DPRD. 3
Rancangan  Peraturan  Daerah  yang  akan  dibahas  secara  bersama  dapat  berasal dari  pemerintah  daerah  maupun  dari  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah.  Jika Rancangan Peraturan Daerah yang berasal dari pemerintah daerah, dapat disampaikan melalui surat pengantar Gubernur/Bupati/Walikota kepada Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dan jika  Rancangan Peraturan Daerah yang  berasal  dari Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dapat disampaikan melalui pimpinan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah kepada badan pemerintah daerah (Gubernur/Walikota). Dengan memperhatikan uraian di atas, maka dapatlah ditarik rumusan masalah bagaimana hubungan Legislatif dengan Eksekutif  dalam  pembentukan  Peraturan  Daerah  yang    partisipatif  dan  Bagaimana proses  pembentukan  Peraturan  Daerah  antara  Eksekutif  dan  Legislatif    menurut Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004.
1 UUD 1945 & Perubahannya (Cet. IV; Jakarta: PT. Wahyu Media, 2017), h.7
2 UUD 1945 & Perubahannya, h.18
3 Abdul  Latief, Tinjauan  Hukum  Kekuasaan  Eksekutif  Daerah  &  Lagislatif  Daerah (Jakarta: Jurnal UNHAS (Meristorasi), 2003), h.281
Pembentukan Kepala Daerah yang Partisipatif

## Adriana Mustafa

## B. METODE PENELITIAN
Lokasi  yang    dijadikan  tempat      untuk  mengkaji  berbagai  fenomena  hukum yaitu  fokus  pada  kantor  Dewan  Perwakilan  Rakyat  daerah  Kabupaten  Soppeng,  dan Pemerintah  Daerah  Kabupaten  Soppeng.  Pemilihan  lokasi  tersebut  didasarkan  atas pertimbangan  bahwa  kedua  instansi  tersebut  merupakan  lembaga  yang  memiliki kewenangan untuk membentuk dan melahirkan Peraturan Daerah yang partisipatif dan berkualitas.
Jenis dan sumber data yang diperlukan dalam penelitian ini adalah data primer (data utama) dan data sekunder (data pelengkap). Kedua jenis data tersebut didapatkan melalui  :  Penelitian  lapangan  (data  primer),  yakni  Buku,  makalah,  artikel,  jurnal, kamus, majalah, koran, dll (data sekunder).
Teknik  pengumpulan  data  terdiri  dari  penelitian  lapangan  yaitu  pengumpulan data dengan jalan wawancara (interview) guna mendapatkan data yang lebih mendalam tentang obyek penelitian. Dan penelitian pustaka yaitu pengumpulan data dengan jalan membaca  dan  menganalisis  dokumen-dokumen  yang  kemudian  disesuaikan  dengan obyek penelitian.

## C. PEMBAHASAN
Pengertian Kepala Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) Kepala Daerah
Pada  daerah  ditentukan  adanya  Lembaga  Eksekutif  Daerah  dan  Lembaga Legislatif Daerah yang sederajat dan saling mengontrol satu sama lain sesuai dengan prinsip checks and balances power. Di daerah provinsi, pihak pemerintah dipimpin oleh Gubernur  yang  mempunyai  kedudukan  sebagai  Kepala  Daerah  dan  sekaligus  sebagai Kepala  Wilayah  yang  mewakili  Pemerintah  Pusat.  Sedangkan  di  Daerah  Kabupaten, pihak  pemerintah  dipimpin  oleh  Bupati  dan  di  daerah  Kota  dipimpin  oleh  Walikota yang masing-masing berkedudukan sebagai Kepala Daerah Otonom.
Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD)
Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dibentuk baik di daerah provinsi maupun di daerah  Kabupaten  dan  Kota.  Pada  umumnya,  dewan  perwakilan  ini  disebut  sebagai lembaga  yang  menjalankan  kekuasaan  legislatif,  dan  karena  itu  biasa  disebut  dengan lembaga legislatif daerah.
Jimly Asshiddiqie menulis bahwa fungsi utama DPRD adalah untuk mengontrol jalannya pemerintahan di daerah, sedangkan berkenaan dengan fungsi legislatif, posisi DPRD  bukanlah  aktor  yang  dominan.  Pemegang  kekuasaan  yang  dominan  di  bidang legislatif  itu  tetap  Gubernur  atau  Bupati/Walikota.  Bahkan  dalam  Undang-Undang Nomor  32  Tahun  2004, Gubernur  dan  Bupati/Walikota  (“diwajibkan”)  mengajukan rancangan  Peraturan  Daerah  dengan  persetujuan  DPRD.  Artinya,  DPRD  itu  hanya bertindak  sebagai  lembaga  pengendali  atau  pengontrol  yang  dapat  menyetujui, menolak  ataupun  menyetujui  dengan  perubahan-perubahan,  dan  sekali-sekali  dapat mengajukan usul inisiatif sendiri mengajukan rancangan Peraturan Daerah. 4
4 Jimly  Asshiddiqie, Hukum  Tata  Negara  &  Pilar-Pilar  Demokrasi (Jakarta:  Konstitusi  Press, 2005), h.297
Pembentukan Kepala Daerah yang Partisipatif
Adriana Mustafa

## Hubungan Eksekutif dan Legislatif
Menurut  Siswanto  Sunarso,  Legislatif  sebagai  pemegang  kekuasaan policy making    (taakstelling),  sedangkan  eksekutif  sebagai  pelaksana  kekuasaan  policy executing (taak verzenlijking). Badan legislatif membuat aturan perundang- undangan, sedangkan eksekutif yang melaksanakan aturan perundang-undangan.Hubungan antara badan  legislatif  dan  badan  eksekutif  tersebut  menimbulkan  suatu  sistem  di  dalam hukum tata negara, disebut sebagai sistem pemerintahan. 5
Pengertian Peraturan Daerah
Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 Pasal 1 Ayat (7) menyebutkan bahwa Peraturan  Daerah  adalah  peraturan  perundang-undangan  yang  dibentuk  oleh  Dewan Perwakilan  Rakyat  Daerah  dengan  persetujuan  bersama  kepala  daerah. 6 Selanjutnya dalam  Pasal 12 dikatakan  bahwa,  Materi  muatan Peraturan  Daerah  adalah seluruh materi    muatan    dalam    rangka    penyelenggaraan    otonomi    daerah  dan  tugas pembantuan,  dan  menampung  kondisi  khusus  daerah  serta  penjabaran  lebih  lanjut Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi. 7 Tata Cara Pembentukan Peraturan Daerah
Peraturan  Daerah  merupakan  peraturan  perundang-undangan.  Sebagaimana telah  diketahui  bahwa  Peraturan  Daerah  itu  semacam  Undang-Undang.  Karena  itu kewenangan  pembentuknya  mengikuti  kewenangan  pembentukan  Undang-Undang. Peraturan Daerah dibentuk berdasarkan pada asas pembentukan peraturan perundang- undangan yang meliputi : Kejelasan tujuan; kelembagaan atau organ pembentuk yang tepat;  kesesuaian  antara  jenis  dan  materi  muatan;  dapat  dilaksanakan;  kedayagunaan dan kehasilgunaan; kejelasan rumusan; dan keterbukaan. 8
Peraturan  Daerah  ditetapkan  oleh  Kepala  Daerah  dengan  persetujuan  Dewan Perwakilan  Rakyat  Daerah.  Telah  dikemukakan  pula,  dalam  Penjelasan  Umum Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 disebutkan bahwa kewenangan yang ada pada Kepala Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah mengandung pengertian bahwa pembentukan Peraturan Daerah dilakukan bersama-sama. 9
Hubungan Legislatif dan Eksekutif terhadap Pembentukan Peraturan Daerah Menurut Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004
Undang-Undang Dasar  Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Pasal 20 Ayat (2) menegaskan bahwa :
Setiap Rancangan Undang-Undang dibahas oleh Dewan Perwakilan Rakyat dan Prsiden untuk mendapat persetujuan Bersama. 10
5 Siswanto  Sunarso, Hubungan  Kemitraan  Badan  Eksekutif  &  Legislatif  di  Daerah (Bandung: Mandar Maju, 2005), h.41
6 Undang-Undang RI No. 10 Tahun 2004, tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (Cet.V; Jakarta: Sinar Grafika, 2010), h.3
7 Undang-Undang RI No. 10 Tahun 2004, h.7
8 Hamidi Jazim, Pembentukan Peraturan Daerah Partisipatif (Malang:Prestasi Pustaka, 2008), h. 57
9 Undang-Undang No.32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (Bandung: Fermana, 2004), h. 183 10 UUD 1945 & Perubahannya, h.18
Pembentukan Kepala Daerah yang Partisipatif
Selanjutnya  ditentukan  pula  dalam  Undang-Undang  Nomor  32  Tahun  2004 Pasal 136 Ayat (1) bahwa :
Peraturan Daerah ditetapkan oleh Kepala Daerah setelah mendapat persetujuan bersama dengan DPRD. 11
Rumusan  tersebut  menandakan  bahwa  Dewan  Perwakilan  Rakyat  sebagai penjelmaan dari Legislatif Institute dan Presiden sebagai Eksecutive Institute memiliki hubungan  yang  sangat  erat  dalam  hal  pembahasan  Rancangan  Undang-Undang. Begitupun  juga  dengan  lembaga  Legislatif  Daerah  dan  Eksekutif  Daerah  dalam  hal pembentukan Peraturan Daerah.
Undang-Undang  Nomor  32  Tahun  2004  yang  disahkan  oleh  Presiden  15 Oktober  2004  adalah  suatu  produk  reformasi  perundang-undangan  kedua  setelah Undang-Undang Nomor  22  Tahun 1999  di  bidang  Pemerintahan Daerah. Gagasan tentang  lahirnya  Undang- Undang  “Pemerintahan  Daerah”  telah  mencerminkan perubahan politik hukum pemerintahan dari pemerintahan yang sentralistik mengarah pada  pemerintahan  yang  desentralistik.  Arah  pemerintahan  yang  desentralistik  itu tidak  terlepas  dari  latar  belakang  timbulnya  gerakan  lokal  yang  menuntut  terjadinya proses  demokratisasi  dan  keterbelakangan  struktural  di  daerah.  Pemerintahan  Orde Baru  yang  gagal  memeratakan  hasil  pembangunan  di  Indonesia  nampaknya  juga menjadi pemicu terhadap pembaruan sistem pembagian sumber kekayaan alam.
Salah  satu  hak  yang  baru  buat  DPRD  adalah  “Hak  meminta pertanggungjawaban  Gubernur,  Bupati  dan  Walikota”.  Hak  ini  merupakan  hal  yang sangat  maju  terutama  dalam  mengawal  proses  demokrasi  di  Negara  ini  sebagaimana yang  ada  dalam  Undang-Undang  Nomor  32  Tahun  2004,  yang  sebelumnya  dapat dikatakan  sama  sekali  tidak  dikenal  oleh  pemerintahan  daerah  yang  pernah  berlaku, apakah Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974, Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965 dan  bahkan  Undang-Undang  Nomor  1  Tahun  1975  yang  sangat  dikenal  memberikan otonomi yang seluas-luasnya kepada Pemerintah Daerah.
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Pasal 43 Ayat (1) dan secara terperinci menyatakan hak-hak DPRD sebagai berikut :
a. Interpelasi;
b. Angket;
c. Menyatakan pendapat
Dan selanjutnya pada Pasal 44 Ayat (1) :
a. Mengajukan rancangan Perda;
b. Mengajukan pertanyaan;
c. Menyampaikan usul dan pendapat;
d. Memilih dan dipilih;
e. Membela diri;
f. Imunitas;
g. Protokoler; dan
11 Undang-Undang No. 32 Tahun 2004, h. 116
Pembentukan Kepala Daerah yang Partisipatif
Adriana Mustafa

## h. Keuangan dan administratif
Kalau kita mengkaji lebih lanjut ketentuan Undang-Undang Nomor  32  Tahun 2004, maka menurut M. Ryaas Rasyid, kita akan menemukan sejumlah hal yang sangat menonjol  yang  menyangkut  kedudukan  dan  kewenangan  DPRD  dan  hal  itu  jelas merupakan  sebuah  inovasi  baru  dari  Undang-Undang  tersebut  antara  lain; Pertama, fraksi bukan lagi merupaan alat kelengkapan DPRD, Pasal 46 Ayat (1), yang menjadi alat  kelengkapan  DPRD  adalah  Pimpinan,  Komisi-komisi,  Panitia  Musyawarah, Panitia  Anggaran,  Badan  Kehormatan  dan  alat  kelengkapan  lainnya.  Implikasi  dari kenyataan  ini  adalah  beban  dari  Pemerintah  Daerah  dapat  berkurang,  paling  tidak daerah  tidak  perlu  lagi  menyediakan  sarana,  fasilitas,  dan  gaji  yang  secara  khusus disediakan buat  Ketua dan Sekretaris Fraksi. Memang sebenarnya dimanapun, Fraksi bukan  merupakan  alat  kelengkapan  Dewan,  karena  Fraksi  lebih  merupakan kepanjangan  tangan  dari  partai  masing-masing.  Fraksi  diperlukan  oleh  partai  agar anggota  dewan  yang  berasal  dari  partai  mempunyai  tingkat  kedisiplinan  yang  tinggi dalam menjalankan kebijaksanaan partai di lembaga perwakilan rakyat, dan disamping itu agar anggota fraksi tersebut menempuh langkah yang berbeda sama sekali dengan kebijaksanaan partai.
Kedua, Contemp of Parliament. Untuk pertama kalinya DPRD dapat memaksa seorang  pejabat  negara,  atau  pejabat  pemerintah,  atau  bahkan  warga  negara kebanyakan untuk memberikan keterangan dihadapan DPRD, kalau memang lembaga tersebut  memerlukan  keterangan  atau  informasi  dari  pejabat  ataupun  warga masyarakat.  Kalau  sampai  seorang  pejabat  ataupun  seorang  warga  negara  menolak untuk memberikan keterangan, sementara keterangan tersebut  warga negara menolak untuk  memberian  keterangan,  sementara  keterangan  tersebut  sangat  diperlukan  oleh DPRD dalam rangka pelaksanaan tugasnya, maka pejabat atau warga negara tersebut dikenakan  ancaman  yang  disebut Contemp  of  Parliament.  Dan  kalau  hal  itu  sampai terjadi maka yang bersangkutan akan dikenakan sanksi hukum. 12
Pasal 43 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 mengatur tentang masalah itu. Pasal  tersebut  menyatakan  bahwa  “ayat  (4)  Dalam  melaksanakan  tugasnya,  panitia angket,  dapat  memanggil  mendengar  dan  memeriksa  seseorang  yang  dianggap mengetahui  atau  patut  mengetahui  masalah  yang  sedang  diselidiki  serta  untuk meminta  menunjukkan  surat  atau  dokumen  yang  berkaitan  dengan  hal  yang  sedang diselidiki”.  Ayat  (5)  “setiap  o rang  yang  dipanggil,  didengar,  dan  diperiksa  wajib memenuhi  panggilan  panitia  angket  kecuali  ada  alasan  yang  sah  menurut  peraturan- peraturan  perundang- undangan”.  Selanjutnya  di  ayat  (6)  dinyatakan  pula  bahwa “dalam  hal  telah  dipanggil  dengan  patut  secara  b erturut-turut  tidak  memenuhi panggilan  panitia  angket  dapat  memanggil  secara  paksa  dengan  bantuan  Kepolisian Negara  Republik  Indonesia  sesuai  dengan  peraturan  perundang- undangan”. 13 Sementara  itu  bagaimana  implementasi  dari  ketentuan  ini  akan  diatur  lebih  lanjut melalui Peraturan Tata Tertib DPRD.
12 M.  Ryaas  Rasyid, Otonomi  Daerah  Dalam  Negara  Kesatuan (Yogyakarta:  Pustaka  Pelajar, 2002), h.194
13 UU No.32 Tahun 2004, h.46
Pembentukan Kepala Daerah yang Partisipatif

## Adriana Mustafa
Ketiga,  DPRD  dapat  meminta  laporan  keterangan  pertanggungjawaban Gubernur, Bupati dan Walikota. Hal ini juga merupakan sesuatu yang dapat dikatakan baru  dan  bagian  dari  misi  reformasi  dari  Undang-Undang  ini.  Dapat  pula  dikatakan bahwa  dengan  klausul  ini  maka  kedudukan  DPRD  menjadi  sangat  kuat.  Dalam menjalankan  tugasnya  Kepala  Daerah  wajib  menyampaikan  laporan  atas  kegiatan penyelenggaraan pemerintahan di wilayahnya kepada Presiden melalui Menteri Dalam Negeri.  Untuk  Bupati  dan  Walikota,  laporan  tersebut  tembusannya  juga  wajib disampaikan kepada Gubernur yang menjadi Kepala Daerah Provinsi. Laporan tersebut wajib disampaikan setahun sekali kepada Presiden (Pasal 27 ayat (3) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004).
Keempat, DPRD dapat mengusulkan pengangkatan dan pemberhentian Kepala Daerah/Wakil  Kepala  Daerah  kepada  Presiden.  (Pasal  42  Ayat  (1)  huruf  d  Undang- Undang Nomor 32 Tahun 2004). Bagaimana kalau laporan pertanggungjawaban yang disampaikan  oleh  Kepala  Daerah  ditolak  oleh  DPRD?.  Kalau  Kepala  Daerah  harus melengkapi  dan/atau  menyempurnakannya  dalam  jangka  waktu  tertentu.  Untuk  lebih jelasnya dapat dilihat dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2003 Pasal 78 Ayat (1) huruf d. 14
Sekalipun  implikasinya  akan  sangat  luas,  tetapi  klausul  ini  jelas  sangat memperkuat  kedudukan, fungsi dan kewenangan DPRD, apalagi  karena DPRD diberi hak untuk memberikan “semacam mosi tidak percaya” kalau sampai dua kali menolak pertanggungjawaban Kepala Daerah. Namun,  agar DPRD tidak akan dengan semena- mena  menyalahgunakan  hak  dan  wewenang  yang  diberikan  oleh  Undang-Undang, maka  Presiden  yang  harus  memberikan  kata  akhir  tentang  penolakan pertanggungjawaban  dari  Kepala  Daerah.  Jadi,  Presiden  kedudukannya  sebagai penengah  atau  wasit  jika  terjadi  sengketa  antara  Lembaga  Legislatif  dan  Lembaga Eksekutif di daerah.
Tugas dan Kekuasaan Eksekutif
Pemerintahan  adalah  kegiatan  penyelenggaraan  guna  memberikan  pelayanan dan  perlindungan  bagi  segenap  warga  masyarakat,  melakukan  pengaturan, memobilisasi  semua  sumber  daya  yang  diperlukan,  serta  membina    hubungan  baik dengan  negara  lain.  Di  tingkat  lokal  tentu  saja  membina  hubungan  dengan pemerintahan  nasional  dan  pemerintahan  daerah  yang  lainnya.  Itulah  yang  dimaksud dengan pemerintahan.
Pemerintahan  dalam  arti  yang  luas  menyangkut  kekuasaan  dan  kewenangan dalam  bidang  legislatif,  eksekutif  dan  yudikatif.  Eksekutif  hanyalah  kegiatan pemerintahan  dalam  arti  yang  sempit.  Secara  tradisional,  dipahami  bahwa  ada pembagian  kekuasaan  yang  sangat  tegas  diantara  ketiga  lembaga  tersebut.  Legislatif melakukan  pengaturan,  membuat  kebijaksanaan.  Sementara  pihak  eksekutif melaksanakan atau mengimplementasikan apa yang diatur atau diputuskan oleh pihak legislatif,  dan  kekuasaan  yudikatif  memberikan  sanksi  atas  penyimpangan  atau pelanggaran  yang  dilakukan  oleh  kekuasaan  eksekutif  terhadap  apa  yang  sudah diputuskan oleh kekuasaan legislatif.
14 M.Ryaas Rasyid, Otonomi Daerah Dalam Negara Kesatuan, h.196
Pembentukan Kepala Daerah yang Partisipatif
Adriana Mustafa
Pentingnya Naskah Akademik dalam penyusunan sebuah peraturan perundang- undangan juga dikemukakan oleh Prof. Abdul  Gani  Abdullah (Ketua Badan Pembina Hukum Nasional/BPHN), beliau mengatakan :
“Dalam Undang -Undang Nomor 10 Tahun 2004 tidak disebutkan secara tegas bahwa  setiap  Rancangan  Undang-Undang  harus  dibuat  naskah  akademisnya.  Tetapi naskah akademis diperlukan untuk memperjelas posisi Rancangan Undang-Undang itu dalam sistem hukum nasional maupun sesuai tidaknya dengan kehidupan masyarakat. Sekalipun  demikian  ada  juga  yang  tidak  menggunakan  naskah  akademis  terlebih dahulu. Seperti yang dibuat oleh inisiatif Dewan Perwakilan Rakyat, itu kelihatannya tidak  perlu  naskah  akademis.  Tetapi  sekarang  ini  mereka  perlu  naskah  akademis. Sehingga  Baleg  Dewan  Perwakilan  Rakyat  mengharapkan  ada  kerjasama  dengan BPHN. Sudah ada pembicaraan mengenai itu dan mengharap pentingnya suatu naskah akademis  sekalipun  ada  Undang-Undang  yang  tidak  mempunyai  naskah  akademis. Akhirnya punya persoalan seperti judicial review. Naskah akademis disini dibutuhkan untuk mem- backup keterangan pemerintah” . 15
Urgensi  dari  Naskah  Akademik  dalam  proses  pembentukan  Peraturan  Daerah antara  lain  Naskah  Akademik  merupakan  media  nyata  bagi  peran  serta  masyarakat dalam  proses  pembentukan  Peraturan  Daerah,  bahkan  inisiatif  penyusunan  Naskah Akademik dapat berasal dari masyarakat.
Hal  ini  merupakan  sebuah  keuntungan  tersendiri,  dengan  terlibatnya masyarakat  dalam  proses  pembentukan  Peraturan  Daerah,  maka  aspirasi-aspirasi masyarakat  akan  lebih  terakomodasi.  Peran  serta  masyarakat  ini  juga  sesuai  dengan perumusan  Pasal  53  Undang-Undang  Nomor  10  Tahun  2004  jo.  Pasal  139  Ayat  (1) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004.
Peraturan dianggap sebagai suatu aturan yang efektif apabila tidak melupakan sejauh  mana  tingkat  kebutuhan  masyarakat,  keinginan  masyarakat,  interaksi masyarakat terhadap peraturan tersebut. Ini menjadi porsi dari kajian sosiologis untuk menjelaskannya. Kajian ini menguraikan realitas masyarakat yang meliputi kebutuhan hukum  masyarakat,  kondisi  masyarakat  dan  nilai-nilai  yang  hidup  dan  berkembang (rasa keadilan).
Digunakannya  Naskah  Akademik  dalam  proses  pembentukan  peraturan perundang-undangan,  akan  tercipta  sebuah  peraturan  perundang-undangan  yang berbasis  penelitian  (ilmiah),  sehingga  dihasilkan  Peraturan  Daerah  yang  baik, bermanfaat bagi seluruh lapisan masyarakat, menciptakan kehidupan yang lebih teratur (taat hukum) dan sesuai dengan tujuan dan asas-asas pembentukan Peraturan Daerah.
Partisipasi  masyarakat  dalam  proses  pembuatan  Naskah  Akademik  daerah, tidak hanya sekedar pada proses pembentukan Naskah Akademik saja melainkan terus berlanjut  pada  proses  perencanaan,  pembahasan,  pengesahan  dan  pemberlakuan Peraturan Daerah, bahkan partisipasi masyarakat  tetap diperlukan sampai  pada tahap pengevaluasian  setelah  berlakunya  Peraturan  Daerah.  Hal  ini  berkesesuaian  dengan pendapat  tentang  tahap-tahap  partisipasi  masyarakat  yang    berpendapat  bahwa partisipasi masyarakat dapat terjadi pada empat jenjang :
15 Siswanto  Sunarso, Pedoman  Penyusunan  Naskah  Akademik  Peraturan  Daerah  Partisipasi, (Jakarta: Total Media, 2006), h.92
Pembentukan Kepala Daerah yang Partisipatif

## Adriana Mustafa
a. Partisipasi dalam proses pembuatan keputusan;
b. Partisipasi dalam pelaksanaan;
c. Partisipasi dalam pemanfaatan hasil;
d. Partisipasi dalam evaluasi.
Setelah  mengadakan  komunikasi  internal,  atas  inisiatif  dari  penyusun  Naskah Akademik  atau  atas  inisiatif  bersama,  diadakan  forum  komunikasi  yang  lebih  besar dengan  semua  pihak  yang  terkait,  misalnya  mengadakan  sebuh  seminar,  lokakarya, diskusi  publik  atau forum  Group  Discussion  (FGD) yang  menghadirkan  semua  pihak yang terkait dan membahas permasalahan yang ada.
Tujuan  diadakan  komunikasi  bersama  ini  adalah  untuk  menyamakan  visi  dan persepsi  dari  masing-masing  pihak  mengenai  permasalahan  yang  dibahas,  sehingga pada  akhirnya  dicapai  pandangan  yang  sama  dari  masing-masing  pihak  bahwasannya permasalahan  yang  ada  pada  masyarakat  ini  perlu  dibuat  Perdanya  dengan  Naskah Akademik sebagai bagian dari proses pembentukan Perda.
Wadah forum komunikasi ini, penyusun Naskah Akademik mempunyai peranan yang  sangat  penting,  penyusun  Naskah  Akademik  harus  mampu  menjadi  fasilitator sekaligus  mediator  dalam  menjembatani  perbedaan  visi  dan  persepsi  yang  mungkin muncul dalam forum tersebut sehingga tercipta kesamaan visi dan persepsi mengenai permasalahan yang sedang dibahas.
Pembentukan Peraturan Daerah yang partisipatif di Kabupaten Soppeng Undang-undang Dasar Negara Repoblik Indonesia Tahun 1945 Pasal 18 ayat (6) menegaskan bahwa:
Pemerintah  daerah  berhak  menetapkan  peraturan  daerah  dan  peraturan- peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan Kemudian dalam ayat (7) menentukan :
Susunan  dan  tata  cara  penyelenggaraan  pemerintah  daerah  diatur  dalam undang-undang
Pemerintahan  daerah  dimaksud  dapat  mengatur  dan  mengurus  sendiri  urusan pemerintahan  menurut  asas  otonomi  dan  tugas  pembantuan.  Pemerintahan  daerah menjalankan  otonomi  seluas-luasnya,  kecuali  urusan  pemerintahan  yang  menjadi urusan pemerintah, dengan tujuan meningkatkan kesejahteraan masyarakat, pelayanan umum, dan daya saing daerah. 16
Pasal  3  ayat  (1)  dan  ayat  (2)  Undang-undang  Nomor  32  Tahun  2004, dinyatakan  bahwa  pemerintahan  daerah  sebagaimana  dimaksud  di  atas  adalah  (a) pemerintahan daerah provinsi yang terdiri atas pemerintah daerah provinsi dan DPRD provinsi,  dan  (b)  pemerintahan  daerah  kabupaten/kota  dan  DPRD  kabupaten  /kota. Sedangkan  yang  dimaksud  dengan  Pemerintah  Daerah  adalah  terdiri  dari  atas  kepala daerah dan perangkat daerah.
Mengenai  Peraturan  Daerah  ini,  sejalan  dengan  agenda  desentralisasi  dan atonomi daerah yang makin luas, sangat perlu untuk dilakukan kedudukannya sehingga dapat  bersifat  mandiri  tanpa  ada  campur  tangan  dari  pihak  manapun.  Dari  segi
16 UU No.32 Tahun 2004, h.12-13
Pembentukan Kepala Daerah yang Partisipatif
Adriana Mustafa
pembentukannya, sudah semestinya kedudukan Peraturan Daerah baik tingkat Provinsi maupun  tingkat  kabupaten  atau  kota,  dapat  dilihat  setara  dengan  Undang-undang dalam arti sama-sama merupakan produk hukum Lembaga Legislatif.
Namun demikian, dari segi isinya sudah seharusnya, kedudukan peraturan yang mengatur materi dalam ruang daerah berlaku yang lebih sempit dianggap mempunyai kedudukan  yang  lebih  rendah  dibanding  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih tinggi  dengan  ruang  lingkup  wilayah  berlaku  lebih  luas.  Dengan  demikian  undang- undang lebih tinggi kedudukannya dari pada Peraturan Daerah Provinsi, dan Peraturan Daerah  Kabupaten  atau  kota.  Karena  itu,  sesuai  prinsip  hirarki  peraturan  perundang- undangan, peraturan yang lebih rendah itu tidak boleh bertentangan dengan peraturan yang derajatnya lebih tinggi.
Konsekuensi  dipertegaskan  prinsip  pemisahan  kekuasaan  eksekutif,  legislatif dan  yudikatif  dalam  naskah  Perubahan  Pertama  Undang-undang  Dasar  1945  maka produk  legislatif  daerah  ini  dapat  saja  bertentangan  dengan  produk  eksekutif  tingkat pusat.  Misalnya,  apabilah  suatu  meteri  Peraturan  Daerah  tingkat  provinsi  ataupun Peraturan  Daerah  tingkat  kabupaten/kota  yang  telah  ditetapkan  secara  sah  ternyata bertentangan isinya dengan materi Peraturan Daerah di tingkat Pusat maka pengadilan haruslah  menentukan  bahwa  Peraturan  Daerah  itulah  yang  berlaku  sepanjang  untuk daerahnya.
Peraturan  Menteri  dimaksudkan  untuk  berlaku  umum  di  seluruh  Indonesia. Oleh  karena  itu,  ketentuan  yang  mengatur  bahwa  Peraturan  Daerah  harus  disahkan terlebih dahulu oleh Pemerintah Pusat, dalam hal ini oleh Menteri Dalam Negeri, harus dinyatakan tidak berlaku lagi.
Menurut  salah  seorang  anggota  Komisi  I  DPRD  Kabupaten  Soppeng  yang membidangi  masalah  Pemerintahan,  Komunikasi,  Tenaga  Kerja  dan  Transmigrasi, mengatakan  bahwa  :  dalam  proses  pembentukan  Perda  di  Kabupaten  Soppeng  sama sekali  tidak  ada  hambatan  karena  berjalan  sesuai  dengan  mekanisme  yang  ada  hanya saja yang menjadi masalah adalah implementasi atau penerapan Perda di masyarakat. Menurutnya, ada beberapa Perda yang dberlakukan padahal belum tersosialisasi dengan baik sehingga dipertanyakan kembali oleh sebagian masyarakat.
Senada  dengan  hal  ini,  salah  seorang  anggota  Komisi  II  DPRD  Kabupaten Soppeng  yang  membidangi  masalah  Perekonomian,  Keuangan  dan  Kesejahteraan Sosial,  mengatakan  bahwa  hambatan-hambatan  seperti  ini  tidak  akan  terjadi seandainya  dari  awal  Pemerintah  Daerah  Kabupaten  Soppeng  melakukan  sosialisasi yang baik, menurut Peraturan Perundang-undangan.
Adapun  sebab-sebab  sehingga  Perda  yang  dibentuk  tidak  dapat  dilaksanakan secara maksimal yaitu :
1. Kurangnya sosialisasi sebelumnya tentang muatan materi Rancangan Peraturan Daerah  sebelum  dibahas  oleh  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  bersama Pemerintah Daerah Kabupaten Soppeng;
2. Tidak ada peran serta partisipasi masyarakat dalam hal mengkaji muatan materi Rancangan Peraturan Daerah;
3. Pelaksanaan  Perda  yang  terbentur  oleh  kebutuhan  masyarakat,  karena  dalam pembentukannya tidak didasarkan atas kebutuhan masyarakat. Oleh karena itu dalam  pembentukan  Perda,  sangat  penting  adanya  Naskah  Akademik  untuk lahirnya suatu Perda yang partisipatif.
Pembentukan Kepala Daerah yang Partisipatif

## Adriana Mustafa

## D.  PENUTUP
Kesimpulan
Pemerintah mempunyai tanggungjawab atas kesejahteraan rakyat. Peningkatan kesejahteraan  masyarakat  dapat  diukur  dari  keberhasilan  daerah  dalam  mengelola kesehatan  masyarakat,  pendidikan  dan  kebudayaan,  pertanian,  perhubungan,  industri, penanaman  modal,  lingkungan  hidup,  pertahanan,  koperasi,  tenaga  kerja  dan perumahan rakyat. Keberhasilan itu sangat dipengaruhi oleh kinerja pemerintah.
Dewan  Perakilan  Rakyat  Daerah  (DPRD)  mempunyai  kewajiban  atas kesejahteraan  rakyat  daerah.  Kewajiban  itu  dapat  dilakukan  dengan  meningkatkan sumber penerimaan daerah dari sektor pajak karena daerah dan retribusi daerah melalui Peraturan Daerah. Kontribusi DPRD dalam upaya peningkatan kesejahteraan.
Implikasi
Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD), khususnya di Kabupaten Soppeng harusnya  lebih  mengutamakan  kepentingan  rakyat  melalui  jaminan  kesejahteraan sosial, pendidikan, pertanian, kesehatan dan lain-lain. Sebelum pembahasan Peraturan Daerah, DPRD harusnya melakukan sosialisasi terlebih dahulu dan meminta tanggapan masyarakat  agar  dalam  pelaksanaan  Peraturan  Daerah  tersebut  dapat  berjalan  secara optimal.

## DAFTAR PUSTAKA
Asshidiqie,  Jimly. Hukum  Tata  Negara  dan  Pilar-Pilar  Demokrasi.  Jakarta:  Konstitusi Press, 2005.
----------, Pokok-Pokok  Hukum  Tata  Negara  Indonesia  Pasca  Reformasi,  Kelompok Jakarta: Gramedia, 2007.
Harry,  Alexander. Panduan  Perancangan  Peraturan  Daerah  di  Indonesia.  Jakarta:  XS YS Solusiando, 2004.
Jazim, Hamidi. Pembentukan Perda Partisipatif. Malang: Prestasi Pustaka, 2008.
Latief, Abdul. Hukum dan Peraturan Kebijaksanaan (Beleidsregel) Pada Pemerintahan Daerah. Jogyakarta: UII Press, 2005.
----------. Tinjauan Hukum Kekuasaan Eksekutif Daerah dan Legislatif Daerah, Jurnal Makassar: UNHAS (Meristokrasi) 2003.
Manan, Bagir. Perkembangan UUD 1945. Jogyakarta: FH-UII Press, 2004. ----------. Menyongsong Fajar Otonomi Daerah. Jogyakarta: Pusat Studi FH-UII, 2004. Pedoman Resmi UUD 1945 & Perubahannya, Cet. IV; Jakarta: Wahyu Media, 2017. Rasyid,  M.  Ryas. Otonomi  Daerah  Dalam  Negara  Kesatuan,  Yogyakarta:  Pustaka Pelajar bekerjasama dengan Pusat Pengkajian Etika Politik dan Pemerintahan, 2002.
Siswanto  Sunarso, Hubungan  Kemitraan  Badan  Eksekutif  dan  Legislatif  di  Daerah,
Bandung: Mandar Maju, 2005.
----------, Pedoman  Penyusunan  Naskah  Akademik  Peraturan  Daerah  Partisipasi, Jakarta: Total Media, 2006.
Soenobo  Wirjosoegito, Proses  dan  Perencanaan  Peraturan  Perundangan,  Jakarta: Ghalia Indonesia, 2004.
Pembentukan Kepala Daerah yang Partisipatif
Adriana Mustafa
Sony  Maulana,  5  September  2005. Perencanaan  Peraturan  Daerah  Sebagai  Wujud Kontribusi  Keikutsertaan  Pemerintah  Daerah  Dalam  Perubahan  Sosial  Yang Demokratis  di  Daerah,  Makalah  disampaikan  pada  Bimbingan  Teknis Harmonisasi  Peraturan  Daerah  (Perda)  Wilayah  Perbatasan  Dalam  Perspektif Hak Asasi Manusia, Samarinda.
Undang-Undang Otonomi Daerah No. 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah, Fermana, Bandung.
Undang-Undang  RI  No.  10  Tahun  2004  Tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang- undangan, Cet. V; Jakarta: Sinar Grafika, t.thn.