## TOLOK UKUR DAN UPAYA HUKUM TERHADAP PEMBATALAN PERATURAN DAERAH

## Sayuti
Dosen HTN/HAN Fakultas Syariah IAIN Sulthan Thaha Saifuddin Jambi Jl. Lintas Jambi-Ma. Bulian KM. 16 Simpang Sei Duren
Jambi Luar Kota, 36361, Muaro Jambi
Abstract: Peraturan  Daerah  (Perda)  is  one  kind  of  legislation  at  the  local  level. According to the hierarchy of norms system in Indonesia, Perda is the lowest level of  regulatory  sequences.  Lawmaking  authority  to  be  given  to  Parliament  (DPRD) and Head of Region in order to facilitate activities of local governments. However, in  recent  years  many  Perda  are  canceled  by  the  central  government.  Of  the  many such  cancellation,  apparently  Perda  canceled  through  the  Minister  of  the  Interior. Although, as one type of legislation, Perda can only be canceled by the laws that are similar  or  above  the  law,  while  the  Minister  of  the  Interior  is  not  included  on  the types of laws and regulations in Indonesia.
Keywords: Perda, hierarchy of norms, annulment, legal efforts.
Abstrak: Peraturan  Daerah  (Perda)  merupakan  salah  satu  jenis  peraturan perundang-undangan  di  tingkat  daerah.  Menurut  sistem  tata  urut  perundang- undangan  Indonesia,  Perda  berada  pada  tingkat  terendah  dari  tata  sistem  urut perundang-undangan  tersebut.  Kewenangan  untuk  membuat  peraturan  tersebut diberikan  diberikan  kepada  Parlemen  (DPRD)  dan  Kepala  Daerah  dalam  rangka memfasilitasi  kegiatan  pemerintah  daerah.  Namun,  dalam  beberapa  tahun  terakhir banyak  Perda  yang  dibatalkan  oleh  pemerintah  pusat.  Dari  sekian  banyak pembatalan tersebut, ternyata Perda dibatalkan melalui Menteri Dalam Negeri. Akan tetapi,  sebagai  salah  satu  jenis  peraturan  perundang-undangan,  Perda  hanya  bisa dibatalkan  oleh  hukum  yang  sama  atau  di  atasnya,  sedangkan  Keputusan  Menteri Dalam  Negeri  tidak  termasuk  dalam  jenis  peraturan  perundang-undangan  di Indonesia.
Kata Kunci : Perda, tata urut perundang-undangan, pembatalan, upaya hukum.

## Pendahuluan
Lahirnya  undang-undang  mengenai  otonomi  daerah—di  antaranya  Undang- Undang  No.  32  Tahun  2004  tentang  Pemerintah  Daerah—kelihatannya  akan menciptakan suatu iklim pemerintahan di daerah yang sangat prospektif. Betapa tidak, karena  undang-undang  tersebut  telah  menganut  asas  otonomi  luas  dengan  cara desentralisasi,  di  mana  dilakukannya  penyerahan  wewenang  pemerintahan  oleh
Pemerintah  kepada  Daerah  Otonom  dalam  kerangka  Negara  Kesatuan  Republik Indonesia. 1
Desentralisasi  telah  menjadi  keinginan  lama  yang  terpendam,  meskipun sebelumnya seeara normatif telah ditetapkan dalam sistem pemerintahan Indonesia, tetapi  secara  implementasi  tidaklah  berjalan  sebagaimana  mestinya,  bahkan cenderung malah sebaliknya, yakni suatu praktek pemerintahan yang sentralistik. Oleh karena  itu,  merupakan  hal  yang  logis  kalau  diberikannya  wewenang  untuk mewujudkan pemerintahan desentralisasi—suatu pemerintahan yang dapat mengakomodasi  berbagai  keinginan  daerah  secara  adil—disambut  dengan  harapan  dan semangat yang besar.
Desentralisasi  pada  dasarnya  merupakan  jawaban  dari  cara  sentralisasi  itu sendiri. Karena sebagaimana diketahui, cara sentralisasi tidak saja dipandang  kurang dapat mengakomodasi berbagai aspirasi atau kepentingan daerah dalam banyak hal, tetapi  juga  telah  memberi  peluang  kepada  pusat  untuk  menjalankan  sistem pemerintahan  yang  cenderung  otoritarian.  Keadaan  yang  sentralistik  itu  pada kenyataannya bertentangan dengan kondisi bangsa Indonesia.
Dalam hal ini paling  tidak  ada  dua  faktor  yang  menyebabkan  pertentangan itu, yakni faktor geografis dan faktor sosiologis. Pertama , secara geografis negara Indonesia  merupakan  negara  kepulauan,  sehingga  antara  pusat  dengan  daerah  atau daerah yang satu dengan daerah yang lainnya tidak saja berjauhan letaknya tetapi juga dipisahkan oleh pulau-pulau. Kondisi yang demikian tidak akan efektif apabila hanya dikelola oleh pemerintahan pusat saja, kecuali dengan jalan pemaksaan, namun dengan cara pemaksaan ini kenyataannya lebih menciptakan pertanggungjawaban semu  sesuai dengan  keinginan  pihak  pusat,  dan  bukan  pertanggung  jawaban  penyelenggaran pemerintahan yang sebenarnya. Berbeda dengan kondisi negara yang wilayahnya kecil seperti  halnya  Singapura,  maka  pemerintahan  daerah  yang  desentralisasi  dirasakan kurang  perlu  karena  segala  sesuatunya  dapat  ditangani  oleh  pemerintahan  pusat secara  langsung. Kedua ,  secara  sosiologis  negara  Indonesia  merupakan  suatu bangsa yang  memiliki  beraneka  ragam  suku,  budaya  dan  kebiasaan  lainnya.  Kondisi  yang demikian  sebenarnya  telah  disadari  sebelumnya,  sehingga  ditetapkanlah  semboyan
1 Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah, Pasal 1 angka 7.
negara ini yaitu Bhinneka Tunggal Ika, yakni suatu prinsip di mana negara mengakui adanya  keanekaragaman  ( bhinneka )  dan  bukan  menciptakan  suatu  keseragaman (uniformity). Tetapi  keanekaragaman  tersebut  tidak  akan  terakomodasi  dengan  baik selama  segala  sesuatunya  diatur  oleh  pusat  (sentralisasi),  dan  daerah  tidak  diberi kesempatan  untuk  mengembangkan  berbagai  keanekaragaman  adat  dan  budayanya secara  lebih  terbuka  (desentralisasi).  Oleh  karena  itu,  guna  menghilangkan  kondisi yang  tidak  kondusif  tersebut,  maka  secara  jelas  dalam  Pasal  18  UUD  1945  telah diamanatkan  adanya  penyelenggaraan  suatu  pemerintahan  daerah  dengan  prinsip otonomi yang seluas-luasnya.
Penyelenggaraan pemerintahan daerah dengan prinsip otonomi tersebut diikuti pula  dengan  diberikannya  beberapa  kewenangan  kepada  pihak  pemerintah  daerah. Tidak  kurang  dari  11  bidang  yang  menjadi  kewenangan  pemerintahan  daerah, kecuali  hanya  sebagian  kecil  yaitu  sekitar  lima  (5)  bidang  kewenangan  (bidang politik luar negeri, pertahanan keamanan, peradilan, moneter dan fiskal,  dan  agama) saja  yang  masih  menjadi  kewenangan  pemerintah  pusat. 2 Tidak  saja  sampai pada 11 kewenangan tersebut, bahkan lebih dari itu, selain yang menjadi kewenangan pusat berarti  menjadi  kewenangan  pemerintahan  daerah.  Hal  ini  secara  ekspilit  dimuat dalam Pasal 10 ayat (1) Undang-Undang  No.  32  Tahun  2004,  yakni: “Pemerintahan daerah  menyelenggarakan  urusan  pemerintahan  yang  menjadi  kewenangannya, kecuali  urusan  pemerintahan  yang  oleh  Undang-Undang  ini  ditentukan  menjadi urusan Pemerintahan.”
Dengan  kewenangan-kewenangan  tersebut  maka  pemerintah  daerah  dapat merumuskan berbagai kebijakan yang dianggap perlu bagi daerahnya.  Kebijakan- kebijakan  yang  telah  dirumuskan,  kemudian  ditetapkan  dalam  suatu  aturan  hukum normatif,  yaitu  peraturan  daerah  (Perda).  Dibuatnya  Perda  tersebut  menunjukkan adanya  wewenang  atributif  yang  dimiliki  oleh  pemerintahan  daerah  otonom  yang bersangkutan. Karena—menurut Bagir Manan—sebagai pemerintahan mandiri yang memiliki  wewenang  atributif,  yang  di  antaranya  bertindak  sebagai  subjek  hokum (publiek  rechtspersoon,  public  legal  entity), maka  pemerintahan  daerah  berwenang
2 Ibid , Pasal 10-11.
membuat  Perda  untuk  menyelenggarakan  rumah  tangganya. 3 Sedangkan  Perda  yang dibentuk  tersebut,  di  bidang  otonomi  berada  pada  lingkup  yang  luas  karena  Perda dapat  mengatur  segala  urusan  pemerintahan dan kepentingan masyarakat  yang tidak diatur  oleh  pusat.  Meskipun  berdasarkan  bidang  tugas  pembantuan,  Perda  hanya mengatur tata cara melaksanakan subtansi urusan pemerintahan atau suatu kepentingan masyarakat saja. 4
Dalam prakteknya, walaupun terdapat ketentuan mengenai adanya wewenang pemerintahan  daerah  dalam  merumuskan  dan  menetapkan  berbagai  kebijakannya melalui  suatu  Perda,  namun  tidak  selamanya  Perda  tersebut  dapat  diakui  oleh Pemerintah Pusat. Indikasi itu dapat dilihat dari beberapa keputusan Pemerintah Pusat yang  membatalkan  Perda.  Menurut  data  Kementerian  Dalam  Negeri  Republik Indonesia,  ada  106  Perda  yang  dibatalkan  oleh  Keputusan  Kementerian  Dalam Negeri Republik Indonesia (Kepmendagri) tahun 2003, sebanyak 237 Perda yang dibatalkan  pada  tahun  2004,  sebanyak  127  Perda  yang  dibatalkan  pada  tahun 2005, sebanyak 114 Perda yang dibatalkan pada tahun 2006, sebanyak 173 Perda yang dibatalkan pada tahun 2007, sebanyak 229 Perda yang dibatalkan pada tahun 2008, dan sebanyak 99 Perda yang dibatalkan pada tahun 2009.
Pembatalan terhadap Perda-Perda tersebut tidak sepenuhnya berjalan baik. Oleh  karena  sebagian  daerah  tidak  setuju  dengan  pembatalan  terhadap  Perda- Perda  yang  sudah  disahkannya.  Akibatnya  daerah-daerah  tersebut  tetap mengimplementasikan  Perda-Perda  tersebut.  Paling  tidak  ada  dua  alasan  yang selalu  dikemukakan  untuk  tidak  menerima  pembatalan  Perda: Pertama ,  adanya anggapan bahwa Perda merupakan produk legislasi daerah  yang dasar hukumnya telah  dituangkan  dalam  UUD  1945; 5 dan Kedua ,  adanya  anggapan  bahwa Kepmendagri  secara  hierarki  bukanlah  peraturan  perundang-undangan  sehingga tidak dapat membatalkan Perda. 6
3 Bagir Manan, Menyonsong Fajar Otonomi Daerah, (Yogyakarta: PSH UII, 2002), hlm. 70.
4 Undang-Undang RI No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, Pasal 7.
5 UUD Negara RI Tahun 1945, Pasal 18 ayat (6).
6 Hans Kelsen, General Theory of Law and State , Transleted by Anders Wedberg, (New York: Russell and Russell, 1973), hlm. 124.
Dalam  Pasal  7  dan  8  Undang-Undang  No.  12  Tahun  2011  ditentukan bahwa jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan terdiri atas:
1. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
2. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat;
3. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;
4. Peraturan Pemerintah;
5. Peraturan Presiden;
6. Peraturan Daerah Provinsi; dan
7. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.
Memang  kemudian,  dalam  Pasal  8  undang-undang  tersebut  dinyatakan bahwa  jenis  peraturan  perundang-undangan  selain  sebagaimana  dimaksud  dalam Pasal  7  ayat  (1)  mencakup  pula  peraturan  yang  ditetapkan  oleh  Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Mahkamah  Agung,  Mahkamah  Konstitusi,  Badan  Pemeriksa  Keuangan,  Komisi Yudisial,  Bank  Indonesia,  Menteri,  badan,  lembaga,  atau  komisi  yang  setingkat yang  dibentuk  dengan  Undang-Undang  atau  Pemerintah  atas  perintah  Undang- Undang,  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  Provinsi,  Gubernur,  Dewan Perwakilan  Rakyat  Daerah  Kabupaten/Kota,  Bupati/Walikota,  Kepala  Desa  atau yang  setingkat.  Akan  tetapi  peraturan  perundang-  undangan  sebagaimana dimaksud pada Pasal 8 tersebut, diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum  mengikat  sepanjang  diperintahkan  oleh  peraturan  perundang-undangan yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan.
Lalu  apakah  Keputusan  Kemendagri  yang  membatalkan  Perda  tersebut sudah  benar  diperintahkan  oleh  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  tinggi atau  dibentuk  berdasarkan  kewenangan?  Dan  apakah  praktek  tersebut  tidak mengeliminasi kewenangan legislasi DPR/DPRD (legislatif)?
Tentu  saja  kondisi  ini  dapat  menimbulkan  masalah  baru  dalam  skala harmonisasi  dan  sinkronisasi  peraturan  perundang-undangan.  Oleh  karena kelihatannya  pemerintah  pusat  masih  wewenang  untuk  membatalkan  Perda  yang juga  merupakan  wewenang  pemerintah  daerah.  Konsekuensinya  seakan-akan adanya  dua  wewenang  yang  saling  berbenturan (contradiction), yakni  di  satu  sisi
pembentukan  Perda  menurut  pemerintahan  daerah  adalah  wewenangnya  guna menetapkan  berbagai  kebijakan  yang  sesuai  dengan  bidang  otonomi  daerah, sedangkan  di  sisi  lain  pembatalan  Perda  menurut  pemerintah  pusat  adalah wewenangnya apabila Perda yang bersangkutan dianggap bermasalah. Kondisi yang kontradiktif  ini  jika  dibiarkan  terus  tanpa  ada  solusi  penyelasaiannya  maka  pada gilirannya akan menghambat proses pelaksanaan otonomi daerah itu sendiri.

## Tolok ukur Pembatalan Perda
Tolak  ukur  yang  dimaksud  adalah  tolak  ukur  yang  digunakan  oleh  pihak pemerintahan  ketika  membatalkan  suatu  Perda.  Dalam  beberapa  kasus  pembataian  Perda, secara  umum  ditemukan  dua  alasan  yang  kuat  bagi  pihak  pemerintahan  untuk membatalkan  suatu  Perda,  yaitu  karena  dianggap  bertentangan  dengan  oeraruran perundang-undangan  yang  labih  tinggi  dan  karena  dianggap  bertentangan  atau  tidak menyentuh kepentingan umum.
Sebagai contoh Keputusan Menteri Dalam Negeri No. 14 Tahun  2002 tentang Pembatalan  Peraturan  Daerah  Kabupaten  Bengkulu  Selatan  No.  21  Tahun  2000  tentang Retribusi Kartu Ternak. Dalam keputusannya ditetapkan bahwa Perda tersebut dibatalkan dengan  alasan  bertentangan  dengan  Undang-Undang  No.  18  Tahun  1997  tentang  Pajak Daerah  dan  Retribusi  Daerah  sebagaimana  telah  diubah  dengan  Undang-Undang  No.  34 Tahun  2000.  Alasan  lainnya,  karena  memberikan  identitas  ternak  untuk  mengetahui populasi  ternak  di  Daerah  merupakan  urusan  umum  pemerintah,  seharusnya  dapat dibiayai  dari  penerimaan  umum.  Jikapun  dikaitkan  dengan  upaya  dalam  rangka pembinaan,  maka  hal  itu,  apabila  sudah  merupakan  usaha  peternakan  dapat  dikenakan melalui izin usahanya.
Demikian  juga  dengan  Keputusan  Menteri  Dalam  Negeri  No.  21  Tahun  2002 tentang  Pembatalan  Peraturan  Daerah  Kabupaten  Pasaman  No.  2  Tahun  2001  tentang Retribusi Asal Komoditas. Alasan pembatalannya kerena bertentangan dengan Undang- Undang No. 18 Tahun 1997 tentang Pajak Daerah dan Retribusi sebagaimana telah diubah dengan  Undang-Undang  No.  34  Tahun  2000,  dan  karena  adanya  aspek  kepentingan umum yang perlu dilindungi serta pungutan daerah terhadap komoditas yang akan keluar barang  sehingga  akan  berdampak  terhadap biaya tinggi. Pada kasus Pembatalan Peraturan
Daerah Kabupaten Bengkulu Selatan No. 21 Tahun 2000 tentang Retribusi Kartu Ternak tersebut, terlihat ada dua alasan utama yang digunakan pihak pemerintahan, yaitu: 1. Perda tersebut  dianggap  bertentangan  dengan  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih tinggi, yaitu Undang-Undang No. 34 Tahun 2000 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah;  2.  Ketentuan  yang  dimuat  Perda  dianggap  tidak  perlu,  karena  sudah merupakan urusan umum pemerintah, dan dianggap memberatkan masyarakat.
Sedangkan pada kasus Pembatalan Peraturan Daerah Kabupaten Pasaman No. 2 Tahun 2001 tentang Retribusi Asal Komoditas, pemerintah menggunakan alasan: 1. Perda  tersebut  dianggap  bertentangan  dengan  peraturan  perundang-undangan  yang lebih  tinggi,  yaitu  Undang-Undang  No.  34  Tahun  2000  tentang  Pajak  Daerah  dan Retribusi Daerah; 2. Tidak ada aspek kepentingan umum  yang perlu dilindungi dan akan berdampak terhadap ekonomi biaya tinggi.
Melalui  dua  kasus  tersebut,  kelihatannya  pihak  pemerintah  berupaya memberikan  alasan  yuridis  terlebih  dahulu,  yaitu  merujuk  pada  penggunaan sumber  dan  sistem  tata  urut  peraturan  perundang-undangan  di  Indonesia.  Tentunya upaya tersebut bukan saja boleh tetapi harus dilakukan demi menuju taraf sinkronisasi dan harmonisasi tata hukum. Namun pada alasan beikutnya, muncul variasi alasan yang  digunakan.  Di  satu  sisi  ada  keraguan  dalam  menggunakan  alasan demi kepentingan  umum, dan  di  sisi  lain  adanya  ketidakbakuan  arti  kepentingan  umum  itu sendiri. Oleh karena itu, pada pembahasan selanjutnya, akan dilihat apa yang menjadi batasan dalam penggunaan kedua alasan tersebut, yaitu bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dan demi kepentingan umum.

## 1. Sistem Tata Urut Perundang-undangan
Pada  awalnya,  konsep  mengenai  adanya  tata  urut  dalam  peraturan perundang-undangan merupakan konsep stufenbau des recht (hierarchy of norms) yang dikemukan oleh Hans Kelsen. Dalam karyanya yang berjudul General Theory of Law and State , Hans Kelsen mengatakan:
“The legal order, is therefore not a system of norms coordinated to each other, standing,  so  to  speak,  side  by  side  on  the  same  level,  but  a  hierarchy  of different levels of norms”. 7
Konsep hierarchy  of  norms tersebut,  tidak  saja  membagi  peraturan perundang-undangan  sebagai  sumber  hukum  secara  berurutan,  namun  juga meletakkan  posisi  (urutan)  peraturan  perundang-undangan  yang  di  atas  memiliki supreme terhadap posisi  peraturan perundang-undangan  yang di bawahnya.  Wujud dari posisi supreme tersebut, bahwa peraturan perundang-undangan yang lebih rendah harus  sesuai  dengan  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  tinggi  derajatnya. Apabila  terdapat  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  rendah  derajatnya bertentangan dengan yang lebih tinggi derajatnya, maka yang lebih rendah derajatnya dibatalkan .
Sebagai  manipestasi  dari  konsep  tersebut,  dalam  penyusunan  suatu peraturan  perundang-undangan  digunakanlah  suatu  asas  hukum  yang  dikenal dengan  sebutan  asas  tingkatan  hierarki.  Menurut  asas  ini,  terdapat  beberapa ketentuan  yang  harus  dipedomani  dalam  menyusun  suatu  peraturan  perundang- undangan, yaitu: 8
a. Peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  rendah  tingkatannya  tidak  dapat mengubah peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatannya.
b. Peraturan perundang-undangan hanya dapat dicabut, diubah atau ditambah oleh atau  dengan  peraturan  perundang-undangan  yang  sederajat  atau  lebih  tinggi tingkatannya.
c. Ketentuan  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  rendah  tidak  mempunyai kekuatan  hukum  dan  tidak  mengikat,  apabila  bertentangan  dengan  peraturan renmdang-undangan yang lebih tinggi tingkatannya, tetapi sebaliknya bisa.
d. Materi  yang  seharusnya  diatur  oleh  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih tinggi  tingkatannya  tidak  dapat  diatur  oleh  peraturan  perundang-undangan  lebih rendah tingkatannya, tetapi sebaliknya dapat.
7 Hans Kelsen, Op. Cit., hlm. 124.
8 Ronny  Sautma  Hotma  Bako, Pengantar  Pembentukan  Undang-Undang  RI, (Bandung: Citra, 1999), hlm. 62.
Indonesia juga mengenal adanya hierarchy of norms tersebut. Semua peraturan perundang-undangan sebagai sumber hukum diatur secara berurutan, yang kemudian diistilahkan sebagai Sistem Tata Urutan Perandang-undangan. Konsep hierarchy of norms tersebut bahkan diatur secara khusus dalam suatu Ketetapan MPR. Pada Pasal 2 Tap. MPR No. III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Perundang - undangan, dijelaskan:
“Tata  urutan  peraturan  perundang-undangan  merupakan  pedoman  dalam pembuatan  aturan  hukum  di  bawahnya.  Tata  urutan  peraturan  perundang  - undangan Republik Indonesia adalah:
1. Undang-Undang Dasar 194 5;
2. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia;
3. Undang-Undang;
4. Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (PERPU);
5. Peraturan Pemerintah;
6. Keputusan Presiden;
7. Peraturan Daerah.”
Kemudian  berkenaan  dengan  maksud  dilakukannya  tata  urutan  peraturan pemndang-undangan tersebut, pada Pasal 4 ayat (1) dikatakan: “Sesuai dengan urutan peraturan perundang-undangan ini maka setiap aturan hukum yang lebih rendah tidak boleh  bertentangan  dengan  aturan  hukum  yang  lebih  tinggi.”  Demikian  juga halnya—Pasal  4  ayat  (2)—dengan  Peraturan  atau  Keputusan  Mahkamah  Agung, BPK, Menteri, Bank Indonesia, badan, lembaga, atau komisi setingkat yang dibentuk oleh pemerintah, tidak boleh bertentangan dengan ketentuan yang termuat dalam tata urutan  peraturan  perundang-undangan  tersebut.  Tanpa  perlu  menyimpulkan,  kiranya uraian  mengenai  tata  urutan  peraturan  perundang-  undangan  di  Indonesia  tersebut cukup  jelas.  Dibentuknya  peraturan  perundang-undangan  dalam  suatu  sistem  tata urutan (hierarchy  of  norms), di  satu  sisi  untuk  menentukan  adanya  peraturan perundang-undangan  berada  pada  posisi  tertinggi (supreme), yaitu  UUD  1945, sehingga  menjadi  bagi  peraturan  perundang-undangan  di  bawahnya,  dan  di  sisi  lain untuk  menghindari  terjadinya  materi  dan/atau  pengaturan  yang  kontradiktif  dalam sanber hukum dan tata urutan peraturan perundang-undangan itu sendiri.

## 2. Kepentingan Umum
Memang  tidak  mudah  untuk  menemukan  pemahaman  yang  konkrit terhadap istilah "kepentingan umum." Istilah tersebut lebih mudah untuk diucapkan ketimbang  untuk  dipahami  artinya.  Semua  orang  dengan  gampang  berkata  "demi kepentingan  umum",  tetapi  apakah  benar  arti  ucapannya  tersebut,  ataukah  hanya kepentingan  pribadi  yang  berlindung  di  balik  "baju  kepentingan  umum."  Lalu  apa perbedaan  antara  kepentingan  pribadi—mungkin  juga  golongan—dengan kepentingan umum itu.
E.  Utrecht,  meskipun  tidak  mendefinisikan  “kepentingan  umum” algemene belang) secara  rinci,  namun  dalam  hal  menyinggung  adanya  perbuatan  pihak pemerintahan  yang  bertentangan  dengan  kepentingan  umum (in  stridj  met  het algemene  belang), beliau  mengukurnya  melalui  asas  kebijaksanaan  ( doelmatigheid). Adapun pendapat Utrecht tersebut selengkapnya, yaitu:
“... bahwa pertimbangan bertentangan tidaknya dengan kepentingan umum seseuatu  perbuatan  administrasi  negara  suatu  pertimbangan  bijaksana tidaknya  sesuatu  tindakan  administrasi  negara  (pemerintah)  ("bijaksana" adalah  terjemahan  dalam  bahasa  Indonesia  dari  istilah  Belanda "doelmatigheid"). Sudah tentu pertimbangan bijaksana atau tidaknya sesuatu tindakan administrasi negara itu tidak dapat diserahkan kepada  hakim,  karena hakim tidak boleh duduk di atas kursi legislatif maupun eksekutif”. 9
Beberapa  hal  yang  cukup  menarik  dari  pendapat  Utrecht  di  atas,  di antaranya,  bahwa  ukuran  kepentingan  umum  itu  adalah  asas  kebijaksanaan.  Jika sesuatu  perbuatan  pihak  pemerintah  dinilai  tidak  bijaksana,  berarti  telah bertentangan  dengan  kepentingan  umum.  Kemudian  pertimbangan  kepentingan  atau bijaksana  tidaknya  suatu  perbuatan  pihak  pemerintah  tidak  dapat  dinilai  secara hukum, tetapi hanya melalui pertimbangan pemerintah sendiri. Oleh karena itu, sangat sukar  untuk  menilai  apakah  seseuatu  perbuatan  pihak  pemerintahan  bertentangan atau tidak dengan kepentingan umum. 10
Ketika  ditemukan  adanya  kesulitan  dalam  mamahami  istilah  kepentingan tersebut,  maka  beberapa  jurisprudensi  dan  ilmu  hukum  di  negeri  Belanda  mencoba
9 E.  Utrecht, Pengantar  Hukum  Administrasi  Negera  Indonesia, (Surabaya:  Pustaka  Tinta Mas, 1994), hlm. 153.
10 Ibid, hlm. 159.
mengaitkannya  dengan  tujuan  obyektif  dari  kekuasaan  yang  diberikan  kepada  pihak pemerintahan.  Seperti  dimaklumi  bahwa  kekuasaan  yang  diberikan  kepada  pihak pemerintahan  dalam  negara  hukum  modern  diiringi  dengan  suatu  tujuan  istimewa, yaitu tujuan sosial (penyelenggara kepentingan umum). 11
Dengan  demikian,  istilah  kepentingan  umum  digunakan  bagi  kepentingan- kepentingan  masyarakat  untuk  mencapai  taraf  kesejahteraan  dan  keadilan  sosial yang  bersifat  lahir  dan  batin.  Karena  dalam  si  stem  negara  hukum  modem,  pihak pemerintahan  tidak  saja  berfungsi  sebagai  pemelihara  ketenangan  dan  ketertiban (maintenance  of  peace  and  order), tetapi  juga  mempunyai  fungsi  kesejahteraan (welfare  function), yaitu  berfungsi  untuk  mewujudkan  kesejahteraan  masyarakat dan  keadilan  sosial  dalam  arti  yang  seluas-luasnya, social  service maupun social welfare. S.  F.  Marbun  dan  Moh.  Mahfud  MD.  menambahkan, bahwa dalam rangka menjamin kepentingan umum tersebut, tugas pihak pemerintahan mencakup berbagai aspek  yang  semula  menjadi  urusan  masyarakat  seperti  masalah  kesehatan, pendidikan, perumahan, distribusi tanah dan sebagainya. 12
Istilah  kepentingan  umum  yang  dihubungkan  dengan  tujuan  negara  untuk mencapai  kesejahteraan  sosial  inilah  yang  kemudian  lebih  banyak  digunakan  untuk memahami batasan-batasan istilah kepentingan umum itu sendiri. Kepentingan umum merupakan  kepentingan  atau  keperluan,  yang  seharusnya  dimiliki  masyarakat  untuk mencapai suatu tarap kesejahteraan dan keadilan sosial. Kesejahteraan dapat berarti kebutuhan- kebutuhan yang menyentuh langsung pada kehidupan material masyarakat, seperti pekerjaan dan pendapatan yang layak, kesehatan, perumahan dan sebagainya. Sedangkan  keadilan  berarti  kebutuhan-kebutuhan  yang  menyentuh  langsung  pada kehidupan  spritual  masyarakat,  seperti  mempunyai  hak  yang  sama  dalam beroganisasi, pendidikan, berpolitik, dan sebagainya.
Kepentingan  umum  merupakan  hal-hal  yang  dianggap  penting  oleh  setiap manusia, yang berhubungan dengan kebutuhan sandang, pangan dan papan, dengan kata lain  tidak  hanya  diartikan  secara  material  tetapi  juga  secara  spritual.  Oleh  karena luasnya  wilayah  kepentingan  umum  tersebut  sehingga  sulitnya  memberikan
11 S.  F.  Marbun  dan  Moh.  Mahfud  MD, Pokok-pokok  Hukum  Administrasi  Negara , (Yogyakarta: Liberty, 2000), hlm. 45.
12 S. F. Marbun, Op. Cit , hlm. 176
perumusan  artinya,  menurut  Sjachran  Basah,  itu  perlu  ditetapkan  dengan  undang- undang. Hal ini disebabkan untuk mengubah pandangan atas adagium salus publica suprema lex menjadi salus publica in legibus scripta. Di lain pihak untuk merubah kesan atas  kelanjutan  adagium  tersebut,  yang  berbunyi frinceps  legibus  solutus  est menjadi princeps legibus obediens . 13
Pihak  pemerintah  diharuskan  untuk  mengukur  ada  tidaknya  kepentingan umum  melalui  aturan  hukum  tertulis,  sebagai  hal  yang  utama,  kemudian  baru berdasarkan aturan hukum yang tidak tertulis. Dalam bidang pemerintahan, aturan hukum  yang tidak tertulis  ini dikenal  dengan asas-asas umum  atau norma-norma pemerintahan yang baik (algemene beginselen van behoorlijk bestuur). Selain itu, aturan  hukum  yang  tidak  tertulis  juga  dapat  berupa  norma-norma  lainnya  seperti agama, susila adat-istiadat dan lain-lain.
Dengan  begitu,  keraguan  terhadap  kemungkinan  susahnya  mengukur  ada  atau tidaknya  kepentingan  umum  berdasarkan  hukum,  sudah  terhapus.  Artinya  selain diatur secara jelas dalam peraturan perundang-undangan (wetmatig), norma-norma pemerintahan,  agama,  adat  istiadat,  budaya,  susila  dan  sebagainya,  dapat  dijadikan sebagai suatu ukuran keadilan dan kepantasan (ex aequo et bono) yang pada dasarnya juga merupakan hukum (ius quia iustum).
Setelah  memahami  batasan-batasan  mengenai  istilah  kepentingan  umum,  aaa juga  maksud  adanya  pertentangan  dalam  sistem  tata  unit  peraturan  perjudang- undangan, maka merupakan sesuatu yang beralasan jika ada perbuatan pihak pemerintah yang  dibatalkan.  Dengan  kata  lain,  adanya  pertentangan  dengan  peraturan perundang-undangan  yang  lebih  tinggi,  termasuk  juga  yang  sederajat,  dan/atau bertentangan dengan kepentingan umum merupakan tolok ukur untuk membatalkan suatu perbuatan  pihak  pemerintahan.  Sedangkan  Perda—menurut  Keputusan  Mendagri dan  Otoda  No.  21  Tahun  2001  tentang  Teknik  Peyusunan  dan  Materi  Hukum Produk-  produk  Hukum  Daerah—merupakan  perbuatan  pihak pemerintahan daerah yang bersifat mengatur (reggeling).
Keduanya merupakan tolok ukur yang kuat untuk membatalkan suatu Perda sebagai  salah  satu  bentuk  perbuatan  pihak  pemerintahan.  Bahkan  menurut  Utrecht,
13 E. Utrecht, Op. Cit., hlm. 152.
tidak  hanya  terjadi  pada  suatu  perbuatan  pihak  pemerintahan  yang  bertentangan dengan kepentingan umum, tetapi terhadap suatu perbuatan pihak pemenntahan yang bertentangan  dengan  kepentingan  pribadi  pun  dapat  dibatalkan  aangan  menggunakan tolok  ukur  tersebut,  yaitu  karena  bertentangan  dengan  peraruran  perundang- undangan (in  stridj  met  de  wet) secara  hierarki,  dan  kerena  bertentangan  dengan kepentingan umum (in stridj met het algemene belang) . 14
Penggunaan  kedua  tolok  ukur  tersebut  juga  didukung  oleh  beberapa peraturan perundang-undangan lainnya. Pada Pasal 70 Undang-Undang No. 22 Tahun 1999, dipelaskan: “Peraturan Daerah tidak boleh bertentangan dengan kepentingan Peraturan  Daerah  lain,  dan  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  tinggi.” Demikian  juga  pada  Pasal  2  ayat  (3)  Keputusan  Mendagri  No.  41  Tahun  tentang Pengawasan  Represif  Kebijakan  Daerah,  dikatakan  bahwa  pembatalan  terhadap produk  hukum  daerah  dilakukan  apabila  bertentangan  dengan kepentingan umum, peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  tinggi,  dan  peraturan  perundang-undangan lainnya.
Dijadikannya  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  tinggi  sebagai  tolok ukur pembatalan Perda, merupakan suatu upaya untuk menciptakan tarap sinkronisasi dan  harmonisasi  sistem  tata  hukum  secara  vertikal.  Sedangkan  pada  peraturan perundang-undangan  lainnya—yakni  peraturan  perundang-undangan  sederajat— untuk menciptakan tarap sinkronisasi dan harmonisasi sistem tata secara horisontal.

## Prosedur Pembatalan Perda
Perwujudan tarap sinkronisasi dan harmonisasi dalam sistem tata hukum atau tata urutan  peraturan  perundang-undangan—baik  secara  vertikal  maupun  horisontal— merupakan keharusan bagi suatu negara hukum. Oleh karena, jika tarap tersebut tidak tercipta,  konsekuensinya  tidak  saja  menimbulkan  kerancuhan  dalam  materi  dan pengaturan  sistem  tata  hukum  yang  bersangkutan,  tetapi  juga  akan  menimbulkan akibat  yang  buruk  dalam  praktek  di  lapangan  lantaran  adanya  prinsip  yang  berbeda (kontradiktif),  apalagi  prinsip  tersebut  menyangkut  masalah  kewenangan.  Dengan
14 Rosjidi Ranggawijaya dan Indra Perwira, Perkembangan Hak Menguji Material di Indonesia, (Bandung: Citra Bhakti Akademika, 1996), hlm. 5.
demikian,  kehadiran  kedua  tolok  ukur  pembatalan  Perda  tersebut,  harus  diterima secara sepakat. Akan tetapi, permasalahan berikutnya adalah mengenai prosedurnya. Siapa  dan  bagaimana  dalam  prosedur  tersebut  penting untuk dipahami, agar sesuatu yang telah disepakati itu tidak menjadi rusak gara-gara adanya kesalahan dalam prosedur.
Mengawali pembahasan ini, ada baiknya kalau lebih dulu dilihat bagaimana untuk  mengukur  suatu  peraturan  perundang-undangan  yang  dianggap  bertentangan dengan  peraturan  perundang-undangan  lainnya,  secara  vertikal  maupun  secara horizontal.  Dalam  ilmu  hukum  konstitusi,  ukuran  ini  dikenal  sebagai  bentuk pengujian,  hak  menguji,  atau judicial  review. Menurut  Allan  R.  Brewer-Carias— seperti  dikutif  oleh  Rosjidi  Ranggawijaya  dan  Indra  Perwira—hak menguji  tersebut baru  relevan  apabila  memenuhi  dua  syarat,  yaitu  harus  terdapat  konstitusi  tertulis yang  dianggap  sebagai  hukum  dan  berkedudukan  sebagai  hukum  tertinggi,  dan konstitusi tertulis itu harus bersifat rijid. 15
Hak menguji tersebut  dibagi  dalam dua macam,  yaitu hak menguji formil (formale  toetsingrecht) dan  hak  menguji  materiil (materiele  toetsingrecht). Hak menguji formil merupakan wewenang untuk menilai apakah prosedur pembentukan suatu peraturan  perundang-undangan  telah  sesuai  atau  tidak  dengan  prosedur  yang ditentukan/diatur  dalam  peraturan  perundang-  undangan  yang  berlaku.  Sedangkan hak menguji materiil merupakan wewenang untuk menyelidiki dan menilai apakah isi (materi) suatu peraturan perundang-undangan bertentangan atau tidak dengan peraturan perundang-undangan  yang  lebih  tinggi  derajatnya,  serta  apakah  telah  dikeluarkan berdasar kekuasaan yang sah. 16
Perbedaan  yang  jelas  antara  kedua  macam  hak  menguji  tersebut,  yaitu  pada hak menguji formil dilakukan terhadap prosedur pembuatan suatu peraturan perundang- undangan,  dan  pada  hak  menguji  materiil  dilakukan  terhadap  isi  (materi)  suatu peraturan perundang-undangan. Tetapi definisi Sri Soemantri tersebut—khususnya mengenai  hak  menguji  material—menurut  penulis  sudah  tidak  dapat  lagi dipertahankan  secara  seutuhnya.  Oleh  karena  dalam  prakteknya  di  beberapa  negara, termasuk  Indonesia,  hak  menguji  materiil  tidak  hanya  dilakukan  terhadap  peraturan
15 Sri Soemantri M., Hak Uji Material di Indonesia, (Bandung: Alumni, 1997), hlm. 6-11.
16 UUD Negara RI Tahun 1945, Pasal 24A ayat (1).
perundang-undangan yang lebih tinggi derajatnya tetapi juga terhadap yang sederajat, dengan kata lain hak menguji materiil dilakukan secara vertikal dan horisontal. Selain itu,  hak  untuk  menguji  adakah  atau  tidaknya  suatu  peraturan  perundang-undangan dikeluarkan  berdasarkan  kekuasaan  yang  sah,  bukan  menjadi  bagian  hak  menguji materiil tetapi menjadi bagian hak menguji formil.
Di  Indonesia, hak menguji materiil  sedikit  berbeda dengan negara  lainnya seperti halnya Amerika Serikat, khususnya mengenai ruang lingkupnya. Hak menguji materiil  di  Indonesia  tidak  dilakukan  terhadap  UUD,  sedangkan judicial  review di Amerika  Serikat  dilakukan  terhadap  semua  peraturan  perandang-undangan, termasuk UUD. Hak menguji di Indonesia dilakukan oleh dua lembaga yudikatif, yaitu Mahkamah  Agung  dan  Mahkamah  Konstitusi.  Mahkamah  Agung  menguji  peraturan perundang- undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang, 17 sedangkan Mahkamah Konstitusi menguji undang-undang tehadap Undang-Undang Dasar. 18
Pada Pasal  5  ayat  (2) Tap. MPR No.  III/MPR/2000, dijelaskan:  “Mahkamah Agung  berwenang  menguji  peraturan  perundang-undangan  di  bawah  undang-undang." Kemudian  pada  ayat  (3)  dikatakan:  "Pengujian  dimaksud  ayat  (1)  bersifat  aktif  dan dapat  dilaksanakan  tanpa  melalui  proses  peradilan  kasasi."  Sedangkan  keputusan mengenai  pengujian  tersebut  merupakan  keputusan  yang  bersifat  mengikat,  seperti dijelaskan pada ayat (4) pasal ini.
Oleh karena hak menguji peraturan perundang-undangan di bawah undang- undang  merupakan  bagian  dari  wewenang  Mahkamah  Agung,  maka  Undang- Undang  No.  14  Tahun  1985  tentang  Mahkamah  Agung,  uraian  mengenai  hak  uji tersebut  diberikan  cukup  jelas.  Di  antaranya,  keputusan  yang  menyatakan  peraturan perundang-undangan  yang  lebih  rendah  bertentangan  dengan  peraturan  perundang- undangan  yang  lebih  tinggi,  sah  atau  tidaknya,  berada  dalam  wewenang  Mahkamah Agung. Penjelasan tentang wewenang tersebut, kemudian diuraikan pada Pasal 31 ayat (3), yaitu:
“Putusan  tentang  pernyataan  tidak  sahnya  peraturan  perundang-undangan tersebut  dapat  diambil  berhubungan  dengan  pemeriksaan  dalam  tingkat
17 Ibid, Pasal 24C ayat (1).
18 S. F. Marbun, Op. Cit, hlm. 248.
kasasi. Pencabutan peraturan perundang-undangan yang dinyatakan tidak sah tersebut, dilakukan segera oleh instansi yang bersangkutan”.
Melalui ketiga sumber hukum  secara hierarki tersebut—yaitu  UUD 1945, Tap.  MPR  No.  III/MPR/2000,  dan  Undang-Undang  No.  14  Tahun  1985—dapat dipahami  apa,  siapa  dan  bagaimana  hak  menguji  tersebut  dilakukan.  Jika dihubungkan  dengan  pembatalan  Perda  menurut  Pasal  145  Undang-Undang  No.  32 Tahun  2004,  maka  prosedur  pembatalan  Perda  dapat  dilakukan  apabila  memenuhi msur-unsur berikut ini:
1. Terlebih  dahulu  dilakukan  hak  menguji,  dalam  hal  ini  tepatnya  hak  menguji materiil.  Suatu  Perda  dinyatakan  bertentangan  dengan  peraturan  perundang- aadangan lainnya secara hierarki dan kepentingan umum apabila telah dilakukan pengujian.
2. Pengujian  dilakukan  oleh  Mahkamah  Agung,  baik  aktif  maupun  pasif. Sebenarnya  berdasarkan  ketentuan  Pasal  5  ayat  (3)  Tap.  MPR  No.  III/MPR/2000 tersebut,  pengujian  dilakukan  oleh  Mahkamah  Agung  secara  aktif.  Akan  tetapi dikarenakan  beratnya  tugas  tersebut  dan  juga  belum  dihapuskan  beberapa peraturan  perundang-undangan  sebelumnya,  maka  pengujian  dilakukan  oleh Mahkamah Agung dapat secara pasif, yaitu setelah adanya gugatan hak menguji.
3. Pengujian  dilakukan  melalui  proses  peradilan  kasasi  atau  tanpa  melalui  proses peradilan  kasasi.  Melalui  proses  peradilan  kasasi  berarti  terlebih  dahulu  telah melakukan proses-proses peradilan sebelumnya (Pertama dan Banding). Dalam hal ini,  pengujian  dari  segi  formil  maupun  materiil  terhadap  suatu  Perda—Perda dianggap  merupakan  suatu  perbuatan  pihak  pemerintah  daerah  yang  bersifat mengatur (reggeling)— dapat  dilakukan  oleh  hakim  administrasi  negara  pada peradilan tingkat  pertama dan tingkat  banding. Akan tetapi,  keputusan hakim tersebut  hanya  dapat  menyatakan  Perda  tersebut  bertentangan  peraturan perundang-undangan  yang  lebih  tinggi,  artinya  keputusan  hakim  tersebut  tidak dapat  mengikat  secara  umum (erga  omnes). Sedangkan  wewenang  untuk menyatakan  pembatalan (ex  nunc) atau  tidak  sah (ex  tune) atau  mengeluarkan keputusan yang mengikat secara umum (erga omnes) hanya ada pada Mahkamah
Agung  ketika  proses  peradilan  kasasi. 19 Oleh  karena  itu  lebih  baik  pengujian dilakukan langsung kepada MA tanpa harus menunggu proses peradilan kasasi.
4. Keputusan  mengenai  pencabutan  Perda  yang  dinyatakan  tidak  sah  itu dikeluarkan oleh Mahkamah Agung. Putusan Mahkamah Agung menyatakan suatu Perda tidak sah, berarti Perda itu dianggap tidak pernah ada dan batal demi hukum . Putusan  tersebut  bersifat  retroakif  dan  berlaku  terhadap  semua  pihak (algemeinwirkung). Perda  tersebut  segera  dicabut  oleh  pihak  yang mengeluarkannya, karena tidak lagi mengikat secara umum (erga omnes).
5. Berdasarkan  Putusan  Mahkamah  Agung  tersebut,  Presiden  mengeluarkan keputusan pembatalan Perda melalui Peraturan Presiden.
Kelimat unsur tersebut merupakan landasan-landasan yuridis normatif. Kelima unsur  itu  juga  merupakan  prosedur-prosedur  yang  harus  dilalui  ketika  ingin rnembatalkan  suatu  Perda.  Selain  dari  kelima  unsur  itu,  memang  masih  terdapat ketentuan  lain—seperti  ketentuan  pada  Pasal  3  ayat  (1)  dan  (2)  Peraturan  Mahkamah Agung  No.  1  Tahun  1993,  bahwa  gugatan  hak  menguji  material  ditujukan  kepada Badan/pejabat  TUN  yang  mengeluarkan,  menerbitkan  atau  mengumumkan  Perda secara langsung kepada Mahkamah Agung atau dapat pula melalui pengadilan tingkat pertama—namun ketentuan ini pada dasarnya hanyalah bagian dari unsur pengujian oleh Mahkamah Agung secara pasif tersebut.
Landasan  yuridis  normatif  tersebut  hampir  tidak  dijumpai—atau  tidak dijumpai  sama  sekali—dalam  implementasi  pembatalan  beberapa  Perda  belakangan ini, meskipun tolok ukur pembatalannya tidak jauh berbeda. Dalam beberapa kasus pembatalan  Perda—sebagai  contohnya,  tujuh  Perda  untuk  Kab.  Selatan,  satu  Kab. Pasaman, Satu Kab. Bondowoso, satu Kab. Aceh Timur dan satu Kota Sukabumi— 20 semua  dilakukan  oleh  pihak  pemerintah  melalui  Kemendagri.  Pemerintah  telah bertindak sebagai pihak yang menguji Perda sekaligus sebagai pihak yang menyatakan pembatalannya.
19 Perda-Perda tersebut dibatalkan melalui Kepmendagri No. 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23dan 24 Tahun 2002.
20 Sjachran  Basah, Perlindungan  Hukum  Terhadap  Sikap  Tindak  Administrasi, (Bandung: Alumni, 1992), hlm. 5-6.
Kenyataan  ini  jika  dikaitkan  dengan  ketentuan  peraturan  perundang- undangan  yang  berlaku  tersebut,  akan  memberikan  beberapa  kesimpulan. Pertama, tidak  ada  ketentuan  peraturan  perundang-undangan  yang  menyatakan  bahwa pemerintah berwenang menguji sekaligus membatalkan peraturan pemndang-undangan di  bawah  undang-undang  (Perda  misalnya).  Jika  dikatakan  sebagai  bagian  dari wewenang  pemerintah,  seperti  dijelaskan  sebelumnya,  maka  wewenang  pemerintah yang  lebih  utama  adalah  berdasarkan  peraturan  perundang-undangan (wetmatig), dan wewenang  tersebut  menurut  peraturan  perundang-undangan  yang  berlaku  berada pada Mahkamah  Agung. Kedua, Perda sebagai salah satu bagian dari sumber hukum dan  tata  urutan  peraturan  perundang-undangan,  Perda  hanya  dapat  dibatalkan  oleh Presiden  melalui  Peraturan  Presiden  dan  tidak  oleh  Kepmendagri  yang  hanya berbentuk beschikking. Oleh karena, sesuai dengan asas hierarchy of norms, Perda hanya  dapat  dibatalkan  dengan  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  tinggi derajatnya, yakni Peraturan Presiden, itupun setelah terlebih dahulu ada pengujian dan keputusan Mahkamah Agung mengenai sahnya pembatalan Perda.

## Upaya Hukum yang Dapat Dilakukan
Berdasarkan  Pasal  5  Tap.  MPR  No.  III/MPR/2000,  bahwa  hak  menguji peraturan  perundang-undangan  di  bawah  undang-undang,  sebagai  bagian  dari wewenang  Mahkamah  Agung,  dilakukan  secara  aktif.  Oleh  karena  itu,  sudah menjadi suatu keharusan bagi Mahkamah Agung untuk menguji setiap Perda yang dikeluarkan, apakah bertentangan atau tidak dengan peraturan perundang-undangan lainnya  secara  hierarki.  Akan  tetapi,  seringkali  suatu  Perda  belum  diuji  apalagi dikeluarkan  sah  pembatannya  oleh  Mahkamah  Agung,  namun  sudah  dibatalkan oleh  pihak  pemerintah.  Di  sini  berarti  telah  terjadi  kesalahan  posedur  dalam pembatalan  Perda.  Pihak  pemerintah  telah  melakukan  suatu  kesalahan  prosedur,  yang tidak hanya telah melangkahi wewenang MA tetapi juga dapat menimbulkan kerugian bagi  pihak  Pemerintah Daerah.  Kerugian  yang  dimaksud  adalah  karena  Perda  yang dibatalkan oleh pihak pemerintah (Pemerintah Pusat) tersebut  belum tentu  sesuai dengan  hasil pengujian  oleh  Mahkamah  Agung.  Ketika  adanya  tindakan  suatu pihak—khususnya  pihak  pemerintahan—yang  menimbulkan kerugian  pada  pihak  lain,
maka  sebagai  negara  hukum,  pihak  yang  dirugikan  dipersilahkan  untuk mendapatkan rasa keadilannya melalui suatu upaya atau proses hukum.
Upaya hukum yang dilakukan Pemerintah Daerah terhadap Pemerintah Pusat— khususnya dalam hal pembatalan Perda—merupakan bentuk upaya hukum  atau  bidang Peradilan Tata Usaha Negara yang rumit. Oleh karena tidak ada ketentuan peraturan perundang-undangang yang mengaturnya secara jelas. Ketentuan peraturan perundang- undangan  mengenai  Peradilan  Tata  Usaha  Negara  tidak  mengatur  adanya  pihak pemerintah  (Pemerintah  Daerah)  menggugat  pihak  pemerintah  lainnya  (Pemerintah Pusat).  Ketentuan  mengenai  guguatan  terhadap  keputusan  pihak  pemerintah  hanya dapat  dilakukan  oleh  orang  atau  badan  hukum perdata,  Berkenaan dengan hal ini, dalam Pasal 53 ayat (1) Undang-Undang No. 5 Tahun 1986 dikatakan:
“Seseorang  atau  badan  hukum  perdata  yang  merasa  kepentingannya dirugikan oleh suatu Keputusan Tata Usaha Negara dapat mengajukan gugatan tertulis kepada Pengadilan yang berwenang yang berisi tuntutan agar Keputusan Tata  Usaha  Negara  yang  disengketakan  itu  dinyatakan  batal  atau  tidak  sah dengan atau tanpa disertai tuntutan ganti rugi dan atau direhabilitasi”.
Kemudian  dalam  salah  satu  penjelasan  pasal  tersebut  dikatakan  bahwa  badan atau  pejabat  tata  usaha  negara  (pihak  pemenntahan)  tidak  dapat  menggugat  keputusan pihak  pemerintah  lainnya  melalui  Pengadilan  Tata  Usaha  Negara.  Dengan  begitu, apabila dihubungkan dengan kasus pembatalan Perda, jelas jawabannya tidak dapat diselesaikan lewat Pengadilan Tata Usaha Negara.
Meskipun  demikian,  namun  bukan  berarti  upaya  hukum  ditiadakan, khususnya berkenaan dengan HAN.  Upaya hukum  dapat  dijalankan masih dalam lingkup  HAN,  karena  HAN  itu  sendiri  memiliki  dua  hakikat,  yaitu: Pertama, memungkinkan  pihak  pemerintah  untuk  menjalankan  fungsinya. Kedua , melindungi warga terhadap sikap tindak pihak pemerintah dan juga melindungi pihak pemerintah itu sendiri. 21
Hakikat  HAN  yang  kedua  tersebut  sangat  memegang  peranan  dalam  hal  ini. Perlindungan  bagi  pihak  pemerintahan  terhadap  tindakan  pihak  pemerintah  lainnya, pada  era  otonomi  daerah  bukan  hal  yang  boleh  tetapi  harus.  Mungkin  pada  masa
21 Ibid, hlm. 8.
ketika  Undang-Undang  No.  5  Tahun  1986,  cukup  beralasan  jika  perlindungan tersebut  tidak  diperlukan  karena  memang  sistem  otonomi  daerahnya  lebih menekankan pada asas dekonsentrasi dan madebewind. Tetapi setelah reformasi, lebih jelas lagi setelah perubahan UUD 1945, upaya perlindungan tersebut sangat diperlukan, karena pemerintahan daerah mengatur dan mengurus sendiri pemerintahannya sendiri menurut  asas  otonomi  dan madebewind. Dengan  demikian,  berarti  telah  terdapat dua bentuk pemerintahan di Indonesia, yaitu Pemerintahan Pusat (Pemerintahan) dan Pemerintahan Daerah. Oleh karena sudah terdapat dua bentuk pemerintahan—yang juga memiliki  batas  wewenang  masing-masing—maka  sangat  berpeluang  pihak pemerintah  yang  satu  melakukan  tindakan  yang  merugikan  pihak  pemerintah  yang lainnya. Di sinilah letak perlunya  perlindungan terhadap pihak pemerintah itu sendiri. Menurut  Sjachran  Basah,  rerlindungan  itu  diperlukan  agar  sikap-tindak  pihak pemerintah menjadi baik dan benar menurut hukum, tertulis maupun tidak tertulis. 22
Dengan  kata  lain,  perlindungan  itu  diperlukan  untuk  melindungi  pemerintah  dari melakukan perbuatan yang bertentangan menurut hukum.
Selanjutnya  Sjachran  Basah  menambahkan,  perlindungan  hukum  yang diberikan  merupakan conditio  sine  qua  non dalam  menegakkan  hukum.  Dan penegakan hukum merupakan conditio sine qua non pula untuk merealisasikan fungsi hukum  itu  sendiri.  Sedangkan  fungsi  hukum,  seperti  dimaklumi,  memiliki  lima  atau panca  fungsi,  yaitu: Pertama, direktif;  yaitu  sebagai  pengarah  dalam  membangun untuk membentuk masyarakat  yang hendak dicapai sesuai dengan  tujuan kehidupan bernegara. Kedua ,  integratif;  yaitu  sebagai  pembina  kesatuan  bangsa. Ketiga, stabilitatif; yaitu sebagai pemelihara (termasuk ke dalamnya hasil-hasil pembangunan) dan menjaga keselarasan, keserasian, dan keseimbangan dalam kehidupan bernegara dan  bermasyarkat. Keempat persfektif;  yaitu  sebagai  penyempurna,  baik  terhadap sikap-tindak  pihak  pemerintah  maupun  sikap-tindak  warga  apabila  terjadi pertentangan dalam kehidupan bernegara dan bermasyarakat. Kelima, korektif; yaitu sebagai pengoreksi atas sikap tindak baik  pihak pemerintahan, maupun warga apabila
terjadi pertentangan dalam kehidupan bernegara, maupun apabila terjadi pertentangan hak dan kewajiban untuk mendapatkan keadilan. 23
Selain  adanya  alasan  demi  perlindungan  hukum  terhadap  pihak  pemerintah, pihak  pemerintah  daerah  juga  dapat  beralasan  atas  nama  masyarakatnya.  Oleh Karena  Perda  ditetapkan  oleh  Kepala  Daerah  bersama  DPRD  adalah  bagian  dari aspirasi  masyarakatnya,  maka  pembatalan  terhadap  Perda  yang  tidak  berdasarkan peraturan  perundang-undangan  yang  belaku,  berarti  juga  telah  merugikan  hak-hak masyarakat.  Hak-hak  masyarakat  ini,  sebenarnya  juga  diakui  oleh  Undang-Undang No.  5  Tahun  1986.  Dalam  Alinea  VII  angka  1  Penjelasan  Umum  undang-undang tersebut dikatakan:
“Akan tetapi, dalam hubungan ini perlu kiranya disadari bahwa di samping hak-hak  perorangan,  masyarakat  juga  mempunyai  hak-hak  tertentu.  Hak masyarakat  ini  didasarkan  pada  kepentingan  bersama  dari  orang  yang  hidup dalam  masyarakat  tersebut.  Kepentingan-kepentingan  tersebut  tidak  selalu sejalan,  bahkan  kadang-kadang  saling  berbenturan.  Untuk  menjamin penyelesaian yang seadil-adilnya terhadap benturan antara kepentingan yang berbeda itu, saluran hukum merupakan salah satu jalan yang terbaik dan sesuai dengan  prinsif  yang  terkandung  dalam  falsafah  negara  kita,  Pancasila,  maka hak  dan  kewajiban  asasi  masyarakat  harus  diletakkan  dalam  keserasian, keseimbangan  dan  keselarasan  antara  kepentingan  perorangan  dengan kepentingan  masyarakat.  Oleh  karena  itu,  tujuan  Peradilan  Tata  Usaha Negara sebenarnya tidak semata-mata memberikan perlindungan terhadap hak- hak perseorangan, tetapi sekaligus melindungi hak-hak masyarakat”.
Sebagai  bentuk  realisasi  dari  asas  kedaulatan  rakyat (volkssouvereiniteit) pihak pemerintah  daerah  atas  nama  Kepala  Daerah,  lebih  legitimit  dalam  menyalurkan hak-hak  rakyatnya  (masyarakat)  dibandingkan  badan-badan  hukum  lainnya. Sungguhpun  demikian,  hak-hak  masyarakat  tersebut  harus  dijalankan  atas  dasar keserasian,  keseimbangan  dan  keselarasan  sesuai  dengan  tujuan  negara  hukum Indonesia.  Dengan  kata  lain,  hak-hak  dan  aspirasi  masyarakat  jangan  sampai melangkahi  kewajiban  yang  lebih  besar  lagi  yaitu  menjaga  keutuhan  Negara Kesatuan RI.
Alasan-alasan  tersebut—yaitu  demi  perlindungan  hukum  dan  atas  dasar  hak- hak  rakyat—dipandang  cukup  mendasar  untuk  dapat  menjadikan  pihak
23 Muchsan, Peradilan Administrasi Negara, (Yogyakarta: Liberty, 1981), hlm. 18.
pemerintahan  daerah  sebagai  badan  hukum  publik  yang  menggugat  pihak pemerintahan  pusat  (Kemendagri),  dalam  hal  pembatalan  suatu  Perda.  Alasan-alasan tersebut  juga  seharusnya  memupus  ketentuan  dalam  Undang-Undang  RI  No.  5 Tahun  1986,  bahwa  gugatan  terhadap beschikking pihak  pemerintahan  melalui PTUN hanya dapat dilakukan oleh orang atau badan hukum perdata, atau hanya bersifat ekstern saja. Gugatan yang hanya bersifat ekstern tersebut, di samping telah mengurangi rasa  keadilan  dan  kepantasan  masyarakat (ex  aequo  et  bono) dalam  suatu  negara hukum,  juga  tidak  menjamin  untuk  tidak  terjadinya  persengketaan  antara  pihak pemerintah sendiri. Oleh karena itu menurut Muchsan, gugatan juga bersifat intern— yaitu antara pihak pemerintah sendiri—selain bersifat ekstern tersebut. 24
Apabila  pihak  pemerintah  daerah  dapat  dijadikan  sebagai  pihak  yang menggugat  (penggugat)  pihak  pemerintahan  pusat,  maka  persyaratan-persyaratan lainnya pun sudah terpenuhi. Oleh karena, dalam kasus pembatalan Perda ini, yang jadi  persoalannya  adalah  boleh  atau  tidaknya  pihak  pemerintahan  daerah  bertindak (memenuhi  persyaratan)  sebagai  penggugat.  Sedangkan  persyaratan  lain,  seperti adanya  suatu  aturan  hukum  abstrak  yang  mengikat  umum,  adanya beschikking (keputusan  pembatalan  Perda)  sebagai  bentuk  perselisihan  hokum  yang  konkrit, adanya  pihak  pengadilan  yang  berwenang  memutuskan  perselisihannya,  dan  adanya pihak tergugat, sudah lebih dahulu terpenuhi.
Terpenuhinya  seluruh  persyaratan  tersebut  menunjukkan  upaya  hukum terhadap  pembatalan  Perda  dapat  dilakukan  melalui  mekanisme  Tata  Usaha Negara.  Tetapi  apakah  upaya  hukum  yang  dilakukan  dapat  melalui  upaya administratif (administratieve  beroep,  quasi  rechtspraak,  eigenlijke  administrtieve rechtspraak atau administratieve  tribunals), atau  langsung  rnengajukan  gugatan kepada Pengadilan, maka berdasarkan Pasal 48 ayat (1) dan (2) Undang-Undang No. 5 Tahun  1986,  upaya  administratif  lebih  dahulu  dilakukan  baru  kemudian  gugatan kepada Pengadilan. Manakala melalui prosedur upaya administratif, pihak pemerintah daerah belum merasa puas, maka upaya hukumnya dapat dilakukan melalui prosedur Peradilan Tata Usaha Negara, mulai pengadilan tingkat pertama, tingkat banding dan bahkan  sampai  pada  kasasi  maupun  Peninjauan  Kembali  (PK)  di  Mahkamah
24 Undang-Undang No. 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung, Pasal 55 ayat (1).
Agung.  Terhadap  putusan  tingkat  banding,  para  pihak  yang  merasa  belum  puas, maka  dapat  mengajukan  permohonan kasasi kepada Mahkamah  Agung. Sedangkan terhadap  putusan  pengadilan  yang  telah  memperoleh  kekuatan  hukum  tetap  dapat diajukan  permohonan  PK  kepada  Mahkamah  Agung. 25 Akan  tetapi,  apabila  upaya hukum melalui  prosedur  tersebut  tidak  dapat  dilakukan—karena  masih mempermasalahkan  eksistensi  penggugat  (pihak  pemerintah  daerah)—maka  upaya hukumnya  dilakukan  dengan  mengajukan  gugatan  hak  menguji  langsung  kepada Mahkamah  Agung  terhadap  Kepmendagri  tentang  pembatalan  Perda  tersebut. Gugatan  hak  menguji  itu  dapat  berupa  formil  maupun  materiil.  Formil  karena Kemendagri  dianggap  tidak  berwenang  mengeluarkan  pembatalan  Perda  dengan alasan  bertentangan  dengan  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  tinggi. Materiil  karena  isi  keputusan  tersebut  dianggap  bertentangan  dengan  peraturan perundang-undangan  lainnya  secara  hierarkis,  padahal  berdasarkan  Pasal  4  ayat (2) Tap.  MPR  No.  III/MPR/2000,  Kemendagri  tidak  boleh  bertentangan  dengan ketentuan  yang  termuat  dalam  tata  urutan  peraturan perundang-  undangan,  yang salah satunya adalah Perda.
Akan tetapi, jika suatu Perda dibatalkan oleh Presiden melalui Peraturan Presiden, maka menurut Pasal 145 Undang-Undang No. 32 Tahun 2004, pemerintah daerah dapat mengajukan  keberaran  kepada  Mahkamah  Agung.  Lalu  apabila  keberatannya  diterima Mahkamah  Agung,  maka  putusan  Mahkamah  Agung  menyatakan  Peraturan  Presiden menjadi  batal  dan  tidak  mempunyai  kekuatan  hukum.  Dengan  demikian,  Perda  yang bersangkutan dapat dinyatakan berlaku kembali.

## Penutup
Melalui  uraian-uraian tersebut,  dapat  diambil  beberapa kesimpulan  sebagai tujuan akhir dari pembahasan tulisan ini, yang meliputi: Pertama, terdapat dua tolok ukur untuk membatalkan suatu Perda, yaitu karena bertentangan dengan peraturan perundang- undangan (in  stridj  met  de  wet) secara  hierarkis,  dan  karena  bertentangan  dengan kepentingan  umum (in  stridj  met  algemene  belong). Bertentangan  dengan  peraturan perundang-undangan secara hierarkis, karena Indonesia rnenganut prinsip hierarchy
25 Ibid, Pasal 77 ayat (1).
of  norms (adanya  sistem sumber  hukum  dan  tata  urutan  peraturan  perundang- undangan), yang di satu sisi menentukan adanya peraturan perundang- undangan yang berada pada posisi tertinggi (supreme), yaitu UUD 1945, dan di sisi lain menghindari terjadinya  materi  dan/atau  pengaturan  yang  kontradiktif.  Sementara  bertentangan dengan  kepentingan  umum  adalah  kepentingan  umum  yang  berdasarkan  peraturan peraturan  perundang-undangan (wetmatig), norrna-norma  pemerintahan, agama, adat budaya, susila dan sebagainya.
Kedua, berdasarkan  sistem  hukum  yang  berlaku,  Perda  adalah  sebagai  salah satu  bagian  dari  sumber  hukum  dan  tata  urutan  peraturan  perundang-undangan ( reggeling ),  tidak  dapat  dibatalkan  oleh  Kepmendagri  yang  hanya  berbentuk beschikking. Sesuai  dengan  prinsip hierarchy  of  norms, Perda  hanya  dapat dibatalkan  oleh  peraturan  perundang-undangan  yang  lebib  tinggi  derajatnya. Sedangkan  Kepmendagri  tidak  termasuk  sebagai  sumber  hokum  dan  tata  urutan peraturan perundang-undangan berdasarkan ketentuan yang berlaku. Putusan mengenai sah  atau  tidaknya  pembatalan  Perda  merupakan  wewenang  Mahkamah  Agung,  setelah dilakukannya hak menguji.
Ketiga , jika Perda dibatalkan oleh Kepmendagri, maka upaya hukum yang dapat dilakukan adalah melalui prosedur HAN seperti biasanya. Tetapi jika Perda dibatalkan oleh  Peraturan  Presiden,  maka  upaya  hukum  yang  dapat  dilakukan  adalah  melalui pengajuan keberatan kepada Mahkamah Agung.
Dengan demikian, sebagai negara hukum, perlindungan hokum terhadap semua pihak  dapat  dilakukan.  Oleh  karena  perlindungan  hukum  itu  sendiri  merupakan conditio  sine  qua  non dari  penegakan  hokum,  dan  penegakan  hokum  itu  sendiri merupakan  ciri  utama  dari  negara  hokum,  yakni  adanya supremacy  of  law dan equality before the law .

## Bibliografi
Bagir Manan, Menyonsong Fajar Otonomi Daerah, Yogyakarta: PSH UII, 2002.
E.  Utrecht, Pengantar  Hukum  Administrasi  Negera  Indonesia, Surabaya:  Pustaka Tinta Mas, 1994.
Hans Kelsen, General Theory of Law and State , Transleted by Anders Wedberg, New York: Russell and Russell, 1973.
Muchsan, Peradilan Administrasi Negara, Yogyakarta: Liberty, 1981.
Ronny  Sautma  Hotma  Bako, Pengantar  Pembentukan  Undang-Undang  RI, Bandung: Citra, 1999.
Rosjidi  Ranggawijaya  dan  Indra  Perwira, Perkembangan  Hak  Menguji  Material  di Indonesia, Bandung: Citra Bhakti Akademika, 1996.
S.  F.  Marbun  dan  Moh.  Mahfud  MD, Pokok-pokok  Hukum  Administrasi  Negara , Yogyakarta: Liberty, 2000.
Sjachran  Basah, Perlindungan  Hukum  Terhadap  Sikap  Tindak  Administrasi, Bandung: Alumni, 1992.
Sri Soemantri M., Hak Uji Material di Indonesia, Bandung: Alumni, 1997.

## Peraturan-peraturan
UUD 1945.
Ketetapan  MPR  No.  III/MPR/2000  tentang  Sumber  Hukum  dan  Tata  Urutan
Perundang-undangan.
Undang-Undang No. 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung.
Undang-Undang No. 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara.
Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah.
Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah.
Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan perundang- undangan.
Kemendagri dan Otoda No. 21 Tahun 2001.
Kepmendagri No. 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23 dan 24 Tahun 2002.