## DEWAN PERWAKILAN DAERAH REPUBLIK INDONESIA DALAM PERSPEKTIF TEORI BICAMERALISME

## Dody Nur Andriyan
IAIN Purwokerto Email: dody@iainpurwokerto.ac.id

## Abstrak
Pasca  Undang-Undang  Dasar  1945  diamandemen,  muncul  perdebatan  mengenai  posisi dan  kedudukan  DPD  dalam  kaitannya  dengan  fungsinya  sebagai  lembaga  perwakilan. Artikel  ini  mengupas  mengenai  konsep  teori  dan  penerapan  bikameralisme  dan unicameralisme  yang  ada  di  berbagai  belahan  dunia  dan  mengkontekstualisasikannya dengan  di  Indonesia.  Beberapa  hal  yang  bisa  gagas  untuk  ius  constituendum  adalah sebagai  berikut:  Pertama  DPD  mempunyai  wewenang  legislasi,  pengawasan,  dan anggaran;  Kedua,  DPD  mempunyai  wewenang  untuk  membahas  dan  ikut  memutuskan seluruh RUU yang dibahas DPR; Ketiga, DPD memiliki hak inisiatif untuk mengajukan RUU,  tetapi  terbatas  pada  bidang-bidang  tertentu  yang  terkait  dengan  urusan  daerah; Keempat,  Susunan  dan  kedudukan  MPR  dirombak  sehingga  MPR  hanya  berfungsi sebagai  rumah  bersama  bagi  dua  kamar  DPR  dan  DPD.  Kelima,  MPR  tidak  perlu memiliki Sekretariat Jenderal sendiri. MPR juga tidak memerlukan pimpinan permanen, karena bisa dijabat secara bergantian oleh pimpinan DPR dan DPD.
Kata Kunci : bicameral, unicameral, DPD, DPR, MPR, lembaga perwakilan

## Abstrac
After  the  amended  of  Indonesian  Constitution1945,  there  is  controversy  about  the position and function of the DPD as representative institution. This article examines the theoretical  concepts  and  applications  of  bicameralism  and  unicameralism  in  many countries in the world and contextualizes them in Indonesia. There are five concepts of ius constituendum that can be explored in this article; First the DPD has the authority of legislation, supervision, and valuation; Second, the DPD has the authority to discuss and participate  in  deciding  all  the  draft  bills  proposed  by  the  DPR;  Third,  the  DPD  has initiative right to submit a draft bill, but is limited to certain regional affairs; Fourth, the structure  and  position  of  the  MPR  were  substituted  as  a  joint  house  for  the  DPR  and DPD. Fifth, the MPR does not need its own General Secretariat. The MPR also does not require  permanent  leadership,  because  it  can  be  held  alternately  by  the  leaders  of  the DPR and DPD.
Keyword: bicameral, unicameral, DPD, DPR, MPR, representative institution

## A. Pendahuluan
Dalam sistem pemerintah demokratis  yang  dilaksanakan  dengan sistem  perwakilan,  maka  keberadaan
lembaga  perwakilan    rakyat  dipandang sebagai suatu keniscayaan dalam penyelenggaraan  sistem  pemerintahan ini.  Lembaga  negara  ini  merupakan
badan yang berwenang sebagai pelaksana  kekuasaan  negara  dalam  hal menentukan  kebijakan  umum  yang mengikat  seluruh  rakyat. 1 Lembaga perwakilan  atau  lembaga  legislatif,  saat ini  di  banyak  negara  disebut  dengan nama  Parlemen.  Perbincangan  teoritis mengenai  struktur  organisasi  parlemen ini  biasanya  dikenal  adanya  dua  sistem, yaitu  sistem  unikameral  dan bicameral . Yang  pertama  terdiri  atas  satu  kamar, sedangkan  yang  kedua  mempunyai  dua kamar  yang  masing-masing  mempunyai fungsi  sendiri-sendiri.  Selama  berabad- abad, kedua tipe struktur pengorganisasian  demikian  inilah  yang biasa dikembangkan dimana-mana.
Karena  itu  dalam berbagai  literatur hukum tata negara maupun literatur ilmu politik,  kedua  sistem  inilah  yang  biasa dikenal. 2
Dalam  memilih  suatu  sistem apapun,  mungkin  ada  kekurangan  dan kelebihannya, namun dalam suatu sistem ketatanegaraan,  suatu  pilihan  sistem diharapkan dapat memenuhi kepentingan rakyat  mereka  pada  saat  itu.  Saat  ini  di dalam konstitusi Indonesia, yaitu Perubahan Ke-III dan Ke-IV UUD 1945,
parlemen Indonesia bersistem bicameral
dengan  kamar  pertama  atau  majelis tingginya bernama DPR (Dewan Perwakilan  Rakyat)  dan  Kamar  kedua atau  majelis  tingginya    bernama  DPD (Dewan  Perwakilan  Daerah).  Sistem parlemen bicameral ini dibentuk dengan tujuan  menyuarakan  aspirasi  rakyat daerah dan diharapkan dengan dibentuknya  sistem  ini,  kepentingan rakyat  daerah  dapat  terakomodasikan
1 PSHK, Semua  Harus  Terwakili;  Studi mengenai  Reposisi  MPR,  DPR,  dan  Lembaga Kepresidenan  di  Indonesia ,  (Jakarta,  PSHK, 2000), hlm. 39-40.
2 Jimly  Asshiddiqie, Konsolidasi  Naskah UUD  1945  Setelah  Perubahan  Keempat , (Jakarta: Pusat Studi Hukum Tata Negara FHUI, 2002) , hlm.33.
sehingga  diharapkan  dapat  menghindari kesenjangan  dan  ketidakadilan  antara pusat  dan  daerah  dan  diharapkan  pula dengan  sistem  ini  dapat  mencegah disintegrasi bangsa.
Jika  kemudian  Narasi  Besar
tentang bicameralism di  bawa  kedalam ranah Ketatanegaraan Republik Indoensia,  maka  harus  ada  beberapa agenda terkait dengan reformasi keparlemenan  yang  harus  di  laksanakan dengan melalui amandemen UUD 1945. Sebagaimana  yang  telah  kita  ketahui, bahwa  setelah  Amandemen  I-IV  UUD 1945
muncul sebuah lembaga “parlemen”  yang  dinamakan  DPD. Namun ternyata peran fungsi DPD tidak signifikan  dan  memiliki  posisi  tawar sebagai the  second  chamber. Ini  terlihat dari  fungsi  DPD  berdasarkan  Pasal  22D UUD 1945,:
1. Dapat  mengajukan  RUU  tertentu (otonomi  daerah,  hubungan  pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah,  pengelolaan  sumber  daya alam  dan  sumber  daya  ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah);
2. Ikut membahas RUU tertentu;
3. Memberikan pertimbangan atas RUU  yang  berkaitan  dengan  pajak, pendidikan, agama, dan RAPBN;
4. Memberikan  pertimbangan  kepada DPR dalam pemilihan anggota BPK (Pasal 23F ayat (1);
5. melakukan pengawasan atas pelaksanaan  UU  tertentu,  pelaksa- naan APBN, pajak, pendidikan, dan agama  serta  menyampaikan  hasil pengawasannya kepada DPR.
Terlihat  jelas  bahwa  peran  dan fungsi  DPD  hanyalah  sebagai  lembaga “penyokong”  DPR.  Dengan  peumusan seperti  itu,  eksistensi  DPD  hanya sebagai  sebuah  kamar  parlemen  yang “lumpuh”.  Sebab  DPD  tidak  mempuyai
tugas  dan  wewenang  untuk  ikut  serta dalam  bidang legislasi , budgeting dan controling. Suatu  tugas  dan  fungsi fundamental yang harusnya juga dimiliki oleh kamar the second chamber.
Jika  kita  berdebat  mengenai
bicameral dan unicameral , maka sebenarnya  yang  harus  kita  kembalikan adalah parameter untuk mengka- tegorikan bicameral dan unicameral.
Definisi bicameral dan unicameral atau bahkan multicameral adalah  dikem- balikan  pada  fungsi  utama  parlemen yaitu legislasi.  Unicameral, sebagai- mana telah di terangkan dalam narasi  di atas,  adalah  sebutan  untuk  sistem parlemen dimana hanya ada satu kamar, atau  katakanlah  satu  Dewan,  yang mempunyai  kewenangan  mutlak  untuk membuat  Undang-undang.  Dan  di  sebut sebagai bica-meral ,  jika  terdapat  dua buah kamar atau Dewan yang mempunyai  fungsi  legislasi.  Demikian juga  dengan multicameral ,  berarti  ada lebih  dari  dua  atau  banyak  kamar  yang diberi fungsi dan wewenang legislasi. Artikel  akan  fokus  membahas mengenai  teori-teori  tentang  parlemen baik unicameral, bicameral dan kemudian  mengkontekstualisasikannya dengan Parlemen di Indonesia, khususnya  terkait  dengan  kedudukan dan fungsi Dewan Perwakilan Daerah.
B. Pembahasan
1. Unicameral dan Bicameral :  suatu tinjauan teoritis Dalam  struktur  parlemen,  tipe unikameral/satu kamar ini, tidak dikenal adanya  dua  badan  yang  terpisah  seperti adanya DPR dan Senat, ataupun Majelis
Tinggi  dan  Majelis  Rendah.  Tetapi justru  sistem  unikameral 3 inilah  yang sesungguhnya  lebih  populer  karena
3 Di Asia, sistem unikameral ini misalnya dianut oleh Vietnam, Singapura, Laos, Lebanon, Syiria, Kuwait, dan lain-lain.
sebagian besar negara dunia sekarang ini menganut sistem ini. 4
Dalam  buku  Parliament  of  The World (1986), dikatakan bahwa meskipun berusaha untuk menguji secara  sistematik  terhadap  alasan-alasan yang  bervariasi  mengapa  begitu  banyak negara-negara mengadopsi sistem unika- meral 5 yang  melebihi  cakupan  studi tentang parlemen, ada beberapa hal yang dapat dicatat. Negara-negara yang berukuran  kecil  lebih  menyukai  untuk memilih satu kamar daripada dua kamar, seperti  masalah  keseimbangan  kekuatan politik  adalah  sangat  kecil  kesulitannya untuk  memecahkannya  daripada  dalam suatu  negara  besar.  Di  negara-negara kesatuan  sosialis,  sistem  bikameral dipandang  membawa  kepada  kompli- kasi-komplikasi,  penundaan-penundaan dan biaya-biaya, dengan sedikit kompensasi yang menguntungkan.
Selama  abad  ke-20,  negara-negara Scandinavia mengganti sistem bikameral dengan unikameral,
misalnya;
Konstitusi Norway, pada awalnya disusun  pada  tahun  1814,    terdapat contoh tentang parlemen yang mempunyai  karakteristik  yang  jelas  dari parlemen dua kamar. Parlemen- parlemen unikameral mendominasi sejumlah  negara-negara  yang  memper- oleh kemerdekaannya baru-baru ini, dan dengan  perkembangan  politik  dalam lingkungan  yang  sangat  berbeda  dengan yang ada di eropa pada saat pemerintahan parlemen dilahirkan. 6
Dengan  membandingkan  kons- titusi-konstitusi yang ada di Asia, sistem unikameral  yang  dianut  oleh  Vietnam,
4 Jimly Asshiddiqie, Op.Cit hlm. 33.
5 55  negara,  dari  83  negara  yang dipelajari.
6 The Inter-Parliamentary Union. Parliaments  of  The  World  A  Comparative Reference  Compendium Vol.  I-  II.    Second Edition, (New York: Oxford, 1986), page 13.

## Vol. 1 No. 1 Juni 2018
Singapura, Laos, Lebanon, Syiria, Kuwait dan lain-lain, fungsi Dewan atau Majelis Legislatif dalam sistem unikameral  itu  terpusat  pada  satu  badan legislatif tertinggi dalam struktur negara. Isi  aturan  mengenai  fungsi  dan  tugas parlemen  unikameral  ini  beragam  dan bervariasi  dari  satu  negara  ke  negara lain, tetapi pada pokoknya serupa bahwa secara  kelembagaan  fungsi  legislatif tertinggi  diletakkan  sebagai  tanggung jawab  satu  badan  tertinggi  yang  dipilih oleh rakyat. 7 Beberapa
definisi tentang
bikameralisme  dan Second  chamber , sebagai berikut
1. Bicameral  system  :  A  term  applied by  Jeremy  Bentham  to  the  division of  e  legislative  body  into  two chamber,  as  in  the  United  States Government (Senate and House). 8
2. Bicameral  system  :  A  legislature which  has  two  chamber  rather  than one (a unicameral system),
providing  checks  and  balances  and lessening,  the  risk  of  elective dictatorship.  At  the  birth  of  the United,  Benjamin  Franklin  wrote that  “aplural  legislature  is  as necessary  to  good  government  as  a single executive”. 9
3. Bicameral : The division of legislative or judicial body into two components  or  chambers.  The  U.S. Congress  is  a  bicameral  legislature, since  its  divided  into  two  houses,
7 Jimly Asshiddiqie, Op. ci t, page 36
8 Henry  Campbell  Black,

## Black’s  Law
Dictionary; Definition of the Terms and Phrases and  English  Jurisprudence,  Anciet  and  Modern , Ed.  VI,  (Minnesota:  West  Group,  1991),  page. 111.
9 Brewer’s Polit ics  A  Phrase  And  Fable Dictionary ,  (London,  Nicholas  Comfort,  1993), page. 35
the  Senate  and  the  House  of Representatives. 10
4. Second  Chambers  :  Historically second  chambers  are  rooted  in  the medieval  idea  of  representation  of orders  or  ESTATES.  The  various sosial  orders  were  considered  to require  representation  in  different methods of selection. 11
Second  chamber atau Upper House di  berbagai  negara  dikenal dengan  variasi  nama  yang  bermacam- macam:  sebagai  contoh  di  Inggris dengan  nama House  Of  Lords ,;  di Switzerland, Council Of State
( Standerat ),  Di  Jerman, Bundesrat ,  Di Malaysia,  Dewan  Negara,  dan  sebagian besar,  seperti  di  Australia,  Amerika Serikat,  Canada,  Perancis,  masing- masing dinamakan dengan Senate .
Mengenai  kamar  kedua  atau second chamber seorang utilitarian, John Stuart Mill dalam bukunya Representative Government mengatakan „But the houses need not both be of  the  same  composition;  they may be intended as check on one another.  One  being  supposed democratic, the other will naturally  be  constituted  with aview  to  its  being  some  restraint upon  democracy.‟ Kemudian  ia juga  berpenda pat,  „ If  one  House represents  populer  feeling,  the pther  should  represent  personal merit,  tested  and  guaranteed  by actual public service, and fortified  by  practical  experience. If  one  is  the  People‟s  Chamber,
10 Patricia  A.  Lewis ,  The  Guide  To American Law , (Minnesota: West Publishing Co, 1984), page. 80-81.
11 Bogdanor.,  Vernon ,The  Blackwell Encyclopaedia of Political Science , (Massachusetts: T.J. Press Ltd, 1991), page.555.
the other should be the Chamber of Statesmen.‟ 12
Penjabaran  klasik  tentang  fungsi dari second  chamber atau  kamar  kedua dikemukakan  oleh  Lord  Bryce.  Bryce mengatakan bahwa second chamber atau kamar kedua mempunyai 4 fungsi, yaitu:
1. Revisions of Legislation
2. Initiation of non-controversial bills
3. Delaying  legislation  of  fundamental constitutional  i mportance  so  as  „to enable the opinion of the nation to be adequately expressed upon it‟, and
4. Public debate. 13
Selain  fungsi second  chamber atau upper  house yang  disebutkan  oleh Lord  Bryce,  argumentasi  dibentuknya second  chamber atau upper  house menurut  C.F.  Strong  dalam  bukunya Modern Political Constitution adalah:
1. The  existence  of  a  Second  Chamber prevent  the  passage  of  precipitate and ill considered by a single house;
2. The  sense  of  unchecked  power  on the part of single Assembly, concious  of  having  only  itself  to consult,  may  lead  to abuse  of  power ang tyrany;
3. The  should  be  a  centre  of  resistance to  the  pre  dominate  power  in  the state  at  any  given  moment,  whether it  be  the  people  as  a  whole  or  a political  party  supported  by  a majority of voters;
In the case of a federal state there is a special argument in favour of a  Second  Chamber  which  is  so arranged  as  to  embody  the
12 John  Stuart  Mill, Representative Government , Fifth Printing, (Chicago:
Encyclopaedia Britannica Inc, 1994),          page. 406-408.
13 Bryce, Viccount (Chairman), „Conference  on  the  Reform  of  the  second chamber‟,  London:  HMSO  Cd  9038,  1918,  in Vernon Bogdanor, The Blackwell Encyclopaedia of  Political  Science ,  (Massachusetts:  T.J.  Press Ltd., 1991), page.555-556.
federal  principle  or  to  enshrine the  popular  will  of  each  of  the states, as  distinc  from  that  of  the federation as a whole. 14
Wacana  mengenai  keunggulan dan  kekurangan  relatif  dari  lembaga legislatif bicameral masih terus menerus dilakukan  oleh  para  ahli  politik,  wakil rakyat,  dan  pemerhati  masalah  politik dan  konstitusi.  Unikameralisasi  berpen- dapat  bahwa  sistem  dua  majelis  tidak lagi  memenuhi  kebutuhan  keterwakilan karena  anggota-anggota  kedua  majelis memiliki konstituen yang sama. Bicameral isasi berpendapat bahwa sistem  dua  majelis  lebih  mewakili banyak kepentingan yang saling tumpang tindih dari masyarakat majemuk.  Terutamanya,  keunggulan atau  kekurangan  dari  sistem bicameral biasanya  diperdebatkan  dalam  konteks keunggulan  atau  kekurangan  sistem unikameral, dan kadang-kala perdebatan juga  menyentuh  issue  federalisme. Kedua pihak menekankan bahwa struktur  yang  mereka  dukung  itu  lebih responsif  terhadap  rakyat  dan  tidak terlalu terpengaruh oleh kekuatan- kekuatan masyarakat yang dominan. 15
Namun  demikian,  tidak  ada  satu sistempun, baik unikameral atau bicameral ,  bahkan  federalis,  dapat diterapkan  secara  universal,  dan  tipe sistem yang dipilih oleh satu masyarakat terutama tergantung pada keadaan politik,  sosial,  ekonomi,  etnik,  serta faktor-faktor lainnya. Pengalaman 14 C.F. Strong , Modern Political Constitution; An Introduction to the Comparative  Study  Of  Their  History  ang Existing  Forms, (London:  Sidwick  &  Jackson,
1963),  page.195 – 196.
15 YM.  Michael  Hishikushitja ,  Model- Model  Perbandingan  Bikameral  Dan    Proses Perubahan  Konstitusional ,  dalam  kumpulan tulisan „Bikameralisme Dan Perubahan Konstitusi‟, (Jakarta:  NDI  dan  Forum  Rektor
Indonesia YSPDM, 2001), hlm.79.
dibeberapa bagian eropa, Afrika,
Amerika Latin dan Asia telah menunjukkan  bahwa  hampir    semua orang  ingin  menjadi  pemimpin  mencari legitimasinya  dari  istilah  demokrasi, membuat hal ini semakin sulit menjawab pertanyaan-pertanyaan  dan  pertentangan di dalamnya. 16
Seperti  yang  dikatakan  oleh Melvin J Urofsky dalam tulisannya yang
berjudul „Prinsip -prinsip Dasar Demokrasi‟,  adalah  sebagai  berikut:
Demokrasi  adalah  sesuatu  yang  berat, bahkan  mungkin  bentuk  pemerintahan yang  paling  rumit  dan  sulit.  Banyak ketegangan dan pertentangan dan mensyaratkan ketekunan para penyelenggaranya  agar  bisa  berhasil. Demokrasi tidak dirancang demi efisiensi, tapi demi pertanggungjawaban:
sebuah pemerintahan demokratis mungkin  tidak  bisa  bertindak  secepat pemerintahan  diktator,  namun  sekali mengambil  tindakan,  bisa  dipastikan adanya dukungan publik  untuk langkah ini.  Demokrasi    bukanlah  produk  yang telah  selesai  melainkan  sesuatu  yang terus tumbuh dan berkembang. 17
Mengenai  demokrasi  kita  dapat merujuk  pada  pembagian  demokrasi menurut  Arend  Lijphart.  Demokrasi yang dikenal, biasanya adalah demokrasi perwakilan:  pemerintahan  oleh    perwa- kilan  yang  dipilih  secara  bebas  oleh rakyat.  Dalam  hal  ini  terdapat    banyak cara yang berbeda untuk sukses menjalankan demokrasi. 18
16 Ibid , hal. 79.
17 Lihat  kumpulan  tulisan  mengenai

## „Demokrasi‟,  diterbitkan  oleh  Office  of
International Programs U.S. Department Of State 2002.
18 Arend Lijphart, Democracies Pattern of Majoritarian  and  Consensus  Government  in Twenty-One  Countries ,  (New  Haven  And London:  Yale University Press,  1984),  page.3- 4.
Berbagai model demokrasi, baik model majoritarian  democracy yang tepat  untuk  masyarakat  yang  homogen, maupun  model concencus  democracy yang  tepat  untuk  masyarakat  yang pluralistis,  menawarkan  suatu  sistem bicameral untuk  parlemen  mereka. Dalam  model  majoritarian  biasanya terdapat Asymmetric  bicameralism atau asimetris bicameral dan model konsensus biasanya kecenderungan untuk  memilih balanced  bicameralism
atau bicameral seimbang. 19
Dalam  praktek,  pilihan  apakah suatu  parlemen  bersistem  unikameral atau bicameral ,  terlihat  sederhana. Negara-negara  federal  hampir  tanpa pengecualian  memilih  sistem bicameral dengan  alasan  struktur  konstitusional mereka yang khas, negara kesatuan lebih bebas  untuk  memilih  sistem  yang mereka inginkan. 20
Banyak  alasan  mengapa  begitu banyak negara mengadopsi sistem unikameral. 21 Beberapa  kecenderungan penting  yang  dapat  dicatat  adalah negara-negara  yang  berukuran  kecil kemungkinan  besar  mempunyai  satu kamar  daripada  dua  kamar.  Hal  ini karena  masalah  keseimbangan  kekua- saan politik lebih mudah diatasi daripada di  negara  besar.  Di  negara-negara Kesatuan  sosialis,  sistem bicameral dipandang membawa komplikasi- komplikasi,  penundaan-penundaan  dan biaya-biaya, daripada keuntungannya. 22
Penerapan  sistem bicameral itu,
dalam  prakteknya,  sangat  dipengaruhi oleh  tradisi,  kebiasaan  dan  sejarah ketatanegaraan negara yang
19 Arend Lijphart, Loc.Cit .
20 The Inter-Parliamentary Union, Parliaments  of  The  World  A  Comparative Reference  Compendium) ,  Vol.  I,    Second Edition, (New York: Oxford, 1986), hlm.13.
21 55 Negara dari 83 yang dipelajari: IPU,
1986.
22 Inter-Parliamentary Union, ibid , p.13.
bersangkutan.  Seperti  halnya  negara federasi,  negara  kesatuan  juga  bertujuan melindungi wilayah tertentu, melindungi etnik dan kepentingan-kepentingan
khusus  dari  golongan  rakyat  tertentu (seperti kelompok kepentingan, golongan minoritas dan sebagainya) dari suara  mayoritas  (tirani  mayoritas).  Jadi sebenarnya  tidak  banyak  perbedaan apakah sistem unikameral atau bicameral yang digunakan dalam negara kesatuan atau federasi itu. Yang penting bahwa  sistem  majelis/kamar  tunggal atau  ganda  itu  dapat  benar-benar berfungsi  untuk  menyalurkan  aspirasi rakyat dalam mengawasi jalannya pemerintahan. 23
Mengenai  keunggulan  sistem unikameral  maupun bicameral ,  penulis akan  mengutip  pula  pidato  pengukuhan Guru Besar Fakultas Hukum Universitas Islam  Indonesia,  Yogyakarta,  Prof.  Dr. Dahlan  Thaib,  S.H.,  M.  Si.,  tentang kelebihan/keuntungan dalam sistem legislatif bicameral adalah  kemampuan anggota untuk:
1. Secara  resmi  mewakili  beragam pemilih  (misalnya  negara  bagian, wilayah, etnik, atau golongan);
2. Memfasilitasi pendekatan yang bersifat musyawarah terhadap penyusunan perundang-undangan;
3. Mencegah  disyahkan  perundang- undangan  yang  cacat  atau  ceroboh; dan
4. Melakukan pengawasan atau pengendalian  yang  lebih  baik  atas lembaga eksekutif.
Beberapa  keuntungan  dalam  sistem legislatif unikameral, meliputi:
1. Kemungkinan  untuk  dapat  cepat meloloskan Undang-Undang
(karena  hanya  satu  badan  yang
23 Jimly  Asshiddiqie, Pergumulan  Peran Pemerintah  Dan  Parlemen  Dalam  Sejarah: Telaah Perbandingan Konstitusi Berbagai
Negara , (Jakarta: UI Press, 1996), hlm. 39.
diperlukan untuk mengadopsi Rancangan Undang-Undang
sehingga tidak perlu lagi menyesuaikan  dengan  usulan  yang berbeda-beda).
2. Tanggung jawab lebih besar (karena anggota legislatif tidak dapat menyalahkan majelis lainnya apabila  suatu  Undang-Undang  tidak lolos,  atau  bila  kepentingan  warga negara terabaikan).
3. Lebih sedikit anggota terpilih sehingga lebih mudah bagi masyarakat untuk memantau kepentingan mereka; dan
4. Biaya  lebih  rendah  bagi  pemerintah dan pembayar pajak. 24
Dilihat  dari  segi  kewenangan yang  dimiliki,  sistem bicameral pada umumnya  dibagi  dalam  dua  kategori: kuat dan lemah. Dalam hal majelis tinggi mempunyai  kewenangan  legislasi  dan pengawasan  yang  sama  atau  hampir sama  dengan  majelis  rendah,  maka sistem bicameral di  negara  tersebut disebut kuat. Dan dalam hal kewenangan yang  dimiliki  tersebut  kurang  kuat,  atau sama  sekali  tidak  ada  maka  termasuk kelompok bicameral yang lemah.
Arend Lijphart kemudian memberikan  penjelasan  antara  parlemen bikameral kuat dan lemah yang dibedakan menjadi tiga ciri-ciri:
Pertama ,  kekuasaan  yang  diberikan secara  formal  oleh  konstitusi  terhadap kedua kamar tersebut; kedua , bagaimana metode seleksi mereka, biasanya memepengaruhi  legitimasi  demokratis dari  kamar-kamar  tersebut; ketiga ; perbedaan yang krusial antara dua kamar
24 Pidato Pengukuhan dalam Jabatan Guru Besar  Madya  dalam  Hukum  Tata  Negara  yang disampaikan  di  depan  Sidang  Senat  Terbuka Universitas  Islam  Indonesia  (UII)  Yogyakarta, oleh  Prof.  Dr.  H.  Dahlan  Thaib,  S.H.,  M.  Si,
Menuju Parlemen
Bikameral Studi Konstitusional  Perubahan  ketiga  UUD  1945 , (Yogyakarta: UII, 2002), hlm. 9-10.

## Vol. 1 No. 1 Juni 2018
dalam  legislative  bicameral  adalah kamar  kedua  mungkin  dipilih  dengan cara  atau  desain  yang  berbeda  juga sebagai perwakilan (overrepresent) minoritas tertentu/khusus. 25
2. Sejarah terbentuknya Dewan Perwakilan Daerah Sri  Sumantri  Martosoewignjo dan Mochamad Isnaeni Ramdhan
menyatakan  bahwa  pembentukan  DPD tidak  terlepas  dari  dua  hal,  yaitu; pertama,  adanya  tuntutan  demokratisasi pengisian  anggota  lembaga  agar  selalu mengikutsertakan rakyat pemilih.
Keberadaan  Utusan  Daerah  dan  Utusan Golongan dalam komposisi MPR
digantikan  dengan  keberadaan  DPD. Kedua, karena adanya tuntutan penyelenggaraan  otonomi  daerah  yang jika tidak dikendalikan dengan baik akan berujung  pada  tuntutan  separatisme. DPD  dibentuk  sebagai  representasi kepentingan  rakyat  di  daerah. 26 DPD juga  lahir  dari  kritik  dan  otokritik terhadap mekanisme dan pola rekrutmen MPR  di  masa  orde  baru  yang  mana terdapat  anggota  MPR  yang  melalui mekanisme pengangkatan, sehingga kemudian  koreksi  terhadap  tatanan  dan mekanisme  tersebut  digagaslah  sebuah Dewan Perwakilan
Daerah yang diangkat melalui pemilihan oleh rakyat.
Pada saat rumusan Amandemen I
-  IV  UUD  1945  dilakukan  dan dimintakan  uji  sahih  dengan  melibatkan berbagai  kampus  di  berbagai  penjuru
25 Arend Lijphart, Op.Cit page.34. 26 Sri  Soemantri  Martosoewignjo  dan Mochamad  Isnaeni  Ramdhan, Perihal  Dewan Perwakilan Daerah Dalam Perspektif Ketatanegaraan , dalam Janedjri M. Gaffar et al.
(ed .),  Dewan  Perwakilan  Daerah  Dalam  Sistem
Ketatanegaraan  Republik  Indonesia ,  (Jakarta: Sekretariat Jenderal  MPR RI dan UNDP, 2003), hlm. 32.
Indonesia 27 ,    terlihat  bahwa  aspirasi yang berkembang memang menginginkan semua anggota perwakilan  di  MPR  harus  melalui mekanisme  pemilihan  oleh  rakyat.
Pengalaman  selama  Orde  Baru  tentang pengisian  anggota  perwakilan  rakyat yang  ditunjuk  oleh  Presiden  bukan dipilih  oleh  rakyat  ternyata  memang meninggalkan  trauma  khususnya  terkait bagaimana  kemudian  lembaga  legislatif bisa  disetir  dan  dikendalikan  untuk memupuk  dan  memperlama  kekuasaan otoriter  Orde  Baru.      Hal  ini  dapat dilacak  dari  notulensi  sidang  Komisi  A MPR RI pada rapat Komisi  A tanggal 5 November 2001. 28
Selain  itu,  DPD  adalah  untuk mengakomodasikan  kepentingan  daerah dalam  kebijakan  nasional  demi  menjaga integrasi nasional.
Kecenderungan sentralisasi  kekuasaan  pada  masa  Orde Baru  telah  melahirkan  ketimpangan pusat  daerah  yang  banyak  melahirkan kekecewaan  dan  ketidakadilan  kepada daerah. 29 Masalah  ini  menguat  dengan
27 Dilakukan  di  Jakarta,  Universitas
Sumatera Utara, Universitas Sriwijaya, Universitas Padjajaran, Universitas Negeri
Semarang,  Universitas  Brawijaya,  Universitas Makasar,  Universitas  Lambung  Mangkurat, Universitas  Udayana,  Universitas  Mataram, Universitas  Sam  Ratulangi,  Universitas  Tanjung Pura, dan Universitas Negeri Yogyakarta. Badan Pekerja  MPR  RI,  Kompilasi  Kesimpulan  Hasil Uji  Sahih  Rancangan  Perubahan  Keempat  UUD 1945  Tanggal  16 – 23  Mei  2002,  Sekretariat Panitia Ad Hoc I BP MPR, Jakarta, 2002.
28 Majelis  Permusyawaratan  Rakyat Republik  Indonesia,  Buku  Keempat  Jilid  1  A: Risalah Rapat Komisi  A  Ke-1 s/d  Ke-3 Tanggal 4 November s/d 6 November 2001, Masa Sidang Tahunan  MPR  RI  Tahun  2001,  Sekretariat Jenderal Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia, Tahun 2001, hal. 47.
29 Ketetapan  MPR  No.  V/MPR/2000 tentang  Pemantapan  Persatuan  dan  Kesatuan, pada Bab II tentang Identifikasi Masalah angka 9 menyebutkan  sebagai  berikut:  “Pemerintahan yang sentralistis telah menimbulkan kesenjangan
isu  disintegrasi  bangsa  dalam  bentuk ancaman beberapa daerah untuk memisahkan  diri  dari  Negara  Kesatuan Republik Indonesia. 30 Dalam
perkembagannya  kemudian  muncullah upaya  dan  isu  untuk  menjadikan Indonesia  menjadi  negara  federal,  yang kemudian  di  am bil  “jalan  tengah”
dengan  membentuk  Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Otonomi Daerah. 31 Muncul  kemudian  ide  dan gagasan untuk mempermanenkan utusan daerah  dan  utusan  golongan  menjadi sebuah  lembaga  perwakilan  tersendiri yang  bisa  mengimbangi  perwakilan politik  (DPR).  Lembaga  yang  kemudian diberi  nama  Dewan  Perwakilan  Daerah merupakan  “reinkarnasi”  utusa n  daerah dan  utusan  golongan  yang  diharapkan mampu menjadi
jembatan, memperjuangkan  dan  mengawal  setiap proses  legislasi  dan  kebijakan  yang terkait dengan kepentingan daerah. Oleh karena itu DPD dapat dikatakan sebagai upaya institusionalisasi representasi
dan  ketidakadilan  antara  pemerintah  pusat  dan pemerintah  daerah  sehingga  timbul  konflik vertikal dan tuntutan untuk memisahkan diri dari Negara Kesatuan Republik Indonesia.”
30 Ketetapan  MPR  No.  V/MPR/2000 tentang  Pemantapan  Persatuan  dan  Kesatuan, pada Bab II tentang Identifikasi Masalah angka 9 menyebutkan  sebagai  berikut:  “Pemerintahan yang sentralistis telah menimbulkan kesenjangan dan  ketidakadilan  antara  pemerintah  pusat  dan pemerintah  daerah  sehingga  timbul  konflik vertikal dan tuntutan untuk memisahkan diri dari
Negara Kesatuan Republik Indonesia.” 31 Adanya
keinginan untuk mempertahankan  NKRI,  mencegah  disintegrasi bangsa  dan  ketimpangan  Pusat  dan  Daerah, sehingga  diperlukan  lembaga  perwakilan  yang memang concern dan fokus mengawal kepentingan-kepentingan daerah Lihat, Sri Soemantri Martosoewignjo, Susunan dan Kedudukan  Dewan  Perwakilan  Daerah ,  dalam
Janedjri  M.  Gaffar  et  al.  (ed.), Dewan Perwakilan Daerah Dalam Sistem Ketatanegaraan  Republik  Indonesia ,  (Jakarta:
Kerjasama  Sekretariat  Jenderal  MPR  dengan UNDP, 2003), hal. 23.
teritorial  keterwakilan  wilayah. 32 Hal tersebut  dapat  dilihat  dari  pernyataan beberapa  anggota  PAH  I  BP  MPR  pada saat  pembahasan  Perubahan  UUD  1945 mengenai DPD.
Jimly  Asshiddiqie  mengemuka- kan konsep DPD sebagai berikut: 33
1. Adanya gagasan pembentukan DPD,  nantinya  parlemen  Indonesia terdiri  dari  dua  kamar,  yaitu  DPR dan DPD. Jika kamarnya dua, maka rumahnya  tetap  satu.  MPR  masih bisa  dipertahankan  namanya,  tetapi kedudukannya  tidak  lagi  sebagai lembaga tertinggi seperti selama ini. Ketentuan tentang kekuasaan legislatif  dalam  perubahan  UUD
1945  dapat  dirumuskan  sebagai berikut: “Kekuasaan legislatif dilakukan  oleh  Majelis  Permusya- waratan  Rakyat  yang  terdiri  atas Dewan  Perwakilan  Rakyat  dan Dewan Perwakilan Daerah”.
2. Anggota  DPD  mewakili  rakyat dalam  konteks  kedaerahan  dengan orientasi kepentingan daerah.
Anggota DPD dipilih langsung oleh rakyat  melalui  sistem  distrik  murni, yaitu  dengan  cara  memilih  tokoh yang  dikenal  di  daerah  yang bersangkutan berdasarkan perhitungan  “the  winner  takes  all”. Sedangkan  anggota  DPR  dipilih langsung oleh rakyat melalui sistem proporsional  yang  memang  berguna dalam  memperkuat  kelembagaan partai  politik  yang  bersifat  nasional (political institutional building).
32 Mohammad  Fajrul  Falaakh, Susunan dan  Kedudukan  Dewan  Perwakilan  Daerah , dalam Gaffar et al. (ed.), Op cit.,               hal. 54
33 Jimly  Asshiddiqie,  “ Menuju  Struktur Parlemen  Dua  Kamar ” .  Makalah  disampaikan dalam  Seminar  Nasional  tentang  Bikameralisme yang  diselenggarakan  oleh  Forum  Rektor Indonesia bekerjasama dengan National Democratic Institute. Medan, 12 Juni 2001.

## Vol. 1 No. 1 Juni 2018
3. Pada  prinsipnya,  baik  DPR  maupun
DPD  dan  anggotanya  mempunyai fungsi,  tugas,  dan  hak  yang  sama.
Tetapi khusus untuk tugas penentuan pengangkatan
dan
pemberhentian pejabat publik, sebaiknya  diberikan  kepada  DPR saja.
4. Khusus  mengenai  tugas  meminta pertanggungjawaban
terhadap pemerintah  (impeachment),  tugas penuntutannya hanya diberikan kepada  DPR.  Sedangkan  DPD  akan ikut  menentukan  vonisnya  dalam persidangan MPR.
5. Khusus untuk menjamin perlindungan  terhadap  hak  dan kekayaan masyarakat dari
pembebanan  yang  dilakukan  oleh negara,  tugas  utama  sebaiknya diberikan  pada  DPD,  karena  DPD lah yang mewakili rakyat di daerah- daerah  yang  dianggap  akan  paling menderita  akibat  beban-beban  yang memberatkan yang dibuat
pemerintah.
6. Meskipun  tugas  pengawasan  dapat dilakukan  oleh  DPR  dan  DPD  di semua bidang, namun dapat ditentukan bahwa yang diawasi oleh DPD  hanyalah  pelaksanaan  UUD dan  UU  sejauh  yang  berkenaan dengan urusan-urusan yang berkaitan langsung dengan kepentingan  daerah  dan  rakyat  di daerah.
7. DPD  dan  DPR  memiliki  fungsi legislasi  yang  meliputi  kegiatan mengkaji,  merancang,  membahas, dan  mengesahkan  undang-undang.
Yang dapat dibedakan adalah
bidang  yang  diatur  dalam  undang- undang  itu.  Namun  hal  ini  masih memungkinkan munculnya perebutan  pembahasan  antara  DPR dan  DPD.  Berkembang  pendapat agar  tidak  ada  pembagian  bidang
tersebut asalkan Sekretariat Jenderal DPR dan DPD menjadi satu dengan satu  Badan  Legislasi  yang  terdiri dari  anggota  DPD  dan  DPR ditambah para ahli dari luar.
8. Jika Presiden berinisiatif mengajukan  RUU,  maka  Badan legislasi  yang  menentukan  apakah pembahasannya dilakukan oleh
DPR atau DPD. Jika inisiatif datang dari  DPR  atau  DPD,  maka lembaga yang  mendaftarkan  RUU  terlebih dahulu  yang  membahasnya.  Hal  ini harus  diikuti  dengan  mekanisme checks  and  balances  diantara  kedua kamar  serta  presiden,  yaitu  dengan mengatur  adanya  hak  veto  diantara mereka.
9. Jika  suatu  RUU  telah  disetujui  dan disahkan oleh satu kamar, dalam 30
hari mendapat penolakan dari kamar lainnya,  maka  RUU  itu  harus dibahas  lagi  oleh  kamar  yang membahasnya untuk mendapat persetujuan  suara  lebih  banyak, yaitu  ditentukan  harus  diatas  2/3  x 2/3  jumlah  anggota  (overwrite).  j.
Jika suatu RUU sudah disetujui oleh dua  lembaga,  tetapi  diveto  oleh Presiden, maka putusan penyelesaiannya harus diambil dalam sidang MPR yang terdiri dari
DPR  dan  DPD  dengan  dukungan suara  2/3  x  2/3.  Khusus  mengenai penetapan  dan  perubahan  UUD, dapat  ditentukan  harus  diputus dalam  sidang  MPR  atas  usul  DPR atau DPD. Bagir Manan juga mengemukakan  beberapa  pemikirannya tentang DPD adalah sebagai berikut: 34
1. Badan perwakilan dua kamar dijalankan  oleh  MPR  yang  terdiri dari DPR dan DPD.
34 Bagir  Manan, Teori  dan  Politik Konstitusi ,  (Yogyakarta:  FH  UII  Press,  2003), hal. 59 – 62. 8
2. DPD  mewakili  rakyat  propinsi. Setiap  propinsi  diwakili  oleh  dua orang anggota yang dipilih langsung oleh  rakyat  propinsi  dengan  masa jabatan  lima  tahun.  Anggota  DPD berhenti  secara  bersamaan  dengan anggota  DPR.  Dimungkinkan  pula sistem penggantian bergilir.
Misalnya  sepertiga  anggota  DPD dipilih setiap dua tahun sekali.
3. MPR  sebagai  badan  perundang- undangan  (legislatif)  mempunyai tugas wewenang sebagai berikut: (1) membentuk undang-undang, (2) mengawasi  jalannya  pemerintahan,
(3) menetapkan APBN, (4) mengesahkan perjanjian internasional, (5) memberikan persetujuan untuk menyatakan perang dan mengadakan perdamaian dengan negara lain, (6)
memberhentikan  presiden,  wakil presiden,  dalam  masa  jabatan  yang terbukti  menerima  suap,  korupsi, terlibat  dalam  konspirasi  yang merugikan  bangsa  dan  negara, melanggar UUD, atau tindak pidana berat  lainnya,  (7)  mengubah  UUD dengan  tata  cara  yang  ditetapkan dalam UUD.
4. DPR  dan  DPD  baik  secara  sendiri- sendiri maupun bersama-sama berhak:  (1)  mengajukan  rancangan undang-undang, (2) meminta keterangan (interpelasi), (3) melakukan  penyelidikan  (angket), (4)  melakukan  perubahan  atas rancangan undang-undang, (5) mengajukan  pernyataan  pendapat, dan  lainlain  hal  yang  diatur  dalam undang-undang.
5. RUU  yang  sudah  disetujui  DPR tetapi  ditolak  DPD  dapat  disahkan sebagai undang-undang, apabila disetujui  sekurang-kurangnya  dua pertiga  anggota  DPR,  kecuali  RUU
yang  berkaitan  dengan  kepentingan daerah.
6. RUU  yang  disetujui  DPD  tetapi ditolak  DPR  harus  dianggap  ditolak dan  tidak  dapat  dimajukan  dalam masa sidang yang bersangkutan.
7. DPD  memberikan  persetujuan  atas calon-calon  yang  akan  diangkat dalam jabatan negara atau pemerintahan  menurut  ketentuan undang-undang.
8. DPD  dan  DPR  dapat  melakukan sidang  bersama  mengenai  hal-hal tertentu  yang  ditetapkan  undang- undang  atau  kesepakatan  bersama. Dalam sidang bersama rapat dipimpin  bersama  oleh  pimpinan
DPR dan pimpinan DPD.
9. Sidang-sidang yang berkaitan dengan pemberhentian Presiden dan atau  Wakil  Presiden,  dilakukan menurut  tata  cara  peradilan.  DPR sebagai  penuntut,  DPD  selaku pemutus.
Hampir  semua  pakar  dan  ahli ketatanegaraan awalnya yakin dan sepakat  bahwa  dengan  terbentuknya DPD maka terbentuklah struktur parlemen bikameral. Yang mana struktur parlemen  terdiri  atas  dua  kamar  yang memiliki  kedudukan  yang  sama  dan kewenangan  yang  berimbang.  Apabila terdapat perbedaan antara sistem bikameral  dengan  negara  kesatuan Indonesia sebenarnya masih mendapatkan  pembenaran  dari  sisi  tipe demokrasi yang dianut Indonesia. Arend Lijphart menyatakan 35
“ The  pure  majoritarian  model calls  for  the  concentration  of legislative power in single chamber;  the  pure  concensus model  is  characterized  by  a
35 Arend Lijphart, Pattern of Democracy: Government  Forms  and  Performance  in  Thirty Six  Countries ,  (New  Haven  and  London:  Yale University Press, 1999), hlm. 200.
bicameral  legislature  in  which power is divided equally between two differently
constituted chambers.”
Lijphard    mengemukakan  bahwa dari  10  karakteristik  model  demokrasi baik executives-party  dimension dan federal-unitary dimension maka demokrasi  di  Indonesia  lebih  mengarah pada consensus  model .  Oleh  karena  itu sebenarnya  secara  teoritis  Indonesia menganut  sistem  parlemen  bikameral, bahkan lebih cenderang strong
bicameralism jika  Indonesia  adalah negara pure
consensus model
democracy . 3. Strong Bicameral: Beberapa

## Upaya Untuk Memperkuat DPD
Untuk itulah, maka yang pertama kali  harus  dilakukan    untuk  mendorong parlemen  Indonesia  menuju  sistem Parlemen Strong  Bicameral, mau  tidak mau  peran,  fungsi  dan  tugas  DPD haruslah  diperkuat.  Seperti  pemilihan presiden langsung, juga Pilkada langsung,  yang  pada  awalnya  banyak yang  menentang  dan  meragukan  apakah cocok  untuk  diterapkan  di  Indonesia, demikian  juga  dengan  DPD.  Banyak yang  mempertanyakan  apakah  lembaga perwakilan  seperti  DPD  cocok  untuk negara kesatuan seperti Indonesia, bukankah sistem seperti itu hanya cocok untuk  negara  federal?  Ada  juga  yang merasa khawatir bahwa proses pembuatan  undang-undang  bisa  menjadi terhambat  kalau  harus  melibatkan  dua lembaga  perwakilan.  Karena  selama  ini kita  tidak  menganut  sistem bicameral tentu jawabannya tidak bisa kita peroleh dari  pengalaman  kita  sendiri.  Jawaban yang  paling  mendekati  dan  obyektif adalah  dengan  mempelajari  bagaimana selama  ini  sistem  itu  diterapkan  di negara-negara lain.
Sebagai  referensi,  kita  dapat
melihat hasil studi yang dirangkum oleh IDEA  ( Institute  for  Democracy  and
Electoral Assistance ). Diindikasikan bahwa  dari  54  negara  yang  dianggap sebagai  negara  demokrasi,  sebanyak  32 negara  memilih bicameral ,  sedangkan 22  negara  memilih  unikameral.  Berarti di sebagian besar negara yang menganut paham  demokrasi,  sistem bicameral dianggap  lebih  cocok.   Dari  32  negara yang memiliki sistem bicameral tersebut,  20  diantaranya  adalah  negara kesatuan.  Maka  berarti  bahwa  sistem bicameral tidak hanya berlaku di negara yang  menganut  paham  federal.  Negara demokrasi  dengan  jumlah  penduduk besar  umumnya  memiliki  dua  majelis (kecuali  Bangladesh).  Semua  negara demokrasi  yang  memiliki  wilayah  luas juga  memiliki  dua  majelis  (kecuali Mozambique). 36
Selanjutnya  mari  kita  lihat  pada spektrum negara-negara ASEAN. Tercatat dari 10 negara anggota
ASEAN, diantaranya 7 negara menganut sistem  demokrasi  dan  3  negara  (Brunei, Myanmar  dan  Vietnam)  menganut paham yang berbeda. Dari 7 negara yang menganut  sistem  demokrasi  tersebut,  5 negara  menerapkan  sistem  parlemen bicameral , yaitu
masing-masing
Malaysia,  Philipina,  Kamboja,  Thailand (sebelum  kudeta  militer),  dan  terakhir
Indonesia.  Sistem bicameral isme  Indo- nesia  memang  mengalami  perdebatan panjang  selama  proses  sidang-sidang MPR  lalu,  namun  fakta  menunjukkan bahwa  telah  lahir  lembaga  legislatif kamar  kedua  di  Indonesia  yaitu  DPD yang  mengindikasikan  bahwa  Indonesia merupakan  satu  di  antara  lima  negara dengan sistem bicameral tersebut. 37
36 http://www.setneg.go.id/index.php?opti on=com_content&task=view&id=745&Itemid=1 35
37 Ibid

## Dalam  “manajemen  politik”
seperti  juga  di  bidang  administrasi publik maupun bisnis, ada faktor rentang kendali  yang  perlu    dipertimbangkan. Demikian  pula  dengan  negara  sebagai suatu  unit  manajemen  negara,  maka Indonesia  sebagai  negara  demokrasi baru, yang besar penduduknya dan besar wilayahnya adalah yang terakhir memilih sistem bicameral . Masalah  yang  seringkali  ditam- pilkan  sebagai  penolakan  terhadap sistem bicameral adalah  efisiensi  dalam proses  legislasi;  karena  harus  melalui dua  kamar,  maka  banyak  anggapan bahwa  sistem bicameral akan  meng- ganggu  atau  menghambat  kelancaran pembuatan  undang-undang.  Sejak  awal memang banyak yang sudah mempersoalkan  manfaat  yang  dapat diperoleh dari adanya dua sistem seperti tersebut  di  atas  dibanding  dengan “ongkos  yang  harus  dibayar”  dalam bentuk  kecepatan  proses  pembuatan undang-undang. Untuk itu negara-negara yang menganut sistem bicameral dengan caranya  masing-masing  telah  berupaya untuk mengatasi masalah tersebut antara lain  dengan  membentuk conference committee untuk menyelesaikan perbedaan  yang  ada  antara  dua  majelis tersebut,  sehingga  dewasa  ini  masalah tersebut  tidak  lagi  menjadi  faktor penghambat. 38
Sistem bicameral juga  mencer- minkan  prinsip checks  and  balances bukan hanya antar cabang-cabang kekuasaan  negara  (legislatif,  eksekutif, yudikatif)  tapi  juga  di  dalam  cabang legislatif  itu  sendiri.  Dengan  demikian maka  sistem bicameral dapat  lebih mencegah  terjadinya  tirani  mayoritas maupun tirani minoritas
Dilihat  dari  segi  kewenangan yang  dimiliki  majelis  tinggi,  sistem
38 Ibid.
bicameral pada  umumnya  dibagi  dalam dua kategori: kuat dan lemah. Dalam hal majelis  tinggi  mempunyai  kewenangan legislasi  dan  pengawasan  yang  sama atau  hampir  sama  dengan  majelis rendah, maka sistem bicameral di negara tersebut  disebut  kuat.  Dan  dalam  hal kewenangan  yang  dimiliki  tersebut kurang  kuat,  atau  sama  sekali  tidak  ada maka  termasuk  kelompok  yang  lemah. Dari 32 negara demokrasi yang menganut sistem bicameral , antara yang kuat  dan  yang  lemah  terbagi  sama masing-masing 16 negara (belum termasuk Indonesia).
Pada  umumnya,  legitimasi  dari majelis tinggi menentukan kuat lemahnya  sistem bicameral di  suatu negara.  Legitimasi  ditentukan  oleh keterlibatan warga negara dalam pemilihan anggota majelis. Majelis yang langsung dipilih oleh rakyat mempunyai legitimasi  yang  tertinggi;  makin  tidak langsung,  makin  kurang  legitimasinya. Ada  hubungan  sistemik  antara  tingkat legitimasi  dengan  kewenangan  formal yang  diberikan  kepada  majelis  tinggi. Makin  tinggi  legitimasinya,  makin  kuat kewenangannya, contohnya seperti Amerika Serikat, Swiss, Itali, Filipina. Dengan  konsep  tersebut,  maka Indonesia  merupakan  sebuah  “anomali” karena dengan definisi legitimasi di atas, lembaga  DPD  mempunyai  legitimasi yang  sangat  tinggi,  yang  seharusnya memiliki  kewenangan  formal  yang tinggi  pula,  tetapi  dalam  kenyataan kewenangan  formalnya  sangat  rendah. Dengan  demikian  bisa  dilihat  bahwa Indonesia merupakan satu-satunya negara  dengan  sistem bicameral yang anggotanya dipilih langsung, dan karenanya  memiliki  legitimasi  tinggi, tetapi kewenangannya amat rendah.
Dalam  sistem  bikameral,  DPD dan DPR seharunya memiliki kewenangan  untuk  mengusulkan  dan
menetapkan
produk perundang- undangan.  Tugas,  Pokok  dan  Fungsi antara  DPR  dan  DPD  ini  kemudian menjadi  isu  politik  yang  panas,  seiring dengan keinginan dari sejumlah anggota DPD untuk mengajukan inisiatif amandemen UUD 1945 pasal 22 D yang dinilai  hanya  memberi  kewenangan “setengah  hati”  kepada  DPD  untuk terlibat dalam proses legislasi
dibandingkan  dengan  kewenangan  DPR yang  hampir  menguasai  semua  proses pengesahan RUU menjadi UU. Legitimasi  konstitusional  Pasal  22  D UUD  1945  dinilai  belum  memberi kesetaraan  peran  antara  DPD  dengan DPR  terutama  dalam  proses  legislasi. Apabila  dikaitkan  dengan  otonomi daerah dan peran DPD dalam mengawal dan  memperjuangkan  proses  legislasi dan  kebijakan  terkait  dengan  otonomi daerah  maka  ruang  gerak  dan  posisi tawar DPD dengan DPR relatif terbatas. Apabila  ditinjau  dari  konteks  sejarah kelahiran  DPD  sebagai  representasi kepentingan  daerah,  memang  kebera- daan  DPD  adalah  sebagai  penyeimbang perwakilan  politik  (DPR)  yang  harus dimbangi  dengan  perwakilan  daerah (DPD)  sehingga  aspirasi  yang  beredar dan  dijadikan  program  legislasi  bukan hanya  aspirasi  politik  melainkan  juga harus mengutamakan aspirasi dari daerah.  Apa  yang  diperjuangkan  oleh DPR  sebagai  perwakilan  politik,  tentu saja berbeda dengan apa yang diperjuangkan  DPD  sebagai  perwakilan daerah. Proses check and balance antara DPR  dan  DPD  inilah  yang  diharapkan terjadi  dan  efektif.  Sehingga  sistem perwakilan  akan  diimbangi  dengan kehadiran  DPD  yang  kuat  secara kelembagaan  dan  mengakar  dalam masyarakat yang diwakilinya.
Sekurang-kurangnya  ada  empat alasan  mengapa  DPD  harus  diperkuat. Pertama ,  sistem  dua  kamar  lebih
menjamin  demokrasi  dan  kesejahteraan. Negara-negara  besar  dengan  jumlah suku dan agama yang beragam umumnya  mengadopsi  sistem  parlemen dua  kamar.  Negara-negara  besar  yang makmur secara ekonomi dan demokratis secara politik menerapkan parlemen dua kamar, seperti Amerika, Jerman,
Kanada,  Belanda,  Italia,  Jepang,  dan
Australia. Bahkan Malaysia dan Filipina juga mengadopsi sistem tersebut. 39
Bicameral isme  tidak  lagi  identik dengan  negara  federal,  tetapi  semakin lazim di negara kesatuan yang menerapkan desentralisasi seperti Indonesia.  Sekarang  ini,  sekurang- kurangnya  terdapat  22  negara  kesatuan yang  mempraktikkan bicameral isme dengan berbagai variasinya. 40
Bicameral isme juga tidak identik dengan sistem pemerintahan tertentu.
Kedua , memperkuat sistem
checks  and  balances .  Hadirnya  kamar kedua  ( second  chamber )  mengandaikan terciptanya checks  and  balances bukan hanya  antarcabang  kekuasaan  negara (eksekutif,  legislatif,  yudikatif),  tetapi juga  di  dalam  cabang  kekuasaan legislatif  itu  sendiri.  Kamar  kedua memungkinkan bekerjanya sistem double checks , yaitu terbukanya peluang pembahasan  yang  berlapis  terhadap setiap  produk  legislatif  yang  berdampak bagi  rakyat.  Kamar  kedua  berfungsi, mengutip  CF  Strong,  untuk  mencegah lahirnya  undang-undang  yang  dibuat secara tergesa-gesa oleh satu majelis.
Ketiga , memperjelas sistem parlemen  Indonesia.  Dengan  memper-
39 Lihat  Satya  Arinanto  dkk, Struktur Organisasi  dan  Kerangka  Prosedural  bagi Penyempurnaan  Rancangan  Kelembagaan  DPD RI, Suatu  Studi  Pendahuluan,  Parliamentary Reform  Initiatives  and  DPD  Empowerment Sekretariat  Jenderal  DPD  RI bekerja  sama dengan United Nations Development Programme 2006
40 Ibid
kuat  DPD,  parlemen  Indonesia  semakin didorong  ke  arah bicameral isme  murni,
tidak pseudo-bicameralism seperti sekarang. Memperkuat DPD juga merupakan  bentuk  dari  tindakan  politik yang fair .  Sebab,  syarat  untuk  menjadi anggota DPD jauh lebih berat ketimbang menjadi  anggota  DPR.  Untuk  menjadi calon saja, anggota DPD harus memperoleh  dukungan  1.000  sampai 5.000  tanda  tangan  pemilih.  Mereka langsung  berhadapan  dengan  rakyat, berbeda  dengan  DPR  yang  dipilih melalui partai politik.
Keempat, terkait dengan konsistensi pilihan yang sudah dilakukan Negara kita. Indonesia
sudah menyepakati  untuk  mempertahankan Bentuk Negara Kesatuan, namun dengan kompromi  berupa  otonomi  daerah.
Otonomi  daerah  yang  ada  di  Indonesia adalah suatu bentuk kompromistis terhadap  tuntutan  adanya  fedralisme yang  dahulu  pernah  diusung  oleh beberapa  kelompok  yang  menginginkan menjadi  Negara  Serikat.  Konsekuensi dengan  adanya  otonomi  daerah,  maka perkembangan dan urusan daerah diserahkan kepada daerah, dengan tanpa mengurangi  kewenangan  pusat.  System otonomi daerah mengharuskan parlemen lebih  peka  dan  responsive  terhadap perkembangan  yang  ada  dan  terjadi  di daerah. Maka dengan mengadopsi system strong bicameral yang
disesuaikan  dengan  kondisi  Indonesia, maka diharapkan justru akan memperkuat  ketahanan  dari  Negara Kesatuan Republik Indonesia. Sebab, hal itu  akan  menunjukkan  bahwa  parlemen bukan  hanya    menampung  aspirasi  dan kemajuan  daerah  melalui  DPD,  namun lebih  dari  itu,  mampu  memperjuangkan dan  menghasilkan  suatu  produk  hukum yang lebih responsive dalam mengimbangi  keinginan  daerah  untuk maju melalui lembaga DPD.

## C. Penutup
Berdasarkan  hal-hal  yang  sudah dikemukakan  tersebut,  dapat  diambil beberapa simpulan sebagai berikut:
1. Sistem  bicameral  memang  pada awalnya  terdapat  di  negara-negara sistem  federalis,  namun  jika  melihat sistem  Indonesia  yang  cenderung pure  consensus  model  democracy maka  sistem  bicameral  cocok  dan dapat diterapkan di Indonesia 2. Berdasarkan
original intent terbentuknya DPD sebenarnya dikehendaki bahwa struktur
parlemen Indonesia bicameral
3. Kedudukan dan fungsi legislasi DPD jika  dibandingkan  dengan  DPR memang terlihat adanya ketidaksetaraan  peran.  DPD  lebih hanya sebagai “staf ahli” DPR  yang hanya  berfungsi  untuk  mengusulkan RUU, tapi tidak memiliki kewenangan “decision  maker” dalam proses RUU menjadi UU.
Oleh  karenanya  beberapa  saran dan  rekomendasi  yang  dapat  diberikan adalah sebagai berikut:
1. DPD mempunyai wewenang legislasi, pengawasan, dan anggaran;
2. DPD  mempunyai  wewenang  untuk membahas  dan  ikut  memutuskan seluruh RUU yang dibahas DPR;
3. DPD  memiliki  hak  inisiatif  untuk mengajukan  RUU,  tetapi  terbatas pada  bidang-bidang  tertentu  yang terkait dengan urusan daerah;
4. Susunan  dan  kedudukan  MPR dirombak  sehingga  MPR  hanya berfungsi  sebagai  rumah  bersama bagi dua kamar DPR dan DPD.
5. MPR tidak perlu memiliki Sekretariat  Jenderal  sendiri.  MPR juga  tidak  memerlukan  pimpinan permanen, karena bisa dijabat secara bergantian  oleh  pimpinan  DPR  dan DPD.

## Vol. 1 No. 1 Juni 2018

## Daftar Pustaka
Asshiddiqie,  Jimly, Pengantar  Ilmu Hukum  Tata  Negara. Jakarta: Rajawali Press, 2015.
Azhari,  A.  F.  2008.  "Materi  Muatan
UUD  1945  sebagai  Undang- Undang Dasar Revolusi." Publikasi Ilmiah Universitas Muhammadiyah Surakarta. Surakarta: http://publikasiilmiah.ums.ac.id.
59-76.
Azhary,  Muhammad  Tahir. Negara Hukum:  Suatu  Studi  Tentang Prinsip-prinsipnya  Dilihat  Dari Segi Hukum Islam, Implementasinya  Pada  Periode Negara  Madinah  dan  Masa  Kini
. Jakarta:  Prenada  Media  Group,
2015.
Budiardjo,  Miriam, Dasar-Dasar  Ilmu Politik. Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, 2008.
Dahlan  Thaib,  dkk. Teori  dan  Hukum Konstitusi. Jakarta: Rajawali Pers, 2013
Fikih  Siyasah:  Ajaran,  Sejarah,  dan Pemikiran.  2014. J.  Suyuthi Pulungan. Yogyakarta:  Ombak Press, 2013.
Konstitusi,  Mahkamah.  n.d. Undang-
Undang  Dasar  1945  Negara Republik  Indonesia  . Accessed Juni 2, 2018. http://www.mahkamahkonstitusi.
go.id/public/conten/profil/kedudu kan/UUD_1945_Perubahan.
Magnis,  Franz. Etika  Politik  :  Prinsip Moral Dasar Kenegaraan Modern. Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, 2016.
Manan,  Bagir, Memahami  Konstitusi: Makna  dan  Aktualisasi. Jakarta: Rajawali Pers,  2015.
Martosoewignjo,  Sri  Soemantri, Hukum Tata Negara Indonesia: Pemikiran dan Pandangan. Bandung: Rosdakarya, 2015. MD,  Moh.  Mahfud, Politik  Hukum  di Indonesia. Jakarta: Rajawali Pers, 2017. Pohan, Rahmad Asril. Toleransi Inklusif:  Menapak  Jejak  Sejarah Kebebasan Beragama dalam Piagam  Madinah. Yogyakarta:
Kaukaba Dipantara, 2014. Santosa,  Arif,. Kamus  Umum  Bahasa Indonesia. Jakarta: Mahkota Kita, 2015 Sinamo, Nomensen, Hukum Tata Negara Indonesia. Jakarta: Permata Aksara, 2014.
Sirajuddin,  and  Winardi, Dasar-Dasar Hukum  Tata  Negara  Indonesia. Malang: Setara Press, 2015.
Sukardja,  Ahmad, Hukum  Tata  Negara dan Hukum Administrasi Negara Dalam  Perspektif  Fiqh  Siyasah. Jakarta: Sinar Grafika, 2014
TAP  MPR  RI  Nomor  VII/MPR/2001 tentang  Visi  Indonesia  Masa Depan.
TAP  MPR  RI  Nomor  III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Aturan  Peraturan  Perundang- Undangan.
Warastra, Amrullah Karebet. "Konstitusi Sebagai Instrumen untuk Membatasi  Kekuasaan  Negara." Jurnal  Konstitusi II  (2):  47-62.
2009