## PRODUK HUKUM DI INDONESIA PERSPEKTIF POLITIK HUKUM

## Liky Faizal
Dosen Fakultas Syariah Dan Hukum UIN Raden Intan Lampung Jl. Endro Suratmin Sukarame Bandar Lampung Email: liky_faizal@yahoo.com
Abstrak: Produk-produk  hukum  tidak  dapat  dilepaskan  dari  pengaruh  konfigurasi  politik yang  melatar  belakanginya.  Konfigurasi  politik  demokratis  akan  melahirkan  model-model produk  hukum,  sebagaimana  layaknya  sebuah  kehidupan  politik  yang  demokratis,  maka kecenderungan  lahirnya  sistem  hukum  yang  demokratis  merupakan out  put dari  sistem demokratis tersebut. Hampir jarang ditemui bahwa konfigurasi politik yang demokratis, akan melahirkan  produk  hukum  yang  otoriter.  Karena,  kecenderungan  hukum  yang  otoriter merupakan bagian dari sistem politik represif dan otoriter dalam rangka memelihara kekuatan politik negara terhadap masyarakat. Sebaliknya, konfigurasi politik demokratis, adalah upaya pemeliharaan terhadap kepentingan rakyat semata.
Kata Kunci:  Produk Hukum, Politik Hukum, Konfiguras
A.  PENDAHULUAN Dalam  cita  hukum,  politik  harus diposisikan
sebagai variabel yang terpengaruh  oleh  hukum.  Arah  dan  tujuan pembangunan di bidang hukum harus terus diupayakan  terfokus  dan  bertahap  menuju arah  dan  tujuan  bernegara  sebagaimana yang  dicita-citakan.  Pancasila  itu  sebagai pokok kaidah negara yang fundamental, maka timbul konsekuensi-konsekuensi yang bersifat imperatif bagi negara dan penyelenggaraan  negara.  Konsekuensi  yang bersifat imperatif itu, bahwa segenap aspek kehidupan  negara  dan  penyelenggaraan negara  serta  setiap  realisasi  dan  pelaksanaan sistem  hukum  positif  Indonesia  harus senantiasa sesuai Pancasila.  Secara ilmiah, hukum dapat determinan atas politik, tetapi sebaliknya dapat pula politik determinan  atas hukum.  Dari  sudut  metodologi,  keduanya benar  secara  ilmiah  menurut  asumsi  dan konsepnya  masing-masing.  Hukum  adalah produk politik adalah benar bila didasarkan pada das  sein dengan  mengonsepkan
hukum  sebagai  undang-undang.  Hukum adalah  produk  politik  juga  menjadi  salah apabila  yang  menjadi  adasrnya das  sein atau  jika  hukum  tidak  diartikan  sebagai undang-undang.
Indonesia  merupakan  negara  hukum, seperti  yang  diterangkan  dalam  penjelasan UUD  1945,  maka  segala  sesuatu  yang berhubungan  dengan  penyelenggaraan  negara dan  pemerintahan  harus  berlandaskan  dan berdasarkan  atas  hukum,  sebagai  barometer untuk mengukur suatu perbuatan atau tindakan telah  sesuai  atau  tidak  dengan  ketentuan yang telah disepakati.
Negara hukum merupakan suatu negara yang di dalam wilayahnya terdapat alat-alat perlengkapan negara, khususnya alat-alat perlengkapan dari pemerintah dalam tindakan-  tindakannya  terhadap  para  warga negara dan dalam hubungannya tidak boleh sewenang-wenang, melainkan harus memperhatikan  peraturan-peraturan  hukum yang  berlaku,  dan  semua  orang  dalam hubungan  kemasyarakatan  harus  tunduk
pada  peraturan-peraturan  hukum  yang berlaku. 1
Oleh sebab itu maka hukum merupakan himpunan peraturan yang mengatur tatanan kehidupan, baik berbangsa maupun bernegara, yang dihasilkan melalui kesepakatan  dari  wakil-wakil  rakyat  yang ada  di  lembaga  legislatif.  Produk  hukum tersebut  dikeluarkan  secara  demokratis melalui  lembaga  yang  terhormat,  namun muatannya  tidak  dapat  dilepaskan  dari kekuatan politik yang ada di dalamnya. 2 Apabila  negara  yang  menganut  sistem demokrasi,  maka  semua  peraturan  harus dirumuskan secara demokrasi, yaitu dengan melihat  kehendak  dan  aspirasi  dari masyarakat  luas  sehingga  produk  yang dihasilkan itu sesuai dengan keinginan hati nurani  rakyat.  Tetapi  apabila  sebaliknya maka  terlihat  bahwa  produk  hukum  yang dikeluarkan  tersebut  dapat  membuat masyarakat  menjadi  resah  dan  cenderung tidak mematuhi ketentuan hukum itu.
Pelaksanaan ketatanegaraan tidak dapat dipisahkan  darii  kekuasaan,  karena  dalam negara terdapat pusat-pusat kekuasaan yang senantiasa  memainkan  peranannya  sesuai dengan  tugas  dan  wewenang  yang  telah ditentukan.  Namun  dalam  pelaksanaannya sering  berbenturan  satu  sama  lain,  karena kekuasaan yang dijalankan tersebut berhubungan  erat  dengan  kekuasaan  politik yang  sedang  bermain.  Jadi  negara, kekuasaan,  hukum  dan  politik  merupakan satu  kesatuan  yang  sulit  untuk  dipisahkan, karena  semua  komponen  tersebut senantiasa bermain  dalam  pelaksanaan  roda  kenegaraan dan  pemerintahan. Berdasarkan  hal-hal tersebut  maka  permasalahan  dalam  tulisan ini  yaitu  mengenai  Produk  Hukum  di Indonesia dalam perspektif Politik Hukum. B.  PEMBAHASAN
Hukum  merupakan  produk  politik sehingga karakter setiap produk hukum akan sangat  ditentukan  atau  diwarnai  oleh
1 Wirjono  Prodjodikoro, Asas-Asas  Ilmu Negara  Hukum  dan  Politik, (Jakarta:  Eresco,1991), h. 3 2 Moh.  Mahfud  MD, Politik  Hukum  di Indonesia, (Jakarta: LP3ES, 1998), h. 24
pertimbangan  kekuatan  atau  konfigurasi politik  yang  melahirkannya.  Hal  ini berdasarkan kenyataan bahwa setiap produk hukum  merupakan  keputusan  politik sehingga  hukum  dapat  dilihat  sebagai kristalisasi  dari  pemikiran  politik  yang saling  berinteraksi  dikalangan  para  politisi. Meskipun  dari  sudut  “ das  sollen ”  ada pandangan bahwa politik harus tunduk pada ketentuan  hukum,  namun  dari  sudut  “ das sein ”  bahwa  hukumlah  yang  dalam kenyataannya  ditentukan  oleh  konfigurasi politik yang melahirkannya.
Pada  era  Soekarno,  politik  adalah panglima,  kemudian  jargon  ini  digantikan dengan  ekonomi  dan  pembangunan  adalah panglima pada zaman Soeharto.
Pembangunanisme  ( developmentalism ) telah menjadikan  rakyat  sebagai  obyek.  Semua perbuatan  negara  selalu  mengatasnamakan rakyat.  Dan  yang  lebih  memprihatinkan, hukum  telah  dijadikan  alat  dari  negara untuk  membenarkan  setiap  tindakan  dari penguasa.  Pada  sisi  lain,  hukum  diproduk dalam rangka memfasilitasi dan mendukung politik.  Akibatnya,  segala  peraturan  dan produk  hukum  yang  dinilai  tidak  dapat mewujudkan stabilitas politik dan pertumbuhan  ekonomi  harus  diubah  atau dihapuskan. 1.   Masa  Demokrasi  Liberal  (1945- 1959) Bangsa Indonesia menyatakan kemerdekaan pada tanggal 17 Agustus 1945 gagasan  demokrasi  dalam  kehidupan  politik mendapatkan  tempat  yang  sangat  menonjol. BPUPKI  dan  PPKI  dapat  dikatakan  tidak memperdebatkan dengan berpanjang- panjang untuk bersepakat memilih demokrasi dalam  kehidupan  bernegara  yang  kemudian dituangkan  dalam  Pembukaan  maupun Batang Tubuh UUD 1945.
Dari  sini  terlihat  bahwa  pada  saat negara  Indonesia  dibentuk  para  pendiri negara  telah  mendambakan  suatu  negara hukum yang berasaskan demokrasi, sehingga  dalam  setiap  keputusan  politik harus  diambil  berdasarkan  aspirasi  dan kehendak  masyarakat  secara  keseluruhan
tanpa  memperhatikan  kelompok  atau golongan tertentu.
Sebagaimana  yang  dikemukakan  oleh Aristoteles,  bahwa  ada  tiga  unsur  dari pemerintah yang berkonstitusi, yaitu Pertama ;  pemerintah  dilaksanakan  untuk kepentingan  umum, Kedua ;  pemerintah dilaksanakan menurut hukum yang berdasarkan  ketentuan-ketentuan  umum, bukan hukum yang dibuat secara sewenang- wenang  yang  menyampingkan  konvensi dan konstitusi, ketiga ; pemerintah berkonstitusi berarti pemerintah yang dilaksanakan  atas  kehendak  rakyat,  bukan berupa  paksaan  atau  tekanan  seperti dilaksanakan
pemerintahan despotis.
Pemikiran  Aristoteles  ini  jelas  sekali merupakan cita negara hukum yang dikenal sekarang, karena ketiga unsur yang dikemukakan oleh Aristoteles tersebut dapat ditemukan di semua negara hukum. 3 Sehubungan  dengan  hal  ini,  setelah berlangsungnya  kemerdekaan  selama  lebih kurang tiga bulan, muncuk gerakan parlementerisme  yang  menginginkan  sistem pemerintahan  negara  diganti  dari  system yang  lebih  cenderung  pada  presidential menjadi  parlementer.  Dengan  alasan  bahwa ketidaksetujuan terhadap peletakan kekuasaan di  tangan  Soekarno  yang  pemerintahannya didominasi  oleh  orang-orang  yang  pada waktu zaman pendudukan Jepang mempunyai jabatan-jabatan penting.
Sehingga  dengan  sistem  presidential memungkinkan  dibuatnya  produk  darurat legislasi yang berarti negara terlalu kuat dan tidak mencerminkan demokrasi.
Pemerintah  melalui  usulan  tersebut dengan  mengeluarkan  Maklumat  No.X Tahun  1945,  yang  berisi  pengalihan  fungsi legislatif  kepada  KNIP  dan  pembentukan BP  KNIP.  Maklumat  tersebut  diikuti  pula dengan  keluarnya  Maklumat  Pemerintah tanggal 14 Nopember 1945 tentang susunan kabinet  berdasarkan  system  parlementer  atas usul  BP  KNIP.  Maklumat  pemerintah  ini
3 Azhari, Negara  Hukum  Indonesia,  Analisis Yuridis Normatif Tentang Unsur-Unsurnya, (Jakarta: UI Press, 1995), h. 20
menggeser konfigurasi politik Indonesia ke arah  yang  lebih  liberal-demokratis,  sebab dengan  system  parlementer  ini  pemerintah harus  bertanggungjawab  kepada  parlemen yang ketika itu dilakukan oleh KNIP.
Dari  sini  terlihat  bahwa  dari  masa pertama  pemberlakuan  UUD  1945,  telah terjadi  kekuasaan  yang  luas  bagi  eksekutif, sehingga  mendapat  protes  dari  berbagai kalangan.  Keadaan  tersebut  tidak  dapat dibiarkan  begitu  saja  maka  dilakukan berbagai  usaha  dan  cara  untuk  membatasi kekuasaan  yang  terpusat  pada  satu  tangan, karena  hal  ini  dapat  membuat  tidak demokratis  dan  pada  akhirnya  telah melanggar sendi-sendi dasar negara hukum.
Ketika  Indonesia  secara  konstitusional berubah  menjadi  negara  serikat  (federal) sesuai  dengan  hasil  Konferensi  Meja Bundar  (KMB),  Konstitusi  RIS  1949  yang berlaku  memberikan  dasar  konstitusional tertulis atas system parlementer. Konfigurasi  politik  terlihat  demokratis, selain  dari  system  pemerintahan  yang parlementer,  juga  dapat  dilihat  dari pengertian  federalisme  itu  sendiri  yang dalam  mekanisme  hubungan  antara  pusat dan  daerah  (negara  bagian)  meletakkan pemerintah  pusat  dan  pemerintah  negara- negara  bagian  dalam  susunan  yang sederajat.
Sebagaimana  diketahui  bahwa  sesuai dengan  kehendak  rakyat,  maka  susunan federasi  tidak  berlangsung  lama.  Pada tanggal  17  Agustus  1950  Negara  Republik Indonesia kembali menjadi negara kesatuan dengan  UUDS  1950  sebagai  konstitusi tertulisnya,  dengan  demikian  Indonesia menganut  system  demokrasi  parlementer penuh,  baik  dalam  arti  pemberian  dasar dalam konstitusi maupun praktek ketatanegaraannya. Secara praktis konfigurasi liberal- demokratis  ini  ditandai  oleh  dominannya parlemen  dalam  spectrum  politik,  sehingga selama  kurun  waktu  berlakunya  UUDS 1950  yang  terjadi  adalah  instabilitas pemerintahan, karena pemerintah seringkali dijatuhkan oleh parlemen melalui mosi.
Demokrasi  liberal  dengan  sistem banyak partai yang menjadi salah satu sendi ketatanegaraan  pada  masa  ini  telah mengalami kegagalan untuk
mengombinasikan  secara  optimum  dua nilai,  yakni  jaminan  dan  penghargaan terhadap  hak-hak  rakyat  untuk  turut  serta dalam proses pembuatan keputusan dengan jalan memilih wakil-wakilnya secara bebas, serta tingkat stabilitas politik sebagai syarat bagi  aktivitas  kekuasaan  untuk  mencapai tujuan negara.
Indonesia sebagai negara hukum senantiasa  harus  memperhatikan  hak-hak asasi  manusia,  karena  ciri  pertama  dari suatu  negara  hukum  itu  adalah  adanya jaminan  terhadap  perlindungan  hak-hak  asasi manusia.  Kemudian  hak-hak  tersebut dikombinasikan  dengan  keberadaan  politik dalam penyelenggaraan kenegaraan, apabila kedua  hal  ini  dapat  dilaksanakan  maka kebenaran dan keadilan berdasarkan hukum akan dapat ditegakkan.
Sehubungan  dengan  demokrasi  liberal yang  terjadi  pada  masa  UUDS  1950  dan menimbulkan  instabilitas  politik,  maka system  politik  liberal  harus  berakhir  pada tahun  1959  ketika  Presiden  Soekarno mengeluarkan  dekrit  pada  tanggal  5  Juli. Dekrit  Presiden  5  Juli  1959  di  samping membubarkan  konstituante  yang  dianggap gagal  melaksanakan  tugasnya  memebentuk UUD,  juga  memberlakukan  kembali  UUD 1945 sebagai pengganti UUDS 1950.
Dari  sini  terlihat  bahwa  Indonesia sebagai  negara  hukum,  namun  dalam  masa masa tahun 1945 sampai dengan tahun 1959 belum mampu memperlihatkan konsistensinya dalam menerapkan
konstitusi  ketatanegaraan  sesuai  dengan maksud  dan  tujuannya.  Sehingga  dalam prakteknya  sering  terjadi  kesalahan  dalam menafsirkan ketentuan konstitusi yang telah disepakati  bersama,  dan  pada  akhirnya tujuan  untuk  menciptakan  kesejahteraan dan  keadilan  dalam  masyarakat  belum dapat diwujudkan.
Selanjutnya  apabila  dilihat  karakter produk  hukum  yang  dihasilkan  pada  masa demokrasi  liberal  (1945-1959),  bersifat
responsive/populistik.  Sebagaimana  halnya Undang-undang Nomor 7 Tahun 1953 yang mengatur  tentang  pemilihan  Umum. Undang-undang  tersebut  dapat  mengatur secara rinci sistem Pemilu dan pokok-pokok prosesnya,  sehingga  tidak  memberi  ruang yang  terlalu  luas  kepada  eksekutif  untuk menafsirkan sendiri dengan peraturan perundang- undangan delegatif.
Proses lahirnya Undang-undang Nomor 7  Tahun  1953  itu  memang  didorong  oleh arus  kehendak  rakyat  dan  dibahas  secara fair dalam badan perwakilan rakyat, di sini terlihat  adanya  partisipasi  masyarakat sehingga  materi  muatan  undang-undang tersebut  juga  mencerminkan  keberpihakan kepada rakyat secara keseluruhan.
Dari  sini  jelas  bahwa  dikeluarkannya undang-undang  tentang  pemilu  itu  sesuai dengan  bingkai  negara  hukum,  yang senantiasa  memperhatikan  kehendak  dan aspirasi masyarakat serta dalam
implementasinya  memang  benar-benar memperhatikan  hak-hak  masyarakat  sesuai dengan tujuan dari undang-undang tersebut.
Demikian  juga  halnya  dengan  undang- undang  tentang  Pemerintahan  Daerah  yang pada masa ini juga masih bersifat responsif, yang  ditandai  dengan  lahirnya  Undang- undang  Nomor  1  Tahun  1945  adalah undang-undang tentang desentralisasi, yang kemudian  disempurnakan  dengan  Undang- undang  Nomor    22  Tahun  1948,  di  sini terlihat adanya hasrat dari pemerintah pusat untuk memberikan otonomi yang lebih luas kepada  daerah,  dengan  menjadikan  desa sebagai letak titik berat otonominya
Terjadinya pergulatan melawan Belanda,  maka  pemerintah  mengalami kesulitan  dalam  menerapkan  UU  No.22 Tahun  1948  tersebut,  serta  ketimpangan- ketimpangan  yang  juga  masih  ditemui dalam  pelaksanaannya.  Dengan  adanya masukan-masukan  dari  berbagai  pihak  dan demi  pelaksanaan  ide  demokrasi,  maka keluarlah  UU  No.1  Tahun  1957  tentang Pokok-pokok  Pemerintahan  Daerah.  Dari undang-undang  ini  terlihat  keinginan pemerintah  untuk  menerapkan  otonomi yang  seluas-luasnya,  dengan  pengertian
bahwa  daerah  leluasa  untuk  mengurus rumah tangganya sendiri tanpa ada campur tangan  dari  pusat,  demikian  juga  halnya dengan  pemilihan  Kepala  Daerah  yang dipilih secara langsung oleh rakyat.
Sesuai dengan konfigurasi politik yang demokratis  pada  masa  ini,  maka  produk hukum  tentang  pemerintahan  daerah  juga menunjukkan karakter yang responsif, yang memperhatikan aspirasi dan kemauan masyarakat.  Adanya  kombinasi  yang seimbang antara politik dan hukum tersebut menggambarkan  bahwa  roda  kenegaraan yang dijalankan sesuai dengan kaedah yang berlaku dalam suatu negara hukum.
Demikian juga halnya dengan ketentuan  hukum  mengenai  agraria,  yang pada  masa  masa  demokrasi  liberal  setelah peninggalan  zaman  kolonial  Belanda dilakukan
pembaharuan mengenai pertanahan.  Hal  ini  ditandai  dengan dikeluarkannya  Undang-undang  Nomor  13 Tahun  1948  tentang  penghapusan  hak konversi  yang  bersumber  pada  paham feodalisme,  kemudian  dilengkapi  dengan Undang-undang  Nomor  5  Tahun  1950. Selanjutnya juga berbagai peraturan perundang- undangan  secara  parsial  dikeluarkan  oleh pemerintah  dalam  hal  penataan  terhadap pertanahan,  di  sini  terlihat  bahwa pemerintah  secara  sungguh-sungguh  dan berupaya untuk menciptakan hukum agraria yang  responsif  dan  sesuai  dengan  rasa keadilan dalam masyarakat.
Meskipun  belum  ada  hukum  agraria nasional  yang  komprehensif,  tetapi  dari produk-produknya  yang  parsial  itu  dapat dilihat  bahwa  hukum  agraria  pada  masa demokrasi  liberal  berkarakter  sangat responsif.  Hal  ini  dapat  dilihat  dari  respon pemerintah pada aspirasi seluruh masyarakat Indonesia yang menuntut secara keras dibentuknya UU Agraria Nasional.
Dari  upaya-upaya  yang  dilakukan  oleh pemerintah dalam merespon kehendak masyarakat  tersebut,  merupakan  tindakan yang  sesuai  dengan  bingkai  negara  hukum yang senantiasa memperhatikan suara-suara rakyat,  hak-hak  rakyat  serta  perlindungan hukum  terhadap  rakyat  sesuai  dengan  asas
demokrasi dan keadilan bagi seluruh rakyat Indonesia.
2.  Masa  Demokrasi  Terpimpin  (1959-

## 1966)
Dengan  keluarnya  Dekrit  Presiden  5 Juli  1959,  maka  berakhirlah  langgam system  politik  liberal  dan  digantikan  oleh system  demokrasi  yang  menurut  Soekarno lebih  berwarna  Indonesia,  yakni  demokrasi terpimpin,  yang  seklaigus  melahirkan konfigurasi  politik  baru  yang  lebih  bersifat otoriter.
Konfigurasi politik pada era demokrasi terpimpin  ditandai  oleh  tarik  tambang antara  tiga  kekuatan  politik  utama,  yaitu Soekarno,  Angkatan  Darat  dan  Partai Komunis  Indonesia  (PKI),  dan  di  antara ketiganya  sekaligus  saling  memanfaatkan. Soekarno memerlukan PKI untuk menghadapi kekuatan Angkatan Darat yang gigih  menyainginya,  PKI  memerlukan Soekarno untuk mendapatkan perlindungan dari  presiden  dalam  melawan  Angkatan Darat, sedangkan Angkatan Darat membutuhkan Soekarno untuk mendapatkan legitimasi bagi
keterlibatannya di dalam politik.
Di  sini  terlihat  bahwa  konfigurasi politik  yang  terjadi  pada  masa  demokrasi terpimpin  sangat  tidak  sesuai  dengan bingkai  negara  hukum,  yang  senantiasa memberikan  perlindungan  kepada  masyarakat secara  keseluruhan,  malahan  dilaksanakan sebaliknya, bahwa roda kenegaraan dijalankan  untuk  melindungi  kepentingan individu atau kelompok tertentu. Banyak kritikan ditujukan pada Soekarno  dengan  demokrasi  terpimpinnya, sebagaimana  Sutan  Takdir  Alisjahbana mengatakan  bahwa  posisi  Soekarno  di dalam  sistem  demokrasi  terpimpin  itu hanya  berbeda  sedikit  dengan  raja-raja absolut  di  masa  lampau,  yang  mengklaim dirinya sebagai inkarnasi Tuhan atau wakil Tuhan  di  bumi,  yang  ditangannya  terletak kekuasaan legislatif, eksekutif dan yudikatif sekaligus.
Hal  ini  jelas  bertentangan  dengan konsep  negara  hukum  Indonesia  menurut UUD  1945,  bahwa  kekuasaan  Kepala
Negara  harus  terbatas  dan  bukan  tak terbatas.  Artinya  Kepala  Negara  bukan dictator,  ia  dalam  melaksanakan  roda pemerintahan  harus  berpedoman  kepada ketentuan  hukum  yang  berlaku  dan  harus sesuai  dengan  konstitusi  yang  telah disepakati bersama.
Tindakan presiden pada masa demokrasi  terpimpin  itu  juga  bertentangan dengan unsur-unsur negara hukum, sebagaimana  yang  dikemukakan  oleh Frederik Julius Stahl yaitu 4 : a.  Adanya  jaminan  terhadap  hak  asasi manusia.
b. Adanya pembagian kekuasaan.
c. Pemerintahan  haruslah  berdasarkan peraturan- peraturan hukum.
d. Adanya peradilan administrasi
Kekuasaan presiden yang tidak terbatas pada masa demokrasi terpimpin sudah jelas bertentangan  dengan  unsur-unsur  negara hukum  sebagaimana  yang  ditentukan  di atas.  Proses  demokrasi  yang  berlaku  pada masa  ini  bukan  demokrasi  dalam  arti  ikut sertanya  rakyat  dalam  proses  pembuatan keputusan,  akan  tetapi  politisasi,  dimana partispasi  rakyat  terbatas  pada  pelaksanaan atas keputusan-keputusan yang telah dibuat oleh penguasa.
Jelas  bahwa  demokrasi  terpimpin benar-benar telah melanggar konsep negara hukum,  pada  masa  ini  tidak  ada perlindungan  terhadap  hak  asasi  manusia, kekuasaan  hanya  dipegang  oleh  satu  orang yaitu  presiden.  Presiden  mengontrol  semua spectrum politik nasional untuk mendukung gagasan-gagasan politiknya dengan menggunakan Dewan Pertimbangan Agung yang  dipimpin  langsung  oleh  Soekarno. Dari  sini  jelas  terlihat  bahwa  konfigurasi politik pada era demokrasi terpimpin adalah otoriter,  sentralistik  dan  terpusat  di  tangan Presiden Soekarno.
Selanjutnya  krisis  politik  terjadi  yang disusul oleh terjadinya G30S/PKI,
membawa  Soekarno  untuk  mengeluarkan Supersemar  (Surat  Perintah  Sebelas  Maret)
4 Hasan Zaini, Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia, Alumni, Bandung, 1991, h.154
pada  tahun  1966  yang  berisi  pelimpahan kekuasaan kepada Soeharto, untuk mengambil segala tindakan yang berhubungan dengan keamanan dan stabilitas pemerintahan,  serta  pemerintahan  selanjutnya diambil  alih  oleh  Soeharto  menggantikan Soekarno pada Tahun 1967.
Adapun  karakter  produk  hukum  yang dihasilkan  pada  masa  demokrasi  terpimpin adalah  berkarakter  ortodoks/konservatif. Pada  masa  ini  undang-undang  tentang Pemilu  tidak  pernah  dibuat,  karena  Pemilu belum  pernah  dilaksanakan.  Sedangkan ketentuan  mengenai  pemerintahan  daerah berdasarkan  Undang-undang  Nomor  1 Tahun 1957 diganti dengan Penpres Nomor 6  Tahun  1959,  yang  memberi  jalan  bagi semakin  ketatnya  pengendalian  pusat terhadap daerah. Kepala Daerah diangkat oleh pusat,  tanpa  harus  terikat  dengan  calon- calon yang diajukan oleh DPRD.
Selanjutnya  Penpres  Nomor  6  Tahun 1959  digantikan  dengan  Undang-undang Nomor  18  Tahun  1965  tentang  Pokok- pokok  Pemerintahan  Daerah,  yangmana isinya  juga  hampir  sama  dengan  Penpres Nomor  6  Tahun  1959.  Sebab  secara keseluruhan  lebih  memberikan  posisi dominan kepada pusat untuk
mengendalikan  pemerintahan  di  daerah. Kontrol  pusat  terhadap  daerah  dilakukan melalui  mekanisme  kontrol  yang  ketat  atas pembuatan peraturan-peraturan oleh daerah.
Terlihat bahwa Undang-undang Nomor 18 Tahun 1965, dalam proses
pembuatannya sama sekali tidak partsipatif, yang menonjol di sini justru penuangan visi sosial dan politik presiden sehingga produk hukum  lebih  merupakan  instrumen  bagi upaya  realisasi  visi  presiden.  Jelas  bahwa ketentuan  hukum  mengenai  Pemerintahan Daerah  tersebut  bertentangan  dengan kehendak  rakyat  dan  sekaligus  melanggar sendi-sendi  dasar  negara  hukum,  yaitu perlindungan  terhadap  hak-hak  asasi manusia dan pemerintahan
harus dilaksanakan berdasarkan ketentuan hukum dan konstitusi yang berlaku.
Selanjutnya  karakter  produk  hukum tentang  agraria  pada  masa  demokrasi
liberal, yang mengacu pada Undang-undang Nomor  5  Tahun  1960  tentang  Undang- undang  Pokok  Agraria  (UUPA),  yang diundangkan  pada  tanggal  24  September 1960. UUPA merupakan produk hukum yang responsif,  karena  di  dalamnya  memiliki muatan  hukum  adat  dan  fungsi  sosial  atas tanah, tradisi hukum adat menganut strategi pembangunan  hukum  yang  responsif, karena memperhatikan kondisi dan kehendak masyarakat.
UUPA  yang  dikualifikasikan  sebagai produk hukum yang berkarakter responsive terasa  menjadi  agak  aneh,  sebab  UUPA lahir  justru  pada  saat  konfigurasi  politik tampil  secara  otoriter,  yakni  dalam  era demokrasi terpimpin. Hal ini terbukti untuk dua jenis produk hukum di atas (Pemilu dan Pemda), yang berkarakter sangat konservatif atau ortodoks. Ada  empat  alasan  yang  dapat menjelaskan fenomena UUPA yang responsif tersebut, yaitu: a. Materi UUPA sebenarnya merupakan warisan masa sebelumnya  yang  bahan-bahannya telah  dihimpun  dan  disusun  oleh beberapa  panitia  yang  dibentuk tahun 1948.
b. Materi-materi  UUPA  merupakan perlawanan  terhadap  peninggalan kolonialisme  Belanda,  sehingga pemberlakuannya  lebih  didasarkan pada  semangat  nasionalisme  dan bukan  pada  rezim  politik  di  Negara Indonesia Merdeka c. Materi hukum agraria (UUPA) tidak menyangkut  hubungan  kekuasaan, sehingga  rezim  otoriter  tidak  akan merasa  terganggu  oleh  materi- materi UUPA.
d. Hukum agraria nasional yang diatur di  dalam  UUPA  itu  memiliki  dua aspek  atau  bidang  hukum,  yaitu bidang  hukum  publik  (hukum administrasi  negara)  dan  bidang hukum privat (hukum perdata). Di samping karena bidang publik yang menjadi  responsive  karena  ketiga  alasan  di atas,  maka  bidang  keperdataanpun  sesuai
dengan  sifatnya,  lebih  banyak  memberikan keleluasaan bagi masyarakat untuk melakukan  sesuatu  yang  dikehendaki  atas hak-haknya  sesuai  dengan  peraturan perundang-undangan.
Dari  kenyataan  ini  terlihat  bahwa produk  hukum  yang  dihasilkan  pada  masa demokrasi  terpimpin  yang  otoriter,  dapat menghasilkan  hukum  yang  responsive karena memang ketentuan mengenai hukum agraria  ini  tidak  bersentuhan  langsung dengan  kekuasaan.  Namun  demikian nuansa  dari  lahirnya  UUPA  itu  sesuai dengan  kehendak  rakyat  yang  telah  lama tertindas  oleh  kolonial  Belanda,  dengan keluarnya  ketentuan  ini  setidak-tidaknya telah  memberikan  ruang  gerak  yang  luas bagi masyarakat dalam menafaatkan pertanahannya.  Sehingga  ketentuan  hukum agraria  ini  terlihat  telah  memenuhi  unsur- unsur dari negara hukum.

## 3. Masa Orde Baru (1966-1998)
Orde  Baru  dimulai  sejak  tanggal  12 Maret1966  bersamaan  dengan  pembubaran Partai  Komunis  Indonesia  (PKI),  sehari setelah  keluarnya  Surat  Perintah  Sebelas Maret (Supersemar). Pemerintah Orde Baru bertekad  untuk  mengoreksi  penyimpangan politik  yang  terjadi  pada  era  Orde  Lama, dengan  memulihkan tertib politik berdasarkan Pancasila  sekaligus  meletakkan  program rehabilitasi  dan  konsolidasi  ekonomi.  Pada awal eksistensinya, jelas sekali bahwa Orde Baru  memberi  bobot  yang  lebih  besar terhadap  perkembangan  ekonomi  dalam kerangka  pembangunan  nasionalnya.  Bagi negara-negara yang sedang membangun dan mengutamakan pertumbuhan ekonomi secara sadar  akan  diikuti  dengan  pembatasan  atau pengekangan  kehidupan  politik  yang demokratis. Memang pada awal
pemerintahan  Orde  Baru  tidak  pernah menjanjikan  demokrasi  dan  kebebasan  di masa  depan.  Meskipun  demikian  pada awalnya  juga  masih  ada  kebebasan  bagi parpol  maupun  media  massa  untuk melancarkan  kritik  dan  pengungkapan realita di dalam masyarakat.
Namun langgam system politik bergeser  ke  arah  yang  otoritarian,  gagasan
demokrasi  liberal  dicap  sebagai  gagasan yang  bertentangan  dengan  demokrasi Pancasila  dan  karenanya  harus  ditolak. Hasil pemilu tahun 1971 yang memberikan 62,8%  kursi  DPR  kepada  Golkar  semakin memberi  jalan  bagi  tampilnya  eksekutif yang kuat. Golkar bersama ABRI kemudian menjadikan  tumpuan  utama  pemerintah untuk mendominasi semua proses politik Sedangkan pemerintahan yang demokratis sebagaimana  yang  berlaku  dalam  suatu negara  hukum,  adalah  pemerintah  yang terbatas kekuasaannya dan tidak dibenarkan bertindak sewenang-wenang terhadap warga  negaranya. 5 Bagi  negara  Indonesia sebenarnya pembatasan kekuasaan itu telah dituangkan  dalam  Undang-Undang  Dasar 1945,  tetapi  dalam  pelaksanaannya  sering ditafsirkan  bermacam-macam  demi  untuk menguatkan posisi pemerintah.
Pada masa Orde Baru eksistensi parpol dan  lembaga  perwakilan  berada  dalam kondisi  lemah  dan  selalu  dibayangi  oleh kontrol dan penetrasi birokrasi yang sangat kuat.  Di  sini  kelihatan  bahwa  posisi eksekutif  sangat  kuat,  dapat  mengatasi semua  kekuatan  yang  ada  di  dalam masyarakat,  sehingga  kontestasi  dan partisipasi politik dari kekuatan-kekuatan di luar birokrasi sangat lemah. Demikian juga halnya  dengan  kehidupan  pers  dibayangi oleh  ancaman  pencabutan  SIUPP  (Surat Izin  Usaha  Penerbitan  Pers),  sehingga  pers tidak mempunyai kebebasan yang sungguh- sungguh  untuk  mengekspresikan  temuan, sikapdan  pandangannya.  Dengan  demikian konfigurasi  politik  Orde  Baru,  berdasarkan kriteria  bekerjanya  pilar-pilar  demokrasi, adalah  konfigurasi  yang  tidak  demokratis atau cenderung otoriter.
Apabila  dilihat  dari  karakter  produk hukum  pada  era  Orde  Baru,  sebagaimana halnya  ketentuan  hukum  tentang  Pemilu dapat  dikualifikasikan  sebagai  produk hukum yang berkarakter ortodoks/elitis/konservatif. Hal ini
dituangkan  dalam  dua  buah  undang-
5 Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, (Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, 1997), h.52
undang,  yaitu  UU  Nomor  15  Tahun  1969 dan  UU  Nomor  16  Tahun  1969  masing- masing tentang Pemilu dan tentang Susduk MPR/  DPR/DPRD.  Dalam  undang-undang tersebut  mereka  yang  diangkat  adalah mewakili visi politik pemerintah, pengangkatan  yang  langsung  berlaku  untuk sejumlah kursi tertentu.
Parpol  tidak  diberi  peranan  yang  riil dalam  organisasi  penyelenggaraan  Pemilu, karena  ketua  panitia  di  setiap  tingkatan diduduki  oleh  pejabat  atau  pimpinan birokrasi,  sementara  peranan  parpol  di dalamnya  hanya  bersifat  parsial.  Secara keseluruhan  mekanisme  penyelenggaraan pemilu  mengandung  kelemahan  dalam system  kontrol  dan  dalam  rantai-rantai perhitungan suara. Selanjutnya kontrol pemerintah atas anggota lembaga perwakilan hasil  pemilu  dapat  juga  dilakukan  melalui recall  atau  penarikan  kembali  seseorang dari  keanggotaan  lembaga  perwakilan/ permusyawaratan.  Di  sini  jelas  bahwa undang-undang  tentang  pemilu  tersebut cenderung berkarakter konservatif/ ortodoks. Pemilu  yang  jurdil  sebagaimana  yang didengungkan dalam undang-undang tersebut  tidak  diterapkan  sebagaimana mestinya, asas demokrasi sebagai sendi dari negara  hukum  juga  tidak  dilaksanakan. Dengan  demikian  pemerintahan  Orde  Baru telah  benar-benar  melanggar  konstitusi (UUD  1945)  yang  berlaku.   Selanjutnya ketentuan  hukum  mengenai  Pemerintahan Daerah  pada  zaman  orde  baru  dituangkan dalam  Undang-undang  Nomor  5  Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan di Daerah. Pengangkatan kepala daerah adalah hak  prerogatif  presiden,  dengan  pengertian bahwa  presiden  tidak  terikat  dengan peringkat  suara  dukungan  DPRD  masing- masing,  artinya  yang  mendapat  suara terbanyak  tidak  mesti  harus  diangkat, tergantung kepada presiden
Kepala  Daerah  merupakan  penguasa tunggal  di  bidang  pemerintahan  di  daerah,
system kontrol dilakukan dengan
pengawasan preventif, pengawasan represif dan  pengawasan  umum.  Pengawasan
preventif  berkaitan  dengan  keharusan pengesahan  Perda  dan  Keputusan  Kepala Daerah,  pengawasan  represif  berkenaan dengan  kewenangan  penangguhan  dan pembatasan  perda,  dan  pengawasan  umum adalah pengawasan terhadap segala kegiatan yang dapat menjamin
terselenggaranya pemerintahan di daerah, yang berupa pemeriksaan dan penyelidikan.
Dengan demikian Undang-undang Nomor 5  Tahun  1974  yang  berlaku  pada  era  Orde Baru  tersebut  memperlihatkan  watak konservatif,  yang  dapat  dicirikan  dari penggunaan  asas  otonomi  nyata  dan bertanggungjawab  sebagai  pengganti  asas otonomi  yang  seluas-luasnya.  Hal  ini memang  tidak  memperhatikan  aspirasi masyarakat  yang  berkembang  di  daerah,
pemerintah
senantiasa memaksakan kehendaknya  demi  untuk  kepentingan individu atau kelompok tertentu. Kenyataan ini  sebagai  gambaran  bahwa  pemerintahan tidak  dilaksanakan  berdasarkan  ketentuan hukum  yang  berlaku,  tetapi  berdasarkan atas kekuasaan.
Adapun  ketentuan  hukum  mengenai Agraria  pada  masa  orde  baru  masih menggunakan  Undang-undang  Nomor  5 Tahun  1960  (UUPA).  Namun  dalam pelaksanaannya pemerintah
banyak mengeluarkan  peraturan  yang  parsial, seperti  Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri (PMDN)  Nomor  15  Tahun  1975,  yang mengatur tata cara pembebasan tanah untuk keperluan  pembangunan  dan  dalam  rangka kepentingan umum. Inpres Nomor 9 Tahun 1973,  yang  berisi  pedoman  dan  jenis-jenis kegiatan yang dapat dikategorikan
kepentingan  umum.  Ketentuan  ini  dapat dipandang  sebagai  jalan  pintas  yang diambil  pemerintah  untuk  memudahkan pengambilalihan tanah dari rakyat.
UUPA  yang  berkarakter  responsif,
tetapi pemerintah orde baru menginterpretasikannya  dalam  berbagai bentuk peraturan perundang-undangan secara  parsial  untuk  keperluan  pragmatis dalam rangka pelaksanaan program-program pembangunan, sehingga memperlihatkan watak  yang  konservatif.  Demikian  juga
halnya  dengan  Kepres  Nomor  55  Tahun 1993  tentang  Pengadaan  Tanah  bagi Pelaksanaan Pembangunan untuk Kepentingan  Umum,  meskipun  membawa sedikit kemajuan, namun bentuk peraturannya  tetap  tidak  proporsional. Materinya yang prinsip seharusnya menjadi materi  undang-undang,  yang  sebenarnya tidak dapat dibuat sepihak oleh eksekutif.
Pemerintahan  Orde  Baru  terlihat  lebih mementingkan  kelompok  atau  golongan tertentu tanpa memperhatikan nasib rakyat. Sehingga  undang-undang  yang  responsive dibuat  menjadi  konservatif  sebagaimana halnya  UUPA  tersebut.  Dengan  demikian dalam  pelaksanaannya  sering  terjadi permasalahan-permasalahan  dan  pertikaian- pertikaian, terutama dalam masalah pembebasan  tanah  yang  nyata-nyata  tidak proporsional dan merugikan rakyat.
Apabila  dilihat  dari  keseluruhan  roda pemerintahan yang dilaksanakan pada masa orde  baru,  memang  benar-benar  telah melanggar  asas  dan  sendi  negara  hukum, sebagaimana dituangkan dalam Pembukaan dan Penjelasan Undang-Undang Dasar 1945 C. Penutup
Berdasarkan uraian di atas maka dapat disimpulkan konfigurasi politik dan karakter  produk  hukum  selalu  berubah sejalan  dengan  masa  pembahasan.  Pada masa  demokrasi  liberal  (1945-1959), ternyata konfigurasi politik bersifat demokratis  dan  produk  hukum  yang dihasilkan  bersifat  responsif.  Sedangkan pada  masa  demokrasi  terpimpin  (1959- 1966),  di  sini  terlihat  bahwa  konfigurasi politik bersifat otoriter dan karakter produk hukum  bersifat  konservatif,  kecuali  produk hukum  tentang  agraria  yang  memang  telah dipersiapkan  sebelumnya.  Kemudian  pada masa Orde Baru (1966-1998) menampilkan konfigurasi politik non demokratis (otoriter) dengan  karakter  produk hukum yang bersifat ortodoks/konservatif.  Walaupun  pada  awal perjalanannya menampilkan konfigurasi politik  yang  demokratis,  tetapi  kemudian mengarah kepada non demokratis.
Perjalanan  konfigurasi  politik  dan karakter produk hukum tersebut
dihubungkan  dengan  Indonesia  sebagai negara  hukum,  sebagaimana  dituangkan dalam  Pembukaan  Undang-Undang  Dasar 1945  serta  dalam  Batang  Tubuh  dan Penjelasan  Undang-Undang  Dasar  1945, maka  dapat  dikatakan  bahwa  pemerintahan Indonesia dalam praktek ketatanegaraannya belum  dapat  meletakkan  hukum  pada posisinya yang semestinya, melainkan lebih sering diintervensi oleh kekuasaan politik.

## D. Daftar Pustaka
Azhari, Negara  Hukum  Indonesia,  Analisis Yuridis  Normatif  Tentang  Unsur- Unsurnya, UI Press, Jakarta, 1995
Hasan  Zaini, Pengantar  Hukum  Tata Negara Indonesia, Alumni, Bandung, 1991
Miriam  Budiardjo, Dasar-Dasar  Ilmu Politik, Gramedia  Pustaka  Utama, Jakarta, 1997
Moh.  Mahfud  MD, Politik  Hukum  di Indonesia, LP3ES, Jakarta, 1998