## Diskresi Sebagai Kebebasan Bertindak Pemerintah (Tinjauan Konseptual dan Empris)
Oleh : Yusri Munaf Program Pasca Sarjana Ilmu Pemerintahan Universitas Islam Riau Yusri.ip@soc.uir.ac.id

## Abstrak
Konsep diskresi adalah konsep tentang kekuasaan, dalam hal ini adalah kekuasaan pemerintah dalam arti sempit ( bestuur ). Diskresi sebagai  konsep  kekuasaan adalah kekuatan  dalam  pengertian  spesifik,  tidak  dalam  pengertian  rutin. Kekuasaan diskresi disini adalah kebebasan bertindak pemerintah. Kebebasan disini memilik pengertian  yang  netral,  yaitu  menggambarkan  adanya  suatu  kekuasaan  memilih berbagai tindakan. Pembahasan ini memiliki tujuan untuk memberikan kejelasan atas konsep kekuasaan diskresi dalam penyelenggaraan pemerintahan yang masih kontroversial dari berbagai aspek supaya konsep kekuasaan diskresi tersebut tidak hanya akseptabel secara kekuasaan, tetapi juga sekaligus akseptabel secara yuridis dan  secara  moral/etis.  Pembahasan  dilengkapi  dengan  aspek  empiris  penerapan diskresi pada penyelenggaraan  pemerintah daerah di Indonesia. Pemerintah pusat menjamin  perlindungan  kepada  kepala  daerah  yang  melakukan  diskresi  untuk mempercepat  pembangunan  dan  kesejahteraan  masyarakat.  Kementrian  Dalam Negeri,  menjelasakan  saat  ini  sudah ada  Undang  Undang  Nomor  23  tahun  2014 tentang Pemerintahan Daerah, dan Undang-Undang Nomor 30 tahun 2014 tentang Administrasi  Pemerintahan,  yang  menjamin  diskresi  oleh  kepala  daerah.  Pada prinsipnya  Undang-Undang Nomor 23 tahun 2014 dan Undang-Undang Nomor 30 tahun  2014  menjadi  pedoman  kepala  daerah  untuk  berinovasi  dan  melakukan diskresi  tanpa  ragu  dan  takut.  Akan  tetapi  kekuasaan  diskresi  pemerintah  harus tetap  beroperasi  di  bawah  suatu  sistem  hukum  yaitu the  rule  of  law .  Di  bawah preskripsi asas the rule of law , kekuasaan diskresi pemerintah hidup berdampingan dengan  asas  the  rule  of  law,  kekuasaan  diskesi  pemerintah  hidup  berdampingan dengan asas responsible goverment.
Kata Kunci : Diskresi, Kebebasan Bertindak, Pemeritahan.

## Abstract
The  concept  of  discretion  is  the  concept  of  power,  in  this  case  the  power  of government in the sense of narrow (bestuur). Discretion as a concept of power is power in a specific sense, not in the routine sense. The power of discretion here is the  freedom  of  government  action.  Freedom  here  has  a  neutral  understanding, which describes the existence of a power to choose various actions. This discussion aims to provide clarity on the concept of discretionary power in the administration of  government  that  is  still  controversial  from  various  aspects  so
that the concept of power of discretion is not only acceptable power,  but also at the same  time  acceptable  juridically  and  morally  /  ethically.  The  discussion  is complemented  by  empirical  aspects  of  the  application  of  discretion  to  the implementation  of  local  government  in  Indonesia.  The  central  government guarantees  the  protection  of  discretionary  regional  heads  to  accelerate  the development and welfare of the people. Ministry of Home Affairs, explains that there are now Law No. 23 of 2014 on Regional Government, and Law No. 30 of 2014 on Government Administration, which guarantees discretion by the regional head. In principle, Law No. 23 of 2014 and Law No. 30 of 2014 serve as guidelines for the regional head to innovate and undertake discretion without hesitation and fear. However, the government's discretionary powers must remain operative under a legal system of the rule of law. Under the prescriptions of the rule of law principle, the government's discretionary powers coexist with the rule of law principle, the power  of  government  discretion  coexists  with  the  principle  of responsible goverment.
Keywords: Discretion, Freedom of Action, Government.
.
Latar Belakang
Tulisan  ini  membahas  isu konsep kekuasaan diskresi pemerintah. Pembahasan ini memiliki  tujuan  untuk  memberikan kejelasan  atas  konsep  kekuasaan diskresi dalam penyelenggaraan pemerintahan yang masih kontroversial  dari  berbagai  aspek supaya  konsep  kekuasaan  diskresi tersebut  tidak  hanya  akseptabel secara kekuasaan, tetapi juga sekaligus  akseptabel  secara  yuridis dan  secara  moral/etis.  Pembahasan dilengkapi  dengan  aspek  empiris penerapan diskresi pada penyelenggaraan  pemerintah  daerah di Indonesia. Konsep kekuasaan tidak pernah  berada  dalam  makna  yang hampa,  bahkan  dalam  pengertiannya yang  sederhana  sekalipun  sebagai “kemampuan berbuat atau bertindak” 1 .  Pemahaman  kekuasaan oleh umum  itu berbicara tentang
1 A.S. Hornby, Oxford Advanced Dictionary, Oxford: Oxford University Press, 1983, Hal. 652
kekuasaan  dalam  hubungan  dengan interaksi    sosial. Kekuasaan memperlihatkan  suatu  kemampuan yang  terdapat  di  dalam  hubungan antarmanusia,  suatu  hubungan  sosial sebagai wadah penerapan kekuasaan.
Dalam perkembangannya,  teori pemisahan  kekuasaan  di  dalam praktik tidak  dapat diterapkan  secara utuh dan konsekuen  oleh  karena yang terjadi cenderung menyerupai pembagian  kekuasaan.  Kini  dengan dianutnya  konsep negara kesejahteraan ( welfare state ) mengakibatkan terjadinya pergeseran sebagai  kekuasaan  penyelenggaraan pemerintah negara.
Apabila sebelumnya kekuasaan penyelenggaraan pemerintahan
dalam  hal  ini  pemerintah  ( besture ) diatur  agar  tidak  demikian  dominan, didalam  negara  kesejahteraan  justru diberi peluang untuk menjadi dominan dengan penyebabnya adalah pemberian  legitimasi  bagi  adanya kekuasaan diskresi pemerintah. Istilah diskresi yang dipergunakan  di  sini  merupakan sinonim  istilah discretion dalam bahasa inggris. Konsep diskresi yang
dipergunakan  disini  adalah  konsep tentang  kekuasaan  (dalam  bahasa Inggris disebut discretion power dan dalam bahasa Prancis  disebut pouvoir discretion naire ). Secara terminologis makna  intristik  diskresi  selalu mengandung  konotasi  kekuasaan. Kekuasaan  disini  dimaknai  dalam bentuk  hubungan  antara  pihak  yang memerintah ( the ruler ) dan pihak yang diperintah ( the ruled ), satu pihak yang memberi perintah dan satu pihak yang mematuhi perintah.
Sebagaimana  telah  dijelaskan sebelumnya,  konsep  diskresi  adalah konsep tentang kekuasaan, dalam hal ini  adalah  kekuasaan  pemerintah dalam arti sempit ( bestuur ). Diskresi sebagai  konsep  kekuasaan  adalah kekuatan  dalam  pengertian  spesifik, tidak dalam pengertian rutin. Kekuasaan  diskresi  disini  adalah kebebasan  bertindak  pemerintah.
Kebebasan disini memilik pengertian yang  netral,  yaitu  menggambarkan adanya  suatu  kekuasaan  memilih berbagai tindakan.
Untuk  lebih  komprehensif, tulisan  ini  mencoba  memberikan gambaran  secara  konseptual  dan empiris sebagai berikut.

## Landasan  Teoritis  dan  Yuridis Kebebasan Bertindak Pemerintah.
Kekuasaan  diskresi  adalah jenis  kekuasaan  pemerintah  yang spesifik dan make sense tidak hanya secara  kekuasaan,  tetapi  juga  secara yuridis  dan  filosofis.  Dari  perspektif analitik, perluasan fungsi pemerintah dalam  menjawab  makin  luasnya tuntutan masyarakat teradap pemerintah merupakan  dasar lahirnya konsep  kekuasaan  diskresi  sebagai kebebasan pemerintah.
Sedangkan  dari  perspektif yuridis,  kekuatan  diskresi  adalah sebuah  keharusan  karena  kurang memadainya  skema  legislasi  dari legislator  untuk  diimplementasikan oleh pemerintah atau dengan  kata lain adanya kaidah kabur dan gap. Sebagai bentuk kekuasaan yuridis, pemerintah selaku  pembuat  tindakan  diskresi memiliki  imunitas  atas  tindakan tesebut. Adapun dari perspektif, kekuasaan diskresi adalah kekuasaan yang  bertujuan,  bukan  kekuasaan buta. Asepk aksiologi dari kekuasaan diskresi  adalah  pengupayaan  tujuan hidup  paling fundamentel dari negara  yaitu public  good. Penertian yang  fundamental  dari  negara,  yaitu asas legalitas merupakan sarana dalam rangka public  good. Oleh sebab  itu dalam  public  good  tidak  dapat dikesampingkan  oleh  asas  legalitas (tujuan  tidak  boleh dikesampingkan oleh sarana). 2
Dasar teori dari diskresi adalah pertimbangan mengenai perkembangan  situasi  dan  kondisi. Perubahan situasi dan kondisi adalah keniscayaan.  Sementara  perubahan peraturan  tidak  niscaya  serta  merta dapat terjadi. Dalam konteks demikian Fatovic memberi kaidah :
“Designed  for  the  ordinary and  the  normal,  law  cannot always  provide  for  such extraordinary  occurrences  in spite  of  its  aspiration  to comprehensiveness” 3
2 Krishna D. Darumurti, 2012. Kekuasaan Diskresi Pemerintah. PT. Citra Aditya Bakti. Bandung Hal. 103.
3 Clement Fatovic, Outside the Law : Executive and Emergency Power, Baltimore
Hakikat  kekuasaan  diskresi pada  pemerintah  memperlihatkan fungsinya dalam hal: 1. Menyelesaikan berbagai permasalahan  pelik  yang membutuhkan penanganan secara cepat. 2. Menyelesaikan soal-soal genting  yang  timbul  dengan sekonyong-konyong dan yang peraturan penyelesaiannya belum ada. 4 Kekuasaan diskresi pemerintah dalam pengertian sebagai kebebasan  bertindak  pemerintah memilik dua bentuk, yaitu : 1. Kebebasan Kebijakan ( beleidsvrijheid ) Kebebasan kebijakan (wewenang  diskresi  dalam arti  sempit)  ada  manakala peraturan perundang- undangan memberi kewenangan  tertentu  kepada organ pemerintahan sementara  organ  tersebut bebas untuk menggunakannya  meskipun syarat-syarat bagi penggunaannya  secara  sah dipenuhi. 2. Kebebasan penilaian ( beoordelingsvrijheid ) Kebebasan penilaian (wewenang    diskresi     tidak dalam arti sesungguhnya) ada manakala   sejauh   menurut hukum  diserahkan    kepada organ  pemerintahan      untuk
The John Hopkins University Press, 2009, Hal.2 4 Saut P. Panjaitan, Maksna dan Peranan Freies Ermessen dalam Hukum Administrasi Negara. dalam S.F. Marbun , et.al. Eds. Op.cit h.107
menilai  secara  mandiri  dan eksklusif apakah syarat-syarat bagi pelaksanaan suatu kewenangan  secara  sah  telah dipenuhi. 5 Berbicara mengenai kebebasan  bertindak  pemerintah, maka akan memunculkan pikiran kita tentang  adanya  suatu  gambaran kekuasaan  aparatur  yang  mengambil suatu  keputusan  yang  seolah-olah tidak  melalui  atau  tidak  sesuai dengan  jalur  hukum  yang  telah digariskan,  atau  aparatur  tersebut bertindak menegakkan hukum positif yang seharusnya ditegakkan.
Padangan teoritis pemikiran- pemikiran hukum diharapkan dapat memberikan gambaran tentang peranan dari aparatur pemerintah di dalam melaksanakan tugas. Padangan  hukum  legalitas,  hukum diidentikan dengan undang-undang.
Sistem hukum dipandang sebagai suatu struktur tertutup yang logis.
Tidak bertentangan satu sama lain, hukum  dipandang sebagai  perangkat aturan-aturan yang diharapkan agar ditaati oleh para anggota masyarakat.
Penerapan  model  pengkajian di  dalam  masyarakat,  hanya  terlihat dan menganggap hukum yang ada di masyarakat  sudah  diwadahi  oleh norma-norma hukum yang memadai, dan hukum sudah dilengkapi dengan kelengkapan-kelengkapan teknis yuridis  yang  sudah  mapan.  Hukum disini  sudah  merupakan  obat  dari segala macam penyakit yang melanggar norma-norma masyarakat,
sehingga  tak  satupun  persoalan  di
5 Menurut N.M. Spelt & J.B.J.M. ten Berge dalam Philipus M. Hadjon, Pemerintahan menurut hukum (Wet-en Rechtmatig Bestuur), Surabaya: Yuridika, 1992, hh 6-7.
masyarakat  yang  tidak  teratasi. Dengan  demikian  tak  mungkin  bagi aparatur  pemerintah  untuk  dapat bertindak  atas  inisiatif  sendiri  untuk mengatasi  persoalan  yang  muncul  di tengah-tengah  proses  kehidupan masyarakat,  karena  bagi  aparatur pemerintah  tinggal  mencocokkan antara persoalan yang  muncul dengan aturan yang ada karena sebagaimana dijelaskan bahwa hukum adalah obat dari  segala  macam  penyakit.  Maka tidak mengherankan kalau kehidupan hukum itu sering mengalami ketidak cocokan dengan kenyataan- kenyataan  yang  telah  berlaku  di dalam kehidupan bermasyarakat atau bahkan  belum  dibuat  oleh  pembuat peraturan perundang-undangan (legislative)  sehingga  tak  mustahil adanya ketidakcocokan atau kevakuman hukum Oleh  karena  pola  pemikiran legalitas  yuridis  ini  bertahun-tahun menguasai  darah  daging para aparatur pemerintah sehingga inisiatif dari mereka tidak bertumbuh,  hanya  selalu  berpatokan pada hukum, padahal kita  tahu bahwa perkembangan dimasyarakat semakin hari  lebih  jauh  bahkan  melampaui, sehingga hukum diharuskan mengikuti  perkembangan  itu,  namun kenyataan  hukum  sangat  lamban. Kebebasan bertindak  pemerintah (diskresi)  sudah  jelas  tak  sesuai dengan  pola  pikir  yang  demikian (legalitas),  karena  pola  pikir  pada diskresi  adalah  pola  pikir  yang menyesuaikan antara kenyataan proses  kehidupan  dengan  asas-asas dan  politik  hukum  yang  lebih  luas, karena  hukum  itu  untuk  masyarakat bukan masyarakat untuk hukum.
Roscoe  Pound  berpendapat bahwa  tujuan  hukum  harus  ditelaah dalam kerangka kebutuhan  atau untuk kepentingan sosial. Di dalam golongan kepentingan sosial tercakup  antara  lain  kepentingan akan  keamanan  umum,  kehidupan pribadi, perlindungan terhadap moral,  konservasi  sumber-sumber daya  serta  kepentingan-kepentingan dalam perkembangan ekonomi, sosial, budaya. Sehubungan social jurisprudence  itu,  menurut  ajaran hukum fungsional, hukum dipandang sebagai instrument untuk mengarahkan atau pencapaian tujuan masyarakat. 6 Pada  pendekatan secara fungsional ini para pejabat administrasi terutama di daerah harus senantiasa  mengukur  norma-norma hukum  dan  factor-faktor  lain  yang mempengaruhi  (sosial,  budaya  dan sebagainya) berdasarkan efektivitasnya, bagaimana hukum itu bekerja  dalam  kenyataan,  sehingga apabila antara hukum itu  sudah sesuai lagi dengan perkembangan sosial atau malah  menghambat  pembangunan atau  bahkan belum  ada,  maka diharapkan  bagi  aparatur  pemerintah harus berani untuk menyisihkan atau dengan inisiatifnya dapat menetapkan suatu  kebijakan  untuk  mengatasi kesenjangan tadi.
Oleh  sebab  itu  bagi  seorang aparatur Negara baik dipusat maupun di  daerah  dapat  dengan  cepat  atas inisiatifnya  sendiri  bertindak  untuk dapat  memenuhi  keharusan  tersebut, Inisiatif  ini  dikenal  dengan  istilah kebebasan bertindak atau diskresi
6 M. Faal, Diskresi Kepolisian , Jakarta, PT. Pradnya Paramita, 1991, hlm. 1
dalam bahasa Prancis dikenal dengan
istilah freis ermessen . Landasan hukum suatu diskresi ini tercermin dalam : 1. UUD  1945,  Pasal  22  ayat  1, bahwa dalam hal-hal kepentingan  yang  memaksa, Presiden  berhak  menetapkan peraturan pemerintah pengganti undang-undang. Dalam Pasal 22 ayat 1 ini ada unsur  kebebasan  bertindak pemerintah,  secara  khusus Presiden  yang  nota  bene sebagai  penanggung  jawab atas  bangsa  dan  Negara kesatuan  Republik  Indonesia dalam hal menciptakan kondisi  yang  dapat menguntungkan rakyat sehingga  Presiden diberi suatu kebebasan untuk menetapkan  suatu  bentuk kebijakan  yang  dinamakan Perpu sebagai antisipasi adanya kondisi yang tiba-tiba timbul tanpa harus menunggu perintah dari badan kenegaraan  yang  diserahi tugas/fungsi legislative. 2. Secara  khusus  dalam  rangka otonomi  daerah,  UUD  1945 Pasal  18  sebagai  aturan  yang juga menjadi kebijakan dalam rangka meningkatkan kesejahteraan masyarakat, yang kemudian ditindaklanjuti dengan aturan- aturan  yang  lebih  konkrit (yang  ada  di  bawah  UUD
1945),  salah  satunya  UU  No. 32  Tahun  2004  sebagaimana telah  diganti  dengan  UU No.
telah  diganti  dengan  UU No.
23  Tahun  2014  tentang Pemerintahan Daerah, merupakan perpanjangan tangan  dari  UUD  1945  Pasal 18,  pada  prinsipnya  dalam undang-undang ini memberikan keleluasaan sebagaimana  dalam  UUD 1945  Pasal  18,  bagi  aparat pemerintah  daerah  dalam pengertian  luas  dan  sempit untuk  dapat  memberdayakan potensi  daerah  yang  ada menurut  prakarsa  sendiri dalam rangka mensejahterakan  rakyat  di daerah  sesuai  dengan  kondisi daerah dalam kerangka Negara  kesatuan  republik Indonesia. Pergeseran konsepsi nachwachtersstaat (Negara  peronda) ke  konsepsi wefare  state membawa pergeseran  pada  peranan dan aktivitas  pemerintah.  Pada  konsepsi nachwachtersstaat berlaku  prinsip staatsonthouding yaitu  pembatasan Negara dan pemerintah dari kehidupan  social  dan  ekonomi masyarakat. Sedangkan pada konsepsi wefare  state pemerintah diberi  kewajiban  untuk  mewujudkan bestuurszorg (kesejahteraan  umum), yang  untuk  itu  kepada  pemerintah diberikan kewenangan untuk campur tangan  ( staatsbemoeienis )  dalam segala lapangan kehidupan masyarakat. Artinya pemerintah dituntut  untuk  bertindak  aktif  di tengah dinamika kehidupan masyarakat. 7 23 Tahun 2014.
3. Undang-Undang   No. 32 tahun  2004  sebagaimana 7 Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara , Jakarta, PT RajaGrafindo Persada, 2007
Pada  dasarnya  setiap  campur tangan pemerintah ini harus didasarkan pada peraturan perundang- undangan  yang  berlaku  sebagai perwujudan  dari  asas  legalitas,  yang menjadi sendi utama Negara hukum. Akan tetapi, karena ada keterbatasan dari  asas  ini  atau  karena  adanya kelemahan  dan  kekurangan  yang terdapat pada peraturan perundangundangan,  maka  kepada pemerintah  diberi  kebebasan freies Ermessen , yaitu kemerdekaan pemerintah untuk dapat  bertindak atas inisiatif  sendiri  dalam menyelesaikan persoalan-persoalan sosial. 8 Freies Ermessen ( diskresionare ) merupakan salah satu sarana yang memberikan ruang gerak bagi  pejabat  atau  badan-badan administrasi Negara untuk melakukan  tindakan  tanpa  harus terikat sepenuhnya pada undangundang. Dalam praktek, freies Ermessen ini  membuka  peluang terjadinya  benturan  kepentingan antara  pemerintah  dengan  warga negara. Pemerintah dalam menjalankan  aktifitasnya  terutama dalam  mewujudkan  tujuan-tujuan Negara  melalui  pembangunan,  tidak berarti  pemerintah  dapat  bertindak semena-mena,  melainkan sikap tindak  itu  haruslah  dipertanggung jawabkan. Artinya meskipun intervensi pemerintah dalam kehidupan  warga  Negara  merupakan kemestian  dalam  konsepsi  welfare state,  tetapi  pertanggungjawaban setiap  tindakan  pemerintah  juga merupakan  keharusan  dalam  Negara hukum yang menjunjung tinggi nilai- nilai  kebenaran  dan  keadilan.  Nilai-
8 Ibid , hlm. 241
nilai  kebenaran  dan  keadilan  inilah yang menjadi dasar bertindak pejabat administrasi  dalam  penyelenggaraan pemerintahan  sebagai  perwujudan dari  Asas-asas  Umum  Pemerintahan Yang Layak (AAUPL).

## Tinjauan Empiris
Pemerintah  pusat  menjamin perlindungan  kepada  kepala  daerah yang  melakukan  diskresi  untuk mempercepat  pembangunan  dan kesejahteraan masyarakat. Kementrian Dalam Negeri, menjelasakan  saat  ini  sudah  ada Undang  Undang  Nomor  23  tahun 2014  tentang  Pemerintahan  Daerah, dan Undang-Undang Nomor  30 tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan, yang menjamin diskresi  oleh  kepala  daerah.  Pada prinsipnya  Undang-Undang  Nomor 23  tahun  2014  dan  Undang-Undang Nomor  30  tahun  2014  menjadi pedoman  kepala  daerah  untuk berinovasi  dan  melakukan  diskresi tanpa ragu dan takut.
Undang Undang Administrasi Pemerintahan  menjamin diskresi yang  dilakukan  kepala  daerah,  dan memastikan kewenangan untuk mengambil kebijakan  saat diperlukan, untuk  mempercepat  pembangunan dan kesejahteraan masyarakat.
Diskresi  juga  dapat  dilakukan  jika belum  ada  Undang-  Undang  yang mengatur  suatu  permasalahan,  atau aturan  yang  ada  tidak  lengkap  dan jelas, sehingga menyebabkan stagnasi.  Diharapkan  kepala  daerah untuk  tidak  ragu  dan  takut  untuk melakukan inovasi, dan mengoptimalkan  potensi  yang  ada, bahkan  Presiden  Joko  Widodo  telah memberikan  instruksi  khusus  terkait diskresi  kepada  Polri  dan  Kejaksaan
Agung. Intinya, diskresi dan tindakan administrasi  pemerintahan tidak dapat dipidanakan. Pemerintah Daerah merupakan  institusi  yang  sangat strategis dalam manajemen bernegara. Jalannya  kehidupan bernegara  akan ditentukan  dengan  efektif  tidaknya manajamen pemerintahan. Pembangunan infrastruktur  (jembatan,  jalan,  rumah sakit,  pelabuhan,  dsb),  penerbitan KTP/Akta Kelahiran/Kartu Keluarga, pelayanan kesehatan, penyelenggaraan pendidikan, pengurusan  perizinan,  dll  akan berkualitas  sepanjang  organisasi pengelolanya, yakni Pemerintah diselenggarakan  dengan  manajemen yang berkualitas pula. Pencapaian tujuan ( goal setting )  yang  dicanangkan  oleh
Pemerintah  harus  jelas  dan  terukur yang  termaktub  dalam  visi  dan  misi bernegara dalam UUD 1945 dan visi misi  Pemerintah  setiap  awal  rezim Pemerintah yang berkuasa (5 tahun). Visi  dan  misi  tersebut  akan diejawantahkan dalam program perencanaan pembangunan ( planning ) yang dicanangkan berdasarkan jangka waktunya, pendek, menengah dan panjang yang berupa Rencana Pembangunan Jangka  Panjang  Nasional  (RPJP Nasional),  Rencana  Pembangunan Jangka  Menengah  Nasional  (RPJM Nasional), Rencana Kerja Pemerintah (RKP), Rencana Strategis, dan  Rencana  Kerja.  Selanjutnya, implementasi dari program perencanaan  harus  didukung  oleh organisasi, aparatur Pemerintah yang profesional dan akuntabel, tersedianya  peraturan yang  jelas  dan berkepastian  hukum, maupun  tersedianya  anggaran  yang berbasis kinerja ( organizing ). Terakhir,  pelaksanaan  program  yang dicanangkan harus dipastikan progres  dan  capaiannya  agar  dapat menghasilkan layanan dan pembangunan  yang  berkualitas  yang dirasakan oleh setiap lapisan masyarakat. Tidak mudah untuk mewujudkan  hasil  pembangunan yang  berkualitas.  Terdapat  beberapa faktor  yang  mempengaruhi  tingkat keberhasilan suatu program Pemerintah,  salah  satunya  adalah profesionalisme dan integritas Pejabat Pemerintahan. Profesionalisme dalam hal ini berarti bekerja  tuntas  dan  akurat  atas  dasar kompetensi  terbaik  dengan  penuh tanggung  jawab  dan  komitmen  yang tinggi  dalam  menyelesaikan  setiap misi  yang  diemban  sesuai  tugas  dan fungsi Pejabat Pemerintahan dimaksud.  Integritas  dalam  hal  ini adalah  segala  tindakan  Pejabat Pemerintahan  dalam  menyelesaikan setiap pekerjaan kedinasan berdasarkan  semangat,  perilaku,  dan tindakan yang sesuai dengan prinsip- prinsip  moral.  Sebagaimana  kita ketahui  bahwa  prinsip  moral  Pejabat Pemerintahan  yang  menjadi  patokan utama  adalah  penerapan  Asas-asas Umum  Pemerintahan  yang  Baik (AUPB).  AUPB  adalah  prinsip  yang digunakan sebagai acuan penggunaan  wewenang  bagi  Pejabat Pemerintahan  dalam  mengeluarkan keputusan  dan/atau  tindakan  dalam penyelenggaraan pemerintahan sebagaimana tercantum dalam Undang-Undang  Nomor  30  Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan. AUPB tersebut, meliputi:
1. kepastian hukum;
2. kemanfaatan;
3. ketidakberpihakan;
4. kecermatan;
5. tidak menyalahgunakan kewenangan;
6. keterbukaan;
7. kepentingan umum; dan
8. pelayanan yang baik.
Dalam  pelaksanaan  program pembangunan,  baik  dalam  tahap perencanaan, eksekusi, maupun monitoring,  Pejabat  Pemerintahan harus selalu mengacu kepada peraturan  perundang-undangan  dan AUPB.  Nilai-nilai  dalam  AUPB sifatnya  adalah  kumulatif  artinya segala  tindakan,  perbuatan,  atau kebijakan  yang  dikeluarkan  oleh Pejabat  Pemerintahan  tidak  boleh melenceng  satupun  dari  nilai-nilai AUPB. Sedangkan peraturan perundang-undangan dimaksud meliputi peraturan perundang- undangan  yang  menjadi  dasar kewenangan dan peraturan perundang-undangan  yang  menjadi dasar  dalam  menetapkan  dan/atau melakukan keputusan dan/atau tindakan. Kewenangan yang dimiliki oleh  Pejabat  Pemerintahan  dapat berasal  dari  kewenangan  atributif,
delegatif,  maupun  mandat.  Ketiga kewenangan  tersebut  harus  jelas dasar hukumnya, agar segala kebijakan/keputusan yang dikeluarkan oleh Pejabat Pemerintahan  memiliki  kekuatan hukum  yang  kuat  dan  efektif dilaksanakan. Namun, dalam kondisi tertentu,  seringkali  kita  jumpai beberapa  program pembangunan yang  dilaksanakan  oleh  Pemerintah terhambat pelaksanaanya. Salah satu faktornya  adalah  belum jelas dan/atau  belum  lengkapnya  aturan hukum  yang  berlaku  yang  menjadi dasar  bagi  setiap  tindakan  dan/atau keputusan  yang  harus  diambil  oleh Pejabat Pemerintahan dalam mendukung  kesuksesan  program pembangunan. Dalam kondisi ini, UU No 30
Tahun  2014  tentang  Administrasi Pemerintahan  memberikan  jalan keluar  kepada  Pejabat  Pemerintahan untuk  tetap  bisa  mengeluarkan keputusan  dan/atau  tindakan  dalam rangka mendukung kelancaran pelaksanaan  program  Pemerintah sepanjang  memberikan  kemanfaatan umum  dan  sesuai  AUPB,  yakni mengeluarkan  diskresi . Sesuai  Pasal 1  angka  9  UU  No  30  Tahun  2014 tentang  Administrasi  Pemerintahan bahwa  diskresi  adalah  keputusan dan/atau  tindakan  yang  ditetapkan dan/atau  dilakukan  oleh  Pejabat Pemerintahan untuk mengatasi persoalan  konkret  yang  dihadapi dalam penyelenggaraan pemerintahan  dalam  hal  peraturan perundang-undangan yang memberikan pilihan, tidak mengatur, tidak lengkap atau tidak jelas, dan/atau adanya stagnasi pemerintahan.  Kewenangan  diskresi seringkali  terbit  manakala  suatu program  pemerintah  tidak  berjalan optimal  dan  mengarah  kepada stagnasi  akibat  dari  peraturan  yang berlaku tidak lengkap atau  tidak jelas.
Namun,  diskresi  janganlah disalahartikan bahwa Pejabat Pemerintahan  bisa  sebebas-bebasnya mengeluarkan  keputusan  dan/atau tindakan  atas  kehendaknya  sendiri tanpa  dilandasi  dengan  koridor  yang harus  dipatuhi,  yakni  demi
kepentingan  umum,  dalam  batas wilayah  kewenangannya,  dan  tidak melanggar AUPB. Setiap kewenangan  dalam  negara  hukum tidak dikenal adanya wewenang yang sebebas-bebasnya. Wewenang (termasuk  wewenang  terikat)  selalu memiliki batasan yang diperintahkan oleh  peraturan  perundang-undangan.
Adapun  syarat-syarat  yang  harus dipenuhi  oleh  Pejabat  Pemerintahan dalam menggunakan diskresi sebagai berikut  (Pasal  24  UU  No  30  Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan) : 1. sesuai dengan tujuan Diskresi; 2. tidak bertentangan dengan ketentuan peraturan perundang-undangan;
3. sesuai dengan AUPB;
4. berdasarkan alasan-alasan yang objektif;
5. tidak menimbulkan Konflik
Kepentingan; dan 6. dilakukan dengan iktikad baik. Posisi diskresi dengan kewenangan  pada  umumnya  adalah sebagai pelengkap kewenangan terikat  yang  sudah  ada  dan  sebagai solusi bagi Pejabat Pemerintahan atas persoalan  yang  terjadi  di  lapangan, yang  membutuhkan  pertimbangan subjektif  Pejabat  Pemerintahan  demi kelancaran  tugas-tugasnya.  Pejabat
Pemerintahan  harus  terlebih  dahulu melaksanakan tugas-tugasnya berdasarkan kewenangan  terikat yang dimiliki sebelumnya yang telah diatur dalam peraturan perundang- undangan (atribusi, delegasi, mandat),  baru  kemudian  dalam  hal kondisi  membutuhkan  pertimbangan subjektif  Pejabat  Pemerintahan  atas suatu  persoalan,  maka  perlu  adanya diskresi Pejabat Pemerintahan sepanjang  memenuhi  persyaratan  di atas. Masyarakat atau stakeholders lainnya  selaku  penerima  layanan Pejabat Pemerintahan ( servant taker ) dapat  mengontrol  setiap  tindakan dan/atau keputusan Pejabat Pemerintahan  apakah  tetap  berjalan atau keluar dalam koridor yang telah diatur  dalam  peraturan  perundang- undangan.  Pelaksanaan  kewenangan terikat yang berlaku maupun diskresi tentunya  menimbulkan implikasi baik  positif  dan  negatif,  sehingga masyarakat atau stakeholders lainnya dapat menilai apakah Pejabat Pemerintahan yang telah mengeluarkan  keputusan  dan/atau tindakan telah melampaui wewenangnya  atau  tidak  dengan indikator sebagai berikut: 1. bertindak melampaui batas waktu berlakunya wewenang yang diberikan oleh ketentuan peraturan perundang- undangan; 2. bertindak melampaui batas wilayah berlakunya wewenang yang diberikan oleh ketentuan peraturan perundang-undangan;
3. tidak sesuai dengan maksud, tujuan, substansi, serta dampak administrasi dan keuangan dikeluarkannya diskresi.
Dalam  hal  terdapat  Pejabat Pemerintahan  terbukti  melakukan tindakan  dan/atau  keputusan  yang melampaui  wewenangnya,  maka akibat hukum dari keputusan Pejabat Pemerintahan  tersebut  adalah  tidak sah, dan masyarakat dan/atau
stakholders terkait dapat mengajukan
pembatalan atas dikeluarkannya keputusan dimaksud. Penyimpangan terhadap penggunaan  diskresi  dapat  diuji melalui  peradilan  dan  pembuat kebijakan  akan  dibebani  tanggung jawab.  Ada  dua  bentuk  tanggung jawab, yakni tanggung jawab jabatan dan tanggung jawab pribadi. Tanggung jawab jabatan terjadi ketika pembuat kebijakan menggunakan diskresi untuk dan atas nama  jabatan,  sedangkan  tanggung jawab  pribadi  diterapkan  dalam  hal pembuat kebijakan melakukan tindakan maladministrasi. Agar diskresi keputusan dan/atau tindakan Pejabat Pemerintahan mewujudkan tata pemerintahan  yang  baik  berjalan efektif,  maka  Pejabat  Pemerintahan dalam  melakukannya  harus  demi kepentingan umum, dilakukan secara transparan, serta diupayakan mengikutsertakan  partisipasi  publik secara luas. Oleh  sebab  itu  kekhawatiran banyak  daerah  untuk  mencairkan anggaran dalam APBD guna pembiayaan  program  dan  kegiatan daerah,  yang  memicu  kelambanan penyerapan  anggaran,  sejatinya  tak beralasan.  Pasalnya,  dengan  telah berlakunya  Undang-Undang  Nomor 23 tahun 2014 jis UU No 2/2015 dan Undang-Undang  Nomor  9  tahun 2015  tentang  Pemerintahan  Daerah (UU  Pemda)  dan  Undang-Undang Nomor  30  tahun  2014  tentang Administrasi Pemerintahan (UU AP), di  satu  sisi  telah  terjadi  perluasan wilayah administrasi  dalam kebijakan penganggaran  dan  di  sisi lain  terjadi penyempitan wilayah pidana korupsi.
Pengaturan  perihal  inovasi daerah pada Bab XXI Pasal 386-390 UU Pemda dan diskresi pada Bab VI Pasal 22-32 UU AP telah mengontrol secara  ketat  kriminalisasi  kebijakan pemerintah  daerah,  termasuk  dalam pencairan anggaran  daerah. Kelahiran ketentuan-ketentuan tersebut sejatinya ingin mengonstruksi  garis  demarkasi  baru wilayah administrasi kebijakan dengan wilayah pidana korupsi yang selama ini dianggap kabur. Akan tetapi pada kenyataannya  masih  memunculkan ketakutan  berlebihan  kepala  daerah. Kian meluasnya wilayah administrasi di  ranah  kebijakan  pemda  tersebut, meskipun sering dianggap bertentangan  dengan  semangat  anti korupsi,  sejatinya  secara  normatif telah cukup memproteksi pelaksanaan program dan kegiatan di daerah  dari  potensi  kriminalisasi. Dengan demikian, tak ada  alasan bagi ketakutan dikriminalisasi bagi aparatur sipil negara dalam pencarian anggaran  daerah  yang  kini  menjadi keprihatinan bagi pemerintah. Tersendatnya pencairan
anggaran  daerah  oleh  sejumlah daerah  telah  menyebabkan  banyak daerah  tak  mampu  mengeksekusi program  dan  kegiatan  yang  telah direncanakan melalui Rencana Pembangunan  Jangka  Menengah daerah  (RPJMD),  Rencana  Kerja Pembangunan  Daerah  (RKPD),  dan Rencana  Strategis  Satuan  Kerja Pemerintah  Daerah  (Renstra  SKPD). Hal  ini  juga  dinilai  telah  menjadi salah satu pemicu  kian memburuknya nilai tukar rupiah terhadap dollar AS akibat  anggaran  daerah  tak  mampu memberikan stimulus fiskal.
Pasal 386 UU Pemda dengan tegas  menyatakan,  dalam  rangka peningkatan kinerja penyelenggaraan pemerintahan  daerah,  pemerintah daerah  dapat  melakukan  inovasi.
Inovasi  merupakan  semua  bentuk pembaruan  dalam  penyelenggaraan pemerintahan yang harus berpedoman  pada  sejumlah  prinsip penting, seperti peningkatan efisiensi, perbaikan efektivitas, perbaikan  kualitas  pelayanan,  dan sejenisnya.
Bahkan, Pasal 389  UU Pemda menegaskan,  dalam  hal  pelaksanaan inovasi yang telah menjadi kebijakan pemda  dan  inovasi  tersebut  tak mencapai sasaran  yang telah ditetapkan,  aparatur  sipil  negara  tak dapat  dipidana.  Namun, pelaksanaan inovasi itu mengharuskan dipenuhinya persyaratan  prosedur  dan  substansi yang  cukup  ketat  untuk  mencegah penyalahgunaan  wewenang  dalam pelaksanaan inovasi daerah. UU AP juga mengatur bahwa pejabat pemerintah diberi kewenangan  menggunakan  diskresi dalam pelaksanaan kebijakan. Namun, penggunaan wewenang diskresi tersebut  harus  didasarkan atas  tujuan yang  bersifat  limitatif,  sebagaimana diatur pada Pasal 22 Ayat (2) UU AP, antara lain, melancarkan penyelenggaraan
pemerintahan,  mengisi  kekosongan hukum,  dan  mengatasi  stagnasi pemerintahan. Terdapat sejumlah persyaratan  ketat  dalam  penggunaan diskresi, antara lain harus didasarkan alasan-alasan  yang  obyektif,  tidak menimbulkan  konflik  kepentingan dan  didasarkan  itikad  baik.  Diskresi juga  tak boleh jadi selubung bagi
tindakan  sewenang-wenang  atau penyalahgunaan  wewenang  sehingga terdapat  prosedur  cukup  ketat  dalam penggunaan  wewenang  diskresi  bagi pejabat pemerintah.
Dalam teori   perundang-
undangan  terdapat  salah  satu  asas penting,  yaitu    asas   kesesuaian (congruency) yang bermakna bahwa UU  harus  diterapkan  sesuai  dengan tujuan  pembentukannya  dan  harus dicegah  perbedaan  antara  bunyi  UU dan penegakannya. Berdasarkan asas tersebut,   sejauh     norma   hukum inovasi daerah       dan    diskresi diterapkan    dalam     koridor   tujuan pembentukan  norma  hukum  tersebut untuk memperlancar penyelenggaraan    pemerintahan  di daerah dalam rangka memberikan pelayanan    publik    kepada   rakyat, dapat  digunakan   sebagai  rujukan bagi pemda untuk tak perlu khawatir kebijakan-kebijakannya dikriminalisasi.

## Kesimpulan
Pada  prinsipnya  Undang- Undang  Nomor  23  tahun  2014  dan Undang-Undang  Nomor  30  tahun
2014  menjadi  pedoman kepala daerah untuk berinovasi dan melakukan  diskresi  tanpa  ragu  dan takut.  Undang  Undang  Administrasi Pemerintahan  menjamin diskresi yang  dilakukan  kepala  daerah,  dan memastikan kewenangan untuk mengambil kebijakan  saat diperlukan, untuk  mempercepat  pembangunan dan kesejahteraan masyarakat.
Akan tetapi kekuasaan diskresi pemerintah  harus  tetap  beroperasi  di bawah  suatu  sistem  hukum  yaitu the rule of law . Di bawah preskripsi asas the rule of law
kekuasaan diskresi  pemerintah hidup berdampingan dengan asas the rule of law ,  kekuasaan  diskesi  pemerintah hidup  berdampingan  dengan  asas responsible goverment. Dengan demikia,  terdapat  dasar-  dasar pengujian  hukum  terhadap  tindakan diskresi  pemerintah,  dalam  hal  ini adalah  prinsiples  of  good  governace dan asas-asas efisiensi dan efektivitas. Dasar-dasar pengujian yang dikemukakan  diatas  memiliki  tiga fungsi  dalam  hubungan  dengan kekuasaan diskresi pemerintah. Pertama,  kompensasi  atas  hilangnya jaminan  dari  asas  legalitas.  Kedua, sebagai dasar argumen bagi tindakan. Ketiga  sebagai  dasar  egitimasi kemasyarakatan yang menuntut adanya  fairness  dan  justice  bagi tindakan diskresi pemerintah. Dalam  pengertian  demikian maka  tindakan  diskresi  pemerintah tidak boleh menghalalkan segala cara untuk mencapai tujuan yang dicanangkannya  meskipun  tujuan tersebut legitimate. Dasar-dasar pengujian  hukum  terhadap  tindakan diskresi pemerintah ini  aplikabel, baik dalam  rangka  kontrol  yudisial,
politik, maupun administratif.

## Daftar Pustaka
Darumurti,  Krishna  D.,  2012. Kekuasaan  Diskresi  Pemerintah. Bandung. PT. Citra Aditya Bakti.
Faal,  M.,  1991. Diskresi  Kepolisian , Jakarta, PT. Pradnya Paramita
Fatovic,  Clement,  2009.  Outside  the Law : Executive and Emergency
Power,  Baltimore  The  John Hopkins University Press Hornby,A.S. 1983 Oxford Advanced Dictionary, Oxford: Oxford University Press HR. Ridwan, 2007. Hukum Administrasi Negara , Jakarta, PT
RajaGrafindo Persada. N.M.  Spelt  &  J.B.J.M.  ten  Berge dalam Philipus M. Hadjon, 1992 Pemerintahan  menurut  hukum (Wet-en  Rechtmatig  Bestuur),
Surabaya: Yuridika.
Panjaitan,  Saut  P.,  Maksna  dan
Peranan  Freies  Ermessen  dalam
Hukum  Administrasi  Negara. dalam  S.F.  Marbun  ,et.al.  Eds.
2004. Dimensi-Dimensi Pemikiran  Hukum  Administrasi Negara. Yogyakarta, UII Press. di Keamatan, M. P. N. S., & Hulu, S. Evaluasi  Pelaksanaan  Peraturan Pemerintah Nomor 45 Tahun 2007 Tentang Persyaratan dan Tata Cara Pengangkatan Sekretaris Desa. Ispik, A., Yogia, M. A., Wedayanti, M. D.,  &  Zainal,  Z.  (2021).  The Influence of Discipline on Performance of Employees Office of the Ministry of Religion. Pekanbaru City . Subhayano,  T.,  Yogia,  M.  A., Wedayanti,  A.  A.  P.  M.  D.,  & Zainal,  M.  L.  H.  (2021).  Good Governance in Maintaining Peace
and  Order  at  Pangkalan  Kerinci District. Pelalawan Regency .
Ispik,  A.,  Yogia,  M.  A.,  Purwati,  A. A.,  Wedayanti,  M.  D.,  &  Zainal,
M.  L.  H.  (2021).  Analysis  of Benefits, Discipline and Leadership  Style  in  improving Employee  Performance  of  the Ministry of Religion in Pekanbaru, Indonesia. Nasri, H., Nurman, N., Azwirman, A., Zainal,  Z.,  &  Riauan,  I.  (2022).
Implementation  of  collaboration planning and budget performance information for special allocation fund  in  budget  planning  in  the regional  development  planning agency of Rokan Hilir regency. International  Journal  of Health Sciences (IJHS) Ecuador , 6 (S4), 639-651.
Munir, A., Wahyudi, S., & Zainal, Z.
(2020). Tinjauan Kriminologi Terhadap Sensual Marketing Sebagai Strategi  Pemasaran  Produk  Yang Diperankan  Oleh  Sales  Promotion Girl  Di  Kota  Pekanbaru. Wedana : Jurnal  Kajian  Pemerintahan, Politik dan Birokrasi , 6 (2), 21-35.
Subhayano,  T.,  Yogia,  M.  A., Wedayanti,  M.  D.,  &  Zainal,  Z.
(2021). The Role of the Camat in Coordinating  the  Administration of Peace and Order in Pangkalan Kerinci District Pelalawan Regency. Suwaryo,  H.  U.,  &  Redjo,  H.  S.  I. (2018).  Transformasi  Hubungan Pemerintah Pusat Dan Pemerintah
Daerah  Dalam  Pemberian  Izin
Hutan  Tanaman  Industri  Bagi Swasta  Di  Provinsi  Riau  Tahun 2010-2015. Wicaksono, A. (2022, April). Peatlands  Restoration  Policies  in Indonesia:  Success  or  Failure?. In IOP  Conference  Series:  Earth
and  Environmental  Science (Vol. 995,  No.  1,  p.  012068).  IOP Publishing.
Yogia, A. S. M. A., Rahman, Z. M. D. W.  K.,  &  Purwati,  A.  A.  (2021). Leadership of Tourism and Culture Department  in  Development  of Cultural  Reserves  at  District Kuantan Singingi.
Zainal, Z., Rambey, R. R., & Rahman,
K. (2021). Governance of Household Waste Management in
Pekanbaru City. MIMBAR: Jurnal Sosial dan Pembangunan , 37 (2).
Halim,  N.  A.,  Rosidi,  I.,  Haris,  A., Yesicha,  C.,  &  Riauan,  M.  A.  I. Media dan Politik.
Riauan, M. A. I., Aziz, A., & Nurman, N. (2020). Analisis Framing" Aksi Bela Islam" sebagai Dakwah Islam di  Riau  Pos  (A  Framing  Analysis of"  Islam  Defense  Action"  as Islamic  Dakwah  on  Riau  Pos Newspaper). Jurnal Dakwah Risalah , 31 (1), 35-47.
Riauan,  M.  A.  I.,  Qurniawati,  E.  F., Aslinda,  C.,  &  Aziz,  A.  (2020). Konstruksi  Realitas  Pada  Pesan Politik Calon Walikota Pekanbaru di Riau Pos. ETTISAL: Journal of Communication , 5 (1).
Riauan,  M.  A.  I.,  Kholil,  S.,  &
Sikumbang, A. T. (2019). Islamic Symbols on Political Messages in Newspapers  in  Riau  (Study  in Regional Head Election 2017). Budapest International Research  and  Critics  Institute- Journal (BIRCI-Journal) , 2 (1),
254-262.
Riauan, M. A., Sari, G. G., Aslinda, C.,
&  Qurniawati,  E.  F.  (2018). Konstruksi Makna Ketergantungan  dalam  Perilaku Merokok. Relasi  Negara  Industri
Dan  Masyarakat  Dalam  Perspektif
Komunikasi , 171.
Riauan,  M.  A.  I.,  &  Shasrini,  T. (2017).  Dampak  Komunikasi Terapeutik terhadap Citra Pelayanan Kesehatan (Studi Kasus  di  Rumah  Sakit  Umum Daerah Arifin Achmad Pekanbaru). Jurnal The Messenger , 9 (1), 31-43.
Riauan, M. A. I. (2016). Figur Politik
Calon Walikota Pekanbaru Septina  Primawati  Rusli  dan Erizal  Muluk  Pada  Pemilukada Kota Pekanbaru 2011. Medium , 4 (2).
Riauan, M. A. I. (2013). Penggunaan
Teknologi  Komunikasi  dalam Penerapan Good Governance. Jurnal Kajian Pemerintahan , 2 (2), 102-107.
Riauan,  M.  A.  I.  (2012).  Studi Komparatif  Aktivitas  Humas
Antara Pemerintah Provinsi Riau dengan PT. Chevron Pacific Iindonesia. Medium , 1 (1).
Sari, G. G., Wirman, W., & Riauan, M. A.  (2018).  Pergeseran  Makna Tradisi  Bakar  Tongkang  Bagi Generasi  Muda  Tionghua  di Kabupaten  Rokan  Hilir  Provinsi Riau.