Jurnal Manajemen Hutan Tropika Vol. XII No. 3 : 14-25 (2006) Artikel ( Article )
Trop. For. Manage. J. XII (3) : 14-25 (2006)

## MASALAH KAPASITAS KELEMBAGAAN
DAN ARAH KEBIJAKAN KEHUTANAN: Studi Tiga Kasus
( Problem of Institutional Capacity and Direction of Forestry Policy: Three Cases Study )

## H ARIADI K ARTODIHARDJO 1

## ABSTRACT
It  has  been  shown  by  various  references  that  performance  of  forestry  development  is determined by institutional capacity. This study was conducted to acquire knowledge of problem of forest management institution and policy change which should be able to be implemented. Studies in three locations and implementation of national policy indicated that forestry programs implemented by  district/province  government  and  central  government  were  not  accompanied  by  institutional strengthening efforts. The weaknesses of institution have been proven to be followed by policy failure to reach its target. Resistance to policy change stems from policy narrative and discource embedded in decision makers belief.
Key words: institutional capacity, problem, policy narrative, discource

## PENDAHULUAN

## Latar Belakang
Kerusakan  sumberdaya  alam,  termasuk  sumberdaya  hutan,  bukan  hanya mendatangkan  kemunduran  kegiatan  ekonomi,  namun  dan  bahkan  telah  menghilangkan kehidupan  suatu  komunitas  masyarakat,  suku  dan  bangsa  tertentu.  Diamond  (2005) menelaah  kegagalan  dan  keberhasilan  kehidupan  suku,  bangsa,  perusahaan,  dalam melakukan  pengelolaan  sumberdaya  alam  di  beberapa  negara.  Salah  satu  pelajaran  yang dapat  ditarik  dari  telaah  Diamond  tersebut  adalah  pentingnya  mengubah  arah  kebijakan secara  mendasar  dari  bangsa-bangsa  di  dunia  untuk  menghindari  masalah-masalah  besar yang dihadapi, khususnya akibat kerusakan sumberdaya alam.
Perubahan  orientasi  kebijakan  dapat  dilakukan  hanya  apabila  suatu  fenomena tertentu  yang  dihadapi  oleh  suatu  negara  dapat  difahami  dari  berbagai  sudut  pandang secara  komprehensif.  Disamping  itu,  perubahan  nilai-nilai  ( values )  yang  digunakan  juga mempunyai peran penting.  Sebagaimana dikatakan Peters (2000) bahwa ” institution must become  institution ”.  Seringkali  upaya  perubahan  kelembagaan  –  dalam  hal  ini  adalah aturan  main  dan  instrumennya  –  tidak  diikuti  oleh  pembaruan  landasan  filosofi  dan
1 Pengajar pada Departemen Manajemen Hutan, Fakultas Kehutanan IPB dan pada Program Pascasarjana IPB dan UI.
kerangka  pikir  yang  digunakan.  Akibatnya  peraturan  bertambah,  lembaga  bertambah, nama  lembaga  seringkali  diubah,  tetapi  tipe  kebijakan  yang  dijalankan  tidak  berubah, sehingga  tidak  pula  mengubah  kinerja  di  lapangan.  Untuk  hal  itu  Seiznick  (1957)  dalam Peters (2000) mengatakan ” institutionalization involves infusing a structure with value ”. Dalam  analisisnya  terhadap  kegagalan  belajar  berbagai  bangsa,  Diamond  (2005) menyebutkan  bahwa  kegagalan  tersebut  akibat  lemahnya  para  pengambil  keputusan memahami  adanya  kondisi  sosial  yang  kompleks  ( complex  societies ).  Ciri complex societies antara  lain:  keputusan  yang  terpusat,  aliran  informasi  yang  tinggi,  koordinasi yang  tinggi,  instruksi  oleh  kewenangan  formal,  dan  pemusatan  sumberdaya.  Adanya complex  societies tanpa  disertai  adanya  kemampuan  kelembagaan  untuk  mengatasinya, menurut Diamond, hampir selalu berakhir dengan kegagalan.
Berdasarkan  temuan-temuan  di  atas,  kemampuan  kelembagaan  perlu  diupayakan untuk  menunjang  pengelolaan  sumberdaya  hutan  di  Indonesia.  Selain  itu  ada  alasan  lain mengapa  kelembagaan  sangat  penting,  yaitu  luasnya  kawasan  hutan  negara  yang mempunyai  ciri  mudah  terjadinya  akses  yang  terbuka  bagi  semua  pihak.  Penguatan kelembagaan  diharapkan  mampu  mengatasi  masalah  tersebut.  Namun  demikian, kelembagaan  yang  dapat  menjamin  kepastian  hak  atas  hutan  seringkali  tidak  mencukupi untuk  memastikan  pengelolaan  hutan  dalam  jangka  panjang.  Karena  hak  dapat  dinafikan oleh  adanya  akses 2 yang  dapat  diwujudkan  akibat  hubungan-hubungan  sosial-politik tertentu (Ribot dan Peluso, 2003).

## Tujuan
Dengan memperhatikan konsep Ribot dan Peluso tersebut, studi ini dilakukan untuk mendapatkan  pengetahuan  tentang  masalah  kelembagaan  pengelolaan  sumberdaya  hutan serta perubahan orientasi kebijakan yang semestinya dapat dilakukan.

## KERANGKA PENDEKATAN
Studi ini diawali dengan menelaah tiga kasus 3 bentuk kerusakan sumberdaya hutan, bentuk transaksi dan dan alokasi manfaat, efektivitas penetapan hak-hak atas sumberdaya hutan  serta  langkah-langkah  yang  sudah  diambil  oleh  pemerintah  maupun  pemerintah
2 Ribot  dan  Peluso  (2003)  menawarkan  konsep  akses  sebagai  suatu  kemampuan  ( ability )  untuk  mendapatkan manfaat  dari  sesuatu,  yang  dibedakan  dengan  mendapatkan  manfaat  yang  diperoleh  dari  adanya  hak  ( property rights ).  Hak  merupakan  klaim  terhadap  sumberdaya  yangmana  klaim  tersebut  dapat  ditegakkan  dan  didukung oleh  masyarakat  dan  negara  melalui  hukum  atau  konvensi.  Mempunyai  akses  berarti  mempunyai  kemampuan untuk mendapatkan manfaat dari suatu sumberdaya tertentu yang dapat dilakukan karena adanya kekuasaan untuk itu.  Kekuasaan  yang  dimaksud dapat  terwujud  melalui  berbagai bentuk  mekanisme,  proses,  maupun  hubungan- hubungan  sosial,  sehingga  akan  terdapat  kumpulan  atau  jaringan  kekuasaan  ( bundle  and  web  of  power )  yang memungkinkan  seseorang  atau  lembaga  mempunyai  kemampuan  untuk  mempengaruhi  praktek-praktek implementasi  kebijakan  di  lapangan.  Berbeda  dengan  hak,  yang  mempunyai  kejelasan  sangsi  atas  pelanggaran yang dilakukan, akses seringkali dapat terbebas dari adanya sangsi-sangsi tersebut.
3 Studi selengkapnya dilakukan terhadap lima kasus. Namun untuk keperluan publikasi ini hanya diuraikan tiga kasus.
16
daerah  melalui  berbagai  bentuk  kebijakan  baru  maupun  kegiatan  yang  telah  dilakukan. Terhadap  kejadian-kejadian  kerusakan  sumberdaya  hutan  tersebut  ditelaah  efektivitas kebijakan yang dijalankan dengan menggunakan tinjauan proses perumusan kebijakan oleh Sutton  (1999),  yang  mencakup  tiga  pendekatan,  yaitu  pendekatan  ilmu  politik/sosiologi, pendekatan antropologi dan pendekatan manajemen.
Pendekatan ilmu politik/sosiologi digunakan untuk menelaah bagaimana kebijakan selama  ini  dirumuskan.  Telah  menjadi  perdebatan  panjang  bahwa  pembuatan  kebijakan seringkali  tidak  didasarkan  pada  pendekatan  rasional  yang  linier,  melainkan  lebih  tidak beraturan akibat dominasi  kepentinga politik, sulitnya  mengubah  keyakinan di  masa lalu, serta berbagai hambatan struktural di dalam birokrasi (Sutton, 1999; Diamond, 2005).
Pendekatan  antropologi  dalam  pembuatan  kebijakan  difokuskan  pada  narasi kebijakan  ( policy  narrative )  dan  diskursus  ( discource ) 4 mengenai  fenomena  yang  sedang dibicarakan  (Sutton,  1999),  yang  seringkali  menjadi  hambatan  melakukan  pembaruan kebijakan. Sedangkan pendekatan manajemen lebih diarahkan untuk mengetahui hambatan pembaruan kebijakan akibat kondisi birokrasi, kepemimpinan maupun kekuasaan dari luar birokrasi yang turut serta mempengaruhi pembuatan kebijakan.
Untuk  menelaah  berbagai  bentuk  kerusakan  sumberdaya  hutan,  bentuk  transaksi dan  alokasi  manfaat  yang  terjadi,  efektivitas  penetapan  hak-hak  atas  sumberdaya  hutan serta  langkah-langkah  yang  sudah  diambil  oleh  pemerintah  maupun  pemerintah  daerah dikumpulkan sejumlah hasil penelitian sebelumnya.  Sedangkan untuk melakukan tinjauan terhadap  proses  pembuatan  kebijakan  dilakukan  pengamatan  langsung  maupun  studi pustaka.

## KAPASITAS KELEMBAGAAN
Berikut  ini  diutarakan  ringkasan  kejadian  konflik  dalam  pengelolaan  sumberdaya hutan yang terjadi tiga lokasi.

## Tambang Emas di Taman Nasional 5
Perebutan  akses  terhadap  sumberdaya  mineral  emas  memicu  dua  jenis  konflik  di Taman Nasional Bogani Nani Wartabone (TNBNW), Sulawesi Utara, telah terjadi berupa konflik  antara  pemerintah  dengan  masyarakat  lokal  yang  berprofesi  sebagai  penambang 6 (konflik vertikal) dan konflik antar sesama penambang (konflik horizontal). Konflik terjadi
4 Narasi kebijakan adalah kejadian yang dianggap selesai dan menjadi keyakinan. Di dalamnya terdapat ideologi, pengetahuan  dan  pengertian  yang  sudah  tertanam.  Narasi  kebijakan  dapat  berupa  konsep  yang  dipergunakan untuk  mengungkap  sesuatu  kejadian,  situasi  atau  kondisi.  Sedangkan  diskursus  merupakan  cara  pikir  dan  cara memberikan argumen yang dilakukan dari penamaan dan pengistilahan terhadap sesuatu yang dapat merupakan cerminan dari kepentingan tertentu (politik). Keduanya, baik narasi maupun diskursus, hampir serupa, yang dapat menjadi  alat  dominasi  kelompok  tertentu  terhadap  pembuatan  kebijakan.  Perbedaannya,  diskursus  lebih  luas sebagai kerangka pikir umum, sedangkan narasi dipergunakan untuk obyek yang lebih spesifik.
5 Telaah ini diringkas dari Lintong (2005) oleh Kartodihardjo dan Jhamtani (2006).
6 Lazim disebut pelaku tambang emas illegal (PETI).
akibat  status  kawasan  taman  nasional  sebagai state  property tidak  diikuti  oleh  penguatan kelembagaan sehingga terbentuk “kelembagaan illegal ”.
Pelaku  yang terlibat langsung dalam eksploitasi emas di TNBNW adalah kelompok kongsi,  yang  bekerja  untuk  para  pemodal.  Pemodal  adalah  ketua geng yang  memiliki tromol serta tong sianida, serta oknum-oknum yang memiliki kekuasan di Dumoga yaitu: oknum Sangadi, oknum anggota DPRD dan oknum TNI/Polri. Oknum tersebut merupakan pemodal  tidak  langsung,  yang  bekerja    lewat  pemilik-pemilik  tromol  dan    tong  sianida. Kesemuanya ini  membentuk kelembagaan illegal (Gambar 1). Kelembagaan illegal tersebut  dapat  membuat  kondisi  keamanan  dan  ketertiban  di Dumoga  stabil  dan  mengurangi  konflik,  di  saat  kesepakatan  antar  aktor  berjalan  dengan baik.  Kesepakatan  tidak  tertulis  tersebut  adalah:  anggota  kelompok  kongsi  dan  pemodal (pemilik  tromol  dan  tong  sianida)  memberikan  uang  kepada  para  penguasa  (anggota Jagawana,  TNI/Polri  dan  Camat),  untuk  mendapatkan  hak  pengelolaan  dalam  TNBNW serta  jaminan  keselamatan  dan  jaminan  tidak  akan  mendapatkan  perlawanan  dari  pihak lain  (kelompok  kongsi  lain  maupun  Operasi  PETI).  Aktor-aktor  yang  memiliki  jabatan lebih tinggi bermain di belakang layar dengan menyetor  modal lewat pemilik tromol dan pemilik tong sianida.
Gambar 1. Kelembagaan Illegal Penambangan Emas di TNBNW
Kondisi  aman  yang  diciptakan  kelembagaan illegal tersebut  terganggu  pada  saat pemerintah menjalankan penertiban PETI, dikenal sebagai operasi PETI. PETI dijalankan
Operasi PETI
Oknum Jagawana Oknum Camat Oknum Kodim Ketua Geng Kelompok Kongsi Pemodal Pemilik Tromol/Tong Sianida Anggota DPRD Ketua Geng Oknum Polsek Dumoga/Brimob Oknum Polres Bolmong Oknum Koramil Dumoga Oknum Sangadi Ekslpoitasi Emas di TNBNW

## 18
oleh  aktor-aktor  penguasa  di  Dumoga  yang  selama  ini  juga  menjadi  bagian  dari kelembagaan illegal tersebut.  Pada  titik  tertentu,  kondisi  ini  dapat  memicu  pelanggaran kesepakatan  antar  pelaku  dalam  kelembagaan illegal .  Kehilangan  rasa  saling  percaya meningkatkan  kemungkinan  konflik.  Pemda  setempat  menyikapi  situasi  ini  dengan menghentikan  dan  tidak  mengijinkan  operasi  PETI  dan  bersama-sama  pelaku  PETI meminta  agar  kondisi illegal PETI  dijadikan  legal  –  melalui  penetapan  wilayah pertambangan  rakyat  (WPR).  Hal  ini  ditempuh  untuk  menciptakan  kondisi  aman  bagi semua pihak yang mendapatkan keuntungan dari hasil pertambangan emas.
Aspirasi  masyarakat  dan  Pemda  untuk  mendapatkan  WPR  di  TNBNW  sudah diajukan  sejak  1995  kepada  pemerintah  daerah  (Gubernur  dan  Bupati).  Sebuah  Tim Gabungan (Propinsi, Kabupaten dan Masyarakat PETI) telah mengukur wilayah WPR dan mengajukan  pengesahan  ke  pemerintah  pusat.  Proses  untuk  mendapatkan  legalisasi memakan  waktu  sembilan  tahun  dan  belum  mendapatkan  tanggapan  apapun  dari pemerintah.  Akibatnya    posisi  kelembagaan illegal tetap  kuat  dalam  menguasai  ekstraksi emas di TNBNW.
Kebijakan Kehutanan Kabupaten 7
Setelah tahun 2001, pemerintah daerah menjalankan otonomi daerah sesuai dengan UU  No  22/1999  yang  mengatur  pemerintahan  daerah,  tidak  terkecuali  di  Kabupaten Maluku Tengah. Lemahnya formulasi kebijakan pengelolaan hutan oleh pemerintah daerah Maluku Tengah, paling tidak disebabkan oleh tiga faktor yaitu :
a) Lemahnya  kapasitas  dan  kapabilitas  lembaga  kehutanan  daerah.  Kondisi sumberdaya  birokrasi  lembaga  kehutanan  daerah  tidak  memungkinkan  untuk merumuskan  kebijakan  yang  dapat  memecahkan  permasalahan-permasalahan pengelolaaan  hutan  alam  produksi  yang  bersumber  dari  aspek  institusi  termasuk ketidakpastian usaha, hak penguasaan dan pemilikan hutan, serta masalah-masalah kebijakan yang berimplikasi pada tingginya biaya transaksi.
b) Lemahnya  koordinasi  dan  perbedaan  kepentingan  antar  tingkatan  pemerintahan (kabupaten/propinsi/pusat).  Dalam  konteks  penyelenggaraan  pengelolaan  hutan alam  produksi  setelah  pemberlakuan  otonomi  daerah 8 ,  koordinasi  antara pemerintah kabupaten dan propinsi – disamping tentunya dengan pemerintah pusat - sangat penting, namun koordinasi ini tidak berjalan. Meskipun Dinas Kehutanan Propinsi  Maluku  senantiasa  melakukan  kontrol  dan  proses-proses  koordinasi penyelenggaraan  pengelolaan  hutan  alam  produksi  dengan  menggunakan instrumen  hukum 9 ,  namun  akibat  kekakuan  tugas  pokok  dan  fungsi  lembaga kehutanan kabupaten, koordinasi dengan pemerintah propinsi tidak dilakukan.
7 Kecuali disebutkan lain, telaah ini diringkas dari Ohorella (2003).
8 Berdasarkan  UU  No.  22  Tahun  1999,  tidak  ada  hubungan  hirarkis  (hubungan  atasan  dan  bawahan)  antara pemerintah provinsi dan kabupaten, sehingga pemerintah provinsi seharusnya menjadi pusat koordinasi di daerah, dengan membangun hubungan-hubungan kerja, termasuk penguatan institusi pemerintah kabupaten/kota.
9 Terdapat  paling  tidak  empat  buah  surat  Dinas  Kehutanan  Provinsi  Maluku  kepada  Dinas  Kehutanan  Maluku Tengah  terkait  dengan  pengelolaan  hutan  alam  produksi  yang  sifatnya  instruksional.  Masing-masing surat  No.
c) Kepentingan individu elit lokal dan strategi pencapaiannya. Kepentingan individu elit lokal  meliputi kepentingan ekonomi, kepentingan  untuk pengembangan karir, dan  kepentingan  untuk  sponsor  politik  ( political  sponsorship ).  Dalam  rangka pencapaian  kepentingan  tersebut,  para  pengambil  kebijakan  di  daerah  melakukan apa  yang  oleh  Bates  (1981)  yang  diacu  oleh  Hidayat  (2000),  disebut autonomus choice . 10
Berdasarkan  temuan  di  atas,  pelaksanaan  desentralisasi  pengelolaan  hutan  dalam rangka  otonomi  daerah  di  Maluku  Tengah  belum  mampu  meminimalkan  biaya  transaksi. Ini  berarti  tidak  sejalan  dengan  apa  yang  dikemukakan  Ostrom, et  al. (1993),  bahwa desentralisasi akan mengurangi biaya transaksi dan perencanaan, karena adanya kedekatan pengambilan keputusan dengan maslaah yang dihadapi masyarakat.
Dapat  ditujukkan  misalnya  sebagian  besar  kontraktor logging ijin  pemanfaatan hasil  hutan  kayu  (IPHHK)  yang  diberikan  kepada  masyarakat  lokal  diantaranya  adalah pemegang  HPH.  Besarnya  biaya  transaksi  pelaksanaan  IPHHK  ternyata  justru  menjadi insentif  bagi  HPH  untuk  mengabaikan  upaya-upaya  yang  dapat  menjadi  pendorong berjalannya  aktivitas  HPH,  misalnya  dengan  mengakomodir  tuntutan  masyarakat  adat dalam bentuk pemberian fee dengan jumlah tertentu. Hal ini karena beban kewajiban yang harus  dilaksanakan  –  dan  tentunya  biaya  –  dalam  skema  pemanfaatan  hutan  oleh  HPH lebih banyak dibandingkan skema IPHHK 11 . Tujuan  pemberian  IPHHK  adalah  agar  terjadi  redistribusi  manfaat  sumberdaya hutan  kepada  masyarakat  lokal  secara  lebih  adil.  Ini  merupakan  jawaban  atas  berbagai gugatan  terhadap  sistim  pengelolaan  hutan  alam  produksi  yang  selama  tidak  banyak memberikan manfaat bagi masyarakat di dalam dan di sekitar hutan. Hal ini juga diyakini sebagai  penyebab  timbulnya  berbagai  konflik  pemanfaatan  sumberdaya  hutan.  Dari  hasil perhitungan  laba  rugi  pemanfaatan  hutan  dengan  sistem  IPHHK,  ternyata  laba  yang diperoleh pelaku usaha sekitar US$ 27,50 per m 3 kayu bulat. Laba tersebut dinikmati oleh kontraktor logging yang menjadi mitra kerja masyarakat sebagai pemegang ijin sebanyak US$ 25, sedangkan yang diterima oleh masyarakat dalam bentuk dana kompensasi sebesar US$ 2,50. Pemerintah memperoleh US$ 35,40 dari setiap m 3 kayu bulat berupa pungutan kehutanan dan pajak. Dari bagian pemerintah tersebut, pemerintah daerah Maluku Tengah memperoleh  sekitar  US$  8,50,  pemerintah  propinsi  Maluku  memperoleh  US$  1,09, kabupaten/kota lainnya di propinsi Maluku memperoleh US$ 2,18 12 .
522.21/Dishut-Mal/668/2002  tgl  07-10-2002;  No.  522.1/Dishut-Mal/697/2002  tgl.  12-10-2002;  No.
522.11/Dishut-Mal/130/2003 tgl. 26-03-2003; dan No. 522.2/Dishut-Mal/220/2003 tgl. 07-05-2003 .
10 Kemampuan  untuk  melakukan autonomous  choice oleh  elit  lokal  karena  dimilikinya  akses  untuk mengakumulasi sumberdaya politik, yang meliputi a). ketrampilan dalam menafsir ulang berbagai peraturan yang telah ditetapkan oleh pemerintah pusat, b). penguasaan atas berbagai masalah yang ada di daerah, dan c). aliansi dengan  kelompok  tertentu  di  dalam  masyarakat  (termasuk  dengan  tokoh-tokoh  masyarakat),  serta  hubungan personal dengan elit-elit tertentu di pusat.
11 Pemegang  IPHHK  tidak  dikenai  kewajiban  menyerahkan  foto  udara  atau  citra  satelit,  penyusunan  dokumen AMDAL  dan  pemantauan  lingkungan,  serta  beberapa  kegiatan  pembinaan  hutan  seperti  pembuatan  petak  ukur permanen, plot plasma nutfah, dll, sebagaimana diwajibkan kepada pemegang HPH.
12 Penerimaan negara dari sektor kehutanan dibagi dengan perimbangan 20% untuk pemerintah pusat dan 80% untuk  daerah.  Bagian  daerah  dari  penerimaan  provisi sumberdaya  hutan  dibagi  dengan  perincian  16% untuk provinsi,  32%  untuk  kabupaten/kota  penghasil  dan  32%  untuk  kabupaten/kota  lainnya  dalam  provinsi  yang

## 20
Dengan  demikian  masyarakat  dan  pemerintah  daerah  tidak  begitu  banyak memperoleh  manfaat  dari  adanya  skema  IPHHK.  Kontraktor logging adalah  penerima terbesar dari manfaat ekonomi ( gross income ) pemanfaatan hutan IPHHK. Oleh karena itu argumentasi  bahwa  masyarakat  akan  memperoleh  manfaat  secara    adil  dari  pemberian IPHHK  tidak  sepenuhnya  benar.  Dengan  demikian,  kebijakan  pemberian  IPHHK  belum dapat  menjadi  solusi  dalam  memecahkan  persoalan  ketidak-adilan  perolehan  manfaat ekonomi pengelolaan hutan alam produksi antara para pihak yang terlibat.

## Konflik antara Pemerintah Propinsi dan Kabupaten 13
Kabupaten  Kotawaringin  Timur,  Kalimantan  Tengah,  sejak  1995  menjadi kabupaten  percontohan  untuk  pelaksanan  otonomi  daerah,  sehingga  penerapan  UU 22/1999  maupun  UU  25/1999  yang  mengatur  otonomi  pemerintahan  dan  diberlakukan tahun 2001, telah diterapkan jauh sebelumnya. Oleh karena itu sampai dengan September 2000  telah  disusun  43  peraturan  daerah  yang  berkaitan  dengan  pengaturan  sumberdaya alam  dengan  tujuan  peningkatan  pendapatan  asli  daerah  (PAD).  Perda  tersebut  14 diantaranya  telah  diratifikasi  oleh  DPRD,  2  diantaranya  berkaitan  dengan  kebijakan kehutanan daerah.
Bupati  membentuk  Tim  Pelayanan  Terpadu  (TPD)  bulan  Maret  2000  yang dipimpin  Wakil  Bupati  untuk  melakukan  penyelidikan  terhadap illegal  logging yang terjadi.  Tim tersebut telah melaporkan adanya 178 kapal pengangkut kayu illegal dengan jumlah  sekitar  77.100  m³  dalam  bentuk  kayu  gergajian.  Namun  demikian,  DPRD mengizinkan kapal-kapal tersebut untuk dilepas, apabila ada surat resmi yang menyatakan pemberian  sumbangan  untuk  retribusi  hasil  hutan  sebagai  sumber  pendapatan  resmi daerah.  Kemudian,  surat  ini  dijadikan  surat  berharga  (deposito)  pada  BPD  (Bank Permodalan daerah) atas nama DPRD Kotawaringin Timur. Kapal barang pembawa kayu illegal tersebut  resmi  di  lepas  karena  diikuti  Surat  Keterangan  Lunas  saat  melintasi pelabuhan  Samudra  di  Sungai  Mentaya.  Keputusan  ini  didukung  oleh  Gubernur Kalimantan Tengah dengan alasan mereka membayar pajak kepada daerah.
Pola  ini  kemudian  mendapat  kritikan  tajam  dari  banyak  pihak  (exportir,  LSM, HPH),  sebab  penerimaan  pajak  dari  kayu illegal menyebabkan  hilangnya  kontrol pemerintah Propinsi atas tindakan-tindakan yang dilakukan Bupati. Perdebatan ini semakin tajam  dengan  rujukan  UU  25/99  yang  mengatur  perimbangan  keuangan  antara  pusat  dan daerah,  terutama  tafsiran  atas  80  %  penerimaan  yang  harus  dibagi  antara  propinsi  dan kabupaten.  Tarif  pajak  kayu illegal kemudian  dikenakan  sebesar  US  $  16/m³  sementara untuk kayu resmi US $ 19/m³, yang terjadi sesudah tarif pajak diperdebatkan oleh banyak pihak.
Tindakan  politik  Bupati  Kotawaringin  Timur  tersebut  semakin  populer,  walau mendapat tantangan keras dari Propinsi. Kayu illegal yang telah disahkan lewat penarikan tarif  pajak  sesungguhnya  mendapat  penolakan  yang  keras  saat  di  terima  di  pelabuhan-
bersangkutan  [UU  No.  25  Tahun  1999,  Pasal  6  ayat  (5)  dan  penjelasannya].  Dana  reboisasi  dibagi  dengan imbangan 40% untuk daerah penghasil dan 60% untuk pemerintah pusat [UU No. 25 Tahun 1999, Pasal 8 ayat (4)]. 13 Naskah ini diringkas dari hasil kajian Anne Casson (2001).
pelabuhan  di  Jawa  seperti  Sunda  Kelapa,  Juanda  maupun  Cirebon.  Namun  dengan  cepat Bupati  Kotawaringin  Timur  mengambil  langkah-langkah  olitik  sehingga  kebijakannya diikuti  oleh  Bupati  Kapuas  dan  Kotawaringin  Barat.  Meskipun  kebijakan  tersebut  juga ditolak  oleh  Menteri  Kehutanan  karena  dinilai  bertentangan  dengan  UU  41/1999  tentang Kehutanan.
Sampai  pertengahan  tahun  2000  masih  tersisa  29  peraturan  daerah  yang  akan diratifikasi,  termasuk  yang  fungsi  dan  wewenangnya  mempunyai  kesamaan  dengan Kanwil  Kehutanan  dan  Perkebunan  di  tingkat  propinsi,  yang  posisinya  ditempatkan dibawah  wewenang  Bupati.  Peraturan  daerah  tersebut  memerintahkan  Bupati  untuk memformulasikan  kebijakan  di  sektor  kehutanan  seperti  penentuan  tata  batas  hutan produksi, hutan lindung, perkebunan, perizinan pemanfaatan hasil hutan serta pengelolaan kawasan  hutan  lindung.  Tanggungjawab  juga  diberikan  kepada  Bupati  untuk  meberi  izin pemanfaat  hutan.  Akibatnya  sudah  dapat  dipastikan  terjadi  konflik  kepentingan  antara Bupati dengan Propinsi semakin besar, dimana posisi politik Bupati semakin berada di luar kendali  Gubernur.  Konflik  tersebut  tidak  hanya  terhenti  sebatas  pribadi  Bupati  dan Gubernur, tetapi juga manjalar ke jajaran birokrasi di berbagai  tingkatan.

## Kapasitas Kelembagaan
Shaffer (1980) menyatakan bahwa sistem ekonomi terdiri dari tiga komponen yang saling  mempengaruhi  satu  sama  lain  yaitu  kondisi  lingkungan,  respon  dan  reaksi  pelaku- pelaku  ekonomi  terhadap  lingkungan  yang  dihadapinya,  serta  kinerja  ekonomi  yang diakibatkannya.  Bentuk  kesempatan  yang  tersedia  ( opportunity  sets )  dalam  lingkungan yang  dimaksudkan  Shaffer  tersebut,  menurut  pandangan  North  (1991),  tergantung  dari aturan  main  baik,  yang  bersifat  formal  seperti  peraturan  pemerintah,  maupun  informal seperti  kebiasaan,  adat,  dll.  Menurut  Schmid  (1987),  North  (1991),  dan  Barzel  (1993) aturan  main  tersebut  merupakan  bentuk  institusi  yang  menentukan  interdependensi  antar individu  atau  kelompok  masyarakat  yang  terlibat.  Implikasi  bentuk  interdependensi tersebut  menurut  Schmid  (1987)  mengakibatkan  „siapa  mendapatkan  apa‟  dalam  suatu sistem ekonomi tertentu.
Dari  tiga  kasus  yang  ditelaah  di  atas  dapat  ditunjukkan  bahwa  lembaga-lembaga pemerintahan  baik  sendiri-sendiri  maupun  secara  bersama-sama  telah  gagal  membentuk kelembagaan.  Respon  masyarakat  terhadap  kelembagaan  berakibat  fatal,  dalam  arti  tidak dapat menjalankan pengelolaan hutan secara berkelanjutan. Kesempatan yang tersedia bagi masyarakat direspon oleh masyarakat dengan menjalankan tindakan yang tidak benar.
Kegagalan  membentuk kelembagaan  di atas dicerminkan secara tepat dalam kasus di  Sulawesi  Utara,  dimana  kelembagaan illegal justru  yang  memberikan  kesempatan  dan respon  masyarakat.  Serupa  dengan  yang  terjadi  di  Kalimantan  Tengah.  Dalam  kondisi demikian itu, untuk kasus di Maluku Tengah, bahkan tujuan memanfaat hutan secara lebih adilpun  tidak  tercapai.  Hak  atas  sumberdaya  hutan  secara  legal  yang  ditetapkan berdasarkan peraturan-perundangan yang berlaku dapat dinafikan oleh jaringan kekuasaan yang memungkinkan terwujudnya akses diluar apa yang ditetapkan secara legal tersebut. Untuk  memahami  lebih  jauh  mengapa  terbentuk  kelembagaan  pengelolaan  hutan  seperti demikian  itu,  berikut  ditelaah  berdasarkan  pendekatan  proses  perumusan  kebijakan (Sutton, 1999).

## ORIENTASI KEBIJAKAN KEHUTANAN

## Tinjauan Politik, Antropologi dan Manajemen
Kekuatan  pengaruh  suatu  akses  dalam  memanfaatkan  sumberdaya  seringkali mengalami  perubahan.  Perubahan  tersebut  dapat  ditentukan  oleh  posisi  dan  kekuasaan aktor  dalam  perkembangan  hubungan-hubungan  sosial  yang  sangat  dinamis.  Berdasarkan konsep akses yang ditawarkan Ribot dan Peluso seperti telah diuraikan di atas, jelas bahwa terjadinya  perubahan  fungsi  hutan  dan  banyaknya  klaim  atas  hutan  negara  tidaklah  dapat dipandang  semata-mata  melalui  pendekatan  hukum.  Dengan  demikian,  para  aparat pemerintah  yang  merasa  lebih  tenang  dengan  luas  kawasan  hutan  di  atas  kertas  –  yang aman secara hukum – tidaklah memadai untuk menjangkau tujuan-tujuan mempertahankan fungsi hutan.
Rasionalitas  hukum positif, dengan demikian, bukan hanya membatasi tugas-tugas pemerintahan,  tetapi  juga  membatasi  inovasi  pemecahan  masalah,  atau  bahkan mengakibatkan kekeliruan dalam mendefinisikan masalah itu sendiri. Situasi demikian itu seperti  akan  tetap  demikian  dalam  jangka  panjang.  Apalagi  bila  organisasi,  dalam  hal  ini organisasi-organisasi  pemerintah  dan  pemerintah  daerah,  dikategorikan  sebagai  mesin, kultur dan penjara psikis (Morgan, 1986 dalam Parsons, 2005).
Salah  satu  sebab  hambatan  perubahan  kebijakan  adalah  terdapatnya  narasi kebijakan  dan  diskursus  (Sutton,  1999),  sebagai  penyebab  terwujudnya  kondisi  sulit  bagi tumbuhnya  inovasi  baru  dalam  pembuatan  kebijakan.  Kondisi  tersebut  akibat  dari akumulasi  pengaruh  dalam  pembuatan  kebijakan,  misalnya  pengetahuan  dan  bahkan keyakinan  yang  sudah  usang,  adanya  kepentingan  kelompok  tertentu,  kurang  informasi yang  diperlukan  untuk  mengungkap  suatu  fenomena,  pemimpin  yang  tidak  mengambil peran  yang  seharusnya,  perorangan  yang  dapat  mengubah  hasil-hasil  kesepakatan  dalam pembuatan kebijakan ( street level bureaucracy ) maupun keterlanjuran yang tidak mungkin diubah  saat  itu  ( sunk  cost  effect ).  Hal-hal  tersebut  dijumpai  dalam  pembuatan  kebijakan dari  telaah  ketiga  kasus  diatas,  dan  bahkan  terjadi  di  negara-negara  yang  mengalami degradasi sumberdaya alam (Sutton, 1999; Diamond, 2005).
Implikasi  dari  adanya  kondisi  di  atas,  maka  dalam  suatu  perubahan  kebijakan, bukan  hanya  diperlukan  kajian  yang  dapat  menghasilkan  usulan-usulan  kebijakan, melainkan  kajian  yang  dapat  menungkap  hambatan-hambantan  dalam  proses  pembuatan suatu kebijakan.

## Masalah Kebijakan
Apabila  ketiga  kasus  yang  diuraikan  di  atas  dapat  menggambarkan  fenomena kelembagaan  kehutanan  di  Indonesia,  maka  penetapkan  kebijakan  kehutanan  yang semestinya  menjadi  perhatian  adalah  masalah  kelembagaan.  Termasuk  di  dalamnya mencakup analisis aktor yang berkepentingan dalam pembuatan kebijakan, pengertian dan pengetahuan  yang  digunakan,  informasi  yang  tersedia,  maupun  proses  pembuatan kebijakan itu sendiri. Dengan demikian masalah kebijakan mempunyai lingkup lebih luas dan  tidak  sekedar  pengetahuan  teknis  mengenai  obyek  yang  diatur.  Kebijakan  juga  tidak dapat diartikan sebatas peraturan-perundangan, melainkan solusi atas masalah yang terjadi
di  lapangan.  Oleh  karena  itu  apa  yang  disebut  sebagai  masalah  menjadi  sangat  penting dalam  pembuatan  kebijakan.  Oleh  karena  itu  apa  yang  disebut  sebagai  masalah  menjadi sangat  penting  dalam  pembuatan  kebijakan.  Sebagaimana  dikatakan  Ackoff  (1974)  yang dikutip Dunn (2000):
Keberhasilan  dalam  memecahkan  suatu  masalah  memerlukan  penemuan  solusi yang  tepat  terhadap  masalah  yang  juga  tepat.  Kita  lebih  sering  gagal  karena  kita memecahkan  suatu  masalah  yang  salah  daripada  menemukan  solusi  yang  salah terhadap masalah yang tepat.
Dari ketiga kasus di atas, jelas bahwa dalam pembuatan kebijakan kehutanan aspek kelembagaan  dan  politik  lokal  belum  ditetapkan  sebagai  masalah.  Kondisi  seperti  itu disebabkan oleh:
a) Pendekatan  dalam  penyusunan  kebijakan  kehutanan  hampir  selalu  berangkat  dari sisi  fisik  kayu,  hutan,  dan  material  lainnya,  sebaliknya  kurang  memperhatikan subyek  yang  diatur,  seperti  swasta,  individu,  kelompok  masyarakat,  dll,  serta kepentingan dan kemampuannya;
b) Peraturan-perundangan menjadi instrumen yang dominan bahkan tunggal. Padahal banyak  hal  dapat  diseselaikan  secara  sosial,  ekonomi,  maupun  politik.  Dalam kaitan  ini  juga  terdapat  pandangan  yang  kuat,  bahwa  peraturan  secara  otomatis dapat  tertuju  kepada  penyelesaian  masalah,  sementara  kondisi  di  lapangan mempunyai  banyak  faktor  yang  dipertimbangkan  oleh  para  pelaksana  dalam mengambil keputusan yang dijalankannya.
c) Kedua hal tersebut terjadi akibat adanya policy narrative dan discource yang telah menjadi conventional  wisdom dan  tidak  sejalan  dengan  masalah  yang  dihadapi dalam pembangunan kehutanan.

## Implikasi terhadap Program Prioritas
Sejak  tahun  2000,  Departemen  Kehutanan  mencanangkan  program  prioritas, meskipun dalam perkembangannya terdapat perubahan. Saat ini, obyek yang dituju dalam program prioritas tersebut mencakup pemberantasan illegal logging , rehabilitasi hutan dan lahan, revitalisasi industri kehutanan, pemberdayaan masyarakat dan pemantapan kawasan hutan  (DepHut,  2006).  Merujuk  pokok-pokok  pembahasan  di  atas,  dua  aspek  yang  perlu ditelaah  adalah  masalah  apa yang  akan  dipecahkan  oleh  setiap  program  prioritas  tersebut dan  bagaimana  bentuk  peningkatan  kelembagaan  untuk  menjalankannya.  Kedua  aspek tersebut semestinya menjadi landasan kebijakan pelaksanaan program prioritas tersebut.
Kenyataan  menunjukkan bahwa pelaksanaan program tersebut tetap  menggunakan kapasitas  kelembagaan  yang  ada,  sehingga  masalah  pokok  yang  dihadapi  tidak terpecahkan  oleh  berbagai  kebijakan  yang  telah  dijalankan.  Selain  merujuk  pada  ketiga kasus  di  atas,  evaluasi  terhadap  pelaksanaan  rehabilitasi  hutan  dan  lahan,  misalnya, menunjukkan  hal  demikian  (Persaki,  2006).  Dalam  kaitan  rehabilitasi  hutan  dan  lahan, penetapan target dan waktu pencapaian program perlu ditinjau secara kritis.
Departemen  Kehutanan  dan  pemerintah  pada  umumnya  senantiasa  menetapkan target pembangunan berdasarkan kondisi fisik dan ketersediaan anggaran. Mempersiapkan kelembagaan  yang  mampu  menjalankan  program  senantiasa  dianggap  memperlambat capaian program. Belajar dari kegagalan masa lalu, dalam pencanangan program reboisasi dan  penghijauan  sejak  tahun  80an  juga  dengan  semangat  kecepatan  dan  anggaran,  dan terbukti tidak membawa hasil. Oleh karena itu, upaya peningkatan kapasitas kelembagaan sebagai syarat berjalannya suatu program prioritas menjadi suatu keniscayaan.

## KESIMPULAN DAN SARAN
Dari  kajian  di  tiga  lokasi  serta  pelaksanaan  kebijakan  nasional  atas  program prioritas Departemen Kehutanan dapat ditunjukkan bahwa baik program kehutanan daerah maupun  pusat  tidak  disertai  oleh  upaya  peningkatan  kapasitas  kelembagaan.  Orientasi kebijakan kehutanan secara keseluruhan tertuju kepada formulasi masalah-masalah teknis, sedangkan  faktor-faktor  sosial,  ekonomi  dan  politik  dianggap  sebagai  faktor  eksogen. Lemahnya  penguatan  kelembagaan  telah  terbukti  diikuti  oleh  kegagalan  kebijakan  untuk mencapai tujuannya.
Penyebar-luasan informasi dan pembahasan mendalam terhadap masalah kebijakan kehutanan  disarankan  terus-menerus  dilakukan  sebagai  upaya  perbaikan  orientasi kebijakan  kehutanan,  karena  hambatan  orientasi  pembaruan  kebijakan  bersumber  dari narasi  kebijakan  dan  diskursus  yang  telah  melekat  dalam  keyakinan  para  pengambil keputusan.  Proses  pembuatan  kebijakan  kehutanan  yang  dilakukan  secara  terbuka diperkirakan dapat membantu upaya tersebut.

## DAFTAR PUSTAKA
Barzel,  Y.  1991. Economic  Analysis  of  Property  Rights .  Sydney:  Cambridge  University Press. Casson,  Anne.  2001. Decentralisation  of  Policies  Affecting  Forests  and  Estate  Crops  in Kotawaringin Timur District, Central Kalimantan . Bogor: CIFOR DepHut  (Departemen  Kehutanan).  2006. Kajian  Kebijakan  Prioritas:  Operasionalisasi dan Implementasinya  dalam Program  dan  Kegiatan  Departemen  Kehutanan .  Biro Perencanaan dan Keuangan. Jakarta: Departemen Kehutanan.
Diamond,  J.  2005. COLLAPSE:  How  Societies  Choose  to  Fail  or  Survive .  London: Penguin Books.
Dunn,  W.  N.  2000. Pengantar  Analisis  Kebijakan  Publik .  Terjemahan.  Yogyakarta: Gadjah Mada University Press.
Hidayat,  S.  2000. Otonomi  daerah  dalam  perspektif  perilaku  elit  lokal  dalam  Indonesia Menapak Abad 21 . Kajian Ekonomi Politik. Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia, Kedeputian Ilmu Pengetahuan Sosial dan Kemanusiaan. Jakarta : PT. Dyatama.
Kartodihardjo, H. dan H. Jhamtani. 2006. Politik Lingkungan dan Kekuasaan di Indonesia . Jakarta: Equinox. Lintong,  E.  E.  2004. Resolusi  Konflik  Pertambangan  di  Taman  Nasional  Bogani  Nani Wartabone,  Sulawesi  Utara .  Thesis  S2.  Program  Studi  Lingkungan.  Sekolah Pascasarjana, IPB. Bogor.
North, D.C. 1991. Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Political Economy of Institutions and Decisions. Cambridge University Press. Cambridge. Ohorella,  A.  L.  2003. Penguatan  Institusi  Pengelolaan  Hutan  Alam  Produksi  dalam Rangka Otonomi Daerah . Thesis S2. Program Pascasarjana IPB. Bogor.
Ostrom  E,  Schroeder  L,  Wynne  S.  1993. Institutional  Incentive  and  Sustainable Development . Oxford UK : Westview Press. Parsons,  W.  2005. Public  Policy:  Pengantar  Teori  dan  Praktek  Analisis  Kebijakan . Terjemahan. Jakarta: Prenada Media.
Persaki  (Persatuan  Sarjana  Kehutanan  Indonesia).  2006. Kajian  Kinerja  dan  Kebijakan Rehabilitasi  Hutan  dan  Lahan. Bahan  Pematangan  Materi.  Powerpoint  bahan presentasi. Jakarta: Persaki.
Peters,  B.  G.  2000. Institutional  Theory:  Problem  and  Prospects .  69  Political  Science Series. Vienna: Institute for Advance Studies.
Ribot, J. C. and N. Peluso, 2003. A Theory of Access . Rural Sociology 68 (2): 153-181. Shaffer.  J.D.  1980. Food  Sytem  Organization  and  Performance:  Toward  a  Conceptual Framework . American Journal Agricultural Economic, May 1980 ; (310-318) Schmid  A.  1987. Property,  Power,  and  An  Inquiry  into  Law  and  Economic .  New  York:
Praeger.
Sutton,  R.  1999. Policy  Process:  An  Overview .  Working  Paper  118.  Overseas Development Institute. London SW1E 5 DP: Portland House. Stag Place.
diterima : 03 Juni 2006