## Otonomi Daerah dan Negara Federasi
oleh
M. Ali Zavi Nazarudin dan Reny Yulianti

## Abstrak
Pilihan untuk  menerapkan gagasan otonomi  yang seluas-luasnya, otonomi khusus,  dan  federasi  sama-sama  dapat  diharapkan  untuk  menjawab  berbagai persoalan  yang  dihadapi  bangsa  Indonesia  seperti  saat  ini.  Tetapi  pilihan  mana yang  menjadi  terbaik  seyogyanya  harus  dilihat  dalam  konteks  kebutuhan  bangsa kita dewasa ini. Oleh karena itu, janganlah kita bersikap secara mutlak dan apalagi saling  mengancam  seakan-akan  perahu  republik  pasti  pecah  jika  negara  kesatuan dirubah  menjadi  federasi  ataupun  jika  dipertahankan  mati-matian  sebagai  negara kesatuan.  Biarlah  pilihan-pilihan  tersebut  dimengerti  dulu  secara  luas,  baru kemudian  orang  siap   untuk  menetapkan  pilihan  rasional.   Dalam  pandangan penulis  baik  Negara  Kesatuan  maupun  Negara  Federasi  sama-sama  mengandung kelebihan  dan  kelemahan.  Karena  itu,  yang  pertama-tama  harus  mendapat perhatian  adalah  soal  jaminan  keadilan  yang  dapat  tumbuh  dan  berkembang  di dalam  salah  satu  dari  kedua  bentuk  negara  itu,  dan  yang  kedua  adalah  soal jaminan  integrasi  nasional  untuk  mengatasi  gejala  disintegrasi  nasional  yang merebak akhir-akhir ini.
Kata Kunci : Otonomi Daerah, Desentralisasi, Demokrasi, Negara Federasi

## Pendahuluan
The  founding  fathers ketika  mendesain  model  negara  Indonesia  lebih mengedepankan perdebatan mengenai dasar negara,  bentuk negara  (kesatuan  atau federal),  bentuk  pemerintahan  (kerajaan  atau  republik)  dan  ide/cita  negara (individualistik, kolektivistik, atau totalitas integralistik) (Sholikin, 2013). Sedikit sekali  dibahas  terkait  dengan  negara  hukum  dan  pemerintahan  yang  demokratis konstitusional  khususnya  mengenai  perlu  tidaknya  Hak  Asasi  Manusia  (HAM) masuk  dalam  konstitusi.  Sebagian  besar  dari  mereka  terlalu  disemangati  oleh obsesi  sebuah  bangunan  negara  yang  berciri  khas  Indonesia  sehingga  terlalu mengidealisasikan  prinsip  kekeluargaan,  demokrasi  desa,  asas  keserasian, keselarasan  dan  keseimbangan.  Hal  ini  demi  terciptanya  politik  pengintegrasian ketimbang  politik  pembebasan  melawan  absolutisme  kekuasaan  sebagai  corak paham  konstitusionalisme,  yang  mengakibatkan  bangsa  ini  tidak  pernah  curiga terhadap kemungkinan penyalahgunaan. 1
1 Mukthie  Fadjar, Reformasi  Konstitusi  dalam  Masa  Transisi  Paradigmatik ,  In-Trans,  Malang, 2003. Hlm 3-4
Problem  konstitusionalitas  terkait  penyelenggaraaan  pemerintahan  daerah dalam lingkup negara kesatuan atau memilih alternatif otonomi sebagai alternative pilihan bentuk negara federal telah diletakan sejak masa pergerakan kemerdekaan. Hingga  akhirnya  terimplementasikan  dalam  wujud  Undang-undang  Dasar  1945 sebelum amandemen. Bahkan pada saat penyusunan Undang-undang Dasar 1945, otonomi menjadi persoalan pokok dalam pembahasannya. Persoalan tersebut yang menyebabkan  pengaturan  pemerintahan  daerah  dalam  konstitusi  sangat  sedikit dan  kurang  bersubstansi,  yaitu: “ Pembagian  daerah  Indonesia  atas  daerah  besar dan  kecil,  dengan  bentuk  susunan  pemerintahannya  ditetapkan  dengan  undang- undang, dengan memandang dan mengingati dasar permusyawaratan dalam sistem pemerintahan  negara,  dan  hak-hak  asal-usul  dalam  daerah-daerah  yang  bersifat istimewa” , ketentuan  tersebut  yang  memberikan  peluang  pemerintah  pusat  untuk menafsirkan format ideal “otonomi daerah”. 2
Persoalan  otonomi  daerah  dan  desentralisasi  merupakan  masalah  yang paling  sering  dibicarakan  di  negeri  ini,  disamping  integrasi  nasional,  korupsi, partai    politik,    dan    kohesi    nasional.    Otonomi    daerah    adalah    sebuah    proses bernegara  yang  tidak  akan  pernah  tuntas  dan  mengalami  perubahan  secara  terus menerus dan tidak berkesudahan. Hal ini wajar karena tuntutan-tuntutan baru akan selalu  muncul  sesuai  kebutuhan,  maupun  disebabkan  adanya  koreksi  atas kelemahan  formulasi  pada  faktor  perubahan  lingkungan  baik  internal  maupun eksternal  (Solikhin,  2017).  Sadar  atau  tidak  sesungguhnya  pertumbuhan  otonomi daerah  di  Indonesia  sejak  masa  kemerdekaan  sampai  sekarang  (masa  reformasi) telah   mengalami   perubahan-perubahan   secara   fluktuatif   (naik-turun)   sesuai dengan   realitas   di   lapangan   yang  dilalui   dengan   rezim   pemerintahan   yang berganti-ganti.
Melihat  pertumbuhan  dan  perkembangannya  ternyata  berlangsung  tidak sesuai   apa    yang   diinginkan   para   pendiri    republik   ini.   Tentu,   tidaklah mengherankan  bila  Bagir  Manan 3 mengatakan, “dalam  tataran  pelaksanaan, belum  pernah  otonomi  dijalankan  sebagaimana  mestinya”. Menurut  Bagir, pemerintahan  pusat  dan  legislatif  tetap  gamang  dan  tidak  tulus  hati  dalam merumuskan  dan  menjalankan  arti  otonomi  yang  sesungguhnya  dengan  berbagai alasan  pembenaran.  Peraturan  perundang-undangan  tentang  pemerintahan  daerah sudah  mengalami  perubahan  sebanyak  8  (delapan)  kali 4 ,  sejak  UU  Nomor  1 Tahun  1945  hingga  UU  Nomor  32  Tahun  2004,  hanya  dalam  rentang  waktu  65 tahun menunjukan permasalahan otonomi daerah yang begitu kompleksitas.
Ketidakjelasan  format  otonomi  daerah  tersebut  yang  menjadikan pemerintah      pusat      menerapkan      sistem      sentralisasi      yang      berlebihan
2 Bagir  Manan, Menyongsong  Fajar  Otonomi  Daerah ,  Pusat  Studi  Hukum  Fakultas  Hukum Universitas Islam Indonesia, Yogyakarta, 2005. Hlm. 21
3 Ibid. Hlm. 27-29
4 Peraturan  perundang-undangan tentang  Pemerintahan Daerah  yang  dimaksud  sebanyak  delapan kali  mengalami perubahan  itu  adalah  UU  Nomor  1  tahun  1945,  UU  Nomor  22  Tahun  1948,  UU Nomor 1 Tahun 1957, Penetapan Presiden Nomor 6 Tahun 1959, UUNomor 18 Tahun 1965, UU Nomor  5  Tahun  1974,  UU  Nomor  22  Tahun  1999,  UU  Nomor  32  Tahun  2004.
( overcentralization ). Sentralisasi  yang berlebihan  merupakan salah satu kebijakan pemerintah  orde  baru  yang  menjadi  sumber  malapetaka  bagi  format  Negara Kesatuan,  sebab  selama  penerapan  negara  kesatuan  dengan  sistem  sentralisasi telah  mematikan  aspirasi  dan  kreatifitas  serta  inovasi  rakyat  di  daerah (Faturahman, Rozikin, & Sarwono, 2017), sumber daya alam daerah dikeruk oleh pusat dan diberikan dengan tidak adil dan tidak transparan, keistimewaan  daerah kurang  dihargai  bahkan   disamaratakan  oleh  Pemerintah Pusat (SHOLIKIN  & Abdul  Gaffar  Karim,  2015).  Sentralisasi  yang  berlebihan  tersebut  telah menghancurkan  sistem  pemerintahan  yang  diciptakan  orde  baru,  hancurnya pemerintahan  orde  baru  melalui  gerakan  reformasi  tersebut  mengkukuhkan  niat bangsa  Indonesia  ini  untuk  mewujudkan  bangsa  yang  adil  dan  makmur.  Gerakan reformasi  yang  membawa  angin  segar  demokrasi,  telah  menginspirasi  sebagian masyarakat  untuk  menciptakan  suatu  tatanan  Negara  Indonesia  dalam  wadah Federalisme,  hal  ini  mengingat  muncul  ancaman  disintegrasi  yang  terjadi  akibat dari sistem pemerintahan negara kesatuan yang sentralistis dan banyaknya tuntutan pemerintahan  daerah  untuk  merdeka,  seperti  Papua,  dan  lainnya  (Saraswati  & Sholikin, n.d.).
Perdebatan  mengenai  konsep  federalisme  semakin  menguat  pada  era reformasi  seperti  sekarang  ini,  namun  konsep  tersebut  masih  diragukan  sebab federalisme ditakutkan akan menjadi ancaman kesatuan dan nasionalisme bangsa. Perdebatan  idealisasi  sistem  pemerintahan  daerah  yang  melahirkan  keinginan untuk  menjadikan  Negara  federasi  mengemuka,  sehingga  pertentangan  semakin mengkerucut  kearah  format  ideal  pemerintahan  daerah  (otonomi).  Pada kenyataannya  desentralisasi  yang  menjadi  lokomotif  demokrasi  lokal  ternyata menciptakan   raja-raja   kecil   di   daerah   karena   pemerintahan   daerah   panen kekuasaan  (Sholikin,  2018b).  Rakyat  daerah  tetap  saja  tidak  mempunyai keleluasaan,  sehingga  menimbulkan  ketidakadilan,  kecemburuan  sosial,  dan pelayanan  umum  yang  tidak  maksimal.  Inilah  sesungguhnya  yang  menjadi perhatian  kita  bahwa  ternyata  logika  kekuasaan  pada  format  ketatanegaraan  kita masih terjadi kerancuan-kerancuan paradigmatik  yang menyebabkan kita terpaksa memerlukan  format-format  khusus  dan  istimewa  pada  saat  otonomi  daerah  itu diterapkan.  Realitas  sosiologis  bangsa  Indonesia  memaksa  kita  untuk  berupaya me-reformat  ulang  logika  kekuasaan  negara  menyangkut  penerapan  otonomi daerah yang seluas-luasnya yang benar.
Logika  kekuasaan  bangsa  Indonesia  selalu  mencerminkan  dominasi kelompok  terkuat  menekan  yang  lemah  atau  sebaliknya  memamerkan  kekuatan daerah  dengan  jiwa  atau  semangat  penaklukan.  Hal  ini  juga  bisa  kita  teropong melalui  analisis  seorang  peneliti  barat  yang  sangat  kompeten  dengan  masalah nasionalisme  Indonesia,  yaitu  Ben  Anderson.  Menurut  Ben  Anderson (Benedict, 1999) ,  Nasionalisme  Indonesia  sering  kali  terlalu  sarat  dengan  semangat penaklukan.  Anderson  menganalogkan  halini  dengan  semangat  yang  mendasari sebuah  perang  terbesar  dan  tersistematis  yang  pernah  dikobarkan  oleh  bangsa Jawa  melawan  Belanda:  Perang  Diponegoro . Semangat  menaklukkan  ini tampaknya   masih   sangatkuat   mencengkeram   logika   politik   kekuasaan   di Indonesia  hingga  sekarang.  Sama  halnya  dengan  bagaimana  para  pendiri  negeri ini  ambisius  memilih  berpegang  tangan  di  atas  ide  negara  kesatuan  daripada
negara  federal  yang  kala  itu  hingga  kini  dianggap  sebagai  sebuah  bentuk keterpecahbelahan (Sholikin, 2018a).
Pengaturan  otonomi  luas  dalam  sistem  Negara  Kesatuan  Republik Indonesia  ini  tentunya  menjadi  perhatian  yang  menarik,  sebab  lahir  atas pertentangan idealisasi bentuk Negara kesatuan atau federalisme. Sehingga dalam hal  ini  penulis  meneropong implementasi  konsepsi  negara kesatuan  dalam  sistem otonomi  luas  di  Indonesia.  Apakah  dengan  penerapan  otonomi  yang  seluas- luasnya  dalam  kedaulatan  NKRI  tidak  mengarahkan  Indonesia  pada   konsep Negara  federasi  ?  Selain  itu  tulisan  ini  juga  melihat  apakah  gagasan  Negara federasi cocok untuk bisa diimplementasikan dalam konteks kenegaraan Indonesia ?

## Otonomi Daerah Sebagai Ujung Tombak Proses Demokrasi
Negeri ini telah lebih dari satu dekade menapaki proses demokratisasi dan desentralisasi  yang  telah  digulirkan  sejak  reformasi.  Pencapaian  Indonesia  dalam mengarungi   proses   ini   menunjukkan   kearah    yang   positif,   dan   bahkan mendapatkan  pengakuan  dari  dunia  internasional. 5 Indonesia  dengan  statusnya sebagai  negeri  muslim  terbesar  di  muka  bumi  ini,  bahkan  disebut-sebut  sebagai model  Negara  demokrasi.  Tetapi  disisi  lain  kita  harus  tersadar  akan  besarnya tuntutan  dan  tantangan  mengemuka,  kita  tidak  semestinya  segera  berpuas  diri dengan  pencapaian-pencapaian  tersebut.  Proses  perubahan  yang tanggung akan menyeret  kita  kembali  ke  titik  awal,  kembali  pada  situasi  yang  kita  tidak kehendaki.  Yang  jelas,  kita  belum  pernah  merasakan  praktek  berdemokrasi  yang sebenar-benarnya  dan  oleh  karena  itu  niscaya  akan  selalu  terkejut  dengan  realita baru  yang  kita  ciptakan  bersama  dalam  berdemokrasi.  Tetapi  kalaulah  sejauh Indonesia berbesar hati dengan julukan orang asing Negara demokrasi, kita masih akan  harus  bergulat  dengan  dirinya  sendiri  untuk  melakukan  pendalaman demokrasi itu sendiri. 6
Esensi  dari  pendalaman  demokrasi  sebetulnya  adalah  penerapan  faham demokrasi  ke  dalam  kehidupan  sehari-hari.  Dalamnya  demokrasi  sama  dengan kuatnya   faham   demokrasi   mencengkeram   cara   kita   berfikir   dan   berbuat. 7 Kebiasaan  untuk  menyepelekan  demokrasi  ini  tidak  lagi  meresahkan,  karena  kita terbiasa mengasumsikan  orang lain  membuat  demokrasi  untuk kita.  Dalam  benak kita, demokrasi adalah kebijakan pemerintah, dan karena kita adalah target group dari kebijakan,  maka kita sebagai  penerima manfaat  cukup menunggu  dibuat jadi oleh pemerintah. Perlu diingat bahwa, demokrasi sebetulnya telah sama-sama kita batalkan  saat  kita  secara  diam-diam  bersepakat  untuk  menjaga  jarak  dengannya. Kita  membatalkan  demokrasi  dengan  cara  yang  sangat  tersamar:  mengharapkan
5 Larry Diamond; “How is Indonesia‟s democracy doing?”, East Asia Forum , October 26th, 2009, diunduh dari http://www.eastasiaforum.org/ pada tanggal 13 Juli 2016 pada jam 10.40 WIB.
6 Maribeth  Erb,  Priyambudi  Sulistiyanto  (eds); Deepening  Democracy  In  Indonesia?:  Direct Elections For Local Leaders (Pilkada), Institute of Southeast Asian Studies, 2009.
7 Ronald  Inglehart  and  Christian  Welzel;  “Political  Culture  and  Democracy:  Analyzing  Cross- Level Linkages,” Comparative Politics , Vol. 36, No. 1 (Oct., 2003).
orang  lain  mewujudkannya  untuk  kita.  Repotnya,  proses  pendidikan  yang  kita tempuh  kiranya  sangat  bagus  dalam  menghasilakan  pemahaman,  namun membiarkan  kita  tetap  berjarak  dengan,  dan  bahkan  mengelak  untuk, berdemokrasi.  Ketika  mengikuti  kuliah  di  perguruan  tinggi,  para  pemimpin memperoleh  nilai  A  dalam  mata  kuliah  demokrasi,  dan  pidatonya  perihal demokrasi  juga  sangat  meyakinkan,  namun  perilakunya  tidak  mencerminkan penghayatan  akan  demokrasi,  dan  sama  sekali  tidak  bisa  diharapkan  menjadi motor untuk mereproduksi demokrasi.
Dalam mainstream kajian  desentralisasi,  titik  keberangkatan  proses desentralisasi  adalah  persoalan  kewenangan  para  lembaga  dan  pejabat  publik, yang  karena  satu  dan  lain  hal  harus  ditransfer  ke  tingkat  lokal.  Dalam  tradisi kajian  ini,  desentralisasi  dibayangkan  sebagai  persoalan  transfer  kewenangan untuk  mengatur  dan  mengurus  rumah  tangga  daerah. 8 Yang  menjadi  pemilik kewenangan  adalah  pejabat  negara,  dan  ruang  kebebasan  yang  dibahas  adalah kebebasan  terhadap  kontrol  dari  pejabat  yang  lebih  tinggi.  Wacana  desentralisasi selama  ini  sangat state-centric ,  sehingga  proses  itu  difahami  sebagai  proses internal  birokrasi  pemerintahan.  Jika  difahami  dari  cara  berfikir  yang society- centric ,  desentralisasi  adalah  transforasi  tata  pemerintahan  daerah  dengan  cara membuka  ruang  dan  melembagakan  inovasi  untuk  semakin  nyata  mewujudkan prinsip  kedaultan  rakyat.  Dengan  demikian,  cara  berfikir  dan  bekerja  birokrasi yang baku, kalau bukan kaku, justru harus diubah agar demokrasi lebih bermakna. Sehubungan  dengan  hal  tersebut  di  atas,  cukuplah  alasan  bagi  kita  untuk membayangkan  bahwa  muara  dari  desentralisasi  bukanlah  sekedar  ada  dan tumbuhnya  otonomi  daerah  berkat  adanya  pelimpahan  kewenangan.  Perlu ditegaskan  bahwa  desentralisasi  memang  tidak  mungkin  lepas  dari  persoalan kewenangan,  hanya  saja  tujuan  akhir  dari  desentralisasi  bukanlah  penjaminan kewenangan.   Manakala   perwacanaan   tentang   desentralisasi   berangkat   dan berakhir  dengan  persoalan  kewenangan,  maka  akuntabilitas  dalam  praksis penggunaan  kewenangan  cenderung  terabaikan.  Kewenangan  tidak  semestinya dijadikan  poros  atau  pangkal  pemikiran  tentang  desentralisasi  agar  kita  mudah membedakan  kewenangan  dan  kewenang-wenangan. 9 Apalah  artinya  otonomi daerah  dijamin  dan  dikembangkan  kalau  kewenangan  untuk  mengatur  dan mengurus rumah tangga itu dikelola secara otoriter.
Lebih  dari  itu,  jika  demokrasi  adalah  persoalan  rakyat,  maka  level pemerintahan  yang paling mudah diakses rakyatlah yang harus didahulukan untuk didemokratiskan.  Dalam  konteks  ini  tawaran  Joel  Migdal  untuk  memperlakukan negara   sebagai   bagian    masyarakat    yang   dikenal   dengan state-in-society perspective penting  untuk  dipertimbangkan. 10 Dengan  cara  pandang  seperti  ini,
8 Josef  Riwu Kaho; Prospek otonomi daerah di Negara Republik Indonesia , Rajawali Pers, 1988.
9 Mark  E.  Warren,  “Deliberative  Democracy  and  Authority,” The  American  Political  Science Review , Vol. 90, No. 1 (Mar., 1996).
10 Juan  José  Linz,  Alfred  C.  Stepan; Problems  of  Democratic  Transition  and  Consolidation: Southern  Europe,  South  America,  and  Post-Communist Europe ,  John  Hopkins University Press, 1996, Hlm. 9.
demokrasi  dan  desentralisasi  tidak  bisa  lagi  diperlakukan  sebagai  dua  persoalan yang  terpisah.  Sejalan  dengan  hal  itu,  kajian  antropologis  terhadap  proses demokrasi bukan hanya sangat menarik, namun juga memiliki potensi besar untuk menguak  persoalan  secara  lebih  seksama,  lebih  kontekstual.  Karena  itulah perbincangan  tentang  desentralisasi  sekedar  sebagai  pengaturan  kewenangan daerah  untuk  mengatur  dan  mengurus  rumah  tangga  sendiri  tidak  lagi  memadai. Desentralisasi  justru  harus  difahami  secara  terbalik  sebagai  pengembangan otonomi  daerah  dalam  kondisi  Indonesia  yang  sangat  beragam  namun  harus demokratis,  dalam  suatu  keranga  kerja  Indonesia.  Yang  menjadi  kunci  persoalan bukan  lagi  „ada  tidaknya‟  dan  „spesifikasi‟  kewenangan  pemerintah  di  setiap lapisannya  melainkan  peran-peran  baru  pemerintah  nasional  demi  semakin  dapat diandalkannya  daerah  sebagai  lokus  ekspresi  semangat  kerakyatan  (Solikhin, 2016).
Yang  diperlukan  adalah  kepastian  bahwa  di  setiap  daerah  berotonomi dengan  melangsungkan policy-making yang  demokratis.  Ini  memiliki  setidaknya dua  makna.  Pertama, policy  making yang  diperlukan  adalah  yang  efektif  dalam mengatasi  masalah  publik  yang  mengedepan  atau  teridentifikasi.  Kedua, policy making tersebut semakin mengejawantahkan gagasan demokrasi. 11

## Relevankah Federasi Bagi Republik Indonesia; Sebuah Tinjauan Kritis Atas Gagasan Alternative Federalisme
Bukanlah  sebuah  kebetulan  diskursus  mengenai  bentuk  negara  semakin marak  diperbincangkan  di  masa  reformasi  ini.  Reformasi  merupakan  suatu  masa liberatif dan transparatif yang tepat untuk mengkaji ulang berbagai tatanan politik dalam negeri. Pada kesempatan ini, berbagai isu tentang tata kepemerintahan bisa saja  muncul  dan  perlu  diperdebatkan  untuk  mendapat  afirmasi  “ya”  atau  “tidak”. Ada  suatu  ruang  terbuka  bagi  publik  untuk  mengkaji  horizon  politik  praktis berbasis  pada  apa  yang  dinamakan  sebuah  “politik  metafisik”  ala  John  Rawls, yaitu sebuah pengandaian tentang nilai universal dan hakikat kemanusiaan sebagai inti  pemerdekaan  (Solikhin,  2017).  Artinya,  pembicaraan  faktual  seputar  negara federalisme  hanya  muncul  ketika  ada  ruang  keterbukaan  dan  kebebasan  yang menjamin.
Dalam  perjalanan  sejarah  republik  Indonesia,  proyek  negara  kesatuan ternyata  mengalami  berbagai  distorsi.  Timbul  berbagai  keserampangan  dan kegamangan  dalam  praktek  politik.  Negara kesatuan telah  terbukti  memperkokoh sistem  represi  dari  suatu  kepemerintahan  otoriter  Orde  Baru.  Sistem  sentralistik yang  dipraktekkan  menimbulkan  sekian  banyak  problem  kesenjangan  yang mengindikasikan  adanya  ketidakadilan,  permainan  kekuasaan  dan  segenap kebusukan  praktek  KKN.  Dalam  hal  inilah,  wacana  federalisme  muncul  sebagai sebuah  tawaran  alternatif  yang  kiranya  dapat  membangun  republik  ini  ke  arah yang lebih baik di masa mendatang.
11 Robert E. Goodin, “Democracy, Preferences and Paternalism,” Policy Sciences , Vol. 26, No. 3, Democracy and the Policy Sciences (Aug., 1993).
Memang  diakui  bahwa  gagasan  federalisme  memiliki  sederetan  amanat luhur demi meningkatkan kemaslahatan hidup masyarakat secara adil dan merata. Model  RIS  yang  diusulkan  Romo  Mangun  mempunyai  tujuan  mulia  demi pemekaran  potensi  jutaan  manusia  di  daerah,  pemerataan  pembangunan  dan penciptaan  korps  kedalam  secara  lebih  kuat  (Faturahman,  2017a).  Federalisme juga merupakan suatu bentuk yang paling representatif menggambarkan situasi riil negeri  ini  yang  terdiri  dari  keragaman  suku,  agama  dan  ras.  Dalamnya,  setiap perbedaan diakui dan dihormati bukannya dicekok lantas dibantai. Prinsipnya, RIS membawa konsekuensi  signifikan  untuk  membangun  tata  kepemerintahan  yang tidak  saja  adil  secara  struktural  tapi  juga  secara  praktis.  RIS  dipercaya  dapat mengeliminir bentuk-bentuk penindasan dan peng-garong-an (pencurian) aset-aset daerah  yang  potensial  demi  kepentingan  “perut”  pusat.  Hanya  saja  di  sini  timbul masalah  soal  jalan  yang  mesti  ditempuh  demi  membentuk  suatu  pemerintahan Republik Federal Indonesia. Karena, langkah pertama yang mesti ditempuh adalah dengan  membubarkan  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia.  Langkah  kedua adalah memberi keleluasaan bagi daerah-daerah untuk menyatakan kemerdekaannya  kemudian  membentuk  negara  atau  wilayah  pemerintahan independen  yang baru dan terakhir, berkonsensus  untuk  membentuk suatu negara federal.  Pertanyaan  untuk  hal  ini,  mungkinkah  ini  semua  terjadi  secara  damai? Kalau  pun  mungkin,  berapa  besar  budget  yang  dibutuhkan  untuk  merealisasikan semua maksud di atas
?
Selain itu, perlu juga dipertimbangkan di sini adalah adanya kemungkinan terciptanya  suatu  kesenjangan  baru  antarnegara  bagian.  Pasalnya,  setiap  daerah tidak  memiliki  potensi  dan  sumber  daya  yang  merata,  sama  dan  memadai.  Ada daerah  kaya-potensi  dan  ada juga  daerah  miskin.  Memberi  wewenang  yang sama terhadap  masing-masing  negara  bagian  tidak  niscaya  akan  menghasilkan kemakmuran  yang  sama  bagi  tiap  daerah.  Sebaliknya,  memberi  apresiasi  yang sama bagi daerah untuk  mengembangkan  diri  justru akan memperjelas  perbedaan tingkat    kemakmuran.    Bisa    jadi    oleh    karena    perbedaan    yang    mencolok    ini timbullah  perselisihan  dan  semangat  ekspansif-eksploratif  dari  suatu  negara otonom  yang  lebih  kaya  terhadap  negara  bagian  lain  yang  miskin.  Disini memungkinkan juga timbulnya “gap” relasi antarnegara bagian.
Dikatakan bahwa dengan sistem baru (Republik Indonesia Serikat), segala bentuk  kemaksiatan  pusat  atas  daerah  tereliminir.  Daerah  tidak  lagi  bergantung penuh  pada “petuah-petuah” yang  datang  dari  pemerintahan  pusat.  Akan  ada suatu cross  check  and  balance pusat  dan  daerah  yang  memungkinkan tereliminirnya  permainan  kekuasaan  yang  sarat  KKN.  Negara  federal memungkinkan  keseimbangan  kekuasaan  yang  dengannya  otoritas  suatu pemerintah tunggal-mutlak tidak ada tempatnya. Namun yang perlu diwanti-wanti tentang  hal  ini  adalah  jangan  sampai  penciptaan  negara-negara  baru  hanya  akan melahirkan    sejumlah    “bos-bos    baru”    di    daerah.    Bisa    saja    terjadi. Jikalau  demikian,  apa  yang  perlu  dibuat  dan  solusi  apa  yang  kiranya  tepat  untuk mengatasi  kerawanan  ini?  Sudah  pasti  bentuk  federasi  yang  murni  federal  serta yang terdiri dari the associated states tidak memungkinkan bagi format negara ini. Alasannya  seperti  yang  dikemukakan  sebelumnya,  kedua  model  ini  dikuatirkan
menimbulkan  kesenjangan  dan  kesulitan  baru  bagi  bangsa  dan  negara  ini. Membentuk  negara  federasi  murni  bagi  Indonesia  dikuatirkan  dapat  memicu sengaketa  dan  keributan  baru.  Membentuk  sebuah united  states bagi  Indonesia bukan  pekerjaan  mudah  yang  tidak  berurusan  dengan  korban  materi  bahkan nyawa.  Malah  sebaliknya  pembentukkan  itu  mengandaikan  kesediaan  untuk  rela berkorban.  Persoalannya  adalah  mampukah  kita?   Karena  itu   yang  mungkin suitable adalah  bentuk  negara  dengan  sistem federal  arrangement alias  yang memberikan  otonomi  penuh  kepada  masing-masing  wilayah  bagian.  Entah  itu harus  diproklamirkan  dahulu  suatu  sistem  federasi  ataukah  cukup  dengan pemberian  label  otonomi  penuh  bagi  semua  daerah  bukanlah  persoalan  yang penting  (Sholikin,  2018a).  Hal  terpenting  adalah  adanya  otonomi  yang  luas  dan penuh.  Masing-masing daerah  harus  diberi  kewenangan  luas  untuk  mengatur  dan mempotensikan  daerahnya  sendiri.  Pengaturan  desentralisasi  kekuasaan  di  mana kekuatan  pusat  tidak  dapat  bertindak  semena-mena  demikian  juga  pemerintah daerah  (Faturahman,  2017b)  tidak  bisa  seenaknya  saja  menjalankan  kebijakan- kebijakan  internalnya  sehingga  intergrasi  kebijakan  pusat  dan  daerah  mutlak dilaksanakan.
Dalam  pada  itu  pemerintahan  daerah  tidak  bergerak  sendiri;  tetapi  tetap mendapat persetujuan dan bantuan dari pemerintah pusat. Bukan petuah, petunjuk dan  perintah  pusat  yang  mengatur  tetapi  suatu  koordinasi  yang  kompak  antara pusat  dan  daerah.  Dengan  ini  menjadi  jelas  bahwa  yang  dibutuhkan  sekarang bukannya  soal  format  negara  yang  mesti  federal  atau  mesti  kesatuan  tapi  soal bagaimana  setiap  perbedaan  dan  keunikan  diakomodir  demi  pembangunan  yang merata dan tepat sasaran.  Entah itu federasi, entah itu kesatuan,  yang penting ada otonomi  penuh,  sempurna  dan  hidup  yang  diberikan  pada  masing-masing  daerah untuk mengatur kebijakannya ke dalam mau pun ke luar.

## Kesimpulan
Wacana  tentang  perubahan  dari  bentuk  negara  kesatuan  menjadi  negara persatuan ini sesuatu  yang masuk akal dan hendaknya terus dikembangkan secara terbuka.     Baik     Negara     Kesatuan    maupun    Negara    Persatuan    sama-sama mengandung  kelebihan  dan  kelemahan.  Karena  itu,  yang  pertama-tama  harus mendapat  perhatian  adalah  soal  jaminan  keadilan  yang  dapat  tumbuh  dan berkembang  di  dalam  salah  satu  dari  kedua  bentuk  negara  itu,  dan  yang  kedua adalah    soal    jaminan    integrasi    nasional    untuk    mengatasi    gejala    disintegrasi nasional  yang  merebak  akhir-akhir  ini.  Gagasan  otonomi  yang  seluas-luasnya, otonomi  khusus,  dan  federasi  sama-sama  dapat  diharapkan  untuk  menjawab  ke persoalan  di  atas,  tetapi  yang  mana  yang  paling  baik  untuk  dipilih,  seyogyanya dilihat dalam konteks kebutuhan bangsa kita dewasa ini, yang tengah menghadapi keadaan carut marut yang serius. Karena itu, janganlah ada yang bersikap mutlak- mutlakan  dan  apalagi  saling  menakut-nakuti,  seakan-akan  perahu  republik  pasti pecah  jika  negara  kesatuan  dirubah  menjadi  federasi  ataupun  jika  dipertahankan mati-matian  sebagai  negara  kesatuan.  Biarlah  pilihan-pilihan  tersebut  dimengerti dulu  secara  luas,  baru  kemudian  orang  siap  untuk  menetapkan  pilihan  rasional.
Tentang  bagaimana  cara  perubahan  itu  sendiri  harus  dilakukan,  seperti dikemukakan   di   atas,   di   samping   dapat   dilakukan   melalui   amandemen berdasarkan  Pasal  37  UUD  1945,  juga  perlu  dipertimbangkan  penyelenggaraan referendum  nasional  menurut  sistem  distrik,  sehingga  segenap  rakyat  Indonesia dan    seluruh    daerah    dapat    dilibatkan    dalam    mengambil    keputusan.    Mudah- mudahan  hal  ini  dapat  sekaligus  meringankan  beban  bagi  mereka  yang  menolak ide  federasi,  tetapi  dapat  menampung  keinginan  para  federalis  yang  makin  hari makin  mendapat  dukungan  luas.  Yang  terpenting  adalah  bahwa  pada  akhirnya nanti, tuntutan perasaan akan keadilan di seluruh tanah air, dapat dipenuhi dengan sebaik-baiknya;  dan  kita  sebagai  bangsa  dapat  kembali  bangkit  menjadi  bangsa yang maju dalam keadaan kokoh bersatu.

## Daftar Pustaka
Abdullah, Rozali. Pelaksanaan Otonomi Luas dan Isu Federalisme Sebagai Suatu Alternatif . Jakarta : Raja Grafindo Persada, 2000.
Asshiddiqie,   Jimly. Pengaturan   Pemikiran   Undang-Undang   Dasar   Negara Kesatuan Republik Indonesia . Jakarta: The Habibie Center, 2001.
Barendt,   Eric. An   Introducion   to   Constitutional   Law .   New   York   :   Oxford University Press, 1998.
Basri, Faisal H. Tantangan dan Peluang Otonomi Daerah, dalam: Indra J. Pilliang dkk.  (eds.), Otonomi  Daerah:  Evaluasi  dan  Proyeksi ,  Divisi  Kajian Demokrasi Lokal Yayasan Harkat Bangsa, 2003.
Bennett,   Walter   Hartwell. American   Theories   of   Federalism .   Alabama   : University of Alabama Press, 1964.
Budisetyowati, Dwi Andayani. Keberadaan Otonomi Daerah di Negara Kesatuan Republik  Indonesia .  Jakarta:  Disertasi  Pascasarjana  Fakultas  Hukum Universitas Indonesia, 2004.
Daniel  J.  Elazar, Op.Cit.,  hlm.  40.  Lihat juga:  Jutta Kramer,  Introduction,  dalam:
Federalism and Civil Societies (An International Symposium) , Jutta Kramer dan Hans-Peter Schneider (eds.), Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 1999
Diamond,  Larry.  “How  is  Indonesia‟s  democracy  doing?”, East  Asia  Forum ,
October 26th, 2009, diunduh dari http://www.eastasiaforum.org/ .
Elazar,  Daniel  Judah. Exploring  Federalism .  Alabama:  The  University  Alabama Press Tuscaloosa, 1987.
Fadjar,   Mukthie. Reformasi   Konstitusi   dalam   Masa   Transisi   Paradigmatik .
Malang: In-Trans, 2003.
Faturahman, B. M. (2017a). Pemetaan Potensi Wilayah untuk Menunjang Kebijakan Pangan Kabupaten Pacitan. JISPO , 7 (2), 43–62.
Faturahman, B. M. (2017b). REFORMASI ADMINISTRASI DALAM
MANAJEMEN BENCANA. MIMBAR YUSTITIA , 1 (2), 185–201. Faturahman, B. M., Rozikin, M., & Sarwono. (2017). Innovation of Local Government in Improving Food Security in Pacitan Regency. IJMAS , 4 (06), 70–75.
Goodin, Robert E. “Democracy, Preferences and Paternalism,” Policy Sciences , Vol. 26, No. 3, Democracy and the Policy Sciences (Aug., 1993).
Inglehart,  Ronald  and  Christian  Welzel.  “Political  Culture  and  Democracy: Analyzing  Cross-Level  Linkages,” Comparative  Politics ,  Vol.  36,  No.  1 (Oct., 2003).
Kaho,  Josef    Riwu. Prospek  otonomi  daerah  di  Negara  Republik  Indonesia . Yogyakarta: Rajawali Pers, 1988.
Kelsen,  Hans. General  Theory  of  Law  and  State , 20th  Century  Legal  Philosophy Series:  Vol.  I,  Translated  by  Anders  Wedberg,  Russell  &  Russell,  New York, 1973.
Knight, Maurice. Desentralisasi Pengelolaan Wilayah Pesisir di Amerika Serikat:
Contoh  bagi  Indonesia .  Program  Pengelolaan  Sumber  Daya  Alam  (NRM) USAID-BAPPENAS  dan  USAIDCRC/  URI,  Coastal  Resources  Center, University of Rhode Island, Narrgansett, Rhode Island, USA, 2001.
Linz,  Juan  José  and  Alfred  C.  Stepan. Problems  of  Democratic  Transition  and Consolidation:  Southern  Europe,  South  America,  and  Post-Communist Europe . John Hopkins University Press, 1996.
Livingston,  Wiliams  S. Federalism  and  Constitutional  Change .  Oxford:  The Clarendon Press, 1956.
Manan,  Bagir. Menyongsong  Fajar  Otonomi  Daerah .  Yogyakarta:  Pusat  Studi Hukum Fakultas Hukum Universitas Islam Indonesia, 2005.
Prasojo,  Eko. Federalisme  dan  Negara  Federal  –  Sebuah  Pengantar .  Depok  : Departemen  Ilmu  Administrasi  Fakultas  Ilmu  Sosial  dan  Ilmu  Politik Universitas Indonesia, 2005.
Prihatmoko,  Joko  J. Pemilihan  Kepala  Daerah  Langsung:  Filosofi,  Sistem  dan Problema  Penerapan  di  Indonesia .  Yogyakarta  :  Penerbit  Pustaka  Pelajar, 2005.
Rasyid,  Ryaas. Indonesia  Mengarah  Federalisme .  Media  Indonesia,  22  Agustus 2005.
Saraswati, A., & Sholikin, A. (n.d.). Reposisi CSR (Corporate Social Responsibility) di Indonesia.
Sholikin, A. (2013). Pemikiran Politik Negara Dan Agama “Ahmad Syafii Maarif.” UNIVERSITAS AIRLANGGA.
Sholikin, A. (2018a). Gerakan Politik Islam di Indonesia Pasca Aksi Bela Islam Jilid I, II dan III. MADANI Journal of Social and Political Science , 10 (1), 12–33.
Sholikin, A. (2018b). PERBEDAAN SIKAP POLITIK ELEKTORAL MUHAMMADIYAH ANTARA PUSAT DAN DAERAH. POLINTER , 3 (2).
SHOLIKIN, A., & Abdul Gaffar Karim, M. A. (2015). DEVIASI SIKAP
POLITIK ELEKTORAL MUHAMMADIYAH ANTARA PUSAT DAN DAERAH (Studi Kasus Sikap Politik Elite Muhammadiyah pada Pilihan Presiden 2014 dan Pilkada 2010 di Sleman dan Maros). Universitas Gadjah Mada.
Solikhin, A. (2016). ISLAM, NEGARA, DAN PERLINDUNGAN HAK-HAK ISLAM MINORITAS. Journal of Governance , 1 (1).
Solikhin, A. (2017). Menimbang Pentingnya Desentralisasi Partai Politik di Indonesia. Journal of Governance , 2 (1).
Strong, C.F. Modern Political Constitutions: An Introduction to The Comparative Study of Their History and Existing Form . London : Sidgwick & Jackson Limited, 1952.
Sulistiyanto,      Priyambudi,  Maribeth  Erb,  (eds). Deepening  Democracy  In Indonesia?:  Direct  Elections  For  Local  Leaders (Pilkada).  Institute  of Southeast Asian Studies, 2009.
Thahir,    Andi    Samad. Otonomi    Daerah,    Pemilu,    dan    Pembangunan    Politik Bangsa ,  Editor:  M.  Sarief  Arief  dan  A.  Toha  Almansur,  Jakarta:  Pusat Pengkajian Etika Politik dan Pemerintahan, 2002.
Warren,   Mark   E.   “Deliberative   Democracy   and   Authority,” The   American Political Science Review , Vol. 90, No. 1 (Mar., 1996).