Program Studi Magister Ilmu Politik, Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Universitas Muhammadiyah Jakarta, Jl. KH. Ahmad Dahlan, Cirendeu, Ciputat Timur, Tangerang Selatan, Kode Pos: 15419 Email: lusi.andriyani@umj.ac.id

## JIIP: JURNAL ILMIAH ILMU PEMERINTAHAN
Vol.8, No. 1, 2023 DOI: 10.14710/jiip. v8i1.15593
Relasi Kuasa Pemerintah Surabaya Dalam Pemenuhan Ruang terbuka Hijau

## Lusi Andriyani
Prodi Magister Ilmu Politik, Universitas Muhammadiyah Jakarta
Dikirimkan: 18 Agustus 2022 Direvisi: 31 Maret 2023 Diterbitkan: 31Maret 2023

## INTISARI
Ruang  Terbuka  Hijau  (RTH)  merupakan  kawasan-kawasan  hijau  dalam  bentuk  taman-taman kota, hutan kota, jalur-jalur hijau ditepi atau ditengah jalan, bantaran tepi sungai atau tepi jalur kereta,  halaman  setiap  bangunan  dari  semua  fungsi  yang  termasuk  dalam  Garis  Sempadan Bangunan dan Koefisien Dasar. Kebijakan tentang RTH di kota Surabaya merupakan elemen penting  dalam  pembangunan  berkelanjutan.  Pada  kajian  ini  dapat  dilihat  dari  implementasi Perda yang berjalan dengan tidak konsisten karena Pemkot Surabaya melakukan interpretasi atas konsep RTH. Kajian ini menggunakan teori relasi kuasa sebagai kekuasaan yang dibangun atas dasar kolaborasi dengan pihak swasta. Penelitian ini menggunakan pendekatan kualitatif. Data  diperoleh  dengan  wawancara,  observasi,  dokumentasi.  Data  dianalisis  secara  kualitatif dengan  model  deskriptif  eksplanatif  dengan “triangulasi”. Hasil  penelitian  menggambarkan bahwa Pengelolaan RTH yang berdampak pada pengembalian kembali lahan konservasi. Hal ini bertolak belakang dengan kebijakan Pemkot Sebelumnya yang menjadikan Pamurbaya sebagai kawasan  pemukiman.  Implementasi  program  muncul  polemik  yang  berkaitan  dengan konsistensi Pemkot Surabaya dalam menjalankan Perda No. 3 Tahun 2007. Pemkot melakukan interpretasi sendiri terhadap perda berkaitan dengan kawasan lindung (hutan mangrove) yang ada di pesisir pantai serta ruang terbuka hijau. Kondisi ini menempatkan wajah Kota Surabaya lebih  berpihak  pada  kapitalis  dengan  dominasi  penamaan  ruang  sesuai  dengan  nama pengembang, seperti Pakuwon Center, Citraland.

## KATA KUNCI
Ruang Terbuka Hijau , Relasi Kuasa, Pengembang, Pemerintah Kota, kapitalis

## Pendahuluan
Konteks ruang terbuka hijau menjadi bagian penting dalam pengembangan dan program wilayah. Terutama dalam wilayah perkotaan. Kebutuhan Ruang terbuka hijau 30%  ruang  terbuka  hijau  yang  wajib  dipenuhi  oleh  pemerintah  lokal.  Di  Surabaya, pembangunan  diwilayah  pantai  mendapat  perhatian  khusus  sebagai  salah  satu  area untuk  memenuhi  ruang  terbuka  hijau  (RTH).  Upaya  pemenuhan  RTH  dengan  pola pengembangan mangrove, serta pembebasan lahan dari pemukiman warga mendorong adanya konflik antara masyarakat, pengembang dan pemerintah.
Pantai  Timur  Surabaya    sebagai  bagian  dari  kawasan  pesisir  di  sebelah  timur wilayah disebut  juga dengan Pamurbaya merupakan daerah lahan basah yang memiliki keanekaragaman ekosistem, baik ekosistem pasir, ekosistem rawa payau dan ekosistem mangrove  dengan  luas  mencapai  3.129  ha  pada  tahun  1998  (Surabaya.go.id).  Sejak tahun 1993, setelah kawasan Pantai Timur Surabaya mengalami perubahan peruntukan menjadi kawasan pengembangan yang sebelumnya dalam master plan 2000 ditetapkan sebagai kawasan konservasi, selama kurun waktu lima tahun telah terjadi pengalihan fungsi  lahan  secara  berkesinambungan  sehingga  sangat  mempengaruhi  keberadaan mangrove.
Berdasarkan data Bappeko pada tahun 2012 menunjukkan bahwa luas RTH Kota Surabaya hampir mencapai target 30% (Ernawati, 2015:65). Capaian tersebut dari tahun ke  tahun  semakin  meningkat  baik  secara  kualitas  maupun  kuantitas.  RTH  pada  suatu wilayah  diharapkan  dapat  memberi  kontribusi  sebagai  fungsi  ekologis  dalam peningkatan kualitas air tanah, mencegah terjadinya banjir, mengurangi polusi udara, serta  melindungi  kota  dari  perubahan  iklim.  Untuk  mewujudkan  fungsi  ekologis  yang dimiliki  oleh  RTH,  maka  perlu  pengaturan  tentang  proporsi  area  yang  ditumbuhi tanaman  dengan  komposisi  yang  optimal.  Hal  tersebut  dikarenakan  tanamam memegang peran penting dalam penyerapan polusi udara, penyerapan air hujan, yang berpengaruh pada stabilitas iklim.
Kawasan  ini  memiliki  peran  penting  sebagai  wilayah  yang  dikembangkan  untuk memenuhi  kebutuhan  masyarakat  kota  yang  semakin  berkembang  dengan  jumlah penduduk  yang  semakin  meningkat.  Kondisi  ini  dapat  dilihat  dengan  program pengembangan Kota Surabaya ke arah timur yang dimulai tahun 1993 yang bertujuan untuk  menyebarkan  konsentrasi  kegiatan  dan  jumlah  penduduk  dari  pusat  Kota Surabaya.  Pengembangan  Kawasan  Surabaya  Timur  berpengaruh  terhadap  kawasan konservasi  alam,  yaitu  kawasan  yang  diarahkan  sebagai  perlindungan  pantai  dari kerusakan dan kawasan ruang terbuka hijau dengan cara melestarikan hutan mangrove yang ada.
Wilayah Surabaya Timur yang menjadi perhatian berdasarkan Peraturan Walikota Surabaya Nomor 26 Tahun 2017 Tentang Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD) Kota Surabaya Tahun 2018, yang termasuk wilayah Pantai Timur Surabaya adalah (Nasional et al., 2018:7); Kecamatan Gunung Anyar, Kecamatan Rungkut, Kecamatan Sukolilo dan Kecamatan  Mulyorejo.  Wilayah  kecamatan  tersebut  berada  di  Unit  Pengembangan  I Rungkut dan Unit Pengembangan II Kertajaya yang merupakan kawasan lindung alam berupa  vegetasi  mangrove  yang  berada  di  pesisir  timur  Kota  Surabaya.  Keberadaan kawasan Mangrove Pamurbaya sangat berperan penting dalam menjaga keseimbangan ekosistem pesisir dan sebagai barrier alami dari proses abrasi air laut.
Pembangunan  kota  Surabaya  khusunya  terkait  dengan  pengembangan  pantai timur Surabaya (Pamurbaya) tidak terlepas dari konsep penataan ruang yang dituangkan dalam  Raperda  RT/RWP  Jawa  Timur  tahun  2005-2020.  Konsep  yang  diinginkan merupakan  konsep  penataan  ruang  Kota  dalam  mencapai  tujuan  pembangunan berkelanjutan  di  bidang  lingkungan,  yaitu  dengan  menyediakan  Ruang  Terbuka  Hijau (RTH).    Ruang  Terbuka  Hijau  (RTH)  merupakan  kawasan-kawasan  hijau  dalam  bentuk
taman-taman kota, hutan kota, jalur-jalur hijau ditepi atau ditengah jalan, bantaran tepi sungai atau tepi jalur kereta, halaman setiap bangunan dari semua fungsi yang termasuk dalam  Garis  Sempadan  Bangunan  dan  Koefisien  Dasar.Kebijakan  tentang  RTH  di  kota Surabaya  merupakan  elemen  penting  dalam  pembangunan  berkelanjutan.  RTH merupakan  konsep  dalam  multidisiplin  ilmu,  sehingga  definisinya  dipahami  dalam beragam perspektif.  Menurut Bilgli (2012) RTH kota didefinisikan sebagai pemanfaatan lahan dan permukaan lahan yang ditutupi oleh eleman tanaman alami dan yang ditanam manusia  (Ernawati,  2015:62).  Penataan  dan  pembenahan  RTH  di  Kota  Surabaya mempunyai  fungsi  untuk memperbaiki  kualitas  lingkungan  perkotaan  Surabaya. Khususnya  digunakan  untuk  perlindungan  ekosistem,  menjaga  kesehatan  lingkungan, Sarana rekreasi, serta pendidikan.
Berdasarkan  Undang-Undang  Nomor  26  Tahun  2007  tentang  Penataan  Ruang disebutkan  bahwa  pengertian  RTH  adalah  area  memanjang/jalur  dan  atau mengelompok, yang penggunaannya lebih bersifat terbuka, tempat tumbuh tanaman, baik  yang  tumbuh  tanaman  secara  alamiah  maupun  yang  sengaja  ditanam.  Ruang Terbuka  Hijau  Kawasan  Perkotaan  (RTHKP)  berdasarkan  Peraturan  Menteri  Dalam Negeri Nomor 1 Tahun 2007 tentang Ruang Terbuka Hijau Kawasan Perkotaan adalah bagian  dari  ruang  terbuka  suatu  kawasan  perkotaan  yang  diisi  oleh  tumbuhan  dan tanaman  guna  mendukung  manfaat  ekologi,  sosial,  budaya,  ekonomi,  dan  estetika. Undang-undang Penataan Ruang No. 26 tahun 2007 Pasal 29 menetapkan bahwa kota harus  menyediakan  20%  dari  luasnya  sebagai  Ruang  Terbuka  Hijau (RTH)  publik  yang dikelola dan disediakan pemerintah serta minimal 10% disediakan oleh pihak di swasta dan  masyarakat.  Secara  keseluruhan  kota  minimal  harus  menyediakan  30%  dari  luas kota yang khusus difungsikan sebagai RTH (Ernawati, 2015:61).
Di Surabaya pelaksanaan pengelolaan RTH berdasarkan pada Peraturan Daerah No 7/2002 tentang pengelolaan RTH, Surabaya, sebagai kota terbesar di Jawa Timur, wajib menerapkan RTH seluas 20% luas kota, dimana 10% berupa hutan kota, maka Surabaya diharapkan menjadi kota taman atau “ Green City ” (C & Canadarma, 2005:2). Penataan ruang  Kota  Surabaya  juga  menggunakan  Perda  RTRW  No.  3  tahun  2007.  Perda  ini seharusnya tidak bisa diberlakukan seiring dengan adanya Undang-Undang No. 26 tahun 2007 tentang Penataan Ruang yang berlaku minimal tiga tahun sejak diundangkan.
Pemerintah Kota Surabaya masih memberlakukan Perda RTRW No. 3 Tahun 2007 karena  Peraturan  Daerah  (Perda)  tentang  Rencana  Tata  Ruang  Wilayah  (RTRW)  Kota Surabaya  yang  seharusnya  selesai  disusun  dan  diterbitkan  pada  tahun  2010  belum berhasil.  Kondisi  ini  disebabkan  karena  adanya  gesekan-gesekan  kepentingan  antara pemerintah  pusat  dan  Pemkot  Surabaya  yang  menyebabkan  relasi  kuasa  antara  dua aktor pemerintah memengaruhi pemberlakukan Perda RTRW Kota Surabaya. Perda ini sudah  disetujui  oleh  DPRD  Kota  Surabaya  pada  tahun  2012,  tetapi  tidak  bisa diundangkan  karena  belum  memperoleh  rekomendasi  dari  Kementrian  Pekerjaan Umum (Siti Aminah et al., 2015:68).
Berdasarkan laporan Bappeko (2012) telah di jelaskan bahwa kota Surabaya sejak tahun  2002  telah  melakukan  serangkaian  program  pengembangan  RTH  secara  masif. Salah satu upaya ekstrim yang dilakukan adalah revitalisasi lahan milik pemerintah kota yang  dialihfungsikan  menjadi  SPBU  untuk  dikembalikan  fungsinya  menjadi  RTH. Berdasarkan data yang dimiliki oleh Dinas Pertamanan Kota Surabaya, terdapat 13 lokasi SPBU  dengan  luas  16.009,50  m  persegi  yang  dibebaskan.  Pemerintah  kota  juga mengembangkan  taman  kota  tematik,  pembangunan  hutan  kota,  pengembangan kawasan konservasi mangrove, RTH kampung, dll (Ernawati, 2015:61).
Penyediaan ruang terbuka hijau di Kota Surabaya mempunyai fungsi penting, tidak hanya  berfungsi  untuk  meningkatkan  kualitas  lingkungan  tetapi  juga  memiliki  fungsi sosial dan ekonomis. Fungsi penting dalam pengelolaan RTH yaitu untuk mencegah dan
melindungi kondisi fisik Kota Surabaya yang rentan terhadap berbagai kerusakan dan bencana  secara  optimal.  Beberapa  RTH  di  Kota  Surabaya  menunjukkan  kurang optimalnya fungsi tersebut yang dapat dilihat dari proporsi ruang hijau dan kualitasnya.
Salah  satu  misi  pembangunan  Kota  Surabaya  menurut  RTRW  2012-2032  juga untuk  meningkatkan  kualitas  penataan  ruang  kota  dan  infrastruktur  kota  yang menjamin  aksesibilitas  publik  berwawasan  lingkungan  dan  nyaman.  Penetapan  misi tersebut merupakan suatu upaya untuk mewujudkan pengembangan kota ekologis yang salah satu indikatornya adalah penyediaan RTH. Implementasi misi tersebut dijabarkan dalam bentuk kebijakan dan program di bidang RTH, melalui pengembangan RTH Privat maupun  RTH  Publik.  Pengembangan  RTH  Privat  diadakan  melalui  langkah-langkah (Ernawati, 2015:64): (a) Penyediaan lahan pekarangan pada bangunan rumah, fasilitas umum / sosial dan komersial berupa tanah yang dapat ditanami minimum seluas 10% dari  luas  persil.  (b)  Peningkatan  luasan  dan  pengunaan  RTH  berupa  taman  atap bangunan  ( roof  garden ).  (c)  Peningkatan  penyediaan  RTH  melalui  media  pot  dan tanaman rambat. Kebijakan pengelolaan RTH diatur Peraturan Daerah Kota Surabaya No 7 Tahun 2002.
Kebijakan  tersebut  telah  diimplementasikan  dalam  serangkaian  langkah, pengembangan  RTH  yaitu  (Ernawati,  2015:64):  (a)  Mengembalikan  fungsi  lahan peruntukan RTH yang disalahgunakan untuk fungsi lain atau fungsi komersial (misalnya menggusur SPBU yang berada di lahan RTH / jalur hijau). (b) Meningkatkan kesadaran dan  komitmen  pihak  pengembang  swasta  dalam  penyediaan  RTH  baik  kawasan perumahan,  kawasan  perdagangan  maupun  kawasan  industri.  (c)  Pengembangan kawasan  Pamurbaya  (Pantai  Timur  Surabaya)  menjadi  kawasan  konservasi  mangrove seluas 2.540 Ha. (d) Pembangunan Taman di berbagai sudut kota dengan berbagai tema dan  ragam  fungsi.  Taman  Kota  didesain  agar  bisa  dimanfaatkan  oleh  seluruh  lapisan warga Surabaya secara gratis. (e) Perbaikan dan penghijauan kampung-kampung lama menjadi kampung layak huni, hijau, sehat dan manusiawi dengan berbagai program dan kegiatan, untuk membangkitkan kesadaran warga akan pentingnya kondisi lingkungan dalam memperbaiki kualitas hidup warga. (f) Pemanfaatan lahan-lahan tidak produktif menjadi  kawasan  RTH  (hutan  dan  taman),  misalnya  lahan  bekas  TPA  yang  sudah berhenti operasionalnya dan telah ada perencanaan untuk memanfaatkannya menjadi hutan  dan  taman  kota  sekaligus  tempat  rekreasi  yang  murah  bagi  warga  kota.  (g) Pengembangan  kawasan urban  farming dan urban  biodiversity di  beberapa  wilayah pinggiran Kota Surabaya.
Luas  RTH  kota  Surabaya  yang  ada  sekarang  berdasarkan  data  Dinas  Kebersihan dan  Pertamanan  (DKP)  Kota  Surabaya  hanya  3.000  Ha.  Apabila  dibandingkan  dengan luas kawasan yang terbangun maka, keberadaan RTH Kota Surabaya yang luasnya 326 ribu Ha masih belum mencukupi. RTH yang dimiliki Surabaya berdasarkan RTRWP Jawa Timur untuk tahun 2005-2020 seharusnya 6.500 Ha (C & Canadarma, 2005:1). Saat ini bentuk RTH yang sudah ada di Surabaya adalah; hutan kota, taman kota, taman rekreasi kota, serta mangrove. Area hutan kota di Surabaya, ada di Lakarsantri seluas 8 Ha, Kebun Bibit Wonorejo seluas 2 Ha dan waduk Wonorejo seluas 5 Ha (C & Canadarma, 2005:1). Ketersediaan  Taman  rekreasi  kota  yang  ada  di  Surabaya  berlokasi  di  Taman  Surya, Taman  Bungkul,  dan  Taman  Flora  Kebun  Bibit,  sedangkan  bentuk  RTH  lainnya  adalah taman kota dan jalur hijau ditepi atau ditengah jalan utama, misalnya jalan Raya Darmo. Adapun untuk area mangrove ada di wilayah Sutorejo.
Upaya  pemenuhan  RTH  dan  menata  Kota  untuk  dapat  lebih  baik  telah  dimulai sejak  bu  Tri  Rismaharini  menjabat  sebagai  Kepala  Dinas  Kebersihan  dan  Pertamanan Kota  Madya  Surabaya.  Program  penghijauan  dimulai  dengan  menata  jalur-jalur  hijau, taman rekreasi dan taman kota yang ada di Surabaya serta melengkapi taman-taman tersebut  dengan  fasilitas  kesenian,  olahraga  dan  jaringan  internet.  Fasilitas  yang  ada
ditaman  menambah  fungsi  taman  tidak  hanya  untuk  memenuhi  RTH  dan  kebutuhan lingkungan,  melainkan  juga  sebagai  tempat  rekreasi,  olahraga  dan  edukasi. Pengembangan  ruang  terbuka  hijau  (RTH)  di  perkotaan  merupakan  upaya  untuk meningkatkan kualitas lingkungan yang ada di perkotaan dalam hal kenyamanan, udara yang segar, bersih, keindahan lingkungan, sebagai upaya untuk melindungi lingkungan perkotaan dan menciptakan keserasian lingkungan alam untuk kepentingan masyarakat perkotaan.
Dengan  adanya  ruang  terbuka  hijau  yang  ditetapkan  untuk  wilayah  perkotaan diharapkan dapat mewujudkan tata lingkungan yang serasi dengan sumberdaya alam dan sumberdaya manusia  untuk meningkatkan kualitas hidup masyarakat perkotaan. Pemenuhan RTH tidak hanya dilakukan dengan pengembangan taman kota. Melainkan juga dengan menjaga mangrove yang ada di pesisir pantai Timur Surabaya.  Salah satu konsep  pengembangan  pantai  timur  Surabaya  untuk  mencukupi  30%  Ruang  Terbuka Hijau  adalah  pengembangan  mangrove.  Pengembangan  dan  penataan  pantai  timur Surabaya yang direncanakan oleh pemerintah kota Surabaya.
Gap pada  kajian  ini  dapat  dilihat  dari  Pada  bagimana  implementasi  Perda  yang berjalan dengan tidak konsisten karena Pemkot Surabaya melakukan interpretasi atas konsep jalan tol tengah, kawasan lindung (hutan) mangrove, ruang terbuka hijau, dan sebagainya.  Beberapa  bentuk  inkonsistensi  implementasi  Perda  menjadi  bagian  dari praktik  tata  ruang  yang  menampakkan  wajah  Pemkot  Surabaya  yang  cenderung berpihak kepada kekuatan kapitalis (Siti Aminah., 2015:69). Dalam kajian ini akan dilihat pada kasus pembangunan pemukiman dan apartemen di Pantai Timur Surabaya yang dibangun di tepi pantai dengan jarak pantai dan lokasi pembangunan apartemen tidak sesuai  dengan  aturan  yang  diberlakukan  yaitu  minimal  1000  m  dan  pembongkaran perumahan  yang  dianggap  menyalahi  sepadan  garis  pantai  yang  berada  di  Gunung Anyar Tambak, kecamatan Gunung Anyar.
Pengembangan  pantai  Timur  Surabaya  merupakan  program  yang  dicanangkan oleh  pemerintah  kota  Surabaya  sebagai  bentuk  pemenuhan  kepentingan  masyarakat kota atau kepentingan umum, terutama dari sisi kebutuhan akan lingkungan yang segar dan  tempat  rekreasi.  Kepentingan  umum  dimaknai  sebagai  konsep  penting  dalam membicarakan  pengembangan  pantai  Timur  Surabaya  dalam  konteks  penataan  kota untuk lebih berpihak kepada masyarakat kota.  Pengembangan Pantai Timur Surabaya juga berkaitan dengan reklamasi pantai untuk pembangunan perumahan.
Pada  tahun  1975  wilayah  pantai  timur  Surabaya  dijadikan  sebagai  wilayah konservasi.  Namun  pada  tahun  1991  mengalami  perubahan  menjadi  kawasan pengembang. Pantai timur Surabaya akhirnya menjadi sasaran bagi pengembang untuk memenuhi  kebutuhan  perumahan  masyarakat  kota  Surabaya.    Terdapat  200  titik gedung apartemen yang berdiri disepanjang pantai Timur Surabaya ( www.koranopini.com , 18 Maret 2015).
Dalam  beberapa  tahun  terakhir  terjadi  perubahan  fungsi  lahan  dari  yang sebelumnya mangrove menjadi bukan mangrove. Pada tahun 2008 hingga 2014 lahan yang  hilang  atau  menurun  di  pantai  timur  Surabaya  mencapai  1180  hektare. Pantai timur  Surabaya  sebenarnya  memiliki  luas  3909  hektare  yang  terbentang  dari  ujung selatan di kecamatan Gunung Anyar hingga ke utara di kecamatan Mulyorejo. Luasan itu terdiri  dari  tambak  seluas  1939,51  hektare  dan  kawasan  mangrove  345,6  hektare. Penurunan atau kehilangan lahan diduga dikarenakan penebangan liar serta pada tahun 2014  ditemukannya  patok-patok  berwarna  merah  yang  diduga  milik  salah  satu perusahaan  di  pantai  mangrove  (surabayanews.co.id,  lahan  Pamurbaya  Hilang  1180 Hektare, 6 Mei 2015, diakses tanggal 10 Maret 2018).
Kerusakan  terbesar  kawasan  lindung  berupa  mangrove  yang  terjadi  di  kawasan pamurbaya  terdapat  di  Kelurahan  Wonorejo,  kerusakan  tersebut  banyak  diakibatkan
oleh  pembalakan  liar  yang  dilakukan  oleh  warga  setempat.    Kondisi  mangrove  di Kelurahan  Wonorejo  termasuk  pada  kondisi  kerusakan  yang  paling  tinggi  diantara kelurahan-  kelurahan  di  pamurbaya.  Kondisi  mangrove  di  Kelurahan  Wonorejo  60% berkondisi baik, 38% berkondisi sedang, dan sisanya yaitu 2% berkondisi rusak (Idajati, 2016,  hal.  29).  Kenjeran  dalam  konteks  kebutuhan  masyarakat  pesisir  dalam mempertahankan  matapencaharian  dan  tumbuhnya  pengembang  disekitar  Kenjeran. Menjelaskan  sejarah  awal  kenjeran  sebagai  tempat  rekreasi  masyarakat  yang  murah meriah  sampai  munculnya  reklamasi,  pengembangan  mangrove  sebagai  program penyelamatan pesisir di wilayah Kenjeran, dan reklamasi Pantai yang beorientasi pada pengembang perumahan. Tujuan dari kajian ini untuk menarsikan bagaimana relasi yang dibangun  oleh  antara  Pemerintah  kota  Surabaya  dengan  masyarakat,  LSM  dan pengusaha dalam upaya pemenuhan RTH kota Surabaya dengan mengambil isu Pantai Timur Surabaya yang mempunyai lahan mangrove sebagai lokasi konservasi.
Dalam  kajian  ini  menggunakan  teori  relasi  kuasa  yang  menggambarkan  bahwa Kekuasaan akan dapat terselenggara kapan saja pada saat seseorang membuat orang lain  tunduk  dan  patuh  untuk  melakukan  sesuatu  yang  sesuai  dengan  berbagai  cara. Banyak  dimensi  atau  wajah  kekuasaan  yang  dimunculkan,  antara  lain: Pertama , kekuasaan dipahami sebagai wajah yang membuat keputusan serta mempengaruhi isi keputusan  tersebut  seperti  yang  disampaikan  dalam  karya  Robert  Dahl “Who Governance? Democracy and Power in an Amer ican” (1961) yang menganalisis pemilik keuasaan dengan melihat dari sudut perilaku ysng terlibat didalamnya. Dalam konteks inilah Keith Boulding dalam  bukunya Three faces of Power menjelaskan bahwa wajah kekuasaan  dalam  bentuk  intimidasi  ( The  stick ),  pertukaran  produktif  yang  saling menguntungkan  ( The  deal ),  dan  penciptaan  kewajiban,  loyalitas  dan  komitmen  ( the kiss ). Kedua ,  kekuasaan  sebagai  pengaturan  agenda;  sebagaimana  yang  dikemukakan oleh  Bachrach  dan  Baratz,  kekuasaan  merupakan  kemampuan  untuk  mencegah keputusan  yang  sedang  dibuat.  Yang  mencakup  kemmapuan  untuk  mengatur  dan mengendalikan agenda politik, sehingga mencegah isu atau usulan yang tersampaikan di  tempat  pertama. Ketiga ,  kekuasaan  dilihat  sebagai  kontrol  pemikiran,  dimana kemampuan untuk mempengaruhi orang lain dengan membentuk apa yang dipikirkan, diinginkan dan dibutuhkan oleh orang lain tersebut. Dalam hal ini kekuasaan dimaknai sebagai  indoktrinasi  ideologis  atau  kontrol  psikologis.  Dalam  hal  inilah  menurut  lukes sebagai  bentuk  pandangan  radikal  tentang  kekuasaan.  Dalam  kehidupan  nyata  dapat dilihat dengan penggunaan propaganda dan yang lebih umum  pengaruh dari ideologi (Heywood, 2013:15).
Relasi kuasa juga digambarkan oleh Stoker sebagai kekuasaan yang dibangun atas dasar kolaborasi dengan pihak swasta. Fragmentasi yang dibangun merupakan bentuk pembagian kerja antara Negara dan pasar (Mossberger & Stoker, 2001). Analisis rezim melihat kekuasaan itu terpecah dan rezim sebagai bentuk kolaborasi antara pemerintah daerah dan aktor swasta supaya mempunyai kapasitas untuk memerintah. Alasan utama untuk  fragmentasi  kekuasaan  adalah  pembagian  kerja  antara  pasar  dan  negara  (Elkin 1987, 18). Baik pemerintah lokal maupun bisnis memiliki sumber daya yang diperlukan untuk memerintah  otoritas legitimasi dan pembuatan kebijakan, misalnya, dalam kasus pemerintah,  dan  modal  yang  menghasilkan  pekerjaan,  pendapatan  pajak,  dan pembiayaan, dalam kasus bisnis. Baik pemerintah lokal maupun bisnis memiliki sumber daya  yang  diperlukan  untuk  memerintah  sebagai  bentuk  otoritas  legitimasi  dan pembuatan  kebijakan.  Dinamika  internal  ini  dapat  dipahami  dengan  menggunakan produksi  sosial  model  kekuasaan.  Stone  mendeskripsikan  kekuatan  politik yang  dicari oleh rezim sebagai kapasitas untuk bertindak dibandingkan dengan kemampuan untuk melakukan  kontrol  sosial.  Rezim  mengatasi  masalah  tindakan  kolektif  dan mengamankan partisipasi dalam koalisi yang mengatur melalui distribusi insentif selektif
seperti kontrak, pekerjaan, fasilitas untuk lingkungan tertentu, dan sebagainya. Relasi kuasa yang dipaparkan oleh Stroker dan Mossberger tersebut menjadi alat analisis untuk melihat relasi kuasa dalam kasus Dolly dan Pamurbaya yang ada di Kota Surabaya. Relasi kuasa yang dibangun oleh pemerintah dengan pengusaha, pemerintah dengan ormas, pemerintah  dengan  partai  politik,  pemerintah  dengan  DPRD  Kota  Surabaya  serta pemerintah dengan masyarakat.
Penelitian  ini  berupaya  untuk  mengumpulkan  informasi  yang  berkaitan  dengan relasi  kuasa  pemerintah  kota  Surabaya  dalam  pemenuhan  RTH.  Penelitian  ini menggunakan  pendekatan  kualitatif  dengan  mempertimbangkan  peran  subyektif  dari setiap  informan  dalam  memperoleh  informasi.  Penelitian  mengambil  obyek  wilayah Surabaya  sebagai  salah  satu  kota  yang  berkembang  dan  telah  mendapatkan penghargaan  dalam  tata  ruang  perkotaan.  Data  diperoleh  melalui  teknik  wawancara mendalam (in-depth  interview) dengan  subjek  penelitian,  observasi,  dokumentasi. Penentuan informan dilakukan dengan teknik purposive dengan karakteristik tertentu yang  dibutuhkan  dalam  penelitian  ini.  Data  dianalisis  secara  kualitatif  dengan  model deskriptif  eksplanatif  yang  dimaksudkan  agar  dapat  lebih  efektif  dan  intens  untuk melihat interaksi, strategi pemerintah kota Surabaya. Untuk itu dalam penelitian ini juga berupaya untuk melihat proses dan bagaimana relasi kuasa terjadi. Untuk melakukan verifikasi  dalam  proses  pengambilan  keputusan  di  dalam  penelitian  ini  menggunakan “triangulasi”. Peneliti  menghimpun  data  berdasarkan  kesadaran  penuhnya  dengan melakukan cek silang atas temuan-temuan berdasarkan sumber yang lebih beragam dan jenis bukti-bukti (Norman K Denzin, 2009:605).

## Relasi  Kuasa  Pemerintah  Kota  Surabaya  Dalam  Pemenuhan  Ruang  Terbuka Hijau
Pemenuhan RTH di Kota Surabaya meniscayakan pemanfaatan lahan konservasi Mangrove  untuk  mencapai  RTH  30%.  Namun  dalam  kenyataanya  hal  tersebut mempunyai tantangan tersebdiri. Khususnya dengan melihat perkembangan penduduk dan  kebutuhan  masyarakat  atas  pemenuhan  perumahan.  Kondisi  tersebut  telah membawa  efek  tersendiri  terhadap  keberadaan  lingkungan  hidup.    Sehingga  terjadi pencemaran  serta  abrasi  pantai  yang  mengancam  keberlangsungan  ekosistem  dilaut. Disisi lain upaya pemanfaat wilayah pantai atau pesisir  dan mangrove sebagai bagian dari fokus pemenuhan RTH dan sebagai wilayah konservasi  memunculkan konflik seiring dengan digunakanya lahan konservasi untuk kebutuhan rekreasi atau perumahan.
Wilayah  bagian  Timur  Surabaya  merupakan  wilayah  yang  tidak  produktif,  dan menjadi salah satu target pemerintah untuk dikembangkan pada tahun 1990-an. kondisi wilayah  dengan  air  payau  dan  banyak  tambak  yang  tidak  produktif  diberikan  oleh Pemerintah Kota Surabaya kepada pengembang untuk dikelola. nBerdasarkan program yang dicanangkan oleh Pemerintah Kota Surabaya pada saat itu dibawah kepemimpinan Walikota Soekotjo maka wilayah pesisir dibagi kepada pengembang besar, SAC, Intiland dan  Pakuwon  jati. Pengembangan  Pantai  Timur  Surabaya  dimulai  dengan  adanya pengembangan pemukiman yang berskala besar yang berada di kota Surabaya dengan proyek Pantai Timur Surabaya (PTS). Hal ini juga dipengaruhi oleh program pemerintah yang  telah  berjalan  sejak  tahun  1980  dengan  mendorong  pengembang  besar  untuk membangun  perumahan  berskala  besar.  Pengembang  besar  yang  terlibat  dalam pengembangan  pantai  timur  Surabaya,  diantaranya:  PT  SAC  Nusantara,  PT.  Darmala Land dan PT Pakuwon City.
Pengembangan lebih difokuskan kepada sarana perumahan dan fasilitas rekreasi. Pengembangan pantai timur Surabaya yang dilakukan oleh ketiga pengembang tersebut seluas 4.190 Ha (Timoticin Kwanda, jurnal Arsitektur, Vol 27.No1, Juli 1999:2). Wilayah tersebut terletak di wilayah pantai bagian timur kotamadya Surabaya, tepatnya ada di
kecamatan  Sukolilo  dan  kecamatan  Rungkut.  Namun  dengan  pengembangan  pantai timur  Surabaya  sebagai  wilayah  pengembangan  perumahan  telah  berakibat  pada kehidupan  masyarakat  pesisir (nelayan) serta  berdampak  pada  banjir  ( www.surabaya pagi.com,  jumat  29  Oktober  2010).  Berdasarkan  laporan  Bappeko  tahun  2010, penggunaan lahan untuk pemukiman di Surabaya mengalami peningkatan sejak tahun 1997 sampai dengan tahun 2007.
Ruang terbuka yang ada di pantai timur Surabaya merupakan lahan tambak dan lahan  hutan  mangrove.  Terdapat  juga  lahan  yang  digunakan  untuk  pertanian  seperti sayur-sayuran  yang  dikelola  oleh  masyarakat  pendatang  yang  berasal  dari  pedesaan. Berdasarkan data Bapeko, luas untuk ruang terbuka hijau yang dimiliki oleh Surabaya pada tahun 2007 masih 20%. Dengan jumlah 20% maka Surabaya memiliki sedikit lahan untuk resapan air.
Pembangunan perkotaan yang tidak diikuti dengan penyediaan resapan air akan mempengaruhi jumlah air tanah serta banjir pada saat musim hujan. Rawa-rawa yang tersedia  juga  telah  banyak  ditimbun  untuk  penyediaan  perumahan,  perkantoran  dan gedung-gedung  tempat  bisnis  bagi  masyarakat  kota.  Hal  ini  juga  di  tambah  dengan terjadinya sedimentasi dan erosi menyebabkan aliran sungai yang ada di sekitar wilayah kota Surabaya mengalami pendangkalan.  Alih fungsi lahan diatas telah menyebabkan air hujan tidak bisa terserap oleh tanah dan mengakibatkan banjir.
Pembangunan  perumahan  di  pantai  Timur  Surabaya  telah  mengakibatkan berkurangnya hutan mangrove. Kawasan hutan mangrove sebagai kawasan konservasi semakin mengalami pengurangan baik dari sisi luas maupun kualitas. Tim konsorsium rumah mangrove Surabaya Timur memperkirakan saat ini kawasan mangrove Surabaya Timur  sekitar  70%  telah  dikuasi  pengembang  (Ana  rosytha,  Agregat  vol.1  No.1 November  2016:39).  Sebagian  besar  pengembang  tersebut  mengalih  fungsikan  lahan mangrove menjadi pemukiman, hotel dan apartemen.  Hal tersebut sudah terjadi sejak tahun  1991,  dimana  pemerintah  kota  berupaya  mengembangan  wilayah  Timur Surabaya sebagai daerah pengembang.
Menurut  hasil  temuan  konsorsium  Rumah  Mangrove  Surabaya  Timur,  lahan mangrove  awalnya  dikuasi  oleh  masyarakat,  tapi  kini  beralih  fungsi  ke  investor. Sejumlah  investor  yang  menguasai  wilayah  Surabaya  Timur,  diantaranya;PT  SAC Nusantara yang menguasai 28 Ha, PT Dharmaland, dan PT Pakuwon yang menguasai 314 Ha (Ana rosytha, Agregat vol.1 No.1 November 2016: 40). Karakteristik yang diperoleh dilapangan, peralihan fungsi lahan konservasi mangrove digunakan untuk pemukiman serta pertambakan.  Pemanfaatan lahan konservasi mangrove sebagai wilayah tambak mempunyai  luas  yang  lebih  besar  dibandingkan  dengan  lahan  yang  digunakan  untuk konservasi  mangrove.  Alih  fungsi  tersebut  bertujuan  untuk  peningkatan  ekonomi masyarakat sekitar, namun hal ini tidak mempertimbangkan dampak yang akan terjadi, terutama dengan adanya abrasi air laut.
Berdasarkan data Dinas Pertanian Kota Surabaya, komposisi hutan mangrove yang ada di tambak lebih luas 249,46 ha dibandingkan dengan luas hutan mangrove yang ada di pantai 171,44 ha.  Kondisi ini dapat mengakibatkan abrasi di sepanjang pesisir pantai timur  Surabaya.    Pemanfatan  dan  pengalih  fungsian  hutan  mangrove  untuk  menjadi tambak  juga  dapat  mengakibatkan  berkurangnya  habitat  yang  hidup  di  mangrove. Upaya  pemerintah  kota  Surabaya  dengan  melakukan  program  pemanfaatan  lahan  di sepanjang pantai timur Surabaya bertujuan untuk pengamanan pantai Timur Surabaya sebagai kawasan lindung. Upaya tersebut dilakukan pada akhir-akhir tahun ini, tepatnya pada  saat  kepemimpinan  Tri  Rismaharini.    Kebijakan  yang  berlaku  pada  awal  1991 tentang  pengembangan  pantai  yang  diperuntukkan  untuk  pembangunan  perumahan dan apartemen akan di alih fungsikan kembali untuk pengembangan hutan mangrove.
Pada saat ini kawasan Pantai Timur Surabaya saat ini sebagai salah satu kawasan
yang  mendapat  perhatian  dari  pemerintah  dan  masyarakat  terkait  dengan berkurangnya  luasan  ruang  terbuka  hijau  di  Surabaya.  Kawasan  ini  memiliki  peran penting sebagai wilayah yang dikembangkan untuk memenuhi kebutuhan masyarakat kota  yang  semakin  berkembang  dengan  jumlah  penduduk  yang  semakin  meningkat. Adapun wilayah Surabaya Timur yang menjadi perhatian sampai sekarang berdasarkan Peraturan Walikota Surabaya Nomor 26 Tahun 2017 Tentang Rencana Kerja Pemerintah Daerah  (RKPD)  Kota  Surabaya  Tahun  2018,  yang  termasuk  wilayah  Pantai  Timur Surabaya  adalah  (Nasional  et  al.,  2018:7).;  Kecamatan  Gunung  Anyar,  Kecamatan Rungkut, Kecamatan Sukolilo dan Kecamatan Mulyorejo .

## Hadirnya Pengembang dan Pemilik Modal
Pembangunan  Pamurbaya  difokuskan  pada  konsep  penataan  ruang  yang dituangkan  dalam  Raperda  RT/RWP  Jawa  Timur  tahun  2005-2020.  Raperda  tersebut ingin membangun konsep penataan ruang kota dalam mencapai tujuan pembangunan berkelanjutan  di  bidang  lingkungan,  yaitu  dengan  menyediakan  Ruang  Terbuka  Hijau (RTH).  Pembangunan  pesisir  di  wilayah  Timur  Surabaya  juga  di  jelaskan  oleh  wakil Walikota  Surabaya  sebagai  Hutan  Mangrove  terbesar  se-Asia.  Pembangunan  hutan mangrove  dimaksudkan  untuk  menjaga  pantai  dari  abrasi  air  laut.  Pendapat  yang menegaskan konsep pembangunan Pantai Timur Surabaya pada era Tri Rismaharini juga disampaikan oleh Kabag Humas Pemkot Surabaya.
Penggunaan  lahan  perkotaan  dengan  melihat  dari  sisi  kepemilikan  tanah,  maka berdasarkan UU No. 5 Tahun 1960 tentang peraturan pokok-pokok agraria pasal 4, maka tanah yang ada di pantai timur Surabaya telah dijelaskan secara spesifik pada pasal 16 ayat 1. Penjelasan tentang hak kepemilikan tanah diantaranya; hak milik sertifikat, hak guna  bangunan,  hak  pakai,  hak  pengelolaan  dan  tanah  Negara  (Ana  rosytha,  Jurnal Agregat vol.1 No.1 November 2016: 40). Adapun penguasaan tanah yang ada di pantai timur Surabaya dapat digambarkan sebagai berikut:
Tabel .1

## Penguasaan Hak Atas Tanah di Pantai Timur Surabaya (Pamurbaya)
No Penguasaan Hak tanah Keterangan 1 Aset Pemerintah Lahan  yang  menjadi  asset  pemerintah  pada umumnya  berupa  tanah  yang  berfungsi  sebagai fasilitas  umum,  tanah  yang  berstatus  BTKD,  tanah sempadan  dalam  hal  ini  termasuk  sempadan  sungai, sempadan pantai, dan sempadan waduk/boeze 2 Swasta/Pengembang Tanah atau lahan yang kepemilikannya dalam jumlah  yang  relative  cukup  besar  yang  digunakan untuk  pengembangan  fungsi  perumahan.  Di  wilayah Pantai  Timur  Surabaya,  penguasaan  lahan  oleh  pihak swasta  atau  pengembang  yang  jumlahnya  relatitif besar  antara  lain  oleh  pengembang  pakuwon  city, intiland SAC Nusantara dan Tirta Agung. 3 Masyarakat Lahan  yang  menjadi  milik  masyarakat didominasi oleh lahan yang mempunyai fungsi sebagai tambak  yang  sebagain  besar  masih  berpetok  D,  ada beberapa yang sudah memiliki SHM.
Sumber:  Anna  Rosytha,  Studi  Dampak  Pengembangan  Pemukiman  Di  Wilayah  Pesisir Surabaya Timur, Jurnal Agregat Vol.1,No.1, November 2016.
Dari  pemetaan  yang  tergambar  melalui  tabel  diatas  dapat  dilihat  bahwa pengembang  atau  pebisnis  mempunyai  peran  yang  sangat  penting  dalam  mengubah wajah pantai timur Surabaya.  Hal tersebut digambarkan dengan kepemilikan lahan yang lebih  besar  dibandingkan  dengan  lahan  yang  dimiliki  oleh  pemerintah  kota.  Posisi pebisnis  menjadi  pengendali  pengalih  fungsian  lahan  yang  ada  di  wilayah  tersebut. Upaya  pemerintah  menggandeng  pengembang  dan  pebisnis  besar  berdasarkan  atas beberapa  pertimbangan:  Sejak  tahun  1980  pemerintah  telah  mendorong  para pengembang  untuk  membangun  perumahan  berskala  besar.    Kebijakan  tersebut berdasarkan  pertimbangan  bahwa: Pertama ,  pemerintah  tidak  memiliki  dana  yang cukup  untuk  mengembangkan  pemukiman  berskala  besar  yang  ditujukan  untuk mengantisipasi  lonjakan  kebutuhan  rumah  di  kota-kota  besar. Kedua ,  pemukiman berskala  besar  dapat  menciptakan  kawasan  yang  terpadu,  baik  untuk  tata  ruangnya maupun  penyediaan  sarana  serta  prasarana  seperti  jalan  dan  jaringan  utilitas  utama (Timoticin Kwanda, jurnal Arsitektur, Vol 27.No1, Juli 1999:1).
Dari  penjelasan  diatas  tergambar  bahwa  pengembang  atau  pebisnis  besar mempunyai  andil  yang  signifikan  seiring  kebutuhan  pemerintah  untuk  menyediakan perumahan  bagi  masyarakat  perkotaan.    Pengembangan  pantai  timur  Surabaya merupakan salah satu dari beberapa program yang telah dicanangkan oleh pemerintah, diantaranya proyek pemukiman kota Jaya, Kota Modern, Kota Legenda, Kota Tigaraksa dan kawasan Jabodetabek yang dilaksanakan pada tahun 1992-1995.
Pelaksanaan  pembangunan  yang  dilakukan  oleh  pengembang  besar  di  wilayah pantai timur Surabaya dilakukan  melalui beberapa  tahapan (Timoticin Kwanda, jurnal Arsitektur,  Vol  27.No1,  Juli  1999:1-2); Pertama ,  diawali  dengan  pengajuan  ijin  lokasi pembangunan.  Untuk  pengembangan  pantai  Timur  Surabaya,  ijin  dikeluarkan  oleh Gubernur Jawa Timur sebagai kepala Daerah Tingkat I di wilayah Jawa Timur.  Adapun luas wilayah yang akan dijadikan lokasi pembangunan berdasarkan pada kesepakatan bersama.    Pembagian  luas  lokasi  pembangunan  untuk  ketiga  pengembang  besar diantaranya; Grup Dharmala 1.600 Ha, Sac Nusantara 1000 Ha, serta Pakuwon Jati 590 Ha.  Ijin  pembangunan  tersebut  diberikan  sejak  tahun  1991  dan  dapat  diperpanjang. Pada  tahapan  ini  pengembang  sudah  menyiapkan  proposal  proyek  sebagai  syarat pengajuan  ijin  lokasi. Kedua ,  melakukan  pembebasan  lahan;  tahapan  ini  merupakan tahapan  yang  paling  rumit  karena  perlu  adanya  negosiasi  dengan  masyarakat  karena banyak  kepemilikan  tanah  yang  masih  berpetok  D.  Disisi  lain  keterlibatan  spekulan tanah juga mewarnai kerumitan dalam negosiasi harga tanah. Dalam tahapan negosiasi tersebut,  pengembang  telah  menyiapkan  rancangan  pembangunan  yang  digunakan untuk menentukan lokasi strategis dan penentuan harga dalam bentuk rencana induk awal. Lokasi yang dipandang lebih strategis akan mahal harganya. Ketiga , penyampaian perencanaan fisik dengan diringi kajian-kajian atau studi-studi dari berbagai prespektif sebagai masukan.
Pembanganunan  perumahan  di  Pantai  Timur  Surabaya  secara  keseluruhan ditentukan oleh pengembang, baik dari segi model maupun tata letak. Sebelum kawasan Pantai  Timur  Surabaya  (PTS)  dikembangan  sebagai  mega  proyek,  pemerintah  daerah telah  menyiapkan  tiga  Rencana  Detail  Tata  Ruang  Kota  (RDTRK)  di  wilayah  Unit Pengembangan  (UP)  Sukolilo  Timur,  Gunung  Anyar  Tambak  dan  Sukolilo.  Upaya  yang dilakukan  oleh  Pemerintah  Daerah  belum  mendapatkan  respon  positif  dari pengembang. Hal ini dikarenakan rencana tata ruang yang di sediakan oleh Pemerintah Daerah melalui RDTRK belum dapat mengakomodasi aspirasi para pengembang.  Dalam konteks ini, pengembang sebagai pebisnis perumahan mempunyai posisi lebih dominan dibandingkan  dengan  Pemerintah  Daerah.  Sehingga  RDTRK  yang  disusun  oleh Pemerintah  Daerah  belum  dapat  diterima  secara  langsung.  Pebisnis  mempunyai kekuasaan  yang  lebih  dalam  melaksanakan  pembangunan  perumahan  sesuai  dengan
keinginan mereka.  Upaya pebisnis untuk dapat memenuhi model pembangunan yang diinginkan juga delakukan dengan mempengaruhi pejabat dan anggota dewan. Hal ini dilakukan untuk dapat mensukseskan tujuan yang diinginkan yaitu menggubah wilayah pantai menjadi pemukiman. Terdapat broker-broker yang berasal dari pemerintah dan anggota dewan untuk bisa meloloskan keinginan pebisnis.
Dengan  posisi  yang  demikian,  maka  Pemerintah  Daerah  berusaha  untuk mengakomodasi aspirasi pengembang/pebisnis melalui upaya bersama untuk membuat tata ruang yang baru. Pebisnis juga tidak ragu-ragu dalam menempuh jalan pintas untuk dapat  memenuhi  keinginanya.  Pemberian  uang  pelicin  (uang  sogok) sebagai  hal  yang dilakukan oleh pebisnis.
Pembangunan  Pantai  Timur  Surabaya  (PTS) yang sekarang  lebih  dikenal  dengan PAMURBAYA  (Pantai  Timur  Surabaya)  sampai  sekarang  masih  berjalan  dan mendapatkan sorotan dari berbagai pihak. Pembangunan wilayah Timur Kota Surabay juga  telah  memunculkan  kerusakan  lingkungan.  Hal  ini  disampaikan  oleh  informan dilapangan  yang  menjelaskan  bahwa  adanya  sedimentasi  dari  aliran  sungai  kelaut memunculkan tanah- tanah “oloran”. Tanah tak bertuan yang akhirnya di pathok - pathok oleh warga dan dijual kepada pengembang. Begitu juga dengan keberadaan mangrove sebagai  hutan  lindung  yang  ada  di  bibir  pantai  ikut  terdampak  dan  rusak.  Dengan demikian tidak langsung investor dan pengembang yang menjalankan bisnisnya melalui kerjasama dengan mafia tanah mempunyai andil besar dalam perusakan lingkungan dan hutan mangrove di pesisir Pantai timur Surabaya sebagai bagian dari pemenuhan ruang terbuka hijau yang dicanangkan oleh Pemerintah Kota Surabaya saat ini. Hal tersebut juga di tegaskan kembali oleh staf Pemerintah Kota Surabaya.
Pembangunan  yang  masih  berlangsung  sampai  sekarang  masih  mendapat perhatian,  baik  dari  Pemerintah  Kota,  DPRD  Kota,  Masyarakat  maupun  LSM. Pembangunan  PAMURBAYA  pada  era  Tri  Rismaharini  masih  dalam  kajian  kembali, khususnya  untuk  menyesuaikan  dengan  program  RTRW  dan  pemenuhan  RTH. Terjadinya pembangunan dan reklamasi PAMURBAYA yang dilakukan pengembang juga menjadi  tanggungjawab  Pemerintah  Kota  Surabaya.  Upaya  menyelesaikan permasalahan pembangunan perumahan, apartemen dan tempat bisnis yang berada di PAMURBAYA membutuhkan keberanian dan waktu kajian yang cukup. Sehingga  upaya untuk mengembalikan kembali PAMURBAYA sebagai wilayah konservasi mangrove bisa terlaksana dengan baik.
Kawasan Pantai Timur Surabaya telah menjadi sasaran pengembang perumahan. Alasan mendasar pembangunan tersebut yaitu perluasan pembangunan, mal-mal dan cluster-cluster rumah mewah serta apartemen.  Pembangunan apartemen juga semakin meluas  ke  wilayah  yang  dulu  merupakan  area  tambak  yang  berada  di  tepi  pantai. Kawasan yang dibangun terletak di wilayah Sukolilo dan Kenjeran. Seperti yang terlihat dalam  gambar  diatas,  yang  dilakukan  oleh  pengembang  Pakuwon  Jati.  Setiap  hari terlihat truk-truk bekerja siang dan malam untuk melakukan pengurukan terhadap area tambak  yang  akan  dibangun.  Informasi  dilapangan  menyebutkan  bahwa  pengurukan tambak  untuk  pembangunan  perumahan  dilakukan  atas  perintah  pengembang. Pembangunan  pemukiman  dan  apartemen  di  Pantai  Timur  Surabaya  seperti  yang dilakukan  oleh  PT.  Pakuwon  Jati  tidak  lepas  dari  peran  pemerintah  kota.  Kebijakan pemerintah kota Surabaya untuk mengubah kawasan konservasi yang telah ditetapkan pada  tahun  1975  ke  arah  kawasan  bisnis  pengembang  untuk  pemukiman  dan perumahan  pada  tahun  1991  membawa  dampak  pada  lingkungan  yang  ada  di  pesisir laut. Upaya untuk merevitalisasi kembali wilayah Pantai Timur Surabaya untuk menjadi kawasan konservasi mangrove pada era kepemimpinan Tri Rismaharini menjadi tugas yang berat, disaat pembangunan perumahan tetap dilaksanakan.
Pemerintah Kota Surabaya mengeluarkan peraturan tentang batas pembangunan di kawasan tepi laut melalui Raperda RTRW 2010-2030. Jarak antara bangunan dan tepi pantai  minimal  1000  m.  namun  dari  observasi  dilapangan,  masih  ada  bangunan  yang berjarak kurang dari 1000 m dari bibir laut. Salah satunya pembangunan apartemen East Coast oleh PT Pakuwon  Jati (https://arsadvent.wordpress.com, diakses 20 Mei 2018). Pemerintah  pada  kepemimpinan  Tri  Rismaharini  tidak  dapat  melakukan  perubahan untuk menata kembali perumahan dan apartemen yang telah didirikan di sekitar Pantai Timur Surabaya yang telah dilakukan sejak tahun 1991. Pemerintah Kota Surabaya tidak bisa mengeluarkan kebijakan untuk mengatur pengembang. Dengan keterbatasan dana yang dimiliki oleh Pemerintah, maka pengembang dan pebisnis di bidang properti bagi Pemerintah  merupakan  partner  dalam  mencukupi  kebutuhan  masyarakat  perkotaan akan pemukiman dan perumahan.
Berdasarkan  observasi  di  lapangan,  di  sekitar  wilayah  kecamatan  Kenjeran terdapat  perumahan  dan  ruko  yang  berbatasan  langsung  dengan  hutan  mangrove. Perumahan dan ruko di kawasan elit tersebut hanya dibatasi dengan pagar beton dan bersinggungan langsung dengan bibir pantai. Pembangunan apartemen dan perumahan elit  yang  sekarang  masif  dilakukan  di  Pantai  Timur  Surabaya  dahulunya  merupakan kawasan pembinaan pemerintah. Begitu juga dengan wilayah yang ada di Tambak wedi, terdapat beberapa bangunan yang melaksanakan proyeknya disekitar wilayah jembatan Suramadu.  Bahkan  pembangunan  tersebut  memunculkan  konflik  karena  perbedaan peta  yang  dimiliki  oleh  pengembang  dengan  peta yang  dimiliki  oleh  Pemerintah  Kota Surabaya. Kawasan yang tersebut merupakan daerah tambak  milik negara.
Di  Pantai  Timur  Surabaya  telah  terdapat  200-an  titik  gedung  apartemen  yang berkembang  sekitar  tahun  2014-2015  (www.koranopini.com,18  Maret  2015).  Dan disekitar wilayah pembangunan apartemen masih terdapat kavling-kavling yang kosong. Keberadaan kavling-kavling kosong tetap dilakukan oleh pengembang walaupun sudah diatur. Pengembang sengaja menabrak aturan untuk mendapatkan keuntungan melalui penawaran  promo.  Kavling  kosong  tersebut  rencananya  akan  dijadikan  kawasan superblok seperti yang tergambar pada gambar diatas.
Sikap pemerintah Kota Surabaya dalam  menyikapi  kondisi pembangunan Pantai Timur  Surabaya  yang  dilakukan  secara  masif  tersebut  tidak  mau  disalahkan.  Hal  ini disampaikan  oleh  Kepala  Bidang  Bangunan  dan  Tata  Ruang  Dinas  Cipta  Karya Pemerintah Kota Surabaya  bahwa Pemerintah kota tidak mau disalahkan terkait dengan pembangunan Pantai Timur Surabaya yang dilakukan oleh pengembang karena kawasan tersebut  yang  menegeluarkan  adalah  pusat.  Pemerintah  Kota  Surabaya  tidak  pernah mengeluarkan ijin terhadap pengembangan Pantai Timur Surabaya
(www.surabayapagi.com,  29  Oktober  2010).  Pemerintah  Kota  Surabaya  tidak  dapat melakukan perubahan karena semua berlindung berdasarkan putusan.
Dalam  proses  pembangunan  dan  pembelian  lahan  terdapat  keterlibatan masyarakat  didalamnya.  Lahan  yang  digunakan  untuk  pembangunan  pemukiman  elit dan  mewah  merupakan  lahan  tambak  yang  dimiliki  oleh  warga.    Sementara  warga memperoleh lahan tambak dengan cara mengkapling laut dan mengembangkan tanah oloran.  Kondisi  ini  terjadi  karena  belum  adanya  batas  pantai  atau  patok  tepi  laut.  Di kepemimpinan Tri Rismaharini telah dilakukan patroli oleh satpol PP dan dinas pertanian serta  aparat  kecamatan  setempat  untuk  melihat  patok-patok  ilegal  dan  melakukan penertiban terhadap patok-patok ilegal tersebut.
Wakil  rakyat  melalui  komisi  C  (Pembangunan)  DPRD  Kota  Surabaya  melakukan investigasi secara terus menerus untuk melihat proses perijinan yang dilakukan oleh tiga pengembang besar (PT. Pakuwon Jati, PT SAC Nusantara dan PT Darmala land). Ketua komisi  C  Sachiroel  Alim  Anwar  menyampaikan  bahwa  komisi  C  akan  melakukan penelitian  atas  dugaan  kesalahan  yang  dalam  pengembangan  kawasan  timur
berdasarkan  laporan  yang  masuk  dari  masyarakat  berkaitan  dengan  ketidakberesan dalam  keluaranya  ijin  pengembangan  kawasan  Pantai  Timur  Surabaya.  Terutama berkenaan letak dan posisi garis pantai yang harus diperjelas (www.surabayapagi.com, 29 Oktober 2010).

## Penggusuran perumahan untuk mangrove
Pantai  Timur  Surabaya  merupakan  wilayah  pesisir  di  Kota  Surabaya  yang mempunyai potensi yang sangat tinggi untuk dikembangkan. Baik dari segi pariwisata maupun lingkungan. Potensi yang mempunyai peran penting di wilayah pesisir adalah mangrove. Keberadaan mangrove dapat melindungi pantai dari abrasi air laut serta arus pasang  surut  air  laut.    Mangrove  merupakan  ekosistem  yang  langka,  hanya  2%  bumi Indonesia merupakan kawasan ekosistem mangrove. Keberadaan mangrove di Surabaya telah banyak mengalami kerusakan. Meningkatnya jumlah penduduk di Kawasan Pantai Timur Surabaya juga sebagai salah satu faktor yang mempengaruhi berkurangnya luas lahan  hutan  mangrove  di  Kawasan  Pantai  Timur  Surabaya.  Semakin  meningkatnya kebutuhan  akan  pemukiman  akan  diiringi  dengan  bertambahnya  jumlah  penduduk. Salah satu cara yang ditempuh sehingga mempengaruhi berkurangnya panjang hutan mangrove di Kawasan Pantai Timur Surabaya adalah melakukan reklamasi bekas lahan hutan  mangrove  menjadi  lahan  pemukiman  bagi  penduduk.  Adanya  pembukaan tambak, penebangan hutan mangrove, pencemaran lingkungan, reklamasi, sedimentasi serta sebab-sebab lainnya. Di Kota Surabaya, terdapat 40% kerusakan hutan mangrove dari total luas mangrove di kota Surabaya.
Mengacu Perda No. 12 Tahun 2012 tentang Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) Kota Surabaya Tahun 2014-2034, rencana pola ruang terbagi kedalam kawasan lindung dan  budidaya.  Persentase  luasan  eksisting  kawasan  lindung  adalah  ±40,13%  dan kawasan  budidaya  ±  59,87%  (Agung,  2017:4).  Mengacu  pada  hasil  analisis  yang  telah dilakukan,  terdapat  isu  prioritas  lingkungan  hidup  Kota  Surabaya  yaitu  optimalisasi pengelolaan  kawasan  lindung  yang  terintegrasi  dengan  pembangunan  berkelanjutan (Agung, 2017:3).
Isu  strategis  yang  ada  di  dinas  lingkungan  hidup  sebagai  kepanjangan  tangan Pemerintah  Kota  menjadi  gambaran  bahwa  ada  upaya  pemerintah  Kota  untuk mengembalikan  kembali  hutan  mangrove  yang  berkurang.  Sebagai  upaya  untuk mengembangkan hutan mangrove kembali, maka Pemerintah Kota Surabaya bersama Dinas  Pertanian  Kota  Surabaya  melakukan  penghijauan  kembali  di  sepanjang  Pantai Timur Surabaya. Strategi ini digunakan untuk memenuhi Ruang Terbuka Hijau di Kota Surabaya  sesuai  dengan  UU  No.  26  tahun  2007.  Program  yang  tengah  dilaksanakan diantaranya menggalakkan penanaman hutan mangrove, mengevaluasi kembali posisi patok  yang  ada  di  pesisir  sebagai  batas  laut.  Beberapa  jenis  bibit  tanaman  telah didistribusikan  di  sepanjang  lokasi  yang  menjadi  penanaman  mangrove.  Jumlah pendistribusian mangrove juga mengalami peningkatan dari tahun 2011 sampai dengan tahun  2014.    Gambaran  ini  semakin  menguatkan  bahwa  Pemerintah  Kota  Surabaya berupaya  memenuhi  kawasan  mangrove  untuk  mencukupi  kebutuhan  RTH  yang dicanankan Pemerintah Kota Surabaya.
Dalam  pengembangan  hutan  mangrove,  Pemerintah  Kota  Surabaya  melibatkan pihak  lain  seperti  PLN,  Telkom  dan  Sampoerna.  Keterlibatan  pihak  lain  dilaksanakan untuk  pengembangan  mangrove  telah  mulai  tahun  2012.  Dari  tahun  2011-2013 ekosistem  mangrove  mengalami  pengurangan  luasan  sebesar  877,26  Ha  dan  dalam kurun  waktu  dua  tahun  mengalami  peningkatan  yang  cukup  drastis  yaitu  pada  tahun 2015  sebesar  2514,29  Ha  (Damayanti,  Wijaya,  &  Patwati,  2017).  Pengembangan mangrove diharapkan juga menjadi hutan kota yang terbesar di Asia. Kajian masih terus dilakukan untuk mendukung keberhasilan program tersebut.  Masih banyak masyarakat
sekitar  pantai  timur  Surabaya  yang  belum  memahami  tentang  pentingnya  hutan mangrove sebagai ruang terbuka hijau di Pantai Timur Surabaya. Hal ini menunjukkan masih kurangnya penyuluhan dari Dinas terkait terhadap masyarakat setempat tentang arti  penting  hutan  mangrove  baik  secara  ekologis  maupun  ekonomis  (Adiwijaya  & Lingkungan, n.d.).
Usaha  penghijauan  atau  reboisasi  hutan  mangrove  di  Kawasan  Pantai  Timur Surabaya telah berulangkali dilakukan dalam beberapa tahun terakhir. Upaya ini berupa proyek  yang  berasal  dari  Dinas  Kehutanan  ataupun  Dinas  Lingkungan  Hidup  Kota Surabaya. Namun hasil yang diperoleh relatif tidak sesuai dengan biaya dan tenaga yang dikeluarkan  oleh  pemerintah.  Namun  hasil  yang  diperoleh  relatif  tidak  sesuai  dengan biaya  dan  tenaga  yang  dikeluarkan  oleh  pemerintah.  Padahal  dalam  pelaksanaannya tersedia biaya yang cukup besar dan bibit yang cukup memadai. Salah satu penyebabnya adalah  kurangnya  peran  serta  masyarakat  dalam  upaya  pengembangan  wilayah, khususnya  rehabilitasi  hutan  mangrove,  serta  masyarakat  masih  cenderung  dijadikan obyek bukan subyek.
Masyarakat sebagai ujung tombak pelaksana proyek hanya sekedar melaksanakan perintah atau dengan  pendekatan top-down approach . Pelaksanaan proyek semacam ini  kurang  memberdayakan  potensi  masyarakat  pesisir.  Idealnya  masyarakat  harus berperan  aktif  dalam  upaya  rehabilitasi  hutan  mangrove  tersebut,  sedangkan pemerintah  hanyalah  sebagai  penyedia  dana,  pengontrol  dan  fasilitator  berbagai kegiatan yang terkait. Akibatnya setelah proyek tersebut selesai dan dana telah habis, maka pelaksana proyek tersebut juga merasa sudah habis tanggung jawabnya.
Di  sisi  lain,  masyarakat  tidak  merasa  ikut  memiliki  hutan  mangrove  yang  telah mereka  rehabilitasi  tersebut.  Begitu  pula,  seandainya  hutan  mangrove  tersebut  telah menjadi  besar,  maka  masyarakat  merasa  sudah  tidak  ada  lagi  yang  mengawasinya, sehingga mereka dapat mengambil atau memotong hutan mangrove hasil rehabilitasi tersebut  secara  leluasa.  Masyarakat  beranggapan  bahwa  hutan  mangrove  tersebut adalah  milik  pemerintah  dan  bukan  milik  mereka,  sehingga  jika  masyarakat membutuhkan, mereka tinggal mengambil tanpa merasa diawasi oleh pemerintah atau pelaksana  proyek.  Dengan  demikian  masyarakat  akan  mengembangkan  partsipasinya terhadap berbagai kegiatan yang pada akhirnya akan meningkatkan kehidupan mereka. Keberhasilan pengelolaan hutan mangrove akan berdampak pada adanya peningkatan pembangunan  ekonomi  khususnya  khususnya  dalam  bidang  perikanan,  pertambakan dan eko-wisata.
Apabila Pemerintah Kota Surabaya mempunyai komitmen untuk melindungi  dan mengendalikan pemanfaatan kawasan pantai secara bijaksana, maka perlu dilihat dan dilibatkan  partisipasi  masyarakat  dalam  perencanaan  dan  pengelolaan  ruang  terbuka hijau  perlu  dioptimalkan  dengan  menggunakan  pendekatan co-management ,  dimana pendekatan  ini  untuk  mengisi  kelemahan  pendekatan state-based dan community- based (Bambang Wijanarko., 2006:74).
Sudah bukan waktunya lagi bagi Pemerintah Kota untuk bergerak sendiri karena dalam rangka pembangunan kota yang berkelanjutan, masyarakat kota sebagai pemilik sumber daya ( the owner of the resources ) harus dijadikan subyek dalam setiap tahapan pembangunan,  mulai  dari  perencanaan,  pengorganisasian,  pelaksanaan  hingga pengawasan  dan  pengendalian.  Dalam  konteks  situsi  ini  pendekatan  co-management dapat  memberikan  harapan  dari  masyarakat  dari  apa  yang  sudah  diprogramkan  oleh Pemerintah  dalam  perencanaan  dan  pengelolaan  Ruang  Terbuka  Hijau,  sehingga lingkungan sekitar masyarakat dapat terlindungi oleh bencana yang nantinya timbul dan dapat mengelola lingkungannya sendiri dengan baik
Pada  tahun  2012  upaya  mengembangkan  hutan  mangrove  di  Pantai  Timur Surabaya telah dimulai  di wilayah Sukolilo. Salah satu penggiat pengembangan hutan
mangrove yaitu Pak Fikser, camat Sukolilo yang menjabat pada saat itu (wawancara, 10 Maret  2018).  Kegiatan  untuk  melakukan  pengembangan  mangrove  di  Pantai  Timur Surabaya merupakan bentuk program yang dilakukan oleh Pemerintah Kota Surabaya untuk  melindungi  wilayah  Surabaya  serta  menjalankan  UU  No.  26  Tahun  2007  serta Perda RTRW yang menetapkan 30% RTH, khususnya Pantai Timur Surabaya.
Kegiatan tersebut juga bertujuan untuk melindungi aset-aset tanah yang dimiliki oleh Pemerintah Kota Surabaya dari niat-niat jahat untuk menguasai. Selain bertujuan untuk mengamankan asset, perda RTRW juga bertujuan untuk menghalau pengembang besar untuk membangun bisnis di kawasan Pantai Timur Surabaya  (wawancara Lakoli Sekcam Sukolilo, 10 Maret 2018). Upaya untuk melakukan perubahan atau alih fungsi lahan  guna  mengembangkan  mangrove  dilakukan  pemerintah  melalui  operasi  patok tepi  pantai,  serta  mengeksekusi  bangunan  yang  dianggap  oleh  pemerintah  Kota menyalahi aturan yang ditetapkan. Aturan yang dimaksud adalah pendirian bangunan di  lahan  konservasi.  Program  revitalisasi  kembali  lahan  konservasi  mangrove  yang berupa  pemukiman  dan  perumahan  masih  mendapatkan  pertentangan  dari masyarakat,  terutama  masyarakat  yang  mempunyai  bangunan  di  wilayah lindung/konservasi.
Beberapa tahun terakhir, Pantai Timur Surabaya yang memiliki luas 2.284,5 hektar yang yang terdiri atas 1.939,51 hektar kawasan tambak dan 345,06 kawasan mangrove terbentang  dari  Gunung  Anyar sampai  Kecamatan  Mulyorejo  telah  terjadi  perubahan fungsi (http://nasional.republika.co.id, 5 Mei 2015). Pemerintah Kota kesulitan mencari pelaku penebangan mangrove. Pada saat satpol PP melakukan patrol, ditemukan patok- patok liar dengan tulisan PT SS. Dengan kondisi mangrove yang berkurang dan terdapat patok  liar,  maka  Pemerintah  Kota  Surabaya  melakukan  pemasangan  Patok  dengan menggunakan Global Positioning System yang dipasang di pantai dan daratan mangrove mulai Desember 2014 (www.surabaya.com, 10 Desember 2014).
Kepentingan  penguasa  kota  untuk  membangun  Pantai  Timur  Surabaya  sebagai wilayah  pemukiman  dan  perumahan  menyebabkan  wilayah  konservasi  mempunyai jarak  yang  sangat  dekat  dengan  pantai  hanya  beberapa  meter  saja  dari  pantai. Perubahan peta wilayah konservasi yang sekarang diberlakukan mengalami perbedaan, terutama  di  wilayah  Gunung  Anyar  Tambak  yang  berpengaruh  pada  penyegelan  99 rumah  di  perumahan  Gunung  Anyar  tambak.  Kondisi  tersebut  mengakibatkan  rakyat yang menjadi korban.
Peristiwa alih fungsi lahan dari perumahan ke lahan konservasi terjadi banyak di wilayah Pantai Timur Surabaya. Salah satunya ada di Wisma Tirta Agung Asri,  Gunung Anyar Tambak kecamatan Gunung Anyar. Di wilayah tersebut Pemerintah Kota Surabaya Pemerintah Kota melakukan pemasangan stiker silang berwarna merah sebagai tanda bahwa bangunan tersebut harus dibongkar. Pemerintah Kota Surabaya juga tidak akan menerbitkan  IMB  (Ijin  Mendirikan  Bangunan)  untuk  bangunan  yang  sudah  ditempeli stikersilang  merah.  Alasan  bangunan  harus  dibongkar  karena  di  dirikan  di  lahan konservasi. Hal ini memunculkan keresahan warga yang ada di wilayah Gunung Anyar Tambak. Pemerintah Kota Surabaya juga melakukan pematokan terhadap batas wilayah konservasi.  Sehingga  masyarakat  tidak  dibolehkan  untuk  mendirikan  bangunan. Revitalisasi  lahan  konservasi  tersebut  mendapatkan  protes  warga.  Mereka  tidak mengetahui  bahwa  bangunan  yang  mereka  dirikan  berada  di  lahan  konservasi  milik Pemerintah Kota Surabaya.
Dari  informasi  yang  diperoleh  dilapangan,  Pemerintah  Kota  Surabaya  tidak melakukan sosialisasi untuk pembongkaran bangunan serta pemberian police line pada bangunan  yang  dianggap  menyalahi  aturan.  Namun  menurut  salah  satu  informan menjelaskan bahwa sosialisasi sudah dilakukan oleh Pemerintah Kota Surabaya, namun pada pelaksanaan sosialisasi masyarakat banyak yang tidak menghadiri acara tersebut.
Sehingga  sosialisasi  yang  dilaksanakan  dengan  dihadiri  sedikit  orang  tersebut,  tetap dianggap sebagai kegiatan sosialsiasi oleh Pemerintah Kota.
Kondisi tersebut menggambarkan bahwa sosialisasi yang dilakukan hanya sekedar formalitas  dan  bersifat  prosedural,  tanpa  memperhitungkan  keberhasilan  atau  sisi substansi.  Sehingga  masih  banyak  masyarakat  yang  tidak  memahami  tujuan pelaksanaan  program  alih  fungsi  lahan  pemukiman  untuk  pengembangan  mangrove. Konflik yang terjadi antara Pemerintah Kota dengan masyarakat yang terdampak juga dipengaruhi oleh proses awal kepemilikan tanah.
Keberadaan peta yang berbeda koordinatnya berkenaan garis pantai menjadikan masyarakat  terdampak  mengalami kebingungan.  Patok  manual  yang  di jadikan  acuan bagi masyarakat sebagai batas wilayah konservasi tidak berlaku dan digantikan dengan koordinat. Dasar koordinat tersebut belum diketahui oleh masyarakat. Dijelaskan oleh informan  bahwa  perubahan  letak  wilayah  konservasi  yang  ada  di  peta  mengalami perubahan (belok) dapat ditelusuri pada saat bu Tri Rismaharini menjabat di Bappeko Kota Surabaya. Apartemen yang dibangun oleh Pakuwon  Jati yang seharusnya masuk dalam  wilayah  konservasi  akhirnya  tidak  terdampak  dan  keberadaan  apartemen menjadi  legal.  Kondisi  tersebut  dapat  terjadi  karena  ada  kemungkinan  oknum  di Pemerintah Kota Surabaya yang ikut andil dalam jual beli tanah.
Spekulan tanah yang berasal dari oknum Pemerintah Kota Surabaya mempunyai peran penting mengubah wilayah konservasi menjadi wilayah perumahan. Tanah yang mereka beli seiring dengan penentuan peta dan program pembangunan kota Surabaya. Yang  menjadi  korban  adalah  pembeli  tanah  tersebut.  Hal  ini  terjadi  pada  saat Pemerintah  Kota  Surabaya  menetapkan  peta  baru  untuk  wilayah  konservasi  hutan mangrove.  Beradasarkan  data  yang  diperoleh,  permasalahan  tanah  dan  bangunan  di wilayah pantai timur Surabaya juga dipengaruhi adanya proses jual beli tanah kavling di Pantai Timur Surabaya menguntungkan pengusaha. Proses jual beli kavling lebih mudah dan tidak memakan waktu lama. Dalam proses jual beli tanah kavling, penjual tidak perlu menyerahkan  prasarana,  sarana  dan  utilitas  (PSU)  seperti  pengembang  perumahan lainnya.  Kavling  yang  ada  di  Pantai  Timur  Surabaya  masih  banyak  yang  menggunkan petok  D,  sehingga  pengusaha  lebih  mudah  untuk  memecah  lahan  sampai  ratusan kavling.  Petok  D  yang  dimiliki  dan  dibuat  untuk  jual  beli  kavling  secara  legal  cukup diketahui  oleh  lurah.  Pengusaha  yang  menjual  belikan  tanah  kavling  juga  tidak  perlu menggunakan surat keterangan rencana kota (SKRK).
Kepemilikan tanah di wilayah konservasi yang sekarang tenah berkonflik dipegang oleh  Sembilan  pengembang.  Hampir  70%  luas  wilayah  yang  ada  di  lahan  konservasi mangrove telah dimiliki oleh 9 pengembang. Masyarakat juga memiliki lahan tersebut dengan  setifikat  petok  D  (wawancara,  19  Mei  2017).  Dengan  kepemilikan  petok  D tersebut, masyarakat belum mempunyai kekuatan untuk melakukan perlawanan secara hukum.  Masyarakat  yang  membeli  tidak  mengetahui  bahwa  tanah  dan  perumahan dalam  bentuk  kavling  dan  bangunan  tersebut  masih  ada  yang  berpetok D  atau  tanah girik, dan tanah yang diperjual belikan juga masih ada tanah oloran, tanah yang diukur karena adanya sedimentasi air laut atau pengurukan air laut oleh masyarakat.

## Pengembalian Fungsi Hutan Mangrove Strategi pemenuhan RTH
Dalam menangani konflik yang berkaitan dengan tanah di sepanjang Pantai Timur Surabaya,  Pemerintah  Kota  Surabaya  bekerjasama dengan  kejaksaan  dan  Polrestabes untuk melihat aset-aset Pemerintah Kota untuk dapat dikembalikan lagi seperti semula. Termasuk upaya untuk merevitalisasi mangrove di Pantai Timur Surabaya. Pemkot juga telah melakukan MoU dengan Kejaksaan terkait dengan penelusuran tanah-tanah yang bermasalah.
Perubahan fungsi kawasan lindung yang terjadi di Pantai Timur Surabaya menjadi pembahasan  di  Komisi  C  DPRD  Surabaya.    Komisi  C  mengundang  camat  yang  ada  di Pantai  Timur  Surabaya,  mereka  diundang  untuk  melakukan hearing tentang permasalahan  yang  ada  di  kecamatan  mereka  masing  masing  berkaitan  dengan pengembangan mangrove. Selama ini camat dianggap tidak memahami tentang batasan kawasan lindung, sehingga masih banyak tanah yang di kavling untuk didirikan bangunan di wilayah konservasi.
Hearing tersebut  dihadiri  oleh  camat  Sukolilo,  Gunung  anyar,  Mulyorejo,  serta lurah  Gunung  Anyar  Tambak,  Medokan  Ayu,  Mulyorejo,  Keputih,  Dukuh  Sutorejo, Kejawan  Putih  Tambak  dan  Kalisari  (https://www.jawapos.com,  21  Maret  2017). Kurangnya  pemahaman  Camat  tentang  batas  wilayah  konservasi  dibuktikan  dengan telah berdirinya 99 rumah yang ada di Wisma Tirto Agung, Gunung Anyar Tambak. Untuk itu  camat  dan  lurah  harus  dibekali  pengetahuan  mengenai  batasan  lahan  konservasi. Mengingat camat dan lurah ujung tombak dalam pelayanan.
Pembangunan  pemukiman  yang  berada  di  lahan  konservasi  disebabkan  karena adanya  modus  pengusaha  yang  mengkavling  tanah  untuk  dijual.  Masyarakat  yang membeli tidak mengetahui bahwa tanah yang mereka beli merupakan lahan konservasi. Dalam  konteks  jual  beli  tanah  di  wilayah  kawasan  lindung  sebenarnya  tidak  dilarang. Yang  tidak  diijinkan  adalah  mengubah  fungsi  lahan  dari  lahan  konservasi  menjadi pemukiman atau perumahan.
Kesepakatan  yang  dihasilkan  dari  proses  hearing  antara  komisi  C  DPRD  Kota Surabaya  dengan  Camat  dan  Lurah    diantaranya  :(1)  Jual  beli  tanah  kawasan  lindung diperbolehkan,  namun  peruntukan  tidak  boleh  diubah,  (2)  Lurah  wajib  memberikan informasi  kepada  pembeli  tanah  bahwa  bangunan  tidak  boleh  didirikan  di  kawasan lindung, (3) Lurah membuat peta  catatan yang menagcu pada data peruntukan lahan dari DPRKP-CKTR (https://www.jawapos.com, 21 Maret 2017).
Selain  melakukan  protes  kepada  Pemerintah  Kota  Surabaya  atas  penyegelan bangunan serta pemasangan patok, warga terdampak pemilik 99 bangunan rumah yang ada  di  Wisma  Tirta  Agung  Asri,    Gunung  Anyar  Tambak  juga  membuat  laporan  ke perwakilan Ombusdman RI yang ada di Jawa Timur. Laporan tersebut berkenaan dengan permintaan  warga  untuk  mendapatkan  kejelasan  nasib  mereka  dengan  adanya pemberlakuan perda RTRW untuk merevitalisasi kawasan konservasi. Perda RTRW  telah mengancam pemukiman mereka untuk dirobohkan tanpa ada ganti rugi dari pemerintah kota.  Terutama bagi warga yang hanya memiliki bukti kepemilikan tanah berupa petok D yaitu bukti kepemilikan tanah yang berasal dari kepala desa/kelurahan. Dengan petok D mereka juga melakukan pembayaran PBB.
Upaya pematokan dan penyegelan rumah warga di wilayah perumahan mendapat tanggapan yang berbeda-beda dari warga. Warga menengarai ada upaya pencaplokan tanah yang dilakukan oleh Pemerintah Kota Surabaya dengan melakukan klaim terhadap rumah  warga  sebagai  bagian  dari  lahan  konservasi.  Warga  juga  menengarai  ada permainan antara Pemerintah Kota dan Pengembang besar sehingga pemerintah kota melakukan pencaplokan tanah warga melalui intimidasi.  Hal ini di gambarkan dengan penentuan batas kawasan konservasi yang berbelok tajam pada saat menyentuh milik pengembang besar, terutama di Mulyorejo dan Gunung
Anyar (https://www.jawapos.com,  21  Maret  2017).  Tanah  yang  tidak  diperbolehkan  untuk dialih  fungsikan  dengan  sembarangan  justru  menjadi  bangunan  yang  megah  berupa perumahan  elit  dan  apartemen.  Pengkavlingan  tanah  oleh  pengembang  tidak  hanya terjadi  di  Gunung  Anyar  saja,  melainkan  juga  terjadi  di  Kelurahan  Medokan  Ayu. Kawasan yang di kavling merupakan kawasan ryang terbuka hijau Pamurbaya. Dalam hal inilah  Pemerintah  Kota  Surabaya  tidak  melakukan  tindakan  tegas.  Pengkavlingan
dilakuakn  oleh  pengembang  besar  yang  telah  mendapatkan  ijin  untuk  melakukan pengembangan.
Strategi menjual tanah kavling dengan harga miring menjadi senjata pengembang untuk mendapatkan keuntungan. Namun tanah yang telah dibeli dan ditandai dengan patok  merah  belum  juga  dibangun  oleh  pemiliknya.  Pembeli  tanah  kavling  baru mengetahui juga bahwa lahan yang dibelinya merupakan tanah yang berada dikawasan lindung. Informasi tersebut diperoleh dari koran. Selama ini pemilik tanah tidak pernah mendapatkan  informasi  bahwa  tanah  yang  dimilikinya  berada  di  kawasan  lindung. Walaupun  kepemilikan  tanahnya  sejak  tahun  1980-an.    Warga  mengharapkan Pemerintah Kota dapat mengumpulkan pemilik tanah yang ada di kawasan Pantai Timur Surabaya  dan  melakukan  pembebasan  lahan  warga  yang  ada  sehingga  tidak  terjadi konflik  untuk  kedepannya  (https://nusantara.news/puluhan-tahun-lahan-warga- tersandera-perda-rtrw/,7 Pebruari 2018).
Pembangunan yang secara masif dilakukan di Pantai Timur Surabaya diperkirakan telah ada 600 hektar lahan yang dibuat petak-petak yang diuruk dan dijadikan kawasan perumahan, villa, apartemen serta mal, termasuk apartemen East Coast Residence yang telah  berdiri.  Pengurukan  yang  dilakukan  oleh  pengembang  besar,  salah  satunya  PT. Pakuwon  Jati  tersebut  telah  menggerogoti  dan  mengurangi  lahan  konservasi  Pantai Timur  Surabaya.  Kondisi  dilapangan  membuktikan  bahwa  para  pengembang  dan pengusaha  besar  banyak  memanfaatkan  kawasan Pamurbaya  dengan  membeli  tanah oloran  yang  berasal  dari  warga  atau  nelayan  setempat.    Seperti  di  kawasan  Sukolilo, Keputih  Timur  yang  tengah  berisi  perumahan  mewah  dan  apartemen.    Pengembang akan tetap melakukan upayanya untuk memperluas lahan yang akan dibangun dengan merayu  warga  agar  menjual  tanah  tambaknya.  Berdasrkan  penelitian  kelompok  tani mangrove  Wonorejo,    di  kecamatan  Wonorejo  95%  tambak  dimiliki  oleh  perusahaan pengembang  (https://nusantara.news/puluhan-tahun-lahan-warga-tersandera-perda- rtrw/, 7 Pebruari 2018). Kebijakan pemerintah kota untuk  menjadikan wilayah Pantai Timur Surabaya sebagai wilayah konservasi telah di rusak oleh pengembang. Dan makin lama lahan konservasi akan terkikis habis.
Dalam proses penyelesaian konflik warga Gunung Anyar melakukan upaya untuk mendapatkan ganti rugi dengan menyampaikan protes ke Pemerintah Kota. Bangunan yang  di  segel  diharapkan  mendapatkan  kompensasi  atau  ganti  rugi.  Bangunan  yang berdiri  di  lahan  konservasi  akan  dibongkar  oleh  Pemerintah  Kota  Surabaya.  Dan masyarakat  akan  mendapatkan  ganti  rugi.  Proses  ganti  rugi  yang  dilakukan  oleh Pemerintah Kota dilakukan dengan  menggandeng pihak independen sebagai penentu harga, sehingga harganya dipastikan lebih tinggi dari harga pasar. Proses ganti rugi akan dilakukan  karena  desakan  dan  dorongan  dari  LSM  dan  dewan  yang  menyalahkan tindakan Pemerintah Kota terhadap pembongkaran dan penyegelan perumahan  yang ada di Gunung Anyar Tambak (wawancara, 10 Maret 2018).
Untuk  menyikapi  jual  beli  kavling  dan  perumahan yang  menyalahi  aturan  lahan konservasi, perlu ada kesadaran dari masyarakat untuk sadar bahwa tanah yang mereka jual  dan  beli  kan  merupakan  tanah  konservasi  dan  tanah  oloran  yang  peruntukannya tidak diperbolehkan untuk pemukiman. RTRW yang diterapkan merupakan dasar hukum untuk  menjaga  lahan  konservasi.  Kesadaran  dari  masyarakat  sudah  ada,  masyarakat juga  harus  aktif  dan  mengetahui  kondisi  lahan.  Sebagai  contoh  misalnya  rata – rata pengelola tambak itu eks pemilik tanah jadi mereka yang punya hulu di lepas ke pemkot mereka  sekarang  masih  mengelola.  Dan  sekarang  mereka  masih  mengelola  itu  lebih aman karena masih sesuai dengan peruntukan lahan konservasi.
Pemerintah  Kota  Surabaya  di  bawah  kepemimpinan  Tri  Rismaharini  ingin mengembalikan kembali fungsi tanah yang ada di Pesisir Pantai Timur Surabaya sebagai salah satu hutan Mangrove. Program ini dicanangkan sebagai upaya untuk pemenuhan
RTH kota Surabaya. Strategi Pemerintah Kota Surabaya adalah dengan membeli tanah- tanah yang terdampak. Warga hanya diijinkan untuk mempunyai hak pakai saja bukan hak milik (Wawancara, 12 Maret 2018).Pemerintah Kota Surabaya melalui aturan yang berlaku  mempunyai  komitmen  untuk  melindungi  wilayah  Pantai  Timur  Surabaya (Pamurbaya) sebagai wilayah konservasi dan hutang mangrove.
Selain  dengan  komitmen  untuk  menjalankan  aturan  yang  ada,  Pemerintah  Kota Surabaya juga melakukan pengukuran ulang wilayah konservasi dengan menggunakan koordinat.  Seperti  yang  telah  disampaikan  oleh  Kabag  Humas  Pemerintah  Kota Surabaya.  Bahwa  penentuan  batas  wilayah  melalui  patok  rawan  disalahgunakan  oleh para investor. Untuk mengurangi konflik yang terjadi. Pemerintah Kota Surabaya tidak akan  melayani  lagi  masyarakat  yang  meminta  tanda  tangan  kepemilikan  tanah  di wilayah konservasi. Seperti yang dilakukan oleh mantan Camat Sukolilo yang tidak mau lagi menandatangani permohonan kepemilikan tanah di wilayah konservasi yang ada di Sukolilo.Upaya tersebut dilakukan sebagai strategi untuk memangkas peran aparat dan masyarakat yang masih menginginkan surat-surat tanah di lahan konservasi.

## Penutup
Pengelolaan RTH yang berdampak pada pengembalian kembali lahan konservasi dilakukan oleh pemerintahan Tri Rismaharini pada tahun 2014 hal ini bertolak belakang dengan  kebijakan  Pemerintah  Kota  Sebelumnya  dimana  pemerintah  dan  pengusaha telah  menjadikan  Pamurbaya  sebagai  kawasan  pemukiman  dan  menggerus  kawasan konservasi.  Dalam  pembangunan  Pamurbaya  Pemerintah  Kota  melibatkan Pengembang,  Bappeko,  Kejaksaan,  Kecamatan,  Kelurahan    yang  ada  di  Pesisir  Pantai Timur Surabaya. Pemenuhan Ruang Terbuka Hijau yang didalamnya termasuk tanaman mangrove mendapatkan perhatian penting sejak maraknya pembangunan apartemen dan perumahan di Pesisir Pantai Timur Surabaya yang berdampak pada berkurangnya lahan  mangrove  sebagai  bagian  dari  lahan  terbuka  hijau.  Sejak  tahun  1993,  kawasan Pantai  Timur  Surabaya  diubah  peruntukannya  menjadi  kawasan  pengembangan  yang selama  kurun  waktu  lima  tahun  telah  terjadi  pengalihan  fungsi  lahan  secara berkesinambungan sehingga sangat mempengaruhi keberadaan mangrove.
Pembangunan  perumahan  di  pantai  Timur  Surabaya  telah  mengakibatkan berkurangnya  hutan  mangrove,  dan  sebagai  kawasan  konservasi  semakin  mengalami pengurangan baik dari sisi luas maupun kualitas. Saat ini kawasan mangrove Surabaya Timur  sekitar  70%  telah  dikuasi  pengembang.  Sebagian  besar  pengembang  mengalih fungsikan  lahan  mangrove  menjadi  pemukiman,  hotel  dan  apartemen.  Sejumlah investor yang menguasai wilayah Surabaya Timur, diantaranya; PT SAC Nusantara yang menguasai 28 Ha, PT Dharmaland, dan PT Pakuwon yang menguasai 314 Ha. Kondisi ini memunculkan  konflik  kepentingan  antara  Pemkot  dengan  DPRD,  Pemkot  dengan masyarakat dan Pemkot dengan pengembang. DPRD Kota Surabaya meminta Pemkot untuk  meninjau  kembali  penataan  kawasan  pantai  timur  Surabaya.  Respon  positif ditunjukkan  oleh  Pemkot  Surabaya  dengan  mengeluarkan  Perda  Rencana  Tata  Ruang Wilayah  (RTRW)  Surabaya  sebagai  revisi  Perda  2010-2029.  Dalam  ketentuan  itu, ditetapkan  bahwa  bangunan  tepi  laut  yang  diperbolehkan  tidak  boleh  kurang  1000 meter dari garis pantai.
Implementasi  program  muncul  polemik  yang  berkaitan  dengan  konsistensi Pemerintah Kota Surabaya dalam menjalankan Perda No. 3 Tahun 2007. Pemkot tidak konsisten  untuk  menjalankan  Perda  No.3  Tahun  2007  tentang  RTRW.  Pemkot melakukan  interpretasi  sendiri  terhadap  perda  tersebut  terutama  berkaitan  dengan kawasan lindung (hutan mangrove) yang ada di pesisir pantai serta ruang terbuka hijau. Kondisi tersebut menempatkan wajah Kota Surabaya lebih berpihak pada kapitalis yang
ditunjukkan dengan perkembangan Kota Surabaya dengan dominasi penamaan ruang sesuai dengan nama pengembang, seperti Pakuwon Center, Citraland.

## Ucapan Terima Kasih
Terimakasih  kepada  Pimpinan  Fakultas  Ilmu  Sosial  dan  Ilmu  Politik  Unversitas Muhammadiyah  jakarta  yang  memberikan  dukungan  untuk  kegiatan  penelitian  dan pencarian  data  dilapangan.  Terimaksih  kepada  Pemerintah  kota  Surabaya  yang berkenan untuk menjadi sumber informasi bagi terpenuhinya data. Terimakasih kepada DPRD Kota Surabaya yang telah berkenan menjadi sumber informasi dalam melengkapi data kajian ini.

## Pendanaan
Penulisan artikel ini dilakukan atas pembiayaan dari Dana penelitian Internal Universitas Muhammadiyah Jakarta.

## Daftar Pustaka
Buku:
Andranovich, Gregory.D, Doing Urban Research, applied social research series, Sage Publication, 1993.
Asrof Fitri (2014) Ahmad, Serpihan Kisah Bu Risma, Real Books, Sleman Jogjakarta. Budiardjo, Mirriam, (1984) Aneka Pemikiran tentang Kuasa dan Wibawa, Sinar harapah, Jakarta.
Boomgard, Peter. (2004). Anak Jajahan Belanda, Sejarah Sosial dan Ekonomi Jawa 1795-1880. KITL V Jakarta .
Castells, Manuel, City, Class and Power, The Mac Milland Press, Kondon, 1987.
Cullingworth,  J.B,  Problem  of  an  Urban  Society,  Volume  2:  The  Social  Content  of
Planning, University of Brimingham, Tahun 1972.
Downes,  Bryan  T,  Politics,  Change,  and  The  Urban  Crisis,  1976,  Wadworth  Publishing company, California.
Denzin, Norman K, Handbook of qualitative research , Pustaka Pelajar, Jakarta. Herlianto, Urbanisasi, Pembangunan dan Kerusuhan KotaBandung,, PT Alumni, 1997. Heywood, Andrew (2013)  Politik, Pustaka Pelajar, Yogjakarta, 2013. Handinoto. (2015). Komunitas Cina dan Perkembangan Kota Surabaya (Abad XVIII Samapai Pertengahan Abad XX). Yogjakarta: Penerbit ombak.
Ritzer, Georger, Teori Sosial Modern , Penerbit Kencana,  Prenada Media, Rawamangun, Jakarta 2004.

## Jurnal:
Adiwijaya,  H.,  &  Lingkungan,  P.  T.  (n.d.).  KONDISI  MANGROVE  PANTAI  TIMUR SURABAYA, 1 , 1 – 14.
C, W. W., & Canadarma, I. K. (2005). Surabaya sebagai Kota Taman atau “ Green City ,”
(2003).
Damayanti, I. R., Wijaya, N. I., & Patwati, E. (2017). PERUBAHAN LUAS DAN KERAPATAN EKOSISTEM MANGROVE DI, 102 – 108.
Ernawati,  R.  (2015).  Optimalisasi  Fungsi  Ekologis  Ruang  Terbuka  Hijau  Publik  di  Kota
Surabaya, 1 , 60 – 68.
Idajati,    tylon  rachmatullah  dan  hertiari.  (2016).  Tingkat  Deviasi  Konversi  Lahan  di Kawasan Lindung Kelurahan Wonorejo Surabaya, 5 (1).
Nasional, P., Penyusunan, C., Penyusunan, T. C., Pelaksanaan, E., Pembangunan, R., & Pemerintah, R. K. (2018). WALIKOTA SURABAYA PROVINSI JAWA TIMUR, 2017 . Sosiologi, J., Kajian, P., Ilmu, F., Politik, I., Universitas, F., & Aminah, S. (2015). Konflik dan Kontestasi Penataan Ruang Kota Surabaya, 20 (80), 59 – 79.
Anna Rosytha, Studi Dampak Pengembangan Pemukiman Di Wilayah Pesisir Surabaya Timur, Jurnal Agregat Vol.1,No.1, November 2016.
Timoticin Kwanda, Peranan Perencanaan Fisik Dalam Pengembangan Pemukiman Skala Besar  Pantai  Timur  Surabaya,  Jurnal  Dimensi  Teknik  Arsitektur  Vol.  27,  No.1  Juli 1999:1-7
www.surabayapagi.com,pantai timur Surabaya ternyata dibeli 3 investor selian PT Pakuwon, ada PT SAC Nusantara dan PT Darmala Land, jumat 29 Oktober 2010. www.koranopini.com ,  pengembangan  kawasan  timur  Surabaya,  ada  yang tersisa untuk rakyat kecil?, 18 Maret 2015.
http://nasional.republika.co.id/berita/nasional/daerah/15/05/05/nnvji9-pemkot- surabaya-survei-kerusakan-mangrove-ini-hasilnya

## Tentang Penulis
Lusi  Andriyani ,  merupakan  sataff  pengajar  di  Prodi  Ilmu  Politik  FISIP  Universitas Muhammadiyah  Jakarta.  Menyelesaikan  S1  di  bidang  Ilmu  Politik  FISIP  Universitas Airlangga  dengan  tugas  akhir  berjudul  :  “Politik  Pangan  dan  Kesejahteraan  Petani”. Menyelesaikan  S2  dengan  tesis  yang  berjudul  “Islam  dan  Politik  Identitas:  studi  pada Partai  Keadilan  Sejahtera”.  Menyelesaikan  S3  di  Pr ogram  studi  Ilmu  Politik  FISIP Universitas  Indonesia  pada  tahun  2019  dengan  disertasi  yang  berjudul  “Politik perkotaan  Surabaya  di  Era  Tri  Rismaharini  kasus  Revitaliasi  Kampung  Dolly  dan Reklamasi  Pamurbaya”.  Beberapa  hasil  riset  yang  pernah  di  hasilkan;  P emodelan Pengelolaan  Konflik  Pada  Ormas  Islam  Dalam  mendukung  Penciptaan  Kehidupan Demokrasi Tanpa Kekerasan (Dikti tahun 2014), Pengembangan model pendidikan dan pelatihan  gender  sebagai  upaya  untuk  mendukung  pelaksanaan  clean  and  good governance  bagi  aparat  pemerintahan  desa  di  kota  Tangerang  Selatan  (Dikti  Tahun 2016),  Militerisasi  Sipil  :  Studi  pada  FPI  dan  Forkabi  (UMJ  tahun  2018),  Kajian  Relasi Kuasa Elit Lokal dan Pemerintahan Lokal dalam menangani konflik Pasca Pilkada (UMJ, tahun 2019), The Power Interplay Clusure Localization sex Commercial Dolly Surabaya (Hibah  Disertasi,  2019),  Relasi  Kuasa  Elit  Lokal  dan  Pemerintahan  Lokal  Dalam Penanganan  Konflik  Sosial  Pasca  Pilkada  Dalam  Mendukung  Ketahanan  Sosial  (UMJ, 2020). Mendapatkan dana  pengmas DIKTI pada tahun 2014 dan tahun 2022. Menulis beberapa paper di jurnal nasional terakreditasi sinta, serta beberapa media online.