## PENDAHULUAN
Negara Indonesia sebagai negara maritim,  memiliki  wilayah  laut  seluas  3,25 juta  km2.  Bahkan  wilayah  laut  Indonesia lebih luas jika dibandingkan dengan wilayah daratannya  yang  hanya  sebesar  2,01  juta km2.  Wilayah  laut  seluas  itu  cukup  punya potensi  untuk  menghasilkan  garam  yang seharusnya  dapat  memenuhi  kebutuhan dalam  negeri.  Namun,  tingginya  potensi kekayaan sumberdaya kelautan (non hayati)  ini,  belum  diimbangi  dengan kemampuan kapasitas dan teknologi pemenuhan produksi garam secara nasional.  Apalagi  dari  sisi  kebijakan pemerintah yang terus membuka kebijakan impor  garam,  semakin  melemahkan  daya saing garam lokal dan kurang berpihak pada petambak  garam.  Hal  ini  menjadi  ironis sekaligus bukti bahwa terdapat ketidaktepatan atau  kesalahan dalam strategi  pembangunan  nasional  khususnya penanganan  pemerintah  dibidang  tata
kelola  pergaraman  yang  berujung  pada pilihan kebijakan impor garam.
Pilihan  impor  garam  sudah  terjadi  sejak lama. Pada  tahun  1990 pemerintah Indonesia sudah pernah mengambil pilihan impor  untuk  memenuhi  kebutuhan  garam dalam  negeri.  Bahkan  ada  kecenderungan angka impor garam mengalami peningkatan.  Impor  garam  menjadi  pilihan dari  tahun  ke  tahun  yang  diakibatkan  hasil produksi  garam  didalam  negeri  dianggap belum mampu memenuhi kebutuhan industri baik dari sisi jumlah maupun dari sisi mutu  garam.  Kementerian  Kelautan  dan Perikanan  (KKP)  menyebutkan,  kebutuhan garam  secara  nasional  sejumlah  1,44  juta ton, sementara total produksi garam dalam negeri  sebanyak  2,97  juta  ton.  Meski surplus, pemerintah  tetap mengimpor garam  dikarenakan  garam  produksi  lokal tidak terserap sempurna. Impor garam terus dilakukan  tiap  tahun  untuk  mencukupi kebutuhan garam dalam negeri. Berdasarkan data yang diolah dari berbagai

## Analisis Pengaturan Perlindungan Petambak Garam di Kabupaten Sampang
dalam Kebijakan Tata Kelola Garam
Fauzin Fakultas Hukum Universitas Trunojoyo Madura
Email: fauzin@trunojoyo.ac.id
Naskah diterima 12 September, Revisi 14 Oktober 2019, Terbit 19 Oktober 2019
DOI: https://doi.org/10.21107/pamator.v12i2.6285

## Abstrak
Kebijakan  perlindungan sosial sangatlah  penting dilakukan untuk memberi kemudahan petani dalam menjalankan  aktifitas  produksinya.  Hal  ini  dapat  mendukung  pula  pencapaian  program  swasembada garam, disamping faktor ketersediaan lahan dan pembinaan petani oleh pemerintah. Kebijakan ini juga berfungsi  untuk  meningkatkan  kualitas  dan  kuantitas  produksi  garam  rakyat,  sehingga  dapat mendukung produksi garam secara nasional berikut serapan oleh pasar industri. Penelitian deskriptif ini bertujuan  memaparkan  fakta pelaksanaan suatu  kebijakan perlindungan sosial  bagi para petani yang dijalankan  oleh  pemerintah,  baik  oleh  Pemeritah  Pusat  maupun  oleh  Pemerintah  Daerah  dari  empat Kabupaten  yang  ada  di  Pulau  Madura.  Berdasarkan  hasil  kajian,  bahwa  hanya  Pemerintahan  Daerah Kabupaten Sampang yang menerbitkan kebijakan yang dimaksudkan untuk memberikan perlindungan bagi petambak garam, yakni Peraturan Daerah Nomor 1 Tahun 2016. Sementara untuk Pemerintahan Daerah  Kabupaten  Pamekasan,  dalam  penelitian  kali  ini  tidak  ditemukan  kebijakan  yang  diterbitkan langsung  oleh  Pemerintahan  Daerah  Kabupaten  Pamekasan  yang  terkait  dengan  Petambak  Garam. Meskipun, dihasilkan dari lahan seluas 914 ha. Produksi tahun ini menurun drastis dibandingkan tahun 2016 yang mencapai 123.535 ton. Hal ini karena kondisi cuaca yang kurang mendukung untuk produksi garam.dari  lahan  seluas  914  ha.  Produksi  tahun  ini  menurun  drastis  dibandingkan  tahun  2016  yang mencapai 123.535 ton. Hal ini karena kondisi cuaca yang kurang mendukung untuk produksi garam.
Kata Kunci : petani, produksi, tambak garam, kebijakan, perlindungan
sumber  bahwa  tiga  tahun  terakhir  terjadi peningkatan  jumlah  impor  garam.  Pada tahun 2017 negara Indonesia impor garam sebesar  2,5  juta  ton.  Jumlah  impor  garam meningkat pada tahun 2018 menjadi 3,7 juta ton  dan  impor  garam  pada  tahun  2019 sebesar 2,7 juta ton.
Madura adalah daerah sentral penghasil garam  dan  termasuk  tiga  besar  pemasok garam  dalam  nasional.  Berdasarkan  data KKP  tahun  2014,  Pangsa  Produksi  Garam Rakyat  Tiap  Daerah  Terhadap  Produksi Garam  Nasional,  diantaranya  dihasilkan dari  4  kabupaten  di  pulau  Madura,  yakni Sumenep  sejumlah  11,67%,  Sampang 10,25%, Pamekasan 3,57% dan Bangkalan 0,35%. Total keseluruhan mencapai 25,84%. Meski demikian, tingginya produksi garam  di  pulau  madura  juga  tidak  diikuti dengan kesejahteraan para petani.
Penelitian  yang  dilakukan  Ihsannudin (2012)  memperlihatkan  kemiskinan  yang dialami  oleh  petani  garam  khususnya  di wilayah  kabupaten  Sampang.  Temuan penelitian  mengungkapkan  bahwa  petani penggarap  memperoleh  bagian  30%  dari jumlah  produksi  yang  diperoleh  dan  70% sisanya  diberikan  kepada  pemilik  tanah. Dari  jumlah  tersebut,  pendapatan  yang dihasilkan  oleh  petani  (Mantong)  per bulannya adalah Rp. 231.148 per hektar per bulan  atau  sekitar  Rp.  7.705  per  hari. Apabila  menggunakan  kriteria  Bank  Dunia yang menyatakan bahwa kemiskinan adalah penduduk dengan berpenghasilan di bawah  2  dollar  per  hari,  maka  masyarakat mantong garam ini perlu menjadi perhatian. Hasil  penelitian  memaparkan  beberapa pendekatan pemberdayaan dengan berbasis pada kebijakan pertanahan. Hal ini dilakukan untuk meningkatkan hasil pendapatan  petani  yang  berada  dalam kisaran rata-rata Rp. 231.148 per hektar per bulan  atau  sekitar  Rp.  7.705  per  hari. Pendekatan tersebut, yakni (1) pendekatan peningkatan  produktivitas.  (2)  pendekatan efisiensi  biaya.  (3)  Pemanfaatan hak  pakai atau  mengelola  tanah  yang  dikuasai langsung  oleh  negara  maupun  milik  orang lain  sesuai  UUPA  tahun  1960.  (4)  upaya redistribusi tanah sebagaimana yang diatur dalam  Peraturan  Pemerintah  Nomor  224 Tahun 1961 Tentang
Pelaksanaan Pembagian  Tanah  dan  pemberian  Ganti Kerugian.
Penelitian  yang  dilakukan  oleh  Institut Kapal  Perempuan  (Lingkaran  Pendidikan Alternatif  Perempuan)  tahun  2014  dengan judul  “Sistem  Perlindungan  Sosial  di Indonesia  Paska  Orde  Baru:  Sebuah Tinjauan  Kritis”,  bertujuan  untuk  mengkaji sistem dan konsep perlindungan sosial yang berlaku  di  Indonesia  dengan  berperspektif pada gender. Penelitian dengan pendekatan kritis ini dilakukan di 7 desa, di 4 kabupaten dan 3 propinsi, yakni Lombok Utara, Lombok Timur, Pangkajene Kepulauan, dan Gresik). Hasil penelitian memperlihatkan beberapa  temuan,  diantaranya;  Pertama, pengembangan  sistem  perlindungan  sosial di  Indonesia  sangat  dipengaruhi  oleh paradigma  ekonomi  politik  neoliberal  yang menyebabkan  perlindungan  sosial  hanya diberikan  bagi  orang  miskin  dan  tidak beruntung  dalam  sistem  ekonomi  pasar bebas.  Konsep  perlindungan  sosial  masih ditujukan sebagai bantuan sosial bagi orang miskin namun belum menyentuh perspektif gender,  transformatif,  dan  inklusif.  Kedua, Telah terbangun basis data terpadu, hanya saja  masih  banyak  kesalahan  target sasaran,  data  yang  tidak  update,  variabel ukuran  kemiskinan  yang  tidak  kontekstual. Hal  ini  disebabkan  sistem  pendataan  yang sentralistik, dan minimnya partisipasi warga dalam  keterlibatan  penyusunan  kriteria kemiskinan.  Ketiga,  sistem  monitoring  dan evaluasi  terhadap  program  perlindungan sosial belum melibatkan partisipasi masyarakat sipil, masyarakat marginal, dan NGO.  Akibatnya  mekanisme  pengaduan tidak  banyak  diketahui  dan  tidak  dikemas dengan baik agar tumbuh minat masyarakat dalam mengajukan kasus ataupun komplain, belum lagi respon atas pengaduan yang tidak terukur oleh instansi pelaksana. Keempat, masih banyak kalangan perempuan yang belum memperoleh  manfaat  atas  perlindungan sosial  yang  disediakan  oleh  pemerintah. Dikarenakan  jenis  bantuan  belum  sesuai dengan kebutuhan dan kepentingan perempuan  agar  dapat  meningkatkan kualitas hidup. (kapalperempuan.org)
Lebih jauh, berdasarkan data BPS (Maret 2011),  juga  ditemukan  sekitar  57,78% penduduk  miskin  Indonesia  bekerja  pada sektor  pertanian.  Dalam  arti  luas,  profesi petani garam, nelayan kecil dan buruh tani
adalah  kelompok  pekerja  yang  masuk dalam kategori miskin. Penyediaan perlindungan sosial bagi petani merupakan salah  satu  kebijakan  yang  dilakukan pemerintah  untuk  mengatasi  kemiskinan tersebut.
Dye  (1976)  dalam  bukunya  berjudul “Policy  Analysis:  What  Government  Do, Why  They  Do  it,  and  What  Different  it Makes”,  mendefinisikan  kebijakan  publik (public policy) sebagai “Whatever government choose to do or not to do”, yakni segala  sesuatu  atau  apapun  yang  dipilih oleh pemerintah untuk dilakukan atau tidak dilakukan.  Disamping  itu,  Dye  mengatakan bahwa  bila  pemerintah  memilih  untuk melakukan  suatu  tindakan,  maka  tindakan tersebut  harus  memiliki  tujuan.  Dalam konteks  ini,  tujuan  kebijakan  perlindungan sosial  adalah  untuk  memberikan  jaminan bagi  petani  garam  guna  antisipasi  dan kemudahan menghadapi segala perubahan yang diakibatkan oleh siklus kehidupannya. Adapun  tahapan  dalam  proses  pembuatan kebijakan  publik  Dunn  dalam  Alisjahbana (2004)  yang  terdiri  dari;  (1)  penyusunan agenda, (2) formulasi kebijakan, (3) adopsi kebijakan,  (4)  implementasi  kebijakan,  dan (5) penilaian kebijakan.
Implementasi  merupakan  tahapan  dari penentuan  kebijakan  publik,  yakni  proses membawa  ke  suatu  hasil  atau  bisa  juga akibat  melengkapi  dan  menyelesaikan. Implementasi  juga  menyediakan  sarana atau  alat  untuk  melaksanakan  sesuatu, memberikan  hasil  yang  bersifat  praktis terhadap sesuatu. Pressman dan Wildavsky (1978) mengemukakan bahwa “implimentation as to carry out, accomplish, f ullfil,  produce,  complete”.  Selanjutnya implementasi menurut Wahab (2002) adalah  tindakan-tindakan  yang  dilakukan oleh  aktor  (individu,  pejabat,  kelompok pemerintah,  atau  swasta)  yang  diarahkan pada  tercapainya  tujuan-tujuan  yang  telah ditetapkan  dalam  keputusan  kebijakan. Dengan  demikian  implementasi  kebijakan keseluruhan  proses  dan  tindakan  yang dilakukan  oleh  aktor  pelaksana  kebijakan guna  pencapaian  tujuan  sesuai  yang ditargetkan.
Untuk  menghasilkan  kebijakan  yang efektif  sesuai  tujuan  dan  sasaran,  maka implementasi  kebijakan  perlu  dikaji  mulai dari  konsep  kebijakan,  proses  perumusan,
sistem  pelaksanaan,  sistem  pendataan kelompok sasaran, akses fasilitasi kebijakan,  partisipasi  masyarakat  dan stakeholders, pengawasan hingga evaluasi. Diantara  kebijakan-kebijakan  yang  pernah diterbaitkan  terkait  dengan  tata  kelola pergaraman yaitu Peraturan Menteri Perdagangan  Republik  Indonesia  Nomor 20/M-DAG/PER/9/2005  tentang  Ketentuan Impor  Garam.  Regulasi  ini  terbit  sebagai dasar  kegiatan  Impor  garam.  Impor  garam menjadi pilihan dikarenakan produksi garam dalam  negeri,  baik  mutu  maupun  jumlah, sampai  saat  ini  belum  dapat  memenuhi kebutuhan  garam  dalam  negeri  terutama garam  sebagai  bahan  baku  industri.  Ada juga Peraturan Menteri Perdagangan Republik  Indonesia  Nomor  34  Tahun  2018 Tentang  Pemberian  Rekomendasi  Impor Komoditas  Pergaraman  Sebagai  Bahan Baku  dan  Bahan  Penolong  Industri. Permendag ini merupakan tindak lanjut PP Nomor  9  Tahun  2018  tentang  Tata  Cara Pengendalian  Impor  Komoditas  Perikanan dan Komoditas Pergaraman sebagai Bahan Baku  dan  Bahan  Penolong  Industri. Kemudian terbit juga Peraturan Pemerintah Nomor  9  Tahun  2018  tentang  Tata  Cara Pengendalian  Impor  Komoditas  Perikanan dan Komoditas Pergaraman sebagai Bahan Baku dan Bahan Penolong Industri.
Sebelumnya,  tepatnya pada tahun 2016 telah  diundangkan  salah  satu  produk  dari kebijakan  perlindungan  sosial  bagi  petani, yakni Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2016 tentang  Perlindungan  dan  Pemberdayaan Nelayan,  Pembudi  Daya  Ikan  dan  Petani Garam.  Kebijakan  ini  dilakukan  guna melindungi petani garam di tengah tingginya pasokan garam impor. UU tersebut memberikan  amanah  kepada  KKP  untuk menyelenggarakan  program  perlindungan mencakup;  (1)  penyediaan  sarana  dan prasarana, (2) memberikan kepastian usaha yang  berkelanjutan,  (3)  meningkatkan kemampuan  dan  kapasitas  petani  garam, (4) menghadirkan sistem pembiayaan yang mudah diakses, (5) perlindungan dari resiko bencana  alam,  serta  (6)  memberikan jaminan  keamanan  dan  keselamatan  serta bantuan hukum. (Sudirman, 2018).
Kebijakan perlindungan sosial sangatlah penting dilakukan untuk memberi kemudahan  petani  dalam  menjalankan aktifitas produksinya. Hal ini dapat
mendukung  pula  pencapaian  program swasembada  pangan  garam,  disamping faktor  ketersediaan  lahan  dan  pembinaan petani  oleh  pemerintah.  Kebijakan  ini  juga berfungsi untuk  meningkatkan kualitas  dan kuantitas  produksi  garam  rakyat,  sehingga dapat  mendukung  produksi  garam  secara nasional berikut serapan oleh pasar industri. Dengan demikian, ketergantungan terhadap garam  impor  dapat  terkurangi  secara simultan.  Dampak  tidak  langsung  dari kebijakan  ini  adalah  terjaganya  regenerasi petani  garam,  yang  dapat  bermuara  pada terpeliharanya keberlanjutan industri garam (pekerja tambak garam).
Dari sinilah penelitian ini penting dilakukan  dengan  tujuan  untuk  mengkaji kebijakan-kebijakan  impor  garam  dan dampaknya  bagi  petambak  garam  yang diharapkan  tidak  saja  berkontribusi  dalam penyelesaian  masalah  perlindungan  bagi petambak  garam,  melainkan  juga  dapat meningkatkan  produksi  garam  melalui upaya  dukungan  produktifitas  petani  serta bagaimana formulasi dan bentuk kebijakan perlindungan  sosial  pemerintah  yang  ada dapat berpihak pada petambak garam.

## METODOLOGI
Penelitian deskriptif ini bertujuan memaparkan  fakta  pelaksanaan  suatu kebijakan  perlindungan  sosial  bagi  para petani  yang  dijalankan  oleh  pemerintah, khususnya pemerintahan daerah di wilayah Madura. Menurut  Whitney,  ”Penelitian deskriptif  adalah  pencarian  fakta  dengan interpretasi yang tepat dengan tujuan untuk membuat deskripsi, gambaran atau lukisan secara  sistematis,  faktual  dan  akurat mengenai fakta-fakta, sifat-sifat dan hubungan-hubungan  antar  fenomena  yang diselidiki” (Nazir, 1988)
Oleh karena itu, penelitian ini menggunakan  pendekatan  kualitatif  yang diketahui bersifat subyektif dalam menyusun pengetahuan. Dalam pandangan kaum  subyektivist,  pengetahuan  dianggap tidak memiliki sifat obyektif dan tetap, akan tetapi lebih bersifat subyektif. Pengetahuan didasarkan  pada  manusia  yang  melihat (mengamati) realitas dan kemudian memberikan  interpretasi  terhadap  realitas tersebut. (Mulyana, 2003)
Subyek  penelitian  ini  adalah  para  aktor pelaksana kebijakan yakni, individu-individu
atau  pejabat  pemerinatahan,  termasuk didalamnya  aparatus  desa.  Kelompok sasaran suatu kebijakan adalah para petani garam  di  wilayah  Kabupaten  Bangkalan. Kelompok  yang  menjadi  terdampak  dari suatu  kebijakan  yakni  para  pemangku kepentingan.
Penelitian  mengambil  lokasi  di  dua kabupaten yakni, kabupaten Sampang dan Pameksan  yang  menjadi  sentra  produksi garam di pulau Madura. Penentuan infoman dilakukan secara purposif, yakni penentuan narasumber yang ditentukan sesuai dengan tujuan  penelitian.  Melalui  informan  terpilih nantinya akan digali data-data dan informasi terkait  pelaksanaan  perlindungan  sosial bagi petani garam di wilayahnya.
Beberapa  teknik  pengumpulan  data dilakukan guna memperoleh data menyeluruh  untuk  dianalisis.  Diantaranya; (1)  kajian  literatur,  untuk  mengkaji  dan menganalisis  rumusan  suatu  kebijakan terkait;  (2)  wawancara  mendalam,  untuk penggalian data yang membutuhkan narasi personal  dari  pihak  yang  berkepentingan dalam pelaksanaan kebijakan; (3) observasi, guna mengevaluasi pelaksanaan suatu kebijakan dilapangan; (4) FGD, untuk mengkonfirmasi  hasil  temuan  dilapangan, dan  membahas  pokok-pokok  persoalan secara terarah dan mendalam.
Analisis  data,  peneliti  menggunakan teknik  analisis  yang  diperkenalkan  oleh Miles  dan  Huberman  (1994)  yang  dikenal dengan sebutan interactive model analysis. Teknik analisis ini pada dasarnya terdiri dari tiga tahapan atau komponen, yakni reduksi data  (data reduction),  penyajian  data  (data display),  dan  penarikan  serta  pengujian kesimpulan ( drawing and verifying conclusions ) (Punch, 1998). Dalam proses
reduksi, data dikelompokkan,  diedit  dan  diringkas  untuk kemudahan  diolah  sesuai  tema-tema  atau pola-pola  tertentu  dari  data  yang  ada. Selanjutnya dalam tahap penyajian, dilakukan  proses  pengorganisasaian  data, dimana  data  yang  ada  dikelompokkan dengan  kelompok  data  lainnya,  menjadi kesatuan  data,  yang  kemudian  disajikan dalam  bentuk  kalimat-kalimat  deskriptif maupun  naratif,  tabel,  guna  menjelaskan temuan penelitian. Sementara dalam tahap penarikan kesimpulan, peneliti menerapkan prinsip induktif dengan mempertimbangkan
pola-pola data yang ada, ataupun kecenderungan  dari  hasil  analisis  untuk kemudian ditarik kesimpulan guna menjawab permasalahan penelitian.

## HASIL DAN PEMBAHASAN
Berdasarkan  hasil  penelitian,  ditemukan beberapa  kebijakan  terkait  pergaraman yang dibuat oleh Pemerintah Pusat dan juga Pemerintah  Daerah  dari  empat  kabupaten (Bangkalan,  Sampang,  Pamekasan,  dan Sumenep)  yang  berada  di  pulau  madura. Kebijakan  Pemerintah  Pusat  dalam  bentuk peraturan perundang-undangan terkait pergaraman,  diantaranya  adalah  sebagai berikut :
1.  Undang-Undang Nomor 13 Tahun 1959
Tentang  Penetapan  Undang-Undang Darurat Nomor 25 Tahun 1957 Tentang Penghapusan  Monopoli  Garam  dan Pembikinan Garam Rakyat.
2.  Undang-Undang  Nomor  7  Tahun  2016 Tentang Perlindungan dan Pemberdayaan Nelayan, Pembudi Daya Ikan, Dan Petambak Garam;
3.  Peraturan  Pemerintah  Nomor  9  Tahun 2018  Tentang  Tata  Cara  Pengendalian Impor Komoditas Perikanan Dan Komoditas Pergaraman Sebagai Bahan Baku Dan Bahan Penolong Industri; 4.  Peraturan Menteri Perdagangan Republik Indonesia Nomor 20/M- DAG/Per/9/2005  Tentang  Ketentuan Impor Garam; 5.  Peraturan Menteri Perindustrian Republik  Indonesia  Nomor  34  Tahun 2018  Tentang  Tata  Cara  Pemberian Rekomendasi Impor Komoditas Pergaraman  Sebagai  Bahan  Baku  Dan Bahan Penolong Industri; dan 6.  Peraturan Menteri Kelautan Dan Perikanan  Republik  Indonesia  Nomor 3/Permen-KP/2019  Tentang  Partisipasi Masyarakat  Dalam  Penyelenggaraan Perlindungan Dan Pemberdayaan Nelayan,  Pembudi  Daya  Ikan,  Dan Petambak Garam. Berbagai peraturan perundang-
undangan yang diterbitkan oleh Pemerintah Pusat seharusnya bertujuan untuk peningkatan kualitas dan kuantitas pergaraman yang berujung pada kesejahteraan para petani garam.
Sehingga  sejalan  dengan  isi  dari dokumen  Rencana  Pembangunan  Jangka
Menengah  Nasional  (RPJMN)  2015-2019 dimana Pemerintah
Indonesia ingin mewujudkan  kemandirian  ekonomi  dengan menggerakan sektor-sektor strategis ekonomi  domestik,  salah  satunya  dengan peningkatan  kedaulatan  sektor  garam. Khusus  sasaran  kedaulatan  sektor  garam ini, ditargetkan mampu memenuhi kebutuhan  untuk  konsumsi  garam  rumah tangga. Kementerian Kelautan dan Perikanan dalam rencana strategisnya pada tahun  2015-2019  produksi  garam  rakyat ditargetkan  dapat  mencapai  angka  4,5  ton pada tahun 2019.
Tujuan  dari  RPJMN  di  sektor  garam ditindaklanjuti  dengan  penerbitan  Undang- Undang  Nomor  7  Tahun  2016  tentang Perlindungan dan Pemberdayaan Nelayan, Pembudi Daya Ikan dan Petambak Garam. Diharapkan terbitnya Undang-Undang Nomor  7  Tahun  2016  dapat  memberikan perlindungan  bagi  keberadaan  garam nasional  ditengah gencarnya  impor garam. Secara tegas dalam konsiderannya dirumuskan bahwa Pancasila dan Undang- Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia Tahun 1945 mengamanatkan negara mempunyai tanggung jawab untuk melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia dan untuk memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan  kehidupan  bangsa,  serta mewujudkan  keadilan  sosial  bagi  seluruh rakyat  Indonesia.  Guna untuk mewujudkan tujuan  bernegara  menyejahterakan  rakyat, termasuk Nelayan, Pembudi Daya Ikan, dan Petambak
Garam, negara menyelenggarakan
Perlindungan dan
Pemberdayaan  Nelayan,  Pembudi  Daya Ikan, dan Petambak Garam secara terencana,  terarah,  dan  berkelanjutan. Substansi  dalam  konsideran  Undang- undang  bermakna  sebagai  bagian  dari politik hukum.
Rumusan beberapa pasal dalam Undang-Undang  Nomor  7  Tahun  2016 menjadi terjemahan dari substansi konsideran pada bagian menimbang. Beberapa  pasal  tersebut  adalah  sebagai berikut:
a.Pasal 1 angka 1
Perlindungan Nelayan, Pembudi Daya Ikan, dan Petambak Garam adalah segala upaya untuk  membantu  Nelayan,  Pembudi  Daya Ikan, dan Petambak Garam dalam
menghadapi permasalahan kesulitan melakukan  Usaha  Perikanan  atau  Usaha Pergaraman”.
Pada  Pasal  1  angka  1  ini  memberikan pengertian  perlindungan  yang  diantaranya untuk  petambak  garam.  Bahwa  yang dimaksud dengan perlindungan bagi petambak  garam  adalah  segala  upaya untuk  membantu  petambak  garam  dalam menghadapi permasalahan kesulitan melakukan  usaha  pergaraman.  Dengan demikian,  petambak  garam  seharusnya benar-benar dapat perhatian dari Pemerintah  Pusat  ketika  menghadapi permasalahan  baik  yang  disebabkan  oleh cuaca,  iklim  maupun  oleh  kebijakan  yang tidak  berpihak  pada  petambak  garam (kebijakan impor).
a. Pasal 3
Perlindungan dan Pemberdayaan Nelayan, Pembudi Daya Ikan, dan Petambak Garam bertujuan untuk:
 menyediakan prasarana dan sarana yang dibutuhkan
dalam
mengembangkan usaha;
 memberikan  kepastian  usaha  yang berkelanjutan;
 meningkatkan kemampuan dan
kapasitas  Nelayan,  Pembudi  Daya Ikan, dan Petambak Garam;
menguatkan  kelembagaan  dalam mengelola  sumber  daya  Ikan  dan sumber  daya  kelautan  serta  dalam menjalankan  usaha  yang  mandiri, produktif, maju, modern, dan
berkelanjutan; dan mengembangkan prinsip kelestarian lingkungan;
 menumbuhkembangkan  sistem  dan kelembagaan pembiayaan yang melayani kepentingan usaha;
 melindungi dari risiko bencana alam, perubahan iklim, serta pencemaran; dan
 memberikan jaminan keamanan dan keselamatan serta bantuan hukum.

## b.  Pasal 8
Petambak  Garam  sebagaimana  dimaksud dalam Pasal 5 ayat (1) meliputi:
 Petambak Garam Kecil;
 Penggarap Tambak Garam; dan
 Pemilik Tambak Garam yang memiliki  lahan  lebih  dari  5  (lima)
hektare  sampai  dengan  15  (lima belas) hektare.
Pasal 8 mengklasifikasi petambak garam.  Klasifikasinya  terdiri  dari  tiga macam,  yakni  petambak  garam  kecil, penggarap  tambak  garam,  dan  pemilik tambak  garam  yang  memiliki  luas  lahan lebih dari 5 hektar hingga 15 hektar.
c.  Pasal 11 Ayat (2)
Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah  dilarang  membuat  kebijakan  yang bertentangan  dengan  upaya  Perlindungan dan  Pemberdayaan  Nelayan,  Pembudi Daya  Ikan,  dan  Petambak  Garam.  Jika Pasal  11  Ayat  (2)  ini  dilaksanakan,  maka seharusnya tidak akan pernah ada sebuah kebijakan  yang  merugikan  para  petambak garam. Tidak ada lagi kebijakan impor yang memperburuk posisi petambak garam.
d.  Pasal 12 Ayat (2)
Strategi perlindungan dilakukan melalui:  penyediaan prasarana Usaha
Perikanan dan Usaha Pergaraman;
 kemudahan  memperoleh  sarana Usaha Perikanan dan Usaha Pergaraman;
 jaminan kepastian usaha;
 jaminan  risiko  Penangkapan  Ikan, Pembudidayaan Ikan, dan Pergaraman;
 penghapusan praktik ekonomi biaya tinggi;
 pengendalian impor Komoditas Perikanan dan Komoditas Pergaraman;  jaminan keamanan dan
keselamatan; dan
 fasilitasi dan bantuan hukum.
e.  Pasal 16 Ayat (1)
Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah  sesuai  dengan  kewenangannya bertanggung  jawab  atas  Perlindungan Nelayan, Pembudi Daya Ikan, dan Petambak  Garam.  Beberapa  pasal  yang disebutkan  ini  hanya  sebagian  dari  pasal- pasal  dalam  Undang-Undang  Nomor  7 Tahun 2016 yang diterbitkan dalam rangka memberikan  perlindungan  pada  petambak garam.  Akan  tetapi,  beberapa  peraturan yang  secara  hirarki  lebih  rendah  dari Undang-Undang  Nomor  7  Tahun  20016 banyak yang menyimpang atau bertentangan.  Diantara  peraturan  yang bertentangan itu adalah Peraturan
Pemerintah  Nomor  9  Tahun  2018  Tentang Tata  Cara  Pengendalian  Impor  Komoditas Perikanan  dan  Komoditas  Pergaraman Sebagai Bahan Baku dan Bahan Penolong Industri.  Peraturan  Pemerintah  ini  menjadi salah  satu  peraturan  yang  menyebabkan tata kelola garam secara nasional bermasalah.  Contoh  pengaturannya  yang menyebabkan  masalah  dalam  tata  kelola garam  yaitu  rumusan  Pasal  5  Ayat  (3): “Volume dan waktu pemasukan Komoditas Pergaraman sebagaimana dimaksud dalam Pasal  3  ayat  (3)  huruf  c  dan  huruf  d, ditetapkan berdasarkan hasil rapat koordinasi  yang  diselenggarakan  oleh kementerian yang menyelenggarakan urusan  pemerintahan  di  bidang  koordinasi perekonomian”.  Ketentuan  bahwa  volume dan waktu pemasukan komoditas pergaraman  ditetapkan  berdasarkan  hasil rapat koordinasi yang diselenggarakan oleh kementerian yang menyelenggarakan urusan  pemerintahan  di  bidang  koordinasi perekonomian berujung munculnya permasalahan dalam tata niaga garam.
Selanjutnya  ketentuan  pada  Pasal  6 yang mengatur bahwa persetujuan komoditas  impor  komoditas  pergaraman diterbitkan oleh menteri yang menyelenggarakan urusan pemerintahan di bidang perdagangan untuk Bahan Baku dan bahan penolong industri sesuai
rekomendasi menteri yang
menyelenggarakan urusan pemerintahan di bidang perindustrian. Dua pasal ini merupakan bentuk nyata liberalisasi garam nasional  atas  nama  industri.  Dengan demikian,  secara  jelas  bahwa  Peraturan Pemerintah Nomor 9 Tahun 2018
bertentangan dengan Undang-Undang Nomor  7  Tahun  2016.  Hal  itu  dikarenakan pengaturan yang terkait dengan tata kelola Garam  menurut  Undang-Undang  Nomor  7 Tahun 2016 mengatur bahwa pengendalian impor  komoditas  perikanan  dan  komoditas pergaraman harus dilakukan melalui penetapan waktu pemasukan. Dalam hal ini impor garam tidak boleh dilakukan berdekatan  dengan  musim  panen  garam rakyat  karena  akan  berdampak  terhadap turunnya harga garam di tingkat masyarakat.  Namun jika  membaca  sejarah kebijakan pergaraman, ternyata telah berulang  kali  terbitnya  kebijakan  yang merugikan  atau  menjadi  sumber  masalah
dalam  tata  kelola  garam  secara  nasional. Pada  tahun  2005  terbit  Peraturan  Menteri Perdagangan
Nomor: 20/M- DAG/PER/9/2005 Tentang Ketentuan Impor Garam.  Selanjutnya  dilakukan  perubahan pada  tahun  2007  yang  mempertegas pengaturan  mengenai  siapa  yang  boleh melakukan  impor  garam.  Importir  yang boleh  melakukan  impor  garam  dibagi menjadi  dua  yaitu  importir  garam  iodisasi dan  non  idodisasi  dan  hanya  boleh mengimpor  di  luar  masa  panen  garam rakyat.
Terbit  kembali  perubahan  pengaturan terkait  dengan  impor  garam  pada  tahun 2012.  Pada  perubahan  ini  yang  tertuang dalam  Peraturan  Menteri  Perdagangan Nomor 58/M-DAG/PER/9/2012. Pengaturan ini  dimaksudkan  untuk  perbaikan  harga dasar  garam  rakyat.  Bahwa  harga  garam rakyat  di tingkat pengumpul atau collecting point , kondisi curah di atas truk, yang harus dibeli oleh IP untuk KP1 minimal Rp 750/Kg dan  KP2  minimal  Rp  550/Kg.  Padahal, dalam  rangka  memberi  kepastian  harga telah  diterbitkan  Undang-Undang  Nomor  9 Tahun 2006 dan Undang-Undang Nomor 9 Tahun  2011  tentang  Sistem  Resi  Gudang. Terbitnya  Undang-Undang  ini  juga  diikuti dengan  penerbitan  Peraturan  Pemerintah Nomor 36 Tahun 2007 Tentang Pelaksanaan Sistem Resi Gudang.
Berdasarkan peraturan inilah lahir satu jenis Resi Gudang baru di Indonesia, dimana resi gudang bukan hanya sekedar bukti kepemilikan  atas  barang  yang  disimpan  di gudang, melainkan dapat berfungsi sebagai surat berharga yang dapat diperdagangkan baik secara domestik maupun internasional.
Berdasarkan Peraturan Menteri Perdagangan Nomor 08/M-DAG/
PER/02/2013  bahwa  salah  satu  komoditas yang  bisa  diresigudangkan  yaitu  Garam. Sejalan  dengan  program  deregulasi  dari pemerintah, ketentuan tentang impor garam diperbarui  lagi  di  akhir  tahun  2015  yaitu dengan  menerbitkan  Peraturan  Menteri Perdagangan
Nomor 125/ M-
DAG/PER/12/2015. Namun, berbagai kebijakan  yang  telah  diuraikan  tadi  tidak mendukung  perbaikan  peningkatan  kinerja garam  domestik  khususnya  garam  rakyat. Menurut  petani  garam,  ada  tiga  hal perubahan fundamental dalam kebijakan ini
yang berbeda dengan kebijakan sebelumnya yaitu:
a.  Tidak  adanya  kewajiban  bagi  IP  untuk menyerap garam rakyat dengan persentase 50% dari total produksi;
b.  Tidak ada harga pembelian pemerintah (HPP); dan
c.  Tidak  ada  periode  pembatasan  waktu impor.
Melihat fakta-fakta dan fenomena- fenomena yang telah terjadi, para petambak garam  terus  dibuat  khawatir.  Hal  ini  juga muncul pada forum diskusi yang diselenggarakan  oleh  Pusat  Penelitian Hukum,  HAM  dan  Kebijakan  Publik  yang dihadiri  oleh  para  perwakilan  Petambak Garam  dari  Bangkalan,  Sampang  dan Pamekasan.  Keinginan  masyarakat,  2019 adalah  bencana  bagi  petani  garam,  harga anjlok, bukan karena petani tidak menghasilkan  garam  berkualitas.  Tiap tahun  ada  lahan  baru,  ketika  panen  raya, pemerintah justeru import garam. Tahun ini petani menghasilkan garam secara maksimal.  Petani  sempat  demo  terkait kebijakan  penentuan  harga.  Keinginan masyarakat tidak terpenuhi karena kuantitas dan kualitas garam produksi belum memenuhi  standar  industri.  Meskipun  ada kebijakan  khusus  harga  tapi  belum  bisa dilaksanakan.  1  ton  harga  garam  rakyat  di Pamekasan hanya Rp. 400.000,-, jauh dari harga BEP. Sementara biaya operasionalnya lebih dari Rp. 400.000,-.
Pemeritnah menginginkan kualitas seperti  garam  impor.  Akan  tetapi  tidak pernah    ada  sosialisasi  bagaimana  dan seperti  apa  garam  kualitas  import  itu. Pemerintah  juga  belum  mengungkapkan secara  terukur  yang  membedakan  antara garam impor dan garam lokal. Dengan kata lain, selama ini tidak pernah ada keterbukaan  dalam  hal  penentuan  kualitas garam  rakyat.  Yang  selama  ini  terjadi adalah sebuah penghakiman bahwa garam hasil  dari  petembak  lokal  dibawah  standar kebutuhan industry. Garam sebagai potensi asli Madura sehingga Madura disebut pulau garam.  Di  pulau  madura  menjadi  lahan garam  terluas  di  Indonesia.  Pada  tahun 2019 harga garam sangat miris. Pemerintah lebih  suka  impor.  Impor  karena  alasan kualitas.  Sebagai  penghasil  garam,  salah satunya  di  Desa  Lembung,  Kecamatan Galis,  Kabupaten  Pamekasan,  sebagai
sentra  produksi  garam  rakyat  atau  garam bahan  baku  di  madura,  dimana  di  Desa lembung  terdapat  sebagian  besar  daerah lahan pegaraman dengan luas 233.001 Ha atau 65,70%.
Meskipun  Pulau  Madura  memiliki  lahan garam yang luas dan penghasil garam yang sangat  besar,  akan  tetapi  dukungan Pemerintah  Daerah  Kabupaten  Sampang dan  Pamekasan  dari  sisi  kebijakan  masih sangat jauh dari harapan. Untuk Kabupaten Sampang,  hasil  penelitian  kami  hanya menemukan  satu  produk  hukum  yaitu Peraturan  Daerah  Kabupaten  Sampang Nomor 1 Tahun 2016 Tentang Perlindungan dan  Pemberdayaan  Petambak  Garam. Peraturan Daerah ini belum mengacu pada Undang-Undang  Nomor  7  Tahun  2016. Akan  tetapi  dari  sisi  substansinya  sudah relevan  dengan  Undang-Undang  Nomor  7 Tahun 2016. Sayangnya Peraturan Daerah ini  belum  jelas  dari  sisi  implementasinya atau  dengan  kata  lain  masih  belum dirasakan  kehadiranya  bagi  Petambak Garam di Kabupaten Sampang.
Se

## KESIMPULAN
Formulasi dan bentuk kebijakan perlindungan  sosial  pemerintah  yang  ada dapat  berpihak  pada  petambak garam  ada yang  diterbitkan  oleh  Pemerintahan  Pusat dalam bentuk peraturan perundang- undangan,  yaitu  Undang-Undang  Nomor  7 Tahun  2016.  Sementara  kebijakan  yang diterbitkan  oleh  Daerah  yaitu  Peraturan Daerah  Kabupaten  Sampang  Nomor  1 Tahun  2016.  Bahwa  berdasarkan  hasil penelitian,  Implementasi  kebijakan  baik yang  diterbitkan  oleh  Pusat  maupun  yang diterbitkan  oleh  Daerah  belum  memiliki kontribusi  pada  jaminan  kesejahteraan petambak  garam.  Diantara  faktor-faktor yang  mempengaruhi  kebijakan  tersebut pada saat implementasinya adalah adanya kontradiksi secara substansi antara Undang-Undang  Nomor  7  tahun  2016 dengan  beberapa  peraturan  yang  lebih rendah secara hirarki.
Model  kebijakan  perlindungan  sosial yang efektif dalam penanggulangan kemiskinan  petambak  garam  di  Madura yaitu dengan merumuskan sebuah kebijakan yang memungkinkan para petambak  garam  untuk  meningkatkan kualitas  sumber  daya  manusianya  dan
rumusan kebijakan yang akan menentukan kriteria  kualitas  garam  secara  terbuka, sehingga  para  petambak  garam  secara mudah  dapat  mengetahui  kualitas  garam dari hasil produksinya.

## DAFTAR PUSTAKA
Alisjahbana. 2004. Kebijakan Publik Sektor Informal . ITS Press: Surabaya
Dye,  T.R.  1976. Policy  Analysis:  What Government Do, Why They Do it, and What Different it Makes . The University of Alabama Press.
Ihsannudin.  2012. Pemberdayaan  Petani Penggarap Garam Melalui Kebijakan Berbasis  Pertanahan .  ACTIVITA. Jurnal  Pemberdayaan  Mahasiswa dan Masyarakat.  LPPM  Universitas
Sebelas  Maret  Surakarta.  Vol.  2  No. 1 Institut Kapal Perempuan (Lingkaran Pendidikan  Alternatif  Perempuan). 2014. Publikasi: Sistem Perlindungan
Sosial di Indonesia Paska Orde Baru,
Sebuah  Tinjauan  Kritis .  Diunduh tanggal 7 Oktober 2018.
Mulyana,  D.  2003. Metodologi  Penelitian Kualitatif:  Paradigma  Baru  Ilmu Komunikasi dan Ilmu Sosial Lainnya . Bandung: Rosdakarya
Nazir, M. 1988. Metode Penelitian . Jakarta: Ghalia Indonesia
Pressman,  J.L.  dan  Wildavsky.  1978. Implementation .  Barkley  and  Los Angeles:  University  of  California Press
Punch,  K.F.  1998. Introduction  to  Social Research: Quantitative and Qualitative Approaches . London:
Sage Publications.
Saad, S. 2018. Kolom: Perlindungan Petani Garam .  Diunduh  tanggal  6  Oktober 2018 dari
https://m.detik.com/news/kolom/3941 338/ perlindungan-petani-garam.
Wahab, S.A. 2002. Analisis Kebijakan: dari Formulasi ke Implementasi Kebijakan Negara . Jakarta: Bumi Aksara.