SULTAN JURISPRUDENCE
Jurnal Riset Ilmu Hukum

## SULTAN JURISPRUDANCE: JURNAL RISET ILMU HUKUM
Volume 1 Nomor 2, Desember 2021, hlm. (1-17) Fakultas Hukum, Universitas Sultan Ageng Tirtayasa, Serang-Banten, Indonesia P-ISSN: 2798-5598 | E-ISSN: 2798-2130 https://jurnal.untirta.ac.id/index.php/jurisprudence/index

## Mengkaji Lex Spesialis Undang-Undang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara dalam Konteks Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan

## Songga Aurora Abadi
Magister Ilmu Hukum Universitas Indonesia 2017 Jl. Salemba Raya No. 4, Kenari e-mail: songgaauroraabadii@gmail.com
DOI: http://dx.doi.org/10.51825/sjp.v1i2.12011
Info Artikel |Submitted : 27 Juli 2021
|Revised : 18 Desember 2021 |Accepted : 22 Desember 2021
How  to  cite: Songga  Aurora  Abadi,  ―Mengkaji  Lex  Spesialis  Undang-Undang  Anggaran Pendapatan  dan  Belanja  Negara  dalam  Konteks  Pembentukan  Peraturan  Perundang- Undangan‖, Sultan Jurisprudance: Jurnal Riset Ilmu Hukum , Vol. 1 No. 2, (Desember, 2021), hlm. 1-17.

## ABSTRACT
This journal discusses the lex specialist of the State Budget (APBN) in the Context of the Formation of Laws and Regulations, with the aim to know concretely how the difference in the process of drafting the APBN Law with other Laws, understands the nature of the substance of the regulation The National Budget and  its  implications  for  other  laws,  in  terms  of  the  concept  of  forming  legislation  both  formally  and materially.  This  research  was  conducted  using  qualitative  research,  through  a  normative  legal  research approach (normative legal research), the data were analyzed prescriptive. The data used are secondary data, namely  literature  studies  in  the  form  of  laws,  books  and  articles  which  are  related  to  the  writing  of  this journal. The results showed that the determination of the APBN was not an act of legislation formation (geen daan van wetageving) but an act of government (daad van bestuur). This is because the APBN stipulated in the form of the law is periodic, it only binds the government, and the DPR's right in the formulation of the APBN Law is a budget / budget right. In the formal and material meaning, the APBN law is different from other laws, which formally the APBN law has an element of "periodicity" and an element of "continuity" and materially the APBN law is not binding on the general and only binds the government along with the apparatus and institutions and the Ministry of State.
Keyword: APBN, State Finances, Material of Laws and Regulation

## ABSTRAK
Jurnal  ini  membahas  tentang lex  spesialis Undang-Undang  Anggaran  Pendapatan  dan Belanja  Negara  (APBN)  dalam  Konteks  Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan,  dengan tujuan untuk mengetahui secara kongkrit bagaimana perbedaan dari proses penyusunan Undang- Undang  APBN  dengan  Undang-Undang  lainnya,  memahami  sifat  substansi  pengaturan  APBN dan  implikasinya  terhadap  undang-undang  lainnya,  ditinjau  dari  konsep  pembentukan perundang-undangan  baik  secara  formiil  maupun  materiil.  Penelitian  ini  dilakukan  dengan menggunakan penelitian kualitatif, melalui pendekatan penelitian yuridis normatif (normative legal research) ,  data  dianalisis  secara  preskriptif dengan  melakukan  pendekatan  secara  mendalam  dan mendetail serta komprehensif untuk menggali mengenai masalah penelitian. Data yang digunakan ialah  data  sekunder,  yaitu  studi  kepustakaan  berupa  perundang-undangan,  buku,  dan  artikel imilah yang terkait dengan penulisan jurnal ini. Hasil penelitian menunjukkan bahwa Penetapan APBN  bukanlah  perbuatan  pembentukan  perundang-undangan  ( geen  daan  van  wetageving ) melainkan perbuatan pemerintahan ( daad van bestuur). Hal ini dikarenakan APBN yang ditetapkan dalam  bentuk  undang-undang  tersebut  bersifat  periodik  (tahunan),  hanya  mengikat  pemerintah dan hak DPR dalam perumusan UU APBN adalah hak budget/anggaran. Dalam arti formil dan arti  materil,  undang-undang  APBN  memiliki  perbedaan  dengan  undang-undang  lain,  dimana secara  formil  undang-undang  APBN  memiliki  unsur  ―perioditas‖  dan  unsur  ―kontinuitas‖  dan secara  materil  undang-undang  APBN  tidak  mengikat  umum  dan  hanya  mengikat  pemerintah beserta aparatur serta lembaga dan Kementrian Negara.
Kata Kunci: APBN, Keuangan Negara, Materi Muatan Perundang-undangan

## Pendahuluan
Ciri-ciri  dari  sebuah  negara sebagaimana  dijelaskan  Hart  adalah terdapat  penduduk,  memiliki  wilayah, memiliki  pemerintahan,  memiliki  sitem hukum,  memiliki  aturan-aturan  dasar, dan memiliki independensi atau kemerdekaan.
1 Indonesia  sebagai  suatu Negara,  memenuhi  ciri-ciri  dari  negara yang dikemukaan sebelumnya. Indonesia  dalam  hlm  ini  memiliki penduduk, wilayah, pemerintahan, sistem hukum, aturan dasar. Oleh karena itu melihat bahwa Indonesia merupakan suatu  negara  yang  dapat  dikategorikan memenuhi  dari  suatu  unsur-unsur Negara.  Sebelumnya  dijelaskan  bahwa Negara  memiliki  konstitusi  atau  dasar hukum pada suatu negara. Aturan dasar negara/aturan pokok negara
(statgrundgezesetz) merupakan  kelompok norma  hukum  yang  dibawah  Norma Fundamental  Negara. 2 Norma  yang berada pada aturan dasar adalah aturan- aturan  yang  masih  bersifat  pokok  dan merupakan  aturan-aturan  umum  yang masih  bersifat  garis  besar,  sehingga masih merupakan norma hukum tunggal. 3 Merujuk  di  negara  Indonesia, Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia memiliki suatu aturan-aturan dasar atau konstitusi yang disebut sebagai Undang- Undang Dasar Negara Republik Indonesia tahun 1945, dalam perkembangannya pasca reformasi bergulir,  UUD  1945  telah  mengalami  4 kali perubahan sejak tahun 1999-2002.
Indonesia  dalam  hlm  ini  sudah menerapkan  sebuah  hierarkhi  peraturan perundang-undangan.  Penerapan  secara konkrit  dan  jelas  mengenai  penerapan hierakhi perundang-undangan dikarenakan ditetapkanya atau
1 Huala Adolf, Aspek-Aspek Negara Dalam Hukum Internasional (Bandung: Keni Media, 2015). Hlm. 3. 2 Maria farida Indrati S., Ilmu perundang- Undangan;  Jenis,  Fungsi,  dan  Materi  Muatan (Jakarta: Penerbit Kanisius, 2007). Hlm. 48.
3 Maria Afarida Indrati S.
diundangkannya Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang
Pembentukan  Peraturan  Perundang- Undangan,  dalam  hlm  ini  telah mengalami perubahan menjadi Undang- Undang  Nomor  15  Tahun  2019.  Dalam Pasal  7  Undang-Undang  No.  12  Tahun 2011  tentang  Pembentukan  Peraturan Perundang-Undangan  mengatur  secara jelas  mengenai  hierarkhi  peraturan  di Indonesia.  Bunyi  dari  Pasal  7  Undang- Undang  No.  12  Tahun  2011  tentang Pembentukan  Peraturan  Perundang- Undangan adalah sebagai berikut: 1. Jenis dan Hierarki Peraturan Perundang-Undangan terdiri atas: a. Undang-Undang  Dasar  Negara Republik Indonesia Tahun 1945; b. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat; c. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah  Pengganti Undang- Undang;
d. Peraturan Pemerintah;
e. Peraturan Presiden;
f. Peraturan Daerah Provinsi; dan
g. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota. 2. Kekuatan Hukum Peraturan Perundang-Undangan sesuai dengan hierarki sebagaimana dimaksud pada ayat (1) Undang-Undang  Dasar  Negara Republik  Indonesia  Tahun  1945  yang memuat hukum dasar Negara merupakan sumber hukum bagi pembentukan  peraturan  perundang- undangan  dibawah  undang-undang dasar.
4 Sedangkan  yang  dimaksud dengan
Undang-Undang adalah Peraturan  Perundang-undangan  yang dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat dengan  persetujuan  bersama  Presiden untuk  melaksanakan  Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun
4 Pipin  Syarifin  dan  Dedah  Jubaedah, Ilmu  Perundang-Undangan (Bandung:  CV  Pustaka Setia, 2012). Hlm. 110.
1945. 5 Peraturan  Pemerintah  Pengganti Undang-Undang adalah Peraturan Perundang-undangan  yang  ditetapkan oleh  Presiden  dalam  ihwal  kegentingan yang memaksa. 6 Yang dimaksud sebagai Peraturan  Pemerintah  dalam  Undang- Undang  No.  12  Tahun  2011  tentang Pembentukan  Peraturan  Perundang- Undangan adalah Peraturan Perundang- undangan yang ditetapkan oleh Presiden untuk  menjalankan  Undang-Undang sebagaimana  mestinya.  Yang  dimaksud sebagai  Peraturan  Presiden  dalam Undang-Undang  No.  12  Tahun  2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan  adalah  Peraturan Perundang-undangan  yang  ditetapkan oleh  Presiden  untuk  menjalankan perintah Peraturan Perundang- undangan  yang  lebih  tinggi  atau  dalam menyelenggarakan kekuasaan pemerintahan. Peraturan Daerah Provinsi  adalah  Peraturan  Perundang- undangan  yang  dibentuk  oleh  Dewan Perwakilan  Rakyat  Daerah  Provinsi dengan  persetujuan  bersama  Gubernur. 7 Peraturan Daerah Kabupaten/Kota adalah  Peraturan  Perundang-undangan yang  dibentuk  oleh  Dewan  Perwakilan Rakyat Daerah  Kabupaten/Kota  dengan persetujuan bersama Bupati/Walikota . 8 Sebuah  peraturan  perundang- undangan  atau  hukum  yang  baik  wajib memiliki  tiga  landasan.  Tiga  landasan tersbut adalah landasan filosofis, landasan  sosiologis,  dan  landasan
5 Pipin Syarifin dan Dedah Jubaedah.
6 Republik  Indonesa,  ―Undang-Undang Pembentukan  Peraturan  Perundang-Undangan, UU  No.  12  Tahun  2011,  LN.  No.  82  Tahun  2011, TLN No. 5234‖ (n.d.). Ps. 1 ayat (4).
7 Tri  Jata  Ayu  Pramesti,  ―Perbedaan Pergub  dengan  Perda,‖  hukum  online,  2017, https://www.hukumonline.com/klinik/detail/lt 510e536c2e2e5/perbedaan-pergub-dengan-perda.
8 Tri  Jata  Ayu  Pramesti,  ―Mekanisme
Pengujian Perda Kabupaten/Kota
yang Bertentangan  dengan  UU,‖  hukum  online,  2017, https://www.hukumonline.com/klinik/detail/lt 4f20d250c7f05/mekanisme-pengujian-perda- kabupaten-kota-yang-bertentangan-dengan-uu.
yuridis,  terkadang  terdapat  beberapa ahli yang menambahkan dengan landasan  teknik  perancangan  dan landasan  politis. 9 Yang  dimaksud dengan  landasan  filosofis  atau  filsafat atau  pandangan  hidup  menurut  Rosjidi Ranggawidjaja  adalah,  terdapat  nilai- nilai  moral  atau  etika  dari  bangsa  atau kaum tersebut. Kemudian yang dimaksud  dengan  landasan  sosiologis adalah  bahwa  peraturan  perundang- undangan harus
mencerminkan kehidupan  nyata  yang  ada  pada masyarakat. 10 Kemudian yang dimaksud dengan  landasan  yuridis  oleh  Rosjidi Ranggawidjaja  adalah  landasan  hukum yang menjadi dasar kewenangan pembuatan peraturan perundang- undangan. Jadi suatu peraturan perudang-undangan  di  Indonesia  yang disebutkan  sebelumnya  wajib  untuk memenuhi 3 landasan filosofis, sosiologis, dan yuridis. Seperti diketahui bahwa Undang- Undang Dasar Negara Republik
Indonesia  Tahun  1945  merupakan  dasar dari  segala  Undang-Undang  dan/atau hukum  peraturan  yang  berlaku  di Indonesia.  Sebagaimana  dikemukakan oleh  Hans  Kelsen  bahwa  norma-norma hukum  itu  berjenjang-jenjang  dan berlapis-lapis dalam suatu hierakhi (tata susunan),  dalam  arti  berlakunya  suatu norma  yang  lebih  rendah,  bersumber dan  berdasar  pada  norma  yang  lebih tinggi,  norma  yang  lebih  tinggi  berlaku, bersumber  dan  berdasar  pada  norma yang  lebih  tinggi  lagi,  demikian seterusnya  sampai  pada  suatu  norma yang  tidak  dapat  ditelusuri  lebih  lanjut dan  bersifat  hipotesis  dan  fiktif  yaitu
9 Rosjidi  Ranggawidjaja, Pengantar  Ilmu Perundang-Undangan  Indonesia (Bandung:  Mandar Maju, 1998). Hlm. 43.
10 Hamzah  Halim  dan  Kemal  Redindo Syahrul  Putera, Cara  Praktis  Menyusun  & Merancang  Perturan  Daerah (Makasar:  Kencana Prenada Media Grup, 2013). Hlm. 90.
norma dasar. 11 Kemudian oleh karena itu maka  peraturan  dibawah  Undang- Undang Dasar Negara Republik Indonesia  Tahun  1945  tidak  boleh bertentangan  dan  berdasar  dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Ketika  Undang-Undang  Dasar Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945 masih  bersifat  umum  dan  mengatur secara  garis  besar,  maka  diperlukanya suatu  aturan  yang  jelas  dan  nyata. Kemudian  dibuatnya  Undang-Undang atau formell gezets. Dalam suatu Undang- Undang  atau formell  gezets sudah terciptanya  norma  hukum  yang  lebih konkrit  dan  terinci  jika  dibandingkan dengan  Undang-Undang  Dasar  Negara
Republik Indonesia Tahun 1945. Indonesia  telah  mengundangkan  atau menetapakan  beberapa  Undang-Undang guna untuk menjalankan roda
pemerintahan. Oleh karena itu, jurnal ini akan mengulas dan membahas mengenai pembentukan  Undang-Undang  terkait Anggaran  Pendapatan  dan  Belanja Negara  (APBN)  Republik  Indonesia, yang  dianggap  sebagai  UU Lex  Specialis jika dibandingkan dengan pembentukan perundang-undangan lainnya.
Sebagai wujud pengelolaan keuangan  negara,  anggaran  pendapatan dan belanja negara (APBN) dilaksanakan untuk  mencapai  tujuan  bernegara  yang menjadi  tugas  pemerintah.  Menurut hukum administrasi
negara,
penganggaran  adalah  bagian  dari tindakan  kepemerintahan  yang  menjadi wewenang  Presiden  sebagai  pemegang kekuasaan pengelolaan keuangan negara sebagaimana  diatur  dalam  Pasal  6  ayat (1)  Undang-undang  Nomor  17  Tahun
2003 Tentang Keuangan Negara. Kewenangan presiden dalam memegang kekuasaan pengelolaan keuangan negara merupakan  salah  satu  bagian  dari kekuasaan penyelenggaraan
11 Hans Kelsen, General Theory of Law and State (New York: Russel & Russel, 1945). Hlm. 113.
pemerintahan  umum  berdasarkan  Pasal 4 ayat (1) Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945. APBN Republik Indonesia adalah rencana keuangan tahunan
pemerintahan negara yang disetujui oleh Dewan  Perwakilan  Rakyat  Republik
Indonesia. 12 Undang-Undang  tentang APBN  Republik  Indonesia  merupakan dasar  bagi  Pemerintah  Pusat  untuk melakukan penerimaan dan pengeluaran negara. 13 Dari bunyi dari Pasal 3 ayat (1) Undang-Undang  Nomor  1  Tahun  2004 Perbendaharaaan  Negara  bahwa  APBN Republik  Indonesia  disahkan  melalui Undang-Undang,  manandakan  bahwa APBN  Republik  Indonesia  merupakan peraturan  Perundang-undangan  yang dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat dengan  persetujuan  bersama  Presiden, yang  kemudian  nantinya  dijadikan pijakan  kebijakan  bagi  pemerintah Indonesia untuk melakukan penerimaan dan pengeluaran Negara.
Sebagai wujud pengelolaan keuangan  negara,  APBN  dilaksanakan secara  terbuka  dan  bertanggung  jawab ditetapkan setiap tahun dengan undang- undang.  Dengan  demikian,  penetapan APBN  harus  memiliki  format  hukum hanya  dengan  undang-undang.  Oleh karenanya,  tidak  ada  bentuk  penetapan APBN  yang  menggunakan  dengan format  di  atas  atau  di  bawah  undang- undang.  Alasan  penggunaan  format undang-undang sebagai dasar penetapan APBN  disebabkan  karena pertama , undang-undang  adalah  produk  hukum bersama  antara  DPR  dan  Presiden  dan kedua, undang-undang merupakan produk  peraturan  perundang-undangan yang  pelaksanaannya  dapat  tetap
12 Republik  Indonesia,  ―Undang-Undang Keuangan Negara, UU No. 17 Tahun 2013, LN No. 47 Tahun 2003, TLN No. 4286‖ (n.d.).  , Ps. 1 ayat (7).
13 Republik  Indonesia,  ―Undang-Undang Perbendaharaaan  Negara,  UU  No.  1  Tahun  2004, LN No. 5 Tahun 2004, TLN No. 4355‖ (n.d.). Ps. 3 ayat (1).
diawasi  dan  dievaluasi,  dan  selanjutnya dinilai pertanggungjawabannya. 14
Sejatinya  pembentukan  Undang- Undang  APBN  tersebut, terdapat perbedaan  substansial  dari  segi  bentuk dan  isi  dari  APBN  Republik  Indonesia jika  dibandingkan  dengan  Undang- Undangan  lainya.  Pendapat  demikian lahir,  mengingat  suatu  Undang-Undang tentang  APBN  Republik  Indonesia  yang dibuat  oleh  Negara  Indonesia  berisikan sebuah  ketetapan  didalamnya. 15 Oleh karena itu jurnal ini akan menyampaikan secara  utuh  dalam  penelitian  terkait mengkaji bagaimana proses pembentukan  Undang-Undang  APBN dan bagaimana sifat substansi pengaturan dalam APBN dan
implikasinya  terhadap  Undang-Undang lainnya,  baik  dari  segi  formiil  dan materiil dalam Hukum di Indonesia.

## Metode Penelitian
Penelitian  yang  dilakukan  adalah penelitian  kualitatif  dengan  pendekatan penelitian  yuridis  normatif (normative legal  research) ,  yaitu  penelitian  yang dilakukan  dengan  cara  mengkaji  suatu permasalahan  hukum  tertentu  dengan melihat  realita  yang  terjadi  di  lapangan masyarakat. Penelitian Hukum Normatif adalah  tipe  penelitian  dengan  mengkaji kaidah yang terdapat dalam setiap pasal- pasal  dalam  sebuah  undang-undang, dengan  melihat  realita  yang  terjadi  di masyarakat saat ini yang dapat dipelajari sebagai  suatu  variable  penyebab  yang menimbulkan akibat-akibat pada
14 et.  al  Dian  Puji  N.  Simatupang, Kajian Hukum  Tentang  Penyusunan  Undang-Undang Anggaran  Pendapatan  dan  Belanja  Negara (Jakarta: Fakultas  Hukum  Universitas  Indonesia  & Direktorat Penyusunan APBN Direktorat Jenderal Anggaran  Kementerian  Keuangan  RI,  n.d.).  hlm.
3.
15 Hamzah  Halim  dan  Kemal  Redindo Syahrul  Putera, Cara  Praktis  Menyusun  & Merancang Perturan Daerah . Hlm. 58.
berbagai  segi  kehidupan  sosial. 16 Pada penulisan  ini  peneliti  mengkaji  aspek hukum  ― Lex  Spesialis Undang-Undang Anggaran  Pendapatan  Dan  Belanja Negara  Dalam  Konteks  Pembentukan Peraturan  Perundang-Undangan‖.  Sifat dari  penelitian  ini  adalah  preskriptif yaitu  melakukan  pendekatan  secara intensif,  mendalam  dan  mendetail  serta komprehensif  untuk  menggali  secara mendalam  mengenai  masalah  penelitian serta  tetap  mempertahankan  keutuhan objek  penelitian. 17 Penelitian  tipe  ini menggunakan  data  sekunder.  Data sekunder  adalah  data  yang  diperoleh melalui studi tinjauan pustaka, perundang-undangan, putusan pengadilan,  dan  bahan  hukum  lainnya yang  menunjang  penelitian  hukum normatif.

## Pembahasan
1. Proses Pembentukan Undang-

## Undang APBN
Menurut Undang-Undang APBN, pengertian  dari  APBN  adalah  APBN adalah  rencana  keuangan  tahunan pemerintahan negara yang disetujui oleh Dewan  Perwakilan  Rakyat. 18 Sebagai rencana  keuangan  pemerintah,  APBN ditetapkan  setiap  tahun  dalam  bentuk undang-undang, karena ditetapkan dalam  bentuk  undang-undang  maka berlakunya APBN membutuhkan persetujuan  Dewan  Perwakilan  Rakyat (DPR).  Sumber  hakikat  APBN  adalah kedaulatan,  DPR  berdasarkan  hak budget ( begrooting ) mempunyai
kedaulatan  di  bidang  APBN,  sehingga pemerintah  baru  dapat  menjalankan
16 Ronnyhanitijo, Metodologi  Penelitian Hukum  Dan  Jurimetri (Jakarta:  Ghalia  Indonesia, 1990). Hlm. 34.
17 Faisal  Sanafiah, Penelitian  Kualitatif: Dasar-Dasar  dan  Aplikasi (Jakarta:  Rajawali  Press, 1995). Hlm. 8.
18 Republik  Indonesia,  ―Undang-Undang tentang  Anggaran  Pendapatan  dan  Belanja Negara,UU  No.  15  Tahun  2017,  LN  Nomor  233 Tahun  2017,  TLN  Nomor  6138‖  (n.d.).  Pasal  1 angka (1).
APBN  setelah  mendapat  persetujuan dari  DPR  dalam  bentuk  undang- undang.
19
Dalam  kaitannya  dengan  APBN sebagai
anggaran negara yang
ditetapkan  dalam  bentuk  undang- undang.  Pada  dasarnya  penetapan anggaran  negara  bukanlah  perbuatan pembentukan perundang-undangan ( geen  daan  van  wetageving )  melainkan perbuatan  pemerintahan  ( daad  van bestuur ). 20 Oleh karena itu, APBN sebagai undang-undang  hanya  bisa  diajukan oleh  pemerintah  dan  substansinya mengikat  pemerintah  saja.  Adapun,
sebagai anggaran negara yang
ditetapkan  dalam  bentuk  undang- undang,  APBN  mengandung  unsur- unsur sebagai berikut:
a. Dokumen  hukum  yang  memiliki kekuatan hukum mengikat;
b. Rencana  penerimaan  negara,  baik dari  sektor  pajak,  penerimaan negara bukan pajak, dan hibah;
c. Rencana  pengeluaran  negara,  baik bersifat rutin maupun pembangunan;
d. Kebijakan negara terhadap kegiatan- kegiatan  di  bidang  pemerintahan yang memperoleh prioritas maupun yang tidak memperoleh prioritas;
e. Masa  berlaku  hanya  satu  tahun, kecuali  diberlakukan  untuk  tahun anggaran negara ke depan. 21
Dengan  kondisi-kondisi  tersebut, dimana  APBN  yang  ditetapkan  dalam bentuk  undang-undang  tersebut  bersifat tahunan,  mengikat  pemerintah,  dan wujud hak budget/anggaran DPR, tidak serta  merta  membuat  Undang-Undang
19 Arifin  P.  Soeria  Atmadja, Keuangan Publik  dalam  Perspektif  Hukum (Jakarta:  Rajawali Press, 2009). Hlm. 55.
20 Dian  Puji  N.  Simatupang, Determinasi Kebijakan  Anggaran  Negara  Indonesia  Tinjauan Yuridis (Jakarta:  Papas  Sinar  Sinanti,  2005).  Hlm. 45. 21 Muhammad  Jafar  Saidi  dan  Eka Merdekawati Djafar, Hukum Keuangan Negara Teori dan  Praktik (Jakarta:  Rajawali  Press,  2017).  Hlm. 67-68.
APBN  tidak  mengikuti  kaidah  proses pembentukan  undang-undang  yang baku sebagaimana diatur dalam Undang-Undang  No.  12  Tahun  2011 tentang Pembentukan Peraturan
Perundang-undangan,  walaupun  ada beberapa  tahap  yang  tidak  dilalui misalnya  pembuatan  naskah  akademik dan  Rancangan  Undang-Undang  APBN dimuat  dalam  daftar  kumulatif  terbuka program  legislasi  nasional  sebagaimana undang-undang pada umumnya. Penyusunan  naskah  akademik  sebuah undang-undang  membutuhkan  waktu bertahun-tahun  disertai  dengan  kajian- kajian  ilmiah  seputar  substansi  undang- undang  yang  akan  dibuat.  Sedangkan, Undang-Undang  APBN  yang  hanya berlaku  bagi  pemerintah,  tidak  seperti undang-undang  pada  umumnya  yang memiliki  materi  mengikat umum sehingga Undang-Undang
tidak memerlukan  naskah  akademik  dalam pembentukannya  selain  karena  proses yang  sangat  singkat  untuk  membentuk sebuah undang-undang pada umumnya. Terkait  dengan  sifat  UU  APBN  apakah undang-undang  yang  bersifat  formil ataupun  materiil  dan  apakah  hanya mengikat  pemerintah  saja  atau  tidak akan diuraikan pada sub bab selanjutnya. Namun demikian, pada sub bab  ini  akan diuraikan mengenai  proses pembentukannya  walaupun  dari  awal cenderung  menggunakan  pandangan Arifin yang mengatakan bahwa Undang- Undang
APBN hanya mengikat pemerintah saja. Pada umumnya proses pembentukan  sebuah  undang-undang jika  dilihat  menurut  UU  No.  12  Tahun 2011  tentang  Pembentukan  Peraturan Perundang-undangan,  dapat  dijelaskan sebagai berikut:
a. Perencanaan Undang-Undang 22
22 Republik  Indonesa,  Undang-Undang Pembentukan  Peraturan  Perundang-Undangan, UU  No.  12  Tahun  2011,  LN.  No.  82  Tahun  2011, TLN No. 5234. Pasal 16-Pasal 23.
Perencanaan undang-undang dilakukan dalam prolegnas atau
program  legislasi  nasional.  Prolegnas dilaksanakan oleh DPR dan Pemerintah, serta ditetapkan untuk jangka menengah yaitu  5  tahunan  dan  jangka  tahunan. Penyusunan  dan  penetapan  prolegnas prioritas  tahunan  sebagai  pelaksanaan prolegnas  jangka  menengah  dilakukan setiap tahun sebelum penetapan Rancangan  Undang-Undang  APBN. Rancangan Undang-Undang APBN tidak dimuat  seperti  rancangan  undang- undang pada umumnya dalam program legislasi nasional melainkan dimasukkan dalam daftar kumulatif terbuka prolegnas.
b. Penyusunan Undang-Undang 23
Rancangan  undang-undang  dapat berasal  dari  DPR,  DPD,  maupun Presiden.  RUU  tersebut  harus  disertai dengan  naskah  akademik.  RUU  tanpa naskah akademik salah satunya dikecualikan  pada  RUU  APBN.  Dalam penyusunan RUU, menteri atau pimpinan lembaga pemerintah nonkementerian  terkait  membentuk panitia antarkementerian
dan/atau antarnonkementerian.  Dalam  tahap  ini dilakukan  pula  pengharmonisasian, pembulatan,  dan  pemantapan  konsepsi RUU  yang  berasal  dari  Presiden  yang dikoordinasikan  oleh  menteri  yang menyelenggarakan  urusan  di  bidang hukum  (Kemenkumham).  Pengajuan RUU  dari  Presiden  kepada  DPR dilakukan melalui surat presiden kepada pimpinan DPR.
c. Pembahasan dan Pengesahan Undang-Undang 24
Pembahasan  RUU  dilakukan  oleh DPR  bersama  Presiden  atau  menteri yang  ditugasi.  Pembahasan  dilakukan melalui  dua  tahap,  yaitu  pembicaraan tingkat  I  dalam  rapat  komisi,  gabungan komisi, badan legislasi, badan anggaran, dan  pembicaraan  tingkat  II  dalam  rapat
24 Republik Indonesa. Pasal 65-Pasal 72.
paripurna.  Pembicaraan  tingkat  II merupakan  pengambilan  keputusan dalam  rapat  paripurna.  Apabila  tidak dapat  dicapai  secara  musyawarah mufakat,  maka  pengambilan  keputusan dapat  dilakukan  melalui voting .  RUU yang  tidak  mendapatkan  persetujuan bersama  DPR  dan  Presiden,  RUU tersebut tidak dapat diajukan lagi dalam persidangan  DPR  masa  itu.  RUU  yang sudah  disetujui  disampaikan  kepada Presiden  untuk  disahkan.  Jangka  waktu pengesahan  adalah  30  hari  sejak disampaikan ke presiden apabila tidak di tandatangani  Presiden  maka  RUU tersebut sah dan wajib diundangkan.
d. Pengundangan 25 Undang-undang yang sudah disahkan  maka  diundangkan  dalam lembaran negara dan tambahan lembaran negara. Pengundangan dilakukan oleh menteri yang
menyelenggarakan  urusan  di  bidang hukum.  Undang-undang  mulai  berlaku dan  mempunyai  kekuatan  mengikat pada  tanggal  diundangkan,  kecuali ditentukan  lain  dalam  undang-undang tersebut.
e. Penyebarluasan Undang-Undang 26
Penyebarluasan  dilakukan  oleh DPR  dan  pemerintah  sejak  prolegnas, penyusunan  RUU,  pembahasan  RUU,
hingga pengundangan RUU. Penyebarluasan undang-undang dilakukan oleh instansi pemrakarsa. Proses pembentukan dalam Undang-Undang  APBN  secara  umum mengikuti proses perencanaan penganggaran  yang  dilakukan  oleh Pemerintah. Dimana Rancangan Undang-Undang  APBN  untuk  tahun tertentu  maka  penyusunannya  dimulai pada  tahun  sebelumnya.  Tahap-tahap pembentukan RUU APBN pada dasarnya  sama  dengan  undang-undang pada umumnya hanya saja ada beberapa hlm  yang  membuat  berbeda  yaitu:  1)
26 Republik Indonesa. Pasal 88-Pasal 89.
waktu pembentukan mulai dari penyusunan sampai dengan pengundangan  lebih  singkat  yakni kurang dari satu tahun; 2) tanpa naskah akademik;  3)  dalam  prolegnas  tahunan termuat  pada  daftar  kumulatif  terbuka. Untuk  mengetahui  bagaimana  proses atau  tahap-tahap  pembentukan  UU APBN,  maka  ada  baiknya  untuk mengetahui  proses  atau  tahap-tahap perencanaan  dan  penganggaran  APBN pada pemerintah pada tahun tertentu (T) yang  mulai  dilakukan  pada  tahun sebelumnya (T-1), yakni sebagai berikut:
27
a. Penyusunan  kapasitas  fiskal  yang menjadi  bahan  penetapan  pagu indikatif
Penyusunan  kapasitas  fiskal dilakukan  berdasarkan  konsep  arah kebijakan  Presiden  untuk  tahun  T yang  dilakukan  pada  awal  bulan Januari  tahun  sebelumnya  (T-1).
Arah  kebijakan  presiden  tersebut digunakan untuk menyusun proyeksi  RAPBN  tahun  T  yang terdiri  dari  asumsi  dasar  ekonomi makro, proyeksi pendapatan, belanja negara,  dan  pembiayaan.  Hasil  dari kapasitas fiskal menghasilkan postur atau  rincian  angka  awal  yang digunakan  dalam  RAPBN  tahun  T. Siklus  ini  berlangsung  dari  bulan Januari sampai dengan awal februari tahun sebelumnya (T-1)
b. Penetapan pagu indikatif Angka  dari  proyeksi  RAPBN tahun T digunakan untuk menyusun pagu indikatif yaitu besaran anggaran  per  kementerian/lembaga (K/L). Angka dari proyeksi RAPBN tersebut sekaligus kebijakan- kebijakan  yang  diperlukan  mulai dirumuskan  pada  rancangan  awal undang-undang  APBN.  Siklus  ini
27 Direktorat Penyusunan APBN Kementerian  Keuangan, Dasar-Dasar  Praktek Penyusunan APBN di Indonesia (Jakarta: Kementrian Keuangan, 2013). Hlm. 44-55.
dilaksanakan  pada  bulan  februari tahun sebelumnya (T-1)
c. Penetapan pagu anggaran K/L
Penetapan pagu anggaran K/L untuk  RAPBN  tahun  T  pada dasarnya  didasarkan  pada  hasil pembicaraan  pendahuluan  antara pemerintah  dengan  DPR  yang membahas rencana kerja pemerintah dan  pagu  indikatif  tahun  T. Penetapan  pagu  anggaran  K/L dilaksanakan  sekitar  bulan  Mei tahun sebelumnya (T-1).
d. Penyusunan  rencana  kerja  dan anggaran K/L (RKA-K/L)
Pagu  anggaran  K/L  yang sudah  ditetapkan  digunakan  untuk menyusun  rencana  kerja  dan anggaran kementerian lembaga (RKA-K/L).  RKA-K/L  merupakan detail rencana anggaran per kementerian  lembaga  berdasarkan besaran  per  K/L  yang  sudah ditetapkan  dalam  pagu  anggaran K/L.
Penyusunan
RKA-K/L dilakukan sekitar akhir Mei (T-1). e. Penelaahan RKA-K/L sebagai bahan penyusunan  nota  keuangan  dan RUU APBN
Penelaahan  dilakukan  pada sekitar bulan juni tahun sebelumnya (T-1). Penelaahan untuk memastikan kesesuaian antara rencana penggunaan anggaran dengan rincian  anggaran  biaya  maupun rincian-rincian  proyek  di  masing- masing kementerian lembaga.
f. Penyampaian  nota  keuangan  dan
RUU APBN kepada DPR Penyampaian RUU APBN dan nota keuangan kepada DPR dilakukan  tepat  sebelum  pidato presiden  tanggal  16  agustus  tahun sebelumnya (T-1).
g. Pembahasan, penetapan, dan persetujuan  RUU  APBN  dan  nota keuangannya Pembahasan berlangsung antara bulan agustus sampai dengan bulan  oktober  tahun  sebelumnya.
Sedangkan  penetapan  RUU  APBN paling  tidak  dilakukan  pada  akhir bulan oktober tahun sebelumnya (T- 1).
Proses pembentukan RUU APBN pada  tahun  T  dilakukan  pada  tahun sebelumnya  (T-1),  proses  tersebut berlangsung simultan dengan siklus atau proses penganggaran yang telah diuraikan diatas. Dalam proses pembentukan UU APBN ini, berdasarkan  Pasal  23  ayat  (2)  UUD  NRI 1945, Presiden memperoleh kewenangan secara  atributif  untuk  mengajukan  RUU APBN,  kewenangan  ini  tidak  dimiliki oleh DPR. 28 Adapun proses pembentukan  RUU  APBN  untuk  tahun anggaran  T  yang  mulai  dilaksanakan pada  tahun  sebelumnya  (T-1)  adalah sebagai berikut:
a. Perencanaan undang-undang APBN Sebagaimana siklus penganggaran  yang  diuraikan sebelumnya  untuk  tahun  T. Rancangan  awal  UU  APBN  mulai disusun pada bulan februari tahun sebelumnya. Penyusunan perancangan UU APBN menunggu penetapan arah kebijakan, penetapan  kapasitas  fiskal,  dan proyeksi RAPBN tahun T. Substansi  belum  memuat  besaran- besaran angka karena sifat besaran proyeksi  besaran  masih  sangat fluktuatif sehingga rancangan awal tersebut  seringkali  hanya  berisi format pasal-pasal tahun sebelumnya dengan besaran angka kosong  dan  kebijakan-kebijakan baru  untuk  dirumuskan  dalam RUU  APBN.  Proses  perancangan ini berlangsung dari bulan Februari sampai  dengan  bulan  Juni  tahun sebelumnya (T-1).
b. Penyusunan UU APBN
28 Djafar, Hukum  Keuangan  Negara  Teori dan Praktik . hlm. 70.
Setelah proses perancangan awal,  proses  berikutnya  memulai dengan  pembahasan  intens  RUU APBN  di  instansi  pemrakarsa (kementerian  keuangan)  maupun dengan antarkementerian khususnya dengan sekretariat negara  dan  kementerian  hukum dan HAM. Pembahasan RUU pada tingkat pemerintah ini sudah mulai merumuskan pasal-pasal kebijakan yang  bersifat  prioritas  sekaligus mulai merumuskan besaran- besaran  angka  dalam  RUU  APBN tersebut.  Selanjutnya,  RUU  APBN yang  telah  disusun  akan  melalui harmonisasi,  pembulatan,  dan pemantapan konsepsi di Kemenkumham. Hasil harmonisasi ini lah yang nanti akan digunakan sebagai RUU APBN untuk disampaikan  kepada  DPR.  Proses ini  berlangsung  dari  awal  bulan Juni  sampai  dengan  pertengahan bulan  agustus  tahun  sebelumnya (T-1).
c. Pembahasan  dan  Pengesahan  UU APBN
Pembahasan  RUU  APBN dimulai setelah penyampaian RUU APBN dan nota keuangan diterima oleh  DPR  pada  pertengahan  bulan Agustus  tahun  sebelumnya  (T-1). Selanjutnya,  pembahasan  akan dimulai dari pembicaraan tingkat I meliputi rapat komisi, rapat panitia kerja RUU APBN, dan rapat Badan Anggaran.  Persetujuan  dilakukan pada rapat paripurna pengambilan keputusan  UU  APBN  dan  nota keuangan  pada  akhir  bulan oktober.  Proses  ini  berlangsung pada  pertengahan  bulan  Agustus sampai  dengan  akhir    bulan Oktober tahun sebelumnya (T-1).
d. Pengundangan UU APBN Pengundangan  UU  APBN dilakukan  pada  bulan  November tahun sebelumnya (T-1).
Pengundangan  ini  diikuti  dengan Perpres rincian APBN setelahnya.
e. Penyebarluasan UU APBN Penyebarluasan  UU  APBN dilakukan oleh instansi pemrakarsa (Kementerian
Keuangan),  dibantu  DPR,  Setneg, dan  Kementerian  Hukum  dan HAM.  Distribusi  penyebarluasan melalui  banyak  media  baik  media digital  maupun  media  cetak. Proses  ini  dilakukan  pada  bulan Desember tahun sebelumnya (T-1). Selanjutnya,  UU  APBN  tersebut mulai  berlaku  pada  bulan  Januari tahun T.
2. Sifat  Undang-Undang  APBN  dan Implikasi Terhadap Undang- Undang Lainnya Sebagai salah satu bentuk perundang-undangan,  undang-undang APBN di Indonesia mempunyai kedudukan khusus ( lex specialis ). Kekhususan  ini  termaktub  dalam Undang-Undang Dasar Negara Kesatuan Republik  Indonesia  1945,  yang  pada umumnya  diatur  secara  khusus  atau tersendiri (dalam sebuah pasal atau bab) yang secara khusus menetapkan kewenangan  badan  legislatif  untuk membuat  undang-undang.  Patut  diakui bahwa  APBN  tidak  saja  memuat pengertian  yuridis  normatif,  tetapi APBN  juga  mengandung  pengertian sosial  ekonomis.  Titik  berat  pengertian sosial  ekonomis  pada  pembahasan APBN  lebih  ditekankan  kepada  aspek politik ekonomi, sedangkan pembahasan dari sudut yuridis normatif akan muncul dalam  bentuk  otoritas.    Bila  melihat APBN  dari  sudut  fungsinya,  maka  akan terlihat  bahwa  APBN  mencerminkan fungsi Staatsrechtelijke (konstitusional), disamping beheerstechefunctie (fungsi teknis menejemen) dan macro economische functie (fungsi ekonomi makro). 29
29 Arifin P. Soeria Atmadja, ―Sifat Hukum Dari  Undang-Undang  Anggaran  Pendapatan  dan
Menurut Arifin P. Soeria Atmadja, APBN bila dilihat dari interaksi sifat-sifat hukum umum dengan undang- undang  APBN,  dapat  diklasifikasikan sebagai berikut: 30

## a. Undang-undang  APBN  dalam  arti formil
Ketentuan  formil  undang-undang APBN  termaktub  dalam  Pasal  23 Undang-Undang Dasar Negara Kesatuan Republik  Indonesia  1945,  dimana  secara akontrariao  dalam  ayat  (3)  pasal  ini, mengharuskan  RAPBN  disetujui  oleh DPR  agar  dapat  diundangkan.  Dari sudut  ― wet  in  formelenzin ‖,  Undang- Undang  APBN  mempunyai  arti  yang sama  dengan  undang-undang  lainnya, dimana  bentuk  undang-undang  APBN dihasilkan  oleh  pemerintah  bersama dengan DPR dan DPD. Namun terdapat perbedaan antara undang-undang APBN dengan undang-undang lain, yakni pada adanya  unsur  ―perioditas‖  dan  unsur ―kontinuitas‖  pada  undang-undang APBN yang tidak terdapat pada undang- undang lainnya. 31 b. Undang-undang  APBN  dalam  arti materil Undang-undang dalam arti materil ialah  ketentuan  yang  keberlakuannya mengikat  secara  umum.  Dilihat  dari daya  berlakunya  APBN  meskipun bersifat  hukum  publik,  namun  tidak mengikat  umum  dan  hanya  mengikat pemerintah  beserta  aparatur  serta lembaga  dan  kementrian  negara.  Perlu dipahami  bahwa  aparatur,  lembaga  dan kementrian
negara merupakan badan/organ yang kedudukannya berfungsi menyelenggarakan kepentingan umum sekaligus
berdampak langsung kepada masyarakat luas,  akan  tetapi  undang-undang  APBN hanya  mengikat  pemerintah  beserta aparatnya  dan  tidak  ada  keterkaitan secara  langsung  antara  undang-undang
Belanja  Negara,‖ Jurnal  Hukum  dan  Pembangunan 8, no. 3 (1978): 236–37.
30 Atmadja. Hlm. 239-241.
APBN  dengan  masyarakat  luas.  Oleh karenanya undang-undang APBN memiliki arti material yang tidak serupa dengan undang-undang lain. 32 Apabila sifat APBN dikaji
kedalam  ilmu  hukum  maka  ditemukan sifat  hukum  yang  berbeda  dengan undang-undang lainnya, seperti:
33
a. Proses Pembentukannya
Pembentukan Undang-Undang
Anggaran  Pendapatan  Belanja  Negara berbeda  dengan  pembentukan  undang- undang lain sesuai amanat Pasal 23 ayat (3)  Undang-Undang  Dasar  Negara Kesatuan  Republik  Indonesia  1945 menegaskan rancangan
Anggaran Pendapatan  Belanja  Negara  diajukan oleh  Presiden  untuk  dibahas  bersama dewan  Perwakilan  Rakyat  dengan pertimbangan Dewan Perwakilan Daerah. Presiden mendapat kewenangan atribusi  untuk  mengajukan  rancangan Anggaran  Pendapatan  Belanja  Negara sedangkan  Dewan  Perwakilan  Rakyat tidak memiliki kewenangan mengajukan RAPBN  dan  DPR hanya dapat membahas Rancangan Anggaran Pendapatan  Belanja  Negara,  hlm  ini dilatarelakangi bahwa Presiden dianggap lebih banyak mengetahui  kebutuhan  negara.  DPR tidak  wajib  menyetujui  RAPBN,  ketika dalam  pembahasan  RAPBN  dianggap belum memenuhi perkembangan kedepan  maka  RAPBN  dapat  ditolak DPR.
b. Keberlakuannya RAPBN setelah diundangkan menjadi  Undang-Undang  APBN  hanya berlaku  selama  masa  waktu  satu  tahun, hlm  ini  berbeda  dengan  keberlakuan undang-undang  pada  umunya,  dimana masa  berlaku  suatu  undang-undang (pada umumnya) terus berlaku sepanjang  belum  dicabut.  Undang-
32 Atmadja. Hlm. 241. 33 Muhammad  Djafar  Saidi, Hukum Keuangan  Negara:  Teori  dan  Praktik  (Edisi  Ketiga) (Jakarta: Raja Grafindo Persada, 2017). Hlm. 70-73.
undang APBN dapat berlaku pada tahun selanjutnya apabila DPR tidak memberikan persetujuan terhadap RAPBN  T-1.  Jika  terjadi  penolakan, presiden  berkewajiban  memberlakukan undang-undang  APBN  tahun  lalu  agar tidak terjadi kekosongan hukum terhadap  pembiayaan  pemerintahan negara pada tahun selanjutnya. Menurut Jimly  Asshiddiqie,  jika  RAPBN  tidak mendapat  persetujuan,  maka  diusulkan agar  bagian/anggaran  yang  tidak mendapat persetujuan saja yang dikembalikan  kepada  APBN  tahun sebelumnya. Sedangkan materi lain yang sudah  mendpat  persetujuan  tetap dijalankan  sesuai  rancangan  yang  baru. Dengan demikian, kesinambungan pembanguna  tidak  perlu  terganggu hanya  karena  beberapa  materi  RAPBN tidak mendapat persetujuan DPR. 34
c. Kemampuan Mengikatnya Undang-Undang Anggaran Pendapatan Belanja Negara ( het rechtskarakter  de  begrotingwet )  tidak digolongkan  dalam  undang-undang dalam  arti  materiil  ( wet  in  meteriele  zin ) melainkan  hanya  dipandang  sebagai undang-undang dalam arti formal ( wet in formelen  zin ),  karena  Undang-Undang Anggaran  Pendapatan  Belanja  Negara tidak  mengikat  umum  hanya  mengikat pemerintah  dan  aparat  bagiannya sebagai penerima otorisasi anggara DPR, sehingga  Undang-Undang  Anggaran Pendapatan  Belanja  Negara  tidak  dapat dijadikan  dasar  gugatan  atau  keberatan karena  dalam  undang-undang  tersebut tidak  mempunyai  kekuatan  hukum. Undang-Undang  Anggaran  Pendapatan Belanja  Negara  tidak  mengandung materi  muatan  yang  bersifat  mengatur dan  hanya mengikat  pemerintah  berupa otorisasi  anggaran  pedapatan  dan belanja negara.
34 Jimly  Asshiddiqe, konsolidasi  naskah UUD 1945 setelah perubahan keempat (Jakarta: Pusat Studi  Hukum  Tata  Negara  Fakultas  Hukum Universitas Indonesia, 2012). Hlm. 36-37.
Pada hakikatnya perbedaan undang-undang  APBN  dengan  undang- undang  lain  terletak  pada  sifat  dan karakter keberlakuan mengikatnya, dimana  undang-undang  APBN  hanya berlaku  bagi  pemerintah  dan  undang- undang  yang  memiliki  materi  muatan yang mengikat umum.
Adanya  pembedaan  sifat  dan karakter hukum Undang-Undang APBN dan  Undang-Undang  non-APBN  juga memberikan pemahaman  mengenai konsep  pengelolaan  APBN  yang  juga berbeda  konsep  pelaksanaannya  dengan Undang-Undang  lainnya.  Secara  teknis, Undang-Undang  APBN  dan  Undang- Undang  lainnya  termasuk  ke  dalam peraturan  perundang-undangan  yang dibentuk  oleh  DPR  dengan  persetujuan bersama  Presiden,  tetapi  hakikat  yang ada  dalam  sifat  dan  karakteristiknya sungguh berbeda.
35 Perluasan ruang lingkup keuangan Negara di Indonesia berdasarkan  pasal  2  UU  Nomor  17 Tahun 2003 membawa Implikasi terhadap  perluasan  ruang  lingkup pemeriksaaan/ pengawasan yang dilakukan oleh Badan Pemeriksa
Keuangan  (BPK).  Menurut  Moh.  Yamin, ketentuan  pasal  23  ayat  (5)  UUD  1945 naskah  asli  memiliki  tiga  penafsiran, yaitu pertama tugas BPK akan melakukan pemeriksaan  terhadap  tanggungjawab keuangan  Negara  dan kedua perlu dibentuk undang-undang yang mengatur  pemeriksaan  tanggung  jawab keuangan Negara. Ketiga hasil
pemeriksaan  terhadap  APBN,  pajak dan moneter  diberitahukan  BPK  kepada DPR. 36 Dalam  hlm  ini,  Yamin  juga mengemukakan  BPK  merupakan  suatu badan yang mengawasi seluruh
35 Dian  Puji  N.  Simatupang, Kajian Hukum  Tentang  Penyusunan  Undang-Undang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara . 36 Dian Puji N. Simatupang. Hlm. 305.
administrasi  keuangan  Negara. 37 Di  lain pihak, Soenarko menyatakan, pemeriksaan yang dilakukan BPK adalah terhadap  keuangan  Negara,  khususnya terhadap  keluar  masuknya  keuangan Negara yang terikat pada suatu rencana, yaitu anggaran belanja Negara (begrooting) atau  dapat  dimaksudkan ialah APBN. 38 Akan tetapi, dalam
perkembangannya  saat  perubahan  UUD 1945,  tugas  dan  kewenangan  BPK  tidak hanya melakukan pemeriksaan terhadap tanggung jawab, tetapi terhadap pengelolaan keuangan Negara.
Diaturnya  tugas  dan  kewenangan  BPK untuk  memeriksan  pengelolaan  dan tanggungjawab keuangan Negara dalam pasal  23E  ayat  (1)  UUD  1945,  tidak didasarkan  pada  pertimbangan  filosofis pemeriksaan,  tetapi  didorong  oleh dinamika  yang  terjadi  pada  politik reformasi sebagai suatu motivasi eksternal ( externally motivated) . 39
Apabila membicarakan mengenai
APBN di Indonesia, hakikatnya membicarakan wujud keuangan Negara, sehingga APBN dapat dikatakan sebagai undang-undang yang menguji hubungan hukum  istimewa  yang  memungkinkan administrasi Negara (ambsdragers) melakukan tugas penyelenggaraan
pemerintahan  dan  pelayanan  publik. 40
Dengan  rumusan  APBN  sebagai  wujud pengelolaan  keuangan  Negara  dalam pasal 23 ayat (1) UUD 1945, APBN secara fungsional  menjadi  dasar  hukum  yang mengatur administrasi negara melaksanakan  tugas  pemerintahan  dan pelayanan publiknya. Dengan demikian, rumusan  pasal  23  ayat  (1)  UUD  1945
37 Muhammad  Yamin, Proklamasi  dan Konstitusi  Republik  Indonesia (Jakarta:  Djambatan, 1952). Hlm. 155.
38 Soenarko, Susunan  Negara  Kita,  jilid  II (Jakarta: Djambatan, 1950). Hlm. 76.
39 Dian  Puji  N.  Simatupang, Kajian Hukum  Tentang  Penyusunan  Undang-Undang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara . Hlm. 307.
40 Dian Puji N. Simatupang. Hlm. 339.
dapat  menjadi  pengertian  keuangan Negara  di  Indonesia  karena  secara konstitusional,
APBN diidentikkan dengan keuangan Negara.
Apabila  mendasarkan  pada  asas legalitas  konstitusional,  jelas  pasal  23 ayat  (1)  UUD  1945  merupakan  batasan konstitusional untuk mewujudkan tujuan  bernegara.  Hlm  ini  akan menjadikan  APBN  memuat  kebutuhan fiskal  nasional  yang  disandarkan  pada empat  tujuan  bernegara,  yaitu  pada penyediaan jaminan sosial dan infrastruktur  sosial  dan  infrastruktur teknis, pendayagunaan sektor
pendidikan,  penguatan  pertahanan  dan keamanan,  serta  peningkatan  peran Negara  dalam  hubungan  luar  negeri. 41
Dapat  dipahami  secara  jelas  bahwa, makna dari pasal 23 UUD 1945 tersebut, memberikan kewenangan terhadap penyusunan APBN agar memuat alokasi pengelolaan keuangan Negara diarahkan pada kepentingan hidup rakyat, sehingga  muatan  dari  APBN  akan berdampak  pula  pada  pembentukan peraturan  perundang-undangan  lainnya dalam mekanisme penyelenggaran Negara. Pada  dasarnya  penerapan  APBN sebagai keuangan Negara juga memudahkan  manajemen  keuangan pemerintahan Negara yang  tentu  sangat bergantung  kepada  kemauan  politik ( political will) pemerintah dan DPR dalam pembentukan Undang-Undang pelaksanaannya. Tidak dapat dipungkiri kecenderungan penerapan APBN
sebagai  wujud  keuangan  Negara  dalam implementasinya  masih  dihadapkan pada  berbagai  hambatan  mental  dan tradisional  di  dalamnya.  Hlm  ini  terjadi pada  perumusan  UU  Nomor  17  Tahun 2003  di  mana  ruang  lingkup  keuangan Negara diperluas, sehingga menimbulkan ketidakpastian fiskal.
42 Dalam  konsep  manajemen  keuangan,
41 Dian Puji N. Simatupang. Hlm. 346.
ruang  lingkup  untuk  keuangan  Negara diatur  dalam  Pasal  2  UU  Nomor  17 Tahun  2003  menimbulkan  paradoks rasionalitas,  sehingga  ada  kemungkinan terjadinya  penyelundupan  hukum  yang justru  akan  bersifat  manipulatif  karena bergantung  pada  penafsiran  sektoral masing-masing.  Misalnya,  pengadaan barang dan  jasa  pemerintah yang  diatur dalam  Peraturan  Presiden  (Perpres) menyatakan  lembaga  dan  kementerian dalam  pengadaan  barang  dan  jasa tunduk  pada  ketentuan  keuangan Negara  termasuk  BUMN.  Akan  tetapi, ketentuan  tersebut  di-― by  pass” untuk BUMN dalam Peraturan Pemerintah (PP) yang  kemudian  didelegasikan  ke  dalam Peraturan  Menteri  (Permen)  BUMN, dengan  menyatakan  tidak  tunduk  pada ketentuan  Peraturan  Presiden  (Perpres). Hlm  ini  merupakan  penyelendupan hukum,  yang  kemudian  menimbulkan perdebatan di kalangan aparatur pemerintah,  yaitu  kepolisian,  kejaksaan,
KPK, Kementerian Perencanaan
Pembangunan, dan Kementerian BUMN.
Masing-masing memiliki  penafsiran dan argument  hukum  masing-masing,  yang justru  mengacaukan  sistem  pengelolaan keuangan Negara itu sendiri. 43
Hal  inilah  yang  seharusnya dilakukan  pembenahan  hukum di  mana keuangan  Negara  secara  taat  asas dilekatkan  pada  APBN  dengan  alasan ‗wahana dan aktivitas formulasinya yang sangat dekat dengan pelayanan pemerintahan. 44 Dengan demikian, batasan keuangan  Negara  tidak  menjadi justifikasi  politik  dan  birokrasi  yang hanya  untuk  melayani  dan  mendukung kepentingan  politik  yang  berkuasa. Dalam kaitannya dengan penyelenggaraan  pemerintahan,  batasan konstitusional  APBN  sebagai  keuangan Negara  juga  akan  memenuhi  asas
43 Dian Puji N. Simatupang.hlm. 346-347.
44 Hariyoso  S., Pembaharuan  Birokrasi  dan Kebijaksanaan  Publik (Jakarta:  Peradaban,  2002). Hlm. 4.
kepastian hukum, asas tertib penyelenggaraan Negara, asas kepentingan  umum,  asas  keterbukaan, dan asas proporsionalitas. 45 Penutup 1. Kesimpulan Penetapan APBN bukanlah perbuatan  pembentukan  perundang- undangan  ( geen  daan  van  wetageving ) melainkan perbuatan pemerintahan
( daad  van  bestuur). Hlm  ini  dikarenakan APBN  yang  ditetapkan  dalam  bentuk undang-undang tersebut bersifat periodik  (tahunan),  hanya  mengikat pemerintah  dan  hak  DPR  dalam perumusan  UU  APBN  adalah  hak budget/anggaran.
Meski didalam pembentukan  UU  APBN  memiliki kesamaan dengan pembentukan undang-undang lain, namun ada kekhususan  yang  ada  pada  UU  APBN yaitu,  waktu  pembentukan  hingga pengundangan  yang  singkat  yakni kurang  dari  satu  tahun,  tanpa  naskah akademik dan dalam prolegnas tahunan termuat  pada  daftar  kumulatif  terbuka. Selain  itu  pengundangan  UU  APBN dilakukan  pada  bulan  November  dan penyebarluasan  UU  APBN  dilakukan pada  bulan  Januari  oleh  Kementerian Keuangan  selaku  instansi  pemrakarsa dengan  dibantu  DPR,  Setneg,  dan Kementerian Hukum dan HAM.
Arti  formil  dan  arti  materil undang-undang
APBN memiliki
perbedaan  dengan  undang-undang  lain, dimana  secara  formil  undang-undang APBN  memiliki  unsur  ―perioditas‖  dan unsur  ―kontinuitas‖  dan  secara  materil undang-undang  APBN  tidak  mengikat umum  dan  hanya  mengikat  pemerintah beserta  aparatur  serta  lembaga  dan kementrian  negara.  Meski  undang- undang APBN hanya mengikat pemerintah,  akan  tetapi  undang-undang
45 Dian  Puji  N.  Simatupang, Kajian Hukum  Tentang  Penyusunan  Undang-Undang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara . Hlm. 347.
APBN  memiliki  implikasi  terhadap manajemen keuangan sebab makna Pasal 23  UUD  1945  tersebut,  memberikan kewenangan terhadap penyusunan
APBN agar memuat alokasi pengelolaan keuangan  Negara  diarahkan  pada kepentingan  hidup  rakyat,  sehingga muatan  dari  APBN  akan  berdampak pula  pada  pembentukan  peraturan perundang-undangan  lainnya  dalam mekanisme penyelenggaran Negara.
2. Saran Diperlukan harmonisasi dan singkronisasi terhadap makna penyusunan APBN dalam konteks ruang lingkup keuangan Negara dan pengelolaan  keuangan  Negara,  hlm  ini merupakan  hlm  penting  di  mana  tafsir terhadap  penyusunan  APBN  sebagai bentuk penyusunan anggaran dalam hlm pelaksanaan  fungsi  pemerintahan  dan pelayanan  publik.  Tafsir  terhadap keuangan Negara yang bias oleh makna Undang-Undang  satu  dengan  Undang- Undang lainnya pada akhirnya menimbulkan  ketidakpastian  hukum, yang  justru  akan  berimplikasi  terhadap terjadinya penyelundupan hukum dengan  tafsir  APBN  sebagai  keuangan Negara. Untuk itu diperlukan pengertian yang  selaras  terhadap  pengertian  APBN dalam konteks Keuangan Negara.
Mengkaji  ulang  kembali  fungsi budgeting yang  merupakan  hak  DPR lewat perbaikan mekanisme pengusulan, pembahasan, dan penetapan APBN oleh Pemerintah bersama dengan DPR seperti yang  termaktub  dalam  pasal  23  UUD 1945  dan  pasal  15  ayat  (3)  Undang- Undang  Nomor  17  Tahun  2003.  UUD 1945  Pasal  23  dengan  tegas  mengatakan bahwa
Presiden adalah yang
menyampaikan  RAPBN  kepada  DPR. Dengan kata lain, tidak ada hak inisiatif DPR  dalam  pembuatan  APBN.  Anggota DPR  hanya  melakukan  pembahasan APBN bersama Pemerintah. Maka fungsi budgeting yang  melekat  pada  DPR memiliki  ruang  untuk  optimalisasi fungsi  represntasi,  mengacu  pada  pasal
15  ayat  (3)  Undang-Undang  Nomor  17 Tahun  2003  Tentang  Keuangan  Negara. DPR  membahas  dan  memberikan persetujuan  dan  penolakan,  tetapi  tidak memiliki  inisiatif  untuk  pembuatan APBN,  penyusunan  APBN  berada  pada inisiatif Presiden.

## Daftar Pustaka
Adolf,  Huala. Aspek-Aspek  Negara  Dalam Hukum  Internasional .  Bandung: Keni Media, 2015. Asshiddiqe,  Jimly. konsolidasi  naskah UUD  1945  setelah  perubahan keempat .  Jakarta:  Pusat  Studi Hukum  Tata  Negara  Fakultas Hukum  Universitas  Indonesia, 2012.
Atmadja,  Arifin  P.  Soeria. Keuangan Publik  dalam  Perspektif  Hukum . Jakarta: Rajawali Press, 2009.
———.  ―Sifat  Hukum  Dari  Undang- Undang  Anggaran  Pendapatan dan  Belanja  Negara.‖ Jurnal Hukum  dan  Pembangunan 8,  no.  3
(1978): 236–37. Dian  Puji  N.  Simatupang,  et.  al. Kajian Hukum Tentang Penyusunan Undang-Undang Anggaran Pendapatan  dan  Belanja  Negara . Jakarta: Fakultas Hukum Universitas Indonesia & Direktorat  Penyusunan  APBN Direktorat  Jenderal  Anggaran Kementerian Keuangan RI, n.d. Direktorat Penyusunan APBN Kementerian  Keuangan. Dasar- Dasar Praktek Penyusunan APBN di
Indonesia .  Jakarta:  Kementrian Keuangan, 2013.
Djafar,  Muhammad  Jafar  Saidi  dan  Eka Merdekawati. Hukum  Keuangan Negara  Teori  dan  Praktik .  Jakarta:
Rajawali Press, 2017.
Hamzah  Halim  dan  Kemal  Redindo Syahrul  Putera. Cara  Praktis
Menyusun  &  Merancang  Perturan Daerah . Makasar: Kencana Prenada Media Grup, 2013. Kelsen,  Hans. General  Theory  of  Law  and
State . New York: Russel & Russel, 1945.
Pipin Syarifin dan Dedah Jubaedah. Ilmu Perundang-Undangan .  Bandung: CV Pustaka Setia, 2012.
Pramesti,  Tri  Jata  Ayu.  ―Mekanisme
Pengujian Perda Kabupaten/Kota yang  Bertentangan  dengan  UU.‖ hukum online, 2017. https://www.hukumonline.com /klinik/detail/lt4f20d250c7f05/
mekanisme-pengujian-perda- kabupaten-kota-yang- bertentangan-dengan-uu. ———.  ―Perbedaan  Pergub  dengan Perda.‖  hukum  online,  2017. https://www.hukumonline.com /klinik/detail/lt510e536c2e2e5/p erbedaan-pergub-dengan-perda.
Ranggawidjaja,  Rosjidi. Pengantar  Ilmu Perundang-Undangan Indonesia . Bandung: Mandar Maju, 1998. Republik  Indonesa.  Undang-Undang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, UU No. 12 Tahun  2011,  LN.  No.  82  Tahun 2011, TLN No. 5234 (n.d.).
Republik  Indonesia.  Undang-Undang
Keuangan  Negara,  UU  No.  17
Tahun  2013,  LN  No.  47  Tahun 2003, TLN No. 4286 (n.d.). ———. Undang-Undang Perbendaharaaan  Negara,  UU No.  1  Tahun  2004,  LN  No.  5 Tahun 2004, TLN No. 4355 (n.d.). ———. Undang-Undang tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara,UU No. 15 Tahun 2017, LN Nomor 233 Tahun 2017, TLN Nomor 6138 (n.d.). Ronnyhanitijo. Metodologi Penelitian Hukum  Dan  Jurimetri .  Jakarta:
Ghalia Indonesia, 1990. S.,  Hariyoso. Pembaharuan  Birokrasi  dan Kebijaksanaan Publik . Jakarta: Peradaban, 2002.
S.,  Maria  farida  Indrati. Ilmu  perundang- Undangan;  Jenis,  Fungsi,  dan Materi  Muatan .  Jakarta:  Penerbit Kanisius, 2007.
Saidi,  Muhammad  Djafar. Hukum Keuangan Negara: Teori dan Praktik
(Edisi  Ketiga) .  Jakarta:  Raja Grafindo Persada, 2017. Sanafiah,  Faisal. Penelitian  Kualitatif: Dasar-Dasar  dan  Aplikasi .  Jakarta: Rajawali Press, 1995. Simatupang,  Dian  Puji  N. Determinasi Kebijakan Anggaran Negara Indonesia Tinjauan Yuridis . Jakarta: Papas Sinar Sinanti, 2005.
Soenarko. Susunan  Negara  Kita,  jilid  II . Jakarta: Djambatan, 1950.
Yamin,  Muhammad. Proklamasi  dan Konstitusi Republik Indonesia . Jakarta: Djambatan, 1952.