-
1702 ▪ Edisi 08 Nomor 2 September (2015)
▪
ISSN:2086
-

## 1702

## KONSISTENSI UUPA TERKAIT HAK MILIK ATASTANAH BAGI WNI NON PRIBUMI DI YOGYAKARTA

## Alif Abdurrahman
Program Studi Magister Kenotariatan, Fakultas Hukum, Universitas Diponegoro E-mail: alifrrahman9@gmail.com

## Abstract
.
This study aims to find the consistency of the application of UUPA after the deputy head of the instruction of Yogyakarta PA.VIII/No.K.898/I/A 1975 related to the rights of citizens belonging to the ground for non native in Yogyakarta. The approach used in this research is the method. normative legal approach. The result showed that the inconsistency and it insynchronization regulations and the rule  of law  vertically between  UUPA by instruction deputy head of the Yogyakarta PA.VIII/No.k.898/I /A 1975 And compounded with the stakeholders who were related to still have not responsive and progressive in conducting policy agrarian law in Yogyakarta and are very bureaucratic, and convoluted should be relevant stakeholders and not refer again to the deputy head of the instruction of Yogyakarta PA.VIII/No.k.898/I/A 1975, but be based on fully to act No.5/1960 about agrarian in  light  of this  has been implemented  entirely in  Yogyakarta.The deputy  head  of the  instruction  of Yogyakarta PA.VIII/No.K.898/I/A 1975 very as opposed to the spirit contained in UUPA.The national land law practice to deviate from this  has caused the land rights in this case is non citizens indigenous not felt a legal protection against him.

## Keywords : inconsistency UUPA; property rights over land; and non indigenous citizens

## Abstrak
Penelitian  ini  ditujukan  untuk  mengetahui  konsistensi  penerapan  UUPA  setelah  diterbitkannya  Instruksi Wakil  Kepala  Daerah  DIY  PA.VIII/No.K.898/I/A  1975  terkait  dengan  hak  milik  atas  tanah  bagi  WNI non  pribumi  di  Yogyakarta.  Metode  pendekatan  yang  digunakan  dalam  penelitian  ini  adalah  metode pendekatan  hukum  normatif.  Hasil  penelitian  menunjukkan  bahwa  terjadinya  inkonsistensi  serta  ketidak sinkronan  pengaturan  dan  penerapan  hukum  secara  vertikal  antara  UUPA  dengan  Instruksi  Wakil  Kepala Daerah DIY PA.VIII/No.K.898/I/A 1975 terkait dengan  hak  milik atas tanah bagi WNI non pribumi di Yogyakarta terbukti dengan adanya Putusan Pengadilan Negeri Yogyakarta Nomor 132/Pdt.G/2017/PN Yyk. Dan diperparah dengan para stakeholder terkait yang masih belum responsive dan progresif dalam melakukan kebijakan hukum agraria di yogyakarata dan cendrung sangat birokaratis serta berbelit-belit. Seyogyanya para stakeholder  terkait  tidaklah  lagi  mengacu  lagi  kepada  instruksi  Wakil  Kepala  Daerah  DIY PA.VIII/No.K.898/I/A  1975  tetapi  menginduk  sepenuhnya  kepada  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1960 tentang  Pokok-Pokok  Agraria  yang  secara  terang  sudah  berlaku  sepenuhnya  di  Yogyakarta.  Keberadaan Instruksi  wakil  kepala  daerah  DIY  PA.VIII/No.K.898/I/A  1975  sangat  bertentangan  dengan  semangat  yang terkandung didalam UUPA. Adanya praktik menyimpang dari hukum tanah nasional ini telah menyebabkan pemegang  hak  atas  tanah  dalam  hal  ini  adalah  WNI  non  pribumi  tidak  merasa  ada  perlindungan  hukum terhadap dirinya.
Kata kunci: inkonsistensi UUPA; hak milik atas tanah; dan WNI non pribumi
-
1702
▪ Edisi 08 Nomor 2 September (2015) ▪ ISSN:2086
-
1702

## A. Pendahuluan
Tanah adalah permukaan bumi, demikian dinyatakan dalam Pasal 4 UUPA. Dengan demikian hak  atas  tanah  adalah  hak  atas  permukaan  bumi,  tepatnya  hanya  meliputi  sebagian  terntentu permukaan  bumi  yang  berbatas,  yang  disebut  dengan  bidang  tanah.  Hak  atas tanah  tidak  meliputi tubuh bumi, air dan alam yang terkandung di dalamnya.(Harsono, 2007)
Di zaman modern seperti yang kita rasakan saat ini, tanah merupakan komoditi penting yang sangat berharga bagi setiap orang yang dipergunakan untuk kemakmurannya. Mundur beberapa tahun kebelakang tepat pada tanggal 24 September 1960 lahir hukum agraria nasional yang memiliki sifat unifikasi (kesatuan) serta kodifikasi dan mengadopsi dari hukum adat yang telah di saneer (yang telah dibersihkan  dari  unsur-unsur  asing  dan  dimodernisasi).  Dasar  politik  hukum  agraria  nasional  kita bersumber Pasal 33 Ayat 3 UUD NRI 1945 yang menyatakan:“bumi, air dan kekayaan alam  yang terkandung didalamnya dikuasai oleh Negara dan dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat”.
Atas  dasar  ketentuan  dalam  Pasal  33  Ayat  3  UUD  NRI  1945  dan  kemudian  dituangkan kedalam Pasal 2 Ayat 1 UUPA yang berbunyi : “bumi, air dan ruang angkasa, termasuk kekayaan alam  yang  terkandung  didalamnya  itu  pada  tingkatan  tertinggi  dikuasai  oleh  Negara,  sebagai organisasi kekuasaan seluruh rakyat”.
Isi wewenang hak menguasai Negara atas tanah, sebagaimana diamanatkan dalam Pasal 2 ayat 2 UUPA adalah :
a.  Mengatur  dan  menyelenggarakan  peruntukan,  penggunaan,  persediaan  dan  pemeliharaan bumi, air dan ruang angkasa tersebut;
b.  Menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dengan bumi, air dan ruang angkasa;
c.  Menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dan perbuatan- perbuatan hukum yang mengenai bumi, air dan ruang angkasa.
Wewenang yang bersumber pada hak menguasai  Negara tersebut digunakan untuk mencapai sebesar-besar kemakmuran rakyat, dalam arti kebahagiaan, kesejahteraan, dan kemerdekaan dalam masyarakat dan Negara hukum Indonesia yang merdeka berdaulat, adil dan makmur. Hak menguasai dari Negara tersebut diatas pelaksanaannya dapat dikuasakan kepada daerah-daerah Swatantra dan masyarakat-masyarakat hukum adat, sekedar diperlukan dan tidak bertentangan dengan kepentingan nasional, menurut ketentuan-ketentuan Peraturan Pemerintah
-
1702 ▪ Edisi 08 Nomor 2 September (2015) ▪
ISSN:2086
-
1702
Berkaitan  dengan  disahkannya  Undang-Undang  No.  23  Tahun  2014  tentang  Pemerintahan Daerah. Penyelenggaraan pemerintahan di daerah diserahkan kepada pemerintah daerah tersebut, jadi penyelenggaraan pemerintahan termasuk juga dalam pengaturan wilayah di daerah diserahkan kepada pemerintah  daerah.  Dalam  hal  ini  adalah  Daerah  Istimewa  Yogyakarta,  maka  Daerah  Istimewa Yogyakarta berhak mengatur wilayahnya di berbagai bidang termasuk bidang pertanahan.
Daerah  Istimewa  Yogyakarta  memiliki  keistimewaan  yang  pertama  kali  diatur  dalam Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1950 tentang Pembentukan Daerah Istimewa Yogyakarta yang kemudian  mengalamibeberapa  perubahan,  terakhir  dengan  Undang-Undang  Nomor  9  Tahun 1955  tentang  Perubahan  Undang-Undang  Nomor  3  Jo.  Nomor  19  Tahun  1950  tentang Pembentukan Daerah Istimewa Yogyakarta, namun dianggap belum lengkap makakemudiandibentukUndang-UndangNomor13Tahun2012tentangDaerah IstimewaYogyakarta.
Kemudian dengan  berdasarkan  Undang-Undang  Nomor  9 Tahun 1955 tentang  Perubahan Undang-Undang  Nomor  3  Jo.  Nomor  19  Tahun  1950  tentang  Pembentukan  Daerah  Istimewa Yogyakarta  terbitlah  Instruksi  Wakil  Kepala  Daerah  DIY  PA.VIII/No.K.898/I/A  1975  yang berisikan  larangan  kepemilikan  bagi  WNI  non  pribumi  (WNI  keturunan).  Instruksi  tersebut  pada dasarnya memberikan batasan kepemilikan hak atas tanah bagi masyarakat keturunan.
Bunyi  dari  Instruksi  Wakil  Kepala  Daerah  DIY  PA.VIII/No.K.898/I/A  1975  adalah  sebagai berikut(Wikipedia, n.d.) :
Guna  Penyeragaman  Policy  Pemberian  Hak  atas  Tanah  Kepada  Seorang  WNI  Non  Pribumi atau  yang  disingkat  Instruksi  1975,  Instruksi  Wagub  DIY  1975,  atau  Instruksi  898/1975  adalah sebuah surat instruksi yang dibuat oleh Paku Alam VIII yang memerintahkan agar tidak memberikan milik  tanah  kepada  warga  negara  non-pribumi  meliputi "Europeanen" ("Eropa"  kulit  putih); "Vreemde Oosterlingen" ("Timur Asing") yang meliputi orang Tionghoa, Arab, India maupun non- Eropa lain di Daerah Istimewa Yogyakarta (DIY) dan hanya boleh diberikan hak guna.

## B. Metode Penelitian
Dalam pembuatan penulisan hukum diperlukan suatu penelitian untuk memperolah data-data yang  akurat  sebagai  pemecahan  permasalahan  atau  jawaban  atas  pertanyaan  tertentu.  Penelitian merupakan suatu usaha untuk mencari kebenaran tentang suatu hal. Usaha tersebut bersumber dari rasa  ingin  tahu  untuk  memperoleh  kebenaran.  Dalam  usaha  tersebut  dibutuhkan  kemampuan memahami  dan  membedakan  antara  metode  dan  metodologi.  Agar  peneliti  dapat  mencari  atau mengungkap kebenaran secara terarah, sistematis, dan strategis. Metode berasal dari kata methodos
-
1702 ▪ Edisi 08 Nomor 2 September (2015)
▪
ISSN:2086
- 1702 (Yunani) yang artinya cara atau menuju suatu jalan (Suteki, 2018). Metodologi berarti sesuai dengan metode atau cara tertentu, sistematis  berarti  berdasarkan  suatu sistem, sedangkan konsisten  berarti tidak  adanya  hal-hal  yang  bertentangan  dengan  suatu  kerangka  (Soekanto,  2003).  Metodologi penelitian adalah ilmu yang membicarakan tata cara atau jalan sehubungan dengan adanya penelitian. Dalam penelitian ini penulis menggunakan metode pendekatan hukum normatif. Metode pendekatan hukum  normatif  dapat  diartikan  sebagai  penelitian  yang  dilakukan  dengan  cara  meneliti  bahan pustaka (data sekunder) atau penelitian perpustakaan.(Soekanto, 1995)

## C. Hasil dan Pembahasan

## 1. Undang-Undang Pokok Agraria Sebagai Hukum AgrariaNasional
UUPA  merupakan  pelaksanaan  Pasal  33  Ayat  3  UUD  NRI  1945  sebagaimana  yang dinyatakan dalam Pasal2 Ayat 1 UUPA, yaitu “atas dasar ketentuan Pasal 33 ayat 3 UUD NRI 1945 dan hal-hal sebagai yang dimaksud dalam Pasal 1, bumi, air, dan ruang angkasa termasuk kekayaan alam  yang terkandung di dalamnya  itu pada tingkatan tertinggi dikuasai oleh Negara, sebagai  organisasi  kekuasaan  seluruh  rakyat”.  Pasal  33  Ayat  3  UUD  NRI  1945  merupakan landasan  konstitusional  bagi  pembentukan  politik  dan  hukum  agrarian  nasional  yang  berisi perintah  kepada  Negara  agar  bumi,  air,  dan  kekayaan  alam  yang  terkandung  di  dalamnya  yang diletakkan  dalam  penguasaan  Negara  itu  digunakan  untuk  mewujudkan  sebesar-besarnya kemakmuran seluruh rakyat Indonesia.
UUPA  mempunyai dua subtansi dari segi  berlakunya,  yaitu pertama, tidak  memberlakukan lagi  atau  mencabut  hukum  agraria  kolonial,  dan  kedua,  membangun  hukum  agraria  nasional. Menurut Boedi Harsono, dengan berlakunya UUPA, maka terjadilah perubahan yang fundamental pada  hukum  agraria  di  Indonesia,  terutama  hukum  dibidang  pertanahan.  Perubahan  yang fundamental  ini  mengenai  struktur  perangkat  hukum,  konsepsi  yang  mendasari  maupun isinya.(Harsono, 2013)
Dengan  diundangkan  UUPA,  terjadi  perombakan  hukum  agraria  di  Indonesia,  yaitu penjebolan  hukum  agrarian  kolonial  dan  pembangunan  hukum  agraria  nasional.  Dengan diundangkan UUPA, bangsa Indonesia  telah  mempunyai  hukum agraria  yang sifatnya  nasional, baik ditinjau dari  segi  formal  maupun dari segi  materiilnya. Dari segi  formalnya, sifat nasional UUPA dapat dilihat dalam konsiderannya dibawah perkataan “menimbang” yang menyebutkan tentang  keburukan  dan  kekurangan  dalam  hukum  agraria  yang  berlaku  sebelum  UUPA. Keburukan  dan  kekurangan  tersebut  antara  lain  dinyatakan  bahwa  hukum  agraria  kolonial  itu memilik  sifat  dualisme  dan  tidak  menjamin  kepastian  hukum  bagi  seluruh  rakyat  Indonesia.
-
1702 ▪ Edisi 08 Nomor 2 September (2015) ▪
ISSN:2086
- 1702 Dengan adanya keburukan dan kekurangan ini, maka hukum agraria kolonial harus diganti dengan hukum  agraria  nasional  yang  dibuat  oleh  pembentuk  undang-undang  Indonesia  dibuat  di Indonesia, disusun dalam bahasa Indonesia, berlaku diseluruh wilayah Republik Indonesia. UUPA memenuhi semua persyaratan formal tersebut sehingga UUPA mempunyai sifat nasional formal. Dari  segi  materiilnya,  hukum  agraria  yang  baru  harus  bersifat  nasional  pula,  artinya  berkenaan dengan tujuan, asas-asas dan isinya harus sesuai dengan kepentingan nasional. Dalam hubungna ini  UUPA  menyatakan  pula  dalam  konsiderannya  di  bawah  perkataan  “berpendapat”  bahwa hukum agraria yang baru(Santoso, 2014) :
a. Harus didasarkan atas hukum adat tentang tanah;
b. Sederhana;
c. Menjamin kepastian hukum bagi seluruh rakyat Indonesia;
d. Tidak mengabaikan unsur-unsur yang bersandar pada hukum agama;
e. Memberi  kemungkinan  supaya  bumi,  air,  dan  ruang  angkasa  dapat  mencapai  fungsinya dalam membangun masyarakat yang adil dan makmur;
f. Sesuai dengan kepentingan rakyat Indonesia;
g. Memenuhi pula keperluan rakyat Indonesia menurut permintaan zaman dalam segala soal agraria;
h. Mewujudkan  penjelmaan  dari  pancasila  sebagai  asas  kerohanian  Negara  dan  cita-cita bangsa seperti yang tercantum dalam pembukaan undang-undang;
i. Merupakan pelaksanaan Dekrit Presiden 5 Juli 1959 dan manifesto politik;
j. Melaksanakan pula ketentuan Pasal 33 UUD 1945.
UUPA merupakan undang-undang yang melakukan pembaharuan agrariakarena didalamnya memuat  program  yang  dikenal  dengan  Panca  Program Reform Indonesia,  yang  meliputi (Santoso, 2014) :
a. Pembaharuan  hukum  agraria  melalui  unifikasi  hukum  yang  berkonsepsi  nasional danpemberian jaminan kepastian hukum;
b. Penghapusan hak asing dan konsesi kolonial atas tanah;
c. Mengakhiri pengisapan feodal secara berangsur-angsur;
d. Perombakan pemilikan dan penguasaan atas tanah serta hubungan-hubungan hukum yang berhubungan dengan pengusahaan tanah dalam mewujudkan pemerataan kemakmuran dan keadilan, yang kemudian dikenal sebgai program land reform ;
e. Perencanaan  persediaan  dan  peruntukan  bumi,  air  dan  kekayaan  alam  yang  terkandung didalamnya  serta  penggunaannya  secara  terencana,  sesuai  dengan  daya  dukung  dan kemampuannya.
Menurut  Muchsin,  kriteria  yang  digunakan  sebagai  dasar  bahwa  UUPA  sebagai  undang- undang pembaharuan yang berkaitan dengan agraria, yaitu (Muchsin, 2002) :
a. UUPA  mencabut  peraturan-peraturan  dan  keputusan-keputusan  yang  dibuat  pada  masa Pemerintahan Hindia-Belanda;
-
1702 ▪ Edisi 08 Nomor 2 September (2015) ▪ ISSN:2086
-
1702 b. UUPA  menempatkan  Negara  bukan  sebagai  pemilik  sumber  daya  agraria  melainkan sebagai  organisasi  kekuasaan  seluruh  rakyat  Indonesia  hanya  berwenang  menguasai sumber daya agrarian;
c. UUPA mewujudkan kesatuan dan kesederhanaan hukum agraria, yaitu kesatuan di bidang hukum, hak atas tanah dan pendaftaran tanah serta menempatkan hukum adat sebagai dasar pembentukannya;
d. UUPA mewujudkan jaminan kepastian hukum melalui penyelenggaraan pendaftaran atas bidang-bidang tanah yang ada diseluruh wilayah Indonesia;
e. UUPA  menjabarkan  nilai-nilai  pancasila  sebagai  asas  kerohanian  bangsa  yang  dimuat dalam  konsideran  UUPA  dibawah  perkataan  “berpendapat”  huruf  c,  Penjelasan  Umum Angka 1 UUPA dan Pasal-Pasal dalam UUPA.

## 2. Dikeluarkannya  Keputusan  Presiden  Republik  Indonesia  Nomor  33  Tahun  1984  tentang Pemberlakuan  Sepenuhnya  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1960  di  Provinsi  Daerah  Istimewa Yogyakarta
Hukum  progresif  yang  digagas  oleh  Satjipto  Rahardjo  kini  menjadi  salah  satu  model pemikiran  penting  yang  menghiasi  wacana  hukum  di  Indonesia.  Ia  merupakan  gagasan  tentang cara berhukum, yakni berhukum yang bernurani untuk mengatasi kekerdilan pengelolaan hukum di negeri ini yang terlampau bertumpu pada cara berhukum status quo .(Parera, 2018)
Sistem hukum bersifat dinamis dalam arti berkembang secara berkesinambungan, kontinu. Oleh karena itu unsur-unsur atau bagian dari sistem hukum dapat berubah, bahkan dapat dikatakan rentan  akan  perubahan-perubahan  dan  diganti  tanpa  mempengaruhi  kontinuitas  atau  sifat berkesinambungan suatu sistem.(Mertokusumo, 2017)
Hukum adalah isntitusi yang bertujuan mengantarkan manusia kepada kehidupan yang adil sejahtera  dan  membuat  mausia  bahagia.  Secara  spesifik  sering  kita  dengar  gagasan  hukum progresif, salah satu postulatnya yaitu “hukum yang pro-rakyat” dan “hukum yang pro-keadilan”. Pernyataan dan pemastian tersebut berlanjut sampai kepada penentuan dan tentang teorisasinya serta bagaimana hukum akan bekerja dan dijalankan.(Rahardjo, 2009)
Berdasarkan  ketentuan  instruksi  Wakil  Kepala  Daerah  DIY  PA.VIII/No.K.898/I/A  1975 yang  dimaksud  WNI  non  pribumi  adalah  WNI  keturunan  seperti  Tionghoa,  India,  Turki,dll. Ketentuan ini menegaskan bahwa WNI non pribumi yang memiliki tanah dengan Hak Milik baik tanah  pertanian  maupun  non  pertanian  untuk  segera  melepaskan  hak  atas  tanah  tersebut  yang kemudian akan menjadi tanah negara yang dikuasai langsung oleh Pemerintah Daerah Istimewa Yogyakarta.
-
1702 ▪ Edisi 08 Nomor 2 September (2015) ▪ ISSN:2086
-
1702
Tanah negara dalam hal ini yang dimaksud adalah tanah tersebut akan kembali menjadi tanah Kasultanan atau tanah Pakualaman yang kemudian akan dikuasai oleh Pemerintah DIY. Hak atas tanah yang dapat diberikan kepada WNI non pribumi adalah hak guna.
Berdasarkan Pasal 1 Undang-Undang  Nomor 5 Tahun 1960 tentang  Peraturan  Dasar  Pokok -Pokok Agraria  dan  peraturan  pelaksanaannya,  dinyatakan  berlaku  sepenuhnya  untuk seluruh wilayah  Propinsi  Daerah  Istimewa  Yogyakarta.  Dengan  demikian  seharusnya  instruksi  Wakil Kepala Daerah DIY PA.VIII/No.K.898/I/A 1975 terkait dengan hak  milik atas tanah  bagi  WNI non pribumi di Yogjakarta tidak lah berlaku lagi.
Kenyataan,  pilihan-pilihan  yang  tersedia  dihadapan  para stakeholder acapkali  bukanlah merupakan pilihan antara hitam atau putih, antara yang benar atau yang salah. Tidak jarang yang harus  dipilih  adalah  antara  yang  salah.  Maka  aturan  saja  tidak  cukup.  Para stakeholder membutuhkan etika utilitarian tindakan agar penerapan kewenangan dalam arean yang serba salah itu tidak berubah kemungkaran(Parera, 2016).
Seyogyanya  para stakeholder mampu  bertindak  secara  progresif  dan responsive dan menganggap  tekanan-tekanan  sosial  yang  ada  di  masyarakat  sebagai  sumber  pengetahuan  dan kesempatan untuk melalukan koreksi diri agar mampu mencerminkan lembaga pemerintahan yang responsive dengan  berani  mengambil  langkah  dengan  cara  diskresiterkait  dengan  pertanahan (Nonet,  1978).  Sehingga  tidak  perlu  lagi  mengacu  kepada  instruksi  Wakil  Kepala  Daerah  DIY PA.VIII/No.K.898/I/A  1975  tetapi  menginduk  sepenuhnya  kepada  Undang-Undang  Nomor  5 Tahun 1960 tentang Pokok-Pokok Agraria yang secara terang sudah berlaku sepenuhnya di DIY berdasarkan KEPPRES No. 33 Tahun 1984. Dan pastinya yang paling penting adalah terjadinya perlindungan dan kepastian hukum bagi masyarakat wni non pribumi.
Rumah bagi semua dan hidup tentram, merupakan kata kunci bagi misi hukum Indonesia. Misi itu  merangkum  berbagai  soal  tentang  eksistensi  kita  sebagai  bangsa  majemuk.  Merawat keIndonesiaan  berarti  mengakui  dan  menerima  kebhinekaan  sebagai  kenyataan  eksistensial. Ratusan suku bangsa dengan sekalian budaya, tradisi, agama/kepercayaan yang dianutnya. Adalah penghuni sah dengan hak dan kewajiban yang sama dalam rumah Indonesia (Parera, 2015).
Misi itu mengharuskan adanya perlindungan yang sama bagi semua unsur nation dari sabang sampai  marauke  tanpa  kecuali,  adanya  hak  yang  sama  bagi  seluruh  suku  bangsa  yang  ada  di Indonesia. Dengan kata lain tidak diijinkan dalam misi ini segala bentuk perlakukan diskriminasi yang  bersifat  primordial  terhadap  siapapun  dan  kelompok  manapun.  Pengekangan  apalagi
-
1702 ▪ Edisi 08 Nomor 2 September (2015) ▪ ISSN:2086
-
1702
penindasan kepada perorangan maupun kelompok, oleh karena mereka berbeda, harus diharamkan oleh negara dan hukum.
Berkaitan  dengan  itu  keberadaan  Instruksi  wakil  kepala  daerah  DIY  PA.VIII/No.K.898/I/A 1975 sangat bertentangan dengan semangat yang terkandung didalam UUPA, akan tetapi hingga saat  ini  Instruksi  wakil  kepala  daerah  tersebut  masih  tetap  eksis  dilaksanakan  terbukti  dengan adanya Putusan Pengadilan Negeri Yogyakarta Nomor 132/Pdt.G/2017/PN Yyk. Adanya praktik menyimpang dari hukum tanah nasional ini telah menyebabkan pemegang hak atas tanah dalam hal ini adalah WNI non pribumi tidak merasa adanya perlindungan hukum terhadap dirinya.Maka dari itu sudah seharusnya Gubernur DIY melakukan revisi terkait dengan substansi dari Instruksi Wakil Kepala Daerah DIY tersebut kedalam peraturan daerah yang mampu mengakomodir WNI non  pribumi  agar  haknya  untuk  dapat  mempunyai  hak  milik  atas  tanah  di  DIY  dapat terpenuhi(Irawan, 2016).
3. Terjadinya Disharmonisasi dan Ketidak Sinkronan Pengaturan Hukum Secara Vertikal antara UUPA dengan Instruksi Wakil Kepala Daerah DIY PA.VIII/No.K.898/I/A 1975 Terkait dengan Hak Milik Atas Tanah Bagi WNI non Pribumi di Yogyakarta
Hans  Kelsen  mengemukakan  teorinya  mengenai  jenjang  norma  hukum (Stufenbau  des rechts), Hans Kelsen berpendapat bahwa norma-norma hukum itu berjenjang dan berlapis dalam suatu  hirarki  tata  susunan.  Dimana  suatu  norma  yang  lebih  rendah  berlaku,  bersumber,  dan berdasar pada norma yang lebih tinggi, norma yang lebih tinggi belaku, bersumber dan berdasar pada  norma  yang  lebih  tinggi  lagi.  Demikian  seterusnya  sampai  pada  norma  yang  tidak  dapat ditelusuri  lebih  lanjut  dan  bersifat  hipotesis  dan  fiktif  yaitu  norma  dasar  atau ground norm (Soeprapto, 1998) .
Teori stufenbau yang sudah umum pada zaman kini memperlihatkan bahwa seluruh sistem hukum mempunyai suatu struktur piramida mulai dari yang abstrak dalam hal ini adalah Pancasila dan Undang – Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 sampai yang konkret yaitu UUPA  sebagai  dasar  acuan  bagi  peraturan  daerah  yang  mengatur  terkait  tentang pertanahan(Huijbers, 1995).
UUPA adalah dasar dari sistem hukum agraria nasional dalam arti sempit. Dalam sistem ini tidak boleh terdapat adanya pertentangan, baik secara vertikal maupun horizontal. Secara vertikal harus terjadi sinkronisasi UUPA dengan peraturan-peraturan pelaksananya baik berupa Undang-
-
1702 ▪ Edisi 08 Nomor 2 September (2015)
▪
ISSN:2086
-
1702 Undang,  Peraturan  Pemerintah,  Peraturan  Presiden,  Peraturan  Menteri,  dan  seterusnya,  atau dengan  peraturan  sektoral  berupa  Peraturan  Daerah,  Peraturan  Gubernur.  Sedangkan  secara horizontal  harus  terdapat  harmonisasi  antara  hukum  tanah  dengan  hukum  air,  hukum pertambangan, Undang-Undang Pemerintah Daerah, Undang-Undang Penanaman Modal dan lain sebagainya. (Harsono, 2012)
Dengan diberlakukannya ketentuan dalam Instruksi  Kepala Daerah DIY No.K.898/I/A/75 ini  secara  vertikal  jelas  bertentangan  UUPA  yang  menjadi  induk  dari  peraturan  yang  berkaitan dengan agraria. Karena dalam UUPA telah diatur secara jelas mengenai hak setiap warga Negara Indonesia untuk mendapatkan hak atas tanah dan UUPA juga telah diberlakukan sepenuhnya di DIY berdasarkan KEPPRES No. 33 Tahun 1984. Namun pada kenyataanya instruksi wakil kepala daerah ini masih tetap eksis diberlakukan hingga saat ini.
Ketentuan  dalam  instruksi  tersebut tentu  saja  bertentangan  dengan  Pasal  26  Ayat  1  UUD 1945 yang menentukan bahwa: “Yang menjadi warga negara ialah orang-orang bangsa Indonesia asli dan orang-orang bangsa lain yang disahkan dengan undang-undang sebagai warga Negara”.
Berdasarkan Pasal 26 Ayat 1 ini maka dapat diketahui bahwa tidak ada pembedaan antara WNI pribumi dan WNI non pribumi, semua sama dimata hukum. Pembedaan antara WNI Pribumi dan WNI non pribumi ini tentu saja juga bertentangan dengan Pasal 3 Ayat (2) UU No. 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia yang menentukan bahwa: Setiap orang berhak atas pengakuan, jaminan,  perlindungan  dan  perlakuan  hukum  yang  adil  serta  mendapat  kepastian  hukum  dan perlakuan yang sama di depan hukum.
Ketentuan  yang  ada  didalam  Instruksi  Wakil  Kepala  Daerah  DIY  PA.VIII/No.K.898/I/A 1975 secara vertikal bertentangan dengan UUPA dan melanggar asas-asas yang terkandung didalamnya antara lain :
a. Asas Hanya Warga Negara Indonesia yang Mempunyai Hak Milik Atas Tanah.
Asas  hanya  warga  Negara  Indonesia  yang  mempunyai  hak  milik  atas  tanah ditemukan  dalam  Pasal  9  Ayat  (1)  UUPA,  yaitu  :  “hanya  warga  Negara  Indonesia mempunyai  hubungan  yang  sepenuhnya  dengan  bumi,  air,  dan  ruang  angkasa,  dalam batas-batas ketentuan Pasal 1 dan Pasal 2”. Asas ini juga ditemukan dalam Pasal 21 Ayat (1) UUPA, yaitu “hanya warga Negara Indonesia dapat mempunyai hak milik”. Prinsip ini  menegaskan  bahwa  hanya  warga  Negara  Indonesia  yang  berkedudukan  sebagai subjek  hak  milik.  Orang  yang  berkewarganegaraan  Indonesia  disamping  juga berkewarganegaraan asing tidak dapat mempunyai tanah hak milik. Orang asing yang
-
1702 ▪ Edisi 08 Nomor 2 September (2015) ▪ ISSN:2086
-
1702
berkedudukan di Indonesia tidak dapat mempunyai tanah berstatus hak milik, melainkan hanya dapat menguasai tanah yang berstatus hak pakai dan hak sewa untuk bangunan dengan jangka waktu terbatas (Santoso, 2014).
Berhubungan dengan hal ini setelah diterbitkannya Instruksi Wakil Kepala Daerah DIY  PA.VIII/No.K.898/I/A  1975  di  Yogyakarta  warga  Negara  Indonesia  keturunan tidak dapat memiliki hak milik atas tanah yang dimilikinya, dan hanya  bisa diberikan hak guna. Tentunya Instruksi Wakil Kepala Daerah DIY PA.VIII/No.K.898/I/A 1975 bertentangan  dengan asas hanya warga Negara  Indonesia yang mempunyai  hak milik atas tanah yang ada pada Pasal 9 Ayat (1) (2) dan Pasal 21 Ayat (1) UUPA.
b. Asas Persamaan Bagi Setiap Warga Negara Indonesia.
Asas ini ditemukan dalam Pasal 9 Ayat (2) UUPA, yaitu : “tiap-tiap warga Negara Indonesia,  baik  laki-laki  maupun  wanita  mempunyai  kesempatan  yang  sama  untuk memperoleh  sesuatuhak  atas  tanah  serta  untuk  mendapat  manfaat  dan  hasilnya,  baik bagi  diri  sendiri  maupun  keluarganya”.  Asas  ini  menetapkan  bahwa  warga  Negara Indonesia baik laki-laki maupun perempuan mempunyai kesempatan yang sama untuk memperoleh hak atas tanah. Disini tidak dipersoalkan warga Negara Indonesia itu warga Negara  Indonesia  Asli,  warga  Negara  Indonesia  keturunan,ataukah  warga  Negara Indonesia naturalisasi. Demikian juga tidak dibedakan agama maupun suku dari warga Negara Indonesia tersebut. Hak atas tanah yang diperoleh adalah semua hak atas tanah yang meliputi hak milik, hak guna bangunan, hak guna usaha, hak pakai, maupun hak sewa untuk bangunan. Manfaat dan hasilnya yang diperoleh dari hak atas tanah tidak hanya  dirasakan  oleh  dirinya  sendiri,  akan  tetapi  keluarganya  juga  dapat memperolehnya (Santoso, 2014).
c. Asas Jaminan Kepastian Hukum dan Perlindungan Hukum.
Asas jaminan kepastian hukum ditemukan dalam Pasal 19 Ayat (1) UUPA, yaitu : “untuk  menjamin  kepastian  hukum  oleh  pemerintah  diadakan  pendaftaran  tanah  di seluruh wilayah Republik Indonesia menurut ketentuan-ketentuan  yang diatur dengan peraturan  pemerintah”.  Asas  perlindungan  hukum  ditemukan  dalam  Pasal  18  UUPA yaitu:  “untuk  kepentingan  umum,  termasuk  kepentingan  bangsa  dan  Negara  serta kepentingan  bersama  dari  rakyat,  hak-hak  atas  tanah  dapat  dicabut  dengan  memberi ganti kerugian yang layak dan menurut cara yang diatur dengan undang-undang”.
Jaminan  kepastian  hukum  merupakan  salah  satu  tujuan  diundangkannya  UUPA, yaitu  meletakkan  dasar-dasar  untuk  memberikan  kepastian  hukum  mengenai  hak-hak atas  tanah  bagi  rakyat  seluruhnya.  Untuk  mewujudkan  jaminan  kepastian  hukum
-
1702 ▪ Edisi 08 Nomor 2 September (2015) ▪ ISSN:2086
-
1702
dilakukan melalui pembuatan peraturan perundang-undangan yang diperintahkan oleh UUPA  dan  isinya  tidak  bertetangan  dengan  UUPA.  Selain  itu,  dilakukan  melalui pendaftaran tanah diseluruh wilayah Republik Indonesia(Santoso, 2014)
Asas  perlindungan  hukum  ditemukan  dalam  Pasal  18  UUPA  yaitu  meskipun  hak atas tanah mempunyai fungsi sosial, tidak berarti kepentingan pemegang hak atas tanah diabaikan  begitu  saja.  Dalam  rangka  memberikan  penghormatan  dan  perlindungan hukum, hak atas tanah tidak dapat begitu saja diambil oleh pihak lain meskipun itu untuk kepentingan  umum.  Kepada  pemegang  hak  atas  tanah  diberikan  ganti  kerugian  yang layak,  artinya  kehidupan  pemegang  hak  atas  tanah  harus  lebih  baik  setelah  ha  katas tanah diambil oleh pihak lain.

## D. Simpulan
Terjadinya  inkonsistensi  serta  ketidak  sinkronan  pengaturan  dan  penerapan  hukum  secara vertikal antara UUPA dengan  Instruksi Wakil Kepala Daerah DIY PA.VIII/No.K.898/I/A 1975 terkait dengan hak milik atas tanah bagi WNI non pribumi di Yogyakarta terbukti dengan adanya Putusan Pengadilan Negeri Yogyakarta Nomor 132/Pdt.G/2017/PN Yyk.Dan diperparah dengan para stakeholder terkait yang masih belum responsive dan progresif dalam melakukan kebijakan hukum agraria di Yogyakarata dan cendrung sangat birokaratis serta berbelit-belit.
Seyogyanya para stakeholder terkait tidaklah lagi mengacu lagi kepada instruksi Wakil Kepala Daerah  DIY  PA.VIII/No.K.898/I/A  1975  tetapi  menginduk  sepenuhnya  kepada  Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Pokok-Pokok Agraria yang secara terang sudah berlaku sepenuhnya di DIY.  Keberadaan  Instruksi  wakil  kepala  daerah  DIY  PA.VIII/No.K.898/I/A  1975  sangat bertentangan dengan semangat yang terkandung didalam UUPA. Adanya praktik menyimpang dari hukum tanah nasional ini telah menyebabkan pemegang hak atas tanah dalam hal ini adalah WNI non pribumi tidak merasa ada perlindungan hukum terhadap dirinya.

## Daftar Pustaka

## Buku
Harsono, B. (2007). Menuju Penyempurnaan Hukum Tanah Nasional . Jakarta: Universitas Trisakti. Harsono, B. (2012). Dinamika Pemikiran Tentang Pembangunan Hukum Tanah Nasional . Jakarta: Universitas Trisakti.
Harsono, B. (2013). Hukum agraria Indonesia “Sejarah Pembentukan Undang - Undang Pokok Agraria, Isi dan Pelaksanaanya.” Jakarta: Universitas Trisakti.
Huijbers, T. (1995). Filsafat Hukum . Yogyakarta: Kanisius.
-
1702
▪ Edisi 08 Nomor 2 September (2015)
▪
ISSN:2086
-
1702
Mertokusumo, S. (2017). Teori Hukum . Yogyakarta: Cahaya Atma Pustaka.
Muchsin. (2002). Konflik Sumber Daya Agraria dan Upaya Penegakan Hukumnya . Yogyakarta: STPN.
Nonet, P. (1978). Hukum Responsif . Bandung: Nusa Media.
Parera, T. Y. (2015). Pancasila Bingkai Hukum Indonesia . Yogyakarta: Genta Publishing.
Parera, T. Y. (2016). Advokat Dan Penegakan Hukum . Yogyakarta: Genta Publishing.
Parera, T. Y. (2018). Panorama Hukum Dan Ilmu Hukum . Yogyakarta: Genta Publishing.
Rahardjo, S. (2009). Hukum Progresif Sebuah Sintesa Hukum Indonesia . Yogyakarta: Genta Publishing.
Santoso, U. (2014). Hukum Agraria Kajian Komprehensif . Jakarta: Kencana Prenamedia Group. Soekanto, S. (1995). Penelitian Hukum Normatif; Suatu Tinjauan Singkat . Jakarta: PT. Raja Grafindo.
Soekanto, S. (2003). Pengantar Penelitian Hukum . Jakarta: UI Press.
Soeprapto, M. F. I. (1998). Ilmu Perundang-Undangan . Yogyakarta: Kanisius.
Suteki. (2018). Metodologi Penelitian Hukum ; Filsafat, Teori, dan Praktek . Depok: PT. Raja Grafindo.

## Internet
Wikipedia. (n.d.). “Instruksi 1975.”

## Jurnal
Irawan, R. A. L. (2016). Perlindungan Hukum Terhadap Warga Negara Indonesia Non-Pribumi Untuk Memperoleh Kepastian Hak Milik. Magister Kenotariatan Fakultas Hukum Universitas Brawijaya , 7 .