## Latar Belakang
Di Indonesia, program pemberian subsidi bahan pangan oleh negara kepada rakyatnya secara lebih terstruktur dan berkelanjutan mulai dilaksanakan sejak 1998 sehubungan dengan krisis ekonomi di Indonesia. Program raskin yang semula merupakan program darurat dan sesaat untuk mengatasi kesulitan pangan telah berubah  menjadi  program  permanen  yang dilaksanakan  secara  terus-menerus.  Bila semula  target  program  adalah  kelompok- kelompok masyarakat yang dipandang tidak mampu memenuhi kebutuhan pangan akibat krisis berubah menjadi rumah tangga miskin. Program  pemberian  subsidi  pangan  telah menjadi salah satu ikon perwujudan negara kesejahteraan. Dalam pelaksanaan program yang bersifat longitudinal ternyata berbagai
persoalan muncul, baik yang bersifat teoretis, terutama dalam tataran praktis.
Untuk  melaksanakan  program  subsidi beras miskin tersebut, telah dikembangkan kerja  sama  antara  Perum  Bulog  sebagai penyedia beras dengan Departemen Dalam Negeri. Kerja sama tersebut terwujud dalam semua level, mulai di tingkat pusat hingga pada tingkat  kabupaten/kota.  Hanya  dalam implementasinya masih dirasakan berbagai kelemahan.  Analisis  yang  dilaksanakan Kutanegara (2007) menunjukkan salah satu kelemahan kerja sama antara berbagai instansi dalam program raskin justru terjadi di tingkat birokrasi  pemerintah  kabupaten/kota  dan jajaran di bawahnya. Aparat pemda di sebagian wilayah tampak kurang serius melaksanakan program raskin. Kekurangseriusan terhadap program  telah  mengakibatkan  berbagai

## MENDORONG PROGRAM KEMISKINAN DAN RASKIN BERBASIS LOKAL
Pande Made Kutanegara 1 , Endang Ediastuti Mustar 2 , dan Sri Purwatiningsih 3

## Abstract
In order to recover from the economy crisis, the government has launced a program namely raskin ( beras miskin /rice for poor). This program was addressed to only poor people with criteria set by BPS. Since this program has caused public jeolousy, the criteria for the recepients of raskin then has changed so the term bagita / bagi rata/equally shared came up. All people, whether they were poor or not, then entitled to raskin in various amount every month. This paper will describe in detail the share of raskin and the changing in the criteria based on the research in Kulon Progo Regency and Cilacap Regency.
Keywords: rice for poor, mechanism, effectiveness
1 Staf pengajar Fakultas Ilmu Budaya, Universitas Gadjah Mada dan staf peneliti Pusat Studi Kependudukan dan Kebijakan, Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta.
2 Staf pengajar Fakultas Kesehatan Masyarakat, Universitas Ahmad Dahlan, Yogyakarta.
3 Staf pengajar Fakultas Kesehatan Masyarakat, Universitas Ahmad Dahlan, Yogyakarta.
kelemahan  program,  seperti  tidak  tepat sasaran, tidak tepat jumlah, dan tidak tepat harga yang harus dibayar penduduk miskin. Sedangkan kelemahan yang masih dirasakan pada sisi Perum Bulog adalah kurang tepat waktu, kurang tepat ukuran, dan tidak tepat kualitas.
Dalam  upaya  meningkatkan  efektifitas program raskin, Pusat Studi Kependudukan dan  Kebijakan  (PSKK)  UGM  bekerja  sama dengan  Perum  Bulog  pada  2006  telah melakukan pendampingan terhadap program Raskin di Jawa Tengah dan Daerah Istimewa Yogyakarta. Kegiatan yang dilakukan adalah pengembangan  indikator  dan  parameter kemiskinan tingkat lokal, pembuatan peringkat penduduk miskin, serta kesepakatan tentang mekanisme dan sistem pembagian raskin di tingkat kelurahan ke bawah. Selama proses pendampingan telah terjadi perubahan kriteria penerima raskin dan mekanisme penerimaan raskin  sehingga  raskin  menjadi  lebih  tepat sasaran, tepat jumlah, dan tepat waktu. Guna mendukung ketepatan program, masyarakat secara  mandiri  mengembangkan  kriteria kemiskinan yang sesuai dengan konteks lokal. Dengan cara itu, penerima raskin memang benar-benar yang termiskin dan miskin dalam satu wilayah.
Setelah  lebih  dari  satu  tahun  program pendampingan,  tampaknya  telah  terjadi berbagai perubahan dalam masyarakat yang juga  akan  berpengaruh  terhadap  program raskin. Perubahan tersebut berkaitan dengan peningkatan harga beras yang sangat tinggi pada tahun-tahun belakangan ini dan diduga mengubah  persepsi  masyarakat  terhadap program raskin. Guna mengetahui dinamika program raskin selama setahun belakangan ini,
dilakukan  penelitian  intensif  terbatas  pada tahun 2007 dengan tujuannya sebagai berikut.
1. mengetahui keberlanjutan pendampingan perguruan tinggi terhadap program raskin tahun 2006
2. mengetahui persepsi masyarakat miskin terhadap program raskin dan kemungkinan perubahan-perubahan  pelaksanaan program.
Penelitian  ini  dilaksanakan  selama  dua bulan di Jawa Tengah dan Daerah Istimewa Yogyakarta  (D.I.  Yogyakarta).  Desa Penggalang, Kecamatan Adipala, Kabupaten Cilacap  merupakan  daerah  penelitian  di Provinsi  Jawa  Tengah,  sedangkan  Desa Sukoreno,  Kecamatan  Sentolo,  Kabupaten Kulonprogo mewakili daerah perdesaan dan Kelurahan Cokrodiningratan, Kecamatan Jetis, Kota  Yogyakarta,  sebagai  wakil  daerah perkotaan  di  Provinsi  Daerah  Istimewa Yogyakarta. Desa Penggalang dan Sukoreno merupakan  wilayah  yang  telah  didampingi pada  tahun  sebelumnya.  Sedangkan Kelurahan  Cokrodiningratan  merupakan wilayah penelitian yang baru dimasukkan tahun 2007  untuk  mengetahui  program  raskin  di daerah perkotaan. Oleh karena itu, analisis program pendampingan hanya bisa dilakukan di  kedua  desa  pertama,  sedangkan  hasil penelitian  di  Kelurahan  Cokrodiningratan hanya dapat menyokong data tahun terakhir.

## Metode Penelitian
Penelitian  ini  dilaksanakan  dengan  dua metode pokok, yakni kuantitatif dan kualitatif. Data  kuantitatif  dikumpulkan  dengan melakukan  survei  pada  keluarga  miskin  di wilayah  penelitian  untuk  memperoleh gambaran  dan  pemahaman  umum  tentang
kondisi  demografis,  sosial-ekonomi,  dan persepsi serta pengetahuan tentang program raskin. Data kualitatif dikumpulkan dengan tiga teknik. Pertama, melakukan observasi yang dilakukan untuk mengumpulkan informasi dan gambaran  kondisi  sosial-ekonomi  serta keterlibatan gakin dalam program dan berbagai aktivitas kemasyarakatan. Kedua , wawancara pada keluarga miskin dan stakeholders lainnya. Wawancara  mendalam  dilakukan  dengan menggunakan pedoman wawancara terhadap semua sumber informasi. Ketiga, Focus Group Discussion (FGD). Selain rumah tangga miskin, para pengelola program di tingkat RT/RW dan kelurahan  juga  menjadi  pemberi  informasi tentang  pelaksanaan  program.  Selain  itu, informasi pelaksanaan program raskin juga diperoleh  dari  Perum  Bulog  pada  tingkat subdivre dan gudang.

## Kemiskinan: Perbedaan Cara Pandang
Kemiskinan menjadi persoalan utama yang harus diselesaikan berbagai negara di dunia. Seiring  dengan  ratifikasi  terhadap  program MDGs  oleh  negara-negara  berkembang  di seluruh dunia, penghapusan kemiskinan dan kelaparan menjadi prioritas utama yang harus dicapai tahun 2015. Oleh karena itu, semua negara berkembang yang selama ini menjadi tempat  berkembangbiaknya  kemiskinan melakukan berbagai kebijakan dan program penanggulangan kemiskinan. Kajian teoretis dan praktis telah dilakukan untuk memperjelas dan menjembatani kemiskinan pada tingkat makro dan mikro. Namun, ternyata kemiskinan laksana hutan belantara yang tampak indah, hijau, dan mudah dimasuki bila dilihat dari jauh, tetapi  akan  sangat  berbeda  pada  tingkat praktik.  Pada  tataran  praktis,  kemiskinan
sangat  dipengaruhi  oleh  konteks  tempat fenomena itu terjadi. Oleh karena itu, pada tataran teoretis, dikenal konsep kemiskinan absolut  dan  relatif.  Kemiskinan  absolut didasarkan  pada  ketidakmampuan  individu untuk  memenuhi  kebutuhan  dasar  minimal untuk hidup layak. Konsep ini dikembangkan di Indonesia dan dinyatakan sebagai inability of  the  individual  to  meet  basic  needs (Tjondronegoro, Soejono dan Harjono, 1993). Konsep tersebut sejalan dengan Sen (Meier, 1989  dalam  BPS;  2004)  yang  menyatakan kemiskinan adalah the failure to have certain minimum  capabilities .  Definisi  tersebut mengacu pada standar kemampuan minimum tertentu,  yang  berarti  penduduk  yang  tidak mampu  memenuhi  kebutuhan  minimum tersebut  dikategorikan  sebagai  miskin. Sedangkan  kemiskinan  relatif  adalah kemiskinan yang harus disesuaikan dengan konteks  sosial  budaya  dan  ekonomi masyarakat  setempat.  Karena  disesuaikan dengan  konteks,  ukuran  kemiskinan  juga sangat ditentukan oleh faktor-faktor lokal. Ini berarti tingkat dan kondisi kemiskinan menjadi sangat relatif sehingga tidak bisa dibandingkan antara daerah satu dengan daerah lainnya. Kategori miskin pada suatu daerah belum tentu sama dengan miskin di daerah lainnya.
Pengukuran kemiskinan secara ekonomi biasanya  dilakukan  dengan  menghitung proporsi pendapatan dan/atau pengeluaran rumah  tangga.  Kondisi  ekonomi  akan memengaruhi  kemampuan  rumah  tangga untuk memenuhi kebutuhan dasar manusia, seperti kebutuhan sandang, pangan, papan, kebutuhan  kesehatan,  dan  pendidikan (Mubyarto, 1997). Kemampuan ekonomi akan memengaruhi  tingkat  aset  rumah  tangga. Persoalannya  adalah  tidak  semua  rumah
tangga  mampu  memperoleh  aset  yang dibutuhkan.  Ketimpangan  struktur  sosial ekonomi  dan  keterbatasan  akses  telah menjadikan  sebagian  rumah  tangga  gagal memiliki aset yang dibutuhkan.
Pengukuran kemiskinan absolut dilakukan dengan  cara  menetapkan  nilai  standar kebutuhan  minimum,  baik  untuk  makanan maupun nonmakanan, yang harus dipenuhi seseorang  untuk  hidup  secara  layak.  Nilai standar  kebutuhan  minimum  tersebut digunakan  sebagai  garis  pembatas  antara penduduk  miskin  dan  tidak  miskin.  Uppal (1985)  menyebut  garis  pembatas  tersebut sebagai garis kemiskinan ( poverty line ) atau batas  kemiskinan  ( poverty  treshold ).  Garis kemiskinan  sesungguhnya  merupakan sejumlah rupiah yang diperlukan oleh setiap individu  untuk  dapat  membayar  kebutuhan makan  setara  dengan  2.100  kilo  kalori  per orang per hari dan kebutuhan nonmakanan yang  terdiri  dari  perumahan,  pakaian, kesehatan,  pendidikan,  transportasi,  serta aneka barang dan jasa lainnya. Biaya untuk membayar 2.100 kilo kalori per hari disebut
sebagai Garis Kemiskinan Makanan (GKM) dan  biaya  untuk  membayar  kebutuhan minimum nonmakanan disebut sebagai Garis Kemiskinan Nonmakanan (GKNM). Individu dengan pengeluaran lebih rendah daripada garis kemiskinan disebut sebagai penduduk yang hidup di bawah garis kemiskinan atau penduduk miskin.
Beberapa  indikator  yang  berpengaruh terhadap kemiskinan adalah tingkat pendidikan atau sumber daya manusia, mobilitas warga yang masih rendah, sikap masyarakat terhadap perubahan,  dan  beberapa  faktor  lainnya. Kondisi  daerah  perdesaan  yang berpegunungan dan sarana transportasi yang buruk juga akan menyebabkan orang pasrah atau menerima apa adanya pemberian Tuhan Yang Maha Esa. Mental pasrah nrimo terhadap keadaan  sering  dijumpai  pada  masyarakat Jawa,  tidak  terkecuali  masyarakat  D.I. Yogyakarta  dan  Jateng.  Hal  ini  akan  sulit memompa semangat mereka beranjak dari kemiskinan menuju kemakmuran atau paling tidak hidup layak secara ekonomis.

## Tabel 1

## Kemiskinan menurut Masyarakat Miskin di Cilacap

## Aspek Persepsi
Pangan Makan hanya 2 kali sehari atau bahkan kurang dari dua kali Pakaian Pakaian bisa beli dalam satu tahun hanya satu kali Rumah Rumah tidak menjadi patokan yang penting ekonomi dalam rumah tangga itu Warga yang mondhok (membangun rumah di atas tanah milik orang lain) Kesehatan Kesehatan hanya bisa membeli obat warung atau yang mendapatkan askeskin Pendidikan Pendidikan tidak lebih dari SD Pekerjaan Buruh dan tukang becak Penghasilan Penghasilan hanya Rp5.000,00 sampai Rp7.000,00 per hari Tidak mempunyai penghasilan tetap
Sumber: PSKK-UGM, 2006.
Pengukuran  kemiskinan  secara  relatif memang  masih  perlu  dikembangkan. Pengukuran ini akan memungkinkan adanya solusi  pengentasan  kemiskinan  yang  lebih kontekstual sesuai dengan kondisi dan situasi daerah  masing-masing.  Penelitian  dan pendampingan yang dilakukan selama dua bulan di lokasi berbeda sebenarnya mencoba menemukan  dan  merumuskan  kemiskinan secara  bersama-sama  dengan  penduduk miskin dan masyarakat setempat. Kemiskinan relatif yang dirumuskan dengan cara bottom up tersebut  dapat  digunakan  untuk  lebih mengembangkan program raskin yang tepat sasaran. Hasil pendampingan yang dilakukan di  dua  lokasi,  yakni  Desa  Penggalang, Kabupaten  Cilacap  dan  Desa  Sukoreno, Kabupaten  Kulon  Progo,  menemukan  hal berikut.  Dari  sisi  masyarakat  miskin, kemiskinan merupakan wujud keterbatasan
fasilitas fisik dan keterbatasan kepemilikan ekonomi  yang  pada  gilirannya  akan mengganggu  kemampuan  mereka  untuk mengakses berbagai pelayanan sosial, seperti kesehatan  dan  pendidikan.  Mereka berpandangan kemiskinan yang mereka derita lebih sebagai akibat keterbatasan akses yang mereka hadapi selama ini. Itu berarti persoalan struktur sosial dan kemiskinan struktural masih menjadi kondisi yang mengakibatkan mereka miskin.  Upaya-upaya  untuk  keluar  dari kemiskinan telah dilakukan dengan berbagai cara, namun keterbatasan aset dalam bidang pengetahuan, pendidikan dan keterampilan, serta modal telah menghambat mereka keluar dari kemiskinan. Kondisi ini lebih diperparah ketimpangan akses yang mereka hadapi ketika mencoba keluar dari lingkaran kemiskinan.
Pada tataran mikro, yakni di tingkat desa, di kedua wilayah selain ditemukan faktor-faktor

## Tabel 2 Kemiskinan menurut Masyarakat Miskin Kulon Progo

## Aspek Persepsi
Pangan Tidak makan secara rutin dan kurang dari 2 kali sehari Pakaian Tidak mampu membeli pakaian baru bagi anaknya dalam setahun. Rumah Rumah tidak bisa dijadikan ukuran karena banyak yang rumahnya gedhek, namun memiliki sawah yang luas dan ternak yang banyak. Rumah ditempati lebih dari satu keluarga/ padat Kesehatan Tidak mempunyai akses kesehatan, tidak mampu mengobatkan anaknya ke rumah sakit. Pendidikan Tidak mempunyai akses untuk pendidikan sampai SLTP Pekerjaan Tidak mempunyai pekerjaan tetap, serabutan, buruh tani, glidig Penghasilan Tidak tetap dan jumlahnya kurang dari Rp450.000,00/ bulan Anggota Keluarga Lebih dari empat jiwa dalam satu keluarga Kepemilikan Tidak memiliki lahan atau hanya menyewa lahan kurang dari 2.000 meter persegi.
Tidak memiliki hewan ternak besar lebih dari 2 ekor (sapi, babi, kambing)
Penggaduh ternak
Sumber: PSKK-UGM, 2006.
penyebab  kemiskinan  dan  juga  berhasil dirumuskan  parameter  kemiskinan  lokal. Parameter ini yang disusun oleh penduduk miskin ini telah mengidentifikasi kemiskinan sesuai dengan kondisi lingkungan.
Berdasarkan temuan dari kedua wilayah dapat disimpulkan pemilikan sawah, ternak, dan jenis bangunan rumah tidak dapat dipakai sebagai patokan untuk mengukur kemiskinan. Yang lebih penting adalah penguasaan lahan untuk kegiatan ekonomi sehingga kepemilikan formal tidak dapat dipakai sebagai patokan pengukuran kemiskinan. Aset yang dikelola dan  mampu  memberi  pendapatan  pada mereka menjadi hal yang sangat berarti. Besar kecilnya pendapatan tiap-tiap rumah tangga juga berbeda. Di Cilacap sebagai wilayah yang lebih perdesaan dibandingkan dengan Kulon Progo,  ukuran  kemiskinan  dari  sisi pendapatannya  lebih  rendah  dibandingkan dengan Kulon Progo. Yang menarik adalah mereka memasukkan jumlah anggota rumah tangga sebagai ukuran kemiskinan. Semakin banyak  anggota  rumah  tangga  yang  tidak produktif, semakin berat beban ekonomi yang harus ditanggung rumah tangga miskin.

## Karakteristik Penerima Manfaat Raskin
Salah  satu  persoalan  dalam  praktik pengelolaan program raskin adalah munculnya kearifan  lokal  untuk  membagi  raskin  tidak hanya kepada rumah tangga miskin, tetapi juga kepada  seluruh  rumah  tangga  dalam  satu wilayah.  Hal  inilah  yang  menyebabkan munculnya  prinsip  bagita  (bagi  rata).  Oleh karena itu, responden penerima manfaat di sini mencakup  RTM  yang  menerima  beras meskipun mereka tidak memiliki kartu raskin. Penelitian ini dilakukan terhadap 250 orang
responden yang terdiri dari sekitar 38 persen laki-laki dan 62 persen perempuan. Adapun karakteristik kepala rumah tangga adalah 82 persen berpendidikan rendah (SD ke bawah), 11  persen  berpendidikan  SLTP,  dan  hanya sebagian kecil yang berpendidikan tinggi (SMU ke atas).
Kondisi rumah penerima raskin di Cilacap lebih baik dibandingkan dengan kondisi rumah di Yogyakarta dan Kulon Progo. Hal itu tampak dari  proporsi  rumah  permanen  di  Cilacap adalah yang paling tinggi dibandingkan dengan dua daerah lainnya. Kondisi ini ternyata tidak hanya berkaitan dengan kondisi status sosial ekonomi mereka, namun juga bekaitan dengan kondisi  budaya  tiap-tiap  wilayah.  Secara kultural, masyarakat Yogyakarta membangun rumahnya dari kayu dan gedek. Sedangkan di Cilacap  yang  walaupun  merupakan  daerah persawahan, sebagian warganya bekerja di luar  negeri  yang  berdampak  terhadap masyarakat sekitarnya, baik dalam hal gaya hidup  maupun  bangunan  rumah  ideal. Kepulangan para TKI dan TKW yang bekerja di  luar  negeri  membawa  pendapatan  yang cukup besar dan kemudian digunakan untuk
Tabel 3 Proporsi Penerima Manfaat menurut Pendidikan Kepala Keluarga
Kabupaten Pendidikan Cilacap Kulon Progo Total Rendah 87,1 71,3 82,1 Sedang 8,2 16,5 11,1 Tinggi 4,8 12,2 6,8 N 147 188 335 % 100,0 100,0 100,0
Sumber: PSKK-UGM, 2007.
membangun rumah yang ideal. Oleh karena itu,  sebagian  besar  rumah  di  wilayah  ini permanen dan bergaya modern. Fenomena ini tidak hanya ditemui pada mereka yang bekerja di luar negeri, tetapi juga masyarakat yang tidak memiliki anggota rumah tangga yang menjadi pekerja  di  luar  negeri.  Mereka  berupaya mengikuti mode yang telah dibawa para migran ke kampungnya.

## Program Raskin di Ketiga Wilayah
Secara teoretis, penerima manfaat akan menerima raskin sejumlah 20 kilogram sesuai dengan aturan tingkat nasional. Khusus untuk wilayah  Yogyakarta,  jumlah  raskin  yang diterima  rumah  tangga  miskin  adalah  10 kilogram yang sesuai dengan kesepakatan dan Surat Keputusan Gubernur D.I. Yogyakarta. Meskipun telah mempunyai aturan yang jelas, dalam kenyataanya jumlah yang diterima RTM sangat bervariasi dan cenderung di bawah
angka  patokan  tersebut.  Jumlah  raskin diterimakan sesuai dengan kebijakan tiap-tiap pengelola. Sebagian besar responden (93,3 persen) menerima raskin setiap bulan antara 5-10 kilogram, sekitar empat persen menerima beras lebih dari 10 kilogram, dan hanya 2,7 persen menerima kurang dari lima kilogram. Hanya RTM di Kulon Progo yang menerima beras  sekitar  10  kilogram,  sedangkan  di Kabupaten  Cilacap  dan  Kota  Yogyakarta maksimal  hanya  lima  kilogram  dan  tidak seorang pun yang menerima 10 kilogram per rumah tangga. Pola semacam itu terjadi karena di kedua wilayah yang terakhir raskin dibagikan dengan cara bagita sehingga semua rumah tangga,  bahkan  rumah  tangga  yang  tidak miskin juga menerima raskin.
Berdasarkan  hal  itu,  dapat  dinyatakan pembagian raskin kepada keluarga miskin tidak tepat jumlah yang dibagikan. Lebih-lebih di Kabupaten Cilacap, semua penerima manfaat

## Grafik 1
68,0 35,0 38,7 28,0 43,0 2,7 4,0 22,0 58,7 0 20 40 60 80 Cilacap Kodya Kulon Progo
Permanen Setengah permanen Sederhana
hanya  menerima  maksimal  lima  kilogram. Dengan  pembagian  beras  di  bawah  10 kilogram per bulan per rumah tangga, dapat dikatakan tujuan program raskin sebenarnya tidak menemui sasaran. Secara teoretis, tiap- tiap rumah tangga paling tidak mengonsumsi sejumlah 20 kilogram beras per bulan untuk dapat  bertahan  hidup.  Dengan  bantuan sejumlah beras itu, diharapkan pengeluaran rumah tangga untuk beras dapat terpenuhi atau paling  tidak  dapat  dikurangi  sehingga kemungkinan  munculnya  kelaparan  dapat dihindarkan.

## Pemahaman Masyarakat tentang Raskin
Masalah mendasar munculnya berbagai ketidaktepatan dalam program raskin adalah tidak tepat dan tidak validnya data kemiskinan. Data yang digunakan dalam program raskin
bersumber dari data Biro Pusat Statistik (BPS) yang  dikumpulkan  menggunakan  ukuran kemiskinan  absolut.  Oleh  karena  itu,  di berbagai daerah terjadi ketidaktepatan jumlah dan  karakteristik  rumah  tangga  miskin. Demikian juga halnya ketika penentuan rumah tangga miskin diikuti dengan program raskin, program raskin otomatis tidak sesuai dengan kondisi  di  masyarakat.  Masyarakat  merasa tidak pernah dilibatkan dalam penentuan rumah tangga miskin karena hanya menerima hasil pendataan  dan  sekaligus  harus  menerima program intervensi berupa raskin. Hal ini jelas menunjukkan  program  kemiskinan  dan program  raskin  masih  bersifat top  down . Masyarakat  masih  dianggap  sebagai  objek program, bukan subjek. Dalam masyarakat Jawa yang mengenal dan mempraktikan norma ewuh pakewuh , hal ini mendorong munculnya pola sama rata sama rasa. Implikasinya adalah raskin harus disikapi dengan kearifan lokal,
Grafik 2 Penerima Beras Tiap Bulan 100 72 2,7 28 93,3 4 0 20 40 60 80 100 120 Cilacap Kodya Kulon Progo
< 5 kg 5-10 kg 10+ kg

## Mendorong Program Kemiskinan dan Raskin Berbasis Lokal
yakni  dibagi  rata,  baik  dengan  seluruh penduduk maupun hanya dengan mereka yang dianggap miskin.
Dalam tataran persepsi, mereka sadar dan sangat  paham  raskin  adalah  beras  yang khusus diberikan pada rumah tangga miskin dan  bukan  beras  bantuan  kepada  seluruh rumah  tangga.  Namun  persoalan  kultural menjadi  hambatan  mereka  ketika  harus menjalankan program sesuai aturan dari atas (pemerintah).  Hasil  penelitian  menemukan variasi pemahaman masyarakat tentang raskin seperti berikut ini.
Kalau menurut saya, raskin artinya rakyat ASLI  kekurangan  Indonesia,  asli kekurangan yang benar-benar kekurangan (Ibu Mn).
Kalau raskin menurut saya adalah subsidi dari pemerintah bagi warga yang miskin di Indonesia (Ibu Sr).
Raskin  adalah  bantuan  beras  yang diberikan oleh pemerintah yang ditujukan bagi orang miskin (Ibu Kr).
Beras  bagi  warga  yang  miskin,  awal- awalnya dulu untuk orang yang miskin (Bp Brn).
Penekanan  terhadap  kata  miskin  dan kekurangan sudah diketahui oleh warga di tiga lokasi penelitian. Variasi yang muncul di Kota Yogyakarta adalah adanya pengetahuan raskin adalah subsidi dari pemerintah. Di lokasi ini, seorang  informan  miskin,  bahkan  mampu mendeskripsikan proses pengelolaan raskin. Menurutnya,  awalnya  raskin  hanya diperuntukkan  bagi  warga  miskin,  namun selanjutnya  muncul  variasi  dalam pendistribusian raskin yang tidak hanya bagi orang miskin, tetapi di wilayahnya dibagi rata pada seluruh warga. Oleh karena itu, ratarata
raskin yang diterimanya hanya 3-5 kilogram per bulan.  Jumlah  tersebut  jelas  sangat  tidak mencukupi kebutuhannya dan keluarganya. Oleh karena itu, ia terpaksa mengeluarkan uang  cukup  banyak  untuk  membeli  bahan pangan.
Variasi  penerima  raskin  yang  begitu berbeda antara satu wilayah dengan wilayah lain mengakibatkan munculnya variasi istilah raskin.  Di  Kabupaten  Cilacap,  warga  lebih mengenal raskin dengan sebutan beras jatah. Kata  jatah  berarti  pemberian  yang dilaksanakan  secara  cuma-cuma. Artinya, memang kewajiban pihak lain atau pemerintah untuk  memberikan  jatah  kepada  warga masyarakat. Implikasinya adalah setiap warga masyarakat berhak mendapatkan beras jatah tersebut. Di Kabupaten Kulon Progo, warga menyebut  raskin  dengan  sembako.  Istilah sembako berarti sembilan bahan pokok yang mulai diperkenalkan pemerintah ketika krisis tahun 1998. Demikian populernya istilah beras sembako mengakibatkan perangkat desa pun menggunakan istilah yang sama untuk beras raskin.  Hal  yang  berbeda  terjadi  di  Kota Yogyakarta. Masyarakat telah mengenal dan menyebukan istilah raskin untuk beras raskin. Perbedaan  persepsi  tentang  raskin  akan mengakibatkan  persepsi  dan  perlakuan berbeda terhadap raskin. Ketika beras raskin dianggap sebagai beras jatah dan/atau beras bantuan, ada kewajiban dari pemerintah untuk memberikannya  kepada  semua  warga  dan sebaliknya,  warga  merasa  berhak mendapatkan  beras  tersebut.  Sebagian masyarakat menganggap bantuan pemerintah harus dinikmati oleh semua lapisan masyarakat tanpa kecuali.
Ini  kan  beras  raskin  untuk  orang  yang sebenar-benarnya kekurangan, kan Mas?
Kalau saya tahu itu. Tapi bagi orang yang kaya-kaya nggak mikir segitu. Mikirnya gini, kalau ada apa-apa tu ... semuanya ditarik. Nggak kaya nggak miskin, semuanya di tarik, kayak tujuh belasan. Pasti ditarik gitu ... jawabnya yang kaya (Ibu Sty).
 Lah  pun  didum  warga  liyanipun. Membutuhkan, nggih sami nyuwun. Asline tiyang 7 angsale 7 karung. Nek riyin nggih Mas, dibagi tiyang 14: terus 10 kg, pertama kali pikanthuke 20 kg terus ngantos ping gangsal, njuk lajengipun terus wonten sing meri wah kaceke 20-20, terus saiki didum mawon kulo ngoten, sing kepingin njaluk yo didum wae  (Lha sudah dibagi ke warga lainnya. Semua membutuhkan, jadi semua minta.  Sebenarnya  7  orang  dapat  7 kantong. Kalau dulu ya, Mas, dibagi 14 orang:  jadi  10  kg,  pertama  kali mendapatkan 20 kg, berlanjut sampai lima kali, kemudian selanjutnya ada yang iri, wah selisihnya 20-20, jadi sekarang dibagi saja, saya bilang begitu, yang ingin minta, diberi bagian saja) (Bp Mj).
Sebagian masyarakat menganggap raskin adalah  beras  murah. Artinya,  pemerintah memang menjual beras dengan harga murah kepada warga masyarakat. Oleh karena itu, masyarakat  menganggap  dalam  jual  beli tersebut yang berlaku adalah hukum pasar, yaitu setiap warga masyarakat berhak membeli beras  bila  mereka  memiliki  uang  dan berkeinginan membeli. Dengan pemahaman seperti itu, baik orang kaya maupun miskin merasa  berhak  membeli  beras  tersebut. Membeli dipandang bukan menerima bantuan. Pemahaman seperti ini menyebabkan tuntutan masyarakat  terhadap  raskin  semakin meningkat, terutama tuntutan terhadap kualitas beras.  Mereka  berpandangan  seharusnya
beras  yang  dijual  pemerintah  mempunyai kualitas yang baik, paling tidak sama dengan yang ada di pasaran. Tuntutan seperti ini bisa dimaklumi karena mereka merasa membeli beras,  bukan  diberi  beras.  Pemahaman tersebut mengakibatkan pandangan mereka terhadap kualitas beras juga bervariasi seperti yang disampaikan Ibu Menuk berikut ini.
Raskin kalau menurut saya, beras yang rodo nganu, nggak terlalu bagus juga tidak terlalu jelek sekali, layak untuk dikonsumsi untuk ukuran orang kurang mampu. Layak dikonsumsi, tapi untuk ukuran orang yang tidak mampu (Ibu Mn).
Terlepas dari munculnya berbagai masalah mengenai raskin, program ini diakui sebagian masyarakat masih memiliki kemanfaatan yang cukup tinggi, terutama ketika musim paceklik tiba sekitar Desember sampai Februari. Pada saat itu, simpanan beras sebagian besar petani telah habis sehingga raskin menjadi sangat berharga. Di wilayah yang tidak memiliki lahan pertanian, raskin dipandang penting sepanjang waktu.  Kedatangan  raskin  sangat  mereka nantikan untuk mencukupi kebutuhan pangan keluarga.  Selain  itu,  khusus  di  wilayah Kabupaten Cilacap, beras sangat dibutuhkan ketika musim hajatan. Raskin telah menjadi alat utama dalam proses sumbang-menyumbang warga masyarakat. Raskin terutama digunakan sebagai  bahan  campuran  untuk  beras sumbangan.  Umumnya  warga  masyarakat menyumbang beras sebanyak 2,5 kg kepada keluarga yang mempunyai hajatan. Masyarakat telah memahami beras sumbangan tersebut pasti campuran raskin, bahkan sebagian warga menggunakan  raskin  sebagai  beras sumbangan  tanpa  campuran  sama  sekali. Adanya  raskin  telah  mengurangi  beban ekonomi rumah tangga karena beras raskin

## Mendorong Program Kemiskinan dan Raskin Berbasis Lokal
lebih murah dibandingkan dengan beras di pasaran.
Pemahaman  yang  agak  berbeda  dianut oleh pelaksana raskin di tingkat desa. Sebagian di antara mereka menganggap raskin sebagai beban secara moral karena pemerintah desa merasa kesulitan memberikannya secara tepat sasaran. Apalagi  bagi  daerah  yang  kondisi sosial ekonomi penduduknya relatif sama. Oleh karena itu, ketika raskin harus didistribusikan dengan menggunakan data SLT (sumbangan langsung tunai), yang sangat pasti akan muncul kekhawatiran  di  kalangan  perangkat  desa. Mereka  menganggap  model  pembagian menggunakan data SLT akan dapat memecah belah  persatuan  dan  keharmonisan masyarakat yang selama ini sudah berjalan. Masyarakat  dan  terutama  perangkat  desa khawatir pemberian raskin yang tepat sasaran justru  akan  mengurangi  rasa  kegotong- royongan  di  masyarakat  sekaligus  juga mengurangi semangat swadaya masyarakatnya.
Berbagai pandangan tentang raskin di atas menunjukkan  adanya  keragaman  persepsi pada masyarakat maupun pemerintah desa selaku  pelaksana  raskin  di  tingkat  desa. Meskipun demikian, sebenarnya raskin juga telah  dipahami  sebagai  sebuah  program pemerintah  yang  mampu  meningkatkan ketahanan pangan masyarakat miskin. Apabila diterapkan secara tegas dan tepat, tujuan untuk memenuhi kebutuhan gizi makro masyarakat pun  bisa  tercapai  dengan  baik,  tentunya dengan  banyak  perbaikan  di  sana-sini. Permasalahan utama dari raskin saat ini adalah perbedaan  pemahaman  masyarakat  dan pemerintah di satu sisi dan perilaku pelaksana pembagian raskin.

## Terobosan Baru dalam Peningkatan Efektivitas Program Raskin
Memperhatikan kondisi yang berkembang di  masyarakat,  PSKK  UGM  bekerja  sama dengan BULOG Divre Jawa Tengah dan D.I. Yogyakarta  mencoba  mengembangkan sebuah  program  pilot  yang  bertujuan melakukan  kajian  secara  mendalam  dan melakukan  pendampingan  secara  intensif pelaksanaan  program  di  kedua  wilayah tersebut. Pendampingan dilaksanakan di dua lokasi, yaitu Kabupaten Cilacap dan Kabupaten Kulon Progo. Uji coba pendampingan dilakukan terutama untuk mengembangkan indikator dan parameter  berbasis  lokal.  Pelaksanaannya dimulai  pada  komunitas  masyarakat  paling bawah,  yaitu  rukun  tetangga  (RT).  Tahap pertama yang  dilakukan  adalah  sosialiasi kepada  seluruh  warga  masyarakat  tentang pelaksanaan program raskin dikaitkan dengan kemiskinan. Langkah kedua mendiskusikan kepada warga tentang penyimpangan program yang diakibatkan oleh kesalahan pemahaman dan  definisi  kemiskinan.  Langkah ketiga dilaksanakan
kesepakatan
untuk mengembangkan  parameter  kemiskinan berbasis  lokal.  Langkah keempat adalah kesepakatan  untuk  melaksanakan  program raskin sesuai dengan kriteria kemiskinan lokal.
Keterlibatan seluruh komponen masyarakat dalam tahap pembuatan peringkat merupakan hal  yang  sangat  penting.  Tahap  awal dilaksanakan pembuatan peringkat pada satu RT  guna  menentukan  urutan  kemiskinan. Pembuatan peringkat melibatkan warga dalam RT tersebut untuk menentukan rumah tangga- rumah  tangga  yang  masuk  dalam  urutan peringkat  tertinggi  yang  berarti  tergolong miskin, sampai peringkat terendah yang berarti tergolong mampu dan kaya.
Populasi, 18(2), 2007, ISSN: 0853 - 0262
Sebagai  contoh,  penentuan  penerima manfaat  dengan  melalui  peringkat  yang dilakukan oleh semua warga di satu RT telah dicobakan di Dusun Mandarasa, Kecamatan Adipala,  Kabupaten  Cilacap  pada  saat pendampingan. Pertemuan RT tersebut dihadiri oleh semua warga dengan perwakilan para ibu dan para bapak dengan didampingi oleh ketua RT  dan  kepala  dusun.  Berdasarkan kesepakatan warga diperoleh peringkat warga dan  dilanjutkan  dengan  pencapaian kesepakatan baru untuk pelaksanaan distribusi raskin. Warga menyepakati untuk peringkat satu sampai dengan lima yang dianggap miskin mendapatkan  raskin  lebih  banyak  setiap bulannya dan sisa raskin yang menjadi bagian RT tersebut dibagi secara bergilir dalam jangka waktu dua bulan sekali kepada warga lainnya. Empat warga yang masuk dalam peringkat terendah yang dianggap kaya mengikhlaskan tidak mendapatkan raskin.
Ketika kesepakatan tersebut dilaksanakan, sebagian besar warga menyepakati dan dapat menerima dengan baik. Konflik sempat muncul ketika salah seorang ibu datang untuk membeli raskin, padahal pada waktu FGD suami beliau sudah  mengikhlaskan  tidak  lagi  membeli raskin.  Beberapa  orang  ibu  lainnya  yang menghadiri FGD dan mengetahui kesepakatan yang telah disetujui semua warga menjelaskan secara  beramai-ramai  sehingga  ibu  yang bersangkutan merasa terpojok. Ibu tersebut kemudian  menjelaskan  suaminya  tidak memberitahukan hasil pertemuan kemarin dan ia datang karena dihubungi ketua RT untuk membeli raskin. Atas desakan ibu-ibu yang hadir  di  rumah  Ketua  RT  sebagai  tempat pembelian  raskin,  ibu  tersebut  akhirnya mengembalikan raskin yang telah dibelinya dan segera meninggalkan rumah ketua RT. Karena telah disepakati secara bersama dan menjadi

## Grafik 3
90,7 9,3 1,3 98,7 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Ya Tidak Kulon Progo Cilacap

## Mendorong Program Kemiskinan dan Raskin Berbasis Lokal
pegangan  untuk  dilaksanakan,  ketua  RT tersebut tidak bisa berbuat banyak.
Setelah hampir satu tahun pendampingan tersebut  diujicobakan,  pada  tahun  2007 dilakukan  studi  evaluasi  untuk  melihat penerapan  pendampingan  yang  telah dilakukan  sebelumnya.  Berdasarkan  studi evaluasi yang dilakukan terdapat beberapa temuan  yang  terkait  dengan  pelaksanaan model pendampingan di dua kabupaten terpilih.
Meskipun telah dilakukan pendampingan untuk bisa mendapatkan model distribusi raskin yang ideal, tidak seluruh desa di kabupaten terpilih dapat melakukan pendistribusian raskin mengacu  pada  hasil  pendampingan  tahun 2006. Hanya di Kabupaten Kulon Progo saja model distribusi sudah sesuai dengan hasil pendampingan,  sedangkan  di  Kabupaten Cilacap model distribusi masih mengacu pada model distribusi yang ada sebelumnya. Hasil survey cepat menunjukkan lebih dari 90 persen responden  di  Kabupaten  Kulon  Progo mengatakan  model  distribusi  raskin  masih seperti  hasil  pendampingan  sebelumnya, sementara  di  Kabupaten  Cilacap  justru sebaliknya,  yaitu  98  persen  responden mengatakan  model  distribusi  raskin  tidak mengacu  pada  hasil  pendampingan. Sedangkan  Yogyakarta  yang  pada  tahun sebelumnya tidak dijadikan sebagai wilayah pendampingan  raskin,  tidak  diterapkan pertanyaan tentang pendampingan.
Di  Kabupaten  Cilacap,  penerapan  hasil pendampingan  hanya  dilakukan  beberapa bulan saja setelah pendampingan dilakukan. Setelah  tidak  ada  pendampingan  dari perguruan tinggi, pengelolaan raskin kembali seperti  semula,  misalnya  dalam  distribusi raskin kembali kepada model bagi rata. Hal ini seperti yang dikemukakan oleh salah seorang
ketua  RT  yang  menjelaskan  pelaksanaan model pendampingan tahun 2006.
Kira-kira 3 bulan setelah ketemuan itu, setelah itu bagi ratalah. Satu bulan 5 kilo terus satu bulan pindah orang lagi ... giliran gitu. Rata-rata 5 kilo. Kalau tidak dibagi rata saya yang tidak enaklah ... makanya bagi ratalah! Jadi saya juga merasa enaklah ...  (Bp DS).
Hasil  kesepakatan  tahun  2006  hanya dilaksanakan selama 3 bulan karena tahun 2007,  kebijakan  bagita  kembali  dilakukan. Semua warga mendapatkan giliran membeli raskin  dengan  perbedaan  pada  jangka waktunya  saja.  Warga  yang  dikategorikan miskin akan mendapatkan giliran setiap bulan, sedangkan untuk warga yang dikategorikan mampu akan mendapatkan giliran setiap dua bulan atau tiga bulan sekali. Jumlah raskin yang diterima  tetap  sama,  yaitu  5  kg  per  KK, sedangkan  masih  ada  2  KK  yang  tetap mengikhlaskan  tidak  membeli  raskin. Pengaturan warga yang mendapatkan giliran membeli beras dilakukan oleh ketua RT.
Hal yang berbeda terjadi Kabupaten Kulon Progo. Hasil pendampingan dapat menghapus ongkos  transportasi  yang  dirasa  cukup memberatkan  masyarakat.  Di  lokasi  ini, penerima raskin disesuaikan dengan penerima BLT/SLT dan mendapat jatah 10 kg per KK. Permasalahan sebelum pendampingan adalah adanya tambahan sebesar Rp100,00 per kilo untuk  ongkos  transportasi.  Sebelum pendampingan, warga satu dusun mengambil raskin di kantor desa dengan menyewa colt sehingga  terjadi  pembengkakkan  ongkos transportasi. Atas  usulan  warga  pada  saat pendampingan,  dicapai  kesepakatan  untuk mengambil  sendiri  atau  bergiliran antarpenerima  dengan  urutan/jadwal  yang
disepakati  oleh  warga  sendiri  di  dalam  RT masing-masing. Selain itu, aparat Pemda Kulon Progo ternyata memberikan perhatian sangat besar. Mereka mengalokasikan dana cukup besar untuk pelaksanaan program raskin. Dana tersebut dapat digunakan untuk mendekatkan titik distribusi pada tempat yang paling dekat dengan  warga  masyarakat  sehingga  jarak tempuh warga menjadi lebih pendek. Hal ini telah mengurangi pengeluaran warga miskin. Mereka hanya membayar raskin sesuai dengan aturan  pemerintah,  yakni  Rp1.000,00  per kilogram.
Pada  tahun  2007  ternyata  kesepakatan ketika  pendampingan  masih  tetap dilaksanakan. Masyarakat merasakan manfaat dan  keuntungan  penghilangan  ongkos transportasi dan mendapatkan pengalaman untuk melakukan pengambilan raskin di balai desa.
Beberapa  catatan  penting  dapat  ditarik tentang perbedaan hasil pascapendampingan di Kulon Progo dan Cilacap. Tampaknya faktor keterlibatan  dan  peran  aparat  pemerintah daerah dan pemerintah desa menjadi faktor yang sangat penting. Di Kulon Progo, kepala desa  dengan  tegas  melaksanakan  aturan program,  yaitu  penerima  manfaat  raskin didasarkan  pada  data  BPS  dengan menggunakan daftar penerima BLT/SLT. Sikap tegas  aparat  desa  ini  menjadikan  hasil pendampingan masih bisa dijalankan hingga saat ini. Di samping itu, kesadaran masyarakat di  Kulon  Progo  tentang  raskin  lebih  baik dibandingkan dengan kesadaran masyarakat di Cilacap. Hal ini tampak dari pemahaman masyarakat terhadap raskin. Hasil penelitian menunjukkan  masyarakat  Kulon  Progo menyatakan  raskin  adalah  beras  untuk masyarakat miskin, sedangkan di Cilacap lebih
menganggap raskin adalah beras jatah atau beras bantuan sehingga semua masyarakat boleh mendapatkannya.
Pelaksanaan raskin sesuai dengan kriteria yang telah ditetapkan pada awalnya sempat menimbulkan gejolak. Namun setelah diberikan penjelasan  kriteria  yang  sesuai  untuk menerima  raskin  oleh  perangkat  desa, masyarakat bisa menerimanya. Hal itu tampak seperti paparan berikut ini.
Dulu memang ada juga, istilahnya protes karena ada perbedaan yang miskin sekali dan yang agak, apa namanya, perbedaan antara yang yang miskin dan sangat miskin itu  tipis,  itu  menimbulkan,  bedane  tidak kelihatan, kalau yang mampu dan yang miskin itu jelas, jelas perbedaannya, kalau yang rodo miskin sama yang sangat miskin kan susah (Lurah Desa Sukoreno).
Pendampingan telah mampu memberikan informasi yang dibutuhkan masyarakat seputar program raskin. Salah satu kelemahan program raskin selama ini adalah terbatasnya sosialisasi langsung  pada  tingkat  masyarakat.  Pada umumnya sosialisasi hanya dilakukan sampai pada tingkat desa dan tidak menyentuh level dusun  apalagi  ke  masyarakat  sehingga pengetahuan masyarakat tentang hal ini minim sekali.  Hal  ini  diakui  oleh  sebagian  besar informan  yang  mengatakan  tidak  pernah mendapatkan sosialisasi yang baik. Sosialisasi umumnya  hanya  berupa  pemberitahuan ataupun  undangan  pengambilan  raskin. Sedangkan  penjelasan  secara  mendalam tentang raskin sendiri tidak pernah dilakukan, baik oleh pemerintah desa maupun dusun.
Misalnya dalam persoalan harga raskin, harga yang ditetapkan oleh pemerintah adalah Rp1.000,00 per kg dan seharusnya tidak ada
tambahan  ongkos  transportasi  karena pemerintah daerah telah memberikan subsidi untuk transportasi. Sementara itu, kesadaran tentang raskin yang selayaknya hanya untuk orang miskin sesuai dengan keputusan dan ketetapan pemerintah. Pemahaman ini sudah dimiliki oleh masyarakat di Kulon Progo. Melalui pendampingan dengan melibatkan berbagai pihak dari tingkat RT sampai kelurahan telah terjadi proses komunikasi antara warga dan perangkat beserta tokoh masyarakat maupun tokoh  agama.  Proses  diskusi  tersebut memunculkan kreativitas masyarakat dalam memecahkan  permasalahan  yang  mereka hadapi seputar pelaksanaan program raskin. Di  Kabupaten  Kulon  Progo,  masyarakat berinisiatif  melakukan  pengambilan  raskin langsung ke kantor desa tanpa menyewa colt sehingga ongkos transportasi bisa dihilangkan. Usulan  tersebut  disepakati  dan  kemudian dilaksanakan oleh masyarakat.
 Inggih, sak sampunipun pendampingan saat ini seperti distribusinya diambil sendiri- sendiri.  Nek  dulukan  kolektif  ditambah ongkos transport, nek saiki gentenan nek kolektif hanya beberapa orang. Nek tiyang sekawan nopo kalih mengkeh gentosan le mendet   (Iya,  setelah  adanya pendampingan saat ini seperti distribusinya diambil  sendiri-sendiri.  Kalau  dulukan kolektif ditambah ongkos transport, kalau sekarang bergantian, kalau kolektif hanya beberapa orang. Kalau empat orang atau dua  nanti  bergantian  mengambilnya) (kepala Dukuh Suren).
Pernyataan  kepala  dusun  tersebut  juga ditegaskan oleh masyarakat bahwa dengan adanya  pendampingan  terjadi  perubahan dalam pengelolaan raskin yang dianggap lebih meringankan  karena  tidak  ada  beban
transportasi  lagi.  Salah  seorang  warga mengungkapkan  perasaannya  setelah dilaksanakannya model pendampingan yang memunculkan perubahan dalam pengambilan raskin berikut ini.
 Nggih kulo niku seneng nggih senenge niku  ketemu  konco-konco  ten  bale  njuk kalih  niki  lho  wonten  nopo  niku  wonten repot-repote nggih gentenan, guyub. Njuk mengko  sasi  ki  ra  iso  menyang  soale ngeterke anakku sek tulung peku jukukno, sori yo aku ora ngopahi. Yo wis ra popo. Nggih mbah niki yo gendong mboten opah- opahan nggih mbah  (Iya saya itu senang, senangnya  itu  bertemu  teman-teman  di balai, terus kalau ada apa itu, ada yang kerepotan, ya bergantian, rukun. Terus nanti bulan  ini  tidak  bisa  berangkat  karena mengantarkan anak saya, nanti kepunyaan saya tolong diambilkan, maaf ya saya tidak bisa memberi upah. Ya sudah tidak apa- apa. Iya mbah ini juga menggendong tidak diberi upah juga, ya, Mbah) (Ibu Ng).
Di  Kabupaten  Cilacap,  masyarakat merespons  dengan  baik  program pendampingan.  Masyarakat  menganggap adanya urutan kemiskinan yang disepakati oleh masyarakat  cukup  bagus  karena  dapat menentukan rumah tangga yang sebenarnya berhak mendapatkan raskin. Namun belum munculnya  kesadaran  masyarakat  tentang pelaksanaan raskin menjadikan masih banyak masyarakat  yang  belum  bisa  menerima kesepakatan  tersebut.  Hal  inilah  yang menyebabkan mereka hanya melaksanakan hasil kesepakatan tersebut selama 3 bulan saja.
Ya sebenarnya sih bagus. Tapikanyang lainnya itukan kepinginterus dibagi rata lagi.  Menurut  saya,  bagus  ya,  kan  dah
diranking-ranking gitukan dah jelas, yang punya, yang nggak (Ibu Py).
Pada  saat  pendampingan  masyarakat sepakat  hasil  pembuatan  peringkat  yang mereka  lakukan  cukup  mewakili  kondisi masyarakat  yang  benar-benar  pantas menerima raskin dan yang tidak layak. Dengan pemeringkatan yang melibatkan warga yang bersangkutan,  mereka  menjadi  lebih  bisa menerima penilaian yang dilakukan melalui kesepakatan bersama. Warga pun menjadi lebih menyadari yang kurang mampu sudah seharusnya mendapatkan raskin dalam jumlah yang  lebih  banyak  sesuai  dengan ketidakmampuan mereka untuk membeli beras di pasaran.
Namun ada pula warga yang menganggap pelaksanaan  distribusi  raskin  yang  seusai dengan data kemiskinan akan menciptakan ketidakadilan. Hal ini terkait dengan konsep raskin adalah bantuan dari pemerintah yang seharusnya  dinikmati  oleh  semua  warga negara, bagaimanapun keadaan ekonominya. Istilah yang sering dimunculkan adalah sama- sama warga negara Indonesia. Keadilan dalam pembagian  raskin  menurut  mereka  adalah ketika raskin dibagikan secara merata kepada semua warga dengan jumlah yang sama untuk per KK-nya sehingga semua bisa merasakan raskin. Menurut salah seorang warga, keadilan adalah bagi rata, seperti yang dikatakannya berikut ini.
Yang dulu yang miskin dapat 7 kilo setiap bulan. Yang ada dapat 5 kilo dua bulan sekali. Terus sekarang dibagi rata 5 kiloan, tapi yang punya dapatnya 5 kilo 2 bulan sekali. Yang tidak punya sebulan sekali 5 kilo. Lebih adil yang dibagi rata (Ibu Ny.).
Adanya iuran di level RT, dusun, dan desa kepada  masyarakat  dengan  besaran  yang berbeda-beda sesuai dengan kondisi ekonomi rumah tangga tersebut merupakan salah satu alasan mereka menuntut raskin dibagikan rata kembali demi keadilan. Seperti diungkapkan Kaur Kesra Desa Penggalang:
Kadang-kadang  kendalanya  di  bidang tarikan  Agustusan.  Agustusan  atau syukuran bumi itu ya ... kalo yang nggak dapat raskin ditarik iuran itu susah (Kaur Kesra Desa Penggalang).

## Hambatan Pelaksanaan Program Pendampingan
Pelaksanaan  model  pengelolaan  raskin berdasarkan pendampingan tahun 2006 tidak semulus yang direncanakan dan diharapkan oleh  masyarakat.  Kecemburuan  sosial  dari masyarakat yang tidak mendapatkan raskin menjadi  salah  satu  hambatan  yang  hampir selalu  muncul  di  setiap  lokasi  penelitian. Seperti diungkapkan oleh salah seorang warga di Kabupaten Kulon Progo berikut ini.
Ah itu sudah biasa, banyak. Makanya kalo saya mau mendapat sembako saya diam- diam saja, kan wong-wong mboten ngerti. Yang iri yang mampu ya ada, saya kan dapat BBM, lha kan ada arisan-arisan itu kan kowe entuk BBM, saya gini-gini nggak dapat, emangnya kamu mau seperti kayak saya ini orang yang tidak punya, kalo kamu memang ingin seperti kayak aku miskin yo monggo (Ibu TS).
Selain itu, aksi lain yang dilancarkan untuk menunjukkan ketidakpuasan masyarakat yang tidak mendapatkan raskin adalah mogok dalam kegiatan gotong-royong, baik di tingkat RT, dusun  maupun  desa.  Di  Kabupaten  Kulon

## Mendorong Program Kemiskinan dan Raskin Berbasis Lokal
Progo,  aksi  semacam  itu  terhenti  dengan sendirinya  karena  masyarakat  tidak menanggapi oknum-oknum yang melakukan hal  tersebut.  Ikatan  masyarakat  yang menjunjung  komunalitas  membuat  mereka tetap melaksanakan gotong-royong.
Di  Kabupaten  Cilacap,  sebagian  besar masyarakat tidak bisa menerima pelaksanaan model  pendampingan  karena  alasan kecemburuan  sosial.  Mereka  menunjukkan kecemburuan  sosial  tersebut  dengan  cara mengeluh  meskipun  tidak  secara  langsung disampaikan kepada perangkat. Mereka hanya membicarakan  dengan  antarwarga.  Dari obrolan-obrolan antarwarga muncul perasaan tidak nyaman bagi perangkat sehingga ketua RT sebagai pengurus raskin yang berhadapan langsung dengan warga memutuskan untuk kembali ke model bagita. Besaran pembagian raskin dengan cara bagita adalah 5 kg per rumah  tangga  yang  diberikan  setiap  bulan untuk yang tergolong miskin dan dua bulan sekali untuk yang lebih mampu.
Kira-kira 3 bulan setelah pertemuan itu, setelah itu bagi ratalah. Satu bulan 5 kilo terus satu bulan pindah orang lagi ... giliran gitu. Rata-rata 5 kilo. Kalau tidak dibagi rata saya yang tidak enaklah ... makanya bagi ratalah! Jadi saya juga merasa enaklah ...  (ketua RT di Desa Penggalang).
Keputusan untuk kembali bagita ini juga karena  adanya  pandangan  raskin  adalah bantuan yang berhak dinikmati oleh semua warga, seperti apa pun keadaan ekonominya. Salah seorang warga menjelaskan bagaimana proses  ditinggalkannya  model  berdasarkan pendampingan tahun 2006:
Itu yang bikin ya Pak RT. Katanya Pak RT- nya nggak enak sama yang nggak nempur.
Padahal  dulu  sudah  disepakatin  kalau orang yang bener-bener nggak mampu itu dapatnya 7 kilo tiap bulannya. Ya nggak marah  sih.  Yang  nggak  nempur setengahnya ikhlas setengahnya enggak gitu lho. Tapi kan kadang-kadang orang ngomong  itukan  ...  halah  semua  orang kalau ada tarikan, ditarik, jadi RTnya nggak enak katanya. Jadi kalau sekarang diubah lagi, itupun nggak berunding sama kita-kita. RT-nya lanjut langsung suruh muter lagi (Ibu Sy).
Keinginan untuk merasakan raskin adalah salah  satu  hal  yang  menyebabkan  warga meminta  raskin  kembali  di  bagi  rata.  Di perdesaan,  salah  satu  media  paling  efektif untuk  mendiskusikan  berbagai  persoalan adalah  kebiasaan  duduk  santai  dengan tetangga  di  saat  waktu  luang  atau  disebut nonggo .  Saat nonggo inilah  akan  muncul berbagai tema untuk diobrolkan, salah satu di antaranya adalah raskin. Dalam arena itulah terungkap  ketidaktepatan  raskin,  bahkan karena  tidak  mendapatkan  raskin,  ada tetangga mereka yang tidak ikut bergabung dalam  obrolan  tersebut.  Mereka  menjadi kelompok  yang  tersisih  karena  tidak mengetahui kualitas raskin yang diterima dan rasanya setelah dimasak. Kedatangan raskin selalu  ditunggu-tunggu  dan  akan  dijadikan topik obrolan. Protes yang dilakukan warga biasanya  dilancarkan  dalam  acara  ngobrol tersebut, seperti diungkapkan berikut:
 Rencang-rencange  padose  ken  dibagi rata, sih. Sing boten mendhet dadi owel. Iri niku kadose iri. Ken di ... Bu Satem, anu agi  tarikan  be  kudune  be  padha  bae, maning angger wong sing duwe kudu akeh  .... (Teman-teman mencari supaya dibagi rata,  sih.  Yang  tidak  mengambil  jadi
menggerutu di belakang. Iri itu sepertinya iri. Supaya di ... Bu Satem, anu...kalau iuran saja seharusnya sama saja, apalagi kalau orang  yang  mampu  iurannya  harus banyak...)  (istri  ketua  RT  di  Desa Penggalang).
Ancaman berupa boikot tidak mengikuti kerja bakti dan tidak membayar iuran karena tidak  menerima  raskin  sebenarnya  adalah gertakan saja. Gertakan tersebut hanya berupa penundaan pembayaran, tetapi selalu berakhir dengan dibayar seperti diungkapkan berikut ini.
Paling  dampaknya  kecemburuan sosialnya, kadang-kadang untuk penarikan itu susah. Penarikan khususnya dari desa untuk kerja bakti juga susah (Kaur kesra, Desa Penggalang).
Pengelola  raskin  tingkat  RT  yang berhadapan  langsung  dengan  masyarakat biasanya  memilih  jalan  aman  yang  tidak menimbulkan gejolak, yaitu dengan menuruti keinginan  warga  yang  melakukan  protes. Seperti dikatakan pengurus raskin di level RT berikut ini.
Kalo nggak dibagi rata saya yang nggak enaklah.  Biasanya  pada  protes dibelakanglah. Kalau ada tarikan biasanya pada  ditarik,  kalau  ada  beras  gak dikasihpada ngomellah. Yang mampu itu pingin juga ... orang-orang itu ... pokoknya bagi  ratalah!  (ketua  RT  di  Desa Penggalang).
Berbeda  dengan  kasus  di  Cilacap, pelaksanaan  distribusi  raskin  yang  tepat sasaran berjalan relatif lancar di Kabupaten Kulon Progo. Hal itu disebabkan adanya data yang jelas untuk sasaran penerima manfaat, yaitu para penerima SLT/BLT. Selain itu, peran aparat  pemerintahan  daerah  dari  tingkat
kabupaten hingga ke tingkat desa memegang peran penting di wilayah ini.
Tampaknya  ketegasan  pengelola  raskin menjadi penting dalam pelaksanaan raskin di masyarakat.  Pengelola  hendaknya  mampu mengelola  aspirasi  warga  dan  mengambil keputusan  yang  melibatkan  dan  disepakati semua pihak. Kesadaran masyarakat terhadap sasaran yang berhak atas raskin masih harus ditingkatkan. Hal ini dapat dilakukan melalui sosialisasi yang lebih intensif dan kontrol dari perangkat  desa  dan  juga  pihak  yang independen.

## Penutup
Program pendampingan yang dilakukan perguruan  tinggi  pada  tahun  2006  telah berhasil mengubah imaj masyarakat tentang program raskin. Program raskin yang semula hanya  dipandang  sebagai  program  beras murah telah berubah menjadi program beras untuk  orang  miskin.  Meskipun  telah  terjadi perubahan  pemahaman  terhadap  program, keinginan  mendapat  beras  murah  telah menyebabkan  tidak  terjadinya  perubahan perilaku  pada  sebagian  warga  masyarakat yang dianggap tidak layak menerima. Mereka masih tetap ingin menerima raskin.
Program  pendampingan  telah  berhasil menyadarkan masyarakat tentang pentingnya melakukan identifikasi dan pengelompokkan penduduk  miskin  di  wilayahnya  masing- masing.  Hal  itu  telah  dilaksanakan  dengan sistem  pembuatan  peringkat  status  sosial ekonomi penduduk di tiap-tiap wilayah. Dengan model peringkat, mereka yang dianggap miskin dan  benar-benar  berhak  terhadap  program raskin dapat dengan mudah dikenali sehingga program raskin menjadi lebih tepat sasaran.

## Mendorong Program Kemiskinan dan Raskin Berbasis Lokal
Meskipun  pendampingan  telah  berhasil membuat  peringkat  penduduk  miskin  dan sekaligus mengidentifikasi mereka yang berhak menerima  raskin,  hanya  masyarakat  Kulon Progo  yang  melaksanakan  kesepakatan tersebut secara berkelanjutan hingga saat ini, sedangkan di Cilacap kembali seperti model semula, yakni bagita. Hal itu erat berkaitan dengan keseriusan dan besarnya perhatian Pemerintah Daerah Kabupaten Kulon Progo terhadap program raskin. Hal itu tampak dalam dua hal, pertama adalah pengalokasian dana pendamping untuk program yang cukup besar dan kedua , ketegasan sikap mereka dalam pelaksanaan  program.  Sikap  tegas  aparat birokrasi termasuk aparat desa dan kesadaran tentang stigma raskin yang baik di masyarakat mengakibatkan model pendampingan masih tetap dilaksanakan di Kulon Progo, sementara di Cilacap sudah tidak dilakukan lagi. Hal itu karena aparat desa yang tidak berani bersikap tegas menghadapi ancaman atau tuntutan dari masyarakat untuk membagi rata raskin.
Untuk itu, di masa depan perlu dilakukan beberapa  langkah  seperti  sebagai  berikut. Perlu dilakukan updating data kemiskinan yang kontinu  dengan  melibatkan  masyarakat  di dalam  penentuan  penerima  manfaat  agar ketepatan sasaran program raskin bisa lebih tercapai.  Usulan  pembentukan  Pokmaskin seperti pada model pendampingan tahun yang lalu  akan  dapat  meningkatkan  kesuksesan program  raskin. Adanya  perbedaan  sikap terhadap  raskin,  terkait  dengan  perbedaan pemahaman masyarakat tentang raskin. Oleh karena itu, perlu dilakukan sosialisasi secara terus-menerus  dengan  mengembangkan berbagai  model  sosialiasi  baru  sehingga mampu menyentuh level masyarakat miskin secara langsung.

## Daftar Pustaka
Badan  Pusat  Statistik.  2002. Data  dan Informasi Kemiskinan Tahun 2002, buku 1: Provinsi dan Buku 2: Kabupaten. Jakarta.
.  2003. Data  dan  Informasi Kemiskinan Tahun 2003 , buku 1: Provinsi dan Buku 2: Kabupaten. Jakarta.
Badan Pusat Statistik, Bappenas, and UNDP. 2004. Indonesia  Human  Development Report 2004: The Economic of Democracy, Financing  Human  Development  in Indonesia . Jakarta.
Hasibuan, Sayuti. 1997. Beberapa Pemikiran Mengenai Sumber Daya Manusia dalam Pembangunan  Indonesia. Jakarta:
Bappenas.
Kutanegara,  Pande  Made.  2007.  Kinerja Birokrasi  Dalam  Pengelolaan  Raskin. dalam Tukiran, dkk., Sumber Daya Manusia Tantangan  Masa  Depan .  Yogyakarta: Pustaka Pelajar, hlm. 117-130
Mubyarto. 1997. IDT Memperkuat Daya Tahan Ekonomi Rakyat, Warta Demografi, 27(4): 14-17
Pusat  Studi  Kependudukan  dan  Kebijakan UGM.  2006. Peningkatan  Efektifitas Program  Raskin  Melalui  Pendampingan Perguruan  Tinggi. Laporan  Penelitian. Yogyakarta.
Sawit,  M.  Husein.  2006.  Transfer  Pangan Untuk Keluarga Miskin: Mengapa Harus Beras?, dalam Program Bantuan Natura Raskin dan OPK: Penilaian Makro . Jakarta:
Puslitbang Perum Bulog.
Tabor, Steven R dan M. Husein Sawit. 2006. Perlindungan  Sosial  Melalui  Beras: Program Subsisdi Beras OPK di Indonesia,
dalam. Program Bantuan Natura Raskin dan  OPK:  Penilaian  Makro .  Jakarta: Puslitbang Perum Bulog.