## IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PROGRAM PEMBERDAYAAN MASYARAKAT PESISIR (PEMP) DI KABUPATEN KUPANG
Umbu TW Pariangu umbu.umbupariangu@staf.undana.ac.id Prodi Administrasi Negara Universitas Nusa Cendana Kupang, Indonesia

## ABSTRACT
This research seeks to see and decrypt the extent to which the implementation of coastal community empowerment programs in Kupang regency has an impact on community empowerment and welfare. Based on the variables of planning, implementation, utilization of programs and monitoring and evaluation, resulting in the findings that support for PEMP program is moderate. The obstacles to the  implementation  of  PEMP  are  the  lack  of  community  resources  in  the  implementation  of  the program  and  the  lack  of  effectiveness  in  the  technical  program  manager  performance.  This  has implications for the weak impact of PEMP program policy in a broader way for the economy and community empowerment of Kupang Regency.
Keywords: Policy Implementation, Community Empowerment

## PENDAHULUAN
Salah  satu  model  pemberdayaan  masyarakat  pesisir  yang  telah  dikembangkan secara  nasional  oleh  pemerintah  adalah  program  Pemberdayaan  Ekonomi  Masyarakat Pesisir (PEMP). Program ini dilaksanakan untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat pesisir  melalui  penguatan  kelembagaan  sosial  ekonomi  dengan  mendayagunakan sumberdaya laut dan pesisir secara berkelanjutan. Program PEMP ini dimplementasikan hampir  di  seluruh  daerah  pesisir  secara  serentak  di  Provinsi  Nusa  Tenggara  Timur, termasuk di Kabupaten Kupang. Sejalan dengan program pemerintah yakni “Menjadikan Indonesia menjadi poros maritim dunia” melalui penguatan pembangunan maritim yang diiringi dengan menguatnya tuntutan demokratisasi dan peningkatan peranan masyarakat ( stakeholder s),  pemerataan  dan  keadilan  serta  perhatian  terhadap  potensi  laut  dan keanekaragaman daerah, maka proses pengembangan kawasan pesisir dan laut disusun dalam  bingkai  pendekatan  integralistik  yang  sinergistik  dan  harmonis,  dengan memperhatikan  sistem  nilai  dan  kelembagaan  yang  tumbuh  dan  berkembang  dalam
masyarakat setempat  serta  sejalan dengan pengembangan sumber-sumber  potensi lokal dan kearifan lokal.
Dalam  perspektif  teori  implementasi  kebijakan  publik,  apa  yang  selama  ini dilakukan  oleh  pemerintah  adalah  desain  program  pemberdayaan  masyarakat  yang cenderung mengikuti model top down implementasi kebijakan publik yang mengakibatkan kegagalan dalam implementasinya karena model tersebut lebih menekankan pada tingkat kepatuhan yang tinggi dari implementor; kebijakan bersifat sentralistik; ketergantungan pada sistem komando dan kontrol yang ketat, serta tidak menjelaskan peran aktor dan unsur lain dalam proses implementasi kebijakan publik. Menurut Hudson (1989), kontrol terhadap  orang,  bukanlah  jalan  menuju  implementasi  kebijakan  yang  efektif.  Pembuat kebijakan mestinya  menyadari bahwa kebijakan yang paling baik diimplementasikan -- meminjam Elmore (1985)-- secara backward mapping .
Kebijakan  pemberdayaan  masyarakat  di  sekitar  kawasan  pesisir  pantai  yang terisolir  sampai  saat  ini  masih  diyakini  sebagai  solusi  terbaik  menyelesaikan  persoalan kemiskinan  atau  keterbelakangan  sosial.  Sebagaimana  konstatasi  Bebbington  (2000): pemberdayaan  merupakan  proses  untuk  membuat  pihak-pihak  yang  termarginalisasi dapat berpartisipasi lebih dalam memutuskan tentang bentuk, strategi pengembangan, dan distribusi  produk  yang  dihasilkannya.  Pemberdayaan  juga  sebagai  instrumen  agar masyarakat yang termarginalkan memiliki akses terhadap sumberdaya yang dibutuhkan dan dapat berpartisipasi dalam proses pengembangan diri.
Berangkat  dari  kondisi  yang  demikian,  masyarakat  pesisir  dianggap  sebagai  basis pembangunan  sekaligus  penerapan  dari  pembangunan  yang  mencirikan bottom-up . dimana  semua  rencana  dan  realisasi  pembangunan  harus  bertumpu  pada  aspirasi masyarakat. Dalam kondisi ini, masyarakat desalah yang menjadi sasaran dalam setiap program  pemberdayaan  masyarakat.  Tujuannya  adalah  memberikan  kemandirian  atau daya kapada masyarakat desa agar dapat mengurus dirinya sendiri, sedangkan pemerintah hanya sebagai fasilisator dan motivator.
Banyak  faktor  yang  menyebabkan  masyarakat  teralienasi  dan  tersungkur  dalam standar kualitas hidup  rendah dan serba kekurangan, di antaranya karena sistematisasi kemiskinan  yang  bervibrasi  pada  minimnya  akses  pendidikan,  pelayanan  kesehatan maupun ekonomi. Kondisi ini diperparah oleh ketidakmampuan pemerintah menemukan solusi mereduksi ancaman kemiskinan, yang nampak pada kegagalan sejumlah program
eliminasi kemiskinan karena kurang mampu memunculkan nilai-nilai, kearifan lokal dan modal sosial.
Arah pemberdayaan masyarakat pesisir yang paling efektif dan lebih cepat untuk mencapai  tujuan  adalah  dengan  melibatkan  masyarakat  dan  unsur  pemerintahan  yang memang mempunyai kebijakan pembangunan yang lebih reaktif dalam memprioritaskan kebutuhan masyarakat dalam alokasi anggaran sehingga mampu memanfaatkan potensi yang dimilikinya. Kelemahan itu menderivasi persoalan seperti penyelewengan dana yang diakibatkan  oleh  ketidakmampuan  para  aktor  pengelola  dalam  mengelola  anggaran sehingga banyak program pemberdayaan oleh pemerintah gagal dalam implementasinya. Itulah sebabnya penelitian ini berupaya meneropong sejauh mana implementasi kebijakan pemberdayaan masyarakat pesisir di Kabupaten Kupang itu dialokasi untuk kepentingan pembangunan dan kesejahteraan masyarakat.

## KAJIAN PUSTAKA

## Implementasi Kebijakan
Implementasi  kebijakan  sesungguhnya  bukanlah  sekadar mekanisme penjabaran keputusan-keputusan  politik ke dalam prosedur-prosedur  rutin  lewat  saluran-saluran birokrasi,  melainkan  lebih dari pada   itu, menyangkut   masalah   konflik,   keputusan dan   siapa yang memperoleh  apa  dari  suatu  kebijakan  (Grindle,  1980).  Mengenai hal ini Wahab  (2002:  59)  menegaskan  bahwa  implementasi  kebijakan merupakan aspek   penting   dari  keseluruhan   proses   kebijakan.   Oleh   sebab   itu tidak berlebihan jika  dikatakan  implementasi  kebijakan  merupakan  aspek urgen  keseluruhan  proses kebijakan.   Bahkan   Udoji   (dalam Wahab, 2002:  59)  mengatakan  “ the  execution  of policies  is  as important  if not more important  than policy making.  Policies  will remain dreams or  blue print file  jackets  unless  they  are  implemented ”   (pelaksanaan   kebijakan adalah sesuatu   yang   penting,   bahkan   jauh   lebih   penting   daripada pembuatan kebijakan. Kebijakan-kebijakan  akan  sekedar  berupa  impian  atau rencana bagus yang tersimpan rapi dalam arsip kalau tidak diimplemantasikan).
Menurut Michael  Howlett dan Ramesh  (1995: 153):  ” after  a  public  problem has made  its  way  to  the  policy  agenda,  various  options  have  been  proposed to resolved it, and goverment has made some choice among those options, what remains  is  putting  the  decision  into practice”...the  policy  implementation is defined  as  the  process  whereby  programs  or  policies
are  carried   out; its denotes  the translation  of plans  into practice” (setelah  masalah publik ditentukan,  maka  itu  merupakan  jalan  menuju  agenda  kebijakan, bermacam pilihan telah      ditentukan      untuk      memecahkannya,      dan      pemerintah telah membuat beberapa   pilihan   dari   alternatif   tersebut,   yang menempatkan keputusan  menjadi pelaksanaan,  ...implementasi  kebijakan  merupakan proses dari sebuah program atau kebijakan  dilaksanakan;  yang  ditandai dengan terjemahan  dari  rencana  menuju pelaksanaan).
Senada    dengannya, Winarno (2002:29)  mengemukakan:  ”suatu    program kebijakan    akan hanya menjadi  catatan-catatan  elit  saja  jika  program  tersebut tidak dimplementasikan”. Artinya, implementasi   kebijakan   merupakan tindak lanjut  dari sebuah program atau kebijakan, sehingga suatu program kebijakan yang telah diambil sebagai  alternatif  pemecahan  masalah harus diimplementasikan, oleh   badan-badan administrasi maupun  agen-agen  pemerintah  di  tingkat bawah. Metter  dan  Horn (1975:6)  mendefinisikan  implementasi kebijakan sebagai    tindakan    yang    dilakukan publik  maupun  swasta  baik secara individu maupun kelompok untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan  dalam  keputusan  kebijakan.  Definisi  ini  menyiratkan  adanya upaya mentransformasikan  keputusan  ke dalam kegiatan  operasional,  serta mencapai perubahan seperti yang dirumuskan oleh keputusan kebijakan.
Pandangan  lain  dari William    dan    Elmore    (Sunggono,  1994: 139),  bahwa implementasi  kebijakan sebagai  “keseluruhan  dari  kegiatan  yang  berkaitan dengan pelaksanaan    kebijakan”.    Sementara    Mazmanian    dan  Sabatier    (Wibawa dkk, 1986:21)  menjelaskan  bahwa  mempelajari  masalah  implementasi kebijakan berarti berusaha  untuk  memahami  apa  yang  senyata-nyata  terjadi sesudah suatu program diberlakukan  atau dirumuskan  yakni peristiwa-peristiwa dan kegiatan-kegiatan   yang terjadi    setelah    proses    pengesahan    kebijakan negara, baik  itu  usaha  untuk mengadministrasikannya  maupun  usaha-usaha untuk memberikan  dampak  tertentu pada masyarakat ataupun peristiwa-peristiwa.
Dengan demikian, proses implementasi kebijakan  tidak  hanya  terkait  perilaku badan-badan  administratif yang bertanggung  jawab  melaksanakan  program  dan menimbulkan ketaatan pada  diri  target  group,  tapi juga lingkaran kekuatan-kekuatan politik, ekonomi dan sosial yang langsung atau tidak dapat memengaruhi perilaku dari semua  pihak  yang terlibat,  dan pada  akhirnya membawa konsekuensi  logis terhadap dampak  baik  yang  diharapkan  ( intended ) maupun dampak  yang  tidak  diharapkan
( spillover / negatif effects ). Menurut  Hogwood  dan  Gunn  (Wahab,  1997  : 71-81),  untuk dapat mengimplementasikan   kebijakan  secara  sempurna  maka diperlukan beberapa persyaratan  seperti:  kondisi  eksternal  yang  dihadapioleh  Badan/Instansi pelaksana, ktersediaan waktu dan sumber daya, dan keterpaduan sumber daya yang diperlukan.

## Pemberdayaan Masyarakat
Konsep  pemberdayaan  sebagai  suatu  strategi  pembangunan  mempunyai  makna yang  lebih  luas  dari  hanya  sekedar  pemenuhan  kebutuhan  dasar  masyarakat,  atau menyediakan  mekanisme  untuk  mencegah  terjadinya  proses  pemiskinan  lebih  lanjut, tetapi berusaha untuk meningkatkan pertumbuhan masyarakat yang berkeadilan sosial. Konsep  ini  oleh  Friedmann  (1992)  disebut alternative development, yang  menghendaki adanya inclusive democracy appropriate economic growth, gender equality and intergenerational equaty . Pemberdayaan sebagai suatu paradigma pembangunan mempunyai bias dalam aplikasinya, yang oleh  Kartasamita (1996) mengidentifikasi adanya lima hal yaitu: 1) Adanya  kecenderungan  berpikir  bahwa  dimensi  rasional  dari  pembangunan  lebih penting  dari  dimensi  moralnya,  dimensi  materil  lebih  penting  dari  pada  dimensi kelembagaan,  dan  dimensi  ekonomi  lebih  penting  dari  pada  dimensi  sosialnya;  2) anggapan bahwa pendekatan pembangunan yang berasal dari atas lebih sempurna dari pada pengalaman dan aspirasi pembangunan di tingkat bawah; 3) bahwa pembagunan masyarakat di tingkat bawah lebih memerlukan bantuan materil dari pada ketrampilan dan  managerial.  Dengan  demikian  strategi  pemberdayaan  dalam  pembangunan masyarakat merupakan upaya yang dilakukan untuk meningkatkan kemandirian, serta menswadayakan masyarakat sesuai potensi dan budaya lokal yang dimilikinya secara utuh  dan  konprehensif.  Pemberdayaan  masyarakat  dapat  dilakukan  bertahap  melalui tiga  fase  (Pranaka  dan  Prijono,  1996)  yaitu:  1)  Fase  inisiasi  adalah  semua  proses pemberdayaan  berasal  dari  pemerintah  dan  diperuntukan  bagi  masyarakat  yang melaksanakan  apa  yang  direncanakan  dan  diinginkan  oleh  pemerintah  dan  tetap tergantung pada pemerintah; 2) Fase Partisipatoris adalah bahwa proses pemberdayaan berasal  dari  pemerintah  bersama  masyarakat,  oleh  pemerintah  dan  masyarakat  dan diperuntukan bagi rakyat. Pada fase ini masyarakat sudah dilibatkan secara aktif dalam kegiatan  pembangunan  untuk  menuju  kemandirian;  3)  Fase  emansipatoris  dimana proses  pemberdayaan  berasal  dari  rakyat  dan  untuk  rakyat  dengan  didukung  oleh pemerintah bersama masyarakat. Pada fase  emansipatori ini, masyarakat sudah dapat
menemukan  kekuatan  dirinya  sehingga  dapat  dilakukan  dalam  mengaktualisasikan dirinya.
Dalam  perspektif  yang  lain,  pemberdayaan  masyarakat  sebagai  konsep pembangunan ekonomi yang merangkum nilai-nilai sosial. Konsep ini mencerminkan paradigma baru pembangunan: bersifat “ people-centered, participatory, empowerming, and sustainable ”  (Chambers,  1995).  Selanjutnya  bagi  Friedman  (1992)  disebut  sebagai alternative development , yang menghendaki “ inclusive democracy, appropriate economic growth, gender  equality  and  intergenerational  equity ”.  Konsep  ini  tidak  mempertentangkan pertumbuhan  dengan  pemerataan,  karena  seperti  dikatakan  Donal  Brown  (1995), keduanya  tidak  harus  diasumsikan  sebagai incompatible  or  antithetical yaitu  ingin melepaskan  diri  dari  perangkap  “ zero  sum  game”  dan  “trade  off ”.  Ia  bertitik  tolak  dari pandangan  bahwa  dengan  pemerataan,  tercipta  landasan  yang  presisif  untuk pertumbuhan  dan  yang  akan  menjamin  pertumbuhan  berkelanjutan,  dengan  ikhtiar peningkatan  taraf  pendidikan,  dan  derajat  kesehatan,  serta  akses  ke  dalam  sumber- sumber  kemajuan  ekonomi,  seperti  modal,  tehnologi,  informasi,  lapangan  kerja  dan pasar.

## HASIL DAN PEMBAHASAN

## 1. Mekanisme Penyusunan Program dan Rencana Kegiatan
Program  pemberdayaan  ekonomi  masyarakat  pesisir  (PEMP)  di  Kabupaten Kupang  merupakan  strategi  membangun  daya  tahan  ekonomi  masyarakat  setempat dengan  mengeksploitasi  potensi  dasar  masyarakat  yang  bisa  dikapitalisasi  untuk menghasilkan nilai ekonomi bagi masyarakat. Perencanaan atau penyusunan program PEMP  dilakukan  dengan  merujuk  pada  nilai  filosofi  perencanaan  program  sebagai berikut:
a. Program berbasis kebutuhan (felt-need)
Program  yang  akan  dirumuskan  harus  bertolak  dari  kebutuhan-kebutuhan  yang telah  dirasakan  oleh  masyarakat,  sehingga  program  itu  benar-benar  dirasakan sebagai upaya pemecahan masalah atau pencapaian tujuan yang dikehendaki oleh masyarakat  sasarannya.  Dalam  kaitan  itu  jika  terdapat  "kebutuhan  nyata"  (real need)  yang  hendak  dinyatakan  dalam  program  yang  belum  dirasakan  oleh masyarakat  sasaran,  terlebih  dahulu  harus  diupayakan  menjadi  kebutuhan  yang dirasakan (felt need). Penyusunan program PEMP di Kabupaten Kupang sejauh ini
sudah sesuai dengan keinginan dan kebutuhan masyarakat. Hal ini dapat dilihat dari responsifitas  Pemkab  untuk  mengakomodasi  berbagai  jenis  usaha  potensial masyarakat seperti pelatihan kompos (pupuk organik), usaha bagan ikan, pengepul udang,  pengelolaan  pasca  panen  rumput  laut,  termasuk  bagaimana  membangun pemasaran dan jaringan.
b. Kerja berbasis eliminasi kemiskinan.
Efektifitas  dan  tujuan  Program  PEMP  masih  terkendala  pada  aspek  pesimisme sebagian  masyarakat,  bukan  karena  keyakinan  terhadap  implikasi  yang  akan dihasilkan sebagai ouput program ini ke depan, tetapi karena preseden sebelumnya, yang  mengetengahkan  kondisi  bertolakbelakang  dengan  tujuan  PEMP.  Misalnya sebagian  anggota  masyarakat  menilai  PEMP  tidak  akan  mencapai  tujuan  yang diharapkan  karena  intervensi  cuaca  yang  kurang  kondusif,  atau  kendala  perilaku anggota  kelompok  PEMP  yang  “nakal”  karena  menyabotase  permodalan  untuk keperluan  di  luar  pelaksanaan  PEMP  sehingga  ekspektasi  pemberdayaan masyarakat menjadi pupus.
c. Program berbasis kebutuhan masyarakat.
Untuk konteks masyarakat penerima program PEMP di Kelurahan Merdeka, sejauh ini memang sudah ada upaya serius pemerintah mengakomodasi kepentingan dan aspirasi masyarakat bersama intansi teknis perumus program PEMP lewat pelbagai forum  pertemuan  dengan  anggota  masyarakat.  Hanya  saja  hal  tersebut  belum dilakukan  secara  efektif,  antara  lain  karena  upaya  penjaringan  kebutuhan masyarakat masih bersifat formalitas dan kurang mendalam. Pemerintah memang menampung keinginan masyarakat, misalnya untuk pengelolaan usaha yang sesuai dengan bakat dan kemampuan teknis masyarakat, namun untuk hal yang lebih detail dan  konkret,  misalnya  soal  kemampuan  masyarakat  mengantisipasi  hal-hal  yang terjadi jika kebijakan PEMP itu mengalami kendala yang bersifat force majeure, atau kendala teknis, rumput laut terserang penyakit dan lain-lainnya, pemerintah kurang begitu  responsif.  Nampaknya  perbedaan  pendapat  antara  kehendak  masyarakat dengan  perumus  program,  tidak  diimbangi  dengan  dialog  atau  diskusi  yang mendalam untuk menyentuh hal-hal yang terkait dengan persoalan kendala teknis usaha  dan  skema  keberlangsungan  usaha.  Sehingga  tidak  hanya  berjalan  secara temporer,  dengan  dampak  yang  belum  dirasakan.  Padahal  forum  dialog  antara Pemkab dan warga untuk membahas hal-hal tersebut merupakan bagian dari upaya
memperhatikan  dan  memberikan  semangat  moril  kepada  masyarakat  untuk memiliki  keyakinan  dan  kepercayaan  diri  atas  apa  yang  diinisiasi  oleh  warga terutama  untuk  mewujudkan  pelaksanaan  program  PEMP  yang  berhasil  dan berimplikasi langsung bagi proses pemandirian masyarakat (self sustaining process) serta kepentingan ekonomi masyarakat.
d. Membantu dirinya sendiri (self-helph).
Selama  program  PEMP  berjalan  di  berbagai  lini  usaha  yang  dikelola  masyarakat Kelurahan Merdeka, proses perencanaan dan partisipasi masyarakat memang relatif sudah  berjalan  sesuai  prosedur  yang  ada.  Namun  harus  diakui  upaya  partisipatif penuh warga yang dikehendaki oleh Pemkab masih belum efektif. Ini karena ruang keterlibatan masyarakat masih minim dalam menginisiasi harapan dan kebutuhan mereka  secara  berdaulat.  Di  mana  mereka  sebagai  penerima  manfaat  program mampu menumbuhkan rasa tanggung jawab dan kepemilikan yang kuat terhadap usaha  yang  dikelola  bersama  dalam  kelompok.  Kalaupun  selama  ini  masyarakat dilibatkan  dalam  perumusan  program,  keterlibatan  tersebut  bersifat  mekanistik, bukan  suatu  keterlibatan  empiris  yang  mewakili  kehendak  dan  optimisme masyarakat  untuk  membangun  dan  mengembangkan  dirinya  agar  dalam  rentang waktu  tertentu  ke  depan,  mereka  bisa  mandiri  dalam  mengelola  kebutuhan  dan harapan  hidupnya.  Ini  diakui  sendiri  oleh  salah  seorang  warga  (AT)  yang merupakan pelaku PEMP yang menggeluti usaha bagan ikan:
“Memang kita pernah rapat dengan orang di Pemkab saat awal mau dilaksanakan program pemberdayaan usaha bagan ikan. Mereka tanyakan apa saja kebutuhan dan  fasilitas  untuk  kelancaran  usaha.  Mereka  juga  minta  kita  untuk  buat perencanaan dan target dari usaha bagan yang mau kita jalankan. Tapi rapat yang model begitu tidak terlalu mendalam karena tidak ada pendampingan yang serius terhadap  kita,  termasuk  misalnya  bagaimana  membuat  pembukuan  kegiatan usaha secara teratur, sehingga kita pikir, program tersebut dikerjakan saja, kalau nanti ada kendala baru disampaikan kepada Pemkab. Jadi kita sepertinya menjadi terbeban juga”.
(Wawancara 22 Oktober 2019)
Nampak  ada  semacam  ketidaknyamanan  warga  dalam  menjalankan  usahanya karena  mereka  akan  diliputi  kecemasan  jika  di  masa  mendatang  usaha  mereka terganjal oleh hal-hal yang tidak diinginkan.
e. Masyarakat adalah sumberdaya yang terbesar.
Program PEMP di Kabupaten Kupang sejauh ini belum mencerminkan penggunaan sumber daya masyarakat sebagai basis terbesar lokalitas untuk memajukan harkat dan  wajah  pemberdayaan  masyarakat  yang  berbasis  pada  nilai-nilai  kearifan  dan sumber  daya  masyarakat  untuk  mendorong  perbaikan  nasib  dan  kesejahteraan masyarakat  setempat.  Pendekatan  birokratis  selalu  dipakai  untuk  memetakan anggota masyarakat yang diikutsertakan untuk aktifitas kelompok usaha meskipun mereka  tidak  memiliki  kemampuan  dan  pengalaman  yang  memadai.  Untuk menjalankan  itu,  memang  ada  pelatihan,  tetapi  itu  tetap  tidak  efektif  untuk mengasah  skill  dan  kemampuan  memprediksi  pola  usaha  berhadapan  dengan tantangan teknis yang ada dan pola manajemen taktis yang mesti diterapkan untuk mengatur dan merespon cara berpikir anggota kelompok yang bekerja dalam usaha yang  sejenis.  Masyarakat  mestinya  perlu  diarahkan  untuk  serius  dan  partisipatif untuk  jenis  usaha  yang  memiliki  basis  keterampilan  dan  pengalaman  panjang seperti: budidaya rumput laut yang juga memerlukan manajemen pemasaran yang baik, terencana dan profesional sehingga jaminan kontinuitas usaha tersebut tidak hanya diandalkan pada iktikad dan respon Pemkab dalam menggulirkan berbagai paket bantuan saja tetapi yang paling penting adalah memberikan tumpuan inisiatif kepada anggota masyarakat untuk memandang usaha yang dikerjakannya dengan suatu kesadaran dan pemahaman yang kuat.
f. Program mencakup perubahan sikap, kebiasaan, dan pola pikir.
Sejauh  ini  program  PEMP  di  Kabupaten  Kupang  bertumpu  pada  perencanaan material  yang  dikhususkan  dalam  ritme  anggaran  dan  pola  pengorganisasian kelompok  penerima  bantuan.  Belum  ada  upaya  mengintervensi  perencanaan program dengan rumusan yang lebih representatif untuk menjangkau hal-hal yang terkait  dengan  kesiapan  dan  pola  perubahan  perilaku  warga  dalam  berpartisipasi menyukseskan  PEMP  lewat  usaha  yang  digeluti  masing-masing.  Intervensi  itu diperlukan  secara  teknis  dan  manajerial  oleh  Pemkab  dalam  menderivasi pengukuran nilai sejauhmana pola perubahan sikap dan mental anggota masyarakat ketika diberikan sebuah beban atau tanggung jawab dalam mengelola usaha yang
ada  terjadi  di  ujung  atau  setelah  sebuah  kegiatan  atau  usaha  yang  dikelola  itu mencapai ukuran hasil yang nyata. Apakah usaha yang menghasilkan pendapatan ekonomi  itu  bisa  kongruen  dengan  perubahan  mental  dan  sikap  seseorang  atau sebaliknya,  malah  sama  saja,  atau  malah  mengalami  deterioritas  (kemunduran) mental.

## 2.  Kemampuan  Kelembagaan  Kelurahan  dalam  Perencanaan,  Pelaksanaan  Program Pemberdayaan Masyarakat
Variabel yang jug tak kalah penting dalam PEMP yakni dalam proses perencanaan program,  soal  eksistensi  dan  penguatan  kelembagaan  di  tingkat  kelurahan.  Ini  bisa dilihat  dari  upaya  Kelurahan  dalam  menginisiasi  pembentukan  tenaga  pendamping program  untuk  memberikan  pendampingan  komunikasi  dan  teknis  dalam  proses perencanaan  hingga  pelaksanaan  program.  Kerja  sama  antara  nelayan  dengan penyuluh/pendamping dalam pengelolaan kelestarian sumberdaya laut, dalam hal ini bantuan berupa alat penagkapan serta cara penggunaannya. Akan tetapi, masih belum ada  pengawasan  dari  pihak  terkait  untuk  area  penangkapan.  Seperti  pada  hasil wawancara  dengan  Bapak  AN  yang  merupakan  salah  seorang  ketua  kelompok penangkapan ikan:
“Kami  butuh  pengawasan  di  area  penangkapan  ikan  karena  masih  ada  yang menggunakan pengeboman dalam mencari ikan, sehingga karang-karang hancur dan kami tidak bisa menangkap ikan yang banyak. Kalau pemerintah tidak tegas, ya kami tak bisa buat apa-apa.”
(Wawancara 17 September 2018)
Strategi  pendampingan  bukan  hanya  menyangkut  meningkatkan  partisipasi masyarakat  tetapi  bagaimana  menciptakan  ide  atau  pesan  melalui  penyebaran informasi yang berguna sesuai dengan kebutuhan dan prioritas masyarakat sehingga membawa perubahan pengetahuan, keterampilan dan sikap sehingga mampu melihat masalahnya dan menyelesaikan masalahnya sendiri tanpa bergantung dari pihak lain. Ini  sebagaimana  diakui  oleh  salah  seorang  pendamping  kelompok  yang  sudah mendampingi usaha tangkap ikan selama satu tahun:
“Kami berusaha menangkap apa maunya warga karena mereka yang berusaha. Kami hanya memfasilitasi mereka mengajarkan mereka untuk lebih efektif bekerja dengan
prinsip dan skill yang sesungguhnya sudah mereka punya dan berkomunikasi dengan pemerintah  untuk  mengatasi  persoalan  di  lapangan.  Yang  jelas  kami  harus  bisa berkomunikasi untuk menuntun mereka mulai merubah mindset mereka dari berpikir yang  konvensional  ke  pola  pikir  yang  lebih  modern,  termasuk  mereka  haru  mulai belajar untuk memiliki rasa kepemilikan yang kuat dan bertanggung jawab terhadap jenis usaha yang mereka miliki. Nah kita berusaha menanamkan hal ini buat mereka karena  kalau  sudah  ada  sikap  demikian,  ini  akan  membantu  sekali  mereka  dalam meningkatkan produksi usaha mereka.”
(Wawancara  20 September 2018)
Tenaga  pendampingan  yang  kritis  dan  memiliki  pemahaman  yang  luas  tentang kondisi ekonomi dan sosial masyarakat sangat penting artinya. Tidak sekadar sebagai saluran komunikasi antara cita-cita program dan realisasi program, namun keberadaan tenaga pendamping atau fasilitator menjadi agen intermediasi bagi masyarakat dengan memberikan  dorongan  moril,  menggerakkan  kesadaran  positif  kepada  masyarakat, mengatribusi  dan  mendistribusi  pelbagai  pengetahuan  dan  kecakapan  teknis  terkait dengan  pelaksanaan  kebijakan  PEMP  kepada  masyarakat  pengelola  bantuan  dalam Kelompok  Usaha  Bersama  (KUBE).  Sehingga  apa  yang  menjadi  idealisme  PEMP dapat  diwujudkan  secara  bersama-sama  di  mana  masyarakat  bisa  menjalankan usahanya dengan derajat kepemilikan yang tinggi, transparan dan bertanggung jawab.

## Tahap Pelaksanaan PEMP
Kegiatan  peningkatan  kapasitas  masyarakat  dampingan  juga  menjadi  bagian penting  dalam  program  ini  baik  untuk  peningkatan  pengetahuan,  ketrampilan,  dan perubahan  sikap  melalui  pelatihan  teknis  maupun  manajemen.  Penentuan  jenis  dan topik-topik pelatihan mendasarkan hasil penjajagan di awal kegiatan, memperhatihan masukan  masyarakat,  dan  kebutuhan  di  lapangan.  Beberapa  materi/topik  pelatihan yang diberikan antara lain, pelatihan kompos (pupuk organik), dasar-dasar kelompok swadaya, teknis budidaya rumput laut, pemanfaatan limbah sabut kelapa, pengelolaan pasca panen rumput laut, marketing dan networking. Kegiatan-kegiatan demplot yang dilakukan seperti demplot budidaya rumput laut jenis Glacillaria sp. dan sebanyak 100 kg dikembangkan di areal tambak, penanaman mangrove sebanyak 1000 pohon hasil pelatihan budidaya mangrove, dan pembuatan instalasi pengeringan rumput laut.
Kegiatan-kegiatan  program  yang  dikerjasamakan  dengan  dinas/instansi  terkait, antara  lain  kerjasama  dengan  Dinas  Perikanan  Kelautan  Kabupaten  Kupang  dalam pengembangan rumput laut. Semua anggota KUBE yang teradopsi dalam kebijakan pemberdaayaan ekonomi pesisir misalnya mendapatkan 25 bentang tali untuk rumput laut dan bibit rumput laut sebanyak 125 kg serta perahu dan penyediaan 35.000 benih mangrove. Kegiatan penyediaan benih ini dilakukan di wilayah Kelurahan Merdeka. Selain  berkoordinasi  dengan  pemerintah  daerah,  tim  Bina  Swadaya  Konsultan  juga melakukan  koordinasi  dengan  pemerintah  tingkat  kelurahan/desa  dan  kecamatan dalam  memantau  perkembangan  KUBE  dampingan.  Juga  dilakukan  penjajakan dengan program lain seperti PNPM Mandiri Perdesaan tingkat kecamatan dalam akses permodalan kelompok. Ada 3 KUBE dampingan yang telah mengakses permodalan ke PNPM  dengan  total  dana  Rp  50.000.000.  Dana  ini  dipergunakan  untuk mengembangkan usaha produktif kelompok (diantaranya pengembangan rumput laut).
Budidaya rumput laut di Kelurahan Merdeka misalnya belum berjalan baik. Pada awal  program  teridentifikasi  sekitar  10  nelayan  yang  mengembangkan  rumput  laut dengan jumlah bentangan 500 – 1000 bentang dan hasil panennya mencapai kurang dari 1 ton per bulan. Kemudian menjelang berakhirnya proyek, jumlah bentangan dan hasil panen tidak mengalami perubahan. Budidaya rumput laut ini melibatkan KUBE, dengan  jumlah  10  KK.  Pendampingan  lebih  intensif  khususnya  dalam  menangani bisnis di tingkat masyarakat sangat dibutuhkan dalam upaya mengoptimalkan produksi dan meningkatkan pendapatan masyarakat dampingan. Di akhir proyek, dari 10 KUBE dampingan  menunjukkan  bahwa  4  kelompok  diantaranya  kategori  tumbuh,  4 kelompok kategori berkembang dan 2 kelompok termasuk kategori mandiri. Rata-rata administrasi  kelompok  sudah  dilengkapi  buku  tamu,  buku  daftar  anggota  dan  buku kegiatan.
Pertemuan anggota kelompok masih bersifat insidentil, dan pertemuan kelompok belum dilakukan secara rutin  (terjadwal). Jenis usaha produktif yang  dikembangkan kelompok meliputi budidaya rumput laut, usaha tambak, dan padi sawah. Sedangkan kelompok kategori mandiri ditandai dengan: secara organisasi pengurus dan anggota telah mengerti tugas dan fungsinya, sudah memiliki administrasi dan pertemuan rutin, permodalan  swadaya,  adanya  kegiatan  simpan  pinjam  serta  memiliki  jaringan  dan pemasaran.  Dari  hasil  pendampingan  terhadap  KUBE-KUBE  menunjukkan  bahwa masih  ada  harapan  dan  peluang  kelanjutan  hidup  kelompok  pasca  proyek.  Hal  ini
ditandai dengan munculnya 17 orang anggota kelompok yang menjadi motivator atau kader  penggerak  pengembangan  kelompok  serta  munculnya  5  anggota  kelompok dampingan yang menjadi pioner dalam jaringan pemasaran
Pemilihan  anggota  KUBE  tidak  melibatkan  tokoh  masyarakat  yang  menjadi referensi sosial dalam mengidentifikasi daya dukung pemahaman dan aksi partisipasi warga terhadap pelaksanaan program PEMP yang bermanfaat tidak saja untuk warga itu sendiri tetapi lingkungan sosial di mana program itu dijalankan. Namun mekanisme pemilihan  anggota  KUBE  justru  dilakukan  langsung  oleh  Lurah.  Dari  35  respoden yang diajukan pertanyaan tentang aktor-aktor yang dilibatkan dalam penentuan dan pemilihan  calon  sebanyak  30  anggota  (91,5  %)  menyatakan  bahwa  inisiatif pembentukan kelompok lebih banyak dari Lurah, sedangkan sisanya 3 anggota (8,5 %) menyatakan melibatkan unsur masyarakat lainnya
Menurut  pengamatan,  laporan  kegiatan  masih  minim,  yang  diperkuat  jawaban kuisioner dimana 30 anggota atau (85,7 %) menyatakan jarang sekali mereka membuat laporan kegiatan, sedangkan 5 anggota atau (14,3 %) menjawab bahwa kalau setiap kegiatan selalu mereka buat catatannya. Dari kedua data tentang mekanisme pemilihan angota  KUBE  di  atas,  pemilihan  kurang  dipersiapkan  dan  lemahnya  pengetahuan anggota kelompok dalam mengadministrasi kegiatan kelompok menunjukkan bahwa kelompok ini dipilih dan dibentuk tanpa kriteria yang jelas. Hal ini diperkuat dengan jawaban  respoden  atas  daftar  pertanyaan,  bahwa  25  responden  atau  71,5  % menyatakan tidak mengetahui kriteria atau persyaratan untuk menjadi anggota KUBE. Sedangkan 15 anggota atau 28,5 % menyatakan mengetahui kriteria atau persyaratan untu menjadi anggota KUBE.

## 3. Faktor Pendukung Program PEMP.
(a) Dalam  Aspek  Perencanaan  PEMP menunjukkan  bahwa  12,12  %  dukungannya rendah,  67,68%  dukungannya  sedang,  16,16%  dukungannya  tinggi  dan  4,04% dukungannya  sangat  tinggi.  Tingkat  dukungan  masyarakat  terhadap  aspek perencanaan  dalam  kategori  sedang,  disebabkan  karena  masyarakat  di  dalam merencanakan  suatu  program  masih  perlu  dituntun  oleh  pembina  (pengelola program) atau program bersifat luncuran  dari  pemerintah  (top-bottom), sehingga peranan masyarakat di dalam merencanakan kegiatan PEMP perlu ditingkatkan.

## Grafik 1
(b) Aspek Pelaksanaan Kebijakan PEMP menunjukkan bahwa 1,01 % dukungannya rendah,  52,53%  dukungannya  sedang,  40,40%  dukungannya  tinggi  dan  6,06% dukungannya  sangat  tinggi.  Dukungan  yang  sedang  dari  masyarakat  pada  aspek pelaksanaan  program  disebabkan  karena  masyarakat  dapat  melaksanakan  kegiatan tersebut.  Pelaksanaan  program  dapat  berjalan  dengan  baik  juga  disebabkan  karena responden mengikuti arahan dari pembina teknis di lapangan.

## Grafik 2
(c)  Aspek  Pemanfaatan  Program  PEMP  menunjukkan  bahwa  2,02  %  dukungannya rendah,  53,54%  dukungannya  sedang,  40,40%  dukungannya  tinggi  dan  4,04% dukungannya sangat tinggi. Sumbangan pemikiran dan tenaga pada aspek ini sudah lumayan  tinggi,  tetapi  dukungan  berupa  sumbangan  materi  terhadap  pelaksanaaan
12% 68% 16% 4%

## Aspek Perencanaan Program
Dukungan Rendah Dukungan Sedang Dukungan Tinggi
Dukungan Sangat Tinggi
Dukungan Rendah; 1,01% Dukungan Sedang; 52,53% Dukungan Tinggi; 40,40% Dukungan Sangat Tinggi; 6,06% Dukungan Rendah Dukungan Sedang Dukungan Tinggi Dukungan Sangat Tinggi 0,00% 10,00% 20,00% 30,00%
40,00% 50,00% 60,00%

## Distribusi Responden Menurut Dukungannya Terhadap PEMP pada Aspek Pelaksanaan Program
program  masih  sedang.  Dukungan  yang  sedang  pada  aspek  pemanfaatan  program menunjukkan bahwa ada kecendrungan bahwa program tersebut sudah bisa diadaptasi dan dimanfaatkan oleh masyarakat.

## Grafik 3
(d)  Aspek  Monitoring  dan  Evaluasi  Program,  menunjukkan  bahwa  2,02  % dukungannya  rendah,  43,43%  dukungannya  sedang,  46,47%  dukungannya  tinggi dan 8,08% dukungannya sangat tinggi. Tingginya dukungan masyarakat pada aspek monev  program  disebabkan  karena  masyarakat  penerima  PEMP  melakukan pengawasan  secara  ketat,  dengan  aturan  Anggaran  Dasar  dan  Anggaran  Rumah Tangga.  Pengawasan  secara  internal  kelompok  dan  pihak  antar  kelompok  dalam wadah Kelompok Pengawas Masyarakat (Pokmaswas).

## Grafik 4
(e)  Aspek  Dukungan  Masyarakat  Secara  Kumulatif,  menunjukkan,  3,03  % dukungannya rendah, 40,40% dukungannya sedang, 55,56% dukungannya tinggi,
2,02% 53,54% 40,40% 4,04% 0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% Dukungan Rendah Dukungan Sedang Dukungan Tinggi Dukungan Sangat Tinggi Grafik Distribusi Responden Menurut Dukungannya Terhadap PEMP pada Aspek Pemanfaatan Program 2% 43% 47% 8% Aspek Monitoring dan Evaluasi Program Dukungan Rendah Dukungan Sedang Dukungan Tinggi
Dukungan Sangat Tinggi
dan  1,01%  dukungannya  sangat  tinggi.  Tingginya  dukungan  masyarakat  secara kumulatif menunjukkan bahwa PEMP mendapat respon dan dukungan yang tinggi oleh  kelompok  masyarakat.  Tingginya  dukungan  secara  kumulatif  ini  juga disebabkan karena modal sosial (terutama tingkat kepercayaan dan partisipasi) pada kelompok-kelompok nelayan masih tinggi.

## Grafik 5

## 4. Faktor Penghambat Program PEMP
Pertama , implementasi  program  masih  terkendala  soal  sumber  daya  pengelola bantuan  yakni  warga  itu  sendiri.  Kemampuan  mereka  dalam  membuat  pelaporan secara  sistematis  dan  bertanggung  jawab  terhadap  usaha  yang  dilakukan  menjadi persoalan tersendiri dalam membangun komunikasi dengan pihak Pemkab Kupang. Kedua ,  minimnya  efektivitas  kinerja  aparat  teknis  yang  mengurusi  bagian pemberdayaan masyarakat dikarenakan bahwa tugas pokok dan fungsi yang mereka emban  belum  diketahui  secara  baik  sehingga  mengalami  kesulitan  dalam menggerakkan masyarakat untuk menjalan usaha yang memiliki implikasi ekonomi.

## 5. Model Implementasi Kebijakan Program PEMP
Berikut gambar model yang dihasilkan :
0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% Dukungan Rendah Dukungan Sedang Dukungan Tinggi Dukungan Sangat Tinggi Dukungan Rendah; 3,03% Dukungan Sedang; 40,40% Dukungan Tinggi; 55,56% Dukungan Sangat Tinggi; 1,01%

## Dukungan Masyarakat Secara Kumulatif
Dukungan Masyarakat Secara Kumulatif

## Model Pemberdayaan dalam Rangka Kemandirian Masyarakat Pesisir

## SIMPULAN DAN SARAN
1. Untuk  mencapai  suatu  efektifitas  dari  kebijakan  pemberdayaan  yang  mendorong masyarakat  mengorganisasikan  diri  dalam  membuat  perencanaan  dan  tindakan kolektif  untuk  memecahkan  masalah  kesejahteraannya,  peran  pendamping  sebagai fasilitator sangat penting sifatnya, baik sebagai perwakilan masyarakat, pendidik dan pemberi panduan teknis bagi masyarakat.
2. Daya  dukung  implementasi  kebijakan  PEMP  masih  parsial  dan  semakin  melemah manakala  tidak  ditunjang  responsifitas  infrastruktur  komunikasi  kebijakan pemerintah  yang  sejauh  ini  kurang  memberikan  pemahaman  lebih  kepada masyarakat melalui sosialisasi inisiasi dan program konkret seperti usaha bagan ikan, tambak  garam  maupun  rumput  laut.  Ini  mengakibatkan  masyarakat  memiliki
KAMPUS Intansi Pemerintah
1. Dinas pariwisata, kelautan dan perikanan 2. Dinas Koperasi dan
UMKM
3. Kelurahan
Masyarakat UJ Nelayan, Pedagang, UKM Lembaga, Perusahaan, LSM Peduli Atasi masalah - Modal - Keterampilan - Kesadaran dan Kompetensi SDM - Pemasaran
keterbatasan  mengakses  kemanfaatannya  sehingga  tidak  sedikit  masyarakat  yang teralienasi dari program PEMP tersebut.
3. Pola  pemberdayaan  masyarakat  pesisir  di  Kabupaten  Kupang  masih  teknokratis, tanpa  mempertimbangkan aspek  kelokalan  dengan  skema program  yang  bertumpu pada  potensi  lokal.  Pola  perencanaan  hingga  pelaksanaan  masih  mengedepankan peran  masyarakat  secara  artifisial  yakni  sebagai  pihak  yang  menjalankan  program semata-mata,  bukan  sebagai  sumber  referensi  perencanaan  hingga  pelaksanaan program.
Adapun sarannya adalah sebagi berikut :
1. Pemerintah perlu melakukan pelatihan tenaga pendamping program PEMP termasuk melakukan  rekruitmen  pegawai  dalam  bidang  penyuluh  perikanan  dengan berkolaborasi dengan dunia kampus, LSM, dll
2. Perlu ada terobosan yang dilakukan oleh pemerintah dan swasta untuk membangun industri pengolahan hasil perikanan sehingga hasil tangkapan ikan, rumput laut tidak hanya  dijual  mentah  tapi  dapat  diolah  menjadi  produk-produk  makanan  ataupun kosmetik. Pihak Swasta diperlukan untuk mendukung pengembangan usaha dan juga untuk mengambil peran dalam pengembangan industri perikanan karena kemampuan pemerintah dalam hal pemasaran yang terbatas.
3. Menerapkan  sistem  pelaksanaan  bottom  up  yakni  senantiasa  mempertimbangkan aspirasi  masyarakat  dari  bawah  di  dalam  pelaksanaan  kegiatan  PEMP  untuk meningkatkan rasa kepemilikan masyarakat terhadap program tersebut.

## DAFTAR RUJUKAN
Ardiansyah. 2010. Community Empowerment Strategy for the Rehabilitation of Bukit Soeharto Grand  Forest  Park ”,  Jurnal  Pengelolaan  Sumber  Daya  Alam  dan  Lingkungan,

## PS.IPB
Chambers, Robert. 1995. Paradgm Shift ang Pratice of Participatory Research and Development . In  Nici  Nelson  and  Susan  Wright.  Power  and  Participatory  Development. Intermediate Tehnology Publication. London
Dye   Thomas   R. 1981. Understanding    Public   Policy   Marking ,   New   York- Holt, Renehart & Winston .
Friedmann. 1992. Empowerment: The Politcs of Alternative Development. Blackwell Publisher . Gibson,   Ivanovich,   Donnely.   1989. Organisasi   dan   Manajemen , Erlangga, Jakarta. Hessel,  Nogi  s.  Tangkilisan.  2003. Implementasi  Kebijakan Publik, Transformasi  Pikiran George  Edward ,  Lukman  Offset  dan Yayasan Pembaruan  Administrasi  Publik
Indonesia, Yogyakarta . Islamy, M. Irfan. 1997. Prinsip-Prinsip Perumusan Kebijakan Negara, Bumi Aksara, cetakan ke 8, Jakarta .
Moloeng,   Lexy.  J.  2001. Metode  Penelitian   Kualitatif ,   Remaja Rosdakarya, Bandung. Mar’at. 1982. Sikap    Manusia    :   Perubahan    dan    Pengukuran ,    Ghalia Indonesia, Bandung, 1982.
Priyono, Onny S. Dan Pranarka. 1996. Pemberdayaan Konsep, Kebijakan dan Implementasi . CSIS. Jakarta.
Robbins,  Stephen  P.2006. Perilaku  Organisasi ,  Edisi  Kesepuluh,  PT.  Indeks, Jakarta. Soepijanto,  Bambang.  2013. Implementasi  Kebijakan  Pemberdayaan  Masyarakat  sekitar Kawasan Hutan di Kabupaten Mesuji Provinsi Lampung . FIA. UB.Malang Subarsono,   AG. 2005. Analisis   Kebijakan   Publik ,   Pustaka Pelajar, Yogyakarta .
Steers,  Ricard  M.,  (terjemahan). 1985, Efektivitas  Organisasi ,  Cetakan Kedua, Erlangga, Jakarta.
Umar,   Husein. 2001. Riset   Sumber   Daya   Manusia   dalam   Organisasi , Edisi Revisi, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta,
Van  Meter,  Donald  S  &  Van  Horn,  Carl  E.  1975. The  Policy Implementation Process : A Concentual  Framework  in : Administration  and Society , Vol. 6 No. 4 p. 445-485.
Wahab, Solichin Abdul. 1997. Analisis Kebijaksanaan ,  Bumi Aksara, Jakarta. Widjaja. 2000. Ilmu Komunikasi Pengantar Study , Cetakan Kedua, Rineka Cipta, Jakarta. Winarno, Budi. 1989. Teori  Kebijaksanaan  Publik ,  Pusat  Antar  Universitas Studi Sosial, Universitas Gajah Mada, Yogyakarta Undang-Undang  Nomor 23 tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.