## REFORMULASI PENGATURAN PEMBANGUNAN JALAN DESA KABUPATEN MALANG
(Analisis Yuridis Beserta Dampak dari Pengaturan dalam UU Pemda, UU Desa, dan UU Jalan)
-Avicenna M. Saniputera-

## Abstrak
Penyelenggaran  pemerintahan  dalam  segala  lini,  memiliki  tingkat  kompleksitas  yang  tinggi.  Dalam diskursus negara hukum seluruh penyelenggaraan tersebut, harus didasarkan pada aturan hukum yang pasti, atau  dikenal  dengan  istilah due  procces  of  law/asas  legalitas .  Prasyarat  yang  harus  dipenuhi  dalam  aturan hukum tersebut, adalah kepastian dan harmonisasi. Kepastian bermakna tidak multitafsir, dan harmonis, tidak bertabrakan dengan pengaturan lainnya. Rupanya aspek tersebut tidak terpenuhi dalam Undang-Undang yang mengatur tentang jalan desa. Terjadi dua institusi yang berkewajiban atas pelaksanaannya, belum lagi adanya pembagian baku, mana yang jalan desa, dan jalan kabupaten Malang. Atas hal tersebut, maka penelitian ini membahas: Pertama ,  Bagaimana  analisa  yuridis  beserta  dampak  pengaturan  kewenangan  penyelenggaran jalan desa di Kabupaten Malang ditinjau dari UU Pemda, UU Desa dan UU Jalan? Kedua , Bagaimana upaya pembaharuan  terhadap  pengaturan  pembangunan  jalan  desa  di  masa  mendatang  yang  memenuhi  unsur kepastian  hukum  dan  sesuai  dengan  arah  pembangunan  daerah  di  Kabupaten  Malang?  Penelitian  ini menggunakan  jenis  penelitian  hukum  normatif,  dengan  pendekatan  peraturan  perundang-undangan  dan konseptual.
Kata kunci: Reformulasi, Pembangunan, Jalan Desa, Kabupaten Malang

## Abstract
The administration of government in all lines has a high level of complexity. In the discourse of the state of law, all such implementation must be based on definite legal rules, or known as due process of law. The prerequisites that must be met in the rule of law, are certainty and harmonization. Certainty means not multiple interpretations, and harmonious, does not collide with other arrangements. Apparently these aspects were not fulfilled in the Law governing village roads. There were two institutions that were obliged to implement them, not to mention the standard distribution, which were village roads, and Malang district roads. For this reason, this  study  discusses:  First,  How  is  the  juridical  analysis  and  the  impact  of  regulating  the  authority  of organizing village roads in Malang regency in terms of the Regional Government Law, the Village Law and the Road Law? Second, how are the efforts to reform the village road development arrangements in the future that  meet  the  elements  of  legal  certainty  and  in  accordance  with  the  direction  of  regional  development  in Malang Regency? This research uses normative legal research, with the approach of statutory and conceptual regulations.
Key words: Reformulation, Development, Village Road, Malang Regency

## PENDAHULUAN
Indonesia  adalah  Negara  Hukum,  berarti penyelenggaraan pemerintahan harus berdasarkan  hukum  yang  berlaku.  Begitu  juga peyelenggaraan  pemerintahan  daerah.  Sebagai Negara  yang  menganut  sistem  hukum  positif aspek legalitas sangatlah penting. Pada wilayah ketatanegaraan,  hal  tersebut  juga  menjadi prasyarat  adanya due  procces  of  law ,  Jimly Ashhidqie  menjelaskan  bahwa due  procces  of law adalah  segala  tindak  tanduk  pemerintahan
1 Jimly Asshiddiqie, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia (Jakarta, 2014), hlm. 128
yang  harus  di  dasarkan  pada  hukum  tertulis, dimana  hukum  tertulis  itu  harus  ada  terlebih dahulu sebelum tindakan administrasi dilakukan. 1 Due  procces  of  law tentunya memiliki  prasyarat,  yakni  memenuhi  unsur kepastian  hukum,  kepastian  hukum  yang dimaksud  pastinya  terjadi  harmonisasi  antara beberapa  peraturan  hukum,  sehingga  dalam pelaksanaannya tidak tumpang tinding dan tidak berebut  kewenangan.  Hal  ini  juga  diartikan sebagai  konsekuensi  dari  negara  hukum  yang
harus dipahami dan dikembangkan sebagai satu kesatuan sistem. Sebagai sebuah sistem hukum terdiri dari tiga elemen utama, yakni kelembagaan  ( institutional ),  kaedah  aturan ( instrumental ),  perilaku  para  subyek  hukum yang  menyandang  hak  dan  kewajiban  yang ditentukan  oleh  norma  aturan  itu  (element subyektif dan kultural). 2
Perlu  penulis  tegaskan  kembali,  faktor terjeratnya  seorang  penyelenggara  negara terhadap  tindak  pidana  korupsi,  tidak  hanya urusan  moralitas,  melainkan  juga  mengenai maraknya  mal-administrasi  yang  disebabkan pada aturan yang menjadi dasar tidak mengatur secara  rinci.  Untuk  menentukan  suatu  tindakan aparat  atau  pejabat  publik  bersifat  mal- administratif  atau  tidak,  menurut  Philipus  M. Hadjon  dapat  diukur  berdasarkan  3  (tiga) parameter, yaitu: peraturan perundang- undangan,  asas-asas  umum  pemerintahan  yang baik, dan code of good administrative behavior . 3 Dengan  pengertian  dasar  tersebut,  mal- administrasi  dikaitkan  dengan  perilaku  dalam pelayanan,  khususnya  yang  dilakukan  oleh pejabat publik. Dikaitkan dengan norma hukum administrasi, mal-administrasi termasuk kategori norma perilaku aparat dalam pelayanan publik. Dalam posisinya sebagai norma perilaku aparat,  maka  setiap  tindakan  mal-administrasi mengandung  resiko  atau  konsekuensi  terhadap pertanggungjawaban pribadi (faute de personale), yang bersifat administratif, perdata, maupun  pidana. 4 Selain  itu,  penelitian  yang dilakukan oleh Iwan Jani Simbolon,
menyebutkan
bahwa bentuk-bentuk penyimpangan yang paling umum terjadi dalam proses  pengadaan  barang  dan  jasa  pemerintah yang  dapat  mengakibatkan  terjadinya  tindak pidana  korupsi  salah  satunya  adalah  mengenai akuntabilitas  dan  kesalahan  dalam  Menetapkan Jenis Kontrak Pengadaan Barang/Jasa. 5
2 Jimly  Asshiddiqie, Konstitusi Bernegara: Praksis Kenegeraan Bermartabat dan Demokratis (Malang, 2015), hlm. 105
3 Ahmad  Basuki, Pertanggungan  Jawab  Pidana Pejabat Atas Tindakan Mal-Administrasi . Jurnal PERSPEKTIF  Volume  XVI  No.  4  Tahun  2011  Edisi September, hlm. 254
Penelitian  ini  akan  fokus  pada  beberapa aturan  mengenai  Jalan  Desa,  yang  ternyata dalam  pembentukan  dan  pelaksanaanya  tidak terumus  secara  rinci,  dan  membuka  ruang terhadap  tumpang  tindih  kewenangan  antara Pemerintah Daerah dan Pemerintah Desa dalam pelaksanaan,  ketika  tumpang  tindih  terjadi, maka  ini  akan  membuka  ruang  terjadinya penyalahgunaan kewenangan akibat faktor tidak terumusnya aturan secara rinci.
Berdasarkan  pasal  58  UU  23  tahun  2014 Tentang  Pemerintah  daerah  (UU  Pemda) menyebutkan  bahwa  asas  penyelengaraan pemerintahan berdasarkan asas: Proporsioalitas, Profesionalitas, Akuntabel, Efisiensi, Efektifitas dan Keadilan. Jika merujuk pada penjelasan UU a quo , asas akuntabel penyelengaraan pemerintahan berdasar kewenangan yang dimiliki  dengan  kata  lain  tidak  melakukan  hal- hal yang berada di luar kewenangannya. Jika kita merujuk  pada  rumusan  pasal  12  UU  Pemda, menyebutkan  bahwa  pemerintahan  konkuren yang  menjadi  Kewenangan  pemerintah  daerah salah satunya adalah di bidang pekerjaan umum dan  perumahan  rakyat,  khususnya  dalam pengelolaan jalan desa. Karena jalan desa adalah bagian  dari  desa,  maka  kita  harus  mencermati pengaturannya dalam pasal 19 huruf b Undang- Undang Nomor 6 tahun 2014 tentang Desa (UU Desa)  yang  mengatur  kewenangan  desa diantaranya,  kewenangan  lokal  berskala  desa. Dalam  penjelasan uu  a  quo disebutkan,  bahwa kewenangan  lokal  berskala  desa  diantaranya ialah pembuatan jalan desa antar permukiman ke wilayah  pertanian.  Hal  tersebut  sebagai konsekuensi  asas  penyelenggaraan  urusan pemerintahan  desa,  yakni  salah  satunya  adalah asas kemandirian.
Kemudian,  Undang-undang  Nomor  38 tahun 2004 tentang Jalan (UU Jalan), mengatur urusan pemerintahan dalam kewenangan pengelolaan jalan. Membagi antara kewenangan
4 Ibid.
5 Iwan Jani Simbolon. Pertanggungjawaban Pidana Pelaku Tindak Pidana Korupsi dalam Proyek Pengadaan Barang dan Jasa Pemerintah . Jurnal Universitas Sumatra Utara, hlm. 3
dan  tanggung  jawab  kepada  pemerintah  pusat, pemerintah Provisni dan Pemerintah Kabupaten/Kota.  Merujuk  pada  pasal  19  UU Jalan, mengatur kewenangan pemerintah kabupaten, yakni:
“Wewenang  pemerintah  kabupaten  dalam penyelenggaraan jalan
meliputi penyelenggaraan jalan kabupaten dan jalan desa.”
UU Jalan memiliki peraturan pelaksananya, yakni  Peraturan  Pemerintah  Nomor  34  Tahun 2006 Tentang Jalan. Di dalamnya juga mengatur mengenai kewenangan jalan desa yang diselenggarakan oleh Pemerintah Daerah.
Jika melihat pengaturan tentang jalan desa dari ketiga undang-undang tersebut (UU Pemda, UU  Desa,  dan  UU  Jalan),  maka  pengaturan mengenai  jalan  desa  sudah  diatur  namun terdapat  permasalahan.  Ada  dua  permasalahan, pertama,  terjadi  dualisme  kewenangan  untuk penyelenggaraan,  yakni  antara  pemerintah daerah yang diamanatkan oleh UU Jalan beserta Peraturan  Pemerintahnya,  UU  Pemerintah Daerah  dan  pemerintah  desa  sebagaimana diamanatkan oleh UU Desa. dualisme kewenangan  ini  menjadi  masalah  krusial. Kedua, mengenai klasifikasi secara rinci ‘mana’ yang  disebut  sebagai  jalan  desa  tidak  diatur. Kedua permasalahan ini akan membukan ruang terjadinya  tumpang  tindih,  antara  pemerintah daerah  (Kabupaten)  dengan  Pemerintah  desa. Khususnya  di  Kabupaten  Malang,  belum  ada aturan  yang  berisikan  mana  pembagian  antara jalan  desa  dan  non-jalan  desa,  sehingga  hal  ini akan membuka ruang terhadap penyalahgunaan kewenangan.  Norma  ini  akan  berpotensi terhadap  pengambil  alihan  kewenangan  secara tidak  sah,  yang  seharusnya  jalan  tersebut merupakan jalan yang dibangun oleh Pemerintah desa, justru dilakukan oleh Pemerintah Kabupaten.  Selain  itu,  tidak  adanya  rincian tersebut, menghambat pembangunan, mengapa? karena hal ini akan membuat para pejabat saling ‘lempar  kewenangan’  karena  merasa  bukan tanggung jawabnya. Barang tentu, ini menimbulkan ketidak pastian hukum.
Hal ini sangatlah penting dalam pengelolaan  jalan  desa  agar  dapat  akuntabel.
Akuntabilitas  merupakan  hal  yang  penting, karena  jika  kita  merujuk  pada  pasal  58  UU Pemda,  menyebutkan  bahwa  penyelenggaraan Pemerintah  Daerah  salah  satunya  adalah berdasarkan  pada  asas  akuntabilitas.  Dalam penjelasan  UU  Pemda,  dijelaskan  bahwa akuntabilitas  adalah  asas  yang  menentukan bahwa  setiap  kegiatan  dan  hasil  akhir  dari kegiatan  penyelenggara  negara  harus  dapat dipertanggungjawabkan kepada masyarakat atau rakyat  sebagai  pemegang  kedaulatan  tertinggi negara  sesuai  dengan  ketentuan  peraturan perundang-undangan.
Ketentuan  norma  mengenai  akuntabilitas pengelolaan  keuangan,  yang  merupakan  dasar dari  penyelenggaraan  jalan  sudah  tersebar  di berbagai  peraturan  perundang-undangan.  Jika dihubungkan dengan dua masalah yang penulis kemukakan sebelumnya, maka dualisme kewenangan  dan  klasifikasi  jalan  desa  yang tidak jelas, akan mengakibatkan penyelenggara negara menyimpang dari asas akuntabilitas, dan berhujung  adanya  mal-administrasi.  Mengapa demikian?  jika  kita  merujuk  pada  Peraturan Pemerintah  Nomor  35  Tahun  2005  tentang Pengelolaan  Keuangan  Daerah,  dalam  pasal  2 mengenai ruang lingkup keuangan daerah salah satunya  adalah  kewajiban  daerah  untuk menyelenggarakan urusan pemerintahan daerah dan  membayar  tagihan  pihak  ketiga.  Artinya untuk  menentukan  mana  yang  merupakan kewajiban daerah, maka harus merujuk pada apa saja kewenangan yang dimiliki oleh Pemerintah Daerah.  Jika  kembali  kita  hubungkan  dengan adanya  dualisme  penyelenggaraan  jalan,  maka akan  terjadi  kesalahan  penentuan,  mana  saja yang merupakan kewajiban Pemerintah Daerah. Ketika  aturan  tidak  secara  rinci,  maka  ini  juga akan membuka ruang terhadap penyalahgunaan wewenang,  dan  berhujung  pada  tindak  pidana korupsi sebagaimana diatur dalam UU Tipikor.
Istilah  penyalahgunaan/menyalahgunakan dalam  istilah  Belanda  dikenal  dengan misbruik yang  memiliki  kemiripan  dengan  istilah missbrauch dalam  bahasa  Jerman  atau misuse dan abuse dalam  istilah  bahasa  Inggris  yang maknanya selalu diasosiasikan dengan hal yang
bersifat negatif yaitu penyelewenangan. 6 Istilah menyalahgunakan kewenangan merupakan istilah  yang  digunakan  dan  populer  dalam hukum  pidana,  khususnya  dalam  praktek peradilan  pidana  ketika  berbicara  tentang Tipikor  yang  berkaitan  dengan  jabatan  publik atau  jabatan  pemerintahan.  Hal  ini  tidak mengherankan karena ‘menyalahgunakan kewenangan’  merupakan  salah  satu  unsur penting  dalam  Tipikor  yang  berkaitan  dengan jabatan  bahkan  merupakan bestanddeel  delict . Menyalahgunakan  kewenangan  sebagai  salah satu  unsur  dalam  Tipikor  menurut  Abdul  Latif merupakan species  delict dari  unsur  melawan hukum sebagai genus delict . Menyalahgunakan kewenangan  dalam  konteks  ini  akan  selalu berkaitan dengan jabatan pejabat publik, bukan dalam  kaitan  dan  pemahaman  jabatan  dalam ranah struktur keperdataan.
Ini menjadi isu penting karena Pemerintah Kabupaten Malang adalah salah satu pemerintahan kabupaten di propinsi Jawa Timur yang saat ini sedang giat-giatnya membangun di berbagai  bidang.    Dengan  luasan  wilayah: 3.530,65 KM. Terluas ke dua setelah Kabupaten Banyuwangi.  Jumlah penduduk 3.092.714 jiwa (2015).  Terdiri  dari  33  kecamatan  390 desa/kelurahan.  Dengan  wilayah  yang  sangat luas maka aksesibilitas merupakan faktor utama untuk mengakselerasi pembangunan agar dapat menjangkau  sampai  keseluruh  plosok  desa secara merata. Ketersediaan infrastruktur khususnya  jalan  sangatlah  dibutuhkan.  Hal  ini dapat dilihat pada setiap musyawarah pembangunan (Musrenbang) dari tahun ke tahun selalu didominasi akan usulan masyarakat untuk pembangunan  jalan,  hampir  melebihi  80% anggaran.  Tentu  konsekuensi  nya  kebutuhan anggaran  akan  semakin  besar  pula.  Pada musrenbang  tahun  2018  ini  usulan  program pembangunan  jalan  melalui  APBD  tahun  2019 jumlah  keseluruhan  RP.  473.329.025.455- Sebesar  Rp  431.137.449.455-  berarti  91,09  %
6 Mohammad Sahlan, Unsur Menyalahgunakan Kewenangan dalam Tindak Pidana Korupsi sebagai Kompetensi Absolut Peradilan Administrasi . Jurnal Hukum IUS QUIA IUSTUM NO. 2 VOL. 23 APRIL 2016, hlm. 271 – 293
usulan  tersebut  di  peruntukkan  infrastruktur jalan. 7
Dari  latar  belakang  tersebut,  maka diperoleh  rumusan  masalah  sebagai  berikut,  1) Bagaimana  analisa  yuridis  beserta  dampak pengaturan  kewenangan  penyelenggaran  jalan desa  di  Kabupaten  Malang  ditinjau  dari  UU Pemda, UU Desa dan UU Jalan?, 2) Bagaimana upaya pembaharuan terhadap pengaturan pembangunan  jalan  desa  di  masa  mendatang yang  memenuhi  unsur  kepastian  hukum  dan sesuai  dengan  arah  pembangunan  daerah  di Kabupaten Malang?.

## METODE PENELITIAN
Jenis  penelitian  mengenai  “Reformulasi
Pengaturan
Pembangunan Jalan Desa Kabupaten  Malang  (Analisis  Yuridis  Beserta Dampak dari Pengaturan dalam UU Pemda, UU Desa,  dan  UU  Jalan)”  termasuk  penelitian hukum normatif. Penelitian ini hanya ditujukan pada konsep, asas hukum, prinsip-prinsip hukum serta  peraturan-peraturan  tertulis  sehingga penelitian  ini  sangat  erat  hubungannya  pada kepustakaan  karena  akan  membutuhkan  data- data berupa bahan hukum yang bersifat sekunder pada kepustakaan.

## HASIL DAN PEMBAHASAN
1. Analisa Yuridis Beserta Dampak Pengaturan Kewenangan Penyelenggaraan Jalan Desa di Kabupaten  Malang  Ditinjau  dari  UU
Pemda, UU Desa dan UU Jalan
a. Antinomi pengaturan tentang jalan dalam UU Pemda, UU Desa dan UU
Jalan
Untuk membuat penelitian ini lebih fokus, konsentrasi  penelitian  ini  berpijak  pada  ketiga undang-undang  yang  ketiganya  membahas
7 http://bappeda.malangkab.go.id/berita-217.html. Di akses pada 2 Juli 2018
tentang  jalan  desa,  baik  secara  langsung  atau tidak langsung. Ketiga undang-undang ini yakni:
1) Undang-Undang  Pemerintahan  Daerah. Berdasarkan  pasal  58  UU  23  tahun  2014 Tentang  Pemerintah  daerah  (UU  Pemda) menyebutkan  bahwa asas  penyelengaraan pemerintahan berdasarkan asas: Proporsioalitas, Profesionalitas, Akuntabel, Efisiensi, Efektifitas dan
Keadilan .  Jika  merujuk  pada  penjelasan UU a  quo ,  asas  akuntabel  penyelengaraan pemerintahan berdasar kewenangan yang di miliki  dengan  kata  lain  tidak  melakukan hal-hal yang berada di luar kewenangannya.  Jika  kita  merujuk  pada rumusan pasal 12 UU Pemda, menyebutkan bahwa pemerintahan konkuren yang menjadi  Kewenangan  pemerintah  daerah salah  satunya  adalah  di  bidang  pekerjaan umum  dan  perumahan  rakyat,  khususnya dalam pengelolaan jalan desa.
2) Undang-Undang  Desa.  Karena  jalan  desa adalah  bagian  dari  desa,  maka  kita  harus mencermati pengaturannya dalam pasal 19 huruf  b  Undang-Undang  Nomor  6  tahun 2014  tentang  Desa  (UU  Desa)  yang mengatur  kewenangan  desa  diantaranya, kewenangan  lokal  berskala  desa.  Dalam penjelasan uu  a  quo disebutkan,  bahwa kewenangan lokal berskala desa diantaranya  ialah pembuatan  jalan  desa antar  permukiman  ke  wilayah  pertanian . Hal  tersebut  sebagai  konsekuensi  asas penyelenggaraan urusan pemerintahan desa,  yakni  salah  satunya  adalah  asas kemandirian.  Terhadap  ketentuan  tentang kewenangan lokal berskala desa, ditegaskan  lebih  lanjut  dalam  pasal  34 huruf  K,  Peraturan  Pemerintah  Nomor  47 Tahun  2015  Tentang  Perubahan  Atas Peraturan  Pemerintah  Nomor  43  Tahun 2014  Tentang  Peraturan  Pelaksanaan Undang-Undang  Nomor  6  Tahun  2014 Tentang Desa: pembuatan jalan Desa antar permukiman ke wilayah pertanian.
3) Undang-Undang Tentang Jalan. Kemudian, Undang-undang  Nomor  38  tahun  2004 tentang Jalan (UU Jalan), mengatur urusan
pemerintahan dalam kewenangan pengelolaan jalan. Membagi antara kewenangan  dan  tanggung  jawab  kepada pemerintah pusat, pemerintah Provinsi dan Pemerintah Kabupaten/Kota. Merujuk pada pasal  19  UU  Jalan,  mengatur  kewenangan pemerintah  kabupaten,  yakni: Wewenang pemerintah kabupaten dalam penyelenggaraan jalan meliputi
penyelenggaraan  jalan  kabupaten  dan jalan  desa. UU  Jalan  memiliki  peraturan pelaksananya,  yakni  Peraturan  Pemerintah Nomor  34  Tahun  2006  Tentang  Jalan.  Di dalamnya juga mengatur mengenai kewenangan jalan desa yang
diselenggarakan oleh Pemerintah Daerah. Dari paparan peraturan perundang- undangan  tersebut,  dapat  diambil  pemahaman sebagai berikut: pertama, inti permasalahan dari pembangunan  jalan  desa  adalah  mengenai akuntabilitas, dimana asas ini menghendaki agar setiap  penyelenggaraan  aktivitas  apapun  harus didasarkan  sesuai  dengan  kewenangan  yang diberikan  oleh  undang-undang.  Kedua,  terjadi tumpang  tindih  pengaturan  antara  ketiga undang-undang.  UU  Desa  mengatakan  bahwa kewenangan  tentang  pembangunan  jalan  desa adalah  otonomi  dari  desa,  sehingga  dalam menentukan anggaran, perencanaan dan pembangunan  ditentukan  oleh  desa.    Tetapi disisi  lain,  UU  Jalan  juga  mengatur  tentang kewenangan  pembangunan  jalan  desa,  dimana pembangunan  jalan  desa  dalam  UU  Jalan, merupakan  kewenangan  pemerintah  daerah. Lalu  siapa  sebenarnya  yang  berwenang  dari keduanya,  apakah  pemerintaha  daerah,  atau pemerintah desa?
Jika  ditafsirkan  secara  gramatikal,  maka kedua-duanya  memiliki  kewenangan  untuk melakukan  pembangunan  terhadap  jalan  desa. jika keduanya bisa saling bersinergi (pemerintah desa dan daerah) itu merupakan hal baik, namun siapa  yang  bisa  menjamin  keduanya  akan  bisa berjalan  sinergi.  Sebaliknya,  keadaan  ini  justru akan  membuat  masing-masing  instansi  (baik pemerintah  daerah  dan  desa)  saling  melempar tangan.
Perbedaan pengaturan ini, cukup beralasan, setidaknya ada beberapa mengapa perbedaan ini bisa  terjadi.  Pertama,  UU  Jalan  merupakan undang-undang yang disahkan pada tahun 2004, sedangkan UU Desa adalah disahkan pada tahun 2014.  Terdapat  perbedaan  politik  hukum kebijakan  pemerintah,  baik  ditataran  pusat  dan daerah.  Salah  satu  contoh,  UU  Jalan  tentunya melakukan harmonisasi norma dengan Undang- Undang  Nomor  32  tahun  2004  tentang Pemerintahan daerah. Sedangkan ara kebijakan politik  hukum  yang  ada  pada  UU  Desa, melakukan  harmonisasi  norma  juga  Undang- Undang  Nomor  32  tahun  2004,  tetapi harmonisasi  dilakukan  dengan  menyeleraskan dengan  evaluai  dengan  UU  Pemerintah  Daerah 2004,  karena  di  tahun  yang  sama,  Undang- Undang  Pemerintah  Daerah,  diganti  dengan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014. Kedua, perbedaan arah politik hukum terhadap pengakuan  desa.  Disaat  UU  Jalan  dibangun. Pada  UU  Jalan,  semangat  untuk  memberikan otonomi desa belum menggelora, sehingga jalan desa  diakomodir  masuk  ke  dalam  pemerintah daerah, berbeda halnya dengan pengaturan jalan dalam  UU  Desa,  semangat  untuk  memberikan otonomi  desa  dan  meningkatkan  desa  sangat tinggi.
Berkaitan  dengan  antinomi  pengaturan jalan  dalam  UU  Jalan  dan  UU  Desa,  hal  ini menjadi  problem  tersendiri,  karena  akan menjauhkan  pembangunan  jalan  dari  dua prinsip  yang  ada  dalam  asas-asas  umum pemerintahan yang baik, yakni asas kepastian hukum  dan  asas  akuntabilitas.  Mengapa? Kendala akan terjadi karena akan rancu untuk merumuskan “siapa” yang memiliki wewenang,  hal  ini  berhaluan  dengan  asas kepastian  hukum.  kendala  berikutnya,  juga akan terlihat dalam penyalahgunaan kewenangan. Potensi penyalahgunaan wewenang,  karena  adanya  dulisme  sangat tinggi  terjadi.  Baik  dari  penyediaan  tender barang  dan  jasa,  anggara  keuangan  dan
8 Lihat  penjelasan  asas  akuntabilitas  dalam  UU Pemerintah Daerah.
sebagainya, sangat bermsalah dengan adanya dualisme ini. Keadaan ini sangat menjauhkan dari asas akuntabilitas. Asas ini, menghendaki bahwa  setiap  kegiatan  dan  hasil  akhir  dari kegiatan  penyelenggara  negara  harus  dapat dipertanggungjawabkan kepada masyarakat atau rakyat  sebagai  pemegang  kedaulatan  tertinggi negara  sesuai  dengan  ketentuan  peraturan perundang-undangan. 8 b. Analisa teori kepastian hukum dan hukum sebagai kesatuan sistem dalam antinomi pengaturan tentang jalan dalam UU Pemda, UU Desa dan UU Jalan
Kepastian hukum, dalam bahasan ini sangat erat kaitannya dengan aliran positivisme hukum dalam  filsafat  hukum.  Filsafat  hukum  adalah rumpun keilmuan yang membahas hukum pada tataran abstraksi yang tinggi, tingkat kebijaksanaan serta upaya pencarian kebenaran yang tinggi  merupakan orientasi penting dalam rumpun ini. Carl Joachim Friedrich menerasikan, filsafat hukum merupakan bagian daripada  filsafat  umum,  karena  iamenawarkan refleksi  filosofis  mengenai  landasan  hukum umum,  dimana  objek  daripada  filsafat  hukum ada  pada  hukum  itu  sendiri. 9 Karakterisitik filsafat hukum selalu berupaya menuju kesempurnaan,  artinya,  filsafat  hukum  selalu bergerak  dalam  diamnya  secara  sistematik ataupun  ataupun  ketidakteraturannya,  dengan menemukan,  menelaah  dan  menganalisis  serta mengevaluasi  satu  bagian  dan  bagian  lainnya, dengan  tujuan  untuk  membuka  wawasan, menyingkap  rahasia  alam  dan  menyibak keraguan dalam diri manusia. 10
Hukum  sebagai  instrumen  menciptakan tertib sosial, merupakan sesuatu yang melintasi ruang dan zaman. Setiap zaman, pemikir hukum selalu memiliki warna kosmologinya tersendiri, sebagai pancaranya semangat zaman. Hal inilah yang  menjadi  salah  satu  alasanya  munculnya diversifikasi  aliran  filsafat  hukum.  Filsafat hukum dibangun dengan dibangun atas tiga tema
9 Muhammad Erwin, Filsafat Hukum : Refleksi Kritis Terhadap  Hukum dan  Hukum  Indonesia  (Dalam  Dimensi Ide dan Aplikasi), Edisi Revisi (Jakarta, 2016), hlm. 125
10 Ibid. hlm. 126
sentral  yang  saling  berkelindan  satu  dengan lainnya,  yakni  ontologi  hukum,  epistimologi hukum  dan  aksiologi  hukum.  Ontologi  hukum dimaknai  sebagai  sarana  untuk  membahasa hakikat  hukum  dan  realitas.    Epistimologi hukum  dimaknai  sebagai  cara  untuk  mencari jalan dalam pembentukan hukum dan kebenarannya.  Aksiologi  hukum  dimaknai sebagai ruang untuk menghubungkan nilai-nilai yang ada dengan hukum.
Keberadaan  positivisme  hukum,  dapat dikategorikan sebagai antitesa dari aliran hukum alam.  Aliran  hukum  alam  yang  meletakkan norma  pada  abstraksi  yang  tinggi,  bersumber pada  nilai-nilai  ketuhanan,  yang  kemudian diderivasi pada asas-asas yang berkaitan dengan kebenaran  dan  keadilan,  kedudukan  moralitas menjadi  titik  sentral  dalam  aliran  hukum  alam. Berbeda dengan aliran hukum alam, positivisme hukum  berada  pada  tataran  lebih  konkrit, terdapat garis demarkasi yang tegas memisahkan antara  hukum  dan  moralitas. 11 Augusto  Comte memiliki  peran  besar  dalam  aliran  ini,  namum John Austin, Jeremny Bentham dan Hans Kelsen lebih dikenal sebagai promotor dalam aliran ini. Positivisme  hukum  memaknai  bahwa  hukum adalah  seperangkat  aturan  yuridis,  yang  dibuat oleh penguasa. Aliran ini memang memiliki latar belakang tersendiri, Comte menjelaskan positivisme hukum ingin menangkap tata hukum sebagai  fakta  sensual.  Akibatnya,  aliran  ini hanya  peduli  pada  segi-segi  yang  dapat ditangkap  oleh  indera  manusia.  Hukum ditangkap oleh indra sensual. 12
Keberadaan hukum dimaknai secara tunggal  dan  otonom,  yakni  hukum  yang diproduksi  oleh  penguasa,  diluar  itu  tidak  ada hal  apapun  yang  dianggap  apapun.  Produk hukum  yang  dibentuk  oleh  penguasa,  memiliki daya  paksa  bagi  setiap  manusia  yang  berada dibawah  kekuasaan  tersebut,  dalam  rangka menuju  pada  kepastian  hukum.  Orientasi ketertiban, menjadi nilai yang berjalan beriringan  dalam  tujuan  yang  hendak  dicapai.
11 Ibid. hlm. 9
12 Bernar  L  Tanya, et.  al . Teori  Hukum:  Strategi Tertib  Manusia  Lintas  Ruang dan  Generasi (Yogyakarta, 2013), hlm. 112
Ketertiban,  memberikan  makna,  bahwa  setiap manusia  atau  lembaga  apapun  untuk  berjalan sesuai koridor yang diperintahkan oleh hukum. Tidak  ada  ruang  untuk  mengenyampingkan perintah penguasa yang diberikan oleh hukum.
Ontologi hukum, dalam positivisme hukum dimaknai  sebagai  seperangkat  aturan  yang dibuat penguasa, dan tersistematisasi antara satu sub-sistem dengan lainnya. Shidarta menjelaskan, ontologi dalam positivisme hukum adalah adalah norma-norma positif dalam sistem perundang-undangan. Pemaknaan tersebut mencerminkan  penggabungan  antara  idealisme dan  materalisme.  Penjelasan  demikian  dapat mengacu  pada  teori  hukum  kehendak  ( the  will theory of law) dari John Austin dan teori hukum murni ( the pure norm theory of law) dari Hans Kelsen. Menurut Austin, a positive legal rule is to  equated  with  the  expression  of  an  act  of wishing, sedangkan  A legal  system  is  to  be equated  with  all  the  positive  legal  rule emanating from the sovereign will. 13
Hukum adalah kehendak penguasa, kehendak  ini  jelas  bukan  sesuatu  yang  kosong melompong, hal ini dijelaskan oleh Hans Kelsen dengan mengatakan a positive legal rule is to be equated with a pure norm, that is with an ought or  many  meaning  content .  Kumpulan  norma yang  tersusun  secara  sistematis  itu,  adalah rumusan  yang  bermakna,  karena  ia  menjadi sumber  kegiatan  penemuan  hukum  oleh pengemban  hukum.  Muatan  makna  ( ought  or mau  meaning  content) ini  didapat  dengan pendekatan  idealisme  dan  materalisme,  lalu diolah dengan aspek epistimologi rasionalisme. 14
Pada  penelitian  ini,  ontologi  hukum dimakani  sebagai  perintah  penguasa,  yang diproduksi untuk mengatur ketertiban. Ketertiban yang dimaksud adalah dalam rangkat menciptakan keteraturan pembangunan, persesuaian sejak awal hingga tahap implementasi,  ada  dalam  koridor  yang  tepat. Undang-undang dibentuk dalam rangka
13 Shidarta, Hukum Penalaran dan Penalaran Hukum (Yogyakarta, 2013), hlm. 198
14 Ibid , hlm 199
memastikan agar pembangunan berjalan dengan baik  dan  lancar,  semua  sudah  terukur  dan mampu  memprediksi  keadaan-keadaan,  itulah hakikat daripada positivisme hukum.
Epistimologi  hukum , lingkup  bahasan dalam  epistimologi  hukum  adalah  upaya  untuk menyibak  tentang  bagaimana  pengetahuan hukum itu dapat diperoleh dan bagaimana pula tingkat  kebenarannya  sehingga  dapat  menjadi penentu dari metodologi hukum. 15 Dalam aliran positivisme hukum, cara pencapaian kebenaran ditekankan  pada  pola  penalaran  doctrinal  dan deduktif, 16 yang berbasis pada dua nilai utama, yakni rasional dan objektif. 17 Penalaran  doktrinal/normatif  merupakan model penalaran yang menjadikan aturan hukum positif,  menjadi  titik  anjak  terhadap  seluruh perilaku/fakta.  Penalaran ini,  akan  dimulai  dari suatu pertanyaan, disusul oleh suatu intelectual guessing, yang  berakhir  pada  pemberian jawaban  atas  pertanyaan  itu.  Kemudian, dilanjutkan dengan rangkaian kegiatan berikutnya  dalam  rangka  menemukan  norma hukum  yang  dapat  difungsikan  sebagai  dasar pembenar  yang  membenarkan  jawaban  atas pertanyaan tersebut, melalui guessing. 18
Pada  hal  ini,  episimologi  hukum  dalam penelitian ini, menghendaki adanya pembangunan sistem harmonis. Dalam penalaran positvisme hukum, peraturan- perundang-undangan  adalah  sumber  hukum paling  utama.  Artinya,  peraturan  itu  sendiri wajib menjamin adanya kesesuaian (harmonisasi)  secara  vertikal  dan  horizontal. Seluruh  peraturan  perundang-undangan  yang berkaitan  dengan  jalan  desa,  harus  ada  dalam satu  koridor  yang  harmonis,  dan  sinergis, sehingga penerapannya tidak menggangu kepastian hukum.
Aksiologi hukum, yang diperjuangkan oleh para  penganut  positivisme  hukum  adalah kepastian  hukum.  Dengan  mengambil  sumber hukum  formal  hukum  berupa  perundang-
15 M. Erwin. Op.cit , hlm. 149 16 Shidarta. Op.cit , hlm. 200
17 Ibid.
18 Suetandyo  Wignjosoebroto, Hukum  Konsep  dan Metode (Malang, 2013), hlm. 77
undangan,  diyakini  bahwa  hal  ini  dapat diwujudkan. 19 Kepastian  hukum  diidentikan sebagai  sarana  untuk  menciptakan  ketertiban, dan menghindari adanya kesewenang- wenangan.  Dua  hal  tersebut,  menjadi  bayang- bayang  para  penganut  aliran  ini,  untuk menjauhkan  perbuatan,  dari  pejabat  yang  tidak memiliki otoritas melakukan hal tersebut.
Pada  konteks  penelitian  ini,  tujuan  yang hendak dicapai adalah prediktablitias pembangun  jalan  desa  dan  kepastian  hukum. Tidak  boleh  ada  kesalahan  kewenangan  dalam hal ini, pembangunan harus disesuaikan dengan koridor  kewenangan  masing-masing  intansi, karena  jika  tidak,  ujung  dari  kesalahan kewenangan  akan  masuk  pada  tindak  pidana korupsi,  yang  tentu  sangat  merugikan.  Maka dari,  kebutuhan  hukum  berupa  harmonisasi aturan  jalan  desa,  adalah  perjuangan  menuju kepastian hukum.
c. Dampak dari antinomi pengaturan jalan dalam UU Pemda, UU Desa dan UU Jalan Pembangunan hukum nasional
membutuhkan  kesamaan  pemahaman  terhadap tujuan yang ingin dicapai, sehingga pembangunan  hukum  yang  dilakukan  oleh berbagai pihak dapat bersinergi mencapai tujuan yang  disepakati  secara  nasional.  Selanjutnya, pembinaan  hukum  nasional  diarahkan  untuk mencapai  tujuan  terbentuk  dan  berfungsinya sistem  hukum  nasional,  demikian  pula  yang terdapat  dalam  pengaturan  hukum  ekonomi khususnya  yang  berkaitan  dengan  pengaturan semua  kegiatan  perekonomian  di  Indonesia. Dalam  pembangunan  ekonomi  akan  sangat berpengaruh  pada  perkembangan  Hukum  dan Perkembangan bidang ekonomi yang  keduanya tidak  akan  berjalan  dengan  maksimal  tanpa dilandasi oleh Peraturan Perundangan-undangan yang  baik.  Pengaturan  hukum  berkaitan  erat dengan  pembangunan  pada  umumnya  dan khususnya bagi pembangunan ekonomi. 20
19 Op.cit . Shidarta, hlm. 201
20 Zulfi  Diane  Zaini. Perspektif  Hukum  Sebagai Landasan  Pembangunan  Ekonomi  Di  Indonesia  (Sebuah Pendekatan Filsafat) . Jurnal  Hukum, Vol XXVIII, No. 2, Desember 2012
Erman Rajagukguk, mengatakan daya saing Indonesia masih lemah karena faktor domestik, seperti  kurangnya  infrastruktur,  ekonomi  biaya tinggi,  dan  kurangnya  kepastian  hukum.  Di bidang  infrastruktur,  Indonesia  kekurangan prasarana,  antara  lain  jalan  tol,  kereta  api, pelabuhan, dan pembangkit tenaga listrik. Selain itu, beban ekonomi biaya tinggi dalam kegiatan bisnis  di  Indonesia  dipengaruhi  oleh  perilaku korupsi,  ketidakpastian  hukum  dan  peraturan, sehingga membuat produk Indonesia tidak dapat bersaing,  baik  di  domestik  maupun  di  pasar internasional.  Kepastian  hukum  di  Indonesia tidak  selalu  ada.  Ketidakpastian  hukum  dalam elemen-elemen substansi hukum, aparat hukum, dan budaya hukum juga merupakan faktor utama yang menyebabkan ekonomi biaya tinggi. 21 Antinomi  pengaturan  jalan  desa,  yang menjadi  fokus  dalam  penelitian  ini,  setidak memberikan  dampak  terhadap  beberapa  hal. Dampak  pertama,  hadirnya  antinomi  ini  akan berdampak pada adanya penyalahgunaan kewenangan.  Antinomi  ini  akan  menjauhkan pembangunan jalan dari dua prinsip yang ada dalam  asas-asas  umum  pemerintahan  yang baik,  yakni  asas  kepastian  hukum  dan  asas akuntabilitas. Mengapa? Kendala akan terjadi karena akan rancu untuk merumuskan “siapa” yang  memiliki  wewenang,  hal  ini  berhaluan dengan  asas  kepastian  hukum.  kendala berikutnya, juga akan terlihat dalam penyalahgunaan kewenangan. Potensi penyalahgunaan  wewenang,  karena  adanya dulisme  sangat  tinggi  terjadi.  Baik  dari penyediaan  tender  barang  dan  jasa,  anggara keuangan  dan  sebagainya,  sangat  bermsalah dengan  adanya  dualisme  ini.  Keadaan  ini sangat  menjauhkan  dari  asas  akuntabilitas. Asas  ini,  menghendaki  bahwa  setiap  kegiatan dan  hasil  akhir  dari  kegiatan  penyelenggara negara  harus  dapat  dipertanggungjawabkan
21 Gusti. Korupsi dan Ketidakpastian Hukum Hambat Daya Saing Bangsa https://www.ugm.ac.id/id/berita/3716- korupsi.dan.ketidakpastian.hukum.hambat.daya.saing.ban gsa. diakses pada 11 Maret 2019.
22 Lihat  asas  akuntabilitas  dalam  UU  Pemerintah Daerah.
23 https://koran.tempo.co/read/384729/tujuh-pejabat- perhutani-diperiksa. Di akses pada tanggal 2 Juli 2018
kepada masyarakat atau rakyat sebagai pemegang  kedaulatan  tertinggi  negara  sesuai dengan ketentuan peraturan perundang- undangan. 22
Adanya penyalahgunaan kewenangan  ini,  tentu  akan  bermuara  pada tindak  pidana  korupsi.  Hingga  detik  ini,  tindak korupsi  masih  mejadi  musuh  bersama.  Ruang publik  masih  sesak  dengan  pemberitaan penyelenggara  negara  yang  terjerat  tindak pidana  korupsi,  contohnya  saja  seperti  Dahlan Iskan  diduga  telah  menerima  gratifikasi  dan penyalahgunaan kewenangan. Kemudian, Pejabat  kabupaten  lumajang  di  periksa  terkait tambang  pasir,  diduga  akibat  penyalahgunaan wewenang 23 dan kasus pejabat pemerintah Kota Malang  dari  unsur  eksekutif  dan  legislati  yang tertangkap  KPK  tersandung  kasus  yang  sama, yang  saat  ini  ini  sedang  masih  dalam  proses penyelidikan  dan  penyidikan  di  KPK.  Khusus terhadap  kasus  di  daerah  Kota  Malang,  salah satu  faktor  ialah  kurangnya  ketelitian  dalam mengerjakan  tugas-tugas  administrasi,  serta pemahaman  yang  kurang  mengenai  aturan administrasi pemerintahan dan perkantoran yang kemudian berakibat, secara tidak sengaja banyak aturan yang  ditabrak  dan  menjadi  temuan hokum. 24
Dampak selanjutnya, semakin menjauhkan harapan  dari  reformasi  birokrasi  dalam  sektor pemerintah  lokal.  Tujuan  reformasi  birokrasi sesuai peta jalan Reformasi Birokrasi 2015-2019 adalah  menciptakan  birokrasi  pemerintah  yang profesional, berintegritas, dan berkinerja tinggi. Terdapat  8  (delapan)  area  perubahan  reformasi birokrasi,  salah  satunya  ialah  aspek  organisasi. Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) melakukan studi 25 terkait kemungkinan terdapatnya  tumpang  tindih  (kewenangan) lembaga negara dalam penyelenggaraan pemerintahan (baik dalam skala lokal/nasional). Pada  studi  ini,  sektor  yang  dianalisis  adalah
24 https://nusantara.news/penyalahgunaan- wewenang-pejabat-publik-marak-di-malang.  Di  Akses pada tanggal 2 Juli 2018.
25 https://www.kpk.go.id/nuweb/images/Laporan%20Tahuna n%20KPK%202017.pdf. Hlm 304, diakses paad 13 Maret 2019.
sektor  Manajemen  Aparatur  Sipil  Negara (ASN).  Analisis  tumpang  tindih  lembaga menggunakan konsep yang diadaptasi dari GAO yaitu  konsep  FOD  (Fragmentasi, Overlap , Duplikasi ).
Fragmentasi,  mengacu  pada  keadaan  di mana  lebih  dari  satu  lembaga  (atau  lebih  dari satu unit dalam sebuah lembaga) terlibat dalam satu area yang lingkupnya luas demi meningkatkan  layanan.  Sedang  tumpang  tindih sebagian  (overlap)  mengacu  pada  keadaan dimana  beberapa  organisasi  terlibat  dalam kegiatan  serupa  atau  memiliki  target  penerima manfaat  yang  sama.  Sementara  tumpang  tindih keseluruhan  (duplikasi)  terjadi  ketika  dua  atau lebih lembaga terlibat dalam aktivitas yang sama atau  memberikan  layanan  yang  sama  kepada penerima manfaat yang sama.
Dengan  menggunakan  pendekatan  konsep FOD tersebut, maka antinomi yang terjadi dalam pembangunan  jalan  desa,  dimana  pemerintah desa dan daerah, sama-sama memiliki kewenangan  untuk  itu,  maka  dikategorikan sebagai  konsep  duplikasi.  Indikator  yang digunakan  dalam  konsep  duplikasi,  setidaknya terdiri dari dua lembaga terlibat, aktivitas yang sama, dan penerima manfaat yang sama. Dalam hal ini pemerintah desa dan daerah, adalah dua lembaga  yang  terlibat  bersamaan  akibat pengaturan  dari  dua  undang-undang  yang berbeda. Aktivitas yang sama, ditunjukan karena sama-sama  membangun  jalan  desa,  dari tahapawal  hingga  akhir.  Kemudia  penerima manfaat yang sama, ditunjukan bahwa
penerima/penikmat daripada usaha
pembangunan  jalan,  adalah  warga  masyrakat setempat.
Secara makro-nasional, antinomi pembangunan  jalan  desa,  ini  menambah  silang sengkarut tumpang tindih antar kelembagaan di tingkat  nasional.  Hasil  penelitian  KPK,  adanya tumpang  tindih  daripada  lembaga  membuka ruang  untuk  penyelenggaraan  pemerintah  yang tidak  efisen  dan  efektif.  Kehadiran  antinomi pembangunan jalan desa ini, seolah menyumbangkan  catatan  hitam  tumpang  tindih kelembagaan  dalam  skala  nasional,  dibutuhkan
upaya harmonisasi, yang akan penulis paparkan dalam bab berikutnya.
2. Upaya
Pembaharuan Terhadap
Pengaturan  Pembangunan  Jalan  Desa Dimasa  Mendatang  yang  Memenuhi Unsur  Kepastian  Hukum  dan  Sesuai dengan  Arah  Pembangunan  Daerah  di Kabupaten Malang
Pada  skala  makro,  perlu  untuk  dilakukan deregulasi tentang UU Jalan dalam bentuk revisi secara  keseluruhan.  Adapun  yang  harus dilakukan  revisi  adala,  pertama,  perlunya harmonisasi dengan rezim pemerintahan daerah yang baru, dimana telah ada perubahan terhadap UU  Pemerintah  Daerah  di  tahun  2014.  Kedua, perlu  dilakukan  harmonisasi  dengan  UU  Desa yang  baru,  dimana  saat  ini  terdapat  rezim  dan paradigma  baru,  yang  memberikan  Desa otonomi sehingga pembangunan pun dilakukan secara otonomi. Ketiga, perlu dilakukan adanya pengaturan  ulang  seputar  konsep  Pembinaan, dimana  pembinaan  ini  dapat  dilakukan  secara berjenjang.  Pembinaan  jalan  adalah  kegiatan penyusunan  pedoman  dan  standar  teknis, pelayanan, pemberdayaan sumber daya manusia,  serta  penelitian  dan  pengembangan jalan. Pembinaan tersebut, meliputi:
a. penyusunan dan penetapan norma, standar, kriteria,
b. dan pedoman penyelenggaraan jalan;
c. pengembangan sistem bimbingan, penyuluhan, serta
d. pendidikan dan pelatihan di bidang jalan; dan pengkajian serta penelitian dan pengembangan teknologi bidang jalan dan yang terkait.
Pembinaan  di  tingkat  nasional,  dilakukan oleh  Kementrian  terkait,  dimana  kementrian tersebut  menyediakan  pedoman  secara  terpadu dan  terintegrasi,  dalam  bentuk  standar  teknis yang  menjadi  pedoman  tunggal  seluruh pemerintah  daerah  dan  juga  desa.  Hal  ini  akan menutup  ruang  adanya  standar  ganda  dalam pedoman pembinaan jalan. Terhadap ketentuan tersebut,  dapat  dimasukkan  ke  dalam  point revisi,  dimana jalan  desa juga  masuk  ke  dalam salah satu variabel yang dibina oleh Kementrian, hal ini akan menghapus ketentuan yang ada saat
ini,  dimana  ketentuan  pembinaan  dalam  UU Jalan,  pembinaan  jalan  desa  dibina  oleh Kabupaten.  Hal  ini  tentu  juga  akan  menjadi pedoman dalam hal penyelenggaraan keuangan pembangunan  infrastruktur  jalan,  jika  ada pedoman  tunggal,  maka  potensi  terhadap penyalahgunaan tentu akan hilang.
Skala mikro. Khusus di Kabupaten Malang, masalah mendasar adalah tidak adanya pembagian  yang  jelas  mengenai,  mana  jalan desa, dan mana jalan Kabupaten. Tidak adanya pembagian  yang  jelas  ini,  dapat  diselesaikan dengan  beberapa  rekomendasi  yang  penulis sadurkan.  Pertama,  Kepada  Bupati  dapat mengeluarkan Peraturan Bupati  (Perbup) untuk membagi  secara  rinci,  mana-mana  saja  jalan yang  merupakan  tanggung  jawab  Pemerintah Daerah,  dan  mana-mana  saja  yang  menjadi tanggung  jawab  Pemerintah  Desa.  Mengapa dalam  bentuk  Peraturan  Bupati  (Perbup)? penulis  memiliki  beberapa  alasan  sebagai berikut:
a. Perbup adalah produk hukum dalam bentuk pengaturan  ( regeling )  yang  merupakan otoritas  kekuasaan  secara  penuh  seorang kepala daerah dalam menjalankan kewenangannya yang berdasarkan pada UU Pemerintah  Daerah,  dan  merujuk  kepdada beberapa peraturan organik.
b. Tidak  butuh  waktu  yang  lama  dalam membentuk  Perbup,  cukup  dilakukan dengan  tahap  penelitian  terlebih  dahulu terhadap  kondisi  lapangan,  dan  kemudian hasil  penelitian  itu  langung  dituangkan dalam  bentuk  Perbup,  yang  mengklaster pembagian jalan desa dan Kabupaten.
c. Dibandingkan  dituangkan  dalam  bentuk Perda,  maka  Perda  tersebut  memakan waktu  yang  sangat  lama,  dan  cenderung tidak efisien dan efektif, karena melibatkan lintas kekuasaanm yakni DPRD.
d. Materi  Perbup,  diikuti  tentang  peraturan penganggaran  pembiayaan  pembangunan jalan desa..karena saat ini desa kondisi nya
26 Tri Jata Ayu P.
https://www.hukumonline.com/klinik/detail/ulasan/lt54fbb f142fc22/arti-menyalahgunakan-wewenang-dalam-tindak- pidana-korupsi. Diakses pada 15 April 2019.
belum  mempunyai  kemampuan  yg  cukup untuk membiayai pembangunan jalan desa, sehingga  perlu  bantuan  pembiayaan  dari pemerinrah kabupaten Agar tidak menyalahi  kewenangan..maka  mekanisme nya  perlu  diatur  dalam  bentuk  perundang- undangan.
Dengan kehadiran Perbup pembagian jalan ini,  maka  dapat  menyelesaikan  problem pertentangan  norma  yang  ada  dalam  UU  Jalan dan  UU  Desa,  dengan  cepat  tanggap,  sehingga akan  menghapuskan  potensi  penyalahgunaan kewenangan dikemudian hari.
Penyalagunaan  kewenangan  selalu  jadi hantu yang menakutkan, pasalnya jika lembaga terkait tenyata salah menggunakan kewenangan, maka sel pidana akan menghampiri di kemudian hari. Konsep penyalahgunaan wewenang dalam Hukum Adiministrasi Negara (“HAN”) yaitu: 26 a. Detournement  de  pouvoir atau  melampaui batas kekuasaaan;
b. Abuse de droit atau sewenang-wenang.
Teori lain soal penyalahgunaan wewenang juga  disebutkan  dalam Putusan  Mahkamah Agung Nomor 977 K/PID/2004. Dalam putusan tersebut
dikatakan bahwa pengertian "menyalahgunakan kewenangan" tidak ditemukan eksplisitasnya dalam Hukum Pidana, maka  Hukum  Pidana  dapat  mempergunakan pengertian  dan  kata  yang  sama  yang  terdapat atau berasal dari cabang hukum lainnya. Hal ini berangkat  dari  hukum  pidana  mempunyai otonomi  untuk  memberikan  pengertian  yang berbeda dengan pengertian yang terdapat dalam cabang  ilmu  hukum  lainnya,  akan  tetapi  jika Hukum  Pidana  tidak  menentukan  lain,  maka dipergunakan  pengertian  yang  terdapat  dalam cabang  hukum  lainnya (De  Autonomie  van  bet Materiele Strafrecbt ). 27
Detournement  de  pouvoir Menurut   Jean Rivero dan Waline, pengertian  penyalahgunaan kewenangan  dalam  Hukum  Administrasi  dapat diartikan dalam 3 wujud, yaitu: 28
27 Ibid .
28 Ibid .
a. Penyalahgunaan kewenangan untuk melakukan tindakan-tindakan yang bertentangan  dengan  kepentingan  umum atau  untuk  menguntungkan  kepentingan pribadi, kelompok atau golongan;
b. Penyalahgunaan  kewenangan  dalam  arti bahwa  tindakan  pejabat  tersebut  adalah benar  ditujukan  untuk  kepentingan  umum, tetapi  menyimpang  dari  tujuan  apa kewenangan tersebut diberikan oleh
Undang-Undang  atau  peraturan-peraturan lain;
c. Penyalahgunaan  kewenangan  dalam  arti menyalahgunakan
prosedur yang seharusnya  dipergunakan  untuk  mencapai tujuan  tertentu,  tetapi  telah  menggunakan prosedur lain agar terlaksana.
Selain  hal  tersebut,  problem  anggara  juga akan  menjadi  masalah,  mengapa?  Karena pemerintah  yang  membangun  jalan,  maka pemerintah/instansi  tersebut  juga  bertanggung jawab  terhadap  perawatan  daripada  jalan tersebut,  sesuai  dengan  aturan  dalam  Peraturan Pemerintah  Republik  Indonesia  Nomor  34 Tahun  2006  Tentang  Jalan.  Maka  dapat dibayangkan,  berapa  besar  anggaran  yang dikeluarkan sejak awal, kemudian pembangunan, hingga perawatan jalan. Besarnya  anggaran  tersebut,  ternyata  tidak dibarengi  dengan  kewenangan  intansi,  maka tentu akan berakibat fatal.
Dari  seluruh  pembahasa ini,  diakhir  aspek askiologi, atau tujuan yang hendak dicapai dari adanya  pembaharuan  ini  adalah,  pertama, memberi  kepastian  hukum  dalam  setiap pelaksanaan  pembangunan,  berjalan  dengan akuntabel  dan  tepat  sasaran.  Kedua,  dalam rangka  melakukan  percepatan  pembangun, sehingga menjauhkan potensi adanya mangkrak di  kemudian  hari.  Ketiga,  dengan  adanya pembagian  yang  pasti,  maka  di  kemudian  hari dalam  melakukan  perawatan  jalan,  didasarkan pada  kewenangan  yang  pasti,  dan  akubtabel. Keempat, menghapus adanya potensi penyalahgunaan  kewenangan,  sehingga  tidak
29 Endah  Puji  Lestari, et.  al . Implemetasi  kebijakan pembangunan infrastruktur perdesaan . Jurnal Administrasi Publik (JAP), Vol. 3, No. 5.
30 Heri  Azwansyah, et.  al.  Analisis  strategi pemeliharaan infrastruktur jalan perdesaan di desa sungai
terjadinya  tindak  pidana  korupsi,  yang  sangat merugikan pejabat dan instansi terkait.
Dalam  ranah  kebijakan,  regulasi  tersebut akan  memudahkan  implementasi.  Sebagaimana dijelaskan  oleh  Daniel  Mazmanian  dan  Paul Sabatier Model, yang disebut A Framework for Policy Implementation Analysis . Peranan penting  impelementasi  kebijakan  publik  adalah kemampuan  dalam  identifikasi  faktor-faktor yang  mempengaruhi  tercapainya  tujuan-tujuan formal  pada  keseluruhan  proses  implementasi. Faktor  tersebut  adalah:  (1)  mudah  tidaknya masalah  yang  akan  digarap;  (2)  kemampuan kebijakan  menstruktur  proses  implementasi secara tepat; (3) faktor diluar undang-undang. 29
Implementasi  kebijakan  yang  baik  ini  lah, bagian dari upaya mewujudkan good governance.  Unsur good  governance menurut Lembaga  Administrasi  Negara  dalam  Basuki, Anton dan Shofwan dikelompokan menjadi tiga bagian, yakni: 30
a. Negara/pemerintahan:  Konsepsi  negara pada  dasarnya  yaitu  kegiatan  kenegaraan, tetapi  lebih  jauh  dari  itu  melibatkan  pula swasta  dan  kelembagaan  masyarakat madani.
b. Sektor  swasta:  Pelaku  sektor  swasta mencakup  perusahaan  swasta  yang  aktif dalam interaksi sistem pasar seperti industri pengolahan,  perdagangan,  perbankan,  dan koperasi. Termasuk sektor informal.
Masyarakat  madani:  Pelaku  kelompok masyarakat  dalam  konteks  kenegaraan  pada dasarnya  berada  diantara  atau  ditengah-tengah antara  pemerintah  dan  perseorangan  yang mencakup baik perseorangan maupun sekelompok  masyarakat  yang  berinteraksi secara sosial, politik, dan ekonomi

## PENUTUP
Berdasarkan  pada  pembahasan  di  atas, maka  dapat  ditarik  simpulan  sebagai  berikut: Pertama . Hasil analisa dari berbagai peraturan perundang-undangan  yang  berkaitan  dengan jalan  desa,  menunjukkan  adanya: pertama ,
rengas  kecamatan  sungai  kakap  kabupaten  kubu  raya . Prosiding  pit  ke-5  riset  kebencanaan  iabi  universitas andalas, padang 2-4 mei 2018.
ketidakpastian  hukum  dalam  aturan  mengenai kewenangan  pembangunan  jalan  desa,  dimana ada  dua  instansi  pemerintahan  (pemerintah daerah  dan  desa)  yang  sama-sama  memiliki otoritas  pembangunan,  inilah  yang  disebut antinomi  (pertentangan  hukum)  dalam  hal kewenangan. Kedua, tidak ada aturan yang jelas dimana dan oleh siapa pembagian jalan desa itu dilaksanakan.  Dari  ketidakpastian  itu,  maka memberi  dampak, pertama ,  hadirnya  antinomi ini akan berdampak pada adanya penyalahgunaan kewenangan. Antinomi ini akan menjauhkan pembangunan jalan dari dua prinsip yang  ada  dalam  asas-asas  umum  pemerintahan yang baik, yakni asas kepastian hukum dan asas akuntabilitas.  Kedua,  semakin  menjauhkan harapan  dari  reformasi  birokrasi  dalam  sektor pemerintah  lokal.  Tujuan  reformasi  birokrasi sesuai peta jalan Reformasi Birokrasi 2015-2019 adalah  menciptakan  birokrasi  pemerintah  yang profesional, berintegritas, dan berkinerja tinggi. Terdapat  8  (delapan)  area  perubahan  reformasi birokrasi,  salah  satunya  ialah  aspek  organisasi.
Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) melakukan studi terkait kemungkinan terdapatnya  tumpang  tindih  (kewenangan) lembaga negara dalam penyelenggaraan pemerintahan (baik dalam skala lokal/nasional). Kehadiran  antinomi  pembangunan  jalan  desa ini,  menyumbangkan  catatan  hitam  tumpang tindih kelembagaan dalam skala nasional, yang berhujung  pada  tindak  pidana  korupsi. Kedua . Format  pembaharuan  dilakukan  dalam  dua spektrum, yakni mikro dan makro. Dalam skala makro (nasional) Perlu dilakukan regulasi ulang tentang  UU  Jalan  dalam  bentuk  revisi  secara keseluruhan.  Adapun  yang  harus  dilakukan revisi  adalah, pertama , perlunya  harmonisasi dengan  rezim  pemerintahan  daerah  yang  baru, dimana  telah  ada  perubahan  terhadap  UU Pemerintah Daerah di tahun 2014. Kedua , perlu dilakukan  harmonisasi  dengan  UU  Desa  yang baru,  dimana  saat  ini  terdapat  rezim  dan paradigma  baru,  yang  memberikan  Desa otonomi sehingga pembangunan pun dilakukan secara otonomi. Ketiga , perlu dilakukan adanya pengaturan  ulang  seputar  konsep  Pembinaan, dimana  pembinaan  ini  dapat  dilakukan  secara
berjenjang,  dari  tingkat  nasional  hingga  desa. Skala  mikro,  khusus  di  Kabupaten  Malang dilakukan  dengan,  Pertama,  Bupati  dapat mengeluarkan Peraturan Bupati (Perbup) untuk membagi  secara  rinci,  mana-mana  saja  jalan yang  merupakan  tanggung  jawab  Pemerintah Daerah,  dan  mana-mana  saja  yang  menjadi tanggung  jawab  Pemerintah  Desa.  Mengapa dalam  bentuk  Perbup?  penulis  memiliki beberapa alasan sebagai berikut: Perbup adalah produk  hukum  dalam  bentuk  pengaturan ( regeling )  yang  merupakan  otoritas  kekuasaan secara penuh seorang kepala daerah, tidak butuh waktu  yang  lama  dalam  membentuk  Perbup, dibandingkan  dituangkan  dalam  bentuk  Perda, maka  Perda  tersebut  memakan  waktu  yang sangat  lama,  dan  cenderung  tidak  efisien  dan efektif.

## REFERENSI
Buku-buku : Asshiddiqie,  Jimly.  2014. Konstitusi  dan Konstitusionalisme  Indonesia .  Jakarta:
Sinar Grafika
. 2015. Konstitusi Bernegara: Praksis Kenegeraan Bermartabat  dan  Demokratis ,  Malang: Setara Press
Erwin,  Muhammad.  2016. Filsafat  Hukum: Refleksi  Kritis  Terhadap  Hukum  dan Hukum  Indonesia  (Dalam  Dimensi  Ide dan  Aplikasi) , Edisi  Revisi,  Jakarta:  PT
RajaGrafindo Persada
Shidarta.  2013. Hukum  Penalaran  dan Penalaran  Hukum .  Yogyakarta:  Genta Publishing
Tanya,  Bernar  L. et.  al. 2013 . Teori  Hukum:
Strategi Tertib Manusia Lintas Ruang dan Generasi, Yogyakarta
Wignjosoebroto,  Soetandyo.  2013. Hukum Konsep dan Metode , Malang: Setara Press
Yudhoyono, Bambang. 2000. Otonomi Daerah,
Desentralisasi  dan  Pengembangan  SDM Aparatur  Pemda  dan  Anggota  DPRD , Jakarta: Pustaka Sinar Harapan
Yulianto,  Achmad. et.  al .  2010. Dualisme Penelitian Hukum Normatif dan Empiris , Yogyakarta: Pustaka Pelajar
Zed,  Mestika.  2007. Metode  Penelitian Kepustakaan ,  Jakarta:  Yayasan  Obor Indonesia
Jurnal : Ahmad Basuki. Pertanggungan Jawab Pidana Pejabat Atas Tindakan Mal-Administrasi . Jurnal  PERSPEKTIF  Volume  XVI  No.  4 Tahun 2011
Endah  Puji  Lestari, et.  al. Implemetasi kebijakan  pembangunan  infrastruktur perdesaan . Jurnal  Administrasi  Publik (JAP), Vol. 3, No. 5.
Heri  Azwansyah, et.  al. Analisis  strategi pemeliharaan
infrastruktur
jalan perdesaan di desa sungai rengas kecamatan sungai kakap kabupaten kubu raya. Prosiding pit ke-5 riset kebencanaan iabi  universitas  andalas,  padang  2-4  mei 2018.
Iwan  Jani  Simbolon. Pertanggungjawaban  Pidana Pelaku Tindak Pidana Korupsi Dalam Proyek Pengadaan  Barang  Dan  Jasa  Pemerintah . Jurnal Universitas Sumatra Utara
Mohammad Sahlan, Unsur Menyalahgunakan Kewenangan dalam Tindak Pidana
Korupsi  sebagai  Kompetensi  Absolut Peradilan  Administrasi .  Jurnal  Hukum IUS  QUIA  IUSTUM  NO.  2  VOL.  23 APRIL 2016
Zulfi  Diane  Zaini. Perspektif  Hukum  Sebagai Landasan Pembangunan Ekonomi Di Indonesia (SEBUAH PENDEKATAN
FILSAFAT). Jurnal Hukum, Vol XXVIII, No.
2, Desember 2012
Browsing/Internet : http://bappeda.malangkab.go.id/berita- 217.html. Di akses pada 2 Juli 2018
Gusti.  Korupsi  dan  Ketidakpastian  Hukum Hambat
Daya Saing Bangsa
https://www.ugm.ac.id/id/berita/3716- korupsi.dan.ketidakpastian.hukum.hambat.
daya.saing.bangsa.  diakses  pada  11  Maret 2019.
https://koran.tempo.co/read/384729/tujuh- pejabat-perhutani-diperiksa.  Di  akses  pada tanggal 2 Juli 2018
https://nusantara.news/penyalahgunaan- wewenang-pejabat-publik-marak-di- malang. Di Akses pada tanggal 2 Juli 2018.
https://www.kpk.go.id/nuweb/images/Laporan %20Tahunan%20KPK%202017.pdf.  Hlm 304, diakses paad 13 Maret 2019.
https://www.hukumonline.com/klinik/detail/ula san/lt54fbbf142fc22/arti- menyalahgunakan-wewenang-dalam- tindak-pidana-korupsi