Menakar Kekuasaan Presiden dalam Pembentukan Peraturan Perundang- undangan Menurut Undang-Undang Dasar 1945*
Rahayu Prasetyaningsih** DOI: h ps://doi.org/10.22304/pjih.v4n2.a3

## Abstrak
Kons tusi  dapat  ditafsirkan  berbeda-beda  oleh  masing-masing  rezim  yang  berkuasa termasuk mengenai kekuasaan Presiden. Di Amerika Serikat berkembang pemikiran yang diperdebatkan apakah presiden memiliki kekuasaan yang sifatnya tersirat ( implied power) dari kekuasaan yang diberikan oleh kons tusinya, dan berkembang execu ve order sebagai implied  power presiden.  Undang-Undang  Dasar  1945  sebelum  perubahan  dinilai  mem- berikan  kewenangan  atau  membuka  celah  tafsir  yang  besar  pada  kekuasaan  Presiden. Dengan demikian, paradigma perubahan UUD 1945 diantaranya adanya keinginan untuk mengurangi  kekuasaan  tersebut.  Tulisan  ini  akan  membahas  apakah  UUD  1945  setelah perubahan  telah  memberikan  kekuasaan  yang  cukup  kepada  presiden  dan  apa  saja kewenangan  yang  merupakan  turunan  langsung  dari  kekuasaan  presiden.  Kekuasaan Presiden berdasarkan UUD 1945 juga mempunyai kecenderungan untuk bertambah seiring dengan berkembangnya sistem ketatangaraan bahkan untuk menjalankan pemerintahan, presiden dapat membentuk Peraturan Pemerintah dan Peraturan Presiden selain terlibat secara langsung dalam pembentukan UU dan dapat mengeluarkan Peraturan Pemerintah Penggan  Undang-Undang dalam keadaan kegen ngan yang memaksa ( emergency law ). Kewenangan  presiden  dalam  pembentukan  UU,  Perpu  dan  PP  secara  tegas  disebutkan dalam  UUD  1945,  sedangkan  kewenangan  pembentukan  Perpres  menjadi  kewenangan yang ditafsirkan dari ketentuan Pasal 4 ayat (1) UUD 1945.
Kata kunci: ekseku f, kekuasaan presiden,kons tusi, legislasi, regulasi.

## Measuring  Presiden al Legisla ve Powers Under the 1945 Cons tu on of Indonesia

## Abstract
Cons tu on can be interpreted diﬀerently by each ruling regimes, including on the ma er of presiden al power. In the United States of America, the emerging discussion is whether the president has an implied power from its cons tu on which can develop into an 'execu ve order' as the implied power of the president. The 1945 Cons tu on before its amendment is believed to have given a substan al authority and even encouraged diﬀerent interpreta on on presiden al power. Consequently, the amendment paradigm of the 1945 Cons tu on is
*   Ar kel  ini  sebagian  referensinya  berasal  dari  Peneli an  Unggulan  Program  Fakultas  Hukum  2013  yang dilaksanakan oleh Penulis dengan Tim yang terdiri dari: Rahayu Prase aningsih, Inna Junaenah, San  Hapsari Dewi A, dibantu oleh 2 Mahasiswa yaitu Vidya Vici Fitri dan Muchammad Indra.
**   D o s e n   F a k u l t a s   H u k u m   U n i v e r s i t a s   P a d j a d j a r a n ,   J l .   D i p a   U k u r   N o .   3 5   B a n d u n g , rahayuprasetyaningsih@gmail.com, S.H. (Universitas Padjadjaran), M.H. (Universitas Indonesia).
PADJADJARAN Jurnal Ilmu Hukum Volume 4 Nomor 2 Tahun 2017 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325]
to lessen the substan al authority. This paper will discuss whether the amended Cons tu on has given enough power to the president and what authority does it entails. The president's power  has  the  tendency  to  develop  and  in  line  with  the  current  cons tu onal  system, including the authority to make government regula on, to par cipate in the making of law, and  making  a  government  regula on  in  lieu  of  law  under  emergency  situa on.  The aforemen oned  authori es  are  explicitly  stated  in  the  1945  Cons tu on,  whereas  the authority  in  making  presiden al  decree  in  interpreted  from  Ar cle  4  (1)  of  the  1945 Cons tu on as an implied power of the execu ve.
Keywords : execu ve,  presiden al power, cons tu on, legisla on, regula on.

## A.  Latar Belakang
Pasal 1 ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945)  menyatakan  bahwa  Negara  Indonesia  adalah  negara  kesatuan  yang berbentuk republik. Pernyataan ini sangat terkait erat dengan kedudukan dan peran presiden dalam pemerintahan negara. Lebih jauh lagi pasca perubahan UUD 1945 perubahan ke-4, Pasal 37 ayat (5) menjadikan ketentuan mengenai bentuk negara kesatuan dan bentuk pemerintahan Republik Indonesia sebagai pasal yang  dak dapat diubah ( unamendable provision ) dari UUD 1945. Bagir Manan dalam bukunya Lembaga Kepresidenan mengu p pendapat Hamilton menyatakan bahwa hal yang paling esensial dalam republik adalah pemerintah yang berasal dari rakyat banyak, bukan dari suatu jumlah (kecil) yang  dak berar  atau dari kelas tertentu. Untuk memenuhi  kriteria  tersebut  dipergunakan  nama  jabatan  'presiden'  yang  berasal dari kata praesidens – praesidere yang ar nya 'memimpin' .¹
Secara  historis  dalam  perjalanan  pelaksanaan  UUD  1945  pasang  surut kehidupan  ketatanegaraan  juga  sangat  ditentukan  oleh  presiden  yang  diberikan kekuasaan cukup besar oleh UUD. UUD 1945 ditafsirkan berbeda-beda oleh masing- masing  rezim  yang  berkuasa.  Pada  rezim  Orde  Lama  dilakukan  dengan  berbagai Maklumat Presiden, dan dengan sistem demokrasi terpimpin yang pada konsepnya merupakan  terjemahan  dari  demokrasi  Pancasila,²  namun  pada  pelaksanaannya menjadi segala kekuasaan berada di satu-satunya pemimpin yaitu Soekarno. Pada masa  Orde  Baru  di  bawah  kepemimpinan  Soeharto  yang  memimpin  Indonesia selama  hampir  32  tahun,  berakhir  dengan  krisis  dalam  dalam  bidang  sosial, ekonomi, dan poli k serta kekuasaan bersifat represif terutama kepada kekuatan- kekuatan yang berseberangan dengan kebijakan pemerintah yang berkuasa.³ Orde Baru berakhir pada atas desakan berbagai lapisan masyarakat, hingga pada tahun 1998 Soeharto mundur dari jabatannya sebagai presiden.
¹ Bagir Manan, Lembaga Keppresidenan , Yogyakarta: FH UII Press, 2003. hlm. 4; is lah presiden.
² Usep Ranawijaya, Hukum Tata Negara Indonesia , Dasar-dasarnya , Jakarta: Penerbit Ghalia Indonesia, 1982, Bab II.
³ R. William Liddle, “Indonesia's Democra c Opening”, 34 Government and Opposi on Journal 1 , 1999, hlm. 94- 116.
Menakar Kekuasaan Presiden dalam Pembentukan Perpu Menurut UUD 1945 264
Mengacu pada kajian hukum tata negara kekuasaan presiden terutama pada negara  yang  menganut  sistem  presidensil  menunjukkan  bahwa  walaupun  sama- sama menganut sistem pemerintahan yang sama, namun kekuasaan yang dimiliki oleh  presiden  menjadi  berbeda-beda.  Di  Amerika  Serikat  (AS)  berkembang perdebatan  mengenai  apakah  presiden  memiliki  hak  yang  sifatnya  turunan  dari kekuasaan  yang  diberikan  oleh  UUD  ( implied  power )  atau  dak.  Di  Indonesia sebagaimana telah disebutkan dalam pelaksanaan UUD 1945 terdapat perbedaan penafsiran terhadap seberapa besar kekuasaan presiden, kondisi seper  itu tentu bertalian dengan kedudukan presiden sebagai pemegang kekuasaan ekseku f yang memang  dak diatur lebih lanjut dengan suatu undang-undang tersendiri seper halnya pengaturan pada lingkungan jabatan legisla f⁴ dan kekuasaan kehakiman,⁵ sehingga seberapa besar kekuasaan presiden atau apakah ada kekuasaan lain yang dijalankan oleh presiden selain yang tercantum secara tegas dalam UUD 1945 dalam pelaksanaannya memungkinkan sekali untuk bertambah.
Pasca  perubahan  UUD  1945  kekuasaan  presiden  menjadi  salah  satu  materi perubahan  pen ng,  mengingat  salah  satu  pokok  perubahan  UUD  1945  adalah mengurangi kekuasaan presiden yang dianggap terlalu besar, tetapi juga hendak menguatkan sistem presidensil.   Pasca 15 tahun perubahan UUD 1945 juga telah terjadi dinamisasi kembali pelaksanaan dari lingkup kekuasaan presiden.
Berdasarkan hal-hal di atas, tentunya perlu untuk dikaji lebih lanjut seberapa besar  sebenarnya  kekuasaan  presiden  menurut  UUD  maupun  pada  pelaksa- naannya,  apakah  UUD  1945  telah  memberikan  kekuasaan  yang  cukup  kepada presiden?  Kewenangan-kewenangan  apa  sajakah  yang  muncul  dan  merupakan turunan  dari  kekuasaan  presiden  yang  secara  tegas  diatur  dalam  UUD  1945? Dapatkah jenis kewenangan tersebut diatur secara terperinci? Bentuk pengaturan seper  apa yang tepat menentukannya?
Tulisan  ini  akan  difokuskan  pada  salah  satu  jenis  kekuasaan  presiden  untuk membentuk peraturan perundang-undangan, baik dalam pembentukan undang- undang bersama-sama dengan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) maupun kekuasaan presiden untuk membentuk peraturan perundang-undangan lainnya. Pembahasan mengenai  kekuasaan  presiden  untuk  membuat  peraturan  perundang-undang menjadi  pen ng  karena  kewenangan  ini  merupakan  kewenangan  original  dari kekuasaan legisla f, namun kekuasaan ekseku f mempunyai juga kekuasaan untuk mengatur  dalam  kerangka  menjalankan  undang-undang,  terlebih  bahwa  dalam proses pembentukan undang-undang di Indonesia dilakukan bersama-sama antara DPR dengan presiden.
⁴   Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009 tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (UU MD3).
⁵ Undang-Undang Nomor 48 Tahun 2009 tentang Kekuasaan Kehakiman, Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1985  tentang  Mahkamah  Agung  beserta  perubahannya  (terakhir  dengan  Undang-Undang  Nomor  Tahun 2009), dan Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Kons tusi.
PJIH Volume 4 Nomor 2 Tahun 2017 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325] 265

## B.  Kekuasaan Presiden dalam Sistem Presidensil
Hakikat  kons tusi  dak  lain  adalah  perwujudan  paham  tentang  kons tusi  atau kons tusionalisme, yaitu pembatasan terhadap kekuasaan pemerintahan di satu pihak dan jaminan terhadap hak-hak warga negara maupun se ap penduduk di pihak  lain.⁶  Ajaran  pemisahan  kekuasaan  berasal  dari  Montesquieu  bertujuan untuk membatasi kekuasaan  badan-badan  atau pejabat penyelenggaran negara dalam  batas-batas  cabang  kekuasaan  masing-masing.  Dengan  pemisahan  atau pembagian  kekuasaan  tersebut  dapat  dicegah  penumpukan  kekuasaan  di  satu tangan (absolut) atau sekelompok kecil orang (oligarki) yang akan menimbulkan penyelenggaraan  pemerintahan  sewenang-wenang.⁷  Di  samping  dengan  cara dipisah-pisahkan,  untuk  membatasi  kekuasaan  juga  berkaitan  dengan  ajaran tentang negara berkons tusi. Ajaran ini yang memberikan dasar tentang pemikiran untuk memberikan pembatasan terhadap kekuasaan presiden yang dicantumkan dalam kons tusi negara.
Pada sistem pemerintahan kabinet parlementer umumnya presiden berfungsi hanya sebagai kepala negara, sedangkan dalam sistem kabinet presidensil presiden disamping  berfungsi  sebagai  kepala  negara  juga  berfungsi  sebagai  kepala ekseku f.⁸  Kabinet  presidensil  menghendaki  sistem  pemerintahan  yang  tetap ( ﬁxed ), semisal untuk masa jabatan presiden yang ditentukan.
Pada  beberapa  literatur  mengenai  kekuasaan  presiden  terdapat  macam- macam  kekuasaan  yang  dimiliki  oleh  presiden  yang  merupakan  pemegang kekuasaan  ekseku f.  Diantaranya  pendapat  dari  C.F.  Strong  yang  menyebutkan bahwa  kekuasaan  ekseku f  berdasarkan  kons tusi-kons tusi  pada  umumnya melaksanakan 5 jenis kekuasaan, yaitu: kekuasaan diploma k (hubungan dengan negara lain); kekuasaan dalam bidang administrasi negara dalam hal ini melipu tugas menjalankan UU dan penatausahaannya; kekuasaan dalam bidang militer; kekuasaan  yang  termasuk  kriteria  kekuasaan  yudika f;  dan  kekuasaan  dalam pembentukan peraturan perundang-undangan ( legisla ve power ).⁹
Pendapat Strong cenderung didasarkan pada pola ketatanegaraan Inggris yang menerapkan  sistem  parlementer,  walaupun  ke ka  menyebutkan  hakikat kekuasaan ekseku f ( the nature of execu ve power ) tersebut Strong  dak secara spesiﬁk  menentukan  sistem  parlementer  atau  presidensil,  sehingga  pembagian tersebut  masih  dapat  dipergunakan  untuk  menganalisis  sistem  pemerintahan presidensil.
⁶   Bagir Manan, Pertumbuhan dan Perkembangan Kons tusi Suatu Negara , Cetakan 1, Bandung: Penerbit CV. Mandar Maju, 1995, hlm. 5.
⁷ Ibid , hlm. 8-10.
⁸   M. Kusnardi dan Bintan R. Saragih, Loc.cit.
⁹   C.F. Strong, Modern Poli cal Cons tu on , London: Sidgwick & Johnson, hlm. 212-213.
i. Diploma c power – rela ng to the conduct of foreign aﬀairs; ii.  Administra ve power – rela ng to the execu on of the laws and the administra on of the government.

## Menakar Kekuasaan Presiden dalam Pembentukan Perpu Menurut UUD 1945 266
Pendapat lain mengenai bentuk-bentuk kekuasaan presiden Penulis ambil dari tulisan  Michael  Genovese  yang  mengatakan  dalam  menjalankan  pemerintahan negara kekuasaan presiden akan terus berkembang bukan hanya kekuasaan yang tercantum  secara  eksplisit  saja  dalam  kons tusi  karena  dalam  beberapa  hal ternyata kons tusi juga  dak dengan cukup jelas memberikan batasan terhadap kekuasaan yang dimiliki oleh presiden.¹⁰ Pada kenyataannya, menurut Genovese kekuasaan  presiden  hadir  dalam  dua  bentuk,  yaitu  kekuasaan  yang  formal  dan kekuasaan  yang  informal,  yang  akan  saling  berinteraksi  satu  sama  lain  yang menentukan  seberapa  besar  kekuasaan  presiden  tersebut.  Kekuasaan  formal berkisar pada kekuasaan yang disebut dalam kons tusi dimana kons tusi secara tegas  memberikan  kekuasaan  pada  presiden.  Sedangkan  kekuasaan  informal presiden bersumber dari poli k sebagai lawan dari kekuasaan yang kons tusional kekuasaan  ini  dak  tercantum  dalam  kons tusi  tetapi  diperoleh  secara  poli s. Kekuasaan  formal  dalam  perkembangannya  meluas  melampaui  ketentuan- ketentuan yang secara legalis k tegas dinyatakan dalam kons tusi. Bersumber dari pemahaman yang literal terhadap kata-kata dalam kons tusi, kekuasaan presiden menjadi bertambah dengan pengelompokkan sebagai berikut:¹¹ 1. Enumerated power (kekuasaan yang secara rinci disebutkan satu per satu dalam kons tusi) kekuasaan yang secara tegas diberikan oleh kons tusi;
2. Implied  Power (kekuasaan  dari  yang  tersirat  dalam  kons tusi)  kekuasaan tersebut mungkin tersirat ( inferred ) dari kekuasaan-kekuasaan yang secara tegas disebutkan dalam kons tusi;
3. Resul ng  Power ,  kekuasaan  yang  merupakan  hasil  dari  kekuasaan-kekuasaan yang disebut satu persatu dilaksanakan bersamaan; dan
4. Inherent  power (kekuasaan  yang  melekat)  kekuasaan  yang  dimiliki  presiden dalam urusan eksternal (dalam hal ini di AS kekuasaan tersebut yang dinyatakan oleh Supreme  Court bahwa  kekuasaan  tersebut  adalah  kekuasaan  presiden tanpa  harus  disebutkan  secara  tegas  dalam  kons tusinya  melainkan  dari eksistensi pemerintahan itu sendiri).
iii.  Military power – rela ng to the organiza on of the armed forces and the conduct of war. iv.  Judicial power – rela ng to the gran ng of pardons, retri ves, etc., to those convicted of crime; v.  Legisla ve power – rela ng to the dra ing of bills and direc ng their passage into law.
¹⁰   Michael A. Genovese dan Lori Cox Han (eds), The Presidency and The Challenge of Democracy , New York: Palgrave Macmillan, 2006, hlm. 9.
¹¹ Ibid , hlm. 10-13.
a. Enumerated powers (those that the Cons tu on expressly grants);
b. Implied powers (those that may be inferred from power expressly granted);
c. Resul ng powers (those that result when several enumerated powers are added together); and
d. Inherent powers (those powers in the ﬁeld of external aﬀairs that the Supreme Court has declared do not depend upon cons tu onal grants but grow out of the existence of the na onal government).

## PJIH Volume 4 Nomor 2 Tahun 2017 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325]
Genovese ke ka menggambarkan tentang implied power menyatakan bahwa kekuasaan  ini  merupakan  kekuasaan  yang  dak  secara  tegas  diberikan  oleh kons tusi kepada presiden, tetapi atas dasar putusan pengadilan ( Supreme Court ) melalui preseden ( precedent ) diterima sebagai kekuasaan presiden. Kekuasaan ini secara tersirat ( inferred ) dari prinsip-prinsip umum yang ada dalam teks kons tusi. Pada  keterangannya  yang  lain  Genovese  memberikan  contoh  ' execu ve  order ' sebagai implied  power karena  dak  secara  spesiﬁk  disebutkan  dalam  kons tusi, tetapi menjadi pen ng dalam menjalankan pemerintahan oleh presiden. Execu ve order ini dilakukan dalam bentuk peraturan untuk menjalankan administrasi negara dan dalam perkembangannya menjadi alat bagi presiden untuk membuat kebijakan tanpa persetujuan dari kongres.¹²
Pembahasan  mengenai implied  powers di  AS  juga  dilakukan  oleh  Robert  J. Reinstein  yang  mengu p  pendapat  Jack  Goldsmith  dan  John  F.  Manning  yang mengatakan terdapat implied execu ve ' comple on power ' yang memungkinkan presiden untuk menentukan sendiri cara yang dianggap perlu untuk melaksanakan suatu undang-undang atau keputusan legisla f yang dengan itu mungkin mengubah hukum nasional  tanpa persetujuan kongres.¹³

## C.  Kewenangan Presiden Menurut Undang-Undang Dasar 1945
Kewenangan presiden menurut UUD 1945 diatur dalam Pasal 4 terkait kekuasaan pemerintahan, Pasal 5, Pasal 20 ayat (2), (4), dan (5) terkait kekuasaan pembentukan UU, Pasal 10 terkait kekuasaan atas angkatan darat, laut dan udara, Pasal 11 terkait kekuasaan  menyatakan  perang,  membuat  perdamaian  dan  perjanjian  inter- nasional, Pasal 12 terkait keadaan bahaya, Pasal 13 terkait pengangkatan duta & konsul, Pasal 14 terkait grasi, amnes  & abolisi, Pasal 14 tentang  pemberian gelar, tanda jasa dan kehormatan, Pasal 17 terkait kekuasaan presiden dalam membentuk kementerian  negara,  serta  Pasal  22  terkait  kekuasaan  pembentukan  Peraturan Pemerintah Penggan  Undang-Undang (Perpu).
Sistem  UUD  1945  menghendaki  suatu  penyelenggaraan  pemerintahan  yang kuat dan stabil dengan prinsip-prinsip sistem ekseku f tunggal, presiden sebagai kepala  negara  sekaligus  kepala  pemerintahan,  dan  presiden  dak  bertanggung jawab pada DPR maupun Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) yang menjadikan kedudukannya kuat.¹⁴
UUD  1945  menempatkan  presiden  sebagai  kepala  negara  dan  kepala pemerintahan,  hal  ini  dapat  terlihat  dari  pasal-pasal  yang  terdapat  dalam  UUD
¹²   Michael Genovese, Encyclopedia of The American Presidency , Revised Edi on, New York: Fact on File, 2010, hlm. 182.
¹³   Robert J. Reinstein, “The Limits of Execu ve Power”, American University Law Review , Vol. 59, No. 2, December 2009, hlm. 310.
¹⁴   Bagir Manan, Lembaga Keppresidenan , O p.cit. , hlm. 115.
Menakar Kekuasaan Presiden dalam Pembentukan Perpu Menurut UUD 1945 268
1945, Pasal 4 ayat (1) menyatakan  bahwa “Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan  pemerintahan  menurut  Undang-Undang  Dasar”.  Maksud  dari  'keku- saan pemerintahan' tersebut adalah kekuasaan ekseku f. Kekuasaan ekseku f dan penyelenggaraan  pemerintahan  dibedakan  antara  kekuasaan  penyelenggaraan pemerintahan yang bersifat umum dan kekuasaan penyelenggaraan pemerintahan yang  bersifat  khusus.  Kekuasaan  penyelenggaraan  pemerintahan  yang  bersifat umum adalah kekuasaan menyelenggarakan admistrasi negara, sedangkan keku- asaan  penyelenggaraan  pemerintahan  yang  bersifat  khusus  adalah  penyelen- ggaraan tugas dan wewenang pemerintahan yang secara kons tusional ada pada presiden pribadi yang memiliki sifat preroga f di bidang pemerintahan.¹⁵
Tugas  dan  wewenang  administrasi  negara  dimaksud  menurut  Bagir  Manan dapat  dikelompokan  ke  dalam  beberapa  golongan:¹⁶  (1)  Tugas  dan  wewenang administrasi di bidang keamanan dan keter ban umum; (2) Tugas dan wewenang menyelenggarakan  tata  usaha  pemerintahan  mulai  dari  surat-menyurat  sampai kepada dokumentasi dan lain-lain; (3) Tugas dan wewenang administrasi negara di bidang  pelayanan  umum;  dan  (4)  Tugas  dan  wewenang  administrasi  di  bidang penyelenggaraan kesejahteraan umum.
Presiden sebagai kepala pemerintahan dalam menjalankan kekuasaan ekseku f dan juga sebagai kepala administrasi mempunyai tugas dan wewenang yang sangat luas  ruang  lingkupnya,  tugas  dan  wewenang  ini  memungkinkan  untuk  menjadi semakin luas sejalan dengan meluasnya tugas-tugas dan wewenang negara atau pemerintah, terutama dalam menjalankan fungsinya mensejahterakan rakyat.¹⁷ Hal ini  dapat  menyebabkan  tugas  dan  wewenang  presiden  yang  dak  diatur  secara tersurat/tegas  dalam  UUD  dapat  dilakukan  oleh  presiden.  Walaupun  tugas  dan wewenang Presiden  dak diatur secara tegas oleh UUD, Presiden dalam melaksa- nakan tugas dan wewenangnya  dak boleh bertentangan dengan UUD. Pada tulisan ini  hanya  akan  disinggung  kekuasaan  presiden  menyangkut  pembentukan  pera- turan perundang-undangan, sedangkan kekuasan lainnya hanya akan disebutkan saja tanpa analisis lebih mendalam, untuk kekuasaan presiden yang hanya disebut saja dapat dibahas lebih lanjut dalam tulisan yang lain.
1.  Kekuasaan Presiden dalam Pembentukan Undang-Undang ( Legisla f Power ) Pasal  5  ayat  (1)  UUD  1945:  “Presiden  berhak  mengajukan  rancangan  Undang- Undang kepada Dewan Perwakilan Rakyat.” Pasal 20 ayat (2) UUD 1945: “Se ap rancangan undang-Undang dibahas oleh Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama.” Ketentuan Pasal 20 ayat (2) menyebutkan
¹⁵ Ibid , hlm. 122-123.
¹⁶ Ibid.
¹⁷   Sebagaimana tercantum dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar 1945 (UUD 1945) salah satu tujuan negara adalah untuk menciptakan kesejahteraan umum.

## PJIH Volume 4 Nomor 2 Tahun 2017 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325]
secara  tegas  kata  'presiden'  sebagai  pejabat  ataupun  lingkungan  jabatan  yang membahas  bersama  dan  menyetujui  bersama  DPR  suatu  rancangan  undang- undang (RUU), ketentuan tersebut mendapat kri k dari kalangan akademisi yang mengatakan bahwa dalam prak k pembahasan suatu RUU  dak pernah presiden yang langsung hadir dalam rapat pembahasan dan memang akan sangat sulit bila presiden (dalam ar  pejabat) secara pribadi yang harus hadir dalam rapat-rapat pembahasan RUU di DPR mengingat pekerjaan tersebut merupakan pekerjaan yang akan  menyita  waktu  yang  sangat  banyak,  padahal  tugas  utama  presiden  justru melaksanakan UU dan tugas pemerintahan lainnya justru lebih banyak lagi.
Presiden  mempunyai  menteri-menteri  yang  bertugas  membantu  dalam berbagai  urusan  pemerintahan¹⁸  sehingga  lebih  efek f  justru  presiden  diwakili menterinya atau pejabat di lingkungan kementeriannya untuk pembahasan suatu RUU.  Sehingga  muncul  saran  bahwa  seharusnya  Pasal  20  ayat  (2)  lebih  tepat menyebut  dengan  is lah  pemerintah  bukan  presiden  karena  menteri  dilekatkan sebagai bagian dari pemerintahan.¹⁹ Pasal 20 ayat (5) UUD 1945: “Dalam rancangan Undang-Undang  yang  telah  disetujui  bersama  tersebut  dak  disahkan  oleh Presiden dalam waktu  ga puluh hari semenjak rancangan undang-undang tersebut sah menjadi Undang-Undang dan wajib diundangkan.”
Proses pembentukan suatu UU se daknya melipu  kegiatan pengusulan suatu RUU,  pembahasan,  persetujuan,  dan  pengesahan.  Sebuah  RUU  baik  itu  yang diusulkan  oleh  DPR  maupun  oleh  presiden  harus  dibahas  bersama  DPR  dengan presiden  untuk  mendapatkan  persetujan  bersama.  Dalam  proses  persetujuan tentunya ada pilihan untuk setuju atau  dak setuju, sehingga melekat hak presiden untuk  dak  memberikan  persetujuan  atas  suatu  RUU  yang  diajukan  oleh  DPR. Dalam  proses  pembahasan  suatu  RUU,  kedudukan  DPR  dengan  presiden  adalah sejajar  yang  memungkinkan  salah  satu  pihak  dak  memberikan  persetujuannya atas suatu RUU yang diajukan, walaupun dalam prak k pembahasan yang dilakukan bersama sampai dicapai kesepakatan mengenai isi RUU.
Apabila dalam 30 hari setelah suatu RUU disetujui bersama tetapi presiden  dak juga melakukan pengesahan suatu RUU atau dengan perkataan lain melekat hak presiden untuk  dak mengesahkan suatu UU, walaupun RUU itu tetap sah menjadi undang-undang seper  halnya undang-undang lainnya yang disahkan oleh presiden dan harus diundangkan oleh menteri, walaupun logikanya bahwa suatu yang sudah disetujui bersama  dak selayaknya untuk  dak disahkan oleh presiden.
Pasal Pengajuan RUU Anggaran Pembelanjaan dan Belanja Negara (APBN) ini tentunya  disertai  dengan  kewenangan  presiden  untuk  menyusun  RUU  ABPN.²⁰
¹⁸   Pasal 17 ayat (1) dan (3) UUD 1945
¹⁹   Pasal 17 ayat (3) UUD 1945: “Se ap Menteri membidangi urusan tertentu dalam pemerintahan”. ²⁰   Pasal 23 ayat (2) UUD 1945.

## Menakar Kekuasaan Presiden dalam Pembentukan Perpu Menurut UUD 1945 270
Pasal yang memberikan kewenangan pada presiden untuk mengajukan RUU APBN ini dalam UUD 1945 diletakkan  pada  Bab  Hal Keuangan,  yang  tentunya  menjadi salah satu kewenangan presiden dalam bidang administrasi.

## 2.  Kekuasaan Presiden Menetapkan Peraturan Pemerintah Penggan  Undang- Undang
Pasal 22 ayat (1) UUD 1945 menyatakan bahwa “ Dalam hal ihwal kegen ngan yang memaksa, Presiden berhak menetapkan peraturan pemerintah penggan  undang- undang”.  Dilihat  dari  syarat  pembentukannya  bahwa  presiden  hanya  dapat membentuk perpu dalam kondisi yang dikatakan sebagai 'kegen ngan memaksa', UUD  dak  memberikan  penjelasan  lebih  lanjut  apa  yang  dimaksud  dengan kegen ngan  yang  memaksa  tersebut.  Pembentuk  undang-undang  juga  dak mengatur  lebih  lanjut  makna  kegen ngan  memaksa  sehingga  penafsirannya sepenuhnya ada pada presiden sebagai pemegang kewenangan.
Mahkamah Kons tusi (MK) melalui Putusan Nomor 138/PUU-VII/2009 tentang Pengujian Peraturan Pemerintah Penggan  Undang-Undang Nomor Nomor 4 Tahun 2009  tentang  Perubahan  Atas  Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2002  tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi yang diucapkan pada hari Senin, 18 Februari  2010  dalam  per mbangan  putusannya  memberikan  ukuran  objek f penerbitan Perpu yang dirumuskan dalam 3 parameter adanya 'kegen ngan yang memaksa' bagi presiden untuk menetapkan Perpu, yaitu:
1.  Adanya  keadaan  yaitu  kebutuhan  mendesak  untuk  menyelesaikan  masalah hukum secara cepat berdasarkan Undang-Undang;
2.  Undang-Undang  yang  dibutuhkan  tersebut  belum  ada  sehingga  terjadi kekosongan hukum, atau ada Undang-Undang tetapi  dak memadai; dan
3.  Kekosongan hukum tersebut  dak dapat diatasi dengan cara membuat Undang- Undang secara prosedur biasa karena akan memerlukan waktu yang cukup lama sedangkan keadaan yang mendesak tersebut perlu kepas an untuk diselesaikan. Menyangkut  kewenangan  kons tusional  untuk  membentuk  Perpu,  terdapat beberapa catatan pen ng mengingat kewenangan ini merupakan kewenangan yang menurut Clinton Rossiter dikatakan sebagai ' Cons tu onal Dictatorship '. Karakter dari cons tu onal dicatatorship adalah adanya semacam pendelegasian kekuasaan membentuk  undang-undang  ( delegated  legisla on )  kepada  presiden  secara sementara  atas  dasar  suatu  kondisi  kemendesakan  ( emergency ).  Kewenangan tersebut  biasanya  dibatasi  dalam  waktu  tertentu  dan  dengan  alasan  tertentu, walaupun dengan kondisi tertentu pula ada yang bersifat permanen.²¹
Dalam  hal  materi  apa  saja  yang  dapat  diatur  oleh  Perpu,  Pasal  11  Undang- Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang-
²¹   Clinton Rosi er, Cons tu onal Dictatorship , New Jersey: Princeton University Press, 1948, hlm. 9.
PJIH Volume 4 Nomor 2 Tahun 2017 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325] 271
undangan (UU P3) menyatakan “Materi muatan Peraturan Pemerintah Penggan Undang-Undang sama dengan materi muatan Undang-undang”, dengan demikian, dak ada pembedaan materi yang dapat diatur oleh Perpu maupun UU. Ketentuan ini memberi ruang yang sangat besar pada presiden untuk membentuk ketentuan setara  undang-undang  dan  menggan kan  undang-undang  yang  sudah  ada, sehingga  dapat  dikatakan  sebagai  ndakan  diktatorial  dari  presiden.²²  Menurut Bagir  Manan,  peraturan  perundang-undangan  berdasarkan  wewenang  pem- bentukan dan daya ikatnya terbagi dalam katagori yang bersifat administrasi negara dan bersifat ketatanegaraan.²³ Berdasarkan kategori tersebut, seharusnya materi yang  diatur  perpu  juga  dibatasi  hanya  pada  materi  dalam  lingkup  administrasi negara,  dak  masuk  pada  lingkup  aturan  yang  bersifat  ketatanegaraan.  Sebagai contoh  bahwa Perpu  dak mengatur materi yang menyangkut  kewenangan  dari lembaga  negara  lainnya  karena  ini  dapat  dikatakan  sebagai  salah  satu  materi muatan UUD.²⁴
Hal  lain  menyangkut  pembahasan  Perpu  oleh  DPR  dapat  dilakukan  untuk memeriksa apakah syarat hal ihwal kegen ngan memaksa yang dijadikan alasan presiden mengeluarkan perpu terpenuhi atau  dak, atau apakah DPR setuju atau menolak  substansi  dari  Perpu  tersebut.  Saat  ini  mekanisme  persetujuan  atau penolakan  Perpu  oleh  DPR  tertuang  dalam  ketentuan  pasal-pasal  UU  P3.  Usul pembahasan  Perpu  dilakukan  sama  dengan  usul  pembahasan  RUU,  walaupun pembahasan  Perpu  tentu  menjadi  prioritas.  DPR  hanya  menyatakan  setuju  atau dak  terhadap  perpu  yang  sudah  diberlakukan  tersebut,  bila  DPR  setuju  maka Perpu disahkan menjadi UU, apabila DPR menolak perpu maka DPR atau Presiden mengajukan  RUU  pencabutan  Perpu,  karena  pencabutan  Perpu  menurut  UU  P3 harus dengan UU.
Berbagai  isu  mengenai  dikeluarkannya  Perpu  oleh  presiden  pada  beberapa peris wa  dapat  memberikan  gambaran  mengenai  bagaimana  presiden  mem- bentuk  Perpu  dalam  penyelenggaraan  negara.  Perpu  yang  menjadi  perdebatan diantaranya Peraturan Pemerintah Penggan  Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2017 tentang  Perubahan  Undang-Undang  Nomor  17  Tahun  2013  tentang  Organisasi Kemasyarakatan (UU Ormas), atau yang lebih dikenal dengan nama Perpu Ormas. Apabila dianalisis dengan 3 parameter hal ihwal kegen ngan memaksa berdasarkan Putusan MK No. 138/PUU-VII/2009 di atas, maka:
Pertama ,  presiden  menafsirkan  adanya  kegen ngan  atas  dasar  keadaan mendesak  untuk  segera  diubah  dan  menimbulkan  kekosongan  hukum  dalam penerapan sanksi yang efek f. Permasalahan yang dikemukakan adalah penerapan
²² Ibid.
²³   Bagir Manan, Hukum Posi f Indonesia (Suatu Kajian Teori k) , Yogyakarta: UII Press, 2004, hlm. 14. ²⁴   Ali Abdurahman, (et.al), Ilmu Perundang-Undangan , Buku Ajar Fakultas Hukum Unpad, Bandung: Kalam Ilmu, 2015, hlm. 97-100.
Menakar Kekuasaan Presiden dalam Pembentukan Perpu Menurut UUD 1945 272
sanksi,²⁵ ar nya permasalahan yang hendak diselesaikan dengan Perpu tersebut adalah permasalahan penegakan aturan yang dianggap  dak efek f. Sanksi dalam UU  Ormas  sebenarnya  sudah  ada  dalam  bentuk  sanksi  administrasi  dan  sanksi pidana untuk se ap klausul yang memerlukan pemaksaan penegakannya dengan menggunakan  sanksi  hukum.  Dengan  demikian,  dak  ada  permasalahan  yang cukup  sehingga  dak  ada  kebutuhan  mendesak  untuk  diubah.  Penerapan  suatu peraturan perundang-undangan tentunya  dak melulu bermasalah pada substansi aturannya karena penerapan juga bergantung pada unsur pelaku penegak hukum dan  lingkungan  sosial  di  mana  hukum  itu  diterapkan.²⁶  Kaidah  hukum  posi f (substansi  hukum)  bergantung  pada  proses  pembentukannya  dan  susunan kekuasaan  yang  berlaku.  UU  yang  dibentuk  pada  tahun  2013  dianggap  dak bermasalahan secara substan f;
Kedua , UU yang dibutuhkan tersebut belum ada sehingga terjadi kekosongan hukum, atau ada UU tetapi  dak memadai; bahwa  dak dapat dikatakan terdapat kondisi  adanya  kekosongan  pengaturan  (kekosongan  hukum)  karena  UU  Ormas sudah  mengatur  berbagai  ketentuan  syarat,  dan  tata  cara  pembantukan  dan pengawasan  hingga  pembubaran  Ormas  termasuk  mengenai  beberapa  macam sanksi  yang dapat diterapkan; dan
Ke ga , berdasarkan syarat kesatu dan kedua yang menunjukan  dak adanya kekosongan  hukum  dan  dak  adanya  kemendesakan  menjadikan  dak  adanya urgensi  untuk  membentuk  Perpu  yang  menggan kan  beberapa  ketentuan  UU Ormas;  dengan  demikian  menurut  beberapa  pendapat  mengatakan  syarat kons tusional dikeluarkannya Perpu menjadi  dak terpenuhi. Di samping itu syarat substan f dari isi Perpu yang mengubah UU juga mendapatkan kri k yang cukup tajam  karena  isi  Perpu  mengarah  pada  upaya  dari  presiden/pemerintah  yang hendak  secara  sepihak  membubarkan  ormas  tertentu.  Penolakan  dari  berbagai ormas juga menunjukan bahwa Perpu dianggap telah mengurangi salah satu hak asasi, yaitu hak untuk berorganisasi/berserikat dalam masyarakat.
Bermasalahnya  Perpu  ini  juga  ditunjukkan  dengan  masuknya  delapan permohonan pengujian Perpu ke MK yang diajukan oleh berbagai ormas yang ada di Indonesia.²⁷
²⁵   Lihat konsiderans menimbang huruf c Peraturan Pemerintah Penggan  Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2017 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2013 tentang Organisasi Kemasyarakatan (Perpu 2/2017) .
²⁶   Bagir Manan, Menegakkan Hukum Suatu Pencarian, Jakarta: Asosiasi Advokat Indonesia, 2009, hlm. 52. ²⁷   Aida Marda llah, “Begini Alasan Pemerintah Terbitkan Perpu Ormas” , h p://www.hukumonline.com/berita/ baca/lt59a6b2c3d948e/begini-alasan-pemerintah-terbitkan-Perpu-Ormas , diunduh 5 September 2017.
PJIH Volume 4 Nomor 2 Tahun 2017 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325] 273

## 3.  Kewenangan  Presiden  Membentuk  Peraturan  Pemerintah  dan  Peraturan Presiden
Salah satu bentuk kekuasaan dalam bidang administrasi adalah kewenangan untuk membuat  keputusan-keputusan  administrasi  negara  atau  keputusan  penye- lenggara  pemerintahan  (ekseku f).²⁸  Bagir  Manan  membagi  jenis  keputusan administrasi negara ke dalam 4 macam bentuk keputusan, yaitu:
1.  Bentuk  keputusan  peraturan  perundang-undangan,  yang  melipu   keputusan dalam bentuk Peraturan Pemerintah dan Peraturan Presiden;
2.  Bentuk  peraturan  kebijakan  ( beleidregels,  policy  rules ),  peraturan  kebijakan dibuat  oleh  administrasi  negara  yang  didasarkan  pada  aspek doelma gheid dalam kerangka freies ermessen ;
3.  Bentuk ketetapan administrasi negara ( beschikking ), ketetapan ini merupakan keputusan  administrasi  di  lapangan  hukum  publik  yang  bersifat  kongkrit  dan individual; dan
4.  Bentuk perencanaan ( plannen ), peraturan perencanaan yang menggambarkan visi, misi, tujuan, sasaran, program pembangunan untuk kurun waktu tertentu. Bentuk-bentuk keputusan seper  tersebut dapat dikeluarkan oleh presiden dalam menjalankan kekuasaannya.
Literatur  negara-negara  yang  menganut  sistem anglo  saxon seper   Inggris, Australia, AS, pembentukan peraturan-peraturan oleh administrasi negara dikenal sebagai administra ve legisla on , ada yang menamakan delegated legisla on ada juga  is lah ordinance  making atau quasi  legisla on atau  dalam  is lah  Belanda verordenende bevoegdheden .²⁹
Kewenangan  presiden  dalam  membentuk  peraturan  ini  didasarkan  pada ketentuan  dalam  UUD  1945,  yaitu  kewenangan  pembentukan  Peraturan Pemerintah  (PP)  secara  tegas  diatur  dalam  Pasal  5  ayat  (2)  UUD  1945,  yang menyatakan “Presiden menetapkan peraturan pemerintah untuk menjalankan UU sebagaimana  mes nya”  dan  kewenangan  membentuk  peraturan  presiden  yang dilandaskan  pada  ketentuan  Pasal  4  ayat  (1)  yang  berbunyi  “Presiden  Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintahan menurut Undang-Undang Dasar”.
Kata 'sebagaimana mes nya' dapat ditafsirkan bahwa presiden dapat membuat PP ke ka UU menyatakan secara tegas bahwa presidan untuk melaksanakan UU harus  membuat  suatu  PP,  ar nya  secara  tegas  disebutkan  dalam  UU  bahwa Presiden  harus  membuat  PP,  tapi  dengan  kalimat  'sebagaimana  mes nya' menjadikan  presiden  pada  akhirnya  diberikan  keleluasaan  ke ka  pun  UU  dak memerintahkan secara tegas agar dibentuk PP sepanjang untuk melaksanakan UU tersebut.
²⁸   Bagir Manan, Teori dan Poli k Kons tusi , Yogyakarta: FH UII Press, 2003. hlm. 229.
²⁹   S. Prajudi Amosudirjo, Hukum Administrasi Negara , Jakarta: Penerbit Ghalia Indonesia, 1994, hlm. 105.
Selain  kewenangan  membentuk  PP  dalam  menjalankan  pemerintahan, presiden  juga  membentuk  Peraturan  Presiden  (Perpres).  Kewenangan  presiden membentuk perpres  dak secara tegas disebutkan dalam UUD 1945, is lah Perpres ditemukan dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan³⁰ (UU P3 2004) yang saat ini telah diubah dengan UU P3. Is lah 'Peraturan Presiden' ini muncul lebih didasarkan pada adanya upaya untuk  membedakan  bentuk  keputusan  presiden  yang  bersifat  mengatur  dengan keputusan presiden yang bersifat penetapan ( beschikking ).
Sebelum  dibentuknya  UU  P3  2004,  dalam  penyelenggaraan  pemerintahan selain membentuk peraturan pemerintah sebagai bentuk keputusan yang bersifat mengatur, presiden kerapkali membuat keputusan presiden yang bersifat mengatur juga namun diberikan nama Keputusan Presiden atau sering disingkat Keppres. Di samping  keppres  yang  bersifat  mengatur  tersebut,  terdapat  juga  Keppres  yang bersifat  penetapan,  sehingga  kemudian  untuk  membedakan  diantara  keduanya dipergunakan is lah baru yaitu perpres. Keppres yang melekat pada kewenangan presiden  di  sini  adalah beshicking (ketetapan)  dalam  rangka  menjalankan administrasi  negara  umum  maupun  menjalankan  khusus  yang  bersumber  pada kewenangan  yang  bersifat  preroga f  seper   memberi  tanda  jasa  dan  lain-lain.³¹ Terdapat  beberapa  catatan  mengenai  kewenangan  pembentukan  Perpres diantaranya:
Berdasarkan dasar hukum pembentukan Perpres, jus ﬁkasi kons tusionalnya berdasarkan pengamatan Penulis berasal dari Pasal 4 ayat (1) UUD 1945, ini dapat dilihat pada konsiderans (dasar) 'mengingat' semua perpres yang dibentuk pasca berlakunya UU P3 2004 selalu menempatkan Pasal 4 ayat (1) UUD 1945 sebagai dasar hukum, baik secara sendiri maupun disertai dengan beberapa dasar hukum lainnya.  Berdasarkan  hal  ini,  dapat  dikatakan  bahwa  Pasal  4  ayat  (1)  UUD  1945 ditafsirkan sebagai dasar kewenangan presiden mengeluarkan Perpres.
Ketentuan mengenai Perpres menurut UU P3, terdapat beberapa hal yang perlu mendapat perha an antara lain:
Pertama ,  penger an  Perpres  menurut  UU:  “Peraturan  Presiden  adalah Peraturan Perundang-undangan yang ditetapkan oleh Presiden untuk menjalankan perintah  Peraturan  Perundang-undangan  yang  lebih  nggi  atau  dalam  menye- lenggarakan kekuasaan pemerintahan.” Berdasarkan penger an ini, Perpres dapat berasal  dari  perintah  secara  tegas  dari  UU/Perpu  atau  PP,³²  ataupun  tanpa
³⁰   Maria Farida Indra  S, “Apa Beda Keppres-Perpres-Inpres?”, tulisan diambil dari Kompas tanggal 14 Juli 2005, h ps://an korupsi.org/news/apa-beda-Keppres-Perpres-inpres , diunduh  15 Oktober 2017 ³¹   Bagir Manan, Teori dan Poli k Kons tusi, Op.cit., hlm. 153.
³²   Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (UU P3) menentukan tata urutan peraturan perundang-undangan secara berurutan terdiri dari: UUD 1045, Ketetapan (TAP) MPR (dengan catatan pada penjelasan hanya untuk TAP MPR yang masih berlaku), UU/Perpu,
PJIH Volume 4 Nomor 2 Tahun 2017 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325] 275
pendelegasian  dari  peraturan  yang  lebih  nggi  sepanjang  presiden  menganggap perlu membentuk Perpres untuk menjalankan pemerintahan.
Kedua , dilihat dari hierarki, Perpres yang diletakkan di bawah PP padahal kedua jenis peraturan merupakan peraturan yang sama-sama dikeluarkan oleh presiden, Penulis  dak menemukan alasan yang jelas mengenai penentuan hierarki ini.
Ke ga , dilihat dari materi muatan Perpres menurut Pasal 13: “Materi muatan Peraturan Presiden berisi materi yang diperintahkan oleh Undang-Undang, materi untuk  melaksanakan  Peraturan  Pemerintah,  atau  materi  untuk  melaksanakan penyelenggaraan  kekuasaan  pemerintahan.”³³  Berdasarkan  materi  muatannya terutama melaksanakan penyelenggraan kekuasaan pemerintahan yang menjadi pertanyaan kemudian apakah PP  dak menjadi produk hukum dari presiden yang digunakan  untuk  menjalankan  kekuasaan  pemerintahan?  Terlebih  dari  penama- annya  justru  PP  sebagai  peraturan  yang  dikeluarkan  oleh  pemerintah  tentunya untuk menjalankan tugas dan wewenangnya.
Apabila  makna  menjalankan  UU  sebagaimana  mes nya  diar kan  sebagai kondisi  dimana  harus  ada  UUnya  terlebih  dahulu  untuk  kemudian  baru  dapat membentuk PP untuk melaksanakannya, apakah atas dasar Pasal 4 ayat (1) UUD 1945  presiden  boleh  membentuk  Perpres  walaupun  tanpa  ada  dasar  UU  yang dijadikan landasan untuk pembentukannya? Lalu bagaimana dengan hierarki yang menempatkan Perpres di bawah PP dan UU/Perpu, tentunya akan berlaku kaidah peraturan  yang  ada  di  bawah  bersumber  dari  peraturan  yang  lebih  nggi  dan peraturan yang lebih rendah  dak boleh bertentangan dengan peraturan yang lebih nggi.  Apakah  atas  dasar  itu  kemudian  Perpres  dapat  langsung  dibentuk  untuk menjalankan  UUD?  Untuk  menjawab  pertanyaan  tersebut  tentunya  diperlukan kajian tersendiri menyangkut kedudukan dan materi muatan peraturan perundang- undangan  yang  lebih  menyeluruh.  Namun,  pembahasan  di  sini  sampai  dengan prak k  bahwa  presiden  mempunyai  kewenangan  membentuk  Perpres  dengan dasar  bahwa  presiden  menganggap  perlu  membentuk  peraturan  untuk  menja- lankan kekuasaan pemerintahannya.
Ke ka  melaksanakan  hubungan  luar  negeri  terutama  dalam  membuat perjanjian  dengan  negara  lain  atau  organisasi  internasional,  kekuasaan  presiden dibatasi dengan adanya ketentuan mengenai adanya ra ﬁkasi berbagai perjanjian internasional melalui undang-undang yang harus dengan persetujuan DPR.³⁴ Pasal 11 ayat (1) Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2000 tentang Perjanjian Internasional
Peraturan  Pemerintah  (PP),  Peraturan  Presiden  (Perpres),  Peraturan  Daerah  (Perda)  Provinsi,  dan  Perda Kota/Kabupaten.
³³   Bandingkan  dengan  ketentuan  Pasal  11  Undang-Undang  Nomor  10  Tahun  2004  tentang  Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, menyatakan materi muatan Perpres melipu  materi yang diperintahkan oleh UU atau materi untuk menjalankan PP.
³⁴   Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2000 tentang Perjanjian Internasional.

## Menakar Kekuasaan Presiden dalam Pembentukan Perpu Menurut UUD 1945 276
menyatakan  bahwa  pengesahan  perjanjian  internasional  yang  materinya  dak termasuk  materi  sebagaimana  dimaksud  Pasal  10,  dilakukan  dengan  Keppres, namun  dalam  prak k  pasca  berlakunya  UU  P3  2004,  bentuk  Keppres  ini  diubah menjadi  Perpres  terlebih  lagi  terdapat  beberapa  perjanjian  internasional  dalam bentuk  Perpres  apabila  dilihat  dari  materi  muatannya  juga  mempunyai  sifat mengatur dan mengikat umum.³⁵
Berdasarkan  karakter  dari  Perpres,  muncul  kemudian  pertanyaan  apakah perpres ini semacam execu ve orders yang berkembang di AS sebagai satu bentuk implied power dari presiden? Menurut Genovese, suatu UU yang dibentuk Kongres kadang  dak dapat mencakup semua hal yang diperlukan dalam pelaksanaannya yang  menjadikan  UU  dak  dapat  secara  langsung  dilaksanakan,  dalam  hal  ini presiden  kemudian  mengisi  kekosongan  bagian  pengaturan  melalui execu ve orders dalam  bentuk  aturan  administrasi  dan  aturan  pemerintahan  untuk  men- jalankan UU. Execu ve order memberikan ruang pada presiden untuk mengambil satu kebijakan tanpa persetujuan kongres. Dengan ciri-ciri seper  itu sebenarnya PP dan Perpres dapat dikatakan semacam execu ve order , hanya saja untuk PP, UUD 1945  sudah  secara  tegas  memberikan  kewenangan  pembentukannya  pada presiden  sebagai  salah  satu enumerated  power ,  sedangkan  perpres  menjadi implied dari Pasal 4 ayat (1) UUD 1945.

## D.  Penutup
Perubahan  UUD  1945  mempunyai  semangat  untuk  mengurangi  kekuasaan presiden yang dianggap terlalu besar berdasarkan UUD 1945 sebelum perubahan, namun UUD 1945 perubahan masih menghendaki Indonesia menjalankan sistem pemerintahan presidensil, sehingga walaupun kekuasaan presiden dikurangi,  dak menghilangkan sistem presidensil yang dimaksud.
Kekuasaan presiden dalam pembentukan peraturan perundang-undangan yang secara  tegas  disebutkan  dalam  UUD  1945  ( enumerated )  melipu   kewenangan dalam  pembentukan  UU  bersama  DPR,  kewenangan  membentuk  Perpu,  dan kewenangan membentuk PP, namun berdasarkan penafsiran terhadap Pasal 4 ayat (1) UUD 1945 muncul kewenangan untuk membentuk Perpres yang kedudukannya diletakan di bawah PP. Penafsiran terhadap Pasal 4 ayat (1) UUD 1945 yang meluas ini didukung oleh ketentuan UU P3 yang  dak membedakan jenis-jenis keputusan administrasi negara yang bersifat mengatur dan mengikat umum dengan keputusan
³⁵   Beberapa  contoh  Perpres  perjanjian  internasional  yang  bersifat  mengatur  diantaranya  beberapa  Perpres dalam bidang Pos yang merupakan pengesahan hasil Konvensi Perhimpunan Pos Sedunia yaitu Perpres Nomor 158 Tahun 2014 tentang Pengesahan Final Acts Universal Postal Union as The Result of the 25th Doha Congress, Qatar 2012 yang didalamnya berkaitan dengan jaminan atas hak berkomunikasi dan mendapatkan infOrmasi, dan  Perpres  Nomor  42  Tahun  2008  tentang  Pengesahan Postal  Payment  Services  Agreement .  Beberapa Perpres  yang  berkaitan  dengan  keimigrasian  diantaranya  penandatanganan  pembebasan  visa  bagi  paspor diploma k dan paspor dinas.
PJIH Volume 4 Nomor 2 Tahun 2017 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325] 277
lainnya bahkan mengakui bentuk keputusan yang dibuat oleh pejabat atas dasar kewenangan saja (Pasal 8 ayat (2) UU P3), sehingga materi muatan Perpres (Pasal 13 UU P3) menjadi sangat luas dengan ketentuan tersebut.
Kewenangan  dalam  pembentukan  PP  berdasarkan  materi  muatan  yang ditentukan Pasal 5 ayat (2) UUD 1945 kata 'sebagaimana mes nya' sebenarnya juga memberikan  kewenangan  yang  luas  bagi  presiden  untuk  mengatur  berbagai  hal dalam rangka menjalankan UU. Bagian ini dapat dikatakan sebagai implied power . Bentuk  hukum  Perpres  sebagai  bentuk  peraturan  lain  yang  dapat  dibuat  oleh presiden mempunyai karakter semacam execu ve order di AS dan menjadi implied power bagi Presiden tetapi Kons tusi Amerika Serikat memang sama sekali  dak memberikan  kewenangan  secara  tegas  pada  presiden  untuk  membuat  aturan semacam PP, sehingga execu ve order menjadi jalan bagi presiden untuk membuat kebijakan  tanpa consent dari  Kongres.  Dalam  menjalankan  kekuasaan  peme- rintahan di Indonesia, Presiden pada akhirnya mempunyai dua bentuk peraturan yang dapat dipilih sebagai wadah menuangkan kebijakannya, walaupun sebenarnya ruang lingkup pengaturan Perpres bisa saja masuk ke dalam lingkup pengaturan PP.

## Da ar Pustaka Buku
Ali  Abdurahman,  (et.al), Ilmu  Perundang-Undangan ,  Buku  Ajar  Fakultas  Hukum Unpad, Kalam Ilmu, Bandung, 2015
Bagir Manan, Pertumbuhan dan Perkembangan Kons tusi Suatu Negara , Penerbit Mandar Maju Bandung, Cetakan 1, 1995.
_______, Lembaga Keppresidenan , FH UII Press, Yogyakarta, 2003.
_______, Teori dan Poli k Kons tusi , FH UII Press, Yogyakarta, 2003.
_______, Menegakkan  Hukum  Suatu  Pencarian, Asosiasi  Advokat  Indonesia, Jakarta, 2009
Strong, C.F., Modern Poli cal Cons tu on , Sidgwick & Johnson, London.
Rosi er,  Clinton, Cons tu onal  Dictatorship ,  Princeton  University  Press,  New Jersey, 1948.
Genovese, Michael A.  dan Lori Cox Han (eds), The Presidency and The Challenge of Democracy , Palgrave Macmillan, New York, 2006.
_________________, Encyclopedia of The American Presidency , Revised Edi on, Fact on File, New York, 2010.
Mohammad  Kusnardi  dan  Bintan  R  Saragih, Susunan  Pembagian  Kekuasaan Menurut Sistem UUD 1945 , Gramedia Jakarta, 1989.
S.  Prajudi  Amosudirjo, Hukum  Administrasi  Negara ,  Penerbit  Ghalia  Indonesia, 1994.
Menakar Kekuasaan Presiden dalam Pembentukan Perpu Menurut UUD 1945 278
Usep Ranawijaya, Hukum Tata Negara Indonesia , Dasar-dasarnya, Bab II, Penerbit Ghalia Indonesia, 1982.

## Dokumen Lain
Aida  Marda llah,  “Begini  Alasan  Pemerintah  Terbitkan  Perpu  Ormas”,
h p://www.hukumonline.com/berita/baca/lt59a6b2c3d948e/begini-alasan- pemerintah-terbitkan-Perpu-Ormas , diunduh  5 September 2017
Liddle, R. William, “Indonesia's Democra c Opening”, 34 Journal Government and Opposi on 1, (January 1999).
Maria  Farida  Indra   S, Apa  Beda  Keppres-Perpres-  Inpres? ,  tulisan  diambil  dari Kompas tanggal 14 Juli 2005, h ps://an korupsi.org/news/apa-beda-Keppres- Perpres-inpres , diunduh  15 Oktober 2017 .
Reinstein,  Robert  J.,  “The  Limits  of  Execu ve  Power”, American  University  Law Review , Vol. 59, No. 2, December 2009.

## Dokumen Hukum
Undang-Undang Dasar 1945 (asli) dan perubahannya. Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung sebagaimana diubah  dengan  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  2004  dan  Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2009 tentang Perubahan Kedua Undang-Undang Mahkamah Agung.
Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2000 tentang Perjanjian Internasional.
Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Kons tusi sebagaimana diubah dengan Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2011 tentang Perubahan UU Mahkamah Kons tusi.
Undang-Undang  Nomor  10  Tahun  2004  tentang  Pembentukan  Peraturan Perundang-undangan.
Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2008 tentang Kementerian Negara.
Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009 tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.
Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan Perundang-undangan.
Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2013 tentang Organisasi Kemasyarakatan.
Peraturan  Pemerintah  Penggan   Undang-Undang  No.  2  Tahun  2017  tentang Perubahan  Undang-Undang  Nomor  17  Tahun  2013  tentang  Organisasi Kemasyarakatan.
PJIH Volume 4 Nomor 2 Tahun 2017 [ISSN 2460-1543] [e-ISSN 2442-9325] 279
Putusan  Mahkamah  Kons tusi  Republik  Indonesia  Nomor  138/PUU-VII/2009 tentang  Pengujian  Peraturan  Pemerintah  Penggan   Undang-Undang  Nomor Nomor 4 Tahun 2009 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2002  tentang  Komisi  Pemberantasan  Tindak  Pidana  Korupsi  yang  diucapkan pada hari Senin, 18 Februari 2010.
Menakar Kekuasaan Presiden dalam Pembentukan Perpu Menurut UUD 1945 280