JURNAL HUKUM MEDIA BHAKTI , Vol.3, No.1, Juni 2019, pp. 88~99 ISSN: 2580-3298 (cetak) 2580-7277 (online) DOI: 10.32501/jhmb.v3i1.51  88

## POLITIK HUKUM PENGATURAN BUILD OPERATE TRANSFER (BOT) DI INDONESIA: DI MASA LALU, SAAT INI, DAN AKAN DATANG
Muhammad Dzikirullah H Noho
Fakultas Agama Islam Universitas Hasyim Asy’ari Tebuireng Jombang e-mail: Mdzikirullah@gmail.com

## Abstrak
Keberadaan pengaturan BOT saat ini masih sangat parsial, berdiri sendiri, dan tidak ada kepastian hukum serta  tidak  memberikan  batasan  boleh  atau  tidak  boleh  melakukan  perjanjian  dengan  skema  BOT. Dampak  dari  tidak  adanya  kepastian  hukum  akhirnya  muncul  berbagai  sengketa  perjanjian  BOT,  salah satunya kasus wanprestasi BOT Pasar Turi  yang  masuk di peradilan.  Berdasarkan uraian tersebut  maka permasalahan  yang  coba  dikaji  yaitu  menelusuri  pengaturan  BOT  di  masa  lalu,  saat  ini,  dan  yang  akan datang. Melalui penelusuran tersebut diharapkan dapat membangun pengaturan BOT yang ideal di masa yang  akan  datang.  Jenis  penelitian  yang  digunakan  adalah  yuridis  normatif  dengan  metode  pendekatan undang-undang, konsep, dan  perbandingan.  Hasil penelitian  menunjukan  pengaturan BOT di  masa  lalu dimulai sejak adanya Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Pokok-Pokok Agraria dan kemudian diperkenalkan  lebih  lanjut  melalui  Keputusan  Menteri  Keuangan  Nomor:  248/KMK.04/1995  dengan istilah  bangun  guna  serah.  Peraturan  di  masa  lalu  hanya  memperkenalkan  istilah  bangun  tanpa memberikan penjelasan mekanisme. Pengaturan pada saat ini juga demikian, meskipun adanya tambahan penjelasan perjanjian BOT dan pelimpahan pengelolaan dengan skema BOT oleh Daerah.  Bertolak dari penjelasan  tersebut  maka  pengaturan  BOT  di  masa  yang  akan  datang  harus  sesuai  dengan  nilai  hukum Pancasila. Nilai  hukum  ini akan dituang ke dalam peraturan  yang  memuat diantaranya ketentuan  umum project BOT,  keputusan  kualifikasi  penawaran  dan  penghargaan,  evaluasi  penawaran,  negosiasi perjanjian,  penghargaan  dan  penandatanganan  perjanjian  dan  diakhir  proyek  terdapat  monitoring. Bertolak  dari  hal  di  atas  maka  dapat  disimpulkan  bahwa  periodisasi  pengaturan  BOT  dari  masa  lalu hingga  saat  ini  selalu  mengalami  perubahan  namun  belum  ada  satupun  pengaturan  yang  spesifik mengenai  BOT.  Oleh  karenanya  di  masa  yang  akan  di  perlukan  pengaturan  yang  spesifik  mengenai pengaturan BOT dan semua aspek-aspek yang terdapat dalam BOT .
Kata Kunci : Politik Hukum, Pengaturan, BOT,  Indonesia

## A. PENDAHULUAN
Semenjak
Indonesia merdeka hingga  reformasi  bangsa  Indonesia belum  memiliki  sistem  hukum  yang murni  bersumber  dari  nilai-nilai  sosial budaya  bangas  Indonesia  sendiri  tetapi memanfaatkan  peraturan  perundang- undangan peninggalan pemerintah kolonial  Belanda.  Kendati  demikian upaya  pembenahan  hingga  saat  ini senantiasa dilakukan dengan cara memperbaiki, mengganti atau menyempurnakan  pasal-pasal  dalam
UUD  1945  yang  banyak  pihak  menilai ada pasal yang tidak relevan lagi dengan perkembangan zaman dengan
mengganti  hukum  yang  baru  yang bersumber dari nilai-nilai budaya bangsa Indonesia sesuai dengan perkembangan Indonesia saat ini. Sejalan  dengan  itu,  politik  hukum sangat  berperan  bagi  penguasa  atau pemerintah  untuk  membangun  hukum nasional di Indonesia yang dikehendaki.
Peran  politik  hukum  terhadap pembangunan hukum nasional di indonesia tidak bisa dilepas dari kontek sejarah.  Sepanjang  sejarah  Negara Republik Indonesia telah terjadi perubahan-perubahan politik secara bergantian  (bedasarkan  periode  sistem politik)  antara  politik  yang  demokratis dan  politik  otoriter.  Sejalan  dengan
89 perubahan-perubahan politik itu, karakter  produk  hukum  juga  berubah. Terjadinya perubahan itu karena hukum merupakan produk politik, maka karakter  produk  hukum  berubah  jika politik yang melahirkannya berubah. (1)
Mahfud  MD  mengatakan  dalam proses  pembangunan  hukum  di  era reformasi tentu diperlukan politik hukum,  yaitu  arah  kebijakan  hukum yang dibuat secara resmi oleh negara. (2)
Sesuai  dengan  konfigurasi  politik  era refomasi yang demokratis tentu pembangunan hukum harus menghasilkan  hukum  yang  responsif.
Hukum  ditempatkan  sebagai  alat  untuk mencapai tujuan negara sehingga pembuatan hukum baru atau pencabutan hukum  lama  harus  dijadikan  sebagai langkah  untuk  mencapai  tujuan  negara. Meskipun  hukum  dikatakan  sebagai “alat”,  di  dalamnya  terletak  hakikat supremasi hukum. Hukum bukan semata-mata  alat  rekayasa  politik  atau instrumen  untuk  mendukung  kemauan penguasa,  tetapi  hukum menjadi  sentral pengarah dan pedoman upaya mencapai tujuan negara.
Politik  hukum  mengenai  kerjasama swasta  dengan  pemerintah  tentang penyedian  infrastruktur  selama  ini masih parsial dan diatur masing-masing instansi  pemerintah.  Salah  satunya adalah  pengaturan  bangun  guna  serah (BOT). Bangun guna serah ini merupakan  sistem  pembiayaan  dapat dipergunakan dalam proses pengembangan infrastruktur sektor
swasta atau yang disebut dengan sistem pengembangan  infrastruktur.  bentuk desain bangun antara pemerintah
(daerah) dengan swasta untuk
melakukan  desain  dan  membangun fasilitas  sesuai  dengan  standar  kinerja yang  dibutuhkan  pemerintah  (daerah) dan  ketika  fasilitas  layanan  telah  jadi, fasilitas itu diserahkan kepada
pemerintah dan menjadi milik pemerintah. (3)
Di  Indonesia  pengaturan  bangun guna  serah  (BOT)  mulanya  diatur melalui  Keputusan  Menteri  Keuangan Nomor  248/KMK.04/1995  tanggal  2 Juni  1995  tentang  Perlakuan  Pajak Penghasilan  terhadap  Pihak-pihak  yang Melakukan  Kerjasama  dalam  Bentuk Perjanjian  Bangun  Guna  Serah  ( Build Operate  and  Transfer ).  Pengaturan  ini pada  dasarnya  lebih  menitikberatkan pada  pengaturan  pajak  penghasilan  dan bukan mengenai prosedur atau pelaksanaan  Perjanjian  Bangun  Guna Serah  ( Build  Operate  Transfer/BOT Agreement ).  Kemudian  Pada  tahun
2001,  Menteri  Dalam  Negeri  dan Otonomi  Daerah  (saat  ini  dikenal dengan Menteri Dalam Negeri) menerbitkan  Keputusan  Menteri  Dalam Negeri  dan  Otonomi  Daerah  Nomor  11 Tahun 2001 tentang Pedoman Pengelolaan  Barang  Daerah  namun hanya menjelaskan mengenai pengertian  dari  bangun  guna  serah. Bahkan hingga muncul Peraturan
Menteri  Nomor  19  Tahun  2016  tentang Pengelolaan  Barang  Milik  Daerah  pun sama modelnya.
Hal  ini  mengakibatkan  berbagai sengketa  pejanjian  yang  menggunakan skema  bangun  guna  serah.  Seperti halnya,  perjanjian  bangun  guna  serah bidang  pasar  yang  dilakukan  oleh Pemerintah  Kota  Surabaya  dengan  PT Gala  Bumi  begitu  juga  perjanjian bangun  guna  serah  dalam  bidang  jala tol.    Perjanjian  yang  menggunakan skema  bangun  guna  serah  ini  hampir sebagian berujung pada proses peradilan.  Wajar  jika  terjadi  sengketa karena  secara  pengaturan  bangun  guna serah  masih  sangat  parsial,  berdiri sendiri-sendiri,  dan  tidak  ada  satu payung  hukum  yang  mengatur  boleh atau  tidak  boleh  melakukan  perjanjian dengan skema bangun guna serah.
90
Berbeda dengan negara-negara ASIA  lainnya,  seperti  hal  nya  Filipina. Di  negara  tersebut  telah  diatur  aspek bangun  guna  serah  (BOT). (4) Pada peraturan  tersebut  telah  diatur  batas- batas  skema  bangun  guna  serah,  model pengawasan,  hingga  model  evaluasi. Oleh  karenanya  di  Indonesia  sebagai negara yang sedang berkembang diperlukan  payung  hukum  tersendiri yang  mengatur  mengenai  bangun  guna serah.  Agar  memberikan  kepastian hukum  baik  bagi  pelaku  usaha  maupun masyarakat secara umum.
Yudi  Kristiana  mengatakan  bahwa kehadiran  hukum  bukan  untuk  dirinya sendiri,  melainkan  untuk  sesuatu  yang lebih  luas,  jika  terjadi  permasalahan hukum  maka  hukum  harus  diperbaiki. Berdasarkan  penjelasan  di  atas  maka politik hukum dalam pengaturan bangun guna  serah  (BOT)  perlu  di  lihat  proses pembentukan  dari  dulu  hingga  saat  ini dan akan datang. (5)

## B. PERMASALAHAN
Adapun  yang  menjadi  rumusan masalah dalam penelitian adalah bagaimana  Pengaturan  Bangun  Guna Serah (BOT) di  Indonesia di masa lalu, sat ini, dan yang akan datang?.

## C. METODE
Penelitian  ini  merupakan  jenis penelitian  yuridis  normatif.  Kaitannya dengan pembahasan ini adalah berusaha untuk  menemukan  hukum in  concreto yang layak diterapkan untuk menyelesaikan suatu peristiwa hukum. Metode pendekatan yang digunakan  yaitu  dengan  pendekatan perundang-undangan, sejarah, dan pendekatan konseptual.
Melalui  pendekatan  perundang- undang  peneliti  akan  mengumpulkan dan  memaparkan  berbagai  peraturan-
peraturan build  operate  transfer (BOT) yang  ada  di  masa  lalu  dan  saat  ini. Sedangkan  pada  pendekatan  konsep akan  dipaparkan  konsep-konsep build operate transfer (BOT) yang berkembang  di  berbagai  negara  dan khususnya  di  Indonesia.  Terakhir, pendekatan perbandingan, melalui pendekatan ini akan ditelusuri peraturan BOT di berbagai negara lainnya. Setelah menemukan dan
memaparkan  pengaturan  BOT  yang telah  ada.  Melalui  data  yang  ada  maka selanjutnya  melakukan  metode  analisa, di  mana  akan  merujuk  pada  undang- undang  dasar  1945  sebagai  konstitusi Indonesia, pengaturan yang ada, melihat asas-asas  hukum  yang  ada  dan  konsep- konsep  BOT,  memaparkan  pengaturan BOT  di  negara  lainnya  dan  selanjutnya akan  dilihat  melalui  prismatika  hukum untuk  membangun  pengaturan  yang akan  datang  sesuai  dengan  nilai-nilai yang ada di Indonesia

## D. PEMBAHASAN
1. Konsep Build  Operate  Transfer
(BOT) Pada Umumnya
Istilah Build, Operate and Transfer , berasal dari bahasa Inggris, yang artinya adalah  “Bangun,  Operasional  dan
Serah”.  Bangun  Guna  Serah  ( Build Operate  and  Transfer )  adalah:  suatu sistem pembiayaan (biasanya diterapkan pada proyek pemerintah) berskala besar dalam studi kelayakan pengadaan barang  dan  peralatan,  pembiayaan  dan pembangunan  serta  pengoperasiannya,
sekaligus juga penerimaan atau pendapatan yang timbul darinya diserahkan kepada pihak lain dan pihak lain  ini  dalam  jangka  waktu  tertentu (jangka  waktu  konsesi)  diberi  hak pengoperasian dan memeliharanya serta untuk  mengambil  manfaat  ekonominya guna  menutup  (sebagi  ganti)  biaya
91
pembangunan  proyek  dan  memperoleh keuntungan yang diharapkan. (6)
Sedangkan  menurut  Munir  Fuady, perjanjian / kontrak Bangun guna Serah ( Build  Operate  and  Transfer )  adalah kontrak dimana pihak kontraktor menyerahkan  bangunan  yang  sudah dibangunnya  itu  setelah  masa  transfer, sementara  sebelum  proyek  tersebut diserahkan,  ada  masa  tenggang  waktu bagi  pihak  kontraktor  (misalnya  20 tahun)  yang  disebut  dengan  “masa konsesi”  untuk  mengoperasikan  proyek dan  memungut  hasil  ( revenue sebagai imbalan  dari  jasa  membangun  proyek bersangkutan). (7)
Konsep Build  Operate  Transfer (BOT)  yang  ditetapkan  pada  proyek infrastruktur  mencakup  hal-hal  sebagai berikut: “To  have  any  projects  which really  belonged  to  the  public  sector implemented by the private organization without  the  state,  the  province,  the  city or the commune providing any guarante or  accepting  any  liability.  The  project which  were  intended  to  be  self financing.” (8)
Dengan  demikian  BOT  merupakan suatu  konsep  yang  mana  proyek dibangun atas biaya sepenuhnya perusahan  swasta,  beberapa  perusahan swasta  atau  kerjasama  dengan  BUMN dan  setelah  dibangun  dioperasikan  oleh kontraktor dan setelah tahapan pengoperasian  selesai,  sebagaiamana ditentukan  dalam  perjanjian  BOT, kemudian  dilakukan  pengalihan  proyek tersebut pada pemerintah selaku pemilik proyek.
Clifford W. Garstang, menyebutkan bahwa BOT adalah: “is a variety of type of project financing known as contractor  provided  financing.  In  the standard  contractor  provided  financing a  project  entity  may  request  proposal for  the  construction  of  a  project pursuant  to  which  the  contractor  will not  only  provided  the  materials  and
services  needed to  complete  the  project but will also provide or at least arrange the necessary financing. The contractor will also need to operate the project and use  its  cash  flows  to  repay  the  debt  it has incurred.” (8)
Dengan  demikian  bangun  guna serah  (BOT)  adalah  salah  satu  bentuk pembiayaan  proyek  pembangunan  yang mana  kontraktor  harus  menyediakan sendiri pendanaan untuk proyek tersebut juga  kontraktor  harus  menanggung pengadaan  material,  peralatan,  jasa  lain yang  dibutuhkan  untuk  kelengkapan proyek.  Sebagai  gantinya  kontraktor diberikan  hak  untuk  mengoperasikan dan  mengambil  manfaat  ekonominya sebagai  ganti  atas  semua  biaya  yang telah  dikeluarkan  untuk  selama  waktu tertentu.  Bangun  guna  serah  (BOT)  ini berkembang  dari  masa  pemerintahan orde  lama  hingga  pasca  reformasi sehingga keberadaannya terus mengalami perubahan.

## 2. Politik  Hukum  Bangun  Guna Serah di Masa Lalu
Politik  hukum  Masa  lalu  ini  akan dimulai  dengan  aturan-aturan  hukum kemunculan  bangun  guna  serah  (BOT) yang  ada  pada  masa  orde  lama  hingga orde baru.
a. Pengaturan BOT di Masa Orde
Lama Munculnya  pengaturan  bangun guna serah dimulai pada masa orde lama  dengan  dibentuknya  Undang- undang  5  tahun  1960  tentang pokok-pokok agraria. Undang- undang  ini  memberikan  ruang kepada  negara  untuk  melakukan penguasaann hak atas tanah. Ketetentuan  Pasal  2  ayat  (2)
Undang-Undang  Nomor  5  Tahun 1960  tentang  Peraturan  Dasar Pokok-Pokok Agraria telah memberikan  tafsiran  resmi  kata
92 “menguasai” bukanlah berarti dimiliki,  akan  tetapi  memberikan wewenang  kepada  Negara  sebagai organisasi  kekuasaan  dari  bangsa Indonesia  itu,  untuk  pada tingkatan tertinggi. (9) 1) Mengatur dan menyelenggarakan  peruntukan, penggunaan,  persediaan  dan pemeliharaan  bumi,  air,  dan ruang angkasa tersebut;
2) Menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orangorang dengan bumi, air, dan ruang angkasa;
3) Menentukan dan mengatur
hubungan-hubungan hukum antara orangorang dan perbuatan-perbuatan hukum yang  mengenai  bumi,  air,  dan ruang angkasa.
Berdasarkan Ketentuan pasal 2 ayat (2)  kemudian  dipertegas  dalam  Pasal  2 Ayat  (3)  UUPA  yang  menentukan bahwa  kewenangan  negara  di  bidang pertanahan  tersebut  harus  dipergunakan untuk menciptakan kesejahteraan, kemerdekaan  dan  kemakmuran  bagi rakyat.
Boedi  Harsono  menyatakan  bahwa pengertian  penguasaan  dan  menguasai tanah  dapat  dipakai  dalam  arti  fisik, juga  dalam  arti  secara  yuridis.  Juga dapat  diartikan  beraspek  perdata  dan beraspek  publik.  Penguasaan  yuridis dilandasi  hak,  yang  dilindungi  oleh hukum dan umumnya memberi kewenangan  kepada  pemegang  hak untuk menguasai secara fisik tanah yang dihaki,  tetapi  ada  juga  penguasaan yuridis yang walaupun memberi kewenangan  untuk  menguasai  tanah yang dihaki secara fisik, pada
kenyataannya penguasaan fisiknya dilakukan pihak lain. (10)
Berdasarkan  materi  muatan  yang diatur dalam ketentuan-ketentuan di atas
jelas terlihat perbedaan tujuan penguasaan tanah oleh negara Republik
Indonesia  dengan  penjajah.  Dalam politik  pertanahan  nasional  negara Indonesia,  negara  hanya  diberikan  hak menguasai  untuk  mengelola  tanah  yang pada  dasarnya  untuk  mewujudkan kemakmuran  dan  kesejahteraan  rakyat. Dalam  sistem  pemerintahan  Indonesia juga  diakui  adanya  hak-hak  atas  tanah yang  dapat  diberikan  dan  dimiliki  baik secara  pribadi,  secara  bersama-sama dengan  orang  lain  maupun  badan hukum. (11)
Berangkat  dari  politik  hukum pertahanan  di  atas  kemudian  diadopsi ke  dalam  aspek  hukum  bangun  guna serah  diantaranya  model  penggunaan hak  atas  tanah  yang  dijelaskan  dalam pasal  16  jo.  Pasal  53  UUPA  yaitu mengenai  macam-macam  hak  dengan skema  bangun  guna  serah  yaitu  hak guna usaha (HGU), hak guna bangunan (HGB), hak pakai (HP), hak sewa untuk bangunan (HSUB), dan hak pengelolaan (HPL). (12)

## b. Pengaturan BOT di Masa Orde
Baru
Politik  hukum  bangun  guna serah  secara  perlahan  mulai  diatur.
Peraturan  ini  lahir  bukan  dalam bentuk peraturan perundang- undangan  namun  dalam  bentuk sebuah kebijakan berupa keputusan menteri  keuangan  pada  tanggal  2 Juni  1995  mengenai  perlakuan pajak  penghasilan  terhadap  pihak- pihak  yang  melakukan  kerjasama dalam  bentuk  perjanjian  bangun guna  serah (Build  Operate  and Transfer). Keputusan Menteri Keuangan  Nomor  248/KMK.04/ 1995  ini  memperkenalkan  istilah bangun  guna  serah.  Di  jelaskan bahwa bangun guna serah merupakan bentuk perjanjian
kerjasama  yang  dilakukan  antara
pemegang  hak  atas  tanah  dengan investor,  yang  menyatakan  bahwa pemegang hak atas tanah memberikan  hak  kepada  investor untuk mendirikan bangunan selama masa  perjanjian  bangun  guna  serah (BOT), dan mengalihkan kepemilikan bangunan tersebut kepada  pemegang  hak  atas  tanah selama  masa  bangun  guna  serah berakhir.    Keputusan  ini  hanya membahas  seputar  pajak  yang dilakukan  oleh  investor,  tidak membahas mengenai aturan bangun guna serah secara utuh.
Pada  tahun  1998  pada  akhir pemerintahan  Soeharto,  muncul sebuah  keputusan  yang  mengatur mengenai  kerjasama  pemerintah dan  badan  usaha  swasta  dalam pengelolaan infrastruktur. Keputusan Presiden Republik Indonesia  Nomor  7  Tahun  1998 tentang Kerjasama Pemerintah Dan Badan Usaha Swasta Dalam Pembangunan dan atau Pengelolaan Infrastruktur  juga  tidak  spesifik mengatur  kerjasama  pembiayaan bangun guna serah. Keppres tersebut  menyebut  jenis  perjanjian kerjasama yang meliputi dua kelompok perjanjian yang dibedakan dari segi:
1) Tarif,  ongkos  biaya,  dan  sewa yang  meliputi  jenis  perjanjian Build  Operate  Transfer (BOT),
Build  Own  Transfer (BOO), Develop Operate Transfer (DOT), Rehabilitate  Operate  Transfer (ROT),  dan Rehabilite  Operate Own (ROO);
2) Jadwal  pembayaran  amortiasasi, yang  meliputi  jenis  perjanjian Build  Transfer (BT), Build  Lease and  Transfer (BLT),  dan Build Transfer and Operate (BTO).
Demikian bermunculannya pengaturan  bangun  guna  serah  di Indonesia  di  masa  lalu,  meskipun  tidak pernah  ada  aturan  yang  secara  eksplisit mengaturnya namun keputusan- keputusan  di  atas  menjadi  landasan lahirnya peraturan-peraturan pasca reformasi.
3. Politik  Hukum Build  Operate
Transfer (BOT) Saat Ini
Bangunan  hukum  terkait  bangun guna  serah  (BOT)  pada  saat  ini  pun hampir  sama  dengan  masa  lalu.  Aspek hukum bangun guna serah (BOT) masih berdiri  di  masing-masing  instansi  atau bidang.  Di  Indonesia,  pada  tahun  2005, pemerintah  Indonesia  mulai  serius menerapkan  konsep public  private partnership (PPP)  atau  dulu  disebut dengan  kerjasama  pemerintah  swasta (KPS).  Konsep  PPP  di  Indonesia,  telah diaplikasikan  di  beberapa  kegiatan pembangunan infrastruktur melalui Peraturan  Presiden  No.  67  Tahun  2005 dengan  tujuan  utama  mewujudkan ketersediaan,  kecukupan,  kesesuaian dan  keberlanjutan  infrastruktur  bagi pembangunan nasional
dan kesejahteraan masyarakat, yang di mana dilakukan  melalui  kesepakatan  seperti Build-Operate-Transfer (BOT); Design-
Build-Operate-aintain
(DBOM); Design-Build-Finance-Operate (DBFO);  Build  Own-Operate  (BOO);
Rehabilitate-Operate-Transfer
(ROT) . (12)
Pada tahun 2014 pemerintah
Indonesia  mengeluarkan  peraturan  No. 27  Tahun  2014  Tentang  pengelolaan barang  milik  Negara/Daerah.  Pasal  1 angka  14  memberikan  definisi  bangun guna serah adalah  Pemanfaatan Barang Milik Negara/Daerah berupa tanah oleh pihak  lain  dengan  cara  mendirikan bangunan dan/atau sarana berikut fasilitasnya,  kemudian  didayagunakan
94
oleh  pihak  lain  tersebut  dalam  jangka waktu  tertentu  yang  telah  disepakati, untuk  selanjutnya  diserahkan  kembali tanah  beserta  bangunan  dan/atau  sarana berikut  fasilitasnya  setelah  berakhirnya jangka waktu.
Berdasarkan  peraturan  pemerintah di  atas  maka  bangun  guna  serah dilelatakan  sebagai  salah  satu  skema dalam pemanfaatan barang milik Negara/Daerah.  Bangun  guna  serah (BOT) dapat dilakukan bilamana Pengguna Barang memerlukan bangunan dan fasilitas bagi penyelenggaraan pemerintahan negara/daerah untuk kepentingan pelayanan umum dalam rangka penyelenggaraan  tugas  dan  fungsi  dan tidak  tersedia  atau  tidak  cukup  tersedia dana  dalam  Anggaran  Pendapatan  dan Belanja Negara/Daerah untuk
penyediaan  bangunan  dan  fasilitas tersebut.
Jangka  waktu  bangun  guna  serah telah  ditetapkan  paling  lama  30  (tiga puluh) tahun sejak perjanjian kerjasama ditandatangani.  Dalam  jangka  waktu pengoperasian,  hasil  Bangun  Guna Serah  harus  digunakan  langsung  untuk penyelenggaraan  tugas  dan  fungsi Pemerintah  Pusat/Daerah  paling  sedikit 10%  (sepuluh  persen).  Bangun  Guna
Serah
dilaksanakan berdasarkan
perjanjian  yang  sekurang-kurangnya memuat:
a. para  pihak  yang  terikat  dalam perjanjian;
b. objek  Bangun  Guna  Serah  atau Bangun Serah Guna;
c. jangka  waktu  Bangun  Guna  Serah atau Bangun Serah Guna; dan
d. hak dan kewajiban para pihak yang terikat dalam perjanjian.
Adapun  larangan  dalam  bangun guna serah  yang diatur dalam peraturan pemerintah diatas yaitu dilarang menjaminkan, menggadaikan, atau
memindahtangankan
tanah yang menjadi objek Bangun Guna Serah atau Bangun Serah Guna, hasil Bangun Guna
Serah  yang  digunakan  langsung  untuk penyelenggaraan  tugas  dan  fungsi Pemerintah  Pusat/Daerah,  dan  hasil Bangun Serah Guna.
Pada tahun 2015, muncul Peraturan Presiden Nomor 38 Tahun 2015 tentang kerjasama  pemerintah  dengan  badan usaha  dalam  penyediaan  infrastruktur sebagai  pengganti  aturan  yang  ada sebelumnya termasuk Keputusan Presiden  Republik  Indonesia  Nomor  7 Tahun 1998 tentang Kerjasama Pemerintah  Dan  Badan  Usaha  Swasta Dalam Pembangunan Dan Atau Pengelolaan Infrastruktur. Pada peraturan  perpres  tersebut  tidak  lagi membahas  mengenai  kerjasama  dalam bentuk  bangun  guna  serah  (BOT), pembahasan  di  dalamnya  lebih  kepada kerjasama  pemerintah  dengan  swasta secara  umum  tidak  spesifik  mengenai bangun  guna  serah.  Bahkan  di  aturan peraturan  menteri  dalam  negeri  Nomor 19  Tahun  2016  tentang  pedoman pengelolaan barang milik Daerah hanya menjelaskan  pengertian  bangun  guna serah,    tidak  mengatur  hal-hal  yang mendasar yang dilakukan dengan skema bangun  guna  serah  (BOT).  Namun peraturan  bangun  guna  serah  ini  diatur sendiri  oleh  masing-masing  instansi pemerintah  Salah  satu  dapat  diliha dalam bidang perkeretapian.
Di  bidang  Perkeretaapian,  aturan dimulainya kerjasama dalam penyediaan  infrastruktur  yaitu  dengan munculnya Peraturan Menteri Perhubungan  Nomor  83  Tahun  2010 tentang Panduan Pelaksanaan Kerjasama  Pemerintah  dengan  Badan Usaha  dalam  Penyediaan  Infrastruktur
Transportasi.  Bentuk  kerjasama  dalam penyediaan  infrastruktur  secara  garis besar  juga  menggunakan  bangun  guna serah  (BOT)  Bentuk  Kerja  Sama  ini
95 dilakukan agar kemitraan KPS distrukturkan  untuk  mengoptimalkan nilai  bagi  publik  dan  pada  saat  yang bersamaan tidak mengurangi minat dari mitra swasta. Melalui Peraturan Menteri perhubungan merupakan landasan adanya  Peraturan  Menteri  Perhubungan
Republik  Indonesia  Nomor  54  Tahun 2018  tentang  Perubahan  Atas  Peraturan Menteri  Perhubungan  Nomor  15  Tahun 2016  tentang  Konsesi  dan  Bentuk
Kerjasama  Lainnya  Antara  Pemerintah Dengan  Badan  Usaha  Di  Bidang Perkeretaapian Umum. Pasal 19 Peraturan ini menjelaskan bahwa
kerjasama pemerintah dengan swawasta dapat dilakukan dalam bentuk lain yaitu melaui  bangun  guna  serah  (BOT). Bentuk kerjasama dalam bentuk bangun guna  serah  (BOT)  agar  pembangunan, pengoperasian dan/atau perawatan prasarana  Perkeretaapian  Umum  baru; dan  pengoperasian  dan/atau  perawatan prasarana Perkeretaapian Umum eksisting. Berdasarkan  penjelasan  di  atas maka  dapat  dilihat  bahwa  pengaturan bangun  guna  serah  saat  ini  masih compang-camping
karena
aturan hukumnya  menyebar  kemana  mana, tidak  ada  payung  hukum  berupa undang-undang yang menaunginya. Oleh karenanya wajar jika problematika yang  muncul  dari  kerjasama  dengan skema  bangun  guna  serah  tidak  pernah jelas dan tidak ada akhirnya.
4. Perlunya  Politik Build  Operate Transfer (BOT) di Akan Datang
Mahfud  MD  mengatakan  bahwa negara Indonesia secara konstitusi UUD 1945  negara  Indonesia  berdasar  atas negara hukum ( rechtsstaat ),  tidak berdasarkan kekuasaan belaka ( machtstaat ).  Inilah  perspektif  resmi yang  utama  dalam  politik  hukum
nasional  kita  yang  memberi  tuntunan agar  hukum  dapat  memainkan  peranan atau menjadi sentral masyarakat,
berbangsa dan bernegara. Karena hukum  harus  menjadi  sentral  itu  tidak dapat  dilepaskan  dari  masyarakatnya sebagai  subjek  yang  akan  dilayaninya maka penyesuaian produk hukum dengan keadaaan masyarakatnya sebagai menjadi sangat penting. Melalui penjelasan  ini  kita  dapat  menemukan alasan  mengapa  terjadinya  proklamasi sebagai  bagian  dari  politik  hukum nasional. Politik yang kemudian menjadi  landasan  pembaharuan  hukum nasional  yang  sesuai  dengan  kondisi masyarakat Indonesia. (13)
Di  Indonesia  pembaharuan  hukum dilakukan  dengan  mengikuti  aturan main  yang  ada  dalam  Undang-undang Nomor  12  Tahun  2011  Tentang pembentukan peraturan perundang- undangan.  Proses  pembentukan  hukum dalam perspektif demokrasi meniscayakan bahwa masukan-masukan ( inputs ) yang menjadi bahan pertimbangan  untuk  penentuan  hukum itu  bersumber  dari  dan  merupakan aspirasi  warga  masyarakat/rakyat  yang meliputi  berbagai  kepentingan  hidup mereka.  Aspirasi  warga  masyarakat disalurkan  melalui  wakil-wakil  rakyat yang  benar-benar  jeli  dan  responsif terhadap tuntutan hati nurani masyarakat  yang  diwakilinya.  Aspirasi tersebut  kemudian  diproses  dalam lembaga  legislatif  yang  pada  akhirnya akan  muncul  produk  politik  yang berupa hukum yang benar-benar mencerminkan aspirasi masyarakat. (14) Menurut Satjipto Rahardjo, pembentukan  hukum  akan  mengikuti struktur sosial-politik dari
masingmasing negara. Bagi negara yang menganut  konϐigurasi  politik  otoriter, maka  pembentukan  hukumnya  akan memperlihatkan  ciri  yang  otoritarian juga. Sedangkan manakala proses
96
pembentukan hukum (legislasi) tersebut ditempatkan  dalam  konteks  struktur sosial-politik  dari  negara  demokrasi, niscaya  di  dalamnya  akan  terjadi kompromi dari konflik-konflik nilai dan kepentingan yang berbeda dalam masyarakat. (15)
Maka  politik  perundang-undangan merupakan bagian atau subsistem politik  hukum  dan  arah  kebijakan pemerintah atau negara mengenai pengaturan  (substansi)  hukum  yang dituangkan dalam peraturan perundang- undangan (hukum tertulis) untuk mengatur  kehidupan  berbangsa  dan bernegara.  Mahfud  MD  secara  eksplisit mengatakan  bahwa  hukum  merupakan produk  politik,  maka  karakter  produk hukum  berubah  jika  konfigurasi  politik yang melahirkannya juga ikut berubah. (16,17) Dalam lokakarya Bangkumnas Repelita VI (1994-1999), ketiga bidang/ruang  lingkup  pembangunan SHN pernah dirinci mengenai pembangunan “perangkat hukum
nasional”  (maksudnya  bidang  subtansi hukum) salah satunya terdiri dari sektor hukum ekonomi. (18) Sekor ini kemudian dibahas  ulang  dalam  seminar  hukum nasional  VIII,  Bali  31  Maret  2003 dengan  tema  “penegakan  hukum  dalam era
pembangunan
nasional
berkelanjutan”  bidang  EKUIN  dengan topik bahasan diantaranya aspek hukum yang  mendukung  pemberdayaan  usaha kecil  dan  menengah  dalam  rangka swadaya ekonomi nasional dan
pembentukan  hukum  ekonomi  yang menunjang pengembangan sistem ekonomi nasional dalam Abad XXI. (18)
Salah  satu  bagian  dari  kesimpulan seminar  hukum  nasional  ke  IV/1994, pernah  dinyatakan:  “Perlu  untuk dikembangkan gagasan mengenai
kualitas pemberian keadilan ( the dispension  of  justice )  yang  lebih  cocok dengan  sistem  hukum  pancasila”.  Dari
pernyataan  ini  pun,  tersimpul  perlunya dikembangkan keadilan bercirikan pancasila,  salah  satunya  keadilan  yang demokratik, nasionalistik, dan berkeadilan  sosial.  Ini  berarti,  keadilan yang  ditegakan  juga  bukan  sekedar keadilan formal, tetapi keadilan subtansial. (19)
Untuk  itu  dalam  pembentukan  atau pembaharuan  hukum  nasional  dalam bidang  ekonomi  khususnya  skema pembiayaan  bangun  guna  serah  (BOT) yang akan datang harus ada satu payung hukum tersendiri berupa undang- undang  kerjasama  pemerintah  dengan swasta  dengan  skema  bangun  guna serah. Dalam membangun politik hukum  bangun  guna  serah  ini  dapat meninjau beberapa payung hukum yang sudah  ada  di  negara  lain  misalnya Filipina.  Di  negara  ini  bangun  guna serah  dibuat  dalam  satu  payung  hukum yang  disebut  Republic  Act  No.  7718 and Philipphine
and Revised Implementing Rules and Regulations Of
R.A.  No.  6957.  Skema  bangun  guna serah  hanya  dapat  dilakukan  oleh perusahan  yang  60%  dimiliki  oleh orang  filiphina.  Jenis  proyek  yang  di dapatkan  yaitu  Konstruksi,  rehabilitasi, perbaikan, perbaikan, perluasan, modernisasi,  operasi,  pembiayaan  dan pemeliharaan  jenis  proyek  berikut  yang biasanya dibiayai dan dioperasikan oleh sektor  publik  yang  sekarang  akan sepenuhnya  atau  sebagian  dibiayai, dibangun  dan  dioperasikan  oleh  sektor swasta.
Aturan  yang  ada  di  filiphina  ini sangat  memproteksi  bidang  usaha  di negaranya  sehingga  dapat  menjadi acuan bagi Indonesia untuk membentuk sebuah  undang-undang  tersendiri  di akan  datang  yang  tentunya  berdasarkan nilai-nilai  pancasila.  Maka  melalui hukum  prismatik  akan  membedakan sistem  hukum  Indonesia  dengan  sistem hukum  lainnya  sehingga  muncul  istilah
hukum  Pancasila  yang  jika  dikaitkan dengan  literatur  tentang  kombinasi antara lebih dari satu pilihan nilai sosial, disebut  sebagai  pilihan  nilai  prismatik yang  karenanya  dalam  konteks  hukum dapat  disebut  sebagai  hukum  prismatik. Konsepsi  ini  selain  mencerminkan  nilai yang  hidup  dalam  masyarakat  juga menghendaki agar politik hukum nasional  harus  juga  mempositifkan " living  law "  tersebut,  sekaligus  alat pendorong  dan  mengarahkan  kemajuan masyarakat. (20)
Oleh  karenanya  dengan  hadirnya payung  hukum  berupa  undang-undang bangun  guna  serah  akan  mempercepat pembangunan  ekonomi  di  Indonesia. Politik  hukum  pengaturan  ini    yang akan  datang  harus  mengatur  mengenai; ketentuan  umum project bangun  guna serah,  Keputusan  sebelum  kualifikasi, pewaran,  dan  penghargaan  di  dalam bangun guna
serah, penawaran/dokumen  tender  yang  di dalamnya  mengenai  draft  perjanjian, kualifikasi  penawaran,  pemberitahua tambahn  dan  pembahasan  penawaran, pengajuan, penerimaan, dan pembukaan penawaran, evaluasi penawaran, negosiasi  perjanjian,  penghargaan  dan penandatanganan perjanjian, disetujuinya perjanjian dan pelaksaannya,  insentif  investasi  dan usaha pemerintah, koordinasi dan monitoring  proyek,  dan  ketentuan  akhir proyek bangun guna serah.

## E. PENUTUP
Kehadiran build  operate  transfer (BOT)  sangatlah  penting  sebagai  salah satu  skema  dalam  membangun  dan mengembangan infrastruktur di Indonesia. Kehadiran ini tentunya harus didukung  dengan  peraturan-peraturan yang spesifik untuk memberikan kepastian  hukum  baik  itu  pemerintah maupun  swasta.  Sementara  kondisi  dari
sejak  diperkenalkannya  BOT  hingga saat  ini  masih  belum  jelas  aturan mainnya.  Hal tersebut dapat dilihat dari perkembangan pengaturan BOT.
Di  masa  lalu , awal  mulanya  BOT terbentuk  pada  era  orde  lama  dengan dibuatnya  undang-undang  No.  5  Tahun 1960  tentang  Pokok-Pokok  Agraria. Kemudian di erda baru muncul Keputusan  Menteri  Keuangan  Nomor 248/KMK.04/1995  tanggal  2  Juni  1995 mengenai  perlakuan  pajak  penghasilan terhadap  pihak-pihak  yang  melakukan kerjasama  dalam  bentuk  perjanjian bangun  guna  serah (build  operate  and transfer dan  pada  tahun  1998  keluar Kepres  Nomor  7  Tahun  1998.    Ketiga peraturan ini  belum menjelaskan  secara utuh  mekanisme  BOT,  akan  tetapi hanya  menjelaskan  perlakuan  pajak dengan  BOT  dan  memperkenalkan skema BOT.
Sejak  pasca  reformasi  hingga  saat ini    keberadaan  peraturan  BOT  mulai terlihat dengan adanya peraturan Pemerintah  Nomor  27  Tahun  2014 Tentang  pengelolaan  barang  milik Negara/Daerah,  di  mana  peraturan  ini menjelaskan  definisi  BOT,  jangka waktu BOT, dan anatomi kontrak BOT. Kemudian  di  peraturan  saat  ini  BOT muncul  di  dalam  Peraturan  Menteri Dalam  Negeri  Nomor  19  Tahun  2016 Tentang  Pedoman  Pengelolaan  Barang Milik Daerah. Kedua peraturan ini juga masih  parsial  dan  bediri  sendiri  serta masih  berwujud  peraturan  pemerintah atau peraturan menteri. Hal ini dikhawatirkan tumpang tindih kewenangan jika keberadaan pengaturannya diatur tiap-tiap kementrian.
Maka  di  masa  yang  akan  datang pengaturan  BOT  secara  spesifik  sangat diperlukan. Pengaturan ini berlandaskan pada  nilai-nilai  yang  ada  di  dalam hukum  pancasila  dan  nilai  yang  hidup dalam  masyarakat  Indonesia  sebagai
98
" living  law ".  Pengaturan  BOT  yang akan  datang  harus  mengatur  mengenai; ketentuan umum project BOT, penawaran/dokumen  tender,  negosiasi perjanjian,  penandatanganan  perjanjian, insentif investasi dan usaha pemerintah, dan monitoring proyek. Hal ini diperlukan  guna  meminimalisir  konflik yang  terjadi  pada  perjanjian  dengan skema BOT di masa yang akan datang.

## DAFTAR PUSTAKA
1. Frenki. Politik  Hukum  Dan  Perannya Dalam Pembangunan Hukum Di Indonesia Pasca Reformasi , Article. 2. Mahfud    MD.  2009. Capaian  dan

## Proyeksi  Kondisi  Hukum  Indonesia.
Jurnal Hukum   No. 3 Vol. 16 Juli 2009: 291-310.
3. Zainal  Asikin.  2012. Perjanjian  Build And Transfer Antara Pemerintah Daerah Dengan Pihak Swasta Dalam Penyediaan  Infrastruktur  (Studi  di  Nusa Tenggara Barat), Jurnal Dinamika Hukum Vol 12 No. 3 September 2012.
4. Revised Implementing Rules And
Regulations  Of  R.A.  No.  6957, Build Operate  Transfe  law ,  07  October
2012/Effectivity: 22 October 2012.
5. Yudi  Kristiana.  2011. Ketika  Hukum
Tidak  lagi  Otentik .  Jurnal  Supremasi
Hukum,  Jakarta:  Universitas  Sahid,  Vol
IV No.1, Oct-Maret 2011.
6. Felix  O,  Soebagjo, Laporan  Akhir,
Pengkajian  Aspek  Hukum  Perjanjian Build Operate and Transfer , (Departemen  Kehakiman  RI:  BPHN,
1993/1994), hlm. 23.
7. Munir  Fuady  (II).  1998. Kontrak
Pembangunan  Mega  Proyek .  Bandung:
Citra Aditya Bakti. 8. Budi  Santoso.  2008. Aspek  Hukum Pembiayaan Proyek Infrastruktur Dengan  Metode  BOT  (Build  Operate Transfer) . Yogyakarta: Genta Press. 9. Anita Kamilah. 2015. Kedudukan
Perjanjian  Bangun  Guna  Serah  (Build Operate  Transfer/BOT)  Dalam  Hukum Tanah  Nasional ,Jurnal  Hukum  Litigasi,
Volume 15 No. 1 April 2015.
10. Agus  Suprijanto . 2017. Politik  Hukum Pertanahan  Bagi  Warga  Negara  Asing
Berdasarkan  Uu  Nomor  5  Tahun  1960 , Jurnal  Ilmiah  CIVIS,  Volume  VI,  No  2, Juli 2017. 11. Urip  Santoso.  2014. Perjanjian  Bangun Serah Antara Pemerintah Kabupaten/Kota dan Perseroan Terbatas ,  Mimbar  Hukum  Volume  26, Nomor 1, Februari 2014, halaman 28-42. 12. Bahtiar  Rifai, Implementasi  Kerja  Sama Pemerintah Dan Swasta Dalam Pembangunan  Infrastruktur  Sektor  Air, Jurnal  Ekonomi  dan  Pembangunan  Vol 22, No. 2, 2014. 13. Mahfud MD. 1997. Pembaharuan
Hukum    Nasional    Sebagai  Amanat
Proklamasi dan Konstitusi . Jurnal
Hukum  No. 7 Vol. 4 1997. 14. Putera  Astomo.  2014. Pembentukan Undang-Undang dalam Rangka Pembaharuan  Hukum  Nasional  Di  Era Demokrasi .  Jurnal  Konstitusi,  Volume 11, Nomor 3, September 2014. 15. Satjipto Rahardjo. 1980. Hukum, Masyarakat, dan Pembangunan . Bandung: Alumni. 16. Winda Wijayanti. 2013. Eksistensi Undang-Undang Sebagai Produk Hukum dalam Pemenuhan Keadilan Bagi Rakyat (Analisis  Putusan  Mahkamah  Konstitusi Nomor 50/PUU-X/2012) . Jurnal Konstitusi,  Volume  10,  Nomor  1,  Maret 2013. 17. Moh. Mahfud MD. 2012. Politik Hukum
Di  Indonesia. Depok:  PT.  RajaGrafindo Persada. 18. Barda Nawawi Arief. 2015. Pembangunan  Sistem  Hukum  Nasional . Semarang:  Pustaka  Magister  Semarang, 2015. 19. Barda  Nawawi  Arief.  2015. Dalam Rangka  Optimalisasi  Dan  Reformasi Penegakan Hukum (Pidana) di
99 Indonesia .  Semarang:  Pustaka  Magister Semarang. 20. Moh.  Mahfud  MD.  2006. Membangun Polllik  Hukum,  Menegakkan  Konstitusi . Jakarta: LP3ES.