## REVIEW ATAS PELAKSANAAN KETENTUAN PAJAK PENERANGAN JALAN DI INDONESIA 1
Maria R.U.D. Tambunan* dan Haula Rosdiana Departemen Ilmu Administrasi Fiskal Universitas Indonesia Prajudi Atmosudirdjo Building, Fakultas Ilmu Administrasi UI, Depok, 16424 maria.tambunan@ui.ac.id

## Abstract
The stipulation of Law No. 28/2009 concerning Local Tax and User Charges has granted huge fiscal  authority  for  local  government  to  optimize  its  revenue  potential.  One  of  the  potential sectors available to optimize as regulated on Law No. 28/2009 is levying tax on road electricity. This article is intedended to review the implementation of tax on road electricity on the aspect of the  tax  policy,  and  the  administration  of  collected  tax  revenue  by  reflecting  the  theoretical perspective of how it should levy taxes. This study used qualitative method, data collection was performed  through  literature  review  and  documentation  study.  The  research  shows  that  the substantial note need to consider as the result of the current implementation is that the flaw of tax subject and tax object whereas that determination would have affected the tax treatment for the taxpayer followed by the tax burden dan tax administration fulfillment.
Keywords: Tax on Road Electricity; Local Tax; Fiscal Decentralization

## Abstrak
Diundangkannya  Undang-Undang  No.  28  Tahun  2009  tentang  Pajak  Daerah  dan  Retribusi Daerah  memberikan  kewenangan  yang  cukup  besar  bagi  Pemerintah  Daerah  untuk  menggali potensi  penerimaan  daerahnya.  Salah  satu  jenis  penggalian  potensi  yang  diuraikan  dalam Undang-undang tersebut adalah pemungutan Pajak atas Penerangan Jalan. Artikel ini bertujuan untuk mereview kebijakan pengenaan Pajak Penerangan yang diulas dari aspek kebijakan pajak, tata kelola dan administrasi pajak sebagaimana seharusnya dengan berpedoman pada konsep dan teori  perpajakan.  Penelitian  ini  menggunakan  metode  kualitatif  dengan  pengumpulan  data dengan studi pustaka. Penelitian ini menunjukkan catatan penting bahwa dalam Undang-undang tersebut, tidak cukup jelas apakah jenis pungutan pajak tersebut merupakan pajak suatu subyektif atau  pajak  obyektif,  sementara  hal  tersebut  akan  berpengaruh  pada  perlakuan  bagi  wajib pajaknya, berikut beban pajak yang harus ditanggung serta konsekuensi administrasi perpajakan yang harus dilaksanakan.
Kata Kunci: Pajak Penerangan Jalan; Pajak Daerah; Desentralisasi Fiskal
1 Artikel hasil penelitian mandiri yang dilakukan penulis pada tahun 2018.

## A. Pendahuluan
Sejak  diberlakukannya  UU  No.  22 Tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah dan UU  No.  25  Tahun  1999  tentang Perimbangan  Keuangan  Pusat  dan  Daerah, telah  terjadi  pelimpahan  kewenangan  yang semakin  luas  kepada  pemerintah  daerah dalam  rangka  meningkatkan  efektivitas  dan efisiensi penyelenggaraan fungsi pemerintah daerah  (Ismail,  2011).  Penyelenggaraan fungsi  pemerintah  daerah  yang  lebih  luas oleh  pemerintah  daerah  tersebut  perlu didukung  oleh  sumber  pembiayaan  yang memadai.  Pada  kenyataannya,  sumber- sumber penerimaan antar satu daerah dengan daerah lainnya sangat beragam dan memiliki karakteristik  masing-masing  yang  baik secara  langsung  maupun  tidak  langsung dipengaruhi  oleh  keadaan  alam,  kultur  dan karakteristik  masyarakat  (Prathama  G.A., 2018).  Hal  ini  pulalah  yang  menyebabkan terdapat  beberapa  daerah  dengan  sumber daya
yang dimiliki mampu menyelanggarakan  otonomi  daerah  namun tidak tertutup kemungkinan adanya beberapa daerah  yang  akan  menghadapi  kesulitan dalam menyelenggarakan tugas desentralisasi sehubungan dengan keterbatasan  sumber  daya  yang  dimiliki (Iskandar, 2014).
Kreativitas  dan  inisiatif  suatu  daerah dalam  menggali  sumber  keuangan  akan sangat  tergantung  pada  kebijakan  yang diambil  oleh  pemerintah  daerah  tersebut. Mobilisasi  sumber  daya  keuangan  dalam membiayai  berbagai  aktivitas  pemerintahan daerah  diharapkan  mampu  meningkatkan kinerja  pemerintah  daerah.  Hal  ini diharapkan dapat mendorong dalam menjalankan  fungsinya  sehingga  perlu dilakukan  pengkajian  mendalam  mengenai kapasitas  dan  kemampuan  keuangan  daerah serta bagaimana strategi
untuk memaksimalkan  pendapatan  asli  daerah (PAD) (Wardhono A., Indrawati Y., 2012).
Sumber  pendapatan  daerah  terdiri  dari penerimaan  asli  daerah  (PAD),  dana perimbangan, pinjaman daerah dan penerimaan  daerah  lainnya  yang  sah. Adapun  belanja  daerah  dirinci  berdasarkan
organisasi,  fungsi  dan  jenis  belanja  (Hakim M ;  Sarma  Ma’mun ;  Hariyanto,  2018). Kajian  kemampuan  keuangan  daerah  pada studi  ini  dibatasi  pada  sisi  penerimaan  dan fokus  pada  aspek  PAD.  PAD  merupakan fokus  perhatian  dan  menjadi  krusial  karena pada  dasarnya  otonomi  daerah  ditujukan untuk  meningkatkan  kemandirian  daerah. Pengukuran kemandirian daerah ini seringkali  diterjemahkan  sebagai  capaian PAD. Selain itu, tidak kalah krusialnya yaitu untuk membiayai kewenangan daerah, PAD idealnya menjadi sumber pendapatan pokok daerah.  Sumber  pendapatan  daerah  lainnya bisa bersifat fluktuatif dan cenderung diluar kontrol kewenangan daerah. Dengan kewengan yang semakin besar yang dimiliki oleh pemerintah daerah, diharapkan mampu meningkatkan PAD (Hari, 2012).
Secara teoritis, untuk merespon tekanan fiskal,  pemerintah  dapat  memilih  dari beberapa  pilihan  strategi  (Fan,  2016). Pertama,  pemerintah  daerah  dapat  mencari penerimaan tambahan melalui beberapa cara seperti  meningkatkan  retribusi  daerah, meningkatkan pajak daerah, memperkenalkan  pajak  baru  dan  menjual asset  yang  tidak  produktif.  Kedua, pemerintah  daerah  dapat  meningkatkan efisiensi  dan  efektivitas  melalui  program peningkatan  produktivitas;  perencanaan  dan penganggaran yang lebih efisien; menghilangkan  beberapa  program  yang kurang signifikan; menggunakan pendekatan low  cost atau  meningkatkan  penghematan melalui  penggunaan  sektor  publik.  Ketiga, pemerintah  daerah  dapat  mengurangi lingkup  aktivitas  mereka  dengan  lebih menggunakan sektor swasta untuk menyediakan  pelayanan  publik  dibawah self-activity  system dan  mobilisasi  sumber daya  non  pemerintah.  Namun,  jika  kembali pada semangat kemandirian dan maksimalisasi  potensi  penerimaan,  maka pilihan  pertama  merupakan  pilihan  utama, yaitu  optimalisasi  penerimaan  pajak  daerah dan retribusi daerah.
Ketentuan perpajakan Indonesia melalui UU  No.28/2009  tentang  Pajak  Daerah  dan Retribusi  Daerah  memberikan  kewenangan
kepada Pemerintah Daerah untuk melakukan beberapa  hal  strategis  dan  mendasar  terkait desentralisasi  fiskal.  Hal  ini  pulalah  yang mengakibatkan perubahan yang besar terkait hubungan  keuangan  pusat  dan  daerah. Dalam  hal  kapasitas  fiskal  daerah,  adanya Undang-undang ini memberikan kewenangan  kepada  Pemerintah  Daerah untuk mengatur pemajakan dan pemungutan retribusi  untuk  membiayai  penyelenggaraan kegiatan pemerintahannya sebagai salah satu sumber  Pendapatan  Asli  Daerah  (Rahman F.A., 2017). Diundangkannya UU No.28/2009  tentang  Pajak  Daerah  dan Retribusi  Daerah  memberikan  kewenangan kepada Pemerintah Daerah untuk melakukan pemungutan  Pajak  atas  Penerangan  Jalan (PPJ) melalui suatu rumusan kebijakan yang kemudian  dituangkan  dalam  ketentuan formal.  Pajak  penerangan  jalan  yang dimaksud  dalam  UU  dalam  Pasal  1(28) tersebut  adalah  pajak  atas  penggunaan tenaga  listrik,  baik  yang  dihasilkan  sendiri maupun diperoleh dari sumber lain.
Dalam merumuskan
kebijakan perpajakan,  perlu  mempertimbangkan  hal- hal  berikut:  (1)  dalam  pemungutan  pajak, pelaksanaannya tidak selayaknya
memfokuskan  pada  pemaksaan  karena prinsipnya pajak merupakan wujud kesadaran  masyarakat  dalam  memberikan kontribusi  kepada  negara;  (2)  model pemungutan  pajak  tidak  mengutamakan pemaksaan agar pendefinisian pajak menjadi lebih  netral  dan  tidak  berkonotasi  negatif, terutama  untuk  membedakan  antara  negara merdeka  dan  negara  yang  masih  terjajah yang  harus  membayar  pajak  kepada  negara yang  menjajahnya;  (3)  pajak  harus dikembalikan  ke  masyarakat,  sehingga seharusnya  hasil  penerimaan  pajak  tidak digunakan  semata-mata  untuk  membayar hutang atau menutup defisit anggaran (Hadi, 2017);  (4)  pajak  memiliki  pengukuran manfaat yang diterima masyakat, setidaknya adanya transparansi pemerintah menunjukkan  bahwa  hasil  pajak  digunakan untuk  membangun  infrastruktur,  subsidi pendidikan,  pelayanan  dan  investasi  publik lainnya (Richard, 2012).
Adapun kewenangan pemajakan tesebut diuraikan  melalui  Pasal  52  (1)  UU  Pajak Daerah  dan  Retribusi  Daerah  yang menyebutkan bahwa " Objek
Pajak Penerangan  Jalan  adalah  penggunaan tenaga listrik, baik  yang dihasilkan sendiri maupun  yang  diperoleh  dari  sumber  lain ". Selanjutnya,  Pasal  53  (1) menyebutkan bahwa  Subjek  Pajak  Penerangan  Jalan adalah  Orang  Pribadi  atau  Badan  yang dapat menggunakan tenaga listrik , (2) Wajib Pajak  Penerangan  Jalan  adalah  orang pribadi  atau  Badan  yang  menggunakan tenaga listrik dan pada Pasal (3) Dalam hal tenaga  listrik  disediakan  oleh  sumber  lain, Wajib  Pajak  Penerangan  Jalan  adalah penyedia  tenaga  listrik. Selain  itu,  terkait pemanfaatan dan redistribusi dari penghimpunan  PPJ,  UU  No.  28/2009  Pasal 56  (3)  mengatur  bahwa  " Hasil  penerimaan Pajak Penerangan Jalan sebagian dialokasikan  untuk  penyediaan  penerangan jalan ".  Jika  mengacu  pada  konsep penyusunan  pajak  daerah,  termasuk  Pajak Penerangan  Jalan,  perlu  memperhatikan setidaknya  aspek-aspek  berikut  (Scheerens D ;  Ongevalle  J.V.,  2018):  (1) Kecukupan dan  elastisitas ,  yaitu  memadai  tidaknya hasil  suatu  pajak  dalam  kaitan  dengan berbagai layanan yang dibiayai, stabilitas & mudah  tidaknya  memperkirakan  besar  hasil tersebut  dan  elastisitas  hasil  pajak  terhadap inflasi,  pertumbuhan  penduduk,  serta perbandingan  hasil  pajak  dengan  biaya pemungutannya;  (2) Keadilan ,  dimana dasar  pengenaan  pajak  dan  kewajiban membayar  harus  jelas  dan  tidak  sewenang- wenangan  serta  memperhatikan  prinsip keadilan  horizontal  maupun  vertikal,  adil terhadap  suatu  subyek  pajak  terhadap subyek  pajak  lainnya;  (3) Kelayakan administrasi ,  dimana  berbagai  jenis  pajak berbeda  mengenai  jumlah,  integritas  dan keputusan yang diperlukan dalam menjalankan kegiatan administrasinya.
Selain  itu,  dalam  penerapannya  diperlukan sistem  administrasi  yang  mudah  dan sederhana; (4) Kesepakatan politis , dimana pajak  dalam  keputusan  penetapan  struktur, besarnya  tarif,  siapa  yang  harus  membayar,
Masalah-Masalah Hukum, Jilid 49 No.4, Oktober 2020, Halaman 409-419
sanksi  terhadap  pelanggar  merupakan kesepakatan  politis  antara  eksekutif  dengan legislatif  sebagai  representasi  masyarakat; dan  (5) Distorsi  ekonomi ,  dimana  pajak hendaknya  mendorong  penggunaan  sumber daya  untuk  memaksimalkan  utilitas  dengan demikian  pajak  tidak  seharusnya  menjadi tambahan  beban  bagi  masyarakat  yang mempengaruhi tingkat konsumsi.
Dengan  ketentuan  yang  diatur  dalam peraturan  terkait  Pajak  Penerangan  Jalan (PPJ) saat ini, akan berpotensi menimbulkan kesulitan  dalam  implementasinya  karena adanya  ketidakselarasan  antara  ketentuan yang  ditetapkan  dan  bagaimana  konsep pemungutan  pajak yang  seharusnya. Artikel ini  akan  membahas  lebih  lanjut  terkait kebijakan pengenaan Pajak Penerangan dari aspek kebijakan
pajak,
tata kelola/governansi  dan  administrasi  pajak dan  hal-hal  yang  perlu  diperhatikan  terkait teknis  pelaksanaan  kebijakan  pemungutan Pajak  Penerangan  Jalan  (PPJ).  Artikel  ini diharapkan  dapat  menjadi  suatu  bahan pertimbangan  ketika  akan  mendesain  suatu kebijakan pemajakan.

## B. Metode Penelitian
Penelitian ini menggunakan pendekatan kualitatif.  Penelitian  kualitattif  merupakan penelitian yang ditujukan untuk mengungkapkan  permasalahan  sosial  yang ingin  diselesaikan  dengan  melakukan pemahaman mendalam terhadap permasalahan tersebut. Berdasarkan tujuannya penelitian ini merupakan
penelitian kualitatif deskriptif yang bertujuan  untuk  memberikan  gambaran spesifik tentang implementasi kebijakan atas pajak  pemungutan  jalan.  Dalam  penelitian ini  teknik pengumpulan  data  yang digunakan  adalah  teknik  pengumpulan  data kualitatif  melalui  studi  kepustakaan.  Studi kepustakaan dilakukan dengan mencari data sekunder  yang  diperoleh  dari  berbagai sumber  antara  lain  buku,  artikel,  dan publikasi elektronik.
C. Hasil dan Pembahasan
1. Analisis atas  Pemungutan dan Redistribusi Pajak Penerangan Jalan
Sebuah  kebijakan  pajak  dikatakan  baik apabila  hal-hal  berikut  terkait  dengan tax base telah  ditentukan  dengan  jelas  terkait:
(a)  siapa  yang  akan  dikenakan  pajak,  (b) siapa  yang  dikecualikan  dari  pengenaan pajak, (c) apa yang dijadikan sebagai subyek pajak,  (d)  bagaimana  menentukan  prosedur pelaksanaan  kewajiban  pajak  terutang (Richard,  2012).  Jika  memperhatikan kebijakan  pajak  penerangan  jalan  di Indonesia,  dalam  hal  penentuan  subyek pajaknya, maka coverage dari  subyek pajak tersebut  cukup  luas,  yaitu  meliputi  orang pribadi atau badan yang dapat menggunakan tenaga  listrik.  Sementara,  yang  menjadi Wajib Pajak dalam ketentuan tersebut adalah orang pribadi atau badan yang menggunakan tenaga  listrik.  Dalam  hal  tenaga  listrik disediakan  oleh  sumber  lain,  maka  yang menjadi wajib pajak penerangan jalan adalah penyedia tenaga listrik.
Selanjutnya, dalam Pasal 52(2) disebutkan  bahwa  listrik  yang  dihasilkan sebagai obyek Pajak Penerangan Jalan (PPJ) meliputi seluruh pembangkit listrik.  Hal-hal yang  dikecualikan  sebagai  obyek  Pajak Pengerangan  Jalan  sebagaimana  diatur dalam Pasal 52(3) meliputi: (a) Penggunaan tenaga listrik oleh instansi Pemerintah Pusat dan  Pemerintah  Daerah;  (b)  penggunaan tenaga  listrik  pada  tempat-tempat  yang digunakan  oleh  kedutaan,  konsulat,  dan perwakilan  asing  dengan  asas  timbal  balik; (c)  penggunaan  tenaga  listrik  yang dihasilkan  sendiri  dengan  kapasitas  tertentu yang  tidak  memerlukan  izin  dari  instansi teknis  terkait;  dan  (d)  penggunaan  tenaga listrik lainnya yang diatur dengan Peraturan Daerah
Dalam  pengklasifikasian  apakah  PPJ merupakan  jenis  pajak  subyektif  atau  pajak obyektif,  maka  berdasarkan  penentuan subyek pajak maupun wajib pajaknya, maka hal  tersebut  tidak  cukup  jelas.  Santoso Brotodiharjo  (1993)  menyebutkan  bahwa pajak  subyektif  adalah pajak  yang
memperhatikan  keadaan  wajib  pajaknya, yaitu  untuk  menetapkan  pajak  yang  akan dipungut  harus  ditemukan  alasan-alasan yang  berhubungan  erat  dengan  keadaan materialnya,  yaitu  yang  disebut  dengan ability-to-pay ,  dimana  besarnya ability-to- pay dapat  diukur  berdasarkan  faktor penghasilan,  konsumsi  atau  kekayaan. Dalam tataran praktis, Brotodiharjo menyebutkan bahwa pajak subyektif dimulai dari  menetapkan  seseorang  sebagai  subyek pajak,  kemudian  dicarikan  syarat-syarat obyektifnya.  Sementara,  pajak  obyektif dimulai  dengan  obyeknya  terlebih  dahulu seperti  keadaan,  peristiwa,  perbuatan  dan lain-lain,  kemudian  dicarikan  orang  yang akan  menjadi  subyek  pajaknya.  Dalam pelaksanaan  Pajak  Penerangan  Jalan, penetapan subyek pajak maupun wajib pajak dapat  terdiri  dari  pengguna  maupun penghasil  tenaga  listrik,  dimana  penekanan penting  dari  jenis  pajak  ini  adalah  bahwa tenaga listrik telah digunakan atau konsumsi terhadap adanya penyediaan listrik. Artinya, jenis  pajak  ini  menekankan  bahwa  terdapat obyek  pajak  yang  atasnya  dapat  dicarikan subyek.
Meskipun demikian, tidak pula konsisten  dengan  pemajakan  berdasarkan konsumsi  karena  juga  menyebutkan  bahwa dalam Pasal 54 (2b) dalam hal tenaga listrik dihasilkan  sendiri,  nilai  jual  tenaga  listrik dihitung  berdasarkan  kapasitas  tersedia, tingkat  penggunaan  listrik,  jangka  waktu pemakaian  listrik,  dan  harga  satuan  listrik yang  berlaku  di  wilayah  daerah  yang bersangkutan.  Hal  ini  menunjukkan  bahwa bagi  Wajib  Pajak  tertentu,  terdapat  potensi untuk  dikenakan  pajak  tidak  sesuai  atau bahkan kurang dari jumlah konsumsi, sebab terdapat  kelaziman  bahwa  pembangkitan listrik  pada  umumnya  menggunakan  listrik yang dihasilkan di bawah kapasitas produksi dengan  untuk  tujuan  keandalan  mesin pembangkit  listrik  untuk  jangka  panjang. Kapasitas  produksi  tidak  serta  merta  sama dengan  jumlah  konsumsi  atau  bahkan kapasitas  produksi  pada  umumnya  lebih tinggi  dari  jumlah  konsumsi  atau  jumlah konsumsi  ril  lebih  rendah  dari  kapasitas
produksi  (wawancara  mendalam  dengan ahli).  Ketentuan  yang  demikian  telah melanggar prinsip keadilan bagi wajib pajak karena  wajib  pajak  dibebankan  suatu pungutan  yang  kemungkinan  tidak  sesuai dengan  besarnya  konsumsi  yang  dilakukan, jika pajak tersebut dikenakan atas konsumsi.
Namun,  apabila  jenis  pajak  ini  tetap akan  diklasifikasikan  ke  dalam  pajak obyektif, yaitu tidak memperhatikan keadaan  subyek  pajak/wajib  pajaknya,  pada kenyataannya  dalam  UU  yang  mengatur, terdapat  pembeda  terkait  perhitungan  yang disebabkan  oleh  perbedaan  tarif.  Perbedaan tarif  tersebut  seyogiya  menunjukkan  bahwa atas  siapa  dibebankan  pajak  tersebut menjadi  tidak  obyektif,  atau    masih memperhatikan  keadaan  subyek  pajaknya. Pasal 55 mengatur sebagai berikut: (a) Tarif Pajak  Penerangan  Jalan  ditetapkan  paling tinggi  sebesar  10%  (sepuluh  persen);  (b) Penggunaan  tenaga  listrik  dari  sumber  lain oleh  industri,  pertambangan  minyak  bumi dan  gas  alam,  tarif  Pajak  Penerangan  Jalan ditetapkan  paling  tinggi  sebesar  3%  (tiga persen);  dan  (c)  Penggunaan  tenaga  listrik yang  dihasilkan  sendiri,  tarif  Pajak Penerangan  Jalan  ditetapkan  paling  tinggi sebesar  1,5%  (satu  koma  lima  persen).
Dengan demikian, adanya ketidakkonsistenan  dalam  pengklasifikasian akan  berdampak  pada  pilihan  kebijakan yang  tepat  dan  nantinya  akan  berdampak pada  teknis  dan  administrasi  pemungutan pajaknya.
Adapun  pengecualian  pengenaan  Pajak Penerangan  Jalan  pada  Pasal  52  disebutkan bahwa  pengenaan  pajak  dikecualikan  dari obyek pajak ini terdiri dari: (a) penggunaan tenaga  listrik  oleh  instansi  Pemerintah  dan Pemerintah  Daerah,  (b)  penggunaan  tenaga listrik  pada  tempat-tempat  yang  digunakan oleh  kedutaan,  konsulat,  dan  perwakilan asing  dengan  asas  timbal  balik;  (c) penggunaan  tenaga  listrik  yang  dihasilkan sendiri dengan kapasitas tertentu yang tidak memerlukan  izin  dari  instansi  teknis  terkait dan  (d)  penggunaan  tenaga  listrik  lainnya yang  diatur  dengan  Peraturan  Daerah. Dengan  pembatasan  pengecualian  yang
Masalah-Masalah Hukum, Jilid 49 No.4, Oktober 2020, Halaman 409-419
demikian terbatas, dapat dilihat bahwa pada dasarnya  pemungutan  Pajak  Penerangan Jalan  bersifat  umum  ( general )  seperti  pajak atas  konsumsi  yang  pada  dasarnya dikenakan  pada  semua  barang  dan  jasa, dengan pengecualian tertentu yang jumlahnya tidak cukup besar.
Namun,  perlu  diingat  bahwa  pada dasarnya penyediaan listrik merupakan jenis barang  ( public  goods )  yang  seyogiyanya disediakan oleh pemerintah, berbeda dengan barang  konsumsi  lainnya  yang  bersifat privat. Dalam teori klasik keuangan negara,
penyediaan barang-barang dengan
karakteristik berikut merupakan jenis barang publik,  dimana  penyediaan  listrik  termasuk didalamnya,  merupakan  salah  satu  fungsi dari  negara  (Szalbierz  Z.,  2016).  Adapun hal-hal  yang  perlu  diperhatikan  terkait penyediaan  barang  public  sebagai  berikut (Kallhoff,  2014):    (a)  Barang  publik memiliki  karakteristik non-rivalry dan non- excludable ,  hal  ini  merupakan  pembeda mendasar  antara  barang  publik  dan  barang privat;  (b) Non-rivalry artinya,  konsumsi suatu individu tidak dapat
membatasi/mencegah  konsumsi  orang  lain. Seseorang  tidak  dapat  membatasi  akses orang lain untuk mengkonsumsi barang/jasa yang  sama  semata-mata  karena  seseorang tersebut  mampu  membeli  barang  tersebut; dan  (c) Non-excludable artinya,  konsumsi seorang individu atas suatu barang/jasa tidak mengakibatkan penurunan/pengurangan atas konsumsi  orang  lain.  Meskipun  seseorang menggunakan  barang  tersebut,  masih terdapat sejumlah banyak tersisa barang/jasa yang sama bagi orang lain.
Secara  sederhana  dapat  digambarkan seperti  pada  Tabel  1.  Dari  Tabel  1  dapat dilihat  bahwa  penyediaan  listrik  dapat dikatorikan  ke  dalam collective  goods , namun  penerangan  merupakan pure  private goods yang seyogiyanya disediakan sepenuhnya  oleh  pemerintah.  Dengan  kata lain,  pemungutan  Pajak  Penerangan  Jalan (PPJ) semata-mata untuk digunakan sebagai pembiayaan  pengadaan  penerangan  jalan, maka  praktik  tersebut  pada  dasarnya  belum memenuhi  konsep  barang  dan  jasa  publik.
Bahkan  Das-Gupta  (2015)  menambahkan beberapa  karakteristik  lainnya  terkait barang/jasa  publik  seperti:  (a)  memiliki cakupan geografis yang luas, (b)
kemungkinan  terjadi asymetric  information atas  penyediaan  barang  tersebut  diantara para penggunanya, (c)
pengadaan/produksinya  dalam  jumlah  yang sangat  besar  dalam  suatu  termin  produksi, (d)  dapat  menimbulkan  eksternalitas  atas penggunaannya (Das-Gupta A., 2015).
Tabel 1.

## Klasifikasi Barang Publik
Excludable Rival Ya Tidak Ya Pure public goods (pertahanan, penerangan) Common goods (perikanan lepas pantai, penambangan SDA) Tidak Collective goods (TV Kabel) Private Goods (makanan, kendaraan)
Sumber: Angela Kallhoff (2014) Why Society Needs Public Goods
Kemungkinan pengenaan Pajak
Penerangan  Jalan  atas  penggunaan  tenaga listrik  ditujukan  untuk  memenuhi  prinsip earmarking ,  akibat  dampak  eksternalitas penggunaannya.  Earmarking  sendiri  secara konseptual  merupakan  pajak  yang  dipungut untuk  membiayai  berbagai  pengeluaran spesifik  sebagai  dampak  dari  kegiatan yang atasnya  dipungut  pajak.  Earmarking  dapat didefinisikan  sebagai  “… a  contribution means that its revenue will have to be spent on  a  specific  predefined  prupose…” (Hundsdoefer  J.  [et.al],  2013).  Mengingat pemungutan  pajak  mempunyai  fungsi  yang sangat strategis, sehingga digunakan sebagai instrumen  kebijakan  pemerintah  untuk mencapai  tujuan  tertentu.  Dalam  Pasal  56 (3)  mengatur  bahwa  " Hasil  penerimaan
Pajak Penerangan Jalan sebagian dialokasikan  untuk  penyediaan  penerangan jalan ".  Membedah  konsep earmarking ,
bahwa  salah  satu  bentuk  pajak  yang dipungut  untuk  tujuan  tertentu  adalah earmarked, yaitu tax collected and used for specific purpose . Pada umumnya, pemungutan pajak dengan tujuan earmarked melekat  dengan  pengembalian  manfaat kepada  masyarakat  secara  langsung  melalui berbagai  penyediaan  jenis  layanan  publik (Rosdiana,  2007).  Adapun  jenis-jenis earmarking yang  umum  diterapkan  adalah sebagai berikut:
Tabel 2.
Variasi Pendekatan Earmarking Tipe A Penerimaan ( revenue ) Pengeluaran ( expenditure ) Contoh A Pajak atau non pajak tertentu Penggunaan akhir tertentu Pajak  BBM dan PNBP atas kendaraan bermotor untuk investasi jalan raya dan keamanan social.  Dana sosial  untuk pemberdayaa n masyarakat B Pajak atau non pajak tertentu Pengguna akhir umum Pajak tembakau, alcohol untuk  sektor sosial C Pajak umum  Pengguna akhir tertentu Persentase dari total pendapatan negara  untuk Pendidikan. Bagian penerimaan ( revenue sharing ) untuk kegiatan tertentu D Pajak umum  Pengguna akhir umum Bagian penerimaan ( revenue sharing )
Source: Suki Hariawan (2011), dikutip dari www.pnbp.net.
Das-Gupta,  mengutip  ide  dari  Bird (1997)  dan  Buchanan  (1963)  mengatakan bahwa  sebenarnya justru  konsep earmarked taxes tersebut  tidak  dikenal  dalam  teori ekonomi  karena  justifikasi  pemungutannya tidak cukup kuat. Prinsip dasar dari optimasi fungsi  pengeluaran  pemerintah  adalah bahwa marginal  social  benefit yang diperoleh  masyarakat  atas  per  unit  mata uang  yang  disetorkan  ke  khas  negara seharusnya  setara.  Artinya,  jika  pemerintah menggunakan  justifikasi  untuk  memberikan manfaat  kepada  masyarakat  dengan  cara memungut  pajak  tertentu  untuk  tujuan tertentu,  maka  hal  tersebut  menunjukkan ketidakefisienan pemerintah dalam mengalokasikan  sumber  daya.  Das-Gupta mengatakan,  " the  basic  principle  for  an optimal goverment expenditure allocation is that  the  marginal  social  benefit  per monetary  unit  of  public  expenditure  should be  equal  across  all  activities.  If  the  lower bound introduced on allocation to particular activities  by  earmarked  taxes  exceeds  the optimal  allocation,  expenditure  allocation will be inefficient "(Das-Gupta A., 2015).
Das-Gupta (2015) menambahkan bahwa saat  ini  pemajakan  dengan  justifikasi menjalankan earmarked semakin  masif, bahkan  terdapat  sejumlah  basis  pemajakan baru yang sebenarnya secara ekonomi tidak dapat  diberikan  justifikasi  namun  dapat diterima  secara  politis  (Das-Gupta  A., 2015).  Jika  merefleksikan  pernyataan tersebut  dalam  konteks  pemungutan  pajak atas  penggunaan  listrik  untuk  fungsi penerangan  jalan,  maka  hal  ini  merupakan salah satu contoh praktik  semakin masifnya basis  pemajakan earmarked ,  dimana  pada dasarnya penyediaan listrik maupun penerangan  jalan  merupakan  salah  satu tanggung jawab pemerintah dalam penyediaannya.  Pemungutan  kembali  pajak atas  penggunaan  listrik  yang  sebagian  akan dialokasikan  untuk  penerangan  jalan  pada dasarnya  merupakan  cerminan  bahwa pemerintah  belum  mampu  mengalokasikan anggaran secara efisien dan berkualitas.
Argumen yang kemungkinan digunakan untuk melakukan pemungutan atas
Masalah-Masalah Hukum, Jilid 49 No.4, Oktober 2020, Halaman 409-419 p-ISSN : 2086-2695, e-ISSN : 2527-4716
penggunaan  listrik  adalah  membatasi penggunaannya  atau  untuk  mengurangi eksternalitas negative atas penggunaan yang berlebihan. Apabila tujuan adanya pungutan terhadap penggunaan listrik yang berlebihan atau  pembatasan  penggunaan  listrik,  maka konsep  pengenaan  cukai  juga  dapat dipertimbangkan. Cukai merupakan pungutan  atas  konsumsi  barang  atau  jasa tertentu karena potensi dampak negatif yang ditimbulkan  akibat  konsumsinya  dan  dalam keadaan tertentu, permintaan atas barang ini tergolong  inelastis  sehingga  perlu  upaya untuk  membatasinya.  Dalam  konsep  cukai ini, terdapat penekanan penting yaitu bahwa konsumsi  akan  menimbulkan  dampak eksternalitas  bagi  lingkungannya.  Mengutip Giertz  (2007)  menyebutkan  bahwa  " excises are also levied on goods or services that are considered  harmful  or  undesirable,  in attempt  to  discourage  consumption.  Taxes based  on  this  rationale  are  labelled sumptuary  excises,  for  example  includes taxes  on  alcholic  beverages,  tobacco products.  Because  many  of  goods  and services  taxed  by  sumptuary  excises  have relatively inelastic demands, these taxes may have  only  limited  impact  on  curtailing consumption ".(Giertz, 2007)
Berhubung  bahwa  cukai  merupakan bagian  pemajakan  atas  konsumsi,  maka perlu memberikan pembeda secara konseptual terkait pajak atas konsumsi yang berlaku  secara  umum,  seperti  Pajak Pertambahan  Nilai/Pajak  atas  Barang  dan Jasa/Pajak  Penjualan  dengan  konsep  cukai agar keduanya menjadi jelas.

## Tabel 3. Perbedaan Cukai dengan Pajak atas
Konsumsi Lainnya No Cukai Pajak atas Konsumsi ( Sales Tax ) 1 Selective in coverage Obyek  cukai  hanya atas  barang  dan  jasa tertentu General taxes Obyek  pajak  adalah semua barang dan jasa No Cukai Pajak atas Konsumsi ( Sales Tax ) 2
Discrimination in intend Tujuan  pemungutan cukai  lebih  kepada fungsi regulerend
Revenue purposes Justifikasi  pemungutan pajak  penjualan  lebih kepada fungsi budgetair 3 Quantitative measurement Ada pengawasan fisik  oleh  otoritas cukai Self assessment Pemungutan pajak penjualan dilakukan dengan sistem self assessment 4 Single Stage Dikenakan di tingkat pabrikan dan importir Multistages Dikenakan  pada  setiap rantai  produksi  dan distribusi 5 Unit  Tax atau Multi Tax Rate Tarifnya berbeda- beda, tergantung jenis atau banyaknya barang Single/proportion tax atau ad valorem tax Pada  umumnya  tarif yang diberlakukan adalah advalorem  tax rate .
Source: (Rosdiana, 2007)
Apabila melihat secara parsial berdasarkan  obyeknya,  pemungutan  Pajak Penerangan  Jalan  kemungkinan  dapat didekatkan  dengan  konsep  pajak  atas konsumsi,  meskipun  sejatinya  pajak  atas konsumsi merupakan pajak obyektif.
Di  berbagai  negara  seperti  di  Eropa, terdapat  pemungutan  atas  penggunaan listrik, namun didasarkan pada pertimbangan  yang  berbeda.  Namun, European  Comission ,  yaitu  Eurostat, insititusi  tersebut  memberikan  catatan bahwa  pada dasarnya  adanya  pungutan  atas penggunaan  listrik  lebih  difokuskan  kepada penggunaan  listrik  oleh  industri  tertentu dengan  mengusung  konsep polluter-pay- principle ,  yang  merupakan  bagian  dari konsep  pemajakan  atas  penggunaan  energi ( tax on energy use ) (European Commission,
2017).  Hal  tersebut  disebabkan  dengan pertimbangan bahwa produksi listrik menggunakan  energi  fosil  yang  pada akhirnya akan menimbulkan emisi.
Penggunaan energi fosil yang menghasilkan emisi  akan  menimbulkan  dampak  negatif bagi  lingkungan  merupakan  dasar  dari
pengenaan  pungutan  tersebut  sehingga dengan  dikenakan  pajak,  maka  industri penghasil  diharapkan  mampu  menghasilkan listrik yang dalam produksinya menghasilkan emisi dalam jumlah minimum. Meminjam konsep pajak lingkungan  ( environmental  tax )  OECD terkait  pemajakan  atas  energi,  disebutkan bahwa  " environmental  taxes  and  charges can  be  classified  in  a  number  of  ways.  An environmental  tax  is  defined  as  tax  whose tax base is a physical unit of proxy of it that has  proven  specific  negative  impact  on  the environment " (Eurostat European Comission, 2013).
Pada  sektitar  tahun  1920an  negara Eropa  seperti  Norwegia  dan  Denmark melakukan pemungutan pajak atas penggunaan  listrik  berupa energy  tax . Pemungutan pajak  dilakukan kepada pengguna  akhir,  yang  pada  akhirnya dilakukan pembahasan ulang apakah pemungutan  pajak  tersebut  telah  tepat. Kajian yang dilakukan oleh Finnish Energy Industry pada  tahun  2010,  menyebutkan bahwa  pemungutan  pajak  atas  penggunaan listrik  cukup  variatif.  Namun  disebagian besar  negara  di  Eropa,  pemungutan  pajak atas  konsumsi  listrik  ditujukan  semata-mata sebagai  upaya  minimalisir  polusi  terutama jika  sumber  energi  pembangkit  listrik menggunakan  minyak  bumi  atau  batu  bara yang sarat dengan emisi, jika sumber energi untuk  menghasilkan  listrik  berasal  dari energi  terbarukan  yang  minim  polusi,  maka electricity  tax tidak  dikenakan  (Finnish Energy Industries, 2010).
Dalam konteks administrasi pemungutan,  jika  dibandingkan  dengan berbagai jenis pajak atas penggunaan listrik di Eropa (OECD, 2013), dimana pemungutannya  biasanya  dilakukan  oleh pemerintah  pusat.  Pengenaan  pajak  atas penggunaan listrik diklasifikasikan ke dalam 3  kelompok,  yaitu:  (a)  pajak  atas  penghasil listrik (dikenakan pajak karena menimbulkan  dampak  negatif  lingkungan);
(b)  pajak  atas  kendaraan  dengan  tenaga listrik (penarikan retribusi karena penggunaan  ruang  publik);  dan  (c)  pajak
atas  penggunaan  listrik  (pemajakan  atas konsumsi  listrik).  Jenis  pajak  pertama  dan kedua  dipungut  oleh  perusahaan,  sementara jenis  pajak  ketiga  dibayarkan  sendiri  oleh pengguna listrik.
Jika melihat kembali ketentuan pemungutan Pajak Penerangan Jalan
Indonesia, Pasal 56 (2) menyebutkan bahwa " Pajak  Penerangan  Jalan  yang  terutang dipungut  di  wilayah  daerah  tempat penggunaan tenaga listrik . Kemudian, Pasal 56  (3)  menyebutkan  bahwa  " Hasil penerimaan  Pajak  Penerangan  Jalan sebagian  dialokasikan  untuk  penyediaan penerangan  jalan ".  Dapat  diketahui  bahwa pemungutan  dilakukan  oleh  masing-masing Pemerintah Daerah sesuai dengan ketentuan/regulasi  yang  disusun  oleh masing-masing Pemerintah Daerah. Sebagai dampaknya,  dengan  diskresi  yang  dimiliki oleh  masing-masing  Pemerintah  Daerah, terdapat  potensi  bahwa  atas  konsumsi  yang sama  akan  dikenakan  beban  pajak  berbeda semata-mata  karena  perbedaan  wilayah geografis,  meskipun  terdapat  batasan- batasan tertentu yang diatur dalam Undang- undang.
Selanjutnya Pasal 56 (3) terkait alokasi, diberikan  keleluasaan  kepada  masing- masing Pemerintah Daerah untuk mengalokasikan sebagian sebagai
penyediaan  penerangan  jalan.  Ketentuan yang  demikian,  yaitu  tidak  dimuatnya jumlah  atau  persentase  minimum  dan  tetap dari  besaran  pemungutan  tersebut  sebagai alokasi  atas  penyediaan  penerangan  jalan memberikan  diskresi  yang  sangat  luas  bagi Pemerintah  Daerah.  Tentu  hal  ini  telah melanggar  prinsip  transparansi  keuangan publik yang merupakan ruh dari New Public Management dan New  Public  Services , dimana  masyarakat  berperan  sebagai shareholder kegiatan  pemerintahan  (Klijn E.H.,  2012).  Selain  itu,  secara  tidak langsung  Pemerintah  Daerah  diberikan keleluasaan  untuk  menggunakan  dana  yang dihimpun  dengan  mengabaikan  prinsip efisiensi  alokasi  anggaran  (Arindhayandi, 2018).  Dengan  demikian  besar marginal
Masalah-Masalah Hukum, Jilid 49 No.4, Oktober 2020, Halaman 409-419
benefit dari marginal  cost semakin  tidak terukur.
D.   Simpulan dan Saran
Dalam melakukan desain suatu pungutan pajak, pertimbangan untuk berpedoman  kepada  konsep  dan  teori perpajakan merupakan hal yang sangat vital, karena  pajak  merupakan  pengambilan sumber  daya  dari  masyarakat  oleh pemerintah. Pemungutan pajak atas penggunaan  listrik  belum  mencerminkan suatu  kebijakan  pajak  yang  berpedoman kepada  suatu  klasifikasi  konsep  dan  teori pajak secara fundamental, meskipun apabila didekatkan  dengan  konsep  dan  teori  yang ada,  maka  cenderung  dengan  konsep  pajak atas konsumsi. Dalam
pengimplementasiannya,  jenis  kebijakan pajak tersebut akan berpotensi menimbulkan permasalahan  karena  tidak  didesain  secara tepat.  Dengan  demikian,  perlu  ada  upaya untuk  melakukan  perbaikan  kedepannya, yaitu penentuan jenis pajak yang tepat serta ketentuan pelaksana dan pengadministrasian yang  sesuai  dengan  pilihan  jenis  pungutan pajaknya.

## DAFTAR PUSTAKA
Arindhayandi,  M.  R.  (2018).  Peran Pemerintah  Daerah  dalam  Pelaksanaan Pemerintah yang Baik (Good
Governance)  di  Bidang  Pembinaan  dan Pengawasan  Indikasi  Geografis. Jurnal
Hukum Dan Pembangunan , 48 (4), 883– 902.
Das-Gupta  A.  (2015). Non  Tax-Revenue  in Indian  States:  Principles  and  Case Studies,  A  Consultation  Report  for  the Asia Development Bank. Jakarta.
European Commission. (2017). Excise Duty Tables  Part  II  Energy  Products  and Electricity .
Eurostat  European  Comission.  (2013). Environmental  taxes :  A  statistical guide .  Eurostat  Europian  Comission. Retrieved from
https://ec.europa.eu/eurostat/documents/ 3859598/5936129/KS-GQ-13-005- EN.PDF/706eda9f-93a8-44ab-900c- ba8c2557ddb0?version=1.0
Fan,  Z. ;  G.  W.  (2016). The  Fiscal  Risk  of Local  Government  Revenue  in  the People’s  Republic  of  China .  Tokyo.
Retrieved from https://www.adb.org/sites/default/files/p ublication/183033/adbi-wp567.pdf
Finnish  Energy  Industries.  (2010). Energy Taxation  in  Europe,  Japan  dan  the
United States . Finnish Energy Industries.
Giertz.  (2007). Excise  Tax,  University  of Illionois .
Hadi, S. (2017). Earmarking Tax
Optimization  to  Support  the  Effective and  Sustainable  Infrastructure. Jurnal Ekonomi  Pembangunan , 18 (2),  194–
2014.
Hakim  M ;  Sarma  Ma’mun ;  Hariyanto.
(2018). Strategy Peningkatan Pendapatan  Asli  Daerah  di  Kabupaten Kepulauan Anambas. Jurnal
Manajemen  Pembangunan  Daerah ,
10 (1), 15–24.
Hari,  A.  P.  (2012).  Kemampuan  Keuangan Daerah  dalam  Era  Otonomi  dan Relevansinya  dengan  Pertumbuhan Ekonomi,  Studi  pada  Kabupaten  dan Kota  se  Jawa-Bali. Jurnal  Studi Pembangunan  Interdisiplin , 21 (1),  1– 18.
Hundsdoefer J. [et.al]. (2013). The Influence of Tax Labeling and Tax Earmarking on The  Willingness  to  Contribute  –  A Conjoint  Analysis,  Tax  Labeling  and Tax Earmarking, 360 .
Iskandar,  A. ;  A.  S.  (2014).  Kinerja Keuangan  Daerah  dan  Kesejahteraan Rakyat  di  Era  Desentralisasi  Fiskal (Studi  Empiris  Pada  Kabupaten/Kota Provinsi  Sulawesi  Selatan  TA  2008- 2012). Artha  Sekolah  Tinggi  Akuntansi Negara (STAN) , 1 (1), 79–101.
Ismail,  T.  (2011).  Implementasi  Pajak Daerah  dan  Retribusi  Daerah  di  Era Otonomi  Daerah. Masalah  Masalah Hukum , 40 (2), 256–260.
Kallhoff,  A.  (2014).  Why  societies  need public  goods. Critical  Review  of International  Social  and  Political Philosophy , 17 (6),  635–651.  Retrieved from https://homepage.univie.ac.at/angela.kal lhoff/wordpress/wp- content/uploads/2017/05/Kallhoff_Why -Societies-Need-Public-Goods-Art..pdf
Klijn  E.H.  (2012).  Public  Management  and Governance:  A  Comparison  of  Two Paradigms  to  Deal  with  Modern Complex Problems. In The handbook of governance (pp.  201–214).  Oxford: Oxford University Press.
OECD.  (2013). Taxing  Energy  Use:  A Graphical  Analysis .  Paris:  OECD Publishing.
Prathama  G.A.  (2018).  Eksistensi  Pajak Daerah  sebagai  Wujud  Pelaksanaan Otonomi Daerah dalam Kerangka Good Financial  Governance. Media  Iuris ,
1 (2), 251–256.
Rahman F.A. (2017). Kontribusi Pajak Bumi dan Bangunan terhadap Tingkat
Pendapatan  Asli  Daerah  pada  Dinas Pendapatan  Daerah  di  Kota  Makassar. Jurnal Economix , 5 (2), 104–115.
Richard, B. ; W. J. S. (2012). Designing Tax Policy: Constraints and Objective in an Open  Economy,  International  Center for Public Policy Working Paper .
Rosdiana.  (2007). Pengantar  Ilmu  Pajak
Kebijakan dan Implementasi di Indonesia . Jakarta: Rajawali Press.
Scheerens  D ;  Ongevalle  J.V.  (2018). Strengthening  Local  Taxation  through
Decentralized Development
Cooperation,  Belgian  Policy  Research Group  on  Financing  for  Development and  KU  Leuven  Research  Institute  for Work and Society.
Szalbierz  Z.,  R.-S.  E.  (2016).  Energy Security  as  Public  Goods.  In E3S  Web of  Conferences  14,  01005  (2017) Energy and Fuels 2016.
Wardhono A., Indrawati Y., Q. C. . (2012). Kajian  Pemetaan  dan  Optimalisasi
Potensi Pajak dalam Rangka
Meningkatkan  Pendapatan  Asli  Daerah (PAD)  di  Kabupaten  Jember. Jurnal Teknik Industri , 7 (2), 69–76.