## POLITIK BALAS BUDI, BUAH SIMALAKAMA DALAM DEMOKRASI AGRARIA DI INDONESIA
Widhiana H Puri Sekolah Tinggi Pertanahan Nasional Jl. Tata Bhumi No. 5, Banyuraden, Gamping. Seman, Yogyakarta, 55293 widhianapuri@yahoo.com

## Abstract
Elections become instruments of principle democracy from, by, and for the people. Competition and  communication  are  carried  out  in  gaining  support,  one  of  the  ways  is  by  utilizing  ethical politics or the politics of reciprocation. Problems arise when it has to be paid handsomely by the people with a non-aspirational pattern of government leadership. Community support is needed, but  it  should  not  harms  the  community  especially  when  it  break  the  rules.  Through  the normative/deskstudy legal research model, it was found democracy at the village level reconciles the traditional values of society with modern formal law. This will ultimately threaten efforts to achieve agrarian justice for the community.
Keywords : Democracy; Village; Political Reciprocity; Formal Law; Agrarian Resources

## Abstrak
Pemilihan  umum  menjadi  instrumen  demokrasi  yang  berprinsip  dari,  oleh,  dan  untuk  rakyat. Kompetisi dan komunikasi jamak dilakukan dalam meraih dukungan, salah satu caranya dengan memanfaatkan  politik  etis  atau  politik  balas  budi.  Filosofi  masyarakat  timur  yang  menjunjung tinggi  kebersamaan  dan  solidaritas  mendorong  hal  ini  relatif  efektif  dalam  mobilisasi  massa. Permasalahan  muncul  manakala  hal  ini  harus  dibayar  mahal  oleh  masyarakat  dengan  pola kepemimpinan  pemerintahan  yang  tidak  aspiratif.  Dukungan  masyarakat  diperlukan,  namun jangan sampai menjadi bumerang yang merugikan masyarakat apalagi jika melanggar ketentuan undang-undang.  Melalui  model  penelitian    hukum  normatif/ deskstudy ,  ditemukan  bahwa demokrasi  di  tingkat  desa  mempertemukan  nilai  tradisional  masyarakat  dengan  hukum  formal yang  modern.  Hal  ini  pada  akhirnya  akan  mengancam  upaya  pencapaian  keadilan  agraria  bagi masyarakat.
Kata kunci : Demokrasi; Desa; Politik Balas Budi; Hukum Formal; Sumber Daya Agraria

## A. Pendahuluan
“Kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam permusyawaratan perwakilan”,  demikianlah  bunyi  Sila  ke-4 Pancasila  yang  menunjukkan  karakteristik sistem demokrasi di Indonesia yang menempatkan partisipasi publik dan keterwakilan masyarakat dalam
penyelenggaraan  pemerintahan.  Mekanisme demokrasi melalui pemilihan umum (pemilu)  menjadi  sarana  yang  efektif  untuk
memilih para wakil rakyat maupun pemimpin  baik  pada  level  terbawah  seperti kepala  desa  sampai  dengan  kepala  daerah bupati/  walikota,  gubernur  dan  presiden. Pelaksanaan pemilu menjadi ajang pertarungan  berbagai kepentingan  dan strategi  dalam  rangka  meraih  dukungan masyarakat.  Proses  ini  harus  dipastikan dalam  rangka  mewujudkan  keadilan  dan good  governance sebagaimana  ketentuan Undang-undang  No.  7  Tahun    2017  tentang Pemilihan  Umum  dengan  prinsip  langsung,
umum,  bebas,  rahasia,  serta  jujur  dan  adil. Prinsip-prinsip  ini  mengandung  makna keterbukaan  dan  nilai-nilai  modern  yang bersifat  universal  serta  mengedepankan  hak asasi manusia yakni kesamaan kedudukan di hadapan  hukum  dan  pemerintah  termasuk untuk memilih dan dipilih dalam pemilu.
Relasi simbiosis mutualisme antar pihak yang  terbangun  dalam  proses  pemilu merupakan  fenomena  yang  harus  dipastikan berada  dalam  jalur  yang  legal  dan  tidak bertentangan dengan nilai-nilai asli masyarakat Indonesia. Seorang calon/ kandidat pemimpin membutuhkan dukungan suara  rakyat  dan  memiliki  kapabilitas  untuk bertindak  manakala  terpilih,  demikian  juga rakyat memiliki suara untuk dapat mewujudkan tercapainya kesejahteraan melalui  pemilihan  pemimpin  yang  adil  dan bijaksana.  Pada  tingkatan  pemilihan  kepala desa,  relasi  dan  interaksi  antar  anggota masyarakat  dengan  para  calon  kandidat kepala  desa  relatif  lebih  intensif  dengan ruang  lingkup  yang  terbatas.  Berdasarkan ketentuan  Undang-undang  No.  6  Tahun 2014  tentang  Desa,  desa  memiliki  hak  asal usul  yang  mempengaruhi  pola  demokrasi desa dengan nuansa tradisional dan karakter kebersamaan  sebagai  ciri  masyarakatnya. Hal  ini  bermakna  bahwa  segala  sesuatu dalam  proses  demokrasi  pemilihan  kepala desa  menjadi  sangat  kentara,  melibatkan berbagai  aspek  kehidupan  masyarakat  desa yang  relatif  masih  sederhana  serta  langsung dirasakan masyarakat.
Pola  kehidupan  masyarakat  desa  yang masih sederhana memiliki dimensi tradisional  yang  kuat  serta  dipengaruhi hukum  adat.  Salah  satu  praktik  pengaturan hukum adat dalam pengelolaan sumber daya tanah  adalah  mekanisme  tanah pekulen bergilir/  tanah buruhan atau kerag  kerig yang dipraktikkan oleh masyarakat  di Desa- desa  di  Kecamatan  Pituruh  Kabupaten
Purworejo Provinsi Jawa Tengah. Mekanisme ini dilakukan
dengan menetapkan  bahwa  setiap  pemilik  tanah pekulen yang ada di desa wajib menyerahkan  sebagian  hak  penggarapan tanahnya  kepada  warga  desa  lain  yang
membutuhkan  di  bawah  koordinasi  dan pengaturan  dari  pemerintah  desa.  Pola hukum  adat  yang  diangkat  dalam  kebijakan pengelolaan  pertanahan  desa  ini  memiliki pengaruh  yang  potensial  dalam  proses mobilisasi massa pada pelaksanaan demokrasi  di  tingkat  desa.  Pemerintah  desa dalam  hal  ini  kepala  desa  memiliki kewenangan yang besar untuk mengendalikan  komunalisasi  hak  garap tanah dan distribusi pemanfaatannya (Shohibuddin,  M  and  Luthfi,  2010).  Pada sisi yang lain, masyarakat memiliki kepentingan untuk
memperoleh kesejahteraan  dan  keuntungan  ekonomi dalam  proses  distribusi  pemanfaatan  tanah pekulen yang  dikoordinasi  oleh  pemerintah desa.  Pada  kedudukan  ini,  masyarakat menjadi kekuatan dan memiliki bargainning position untuk  mempengaruhi  kebijakan kepala  desa  di  masa  yang  akan  datang  baik dalam  wujud  pemenuhan  janji  politik maupun  balas  budi.  Hal  ini  mendorong munculnya  konstelasi  di  luar  pemerintahan yang memiliki kekuatan untuk mempengaruhi pejabat terkait dalam menentukan kebijakan-kebijakannya. Begitu kuatnya pengaruh para pihak dapat mengancam  independensi  dan  obyektivitas pemerintah.  William  Reno  dan  Barbara Harriss  White  menggambarkan  tentang relasi  praktik shadow  state dan informal economy pada  masa  demokrasi.  Menurut Reno (Reno, 1995) shadow state didefinisikan    sebagai  the emergence  of rulers drawing authority from their abilities to  control  markets  and  their  material rewards. Penyebabnya  antara  lain  karena para  elit  penyelenggara  pemerintah  formal mengalami ketidakberdayaan dalam berhadapan dengan kekuatan-kekuatan sosial,  ekonomi  dan  politik  yang  dominan berada  di  luar  struktur  pemerintahan  formal (Istiqomah, 2017).
Kontestasi  yang  muncul  dalam  proses pemilihan  kepala  desa  bukan  hanya  terjadi diantara  para  pihak,  namun  juga  antar hukum.  Kontestasi  antar  pihak  muncul sebagai bentuk upaya untuk meraih dukungan  suara  untuk  merebut  kekuasaan.
Adapun  dalam  bidang  hukum  formal, mekanisme hukum formal seringkali berbenturan  dengan  nilai-nilai  tradisional masyarakat dalam hukum adat.Oleh karenanya dalam rangka mewujudkan mekanisme  pengaturan  yang  tepat,  perlu diterapkan  adanya  prinsip  partikularistik dalam  rangka  mengakomodir  nilai-nilai tradisional  masyarakat.  Hal  ini  bertujuan mewujudkan  nilai-nilai  keadilan  agraria sebagaimana  amanat  Pasal  33  ayat  (3) Undang-undang  Dasar  Negara  Republik Indonesia Tahun 1945.
Diskursus  tentang  praktik shadow  state telah  cukup  banyak  hadir  dalam  berbagai artikel  ilmiah.  Beberapa  diantaranya  Syarif Hidayat  dan  Abdul  Malik  Gismar  tentang kondisi Good  Governance  vs  Shadow  State dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah,  Soeharko  menggambarkan  tentang adanya  modal  sosial  yang  dimiliki  oleh masyarakat  sipil  dalam  pemerintahan  dan banyak  lagi.  Pola  relasi  antar  pihak  baik dalam  pemerintahan    maupun  pada  saat pemilihan juga telah banyak dikupas.  Fokus utama  artikel  ini  adalah  mengkaji  praktik politik  balas  budi  pada  demokrasi  tingkat desa  di  Kecamatan  Pituruh  yang  secara khusus  berkenaan  dengan  kontestasi  antara hukum  adat  dan  hukum  negara  dalam kebijakan pengelolaan pertanahannya.
Berdasarkan  latar  belakang  tersebut artikel ini menyoroti bagaimana implementasi  politik  balas  budi  dalam kerangka  pelaksanaan  pemilihan  umum khususnya  pemilihan  kepala  desa  dalam rangka  mewujudkan  pengaturan  sumber daya  agraria  yang  berkeadilan.  Pelaksanaan pemilihan  kepala  desa  di  desa-desa  di Kecamatan Pituruh  menjadi model interaksi antara  hukum  adat  hukum  Negara  secara praktis.

## B. Metode Penelitian
Penelitian ini termasuk dalam gabungan model  penelitian  hukum  normatif/ deskstudy dan  penelitian  empiris/fieldstudy yang mendasarkan  pada  berbagai  sumber  data primer  dan  sekunder  yang  ada.Kajian diarahkan  pada  model  diskriptif  untuk
memberikan penjelasan yang cukup terhadap  isu  utama  yang  diangkat.  Sumber data  primer  diperoleh  melalui  wawancara dan  data  sekunder  meliputi  berbagai peraturan  perundang-undangan,  buku-buku, jurnal,  artikel,  maupun  publikasi  lain  yang mendukung.  Adapun  pendekatan  yang digunakan adalah pendekatan sosio- legal. Studi  sosio-legal  merupakan  kajian terhadap  hukum  dengan  menggunakan pendekatan  ilmu  hukum  maupun  ilmu-ilmu sosial dengan menjelaskan fenomena hukum yang luas, yaitu tidak terisolasi dari konteks sosial, politik, ekonomi, dan budaya dimana hukum berada (Irianto, 2009).

## C. Hasil dan Pembahasan
1. Pemilihan Kepala Desa Sebagai Mekanisme  Demokrasi  di  Desa-Desa Di Kecamatan Pituruh
Desa  mawa  cara,  negara  mawa  tata, adalah  slogan  yang  menggambarkan  pola kehidupan  dan  kemajemukan  hukum  dari tataran masyarakat sederhana menuju masyarakat  yang  kompleks.  Kehidupan hukum  pada  masyarakat  yang  sederhana sebagaimana  desa  memiliki  karakteristik sederhana,  penuh  dengan  unsur  nilai  dan tradisi yang dipercaya sebagai cara mengatur  keharmonisan  masyarakat.  Pada sisi lain negara sebagai organisasi pemerintahan  tertinggi  memiliki  perangkat hukum  yang  ditetapkan  secara  formal  baik materiil  dan  formil.  Instrumen  hukum tersebut  ditujukan  dalam  mengatur/  menata pola  perilaku  masyarakat  agar  dicapai ketertiban.
Demokrasi  berasal  dari  bahasa  yunani demokratia yang  berarti  kekuasaan  rakyat. Demokrasi  berasal  dari  kata demos yang berarti  rakyat  dan kratos yang  berarti kekuasaan. Demokrasi berarti bentuk pemerintahan politik yang kekuasaan pemerintahannya  berasal  dari  rakyat,  baik secara  langsung  (demokrasi  langsung)  atau melalui  perwakilan  (demokrasi  perwakilan). Sudjito  menyebutkan  beberapa  ciri  negara demokratis di  antaranya  adanya keterlibatan warga  negara  (rakyat)  dalam  pengambilan keputusan  politik  baik  langsung  maupun
Masalah-Masalah Hukum, Jilid 48 No.4, Oktober2019, Halaman 355-365
tidak  langsung  serta  adanya  pemilihan umum  yang  bebas,  jujur,  adil,  untuk menentukan  (memilih)  pemimpin  negara dan  pemerintahan  serta  anggota  lembaga perwakilan rakyat (Sudjito, 2013).  Ide dasar demokrasi  mensyaratkan  partisipasi  rakyat, serta  kesepakatan  bersama  atau  konsensus untuk  mencapai  tujuan  yang  ditetapkan bersama.
Kecamatan  Pituruh  adalah  salah  satu kecamatan  yang  terdapat  di  Kabupaten Purworejo  Provinsi  Jawa  Tengah  yang terdiri dari 49 (empat puluh sembilan) desa. Dari  49  (empat  puluh  sembilan)  desa tersebut ditemukan adanya praktik pengaturan  pertanahan  yang  dikenal  dengan sistem kerag-kerig atau tanah buruhan di 26 (dua  puluh  enam)  desa.  Norma  hukum  adat dalam kegiatan tersebut memberikan kewajiban  kepada  petani  pemilik  tanah pekulen (tanah  sawah  yang  berasal  dari tanah milik komunal desa) untuk menyerahkan  sebagian  hak  pemanfaatan tanahnya guna didistribusikan kepada warga lain  dalam  desa  yang  tidak  mampu  dalam arti tidak memiliki tanah pertanian di bawah pengaturan dan pengawasan dari pemerintah desa  khususnya  kepala  desa.  Norma  hukum adat  ini  telah  berlangsung  sejak  bertahun- tahun  lalu  dan  terus  dipraktikkan  sampai dengan  saat  ini.  Masyarakat  memiliki penghormatan  yang  tinggi  terhadap  kepala desa sebagai figur pimpinan dan bapak yang dianggap  adil  bagi  kesejahteraan  seluruh warganya.
Peran sentral kepala desa di lingkungan desa  menimbulkan  kerentanan  dan  potensi konflik kepentingan. Gambaran ideal seorang  pemimpin  bagi  masyarakat  desa adalah  mereka  yang  dianggap  “linuwih” atau memiliki kelebihan. Interpretasi “linuwih”  ini  memiliki  makna  yang  sangat luas.  Kelebihan  meliputi  segi bibit,  bebet , maupun bobot nya. Bibit adalah  rupa  atau secara  harafiah  berarti  asal-usul,  keturunan dan  keluarga. Bebet berarti  harkat,  martabat dalam lingkungan, pergaulan dan kehidupan kemasyarakatannya. Bobot berkaitan dengan nilai pribadi/diri, kepribadian, pendidikan,  keahlian/kecakapan,  pekerjaan,
serta  nilai  pribadi  seperti  gaya  hidup  dan keimanan  dan  tingkat  pendapatan  (Fadloli, 2013)  menyebutkan  bahwa  pertimbangan bibit,  bebet ,  dan bobot dalam  falsafah masyarakat  jawa  menjadi  modal  dalam penilaian  diri  seseorang  secara  menyeluruh sebagai  pertimbangan  dalam  menentukan/ memilih  seseorang  masih  relevan  sampai saat  ini.  Sehingga  dapat  dikatakan  bahwa seorang pemimpin haruslah memiliki kualitas  yang  unggul  baik  secara  genetis, ekonomi,  sosial,  dan  budaya.  Patokan  dan standar  yang  tinggi  yang  ditetapkan  oleh masyarakat  menyebabkan  demokrasi  yang diwujudkan  melalui  pemilu  tidak  selalu dapat  diikuti  oleh  setiap  orang  (untuk mencalonkan diri). Hal ini tentunya bertentangan dengan hak asasi manusia yang memberikan  kedudukan  yang  sama  dalam hukum  dan  pemerintahan  termasuk  hak untuk  memilih  dan  dipilih  dalam  pemilu. Faktor  utama  dan  terpenting  yang  harus dimiliki  oleh  seorang  calon  kepala  desa adalah  kemampuan  ekonomi  atau  finansial. Anggapan  ini  didasarkan  pada  asumsi bahwa  pemimpin  sangat  rentan  terhadap godaan  ekonomi  karena  bertindak  sebagai pengambil keputusan dan pengatur sumberdaya  yang  ada.  Jika  secara  ekonomi masih membutuhkan, maka peluang terjadinya  penyimpangan  jauh  lebih  besar daripada  mereka  yang  secara  ekonomi  telah berkecukupan.  Namun  asumsi  ini  tidak selalu  benar  mengingat  bahwa  kasus-kasus korupsi yang menjerat kepala daerah saat ini dapat dialami oleh siapa saja.
Demokrasi  di  tingkat  desa  merupakan sebuah gambaran demokrasi tingkat pertama di  Indonesia  dimana  hukum  adat  mewarnai proses demokrasi  yang ada di desa. Adapun tujuan  pemilihan  langsung  sebagaimana  di desa adalah untuk mewujudkan pemerintahan  yang  akuntabel,  transparan, dan  responsif  hanya  akan  mendekati kenyataan ketika diasumsikan bahwa perilaku  demokrasi  ( democratic  behaviour ) telah eksis baik pada tataran elit penyelenggara  pemerintahan,  maupun  di kalangan  masyarakat  (Hidayat,  2010).  Ina M.  Slamet  menggambarkan  sistem  politik
Masalah-Masalah Hukum, Jilid 48 No.4, Oktober2019, Halaman 355-365
yang berlaku di pedesaan Jawa adalah suatu proses  pertarungan  antara  sistem-sistem demokrasi  yang  patriarkal,  otokrasi,  dan aristokrasi yang merupakan bentuk demokrasi  asli  Indonesia  (Slamet,  1965). Percampuran  tradisi  dan  prosedur  formal demokrasi  yang  ada  di  desa  menyebabkan tingginya biaya kampanye dalam pencalonan  yang  meliputi    biaya slametan . Politik  uang  atau  sering  disebut money politic menjadi model kampanye  yang sejak awal  telah  dikenal  oleh  masyarakat  desa. Uang  penting  dalam  proses  pemilihan  lurah bahkan  bagi  mereka  yang  tidak  memiliki cukup  modal,  uang  tersebut  diperoleh dengan  menggadaikan  atau  menjual  tanah atau  sawahnya.  Perhitungannya  bahwa setelah  diangkat  sebagai  lurah  uang  yang dikeluarkan  saat  kampanye  akan  kembali berlipat  ganda  melalui  berbagai  keuntungan yang  diperoleh  seorang  lurah.  Konsep demokrasi  desa  yang  kental  akan  nilai-nilai tradisional  adalah  bentuk  demokrasi  yang merakyat  dalam  arti  memberikan  porsi  dan pendekatan paling membumi bagi nilai-nilai tradisional masyarakat seperti kebersamaan.
Pengaturan  desa  melalui  penetapan Undang-undang No. 6 Tahun 2014
merupakan  sebuah  langkah  progresif  dalam pengakuan dan perlindungan eksistensi desa dengan segala atribut kedaerahannya. Prinsip  rekognisi  dan  subsidiaritas  sebagai asas  pengaturan  desa  membawa  implikasi pada  desain  demokrasi  yang  dikembangkan di  desa.  Prinsip  rekognisi  didasarkan  atas pengakuan  Negara  atas  hak  asal  usul  desa, sedangkan  prinsip  subsidiaritas  adalah penetapan  kewenangan  berskala  lokal  dan pengambilan  keputusan  secara  lokal  untuk kepentingan  masyarakat  desa.  Lima  (5)  hal pokok  yang  menjadi  inti  pembaharuan dalam  UU  No.  6  Tahun  2014  tentang  Desa menurut Zakaria dalam Shohibuddin (Shohibuddin, 2016).
Gambar 1. Pembaharuan Pengaturan Desa dalam UU No. 6 Tahun 2014
Hal  ini  didasari  kesadaran  bahwa demokrasi  desa  berbeda  dan  memiliki nuansa tersendiri yang tidak dapat disamakan  dengan  demokrasi  di  tingkat nasional.  Hak  asal-usul,  pola  sosio  budaya desa,  karakteristik  masyarakat  desa,  dan kenyataan
sosiologis masyarakat
membutuhkan penyesuaian demokrasi. Kekhasan ini menjadi karakter spesifik yang membedakannya  dengan  komunitas  yang lain.  Berbagai  aspek  seperti  ketokohan  dan kedekatan  personal,  hubungan  kekerabatan, rasa ewuh  prakewuh ,  maupun  hutang  budi menjadi  faktor-faktor  yang  mempengaruhi independensi  pemilih.  Hal  ini  merupakan fakta  empiris  yang  tidak  dapat  dielakkan dalam  demokrasi  di  tingkat  desa.  Adapun konsep demokrasi nasional dengan berpedoman  pada  UU  No.  7  Tahun    2017 tentang  Pemilihan  Umum  mengedepankan prinsip  universalitas  keberlakukan  aturan hukum  di  seluruh  Indonesia.  Asas-asas pemilihan  umum  yang  langsung,  umum, bebas,  rahasia,  jujur  dan  adil  menjadi prinsip-prinsip yang seringkali sulit
dipraktikkan  dalam  pemilihan  kepala  desa karena  ada  karakter-karakter  lokal  yang harus diakomodir sebagai suatu kenyataan.
Kedua prinsip hukum ini dapat dijembatani  melalui  pengkajian  atas  pola relasi antara desa dengan negara. Berdasarkan  ketentuan  Undang-undang  No. 23  Tahun  20014  terdapat  pola  otonomi daerah  yang  diberikan  oleh  pemerintah dalam  rangka  mendorong  perkembangan dan  kemajuan  daerah  berdasarkan  potensi lokal  yang  dimiliki.  Dalam  kajian  hukum dikenal adanya asas hukum “lex spesialis de rogat  legi  generali” artinya  bahwa  aturan yang sifatnya khusus dapat menyampingkan aturan  yang bersifat  umum.  Oleh karenanya dalam  rangka  mengkaji  kedudukan  desa, penggunaan  UU  Desa  dapat  dilakukan sepanjang norma yang ada tidak bertentangan dengan pengaturan UU Pemilu.

## 2. Praktik  Politik  Balas  Budi  dan Pengaturan Sumber Daya Agraria
Sistem  tenurial  sumber  daya  tanah  di pedesaan  Indonesia  merupakan  gambaran interaksi  sistem tenurial  hukum  adat,  sistem hukum kolonial, dan sistem hukum nasional Indonesia.  Tanah  merupakan  aspek  penting dalam  masyarakat  desa. Tanah  terkait dengan  harga  diri  (nilai  sosial),  sumber pendapatan  (nilai  ekonomi),  kekuasaan  dan hak previlise (nilai  politik ),  dan  tempat untuk  memuja  Sang  Pencipta  (nilai  sakral- budaya)  (Ismail,  2012).  Penguasaan  dan pemilikannya  akan  memberikan  keutuhan bagi  kehidupan  manusia  baik  dalam  rangka hubungannya  dengan  Tuhan  maupun  dalam interaksinya dengan sesama manusia.
Tanah pekulen merupakan  salah  satu bentuk  tanah  yang  bersumber  dari  hukum adat  di  wilayah  pedesaan  jawa.Tanah pekulen umumnya berupa tanah sawah yang memiliki karakter komunal. Karakter komunal ini bersumber dari sejarah pembentukannya  yang  merupakan  tanah milik desa yang penguasaan dan pemanfaatannya diserahkan kepada para kuli (golongan  kuat  di  desa)  untuk  digarap. Mekanisme pengaturan hukum adat setempat
telah menentukan upaya pengelolaan pertanahan yang
memprioritaskan kesejahteraan petani warga
desa  melalui  sistem  distribusi  sebagian  hak penggarapan  tanah  dengan  mekanisme bergilir  di  bawah  pengaturan  pemerintah desa.  Norma  hukum  adat  ini  lestari  sampai dengan  saat  ini  dan  mendapat  legitimasi melalui  penetapannya  sebagai  kebijakan desa yang mengikat.
Pemilihan  kepala  desa  menjadi  ajang kontestasi  berbagai  modal  dan  sumber  daya di  desa.  Modal  sosial,  modal  ekonomi,  dan modal  politik  menjadi  hal  yang  sangat penting.  Modal  sosial  berkaitan  dengan kepercayaan/ trust yang diperoleh dari masyarakat  terhadap  ketokohan  seseorang calon.  Kepercayaan  perlu  dibangun  dalam konteks  kehidupan  bersama  masyarakat sebagai  lingkungan  hidup  dan  wilayah yurisdiksi  kewenangan  jabatan  yang  akan diperoleh. Seorang pemimpin harus
memiliki  kedekatan  dan  mengenal  serta memahami karakteristik masyarakatnya agar dapat memajukan dan mewujudkan kesejahteraan  bersama.  Adapun  modal ekonomi  menjadi  sarana  utama  dalam rangka memudahkan dan membangun kepercayaan masyarakat melalui kemapanan ekonomi yang secara otomatis akan mengurangi  peluang  penggunaan  jabatan untuk  motif  ekonomi  semata.  Semakin seseorang  memenuhi  kriteria  dan  ideal menurut masyarakat,  maka  dia  akan mendapatkan dukungan dalam proses pemilihan ini.
Strategi dalam upaya merebut dukungan suara  pemilih  dilakukan  melalui  2  (dua) mekanisme yaitu melalui janji-janji kampanye  yang  diwujudkan  dalam  visi  dan misi calon serta melalui pendekatan personal yang  didasarkan  pada  hubungan  keluarga maupun  kekerabatan.  Implikasi  dukungan dan  janji-janji  politik  di  masa  pemilihan umum  menjadi  kewajiban  yang  harus ditunaikan  ketika  terpilih.  Keterikatan  dan kedekatan yang terbangun di masa kampanye antara pemimpin dan pendukungnya  akan  terus  terbawa  setelah yang  bersangkutan  memikul  jabatannya, bahkan  kedekatan  dan  keterikatan  menjadi alasan untuk seorang pemimpin memberikan
perlakuan  berbeda  bagi  mereka  yang  telah berjasa atas kemenangannya.
Menurut Barbara
Harriss White, terdapat  empat  karakteristik  umum  dari praktik informal  market dan shadow  state . Pertama hadir sebagai akibat dari terjadinya pelapukan  fungsi  dari  institusi  formal Negara. Kedua akumulasi keuntungan ekonomi  dan  politik  jangka  pendek (short- term political and economic benefits) di luar bingkai  regulasi  formal. Ketiga mekanisme kerja dapat dibedakan dalam tiga jenis yaitu memanipulasi  kebijakan  publik,  jaringan aliansi  antar-personal (individual  alliances ), dan  aliansi  antar-lembaga (institutional alliances).  Keempat aktor  yang  terlibat adalah  para  penyelenggara  negara (state actors) dan  aktor  aktor  dalam  masyarakat (societal  actors) misalnya  para  pengusaha, politisi  partai  politik,  bahkan  kelompok criminal (White, 2013) (Gismar, 2010).
Pada kasus tanah buruhan di Kecamatan  Pituruh,  pola informal  market atau economy terlihat  adanya  relasi  yang transaksional dan sarat kepentingan diantara pemilik  sawah  atau kuli, penggarap  atau buruh,  dan  pemerintah  desa  (Puri,  2016). Ketiga  aktor  ini  menjalankan  hukum  adat yang  ada  bukan  tanpa  tendensi.Terdapat pola simbiosis yang semakin kentara tatkala menghadapi  masa  transisi  pemerintahan. Para  pemilik  tanah  sawah pekulen dan penggarapnya  memiliki  sumberdaya  yang tinggi  nilainya  dalam  kehidupan  di  desa. Mereka  memiliki  tanah,  relasi  atau  jaringan sosial,  tenaga,  serta  suara  yang  sangat
berharga  di  masa  pemilihan.  Adapun kandidat  calon  kepala  desa  memiliki kekuasaan dan kewenangan dalam mengatur dan  menyelenggarakan  pemerintahan  di desa.  Para kuli atau  pemilik  sawah mengharapkan adanya kebijakan
pengambilan  hak  garap  sawah pekulen oleh pemerintah desa (kepala desa) yang menguntungkan  pemilik  sawah  bahkan dimungkinkan  adanya  dispensasi  tidak dilakukan  penyerahan  hak  garap  sawah.
Adapun para buruh/penggarap mengharapkan adanya  kebijakan yang menguntungkan para penggarap diantaranya adanya  alokasi  distribusi  pemberian  hak garap  sawah  oleh  pemerintah  desa.  Calon kepala  desa  dapat  memberikan  janji  untuk memenuhi  keinginan  pada  pemilik  sawah dan penggarapnya dengan maksud mendapatkan  dukungan  suara  sehingga dapat  memenangkan  pilkades.  Cara-cara seperti  ini  tidak  dilakukan  secara  terbuka, namun  cukup  terlihat  dengan  aktivitas politik dan komunikasi intensif yang terjalin diantara  para  pihak.  Oleh  karenanya,  pasca pilkades  saat  calon  kepala  desa  tersebut berhasil  memenangkan  pemilu,  maka  janji- janji  politik  tersebut  akan  ditagih  oleh pendukungnya.  Wajar  pula  kemudian  para pihak  yang  selama  ini  menjadi  pendukung memiliki kedudukan dan kewenangan untuk didengar pendapatnya dalam setiap kebijakan  pemerintah  yang  ada.  Berikut  ini gambar    interaksi  politik  dalam shadow state .
Masalah-Masalah Hukum, Jilid 48 No.4, Oktober2019, Halaman 355-365
Gambar 2.
Interaksi Politik dalam Shadow State
Sumber : (Argenti, 2018) .
Fenomena shadow  state dan informal economy yang transaksional antara pemerintah  dan  masyarakat  dikenal  juga dengan sebutan birokrasi patronklien. Patron  klien berasal  dari  sistem patronase yang  melibatkan  antara patron dan klien , antara  abdi  dan  tuannya,  yang  sifatnya menyeluruh.  Desentralisasi  kekuasaan  yang bergerak  secara  cepat  melahirkan  raja-raja baru di aras lokal yang dinamakan bos lokal yang  modus  bekerjanya  melalui  pemilu  dan pemilukada dengan variannya seperti kekerasan,  intimidasi,  jaringan  patron-klien, maupun aliansi dengan birokrat akan banyak membantu dalam menjelaskan demokratisasi di Indonesia (Solissa, 2016). Dalam konteks birokrasi  pemerintahan  relasi  timbal  balik antara patron dan klien didasarkan  atas potensi  yang  dimiliki  masing-masing  pihak. Patron memiliki  sumber  daya  yang  berupa kekuasaan, kedudukan atau jabatan, perlindungan, perhatian dan rasa sayang dan tidak  jarang  pula  sumber  daya  yang  berupa materiil  (harta  kekayaan,  tanah  garapan  dan uang). Klien memiliki  sumberdaya  berupa tenaga,  dukungan  dan  loyalitas.  Mekipun demikian  dalam  bidang  politik,  pola hubungan patron dan klien ini dapat berlaku sebaliknya.  Seorang  kepala  desa  dengan kekuasaannya dapat menjadi klien ketika dia harus  mampu  melayani  dan  memenuhi
kebutuhan  para  pendukungnya  yang  selama ini  berjasa  dalam  kemenangannya  sehingga berperan sebagai patron . Hal ini sebagaimana  jargon  politik  bahwa  dalam politik  tidak  ada  istilah  musuh  abadi  dan teman  abadi.  Demikian  juga  tidak  ada  tuan abadi  dan  abdi  abadi,  semuanya  dapat bertukar posisi pada saatnya.
Pada  pola  pengaturan  sumber  daya tanah, idealnya harus memperhatikan fungsi dan  kedudukannya  sehingga  tepat  dalam penggunaannya.  Borras  dan  Franco  dalam Shohibuddin  menyebutkan  sekurangnya  ada sembilan (9) karakteristik untuk menentukan suatu  kebijakan  terkait  sumber  daya  alam bisa  disebut pro-poor ,  yaitu  (1)  melindungi dan  mentransfer  kesejahteraan  berbasis sumber daya alam, (2) mentransfer kekuasaan  politik  berbasis  sumber  daya alam,  (3)  sadar  kelas,  (4)  sadar  sejarah,  (5) sensitif  gender,  (6)  sensitif  etnis,  (7) meningkatkan produktivitas, (8) mengembangkan  sumber-sumber  nafkah, dan (9) menjamin kepastian hak (Shohibuddin,  2016).  Berdasarkan  titik acuan  tersebut,  dapat  dikatakan  bahwa kebijakan  komunalisasi  tanah pekulen dan distribusi pemanfaatannya merupakan sebuah  kebijakan  yang pro  poor, meskipun dari 9 (sembilan) indikator tersebut  terdapat 2 (dua) indikator yang belum terpenuhi yaitu
sensitif  gender  karena  hanya  diprioritaskan bagi  laki-laki  serta  belum  menjamin kepastian  hak  karena  didasarkan  pada hukum  adat  yang  tidak  tertulis.  Mekanisme pengaturan  pertanahan  dan  pembentukan pemerintahan desa harus mampu mewujudkan  asas-asas  pemerintahan  yang baik.  Pemerintah  harus  dibentuk  melalui mekanisme  yang  transparan  dan  didukung oleh mayoritas masyarakat dengan didasarkan pada prinsip-prinsip keadilan dan hukum.  Hal  ini  berarti  bahwa  pemilihan kepala  desa  sedapat  mungkin  dilakukan secara  obyektif  dan  legal  dengan  tidak meninggalkan  budaya  dan  nilai-nilai  sopan santun  dan  kebersamaan  warga.  Artinya adalah  ada  batasan  dan  tolak  ukur  toleransi terhadap  norma  adat  yang  ada  sepanjang tidak  bertentangan  dengan  hukum  Negara. Hal  ini  sebagaimana  ketentuan  Pasal  5 UUPA yang menyebutkan:
Hukum agraria  yang berlaku atas bumi, air,  dan  ruang  angkasa  adalah  hukum adat  sepanjang  tidak  bertentangan dengan kepentingan nasional dan negara, yang berdasarkan atas persatuan bangsa,  dengan  sosialisme  Indonesia serta  dengan  peraturan-peraturan  yang tercantum  dalam  UU  ini  dan  dengan peraturan  perundangan  lainnya;  segala sesuatunya dengan mengindahkan unsur-unsur  yang  bersandar  hukum agama. Pernyataan ini secara tegas menunjukkan  posisi  dan  sikap  hukum  tanah nasional  yang  mendasarkan  pada  hukum adat  sebagai  karakteristik  asli  bangsa  serta disesuaikan dengan karakter nasional bangsa yang  berlaku  universal.  Pengaturan  tersebut memberikan  porsi  dan  batasan  tertentu dalam penggunaan hukum adat.
Praktik  hukum  yang  tepat  dalam merespon fenomena dalam masyarakat akan mampu  mewujudkan  keadilan  yang  hakiki bagi  para  pihak. Aristoteles  menyebutkan setidaknya  ada  3  (tiga)  jenis  keadilan  di antaranya keadilan  distributif,  keadilan komutatif,  dan  keadilan  remedial/korektif.
Pada  konteks  keadilan  sesuai  dengan porsinya,  maka  keadilan  distributif  menjadi dasar  pemberian  balas  jasa  setiap  orang berdasarkan profesinya atau jasanya. Keadilan ini menghendaki  agar orang-orang mendapatkan  sesuai  dengan  haknya.  Pada kedudukannya sebagai bagian dari komunitas  para  pendukung  maka  seorang calon  pemimpin  dituntut  memperlakukan secara berbeda tiap-tiap orang sesuai dengan jasanya. Yang menjadi permasalahan kemudian adalah terdapat konflik kepentingan  yang  muncul  dari  kebijakan seorang  pemimpin  antara  kedudukannya sebagai  pribadi  atau  anggota  kelompok tertentu,  dengan  dirinya  sebagai  pemimpin dari  masyarakat  luas.  Hal  yang  dirasa  adil menurut  kelompok  tertentu  belum  tentu memenuhi  rasa  keadilan  obyektif  dari masyarakat  yang  lain.  Keadilan  remedial atau  korektif  menjadi  bentuk  yang  mampu meninjau  kembali  tujuan  keadilan  secara lebih obyektif sehingga
terdapat keseimbangan  baik  dalam  praktik  norma hukum adat dalam pengaturan pertanahannya  maupun  dalam  mekanisme pemilihan  dan  pembentukan  pemerintah desa  diantara  berbagai  pihak.  Hal  ini  untuk mencegah  adanya  krisis  pemimpin  lokal yang ditunjukkan dengan tuntutan masyarakat  yang  luar  biasa  pada  demokrasi (Al-Arif, 2018). Hal ini mendorong kesadaran  untuk  mewujudkan  mekanisme pengaturan  sumber  daya  agraria  yang  lebih adil sekaligus mewujudkan pemerintah desa yang  independen.  Wujudnya  adalah  mulai dibentuknya kepanitiaan yang khusus mengurus  tentang  sawah buruhan yang  ada di  tingkat  desa  maupun  dusun  lepas  dari kewenangan kepala desa.
Otoritas pemerintahan  lokal  yang  ada,  harus  mampu mengembangkan aspirasi melalui
pemberdayaan  masyarakat  dalam  mengolah dan  menggunakan  sumberdaya  tanah  baik milik  pribadi  maupun  milik  komunal  secara tepat.  Kesadaran  akan  prinsip  penegakan hukum yang adil dan tidak memilah menjadi sarana  baik  preventif  maupun  represif  bagi semua  pihak.  Sehingga  ancaman  hukuman sebagaimana tertuang dalam Undang-
Undang  No.  31  tahun  1999  Tentang Pemberantasan  Tindak  Pidana  Korupsi sebagaimana  diubah  dengan  UU  No.  20 tahun 2001 Tentang Perubahan Atas UU No. 31  tahun  1999  Tentang  Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi serta Kitab Undang- undang  Hukum  Pidana  (KUHP)  jauh  dari penerapannya.Pengaturan  dan  pengawasan secara  bersama  oleh  seluruh  anggota komunitas desa merupakan bentuk chek and balances yang  tepat  dalam  membangun demokrasi yang berada di aras lokal.

## D. Simpulan
Konsep demokrasi mengandung semangat  kebersamaan  yang  melibatkan seluruh komponen bangsa
dalam
menentukan masa depan. Semangat partisipasi  dan  keterlibatan  semua  pihak menjadi  hal  mutlak  agar  tidak  ada kepentingan yang diabaikan bahkan dilanggar. Namun pemerintah sebagai otoritas  yang  memiliki  kewenangan  untuk mengatur  dan  menentukan  keputusan  serta menjalankan  roda  pemerintahan  sangat rentan  untuk  dimasuki  oleh  pihak  lain  yang sarat  akan  kepentingan.  Netralitas  dan independensi  pemerintah  tidak  dapat  murni dicapai karena sedari awal dibangun dengan dukungan dari berbagai pihak yang membawa  maksud  dan  tujuan  tersendiri. Potensi  korupsi  maupun  penyimpangan sangat  mungkin  Bidang  yang  paling  rentan terjadinya  penyimpangan  adalah  ekonomi khususnya  terkait  persoalan  sumber  daya agraria khususnya tanah..
Demokratisasi kehidupan di desa menjadi sebuah tantangan ditengah berbagai karakteristik  sosial  budaya  yang  kompleks dan  tradisional  yang  dimiliki  oleh  desa. Membangun  demokrasi  dalam  kehidupan masyarakat  desa  adalah  mengembalikan sifat karakter aslinya dalam bingkai demokrasi  yang  aspiratif,  terbuka,  dan berdasarkan  musyawarah  mufakat  dalam kerangka  hukum  negara.  Sumberdaya  tanah sebagai  modal  sosial  ekonomi  harus  ditata dengan  mengedepankan  prinsip pro  poor serta  fungsi  sosial  atas  tanah  yang berorientasi  pada  keutuhan  dan  kemajuan
komunitas  bukan  kepentingan  individu sesaat.

## DAFTAR PUSTAKA
Al-Arif, M. Y. (2018). Mengkaji Konstruksi
Politik  Hukum  Pengaturan  Otonomi Desa Dalam Penyelenggaraan Pemerintahan  Desa. Jurnal  Arena Hukum , 11 (1), 119–138. http://doi.org/doi: http://dx.doi.org/10.21776/ub.arenahuku m.2018.01001.7
Fadloli,  S.  (2013). Kesetaraan  Dalam Pernikahan Menurut Hukum Islam Dan Hukum  Adat  Jawa .  Universitas  Islam Negeri Sunan Kalijaga.
Gismar,  A.  M.  and  S.  H.  (2010).  Good Governance  vs  Shadow  State  dalam Penyelenggaraan  Pemeritahan  Daerah.
Jurnal  Penelitian  Politik , 7 (1),  28–35. http://doi.org/http://doi.org/10.14203/jp p.v7i1.508
Hidayat, S. (2010). Demokrasi Elitis? Relasi
Kekuasaan Pasca-Pilkada. Jurnal
Masyarakat,  Kebudayaan  Dan  Politik, 23(3), 169-180. , 23 (3), 169–180. Ismail,  N.  (2012).  Arah  politik  Hukum Pertanahan dan Perlindungan
Kepemilikan  Tanah  Masyarakat. Jurnal Rechtsvinding , 1 (1). Istiqomah,  I.  N.  (2017).  Praktik  Shadow State Dalam Penyelenggaraan Pemerintahan pada Periode Kepemimpinan  Siti  Masitha-Nursoleh
Di  Kota  Tegal. Journal  of  Politic  and Government Studies , 6 (4).
Puri,  W.  H.  and  S.  (2016).  Tanah  Pekulen dalam Struktur Hukum Agraria di Jawa. Mimbar Hukum , 28 , 466–481.
Reno,  W.  (1995). Corruption  and  State politics  in  Sierra  Leone .  Cambridge: Cambride University Press.
Shohibuddin,  M  and  Luthfi,  M.  (2010).
Land  Reform  Lokal  Ala  Ngandagan: Inovasi Sistem Tenurial Adat di Sebuah Desa  Jawa,  1947-1965 .  Yogyakarta:
STPN Press dan Sajogyo Institute.
Shohibuddin,  M.  (2016).  Peluang  dan Tantangan  Undang-undang  Desa  dalam
Upaya Demokratisasi Tata kelola
Sumber  Daya  Alam  Desa:  Perspektif Agraria Kritis. MASYARAKAT:
Jurnal Sosiologi , 21 (1), 1–33.
Slamet, I. M. (1965). Pokok-pokok Pembangunan Masyarakat Desa . Jakarta: Bathara.
Solissa,  M.  (2016).  Fenomena  Orang  Kuat Lokal  Di  Indonesia:  Studi  Kasus
tentang  Kemunculan  Keda  Dalam Eksploitasi  Tambang  Emas  Di  Gunung Botak Kabupaten Buru Provinsi Maluku. The POLITICS: Jurnal Magister Ilmu Politik Universitas
Hasanuddin , 2 (2), 160–169.
Sudjito.  (2013). Hukum  dalam  Pelangi Kehidupan . Yogyakarta: Tugujogja Pustaka.
White,  B.  H.  (2013). India  Working  Essays on  Society  and  Economy .  Cambridge:
Cambride University Press.