## FUNGSI GUBERNUR DALAM PENYELENGGARAAN PEMERINTAHAN DI DAERAH
Wilda Prihatiningtyas wilda.fhunair@gmail.com

## Abstrak
Perkembangan desentralisasi dan otonomi daerah di Indonesia telah mengalami pasang surut mulai sejak jaman kolonial Belanda sampai saat ini. Sejak Indonesia merdeka hingga saat ini sudah ada 8 (delapan)  Undang-Undang  yang  mengatur  tentang  Pemerintahan  Daerah,  mulai  dari  UU  No. 1/1945, UU No. 22/1948, UU No. 1/1957, UU No. 18/1965, UU No. 5/1974, UU No. 22/1999, UU No.  32/2004,  dan  terakhir  UU  No.  23/2014.  Masing-masing  UU  tersebut  memiliki  politik hukumnya  sendiri    yang  kemudian  berimplikasi  pada  adanya  perbedaan  fungsi  Gubernur dalam penyelenggaraan sistem pemerintahan di  Indonesia. Ada  2 (dua) fungsi dasar  yang melekat pada Gubernur. Pertama, yaitu fungsi desentralisasi. Dalam kaitannya dengan fungsi ini, Gubernur berkedudukan  sebagai  Kepala  Daerah  Otonom,  yang  memiliki  kewenangan  untuk  menjalankan urusan rumah tangga daerah dengan sumber pendanaan APBD . Kedua , yaitu fungsi dekonsentrasi. Dalam  kaitannya  dengan  fungsi  ini,  Gubernur  berkedudukan sebagai Wakil Pemerintah Pusat, yang  memiliki  kewenangan  untuk  menjalankan  urusan  pemerintahan  (absolut  maupun  umum) dengan sumber pendanaan APBN.
Kata Kunci : Desentralisasi, Dekonsentrasi, Gubernur, Pemerintahan Daerah

## A.      PENDAHULUAN
Penyelenggaraan  pemerintahan  daerah  di  Indonesia  berpijak  pada  Pasal  18 Ayat  (1) UUD NRI 1945,  yang  menyebutkan bahwa “Negara  Kesatuan  Republik Indonesia  dibagi  atas  daerah-daerah  provinsi  dan  daerah  provinsi  itu  dibagi  atas kabupaten  dan  kota,  yang  tiap-tiap  provinsi,  kabupaten,  dan  kota  itu  mempunyai pemerintahan   daerah,    yang   diatur   dengan   undang-undang.”.   Makna   dari penormaan   “negara   dibagi”   yaitu   bahwa   negara   diartikan   sebagai   organisasi kekuasaan 1 ,  sehingga   yang  dibagi  disini   adalah   kekuasaan   atau  kewenangan
1 Pandangan  negara  sebagai  organisasi  kekuasaan  dipelopori  oleh  Logemann  dalam bukunya Over  De  Theorie  van  Een  Stelling  Staatsrecht .  Dalam  buku  itu,  dikatakan  bahwa keberadaan Negara bertujuan untuk mengatur serta menyelenggarakan masyarakat yang dilengkapi dengan kekuasaan tertinggi. Pandangan Logemann ini kemudian diikuti oleh Harold J. Laski, Max
Sekolah Pascasarjana Universitas Airlangga Jalan Airlangga No. 4-6, Surabaya - 60286 Telp. : (031) 5041566, 5041536 Email : adj@journal.unair.ac.id Website : https://e-journal.unair.ac.id/ADJ
pemerintahan.  Pembagian  kekuasaan  atau  kewenangan  inilah  yang  kemudian melahirkan daerah-daerah otonom.
Sejarah  pemerintahan  di  Indonesia  sampai  saat  ini  sudah  ada  8  (delapan) Undang-Undang   yang   mengatur   tentang   Pemerintahan   Daerah,   mulai   dari Undang-undang  Nomor  1  Tahun  1945  tentang  Kedudukan  Komite  Nasional Daerah  (UU  No.  1/1945),  Undang-Undang  Nomor  22  Tahun  1948  tentang Penetapan  Aturan-Aturan  Pokok  Mengenai  Pemerintahan  Sendiri  Di  Daerah- Daerah  Yang  Berhak  Mengatur  Dan  Mengurus  Rumah  Tangganya  Sendiri    (UU No.  22/1948),  Undang-Undang  Nomor  1  Tahun  1957  tentang  Pokok-Pokok Pemerintahan  Daerah  (UU  No.  1/1957),  Undang-Undang  Nomor  18  Tahun  1965 tentang  Pokok-Pokok  Pemerintahan  Daerah  (UU  No.  18/1965),  Undang-Undang Nomor  5  Tahun  1974  tentang  Pokok-Pokok  Pemerintahan  Di  Daerah  (UU  No. 5/1974),  Undang-Undang  Nomor  22  Tahun  1999  tentang  Pemerintahan  Daerah (UU No. 22/1999), Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah  (UU  No.  32/2004),  serta  yang  berlaku  sekarang  yaitu  Undang-Undang Nomor  23  Tahun  2014  tentang  Pemerintahan  Daerah  (UU  No.  23/2014)  yang telah  diubah  dengan  Undang-Undang  Nomor  2  Tahun  2015  tentang  Penetapan Peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang  Nomor  2  Tahun  2014  tentang Perubahan  atas  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang  Pemerintahan Daerah  Menjadi  Undang-Undang  (UU  No.  2/2015),  dan  terakhir  diubah  dengan Undang-Undang  Republik  Indonesia  Nomor  9  Tahun  2015  tentang  Perubahan Kedua   Atas    Undang-Undang    Nomor    23   Tahun   2014   tentang   Pemerintahan Daerah  (UU  No.  9/2015).  Akan  tetapi,  masalah  yang  berkaitan  dengan  otonomi daerah   nampaknya   tidak   pernah   selesai.   Persoalan   yang   seringkali   muncul
Weber, dan Leon Duguit. Pengertian tersebut, menempatkan Negara sebagai organisasi kekuasaan. Dalam  konteks  organisasi kekuasaan,  di  dalam  Negara  terdapat  suatu  mekanisme  tata  hubungan kerja  yang  mengatur  suatu  kelompok  manusia  (rakyat)  agar  berbuat  atau  bersikap  sesuai  dengan kehendak Negara  (yang mempunyai kekuasaan). Agar  Negara  dapat  mengatur rakyatnya, Negara diberi  kekuasaan  yang  dapat  memaksa  seluruh  anggotanya  untuk  mematuhi  segala  peraturan perundang-undangan  yang  telah  ditetapkan  oleh  Negara.  Untuk  menghindari  adanya  kekuasaan sewenang-wenang, di sisi lain Negara juga menetapkan cara-cara dan batas-batas sampai di mana kekuasaan dapat digunakan dalam kehidupan bersama itu, baik oleh  individu, golongan, asosiasi, maupun oleh Negara itu sendiri.
mewarnai  hubungan  antara  pemerintah  pusat  dan  pemerintah  daerah  adalah mengenai pembagian kekuasaan serta alokasi sumber keuangan. 2
Lahirnya  UU  No.  23/2014  sejatinya  dimaksudkan  sebagai  penyempurnaan dan  perbaikan  dari  undang-undang  yang  berlaku  sebelumnya.  Dalam  UU  No. 32/2004,  Gubernur  hanya  memiliki  2 (dua)  fungsi  yaitu  Gubernur  sebagai  kepala daerah  otonom  dan  Gubernur  sebagai  wakil  Pemerintah  di  daerah.  Gubernur bertindak    sebagai    kepala  daerah    otonom    yaitu    manakala    menjalankan kewenangan-kewenangan  yang  menjadi  urusan  wajib  dan  urusan  pilihan pemerintah  daerah  provinsi  (vide  Pasal  13  UU  No.  32/2004).  Pembagian kewenangan  sebagaimana  diatur  dalam  Pasal  10,  Pasal  13  dan  Pasal  14  UU  No. 32/2004  yang  kemudian  dijabarkan  lebih  lanjut  dalam  Peraturan  Pemerintah Nomor  38  Tahun  2007      tentang  Pembagian  Urusan  Pemerintahan  antara Pemerintah,  Pemerintahan  Daerah  Provinsi,  dan  Pemerintahan  Daerah Kabupaten/Kota  (PP  No.  38/2007),  dalam  tataran  praktik  ternyata  masih menimbulkan  permasalahan,  diantaranya  seperti adanya overlapping kewenangan antara  Pemerintah  Provinsi  dan  Pemerintah  Kabupaten/Kota,  sering  terjadinya miss komunikasi  dan  koordinasi  antara  Pemerintah  Provinsi,  Pemerintah Kabupaten/Kota, dan lain-lain.
Selanjutnya  berkaitan  dengan  kewenangan  Gubernur  sebagai  wakil pemerintah  di  daerah,  dalam  UU  No.  32/2004  masih  belum  diatur  secara  tegas. Hal  inilah  yang  kemudian  dalam  tataran  praktik  menimbulkan  permasalahan, diantaranya  yaitu  tidak  efektifnya  pembinaan,  pengawasan  dan  fungsi  koordinasi yang dilakukan oleh Gubernur terhadap Bupati/Walikota dikarenakan ketidakjelasan  tugas  dan  fungsi  Gubernur  dalam  kapasitasnya  sebagai  wakil Pemerintah  di  daerah.  Problematik  kewenangan  Gubernur  sebagai  wakil Pemerintah  di  daerah  semakin  parah  ketika  dilakukan  pengkajian  terhadap  organ yang  melakukan  kewenangan  tersebut.  Bahwa  tidak  adanya  pengaturan  tentang organ  yang  membantu  Gubernur,  yang  kemudian  dalam  prakteknya  “terpaksa” diambil  alih  oleh  Satuan  Kerja  Perangkat  Daerah  (SKPD),  secara  konsepsional
2 Mexsasai Indra, Dinamika  Hukum  Tata  Negara  Indonesia ,  Refika  Aditama,  Bandung, 2011, h. 227.
tidaklah  tepat  karena  kewenangan  Pemerintah  dilakukan  oleh  organ  pemerintah daerah.
Beranjak  dari  permasalahan-permasalahan   yang  muncul  dalam  UU  No. 32/2004,   maka   lahirlah   inisiatif   untuk   melakukan   perubahan   terhadap   UU tersebut.  Salah  satu  perubahan  yang  menarik  untuk  dicermati  dalam  UU  No. 23/2014  adalah  berkaitan  dengan  kedudukan  gubernur  dalam  penyelenggaraan pemerintahan daerah di  Indonesia. Berdasarkan  Pasal  9,  Pasal 10 Ayat (2), Pasal 11,  Pasal  19  Ayat  (1),  Pasal  25  Ayat  (2)  UU  No.  23/2014,  dalam  kaitannya dengan  penyelenggaraan  pemerintahan,  Gubernur  memiliki  3  (tiga)  peran/fungsi yaitu   Gubernur   sebagai   kepala   daerah   otonom,   Gubernur   sebagai   wakil Pemerintah  di  daerah,  dan  Gubernur  sebagai        “wakil”  Presiden  dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan umum.
Berkaitan  dengan  kewenangan  Gubernur  sebagai  kepala  daerah  otonom yaitu terdiri dari urusan konkuren sebagaimana diatur dalam Pasal 11 dan Pasal 12 UU  No.  23/2014.  Pembagian  kewenangan  daerah  otonom  dalam  UU  ini  tidak terlalu  rigid  sebagaimana  diatur  dalam  UU  No.  32/2004,  karena  senyatanya kewenangan   disini   bisa   saling   dibagi,   baik   dengan   Pemerintah   maupun Pemerintah  Kabupaten/Kota,  oleh  karenanya  nomenklatur  yang  digunakan  tidak lagi   urusan   pemerintah   provinsi   dan   urusan   pemerintah   kabupaten/kota, melainkan  urusan  konkuren  yang  terdiri  dari  urusan  wajib  dan  urusan  pilihan. Kewenangan  ini  merupakan  konkretisasi  dari  fungsi  desentralisasi  yang  dimiliki oleh Gubernur.
Gubernur  bertindak  sebagai  wakil  Pemerintah  di  daerah  yaitu  manakala Gubernur  menjalankan  urusan  pemerintahan  absolut  yang  menjadi  kewenangan Pemerintah  yang  dilimpahkan  kepadanya  (Pasal  10  Ayat  2  huruf  b  UU  No. 23/2014), meliputi politik luar negeri; pertahanan; keamanan; yustisi; moneter dan fiskal  nasional;  dan  agama.  Selanjutnya  juga  urusan  konkuren  yang  menjadi kewenangan Pemerintah yang dilimpahkan kepadanya (vide Pasal 19 Ayat 2 huruf b  UU  No.  23/2014).  Selain  itu  kewenangan  lain  Gubernur  sebagai  wakil Pemerintah  yaitu  berkaitan  dengan  pembinaan  dan  pengawasan  terhadap penyelenggaraan  Urusan  Pemerintahan  oleh  Daerah  kabupaten/kota  (vide  Pasal  8
Ayat  2  UU  No.  23/2014).  Kewenangan  ini  merupakan  konkretisasi  dari  fungsi dekonsentrasi.
Sedangkan  Gubernur  dikatakan  bertindak  sebagai  “wakil”  Presiden  dalam menyelenggarakan  urusan  pemerintahan  umum,  yaitu  manakala  Gubernur menjalankan  kewenangan  sebagaimana  diatur  dalam  Pasal  25  Ayat  (1)  UU  No. 23/2014.  Untuk  melaksanakan  urusan  pemerintahan  umum,  Gubernur  dapat dibantu oleh  Instansi  Vertikal.  Dalam  melaksanakan urusan pemerintahan  umum, Gubernur bertanggung jawab kepada Presiden melalui Menteri dan Bupati/Walikota  bertanggung  jawab  kepada  Menteri  melalui  gubernur  sebagai wakil  Pemerintah  Pusat.  Berdasarkan  latar  belakang  yang  telah  diuraikan  diatas, maka  isu  yang  menarik  untuk  dikaji  yaitu  mengenai  fungsi  Gubernur  dalam penyelenggaraan pemerintahan di Indonesia .

## B.      PEMBAHASAN
Sejarah   pertumbuhan   pemerintahan    daerah   modern  di    Indonesia    dapat dirunut  mulai  dari  masa  penjajahan  Belanda  sampai  era  reformasi  dewasa  ini. Sejak  dikeluarkannya  kebijakan  desentralisasi  yang  pertama  pada  tahun  1903 dengan   dikeluarkannya Decentralisatie   Wet hingga   kini,   Indonesia   telah mengalami  beberapa  fase  pemerintahan  daerah.  Berdasarkan  catatan  penulis, dalam  sekitar  satu  abad,  Indonesia  telah  mengalami  8  (delapan)  kali  perubahan tata  pemerintahan  daerah  yang  ditandai  dengan  adanya  8  (delapan)  peraturan perundang-undangan,  belum  termasuk  yang  hanya  dilakukan  sedikit  perubahan. Dalam  setiap  peraturan  perundang-undangan  tersebut  tentunya  memiliki  politik hukumnya  sendiri.  Secara  singkat  politik  hukum  masing-masing  UU  tersebut dapat dijelaskan dalam tabel berikut :
Tabel 1 : Perbandingan Pengaturan Hukum Pemerintahan Daerah
Aspek Pembeda Sistem Otonomi Hubungan Pusat dan Daerah Penyelenggara Pemerintahan Daerah Pembagian Daerah Undang-Undang UU No. 1/1945 Belum jelas Belum jelas Kepala daerah bersama-sama Komite -    Ada  3  tingkatan  : Provinsi,    Kabupat en/Kota         besar,
Nasional Daerah Desa/kota kecil. -    Belum               ada pengaturan wilayah administratif UU No. 22/1948 Otonomi riil Berdasarkan asas desentralisasi dan tugas pembantuan Kepala Daerah, Dewan Pemerintah Daerah, serta Dewan Perwakilan Rakyat Daerah -    Propinsi, Kabupaten (Kota besar) dan Desa (Kota kecil) negeri, marga dan sebagainya -  Belum ada pengaturan wilayah administratif UU No. 1/1957 Otonomi riil  dan seluas- luasnya Mengatur asas desentralisasi dan tugas pembantuan, namun tidak mengakomodir asas dekonsentrasi dan pemerintahan pamong praja Kepala Daerah sebagai Kepala Pemerintahan , Dewan Pemerintah Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah - Daerah otonom disebut “Daerah
Swatantra”.
Daerah Istimewa disebut dengan “Daerah Swapraja”, dan daerah kota yang mengatur rumah tangganya sendiri
disebut “Kotapraja” -  Tingkatan daerah
meliputi : Daerah Tingkat ke I, termasuk
Kotaparaja Jakarta Raya, Daerah Tingkat ke II, termasuk Kotapraja, dan Daerah Tingkat ke III. Begitu juga dengan daerah Swaparaja dibagi atas daerah tingkat ke I, daerah tingkat ke II, dan daerah tingkat ke III, tingkatan yang sama juga berlaku untuk daerah
Swatantra (tapi hanya sampai daerah swatantra tingkat ke II) -  Tidak mengatur daerah administratif UU No. 18/1965 Otonomi riil -  Telah mengakomodi r adanya asas desentralisasi, dekonsentrasi, maupun tugas pembantuan -  Kepala Daerah bukan saja merupakan pimpinan Pemerintah Daerah, tetapi juga merupakan alat Pemerintah Pusat Kepala Daerah (dibantu oleh Wakil Kepala Daerah serta Badan Pemerintah Harian) dan Dewan Perwakilan Daerah Tingkatan daerah meliputi : Propinsi dan/atau Kotapraja sebagai Daerah tingkat I, Kabupaten dan/atau Kotamadya sebagai Daerah tingkat II, dan
Kecamatan dan/atau Kotapraja sebagai Daerah tingkat III. UU No. 5/1974 Otonomi nyata  dan bertanggu ng jawab Menganut asas desentralisasi, dekonsentrasi dan tugas pembantuan. Namun penerapan asas dekonsentrasi lebih menonjol, bahkan sistem otonomi seakan- akan tidak berjalan karena hampir semua urusan diambil alih oleh Pemerintah. Kepala Daerah dan DPRD -    Dikenal adanya daerah otonom dan daerah administratif
-  Ada dua tingkatan daerah, yaitu daerah tingkat I dan daerah tingkat II UU No. 22/1999 Otonomi luas, nyata dan bertanggu -  Menganut asas desentralisasi, dekonsentrasi Pemerintah Daerah (Kepala Daerah dan -    Wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi dalam Daerah
ng jawab dan tugas pembantuan -  Tidak mengenal sistem otonomi bertingkat SKPD) bersama-sama DPRD Propinsi, Daerah Kabupaten, dan Daerah Kota yang bersifat otonom. -  Daerah Propinsi berkedudukan juga sebagai Wilayah Administrasi. UU No. 32/2004 Otonomi seluas- luasnya, nyata dan bertanggu ng jawab Menganut asas desentralisasi, dekonsentrasi dan tugas pembantuan Pemerintah Daerah (Kepala Daerah dan SKPD) bersama-sama DPRD -    Wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi dalam Daerah Propinsi, Daerah
Kabupaten, dan Daerah Kota yang bersifat otonom. -  Daerah Propinsi berkedudukan juga sebagai Wilayah Administrasi. UU No. 23/2014 Otonomi seluas- luasnya, nyata dan bertanggu ng jawab -  Menganut asas desentralisasi, dekonsentrasi dan tugas pembantuan -  Tampak adanya penguatan fungsi Gubernur sebagai organ pemerintah pusat Kepala Daerah dan DPRD -    Wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi dalam Daerah
Propinsi, Daerah Kabupaten, dan Daerah Kota yang bersifat otonom.
-  Daerah Propinsi berkedudukan juga sebagai Wilayah Administrasi.
Berdasarkan  tabel  tersebut,  nampak  bahwa  sistem  penyelenggaraan pemerintahan  daerah  di  Indonesia  sesungguhnya  menerapkan  asas  desentralisasi, dekonsentrasi  maupun  tugas  pembantuan.  Dalam  kaitannya  dengan  hal  tersebut, Gubernur  sebagai  bagian  dari  penyelenggara  pemerintahan  memiliki  2  (dua) fungsi.  yakni  sebagai  kepala  daerah  provinsi  dan  Wakil  Pemerintah  Pusat  di Daerah,    dalam    pengertian    untuk    menjembatani    dan    memperpendek    rentang kendali  ( span  of  control )  pelaksanaan  tugas  dan  fungsi  pemerintahan,  termasuk
dalam    pembinaan    dan    pengawasan    terhadap    penyelenggaraan    urusan pemerintahan  di  daerah  kabupaten  dan  kota.  Dengan  kata  lain,  Gubernur  di  satu sisi  menjalankan  fungsi  desentralisasi,  dan  di  sisi  lain  menjalankan  fungsi dekonsentrasi.  Namun  dalam  praktek,  seringkali  terjadi  kerancuan  diantara keduanya.  Untuk  menghilangkan  kerancuan  pemahaman  terhadap  desentralisasi dan  dekonsentrasi,  Mawhood  menggambarkan  dalam  tabel  berikut  yang  dapat digunakan sebagai  acuan  dalam  membedakan pengertian  yang  terkandung  dalam kedua peristilahan tersebut : 3

## Tabel 2 : Perbandingan Dekonsentrasi dan Desentralisasi
Pemakaian Istilah Dekonsentrasi Desentralisasi Prinsip Organisasi Dekonsentrasi Dekonsentrasi Desentralisasi Birokrasi Desentralisasi Administratif Desentralisasi Devolusi Desentralisasi Demokratik Desentralisasi Politik Struktur dimana Prinsip ini dipakai Administrasi Wilayah Administrasi Regional Administrasi Prefectur Pemerintah Daerah Pemerintah Daerah Pemerintah Kota Praktek Pendelegasian Kekuasaan Devolusi Kekuasaan
Dari  tabel  diatas  tampak  bahwa  pemerintah  daerah  adalah  manifestasi struktural   dari   kebijaksanaan   desentralisasi,   sedangkan   pemerintah   wilayah berawal  dari  dekonsentrasi.  Setiap  pemerintah  suatu  negara  dapat  membuat kebijakan  yang  lebih  menekankan  pada  pemakaian  pemerintah  daerah  atau pemerintah  wilayah,  tergantung  dari  justifikasi  elit  yang  berkuasa.  Umumnya pilihan akan dekonsentrasi didasarkan pada alasan apakah bentukan tersebut akan dapat  berperan  sama  efektifnya  dengan  pemerintah  daerah  di  dalam  mengurangi tekanan-tekanan yang dialamatkan kepada pemerintah pusat dan juga sejauh mana bentukan ini dapat menjamin peningkatan pembangunan di daerah. 4
Sebaliknya  pilihan  terhadap  pemerintah  daerah  didasarkan  pada  argumen sejauhmana pemerintah daerah  yang berbeda dengan kantor departemen  yang ada
3 Oentarto,  SM, Menggagas  Format  Otonomi  Daerah  Masa   Depan ,  Samitra  Media Utama, Jakarta, 2004, h. 28.
4 Suryo  Sakti  Hadiwijoyo,  2011, Gubernur  :  Kedudukan,  Peran  dan  Kewenangannya , Graha Ilmu, Yogyakarta, h. 221.
di  wilayah  dapat  menyediakan  pelayanan-pelayanan  untuk  memenuhi  tuntutan masyarakat  daerah  secara  lebih  efisien.  Umumnya  perbedaannya  akan  terletak pada  sejauhmana  kemampuan  untuk  mengerti  kebutuhan  daerah  dan permasalahannya  serta  tingkat  tanggung  jawabnya.  Namun  demikian,  kedekatan pemerintah daerah dengan rakyat, baik secara geografis ataupun sosial, akan lebih memungkinkan  pemerintah  daerah  lebih  fleksibel  dan  akuntabel  dengan  kantor- kantor perwakilan pusat ( field administration ) yang ada di daerah. 5
Implementasi  Desentralisasi  dan  Fungsi  Gubernur  sebagai  Kepala  Daerah Otonom
Berdasarkan Pasal  1  Angka 8  UU No. 23/2014,  desentralisasi didefinisikan sebagai  penyerahan  urusan  pemerintahan  oleh  Pemerintah  Pusat  kepada  daerah otonom berdasarkan asas otonomi.
Pemaknaan asas desentralisasi sesungguhnya telah menjadi perdebatan  yang tak  kunjung  usai  di  kalangan  pakar  dalam  mengkaji  dan  melihat  penerapan  asas ini dalam pelaksanaan pemerintahan daerah. Perdebatan yang muncul diakibatkan oleh  cara  pandang  dalam  mengartikulasikan  dari  sisi  mana  desentralisasi diposisikan  dalam  pelaksanaan  pemerintahan  daerah.  Dari  pemaknaan  asas desentralisasi para pakar dapat  diklasifikasi dalam beberapa  hal, diantaranya : (1) desentralisasi  sebagai  penyerahan  kewenangan  dan  kekuasaan;  (2)  desentralisasi sebagai  pelimpahan  kekuasaan  dan  kewenangan;  (3)  desentralisasi  sebagai pembagian, penyebaran,  pemencaran, dan pemberian kekuasaan dan kewenangan, serta (4) desentralisasi  sebagai  sarana dalam pembagian  dan  pembentukan  daerah pemerintahan.
Pertama ,  pandangan  pakar  yang  menganggap  bahwa  desentralisasi merupakan penyerahan kekuasaan dan kewenangan   dapat dilihat dari pandangan yang  sama  antara  Hazairin 6 ,  Kartasapoetra 7 ,  Koswara 8 ,  Seligman 9 ,  dan  Van  den
5 M  Bowman  and  W.  Hampton,  Local  Democracies:  A  Study  in  Comparative  Local Government  (  Melbourne:  Longman),  1983.  Dikutip  tidak  langsung,  dari  Koirudin,  Sketsa desentralisasi di Indonesia, Format Masa Depan Otonomi Menuju Kemandirian Daerah (  Malang: Averroes Press, 2005), h. 2.
6 The  Liang  Gie, Pertumbuhan  Pemerintahan  Daerah  di  Negara  Republik  Indonesia , Liberty,   Yogyakarta,   1967,   h.   109.   Menurut   Hazairin,   desentralisasi   sebagai   suatu   cara pemerintahan dalam mana  sebagian kekuasaan mengatur  dan  mengurus dari  pemerintahan pusat
Berg 10 yang  menganggap  bahwa  desentralisasi  sebagai  penyerahan  kekuasaan (urusan) pemerintah pusat kepada daerah. 11 Sementara, De Ruiter 12 berpandangan bahwa  penyerahan  kekuasaan  atau  wewenang  ini  terjadi  bukan  dari  pemerintah pusat, tetapi  dari  badan  yang lebih tinggi  kepada  badan  yang lebih  renah. Dalam arti   ketatanegaraan,   yang  dimaksud  dengan  desentralisasi  adalah  penyerahan urusan  pemerintahan  dari  pemerintah  atau  daerah  tingkat  atasnya  kepada  daerah untum menjadi urusan rumah tangganya. Pemaknaan seperti inilah yang kemudian diakomodir dalam UU No. 5/1974.
Pemaknaan  desentralisasi  dibedakan  dalam  4  (empat)  hal,  yakni  :  (1) kewenangan  untuk  mengambil  keputusan  diserahkan  dari  seorang  pejabat administrasi/pemerintah  kepada  yang  lain;  (2)  pejabat  yang  menyerahkan  itu mempunyai  lingkungan pekerjaan  yang  lebih  luas  daripada  pejabat  yang diserahi
dierahkan  kepada  kekuasaan-kekuasaan  bawahan   sehingga  daerah  mempunyai  pemerintahan sendiri.
7 R. G. Kartasapoetra, Sistematika Hukum Tata Negara , Bina Aksara, Jakarta, 1987, h. 87 &  98.  Desentralisasi  diartikan  sebagai  penyerahan  urusan  dari  pemerintah  pusat  kepada  daerah menjadi  urusan  rumah  tangganya.  Penyerahan  urusan  ini  bertujuan  untuk  mencegah  pemusatan kekuasaan,  keuangan  serta  sebagai  pendemokratisasian  pemerintahan,  untuk  mengikutsertakan rakyat bertanggung jawab terhadap penyelenggaraan pemerintahan di daerah.
8 E.  Koswara, Otonomi  Daerah  :  Untuk  Demokrasi  dan  Kemandirian  Rakyat ,  Yayasan PARIBA,  Jakarta,  2001,  h.  17.  Desentralisasi  adalah  sebagai  proses  penyerahan  urusan-urusan pemerintahan  yang  semula  termasuk  wewenang  pemerintah  pusat  kepada  badan  atau  lembaga pemerintahan  daerah  agar  menjadi  urusan  rumah  tangganya  sehingga  urusan  tersebut  beralih kepada dan menjadi tanggung jawab pemerintah daerah.
9 Ermaya Suradinata, Kebijaksanaan Pembangunan dalam Pelaksanaan Otonomi Daerah , Ramadan,  Bandung,  1993,  h.  146.  Seligman  menyatakan  bahwa  desentralisasi  merupakan  suatu proses   penyerahan   wewenang   dari   pemerintahan   yang   lebih   tinggi   atau   yang   mempunyai kekuasaan   kepada   pemerintah   yang   lebih   rendah   derajatnya,  menyangkut   bidang  legislatif, yudikatif atau administratif.
10 Bagir  Manan, Hubungan Antara  Pusat  dan  Daerah  Berdasarkan Asas  Desentralisasi Menurut  UUD  1945 ,  Disertasi,  UNPAD,  Bandung  1990,  h.  3  &  15.  Van  den  Burg  melihat persoalan hubungan antara pusat dan daerah pada negara dengan susunan organisasi desentralistik timbul karena pelaksanaan wewenang, tugas dan tanggung jawab pemerintahan negara tidak hanya dilakukan oleh atau dari satu pusat pemerintahan, tetapi terdapat satuan pemerintahan lebih rendah yang  juga  melakukan  wewennang,  tugas  dan  tanggung  jawab  melaksanakan  sebagian  urusan pemerintahan   yang   diserahkan   atau   yang   dibiarkan   dan   diakui   sebagai   urusan   daerah bersangkutan.
11 HM.   Laica   Marzuki, Berjalan-Jalan  di   Ranah   Hukum ,   Sekjen   dan   Kepaniteraan Mahkamah  Konstitusi  RI,  Jakarta,  2006,  h.  151.  Dalam  makna  ketatanegaraan,  desentralisasi adalah penyerahan kekuasaan pusat kepada daerah-daerah. Desentralisasi merupakan staaskundege decentralisatie bukan ambtelijke decentralisatie seperti halnya dengan dekonsentrai.
12 Ateng  Syafrudin, Pasang  Surut  Otonomi  Daerah ,  Bina  Cipta,  Bandung,  1985,  h.  4. Menurut De Ruiter, deentralisasi sebagai pengakuan dan penyerahan wewenang oleh badan-badan umum yang lebih tinggi kepada badan-badan umum yang lebih rendah untuk secara mandiri dan berdasarkan    pertimbangan    kepentingan    sendiri    mengambil    keputusan    pengaturan    dan pemerintahan serta struktur wewenang yang terjadi dalam hal itu.
kewenangan;  (3)  pejabat  yang  menyerahkan  kewenangan  tidak  dapat  memberi perintah  kepada  pejabat  yang  telah  diserahi  kewenangan  itu,  mengenai pengambilan keputusan atau isi keputusan itu; serta (4) pejabat yang menyerahkan kewenangan  itu  tidak  dapat  menjadikan  keputusannya  sendiri  sebagai  pengganti keputusan  yang  telah  diambil,  tidak  dapat  secara  bebas  menurut  pilihan  sendiri sebagai  pengganti  keputusan  yang  telah  diserahi  kewenangan  itu  dengan  orang lain,  tidak  dapat  menyingkirkan  pejabat  yang  telah  diserahi  kewenangan  itu  dari tempatnya. 13
Kedua , pandangan pakar yang menganggap bahwa desentralisasi  merupakan pelimpahan kekuasaan dan kewenangan dapat dilihat dari pandangan  Logemann 14 dan  Litvack 15 bahwa  desentralisasi  adalah  sebagai  pelimpahan  kewenangan  dari pusat ke daerah, tetapi Litvack  lebih jauh memaknai pelimpahan karena juga bisa kepada sektor swasta.
Salah satu permasalahan  yang   mendasar adalah pendelegasian kewenangan kepada  pemerintah  daerah  serta  seberapa  besar  kewenangan  yang  dilimpahkan atau  diserahkan  kepada  daerah  dalam  mengurus  dan  mengatur  pelaksanaan pemerintahan  di  daerah. 16 Diferensiasi  masalah  yang  begitu  kompleks  di  daerah tidak   mungkin   diurus/ditangani   semua   oleh   pemerintahan   di   pusat.   Untuk
13 Agussalim Andi Gadjong, Pemerintahan Daerah : Kajian Politik dan Hukum , Penerbit Ghalia Indonesia, Bogor, 2007, h. 81.
14 The  Liang  Gie, Pertumbuhan  Pemerintahan  Daerah  di  Negara  Republik  Indonesia, Gunung  Agung,  Jakarta,  1967,  h.  10.  Menurut  Logemann,  desentralisasi  sebagai  pelimpahan kekuasaan  dari  penguasa  negara  kepada  persekutuan-persekutuan  yang  berpemerintahan  sendiri. Lebih  lanjut  beliau  menyatakan  di  desentaralisasi  meliputi  dekonsentrasi  atau ambtelijke decentralisatie yang dimaksudkan adalah rakyat tidak diikutsertakan dalam pelimpahan kekuasaan dan  kewenangan.  Sedangkan  desentralisasi  kenegaraan  atau staaskundige  decentralisatie atau desentralisasi  publik  yaitu  pelimpahan  kekuasan  perundangan  dan  pemerintahan atau  regelenden besturende  bevogheid  kepada  daerah-daerah  otonom  di  dalam  lingkungannya.  Disini  masyarakat diikutsertakan  dalam  pemerintahan  dengan  mempergunakan  saluran  tertentu  yaitu  perwakilan rakyat sesuai batas wilayah administratif yang telah ditentukan.
15 Litvack,    Jennie,    Juaid    Ahmda,    Richard    Bird, Indonesia:    Decentralization- Opportunities and Risks . IMF and World Bank Resident Mission., h. 7.
16 Sodjuangon Situmorang, Model Pembagian Urusan Pemerintahan Antara Pemerintah, Provinsi dan Kabupaten/Kota , Disertasi, FISIP PPS UI, Jakarta, 2002, h. 1. Pendapat Muhammad Hatta banyaknya masalah mengenai pelaksanaan pemerintahan di daerah, tentunya semuanya tidak dapat  diurus  pemerintah  pusat,  maka  harus  dilakukan  pembagian  kekuasaan  atau  tugas  antara pemerintah  daerah  yang  mengurus  kepentingan  di  daerah-daerah,  dan  kepentingan  daerah  yang lebih luas dan negara seluruhnya diurus oleh pemerintahan lingkungannya yang lebih luas dan oleh pemerintah  pusat.  Hatta  menyatakan  bahwa  sentralisasi  akan  memperkuat  sistem  birokrasi  dan melemahkan, jika tidak melenyapkan kontrol rakyat atas pemerintah dan DPR. Masalah yang sulit adalah bagaimana membagi tugas (kekuasaan antara pusat dan daerah).
menjembatani  hal  ini,  maka  titik  pemecahannya  yaitu  melalui  pembagian kekuasaan  atau  kewenangan  antara  pemerintah  pusat  dengan  pemerintahan  di daerah-daerah.
Ketiga ,  pandangan  pakar  yang  menganggap  bahwa  desentralisasi  dalam sistem  pemerintahan  merupakan  pembagian,  penyebaran,  pemencaran,  pemberian kekuasaan, dan kewenangan dapat dilihat dari pandangan yang dikemukakan oleh Duchacek 17 ,  Maryanov 18 ,  dan  Mawhood,  bahwa  masalah  desentralisasi  berujung pada   pembagian   kekuasaan   atau   kewenangan   dalam   suatu   pemerintahan. 19
Sementara,  Hofman  memberi  istilah administrative  decentralization ,  yang merupakan  langkah  dalam  menyebarkan  kewenangan  untuk  menjalankan  urusan- urusan  pemerintahan,  yang pada  masa  lalu  disentralisasikan atau dipusatkan pada pemerintah pusat. 20
Di  sisi  lain,  Tresna  berpandangan  bahwa  desentralisasi  diartikan  sebagai pemberian  kekuasaan  mengatur  diri  kepada  daerah-daerah  dalam  lingkungannya guna  mewujudkan  asas  demokrasi,  di  dalam  pemerintahan  negara. 21 Sedangkan Soehino 22 berpandangan  bahwa,  desentralisasi  kedaerahan  memberi  wewenang kepada alat  perlengkapan  suatu lembaga hokum untuk membentuk aturan  hukum in-abstracto dan   pemberian  delegasi   kepada  alat  perlengkapan  dari   lembaga hukum   public   untuk   membentuk   aturan   hukum in-concreto .   Lain   dengan
17 BC. Smith, Decentralization : The Territorial Dimension of The State ,   Asia Publishing House,  London,  1985.  Desentralisasi  berkenaan  dengan  pembagian  kekuasaan  atau  kewenangan (urusan)  pemerintahan  antara  berbagai  tingkatan  pemerintahan  menyangkut  hubungan  saling ketergantungan  antara  pemerintah  pusat  dengan  pemerintah  daerah,  yang  melibatkan  sarana, institusi, dan prosedur yang kompleks.
18 Gerald  S.  Maryanov, Decentralization  in  Indonesia  as  a  Political  Problem,  Interim Report  Series  Modern  Indonesia  Project ,  South-East  Asia  Program,  Department  of  Far  Eastern Studies,  New  York,  Cornel   University,  Ithaca,  1958,  h.   58.   Maryanov  mengatakan  bahwa pembagian  kekuasaan  atau  kewenangan  (urusan)  antara  pusat  dan  daerah  :  “ The  Predominant symbol of demand in  regard to  the constitution of the affairs of a  region is need for a  division of authority  between  central  government  and  regions.  Whatever  scheme  is  proposed  for  setting  the division, one tentative suggestion can be made. By the authority that is to be divided is implied a set  of  ongoing  (function) which  must  be  performed by  government. The  question at  hand is  what organizational arrangement must be made for performing them-region or center.”
19 Philip  Mawhood  (ed), Local  Government  in  The  Third  World  :  The  Experience  of Tropical Africa, Wiley, Chichecter, London-UK, 1983, h. 4.
20 Bert  Hofman, Indonesia:  Decentralization-  Opportunities  and  Risks, IMF  and  World Bank Resident Mission, 2000, h. 327.
21 R.  Tresna, Bertamasya Ke  Taman Ketatanegaraan , Dibya,  Bandung, Tanpa Tahun, h. 31.
22 Soehino, Asas-Asas Hukum Tata Pemerintahan , Liberty, Yogyakarta, 1984, h. 183-184.
Mustamin  yang  memaparkan  bahwa  desentralisasi  berarti  pemencaran  atau penyebaran  wewenang  dari  pusat  ke  bagian-bagian  organisasi  di  bawahnya,  baik secara territorial, fungsional, teknis maupun kultural. 23
Keempat ,  pandangan  pakar  yang  menganggap  bahwa  desentralisasi merupakan  sarana  dalam  pembagian  dan  pembentukan  daerah  dapat  dilihat  dari pandangan  Aldelfer 24 ,  yaitu  desentralisasi  adalah  pembentukan  daerah  otonom dengan  kekuasaan-kekuasaan  tertentu  dan  bidang-bidang  kegiatan  tertentu  yang diselenggarakan  berdasarkan  pertimbangan,  inisiatif,  dan  administrasi  sendiri. Jadi,  desentralisasi  menyangkut  pembentukan  daerah  otonom  dengan  dilengkapi kewenangan-kewenangan tertentu dan bidang-bidang kegiatan tertentu.
Dari  beberapa  pandangan  pakar  di  atas,  dengan  jelas  menafsirkan  bahwa dimensi  desentralisasi  melahirkan  sisi  penyerahan  kewenangan,  pembagian kekuasaan,  pendelegasian  kewenangan,  dan  pembagian  daerah  dalam  struktur pemerintahan  di  negara  kesatuan.  Penyerahan,  pendelegasian  dan  pembagian kewenangan dengan sendirinya menciptakan kewenangan pada pemerintah daerah dalam  pelaksanaan  pemerintahan  di  daerah,  yang  didahului  pembagian  daerah pemerintahan dalam bingkai daerah otonom.
Setelah  memahami  dimensi  makna  desentralisasi,  maka  dalam  kaitanya dengan  penyelenggaraan  pemerintahan  daerah,  maka  Kepala  Daerah  mempunyai peran  penting  untuk   menjalankan   fungsi   tersebut.  Gubernur  sebagai   Kepala Daerah  Otonom  di  daerah  Provinsi  memiliki  tugas  dan  wewenang  menjalankan fungsi  desentralisasi  yang  tercermin  dalam  urusan-urusan  yang  dilimpahkan kepada  Pemerintah  Daerah  Provinsi  berdasarkan  peraturan  perundang-undangan. Beberapa  contoh  tersebut  diantaranya  seperti  pembentukan  peraturan  daerah, memungut  pajak  daerah  yang  menjadi kewenangan daerah  provinsi,  menerbitkan izin tertentu yang menjadi kewenangan daerah provinsi, dan lain-lain.
23 Mustamin  Dg   Matutu,  dkk., Mandat,  Delegasi,  Atribusi,  dan  Implementasinya  di Indonesia , UII Press, Yogyakarta, 2004, h. 35-36.
24 Aldelfer, Op. Cit ., h. 176.

## Implementasi  Dekonsentrasi  dan  Fungsi  Gubernur  sebagai  Wakil  Pemerintah Pusat
Istilah  dekonsentrasi  pertama  kali  disebutkan  dalam  UU  No.  18/1965. Dalam  UU  No.  18/1965,  definisi  dekonsentrasi  belum  disebutkan  secara  jelas, namun  hanya  disinggung  dalam  bagian  Penjelasan.  Kemudian  dalam  UU  No. 5/1974,    dekonsentrasi    barulah    didefinisikan,    yaitu    dalam    Pasal    1    huruf    f disebutkan  bahwa  Dekonsentrasi  adalah  pelimpahan  wewenang  dari  Pemerintah atau Kepala Wilayah atau Kepala Instansi Vertikal tingkat atasnya kepada Pejabat -pejabat di daerah. Sedangkan pengertian dekonsentrasi menurut UU No. 22/1999 adalah  pelimpahan  wewenang  dari  Pemerintah  kepada  Gubernur  sebagai  wakil Pemerintah dan atau perangkat pusat di Daerah (vide Pasal 1 huruf f). Selanjutnya dalam  UU  No.  32/2004,  dekonsentrasi  didefinisikan  sebagai  pelimpahan wewenang          pemerintahan  oleh  Pemerintah  kepada  Gubernur  sebagai  wakil pemerintah  dan/atau  kepada  instansi  vertikal  di  wilayah  tertentu  (vide  Pasal  1 Angka 8). Dan terakhir, dalam UU No. 23/2014, disebutkan bahwa dekonsentrasi adalah  pelimpahan  sebagian  Urusan  Pemerintahan  yang  menjadi  kewenangan Pemerintah  Pusat  kepada  gubernur  sebagai  wakil   Pemerintah  Pusat,  kepada instansi  vertikal    di  wilayah  tertentu,  dan/atau  kepada  gubernur  dan    bupati/wali kota sebagai penanggung  jawab urusan pemerintahan umum (vide Pasal 1 Angka 9).
Menurut  UU  No.  32/2004,  asas  dekonsentrasi  diselenggarakan  melalui  2 (dua) cara,  yaitu pertama , pelimpahan kewenangan  Pemerintah kepada  Perangkat Pusat  di  daerah; kedua ,  pelimpahan  kewenangan  Pemerintah  kepada  Gubernur sebagai Wakil Pemerintah di daerah. Pengaturan peyelenggaraan dekonsentrasi ini kemudian  dijabarkan  lebih  lanjut  dalam  Peraturan  Pemerintah  Nomor  7  Tahun 2008 tentang Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan (PP No. 7/2008).
Sedangkan  menurut  UU  No.  23/2014,  pemaknaan  dekonsentrasi  diperluas. Pertama ,   yaitu  pelimpahan  kewenangan  Pemerintah  kepada  Gubernur  selaku wakil  pemerintah  pusat. Kedua ,  pelimpahan  kewenangan  Pemerintah  kepada instansi  vertikal  di  wilayah  tertentu.  Dan ketiga ,  pelimpahan  kewenangan Pemerintah  kepada  gubernur  dan  bupati/walikota  sebagai  penanggung  jawab urusan   pemerintahan   umum.   Peraturan   lebih   lanjut   mengenai   dekonsentrasi
berdasarkan UU No. 23/2014 masih merujuk pada PP No. 7/2008 sepanjang tidak bertentangan dengan prinsip-prinsip yang ada dalam UU No. 23/2014.
Masih  berkaitan  dengan  pengertian  dan  definisi  dekonsentrasi,  Walfers menyatakan bahwa dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang pada pejabat atau kelompok  pejabat  yang  diangkat  oleh  pemerintah  pusat  dalam  wilayah administrasi. 25 Sedangkan  dekonsentrasi  menurut  Henry  Maddick  sebagaimana dikutip   oleh   Bhenyamin   Hoessein   adalah   pelimpahan   wewenang   untuk melepaskan fungsi-fungsi tertentu kepada pejabat pusat yang berada di luar kantor pusatnya. Oleh karena itu dekonsentrasi menciptakan local state government atau field administration . 26
Dalam  implementasinya  menurut  Smith,  dekonsentrasi  mempunyai  ciri-ciri sebagai berikut : 27
(1)  Pelimpahan   wewenang   untuk   melaksanakan   fungsi-fungsi   tertentu yang dirinci  dari  Pemerintah Pusat kepada pejabat pemerintah pusat di daerah.
(2)    Penerima wewenang adalah pejabat pemerintah pusat di daerah.
(3)  Tidak   mencakup   kewenangan   untuk   menetapkan   kebijakan   dan wewenang untuk mengatur.
(4)  Tidak  menciptakan  otonomi  dan  daerah  otonom,  tetapi  menciptakan wilayah administratif.
(5)  Keberadaan field   administration berada   dalam   hierarki   pemerintah pusat.
(6)    Menunjukkan pola hubungan kekuasaan intraorganisasi.
(7)    Menciptakan keseragaman dalam struktur politik.
Dekonsentrasi  diberlakukan  karena  tidak  semua  wewenang  dan  tugas pemerintahan  dapat  dilaksanakan  dengan  menggunakan  asas  desentralisasi.  Di samping  itu,  sebagai  konsekuensi  negara  kesatuan  memang  tidak  dimungkinkan semua  wewenang  pemerintah  didesentralisasikan  dan  diotonomkan  sekalipun kepada daerah.
Dalam   asas   dekonsentrasi   terkandung   beberapa   prinsip   dasar   sebagai berikut: 28
25 Larmours and Qalo (Ed), Decentralization in The South Pacific , Papua New Guinea : University of The South Pacific, 1985.
26 Bhenyamin Hoessein, Hubungan Penyelenggaraan Pemerintahan Pusat dengan Pemerintahan Daerah , Jurnal Bisnis dan Birokrasi No. 1/I/2000, h. 10.
27 Smith, BC., Decentralization : The Territorial Dimension of State , George Allen and Urwin, Hemstead, 1985.
(1)  Merupakan   manifestasi   dari  penyelenggaraan  Pemerintahan   Negara yang   mempergunakan   asas   sentralisasi    yang   dipersempit   atau diperluas.
(2)   Merupakan  asas  yang  bermaksud  melakukan  pelimpahan  wewenang dari    Pemerintah    kepada  Gubernur  sebagai    alat    perlengkapan pemerintah pusat.
(3)    Menimbulkan   wilayah-wilayah   administratif,   yakni   wilayah   kerja Gubernur selaku Wakil Pemerintah.
(4)    Merupakan  manifestasi   penyelenggaraan  tata  laksana  Pemerintahan Umum Pusat yang ada di daerah.
(5)  Dalam    pelaksanaannya,    asas    dekonsentrasi    tidak    mengakibatkan adanya  kewenangan  dari  suatu  wilayah/organ  pemerintahan  untuk menentukan  sendiri  kebijaksanaan-kebijaksanaan,  atau  dengan   kata lain  tidak  memiliki  otonomi.  Kewenangan,  pendananaan,  sarana  dan prasarana semuanya ditentukan oleh Pemerintah Pusat.
Pada  dasarnya  dekonsentrasi  masih  dalam  rumpun  sentralisasi,  dimana pemerintah pusat menugaskan aparatnya untuk menjalankan kewenangan pusat di daerah.  Menurut  Smith,  unit  pemerintah  yag  dibentuk  dengan  kebijakan dekonsentrasi tersebut disebut dengan “ Field Administration ”.
Berdasarkan  tataran  teoretis  tersebut  terdapat  beberapa  ciri  yang  menonjol dari kebijakan dekonsentrasi, yaitu :
(1) Dekonsentrasi   tidak   lebih   dari   perpanjangan   tangan   pusat   yang dilaksanakan di  daerah  melalui  pejabat-pejabat  pusat  yang ditugaskan di daerah yang bersangkutan.
(2) Pejabat  yang  ditugaskan  mempertanggungjawabkan  pelaksanaannya ke  pusat  dan  bukan  kepada  rakyat  di  daerah  tersebut.  Manakala kebijakan  pusat  tidak  cocok  untuk  daerah,  pejabat  dekonsentrasi tersebut   tidak   mempunyai   diskresi   untuk   mengubah   kebijakan tersebut,  namun  hanya  mnegusulkan  perubahannya  ke  pusat.  Rakyat tidak dapat meminta pertanggungjawaban perihal kebijkaan yang telah digariskan  pusat.  Pejabat  dekonsentrasi  hanya  bertanggungjawab  dari aspek pelaksanaan dari kebijakan tersebut.
(3)     Kebijakan,   jenis   kegiatan,   sasaran,   biaya,   sarana   dan   prasarana pelaksanaan  tugas  tersebut  disiapkan  oleh  pusat.  Anggaran  pejabat
28 Suryo Sakti Hadiwijoyo, Op. Cit ., h. 217.
dekonsentrasi  berasal  dari  pusat,  sehingga  akuntabilitas  pemanfaatan anggaran adalah ke pusat dan bukan ke rakyat daerah.
Batasan  tentang  dekonsentrasi  menurut  undang-undang  sebagaimana disebutkan  sebelumnya,  mengandung  beberapa  persamaan  sekaligus  perbedaan yang  sangat  mendasar.  Perbedaan-perbedaan  tersebut  sejalan  dengan  perubahan paradigma  penyelenggaraan  pemerintahan  daerah,  dari  yang  bersifat  sentralistik kea  arah  desentralistik.  Perbandingan  pengertian  dekonsentrasi  menurut  keempat undang-undang tersebut dapat dideskripsikan sebagaimana tabel sebagai berikut.
Tabel 3 : Perbandingan Pola Pelimpahan Kewenangan Dekonsentrasi Berdasarkan UU No. 5/1974, UU No. 22/1999, UU No. 32/2004, dan UU No. 23/2014
No Aspek yang diperbandingkan UU No. 5/1974 UU No. 22/1999 UU No. 32/2004 UU No. 23/2014 1. Pola                Alih Kewenangan Pelimpahan kewenangan Pelimpahan kewenangan Pelimpahan kewenangan Pelimpahan kewenangan 2. Pemberi pelimpahan kewenangan Pemerintah atau    Kepala Wilayah (Gubernur/ Bupati/ Walikota/ Camat)   atau Kepala Instansi Vertikal tingkat atasnya Pemerintah Pusat Pemerintah Pusat Pemerintah Pusat 3. Pejabat   penerima pelimpahan kewenangan -  Kepala Wilayah   di bawahnya -  Pejabat Pemerintah Pusat        di daerah - Gubernur sebagai wakil pemerintah pusat - Perangkat pusat di daerah - Gubernur sebagai wakil pemerintah pusat - Instansi vertikal   di daerah - Gubernur sebagai wakil pemerintah pusat - Instansi vertikal     di daerah - Gubernur dan   bupati/ walikota sebagai penanggung jawab urusan
pemerintaha n umum 4. Unit pelaksana Organisasi Pemerintah Wilayah Instansi Vertikal      di daerah Dinas Provinsi atau Perangkat Daerah lainnya  atau Unit Pelaksana Khusus Dinas Provinsi atau Perangkat Daerah lainnya  atau Unit Pelaksana Khusus Perangkat Gubernur 5. Dasar         hukum untuk melimpahkan Surat Keputusan dari   masing- masing Pejabat   yang melimpahkan kewenangan Keputusan Presiden Peraturan Pemerintah Peraturan Pemerintah 6. Sumber pembiayaan APBN APBN APBN APBN 7. Pengelolaan anggaran Dibukukan dalam  APBD masing- masing Dibukukan secara terpisah Dibukukan secara terpisah Dibukukan secara terpisah
Berdasarkan  tabel  tersebut,  ada  3  (tiga)  aspek  yang  menarik  untuk  dikaji lebih  lanjut  dalam  kaitannya  dengan  implementasi  dekonsentrasi,  yaitu  mengenai unit  pelaksana,  dasar  hukum  untuk  melimpahkan,  dan  model  pelimpahan kewenangan.   Unit   pelaksana   berkaitan   dengan   organ/pejabat   mana   yang berwenang   menyelenggarakan   tugas-tugas   dekonsentrasi   yang   dilimpahkan kepada  daerah.  Dasar  hukum  untuk  melimpahkan  berkaitan  dengan  figur  hukum yang  digunakan  sebagai  landasan  yuridis  bagi  pemerintah  dalam  melegitimasi pelimpahan  kewenangan  tersebut.  Sedangkan  model  pelimpahan  kewenangan terkait  erat  dengan  pejabat  mana  yang  dibebani  pertanggungjawaban  dalam penyelenggaraan tugas dekonsentrasi,  yang mana secara rinci akan dianalisa lebih lanjut dalam Bab III.
Pertama, yaitu mengenai Unit Pelaksana. Adanya kejelasan lembaga/perangkat penyelenggara fungsi dekonsentrasi  menjadi prasyarat penting yang  harus  diperhatikan.  Terlebih,  sejak  lahirnya  UU  No.  22/1999,  perangkat
dekonsentrasi  berupa  kantor  wilayah  menjadi  hapus,  kecuali  perangkat  yang melaksanakan  lima  urusan  absolut  pemerintah  pusat.  Dampaknya,  urusan dekonsentrasi  ”dititipkan”  kepada  perangkat  desentralisasi,  yakni  dinas  dan lembaga teknis daerah.  Merujuk pada UU No. 22/1999 maupun UU No.  32/2004, disebutkan  bahwa  unit  pelaksana  tugas  dekonsentrasi  adalah  Dinas  Provinsi  atau Perangkat Daerah lainnya atau Unit Pelaksana Khusus. Lebih lanjut dalam PP No. 7/2008    disebutkan    bahwa    sebagian    urusan    pemerintahan    yang    dilimpahkan kepada  gubernur  sebagai  wakil  pemerintah  dilaksanakan  oleh  SKPD  provinsi berdasarkan    penetapan    dari    gubernur    (Dinas    merupakan    salah    satu    SKPD, penulis).  Menurut  hemat  penulis,  hal  ini  tidaklah  tepat  mengingat  Dinas  adalah bagian  dari  organ  pemerintahan  daerah  yang  sumber  pendanaannya  dibebankan pada  APBD.  Jika  merujuk  pada  Pasal  124  UU  No.  32/2004,  dengan  jelas disebutkan  bahwa      Dinas  daerah  merupakan  unsur  pelaksana  otonomi  daerah. Dinas  daerah  dipimpin  oleh  kepala  dinas  yang  diangkat  dan  diberhentikan  oleh kepala daerah dari pegawai  negeri sipil  yang memenuhi syarat atas usul Sekretaris Daerah.  Kepala  dinas  daerah  bertanggung  jawab  kepada  kepala  daerah  melalui Sekretaris Daerah.   Dengan demikian, dalam kaitannya dengan pelaksanaan tugas dekonsentrasi  maka  tidaklah  tepat  jika  pelaksanaannya  oleh  Dinas  Provinsi  atau Perangkat Daerah  lainnya atau  Unit Pelaksana  Khusus  yang  notabene  merupakan perangkat  daerah  yang  kewenangannya  adalah  menyelenggarakan  tugas desentralisasi.    Selain    kurang    efektif,    hal    ini    juga    membuka    kemungkinan terjadinya overlap (tumpang  tindih)  atau  duplikasi  tugas  desentralisasi  dan  tugas dekonsentrasi.    Adanya    kerancuan    seperti    ini    dalam    prakteknya    tentu menimbulkan  beberapa  permasalahan.  Oleh  karenanya,  penataan  kelembagaan dekonsentrasi  menjadi  salah  satu  kebutuhan  mendesak  dalam  rangka  mewadahi fungsi-fungsi  yang  dilimpahkan  dari  pemerintah  pusat  di  daerah.  Melihat  adanya kelemahan  tersebut,  maka  dengan  diundangkannya  UU  No.  23/2014,  maka dilakukanlah  penyempurnaan  terhadap  keberadaan  lembaga  dekonsentrasi. Berdasarkan Pasal 93 disebutkan bahwa Gubernur dalam menyelenggarakan tugas sebagai wakil Pemerintah Pusat dibantu oleh perangkat gubernur, yang terdiri atas sekretariat  dan  paling  banyak  5  (lima)  unit  kerja.  Kemudian,  disebutkan  pula bahwa  ketentuan  lebih  lanjut  mengenai  susunan  organisasi,  tugas,  dan  fungsi
perangkat  gubernur  diatur  dalam  peraturan  pemerintah.  Namun  hingga  saat  ini, peraturan pemerintah tersebut belum dibentuk.
Kedua ,  yaitu  dasar  hukum  untuk  melakukan  pelimpahan.  Berdasarkan  UU No.  5/1974,  figur  hukum  yang  digunakan  dalam  rangka  pelimpahan  tugas dekonsentrasi  adalah  Surat  Keputusan  dari  masing-masing  Pejabat  yang melimpahkan kewenangan.  Kemudian dalam UU No. 22/1999, figur hukum  yang digunakan adalah Keputusan Presiden. Dalam UU No. 32/2004, pelimpahan tugas dekonsentrasi  menggunakan  figur  hukum  Peraturan  Pemerintah,  yang  kemudian ditindaklanjuti dengan PP No. 38/2007. Hal  itu dapat dilihat dalam Pasal 14 Ayat (3).  Selanjutnya  dalam  Pasal  4  Ayat  (2)  PP  No.  38/2007,  disebutkan  bahwa “Ketentuan  lebih  lanjut  mengenai  pengaturan  teknis  untuk  masing-masing  sub bidang  atau  sub  sub  bidang  urusan  pemerintahan    diatur    dengan    peraturan menteri/kepala  lembaga  pemerintahan  non  departemen  yang  membidangi  urusan pemerintahan  yang  bersangkutan  setelah  berkoordinasi  dengan  Menteri  Dalam Negeri.”  Artinya,  manakala  terdapat  tugas  dekonsentrasi  yang  dilimpahkan  oleh Pemerintah,  maka  dasar  hukum  yang  digunakan  adalah  dalam  bentuk  peraturan menteri/kepala  lembaga  pemerintahan  non  departemen  yang  membidangi  urusan pemerintahan  yang  bersangkutan.  Sebagai  contoh  di  Provinsi  Jawa  Timur.  Salah satu  urusan  pemerintahan  yang  didekonsentrasikan  yaitu  mengenai  pengelolaan bandara  Abdulrachman  Saleh  di  Malang  berdasarkan  Keputusan  Menteri Perhubungan  Nomor  KP  502  Tahun  2011  tentang  Pengoperasian  Bandar  Udara Abdulrahman  Saleh  Malang  Provinsi  Jawa  Timur  Untuk  Penerbangan  Sipil. Berkenaan  dengan  hal  tersebut,  Pemerintah  Daerah  Provinsi  Jawa  Timur  telah menerima  pelimpahan  tugas  dari  Menteri  Perhubungan  untuk  mengoperasikan Bandar  Udara  Abdulrahman  Saleh  Malang  sebagai  bandara  untuk  penerbangan sipil dalam rangka melakukan pelayanan publik di  bidang transportasi udara serta memenuhi  kebutuhan  masyarakat  akan  pelayanan  angkutan  udara.  Demi tercapainya  tujuan  tersebut  serta  untuk  mendorong  pertumbuhan  ekonomi  daerah maka  Pemerintah  Daerah  Provinsi  menetapkan  kebijakan  sebagai  dasar  hukum bagi  Unit  Penyelenggara  Bandar  Udara  dalam  melaksanakan  kewenangan  untuk menyelenggarakan  dan  mengelola  Bandar  Udara  Abdulrachman  Saleh  Malang
dalam Peraturan Daerah, yakni Peraturan Daerah Provinsi Jawa Timur Nomor  10 Tahun  2012  Tentang Pengelolaan Bandar Udara Abdulrachman Saleh Malang.
Dengan  dikeluarkannya  Keputusan  Menteri  Perhubungan  tersebut,  maka dapat  dilakukan  analisa  sebagai  berikut.  Analisa  awal  yaitu  mengenai  bentuk pelimpahan  kewenangan.  Sebagaimana  telah  dipaparkan  dalam  sub-bab sebelumnya   mengenai    hubungan   antara   desentralisasi   dan   dekonsentrasi, diketahui  bahwa  dekonsentrasi  sesungguhnya  adalah  bagian  dari  desentralisasi. Oleh karena itu model pelimpahan kewenangan dalam dekonsentrasi sama dengan pelimpahan    kewenangan    dalam    desentralisasi    yaitu    delegasi.    Delegasi mengandung  arti  penyerahan  wewenang  dari  pejabat  yang  lebih  tinggi  kepada yang  lebih  rendah.  Penyerahan  yang  demikian  dianggap  tidak  dapat  dibenarkan selain  dengan  atau  berdasarkan  kekuatan  hukum.  Delegasi  selalu  dituntut  adanya dasar  hukum  karena  apabila  pemberi  delegasi  (delegan)  ingin  menarik  kembali wewenang  yang telah didelegasikannya, maka harus dengan peraturan perundang- undangan  yang  sama.  Wewenang  yang  diperoleh  dari  delegasi  itu  dapat  pula disubdelegasikan  kepada  subdelegatoris.  Untuk  subdelegatoris  ini  berlaku  sama dengan  ketentuan  delegasi.  Wewenang  yang  diperoleh  dari  atribusi  dan  delegasi dapat dimandatkan  kepada organ atau pegawai-pegawai  bawahan bilamana organ atau  pejabat  yang  secara  resmi  memperoleh  wewenang  itu  tidak  mampu melaksanakan sendiri wewenang tersebut.
Menurut Heinrich Triepel 29 ,  pendelegasian dalam  pengertian hukum publik dimaksudkan  tindakan  hukum  pemangku  suatu  wewenang  kenegaraan.  Jadi, pendelegasian  ini  merupakan  pergeseran  kompetensi,  pelepasan  dan  penerimaan sesuatu  wewenang,  yang  keduanya  berdasarkan  atas  kehendak  pihak  yang menyerahkan wewenang itu.
Heinricht  membedakan  pengertian delegation dalam echte  delegation dan unechte delegation. Echte delegation adalah sebagai pendelegasian sesungguhnya,
29 Heinrich Triepel, Delegation und Mandat Im-ofeentlichen Recht , Stuttgart, Berlin, 1942, h. 23 sebagaimana dikutip Agussalim Andi Gadjong, Op. Cit. , Penerbit Ghalia Indonesia, Bogor, 2007, h. 104.
yang  dinamakan  juga devolvierende  delegation atau translative  delegation ,  yang diartikan pelepasan wewenang bersamaan dengan penerimaan suatu kompetensi. 30
Echte  delegation mempunyai  modifikasi,  yaitu  apabila  suatu  pendelegasian timbul  dari  perkembangan  suatu  mandat  (seperti  dalam  negara  monarki  absolut, bahwa  hakim  memperoleh  suatu  kekuasaan  peradilan  sebagai  mandatarais  raja). Sedangkan unechte  delegation diartikan  sebagai  pendelegasian  tak  sesungguhnya yang  diperinci  dalam konservirende  delegation.  Konservirende  delegation dimaksudkan  sebagai  jenis  pendelegasian  dengan  menyerahkan  sesuatu kompetensi,  tetapi  pemangku  kekuasaan  yang  asli  sama  berwenangnya  dengan yang  memperoleh  kompetensi  itu.  Pendelegasian  dalam  hal  ini  bukan  untuk pembebasan  sepenuhnya,  melainkan  untuk  peringanan  dari  suatu  beban  kerja. Pendelegasian ini bukan suatu pendelegasian dengan syarat dapat ditarik kembali, karena    yang    mendelegasikan    masih    tetap    berwenang    seperti    sediakala.    Si penerima  tidak  melakukan  tugas  atas  nama  si  pemberi,  melainkan  atas  namanya sendiri. 31
Pendelegasian  seperti  demikian  justru  menciptakan  dua  pemangku  dengan satu wewenang  yang sama, tetapi wewenang pihak yang mendelegasikan  menjadi pasif  dan  wewenang  pihak  yang  menerima  pendelegasian  menjadi  aktif.  Jadi, hakikatnya terletak dalam hal bahwa pihak yang mendelegasikan tidak kehilangan kompetensinya,  melainkan kehilangan  monopoli  dalam pelaksanaannya,  misalkan pendelegasian kekuasaan perundang-undangan. 32
Jika  dikaitkan dengan  Keputusan Menteri  yang dijadikan dasar pelimpahan kewenangan  pengelolaan  bandar  udara  Abdurrahman  Saleh  Malang  sebagaimana dipaparkan sebelumnya,  maka kritik  yang dapat diajukan adalah apakah tepat jika kewenangan  Pemerintah  (dalam  hal  ini  Presiden)  ketika  mendekonsentrasikan kewenangannya justru dilakukan oleh Menteri? Jika hubungan kewenangan antara Presiden   dan   Menteri   adalah   delegasi,   maka   menjadi   salah   kaprah   ketika pelimpahan dekonsentrasi  tersebut dilakukan dengan  Keputusan Menteri.  Karena
30 Ibid.
31 Mustamin Dg Matutu, dkk,. Op. Cit ., h. 138-139.
32 Ibid.
menurut  Alf  Ross  (pakar  Perancis) 33 ,  terdapat asas  delegate  potestas  non  potest delegare ,  yang  berarti  bahwa  kekuasaan  yang  didelegasikan  tidak  boleh didelegasikan    lagi.   Namun    jika  hubungan   kewenangan    antara   Presiden    dan Menteri  adalah  mandat,  maka  hal  tersebut  juga  tidaklah  tepat.  Karena  tidak mungkin  suatu  kewenangan  mandat  dapat  didelegasikan  kepada  organ pemerintahan yang lain.
Menyambung  dari  apa  yang  disampaikan  Heinrich,  maka  menurut  hemat penulis,  hubungan  kewenangan antara Presiden dan menteri sesungguhnya adalah bentuk unechte  delegation .  Dalam  referensi  lain,  disebutkan  sebagai  delegasi semu  ( pseudo-delegation ).  Artinya  yaitu  pelimpahan  kewenangan  dari  Presiden kepada  Menteri  sejatinya  dimaksudkan  sebagai  jenis  pendelegasian  dengan menyerahkan  sesuatu  kompetensi,  tetapi  Presiden  sama  berwenangnya  dengan yang  memperoleh  kompetensi  itu  (Menteri).  Pendelegasian  dalam  hal  ini  bukan untuk  pembebasan  sepenuhnya,  melainkan  untuk  peringanan  dari  suatu  beban kerja.  Pendelegasian  ini  bukan  suatu  pendelegasian  dengan  syarat  dapat  ditarik kembali,  karena  yang  mendelegasikan  masih  tetap  berwenang  seperti  sediakala. Dengan adanya model seperti itu, maka tidak  menjadi  masalah ketika pelimpahan kewenangan  dekonsentrasi  tersebut  dilakukan  oleh  Menteri,  pun  demikian  juga tidak  ada  asas  yang  dilanggar,  khususnya  asas delegate  potestas  non  potest delegare .
Analisa  selanjutnya  yaitu  berkaitan  dengan  figur  hukum  Keputusan  yang menjadi dasar pelimpahan dekonsentrasi. Dalam  praktek, seringkali terjadi jumbu penggunaan   nomenklatur  keputusan  dengan  peraturan,  karena  secara   faktual masih banyak Keputusan yang susbstansinya justru bersifat mengatur.
Mengenai  penggunaan  istilah  “keputusan”  dan  “peraturan”,  Jimly Asshiddiqie 34 menyebutkan  bahwa  negara  sebagai  organisasi  kekuasaan  umum dapat  membuat  tiga  macam  keputusan  yang  mengikat  secara hukum  bagi  subjek- subjek  hukum  yang  terkait  dengan  keputusan-keputusan  itu,  yaitu  keputusan- keputusan   yang  bersifat   umum  dan  abstrak  ( general  and  abstract )   biasanya bersifat  mengatur  ( regeling ),  sedangkan  yang  bersifat  individual  dan  konkret
33 American Journal of Comparative Law , 1958, Vol. 7, h. 13.
34 Jimly Asshiddiqie, Perihal Undang-Undang , Rajawali Press, Jakarta, 2010, h. 9.
dapat  merupakan  keputusan  yang  bersifat  atau  berisi  penetapan  administratif ( beschikking )   ataupun   keputusan   yang  berupa   „ vonis ‟  hakim   yang  lazimnya disebut dengan istilah putusan.
Oleh  karena  itu  menurut  Jimly 35 ,  ada  tiga  bentuk  kegiatan  pengambilan keputusan  yang  dapat  dibedakan  dengan  penggunaan  istilah  “peraturan”, “keputusan/ketetapan”  dan  “tetapan”.  Menurut  Jimly,  istilah-istilah  tersebut sebaiknya hanya digunakan untuk:
1.       Istilah    “peraturan”    digunakan    untuk    menyebut    hasil    kegiatan pengaturan yang menghasilkan peraturan ( regels ).
2. Istilah  “keputusan”  atau  “ketetapan” digunakan  untuk  menyebut  hasil kegiatan  penetapan  atau  pengambilan  keputusan  administratif ( beschikkings ).
3.       Istilah   “tetapan”   digunakan   untuk   menyebut   penghakiman   atau pengadilan yang menghasilkan putusan ( vonnis ).
Namun, sebagaimana dijelaskan Jimly 36 , memang penggunaan istilah-istilah tersebut dalam praktik tidak terjadi suatu keseragaman, misalnya dalam  menyebut “tetapan” menggunakan istilah “keputusan hakim”. Dari penjelasan Jimly tersebut maka  dapat  disimpulkan  bahwa  pengertian  istilah  “keputusan”  dapat  diartikan secara  luas  dan  sempit.  Dalam  pengertian  istilah  “keputusan”  yang  luas,  di dalamnya  terkandung  juga  pengertian  “peraturan  / regels ”,  “keputusan  / beschikkings ”  dan  “tetapan  / vonnis ”.  Sedangkan,  dalam  istilah  “keputusan” dalam  arti  yang  sempit,  berarti  adalah  suatu  hasil  kegiatan  penetapan  atau pengambilan keputusan administratif ( beschikkings ).
Mengenai  perbedaan  antara  keputusan  ( beschikking )  dengan  peraturan ( regeling ), Jimly Asshiddiqie menyebutkan  bahwa keputusan ( beschikking ) selalu bersifat  individual  dan  kongkrit  ( individual  and  concrete ),  sedangkan  peraturan ( regeling )   selalu   bersifat   umum   dan  abstrak   ( general   and   abstract ). 37 Yang
35 Ibid , h. 10.
36 Ibid , h. 11.
37 Jimly Asshiddiqie, Hukum Acara Pengujian Undang-Undang , Konpres dan Wtampone Press, Jakarta, 2005, h. 2.
dimaksud  bersifat general  and  abstract ,  yaitu  keberlakuannya  ditujukan  kepada siapa saja yang dikenai perumusan kaedah umum.
Selain   itu,   menurut Maria   Farida   menyebutkan   bahwa   suatu   keputusan ( beschikkiking ) bersifat sekali-selesai ( enmahlig ), sedangkan peraturan  ( regeling ) selalu   berlaku   terus-menerus   ( dauerhaftig ). 38 Lebih   jauh,   Jimly  menyatakan bahwa  produk  keputusan  digugat  melalui  peradilan  tata  usaha  negara,  sedangkan produk  peraturan  diuji  ( Judicial  review )  langsung  ke  Mahkamah  Agung  atau kalau untuk undang-undang diuji ke Mahkamah Konstitusi. 39
Berdasarkan    uraian    tersebut,    maka    menurut    penulis    penggunaan    figur hukum  Keputusan  Menteri Perhubungan  sebagai  dasar  pelimpahan  kewenangan dekonsentrasi  dalam  hal  pengelolaan  bandar  udara  Abdurahman  Saleh  tidaklah tepat karena substansi dalam Keputusan tersebut berisi pengaturan, sehingga lebih tepat  jika  menggunakan  nomenklatur  peraturan.  Walaupun  demikian,  Keputusan Menteri  tersebut  haruslah  tetap  dipandang  sebagai  peraturan.  Hal  ini  dibenarkan berdasarkan    Pasal    100 Undang-Undang    Nomor    12    Tahun    2011    tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan (UU No. 12/2011) yang berbunyi :
“Semua  Keputusan  Presiden, Keputusan  Menteri ,  Keputusan  Gubernur, Keputusan  Bupati/Walikota,  atau  keputusan pejabat  lainnya  sebagaimana dimaksud   dalam   Pasal   97 yang   sifatnya   mengatur,   yang   sudah   ada sebelum     Undang-Undang    ini    berlaku,    harus     dimaknai    sebagai peraturan , sepanjang tidak bertentangan dengan Undang-Undang ini.”

## C.      PENUTUP

## Kesimpulan
Dalam  penyelenggaraan  sistem  pemerintahan  di  Indonesia,  ada  2  (dua) fungsi  dasar  yang  melekat  pada  Gubernur. Pertama, yaitu  fungsi  desentralisasi. Dalam  kaitannya  dengan  fungsi  ini,  Gubernur  berkedudukan  sebagai  Kepala Daerah  Otonom,  yang  memiliki  kewenangan  untuk  menjalankan  urusan  rumah tangga    daerah    dengan    sumber    pendanaan    APBD .    Kedua ,    yaitu    fungsi dekonsentrasi.   Dalam   kaitannya   dengan   fungsi   ini,   Gubernur   berkedudukan
38 Maria Farida Indrati Soeprapto, Ilmu Perundang-Undangan I : Jenis, Fungi, Materi Muatan , Kanisius, Yogyakarta, 2007, h. 78.
39 Ibid ., h. 28.
rnur
sebagai  Wakil  Pemerintah  Pusat,  yang  memiliki  kewenangan  untuk  menjalankan urusan  pemerintahan  (absolut  maupun  umum)  dengan  sumber  pendanaan  APBN. Ada 3 (tiga) aspek yang menarik untuk dikaji lebih lanjut dalam kaitannya dengan implementasi  dekonsentrasi,  yaitu  mengenai  unit  pelaksana,  dasar  hukum  untuk melimpahkan,  dan  model  pelimpahan  kewenangan.  Unit  pelaksana  berkaitan dengan  organ/pejabat  mana  yang  berwenang  menyelenggarakan  tugas-tugas dekonsentrasi  yang dilimpahkan kepada daerah. Dasar hukum untuk melimpahkan berkaitan  dengan  figur  hukum  yang  digunakan  sebagai  landasan  yuridis  bagi pemerintah  dalam  melegitimasi  pelimpahan  kewenangan  tersebut.  Sedangkan model  pelimpahan  kewenangan  terkait  erat  dengan  pejabat  mana  yang  dibebani pertanggungjawaban dalam penyelenggaraan tugas dekonsentrasi.

## Saran
Segera  dibuatnya  peraturan  pelaksanaan  dari  UU  No.  23/2014  khususnya mengenai  Peraturan  Pemerintah  dalam  kaitannya  dengan  perangkat  Gube sebagaimana diatur dalam UU No. 23/2014.

## D.      DAFTAR BACAAN
Asshiddiqie,   Jimly. Hukum   Acara   Pengujian   Undang-Undang ,   Konpres   dan Wtampone Press, Jakarta, 2005.
Asshiddiqie, Jimly. Perihal Undang-Undang , Rajawali Press, Jakarta, 2010. BC. Smith, , Decentralization : The Territorial Dimension of State , George Allen and Urwin, Hemstead, 1985.
Gadjong,  Agussalim  Andi. Pemerintahan  Daerah  :  Kajian  Politik  dan  Hukum , Penerbit Ghalia Indonesia, Bogor, 2007.
Gie,   The   Liang. Pertumbuhan   Pemerintahan   Daerah   di   Negara   Republik Indonesia , Liberty, Yogyakarta, 1967.
Hadiwijoyo,  Suryo  Sakti. Gubernur  :  Kedudukan,  Peran  dan  Kewenangannya , Graha Ilmu, Yogyakarta, 2011.
Hofman,  Bert. Indonesia:  Decentralization-  Opportunities  and  Risks, IMF  and World Bank Resident Mission, 2000.
Hoessein,  Bhenyamin. Hubungan  Penyelenggaraan  Pemerintahan  Pusat  dengan Pemerintahan Daerah , Jurnal Bisnis dan Birokrasi No. 1/I/2000.
Indra,  Mexsasai. Dinamika  Hukum  Tata  Negara  Indonesia ,  Refika  Aditama, Bandung, 2011.
Kartasapoetra, R. G. Sistematika Hukum Tata Negara , Bina Aksara, Jakarta, 1987 Koirudin,   Sketsa   desentralisasi   di   Indonesia,   Format   Masa   Depan   Otonomi Menuju Kemandirian Daerah, Averroes Press, Malang, 2005.
Koswara,  E. Otonomi  Daerah  :  Untuk  Demokrasi  dan  Kemandirian  Rakyat , Yayasan PARIBA, Jakarta, 2001.
Larmours  and  Qalo  (Ed), Decentralization  in  The  South  Pacific ,  Papua  New Guinea : University of The South Pacific, 1985.
Litvack,  Jennie,  Juaid  Ahmda,  Richard  Bird, Indonesia:  Decentralization- Opportunities and Risks . IMF and World Bank Resident Mission.
Manan,   Bagir. Hubungan   Antara    Pusat   dan   Daerah    Berdasarkan   Asas Desentralisasi Menurut UUD 1945 , Disertasi, UNPAD, Bandung, 1990. Maryanov,  Gerald   S. Decentralization  in  Indonesia   as   a   Political  Problem, Interim Report Series Modern Indonesia Project , South-East Asia Program, Department  of  Far  Eastern  Studies,  New  York,  Cornel  University,  Ithaca, 1958.
Marzuki,  HM.  Laica. Berjalan-Jalan  di  Ranah  Hukum ,  Sekjen  dan  Kepaniteraan Mahkamah  Konstitusi  RI,  Jakarta,  2006.SM,  Oentarto. Menggagas  Format Otonomi Daerah Masa Depan , Samitra Media Utama, Jakarta, 2004.
Matutu  Mustamin  Dg,  dkk. Mandat,  Delegasi,  Atribusi,  dan  Implementasinya  di Indonesia , UII Press, Yogyakarta, 2004.
Mawhood, Philip (ed), Local Government in The Third World : The Experience of Tropical Africa, Wiley, Chichecter, London-UK, 1983.
Situmorang,  Sodjuangon. Model  Pembagian  Urusan  Pemerintahan  Antara Pemerintah,    Provinsi    dan    Kabupaten/Kota ,    Disertasi,    FISIP    PPS    UI, Jakarta, 2002.
Smith,  BC. Decentralization  :  The  Territorial  Dimension  of  The  State ,     Asia Publishing House, London, 1985.
Soehino, Asas-Asas Hukum Tata Pemerintahan , Liberty, Yogyakarta, 1984.
Soeprapto,  Maria  Farida  Indrati. Ilmu  Perundang-Undangan  I  :  Jenis,  Fungi,
Materi Muatan , Kanisius, Yogyakarta, 2007.
Suradinata,  Ermaya. Kebijaksanaan  Pembangunan  dalam  Pelaksanaan  Otonomi Daerah , Ramadan, Bandung, 1993.
Syafrudin, Ateng. Pasang Surut Otonomi Daerah , Bina Cipta, Bandung, 1985.
Tresna,   R. Bertamasya   Ke  Taman   Ketatanegaraan ,   Dibya,   Bandung,  Tanpa Tahun.
Triepel,    Heinrich. Delegation   und   Mandat   Im-ofeentlichen   Recht ,   Stuttgart, Berlin, 1942, h. 23 sebagaimana dikutip Agussalim Andi Gadjong, Op. Cit. , Penerbit Ghalia Indonesia, Bogor, 2007.
Peraturan Perundang-Undangan :
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945
Undang   Nomor   22   Tahun   1948   tentang   Penetapan   Aturan-Aturan   Pokok Mengenai  Pemerintahan  Sendiri  Di  Daerah-Daerah  Yang  Berhak  Mengatur Dan Mengurus Rumah Tangganya Sendiri
Undang-Undang   Nomor   1   Tahun   1957   tentang   Pokok-Pokok   Pemerintahan Daerah
Undang-Undang  Nomor   18  Tahun  1965   tentang  Pokok-Pokok  Pemerintahan Daerah
Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1974  tentang  Pokok-Pokok  Pemerintahan  Di Daerah
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah Undang-Undang    Nomor    12   Tahun   2011   tentang    Pembentukan   Peraturan
Perundang-Undangan
Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah
Peraturan  Pemerintah  Nomor  19  Tahun  2010  tentang  Tata  Cara  Pelaksanaan Tugas  Dan    Wewenang   Serta  Kedudukan   Keuangan   Gubernur   Sebagai Wakil Pemerintah Di Wilayah Provinsi
Peraturan  Pemerintah  Nomor  23  Tahun  2011  tentang  Perubahan  Atas  Peraturan Pemerintah Nomor 19 Tahun 2010