## JURNAL SPEKTRUM HUKUM
ISSN: 2355-1550 (online),1858-0246 (print) Akreditasi SK No 28/E/KPT/2019 Doi: 10.35973/sh.v16i2.1298 http://jurnal.untagsmg.ac.id/index.php/SH

## ASAS  KEAKTIFAN  HAKIM  (LITIS  DOMINI)  DALAM  PEMERIKSAAN SENGKETA TATA USAHA NEGARA
Edi Pranoto a a Fakultas Hukum Universitas 17 Agustus 1945 Semarang , Indonesia

## Abstrak
Kedudukan  penggugat  (orang  atau  badan  hukum  perdata)  dalam  Hukum  Acara  Peradilan  Tata Usaha    Negara  di  Indonesia  selalu  dalam  posisi  yang  jauh  lemah  bila  dibandingkan  dengan Tergugat (Badan  atau pejabat  tata usaha  negara),  hal  ini dikarenakan tergugat  menguasai segala aspek  hukum  yang  berkaitan  dengan  obyek  gugatan,  juga  dikarenakan  tergugat  memiliki  fasilitas, kemampuan  keuangan  dan  kemampuan    pengetahuan.  Kondisi  yang  tidak  seimbang  inilah  yang kemudian di dalam Hukum Acara Peradilan Tata Usaha di Indonesia dikenal dengan adanya azas litis  domini  atau  azas  keatifan  hakim  yang  bertujuan  untuk  menyeimbangkan  kedudukan  antara Penggugat dan tergugat sehingga tercipta perlindungan hukum bagi Penggugat atau warga negara
Kata Kunci : Azas Litis Domini, Perlindungan Hukum Warga Negara

## Abstract
The  plaintiff's  position  (person  or  civil  legal  entity)  in  the  State  Administrative  Court  Judicial Procedure in Indonesia is always in a far weak position when compared to the Defendant (Agency or state administration official), this is because the defendant has mastered all legal aspects related to  the  object  of  the  lawsuit  ,  also  because  the  defendant  had  facilities,  financial  ability  and knowledge ability. This unbalanced condition is then known  in the Administrative Procedure Law in Indonesia  with  the  existence  of  the  principle  of  litis  domini  or  the  principle  of  judge  activity  which aims to balance the position between the Plaintiff and the Defendant so as to create legal protection for the Plaintiff or a citizen.
Keywords: Principle of Litis Domini, Legal Protection of Citizens Penulis : a pranoto.edi@gmail.com

## LATAR BELAKANG
Tujuan  yang  hendak  dicapai  dengan  dibentuknya  pemerintahan  Indonesia  adalah untuk  melindungi  segenap  tumpah  darah  Indonesia,  mencerdaskan  kehidupan  bangsa, menyelenggarakan kesejahteraan umum serta turut serta dalam menjaga perdamaian dunia dengan  mendasarkan  pada  nilai-nilai  Ketuhanan  yang  Maha  Esa,  Kemanusiaan  yang  adil dan  beradab,  persatuan  Indonesia,  Kerakyatan  yang  dipimpin  oleh  hikmah  kebijaksanaa dalam  permusyawaratan/  perwakilan  serta  keadilan  social  bagi  seluruh  rakyat  Indonesia. Untuk mewujudkan tujuan tersebut, maka pemerintah melakukan perbuatan- perbuatan baik yang
berdasarkan  hukum  maupun  tidak  berdasarkan  hukum.  Yang  berdasarkan  hukum  dapat berdasarkan  hukum  privat  dapat  pula  berdasarkan  hukum  publik.  Apabila  timbul  sengketa akibat  perbuatan  yang  dilakukan  oleh  pemerintah,  dapat  ditempuh  melalui  upaya administrasi dan juga peradilan, yang peradilan dapat melalui lembaga Peradilan Umum dan lembaga Peradilan Tata Usaha Negara.
Peradilan  Tata  Usaha  Negara  yang  sudah  ada  di  Indonesia  sejak  tahun  1991, ternyata  belum  mampu  menjalankan  fungsi  control  bagi  pemerintah.  Pemerintah  waktu  itu masih sewenang-wenang dan PTUN Nampak seolah tak bermanakna sama sekali, terbukti akhirnya  Pemerintah  harus  di  jatuhkan  oleh  gerakan  reformasi  mahasiswa  karena  kuatnya Korupsi, Kolusi dan Nepotisme.  Reformasi di Indonesia sekarang ini, ternyata masih banyak tuntutan-tuntutan yang dilakukan oleh masyarakat baik dalam bentuk lisan maupun tertulis. Dalam  bentuk  lisan  pendapat  dinyatakan  dengan  demontrasi-demonstrasi  ,  sedangkan secara  tertulis  dilakukan  dengan  pendapat-pendapat  yang  dilakukan  baik  melalui  media cetak,  elektronik  dan  bahkan  media  sosial.  Dengan  masih  banyaknya  tuntutan  yang dilakukan  oleh  masyarakat  membuktikan  agenda  agenda    reformasi  belum  sepenuhnya terwujud. 1 ,  baik  dalam  penegakan  hukum,  hak  asasi  manusia,  maupun  pemberantasan korupsi.
Peradilan Tata Usaha Negara sebagai salah satu pemegang kekuasaan kehakiman di  Indonesia  dibentuk  tujuannya  salah  satu  adalah  untuk  menciptakan  pemerintahan  yang bersih , berwibawa dan bebas dari Korupsi, Kolusi dan Nepotisme, serta untuk  mengontrol tindakan  sewenang-  wenang  yang  dilakukan  oleh  Pemerintah  dengan  dalih  kepentingan umum  bagi  rakyat.  Dengan  demikian  Peradilan  Tata  Usaha  Negara  haruslah  mampu mewujudkan tuntutan agar hukum mampu berinteraksi serta mengakomodir kebutuhan dan perkembangan  dibuat  untuk  membangun  masyarakat  ( social  engineering ). 2 Agar  sesuai dengan  tujuan  pembentukan  hukum  itu  sendiri.  Artinya  Peradilan  Tata  Usaha  Negara mampu  membuat  dan  membentuk  karakter  masyarakat  yang  mampu  melawan  adanya kewenang-  wenangan  pemerintah  khususnya  tindakan-  tindakan  yang  berupa  pembuatan keputusan  dengan  dalih  kepentingan  umum,  yang  mengabaikan  rasa  keadilan  dan kesataraan kedudukan dimata hukum sebagaimana amanah UUD 1945.
Sebelum  reformasi  Undang-Undang  Dasar  1945  merupakan  manifestasi  dari konsep-konsep  dalam  pikiran  Bangsa Indonesia yang  lazim  disebut  Hukum  Dasar Tertulis. Undang-Undang  Dasar  1945  sebagai  hukum  dasar  tertulis,  hanya  memuat  dan  mengatur hal-hal  yang  prinsip  dan  garis-garis  besar  saja.  Pada  awalnya  dalam  pembukaan  dan Batang  Tubuh  atau  Pasal-Pasal  Undang-Undang  Dasar  1945  tersebut,  tidak  ditemukan ketentuan yang secara tegas memuat pernyataan, bahwa Indonesia adalah negara hukum. Namun  demikian  ketentuan  yang  menyatakan  bahwa  Indonesia  adalah  negara  yang berdasarkan  hukum  ( rechtsstaat )  dan  tidak  berdasarkan  kekuasaan  ( machtsstaat ) ditemukan  pada  penjelasan  UUD  1945,  demikian  pula  ketentuan  mengenai  sistem pemerintah Indonesia. Dalam penjelasan disebutkan bahwa sistem pemerintahan Indonesia
1 Edi  Pranoto,  Pembangunan  Sistem  Hukum  Ekonomi  Indonesia  Berlandaskan  Pada  Nilai  Pancasila  Di Era  Globalisasi,  Jurnal  Spektrum  Hukum  ( http://203.89.29.50/index.php/SH/article/view/1111 ,  diunduh  2 November 2019 )
2 Edi  Pranoto,  Pembangunan  Sistem  Hukum  Ekonomi  Indonesia  Berlandaskan  Pada  Nilai  Pancasila  Di Era  Globalisasi,  Jurnal  Spektrum  Hukum  ( http://203.89.29.50/index.php/SH/article/view/1111 ,  diunduh  2 November 2019 )
Jurnal Spektrum Hukum Vol 16,No 2 (2019) e-issn: 2355-1550 ,p-issn:1858-0246
menganut  sistem  konstitusional,  artinya  Pemerintah  berdasarkan  atas  sistem  Konstitusi (Hukum  Dasar),  tidak  berdasar  absolutisme 3 .  Amanat  reformasi  tersebut,  diwujudkan dengan dilakukannya amandemen terhadap UUD 1945 sebanyak 4 ( empat ) kali. Dengan amandemen  UUD  1945,  yang  sebelumnya  bersifat  singkat  dan  supel,  sekarang  lebih dipertegas  dan  di  perjelas  aturan-aturan  dalam  berkehidupan  berbangsa,  bernegara  serta bermasyarat.    Dan  hasil  amandemen  salah  satunya  aalah  penegasan  bahwa  Indonesia adalah negara hukum sebagaimana tersebut dalam Pasal 1 ayat ( 3 ) UUJD 1945.
Lebih jauh menurut Philipus M Hadjon 4 adanya pengakuan bahwa Indonesia adalah negara  berdasarkan  hukum,  mengandung  konsekuensi  pula  terhadap  pengakuan  harkat dan    martabat  manusia,  tidak  boleh  ada  kewenang-wenang  yang  dilakukan  oleh  siapapun terhadap  siapapun.  Perlindungan  hukum  ini  menjadi  penting  karena  kesepakatan  para pendiri  bangsa  ini  menggunakan  Pancasila  sebagai  ideologi  dan  dasar  Negara,  yang menjadi  falsafah  dan  pandangan  hidup  bangsa.    Pancasila    sebagai  falsafah  dan pandangan hidup Bangsa Indonesia, maka nila-nilai yang terkandung dalam Pancasila aka selalu dijadikan sebagai pedoman dalam penyelenggaraan pemerintah. Artinya pula bahwa harkat  dan  martabat  manusia  yang  diakui  di  Indonesia  adalah  merupakan  pemberian  dari Tuhan  Yang  Maha  Esa.  Menurut  Jony  Emerson  yang  dikutip  Edi  Pranoto 5 Dalam  rangka memberikan  pedoman  bagi  penentu  kebijaksanaan  pembangunan  tertib  hukum  nasional agar  senantiasa  sesuai  dengan  cita  hukum  bangsa  Indonesia,  perlu  kiranya  dikemukakan rumusan  cita  hukum  ( recht  idee )  bangsa  Indonesia  dengan  menyimpulkannya  dari  pokok- pokok  pikiran  dalam  Pembukaan  UUD  1945  dan  nilai-nilai  yang  terkandung  dalam  semua sila Pancasila secara serasi dan sebagai kesatuan yang utuh. Secara umum nilai-nilai dasar cita hukum bangsa Indonesia dapat dirumuskan sebagai berikut :
a.  Hukum  nasional  dibangun  dengan  mempertimbangkan  kriteria  rational,  dan menjunjung  tinggi  nilai-nilai  spiritual,  etik  dan  moral  untuk  memelihara  budi  pekerti kemanusiaan yang luhur dan memegang teguh cita-cita moral rakyat. Disimpulkan dari Sila Ketuhanan Yang Maha Esa dan pokok pikiran keempat Pembukaan UUD 1945.
b.  Hukum  nasional  dibangun  atas  prinsip  penghormatan  harkat  dan  martabat  manusia dengan  memberikan  jaminan  hak  asasi  warga  negara  dan  hak-hak  sosial  secara selaras,  serasi  dan  seimbang.  Di  samping  itu  hukum  nasional  harus  mampu memcegah  timbulnya  ketidak  adilan  dalam  masyarakat.  Disimpulkan  dari  sila Kemanusiaan yang adil dan beradab dan pokok pikiran kedua dalam masyarakat.
c.  Hukum  nasional  melindungi  segenap  bangsa  indonesia  yang  merdeka,  seluruh tumpah darah Indonesia dan negara Indonesia yang merdeka, bersatu, berdaulat, adil dan makmur, memperkukuh persatuan dan kesatuan bangsa dimnaa hanya ada satu hukum  nasional  yang  mengabdi  kepada  kepentingan  nasional.  Disimpulkan  dari  sila Persatuan Indonesia dan pokok pikiran kesatu Pembukaan UUD 1945.
d.  Hukum nasional dibentuk sesuai dengan prinsip negara yang berdaulat rakyat artinya dengan persetujuan rakyat melalu permusyawaratan perwakilan, agar hukum nasional sesuai dengan aspirasi rakyat sehingga mampu  menjadi  sarana  untuk
3 SF.  Marbun.  1997. Peradilan  Administrasi  dan  Upaya  Administrasi  di  Indonesia .  Liberty.  Yogyakarta. halaman 14
4 Philipus  M.  Hadjon.  1987. Perlindungan  Hukum  Bagi  Rakyat  Indonesia. PT.  Bina  Ilmu.  Surabaya. halaman 65
5 Edi  Pranoto, Pembangunan  Sistem  Hukum  Ekonomi  Indonesia  Berlandaskan  Pada  Nilai  Pancasila  Di Era  Globalisasi,  Jurnal  Spektrum  Hukum ( http://203.89.29.50/index.php/SH/article/view/1111 ,  diunduh  2 November 2019 )
mengembangkan  kesadaran,  tanggung  jawab  dan  mengairahkan  peranserta  dalam pembangunan  dan  menumbuhkan  dinamika  kehidupan  bangsa  dalam  suasana  tertib dan teratur.
Bertitik tolah dari falsafah negara Pancasila tersebut, selanjutnya Philipus M Hadjon 6 merumuskan elemen atau unsur-unsur Negara Hukum Pacasila yaitu sebagai berikut:
a.  Keserasian hubungan antara pemerintah dan rakyat berdasarkan asas kerukunan;
b.  Hubungan fungsional yang proposional antara kekuasaan negara;
c.  Prinsip  penyelesaian  sengketa  secara  musyawarah  dan  peradilan  merupakan sarana terakhir;
d.  Keseimbangan hak dan kewajiban.
Peradilan  Tata  Usaha  Negara  adalah  peradilan  yang  diberi  kewenangan  untuk menyelesaikan  sengketa  yang  timbul  dalam  bidang  Tata  Usaha  Negara  antara  orang  atau Badan  hukum  perdata  dengan  Badan  atau  Pejabat  Tata  Usaha  Negara,  baik  di  pusat maupun di daerah, sebagai akibat dikeluarkannya Keputusan Tata Usaha Negara, termasuk sengketa  kepegawaian  berdasarkan  peraturan  perundang-undangan  yang  berlaku  ( vide : Pasal  1  angka  4  UU  Nomor  5  Tahun  1986  tentang  Peradilan  Tata  Usaha  Negara). Keputusan tata usaha Negara yang menjadi pangkal sengketa di PTUN menurut ketentuan Pasal 1 angka (4) UU Nomor 9 Tahun 2004 adalah berupa :
1.  penetapan tertulis yang dikeluarkan pejabat/atau badan tata usaha;
2.  berupa  tindakan  tata  usaha  berdasarkan  peraturan  perundang-undangan  yang berlaku;
3.   bersifat kongkrit,
4.  individual dan
5.  final artinya mempunyai akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata.
Selain yang bersifat positif sebagaimana tersebut dalam Pasal 1 angka (9) diatas, juga termasuk  menjadi  obyek  sengketa  di  PTUN  adalah  keputusan  yang  bersifat  negative sebagaimana  diatur  dalam  Pasal  3  UU  Nomor  5  Tahun  1986,  khususnya  ayat  (3)  dirubah dengan UU Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan.
Dengan  demikian  Peradilan  Tata  Usaha  Negara  berfungsi  untuk  menjaga keseimbangan  antara  hak  perorangan  dengan  hak  masyarakat  atau  kepentingan  umum, sehingga tercipta keseimbangan, keselarasan, keserasian dan kerukunan antara pemerintah dan  rakyat.  Peradilan  Tata  Usaha  Negara  bukan  semata-mata  berfungsi  melindungi kepentingan  individu  atau  perorangan,  namun  juga  harus  berfungsi    pula  memberikan perlindungan  kepada  kepentingan  masyarakat  (umum).  Tujuan  lainnya  adalah  untuk menciptakan  aparatur  negara  yang  efisien,  bersih  dan  berwibawa  serta  dalam  setiap tindakannya  senantiasa  berdasarkan  hukum  ( asas  legalitas )  sebagai  wadah  untuk menyelesaikan  sengketa  yang  timbul  antara  Pejabat/  Badan  Tata  Usaha  Negara  dengan masyarakat  dan  wadah  lembaga  peradilan  merupakan  pengawasan  terhadap  pejabat  atau badan tata usaha negara yang bersifat refresif. 7 Salah satu azas yang dimiliki oleh Peradilan Tata  Usaha  Negara  adalah  azas Litis  Domini atau  azas keaktifan  hakim  dalam  memeriksa
6 Ibid. hlm 30
7 Darwan Print. 1995. Strategi Menangani Perkara Tata Usaha Negara. PT. Citra Aditya Bhakti. Bandung. hlm 12
Jurnal Spektrum Hukum Vol 16,No 2 (2019) e-issn: 2355-1550 ,p-issn:1858-0246
perkara,  maka  rumusan  masalah  yang  akan  dibahas  dalam  makalah  ini  adalah  sebagai berikut:
1.  Bagaimana  penerapan  azas  keaktifan  Hakim  ( litis  domini )  dalam  menyelesaikan sengketa Tata Usaha Negara?
2.  Apakah  dengan  penerapan  azas  keaktifan  Hakim  ( litis  domini )  tersebut  Peradilan Tata  Usaha  Negara  sudah  mampu  memberikan  perlindungan  hukum  kepada masyarakat?
Tulisan yang bersifat konseptual ini mencoba mencari jawaban atas persoalan diatas, dengan melakukan studi kepustakaan baik primer maupun skunder.

## PEMBAHASAN
1.  Penerapan Azas Keaktifan Hakim (Litis Domini) Dalam Pemeriksaan Sengketa Tata Usaha Negara.
Menurut  Indroharto 8 Untuk melakukan  control  terhadap  tindakan  hukum pemerintah dalam bidang hukum public harus memperhatikan cirri-ciri sebagai berikut :
a.  Sifat  atau  karakteristik  dari  suatu  keputusan  TUN  yang  selalu  mengandung asas praesumptio  iustae  causa ,  yaitu  suatu  Keputusan  Tata  Usaha  Negara ( Beschikking )  harus  selalu  dianggap  sah  selama  belum  dibuktikan  sebaliknya sehingga pada prinsipnya harus selalu dapat segera dilaksanakan ;
b.  Asas  perlindungan  terhadap  kepentingan  umum  atau  public  yang  menonjol disamping perlindungan terhadap individu ;
c.  Asas self  respect atau self  obidence dari  aparatur  pemerintah  terhadap  putusan- putusan peradilan administrasi, karena tidak dikenal adanya upaya pemaksa yang langsung melalui juru sita seperti halnya  dalam prosedur hukum perdata.
Dengan asas dan ciri khusus ini menjadi sangat penting untuk diketahui oleh siapapun juga  yang  berkeinginan  mengajukan  gugatan  ke  PTUN  agar  dalam  mengajukan  gugatan tersebut  tepat  dan  menghasilkan  putusan  yang  diharapkan.  Pada  hakekatnya  Peradilan Tata  Usaha  Negara  bertujuan  untuk  memelihara  hubungan  yang  serasi,  seimbang  dan selaras  antara  aparatur  di  bidang  Tata  Usaha  Negara  dengan  masyarakat.  Menciptakan aparatur  negara  yang  efisien,  bersih  dan  berwibawa  dalam  setiap  tindakannya  agar  tidak merugikan  warga  negara,  untuk  mencapai  tujuan  tersebut  Muchsan 9 menyebutkan  dalam rangka  persidanganpun  Peradilan  Tata  Usaha  Negara  mengenal  azas –azas  dan  prinsip- prinsip yang khusus yaitu:
a.  Ada 4 (empat) prinsip bersifat universal (tidak terikat ruang dan waktu) yang meliputi :
1) azas litis domini (azas keaktifan Hakim), yaitu keaktifan hakim dimaksudkan untuk mengimbangi  kedudukan  para  pihak  yang  tidak  seimbang.  Pihak  tergugat  adalah Badan  atau  Pejabat  Tata  Usaha  Negara  yang  tentu  menguasai  betul  peraturan
8 Indroharto , 1993. Usaha  Memahami  Undang-Undang  Tentang  Peradilan  Tata  Usaha  Negara.  Buku  II, Beracara di Pengadilan Tata Usaha Negara. Ed. Revisi. Pusataka Sinar Harapan. Jakarta. halaman 43
9 Muchsan. Catatan  Kuliah  Hukum  Acara  Administrasi. Pada  Program  Magister  Ilmu  Hukum  UNTAG Semarang, tahun akademik 2002 angkatan I
perundang-undangan  yang  berkaitan  dengan  kewenangan  dan  atau  dasar dikeluarkan  keputusan  yang  digugat,  sedangkan  pihak  Penggugat  adalah  orang perorang atau badan hukum perdata yang dalam posisi lemah, karena belum tentu mereka  mengetahui  betul  peraturan  perundang-undangan  yang  dijadikan  sumber untuk dikeluarkannya keputusan yang digugat;
2) azas Presamtio  Justia  Causa (setiap  keputusan  TUN)  selalu  dianggap  benar, sebelum  ada  vonis  yang  mempunyai  kekuatan  hukum  tetap,  dan  dapat dilaksanakan akibat hukumnya walau ada gugatan di pengadilan ;
3) azas Auditla  Alterparten (Hakim  harus  memberlakukan  sama  kepada    para  pihak yang  berperkara),  tidak  boleh  memberikan  perlakukan  yang  berbeda  kepada setiap pihak yang bersengketa ;
4) azas Erga Omnes (Keputusan TUN) bersifat umum tidak bersifat kasuistis, artinya Sengkata  TUN  adalah  sengketa  diranah  hukum  public,  yang  tentu  akibat  hukum yang timbul dari putusan pengadilan yang telah mempunyai kekuatan hukum tetap, akan mengikat tidak hanya para pihak yang bersengketa namun berdasarkan asas putusan  tersebut  akan  mengikat  siapa  saja.  keputusan  hakim  lain  harus  diikuti (dalam kasus yang sama);
b.  Asas/ prinsip yang berlaku di Indonesia, ditambahkan:
1) gugatan  PTUN  tidak mengenal gugat  balik, karena  yang  menjadi  pangkal  sengketa TUN  adalah  keputusan  tata  usaha,  sedangkan  yang  memiliki  kewenangan mengeluarkan  keputusan  TUN hanya badan/atau pejabat tata usaha, seseorang/badan  hukum  perdata  tidak  memiliki  kewenangan  mengeluarkan keputusan tata usaha Negara ;
2) tidak  mengenal  sita  jaminan,  Dalam  pengadilan  TUN,  setia[  badan/pejabat  TUN sebagai  representasi  Negara,  selalu  dalam  posisi  dianggap  memiliki  kemanpuan dan tidak akan melakukan perbuatan dan/atau tindakan melanggar hukum  ;
3) tidak mengenal putusan damai,
4) kalau mau damai silahkan gugatan dicabut, silahkan di luar pengadilan;
5) prinsip peradilan cepat, murah, sederhana;
6) prinsip kesatuan beracara, dimanapun berada hukumnya acaranya sama.
Hukum  Acara  Peradilan  Tata  Usaha  Negara  peranan  Hakim  bersifat  aktif  ( nie lijdelijkheid  van  de  rechter ).  Hal  ini  berbeda  dengan  Hukum  Acara  Perdata  dimana  hakim bersifat  pasif  ( lijdelijk )  ( vide :  pasal  1865  KUHPerdata). 10 Timbulnya  peranan  Hakim  aktif dalam  peradilan Tata Usaha Negara dilandasi pertimbangan antara lain, karena keputusan tata  usaha  negara  yang  disengketakan  merupakan  bagian  dari  hukum  positif  yang  harus sesuai  dengan  tertib  hukum  ( rechtsorde )  yang  berlaku.  Karena  itu    Hakim  dibebani  tugas untuk mencari kebenaran materiil.
Kecuali  itu  peran  aktif  hakim  dimaksudkan  untuk  mengimbangi  kedudukan  yang  tidak seimbang  antara  penggugat  dan  tergugat,  dimana  kedudukan  tergugat  jauh  lebih  kuat daripada  kedudukan  penggugat  baik  berupa  fasilitas  dan  keuangan  maupun  kemampuan pengetahuan. 11 Asas litis Domini, dalam pelaksanaannya dapat dilakukan hakim pada saat :
10 Sudikno Mertokusumo. 1988. Hukum Acara Perdata Indonesia. Liberty. Yogyakarta. hlm 54
11 Indroharto. 1993. Usaha Memahami Undang-Undang Tentang Peradilan Tata Usaha Negara. Buku II, Beracara di Pengadilan Tata Usaha Negara. Ed. Revisi. Pusataka Sinar Harapan. Jakarta. hlm 154
Jurnal Spektrum Hukum Vol 16,No 2 (2019) e-issn: 2355-1550 ,p-issn:1858-0246

## 1. Pemeriksaan Persiapan
Pada  saat  proses  pemeriksaan  berlangsung,  hakim  telah  diwajibkan  untuk  berperan aktif memeriksa gugatan dan melengkapi dengan data yang diperlukan. Bahkan apabila pihak penggugat mangalami kesulitan memperoleh data atau informasi yang diperlukan, hakim  dapat  meminta  penjelasan  kepada  badan  atau  pejabat  tata  usaha  negara. Tindakan  demikian  ini  dimaksudkan  untuk  mengimbangi  kedudukan  penggugat  yang tidak seimbang dengan kedudukan tergugat. Kecuali itu dimaksudkan untuk membantu penggugat  mengatasi  kesulitan  yang  dihadapi  memperoleh  informasi  yang  diperlukan sebhubungan dengan sengketa yang dihadapi. Sesuai ketentuan Pasal 63 UU Nomor 5 Tahun 1986, maka Sebelum dilakukan pemeriksaan pokok sengketa, terlebih dahulu :
1)  Hakim wajib mengadakan pemeriksaan persiapan untuk melengkapi gugatan yang kurang jelas, maka:
a.  wajib  memberi  nasihat  kepada  penggugat  untuk  memperbaiki  gugatan  dan melengkapinya  dengan  data  yang  diperlukan  dalam  jangka  waktu  tiga  puluh hari. Kesempatan bagi Penggugat untuk meminta nasihat agar gugatan yang diajukan  dapat  memenuhi  syarat  materiil  dan  formil  gugatan.  Termasuk didalamnya mengajukan permohonan kepada hakim agar memintakan kepada Tergugat  atas  obyek  sengketa  atau  peraturan  perundang-undangan  yang terkait dengan gugatan yang diajukan oleh Penggugat. Dalam proses ini kalau ternyata  Penggugat  belum  jelas  tentang  maksud  dan  tujuan  mengajukan gugatan,  maka  Hakim  dapat  memberikan  nasihat  dan  bahkan  perbaikan materi gugatan yang yang diajukan oleh Penggugat.
b.  dapat  meminta  penjelasan  kepada  Badan  atau  Pejabat  Tata  Usaha  Negara yang  bersangkutan.  Kewenangan  ini  muncul  setelah  Hakim  menerima permohonan  dari  Penggugat  untuk  dimintakan  penjelasan  berserta  dokumen pendukung  nya,  agar  Penggugat  dapat  melengkapi  dan  menyempurnakan gugatan yang diajukan.
Nasihat  ini  penting  dilakukan  oleh  hakim,  karena  pada  dasarnya  ada  ketidak berimbangan  antara  Penggugat  dan  Tergugat,  karena  Penggugat  selalu  dalam pihak yang lemah ketika berhadapan dengan Tergugat.
2)  Apabila  dalam  jangka  waktu  sebagaimana  dimaksud  dalam  ayat  (2)  huruf  a penggugat  belum  menyempurnakan  gugatan,  maka  Hakim  menyatakan  dengan putusan bahwa gugatan tidak dapat diterima.
Hal ini menandakan bahwa sifat nasihat hakim adalah wajib untuk di penuhi oleh Penggugat,  karena  kalau  tidak  menyempurnakan  gugatan  sebagaimana  nasihat yang diberikan oleh hakim, maka hakim akan menyatakan dengan putusan bahwa gugatan  tidak  dapat  diterima.  Dan  atas  putusan  ini  tidak  ada  upaya  hukum, namun  Penggugat  dapat  mengajukan  gugatan  baru,  sedang  proses  serta prosedur seperti mengajukan gugatan.

## 2.  Proses Pemeriksaan
Setelah  nasihat  yang  diberikan  oleh  hakim  sebagaimana  amanah  Pasal  63  UU Nomor 5 Tahun 1986, maka :
a.  Ketika  pemeriksaan  sedang  berlangsung,  hakim  atau  prakarsanya  sendiri  dapat menarik pihak ketiga ( vrijwaring ) sebagai intervenient untuk masuk dalam proses sengketa, baik untuk membela hak-haknya sendiri, maupun sebagai peserta yang bergabung  dengan  salah  satu  pihak  yang  sedang  bersengketa  ( Vide: pasal  83 UU Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara).
b.  Selanjutnya  keaktifan  hakim  dapat  pula  dilakukan  pada  proses  pemeriksaan pembuktian  (surat)  dan  saksi,  yaitu  bahwa  hakim  dapat  memerintahkan  untuk melakukan  pemeriksaan  terhadap  surat-surat  yang  dipegang  oleh  pejabat  Tata Usaha  Negara  atau  pejabat  lain  yang  menyimpan  surat  itu.  Hakim  dapat  juga meminta  penjelasan  dan  keterangan  tentang  sesuatu  yang  berkaitan  dengan sengketa yang sedang diperiksa. Untuk itu hakim dapat pula memerintahkan agar surat  dibawa  untuk  diperlihatkan  di  pengadilan.  Dan  bahkan  apabila  ada persangkaan atau kekuatiran bahwa surat-surat tersebut dipalsukan, hakim Ketua dapat  menunda  persidangan,  kemudian  mengirimkan  surat  itu  kepada  penyidik yang  berwenang  untuk  melakukan  penyisikan  lebih  dahulu  atas  surat  yang disangka  palsu  tersebut.  Dalam  pemeriksaan  saksi,  hakim  karena  jabatannya dapat  memerintahkan  seorang  saksi  untuk  datang  didengar  kesaksiannya  di persidangan,  bahkan  apabila  seorang  saksi  telah  dipanggil  dengan  patut,  tetapi tidak mau datang tanpa alasan yang dapat dipertanggungjawabkan, hakim dapat memerintahkan  polisi  untuk  membawa  saksi  tersebut  dengan  paksa  ke persidangan.  Namun  kewajiban  saksi  untuk  hadir  di  persidangan  tersebut dikecualikan  apabila  saksi  bertempat  tinggal  diluar  wilayah  hukum  pengadilan yang  memeriksa  sengketa.  Untuk  itu  pemeriksaan  dapat  diserahkan  kepada pengadilan di wilayah hukum tempat kediaman saksi ( Vide: Pasal 86 UU Nomor 5 tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara).
Bahkan apabila hakim ragu dan untuk menambah keyakinan memutus sengketa yang diperiksa  agar  didukung  fakta  yang  lebih  sempurna,  maka  hakim  karena  jabatannya meskipun tidak diminta oleh para pihak, dapat menunjuk seorang atau beberapa orang ahli untuk  memberikan  keterangan,  baik  dengan  surat  maupun  dengan  lisan  yang  diperkuat dengan sumpah atau janji ( Vide: Pasal 103 UU Nomor 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara).  Dengan  adanya  alat  bukti tambahan tersebut  diharapkan  dapat  membantu  hakim memperoleh kepastian dan menambah keyakinan menemukan kebenaran materiil terhadap sengketa yang diperiksa.
Diberikannya  peran  aktif  kepada  hakim  untuk  mencari  kebenaran  materiil  sesuai dengan  tugasnya,  pada  sisi  lain  telah  pula  menimbulkan  implikasi  dan  komplikasi  tertentu bagi hakim dalam melaksanakan tugasnya.  Dalam rangka menemukan kebenaran materiil, dan tanpa tergantung pada fakta dan hal yang diajukan oleh para pihak, Hakim PTUN dapat menentukan  sendiri  ( Vide: Penjelasan  Pasal  107  UU  Nomor  5  Tahun  1986  tentang Peradilan Tata Usaha Negara):
a. Apa yang harus dibuktikan;
b. Siapa  yang  harus  dibebani  pembuktian,  hal  apa  yang  harus  dibuktikan  oleh  para pihak yang bersengketa dan hal apa saja yang harus dibuktikan oleh hakim sendiri;
c. Alat bukti mana saja yang harus diutamakan untuk dipergunakan dalam pembuktian;
d. Kekuatan pembuktian yang telah diajukan.
Dengan  demikian,  hakim  PTUN  tidak  tergantung  lagi  kepada  dalil  dan  bukti  yang diajukan oleh para pihak kepadanya. Penilaian pembuktian diserahkan sepenuhnya kepada hakim berdasarkan teori pembuktian bebas, dan bahkan hakim dapat melakukan pengujian aspek lain di luar sengketa, sehingga mengakibatkan peran hakim menjadi melebar. 12
Selain  pada  tahap  pembuktian  tersebut,  keaktifan  Hakim  pada  Peradilan  Tata  Usaha Negara dapat dilakukan pada saat pengawasan terhadap putusan. Pasal 115 UU Nomor 5 tahun  1986  menyebutkan  hanya  putusan  pengadilan  yang  telah  memperoleh  kekuatan hukum  tetap  yang  dapat  dilaksanakan.  Selanjutnya  dalam  UU  Nomor  5  tahun  1986 disebutkan  salinan  putusan  pengadilan  yang  telah  memperoleh  kekuatan  hukum  tetap. Pasal  116  UU  Nomor  51  Tahun  2009,  menyebutkan  bahwa  panitera  pengadilan  yang memeriksa  dan  memutus  perkara  tingkat  pertama  wajib  mengirim  salinan  putusan pengadilan  yang  telah  memperoleh  kekuatan  hukum  tetap  kepada  para  pihak  selambat- lambatnya dalam waktu 14 ( hari ) hari kerja.
Apabila  Tergugat    tidak  melaksanakan  kewajiban  untuk  melakukan  pencabutan Keputusan Tata Usaha Negara yang digugat, maka setelah 60 (enam puluh) hari keputusan tata usaha negara yang disengketakan itu tidak mempunyai kekuatan hukum lagi. Ini untuk memberikan  kepastian  hukum  atas  upaya  pencarian  keadilan  yang  dilakukan  oleh Penggugat.  Penggugat  akan  mengalami  kesulitan  ketika  putusan  pengadilan  yang  telah memperoleh kekuatan hukum tetap berisi kewajiban :
a. pencabutan  Keputusan  Tata  Usaha  Negara  yang  bersangkutan  dan  menerbitkan Keputusan Tata Usaha Negara yang baru; atau
b. penerbitan Keputusan Tata Usaha Negara dalam hal gugatan didasarkan pada Pasal 3.
Dan  dalam  waktu  90  ( Sembilan  puluh  )  hari kerja  tidak  dilaksanakan oleh  Tergugat  , maka  Penggugat  harus  menempuh  prosedur  meminta  agar  pengadilan  memerintahkan tergugat  melaksanakan  putusan  pengadilan  tersebut.  Persoalan  muncul  apabila  Tergugat diminta pengadilan namun tidak mau secara sukarela melaksanakannya, karena ketentuan yang  mengatur  tentang  upaya  paksa  berupa  pembayaran  sejumlah  uang  paksa  dan/atau sanksi  administrative,  yang  ketentuan  mengenai  besaran  uang  paksa,  jenis  sanksi administratif,  dan  tata  cara  pelaksanaan  pembayaran  uang  paksa  dan/atau  sanksi administratif sampai dibuatnya tulisan  belum ada peraturan yang mengaturnya. UU Nomor 51  Tahun  2009  juga  memerintah  Panitera  untuk  mengumumkan  di  media  massa  cetak apabila    Pejabat  yang  tidak  melaksanakan  putusan  pengadilan  yang  telah  memperoleh kekuatan hukum tetap khususnya yang terkait dengan ketentuan Pasal 97 ayat  (9) huruf b dan  c.    Bahwa  selain  diumumkan  di  media  massa  cetak  dimana  Tergugat  berkedudukan hukum, diumumkan pada media massa cetak dimana Tergugat berkedudukan hukum, Ketua
12 Marbun. Op.Cit . hlm 302
pengadilan  harus  mengajukan  hal  ini  kepada  Presiden  sebagai  pemegang  kekuasaan pemerintah  tertinggi  untuk  memerintahkan  pejabat  tersebut  melaksanakan  putusan pengadilan, dan kepada lembaga perwakilan rakyat untuk menjalankan fungsi pengawasan.
Selain menyangkut ketentuan Pasal 116 tersebut, dimungkinkan pula bahwa keaktifan hakim  dapat  dilakukan  dalam  hal  pelaksanaan  putusan  khususnya  yang  diatur  dalam ketentuan Pasal 117 UU Nomor 5 tahun 1986 yaitu yang menyangkut pembayaran ganti rugi dan  kompensasi  kepada  pihak  penggugat.  Apabila  tergugat  tidak  dapat  atau  tidak  dengan sempurna melaksanakan putusan pengadilan yang telah mempunyai kekuatan hukum tetap disebabkan  oleh  berubahnya  keadaan  yang  terjadi  setelah  putusan  Pengadilan  dijatuhkan dan/atau memperoleh kekuatan hukum tetap, tergugat wajib memberitahukan hal itu kepada Ketua  Pengadilan,  yang  pada  intinya  Penggugat  dapat  mengajukan  permohonan  kepada Ketua  Pengadilan  yang  telah  mengirimkan  putusan  pengadilan  yang  telah  memperoleh kekuatan hukum tetap tersebut agar tergugat dibebani kewajiban membayar sejumlah uang atau kompensasi lain yang diinginkan.
Jadi  keaktifan  hakim  dapat  dilihat  dari  peran  yang  dijalankan  oleh  Ketua  Pengadilan yang memerintahkan memanggil penggugat dan tergugat untuk mengusahakan tercapainya, persetujuan  tentang  jumlah  uang  atau  kompensasi  lain  yang  harus  dibebankan  kepada tergugat.  Dengan  demikian  penerapan  asas  hakim    aktif  ( litis  domini )  di  peradilan  Tata Usaha  Negara  sangat  membantu  sekali  pihak  penggugat,  karena  kedudukan  tergugat biasanya  lebih  kuat  bila  dibandingkan  dengan  penggugat.  Ketentuan  normatif  ini  menjadi acuan  Hakim  dalam  melaksanakan  azas litis  domini untuk  mencapai  tujuan  yaitu menciptakan  keseimbangan  antara  penggugat  dan  tergugat,  dan  kalau  azas  ini dilaksanakan  oleh  hakim  dalam  melakukan  pemeriksaan  perkara  maupun  dalam pelaksanaan  putusan,  maka  sangat  mungkin  putusan  hakim  sangat  mudah  untuk dibatalkan, karena tidak memenuhi Hukum Acara yang telah ditentukan.
2.  Terciptanya  Perlindungan  Hukum  Melalui  Azas  Keaktifan  Hakim  (Litis  Domini) dalam Pemeriksaan Sengketa Tata Usaha Negara.
Dijadikannya  azas litis  domini sebagai  salah  satu  azas  yang  membedakan  antara peradilan  Tata  Usaha  Negara  dengan  lembaga  peradilan  lainnya,  merupakan  salah  satu upaya  yang  dilakukan  oleh  para  pembentuk  undang-undnag  agar  tercipta  Perlindungan hukum yang secara nyata dapat dilakukan oleh lembaga peradilan terhadap warga negara ketika bersengketa dengan pemerintah. Hal ini dilakukan agar ada keseimbangan hubungan dan  atau  kedudukan  dimuka  Hakim.  Lebih  lanjut  disebutkan  menurut  Prof.  Muchsan,  SH wujud  nyata/konkrit  dari  perlindungan  hukum  ( rechts  beschering )  adalah  adanya  jaminan dari  negara  bahwa  setiap  warga  negara  dapat  menggunakan  dan  menikmati  hak-haknya baik yang berasal dari Tuhan YME maupun yang bersifat biasa. 13
13 Muchsan.  1982. Pengantar  Hukum  Administrasi  negara  Indonesia.  Liberty.  Yogyakarta.  Halaman  26. Disebutkan  bahwa  Hak  Asasi  Manusi  adlah  hak  yang  berasal  dan  diberikan  oleh  Tuhan  YME,  secara  kodrati yang erat sekali kaitannya dengan martabat dan dan hakekat manusia. Karena hal ini berasal dari Tuhan YME, maka  yang  berhak  mencabut  adalah  Tuhan  YME  sendiri;  hak  yang  bersifat  biasa  adalah  hak  warga  yang diberikan  oleh  peraturan  perundang-undangan,  misal  Hak  milik,  hak  untuk  mendapatkan  pekerjaan  yang pantas:hak  yang  bersifat  khusu  yaitu  hak  yang  hanya  dimiliki  oleh  warga  masyarakat  tertentu,  misal  hak  atas gaji, pensiun, dll.
Jurnal Spektrum Hukum Vol 16,No 2 (2019) e-issn: 2355-1550 ,p-issn:1858-0246
Upaya  yang  telah  dilakukan  oleh  pemerintah  Indonesia  untuk  mewujudkan perlindungan  hukum  kepada  warganya,  khususnya  dalam  masalah  hubungan  antara pemerintah  dengan  warganya,  telah  disediakan  sarana  dan  prasarana  berupa  lembaga Peradilan  Tata  Usaha  Negara  yang  mempunyai  kewenangan  untuk  menyelesaikan perselisihan  antara  pejabat/badan  tata  usaha  negara  dengan  orang  perorang  atau  badan hukum perdata akibat dikeluarkannya penetapan tertulis, yang bersifat konkrit, individual dan mempunyai akibat hukum. Agar tidak terjadi kesewenang-wenangan aparat pemerintah dan atau perbuatan yang menyalahi asas fair play (keterbukaan) maka diberlakukan asas hakim aktif  yang  dapat  membantu  penggugat  agar  posisi  penggugat  dan  tergugat  seimbang.  Hal ini sangat penting, karena setiap orang mempunyai kedudukan yang sama dimuka hukum. Azas litis  domini tentunya  akan  tidak  bermakna  manakala  hakim  sebagai  pemeriksa  dan sekaligus  yang  memutuskan  perkara  tidak  secara  nyata  dan  benar  mempergunakan  azas tersebut,  dengan  demikian  perlindungan  hukum  bagi  warga  negara  akan  tercipta  dalam kaitannya dalam bersengketa dengan pemerintah manakala azas litis domini dipergunakan sebagai dasar untuk menjalankan tugas dan fungsinya.

## PENUTUP

## 1.  Kesimpulan
Setelah  membaca  dan  menelaah  uraian  pada  bagian  pembahasan,  maka  dapat disimpulkan  bahwa  penerapan  azas  keaktifan  hakim  ( litis  domini )  dalam  pemeriksaan sengketa Tata Usaha Negara sangat membantu kedudukan penggugat untuk dapat sejajar dengan  tergugat.  Dengan  melalui  proses  bimbingan  kepada  penggugat  dimulai  pada  saat proses pemeriksaan persiapan, pemeriksaan termasuk pemeriksaan saksi dan yang terakhir pada  proses  pelaksanaan  dari  suatu  putusan  yang  sudah  mempunyai  kekuatan  hukum tetap,  maka  kedudukan  penggugat  yang  semula  lemah  bila  dibanding  tergugat  akhirnya menjadi sejajar dan seimbang.
Selain  itu  penerapan  azas  keaktifan  hakim  dalam  pemeriksaan  sengketa  tata  usaha negara  juga  dapat  memberikan  perlindungan  hukum  kepada  penggugat,  karena  dengan keaktifan hakim tersebut dalam pemeriksaan, tentunya akan mendudukan dan memberikan perlindungan  hukum  bagi  penggugat,  sehingga  hak  untuk  mendapatkan  perlkauan  yang sama dimuka hukum dapat dinimati oleh penggugat.

## 2.  Saran
Agara  setiap  warga  negara  yang  akan  mengajukan  gugatan  PTUN  dapat melaksanakan  hukum  secara  dengan  baik  dan  benar,  maka  penerapan  azas  keaktifan hakim  ( litis  domini )  yang  bersifat  universal  ini  betul-betul  dilaksanakan  oleh  hakim  PTUN, sehingga  kedudukan  antara  penggugat  dan  tergugat  menjadi  seimbang,  yang  akhirnya terwujud  perlindungan  hukum,  para  pencara  keadilan  akan  mendapat  rasa  keadilan  dan kebenaran.

## DAFTAR PUSTAKA
A. Siti Soetami. 1994. Hukum Acara Peradilan Tata Usaha Negara . PT. Eresco. Bandung
Darwan  Prinst.  1995. Strategi  Menangani  Perkara  Tata  Usaha  Negara .  PT.  Citra  Aditya Bakti. Bandung
Indroharto.  1993. Usaha  Memahami  Undang-Undang  Tentang  Peradilan  Tata  Usaha Negara,  Buku  I  Pengertian  Dasar  Hukum  Tata  Usaha  Negara .  Ed.  Revisi.  Pustaka Sinar Harapan. Jakarta.
-------------.  1993. Usaha  Memahami  Undang-Undang  Tentang  Peradilan  Tata  Usaha Negara,  Buku  II,  Beracara  di  Pengadilan  Tata  Usaha  Negara,  Ed.  Baru .  Pustaka Sinar Harapan. Jakarta.
Muchsan. 1982. Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia . Liberty. Yogyakarta.
-------------.  2000. Materi  Kuliah  Hukum  Acara  Administrasi.  Pada  Program  Magister  Ilmu Hukum UNTAG Semarang . Bagi peserta Program Angkatan I
Philipus  M  Hadjon,  dkk.    1993. Pengantar  Hukum  Administrasi  Indonesia.  Gadjah  mada University Press . Yogyakarta.
----------¬---. 1987. Perlindungan Hukum Bagi Rakyat Indonesia .  PT. Bina Ilmu. Surabaya.
Sjachran  Basah.  1989. Eksistensi  dan  Toloj  Ukur  Badan  Peradilan  Administrasi  Di Indonesia . Alumni. Bandung.
SF.  Marbun.  1997. Peradilan  Administrasi  Negara  dan  Upaya  Aministratif  di  Indonesia . Liberty. Yogyakarta.
Sudikno Martokusumo. 1988. Hukum Acara Perdata Indonesia .Liberty. Yogyakarta.
Undang-Undang nomor 5 tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara.
Undang-Undang Nomor 9 tahun 2004 tentang Perubahan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha negara.
Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009 tentang Perubahan kedua Undang-Undangf Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara.
Edi  Pranoto, Pembangunan  Sistem  Hukum  Ekonomi  Indonesia  Berlandaskan  Pada  Nilai Pancasila
Di
Era Globalisasi, Jurnal Spektrum Hukum
(http://203.89.29.50/index.php/SH/article/view/1111, diunduh 2 November 2019 )