## Penguatan Budaya Hukum dalam Penyelenggaraan Pelayanan Publik sebagai
Upaya Penegakan Hak Asasi Manusia (HAM) di Indonesia

## Didik Sukriono¹⁴

## Abstrak
Penyelenggaraan pelayanan publik yang berasaskan: kepen ngan umum, kepas an hukum, kesamaan  hak,  keseimbangan  hak  dan  kewajiban,  profesionalitas,  par sipasi,  persamaan perlakuan atau  dak diskrimina f, keterbukaan, kemudahan dan keterjangkauan, ternyata masih  “can k”  di  atas  kertas  tetapi  “buruk”  di  tataran  aplikasi.  Upaya  untuk  mewujudkan penyelenggaraan  pelayanan  publik  yang  berkualitas  cenderung  memprioritaskan pembenahan  substansi  dan  struktur  hukum,  tetapi  kurang  memperha kan  aspek  budaya hukumnya,  padahal  budaya  hukum  merupakan  “bensinnya  motor  keadilan” yang menentukan bagaimana seharusnya hukum itu berlaku dalam masyarakat. Ar nya, nonsens pelayanan  publik  dapat  ditegakkan  tanpa  didukung  kesadaran,  pengetahuan,  dan pemahaman  para  subjek  hukum  dalam  masyarakat.  Oleh  karena  itu,  penguatan  budaya hukum  dalam  upaya  perlindungan  dan  pemenuhan  Hak  Asasi  Manusia  (HAM)  dalam pelayanan publik merupakan keniscayaan. Dengan demikian, penegakan hak-hak dasar se ap warga  negara  atas  pemerintahan,  perilaku  administrasi  dan  kualitas  pelayanan,  sangat ditentukan  oleh  kesadaran  masyarakat  sendiri  dalam  memahami  dan  melaksanakan peraturan hukum pelayanan publik.
Kata Kunci: penguatan budaya hukum, pelayanan publik, penegakan HAM, budaya hukum, hak asasi manusia.

## Strengthening Legal Culture in Public Service to Enforce Human Rights in Indonesia

## Abstract
Law of public services shall be based on public interest, rule of law, equal rights, the balance of rights and obliga ons, professionality, par cipa on, equal treatment or non-discrimina on, accountability, special treatments, availability, and aﬀordability, are "pre y" on paper but "ugly" in the implementa on level. Eﬀorts to achieve the quality of public services tends to priori ze the improvement of legal substance and structure of the law, but pay less a en on to the cultural aspects of the law. Legal culture is a “fuel” of jus ce determine how the law should prevail in society. So it is nonsense that public services can be established without awareness, knowledge and understanding of the subject of law in society. Therefore, the strengthening of
14 Ketua  Pusat  Kajian  Kons tusi  (PKK)  Fakultas  Hukum  Universitas  Kanjuruhan  Malang,  Jl.  S.  Supriadi  No.  48 Malang,  didik_sukriono@yahoo.com,  S.H.  (Universitas  Wisnuwarhana),  M.Hum.  (Universitas  Brawijaya),  Dr.
( Universitas Brawijaya).
the legal culture in the protec on and fulﬁllment of Human Rights (HAM) in public service is a necessity. Thus, the enforcement of the fundamental rights of every ci zen in government, administra ve  behavior  and  quality  of  service,  are  determined  by  the  people  itself  in understanding and implemen ng public service regula ons.
Keywords: Strengthening  legal  culture,  public  service,  human  rights  enforcement,  legal culture, human rights.

## A.  Pendahuluan
Pemerintahan pada hakikatnya adalah pelayanan kepada masyarakat. Pemerintahan dak diadakan untuk melayani dirinya sendiri, melainkan untuk melayani masyarakat dan  menciptakan  kondisi  yang  memungkinkan  se ap  anggota  masyarakat  untuk mengembangkan kemampuan dan krea vitasnya untuk mencapai tujuan bersama.¹
Saat ini, paradigma penyelenggaraan pemerintahan telah mengalami pergeseran dari  paradigma rule  government menjadi good  governance. Pemerintah  dalam menyelenggarakan  pemerintahan,  pembangunan  dan  pelayanan  publik  dalam perspek f good  governance, dak  semata-mata  diserahkan  kepada  pemerintah (government) atau negara (state) saja, tetapi harus melibatkan seluruh komponen, yakni internal birokrasi maupun masyarakat.
Sedikitnya  terdapat  ga  alasan  mengapa  wacana good  governance menjadi aktual, yaitu: (1) masih banyaknya korupsi dan berbagai bentuk penyimpangan dalam penyelenggaraan  negara;  (2)  kebijakan  otonomi  daerah  yang  merupakan  harapan besar  bagi  proses  demokra sasi  sekaligus  kekhawa ran  akan  kegagalan  program tersebut;  dan  (3)  belum  op malnya  pelayanan  birokrasi  pemerintah  dan  sektor swasta dalam memenuhi kebutuhan dan kepen ngan publik.²
Secara konseptual, esensi tata kelola pemerintahan yang baik (good governance) dalam  konteks  penyelenggaraan  pelayanan  publik,  adalah:  (1)  adanya  kewajiban pada  pihak  aparatur  negara  untuk  menjalankan  fungsi  dan  kewenangannya berdasarkan  prinsip-prinsip  tata  pemerintahan  yang  baik;  (2)  adanya  pengakuan terhadap hak asasi se ap warga negara dan masyarakat atas pemerintahan, perilaku administra f,  dan  kualitas  hasil  pelayanan  yang  mumpuni;  (3)  adanya keanekaragaman jenis serta bidang dari pelayanan publik sebagai akibat dari adanya keragaman  urusan  dan  kepen ngan  masyarakat  yang  harus  dipenuhi  melalui
1 M. Ryaas Rasjid, Desentralisasi dalam Menunjang Pembangunan Daerah dalam Pembangunan Administrasi di Indonesia , Jakarta: Pustaka LP3ES, 1998, hlm. 139.
2 Agung Hendarto dan Nizar Suhendra, Good Governance dan Penguatan Ins tusi Daerah, Jakarta: Masyarakat
Transparansi Indonesia (MTI), 2002, hlm. vii.
Didik Sukriono: Penguatan Budaya Hukum dalam Penyelenggaraan Pelayanan Publik sebagai Upaya Penegakan Hak Asasi Manusia (HAM) di Indonesia
penyelenggaraan pelayanan publik.³
Selanjutnya  dalam  Pasal  3  Undang-undang  Nomor  25  Tahun  2009  tentang Pelayanan Publik (UUPP), secara spesiﬁk dirumuskan tujuan UUPP sebagai berikut: (1)  terwujudnya  batasan  dan  hubungan  yang  jelas  antara  hak,  tanggung  jawab, kewajiban,  dan  kewenangan  seluruh  pihak  yang  terkait  dengan  penyelenggaraan pelayanan publik; (2) terwujudnya sistem pelayanan publik yang layak sesuai dengan asas-asas  umum  pemerintahan  dan  korporasi  yang  baik;  (3)  terpenuhinya penyelenggaraan pelayanan publik sesuai peraturan perundang-undangan, dan (4) terwujudnya  perlindungan  dan  kepas an  hukum  bagi  masyarakat  dalam penyelenggaraan pelayanan publik.
Sasaran yang ingin dicapai dengan terbitnya UUPP adalah: (1) terwujudnya acuan hukum  tentang  penyelenggaraan  pelayanan  publik;  (2)  terwujudnya  kepas an hukum  bagi  penyelenggaraan  penanaman  modal  (investasi)  di  Indonesia;  (3) terbentuk dan tersusunnya organisasi penyelenggara pelayanan publik yang layak; (4)  terlaksananya  pengelolaan  sumber  daya  aparatur  penyelenggara  pelayanan publik  yang  efek f,  tepat  guna,  dan  tepat  sasaran;  (5)  terwujudnya  pengawasan dalam penyelenggaraan pelayanan publik; (6) terwujudnya peran serta masyarakat dalam penyelenggaraan pelayanan publik.⁴
Kinerja  penyelenggara  pelayanan  publik,  dilihat  dari  pola  penyelenggaraan pelayanan,  masih  jauh  dari  cita  UUPP,  yakni:  kurang  responsif,  kurang  informa f, kurang accessible, kurang koordina f, cenderung birokra s,  dak mau mendengar keluhan, kri k dan saran, serta ineﬁsien. Sementara itu, dari Sumber Daya Manusia (SDM), nampak kurangnya profesionalisme, kompetensi, empa , dan e ka. Lembaga Governance and Decentraliza on Survey menambahkan bahwa buruknya pelayanan publik  ditandai  dengan  masih  besarnya  diskriminasi  pelayanan,  tidak  adanya kepas an  pelayanan,  rendahnya  ngkat  kepuasan  masyarakat,  bahkan  pelayanan cenderung menjadi ‘ komoditas ’.
Hasil  kajian Governance  Assesment  Survey (GAS)  juga  menunjukkan  bahwa pemerintah belum dapat menyelenggarakan pelayanan dan kebijakan publik dengan baik. Hal ini ditandai dengan rendahnya aksesibilitas berbagai jenis pelayanan publik di daerah. Di berbagai daerah, masih banyak ditemukan penyelenggara pelayanan publik yang belum memiliki standar pelayanan dan ke dakpas an biaya serta waktu pelayanan. Ke dakpas an inilah yang menjadi penyebab munculnya prak k korupsi, kolusi,  dan  nepo sme  (KKN)  dalam  penyelenggaraan  pelayanan  publik.  Para pengguna jasa yang  dak sanggup menghadapi ke dakpas an cenderung memilih
3 Sirajjudin, Didik Sukriono dan Winardi, Hukum Pelayanan Publik Berbasis Par sipasi dan Keterbukaan Informasi,
Malang: Setara Press (Kelompok Insrans Publishing), 2011, hlm. 7.
4 Ibid., hlm. 8.
Didik Sukriono: Penguatan Budaya Hukum dalam Penyelenggaraan Pelayanan Publik sebagai Upaya Penegakan Hak Asasi Manusia (HAM) di Indonesia
membayar biaya yang lebih  nggi untuk memperoleh kepas an waktu dan kualitas pelayanan. Sebaliknya, situasi ini dimanfaatkan oleh penyelenggara pelayanan publik untuk memenuhi kepen ngan dan kebutuhan pribadinya.⁵
Sepanjang tahun 2004-2011, Kementerian Dalam Negeri mencatat sebanyak 158 kepala  daerah  yang  terdiri  atas  gubernur,  bupa ,  walikota  tersangkut  korupsi. Sedikitnya 42 anggota DPR juga terseret korupsi pada kurun waktu 2008-2011 dan pada kurun waktu 2009-2011 tercatat 30 anggota DPR dari 4 parpol terlibat kasus dugaan suap pemilihan Depu  Gubernur Senior Bank Indonesia. Hal yang sama juga terjadi dalam ins tusi KPU, Komisi Yudisial, KPPU, Ditjen Pajak, Bank Indonesia, dan BKPM. Sepanjang tahun 2010, Mahkamah Agung menjatuhkan sanksi kepada 107 orang hakim, 288 orang pegawai kejaksaan, dan 294 orang polisi yang dipecat dari dinas Polri.⁶
Sunarya ⁷ secara spesiﬁk mengelompokkan 20 bentuk maladministrasi, yaitu: kelompok pertama, bentuk  maladministrasi yang  terkait dengan  ketepatan  waktu dalam proses pelayanan umum, yang terdiri dari  ndakan penundaan berlarut,  dak menangani,  dan  melalaikan  kewajiban; kelompok  kedua, bentuk  maladministrasi yang  mencerminkan  keberpihakan  sehingga  menimbulkan  rasa  ke dakadilan  dan diskriminasi, yang terdiri dari persekongkolan, kolusi, nepo sme, ber ndak  dak adil, dan  nyata-nyata  dak  adil; kelompok  ke ga, bentuk  maladministrasi  yang  lebih mencerminkan bentuk pelanggaran hukum dan peraturan perundangan, yang terdiri dari  pemalsuan,  pelanggaran  undang-undang,  dan  perbuatan  melawan  hukum; k e l o m p o k   ke e m p a t , b e n t u k   m a l a d m i n i s t ra s i   y a n g   t e r k a i t   d e n ga n kewenangan/kompetensi atau ketentuan yang berdampak pada kualitas pelayanan umum  pejabat  publik  kepada  masyarakat,  yang  terdiri  dari  ndakan  di  luar kompetensi,  pejabat  yang  dak  kompeten  menjalankan  tugas,  intervensi  yang memengaruhi proses pemberian pelayanan umum, dan  ndakan yang menyimpang dari prosedur tetap; kelompok kelima, bentuk maladministrasi yang mencerminkan sikap  arogansi  seorang  pejabat  publik  dalam  proses  pemberian  pelayanan  umum kepada masyarakat, yang terdiri dari  ndakan sewenang-wenang, penyalahgunaan wewenang,  ndakan yang  dak patut; kelompok keenam, bentuk maladministrasi yang  mencerminkan  ndakan  korupsi  secara  ak f,  yang  terdiri  dari  ndakan pemerasan atau permintaan imbalan uang, penguasaan barang orang lain tanpa hak, dan penggelapan barang buk .
5 Agus Dwiyanto (et.al.), Kinerja Tata Pemerintahan Daerah di Indonesia, Yogyakarta: PSKK UGM bekerja sama dengan Kemitraan, 2007, hlm. 17.
6 Kompas, Senin tanggal 20 Juni 2011, “ Kerusakan Moral Mencemaskan ”, hlm. 1, kolom 2.
7 C.F.G. Sunarya   Hartono, Panduan Inves gasi untuk Ombudsman Indonesia, Jakarta, 2003, hlm. 18-22.
Didik Sukriono: Penguatan Budaya Hukum dalam Penyelenggaraan Pelayanan Publik sebagai Upaya Penegakan Hak Asasi Manusia (HAM) di Indonesia
Permasalahannya  ialah  upaya  perbaikan  penyelengaraan  pelayanan  publik selama ini lebih meni kberatkan pada pembenahan substansi dan struktur hukum, tetapi lemah pada aspek budaya hukum. Lawrence Friedman menegaskan bahwa dalam  upaya  penegakan  hukum,  diperlukan  pembenahan  secara  seimbang  dari ke ga komponen tersebut. Sementara itu, Soerjono Soekanto menyatakan bahwa penegakan hukum melipu  komponen hukum, penegak hukum, kesadaran hukum masyarakat, serta sarana dan prasarana.
Berangkat  dari  permasalahan  di  atas,  tulisan  ini  akan  menguraikan  tentang: konsep  penegakan  hukum,  par sipasi  masyarakat  dalam  pelayanan  publik,  dan upaya penguatan budaya hukum masyarakat dalam pelayanan publik.

## B.  Konsep Penegakan Hukum Pelayanan Publik
Penegakan  hukum (law  enforcement) merupakan  rangkaian  proses  untuk menjabarkan nilai, ide, cita, dan selanjutnya menjadi tujuan hukum. Cita hukum atau tujuan  hukum  memuat  nilai-nilai  moral,  yakni  keadilan (Rechtsvaardigheid) , kepas an (Rechtszekerheid), dan kemanfaatan (Doelma gheid) .⁸ Eksistensi hukum diakui  apabila  nilai-nilai  moral  yang  terkandung  dalam  hukum  tersebut  mampu diimplementasikan.  Kegagalan  hukum  untuk  mewujudkan  nilai  hukum  tersebut merupakan ancaman akan “bangkrutnya” hukum yang ada. Hukum yang “miskin” implementasi  terhadap  nilai-nilai  moral  akan  berjarak  dan  terisolasi  dari masyarakatnya.
In  dan ar  dari penegakan hukum secara konsepsional terletak pada kegiatan menyelaraskan  hubungan  nilai-nilai  yang  dijabarkan  dalam  kaidah-kaidah  dan mengejawantahkan sikap dan  ndak sebagai rangkaian penjabaran nilai tahap akhir untuk  menciptakan,  memelihara,  dan  mempertahankan  kedamaian  dalam pergaulan  hidup.⁹  Sejalan  dengan  itu,  Solahuddin  Wahid  berpendapat  bahwa penegakan hukum adalah upaya penyelesaian persoalan-persoalan yang didasarkan pada  prinsip-prinsip  dan  nilai-nilai  yang  terkandung  dalam  kaidah-kaidah  hukum tersebut.  Barda  Nawawi  Arief  mengatakan  bahwa  penegakan  hukum  pada hakikatnya adalah perlindungan hak asasi manusia, serta tegaknya kebenaran dan keadilan, dan  dak adanya penyalahgunaan kekuasaan dan prak k favori sme, yang diwujudkan dalam seluruh norma atau tatanan kehidupan masyarakat
Dalam  prak knya,  cita  atau  ide  kepas an  hukum,  keadilan,  dan  kemanfaatan hampir  dak mungkin diraih ke ga- ganya secara seimbang. Jika kepas an hukum merupakan salah satu arah pendulum penegakan hukum, maka arah pendulum yang lain,  yaitu  keadilan  dan  kemanfaatan  akan  berkurang,  begitu  juga  sebaliknya.
8 Soedjono Dirdjosisworo, Pengantar Ilmu Hukum, Jakarta: CV. Rajawali, 1984, hlm. 127.
9 Satjipto Rahardjo, Penegakan Hukum: Suatu Tinjauan Sosiologis, Yogyakarta: Genta Publishing, 2009, hlm. vii.
Didik Sukriono: Penguatan Budaya Hukum dalam Penyelenggaraan Pelayanan Publik sebagai Upaya Penegakan Hak Asasi Manusia (HAM) di Indonesia
Padjadjaran Jurnal Ilmu Hukum, Volume 1 - No 2 - Tahun 2014
Penekanan pada salah satu aspek baik kepas an atau keadilan sangat dipengaruhi oleh  tradisi  hukum  yang  dianut.  Negara  yang  menganut Civil  Law  tradi on yang berpangkal pada hukum dan perundang-undangan akan mengarah pada kepas an hukum;  sedangkan  negara  yang  menganut  tradisi Common  Law  tradi on yang berpangkal  pada custom  and  case  law ,  maka  rasa  keadilan  masyarakat  lebih terakomodasi melalui judge made law . Selain aspek kepas an dan keadilan, dalam penegakan hukum juga harus diperha kan aspek kemanfaatan atau kegunaan hukum masyarakat,  jangan  sampai  karena  hukum  dilaksanakan  atau  ditegakkan  malah mbul keresahan dalam masyarakat, sebab hukum itu untuk masyarakat dan bukan masyarakat untuk hukum.
Penegakan  hukum  sebagai  suatu  proses  pada  hakikatnya  merupakan  variabel yang  mempunyai  korelasi  dan  interdependensi  dengan  faktor-faktor  yang  lain. Lawrence  M  Friedman  mengungkapkan  ga  faktor  yang  menentukan  proses penegakan  hukum,  yaitu  komponen  substansi,  struktur,  dan  kultural.  Ke ga komponen tersebut merupakan suatu sistem, ar nya komponen-komponen itu akan sangat  menentukan  proses  penegakan  hukum  dalam  masyarakat  dan  dak  dapat dinaﬁkan  satu  dengan  yang  lainnya.  Kegagalan  pada  salah  satu  komponen  akan berimbas pada faktor lainnya.
Sementara itu menurut Abdul Mukthie Fadjar, terdapat empat faktor yang harus diperha kan dalam menegakkan hukum pelayanan publik untuk dapat mendeka tercapainya kepas an, keadilan, dan kemanfaatan, yaitu: (1) faktor substansial kaidah hukumnya;  (2)  faktor  struktural,  yaitu  aparatur  penegak  hukumnya;  (3)  faktor kultural, dalam hal ini kesadaran hukum para “jus ciabel”; dan (4) faktor manajerial, dalam hal ini administrasi pengelolaan organisasinya. ¹⁰
Berdasarkan faktor substansial, peraturan hukum yang akan ditegakkan (kaidah) harus jelas dan tegas serta  dak mengandung mul  interpretasi. Oleh karena itu, dalam pembuatan undang-undang harus memperha kan aspek-aspek ﬁlosoﬁs (nilai- nilai  dan  asas-asas  yang  dicitakan  masyarakat),  yuridis  (prosedur  pembuatannya benar dan  dak saling bertentangan satu sama lain), dan sosiologis (sesuai dengan realitas  dan  tuntutan  masyarakat).  Pertanyaannya  adalah  apakah  peraturan perundang-undangan  yang  berkaitan  dengan  penyelenggaraan  pelayanan  publik sudah memenuhi persyaratan substansial kaidah hukum atau belum.
Faktor  struktural  sangat  ditentukan  oleh  aparatur  penegak  hukumnya,  yaitu orang-orang  atau  pejabat-pejabat  yang  secara  langsung  berhubungan  dengan pelaksanaan,  pemeliharaan,  usaha  untuk  mempertahankan  hukum  dan  apabila
10  Abdul Mukthie Fadjar, “Kepriha nan Memudarnya Penegakan Hukum dan Kewibawaan Hukum di Indonesia”, Makalah disampaikan pada Sarasehan Forum Doktor Fakultas Hukum Universitas Brawijaya , 30 Juni 2011, hlm.
3.
Didik Sukriono: Penguatan Budaya Hukum dalam Penyelenggaraan Pelayanan Publik sebagai Upaya Penegakan Hak Asasi Manusia (HAM) di Indonesia
dipandang perlu sesuai dengan fungsinya yang diatur oleh undang-undang, dapat memaksakan  berlakunya  hukum.  Persyaratan  yang  harus  dipenuhi  oleh  seorang penegak  hukum  yang  baik,  di  antaranya:  harus  menguasai  makna  kaidah-kaidah hukum  yang  ada,  baik  tertulis  maupun  dak  tertulis;  memiliki  pengetahuan  dan wawasan yang luas; dapat mengiku  perkembangan masyarakat dan kebutuhannya; harus  mengetahui  batas  wewenangnya,  serta  mempunyai  keterampilan  dalam melaksanakan tugasnya; dan tentunya memiliki integritas atau kejujuran. Penegak hukum yang lazim dikenal adalah pengadilan, kejaksaan, kepolisian, dan advokat yang disebut  sebagai catur  wangsa penegak  hukum , bahkan  instansi  pemerintah  yang terkait dengan penerapan hukum juga dapat dikategorikan sebagai penegak hukum.¹¹
Faktor  kultural  disyaratkan  adanya  kesadaran  hukum  (keinsyafan)  anggota masyarakat untuk menghindari perbuatan-perbuatan yang dilarang, melaksanakan tugas  dan  kewajiban  sebagai  warga  masyarakat,  dan  menger   akibat-akibat hukumnya  jika  melanggar  hukum.  Kesadaran  hukum  para  'jus ciabel'  sangat dipengaruhi  oleh  kebudayaan,  pengetahuan,  dan  ngkat  pendidikan  masyarakat. Kesadaran  hukum  para  “jus ciabel”  merupakan  jembatan  yang  menghubungkan antara  peraturan-peraturan  hukum  dengan  perilaku  hukum  seseorang.  Hal  ini termasuk dalam kategori nilai-nilai serta sikap-sikap yang memengaruhi bekerjanya hukum dalam masyarakat, yang disebut juga sebagai budaya hukum.
Faktor  manajerial  berkaitan  dengan  proses  mengoordinasikan  dan mengintegrasikan faktor-faktor yang menentukan efek f atau  daknya penegakan ide (tujuan) hukum dalam penyelenggaraan pelayanan publik, yaitu faktor hukum (undang-undang),  penegak  hukum,  sarana  atau  fasilitas,  dan  budaya  hukum masyarakat. Dengan demikian, berhasil  daknya penegakan hukum memang  dak ditentukan oleh satu faktor saja, tetapi juga se dak- daknya oleh keempat faktor tersebut secara proporsional.
Upaya  yang  dikembangkan  oleh  penyelenggara  negara  dalam  mewujudkan kualitas  penyelenggaraan  pelayanan  publik  cenderung  memperha kan  faktor substansi  dan  struktur  hukum  saja  tetapi  kurang  memperha kan  faktor  budaya hukumnya.  Friedman¹²  mengingatkan  bahwa  budaya  hukum  yang  berupa keseluruhan  sikap  dan  sistem  nilai  dari  masyarakat  dan  kesadaran  hukum masyarakat, merupakan “ bensinnya motor keadilan ” yang menentukan bagaimana seharusnya hukum itu berlaku dalam masyarakat. Ar nya, nonsens hukum pelayanan publik  dapat  ditegakkan  tanpa  didukung  oleh  kesadaran,  pengetahuan,  dan pemahaman para subjek hukum dalam masyarakat.
11 Ibid. , hlm. 3.
12  Lawrence M. Friedman, “Legal Culture and Social Development”, Law and Society, Vol. 4, 1969, hlm. 9
Didik Sukriono: Penguatan Budaya Hukum dalam Penyelenggaraan Pelayanan Publik sebagai Upaya Penegakan Hak Asasi Manusia (HAM) di Indonesia
Hal lain yang  dak kalah pen ng adalah adanya suatu  ngkat otonomi tertentu bagi  organisasi  (lembaga-lembaga  penyelenggara  pelayanan  publik)  dalam mewujudkan ide-ide (tujuan) hukum penyelenggaraan pelayanan publik. Otonomi tersebut  diperlukan  dalam  rangka  mengelola  sumber  daya  yang  tersedia,  yaitu: sumber daya manusia, sumber daya ﬁsik, sumber daya keuangan, dan sumber daya lainnya yang dibutuhkan untuk menggerakkan organisasi.

## C.  Par sipasi Masyarakat dalam Pelayanan Publik
Par sipasi dapat diar kan sebagai ikut serta, berperan serta dalam suatu kegiatan, mulai  dari  perencanaan  sampai  dengan  evaluasi.  Dalam  perspek f  poli k, Hun ngton¹³ dan Nelson memberikan pengertian par sipasi poli k sebagai kegiatan warga negara sipil (civilians) yang bertujuan memengaruhi pengambilan keputusan oleh pemerintah. Kelompok Belajar Par sipasi Bank Dunia merumuskan par sipasi masyarakat sebagai suatu proses melalui stakeholder yang memengaruhi dan ikut berbagi (share) kontrol  atas  prakarsa  dan  keputusan  serta  sumber  daya pembangunan yang memengaruhi mereka.¹⁴
Konsepsi di atas dipercaya mampu menjamin keadilan demokrasi, yaitu bahwa semua  warga  negara  akan  diperlakukan  sama  dalam  penyelenggaraan  negara. Persamaan  tersebut  mengimplikasikan  bahwa  semua  lapisan  masyarakat mempunyai hak terhadap akses dalam proses penyelenggaraan pemerintahan tanpa ada perbedaan. Prinsip keadilan demokrasi dalam penyelenggaraan pemerintahan merupakan hak asasi bagi warga negara yang kemudian berimplikasi pada kewajiban bagi se ap negara untuk menjamin keberlangsungannya. Kovenan Internasional Hak- Hak Sipil dan Poli k yang ditetapkan oleh Resolusi Majelis Umum PBB 2200 A (XXI) dalam Pasal 25 ditentukan bahwa: ”Se ap warga negara harus mempunyai hak dan kesempatan  tanpa  pembedaan  apapun”.  Ketentuan  serupa  juga  terdapat  dalam Undang-undang Nomor 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia, bagian kedelapan tentang  hak  turut  serta  dalam  pemerintahan  (Pasal  43).  Ketentuan-ketentuan  itu merupakan landasan pen ng bagi masyarakat yang memberikan kesempatan untuk melaksanakan hak asasinya dalam par sipasi publik pada proses penyelenggaraan pemerintahan yang demokra s di Indonesia.
Sherry Arnstein sebagaimana diku p oleh Rival G. Ahmad¹⁵ dalam A Ladder of Ci zen  Par cipa on membuat  skema  8  (delapan)  ngkat  par sipasi  rakyat  dalam
13  Samuel P. Hun ngton dan Joan Nelson, Par sipasi Poli k di Negara Berkembang, Jakarta: Rineka Cipta, 1994, hlm.
18.
14  Manajemen  Prasarana  dan  Sarana  Perkotaan  (MPSP),  “Par sipasi  Masyarakat  dalam  Perencanaan  dan Pemrograman Pembangunan Prasaran dan Sarana Perkotaan (Modul Peserta)”, Pemkot Malang Bekerja sama dengan USAID, 2002.
15  Rival G. Ahmad (et.al.), “Dari Parlemen ke Ruang Publik: Menggagas Penyusunan Kebijakan Par sipa f” , Jurnal
Hukum Jentera , Edisi ke 2, 2003, hlm. 109.
Didik Sukriono: Penguatan Budaya Hukum dalam Penyelenggaraan Pelayanan Publik sebagai Upaya Penegakan Hak Asasi Manusia (HAM) di Indonesia
memutuskan kebijakan. Tingkat ter nggi atau pertama adalah kontrol warga negara (ci zen control). Tingkat kedua delegasi kewenangan (delegated power), pada  ngkat ini  kewenangan  masyarakat  lebih  besar  daripada  penyelenggara  negara  dalam merumuskan  kebijakan. Tingkat  ke ga ,  kemitraan (partnership) yaitu adanya keseimbangan kekuatan rela f antara masyarakat dan pemegang kekuasaan untuk merencanakan dan mengambil keputusan bersama-sama. Tingkat keempat sampai keenam mengindikasikan par sipasi semu yang terdiri dari peredaman (placa on), konsultasi  dan  informasi (informing).  Tingkat  ketujuh  dan  kedelapan ,  terapi  dan manipulasi  yang  menunjukkan  ke adaan  par sipasi.  Di  tangga  terapi  kelompok kebijakan  masyarakat,  korban  kebijakan  dianjurkan  mengadu  kepada  pihak  yang berwenang  tetapi  dak  jelas  pengaduan  tersebut  di ndaklanju   atau  dak. Celakanya,  di  tangga  manipulasi  lembaga  negara  melakukan  pembenar  terhadap kelompok-kelompok masyarakat untuk seolah-olah berpar sipasi padahal seja nya yang terjadi adalah kooptasi dan represi penguasa.
Sementara  itu,  Wilcox  dalam  Purwanto¹⁶  membedakan  level  par sipasi masyarakat menjadi lima jenis, yaitu pemberian informasi, konsultasi, pembuatan keputusan bersama, melakukan  ndakan bersama, dan mendukung ak vitas yang muncul atas swakarsa masyarakat. Menurut Wilcox, pada level par sipasi masyarakat akan dilakukan sangat bergantung pada kepen ngan apa yang hendak dicapai. Untuk pengambilan  kebijakan  strategis  yang  memengaruhi  hajat  hidup  orang  banyak, masyarakat  tentu  harus  dilibatkan  secara  penuh.  Sementara  dalam  pengambilan keputusan  yang  bersifat  teknis,  pemberian  informasi  kepada  masyarakat  sudah sangat memadai.
Apabila digambarkan abstraksinya secara umum, peran serta masyarakat dalam konteks  penyelenggaraan  negara  berdasarkan  Peraturan  Pemerintah  Nomor  68 Tahun 1999 mengandung hak-hak dan kewajiban sebagai berikut: (1) hak mencari, memperoleh, dan memberikan informasi mengenai penyelenggaraan negara; (2) hak untuk memperoleh pelayanan yang sama dan adil dari penyelenggara negara; (3) hak untuk  menyampaikan  saran  dan  pendapat  secara  bertanggung  jawab  terhadap kebijakan penyelenggaraan negara; (4) hak untuk memperoleh perlindungan hukum dalam  hal  melaksanakan  haknya  dan  apabila  diminta  hadir  dalam  proses penyelidikan, penyidikan, dan persidangan sebagai saksi pelapor, saksi atau saksi ahli sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku; (5) hak-hak tersebut  dilaksanakan  sesuai  dengan  ketentuan  peraturan  perundang-undangan yang  berlaku  dan  menaa   norma  sosial  lainnya.  Hal  ini  dimaksudkan  untuk
16  Erwan Agus Purwanto, “Pelayanan Publik Par sipa f” , dalam buku Mewujudkan Good Governance yang disusun oleh Agus Dwiyanto, Yogyakarta: Gajah Mada, 2005, hlm. 192.
Didik Sukriono: Penguatan Budaya Hukum dalam Penyelenggaraan Pelayanan Publik sebagai Upaya Penegakan Hak Asasi Manusia (HAM) di Indonesia
menghindari ﬁtnah dan laporan yang  dak bertanggung jawab; (6) kesadaran hukum masyarakat dan penegak hukum dalam semangat yang interak f antara kesadaran hukum versi penguasa di satu sisi dan perasaan hukum khususnya persepsi keadilan yang bersifat spontan dari masyarakat di sisi lain.
Pertanyaannya  ialah  mengapa  par sipasi  masyarakat  dalam  penyelenggaraan pelayanan publik menjadi suatu keharusan. Irfan Islamy menyatakan paling  dak ada 8 (delapan) manfaat yang akan dicapai jika melibatkan par sipasi masyarakat dalam proses  pembangunan,  yaitu: pertama, masyarakat  akan  semakin  siap  untuk menerima dan melaksanakan gagasan pembangunan; kedua, hubungan masyarakat, pemerintah,  dan  legisla f  akan  semakin  baik; ke ga, masyarakat  mempunyai komitmen  yang  nggi  terhadap  ins tusi; keempat, masyarakat  akan  mempunyai kepercayaan yang lebih besar kepada pemerintah dan legislatif serta bersedia bekerja sama  dalam  penanganan  tugas  dan  urusan  publik; kelima, bila  masyarakat  telah memiliki kepercayaan dan menerima ide-ide pembangunan, maka mereka juga akan merasa  ikut  memiliki  tanggung  jawab  untuk  turut  serta  mewujudkan  ide-ide tersebut; keenam, mutu/kualitas  keputusan  atau  kebijakan  yang  diambil  akan menjadi semakin baik karena masyarakat turut serta memberikan masukan; ketujuh, akan  memperlancar  komunikasi  dari  bawah  ke  atas  dan  dari  atas  ke  bawah;  dan kedelapan, dapat  memperlancar  kerja  sama  terutama  untuk  mengatasi  masalah- masalah bersama yang kompleks dan rumit.¹⁷
Oleh  karena  itu,  hak  masyarakat  untuk  berpar sipasi  dalam  penyelenggaraan pelayanan publik secara tegas dijamin dalam Pasal 39 UUPP sebagai berikut:
(1)  Peran serta masyarakat dalam penyelenggaraan pelayanan publik dimulai sejak penyusunan standar pelayanan sampai evaluasi dan pemberian penghargaan.
(2)  Par sipasi masyarakat sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diwujudkan dalam bentuk kerja sama, pemenuhan hak dan kewajiban masyarakat, serta peran ak f dalam penyusunan kebijakan pelayanan publik.
(3)  Masyarakat dapat membentuk lembaga pengawasan pelayanan publik.
(4)  Tata cara pengikutsertaan masyarakat dalam pelayanan publik diatur lebih lanjut dalam peraturan pemerintah.
Keterlibatan  masyarakat  mengawal  penyelenggaraan  pelayanan  publik  juga semakin  kuat  setelah  lahirnya  Undang-undang  Nomor  14  Tahun  2009  tentang Keterbukaan  Informasi  Publik  (UU  KIP).  Legalitas  keterlibatan  masyarakat  dapat dilihat dari tujuan UU KIP, yaitu: (1) menjamin hak warga negara untuk mengetahui rencana  pembuatan  kebijakan  publik,  program  kebijakan  publik,  dan  proses
Didik Sukriono: Penguatan Budaya Hukum dalam Penyelenggaraan Pelayanan Publik sebagai Upaya Penegakan Hak Asasi Manusia (HAM) di Indonesia
17  Irfan Islamy, “Membangun Masyarakat Par sipa f” , Jurnal Administrasi Publik , Vol. IV No. 2,  2004, hlm. 3-9.
pengambilan keputusan publik, serta alasan pengambilan suatu keputusan publik; (2) mendorong par sipasi masyarakat dalam proses pengambilan kebijakan publik; (3) meningkatkan  peran  ak f  masyarakat  dalam  pengambilan  kebijakan  publik  dan pengelolaan badan publik yang baik; (4) mewujudkan penyelenggaraan negara yang b a i k ,   ya i t u   t ra n s p a ra n ,   efe k f   d a n   eﬁ s i e n ,   a ku nta b e l   s e r ta   d a p at dipertanggungjawabkan; (5) mengetahui alasan kebijakan publik yang memengaruhi hajat  hidup  orang  banyak;  (6)  mengembangkan  ilmu  pengetahuan  dan mencerdaskan  kehidupan  bangsa;  dan/atau  (7)  meningkatkan  pengelolaan  dan pelayanan  informasi  di  lingkungan  badan  publik  untuk  menghasilkan  layanan informasi yang berkualitas.
Sebelum  lahirnya  UU  KIP,  terdapat  beberapa  peraturan  perundang-undangan yang juga mengatur secara sporadis perihal kebebasan memperoleh informasi, yakni: 1.  Dalam  Pasal  4  ayat  (2)  Undang-undang  Nomor  24  Tahun  1992  tentang  Tata
Ruang, disebutkan bahwa: “Se ap orang berhak untuk mengetahui rencana tata ruang”.
2.  Dalam  Pasal  5  ayat  (2)  Undang-undang  Nomor  23  Tahun  1997  tentang Lingkungan  Hidup,  dinyatakan  bahwa:  “Se ap  orang  mempunyai  hak  atas informasi  lingkungan  hidup  yang  berkaitan  dengan  peran  dalam  pengelolaan lingkungan”.
3.  Undang-undang Nomor 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih  dan  Bebas  KKN.  Dalam  Pasal  3,  ditegaskan  bahwa:  “Asas-asas  umum penyelenggaraan  negara  melipu   Asas  Keterbukaan”,  Dalam  Pasal  5,  dirinci perihal:  “Se ap  penyelenggara  negara  berkewajiban  untuk:  ayat  (3):  bersedia diperiksa  kekayaannya  sebelum,  selama,  dan  setelah  menjabat;  ayat  (4): melaporkan dan mengumumkan kekayaannya sebelum dan setelah menjabat”. Sedangkan  dalam  Pasal  9  ayat  (1)  diatur  mengenai:  “Peran  serta  masyarakat sebagaimana dimaksud dalam pasal 8 diwujudkan dalam bentuk (a) hak mencari, memperoleh, dan memberikan informasi tentang penyelenggaraan negara”.
4.  Dalam  Pasal  41  ayat  (1)  Undang-undang  Nomor  31  Tahun  1999  tentang
Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, dinyatakan sebagai berikut: “Peran serta masyarakat  diwujudkan  dalam  bentuk:  (a)  hak  mencari,  memperoleh  dan memberikan informasi adanya dugaan telah terjadi  ndak pidana korupsi; (b) hak untuk  memperoleh  pelayanan  dalam  mencari,  memperoleh  dan  memberikan informasi  adanya  dugaan  telah  terjadi  ndak  pidana  korupsi  kepada  penegak hukum yang menangani perkara  ndak pidana korupsi; (c) hak menyampaikan saran  dan  pendapat  secara  bertanggung  jawab  kepada  penegak  hukum  yang menangani perkara  ndak pidana korupsi; (d) hak untuk memperoleh jawaban atas  pertanyaan  tentang  laporannya  yang  diberikan  kepada  penegak  hukum dalam waktu paling lama 30 ( ga puluh) hari”.
Didik Sukriono: Penguatan Budaya Hukum dalam Penyelenggaraan Pelayanan Publik sebagai Upaya Penegakan Hak Asasi Manusia (HAM) di Indonesia
5.  Undang-undang Nomor 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia. Dalam Pasal
14 ayat (1) dan (2), dinyatakan bahwa: “Se ap orang berhak untuk berkomunikasi dan memperoleh informasi yang diperlukan untuk mengembangkan pribadi dan lingkungan  sosialnya;  Se ap  orang  berhak  untuk  mencari,  memperoleh, memiliki,  menyimpan,  mengolah,  dan  menyampaikan  informasi  dengan menggunakan segala jenis sarana yang tersedia”. Sedangkan dalam Pasal 90 ayat (1)  diatur:  “Se ap  orang  dan/atau  kelompok  orang  yang  memiliki alasan  kuat bahwa hak asasinya telah dilanggar dapat mengajukan laporan dan pengaduan lisan atau tertulis pada Komnas HAM”.
6.  Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Dalam Pasal  20  ayat  (1),  dinyatakan  bahwa:  “Penyelenggaraan  pemerintahan berpedoman pada asas umum penyelenggaraan negara yang terdiri atas: d. asas keterbukaan”.  Sedangkan  dalam  Pasal  139  ayat  (1)  dikemukakan  bahwa: “Masyarakat  berhak  memberikan  masukan  secara  lisan  atau  tertulis  dalam rangka penyiapan atau pembahasan rancangan Perda”.
7.  Undang-undang  Nomor  10  Tahun  2004  tentang  Pembentukan  Peraturan Perundang-undangan  sebagaimana  telah  digan kan  oleh  Undang-undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan. Dalam  Pasal  5,  dinyatakan  sebagai  berikut:  “Dalam  membentuk  peraturan perundang-undangan,  harus  didasarkan  pada  asas  pembentukan  peraturan perundang-undangan  yang  baik,  yang  melipu :  keterbukaan”.  Yang  dimaksud dengan  asas keterbukaan yang  dimaksud  adalah  dalam  proses  pembentukan peraturan  perundang-undangan  -mulai  dari  perencanaan,  persiapan, penyusunan, dan pembahasan- bersifat transparan dan terbuka.

## D.  Penguatan Budaya Hukum Masyarakat
Secara e mologis, penguatan berasal dari kata “kuat ” yang mempunyai ar  banyak tenaganya atau kemampuan yang lebih, sedangkan kata “penguatan” mempunyai ar   perbuatan,  hal  dan  lain  sebagainya  yang  mengua   atau  menguatkan.  Secara terminologis,  penguatan  mempunyai  makna  usaha  menguatkan  sesuatu  atau  hal yang tadinya lemah menjadi lebih kuat. Penguatan ini didasari karena adanya sesuatu yang lemah untuk dijadikan kuat sehingga dilakukan proses penguatan.
Penguatan  terbagi  ke  dalam  dua  jenis  yaitu  penguatan  posi f  dan  penguatan nega f.  Arah  dan  tujuan  kedua  jenis  penguatan  itu  sama,  yaitu  mendorong  lebih kuatnya  ngkah laku baik yang telah ditampilkan tetapi dengan bentuk dan materi penguatan  yang  berbeda.  Penguatan  posi f  diselenggarakan  dengan  jalan pemberian  hal-hal  posi f  berupa  pujian,  hadiah,  atau  hal-hal  lain  yang  berharga kepada  pelaku  perbuatan  yang  dianggap  baik  dan  ingin  di ngkatkan  frekuensi penampilannya.  Sementara  itu,  penguatan  nega f  diselenggarakan  dengan
Didik Sukriono: Penguatan Budaya Hukum dalam Penyelenggaraan Pelayanan Publik sebagai Upaya Penegakan Hak Asasi Manusia (HAM) di Indonesia
mengurangi  hal-hal  tertentu  yang  menyenangkan  bagi  si  pelaku,  dengan  cara mengurangi  hal-hal  tertentu  yang  selama  ini  dirasakan  sebagai  hukuman,  dak menyenangkan, atau menjadi sesuatu yang memberatkan bagi si pelaku.
Sejalan dengan konsep penguatan dalam konteks ini adalah penyuluhan yaitu upaya  untuk  meningkatkan  pengetahuan,  keterampilan  dan  sikap,  melalui pemberdayaan  masyarakat (Community  Empowerment), penguatan  kapasitas (Capacity  Strenghtening), dan  komunikasi  pembangunan.  Dalam  hal  ini, memberdayakan  berar   memberi  daya  kepada  yang  dak  berdaya  dan/atau mengembangkan daya yang sudah dimiliki menjadi sesuatu yang lebih bermanfaat bagi  masyarakat  yang  bersangkutan.  Penguatan  kapasitas  adalah  penguatan kemampuan  yang  dimiliki  oleh  se ap  individu  (dalam  masyarakat),  kelembagaan, maupun  hubungan  atau  jejaring  antar  individu,  kelompok  organisasi  sosial,  serta pihak lain di luar sistem masyarakatnya sampai di aras global; sedangkan komunikasi pembangunan  adalah  upaya  untuk  menyampaikan  pesan-pesan  pembangunan, tetapi yang lebih pen ng dari itu adalah untuk menumbuhkembangkan par sipasi masyarakat dalam pembangunan.
Tujuan  penguatan  dalam  konteks  penguatan  budaya  hukum  penyelenggaraan pelayanan publik, antara lain:
1.  Sosialisasi,  yakni  penyebaran  substansi  UUPP  yang  menyangkut  lingkup pelayanan publik, hak-hak masyarakat yang dijamin, kewajiban penyelenggara pelayanan  serta  sanksi  jika  terjadi  pelanggaran  oleh  penyelenggara  layanan kepada masyarakat agar mempunyai pengetahuan, penger an, dan pemahaman sesuai yang diharapkan UUPP.
2.  Op malisasi  ar nya  substansi  UUPP  yang  telah  ditransformasikan  diharapkan dapat dipahami, diketahui, diyakini, dan dilaksanakan secara menyeluruh atau maksimal.
3.  Peningkatan,  yaitu  penguatan  yang  dilakukan  sebagai  upaya  meningkatkan pengetahuan,  penger an,  dan  pemahaman  masyarakat  tentang  UUPP  agar penyelenggaraan pelayanan publik dapat dilaksanakan sesuai dengan napas dan amanat dari UUPP.
4.  Pembaharuan,  yaitu  perubahan  budaya  dalam  penyelenggaraan  pelayanan publik  yang  berbeda  dengan  sebelumnya  menjadi  lebih  baik  dan  meningkat sesuai dengan asas-asas penyelenggaraan pelayanan publik.
Upaya  penguatan  budaya  hukum,  pada  hakikatnya  juga  merupakan  upaya penguatan  kesadaran  hukum  masyarakat.  Ar nya,  budaya  hukum  dan  kesadaran hukum  masyarakat  merupakan  satu  kesatuan  yang  dak  dapat  dipisahkan  dan keduanya  sangat  berhubungan  dengan  pelaksanaan  hukum  dalam  masyarakat. Hukum  yang  dibuat  itu  sekalipun  memenuhi  persyaratan  yang  ditentukan  secara ﬁlosoﬁs  dan  yuridis,  tetapi  jika  kesadaran  hukum  masyarakat  dak  mempunyai
Didik Sukriono: Penguatan Budaya Hukum dalam Penyelenggaraan Pelayanan Publik sebagai Upaya Penegakan Hak Asasi Manusia (HAM) di Indonesia
respon untuk menaa  dan mematuhi peraturan hukum tersebut, maka peraturan hukum yang dibuat  dak akan efek f berlakunya. Singkatnya, kesadaran hukum para “jus ciabel”  merupakan  jembatan  yang  menghubungkan  antara  peraturan- peraturan hukum dengan perilaku hukum seseorang.
Satjipto  Rahardjo¹⁸  menegaskan  bahwa  penegakan  hukum  selalu  melibatkan manusia  dan  ngkah  laku  manusia.  Hukum  dak  dapat  tegak  dengan  sendirinya, yakni hukum  dak mampu mewujudkan sendiri janji-janji serta kehendak-kehendak yang  tercantum  dalam  peraturan-peraturan  hukum.  Solly  Lubis¹⁹  menambahkan, kesadaran  hukum  merupakan  panduan  sikap  mental  dan  ngkah  laku  terhadap masalah-masalah  yang  mempunyai  segi  hukum  yang  melipu   pengetahuan mengenai  seluk-beluk  hukum,  penghayatan  atau  internalisasi  terhadap  nilai-nilai keadilan dan ketaatan atau kepatuhan terhadap hukum yang berlaku. Sementara itu, ngkat kesadaran adalah bobot pengetahuan, penghayatan, dan ketaatan terhadap hukum yang berlaku yang diperlihatkan oleh cara-cara berpikir dan berbuat dalam pergaulan sehari-hari.
Merujuk  pada  pendapat  di  atas,  dapat  dikatakan  bahwa  budaya  hukum  dan kesadaran hukum masyarakat menjadi parameter utama dalam proses penegakan hukum. Indikator keberhasilan implementasi hukum, bukan karena sanksi ataupun rasa  takut,  melainkan  kesadaran  bahwa  hukum  tersebut  sesuai  dengan  nilai-nilai yang tumbuh dan berkembang dalam masyarakat sehingga harus ditaa . Indikator terbentuknya  suatu  kesadaran  hukum  masyarakat  adalah  pengetahuan  hukum, pemahaman  hukum,  sikap  hukum,  dan  pola  perilaku  hukum.  Oleh  karena  itu, penyuluhan  hukum  merupakan  suatu  keharusan  agar  masyarakat  memahami sepenuhnya tentang peraturan hukum yang diberlakukan, sehingga dilembagakan dan dijiwai dalam kehidupan masyarakat.
Terdapat  dua  agenda  yang  harus  dilakukan  dalam  upaya  penguatan  budaya hukum pada pelayanan publik, yaitu:
Pertama ,  meningkatkan  kemampuan  struktur  hukum  untuk  meyakinkan masyarakat bahwa penyelenggaraan pelayanan publik yang dijalankan benar-benar berorientasi  kepada  rakyat  dan  berkeadilan  sosial  serta  mampu  menjalankan tugasnya  secara  non-diskrimina f.  Ar nya,  jika  struktur  hukum  dapat  meyakinkan masyarakat dan menjalankan tugas dengan baik, maka masyarakat akan memberikan dukungan sekaligus mengiku  pola tersebut dan demikian juga sebaliknya. Terkait dengan  peningkatan  kemampuan  struktur  hukum,  beberapa  prinsip  yang  harus dipahami dan dilakukan oleh penyelenggara pelayanan publik, yaitu: (1) pelayanan
Didik Sukriono: Penguatan Budaya Hukum dalam Penyelenggaraan Pelayanan Publik sebagai Upaya Penegakan Hak Asasi Manusia (HAM) di Indonesia
18  Satjipto Rahardjo, Penegakan Hukum: Suatu Tinjauan Sosiologis, Yogyakarta: Penerbit Genta Publishing, 2009, hlm. ix. 19  Solly Lubis, Poli k dan Hukum di Era Reformasi, Bandung: CV Mandar Maju,  2000, hlm. 31-32.
publik merupakan hak dasar bagi warga negara yang harus dipenuhi oleh negara. Hal ini dilakukan karena pelayanan publik merupakan bagian yang tak terpisahkan dari kewajiban  negara  untuk  menyejahterakan  rakyatnya.  Pelayanan  publik  bukan semata-mata  menyiapkan  instrumen  bagi  berjalannya  birokrasi  untuk menggugurkan kewajiban negara, melainkan lebih dari itu, merupakan esensi dasar bagi  terwujudnya  keadilan  sosial;  (2)  fungsi  negara  adalah  melindungi  segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia, mencerdaskan kehidupan bangsa,  dan  ikut  melaksanakan  keter ban  dunia  berdasarkan  kemerdekaan  dan perdamaian abadi; (3) pelayanan publik merupakan sebuah kewajiban negara ( state obliga on )  bukan  semata-mata  memenuhi  unsur-unsur  formal  belaka,  melainkan juga secara esensial pemenuhan pelayanan publik juga merupakan pemenuhan akan hak-hak ekonomi, sosial, dan budaya yang melekat pada individu warga negara; (4) pegawai negeri (pemerintah-birokrasi) diadakan  dak untuk melayani dirinya sendiri, tetapi  untuk  melayani  masyarakat  serta  diharapkan  mampu  menciptakan  kondisi yang  memungkinkan  se ap  anggota  masyarakat  untuk  bisa  mengembangkan kemampuan dan krea vitasnya demi tujuan bersama.²⁰
Kedua, penyelenggara  pelayanan  publik  harus  menciptakan  masyarakat  yang terdidik (educated  public) agar  masyarakat  dapat  memahami  hukum  pelayanan publik dengan baik dan melaksanakan aturan hukum pelayanan publik serta dapat memberikan  saran  dan  pengawasan  kepada  instansi  yang  berwenang.  Adapun agenda  penguatan  budaya  hukum  yang  harus  dilakukan  oleh  penyelenggara pelayanan publik adalah: (1) membangun sistem informasi pelayanan publik yang melipu   penyimpanan,  pengelolaan,  dan  mekanisme  penyampaian  informasi  dari penyelenggara kepada masyarakat dan sebaliknya; (2) meningkatkan upaya publikasi, komunikasi, dan sosialisasi penyelenggaraan pelayanan publik; (3) mengembangkan pendidikan dan pela han hukum pelayanan publik; dan (4) memasyarakatkan citra dan keteladanan-keteladanan penyelenggaraan pelayanan publik.²¹
Konkretnya, upaya penguatan kesadaran hukum pelayanan publik, dapat dimulai sejak  penyusunan  Standar  Pelayanan,  penetapan Standard  Opera ng  Procedures (SOP), pengembangan survei tentang kepuasan penerima layanan, pengembangan sistem  pengelolaan  pengaduan,  sampai  dengan  evaluasi  dan  pemberian penghargaan.²² Masyarakat diharapkan juga ak f membentuk lembaga pengawasan
Didik Sukriono: Penguatan Budaya Hukum dalam Penyelenggaraan Pelayanan Publik sebagai Upaya Penegakan Hak Asasi Manusia (HAM) di Indonesia
20  Agus Fanar Syukri, “Tinjauan Sosio-Teknologi atas Penerapan Standar Pelayanan Publik di Kabupaten Jembrana Bali”, Jurnal Standarisasi , Volume 9, No. 2, 2007,  hlm. 69-75.
21  Jimly Asshiddiqie, Kons tusi dan Kons tusionalisme Indonesia, Jakarta: Kons tusi Press, 2005, hlm. 387.
22  Standar Pelayanan, yaitu suatu komitmen penyelenggaraan pelayanan untuk menyediakan pelayanan dengan suatu  kualitas  tertentu  sesuai  harapan-harapan  masyarakat  dan  kemampuan  penyelenggara  pelayanan;
Standard Opera ng Procedures (SOP), yaitu untuk memas kan bahwa proses pelayanan dapat berjalan secara konsisten;  Pengembangan  survei  tentang  kepuasan  penerima  layanan,  yaitu  suatu  mekanisme  penilaian kepuasan  masyarakat  atas  layanan  yang  diterima  dari  penyelenggara  pelayanan;  Pengembangan  sistem
pelayanan  publik  dan  mengadukan  penyimpangan  dalam  penyelenggaraan pelayanan publik kepada Penyelenggara, Ombudsman, dan/atau Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota. Pengaduan dapat dilakukan terhadap penyelenggara yang dak  melaksanakan  kewajiban  dan/atau  melanggar  larangan  dan  pelaksana  yang memberi pelayanan yang  dak sesuai dengan standar pelayanan.²³
Bentuk kegiatan lain yang juga memiliki nilai strategis sebagai upaya penguatan budaya hukum masyarakat adalah model yang dikemukakan oleh Urban Ins tute dan USAID,²⁴ yaitu:
1.  Penerbitan newsle er secara regular, misalnya mingguan, dua mingguan, atau bulanan yang berisi ak vitas-ak vitas pen ng menyangkut masalah pelayanan publik yang dilakukan oleh pemerintah daerah. Newsle er ini biasanya diberikan secara  gra s  kepada  masyarakat  luas  dengan  menempatkannya  di  tempat- tempat strategis yang mudah dijangkau, misalnya di tempat-tempat yang sering dikunjungi masyarakat.
2.  Pertemuan warga dengan pemerintah dan DPRD yang dilakukan secara berkala.
3.  Menggunakan  media  massa  untuk  melakukan  konferensi  pers,  memberikan press  release, dan  mengundang  wartawan  untuk  memberitakan  penjelasan- penjelasan pemerintah mengenai isu-isu pen ng dalam masyarakat atau yang menyangkut masalah publik.
4.  Membuka saluran kri k dan saran untuk pemerintah daerah, baik melalui surat, telepon, e-mail dan lain sebagainya.
5.  Menerbitkan  brosur-brosur  pemberitahuan  kepada  masyarakat  tentang pemerintah daerah, misalnya tentang organisasi dan fungsi pemerintah daerah yang dilengkapi dengan nomor telepon sehingga masyarakat dapat melakukan kontak langsung dengan pejabat pemerintah.
6 .  Talk  show atau  wawancara  melalui  TV  atau  radio  lokal  untuk  membahas masalah-masalah lokal yang ada di daerah.
7 .  Public hearing dengan berbagai topik, misalnya masalah pembiayaan pelayanan publik, kualitas pelayanan publik, dan  sebagainya.
8.  Membentuk  semacam  lembaga  perwakilan  yang  menampung  aspirasi  anak- anak  muda  dan  menggunakan  forum  ini  untuk  mendiskusikan  masalah demokrasi dan lain-lain yang harus dikembangkan dalam negara demokra s.
Didik Sukriono: Penguatan Budaya Hukum dalam Penyelenggaraan Pelayanan Publik sebagai Upaya Penegakan Hak Asasi Manusia (HAM) di Indonesia
pengelolaan pengaduan, yaitu pengaduan masyarakat merupakan sumber informasi bagi upaya-upaya pihak penyelenggara pelayanan untuk memperbaiki kesalahan-kesalahan yang mungkin terjadi.
23  MP3 Masyarakat Peduli Pelayanan Publik, Ada Apa dengan UU No. 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik?,
Yayasan TIFA, hlm. 10.
24  Erwan Agus Purwanto, “Pelayanan Publik Par sipa f”, Op. cit. , hlm. 176-228.
9.  Mengadakan fes val daerah sebagai sarana untuk mengintegrasikan masyarakat dengan cara berkumpul dan mendiskusikan masalah-masalah daerah.
10.  Membentuk  m  khusus  di  pemerintah  daerah  untuk  menangani  masalah peningkatan par sipasi masyarakat.
11.  Membuat  forum  ‘Anda  bertanya  Kami  menjawab’  yang  diterbitkan  di  media massa lokal untuk berinteraksi dengan masyarakat tentang keluhan dan masalah yang dihadapi masyarakat.
12.  Melakukan survei untuk menjaring aspirasi masyarakat.
13.  Membentuk  program-program  kemitraan  bersama  masyarakat  dengan  fokus utama mencari cara memecahkan masalah-masalah khusus yang dihadapi oleh masyarakat.
14.  Membuat Ci zen dan LSM Charter, yaitu kesepakatan antara pemerintah dengan masyarakat atau LSM untuk melakukan ak vitas bersama guna memecahkan masalah yang dihadapi pemerintah dan masyarakat.
15.  Membuat  mekanisme  untuk  menyediakan  dana  bagi  program-program  yang muncul atas inisia f masyarakat.
Model  lain  yang  juga  dapat  dijadikan  rujukan  adalah  dengan  pelembagaan kontrak  pelayanan (service  charter) ²⁵ dalam  penyelenggaraan  pelayanan  publik. Urgensi  kontrak  pelayanan  dipicu  oleh  beberapa  per mbangan. Pertama, untuk memberikan  kepas an  pelayanan  melipu   waktu,  biaya,  prosedur,  dan  cara pelayanan; kedua, memberikan informasi mengenai hak dan kewajiban pengguna layanan,  penyedia  layanan,  serta stakeholders lainnya  dalam  keseluruhan  proses penyelenggaraan pelayanan; ke ga, untuk mempermudah pengguna layanan, warga dan stakeholders lainnya  dalam  mengontrol  praktik  penyelenggraan  pelayanan; keempat, untuk  mempermudah  manajemen  pelayanan  memperbaiki  kinerja pelayanan: kelima, untuk  membantu  manajemen  pelayanan  mengiden ﬁkasi kebutuhan, harapan, dan aspirasi pengguna layanan serta warga dan stakeholders lainnya.
Kusumasari²⁶  menyebutkan  terdapat  beberapa  keuntungan  melakukan pelembagaan kontrak pelayanan, yaitu:
1.  Mendorong perubahan struktur birokrasi seper  perubahan prosedur pelayanan dan posisi pengguna jasa.
Didik Sukriono: Penguatan Budaya Hukum dalam Penyelenggaraan Pelayanan Publik sebagai Upaya Penegakan Hak Asasi Manusia (HAM) di Indonesia
25  Puskesmas Bendo Kota Blitar adalah salah satu daerah yang cukup berhasil mengubah pelayanan publik dengan menggunakan kontrak pelayanan.
26  Bevaola Kusumasari, “Kontrak Pelayanan dalam Reformasi Pelayanan Publik di Indonesia” , dalam buku Birokrasi Publik  dalam  Sistem  Poli k  Semi  Parlementer ,  yang  disusun  oleh  Erwan  Agus  Purwanto  dan  Wahyudi Kumorotomo, Yogyakarta: Gava Media, 2005, hlm. 87-98.
2.  Pengguna jasa layanan, civil society organiza on (CSO) , dan media massa dapat melakukan  peran  kontrol  dalam  penyelenggaraan  pelayanan  publik  karena adanya  mekanisme  komplain  apabila  pelayanan  publik  dak  sesuai  dengan standar.
3.  Mendorong  perubahan mindset dan  perilaku  aparat  birokrasi  menjadi  lebih berorientasi kepada kepen ngan publik.
4.  Visibilitas  nggi karena melibatkan par sipasi dan aspirasi masyarakat, LSM, dan DPRD dalam menyusun prosedur, peraturan, dan standar kinerja pelayanan.
5.  Melindungi masyarakat dari perilaku birokrasi yang sewenang-wenang maupun sikap arogansi aparat birokrasi terhadap pengguna jasa.
6.  Adanya transparansi waktu, biaya, dan prosedur pelayanan.
7.  Adanya kejelasan SDM yang menangani suatu pelayanan dan kualitas SDM yang lebih baik.
8.  Menciptakan  e ka  dan  budaya  pelayanan  yang  menempatkan  pengguna  jasa sebagai subjek pelayanan.

## E.    Penutup
Secara konsepsional, penegakan hukum pada hakikatnya merupakan variabel yang mempunyai  korelasi  dan  interdependensi  antara  faktor-faktor  substansi,  struktur, dan  kultur  (budaya).  Ke ga  komponen  tersebut  merupakan  suatu  sistem,  ar nya komponen-komponen itu akan sangat menentukan proses penegakan hukum dalam masyarakat  dan  dak  dapat  dinaﬁkan  satu  dengan  yang  lainnya.  Ar nya,  upaya mewujudkan kualitas penyelenggaraan pelayanan publik yang hanya bertumpu pada pembenahan  aspek  substansi  dan  struktur  hukum,  dapat  dipas kan  napas  dan amanat UUPP  dak dapat ditegakkan.
Par sipasi  masyarakat  dalam  pelayanan  publik  merupakan  hak  sekaligus kewajiban  yang  dimulai  dari  perencanaan  sampai  dengan  evaluasi.  Par sipasi masyarakat akan mampu menjamin keadilan demokrasi, yakni semua warga negara akan  diperlakukan  sama  dalam  sebuah  penyelenggaraan  negara  dan  berimplikasi pada  persamaan  hak  akses  dalam  proses  penyelenggaraan  pemerintahan.  Prinsip keadilan demokrasi dalam penyelenggaraan pemerintahan merupakan hak asasi bagi warga  negara  yang  kemudian  berimplikasi  pada  kewajiban  se ap  negara  untuk menjamin keberlangsungannya.
Agenda  yang  harus  dilakukan  dalam  penguatan  budaya  hukum  dalam penyelenggaraan  pelayanan  publik,  yaitu:  (1)  meningkatkan  kemampuan  struktur hukum  untuk  meyakinkan  masyarakat  bahwa  penyelenggaraan  pelayanan  publik yang dijalankan benar-benar berorientasi kepada rakyat dan berkeadilan sosial serta mampu  menjalankan  tugasnya  non-diskrimina f;  (2)  penyelenggara  pelayanan
Didik Sukriono: Penguatan Budaya Hukum dalam Penyelenggaraan Pelayanan Publik sebagai Upaya Penegakan Hak Asasi Manusia (HAM) di Indonesia
publik  harus  menciptakan  masyarakat  yang  terdidik (educated  public) supaya masyarakat  dapat  memahami  hukum  pelayanan  publik  dengan  baik  dan melaksanakan aturan hukum pelayanan publik serta dapat memberikan saran dan pengawasan kepada instansi yang berwenang.

## Da ar Pustaka Buku
Agus Dwiyanto, Mewujudkan Good Governance, Gajah Mada, Yogyakarta, 2005. Agus Dwiyanto (et.al.), Kinerja Tata Pemerintahan Daerah di Indonesia, PSKK UGM Bekerja sama dengan kemitraan, Yogyakarta, 2007. Agung  Hendarto  dan  Nizar  Suhendra, Good  Governance  dan  Penguatan  Ins tusi Daerah, Masyarakat Transparansi Indonesia (MTI), Jakarta, 2002. C.F.G. Sunarya   Hartono, Panduan Inves gasi untuk Ombudsman Indonesia, Jakarta,
2003.
Chambliss  William  J.,  dan  Robert  B.  Seidman, Law,  Order  and  Power, Addison- Westley, Mass, 1971.
Erwan  Agus  Purwanto  dan  Wahyudi  Kumorotomo, Birokrasi  Publik  dalam  Sistem Poli k Semi Parlementer, Gava Media, Yogyakarta, 2005. Hun ngton, Samuel P. dan Joan Nelson, Par sipasi Poli k di Negara Berkembang, Rineka Cipta, Jakarta, 1994. Jimly  Asshiddiqie, Kons tusi  dan  Kons tusionalisme  Indonesia, Jakarta,  Kons tusi Press, 2005.
M.  Ryaas  Rasjid, Desentralisasi  dalam  Menunjang  Pembangunan  Daerah  dalam
Pembangunan Administrasi di Indonesia , Pustaka LP3ES, Jakarta, 1998. Mp3 Masyarakat Peduli Pelayanan Publik, Ada Apa dengan UU No. 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik?, Yayasan TIFA, Jakarta. Satjipto  Rahardjo, Penegakan  Hukum:  Suatu  Tinjauan  Sosiologis, Penerbit  Genta Publishing, Yogyakarta, 2009. Sirajjudin, Didik Sukriono dan Winardi, Hukum Pelayanan Publik Berbasis Par sipasi dan Keterbukaan Informasi, Setara Press (Kelompok Insrans Publishing), Malang, 2011. Soedjono Dirdjosisworo, Pengantar Ilmu Hukum, CV. Rajawali, Jakarta, 1984. Solly Lubis, Poli k dan Hukum di Era Reformasi, CV. Mandar Maju, Bandung, 2000.
Didik Sukriono: Penguatan Budaya Hukum dalam Penyelenggaraan Pelayanan Publik sebagai Upaya Penegakan Hak Asasi Manusia (HAM) di Indonesia

## Dokumen Lain
Abdul  Mukthie  Fadjar,  “Kepriha nan  Memudarnya  Penegakan  Hukum  dan Kewibawaan Hukum di Indonesia”, Makalah disampaikan pada sarasehan Forum Doktor Fakultas Hukum Universitas Brawijaya , 30 Juni 2011.
Agus  Fanar  Syukri,  “Tinjauan  Sosio-Teknologi  atas  Penerapan  Standar  Pelayanan Publik di Kabupaten Jembrana Bali”, Jurnal Standardisasi , Volume 9, No. 2,  2007.
Irfan Islamy, “Membangun Masyarakat Par sipa f” , Jurnal Administrasi Publik , Vol.
IV, No. 2, 2004.
Rival  G.  Ahmad  (et.al.),  “Dari  Parlemen  ke  Ruang  Publik:  Menggagas  Penyusunan Kebijakan Par sipa f” , Jurnal Hukum Jentera Edisi ke 2 , PSHK, Jakarta, 2003.
Kompas, “Kerusakan Moral mencemaskan”, 20 Juni 2011.
Didik Sukriono: Penguatan Budaya Hukum dalam Penyelenggaraan Pelayanan Publik sebagai Upaya Penegakan Hak Asasi Manusia (HAM) di Indonesia