## Perkembangan Demokratisasi Pemerintahan Daerah Istimewa Yogyakarta, 1945 - 1955
Moch. Asichin 1* dan Yety Rochwulaningsih 2
1 Widyaiswara Institut Pemerintahan Dalam Negeri
2 Program Magister dan Doktor Sejarah, Fakultas Ilmu Budaya, Universitas Diponegoro
* Corresponding Author: mochasichin@gmail.com

## Abstract
Tulisan ini bertujuan untuk memberi gambaran dan analisis bagaimana perkembangan  demokratisasi  pemerintahan  Daerah  Istimewa Yogyakarta  merupakan  komitmen  dan  hasil  usaha  yang  sistematis  dan terstruktur  dari  pihak  penguasa  Kraton  Yogyakarta  yang  mestinya bercorak  otokratis.  Dengan  metode  sejarah  kritis,  kajian  ini mengidentifikasi bahwa demokratisasi pemerintahan Kraton Yogyakarta dilakukan oleh Sultan HB IX setelah dinobatkan sebagai penguasa kraton Yogyakarta menggantikan Sultan HB VIII. Dengan jabatan sebagai Koo , HB  IX  menyusun  rancangan  bentuk  pemerintahan  yang  demokratis dengan  melibatkan  peran  rakyat  dalam  pengambilan  keputusan  dan konsep  itu  dapat  direalisasikan  di  DIY  ketika  Sultan  HB  IX  dan  Paku Alam secara resmi ditetapkan oleh pemerintah RI sebagai Kepala Daerah dan  Wakil  Kepala  Daerah.  Demokratisasi  pemerintahan  ditunkukkan dari Maklumat No. 14 Daerah Istimewa Negara RI (Kasultanan dan Paku Alam)  tentang  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Kelurahan  dan  Majelis Permusyawaratan Desa yang bersama-sama dengan Dewan Pemerintah menentukan  arah  penyelenggaraan  pemerintahan.  Demikian  juga  pada masa pasca revolusi, melalui Pemilu lokal dibentuk DPRD dan DPD.
Kata Kunci: Demokratisasi; Pemerintahan; Kraton Yogyakarta.

## Pendahuluan
Artikel ini mengkaji perkembangan demokratisasi yang terjadi di Daerah Istimewa Yogyakarta  (DIY)  sejak  bergabungnya  Kraton  Yogyakarta  ke  dalam  Negara Kesatuan  Republik  Indonesia  (NKRI)  pada  tahun  1945  hingga  diselenggarakannya Pemilu pertama tahun 1955 yang merupakan salah satu indikator dari implementasi sebuah sistem demokrasi. Kajian ini sangat menarik mengingat Yogyakarta memiliki nilai historis dengan dimensi sosiokultural dan politis khususnya yang menyangkut proses  demokratisasi  dan  sistem  monarki  yang  dapat  berjalan  bersamaan  tanpa menimbulkan kegoncangan dalam kehidupan social, politik maupun pemerintahan. Meskipun  adakalanya  menimbukan  kekuatiran  elit  pemerintah  pusat  sebagaimana
Received : 29 Juni 2018
Accepted : 2 Juli 2018
yang  pernah  disampaikan  oleh  pernyataan  Presiden  Susilo  Bambang  Yudhoyono (SBY)  terkait  Rencana  Undang-undang  (RUU)  Keistimewaan  Yogyakarta,  bahwa "Tidak boleh ada sistem monarki yang bertabrakan dengan konstitusi maupun nilai- nilai demokrasi” ( Media Indonesia , 30 November 2010).
Pemerintahan  DIY  merupakan  daerah  dengan  status  istimewa  dalam  bingkai NKRI.  Hal  ini  terkait  erat  dengan  kenyataan  bahwa  keistimewaan  Yogyakarta berbeda  secara  fundamental  dengan  daerah-daerah  istimewa  yang  lain,  seperti Nangroe Aceh Darussalam/NAD (dahulu bernama Daerah Istimewa Aceh) dan DKI (Daerah Khusus Ibukota) Jakarta serta Papua. DIY memiliki elemen kekuatan politik yang  tidak  dimiliki  oleh  daerah  istimewa  dan  daerah  khusus  yang  lain  yaitu kekuatan politik yang bersumber dari warisan masa tradisional yang berupa institusi politik tradisional yaitu Kraton Yogyakarta dan Pakualaman yang sejak Proklamasi Kemerdekaan  negara  RI  telah  bertransformasi  secara  modern  dan  demokratis (Rozaki dan Hariyanto, 2003: xvi).
Kedua penguasa kraton Yogyakarta Hamengku Buwana (HB) dan Paku Alam sangat  responsif  terhadap  sistem  demokrasi,  sehingga  tidak  terjadi  benturan- benturan sosial politik dalam penyelenggaraan pemerintahan di DIY. Terbukti dari awal berdirinya NKRI, kekuasaan pemerintahan negara RI DIY di bawah pimpinan Sultan HB IX dan Paku Alam VIII, dalam rangka demokratisasi sistem pemerintahan justru semakin intensif dilakukan. Bahkan upaya demokratisasi itu menyentuh pada level paling bawah hingga desa/kelurahan dan Rukun Tetangga (RT). Hal itu antara lain  tercermin  dari  adanya  Maklumat  No.  14  Daerah  Istimewa  Negara  RI (Kasultanan  dan  Paku  Alam)  tentang  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Kelurahan  dan Majelis Permusyawaratan  Desa. Dengan Maklumat ini Sultan HB IX dan Paku Alam VIII  bersepakat  dengan  KNID  Yogyakarta  untuk  mengadakan  aturan-aturan  yang terkait dengan keberadaan, peran dan fungsi lembaga atau badan perwakilan rakyat di tingkat desa (Kedaulatan Rakjat, 2 Mei 1947).
Dengan  terbentuknya  Dewan  Kelurahan  secara  efektif,  maka  sesuai  dengan petunjuk  dari  Jawatan  Praja  DIY  No.  1/D.P.  46  KNID  pada  level  yang  sama dibubarkan,  karena  peran  dan  fungsinya  telah  digantikan  oleh  Dewan  Kelurahan (Pemerintah  DIY,  1946:  1).  Dewan  Kelurahan  sebagai  badan  legislatif  dalam membuat  peraturan-peraturan  selalu  dilakukan  bersama-sama  dengan  Dewan Pemerintah  (Pamong  Kelurahan)  sebagai  badan  eksekutif.  Eksistensi  dan pelaksanaan tugas serta fungsi kedua badan di level Kelurahan tersebut, disatu sisi menjadi  bukti  otentik  bahwa  pemerintahan  DIY  sejak  awal  telah  dikembangkan dalam  kerangka  sistem  demokrasi  berdasar  kerakyatan  yang  merupakan  sistem pemerintahan  modern.  Akan  tetapi  pada  sisi  lain,  yang  memimpin  jalannya pemerintahan tersebut merupakan penguasa tradisional dari Kraton Yogyakarta.
Dalam  rangka  merealisasikan  terbentuknya  organ-organ  pemerintah  daerah sebagai  manifestasi  dari  demokratisasi  sistem  pemerintahan,  pemerintah  DIY menyelenggarakan pemilihan umum (Pemilu) lokal untuk memilih anggota DPRD. Penyelenggaraan  Pemilu  lokal  di  DIY  ini  dilangsungkan  dalam  sistem  pemilihan bertingkat  dan  didasarkan  pada  UU  No.  7  tahun  1950  serta  dimaksudkan  sebagai
percobaan sekaligus percontohan bagi daerah-daerah lain dalam lingkungan NKRI ( Kedaulatan    Rakjat, 20  Agustus  1950).  Pemilu  lokal  untuk  memilih  anggota  DPRD DIY  yang  diselenggarakan  pada  16  Juli  hingga  9  Nopember  1951  ini  merupakan Pemilu pertama dan satu-satunya yang pernah diselenggarakan di Negara RI pada waktu  itu.  Menariknya  justru  itu  diselenggarakan  oleh  pemerintah  DIY  di  bawah pimpinan  Sultan  HB  IX  dan  Paku  Alam  VIII  sebagai  Kepala  Daerah  dan  Wakil Kepala  Daerah  yang  nota  bene  adalah  penguasa  kraton-kraton  Yogyakarta  yang mestinya sangat otokratis.
Dengan  bertitik  tolak  dari  hal-hal  tersebut,  maka  sangat  menarik  untuk mengkaji lebih lanjut bagaimana proses demokratisasi jalannya pemerintahan di DIY itu  berlangsung  secara  harmonis  sejak  terintegrasinya  DIY  ke  dalam  NKRI  hingga penyelenggaraan Pemilihan Umum tahun 1955 yang demokratis. Dalam hal ini ada beberapa  permasalahan  yang  dikaji  lebih  lanjut,  yaitu  bagaimana  dan  mengapa kraton  Yogyakarta  dan  Kadipaten  Pakualaman  yang  masih  bersifat  monarkhi absolut  segera  menyatakan  diri  untuk  menjadi  bagian  dari  NKRI  yang  dibangun sebagai  negara  yang  demokratis?  Perubahan-perubahan  apa  yang  dilakukan  oleh penguasa  Yogyakarta  dalam  menyesuaikan  diri  dengan  sistem  demokrasi  yang dikembangkan  di  Indonesia  dari  sejak  masa  kemerdekaan  hingga  pelaksanaan Pemilu yang pertama?

## Sultan Sebagai Peletak Dasar Demokratisasi Pemerintahan Kraton
Jejak  sejarah  menunjukkan  bahwa  reformasi  administrasi  kewilayahan  di  keraton Yogyakarta telah dilakukan pada tahun 1927 dan dilakukan secara internal otonom oleh  pihak  kraton  tanpa  tekanan  dari  luar  (pemerintah  kolonial  Belanda).  Semula wilayah Kesultanan Yogyakarta dibagi menjadi enam kabupaten, yaitu Kulonprogo, Mataram/Yogyakarta,  Bantul,  Sleman,  Kalasan,  dan  Gunungkidul.  Masing-masing wilayah kabupaten dibagi-bagi menjadi distrik yang dikepalai oleh seorang dengan gelar  Panji.  Selanjutnya  tiap-tiap  distrik  dibagi  lagi  menjadi  beberapa  ondedistrik yang  dikepali  oleh  seorang  Asisten  Panji.  Sejak  tahun  1927  itu  nama  gelar  jabatan Panji  dan  Asisten  Panji  diganti  dengan  Wedana  dan  Asisten  Wedana  yang  juga merupakan  jabatan  yang  diterapkan  di  wilayah  Gubernemen  (wilayah  yang diperintah langsung oleh pemerintah Kolonial Belanda). Dengan adanya perubahan itu,  jumlah  kabupaten  yang  sebelumnya  berjumlah  enam  kabupaten  dikurangi sehingga tinggal menjadi empat kabupaten yaitu Yogyakarta, Bantul, Gunungkidul, dan  Kulonprogo  (Koerwokoesoemo,  1985:  61).  Pembagian  wilayah  administratif tersebut berlangsung terus hingga menjelang penobatan Sri Sultan HB IX pada tahun 1940 dengan rincian pada Tabel 1.
Dalam konteks ini sangat menarik bahwa pemerintah kolonial Belanda masih mengakui eksistensi Kesultanan Yogyakarta (termasuk Pakualaman) yang bersama- sama  dengan  Kasunanan  Surakarta  dan  Mangkunegaran  disebut  sebagai Vorstenlanden baik  secara de  facto maupun de  jure. Belanda  juga  mengakui  sistem birokrasi pemerintah Kesultanan Yogyakarta sendiri tanpa banyak intervensi kecuali pada  pucuk  pimpinan  birokrasi  yaitu  Sultan  dan  Patih.  Dengan  demikian  dari
perspektif  pemerintah  kolonial  Belanda,  kesultanan  Yogyakarta  dapat  dipandang sebagai semacam daerah istimewa yang dalam bahasa Pemerintah Hindia Belanda disebut zelfbestuurende  lanschappen dan  mereka  memiliki  pemerintahan  sendiri ( inlansche zelfbestuur ) (Darmiyati dkk., 1999: xx-xxi). Kesatuan politik tradisional ini diikat melalui kontrak-kontrak politik dengan pemerintah Hindia Belanda. Melalui kontrak  itu  Belanda  mengakui  tetap  berdirinya  kerajaan-kerajaan  tradisional  dan hak-haknya  untuk  menjalankan  pemerintahan  mengurus  rumah  tangga  daerahnya sendiri.  Sementara  itu  Belanda  menetapkan  kekuasannya  pada  bidang  tertentu, misalnya  dalam  penetapan  putra  mahkota  dan  penentuan  siapa  yang  akan menduduki jabatan patih dan sebagainya (The Liang Gie, 1993: 19-20).

## Tabel 1. Pembagian Wilayah Administratif Kesultanan Yogyakarta Tahun 1939
No.  Nama Kabupaten Jumlah Distrik  Onderdistrik  Kelurahan  Kampung 1. Yogyakarta 3 14 191 10 2. Bantul 4 21 274 - 3. Gunung Kidul 3 12 168 - 4. Kulon Progo 2 8 129 - Jumlah 12 55 762 10
Sumber: Suwarno, Hamengku Buwono, hlm. 54.
Ketika  Jepang  berhasil  mengambil  alih  kekuasaan  kolonial  Belandan  di Indonesia,  situasi  baru  dimunculkan  di  mana  pada  awal  pendudukannya  Jepang menciptakan  suasana  egaliter.  Hal  ini  terkait  dengan  upaya  tentara  pendudukan Jepang untuk meruntuhkan mitos keunggulan orang-orang Eropa ( Europeanen ) yang telah dibangun Belanda selama ratusan tahun. Penghancuran mitos supremasi Eropa ini  kemudian  diikuti  dengan  mulai  terciptanya  perasaan  egaliter  (persamaan)  di dalam  masyarakat.  Dalam  hal  ini  orang-orang  Jepang  mengidentifikasikan  dirinya sejajar  dengan  orang-orang  pribumi.  Mereka  hanya  memposisikan  dirinya  sebagai ‘saudara  tua’,  bukan  sebagai  ‘tuan’  sebagaimana  yang  dilakukan  orang-orang Belanda.  Selain  itu,  terciptanya  egaliterian  juga  terkait  dengan  propaganda pemerintah  pendudukan  Jepang  yang  membangkitkan  semangat  patriotisme  dan nasionalisme  Indonesia  serta  regionalisme  bangsa-bangsa  Asia  (Benda,  1980:  151- 164).
Demikian  juga  dalam  pemerintahan,  tentara  pendudukan  Jepang  tidak mengambil-alih  kekuasaan  secara  langsung  dan  hal  ini  menimbulkan  suasana simpati kepada orang-orang Jepang. Di Yogyakarta, suasana seperti ini oleh HB IX digunakan  untuk  menyusun  rancangan  bentuk  pemerintahan  yang  demokratis dalam  arti  melibatkan  peran  rakyat  dalam  pengambilan  keputusan.  Apalagi  di Yogyakarta, bala tentara pendudukan Jepang masih mengakui status keistimewaan DIY sebagaimana pada masa-masa sebelumnya. Bahkan Sultan HB IX juga dipercaya untuk menjadi kepala pemerintahan modern a la Jepang dengan sebutan sebagai Koo (Suwarno, 1994: 100). Dalam hal ini Sultan HB IX menyusun konsep pemerintahan
modern sebelum Jepang menetapkan secara definitif bentuk pemerintahan istimewa yang dilaksanakan di Yogyakarta. Dalam struktur pemerintahan diusulkan adanya empat lembaga pemerintahan, yaitu: 1. Badan Menteri Negara (Cabinet Council), 2. Sri  Maharaja  (King),  3.  Badan  Pertimbangan  Negara  (Privy  Council),  dan  4.  Balai Perwakilan Negara (Parliament) yang terdiri atas Balai Mulia dan Balai Rakyat.
Meskipun pemikiran di atas kemungkinan diadopsi dari sistem pemerintahan monarkhi  konstitusional  yang  sedang  berkembang  di  Eropa,  termasuk  Belanda, namun tidak seluruh sistem ini diambil dalam pemikiran Sri Sultan HB IX. Sistem yang  digagas  oleh  Sultan  ini  lebih  menekankan  bahwa  kekuasaan  Raja  tidak terutama dibatasi oleh konstitusi, namun oleh keinginan rakyat yang terwadahi baik dalam  Balai  Mulia  maupun  Balai  Rakyat.  Raja  merupakan  figur  yang  akan mengemban amanat rakyat tersebut. Oleh sebab itu kedudukan Sri maharaja di sini bukan  hanya  sebagai  simbul  kenegaraan  tetapi  juga  merupakan  kepala pemerintahan  yang  dibantu  oleh  Dewan  Menteri  yang  akan  membangun  kejayaan negara  dan  kesejahteraan  rakyat.  Dalam  hal  ini  jabatan  Patih  hendak  ditempatkan sebagai birokrat biasa yang berada di bawah perintah Maharaja. Dengan demikian jelas  bahwa  Sultan  keinginan  untuk  melakukan  pembaharuan  demokratik  dalam kehidupan politik di DIY dengan memberikan porsi tertentu pada kekuasaan rakyat, meskipun  pada  akhirnya  tidak  sepenuhnya  dapat  diterima  oleh  pemerintah pendudukan Jepang (Atmakusumah, 1982: 59; Ricklefs, 2007: 441).
Sultan  HB  IX  yang  diangkat  oleh  Dai  Nippon  Gun  Seikan  Hitosi  Imamura menjadi  Koo  (Sultan)  pada  Kooti  (wilayah)  Kesultanan  Yogyakarta  dengan  tetap dalam keadaan status quo. Dalam surat pengangkatan itu, Sultan sebagai Koo juga harus  mengurus  pemerintah  Kooti  Yogyakarta  untuk  memajukan  kemakmuran Kooti  Yogyakarta  (Atmakusumah,  1982:  59).  Selain  itu,  ditetapkan  bahwa  hak istimewa beserta badan-badan pemerintahan yang telah ada harus tetap dilestarikan. Pemerintah  Dai  Nippon  juga  mewajibkan  kepada  Sultan  untuk  melakukan  usaha- usaha  agar  penduduk  mau  bekerjasama  dengan  pemerintah  pendudukan  Jepang (Suwarno, 1994: 69). Dengan demikian Sultan masih dipandang memiliki kekuasaan yang  diakui  dan  ditaati  oleh  segenap  penduduk  Yogyakarta.  Dalam  konteks  ini, upaya yang dilakukan oleh Sri Sultan HB IX untuk melakukan pendekatan kepada masyarakat dapat dipandang sebagai upaya untuk membangun ikatan sosial secara langsung dengan rakyat. Hal ini terkait erat dengan kenyataan bahwa karena sistem yang berlaku sejak zaman kolonial Belanda tidak memungkinkan raja berhubungan langsung  dengan  rakyat  ataupun  karena  cita-cita  Sultan  untuk  membangun perwakilan rakyat tidak disetujui oleh Jepang.

## Demokratisasi Pemerintahan DIY Masa Revolusi
Upaya demokratic  reform dan  pendekatan  kepada  rakyat  Yogyakarta  yang  telah dilakukan  oleh  Sri  Sultan  HB  IX  selama  masa  pra  kemerdekaan  telah  membawa dampak psikologis yang sangat hebat di Yogyakarta. Modal historis ( historical capital ) memiliki  kontribusi  yang  signifikan  dalam  formasi  jejaring  antara  Sultan  dengan rakyat Yogyakarta pada masa kemerdekaan.
Meskipun  euforia  kemerdekaan  di  berbagai  kalangan  di  dalam  masyarakat Yogyakarta  berkembang  di  luar  kendali  Kraton  namun  bukan  berarti  Sultan  tidak memperhatikan  perkembangan  ini.  Dalam  hal  ini  Sultan  dengan  cepat  memahami apa  yang  terjadi  di  dalam  masyarakat  Indonesia  secara  umum  dan  khususnya masyarakat Yogyakarta. Bahkan sehari setelah proklamasi kemerdekaan, tanggal 18 Agustus  1945  Sri  Sultan  HB  IX  dan  Paku  Alam  VIII  sudah  mengirim  Surat  Kawat yang  mendukung  proklamasi  kemerdekaan  Indonesia  oleh  Sukarno-Hatta. Selanjutnya  tanggal  19  Agustus  1945,  Sukarno  mengeluarkan  Piagam  Kedudukan kepada  para  penguasa  di  Yogyakarta  ini  (Wahyukismoyo,  2008:  46-47).  Kemudian pada  tanggal  9  September  1945,  Sri  Sultan  HB  IX  mengeluarkan  pernyataan  yang mendukung berdirinya NKRI.
Dalam  pernyataan  itu  Sultan  HB  IX  mendeklarasikan  mengenai  status  atau kedudukan dirinya masih sebagai raja di Negeri Ngajogjakarta Hadiningrat. Selain itu  ia  juga  mendeklarasikan  secara  sepihak  mengenai  status  kerajaan  Yogyakarta sebagai  daerah  istimewa  di  dalam  NKRI.  Hal  itu  bisa  dilihat  dari  bunyi  kalimat penyataan  itu  sebagai  berikut:,  yaitu:  “bahwa  Negeri  Ngajogjakarta  Hadiningratan bersifat  keradjaan  adalah  daerah  istimewa  Negara  Republik  Indonesia”.  Deklarasi selanjutnya  adalah  pernyataan  yang  menyatakan  bahwa  Sri  Sultan  merupakan kepala daerah yang memegang kekuasaan dalam daerah istimewa Yogyakarta. Hal itu bisa dilihat dari bunyi pernyataan itu sebagai berikut (Baskoro & Sunaryo, 2010: 24):
“Bahwa perhoeboengan antara Negeri Ngajogjakarta Hadiningrat dengan Pemerintah  Poesat  Negara  Republik  Indonesia,  bersifat  langsoeng  dan kami  bertanggoeng  jawab  atas  negeri  kami  langsoeng  kepada  Presiden Repoeblik Indonesia. Kami memerintahkan soepaja segenap pendoedoek dalam  Negeri  Ngajogjakarta  Hadiningrat  mengindahkan  amanat  kami ini”.
Tidak  hanya  rakyat  jelata  saja  yang  dapat  menerima  sikap  Sri  Sultan  dan Pangeran  Pakualam,  bahkan  KNI  pun  yang  banyak  berisi  elemen-elemen  yang militan  juga  bisa  menerima  dengan  baik  sikap  kedua  bangsawan  tersebut.  Melalui momentum  pengiriman surat pernyataan kepada Presidan itulah KNI Yogyakarta yang pada awalnya tampak berjalan sendiri tanpa koordinasi dengan Sultan menjadi lebih  dekat  dengan  Sultan.  Momentum  itu  menandai  terjadinya  hubungan  yang sinergis antara kekuatan-kekuatan tradisional dengan kekuatan-kekuatan baru yang lahir  dari  suasana  eforia  kemerdekaan  nasional.  Padahal  sebetulnya  pembentukan KNI  pada  awalnya  tidak  diperuntukkan  bagi  daerah-daerah  otonom  seperti Yogyakarta dan Surakarta. Namun satu hal yang menarik adalah bahwa Sultan dan Paku  Alam  sangat  mendukung  berdirinya  KNI  sebagai  lembaga  perwakilan (Kristanto,  2009).  Hubungan  antara  Sri  Sultan  dengan  KNI  Yogyakarta  menjadi semakin erat ketika utusan dari Jakarta datang untuk menyampaikan dekrit presiden yang  mengakui  kedudukan  Sultan  Yogyakarta  dan  Pangeran  Paku  Alam  beserta
wewenangnya sebagaimana isi dari maklumat yang dikeluarkan oleh Sri Sultan dan Pangeran Paku Alam pada tanggal 5 September 1945 (Artha, 2009: 76).
Satu  hal  yang  menarik  adalah  bagaimana  perubahan-perubahan  kekuasaan yang radikal selama awal revolusi itu ditafsirkan oleh pihak kraton dan sekalugus oleh pihak rakyat. Dalam hubungan ini menarik sekali apa yang diungkapkan oleh kedua kraton sebagaimana yag termaktub dalam pernyataan yang dikeluarkan oleh ‘dua  serangkai’,  Sri  Sultan  dan  Pangeran  Pakualam,  yang  menyatakan  bahwa: “semua kekuasaan yang dipegang oleh rezim kolonial dulu telah direbut oleh rakyat dan diserahkan kepada saya” (Soemardjan, 2009: 50). Pernyataan tersebut mungkin mengisyaratkan  berbagai  hal.  Pertama,  ada  semacam  perubahan  di  dalam  cara berpikir  kraton  mengenai  konsep  kekuasaan.  Maklumat  kraton  itu menjungkirbalikkan  konsep  kekuasaan  dalam  budaya  Jawa.  Dalam  budaya  Jawa konsep kekuasaan bersifat tunggal dan bersumber dari raja setelah ia mendapatkan pulung dari Tuhan. Kekuasaan tidak bersumber dari rakyat. Namun demikian dalam maklumat itu dikatakan oleh Sri Sultan dan Pangeran Pakualam bahwa rakyat yang memiliki kekuasaan dan kemudian diberikan kepada Sultan. Jadi sumber kekuasaan bukan dari raja tetapi dari rakyat sehingga seolah-olah raja hanya sebagai pelaksana mandat  dari  rakyat  agar  ia  mengaturnya  (Anderson,  1972:  7-8).  Kedua,  ada kemungkinan  bahwa  maklumat  itu  merupakan  suatu  bentuk  akomodasi  di  antara kekuatan  yang  tampaknya  dikhawatirkan  masih  dualistik  (yaitu  kekuatan  kraton dan kekuatan KNI).
Pada  kasus  di  DIY  masa  revolusi  ini  terjadi  proses  saling  mendekati  antara kraton  dan  KIND  Yogyakarta  dan  hal  ini  tidak  dapat  dipisahkan  dari  beberapa faktor.  Pertama,  sikap  kraton  yang  sangat  memahami  dan  akomodatif  terhadap perkembangan-perkembangan  yang  terjadi  selama  masa  awal  proklamasi.  Kedua, kondisi  psikologis  rakyat  Yogyakarta  yang  masih  memiliki  ikatan  emosional  yang kuat  dengan  Sultan.  Ketiga,  KNID  sendiri  yang  merasa  tidak  akan  mampu mengendalikan Yogyakarta tanpa keikutsertaan Sultan. Proses saling mendekati ini semakin kuat ketika Sultan menempatkan dan memfungsikan KNID Yogyakarta ini sebagai badan perwakilan dalam sistem pemerintahan di Yogyakarta sejak tanggal 30 oktober 1945. Mulai saat itu setiap keputusan KNID Yogyakarta selalu dibubuhi tanda tangan Sultan HB IX dan Pangeran Paku Alam di samping tanda tangan ketua KNID  Yogyakarta  (Soemardjan,  2009:  76).  Hal  ini  membuktikan  bahwa  kekuasaan tradisional di yogyakarta sangat aktif dalam revolusi kemerdekaan dan barangkali ini yang menyebabkan Kraton Yogyakarta tidak dijadikan sebagai sasaran revolusi sosial sebagaimana yang terjadi di berbagai daerah di Indonesia, seperti di Sumatra Timur dan daerah Karesidenan Pekalongan (Kahin, 1980: 167-182).
Persetujuan  Sultan  untuk  menempatkan  KNID  sebagai  badan  legeslatif  di dalam pemerintahan DIY menunjukkan adanya keinginan Sultan untuk melakukan demokratisasi di dalam sistem pemerintahan Yogyakarta. Sultan tidak memerintah secara  monarkhi  absolut  tetapi  monarkhi  representatif  di  mana  Sultan  merupakan eksekutif  yang  menjalankan  keputusan  KNID  Yogyakarta  yang  merupakan penjelmaan  kehendak  rakyat.  Bahkan  Sultan  menghendaki  tidak  hanya  pada  level
pemerintahan DIY Yogyakarta saja sistem perwakilan itu dikembangkan, tetapi juga sampai  kepada  level  desa.  Pada  level  kabupaten,  KNID  di  tingkat  kabupaten  juga didirikan  dan  diakui  sebagai  badan  legislatif.  Pada  6  Desember  1945  diberlakukan aturan untuk membentuk badan perwakilan di tiap-tiap desa yang disebut sebagai Dewan Kelurahan.
Dewan  Kelurahan  tersebut  mewakili  seluruh  rakyat  di  dalam  daerah perwakilannya untuk membicarakan rumah tangga desa itu sendiri serta membuat berbagai peraturan pada tingkat desa. Para anggota Dewan Kelurahan dipilih oleh warga  desa  yang  berusia  18  tahun  ke  atas  dan  sudah  enam  bulan  menjadi  warga desa  itu.  Mereka  memiliki  masa  bakti  selama  tiga  tahun  (Pemerintah  RI,  1946; Kedaulatan  Rakjat,  2  Mei  1946).  Jadi  dengan  demikian  proses  demokratisasi  telah terjadi di Yogyakarta melebihi daerah-daerah lain di Indonesia. Hal itu terjadi karena niat baik Sultan untuk mendemokratisasi sistem pemerintahan dan karena keinginan rakyat untuk membangun negara merdeka yang demokratis.

## Demokratisasi Pasca-Revolusi Kemerdekaan RI
Konstruksi  sistem  pemerintahan  yang  demokratis  yang  dibangun  dan dikembangkan  di  DIY  pada  periode  pasca  revolusi  kemerdekaan  RI  tidak  terlepas dari  upaya-upaya  pemerintah  pusat  Negara  RI  dalam  rangka  mewujudkan kehidupan  pemerintahan  yang  demokratis  sebagaimana  diamanatkan  oleh  UUD. Dalam  hal  ini  sistem  pemerintahan  yang  demokratis  dicirikan  oleh  adanya kedaulatan rakyat di mana rakyat secara langsung maupun tidak langsung melalui perwakilan dilibatkan dalam menentukan jalannya pemerintahan.
Sejalan  dengan  perubahan-perubahan  politik  masa  revolusi  kemerdekaan Indonesia,  terjadi  perubahan  sistem  pemerintahan.  Sebagaimana  telah  disinggung pada bab sebelumnya, bahwa pengakuan kedaulatan Indonesia oleh Belanda pada tanggal  27  Desember  1949  yang  merupakan  hasil  KMB,  membawa  konsekuensi terbentuknya negara RIS dengan sistem federalnya, dan implikasinya adalah Negara RI  hanya  menjadi  salah  satu  negara  bagian  dari  negara  RIS  tersebut.  Namun demikian sistem federal itu ternyata tidak berumur panjang, karena gerakan-gerakan untuk  tetap  berada  dalam  bingkai  NKRI  terus  berlangsung  intensif  baik  dari kalangan elit politik Indonesia maupun masyarakat bawah. Bagi kebanyakan orang Indonesia, sistem federal dianggap sebagai warisan kolonial sehingga harus segera diganti. Sistem federal dipandang sebagai alat pengawasan Belanda, sehingga sistem federal  merupakan  halangan  bagi  tercapainya  kemerdekaan  Indonesia  yang sejatinya.  Mempertahankan  sistem  federal  berarti  mempertahankan  warisan penjajahan (Kahin, 1955: 571).

## Pembentukan DPRD melalui Pemilu Lokal
Dengan  kembalinya  bentuk  NKRI  membawa  konsekuensi  terhadap  sistem  tata pemerintahan  DIY  di  mana  berdasarkan  UU  No.  3  tahun  1950,  DIY  mempunyai kedudukan  sebagai  daerah  otonom  setingkat  provinsi.  Dalam  hal  ini  kekuasaan pemerintahan daerah tertinggi di daerah otonom adalah dipegang oleh DPRD dan
DPD  (Sekretariat  Negara,  1950:  178-180).  Oleh  karena  itu  pemerintah  DIY  sesuai dengan  amanat  UU  No.  7  tahun  1950  tentang  Pembentukan  DPRD,  maka  pada tanggal 16 Juli hingga 10 Nopember  1951 menyelenggarakan Pemilu untuk memilih anggota  DPRD  dengan  sistem  pemilihan  bertingkat  di  mana  masyarakat  yang memiliki  hak  pilih  memilih  pemilih  yang  akan  memilih  anggota-anggota  DPRD (Kedaulatan  Rakjat,  15  Djuli  1951).  Mekanisme  Pemilu  diawali  dari  pendaftaran, pengajuan calon untuk pemilih, pendaftaran pemilih umum  pemilihan pemilih di Kelurahan,  pengajuan  calon  anggota  DPRD  di  Kabupaten  dan  Kota  Praja, pemungutan suara calon anggota DPRD di Kapanewon /Kemantren PP dan penetapan hasil pemilihan anggota DPRD (Prodjopramudjo, 1951).
Secara  umum  penyelenggaraan  Pemilu  tersebut  dapat  berlangsung  dengan lancar dan sukses meskipun juga diwarnai oleh pemilihan ulang di beberapa tempat, karena adanya protes-protes dari peserta Pemilu. Kelancaran itu tidak terlepas dari peran  peserta  Pemilu  yang  mengorganisasi  dalam  sebuah  kepanitiaan  termasuk kepanitiaan  kampanye  yang  kemudian  mengadakannya  secara  kelompok.  Sebagai contohnya, Kesatuan Aksi Pemilihan Umum (KAPU) yang dibentuk oleh Masyumi, Panitia  Kesatuan  Aksi  Buruh  dan  Tani  (PKABT)  yang  dibentuk  oleh  bebeberapa organisasi seperti  SOBSI, BTI, PSII, PKI, dll. Panitia-panitia yang dibentuk tersebut kemudian  mengadakan  kampanye  ke  berbagai  tempat  termasuk  ke  desa-desa dengan  mengadakan  rapat-rapat  terbuka  maupun  pertemuan-pertemuan  terbatas (Suwarno, 1994: 287).

## Pembentukan DPD
Sesuai  dengan  ketentuan  dalam  UU,  pembentukan  DPD  baru  bisa  dilaksanakan setelah berhasil dilaksanakannya Pemilu untuk memilih anggota DPRD. Oleh karena itu setelah DPRD DIY terbentuk berdasarkan Pemilu tersebut, maka segera dibentuk DPD  DIY.  Dalam  hal  ini  DPRD  DIY  bersidang  untuk  memilih  anggota  DPD  dan setelah  mengadakan  sidang  sebanyak  12  kali,  baru  berhasil  membentuk  DPD. Sebagai Ketua DPD adalah Sultan HB IX (Kepala Daerah), Wakil Ketua Paku Alam VIII (Wakil Kepala Daerah), 5 orang anggota yang dipilih oleh DPRD, yaitu 3 orang masing-masing  PPDI,  Buruh  Tani  dan  PNI,  dan  2  orang  dari  Masyumi.  Namun demikian, karena pada waktu itu Sultan HB IX menjabat sebagai Menteri Pertahanan yang  tidak  dapat  dirangkap  dengan  jabatan  Kepala  Daerah,  maka  Paku  Alam mewakilinya sebagai Ketua DPD.
Dengan terbentuknya DPRD dan DPD, maka pemerintah DIY pada waktu itu satu-satunya  provinsi  dalam  NKRI  yang  telah  memiliki  alat  kelengkapan pemerintahan  daerah  yang  representatif  untuk  menyelenggarakan  pemerintahan yang  demokratis.  Hal  itu  sekaligus  merupakan  bukti  otentik  bahwa  telah  terjadi perkembangan demokratisasi pemerintahan yang signifikan di DIY.

## Simpulan
Dari  pembahasan  tersebut  di  atas  dapat  dibuat  simpulan,  bahwa  pemikiran- pemikiran  untuk  membangun  dan  mengembangkan  sistem  pemerintahan  yang
demokratis  telah  dilakukan  oleh  Kraton  Yogyakarta  oleh  Sultan  HB  IX  setelah dinobatkan  sebagai  penguasa  kraton  Yogyakarta  menggantikan  Sultan  HB  VIII. Bahkan ketika Sultan HB IX dipercaya oleh pemerintah pendudukan Jepang untuk menjadi kepala pemerintahan modern a la Jepang dengan sebutan sebagai Koo , HB IX menyusun rancangan bentuk pemerintahan yang demokratis dalam arti melibatkan peran  rakyat  dalam  pengambilan  keputusan.  Konsep  tentang  sistem  pemerintahan tersebut secara jelas menunjukkan bagaimana Sultan HB IX ingin memadukan antara sistem pemerintahan tradisional yang otoriter dengan sistem demokrasi yang sedang berkembang  di  negara-negara  maju.  Unsur  demokrasi  di  sini  dapat  dilihat  dari kesempatan  yang  diberikan  kepada  perwakilan  rakyat  untuk  ikut  ambil  bagian dalam decission maker melalui Balai Rakyat.
Pemikiran tentang sistem pemerintahan yang demokratis pada akhirnya dapat direalisasikan  di  DIY  ketika  pada  awal  kemerdekaan  RI,  Sultan  HB  IX  dan  Paku Alam secara resmi ditetapkan oleh pemerintah RI sebagai Kepala Daerah dan Wakil Kepala  Daerah.  Hal  itu  antara  lain  ditunjukkan  melalui  langkah-langkah  strategis Sultan  HB  IX  dan  Paku  Alam  yang  akomodatif  dan  proaktif  terhadap  kelompok- kelompok militan masyarakat, sehingga berhasil memprakarsai pembentukan KNID DIY  yang  kemudian  menjadi  bagian  yang  integral  dari  pemerintahan  DIY.  Upaya demokratisasi  pemerintahan  DIY  bahkan  menyentuh  pada  level  paling  bawah hingga desa/kelurahan dan Rukun Tetangga (RT). Hal itu antara lain tercermin dari adanya Maklumat No. 14 Daerah Istimewa Negara RI (Kasultanan dan Paku Alam) tentang  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Kelurahan  dan  Majelis  Permusyawaratan  Desa yang bersama-sama dengan Dewan Pemerintah menentukan arah penyelenggaraan pemerintahan  selama  masa  revolusi  kemerdekaan  Indonesia  di  mana  Yogyakarta sekaligus menjadi ibu kota Negara RI.
Demikian  juga  pada  masa  pasca  revolusi,  oleh  pemerintah  pusat,  DIY mendapat  kepercayaan  untuk  menyelenggarakan  Pemilu  lokal  untuk  memilih anggota DPRD. Pemilu lokal pada tahun 1951 oleh pemerintah DIY ini dimaksudkan sebagai  percobaan  sekaligus  percontohan  bagi  daerah-daerah  lain  dalam  NKRI untuk  mewujudkan  kehidupan  pemerintahan  yang  demokratis.  Bahkan  hasil  dari Pemilu  lokal  di  DIY  ini,  oleh  pemerintah  pusat  akan  dijadikan  bahan  untuk mengevaluasi UU No. 7 tahun 1950 tentang Pembentukan DPRD. Secara substansial penyelenggaraan Pemilu lokal pada tahun 1951 ini dan kemudian Pemilu nasional pada  tahun  1955,  yang  diikuti  oleh  organisasi-organisasi  sosial  politik  maupun perseorangan  merupakan  manifestasi  dari  penyelenggaraan  sistem  demokrasi, karena  rakyat  melalui  perwakilannya  ikut  terlibat  secara  langsung  dalam menentukan jalannya pemerntahan.

## Referensi
Rozaki  A.  &  Hariyanto,  T.  (2003). Membongkar  Mitos  Keistimewaan  Yogyakarta. Yogyakarta: IRE Press.
Anderson, Bennedict (1972). “The Idea of Power in Javanese Culture”, dalam Claire Hotl. Editor. Culture and Politics in Indonesia New York: 1972.
Artha,  Arwan  T.  (2009). Laku  Spiritual  Sultan:  Langkah  Raja  Jawa  Menuju  Istana Yogyakarta: Galang Press.
Atmakusumah (Penyunting) (1982). Tahta Untuk Rakyat. Celah-celah Kehidupan Sultan Hamengku Buwono IX. Jakarta: Gramedia. Benda,  Harry  J.  (1980). Bulan  sabit  dan  Matahari  Terbit:  Islam  Indonesia  pada  Masa Pendudukan Jepang . Jakarta: Pustaka Jaya. Darmiyati  dkk.,  (1999). Penerbitan  Naskah  Sumber:  Otonomi  Daerah  di  Hindia  Belanda 1903-1940. Jakarta: Sejahtera. Baskoro, Haryadi & Sunaryo, Sudomo (2010). Catatan Perjalanan Keistimewaan Yogya: Merunut  Sejarah  Mencermati  Perubahan,  Menggagas  Masa  Depan. Yogyakarta: Pustaka Pelajar.
Wahyukismoyo, H. (2008). Merajut Kembali Pemikiran Sri Sultan Hamengkubuwono IX. Yogyakarta: Dharmakaryadhika, 2008.
Kahin, George Mc. Turnan (1980). Nasionalisme dan Revolusi Indonesia. Kuala Lumpur: Dewan Bahasa dan Pustaka Kementerian Pelajaran Malaysia. Prodjopramudjo (1951). Album Pemilihan Umum untuk DPRD Propinsi Daerah Istimewa Jogjakarta . Jogjakarta: Kantor Pemilihan Pusat Provinsi Jogjakarta. Ricklefs, M. C. (2007). Sejarah Indonesia Modern 1200-2004. Jakarta: Serambi.
Soemardjan,  Selo  (2009). Perubahan  Sosial  di  Yogyakarta. Jakarta:  Komunitas  Bambu, 2009.
Suwarno,  P.  J.  (1994). Hamengku  Buwono  IX  dan  Sistem  Birokrasi  Pemerintahan Yogyakarta  1942-1972 Sebuah Tinjauan Historis . Yogyakarta: Kanisius. The  Liang  Gie  (1993) Pertumbuhan  Pemerintahan  daerah  di  Negara  Republik  Indonesia Jilid I. Yogyakarta: Liberty. Kedaulatan  Rakjat , 20 Agustus 1950.
Media Indonesia , 30 November 2010.