Penerapan  Ganti  Rugi  terhadap  Warga  Masyarakat  Akibat  Perbuatan  Melanggar Hukum  Pemerintah  ( Onrechtmatige  Overheidsdaad )  Melalui  Peradilan  Tata  Usaha Negara
Muhammad Arauf a , Gusliana HB b
a Fakultas Hukum, Universitas Riau, Indonesia, Email: muhammad.arauf@lecturer.unri.ac.id
b Fakultas Hukum, Universitas Riau, Indonesia, Email: guslianahb28@gmail.com
Article Info Abstract Article History: Received   : 10-05-2023
Revised     : 29-11-2023 Accepted : 30-11-2023 Published  : 30-11-2023

## Keywords:
PTUN
Compensation
Unlawful acts of the Goverment Government actions (handeling) with regard to the public sphere often directly intersect with the interests of citizens. This brings together the public interest and the private interest. It is said to be of private interest because  every  citizen  constitutionally  also  has  individual  rights  that must  be  protected  as  part  of  a  citizen's  constitutional  rights.  Such positions  often  arouse  opposition,  the  coercion  of  will  from  the government  on  the  pretext  of  public  interest.  In  this  study,  the government's liability in the form of compensation to citizens affected by  losses  due  to  unlawful  acts  committed  by  the  government (onrechtmatige  overheidsdaad)  will  be  examined.  In  this  study,  the focus of this study will be on solving these problems through litigation, namely  the  State  Administrative  Judiciary  (PTUN)  body.  The  type  of research  used  is  juridical  normative  with  a  case  study  and  legislation approach.  The  conclusion  of  this  study  is  that  the  application  of compensation  against  citizens  due  to  unlawful  acts  of  the  government through  the  State  Administrative  Judicial  Institution  can  be implemented according to the provisions of the legislation in force, only that the claim for compensation through the State Administrative Court is only limited to additional demands, the main demand is to revoke or declare  void  a  State  Administrative  Decree  or  a  certain  governmental act,  where  the  amount  of  compensation  claims  can  be  decided  on  a technical level its operational is considered proportionally by the panel of judges according to the real losses that can be proved by the citizens of the community. Informasi Artikel Abstrak Histori Artikel: Diterima     : 10-05-2023
Direvisi      : 20-11-2023 Disetujui : 30-11-2023 Diterbitkan : 30-11-2023
Kata Kunci: PTUN Ganti kerugian Perbuatan melanggar hukum pemerintah
Tindakan (handeling )  yang  dilakukan  pemerintah  yang  berkenaan dengan ranah publik sering kali bersinggungan secara langsung dengan kepentingan  dari  warga  negara.  Keadaan  demikian  mempertemukan kepentingan  publik  dan  kepentingan  privat.  Dikatakan  kepentingan privat  karena  setiap  warga  negara  secara  konstitusional  juga  memilik hak  individual  yang  harus  dilindungi  sebagai  bagian  dari  hak konstitusional  warga  negara.  Posisi  demikian  sering  menimbulkan pertentangan,  pemaksaan  kehendak  dari  pemerintah  dengan  dalih kepentingan  umum.  Dalam  penelitian  ini  dikaji  mengenai  tanggung jawab  pemerintah  dalam  bentuk  ganti  rugi  terhadap  warga  masyarakat yang terdampak kerugian akibat dari perbuatan melanggar hukum yang
Fakultas Hukum Universitas Riau, Jalan Pattimura Nomor 9 Gobah, Kel. Cinta Raja, Kec. Sail, Pekanbaru, Riau, Kode Pos 28127. Telp: (+62761)-22539, Fax : (+62761)-21695 E-mail: riaulawjournal@gmail.com / riaulawjournal@unri.ac.id Website: https://rlj.ejournal.unri.ac.id
dilakukan  oleh  pemerintah  ( onrechtmatige  overheidsdaad ).  Adapun dalam  penelitian  ini  difokuskan  pada  penyelesaian  permasalahan tersebut melalui jalur litigasi, yaitu badan Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN).  Jenis  penelitian  yang  digunakan  adalah  normatif  yuridis dengan pendekatan studi kasus dan undang-undang. Adapun kesimpulan dari  penelitian  ini  adalah penerapan  ganti  rugi  terhadap  warga masyarakat  akibat  perbuatan  melanggar  hukum  pemerintah  melalui lembaga  Peradilan  Tata  Usaha  Negara  dapat  dilaksanakan  menurut ketentuan perundang-undangan yang berlaku, hanya saja tuntutan ganti rugi  melalui  Peradilan  Tata  Usaha  Negara  hanya  sebatas  tuntutan tambahan,  tuntutan  pokoknya  adalah  mencabut  atau  menyatakan  batal suatu  keputusan  Tata  Usaha  Negara  atau  tindakan  pemerintahan tertentu,  dimana  mengenai  besaran  tuntutan  ganti  rugi  yang  dapat diputuskan dalam tataran teknis operasionalnya dipertimbangkan secara proporsional oleh majelis hakim sesuai dengan kerugian real yang dapat dibuktikan oleh warga masyarakat.

## PENDAHULUAN
Perwujudan  dari  aktifitas  negara  yang  dilaksanakan  oleh  pemerintah  (dalam pengertian  luas)  yang  bertujuan  menjamin  fungsi  pemerintahan  dapat  berjalan  dengan  baik mana  kala  tindakan/perbuatan  hukum  pemerintah  tersebut  bersesuaian  dengan  peraturan perundang-undangan  ( rechtmatigheid )  dan  prinsip-prinsip  umum  penyelenggaraan  negara yang  baik.  Aktifitas  dan  fungsi  pemerintah  akan  selalu  bersinggungan  dengan  kepentingan umum  dan  kepentingan  individual/komunal  maka  dari  itu  pemerintah  atau  penyelenggara negara  selalu  pada  posisi  yang  harus  selalu  benar  agar  setiap  tindakan  maupun  kebijakan terhindar  dari  tindakan  yang  melanggar  hukum  yang  dapat  merugikan  warga  masyarakat. Pemerintah  dalam  melakukan  perbuatan  hukum  memiliki  sifat  yang  dualistis,  pada  satu  sisi domain perbuatan hukum dalam lapangan hukum publik dan pada sisi lain perbuatan hukum dalam  lapangan  hukum  privat.  Konsep  perbuatan  hukum  dalam  lapangan  hukum  publik adalah  perbuatan  yang  didasarkan  pada  wewenang  khusus  atau  istimewa,  atau  dengan  kata lain yang hanya dimiliki oleh fungsionaris tertentu. Oleh karena begitu luasnya fungsi yang dapat  dijalankan  oleh  pemerintah  maka  sebagai  garis  pembatas  sangat  diperlukan  restriksi terhadap kriteria perbuatan hukum pemerintah tersebut. 1
Sebagaimana  yang  dikemukakan  Philipus  M.  Hadjon  bahwa  pemerintah  sebagai badan/pejabat tata usaha negara bertindak melalui dua macam peranan ( roles ), yakni : 2
1 Indroharto, Usaha  Memahami  Undang-Undang  Tentang  Peradilan  Tata  Usaha  Negara ,  (Jakarta  :  Penerbit Mulia Sari, 1991), 233.
2 Philipus M.Hadjon, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia , (Yogyakarta : Gadjah Mada University Press, 2008), 167.
1. selaku  pelaku  hukum  publik  ( public  actor )  yang  menjalankan  kekuasaan  publik,  yang dijelmakan dalam kualitas penguasa seperti halnya badan tata usaha negara dan berbagai jabatan yang diserahi wewenang penggunaan kekuasaan publik;
2. selaku  pelaku  hukum  keperdataan  ( civil  actor )  yang  melakukan  berbagai  perbuatan hukum keperdataan, seperti mengikat perjanjian jual beli, sewa menyewa, pemborongan dan sebagainya, yang dijelmakan dalam kualitas badan hukum ( rechtspersoon ).
Mendasari  pada  aktivitas  pemerintah  dalam  menjalankan  fungsinya  yang  menggunakan instrumen  hukum  publik  maupun  hukum  privat  yang  sejatinya  akan  bersinggungan  dengan kepentingan  warga  masyarakat,  maka  jika  terjadi  benturan  kepentingan  seperti  ini memerlukan  sarana  perlindungan  hukum  untuk  menjaga  keseimbangan  agar  tujuan kepentingan  publik  yang  ingin  dicapai  tidak  serta  merta  mengorbankan  hak-hak  warga masyarakat  yang  dilindungi  oleh  negara  sebagai  bentuk  pelaksanaan  prinsip  negara  hukum. Tersedianya  sarana  perlindungan  hukum  yang  dapat  diuji  atas  tindakan  pemerintah  yaitu melalui  lembaga  peradilan  yang  secara  khusus  dibentuk  sebagai  peradilan  adminsitrasi negara.  Pengadilan  menjadi  kekuatan  penyeimbang  bagi  tindakan-tindakan  yang  dilakukan oleh  eksekutif  maupun  lembaga-lembaga  negara  lainnya  menyangkut  dengan  aktivitas administrasi pemerintahan. 3
Melalui  sarana  perlindungan  hukum  yang  diberikan  oleh  lembaga  peradilan  Tata Usaha  Negara  diharapkan  dapat  menjadi  pengayoman  dan  perlindungan  kepada  hak  asasi warga  negara  yang  dirugikan  oleh  aktivitas  penyelenggara  negara.  Sarana  perlindungan tersebut  diberikan  kepada  masyarakat  agar  mereka  dapat  menikmati  semua  hak-hak  yang diberikan  oleh  hukum.  Untuk  menjalankan  dan  memberikan  perlindungan  hukum,  maka dibutuhkan  suatu  wadah  pelaksanaannya,  yang  disebut  sebagai  sarana  perlindungan  hukum yang  dalam  hal  ini  dijalankan  oleh  cabang  kekuasaan  kehakiman  yang  merdeka  untuk mewujudkan cita negara hukum. 4
Apabila  mencermati  diskursus  fungsi  pelaksanaan  kewenangan  pengadilan  menguji sebuah  keputusan  atau  tindakan  (tindakan  administrasi  pemerintahan)  mencakup  juga tindakan  faktual,  dimana  kemudian  adanya  tuntutan  ganti  rugi  yang  lebih  dikenal  sebagai domain hukum  perdata.  Sementara  di  PTUN  lebih  menitikberatkan  pada  kewenangan pembatalan (annulment) biasa dikenal sebagai recours objectif merupakan bentuk klasik dari perwujudan pengadilan sebagai penjaga asas legalitas. Keputusan administrasi pemerintahan
3 Bagus Oktafian Alberianto, Xavier Nugraha, Nathanael Grady, “Perkembangan Gugatan Perbuatan Melanggar Hukum Oleh Pemerintah Pasca Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014”, Negara Hukum : Membangun Hukum untuk Keadilan dan Kesejahteraan Vol. 11, No. 1, (Juni 2020) : 46. http://dx.doi.org/10.22212/jnh.v11i1.1574.
4 Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, Hukum Tata Negara Indonesia , (Jakarta : Sinar Bakti, 1988), 98.
yang  tidak  sesuai  dengan  peraturan  perundang-undangan  (dibatalkan  pengadilan  demi terjaganya ketertiban dan konsistensi tatanan hukum; the court acts here as guardian of the legal order and educator of the administration . Sedangkan pembayaran kompensasi ganti rugi (compensation) sebagai  penerapan  dari  model subjectif  recours adalah  dimaksudkan  bukan dalam  kerangka  menjaga  aspek  legalitas  produk  hukum  yang  disengketakan,  namun  lebih bagaimana  pengadilan  melindungi  hak-hak  individual  anggota  masyarakat  untuk mengimbangi  kewenangan  unilateral  administrasi  pemerintahan  yang  mengintervensi kedudukan  hukum  warga  masyarakat; the  court  is  not  primarily the  guardian  of  the  legal order here, but serves as protector of the individual citizen . 5 Paradigma seperti ini dikatakan khas model peradilan administrasi di Prancis, di mana kewenangannya didasarkan kepada dua jenis perkara yang berdiri sendiri yaitu: 6
1. gugatan pembatalan surat keputusan;
2. gugatan ganti rugi pertanggungan jawab penguasa/pejabat.
Konsep seperti di atas sering dapat ditelusuri dalam praktik berhukum melalui telaah berbagai putusan pengadilan, di mana pihak warga masyarakat atau yang mengajukan gugatan di samping meminta pembatalan objek sengketa. Hal ini dengan mengajukan tuntutan secara paralel  kompensasi  berupa  ganti  rugi  yang  mendalilkan  tindakan  pemerintah  merupakan perbuatan melanggar hukum diikuti pula dengan tuntutan pengembalian sejumlah ganti rugi sesuai  dengan  dalil-dalil  dan  peristiwa  konkrit  yang  dialami  oleh  warga  masyarakat  yang dapat dibuktikan melalui proses peradilan. Oleh karenanya dua kondisi ini harus dapat dilihat sebagai  dua  pendekatan  yang  berbeda  sehingga  model  peradilan  administrasi  di  Indonesia, apakah  dimungkinkan  terhadap  tindakan  melanggar  hukum  pemerintah  dapat  diajukan gugatan ganti rugi secara sekaligus. Hal ini mengingat begitu luasnya varian aspek tindakan pemerintah yang potensial menimbulkan suatu kerugian. Oleh karena itu dalam menghadapi kondisi  semacam  ini  perlu  kehati-hatian  hakim  dalam  mempertimbangkan  secara komprehensif dan objektif terhadap suatu sengketa yang diperiksa dan diadili sehingga esensi pelaksanaan fungsi peradilan dapat berjalan sesuai dengan porsinya masing-masing. Sebagai contoh  dalam  beberapa  putusan  Peradilan  Tata  Usaha  Negara,  di  samping  dikabulkannya gugatan penggugat, Keputusan Tata Usaha Negara (tindakan faktual) yang digugat batal atau tidak  sah,  maka  pengadilan  juga  mengabulkan  agar  tergugat  membayar  sejumlah  ganti  rugi kepada  penggugat  yang  mana  besarnya  ganti  rugi  tersebut  sangat  variatif  dan  bersifat
5 Frits  Stroink  &  Eveline  Van  der  Linden, Judicial  Lawmaking  and  Administrative  Law ,  (Antwerpen  : Intersentia, 2005), 153.
6 Neville L. Brown dan John S. Bell, French Administrative Law , (Oxford : Oxford University Press, 1998), 86- 90.
kasuistik.  Bahkan  ketentuan  besarnya  ganti  rugi  tersebut  dapat  melebihi  limitasi  yang ditetapkan  oleh  peraturan  pemerintah  yaitu  maksimal  Rp.  5.000.000,  (lima  juta  rupihah) sebagaimana  contoh  Putusan  Nomor.06/G.  TUN/2002/P.TUN.JPR  dalam  pertimbangan majelis dilakukan kumulasi nilai kerugian para penggugat yang melebihi ketentuan Peraturan Pemerintah Nomor 43 Tahun 1991. Kemudian penerapan ganti rugi atas perbuatan melanggar hukum pemerintah dapat ditelusuri dalam putusan Pengadilan Tata Usaha Negara Pekanbaru dalam perkara nomor 23/G/TF/2020/PTUN.Pbr dimana dalam amar putusannya mewajibkan tergugat membayar ganti rugi terhadap kerugian penggugat secara proporsional berdasarkan kerugian riil yang dialami oleh penggugat.
Dalam  berbagai  tulisan  yang  menyinggung  terkait  penerapan  ganti  rugi  akibat perbuatan melanggar hukum pemerintah dapat dilihat dalam tulisan Delfina Gusman, Anton Rosari,  Arya  Putra  Rizal  Pratama  yang  berjudul  “Perlindungan  Warga  Negara  terhadap Perbuatan  Melawan  Hukum  Pemerintah  Melalui  Penyelesaian  Sengketa  di  Peradilan  Tata Usaha Negara”. Dimana dalam artikel tersebut fokus pembahasannya adalah pada pengaturan kewenangan  peradilan  tentang  gugatan  ganti  rugi  terhadap  perbuatan  melawan  hukum pemerintah  dan  efektifitas  pelaksanaan  putusan incracht pada  ganti  rugi  akibat  perbuatan melawan hukum pemerintah. Kemudian artikel yang ditulis oleh Enrico Simanjuntak dengan judul  “ Tantangan  dan  Peluang  Kompensasi  Ganti  Rugi  di  Peradilan  Tata  Usaha  Negara”, dimana  penulis  menggambarkan  proses  pelaksanaan  ganti  rugi  melalui  sarana  peradilan administrasi dan tantangan dalam pelaksanaan ganti rugi di PTUN.

## IDENTIFIKASI KARAKTER PERBUATAN MELANGGAR HUKUM PEMERINTAH
Perbuatan melanggar hukum oleh penguasa pada dasarnya merupakan eksistensi dari konsep perbuatan melanggar hukum ( onrechtmatige daad ). Oleh karena itu, ketentuan yang mengatur  perihal onrechtmatige  overheidsdaad adalah  tetap  menggunakan  Pasal  1365 Burgelijk Wetboek (BW). Adapun beberapa unsur dalam rumusan pasal perbuatan melanggar hukum yang diatur dalam Pasal 1365 BW, di antaranya : 7
1. harus ada perbuatan;
2. perbuatan tersebut bersifat melangggar hukum;
3. pelaku harus mempunyai kesalahan;
4. perbuatan tersebut menimbulkan kerugian; dan
7 Syukron Salam, “Perkembangan Doktrin Perbuatan Melawan Hukum Penguasa,” Nurani Hukum : Jurnal Ilmu Hukum . Vol. 1, No. 1, (Desember 2018) : 34, http://dx.doi.org/10.51825/nhk.v1i1.4818.
5. ada hubungan kausal antara perbuatan dengan kerugian.
Pada  dasarnya  di  Peradilan  Tata  Usaha  Negara  (TUN)  dalam  menilai  apakah  suatu perbuatan/tindakan  pemerintahan  telah  nyata-nyata  merupakan  perbuatan  melanggar  hukum yaitu  bahwa  perbuatan/tindakan  administrasi  pemerintahan  tersebut  harus  dibuktikan  telah bertentangan  dengan  peraturan  perundang-undangan  yang  berlaku  dan  melanggar  asas-asas umum  pemerintahan  yang  baik.  Dua  alasan  sebagai  dasar  untuk  menguji  tindakan pemerintahan  tersebut  merupakan  karakter  khusus  yang  dipakai  oleh  Peradilan  TUN  dalam memeriksa  obyek  sengketa  Tata  Usaha  Negara  sehingga  ukuran  yang  dipakai  dalam mengukur  tindakan  administrasi  pemerintahan  sesuai  dengan  prinsip  dari  negara  hukum, dimana  setiap  tindakan  pemerintah  maupun  warga  masyarakat  harus  berlandaskan  hukum yang berlaku ( rechmatigeheid ).
Apa  yang  dimaksud  sebagai  sebuah  perbuatan  pemerintah  ( bestuurshandelingen ) haruslah  dibedakan  dari  tindakan  pejabat  (pemangku  jabatan)  secara  perorangan  (di  luar fungsi jabatan) dalam lalu lintas bermasyarakat. Hal ini mengingat penentuan letak tanggung jawab  hukum  teradap  tuntutan  beban  ganti  kerugian  yang  ditimbulkan  oleh  tindakan pemerintahan didasarkan pada teori pertanggungjawaban yaitu tanggung jawab jabatan ( faute de  service )  dan  tanggung  jawab  pribadi  ( faute  de  personille ). 8 Apabila  suatu  perbuatan dilaksanakan dalam kompetensi dan kapasitas selaku pemangku jabatan pemerintahan, maka tanggung gugat dipikul oleh pemerintah. Sebagaimana yang diutarakan oleh Muchsan  bahwa unsur-unsur  yang  harus  dipenuhi  agar  suatu  perbuatan  dapat  dikategorikan  sebagai  suatu tindakan atau perbuatan pemerintah, yakni : 9
1. perbuatan itu dilakukan oleh aparat pemerintahan dalam kedudukannya sebagai penguasa maupun sebagai alat perlengkapan pemerintahan ( bestuursorganen ) dengan prakarsa dan tanggung jawab sendiri;
2. perbuatan tersebut dilaksanakan dalam rangka menjalankan fungsi pemerintahan;
3. perbuatan  tersebut  dimaksudkan  sebagai  sarana  untuk  menimbulkan  akibat  hukum  di bidang hukum administrasi;
4. perbuatan  yang  bersangkutan  dilakukan  dalam  rangka  pemeliharaan  kepentingan  negara dan rakyat.
8 Bambang  Arwanto,  “Perlindungan  Hukum  Bagi  Rakyat  Akibat  Tindakan  Faktual  Pemerintah,” Yuridika , Vol.30, No.1, (Januari 2015) : 376, https://doi.org/10.20473/ydk.v31i3.4857.
9 Muchsan, Beberapa  Catatan  tentang  Hukum  Administrasi  Negara  ke  Peradilan  Administrasi  Negara , (Yogyakarta : Liberty, 1981), 18–19.
Lebih lanjut konsep perbuatan melanggar hukum pemerintah telah dirumuskan dalam loka karya Mahkamah Agung pada tahun 1977 yang berintikan bahwa :
1. perbuatan melanggar hukum oleh pemerintah mengandung tiga ukuran:
a. pelanggaran  terhadap  undang-undang  dan  peraturan-peraturan  formal (peraturan perundang-undangan);
b. kepatutan yang harus diperhatikan oleh pemerintah;
c. kebijaksanaan yang tidak dinilai oleh hakim perdata, hakim tata usaha negara.
2. dalam  praktiknya  perbuatan  melanggar  hukum  pemerintah  dibedakan  antara perbuatan  pemerintah  selaku  pemerintah  dan  perbuatan  pemerintah  selaku perorangan/ person secara khusus;
3. kaidah kepatutan dalam perbuatan pemerintah yang berakibat pada hukum publik dapat  menimbulkan  perorangan  yang  berhubungan  dengan  kebijaksanaan pemerintah;
4. norma  kepatutan  ini  dalam  hubungannya  dengan  kebebasan  kebijaksanaan mempunyai batas-batas pada hal-hal yang disebut kewenangan ( abuse de pouvoir , a bus de droit ) dan detournament depouvoir , sehingga batas-batas tersebut dapat merupakan dasar bagi sifat melanggar hukum dari pemerintah. 10
Secara teori, perbuatan pemerintah dapat dibagi menjadi dua, yakni tindakan nyata ( feitelijke handelingen ), dapat juga disebut tindakan material, tindakan biasa, atau tindakan faktual, dan juga tindakan hukum ( rechtshandelingen ). 11 Tindakan nyata adalah tindakan pemerintah yang dimaksudkan  untuk  tidak  menimbulkan  akibat  hukum,  sementara  tindakan  hukum  adalah tindakan pemerintah yang dimaksudkan untuk menimbulkan akibat hukum. 12
Tindakan  hukum  yang  dilakukan  pemerintah  selaku  badan  hukum  publik  memiliki dua dimensi, yaitu tindakan hukum privat ( privaatrechtelijke rechtshandelingen ) dan tindakan dalam  hukum  publik  ( publiekrechtelijke  rechtshandelingen ).  Tindakan  hukum  privat  ialah tindakan hukum pemerintah berdasarkan hukum perdata atau hukum privat. Tindakan hukum publik  merupakan  tindakan  hukum  pemerintah  yang  didasarkan  pada  hukum  publik.  Patut
10 Ibid .
11 Safri  Nugraha,  et.al, Hukum  Administrasi  Negara ,  (Depok  :  Badan    Penerbit  Fakultas  Hukum  Universitas Indonesia, 2007), 85.
12 Nur Aisyah, “Eksistensi Perlindungan Hukum Warga Negara terhadap Tindakan Pemerintah dalam Membuat Keputusan  Administrasi  Negara,” Samudra  Keadilan ,  Vol.  11,  No.  1,  (2016)  :  48-49, https://ejurnalunsam.id/index.php/jhsk/article/view/25.
diperhatikan  bahwa  sekalipun  melaksanakan  tindakan  hukum  yang  bersifat  privat,  tujuan pemerintah tetaplah untuk kepentingan umum dan kemaslahatan masyarakat. 13
Konsep onrechtmatige overheidsdaad mengandung substansi bahwa suatu perbuatan pemerintah yang melanggar hukum akan menimbulkan tanggung gugat atas adanya kerugian yang  ditimbulkan  oleh  perbuatan  tersebut.  Memang,  terdapat  perdebatan  mengenai  apakah perbuatan pemerintah yang tunduk pada hukum publik dapat dituntut dalam kerangka hukum privat.  Mengenai  hal  ini,  mengutip  pendapat  E.  Utrecht,  perbuatan  pemerintah  sebagai penyelenggara kesejahteraan umum ialah : 14
“Seperti  semua  subjek  hukum  lain,  maka  administrasi-pun  tunduk  juga  pada hukum sipil (privat), yang dapat saya sebut hukum biasa (gemenrecht; hamaker, scholtern)  agar  dapat  menyelenggarakan  (pembahagian  dari  tugasnya,  maka administrasi  dapat  juga  seperti  semua  subjek  hukum  yang  lain  menggunakan perhubungan-perhubungan hukum yang dipakai subjek hukum lain itu, misalnya peraturan-peraturan  uang  terdapat  dalam  B.W  tentang  jual  beli,  sewa,  dan sebagainya.”
Konsekuensi  dari  konstruksi  kewenangan  Peradial  TUN  sebagaimana  dijabarkan  pada undang-undang  terkait  Peradilan  TUN,  terdapat  dua  jenis  sistem  tanggung  gugat.  Gugatan terhadap  Keputusan  TUN  yang  dikeluarkan  pemerintah  yang  menyebabkan  kerugian  pada warga  masyarakat  (seseorang  atau  badan  hukum  perdata)  diajukan  melalui  Peradilan  TUN, sedangkan  untuk  perbuatan  pemerintah  yang  merugikan  warga  masyarakat  baik  disebabkan oleh  Keputusan  TUN  dan  tindakan-tindakan  faktual  pemerintah  ( feitelijke  handelingen ). Upaya hukum yang dapat ditempuh disalurkan melalui pengadilan umum (pengadilan negeri) atas dasar perbuatan melanggar hukum oleh penguasa ( onrechmatige overheidsdaad ). 15

## PENERAPAN  GANTI  RUGI  WARGA  MASYARAKAT  MELALUI  PERADILAN TATA USAHA NEGARA
Dinamika  penerapan  ganti  rugi  terhadap  obyek  sengketa  Tata  Usaha  Negara  yaitu apakah  dapat  diajukan  ganti  kerugian  di  Peradilan  TUN  ataukah  tidak.  Sehingga  hal  ini menjadi  satu  diskursus  yang  penting  untuk  dikaji  dari  dimensi  teoritik  dan  praktis,  oleh karena perbedaan jenis dan karakteristik sengketa yang berbeda akan diselesaikan dan diadili oleh lembaga peradilan yang berbeda sesuai dengan kompetensi absolut yang diperkenankan dalam  undang-undang  berkaitan  dengan  kekuasaan  kehakiman.  Apabila  dilacak  pada  saat
13 Herman,  “Perlindungan  Hukum  Warga  Negara  terhadap  Tindakan  Pemerintah  dalam  Membuat  Keputusan Administrasi  Negara,” Jurnal  Komunikasi  Hukum  (JKH) ,  Vol.  1,  No.  1,  (2015)  :  49, https://doi.org/10.23887/jkh.v1i1.5012.
14 Phillipus M. Hadjon, Op. Cit , 307.
15 Bambang Arwanto, “ Op. Cit : 375.
diterbitkannya  Surat  Edaran  Mahkamah  Agung  Nomor  1  Tahun  1991,  perkara  perbuatan melanggar hukum pemerintah yang didalamnya berisi tuntutan ganti rugi berdasarkan Pasal 1365  KUHPerdata  tetap  merupakan  kewenangan  Peradilan  Umum,  dan  baru  dapat diputuskan  oleh  Peradilan  Umum  setelah  ada  putusan  yang  telah  memperoleh  kekuatan hukum tetap mengenai sah tidaknya Keputusan Tata Usaha Negara tersebut oleh Peradilan Tata Usaha Negara. 16
Dalam Undang-undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara khususnya Pasal 53 ayat (1) pada pokoknya menyebutkan gugatan terhadap Keputusan Tata Usaha Negara dapat disertai tuntutan ganti rugi. Selanjutnya dalam Pasal 120 ayat (3) pada pokoknya  menyebutkan  besarnya  ganti  rugi  beserta  tata  cara  pelaksanaannya  diatur  lebih lanjut dengan peraturan pemerintah. Peraturan pelaksana mengenai ganti rugi dalam sengketa tata usaha negara sebagaimana dimaksud Pasal 120 ayat (3) Undang-undang Nomor 5 Tahun 1986 diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 43 Tahun 1991 tentang Ganti Rugi dan Tata Cara Pelaksanaannya pada Peradilan Tata Usaha Negara, khususnya dalam Pasal 3 ayat (1) peraturan  pemerintah  tersebut  terdapat  limitasi  besaran  ganti  rugi  yaitu  paling  sedikit Rp.  250.000,-  (Dua  Ratus  Lima  Puluh  Ribu  Rupiah)  sampai  dengan  paling  banyak Rp.5.000.000,- (Lima Juta Rupiah). 17
Dari  beberapa  ketentuan-ketentuan  tersebut  terhadap  ganti  rugi  dalam  perkara perbuatan  melanggar  hukum  pemerintah  (PMHP)  atau  sengketa  tata  usaha  negara  dapat ditarik beberapa kaidah penting dalam memahami tuntutan ganti rugi  yaitu :
a. ganti  rugi  dalam  perkara  perbuatan  melanggar  hukum  pemerintah  (PMHP)  atau sengketa  tata  usaha  negara  hanya  atas  gugatan  terhadap  Keputusan  Tata  Usaha Negara;
b. tuntutan  ganti  rugi  yang  bersumber  dari  Pasal  1365  KUHPerdata  merupakan kewenangan Peradilan Umum;
c. ganti  rugi  di  Peradilan  Tata  Usaha  Negara  memiliki  limitasi  yaitu  paling  sedikit Rp.  250.000,-  (Dua  Ratus  Lima  Puluh  Ribu  Rupiah)  sampai  dengan  paling  banyak Rp. 5.000.000,- (Lima Juta Rupiah).
Berbeda halnya ketika pemaknaan ganti rugi yang dapat diajukan warga masyarakat apabila merujuk pada kewenangan Peradilan TUN mengadili perbuatan melanggar hukum pemerintah
16 Erick  S.  Sihombing,  “Titik  Singgung  Peradilan  Umum  dan  Peradilan  Tata  Usaha  Negara  serta  Dinamika Penyelesaian Sengketa Perbuatan Melanggar Hukum Pemerintah /Pmhp (Onrechtmatige Overheidsdaad/OOD”. https://ptun-bengkulu.go.id/artikel /, https://drive.google.com/file/d/10NS1gukqe6_gV8yeolhxZkfDJ2j3mkuO/view.
17 Ibid .
sejak  dikeluarkannya  Peraturan  Mahkamah  Agung  (PERMA)  Nomor  2  Tahun  2019  terkait dengan  kewenangan  mengadili  perbuatan  melanggar  hukum  pemerintah, jumlah  tuntutan maksimal ganti rugi tidak dibatasi sebagaimana diatur Peraturan Pemerintah Nomor 43 Tahun 1991 tentang Ganti Rugi dan Tata Cara Pelaksanaannya pada Peradilan Tata Usaha Negara. Dalam PERMA tersebut pada pokoknya juga dinyatakan besaran ganti rugi didasarkan pada kerugian nyata atau riil yang dialami penggugat, dan besaran ganti rugi yang dapat dikabulkan tergantung fakta persidangan dan kearifan hakim .
Dalam rangka memberikan perlindungan terhadap hak warga masyarakat sebetulnya pemerintah  sangat  penting  untuk  meninjau  keputusan  dan  atau  tindakannya  dari  berbagai aspek,  baik  itu  aspek  legal  formal  maupun  dari  aspek  sosial  ekonomis  karena  dengan demikian  secara  materiil  tindakan unprocedural dan  melawan  hukum  yang  merugikan masyarakat  dapat  diantisipasi  sehinggga  setiap  keputusan  dan  kebijakan  hukum  yang ditetapkan  mencerminkan  kekuasaan  negara  yang  responsif  dan  berkeadilan. 18 Pengaturan kewenangan  peradilan  tentang  gugatan  ganti  rugi  terhadap  perbuatan  melawan  hukum pemerintah  diatur  melalui  Peraturan  Pemerintah  Nomor  43  Tahun  1991. 19 Pengaturan  ini mengatur  mengenai  tindakan-tindakan  yang  dilakukan  oleh  pengadilan  tata  usaha  negara dalam  putusan  peradilan  yang  berisikan  substansi  mengenai  beban  ganti  rugi.  Kewenangan peradilan dalam melaksanakan kewajiban terhadap salinan putusan yang berisi ganti rugi akan dikirimkan pula ke badan atau pejabat Tata Usaha Negara dengan jangka waktu membayar 3 (tiga)  hari  setelah  putusan  memiliki  hukum  tetap. 20 Sebagaimana  diketahui  bahwa  apabila salinan putusan peradilan tentang ganti rugi kepada badan atau pejabat tata usaha negara tidak melaksanakan  kewajiban  hukumnya  maka,  pembayaran  ganti  rugi  akan  dilaksanakan  dalam tahun anggaran berikutnya yang dibebankan oleh keuangan badan itu sendiri. 21
Selain  perbedaan  forum  penyelesaian,  besaran  tuntutan  ganti  rugi  antara  kerugian akibat  penerbitan  Keputusan  Tata  Usaha  Negara  (KTUN)  yang  digugat  di  Pengadilan  Tata Usaha  Negara  dengan  kerugian  yang  dituntut  melalui  lingkungan  peradilan  umum  juga berbeda. Berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 43 Tahun 1991 sebagai pelaksanaan Pasal
18 Delfina Gusman, Anton Rosari, Arya Putra Rizal Pratama, Perlindungan Warga Negara terrhadap Perbuatan Melawan  Hukum  Pemerintah  Melalui  Penyelesaian  Sengketa  di  Peradilan  Tata  Usaha  Negara, Riau  Law Journal , Vol.5 No. 2, (2021) : 164, http://dx.doi.org/10.30652/rlj.v5i2.7914.
19 Ketentuan pada Peraturan Pemerintah Nomor 43 Tahun 1991 Tentang Ganti Rugi dan Tata Cara Pelaksanaan Peradilan Tata Usaha Negara.
20 Ketentuan  pada  Pasal  120  ayat  (2)  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1986  tentang  Peradilan  Tata  Usaha Negara (UU PTUN), Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1986 Nomor 77.
21 Ketentuan pada Pasal 8 dan Pasal 2 ayat (3) Peraturan Pemerintah Nomor 43 Tahun 1991tentang Ganti Rugi dan Tata Cara Pelaksanaannya pada Peradilan Tata Usaha Negara.
120  ayat  (2)  Undang-undang  terkait  PTUN, 22 besarnya  ganti  rugi  atas  terbitnya  KTUN dibatasi paling sedikit Rp 250.000,00 (dua ratus lima puluh ribu rupiah), dan paling banyak Rp 5.000.000,00 (lima juta rupiah). 23 Sementara itu, ganti rugi atas adanya tindakan faktual yang  melanggar  hukum  tidak  dibatasi  besarannya,  mengingat  bahwa  ketentuannya  merujuk pada Pasal 1365 BW.
Secara  praktiknya  dalam  perkara-perkara  yang  berkaitan  dengan  KTUN  seringkali dilakukan  upaya  hukum  secara  perdata  setelah  menempuh  upaya  hukum  di  PTUN.  Suatu KTUN yang merugikan digugat terlebih dahulu di PTUN. Apabila ternyata gugatan tersebut dimenangkan  oleh  penggugat  dan  pihak  pejabat  atau  instansi  yang  bersangkutan  tidak melaksanakan  putusan  tersebut,  ketidaktaatan  terhadap  putusan  PTUN  tersebut  dijadikan dasar menggugat adanya onrechtmatige overheidsdaad ke Pengadilan Negeri. 24
Perlu  dicermati  bahwa  ganti  rugi  dalam  gugatan  di  PTUN  pada  hakikatnya merupakan tuntutan tambahan yang akan dikabulkan setelah adanya tuntutan pokok. Pasal 53 UU  PTUN  menyatakan  bahwa: “Seseorang  atau  badan  hukum  perdata  yang  merasa kepentingannya  dirugikan  oleh  suatu  Keputusan  Tata  Usaha  Negara  dapat  mengajukan gugatan  tertulis  kepada  pengadilan  yang  berwenang  berisi  tuntutan  agar  Keputusan  Tata Usaha  Negara  yang  disengketakan  itu  dinyatakan  batal  atau  tidak  sah,  dengan  atau  tanpa disertai tuntutan gati rugi dan/atau rehabilitasi.” Pada penjelasan Pasal 53, dijelaskan lebih lanjut bahwa berbeda dengan gugatan di muka pengadilan perdata, apa yang dapat dituntut di muka  Pengadilan  Tata  Usaha  Negara  ini  terbatas  pada  satu  macam  tuntutan  pokok  yang berupa  tuntutan  agar  Keputusan  Tata  Usaha  Negara  yang  telah  merugikan  kepentingan penggugat  itu  dinyatakan  batal  atau  tidak  sah,  sementara  ganti  rugi  hanyalah  merupakan tuntutan tambahan. Hal tersebut tentu sangat berbeda dengan konstruksi gugatan berdasarkan Pasal 1365 BW, yang mana tuntutan pokoknya adalah untuk memperoleh ganti rugi. Dalam hal  gugatan  diajukan  ke  PTUN  lalu  dilanjutkan  ke  peradilan  perdata,  meskipun  timbul  dari suatu kejadian yang sama, namun objek tuntutannya ialah berbeda. Gugatan melalui peradilan Tata  Usaha  Negara  pada  pokoknya  adalah  untuk  membatalkan  suatu  keputusan  tata  usaha negara atau menyatakan batal atau tidak sah suatu tindakan pemerintahan.
22 Besarnya ganti rugi beserta tata cara pelaksanaan ketentuan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 97 ayat (10) diatur lebih lanjut dengan Peraturan Pemerintah.
23 Pasal  3  ayat  (1)  Peraturan  Pemerintah  Nomor  43  Tahun  1991  tentang  Ganti  Rugi  dan  Tata  Cara Pelaksanaannya pada Peradilan Tata Usaha Negara.
24 Firzhal  Arzhi  Jiwantara  dan  Gatot  Dwi  Hendro  Wibowo,  “Kekuatan  Eksekutorial  Putusan  PTUN  dan Implikasi  dalam  Pelaksanaannya,” Jurnal  IUS  Kajian  Hukum  Dan  Keadilan ,  Vol  II,  Nomor  1,  (2014)  :  176, https://jurnalius.ac.id/ojs/index.php/jurnalIUS/article/view/164.
Pasca lahirnya Undang-undang Nomor 30 Tahun 2014, telah terjadi perubahan yang sangat signifikan dalam ranah hukum administrasi di Indonesia. Perubahan yang signifikan ini dapat dilihat dari diperluasnya konsep KTUN yang ada di dalam ranah hukum administrasi. Hal  ini,  dapat  dilihat  di  dalam  Pasal  87,  dimana  KTUN  tidak  lagi  hanya  dimaknai  sebagai penetapan tertulis yang bersifat individual, konkrit, dan final, namun harus dimaknai, sebagai:
1. penetapan tertulis yang juga mencakup tindakan faktual;
2. keputusan badan dan/atau pejabat Tata Usaha Negara di lingkungan eksekutif, legislatif, yudikatif, dan penyelenggara negara lainnya;
3. berdasarkan ketentuan perundang-undangan dan AUPB;
4. bersifat final dalam arti lebih luas;
5. keputusan yang berpotensi menimbulkan akibat hukum; dan/atau
6. keputusan yang berlaku bagi warga masyarakat.
Salah  satu  dampak  dari  perluasan  konsep  KTUN  tersebut  adalah  tindakan  faktual ( feitelijk  handelingen )  kini  juga  dianggap  sebagai  KTUN.  Hal  ini  disebabkan  karena  dulu PTUN hanya memiliki kompetensi absolut terhadap sengketa tata usaha negara yang berasal dari KTUN yang berbentuk tertulis dengan sifat konkrit, individual, dan final (KTUN sempit) saja, namun saat ini konsep KTUN diperluas sesuai dengan Pasal 87 Undang-undang Nomor 30 Tahun 2014 (KTUN luas). Terkait tindakan faktual ( feitelijk handelingen ) yang diatur di dalam  Pasal  87  huruf  a  Undang-undang  Nomor  30  Tahun  2014,  sejatinya  terdapat  dua posibilitas bentuk, yaitu:
1. tindakan faktual yang merupakan pelaksanaan penetapan tertulis;
2. tindakan faktual yang berdiri sendiri tanpa penetapan tertulis.
Hal  yang  cukup  signifikan  pasca  lahirnya  Undang-undang  Nomor  30  Tahun  2014 terkait  gugatan onrechtmatige overheidsdaad ,  adalah petitum yang  dapat  dimintakan  dalam pengajuan gugatan onrechtmatige overheidsdaad . Pasal 5 ayat (2) PERMA Nomor 2 Tahun 2019  menyebutkan  bahwa  dalam  hal  gugatan  dikabulkan,  pengadilan  dapat  mewajibkan kepada pejabat administrasi pemerintahan untuk :
1. melakukan tindakan pemerintahan;
2. tidak melakukan tindakan pemerintahan; dan
3. menghentikan tindakan pemerintahan.
Lebih  lanjut,  Pasal  5  ayat  (3)  PERMA  Nomor  2  Tahun  2019  mengatur  bahwa  pelaksanaan kewajiban dalam Pasal 5 ayat (2) dapat disertai dengan permintaan rehabilitasi dan/atau ganti rugi.  Pasal  5  ayat  (4)  PERMA  Nomor  2  Tahun  2019  lebih  lanjut  menjelaskan  bahwa  yang dimaksud  dalam  rehabilitasi  adalah  pemulihan  keadaan  semula  seperti  sebelum  tindakan
pemerintahan dilakukan. Dengan demikian, petitum yang dapat dimintakan terhadap gugatan onrechtmatige overheidsdaad pasca Undang-undang Nomor 30 Tahun 2014, adalah:
1. meminta pejabat pemerintah melakukan tindakan pemerintah;
2. meminta pejabat pemerintah tidak melakukan tindakan pemerintah;
3. meminta pejabat pemerintah menghentikan tindakan pemerintah;
4. meminta ganti rugi ; dan
5. meminta rehabilitasi (pengembalian ke keadaan semula atau restitutio in integrum ).
Undang-Undang  PTUN  merumuskan  bahwa  tuntutan  pokok  yang  dapat  diajukan adalah  menyatakan  batal  dan/atau  tidak  sah  suatu  keputusan  dan/atau  tindakan  administrasi pemerintahan,  sedangkan  tuntutan  ganti  rugi  semata-mata  merupakan  tuntutan  tambahan. Ketentuan ini dapat dibaca pada Pasal 53 ayat (1) UU PTUN yang menyatakan bahwa orang atau badan hukum perdata yang merasa kepentingannya dirugikan oleh suatu Keputusan TUN dapat  mengajukan  gugatan  tertulis  kepada  pengadilan  yang  berwenang  yang  berisi  tuntutan agar Keputusan TUN yang disengketakan dinyatakan batal atau tidak sah, dengan atau tanpa disertai tuntutan ganti rugi dan/atau direhabilitasi. 25
Sebagaimana  yang  tertuang  dalam  putusan  PTUN  Pekanbaru  Nomor 23/G/TF/2020/PTUN/PBR  terhadap  sengketa  tindakan  faktual  Balai  Pengamanan  dan Penegakan Hukum Lingkungan Hidup dan Kehutanan (BPPHLHK) wilayah Sumatera berupa tindakan  penghentian  aktifitas  pekerjaan  dan  pelarangan  pemanfaatan  lahan  untuk pembangunan  dan  pengembangan  perkebunan  rakyat  pola  swadaya  atau  kemitraan  dengan pihak  swasta  yang  diajukan  perkumpulan  kelompok  tani  Tuasai  dimana  dalam  sengketa tersebut pihak penggugat mendalilkan telah mengalami kerugian riil berupa pengitungan sewa 1  (satu)  unit  excavator  dengan  rincian  biaya  Rp.  540.960.000,  -  dan  1  (satu)  unit Jentor/Maroka  Rp.  230.000.000,  -  dan  1  (satu)  unit  Chainsaw  yaitu  dengan  kerugian Rp.  3.000.000,  -.  Terhadap dasar tuntutan  ganti  rugi  yang diajukan oleh  penggugat tersebut majelis  hakim  mengabulkan  seluruh  tuntutan  penggugat  dan  menghukum  tergugat  untuk membayar sejumlah kerugian yang diderita tersebut.
Jadi  baik  secara  konsep  maupun  konteks  pada  dasarnya  penerapan  ganti  rugi terhadap  warga  negara  akibat  perbuatan  melanggar  hukum  pemerintah  melalui  Lembaga Peradilan  Tata  Usaha  Negara  dapat  dilaksanakan  menurut  ketentuan  perundang-undangan yang  berlaku,  hanya  saja  tuntutan  ganti  rugi  melalui  Peradilan  Tata  Usaha  Negara  hanya sebatas tuntutan tambahan, tuntutan pokoknya adalah mencabut atau menyatakan batal suatu
25 Penjelasan  Pasal  53  ayat  (1)  Undang-Undang  Nomor  51  Tahun  2009  tentang  Perubahan  Kedua  Undang- Undang No. 5 Tahun 1986 Tentang Peradilan Tata Usaha Negara , LNRI tahun 2009 No. 160, TLN No. 5079.
keputusan Tata Usaha Negara atau tindakan pemerintahan tertentu, dimana mengenai besaran tuntutan  ganti  rugi  yang  dapat  diputuskan  dalam  tataran  teknis  operasionalnya dipertimbangkan  secara  proporsional  oleh  majelis  hakim  sesuai  dengan  kerugian  riil  yang dapat dibuktikan oleh warga masyarakat dalam fakta persidangan.
Ketentuan  besaran  ganti  rugi  sengketa  perbuatan  melanggar  hukum  pemerintah (PMHP)  khususnya  terhadap  sengketa  tindakan  pemerintahan  menjadi  tantangan  sendiri, dalam  praktik  Peradilan  Umum  berkenaan  dengan  penentuan  ganti  rugi  imateriil  sangat bergantung  pada  pertimbangan  hakim  dengan  memperhatikan  rasa  keadilan,  yang  dapat merujuk  pada  Putusan  Peninjauan  Kembali  Mahkamah  Agung  Republik  Indonesia  Nomor 650/PK/Pdt/1994  Tanggal  29  Oktober  1994  yaitu  hanya  dapat  diberikan  dalam  hal-hal tertentu  saja  seperti  perkara  kematian,  luka  berat  dan  penghinaan.  Selain  itu,  dalam menentukan  proporsi  ganti  rugi,  hakim  dapat  menggunakan  perhitungan  penilai  profesional ( appraiser ) atau lembaga penilai ( appraisal ) antara lain seperti Lembaga Jasa Penilai Publik (LJPP)  merujuk  pada  Peraturan  Menteri  Keuangan  Nomor  125/PMK.01/2008  tentang  Jasa Penilai  Publik.  Dari  ketentuan-ketentuan  tersebut  dapat  diketahui  bahwa  kaidah  penerapan ganti rugi melalui PTUN sebagai berikut :
a. ganti  rugi  dalam  perbuatan  melanggar  hukum  pemerintah/PMHP  dapat  diterapkan pada gugatan terhadap Keputusan Tata Usaha Negara maupun tindakan pemerintahan;
b. ganti  rugi  dalam  sengketa  gugatan  terhadap  Keputusan  Tata  Usaha  Negara  dibatasi paling  sedikit  Rp.  250.000,-  (Dua  Ratus  Lima  Puluh  Ribu  Rupiah)  sampai  dengan paling banyak Rp. 5.000.000,- (Lima Juta Rupiah);
c. ganti  rugi  dalam  sengketa  gugatan  terhadap  tindakan  pemerintahan  tidak  memiliki batasan,  namun  didasarkan  pada  kerugian  nyata/riil  dari  penggugat  tergantung  pada fakta persidangan dan kearifan hakim.
Secara  kasuistis  dapat  saja  terjadi  gabungan/kumulasi  gugatan  terhadap  Keputusan Tata  Usaha  Negara  sekaligus  gugatan  terhadap  tindakan  pemerintahan  dalam  satu  gugatan sebagai  contoh    surat  perintah  bongkar  dan  tindakan  pembongkaran  yang  dilakukan  oleh badan  dan/atau  pejabat  Pemerintahaan  dalam  sengketa  yang  demikian  dengan  mengacu ketentuan-ketentuan  tersebut  maka  tuntutan  ganti  rugi  dapat  pula  diajukan  secara gabungan/kumulasi dalam satu gugatan.
Namun  untuk  mencegah  terjadi  duplikasi  kewenangan  lembaga  peradilan  dalam memaknai kewenangan tuntutan ganti rugi maka perlu dicermati Pasal 1365 KUHPerdata dan Pasal 5 Ayat (3) PERMA Nomor 2 Tahun 2019, dimana terdapat perbedaan karakter sengketa perbuatan melawan hukum di Peradilan Umum dengan sengketa perbuatan melanggar hukum
pemerintah di Peradilan Tata Usaha Negara, jika dalam sengketa perbuatan melawan hukum di Peradilan Umum berorientasi pada ganti rugi, maka dalam sengketa perbuatan melanggar hukum  pemerintah  di  Peradilan  Tata  Usaha  Negara  berorientasi  menilai  legalitas  tindakan pemerintahan,  tuntutan  ganti  rugi  hanya  merupakan  tuntutan  tambahan.  Selanjutnya  dengan terbitnya  Peraturan  Mahkamah  Agung  Nomor  2  Tahun  2019  dan  Surat  Edaran  Mahkamah Agung  Nomor 2 Tahun 2019, maka gugatan yang subyek tergugatnya adalah pemerintah atas dasar  tindakan  pemerintah  yang  berakibat  adanya  kerugian  materiil  dan  imateriil  dimana sebelumnya  kewenangan  Peradilan  Umum,  beralih  menjadi  kewenangan  Peradilan  Tata Usaha  Negara,  kecuali  yang  bersifat  keperdataan  dan/atau  bersumber  dari  wanprestasi. Penegasan kompetensi kewenangan mengadili lembaga peradilan tersebut dimaksudkan agar tercipta  satu  kesatuan  hukum  yang  sistematis  sesuai  dengan  jenis  dan  klasifikasi  sengketa yang diperiksa dan diadili.

## KESIMPULAN
Penerapan  ganti  rugi  terhadap  warga  negara  akibat  perbuatan  melanggar  hukum pemerintah  melalui  Peradilan  Tata  Usaha  Negara  dapat  diupayakan  menurut  ketentuan perundang-undangan  yang  berlaku,  hanya  saja  tuntutan  ganti  rugi  melalui  Peradilan  Tata Usaha  Negara  hanya  sebatas  tuntutan  tambahan,  tuntutan  pokoknya  adalah  mencabut  atau menyatakan  batal  suatu  keputusan  Tata  Usaha  Negara  atau  tindakan  pemerintahan  tertentu. Dimana  mengenai  besaran  tuntutan  ganti  rugi  yang  dapat  diputuskan  dalam  tataran  teknis operasionalnya  dipertimbangkan  secara  proporsional  oleh  majelis  hakim  sesuai  dengan kerugian  nyata/riil  yang  dialami  oleh    warga  masyarakat,  dimana  mengenai  proses pelaksanaannya  berbeda  dengan  penerapan  ganti  kerugian  dalam  sengketa  perdata  di Pengadilan Umum.

## DAFTAR  PUSTAKA
Aisyah, Nur. “Eksistensi Perlindungan Hukum Warga Negara terhadap Tindakan Pemerintah dalam  Membuat  Keputusan  Administrasi  Negara,” Samudra  Keadilan ,  Vol.  11,  No.  1,
(2016): 48-49, https://ejurnalunsam.id/index.php/jhsk/article/view/25.
Alberianto,  Bagus  Oktafian,  Xavier  Nugraha,  Nathanael  Grady.  “Perkembangan  Gugatan Perbuatan Melanggar Hukum oleh Pemerintah Pasca Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014”. Negara Hukum : Membangun Hukum untuk Keadilan dan Kesejahteraan Vol. 11,
No. 1, (Juni 2020) : 46. http://dx.doi.org/10.22212/jnh.v11i1.1574.
Arwanto,  Bambang.  “Perlindungan  Hukum  Bagi  Rakyat  Akibat  Tindakan  Faktual
Pemerintah,” Yuridika , Vol.30, No.1, (Januari 2015) : 376,
https://doi.org/10.20473/ydk.v31i3.4857.
Brown, Neville L. dan John S. Bell, French Administrative Law . Oxford : Oxford University Press. 1998.
Gusman,  Delfina,  Anton  Rosari,  Arya  Putra  Rizal  Pratama,  Perlindungan  Warga  Negara terrhadap  Perbuatan  Melawan  Hukum  Pemerintah  Melalui  Penyelesaian  Sengketa  di Peradilan  Tata  Usaha  Negara, Riau  Law  Journal ,  Vol.5  No.  2,  (2021)  :  164, http://dx.doi.org/10.30652/rlj.v5i2.7914.
Hadjon,  Philipus  M. Pengantar  Hukum  Administrasi  Indonesia .  Yogyakarta  :  Gadjah  Mada University Press. 2008.
Herman.  “Perlindungan  Hukum  Warga  Negara  terhadap  Tindakan  Pemerintah  dalam Membuat  Keputusan  Administrasi  Negara,” Jurnal  Komunikasi  Hukum  (JKH) ,  Vol.  1, No. 1, (2015) : 49, https://doi.org/10.23887/jkh.v1i1.5012.
Indroharto. Usaha  Memahami  Undang-undang  tentang  Peradilan  Tata  Usaha  Negara . Jakarta : Penerbit Mulia Sari. 1991.
Jiwantara,  Firzhal  Arzhi  dan  Gatot  Dwi  Hendro  Wibowo,  “Kekuatan  Eksekutorial  Putusan PTUN dan Implikasi dalam Pelaksanaannya,” Jurnal IUS Kajian Hukum Dan Keadilan ,
Vol II, Nomor 1, (2014) : 176, https://jurnalius.ac.id/ojs/index.php/jurnalIUS/article/view/164.
Kusnardi, Moh.dan Harmaily Ibrahim. Hukum Tata Negara Indonesia . Jakarta : Sinar Bakti. 1988.
Muchsan. Beberapa Catatan tentang Hukum Administrasi Negara ke Peradilan Administrasi Negara . Yogyakarta: Liberty. 1981.
Nugraha,  Nugraha,  et.al. Hukum  Administrasi  Negara .  Depok:  Badan  Penerbit  Fakultas Hukum Universitas Indonesia. 2007.
Salam,  Syukron.  “Perkembangan  Doktrin  Perbuatan  Melawan  Hukum  Penguasa,” Nurani Hukum  :  Jurnal  Ilmu  Hukum .  Vol.  1,  No.  1,  (Desember  2018)  :  34, http://dx.doi.org/10.51825/nhk.v1i1.4818.
Sihombing,  Erick  S.,  “Titik  Singgung  Peradilan  Umum  dan  Peradilan  Tata  Usaha  Negara serta Dinamika Penyelesaian Sengketa Perbuatan Melanggar Hukum Pemerintah /Pmhp (Onrechtmatige Overheidsdaad/OOD”. https://ptun-bengkulu.go.id/artikel /, https://drive.google.com/file/d/10NS1gukqe6_gV8yeolhxZkfDJ2j3mkuO/view.
Stroink,  Frits  &  Eveline  Van  der  Linden. Judicial  Lawmaking  and  Administrative  Law . Antwerpen : Intersentia. 2005.