## ANALISIS KEBIJAKAN REFORMASI MANAJEMEN GURU DALAM
PERSPEKTIF EKONOMI POLITIK
Rillia Aisyah Haris
Dosen Program Studi Administrasi Negara, FISIP Universitas Wiraraja
rilliaharis@gmail.com

## Abstrak
Reformasi  kebijakan  manajemen  guru    ditujukan  sebagai  langkah  konkrit  dalam peningkatan kualitas pendidikan di Indonesia. Dikeluarkannya Undang-Undang No.14 Tahun 2005  harusnya  menjadi  momentum  dan  komitmen  terhadap  reformasi  manajemen  guru  di Indonesia. Namun demikian, pada realitanya manajemen guru di Indonesia masih menyimpan segudang masalah khususnya  yang berhubungan dengan ekonomi politik. Analisa kebijakan reformasi  manajemen  guru  dalam  perspektif  ekonomi  politik  dibutuhkan  sebagai  bahan pertimbangan  agar  nantinya  dapat  merumuskan  secara  sistematis  solusi  yang  dapat direkomendasikan.  Beberapa  upaya  yang  harus  dilakukan  untuk  mensukseskan  reformasi manajemen guru di Indonesia adalah antara lain dengan: 1) Mengubah paradigma masyarakat bahwa  profesi  guru  bukan  profesi  sembarangan  yang  bisa  dilakukan  oleh  semua  orang. Profesi  guru  membutuhkan  kualifikasi  khusus;  2)  Menetapkan  peraturan  tentang  kualifikasi dan  rekruitmen  guru  berdasarkan  kompetensi;  3)  Menentukan  arah  kebijakan  pendidikan yang jelas berdasarkan learning outcome, sehingga dapat mencetak generasi terpelajar yang siap  kerja  dan  ahli  dibidangnya;  4)  Menjamin  kesejahteraan  guru,  gaji,  kompensasi  dan tunjangan  yang  diterima  guru  mampu  mencukupi  kebutuhan  guru  sehingga  mereka  dapat fokus  dan  benar-benar  profesional  dibidangnya,  tidak  lagi  mencari  pekerjaan  sampingan untuk  tambahan  penghasilan;  5)  Menetapkan reward  dan  punishment yang  jelas  terhadap prestasi dan peningkatan kompetensi maupun kualitas guru.
Kata kunci : Analisa Kebijakan, Reformasi, Manajemen Guru, Ekonomi Politik

## 1. Pendahuluan
Indonesia menghadapi masalah yang  serius  dalam  manajemen  guru meliputi  jumlah,  biaya,  kualitas  dan distribusi  guru.  Dalam  beberapa  tahun terakhir, pemerintah pusat telah melakukan berbagai  upaya  reformasi  untuk  mengatasi masalah ini namun hasilnya belum optimal. Menurut  Rosser  dan  Fahmi  (2017:72) kegagalan  reformasi  manajemen  guru  di Indonesia selama ini tercermin pada cara di mana  elit  politik  dan  birokrat  bertindak
layaknya  predator  selama  bertahun  -  tahun dengan  menggunakan  sistem  sekolah  dan manajemen  guru  di  Indonesia  untuk mengumpulkan sumber daya, mendistribusikan  patronase,  memobilisasi dukungan  politik,  dan  menjalankan  kontrol politik  daripada  memaksimalkan  kinerja pendidikan dan pemerataan.
Berbagai  upaya  telah  dilakukan oleh  pemerintah  untuk  memanajemen pendidikan  dan  manajemen  guru  yang lebih  baik.  Hal  tersebut  bahkan  telah dilakukan sejak masa orde baru.
Mengingat masalah pendidikan merupakan urusan politik sebuah negara, maka sejalan dengan  setting  politik  ini,  Orde  Baru mengejar  sebuah  pendekatan  terhadap kebijakan pendidikan yang memprioritaskan peningkatan akses terhadap  pendidikan,  terutama  pendidikan dasar,  dengan  menitik  beratkan  pada kualitas  pendidikan.  Namun  demikian dimasa orde baru investasi pada keterampilan  pedagogis  guru serta insentif yang  diberikan  sangatlah  kecil.  Dimasa Orde  Baru,  guru  dan  sekolah  juga seringkali  digunakan  sebagai  kendaraan untuk  memobilisasi  suara  pada  waktu pemilihan  umum  dan  sebagai  kontrol politik  (Schiller,  1999:  11;  Bjork,  2003: 192-193).
Sekolah  sebagai  sistem  kecil  dari struktur kelembagaan nasional yang sampai  ke  tingkat  desa,  berpengaruh terhadap    hubungan  antara  elit  politik, birokrasi  dan  massa.  Guru  PNS  (seperti pegawai  negeri  lainnya)  diminta  dan diwajibkan  untuk  mendukung  Golkar, kendaraan pemilu Orde Baru.  Jika mereka gagal  melakukan  tanggung  jawab  ini, maka  konsekuensinya  akan  menerima penurunan  pangkat  atau  dimutasi  ke
sekolah  yang  kurang  menarik,  terutama  di daerah terpencil. Orde Baru juga mewajibkan  guru  untuk  menjadi  anggota PGRI,  satu-satunya  organisasi  perwakilan guru yang diakui di masa Orde Baru.
Sebagai  imbalan  atas  kesetiaannya kepada  Orde  Baru,  Orde  Baru  memberi PGRI  monopoli  representasi  guru  dan wewenang  untuk  mengeluarkan  biaya  dari gaji guru dengan bentuk akuntabilitas yang rendah  (Reeve,  1985:  328).  Salah  satu konsekuensi  dari  situasi  ini  adalah pertumbuhan  guru  yang  ditandai  jumlah sebagai  elit  berusaha  untuk  memperluas dan  mengkonsolidasikan  jaringan  korupsi dan  patronase,  memobilisasi  suara  dan meningkatkan kontrol politik sebagai serta mempromosikan pengembangan pendidikan  -  atau  setidaknya  akses  yang lebih  baik  untuk  pendidikan  dasar. Menurut  angka  Bank  Dunia,  jumlah  total guru  sekolah  dasar  dan  menengah  di Indonesia  meningkat  dari  sekitar  700.000 pada  tahun  1970  menjadi  1,4  juta  pada tahun 1983.
Konsekuensi  kedua  adalah  tingkat absensi  yang  tinggi  karena  guru  diijinkan untuk  mengorbankan  tanggung  jawab mereka  mengajar  untuk  mengejar  peluang penghasilan di luar sekolah tanpa mengorbankan gaji mereka secara bersamaan  (Dunia  Bank,  1998:  26-27). Konsekuensi  ketiga  adalah  kolusi  dan nepotisme.    Guru  sebagai  elit  politik  dan
birokrat memastikan bahwa teman mereka, keluarga  dan  sekutu  politik  mendapatkan posisi  mengajar  di  sekolah-sekolah  di perkotaan,  daerah  yang  dekat  dengan keluarga  dan  jaringan  sosial  mereka. Terutama  di  sekolah  favorit  (sekolah populer) yang bersekolah anak-anak pejabat  pemerintah  daerah  dan  anggota lain  dari  kelas  menengah.  Konsekuensi keempat  dan  terakhir  adalah  rendahnya kualitas  pelatihan  guru,  baik  pre-service maupun in-service, dengan efek konsekuen bagi kualitas guru.
Hingga  tahun  1990,  rekrutmen guru sekolah dasar diambil dari siswa yang lulus  sekolah  menengah  kejuruan  yang dikenal  sebagai  Sekolah  Pendidikan  Guru (SPG).  Menurut  Jalal  dkk.  (2009:  9),  ini menandakan  standar  kompetensi  yang minimal.  Sekolah  pelatihan  guru  tersier yang  dikenal  sebagai  IKIP  (selanjutnya LPTK)  menunjukkan  kualitas  yang  lebih baik tapi tetap menghadapi masalah serius seperti  fakultas  yang  dibawah  kriteria kualifikasi,  kurikulum  yang  kaku,  dan fasilitas yang tidak memadai (Bank Dunia, 1996: 3-4).
Ekonomi  politik  manajemen  guru di  pasca  orde  baru,  menuntut  pemerintah daerah  sudah  memiliki  tanggung  jawab utama  untuk  melaksanakan  kebijakan pengelolaan guru meski terpusat.
Pengenalan  undang-undang  desentralisasi pada  tahun  1999  dan  implementasinya  di
tahun  2001  mengkonsolidasikan  peran pemerintah  daerah  dalam  hal  ini  untuk memberikan otoritas formal atas kebijakan pendidikan.  Dengan  implikasi  fiskal  dari kebijakan  ini  semakin  meningkat  secara keseluruhan,  pejabat  teknokrat  mampu mengamankan moratorium pada penunjukan  pegawai  negeri  baru  di  tahun 2011 di daerah dimana belanja pemerintah untuk  gaji  melebihi  50%  dari  anggaran pemerintah  daerah.  Di  kabupaten  yang terkena moratorium, nampaknya menghasilkan  penurunan  tajam  dalam jumlah guru PNS yang membuat kabupaten  ini  lebih  tergantung  pada  guru kehormatan  untuk  memberikan  jumlah kelas yang dibutuhkan, yang menyebabkan beberapa  kasus  menjadi  suara  tentang 'krisis  guru'  yang  menjulang  (JPNN, 2016).
Peningkatan kualitas guru menyebabkan  berlakunya  UU  14/2005 tentang  Guru  dan  Dosen.  Undang-undang ini mewajibkan guru-guru Indonesia untuk disertifikasi dan, bersamaan dengan serangkaian berikutnya, peraturan pemerintah  menentukan  kondisi  di  mana mereka akan dianggap memenuhi persyaratan  sertifikasi  dan  menerima tunjangan profesional yang jumlah nominalnya sama dengan gaji pokok guru. Hal ini cukup efektif untuk menggandakan penghasilan mereka.
Kompas (2015) menyebutkan sebagaimana  dikutip  oleh  Rosser  dan Fahmi  (2017)  bahwa  pemerintah  pusat kemudian memperkenalkan Uji Kompetensi  Guru  tahun  2012  yang ditujukan  untuk  menilai  pengetahuan subjek  guru  dan  keterampilan  pedagogis. Dilakukan dengan menggunakan pertanyaan  pilihan  ganda  dan  dilakukan secara on-line, hasilnya memberikan bukti lebih  lanjut  tentang  rendahnya  kualitas guru. Dari 1,6 juta guru dinilai pada tahun 2015,  1,3  juta  memperoleh  skor  di  bawah 60 dalam skala dari 0 sampai 100.
Berdasarkan permasalahan yang telah  diuraikan  secara  detail  diatas,  maka tulisan  ini  mengangkat  rumusan  masalah yaitu:  Bagaimanakah  analisis  kebijakan reformasi manajemen guru dalam perspektif ekonomi politik?
2. Tinjauan Teoritis

## 2.1. Teori Ekonomi Politik
Agus  Suryono  (2006:3)  mengatakan bahwa  studi  mengenai  ekonomi  politik pembangunan dikategorikan sebagai bagian dari perkembangan ilmu pengetahuan  sosial,  yaitu  gabungan  antara ilmu  ekonomi,  ilmu  politik,  dan  ilmu administrasi  publik  (khususnya  dalam kebijaksanaan  publik).  Didik  J.  Rachbini (2002)  sebagaimana  dikutip  dalam  Agus suryono  (2006:  9)  menyebut  ekonomi politik sebagai ilmu sosial terpadu tentang paradigma  dan  teori  pilihan  publik  yang
memiliki  fokus  analisis  yaitu:  1)  melihat setiap isu ataupun kebijakan yang langsung  maupun  tidak  langsung  telah melibatkan  kepentingan  publik  pada  level makro maupun mikro; 2) melihat fenomena  pembangunan  secara  interaktif yaitu  dari  segi  proses  dan  dampaknya. Dengan  kata  lain,  dalam  kajian  ekonomi politik  sangat  dibutuhkan  kemampuan analitik,  terapan  dan  evaluatif  sehingga diperoleh  analisis  yang  cermat  dan  tajam mengenai  keuntungan  dan  kerugian  dari sistem  ekonomi  dan  sistem  politik  yang berlaku. Selanjutnya hasil analisis tersebut dapat  digunakan  sebagai  rekomendasi kepada  lembaga-lembaga  dan  struktur- struktur  organisasi  dalam  pemerintahan maupun  masyarakat  untuk  merumuskan, melaksanakan dan mencapai tujuan kebijakan tersebut.
2.2. Implementasi Kebijakan
Meter  dan  Horn  sebagaimana dikutip oleh Hiplunudin (2017:36)
mendefinisikan  implementasi  kebijakan publik  sebagai  tindakan  –tindakan  yang dilakukan  oleh  individu-individu  atau kelompok-kelompok pemerintah atau swasta  yang  diarahkan  untuk  mencapai tujuan  yang  telah  ditetapkan  dalam keputusan kebijakan.
Begitu pula dengan Grindle dalam Hiplunudin  (2017:37)  yang  memandang kajian  implementasi  kebijakan  bukan sekedar bersangkut paut dengan
mekanisme  penjabaran  keputusan  politik ke  dalam  prosedur  rutin  lewat  birokrasi lebih dari itu menyangkut masalah konflik, keputusan  dan  siapa  memperoleh  apa  dari suatu kebijakan.
Dari dua definisi tersebut, Widodo sebagaimana  dikutip  oleh  Herabudin (2016:115)  menyimpulkan  implementasi sebagai  proses  yang  melibatkan  sejumlah sumber  termasuk  manusia,  dana,  dan kemampuan organisasional yang dilakukan pemerintah  ataupun  swasta  dalam  rangka mencapai  tujuan  yang  telah  ditetapkan sebelumnya oleh pembuat kebijakan.
Model  implementasi  kebijakan yang  dikembangkan  oleh  Meter  dan  Horn (1975) sebagaimana dikutip oleh Hiplunudin  (2017:42)  menawarkan  enam variabel  yang  membentuk  ikatan  antara kebijakan  dan  pencapaian  ( performance ).
Model  ini  tidak  hanya  menentukan hubungan  –  hubungan  antara  variabel- variabel  bebas  dan  terikat  mengenai kepentingan-kepentingan, tetapi juga menjelaskan  hubungan  antara  variabel  – variabel bebas, yaitu:
1) Ukuran dan tujuan kebijaksanaan
2) Sumber-sumber kebijaksanaan
3) Karakteristik dan agen pelaksana
4) Komunikasi  antar  organisasi  terkait dan kegiatan-kegiatan pelaksanaan
5) Sikap para pelaksana
6) Lingkungan  ekonomi,  sosial  dan politik.
Dengan model tersebut Meter dan Horn  ingin  menguraikan  proses  dengan cara melihat bagaimana keputusan kebijakan itu dilaksanakan daripada hanya sekedar  menghubungkan  variabel  bebas dan variabel terikat.
Lain  halnya  dengan  model  yang dikemukakan  oleh  Grindle  sebagaimana dikutip  Hiplunudin  (2017:47),  model  ini ditentukan  oleh  isi  kebijakan  ( content  of policy )  dan  lingkungan  implementasi ( context  of  implementation ).  Menurut Grindle,  variabel isi kebijakan meliputi:
1) Sejauh  mana  kepentingan  kelompok sasaran  atau  target  groups  termuat dalam isi kebijakan
2) Jenis  manfaat  yang  diterima  oleh target group
3) Sejauhmana perubahan yang diinginkan dari sebuah kebijakan
4) Apakah  letak  sebuah  program  sudah tepat
5) Apakah sebuah kebijakan telah menyebutkan  implementornya  dengan rinci
6) Apakah  sebuah  program  didukung oleh sumber daya yang memadai.
Sedangkan  variabel  lingkungan implementasi kebijakannya mencakup:
1) Seberapa besar kekuasaan,
kepentingan  dan  strategi  aktor  yang terlibat dalam implementasi kebijakan
2) Karakteristik institusi dan penguasa
3) Tingkat  kepatuhan  dan  responsivitas kelompok sasaran Model implementasi
yang selanjutnya adalah yang dikemukakan oleh Edward  III  dalam  Nugroho  (2009:89) bahwa agar implementasi kebijakan terlaksana  secara  efektif  maka  harus memperhatikan empat variabel yaitu:
1) Komunikasi
Bahwa  untuk  mencapai  keberhasilan, implementasi  kebijakan  mensyaratkan agar  implementor  mengetahui  hal yang  harus  dilakukan  secara  jelas. Tujuan  dan  sasaran  kebijakan  harus diinformasikan kepada kelompok sasaran  sehingga  akan  mengurangi distorsi  implementasi.  Hal  ini  pada umumnya dilakukan melalui kegiatan- kegiatan sosialisasi sebuah kebijakan.
2) Sumber daya Implementasi kebijakan harus ditunjang  oleh  sumber  daya,  baik  itu sumber  daya  manusia  yang  memadai, ketersediaan informasi maupun fasilitas-fasilitas  pendukung  seperti perangkat teknologi informasi,
perlengkapan  kantor  serta  sumber dana yang mencukupi untuk pelaksanaan program dan kegiatan.
3) Disposisi Disposisi  disini  dimaknai  sebagai sikap  dan  keinginan  dari  berbagai pihak untuk mendukung suatu kebijakan.  Hal  ini  meliputi  komitmen
dari  seluruh  komponen  pelaksana kebijakan,  aparatur  sipil  negara  dan masyarakat.
4) Struktur birokrasi
Struktur  organisasi  dimaknai  sebagai tatanan  organisasi  yang  mengatur pedoman kerja dan penjabaran wilayah tanggung jawab setiap aparatur  pelaksana  kebijakan.  Salah satu  aspek  struktur  organisasi  adalah adanya  prosedur  operasi  yang  standar (SOP)  yaitu  pedoman  bagi  setiap implementor untuk bertindak.
Untuk dapat mengkaji secara mendalam  dan  memberikan  analisis  yang tepat terhadap kebijakan reformasi manajemen guru dalam perspektif ekonomi  politik  maka  kita  perlu  lebih dahulu  memahami  implementasi  dari kebijakan-kebijakan yang telah dibuat oleh pemerintah dari masa ke masa meliputi isi kebijakan  ( content  of  policy )  maupun lingkungan  implementasi  ( context of implementation ) sebagaimana yang disebutkan  sebagai  model  implementasi kebijakan oleh Grindle.

## 3. Pembahasan
Pada  dasarnya  analisa  terhadap kebijakan pendidikan di Indonesia sebagai payung  dari  reformasi  manajemen  guru harusnya juga menjadi bahan pertimbangan agar nantinya dapat merumuskan  secara  sistematis  solusi  yang
dapat direkomendasikan. Indonesia sebagai  salah  satu  negara  dengan  jumlah guru terbanyak dan paling beragam hampir mencapai tiga juta orang, cukup menjadikan Indonesia sebagai percontohan dalam  upaya  reformasi  manajemen  guru. Seiring dengan begitu dinamisnya perkembangan  sistem  pendidikan  dan tantangan yang semakin kompleks membuat  profesi  guru  menjadi  sorotan dalam  peningkatan  kualitas  sumber  daya manusia Indonesia.
Sebenarnya pemerintah telah melakukan serangkaian upaya-upaya dalam  mereformasi  kebijakan  manajemen guru  sebagai  langkah  konkrit  dalam peningkatan kualitas pendidikan di Indonesia, sejak orde baru, pasca orde baru bahkan  dimasa  reformasi  seperti  sekarang ini.  Ditandai  dengan  diberlakukannya Undang-Undang No.14 Tahun 2005 Tentang  Guru  Dan  Dosen.  Dalam  pasal  8 tertuang  secara  jelas  bahwa  guru  wajib memiliki kualifikasi akademik, kompetensi,  sertifikat  pendidik,  sehat jasmani  dan  rohani,  serta  memiliki kemampuan  untuk  mewujudkan  tujuan pendidikan nasional.
Kebijakan  yang  cukup  fenomenal adalah  kebijakan  sertifikasi  guru  dimana dengan kebijakan yang mewajibkan sertifikasi  guru  ini  telah  berdampak terhadap  peningkatan  kesejahteraan  guru karena  pendapatannya  bertambah  setelah
dinyatakan  lolos  sertifikasi  ini.  Dalam pelaksanaannya,  sejumlah  faktor  politik dan  ekonomi  telah  memutarbalikkan proses reformasi ini, sehingga menimbulkan  akibat-akibat  yang  tidak diinginkan  dari  segi  efektivitas  hasil. Menurut  Chang  dkk  kebijakan  sertifikasi tersebut berdampak terhadap pengetahuan, keterampilan  dan  motivasi  guru,  serta terhadap hasil-hasil belajar siswa. Jika kita ingin  menggali  lebih  dalam  lagi  reformasi manajemen guru tersebut memiliki dampak  utama  terhadap  pembiayaan sistem  dan  distribusi  guru.  Reformasi manajemen  guru  harus  dipandang  sebagai konteks  sistem  manajemen  pendidikan yang komprehensif dan modern.
Chang dkk dalam tulisannya berjudul  “ Reformasi  Guru  Di  Indonesia Peran  Politik  dan  bukti  dalam  pembuatan kebijakan” mengatakan  bahwa  sistem reformasi manajemen guru ini menekankan  pada  sifat  dasar  perekrutan dalam profesi guru, penyelenggaraan mutu pendidikan pra-jabatan, induksi di sekolah, pendampingan,  dan  program  percobaan bagi  guru  guru  yang  baru  diangkat; pentingnya sertifikasi formal dimaksudkan sebagai  patokan  kualitas  bagi  semua  guru yang  memasuki  profesi  ini;  sifat  dasar struktur  yang  penting  untuk  memberikan pengembangan  profesi  guna  memastikan perbaikan  pengetahuan  dan  keterampilan guru;  serta  peran  penilaian  kinerja  guru
dalam mengidentifikasi bidang-bidang tertentu  yang  membuat  guru  dapat diperbaiki,  dimotivasi  dan  didorong  untuk berpartisipasi  dalam  pengembangan  karier yang sedang berlangsung.
( www.worldbank.org/id/education  diakses 17 Maret 2018 )
Namun  pada  kenyataannya  dalam implementasinya  kebijakan  sertifikasi  ini menuai banyak permasalahan.
Sebagaimana  dikemukakan  Yaumi  dalam artikelnya  yang  berjudul  “Reformasi Sistem  Pendidikan  Di  Indonesia:  Suatu Refleksi
Kritis Menuju Perbaikan Kualitas”
menuliskan beberapa permasalahan  dalam  kebijakan  pendidikan di  Indonesia  yaitu: Pertama ,  kebijakan pendidikan  cenderung  diskriminatif.  Hal ini  dapat  dicermati  dari  adanya  kebijakan pemerintah yang berusaha untuk menjadikan  sekolah  menengah  kejuruan (SMK)  berbanding  70:30  dengan  sekolah menengah  umum  (SMU)  lainnya.  Rasio perbandingan  jenis  sekolah  seperti  ini dapat melahirkan perbedaan prioritas yang berimbas pada tingginya perhatian pemerintah  pada jenis  sekolah  kejuruan  di satu  sisi  dan  “seolah”  mengabaikan pengembangan  keseluruhan  jenis  sekolah umum  yang  ada  di  sisi  lain.  Begitu  pula dengan kebijakan penyelenggaraan pendidikan berstandar internasional (RSBI)  juga  telah  membawa  dampak disparitas baru khususnya dalam
hubungannya  dengan  pemberian  sarana dan  prasarana  pendidikan,  walaupun  juga telah  diakui  dapat  berkontribusi  positif terhadap peningkatan kualitas bagi sekolah-sekolah tertentu.
Kedua ,
pendidikan belum berorientasi menyediakan tenaga kerja yang siap kerja , berkompeten dan memiliki jiwa wirausaha (entrpreneurship)  yang  mandiri.  Selama ini,  Indonesia  hanya  mampu  mengekspor TKI yang identik dengan pekerja pembantu  rumah  tangga  atau  buruh  kasar yang notabene memiliki kualifikasi pendidikan  rendah  sehingga  cenderung diperlakukan tidak manusiawi.
Permasalahan  lain  yang  hingga  kini belum  dapat  diatasi  secara  serius  adalah ketidakjelasan  arah  kebijakan  pendidikan, di  satu  sisi  menganut  sistem  desentralisasi dalam  pengertian  menyerahkan  sebagian kekuasaan dari pusat kepada daerah, tetapi di  sisi  lain  pengendalian  kebijakan  masih tetap  dilakukan  secara  sentralistik  dari pusat  pemerintahan.  Persoalan-persoalan yang  juga  terjadi  antara  lain  persoalan contekan  massal,  sebagai  akibat  dari kebijakan  Ujian  Nasional  (UN)  sebagai penentu  kelulusan  siswa  bukan  dalam kerangka  untuk  penentuan  mutu  dan pemetaan  kualitas.  Sejumlah  persoalan juga dijumpai dalam implementasi kebijakan penyaluran dana bantuan operasional  sekolah  (BOS).  Hal  ini menunjukkan  bahwa  sosialisasi  kebijakan
tersebut  kepada  pihak  yang  menyalurkan dana  maupun  kepada  penerima  dana  BOS tidak  efektif  sehingga  dana  tersebut  tidak tepat  sasaran,  cenderung  terlambat,  tidak transparan  dan  menimbulkan  praktek- praktek  penggelapan  dana  secara  tidak bertanggungjawab.
Semua  permasalahan-permasalahan tersebut  perlu  dikaji  lebih  lanjut  untuk menformulasikan  sebuah  kebijakan  yang tepat sebagai solusi. Karena pada hakikatnya kebijakan publik itu merupakan alternatif-alternatif terbaik yang digunakan untuk memecahkan masalah-masalah publik.  Hal  pertama  yang  harus  dilakukan dalam reformasi pendidikan sebagai pangkal  dari  reformasi  manajemen  guru adalah  merubah  paradigma  pola  pikir masyarakat  Indonesia  terhadap  profesi guru,  apresiasi  terhadap  profesi  guru. Profesi  guru  bukan  merupakan  profesi yang  prestise  bagi  masyarakat  Indonesia, bahkan  cenderung  disepelekan  dan  tidak menjadi  prioritas  pilihan  utama  dari  cita- cita  orang  Indonesia.  Guru  sebagai “pahlawan  tanpa  tanda  jasa”  hanya menjadi sekedar slogan, kurang makna.
Sementara  di  negara-negara  lain seperti  Jepang  dan  Finlandia  sangat mengagungkan  profesi  seorang  guru. Tanpa  adanya  guru,  tidak  akan  ada peradaban  manusia,  tidak  akan  ada pembangunan  bangsa.  Di  Finlandia  guru menjadi profesi yang unggul, karena hanya
orang-orang  yang  pandai  saja,  lulusan terbaik  yang  bisa  diterima  menjadi  guru. Nilai-nilai dan paradigma inilah yang perlu diadopsi dan dilekatkan dalam pemahaman masyarakat Indonesia.
Kita tidak perlu melakukan restrukturisasi  pendidikan  sebagaimana yang banyak dilakukan oleh negara-negara di  Eropa,  apabila  nilai-nilainya  ternyata tidak  sesuai  dengan  situasi  dan  kondisi sosial  ekonomi,  sosial  politik  dan  sosial demografi  masyarakat  Indonesia.  Ideologi neoliberalisme  yang  banyak  diterapkan  di negara-negara eropa yang notabene negara maju,  tidak  sesuai  jika  diterapkan  di Indonesia.  Indonesia  justru  akan  semakin ketergantungan  terhadap  skema  bantuan asing  dan  negara  donor  seperti  IMF  dan Bank  Dunia  selain  juga  akan  berdampak pada memudarnya nation-state.
Dikeluarkan  Undang-Undang  No.14 Tahun  2005  harusnya  menjadi  momentum dan komitmen terhadap reformasi manajemen  guru  di  Indonesia.  Dengan diberlakukannya  undang-undang  tersebut komitmen  pemerintah  yang  kuat  untuk meningkatkan  kualitas  dan  kompetensi guru  dan  dosen,  melaksanakan  sertifikasi profesi  yang  efisien  dan  efektif  untuk meningkatkan kualifikasi dan kesejahteraan guru dan dosen.
Sejak  jaman  Plato,  pendidikan  erat kaitannya  dengan  politik.  Plato  dalam bukunya  berjudul  Republik,  menyatakan
bahwa  tujuan  pendidikan  tidak  bisa dipisahkan  dari  tujuan  negara  karena tujuan  pendidikan  identik  dengan  tujuan negara yang tidak lain adalah tujuan hidup manusia.  Tujuan  negara  secara  umum adalah  membangun  masyarakat  yang sejahtera dan berkeadilan. Masalah pendidikan  merupakan  masalah  politik. Kartono (1997: 26-27) mengatakan bahwa suatu masalah akan masuk ke ranah politik apabila  pemerintah  memiliki  kewajiban untuk menanganinya.
Pada dasarnya Indonesia telah memiliki dasar hukum yang jelas mengenai  pendidikan  bahwa  pendidikan jelas  merupakan  urusan  politik.  Hal  ini secara  tegas  tercantum  dalam  UUD  1945 pasal  31  ayat  3  yang  berbunyi  bahwa pemerintah mengusahakan dan menyelenggarakan  satu  sistem  pendidikan nasional,  yang  meningkatkan  keimanan dan  ketakwaan  serta  akhlak  mulia  dalam rangka  mencerdaskan  kehidupan  bangsa yang diatur dengan undang-undang.
Namun  dalam  perkembangannya kaitan  pendidikan  dan  politik  akhir-akhir ini  telah  salah  arah.  Pendidikan  telah dipolitisasi oleh penguasa dan elit kepentingan.  Isu-isu  pendidikan  seperti beasiswa  dan  bantuan  pendidikan  lainnya telah  menjadi  isu  politik  untuk  meraih dukungan  suara  bagi  calon  eksekutif maupun legislatif.
Praktik politisasi pendidikan beberapa  tahun  terakhir  ini  semakin  parah dirasakan  para  guru.  Banyak  guru  yang dimutasi  ke  daerah-daerah  pinggiran karena  tidak  mendukung  kepala  daerah terpilih.  Banyak  guru  dan  profesional pendidikan dipindah ke organisasi perangkat  daerah  (OPD)  non  pendidikan karena  tidak  menjadi  tim  sukses  kepala daerah  terpilih.  Reformasi  manajemen guru  merupakan  langkah  strategis  untuk mengembalikan nilai-nilai luhur manajemen pendidikan di Indonesia sebagaimana  tertuang  dalam  UUD  1945 bahwa sistem pendidikan nasional diselenggarakan untuk meningkatkan keimanan  dan  ketakwaan  serta  akhlak mulia dalam rangka mencerdaskan kehidupan bangsa.
Perjuangan atas kebijakan manajemen  guru  dan  implementasinya  di Indonesia telah melibatkan beberapa aktor, yang  masing-masing  memiliki  minat  yang berbeda,  agenda  kebijakan  dan  cara memanfaatkan leverage pembuatan kebijakan  dan  implementasi.  Aktor-aktor ini termasuk elit teknokrat, elit politik dan elit  birokratik,  guru  dan  organisasi perwakilan  mereka  (PGRI),  LSM  dan kelompok orang tua/ wali murid.
Ekonomi  politik  manajemen  guru di masa orde baru di Indonesia didominasi oleh  pejabat  militer  dan  birokrasi.    Untuk
melegitimasi  peraturannya,  Orde  Baru berargumen  bahwa  pemerintah  otoriter diperlukan untuk mempromosikan 'pembangunan' yang secara khusus dipahami  sebagai  pertumbuhan  ekonomi dan  stabilitas,  untuk  tingkat  yang  lebih rendah  dipahami  sebagai  pemenuhan  hak ekonomi dan sosial.
Sementara  itu  dimasa  reformasi, aktor  aktor  yang  terlibat  dalam  reformasi manajemen guru lebih didominasi oleh elit teknokrat,  elit  politik  dan  elit  birokratik disamping  guru  dan  organisasi  perwakilan mereka  (PGRI),  LSM  dan  kelompok  wali murid.  Dominasi  pejabat  militer tidak lagi ada,  karena  sejak  bergulirnya  reformasi, gerak  pejabat  militer  mulai  terbatasi. Sistem  pemerintahan  juga  tidak  lagi otoriter tapi lebih demokratis.
Peluang  untuk  memecahkan  sebuah masalah akan selalu ada, namun komitmen untuk  memecahkannya  itulah  yang  harus dipertanyakan.  Peluang  yang  ada  tanpa dibarengi dengan adanya komitmen bagaikan  pepesan  kosong.  Begitu  juga halnya dengan kebijakan reformasi manajemen  guru  ini.  Masalah  ini  tidak mungkin  dapat  terselesaikan  tanpa  adanya komitmen dari berbagai pihak yang terlibat di  dalamnya,  baik  itu  elit  teknorat,  elit politik,  elit  birokratik,  guru,  PGRI,  LSM, dan para wali murid.
Peluang  dan  kemampuan  tersebut sebenarnya  sudah  dimiliki  oleh  negara
kita.  Indonesia  merupakan  salah  satu negara  dengan  jumlah  guru  terbanyak  dan paling  beragam  hampir mencapai  tiga  juta orang. Hal ini cukup menjadikan Indonesia sebagai percontohan dalam upaya reformasi manajemen guru. Begitu dinamisnya perkembangan sistem pendidikan  dan  tantangan  yang  semakin kompleks  di  Indonesia  telah  membuat profesi  guru  menjadi  sorotan  dalam peningkatan kualitas sumber daya manusia Indonesia.
Telah  kita  ketahui  bersama  bahwa pemerintah  telah  melakukan  serangkaian upaya-upaya dalam mereformasi kebijakan manajemen  guru  sebagai  langkah  konkrit dalam  peningkatan  kualitas  pendidikan  di Indonesia, sejak orde baru, pasca orde baru bahkan  dimasa  reformasi  seperti  sekarang ini.  Ditandai  dengan  diberlakukannya Undang-Undang No.14 Tahun 2005 Tentang  Guru  Dan  Dosen.  Namun  hal tersebut nampaknya tidak menjadi jawaban dan  solusi  dari  berbagai  permasalahan yang dihadapi karena nampaknya implementasi  dari  kebijakan-kebijakan pemerintah  tersebut  tidak  berjalan  secara efektif.  Nuansa-nuansa  politik  begitu kental  sehingga  para  elit  lebih  suka menghitung  untung  rugi  dari  sebuah implementasi kebijakan.
Alternatif yang dapat diajukan untuk memecahkan masalah reformasi manajemen guru bahwa pembuatan
kebijakan pengelolaan guru dan implementasinya  harus  dipahami  secara inheren.  Proses  politik  ditandai  dengan kontestasi  antara  bersaing  politik  dan kelompok  sosial  atas  akses  dan  kontrol atas  sumber  daya  dan  kekuatan  dalam konteks  tertentu.  Intinya  disini  tiga  kali lipat.
Pertama,  Reformasi  manajemen guru memiliki dimensi redistributif: mengubah  sumber  daya  dan  kekuatan  dari beberapa  kelompok  politik  dan  sosial  dan terhadap  orang  lain.  Secara  khusus,  ia mengalihkan  sumber  daya  dan  kekuatan dari  elit  politik  dan  birokrasi,  mereka mengendalikan  jaringan  patronase  dan politik, guru dan orang tua murid, terutama di daerah miskin yang kekurangan sumber daya  dan  kualitas  sekolah  yang  rendah hingga harus menghemat anggaran.
Alokasi  pasokan  guru  yang  lebih  efisien, juga  menggeser  sumber  daya  gaji  guru  ke area pengeluaran publik lainnya (termasuk belanja  pendidikan  daerah  lain)  dan kepentingan  yang  disematkan  di  area belanja tersebut. Untuk alasan ini, reformasi  manajemen  guru  tunduk  pada kontestasi  politik  antar  kelompok  yang menentang manfaat dari reformasi tersebut dan  mereka  yang  harus  bertahan  kalah darinya.
Kedua,  Kontestasi  ini  dimainkan dalam  sejarah  dan  konteks  kelembagaan tertentu.  Sifat  yang  tepat  dari  aktor  yang
terlibat, masing-masing minat dan agenda, keseimbangan kekuasaan di antara mereka, dan bentuk-bentuk tertentu yang dibutuhkan  dalam  kontestasi  (misalnya pertarungan parlementer, kasus pengadilan, demonstrasi jalanan / demonstrasi,  debat  media,  pemogokan) semua  bervariasi  tergantung  pada  sejarah negara  tertentu,  struktur  sosial,  rezim politik, sistem hukum dan sebagainya.
Ketiga, kontestasi melibatkan penggunaan  strategi  dan  taktik  konteks yang  spesifik  dari  pihak  aktor  yang berkompetisi saat mereka berusaha menang  melawan  satu  sama  lain  dalam perjuangan  atas  kekuasaan  dan  sumber daya. Hasil dari perjuangan ini mencerminkan efek dari semua faktor ini.
Berdasarkan  pandangan  tersebut diatas,  sebagaimana  yang  dikemukakan oleh  Fahmi  dan  Rosser  (2018)  maka analisis  reformasi  manajemen  guru  di Indonesia  sebagai  negara  berkembang perlu berfokus pada tiga tingkat analisis:
1) Level 1: Aktor, Minat, dan Agenda
Tingkat  ini  berfokus  pada  identifikasi aktor  politik  dan  kunci  sosial  yang terlibat  dalam  pembuatan  kebijakan manajemen guru dan implementasinya dalam  kepentingan  masing-masing, agenda kebijakan, dan bentuk leverage kebijakan.    Yang  terakhir  tergantung
pada konteks historis / struktural yang spesifik,  elit  teknokratik,  elit  politik dan  birokrasi,  elit  kapitalis,  guru  dan organisasi serikat pekerja / perwakilan mereka,  organisasi  non-pemerintah (LSM),  dan  kelompok  orang  tua  dan siswa.
2) Level 2: Institusi Tingkat  analisis  ini  terutama  terkait dengan  memahami  cara  di  mana peraturan  formal  dan  informal  seperti hukum  dan  peraturan  tertulis,  nilai budaya,  kode  dan  standar  sukarela, dan interaksi struktur seperti itu antara aktor  politik  yang  memiliki  andil dalam kebijakan manajemen guru dan implementasinya.  Dengan  demikian ada  penekanan  kuat  pada  pertanyaan terkait  dengan  desain  kelembagaan hukum dan sistem politik, sifat hukum dan  peraturan  pemerintah,  struktur birokrasi, dan cara terbentuknya akses terhadap proses pengambilan keputusan dan implementasi,
kemampuan  untuk  mengatur  dan memobilisasi  tindakan  kolektif,  dan daya  tanggap  elit  politik  untuk kepentingan dan keprihatinan mereka.
3) Level 3: Badan
Tingkat  analisis  ini  berfokus  pada pemahaman pilihan peran dan tindakan strategis, seperti yang dilakukan  oleh  individu  dan  aktor kelompok, dalam pembuatan
kebijakan dan implementasinya terkait manajemen  guru.  Secara  khusus,  ini terkait dengan aktor-aktor. Pilihan dan tindakan  saling  berkaitan  tergantung pada masing-masing minat dan agenda,  promosi  atau  penolakan terhadap reformasi manajemen guru.
Ketiga tingkat analisis yang berbeda  ini  melebur  ke  semua  bagian. Perubahan dalam pengaturan kelembagaan itu  menandai  periode  orde  baru  dan  pasca orde  baru  secara  khusus  berkaitan  dengan sifat  rezim  politik  negara  dan  pembagian tanggung  jawab  antara  pemerintah  pusat dan daerah telah berfungsi untuk membentuk  pengaruh  aktor  yang  berbeda terhadap pembuatan kebijakan dan implementasi kebijakan.
Adapun  instrumen  pendukung  yang dibutuhkan untuk mendorong keberhasilan pelaksanaan reformasi kebijakan manajemen  guru  di  Indonesia  dalam perspektif  ekonomi  politik  antara  lain yaitu:
1) Adanya  peraturan  dan  kebijakan pemerintah yang mendukung
Reformasi  kebijakan  manajemen guru.
2) Tersedianya  sarana  dan  prasarana pendukung
3) Ketersediaan sumber daya manusia guru yang kompeten.
Faktor  sumber  daya  manusia  guru merupakan  obyek  dalam  reformasi
kebijakan
manajemen guru.
Sebagaimana  dikemukakan  Gomes (2002:2)  bahwa  sumber  daya manusia  merupakan  satu-satunya sumber  daya  yang  memiliki  akal, perasaan, kemampuan, keterampilan,
pengetahuan,
dorongan  untuk  berkarya.  Semua potensi  yang  dimiliki  sumber  daya manusia
tersebut sangat berpengaruh  terhadap  pencapaian tujuan  organisasi.  Betapa  pun majunya teknologi, berkembangnya
informasi, tersedianya dana, namun jika tanpa ketersediaan  sumber  daya  manusia maka  akan  sulit  bagi  organisasi untuk mencapai tujuannya.
4) Anggaran dana yang memadai. Anggaran merupakan faktor penting  dalam  pelaksanaan  sebuah program/kegiatan Reformasi Kebijakan Manajemen Guru. Anggaran  merupakan  alat  bantu manajemen  dalam  melaksanakan fungsi
perencanaan dan pengendalian terhadap sebuah kegiatan. Anggaran juga merupakan  alat  bantu  organisasi dalam  mencapai  tujuan  yang  telah ditetapkan.  Sebagaimana  menurut M. Nafarin (2007:9) bahwa anggaran merupakan rencana keuangan  periodik  yang  disusun
berdasarkan program-program kegiatan yang telah disahkan organisasi. Anggaran berperan sebagai motor penggerak terlaksananya sebuah kegiatan.
Menurut Munandar (2000:10) anggaran memiliki beberapa kegunaan,  antara  lain:  1)  sebagai pedoman  kerja  yaitu  memberikan arah  ssekaligus  target-target  yang harus  dicapai  melalui  kegiatan organisasi  di  waktu  yang  akan datang; 2) sebagai alat pengkoordinasian  pekerjaan  agar semua  bagian  dalam  organisasi dapat  saling  bekerjasama  untuk mencapai sasaran yang telah ditetapkan; 3) sebagai alat pengawasan kerja, anggaran
berfungsi sebagai tolak ukur dalam menilai realisasi kegiatan organisasi.
Reformasi  manajemen  guru  tentu saja memiliki dampak ekonomi dan politik khususnya  pada  efisiensi  dan  ekuitas belanja  publik.  Proporsi  yang  signifikan dari  peningkatan  investasi  pemerintah dalam  pendidikan  cukup  tinggi.  Terutama sejak  dikeluarkannya  undang-undang  guru dan  dosen  tahun  2005  yang  mengatur tunjangan  profesi  untuk  sertifikasi  serta insentif  bekerja  di  daerah  terpencil  tentu saja turut menambah pengeluaran pemerintah.  Untuk  menyeimbangkan  hal
tersebut maka diambillah langkah efisiensi pemanfaatan  guru,  contohnya  dengan mewajibkan  guru  mengajar  minimal  24 periode  jam  per  minggu.  Reformasi  ini berdampak  terhadap  efisiensi,  pemerataan penyediaan dan distribusi guru.
Peningkatan pendapatan guru yang ditimbulkan  dari  reformasi  ini  telah memberikan beban tambahan yang signifikan terhadap anggaran pemerintah.

## 4. Kesimpulan dan Saran
Masalah manajemen guru di Indonesia  dikuasai  oleh  elit  politik  dan birokrasi  selama  puluhan  tahun  dengan menggunakan sistem sekolah untuk mengumpulkan sumber daya, mendistribusikan  patronase,  memobilisasi dukungan politik, dan menjalankan kontrol politik.  Di  bawah  sistem  manajemen pendidikan  yang  seperti  ini,  guru  telah menjadi  bagian  dalam  patronase  dan jaringan logika politik yang telah memposisikan  mereka  sebagai  klien, pemobilisasi  suara,  dan  agen  kontrol politik.   Guru  Tidak  lagi  berperan  sebagai agen pendidikan dan pemerataan/ keadilan. Sementara  itu  teknokrat  pemerintah  dan pendukung donor (IMF/World Bank) telah berusaha  untuk  mempromosikan  berbagai reformasi manajemen guru untuk mewujudkan logika alternatif yaitu, memperbaiki  hasil  pendidikan  dengan efisiensi  anggaran.    Namun  demikian  hal
tersebut  bisa  saja  gagal  jika  sering  terjadi resistansi  politik  dari  elit,  guru,  LSM  dan orang tua.
Beberapa upaya yang harus dilakukan  untuk  mensukseskan  reformasi manajemen  guru  di  Indonesia  adalah sebagai berikut:
1. Mengubah paradigma masyarakat bahwa  profesi  guru  bukan  profesi sembarangan yang bisa dilakukan oleh semua orang. Profesi guru
membutuhkan kualifikasi khusus. Hanya  orang-orang  lulusan  terbaik yang  memenuhi  syarat  dan  standart yang  ditetapkan  yang  dapat  direkrut dan  dinyatakan  layak  untuk  menjadi guru.  Hal  ini  dilakukan  semata-mata untuk  peningkatan  kualitas  guru  dan kualitas pendidikan di Indonesia.
2. Menetapkan peraturan tentang kualifikasi dan rekruitmen guru berdasarkan kompetensi.
3. Menentukan arah kebijakan pendidikan  yang  jelas  berdasarkan learning  outcome, sehingga  dapat mencetak generasi terpelajar yang siap kerja dan ahli dibidangnya.
4. Menjamin  kesejahteraan  guru,  gaji, kompensasi dan tunjangan yang diterima  guru  mampu  mencukupi kebutuhan  guru  sehingga  mereka dapat fokus dan benar-benar profesional  dibidangnya,  tidak  lagi
mencari  pekerjaan  sampingan  untuk tambahan penghasilan.
5. Menetapkan  reward  dan  punishment yang  jelas  terhadap  prestasi  dan peningkatan kompetensi maupun kualitas guru.
Adapun kerangka strategis
implementasi  kebijakan  yang  disarankan sebagai berikut:
1. Merancang, menerapkan sistem
rekruitmen  yang  mengedepankan  dan mempersyaratkan  kompetensi  yang sesuai bagi tenaga guru.
2. Meningkatkan  kualitas  sumber  daya guru  secara  komprehensif  dan  terus- menerus  dengan  manajemen  diklat yang tepat.
3. Melakukan  pemetaan  sumber  daya guru di Indonesia.
4. Meningkatkan  koordinasi  antar  pihak yang terlibat dan saling berkepentingan.
5. Menyusun  perencanaan  penggunaan anggaran reformasi kebijakan manajemen  guru  dan  pendidikan  di Indonesia dengan optimal.
6. Mewujudkan  sinkronisasi  pencapaian target  dengan  alokasi  anggaran  yang tersedia  sehingga  sisi  kualitas  dari kegiatan  yang  dilaksanakan  dapat tercapai bukan sekedar tuntutan penyerapan anggaran semata.
7. Memberikan reward kepada  guru yang berprestasi.
8. Menerapkan  sistem  sertifikasi  guru secara tepat.
9. Menerapkan  sistem  pendistribusian guru secara merata

## DAFTAR PUSTAKA
Connel, Helen. 2003. “ReformasiPendidik an” .  Jakarta:  PT  Logos  Wacana Ilmu.
Chang, Mae Chu dkk. “ Reformasi Guru Di Indonesia  Peran  Politik  dan  bukti dalam  pembuatan  kebijakan” .  The world bank.
www.worldbank.org/id/education diakses 17 Maret 2018.d
Gomes,  F.  Cardoso.  2002. Manajemen Sumber Daya Manusia . Yogyakarta: Andi Offset.
Nurkolis.  2012.  “ Urgensi Reformasi
Manajemen  Guru  Di  Era  Otonomi Daerah” . Jurnal Manajemen Pendidikan JMP, Volume 1 Nomor 2, Agustus 2012. Diakses 17 Maret 2018.
Rosser,  Andrew  and  Mohamad  Fahmi. 2018.  “ The  Political  Economy  Of Teacher  Management  Reform  in Indonesia”. International journal of educational  development  Vol.61 (2018) p. 72-81
Suryono,  Agus.  2006. “Ekonomi  Politik Pembangunan  Dalam  Perspektif

## Teori  Ilmu  Sosial” . Malang:
Universitas Negeri Malang
Staniland,
Martin. 2003 . “Apakah Ekonomi  Politik  Itu?  Sebuah  Studi Teori Sosial dan
Keterbelakangan”.
Jakarta:
PT.Raja Grafindo Persada
Yaumi, Muhammad. “Reformasi  Sistem
Pendidikan  Di  Indonesia:  Suatu Refleksi  Kritis  Menuju  Perbaikan Kualitas”. Fakultas  tarbiyah  dan
Keguruan UIN Alauddin Makassar