Volume 8 No. 1 Juli 20 21 ISSN (Print): 2356-1913; ISSN (Online): 2655-8408

## KEPASTIAN HUKUM TERHADAP PENGUASAAN TANAH NEGARA BERDASARKAN IZIN MEMBUKA TANAH NEGARA (IMTN)

## RULE OF LAW TO CONTROL OF STATE LAND BASED ON LICENSE TO OPEN STATE LAND (IMTN)
Heruressandy Setia Kesuma Pascasarjana Magister Hukum Universitas Balikpapan heru.ressandy@gmail.com

## Roziqin Roziqin
Pascasarjana Magister Hukum Universitas Balikpapan roziqin@uniba-bpn.ac.id

## Abstrak
Pemerintah  Kota  Balikpapan  berusaha  untuk  menyederhanakan  permasalahan  tanah  yang  semakin  banyak dengan  menerbitkan  Peraturan  Daerah  mengenai  Izin  Membuka  Tanah  Negara  (IMTN).  Penguasaan  tanah negara berdasarkan IMTN oleh setiap orang atau badan hukum diharapkan dapat melindungi hak atas tanah dan memberikan kepastian hukum kepada pemegang alas hak tanah tersebut.  Peraturan Daerah IMTN juga telah mengatur penyelesaian sengketa tanah untuk dapat meminimalisir terjadinya tumpang tindih segel tanah, serta  bentuk  perlindungan  hukum  yang  dapat  dilakukan  secara  preventif,  dengan  melakukan  pengawasan terhadap  keberadaan  segel  tanah  dalam  penerbitan  izin  membuka  tanah  dan  secara  represif  dilakukan musyawarah  mufakat,  jika  musyawarah  tidak  berhasil  maka  dilanjutkan  gugatan  ke  pengadilan  untuk mendapatkan  putusan  yang  berkekuatan  hukum  tetap. Penelitian  ini  merupakan  penelitian  hukum  yuridis- normatif dengan teknik pengumpulan data yaitu penelitian kepustakaan menggunakan jenis dan sumber data hukum berupa bahan hukum primer (peraturan perundang-undangan), bahan hukum sekunder (hasil penelitian, pendapat para pakar, makalah, skripsi, tesis, artikel, naskah internet), bahan hukum tersier (kamus dan bahan lainnya). Hasil penelitian menunjukan bahwa penguasaan tanah negara berdasarkan IMTN dan penyelesaian sengketa penguasaan tanah negara berdasarkan IMTN telah memberikan kepastian hukum kepada pemegang IMTN dan para pihak yang bersengketa dengan seluruh persoalan hukum dan administrasi yang ditimbulkan maka  dalam  rangka  mendukung  penyelenggaraan  IMTN  yang  akurat  dan  akuntabel  diperlukan  beberapa perubahan ketentuan pasal Peraturan Daerah untuk menyempurnakan regulasi hukum kebijakan Pemerintah Daerah bidang pertanahan di Kota Balikpapan.
Kata Kunci : Kepastian Hukum, Penguasaan Tanah Negara, IMTN

## Abstract
The Balikpapan City Government is trying to simplify the growing land problem by set regional regulations based on License To Open State Land (IMTN). To control of state land based on IMTN by every person or legal entity is expected to protect land rights and provide legal certainty to the holder of the land rights. IMTN regulation has regulated the settlement of land disputes in order to minimize overlapping land seals, as well as forms of legal protection that can be carried out preventively, by monitoring the existence of land seals in the issuance of land opening permits and repressively conducting consensus deliberations, if the deliberations are unsuccessful then the lawsuit continues to the court to get a final legally binding decision.This research is a juridical-normative legal research with data collection techniques, namely library research using types and sources of legal data in the form of primary legal materials (laws and regulations), secondary legal materials (research  results, expert  opinion,  papers,  theses,  theses,  articles), internet scripts), tertiary legal  materials (dictionaries and other materials).The results showed that state land tenure based on IMTN and resolution of state land tenure disputes based on IMTN had provided rule of law to IMTN holders and parties who were in dispute  with  all  legal  and  administrative  issues  arising,  so  in  order  to  support  the  implementation  of  an accurate  and  accountable  IMTN,  several  changes  were  needed.  the  provisions  of  the  articles  of  regional regulations  to  improve  the  legal  regulations  for  local  government  policies  on  land  in  the  city  of Balikpapan.Keywords: Legal Certainty, State Land Tenure, IMTN

## I. PENDAHULUAN

## A. Latar Belakang Masalah
Tanah sangat berarti sekali karena sebagian besar dari kehidupan manusia tergantung pada tanah.  Tanah  sebagai  salah  satu  kebutuhan  dalam  penyelenggaraan  hidup  manusia  memiliki peranan yang sangat vital. Tanah dapat dinilai sebagai harta yang mempunyai sifat permanen dan dapat  dicanangkan untuk kehidupan masa yang akan datang. Tanah dalam  kehidupan manusia tidak saja mempunyai nilai ekonomis dan kesejahteraan semata, akan tetapi menyangkut masalah- masalah sosial, politik, budaya, dan juga terkandung aspek pertahanan dan keamanan.
Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (selanjutnya disingkat UUD  NRI 1945) alinea ke-4, yang intinya adalah negara melalui Pemerintah memiliki tanggung jawab sekaligus tugas utama melindungi tanah air Indonesia yang meliputi bumi, air, dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya untuk kesejahteraan bangsa Indonesia. Tertuang pula dalam kebijakan bidang pertanahan didasarkan pada Pasal 33 ayat (3) UUD NRI 1945 yang menyatakan bahwa : bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran/kesejahteraan rakyat.
Hak  menguasai  negara  merupakan  konsep  negara  yaitu  suatu  organisasi  kekuasaan  dari seluruh rakyat, sehingga kekuasaan berada ditangan negara. Jadi negara memiliki hak menguasai tanah melalui fungsi untuk mengatur dan mengurus. Pengertian hak menguasai negara atas tanah menurut  UUD  NRI  1945  yaitu  negara  memiliki  kewenangan  sebagai  pengatur,  perencana, pengelola sekaligus sebagai pengawas pengelolaan, penggunaan dan pemanfaatan Sumber Daya Alam (SDA) nasional. Maka negara berkewajiban untuk :
a. Segala bentuk pemanfaatan bumi dan air dan serta hasil yang didapat di dalamnya (kekayaan alam), harus secara nyata meningkatkan kemakmuran dan kesejahteraan masyarakat.
b. Melindungi dan menjamin segala hak-hak rakyat yang terdapat di dalam atau di atas bumi dan air yang dapat dihasilkan secara langsung atau dinikmati langsung oleh rakyat.
c. Mencegah rakyat tidak mempunyai kesempatan atau kehilangan hak yang terdapat di dalam dan di atas bumi dan air.
Asas-asas hak menguasai negara atas tanah terdapat di dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun  1960  tentang  Peraturan  Dasar  Pokok-Pokok  Agraria,  yang  dikenal  dengan  sebutan Undang-Undang Pokok Agraria (selanjutnya disingkat UUPA) yaitu pada Pasal 1 : Ketentuan, menyatakan bahwa tanah di daerah dan pulau bukan semata-mata menjadi hak rakyat asli daerah saja melainkan hak seluruh bangsa Indonesia ditegaskan bahwa subjek hukum pemegang hak atas tanah dapat berbentuk bangsa Indonesia.
UUPA telah mengatur strukur pendelegasian wewenang dari negara pada Pemerintah atau masyarakat untuk membentuk keseimbangan hak dan kewajiban perorangan, masyarakat, negara. Perlu adanya aturan-aturan atau hukum mengatur hak menguasai negara atas tanah yang menjadi landasan  pemikiran  hubungan  orang,  tanah,  dan  negara  di  dalam  negara  hukum.  Adanya wewenang,  otoritas,  atau  kekuasaan  yang  dilembagakan  sehingga  dapat  ditentukan  asas-asas, peraturan, politik dan unsur–unsur non hukum.
Berdasarkan  ketentuan  tersebut,  maka  tidak  pada  tempatnya  bahwa  bangsa  Indonesia ataupun negara bertindak sebagai pemilik tanah. Hak menguasai negara atas tanah bersumber dari hak bangsa Indonesia atas tanah, yang pada hakikatnya merupakan penugasan pelaksanaan tugas kewenangan  bangsa  yang  mengandung  unsur  hukum  publik.  Tugas  mengelola  seluruh  tanah
Jurnal de Facto 8 ( 1 ) : 17-33
bersama  tidak  mungkin  dilakukan  sendiri  oleh  bangsa  Indonesia,  maka  dalam penyelenggaraannya, bangsa Indonesia sebagai pemegang hak dan pengemban amanat tersebut menguasakan kepada negara sebagai organisasi kekuasaan seluruh rakyat.
Pada  Pasal  2  ayat  (2)  UUPA  dan  Keputusan  Presiden  Nomor  34  Tahun  2003  tentang Kebijakan  Nasional  di  Bidang  Pertanahan,  maka  terdapat  2  (dua)  kewenangan  Pemerintah  di bidang  pertanahan  yaitu  kewenangan  Pemerintah  Pusat  dan  kewenangan  Pemerintah  Daerah. Pada satu sisi Pemerintah Pusat berwenang pada inventarisasi dan pengelolaan tanah di seluruh Indonesia,  termasuk  sistem  kepemilikan  dan  penguasaan  tanah  bagi  para  individu  melalui pemetaan  kadasteral  dan  pendaftaran  tanah  juga  pelaksanaan landreform yang  diatur  langsung oleh Pemerintah Pusat  serta dipertahankannya  negara  Indonesia sebagai  negara  agraris dengan pengembangan pengelolaan pertanian melalui sawah irigasi. Sedangkan kewenangan Pemerintah Daerah  menyangkut  semua  bidang  pertanahan  di  daerah  yang  terkait  dengan  pengembangan, pengelolaan tanah dan penyelesaian permasalahan di bidang pertanahan di daerah.
Termasuk  salah  satunya  kewenangan  Pemerintah  Daerah  sesuai  dengan  UU  Nomor  23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah sebagaimana telah diubah dengan UU Nomor 9 Tahun 2015 tentang Perubahan Kedua atas UU Nomor 23 Tahun 2014 tentang  Pemerintahan Daerah, dimana  Pemerintah  Daerah  memang  diberikan  hak,  wewenang  dan  kewajiban  untuk  mengatur dan  mengurus  sendiri  urusan  pemerintahan  yang  telah  dilimpahkan  kepadanya.  Begitu  juga dengan  kewenangan  di  bidang  pertanahan  dapat  dilaksanakan  secara  mandiri  dan  berpedoman pada aturan dan kebijakan Pemerintah Pusat.
Berdasarkan  Pasal  2  Keputusan  Presiden  Nomor  34  Tahun  2003  tentang  Kebijakan Nasional di Bidang Pertanahan, terdapat kewenangan pengecualian bahwa kewenangan di bidang pertanahan yang dapat menjadi kewenangan daerah. yaitu :
1) Sebagian  kewenangan  Pemerintah  di  bidang  pertanahan  dilaksanakan  oleh  Pemerintah Kabupaten/Kota.
2) Kewenangan sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) adalah:
a. Pemberian izin lokasi.
b. Penyelenggaraan pengadaan tanah untuk kepentingan pembangunan.
c. Penyelesaian sengketa tanah garapan.
d. Penyelesaian masalah ganti kerugian dan santunan tanah untuk pembangunan.
e. Penetapan  subyek  dan  obyek  redistribusi  tanah,  serta  ganti  kerugian  tanah  kelebihan maksimum dan tanah absentee .
f. Penetapan dan penyelesaian masalah tanah ulayat.
g. Pemanfaatan dan penyelesaian masalah tanah kosong.
h. Pemberian izin membuka tanah.
i. Perencanaan penggunaan tanah wilayah Kabupaten/Kota.
Dengan  dasar  hukum  Keputusan  Presiden  Nomor  34  Tahun  2003  tersebut,  maka permasalahan  pertanahan  yang  terjadi  di  Kota  Balikpapan  khususnya  masalah  tumpang  tindih kepemilikan alas hak atas tanah berupa segel tanah yang masih merupakan tanah garapan di atas tanah  negara,  perlu  diselesaikan  dengan  membuat  kebijakan  daerah  berupa  penerbitan  izin membuka atau memanfaatkan tanah negara sesuai kondisi yang terbaru atau saat ini.
Berbagai  permasalahan  yang  timbul  di  bidang  pertanahan  itu  menurut  Maria  SW Sumardjono 1 disebabkan oleh berbagai faktor sebagai berikut :
1. Di bidang hak atas tanah, tumpang tindihnya peraturan perundang-undangan sektoral dengan peraturan di bidang pertanahan membawa berbagai permasalahan yang berujung pada konflik pertanahan;
2. Di bidang pengaturan penguasaan tanah terjadi hal-hal sebagai berikut :
a) Ketimpangan struktur penguasaan tanah pertanian;
b) Ketimpangan struktur penguasaan tanah non pertanian dan perkotaan;
c) Belum terselenggaranya penataan, penguasaan pemilikan, penggunaan/ pengelolaan dan pemanfaatan tanah (P4T) secara komprehensif dan sistematis;
3. Di bidang penggunaan/pengelolaan dan pemanfaatan tanah :
a) Alih fungsi tanah pertanian ke non pertanian;
b) Ketidakseimbangan, pola penggunaan tanah antar wilayah;
c) Ketidaksesuaian penggunaan tanah dengan Rencana Tata Ruang Wilayah;
4. Di bidang pengukuran, pemetaan, pendaftaran dan sistem informasi pertanahan :
a) Kurangnya infrastruktur pengukuran dan pemetaan kadastral;
b) Terbatasnya dana untuk membayar percepatan pendaftaran tanah; dan
c) Belum terciptanya sistem informasi pertanahan yang menyeluruh dan terpadu.
sedangkan permasalahan lainnya adalah kelembagaan pertanahan yang efektif dan efisien belum sempurna.  Sehubungan  dengan  hal  tersebut  di  atas,  maka  dalam  rangka  menghadapi  era globalisasi  dan  mendukung  kebijakan  desentralisasi  atau  pemberian  otonomi  kepada  daerah, maka  dalam  hal  ini  memerlukan  pengkajian  yang  komprehensif  terhadap  berbagai  peraturan perundang-undangan dan lembaga terkait dengan bidang pertanahan terutama yang terkait dengan pengelolaan tanah.
Pengkajian  terhadap  berbagai  peraturan  perundang-undangan  di  bidang  pertanahan terutama dengan yang berkaitan dengan pengelolaan tidak dapat dilepaskan dari kaitannya antara Undang-Undang (selanjutnya disingkat UU) di bidang pertanahan dengan UU di bidang lainnya. Hal ini dapat diamati dengan lahirnya berbagai UU sektoral seperti UU Pokok Kehutanan (UU Nomor  5  Tahun  1967  telah  diganti  dengan  UU  Nomor  41  Tahun  1999  dan  telah  ditetapkan PERPPU  Nomor  1  Tahun  2004  tentang  Perubahan  UU  Nomor  41  Tahun  1999  menjadi  UU Nomor  10  Tahun  2004),  UU  Pokok  Pertambangan  (UU  Nomor  11  Tahun  1967  telah  diganti menjadi  UU  Nomor  4  Tahun  2009  tentang  Pertambangan  Mineral  dan  Batubara  sebagaimana telah diubah dengan UU Nomor 3 Tahun 2020), UU Perikanan (UU Nomor 9 Tahun 1985 telah diganti  dengan  UU  Nomor  31  Tahun  2004  sebagaimana  telah  diubah  dengan  UU  Nomor  45 Tahun 2009), UU Pengairan (UU Nomor 11 Tahun 1974 telah diganti dengan UU Nomor 7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya Air dan telah diganti kembali dengan UU Nomor 17 Tahun 2019) dan lain-lain.  Oleh  karena  itu,  dalam  rangka  pelaksanaan  pembinaan  dan  pembaharuan  hukum nasional serta terciptanya sistem hukum nasional perlu melakukan kegiatan pengkajian terhadap permasalahan-permasalahan  hukum  secara  terus  menerus,  mendalam,  dan  terarah  mencakup berbagai bidang.
1 Maria  SW.  Sumardjono,  “Permasalahan  Hutan  (di  atas  tanah  Hak)  Ulayat,  Makalah  pada  Seminar  Hak-hak masyarakat  Hukum Adat, Melayu Riau ttg Hutan Tanah Ulayat”, diselenggarakan oleh Lembaga  Adat  Melayu Riau, Pekan Baru, Tgl 26-28 Feb. 2005 tanpa halaman.
Permasalahan  hukum  berupa  tumpang  tindih  kepemilikan  lahan  juga  kerap  terjadi  di Provinsi Kalimantan Timur, termasuk di Kota Balikpapan. Salah satu penyebabnya, mudahnya dahulu  masyarakat  membuat  segel  tanah  sebagai  bukti  awal  kepemilikan  lahan  dan  pengantar untuk  pengurusan  sertifikat  tanah.  Untuk  menekan  hal  tersebut,  maka  Pemerintah  Kota Balikpapan  sejak  tahun  2008  telah  melarang  pejabat  menerbitkan  segel  tanah  dan  mengganti dengan Izin Membuka Tanah Negara (IMTN) serta pada tahun 2011 mengeluarkan aturan bahwa tidak  diperkenankan  peningkatan  status  hak  atas  tanah  (hak  milik,  hak  guna  usaha,  hak  guna bangunan,  hak  pakai,  hak  pengelolaan,  hak  sewa,  hak  membuka  tanah  dan  memungut  hasil sebagaimana tercantum pada Pasal 16 ayat (1) UUPA) menggunakan segel tanah.
Pemerintah  Kota  Balikpapan  mencoba  untuk  menyederhanakan  permasalahan  tanah  di Balikpapan  yang  semakin  banyak  dan  harus  diatur  sedemikian  rupa  agar  masyarakat  dapat terlindungi  haknya.  Untuk  itu,  IMTN  hanya  sebagai  salah  satu  sistem  dan  sarana  untuk meregistrasi ulang seluruh kepemilikan alas hak tanah yang belum diajukan peningkatan status hak atas tanahnya sehingga dapat segera diketahui obyek tanah mana saja yang masih terdapat tumpang tindih kepemilikan.
Pada  tahun  2014,  Pemerintah  Kota  akhirnya  melakukan  penyempurnaan  peraturan penyelenggaraan administrasi pertanahan menjadi Peraturan Daerah Kota Balikpapan Nomor 1 Tahun 2014 dan telah dua kali melakukan perubahan peraturan pelaksanaannya terakhir menjadi Peraturan Wali Kota Balikpapan Nomor 33 Tahun 2017 tentang Peraturan Pelaksanaan Peraturan Daerah Kota Balikpapan Nomor 1 Tahun 2014 tentang Izin Membuka Tanah Negara.
Di Kalimantan Timur, kebijakan IMTN ini pertama kali yang melaksanakan adalah Kota Balikpapan.  Pada  dasarnya  IMTN  dan  segel  tanah  itu  sama,  yaitu  sama-sama  merupakan  alat bukti hak untuk memperoleh hak atas tanah. Namun, IMTN sebagaimana definisinya pada Pasal 1 Peraturan Daerah Kota Balikpapan Nomor 1 Tahun 2014 adalah izin yang diberikan oleh Wali Kota atau pejabat yang ditunjuk kepada orang perseorangan atau badan hukum untuk membuka dan/atau  mengambil  manfaat,  mempergunakan  tanah  yang  dikuasai  langsung  oleh  negara sehingga izin yang diberikan oleh Wali Kota tersebut menjadi satu-satunya dasar bagi orang atau badan hukum apabila ingin memperoleh hak atas tanah.
Peraturan Daerah ini ditetapkan dengan mempertimbangkan kegiatan membuka dan/atau memanfaatkan tanah negara di Kota Balikpapan berkembang dengan pesat sehingga dibutuhkan pengaturan  perizinan  di  bidang  pertanahan  yang  tidak  hanya  mampu  menumbuhkan  iklim investasi,  tetapi  juga  berpihak  kepada  kesejahteraan  masyarakat  dan  tetap  menjaga  kelestarian fungsi lingkungan hidup.
Keberadaan IMTN dikehendaki karena peraturan hukum yang bertujuan untuk mencegah dan mengurangi adanya sengketa pertanahan dengan cara tertib administrasi pertanahan. Hal ini dilandasi oleh kebutuhan masyarakat dalam proses kepemilikan hak atas tanah sebagai suatu alat bukti yang mengikat. IMTN unggul dalam administrasi dibandingkan dengan segel tanah karena pemohon  mengajukan  ke  Pemerintah  Kota  selanjutnya  izin  diterbitkan  pada  kondisi  saat  ini (terbaru),  sudah  menggunakan  sistem  pendaftaran  daring/ online (teregistrasi)  dan  pemetaan bidang tanah dengan titik koordinat/GPS (terekam) serta memiliki masa berlaku untuk diajukan peningkatan hak atas tanahnya menjadi sertifikat tanah (terbatas).
Namun dalam praktik pelaksanaan IMTN, muncul berbagai kasus sengketa tanah terutama saat  pengajuan  permohonan  maupun  pada  saat  IMTN  telah  diterbitkan  oleh  pejabat  terkait.
Jurnal de Facto 8 ( 1 ) : 17-33
Berbagai kasus tersebut berujung pada pelaporan kepolisian, tindakan pemeriksaan dan tindakan penjara. Konsekuensi lain yang muncul juga terjadi berupa pengajuan gugatan pada pengadilan dan pelaporan kepada lembaga Ombudsman RI (ORI). Menurut ORI Kalimantan Timur, tercatat sejak tahun 2013 sampai dengan 2019 kasus maladministrasi pertanahan  se Kalimantan Timur sebanyak 657 temuan dengan jumlah terbanyak kasus di Balikpapan sebesar 274 kasus 2 .
Dengan perkembangan bisnis properti di Kota Balikpapan yang meningkat seperti sekarang ini, berdampak pada banyaknya peralihan hak atas tanah dari masyarakat kepada para pengusaha properti.  Untuk  mendapatkan  tanah/lahan  sekarang  ini  bukanlah  suatu  yang  mudah,  salah  satu cara yang digunakan untuk mendapatkan tanah sekarang adalah melalui perjanjian jual beli. 3 Bahkan  banyaknya  persoalan  tanah  di  Balikpapan  menurut  Wali  Kota  Balikpapan  dari 8.000  sekian  kasus  tanah  di  Balikpapan  beberapa  diantaranya  melibatkan  Pemerintah  Kota 4 . Beberapa  kasus  di  atas  setidaknya  memberikan  gambaran  proses  pertanahan  masih  banyak kelemahan khususnya terkait dengan pengawasan dan pelaksanaan IMTN karena sebagian besar masing-masing pihak dengan mudahnya dapat mengajukan gugatan karena adanya kepemilikan hak atas tanah yang berbeda di lahan yang sama. Hal ini membuat Pemerintah Kota Balikpapan akan  segera  mengevaluasi  pelaksanaan  IMTN  sedangkan  DPRD  Kota  Balikpapan  akan melakukan kajian akademis terkait revisi Peraturan Daerah tentang IMTN.
Berkaitan dengan rencana evaluasi pelaksanaan IMTN dan revisi Peraturan Daerah tentang IMTN yang sedang dilakukan pembahasan oleh pemerintahan daerah di Balikpapan diharapkan dapat menjadi bahan kajian secara komprehensif dan tidak parsial melihat apa yang sudah terjadi di  lapangan baik  terkait legalitas  bukti kepemilikan  alas hak tanah berupa surat  garapan, segel tanah  dan  IMTN  termasuk  sertifikat  tanah  sebagai  bukti  kepemilikan  hak  atas  tanah,  serta persoalan lainnya yang ditimbulkan akibat dari pelaksanaan Peraturan Daerah tentang IMTN.
Berdasarkan latar belakang yang telah dikemukakan di atas, maka penulis tertarik untuk membahas  lebih  lanjut  penelitian  yang  berjudul Kepastian  Hukum  Terhadap  Penguasaan Tanah Negara Berdasarkan Izin Membuka Tanah Negara (IMTN) .

## B. Rumusan Masalah
Berdasarkan uraian diatas dapat dirumuskan permasalahan sebagai berikut :
1. Apakah penguasaan tanah negara berdasarkan IMTN telah memberikan kepastian hukum bagi pemegangnya?
2. Bagaimanakah kepastian hukum penyelesaian sengketa penguasaan tanah negara berdasarkan IMTN bagi pihak yang bersengketa?

## C. Metode Penelitian
Pendekatan Penelitian dalam pendekatan penelitian, penulis akan menggunakan pendekatan yang bersifat yuridis-normatif pendekatan ini akan digunakan untuk mengungkap apakah Peraturan Daerah Kota Balikpapan Nomor 1 Tahun 2014 tentang Izin Membuka Tanah Negara dapat
2 “Balikpapan Kalahkan Samarinda, Kasus Maladministrasi Pertanahan Tertinggi” diakses dari https://ombudsman.go.id/perwakilan/news/r/pwk--balikpapan--kalahkan--samarinda--kasus maladministrasi- pertanahan-tertinggi pada tanggal 2 Mei 2020 pukul 20.18 WITA.
3 Ardiansyah, PENAFSIRAN HUKUM TENTANG PENGIKATAN PERJANJIAN JUAL BELI BERDASARKAN SURAT KETERANGAN TANAH Kajian Putusan Nomor 93/Pdt.Bth/2017/PN.Bpp, Jurnal Yudisial, Vol. 13 No. 3 Desember 2020, hlm. 309, https://jurnal.komisiyudisial.go.id/index.php/jy/article/view/344/pdf
4 “8 Ribu Lebih Sengketa Tanah di Balikpapan” diakses dari https://diswaykaltim.com/ 2020/02/09/8-ribu-lebih-sengketa- tanah-di-balikpapan/ pada tanggal 3 Mei 2020 pukul 21.57 WITA.
Jurnal de Facto 8 ( 1 ) : 17-33
memberikan kepastian hukum kepada pemegang IMTN, dimana yuridis-normatif, digunakan dalam rangka mengupas segala permasalahan yang berkaitan dengan norma-norma atau aturan-aturan hukum serta kajian yang bersifat yuridis normatif yang berhubungan dengan permasalahan Izin Membuka Tanah Negara khususnya penyelesaian sengketa IMTN, dimana pendekatan analisisnya akan menggunakan kajian yang bersifat yuridis normatif yang bertitik tolak pada norma-norma yang berhubungan dengan pemasalahan yang hendak dipecahkan.

## D. Tinjauan Pustaka

## a. Tinjauan Umum Kepastian Hukum
Aturan  hukum,  baik  tertulis  maupun  tidak  tertulis  berisi  aturan-aturan  yang  bersifat  umum yang menjadi pedoman bagi individu bertingkah laku dalam masyarakat dan menjadi batasan bagi masyarakat dalam membebani atau melakukan tindakan terhadap individu. Adanya aturan semacam  itu  dan  pelaksanaan  aturan  tersebut  menimbulkan  kepastian  hukum.  Jadi  dapat disimpulkan bahwa kepastian hukum secara normatif adalah ketika suatu peraturan dibuat dan diundangkan secara pasti karena mengatur secara jelas dan logis, sehingga tidak menimbulkan keragu-raguan  (multi-tafsir),  logis  dan  mempunyai  daya  prediktabilitas.  Kepastian  hukum merupakan keadaan dimana perilaku manusia, baik individu, kelompok, maupun organisasi, terikat dan berada dalam koridor yang sudah digariskan oleh aturan hukum. Asas kepastian hukum diperlukan dalam terciptanya peraturan perundang-undangan karena kepastian hukum merupakan  prinsip  utama  dari  berbagai  macam  prinsip-  prinsip  supremasi  hukum  yang menurut  M. Kordela (2008) “ The  legal  certainty  as  the  superior  principle  of  the  system  of formal principles of the rule of law justifies the legal validity of a defined group of values” 5 . Kemudian  kepastian  hukum  menurut  Maxeiner  mempunyai  dua  fungsi  yaitu  menuntun masyarakat  patuh  pada  hukum  dan  melindungi  masyarakat  terhadap  perbuatan  pemerintah yang  sewenangwenang  yang  dapat  menggunakan  kekuatannya  dalam  membuat  dan menegakkan aturan hukum.

## b. Tinjauan Umum Penguasaan Tanah Negara
Tanah  negara  adalah  tanah  yang  langsung  dikuasai  oleh  negara.  Langsung  dikuasai  artinya tidak ada pihak lain di  atas  tanah tersebut. Tanah tersebut  disebut  juga tanah negara bebas. Penggunaan istilah tanah negara bermula pada jaman Hindia Belanda. Sesuai dengan konsep hubungan antara Pemerintah Hindia Belanda dengan tanah yang berupa hubungan kepemilikan dengan  suatu  pernyataan  yang  dikenal  dengan  nama Domein  Verklaring yang  menyatakan bahea semua tanah yang pihak lain tidak dapat membuktikan sebagai hak Eigendom adalah Domein  atau  milik  negara.  Dengan  demikian  yang  disebut  dengan  tanah  negara  adalah tanahtanah  yang  dilekati  dengan  suatu  hak  yakni  hak  milik,  hak  guna  usaha,  hak  guna
5 Samudra Putra Indratanto, Nurainun, and Kristoforus Laga Kleden, “ASAS KEPASTIAN HUKUM DALAM IMPLEMENTASI PUTUSAN MAHKAMAH KONSTITUSI BERBENTUK PERATURAN LEMBAGA NEGARA DAN PERATURAN PEMERINTAH PENGGANTI UNDANG-UNDANG,” Jurnal Imu Hukum 16, no. 1 (2020): 88– 100.
Jurnal de Facto 8 ( 1 ) : 17-33
bangunan, hak pakai atas tanah Negara, hak pengelolaan serta tanah ulayat dan tanah wakaf. Adapun ruang lingkup tanah Negara, meliputi: 6
a. Tanah-tanah yang diserahkan secara sukarela oleh pemiliknya.
b. Tanah-tanah hak yang berakhir jangka waktunya dan tidak diperpanjang lagi. c. Tanah-tanah yang pemegang haknya meninggal dunia tanpa ahli waris.
d. Tanah-tanah yang ditelantarkan.
e. Tanah-tanah yang diambil untuk kepentingan umum.
Menurut  UUPA,  seluruh  tanah  di  Wilayah  Negara  Indonesia  adalah  dikuasai  oleh  Negara. Apabila  diatas  tanah  itu  tidak  ada  hak  pihak  tertentu  maka  tanah  tersebut  merupakan  tanah yang  langsung  dikuasai  oleh  Negara  dan  apabila  diatas  tanah  tersebut  terdapat  hak  pihak tertentu tanah tersebut merupaka tanah hak. Tanah hak merupakan tanah yang dikuasai oleh Negara tetapi penguasaan tanahnya tidak langsung sebab ada pihak tertentu yang menguasai diatas  tanah  tersebut.  Apabila  hak  pihak  tertentu  tersebut  dihapus  maka  tanah  yang bersangkutan menjadi tanah yang langusng dikuasai oleh Negara. Penguasaan tanah Negara adalah kewenangan Negara untuk  menguasai  sesuatu  yang dimana dalam suatu  penguasaan ada hak yang dapat dipegang oleh pemegang haknya. Hak pengelolaan merupakan hak dari menguasai  Negara  sebagaimana  bahwa  Negara  Indonesia  adalah  organisasi  kekuasaan tertinggi  dari  seluruh  rakyat  Indonesia  yang  memiliki  tingkatan  tertinggi  berwenang  untuk melakukan  perbuatan-perbuatan  hukum  yang  menyangkut  dengan  kepentingan  publik. Menurut  Iman  Sutiknyo,  bahwa  tidak  disebutkan  secara  eksplisit  tujuannya  adalah  untuk keuntungan kolonialisme Belanda, sebab klaim atas tanah tak bertuan ( tidak dapat dibuktikan sebagai  hak  eigendom  oleh  rakyat)  oleh  pemerintahan  jajahan  hanya  untuk  memberikan keuntungan bagi kolonialisme Belanda. Sedangkan pada asas menguasai oleh Negara tersurat tujuan secara jelas untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. 7
Berdasarkan  ketentuan  Pasal  2  UUPA,  Hak  menguasai  Negara  ini  tidak  memberikan kewenangan untuk menguasai tanah secara fisik dan menggunakannya seperti hak penguasaan atas  tanah  lainnya,  karena  sifatnya  semata-mata  hanya  kewenangan  publik.  Maka  Hak Menguasai Negara hanya memiliki kewenangan sebagai berikut:
a. mengatur  dan  menyelenggarakan  peruntukkan,  penggunaan  ,  persediaan  dan pemeliharaan bumi, air dan ruang angkasa.
b. Menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orangorang dengan bumi, air dan ruang angkasa.
c. Menentukan  dan  mengatur  hubungan  hukum  antara  orang-orang  dan  perbuatan hukum  yang  mengenai  bumi,  air  dan  ruang  angkasa.  4)  Hak  ulayat  masyarakat hukum adat.
c. Izin Membuka Tanah Negara
Izin membuka tanah negara yang selanjutnya disingkat IMTN adalah izin yang diberikan oleh Walikota atau pejabat yang ditunjuk kepada orang perorang atau badan hukum untuk membuka dan/atau mengambil manfaat dan mempergunakan tanah yang dikuasai langsung oleh Negara. Tanah Negara yang dapat diberikan IMTN adalah mempunyai kriteria, sebagai berikut :
6 Maria S. W. Sumardjono, Kebiijakan Pertanahan Antara Regulasi dan Implementasi, Penerbit Buku Kompas, Jakarta, 2001, hlm. 62.
7 Supriyadi, Aspek Hukum Tanah Aset Daerah, Prestasi Pustaka, 2010, Jakarta, hlm. 104.
1. Tanah Pertanian :
2. telah dikuasai secara fisik/riil;
3. tergarap dan ada tanda batasnya.
4. Tanah Non Pertanian :
5. telah dikuasai secara fisik/riil;
6. terawat dan ada tanda batasnya
IMTN tidak diberikan kepada:
1. Tanah-tanah usaha rakyat yang telah diperolehnya secara turun – temurun dengan penguasaan secara terus-menerus paling sedikit 20 (dua puluh tahun), seperti tanah kelekak dan tanah ulayat/adat/desa;
2. Tanah-tanah yang dimiliki secara pribadi oleh rakyat yang dapat dibuktikan melalui surat-surat segel yang otentik sebelum berlakunya Undang-Undang Pokok Agraria;
3. Untuk kegiatan dan/atau usaha non pertanian pangan pada lahan yang ditetapkan sebagai lahan pangan berkelanjutan.
4. Untuk kegiatan dan/atau usaha yang tidak sesuai RTRW dan/atau RDTR.

## II. PEMBAHASAN

## A. Penguasaan Tanah Negara Berdasarkan Izin Membuka Tanah Negara (IMTN)
Hak-hak  penguasaan  atas  tanah  berisikan  serangkaian  wewenang,  kewajiban  dan/atau larangan bagi pemegang haknya untuk berbuat sesuatu dengan tanah yang dihaki. Sesuatu disini adalah  yang  boleh,  wajib,  dan/atau  dilarang  untuk  diperbuat  itulah  yang  merupakan  tolok pembeda antara berbagai hak penguasaan atas tanah yang diatur dalam hukum tanah negara yang bersangkutan. Kita juga  mengetahui, bahwa hak-hak penguasaan atas tanah itu dapat  diartikan sebagai  lembaga  hukum,  jika  belum  dihubungkan  dengan  tanah  dan  subjek  tertentu.  Hak-hak penguasaan  atas tanah dapat  juga merupakan hubungan hukum  konkret  ( subjective recht ), jika sudah dihubungkan dengan tanah dan subjek tertentu sebagai pemegang haknya. 8
Berdasarkan  ketentuan  Pasal  2  UUPA,  hak  menguasai  negara  ini  tidak  memberikan kewenangan untuk  menguasai  tanah secara fisik  dan menggunakannya seperti hak penguasaan atas tanah lainnya, karena sifatnya semata-mata hanya kewenangan publik. Maka hak menguasai negara hanya memiliki kewenangan sebagai berikut:
1. Mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan dan pemeliharaan bumi, air dan ruang angkasa.
2. Menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dengan bumi, air dan ruang angkasa.
3. Menentukan dan mengatur hubungan hukum antara orang-orang dan perbuatan hukum yang mengenai bumi, air dan ruang angkasa.
4. Hak ulayat masyarakat hukum adat.
Atas dasar hak menguasai dari negara itu, ditentukan adanya macam-macam hak atas tanah, yang  dapat  diberikan  kepada  dan  dipunyai  oleh  orang-orang,  baik  secara  pribadi  maupun
8 Boedi Harsono, Hukum Agraria Indonesia Sejarah Pembentukan Undang- undang Pokok Agraria, (Jakarta : Djambatan, 2003), hlm 253.
bersama-sama  dengan  orang  lain,  serta  badan-badan  hukum  tercantum  pada  Pasal  4  ayat  (1) UUPA.  Hak-hak  atas  tanah  yang  diberikan  tersebut  memberikan  wewenang  kepada  yang bersangkutan  untuk  mempergunakannya  tercantum  pada  Pasal  4  ayat  (2)  UUPA,  semuanya dengan memperhatikan akan fungsi hak atas tanah yang berfungsi sosial tercantum pada Pasal 6 UUPA.
Penggunaan  tanah  tersebut  harus  disesuaikan  dengan  keadaannya  dan  sifat  dari  haknya, hingga  memberikan  manfaat  baik  bagi  kesejahteraan  dan  kebahagiaan  yang  mempunyainya maupun bermanfaat pula bagi masyarakat dan negara. Kepentingan-kepentingan masyarakat dan perseorangan haruslah berada dalam keadaan seimbang (penjelasan Umum Angka II.4 UUPA). 9 Maka  dari  itu,  lahirlah  hak-hak  atas  tanah  yang  peruntukannya  dibeda-bedakan  dari  jenis pemanfaatannya  serta  pada  pribadi-pribadi  hukum  yang  akan  menjadi  pemiliknya.  Macam- macam hak atas tanah dimuat dalam Pasal 16 jo. Pasal 53 UUPA, yang dikelompokan menjadi 3 (tiga) bidang, yaitu:
1. Hak atas tanah yang bersifat tetap yaitu hak-hak atas tanah ini akan tetap ada selama UUPA masih berlaku atau belum dicabut dengan UU yang baru. Macam-macam hak atas tanah ini adalah hak milik, hak guna usaha, hak guna bangunan, hak pakai, hak sewa untuk bangunan, hak membuka tanah dan memungut hasil hutan.
2. Hak atas tanah yang akan ditetapkan dengan UU yaitu hak tanah akan lahir kemudian, akan ditetapkan dengan UU. Hak atas tanah ini belum ada.
3. Hak  atas  tanah  yang  bersifat  sementara  yaitu  hak  atas  tanah  ini  sifatnya  sementara,  dalam waktu yang singkat akan dihapuskan dikarenakan mengandung sifat pemerasan, mengandung sifat feodal dan bertentangan dengan jiwa UUPA. Macam-macam hak atas tanah ini adalah hak gadai (gadai tanah), hak usaha bagi hasil (perjanjian bagi hasil), hak menumpang dan hak sewa tanah pertanian. 10
Berdasarkan Pasal 12 UU Pemda, bahwa urusan pertanahan merupakan salah satu urusan pemerintahan konkuren dan lebih lanjut dalam Pasal 13 ayat (1) disebutkan bahwa  pembagian urusan  pemerintahan  konkuren  antara  Pemerintah  Pusat  dan  Daerah  Provinsi  serta  Daerah Kabupaten/Kota  didasarkan  pada  prinsip  akuntabilitas,  efisiensi,  dan  eksternalitas,  serta kepentingan strategis nasional.
Dalam lampiran UU Pemda pada huruf J mengenai pembagian urusan pemerintahan bidang pertanahan disebutkan ada 9 (sembilan) sub urusan yang dibagi antara Pemerintah Pusat, Daerah Provinsi dan Daerah Kabupaten/Kota. Kesembilan sub urusan tersebut terdiri atas; (1) izin lokasi, (2) pengadaan tanah untuk kepentingan umum, (3) sengketa tanah garapan, (4) ganti kerugian dan santunan tanah untuk pembangunan, (5) subjek dan objek redistribusi tanah serta ganti kerugian tanah kelebihan, tanah maksimum dan tanah absentee, (6) tanah ulayat, (7) tanah kosong, (8) izin membuka tanah, dan (9) penggunaan tanah.
Dari  9  (sembilan)  sub  urusan  tersebut  terdapat  3  (tiga)  sub  urusan  yang  tidak  ada kewenangannya  pada  Pemerintah  Pusat,  yaitu  urusan  tanah  ulayat,  tanah  kosong  dan  izin membuka  tanah.  Kewenangan  penerbitan  izin  membuka  tanah  hanya  ada  pada  Pemerintah
9 Kartini Muljadi dan Gunawan W., Hak-Hak Atas Tanah Seri Hukum Harta
Kekayaan , (Jakarta : Prenada Media, 2004), hlm 24.
10 Aminuddin Sale dkk, Hukum Agraria , (Jakarta : AS Publising, 2010), hlm 96-97.
Kabupaten/Kota.  Kewenangan  pengadaan  tanah  untuk  kepentingan  umum  hanya  ada  pada Pemerintah Pusat dan Daerah Provinsi.
Kewenangan Pemerintah Kabupaten/Kota untuk  menerbitkan izin membuka tanah maka harus sejalan dengan ketentuan pada Pasal 16 jo. Pasal 46 ayat (1) UUPA, bahwa kewenangan hak atas tanah yang dapat dipunyai oleh perseorangan salah satunya adalah hak membuka tanah dan memungut hasil hutan hanya dapat dipunyai oleh Warga Negara Indonesia dan diatur dengan Peraturan Pemerintah (PP).
PP  dimaksud  adalah  PP Nomor  24  Tahun  1997  tentang  Pendaftaran  Tanah  (selanjutnya disingkat  PP  Pendaftaran  Tanah),  tercantum  pada  Pasal  9  ayat  (1)  dan  (2)  bahwa  objek pendaftaran tanah salah satunya adalah tanah negara maka pendaftarannya dilakukan dengan cara membukukan bidang tanah yang merupakan tanah negara dalam daftar tanah.
Berdasarkan Pasal 11 dan Pasal 12 ayat (1) PP Pendaftaran Tanah, pelaksanaan pendaftaran tanah negara masuk dalam kategori pendaftaran tanah untuk pertama kali yang meliputi:
a. Pengumpulan dan pengelolaan data fisik;
b. Pembuktian hak dan pembukuannya;
c. Penerbitan sertifikat;
d. Penyajian data fisik dan data yuridis;
e. Penyimpanan daftar umum dan dokumen.
Pemerintah  Kota  Balikpapan  pada  tahun  2014  menerbitkan  Peraturan  Daerah  Kota Balikpapan Nomor 1 Tahun 2014 tentang Izin Membuka Tanah Negara (IMTN) dan telah 2 (dua) kali  melakukan  perubahan  peraturan  pelaksanaannya  terakhir  menjadi  Peraturan  Wali  Kota Balikpapan  Nomor  33  Tahun  2017  tentang  Peraturan  Pelaksanaan  Peraturan  Daerah  Kota Balikpapan Nomor 1 Tahun 2014 tentang IMTN.
Izin Membuka Tanah Negara (IMTN) menurut Peraturan Daerah Kota Balikpapan Nomor 1 Tahun 2014 adalah izin yang diberikan oleh Wali Kota atau pejabat yang ditunjuk kepada orang perorang atau badan hukum untuk membuka dan/atau mengambil manfaat dan mempergunakan tanah yang dikuasai langsung oleh negara.
Peraturan Daerah (Perda) ini diharapkan dapat menjadi regulasi hukum pengaturan IMTN yang  mampu  menumbuhkan  iklim  investasi,  meningkatkan  kesejahteraan  masyarakat  dan menjaga kelestarian fungsi lingkungan hidup. Selain itu, penetapan Perda ini bertujuan untuk: a. Memberikan pedoman pelaksanaan pelayanan IMTN;
b. Mengarahkan  dan  mengendalikan  orang  dan  badan  hukum  dalam  membuka  tanah  negara mengingat  penguasaan  tanah  harus  memperhatikan  kepentingan  masyarakat  banyak  dan kesesuaian  dengan  rencana  tata  ruang  yang  berlaku,  daya  dukung  dan  daya  tampung lingkungan serta kemampuan fisik tanah itu sendiri.
Subyek dari IMTN adalah setiap orang atau badan hukum yang membuka tanah negara sedangkan  obyek  IMTN  adalah  semua  tanah  negara  yang  dimohonkan  untuk  dibuka  dan/atau dimanfaatkan,  meliputi  tanah  pertanian  dan  tanah  non  pertanian  dengan  luas  maksimal  tanah negara  yang  dapat  dimohonkan  untuk  pertanian  adalah  20.000  m²  (dua  hektar).  Kriteria  tanah negara yang dimohonkan izin khusus  tanah pertanian harus ada tanda batas dan telah dikuasai secara riil sedangkan tanah non pertanian harus terawat, ada tanda batas dan telah dikuasai secara riil. IMTN tidak dapat diberikan untuk kegiatan dan/atau usaha non pertanian pangan pada lahan yang ditetapkan sebagai lahan pertanian pangan berkelanjutan.
Prosedur dan tata cara memperoleh IMTN tertera pada Pasal 6 Perda IMTN antara lain:
1. Setiap orang atau badan hukum yang membuka dan/atau memanfaatkan tanah negara wajib mengajukan secara tertulis kepada Wali Kota atau pejabat yang ditunjuk.
2. Permohonan  yang  dinyatakan  lengkap  akan  diregistrasi  dan  diteruskan  secara  berjenjang sesuai fungsi dan kewenangannya.
3. Berkas yang telah diregister akan dilakukan peninjauan dan/atau pengukuran objek tanah oleh Tim  yang  dituangkan  dalam  berita  acara  dan  diumumkan  pada  Kantor  Kecamatan  dan Kelurahan serta RT setempat selama 30 (tiga puluh) hari kalender secara berturut turut.
4. Apabila  pada  saat  pengumuman  tidak  mendapat  tanggapan  dan/atau  keberatan,  maka  hasil pengumuman akan dituangkan dalam berita acara oleh pejabat yang berwenang.
5. Penerbitan  izin  paling  lama  14  hari  kerja  terhitung  sejak  berita  acara  hasil  pengumuman ditandatangani oleh pejabat yang berwenang.
6. Permohonan izin yang bukan atas nama yang tertera dalam alas hak harus dilakukan terlebih dahulu penyerahan penguasaan tanah kepada pemohon.
7. Tanah  negara  yang  memiliki  alas  hak  untuk  dimohonkan  IMTN,  harus  dimohon  secara keseluruhan baik untuk satu atau lebih nama pemohon dan alas hak/bukti penguasaan tersebut akan ditarik oleh pejabat yang berwenang.
8. Apabila dikemudian hari terbukti terdapat persyaratan dan/atau keterangan yang tidak benar yang  digunakan  pada  saat  pengajuan  permohonan  IMTN,  maka  kepada  pemilik  IMTN dikenakan sanksi administratif berupa pencabutan IMTN.
Pemegang  IMTN  memiliki  hak  untuk  membuka  dan/atau  memanfaatkan  tanah  negara sesuai  dengan  ketentuan  peraturan  perundang-undangan  dan  wajib  mengajukan  permohonan IMTN sebelum mengajukan hak atas tanah. Pemegang izin dapat mengajukan permohonan untuk memperoleh hak atas tanah dalam jangka waktu 3 (tiga) tahun terhitung sejak IMTN diterbitkan. Namun, dalam hal permohonan untuk memperoleh hak atas tanah belum dapat dilakukan dalam jangka waktu 3 (tiga) tahun, maka pemegang IMTN wajib mengajukan permohonan perpanjangan izin  paling  lambat  30  (tiga  puluh)  hari  sebelum  masa  berlaku  izin  berakhir  dan  hanya  dapat diperpanjang 1 (satu) kali.
Tanah  yang  berstatus  tanah  negara  yang  dikuasai  oleh  orang  perseorangan  atau  badan hukum dengan IMTN tidak dapat dipindahtangankan kepada pihak lain atau diagunkan sebagai suatu jaminan hutang piutang, dikecualikan untuk pengadaan tanah bagi kepentingan umum.

## A. Kepastian Hukum yang Diberikan Bagi Pemegang Izin Membuka Tanah Negara (IMTN)
Masalah kepastian hukum dalam kaitan dengan pelaksanaan hukum, memang sama sekali tak  dapat  dilepaskan  dari  perilaku  manusia.  Kepastian  hukum  bukan  mengikuti  prinsip  pencet tombol  ( subsumsi  otomat ),  melainkan  sesuatu  yang  cukup  rumit  dan  banyak  berkaitan  dengan faktor di luar hukum itu sendiri. Berbicara mengenai kepastian, maka seperti dikatakan Radbruch, yang  lebih  tepat  adalah  kepastian  dari  adanya  peraturan  itu  sendiri  atau  kepastian  peraturan ( sicherkeit des rechts ). 11
Jika  dikaitkan  dengan  kepastian  hukum  dalam  bidang  hukum  pertanahan  maka  sesuai dengan UUPA, peraturan pelaksanaanya akan diatur dalam peraturan perundang-undangan yang lain. Adapun tujuan pokok dari UUPA adalah :
1) Untuk meletakan dasar-dasar bagi penyusunan hukum agraria nasional.
2) Menjadi dasar dalam mewujudkan kesatuan dan kesederhanaan dalam hukum pertanahan.
3) Menjadi  dasar  dalam  mewujudkan  kepastian  hukum  mengenai  hak-hak  atas  tanah  bagi seluruh rakyat Indonesia.
Peraturan  Daerah  Kota  Balikpapan  Nomor  1  Tahun  2014  tentang  Izin  Membuka  Tanah Negara  merupakan  jaminan  hukum  dalam  rangka  pembenahan  ulang  inventarisasi  tanah  di masyarakat  dalam  fungsinya  menertibkan  administrasi  pertanahan  sehingga  mengurangi permasalahan tumpang tindih  kepemilikan tanah akibat banyaknya segel  tanah yang terbit dan tumpang tindih satu dengan lainnya. Dalam pembenahan ulang tersebut tujuan utamanya adalah memberikan kepastian hukum kepada masyarakat agar kepemilikan hak atas tanahnya terlindungi ( social defence ), sehingga kesejahteraan sosial dapat dicapai ( social welfare ). Untuk mencapai tujuan  tersebut,  kebijakan  hukum  pertanahan  yang  telah  disusun  di  Kota  Balikpapan  meliputi berbagai  hal  termasuk  menentukan  apakah  ketentuan  IMTN  telah  sejalan  dengan  landasan operasional catur tertib pertanahan dan hambatan apa yang muncul ketika terjadi ketidaksesuaian pelaksanaan  di  lapangan  dengan  aturan,  serta  termasuk  juga  bagaimana  mengatasi  hambatan terhadap pelaksanaan ketentuan dimaksud.
Selama kurun waktu 6 (enam) tahun pelaksanaan IMTN di Kota Balikpapan masih belum bisa menyelesaikan berbagai kasus sengketa tanah khususnya tumpang tindih kepemilikan lahan terutama  saat  pengajuan  permohonan  maupun  pada  saat  IMTN  telah  diterbitkan  oleh  pejabat terkait. Berbagai kasus tersebut berujung pada pelaporan kepolisian, tindakan pemeriksaan dan tindakan  penjara.  Konsekuensi  lain  yang  muncul  juga  terjadi  berupa  pengajuan  gugatan  pada pengadilan dan pelaporan kepada lembaga Ombudsman RI (ORI).
Menurut  ORI  Kalimantan  Timur,  tercatat  sejak  tahun  2013  sampai  dengan  2019  kasus maladministrasi pertanahan se Kalimantan Timur sebanyak 657 temuan dengan jumlah terbanyak kasus  di  Balikpapan  sebesar  274  kasus.  Bahkan  banyaknya  persoalan  tanah  di  Balikpapan menurut Wali Kota Balikpapan dari 8.000 sekian kasus tanah di Balikpapan beberapa diantaranya melibatkan  Pemerintah  Kota.  Sehingga  dapat  disimpulkan  bahwa  beberapa  kasus  di  atas setidaknya memberikan gambaran proses pertanahan masih banyak kelemahan khususnya terkait dengan  pengawasan  pelaksanaan  IMTN.  Hal  ini  membuat  Pemerintah  Kota  Balikpapan  akan segera  mengevaluasi  pelaksanaan  IMTN  sedangkan  DPRD  Kota  Balikpapan  akan  melakukan kajian akademis terkait revisi Peraturan Daerah Tentang IMTN.
Dilihat dari berbagai informasi dan berita yang telah terpublikasi oleh media cetak dan online didapatkan kategori permasalahan  IMTN  mulai  dari saat  pengajuan permohonan  IMTN sampai dengan terbitnya IMTN untuk dilakukan pendaftaran hak atas tanah, antara lain :
1. Terjadi  praktek  pemindahtanganan/jual  beli  dan  pengajuan  jaminan  (agunan)  di  perbankan atau lembaga simpan pinjam lainnya menggunakan IMTN; 12
12 https://kaltim.idntimes.com/news/kaltim/muhammad-maulana-3/bpn-lahan-imtn-tidak-boleh-diperjualbelikan/3, diakses tanggal 18 Juli 2020 pukul 22.37 WITA.
2. Alas  hak  (segel  tanah)  yang  dimiliki  sebelum  diajukan  pengurusan  IMTN  banyak  terdapat sanggahan/keberatan  dari  pihak  lain,  baik  perorangan,  badan  hukum  atau  instansi pemerintah/perusahaan; 13
3. Pemalsuan  alas  hak  berupa  segel  tanah  oleh  oknum  dan  ketidaktelitian  petugas  pelayanan IMTN menyebabkan IMTN yang dipegang masyarakat tidak legal secara hukum administrasi pertanahan; 14
4. Pelaksanaan  tahapan  penerbitan  dan  persyaratan  permohonan  IMTN  sama  dan  cenderung lebih  lama  dengan  proses  pendaftaran  hak  atas  tanah  di  BPN  dan  pembiayaan  yang  tidak jelas. 15
Dari  banyaknya  kasus  sengketa  tanah  menjadi  persoalan  ketidakpastian  hukum  bagi pemegang  IMTN  yang  telah  terbit  khususnya  akibat  praktek  maladministrasi  mutasi  tanah sebelum dilakukan pendaftaran tanah (sertifikat), tumpang tindih IMTN dengan segel tanah dan sertifikat  tanah yang telah terbit lebih dahulu  dan pelaksanaan tahapan  IMTN yang  cenderung sama dengan proses pendaftaran tanah untuk pertama kali di Kantor Pertanahan.
Pendaftaran  tanah  untuk  pertama  kali  dilaksanakan  melalui  pendaftaran  tanah  secara sistematik  dan  pendaftaran  tanah  secara  sporadik  menurut  Pasal  13  ayat  (1)  PP  Pendaftaran Tanah,  dalam  hal  suatu  desa/kelurahan  belum  ditetapkan  sebagai  wilayah  pendaftaran  tanah secara sistematik maka pendaftarannya dilaksanakan melalui pendaftaran tanah secara sporadik tercantum  pada  Pasal  13  ayat  (3)  dan  (4).  Untuk  keperluan  pendaftaran  hak  diperlukan pembuktian hak baru dan hak lama. Pada Pasal 23 huruf a angka 1,  bahwa hak atas tanah baru dibuktikan dengan penetapan pemberian hak dari Pejabat yang berwenang memberikan hak yang bersangkutan menurut ketentuan yang berlaku apabila pemberian hak tersebut berasal dari tanah negara atau tanah hak pengelolaan.
Dalam  hal  pembuktian  hak  lama  menurut  Pasal  24  ayat  (1)  bahwa  untuk  keperluan pendaftaran hak atas tanah yang berasal dari konversi hak-hak lama dibuktikan dengan alat-alat bukti  mengenai  adanya  hak  tersebut  berupa  bukti-bukti  tertulis,  keterangan  saksi  dan  atau pernyataan  yang  bersangkutan  yang  kadar  kebenarannya  oleh  Panitia  Ajudikasi  dalam pendaftaran tanah secara sistematik atau oleh Kepala Kantor Pertanahan dalam pendaftaran tanah secara  sporadik,  dianggap  cukup  untuk  mendaftar  hak,  pemegang  hak  dan  hak-hak  pihak  lain yang membebaninya. Sedangkan dalam hal tidak atau tidak lagi tersedia secara lengkap alat-alat pembuktian sebagaimana Pasal 24 ayat (1), maka pembukuan hak dapat dilakukan berdasarkan kenyataan penguasaan fisik bidang tanah yang bersangkutan selama 20 (dua puluh) tahun atau lebih  secara  berturut-turut  oleh  pemohon  pendaftaran  dan  pendahulu-pendahulunya,  dengan syarat:
a. Penguasaan  tersebut  dilakukan  dengan  iktikad  baik  dan  secara  terbuka  oleh  yang bersangkutan sebagai yang berhak atas tanah, serta diperkuat oleh kesaksian orang yang dapat dipercaya;
13 https://kaltim.idntimes.com/news/kaltim/surya-aditya/diduga-maladministrasi-2-tahun-ajukan-imtn-tak-kunjung- jadi/full, diakses tanggal 18 Juli 2020 pukul 22.54 WITA.
14 https://kaltim.prokal.co/read/news/347357-ada-mafia-tanah-di-imtn.html, diakses tanggal 18 Juli 2020 pukul 23.04 WITA.
15 https://kaltim.prokal.co/read/news/357548-kewenangan-pemkot-dipertanyakan, diakses tanggal 18 Juli 2020 pukul 23.17 WITA.
b. Penguasaan  tersebut  baik  sebelum  maupun  selama  pengumuman  sebagaimana  dimaksud dalam pasal 26 tidak dipermasalahkan oleh masyarakat hukum adat atau desa/kelurahan yang bersangkutan ataupun pihak lainnya.

## III. PENUTUP

## A. Kesimpulan
Berdasarkan  hasil  seluruh  pembahasan  di  atas,  dengan  mempertimbangkan  seluruh ketentuan perundang-perundangan yang dijadikan rujukan, fakta hukum, teori hukum dan analisa penulis, maka dapat disimpulkan bahwa:
1. Penguasaan  tanah  negara  berdasarkan  Izin  Membuka  Tanah  Negara  (IMTN)  berdasarkan Peraturan Daerah Kota Balikpapan Nomor 1 Tahun 2014 telah memberikan kepastian hukum kepada  pemegang  IMTN  yang  telah  mengajukan  permohonannya  kepada  Pemerintah  Kota Balikpapan. Hal  ini terlihat  jelas dari seluruh  prosedur dan persyaratan administrasi  IMTN yang  telah  ditetapkan  dalam  Peraturan  Daerah  beserta  petunjuk  pelaksanaannya  yang terangkum  dalam  Peraturan  Wali  Kota  Balikpapan  Nomor  33  Tahun  2017,  baik  pemohon sebelumnya  memiliki  alas  hak  (segel  tanah)  maupun  tanpa  alas  hak  (pengakuan/surat garapan).  Namun,  masih  terdapat  beberapa  ketentuan  pasal  yang  belum  mengakomodir pengaturan  multi  integrasi  data  antara  penyelenggara  IMTN  dengan  pelaksana  pendaftaran tanah  di  BPN,  pengawasan  penyelenggaraan  IMTN  dan  sanksi  hukum  atas  pelanggaran penyelenggaraan IMTN.
2. Penyelesaian sengketa penguasaan tanah negara  berdasarkan IMTN telah diatur pada Pasal 13, 14, 15 Peraturan Daerah Kota Balikpapan Nomor     1 Tahun 2014 tentang Izin Membuka Tanah Negara (IMTN) dan pada Pasal 25, 26, 27, 28 Peraturan Wali Kota Balikpapan Nomor 33 Tahun 2017 tentang Peraturan Pelaksanaan Peraturan Daerah Kota Balikpapan Nomor 1 Tahun  2014  tentang  IMTN.  Pengaturan  penyelesaian  sengketa  didahulukan  melalui perdamaian dengan prinsip musyawarah mufakat (non litigasi) dengan alternatif penyelesaian sengketa  berupa  mediasi  yang  dapat  difasilitasi  oleh  Pemerintah  Daerah  atau  pihak  ketiga yang  netral  berdasarkan  kesepakatan  pihak  yang  bersengketa.  Hal  ini  telah  memberikan kepastian  hukum  bagi  pihak  yang  bersengketa  baik  itu  pemohon  dan  pemegang  IMTN maupun kepada pihak lain yang telah memiliki  bukti kepemilikan (alas hak) baik sertifikat tanah, segel tanah, putusan pengadilan yang telah memiliki kekuatan hukum tetap, akta PPAT berupa  akta  jual  beli/hibah  dan  lain-lain.  Namun,  dalam  perjalanannya  APS  tanah  tidak semudah  dalam  ketentuannya.  Berbagai  pengajuan  sanggahan  permohonan  IMTN  dan keberatan  atas  penerbitan  IMTN  akhirnya  banyak  yang  berujung  pada  ranah  pengadilan (litigasi) karena tidak ada titik temu yang dapat berujung damai karena lemahnya pemahaman aparatur  terkait  alternatif  penyelesaian  sengketa,  lamanya  waktu  yang  diperlukan  dalam proses  alternatif  penyelesaian  sengketa,  kurangnya  pengawasan  bersama  dan  hasilnya seringkali diabaikan/dianulir kembali oleh pihak yang bersengketa.
B. Saran
Berdasarkan beberapa kesimpulan di atas, maka penulis ingin memberikan beberapa saran sebagai bentuk pengembangan ilmu hukum agraria/pertanahan di daerah sebagai berikut:
1. Perlu  ditambahkan  beberapa  ketentuan  pasal  yang  belum  terakomodir  di  dalam  Peraturan Daerah dan Peraturan Wali Kota seperti pengaturan multi integrasi data antara penyelenggara
IMTN dengan pelaksana pendaftaran tanah di BPN, pengawasan penyelenggaraan IMTN dan sanksi hukum atas pelanggaran penyelenggaraan IMTN
2. Perlu  dilakukan  evaluasi  kembali  mengenai  penambahan  jenis  alternatif  penyelesaian sengketa  dalam  Peraturan  Daerah  dan  Peraturan  Wali  Kota  untuk  memudahkan  mencari pilihan  dalam  alternatif  penyelesaian  sengketa  seperti  negosiasi,  arbitrase,  konsiliasi, penilaian ahli dan pencari fakta.

## DAFTAR PUSTAKA
Ardiansyah,  PENAFSIRAN  HUKUM  TENTANG  PENGIKATAN  PERJANJIAN  JUAL  BELI BERDASARKAN SURAT KETERANGAN TANAH Kajian Putusan
Nomor
93/Pdt.Bth/2017/PN.Bpp,  Jurnal  Yudisial,  Vol.  13  No.  3  Desember  2020,  hlm.  309, https://jurnal.komisiyudisial.go.id/index.php/jy/article/view/344/pdf
Maria SW. Sumardjono, “Permasalahan Hutan (di atas tanah Hak) Ulayat, Makalah pada Seminar Hak-hak masyarakat Hukum Adat, Melayu Riau ttg Hutan Tanah Ulayat”, diselenggarakan oleh Lembaga Adat Melayu Riau, Pekan Baru, Tgl 26-28 Feb. 2005 tanpa halaman.
Samudra Putra Indratanto, Nurainun, and Kristoforus Laga Kleden, “ASAS KEPASTIAN HUKUM DALAM
IMPLEMENTASI  PUTUSAN  MAHKAMAH  KONSTITUSI  BERBENTUK  PERATURAN LEMBAGA  NEGARA  DAN  PERATURAN  PEMERINTAH  PENGGANTI  UNDANG-UNDANG,” Jurnal Imu Hukum 16, no. 1 (2020): 88–100.
Maria S. W. Sumardjono, Kebiijakan Pertanahan Antara Regulasi dan Implementasi, Penerbit Buku Kompas, Jakarta, 2001, hlm. 62.
Supriyadi, Aspek Hukum Tanah Aset Daerah, Prestasi Pustaka, 2010, Jakarta, hlm. 104.
Boedi Harsono, Hukum Agraria Indonesia Sejarah Pembentukan Undang- undang Pokok Agraria, (Jakarta :
Djambatan, 2003), hlm 253. Kartini Muljadi dan Gunawan W., Hak-Hak Atas Tanah Seri Hukum Harta
Kekayaan , (Jakarta : Prenada Media, 2004), hlm 24. Aminuddin Sale dkk, Hukum Agraria , (Jakarta : AS Publising, 2010), hlm 96-97..

## A. Peraturan Perundang-Undangan
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria.
Undang-Undang Nomor 30 tahun 1999 tentang Arbitrase dan Alternatif Penyelesaian Sengketa Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.
Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan. Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah.
Keputusan Presiden Nomor 34 Tahun 2003 tentang Kebijakan Nasional di Bidang Pertanahan. Peraturan Daerah Nomor 1 Tahun 2014 tentang Izin Membuka Tanah Negara.
Peraturan Wali Kota Balikpapan Nomor 33 Tahun 2017 tentang Peraturan Pelaksanaan Peraturan Daerah Kota Balikpapan Nomor 1 Tahun 2014 tentang IMTN.

## B. Naskah Internet
Ombudsman  RI  Perwakilan  Balikpapan.  Balikpapan  Kalahkan  Samarinda,  Kasus
Maladministrasi Pertanahan Tertinggi.
https://ombudsman. go.id/ perwakilan/news/r/pwk--balikpapan-kalahkan-samarinda-kasus mal admin istrasi- pertanahan-tertinggi diakses pada 2 Mei 2020 pukul 20.18 WITA.
Disway Kaltim. 8 Ribu Lebih Sengketa Tanah di Balikpapan. https://diswaykaltim.com/2020/02/09/8-ribu-lebih-sengketa-tanah-di-balik papan/
diakses pada 3 Mei 2020 pukul 21.57 WITA
Badan  Pengembangan  dan  Pembinaan  Bahasa,  Kementerian  Pendidikan  dan  Kebudayaan  RI diakses dari https://kbbi.kemdikbud.go.id/entri/ sengketa pada tanggal 4 Mei 2020 pukul 20.36 WITA.
http://digilib.unila.ac.id/13997/11/BAB%20II.pdf diakses pada tanggal 4 Mei 2020 pukul 21.53
WITA.
https://kaltim.idntimes.com/news/kaltim/muhammad-maulana-3/bpn-lahan-imtn-tidak-boleh- diperjualbelikan/3, diakses tanggal 18 Juli 2020 pukul 22.37 WITA.
https://kaltim.idntimes.com/news/kaltim/surya-aditya/diduga-maladministrasi-2-tahun-ajukan- imtn-tak-kunjung-jadi/full, diakses tanggal 18 Juli 2020 pukul 22.54 WITA.
https://kaltim.prokal.co/read/news/347357-ada-mafia-tanah-di-imtn.html, di akses tanggal 18 Juli 2020 pukul 23.04 WITA.
https://kaltim.prokal.co/read/news/357548-kewenangan-pemkot-dipertanya kan, diakses tanggal 18 Juli 2020 pukul 23.17 WITA.