## PEMERINTAHAN DAERAH DALAM SISTEM OTONOMI

## JOHANSYAH
Fakultas Hukum Universitas Palembang johansyah@unpal.ac.id
ABSTRACT
Local  government  system  has  connection  to  regional  autonomy,  which  has  been  applied  in Indonesia.  Then  before,  all  systems  are  centralized  administration,  then  after  the implementation  of  regional  autonomy  expected  the  region  could  set  its  own  regional government of live by optimizing the existing pontential of the region. Nevertheless, there are some  things  remain  regulated  by  the  central  government  as  the  country‟s  financial  affairs, religion,  foreign  affairs,  and  others,  Also,  local  government  system  actually  is  one  form  of government that is efficient and effective. Because in general, the central government may not take care of all the country‟s problems are so complex. On the other hand, local governments as well as the training ground and the development of democracy in a counntry life. Keywords: Regional Government; Autonomous System; State Administration System

## ABSTRAK
Sistem  pemerintahan  daerah  berhubungan  erat  dengan  otonomi  daerah  yang  saat  ini telah diterapkan di  Indonesia. Jika sebelumnya semua  sistem pemerintahan bersifat  terpusat atau  sentralisasi,  maka  setelah  diterapkannya  otonomi  daerah  diharapkan  daerah  bisa mengatur  kehidupan  pemerintahan  daerah  sendiri  dengan  cara  mengoptimalkan  potensi daerah  yang  ada.  Meskipun  demikian,  terdapat  beberapa  hal  tetap  diatur  oleh  pemerintah pusat  seperti  urusan  keuangan  negara,  agama,  hubungan  luar  negeri,  dan  lain-lain.  Sistem pemerintahan  daerah  juga  sebetulnya  merupakan  salah  satu  wujud  penyelenggaraan pemerintahan yang efisien dan efektif. Sebab pada umumnya tidak mungkin pemerintah pusat mengurusi  semua  permasalahan  negara  yang  begitu  kompleks.  Disisi  lain,  pemerintahan daerah juga sebagai training ground dan pengembangan demokrasi dalam sebuah kehidupan negara.
Kata Kunci: Pemerintahan Daerah; Sistem Otonomi; Sistem Ketatanegaraan
I. PENDAHULUAN A. Latar Belakang Secara konstitusional
Negara
Republik Indonesia merupakan negara kesatuan, hal ini ditegaskan oleh pasal 1 ayat (1)  UUD.  1945  menyatakan  bahwa  Negara Indonesia  adalah  Negara  Kesatuan  yang berbentuk Republik.
Ditinjau dari segi susunannya, Negara  kesatuan  adalah  negara  yang  tidak terdiri  dari  beberapa  negara,  seperti  halnya dalam  negara  federal,  melainkan  negara  itu sifatnya  tunggal,  artinya  hanya  ada  satu negara  tidak  ada  negara  didalam  negara. Dengan  demikian  didalam  negara  kesatuan wewenang  eksekutif  tertinggi  dipusatkan dalam  satu  badan  eksekutif  nasional/pusat. Kekuasaan  terletak  pada  Pemerintah  Pusat dan tidak pada pemerintah daerah. Pemerintah  Pusat  mempunyai  wewenang
untuk  menyerahkan  sebagian  kekuasaannya kepada  daerah  berdasarkan  hak  otonomi (negara kesatuan dengan sistim desentralisasi)  tetapi  pada  tahap  terakhir kekuasaan tertinggi tetap ditangan pemerintah  pusat.  Jadi  kedaulatannya,  baik kedaulatan kedalam maupun keluar, sepenuhnya  terletak  pada  Pemerintah  Pusat. Yang  menjadi  hakekat  negara  kesatuan adalah  bahwa  kedaulatannya  tidak  terbagi atau  dengan  perkataan  lain  kekuasaan pemerintah  pusat  tidak  dibatasi  oleh  karena konstitusi  negara  kesatuan  tidak  mengakui badan  eksekutif  lain,  selain  dari  badan eksekutif pusat.
Adanya  kewenangan  untuk  membuat peraturan  bagi  daerahnya  sendiri  tidaklah berarti bahwa pemerintah daerah itu berdaulat  sebab  pengawasan  dan  kekuasaan
tertinggi  tetap  terletak  pada  pemerintah pusat.
Lebih lanjut ada dua ciri mutlak yang melekat pada negara kesatuan, yaitu : Adanya  Supremasi  dari  Dewan  Perwakilan Rakyat
Tidak adanya badan-badan yang berdaulat 1 . Jadi    didalam  negara  kesatuan  hanya ada  satu  pemerintah  pusat  yaitu  Pemerintah Pusat  yang  pada  tingkat  terakhir  dan tertinggi  dapat  memutuskan  segala  sesuatu dalam negara tersebut 2 .
Secara  teoritis  negara  kesatuan  dapat dibedakan kedalam dua azas yaitu : Negara  kesatuan  dengan  sistem  sentralisasi yaitu  segala  sesuatu  dalam  negara  itu langsung  diatur  dan  diurus  oleh  pemerintah pusat  sedang  pemerintah  daerah  tinggal melaksanakannya.
Negara  kesatuan  dengan  sistem desentralisasi  yaitu  kepada  daerah  diberikan kesempatan  dan  kekuasaan  untuk  mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri. Negara    kesatuan  yang  yang  berazas desentralisasi berarti yang memegang kekuasan  tertinggi  atas  segenap  urusan negara  lain  Pemerintah  Pusat  (Central Government).  Dalam  suatu  negara  kesatuan terdapat azas bahwa  segenap  urusan-urusan negara  ini    tidak  dibagi  antara  pemerintah pusat  (Central  Government)  sedemikian rupa,  sehingga  urusan-urusan  negara  dalam negara  kesatuan  ini  tetap  merupakan  suatu kebulatan  (eenheid)  dan  bahwa  memegang kekuasaan  tertinggi  dinegara  itu  adalah pemerintah  pusat.  Ini  berarti  dalam  negara kesatuan yang di Sentralisasikan, Pemerintah Pusat tetap mempunyai hak untuk mengawasi  daerah-daerah  otonom  yaitu daerah  yang  berhak  dan  berkewajiban mengatur  dan  mengurus  rumah  tangganya sendiri 3
1 Meriam Budiarjo.  Dasar-Dasar Ilmu Politik.   PT. Gramedia.  Jakarta.  1989. Hal. 140
2 .  Abu Daud Busroh.  Ilmu Negara.  Bumi Aksara.  Jakarta. 1990.  Hal. 64.
3 .  Solly Lubis.  Pergeseran Garis Politik Dan Perundang-Undangan Mengenai Pemerintah Daearh.  Alumni Bandung. 1987. Hal. 16.
Adapun penerapan azas desentralisasi secara  teoritis  didasarkan  atas  pertimbangan sebagai berikut :
Dilihat  dari  sudut  politik  desentralisasi bertujuan  menghindarkan        penumpukan atau  konsentralisasi  kekuasaan  di  satu  pihak saja  yang pada akhirnya dapat menimbulkan tirani atau diktator.
Dalam  bidang  politik  penyelenggaraan desentralisasi  dianggap  sebagai    tindakan pendemokrasian,  untuk  menarik  rakyat  ikut serta dalam mempergunakan hak-hak demokrasi.
Dari segi tehnik organisatoris alasan mengadakan pemerintahan daerah (desentralisasi)  adalah  semata-mata  untuk mencapai  suatu  pemerintah  yang  efektif  dan efisien.  Apa  yang  dianggap  layak  untuk diurus  oleh  pemerintah setempat    pengurusnya    diserahkan kepada daerah. Hal-hal  yang lebih tepat ditangani  pemerintah  pusat  tetap  diurus oleh pemerintah pusat.
Dari  sudut  kultural,  desentralisasi  perlu diadakan, supaya perhatian dapat sepenuhnya kepada kekhususan suatu daerah,  seperti  ekonomi,  watak  kebudayaan atau latar belakang sejarahnya.
Dari sudut kepentingan ekonomi, desentralisasi  diperlukan  karena  pemerintah daerah  dapat  lebih  banyak  dan  secara membantu pembangunan di daerahnya tersebut. 4 Alasan lain yang mendasari penerapan azas desentralisasi adalah : Demi terciptanya efektifitas pemerintah. Demi  terlaksananya  demokrasi  ditingkat bawah (Grassroots Democrasy).
Pelaksanaan  desentralisasi  akan  membawa efektifitas  dalam  pemerintah    sebab  pada umumnya  wilayah  suatu  negara  terdiri  dari berbagai  satuan  daerah  yang  masing-masing memiliki sifat-sifat tersendiri yang
4 . The liang Gie. Pertumbuhan Pemerintahan Daerah di Negara Republik Indonesia. Gunung Agung, Jakarta, 1968, h. 35-41
disebabkan  oleh  faktor-faktor  geografis, kebudayaan, pendidikan dan lain-lain‟. 5
Melihat  dua  bentuk  negara  kesatuan tersebut  diatas,  negara  Republik  Indonesia adalah  negara  kesatuan  dengan  sistim desentralisasi. Hal ini sesuai dengan ketentuan pasal 18  ayat (1) UUD 1945 yang menyatakan  :  “Negara  Kesatuan  Republik Indonesia  dibagi  atas  daerah  –  daerah provinsi  dan  daerah  provinsi  itu  dibagi  atas kabupaten  dan  kota,  yang  tiap  –  tiap provinsi, kabupaten dan kota itu mrmmpinyai  pemerintahan  daerah,  yang diatur  dengan  undang-  undang” 6 .    Oleh karena negara Indonesia itu merupakan suatu „eenheidstaat‟  maka  Indonesia  tidak  akan mempunyai  daerah  dalam  lingkungan  yang bersifat  „staat‟  juga.  Daerah-daerah  itu bersifat autonom (streek dan locale
rechtgemeenschappen) atau
bersifat administrasi  belaka  semuanya  menurut aturan  yang  ditetapkan  dengan  Undang- undang  .  Di  daerah-daerah  yang  bersifat otonom  akan  diadakan  badan  perwakilan rakyat  daerah,  oleh  karena  itu  di  daerahpun pemerintahan akan bersendi dasar permusyawaratan” 7 .
Sedangkan  prinsip  dasar  negara kesatuan  ialah,  yang  memegang  tampuk kekuasaan  tertinggi  atas  segenap  urusan negara  adalah  Pemerintah  Pusat  (central Government)  tanpa  adalah  gangguan  oleh suatu  delegasi  atau  pelimpahan  kekuasaan pada Pemerintah Daerah (Local Government)” 8
Pendapat  diatas  menunjukkan  bahwa tanggung  jawab  pelaksanaan  tugas-tugas pemerintahan  pada  dasarnya  tetap  berada  di tangan pemerintah pusat. Akan tetapi karena sistem  pemerintah  kita  sebagai  Negara Kesatuan yang didesentralisasikan, maka ada tugas-tugas  tertentu  yang  oleh  pemerintah
5 Josef Riwo Kaho. Prospek Otonomi Daerah di Negara Kesatuan Republik Indonesia. Rajawali Press.. Jakarta. 1996.  h.al. 9
6 Muh. Kusnardi dan Haemaily Ibrahim. Pengantar Hukum Tata  Negara. Fakultas Hukum Universitas Indonesia. Jakarta
7 Ibid. Hal. 126 8 Ibid. Hal. 266
Pusat  diserahkan  sepenuhnya  kepada  daerah untuk  diatur  dan  diurus  sendiri  sehingga menimbulkan  hubungan  timbal  balik  yang melahirkan  adanya  hubungan  kewenangan dan pengawasan.

## B. PERMASALAHAN
Berdasarkan uraian diatas maka akan nampak  berbagai  permasalahan  yang  cukup kompleks  untuk  dihadapi.  Sebagaimana diketahui  pelaksanaan  otonomi  di  daerah secara  mendasar  akan  berkisar  kepada adanya perencanaan, pelaksanaan, koordinasi dan pengawasan, oleh karenanya dalam tulisan  ini  akan  mengemukakan  suatu permasalahan yang perlu mendapat perhatian yang sungguh-sungguh, yaitu ”Bagaimanakah  Tata  Pemerintahan  Indonsia Dalam Sistem Otonomi Daerah”.

## II. PEMBAHASAN
A. Sistem
Ketatanegaraan
Setelah

## Amandemen UUD 1945.
Perubahan  UUD  1945  pada  Sidang MPR  tahun  1999,  2000,  2001  dan  terakhir 2002    dapat  disebut  revolusi  ketatanegaraan Indonesia  yang dalam  bahasa politik disebut reformasi  termasuk  reformasi  pemerintahan daerah.
Perubahan UUD 1945 disebut sebagai  revolusi  ketatanegaraan  karena  74 pasal  dalam  UUD  1945  sekarang  adalah ketentuan baru sama sekali yang memuat 174 ketentuan,  sedangkan  ketentuan  yang  lama kurang lebih tersisa 26 ketentuan saja. Dalam ketentuan baru tersebut sangat terlihat bahwa perubahan  tidak  hanya  sebatas  menambah atau  mengurangi  wewenang  penyelenggara negara tetapi juga perubahan mendasar peran penyelenggara negara.
Mencermati  perubahan  UUD  1945 tersebut  paling  tidak  satu  hal  yang  dapat didentifikasi,  yaitu  perubahan  paradigma ketatanegaraan  baik  dalam  arti  kelembagaan maupun  fungsinya.  Pada  tingkat  daerah terjadi  pergeseran  kekuasaan  antara  kepala daerah  dengan  DPRD  mengikuti  pergeseran kekuasaan  pada  tingkat  nasional  terutama antara Presiden dengan DPR.
UUD  1945  sebelum  diubah  jelas memiliki visi dan misi  yang berbeda dengan UUD  1945  pasca  perubahan.  Praktek bernegara  selama  32  tahun  era  Orde  Baru menunjukkan kecenderungan kekuasaan terkonsentrasi di tangan Presiden pengendali negara.  Secara  politis  praktis  ketika  itu Presiden dengan kewenangannya yang maksimal  dalam  UUD  1945  (16  Pasal  dari 37  Pasal  mengatur  kewenangan  Presiden) menjadi  yang  paling  utama  atau  disebut executive heav y. Kondisi tersebut seterusnya ke  tingkat  yang  lebih  rendah  gubernur, bupati/walikota bahkan sampai camat/kepala wilayah  yang  menjadi  poros  kekuatan pengedali pemerintahan yang disebut sebagai penguasa tunggal.
Reformasi politik kemudian difokuskan  pada  amandemen    UUD  1945 dengan mereduksi kekuasaan Presiden [Pasal 5 ayat (1) Pasal 7 (pembatasan masa jabatan tidak  boleh  lebih  dari  2  kali)  sementara kekuasaan  membentuk  UU  yang  dulu  diatur dalam  Pasal  5  ayat  (1)  sebelumnya  dihapus, Pasal  13  (pengangkatan  duta,  dan  menerima serta penempatan duta negara lain memperhatikan  pertimbangan  DPR),  Pasal 14  ayat  (1)  (memberi  grasi  dan  rehabilitasi memperhatikan pertimbangan MA), Pasal 14 ayat  (2)    (pemberian  amnesti  dan  abolisi memperhatikan  pertimbangan  DPR),  Pasal 15  (pemberian  gelar,  tanda  jasa  dan  tanda kehormatan  lainnya  diatur  dengan  UU), Pasal  20  (DPR  memegang  kekuasaan membentuk  UU).  Dapat  disimpulkan  bahwa semangat perubahan pertama adalah mereduksi kekuasaan presiden dan penguatan fungsi DPR (empowering parliament) melalui perubahan Pasal 20 yang menempatkan DPR sebagai pemegang kekuasaan pembentuk UU.
Eksistensi  MPR  sebelum  UUD  1945 diubah  sebagai  lembaga  tertinggi  negara. Dengan  posisi  itu  seolah-olah  MPR  menjadi institusi  atasan  dari  semua  lembaga  tinggi negara yang ada (Presiden, DPR, MA, DPA, dan  BPK).  Meskipun  dalam  aktivitasnya lebih  merupakan  justifikasi  dari  keinginan tunggal  Presiden  ketika  itu.  Oleh  karena  itu dalam  perubahan  ketiga  fungsi  MPR
direduksi pula dengan tidak lagi memposisikan  MPR  sebagai  pelaku  tunggal kedaulatan rakyat. Setelah perubahan,
seperti dirumuskan  dalam  Pasal  1  ayat  (2) Kedaulatan  berada  di  tangan  rakyat  dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar.  Susutnya  peran  MPR  tersebut  tentu saja  perlu  tranformasi  kelembagaan  untuk mengambil  alih  peran  tertentu  MPR  yang tidak boleh dihilangkan.
Pergeseran kewenangan Presiden di satu sisi, penguatan  fungsi  DPR  pada  sisi  lain  dan reduksi  wewenang  MPR  pada  sisi  lain  lagi mencerminkan beralihnya sistem pemerintahan  yang  sebelumnya  condong parlementer  (MPR)  ke  presidensil  murni 1 8. Meskipun  dalam  praktek  dewasa  ini  masih ada ciri parlementer.
Perubahan  sistem  pemerintahan  di  tingkat pusat  tercermin  pula  di  tingkat  daerah  yang ditandai oleh pilkada secara langsung. Kalau dibandingkan  sistem  politik    tingkat  pusat dengan daerah setidaknya dapat diklasifikasikan sebagai berikut:
Pemerintah Nasional:
Tidak  lagi  dikenal  superbody,  tidak  ada  lagi lembaga menerima pertanggungjawaban lembaga lainnya.
Sistem presidensial murni Sistem pemisahan kekuasaan
Anggota  Badan  Legeslatif  (DPR  dan DPD)  dipilih  langsung:  anggota  DPR dicalonkan  oleh  Parpol,  DPD  mencalonkan diri  secara  perorangan,  meskipun  ada  yang memanfaatkan  Parpol  sebagai  agen  dalam kampanye sekaligus jaringan pendukung. Presiden dan Wakil Presiden dipilih langsung dan dicalonkan oleh parpol peserta Pemilu. Pemerintah Daerah (Provinsi, Kabupaten/Kota)
Lembaga  pemerintahan  (Kepala  daerah  dan DPRD) sederajat Tidak saling tergantung
Tidak saling intervensi kecuali dalam rangka fungsi  membahas  raperda  dan  pengawasan menurut mekanisme yang ditentukan Anggota DPRD dipilih langsung Gubernur/Bupati/Walikota dipilih langsung

## B.  Otonomi  dan  Tata  Pemerintahan Daerah
Perubahan pasal 18 ditambah dengan 18A  dan  Pasal  18B  UUD  1945  menjelaskan kepada semua elemen negara bahwa ketatanegaraan  di  tingkat  daerah  berubah. Perubahan  dimaksud  seperti  pada  Pasal  18 ayat  (1)  NKRI  dibagi  atas  daerah-daerah provinsi  dan  daerah  provinsi    dibagi  atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap  provinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan  daerah,  yang  diatur  dengan UU.  Masing  pemerintahan  daerah  baik provinsi,  daerah  kabupaten  maupun  kota mengatur    dan  mengurus  sendiri  urusan pemerintahan  menurut  asas  otonomi  dan tugas pembantuan [Pasal 18 ayat (2)] jo ayat (6).
Mengatur  dan  mengurus  sendiri urusan  pemerintahan  itu  diselenggarakan berdasarkan  prinsip  otonomi  seluas-luasnya [Pasal  18  ayat  (5)].  Dalam  pengaturan  lebih lanjut banyak kalangan menafsirkan otonomi  seluas-luasnya  lebih  menjurus  pada sistem  federalisme.  Terlepas  dari  pandangan tersebut  harus ditegaskan bahwa pengaturan lebih  lanjut  dalam  undang-undang  adalah soal pilihan tafsir legislator nasional. Mengurus  sendiri  dalam  kontek  sistem otonomi yang dianut sampai sekarang adalah otonomi mengatur dan otonomi melaksanakan  pemerintahan.  Oleh  karena kewajiban mengatur sendiri sangat fundamental,  maka  diperlukan  legislatif daerah (DPRD) di masing-masing pemerintahan daerah yang anggotanya dipilih  oleh  warga  daerah  secara  langsung bersamaan dalam Pemilu legislatif nasional.
Untuk  melaksanakan  aturan  yang dibuat  sendiri  diperlukan  eksekutif  daerah yang  dipimpin  kepala  daerah  baik  provinsi, kabupaten  maupun  kota  [Pasal  18  ayat  (3)]. Selain  melaksanakan  aturan  yang  dibuat sendiri (Perda dan Peraturan Kepala Daerah) juga melaksanakan aturan pusat (UU, PP dan Perpres).
Sejak  2004  kepala  pemerintahan daerah provinsi (Gubernur) kabupaten (Bupati)  dan  Walikota  (Kota)  dipilih  secara
langsung.  Cara  pemilihan  ini  sebenarnya sebagai mengikuti perubahan ketatanegaraan pada tingkat pemerintahan nasional  di mana jabatan  presiden  diisi  melalui  pemilihan secara langsung.
Pemilihan  kepala  daerah  secara langsung  (Pemilukada)  memberi  isyarat bahwa  hubungan  legislatif  daerah  dengan kepala  daerah  terselenggara  berdasarkan prinsip  kesimbangan  yang  bersumber  pada perolehan otoritas melalui pemilihan langsung  yang  berbeda.  Sistem  pemilihan yang  berbeda  demikian  semestinya  diikuti oleh  sistem  perimbangan  kekuasaan  ( cheks and  balancies) di  mana  mestinya  masing- masing  memiliki  kekuasaan  yang  saling mengimbangi. Fenomena sekarang ini kebanyakan kepala daerah memiliki kekuasaan  masih  lebih  besar  ketimbang kekuasaan DPRD.
Sebenarnya  ide  kemandirian  DPRD dalam membentuk Perda, pengawasan terhadap pelaksanaan Perda termasuk pengawasan terhadap pengejawantahan Perda  dalam  Peraturan  Kepala  Daerah  dan pemakzulan kepala daerah sudah sangat tepat memposisikan  DPRD  sebagai  penyeimbang kekuasaan kepala daerah. Berdasarkan prinsip keseimbangan tersebut, maka panggung politik di daerah dengan sendirinya  tidak  lagi  berada  di  bawah kekuatan  tunggal  kepala  daerah.  Kepala daerah  sebagai  kreasi  Pemilukada  adalah mewakili  kekuatan  politik  warga  daerah yang  memilihnya,  sedangkan  DPRD  adalah kreasi  pemilu  yang  anggotanya  dipilih langsung  oleh  warga    daerah  berdasarkan prinsip suara terbanyak 18 .
Desentralisasi  dan  otonomi  dalam kajian  ilmiah  demokrasi  liberal  memiliki keunggulan 19 sekaligus konsekuensi kebebasan dalam mengejawantahkan otonomi,  lebih  lagi  dalam  pengertian otonomi seluas-luasnya. Keunggulan dimaksud menjadi harapan bagi daerah untuk memberdayakan  diri  di  bawah  payung
18 Putusan  MK  No.22-24/PUU- VI/2008 19 Zen Zanibar. Op.Cit.
negara  kesatuan,  sebaliknya  konsekuensi kebebasan  dapat  dinetralisir  melalui  aturan yang ketat tanpa mengurangi makna otonomi itu sendiri.
Ide otonomi seluas-luasnya diamanatkan
oleh UUD 1945
mengisyaratkan  bahwa  daerah  mengatur sendiri,  melaksanakan  sendiri  segala  urusan daerah  dan  menentukan  pemimpin  sendiri. Adapun  pemerintah nasional mengatur melalui  undang-undang  apa  saja  yang menjadi  wewenang  daerah  dan  bagaimana wewenang dimaksud diselenggarakan. Faktanya  adalah  pengaturan  politik  yang terpusat  dan  seragam,  sehingga  perpolitikan di  panggung  nasional  turun  ke  daerah, meskipun dalam kadar berbeda.
Parpol  di  daerah  adalah  ”anak pungut”  parpol  nasional,  politisi  parpol nasional  sebagian  besar  memang  produksi panggung  politik  nasional  yang  secara substansial  memiliki  kadar  jauh  melebihi politisi  lokal.  Politisi  lokal  umumnya  lahir bukan  melalui  proses  rekrutmen  normal sebagaimana mestinya dilakukan oleh menejemen  parpol  yang  sehat.  Mereka direkrut  sekedar  perpanjangan  tangan  elit pusat untuk mempromosikan parpol. Akibatnya  DPRD  diisi  oleh  kalangan  yang masih  sangat  belia  dalam  berpolitik,  bahkan belum  memiliki  pengetahuan  yang  memadai untuk  menjalankan  peran  sebagai  legislator lokal.  Oleh  karena  itu  di  beberapa  daerah DPRD  tidak  memiliki  posisi  tawar  terhadap kepala  daerah.  Seperti  dapat  disaksikan  di sebagian  besar  kabupaten/kota  sentrum kewibawaan  publik  masih  pada  kepala daerah.  Lagi  pula  secara  administratif  dan protokuler  jabatan  kepala  daerah  melebihi jabatan  publik  lainnya.  Tidak  heran  warisan lama  yang  bernama  muspida  dan  prilaku penguasa tunggal acapkali muncul.
Berjalan  seiring  dengan  kondisi tersebut  perbedaan  pemilihan  antara  kepala daerah anggota DPRD, seperti telah dikemukakan  sebelumnya,    juga  menjadi faktor  ketidaksehatan  politik  di  daerah. Pemilihan  yang  berbeda  kedua  lembaga publik daerah tersebut mencerminkan perbedaan kepentingan politik dalam
menentukan kebijakan, terutama yang berkaitan  dengan  pelayanan  publik  dengan kepentingan politik DPRD. Perbedaan terjadi karena  seorang  memilih  calon  legislatif belum  tentu  kerena  alasan  ideologi  partai kendaraan  calon.  Sangat  mungkin  seseorang memilih  karena  faktor  personal  yang  tidak bisa  dimengerti.  Demikian  pula  seorang pemilih  memilih  calon  dalam  Pemilukada sangat  mungkin  tidak  ada  hubungan  dengan parpol pendukungnya.
Perbedaan  tersebut  dalam  prakteknya  sangat berpengaruh dalam hubungan DPRD dengan kepala daerah. Di beberapa daerah hubungan kedua  lembaga  tersebut  cenderung  tidak harmonis  dalam  arti  seringkali  berbeda dalam mengadapi persoalan tertentu. Program-program kepala daerah tidak mendapat dukungan DPRD yang dicerminkan  dalam  bentuk  penolakan  atau memperlambat  pembahasan  usulan  kepala daerah. Sebaliknya program-program legislatif  tidak  mendapat  respon  positif  dari kepala  daerah  karena  kepala  daerah  merasa tidak ada kepentingan dengan ide-ide DPRD.
Ketegangan antara kepala daerah dan DPRD  beberapa  tahun  terakhir  terjadi  di berbagai  daerah  di  Indonesia.  Ketegangan terutama bersumber dari ketidaktergantungan kepala daerah terhadap DPRD. Di salah satu kabupaten  kepala  daerah  dalam  pemilukada diusung  oleh  partai-partai  kecil,  sementara calon  dari  partai  besar  tersingkir.  Dalam perjalanan legislatif dan eksekutif berseberangan.  DPRD  yang  dikendalikan parpol  besar,  sementara  kepala  daerah merasa  tidak  ada  hubungan  dengan  parpol besar.  Di  sejumlah  kabupaten  kepala  daerah memanfaatkan  isu  korupsi  yang  dituduhkan kepada sejumlah anggota DPRD sebagai alat untuk  melemahkan  institusi  DPRD  dengan tujuan  agar  semua  ide-ide  kepala  daerah didukung  oleh  DPRD.  Di  suatu  kabupaten kebijakan-kebijakan  kepala  daerah  terus menerus  dilawan  oleh  DPRD  karena dukungan  partai  kepala  daerah  di  DPRD lemah,  sehingga  setiapkali  kepala  daerah menginginkan  dukungan  perlu  pendekatan khusus.  Di  suatu  provinsi  DPRD  sejalan seiring  dengan  kepala  daerah,  padahal
kekuatan  parpol  pendukung  kepala  daerah lemah  di  DPRD.  Namun  karena  sebagian besar  anggota  DPRD  “diakomodasi”  oleh eksekutif, maka hampir tidak pernah ada ide- ide kepala daerah  yang  dikritisi  oleh DPRD. Dengan  demikian  sistem  pemilihan  yang berbeda antara kedua lembaga politik daerah dewasa  ini,  seperti  diungkapkan  LSI, menghasilkan  pemerintahan  daerah  yang kebanyakan  terbelah ( Devided Government ). Meskipun  beberapa    bersatu  ( unifided government )
Penyelenggaraan  otonomi  daerah  di Indonesia  direfleksikan  oleh  banyaknya inkonsistensi  pemerintah  pusat.  Hal  ini mengindikasikan  belum  siapnya  pemerintah pusat untuk merubah paradigma pemerintahan  yang  sentralistik  ke  arah pemerintahan yang desentralistik. Inkonsistensi pemerintah pusat terjadi dalam dua  hal,  yaitu  secara  vertikal  dan  secara horizontal.  Secara  vertikal  inkonsistensi  ini dicerminkan  oleh  berbagai  produk  peraturan perundang-undangan  yang  tidak  harmonis dan  tidak  sinkron.  Seringkali  ketentuan pengaturan  di  dalam  Peraturan  Pemerintah mereduksi isi Undang-Undang tentang Pemerintahan  Daerah.  Pada  sisi  lainnya, berbagai macam peraturan perundang- undangan  seringkali  mengalami  perubahan yang  sangat  cepat  dan  tidak  memperhatikan kemampuan  daerah  dalam  implementasinya. 20
Inkonsistensi  secara  horizontal  dapat dilihat  dari  tidak  harmonisnya  ketentuan peraturan  perundang-undangan  antar  satu sektor  dengan  sektor  lainnya.  Bahkan sebagian  aparatur  penyelenggara  negara  di Kementrian  dan  Lembaga  Pemerintah  Non Departemen  masih  memiliki  paradigma  dan pemikiran yang sentralistik. Hal ini misalnya direfleksikan  dengan  semakin  banyaknya Unit  Pelaksana  Teknis  (UPT),  Balai-Balai, dan Kantor-Kantor Regional dari Kementian dan  Lembaga  Pemerintah  Non  Departemen di  daerah.  Tujuan  didirikannya  berbagai
20 Eko Prasojo. Makalah Disampaikan Pada Lokakarya dan Pra Seminar Nasioanl Otonomi Daerah. Universitas Palembang. 10 Januari 2009.
lembaga  teknis  pusat  di  daerah  sebenarnya merupakan  kegamangan  dan  ketidakrelaan sektor  di  pusat  terhadap  kewenangan  yang sudah  diserahkan  kepada  pemerintahan daerah. Pada sisi lainnya harus diakui, bahwa ketiadaan  perangkat  dekonsentrasi  di  tingkat kabupaten/kota  telah  menyebabkan  sulitnya koordinasi  antara  pemerintah  pusat  dan pemerintah. Gubernur sebagai wakil pemerintah  pusat  di  daerah  tidak  memiliki perangkat  dekonsentrasi  untuk  menjalankan peran dan fungsinya tersebut. Kedua hal ini – ketidakrelaan  sektor  di  pusat  terhadap kewenangan  yang  diserahkan  kepada  daerah dan ketiadaan perangkat dekonsentrasi– telah menyebabkan  berbagai  inkonsistensi  dalam praktek penyelenggaraan otonomi daerah. Dari  perspektif  daerah,  otonomi  diwarnai oleh  inkompetensi  pemerintahan  daerah untuk  menyelenggarakan  urusan  yang  telah diserahkan.  Demikian  banyaknya  urusan yang  diserahkan,  tidak  diikuti  dengan kemampuan  Sumber  Daya  Manusia  yang memadai. Hal ini dipersulit dengan munculnya  semangat  kedaerahan,  sehingga di sejumlah daerah terjadi overstaff (kelebihan  pegawai),  sedangkan  di  daerah- daerah  lain  terjadi understaff (kekurangan pegawai). Kondisi ini menyulitkan impelementasi  otonomi  daerah,  karena  pada sebagian  daerah  terjadi  kekurangan  sumber daya  manusia,  pada  sebagian  daerah  yang lain terjadi kelebihan sumber daya manusia.
Dalam  pemerintahan  daerah,  hal  ini menyebabkan terjadinya fragmented administration yang berlebihan dan uncoordinated development . Para Bupati dan Walikota  lupa,  bahwa  dalam  kapasitasnya sebagai  wakil  pemerintah  pusat  di  daerah, Gubernur  tetap  memiliki  kewenangan  untuk melakukan  pengawasan  dan  koordinasi terhadap  pelaksanaan  kewenangan  oleh Kabupaten/Kota.  Tidak  mengherankan  jika beberapa Visi, Misi dan Rencana Strategis di tingkat  Nasional  tidak  dapat  dicapai  pada tingkat  kabupaten/kota.  Hal  ini  disebabkan lemahnya  peran  Gubernur  sebagai  Wakil Pemerintah Pusat untuk melakukan koordinasi dan pembangunan yang dilakukan oleh  Kabupaten/Kota.  Sebaliknya,  sektor-
sektor  di  tingkat  pusat  (Departemen  dan Lembaga Pemerintah Non Departemen) tidak memiliki  lagi  Kantor  Departemen  di  tingkat Kabupaten/Kota. Akumulasi lemahnya peran Gubernur  sebagai  Wakil  Pemerintah  Pusat dan  ketiadaan  Kantor  Departemen  ini  telah menyumbangkan terjadinya beberapa beberapa  masalah  nasional  seperti  busung lapar, polio, kelangkaan pupuk, dan buruknya kualitas pendidikan dan kesehatan.
Otonomi  daerah  dengan  desain  yang sekarang  berlaku,  sangat  berpotensi  untuk menyebarluaskan  terjadinya  korupsi di daerah.  BPK  menemukan  banyak  aset dekonsentrasi yang tidak jelas perrtangungjawabannya.  Hal  ini  terjadi karena  kewenangan  dan  keuangan  yang sudah  diserahkan  oleh  pemerintah  pusat kepada  pemerintahan  daerah  tidak  dapat diawasi  secara  akuntabel  penggunaannya. Dapat  dikatakan,  bahwa  dana  dekonsentrasi dan  dana  tugas  pembantuan  sangat  sulit untuk  diawasi  penggunaannya.  Dana-dana dekonsentrasi  adalah dana  yang dimiliki dan dianggarkan  oleh  sektor-sektor  di  tingkat untuk pembangunan di daerah.
Tarik ulur kepentingan atas kewenangan dan keuangan  yang  terjadi  antara  pusat  dan daerah,  terefleksi  dalam  penyelenggaraan azas  dekonsentrasi  yang  lebih  dominan ketimbang  azas  desentralisasi.  Meskipun sejumlah  besar  kewenangan  (atau  disebut juga urusan) telah diserahkan kepada daerah, tetapi  sejumlah  sektor  di  pusat  seakan  tidak rela melepaskan kewenangan tersebut, karena  hal  ini  berarti  pula  melepaskan sumber-sumber  keuangan  yang  dimilikinya. Beberapa  sektor  bahkan  mungkin  tidak menyadari  atau  mengetahui  telah  terjadi perubahan yang radikal dalam penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan. 21

## C. Hubungan Kepala Daerah dan DPRD
Hubungan  antara  Kepala  Daerah  dan DPRD  dalam  prakteknya  sering  telah menyebabkan  lemahnya  fungsi-fungsi  yang harus  dilakukan  oleh  DPRD.  Setelah  kepala daerah  dipilih  langsung  oleh  masyarakat,
21 Eko Prasojo. Ibid.
maka kepala daerah memiliki legitimasi yang sangat  kuat.  Bahkan  demikian  kuatnya, kepala daerah tidak bertanggungjawab kepada  DPRD.  Pelemahan  fungsi  DPRD  ini terjadi  karena  meletakkan  kepala  daerah sebagai  titik  berat  dalam  penyelenggaraan pemerintahan  daerah  ( Eexcutive  Heavy ). Sedangkan  DPRD,  meskipun  dipilih  secara langsung  oleh  masyarakat  memiliki  fungsi- fungsi  yang  sangat  lemah.  Misalnya  saja fungsi  pengawasan  tidak  dapat  dilakukan secara  efektif  karena  pada  akhirnya  dewan tidak  melakukan  tekanan  kepada  kepala daerah  atas  hasil  temuan  pengawasan. Sedangkan  fungsi  pengganggaran  tidak berjalan efektif karena DPRD hanya memiliki  akses  yang  terbatas  atas  rencana anggaran  yang diusulkan dan data-data  yang dijadikan  sebagai  asumsi  dalam  penyusunan anggaran.
Ketidakjelasan hubungan antara kepala daerah dan DPRD ini telah menyebabkan  pekerjaan  dan  kinerja  kepala daerah  yang  tidak  terkontrol.  Dalam  sistem pemilihan  langsung  kepala  daerah,  sejatinya masyarakat  diharapkan  dapat  melakukan kontrol  atas  kinerja  kepala  daerah.  Dalam praktek  di  Indonesia  hal  ini  tidak  terjadi karena masyarakat kurang memiliki kesadaran,  pengetahuan,  koompetensi  dan jaringan  yang kuat untuk  melakukan kontrol atas  pekerjaan  dan  kinerja  kepala  daerah. Pada sisi lainnya DPRD sebagai wakil rakyat tidak dapat melakukan fungsinya secara baik karena lemahnya kedudukan yang dimilikinya.
Kepala daerah
bertanggungjawab  kepada  pemerintah  pusat dan memberikan keterangan laporan pertanggungjawaban kepada DPRD. Keterangan  laporan  pertanggungjawaban  ini menempatkan  DPRD  dalam  fungsi  wakil rakyat  yang  sangat  lemah  karena  tidak memiliki  efek  pertanggungjawaban  kepala daerah yang maksimal. Sedangkan pemerintah  pusat  dalam  prakteknya  tidak melakukan  pengawasan  secara  efektif  baik dalam  pengawasan  hukum  terhadap  Perda maupun pengawasan atas hasil-hasil pembangunan.
Masyarakat sebagai
pengawasan sosial juga tidak dapat
melakukan  fungsinya  secara  baik.  Satu- satunya  pengawasan  yang  masih  berjalan efektif terhadap penyelenggara pemerintahan daerah  adalah  pengawasan  fungsional  yang dilakukan oleh BPKP dan BPK. Dengan kata lain,  praktek  penyelenggaraan  pemerintahan daerah  selama  ini  tidak  dapat  dikontrol secara  baik  oleh  DPRD.  Pertanyaan  yang harus  diajukan  adalah  kepada  siapa  kepala daerah  harus  akuntabel?  Apakah  kepada pemerintah  pusat,  ataukah  kepada  DPRD ataukah  kepada  masyarakat.  Pertanyaan  ini harus  dijawab  secara  rinci  dan  jelas  dalam Peraturan  Perundanng-undang  Pemerintahan Daerah.

## III. P  E  N  U  T  U  P
Berdasarkan uraian-uraian yang telah diuraikan  diatas,  maka  dapat  menarik kesimpulan dan saran-saran sebagai berikut : a. Kesimpulan 1. Sistem Otonomi Daerah telah memberikan landasan strategis bagi terwujudnya penyelenggaraan otonomi daerah  yang  luas,  nyata  dan  bertanggung jawab  berada  didaerah  Kabupaten  dan  Kota yang didukung pula oleh adanya perimbangan  keuangan  secara  proporsional antara pusat dan daerah.
Kewenangan    Pemerintah    Pusat  hanya melakukan  pembinaan    yang    menekankan pada fasilitas  dalam upaya  memperdayakan daerah otonom, melalui pemberian pedoman, bimbingan,  pelatihan  dan  pengawasan  yang bersifat    represif    untuk  memberi  kebebasan kepada daerah otonom dalam berkreasi untuk menyelenggarakan    pemerintahannya  dan pengambilan  keputusan  yang  sesuai  dengan kondisi  daerahnya  terutama  kebijakan  yang harus cepat ditangani pelaksanaannya. 2.  Sistem  ketatanegaraan  dewasa  ini  tidak lagi  homogin  dan  tunggal  seperti  dulu. Desentralisasi dengan otonomi seluas- luasnya  sudah  hadir  dengan  berbagai konsekuensi  dalam  tafsir  berbeda-beda. Desentralisasi  dan  otonomi  seluas-luasnya sasarannya adalah untuk keadidayaan nasional.  Keadidayaan  nasional  tergantung kepada keberdayaan daerah. Dalam kerangka itu  perlu  direnungkan  dalam-dalam  bahwa
kesempatan  kita  belajar  demokrasi  sudah sangat  sempit,  globalisasi  adalah  tantangan di  depan  mata.  Kalau  tata  pemerintahan belum  juga  beres  dan  politisi  berebut  posisi sementara, maka kita akan semakin tertinggal dari negara-negara lain.
b. Saran- Saran
Pemikiran  dan  konstruksi  tentang asas  dekonsentrasi  dalam  penyelenggaraan pemerintahan harus diarahkan pada keseimbangan
untuk menciptakan efisiensi/efektivitas
pembangunan.
Fragmentasi dan tidak terkoordinirnya pemerintah  dapat  menyebabkan  gagalnya pembangunan  secara  nasional.  Karena  itu didiusulkan  beberapa  alternatif  kebijakan yang  dapat  diambil  :  Pertama,  Gubernur sebagai  wakil  pemerintah  pusat  di  daerah harus  menjadi  perekat  antara  pemerintah pusat  dan  pemerintah  daerah.  Dalam  hal  ini fungsi pengawasan, pembinaan dan koordinasi  harus  dilakukan  secara  optimal oleh  para  gubernur  terhadap  kabupaten/kota diwilayahnya,  oleh  karenanya  perlu  perlu digagas  perangkat  dekonsentrasi  gubernur yang  bersifat  fungsional  bukan  structural. Kedua,  kebijakan  yang  memfokuskan  dan memperkuat asas dekonsentrasi dalam penyelenggaraan pemerintahan sehingga dana-dana  dekonsentrasi  dapat  digunakan dengan  tepat  sasaran.  Strategi  ini  sejalan dengan  dengan  penguatan  otonomi  daerah. Ketiga,  adalah  membentuk  kembali  instansi vertikal di kabupaten/kota, agar penyelenggaraan  pemerintahan  daerah  dapat berjalan selaras dan seimbang.
Dalam  rangka  pelaksanaan  otonomi daerah  diperlukan  mengubah  pola  pikir segenap  birokrasi  Pemerintah  dari  orientasi kewenangan    menjadi  orientasi  pelayanan dan  pengayoman  kepada  masyarakat    serta organisasi  pemerintahan untuk mewujudkan pemerintahan    yang  bersih  berwibawa, modern, transparan  dan  profesional.
Dengan    diberlakukannya  otonomi daerah,    diharapkan  pemerintahan  daerah benar-benar  memperhatikan    hak  dan kewajiban  daerah  otonom.    Hendaklah otonomi daerah itu lebih merupakan kewajiban  daripada  hak,  yaitu  kewajiban
daerah untuk ikut serta melancarkan jalannya pembangunan sebagai sarana untuk mencapai  kesejahteraan  rakyat  yang  harus diterima  dan  dilaksanakan    dengan  penuh rasa tanggung jawab.
Selain itu dalam menyelenggarakan otonomi daerah  hendaklah  unsur  koordinasi  antara instansi-instansi  pemerintah  daerah  harus mendapat  perhatian  yang  khusus,    hingga dalam  menyelenggarakan  pemerintahan  di daerah  dapat  berjalan    dengan  serasi  selaras dan seimbang sebagaimana yang diharapkan.

## DAFTAR PUSTAKA
Abu  Daud  Busroh.    Sistem      Pemerintahan Republik  Indonesia.,   Bina Aksara. Jakarta.  1989.
Amrah  Muslimin.,    Aspek    –    Aspek Otonomi    Daerah.            Alumni Bandung.  1978 ……...    Beberapa    Azas    Dan      Pengertian
Pokok   Tentang   Administrasi  Dan Hukum Administras. Alumni
Bandung.  1985 Abdurahman.  Beberapa  Pemikiran    Tentang Otonomi  Daerah.    Media  Sarana Press.             Jakarta. 1987.
Eko  Prasojo.  Politik  Hukum  dan  Tata
Pemerintahan Dalam Otonomi Daerah.  Makalah  sisampaikan  pada Lokakarya dan Pra Seminar Nasional Otonomi Daerah. Universitas  Palembang.  10  Januari 2009.
Miriam    Budiardjo.      Dasar  –  Dasar    Ilmu Politik.        PT.    Gramedia.    Jakarta.. 1989.
M.  Kusnardi    dan    Harmaily  Ibrahim. Pengantar  Hukum  Tata  Nagara. Pusat    Studi                          Hukum  Tata
Negara    FH.  Univ.  Indonesia. Jakarta.1980.
Solly  Lubis.,      Pergeseran    Garis    Politik
Dan Perundang-undangan Mengenai  Pemerintahan  Daerah. Alumni. Bandung. 1987. Ni‟matul  Huda.  Hukum  Tata  Negara Indonesia. PT. Rajagrafindo
Persada. Jakarta. 2005
Sunindhiah.,        Praktek        Penyelenggaraan Pemerintahan    Di   Daerah.     Bina Aksara.  Jakarta. 1987
Suparmi  Pamudji.    Pelaksanaan      Azas Desentralisasi      Dan      Otonomi Daerah    Di  Dalam    Sistem Administrasi  Negara  Kesatuan RI. Karya Dharma. Jakarta, 1984. Sarundajana.  Pemerintahan  Daerah.  Pustaka Sinar Harapan. Jakarta. 1997.
Titik  Triwulantutik.  Pokok-Pokok  Hukum
Tata  Negara  Indonesia.  Prestasi Pustaka. Jakarta. 2005. Sentosa  Sembiring.  Himpunan  Lengkap Undang-Undang Tentang Pemerintahan Daerah/Undang- Undang  Nomor  32  Tahun  2004 Tentang Pemerintahan Daerah. Nuansa Aulia. Jakarta. 2006. Zen  Zanibar.  Politik  Hukum  dan  Tata Pemerintahan Dalam Otonomi Daerah.  Makalah  sisampaikan  pada Lokakarya dan Pra Seminar Nasional Otonomi Daerah. Universitas  Palembang.  10  Januari 2009.