## PROBLEM TATA KELOLA PEMERINTAHAN YANG BERBASIS WILAYAH KEPULAUAN DI PROVINSI MALUKU UTARA
1 Jamal Hi Arsyad * , 2 Bambang Daud
1,2 Fakultas Hukum Universitas Khairun jamalros16@gmail.com, 1 bambangdaud1981 , 2
Naskah diterima: 05 Sept. 2020; revisi: 23 Sept. 2020; disetujui: 15 Okt. 2020

## Abstract
Indonesia is the largest archipelago in the world, which has various natural resources, especially in the marine and fisheries aspects. In the context of North Maluku which has such great potential and has an important meaning not only at the regional economic level  but  also  at  the  national  economy,  it  is  necessary  to  have  synergy  between  the Regional  and  Central  Governments  in  planning  and  managing  the  various  potentials that  exist  as  a  basic  need.  However,  in  practice the  regional  government  experiences various problems, especially in the aspect of governance based on the archipelago in North Maluku. The results of this research indicate that there are regulations or various policies needed to answer these various problems, especially the utilization of various potentials for the prosperity and welfare, especially the people of North Maluku. Thus, strengthening governance is a must.
Keywords: archipelago areas, governance, North Maluku.
* Alamat korespondensi: Fakultas Hukum, Universitas Khairun Kampus Gambesi Kotak Pos 23372 Ternate Telp.: (0921) 326440 E-mail: jamalros16@gmail.com

## I.  LATAR BELAKANG
Indonesia secara kodrati merupakan negara kepulauan terbesar di dunia dengan jumlah  pulau  sekitar  17.499,  dari  sekian  yang  ada  yang  telah  didaftarkan  ke  PBB sebanyak 13.466 pulau (Kresno Buntoro, 2017:8). Sebagai negara kepulauan, Indonesia memiliki wilayah perairan yang sangat luas dimana sepertiga wilayah Indonesia adalah perairan  yang  terbentang  diantara  Samudera  India  dan  Samudera  Pasifik.  Indonesia memiliki potensi geografis, demografis dan sumber kekayaan alam di wilayah perairan dan  lautan  sehingga  harus  dimanfaatkan  semaksimal  mungkin  untuk  kesejahteraan masyarakat.
Bahkan  berdasarkan  data  yang  diperoleh  Negara  Indonesia  merupakan  negara kepulauan terbesar di dunia. Luas wilayah Indonesia seluruhnya adalah 5.193.250 km2. Dua  pertiga  wilayah  Indonesia  merupakan  perairan  atau  wilayah  laut.  Luas  wilayah perairan  di  Indonesia  mencapai  3.287.010  km2  Adapun  wilayah  daratan  hanya 1.906.240  km2.  Wilayah laut  teritorial  merupakan  laut  yang  masuk  ke  dalam  wilayah hukum  Negara  Indonesia.  Berdasarkan  “ Territoriale  Zee  en  Maritieme  Kringen Ordonante ”  tahun  1939,  wilayah  teritorial  Laut  Indonesia  ditetakkan  sejauh  3  mil diukur dari garis luar pantai. Lihat dalam ( http://letifebriyanti78.blogspot.com/2014/04/indonesia-adalah-negara-maritim.html di unduh pada tanggal 11 November 2018)
Pembangunan  daerah  sebagai  bagian  integral  pembangunan  nasional  sesuai dengan  amanat  Undang-Undang  Republik  Indonesia  Nomor  9  tahun  2015  tentang perubahan  kedua  atas  Undang-Undang  Republik  Indonesia  Nomor  23  tahun  2014 tentang  Pemerintahan  Daerah,  dengan  menganut  suatu  prinsip  demokrasi  yang bermakna  dari  rakyat  oleh  rakyat  dan  untuk  rakyat.  Dalam  suatu  negara  yang demokratis  rakyat  sebagai  obyek  yang  paling  utama  untuk  dapat  diperhatikan,  maka kepentingan rakyat selalu bersanding dengan kepentingan negara.
Kehadiran  daerah  yang  menjadi  presentasi  dari  negara,  setidaknya  dapat memberikan  harapan  dan  sekaligus  menjawab  berbagai  problem  yang  dihadapi,  baik dalam  konteks  pikiran  atau  gagasan  yang  sekaligus  menjadi  suatu  konsep  yang  tidak hanya  dikonsepkan  tetapi  harus  dapat  diimplementasikan  dalam  kerja-kerja pemerintahan terutama dalam konteks pemerintahan daerah. Olehnya itu dalam berbagai upaya untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat menjadi prasarat penting, namun harus dapat  diakui  bahwa  letak  geografis  wilayah  Maluku  Utara  sebagai  wilayah  kepulauan menjadi  suatu  problem  terhadap  akselarasi  pemerintah  daerah  dalam  mewujudkan proses  pembangunan  dengan  konsep  tata  kelola  pemerintahan  yang  berbasis  pada kepulauan.
Gagasan  tentang  membangun  pemerintahan  yang  berbasis  kepulauan, sesungguhnya muncul sejak diberlakukan otonomi daerah yang mulai sejak tahun 1999 dan  berlaku  secara  efektif  sejak  tahun  2002,  memberikan  harapan  yang  cukup  besar dalam mewujudkan kemandirian daerah dalam memenuhi hak-hak warga negara dalam berbagai aspek kehidupan. Namun dalam kenyataanya bukan menjadi bagian dari upaya
penyelesaian  persoalan  tetapi  dalam  realitasnya  dilapangan  menimbulkan  beberapa permasalahan  pokok,  yang  sampai  saat  ini  belum  teratasi  dengan  baik,  salah  satu diantaranya khususnya di Maluku Utara adalah problematika pengelolaan pemerintahan daerah  yang  berbasis  pada  wilayah  kepulauan.  Problem  tersebut  harus  dipecahkan dengan  melibatkan  berbagai  pihak,  dengan  demikian  maka  kebutuhan  terhadap  akses publik atas terselenggaranya pemerintahan yang baik (good governance) , menjadi suatu keharusan.
Mempertimbangkan  berbagai  karakteristik  pada  wilayah  kepulauan,  setidak setidaknya  menurut  Mochtar  Kusumaatamadja,  bahwa  secara  klasik  kita  hanya mengenal adanya laut teritorial dan ada laut lepas, tetapi karena berbagai perkembangan yang ada khususnya dalam memanfaatkan sumber daya alam ada wilayah-wilayah yang memiliki karakter khusus, yaitu wilayah ZEE. Dengan adanya ZEE wilayah perairan itu adalah wilayah perairan internasional tetapi negara pantai bisa menerapkan hukumnya di ZEE dimana hukum nasional bisa diperlakukan di luar wilayah teritorialnya. Diluar itu  berlaku  prinsip  laut  lepas  dengan  prinsip  kebebasan,  namun  kebebasan  tersebut  di masa  kini  terbatas,  tidak  ada  lagi  kebebasan  yang  sifatnya  absolut  apalagi  kalau  kita berbicara tentang sumber daya laut yang semakin menipis dan berkurang.
Indonesia  memiliki  peran  yang  cukup  signifikan khususnya  dalam  membentuk rezim hukum Negara Kepulauan. Jadi kalau masih ingat dulu pada zaman Belanda kita punya  aturan  tentang  wilayah  maritim  tahun  1939  pada  saat  itu  pemerintah  Belanda menetapkan setiap pulau yang ada di wilayah Indonesia memiliki laut teritorial sejauh 3 mil, Sumatera 3 mil, Kalimatan 3 mil, dan pulau-pulau lainnya 3 mil. Konsekuensinya banyak  kantung-kantung  laut  lepas  yang  berada  di  pulau-pulau  yang  bertebaran  di wilayah Indonesia, dan kalau ada wilayah laut lepas konsekuensinya kebebasan, kapal asing  lalu-lalang  seenaknya.  Jadi  ini  menimbulkan  masalah  yang  sangat  serius  karena bisa berdampak merugikan kepetingan nasional. Jadi apa yang kemudian kita lakukan kita  mengeluarkan  yang  namanya  deklarasi  Djuanda  tahun  1957  yang  kalau  kita  lihat betul-betul  terinspirasi  kasus  Inggris  Norwegia.  Jadi  kita  tidak  lagi  menarik  garis pangkal  berdasarkan  lebar  3  mil  dari  masing-masing  pulau  tetapi  kita  menarik  garis pangkal  lurus  yang  menghubungkan  antara  titik-titik  terluar  dan  pulau  terluar  dari wilayah Indonesia.
Salah  satu  masalah  yang  cukup  penting  dalam  mengaplikasikan  pemerintahan yang  berbasis  kepulauan,  dengan  menekankan  pada  penguatan  dalam  tata  kelola pemerintahan  itu  sendiri  maupun  dalam  penegakan  hukum  laut  itu  sendiri.  Hal  ini menjadi penting untuk ditegaskan karena melihat perkembangan terkini yang sekarang masih dibahas, luasnya wilayah laut Indonesia menjadi tantangan pula untuk Indonesia, ada beberapa titik wilayah laut Indonesia yang masih menimbulkan sengketa perbatasan dengan  negara-negara  lain,  kita  berhadap  dengan  wilayah  yang  belum  jelas  batas- batasannya itu menjadi semakin pelik pada saat kita mau menegakkan hukum.
Kajian  tentang  pemerintahan  yang  berbasis  pada  kelautan  dengn  berbagai problem yang ada, maka secara umum harus dapat dimaknai bahwa pada daerah-daerah kepulauan  memiliki  karakteristik  akuatik  terestrial  (wilayah  laut  lebih  besar  dari
wilayah darat), yang membedakannya dengan daerah-daerah terestrial maupun terestrial akuatik. Dalam konteks ini maka yang menjadi karateristik dari provinsi yang berbasis kepulauan  adalah  antara  lain  :  (1)  Luas  wilayah  laut  yang  lebih  besar  dari  wilayah daratan,  (2)  Dari  segi  persebaran  demografis,  penduduk  wilayah  kepulauan  biasanya bersifat  relatif  sedikit  dan  penyebarannya  tidak  merata,  (3)  Dari  segi  sosial  budaya, komunitas-komunitas  di  wilayah  kepulauan  tersegregasi  dalam  pemukiman  menurut territorial suatu pulau, sehingga berimplikasi pada kuatnya rasa keterikatan pada tanah (baca:  pulau),  pola  hidup  pada  pulau-pulau  kecil senang  selaras  dengan  alam (lamban menerima perobahan), (4) Dari segi ketersediaan sumber daya alam, relatif beragam, (5) Dari  segi  sistim  kehidupan,  ditentukan  oleh  tingkat  isolasi  geografis  dengan  keunikan habitat  (endemis)  dan  keanekaragamaan  biotik  (biodiversitas),  (6)  Dari  segi  sosial ekonomi, aktivitas ekonomi, jenis dan derajat dinamika ekonomi umumnya terbatas dan berskala  kecil,  serta  belum  didukung  oleh  jaringan  distribusi  dan  pemasaran  secara memadai,  (7)  Dari  segi  lingkungan,  sumber  daya  lingkungan  kecil,  rentan  terhadap perubahan (entrophy), rawan bencana alam (gelombang di permukaan laut, didominasi oleh  gelombang  gravitasi  yang  ditimbulkan  oleh angin;  arus laut  disebabkan  oleh  dua faktor yakni angin musim dan pasang surut), (8) Dari segi biogeografis, terdapat potensi keanekaragaman  hayati  darat  dan  perairan  sekitar  pulau-pulau  (kecil),  (9)  Hampir semua  provinsi  kepulauan  berada  pada  wilayah/kawasan  perbatasan  negara,  yang memiliki  pulau  kecil  terluar.  (Rancangan  Naskah  Akademik  RUU  Daerah  Kepulauan Versi Badan Kerja sama Daerah Kepuluan, 2010: 6)
Masa  depan  Indonesia  khususnya  Maluku  Utara  berada  pada  berbagai  potensi yang dihasilkan dari laut. Bahkan menjadi sumber pertumbuhan ekonomi yang bisa kita harapkan  untuk  masa  depan  dengan  berusaha  untuk  meningkatkan  berbagai  produksi terutama  pada  sector  kelautan  dan  perikanan.  Komitmen  untuk  menjadikan pemerintahan yang berbasis pada kepuluan bukan konsep yang lahir tampa gagasan dan pikiran  baik  dalam  jangka  pendek  maupun  jangka  panjang  tetapi  khususn  di  Maluku Utara  konsep  tersebut  merupakan  salah  satu  andalan  untuk  pembangunan  masa  depan Maluku  Utara  yang  sudah  lama  di  gagas.  Gagasan-gagasan  tersebut  bisa  dapat  dilihat dari  berbagai  dokumen  perencanaan  pembangunan  daerah  yang  dapat  menjadikan perikanan dan kelautan sebagai titik berangkat bagi pembangunan Maluku Utara.
Namun yang terjadi dengan melihat berbagai problema yang terjadi baik secara konsep  maupun  dalam  kenyataan  yang  terjadi  di  lapangan  dengan  melihat  berbagai fenomena yang terjadi, sesungguhnya dapat menunjukkan bahwa konsep pembangunan tersebut  tidak  lagi  memiliki  suatu  orentasi  yang  jelas  sebagai  suatu  paradigma pembangunan  yang  harus  dapat  diwujudkan.  Berbagai  problem  yang  dapat  memaknai sebagai  suatu  usaha  terhadap  harapan  untuk  mewujudkan  konsep  tersebut  setidaknya dengan adanya momentum visi poros maritim dan tol laut yang ingin diwujudkan oleh pemerintahan  Jokowi  dan  Jusuf  Kalla  yang  dapat  menjadikan  berbagai  sektor  dari potensi  kelautan  menjadi  koordinat  baru  sebagai  suatu  peta  pembangunan  nasional maupun  daerah.  Olehnya  yang  terpenting  adalah  bagaimana  memaknai  konsep
pembangunan  tersebut  untuk  menjadi  komitmen  bersama  dalam  desain  tata  kelola pemerintahan yang berbasis pada kepulauan.
Provinsi Maluku Utara ada di salah satu Alur Laut Kepulauan Indonesia (ALKI). ALKI  ini  di  atur  berdasarkan  Konvensi  Hukum  Laut  PBB  Tahun  1982  untuk mengakomodasi hak lintas dari kapal dan pesawat asing yang terbang di atas perairan Indonesia jadi provinsi ini sangat penting jika kita berbicara tentang penegakan hukum kalau terjadi pelanggaran pada saat kapal atau pesawat itu melakukan lintasan. Bagian yang  terpenting  adalah  dari  permasalahan  hukum  laut  kita  dapat  memberikan  jaminan terhadap sustainable development (pembangunan berkelanjutan) artinya kita tidak hanya berhenti  sampai  disini  tapi  kita  juga  harus  mewariskan  apa  yang  kita  miliki  pada generasi  berikut,  potensi  laut  kita  sangat  besar,  negara  kepulauan  terbesar,  negara dengan  garis  pantai  terpanjang  di  dunia,  negara  dengan  jumlah  pulau  terbanyak,  dan sebagainya. Tapi itu tidak berarti apabila kita tidak bisa memanfaatkan ini dengan cara- cara  yang  bijak.  Masalah  pembangunan  berkelanjutan  merupakan  masalah  yang  harus kita jawab bersama dengan memulai dari hal-hal yang kecil.
Berdasarkan  kajian  hukum  laut,  maka  setelah  lahirnya  Konvensi  Internasional Internasional  PBB  mengenai  Hukum  Laut  (U.N.  Convention  on  the  Law  of  the  Sea) pada  tahun  1982,  arti  hukum  laut  internasional  semakin  menonjol.  Jika  beberapa konvensi  hukum  laut  yang  lahir  pada  tahun  1958  mengatur  hal-hal  secara  terpecah- pecah  (a.i  mengenai  landas  kontinen),  maka  pada  Konvensi  Hukum  Laut  tahun  1982 menciptakan  suatu  kerangka  yang  sangat  luas  bagi  pengaturan  seluruh  tata  ruang kelautan. Didalamnya antara lain diatur hal-hal sebagai berikut (1) Batas-batas ketata- ruangan  semua  ruang  kelautan  serta  regim  hukum  mengenai  kedaulatan  nasional  atau yuridiksi  atas  kawasan  tata-ruang  samudra  yang  menyambung  dengan  pantai,  akses terhadap  lautan,  (2)  Pelayaran,  perlindungan  dan  pelestarian  lingkungan  terhadap pencemaran,  (3)  Eksploitasi  sumber-sumber  daya  alam  hayati  dan  non-hayati  serta pelestariannya,  riset  ilmiah  mengenai  maritime,  (4)  Penambahan  dasar  laut,  dan  (5) Penyelesaian pertikaian. (M. Husen Umar, 2017:6).
Hukum  laut  dalam  konteks  Indonesia  dalam  arti  mencakup  segala  aspek penggunaan  atau  pemanfatan  laut  dan  sumber-sumber  yang  terdapat  di  laut.  Dalam literatur  hukum  di  negara-negara  kontinental  seperti  negara  Belanda,  hukum  laut umumnya  diartikan  pula  sebagai  hukum  pelayaran  yang  terutama  berfokus  pada pengaturan penyelenggaraan pengangkutan melalui laut dan hal-hal yang berhubungan dengan  itu.  Sedangkan  di  negara-negara  yang  menganut  sistem  hukum  anglo-saxon dikenal  istillah  hukum  maritim  sebagai  ketentuan-ketentuan  yang  berfokus  pada pengangkutan  melalui  laut  yang  berhubungan  dengan  perdagangan  internasional. Dengan  demikian  maka  dapat  dikatakan  bahwa  hukum  maritim  pada  hakekatnya merupakan bagian yang khusus dari hukum laut dalam arti yang luas.  Dengan demikian maka  dalam  mengkaji  hukum  maritim  dengan  hukum  laut  terdapat  kaitan  antara keduanya, dimana sama-sama mengatur kegiatan di laut, hukum laut mengatur asas-asas dan  ketentuan-ketentuan  pokok  yang  kemudian  memperoleh  penjabarannya  dalam hukum maritim. Pemaknaan kedua hukum tersebut setidaknya dapat memberikan suatu
penguatan  tata  kelola  pemerintahan,  dengan  kewenangan  pemerintahan  daerah  yang diberikan  sebagaimana  yang  ditegaskan  dalam  amanat  Undang-undang  Dasar  1945 yang  menegaskan  Indonesia  sebagai  negara  Kepulauan  yang  mengedepankan  peran daerah  dalam  menggerakkan  upaya-upaya  pembangunan  kelautan  seperti  ditegaskan pada  Undang-undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang  Pemerintahan  Daerah  dan Undang-undang Nomor 32 Tahun 2014 tentang Kelautan. UU 23 Tahun 2014 mengatur penyelenggaraan  urusan  pemerintahan  bidang  kelautan  oleh  Pemerintah  Daerah Provinsi  dengan  kewenangan  untuk  mengelola  sumber  daya  alam  di  laut  yang  ada  di wilayahnya meliputi: (a) Eksplorasi, eksploitasi, konservasi, dan pengelolaan kekayaan laut di luar minyak dan gas bumi; (b) Pengaturan administratif (c) Pengaturan tata ruang (d)  Ikut  serta  dalam  memelihara  keamanan  di  laut;  dan  (e)  ikut  serta  dalam mempertahankan  kedaulatan  Negara,  (“Indonesia  Poros  Maritim  Dunia  :  Memperkuat Peran Pemerintah Daerah”, dalam http://agroobserver.com/857/. Diunduh pada tanggal 21 Oktober 2018).
Kewenangan  daerah  Provinsi  untuk  mengelola  sumber  daya  alam  di  laut sebagaimana dimaksud paling jauh 12 (dua belas) mil laut diukur dari garis pantai ke arah  laut  lepas  dan/atau  ke  arah  Perairan  Kepulauan.  Bahkan  untuk  daerah  provinsi yang berciri kepulauan, pemerintah pusat dalam menyusun perencanaan pembangunan dan  menetapkan  kebijakan  DAU  dan  DAK  harus  memperhatikan  ciri  kepulauan tersebut. Pemerintah juga harus mendukung strategi percepatan pembangunan kelautan daerah dengan memberikan prioritas pembangunan dan pengelolaan sumber daya alam di laut, percepatan pembangunan ekonomi, pembangunan sosial budaya, pengembangan sumber  daya  manusia,  pembangunan  hukum  adat  terkait  pengelolaan  laut,  dan partisipasi masyarakat.
Undang-undang  Nomor  32  Tahun  2014  tentang  Kelautan  menekankan  juga bahwa  pemerintah  daerah  berwenang  melakukan  pengelolaan  kelautan  untuk  sebesar- besarnya  kemakmuran  rakyat  melalui  pemanfaatan  dan  pengusahaan  sumber  daya kelautan.  Pemanfaatan  sumber  daya  kelautan  yang  penting  dikembangkan  yakni perikanan, energi dan sumber daya mineral, sumber daya pesisir dan pulau-pulau kecil dan  sumber  daya  nonkonvensional.  Untuk  pengusahaan  sumber  daya  kelautan pemerintah  daerah  perlu  memfokuskan  pada  industri  kelautan,  wisata  bahari, perhubungan laut; dan bangunan Laut.

## II. METODE PENELITIAN
Penelitian  ini  menggunakan  penelitian  normatif-empiris  dengan  suatu pengkajian  hukum  laut,  dengan  menggunakan  pendekatan  perundang-undangan (Kadarudin,  2020:253),  maka  diharapkan  melahirkan  berbagai  kebijakan  atau mereformasi  yang  sudah  ada,  dan  melihat  dengan  berbagai  norma  hukum  yang  sudah ada.  Dengan  demikian  maka  model  tata  kelola  pemerintahan  yang  berbasis  pada kelautan  yang  fokusnya  kepada  masyarakat  menjadi  suatu  keniscayaan  bisa  dapat terwujud  sebagaimana yang diharapkan dalam penelitian ini.

## III. HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN

## Model Tata Kelola Pemerintahan Daerah yang Berbasis Wilayah Kepulauan.
Secara  geografis  Provinsi  Maluku  Utara  terletak  pada  koordinat  3º40' LS  - 3º0' LU  dan  123º50'  BT  -  129º50' BT.  Luas  wilayah  provinsi  Maluku  Utara  adalah 145.801,10  km 2 ,  terdiri  dari  lautan  seluas  114.288,94  km 2 dan  wilayah  daratan 31.512,16  km 2 .  Dari  data  tersebut  tampak  bahwa ¾ wilayah  Maluku  Utara  adalah lautan.  Dari  aspek  rasio  (perbandingan)  wilayah  lautan  dan  daratan,  Provinsi  Maluku Utara  menduduki  peringkat  kelima  diantara  provinsi-provinsi  kepulauan,  dengan rasio lautan dan daratan 3,63 berbanding 1.
Selain  itu,  Maluku  Utara  memiliki  8  gugusan  kepulauan.  Gugusan  kepulauan tersebut  antara  lain  gugus  pulau  Halmahera,  Morotai,  Ternate-Tidore,  Bacan,  Obi, Taliabu,  Mangoli  dan  gugus  pulau  Sula.  Pergerakan  perekonomian  daerah  di  Maluku Utara sebagian besar bersumber dari perekonomian rakyat yang bertumpu pada sektor pertanian,  perikanan  dan  jenis  hasil  laut  lainnya.  Komoditas  utama  yang  mendukung perekonomian Maluku Utara antara lain kopra, pala, cengkeh, tuna dan cakalang, emas serta nikel.
Mengingat  letak  geografis  tersebut  diatas  maka  problem  tata  kelola pemerintahan  yang  ingin  diwujudkan  juga  harus  memperhatikan  kondisi  tersebut. Olehnya  itu  salah  satu  model  tata  kelola  pemerintahan  untuk  daerah  kepulauan  atau daerah  yang  disebut  dengan  model  partisipatif  masyarakat.  Model  ini  menunjukan bahwa wilayah yang didominasi perairan harus melibatkan partisipasi masyarakat dalam setiap  penyelenggaraan  pemerintah  dan  pembangunan  khususnya  di  bidang  kelautan dan  selama  ini  konsep  tersebut  dibelum  difungsikan  sebagaimana  yang  diharapkan karena rakyat selalu diposisikan sebagai subyek bukan obyek. Keterlibatan masyarakat tersebut  merupakan  wujud  dari  pemerintahan  demokratis  dimana  masyarakat  diberi kesempatan yang luas untuk ikut merencanakan pembangunan sesuai dengan kebutuhan yang  diinginkan  masyarakat.  Tidak  hanya  pada  aspek  perencanaan,  keterlibatan masyarakat  juga  menghendaki  dukungan  dalam  pelaksanaan  pembangunan  dan pelayanan  umum,  ikut  menikmati  hasil-hasil  pembangunan  dan  pelayanan,  sekaligus memantau  dan  mengevaluasi  kinerja  pemerintahan  baik  pemerintahan  di  tingkat  pusat maupun di daerah.
Konsep  partisipasi  masyarakat  sendiri  sebagaimana  yang  dikemukakan  oleh Davis bahwa partisipasi adalah define as mental and emotional envolvement of a person in  a  group  situation  which  encourages  him  to  contribute  to  group  goals  and  share responsibilities in them , (G. Rathnakar, 2012:135-141). Pendapat tersebut menunjukan bahwa,  partisipasi  dapat  diartikan  sebagai  keterlibatan  mental  dan  emosional  seorang individu  dalam  situasi  kelompok  tertentu  yang  mendorongnya  untuk  berkontribusi untuk  mencapai  tujuan  kelompok  dan  berbagi  tanggung  jawab  di  dalam  pencapaian tujuan  tersebut.  Lebih  lanjut  Davis  mengatakan  bahwa  kontribusi  masyarakat  dalam pencapaian  tujuan  (manajemen)  pembangunan  tersebut  dilakukan  dalam  tiap-tiap
tahapan  mulai  dari  perencanaan,  perumusan  agenda  kerja  pembangunan,  pelaksanaan pembangunan, hingga evaluasi kegiatan pembangunan. Hal yang sama juga dikemukan oleh  Siagian  berpendapat  bahwa  partisipasi  itu  ada  yang  bersifat  aktif  dan  ada  juga partisipasi yang bersifat pasif. Partisipasi yang bersifat pasif berarti bahwa dalam sikap, perilaku  dan  tindakannya  tidak  melakukan  hal-hal  yang  mengakibatkan  terhambatnya suatu  kegiatan  pembangunan.  Sedangkan  partisipasi  aktif  dapat  berwujud  dengan melihat  pada,  (a)  Turut  memikirkan  nasib  sendiri  dengan  memanfaatkan  lembaga- lembaga  sosial  dan  politik  yang  ada  di  masyarakat  sebagai  saluran  aspirasinya,  (b) Menunjukkan adanya kesadaran bermasyarakat dan bernegara yang tinggi dengan tidak menyerahkan nasib kepada orang lain, seperti kepada pimpinan, kelompok masyarakat, baik  yang  sifatnya  formal  maupun  informal,  (c)  Memenuhi  kewajiban  sebagai  warga negara yang bertanggung jawab seperti membayar pajak secara jujur serta berkewajiban lainnya, (d) Ketaatan kepada berbagai peraturan perundang-undangan yang berlaku, (e) Kerelaan  melakukan  pengorbanan  yang  dituntut oleh  pembangunan  demi  kepentingan bersama yang luas dan penting, (Sondang P. Siagian, 1994:6).
Menurut  Conyers,  partisipasi  masyarakat  memiliki  arti  sangat  penting  dalam pelaksanaan  pembangunan.  Terdapat  tiga  alasan  mengapa  partisipasi  masyarakat diperlukan,  yakni:  (a)  Masyarakat  merupakan  sumber  informasi  yang  memberikan gambaran  tentang  kondisi  dan  kebutuhan  daerah  setempat,  (b)  Masyarakat  akan  lebih percaya  kepada  program  kegiatan  pembangunan  bilamana  mereka  dilibatkan  dalam perencanaan,  serta  memiliki  tanggung  jawab  dan  kepedulian  untuk  menyukseskan pelaksanaannya  karena  adanya  rasa  memiliki  terhadap  program  dan  kegiatan  tersebut, dan  (c)  Keterlibatan  masyarakat  sebagai  bentuk  terlaksananya  hak  demokrasi  untuk turut  serta  menentukan  dan  memantau  terlaksananya  pembangunan.  (Diana  Conyer 1994:154).
Partisipasi masyarakat dapat diwujudkan atas dasar inisiatif masyarakat sendiri, artinya masyarakat berpartisipasi atas kesadarannya sendiri untuk mendukung program pemerintah  atau  berinisiatif  mewujudkan  kondisi  yang  ia  inginkan.  Selain  itu, partisipasi  masyarakat  juga  dapat  terwujud  apabila  diminta,  artinya  partisipasi  ada apabila pemerintah meminta atau memaksa masyarakat untuk melakukannya. Partisipasi bentuk  lain  adalah  keterlibatan  masyarakat  atas  adanya  timbal  balik  finansial  atau karena  adanya  insentif,  yakni  partisipasi  yang  dilakukan  masyarakat  bukan  atas kesadaran sendiri melainkan adanya iming-iming bayaran atau insentif tertentu apabila dilakukan.
Cohen  dan  Uphoff  sependapat  dengan  Conyers,  bahwa  partisipasi  merupakan bentuk  kepedulian  masyarakat  untuk  mengambil  bagian  atau  peran  dalam pembangunan.
Faktor-faktor  Penghambat  dalam  Mewujudkan  Tata  Kelola  Pemerintahan  yang Berbasis Wilayah Kepulauan Khususnya di Maluku Utara .
Kondisi Geografis.
Daerah  kepulauan  memiliki  berbagai  keunikan  ciri  geografis.  Keunikan  utama adalah bahwa untuk mencapai daerah kepulauan memerlukan transportasi laut sebagai sarana  utama,  dan  infrastruktur  lain  yang  memerlukannya.  Provinsi  Maluku  Utara terdiri  dari  10  Kabupaten/  Kota  yang  menyebar  di  pulau-pulau  dan  dipisahkan  oleh lautan.  Sehingga  dengan  jarak  tempuh  yang  jauh,  infrastruktur  yang  tidak  memadai membuat  kawasan  kepulauan  menjadi  tertinggal  dari  pembangunan.  Keunikan  yang kedua, adalah bahwa daerah kepulauan ditandai dengan wilayah pemukiman masyarakat yang  umumnya  berdiam  di  daerah  pesisir,  dimana  ada  perbedaan  antara  komunitas kepulauan  dengan  komunitas  daratan.  Suatu  keadaan  riil  yang  terjadi  bahwa  dalam jangka panjang kehidupan nelayan dan pulau-pulau akan tertinggal dan terus menurun. Ketiga,  pembangunan  daerah  kepulauan  sangat  bervariasi,  tergantung  besarnya  pulau- pulau  dan  lanskap  tanahnya.  Daerah  yang  relatif  sempit  kepulauannya  dan  jauh  dari pusat pembangunan, biasanya relatif tertinggal, (Mashuri, 2001:73-98).
Gambaran di atas nampak bahwa hambatan terbesar bagi partisipasi masyarakat dalam pembangunan di provinsi kepulauan seperti Maluku Utara adalah faktor kondisi geografis.  Geografis  yang  terdiri  dari  ratusan  pulau  dengan  sebaran  penduduk  yang tidak  merata  menjadi  kesulitan  tersendiri  dalam  pelaksanaan  program  pembangunan. Tersebarnya  penduduk  di  ratusan  pulau,  tentu  menjadi  kendala  dalam  melaksanakan koordinasi,  konsolidasi  dan  integrasi  antar  wilayah.  Pendekatan  pembangunan  di wilayah  yang  bercirikan  daratan  tidak  dapat  diseragamkan  dengan  wilayah  yang bertipologi  gugusan  pulau  karena  karakteristiknya  yang  berbeda.  Wilayah  kepulauan cenderung  terisolasi,  minim  fasilitas  dan  memiliki  lingkungan  yang  peka.  Oleh karenanya,  pembangunan  infrastruktur  wilayah  perlu  disesuaikan  dengan  karakteristik wilayah kepulauan.
Kurangnya Sumber Daya Manusia Masyarakat Sipil
Wilayah  pesisir  di  Indonesia  mempunyai  kekayaan  sumber  daya  alam  yang berlimpah, tetapi potensi tersebut belum dimanfaatkan secara optimal disebabkan oleh beberapa faktor, diantaranya rendahnya kualitas sumber daya manusia. Penduduk yang tinggal  di  wilayah  pesisir  pada  umumnya  hidup  dengan  kondisi  ekonomi  yang  masih memprihatinkan  diindikasikan  dari  tingginya  kasus  kemiskinan  di  wilayah  ini. Kehidupan penduduk di wilayah pesisir, khususnya nelayan pada umumnya tergantung pada pemanfaatan sumber daya alam dengan menggunakan teknologi dan modal yang terbatas.  Untuk  meningkatkan  kualitas  sumber  daya  manusia  dan  mengurangi kemiskinan  di  wilayah  pesisir  berbagai  program  pemberdayaan  ekonomi  masyarakat telah dilakukan.
Tantangan  yang  dihadapi  dalam  upaya  meningkatkan  kualitas  sumber  daya manusia,  khususnya  berkaitan  dengan  pendidikan  penduduk  adalah  rendahnya apresisasi  tentang  pentingnya  pendidikan.  Masyarakat,  khususnya,  nelayan  belum memandang arti penting pendidikan bagi masa depan anak keturunannya. Mereka masih
beranggapan  bahwa  untuk  melakukan  kegiatan  penangkapan  ikan  tidak  perlu mempunyai  latar  belakang  pendidikan  formal  yang  tinggi.  Hal  ini  menyebabkan rendahnya  motivasi  untuk  melanjutkan  pendidikan  ke  jenjang  yang  lebih  tinggi, sehingga  angka  putus  sekolah  cukup  tinggi.  Oleh  karena  itu,  alternatif  solusi  untuk meningkatkan  sumber  daya  manusia  di  wiayah  pesisir  dalam  jangka  pendek  adalah pendidikan  untuk  anak  nelayan  tidak  bisa  diseragamkan,  tetapi  perlu  disesuaikan dengan  kondisi  aktual  masyarakat  setempat.  Model  pembelajaran  yang  dikembangkan adalah  pembelajaran  yang  berorientasi  pada life  skill (kecakapan  hidup)  yang memberikan  bekal  dasar  dan  latihan  tentang  nilai-nilai  untuk  bisa  menanggulangi permasalahan dalam kehidupan. Salah satu contohnya adalah bagaimana anak nelayan dibekali  kecakapan  hidup  untuk  mengelola  keuangan  sehingga  dapat  mengurangi kebiasaan  hidup  yang  cenderung  konsumtif.  Dalam  jangka  panjang,  upaya  untuk meningkatkan pendidikan formal masyarakat pesisir tetap dilakukan dengan membedah faktor-faktor  yang  mempengaruhi  rendahnya  kesadaran  dan  kepedulian  masyarakat tentang  arti  penting  pendidikan.  Pembangunan  sarana  dan  prasarana  perekonomian seyogyanya  telah  mendorong  pemasaran  hasil  tangkapan  nelayan  menjadi  lebih  baik, sehingga  mampu  meningkatkan  pendapatan  masyarakat  sekaligus  juga  meningkatkan produksi  perikanan  di  tingkat  kabupaten.  Akan  tetapi  ancaman  terhadap  degradasi sumber  daya  laut  yang  diakibatkan  adanya  pemanfaatan  berlebih over  fishing juga semakin meningkat (Kadarudin, 2020:512).
The  Bangkok  Declaration  on  Combating  Marine Debris  in  the  ASEAN  Region and ASEAN Framework of Action on Marine Debris is a form of awareness of ASEAN member countries in combating marine debris. Not only that, every country leader has agreed  to  take  a  national  strategic  policy  in  implementing  these  two  regional documents in order to be effective and have value in improving the marine environment. Both  of  these  instruments  have  become  regional  laws  that  are  soft  law  because  they have created general legal norms that will be used by the international community as key  principles  in  the  future  to  resolve  international  environmental  issues,  moreover, both of these declarations are in accordance with the Principles of Due Diligence and Harm  Prevention  and  the  Principles  of  Transboundary  Co-operation  in  Cases  of Environmental  Risk  within  the  framework  of  international  environmental  law,  so  the challenge is ASEAN member countries’ compliance with the regional legal agreement (Kadarudin, 2020:902).
Masih rendahnya pemanfaatan informasi menyebabkan kesenjangan informasi di dalam  masyarakat.  Akibatnya  masyarakat  sulit  berpartisipasi  dan  ikut  terlibat  dalam proses  penyelenggaraan  pemerintahan  dan  berperan  dalam  ruang  publik,  dan  dalam mengawasi penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan. Hal ini tidak terlepas dari masalah  penyediaan,  pengelolaan,  dan  penyebarluasan  informasi  publik  yang  masih sampai  saat  ini  masih  mengalami  berbagai  kekurangan,  akibat  dari  keterbatasan kapasitas sumber daya manusia bidang informasi dan komunikasi, belum memadainya regulasi  di  bidang  komunikasi  dan  informasi,  serta  sarana  dan  prasarana komunikasinya.
Jurnal Ilmu Hukum “THE JURIS” Vol. IV, No. 2, Desember 2020 ISSN 2580-0299,  e-ISSN 2580-8370 http://ejournal.stih-awanglong.ac.id/index.php/juris
Tingkat  kemiskinan  juga  bagus  digunakan  sebagai  indikator  untuk  mengukur pembangunan daerah. Untuk mengukur tingkat kemiskinan, BPS menggunakan konsep kemampuan  memenuhi  kebutuhan  dasar  ( basic  needs  approach ).  Dengan  pendekatan ini, kemiskinan dipandang sebagai ketidakmampuan dari sisi ekonomi untuk memenuhi kebutuhan dasar makanan dan bukan makanan yang diukur dari sisi pengeluaran. Jadi Penduduk  Miskin  adalah  penduduk  yang  memiliki  rata-rata  pengeluaran  perkapita perbulan  dibawah  garis  kemiskinan.  Garis  Kemiskinan  (GK)  merupakan  penjumlahan dari  Garis  Kemiskinan  Makanan  (GKM)  dan  Garis  Kemiskinan  Non  Makanan (GKNM). Penduduk yang memiliki rata-rata pengeluaran perkapita per bulan di bawah Garis Kemiskinan dikategorikan sebagai penduduk miskin.
Kurangnya  koordinasi  antara  Pemerintah  Provinsi  Maluku  Utara  dengan  10 Kabupaten/Kota.
Belum  optimalnya  penataan  kelembagaan  instansi  pemerintah  daerah mengakibatkan terjadinya tumpang tindih kewenangan. Demikian pula rumusan tupoksi yang  kurang  jelas  sehingga  menghambat  terjadinya  koordinasi  dan  sinergi  dalam perumusan dan pelaksanaan kebijakan. Besarnya potensi sumber daya yang ada di laut mengakibatkan isu kewenangan pengelolaan wilayah laut menjadi perhatian serius dari berbagai stakeholder. Pemerintah Daerah beranggapan bahwa dengan dilaksanakannya desentralisasi  maka  kewenangan  pengelolaan  sumber  daya  kelautan  yang  ada  dalam ruang  lingkup  wilayahnya  mutlak  berada  di  tangan  daerah  tersebut  tanpa memperhatikan kepentingan-kepentingan daerah sekitar dan terlebih-lebih kepentingan pemerintah pusat.
Masalah  perbedaan  kepentingan  yang  telah  disebutkan  di  atas  yang  sering menyebabkan  terjadinya  friksi-friksi  antara  beberapa  daerah  dan  antara  pemerintah daerah dengan pemerintah pusat. Dengan adanya pengaturan batas wilayah laut sejauh 12  mil  yang  merupakan  kewenangan  provinsi,  beberapa  daerah  beranggapan  bahwa pemanfaatan  sumber  daya  laut  yang  ada  diwilayahnya  tidak  boleh  dilakukan  oleh daerah  lain  bahkan  oleh  pemerintah  pusat.  Akibat  persoalan  ini  adalah  terjadi  konflik kepentingan  antara  daerah  dan  antara  pemerintah  daerah  dengan  pemerintah  pusat Muncul  kesan  ada  “pengkavlingan”  wilayah  laut  dan  pembatasan  eksplorasi  dan ekploitasi  sumber  daya  yang  berada  di  wilayah  laut.  Bahkan  tidak  jarang  kemudian timbul  bentrokan  dalam  hal  pemanfaatan  sumber  daya  kelautan  oleh  beberapa stakeholder  yang  ada.  Contoh  kongkret  adalah  bentrokan  dalam  hal  pemanfaatan sumber daya kelautan dalam hal penangkapan ikan. Persinggungan pengelolaan sumber daya di wilayah laut tidak hanya terjadi antar daerah otonom, tetapi juga terjadi antara daerah otonom dengan pemerintah pusat terutama berkaitan dengan pengelolaan sumber daya  yang  bersifat  strategis.  Beberapa  fakta  menunjukkan  bahwa  terjadi  friksi  antar tingkat  pemerintahan  dalam  hal  pengelolaan  sumber  daya  laut.  Misalnya  dalam  hal pengelolaan  pelabuhan,  pemerintah  daerah  merasa  pelabuhan  yang  berada  di  daerah provinsi  harus  dikelola  pemerintah  daerah  bukan  oleh  pemerintah  pusat.  Akan  tetapi batas pengelolaan sumber daya di wilayah laut tidak ditafsirkan batas yuridisiksi seperti
dalam  hal  batas  perbatasan  negara.  Ini  artinya  pengelolaan  jangan  sampai  dimaknai seperti batas wilayah kedaulatan (Kausar AS, 2006:10).
Berbagai  asepk  tersebut  diatas,  sebagaimana  yang  dipahami  bahwa  Maluku Utara yang terdiri dari ratusan pulau tentu saja menimbulkan hambatan tersendiri dalam mewujudkan  tata  kelola  pemerintahan  yang  ideal  di  daerah  kepulauan.  Hal  demikian juga  ditegaskan  Husen  Alting,  bahwa  sebagai  daerah  kepulauan  dengan  kondisi geografis  yang  sulit  serta  belum  didukung  infrastruktur  yang  memadai,  tentunya  akan mengalami  kesulit,  dalam  pelayanan  pemerintahan  di  Maluku  Utara,  (Husein  Alting, 2010:603), bahkan Lebih lanjut menurut Husen Alting bahwa tata kelola pemerintahan tidak  menjadi  tanggungjawab  pemerintah  semata,  akan  tetapi  menjadi  tanggungjawab bersama. Tata kelola pemerintahan harus dapat dilihat sebagai suatu proses pembuatan serta pelaksanaan kebijakan, regulasi dan prioritas pembangunan melalui interaksi antar eksekutif,  legislatif,  dan  birokrasi  dengan  masyarakat  sipil  dan  masyarakat  ekonomi. Kondisi  di  atas  belum  sepenuhnya  dapat  dilaksanakan  secara  baik  di  Maluku  Utara, karena masih terdapat perbedaan presepsi antara stakeholder. Presepsi penyelenggaraan negara hanya dipahami sebagai domain pemerintah, sementara pihak lain tidak memiliki kewenangan  untuk  dilibatkan.  Paradigma  inilah  yang  menyebabkan  hampir  semua kebijakan  pemerintahan  selalu  memberi-kan  dampak  ketidak  sesuaian  antara  satu dengan yang lain.
Keterlibatan  masyarakat  sipil  dan  masyarakat  ekonomi  hanya  sebatas pemenuhan  partisipasi  prosedural,  tanpa  memperdulikan  substansi  dari  apa  yang disampaikan (bukan hubungan kolaborasi). Dalam perumusan kebijakan juga demikian, peraturan  yang  dirumuskan  hanya  menjadi  domain  birokrasi  dan  pemerintah,  padahal regulasi  tersebut  nantinya  akan  mengatur  masyarakat  sipil  dan  masyarakat  ekonomi. Hubungan  ini  yang  kemudian  diistilahkan  sebagai negative  collaboration ,  sering diberitakan oleh media massa namun tidak ada kesadaran untuk merubah ke arah yang lebih baik.

## IV.  PENUTUP
Sebagaian bagian terakhir dari kajian ini maka penulis menyimpulkan beberapa hal pokok tulisan ini Pertama Model yang ideal bagi tata kelola pemerintahan Provinsi Maluku Utara yang Berbasis Wilayah Kepulauan adalah model partisipatif (partisipasi masyarakat),  yaitu  model  tata  kelola  pemerintahan  dimana  masyarakat  diberi kesempatan yang luas untuk ikut merencanakan pembangunan sesuai dengan kebutuhan yang  diinginkan  masyarakat.  Tidak  hanya  pada  aspek  perencanaan,  keterlibatan masyarakat  juga  menghendaki  dukungan  dalam  pelaksanaan  pembangunan  dan pelayanan  umum,  ikut  menikmati  hasil-hasil  pembangunan  dan  pelayanan,  sekaligus memantau  dan  mengevaluasi  kinerja  pemerintahan  baik  pemerintahan  di  tingkat  pusat maupun  di  daerah. Kedua Faktor-faktor  yang  dapat  menjadi  penghambat  dalam mewujudkan Tata Kelola Pemerintahan Yang Berbasis Wilayah Kepulauan Khususnya di Maluku Utara antara lain faktor kondisi geografis, rendahnya Sumber Daya Manusia masyarakat,  dan  kurangnya  koordinasi  antara  Pemerintah  Provinsi  Maluku  Utara
dengan  Pemerintah  Kabupaten/Kota  di  Maluku  Utara.  Model  pengelolaan  partisipasi masyarakat.  Olehnya  itu  Pemerintah  Daerah  harus  mendorong  partisipasi  masyarakat secara aktif dalam pelaksanaan pembangunan.

## DAFTAR PUSTAKA
Husein  Alting, Dinamika  Hukum  dalam  Pengakuan  dan  Perlindungan  Hak Masyarakat  Hukum  Adat  atas  Tanah ,  Yogyakarta:  LaksBang  PersSindo, 2010.
“Indonesia  Poros  Maritim  Dunia:  Memperkuat  Peran  Pemerintah  Daerah”,  dalam http://agroobserver.com/857/. Diunduh pada tanggal 11 Mei 2015.
Kadarudin, Riset  Sederhana  di  Bidang  Ilmu  Hukum ,  Ponorogo:  Uwais  Inspirasi Indonesia, 2020.
Kadarudin, Antologi  Hukum  Internasional  Kontemporer ,  Yogyakarta:  Deepublish, 2020.
Kadarudin,  Ahsan  Yunus,  Andi  Muhammad  Aswin  Anas,Andi  Kurniawati,  Mutiah
Wenda  Juniar,  Andi  Suci  Wahyuni,  Arini  Nur  Annisa  (2020) BANGKOK DECLARATION AND AWARENESS OF ASEAN MEMBER COUNTRIES:  THE  REGIONAL  LAW  OF  CLEANING  OUR OCEANS . Journal of Critical Reviews , 7 (19), 900- 904. doi:10.31838/jcr.07.19.110
Kresno  Buntoro, Nusantara  dan  ALKI  (Alur  Laut  Kepulauan  Indonesia) ,  Depok: PT Rajawali Pers, 2017.
M.  Hussenyn  Umar, Hukum  Maritim  dan  Masalah-Masalah  Pelayaran  di Indonesia , Jakarta: PT. Fikahati, 2017.
Mashuri, Penelitian Verifikatif: Edisi Pertama . Yogyakarta: Andi, 2001. Mulyana  W.  Kusuma, Perspektif  Teori,  dan  Kebijaksanaan  Hukum ,  Jakarta:  CV. Rajawali, 1986.
Nunung  Mahmuda, Ilegal  Fishing-Pertanggungjawaban  Pidana  Kooporasi  di Wilayah Perairan Indonesia , Jakarta: Sinar Grafika, 2015.
P. Joko Subagyo, Hukum Laut Indonesia , Jakarta: PT. Rineka Cipta, 2005. Ratnakar, R., & Nair, S., A Review of Scientificon Spirituality . Bussiness Perspectives and Research, 1(1), 2012.
Sondang  P.  Siagian, Teori  dan  Praktek  Kepemimpinan ,  Jakarta:  Penerbit  Rhineka Cipta, 1994.