## IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PENGANGKATAN TENAGA HONORER

## Ocza Ningriani, Febri Yuliani, dan Ruzikna
Program Studi Magister Ilmu Administrasi Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Riau Kampus Bina Widya Jl. H.R. Soebrantas, Km. 12,5 Panam Pekanbaru, 28293
Abstract: Implementation of Honorary Appointment Policies. This study aims to determine and analyze the implementation of policy Regulation No. 48 of 2005 on the appointment of honorary staff. The method used in this research is qualitative research method. Sources of data were taken from several people related to the research, among others: honorary employees who were appointed in 2005 in Dumai City and Head of Dumai City BKD. Technique of collecting data using interview technique, observation, while technique of data analysis by using qualitative technique with descriptive approach. Based on the results of research known that Impelemtasi policy of appointment of honor teachers become CPNS is still not optimal. Factors that hinder it are still low objectivity, transparency / openness of government in implementing the policy.
Keywords: policy implementation, honorary staff, KKN
Abstrak: Implementasi Kebijakan Pengangkatan Tenaga Honorer. Penelitian ini bertujuan untuk mengetahui dan menganalisis implementasi kebijakan PP No 48 Tahun 2005 tentang pen- gangkatan tenaga honorer. Metode yang di gunakan dalam  penelitian ini adalah metode  peneliti- an kualitatif. Sumber data diambil dari beberapa orang yang terkait dengan penelitian antara lain: pegawai honorer yang diangkat tahun 2005 di Kota Dumai dan Kepala BKD Kota Dumai. Teknik pengumpulan data menggunakan teknik wawancara, observasi, sedangkan teknik analisis data dengan menggunakan teknik kualitatif dengan pendekatan deskriptif.  Berdasarkan hasil peneli- tian diketahui bahwa Impelemtasi kebijakan pengangkatan guru honor menjadi CPNS tersebut masih belum optimal. Faktor yang menghambatnya adalah masih rendah objektifitas, transparan - si/keterbukaan pemerintah dalam melaksanakan kebijakan.
Kata kunci : implementasi kebijakan, tenaga honorer, KKN
PENDAHULUAN Di Indonesia, masalah birokrasi telah mulai ada sejak zaman kolonial, orde lama, hingga orde baru bahkan pada era reformasi yang dimulai Tahun 1998 sampai sekarang ini. Hingga saat ini permasalahan birokrasi seperti budaya Korupsi, Kolusi dan Nepo- tisme (KKN) dianggap wajar, pelayanan publik yang diberikan kepada masyarakat kurang optimal, lamban, boros dan berbelit- belit dan sulit. Sementara disisi lain rakyat mengingingkan adanya pelayanan prima dari abdi Negara, rakyat hanya bisa menung- gu dan menunggu sampai kapan ada peruba- han etos kerja bagi aparatur pemerintah. Permasalahan birokrasi Indonesia mulai diperbaiki melalui program reformasi
birokrasi yang merupakan tuntutan refor- masi pasca krisis ekonomi tahun 1997 dan peralihan dari sistim pemerintahan Orde Baru ke era Reformasi. Aparatur pemerintah ada 2 (dua) jenis yakni Pegawai Negeri dan Pegawai Tidak Tetap / Non Pegawai Negeri. Kompetensi dan profesionalisme aparatur pemerintah berkaitan dengan kemampuan aparatur dalam menguasai pengetahuan, keterampilan, kecakapan, sikap dan perilaku yang diperlukan dalam pelaksanaan tugas pokok, fungsi, kewenangan dan tanggung jawab yang diamanatkan kepadanya. Untuk memecahkan persoalan (di kota-kota ) be- sar, diperlukan pemimpin yang benar-benar professional. Disini profesional tidak saja mempunyai arti kecakapan, keterampilan,
pengetahuan, pengalaman dalam mengelola persoalan, tetapi juga tanggung jawab, ke- beranian dan kejujuran. Orang profesional sudah tahu apa yang harus dilakukan. Pegawai negeri adalah pegawai yang telah memenuhi syarat yang ditentukan, diangkat oleh pejabat yang berwenang dan diserahi tugas dalam suatu jabatan negeri, atau diserahi tugas negara lainnya, dan dig- aji berdasarkan peraturan perundang-undan- gan yang berlaku. Sebelum menjadi pega- wai negeri sebelumnya diangkat menjadi calon pegawai dan rekrutmen calon pegawai ini sebagian berasal dari rekrutmen pega- wai honorer. Berdasarkan PP NO 48 Tahun 2005 tentang pengangkatan tenaga honorer menjadi calon PNS dijelaskan bahwa, untuk menunjang kelancaran pelaksanaan tugas- tugas pemerintahan dan pembangunan, ter- dapat pejabat instansi pemerintah yang mengangkat tenaga tertentu sebagai tenaga honorer. Tenaga honorer yang telah lama bekerja dan atau tenaganya sangat dibutuh- kan oleh pemerintah dan memenuhi syarat yang ditentukan dalam peraturan pemerin- tah dapat diangkat menjadi Calon PNS. Ke- tentuan yang mengatur pengangkatan tena- ga honorer menjadi Calon PNS diatur dalam PP No. 48 Tahun 2005.
Beberapa pengertian (tercantum dalam pasal 1), Tenaga honorer adalah seseorang yang diangkat oleh Pejabat Pembina Kepega- waian atau pejabat lain dalam pemerintah- an untuk melaksanakan tugas tertentu pada instansi pemerintah atau yang penghasilan- nya menjadi beban Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) atau Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). Pejabat Pembina Kepegawaian adalah pe- jabat yang berwenang mengangkat, me- mindahkan, dan memberhentikan PNS di lingkungannya sesuai dengan peraturan pe- rundang-undangan. Instansi adalah instansi pemerintah pusat dan instansi pemerintah daerah provinsi dan kabupaten/kota. Pasal 3 ayat (1) menyebutkan bah- wa pengangkatan tenaga honorer menjadi Calon PNS diprioritaskan bagi tenaga guru, tenaga kesehatan pada unit pelayanan kese-
hatan, tenaga penyuluh di bidang pertanian, perikanan dan peternakan; dan tenaga teknis lainnya yang sangat dibutuhkan pemerintah. Selanjutnya, pengangkatan tenaga honorer menjadi Calon PNS adalah ber- dasarkan pada usia dan masa kerja (Pasal 3 ayat (2)), yang diatur (diprioritaskan) seb- agai berikut : Melalui seleksi administrasi, disiplin, integritas, kesehatan dan kompe- tensi (sebagaimana pasal 4 ayat (1) dituju- kan bagi : Tenaga honorer yang berusia pal- ing tinggi 46 tahun pada 1 Januari 2006 dan mempunyai masa kerja 20 tahun atau leb- ih secara terus-menerus; Melalui seleksi ad- ministrasi, disiplin, integritas, kesehatan dan kompetensi  serta wajib mengisi daftar per- tanyaan mengenai tata pemerintahan/kepe- merintahan yang baik (good governance) (sebagaimana pasal 4 ayat (2)) dan pelak- sanaannya terpisah dari pelamar umum; di- tujukan bagi : Tenaga honorer yang berusia paling tinggi 46 tahun pada 1 Januari 2006 dan mempunyai masa kerja 10 tahun atau lebih sampai dengan kurang dari 20 tahun secara terus-menerus. Tenaga honorer yang berusia paling tinggi 40 tahun pada 1 Janu- ari 2006 dan mempunyai masa kerja 5 tahun atau lebih sampai dengan kurang dari 10 ta- hun secara terus-menerus. Tenaga honorer yang berusia paling tinggi 35 tahun pada 1 Januari 2006 dan mempunyai masa kerja 1 tahun atau lebih sampai dengan kurang dari 5 tahun secara terus-menerus. Penyiapan materi Tata Pemerintahan/ Kepemerintahan dilakukan oleh Tim Koor- dinasi Tingkat Nasional (Pasal 10), kemudi- an Pasal 4 ayat (3) menegaskan bahwa pada prinsipnya pengangkatan tenaga honorer di- prioritaskan bagi yang berusia paling tinggi dan/atau mempunyai masa kerja lebih lama. Pengangkatan tenaga honorer agar dilaku- kan secara objektif dan transparan (pasal 7). Oleh karena itu, sejak ditetapkan Per- aturan Pemerintah ini (PP No. 48 Tahun 2005) semua pejabat Pembina Kepegawaian dan pejabat lain di lingkungan instansi pemerintahan dilarang mengangkat tenaga honorer atau yang sejenis (Pasal 8).
Namun pada kenyataannya pengang- katan pegawai honorer masih saja terjadi seperti di tahun 2006 pengangkatan guru bantu dan honor lainnya masih juga ada pada dinas pendidikan Kota Dumai apakah yang diakukan oleh dinas, oleh kepala seko- lah dan oleh komite sekolah. Jumlah tenaga honorer pada dinas Pendidikan Kota Dumai sebanyak 1.950 orang diketahui bahwa 254 orang diantaranya atau 13% sudah diangkat menjadi PNS. Pertanyaan penelitian adalah bagaimana implementasi kebijakan pen- gangkatan tenaga honorer di Kota Dumai Tahun 2005.
Menurut Riant Nugroho (2005:25) ke- bijakan publik adalah kebijakan yang meng- atur kehidupan bersama atau kehidupan pu- blik, bukan kehidupan seorang atau golong- an. Kebijakan publik mengatur semua yang ada didomain lembaga administratur publik. kebijakan publik mengatur masalah ber- sama atau masalah pribadi atau golongan, yang sudah menjadi masalah bersama dari seluruh masyarakat di daerah itu. Dari teori di atas dapat disimpulkan bahwa implementasi kebijakan merupakan tahap pembuatan keputusan dalam pemben- tukan sebuah kebijakan. agar sebuah kebi- jakan dapat mencapai tujuan yang dilakukan melalui serangkaian proses agar diperoleh hasil kebijaksanaan.
Meter dan Horn (1975) mencoba men- gadopsi model sistem kebijaksanaan  yang pada dasarnya menyangkut beberapa kom- ponen yang harus selalu ada agar tuntutan kebijaksanaan bisa direalisasikan menjadi hasil kebijaksanaan. Terdapat 6 variabel yang mempengaruhi keberhasilan imple- mentasi kebijaksanaan sebagai berikut.
1.  Standar kebijaksanaan dan tujuan: yaitu rincian tujuan keputusan kebijaksanaan secara menyeluruh yang berwujud do- kumen peraturan menuju penentuan standar yang spesifik dan konkrit untuk menilai kinerja program
2.  Sumber daya: kebijaksanaan mencakup lebih dari sekedar standar dan sasaran, tapi juga menuntut ketersediaan sumber- daya yang akan memperlancar imple-
mentsi. Sumber daya ini dapat berupa dana maupun insentif lainnya yang akan mendukung implementasi secara efektif.
3.  Karakteristik agen pelaksana: meliputi karakteristik organisasi yang akan me- nentukan berhasil atau tidaknya suatu program, diantaranya kompetensi dan ukuran staf agen, dukungan legislatif dan esekutif, kekuatan organisasi, de- rajat keterbukaan komunikasi dengan pihak luar maupun badan pembuat kebi- jakan
4.  komunikasi antar organisasi dan aktifitas pelaksana : implementasi membutuhkan mekanisme dan prosedur institusioanal yang mengatur pola komunikasi antar organisasi mulai dari kewenangan yang lebih tinggi hingga yang terendah.
5. Kondisi sosial, ekonomi dan politik: pengaruh variabel lingkungan terha- dap implementasi program, diantaran- ya sumberdaya ekonomi yang dimiliki organisasi pelaksana, bagaimana sifat opini publik, dukungan elit, peran dan kelompok-kelompok kepentingan dan swasta dalam menunjang keberhasilan program.
6. Disposisi sikap para pelaksana: per- sepsi pelaksana dalam organisasi di- mana program itu diterapkan, hal ini dapat berubah sikap menolak, netral dan menerima yang berkaitan dengan sistem nilai pribadi, loyalitas, kepentingan pribadi dan sebagainya. Ivana g. Sahabat, 2013, menjelaskan untuk suksesnya implementasi kebijakan pengangkatan tenaga honorer menjadi CPNS di masa mendatang, komitmen pe- mimpin organisasi dituntut harus optimal di semua tahapan kegiatan dan koordinasi leb- ih intensif dengan pihak terkait. Untuk itu perlu didukung anggaran yang proporsional untuk masingmasing tahapan kegiatan. Rosanti, Wirda, 2005, menjelaskan bahwa perencanaan pegawai harus betul- betul mencerminkan kebutuhan riil organ- isasi pemda, sehingga diharapkan tidak ter- dapat lagi tenaga honorer yang tidak memi- liki kompetensi tetapi menjadi beban pemda.
Susilowati, 2010, menjelaskan bahwa pelaksanaan pengangkatan tenaga honorer menjadi calon pegawai negeri sipil di Ka- bupaten Klaten sebagaimana diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 43 Tahun 2007 tentang Pengangkatan Tenaga Honorer menjadi Calon Pegawai Negeri Sipil masih ditemui ambatan/permasalahan yang me- nyebabkan proses implementasi tidak efek- tif. Penelitian ini bertujuan untuk menge- tahui implementasi kebijakan PP. No 48 Ta- hun 2005 tentang pengangkatan tenaga hon- orer pada Dinas Pendidikan Kota Dumai.
METODE Penelitian ini masuk dalam jenis pene- litian kualitatif. Informan dalam penelitian ini adalah pegawai honorer yang diangkat tahun 2005 di Kota Dumai dan Kepala BKD Kota Dumai. Pengumpulan data dengan menggunakan wawancara mendalam. Anal- isis data dengan mengunakan teknik kualita- tif melalui prosedur penyajian data, reduksi data dan penarikan kesimpulan.

## HASIL
Standar kebijaksanaan dan tujuan Kondisi standar tujuan dan kebijakan tersebut, maka dapat dikatakan bahwa seba- gian dari pihak yang berkepentingan dalam implementasi kebijakan ini masih ada yang belum mengetahui dengan baik standar ke- bijakannya sehingga dalam pelaksanaannya masih simpang siur. Pihak guru sebagai sa- saran dari kebijakan ini masih belum mema- hami dengan baik. Guru yang berada jauh dari pusat kota mendapatkan kesulutan in- formasi yang sesungguhnya seperti apa ke- bijakan ini dibuat dan maksud dan tujuan- nya serta batas waktunya.
Kondisi ini membuat guru tidak mempersiapkan segala sesuatunya dengan baik. Guru yang berada di pusat kota lebih mendapatkan informasi dibandingkan guru yang berada di daerah yang masih jauh dari jangkauan informasi, sehingga guru yang jauh ini hanya bisa pasrah terhadap kondisi apa adanya.

## Sumber daya
Ketersediaan sumber daya yang mem- berikan pelayanan kepada guru dalam rang- ka pelaksanaan kebijakan pengangkatan guru honor menjadi PNS masih nilai belum optimal. Pertama berkaitan dengan infor- masi yang diberikan kepada guru, kemudian masalah kelengkapan berkas yang seharus- nya siap dalam bentuk database guru. Berkaitan dengan kesiapan database, guru di daerah memang masih jauh dari keterjang- kauan dan juga kurangnya informasi menye- babkan guru tidak tahu harus berbuat apa. Guru honor tidak bisa memantau langsung kondisi database mereka apakah sudah leng- kap dan layak diajukan atau belum.  H a l ini memberikan kesulitan tersendiri dalam rangka melaksanakan kebijakan ini, keter- batasan jumlah sumber daya berupa sumber daya manusia menyebabkan masalah dalam kelengkapan data guru dalam rangka mem- persiapkan kelengkapan berkas. Kemudian juga masalah keterbatasan ketersediaan peralatan komputerisasi den- gan sistem yang hanya satu arah, yakni dari pemerintah pusat ke pemerintah Kota Du- mai, kondisi jaringan yang terbatas kemam- puannya ditambah dengan perangkat dan petugas operator yang terbatas membuat ke- lengkapan berkas dari guru honor semakin terbatas pula.
Karakteristik Agen Pelaksana Petugas pelaksana kebijakan pengang- katan CPNS sudah memberikan pelayanan kepada guru dalam rangka melaksanakan tu- gasnya untuk tingkat daerah. Namun dalam pelaksanaannya tersebut, memang masih dirasakan keterbatasan yang dimiliki petu- gas sehingga dirasakan memang terdapat banyak kekurangan di sana sini. Seperti ma- salah kurang jumlah petugas menyebabkan sosialisasi kepada CPNS menjadi terbatas sehingga banyak terjadi keterlambatan dan ketidaklengkapan berkas untuk seharusnya bisa dilengkapi oleh CPNS. Keberhasilan implementasi program banyak ditentukan oleh daya tanggap ( responsiveness ) dan aparat pelaksana untuk memenuhi kebu-
Ocza Ningriani, Implementasi Kabijakan Pengangkatan Tenaga Honorer
tuhan publik. Respon dari para pelaksana tersebut dapat dilihat dari kemauan dan ke- mampuan untuk memahami keinginan dan tuntutan masyarakat, bersifat fleksibel dalam memahami prosedur kerja dan aturan formal yang berlaku, memprioritaskan kepentingan masyarakat di atas kepentingan pribadi.
Komunikasi  antar  organisasi  dan  aktifi - tas pelaksana Komunikasi antar agen dalam hal ini dari pemerintah Kota Dumai dengan pemerintah pusat dirasakan memang tidak sebanding. Para guru merasakan kesulitan berkomunikasi dalam rangka melaksanakan kebijakan ini, kami hanya menjalankan se- bagaimana sistem yang diatur, kami juga menghadapi berbagai persoalan dalam rang- ka memenuhi semua harapan dari guru. Ak- ses internet menjadi kendala dalam rangka melengkapi berkas yang diperlukan. Jadi guru menklaim bahwa komunikasi kurang lancar dan hal ini menyebabkan seharus guru mendapatkan fasilitasnya namun  ter- kendala.
Kondisi sosial, ekonomi dan politik Kondisi ekonomi dari guru honorer dan juga kondisi jangkauan yang memang tidak semudah yang berada di daerah perkotaan sehingga semangat untuk menjadi pegawai negeri itu menjadi sebuah pilihan yang san- gat diharapkan. Masyarakat menilai kondisi perekonomian saat ini yang memang dira- sakan sulit, dimana dapat dengan jelas bahwa semakin banyaknya jumlah pengangguran khususnya pengangguran terdidik menjadi- kan banyak sarjana ingin menjadi guru. Wa- laupun bukan dari pendidikan keguruan mer- eka tetap mau menjadi guru. Karena jurusan mereka tidak ada lowongan pekerjaan. Sesungguhnya jika pemerintah bisa bekerjasama dengan pihak swasta untuk sektor pendidikan ini, misalnya pemerintah memberikan kompensasi yang layak kepada guru  dalam  bentuk  sertifikasi  kepada  guru sekolah swasta dan yang bersifat tidak pilih kasih, maka guru swasta juga akan men- jadi pilihan dan pemerintah mestinya dapat
memberikan kesejahteraan tidak hanya pada guru PNS namun guru swasta juga. Kesen- jangan antara PNS dengan pegawai swasta ini menjadi masalah tersendiri, padahal mer- eka sama-sama memiliki kesempatan untuk mendapatkan apa yang mereka harapkan.

## Disposisi sikap para pelaksana
Informan dari tokoh public: Kondisi ini menjadi pelajaran bagi kita semua untuk lebih mempersiapkan diri, khususnya pada pemerintah daerah dan juga guru dalam rangka mempersiapkan data dengan baik dan juga terus memantau perkembangannya sehingga apa yang seharusnya menjadi hak guru tetap mendapatkannya. (Wawancara tanggal 27 September 2016). Para pelaksana dalam hal ini adalah pemeritah daerah dan juga pemerintah pusat memang dirasakan masih merasakan keterbatasan-keterba- tasan mereka, khususnya berkaitan dengan masalah keterbatasan anggaran, sehingga pemerintah sangat selektif dalam mengang- kat honorer menjadi CPNS.
Namun kondisi ini mestinya tidak seharusnya terjadi, mengapa demikian?, karena anggaran pendidikan 20% dan juga dengan kondisi kebutuhan dunia pendidikan dengan peserta didik yang dilindungi oleh undang-undang seharusnya mendapatkan pelayanan yang baik dan juga menjadikan mereka memperoleh pelayanan pendidi- kan yang sesuai dengan standar nasional dan pemerintah bertanggung jawab untuk memenuhinya.

## PEMBAHASAN
Kebijakan pengangkatan guru honor menjadi CPNS dalam rangka untuk kelan- caran pelaksanaan sebagian tugas-tugas pe- merintahan dan pembangunan, terdapat pe- jabat instansi pemerintah mengangkat tena- ga tertentu sebagai tenaga honorer; a.  bahwa tenaga  honorer  yang  telah  lama  bekerja dan  atau tenaganya  sangat  dibutuhkan  oleh Pemerintah  dan memenuhi syarat yang di- tentukan dalam Peraturan Pemerintah ini, dapat diangkat menjadi Calon Pegawai Neg- eri Sipil; b. bahwa  sehubungan  dengan  hal
tersebut  huruf  a  dan  c, dipandang  perlu mengatur  ketentuan mengenai pengangka- tan tenaga honorer menjadi Calon Pegawai Negeri Sipil dengan Peraturan Pemerintah. Kemudian dilihat di lapangan bahwa impelemtasi kebijakan pengangkatan guru honor menjadi CPNS tersebut masih belum optimal, seperti halnya pada masalah masih belum optimalnya maksud dan tujuan kebi- jakan dalam arti masih belum disosialisasi- kan dengan baik kepada para guru; kemu- dian masalah keterbatasan anggaran untuk membiayai guru karena masalah reformasi birokrasi yang perlu adanya link and match antara guru yang mengajar dengan bidang keahlian serta bidang tugasnya. Selain itu adalah masalah agen pelaksana yang masih belum siap melaksanakan kebijakan ini dan juga masalah komunikasi antar agen yang masih belum optimal, kondisi sosial ekono- mi yang belum memadai sehingga tingginya masyarakat menjadi pegawai negeri sipil dan terakhir adalah disposisi sikap para pe- laksana dalam melaksanakan kebijakan den- gan persespinya masing-masing.
Hal ini sejalan dengan apa yang di- katakan Lister (1980)  bahwa sebagai hasil maka implementasi menyangkut tindakan seberapa jauh arah yang telah diprogramkan itu benar-benar memuaskan. Akhirnya pada tingkatnya abstraksi tertinggi implemen- tasi sebagai akibat ada beberapa perubahan yang dapat diukur dalam masalah-masalah besar yang menjadi sasaran program Imple- mentasi dapat dikonseptualisasikan sebagai suatu proses, hasil dan sebagai akibat. Seb- agai suatu proses, implementasi merupakan rangkaian keputusan dan tindakan. Maksud- nya untuk menempatkan suatu keputusan otoritatif awal dari legislatif pusat dalam suatu akibat atau efek. Karakteristik esensi- al dari proses implementasi adalah kinerja (performance) yang tepat waktu dan memu- askan. Sebagai hasil implementasi meny- angkut tindakan seberapa jauh arah yang telah diprogramkan itu benar-benar memu- askan. Akhirnya pada tngkat abstraksi ter- tinggi implementasi sebagai akibat ada be- berapa perubahan yang dapat diukur dalam
masalah-masalah besar yang menjadi sasa- ran program.
Juga dipertegas oleh Hogwood & Gunn dalam Abdul Wahab  (1997) menya- takan bahwa kegagalan kebijakan dapat di- kategorikan menjadi tidak terimplementasi dan implementasi yang tidak berhasil. Tidak terimplementasikan berarti bahwa kebija- kan tersebut tidak sesuai dengan rencana. Hal ini disebabkan aktor-aktor yang terlibat tidak bekerja secara efektif dan efisien atau - pun tidak menguasai permasalahan bahkan diluar jangkauan kekuasannya. Sedangkan implementasi yang tidak menguntungkan, jika kebijakan tersebut tidak dapat mewu- judkan dampak yang dikehendaki. Kondisi ini disebabkan oleh pelaksanaan yang jelek, kebijakannya sendiri jelek dan kebijakan tersebut bernasib jelek. Besar kecilnya im - plementation  gap tersebut sedikit banyak akan tergantung pada apa yang disebut seba- gai implementation capacity dari organisasi/ aktor atau kelompok organisasi/aktor yang dipercaya untuk mengemban tugas men- gimplementasikan kebijakan tersebut.
Implementation  Capacity tidak lain ialah kemampuan suatu organisasi/aktor untuk melaksanakan keputusan kebijakan (policy  decison) sedemikian rupa schingga ada jaminan bahwa tujuan atau sasaran yang telah ditetapkan dalam dokumen formal ke- bijakan dapat dicapai. Sehingga dapat dengan jelas penyebab dari masih belum optimalnya implementasi ke- bijakan pengangkatan guru honor menjadi CPNS antara lain:
1.  Objektifitas masih rendah
2. Transparansi/keterbukaan  pemerintah masih kurang.
Hal ini sejalan dengan apa yang dikatakan oleh Menurut Islamy (1987) suatu kebijakan dapat pula mengalami kegagalan pada tahap implementasinya meskipun pengambil kebi- jakan telah merasa mempersiapkan dengan sebaik-baiknya tetapi kurang memperhati- kan kemungkinan-kemungkinan terjadinya beberapa hal yaitu tidak dilaksanakan sesuai dengan rencana, tidak ada kerja sama antara unsur-unsur terkait, tidak dikuasainya berb-
agai permasalahan oleh para pelaksana. Oleh karena itu perlu adanya identi- fikasi faktor yang menjadi penghambat dan pendukung terhadap suatu kebijakan. Selain dipengaruhi oleh hal-hal tersebut, keberhas- ilan implementasi suatu kebijakan juga ter- gantung kepada perspektif eksternal karena implementasi melibatkan suatu proses yang mengarah pada tujuan kebijakan dalam arti langkah administrasi maupun politik, juga disebutkan bahwa kekuatan politik meru- pakan suatu variabel yang secara langsung mempengaruhi implementasi suatu kebi- jakan. Sehingga perlu adanya kegiatan eval- uasi untuk mempengaruhi proses implemen- tasi kebijakan tersebut.
Maka evaluasi kebijakan merupakan kegiatan untuk melakukan penilaian terha- dap akibat atau dampak kebijakan pemer- intah. Evaluasi ini dibedakan atara policy output dan Policy Outcomes . Policy Output adalah apa yang telah dihasilkan dengan ad- anya program proses perumusan kebijakan pemerintah. Policy Outcomes adalah akibat dan konsekuensi yang ditimbulkan dengan dilaksanakannya suatu kebijakan. Dalam hal tersebut, maka dampak mengacu pada adanya perubahan-perubahan yang diakibat- kan oleh suatu implementasi kebijakan.
SIMPULAN Impelemtasi kebijakan pengangkatan guru honor menjadi CPNS tersebut masih belum optimal, seperti halnya pada masalah masih belum optimalnya maksud dan tuju- an kebijakan dalam arti masih belum diso- sialisasikan dengan baik kepada para guru; kemudian masalah keterbatasan anggaran untuk membiayai guru karena masalah re- formasi birokrasi yang perlu adanya link and match antara guru yang mengajar den- gan bidang keahlian serta bidang tugasnya. Selain itu adalah masalah agen pelaksana yang masih belum siap melaksanakan kebi- jakan ini dan juga masalah komunikasi antar agen yang masih belum optimal, kondisi so- sial ekonomi yang belum memadai sehingga tingginya masyarakat menjadi pegawai ne- geri sipil dan terakhir adalah disposisi sikap
para pelaksana dalam melaksanakan kebija- kan dengan persespinya masing-masing. Faktor yang menghambat belum opti- malnya implementasi kebijakan pengangka- tan guru honor menjadi CPNS antara lain: objektifitas  masih  rendah,  penilaian  yang dilakukan hanya kepada mereka yang me- lengkapi berkas saja, sedangkan yang jauh dalam pengabdian mereka lambat menda- patkan informasi dan akhirnya mereka tidak mendapatkan apa yang seharusnya mereka dapatkan. Transparansi/keterbukaan peme- rintah dalam melaksanakan kebijakan, ma- sih belum terbuka dalam melakukan penilai- an kepada pengangkatan guru sehingga ba- nyak dari kalangan guru yang merasa tidak puas dengan hasil penilaian yang dilakukan.

## DAFTAR RUJUKAN
Meter and Horn, 1975, The  Policy  Imple - mentation Process : A Conceptual Fra- mework, Administration and Society 6.
Nugroho, Riant D., 2006, Kebijakan Publik Formulasi, Implementasi dan Evalua - si, Elexmedia Komputindo, Jakarta. Abdul Wahab, 1997, Analisis Kebijaksanaan Negara Jakarta, Rineka Cipta.
Islamy, M. Irfan. 1997, Prinsip-prinsip Peru - musan Kebijaksanaan Negera, Ed. 2. Cet.6. Bumi Aksara. Jakarta. Ivana g. Sahabat, 2013, Implementasi Kebi- jakan Pengangkatan Tenaga Honorer Menjadi Calon Pegawai Negeri Sipil (Cpns) Dalam Rangka Peningkatan Pelayanan Publik Di Bidang Pendidi- kan (Suatu Studi Di Kabupaten Sangi- he) Rosanti, Wirda, 2005, Kebijakan rekrutmen tenaga honorer pasca penerapan Per- aturan Pemerintah Nomor 48 Tahun 2005 di Kabupaten Morowali.
Susilowati, Yuli Budi, 2010, kebijakan pen- gangkatan tenaga honorer menjadi calon pegawai negeri sipil di kabupat- en klaten berkaitan dengan berlakunya peraturan pemerintah nomor 43 tahun 2007 tentang pengangkatan tenaga honorer menjadi calon pegawai negeri sipil . Other thesis, Universitas Sebelas Maret Surakarta.
Jurnal Ilmu Administrasi Negara, Volume 14, Nomor 3, Juli 2017 : 288-294