## PENGEMBANGAN KAPASITAS APARATUR
PEMERINTAH DAERAH DI ERA OTONOMI (Studi Kasus: Pemerintah Daerah Kabupaten Samosir)

## APPARATUS CAPACITY BUILDING OF LOCAL GOVERNMENT IN THE ERA OF AUTONOMY (Case Study: Local Government of Samosir Regency)
Yosep Ginting dan Sorni Paskah Daeli Badan Penelitian dan Pengembangan Kementerian Dalam Negeri Jalan Kramat Raya No.132 Jakarta Pusat e-mail : joseph.ginting@ymail.com dan sornipaskah@yahoo.com Diterima: 5 April 2012, Direvisi: 10 Mei 2012, Disetujui: 31 Mei 2012

## Abstrak
Penelitian  ini  dilakukan  untuk  memotret  pengembangan  kapasitas  sumberdaya  manusia  aparatur  di Kabupaten  Samosir.  Metode  pendekatan  yang  digunakan  adalah  deskriptif  kualitatif,  dengan penggunaan  data  primer  dan  sekunder.  Hasil  penelitian  menunjukkan  kualitas  sumberdaya  manusia masih  rendah,  banyak  jabatan  struktural  yang  belum  terisi,  rekrutmen  belum  didasarkan  pada analisis jabatan,  evaluasi  jabatan  belum  dilakukan,  penilaian  kinerja  individu  berdasarkan  kompetensi  belum dilakukan,  serta  sebagian  besar  pegawai  belum  mendapatkan  diklat  sesuai  dengan  jabatannya. Disarankan untuk melakukan penataan sistem rekrutmen; analisis jabatan; evaluasi jabatan; penyusunan standar  kompetensi  jabatan;  penilaian  individu  berdasarkan  kompetensi;  pengembangan database pegawai; dan perbaikan kurikulum pendidikan dan pelatihan. Kata Kunci : sumberdaya manusia, pengembangan, kapasitas.

## Abstract
This research was conducted to capture the human resource capacity development of Samosir regency officials.  The  method  used  in  this  research  is  descriptive  qualitative  method,  using  the  primary  and secondary  data.  The  results  of  the  research  demonstrates  that  the  quality  of  human  resources  is  still low,  there  are  many  positions  in  the  organization  structure  are  unfilled,  the  employee  recruitment system  is  not  based  on  job  analysis,  job  position  evaluation  system  have  not  been  implemented, individual  performance  evaluation  is  not  done  according  to  competency  based  assessment,  and employees  have  not  received  training  according  to  their  job  position.  It  is  recommended  to  perform system  setup  on  recruitment;  job  analysis;  Job  evaluation;  setting  on  job  competency  standard; competency  based  individual  assessment;  employee  database  development,  and  improvement  on education and training curricula.
Keywords: human resource, development, capacity.

## PENDAHULUAN
Sejalan dengan diterapkannya sistem desentralisasi,  di  mana  pemerintah  memberikan kewenangan  yang  besar  kepada  daerah  untuk menyelenggarakan  berbagai  urusan  pemerintahan, dilakukan  berbagai  upaya  untuk  mengembangkan kapasitas pemerintah daerah dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan melalui pengembangan kapasitas  sumberdaya  manusia  aparatur.  Tujuannya adalah  terciptanya  pemerintahan  daerah  yang memiliki  kapasitas  yang  berkelanjutan  ( sustainable ) dalam  penyelenggaraan  pemerintahan,  sehingga peningkatan  kesejahteraan  masyarakat  dapat  dicapai secara  efektif  dan  efisien.  Namun  demikian,  selama kurang  lebih  satu  dasawarsa  terakhir,  upaya  ini masih optimal guna mencapai hasil yang diharapkan.
Upaya  pengembangan  kapasitas  sumber- daya manusia (SDM) aparatur ini masih belum dapat
dikelola dengan baik. Hal itu ditunjukkan antara lain oleh,  masih  sulitnya  mengubah  cara  pikir  ( mindset ) dan cara kerja aparatur, masih rendahnya disiplin dan etika pegawai, sistem karier yang belum sepenuhnya berdasarkan  prestasi  kerja,  sistem  remunerasi  yang belum  memadai  untuk  hidup  layak,  rekrutmen  yang belum  dilakukan  berdasarkan  kualifikasi  pendidikan yang  dibutuhkan,  penyelenggaraan  pendidikan  dan pelatihan  (diklat)  yang  belum  sepenuhnya  dapat meningkatkan  kinerja,  lemahnya  pengawasan  dan audit terhadap kinerja aparatur, dan sistem informasi manajemen  kepegawaian  yang  belum  berfungsi secara  optimal  (BAPPENAS,  2007).  Akibat  dari berbagai  persoalan  tersebut  adalah,  pelaksanaan pelayanan  publik  yang  efisien  dan  efektif,  yaitu cepat,  tepat,  murah,  dan  transparan,  belum  dapat diwujudkan.
Siagian  (1996)  mengemukakan,  bahwa rendahnya kinerja birokrasi disebabkan oleh
beberapa  sebab,  seperti  simpang  siurnya  perundang- undangan  yang  mengatur  bidang  kepegawaian; merajalelanya  ‘ spoil  system ’  dalam  penerimaan, pengangkatan,  penempatan  dan  promosi  pegawai; tidak  adanya  data  statistik  yang  akurat  tentang jumlah pegawai negeri yang menimbulkan kesukaran dalam  kebijaksanan  di  bidang  kepegawaian;  sistem penilaian  yang  tidak  obyektif;  pendidikan  dan pelatihan  yang  tidak  terarah;  banyaknya  instansi yang  turut  campur  tangan  dalam  memecahkan masalah  kesejahteraan  pegawai;  dan  pendapatan pegawai  negeri  yang  rendah  yang  membawa implikasi  pada  rendahnya kegairahan  kerja  dan sukarnya menegakkan disiplin pegawai.
Oleh  karena  itu,  dalam  rangka  mening- katkan  kinerja  pemerintah  daerah,  maka  faktor pengembangan  kapasitas  aparatur  menjadi  sangat urgent .  Di  samping  untuk  merespon  tingginya tuntutan  masyarakat  terhadap  kinerja  pemerintah daerah,  pengembangan  kapasitas  ( capacity  building ) SDM  aparatur  tidak  bisa  dilepaskan  dengan keinginan  pemerintah  untuk  menjalankan good governance yang  diarahkan  untuk  mempraktekkan tata kelola pemerintahan yang ideal.
Salah  satu  isu  sentral good  governance , yaitu  adanya  perubahan  kapasitas  pemerintah  dalam merespon dan memperjuangkan kepentingan kolektif masyarakat  berdasarkan  koridor  institusi  yang  ada (Keban, 2011). Dengan demikian, dapat juga berarti bahwa good  governance harus  didukung  oleh  dua aspek  utama,  yaitu  masyarakat  dan  negara.  Aspek yang  pertama  direpresentasikan  oleh  dua  arena, masyarakat sipil dan masyarakat ekonomi.
Masyarakat  sipil  berarti  bahwa  semua  warga negara berhak  mengontrol  penyelenggaraan  yang  dilakukan pemerintah.  Sementara  aspek  yang  kedua  direpre- sentasikan  oleh  birokrasi  dan  lembaga  politik ( political  office ).  Aspek  inilah  yang  menjadi  kerap menjadi  sorotan,  terutama  mengenai  birokrasi  yang di dalamnya termasuk SDM aparatur.
Namun,  pertanyaan  pokok  yang  selalu muncul  adalah,  sampai  seberapa  besar  keberhasilan pengembangan  kapasitas  aparatur  itu  di  dalam mendukung reformasi birokrasi, khususnya di dalam pembangunan, pelaksanaan fungsi pemerintahan dan pemberian  pelayanan  publik.  Faktanya  dapat  dilihat melalui  media  massa  tentang  kinerja  pemerintahan yang  selalu  digambarkan  sebagai  ketidakmampuan, kelemahan, dan kejahatan dari berbagai pihak, mulai dari eksekutif, legislatif dan yudikatif.
Pengembangan  kapasitas  SDM  aparatur merupakan program andalan reformasi birokrasi dan telah  mulai  dilaksanakan  sejak  Pemerintahan  Orde Baru  berakhir,  namun  belum  banyak  membawa pengaruh.  Pelaksanaannya  dilatar  belakangi  oleh berbagai  faktor,  di  antaranya:  tingginya  praktek korupsi,  kolusi  dan  nepotisme  (KKN);  tingkat kualitas  pelayanan  publik  yang  belum  mampu memenuhi  harapan  publik;  tingkat  efisiensi,  efek- tifitas dan produktivitas yang belum optimal; tingkat
transparansi  dan  akuntabilitas  yang  masih  rendah; serta  tingkat  disiplin  dan  etos  kerja  pegawai  yang masih rendah.
Oleh karena itu, untuk percepatan pelaksanaan reformasi birokrasi di daerah, khususnya  di  Kabupaten  Samosir,  perlu  penelitian mengenai  potret  SDM  aparatur  Pemda  Kabupaten Samosir,  agar  dapat  dirumuskan  model  pengem- bangan kapasitas SDM aparatur di daerah. Pemilihan Kabupaten  Samosir  sebagai lokus  penelitian,  karena kabupaten  ini  termasuk  salah  satu  daerah  otonomi hasil pemekaran yang relatif telah lama mandiri.
Penelitian  terdahulu  yang  relevan  dengan penelitian  ini  dilakukan  oleh  Siswanto  (2006), dengan judul Studi Pengembangan Kapasitas Litbang Kesehatan  di  Daerah  Provinsi  Kalimantan  Timur (Suatu  Analisis  Situasi).  Penelitian  ini  bertujuan untuk  melakukan  analisis  situasi  dalam  rangka mendapatkan base-line data tentang litbang di derah guna  menyusun  model  pengembangan  litbang  di daerah dari aspek kelembagaan, SDM dan anggaran. Hasilnya, bahwa dari aspek kelembagaan, di propinsi sudah  dibentuk  Balitbangda,  sementara  di  tingkat kabupaten/kota  belum  seluruhnya.  Kemudian,  dari aspek  jumlah  SDM  fungsional  peneliti  dan penganggaran di Balitbangda propinsi dan kabupaten/kota sangat terbatas. Perbedaan penelitian ini  dengan  penelitian  terdahulu  tersebut  adalah bahwa penelitian ini lebih spesifik pada aspek SDM dan  ruang  lingkupnya  khusus  di  kabupaten.  Oleh karena  itu,  penelitian  ini  merupakan  pengembangan penelitian terdahulu.

## METODE PENELITIAN
Metode  penelitian  ini  adalah  deskriptif kualitatif  dengan  tujuan  untuk  membuat  gambaran secara sistematis, faktual dan akurat mengenai fakta– fakta  dan  sifat–sifat  dan  hubungan  antara  fenomena yang  diselidiki.  Data  yang  digunakan  adalah  data primer  dari  hasil  wawancara  yang  melibatkan informan.  Informan  yang  diwawancarai  dalam penelitian  ini  adalah  kalangan  Pemerintah  Daerah Kabupaten Samosir. Teknik snowball sampling juga digunakan  ketika  akses  kesemua  daftar  informan yang diteliti tidak didapat. Jadi data yang digunakan adalah  data  kualitatif.  Selain  itu,  ada  data  sekunder berupa dokumen resmi, laporan dan studi media juga digunakan. Selanjutnya, data yang diperoleh dianalisis  secara  teknik  deskriptif  kualitatif,  yaitu dengan  model  interaktif  dengan  tahapan,  yaitu melakukan  reduksi  data,  sajian  data  dan  penarikan kesimpulan.

## Pengembangan Kapasitas Aparatur Daerah
Pengembangan  kapasitas  memiliki  multi makna,  dan  interpretasinya  tergantung  pada  siapa yang  menggunakan  dan  dalam  konteks  apa.  Secara umum, yang dipahami adalah bahwa pengembangan kapasitas  merupakan  suatu  konsep  yang  terkait  erat
dengan  pendidikan,  pelatihan  dan  pengembangan sumberdaya  manusia.  Namun,  pemahaman  konven- sional  mengenai  konsep  pengembangan  kapasitas telah  berubah  selama  beberapa  tahun  terakhir,  di mana pengembangan kapasitas dipahami secara lebih luas  dan  holistik,  yang  mencakup  aspek  sosial, organisasi dan pendidikan (Enemark, 2006).
UNDP menawarkan definisi dasar: "sebagai kemampuan  individu  dan  organisasi  atau  unit organisasi  untuk  menjalankan  fungsi-fungsinya secara efektif, efisien dan berkelanjutan". Definisi ini memiliki  tiga  aspek  penting,  yakni:  (1)  kapasitas bukan  merupakan  suatu  keadaan  pasif,  tetapi merupakan  bagian  dari  suatu  proses  yang  berke- lanjutan; (2) menekankan pada SDM dan bagaimana SDM  tersebut  didayagunakan;  dan  (3)  konteks keseluruhan  di  mana  organisasi  melakukan  fungsi- fungsinya  merupakan  pertimbangan  kunci  dalam strategi pengembangan kapasitas (Enemark, 2006).
World Bank menekankan perhatian capacity building pada:  (1)  pengembangan  SDM;  training, rekruitmen  dan  pemutusan  pegawai  profesional, manajerial  dan  teknis;  (2)  keorganisasian,  yaitu pengaturan  struktur,  proses,  sumberdaya  dan  gaya manajemen;  (3)  jaringan  kerja  ( network ),  berupa koordinasi, aktifitas organisasi, fungsi network , serta interaksi  formal  dan  informal;  (4)  lingkungan organisasi,  yaitu  aturan  ( rule )  dan  undang-undang ( legislation )  yang  mengatur  pelayanan  publik, tanggung  jawab  dan  kekuasaan  antara  lembaga, kebijakan yang menjadi hambatan bagi development tasks ,  serta  dukungan  keuangan  dan  anggaran;  dan (5)  lingkungan  kegiatan  lebih  luas  lainnya,  meliputi faktor-faktor  politik,  ekonomi  dan  situasi-kondisi yang mempengaruhi kinerja (Edralin, 1997).
Selanjutnya, UNDP memfokuskan pada tiga dimensi,  yakni:  (1)  tenaga  kerja  ( human  resources ), menyangkut kualitas SDM dan cara SDM dimanfaatkan;  (2)  modal  atau  dimensi  fisik, menyangkut sarana material, peralatan, bahan-bahan yang  diperlukan  dan  ruang/gedung;  dan  (3)  tekno- logi,  menyangkut  organisasi  dan  gaya  manajemen, fungsi  perencanaan,  penentuan  kebijakan,  pengen- dalian  dan  evaluasi,  komunikasi,  serta  sistem informasi manajemen (Edralin, 1997).
Menurut  UNDP,  kapasitas  dipandang  dari dua  dimensi,  yaitu  kapasitas  penilaian  dan pengembangan kapasitas (Enemark, 2006). Kapasitas penilaian  adalah  dasar  penting  bagi  perumusan strategi yang koheren bagi pengembangan kapasitas. Kapasitas  penilaian  merupakan  proses  dan  analisis terstruktur,  di  mana  berbagai  dimensi  kapasitas dinilai  dalam  konteks  sistem  yang  lebih  luas, sebagaimana  suatu  entitas  atau  individu  tertentu  di dalam  suatu  sistem  dievaluasi.  Adapun  pengem- bangan kapasitas adalah suatu konsep yang lebih luas dari human  resources  development ,  karena  ditekan- kan pada sistem secara keseluruhan, lingkungan dan konteks di mana individu, organisasi dan masyarakat beroperasi dan berinteraksi.
UNDP mengemukakan bahwa pengembangan  kapasitas  terjadi  pada  level  sistem, organisasi dan individu (Enemark, 2006):
1. Tingkat sistem: di mana inisiatif pengembangan kapasitas  dipandang  sebagai  suatu  sistem  pada tingkat  lingkungan.  Untuk  inisiatif  pemba- ngunan  yang  berada  pada  konteks  nasional, sistem  akan  mencakup  seluruh  negara  atau masyarakat  dan  semua  subkomponen  yang terlibat.  Untuk  inisiatif  di  tingkat  sektoral, sistem  akan  mencakup  hanya  komponen  yang relevan. Dimensi-dimensi kapasitas pada tingkat  ini  dapat  mencakup  bidang-bidang seperti  kebijakan,  kerangka  kerja  hukum/ peraturan,  perspektif  manajemen  dan  akun- tabilitas, dan sumberdaya yang tersedia.
2. Tingkat  organisasi:  suatu  entitas  mungkin  saja merupakan  organisasi  formal  seperti  peme- rintah  atau  salah  satu  instansi,  sektor  swasta, atau  organisasi  informal  yang  berbasis  komu- nitas atau organisasi sukarela. Pada tingkat ini, pengembangan  kapasitas  mencakup  peran  dari entitas  dalam  sistem,  dan  interaksi  dengan entitas  lain, stakeholder ,  dan  klien.  Dimensi kapasitas dapat mencakup bidang-bidang seperti  misi  dan  strategi,  budaya  dan  kompe- tensi, proses, dan infrastruktur.
3. Tingkat  individu:  pada  tingkat  ini,  pengem- bangan  kapasitas  dilakukan  untuk  membuat individu-individu  dapat  berperan  secara  efisien dan  efektif,  baik  dalam  entitasnya  maupun dalam  sistem  yang  lebih  luas.  Pengembangan SDM  dilakukan  dengan  menilai  kebutuhan masing-masing  orang  dan  mengatasi  kesen- jangannya  melalui  kegiatan-kegiatan  diklat secara  berkelanjutan.  Kapasitas  penilaian  dan pengembangan  pada  tingkat  individu  ini dianggap  paling  kritis.  Karena  itu,  dimensi kapasitas  harus  mencakup  desain  program diklat  untuk  memenuhi  kesenjangan  yang teridentifikasi dengan basis keterampilan.
Pengembangan  kapasitas  dapat  difokuskan pada tingkatan manapun dan dilaksanakan berdasarkan  analisis  yang  mendalam  terhadap seluruh dimensi yang relevan. Selain itu, pengembangan  kapasitas  harus  dilihat  sebagai metodologi  yang  komprehensif  ditujukan  untuk memberikan  hasil  yang  berkelanjutan  melalui menilai  dan  mengatasi  berbagai  macam  masalah yang  relevan  dan  hubungan  mereka  (Enemark, 2006).
Pengembangan  kapasitas  dalam  konteks pemerintah  dilakukan  untuk  mengembangkan  suatu ragam  strategi  meningkatkan efficiency , effective- ness ,  dan responsiveness kinerja  pemerintah,  yakni efficiency ,  dalam  hal  waktu  ( time )  dan  sumberdaya ( resources )  yang  dibutuhkan  guna  mencapai  suatu outcome ; effectiveness berupa kepantasan usaha yang dilakukan  demi  hasil  yang  diinginkan;  dan responsiveness, yakni  bagaimana  menyinkronkan
antara  kebutuhan  dan  kemampuan  untuk  maksud tersebut. Hal itu sejalan dengan pendapat Merilee S. Grindle  (1997)  bahwa capacity  building  is  intended to encompass a variety of strategies that have to do with  increasing  the  efficiency,  effectiveness,  and responsiveness  of  government  performance .  Secara lebih spesifik, capacity building bagi penyelenggaraan  pemerintahan  didefinisikan  oleh Finn  &  Checksoway  sebagai  “sampai  seberapa  jauh staf  mampu  menunjukkan  kontribusi  yang  nyata terhadap  pengembangan  personal,  organisasi  dan masyarakat” (Soeprapto, 2007).
Pengembangan  kapasitas  dalam  peme- rintahan  sering  dilakukan  dengan  memberikan  cara- cara  ( tools )  terbaik  untuk  membantu  pemerintah dalam  menjalankan  tanggung  jawabnya.  Hal  ini termasuk  membangun  kemampuan  pemerintah dalam penyusunan anggaran, mengumpulkan pendapatan,  membuat  dan  melaksanakan  undang- undang,  mempromosikan  keterlibatan  masyarakat, membuat pengelolaan anggaran lebih transparan dan akuntabel,  serta  memerangi  korupsi.  Dalam  konteks yang  lebih  sempit,  pengembangan  kapasitas  Pemda mencakup upaya-upaya untuk menyesuaikan, mereformasi,  dan  memodifikasi  seluruh  kebijakan, peraturan,  prosedur,  mekanisme  kerja,  koordinasi; meningkatkan  keterampilan  dan  kualifikasi  aparatur Pemda;  dan  mengubah  sistem  nilai  dan  sikap  yang dijadikan acuan aparatur Pemda, agar Pemda mampu menyelenggarakan tata pemerintahan yang demokratis dan menyejahterakan masyarakat.
Upaya-upaya  tersebut  disebut  intervensi  (Nurkholis, 2005).
Dengan  demikian,  sesuai  dengan  level pengembangan  kapasitas  sebagaimana  dikemukakan oleh  UNDP,  maka  pengembangan  kapasitas  Pemda mencakup tiga level intervensi, yaitu:
1. Level  sistem:  intervensi  pada  pengaturan kerangka  kerja  dan  kebijakan  dalam  sistem pemerintahan  daerah,  sehingga  dapat  men- dukung  pencapaian  tujuan  yang  diinginkan. Pengaturan kerangka kerja dan kebijakan harus berangkat  dari  konsepsi  berdasarkan  Undang- Undang Nomor 32/2004 yang dioperasionalkan melalui  peraturan  pelaksanaan  berupa  PP  dan peraturan  teknis  seperti  Kepmen  dan  Inmen. Pada  tingkat  Daerah,  Daerah  menindaklanjuti dengan  pembuatan  Peraturan  Daerah  dan Peraturan Kepala Daerah.
2. Level  kelembagaan:  intervensi  pada  penataan struktur organisasi, proses pengambilan keputusan  organisasi,  prosedur  dan  mekanisme kerja, instrumen manajemen, dan hubungan dan jaringan  antara  organisasi  yang  satu  dengan organisasi lainnya. Penataan struktur organisasi Pemda  dikembangkan  berdasarkan  azas  efek- tivitas  dan  efesiensi  organisasi  yang  ditandai dengan  bentuk  organisasi  yang  ramping,  datar, dan  sesuai  dengan  kebutuhan.  Proses  peng- ambilan  keputusan  organisasi  dikembangkan berdasarkan  pada  model  pengambilan  keputus- an  yang  baik  (pengumpulan  data  yang  akurat, partisipatif,  pengembangan  alternatif  secara
Gambar 1. Tingkat Pengembangan Aktivitas.
cerdas,  dan  pemilihan  satu  alternatif  terbaik). Pemda  harus  mengembangkan  prosedur  dan mekanisme  kerja  yang  urut, runtut, logis, tidak tumpang tindih, mengarah pada satu titik/tujuan,  dan  tidak  bolak-balik  dengan standar  yang  terukur.  Pemda  harus  mengem- bangkan instrumen manajemen berupa pedoman kerja, peralatan, sarana dan prasarana sabagai  fasilitasi  untuk  mencapai  tujuan.  Hal yang  tak  kalah  pentingnya  adalah  perlunya mengembangkan  sistem  koordinasi  antara  satu unit dengan unit lainnya.
3. Level  individual:  intervensi  pada  peningkatan kualitas individu aparatur Pemda, agar memiliki keterampilan,  pengetahuan,  sikap,  etika,  dan motivasi kerja, sehingga berkemampuan menyelenggarakan  tata  kepemerintahan  yang baik  ( good  governance ).  SDM  aparatur  Pemda harus  dilatih  dengan  keterampilan  sesuai bidangnya sehingga menjadi kompeten (Nurkholis, 2005).
Pengembangan  kapasitas  melalui  intervensi pada level  sistem,  institusi,  dan individu merupakan upaya  yang  multidimensi.  Oleh  karena  itu, perencanaannya  harus  ditetapkan  dalam  tahapan waktu  yang  rasional:  jangka  pendek,  jangka menengah,  dan  jangka  panjang.  Selanjutnya,  pada setiap tahapan harus ditetapkan prioritas- prioritasnya.  Prioritas  pertama  dari  semua  tahapan tersebut  adalah  membuat  kebijakan  dan  peraturan pendukung,  yakni  penjabaran  operasional  dari framework  otonomi  daerah  berdasarkan  Undang- Undang    Nomor  32/2004  dan  Undang-Undang Nomor  33/2004  yang  wujudnya  adalah  penyesuaian dan modifikasi semua perangkat peraturan perundangan  organik  berupa  kebijakan  Daerah seperti  Perda  dan  Keputusan  Kepala  Daerah,  yang dapat  menciptakan  sistem  yang  efektif  dan  efisien untuk  mencapai  tujuan.  Semua  kebijakan  dan peraturan tersebut harus jelas menggambarkan sistem dan  mekanisme  prosedural  yang  melibatkan  semua level tersebut. Prioritas berikutnya adalah menangani permasalahan  yang  terjadi  dalam  hubungan  antar unit dan antar sektor.

## Pengembangan Kapasitas SDM Aparatur Pemda
Amstrong  (2006)  mengatakan  bahwa  SDM adalah  harta  yang  paling  penting  bagi  suatu organisasi.  Karena  itu,  SDM  harus  mendapatkan perhatian  yang  serius  agar  sasaran  organisasi  dapat tercapai.  Salah  satu  sasaran  yang  dapat  digunakan oleh  para  manajer  dalam  rangka  melaksanakan investasi  terhadap  SDM  di  dalam  organisasi  adalah dengan melakukan pengembangan terhadap kapasitas  SDM  tersebut.  Menurut  Notoatmojo (dalam  Suryanto,  2006),  pengembangan  SDM aparatur  sangat  penting,  karena  dapat  meningkatkan kemampuan aparatur, baik kemampuan professional- nya, wawasannya, kepemimpinannya maupun
pengabdiannya,  sehingga  pada  akhirnya  akan  me- ningkatkan kinerja organisasi.
Tuntutan yang terasa kuat untuk melakukan pengembangan  SDM,  khususnya  pada  organisasi pemerintah disebabkan oleh: (1) tingkat pengetahuan dan  kemampuan  SDM  masih  relatif  rendah;  (2) suasana  kerja  yang  kurang  menyenangkan  atau adanya  kejenuhan  karena  terlalu  lama  bekerja  pada suatu tempat; (3) adanya tuntutan organisasi terhadap perubahan;  dan  (4)  perkembangan  zaman  yang sangat  pesat  (Amri,  Suryono  &  Suwondo,  2009). Senada  dengan  itu,  Siagian  (1996),  menyatakan beberapa  alasan  utama  perlunya  pengembangan SDM,  yakni:  (1)  adanya  pegawai  baru  yang  tidak mempunyai  kemampuan  secara  penuh  untuk melaksanakan  tugasnya;  (2)  pengetahuan  pegawai yang  perlu  pemuktakhiran;  (3)  perubahan,  tidak hanya  karena  perkembangan  ilmu  pengetahuan  dan teknologi,  akan  tetapi  juga  karena  pergeseran  nilai- nilai sosial budaya; dan (4) kemungkinan perpindahan pegawai.
Schuler  dan  Youngblood  (Eade,  1998) mengungkapkan bahwa pengembangan SDM aparatur  pada  suatu  organisasi  akan  mencakup berbagai  faktor,  seperti  diklat,  perencanaan  dan manajemen  karir,  peningkatan  kualitas  dan  produk- tivitas  kerja,  serta  peningkatan  kesehatan  dan  ke- amanan  kerja.  Sementara  itu,  Ivancevich  (2002) memasukkan  pula  faktor  motivasi  kerja  dan penilaian prestasi kerja sebagai aspek yang tercakup dalam  pengembangan  SDM  aparatur.  Di  lain  pihak, Osborne  dan  Gaebler  (dalam  Eade,  1998)  lebih mementingkan pengembangan visi aparat pemerintah dalam memberikan pelayanan kepada publik. Hal itu sejalan  dengan  desentralisasi,  pengembangan  SDM aparatur  yang  perlu  diarahkan  pada  pembentukan visi,  inovasi,  dan  kemampuan  aparat  untuk melaksanakan  semangat  wirausaha  dalam  pelak- sanana tugas mereka.
Selanjutnya  CIDA  ( Canadian  International Development  Agency ,  Enemark,  2006)  menyatakan, bahwa  pengembangan  SDM  aparatur  menekankan manusia sebagai  alat  maupun tujuan akhir pembangunan.  Dalam  jangka  pendek,  hal  itu  dapat diartikan  sebagai  pengembangan  pendidikan  dan pelatihan  untuk  memenuhi  kebutuhan  tenaga  teknis, kepemimpinan,  dan  tenaga  administrasi  sesegera mungkin.  Upaya  ini  ditujukan  pada  kelompok sasaran  tertentu,  yakni  mereka  yang  terlibat  dalam sistem  sosial-ekonomi  di  negara  tersebut.  Pada  sisi lain,  Emmeriji  (Calquit,  2006)  merumuskan  bahwa pengembangan  SDM  aparatur  merupakan  tindakan: (1)  Kreasi  SDM;  (2)  Pengembangannya;  dan  (3) Menyusun  struktur  insentif  atau  upah  sesuai  dengan peluang  kerja  yang  ada.  Ketiga  tindakan  tersebut mengandung  makna  bahwa  untuk  meningkatkan SDM  aparatur  yang  berkualitas  harus  dilakukan melalui  pendidikan  formal  dan  pelatihan  serta pemanfaatan sumberdaya tersebut.
Di  sisi  lain,  Luthans  (2002)  menyebutkan ada 8 (delapan) tujuan pengembangan SDM aparatur, yaitu:  (1)  Produktivitas  personil  organisasi  ( produc- tivity );  (2)  Kualitas  produk  organisasi  ( quality );  (3) Perencanaan  SDM  ( human  resources  planning );  (4) Semangat personil dan iklim organisasi ( morale ); (5) Meningkatkan  kompensasi  secara  tidak  langsung ( indirect  compensation );  (6)  Kesehatan  dan  kesela- matan kerja ( health and safety ); (7) Pencegahan me- rosotnya kemampuan personil ( absolerence prevention );  dan  (8)  Pertumbuhan  kemampuan personil ( personal growth ).
Steward (Calquit, 2006) mengatakan bahwa modal  intelektual  merupakan  kekayaan  organisasi, karena  modal  intelektual  adalah  muatan  intelektual yang  dimiliki  pegawai,  yang  berupa  pengetahuan, informasi,  hak  pemilihan  intelektual,  pengalaman yang  dapat  digunakan  untuk menciptakan  kekayaan. Untuk  membangun  sumberdaya  aparatur  yang berkualitas  yang  dapat  dijadikan  modal  intelektual bagi  organisasi,  diperlukan  upaya  yang  sistematis, berkelanjutan  dan  komprehensif.  Upaya  tersebut tidak  hanya  dilakukan  melalui  pendidikan  formal yang  diikuti  oleh  anggota  organisasi,  tapi  juga didukung  iklim  organisasi  yang  kondusif.  Hal  ini karena  modal  intelektual  harus  dibangun  melalui suatu  tradisi  ilmiah,  dengan  dukungan  politik  yang kuat dari para pengambil keputusan.
Membangun SDM aparatur yang berkualitas agar  dapat  menjadi  modal  intelektual  organisasi, dapat  dilakukan melalui  penciptaan  suatu  organisasi pembelajaran  ( learning  organization ).  Di  dalam organisasi  pembelajaran  yang  perlu  dikembangkan adalah  membiasakan  setiap  anggota  organisasi berpikir  secara  sistematik,  tidak  berpikir  secara individual ataupun terkotak-kotak. Sebab pada dasarnya  setiap  anggota  organisasi  memiliki  tujuan yang sama yaitu mencapai tujuan organisasi (Millen, 2006).
Pada  hakikatnya  pengembangan  SDM aparatur  adalah  memberikan  motivasi  kepada  para pegawai,  baik  secara  ekstrinsik  maupun  instrinsik, sehingga mereka dapat merasakan kepuasan kerja di lingkungan  kerjanya.  Motivasi  tersebut  diharapkan merupakan  insentif  yang  mampu  menggerakkan perilaku  mereka  untuk  mencapai  tujuan  yang  telah ditetapkan.  Menurut  Hersey  and  Blanchard  (1999), penyelenggaraan tugas pekerjaan administrasi negara yang  semakin  luas  dan  rumit  menuntut  kemampuan dan  kemauan  ( ability  and  willingness )  orang-orang untuk memikul  tanggung  jawab  untuk  mengarahkan perilaku  mereka  sendiri.  Bahkan  Hersey  dan Blanchard mengemukakan  paling  tidak  terdapat  tiga keterampilan  yang  perlu  dimiliki  setiap  pegawai, sehingga  proses  manajemen,  termasuk  di  birokrasi dapat  berlangsung  secara  rasional,  efektif,  dan efisien,  yakni:  keterampilan  teknik,  keterampilan kemanusiaan,  dan  keterampilan  konseptual.  Sedang- kan Vroom (Luthans, 2002) membuat rumusan P = C x M, yang artinya pelaksanaan tugas pekerjaan yang
dapat  memberikan  buah  hasil  yang  bermanfaat  (P= performance ) hanya dapat dijamin apabila didukung oleh  kemampuan  (C  = competence )  dan  kemauan (M= motivation )  yang  memadai.  Dengan  demikian, pandangan  Vroom  memperkuat  dan  menjelaskan pendapat Hersey and Blanchard.
Berdasarkan  pandangan-pandangan  di  atas, dapat dikatakan bahwa pengembangan SDM aparatur dilakukan untuk menciptakan aparatur yang memiliki profesionalisme,  yakni  aparatur  yang  memiliki karakteristik:  (1)  Seseorang  yang  memiliki  kete- rampilan  dan  keahlian  teoritis  ilmiah  tertentu  sesuai dengan  bidang  pekerjaan  yang akan  digelutinya;  (2) Mampu menyumbangkan ilmu dan tenaganya secara optimal untuk kelancaran usaha tempat kerjanya; (3) Dapat  mendorong  peningkatan  produktivitas  yang berkelanjutan;  (4)  Memiliki  sikap  untuk  terus menerus  memperbaiki  dan  meningkatkan  keahlian dan  keterampilannya;  (5)  Disiplin  dan  patuh  aturan profesionalisme  dan  tempat  kerjanya;  dan  (6)  Me- miliki  kesiapan  untuk  berubah  atau  melakukan penyesuaian  terhadap  perubahan-perubahan  yang tengah  berlangsung  atau  bahkan  mampu  men- ciptakan perubahan (Handayaningrat, 1995).
Pengembangan merupakan alat utama untuk menyesuaikan  antara  tugas  dan  pekerjaan  dengan kemampuan,  ketrampilan  dan  kecakapan  serta keahlian  dari  setiap  pegawai.  Pengembangan  juga merupakan faktor yang harus diselenggarakan dalam administrasi  kepegawaian  modern  dan  merupakan usaha  untuk  meningkatkan  kinerja  pegawai  agar lebih  cakap,  trampil  dan  memahami  dengan  jelas tugas  yang  harus  dilakukannya  sesuai  dengan kedudukannya sebagai seorang administrator.
Program-program pengembangan SDM yang diimplementasikan dalam bentuk off dan on the job misalnya  tidak  dilakukan  dengan  benar  dan terkesan hanya sekedar menghabiskan anggaran yang tersedia, akibatnya  dapat  diduga  bahwa  peningkatan skill,  knowledge dan ability sebagai  tujuan  utama yang  harus  diraih  menjadi  terdistorsi.  Dengan demikian,  kebijakan  penyiapan  SDM  aparatur  yang memiliki  kinerja  akan  berkaitan  dengan  jenis  dan sifat  pengembangan  yang  akan  dilakukan  untuk memenuhi kebutuhan aparatur yang berkualitas.

## HASIL DAN PEMBAHASAN
Berdasarkan data lapangan, jumlah pegawai di Kabupaten Samosir adalah sebanyak 3.787 orang, yang  terdiri  dari  1.481  laki-laki  dan  2.306 perempuan. Komposisi pegawai berdasarkan kelompok  umur  di  Kabupaten  Samosir  dapat  dilihat pada Tabel 1.
Berdasarkan  Tabel  1  dapat  dilihat  bahwa komposisi  pegawai  berdasarkan  kelompok  umur  di Kabupaten  Samosir  menunjukkan  bahwa  jumlah pegawai  yang  paling  banyak  adalah  pegawai  yang berusia  antara  30–39  tahun  (30,84  persen)  dan  usia 40–49  tahun  (26,80  persen),  sedangkan  yang  paling
sedikit  adalah  pegawai  yang  berusia  >50  tahun (23,45  persen)  dan  antara  20–29  tahun  (18,91 persen). Dari tabel tersebut juga terlihat bahwa pada seluruh  kelompok  umur  pegawai  jumlah  pegawai perempuan  lebih  banyak  dibandingkan  dengan jumlah  pegawai  laki-laki,  yakni  60,89  persen berbanding 39,11 persen.
Sedangkan  berdasarkan  tingkat  pendidikan- nya, komposisi pegawai di Kabupaten Samosir dapat dilihat  pada  Tabel  2.  Berdasarkan  tabel  di  atas,  dari aspek pendidikannya, pegawai di Kabupaten Samosir paling banyak berpendidikan setingkat sarjana, yakni 1.323  orang  (34,94  persen)  dan  SLTA  sebanyak 1.257  orang  (33,19  persen).  Jumlah  pegawai  yang berpendidikan  SLTA  ke  bawah  adalah  sebanyak 1.308  orang,  sedangkan  pegawai dengan pendidikan SLTA  ke  atas  adalah  sebanyak  2.474  orang.  Masih terdapat  pegawai  yang  berpendidikan  setingkat  SD dan SLTP di Kabupaten Samosir, yakni sebanyak 51 orang (1,35 persen), sedangkan jumlah pegawai yang berpendidikan  pasca  sarjana  masih  sangat  sedikit, yakni 26 orang (0,69 persen).
Dari Tabel 3 di atas, terlihat bahwa pegawai yang  paling  banyak  adalah  pada  pegawai  golongan III,  yakni  sebanyak  1.524  orang  (40,24  persen),
kemudian  golongan  II  sebanyak  1.295  orang  (34,20 persen).  Sedangkan  pegawai  golongan  IV  ada sebanyak 939 orang (24,80 persen).
Informasi  lainnya,  berdasarkan  pengisian jabatan  struktural,  dari  3.797  orang  pegawai, sebanyak  933  orang  (24,64  persen)  di  antaranya menduduki  jabatan  struktural  antara  eselon  IIa hingga  eselon  IVb.  selanjutnya,  dari  30  jabatan eselon II, baru sebanyak 25 jabatan yang telah diisi, sedangkan  5  jabatan  lainnya  belum  terisi.  Dari  25 jabatan  yang  telah  diisi  tersebut,  15  orang  yang pejabatnya telah mengikuti Diklat PIM II, sedangkan 5 pejabat lainnya belum. Pada jabatan tingkat eselon III,  dari  130  jabatan  yang  tersedia,  116  jabatan  di antaranya  telah  diisi,  sedangkan  14  jabatan  lainnya masih  belum  terisi.  Dari  116  jabatan  yang  terisi tersebut,  baru  48  orang  yang telah mengikuti  Diklat PIM  III,  sedangkan  68  orang  lainnya  belum.  Pada tingkat  eselon  IV,  dari  471  jabatan  yang  tersedia, baru terisi 236 jabatan, sedangkan 235 jabatan belum terisi.  Dari  236  jabatan  yang  terisi,  yang  pejabatnya telah  mengikuti  Diklat  PIM  IV  baru  sebanyak  65 orang, sedangkan 171 orang belum.
Dari wawancara dengan pejabat di Sekretariat  Daerah  Kabupaten  Samosir,  tingkat
Tabel 1. Komposisi Pegawai Berdasarkan Kelompok Umur No. Kelompok Umur Laki-laki Perempuan Jumlah 1. 20 – 29 tahun 211 505 716 2. 30 – 39 tahun 480 688 1.168 3. 40 – 49 tahun 361 654 1.015 4. > 50 tahun 429 459 888 TOTAL 1.481 2.306 3.787
Sumber: Badan Kepagawaian Daerah, Kab.Samosir, 2012.
Tabel 2. Komposisi Pegawai Berdasarkan Tingkat Pendidikan
No. Tingkat Pendidikan Laki-laki Perempuan Jumlah 1. Sekolah Dasar 15 0 15 2. Sekolah Lanjutan Pertama 31 5 36 3. Sekolah Lanjutan Atas 448 809 1.257 4. Diploma I 12 37 49 5. Diploma II 122 270 392 6. Diploma III 176 513 689 7. Sarjana S1 660 663 1.323 8. Sarjana S2 20 6 26 9. Sarjana S3 0 0 0 TOTAL 1.481 2.306 3.787
Sumber: Badan Kepagawaian Daerah, Kab.Samosir, 2012.
Tabel 3. Komposisi Pegawai Berdasarkan Golongan
No. Golongan Jumlah 1. Golongan Ia-Id 29 2. Golongan IIa-IId 1.295 3. Golongan IIIa-IIId 1.524 4. Golongan IVa-IVe 939 TOTAL 3.787
Sumber: Badan Kepagawaian Daerah, Kab.Samosir, 2012.
pendidikan  pegawai  yang  ada  saat  ini  dipandang mampu  untuk  mendukung  pencapaian  tupoksi organisasi  perangkat  daerah  secara  maksimal. Namun demikian, dilihat dari keseimbangan jabatan, yaitu antara jabatan struktural, fungsional khusus dan fungsional umum, belum seimbang, karena perbandingan  jabatan  fungsional  umum  dibanding- kan  dengan  jabatan  fungsional  khusus  masih  jauh. Dalam  rangka  pengembangan  kapasitas  pegawai, Pemda  telah  melaksanakan  berbagai  program  diklat pegawai  (baik  struktural  maupun  fungsional)  sesuai dengan  kebutuhan  pegawai,  meskipun  pelaksanaan diklat  tersebut  masih  belum  optimal,  padahal  diklat pegawai tersebut dinilai memberikan dukungan yang tinggi terhadap kemampuan dan kinerja pegawai.
Dari  sisi  golongan/kepangkatan,  tingkat keseimbangan pangkat/golongan pegawai menunjuk- kan  komposisi  pegawai  di  Kabupaten  Samosir  lebih banyak  golongan  III.  Namun  pangkat/golongan pegawai  tersebut  dipandang  telah  mencerminkan kapasitas  pegawai,  sebab  dalam  perekrutan  pegawai disesuaikan  dengan  tingkat  pendidikan  dan  jabatan. Kemudian,  dari  sisi  keseimbangan  gender,  antara jumlah  pegawai  laki-laki  dengan  perempuan  masih belum berimbang, karena jumlah pegawai perempuan  lebih  banyak  dari  jumlah  pegawai  laki- laki.  Adapun  dari  komposisi  pegawai  berdasarkan kelompok  umur  dipandang  cukup  seimbang,  karena perekrutan pegawai telah dimulai sejak tahun 2005.
Selanjutnya,  dari  kompetensi,  kompetensi pegawai  yang  ada  dipandang  telah  sesuai  dengan tuntutan kinerja organisasi. Hal ini karena penerima- an  pegawai  dilakukan  berdasarkan  kebutuhan  dan kualifikasi pendidikan yang sesuai dengan kompetensi.  Sistem  rekrutmen  pegawai  yang dilaksanakan  dengan  sistem  pelamaran  umum, pengangkatan tenaga honorer yang masuk database , dan  mutasi  pegawai  dari  daerah  lain.  Namun demikian, rekrutmen pegawai yang dilakukan belum didasarkan  pada  hasil  analisis  jabatan  pada organisasi perangkat daerah, karena memang hingga saat  ini  belum  pernah  dilaksanakan  analisis  jabatan. Demikian  pula,  pemerintah  daerah  belum  pernah melakukan  evaluasi  jabatan  maupun  penyusunan standar kompetensi jabatan pada organisasi perangkat daerah.
Dari aspek penilaian kinerja, hingga saat ini belum  dlaksanakan  penilaian  individu  berdasarkan kompetensi. Yang dilaksanakan adalah psikotest bagi pejabat eselon II dan III, sedangkan sistem penilaian kinerja  individu  belum  diterapkan.  Di  samping  itu, sedang  dilakukan  pembangunan database pegawai melalui  penerapan  sistem  aplikasi  pengelola  kepe- gawaian  (SPAK).  Pengembangan  diklat  pegawai berbasis  kompetensi  telah  dilakukan,  namun  belum optimal.  Upaya-upaya  yang  telah  dilakukan  untuk pengembangan  kapasitas  SDM  aparatur  Pemda adalah  diklat  fungsional,  diklat  teknis  dan  diklat penjenjangan.
Fakta  di  atas  mengindikasikan  bahwa  di Pemda  Kabupaten  Samosir  masih  terdapat  banyak permasalahan mengenai pengembangan SDM aparatur,  yakni Pertama ,  masih  banyak  pegawai  di daerah  yang  tingkat  pendidikannya  masih  rendah, dalam hal ini setingkat SLTA ke bawah. Di sisi lain, meskipun  sebagian  ada  pegawai  yang  sudah berpendidikan  sarjana,  namun  jumlah  pegawai berpendidikan  pasca  sarjana  masih  sangat  minim dibandingkan  dengan  total  jumlah  pegawai. Kedua , ada  kecenderungan  jumlah  pegawai  usia  produktif (20–40  tahun)  tidak  lebih  banyak  dibandingkan dengan  pegawai  usia  mendekati  non  produktif  (40 tahun  ke  atas). Ketiga ,  tingkat  pendidikan  pegawai belum mampu mendukung pencapaian tupoksi secara maksimal, karena pembagian tugas belum dilakukan berdasarkan  tingkat  dan  latar  belakang  pendidikan. Keempat ,  banyak  jabatan  struktural  yang  masih kosong  atau  belum  terisi.  Hal  ini  di  samping  terkait dengan kapasitas pegawai, juga terkait dengan masih belum  adanya  program  diklat  pegawai  (baik struktural  maupun  fungsional)  yang  dilaksanakan selama  ini  untuk  mengatasi  kebutuhan  pegawai secara  keseluruhan. Kelima ,  dari  sisi  kompetensi, pegawai  yang  ada  saat  ini  belum  sesuai  dengan tuntutan kinerja organisasi. Usia, tingkat pendidikan, dan pangkat/golongan ternyata belum mencerminkan kompetensi  pegawai. Keenam ,  sistem  rekrutmen meskipun  cukup  baik,  namun  belum  mampu menjaring  pegawai  yang  lebih  berkualitas,  sehingga menghasilkan personil yang lebih memiliki kapabilitas. Ketujuh ,  rekrutmen  pegawai  belum didasarkan  pada  analisis  jabatan  dalam  organisasi guna untuk mendukung tercapainya tupoksi. Kedelapan ,  evaluasi  jabatan  dalam  organisasi perangkat  daerah  belum  dilakukan.  Demikian  pula, penyusunan  standar  kompetensi  jabatan  belum dilakukan  untuk  mendapatkan  individu  yang  sesuai dengan kualifikasi dari jabatan tersebut. Kesembilan , penilaian  kinerja  individu  berdasarkan  kompetensi belum dilakukan. Kesepuluh , pengembangan database pegawai  meskipun  sudah  dilakukan, namun  belum  mampu  sepenuhnya  menghasilkan informasi  yang  cepat,  tepat,  dan  akurat. Kesebelas , pengembangan  pendidikan  dan  pelatihan  pegawai berbasis  kompetensi,  masih  belum  mampu  me- ningkatkan  kemampuan  individu  aparatur  peme- rintah  secara  maksimal  sesuai  dengan  tuntutan pekerjaan. Keduabelas ,  pegawai-pegawai  yang memiliki  jabatan  struktural  maupun  fungsional sebagian  besar  masih  belum  pernah  mendapatkan diklat yang sesuai dengan jabatannya.
Temuan  tersebut  menunjukkan  bahwa meskipun  manajemen  pembinaan  pegawai  di Kabupaten  Samosir  pada  umumnya  telah  merujuk pada  Undang-Undang  Nomor  43/1999  beserta peraturan  pelaksanaannya,  namun  implementasi Undang-Undang  tersebut  di  lapangan  mengindikasi- kan berbagai permasalahan yang kompleks sejak dari peraturan perundang-undangan hingga ke
pengelolaan  pegawai.  Dari  perspektif  sistem,  sistem kebijakan dan peraturan perundang-undangan tentang  manajemen  PNS  selama  ini  sudah  cukup baik,  namun  yang  menjadi  penyebab  kurang profesionalnya  pegawai  adalah  pada  implementasi peraturan  perundang-undangan  tersebut.  Misalnya, pada  promosi  dan  mutasi  pegawai  yang  seharusnya dilakukan secara transparan sebagai bentuk penghargaan  dan tour  of  duty ,  dalam  kenyataannya sering  dilakukan  secara  sembunyi-sembunyi  dan bermuatan  politis.  Pengaturan  manajemen  pegawai daerah  dalam  Undang-Undang  Nomor  32/2004 dinilai  bernuansa  sentralisasi.  Selain  itu,  di  tataran pemerintah  sendiri,  koordinasi  mengenai  penetapan formasi  PNS  masih  lemah.  Peraturan  tentang penggajian  juga  dinilai  memiliki  kelemahan  karena gaji  yang  diberikan  kepada  pegawai  sekarang  ini kurang mampu memenuhi kebutuhan hidup layak, di samping  itu,  pemberian  gaji  hanya  didasarkan  pada golongan/pangkat  dan  masa  kerja  serta  tidak mempertimbangkan  kinerja  yang  dicapai  oleh pegawai. Pejabat pembina kepegawaian yang dijabat oleh  kepala  daerah  yang  merupakan  pejabat  politis, sewaktu-waktu  dapat  menimbulkan  permasalahan bagi  pegawai,  karena  secara  tidak  langsung  sering terkait dengan isu-isu politik.
Persoalan  lain,  aturan-aturan  yang  terdapat dalam  PP  Nomor  54/2010  tentang  Disiplin  PNS, ternyata  sangat longgar  dalam law  enforcement -nya. Pertama, aturan hukum ini mengatur kehidupan PNS termasuk  yang  tidak  berkaitan  langsung  dengan pelaksanaan  tugasnya.  Kedua,  pelanggaran  disiplin terlalu  diakomodir  dan  hukuman  yang  diberikan sangat lunak. Ketiga, dalam praktiknya aturan-aturan dalam tersebut seringkali tidak berjalan secara efektif di  lapangan  baik,  disebabkan  oleh  individu  PNS  itu yang tidak mematuhi peraturan tersebut maupun oleh pimpinan yang tidak tegas menegakkan aturan.
Masalah lainnya, PNS yang akan mengikuti suatu  diklat  tidak  didasarkan  pada training  needs assessment (TNA)  untuk  mengetahui competency gap .  Desain  kurikulum  dan  program  diklat  yang diikuti  oleh  PNS  harus  mampu  memperkecil competency  gap .  Dalam  hal  ini,  pendekatan  diklat merupakan competence-besed  training .  Namun dalam  kenyataannya,  tidak  semua  lembaga  diklat PNS  yang  mengikuti  pendekatan  atau  metoda  ini. Bahkan  pengiriman  PNS  ke  suatu  diklat  dalam rangka menduduki jabatan sering terjadi tidak terkait dengan  pengembangan  kariernya.  Hal  ini  tentu sangat boros sebagai akibat diabaikannya TNA.
Secara  lebih  mikro,  permasalahan  pengem- bangan  kapasitas  SDM  aparatur daerah menyangkut seluruh  sistem  manajemen  SDM,  mulai  dari perencanaan,  pengadaan,  sampai  pensiun.  Dari  sisi perencanaan,  hingga  saat  ini  di  daerah  belum terdapat  perencanaan  kebutuhan  pegawai  yang  jelas dan  rinci.  Khususnya  Pemda  Kabupaten  Samosir belum  memiliki  peta  kebutuhan  pegawai  (semacam manpower  planning ),  paling  tidak  untuk  lima  tahun
ke  depan.  Dalam  proses  rekrutmen  selama  ini, Pemda  mengajukan  usulan  kebutuhan  pegawai  ke pemerintah pusat, namun belum melakukan penghitungan  terhadap  beban  kerja  dan  kualifikasi pegawai  yang  dibutuhkan.  Perencanaan  kebutuhan pegawai  hanya  didasarkan  pada  usulan  yang diajukan  oleh  masing-masing  unit  kerja  kepada bagian kepegawaian untuk diteruskan oleh Bupati/Walikota  ke  pemerintah  untuk  mendapatkan formasi.  Perencanaan  seperti  ini  hanya  bersifat jangka  pendek,  sehingga  tidak  dapat  memetakan kebutuhan  secara  komprehensif  terhadap  kebutuhan pegawai  baik  kualifikasi  pendidikan,  keahlian, jumlah,  distribusi  dan  kriteria-kriteria  lain  sesuai kebutuhan  pembangunan  dan  visi/misi  daerah. Ketiadaan  perencanaan  kebutuhan  inilah  antara  lain menyebabkan  terjadinya  kelebihan  jumlah  pegawai. Ironisnya, sekalipun disadari bahwa jumlah pegawai yang  ada  dinilai  telah  berlebih,  tetapi  penambahan jumlah pegawai tetap terjadi, termasuk dari jalur dari tenaga honorer daerah.
Permasalahan  lain,  rekrutmen  saat  ini dilakukan oleh Pemda dan mendapatkan tekanan dari sejumlah  pihak  yang  mempunyai  kepentingan pribadi,  sehingga  pelaksanaannya  tidak  bebas  dari KKN. Di samping itu, sistem rekrutmen juga tertutup dan bersifat kedaerahan, sehingga hanya orang-orang yang  berasal  dari  daerah  yang  bersangkutan  yang diajukan  untuk  dijadikan  pegawai.  Sistem  ini terbentuk  karena  pada  saat  rekrutmen,  persyaratan diarahkan  agar  hanya  dapat  diikuti  oleh  masyarakat di daerah tersebut.
Dari  sisi  beban  kerja,  secara  umum  beban kerja mayoritas pegawai belum optimal, karena porsi pekerjaan  yang  diselesaikan  oleh  pegawai  masih berada di bawah kapasitas optimal yang seharusnya. Terdapat  “pengangguran  tidak  kentara”,  karena beban  kerja  pegawai  yang  tidak  sepadan  dengan jumlah  pegawai  yang  ada.  Akibatnya,  pekerjaan yang  seharusnya  dapat  dilakukan  oleh  dua  atau  tiga orang, kenyataannya dilakukan secara gotong royong oleh  empat  orang  atau  lebih.  Di  sisi  lain,  pegawai yang good  performer ini  biasanya  ‘dipakai’  oleh pimpinan, sedangkan yang bad performer cenderung kurang  dipercaya  untuk  menyelesaikan  pekerjaan- pekerjaan  yang  membutuhkan  keseriusan  dan komptensi  tertentu.  Akibatnya,  kelompok  ini  akan mengalami under  employment ,  sehingga  ‘luntang- lantung’ di unit kerjanya. Beban kerja pegawai yang tidak  seimbang  ini  pada  dasarnya  disebabkan  oleh tidak  tersedianya job  description pada  saat  mereka diterima menjadi calon pegawai.
Dari  sisi  pola  karier,  sampai  saat  ini,  di Pemda  Kabupaten  Samosir  belum  ada  peraturan yang mengatur tentang pola karier pegawai. Padahal pola  karier  pegawai  sangat  penting  sebagai  dasar pengembangan karier dan potensi pegawai, sehingga pengangkatan pegawai dalam suatu jabatan struktural dapat dilakukan secara adil dan transparan. Jika pola karier  telah  terwujud,  maka  seorang  pegawai  dapat
mengetahui arah, perjalanan dan bahkan merencanakan  kariernya  serta  jabatan  yang  akan diembannya sesuai kompetensi yang dimiliki selama jangka waktu tertentu. Kondisi pola karier di Pemda Kabupaten  Samosir,  saat  ini  belum  didasarkan  pada standar  kompetensi,  baik  persyaratan  umum, persyaratan  manajerial,  dan  persyaratan  teknis, sehingga berdampak negatif terhadap kinerja Pemda. Sistem  kenaikan  pangkat  yang  diberlakukan  selama ini  masih  bersifat  administratif  dan  belum  dikaitkan dengan  prestasi  kerja  yang  dihasilkan  pegawai. Penyebab lainnya adalah, kelemahan sistem pengukuran kinerja, sehingga pegawai yang berprestasi kurang mendapat perhatian dan penghargaan  yang  adil.  Pegawai  yang  prestasi kerjanya  tidak  bagus  masih  memungkinkan  untuk naik pangkat/golongan. Kemudian, ada juga ketidaksesuaian antara kompetensi dengan pekerjaan yang  diemban,  karena  pada  saat  rekrutmen, kebutuhan  yang  diinginkan  oleh  Pemda tidak  sesuai dengan  ketersediaan  yang  ada  di  masyarakat.  Hal lainnya,  pengembangan  jabatan  fungsional  masih diabaikan  oleh  Pemda,  padahal  melalui  jabatan fungsional  dapat  dikembangkan  profesionalisme SDM aparatur.
Persoalan-persoalan di atas  kemudian ditambah dengan persoalan mutasi-promosi pegawai dalam  jabatan  struktural  yang  sangat  kental  dengan nuansa  politik  lokal.  Dari  sisi  promosi,  promosi pegawai  ke  dalam  jabatan  struktural  belum didasarkan pada kinerja pegawai yang bersangkutan. Promosi  pejabat  struktural  masih  dilakukan  dengan cara  ‘dukung-mendukung’.  Fenomena  ini  muncul karena  besarnya  otoritas  kepala  daerah  dalam pengelolaan  kepegawaian  di  daerah.  Fungsi  Badan Pertimbangan Jabatan dan Kepangkatan (Baperjakat) kurang  efektif,  karena  Ketua  Baperjakat  dijabat langsung  oleh  Bupati  Kabupaten  Samosir.  Dengan demikian,  kepentingan  politis  sering  mendominasi proses promosi pejabat struktural. Akibatnya, sangat sulit  memperoleh  pejabat  struktural  yang  kompeten dan  profesional  di  bidangnya,  karena  tujuannya hanya untuk melayani kepala daerah.
Dari  sisi  mutasi,  terdapat  permasalahan mengenai  obyektivitas  dalam  penempatan  pegawai sesuai dengan kompetensi pegawai. Pemda Kabupaten  Samosir  belum  melakukan tes  kelayakan dan  kepatutan  ( fit  and  proper  test )  dalam  rangka penempatan  pegawai.  Proses  mutasi  khususnya dalam  pengertian  perpindahan  pegawai  antar  unit kerja di lingkungan Pemda Kabupaten Samosir, juga memperlihatkan  kondisi  yang  belum  terpola  dengan mekanisme  yang  jelas,  adil  dan  transparan,  sesuai dengan kapasitas individual pegawai dan karakteristik, beban dan volume pekerjaan. Hasilnya, dapat dikatakan bahwa prinsip ‘ the right man in the right  place  on  the  right  time ’ masih  sebatas  slogan, karena adanya muatan kepentingan tertentu.
Dari  sisi  pengukuran  kinerja,  sistem  dan implementasi  pengukuran  kinerja  pegawai  sangat
strategis,  karena  pada  dasarnya  hasil  pengukuran kinerja  yang  dilakukan  secara  objektif,  valid  dan terukur  memberikan  banyak  manfaat  bagi  proses pengambilan  keputusan  di  bidang  kepegawaian. Namun,  hal  ini  kurang  disadari  oleh  Pemda Kabupaten Samosir, di mana penilaian pegawai yang berlaku sampai saat ini pada dasarnya tidak memiliki arti  yang  nyata  terhadap  pengukuran  kinerja pegawai. Penilaian sangat subyektif karena kelemahan-kelemahan  aspek,  mekanisme  dan  sifat pengukurannya.  Hasil  penilaian  tersebut  tidak  dapat membedakan pegawai berkinerja bagus dengan yang tidak.  Anehnya,  tidak  ada  satupun  dari  atasan  yang berkeinginan untuk memberikan penilaian yang jelek terhadap  anak  buahnya  sekalipun  faktanya  memang kinerja bawahannya tidak memuaskan.
Dari  sisi  penggajian,  pada  semua  tingkatan masih  belum  mampu  membuat  kesejahteraan  bagi SDM  aparatur.  Persoalan  minimnya  gaji  yang diterima  selama  ini,  menjadi  alasan  klasik  belum mampunya  pegawai  menunjukkan  kinerja  yang tinggi.  Sebagian  pegawai  di  Pemda  Kabupaten Samosir masih mencari pendapatan tambahan di luar gaji yang diterimanya, dan banyak yang melaksanakan pekerjaan sampingan itu pada saat jam kantor.
Kemudian  dari  sisi  diklat,  beberapa kelemahan  pola  diklat  yang  dilaksanakan  oleh Pemda  Kabupaten  Samosir  antara  lain:  (1)  Sistem diklat  yang  ada  baru  terfokus  pada  diklat penjenjangan,  diklat  fungsional  dan  diklat  teknis,  di mana itupun belum tertangani dengan baik dan masih dalam  taraf  perbaikan  menyeluruh;  (2) Training needs belum dapat dimanfaatkan untuk menghasilkan pola diklat yang sistemik dan berbasis kompetensi;  (3)  Desain  diklat,  kurikulum  dan  jam pelatihan  belum  mengacu  pada  standar  kompetensi yang  dibutuhkan;  (4)  Spesialisasi  instruktur  dan widyaiswara masih terfokus pada aspek manajemen; dan (5) Belum mempertimbangkan kesesuaian antara kompetensi  pegawai  dengan  kompetensi  jabatan yang  akan  datang.  Untuk  itu  perlu  disiapkan  pola diklat yang dapat mendukung pola karir pegawai.
Di  samping  itu,  pelaksanaan  diklat  selama ini sangat monoton, terutama dari segi substansi atau materi  diklat.  Sebagian  besar  materi  Diklatpim Tingkat IV  dan  Diklatpim Tingkat  III hampir  sama. Di lingkungan Pemda Kabupaten Samosir, keterbatasan anggaran merupakan salah satu kendala utama  dalam  penyelenggaraan  diklat  PNS.  Oleh karena itu, agar lebih efektif, maka peserta sebaiknya duduk  dulu  dalam  jabatan  yang  baru,  sebelum mengikuti Diklatpim.

## SIMPULAN
Dari uraian di atas, potret SDM aparatur di Pemda Kabupaten Samosir adalah masih berkualitas rendah,  banyak  jabatan  struktural  yang  belum  terisi, rekrutmen  pegawai  belum  berdasarkan  pada analisis
jabatan,  evaluasi  jabatan  belum dilakukan,  penilaian kinerja  individu  berdasarkan  kompetensi  belum dilakukan,  dan  kurikulum  diklat  belum  mampu meningkatkan  kemampuan  sesuai  dengan  tuntutan pekerjaan.
Oleh  karena  itu,  perlu  penataan  sistem rekrutmen  pegawai;  analisis  jabatan;  evaluasi jabatan;  penyusunan  standar  kompetensi  jabatan; penilaian individu berdasarkan kompetensi; pembangunan database pegawai;  dan  perbaikan kurikulum diklat.

## DAFTAR PUSTAKA
Amri, Agus Suryono dan Suwondo. 2009. Pengembangan Sumberdaya Aparatur Sebagai  Upaya  Meningkatkan  Kinerja:  Studi di  Kantor  Sekretariat  Daerah  Kabupaten Sumbawa , WACANA, Vol. 12 No.3 Juli 2009. Armstrong,  Michael.  2006. A  Handbook  of  Human Resource  Management  Practice ,  London, Philadelphia: Kogan Page. Colquit,  Jason  A.,  Jeffery  A.  LePine  &  Michael  J. Wesson.  2009. Organizational  Behavior: Improving  Performance  and  Commitmen  in the  Workplace ,  New  York:  McGraw-Hill- Irwin. Eade,  D.  1998,  Capacity  Building:  An  Approach  to People-Centered  Development,  Oxford,  UK: Oxfam, GB. Edralin,  J.Sl.  1997. The  New  Local  Governance  and Capacity  Building:  A  Strategic  Approach, Regional  Development  Studies,  Vol.3,  p.148- 150. Enemark, Stig. 2006. Capacity Building for Institutional  Development  in  Surveying  and Land  Management ,  paper  presented  in  the Promoting  Land  Administration  and  Good Governance,  5th  FIG  Regional  Conference Accra, Ghana, March 8-11, 2006. Hanif,  Nurcholis.  2005. Pengembangan  Kapasitas Pemda:  Upaya  Mewujudkan  Pemda  yang
Menyejahterakan
Masyarakat ,
Jurnal Organisasi dan Manajemen, Voume. 1, Nomor 1, September 2005. Hersey, P. and K.  H. Blanchard. 1999. Leadership and the One Minute Manager , New York: William Morrow. Ivancevich,  John  M.  and  Michael  T.  Matteson.  2002. Organizational  Bahavior  and  Management , Boston: McGraw-Hill. Keban, Yeremias T. 2011, Menuju Sistem
Ketatalaksanaan  Pemerintahan  Yang  Baik , bahan  presentase  pada  Diklatpim  I  Angkatan XXII LAN RI, 30 September 2011. Luthans, Fred. 2002. Organizational Behavior , Boston: McGraw-Hill–Irwin. Milen  A.  2006. Capacity  Building:  Meningkatkan Kinerja Sektor Publik . Yogyakarta: Pembaruan. Siagian,  Sondang  P.  1996. Manajemen  Sumber  Daya Manusia , Jakarta: CV. Haji Masagung.
Siswanto.  2006. Studi  Pengembangan  Kapasitas Litbang  Kesehatan  di  Daerah  Provinsi Kalimantan  Timur  (Suatu  Analisis  Situasi) , Laporan Penelitian Balitbang Depkes, Jakarta.
Soeprapto,  Riyadi.  2007. Pengembangan  Kapasitas Pemerintah Daerah Menuju Good Governance , Jakarta: PT Gunung Agung. Suryanto.  2006. Reformasi  Kebijakan  Pelaksanaan Administrasi  Pemerintahan  Daerah ,  Jurnal Desentralisasi Vol. 7 No.4 Tahun 2006. http://www.bappenas.go.id/get-file-server/node/  6167/ diunduh tanggal 14 Agustus 2012.