## PENERAPAN PERATURAN PEMERINTAH NOMOR 59 TAHUN 2015 TERHADAP PEMBENTUKAN PRODUK HUKUM DAERAH PEMERINTAH PROVINSI KEPULAUAN RIAU
Irwandi *
Kantor Wilayah Kementerian Hukum dan HAM Kepulauan Riau

## Abstract
The study aims to describe and analyze and identify the reasons behind the Riau Islands  Provincial  Government  which  have  not  been  applying  the  Government Regulation  No.  59  of  2015  to  the  establishment  of  regional  legal  products.  This research  was  conducted  using  a  sociological  juridical  approach.  It  found  that  a lack  of  knowledge  or  information  on  regional  equipment  in  the  Riau  Islands Provincial  Government  regarding the need for  the participation of  legislators in the formation of regional legal products, there is still a sectoral ego from the Riau Islands Province government as a representative of the central government in the regions,  there  are  no  sanctions  if  the  regulatory  designers  are  included    in  the formation of regional legal products.
Keywords : Application of Government Regulation Number 59 of 2015, Regional Legal Products, Riau Islands Province.

## Abstrak
Penelitian bertujuan menguraikan dan menganalisis serta mengidentifikasi alasan yang  melatarbelakangiPemerintah  Provinsi  Kepulauan  Riau  belum  menerapkan Peraturan  Pemerintah  Nomor  59  Tahun  2015  terhadap  pembentukan  produk hukum  daerah.Penelitian  ini  dilakukan  dengan  metode  pendekatan  yuridis sosiologis.  Kurangnya  pengetahuan  atau  informasi  perangkat  daerah  di lingkungan Pemerintah Provinsi Kepulauan Riau mengenai perlunya keikutsertaan perancang  peraturan  perundang-undangan  dalam  pembentukan  produk  hukum daerah,  masih  adanya  ego  sektoral  dari  pemerintah  Provinsi  Kepulauan  Riau sebagai  wakil  pemerintah  pusat  di  daerah,  tidak  adanya  sanksi  jika  tidak mengikutsertakan  perancang  peraturan  perundang-undangan  dalam  pembentukan produk hukum daerah.
Kata  Kunci : Penerapan  Peraturan  Pemerintah  Nomor  59  Tahun  2015, Produk Hukum Daerah, Provinsi Kepulauan Riau.

## A. Latar Belakang Masalah
Pemerintah  telah  menetapkan  Peraturan  Pemerintah  Nomor  59  Tahun 2015  tentang  Keikutsertaan  Perancang  Peraturan  Perundang-undangan  dalam Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan  dan  Pembinaannya.  Lahirnya peraturan  pemerintah  tersebut  merupakanbentuk  legitimasi  atas  keikutsertaan
* Alamat Korespondensi : misterirwandi@yahoo.co.id
Perancang  yang  diharapkan  mampu  mewujudkan  peningkatan  kualitas  peraturan perundang-undangan yang dihasilkan baikoleh pusat maupun pemerintah daerah. 1
Salah  satu  urgensi  keterlibatan  Perancang  dilatarbelakangi  oleh  banyaknya ketidakseragaman  pembentukan  peraturan  perundang-undangan  baik  dari konsepsi materi muatan dan juga teknik penyusunan sertarendahnya pengetahuan pembentuk  peraturan  perundang-undanganberdampak  pada  produk  hukum  yang dihasilkan sering kali mengalami over lapping (tumpang tindih) antara peraturan perundang-undangan  yang  lebih  tinggi  terhadap  peraturan  perundang-undangan dibawahnya  sehingga  pada  akhirnya  memiliki  konsekuensi  pembatalan  oleh instansi atau lembaga yang berwenang.
Seperti  yang  kita  ketahui  bersama,  pembatalan  yang  pernah  dilakukan terhadap  sebagian  peraturan  perundang-undangan  juga  diakibatkan  oleh  adanya ketidaksesuaian,  ketidakjelasan  rumusan  serta  tidak  efektifnya  rumusan  norma yang  diatur  dalam  batang  tubuh  peraturan  perundang-undangan  tersebut.  Secara moral setiap Perancang memiliki tanggung jawab atas terjadinya pembatalan suatu peraturan daerah, baik pembatalan yang dilakukan oleh pemerintah pusat maupun Mahkamah Agung. 2
Peraturan  Pemerintah  Nomor  59  Tahun  2015  sama-sama  menegaskan  agar setiap  tahapan  pembentukan  peraturan  perundang-undangan  sebagaimana dimaksud  diatas  untuk  mengikutsertakan  Perancang.  Hal  ini  berarti  tidak  ada pilihan  bagi  setiap  pembentuk  peraturan  perundang-undangan,  baik  yang  berasal dari eksekutif atau pun legislatif, Ketentuan tersebut mau tidak mau menjadi salah satu  syarat  formil  yang  tidak  dapat  dipisahkan  dalam  pembentukan  peraturan perundang-undangan. 3
Berdasarkan  latar  belakang  yang  telah  diuraikan  di  atas,  peneliti  tertarik dengan  melakukan  penelitian  dengan  judul  “ PENERAPAN  PERATURAN PEMERINTAH  NOMOR  59  TAHUN  2015  TERHADAP  PEMBENTUKAN PRODUK  HUKUM  DAERAH  PEMERINTAH  PROVINSI  KEPULAUAN RIAU. Setelah melihat latar belakang tersebut diatas maka rumusah masalah yang akan dibahas dalam jurnal ini adalah bagaimana penerapan Peraturan Pemerintah Nomor 59 Tahun 2015 terhadap pembentukan produk hukum  daerah Pemerintah Provinsi Kepulauan Riau, dan apa saja alasan  yang melatarbelakangi Pemerintah Provinsi  Kepulauan  Riau  belum  menerapkan  Peraturan  Pemerintah  Nomor  59 Tahun  2015  terhadap  pembentukan  produk  hukum  daerah  Pemerintah  Provinsi Kepulauan Riau.
1 Peraturan  Pemerintah  Nomor  59  Tahun  2015  tentang  Keikutsertaan  Perancang  Peraturan Perundang-undangan dalam pembentukan peraturan perundang-undangan dan pembinaannya.
2 Fauzi  Iswahyudi, Keikutsertaan  Perancang  Peraturan  Perundang-undangan  Dalam Pembentukan Peraturan Daerah . De Lega Lata,Volume 1, Januari – Juni 2016.hal 99
3 Pasal  13  Peraturan  Pemerintah  Nomor  59  Tahun  2015  tentang  Keikutsertaan  Perancang Peraturan  Perundang-undangan  Dalam  Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan  dan Pembinaannya.

## B. Metode Penelitian
Penelitian ini menggunakan metode pendekatan yuridis sosiologis ditujukan terhadap  kenyataan  dengan  cara  melihat  penerapan  hukum,  dalam  hal  ini Peraturan  Pemerintah  Nomor  59  Tahun  2015  tentang  Keikutsertaan  Perancang Peraturan  Perundang-undangan  dalam  pembentukan  peraturan  perundang- undangan dan pembinaannya. Peneliti memilih jenis  penelitian hukum ini karena peneliti melihat adanya kesenjangan antara aturan hukum yang dikehendaki ( Das Sollen ) dengan kenyataan yang terjadi ( Das Sein ) terkait keikutsertaan perancang peraturan  perundang-undangan  dalam  pembentukan  produk  hukum  daerah Provinsi  Kepulauan  Riau.Untuk  menjawab  permasalahan  dalam  penelitian  ini, peneliti melakukan beberapa tahapterhadap objek penelitian sebagai berikut:
1. Penelitian lapangan di Biro Hukum, Badan Legislasi Daerah, Sekretariat Daerah  Provinsi  Kepulauan  Riau  dan  Kantor  Wilayah  Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia Kepulauan Riau serta  perangkat  daerah di lingkungan  Pemerintah Provinsi Kepuluan Riau; dan
2. Penelitian  tentang  perundang-undangan  yang  berkaitan  dengan keikutsertaan perancang peraturan perundang-undangan dalam pembentukan produk hukum daerah.
Penelitian  ini  menggunakan  metode  pengumpulan  data  primer,  yaitu wawancara. Jenis data yang digunakan dalam penelitian ini meliputi data primer, data  sekunder  dan  data  tersier  berupa  wawancara,  buku-buku  hukum,  peraturan perundang-undangan, jurnal dan Kamus Besar Bahasa Indonesia (KBBI). Metode analisa  data  yang  digunakan  dalam  penelitian  ini  adalah  menggunakan  metode pendekatan  kualitatif,Analisis  mengenai  permasalahan  yang  diangkat  dalam penelitian  ini,  dilakukan  dengan  cara  menganalisis  permasalahan  yang  ada  di lapangan  yakni  mengenai  bagaimana penerapan  Peraturan Pemerintah Nomor 59 Tahun  2015  tentang  Keikutsertaan  Perancang  Peraturan  Perundang-undangan dalam  Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan  dalam  Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dan Pembinaannya terhadap pembentukan produk hukum  daerah  Pemerintah  Provinsi  Kepulauan  Riau  yang  dikaitkan  dengan peraturan  perundang-undangan  yang  berlaku  yaitu  Undang-Undang  Nomor  12 Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan,  Peraturan Pemerintah  Nomor  59  Tahun  2015  tentang  Keikutsertaan  Perancang  Peraturan Perundang-undangan  Dalam  Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan  dan Pembinaannya  berkaitan  dengan  adanya  kesenjangan  antara  hukum  normatif dengan  pelaksanaan  norma-norma  hukum  di  dalam  kehidupan  masyarakat,  yang dalam hal ini hukum dikonsepsikan secara sosiologi  sebagai suatu gejala empiris yang dapat diamati dalam kehidupan.

## C. Hasil Penelitian dan Pembahasan
1. Penerapan  Peraturan  Pemerintah  Nomor  59  Tahun  2015  terhadap pembentukan produk hukum daerah Pemerintah Provinsi Kepulauan Riau
Dalam konteks tata negara, khususnya dalam bidang perundang-undangan, penerapan  memiliki  kesamaan  arti  dengan  pelaksanaan.  Pelaksanaan  tersebut terkait  dengan  fungsi  pengaturan  dan  pembinaan.  Sebagai  contoh,  pemerintah beserta  instansi  atau  perangkat  aparatur  sipil  negara  dalam  menjalankan pemerintahan  sekaligus    memiliki  kewajiban  untuk  melaksanakan  atau menerapkan peraturan perundang-undangan yang juga merupakan produk hukum yang dibentuknya.
Pembentukan  peraturan  perundang-undangan  merupakan  bagian  yang memiliki  pengaruh  besar  dalam  Pembangunan  hukum,  khususnyabidang pembentukan  peraturan  perundang-undangan.Salah  satu  perubahan  yang  terjadi dalam  kurun  waktu  10  (sepuluh)  tahun  terakhir  ini,terlihat  adanya  peningkatan dari  segi  kualitas  maupun  kuantitas  produk  hukum  yang  ada.  Hal  ini  tentunya tidak  terlepas  dari  proses  penyusunan  peraturan  perundang-undangan  dengan mekanisme  yang  makin  tertib,  terarah,  dan  terukur.  Meskipun  tidak  dapat dipungkiri  bahwa  proses  pembentukan  yang  lebih  cepat  juga  perlu  ditingkatkan. Percepatan  penyelesaian  peraturan  perundang-undangan  tersebut  diperlukan dalam rangka mewujudkan program strategis pembangunan. 4 Penyerahan sebagian besar  kewenangan  pemerintah  pusat  kepada  pemerintah  daerah,  telah menempatkan  pemerintah  daerah  sebagai  ujung  tombak  pembangunan nasional.Pelaksanaan  otonomi  daerah  tentunya  tidak  terlepas  dari  pembentukan peraturan  daerah  (Perda),  peraturan  kepala  daerah  dan/atau  peraturan  daerah lainnya  sesuai  dengan  ketentuan  peraturan  perundang-undangan  sebagai  dasar penyelenggaraan  pemerintahan  daerah  dalam  rangka  tugas  pembantuan  dan otonomi daerah.Sebagai bukti bahwa Negara telah melakukan peningkatan dalam bidang  pembangunan  hukum  adalah  dengan  diundangkannya  Peraturan Pemerintah  Nomor  59  Tahun  2015  tentang  Keikutsertaan  Perancang  Peraturan Perundang-undangan  Dalam  Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan  dan Pembinaannya. Peraturan Pemerintah adalah Peraturan Perundang-undangan yang ditetapkan  oleh  Presiden  untuk  menjalankan  undang-undang  sebagaimana mestinya.Berdasarkan  ketentuan  tersebut,  jelas  bahwa  keberadaan  Peraturan Pemerintah  hanya  untuk  menjalankan  undang-undang.Artinya,  secara  yuridis konstitusional tidak ada satu pun peraturan pemerintah yang dikeluarkan dan/atau ditetapkan  oleh  Presiden  di  luar  perintah  dari  suatu  undang-undang.  Hal  itu disebabkan karena adanya alasan sebagai berikut:
a. jika  suatu  peraturan  pemerintah  dikeluarkan  atau  ditetapkan  oleh  Presiden tanpa terlebih dahulu ada perintah dari suatu undang-undang, dengan kata lain atas inisiatif sendiri Presiden tiba-tiba menerbitkan suatu peraturan pemerintah dan  materi  muatannya  bersifat  mandiri,  maka  hal  ini  bukan  kompetensi Presiden untuk membentuk peraturan pemerintah tersebut;
b. keberadaan  peraturan  pemerintah  yang  semata-mata  untuk  menjalankan undang-undang  sebagaimana  mestinya  merupakan  sebuah  langkah  untuk
4 http://ditjenpp.kemenkumham.go.id/htn-dan-puu/422-harmonisasi-peraturan-daerah-dengan- peraturan-perundang-undangan-lainnya.html pada tanggal 2 September 2018.
menerjemahkan  suatu  ketentuan  yang  terdapat  di  dalam  suatu  undang-undang ke  dalam  ketentuan-ketentuan  yang  lebih  konkrit  dan  implementatif.  Hal  ini mengingat ketentuan yang terdapat dalam suatu undang-undang pada umumnya bersifat  sangat  luas.  Singkatnya,  peraturan  pemerintah  itu  diterbitkan  karena sifar  dari  suatu  undang-undang  mengatur  hal-hal  yang  masih  dalam  tataran umum,  luas  dan  abstrak  sehingga  perlu  diterjemahkan  ke  dalam  ketentuan peraturan perundang-undangan yang bersifat lebih teknis dan spesifik, sehingga dapat  dilaksanakan  dengan  baik.  Peraturan  Pemerintah  pada  hakikatnya merupakan pedoman pelaksanaan dan teknis bagi suatu undang-undang;
c. secara  teoritis,  Presiden  sebagai  pemegang  kekuasaam  eksekutif  pada hakikatnya  adalah  organ  pelaksana  undang-undang.  Oleh  sebab  itu  untuk melaksanakan suatu undang-undang, Presiden perlu memberikan petunjuk bagi jajaran eksekutif termasuk masyarakat bagaimana melaksanakan suatu undang- undang itu dengan baik, benar, tepat dan konsisten;
d. keberadaan  peraturan  pemerintah  yang  ditetapkan  oleh  Presiden  sangat dibutuhkan  untuk  dipergunakan  sebagai  pedoman  pelaksaan  teknis  yang  lebih rinci  dari  suatu  undang-undang.  Dengan  demikian,  sebenarnya  peraturan pemerintah  hanya  digunakan  sebagai  pedoman  unntuk  melaksanakan  norma hukum yang terdapat dalam suatu undang-undang;
e. ditinjau  dari  aspek  kebijakannya,  peraturan  pemerintah  merupakan  kebijakan teknis  lintas  sektor  dan  lintas  bidang  yang  berfungsi  untuk  menerjemahkan kebijakan nasional yang bersifat nasional sebagaimana tertuang dalam undang- undang; dan
f. ditinjau  dari  aspek  kelembangaan,  organ  Negara  yang  memegang  kekuasaan membentuk undang-undang adalah Dewan Perwakilan Rakyat. 5
Keberadaan  Peraturan  Pemerintah  Nomor  59  Tahun  2015  tersebut merupakan  delegasi  atau  perintah  langsung  dari  peraturan  perundang-undangan diatasnya,  yakni  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011.  Adapun  yang  menjadi penekanan  dalam  peraturan  pemerintah  tersebut  adalah  kewajiban  setiap pembentuk peraturan perundang-undangan dalam mengikutsertakan Perancang.
Perancang  Peraturan  Perundang-undangan  yang  selanjutnya  disebut
Perancang  adalah  Pegawai  Negeri  Sipil    yang  telah  diangkat  dalam  jabatan fungsional  Perancang  yang  diberi  tugas,  tanggung  jawab,  wewenang,  dan  hak secara  penuh  oleh  pejabat  yang  berwenang  untuk  melakukan  kegiatan Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan  dan  penyusunan  instrumen  hukum lainnya.    Perancang  merupakan  salah  satu  jabatan  fungsional  keahlian    yang tergolong  dalam    rumpun  jabatan  hukum  dan  peradilan.  Rumpun  Hukum  dan Peradilan    adalah  rumpun  jabatan  fungsional  Pegawai  Negeri  Sipil  yang
5 Hestu  Cipto  Handoyo.  Prinsip-Prinsip Legal  Drafting dan  Desain  Naskah  Akademik.  Cahaya Atma Pustaka, Yogyakarta. Hal114.
kegiatannya  berhubungan  dengan  penelitian,  peningkatan  atau  pengembangan konsep, teori dan metode operasional serta penerapan ilmu pengetahuan di bidang hukum,  perancangan  peraturan  perundang-undangan  serta  pemberian  saran  dan konsultasi  pada  para  klien  tentang  aspek  hukum,  penyelidikan  kasus  dan pelaksanaan  peradilan.  Berdasarkan  rumusan  definisi  diatas,  Perancang  memiliki peran  dan  tanggungjawab  yang  sangat  penting  dalam  pembentukan  peraturan perundang-undangan,  baik  pada  tingkat  pusat  maupun  di  daerah.  Perancang berkedudukan  sebagai  pelaksana  teknis  fungsional  Perancang  peraturan perundang-undangan  pada  unit  kerja  yang  mempunyai  tugas  menyiapkan, mengolah  dan  merumuskan  rancangan  peraturan  perundang-undangan  dan instrument hukum lainnya di lingkungan instansi pemerintah.
Menurut  teori  efektifitas  hukum  yang  dikemukakan  oleh  Soerjono Soekanto bahwa salah satu faktor yang dapat mempengaruhi efektif atau tidaknya suatu  undang-undang  atau  aturan  hukum  adalah  dipengaruhi  oleh  Penegak Hukumnya. Dalam hal ini Peraturan Pemerintah Nomor 59 Tahun 2015 mengatur tentang  Keikutsertaan  Perancang  peraturan  perundang-undangan  atau  yang selanjutnya  disebut  Perancang  adalah  Pegawai  Negeri  Sipil  yang  telah  diangkat dalam  jabatan  fungsional  Perancang  yang  diberi  tugas,  tanggung  jawab, wewenang, dan hak secara penuh oleh pejabat yang berwenang untuk melakukan kegiatan Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dan penyusunan instrumen hukum  lainnya.  Perancang  berkedudukan  sebagai  pelaksana  teknis  fungsional Perancang pada unit kerja  yang mempunyai  tugas dalam pembentukan peraturan perundang-undangan  dan  penyusunan  instrument  hukum  lainnya.Unit  kerja tersebut berada di lingkungan lembaga negara, kementerian, lembaga pemerintah nonkementerian,  lembaga  nonstruktural,  Pemerintah  Daerah  Provinsi,  dan Pemerintah  Daerah  Kabupaten/Kota. 6 Dalam  Pembentukan  peraturan  perundang- undangan  baik  di  tingkat  pusat  maupun  daerah,  Perancang  mempunyai  tugas menyiapkan,  mengolah,  dan  merumuskan  Rancangan  Peraturan  Perundang- undangan serta instrumen hukum lainnya.Terhadap setiap tahapan tugas tersebut, setiap  Perancang  yang  terlibat  harus  melakukan  pengharmonisasian  terlebih dahulu.  Dalam  Ketentuan  Pasal  5  Peraturan  Pemerintah  Nomor  59  Tahun  2015 tentang  Keikutsertaan  Perancang  Peraturan  Perundang-undangan  Dalam Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan  dan  Pembinaannya  ditegaskan bahwa  “Lembaga  negara,  kementerian,  lembaga  pemerintah  nonkementerian, lembaga  nonstruktural,  Pemerintah  Daerah  Provinsi,  dan  Pemerintah  Daerah Kabupaten/Kota  mengikutsertakan  Perancang  dalam  setiap  tahap  Pembentukan Peraturan Perundang-undangan”.
Selanjutnya,  pada  ayat  (2)  disebutkan  bahwa  “Keikutsertaan  Perancang dalam Pembentukan Peraturan Perundang-undangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1), dilaksanakan pada tahap: a. perencanaan; b. penyusunan; c. pembahasan;
6 Pasal 2 Peraturan Pemerintah Nomor 59 Tahun 2015 tentang Keikutsertaan Perancang Peraturan Perundang-undangan Dalam Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dan Pembinaannya.
d. pengesahan atau penetapan; dan e. pengundangan.
Pentingnya  mengikutsertakan  Perancang  dalam  pembentukan  peraturan perundang-undangan  diharapkan  dapat  melaksanakan  proses  pengharmonisasian terhadap peraturan perundang-undangan merupakan proses  yang diarahkan untuk menuju  keselerasan  dan  keserasian  antara  satu  peraturan  perundang-undangan yang  satu  dengan  peraturan  perundang-undangan  lainnya,  sehingga  tidak  terjadi tumpang  tindih,  inkonsistensi  atau  konflik/perselisihan  dalam  pengaturannya. Dalam  kaitannya  dengan  sistem  asas  hierarki  peraturan  perundang-undangan sebagaimana  yang  telah  dijelaskan  sebelumnya  maka  proses  tersebut  mencakup harmonisasi  terhadap semua peraturan perundang-undangan termasuk Perda baik secara vertikal maupun horizontal. 7
Sebelum  lahirnya  Peraturan  Pemerintah  Nomor  59  Tahun  2015  tersebut, penekanan  pentingnya  keikutsertaan  Perancang  Peraturan  Perundang-undangan diatur  dalam  Pasal  98  ayat  (1)  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan  yang  berbunyi  “Setiap  tahapan Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan  mengikutsertakan  Perancang peraturan  perundang-undangan”.  Namun  mengingat  pada  tahun  2011,  belum semua daerah yang ada di Indonesia memiliki fungsional Perancang, maka dalam rumusan  pasal  tersebut  belum  ada  penekanan  terhadap  siapa  saja  yang  harus mengikutsertakan  Perancang  dalam  setiap  tahapan  pembentukan  peraturan perundang-undangan termasuk produk hukum daerah Provinsi Kepulauan Riau. Akan  tetapi,  seiring  perkembangan  waktu  dan  adanya  kendala  yang dihadapi terkait pembentukan peraturan perundang-undangan khususnya di daerah yang  masih  belum  memiliki  sumber  daya  yang  berkompeten  dalam  bidang pembentukan  peraturan  perundang-undangan,  maka  keberadaan  Perancang semakin dipertegas melalui peraturan pemerintah yang juga sekaligus merupakan delegasi dari Pasal 98 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tersebut.
Selain  adanya  Peraturan  Pemerintah  Nomor  59  Tahun  2015,  guna mewujudkan  kepastian  hukum  dalam  pembentukan  produk  hukum  daerah  yang dihasilkan turut pula lahir Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 80 Tahun 2015 tentang  Pembentukan  Produk  Hukum  Daerah.  Dimana  lagi-lagi  terdapat penekanan  terhadap  pentingnya  keikutsertaan  perancang  peraturan  perundang- undangan dalam pembentukan produk hukum daerah yang diatur dalam Pasal 25 ayat (1) sampai dengan ayat (3) yang berbunyi:
(1) Gubernur  memerintahkan  perangkat  daerah  pemrakarsa  untuk  menyusun rancangan perda provinsi berdasarkan propemperda provinsi.
(2) Dalam  menyusun  rancangan  perda  provinsi,  Gubernur  membentuk  tim penyusun  rancangan  perda  provinsi  yang  ditetapkan  dengan  keputusan Gubernur.
(3) Keanggotaan tim penyusun sebagaimana dimaksud pada ayat (2) terdiri atas:
a. Gubernur;
7 Suharyono. Buku Pegangan Perancangan Peraturan Daerah. Jakarta : Erlangga. 2012. Hal 45.
b. Sekretaris daerah;
c. Perangkat daerah pemrakarsa;
d. Perangkat daerah yang membidangi hukum provinsi;
e. Perangkat daerah terkait; dan
f. Perancang peraturan perundang-undangan.
Selain itu, dalam Pasal 169 ayat (1)Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 80  Tahun  2015  tentang  Pembentukan  Produk  Hukum  Daerah  juga  memiliki makna  yang  kembali  menekankan  keikutsertaan  perancang,  adapun  bunyi  pasal tersebut  adalah  “Setiap  tahapan  pembentukan  perda,  perkada,  PB  KDH  dan Peraturan  DPRD  mengikutsertakan  perancang  peraturan  perundang-undangan”. Pada tiap rumusan pasal tersebut tidak ada mengandung kata “dapat” seperti yang selama  ini  ditafsirkan  oleh  pembentuk  peraturan  perundang-undangan  yaitu diskresi,  boleh  dan/atau  tidak  boleh  dilakukan,  tergantung  pada  kebutuhan saja.Melainkan rumusan tersebut sangat tegas dan bisa ditafsirkan sebagai sebuah kewajiban.  Pentingnya  keberadaan  Peraturan  Pemerintah  Nomor  59  Tahun  2015 tersebut juga sejalan dengan hasil wawancara yang peneliti lakukan di lingkungan bagian  Perundang-undangan  Biro  Hukum  Pemerintah  Provinsi,  khususnya  Sub Bagian  Penyusunan  Peraturan  Daerah  Dan  Peraturan  Kepala  Daerah  yang menyatakan  bahwa  tidak  dapat  dipungkiri  bahwa  terkait  teknik  penyusunan  dan penulisan  dalam  produk  hukum  daerah  yang  dihasilkan  Pemerintah  Provinsi Kepulauan  Riau  masih  jauh  dari  sempurna  dan  ada  yang  mengalami  pembatalan oleh  Kementerian  Dalam  Negeri  Repulik  Indonesia  karena  bertentangan  dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Karena selama ini belum pernah mengikusertakan  Perancang  Peraturan  Perundang-undangan  dari  awal  tahapan pembentukan sampai dengan pengundangannya.
Selain  itu,  berdasarkan  hasil  audit  dari  Inspektorat  Kementerian  Dalam Negeri, bahwa Peraturan Pemerintah Nomor 59 Tahun 2015 merupakan salah satu aturan  hukum  yang  harus  ditaati  dimana  mengandung  salam  satu  persyaratan formil dalam pembentukan peraturan perundang-undangan dengan mengikutsertakan  fungsional  Perancang.  Selain  itu,  menurut  Kepala  Kantor Wilayah  Kementerian  Hukum  dan  Hak  Asasi  Manusia  Kepulauan  Riau  dan Kepala  Divisi  Pelayanan  Hukum  dan  HAM,  Koordinator  Perancang  Kepulauan Riau  berpendapat  bahwa  Peraturan  Pemerintah  Nomor  59  Tahun  2015  tersebut merupakan peraturan perundang-undangan yang sah dan memiliki kekuatan untuk mewajibkan  setiap  pembentukan  peraturan  perundang-undangan  pada  setiap instansi, lembaga, kementerian, pemerintah pusat bahkan pemerintah daerah untuk mengikutsertakan.  Artinya  tidak  ada  alasan  apapun,  sepanjang  pada  daerah tersebut  terdapat  Perancang.  Sehingga  setiap  tahapan  pembentukan  peraturan perundang-undangan  dapat  berkualitas,  berdaya  guna  dan  bermanfaat  bagi masyarakat. Selain itu juga yang terpenting adalah baik dari teknik penulisan dan materi  muatannya  sesuai  dengan  ketentuan  peraturan  perundang-undangan  yang berlaku.
Selanjunya  hasil  wawancara  dengan  Satuan  Polisi  Pamong  Praja  Provinsi Kepulauan  Riau  serta  Dinas  Pemberdayaan  Perempuan,  Perlindungan  Anak  dan
Keluarga  Berencana  juga  menunjukkan  bahwa  pada  kenyataannya  keikutsertaan perancang  peraturan  perundang-undangan  merupakan  hal  yang  sangat  penting. Mengingat setiap Organisasi Perangkat Daerah di lingkungan Provinsi Kepulauan Riau  tidak  memiliki  dasar  pengetahuan  pembentukan  produk  hukum  daerah, sehingga  berakibat  produk  hukum  daerah  yang  dibentuk  tidak  sesuai  dengan target  yang  direncanakan  dan  hasilnya  tidak  sesuai  dengan  konsep  yang  akan diatur melalui rancangan peraturan daerah maupun peraturan kepala daerah.
2. Alasan  yang  melatarbelakangi  Pemerintah  Provinsi  Kepulauan  Riau belum  menerapkan  Peraturan  Pemerintah  Nomor  59  Tahun  2015 terhadap  pembentukan  produk  hukum  daerah  Pemerintah  Provinsi Kepulauan Riau
Berdasarkan  hasil  penelitian  dan  wawancara  di  lapangan  bahwa Peraturan  Pemerintah  Nomor  59  Tahun  2015  dalam  setiap  pembentukan  produk hukum daerah belum diterapkan sepenuhnya oleh Pemerintah Daerah Pemerintah Provinsi  Kepulauan  Riau.  Hal  ini  dilatarbelakangi  oleh  beberapa  alasan  yang sejalan dengan teori efekifitas hukum yang sejalan dengan teori efekifitas hukum yang  dikemukakan  oleh  Soerjono  Soekanto  bahwa  efektif  atau  tidaknya  suatu hukum disebabkan oleh beberapa faktor, yaitu:
Selanjutnya menurut Soerjono Soekanto, menyebutkan bahwa masalah pokok dari  penegakan  hukum  sebenarnya  terletak  pada  faktor-faktor  yang  mungkin memengaruhinya, yaitu:
1). Faktor hukumnya sendiri yaitu berupa peraturan pemerintah;
Praktik penyelenggaraan hukum di lapangan ada kalanya terjadi pertentangan antara  kepastian  hukum  dan  keadilan,  hal  ini  disebabkan  oleh  konsepsi  keadilan merupakan  suatu  rumusan  yang  bersifat  abstrak,  sedangkan  kepastian  hukum merupakan suatu prosedur yang telah ditentukan secara normatif. Justru itu, suatu kebijakan  atau  tindakan  yang  tidak  sepenuhnya  berdasar  hukum  merupakan sesuatu  yang  dapat  dibenarkan  sepanjang  kebijakan  atau  tindakan  itu  tidak bertentangan  dengan  hukum.  Maka  pada  hakikatnya  penyelenggaraan  hukum bukan hanya mencakup law enforcement , namun juga peace maintenance , karena penyelenggaraan hukum.
2). Faktor penegak hukum, yaitu pihak-pihak yang membentuk maupun yang menerapkan hukum;
Fungsi  hukum,  mentalitas  atau  kepribadian  petugas  penegak  hukum memainkan  peranan  penting,  kalau  peraturan  sudah  baik,  tetapi  kualitas  petugas kurang  baik,  ada  masalah.  Oleh  karena  itu,  salah  satu  kunci  keberhasilan  dalam penegakan hukum adalah mentalitas atau kepribadian penegak hukum.
3). Faktor sarana atau fasilitas yang mendukung penegakan hukum; Faktor  sarana  atau  fasilitas  pendukung  mencakup  ketersediaan  perancang peraturan  perundang-undangan  di  lingkungan  pemerintah  daerah  Provinsi Kepulauan  Riau  khususnya  dalam  pembentukan  produk  hukum  daerah.  Hal  ini dikarenakan  dalam  setiap  tahapan  pembentukan  produk  hukum  daerah
memerlukan  bantuan  perancang  namun  dengan  waktu  yang  sangat  terbatas  dan memerlukan  waktu  yang  lebih  singkat  dibanding  dengan  pengajuan  permintaan tenaga  Perancang  secara  formal  kepada  instansi  yang  membawahi  perancang tersebut.
4). Faktor masyarakat, yaitu lingkungan di mana hukum tersebut berlaku atau diterapkan;
Penegak  hukum  berasal  dari  masyarakat  dan  bertujuan  untuk  mencapai kedamaian di dalam masyarakat. Setiap warga masyarakat atau kelompok sedikit banyaknya  mempunyai  kesadaran  hukum,  persoalan  yang  timbul  adalah  taraf kepatuhan  hukum,  yaitu  kepatuhan  hukum  yang  tinggi,  sedang,  atau  kurang. Adanya  derajat  kepatuhan  hukum  masyarakat  terhadap  hukum,  merupakan  salah satu indicator berfungsinya hukum yang bersangkutan.
5).  Faktor  kebudayaan,  yaitu  sebagai  hasil  karya,  cipta  dan  rasa  yang didasarkan  pada  karsa  manusia  di  dalam  pergaulan  hidup 8 .  Berdasarkan  konsep kebudayaan  sehari-hari,  orang  begitu  sering  membicarakan  soal  kebudayaan. Kebudayaan  menurut  Soerjono  Soekanto,  mempunyai  fungsi  yang  sangat  besar bagi  manusia  dan  masyarakat,  yaitu  mengatur  agar  manusia  dapat  mengerti bagaimana seharusnya bertindak, berbuat, dan menentukan sikapnya kalau mereka berhubungan dengan oranglain.
Sejak  adanya  Peraturan  Pemerintah  Nomor  59  Tahun  2015,  Pemerintah Provinsi  Kepulauan  Riau  belum  sepenuhnya  menerapkan  peraturan  tersebut.  Hal ini dilatarbelakangi oleh alasan sebagai berikut:
a.  kurangnya  pengetahuan  atau  informasi  organisasi  perangkat  daerah  di lingkungan  Pemerintah  Provinsi  Kepulauau  Riau  mengenai  perlunya keikutsertaan  perancang  peraturan  perundang-undangan  dalam  pembentukan produk hukum daerah.
Setiap  pembentukan  peraturan  daerah  dan  atau  peraturan  kepala  daaerah  di lingkungan  Pemerintah  Provinsi  Kepulauan  Riau  dikoordinasikan  oleh  Biro Hukum,  khususnya  dari  mulai  penetapan  judul  rancangan  peraturan  daerah pada  program  pembentukan  peraturan  daerah,  penyusunan,  pembahasan, penetapan dan pengundangannya. Berdasarkan hasil wawancara dengan bagian Perundang-undangan  Biro  Hukum,  Kepala  Dinas  Pemberdayaan  Perempuan dan Perlindungan Anak, dan Satuan Polisi Pamong Praja Provinsi  Kepulauan Riau  bahwa  selama  ini  setiap  pembentukan  rancangan  peraturan  daerahyang mana mereka sebagai pemrakarsanya selalu menggunakan bantuan tenaga ahli dari perguruan tinggi yang ada di Kota Tanjungpinang. Keterlibatan tenaga ahli tersebut  biasanya  dilakukan  dalam  tahap  penyusunan  naskah  akademik  dan juga  rancangan  peraturan  daerah  yang  akan  disusun.    Selain  itu,  menurut penjelasan  kepala  dinas  dan  kepala  Biro  Hukum  sendiri  bahwa  selama  ini organisasi  perangkat  daerah  belum  pernah  mengetahui  adanya  fungsional
8 Soerjono  Soekanto,  Teori  Sosiologi  Tentang  Perubahan  Sosial,  Surabaya:  Ghalia  Indonesia, 1983, hal. 2.
Perancang  yang  dapat  membantu  pembentukan  perda  dan/atau  perkada. Sehingga  setiap  pembentukan  produk  hukum  yang  ada  selalu  dikoordinasikan dengan Biro Hukum Provinsi Kepulauan Riau.
b.  Masih  adanya  ego  sektoral  dari  pemerintah  Provinsi  Kepulauan  Riau  sebagai wakil pemerintah pusat di daerah dalam mengikutsertakan perancang peraturan perundang-undangan.
Dalam  kenyataan  di  lapangan,  dsetiap  tahapan  pembentukan  produk  hukum daerah  di  Provinsi  Kepulauan  Riau  belum    secara  optimal  mngikutsertakan Perancang. Adanya anggapan bahwa selama ini Biro Hukum Provinsi memiliki tugas  dan  fungsi  pengoordinasian  pembentukan  perda  dan/atau  peraturan kepala  daerah  serta  instrumen  hukum  lainnya  semakin  meminimalisir keikutsertaan  Perancang.  Selain  itu,  adanya  penafsiran  dari  Biro  Hukum Provinsi  Kepulauan Riau bahwa mengikutsertakan Perancang dapat  dilakukan dalam hal diperlukan saja. Terhadap penyesuaian judul, materi muatan dan juga teknik penulisan produk hukum daerah selama ini masih dapat difasilitasi oleh bagian perundang-undangan Biro Hukum.
c.  Mekanisme  pengharmonisasian  produk  hukum  daerah  yang  mengikutsertakan perancang peraturan perundang-undangan membutuhkan waktu yang panjang. Pengikutsertaan Perancang dalam pembentukan produk hukum daerah idealnya dilakukan  dengan  mengajukan  permintaan  tertulis  kepada  pimpinan,  lembaga, kementerian  atau  Pemerintah  Daerah  yang  memiliki  perancang.  Dalam  hal pembentukan    setiap  produk  hukum  daerah  Provinsi  Kepulauan  Riau, seharusnya setiap pemrakarsa saat sedang melakukan tahap penyusunan sudah menyurati  permintaan  tenaga  perancang  peraturan  perundang-undangan  yang ada  di  Kantor  Wilayah  Kementerian  Hukum  dan  Hak  Asasi  Manusia Kepulauan  Riau  yang  sudah  memiliki  9  (sembilan)  orang  fungsional Perancang.  Mekanisme  permintaan  tertulis  tersebut,  menurut  Biro  Hukum Provinsi  Kepulauan  Riau  memakan  waktu  paling  tidak  1  (satu)  minggu, mengingat  sistem  birokrasi  yang  ada  harus  membutuhkan  paraf  dari  pejabat struktural  terkait  secara  berjenjang.Sementara  rapat  penyusunan  atau pembahasan produk hukum daerah  yang sedang berjalan, terkadang dilakukan secara  mendadak  dan  bahkan  tidak  terjadwal  sebelumnya.  Hal  tersebut dikarenakan  ketidaksiapan  dari  tenaga  ahli  yang  digunakan  oleh  pemrakarsa dari  organisasi  perangkat  daerah  terkait.  Hal  ini  dianggap  sebagai  salah  satu alasan  yang  membuat  pemerintah  Provinsi  Kepulauan  jarang  mengajukan permintaan keikutsertaan perancang.
d.  Tidak  adanya  sanksi  terhadap  Pemerintah  Provinsi  Kepulauan  Riau  jika  tidak mengikutsertakan perancang peraturan perundang-undangan dalam pembentukan produk hukum daerah.
Dalam  kaitannya  dengan  permasalahan  ini,  bahwa  keberadaan  Peraturan Pemerintah  Nomor  59  Tahun  2015seyogianya  lahir  untuk  mengawal pembentukan produk hukum yang sarat dengan kepentingan. Karena hasil dari
peraturan  tersebut  berdampak  kepada  masyarakat  luas.  Maka  sudah  sangat jelas,  bahwa  substansi  yang  diatur  dalam  Peraturan  Pemerintah  Nomor  59 Tahun  2015  tersebut  sudah  mengatur  dengan  jelas  mengenai  keikutsertaan Perancang.  Namun,  terhadap  setiap  orang  tidak  menaati  ketentuan  tersebut tidakdiikuti  dengan  sanksi,  sehingga  Pemerintah  Provinsi  Kepulauan  Riau masih mengabaikan peran Perancang Peraturan Perundang-undangan.
e.  Dalam  Pembentukan  Produk  Hukum  Daerah,  Pemerintah  Provinsi  Kepulauan Riau  mengacu  pada  Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri  Nomor  80  Tahun  2015 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah.

## D. Kesimpulan
Dari hasil penelitian ini dapat diambil kesimpulan sebagai berikut:
1. Perancang  Peraturan  Perundang-undangan  merupakan  salah  satu  bagian penting dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan termasuk produk  hukum  daerah  di  Provinsi  Kepulauan  Riau.  Karena  Perancang merupakan  fungsional  tertentu  yang  telah  dibekali  oleh  ilmu  dan kemampuan  dalam  mengawal  setiap  tahapan  yang  meliputi  perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan atau penetapan dan pengundangan.
2. Keikutsertaan  Perancang  Peraturan  Perundang-undangan  pada  Kantor Wiayah  Kementerian  Hukum  dan  HAM  Kepulauan  Riau  dalam pembentukan  produk  hukum  daerah  Provinsi  Kepulauan  Riau  belum sepenuhnya  dilaksanakan  sebagaimana  amanat  ketentuan  Pasal  5  ayat  (1) Peraturan  Pemerintah  Nomor  59  Tahun  2015  karena  dilatarbelakangi  oleh berbagai  faktor,  antara  lain  kurangnya  sosialisasi  terhadap  keberadaan Perancang  Peraturan  Perundang-undangan,  Masih  adanya  ego  sektoral Pemerintah  Daerah  Provinsi  Kepulaua  Riau,  dan  tidak  adanya  sanksi terhadap  pemerintah  daerah  apabila  tidak  mengikutsertakan  Perancang dalam  setiap  tahapan  pembentukan  Produk  Hukum  Daerah  di  Kepulauan Riau.

## DAFTAR PUSTAKA

## Buku-Buku
Fauzi Iswahyudi, Keikutsertaan Perancang Peraturan Perundang-undangan Dalam Pembentukan  Peraturan  Daerah.  De  Lega  Lata,Volume  1,  Januari  –  Juni 2016
Hestu  Cipto  Handoyo.  Prinsip-Prinsip  Legal  Drafting  dan  Desain  Naskah Akademik. Cahaya Atma Pustaka, Yogyakarta.
Soerjono Soekanto, Teori Sosiologi Tentang Perubahan Sosial, Surabaya: Ghalia Indonesia, 1983.
Suharyono.  Buku  Pegangan  Perancangan  Peraturan  Daerah.  Jakarta:  Erlangga. 2012.

## Internet
http://ditjenpp.kemenkumham.go.id/htn-dan-puu/422-harmonisasi-peraturan- daerah-dengan-peraturan-perundang-undangan-lainnya.html  pada  tanggal 2 September 2018.

## Peraturan Perundang-undangan
Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan Perundang-undangan.
Peraturan  Pemerintah  Nomor  59  Tahun  2015  tentang  Keikutsertaan  Perancang Peraturan Perundang-undangan dalam Pembentukan Peraturan Perundang- undangan dan Pembinaannya.
Peraturan  Menteri  Dalam  Negeri  Nomor  80  Tahun  2015  tentang  Pembentukan Produk Hukum Daerah.