## PERATURAN KEBIJAKAN YANG MENIMBULKAN KERUGIAN KEUANGAN NEGARA SEBAGAI UNSUR TINDAK PIDANA KORUPSI
Putu Eka Pitriyantini
Fakultas Hukum UNTAB, Kampus Jl. Wagimin No. 8 Kediri, Tabanan – Bali

## ABSTRAK
Peraturan  Kebijakan  yang  Menimbulkan  Kerugian  Keuangan  Negara  sebagai Unsur  Tindak  Pidana  Korupsi, sebagai  bagian  penyelenggaraan  tugas pemerintahan,  kewenangan  pembuatan  kebijakan  melekat  pada  jabatan pemerintahan  yang  dijalankan  oleh  pejabat  pemerintah,  dan  ternyata  telah menyebabkan banyak pejabat yang menjadi tersangka bahkan terpidana. Disisi lain, dianutnya pendapat kebijakan pemerintah tidak dapat dipersoalkan secara hukum.  Kebijakan  tidak  mungkin  diajukan  kepengadilan  apalagi  dikenakan hukum  pidana  karena  dasar  hukum  kebijakan  yang  menjadi  dasar  hukum penuntutannya tidak ada. Hal ini disebabkan suatu kebijakan pada umumnya berjalan  tidak  seiring/belum  diatur  dalam  peraturan  tertulis.  Hal  ini  menjadi penting  untuk  dikaji,  untuk  memberikan  perlindungan  hukum  terhadap pengambilan,pelaksanaan  kebijakan  dan  memberikan  kepastian  hukum  bagi pemerintah dalam menjalankan tugasnya sebagai pelayan masyarakat.
Kata Kunci; peraturan kebijakan; diskresi; kerugian Negara

## ABSTRACT
The  Policy  Regulations  Causing  State  Financial  Losses  as  an  Element  of  Corruption Crime, as part of administering government duties, policy-making authority is inherent in  government  positions  run  by  government  officials,  and  in  fact  has  caused  many officials to be suspected of even convicts. On the other hand, the adoption of government policy opinions cannot be questioned legally. The policy is not possible to be submitted to the court, especially if it is subject to criminal law because the legal basis of the policy which  is  the  legal  basis  for  its  prosecution  is  not  available.  This  is  because  a  policy generally  goes  hand  in  hand  /  has  not  been  regulated  in  written  regulations.  This becomes  important  to  study,  to  provide  legal  protection  against  taking,  implementing policies and providing legal certainty for the government in carrying out its duties as a public servant.
Keywords; policy regulations; discretion; State losses
Pendahuluan
Semenjak  reformasi  1998, perkembangan  hukum  Indonesia diwarnai  semakin  meningkatnya kasus  tindak  pidana  korupsi. Dimana  kasus-kasus  tersebut  lebih di  dominasi  dengan  dasar  adanya kerugian Negara. Di tengah gencarnya  pemerintah  membentuk berbagai kebijakan dalam pembangunan  nasional  di  berbagai bidang  kehidupan  bermasyarakat, berbangsa  dan  bernegara.  Aspirasi masyarakat  untuk  memberantas korupsi semakin meningkat, karena pada  kenyataannya  korupsi  dapat menimbulkan  kerugian  Negara  dan menciptakan  krisis  di  berbagai sector  kehidupan.  Menurut survey Corruption  Perception  Index  2018 yang  dilakukan  oleh Transparency International ,  survey  ini  menilai tingkat  persepsi  korupsi  di sector public di  180  negara  di  seluruh
dunia termasuk Indonesia. Indonesia  diperingkat  89  dengan score  38,  survey  ini  menunjukan bahwa  pemerintah  Indonesia  harus extra  dalam  melakukan  tindakan penegakan  hukum  secara  lebih tegas  dalam  bidang  pemberantas korupsi. Penilaian Corruption Perception  Index  2018 didasarkan pada check  and  balances kekuatan politik, kontrol atas konflik kepentingan  terhadap  pemerintah, tindakan  menekan  pemilih  (aspek demokrasi)  dan  kebebasan  Pers Transparency  International  (2018). Tindakan pemerintah yang mengakibatkan  kerugian  Negara tersebut,  selalu  dikaitkan  kebijakan yang  dikeluarkan  oleh  Pemerintah. Kriminalisasi kebijakan yang dikeluarkan  oleh  pemerintah,  saat ini sangat marak dalam pemberitaan  media  nasional  baik media  elektonik  ataupun  media cetak.  Tidak  sedikit  kepala  daerah yang  terjerat  kasus  pidana  korupsi sebagai dampak dari kebijakan yang mereka terbitkan. Disini menjadi hal yang  penting,  untuk  memberikan perlindungan hukum terhadap pengambilan dan pelaksanaan kebijakan untuk memberikan kepastian  hukum  bagi  pemerintah dalam menjalankan tugasnya sebagai penyelenggara Negara ( Priyatno,  D.;2014) .  Di  dalam penelitian  ini  lebih  memfokuskan kajian  kepada  peraturan  kebijakan ( beleids  regel )  yang  dapat  dijadikan unsur  tindak  pidana,  berbeda dengan penelitian sebelumnya yang menjadi  sumber  penulisan  dalam penelitian  ini  yaitu  Kriminalisasi
Kebijakan, yang lebih memfokuskan penelitian pada bentuk perlindungan hukum terhadap pengambilan dan pelaksanaan kebijakan.  Sedangkan  Penulisan yang berjudul Pengelolan Keuangan Negara  dalam  Perspektif  Hukum
Administarsi  Negara,  yang  lebih memfokuskan penelitian pada pengelolaan keuangan Negara yang menyebabkan  kerugian  Negara. Penulisan  dan  Penelitian  kali  ini adalah memberikan gambaran peraturan  kebijakan  yang  dapat dikenai  unsur  tindak  pidana  dalam hal kasus korupsi Didalam menjalankan pemerintahan,  Pemerintah  telah dilengkapi  dengan  kewenangan. Dengan  adanya  perkembangan masyarakat,seringkali terdapat keadaan-keadaan  tertentu  yang sifatnya  mendesak  yang  menuntut Pejabat  pemerintahan  tidak  dapat menggunakan  kewenangan  yang diatur  secara  normative  dalam peraturan perundang-undangan dan  bersifat  terikat  ( gebonden bevoegheid ).  Sebagai  Negara  yang bertujuan untuk memajukan kesejahteraan  umum,  melekatnya fungsi  memajukan  kesejahteraan umum  dalam welfare  state (Negara kesejahteraan) menimbulkan beberapa  konsekuensi  terhadap penyelenggaraan  negara.  Dimana pemerintah  dituntut  berperan  aktif mencampuri  bidang  kehidupan social  ekonomi  masyarakat.  Untuk itu kepada pemerintah dilimpahkan tanggung  jawab bestuurszorg atau public service . Agar pelayanan public dapat  dilaksanakan  dan  mencapai hasil  maksimal,  kepada  Pejabat administrasi Negara diberikan suatu  kebebasan  tertentu  untuk bertindak atas inisiatif sendiri dalam menyelesaikan berbagai permasalahan pelik yang membutuhkan  penanganan  secara cepat, sementara terhadap permasalahan  itu  tidak  ada,  atau belum diatur dasar hukum penyelesaiannya oleh lembaga legislative  yang  kemudian  dalam hukum administrasi diberikan kewenangan  bebas  berupa  diskresi
atau Freies  Ermmessen ( Mustamu, J.;2011).
Mari  kita  lihat  kasus  bank century,  mengutip  dari  tajuk  yang ditulis Metrotvnews.com yang menyatakan, sang paripurna Dewan Perwakilan Rakyat mengambil keputusan  keras  berkaitan  skandal Bank Century, DPR menilai adanya pelanggaran  terhadap  peraturan perundang-undangan dalam kebijakan pemberian fasilitas pinjaman  jangka  pendek  dan penyertaan modal sementara kepada  Bank  Century.  Dua  pejabat tinggi yang dianggap paling bertanggung  jawab  terhadap  kedua kebijakan  tersebut  adalah  mantan Gubernur Bank Indonesia Boediono dan  Ketua  Komite  Stabilitas  Sistem Keuangan  Sri  Mulyani  Indrawati. Boediono  kini  menjabat  Wakil Presiden,  sementara  Sri  Mulyani menjabat  Menteri  Keuangan  pada
Kabinet  Indonesia  Bersatu  jilid  II. Setidaknya ada dua mantan Gubemur  BI  yakni  Sjahril  Sabirin dan  Burhanudin  Abdullah  yang akhirnya harus mendekam di dalam penjara.  Kita  kenal  integritas  dari keduanya, mereka tidak mengambil sepeser  pun  uang  dari  kebijakan yang dikeluarkannya (www.metrotvnews.com).  Sebagai bagian  dalam  penyelenggaraan tugas-tugas pemerintahan dan pelayanan kepada masyarakat, kewenangan  pembuatan  kebijakan melekat  pada  jabatan  pemerintahan
( inherent  aan  het  bestuur )  yang dijalankan oleh pejabat pemerintahan,  dan  ternyata  telah menyebabkan  banyak  pejabat  yang menjadi tersangka bahkan terpidana.  Disisi  lain,  dianut  suatu pendapat bahwa kebijakan pemerintah itu tidak dapat dipersoalkan  secara  hukum.  Suatu kebijakan  tidak  mungkin  diajukan kepengadilan  apalagi  dikenakan
hukum pidana karena dasar hukum kebijakan  yang  akan  menjadi  dasar hukum  penuntutannya  tidak  ada.
Hal  ini  disebabkan  suatu  kebijakan pada  umumnya  berjalan  tidak seiring  atau  belum  diatur  dalam peraturan perundang-undangan (Arifin  P;2008).  Menurut  Hadjon, kebijakan  penguasa  tidak  dapat digugat  didasarkan  pada  prinsip “ beleidsvrijheid ”  yang  ada  pada penguasa. Beleidsvrijhneid penguasa meliputi; tugas-tugas militer, politonil,  hubungan  luar  negeri, pekerjaan untuk kepentingan umum,  keadaan  yang  tidak  dapat diduga  terlebih  dahulu  atau  dalam mengambil tindakan darurat. Sementara Amarullah Salim mengatakan bahwa perbuatan kebijakan  penguasa  tidak  termasuk kompetensi pengadilan untuk menilai sesuai dengan yurisprudensi  dan  ilmu  hukum. Berdasarkan  latar  belakang  yang diuraikan  diatas  maka  dapatlah diambil  suatu  rumusan  masalah, Peraturan  kebijakan  pemerintah yang bagaimana menyebabkan kerugian  keuangan  Negara?  Dan apakah  ada  batasan  norma  hukum terhadap Peraturan Kebijakan ( beleidsregels) yang dikeluarkan oleh pejabat pemerintah untuk menghindari  kerugian  keuangan Negara ? Tujuan Penulisan, memberikan gambaran bagi penulis dan  rekan-rekan  untuk  dapat  lebih memahami tentang hubungan kerugian Negara dalam hal keuangan dengan kebijakan pemerintah  yang  diambil  secara Diskresi.

## Metode Penelitian
Metode  yang  digunakan  dalam penulisan  ini  adalah  penelitian hukum normative  (Andi;2018), yang meletakan  hukum  sebagai  norma
dengan pendekatan peraturan perundang-undangan serta doctrinal,  bahan  hukum  yang dipergunakan adalah sebagai hukum  primer  terdiri  dari  UUD NRI  1945,  Undang-Undang  Nomor 1 Tahun 2004 Tentang Pembendaharaan  Negara,  Undang- Undang  Nomor  15  Tahun  2006 Tentang Badan Pemeriksaan Keuangan , Undang-Undang Nomor 31  Tahun  1999  jo  Undang-Undang Nomor  20  Tahun  2001  Tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi,  Undang-Undang  Nomor 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggara  Negara  yang  Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi dan
Nepotisme  (KKN)  dan  Undang- Undang  Nomor  30  Tahun  2014 Tentang Administrasi Pemerintahan . Bahan hukum sekunder terdiri dari buku,  disertasi,  jurnal  terkait dengan  penelitian.  Keseluruhan hukum tesebut dikumpulkan berdasarkan permasalahan penelitian  kemudian  dikaji  secara mendalam  untuk  menggambarkan hubungan antara kerugian keuangan  Negara  dengan  tindak pidana korupsi Pembahasan Peraturan Kebijakan Pemerintahan yang Menimbulkan Kerugian
Keuangan Negara Dalam melaksanakan tugasnya  sebagai  penyelanggara Negara,  pemerintah  memerlukan alat  atau  sarana  yang  digunakan untuk menjalankan kewenanggannya yang disebut sebagai  instrument  pemerintahan. Dalam  menjalankan  tugas-tugas pemerintah, pemerintah atau administrasi  Negara  melakukan berbagai  tindakan  hukum,  dengan menggunakan sarana atau instrument seperti alat tulis menulis, sarana transportasi dan komunikasi,
gedung-gedung  perkantoran  dan lain-lain,  yang  terhimpun  dalam publiek  domain atau  kepunyaan public.  Di  samping  itu,  pemerintah juga menggunakan berbagai instrument yuridis dalam menjalankan  kegiatan  mengatur dan menjalankan urusan peemerintahan dan kemasyarakatan,seperti  peraturan perundang-undangan,  keputusan- keputusan,  peraturan  kebijakan, perizinan, instrument hukum keperdataan, dan sebagainya (Ridwan;2014). Menurut  H.D.  van  Wijk
Konijnenbelt  yang  menyatakan, “ Het  materiele  recht  geeft  voorschriften voor  het  mensenlijk  handelen,  deze voorschriften,  normen,  hebben  in  het administrative recht messtal een andere structuur dan in het privaatrecht en in het strafrecht. Daar vindt men (wat het geschreven  recht  betreft)  de  norm doorgaans  rechtstreeks  in  de  wet”.“ Maar  in  het  bestuursrecht  vindt  de normstelling heel vaak plaats in twee of meer fasen; men moet een samenstel van rechtsregels  raadplegen  om  erachter  te komen  waar  men  aan  toe  is”
(Terjemahan  :  Hukum  materiil mengatur perbuatan manusia. Peraturan,norma,  di  dalam  hukum admnistrasi Negara memiliki struktur yang berbeda dibandingkan dengan struktur norma  dalam  hukum  perdata  dan pidana. Dalam hukum perdata atau pidana,  kita  menemukan  secara langsung  norma  mengenai  (apa yang  diatur  dalam  hukum  tertulis) dalam undang-undang. Dalam Hukum Administrasi Negara struktur  norma  ditemukan  pada berbagai  tempat  dan  dalam  dua atau  lebih  tingkatan;  disana  kita harus  menemukan  norma  pada tingkatan-tingkatan
peraturan
hukum  itu).  Menurut  Indroharto, hukum tata usaha Negara Indonesia
dihadapkan  pada  norma  hukum yang  bertingkat,  artinya  suatu norma  hukum  tidak  begitu  saja diterapkan jika kita hanya menemukannya dalam satu undang-undang melainkan mempertimbnagkan juga keputusan tata  usaha  Negara  lainnya,  karena itu merupakan keterkaitan (Indroharto;1993). Salah satu instrument yuridis
pemerintah dalam penyelenggaraan negara  adalah  peraturan  kebijakan ( beleidsregells ).  Pengertian  kebijakan sebagai  pengganti  dari  istilah policy atau beleid , menurut Robert R.Mayer dan  Ernest  merupakan  keputusan yang  menggariskan  cara  yang efektif untuk mencapai tujuan yang ditetapkan bersama. Istilah peraturan kebijakan bersumber dari istilah  yang  dikembangkan  dalam hukum  administrasi  di  Belanda.
Oleh J.H. van Kreveld (1983) disebut dengan  istilah  beleids  regels  ; bestuurregel atau beleidslijnen . Sedangkan Van der Hoeven menyebutnya sebagai istilah pseudo- wetgeving atau perundang- undangan  semu.  Untuk  memahami secara  mendalam  tentang  sejarah perkembangan dari konsep
peraturan  kebijakan  ( beleidsregels )
khususnya  di  Belanda,  maka  perlu pula  dipahami  konsep  peraturan kebijakan tersebut dari sisi penggunaan atau pemakaian sebagai salah satu sarana (instrument)  pemerintah  dalam tugasnya  sebagai  penyelenggara Negara.  Karakteristik  utama  dari konsep beleidsregels adalah normanya  tidak  tegas  diatur  dalam pertauran perundang-undangan. Dapat dikatakan, tidak ada semacam  atribusi  kewenangan  dari pertauran perundang-undangan. Untuk mengleuarkan dan menetapkan  peraturan  kebijkan ( beleidsregel ).  Oleh  karena  itu  Van
der  Hoeven  berpandangan  bahwa beleidsregel merupakan  peraturan semu yang tidak memiliki kekuatan hukum yang saha akan tetapi dalam kegiatan penyelanggaraan pemerintahan  hal  itu  diberlakukan dan  dipatuhi  layak  peraturan perundang-undangan  yang  sah. Tujuan  utama  pembentukan  dan penatapan peraturan kebijakan adalah  untuk  memberikan  arahan kepada pejabat dibawah pemerintahan  agar  lancar  dalam melaksanakan  tugas  dan  fungsinya dalam  penyelenggaraan  negara (Aminuddin;2014). Peraturan kebijakan ( beleidsregel ),  ini  lahir  disebabkan peraturan perundangan yang hirarkinya  lebih  tinggi  hanya mengatur  hal-hal  yang  bersifat pokok, sehingga untuk melaksanakan  peraturan  tersebut diperlukan  penjabaran  lebih  lanjut baik secara teknis ataupun administrative  sehingga  disinilah diperlukan  ruang  untuk  peraturan kebijakan.  Selain  itu  juga  peraturan kebijakan  ( beleidsregel )  dapat  pula mengisi  kekosongan  hukum  dalam keadaan darurat dan mendesak agar sesuai  dengan  kepentingan  dan kebutuhan masyarakat. Alasan yang memebenarkan  penggunaan  dan penetapan Peraturan kebijakan ( beleidsregel ) oleh pemerintah terletak  pada  ruang  pertembingan ( beoordelingsruimte )  yang  diberikan oleh  pembentuk  undang-undang kepada pejabat pemerintahan untuk mengambil  inisiatif  sendiri  dalam mengambil  suatu  tindakan  hukum public  yang  bersifat  pengaturan, penetapan  maupun  tidakna  nyata yang positif dalam hal penyelesaian masalah  dalam  penyelenggaraan pemerintahan. Keberadaan peraturan  kebijakan  tidak  dapat dilepaskan  dengan  kewenangan bebas ( vrije bevoegheid ) dari
pemerintah  yang  sering  disebut freies  Ermessen / discreation  power. Freies  Ermessen (diskresi),  yaitu kemerdekaan  pemerintah  untuk dapat bertindak atas inisiatif sendiri dalam  menyelesaikan  persoalan- persoalan  social. Freies  Ermessen ( diskresionare ) merupakan salah satu sarana  yang  memberikan  ruang gerak  bagi  pejabat  atau  badan- badan  adminstrasi  Negara  untuk melakukan  tindakan  tanpa  harus terikat  sepenuhnya  pada  undang- undang.  Namun  asas Freiesermessen (diskresi)  ini  hadir  bukan  sebagai penentang  asas  legalitas,  asas Freiesermessen (diskresi)  ini  hadir sebagai  pelengkap  asas  legalitas dalam  penyelenggaraan  Negara. Asas  ini  memberikan  ruang  gerak yang  luas  bagi  pemerintah  dalam hal  mengeluarkan  suatu  kebijakan selama kebijakan tersebut berdampak  baik  bagi  kesejahteraan warga masyarakat. Menurut Undang-Undang  Dasar  NRI  1945 Pasal  1  ayat  3,  Negara  Indonesia adalah  Negara  hukum.  Sesuai dengan  asas  Negara  hukum  maka tiap-tiap  tindakan  penyelenggaraan administrasi Negara harus berlandaskan  pada  hukum  (asas legalitas). Di samping itu pemerintah  harus  melindungi  dan menjamin hak warga Negara sesuai dengan  hukum.  Dengan  adanya wewenang Freiesermessen bagi  para pelaksana administrasi Negara dalam  melaksanakan  tugas-tugas, maka  terjadi  kemungkinan  dalam pelaksanaan  administrasi  Negara tersebut, pejabat administrasi Negara  melaksanakan  perbuatan yang  menyimpang  dari  peraturan yang  berlaku,  sehingga  dapat menimbulkan  kerugian  bagi  warga masyarakat.  Inilah  kemudian  yang menjadi  perhatian  publik  yaitu penyalahgunaan wewenang diskresi tersebut melalui peraturan
kebijakan  yang  dikeluarkan  oleh pemerintah. Sehinnga menyebabkan kerugian  keuangan  Negara  dan memunculkan tindak pidana korupsi Korupsi akan selalu berhubungan  dengan  kekuasaan.  Ia ibarat dua sisi dari satu mata uang, korupsi selalu mengiringi perjalanan kekuasaan dan sebaliknya  kekuasaan  merupakan pintu masuk bagi korupsi. Menurut Guru Besar Sejarah Modern Universitas  Cambridge  Lord  Acton bahwa power  tends  to  corrupt  and absolute  power  corrupts  absolutely , artinya kekuasaan cenderung untuk korupsi  dan  kekuasaan  yang absolute cenderung korupsi absolute.  Begitu  juga  menurut pendapat  Indriyanto  Seno  Adji berpandangan  karakteristik  dari tindak pidana korupsi pada umumnya berkaitan dengan penggunaan kekuasaan secara menyimpang  dan  tercela  sifatnya (Indriyanto;2001). Sutherland menyatakan  bahwa  setiap  kasus tindak pidana korupsi pasti melibatkan pejabat yang menempati posisi  tertentu  di  dalam  sebuah instansi.  Karena  jabatannya  itu, mereka  adalah  orang-orang  yang kerap dihormati di masyarakat. Dan karena jabatan itu pulalah, kejahatan  yang  dilakukan  tidak sekedar  kejahatan  yang  sifatnya street  crime,  tetapi  kejahatan dengan  modus  yang  lebih  rumit dengan  jumlah  yang  lebih  besar serta memilik dampak yang signifikan bagi kesejahteraan masyarakat  dalam  suatu  Negara. Berkaitan  dengan  ini,  Philipus M.Hadjon (1993) menyatakan fungsi pemerintah dalam melakukan perbuatan  hukum  public.  Bagi pemerintah, dasar untuk melakukan hukum  public  adalah  adanya kewenangan yang berkaitan dengan
jabatan.  jabatan  tersebut  diperoleh dari  tiga  sumber  yakni  atribusi, delegasi  dan  mandate,  dari  ketiga sumber tersebut melahirkan kewenangan  yang  melekat  pada pemerintah.  Selain  itu  pemerintah juga memeiliki kewenangan kebijaksanaan  ( freis  ermessen/pouvoir discreationnaire) .  Freis  Ermessen diberikan kepada pemerintah mengingat fungsi pemerintah untuk menyelenggarakan kesejahteraan umum. Keputusan pemerintah lebih mengutamakan  pencapaian  tujuan ( doelmatigheid )  daripada  kesesuaian hukum ( rechmatigheid ). Meski
demikian,  prinsip  tanggung  jawab dan  pertanggungjawaban  tetap melekat  secara  bersamaan.  Setiap pemberian  kewenangan  kepada pejabat  pemerintah  tersirat  di dalamnya tentang pertanggungjawaban  dari  pejabat yang  bersangkutan.  Dalam  konsep hukum  public,  dikenal  dengan  asas geen  bevoegdheid  (macht)  zonder veraantwoordelijkheid (tidak ada kewenangan  atau  kekuasaan  tanpa pertanggungjawaban). Demikian juga  dalam  hal  kerugian  keuangan
Negara  sebagai  sebuah  akibat  dari pelaksanaan  kewenangan  (Tjandra Riawan;2013).
Kerugian  keuangan  Negara dalam  dimensi  hukum  administrasi
Negara memiliki defenisi yang jelas sebagaimana terdapat dalam Pasal 1 angka 22 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 Tentang Pembendaharaan  Negara  dan  Pasal 1 angka 15 Undang-Undang Nomor 15  Tahun  2006  Tentang  Badan Pemeriksaan Keuangan, yang keduanya sama-sama mendefenisikan, kerugian keuangan Negara/ daerah adalah kekurangan uang,  surat  berharga,  dan  barang yang  nyata  dan  pasti  jumlahnya sebagai  akibat  perbuatan  melawan hukum  baik  sengaja  maupun  lalai.
Sedangkan  dalam  Pasal  3  Undang- Undang  Nomor  31  Tahun  1999  jo
Undang-Undang  Nomor  20  Tahun 2001 Tentang Pemberantasan Tindak  Pidana  Korupsi  yang menyatakan,  Setiap  orang  yang dengan tujuan menguntungkan diri sendiri  atau  orang  lain  atau  suatu korporasi, menyalahgunakan kewenangan,  kesempatan,  atau sarana  yang  ada  padanya  karena jabatan atau kedudukan atau sarana yang  ada  padanya  karena  jabatan atau kedudukan yang dapat merugikan  keuangan  negara  atau perekonomian  negara,  dipidana dengan  pidana  penjara  seumur hidup  atau  pidana  penjara  paling singkat  1  (satu)  tahun  dan  paling lama 20 (dua puluh) tahun dan atau denda  paling  sedikit  Rp.  50.000.000 (lima puluh juta rupiah) dan paling banyak  Rp.  1.000.000.000,00  (satu miliar  rupiah).  Menurut  M.  Yusuf Jhon  yang  termasuk  kerugian Negara  adalah  pemborosan  yang berbentuk :
a. Perbuatan  melawan  hukum (PMH)  mengeluarkan  uang untuk  sesuatu  yang  tidak direncanakan oleh Negara, tidak didasarkan pada analisis kebutuhan, serta tidak dianggarkan b. Berkurangnya hak daerah, karena  hilangnya  pendapatan (yang  sudah  masuk  sebagai pendapatan maupun yang sifatnya potensi pendapatan) c. Bertambahnya kewajiban (criteria  untuk  menentukan bertambahnya  kewajiban  ini adalah  terdapat  PMH  atau tidak)  yang  tidak  dianggarkan untuk  oknum  pejabat,  bukan untuk kepentingan Negara
d. Pembayaran  lebih  atas  nilai yang seharusnya dibayar :
1. Pemabayaran  atas  kegiatan yang  volumenya  kurang  atau tidak sesuai spesifikasi 2. Pembayaran  atas  proyek  yang belum selesai 3. Pembayaran  atas  barang/jasa yang melebihi harga pasar e. Pembelian  dengan  nilai  yang tinggi  dengan  harga  pasar  atau pembandingnya dengan spesifikasi,  tempat,  tahun  yang sama maka selisih harga merupakan  kerugian  (bukan pemborosan) (Suhendar (2015). Selain hal tersebut, kerugian keuangan  Negara  dalam  dimensi hukum  administrasi  Negara  juga akan merujuk kepada legalitas, yang berintikan  pada  wewenang  untuk menentukan  kerugian  keuangan Negara sehingga memiliki legitimasi.  Secara  implemantitatif, atribusi wewenang untuk menghitung kerugian keungan Negara  adalah  Badan  Pemeriksa
Keuangan (BPK) hal ini diatu dalam Pasal 10 Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang BPK.
Asas Umum Pemerintah yang Baik sebagai  Dasar  dalam  membentuk Peraturan  Kebijakan  oleh  Pejabat
Pemerintah Istilah asas-asas umum pemerintahan  yang  baik  ( Algemene beginselen  van  behoorlijke  bestuur General principles of good administration ) pertama kali diperkenalkan  oleh  Panitia  De Monchy  di  Belanda  (1950)  yang bertujuan  sebagai  sarana  untuk menguji segi rechtmatigheid penggunaan  kekuasaan  bebas  serta bertujuan memberikan perlindungan  hukum  yang  lebih baik  kepada  warga  Negara  dari tindakan penguasa (Lembaga Administrasi Negara Republik Indonesia;2008). Di kalangan penulis  HAN  Indonesia  terdapat
perbedaan  penerjemahan algemene beginselen  van  behoorlijk  bestuur terutama menyangkut kata beginselen dan behoorlijk .  Kata beginselen ada  yang  menerjemahkan dengan prinsip-prinsip, dasar-dasar, dan  asas-asas.  Sedangkan  kata behoorlijk diterjemahkan  dengan yang  sebaiknya,  yang  baik,  yang layak,  dan  yang  patut.  Dengan penerjemahan  ini algemen  beginselen van  behoorlijk  bestuur menjadi prinsip-prinsip  atau  dasar-dasar atau  asas-asas  umum  pemerintahan yang baik atau yang sebaiknya.
Pemahaman  terhadap  AUPB tidak dapat dilepaskan dari konteks kesejarahan,  disamping  dari  segi kebahasaan, karena asas ini muncul dari  proses  sejarah.  Terlepas  dari kenyataan  bahwa  kemudian  AUPB ini menjadi wacana yang dikaji dan berkembang  di  kalangan  para sarjana sehingga melahirkan rumusan  dan  interprestasi  yang beragam.  AUPB  dapat  dipahami sebagai  asas-asas  umum  yang dijadikan  sebagai  dasar  dan  tata cara dalam penyelenggaraan pemerintahan  yang  baik,  yang dengan cara demikian penyelenggaraan  pemerintahan  itu menjadi baik,sopan,adil, dan terhormat,  bebas  dari  kezaliman, pelanggaran  peraturan,  tindakan penyalahgunaan  wewenang  dan tindakan  sewenang-wenang.  Telah disebutkan bahwa AUPB ini berkembang  menjadi  wacana  yang dijadikan kajian para sarjana dan ini menunjukan bahwa AUPB merupakan  konsep  terbuka  ( open begrip ).  Sebagai  konsep  terbuka,  ia akan  berkembang  dan  disesuaikan dengan  ruang  dan  waktu  di  mana konsep  ini  berada.  Atas  dasar  ini tidaklah  mengherankan  jika  secara kontemplatif maupun aplikatif AUPB  ini  berbeda-beda  antara  satu Negara dengan Negara lainnya atau
antara  sarjana  yang  satu  dengan lainnya.  Berdasarkan  penelitiannya, Jazim Hamidi menemukan pengertian AUPB sebagai berikut. 1. AUPB  merupakan  nilai- nilai  etik  yang  hidup  dan berkembang dalam lingkungan Hukum Administrasi Negara. 2. AUPB  berfungsi  sebagai pegangan bagi pejabat administrasi  Negara  dalam menjalankan fungsinya, merupakan  alat  uji  bagi hakim  administrasi  dalam menilai tindakan administrasi  Negara  (yang berwujud penetapan/beschikking), dan sebagai dasar pengajuan  gugatan  bagi pihak penggugat ; 3. Sebagian besar AUPB masih merupakan asas-asas yang  tidak  tertulis,  masih abstrak,  dan  dapat  digali dalam  praktik  kehidupan di masyarakat; 4. Sebagian  asas  yang  lain sudah menjadi kaidah hukum tertulis dan terpencar  dalam  berbagai aturan hukum positif. Meski  pun  sebagaian  dari asas  itu  berubah  menjadi kaidah  hukum  tertulis, namun sifatnya tetap sebagai asas hokum (Ridwan HR;2014). Dalam  Pasal  3  Undang-
Undang  Nomor.  28  Tahun  1999 tentang Penyelenggara Negara yang
Bersih  dan  Bebas  dari  Korupsi,
Kolusi  dan  Nepotisme  (KKN), menyebutkan Asas umum penyelenggara Negara, yaitu sebagai berikut : 1. Asas Kepastian Hukum, yaitu  asas  dalam  Negara hukum  yang  mengutamakan landasan peraturan perundang-undangan, kepatutan, dan keadilan dalam setiap kebijakan penyelenggara Negara. 2. Asas  Tertib  Penyelenggaraan Negara,  yaitu  asas  yang menjadi landasan keteraturan,keserasian,  dan keseimbangan dalam pengendalian  penyelenggara Negara. 3. Asas  Kepentingan  Umum, yaitu asas yang mendahulukan  kesejahteraan umum  dengan  cara  yang aspiratif,akomodatif,dan selektif 4. Asas Keterbukaan, yaitu asas yang membuka diri terhadap hak masyarakatuntuk memperoleh  informasi  yang benar,jujur, dan tidak diskriminatif tentang penyelenggaraan Negara dengan  tetap  memerhatikan perlindungan  atas  hak  sasi pribadi, golongan dan rahasia Negara. 5. Asas  Proporsionalitas,  yaitu asas  yang  mengutamakan keseimbangan  antara  hak dan  kewajibanpenyelenggara
Negara. 6. Asas  Profesionalitas,  yaitu asas  yang  mengutamakan keahlian  yang  berlandaskan kode  etik  dan  ketentuan peraturan perundang- undangan yang berlaku. 7. Asas  Akuntabilitas,  yaitu asas yang menentukan bahwa  setiap  kegiatan  dan hasil  akhir  dari  kegiatan penyelenggara  Negara  harus dapat dipertanggung jawabkan kepada masyarakat atau rakyat sebagai pemegang kedaulatan tertinggi Negara sesuai
dengan  ketentuan  peraturan perundang-undangan  yang berlaku. Asas-asas  yang  tercantum dalam  Undang-Undang  Nomer  28
Tahun  1999  tersebut  pada  awalnya ditujukan untuk para penyelenggara Negara secara keseluruhan,  berbeda  dengan  asas- asas  dalam  AUPB  yang    sejak semula  hanya  ditujukan  pada pemerintah dalam arti yang sempit, sesuai  dengan  istilah  bestuur  pada algemen  beginselen  van  behoorlijk bestuur bukan regering atau overhead ,  yang  mengandung  arti pemerintah  dalam  arti  luas.  Seiring dengan  perjalanan  waktu,  asas-asas dalam  Undang-Undang  Nomor  28 Tahun  1999  tersebut  diakui  dan diterapkan  dalam  penyelenggaraan pemerintah  dan  dalam  proses peradilan  di  PTUN,  yakni  setelah adanya  Undang-undang  Nomer  9 Tahun 2004 tentang Perubahan atas Undang-Undang  Nomor  5  Tahun 1986 tentang PTUN. Disamping itu, dalam  Undang-Undang  Nomer  23 tahun  2014  tentang  Pemerintah Daerah, asas-asas umum pemerintahan  yang  baik  tersebut dijadikan  asas  penyelenggaraan Pemerintahan  Daerah,  sebagaimana tercantum  dalam  pasal  58  terdiri dari  :  Kepastian  hukum,  Tertib penyelenggara Negara, Kepentingan  Umum,  Keterbukaan, Proporsionalitas, Profesionalitas, Akuntanbilitas,  efisiensi,  Efektivitas dan Keadilan. Dalam Undang-Undang nomor  30  Tahun  2014  tentang Administrasi  Pemerintahan  Asas- asas  Umum  Pemerintahan  yang
Baik  diatur  dalam  pasal  10  (1) meliputi :
a. Kepastian hukum
b. Kemanfaatan
c. Ketidakberpihakan
d. Kecermatan e. Tidak menyalahgunakan kewenangan f. Keterbukaan g. Kepentingan umum dan h. Pelayanan yang baik Pada  dasarnya  setiap  bentuk campur tangan pemerintah terhadap kesejahteraan umum (segala lapangan kehidupan masyarakat) harus di dasarkan pada peraturan perundang-undangan yang  berlaku  sebagai  perwujudan asas  legalitas,  yang  menjadi  sendi utama  Negara  hukum.  Akan  tetapi, karena  ada  keterbatasan  dari  asas ini  atau  karena  adanya  kelemahan dan kekurangan yang terdapat pada peraturan perundang-undangan sedangkan  di  sisi  lain  pemerintah harus  tetap  berinovasi  untuk mensejahterakan masyarakatnya,
maka  pemerintah  diberi  kebebasan
Freies  Ermessen ( diskresi ),  yaitu kemerdekaan  pemerintah  untuk dapat bertindak atas inisiatif sendiri dalam  menyelesaikan  persoalan- persoalan  social.  Terkadang  dalam praktik, Freiesermessen ini membuka peluang  ini  terjadinya  benturan kepentingan  antara  pemerintah dengan  warga  Negara,  menurut Sjahran  Basah,  pemerintah  dalam menjalankan  aktivitasnya  terutama dalam  mewujudkan  tujuan-tujuan Negara (atau mengupayakan berstuurszorg ) melalui pembangunan, tidak berarti pemerintah dapat bertindak semena-mena,  melainkan  sikap tindak itu haruslah dapat dipertanggung  jawabkan.  Untuk mengatasi  hal  tersebut,  maka  dasar pengkategorian  dari  tindakan  atau perbuatan  pemerintahan  itu  tidak lagi didasarkan atas adanya peraturan  semata  ( wetmatigheid  van bestuur ),  akan  tetapi  lebih  meluas meliputi  tindakan  atau  perbuatan pemerintah berdasar pada pencapaian  tujuan  ( doelmatigheid ).
Sehingga  terjadi  perubahan  konsep yakni,  tindakan  atau  perbuatan berdasar atas hukum ( rechtmatigheid van  bestuur )  yang  tidak  hanya meliputi  tindakan  atau  perbuatan pemerintahan berdasar pada kewenangan  terikat  atau  berdasar pada  peraturan  yang  ada,  namun juga  berdasar  pada  tindakan  atau perbuatan  bebas  ( Freiesermessen /discretionary power ). Dengan adanya bentuk  pengkategorian  tindakan atau  perbuatan  seperti  itu,  maka pertanggungjawaban  dari  tindakan atau perbuatan pemerintahan berdasar  ruang  kebebasan  atau diskresi  dapat  dilakukan  melalui penerapan asas-asas umum
pemerintah  yang  layak  atau  baik
( algemene  beginselen  van  behoorlijk bestuur,principles of good government ). Dasar hukum penggunaan asas
Freiesermessen  /discretionary  power dalam  hal  mengeluarkan  peraturan kebijakan terdapat dalam Pembukaan  Undang-undang  Dasar Negara  Republik  Indonesia  1945 alinea  ke  IV,  dimana  salah  satu tujuan  Negara  Indonesia  adalah untuk  memajukan  kesejahteraan umum. Pengaturan tentang Freiesermessen/discretionary power lebih khusus diatur dalam Undang-
Undang  Nomor  30  Tahun  2014 tentang Administrasi Pemerintahan. Diskresi  merupakan  Keputusan dan/atau Tindakan yang ditetapkan dan/atau  dilakukan  oleh  Pejabat Pemerintahan  untuk  mengatasi persoalan  konkret  yang  dihadapi dalam penyelenggaraan pemerintahan  dalam  hal  peraturan perundang-undangan yang memberikan pilihan,tidak mengatur,tidak  lengkap  atau  tidak jelas,dan/atau adanya stagnasi pemerintahan  (pasal  1  angka  9 Undang-undang  nomor  30  Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan). Dan hak
menggunakan  kewenangan  diskresi oleh  pejabat  pemerintahan  diatur dalam  pasal  6  ayat  2  (e)    Undang- undang  nomor  30  Tahun  2014 tentang  Administrasi  Pemerintahan “menggunakan diskresi sesuai dengan  tujuannya”.  Dan  dalam pasal 7 ayat 2 (d) ditegaskan dalam penggunaan diskresi harus mematuhi undang-undang ini (Undang-undang  nomor  30  Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan) Pasal 24 Undang-undang nomor  30  Tahun  2014  tentang Administrasi Pemerintahan menjelaskan,Pejabat  pemerintahan yang  menggunakan  diskresi  harus memenuhi syarat : a. Sesuai dengan tujuan diskresi sebagaimana dimaksud  dalam  pasal  22 ayat (2) b. Tidak  bertentangan  dengan ketentuan peraturan perundang-undangan c. Sesuai dengan AUPB d. Berdasarkan  alasan-alasan yang objektif
e. Tidak menimbulkan konflik kepentingan f. Dilakukan  dengan  itikad baik Lebih  lanjut  diterangkan dalam  pasal  31  Undang-undang nomor  30  Tahun  2014  tentang Administrasi  Pemerintahan  ayat  (1) Penggunaan  Diskresi  dikategorikan mencampuradukan wewenang apabila : a. Menggunakan Diskresi tidak sesuai dengan tujuan  wewenang  yang diberikan b. Tidak sesuai dengan ketentuan  pasal  26,pasal 27, dan pasal 28 dan/atau c. Bertentangan dengan AUPB
Ayat  (2)  Akibat  hukum  dari penggunaan  Diskresi  sebagaimana dimaksud  pada  ayat  (1)  dapat dibatalkan.
Adanya  ruang  kebebasan bertindak atau berbuat bagi pemerintah  yang  didasarkan  pada adanya konsep diskresi atau kewenangan bebas bagi pemerintah untuk  mengambil  suatu  tindakan atau perbuatan pemerintahan terhadap  sebuah  persoalan  penting dan  strategis  yang  dihadapi  baik oleh pemerintah maupun masyarakat,  merupakan  perubahan mendasar dalam praktik penyelenggaraan  yang  selama  ini terpaku  hanya  pada  keberadaan peraturan  sebagai  dasar  bertindak atau berbuat. Hal tersebut dimungkinkan  terjadi  sebab  jika tidak  diambil  suatu  tindakan  atau perbuatan  maka  pemerintah  dapat pula dipersalahkan telah melakukan tindakan atau perbuatan pembiaran sehingga  membawa  suatu  kerugian baik  kepada  pemerintah  sendiri maupun kepada masyarakat. Dengan  kata  lain,ruang  kebebasan bertindak atau berbuat bagi pemerintah itu memberikan semacam  legalitas  tindakan  atau perbuatan  tanpa  harus  terikat sepenuhnya  pada  ketidakadaan aturan  perundang-undangan  yang mengaturnya atau pengaturan yang samar-samar
( vagenormen ).
Termasuk  dalam  hal  mengeluarkan peraturan  kebijakan  agar  tidak menimbulkan  kerugian  keuangan Negara.
Simpulan 1. Peraturan Kebijakan yang mengakibatkan  kerugian  Negara merupakan  pemborosan  yang berbentuk : (a)Perbuatan melawan hukum (PMH) mengeluarkan uang untuk sesuatu  yang  tidak  direncanakan
oleh  Negara,  tidak  didasarkan pada  analisis  kebutuhan,  serta tidak dianggarkan ; (b) Berkurangnya hak daerah, karena hilangnya  pendapatan  (yang sudah masuk sebagai pendapatan maupun  yang  sifatnya  potensi pendapatan);  (c)  Bertambahnya kewajiban (criteria untuk menentukan bertambahnya kewajiban  ini  adalah  terdapat PMH  atau  tidak)  yang  tidak dianggarkan untuk oknum pejabat, bukan untuk kepentingan Negara (d) Pembayaran lebih atas nilai yang seharusnya dibayar ; (e) Pembelian  dengan  nilai  yang tinggi  dengan  harga  pasar  atau pembandingnya dengan spesifikasi,  tempat,  tahun  yang sama maka selisih harga merupakan  kerugian  (bukan pemborosan) 2. Batasan  norma  hukum  dari tindakan  pemerintahan  berdasar diskresi  dapat  dilakukan  melalui penerapan asas-asas umum pemerintah  yang  layak  atau  baik ( algemene  beginselen  van  behoorlijk bestuur,principles of good government ). Dasar hukum penggunaan  asas Freiesermessen /discretionary  power dalam  hal mengeluarkan peraturan kebijakan terdapat dalam Pembukaan Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945  alinea  ke  IV.  Pengaturan tentang Freiesermessen/discretionary  power lebih  khusus  diatur  dalam Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan,  Pasal  1  angka  9. Dan hak menggunakan kewenangan diskresi oleh pejabat pemerintahan diatur dalam pasal 6  ayat  2  (e)    Undang-undang nomor  30  Tahun  2014  tentang
Administrasi  Pemerintahan  serta Pasal  7  ayat  2  (d)  Undang- undang  nomor  30  Tahun  2014 tentang Administrasi Pemerintahan. Daftar Pustaka Buku Adji Seno Indriyanto (2001), Korupsi  dan  Hukum  Pidana, Jakarta : Kantor Pengacara dan Konsultan Hukum Prof. Oemar Seno Adji & Rekan. Atmadja  Soeria  Arifin  P  (2008), Keuangan Publik dalam Perspektif Hukum; Teori, Kritik,  dan  Praktik,  Jakarta: Rajawali Press Hadjon  M  Philipus  et  al  (1993), Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, Yogyakarta:  Gadjah  Mada University Press. Ilmar Aminuddin (2014), Hukum
Tata Pemerintahan, Jakarta: Kencana Indroharto (1993), Usaha memahami Undang-undang
tentang Peradilan Tata Usaha Negara, Buku I, Jakarta : Sinar Harapan. Lembaga Administrasi Negara Republik  Indonesia  (2008), Hukum  Administrasi  Negara (Diklatpim Tk.III), Jakarta:DPRD Prop Jakarta. Ridwan (2014), Hukum Administrasi  Negara,  Jakarta  : PT RajaGrafindo Persada.
Suhendar  (2015),  Konsep  Kerugian Keuangan  Negara,  Malang  : Setara Pers Tjandra  Riawan  (2013),  Hukum Keuangan  Negara,  Jakarta  :
Kompas Gramedia Transparency  International  (  2018), Corruption  Perception  Index 2018, Berlin: Transparency International.

## Jurnal Ilmiah/Artikel Ilmiah
Mustamu,  J.  (2011).  Diskresi  Dan Tanggungjawab  Administrasi Pemerintahan. Jurnal
Sasi, 17(2) Natsir,Muhammad&Rachmad, Andi  (2018),  Penetapan  Asas Kearifan Lokal Sebagai Kebijakan Pidana dalam Pengelolaan Lingkungan Hidup di Aceh. Jurnal Magister Hukum Udayana 7(4) Priyatno,  D.  (2014).  Kriminalisasi Kebijakan. Jurnal Wawasan Yuridika, 23(2). Media Elektronik www.metrotvnews.com.  Haruskah Boediono dan Sri Mulyani Dipidanakan,  diakses  Rabu  1  Mei 2019 19.00 Wita Peraturan Perundang-Undangan Undang-Undang  Dasar  Negara Republik Indonesia 1945 Undang-Undang  Nomor  5  Tahun 1986 jo Undang-Undang Nomor  9  Tahun  2004  tentang PTUN Undang-Undang  Nomor  28  Tahun 1999  tentang  Penyelenggara Negara yang Bersih dan Bebas dari  Korupsi,  Kolusi  dan Nepotisme (KKN) Undang-Undang  Nomor  31  Tahun 1999 jo Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 Tentang Pemberantasan  Tindak  Pidana Korupsi Undang-Undang  Nomor  1  Tahun 2004 Tentang Pembendaharaan Negara Undang-Undang  Nomor  15  Tahun 2006 Tentang Badan Pemeriksaan Keuangan Undang-Undang  Nomor  30  Tahun 2014  Tentang  Administrasi Pemerintahan Undang-Undang  Nomor  23  Tahun 2014  tentang  Pemeritahan Daerah