Avalaible online at : http://ejournal.insud.ac.id/index.php/mpi/index Volume 1, Nomor 2, Juli 2019
PENDIDIKAN ISLAM ANTARA DUA ATAP: STUDI PADA KEBIJAKAN PENDIDIKAN ISLAM DI SEKOLAH DAN MADRAH
Muslih 1) , Miftachul Ulum 2) Institut Pesantren Sunan Drajat Lamongan, Indonesia 1,2 Email: muslihalawi@insud.ac.id 1 , drajatulum@insud.ac.id 2
Dikirim: 06  Maret 2019 | Direvisi:  13 Maret 2019 | Dipublikasikan: 31 Juli 2019
Abstraksi: Pengelolaan  Pendidikan  Agama  di  Indonesia  hingga  kini  telah menunjukkan eksistensi betapa dualisme sistem pendidikan di Indonesia sangat mengakar  atau  membumi.  Seakan  akan  hal  tersebut  sulit  untuk  adanya pengintegrasian pengelolaan lembaga pendidikan. Dibuktikan dengan adanya dua Kementerian  yang  andil  dalam  mengelola  lembaga  pendidikan  dan  tenaga kependidikannya, yakni Kementerian Agama dan Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan.  Tumpang  tindih  kebijakan  di  antara  dua  Kementerian  tersebut terkait pengelolaan lembaga pendidikan di bawah naungannya menjadi menarik untuk dipahami dan dikaji secara mendalam demi mencari benang merah atau titik temu dari problem dualisme pendidikan di Indonesia. oleh karenanya fokus kajian pada  artikel ini  terletak  pada  bagaimana  kebijakan-kebijakan pendidikan terkait Pendidikan Islam di sekolah dan madrasah yang pernah dikeluarkan oleh kedua  Kementerian  tersebut,  baik  pada  sisi  pengelolaan,  wewenang  dan problematikanya.  Sehingga  ditemukan  pemahaman  yang  holistik  khususnya tentang studi kebijakan pendidikan Islam di bawah Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan dan Kementerian Agama Republik Indonesia. Dengan harapan akan ditemukan sebuah formulasi untuk mengikis dualisme diantara satu sama lain. Kata kunci : Kebijakan; pendidikan Islam; sekolah; madrasah

## Pendahuluan
Ungkapan  Haidar  Nasir  terkait  problematika  pendidikan  Islam  dalam  sistem  pendidikan nasional di Indonesia begitu kompleks. Kucuran anggaran yang diperuntukkan untuk Kementerian Agama pada Rencana Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (RAPBN) setiap tahunnya begitu kecil dibandingkan dengan Kementerian lain. Kecilnya anggaran tersebut selain dialokasikan untuk sektor  pendidikan,  juga  dialokasikan  pada  berbagai  sektor  lain  di  bawah  Kementerian  Agama. sehingga pada konteks pendidikan dengan lembaga yang begitu banyak, masalah dana pendidikan yang terbatas menjadi masalah serius, di mana juga pola pikir masyarakat yang masih menganggap Madrasah sebagai lembaga pendidikan second class dibandingkan sekolah umum sehingga masyarakat masih condong untuk mendidikkan anak-anaknya pada sekolah-sekolah berbasis umum. 1
Berbicara pendidikan, maka bberbicara juga tentang kebijakan, karena pendidikan merupakan kebijakan, karena pendidikan merupakan kebijkan yang dibuat oleh  pemerintah  untuk  dilaksanakan. Maka kebijakan pendidikan adalah salah satu kebijakan publik dalam bidang pendidikan yang dibuat oleh  negara  khususnya  pemerintah  sebagai  strategi  dalam  merealisasikan  tujuan  dari  negara  yaitu mencerdaskan kehidupan bangsa. 2 Lahirnya pasal 29 (tentang agama), pasal 31 (tentang kebudayaan) dan  pasal  32  (tentang  pendidikan  nasional)  dalam  UUD  1945  boleh  dikatakan  sebagai  hasil kompromi dari pergulatan politik masa itu untuk memperjuangkan ideologi masing-masing. Setelah merdeka , pemerintah Indonesia di bawah kepemimpinan presiden Soekarno, mengadopsi sebagian
1 Haidar Putra Daulay, Pendidikan Islam Dalam Sistem Pendidikan Nasional di Indoensia (Jakarta: Prenada Media, 2004), 155-157.
2 Muhammad Munadi dan Barnadi, Kebijakan Publik di Bidang Pendidikan (Yogyakarta: Ar-Ruzz Media, 2011), 17-18.
Besar  kebijakan  dari  kolonial  dengan  mengambil  model  persekolahan  secara  besar-besaran. 3 Lembaga pendidikan yang berbasis pemikiran diluar sekolah serta pendidikan berbasis komunitas keagamaan akhirnya terkucilkan.
Terkait  usaha  pemerintah  untuk  meningkatkan  pelayanan  pendidikan  dapat  dilihat  melalui berbagai undang-undang yang disahkan. Misalnya, Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2003 Tentang Sistem  Pendidikan  Nasional.  Kebijakan  yang  bersifat  khusus,  yakni  Undang-Undang  tentang Sistem Pendidikan Nasional Nomor 20 Tahun 2003 yang desentralistik, diarahkan oleh aturan yang ada pada kebijakan yang bersifat umum, yaitu pasal 7 UU nomor 22 tahun 1999, yang menyatakan bahwa  pendidikan  bukan  merupakan  kewenangan  yang  dipusatkan. 4 Pertanyaannya  bagaimana dengan pendidikan yang dikelola Kementerian Agama ?. Pendidikan yang dikelola Kementerian Agama adalah urusan yang sentralistik, karena Kementerian Agama salah satu urusan yang tidak diotonomikan.
Disisi  lain statement tentang pendidikan  agama  sebagai  sumber  nilai  atau  pedoman,  ternyata belum mewarnai lingkungan dan atmosfer kehidupan sekolah atau madrasah pada umumnya. Sejak awal  kemerdekaan,  pendidikan  agama  berlaku  dualistis  pendidikan,  yaitu  sistem pendidikan  dan pengajaran pada sekolah umum yang sekuler, tidak mengenal ajaran agama dan sistem pendidikan Islam yang tumbuh dan berkembang di kalangan masyarakat Islam sendiri. Butuh perjuangan yang besar memasukkan pendidikan agama sebagai bagian pengajaran dalam sistem pendidikan nasional, sampai lahirlah penetapan pendidikan agama Islam yang wajib diajarkan di semua jenjang, jalur dan jenis pendidikan. 5 Dalam praktiknya di madrasah dan sekolah terjadi perbedaan karakter dan model pendidikan agama.
Sebagaimana dalam Undang-Undang Sistem Pendidikan Nasional Nomor 20 Tahun 2003 dan Peraturan  Pemerintah  yang  secara  operasional  mengatur  pelaksanaan  Undang-Undang  tersebut. Istilah Pendidikan Islam dapat mencakup: pendidikan Islam dalam pengertian materi, pendidikan Islam dalam pengertian institusi, dan pendidikan Islam dalam artian kultur dan aktivitas pendidikan.
Pemaknaan  Pendidikan  Islam  dipakai  juga  untuk  menyebut: pertama ,  dimensi  kegiatan,  dari pemaknaan  ini  adalah  bahwa  pendidikan  Islam  itu  tidak  terbatas  bata  institusi  formal  saja, melainkan  lebih  luas  dari  itu  asalkan  dijumpai  kegiatan  penanaman  nilai-nilai  Islam,  disitulah dikatakan terjadi proses pendidikan Islam. Kedua , dimensi kelembagaan, pendidikan Islam dimaknai sebagai  tempat  (lembaga)  yang  melaksanakan  proses  pendidikan  Islam. 6 Oleh  karenanya  pada artikel ini akan membahas terkait kebijakan pemerintah, yaitu peraturan-peraturan atau keputusan yang diberlakukan oleh pemerintah terhadap pelaksanaan ajaran, kegiatan, kelembagaan, maupun pemikiran tentang pendidikan Islam di Indonesia yang dalam hal ini adalah sekolah (Kemendikbud) dan madrasah (Kemenag).

## Kebijakan Nasional Terkait Pendidikan Islam di Sekolah
Sekolah  telah  didirikan  oleh  Belanda  sejak  abad  XVII.  Sekolah-sekolah  Belanda  ini  telah menyebar ke seluruh Indonesia. Di sekolah-sekolah Belanda tidak diajarkan mata pelajaran agama sesuai  dengan  kebijakan  pemerintah  Belanda  yang  netral  agama.  Pelajaran  agama  hanya  boleh
3 Hamzah, Profesi Kependidikan: Problema, Solusi, dan Informasi Pendidikan di Indonesia (Jakarta: Bumi Aksara, 2007), 84.
4 Sam M. Chan, Analisis SWOT: Kebijakan Pendidikan Era Otonomi Daerah (Jakarta: PT. Raja Grafindo Persada, 2011), 4-5 5 Hasbullah, Otonomi Pendidikan: Kebijakan Otonomi Daerah dan Implikasinya Terhadap Penyelenggaraan Pendidikan (Jakarta: PT. Raja Grafindo, 2006), 153-155.
6 Abd. Halim Soebahar, Kebijakan Pendidikan Islam Dari Ordonansi Guru Sampai UU Sisdiknas, (Jakarta: PT. Raja Grafindo Persada, 2013), 1-2. Baca juga Abd. Rachman Assegaf, Politik Pendidikan Nasional: Pergeseran Kebijakan Pendidikan Agama Islam dari Praproklamasi ke Reformasi (Yogyakarta: Kurnia Kalam, 2005), 105.
diberikan  di  luar  jam  sekolah.  Menurut  Steenbrink  asal-usul  sistem  pendidikan  yang dualistis  di Indonesia bermula pada masa kedudukan kolonial Belanda. 7 Pada masa pendudukan Jepang maka terjadi perubahan kebijakan, Jepang membolehkan pendidikan agama di sekolah umum, meskipun guru agama tidak digaji pemerintah. 8
Ruang lingkup pendidikan agama yang dikelola oleh Kementerian Agama tidak hanya terbatas pada sekolah-sekolah agama, pesantren dan madrasah saja tetapi juga sekolah umum. Upaya-upaya untuk melaksanakan pendidikan agama agama di sekolah umum telah dimulai sejak adanya rapat Badan Pekerja Komite Nasional Pusat. 9 Kemudian cara  menyelenggarakan  pengajaran  agama di sekolah negeri telah diatur melalui SKB 2 Menteri sebagai penjelasan atas UUPN nomor 4 tahun 1950, diantaranya jumlah jam pelajaran ditetapkan dalam UU tentang jenis sekolahnya dan bahwa pendidikan agama tidak mempengaruhi kenaikan kelas anak. Disamping itu keputusan ini membuat ketentuan tentang lamanya pendidikan agama dalam seminggu 2 jam pelajaran. 10
Dalam  peraturan  Menteri  Agama  nomor  16  tahun  2010  bab  I  pasal  1  yang  dimaksud pendidikan  agama  adalah  pendidikan  yang  memberikan  pengetahuan  dan  membentuk  sikap, kepribadian,  dan  keterampilan  peserta  didik  dalam  mengamalkan  ajaran  agamanya,  yang dilaksanakan  sekurang-kurangnya  melalui  mata  pelajaran  pada  semua  jalur,  jenjang  serta  jenis pendidikan. Sekolah adalah satuan pendidikan formal pada jenjang pendidikan dasar dan menengah yang  mencakup  TK,  SD,  SDLB,  SMP,  SMPLB,  SMA,  SMALB,  dan  SMK.  Adapun  kurikulum pendidikan agama adalah seperangkat rencana dan pengaturan mengenai tujuan, isi, bahan pelajaran serta  cara  yang  digunakan  sebagai  pedoman  penyelenggaraan  kegiatan  pembelajaran  untuk mencapai tujuan pendidikan agama yang mengacu pada standar isi dan standar kompetensi lulusan kelompok mata pelajaran agama dan akhlak. 11
Pendidikan agama merupakan salah satu dari tiga mata pelajaran yang wajib diberikan pada setiap jenis, jalur, dan jenjang pendidikan (pendidikan pancasila, pendidikan agama, dan pendidikan kewarganegaraan). Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1989 Pasal 39 Ayat 2, menjelaskan bahwa pendidikan agama sebagai usaha untuk memperkuat iman dan ketakwaan terhadap Tuhan Yang Maha  Esa  sesuai  dengan  agama  yang  dianut  oleh  peserta  didik  yang  bersangkutan  dengan memperhatikan tuntunan untuk menghormati agama lain dalam hubungan kerukunan antar umat beragama dalam masyarakat untuk mewujudkan persatuan nasional, dan merupakan salah satu hak
7 J.A Van Der Chijs pada tahun 1865 menjadi inspektur pendidikan pribumi yang pertama. Dia menolak pendidikan Islam yang ada, kerena kebiasaannya terlalu jelek, sehingga tidak dapat dipakai di sekolah pribumi, terutama metode membaca teks Arab yang dihafal tanpa dimengerti. Padahal menurut Brugmans kebijakan pemerintah Belanda hampir seluruhnya sama, harus menghormati unsur pribumi. Sesudah ke Minahasa dan Maluku terdapat sekolah Zending tetapi mendapatkan subsidi dari pemerintah, tahun 1867 mengambil kesimpulan “kedudukan sosial orang -orang disana masih mendua, tidak dapat dikatan posisi mereka guru sekolah atau pemimpin agama?” pada akhirnya mengusulkan mutu pelajaran  di  sekolah  tersebut  dip erbaiki  serta  ditingkatkan,  sedangkan  untuk  pelajaran  agama  dikurangi”.  Dalam perkembangannya sekolah zending masuk dalam sistem pendidikan umum karena lebih mudah dari pada pesantren, Zending juga memiliki hubungan dengan pemerintah ketimbang dengan Islam. Awal abad 20 umat Islam berusaha memasukkan pendidikan Islam dalam sistem pendidikan umum, karena alasan politis pengabungan itu tidak terlaksana alasannya  Belanda  tidak  mau  ikut  campur  persoalan  Islam.  Tahun  1888  pemerintah  menolak  memberikan  subsidi kepada sekolah Islam walapun telah mendirikan sekolah desa. Semenjak itu sekolah Islam mengambil jalan sendiri yang berbeda  dan  terpisah  dari  model  pendidikan  Belanda,  maupun  sistem  pendidikan  yang  dilaksanakan  oleh  Diknas Indonesia. Dalam Karel A. Steenbrik, Pesantren, Madrasah, Sekolah (Jakarta: PT. Pustaka LP3ES, 1994), 3-7.
8 Assegaf, Politik Pendidikan Nasional: Pergeseran Kebijakan.. , 200.
9 Haidar Putra Daulay, Sejarah Pertumbuhan dan Pembaharuan Pendidikan Islam di Indonesia (Jakarta: Kencana Prenada Media Group, 2009), 86.
10 Assegaf, Politik Pendidikan Nasional: Pergeseran Kebijakan.. , 201
11 Kementerian Agama RI, Peraturan Menteri Agama Republik Indonesia Nomor 16 Tahun 2010 tentang Pengelolaan Pendidikan Agama Pada Sekolah (Jakarta: Kemenag RI, 2010), 3.
peserta didik dalam mendapat pendidikan agama, sesuai pasal 12 bab V Undang-Undang nomor 20 Tahun 2003, yaitu setiap peserta didik berhak mendapatkan pendidikan agama sesuai dengan agama yang dianutnya dan diajarkan sesuai oleh pendidik yang beragama. 12
Gambaran perdebatan yang serius, dapat ditelaah misalnya penjelasan pasal 20 (UU No. 4/1950 atau UU No. 12/1945), banyak rumusan yang membinggungkan, yaitu: apakah suatu jenis sekolah memberi  pelajaran  agama  bergantung  kepada  usia  dan  kecerdasan  murid-muridnya,  murid  yang sudah dewasa boleh menetapkan ikut dan tidaknya pelajaran  agama, sifat pengajaran agama dan jam  pelajaran  ditetapkan  dalam  undang-undang  tentang  jenis  sekolah,  pelajaran  agama  tidak mempengaruhi kenaikan kelas.  Dalam undang-undang tersebut pendidikan agama Islam di sekolah swasta tidak diatur dan diserahkan  sepenuhnya kepada  penyelenggara  lembaga  pendidikan, bagi sekolah swasta yang dikelola non muslim besar kemungkinan ditiadakan karena itu tampak bila dalam undang-undang tersebut posisi PAI di sekolah sangat lemah bahkan sukarela karena selain tidak mempengaruhi kenaikan kelas juga masih diberinya kebebasan ikut atau tidak pelajaran PAI. 13 Sebagaimana salah satu kasus di sekolah umum non Islam yang di sampaikan dalam sebuah jurnal yaitu dengan metode observasi dan wawancara, peserta didik yang beragama Islam, hasilnya adalah di sekolah tersebut tidak ditemukan adanya pendidikan Islam yang dalam hal ini materi PAI. Bahkan dari wawancara tersebut salah satu dari 3 peserta didik yang muslim tersebut sudah banyak lupa  terkait  ajaran  Islam  khususnya  berkenaan  dengan  bacaan  dalam  beribadah.  Sedangkan  2 peserta didik lainnya tidak mengalami peningkatan terkait pengetahuannya mengenai ajaran Islam, karena hanya mendapatkan pendidikan Islam di TK hingga SD saja. Maka kesimpulan dari mini research ini adalah pendidikan agama (Islam) ketiga peserta didik tersebut sangatlah kurang baik. 14 Sesunggunya  hal  ini  tidak  sejalan  dengan  Peraturan  Pemerintah  Nomor  55  Tahun  2007  yang memberikan  hak  kepada  peserta  didik  untuk  mendapatkan  pendidikan  agama  sesuai  yang dianutnya. 15 Dan juga dalam Peraturan Menteri Agama Nomor 16 Tahun 2010 Pasal 3 Ayat 1-2, yaitu setiap sekolah wajib menyelenggarakan pendidikan agama, setiap peserta didik pada sekolah berhak memperoleh pendidikan agama sesuai dengan agama yang dianutnya dan diajarkan oleh pendidik yang seagama. 16
Dalam operasionalnya pendidikan agama di sekolah umum diatur oleh Menteri Agama dengan Menteri  Pendidikan  dan  Kebudayaan,  di  sekolah-sekolah  negeri  sejak  pendidikan  dasar  sampai pendidikan menengah pendidikan agama dilaksanakan dua jam pelajaran setiap minggunya. Dalam Undang-Undang tentang Sisdiknas ditetapkan pada Bab VIII Pasal 47 Ayat 2, bahwa ciri satuan pendidikan  yang  diselenggarakan  masyarakat  tetap  diindahkan.  Perguruan  yang  memiliki  ciri kekhususan dapat menambah bobot pelajaran sesuai dengan ciri kekhususannya. Sekolah-sekolah umum yang bernapaskan agama dapat menambah bobot mata pelajaran agama melebihi dari yang ditetapkan oleh Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan. 17
Ditegaskan pula dalam Peraturan Menteri Agama Nomor 16 Tahun 2010 Bab I Pasal 2, bahwa tujuan pengelolaan pendidikan agama adalah untuk menjamin terselenggaranya pendidikan agama yang bermutu di sekolah. Kemudian juga pada pasal 3, yang menerangkan bahwa setiap sekolah wajib
12 Daulay, Pendidikan Islam Dalam Sistem Pendidikan Nasional ..., 37.
13 Soebahar, Kebijakan Pendidikan... 128.
14 Rizky Setiawati dan Nurhamidi, “Dinamika Religiu sitas Siswa Muslim Di Sekolah Non Muslim (Studi Kasus Siswa Muslim SMA Santo Thomas Yogyakarta”, Jurnal PAI, Vol. XI, No. 1, (2014): 95-115. 15 Peraturan Pemerintah RI, Nomor 55 Tahun 2007 tentang Pendidikan Agama dan Pendidikan Keagamaan... , 4.
16 Peraturan Menteri Agama Republik Indonesia Nomor 16 Tahun 2010 Tentang Pengelolaan Pendidikan Agama pada Sekolah (Jakarta: Kemenag RI, 2010) , 4-5.
menyelenggarakan  pendidikan  agama  dan  setiap  peserta  didik  pada  sekolah  berhak  memperoleh pendidikan agama sesuai dengan agama yang dianutnya dan diajar oleh pendidik seagama. Sedangkan terkait proses pembelajarannya dijelaskan pada Pasal 3, yaitu  dalam hal jumlah peserta didik yang seagama dalam satu kelas paling sedikit 15 orang wajib diberikan pendidikan agama kepada peserta didik di kelas.  Pada Ayat 2 peserta didik seagama dalam satu kelas  kurang dari 15 orang, yaitu dengan penggabungan beberapa kelas paralel paling sedikit 15 orang, maka pendidikan agama di sekolah  tersebut  dilaksanakan  dengan  mengatur  jadwal  tersendiri.  Ayat  3  peserta  didik  yang seagama paling sedikit 15 orang, pendidikan agama wajib dilaksanakan di sekolah tersebut. Ayat 4 peserta didik seagama satu sekolah kurang dari 15 orang, maka pendidikan agama dilaksanakan bekerjasama dengan sekolah lain, atau lembaga keagamaan yang ada di wilayahnya. 18
Sebagaimana  UU  Sistem  Pendidikan  Nasional  Nomor  4  Tahun  1950  Pasal  20  mengenai pendidikan  agama  pada  Ayat  1  yang  intinya  adalah  bahwa  di  sekolah  umum  harus  diadakan pelajaran  agama.  Kemudian  dengan  lahirnya  kebijakan  pendidikan  agama  Islam  dalam  Undang- Undang  Nomor  20  Tahun  2003,  mempertegas  kedudukan  pendidikan  Islam  sebagai  salah  satu elemen terciptanya tujuan pendidikan nasional secara umum. Pasal 3, bahwa pendidikan nasional mencerdaskan  kehidupan  bangsa  bertujuan  untuk  perkembangan  potensi  peserta  didik  agar menjadi  manusia  yang  beriman  dan  bertaqwa  kepada  Tuhan  Yang  Maha  Esa,  berakhlak  mulia, sehat, berilmu, cakap, kreatif, mandiri dan menjadi warga negara yang demokratis. 19
Kebijakan  yang  mengembirakan  tentang  pendidikan  Islam  adalah  disahkannya  Peraturan Pemerintah  Nomor  55  Tahun  2007  Tentang  Pendidikan  Agama  dan  Pendidikan  Keagamaan, Peraturan Pemerintah tersebut semakin memperkuat legalitas pendidikan Islam dalam perspektif Sistem Pendidikan Nasional, baik secara kurikuler maupun institusi. Tertuang pada Pasal 3 Ayat 1, “Setiap satuan pendidikan pada semua jalur, jenjang, dan jenis pendidikan wajib menyelenggarakan pendidikan agama”. Diperjelas juga pada Pasal 4 Ayat 1-7 yang pada intinya bahwasanya Setiap peserta didik pada satuan pendidikan di semua jalur, jenjang, dan jenis pendidikan berhak mendapat pendidikan agama sesuai agama yang dianutnya dan diajar oleh pendidik yang seagama dan setiap satuan pendidikan menyediakan tempat menyelenggarakan pendidikan agama. Kemudian juga pada Pasal 5, bahwa kurikulum pendidikan agama dilaksanakan sesuai SNP. Pendidikan agama diajarkan sesuai tahap perkembangan kejiwaan peserta didik. 20
Sebagaimana substansi pendidikan Islam yang tercermin dalam materi kurikulum PAI yang diberikan pada setiap jenis jalur dan jenjang pendidikan baik di sekolah umum (SD, SMP, SMA), sekolah Islam (MI, MTs., MA), dan lembaga pendidikan keagamaan yang lainnya, karena sesuai dengan penegasan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1989 atau Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2003, “pendidikan agama adalah isi kurikulum yang wa jib dibaca dijabarkan di setiap jenis jalur dan jenjang  pendidikan”. 21 Pada  intinya  Peraturan  Pemerintah  Nomor  55  Tahun  2007  terkait pendidikan  Islam  dimaksudkan  sebagai  pendidikan  yang  memberikan  pengetahuan  dan membentuk  sikap  dan  keterampilan  peserta  didik  dalam  mengamalkan  ajaran  agamanya  dan dilaksanakan sekurang-kurangnya melalui mata pelajaran/kurikulum pada semua jalur, jenjang dan jenis pendidikan.
Dalam Undang-Undang ini juga pendidikan agama Islam mulai mendapatkan tempatnya, yaitu:
18 Kementerian Agama, Peraturan Menteri Agama ..., 3.
19 Soebahar, Kebijakan pendidikan Islam.. , 135.
20 Peraturan  Pemerintah  Nomor  55  Tahun  2007  Tentang  Pendidikan  Agama  dan  Pendidikan  Keagamaan (Jakarta: Kemenkumham, 2007), 2-5.
subtansi pendidikan Islam yang tercermin dalam istilah pendidikan agama dalam bentuk kurikulum PAI yang diberikan pada setiap jenis, jalur dan jenjang pendidikan baik di sekolah umum maupun sekolah  keagamaan. . Sebagaimana  yang  terjadi  dalam  perubahan  kurikulum  dari  2006  menjadi kurikulum  2013  yang  bersifat  tematik,  menjadikan  jam  pelajaran  PAI  disekolah-sekolah, sebagaimana dulu jam pelajaran PAI 2 jam menjadi 3 jam dalam seminggu. 22 Dan ini merupakan perhatian  pemerintah  terkait  pendidikan  agama  Islam  di  sekolah  umum.  Di  sisi  lain,  sekolah dibawah  naungan  organisasi  seperti  sekolah-sekolah  Muhammadiyah  dan  NU  atau  sekolah  di bawah yayasan boleh menambah dan juga merinci materi PAI, sebagaimana Peraturan Pemerintah Nomor 55 Tahun 2007 Pasal 5 A yat 8 dan 9 yaitu: “satuan pendidikan dapat menambah muatan pendidikan  agama  sesuai  dengan  kebutuhan  dan  muatan  yang  dimaksud  adalah  dapat  berupa tambahan  materi,  jam  pelajaran  serta  kedalaman  materi”. 23 Pasal  tersebut  menjelaskan  bahwa penyelenggaraan pendidikan agama Islam (PAI) di sekolah adalah bentuk dari menejemen berbasis sekolah. Karena itu, pendidikan agama Islam dalam hal ini dan kurikulum PAI bisa dikembangkan sendiri oleh sekolah baik dari muatan materi, jam dan juga kedalaman.
Pemberlakuan  Undang-Undang  Nomor  22  Tahun  1999  tentang  Pemerintah  Daerah, mengisyaratkan  terkait  kemungkinan-kemungkinan  pengembangan  suatu  wilayah  dalam  suasana yang  lebih  kondusif  dan  dalam  wawasan  yang  lebih  demokratis.  Pemberlakuan  undang-undang tersebut menuntut adanya perubahan pengelolaan pendidikan dari yang bersifat sentralistik kepada yang lebih bersifat desentralistik. 24 Namun, Undang-Undang tersebut direvisi dan diganti dengan UU  nomor  32  tahun  2004  tentang  pemerintah  daerah.  Dua  peraturan  ini  berkaitan  dengan pelaksanaan  otonomi  yang  berbasis  daerah  atau  kota  yang  membawa  angin  segar  bagi demokrasitisasi. Aspek yang diotonomikan diantaranya adalah pendidikan, seperti tercantum dalam pasal 11 UU tersebut. 25 Daerah yang otonom mempunyai wewenang yang yang luas, mulai dari perencanaan, pengaturan, pelaksanaan, serta evaluasi dalam penetapan anggaran dana berdasarkan aset yang dimiliki daerah. 26
Permasalahan  yang  muncul  seputar  pendidikan  Islam  setelah  UU  tersebut  adalah    tentang instansi  yang  berwenang  mengelolahnya.  Maka  dalam  hal  ini  lembaga  pendidikan  sekolah  yang berada  di  bawah  wewenag  Kementerian  Pendidikan  dan  Kebudayaan  sebagaimana  sekolah merupakan  lembaga  pendidikan  yang  otonom.  Semua  lembaga  pendidikan  wajib  memfasilitasi pendidikan agama bagi masing-masing peserta didiknya. Maka, kebijakan terkait pendidikan Islam di sekolah menjadi wewenang dan tanggung jawab pemerintah daerah tersebut.
Adapun  kebijakan  terkait  sekolah-sekolah  yang  berada  di  bawah  naungan  organisasi kemasyarakat ataupun yayasan. Kemenag tidak mengurusi masalah materi ataupun guru sekolah tersebut.  Karena  mereka  bukan  didirikan  pemerintah  dan  kebanyakan  sifatnya  independen, sehingga mempunyai otonomi sendiri terkait PAI pada lembaga pendidikan tersebut. Berdasarkan UU Nomor 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional pada Bab 16 Pasal 57 Ayat 1, meyatakan bahwa evaluasi dilakukan dalam rangka pengendalian mutu pendidikan secara nasional sebagai bentuk akuntabilitas dari pendidikan kepada pihak-pihak yang berkepentingan. 27 Adapun PP  Nomor  55  Tahun  2007  tentang  Pendidikan  Agama  dan  Pendidikan  Keagamaan
22 Peraturan Menteri Agama Republik Indonesia Nomor 000912 Tahun 2013 (Jakarta: Kemenag RI, 2013), 14.
23 Peraturan Pemerintah Nomor 55 Tahun 2007 Tentang Pendidikan Agama dan Pendidikan Keagamaan... , 4.
24 Chan, Analisis SWOT: Kebijakan Pendidikan Era Otonomi... , 1.
25 Barnawi, Kebijakan Publik ... , 103-104.
26 Daulay, Sejarah Pertumbuhan dan Pembaharuan Pendidikan Islam... 177.
27 Undang-Undang Republik Indonesia No. 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional (Jakarta: 2003), 5.
mengamanatkan  bahwa  pendidikan  agama  merupakan  tanggung  jawab  kementerian  agama, sebagaimana  dinyatakan  Pasal  3  Ayat  1-2,  intinya  setiap  lembaga  pendidikan  wajib menyelenggarakan  pendidikan  agama  dan  penggelolaan  pendidikan  agama  dilaksanakan  oleh menteri agama. 28
Terkait  evaluasi  PAI  di  sekolah  umum  (dibawah  Kemendikbud),  sebagaimana  keputusan Direktur Jendral Pendidikan Islam nomor 1238 tahun 2018 pada Bab II Ayat 1 menyatakan bahwa USBN  PAI  diselengarakan  sekolah  terakreditasi  dan  dikoordinasikan  oleh  dinas  pendidikan provinsi, kabupaten sesuai kewenangannya. Adapun penyelenggara USBN PAI sebagaimana Bab IV  terkait  peran  dan  tanggung  jawab  adalah  Kementerian  Agama  dengan  Direktur  PAI  yang berkoordinasi  dengan  Kementerian  Pendidikan  dan  Kebudayaan,  Kemenag  juga  melakukan monitoring pelaksanaan USBN PAI di sekolah. 29
Kebijakan  terkait  materi  PAI  di  sekolah  umum  berasal  dari  Kemenag,  sekolah  hanya mengembangkan  materi tersebut  bukan  menambah  materinya.  Selain terkait  pada  aspek  materi, Kementarian  Agama  juga  memberikan  kebijakan  tentang  pembinaan  guru  PAI,  Kemenag melakukan pembinaan bersama, baik guru yang di sekolah umum maupun sekolah swasta walaupun di sisi lain Diknas juga mengangkat guru PAI. Semua guru PAI mendapatkan pembinaan yang sama dari  Kemenag,  walaupun  juga  di  sekolah  swasta  pengangkatan  guru  PAI  dari  yayasan  ataupun sekolah tersebut sendiri. Tugas Kemenang melakukan pembinanan (kontroling) terhadap semua guru-guru PAI tersebut. 30 Mengenai guru PAI di sekolah non Islam, tergantung pihak sekolah yang bersangkutan  mengajukan  ke  Kemenag  ataupun  Diknas.  Jika  tidak  dilaksanakan  maka  akan diberikan sangsi teguran jika berulang kali akan diberikan tindakan sesuai pasal 28 dalam peraturan Menteri Agama RI No. 16 Tahun 2010. 31

## Kebijakan Pendidikan Islam di Madrasah
Sekarang  ini  sistem  pendidikan  dan  pengajaran  yang  digunakan  di  madrasah  memadukan antara sistem pada pondok pesantren dengan sistem pendidikan yang berlaku pada sekolah-sekolah modern. Hal ini dikarenakan pengaruh dari ide-ide pembaharuan yang berkembang di dunia Islam dan kebangkitan nasional bangsa Indonesia, sedikit demi sedikit pelajaran umum masuk ke dalam kurikulum  madrasah,  bahkan  kemudian  lahirlah  madrasah-madrasah  yang  mengikuti  sistem perjenjangan dan bentuk-bentuk sekolah modern seperti Madarash Ibtidaiyah sama dengan SD, Madrasah Tsanawiyah sama dengan SMP, dan Madrasah Aliyah sama dengan SMA. Perkembangan selanjutnya, pengadaptasian tersebut demikian terpadunya sehingga boleh dikatakan hampir kabur perbedaannya. Hal tersbut menjadi fakta historis bahwa setiap upaya untuk memahami keterbukaan dan dinamisme pendidikan Islam di Indonesia adalah bahwa “ that muslim Indonesians created many diverse school traditions, as well as diverse political associations ”. 32
Kebanyakan madrasah sejak awal berdirinya berstatus swasta yang didirikan oleh masyarakat dengan kemampuan terbatas dan dalam kondisi apa adanya. Tentu segalanya sangat minim  bila dilihat dari segi sarana dan prasarana madrasah, sarana pembelajaran atau media pembelajaran, serta sangat terbatasnya tenaga pendidik yang memenuhi  standar,  sebagaimana diatur  dalam peraturan
28 Peraturan Pemerintah No. 55 Tahun 2007 tentang Pendidikan Agama... , 3.
29 Keputusan Direktorat Jendral Pendidikan Islam Nomor 1238 Tahun 2018 (Jakarta: 2018), 4-5.
30 Kepala PAIS Kemenag Kabupaten Bantul, Wawancara, Pada Tanggal 14 Januari 2016 di Kantor Kemenag Kab. Bantul.
31 Peraturan Menteri Agama Republik Indonesia Nomor 000912 Tahun 2013 (Jakarta: Kemenag RI, 2013), 18.
32 Azyumardi Azra, Dina, Robert W. Hefner., Pesantren and Madrasah: Muslim Schools and National Ideals in Indonesia , dalam buku Schooling Islam: The Culture and Politics of Modern Musllim Education (USA: Proncenton University Press, 2007). 185-186.
pemerintah PP nomor 19 tahun 2005 tentang SNP. Jangankan madrasah swasta, madrasah negeri saja sebagian besar kondisinya masih belum memadai bila dilihat dari segi sarana, prasarana dan juga  tenaga  pendidik  sebagaimana  yang  dikehendaki  dalam  standar  nasional  pendidikan  (SNP). Madrasah  negeri  berbeda  dengan  sekolah  negeri,  madrasah  negeri  asal  mulanya  juga  berstatus swasta yang didirikan dan dibangun oleh masyarakat, sedangkan sekolah negeri biasanya dari awal langsung  dibangun  oleh  pemerintah  lengkap  dengan  sarana-prasarana,  tenaga  pendidik  dan kependidikannya. 33
Dalam buku Schooling Islam, dijelaskan bahwa pada tahun-tahun awal kemerdekaan Indonesia pemerintah  yang  didominasi  oleh  kaum  nasionalis  mengeksplorasi  kemungkinan  menempatkan sekolah Islam di bawah naungan Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan daripada Kementerian Agama. Para pemimpin muslim saat itu menolak proposal pemerintah takut bahwa pada saat itu Departemen Pendidikan yang didominasi sekuler tidak akan cukup membela kepentingan muslim. Namun saat yang sama, realisasi orang t ua bahwa “ education was a path to econimic success ”, hal ini menciptakan  tekanan  bagi  madrasah  dan  pesantren  untuk  memasukkan  pendidikan  yang  lebih umum ke dalam kurikulum mereka. Dengan cara ini, perubahan sosial-ekonomi dan permintaan orang  tua  dikombinasikan  untuk  mengurangi  dualisme pendidikan,  yaitu as  Islamic schools  adopted general education materials . 34
Dunia  pendidikan  di  Indonesia  mengalami  pembaharuan  yang  signifikan  sejak diundangkannya  Undang-Undang  Nomor  20  Tahun  2003  tentang  Sistem  Pendidikan  Nasional (Sisdiknas),  kemudian  diikuti  Peraturan  Pemerintah  Nomor  19  Tahun  2005  tentang  Standar Nasional Pendidikan. Hal ini sebagai upaya peningkatan kualitas madrasah, karena dijamin bahwa tidak ada perbedaan dan diskrimisasi terhadap pendidikan umum dan pendidikan madrasah. Maka setiap disebut sekolah pasti dilanjutkan madrasah. Simbol garis miring diletakkan diantara sekolah dan madrasah. Tidak pernah ada kata sekolah disebut tanpa diiringi kata madrasah yang diselingi dengan simbol garis miring. Kebijakan seperti itu bisa dikaji pada setiap lembar kebijakan negara yang berkaitan dengan dunia pendidikan. Arti dasarnya adalah persamaan hak dan kewajiban antara sekolah dan madrasah dijamin oleh negara. 35
Bagi madrasah sebagai lembaga pendidikan formal yang statusnya sama dengan sekolah umum yang masuk dalam Sisdiknas, maka SNP pada madrasah juga harus sama dengan sekolah umum. Hal ini bagi madrasah tentunya menjadi peluang sekaligus menjadi tantangan. Akan tetapi dengan alasan  bahwasanya  madrasah  belum  masuk  otonomi  daerah,  megakibatkan  masih  banyak pemerintah daerah kurang membantu madrasah baik untuk guru, murid, maupun madrasahnya. Masih sangat kurang alokasi bantuan untuk madrasah dan pendidikan agama Islam pada sekolah melalui  dana  APBD.  Sebenarnya  semua  usaha  pendidikan  masuk  dalam  kerangkan  otonomi termasuk pendidikan madrasah. 36
Madrasah adalah lembaga pendidikan yang dikelola kementerian agama sejak awal kehadirannya (dulu Departemen Agama). namun setelah disahkannya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah, dan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1999 tentang Pertimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah, muncul dilema mengenai  status  madrasah. Ketentuan Undang- Undang Nomor 22 Tahun 1999 Pasal 7 Ayat 1, menyatakan bahwa kewenangan daerah mencakup
33 Ahmadi, Pendidikan Madrasah: Dimensi Profesional dan Kekinian (Yogyakarta: LaksBang Pressindo, 2010), 93.
34 Azyumardi Azra, Dina, Robert W. Hefner, Pesantren and Madrasah: Muslim Schools and National Ideals in Indonesia ..., 185- 186
35 Soebahar, Kebijakan pendidikan Islam.. , 122-123.
36 Ibid., 105-109.
kewenangan  dalam  seluruh  bidang  pemerintah,  kecuali  kewenangan  dalam  bidang politik  luar  negeri, pertahanun keamanan, peradilan, moneter dan fiskal agama serta kewenangan bidang lain). 37 Di sisi lain, Pasal 11 Ayat 2 menyat akan bahwa “bidang pemerintahan yang wajib dilaksanakan oleh daerah kabupaten dan  daerah  kota  meliputi  pekerjaan  umum,  kesehatan,  pendidikan  dan  kebudayaan,  pertanian, perhubungan,industri dan perdagangan, penanaman modal, lingkungan hidup, pertanahan,  koperasi, tenaga kerja”. Maka pendidikan dan kebudayaan salah satu dari 11 bidang yang wajib dilaksanakan daerah kabupaten dan daerah kota. 38 Pertanyaan lanjutan yang muncul dari penafsiran terhadap dua pasal di atas adalah apakah termasuk dalam bidang pendidikan ataukah bidang agama?.
Di sini muncul dua pendapat: Pertama , bahwa pendidikan agama dan pendidikan lain di bawah Kementerian  Agama  tidak  diotonomikan  sebagaimana  maksud  Pasal  7  Ayat  1  Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999. Ini berarti pendidikan di Kementerian Agama dikategorikan sebagai bagian dari sistem agama, bukan bagian dari sistem pendidikan nasional. Kedua , bahwa pendidikan agama dan pendidikan  yang  dikelola  Kemenag  adalah  bagian  sistem  pendidikan  nasional.  Karena  pendidikan merupakan  bagian  yang  diotonomikan,  maka  pendidikan  di  lingkungan  Kemenag  juga  harus diotonomikan. Sebagaimana pada Pasal 11 Ayat 2 Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999. Memang ada kekhawatiran sebagian pihak, bahwa kalau madrasah diserahkan kepada daerah timbul kekhawatiran jangan-jangan  ciri  khas  madrasah  tidak  dapat  dipertahankan  sehingga  madrasah  tidak  ada  bedanya dengan sekolah dan dikhawatirkan kebijakan yang diambil akan menghilangkan ciri khas dari madrasah itu sendiri.
Pemangku kepentingan dalam pendidikan memiliki pandangan yang berbeda tentang manajemen pendidikan  madrasah  di  bawah  desentralisasi.  Undang-undang  desentralisasi  tidak  secara  jelas menyatakan apakah madrasah dan agama pendidikan terdesentralisasi atau terpusat. Ketidakjelasan ini menimbulkan  polemik  yang  sangat  diperdebatkan  di  antara  para  pemangku  kepentingan  di  dalam pemerintah dan masyarakat. Perdebatan di antara para pemangku kepentingan berkisar dari mereka yang percaya bahwa pendidikan madrasah dan agama harus tetap terpusat pada mereka yang percaya itu  harus  didesentralisasi.  Dan  ada  yang  menganggap  ini  bukanlah  masalah.  Masalahnya  adalah memastikan  dana  yang  cukup  untuk  madrasah  dalam  meningkatkan  kualitas  pendidikannya,  itulah masalah yang belum terpecahkan, bahkan di tingkat parlemen, karena aspek politik sangat dominan. 39 Kebijakan pengelolaan pendidikan Islam, sejatinya tidak akan bisa dipisahkan dengan kebijakan pelaksanaan pendidikan secara umum, karena sesuai  dengan  Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Otonomi Daerah dan Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional. Namun demikian, pelaksanaan pendidikan Islam di daerah-daerah masih saja mendapatkan perlakuan  diskriminatif  dari  pemerintah  daerah.  Hal  ini  banyak  disebabkan  masih  belum komprehensifnya  pemahaman  pemerintah  daerah  pada  terminologi  pendidikan  dan  agama  yang termuat  dalam  Undang-Undang  tersebut,  sehingga  banyak  memunculkan  penafsiran  secara  parsial bahwa yang menjadi kewenangan pemerintah daerah adalah pendidikan yang berada di bawah naungan Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan. 40 Sementara, pendidikan yang berada di bawah naungan Kementerian  Agama  yang  berbentuk  madrasah  dan  sekolah  agama  lainnya  belum  banyak  diterima sebagai  bagian  dari  pendidikan.  Dengan  diberlakukannya  Undang-Undang Otonomi  Daerah,  maka secara  eksplisit  pelaksanaan  pendidikan  tidak lagi hanya menjadi tanggung  jawab  pemerintah pusat
37 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintah Daerah (Jakarta: 1999), 4
38 Ibid., 4.
39 ACDP, Madrasah Education Financing in Indonesia (Jakarta: Litbang, 2013), 7.
40 Ahmadi, Pendidikan Madrasah: Dimensi Profesional dan Kekinian ..., 94.
tetapi juga sudah menjadi tanggung jawab pemerintah daerah, baik dalam konteks bimbingan maupun subsidi pendanaan pendidikan.
Banyak pemerintah daerah yang memahami bahwa penyelenggaraan pendidikan agama dianggap menjadi tanggung jawab pemerintah pusat (Kemenag). Padahal merujuk pada Pasal 14 Ayat 1 tersebut pemerintah daerah adalah penyelenggaraan pendidikan. Karena keterbatasan kemampuan pemerintah pusat dan adanya anggapan jika pendidikan agama bukan wewenang pemerintah daerah, menyebabkan pendidikan  agama  menjadi  terabaikan,  dan  cenderung  tidak  diperhatikan,  baik  dalam  konteks pembinaan  tenaga  guru,    desain  kurikulum  serta  pendanaan  penyelenggaraan  pendidikan  agama  di daerah. Dengan demikian, masalah pendidikan agama dan keagamaan yang dikelola Kemenag menjadi posisi yang remang-remang sehingga dapat merugikan berbagai pihak, terutama para penyelenggara dan peserta didik di lingkungan Kemenag.
Kehadiran  Kementerian  Agama  di  samping  Kementerian  Pendidikan  dan  Kebudayaan,  telah melestarikan  dualisme  hingga  saat  ini.  Namun  dalam  prespektif  yang  berbeda,  justru  keterlibatan Kementerian Agama dalam mengelola pendidikan telah banyak berjasa dalam menjebatani dualisme pendidikan di indonesia, yakni dengan mencari titik temu antara sekolah umum dan sekolah agama melalui penambahan pelajaran agama pada kurikulum sekolah umum dan pembelian pelajaran umum dalam kurikulum sekolah agama (madrasah). Upaya mencari titik temu ini, menurut Strenbrink dengan cita-cita konvergensi. 41 Akibat kebijakan dualisme pendidikan guru umum dilaksanakan melalui lembaga pendidikan guru umum di bawah naungan Kementerian Pendidikan, sementara pendidikan guru agama Islam diselenggarakan melalui lembaga pendidikan guru agama di bawah Kementerian Agama. 42 Secara kultural lembaga pendidikan yang bercirikan Islam (madrasah) belum dapat  memikat hati sebagian umat Islam, mungkin karena berbagai faktor terutama Bagi kalangan masyarakat muslim elit. Ada  juga  pemikiran  yang  timbul  agar  sekolah-sekolah  yang  berada  di  bawah  asuhan  Kementerian Agama  ini  berada  dibawah  satu  atap  dengan  sekolah-sekolah  yang  berada  di  bawah  Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan. Seolah-olah ada kesan bahwa sistem pendidikan kita saat sekarang ini duplikasi  atau  dikotomis.  Sebetulnya  bila  merujuk  kepada  sistem  pendidikan  nasional  yang  telah dituangkan dalam Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2003 dapat dimaknai bahwa sistem pendidikan kita  itu  tidak  mesti  satu  atap,  tetapi  satu  sistem.  Satu  sistem  dengan  satu  atap  berbeda.  Satu  atap pendidikan  itu  berada  dibawah  satu  badan  atau  lembaga  tertentu  sedangkan  satu  sistem  adalah pendidikan  yang  dikelola  banyak  atap  tetapi  berada  dalam  satu  koordinasi,  serta  satu  aturan  yang diberlakukan secara sama dan  taat asas atas aturan yang telah ditetapkan sistem tersebut. 43
Dalam  hal  ini,  penulis  menganalisis  bahwa  yang  terjadi  adalah  madrasah  yang  sejak  awal kelahirannya identik dengan lembaga pendidikan Islam dihadapkan dengan sejumlah pilihan yang sulit, yang  mana  disatu  sisi  madrasah  harus  mempertahankan  mutu  pendidikan  agama  yang  menjadi  ciri khasnya, tetapi disisi lain juga madrasah dituntut untuk mampu menyelenggarakan pendidikan umum secara baik dan berkualitas supaya sejajar dengan sekolah-sekolah umum. Sebagian madrasah ada yang mingikuti kebijakan yang dicanangkan oleh pemerintah dan sebagain lagi ada yang tetap eksis dengan kurikulum sendiri.
Otonomi  daerah  juga  mengarah  kepada  sistem  politik  yang  mengharuskan  Pemerintah daerah lebih memperhatikan aspirasi rakyat di daerahnya daripada kemauan pemerintah pusat. DPRD, sebagai cerminan perwakilan rakyat di daerah, mempunyai wewenang dan posisi yang lebih besar daripada yang
41 Karel A. Steenbrik, Pesantren, Madrasah, Sekolah... , 83.
42 Mohammad Kosim, Pendidikan  Guru Agama di Indoensia: Pergumulan dan Problem Kebijakan  1948-2011 (Yogyakarta: Pustaka Nusantara, 2012), 59-60.
43 Daulay, Pendidikan Islam Dalam Sistem... , 49-50
selama ini kita kenal.  Menyadari bahwa dana yang dipegang Depag untuk pengembangan Pendidikan Agama (terutama madrasah) selama ini masih amat sangat kurang, maka Menteri Agama tidak ingin pengembangan  Pendidikan  Agama  (terutama  madrasah)  di  daerah  tidak  mendapatkan  dana  dari pemerintah daerah hanya karena Pendidikan Agama tidak diserahkan ke pemerintah daerah. 44
Adanya pembagian wewenang Departemen Agama dan pemerintah daerah, yang mana teknis- teknisnya diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 55 Tahun 2007 tersebut tercover pada Pasal 6 dan  12  yang  menyangkut  dua  hal:  penyediaan  pendidikan  dan  bantuan  sumber  daya  pendidikan. Sebagaimana  berikut: 45 pertama, Pasal  6  Ayat  1  berbunyi:  “Pendidik  pendikan  agama  pada  satuan pendidikan  yang  diselenggarakan  oleh  pemerintah  atau  pemerintah  daerah  disediakan  oleh pemerintah  atau  pemerintah  daerah  sesuai  kewenangan  masing-masing  berdasarkan  ketentuan peraturan perundang- undangan. Ayat 2 berisi: “Dalam hal penyediaan pendidik tidak dapat dilakukan oleh setiap atau beberapa satuan pendidikan, maka pemerintah daerah dapat menyediakan tempat menyelenggarakan  pendidikan  agama  dengan  menggabungkan  para  peserta  didik  seagama  dari beberapa  satuan  pendidikan”. 46 Kedua, Pasal  12  ayat  1  ini  berisi  penjelasan:  “Pemberian  bantuan sumber  daya  pendidik  meliputi  pendidik,  tenaga  kependidikan,  dana,  serta  sarana  dan  prasarana pendidikan lainnya”. Pemberian bantuan disalurkan secara adil kepada seluruh pendidikan keagamaan pada semua jalur, jenjang dan jenis pendidikan yang diselenggarakan oleh pemerintah, pemerintah daerah atau masyarakat. Bantuan dana pendidikan menggunakan satuan dana anggaran yang berlaku pada jenis pendidikan lain sesuai peraturan perundang-undangan. 47
Adapun alternatif kebijakan dalam meningkatkan pendidikan di Indonesia, dengan penekanan khusus pada peran madrasah dalam sistem pendidikan nasional, yaitu: merevisi undang-undang dan peraturan  untuk  memungkinkan  pemerintah  daerah  berkontribusi  terhadap  pendanaan  madrasah terutama madrasah swasta, membuat pengaturan khusus di mana manajemen pendidikan dasar di madrasah didekonsentrasi  ke pemerintah daerah,  dekonsentrasi  manajemen pendidikan  madrasah kepada kantor-kantor Kementerian Agama Provinsi dan Kabupaten, dan meningkatkan kesetaraan pendanaan antara madrasah negeri dan swasta. 48
Philip  H.  Coombs  dalam  bukunya What  is  Educational  Planning ?,  paling  tidak  ada  4  tahapan permasalahan yang dilewati dunia pendidikan, yaitu:
1. Tahap rekonstruksi, pendidikan dihadapkan permasalahan pengkondisian otoritas pendidikan, desentralisasi, serta perencanaan fasilitas pendidikan;
2. Tahap ketenaga kerjaan/penyiapan SDM, pendidikan dihadapkan pada penyiapan tenaga kerja yang terampil dan cakap (tenaga ahli);
3. Tahap  perluasan/pengembangan  pendidikan  meliputi  pengembangan  kurikulum,  metode, pengujian, demokrasi pendidikan, serta adaptasi sistem pendidikan dan ekonomi;
4. Tahap  inovasi,  berhubungan  dengan  perencanaan  pendidikan  dan  strategi-strategi pengembangan. 49
Adapaun  tahap  pertama,  kedua  dan  ketiga  telah  dilewati  oleh  madrasah  walapun  tidak  semua tahapan berjalan dengan baik, sedangkan tahap ke empat adalah tahap yang dihadapai sekarang oleh kemenag dalam mengembangkan lembaga pendidikan madrasah di Indonesia yaitu dengan melakukan
44 Ibid., 61.
45 Soebar, Kebijakan Pendidikan Islam... , 179.
46 Peraturan Pemerintah RI, Nomor 55 Tahun 2007 tentang Pendidikan Agama.. , 6.
47 Ibid., 12
48 ACDP, Madrasah Education Financing in Indonesia .., 33-35.
49 Philip H. Coombs, What is Educational Planning (Belgia: UNESCO, 1970), 20-24.
banyak  inovasi.  Sebagaimana  kebutuhan  pendidikan  di  era  4.0  adalah liberal  arts sehingga menghasilkan lulusan yang inovatif. Sebagaimana diungkapkan di seluruh Asia pada awal abad kedua puluh satu, pemerintah dan filantropis  swasta  mendirikan  institusi  baru  dengan  model liberal arts . Mereka khawatir bahwa di Amerika Serikat anak-anak berusia 15 tahun telah menghasilkan inovasi yang lebih besar daripada masyarakat Asia. Sebelum kematiannya, Steve Jobs mengatakan, “ It is in Apple’s DNA that technology alone is not enough. It is technology married with Liberal Arts, married with the Humanities, that yields us the results that make our heart sing ”. 50
Perkembangan tersebut telah mengubah pandangan masyarakat terhadap pendidikan Islam. Madrasah, pesantren, dan sekolah Islam tidak lagi dianggap sebagai marjinal tetapi sebagai pilihan yang dapat diterima dalam penawaran umum, dengan beberapa lembaga memang dianggap sebagai “ preferred schools ” untuk komunitas muslim kelas menengah Indonesia. Lembaga pendidikan Islam sekarang berfungsi tidak hanya untuk menghasilkan sarjana Muslim, tetapi juga memiliki tanggung jawab untuk dapat berpartisipasi dalam membangun Indonesia yang baru dan dengan demikian harus merangkul demokrasi, nilai-nilai kewarganegaraan dan pemerintahan yang baik di Indonesia. 51 Dalam  sosialisasi  pembangunan  dan  peningkatan  mutu  madrasah,  Direktur  Jenderal pendidikan Islam menyatakan bahwa ada beberapa tantangan yang dihadapi madrasah baik secara internal  maupun  eksternal,  antara  lain: Quality,  Teaching  staff,  Curriculum,  management  of  Madrasa, Infrastructure, Status . 52 Kementerian Agama dalam kaitannya sebagai pemegang wewenang madrasah telah menetapkan arah kebijakan dan strategi yang diterapkan dalam lima tahun ke depan. Arah kebijakan dan strategi Kementerian Agama yang tercantum dalam Renstra Kementerian Agama 2015-2019  dijadikan  sebagai  acuan  menyusun  arah  kebijakan  dan  strategi  nasional  Direktorat Jenderal Pendidikan Islam periode 2015-2019. Renstra Direktorat Jenderal Pendidikan Islam 2015- 2019  merupakan  bagian  dari  upaya  mendukung  tercapainya  visi  Direktorat  Jenderal Pendidikan Islam,  yaitu  “Terwujudnya  pendidikan  Islam  yang  unggul,  moderat,  dan  menjadi  rujukan  dunia dalam integrasi ilmu agama, pengetahuan dan teknologi”. 53
Adapun arah kebijakan pendidikan Islam yang mengacu kepada arah kebijakan Kementerian Agama Bidang Pendidikan 2015-2019 adalah:
1. Meningkatkan Akses dan Mutu Pendidikan Anak Usia Dini (PAUD)
2. Meningkatkan akses dan mutu pendidikan dasar sampai menengah (wajib belajar 12 tahun) yang meliputi: memperluas akses masyarakat untuk mendapatkan layanan pendidikan, meningkatkan penyediaan sarana dan prasarana pendidikan berkualitas,  meningkatkan mutu para peserta didik, meningkatkan jaminan mutu kelembagaan, meningkatkan kurikulum dan pelaksanaannya, serta meningkatkan kualitas guru dan tenaga kependidikan. 54

## Kesimpulan
Pendidikan adalah investasi peradaban, berbicara pendidikan maka berbicara juga kebijakan. Usaha  pemerintah  membangun  pelayanan  pendidikan  dengan  disahkannya  Undang-Undang
50 Nancy W. Gleason, Hinger Education in the Era of the Fourth Industial Revolution (Singapore: Company Springer Nature, 2018), 23.
51 OECD, Reviews of National Policies for Education: Education in Indonesia Rising to the Challenge (Paris: OECD Publishing, 2015), 72.
52 Asrori, Islamic  Education  Development  Strategy  In  Facing    The  Global  Challenges ,  International  Journal  of  Science  and Reseach (IJSR), Vol. 4 Issue 11 (November 2015), 588.
53 Direktorat  Jendral  Pendidikan  Islam, Rencana  Strategis  Direktorat  Jendral  Pendidikan  Islam  Tahun  2015-2019 (Jakarta: Direktorat Jendral Pendidikan Islam Kementerian Agama RI, 2015), 33.
Nomor 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional. Rung lingkup pendidikan agama yang dikelola  Kementerian  Agama  tidak  hanya  terbatas  pada  sekolah  bernafaskan  Islam,  misalnya; pesantren  dan  madrasah,  akan  tetapi  juga pendidikan  agama  pada  sekolah  umum.  Agama  tidak hanya  terbatas  sekolah  agama,  pesantren  dan  madrasah  tetapi  juga  sekolah  umum.  Pendidikan agama merupakan salah satu dari tiga mata pelajaran yang wajib diberikan pada setiap jenis, jalur, dan jenjang pendidikan. Dalam operasionalnya pendidikan agama di sekolah diatur oleh Menteri Agama  dengan  Menteri  Pendidikan  dan  Kebudayaan.  Disahkannya  PP  No  55  tahun  2007, memperkuat  legalitas  pendidikan  Islam  dalam  Sisdiknas.  Kemenag  tidak  mengurusi  materi  atau guru sekolah di bawah organisasi ataupun yayasan. Evaluasi PAI di sekolah, sebagaimana keputusan Dirjen  Pendidikan  Islam  bahwa  USBN  PAI  diselengarakan  sekolah  dikoordinasikan  oleh  dinas pendidikan  sesuai  kewenangannya.  Kebijakan  materi  PAI  di  sekolah  berasal  dari  Kemenag. Kemenag  memberikan  pembinaan  guru  PAI,  baik  sekolah  umum  maupun  swasta,  walaupun Diknas juga mengangkat guru PAI. Mengenai guru PAI di sekolah non Islam, tergantung pihak sekolah mengajukan ke Kemenag ataupun Diknas.
Kehadiran  dua  kementerian  yang  ikut  andil  dalam  pengelolaan  lembaga  pendidikan,  yakni; Kementerian Agama dan Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan menjadi bukti konkrit adanya dualisme sistem pendidikan  yang ada di Indonesia. dalam perspektif lain, adanya madrasah yang dikelola  oleh  Kementerian  Agama  bisa    dijadikan  jembatan  dari  dualisme  pendidikan.  Namun begitu, berbagai tantangan yang luar biasa bagi madrasah baik dari internal maupun eksternal, antara lain; : Quality, Teaching staff, Curriculum, management of Madrasa, Infrastructure, Status . Kemenag telah menetapkan arah kebijakan dalam lima tahun ke depan, dijadikan sebagai acuan menyusun arah kebijakan dan strategi nasional Dirjen Pendidikan Islam. Visinya yaitu: “Terwujudnya pendidikan Islam yang unggul, moderat, dan menjadi rujukan dunia dalam integrasi ilmu agama, pengetahuan dan teknologi”.

## Daftar Kepustakaan
ACDP, Madrasah Education Financing in Indonesia . Jakarta: Litbang, 2013. Ahmadi, Pendidikan Madrasah: Dimensi Profesional dan Kekinian . Yogyakarta: LaksBang Pressindo, 2010. Assegaf, Abd. Rachman., Politik Pendidikan Nasional: Pergeseran Kebijakan Pendidikan Agama Islam dari Praproklamasi ke Reformasi . Yogyakarta: Kurnia Kalam, 2005.
Asrori, “ Islamic Education Development Strategy In Facing  The Global Challenges ” , International Journal of Science and Reseach (IJSR), Vol. 4 Issue 11 (November 2015). Azra, Azyumardi., Dina, Robert W. Hefner., Pesantren and Madrasah: Muslim Schools and National Ideals in Indonesia , dalam buku Schooling Islam: The Culture and Politics of Modern Musllim Education . USA: Proncenton University Press, 2007.
Chan,  Sam  M. Analisis  SWOT:  Kebijakan  Pendidikan  Era  Otonomi  Daerah Jakarta:  PT.  Raja  Grafindo Persada, 2011.
Coombs, Philip H. What is Educational Planning . Belgia: UNESCO, 1970.
Daulay, Haidar Putra., Pendidikan Islam Dalam Sistem Pendidikan Nasional di Indoensia . Jakarta: Prenada Media, 2004.
Daulay,  Haidar  Putra., Sejarah  Pertumbuhan  dan  Pembaharuan  Pendidikan  Islam  di  Indonesia. Jakarta: Kencana Prenada Media Group, 2009.
Direktorat Jenderal Pendidikan Islam, Rencana Strategis Direktorat Jendral Pendidikan Islam Tahun 2015- 2019 . Jakarta: Direktorat Jendral Pendidikan Islam Kementerian Agama RI, 2015.
Gleason,  Nancy W. Hinger Education in the Era of the Fourth Industial Revolution . Singapore: Company Springer Nature, 2018.
Hamzah, Profesi Kependidikan: Problema, Solusi, dan Informasi Pendidikan di Indonesia . Jakarta: Bumi Aksara, 2007.
Hasbullah, Otonomi  Pendidikan:  Kebijakan  Otonomi  Daerah  dan  Implikasinya  Terhadap  Penyelenggaraan Pendidikan . Jakarta: PT. Raja Grafindo, 2006. Kementerian Agama RI, Peraturan Menteri Agama Republik Indonesia Nomor 16 Tahun 2010 tentang Pengelolaan Pendidikan Agama Pada Sekolah . Jakarta: Kemenag RI, 2010. Kepala  PAIS  Kemenag  Kabupaten  Bantul, Wawancara, Pada  Tanggal  14  Januari  2016  di  Kantor Kemenag Kab. Bantul.
Keputusan Direktorat Jenderal Pendidikan Islam Nomor 1238 Tahun 2018 . Jakarta: 2018.
Kosim, Mohammad Pendidikan Guru Agama di Indoensia: Pergumulan dan Problem Kebijakan 1948-2011 . Yogyakarta: Pustaka Nusantara, 2012.
Munadi, Muhammad., dan Barnadi., Kebijakan Publik di Bidang Pendidikan . Yogyakarta: Ar-Ruzz Media, 2011.
Peraturan Menteri Agama Republik Indonesia Nomor 16 Tahun 2010 Tentang Pengelolaan Pendidikan Agama pada Sekolah. Jakarta: Kemenag RI, 2010.
Peraturan Menteri Agama Republik Indonesia Nomor 000912 Tahun 2013 . Jakarta: Kemenag RI, 2013. Peraturan  Pemerintah  Nomor  55  Tahun  2007  Tentang  Pendidikan  Agama  dan  Pendidikan  Keagamaan . Jakarta: Kemenkumham, 2007.
Soebahar, Abd. Halim., Kebijakan Pendidikan Islam Dari Ordonansi Guru Sampai UU Sisdiknas Jakarta: PT. Raja Grafindo Persada, 2013.
Setiawati, Rizky., dan Nurhamidi, “Dinamika Religiusitas Siswa Muslim Di Sekolah Non Muslim (Studi Kasus Siswa Muslim SMA Santo Thomas Yogyakarta”, Jurnal PAI, Vol. XI, No. 1, (2014): 95-115.
Steenbrik, Karel A. Pesantren, Madrasah, Sekolah . Jakarta: PT. Pustaka LP3ES, 1994.
Undang-Undang Republik Indonesia No. 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional. Jakarta: 2003. Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintah Daerah . Jakarta: 1999. OECD, Reviews of National Policies for Education: Education in Indonesia Rising to the Challenge . Paris: OECD Publishing, 2015