## ISSN 021-969X
Ekonomi Biaya Tinggi dalam Pelayanan Birokrasi dan Diskresi Pemerintah yang Dilematis
( High-Cost Economy inside Bureaucracy and Dilemma for Government Discretion)

## Syukri Hidayatullah
Fakultas Hukum Universitas Mulawarman Samarinda Jl. Sambaliung Kampus Gn. Kelua Samarinda Kalimantan Timur Telp:0541-7095092. Email:syukrihidayatullah@gmail.com

## ABSCTRACT
It  is  an  common  matter  when  inefficiency  bureaucracy  take  an  advantage  by  cost  and benefit.  There is so many poor service in public sector where people need it. Grease, graft and bribery were some reason behind  these problems and one from another become the manifestation  of  corruption.  This  thing  is  purchase  and  sale  based  the  order  resulted  in high-cost economy. It is called corruption because discrimination for the public service was exist whos pay higher will  become priority. Government seems tobe let it happen and all rules to direct the public was neglected. It’s all about the public service, the government should  in  charge  or  maybe  we  should  know  something  inside  bureacracy.  This  article would like to analyze not only merely the money spending  but also to get the picture out inside bribery, grease, discretion and administration.
Key  words: birokrasi  ( bureaucracy),  ekonomi  biaya  tinggi  (high-cost  economy),  diskresi ( discretion)

## Pendahuluan
Isu  mengenai  pungutan  liar  sudah mengemuka  dalam  birokrasi  di  Indonesia. Adalah  suatu  kebiasaan untuk  memperoleh suatu  layanan,  perlu  diberikan  suatu  imbalan tertentu. Semakin besar nilai imbalan, semakin cepat  layanan  diperoleh.  Terlebih  di  saat seseorang terdesak untuk memperoleh layanan,  misalnya  KTP,  paspor  dan  surat keterangan  maka  ia  akan  mengeluarkan biaya yang  tidak  sedikit  pula.  Berapa  pun  yang diminta  akan  dibayar  asal  urusan  cepat  dan tuntas.  Disini  berlaku  hukum  ekonomi  yang salah tempat, semakin tinggi permintaan maka semakin naik penawaran, semakin tidak sedikit biaya  yang  dikeluarkan.  Hal  ini  di  ilustrasikan untuk  pelayanan  perijinan  saja,  bagaimana dengan bentuk kegiatan pemerintahan lainnya seperti  kegiatan  pembangunan  dan  kegiatan proyek tahunan berjangka?.
Masyarakat  yang  sudah  membayar pajak  dan  retribusi  sesuai  undang-undang (dalam  hal  ini  peraturan  daerah)  masih  pula
dikenakan pungutan liar bila ingin mendapatkan  akses  yang  cepat.  Orang terpaksa  membayar  pungutan  liar  ( pungli) sebagai  suap  untuk  mendapatkan  pelayanan walaupun  pelayanan  pemerintah  merupakan hak  warga  negara.  Demikian  pula  dengan usaha dan upaya untuk memberantas pungutan  liar  telah  diatur  sedemikian  rupa dalam  pelbagai  peraturan,  himbauan  dan peringatan. Iuran tidak resmi sangat berpotensi  menimbulkan  ekonomi  biaya  tinggi yang bagi sebagian masyarakat menjadi beban memberatkan.  Dari  sudut  pandang  lain, praktek  pungutan  liar  bisa  jadi  memperoleh toleransi,  mengingat  rendahnya  kesejahteraan pegawai  pemerintah  dan  rumitnya  urusan  di pemerintahan.  Berlaku  adagium  “saya  senang Anda puas”.
Saat ini pemerintah sudah
mengeluarkan  Undang-undang  Nomor  25 Tahun  2009  tentang  Pelayanan  Publik  (UU Nomor  25  Tahun  2009).  Undang-Undang  ini memberi mandat kepada semua pihak
khususnya aparatur birokrasi yang
menyelenggarakan  pelayanan  publik,  untuk memberikan pelayanan prima dan menetapkan kewajiban-kewajiban yang harus dipenuhi oleh penyelenggara pelayanan publik serta hak dan kewajiban  masyarakat.  UU  Nomor  25  Tahun 2009  juga  menetapkan  keharusan  adanya standar pelayanan minimum untuk
penyelenggaraan  pelayanan  publik,  bahkan sanksi terhadap pelanggaran ketentuan penyelenggaraan pelayanan publik. Dari momentum  ini,  sudah  saatnya  pemerintah melakukan pembenahan menyeluruh terhadap penyelenggaraan pelayanan publik yang dilakukan,  bahkan  sudah  saatnya  pula  setiap daerah  memiliki  peraturan  daerah  tentang pelayanan  publik  serta  standar  pelayanan minimum  untuk  penyelenggaraan  pelayanan publik sesuai semangat reformasi. Agar warga masyarakat memperoleh haknya dalam mendapatkan pelayanan publik yang baik.
Berdasarkan  latar  belakang  singkat  di atas,  permasalahan  yang  akan  dibahas  tuntas dalam  karya  ilmiah  ini  adalah  (1)  apakah ekonomi  biaya  tinggi  merupakan  akibat  logis dari  sistem  birokrasi  yang  rumit?  dan  (2) apakah  praktek  suap  terjadi  atas  keputusan diskresi yang menyimpang?.
Posisi Birokrasi Dalam Hukum Administrasi Negara Istilah administrasi yang dikenal sekarang ada 2 (dua) macam:
1. Administratief/Tata Usaha, Administrasi:
Dalam  bahasa  Latin  disebut  “ administrare”,
“ to  manage”  dalam  bahasa  Inggris.
Menurut  Kamus  Besar  Bahasa  Indoesia (KBBI)  administrasi  adalah:  (1)  kegiatan yang  meliputi  penetapan  tujuan  serta penetapan cara-cara penyelenggaraan pembinaan  organisasi;  (2)  kegiatan  kantor dan Tata Usaha. Prajudi Atmosudirjo menyatakan administrasi adalah: 1 a. sebagai salah satu fungsi
pemerintah;
b. sebagai aparat; dan
c. merupakan  proses  penyelenggaraan tugas pemerintah.
1 Prajudi  Atmosudirdjo,1988, Hukum  Administrasi Negara, Ghalia Indonesia, Jakarta, hlm.42
Sedangkan menurut Dimock&Dimock administrasi  ialah  aktivitas-aktivitas  negara dalam  melaksanakan  kekuasaan  politik; dalam  arti  sempit  yaitu  hanya  aktivitas badan  eksekutif                      (diluar  aktivitas lembaga yudikatif dan legislatif) 2 . 2. Bestuursrecht/Pemerintah
Secara  teori,  pemerintah  ( bestuursrecht) dan
pemerintahan ( bestuurvoering) berbeda.  Pemerintah  merupakan  organ atau  alat  yang  menjalankan  pemerintahan, terdiri  dari:  pemerintah  dalam  arti  sempit (eksekutif  saja)  dan  pemerintah  dalam  arti luas (eksekutif, yudikatif dan legislatif). Sedangkan pemerintahan memiliki dua arti, sebagai  fungsi  dan  sebagai  organisasi. Sebagai  fungsi  ialah  aktivitas  memerintah, penyelenggaraan kepentingan umum, sebagai organ ialah kumpulan dari organisasi  yang  dibebani  dengan  tugas pelaksanaan pemerintahan Menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia, birokrasi mempunyai arti: a. Sistem  pemerintahan  yg  dijalankan  oleh pegawai pemerintah karena telah berpegang  pada  hierarki  dan  jenjang jabatan;
b. Cara  bekerja  atau  susunan  pekerjaan yang  serba  lamban,  serta  menurut  tata aturan  (adat  dsb)  yg  banyak  liku-likunya dsb.
Dalam  konteks  normatif  kedudukan birokrasi  dalam  hukum  administrasi  negara dapat  ditempatkan  pada  mata  rantai  sistem pemerintahan  yang  berjenjang  dan  memiliki hierarki  yang  berfungi  menyelenggarakan kepentingan  umum.  Birokrasi  dalam  hal  ini memiliki 3 (tiga) arti, yaitu: 3
a. Sebagai tipe organisasi yang khas.
b. Sebagai suatu sistem (struktur).
c. Sebagai  suatu  tatanan  jiwa  tertentu  dan alat  kerja  pada  organ  negara  untuk mencapai tujuannya.
2 Dimock&Dimock, 1963, Public Administration, Reinhard Co, Inc, New York, hlm.17
3 Fritz  Morstein  marx, The  Administration  State-An Introduction to Beurreucracy, (Chicago  &  London:  The University of Chicago Press, 1957) dalam Safri Nugraha et  al,  2007, Hukum  Administrasi  Negara,  Cet.  Kesatu Edisi Revisi, CLGS, Jakarta hlm. 20-28.
Syukri Hidayatullah

## Hak  dan  Kewajiban  Pegawai  dalam Pelayanan Publik
Pemerintah  telah  berupaya  untuk membuat  birokrasi  menjadi  pelayanan  prima yang  dapat  diandalkan  bagi  masyarakat. Undang-Undang  Nomor  28  Tahun  1999 tentang  Penyelanggaraan  Negara  yang  Bersih dan  Bebas  Korupsi  Kolusi  dan  Nepotisme, memperkenalkan 7  (tujuh)  asas  yang  menjadi paradigma pelayanan publik. Asas-asas tersebut adalah:
ASAS DESKRIPSI Kepastian Hukum mengutamakan landasan peraturan perundang- undangan, kepatutan dan keadilan Tertib Penyelenggar aan landasan keteraturan, keserasian dan keseimbangan dalam pengendalian penyelenggaraan negara Kepentingan Umum mendahulukan kesejahteraan umum dengan cara yang aspiratif, akomodatif dan selektif Terbuka membuka diri terhadap hak masyarakat untuk memperoleh informasi yang benar, jujur dan tidak diskriminatif Proporsional  mengutamakan keseimbangan antara hak dan kewajiban penyelenggara negara Profesionalitas  mengutamakan keahlian yang berlandaskan kode  etik
Akuntabilitas  setiap kegiatan dan hasil akhir
dari kegiatan penyelenggara negara harus dapat dipertanggungjawabkan kepada masyarakat Keputusan Menteri Pendayagunaan Apratur  Negara  Nomor:63/KEP/M.PAN/7/2003 tentang  Pedoman  Umum  Penyelenggaraan Pelayanan Publik mengatur Standar Pelayanan Publik yang terdiri atas:

## STANDAR
PELAYANAN DESKRIPSI SINGKAT Prosedur Pelayanan Dibakukan,termasuk pengaduan Waktu Penyelesaian Ditetapkan Biaya / Tarif   Ditetapkan, dengan rincian Produk Pelayanan Sesuai Sarana  dan Prasarana Memadai Kompetensi Petugas Tepat Dalam keputusan yang sama
ditetapkan  pula  patron  pelayanan  prima, hakikat  pelayanan  publik  adalah  pemberian pelayanan  prima  kepada  masyarakat  yang merupakan  perwujudan  kewajiban  aparatur negara sebagai abdi masyarakat.
Jika  dua  peraturan  di  atas  sebagai kewajiban  dan  tugas  pegawai,  maka  apa  saja yang  menjadi  hak  pegawai?.  Pasal  7  Undang- Undang  Nomor  43  Tahun  1999  tentang Perubahan  Atas  Undang-Undang  Nomor  8
Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian menyebutkan:
1) Setiap pegawai negeri berhak memperoleh gaji  yang  adil  dan  layak  sesuai  dengan beban pekerjaan dan tanggung jawabnya.
2) Gaji  yang  diterima  oleh  pegawai  negeri harus  mampu  memacu  produktivitas  dan menjamin kesejahteraannya.
3) Gaji  pegawai  negeri  yang  adil  dan  layak sebagaimana  dimaksud  dalam  ayat  (1), ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah.
Dalam  lampiran  Peraturan  Pemerintah Nomor  8  Tahun  2009  tentang  Perubahan Kesebelas    Atas  PP  Nomor  7  Tahun  1977 tentang  Peraturan  Gaji  Pegawai  Negeri  Sipil disimpulkan  bahwa  rentang  gaji  pokok Pegawai  Negeri  Sipil  tiap  bulan  ialah  yang terendah  Rp.  1.040.000,  hingga  tertinggi Rp.3.400.000, terbagi atas masa kerja golongan  yang  bervariasi.  Jika  gaji  itu  dirasa cukup  dan  memadai,  maka  pegawai  negeri selaku  pelaksana  sistem  birokrasi  dapat memberikan  pelayanan  efektif  dan  efisien. Pelayanan dirasakan mudah, cepat, transparan dan  mendukung  Pelayanan  Prima.  Hal  yang dirasa jauh dari kenyataan.

## Diskresi Pejabat Pemerintah
Prajudi  Atmosudirdjo  mengemukakan bahwa pembuatan keputusan pemerintah yang
Vol. 6, No. 2 165
dibuat  oleh  pejabat  publik  terikat  kepada  3 (tiga) asas hukum, yaitu: 4 1. Asas  yuridikitas (rechtsmatigheid),  artinya
keputusan pemerintah tidak boleh melanggar hukum;
2. Asas legalitas (wetmatigheid),  artinya keputusan pemerintah harus diambil berdasarkan  suatu  ketentuan  perundang- undangan;
3. Asas  diskresi (freies  ermessen),  artinya pejabat publik tidak boleh menolak mengambil  keputusan  dengan  alasan  tidak ada peraturannya .
Salah  satu  aspek  penting  yang  terkait dengan  prinsip  akuntabilitas  dalam  reformasi birokrasi  Indonesia  saat  ini  adalah  perihal kewenangan  diskresi.  Sebagaimana  diketahui, diskresi  ataupun  yang  lazim  dikenal  dalam bahasa  Jerman  sebagai Freis  Ermessen ( freis=bebas;ermessen=menghargai) merupakan suatu bentuk penyimpangan terhadap  asas  legalitas  dalam  pengertian wet matigheid  van  bestuur.  Di  sisi  lain,  diskresi diperlukan  sebagai  pelengkap  asas  legalitas, yaitu  asas  hukum  yang  menyatakan  bahwa setiap  tindak  atau  perbuatan  administrasi negara  harus  berdasarkan  ketentuan  undang- undang,  akan  tetapi  tidak  mungkin  bagi undang-undang untuk mengatur segala macam  hal  dalam  praktek  kehidupan  sehari- hari.  Oleh  sebab  itu  diperlukan  adanya kebebasan  atau  diskresi  pada  pejabat  publik dalam  melaksanakan  tugas,  fungsi  dan kewajiban yang dibebankan kepadanya.
Menurut  Prof.  Muchsan,  pelaksanaan diskresi  oleh  aparat  pemerintah  (eksekutif) dibatasi oleh 4 (empat) hal, yaitu: 5
1. Apabila terjadi kekosongan hukum;
2. Adanya kebebasan interprestasi;
3. Adanya delegasi perundang-undangan;
4. Demi pemenuhan kepentingan umum. Jika kita berbicara mengenai pertanggungjawaban,  maka  diskresi  akan terkait  dengan  permasalahan  subyek  yang memiliki kewenangan membuat diskresi, maka subyek yang berwenang untuk membuat suatu diskresi  adalah  administrasi  negara  dalam pengertian  sempit,  yaitu  eksekutif.  Argumen
4 Prajudi Atmosudirdjo, Op.Cit. hlm. 13.
5 Muchsan,  1992, Sistem  Pengawasan  Terhadap Perbuatan Aparat Pemerintah dan Peradilan Tata Usaha Negara di Indonesia, Liberty, Yogyakarta, hlm.42
yang dikedepankan sehubungan dengan hal ini adalah  bahwa  eksekutiflah  yang  lebih  banyak bersentuhan dengan masalah pelayanan publik oleh  karena  itu  diskresi  hanya  ada  di lingkungan  pemerintahan  (eksekutif).  Bentuk- bentuk  sederhana  dari  keputusan  administrasi di  luar  peraturan  perundang-undangan  yang dapat  dilihat  dalam  contoh  kehidupan  sehari- hari  adalah  memo  yang  dikeluarkan  oleh pejabat,  pengumuman,  surat  keputusan  (SK), surat penetapan, dan lain-lain.
Hal tersebut mengakibatkan pemerintah  harus  aktif  berperan  mencampuri bidang  kehidupan  sosial-ekonomi  masyarakat dan  pelayanan  public  ( public  service)  yang mengakibatkan administrasi negara tidak boleh menolak untuk mengambil keputusan ataupun bertindak  dengan  dalih  terjadi  kekosongan hukum ( rechtsvacuum). Oleh karena itu untuk adanya keleluasaan bergerak, diberikan kepada  administrasi  negara  (pemerintah) suatu kebebasan bertindak.
Selain  itu  terdapat  beberapa  alasan terjadinya diskresi yaitu:
1. Mendesak  dan  alasannya  mendasar  serta dibenarkan motif perbuatannya;
2. Peraturan perundang-undangan yang dilanggar dalam menetapkan kebijaksanaan diskresi,  khusus  untuk  kepentingan  umum, bencana  alam  dan  keadaan  darurat,  yang penetapannya dapat dipertanggung jawabkan secara hukum;
3. Untuk lebih cepat, efisien, dan efektif dalam mencapai tujuan yang diamanatkan
Undang-undang  Dasar  Negara  Republik Indonesia dan Undang-undang,
penyelenggaraan  pemerintahan  Negara, dan  untuk  keadilan  serta  kesejahteraan masyarakat.

## Komoditas  Pelayanan  Birokrasi;  Sebuah Logika yang Ekonomis
Dalam teori klasik, semangat kerja para pegawai pemerintah berhubungan erat dengan penghasilan  yang  diterimanya.  Keadaan  ini mendorong mereka untuk mencari penghasilan tambahan  diluar  gaji  pokok  yang  diterima. Penelitian  yang  pernah  dilakukan  Sofian Effendi  (1990)  dalam  Samudro  Wibowo menyebutkan  bahwa  hampir  seluruh  pegawai
negeri  golongan  I  dan  II  tidak  mampu  untuk memenuhi kebutuhan hidup minimum keluarga  mereka.  Ada  yang  bekerja  sebagai guru privat, petani, pedagang, dan sebagainya yang dilakukan di luar jam kedinasan. Kegiatan mencari  tambahan  penghasilan  seperti  ini dilakukan  dalam  skala  ekonomi  yang  wajar, untuk  memenuhi  kebutuhan  hidup  serta  tidak merugikan  orang  lain  karena  terjadi  transaksi yang fair.  Ada  pula  pegawai  negeri  yang dengan melihat budaya kerja tertentu mencari tambahan  penghasilan  dengan  cara  tidak fair, memaksa  dan  diskriminatif.  Orang  terpaksa membayar  karena  membutuhkan  pelayanan pemerintah,  padahal  itu  adalah  hak  mereka yang  secara  ironi  dibelinya.  Tanpa  membayar pun  juga  dapat  mendapatkan  pelayanan, tetapi serba minimalis. Proses lama, terkatung- katung,  tidak  pasti  dan  diskriminatif  (tidak diutamakan).  Ini  bukanlah  sebuah  keputusan baik, maka  sekali  lagi (dan  berkali-kali) warga negara  membeli  hak  pelayanannya  dengan terpaksa. 6
Sebuah literatur ekonomi menyebutkan efficient  grease  hypothesis.  Hipotesis  ini bermakna  sejumlah  biaya  dikeluarkan  agar dapat  membeli  waktu  yang  lebih  efisien dibandingkan  dengan  cara  standar  operasi pelayanan  tanpa  biaya.  Perhitungan  yang pragmatis ini berawal dari cara-cara perusahaan  untuk  memahami  biaya  birokrasi yang  patut  diberi  harga.  Namun  cara  ini  pun ditanggapi  oleh  para  birokrat  berdasarkan hambatan  birokrasi.  Semakin  besar  hambatan maka  semakin  tinggi  nilai  uang  pelicin. Hambatan  ini  bukannya  mengurangi  biaya tinggi  akan  tetapi  menjadi  peluang  tetap  bagi para  birokrat  untuk  mengarahkan  perusahaan kepada sejumlah nilai uang pelicin. Keputusan dunia usaha untuk menyuap adalah keputusan ekonomi  rasional.  Keputusan  ini  akan  selalu didasarkan kepada perhitungan manfaat ( benefit)  dan  biaya  (cost)  dari  aktifitas penyuapan.  Artinya,  seandainya  suap  dapat melancarkan  urusan  dengan  birokrasi  atau memungkinkan memperoleh proteksi sehingga memberikan  keuntungan  yang  lebih  besar dibandingkan  dengan  besarnya  suap  yang harus dibayar maka ada insentif untuk menjadi
6 Samudro Wibowo, 2005, Reformasi Administrasi Bunga Rampai Pemikiran,  Gava Media, Yogyakarta, hlm.61.
pemasok  suap. 7 Perhitungan  praktis  antara cost (biaya) dan benefit (untung).
Lain  pula  tolak  ukur  memahami transaksi  uang  pelicin  dari  logika  ekonomi. Warga  negara  telah  wajib  dipungut  sejumlah uang  yang  disetor  ke  dalam  kas  negara. Wujud  dari  pungutan  ini  adalah  pajak  dan retribusi.  Penting  juga  untuk  dipahami  bahwa pungutan tersebut tidak serta-merta menyebabkan penyalahgunaan wewenang ( detournement  de  pouvoir).  Retribusi  sebagai pungutan  resmi  dari  pemerintah  berbeda dengan pajak. Ciri-ciri retribusi adalah: 8
1. Dipungut  berdasarkan  undang-undang  dan peraturan pelaksana yang berlaku umum.
2. Ada prestasi kepada warga yang membayar berupa  jasa  yang  langsung  ditujukan kepada individu yang membayar.
3. Hasil  retribusi  digunakan  untuk  pelayanan umum terkait jenis retribusi yang bersangkutan.
4. Pelaksanaannya  dipaksakan  dan  umumnya bersifat ekonomis.
Terkesan  bahwa  sekalipun  retribusi dipaksakan,  namun  memiliki  ciri  lain  yang dapat  diterima  tidak  dengan  paksaan,  yaitu legalitas  dan  prestasi.  Upaya  pembenahan pelayanan  birokrasi  tidak  berhenti  sampai masalah  retribusi  saja.  Sebagai  pengutan, retribusi  dan  pungutan  liar,  pelicin  ( grease) tentu saja berbeda. Memang serupa jika kedua pungutan tersebut bersifat dipaksakan, namun tidak  semua  dilakukan  dengan  sukarela. Berbelit-belitnya  proses  birokrasi  merupakan suatu  keuntungan  bagi  birokrat  sebab  hal tersebut membuat suasana yang tidak nyaman bagi  warga.  Dalam platform  pelayanan  prima, prosedur,  waktu  dan  biaya  ditetapkan  dengan transparan  untuk  mewujudkan  kepastian hukum. Tidak jarang bagi individu atau badan hukum yang melakukan urusan, sulit memahami  kelengkapan  syarat  pelayanan. Akibatnya,  pelayanan  menjadi  terhambat  ( red tape).  Tidak  mau  tersita  waktunya,  para individu/badan  hukum  tadi  dengan  sukarela mengeluarkan biaya tambahan. Namun, kecenderungan  untuk  tidak  mau  susah-susah
7 http://diskusiekonomi.blogspot.com/2007/10/efficient- grease-mcb.html diakses  hari  Rabu  1  Desember  2010 jam 21.00 WITA.
8 Y. Sri Pudyatmoko, 2007, Perizinan Problem dan Upaya Pembanahan, Grasindo, Jakarta, hlm. 65.
menjadi  relevan  dengan  peluang  penyuapan. Kesadaran  warga  untuk  berpikir  kritis  masih perlu  diwujudkan.  Maka  sikap  pro  aktif  warga sangat diperlukan. Upaya menggalang kesadaran  warga  jelas  dilakukan  misalnya dengan  sosialisasi  peringatan  untuk  tidak menggunakan  jasa  calo.  Para  pejabat  telah merasa  puas  dan  berbuat  baik  dengan menciptakan  peraturan  tersebut,  tetapi  justru yang  menjadi  calo  adalah  pegawai  sendiri. Inilah  yang  disebut  formalisme  adminitrasi. Karakteristik  para  pihak  dalam  pelayanan birokrasi,  baik  yang  melayani  maupun  yang dilayani  sama-sama  paham  dan  mengerti  ada yang aspek lain daripada formalisme birokrasi, ada  aspek  lain  yang  lebih  logis  daripada peraturan  itu  sendiri.  Logika  itu  adalah  uang suap.

## Uang  Suap  Sebagai  Efisiensi  Pelayanan Birokrasi
Komoditas  pelayanan  birokrasi  dapat dinilai  berdasarkan  kesulitan  dan  hambatan yang ditemui. Hierarki birokrat yang berjenjang  juga  dapat  dinilai  dan  diberi  harga wajar  sebab  sebagai  sebuah  sistem,  birokrasi menyentuh para pegawai negeri dari golongan rendah  hingga  golongan  tinggi.  Nilai  setiap golongan  pun  juga  berbeda,  antara  pegawai golongan I berbeda dengan pegawai golongan III  dan  seterusnya.  Antara  pejabat  dalam struktur  birokrasi  berbeda  dengan  pegawai non-struktur.  Tidak  ada  parameter  yang  jelas untuk  memberi  sebuah  nilai  melainkan berdasar  kesulitan  dan  hambatan  yang  akan ditemui  dan  berdasarkan  prestasi  yang  akan diraih.
Uang  suap  dalam  pelayanan  menjadi studi  terpisah  atas  kasus  korupsi.  Ada perspektif  lain  yang  dapat  diungkap  dalam mekanisme  uang  suap.  Guy  Benveniste menjelaskan  ada  4  (empat)  definisi  tentang korupsi: 9
1. Discretionery  Corruption,  dilakukan  karena adanya kebebasan dalam meentukan kebijaksanaan, sekalipun nampak sah bukanlah  praktek  yang  dapat  diterima  oleh para anggota organisasi. Misalnya memberi janji  untuk  membantu  suatu  urusan.  Jenis korupsi  ini  sangat  sulit  dideteksi  karena
9 Guy  Benveniste,  1991, Birokrasi,  CV.Rajawali,  Jakarta, hlm. 166.
tidak  mudah  dipastikan  dimana  dan  kapan kejadian ini berlangsung
2. Illegal corruption, tindakan yang bermaksud mengacaukan bahasa atau maksud-maksud hukum,  peraturan  dan  regulasi  tertentu. Resiko  yang  terjadi  cukup  implisit  sehingga untuk melakukannya perlu tingkat kerahasiaan yang cermat 3. Mercenery corruption, tindakan yang dimaksud  untuk  memperoleh  keuntungan pribadi  meliputi  uang  sogok.  Dapat  pula dimaksud sebagai tindakan penyalahgunaan wewenang dan kekuasaan yang dimaksudkan untuk memperoleh
keuntungan  material  dan  politis.  Misalnya menerima fee  dari  kontraktor  yang  baru saja menang tender proyek.
4. Ideological  corruption,  tindakan  korupsi baik  yang  ilegal  maupun  diskresioneri  yang dimaksudkan untuk mengejar tujuan-tujuan kelompok.
Uang suap tergolong mercenery corruption,  dengan  garis  bawah  definisinya sebagai  tindakan  penyalahgunaan  wewenang dan  kekuasaan.  Terkait  masalah  kewenangan itu terdiri atas beberapa sumber, yaitu: 10

## 1. Bersumber pada Atribusi
Diberikan  secara  langsung  oleh  undang- undang  dasar  ataupun  undang-undang. Dalam  atribusi,  tanggung  jawab  terdapat pada badan atau jabatan yang bersangkutan.  Yang  dapat  menggunakan kewenangan  itu  hanya  badan  atau  jabatan yang bersangkutan.
2. Bersumber pada Delegasi Kewenangan yang berasal dari suatu organ pemerintahan diserahkan kepada organ lain dengan  berdasarkan  peraturan  perundang- undangan.  Karena  peralihan  kewenangan itu,  pemberi  wewenang  ( delegans)  tidak dapat menggunakan wewenang itu sepanjang penerima wewenang
( delegetaris)  belum  dicabut  berdasar  asas contrarius actus.
3. Bersumber pada Mandat Kewenangan  ini  seringkali  terjadi  dalam hubungan rutin antara atasan dan bawahan
10 Y Sri Pudyatmoko, Op.Cit., hlm. 88-89.
168 Syukri Hidayatullah Risalah Hukum Fakultas Hukum Unmul dalam arti pelimpahan wewenang. Tanggung  jawab  tetap  berada  pada pemberi  mandat  ( mandans)  bukan  pada penerima mandat  ( mandataris).  Pihak yang dilimpahi  kewenangan  dapat  mengunakan kewenangan  itu  demikian  pula  pihak  yang melimpahkan kewenangan.

## Dilema Diskresi
Dengan  memangku  kewenangan  yang luas,  para  pejabat  dapat  membuat  suatu diskresi  yang  berbeda-beda.  Berbeda  dalam arti  menafsirkan  peraturan  perundangan- undangan. Kewenangan yang bersumber pada atribusi, delegasi dan mandat memiliki keleluasaaan  yang  dapat  mengarahkan  suatu perilaku detournement  de  pouvoir,  sebab kewenangan  tersebut  berdasarkan  penilaian atau  inisiatifnya  sendiri  dan  memberikan interprestasi  atas  norma  yang  samar  ( vague norm).  Kebebasan  ini  dapat  menciptakan pelayanan  yang  efisien  dalam  birokrasi  yang terkenal tidak efisien.
Uang  suap,  pelicin  dan  uang  sogok mencerminkan adanya kebutuhan dan komitmen  antara  pemberi  dan  penerima. Artinya,  terdapat  fungsi  positif.  Tindakan  ini dapat  membuat  birokrasi  menjadi  lebih humanis  di  dalam  sistematika  birokrasi  yang formal, zaakelijk dan hierarkis. Ia mengizinkan terjadinya  perlakuan  dan  perhatian  khusus terhadap individu. Selanjutnya, tindakan mercenary  corruption  dapat  menciptakan ikatan-ikatan informal antara para pejabat dan sejumlah pelanggan kebutuhan mereka. Dalam keadaan  demikian,  korupsi  tampil  sebagai wadah  atau  sistem  kontrol  tambahan  yang dapat  melestarikan  hubungan-hubungan  erat informal  mereka. 11 Relasi  yang  terjadi  akan semakin luas dan luwes. Berikut ilustrasi dalam diagram  bahwa  ada  keleluasaan  dalam  relasi tertentu:
11 Guy Benveniste, Op.Cit., hlm. 169.
Fenomena di atas mencerminkan secara  jelas  peran  birokrasi  yang  menjadi ganda.  Satu  sisi  birokrasi  berperan  sebagai pelaksana kebijaksanaan, implementator dalam  ranah  eksekutif.  Di  sisi  lain,  wajah birokrasi  berperan  sebagai  penyimpangan diskresi  dikarenakan  untuk  menembus  mata rantai panjang birokrasi.
Suatu  diskresi  memang  mengandung dilema  dan  konflik  internal,  sebab  karena keleluasaannya  diskresi  dipandang  sebagai upaya  menyesuaikan kebijakan  dengan  situasi yang  tengah  berkembang.  Ini  menunjukkan adanya  daya  tanggap  terhadap  kebutuhan masyarakat  sekaligus  sangat  rentan  bagi berlangsungnya  penyimpangan. 12 Implikasi tersebut dapat diterima sebagai suatu keniscayaan  sejauh  ekses  yang  terkandung dalam penerapannya tidak meluas pada norma yang  samar.  Prinsip  ini  merupakan  unsur pengecualian  dari  asas  legalitas  itu  sendiri. Diskresi  dapat  dikatakan  sebagai  bentuk wewenang  badan  atau  pejabat  pemerintahan yang memungkinkan untuk melakukan pilihan- pilihan  dalam  mengambil  tindakan  hukum dan/atau  tindakan  faktual  dalam  lingkup administrasi atau tata kelola suatu pemerintahan.  Dengan  kata  lain  diskresi merupakan  keputusan  pejabat  administrasi pemerintahan yang bersifat khusus, bertanggungjawab  dan  tidak  melanggar  asas- asas  umum  pemerintahan  yang  baik.  Akan tetapi,  penggunaan  wewenang  ini  dapat menimbulkan akibat negatif bila
penggunaannya terlalu  banyak dan berlebihan seperti  penyalahgunaan  kekuasaan  ( abuse  of power) dan penyalahgunaan wewenang ( detournement de pouvoir )
12 Samudro Wibowo, Op.Cit. hlm 76

## Relasi yang  meluas
Munculnya  berbagai  keluhan,  tuntutan dan  kekecewaan  sebagian  besar  masyarakat yang  pernah  berurusan  dengan  birokrasi pemerintah,  secara  akumulatif  sebenarnya dapat  memperlihatkan  adanya  persoalan  di tubuh birokrasi yang telah mencapai titik kritis untuk  segera  direspon  format  solusinya. Manajemen pelayanan publik yang seharusnya dikembangkan  dalam  bentuk  pelayanan  yang mengedepankan  pada  visi  pelayanan  yang berpihak  pada customer-driven  seperti  format pelayanan terpadu satu pintu.
Secara faktual belum banyak
dilakukan  perubahan  secara  cukup  mendasar di  lingkungan  birokrasi  pemerintah.  Orientasi pelayanan  dari  sebagian  besar  aparatur birokrasi pemerintah masih cenderung diarahkan  untuk  kepentingan  birokrasi  atau pejabat  birokrasi  dengan  cara  menggunakan kewenangan diskresi.

## Kesimpulan
1. Ekonomi  biaya  tinggi  dalam  birokrasi  dapat terjadi sebagai berikut:
a. Sistem  birokrasi  yang  rumit  dan berbelit  menjadi  sebuah  kesempatan
yang digunakan oleh para aparat untuk melakukan negosiasi dengan masyarakat yang membutuhkan pelayanan birokrasi. b. Kesepakatan dalam negosiasi
menjadikan  birokrasi  sebagai  komoditi pelayanan publik antara pegawai negeri dan  klien  dengan  konsekuensi  adanya biaya  ekstra  dari  klien  untuk  memberi uang suap bagi jasa pelayanan pegawai negeri.
2. Untuk  memangkas  jalur  birokrasi  tidak hanya  diperlukan  biaya  lebih,  namun  juga dibutuhkan  kewenangan.  Penyimpangan yang  terjadi  sangat  rentan  menimbulkan praktek uang suap atas birokrasi tersebut.

## Saran
1. Untuk  menghindari  biaya  tinggi  dalam birokrasi,  pelayanan  terpadu  satu  pintu merupakan terobosan untuk mempersingkat  waktu  dan  jalur  pelayanan birokrasi, sepeti pengurusan perijinan
dalam  satu  atap.  Selain  itu,  juga  harus dipertimbangkan pentingnya perhatian
terhadap faktor
pendapatan dan
penghasilan  ( wages  and  salary)  sehingga dapat  memenuhi  kebutuhan  minimum  bagi aparat pelayanan publik.
2. Untuk  mengurangi  efek  diskresi  yang berpotensi  menimbulkan  praktek  suap, birokrasi  harus  lebih  mengutamakan  sifat pendekatan  tugas  yang diarahkan pada hal pengayoman  dan  pelayanan  masyarakat dan  menghindari  pendekatan  kekuasaan serta kesewenangan.

## Daftar Pustaka
Literatur Benveniste, Guy , 1991, Birokrasi, terjemahan Sahat Simamora, Cet.Kedua, CV.Rajawali, Jakarta. Prajudi Atmosudirdjo, 1988, Hukum Administrasi Negara, Cetakan Kesembilan, Ghalia Indonesia, Jakarta. Muchsan , 1992, Sistem Pengawasan Terhadap Perbuatan Aparat Pemerintah dan Peradilan Tata Usaha Negara di Indonesia, Liberty, Yogyakarta. Ridwan  HR ,  2003, Hukum  Administrasi Negara, RajaGrafindo Persada, Jakarta. Safri  Nugraha et  al , 2007, Hukum
Administrasi Negara, Cet. Kesatu Edisi Revisi, CLGS, Jakarta. Samudra Wibowo, 2005, Reformasi Administrasi  Bunga  Rampai  Pemikiran Administrasi Negara/Publik, Gava Media, Yogyakarta.
Y.Sri  Pudyatmoko, 2007, Perizinan  Problem dan  Upaya  Pembenahan,  Grasindo, Jakarta.

## Peraturan Perundang-Undangan
Undang-Undang  Nomor  28  Tahun  1999
tentang Penyelanggaraan Negara
yang Bersih dan Bebas Korupsi Kolusi dan Nepotisme.
Undang-Undang  Nomor  43  Tahun  1999 tentang  Perubahan  Atas  Undang- Undang Nomor 8 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian.
Undang-undang  Nomor  25  Tahun  2009 tentang Pelayanan Publik
Syukri Hidayatullah

## Peraturan  Pemerintah  Nomor  8  Tahun
2009 tentang  Perubahan  Kesebelas
Atas  Peraturan  Pemerintah  Nomor  7 Tahun  1977  tentang  Peraturan  Gaji Pegawai Negeri Sipil. Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor:63/KEP/M.PAN/7/2003 tentang Pedoman Umum Penyelenggaraan Pelayanan Publik. Situs Internet
http://diskusiekonomi.blogspot.com/2007/10/e fficient-grease-mcb.html.