## Fitriyah

## Abstract
Law  No.  22/1999  on  local  governance  gives    more    power  to  Local  Assemblies  (DPRD)  as "the  local legislative body". The Law  No. 22/1999  lays down their rights and responsibilities in some detail.  These  include  overseeing  budgets,  drawing  up  local  regulations  to  select  governor,  mayor  or district  head  (bupati),  including  the  power  to  call  the  governor,  mayor  or  district  head  (bupati)  to account. The Law No. 22/1999 was revised by Law No. 32/2004. Under Law No. 32/2004 DPRD have loss many powers, including the power to select the governor, mayor or bupati. Today ’s main issue is strengthening  the  position  of  DPRD.  This  article  shows  up  that  the  main  issue  not  to  improve  a greater role of DPRD but by develops their capacity.
Keywords: kewenangan, badan legislatif daerah, unsur pemerintahan daerah

## A. PENDAHULUAN
Peraturan  perundangan-undangan  mengenai  otonomi  daerah, UU  No.  22 tahun  1999  mendudukkan  DPRD  sebagai  badan  legislatif  daerah,  namun  dalam revisinya pada UU No. 32 tahun 2004 diubah menjadi unsur pemerintahan daerah. Dikembalikan seperti di UU No. 5 tahun 1974, bahwa DPRD adalah salah satu unsur dari pemerintah daerah atau eksekutif (pasal 13 ayat 1).  Di UU No. 32 tahun 2004 DPRD  adalah  unsur  eksekutif    dapat  dilihat  pada  pasal  19  tentang  penyelenggara pemerintahan,  yang  menyatakan  bahwa  penyelenggara  pemerintahan  adalah Presiden dibantu oleh 1 (satu) orang wakil Presiden, dan oleh menteri negara (ayat 1),  dan penyelenggara pemerintahan daerah adalah pemerintah daerah dan DPRD (ayat  2).  Sedangkan  di  UU  No.  22  tahun  1999  kedudukan  DPRD  dipisahkan  dari pemerintah  daerah  sesuai  dengan  bunyi  pasal  14  (1).  Undang-undang  ini menyatakan  bahwa  di  daerah  dibentuk  DPRD  sebagai  badan  legislatif  daerah  dan pemerintah daerah sebagai badan eksekutif daerah. Sedangkan pemerintah daerah terdiri  atas  kepala  daerah  beserta  perangkat  daerah  lainnya.  Perubahan  ini,
terutama oleh para anggota DPRD, dinilai melemahkan posisi DPRD,  yakni menjadi tidak sekuat ketika UU No. 22 tahun 1999 masih berlaku.
Revisi UU No. 22 tahun 1999 menjadi UU No. 32 tahun 2004 tidak dipungkiri didorong  oleh  kecenderungan  lahirnya  penyimpangan  kekuasaan  ( abuses  of powers) dari  DPRD.  Kecenderungan  penyimpangan  kekuasaan    terutama    karena adanya hak DPRD meminta pertanggungjawaban kepala daerah yang bisa berakhir dengan    pemakzulan  ( impeachment ) kepala  daerah,  sehingga  menimbulkan pemerintahan  daerah  menjadi  tidak  efektif.    Contoh:  DPRD  Surabaya memberhentikan  Walikota  Sunarto  Sumoprawiro  dan  mengangkat  Bambang  DH sebagi  pelaksana  walikota.  Selanjutnya  DPRD  Surabaya  memecat      Bambang  DH yang  baru  menjalankan  tugasnya  secara  penuh  selama  1  bulan.  Keputusan  ini berkaitan dengan LPJ Walikota atas pelaksanaan APBD tahun anggaran 2001 yang menjadi tanggung jawab walikota pendahulunya. Contoh lain, DPRD Kampar secara aklamasi    memberhentikan  Jefri  Noor  dan  A.  Zakir  dari  jabatannya  sebagai  Bupati dan Wakil Bupati karena dianggap gagal menyelenggarakan pembangunan,. DPRD Kabupaten  Buleleng  memberhentikan  Bupati  Wirata  Sindu  dengan  alasan  LPJ-nya sudah  dua  kali  ditolak,  dan  Gubernur  Kalsel,  Sjachriel  Darham  dan  Wagub  Husin Kasah dipecat oleh DPRD dengan alas kebijakannya  banyak yg tidak memuaskan masyarakat (Kompas ,    tgl.  22-7-2002;  tgl.   23-9-2002;  tgl.  23-11-2002).  Kekuasaan DPRD  untuk  meminta  dan  menilai  laporan  pertanggungjawaban  (LPJ)  tahunan kepala  daerah  (Pasal 45  ayat  1  UU  No.  22  tahun  1999  mewajibkan  kepala  daerah menyampaikan  pertanggung  jawaban  kepada  DPRD  pada  setiap  akhir  tahun anggaran)  telah  menghasilkan  kekuasaan  di  sektor  lainnya,  misalnya  berperan menentukan  lolos  tidaknya    proyek-proyek  yang  dibiayai  APBD,    lembaga-lembaga apa  saja  yang  disepakati  dalam  struktur  organisasi  dan  tata  kerja  (SOTK)  daerah,
siapa-siapa saja  yang akan menempati pos strategis di lembaga daerah itu dan lain sebagainya atau terjadi hubungan kolutif.  Selain kritik atas fenomena DPRD heavy , alasan  revisi  UU  No.  22  tahun  1999  adalah  Amandemen  Kedua  UUD  1945  dan karena pilihan politik pilkada langsung mengikuti model  pilpres sesuai Amandemen Ketiga  UUD  1945.  Amandemen  yang  berkaitan  dengan  pasal-pasal  sebagai landasan  dan  dasar  prinsip  Negara  Kesatuan  adalah  Amandemen  Kedua,  dengan hasil  rumusan  pasal  yang  melengkapi  Pasal  1  Ayat  (1),  yaitu  tentang  Pasal  18 (“Baru) Ayat (1), Pasal 18B Ayat (2) dan Pasal 25A, yang berlaku sejak tanggal 18 Agustus  2000,  serta  Amandemen  Keempat  tentang  tambahan  rumusan  Pasal  37 Ayat  (5)  yang  berlaku  sejak  tanggal  10  Agustus  2002.    Amandemen  Kedua  UUD 1945  juga  menghasilkan  beberapa  pasal  yang  berkaitan  dengan  DPRD.  Dalam pasal  18  ayat  (3),  disebutkan;  “Pemerintahan  daerah  provinsi,  daerah  kabupaten, dan kota memiliki DPRD yang anggota- anggotanya dipilih melalui pemilihan umum”;
Pasal 18 ayat  ayat (6) “Pemerintahan daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan- peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan” serta  p asal  18  ayat  (7)  yang  berbunyi  “Susunan  dan  tata  cara  penyelenggaraan pemerintahan daerah diatur dalam undang- undang”.
Posisi DPRD sebagai unsur pemerintahan daerah, antara lain berakibat pada kewenangan  DPRD  di  bidang  legislasi  dan  budgeting  yang  semula  di  UU  No.  22 tahun  1999  berjalan  tanpa  kontrol  menjadi  di  bawah  kontrol  pemerintah  pusat.
Hampir  seluruh  produk  legislatif  harus  dievaluasi  dan  bisa  dibatalkan  oleh pemerintah  pusat  (Mendagri)  apabila  dianggap  melanggar  kepentingan  umum  atau peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Pasal 185 UU No. 32 tahun 2004 mengatur  setiap  raperda  tentang  APBD  provinsi  yang  telah  disetujui  bersama  oleh DPRD dan gubernur dan rancangan peraturan gubernur tentang penjabaran APBD
sebelum  ditetapkan  paling  lambat  tiga  hari  harus  disampaikan  kepada  Mendagri untuk  dievaluasi.    Hal  yang  sama  berlaku  pada  pada  kabupaten/  kota,  yakni dievaluasi oleh gubernur sebagai wakil pemerintah pusat (pasal 186). Kewenangan pemerintah  pusat  untuk  mengevaluasi  produk  legislasi  tersebut  diikuti  kewenangan membatalkan.  Dalam    pasal  145  disebutkan  bahwa  perda  yang  bertentangan dengan  kepentingan  umum  dan/atau  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih tinggi  dapat  dibatalkan  oleh  pemerintah  melalui  peraturan  presiden  (ayat  2,  3). Dalam  hal  suatu  perda  dibatalkan,  maka  kepala  daerah  harus  memberhentikan pelaksanaan  perda  tersebut  dan  selanjutnya  DPRD  bersama  kepala  daerah mencabut  perda  yang  telah  dibatalkan  (ayat  4).  Selanjutnya  ditegaskan, kewenangan  pemerintah  untuk  melakukan  evaluasi  juga  berlaku  untuk  produk legislasi  dalam  raperda  yang  berkaitan  dengan  pajak  daerah,  retribusi  daerah  dan tata ruang (pasal 189).
Tulisan  ini    mengangkat    isu  kewenangan  DPRD  dalam  UU  No.  32  tahun 2004      dimana  dengan  posisi  sebagai  unsur  pemerintahan  daerah,  yakni  ranah eksekutif,   DPRD dinilai menjadi lemah. Isu ini kembali menguat saat pembahasan RUU  Susduk  MPR,  DPR,  DPD  dan  DPRD  pada  Agustus  2008.  Para  anggota asosiasi  DPRD  kabupaten  (Adkasi)  menghendaki  ada  reposisi  lembaga  DPRD supaya  lebih  sejajar  dengan  kepala  daerah  dan  tak  lagi  jadi  subordinasi  Depdagri ( Kompas , 8 Agustus 2009).

## B. PEMBAHASAN
UU  No.  22  Tahun  1999  selain  memberi    DPRD  kewenangan  legislasi, penganggaran,  dan  pengawasan  juga  kewenangan  untuk  memilih  kepala  daerah
dan  wakil  kepala  daerah,  dan  memilih  anggota  MPR  dari  utusan  daerah. Kewenangan  ini  diperkuat  dengan  sejumlah  hak  DPRD,  terutama  meminta pertanggungjawaban    kepala  daerah.    Kewenangan  DPRD  yang  sangat  besar sejalan  dengan  perubahan  radikal  paradigma  pemerintahan  daerah  yang  dianut  di UU  No.  22  tahun  1999  dibanding  UU  No.  5  tahun  1974,  yakni  undang-undang pemerintahan daerah yang berlaku sebelumnya, sebagai berikut:
1.  Model structural  efficiency yang  menekankan  pada  efisiensi  dan keseragaman  pemerintahan  lokal  di  UU  No.  5  tahun  1974  ditinggalkan, diganti  model local  democracy yang  menekankan,  nilai  demokrasi  dan keberagaman dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah
2.  Pengutamaan  dekonsentrasi  di  UU  No.  5  tahun  1974,  digeser  ke pengutamaan desentralisasi
3.  Model  organisasi  yang  hirarkis  dan  bengkak  di  UU  No.  5  tahun  1974, digeser  ke model organisasi yang datar dan langsing
4.  Model integrated  prefectoral  system yang  utuh    di  UU  No.  5  tahun  1974
digeser  ke integrated prefectural system yang parsial, yakni hanya ada di tataran  provinsi.  Akibatnya  hubungan  antara  Dati  II  dengan  Dati  I  yang semula dependent dan subordinat e menjadi independent dan coordinate .
Integrated  prefectoral  system adalah  dianutnya perangkapan  jabatan kepala  daerah  otonom  ( Local  Self-government )  dan  kepala  wilayah administratif  ( Field  Administration ).    Pada  UU  No.  5  tahun  1974  dianut integrated prefectoral system utuh , dimana selain gubernur, bupati/walikota  juga  mempunyai  peran  ganda  sebagai    kepala  daerah otonom sekaligus sebagai kepala wilayah administratuf. UU No. 22 tahun 1999  tidak  mengenal  penjenjangan  daerah  dalam  pelaksanaan
administrasi  pemerintahan.  Propinsi  yang  sebelumnya  dikenal  sebagai Daerah Tingkat I yang menjadi atasan Daerah Tingkat II (kabupaten/kota), tidak lagi mempunyai hubungan hierarki satu sama lain (lihat pasal 4).
5.  Distribusi urusan pemerintahan kepada daerah otonom yang  dianut ultra- vires  doctrine di  UU  No.  5  tahun  1974    diganti  dengan general competence  atau  open  end  arrangement. Ada  dua  metode  penyerahan kewenangan:  (1)  Metode ultra-vires  doctrine penyerahan  kewenangan kepada pemerintah daerah ditetapkan secara rinci dalam undang-undang, dan  (2)    Metode open  end  arrangement  (general  competence) , penyerahan  kewenangan  dilakukan  dengan  menyebutkan  secara  rinci kewenangan  yang  dimiliki  oleh  pemerintah  pusat  di  dalam  undang- undang,  sedangkan  sisa  kewenangan  (kewenangan residu )  yang  tidak disebutkan  dalam  undang-undang  menjadi  kewenangan  pemerintah daerah.
6.  Pengawasan  pemerintah  terhadap  daerah  otonom  yang      cenderung koersif  di  UU  No.  5  tahun  1974  bergeser  ke  persuasif.  Konsekuensinya, pengawasan pemerintah terhadap kebijakan daerah yang semula secara preventif dan represif, menjadi hanya secara represif.
7.  Pengutamaan specific grant dalam transfer keuangan di UU No. 5 tahun 1974, digeser  menjadi block grant (Hoessein, 2002).
Salah  satu  titik  lemah  UU  No.  22  tahun  1999,  yang  telah  menyumbang adanya  penyimpangan  kekuasaan  oleh  DPRD,  adalah    tiadanya  konstruk perundang-undangan yang mengatur  pengawasan kepada lembaga tersebut. Juga tidak  tersedia  mekanisme  untuk  mengontrol  perilaku  anggota  DPRD    oleh  partai
politik  maupun  konstituennya.  Selain  itu    karena    proses  rekruitmen  anggota- anggota  DPRD  oleh  partai  politik  dilaksanakan  secara  serampangan,  sehingga  di tubuh  DPRD  terdapat  kelemahan  kemampuan  anggota-anggotanya  dalam menyerap  aspirasi,  mengartikulasi  kepentingan  dan  mengagregasikan  kepentingan rakyat daerah, serta dalam memaknai fungsi lainnya.
UU  No.  32  tahun  2004  melakukan  perubahan  posisi  DPRD  dari    badan legislatif  daerah  menjadi  sebagai  unsur  penyelenggara  pemerintahan  daerah. Rumusan  DPRD  antara  UU  No  22  tahun  1999  dan  UU  No.  32  tahun  2004  tidak sama.  Pasal  16  (2)  UU  No.  22  tahun  2007  menyebutkan  DPRD  sebagai  badan legislatif  daerah  berkedudukan  sejajar  dan  menjadi  mitra  dari  pemerintah  daerah.
Sedangkan di UU No. 32 tahun 2004 DPRD bukan lembaga legislatif daerah namun berada  dalam  rejim  pemerintahan  daerah,  yakni  dirumuskan  di  pasal  40  bahwa DPRD  merupakan  lembaga  perwakilan  rakyat  daerah  dan  berkedudukan  sebagai unsur  penyelenggaraan  pemerintahan  daerah.  Pergeseran  kedudukan  DPRD  di dasarkan atas perpsektif tim pakar yang dibentuk Departemen Dalam Negeri untuk revisi  UU  No.  32  tahun  2004.  Dalam  diskusi-diskusi  yang  dilakukan  muncul pendapat  dominan  yang  menempatkan  DPRD  sebagai  unsur  dan  bukan  legislatif daerah.  Argumen  yang  digunakan  adalah: pertama keberadaan  Indonesia  sebagai Uniatrain  State tidak  mensyaratkan  adanya  legislatif  daerah. Kedua ,  pemencaran kewenangan  adalah  milik  eksekutif  (Presiden),  kewenangan  legislatif  maupun yudikatif  tidak  diturunkan  ke  daerah.  Sebagai  kosekuensinya  tidak  ada  istilah legislatif  daerah.  Sehingga,  DPRD  tidak  mewakili  karakter state yang  memiliki kedaulatan.  Meskipun  DPRD  bisa  membuat  peraturan  daerah,  ini  tidak  sama dengan  undang-undang.  Karena  perda  adalah  turunan  dari  kebijakan  pusat
Dwipayana,  2008:  7).  Hasilnya  akan    berbeda  jika  desentralisasi  politik  dianggap bersumber pada negara bukan sebatas ranah eksekutif.
Menurut  Robert  Endi  Rendeng  ( Harian Jurnal  Nasional ,  18  Augustus  2009), bahwa  perubahan  ini  sebagai  konsekuensi  logika  sistem  desentralisasi  yang  kita anut  saat  ini,    bahwa  urusan  yang  diperoleh  daerah  adalah  hasil  transfer kewenangan di ranah  eksekutif, bukan  ranah legislatif maupun yudikatif. Dasar pikir semacam ini menentukan posisi DPRD dan format relasinya dengan Kepala Daerah dan pusat sebagai berikut:
“..............  DPRD  memang  menjalankan  fungsi  legislasi,  tetapi    ia  bukanlah badan legislatif dalam artian sejatinya (sebagaimana rumusan Pasal 14 ayat 1 UU No.22 tahun 1999), bukan pula sebagai sayap legislatif dari pemerintah pusat  di  daerah,  apalagi  menjadi  anak  turunan  atau  cabang  dari  legislatif pusat  (DPR).  ............ sebagai  hulu  berasalnya  kewenangan  desentralisasi, tanggung  jawab  akhir  otonomi  tentu  bermuara  pula  di  pemerintah  pusat. Maka, tidak bisa diperbandingkan dengan DPR, urusan DPRD memang tak bisa  lepas-bebas  dari  kerangka  kebijakan  dan  kontrol  pusat  melalui Mendagri.    Di  sini  DPRD  sesungguhnya  tak  dimaksudkan  sebagai subordinasi  tetapi  menjadi  sub-sistem  pemerintahan  nasional.  Perubahan posisi  ini  tidak  lantas  dibilang  bahwa  DPRD  bukanlah  parlemen,  sebagai lembaga  yang  diisi  para  wakil  yang  dipilih  rakyat,  jelas  statusnya  adalah parlemen” (Rendeng, Harian Jurnal Nasional , 18 Augustus 2009)
Perubahan  berikutnya  adalah  pilihan  politik  pilkada  langsung  .  Dalam  pasal 6A ayat 1 UUD 1945 (Amandemen Ketiga) disebutkan,”Presiden dan wakil presiden dipilih  dalam  satu  pasangan  secara  langsung  oleh  rakyat.”.  Atas  dasar  itu,  mulai tahun 2004 dilakukan pilpres secara langsung. Perubahan ini mendorong dilakukan pilkada  secara  langsung  pula.  Sehingga  di  UU  No.  32  tahun  kewenangan  DPRD memilih  kepala  daerah,  meminta  pertanggungjawaban,  dan  dapat  mengusulkan untuk  memberhentikan  kepala  daerah  juga  dihapus.  Kedudukan  kepala  daerah  di UU  No.  32  tahun  2004  menjadi  sangat  kuat  dengan  dikenalkannya  sistem  pilkada
secara langsung.  Berikutnya,  kewenangan DPRD untuk memilih  anggota MPR dari utusan  daerah  juga  hapus  seiring  dengan  perubahan  susunan  MPR  menjadi lembaga yang keanggotaannya gabungan anggota DPR dan anggota DPD, dimana keanggotaan kedua lembaga itu dipilih melalui pemilu.

## Tabel 1
Perbedaan  Tugas  dan Kewenangan serta Hak-hak DPRD Antara UU No. 22/1999 dengan UU No. 32 Tahun 2004
UU No. 22 Tahun 1999 UU No. 32 Tahun  2004 Tugas dan Kewenangan DPRD 1. Memilih kepala daerah/ wakil kepala daerah 2. Memilih anggota MPR dari Utusan Daerah 3. Mengusulkan pengangkatan dan pemberhentian kepala daerah/ wakil kepala daerah 4. Bersama dengan kepala daerah membentuk Peraturan Daerah 5. Bersama dengan kepala daerah menetapkan APBD 6. Melaksanakan pengawasan 7. Memberikan pendapat dan pertimbangan kepada pemerintah terhadap rencana perjanjian internasional yang menyangkut kepentingan daerah 8. Menampung dan menindaklanjuti aspirasi Daerah dan masyarakat (pasal 18) 1. Membentuk Perda yang dibahas dengan kepala daerah untuk mendapat persetujuan bersama; 2. Membahas dan menyetujui rancangan Perda tentang APBD bersama dengan kepala daerah; 3. Melaksanakan pengawasan 4. Mengusulkan pengangkatan dan pemberhentian kepala
daerah/wakil kepala daerah; 5. Memilih wakil kepala daerah dalam hal terjadi kekosoangan jabatan wakil kepala daerah;
6. Memberikan pendapat dan
pertimbangan kepada pemerintah daerah terhadap rencana perjanjian internasional di daerah; 7. Memberikan pesertujuan terhadap rencana kerjasama internasional yang dilakukan pemerintah daerah; 8. Meminta laporan keterangan pertanggungjawaban kepala daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah; 9. Membentuk panitia pengawas pemilihan kepala daerah; 10.Memberikan persetujuan terhadap rencana kerjasama antar daerah dan dengan pihak ketiga yang membebani masyarakat dan daerah.  (pasal 42 ayat 1) Hak-hak  DPRD DPRD mempunyai hak: 1. Meminta pertanggungjawaban kepala daerah 2. Meminta keterangan kepada Pemerintah daerah 3. Mengadakan penyelidikan 4. Mengadakan perubahan atas raperda DPRD mempunyai hak: interpelasi, angket dan menyatakan pendapat (pasal 43 ayat 1) Dalam pasal 43 ayat (5) dan (6)
disebutkan kewajiban bagi setiap orang yang dipanggil, didengar dan dipaksa oleh panitia angket. Apabila
UU No. 22 Tahun 1999 UU No. 32 Tahun  2004 5. Mengajukan pernyataan pendapat 6. Mengajukan raperda; 7.  Mengajukan anggaran belanja DPRD 8. Menetapkan peraturan tata tertib
DPRD (pasal 19)
Dalam pasal 20 (1) dan (2) disebutkan bahwa dalam
melaksanakan tugasnya DPRD berhak meminta pejabat negara,
pejabat pemerintahan, atau warga masyarakat untuk memberikan keterangan. Apabila mereka menolak permintaan DPRD diancam dengan pidana kurungan paling lama satu tahun karena merendahkan martabat dan
kehormatan DPRD.
tidak memenuhi panggilan maka panitia angket dapat memanggil secara paksa dengan bantuan kepolisian. Hak-hak anggota DPRD 1.  Pengajuan pertanyaan 2.  Protokoler 3.  Keuangan/adminsitrasi (pasal 21 ayat 1)
Dalam  pasal 21 (2) disebutkan pelaksanaan hak-hak anggota DPRD  diatur dalam Peraturan
Tata Tertib DPRD Dalam pasal 27 disebutkan anggota DPRD tidak dapat dituntut di pengadilan karena pernyataan dan atau pendapat yang dikemukakan dalam rapat DPRD, baik terbuka maupun tertutup, yangdiajukannya secara lisan atau tertulis, kecuali jika yang bersangkutan mengumumkan ada yang disepakati dalam rapat tertutup untuk dirahasiakan atau hal-hal yang dimaksud oleh ketentuan mengenai pengumuman rahasia negara dalam buku Kedua Bab I KUHP. 1.  Pengajuan pertanyaan 2.  Protokoler 3.  Keuangan/adminsitarsi 4.  Menyampaikan usul dan pendapat 5.  Memilih dan dipilih 6.  Membela diri 7.  Imunitas 8.  Mengajukan Raperda (pasal 44 ayat 1) Dalam  pasal  44  (2)  disebutkan Kedudukan protokoler dan keuangan  pimpinan  dan  anggota DPRD diatur dalam Peraturan Pemerintah. Kewajiban DPRD 1.  Mempertahankan dan memelihara keutuhan NKRI 2.  Mengamalkan Pancasila dan UUD 1945, serta menaati segala peraturan perundang- undangan 3.  Membina demokrasi dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah 4.  Meningkatkan kesejahteraan rakyat di Daerah berdasarkan demokrasi ekonomi 5.  Memperhatikan dan
1. Mempertahankan dan memelihara kerukunan nasional serta keutuhan NKRI
2. Mengamalkan Pancasila, melaksanakan UUD 1945, dan menaati segala peraturan
perundang-undangan
3. Melaksanakan kehidupan demokrasi dalam penyelenggaran pemerintahan daerah
4. Memperjuangkan peningkatan kesejahteraan rakyat di daerah
UU No. 22 Tahun 1999
UU No. 32 Tahun  2004
menyalurkan aspirasi, menerima keluhan dan pengaduan masyarakat, serta memfasilitasi tindak lanjut penyelesaiannya (pasal 22) 5. Menyerap, menampung, menghimpun, dan menindaklanjuti aspirasi masyarakat 6. Mendahulukan kepentingan negara di atas kepentingan pribadi, kelompok dan golongan 7. Memberikan pertanggungjawaban atas tugas dan kinerjanya selaku anggota DPRD sebagai wujud tanggung jawab moral dan politis terhadap daerah pemilihannya 8. Menaati peraturan tata tertib, kode etik, dan sumpah/janji anggota DPRD 9. Menjaga norma dan etika dalam hubungan kerja dengan lembaga yang terkait (pasal 45)
UU  No.  32  tahun  2004  memang  tidak  lagi  memberi  tugas  dan  wewenang kepada  DPRD  untuk  memilih  kepala  daerah  dan  implikasinya  kepala  daerah  tidak bertanggung  jawab  kepada  DPRD,  maka  seolah-olah    tugas  dan  kewenangan DPRD  terpangkas  dan  menjadi  “lemah”.  Menurut  pasal  27  (2)  UU  No.32/2004, kepala daerah tidak lagi menyampaikan laporan pertanggung jawaban (LPJ) kepada DPRD, namun kepala daerah menyusun Laporan Keterangan Pertanggungjawaban (LKPJ)  untuk  DPRD  pada  setiap  tahun  anggaran  dan  pada  akhir  masa  jabatan. LKJP ini tidak ada ketentuan diterima/ditolak DPRD. Selain itu, kepala daerah  wajib menyusun  Laporan  Penyelenggaraan  Pemerintahan  Daerah  (LPPD)  kepada pemerintah  pusat  dan  wajib  memberi  informasi  LPPD  kepada  masyarakat  melalui media cetak/elektronik. Namun jika dicermati, sesungguhnya UU No. 32 tahun 2004 masih  memberi  DPRD  peran  strategis  dalam  pilkada. Pertama ,  undang-undang mengatur  bahwa  pencalonan  pasangan  kepala  daerah  dan  wakil  kepala  daerah melalui partai politik/gabungan partai politik yang mempunyai kursi di DPRD, dengan ketentuan    memperoleh  minimal  15%  dari  jumlah  kursi  yang  ada  atau  15%  suara sah  yang  diperoleh  dalam  Pemilu. Kedua ,  DPRD  membentuk  panwas  pilkada.
Ketiga ,    DPRD    melakukan  pengawasan  dan  meminta  laporan  KPUD  dalam penyelenggaraan  pilkada,  dan  KPUD  bertanggung  jawab  kepada  DPRD. Keempat ,
DPRD  membatalkan  calon  kepala  daerah  dan  wakil  kepala  daerah  dalam  hal terbukti  melakukan money  politics .  Hak-hak  ini  memang  berkurang  setelah Mahkamah  Konstitusi  mengabulkan  sejumlah  uji  materi. Pertama ,  terbit  putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 005/PUU-III/2005 yang mengijinkan partai politik tanpa kursi di DPRD tetapi punya suara 15%   mengajukan pasangan calon kepala daerah dan  wakil  kepala  daerah.  Selanjutnya  di  UU  No.  12  tahun  2008  (revisi  kedua  UU No.32  tahun  2004)  calon  perseorangan  boleh  mencalonkan  langsung. Kedua , putusan  Mahkamah  Konstitusi  Nomor  072-073/PUU-II/2005  yang  menyebutkan bahwa  KPUD  tidak  bertanggung  jawab  kepada  DPRD  dalam  pilkada. Ketiga ,    UU No.  22  tahun  2007  tentang  Penyelenggara  Pemilu,  mengalihkan  kewenangan membentuk panwas pilkada dari DPRD menjadi oleh Bawaslu.
DPRD  juga  masih  punya  peran  dalam  meloloskan  rancangan  APBD  yang diajukan  eksekutif.  Pasal  42  (b)(c)  UU  No.  32  tahun  2004  menyebutkan  DPRD mempunyai kewenangan untuk membahas dan menyetujui rancangan perda tentang APBD  bersama  dengan  kepala  daerah    dan    melakukan    pengawasan  terhadap pelaksanaan  APBD.    Meski  menurut  Bagir  Manan  (2001,  hlm  87),  hak  budget merupakan  hak  derivatif  ( derivative  power )  bukan  hak  asli  ( original  power ),  karena DPR  dan  DPRD  tidak  memiliki  hak  inisiatif  untuk  menyusun  rancangan  anggaran pendapatan  dan  belanja.  Fungsi  budget  adalah  fungsi  eksekutif  bukan  fungsi legislatif.  Hak budgeting di  UU  No.  22  tahun  1999  dirumuskan  sangat  luas,  ,  yakni DPRD  berwenang  menetapkan  APBD  bersama  dengan  gubernur,  bupati  atau walikota  (pasal 18 huruf e),  dan melaksanakan pengawasan terhadap pelaksanaan APBD  (Pasal  18  huruf  f  angka  3).  Selanjutnya  DPRD  punya  hak  mengajukan
anggaran belanja DPRD (Pasal 19 huruf g). Hak DPRD di Pasal 19 (g) ini kemudian banyak  diselewengkan  sehingga  mengantarkan  banyak  anggota  DPRD  terjerat kasus hukum  karena dugaan korupsi.  Hak budget DPR atau DPRD ini timbul guna mencegah  terjadinya  pengenaan  pungutan  terhadap  rakyat  dan  penggunaan anggaran  tanpa  persetujuan  rakyat,  termasuk  hal-hal  yang  akan  menimbulkan penyalahgunaan anggaran yang  tidak bertalian dengan kepentingan  rakyat (Manan 2001, hlm 88).  Pada dasarnya Bagir Manan  menekankan bahwa hak budget tidak sekedar hak menetapkan anggaran, melainkan termasuk di dalamnya hak menolak anggaran  dan  hak  mengawasi  pelaksanaan  anggaran.  Bahkan  intinya,  hak  budget adalah hak pengawasan.
UU  No.  32  tahun  2004  masih  menjadikan  DPRD    sebagai  lembaga  penentu kebijakan  daerah,  yakni  memberi  persetujuan  atas  beberapa  agenda  penting daerah,  seperti    persetujuan  terhadap  rencana  kerjasama  internasional,  dan terhadap  rencana  kerjasama  antardaerah    maupun  dengan  pihak  ketiga  yang membebani  masyarakat  dan  daerah. Sehingga  pemerintah  daerah  harus  selalu berkonsultasi dengan DPRD mengenai keputusan-keputusan kebijakan daerah yang penting. UU  No.  32  tahun  2004  juga  memperbaiki  kinerja  DPRD  sebagai  lembaga perwakilan  rakyat  yang  anggotanya  dipilih  melalui  pemilu.  Upaya  memposisikan DPRD  sebagai  lembaga  representasi    diatur  di  pasal  45  (7)  yang  menegaskan bahwa  anggota  DPRD  punya  kewajiban  untuk  memberikan  pertanggungjawaban atas  tugas  dan  kinerjanya      sebagai  wujud  tanggung  jawab  moral  dan  politis terhadap daerah pemilihannya. Anggota DPRD juga diwajibkan untuk mendahulukan kepentingan  negara  di  atas  kepentingan  pribadi,  kelompok  dan  golongan  (ayat  6). Harus diakui bahwa selama ini telah terbangun opini anggota DPRD seringkali lebih mengutamakan  kepentingan  diri  sendiri  dan telah  melupakan  rakyat.  Perbaikan
berikutnya  berkaitan  dengan  pengaturan    hak  keuangan  DPRD  menjadi  lebih  baik. Pasal  44  (2)    UU  No.  32  tahun  2004  mengatur  bahwa  kedudukan  protokoler  dan keuangan pimpinan dan anggota DPRD diatur dalam Peraturan Pemerintah, sebagai tindak  lanjut  telah  terbit  PP  No.  37  tahun  2006  tentang  Kedudukan  Protokoler  Dan Keuangan DPRD, meski dalam waktu singkat diubah dengan PP No. 21 tahun 2007. Sementara  dalam  UU  No.  22  tahun  1999  disebutkan  diatur  dalam  peraturan    tata tertib  DPRD.  Meski  demikian  pemerintah  mengaturnya  dengan  peraturan pemerintah,  yakni  PP  No.  10  tahun  2000  tentang  Kedudukan  Protokoler  dan Keuangan Pimpinan dan Anggota DPRD yang kemudian dibatalkan oleh Mahkamah Agung pada tanggal 27 Desember 2002 karena ada ajuan uji materi oleh  Anggota DPRD  Sumatera Barat. Selanjutnya, tindak lanjut putusan MA, diterbitkan   PP No. 24 Tahun 2004 sebagai pengganti PP No. 110 tahun 2000.
UU No. 32 tahun 2004 juga mengenalkan badan kehormatan DPRD sebagai alat kelengkapan DPRD yang dalam UU No.22 tahun 1999 tidak ada.  Dengan tugas (pasal 48) sebagai berikut:
1.  Mengamati, mengevaluasi disiplin, etika, dan moral  anggota DPRD dalam rangka  menjaga  martabat  dan  kehormatan  sesuai  dengan  kode  etik DPRD;
2.  Meneliti  dugaan  pelanggaran  yang  dilakukan  anggota  DPRD  terhadap peraturan tata tertib dan kode etik DPRD serta sumpah/janji;
3.  Melakukan  penyelidikan,  verifikasi,  dan  klarifikasi  atas  pengaduan pimpinan DPRD, masyarakat dan/atau pemilih;
4.  Menyampaikan  kesimpulan  atas  hasil  penyelidikan,  verifikasi,  dan klarifikasi  atas  pengaduan  pimpinan  DPRD,  masyarakat  dan/atau  pemilih sebagai rekomendasi untuk ditindaklanjuti oleh DPRD. Dalam Penjelasan
disebutkan  bahwa  yang  dimak sud  dengan  “tindak  lanjut”  adalah pemberian  sanksi  apabila  terbukti  adanya  pelanggaran  atau  rehabilitasi nama baik apabila tidak terbukti ada pelanggaran.
Pergeseran  kewenangan  DPRD  yang  semula  sangat  besar  di  UU  No.  22 tahun  1999  menjadi  terbatas  di  UU  No.  32  tahun  2004  adalah  sejalan  dengan paradigma  pemerintahan  daerah  yang  dianut  di  UU  No.  32  tahun  2004.  Bahwa prinsip  negara  kesatuan  menghendaki  daerah  adalah  bagian  dari  negara, karenanya untuk mengembalikan semangat desentralisasi dalam kerangka menjaga keutuhan  NKRI  adalah  dengan  merevisi  UU  No.  22/1999,  khususnya  pasal-pasal tertentu  yang  menimbulkan  bahaya  desintegrasi,  harus  diakui  di  UU  No.  22  tahun 1999  pengawasan  pemerintah  pusat  sangat  lemah.  Begitupun  pengawasan  oleh provinsi  terhadap  kabupaten/kota  juga  sangat  lemah  karena  menurut  UU  No.  22 tahun  1999  gubernur  bukan  lagi  atasan  bupati/walikota.  Dikuatirkan  desentralisasi dengan  UU  No.  22  tahun  1999  berakibat  desintegrasi  bangsa  karena  melahirkan otonomi yang membuat pemerintah pusat kehilangan kendali.
Secara  umum  revisi  UU  No.  22  tahun  1999  menjadi  UU  No.  32  tahun  2004 oleh  banyak  pihak  dinilai  sebagai  upaya  resentralisasi  atas  hak-hak  politik  yang dimiliki daerah yang diatur dalam UU No. 22 tahun 1999. Syarif Hidayat ( Kompas , 16 Juli  2005)  mengatakan  bahwa  di  UU  No.32  tahun  2004  terjadi  perubahan  yang cukup  mendasar  mengenai  pembagian  kewenangan  pusat-daerah,  yakni  kembali dilakukan  resentralisasi  dari  kewenangan  menjadi  urusan  pemerintahan.  Ia menambahkan,  bahwa  dalam  UU  No.  32  tahun  2004  status  dekonsentrasi dihidupkan kembali seperti UU No.5 tahun 1974, padahal di UU No. 22 tahun 1999 dekonsentrasi  itu  mulai  dikurangi.  Dekonsentrasi  sama  saja  memperkuat  posisi pemerintah pusat di daerah.
Bentuk penguatan peran pusat dapat dilihat antara lain dari pasal-pasal yang mengatur  tugas  gubernur  sebagai  wakil  pemerintah.  Pasal  37  (2)  UU  No.  32/2004 menyatakan bahwa gubernur sebagai wakil pemerintah bertanggung jawab kepada presiden.  Pasal  38  huruf  (a)  menyatakan  sebagai  wakil  pemerintah  gubernur mempunyai  tugas  dan  wewenang  melakukan  pembinaan  dan  pengawasan penyelenggaraan  pemerintahan  daerah  kabupaten/kota.  Berikutnya,  yang  semula tidak  diatur  oleh  UU  No.  22  tahun  1999  tetapi  diatur  oleh  UU  No.  32  tahun  2004 adalah:  (1)  menempatkan  kabupaten/kota  dalam  hirarkhi  di  bawah  provinsi;  (2) pengendalian  struktur  organisasi  dan  tata  kerja  (SOTK)  dilakukan  oleh  pemerintah untuk  provinsi,  dan  oleh  gubernur  untuk  kabupaten/kota;  (3)  pengangkatan sekretaris  daerah  oleh  presiden/gubernur  dan  tidak  melalui  persetujuan  DPRD;  (4) kepala  daerah  tidak  bertanggung  jawab  kepada  DPRD,  melainkan  kepada pemerintah; (5) rancangan perda APBD dievaluasi oleh mendagri/gubernur.
Warsito Utomo (2006, hlm. 87) menyebutkan paling tidak ada tujuh pokok isu strategis atas revisi UU No. 22 tahun 1999 menjadi UU No. 32 tahun 2004 sebagai berikut:
“ Pertama ,  perubahan  kedudukan  kabupaten  dan  kota,  yang  dahulu ditentukan  berdiri  sendiri  dan  tidak  dalam  hierarki,  menjadi  ditentukan sebagai  bagian  dari  provinsi. Kedua ,  perubahan  kedudukan  DPRD  yang dahulu  sebagai  badan  legislatif,  saat  ini  didudukkan  sebagai  unsur pemerintahan  daerah. Ketiga ,  pemilihan  kepala  daerah  secara  langsung akan  menjadikan  DPRD  sebagai  penonton  bukan  penentu. Keempat , RAPBD  kabupaten  dan  kota  yang  dapat  “dianulir”  oleh  tingkat  propinsi. Kelima, Badan  Perwakilan  Desa  (BPD)  yang  dahulu  dianggap  sebagai “DPRD Desa” ditentukan sebagai Badan Permusyawaratan Desa. Keenam, dahulu  telah  ditentukan  11  (sebelas)  urusan  yang  diserahkan  kepada kabupaten  dan  kota,  saat  ini  hanya  ditentukan  adanya  urusan  wajib  dan urusan  pilihan,  dan  penyerahannya  pun  harus  memenuhi  persyaratan tertentu. Ketujuh ,  jabatan  sekretaris  desa  adalah  merupakan  jabatan Pegawai  Negeri  Sipil  (PNS).  Dengan  tujuh  isu  strategis  tersebut,  tidak mengherankan  apabila  menumbuhkan  rumor  adanya  resentralisasi,
pengingkaran  desentralisasi/otonomi,  pembongkaran  demokrasi  lokal, pengkotakan DPRD, dan sebagainya.” (Warsito Utomo, 2006, hlm. 87)

## C. PENUTUP
Kekuasaan  DPRD  yang  semakin  besar  sejak  otonomi  daerah  diberlakukan dimaksudkan  agar  dimanfaatkan  untuk  meningkatkan  kesejahteraan  masyarakat, pelayanan umum, dan daya saing daerah. Namun kewenangan DPRD yang  sangat besar    di  UU  No.  22  tahun  1999  tidak  dimanfaatkan  dengan  baik,  justru memunculkan kejadian abuses of powers melalui fungsi pengawasan yang berakibat pemerintahan daerah berjalan tidak efektif, yakni  ditandai meningkatkan hubungan kolutif ataupun eskalasi ketegangan DPRD-kepala daerah yang di beberapa daerah berujung pemakzulan kepala daerah.
Di  UU  32  tahun  2004  eksplisit  disebutkan  bahwa  fungsi    DPRD  adalah legislasi,  budgeting  dan  pengawasan  yang  dijalankan dalam  kerangka  representasi rakyat  daerah.  Melalui  fungsi  legislasi,  budgeting  dan  pengawasan  maka  DPRD punya  ruang  untuk  membuat  rancangan  peraturan  daerah  (hak  inisiatif),  menilai anggaran  daerah,  dan  melakukan  pengawasan  pemerintahan  daerah.  Untuk melaksanakan  ketiga  fungsi  tersebut,  DPRD  dilengkapi  dengan  modal  dasar  yang cukup  besar  dan  kuat,    berupa  pemberian  tugas  dan  wewenang  DPRD,  alat-alat kelengkapan DPRD, dan hak interpelasi, hak angket dan hak menyatakan pendapat. Memang    di  bawah  UU  No.  32  tahun  2004    semangat unitarian  state kembali dikuatkan,  di  mana  di  kebanyakan  negara  kesatuan  dianut  pemencaran kewenangan  adalah  milik  eksekutif  (presiden),  dan  perda  adalah  turunan  dari kebijakan  pusat.  Dalam  konteks  ini,  di  UU  No.  32  tahun  2004  untuk  perda  tertentu sebelum disahkan harus dievaluasi terlebih dahulu oleh pemerintah pusat, sehingga
ketentuan ini dinilai  mereduksi fungsi-fungsi DPRD (legislasi dan budgeting). Meski fungsi  DPRD  tersebut  lalai  dikerjakan  dengan  baik  untuk  meningkatkan kesejahteraan  rakyat  pada  masa  UU  No.  22  tahun  1999,  yang  ketika  itu  DPRD diakui  sebagai  badan  legislatif  daerah  yang  mempunyai  kewenangan  jauh  lebih besar  dibandingkan  periode  saat  ini.  Sebaliknya,  sejumlah  kasus  korupsi  anggota DPRD  di  berbagai  daerah  terus  diungkap  dan  diputus  bersalah.  Diawali  dengan vonis penjara yang dijatuhkan Majelis Hakim Pengadilan Negeri Padang, Sumatera Barat kepada 43 dari 55 anggota DPRD Sumatera Barat  karena  melakukan tindak pidana  korupsi  APBD  tahun  2002  senilai  Rp  5,9  miliar,    maka  seperti  bola  salju ditemukan di daerah lain, antara lain di Padang, Payakumbuh, Banda Aceh, Ciamis, Kabupaten  Garut,  Bandar  Lampung,  Palembang,  Singkawang,  Kabupaten Pontianak,  dan  Kalimantan  Timur  ( Kompas ,    9    September  2004  dan  16-12-2004).
Sementara di Jawa Tengah beberapa kasus korupsi APBD dituduhkan pada DPRD Kota Surakarta, Karanganyar, Kota Semarang, Kudus, Banyumas, Sragen, dan Pati ( Kompas , 21 Desember 2004)
Lemahnya kinerja DPRD bukan semata diakibatkan oleh adanya pergeseran posisi  DPRD di UU No. 32 tahun 2004 yang (oleh anggota DPRD)  dilihat  sebagai pemangkasan  kewenangan  sehingga  DPRD  tidak  bisa  maksimal  melaksanakan fungsinya,  namun  karena  lemahnya  kapasitas  anggota  DPRD.  Banyak  kajian menunjukkan  akibat  sumber  daya  dan  kemampuan  penyusunan  peraturan  daerah yang  rendah  dari  komisi  dan  sekretariat  dewan  sebagai supporting  staff ,  maka hampir tidak ada raperda berasal dari inisiatif DPRD. Para anggota DPRD juga  tidak memenuhi  janji-janji  politisnya  untuk  meningkatkan  kesejahteraan  rakyat  dengan telah  menyetujui  anggaran  daerah  yang  belum  berpihak  pada  kepentingan  rakyat.
Bhkan  a nggaran  daerah  sering  pula  tertunda  karena  keterlambatan  DPRD  untuk menyetujuinya

## DAFTAR RUJUKAN
“Desentralisasi 2006: Membedah Reformasi Desentralisasi di Indonesia”. Ringkasan Laporan. Usaid-DRSP, Jakarta, Agustus 2006. http://www.drsp- usaid.org/publications/index.cfm?fuseaction=throwpub&ID (Diakses  pada  tanggal  4 Februari 2010)
Dwipayana,  AA  GN  Ari. ” Arah  Dan  Agenda  Reformasi  DPRD:  Memperkuat Kedudukan  dan  Kewenangan  DPRD”.  DRSP-Usaid,  Jakarta,  2008 . http:// www.drsp-usaid.org/publications/index.cfm?fuseaction=throwpub... (Diakses  pada tanggal 4 Februari 2010 )
Hoessein,  Bhenyamin.  ”Perspektif  Jangka  Panjang  Desentralisasi  Dan  Otonomi Daerah”, Makalah . Disajikan  pada  Diskusi  Kebijakan  Desentralisasi  dan Otonomi  Daerah  Dalam  Jangka  Panjang.  Direktorat  Pengembangan  Otonomi Daerah-BAPPENAS Jakarta, 27 November 2002.
Hoessein, Bhenyamin. ”Kebijakan Desentralisasi”. Jurnal Administrasi Negara. Vol. I, No. 02 (2002)
Jaweng, Robert Endi. ”Posisi DPRD Dalam UU Parlemen yang Baru”. Harian Jurnal Indonesia , 18 Agustus 2009
Manan, Bagir. Menyongsong Fajar Otonomi Daerah . Yogyakarta, PSH-FH UII, 2001.
”Pokok-Pokok  Pikiran  Asosiasi  DPRD  Kabupaten  Seluruh  Indonesia  (ADKASI) Terhadap RUU Susunan Dan Kedudukan MPR, DPR, DPD, DAN DPRD”. 17 Juli  2009.  http:// www.adkasi.org/.../POKOK  PIKIRAN  ADKASI-SUSDUK.doc (Diakses pada tanggal 4 Februari 2010,  jam 21.15 )
Utomo, Warsito. Administrasi Publik Baru Indonesia: Perubahan Paradigma dari Administrasi Negara ke Administrasi Publik . Yogyakarta, Pustaka Pelajar. 2006.
Kompas ,  22 Juli 2002
Kompas, 23 September 2002;
Kompas, 23 Nopember 2002
Kompas , 18 September 2004
Kompas, 16 Desember 2004
Kompas, 21 Desember 2004
Kompas , 16 Juli 2005
Kompas , 8 Agustus 2009