## IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PEMBERIAN HAK GUNA USAHA

## Janri Wolden Halomoan Sirait
Program Studi Magister Ilmu Administrasi Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Riau Kampus Bina Widya Jl. H.R. Soebrantas, Km. 12,5 Panam Pekanbaru
Abstract: Policy Implementation for Giving Cultivate Right. This study aims to determine Policy Implementation for Giving Cultivate Right the National Land Agency Regional Office of Riau Province. This research is a descriptive study with qualitative approach. Informants in this study are the people who play a role in the administration of leasehold in the Regional Office of Riau Province National Land Agency. Data collection technique were interview, observation and documentation. The results of this study showed that the implementation of the policy of granting rights to cultivate the Nasioanal Land Agency Regional Office of Riau province has not gone up, meaning that implementation is happening in the field is still not effective. Still the presence of companies that do not have the right to cultivate while they have been operating.
Keywords: policy implementation, Cultivation Rights
Abstrak: Implementasi Kebijakan Pemberian Hak Guna Usaha. Penelitian ini bertujuan untuk mengetahui Implementasi Kebijakan Pemberian Hak Guna Usaha oleh Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional Provinsi Riau. Jenis penelitian ini adalah Penelitian deskriptif den- gan pendekatan kualitatif. Informan dalam penelitian ini adalah orang orang yang berperan dalam Pemberian Hak Guna Usaha pada Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional Provinsi Riau. Teknik pengumpulan data adalah wawancara, observasi dan dokumentasi. Hasil penelitian ini menunjukkan bahwa implementasi kebijakan pemberian hak guna usaha pada Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasioanal Provinsi Riau belum berjalan dengan maksimal, artinya implemen- tasi yang terjadi dilapangan masih belum berjalan efektif. Masih terdapatnya perusahaan-perusa- haan yang belum memiliki hak guna usaha sementara mereka telah beroperasi.
Kata kunci: implementasi kebijakan, hak guna usaha
PENDAHULUAN Kegiatan usaha perkebunan merupak- an suatu usaha yang membutuhkan tanah yang sangat luas, sehingga tidak mengher- ankan jika usaha perkebunan dalam termi- nologi hukum agraria merupakan kategori penggunaan hak atas tanah yang sifatnya Hak Guna Usaha. Pola penggunaan atau penguasaan hak atas tanah yang sifatnya Hak Guna Usaha merupakan hak atas tanah yang bersifat sekunder, karena kedudukan- nya berada di bawah hak milik atas tanah. Selain itu, dalam penggunaan pola Hak Guna Usaha atas perkebunan salah satu
syaratnya adalah luas tanah di atas lima hek- tar dan memiliki modal serta penggunaan teknologi yang tinggi dalam usaha peng- gerak dari usaha perkebunan tersebut. Hak Guna Usaha (HGU) sebagai salah satu hak atas tanah yang bersifat primer yang  memiliki  spesifikasi-spesifikasi  ter- tentu.  Spesifikasi  dimaksud  adalah  bahwa tanah yang dapat diberi HGU adalah tanah negara yang peruntukannya adalah bagi usaha pertanian, perikanan, perkebunan dan peternakan. Harus diperhatikan pula bahwa, “tanah Negara yang dapat diberikan HGU” adalah: pertama, tanah Negara sebagai ka-
Janri Wolden Halomoan Sirait, Implementasi Kebijakan Pemberian Hak Guna Usaha
wasan hutan yang dalam kategori hutan produksi (bukan hutan lindung dan hutan konservasi) yang kemudian dialihkan sta- tusnya dari hutan produksi menjadi lahan yang dapat dijadikan perkebunan, pertanian, perikanan dan peternakan. Kedua, apabila keinginan investor untuk menginvestasikan modalnya dalam sektor perkebunan berada diatas lahan atau tanah yang telah dikua- sai dengan hak tertentu, harus dilakukan pelepasan hak kepada Negara disertai per- mohonan pemilikan hak. Apabila alas hak yang melekat pada tanah dimaksud adalah hak milik, maka harus dilakukan dengan pengadaan tanah (tanaman dan/atau ban- gunan di atasnya) dengan ganti kerugian yang dibebankan pada pemohon HGU. Dasar utama pemberian HGU bagi investor adalah peruntukan tanah pada saat penga- juan izin investasi (baik secara lintas sek- toral maupun yang bersifat sektoral). Izin investasi, baik yang sektoral maupun lintas sektoral, membutuhkan koordinasi antar in- stansi Pemerintah Pusat dengan Pemerin- tah Daerah. Meskipun peran koordinasi ini merupakan mainstream prosedur kegiatan penanaman modal, akan tetapi juga sebagai faktor penunjang yang menentukan sukses tidaknya penanaman modal dan sebagai pa- rameter untuk mengukur tingkat kepercay- aan investor dalam menanamkan modalnya di Indonesia.
Pembangunan sektor perkebunan se- bagai bagian integral dari pembangunan nasional mempunyai peranan yang penting bagi pertumbuhan ekonomi, hal ini disebab- kan fungsinya sebagai penghasil devisa, pe- masok bahan baku bagi industri dalam neg- eri serta sebagai penyedia lapangan kerja. Dalam rangka memberikan kepastian hu- kum pada sektor pembangunan perkebunan terutama dibidang pertanahan diperlukan adanya hak atas tanah yang memberikan kewenangan kepada pemegang hak untuk menguasai  dan  mengusahakan  secara  fisik tanah yang diberikan hak tersebut. Adapun hak atas tanah yang dapat mengakomodir bi- dang pembangunan perkebunan adalah Hak Guna Usaha. Namun disisi lain perkemban-
gan sekarang ini tanah-tanah perkebunan yang telah dilekati dengan Hak Guna Usaha banyak diklaim bahkan diduduki oleh ma- syarakat dengan alasan-alasan tertentu yang menimbulkan problema tersendiri dalam rangka mengelola tanah perkebunan. Den- gan adanya klaim dari masyarakat terhadap kebijakan pemberian hak guna tanah oleh Badan Pertahanan Nasional, maka perlu dikaji bagaimana implementasi kebijakan pemberian hak guna tanah dan faktor-faktor apakah yang mempengaruhinya?.
Menurut Grindle dalam Solichin (2005), implementasi kebijakan sesung- guhnya bukanlah sekedar bersangkut paut dengan mekanisme penjabaran keputusan- keputusan politik ke dalam prosedur-prose- dur rutin lewat saluran-saluran birokrasi, melainkan lebih dari itu, ia menyangkut masalah konflik, keputusan dan siapa yang memperoleh apa dari kebijakan. Oleh karena itu tidak terlalu salah jika dikatakan imple- mentasi kebijakan merupakan aspek yang penting dari keseluruhan proses kebijakan. Sebaik apapun sebuah kebijakan tidak akan ada manfaatnya bila tidak dapat diterapkan sesuai dengan rencana. Penerapan adalah suatu proses yang tidak sederhana. Perlu disadari bahwa dalam melak- sanakan implementasi suatu kebijakan tidak selalu berjalan mulus. Banyak faktor yang dapat mempengaruhi keberhasilan suatu implementasi kebijakan. Untuk menggam- barkan secara jelas variabel atau faktor- faktor yang berpengaruh penting terhadap implementasi kebijakan publik serta guna penyederhanaan pemahaman, maka akan digunakan model-model implementasi kebi- jakan. Terdapat banyak model implementasi menurut para ahli, diantaranya model imple- mentasi kebijakan publik menurut George Edward III dalam Widodo (2010) terdapat empat faktor yang mempengaruhi keberhas- ilan atau kegagalan implementasi kebijakan antara lain:faktor komunikasi, sumberdaya, disposisi dan struktur birokrasi.
a. Komunikasi Komunikasi diartikan sebagai “pros- es penyampaian informasi komunikator
kepada komunikan”. Informasi mengenai kebijakan publik perlu disampaikan kepada pelaku kebijakan agar para pelaku kebijakan dapat mengetahui apa yang harus mereka persiapkan dan lakukan untuk menjalankan kebijakan tersebut.
b.   Sumber Daya Sumberdaya mempunyai peranan penting dalam implementasi kebijakan. Sumberdaya tersebut meliputi sumber daya manusia, sumber daya anggaran, dan sum- ber daya peralatan dan sumber daya ke- wenangan. c.  Disposisi Pengertian disposisi dikatakan sebagai “kemauan, keinginan dan kecenderungan para pelaku kebijakan untuk melaksanakan kebijakan tadi secara sungguh-sungguh se- hingga apa yang menjadi tujuan kebijakan dapat diwujudkan”.
d. Struktur Birokrasi Ripley dan Franklin dalam Winarno (2005) mengidentifikasi enam karakteristik birokrasi sebagai hasil pengamatan terhadap birokrasi di Amerika Serikat, yaitu:
1)  Birokrasi diciptakan sebagai instru- men dalam menangani keperluan- keperluan publik ( public affair).
2)  Birokrasi merupakan institusi yang dominan dalam implementasi kebi- jakan publik yang mempunyai ke- pentinganyang berbeda-beda dalam setiap hierarkinya.
3)  Birokrasi mempunyai sejumlah tu- juan yang berbeda.
4)  Fungsi birokrasi berada dalam ling- kungan yang kompleks dan luas.
5) Birokrasi mempunyai naluri ber- tahan hidup yang tinggi dengan be- gitu jarang ditemukan birokrasi yang mati.
6)  Birokrasi bukan kekuatan yang ne- tral dan tidak dalam kendali penuh dari pihak luar.
Penelitian ini bertujuan untuk men- getahui implementasi kebijakan pemberian hak guna atas tanah dan faktor-faktor yang mempengaruhinya.

## METODE
Metode dalam penelitian ini adalah metode penelitian deskriptif kualitatif, yak- ni menggambarkan atau menjelaskan suatu keadaan, data, status fenomena berdasarkan fakta-fakta yang ada. Informan penelitian adalah:
1.  Kepala Bidang Hak Tanah dan Pendaft- aran Tanah Kantor Wilayah Badan Per- tanahan Nasional Provinsi Riau,
2. Kepala Seksi Penetapan Hak Tanah Badan Hukum,
3. Kepala Dinas Perkebunan Provinsi Riau,
4.  Kepala Dinas Kehutanan Provinsi Riau,
5. pihak perusahaan pemilik izin Hak Guna Usaha di Provinsi Riau.
Teknik pengumpulan data dalam penelitian ini adalah observasi, wawancara dan dokumentasi. Setelah data penelitian selesai dikumpulkan, kemudian dianalisis menggunakan metode deskriptif dengan menguraikan data-data dan fakta yang di- peroleh. Untuk selanjutnya dianalisis se- cara kualitatif mulai dari pengumpulan data, penyajian data, reduksi data dan penarikan kesimpulan.

## HASIL
Implementasi kebijakan pemberian hak guna usaha wilayah Kantor Badan Per- tanahan Nasional Provinsi Riau sering di- anggap hanya merupakan pelaksanaan dari apa yang telah diputuskan oleh legislatif atau para pengambil keputusan, seolah-olah tahapan ini kurang berpengaruh. Akan tetapi dalam kenyataannya, tahapan implementasi menjadi begitu penting karena suatu kebi- jakan tidak akan berarti apa-apa jika tidak dapat dilaksanakan dengan baik dan benar. Dalam Pemberian Hak Guna Usaha prose- durnya adalah mengurus izin pelepasan ka- wasan hutan terlebih dahulu, kemudian apa- bila disetujui pemohon melanjutkan untuk mengurus izin lokasi, selanjutnya mengurus AMDAL sebagai prasyarat untuk mendapat- kan Izin Usaha Perkebunan (IUP). Setelah Izin Usaha Perkebunan (IUP) diterbitkan, perusahaan atau pemohon harus mengaju-
Janri Wolden Halomoan Sirait, Implementasi Kebijakan Pemberian Hak Guna Usaha kan izin pembukaan lahan atau land clear- ing dan dapat segera beroperasi sejalan dengan permohonan HGU kepada BPN. Secara garis besar, peneliti membagi prose- dur perizinan ini menjadi 4 tahap yaitu izin pelepasan kawasan hutan, izin lokasi, izin usaha perkebunan serta Izin HGU dengan uraian sebagai berikut:

## Izin Pelepasan Kawasan
Hutan Pada PP No 10 tahun 2010 tentang Tata Cara Perubahan Peruntukan dan Fung- si Kawasan Hutan menyebutkan bahwa pelepasan kawasan hutan adalah perubahan peruntukan kawasan hutan produksi yang dapat dikonversi menjadi bukan kawasan hutan. Pelepasan kawasan hutan ini tidak akan diproses pada provinsi yang luas huta- nnya kurang dari 30% kecuali dengan cara tukar menukar kawasan hutan. Pelepasan kawasan hutan dilakukan untuk kepentin- gan pembangunan di luar kegiatan kehu- tanan, yaitu seperti untuk transmigrasi dan untuk perkebunan. Permohonan pelepasan kawasan hutan diajukan pemohon kepada Menteri Kehutanan.  Persetujuan prinsip pelepasan kawasan hutan adalah  pernyataan tertulis dari Menteri yang berisi  persetujuan atas  permohonan  pelepasan kawasan hu- tan untuk digunakan bagi pembangunan di luar kegiatan kehutanan.Persetujuan prinsip diberikan untuk jangka waktu paling lama 1(satu) tahun sejak diterbitkan dan dapat diperpanjang 2 (dua) kali masing-masing paling lama 6 bulan. Dalam jangka waktu berlakunya persetujuan prinsip pemohon dilarang melakukan kegiatan di kawasan hutan kecuali dispensasi dari Menteri.  Apa- bila telah menyelesaikan tata batas kawasan hutan dan mengamankan kawasan hutan dan dituangkan dalam berita acara dan peta hasil tata batas yang ditandatangani panitia tata batas kawasan. Menteri dapat menerbit- kan Keputusan Pelepasan Kawasan Hutan yang dimohon.  Selanjutnya dapat diterbit- kan Sertifikat Hak Atas Tanah. Semua pihak yang menggunakan kawasan hutan harus seizin Menteri Kehutanan.  Dalam pelak-
sanaannya, sesuai UU No. 5 Tahun 1990, khususnya untuk kawasan konservasi, ta- man nasional, dan cagar alam, diawasi oleh Dirjen PHKA bersama balai-balainya, sep- erti BKSDA dan Balai Taman Nasional. Sementara untuk hutan lindung dan hutan produksi diawasi oleh gubernur dan Bupati. Pelaksanaannya diatur dalam tata guna hu- tan kesepakatan (TGHK), dan yang mem- buat ini adalah daerah. Hasil wawancara peneliti dengan ke- pala bidang hak tanah dan pendaftaran ta- nah BPN Provinsi Riau menjelaskan bahwa prosedur pelepasan kehutanan itu sudah jelas dan mempunyai tujuan yang jelas yaitu untuk meningkatkan nilai tambah suatu ka- wasan hutan melalui kegiatan pemanfaatan lahan dengan pembangunan perkebunan sawit di kawasan tersebut. Untuk prosedur perizinan pelepasan kawasan hutan pemo- hon harus memenuhi persyaratan adminis- trasi maupun rekomendasi teknis, selanjut- nya rekomendasi dari Gubernur Provinsi Riau kemudian melalui pertimbangan teknis dari Dinas kehutanan Provinsi Riau. Per- mintaan konversi hutan untuk kepentingan pembangunan perkebunan terus  mengalami peningkatan yang pesat, sehingga  mengaki- batkan luas hutan konversi terus mengalami penurunan.
Selanjutnya hasil wawancara dengan kepala seksi penetapan hak tanah Badan Hukum BPN Provinsi Riau dapat disimpul- kan bahwa implementasi di lapangan tidak sesuai dengan prosedur yang berlaku, seba- gian perusahaan perkebunan tetap melaku- kan penanaman meskipun SK pelepasan ka- wasan dari menteri kehutanan belum terbit. Hal ini bertentangan dengan UU kehutanan dan UU perkebunan. Dimana dalam UU no.41 tahun 1999 tentang kehutanan berbu- nyi: perkebunan sawit yang belum memiliki izin dari kehutanan sudah menguasai ka- wasan hutan produksi dan melanggar pasal 50 ayat 3 huruf (a) dan (b), diancam huku- man pidana paling lama 10 tahun dan denda paling banyak 5 Milyar. Banyak temuan di Provinsi Riau, perusahaan skala besar di- mana rekomendasi pembukaan hutan untuk
areal perkebunan yang tidak dilengkapi izin Menteri Kehutanan padahal kepala daerah hanya (bisa) memberikan rekomendasi, se- mentara perizinan untuk pembukaan hutan ada pada Kementerian Kehutanan.  Modus yang digunakan adalah membabat hutan untuk kebun sawit skala besar, tanpa ter- lebih dulu meminta izin pinjam pakai atau pelepasan kawasan hutan dari Kementerian Kehutanan.
Izin Lokasi Izin Lokasi adalah izin yang diberikan kepada perusahaan untuk memperoleh ta- nah yang diperlukan dalam rangka penana- man modal yang berlaku pula sebagai izin pemindahan hak, dan untuk menggunakan tanah tersebut guna keperluan usaha pena- naman modalnya. Izin lokasi yang telah be- rakhir dapat diperpanjang. Permohonan perpanjangan izin Tersebut harus diajukan selambat-lambatnya 10 hari kerja sebelum habis jangka waktu izin lokasi berakhir dis- ertai dengan alasan perpanjanganya. Permo- honan izin lokasi hanya boleh diajukan bila syarat perolehan tanah sudah lebih dari 50 % areal yang dicadangkan.  Perpanjangan izin lokasi hanya diperbolehkan satu kali untuk periode 12 bulan.
Prosedur perizinan izin lokasi dari wawancara dengan Kasi Penetapan Hak Ta- nah berdasarkan Peraturan Menteri Agraria/ Kepala Badan Pertanahan Nasional No 2 Ta- hun 1999 tentang Izin Lokasi, dimana Izin lokasi yang terletak di kawasan HPK harus terlebih dahulu mendapatkan pelepasan ka- wasan hutan dari Menteri Kehutanan. Tetapi banyak perusahaan yang tanpa izin pelepas- an kawasan hutan tetapi sudah beroperasi. Dengan alasan mereka menanam sawit ter- lebih dahulu, kalau masalah izin bisa di urus belakangan, dan ini menyalahi peraturan yang berlaku. Pemerintah harus lebih tegas menindak pelanggar hukum dan mengang- kat masalahnya kepengadilan dan menuntut pelanggar kebijakan tersebut untuk bertang- gung jawab, dan pemerintah harus transpar- an dalam mengelola hutan dan mengeluar- kan izin lokasi. Pemerintah harus mempub-
likasikan pemberian izin dan Hak Guna Usaha kepada masyarakat khususnya ma- syarakat adat yang ada dikawasan pemban- gunan perkebunan agar masyarakat paham dan ikut mengawasi pemberian izin terse- but, karena izin lokasi merupakan langkah awal terjadinya illegal konversi (alih fungsi lahan). AMDAL adalah  kajian mengenai dampak besar dan penting suatu usaha dan/ atau kegiatan yang direncanakan pada ling- kungan yang diperlukan bagi proses pen- gambilan keputusan tentang penyelengga- raan usaha dan/atau kegiatan. Kepengurusan AMDAL cenderung asal-asalan saja, tanpa benar-benar memperhatikan kelestarian lingkungan sekitar. Mempercepat pembua- tan AMDAL tanpa perlu melakukan verifi- kasi mendalam terhadap kondisi kelayakan lingkungan atau memanipulasi data dampak terhadap lingkungan. Asalkan AMDAL nya telah ada dan perusahaan dapat memban- gun kebun sawitnya walaupun mereka harus mengabaikan aspek lingkungan dan kesela- matan masyarakat disekitar.
Dapat dipastikan setiap kegiatan Perkebunan/ Industri yang ada di Provinsi Riau mengeluarkan limbah, baik itu limbah cair, limbah padat maupun emisi sebagai sisa hasil usaha yang dapat menimbulkan degradasi kualitas lingkungan sekitarnya baik secara langsung maupun tidak. Untuk itu diperlukan langkah nyata guna meles- tarikan fungsi lingkungan hidup sehingga hak masyarakat untuk mendapatkan ling- kungan yang baik dan sehat sebagai bagian dari hak asasi manusia dapat terwujud dan juga telah menjadi kewajiaban bagi setiap orang untuk memelihara kelestarian fungsi lingkungan hidup.
Masyarakat juga merasakan bahwa dampak positif dari pembukaan lahan perke- bunan adalah terciptanya lapangan peker- jaan bagi masyarakat yang berada disekitar perkebunan tersebut dan dampak negatifnya adalah limbah industri yang apabila tidak dikelola dengan benar dapat mencemari lingkungan tempat masyarakat sekitar, lim- bah dari perkebunan kelapa sawit ada dua jenis yaitu limbah padat dan limbah cair
Jurnal Ilmu Administrasi Negara, Volume 14, Nomor 2, Januari 2017 : 132-141
limbah cair adalah POME atau Palm Oil Mill Effluent, sedangkan limbah padat ter- diri dari tandan kosong, pelepah, batang dan serat mesocarp.
Izin Usaha Perkebunan (IUP)
Usaha perkebunan yang luas lahan- nya kurang dari 25 ha harus didaftar oleh Bupati/Walikota dan diberikan Surat Tanda Daftar Usaha Budidaya Perkebunan (STD- B).  Untuk luas lahan 25 ha atau lebih wa- jib memiliki Izin.  Izin Usaha Perkebunan (IUP) adalah izin tertulis dari Pejabat yang berwenang (Walikota/Bupati bila di wilayah kota/kabupaten dan Gubernur untuk lintas kabupaten) dan wajib dimiliki oleh peru- sahaan yang melakukan kegatan budidaya perkebunan dan terintegrasi dengan usaha Industri Pengolahan hasil perkebunan.  Khu- sus kelapa sawit harus memenuhi minimal 20% kebutuhan bahan bakunya dari kebun yang diusahakan sendiri.  Perusahaan wajib membangun kebun untuk masyarakat seki- tar minimal 20% dari total luas kebunyang diusahakan. IUP untuk satu perusahan di- berikan batas paling luas 100.000 ha. Waw- ancara dengan kepala Dinas Perkebunan Provinsi Riau, tentang izin usaha perkebu- nan menjelaskan bahwa pada tahap pengu- rusan izin usaha perkebunan ini, banyak ter- jadi permasalahan seperti perusahaan diwa- jibkan untuk membangun kebun masyarakat 20 % dari total keseluruhan luas kebun, teta- pi pada kenyataannya ada perusahaan yang tidak memenuhi kewajibannya tersebut. Dalam draf revisi permentan no. 98 Tahun 2014 tentang pedoman izin usaha perkebu- nan (IUP), disebutkan salah satu syarat bagi masyarakat sekitar yang dinyatakan layak dibangunkan kebun 20% dari perusahaan, adalah bahwa masyarakat dimaksud harus bertempat tinggal di sekitar lokasi IUP-B atau IUP, serta sanggup melakukan penge- lolaan kebun. Syarat ini akan menyulitkan masyarakat lokal yang justru selama ini melakukan pengelolaan kebun dan perta- niannya dengan cara tradisional. Pra syarat yang diajukan dalam draf revisi permentan
ini  kontraproduktif di lapangan, dan akan menjadi alasan perusahaan untuk membata- si atau justru tidak membangun perkebunan untuk masyarakat.
IUP adalah izin tertulis yang wajib dimiliki oleh perusahaan perkebunan untuk dapat melakukan usaha budidaya perkebu- nan dan/ atau usaha industri perkebunan ser- ta usaha diverifikasi lainnya. Pemberian IUP oleh Dinas Perkebunan Provinsi Riau bagi perusahaan perkebunan di Provinsi Riau su- dah dilaksanakan sesuai dengan ketentuan yang terdapat dalam Undang-Undang No- mor 18 Tahun 2004, Permentan Nomor 26/ permentan/OT.140/2/2007, dan peraturan Kepala Dinas Perkebunan Provinsi Riau baik dari sisi prosedur, tata cara dan syarat- syarat permohonan IUP. Proses pemberian IUP juga sudah dilaksanakan secara efektif, hal ini dapat terlihat dari perusahaan perke- bunan yang ada di Provinsi Riau.
Permohonan Hak Guna Usaha (HGU) Kepres No.34 tahun 2003 tentang ke- bijakan Nasional di bidang pertanahan me- nyerahkan sembilan kewenangan pemerin- tah di bidang pertanahan kepada pemerintah Daerah antara lain: pemberian izin lokasi; penyelenggaraan pengadaan tanah untuk kepentingan pembangunan; pemberian izin membuka tanah; perencanaan penggunaan tanah wilayah kabupaten/kota. Perusahaan yang telah memperoleh izin dan setelah se- lesai melaksanakan perolehan hak atas tanah yang telah dibebaskan maka dapat segera mengajukan permohonan HGU. Dari wawancara dengan Kabid Hak dan Pendaftaran Tanah dapat disimpulkan banyaknya permohonan yang telah diberi- kan SK pelepasan kawasan hutan dan izin prinsip pelepasan kawasan hutan, ternyata tidak/belum dimanfaatkan/tidak ditindak lanjuti dengan baik.  Banyak pengusaha yang telah mendapatkan  izin  pelepasan kawasan hutan namun tidak memiliki HGU. Izin pelepasan kawasan hutan yang dike- luarkan tetapi oleh perusahan besar swasta perkebunan sawit tidak dimanfaatkan sesuai sasaran.  Tidak sedikit perusahaan perke-
Janri Wolden Halomoan Sirait, Implementasi Kebijakan Pemberian Hak Guna Usaha
bunan kelapa sawit yang belum memenuhi berbagai syarat dan kewajiban hukum ses- uai aturan yang berlaku. Meskipun begitu ,sebagian besar telah melakukan serang- kaian tindakan operasional dalam rangka pembangunan perkebunan. Misalnya, Hak Guna Usaha (HGU) baru dimiliki oleh peru- sahaan perkebunan setelah kebun dioperasi- kan bertahun-tahun. Perusahaan-perusahaan tersebut hanya bermodal Izin Lokasi dalam membangun kebunnya. Disamping itu, tidak sedikit perusahaan-perusahaan yang belum melaksanakan kewajiban-kewajiban ter- tentu yang dibebankan pada saat pemberian Hak Guna Usaha oleh Badan Pertanahan Nasional (BPN).
Badan Pertanahan Nasional Provisi Riau dengan tegas menekankan bahwa pi- haknya akan melakukan tindakan tegas bagi perusahan-perusahaan yang tidak mengikuti aturan yang ada. Dalam revisi Permentan diberikan batas waktu 2 tahun untuk peru- sahaan menyelesaikan haknya atas tanah, namun masih dimungkinkan beroperasi. Hal ini besar kemungkinan adanya perampasan terhadap hak masyarakat. Seharusnya per- soalan atas hak sudah diselesaikan di de- pan sebelum mulai perusahaan perkebunan beroperasi. Bahkan ada sebagian perusa- haan menunda-nunda pengurusan HGUnya demi menghindari pajak bumi dan bangu- nan, sehingga merugikan pemerintah daerah karena PBB nya tidak masuk ke dalam PAD karena tidak membayar kewajiban perusa- haan kepada Pemda.
Faktor-faktor yang Mempengaruhi Im- plementasi Kebijakan Pemberian Hak Guna Usaha Komunikasi Komunikasi merupakan proses pe- nyampaian informasi dari komunikator kepada komunikan. Sementara itu, komu- nikasi kebijakan berarti merupakan pros- es penyampaian informasi kebijakan dari pembuat kebijakan (policy makers) kepada pelaksana kebijakan ( policy implementors ), Informasi perlu disampaikan kepada pelak- sana kebijakan agar dapat memahami apa
yang menjadi isi, tujuan, arah, kelompok sasaran ( target group ) kebijakan, sehingga pelaku kebijakan dapat mempersiapkan hal-hal apa saja yang berhubungan dengan pelaksanaan kebijakan, agar proses imple- mentasi kebijakan bisa berjalan  dengan efektif serta sesuai dengan tujuan kebijakan itu sendiri. Wawancara dengan Pegawai Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasi- onal Provinsi Riau, menggambarkan bahwa pelaksana lapangan telah mengerti dan pa- ham tentang kebijakan dari atasan. Konsis- tensi informasi tidak terlepas dari kejelasan informasi yang dibuat oleh pembuat kebi- jakan yaitu kementerian kehutanan. Untuk isi kebijakan itu sendiri sudah cukup jelas, hanya saja dalam hal implementasi dilapan- gan perlu adanya penyesuaian-penyesuaian agar dapat berjalan sesuai dengan tujuan dan rencana awal.
Sumber Daya Sumber daya ini mencakup sumber daya manusia, anggaran, fasilitas, informasi dan kewenangan. Implementasi kebijakan tidak akan berhasil tanpa adanya dukungan dari sumber daya manusia yang cukup kual- itas dan kuantitasnya. Kualitas sumber daya manusia berkaitan dengan keterampilan, dedikas, profesionalitas, dan kompetensi di bidangnya, sedangkan kuantitas berkaitan dengan jumlah sumber daya manusia apak- ah sudah cukup untuk melingkupi seluruh kelompok sasaran. Hasil wawancara den- gan Pegawai Kantor Wilayah Badan Perta- nahan Nasional Provinsi Riau disimpulkan bahwa kurangnya SDM dari segi kualitas dan kuantitas membuat penerapan kebijakan Pemberian Hak Guna Usaha tidak maksi- mal, dimana pegawai penempatannya tidak sesuai dengan keahlian ( right man in the right place ) serta kurangnya tenaga pelak- sana kebijakan membuat kebijakan tidak efektif. Sehingga menyebabkan kurangnya sosialisasi yang dilakukan oleh pelaksana kebijakan kepada sasaran tentang prosedur pemberian Hak Guna Usaha.

## Jurnal Ilmu Administrasi Negara, Volume 14, Nomor 2, Januari 2017 : 132-141
Disposisi Kecenderungan perilaku atau karak- teristik dari pelaksana kebijakan berperan penting untuk mewujudkan implementasi kebijakan yang sesuai dengan tujuan atau sasaran. Karakter penting yang harus dimil- iki oleh pelaksana kebijakan adalah keju- juran dan komitmen yang tinggi. Kejujuran mengarahkan implementor untuk tetap be- rada dalam asa program yang telah digaris- kan, sedangkan komitmen yang tinggi dari pelaksana kebijakan akan membuat mereka selalu antusias dalam melaksanakan tugas, wewenang, fungsi, dan tanggung jawab sesuai dengan peraturan yang telah ditetap- kan.  Sikap dari pelaksana kebijakan akan sangat berpengaruh dalam implementasi kebijakan. Apabila implementator memiliki sikap yang baik maka dia akan dapat men- jalankan kebijakan dengan baik seperti apa yang diinginkan oleh pembuat kebijakan, sebaliknya apabila sikapnya tidak mendu- kung maka implementasi tidak akan terlak- sana dengan baik. Wawancara mengenai si- kap pelaksana disini adalah Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional Provinsi Riau menjelaskan bahwa Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional Provinsi Riau sendiri telah mengupayakan menerapkan kebijakan pemberian Hak Guna Usaha sesuai dengan prosedur yang berlaku, dengan komitmen dan kejujuran patugas pelaksana kebijakan. Faktor yang menyebabkan kesulitan dalam penerapan kebijakan secara baik, bahwa di satu sisi birokrasi publik yang memiliki oto- ritas dalam pengambilan keputusan masih terlalu kuat dalam mengoperasikan pemban- gunan, sedangkan di sisi lain posisi tawar masyarakat masih lemah bahkan hampir ti- dak pernah terjalin komunikasi dengan para pemegang keputusan yang sangat menentu- kan kehidupannya. Masukan untuk penera- pan kebijakan hanya berasal dari lingkaran birokrasi dan kelompok kepentingan yang dekat dengan birokrasi tapi hampir sama sekali tidak ada masukan dari masyarakat.
Struktur Birokrasi Struktur organisasi memiliki pengaruh
yang signifikan terhadap implementasi kebi- jakan. Aspek struktur organisasi ini meling- kupi dua hal yaitu mekanisme dan struktur birokrasi itu sendiri. Aspek pertama adalah mekanisme, dalam implementasi kebijakan biasanya sudah dibuat standart operation procedur (SOP). SOP menjadi pedoman bagi setiap implementator dalam bertindak agar dalam pelaksanaan kebijakan tidak me- lenceng dari tujuan dan sasaran kebijakan. Aspek kedua adalah struktur birokrasi, struktur birokrasi yang terlalu panjang dan terfragmentasi akan cenderung melemah- kan pengawasan dan menyebabkan prose- dur birokrasi yang rumit dan kompleks yang selanjutnya akan menyebabkan aktivitas organisasi menjadi tidak fleksibel. Wawan- cara mengenai SOP dan fragmentasi dengan Pegawai Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional bahwa prosedur dan mekanisme keseluruhan tahap permohonan Hak Guna Usaha telah jelas sesuai dengan Peraturan Kepala Badan Pertanahan Nasional nomor 3 tahun 1990 pasal 5. Permohonan HGU diajukan kepada Kepala Kantor Wilayah Badan Pertanahan Propinsi Riau dengan dilampirkan fotocopy. Izin lokasi, bukti- bukti perolehan tanahnya, NPWP dengan tanda bukti pelunasan PBB, gambar situasi tanah hasil pengukuran Kadastral oleh Ke- pala Kantor Pertanahan setempat, jati diri dari pemohon (akte pendirian perusahaan), surat keputusan pelepasan kawasan hutan dari Menteri Kehutanan dalam hal tanahnya diperoleh dari hutan konversi. Hal ini dapat dijadikan kerangka acuan dan pedoman oleh para implementor dalam menerapkan kebijakan, Akan tetapi implementasi di- lapangannya yang tidak sesuai dengan ke- bijakan itu sendiri sehingga menimbulkan permasalahan-permasalahan, yaitu tidak di- taatinya keseluruhan prosedur permohonan Hak Guna usaha yang berlaku oleh sejumlah perusahaan.

## PEMBAHASAN
Implementasi kebijakan pemberian hak guna tanah (HGU) pada Kantor Badan Pertanahan Nasional Provinsi Riau melalui
Janri Wolden Halomoan Sirait, Implementasi Kebijakan Pemberian Hak Guna Usaha
prosedur pemberian izin lepas kawasan, izin lokasi, izin usaha perkebunan dan permoho- nan hak guna usaha. Dalam pemberian izin pelepasan kawasan diharapkan dapat menin- gkatkan nilai tambah suatu kawasan hutan untuk kepentingan pembangunan perkebu- nan. Akibat permintaan pelepasan kawasan hutan yang meningkat tersebut, maka laju pembukaan hutan untuk perkebunan besar dalam beberapa tahun terakhir  ini  sangat tinggi dan  tekanan pada kelestarian hutan akan semakin meningkat. Hal ini berdam- pak pada kerusakan lingkungan karena luas tutupan hutan yang berkurang, pohon yang berkurang serta keanekaragaman hayati ser- ta ekosistem di hutan pun ikut hilang. Dampak implementasi kebijakan izin pelepasan kawasan hutan yang meningkat, sehingga menimbulkan kerusakan lingkun- gan, disebabkan kurangnya komunikasi an- tara pengambil kebijakan dengan sasaran kebijakan yaitu baik masyarakat maupun pengusaha. Kenyatan dilapangan ada seba- gian perusahaan perkebunan tetap melaku- kan penanaman, sedangkan surat keputusan izin pelepasan kawasan dari Menteri Kehu- tanan belum terbit. Begitu pula dalam prose- dur perizinan lokasi. Berdasarkan Pertauran Menteri Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 2 Tahun 1999, tentang izin lokasi harus terlebih dahulu mendapat pelepasan kawasan hutan dari Menteri Ke- hutanan. Tetapi banyak perusahaan tanpa izin pelepasan kawasan hutan, langsung su- dah beroperasi. Tindakan perusahaan seperti ini sudah jelas melanggar peraturan yang berlaku.
Dalam kasus ini pemerintah sebagai pembuat kebijakan dan pelaksana kebijakan harus transparan dalam mempublikasikan ketentuan-ketentuan dalam proses pembe- rian hak guna usaha kepada masyarakat, khususnya masyarakat adat yang ada dika- wasan perkebunan, sehingga masyarakat pa- ham dan ikut serta mengawasi pelaksanaan kebijakan pemerintah. Selain itu perlu juga di  informasikan kepada masyarakat fungsi lembaga AMDAL yang menentukan kelay- akan lingkungan apakah suatu perusahaan
itu layak beroperasi atau tidak. AMDAL sebagai alat dalam perenca- naan harus mempunyai peranan dalam pen- gambilan keputusan tentang proyek yang sedang direncanakan, artinya AMDAL tidak banyak artinya apabila dilakukan setelah diambil keputusan untuk melaksanakan proyek tersebut.
Menurut hukum dengan logika pe- nalarannya yang positif, perusahaan-peru- sahaan yang demikian terbilang tidak me- miliki keabsahan hukum untuk melakukan tindakan-tindakan hukum seperti mengop- erasionalkan perkebunan sawit sebelum dipenuhinya syarat dan ketentuan yang telah ditetapkan oleh aturan perundang-un- dangan. Setiap SK HGU ada klausul yang menyatakan bahwa apabila kewajiban-kew- ajiban yang dibebankan kepada pemegang HGU tidak dipenuhi, maka SKHGU batal dengan sendirinya. Jika SK HGU tersebut secara hukum batal, maka seluruh kegiatan usaha harus dihentikan demi hukum, karena sudah tidak adalagi alas hak yang menjadi dasar hukum pengoperasian perusahaan. Namun pada kenyataannya dilapan- gan, perusahaan-perusahaan yang tidak memenuhi kewajibannya tetap menjalankan operasional perkebunan. Keabsahan peru- sahaan tergantung seberapa penuh dia me- matuhi kewajiban yang dipersyaratkan dan ditentukan oleh peraturan perundangan yang berlaku. Secara normatif, satu saja syarat dan ketentuan tidak dipenuhi, maka tidak absah menurut hukum seluruh tinda- kan perusahaan tersebut. Walaupun kebutu- han lahan untuk pengembangan perkebunan dibenarkan, tetapi proses konversi hutan yang dilakukan tidak didasarkan akan kai- dah ekologi,  ekonomi dan sosial. Untuk itu perlu dipikirkan, apakah saat ini masih perlu konversi hutan, ataukah lebih baik me- rencanakan penggunaan sumber daya hutan yang lebih mendatangkan keuntungan bagi masyarakat. Jika memang diperlukan kon- versi hutan, maka berapa luas, bagaimana proses konversinya, untuk apa dan bagaima- na pola tata guna lahan. Jika konversi hutan tidak mensejahterakan rakyat, maka tidak
Jurnal Ilmu Administrasi Negara, Volume 14, Nomor 2, Januari 2017 : 132-141
perlu lebih banyak lagi hutan yang dikor- bankan.

## SIMPULAN
Berdasarkan hasil penelitian, diper- oleh hasil bahwa implementasi Kebijakan permohonan Hak Guna Usaha Pada Kan- tor Wilayah Badan Pertanahan Nasioanal Provinsi Riau belum berjalan dengan maksi- mal, artinya implementasi yang terjadi dila- pangan masih belum berjalan efektif atau belum baik dalam proses implementasi. Hal tersebut terlihat dari hasil penelitian yang dilakukan dan hasil pengolahan data yang diperoleh masih dijumpai beberapa perma- salahan. Masih terdapatnya perusahaan-pe- rusahaan yang belum memiliki Hak Guna Usaha sementara mereka telah beroperasi, sehingga tanpa Hak Guna Usaha mereka ti- dak membayar PBB yang merupakan sum- ber PAD. Dari hasil penelitian ini juga dite- mukan faktor-faktor yang mempengaruhi keberhasilan implementasi Kebijakan per-
mohonan Hak Guna Usaha yakni faktor ko- munikasi, sumberdaya, yaitu masih kurang- nya sumber daya pelaksana kebijakan dari segi kualitas dan kuantitas, disposisi yaitu sikap pelaksana dalam hal menerima atau menolak kebijakan, serta struktur birokrasi yaitu belum tersedia nya sistem dan prose- dur yang baku dan jelas dalam hal mengim- plementasikan kebijakan permohonan Hak Guna Usaha.

## DAFTAR RUJUKAN
Winarno, Budi. 2012. Kebijakan Publik: Teori Proses dan Studi Kasus. Yogya- karta, GAPS.
Wahab, Solichin. 1997. Analisis Kebijaksa- naan dari Formulasi ke Implementasi Kebijaksanaan Negara. Jakarta, Bumi Aksara.
Widodo, Joko. 2008. Analisis Kebijakan Publik (Konsep, dan Aplikasi Ke- bijakan Publik). Cetakan Kedua. Malang, Bayumedia Publishing.
Janri Wolden Halomoan Sirait, Implementasi Kebijakan Pemberian Hak Guna Usaha