## POLITIK HUKUM OTONOMI KHUSUS BERDASARKAN UNDANG UNDANG NOMOR 11 TAHUN 2006 TENTANG PEMERINTAHAN ACEH Jefrie Maulana
Prodi Ketatalaksanaan Pelayaran Niaga dan Kepelayaran, Akademi Maritim Aceh Darussalam Email : jefrie.maulan4@gmail.com

## Abstract
Special  autonomy  needs  to  be  examined  further  on  the  constitution  in terms  of  providing  loopholes  or  justifying  the  implementation  of  special autonomy,  so  that  harmonization  and  synchronization  of  statutory regulations  can  be  realized.  The  purpose  of  this  study  is  to  analyze  the formation of the Law on Aceh Government in accordance with the mandate of  the  constitution  and  to  determine  the  juridical  consequences  of  the enactment of  the  Law  on  Governing  Aceh.  The  results  showed  that  the Special  Autonomy  of  Aceh  Province  is  a  mandate  of  the  constitution  as viewed from the historical approach to the constitution regarding regional governance.  The  juridical  consequence  in  terms  of  Indonesian constitutionality is that Aceh as a regional government has broad authority in the administration of autonomy with the broadest possible principle of special autonomy.
Keywords: legal policy, special autonomy, government, Aceh
1. Pendahuluan Politik  hukum  merupakan legal  policy atau  garis  (kebijakan)  resmi tentang hukum yang akan diberlakukan baik dengan hukum baru maupun dengan penggantian hukum lama dalam rangka mencapai tujuan negara. 1 Artinya,  politik  hukum  merupakan  pilihan  tentang  hukum-hukum  yang akan  dicabut  atau  tidak  diberlakukan  yang  kesemuanya  dimaksudkan untuk  mencapai  tujuan  negara  seperti  yang  tercantum  di  dalam pembukaan  UUUD  1945.  Hal  tersebut  sangat  dirasakan  pada  hukum pemerintahan  daerah  yang  hingga  saat  ini  mengalami  perubahan- perubahan  yang  sangat  signifikan  dan  mendasar  dalam  pelaksanaan pemerintahan daerah.
Pemerintahan  daerah  merupakan  badan  operasional  negara  di tingkat daerah yang berhubungan langsung dan berhadapan dengan warga negara. Pasal 18 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945  memberikan  hak  mengatur  dan  mengurus  sendiri  urusan penyelenggaraan  pemerintahan  menurut  azas  otonomi  dan  tugas pembantuan.
1 Mahfud MD, Politik Hukum di Indonesia, PT Raja Grafindo Persada, Cetakan ke-6, Jakarta, 2014, hlm.1.
Ketentuan  Pasal  18  juga  diperjelas  didalam  Pasal  18B,  dimana  Negara mengakui  dan  menghormati  satuan-satuan pemerintahan  daerah  yang bersifat khusus atau bersifat istimewa serta kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta  hak  tradisionalnya  sepanjang  masih  hidup  dan  sesuai  dengan perkembangan masyarakat dan  prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia. Pemerintah  daerah  merupakan  unsur  utama  dalam  penyelenggaraan pemerintahan  di  daerah  yang  berupa  sub  sistem  dalam  sistem  pemerintahan negara  serta  yang  membantu  pelaksanaan  tugas-tugas  pemerintahan  dan pembangunan pada tingkat nasional. 2 Oleh sebab itu pemberian otonomi khusus terhadap  daerah  telah  melahirkan  harapan  dan  membuka  peluang  untuk tumbuhnya kreatifitas, kemandirian dan kebebasan bagi Pemerintah Provinsi dan Kabupaten/Kota  serta  masyarakat  pada  umumnya  untuk  menemukan  kembali identitas diri dan membangun wilayahnya sesuai dengan nilai-nilai yang hidup di masyarakat  serta  adat  istiadat  dan  kebiasaan  yang  dipegang  teguh  oleh masyakarat.
Dinamika  politik  hukum  nasional  telah  merubah  konsep  hukum pemerintahan daerah dari waktu ke waktu sesuai dengan kehendak rezim yang berkuasa  sebagaimana  yang  disimpulkan  oleh  Mahfud  MD,  yaitu  bahwa  suatu proses dan konfigurasi politik rezim tertentu akan sangat signifikan pengaruhnya terhadap suatu produk hukum yang kemudian dilahirkan. 3 Sejarah  mencatat  pada  tanggal  1  September  1965  terjadi  pergeseran kewenangan antara pemerintahan pusat dan daerah, dimana kendali pusat sangat besar terhadap  daerah, karena  penyelenggaraan  pemerintahan  daerah dengan pola  otonomi  yang  seluas-luasnya  dirasakan  oleh  pemerintah  pusat dapat menimbulkan  disintegrasi  dan  mencederai  semangat  persatuan  dan  kesatuan bangsa  dan  negara. 4 Hal  tersebut  dapat  dilihat  dari  mekanisme  pertanggung jawaban ketua DPRD terhadap kepala daerah.
Pada  masa  selanjutnya  yaitu  orde  baru,  pola  sentralistik  dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah berwatak konservatif dan ortodok masih terpelihara  melalui  mekanisme  penempatan  kepala  daerah  sekaligus  sebagai kepala wilayah dalam kedudukan penguasa tunggal yang menjadi alat pusat di daerah dengan mekanisme pengawasan preventif dan represif.
Kondisi  tersebut  memicu  pergolakan  masyarakat  di  Aceh  dalam  bentuk gerakan separatis sebagai ekses dari pola penyelenggaraan pemerintahan daerah yang  sentralistik  yang  sangat  jauh  dari  rasa  keadilan  dan  kesejahteraan.  Pasca reformasi, setelah kejatuhan rezim orde baru membawa dampak perubahan yang sangat  signifikan  terhadap  dinamika  politik,  hukum  dan  pemerintahan  negara Indonesia bahkan terhadap sistem hukum di Indonesia.
Pada  amandemen  kedua  Undang-Undang  Dasar  1945  terjadi perubahan terhadap  sistem  pemerintahan  daerah  di  Indonesia  yang  membuka  peluang penyelenggaraan otonomi bagi pemerintahan daerah dari arah sentralistik ke arah
2 Husni Jalil, Hukum Pemerintahan Daerah , Syiah Kuala University Press, Banda Aceh, 2008, hlm.16.
3 Imam Syaukani, A Ahsin Thohari, Dasar-Dasar Politik Hukum , PT Raja Grafindo Persada, Jakarta, 2004, hlm.6.
4 Mahfud MD, Op.Cit, hlm.332.
desentralisasi.  Hal  tersebut  membuka  jalan  bagi  upaya  penyelesaian  konflik  di Aceh  serta  menjadi  pertimbangan  pemerintah  pusat  memberikan penyelenggaraan  keistimewaan  bagi  Provinsi  Daerah  Istimewa  Aceh  melalui Undang-Undang  Nomor  44  Tahun  1999.  Akan  tetapi,  implementasi  Undang- Undang tersebut masih belum membawa kehidupan berkeadilan, sehingga belum mampu menyelesaikan pergolakan masyarakat dalam berbagai bentuk reaksi. 5 Upaya  penyelesaian  dari  pemerintah  pusat  selanjutnya  untuk  mengakhiri konflik di Aceh dengan pemberian otonomi khusus bagi Provinsi Daerah Istimewa Aceh sebagai Provinsi Nanggore Aceh Darussalam (NAD) melalui Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2001. Namun, dalam implementasinya, produk hukum tersebut belum mampu menampung aspirasi masyarakat serta tidak mampu mewujudkan kesejahteraan dan keadilan politik. Sehingga konflik berkepanjangan yang sangat menyengsarakan masyarakat tersebut tetap berlangsung.
Bencana  alam  dan  gempa  bumi  yang  diikuti  dengan  gelombang  tsunami yang menimpa provinsi aceh telah membuka mata pemerintah Indonesia dengan kelompok  separatis  untuk  mengakhiri  konflik  dengan  menempuh  jalan  damai melalui nota kesepakatan MoU Helsinki guna membangun kembali Provinsi NAD. Dalam  rangka  pemenuhan  nota  kesepahaman  tersebut,  Pemerintah  bersama- sama  DPR  RI  mengesahkan  Undang-Undang  Nomor  11  Tahun  2006  Tentang Pemerintahan  Aceh  atau  yang lebih  dikenal  dengan  UU  Pemerintahan  Aceh sebagai  bentuk  penyelenggaraan  otonomi  khusus  yang  seluas-luasnya  dalam artian self goverment yang perumusan rancangan undang-undangnya melibatkan seluruh  elemen  masyarakat  Aceh  baik  Pemerintah Provinsi Aceh,  DPR Aceh, akademisi, LSM, Ulama, serta kelompok masyarakat lainnya.
Penyerahan kewenangan dari Pemerintah Pusat kepada Pemerintahan Aceh dengan  mekanisme  otonomi  khusus  seluas-luasnya  merupakan  komiten  dari pemerintahan pusat dalam pemenuhan segala tuntutan masyarakat di Aceh yang terangkum  dalam  Undang-Undang  Pemerintahan  Aceh  guna  memelihara perdamaian  yang  telah  terwujud  serta  upaya  pemerintah  pusat  dalam memberikan kehidupan berkeadilan bagi masyarakat Aceh dan dalam mengejar percepatan  pembangunan.  Walaupun  demikian,  bukan  berarti  provinsi  Aceh dapat bebas menyelenggarakan pemerintahan daerah sebebas-bebasnya. Penyelenggaraan  otonomi  khusus  seluas-luasnya  harus  sesuai  dengan peraturan  peundang-undangan  lainnya,  baik  undang-undang  sektoral  lainnya maupun  undang-undang  organiknya  yang  merupakan  turunan  dari  UU Pemerintahan  Aceh  tersebut  dan  sesuai  dengan  kebijakan  resmi  negara (legal policy) dalam  mewujudkan  tujuan  negara  yaitu,  memajukan  kepentingan masyarakat  dalam  kerangka  keadilan  dan  solidaritas  bangsa serta penyelenggaraan  kesejahteraan  umum. 6 Otonomi  khusus  seluas-luasnya perlu diteliti  lebih  jauh terhadap UUD  1945  dalam  hal memberi celah  atau
5 Husni Jalil, Op.Cit, hlm.137.
6 Imam Syaukani, A. Ahsin Thohari, Op.Cit, hlm. 45.
membenarkan pelaksanaan otonomi khusus tersebut, sehingga harmonisasi dan singkronisasi peraturan perundang-undangan dapat terwujud.
Berdasarkan uraian dari latar belakang yang diutarakan sebelumnya, maka timbul suatu rumusan masalah terkait politik hukum otonomi khusus berdasarkan UU Pemerintahan Aceh sebagai berikut :
1. Apakah pembentukan Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006 Tentang Pemerintahan Aceh sesuai dengan amanat Undang-Undang Dasar 1945?
2. Apa konsekuensi yuridis dengan dilahirkannya Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006 Tentang Pemerintahan Aceh?
2. Metode Penelitian
Metode penelitian yang digunakan adalah penelitian yuridis normatif yang bertujuan  untuk  mengkaji  dalam  aspek politik  hukum  otonomi  khusus berdasarkan UU Pemerintahan Aceh. Bahan hukum yang digunakan terdiri dari bahan  hukum  primer,  sekunder  dan tersier.  Pendekatan  yang  dilakukan  dalam penelitian  ini  adalah  pendekatan  peraturan  perundang-undangan (statute approach) dan pendekatan sejarah (historical approach). Pendekatan Perundang-Undangan adalah pendekatan yang mengkaji segala bentuk  yang  memulai  legislasi  dan  regulasi  yang  ada. 7 Sedangkan  pendekatan sejarah  merupakan  penelitian  sejarah  hukum  yang  bermaksud  dan  bertujuan untuk  menjelaskan perkembangan dari  bidang-bidang  hukum yang  diteliti. Dengan penelitian jenis ini, akan terungkap fakta-fakta hukum masa silam dalam hubungannya dengan fakta hukum masa kini. 8
Jenis data pada penelitian ini terdiri atas bahan hukum primer, bahan hukum sekunder,  dan  bahan  hukum  tersier  (bahan  non  hukum).  Teknik  pengumpulan data berupa data-data kepustakaan yaitu peraturan perundang-undangan, naskah akademik,  risalah  persidangan,  hasil karya  ilmiah  para  sarjana, hasil-hasil penelitian, dan data-data media elektronik yang berkaitan dengan masalah yang diteliti.
3. Hasil Penelitian dan Pembahasan

## 3.1. Amanat Undang-Undang Dasar 1945 Mengenai Otonomi Daerah
Undang-Undang  Dasar  1945  menyatakan  bahwa  Negara  Indonesia merupakan  negara  kesatuan  yang  berbentuk  republik.  Ketentuan  tersebut menyatakan bahwa Negara Indonesia dibangun dalam sebuah kerangka negara kesatuan dan bukan berbentuk federasi atau serikat. Hal ini kemudia dipertegas dalam penjelasan pasal 18 Undang-Undang Dasar 1945 yaitu oleh karena negara Indonesia itu sesuatu eenheidstaat , maka Indonesia tidak mempunyai daerah di dalam lingkungannya bersifat staat juga.
Konsekuensi  dari  ketentuan  tersebut  ialah  konstitusi  Negara  Indonesia menghendaki adanya pemerintahan Indonesia tingkat daerah sebagaimana diatur
7 Peter Mahmud Marzuki, Metode Penelitian Hukum , Kencana, Jakarta, 2009, hlm. 10.
8 Amiruddin, H. Zainal Asikin, Pengantar Metode Penelitian Hukum, Rajawali Pers, Jakarta, 2013, hlm. 131.
dalam  Pasal  18  Ayat  (1)  UUD  1945  yaitu  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten, dan kota mempunyai pemerintahan daerah yang diatur dengan undang-undang. Kemudian mengenai penelenggaraan pemerintahan daerah lebih lanjut diatur dalam Pasal 18 Ayat (2) UUD 1945 yaitu pemerintah daerah provinsi, daerah kabupaten dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan. Pembahasan  mengenai  otonomi  daerah  tidak  terlepas  dari    hubungan penyelenggaraan  pemerintahan  yaitu  antara  pemerintahan pusat  dan pemerintahan daerah. Hal ini harus dilihat dari kehendak negara yang tercermin dalam UUD 1945 yang merupakan konstitusi Negara Indonesia. Dalam memahami kehendak  tersebut  dapat  dilihat  melalui  pendekatan  konstitusional  dengan melihat  kembali  perumusan  Pasal  18  UUD  1945  hingga  pada  perubahannya (amandemen).

## 3.1.1.Pendekatan Konstitusional Otonomi Daerah
Konsekuensi yuridis atas Pasal 1 ayat (1) UUD 1945 tentang bentuk Negara Indonesia maka pengaturan terhadap penyelenggaraan pemerintahan diatur lebih lanjut dalam Pasal 18 UUD 1945 dengan perumusan BAB Pemerintahan Daerah. Sebelum amandemen, isi pasal tesebut berbunyi sebagai berikut : “Pembagian daerah Indonesia atas daerah besar dan kecil dengan bentuk susunan  pemerintahannya  ditetapkan  dengan undang-undang,  dengan memandang  dan  mengingati  dasar  permusyawaratan  dalam  sistem pemerintahan  negara,  dan  hak-hak  asal  usul  dalam  daerah-daerah  yang istimewa”
Setelah  amandemen,  Pasal  18  UUD  1945  terdiri  dari  tujuh  ayat  dengan tambahan pasal 18A dan Pasal 18B. Ketentuan yang secara tegas menggambarkan tentang  keberadaan  lingkungan  Pemerintahan  Daerah  yang  merupakan  bagian dari Negara Indonesia yaitu Pasal 18 ayat (1) yang menyatakan :
“Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah propinsi, dan  daerah  propinsi  itu  dibagi  atas  kabupaten  dan  kota,  yang  tiap-tiap propinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan  daerah yang diatur dengan Undang-Undang.
Selanjutnya  didalam  salah  satu  isi  penjelasan  Pasal  18  UUD  1945 menyatakan bahwa :
“Daerah-daerah  itu  bersifat  autonom  (streek
– dan  locale rechtsgemeenschappen)  atau  bersifat  daerah-daerah  administrasi  belaka, semuanya menurut aturan yang akan ditetapkan dengan Undang-Undang” Klausul sebagai daerah otonom didalam Pasal 18 UUD 1945 dikonsepsikan sebagai pemerintahan daerah yang terdiri atas daerah besar dan kecil, yang saat ini  dikenal  dengan  sebutan  propinsi,  kabupaten,  dan  kota. 9 Kemudian,  selain
9 Krishna D Damurti, Umbu Rauta, Otonomi Daerah : Perkembangan Pemikiran, Pengaturan, dan Pelaksanaan, PT Citra Aditya Bakti, Bandung, 2003, hlm.8.
sebagai daerah yang bersifat otonom, daerah-daerah tersebut juga dapat berupa daerah yang bersifat daerah administrasi atau yang bersifat istimewa. Pada bagian lain dalam penjelasan Pasal 18 UUD 1945 disebutkan pula bahwa daerah Indonesia akan dibagi dalam daerah propinsi dan daerah propinsi akan dibagi pula dalam daerah yang lebih kecil.
Melihat ketentuan yang terdapat dalam Pasal 18 UUD 1945 baik sebelum amandemen hingga setelah amandemen, tergambar bahwa besaran dan luasnya daerah  otonom  ,  hubungan  wewenang  antara  Pemerintah  Pusat  dan  Daerah dibatasi dengan menghindari daerah otonom menjadi negara didalam negara. 10 Pembentukan  daerah  otonom  dalam  rangka  desentralisasi  di  Indonesia mensyaratkan ciri-ciri sebagai berikut :
a) Daerah  otonom tidak  memiliki  kedaulatan  atau semi  kedauatan  layaknya negara federasi.
b) Desentralisasi  dimanifestasikan  dalam  pembentukan  daerah  otonom  dan bentuk  penyerahan  atau  pengakuan  atas  urusan  pemerintahan  yang diberikan kepada daerah.
c) Penyerahan  atau  pengakuan  urusan  pemerintahan  terkait  dengan pengaturan dan pengurusan kepentingan masyarakat lokal sesuai dengan prakarsa dan aspirasi masyarakat.
Berkenaan  dengan  otonomi  bertingkat,  Hatta  pada  tahun  1956  telah mengkonsepsikannya  dalam  pidato  penerimaan  gelar  doktor  kehormatan  dari Universitas Gajah Mada. Ia mengemukakan bahwa :
“Untuk mendekatkan demokrasi yang  bertanggung jawab kepada rakyat, maka  yang  terbaik  adalah  titik  berat  pemerintahan  sindiri  (otonomi) diletakkan pada kabupaten.” 11
Pendapat  Hatta  tersebut  dapat  disimpulkan  bahwa  jika  otonomi  tidak diberikan pada propinsi dan kabupaten/kota, maka demokrasi akan semakin jauh dari  rakyat.  Dengan  menitikberatkan  otonomi  otonomi  pada  propinsi  dan kabupaten/kota akan dapat membina perkembangan desa-desa dalam mencapai tingkat kemampuan mengurus rumah tangganya sendiri.

## 3.1.2.Sejarah Perumusan Pasal 18 UUD 1945
Penyelenggaraan pemerintahan Indonesia dalam kerangka negara kesatuan dalam  pelaksanaannya  antara  Pemerintah  Pusat  dan  Daerah  tidak  lepas  dari penyelenggaraan pemerintahan di daerah yang menitikberatkan pada sentralisasi dan  desentralisasi  yang  kemudian  penyelenggaraanya  berdasarkan  otonomi, otonomi seluas-luasnya hingga otonomi khusus.
Berkenaan  dengan  penyelenggaraan  Pemerintahan  berdasarkan  otonomi khusus  perlu  memerhatikan  beberapa  pembicaraan  yang  berkembang  dalam persidangan  Panitia  Persiapan  Kemerdekaan  Indonesia  (PPKI)  yang melatarbelakangi  rumusan  pasal  18  UUD  1945  sebagai  dasar  peraturan
10 Ibid, hlm. 9.
11 Ibid, hlm. 10.
perundang-undangan pemerintahan daerah. Dengan demikian, dapat diketahui apakah  UUD  1945  sebagai  konstitusi  Negara  Indonesia  mengamanatkan penyelernggaraan  pemerintahan  di  daerah  berdasarkan  otonomi  khusus  atau otonomi seluas-luasnya.
Semula  Panitia  Perancang  UUD  1945  sebagai  Panitia  Kerja  BPUPKI menempatkan ketentuan mengenai pemerintahan daerah dalam Pasal 17 yang berbunyi :
“Pembagian daerah Indonesia dalam daerah-daerah besar dan keci, dengan bentuk  susunan  Pemerintahannya  ditetapkan  dengan  Undang-Undang, dengan  memandang  dan  mengingat  dasar  permusyawaratan  daripada sistem  pemerintahan  negara,  dan  hak-hak  asal  usul  dari  daerah-daerah yang bersifat istimewa.”
Yang  dimaksud  daerah-daerah istimewa  disini  bukan  hanya  Aceh, Jogyakarta, dan Jakarta, akan tetapi meliputi semua daerah di Indonesia. Setiap daerah di Indonesia memiliki keistimewaan masing-masing dengan hak-hak asal usulnya masing-masing. Kemudian, bentuk susunan Pemerintahannya ditetapkan dengan  Undang-Undang,  dengan  memandang  dan  mengingat  dasar permusyawaratan daripada sistem pemerintahan negara memberi pesan bahwa adanya posisi tawar antar masing-masing pemerintah daerah.
Pada  kenyataannya  pemerintah  Indonesia  hanya  memberlakukan  satu undang-undang untuk setiap daerah di Indonesia dan mengindahkan hak-hak asal usul daerah yang bersifat istimewa tersebut. Kemudian dengan memandang dan mengingat  dasar  permusyawaratan  daripada  sistem  pemerintahan  negara mengisaratkan bahwa setiap Undang-Undang yang dibuat harus ada hubungan dengan masing-masing daerah. Dengan demikian, jika melihat pada ketentuan ini, maka cenderung merujuk pada otonomi khusus.
Pada  sidang  panitia  Persiapan  Kemerdekaan  Indonesia  (PPKI)  tanggal  18 Agustus  1945  Amir  (anggota  Panitia  Persiapan  Kemerdekaan  Indonesia) menyatakan : “[...] supaya  pemerintahan  kita  disusun  dengan  sedemikian  rupa sehingga  diadakan  deconcentatie  sebesar-besarnya.  Pulau-pulau  diluar  Jawa supaya diberi pemerintahan disana supaya rakyat disana berhak mengurus rumah tangganya sendiri dengan seluas-luasnya[...]” 12
Dari kutipan di atas, Amir menginginkan agar daerah-daerah di Pulau Jawa diberikan dekonsentrasi di bawah Pemerintah Pusat, jadi diberikan pelimpahan wewenang  dan  menjadikannya  daerah-daerah  administrasi  karena  mampu dijangkau oleh Pemerintah Pusat. Akan tetapi untuk di luar pulau Jawa diberikan otonomi seluas-luasnya agar daerah-daerah di luar pulau Jawa memiliki hak untuk mengurus  urusan  rumah  tangganya  sendiri.  Amir  tidak  menyebutkan desentralisasi, ia hanya menyebutkan pulau Jawa dijadikan daerah dekonsentrasi untuk  di  luar  pulau  Jawa  apakah  diberikan  desentralisasi  atau  desentralisasi
12 Ibid, hlm.13.
asimetris. Kemudian pada hal yang sama, anggota Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia lainnya yaitu Ratulangie mengatakan :
“Selain dari itu, Paduka, saya setuju dengan ucapan Wakil dari Sumatera Dr. Amir.  Saya  tidak  akan  mengucapkan  perkataan  deconcentratie  dan decentralitatie,  tetapi  artinya,  Paduka  Tuan  Ketua,  yaitu  supaya  daerah pemerintahan  di  beberapa  pulau-pulau  besar  diberi  hak  seluas-luasnya untuk  mengurus  keperluannya  menurut  pikirannya  sendiri,  menurut kehendaknya sendiri, tentu dengan memakai pikirannya persetujuan, bahwa daerah-daerah itu adalah daerah daripada Indonesia, dari suatu negara”. Ratulangie  memberikan  pendapat  bahwa  terhadap  daerah-daerah  yang merupakan  pulau-pulau  besar  agar  diterapkan  desentralisasi  asimetris  atau kewenangan  untuk  mengurus  urusan  rumah  tangganya  sendiri  seperti  halnya pada  negara  federasi.  Dari  sini  dapat  dilihat  bahwa  Ratulangie  mengacu  pada otonomi khusus. Dari beberapa pendapat diatas terlihat bahwa perumusan pasal mengenai pemerintahan daerah mengamanahkan desentralisasi asimetris dengan penyelenggaraan otonomi khusus.
Kemudian  Supomo  mengambil  alih  pembicaraan tersebut.  Supomo mengatakan :
“badan kita harus menerima sebagai dasar, bahwa urusan rumah tangga pada dasarnya harus diserahkan kepada daerah. [...], kemudian jikalau kita membentuk undang-undang tentang pemerintahan daerah, harus dihormati keinginan rapat, bahwa pada dasarnya kepada pemerintahan daerah. Ada beberapa  pengecualian,  tetapi  pada  dasarnya  harus  diserahkan  kepada daerah”.
Supomo dalam pendapatnya di atas bahwa penyelenggaraan pemerintahan negara  tidak  mengarah  kepada  negara  federasi,  namun  tetap  pada  kerangka negara  kesatuan.  Kemdian  dalam  membentuk  undang-undang  tentang pemerintahan  daerah  harus  dengan  permusyawaratan  bahwa  urusan  rumah tangga  harus  diserahkan  kepada  pemerintahan  daerah.  Artinya,  Supomo  yang mengkonsepsikannya  setuju  dengan  keinginan  rapat  tersebut  bahwa  setiap daerah  memiliki  porsi  tawar  dengan  pusat  melalui  hubungan  khusus  dengan pusat. Berdasarkan suasana  kebatinan  rapat  Panitia  Persiapan  Kemerdekaan Indonesia  tersebut dapat  ditarik  kesimpulan  bahwa  kerangka  Negara  Kesatuan Indonesia  pelaksanaan  pemerintahan  negara  dilangsungkan  dengan  otonomi khusus, mendekati seperti negara federasi yang kekuasaan sisa itu berada pada negara bagian, dalam hal ini berarti pada pemerintahan daerah. Dengan demikian, Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006 Tentang Pemerintahan Aceh merupakan amanah dari Undang-Undang Dasar 1945.

## 3.1.3.Landasan  Pemikiran  Pembentukan  Undang-Undang  Nomor  11 Tahun 2006 Tentang Pemerintahan Aceh
Pada tanggal 1 Agustus 2006 disahkannya Undang-Undang Pemerintahan Aceh dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia dan Undang-Undang Dasar  1945  merupakan  prinsip  yang  termuat  dalam  MoU  Helsinki  yaitu pemerintah  Indonesia  dan  GAM  bertekad  untuk  menciptakan  kondisi pemerintahan  Aceh  melalui  proses  yang  demokratis  dan  adil  dalam  negara kesatuan dan konstitusi Republik Indonesia. 13 Dengan demikian MoU Helsinki dan Undang-Undang  Pemerintahan  Aceh  sangat  jelas  tidak  bertentangan  dengan Undang-Undang Dasar 1945.
Sebagai  instrumen  yuridis  dalam  rangka  pemenuhan  pelaksanaan  MoU Helsinki telah disepakati antara pemerintah Indonesia melalui utusannya bersama GAM, sehingga kesepakatan yang dihasilkan diselaraskan dengan ketentuan dasar Negara  Indonesia  yaitu  Undang-Undang  Dasar  1945.  Sehingga  Undang-Undang Pemerintahan Aceh juga merupakan sarana penyelesaian konflik berkepanjangan antara pemerintah Indonesia dan GAM.
Undang-Undang  Pemerintahan  Aceh  juga  mencakup  substansi  peraturan perundang-undangan terkait dengan Aceh yaitu Undang-Undang Nomor 44 Tahun 1999  Tentang  Penyelenggaraan  Keistimewaan  Provinsi  Daerah  Istimewa  Aceh, Undang-Undang  Tentang  Kawasan  Perdagangan  Bebas  dan  Pelabuhan  Bebas Sabang, dan Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2001 Tentang Otonomi Khusus bagi Daerah  Istimewa  Aceh  sebagai  Provinsi  Nanggroe  Aceh  Darussalam.  Ketiga undang-undang  tersebut  merupakan  hasil  perjuangan  masyarakat  Aceh  dalam menghadapi konflik berkepanjangan. Namun, Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2001  Tentang  Otonomi  Khusus  bagi  Daerah  Istimewa  Aceh  sebagai  Provinsi Nanggroe  Aceh  Darussalam  telah  termuat  secara  utuh dalam  Undang-Undang Pemerintahan Aceh dicabut. 14
Dari uraian diatas, dapat dilihat bahwa Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006 Tentang Pemerintahan Aceh merupakan integrasi dari peraturan perundang- undangan  terkait  dengan  Aceh  yang  memuat  substansi  ketiga  peraturan perundang-undangan yang diperuntukkan sebagai upaya menyelesaian konflik di Aceh.  Melalui  Undang-Undang  Pemerintahan  Aceh  penyelesaian  konflik berkepanjangan dapat diselesaikan secara menyeluruh meliputi masalah keadilan, ketertinggalan pembangunan, kemiskinan, dan hak asasi manusia.
Dilihat  dari  proses  penyusuan  Draft  Rancangan  Undang-Undang, pemerintah  Indonesia  memberikan  peluang  kepada  seluruh  masyarakat  Aceh yang terdiri dari berbagai kelompok masyarakat secara proaktif yang difasilitasi dan  disahkan  oleh  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  Provinsi  Nanggroe  Aceh Darussalam (sekarang Dewan Perwakilan Rakyat Aceh) untuk merumuskan Draft Rancangan  Undang-Undang  Pemerintahan  Aceh  dengan  cara-cara  yang  sangat partisipatif  dan  hasilnya  sangat  aspiratif. 15 Dukungan  publik  baik  dari  kalangan masyarakat Aceh, masyarakat Nasional maupun komunitas Internasional terhadap
13 Lihat alenia kedua pembukaan MoU Helsinki
14 Lihat Ketentuan Penutup Pasal 272 Undang-Undang Pemerintahan Aceh
15 Ade Arif Firmansyah, dkk, Bukan Undang-Undang Biasa, Bandar Publishing, Banda Aceh, 2016, hlm. 18.
prosesi penyusunan draft tersebut oleh DPR RI dan DPD RI diakui sebagai daft rakyat Aceh.

## 3.2. KONSEKUENSI YURIDIS LAHIRNYA UNDANG-UNDANG NOMOR 11 TAHUN 2006 TENTANG PEMERINTAHAN ACEH
Lahirnya  Undang-Undang  Pemerintahan  Aceh  menimbulkan  konsekuensi yurudis  baik  dari  segi  ketatanegaraan  Indonesia,  pembagian  urusan  antara Pemerintahan  Pusat  maupun  Aceh,  pembangunan  hukum  nasional.  Aceh  juga mendapatkan  tujuh  kekhususan  dalam  mengurusi  urusan  pemerintahannya sendiri diantaranya, dalam hal pembentukkan Undang-Undang yang berkenaan dengan  daerah  Aceh,  dalam  hal  pembuatan  persetujuan  internasional  dan kebijakan administratif yang berkaitan langsung dengan Aceh, kewenangan dalam hal kerja sama internasional, kewenangan dalam pembentukan berbagai badan, lembaga atau komisi, lembaga daerah yang khusus seperti Wali Nanggroe, MPU, MPD,  MAA,  KKR,  dan  pengadilan  HAM,  Kewenangan  Gubernur  memberikan persetujuan  terhadap pengangkatan  Kapolda  dan  Kajati,  serta  proses  seleksi bintara dan perwira kepolisian, jumlah anggota DPR Aceh 125% dari ketentuan Nasional dan Partai Lokal.

## 3.2.1 Konsekuensi Yuridis Terhadap Ketatanegaraan Indonesia
Konsekuensi yuridis dari segi ketatanegaraan indonesia dapat dilihat dalam Undang-Undang Pemerintahan Aceh, bahwa Aceh sebagai pemerintah daerah dan bagian  NKRI  memiliki  kewenangan  yang  luas  dalam  penyelenggaraan  otonomi dengan prinsip otonomi khusus seluas-luasnya. Kewenangan yang ada pada Aceh hampir  sama  dengan  kewenangan  yang  ada  pada  negara  bagian  pada  negara federasi. Hanya saja Pemerintahan Aceh sebagai pemerintah tingkat provinsi tidak lepas dari pengawasan Pemerintah Pusat sebagai pemerintahan atasannya serta harus singkron dan harmonis dengan Undang-Undang Dasar 1945 dan peraturan perundang-undangan yang lainnya karena negara Indonesia merupakan negara hukum.
Provinsi  Aceh  sebagai  pemerintahan  tingkat  provinsi  dapat  melakukan kerjasama  dan  hubungan  Internasional,  namun  harus  mengikutsertakan Pemerintah Pusat, karena Pemerintah Pusat merupakan pemerintah atasan dari Pemerintahan  Aceh.  melalui  Undang-Undang  Pemerintahan  Aceh,  Aceh  dapat membentuk  bendera  dan  lambang  daerah  yang  mencerminkan  kehidupan kesatuan bangsa Aceh. Bendera Aceh tersebut harus dipahami sebagai bendera daerah yang sifat penggunaan hanya pada prosesi kedaerahan saja. Karena akan berbenturan dengan NKRI jika ada dua bendera Negara dan adanya negara dalam negara kesatuan dan mengganggu eksistensi pertahanan dan ketahanan nasional serta  menciderai  asas  kepastian  hukum  yang  dianut  Indonesia  sebagai  Negara Hukum.
Indonensia  melalui  Undang-Undang  Pemerintahan  Aceh  juga  memberi dampak  pada  sistem  kepartaian  di  daerah  Aceh.  Aceh  diberikan  kewenangan
untuk membentuk Partai Lokal yang sesuai dengan ideologi bangsa Indonesia dan bangsa Aceh disamping partai nasional. Maka dari itu dalam pengisian jabatan kepala daerah dan perekrutan Anggota DPR Aceh dapat melalui Partai Lokal selain Partai Nasional.
Jumlah  anggota  DPR  Aceh  melalui  Undang-Undang  Pemerintahan  Aceh mendapatkan  penambahan  jumlah  kursi  25%.  Jadi  humlah  anggota  DPR  Aceh berjumlah  125%  dari  ketentuan  nasional.  Hal  ini  juga  merupakan  konsekuensi terhadap  ketatanegaraan  Indonesia  dengan  disahkannya  Undang-Undang Pemerintahan  Aceh.  Namun  untuk  hal-hal  lain  terkait  dengan  DPR  Aceh  tetap merujuk pada ketentuan Nasional.
Konsekuensi  terhadap  ketatanegaraan  Indonesia  lainnya  akibat  lahirnya Undan-Undang  Pemerintahan  Aceh  ialah  kewenangan  Aceh  yang  dapat membentuk  berbagai  badan,  lembaga  atau  komisi.  Seperti  penyelenggaraan Pemilu yang diselenggarakan oleh Komisi Independen Pemilihan Aceh (KIP Aceh) yang didalamnya juga terdapat Panwaslih dan Bawaslih untuk tingkat pemilihan kepala daerah Aceh.

## 3.2.2 Konsekuensi  Yuridis  Terhadap  Pembagian Urusan  Pemerintahan Pusat Dan Aceh
Sebagai Undang-Undang yang lahir atas kepentingan penyelesaian konflik dan  kepentingan  seluruh  masyarakat  Aceh  memuat  kewenangan  Aceh  yaitu sebagaimana yang tercantum dalam Pasal 7 Undang-Undang Pemerintahan Aceh yaitu, bahwa Pemerintahan Aceh dan Kabupaten/Kota berwenang mengatur dan mengurus  urusan  rumah  tangganya  sendiri  atau  urusan  pemerintahan  dalam semua  sektor  publik  kecuali  urusan  pemerintahan  yang  menjadi  urusan Pemerintah Pusat meliputi, urusan pemerintahan yang bersifat nasional, politik luar  negeri,  pertahanan,  keamanan,  yustisi,  moneter  dan  fiskal  nasional,  dan urusan tertentu dalam bidang agama.
Secara yuridis dalam hal ini terdapat norma yaitu suruhan. Semua norma yang  yang  ada  di  dalam  UUPA  merupakan  amanah dari  UUD  1945  dan  harus dilaksanakan.  Sebagaimana  fungsi  dari  konstitusi  yaitu  sebagai  penentu  dan pembatas kekuasaan organ negara, pengatur hubungan kekuasaan antar organ negara,  serta pemberi atau sumber  legitimasi terhadap kekuasaan  negara ataupun kegiatan penyelenggaraan kekuasaan negara. 16
Konsekuensi  yuridis  dalam  bentuk  perundang-undangan  yaitu  semua turunan dari Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006 Tentang Pemerintahan Aceh harus  direalisasikan.  Pertama,  setiap  norma  yang  di  perintahkan  oleh Undang- Undang Pemerintahan Aceh, pemerintah harus konsisten merealisasikannya dari kewenangan,  pertanahan,  sampai  pembentukan  qanun  yang  merupakan kebutuhan  pemerintahan  Aceh  harus  disetuji,  asal  tidak  bertentangan  dengan peraturan di perundang-undangan di atasnya 17 .
16 Jimly Asshiddiqie, Konstitusi dan Konstitualisme Indonesia di Masa Depan, Studi Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Jakarta, 2002, hlm 33.
17 Lihat Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006 Tentang Pemerintahan
Kedua, tentang sarana pendukung hukum terhadap pemberian kekuasaan peradilan  yang  merupakan  kewenangan  pusat (central  power) yaitu  Peradilan Syariah.  Konsekuensi  yuridisnya  ialah  setiap  peradilan  itu  harus  ada  jenjang. Seperti hal nya peradilan lain, tersedianya peradilan tingkat banding dan tingkat kasasi. Mahkamah Agung harus ada kamar syariah untuk menampung Peradilan Syariah pada tingkat kasasi, untuk menampung peradilan syariah di Aceh guna mewujudkan negara hukum yang mengutamakan landasan peraturan perundang- undangan,  kepatutan  dan  keadilan  dalam  setiap  kebijakan  penyelenggara negara. 18
Ketiga  mengenai  Lembaga  Wali  Nanggroe  yang  kedudukan  dan keberadaannya  belum  mendapatkan  kepastian  hukum  dari  Pemerintah  Pusat. Pembentukan Lembaga Wali Nanggroe merupakan Perintah dari Undang-Undang Pemerintahan Aceh, maka keberadaannya harus di akui. Pembentukan Lembaga Wali  Nanggroe  posisinya  lebih  tinggi  dari  gubernur  karena  fungsinya  sebagai lembaga pemersatu. Hal tersebut dapat dilihat dalam Qanun Aceh Nomor 9 Tahun 2013  Tentang  Perubahan  Atas  Qanun  Aceh  Nomor  8  Tahun  2012  Tentang Lembaga Wali Nanggroe.
Dampak  dari  tidak  adanya  kepastian  hukum  terhadap  Lembaga  Wali Nanggroe mengakibatkan tidak ada eksistensinya, hanya sebagai lembaga yang menghabiskan  banyak  anggaran.  Hal  ini  juga  di  akibatkan  karena  Pemerintah Pusat  membiarkan  Pemerintah  Aceh  tidak  menentukan  dan  menetapkan keinginannya  terhadap  lembaga  ini.  Seharusnya  Pemerintah  Aceh  mengambil kebijakan di daerah bahwa lembaga ini adalah lembaga pemersatu, ketika antara Gubernur dan Wakil Gubernur terjadi konflik, bahkan menjadi penengah ketika antara Pemerintah Aceh dan Dpr Aceh terjadi konflik.
Maka dari itu, Lembaga Wali Nanggroe yang keinginannya dijadikan sebagai lembaga  pemersatu  harus  dimanfaatkan, harus  di  berikan  kedudukan  dan kewenangan  yang  jelas  seuai  keinginan  bangsa  Aceh  dan  Pemerintahan  Aceh. Jabatan  lembaga  ini  pun  harus  diisi  oleh  orang  yang  memiliki  kebijaksanaan kharismatik, mengagungkan, mampu berdakwah dan menyelesaikan konflik antar pemangku kebijakan daerah maupun konflik sosial masyarakat. Karena Lembaga Wali Nanggroe merupakan lembaga yang sangat terhormat, bila perlu harus disisir silsilah keturunan raja-raja Aceh. Hal ini diperlukan untuk pengormatan terhadap lembaga.
Lembaga Wali Nanggroe sejatinya merupakan pengkhultusan, maka dari itu lembaga  ini  juga  harus  mengkhultus.  Jadi  Pemerintah  Aceh  harus  menetapkan dulu  kedudukan  lembaga  ini.  Kemudian  Pemerintah  Pusat  mengakui keberdaannya. Begitupula halnya dengan lembaga-lembaga khusus yang lainnya, juga  harus  disinkronkan  dengan  Pemerintahan  Pusat.  Akan  tetapi,  Pemerintah Aceh  harus  menetapkan  terlebih  dahulu  status  kedudukan  lembaga  tersebut, sebagai lembaga apa kedudukannya didaerah.
18 Owen Podger, dkk, Beberapa Gagasan Dalam Penyelenggaraan Otonomi Daerah Di Indonesia, Balai Pustaka, Jakarta, 2002, hlm. 2.
Konsekuensi  yuridis  keempat  yaitu  mengenai  fatwa Majelis Permusyawaratan  Ulama  (MPU).  Ketika  MPU  mengeluarkan  fatwa  maka  harus jelas terlebih dahulu kedudukan fatwa MPU tersebut. Jika ditelusuri lebih jauh lagi, maka  keberadaan  fatwa  MPU  secara  empiris  melebihi  Undang-Undang.  Karna dasar dari Fatwa MPU itu sendiri bedasarkan kitab suci Al-Qur’an. Sebagaimana dikatakan Eugene Erlich selaku penganut hukum empirik, yaitu hukum yang baik ialah  hukum  timbul  dan  dipegang  teguh  oleh  masyarakat  sebagaimana  halnya dengan Fatwa MPU yang dipercaya oleh masyarakat. 19
Ketika  terjadi  perbuatan  yang  menurut  Fatwa  MPU  merupakan  tindakan atau perbuatan yang melanggar syariah seperti penistaan agama ataupun aliran sesat,  maka  dengan  segera  masyarakat  akan  mengambil  tindakan  represif. Karenakan  masyarakat  menganggap  ketika  diserahkan  kepada  penegak  hukum maka cenderung dibebaskan kembali.
Konsekuensi  yuridis  selanjutnya  yang  harus  sangat  diperhatikan  ialah pengelolaan  dan  pemanfaatan  dana  otsus.  Ketika  dana  otsus  berakhir  dan Pemerintah  Aceh  tidak  siap  menghadapinya  atau  belum siap  menjalankan kekhususan  Aceh  secara  finansial,  maka  yang  terjadi  ialah  aceh  akan  menjadi daerah  termiskin  di  Indonesia,  karena  tidak  mampu  menjalankan pemerintahannya sendiri yang diakibatkan ketidak tersedianya anggaran, dan hal ini akan menilbulkan konflik baru di Aceh.
4. Kesimpulan 1. Otonomi  Khusus  Provinsi  Aceh  merupakan  amanat  dari  konstitusi  sebagaimana ditinjau dari pendekatan sejarah hukum (historical  approach) terhadap Undang- Undang Dasar 1945 mengenai pemerintahan daerah. Dari suasana kebatinan rapat Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia menerangkan bahwa kerangka Negara Kesatuan  Indonesia  pelaksanaan  pemerintahan  negara  dilangsungkan  dengan otonomi khusus, mendekati seperti negara federasi yang kekuasaan sisa itu berada pada negara bagian, dalam hal ini berarti pada pemerintahan daerah.
2. Konsekuensi yuridis dari segi ketatanegaraan indonesia yaitu, bahwa Aceh sebagai pemerintah  daerah  memiliki  kewenangan  yang luas  dalam  penyelenggaraan otonomi dengan prinsip otonomi khusus seluas-luasnya diantaranya, Provinsi Aceh sebagai pemerintahan tingkat provinsi dapat melakukan kerjasama dan hubungan Internasional, adanya kewenangan untuk membentuk Partai Lokal, Jumlah anggota DPR Aceh melalui Undang-Undang Pemerintahan Aceh mendapatkan penambahan jumlah kursi 25%. Terhadap pembagian urusan pemerintahan pusat dan daerah terdapat  norma  suruhan.  Pertama, realisasi  kewenangan,  pertanahan,  sampai pembentukan  qanun dengan  memperhatikan  harmonisasi  dan  singkronisasi peraturan perundang-undangan. Kedua, Mahkamah  Agung  harus  ada  kamar syariah untuk menampung Peradilan Syariah pada tingkat kasasi. Ketiga kepastian hukum Lembaga  Wali  Nanggroe. Keempat  yaitu  keberadaan  fatwa  MPU  secara empiris  melebihi  Undang-Undang. Kelima, pengelolaan  dan  pemanfaatan  dana otsus.
19 Theo Huijibers, Filsafat Hukum dalam Lintasan Sejarah , Kanisius, Yogyakarta,  2001, hlm. 213.

## 5. Referensi

## Buku
Ade  Arif  Firmansyah,  dkk, 2016, Bukan  Undang-Undang  Biasa, Bandar Publishing, Banda Aceh.
Amiruddin, H. Zainal Asikin, 2013, Pengantar Metode Penelitian Hukum, Rajawali Pers, Jakarta. Husni Jalil, 2008, Hukum Pemerintahan Daerah , Syiah Kuala University Press, Banda Aceh.
Imam  Syaukani,  A  Ahsin  Thohari, 2004, Dasar-Dasar  Politik  Hukum ,  PT Raja Grafindo Persada, Jakarta. Jimly Asshiddiqie, 2002, Konstitusi dan Konstitualisme Indonesia di Masa Depan, Studi Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Jakarta.
Krishna  D  Damurti,  Umbu  Rauta, 2003, Otonomi  Daerah  :  Perkembangan Pemikiran, Pengaturan, dan Pelaksanaan, PT Citra Aditya Bakti, Bandung. Mahfud  MD, 2014, Politik  Hukum  di  Indonesia, PT  Raja  Grafindo  Persada, Cetakan ke-6, Jakarta.
Owen Podger, dkk, 2002, Beberapa Gagasan Dalam Penyelenggaraan Otonomi Daerah Di Indonesia, Balai Pustaka, Jakarta.
Peter Mahmud Marzuki, 2009, Metode Penelitian Hukum , Kencana, Jakarta.
Theo  Huijibers, 2001, Filsafat  Hukum  dalam  Lintasan  Sejarah ,  Kanisius, Yogyakarta.

## Peraturan Perundang-Undangan
Undang-Undang Dasar 1945. Undang-Undang Nomor 44 Tahun 1999 Tentang Penyelenggaraan Keistimewaan Provinsi Daerah Istimewa Aceh
Undang-Undang  Nomor  37  Tahun  2000  Tentang  Penetapan  Peraturan Pemerintah  Pengganti  Undang-Undang  Nomor  2  Tahun  2000  Tentang Kawasan  Perdagangan  Bebas  dan  Pelabuhan  Bebas  Sabang  Menjadi Undang-Undang.
Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2001 Tentang Otonomi Khusus Bagi Daerah Istimewa  Aceh  Sebagai  Provinsi  Nanggroe  Aceh  Darussalam.  (Telah Dinyatakan Tidak Berlaku lagi/Dicabut).
Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006 Tentang Pemerintahan Aceh.