## Hubungan Kontraktual Antara Pemerintah Dan Kontraktor Swasta
Dalam Kontrak Pertambangan Minyak Dan Gas Bumi
Abdul Rokhim Fakultas Hukum Universitas Islam Malang abdulrokhimsda@gmail.com

## Abstract
The legal relationship between the government as the holder of Mining Authority by  the  contractor  in  the  oil  and  gas  mining  contracts  not  based  on  the  transfer  of State  Tenure,  but  it  is  a  contractual  relationship  that  allows  the  private  sector  can participate in the oil and gas mining business. In the contract mining of oil and gas, government's legal position is "monodualis", on the one hand it serves as a regulator and  the  holder  of  Mining  Authority,  but  on  the  other  hand  the  government  (in  case through  SKK  Migas)  also  serves  as  one  of  the  parties  to  the  contract  mining  of  oil and gas that position "equivalent" with contractors. As a result, both as a regulator or  a  concessionaire,  the  government  can  not  control  the  contractor  in  oil  and  gas mining contracts.

## Keywords:  contractual relations;  government; private  contractors;  oil  and  gas mining

## Abstrak
Hubungan  hukum  antara  pemerintah  sebagai  pemegang Kuasa  Pertambangan (KP) dengan  kontraktor dalam  kontrak  pertambangan Migas bukanlah berdasarkan pengalihan Hak  Penguasaan  Negara,  tetapi  merupakan  hubungan  kontraktual yang memungkinkan pihak  swasta  dapat turut  serta di  dalam  usaha  pertambangan Migas. Dalam  kontrak  pertambangan Migas,  posisi  hukum  pemerintah  bersifat “monodualis” , di satu sisi pemerintah berkedudukan sebagai regulator dan sekaligus pemegang KP, namun di sisi lain pemerintah (dalam hal ini melalui SKK Migas) juga berkedudukan  sebagai  salah  satu  pihak  dalam  kontrak  pertambangan Migas yang kedudukannya “ setara ” dengan  kontraktor. Akibatnya,  pemerintah  baik  sebagai regulator maupun pemegang KP tidak bisa mengendalikan kontraktor dalam kontrak pertambangan Migas.
Kata  kunci:  hubungan  kontraktual;  pemerintah;  kontraktor  swasta; pertambangan Migas
Pendahuluan
Secara yuridis-konstitusional, hubungan  antara  negara  dengan  bahan tambang  migas  dapat  dilihat  melalui Pasal  33  ayat  (2)  UUD  1945  yang menyatakan: “Cabang -cabang produksi yang penting bagi negara dan yang  menguasai  hajat  hidup  orang banyak dikuasai negara”, dan Pasal 33 ayat (3) UUD 1945  yang menyatakan: “Bumi  dan  air  dan  kekayaan  alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh  negara  dan  dipergunakan  untuk sebesar-besar  kemakmu ran  rakyat”.
Hal  ini  berarti  secara  ideologis, penguasaan  negara  atas  sumber  daya alam  (bumi,  air,  dan  kekayaaan  alam yang  terkandung  di  dalamnya)  harus ditujukan untuk meningkatkan kesejahteraan atau kemakmuran rakyat.
Meskipun secara idiil Hak
Penguasaan Negara (HPN) atas sumber  daya  alam  harus  digunakan sebagai sarana
memperbesar kemakmuran  rayat,  namun  dalam kenyataannya  hak  penguasaan  negara atas sumber daya alam untuk
kesejahteraan  (kemakmuran)  rakyat
menjadi  bias, karena  beberapa  sebab antara  lain: pertama, politik  hukum negara sering diboncengi oleh sejumlah  kepentingan  kelompok  atau individu yang mengatasnamakan kepentingan umum, kepentingan negara, atau kepentingan pembangunan. Kedua, dilihat  dari substansi hukum, pengertian “dikuasai” oleh negara tidak mencerminkan  makna  yang  jelas  dan lugas,  sehingga  mengandung  banyak penafsiran  (multi-interpretasi)  yang berimplikasi  pada  implementasinya. Akibatnya,  sering  terjadi  benturan kepentingan  dan  konflik  wewenang  di antara departemen atau instansi pemerintah sektoral dalam penggunaan dan pemanfaatan sumber daya alam di Indonesia.  Hak  penguasaan  negara yang  diterapkan  pada  sektor  yang berbeda (misalnya atas tanah, perikanan,  kehutanan,  pertambangan) tidak menunjukkan kesamaan penafsiran  tentang  isi  dan  batas- batasnya, akibatnya timbul ketidakpastian dalam hukum. 1
1 Achmad  Sodiki, “40  Tahun Masalah- masalah Dasar  Hukum  Agraria”,  Pidato
Konsep  Penguasaan  Negara  atas Sumber Daya Migas
Istilah  “dikuasai  oleh  negara” mempunyai  padanan  arti  “negara menguasai  atau  penguasaan  negara”.
Menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia, pengertian kata
“menguasai” ialah berkuasa atas (sesuatu),  memegang  kekuasaan  atas (sesuatu),  sedangkan  pengertian  kata “penguasaan”  berarti  proses,  cara,
perbuatan
menguasai atau mengusahakan”. 2 Dengan  demikian, pengertian  kata  penguasaan  lebih  luas dari pada kata menguasai. Oleh karena itu, menurut Abrar Saleng, penyebutan  yang  tepat  kekuasaan negara  atas  sumber  daya  alam  dalam rangka pasal 33 UUD 1945 adalah Hak Penguasaan Negara (HPN). 3
Pengertian
“hak”, menurut Apeldoorn, adalah  suatu  kekuasaan (macht) yang teratur oleh hukum yang berdasarkan  kesusilaan  (zakelijheid;
Pengukuhan Guru Besar Ilmu Hukum Unibraw , dalam  Buku: 70  Tahun  Prof.  Abdul  Gani , Malang, 2000, hlm. 164.
2 Departemen Pendidikan dan Kebuadayaan , Kamus Besar Bahasa
Indonesia, Edisi Kedua, (Jakarta: Balai Pustaka, 1995), hlm. 533.
3 Abrar Saleng, Hukum Pertambangan, ( Yogyakarta: UII Press, 2004), hlm. 21.
moraal).  Tetapi  kekuasaan  semata- mata  bukanlah  hak.  Hanya  kekuasaan yang  dibenarkan  oleh  hukum  (het recht  in  zijn  veroorlovende  gedaante) saja  yang dijadikan  dasar  bagi  adanya hak untuk mengatur oleh negara. 4
Apabila  pengertian  penguasaan negara dikaitkan  dengan  pengertian hak,  maka makna “hak  penguasaan negara ”  tertuju  kepada  negara  sebagai subyek hukum  yang memiliki hak dan kewajiban. Dari hubungan yang demikian, maka hak penguasaan negara  dapat  dipahami  bahwa  di dalamnya terdapat sejumlah “wewenang”  dan  tanggung  jawab (kewajiban)  yang  bersifat  publik.  Hal ini  berarti bahwa hak  penguasaan negara  harus  dilihat  dan  dipahami dalam  konteks  hak  (wewenang)  dan kewajiban negara sebagai subyek yang memiliki  kekuasaan  atas  sumber  daya alam  yang  bersifat publiekrechtelijk, bukan sebagai eigenaar (pemilik) yang bersifat privaatrechtelijk. Pemahaman
4 L.J.  van  Apeldoorn, Inleiding  tot  de Studie van het Nederlansche Recht. Terjemahan  Oetarid  Sadino:  “Pengantar  Ilmu Hukum”,  (Jakarta:  PT  Pradnya  Paramita, 2001), hlm. 22.
yang demikian bermakna bahwa
negara  memiliki  kewenangan  sebagai pengatur,  perencana,  pelaksana  dan sekaligus sebagai pengawas
pengelolaan, penggunaan dan pemanfaatan sumber daya alam nasional. 5
Dalam kerangka penguasaan negara  atas  barang  tambang,  HPN mengandung  pengertian  bahwa  negara memegang kekuasaan untuk menguasai dan mengusahakan segenap sumber  daya  bahan  galian  (barang tambang) yang terdapat dalam wilayah hukum pertambangan Indonesia.
Pengertian  yang  demikian  sejalan dengan maksud kata-kata dikuasai oleh negara  yang  tertuju  kepada  obyek- obyek penguasaan yang tersebut dalam Pasal 33 ayat (2) dan (3) UUD 1945.
Berdasarkan  hal  tersebut  di  atas, penguasaan bahan galian dalam konteks hak penguasaan negara menjadi dilematis. Karena, di satu sisi, hak  penguasaan  negara  atas barang tambang) tidak  dapat  dialihkan  dan didelegasikan kepada  badan usaha
5 Abrar Saleng, Op. Cit., hlm. 33
swasta (kontraktor).  Namun,  di  sisi lain, negara tidak mempunyai kemampuan untuk mengusahakan sendiri bahan tambang agar bermanfaat  bagi  kemakmuran  rakyat sesuai  amanat  konstitusi.  Berhadapan dengan  situasi  demikian  maka  perlu diciptakan  suatu  piranti  hukum  yang kondusif  untuk  membangun  relasi antara  pemerintah  (selaku  pengemban dan  pelaksana  kekuasaan  negara  atas barang tambang) dengan sektor swasta (selaku pihak yang memiliki kemampuan untuk mengelola, memanfaatkan dan mengusahakan barang  tambang),  sehingga  mampu memberi  nilai  tambah  secara  nyata kepada pertumbuhan ekonomi nasional dengan tidak menyimpang dari amanat Pasal 33 UUD 1945.
Dalam hal penguasaan dan pengusahaan minyak  dan  gas  bumi (migas),  Pasal  4  ayat  (2)  Undang- undang Nomor 22 Tahun 2001 tentang Minyak  dan  Gas  Bumi menyatakan bahwa  penguasaan  minyak  dan  gas bumi oleh negara diselenggarakan oleh pemerintah  sebagai  pemegang  Kuasa Pertambangan (KP). Selanjutnya, pada
ayat (3)-nya dinyatakan bahwa pemerintah  sebagai pemegang  KP membentuk  Badan  Pelaksana  (BP) sebagaimana  dimaksud  Pasal  1  angka 23  yang  bertugas  untuk  melakukan pengendalian  kegiatan  usaha  hulu migas.  Mekanisme  seperti  ini  oleh pembentuk undang-undang migas dimaksudkan sebagai instrumen
hukum ekonomi yang dianggap mampu untuk membangun dan memberikan  landasan  hukum  bagi langkah-langkah  pembaruan  penataan atas  penyelenggaraan  pengusahaan migas  dalam  kerangka  mencapai sebesar-besar kemakmuran rakyat. 6 Mahkamah Konstitusi (MK) menafsirkan konsep “ penguasaan migas oleh negara ” berdasarkan pertimbangan  hukum  putusan  Nomor 36/PUU-X/2012 tanggal 13 November 2012, menyatakan “ Penguasaan negara  harus  dimaknai,  rakyat  secara kolektif  dikonstruksikan  oleh  UUD 1945  memberikan  mandat  kepada negara  untuk  mengadakan  kebijakan
6 Lihat  bagian  Menimbang  huruf  f Undang-undang  Nomor  22  Tahun  2001 tentang Minyak dan Gas Bumi.
(beleid)  dan  tindakan  pengurusan (bestuursdaad), pengaturan (regelendaad), pengelolaan (beheersdaad), dan pengawasan (toezichthoudensdaad)  untuk  tujuan sebesar-besarnya kemakmuran rakyat…. Pemerintah melakukan tindakan  pengurusan  atas  sumber daya  alam  Migas  dengan  memberikan konsesi  kepada  satu  atau  beberapa Badan  Usaha  Milik  Negara  untuk melakukan kegiatan usaha Migas pada sektor  hulu.  Badan  Usaha  Milik Negara  itulah  yang  akan  melakukan kerja sama dengan Badan Usaha Milik Daerah, Koperasi, Usaha Kecil, badan hukum  swasta,  atau  Bentuk  Usaha Tetap” .  Pertimbangan  hukum  tersebut mengandung  makna  bahwa mining right dan economic  right atas  sumber daya  alam sepenuhnya  dipegang  oleh pemerintah.
Putusan MK juga mengamanatkan dua  perubahan. Pertama, mengenai siapa  wakil  negara  dalam  melakukan pengaturan  dan  pengawasan,  serta pengendalian dan pengelolaan kegiatan  industri  hulu  migas. Kedua, bagaimana  pola  penunjukan  pelaksana
kegiatan  eksplorasi  dan  eksploitasi migas,  atau  yang  sering  disebut granting instrument.
Mengenai perubahan yang pertama, MK menghendaki agar tindakan  pengaturan  dan  pengawasan serta  pengendalian  dan  pengelolaan kegiatan industri hulu migas dilakukan langsung  oleh  pemerintah (eksekutif) melalui  kementerian  terkait  (ESDM). Hal  ini  berarti  UU  Migas  yang  baru nantinya  harus mengganti kedudukan dan  fungsi  BP  Migas  (sekarang:  SKK Migas) yang sudah dinyatakan inkonstitusional  berdasarkan  putusan MK  tersebut sebagai  bagian  dari Pemerintah  (eksekutif).  Selain  itu, tugas  dan  wewenang  SKK  Migas harus  diperluas  tidak  hanya  meliputi tindakan  pengaturan  dan  pengawasan (mining  right) tetapi  juga  tindakan pengendalian dan pengelolaan (economic right).
Wewenang  Melakukan  Eksplorasi dan Eksploitasi Migas
Minyak  dan  gas  bumi  (migas) adalah  kekayaan  alam sebagai  karunia Tuhan  yang  diberikan  kepada  bangsa Indonesia. Dalam Penjelasan  Umum
Undang-undang  Nomor  22  Tahun 2001  tentang  Minyak  dan  Gas  Bumi dinyatakan bahwa migas adalah sumber  daya  alam  strategis  tak terbarukan  yang  dikuasai  oleh  negara dan  merupakan  komoditas  vital  yang memegang  peranan  penting  dalam penyediaan bahan baku industri, pemenuhan  energi  dalam  negeri,  dan penghasil devisa negara yang penting.
Salah  satu  pertimbangan  lahirnya Undang-undang  Nomor  22  Tahun 2001  tentang  Minyak  dan  Gas  Bumi, yang  menggantikan  Undang-undang Nomor 44 Prp. 1960 tentang Pertambangan  Minyak  dan  Gas  Bumi, menurut  bagian  Menimbang  huruf  d, adalah  karena  undang-undang  migas yang  lama  dianggap  tidak  sesuai dengan perkembangan usaha pertambangan migas.
Sebagai salah satu undang-undang di  bidang  ekonomi,  Undang-undang Nomor 22 Tahun 2001 yang diundangkan pada tanggal 23
Nopember  2001  dalam  Lembaran Negara  Republik  Indonesia  Tahun 2001  Nomor  136  telah  membawa perubahan besar di bidang
pengusahaan  tambang, baik  di  sektor hulu  maupun  hilir. 7 Perubahan  besar dimaksud antara lain adalah mengubah sistem  monopoli  ke  arah  sistem kompetisi,  liberalisasi  harga  Bahan Bakar  Minyak  (BBM),  diciptakan badan  baru,  yakni  Badan  Pelaksana dan  Pengatur  yang  menggantikan fungsi dan peran Perusahaan Pertambangan  Minyak  dan  Gas  Bumi Nasional (Pertamina) selama ini.
Undang-undang  Migas  Nomor  22 Tahun  2001  merupakan  perubahan Undang-undang Nomor 44 Prp. Tahun 1960  tentang  Pertambangan  Minyak dan  Gas  Bumi  serta  Undang-undang Nomor 8 Tahun 1971 tentang Perusahan  Pertambangan  Minyak  dan Gas  Bumi,  yang  menurut  Penjelasan Umum  Undang-undang  Nomor  22 Tahun  2001  dinyatakan  bahwa  dalam pelaksanaannya  ditemukan  berbagai kendala karena substansi materi kedua undang-undang  tersebut  sudah  tidak sesuai  lagi  dengan  perkembangan
7 Menurut  Pasal  5  Undang-undang Nomor  22  Tahun  2001  tentang  Minyak  dan Gas  Bumi,  sektor  hulu  migas  mencakup:  a) eksplorasi,  dan  b)  eksploitasi.  Sedangkan, sektor  hilir  mencakup:  a)  pengolahan,  b) pengangkutan, c) penyimpanan, dan d) niaga.
sekarang maupun kebutuhan ke depan. Di  samping  itu,  dalam  Konsideran huruf  e  dinyatakan  bahwa  Undang- undang  Migas  Tahun  2001  dibuat dengan mempertimbangkan aspek nasional maupun internasional.
Dengan  dasar  pertimbangan  huruf e  tersebut  dapat  dikemukakan  bahwa transformasi  global  mempengaruhi hukum  migas  di  Indonesia,  sehingga aturan  hukum  lama  harus  dilakukan perubahan sesuai dengan aturan global.  Hal  ini  tentu  juga  berdampak pada masalah
pengaturan kontraktualnya antara pemerintah dengan  kontraktor  di  bidang  migas. Bahkan, ada beberapa ketentuan dalam Undang-undang  Migas  tersebut  yang isinya dinilai sangat merugikan kepentingan nasional dan bertentangan dengan ketentuan konstitusi.
Karena  dianggap  bertentangan dengan Pasal 33 ayat (2) dan (3) UUD 1945, tanggal 14 Januari 2003 sejumlah Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM) mengajukan
judicial  review (uji  materi)  terhadap Undang-undang  Migas  2001  ke  MK. Dengan  memberikan  konsesi  kepada
perusahaan pertambangan swasta
maka  Undang-undang  Migas  ini  akan memberikan kekuasaan langsung untuk mengeksploitasi kekayaan negara  yang  menguasai  hajat  hidup orang  banyak.  Padahal,  hak  konsesi seharusnya  berada  di  tangan  negara melalui BUMN sesuai amanat undang- undang. Pemberian kewenangan kepada badan kontraktor, berarti Undang-undang
Migas telah mereduksi peran negara sebagai subyek  yang  memiliki  wewenang tertinggi  atas  sumber  daya  alam. Berdasarkan  uji  materi  itulah,  pada tanggal  21  Desember  2004 MK memutuskan agar pemerintah merevisi tiga  pasal Undang-undang  Migas, yakni  Pasal  12  ayat  (3),  Pasal  22  ayat (1), dan Pasal 28 ayat (2).
Salah  satu  pasal  terpenting  yang harus  direvisi  dalam  hal  ini  adalah Pasal  12  ayat  (3)  yang  berbunyi: “Menteri  menetapkan  badan  usaha atau  bentuk  usaha  tetap  yang diberi wewenang melakukan  kegiatan  usaha eksplorasi dan eksploitasi pada wilayah  kerja  sebagaimana  dimaksud dalam ayat (2)”. MK juga berpendapat
bahwa  adanya  kata  “paling  banyak” pada  Pasal  22  ayat  (1) 8 Undang- undang  Migas  Tahun  2001  bisa disepadankan dengan kata “maksimal”. Hal ini oleh MK dinyatakan  bertentangan  dengan  UUD 1945.  Sementara  penetapan  harga bahan  bakar  minyak  dan  gas  bumi diserahkan  pada  mekanisme  pasar sebagaimana  dalam  Pasal  28  ayat  (2) 9 oleh MK dinyatakan  bertentangan dengan  UUD  1945,  sebab penetapan harga migas adalah kewenangan pemerintah. 10
MK menilai  adanya  kata  “diberi wewenang”  telah  menyebabkan  Pasal 12  ayat  (3)  Undang-undang  Migas bertentangan  dengan  UUD  1945.  Hal ini  karena  pasal  tersebut  memberikan penafisiran  bahwa  kewenangan  yang dimiliki  pemerintah  telah diserahkan
8 Pasa  22  ayat  (1)  Undang-undang Nomor  22  Tahun  2001:  “Badan  Usaha  atau Bentuk Usaha Tetap wajib menyerahkan paling banyak 25% (dua puluh lima  persen) bagiannya  dari  hasil  produksi  minyak  bumi dan/atau gas bumi untuk memenuhi kebutuhan dalam negeri”. (cetak miring, dari penulis).
9 Pasal  28  ayat  (2)  Undang-undang Nomor  22  Tahun  2001:  “Harga  bahan  bakar minyak  dan  gas  bumi  diserahkan  pada mekanisme  persaingan  usaha  yang  sehat  dan wajar”. 10 Harian Kompas , 22 Desember 2004, hlm. 1.
sepenuhnya kepada  kontraktor.  Jika dibiarkan berarti Undang-undang Migas telah mereduksi Kuasa Pertambangan  (KP)  yang  dimiliki pemerintah  sebagai  wujud  kedaulatan negara atas sumber daya alam migas.
Pasca judicial  review tersebut, tanggal  25  Juni  2005  Tim  Negosiasi bentukan  Indonesia  dan  ExxonMobil dari  Amerika  Serikat  menyepakati prinsip-prinsip  dan  menandatangani nota  kesepahaman  atau Memorandum of Understanding (MoU) dalam perpanjangan  pengelolaan  lapangan migas  Blok  Cepu  di  Jawa  Tengah (Grobogan dan Blora) dan Jawa Timur
(Bojonegoro dan Tuban). Paling lambat 90 hari ke depan, penandatanganan kontrak (join operation agreement) antara Pertamina dan ExxonMobil harus terealisasi. Hal- hal  prinsip  yang  disepakati  antara lain menyangkut persoalan penyertaan modal (participating interest) dan bagi hasil (production sharing) berdasarkan tingkat harga minyak mentah. 11
11 Harian  Kompas ,  25  Juni  2005,  hlm.
13.
Menyertai  MoU  tersebut,  ternyata masih  menyisakan  banyak  persoalan. Misalnya,  Komisi  VII  DPR  menilai Tim Negosiasi  itu  ilegal,  karena  telah mengambil  alih  posisi  Pertamina sebagai perunding dengan ExxonMobil  dan  karenanya  tidak mengakui  hasil  negosiasinya.  Sistem bagi  hasil  yang  akan  diberikan  ke daerahpun  belum  jelas,  sementara wilayah  Blok  Cepu  meliputi  dua Propinsi  yang  tentu  tidak  sama kandungan migasnya.
Dalam  banyak  kasus,  praktik investasi migas di daerah sarat dengan masalah. Daerah migas  yang memiliki persoalan  selain  Blok  Cepu  tersebut antara lain Garut dan Indramayu (Jawa Barat),  Bojonegoro  serta  Riau.  Pada intinya  persoalan  utamanya  adalah menyangkut  bagi  hasil  dari  kegiatan eksplorasi maupun eksploitasi migas di daerah  yang  selama  ini  dirasakan kurang  adil.  Pada  umumnya,  rakyat  di sekitar  daerah  penghasil  migas  dalam kondisi yang miskin dan terbelakang. 12
Di samping itu, tingkat risiko
12 Harian  Kompas ,  27  Juni  2005,  hlm. 13.
pencemaran dan/atau perusakan lingkungan akibat penambangan migas
juga tergolong tinggi, seperti timbulnya  semburan  lumpur  panas  di Kabupaten  Sidoarjo  yang  ditengarai sebagai akibat dari kegagalan kontraktor migas P.T. Lapindo Brantas dalam melakukan eksplorasi (pemboran)  di  Sumur  Banjarpanji-1 Desa Renokenongo Kecamatan Porong. Hubungan antara Pemerintah
dengan  Perusahaan Pertambangan Migas
Dalam  masyarakat  tradisional  inti hubungan  antara  subyek  hukum  yang memerintah (pemerintah) dengan yang diperintah (masyarakat) lebih mengandalkan pada status, yang menurut Talcott Parson berintikan pada power  and  priveleges. 13 Kedua hal  tersebut  menunjukkan  supremasi secara  struktural.  Hubungan  yang dilakukan  berdasarkan  pada  status berlangsung  bukan  karena  konsensus subyek  individual,  tetapi  didasarkan
13 Anis Ibrahim, Merekonstruksi Keilmuan  Ilmu  Hukum  &  Hukum  Milenium Ketiga, (Malang:  Penerbit  In-TRANS,  2007), hlm. 112.
pada kerangka normatif  struktur sosial yang ada. 14
Pola  hubungan  yang  didasarkan pada  status,  meskipun  hingga  kini dipraktikkan  di  negara  modern,  tetapi hal  tersebut  sangat  selektif. Hal  ini terjadi  karena  pendasaran  ontologis dalam  hubungan  status  adalah  situasi masyarakat  abad  pertengahan  yang sederhana,  religius  dan  etatis.  Adapun negara  modern  sudah  menunjukkan ciri yang berbeda yakni lebih demokratis, kompleks dan rasional. 15
Berdasarkan  konstruksi  hukum tersebut,  pemerintah  dalam  statusnya sebagai  pemegang  HPN jika  dikaitkan dengan pengaturan pengusahaan bahan galian yang sifatnya  atributif,  maka seyogyanya  hubungan  hukum  yang timbul berdasarkan kewenangan atributif  lebih  didasarkan  pada status pemerintah  selaku  pemegang  hak istimewa. Dengan  argumentasi  yang demikian,  maka  hubungan  hukum
14 Deno  Kamelus, Fungsi  Hukum terhadap Ekonomi Indonesia, Disertasi
Program  Pascasarjana  Universitas  Airlangga,
Surabaya, 1998, hlm. 326.
15 W.  Friedmann, Legal  Theory, Fifth Edition, (New York: Columbia University Press, 1967), hlm. 165.
antara  pemerintah  sebagai  pemegang
KP dengan kontraktor migas bukanlah suatu mekanisme pengalihan (delegasi) hak  pengusahaan  negara, tetapi  merupakan  suatu  sarana  atau instrumen  hukum  yang  memungkinkan pihak swasta nasional atau asing untuk dapat turut  serta di  dalam  usaha pertambangan migas. Posisi kontraktor adalah “subordinasi ”  dari  pemerintah sebagai pihak yang memiliki wewenang atau kekuasaan atas barang tambang migas.
Masalahnya, dalam Undang- undang Nomor 22 Tahun 2001 tentang Minyak  dan  Gas  Bumi,  KP  sebagai wujud  kedaulatan  negara  atas  migas ternyata  tidak  secara  tegas  diatur sebagaimana  halnya  dalam  Undang- undang  Nomor  8  Tahun  1971  tentang Perusahaan Pertambangan Minyak dan Gas Bumi (Pertamina). Bahkan,
berdasarkan ketentuan Pasal 4 ayat (1)
dan  (2)  Undang-undang  Nomor  22 Tahun 2001, setelah pemerintah memegang  KP  dari  negara,  maka pemerintah  melalui  Menteri  Energi dan Sumber Daya Mineral
menyerahkan wewenang tersebut
kepada  pelaku  usaha  melalui  Pasal  1 angka 5 dan Pasal 12 ayat (3).
Sebagaimana  telah  disebutkan  di atas, MK memutuskan  agar  Pasal  12 ayat  (3)  Undang-undang  Nomor  22 Tahun  2001  tentang  Minyak  dan  Gas Bumi direvisi oleh pemerintah, karena bertentangan dengan UUD 1945. Pasal tersebut membuka tafsir bahwa kewenangan  yang  dimiliki  pemerintah telah  diserahkan  sepenuhnya  kepada kontraktor. Berdasarkan ketentuan Pasal  12  ayat  (3)  tersebut,  berarti Undang-undang  Nomor  22  Tahun 2001 mereduksi KP yang dimiliki atau dipegang  pemerintah  sebagai  wujud kedaulatan negara atas tambang migas. Hal  ini  juga  berarti  menghilangkan kekuasaan  konstitusional  negara  atas bahan tambang migas.
Dengan  keputusan MK yang meminta  agar  pemerintah merevisi Pasal  12  ayat  (3)  agar  sesuai  dengan amanat  konstitusi,  berarti MK telah mengembalikan kedaulatan negara (melalui  hak  penguasaan  negara)  atas migas  sebagaimana  yang  diamanatkan oleh  Pasal  33  UUD  1945.  Penjelasan Undang-undang  Nomor  22  Tahun
2001 menyebutkan bahwa hak
penguasaan  negara  atas  migas  ini dalam  penyelenggaraannya  dilakukan oleh  pemerintah  selaku  pemegang  KP pada kegiatan usaha hulu. Oleh karena KP  ada  pada  pemerintah,  maka keterlibatan badan usaha swasta
(kontraktor) dalam
kegiatan
pengusahaan migas adalah subordinasi pemerintah.
Jadi, kontraktor bukan yang memiliki  wewenang atas  migas,  tetapi “diikutsertakan”  dalam  pengusahaan migas.  Inilah  konstruksi  yuridis  yang sebenarnya  dikehendaki  oleh  UUD 1945, yakni negara melalui pemerintah tetap memegang monopoli atas sumber daya  alam  migas,  tetapi  kompetitif terhadap  persaingan  pasar  global,  atau menurut  kalimat  Ketua MK  (saat  itu), Jimly  Asshiddiqie: “MK  mencari jalan  tengah  antara  idealisme  versus pragmatisme  berkaitan  dengan  peran negara ver sus mekanisme pasar”. 16
16 Harian Kompas , 23 Desember 2004, hlm. 9.
Hubungan
Kontraktual antara Pemerintah dan Swasta dalam
Kontrak Bagi Hasil Migas Inti hubungan kontraktual menurut
Parsons adalah “ free agreement  of  individual ”. 17 Motivasi yang fundamental mengenai beralihnya  suatu  pola  hubungan dari status  ke  kontraktual  adalah  hasrat untuk  maju  dan  lebih  rasional  sesuai dengan tuntutan perkembangan ekonomi  dan  hubungan  industrial. Segi-segi  hubungan  yang  bersifat kontraktual  antara  pemerintah  dengan kontraktor  tersebut  sebenarnya  telah diperkenalkan  oleh  Undang-undang Nomor 1 Tahun 1967 tentang Penanaman  Modal  Asing, 18 sebelum undang-undang  ini  diganti  dengan Undang-undang  Nomor  25  Tahun 2007 tentang Penanaman Modal, yakni dengan  suatu  kerja  sama  atas  dasar kontrak karya atau bentuk lain.
Istilah “kontrak”  ( contract)  acap kali disebut juga “perjanjian”.
17 Anis Ibrahim, Op. Cit., hlm. 114.
18 Pasal  8  ayat  (1)  Undang-undang Nomor 1 Tahun 1967 menyatakan:
“Penanaman modal asing di bidang pertambangan  didasarkan  pada  suatu  kerja sama  dengan  pemerintah  atas  dasar  kontrak karya  atau  bentuk  lain  sesuai  dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku”.
Perjanjian,  menurut Subekti, “adalah
suatu peristiwa dimana seorang berjanji kepada orang lain atau dimana dua  orang  itu  saling  berjanji  untuk melaksanakan  sesuatu  hal”. 19 Dari peristiwa itu timbullah suatu hubungan hukum  antara  dua  orang  (pihak) tersebut  yang  dinamakan  perikatan. Dengan  perkataan  lain,  perjanjian  itu menerbitkan  perikatan  antara  dua pihak  yang  membuatnya  mengenai suatu hak dan kewajiban.
Pada  prinsipnya  perjanjian  itu bebas bentuk (vormfrij), kecuali ditentukan  lain  menurut  undang- undang.  Artinya,  perjanjian  itu  bisa dibuat tertulis atau secara lisan. Hal ini sejalan dengan asas kebebasan berkontrak  (contract  der  vrijheid beginsel) dalam  hukum  perjanjian. Namun, pada umumnya jika menyebut istilah  “kontrak”  maka  orang  akan langsung merujuk pada suatu dokumen “perjanjian  tertulis”.  Atas  dasar  itu, menurut Subekti, “pengertian  kontrak lebih  sempit  dari  pada  perjanjian, karena kontrak mensyaratkan
19 R.  Subekti, Hukum  Perjanjian,
(Jakarta: Intermasa, 1984), hlm. 1.
bentuknya  selalu  tertulis,  sedangkan perjanjian  bentuknya  selain  tertulis dapat  juga  dilakukan  secara  lisan”. 20
Apabila  demikian  pengertian  kontrak, maka  hukum  kontrak  merupakan species dari hukum perjanjian. Padahal,  baik  dalam  undang-undang maupun literatur hukum pada umumnya, istilah perjanjian itu merupakan  kata  lain  yang  memiliki makna  sama  (identik)  dengan  istilah kontrak.
Hukum perjanjian (kontrak) selalu berkembang  sesuai  dengan  kebutuhan masyarakat,  karena  kaidah  hukum yang mengatur perjanjian dalam Kitab Undang-undang Hukum Perdata merupakan hukum pelengkap (aanvullend recht) yang sifatnya terbuka (optional law). 21
Berdasarkan asas kebebasan berkontrak, hukum perjanjian memberikan  kebebasan  yang  seluas- luasnya  kepada  masyarakat  untuk mengadakan  perjanjian  atau  kontrak yang  berisi  apa saja,  asalkan  tidak
20 R.  Subekti, Pokok-pokok  Hukum Perikatan, (Jakarta: Intermasa, 1983), hlm. 1.
21 R. Subekti, Hukum  Perjanjian,  Op. Cit., hlm. 13.
melanggar ketertiban umum dan kesusilaan. Mereka diperbolehkan membuat  ketentuan-ketentuan  sendiri yang menyimpang dari pasal-pasal dari hukum perjanjian yang tertuang dalam Kitab Undang-undang Hukum Perdata. Mereka diperbolehkan mengatur sendiri  kepentingan  mereka  dalam perjanjian  (kontrak)  yang  mereka adakan.  Kalau  mereka  tidak  mengatur sendiri  mengenai  sesuatu  hal,  maka berarti  mengenai  sesuatu  hal  tersebut mereka  akan  tunduk  pada  ketentuan undang-undang yang sifatnya melengkapi (aanvullend).
Selanjutnya, mengenai sahnya suatu  perjanjian  (kontrak),  Pasal  1320 Kitab  Undang-undang  Hukum  Perdata menentukan  empat  syarat,  yaitu:  (1) sepakat  mereka  atau  para  pihak  yang mengikatkan  diri  (konsensus);  (2) kecakapan  para  pihak  untuk  membuat suatu  perjanjian  (bekwaamheid);  (3) suatu  hal  (obyek)  tertentu;  dan  (4) causa  yang  halal  (diperbolehkan  oleh hukum).  Khusus  mengenai  kontrak kerja  sama,  selain  isi  juga  ditentukan mengenai  persyaratan  atau  hal-hal
yang  bersifat  teknis  yang  harus dicantumkan di dalamnya.
Dilihat  dari  subyek  hukum  atau para pihak yang mengadakan perjanjian (kontrak), hukum perjanjian (kontrak)  juga  berkembang  dinamik. Subyek  hukum  yang  tersangkut  di dalam  suatu  perjanjian  (kontrak)  tidak terbatas  pada  manusia  individual  saja, tetapi berkembang lebih luas termasuk badan hukum dan negara. Substansinya  pun  semakin  kompleks. Karena  itu,  pernyataan  kehendak (promise)  dan  konsensus  saja  tidak cukup,  tetapi  perlu  unsur-unsur  lain seperti isi kontrak tidak boleh bertentangan dengan moral, kepatutan, dan  peraturan  perundang-undangan yang  sifatnya  memaksa  (dwingend recht)  yang  biasanya  termasuk  dalam ranah hukum publik.
Bagaimana  halnya  dengan  suatu kontrak yang dilakukan oleh pemerintah?  Dalam  rangka  mencapai sebesar-besar kemakmuran rakyat, dalam konsep negara hukum
kesejahteraan (welfare
state), pemerintah  turut  menyelenggarakan berbagai fungsi di luar fungsi
penyelenggaraan  pemerintahan,  yang menuntut pemerintah turut serta dalam pergaulan
kemasyarakatan atau hubungan  hukum  sebagai pihak  atau subyek  perjanjian  yang  tidak  berbeda dengan  subyek  hukum  keperdataan pada  umumnya.  Tindakan  pemerintah yang  demikian  ini,  menurut Bagir Manan, 22 adalah  hubungan  hukum
kesederajatan yang merupakan
hubungan keperdataan antara pemerintah  dan  orang  atau  badan hukum keperdataan. Hubungan keperdataan  timbul  dari  perbuatan keperdataan, misalnya melakukan kontrak dengan subyek hukum lainnya. Sedangkan yang dapat melakukan  hubungan  atau  perbuatan perdata  adalah  manusia  (natuurlijk persoon) dan badan hukum (rechtspersoon).
Berdasarkan pemahaman ini, maka  perbuatan  hukum  keperdataan pemerintah hanya dapat dilakukan oleh badan  pemerintahan  yang  berstatus
22 Bagir Manan, “Bentuk-bentuk Perbuatan Keperdataan yang Dapat Dilakukan oleh  Pemerintah  Daerah”,  dalam Journal  of Padjadjaran  University ,  No.  3  Vol.  14, Bandung, 1996, hlm. 24.
badan  hukum  (rechtspersoon).  Salah satu badan pemerintahan yang berstatus  badan  hukum  adalah  negara. Negara dalam  melakukan  perbuatan keperdataan  (dalam  hal  ini kontrak) dilakukan oleh pemerintah. Kedudukan pemerintah di sini semacam  dengan  kedudukan  direksi dalam  perseroan  terbatas.  Karena  itu, menurut
Mariam Darus Badrulzaman, pemerintah  (pusat  atau daerah), baik  secara  langsung  maupun tidak  langsung  (melalui  Badan  Usaha Milik  Negara/Badan  Usaha  Milik Daerah)  dapat  mengadakan  perjanjian perdata. 23
Di  samping  itu,  menurut Mariam Darus  Badrulzaman, 24 pemerintah juga  dapat  mengadakan  perjanjian yang  diwarnai  sifat hukum  publik (publiekrechtelijk). Perjanjian ini berorientasi  pada  kepentingan  umum dan  bersifat  memaksa.  Di  dalam kontrak  yang  demikian  ini,  tidak terdapat  kebebasan  berkontrak,  karena
23 Mariam Darus Badrulzaman, “Perjanjian  dengan  Pemerintah  ( Government Contract )”,  dalam  Seri Dasar  Hukum  Ekonomi 5:  Hukum  Kontrak  di  Indonesia,  (Jakarta: Proyek Elips, 1998), hlm. 159.
24 Ibid.
syarat-syarat yang ditentukan di dalam kontrak tidak didasarkan kepada kehendak  kedua  belah  pihak,  tetapi hanya  didasarkan  kepada  kehendak satu  pihak,  yaitu  pemerintah.  Syarat- syarat tersebut ditentukan oleh perangkat peraturan perundang- undangan.
Hubungan antara pemerintah  dan  mitranya  (perorangan atau  badan  hukum  swasta) dalam perjanjian  ini  tidak  berada  dalam
kedudukan
yang sama (nebengeordnet),  tetapi  pemerintah mempunyai  kedudukan  yang  lebih tinggi  dari  mitranya  (untergeordnet). Karena  itu  perjanjian  ini  disebut dengan  perjanjian  publik  (government contract).  Kontrak-kontrak  publik  itu diatur  dalam  peraturan  perundang- undangan, misalnya kontrak production  sharing yang  diatur  dalam Undang-undang  Nomor  8  Tahun  1971 tentang Pertamina. 25 Dalam perjanjian publik, khususnya dalam joint venture,
Sunaryati Hartono memandang bahwa  hubungan  pemerintah  dan
25 Ibid.
lawan  kontraknya  di  samping  sebagai “pihak” ( partner) juga sebagai “pemerintah” ( government). Oleh karena  itu,  kontrak  yang  melahirkan joint venture dimana pemerintah sebagai  pihak  tidak  dapat  dikatakan sebagai  suatu  perjanjian komersial (commercial  contract) biasa,  sebab pemerintah  mempunyai  kedudukan rangkap,  baik  sebagai  pihak  maupun sebagai pemerintah. 26
Akibatnya,  terhadap  kontrak  yang demikian  tidak  hanya  berlaku  hukum perjanjian dan hukum perseroan Indonesia  saja,  tetapi juga  karena pemerintah  telah  menyetujui  sejumlah perjanjian  bilateral  dan  multilateral  di bidang perekonomian dengan berbagai negara  dan  organisasi  internasional, maka kontrak dalam rangka Penanaman  Modal  Asing  (PMA)  itu berlaku juga perjanjian-perjanjian tersebut dan peraturan hukum internasional.  Karena  itu,  kontrak dalam rangka PMA dinamakan perjanjian transnasional atau perjanjian
26 Sunaryati Hartono, Masalah- masalah  dalam  Joint  Ventures  antara  Modal Asing dan Modal Indonesia, (Bandung: Alumni, 1974), hlm. 28.
quasi internasional, contract sui generis atau economic  development contract. 27
Dalam hubungannya dengan kontrak  dimana  pemerintah  sebagai salah satu pihak, Brietzke mengatakan bahwa  “ government  intervention  has and will continue decisively to change the  face  of  Indonesian  contracts  law. The conventional contract model is not necessarily appropriate to the relation between  government  and  private individuals or companies ”. 28
Dalam rangka melaksanakan HPN atas  barang  tambang,  kedudukan pemerintah  sebagai  pemegang  KP memiliki  kewenangan  mengatur  dan mengontrol  perusahaan  pertambangan swasta. Itulah  sebabnya,  dapatlah dikatakan
bahwa kontrak pertambangan bukanlah kontrak bisnis
biasa  yang  murni  berkarakter  privat (privaatrechtelijk), melainkan merupakan  kontrak  khusus,  lain  dari pada  yang  lain  (sui  generis). Kontrak
27 Ibid., h. 29.
28 Paul  H.  Brietzke, “The  Formation  of Contracts  According  to  American  Law”,  dalam Buku Seri  Dasar  Hukum  Ekonomi  5:  Hukum Kontrak  di  Indonesia ,  (Jakarta:  Proyek  Elips, 1998), hlm. 91.
pertambangan  antara  pemerintah  dan pihak  swasta  senantiasa  memiliki karakter  hukum  publik  dan  hukum privat.  Meskipun,  pada  hakikatnya “kontrak”  itu  merupakan  hubungan hukum  yang  sifatnya  privat,  namun karakter publik dalam kontrak pertambangan tidak bisa dilepaskan.
Dengan demikian, dapatlah dikatakan bahwa dalam kontrak pertambangan, posisi hukum pemerintah bersifat “monodualis”, karena di satu sisi pemerintah berkedudukan  sebagai  regulator  dan sekaligus pemegang kuasa pertambangan,  namun  di  sisi  lain pemerintah  (dalam  hal  ini  melalui SKK Migas) juga berkedudukan sebagai salah satu pihak dalam kontrak pertambangan yang kedudukannya setara dengan kontraktor. Posisi ganda pemerintah  seperti  tersebut  tidak  bisa dihindari,  bahkan  merupakan  suatu kebutuhan hukum, mengingat sebagaimana  dikatakan  oleh Brietzke: “.  .  . government  must  constantly safeguard  the  public  interest  in  and through  its  contractual  relations. Government agencies increasingly use
contracts  (rather  than  regulations)  to spell out their relations with individuals  and  institutions,  and  this trend  gives  the  ‘private’  law  of contract  much  more  of  a  ‘public’
flavor. 29
Atas  dasar  itu  maka  dapatlah dipahami apabila dalam hal-hal tertentu demi  kepentingan  publik
(public  interest) pemerintah  terpaksa harus  melakukan  peninjauan  kembali terhadap kontrak-kontrak
pertambangan yang pernah dibuat oleh pemerintahan  rezim  sebelumnya  yang dinilai berat  sebelah  dan sangat merugikan  kepentingan bangsa  dan negara.  Idealnya,  apabila  dinilai  ada “ketidakadilan” dalam kontrak pertambangan, para pihak harus “duduk  bersama”  (berunding)  untuk melakukan  perubahan  isi  kontrak (adendum)  berdasarkan  kesepakatan baru  sesuai  dengan  prinsip  kewajaran dan  keadilan  yang  menguntungkan kedua  belah  pihak.  Karena,  pada hakikatnya  kedudukan  para  pihak dalam  hukum perjanjian  itu  sifatnya
29 Ibid.
setara  (equal).  Meskipun,  dalam  hal ini,  salah  satu  pihaknya  adalah pemerintah  atau  badan  yang  dibentuk oleh pemerintah.

## Simpulan
1) Dalam kerangka penguasaan negara atas  barang  tambang  migas,  HPN mengandung pengertian bahwa negara memegang  kekuasaan  untuk menguasai dan mengusahakan segenap sumber daya barang tambang migas yang terdapat dalam wilayah hukum pertambangan Indonesia.
2) HPN  atas  barang  tambang migas tidak dapat dialihkan dan didelegasikan kepada badan swasta, meskipun  negara tidak  atau  belum mempunyai kemampuan sepenuhnya  untuk  mengusahakan sendiri bahan tambang agar bermanfaat bagi kemakmuran rakyat  sesuai  amanat  konstitusi. Berhadapan dengan situasi demikian  maka  perlu  diciptakan suatu  piranti  hukum  yang  kondusif untuk  membangun  relasi  antara pemerintah  dengan  sektor  swasta
melalui  instrumen  perizinan. Posisi kontraktor  adalah “subordinasi ” dari pemerintah sebagai pihak yang memiliki wewenang atau kekuasaan atas barang tambang migas.
3) Hubungan hukum antara
pemerintah  sebagai  pemegang  KP
dengan  kontraktor  migas bukanlah suatu mekanisme  pengalihan  HPN,
tetapi merupakan hubungan kontraktual yang  memungkinkan pihak  swasta  dapat turut  serta di dalam usaha pertambangan migas.
4) Dalam kontrak pertambangan,
posisi  hukum  pemerintah  bersifat “monodualis”, di satu sisi pemerintah  berkedudukan  sebagai regulator  dan  sekaligus  pemegang KP,  namun  di  sisi  lain  pemerintah (dalam hal ini melalui SKK Migas) juga  berkedudukan  sebagai  salah satu pihak dalam kontrak
pertambangan  yang  kedudukannya
“ setara ” dengan kontraktor.
Akibatnya, pemerintah baik sebagai regulator  maupun  pemegang  KP tidak bisa mengendalikan kontraktor dalam
kontrak
pertambangan Migas.

## Daftar Pustaka
Abrar Saleng, Hukum Pertambangan, (Yogyakarta: UII Press, 2004)
Achmad  Sodiki, “40  Tahun  Masalah - masalah
Dasar Hukum Agraria”,  Pidato  Pengukuhan
Guru  Besar  Ilmu  Hukum
Unibraw, dalam  Buku: 70
Tahun  Prof.  Abdul  Gani, Malang, 2000
Anis Ibrahim, Merekonstruksi Keilmuan  Ilmu  Hukum  & Hukum Milenium Ketiga, (Malang: Penerbit In- TRANS, 2007)
Apeldoorn,  L.J.  van, Inleiding  tot  de Studie  van  het  Nederlansche
Recht. Terjemahan  Oetarid Sadino: “Pengantar Ilmu Hukum”, (Jakarta: PT Pradnya Paramita, 2001) Bagir Manan, “Bentuk -bentuk Perbuatan  Keperdataan  yang Dapat Dilakukan oleh Pemerintah  Daerah”,  dalam Journal of Padjadjaran
University,  No.  3  Vol.  14,
Bandung, 1996. Brietzke, Paul H., “The Formation of Contracts
According to
American  Law”,  dalam  Buku Seri  Dasar  Hukum  Ekonomi 5: Hukum Kontrak di Indonesia,  (Jakarta:  Proyek Elips, 1998)
Deno Kamelus, Fungsi Hukum terhadap  Ekonomi  Indonesia, Disertasi Program Pascasarjana Universitas Airlangga, Surabaya, 1998 Departemen Pendidikan dan Kebuadayaan, Kamus  Besar Bahasa Indonesia, Edisi Kedua, (Jakarta: Balai Pustaka, 1995) Friedmann,  W., Legal  Theory, Fifth Edition, (New York: Columbia  University  Press, 1967) Mariam Darus Badrulzaman, “Perjanjian dengan Pemerintah (Government Contract )”,  dalam Seri  Dasar Hukum  Ekonomi  5:  Hukum Kontrak di Indonesia, (Jakarta: Proyek Elips, 1998) Subekti, R., Hukum Perjanjian,
(Jakarta: Intermasa, 1984)
------, Pokok-pokok  Hukum  Perikatan,
(Jakarta: Intermasa, 1983)
Sunaryati Hartono, Masalah- masalah dalam Joint Ventures  antara  Modal  Asing dan Modal Indonesia, (Bandung: Alumni, 1974)
Harian Kompas, 22 Desember 2004
Harian Kompas, 23 Desember 2004
Harian Kompas, 25 Juni 2005
Harian Kompas, 27 Juni 2005