## The Institutional Economics of Corruption and Reform: Theory, Evidence, and Policy
Peresensi: Hariadi Kartodihardjo
Guru Besar Kebijakan Kehutanan—Institut Pertanian Bogor, Narasumber Tata Kelola Kehutanan dalam NKB Percepatan Pengukuhan Kawasan Hutan dan GNP-SDA 2016
hakabgr@gmail.com
Dengan perkembangan korupsi yang tidak kunjung  surut,  gerakan  anti-korupsi  pada dasarnya  menjadi  upaya  abadi  masyarakat, dan  upaya  itu  nampak  tidak  pernah  cukup dicapai hanya dengan tindakan penindakan korupsi secara eksklusif.
Upaya mencegah korupsi sebagai gerakan memperbaiki perilaku calon
pelakunya  mempunyai  lingkup  sangat  luas. Calon  pelaku  dapat  siapa  saja,  meskipun biasanya difokuskan pada setiap orang yang mempunyai kewenangan dalam menentukan dan  menjalankan  kebijakan  publik  dan setiap  orang  yang  mempunyai  kekuasaan melalui  uang,  jaringan,  maupun  pengaruh, sehingga  korupsi  dapat  dilakukan  untuk kepentingannya.  Penindakan  pelaksanaan korupsi  termasuk  bagian  dari  pencegahan
The Institutional Economics of Corruption and Reform: Theory, Evidence, and Policy ISBN-10: 0-521-87275-8 Cambridge University Press (2007) 286 halaman
itu  sendiri,  dengan  asumsi  bahwa  penindakan  dapat,  secara  tidak langsung, memperbaiki perilaku para calon penjahat korupsi secara perseorangan maupun kelompok. Namun demikian, di dalam suatu sistem atau tata-kelola yang buruk, asumsi tersebut seringkali tidak terpenuhi, karena kehidupan keseharian para calon penjahat korupsi berada dalam situasi dimana korupsi feasible dilakukan.
Buku  berjudul  “ The  Institutional  Economics  of  Corruption and  Reform:  Theory,  Evidance  and  Policy ,  tahun  2007,  karangan -RKDQQ *UDɣ /DPEVGRUɣ  KDODPDQ LQL PHQ\HGLDNDQ NRQVHS dan argumen yang didasarkan oleh berbagai fakta—disajikan dalam ER[ VHUWD EHEHUDSD SHQGHNDWDQ \DQJ SHUOX GL¿NLUNDQ NHPEDOL efektivitas  penggunaannya.  Ditunjukkan  bagaimana  pendekatan ekonomi  kelembagaan  ( institutional  economics )  dapat  digunakan untuk  mengembangkan  pemahaman  lebih  baik  terhadap  perilaku korup  dan  upaya  pencegahannya.  Pelaku  korupsi  dipengaruhi  oleh faktor-faktor  seperti  sifat  oportunis  rekan-rekan  kriminalnya  serta upaya berbahaya memperoleh reputasi diantara rekan-rekannya itu, namun reputasi itu seringkali tidak dapat diandalkan. Situasi seperti itu  mengilhami  strategi  baru  memerangi  korupsi  melalui invisible foot —yang  dilakukan  dengan  memanfaatkan  kelemahan  koruptor dan  rekan-rekannya  yang  tidak  dapat  diandalkan  yang  berdampak melahirkan  kejujuran  dan  tata  kelola  yang  baik,  walaupun  tanpa adanya niat baik.
Konsep invisible  foot diperkenalkan  oleh  Joseph  Berliner (dengan  istilah  yang  senada  dengan invisible  hand Adam  Smith), yang menjelaskan mengapa inovasi sangat sulit dalam suatu sistem ekonomi yang terpusat atau monopolistik. Adam Smith mengajarkan bahwa  kompetisi  sebagai  “tangan  tak  terlihat”  memandu  produksi ke  dalam  saluran  kebutuhan  sosial  yang  diinginkan  masyarakat. Efek  persaingan  tidak  hanya  memotivasi  pengusaha  mencari keuntungan, tetapi perusahaan juga berupaya mengadopsi teknologi baru bagi proses produksinya. Penggunaan istilah “kaki tak terlihat” dimaksudkan  agar  upaya  pencegahan  korupsi  dilakukan  dengan inovasi memanfaatkan resiko pengkhianatan diantara kolega pelaku korup .  Input  bagi  strategi  pencegahan  korupsi  dapat  digali  melalui temuan-temuan  yang  terkait  dengan  ketidak-efektifan  beberapa pelaksanaan penegakan dan pencegahan korupsi seperti penerapan hukuman,  pelatihan  dan  insentif  pencegahan  korupsi,  transparansi SHODNVDQDDQNHJLDWDQVHUWDSHQJDUXKNRQÀLNNHSHQWLQJDQWHUKDGDS penerapan standar integritas.

## L e m a h n y a   e f e k t i f i t a s   p e n c e g a h a n
Berdasarkan  pendekatan  ekonomi  yang  lebih  menekankan pengaruh insentif terhadap perilaku, tindakan korupsi dapat dicegah apabila dampak penegakan hukum dapat menurunkan keuntungan atau manfaat marginal dan/atau meningkatkan korbanan atau biaya marjinal  bagi  para  koruptor.  Namun  meskipun  begitu,  penjahat baru  justru  tidak  berkurang  oleh  hukuman  yang  berat  yang  telah diterapkan  bagi  penjahat  sebelumnya.  Dengan  kata  lain,  hukuman yang  berat  tidak  memberikan  efek  jera  bagi  calon  pelaku  korupsi. Sementara  itu,  untuk  mewujudkan  peradilan  yang  berintegritas semakin hari semakin mahal.
Pendekatan lain anti-korupsi yang berfokus pada pencegahan juga mempunyai keterbatasan serupa. Misalnya, dalam kegiatan-kegiatan pelatihan  etika  dan  pemberian  insentif,  mempunyai  kelemahan NHWLNDEHUKDGDSDQGHQJDQNRQÀLNNHSHQWLQJDQ3HODWLKDQHWLNDGDSDW membantu mengembangkan transparansi pengendalian pemerintah terhadap  swasta.  Namun,  pada  saat  yang  sama,  upaya  mahal  dan memakan  waktu  itu  dapat  berfungsi  menyamarkan  kepentingan yang  sesungguhnya.  Perusahaan-perusahaan  swasta,  misalnya, dapat  berada  dalam prisoner  dillema ( satu  bagian  atau  unit  kerja menerapkan code  of  conduct anti-korupsi,  tetapi  di  unit  kerja  lain justru menjalankan tugasnya dengan melakukan korupsi, dan kedua unit  kerja  itu  seolah-olah  tidak  mempunyai  hubungan  komunikasi sebagai layaknya dua orang tahanan yang ditempatkan dalam kamar tanahan  yang  terpisah) .  Membayar  mahal  untuk  “ lip  service ”  anti- korupsi dengan mengikuti pelatihan-pelatihan, tetapi pada saat yang sama perusahaannya mendapat untung dari kontrak yang korup. Pada akhirnya,  pelatihan  etika  mungkin  hanya  menjadikan  perusahaan mempunyai alasan resmi untuk dapat terbebas dari tanggung jawab, ketika  karyawan  mereka  tertangkap  melakukan  korupsi.  Pelatihan etika bagi birokrat dapat menghadapi persoalan yang sama.
Praktek  penggunaan  insentif  sebagai  alternatif  pelatihan  etika untuk  mendorong  kejujuran  dalam  birokrasi  juga  lemah  mencapai sasaran.  Birokrasi  pemerintah  tidak  dapat  diubah  menjadi SUR¿W center , maka tidak ada surplus ekonomi terukur yang bisa berfungsi sebagai tolok ukur besaran remunerasi. Maka, skema insentif dalam birokrasi tidak memenuhi maksud resep insentif oleh para ekonom. Oleh karena itu, hanya insentif saja yang  diterapkan, hampir tidak pernah  cukup  dapat  mengendalikan  perilaku  penyuap,  seperti yang  disarankan  dalam  pemodelan principal-agent . Pemodelan  ini
menggunakan  dua  aktor  utama: principal (pemerintah;  pemberi mandat)  dan agent (pengusaha;  yg  diberi  mandat).  Keduanya mempunyai posisi berbeda dan principal cenderung tidak menguasai informasi daripada agent tentang obyek yang dimandatkan, sehingga secara intrinsik agent memperoleh discretional power.
Realitasnya,  skema  insentif  dapat  memberikan  kontribusi  yang bermanfaat  apabila  didukung  faktor-faktor  lain,  seperti  motivasi intrinsik  (pengabdian)  pegawai  negeri,  etika  profesi,  dan  norma- norma anti-korupsi di masyarakat.
Instrumen lainnya yaitu keterbukaan informasi atau transparansi. Upaya  mewujudkan  transparansi  menjadi  prinsip  penanggulangan korupsi,  namun  upaya  peningkatan  transparansi  masih  sangat terbatas.  Fakta  yang  diungkap  dalam  buku  ini  menunjukkan  bahwa keterbukaan  informasi  dalam  administrasi  pemerintahan  dapat secara efektif membatasi kesewenang-wenangan yang diperlukan bagi transaksi korup. Demikian pula, pengembangan budaya transparansi di  dalam  perusahaan  dapat  menghambat  pelaksanaan  suap.  Tetapi pelaksanaan konsep ini perlu disesuaikan pada detail-detailnya. Salah satu  kekhawatiran  bahwa  transparansi  justru  dapat  mendukung pemantauan kondisi internal di suatu lembaga oleh aktor-aktor korup.
Penyuap  cenderung  memilih  lingkungan  transparan  karena memungkinkan bagi mereka menghindari oportunisme di kalangan pegawai  negeri.  Sebaliknya,  birokrasi  yang  tidak  transparan  sekali waktu  dapat  mencegah  korupsi,  karena  penyuap  akan  memiliki waktu  yang  sulit  untuk  menemukan  orang  yang  tepat  untuk  bisa berkompromi,  dan  sulit  untuk  mengamati  apakah  yang  disuap akan  memenuhi  janjinya  dengan  jujur.  Maka,  standar  praktek transparansi diperlukan, misalnya dalam pengadaan barang publik, bahwa perlu dibatasi kapan transparansi dilakukan. Pada tahap awal, penawar lelang seharusnya tidak mengetahui penawaran yang masuk dari  pesaing  mereka.  Kerahasiaan  itu  harus  berlaku  sampai  semua tawaran dibuka bersama-sama. Alasannya bahwa “tawaran curang” akan terfasilitasi apabila transparansi dibuka pada tahap awal itu.
Walaupun  kegiatan  anti-korupsi  saat  ini  sebagian  besar menggunakan  hasil  dari  praktek-praktek  terbaik,  namun  belum diketahui  sejauh  mana  pendekatan  tersebut  dapat  mengklaim validitasnya  secara  global.  Dalam  sistem  integritas  anti-korupsi, misalnya, sering disarankan untuk mewujudkan aspek akuntabilitas, pengawasan,  dan  pelaporan.  Tetapi  baru  diketahui  sedikit  apakah penjahat mungkin mencari celah dalam sistem baru yang diwujudkan itu,  termasuk  melemahkan  upaya-upaya  itu.  Sebagai  contoh,  suatu
inisiatif  bertujuan  untuk  meningkatkan  transparansi  pendapatan bagi industri ekstraktif dan pemerintah sebagai tuan rumah di mana ekstraksi  berlangsung.  Pertanyaannya,  apakah  penyuapan  tetap dilakukan dalam bentuk yang berbeda. Perusahaan dengan maksud kriminal akan melibatkan agen lokal, anak perusahaan, atau desain joint-venture agar  dapat  menyampaikan  keuntungan  bagi  politisi lokal.  Sistem  integritas  itu  terbukti  dapat  mudah  disalah-gunakan. Alih-alih menghindari korupsi, sistem baru mungkin hanya memaksa para penjahat untuk membenahi kegiatan mereka. Oleh karena itu, pendekatan  yang  lebih  menjanjikan  untuk  memerangi  korupsi memerlukan analisis lebih rinci mengenai kegiatan kriminal. Alih-alih membayangkan penerapan berbasis benchmark integritas, diagnosis harus  fokus  di  mana  korupsi  paling  umum  terjadi  dan  bagaimana transaksi  korup  diatur  dan  dilaksanakan.  Desain  kelembagaan tertentu yang digunakan untuk melaksanakan transaksi korup harus menjadi inti dari analisis.

## M e m a n f a a t k a n   s i f a t   d a s a r   d a n k e p e n t i n g a n   k o r u p t o r
Pelaku  korupsi  dianggap  bukan  hanya  tidak  berkomitmen melayani  masyarakat,  tertapi  juga  tidak  mempunyai  hubungan timbal-balik  secara  kredibel  dengan  rekan-rekan  sesama  koruptor. Itu berarti kesediaan mereka untuk menerima suap menghadapkan mereka pada situasi ketidak-pastian. Pendekatan umum pecegahan korupsi, oleh karena itu, dapat dijalankan oleh mereka yang menjadi bagian dari pelaku korupsi, untuk dapat mendorong pengkhianatan di  antara  pihak  yang  korup,  mengacaukan  perjanjian  korup,  untuk melarang  kontrak  yang  akan  diberlakukan  secara  hukum,  untuk menghambat operasi perantara korup, dan untuk menemukan cara OHELKMHODVPHQJKLODQJNDQUHVLNRDGDQ\DNRQÀLNNHSHQWLQJDQ'DODP pendekatan ini, aktor yang berpotensi korup harus dicegah agar tidak melakukan  tindakan  kriminal  sehingga  dapat  tetap  menjalankan peranannya itu.
Maka,  pencegahan  korupsi  lebih  dari  sekedar  menciptakan  rasa takut  terhadap  ancaman  atas  penderitaan  akibat  sanksi  hukum, melainkan mencakup juga resiko ditipu oleh teman sendiri, termasuk ancaman menjadi tercela. Dalam hal ini, pencegahan yang dikenakan dengan sangat kaku dapat menjadi bumerang di mana hal itu akan memaksa mitra korup menjadi bersepakat untuk diam. Menghukum
pegawai negeri yang sudah menerima suap dan hadiah secara ketat justru  dapat  meningkatkan  bukannya  mengurangi  korupsi.  Dalam prakteknya, hukuman itu menempatkan para birokrat korup itu pada belas  kasihan  oleh  penyuapnya  setelah  terjadinya  “penyimpangan kecil”  itu,  dan  pintu  tetap  terbuka  untuk  penyimpangan  lebih besar  pada  hubungan-hubungan  berikutnya.  Berbagai  realitas menunjukkan  bahwa  seseorang  pejabat  publik  yang  berada  pada situasi  dibelas-kasihani  setelah  menerima  sejumlah  uang  dari penyuap itu, meskipun ia telah menyelesaikan transaksinya dengan penyuap,  hubungan  keduanya  tidak  berhenti  begitu  saja,  mereka akan tetap terjebak dalam hubungan korup sesudahnya.
Kebanyakan  metode  praktis  untuk  anti-korupsi  berasal  dari kenyataan-kenyataan tersebut. Beberapa pendekatan yang bermanfaat  untuk  menghalangi  suap  misalnya,  dilakukan  dengan membina  pembisik  ( whistleblower )  melalui  regulasi,  membuat situasi  sulit  bagi  perantara  dalam  transaksi  korup,  serta  kekebalan atau insentif moneter bagi informan. Salah satu strategi yang berasal dari konsep tersebut berkaitan dengan desain hukuman/legal, yaitu bahwa hukuman harus menghindari atau jangan merusak stabilitas hubungan korup yang sudah ada. Alih-alih menandai titik awal dari karir seseorang yang korup, mereka harus dirancang sehingga dapat mendorong menjadi oportunis dan menjadi pembisik handal.
Aktivis  anti-korupsi  sering  memulai  kampanye  mereka dengan  mencoba  membentuk  koalisi  yang  lebih  luas  dan  mencari kolaborator.  Tetapi  dengan  siapa  hal  itu  dilakukan?  Apakah  hanya aktivis  masyarakat  sipil,  moralis,  idealis,  atau  imam-imam  yang dapat  dipercaya?  Dinyatakan  dalam  buku  ini,  kesediaan  terlibat dalam tindakan anti-korupsi dapat berbalik melawan kelompok anti korupsi itu. Maka, sesungguhnya, tidak ada yang dapat dikecualikan ketika  membentuk  koalisi  anti-korupsi.  Pegawai  negeri,  bahkan ketika  tergoda  untuk  menerima  suap,  dapat  memiliki  kepentingan dalam melakukan tindakan jujur. Orang-orang bisnis mungkin ingin bergabung  dengan  inisiatif  anti  korupsi.  Tidak  hanya  membantu mereka mengatasi masalah prisoner dillema , mungkin juga menjadi strategi memaksimalkan keuntungan, karena komitmen terlihat anti korupsi dapat menurunkan ajakan suap dan para pegawainya tidak lagi didorong untuk mengkhianati perusahaan mereka sendiri.
Pelobi mungkin tidak suka korupsi, karena membatasi kapasitas dan  reputasi  mereka  untuk  mencari  dukungan  bagi  kepentingan kliennya.  Juga  perantara  mungkin  ingin  mencari  aturan  yang mengikat,  yang  melarang  keterlibatan  mereka  dalam  pelaksanaan
suap,  sehingga  dapat  membatasi  hanya  bekerja  untuk  perusahaan- perusahaan yang jujur   dan terbebas dari kegiatan kriminal. Bahkan penguasa  kleptokratis  mungkin  ingin  terlibat  gerakan  anti-korupsi dan  mereka  bersedia  mengekang  peluang  korupsi  bagi  mereka VHQGLUL +DO LWX DQDORJ GHQJDQ ERV PD¿D \DQJ PHOHJDONDQ ELVQLV mereka  sebagai  strategi  untuk  menghindari  bahaya  bagi  keturunan mereka.  Penguasa  totaliter  harus  mencari  cara  berkomitmen  untuk kebijakan yang terbuka, yang berbeda dengan reputasi mereka yang secara konstan melakukan penyalahgunaan kekuasaan. Singkatnya, gerakan  anti-korupsi  dapat  menemukan  dukungan  beragam  di masyarakat pada waktu dan konteks secara tepat.

## P E N U T U P
Uraian  di  atas  menunjukkan  bahwa  strategi  penindakan  dan pencegahan  tidak  dapat  dipisahkan.  Secara  keseluruhan,  strategi pemberantasan  korupsi  seperti  strategi  dalam  olahraga  yudo.  Alih- alih  secara  terus  terang  menolak  tindakan  pidana,  seseorang  harus menggunakan  kelemahan  penjahat  untuk  membusukkannya.  Alih- alih  menyatakan  kebijakan  toleransi  nol  terhadap  korupsi,  harus diakui  bahwa  ketidak-sempurnaan  perilaku  manusia  akan  selalu ada.  Alih-alih  menuntut  integritas  mutlak,  yang  terpenting  dalam memerangi  korupsi  adalah  menggunakan  seni  memanfaatkan ketidak-sempurnaan  (dalam  situasi  korup)  untuk  memenangkan pertempurannya.
Kekuatan  pemikiran  ekonomi  dari  gagasan invisible  hand yangmana  perilaku  kompetisi  (pencari  keuntungan  pribadi)  dapat menghasilkan kebajikan yang membimbing perilaku untuk melayani kebutuhan  masyarakat.  Mungkinkah  hal  itu  dapat  berlaku  di lingkungan politik dan administrasi? Dapatkah gerakan anti-korupsi berkembang  tanpa  ada  niat  baik?  Akankah  gerakan  anti-korupsi macet  apabila  berfokus  pada  sanksi  moral  dan  dapat  merugikan kebebasan sipil?
Perlawanan terhadap korupsi sejauh ini nampak belum terdapat mekanisme  sekuat invisible  hand tersebut.  Apabila  kondisi  positif terjadi, hal itu hanyalah kegagalan aktor korup membuat janji kredibel kepada kolega-koleganya. Risiko pengkhianatan dapat berjalan seperti invisible  foot sebagimana  diuraikan  di  atas.  Prinsip  itu  memotivasi kita bahwa manusia pada umumnya berusaha menjauhkan diri dari korupsi dan menjalankan kebebasan sipil secara bertanggung-jawab apabila dilingkupi oleh tata kelola yang baik