Syntax Literate: Jurnal Ilmiah Indonesia p–ISSN: 2541-0849 e-ISSN: 2548-1398 Vol. 6, No. 2, Februari 2021

## ALTERNATIF  KEBIJAKAN  PAJAK  BUMI  DAN  BANGUNAN  ATAS  TANAH KOSONG DI PROVINSI DKI JAKARTA

## Chandra Maradona dan Inayati
Universitas Indonesia, Depok Jawa Barat, Indonesia. Email: chandra.maradona@gmail.com dan inayati.hifni01@gmail.com

## Abstract
This study aims to analyze alternative tax policies on idle land in DKI jakarta. This research  approach  uses  descriptive  qualitative  methods,  based  on  the  results  of interviews. The background of this writing is because all off taxpayers (company) of land  and  building  on  idle  land  do  not  take  advantage  of  the  incentives.  This indicates that the tax policy on idle land is not optimal. The incentive scheme does not  provide  a  solution  for  companies  owning  idle  land,  while  the  disincentive scheme benefits corporate taxpayers on idle land as a deduction factor in collecting income  tax  for  corporate  taxpayers  who  own  idle  land.  This  is  because  the  policy formulation  only  uses  direct  orders  from  the  governor.  Obstacles  experienced  by corporate taxpayers who own idle land, namely not obtaining  clear information on development  costs  and  when  to  use  idle  land  to  build  green  open  spaces,  raises concerns  that  ownership  of  idle  land  rights  can  be  transferred  to  the  government. Efforts made by the DKI government to optimize the use of land that are left idle on protocol  roads  are  through  the  governor's  regulation  on  land  and  building  tax  for rural and urban areas. Based on the results of the analysis, the authors suggest that an  alternative  tax  policy  on  idle  land  is  by  applying  the  best  highest  and  used principles and increasing the accuracy of land valuations to meet green open space.
Keywords: idle land; tax incentives; policy alternatives

## Abstract
Penelitian  ini  bertujuan  untuk  menganalisis  alternatif  kebijakan  pajak  atas  tanah kosong  di  DKI  Jakarta.  Pendekatan  penelitian  ini  menggunakan  metode  kualitatif deskriptif,  bersumberkan  hasil  wawancara.  Latar  belakang  penulisan  ini  karena semua  jumlah  wajib  pajak  bumi  dan  bangunan  perdesaan  dan  perkotaan  badan (perusahaan)  atas  tanah  kosong  tidak  memanfaatkan  insentifnya.  Hal  ini menandakan  ketidakoptimalan  merancang  kebijakan  pajak  atas  tanah  kosong.  Pada skema  insentif  tidak  memberikan  solusi  bagi  perusahaan  pemilik  tanah  kosong, sedangkan  skema  disinsentif  menguntungkan  wajib  pajak  badan  atas  tanah  kosong sebagai  faktor  pengurang  dalam  pemungutan  pajak  penghasilan  wajib  pajak  badan (perusahaan) pemilik tanah kosong. Hal ini disebabkan karena perumusan kebijakan hanya menggunakan metode perintah langsung dari gubernur. Kendala yang dialami oleh  wajib  pajak  badan  pemilik  tanah  kosong  yaitu  tidak  memperoleh  kejelasan informasi  biaya pembangunan dan waktu  pemanfatan tanah kosong dibangun ruang terbuka  hijau  memunculkan  kekhawatiran  kepemilikan  hak  tanah  kosong  dapat beralih  pada  pemerintah.  Upaya  yang  dilakukan  oleh  pemerintah  DKI  untuk
optimalisasi  penggunaan  lahan  yang  dibiarkan  kosong  di  jalan  protokol  melalui peraturan  gubernur  tentang  pajak  bumi  dan  bangunan  perdesaan  dan  perkotaan. Berdasarkan  hasil  analisis,  penulis  menyarankan  bahwa  alternatif  kebijakan  pajak atas tanah kosong yaitu dengan cara menerapkan  prinsip best  highest  and used dan meningkatkan akurasi penilaian atas tanah untuk memenuhi ruang terbuka hijau.
Kata Kunci: tanah kosong; insentif pajak; alternatif kebijakan
Coresponden Author Email: chandra.maradona@gmail.com Artikel dengan akses terbuka dibawah lisensi

## Pendahuluan
Optimalisasi penggunaan tanah kosong di sepanjang jalan protokol di jalan M.H. Thamrin,  jalan  jenderal  gatot  subroto,  jalan  jenderal  sudirman,  jalan  H.R.  Rasuna  said dan jalan M.T. Haryono selama ini tidak sesuai  peruntukannya sebagai  kawasan bisnis di  ibukota.  Keberadaan  tanah  kosong  tersebut  oleh  perusahaan  sebagai  pemiliknya dihadapkan  pada  sulitnya  perizinan  membangun  bangunan  dari  pemerintah  terhadap rencana bisnis perusahaan untuk  membangun tanah kosong yang dimilikinya. Menurut anies baswedan, gubernur DKI, tanah kosong tersebut telah membawa masalah sebagai sarang  nyamuk  sehingga  diterbitkan  peraturan  gubernur  dengan  skema  disinsentif  dan insentif  pajak  bumi  dan  bangunan  perdesaan  dan  perkotaan  bagi  wajib  pajak  badan pemilik  tanah  kosong  di  jalan  protokol  di  tahun  2019.  Pajak  atas  tanah  kosong bermanfaat dari perspektif perencanaan dan berpengaruh pada penggunaan lahan di kota sebagai  bentuk  pajak  yang  paling  efisien  dan  disukai  banyak  ekonomi  (Hass  & Kopanyi,  2017).  Kebijakan  perundang-undangan  mengenai  pajak  dan  retribusi  daerah bertujuan  memperkuat local  taxing  power bagi  daerah  sebagai  ujung  tombak penyediaan layanan publik (Rosdiana, Sardjono, & Juwono, 2018).
Berdasarkan  ketentuan  dari  peraturan  gubenur  terkait  dengan  dasar  pengenaan pajak  bumi  dan  bangunan  perdesaan  dan  perkotaan  (PBB-P2)  adalah  nilai  jual  objek pajak  (NJOP)  yang  ditetapkan  oleh  pemerintah  DKI  dengan  cara  penilaian menggunakan pendekatan harga pasar ( market approach ), dilihat dari penetapan NJOP tahun  2017  di  kawasan  zonasi  jalan  jenderal  sudirman  sebesar  Rp.  73.943.000/m 2 , kemudian pada penetapan NJOP di tahun 2019 meningkat menjadi Rp. 110.000.000/m 2 . Kenaikannya dilihat dari  selisih  selama tiga tahun tersebut  sebesar Rp. 36.057.000/m 2 . Kenaikan  NJOP  tersebut  telah  berpengaruh  terhadap  kenaikan  harga  tanah.  Hal  ini menjadikan  tanah  sebagai  komoditi  investasi  menggiurkan  yang  sering  dimanfaatkan para spekulan tanah dengan cara membiarkan tanahnya menganggur ( unimproved land ). Dasar  pemikiran  pemajakan  tanah idle agar  pemiliknya  layak  dikenakan  denda (Rosdiana et al., 2018) Pemajakan tanah kosong di kota jeddah dan damman, arab saudi telah diterapkan sejak tahun 2017 dengan pengenaan tarif pajak sebesar 2,5% dari total tanah dikenakan kepada tanah kosong dengan luas 10.000 m 2 atau lebih ditujukan untuk
penggunaan  komersial  perumahan  atau  perumahan  dalam  pertumbuhan  kota  telah berhasil dalam mencapai keseimbangan pertumbuhan kota dan menghilangkan aksi para spekulan (Alzamil, 2019).
Pada tahun 2019, tanah kosong di DKI jakarta telah terdata oleh badan pajak dan retribusi daerah DKI sebanyak 178.780 objek pajak dengan nilai PBB-P2 mencapai Rp. 1,6 triliun, realisasinya sebesar Rp. 1,1 triliun. Objek pajak PBB-P2 atas tanah kosong di jalan jenderal sudirman, jalan M.H. Thamrin, jalan jenderal gatot subroto, jalan H.R. Rasuna  said  dan  jalan  M.T.  Haryono  keberadaannya  tersebar  dalam  9  (sembilan) wilayah kecamatan dengan luasnya mencapai 234.419 m 2 dan terindikasi sebagai lahan yang dibiarkan menganggur.
Pemerintah  DKI  mengalami  kesulitan  dalam  menyediakan  ruang  terbuka  hijau dari  target  penambahannya  sebesar  0,2  persen  sebagaimana  ditetapkan  dalam  rencana pembangunan  jangka  menengah  daerah  DKI  tahun  2017-2022  dengan  proyeksi anggaran mencapai Rp. 10,6 triliun, sedangkan ketersediaan ruang terbuka hijau hingga tahun  2017  hanya  mencapai  4,6  persen  dari  20  persen  yang  harus  dipenuhi  dalam menyediakan  ruang  terbuka  hijau.  Kondisi  tersebut  membutuhkan  biaya  yang  sangat besar  terhadap  tuntutan  pemenuhan  ruang  terbuka  hijau  sehingga  pemerintah  DKI memilih  instrumen  pajak  yang  ditetapkan  melalui  peraturan  PBB-P2  berupa  tanah kosong  tahun  2019.  Hasil  pengimplementasiannya,  menunjukkan  dari  19  Surat Pemberitahuan Pajak Terutang (SPPT) telah diperoleh pembayaran disinsentif mencapai Rp.  33,4  miliar,  sedangkan  insentif  tidak  dimanfaatkan  oleh  satu  pun  perusahaan pemilik tanah kosong sebagaimana telah ditentukan dalam pergub DKI No. 41/2019.
Rumusan  masalah  dari  penelitian  ini  didasarkan  dari  latar  belakang  tersebut  di atas,  telah  diuraikan  bahwa  optimalisasi  lahan  kosong  di  jalan  protokol  ibukota  tidak sesuai  dengan peruntukannya sebagai  kawasan bisnis sehingga dipilih instrumen pajak dengan  penerapan  skema  disinsentif  dan  insentif  pajak  atas  tanah  kosong  atas  adanya kewajiban ruang terbuka hijau yang belum dipenuhi oleh pemerintah DKI.  Awal tahun 2019,  luas  ruang  terbuka  hijau  di  DKI  hanya  mencapai  14,9%,  dan  hanya  7%  yang dikuasai  oleh  pemerintah  DKI.  Pemerintah  DKI  kesulitan  untuk  penganggaran  dalam membangun  ruang  terbuka  hijau.  Instrumen  pajak  PBB-P2  atas  tanah  kosong  di  jalan protokol  menjadi  pilihan  yang  ditetapkan  sebagai  kebijakan  optimalisasi  lahan  dalam menjalankan fungsi regullerend dengan didasarkan pada penetapan NJOP tahun 2019.
DKI  dengan  pertumbuhan  kotanya  dihadapkan  persoalan  pada  penyediaan  ruang terbuka  hijau  yang  memerlukan  pembiayaan  yang  sangat  besar.  Insentif  pajak  dapat diberikan  bagi  pemilik  lahan  kosong  setelah  divalidasi  oleh  tim  khusus  dari  dinas kehutanan  (Subarudi  &  Samsoedin,  2012).  Pertumbuhan  kota  jakarta  yang  tidak terencana  telah  menimbulkan  dampak  antara  lain  adalah  meningkatnya  spekulasi permintaan atas kepemilikan property (Nasir, Buhaerah, & Nurhaedah, 2018).
Pajak  atas  tanah  kosong  di  kota-kota  di  negara-negara  berkembang  belum dimanfaatkan oleh pemerintah sebagai sumber utama pendapatan asli  daerahnya. Pajak ini dapat mendukung pasar tanah pada margin dibandingkan mendistorsi kekuatan pasar (Hass  &  Kopanyi,  2017).  Kebijakan  pajak  tanah idle harus  didesain  dari  hulu  ke  hilir,
mulai  dari  hukum  pajak  materiil  hingga  hukum  pajak  formal  agar  dapat terimplementasikan  serta  harus  didukung  dengan  politik  kebijakan  anggaran  belanja sehingga  perumusan  kebijakan earmarking menjadi  sangat  signifikan  (Rosdiana  et  al., 2018).
Untuk  mencapai  keberhasilan  implementasi  kebijakan  perpajakan  pada perumusannya  harus  difokuskan  pengukuran  dalam  memperbaiki  administrasi  pajak yang  lebih  efektif  (Shome,1995).  Hal  tersebut  harus  didukung  dengan  (1) kesederhanaan  sistem  perpajakan  ( simplification  of  the  tax  system ),  (2)  strategi ( strategy), dan (3) komitmen yang kuat ( a strong commitment ) memiliki keterkaitan dan saling  berpengaruh  dalam  pengimplementasiannya  terhadap  lingkungan  administrasi dan  hukum  (Bird  &  de  Jantscher,  1992).  Kebijakan  pajak  secara  yuridis  dan  ekonomi harus  mencakup  pada  tujuan,  pengusulan,  program  dengan  fungsi budgetair dan regullerend (Rahayu,  2010).  Saat  merumuskan  kebijakan  pajak  terdapat  beberapa model,  yaitu  (1)  model  kelembagaan  yang  dihasilkan  dari  lembaga  pemerintahan;  (2) model  proses  yang  dihasilkan  dari  identifikasi  masalah,  perumusan  kebijakan,  dan evaluasi  atas pelaksanaan kebijakan;  dan (3) model inkrementalis yang dihasilkan dari kelanjutan  kebijakan  yang  diterapkan  sebelumnya  dengan  melakukan  berbagai modifikasi (Suryani, 2016).
Pajak  properti  sebagai  bagian  dari  tata  kelola  lahan  secara  luas  mencakup  pada kebijakan, proses, dan institusi dimana tanah, bangunan, dan sumberdaya alam dikelola. Potensi  dari  pajak  properti  dapat  berkontribusi  meningkatkan  pendapatan  daerah, bergantung  pada  sejumlah  proses  administrasi  pertanahan  secara  spesifik,  seperti  pasar properti,  legalitas  hukum  atas  pendaftaran  tanah,  asosiasi  yang  menilai  keakurasian properti,  pengawasan  penggunaan  lahan  (McCluskey  &  Plimmer,  2016).  Pendekatan pemerintah  dalam  menilai  tanah  kosong  di  kota  dapat  dilakukan  melalui  cara:  (1) menentukan letak keberadaan dan luas tanah kosong; dan (2) menentukan alasan pemilik lahan  yang  membiarkan  tanahnya  kosong.  Kedua  pendekatan  ini  dapat  mempengaruhi cara pemungutan pajak atas tanah kosong dan mempengaruhi pembangunan kota secara keseluruhan  (Hass  &  Kopanyi,  2017).  Kendala  lain  yang  perlu  diperhatikan  dari keberadaan tanah kosong adalah aspek legalitas dimana lahan kosong tersebut berada di kawasan  sengketa  atau  terjadi  perselisihan  perebutan  hak  atas  tanah  (Rosdiana  et  al., 2018).
Implementasi  kebijakan  pajak  atas  tanah  kosong yang  diterapkan  di  kota  riyadh, arab  saudi  melalui  pengenaan  pajak  nilai  tanah  ( land  value  tax )  dapat  menghilangkan spekulasi di pasar tanah yang menganggur bagi para spekulan dalam menghindari pajak (Alzamil,  2019).  Praktik  pajak  atas  tanah  kosong  di  kota  gaborone,  bostwana  melalui penetapan  tarif  pajak  sebesar  empat  kali  lipat  lebih  tinggi  dari  tanah  yang  berdiri bangunan,  telah  berhasil  mencegah  terjadinya  aksi  spekulan  sehingga  mampu mendorong  pembangunan  kota  (Mosha,  2015).  Pengimplementasian  pajak  atas  tanah kosong di chili menerapkan tarif progresif pajak bumi dan bangunan atas lahan kosong ( vacant  land )  dengan  penambahan  pungutan  pajak  sebesar  100%  dari  jumlah  pajak terutang  melalui  peraturan  daerah  yang  mensyaratkan  pemilik  tanah  untuk
mengembangkan  atau  menggunakan  lahan  kosongnya  (Tobing,  Ganda  C,  dan  Farman, 2015).
Penerapan  kebijakan  pajak  tanah idle yang  sedang  dikaji  oleh  pemerintah indonesia  memiliki  fungsi regullerend .  Fungsi  ini  dimaksudkan  untuk  meningkatkan produktivitas  melalui  optimalisasi  pemanfaatan  tanah,  bukan  sekadar  menghimpun penerimaan  pajak  dari  masyarakat  sebagai  fungsi budgetair (Rosdiana  et  al.,  2018). Fungsi regulerrend diimplementasikan  oleh  pemerintah  DKI  melalui  peraturan gubernur  dengan  skema  disinsentif  dan  insentif  pajak  atas  tanah  kosong  guna optimalisasi  tanah  kosong  di  jalan  protokol  yang  tidak  sesuai  peruntukannya  sebagai kawasan  bisnis  di  ibukota.  Peraturan  yang  dihasilkan  oleh  pemerintah  daerah  harus benar-benar didasarkan pada kewenangan daerah, bersifat aspiratif, tidak duplikatif, dan secara legal  drafting benar  dan  efektif  bagi  aparatur  pelaksana  serta  masyarakat (Hidayat, 2017). Kerangka legal drafting diterapkan melalui metode Roccipi yaitu rule, opportunity,  capacity,  communication,  interest,  process ,  dan ideology (Seidman, Seidman, & Abeyserkere, 2001).
Penelitian  ini  bertujuan  untuk  mengetahui  bagaimana  alternatif  kebijakan  pajak atas  tanah  kosong  dilihat  dari  faktor-faktor  penyebab  tidak  dimanfaatkannya  insentif pajak oleh pemilik tanah kosong. Untuk memperoleh data penelitian ini telah dilakukan observasi  secara  langsung  berkaitan  dengan  permasalahan  dihadapi  oleh  wajib  pajak badan  yang  membiarkan  lahan  miliknya  menganggur.  Oleh  karena  itu,  penelitian  ini dapat  dijadikan  solusi  sebagai  alternatif  kebijakan  pajak  atas  tanah  kosong  di  DKI jakarta.

## Metode Penelitian
Metode  yang  digunakan  pada  penulisan  ini  adalah  metode  kualitatif  bersifat deskriptif.  Jenis  penelitian  deskriptif  digunakan  oleh  peneliti  untuk  mementingkan proses,  makna  dan  pemahaman  melalui  proses  induktif  untuk  membangun  kesimpulan melalui  data  yang  dapat  diperoleh.  Untuk  itu,  peneliti  menggunakan  paradigma post- positivism dengan  menekankan  pada  temuan  dan  pembuktian  teori  dan  konseptual dalam  menggali  permasalahan  pajak  atas  tanah  kosong  di  DKI  jakarta  dimana  peneliti mengambil  posisi  objektif  dari  adanya  interaksi  antara  peneliti  dengan  informan  di dalam menganalisis permasalahan.
Untuk  memperoleh  data  primer,  peneliti  telah  melakukan  wawancara  secara mendalam dengan menggunakan instrumen pedoman wawancara terhadap permasalahan  kebijakan  pajak  PBB-P2  berupa  tanah  kosong  di  DKI  jakarta.  Selama proses  penelitian  ini,  peneliti  telah  melakukan  wawancara  kepada  beberapa  informan, yaitu 1) tim perumus kebijakan, 2) ahli/pakar di bidang perpajakan, dan 3) wajib pajak badan  atas  tanah  kosong  yang  berlokasi  di  lima  jalan  protokol  sebagaimana  telah ditentukan dalam pergub No. 41/2019.
Saat proses menganalisis data, teknik yang digunakan dalam penelitian ini adalah teknik  komparatif  konstan  dengan  cara  membandingkan  penerapan  pajak  atas  tanah kosong  yang  diimplementasikan  di  DKI  jakarta  dengan  beberapa  kota-kota  di  negara
lain  guna  menentukan  kategorisasi  penentuan  basis  pajak,  pendefinisian  pajak  tanah kosong  dan  penentuan  tingkat  tarif  pajak  atas  tanah  kosong,  dianalisis  secara  teoritis dari  beberapa  literatur  yang  bersumber  pada  buku-buku,  dokumen,  dan  peraturan perundangan  mengenai  pajak  daerah,  pajak  properti  dan  pajak  atas  tanah  kosong, melalui  teknik legal  drafting menggunakan  metode Roccipi ,  sebagai  upaya  peneliti dalam menemukan alternatif kebijakan pajak atas tanah kosong di DKI jakarta.

## Hasil dan Pembahasan
Berdasarkan ketentuan pasal  dalam Pergub DKI No. 41/2019 pada definisi tanah kosong  disebutkan  dalam  pasal  1  angka  13,  bahwa  “tanah  kosong  adalah  hamparan tanah yang tidak dimanfaatkan atau tidak diusahakan oleh pemiliknya dan tidak terdapat bangunan tetap/permanen diatasnya, baik secara keseluruhan maupun sebagian.”
DKI No. 41/2019 pada pasal  3, disebutkan: (1)  pengenaan PBB-P2 sebagaimana dimaksud  dalam  pasal  2  dikecualikan  terhadap  obyek  pajak  berupa  tanah  kosong;  (2) terhadap tanah kosong sebagaimana dimaksud pada ayat (1) berlaku pengenaan PBB-P2 sebesar  2  (dua)  kali  lipat  dari  PBB-P2  yang  terutang  pada  tahun  berkenaan;  (3)  tanah kosong  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (2)  yang  beralamat  di  sepanjang:  a)  Jalan M.H. Thamrin, b) Jalan Jenderal Sudirman, c) Jalan H.R. Rasuna Said, d) Jalan Jenderal Gatot Subroto, dan e) Jalan M.T. Haryono. 4) dalam hal tanah kosong yang oleh wajib pajak  dijadikan  sebagai  ruang  terbuka  hijau  yang  dapat  dimanfaatkan  oleh  masyarakat umum  secara  cuma-cuma  sesuai  dengan  ketentuan  peraturan  perundang-undangan, maka  berlaku  pengenaan  PBB-P2  sebesar  50%  (lima  puluh  persen)  dari  PBB-P2  yang terutang pada tahun berkenaan; (5) Pelaksanaan ketentuan sebagaimana dimaksud pada ayat (4) wajib menaati ketentuan dari perangkat daerah yang menyelenggarakan urusan pemerintahan di bidang kehutanan dan pertamanan.

## A. Ketidakefektifan  Pengimplementasian  Kebijakan  Pajak  atas  Tanah  Kosong  di DKI Jakarta
Definisi  tanah  kosong  yang  ditegaskan  dalam  pergub  DKI  Nomor  41  tahun 2019  adalah  tanah  yang  tidak  memiliki  bangunan,  baik  permanen  maupun  tidak permanen  secara  keseluruhan  maupun  sebagian.  Definisi  tanah  kosong  yang diformulasikan dalam aturan gubernur tersebut hanya sebagai indikasi awal sehingga mengandung  multi-interpretasi,  sebagaimana  keterangan  yang  diberikan  oleh ahli/pakar di bidang perpajakan, mengatakan bahwa:
“…jika melihat peta di lapangan, tanah kosong itu saja, belum menyelesaikan masalah,  hanya  sebagai  indikasi  awal,  tidak  bisa  serta  merta  menyatakan  tanah  itu kosong, tergantung pada aspeknya, salah satunya aspek hukum karena sengketa atau kesalahan  masa  lalu.”  (hasil  wawancara  dengan  bapak  machfud  sidik,  ahli/pakar perpajakan, 28 juli 2020).
Dari  sisi  istilah  yang  digunakan  adalah  tanah  kosong  adalah  tidak  tepat, sebagaimana  keterangan  yang  diberikan  oleh  ahli/pakar  di  bidang  perpajakan, mengatakan bahwa:
“Pengistilahan yang tepat bukan tanah kosong tetapi diistilahkan sebagai tanah idle yang tidak dimanfaatkan sesuai fungsi, tidak mudah dibatalkan oleh pihak-pihak yang  bersifat  oportunitis,  memiliki  kejelasan  batasan  unsur  tanah  yang  tidak produktif  yaitu  unsur  bisnis  agar  tidak  sampai  terkena  pada  wajib  pajak  individu. Analisisnya menggunakan zoning , peta daerah untuk sentra bisnis seperti diterapkan di  negara  eropa  dan  amerika.”  (Hasil  wawancara  dengan  bapak  Hasan  Rachmany, ahli/pakar perpajakan, 28 Juli 2020).
Kedua  pernyataan  yang  diberikan  oleh  ahli/pakar  perpajakan  tersebut  dapat mendeskripsikan  bahwa  tanah  kosong  yang  didefinisikan  hanya  sebagai  indikasi awal, tidak menggunakan istilah yang tepat untuk tanah kosong karena definisi tanah kosong  yang  disebutkan  dalam  pergub  DKI  tersebut  tidak  merumuskan  aspek hukum,  tidak  merumuskan  pada  alasan  ketidaksesuaian  fungsi  atas  tanah  kosong, tidak  memiliki  kejelasan  batasan  unsur  bisnis  yang  melekat  pada  tanah  yang  tidak produktif,  ketiadaan  analisis  dengan  menggunakan  pemetaan (zoning) yang berimplikasi pada multi-interpretasi dalam pengimplementasiannya.
Penentuan  objek  pajak  yang  di  golongkan  sebagai  tanah  kososng  menurut pergub 41 /2019 tanah kosong yang ditentukan berdasarkan lokasi keberadaan tanah kosong pada lima jalan protokol di DKI jakarta,  ditunjukkan pada tabel di bawah ini.

## Tabel 1

## Objek PBB-P2 Tanah Kosong di Jalan M.H. Thamrin Tahun 2019
No Lokasi Objek Pajak Luas Bumi NJOP Bumi Wajib Pajak 1 Kavling 22, Gondangdia, Menteng 4.041 442.166.220.000  Badan Hukum 2 Kavling 22, Gondangdia, Menteng 3.887 425.315.540.000  Badan Hukum 3 Kavling 10, Kebon Sirih, Menteng 8.433 922.738.860.000  Badan Hukum 4 Kavling 4, Kebon Sirih, Menteng 684 74.843.280.000  Badan Hukum Jumlah = 17.045 1.865.063.900.000
Sumber: BPRD DKI 2020, diolah oleh Penulis, 2020
Tabel  1  menunjukkan  objek  PBB-P2  berupa  tanah  kosong  di  jalan  M.H. Thamrin terdapat 4 (empat) objek yang berada di kelurahan gondangdiah dan kebon sirih kecamatan menteng dengan total luas tanah kosong seluas 17.045 m 2 , dan total nilai jual objek pajak (NJOP) bumi sebesar Rp. 1.865.063.900.000,-
Tabel 2

## Objek PBB-P2 Tanah Kosong di Jalan M.T. Haryono Tahun 2019
No Lokasi Objek Pajak Luas Bumi NJOP Bumi Wajib Pajak 1 Kavling 21, Tebet Barat, Tebet 458 18.577.854.000  Badan Hukum 2 Kavling 20, Kebon Baru, Tebet 3.880 157.384.440.000  Badan Hukum 3 Kavling 1,2,3, Kebon Baru, Tebet 7.955 295.313.465.000  Badan Hukum 4 Kavling 5-6, Kebon Baru, Tebet 825 30.626.475.000  Badan Hukum 5 Kavling 4-7, Kebon Baru, Tebet 590 21.902.570.00  Perorangan 6 Kavling 26, Cawang, Kramat Jati 3.088 90.240.624.000  Badan Hukum 7 Kavling 26, Cawang, Kramat Jati 9.140 267.098.220.000  Badan Hukum 8 Cawang, Kramat Jati 5.400 157.804.200.000  Perorangan
No Lokasi Objek Pajak Luas Bumi NJOP Bumi Wajib Pajak 9 Cawang, Kramat Jati 2.649 77.411.727.000  Perorangan 10 Cawang, Kramat Jati 240 7.013.520.000  Perorangan 11 Bidara Cina, Jatinegara 2.522 73.700.406.000  Perorangan 12 Bidara Cina, Jatinegara 4.782 139.744.386.000  Perorangan 13 No. 58/59 Pancoran, Pancoran 4.075 165.294.225.000  Badan Hukum 14 No. 58/59 Pancoran, Pancoran 1.772 71.877.636.000  Badan Hukum 15 No. 58/59 Pancoran, Pancoran 1.765 71.593.695.000  Badan Hukum Jumlah = 49.141 1.623.680.873.000 Sumber: BPRD DKI 2020, diolah oleh Penulis, 2020.
Tabel  2  menunjukkan  objek  PBB-P2  berupa  tanah  kosong  di  jalan  M.T. Haryono  terdapat  15  (lima  belas)  objek  yang  berada  di  empat  kecamatan,  yaitu kecamatan ebet, Kramat Jati, Jatinegara dan Pancoran dengan total luas tanah kosong seluas  49.141  m 2 ,  dan  total  nilai  jual  objek  pajak  (NJOP)  bumi  sebesar  Rp. 1.623.680.873.000,-.
Tabel 3

## Objek PBB-P2 Tanah Kosong di Jalan Jenderal Gatot Subroto Tahun 2019
No Lokasi Objek Pajak Luas Bumi NJOP Bumi Wajib Pajak 1 Kuningan Barat, Mampang Prapatan 6.200 450.740.000.000  Perorangan 2 Kav.  38,  Kuningan  Barat,  Mampang Prapatan 19.098 1.108.123.254.000  Badan Hukum 3 Kuningan Barat, Mampang Prapatan 22.358 1.625.426.600.000  Badan Hukum 4 Kuningan Barat, Mampang Prapatan 1.698 112.500.990.000  Badan Hukum 5 Kav. 93 No. 2 Pancoran, Pancoran 7.063 352.182.369.000  Badan Hukum 6 Kav. 93 No. 2 Pancoran, Pancoran 478 23.834.514.000  Badan Hukum 7 Kav. 29-30, Kuningan Timur, Setia Budi 9.271 786.023.193.000  Badan Hukum 8 Menteng Dalam, Tebet 221 11.019.723.000  Badan Hukum 9 Menteng Dalam, Tebet 1.481 73.847.103.000  Badan Hukum 10 Menteng Dalam, Tebet 228 11.368.764.000  Badan Hukum 11 Kav. 76, Menteng Dalam, Tebet 2.495 84.438.285.000  Badan Hukum Jumlah = 70.591 4.639.504.795.000
Sumber: BPRD DKI 2020, diolah oleh Penulis, 2020.
Tabel  3  menunjukkan  objek  PBB-P2  berupa  tanah  kosong  yang  terletak  di jalan  Jenderal  Gatot  Subroto  terdapat  11  (sebelas)  objek  yang  berada  di  empat kecamatan,  yaitu  kecamatan  mampang  prapatan,  pancoran,  setia  budi  dan  tebet dengan  total  luas  tanah  kosong  seluas  70.591 m 2 ,  dan  total  nilai  jual  objek  pajak (NJOP) bumi sebesar Rp. 4.639.504.795.000,-.
Tabel 4

## Objek PBB-P2 Tanah Kosong di Jalan Jenderal Sudirman Tahun 2019
No Lokasi Objek Pajak Luas Bumi NJOP Bumi Wajib Pajak 1 (LOT-01), Senayan, Kebayoran Baru 16.625 1.819.107.500.000  Badan Hukum 2 Kav. 68, Senayan, Kebayoran Baru 3.651 399.492.420.000  Badan Hukum 3 Senayan, Kebayoran Baru 10.320 1.129.214.400.000  Perorangan 4 Kav.52-53/LOT,  Senayan,  Kebayoran Baru 256 28.011.520.000  Badan Hukum 5 72-73, Setia Budi, Setia Budi 9.296 1.017.168.320.000  Badan Hukum 6 73, Setia Budi, Setia Budi 400 43.768.000.000  Badan Hukum 7 74, Setia Budi, Setia Budi 4.648 508.584.160.000  Badan Hukum 8 40-41, Benhil, Tanah Abang 8.088 884.988.960.000  Badan Hukum 9 34-35, Karet Tengsin, Tanah Abang 6.983 764.079.860.000  Badan Hukum 10 Karet Tengsin, Tanah Abang (belakang) 7.309 799.750.780.000  Badan Hukum Jumlah = 67.576 7.394.165.920.000
Sumber: BPRD DKI 2020, diolah oleh Penulis, 2020.
Tabel  4  menunjukkan  objek  PBB-P2  berupa  tanah  kosong  di  jalan  Jenderal Sudirman  terdapat  10  (sepuluh)  objek  yang  berada  di  tiga  kecamatan,  yaitu kecamatan  Kebayoan  Baru,  Setia  Budi,  dan  Tanah  Abang  dengan  total  luas  tanah kosong seluas 67.576 km 2 , dan total nilai jual objek pajak (NJOP) bumi sebesar Rp. 7.394.165.920.000,-.
Tabel 5

## Objek PBB-P2 Tanah Kosong di Jalan H.R. Rasuna Said Tahun 2019
No Lokasi Objek Pajak Luas Bumi NJOP Bumi Wajib Pajak 1 Blok X/1, Kuningan Timur, Setia Budi 11.968 870.073.600.000  Badan Hukum 2 X1/04, Kuningan Timur, Setia Budi 4.270 310.429.000.000  Perorangan 3 Setia Budi, Setia Budi 5.294 126.309.169.000  Badan Hukum 4 Kav. 3,4, Kuningan Timur, Setia Budi 4.330 314.791.000.000  Badan Hukum 5 Kav. 3,4, Kuningan Timur, Setia Budi 4.195 304.976.500.000  Badan Hukum Jumlah = 30.057 1.926.579.269.000
Sumber: BPRD DKI 2020, diolah oleh Penulis, 2020.
Tabel 5 menunjukkan objek PBB-P2 berupa tanah kosong di jalan H.R. Rasuna Said  terdapat  5  (lima)  objek  yang  berada  di  Kecamatan  Setia  Budi  terletak  di  dua kelurahan  yaitu  kelurahan  Kuningan  Timur,  dan Setia  Budi  dengan  total  luas  tanah kosong seluas 67.576 m 2 , dan total  nilai  jual  objek  pajak (NJOP) Bumi sebesar Rp. 7.394.165.920.000,-.
Penentuan  objek  pajak  hanya  berdasarkan  lokasi  keberadaan  tanah  kosong menunjukkan  ketidakjelasan  sasaran  yang  dituju  dari  kebijakan  sehingga  dalam mengimplementasikannya dapat memunculkan ketidakadilan, berdasarkan keterangan yang diberikan oleh ahli/pakar di bidang perpajakan mengatakan bahwa: “…dilihat dari implementasinya dari adanya tanah kosong, begitu ada masalah,
enforcement , tanah yang tadinya kosong malah dibangun rumah, dibangun bangunan supaya tidak memenuhi syarat tanah kosong. Implementasinya tidak mudah dan pada
akhirnya  tidak  adil.  Yang  mau  dituju  itu  sebenarnya  tanah  kosong  milik developer yang  dikosongkan  sebagai  unsur  spekulasi.” (hasil  wawancara  dengan  bapak  Hasan Rachmany, ahli/pakar perpajakan, 28 Juli 2020).
Untuk menentukan  basis pajak dengan menggunakan  nilai  jual  objek pajak di perkotaan  memiliki  banyak  isu  yang  dinamis  sehingga  perlu  digunakan  teknik khusus  yang  mendukung  keakurasian  data,  berdasarkan  keterangan  yang  diberikan oleh ahli/pakar di bidang perpajakan, mengatakan bahwa:
“….  untuk  menentukan tax  base, NJOP  untuk  isu-isu  perkotaan  itu  sangat dinamis.  Landasannya  sudah  ada,  seperti market,  cost, kemudian  teknik-teknik  dan sebagainya,  belum  lagi  mengenai  akurasi  datanya.  Walaupun  pemda  DKI  meyakini datanya  telah  akurat.”  (Hasil  wawancara  dengan  bapak  Machfud  Sidik,  ahli/pakar perpajakan, 28 Juli 2020).
Kedua pernyataan yang diberikan oleh ahli/pakar di bidang perpajakan tersebut dapat  mendeskripsikan bahwa basis pajak atas tanah kosong yang ditentukan hanya berdasarkan  lokasi  memiliki  ketidakjelasan  sasaran  kebijakan  yang  dituju  dapat berdampak  adanya  ketidakadilan  bagi  pemilik  tanah  kosong  yang  tidak  termasuk unsur  spekulasi  sehingga  diperlukan  perbaikan  untuk  menentukan  basis  pajak  atas tanah kosong sesuai dengan kriteria yang dituju dari kebijakan dengan menggunakan teknik  khusus  yang  mendukung  keakurasian  data  pada  penetapan  nilai  jual  objek pajak di kota yang memiliki isu dinamis.
Berdasarkan  penentuan  tingkat  tarif  pajak  atas  tanah  kosong  sebagaimana disebutkan  dalam  pergub  DKI  No.  41/2019  pada  pasal  3,  sebagai  berikut:  (1) Pengenaan  PBB-P2  sebagaimana  dimaksud  dalam  pasal  2  dikecualikan  terhadap obyek pajak berupa tanah kosong; (2) Terhadap tanah kosong sebagaimana dimaksud pada ayat (1) berlaku pengenaan PBB-P2 sebesar 2 (dua) kali lipat dari PBB-P2 yang terutang pada tahun berkenaan; (3) Tanah Kosong sebagaimana dimaksud pada ayat (2) yang beralamat di sepanjang: a) Jalan M.H. Thamrin, b) Jalan Jenderal Sudirman, c)  Jalan  H.R.  Rasuna  Said,  d)  Jalan  Jenderal  Gatot  Subroto,  dan  e)  Jalan  M.T. Haryono. 4) Dalam hal tanah kosong yang oleh wajib pajak dijadikan sebagai ruang terbuka  hijau  yang  dapat  dimanfaatkan  oleh  masyarakat  umum  secara  cuma-cuma sesuai  dengan  ketentuan  peraturan  perundang-undangan,  maka  berlaku  pengenaan PBB-P2  sebesar  50%  (lima  puluh  persen)  dari  PBB-P2  yang  terutang  pada  tahun berkenaan;  (5)  Pelaksanaan  ketentuan  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (4)  wajib menaati  ketentuan  dari  perangkat  daerah  yang  menyelenggarakan  urusan pemerintahan di bidang kehutanan dan pertamanan.
Pembebanan  disinsentif  pajak  atas  tanah  kosong  tersebut  tidak  diperbolehkan menambahkan beban diluar  undang-undang, berdasarkan keterangan yang diberikan oleh ahli/pakar di bidang perpajakan, mengatakan bahwa:
“Pajak  secara best  practice ,  tidak  boleh  menambah  beban  diluar  undang- undang. Kalau dari  konsep ekonomi tidak salah. Usul  saya untuk  tarifnya itu 0,6%. PBB kita itu on average diluar pertambangan, perhutanan, perkebunan (P3), itu tax rate -nya  cuma  0,2%  seluruh  indonesia.  Di  negara  maju,  seperti  amerika  serikat,
kanada, perancis, tarifnya 3%, berarti indonesia itu seper limabelas nya masih dapat kita  tingkatkan.  Tetapi  kalau  dinaikkan  sedikit  saja,  maka  rakyat  menjadi  “ramai” karena  solusinya  tidak  utuh.”  (hasil  wawancara  dengan  bapak  Machfud  Sidik, ahli/pakar perpajakan, 28 Juli 2020).
Formulasi  penentuan  tingkat  tarif  pajak  atas  tanah  kosong  dengan  skema insentif  dan  disinsentif  tidak  memiliki  manfaat  dan  tidak  efektif,  berdasarkan keterangan yang diberikan oleh ahli/pakar di bidang perpajakan, mengatakan bahwa:
“... tidak adanya manfaatnya dengan adanya pengurangan atau insentif dalam pergub tersebut, apalagi dengan 200% malah makin  senang, disitu ada pengurangan penghasilan bruto dalam pengurangan PBB maka mereka akan untung dua kali lipat di PPh. Di PPh tarifnya tinggi. Semakin besar PBB, maka semakin untung PPh-nya. Kalau  mau  merumuskan  sesuatu  tetapi  tidak  lengkap  pengetahuannya,  tidak mengetahui  hubungannya  kemana,  bisa-bisa  hambar…”  (hasil  wawancara  dengan bapak Hasan Rachmany, ahli/pakar perpajakan, 28 Juli 2020).
Kedua pernyataan yang diberikan oleh ahli/pakar di bidang perpajakan tersebut dapat  mendeskripsikan  bahwa  penentuan  tingkat  tarif  pajak  atas  tanah  kosong dengan skema disinsentif dan insentif secara praktik perpajakan yang terbaik adalah tidak  boleh  melanggar  aturan  perundang-undangan.  Pembebanan  disinsentif  pajak atas  tanah  kosong  menjadi  solusi  yang  tidak  utuh  karena  didalam  merumuskannya tidak  memiliki  pengetahuan  secara  lengkap  terkait  perpajakan,  khususnya  pada disinsentif  pajak  atas  tanah  kosong  menjadi  faktor  pengurang  penghasilan  bruto  di PPh  badan  (perusahaan)  pemilik  tanah  kosong  sehingga  mereka  diuntungkan. Penentuan disinsentif dan insentif tersebut pada akhirnya tidak bermanfaat dan tidak efektif.
Pada  tataran  implementasi  kebijakan  dari  peraturan  gubernur  DKI  mengenai PBB-P2  berupa  tanah  kosong  bagi  wajib  pajak  badan  (perusahaan)  pemilik  tanah kosong  di  jalan  protokol  di  tahun  2019,  peneliti  telah  menggali  permasalahan  yang dihadapi  oleh  wajib  pajak  badan  (perusahaan)  tersebut  sehingga  dapat  diperoleh keterangan sebagai berikut.
Keterangan  yang  diberikan  oleh  PT.  Global  award  infinity,  pemilik  tanah kosong di jalan Jenderal Gatot Subroto, memberikan keterangan dengan mengatakan bahwa:
“Kalau atas nama award global infinity sebenarnya baru di tahun 2018. Untuk perencanaan kita akan membangun apartemen sudah direncanakan dan sedang tahap realisasi…  Program  pemerintah  selalu  kita  dukung  tetapi  perlakuan  khusus  itu  saja tadi,  kalau  memang  tujuannya  untuk  RTH,  kenapa  tidak  berbentuk  realisasi  saja sekalian  jadi  implikasinya  bukan  pada  pajaknya.  Kenapa  tidak  didorong  dari  aspek lain  selain  pajak.  Kalau  memang  lahan  kosongnya  sudah  direncanakan  untuk pembangunan yang lain kenapa diotak atik, kenapa tidak ambil lahan yang lain yang belum  ada  perencanaan.”  (hasil  wawancara  dengan  bapak  Said,  General  Affair Manager, 28 Juli 2020).
Keterangan yang diberikan oleh PT. Harapan jaya bumi pertiwi, pemilik tanah kosong  di  jalan  Jenderal  Gatot  Subroto,  mengatakan  bahwa:  “Tanah  tersebut  kita miliki  sejak  2004,  kita  biarkan  kosong  karena  memang  perusahaan  belum  ada  dana untuk membangun. Selama ini, kita cari-cari investor untuk kerjasama namun sampai sekarang  belum  ada  yang deal .”  (hasil  wawancara  dengan  bapak  Bayu,  General Affair Manager, 28 Juli 2020).
Keterangan  yang  diberikan  oleh  PT  TCP  internusa,  pemilik  tanah  kosong  di jalan  H.R.  Rasuna  Said,  mengatakan  bahwa:  “perusahaan  membeli  tanah  tersebut tahun 2015 dan sampai saat ini masih terus dirundingkan planning atas tanah tersebut mau dibangun apa. Saat ini kita sedang menggali informasi mengenai tata ruang dan perizinan  untuk  menentukan best using untuk  tanah  tersebut.”  (hasil  wawancara dengan ibu Yanti, staf General Affair, 28 Juli 2020).
Keterangan yang diberikan oleh PT. Metropolitan development , pemilik  tanah kosong di jalan M.T. Haryono, mengatakan bahwa: “tanah dimiliki sejak 2009, tahun 2011 sebenarnya kita bikin siteplan untuk dijadikan apartement, sudah sempat dibuat tiang  pancang  tetapi  karena  perizinan  dan  AMDAL  jadinya  berhenti.  Harusnya pemerintah  menggali  dulu  masalahnya  kenapa  tanah  itu  kosong.  Kita  bukan  nggak mau  pengurangan  tapi  tanah  kita  dijadikan  RTH  (ruang  terbuka  hijau)  jangka panjang, kita mau bangun susah jadinya.” (hasil wawancara dengan bapak Ardi, staf umum, 28 Juli 2020).
Berdasarkan  keterangan  yang  telah  diberikan  oleh  para  wajib  pajak  badan (perusahaan) pemilik tanah kosong di jalan protokol tersebut dapat mendeskripsikan bahwa  implementasi  kebijakan  PBB-P2  berupa  tanah  kosong  di  tahun  2019 mengandung  multi-interpretasi  terhadap  definisi  tanah  kosong  bagi  perusahaan karena  tidak  mempertimbangkan  aspek  bisnis  yang  direncanakan  oleh  perusahaan untuk  membangun  tanah  kosong  miliknya  terhadap  adanya  kesulitan  perizinan sehingga skema insentif tidak memberikan solusi disebabkan ketidakjelasan petunjuk dan  proses  pembangunan  tanah  kosong  untuk  dijadikan  ruang  terbuka  hijau  dalam menjalankan fungsi regullerend sebagai tujuan dari kebijakan tersebut.
Dilihat  dari  penerapan  skema  insentif  pajak  atas  tanah  kosong  melalui peraturan  gubernur  mengenai  PBB-P2  berupa  tanah  kosong  yang  diberikan  bagi wajib  pajak  badan  (perusahaan)  pemilik  tanah  kosong  di  jalan  protokol  di  tahun 2019,  peneliti  telah  menggali  permasalahan  yang  dihadapi  oleh  wajib  pajak  badan (perusahaan) tersebut sehingga dapat diperoleh keterangan sebagai berikut.
Keterangan yang diberikan oleh PT. Harapan jaya bumi pertiwi, pemilik tanah kosong  di  jalan  Jenderal  Gatot  Subroto,  mengatakan  bahwa:  “kita  pernah menanyakan  informasi  pengurangan  ke  kantor  UPDRD  namun  tidak  memperoleh jawaban  yang  jelas,  kita  tidak  tahu  RTH  seperti  apa  yang  dimaksud,  berapa  lama tanah kita harus dijadikan RTH dan bagaimana proses pembuatan RTH nya apakah biaya  dibebankan  kepada  kita  juga  untuk  pembuatannya  dan  perawatannya.”  (hasil wawancara dengan bapak Bayu, General Affair Manager, 28 Juli 2020).
Keterangan  yang  diberikan  oleh  PT  TCP  Internusa,  pemilik  tanah  kosong  di jalan  H.R.  Rasuna  Said,  mengatakan  bahwa:  “manajemen  memutuskan  untuk  tidak memberikan  lahan  untuk  dijadikan  ruang  terbuka  hijau  karena  khawatir  tanah tersebut akan dikuasai pemerintah dalam waktu lama.” (hasil wawancara dengan ibu Yanti, staf General Affair, 28 Juli 2020).
Keterangan  yang  diberikan  oleh  PT.  Global  award  infinity,  pemilik  tanah kosong  di  jalan  Jenderal  Gatot  Subroto,  mengatakan  bahwa:  “kalau  di  lokasi  tanah kosong yang sama, kita ada kekhawatirkan akan menjadi hak milik selamanya untuk kepentingan  umum.  Jadi  dalam  prosesnya  juga  kita  mengerjakan  hal  itu.  Sudah diparimeter  juga,  untuk  dibangun  di  tahun  depan.”  (hasil  wawancara  dengan  bapak Said, General Affair Manager, 28 Juli 2020).
Berdasarkan  keterangan  yang  telah  diberikan  oleh  para  wajib  pajak  badan (perusahaan) pemilik tanah kosong di jalan protokol tersebut dapat mendeskripsikan bahwa  skema  insentif  pajak  atas  tanah  kosong  tidak  dimanfaatkan  oleh  perusahaan pemilik  tanah  kosong  tersebut  disebabkan  karena  ketidakjelasan  sasaran  tujuan  dari kebijakan  menggunakan  instrumen  pajak  dalam  membangun  ruang  terbuka  hijau mengandung  ketidakpastian  hukum  dari  adanya  ketidakjelasan  informasi  mengenai prosedur pembiayaan dan jangka waktu pemanfatan tanah kosong berpotensi adanya pengambil-alihan hak atas tanah kosong oleh pemerintah.
Jika  ditinjau  dari  formulasi  kebijakan  pajak  atas  tanah  kosong  yang diberlakukan  melalui  pergub  DKI  No.  41/2019  tidak  tepat  dalam memformulasikan penentuan  basis  pajak  hanya  didasarkan  lokasi  keberadaan  tanah  kosong,  definisi tanah  kosong  yang  mengandung  multi-interpretasi  karena  tidak  memenuhi  kriteria dalam  mendefinisikan  tanah idle dalam  mempertimbangkan  unsur  bisnis  yang melekat  pada tanah yang tidak produktif, dan penentuan tingkat tarif melalui skema insentif  dan  disinsentif  pajak  atas  tanah  kosong  tidak  bermanfaat  dan  tidak  efektif karena solusi yang diberikan tidak utuh dan tidak memiliki pengetahun yang lengkap tentang  perpajakan  sehingga  berdampak  pada  tataran  implementasi  kebijakan  dari pergub DKI tersebut tidak optimal dalam menjalankan fungsi regullerend disebabkan tidak  ada  kejelasan  sasaran  yang  dituju  dari  kebijakan  pajak  atas  tanah  kosong tersebut.

## B. Alternatif Kebijakan Pajak atas Tanah Kosong Ditinjau dari Legal Drafting
Kebijakan  pajak  atas  tanah  kosong  yang  diberlakukan  melalui  pergub  nomor 41/2019 ditetapkan didasarkan pada beberapa landasan hukum yaitu undang-undang nomor  29/2007  tentang  pemerintahan  provinsi  DKI  jakarta  sebagai  ibukota  negara kesatuan  republik  indonesia,  undang-undang  nomor  28//2009  tentang  pajak  daerah dan retribusi daerah, undang-undang Nomor 1/2011 tentang perumahan dan kawasan permukiman,  undang-undang  nomor 9/2015 tentang pemerintahan daerah,  peraturan pemerintah  nomor 5/2016  tentang  ketentuan  umum  dan  tata cara  pemungutan  pajak daerah,  peraturan  daerah  nomor  6/2010  tentang  ketentuan  umum  pajak  daerah,
peraturan  daerah  nomor  16/2011  tentang  PBB-P2,  dan  peraturan  gubernur  nomor 37/2019 tentang penetapan NJOP PBB-P2 Tahun 2019.
Dalam hal  ketentuan sebagaimana yang diatur dalam  pasal  3 dari  pergub DKI nomor  41/2019  pada  pasal  4  disebutkan  dinyatakan  berlaku  sampai  dengan  tanggal 31 desember 2019. Pada ketentuan penutup dari pasal 5 dinyatakan bahwa peraturan ini berlaku sejak tanggal diundangkan pada tanggal 12 April 2019, dan berlaku surut terhitung sejak 1 Januari 2019.
Pemberlakuan  kebijakan  pajak  atas  tanah  kosong  di  DKI  jakarta  yang  telah dirumuskan  oleh  tim  perumus  pergub  DKI  nomor  41/2019  terkandung  adanya perilaku  bermasalah  pada  objek  tanah  kosong  yang  berada  di  sepanjang  jalan protokol yang ditentukan dalam peraturan tersebut untuk diberikan pengenaan pajak atas  tanah  kosong  melalui  pemberian  insentif  dan  disinsentif  pada  pengenaan  PBB- P2 Tahun 2019.
Secara hierarki peraturan perundang-undangan di dalam penyusunan kebijakan pajak  atas  tanah  kosong  yang  ditetapkan  dalam  pergub  DKI  nomor  41/2019  telah mengikuti  definisi  terhadap  objek  PBB-P2  dan  dasar  pengenaan  PBB-P2  adalah NJOP  PBB-P2  yang telah  ditetapkan  melalui  pergub  nomor  37/2019.  Permasalahan subtantif  atas  desain  kebijakan  pajak  atas  tanah  kosong  yang  dikenakan  sebagai objek PBB-P2 dilihat dari pendefinisian tanah kosong.
Jika  ditinjau  dari  teori legal  drafting melalui  metode Roccipi yang dikembangkan oleh (Seidman et al., 2001), dapat dijelaskan sebagai berikut:
1. Rule ,  ditinjau  dari  definisi  tanah  kosong  yang  disebutkan  dalam  pergub  DKI  No 41/2019  mengandung  kerancuan  atau  ketidakjelasan  sasaran  tujuan  kebijakan dalam  memberikan  kepastian  hukum  bagi  perusahaan  pemilik  tanah  kosong  di kawasan  jalan  protokol  yang  tidak  mampu  bekerja  secara  efektif  untuk kepentingan  kelompok  sasaran  kebijakan  yaitu  wajib  pajak  badan  (perusahaan) pemilik tanah kosong sehingga regulasi tersebut tidak optimal dalam menjalankan fungsi regullerend untuk  memenuhi  kebutuhan  ruang  terbuka  hijau  di  kawasan bisnis ibukota.
2. Opportunity ,  ditinjau  dari  lingkungan  kebijakan  pajak  atas  tanah  kosong  di  DKI tidak memberikan kesempatan bagi wajib pajak badan (perusahaan) pemilik tanah kosong  oleh  pemerintah  dalam  memberikan  kemudahan  perizinan  untuk membangun  tanah  kosong  milik  perusahaan  sehingga  skema  pembebanan disinsentif  dan  keringan  insentif  pajak  atas  tanah  kosong  tidak  efektif  dan  tidak bermanfaat  karena  tidak  sesuai  dengan  perencanaan  bisnis  oleh  perusahaan  atas kepemilikan tanah kosong tersebut.
3. Capacity ,  ditinjau  dari  perilaku  pelaku  kebijakan  yaitu  wajib  pajak  badan (perusahaan)  tidak  dapat  memahami  maksud  dan  tujuan  dari  ketentuan  pergub DKI  No.  41/2019  sebagai  akibat  dari  ketiadaan  aspek  perencanaan  bisnis  dan tidak  digalinya  permasalahan  kesulitan  perizinan  bagi  perusahaan  pemilik  tanah kosong  yang  diformulasikan  dalam  regulasi  yang  ditetapkan  oleh  pemerintah
menyebabkan  perilaku  pelaku  kebijakan  tidak  dapat  mengikuti  aturan  kebijakan tersebut berdampak tidak optimalnya pelaksanaan fungsi regullerend .
4. Communication , ditinjau dari sosialisasi yang diberikan oleh petugas pajak dalam mengimplementasikan  pergub  DKI  No.  41/2019  tidak  terjalin  komunikasi  yang efektif  antar  instansi  pemerintah  daerah  yaitu  badan  pajak  dan  retribusi  daerah DKI  dengan  unit  pelayanan  pajak  daerah  dalam  menangani  pelaksanaan  fungsi regullerend untuk  pemenuhan  kebutuhan  ruang  terbuka  hijau  sehingga  terdapat ketidakjelasan  informasi  mengenai  prosedur  pembangunan  dan  jangka  waktu pemanfatan tanah kosong berdampak pada skema insentif tidak dimanfaatkan oleh wajib pajak badan (perusahaan) pemilik tanah kosong di jalan protokol tersebut.
5. Interest ,  ditinjau  dari  sasaran  tujuan  kebijakan  pajak  atas  tanah  kosong  melalui pergub  DKI  No.  41/2019  sebagai  kebijakan  administrasi  negara  yang  digunakan melalui  perintah  langsung  dari  gubernur  tidak  efektif  dalam  mencapai kepentingan pembangunan kawasan hijau di sepanjang jalan protokol disebabkan tidak mempertimbangkan kepentingan atas tanah kosong yang dimiliki oleh wajib pajak badan (perusahaan) memunculkan ketidakpastian hukum dalam mengambil alih  hak  atas  tanah  kosong  yang  dimanfaatkan  oleh  pemerintah  sebagai  ruang terbuka hijau untuk kepentingan publik.
6. Process ,  ditinjau  dari  ketentuan  insentif  sebesar  50%  bagi  pemilik  tanah  kosong untuk  dibangun  ruang  terbuka  hijau  tidak  terdapat  kepastian  hukum  dari  proses pembangunan  dan  jangka  waktu  pemanfaatan  tanah  kosong  milik  perusahaan sehingga wajib  pajak  badan (perusahaan) pemilik tanah kosong di  jalan protokol tidak  bersedia  untuk  dibangun  ruang  terbuka  hijau  karena  dapat  menghambat proses  bisnis  yang  telah  direncanakan  oleh  perusahaan  atas  kepemilikan  tanah kosong tersebut.
7. Ideologi ,  ditinjau  dari  nilai  dan  sikap  yang  berpengaruh  kuat  atas  lahirnya kebijakan  pajak  atas  tanah  kosong  di  DKI  tidak  mencerminkan  adanya  inovasi kebijakan  dengan  melakukan  teknik  analisis  perpajakan  dengan  menentukan batasan  tanah  kosong  yang  tidak  produktif  dari  unsur  bisnis,  tidak  memiliki pengetahuan  yang  lengkap  tentang  perpajakan  yang  hanya  didasarkan  pada momentum  ketepatan  waktu  atas  penetapan  NJOP  PBB-P2  tahun  2019  yang melahikan  skema  disinsentif  dan  insentif  pajak  atas  tanah  kosong  pada  akhirnya tidak bermanfaat dan tidak efektif.
Pendefinisian tanah kosong yang memberikan beban kepada wajib pajak badan tersebut  dinilai  belum  dapat  memastikan  bahwa  regulasi  yang  ditetapkan  melalui pergub  DKI  nomor  41/2019  dapat  bekerja  secara  efektif  untuk  kepentingan  publik sebagaimana  keterangan  yang  telah  diperoleh  peneliti  melalui  hasil  wawancara dengan  informan  wajib  pajak  badan  (perusahaan)  yang  memiliki  tanah  kosong  di jalan  protokol  dan  keterangan  yang  diberikan  oleh  informan  ahli/pakar  perpajakan dalam  penelitian  ini  dapat  dinilai  adanya  ketidakjelasan  atau  kerancuan  dalam penyusunan kata-kata yang merumuskan sebagai  kebijakan pajak  atas tanah kosong pada  pergub  DKI  nomor  41/2019  dilihat  dari  kepentingan  pemilik  tanah  kosong
dimana  kebijakan  tersebut  hanya  didasari  pada  aspek  kebijakan  yang  bersifat teknokratis  tetapi  tidak  mempertimbangkan  pada  aspek  ekonomi  dari  sisi perencanaan  atas  pemanfaatan  tanah  yang  dibiarkan  kosong  oleh  pemiliknya,  dan aspek hukum dalam kasus sengketa tanah yang dibiarkan kosong.
Kondisi  kekhawatiran  tersebut  sejalan  dengan  pendapat  yang  dikatakan  (Hass &  Kopanyi,  2017)  sebagai  faktor  pembeda  dari  tanah  kosong  di  perkotaan  adalah tanah tersebut  disimpan sebagai  bentuk spekulasi  karena investasi  masa depan yang diantisipasi  oleh  pemerintah.  Lebih  lanjut,  (Hass  &  Kopanyi,  2017)  mengatakan bahwa di dalam menerapkan kebijakan pajak atas tanah kosong harus menggunakan pendekatan pada nilai tanah, yaitu pendekatan letak dimana tanah kosong itu berada dan  berapa  luasnya,  serta  menentukan  alasan  pemilik  lahan  membiarkan  tanahnya kosong.
Apabila  kebijakan  pajak  atas  tanah  kosong  yang  ditetapkan  oleh  pemerintah DKI digunakan sebagai instrumen untuk mengejar spekulan guna mengubah perilaku investasi  atas  pengembangan  lahan  guna  mendorong  pemilik  tanah  kosong  untuk membangun ruang terbuka hijau, dapat mencontoh praktik kebijakan pajak atas tanah kosong di beberapa negara lain, seperti di cili, atas lahan yang tidak digunakan (lahan kosong/vacan  land)  dikenakan  tambahan  pungutan  pajak  sebesar  100%  dari  jumlah PBB  terutang.  Sementara  di  porto,  alegre,  brazil,  pemerintah  kota  mengidentifikasi 120  lahan  kosong,  kemudian  diterbitkan  peraturan  daerah  yang  mensyaratkan pemilik tanah untuk mengembangkan atau menggunakan lahan kosongnya agar tidak terkena tarif progresif PBB (Tobing, Ganda C, dan Farman, 2015).
Pemberlakuan  kebijakan  pajak  atas  tanah  kosong  di  DKI  didalam  proses perumusannnya  menekan  penegakan  hukum  dalam  menjalankan  fungsi regulerrend pada  tanah  yang  tidak  sesuai  peruntukkannya,  zonasinya,  perencanaan  maka dikenakan pembebanan pajak PBB-P2 serta pembatasan objek PBB-P2 berupa tanah kosong  yang  dikenakan  pajak,  berdasarkan  keterangan  yang  diberikan  oleh  salang seorang tim perumusan kebijakan, mengatakan bahwa:
“Pak  Gubernur  memiliki  kuasa  untuk  membentuk  suatu  aturan  sesuai  dengan kebutuhan daerahnya dalam rangka penggalian potensi atau penegakan hukum. Dari hal  ini  kita  tekankan  yaitu  penegakan  hukum  atau  dalam  istilah  pajak  disebut regulerrend .  Ini  pertama  kali  PBB  dari  banyak  pergub  PBB  yang  bersifat  fungsi fiskal.  Pergub  ini  pertama  kali  memiliki  fungsi regulerrend cukup  keras  yaitu  bagi tanah-tanah yang tidak memiliki atau yang tidak dilaksanakan dengan fungsi  sesuai dengan peruntukannya, zonasinya, perencanaannya, akan dikenakan beban. Dari hal itulah diusulkan dikenakan  pembebanan pak  gubernur memang melihat timing yang tepat  untuk  meluncurkan  skema  tersebut  karena  bersamaan  dengan  PBB  tanah kosong untuk orang  pribadi ini memang tidak dikenakan dua kali lipat. Dari situlah pola  disinsentif  yang  memang  diinginkan  pak  gubernur  supaya  apa?  Selain masyarakat yang notabene memiliki aset tanah yang tidak terlalu besar, tidak terlalu banyak  jangan  sampai  terkena  (disinsentif).  Kenapa  tujuannya  kepada  perusahaan? Karena perusahaan ini adalah kumpulan dari banyak individu yang mana diharapkan
ketika izin beroperasinya mereka diberikan, kemudian mereka memiliki modal yang kuat,  itu  tidak  hanya  sekadar  sebagai  “penimbun  aset”.”  (hasil  wawancara  dengan bapak Dikka, tim perumus pergub DKI No. 41/2019, 28 Juli 2020).
Apabila  merujuk  pada  teori  ekonomi  modern  yang  menempatkan  pajak  nilai tanah netral  berinvestasi  sekarang atau menunggu untuk  berinvestasi  di  masa depan memunculkan  dua  asumsi  didasari  oleh  akses  keuangan  yang  cukup  bagi  pemilik tanah  saaat  ini  untuk  menutupi  pajak  tanah  kosong  dan  waktu  pembangunan,  nilai kena pajak tanah harus independen dengan menggunakan prinsip  “ highest  and  best use ”,  yaitu  penggunaan  yang  menguntungkan  sehubungan  dengan  zonasi  dan kendala pemerintah atau hukum lainnya dalam pengembangannya (Dye & England, 2010).
Tolok ukur keberhasilan dari kebijakan pajak atas tanah kosong di DKI hanya didasarkan dari kesediaan pemilik tanah kosong untuk dibangun ruang terbuka hijau, berdasarkan  keterangan  yang  diberikan  oleh  salah  seorang  tim  perumus  kebijakan, mengatakan  bahwa:  “ukuran  keberhasilannya  pada  dimanfaatkannya  atau  adanya perubahan  fungsi  dari  lahan  kosong  tersebut.  Apabila  perusahaan  yang  memiliki lahan  kosong  maka  diharapkan  dapat  dimanfaatkan  untuk  dijadikan  RTH  terlebih dulu. Dari situ maka perusahaan dapat menggugurkan definisi tanah kosong. Setelah tanah  kosong  dinyatakan  gugur  maka  ketetapan  pembebanan  dua  kali  lipat  akan kembali  pada  ketetapan  yang  normal.  Tetapi  kalau  ternyata  perusahaan  mampu mewujudkan  RTH  yang  sesuai  dengan  standarnya,  maka  diberikan  lagi  insentif… Jadi  sebenarnya tujuannya bukan pada revenue , tetapi lebih pada arah regullerend .” (hasil  wawancara  dengan  bapak  Dikka,  tim  perumus  pergub  DKI  No.  41/2019,  28 Juli 2020).
Dalam  implementasinya,  wajib  pajak  PBB-P2  yang  bersedia  tanah  kosong miliknya  untuk  dibangun  ruang  terbuka  hijau  masih  harus  berkoordinasi  dengan dinas  kehutanan  DKI  dimana  terdapat  pertentangan  antara  badan  pajak  daerah  dan retribusi  daerah  DKI  jakarta  dengan  dinas  kehutanan  DKI  jakarta  dalam  hal  teknis pembanguanan dan pembiayaan RTH  , berdasarkan keterangan yang diberikan oleh salah seorang tim perumus kebijakan, mengatakan bahwa:
“di  dinas  kehutanan,  kenapa  ini  tidak  dikatakan aplicated ,  karena  dinas kehutaan  waktu  itu  memiliki  “formulasi  yang  berbeda”  yang  tidak  sesuai  dengan pergub…  kemauan  dari  dinas  kehutanan  adalah  untuk  ketetapan  dua  kali  lipat berapa,  katakanlah  dua  miliar,  kalau  mereka  akan  membikin  RTH  maka ketetapannya  menjadi  normal,  jadi  satu  miliar.  Dinas  kehutanan  menginginkan  satu miliar yang dibayarkan untuk pajak untuk tujuan membangun RTH. Dari hal itu, kita selaku  SKPD  di  bidang  keuangan,  sempat  berpikir  ini  akan  susah  dilaksanakan. Mengapa?  Apa  bedanya,  duit  yang  mereka  mau bayarkan  malah  dimasukkan  untuk membayar  RTH.  Hal  ini  yang  membuat  kita  tidak  terima  di  rapat  pembahasan. Akhirnya  kami  disini tidak  memiliki  acuan,  maka  dari  kami  memformulasikan  dari Bahasa  kita  dulu,  sepanjang  definisi  tanah  kosong  ini  bisa  gugur,  maka  kembali  ke
100%.”  (hasil  wawancara  dengan  bapak  Dikka,  tim  perumus  pergub  DKI  No. 41/2019, 28 Juli 2020).
Dari  pernyataan  tersebut  dapat  menunjukkan  perumusan  kebijakan  pajak  atas tanah kosong yang dikenakan bagi wajib pajak badan (perusahaan) di jalan protokol di  DKI  adalah  tidak  mempraktikkan legal  drafting dengan  benar  dan  efektif  bagi aparatur pelaksana dan kelompok sasaran yang dituju sehingga kebijakan  pajak atas tanah  kosong  di  DKI  jakarta  menjadi  tidak  bermanfaat  dan  tidak  efektif  dalam menjalankan  fungsi regullerend guna  memenuhi  kebutuhan  ruang  terbuka  hijau  di kawasan  bisnis  ibukota.  Untuk  itu  diperlukan  alternatif  kebijakan  melalui  inovasi dengan menerapkan prinsip best  higest  and used dengan mempertimbangkan alasan perusahaan  pemilik  tanah  yang  membiarkan  tanahnya  menganggur,  meningkatkan pengetahuan perpajakan secara lengkap agar dapat melahirkan kebijakan perpajakan secara  utuh  dengan  meningkatkan  akurasi  penilaian  atas  tanah  kosong  berdasarkan fungsi  yang  terbaik  atas  keberadaan  tanah  kosong  di  kawasan  bisnis  ibukota  yang memiliki isu dinamis terhadap kesulitan perizinan membangun bangunan atas tanah kosong  tersebut  agar  dapat  optimal  dalam  mencapai  sasaran  tujuan  dari  kebijakan pajak atas tanah kosong di DKI.

## Kesimpulan
Kebijakan  pajak  atas  tanah  kosong  melalui  pergub  DKI  No.  41/2019  ditetapkan sesuai  dengan  peraturan  perundang-undangan  pajak  daerah  yang  berlaku,  namun  di dalam  memformulasikan  untuk  merumuskan  basis  pajak,  definisi  tanah  kosong  dan tingkat  tarif  pajak  atas  tanah  kosong  tidak  menerapkan legal  drafting melalui  metode Roccipi dengan  benar  dan  efektif  bagi  aparatur  pelaksana  dan  kelompok  sasaran kebijakan. Ketidakefektifan memformulasikan pajak atas tanah kosong berdampak tidak optimalnya  melaksanakan  fungsi regullerend karena  tidak  satupun  wajib  pajak  badan (perusahaan) pemilik tanah kosong memanfaatkan insentif karena ketidakpastian hukum dari ketidakjelasan prosedur pembangunan dan jangka waktu pemanfaatan tanah kosong dibangun ruang terbuka hijau untuk kepentingan publik. Untuk itu, alternatif kebijakan pajak  atas  tanah  kosong  yang  dapat  menjadi  solusi  dalam  menjalankan  fungsi regullerend adalah  inovasi  dengan  menerapkan  prinsip best  higest  and  used , mempertimbangkan  alasan  perusahaan  pemilik  tanah  yang  membiarkan  tanahnya menganggur, meningkatkan pengetahuan perpajakan secara lengkap, dan meningkatkan keakurasian  penilaian  atas  tanah  kosong  yang  memiliki  isu  dinamis  terhadap  kesulitan perizinan membangun bangunan atas tanah kosong di DKI jakarta.

## BIBLIOGRAFI
Alzamil,  Najla.  (2019).  The  Economic  Impacts  of  the  Idle  Land  Tax  on  the  City  of Riyadh Land Prices Disertation. Washington DC: Howard University .
Bird,  Richard  Miller,  &  de  Jantscher,  Milka  Casanegra.  (1992). Improving  tax administration  in  developing  countries (Vol.  19).  International  Monetary  Fund Washington DC.
Dye,  Richard  F.,  &  England,  Richard  W.  (2010). Assessing  the  theory  and  practice  of land value taxation . Lincoln Institute of Land Policy Cambridge, MA.
Hass, A., & Kopanyi, Mihaly. (2017). Taxation of Vacant Urban Land: From Theory to Practice. International  Growth  Center,  London  School  of  Economic and  Political Science: London, UK .
Hidayat,  Nanang  Al.  (2017).  Implementasi  Legal  Drafting  dalam  Proses  Penyusunan Peraturan  Daerah  Kabupaten/kota  (Studi  pada  Sekretariat  Dewan  Perwakilan Rakyat Daerah (Dprd) Kabupaten Bungo). Serambi Hukum , 11 (01), 69–95.
McCluskey,  W.  J.,  &  Plimmer,  F.  A.  S.  (2016).  Property  Taxation  for  Developing Economies. FIG Report .
Mosha,  Aloysius  Clemence.  (2015).  Urban  agriculture  in  Botswana. Commonwealth Journal of Local Governance , 48–67.
Nasir,  Muhammad,  Buhaerah,  Mr,  &  Nurhaedah,  Ms.  (2018).  The  Integrated  Critical Thinking  Learning  Model  of  Islamic  Values. 2018  3rd  International  Conference on Education, Sports, Arts and Management Engineering (ICESAME 2018) , 124– 127. Atlantis Press.
Rahayu,  Siti  Kurnia.  (2010). Perpajakan  Indonesia:  konsep  dan  aspek  formal. Yogyakarta: Graha Ilmu.
Rosdiana, Haula, Sardjono, Lucas Filberto, & Juwono, Vishnu. (2018). Kebijakan pajak atas idle land: peluang dan tantangan [sumber elektronis] .
Seidman,  Ann,  Seidman,  Robert  B.,  &  Abeyserkere,  Nalin.  (2001).  Penyusunan Rancangan  Undang-Undang  Dalam  Perubahan  Masyarakat  Yang  Demokratis. Sebuah  Panduan  Untuk  Membuat  Rancangan  Undang-Undang,(Jakarta,  Elips Edisi Ke 2, 2002) .
Shome, P. (1995). Tax Policy Handbook. Washington: International Monetary Fund .
Subarudi,  Subarudi,  &  Samsoedin,  Ismayadi.  (2012).  Kajian  Kebijakan  Hutan  Kota: Studi  Kasus  di  Provinsi  Daerah  Khusus  Ibukota  Jakarta  (DKI). Jurnal  Analisis Kebijakan Kehutanan , 29199.
Suryani,  Dini.  (2016).  Melihat  Relasi  Daerah  Dan  Negara  Tahun  1950-An  Dengan Membongkar Narasi Besar Sejarah. Jurnal Penelitian Politik , 9 (2), 9.
Tobing,  Ganda  C,  dan  Farman,  Gallantrino. (2015).  Kemanakah  Arah  Kebijakan  PBB di Indonesia. Majalah Inside Tax .