## Amanna Gappa
Fakultas Hukum Universitas Hasanuddin

## Instrumen  Hukum  Penyelenggaraan  Kerja  Sama  Pemerintah Daerah dalam Pembangunan di Bidang Jasa Konstruksi
Reynaldi Hizkia Pessak * , J. Ronald Mawuntu, Donna O. Setiabudhi
Fakultas Hukum Universitas Sam Ratulangi, Indonesia.
* E-mail: hizkiapessak@gmail.com

## Abstract:
This study aims to determine the legal instrument for managing the implementation of cooperation between local  governments  and  contractors  in  developing  construction  services.  This  research  is  normative  legal research that is supported by empirical data. The research approach uses a statutory approach, a case approach, and a conceptual approach. The collection of secondary legal materials is carried out at the regional government of North Sulawesi Province. The results show that the legal aspects of the government cooperation agreement in  construction  services  in  North  Sulawesi  Province  have  not  run  optimally.  Both  the  government  and  the private sector have not implemented the agreement consistently, which has led to several conditions; namely, delays in payments for service providers and delays in development create inefficiencies for service users. Legal evaluation  of  the  implementation  of  the  construction  service  agreement  on  the  occurrence  of  default  in  the cooperation agreement from both the construction service provider and the construction service user is carried out through a settlement mechanism by litigation and non-litigation.
Keywords: Agreement; Construction; Contract Law; Local Government; Public Contract

## Abstrak:
Penelitian ini bertujuan untuk mengetahui instrumen hukum pengelolaan penyelenggaraan kerja sama antara pemerintah  daerah  dengan  kontraktor  dalam  pembangunan  di  bidang  jasa  konstruksi.  Penelitian  ini merupakan  penelitian  hukum  normatif  yang  ditunjang  dengan  data  empirik.  Pendekatan  penelitian menggunakan  pendekatan  perundang-undangan  (statute),  pendekatan  kasus,  dan  pendekatan  konseptual. Pengambilan  bahan  hukum  sekunder  dilakukan  pada  pemerintah  daerah  Provinsi  Sulawesi  Utara.  Hasil penelitian menunjukkan bahwa aspek hukum perjanjian kerja sama saa pemerintah dalam jasa konstruksi di Prrovinsi  Sulawesi  Utara  belum  berjalan  optimal  disebabkan  kedua  belah  pihak  baik  pemerintah  maupun swasta belum melaksanakan perjanjian secara konsisten yang menimbulkan terjadinya beberapa kondisi yaitu keterlambatan  pembayaran  bagi  pihak  penyedia  jasa  dan  keterlambatan  pembangunan  yang  menimbulkan inefisiensi  bagi  pihak  pengguna  jasa.  Evaluasi  hukum  terhadap  pelaksanaan  perjanjian  jasa  konstruksi  atas terjadinya  wanprestasi  dalam  perjanjian  kerja  sama  baik  dari  pihak  penyedia  jasa  konstruksi  maupun  pihak pengguna jasa konstruksi dilakukan melalui mekanisme penyelesaian dengan cara litigasi dan non-litigasi.
Kata Kunci: Kontrak Publik; Konstruksi; Hukum Kontrak; Pemerintah Daerah; Perjanjian

## 1. Pendahuluan
Konsepsi  desentralisasi  pemerintahan  di  era  otonomi  daerah,  menjadikan  daerah merupakan  satuan  wilayah  yang  perlu  dikelola  sebagai  pusat  pertumbuhan  nilai tambah  guna  menjadi  sumber  kelangsungan  hidup  ekonomi  suatu  wilayah. 1
1 Faizal Kurniawan dan Shintarini Kristine Setyobudi.  (2013). "Klausula Tipping Fee Dalam Kontrak Kerjasama  Pemerintah  Dengan  Swasta  (Public-Private  Partnership)  Pengelolaan  Persampahan." ADIL: Jurnal Hukum 4, no. 1: 24-48.
Pertumbuhan  ekonomi  di  suatu  daerah  dapat  mengalami  kemajuan  bila  laju pertumbuhannya positif dan meningkat. 2
Optimalisasi pertumbuhan pembangunan infrastruktur di bidang jasa konstruksi perlu dilakukan  kerja  sama  sinergis  antara  pemerintah  daerah  dengan  pihak  swasta (kontraktor) dalam pelaksanaan pembangunan dan kerja sama dalam pendanaan tentu perlu  kerja  sama  dengan  investor.  Penelusuran  perkembangan  dinamika penyelenggaraan  pelaksanaan  otonomi  daerah  di  era  pembangunan  Indonesia  maju menunjukkan  pemerintah  daerah  memiliki  peluang  yang  sangat  besar  untuk melaksanakan kerja sama dengan pihak ketiga sebagaimana dijamin dalam Pasal 195 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.
Perjanjian  antara  pemerintah  daerah  dengan  pihak  swasta  dimungkinkan  sepanjang yang menyangkut public services atau pelayanan publik. Public services dicirikan dengan dua  ciri,  yaitu:  (1) Non  excludability ,  yaitu  orang-orang  yang  membayar  diharapkan dapat  menikmati  barang  itu  dan  tidak  dapat  dipisahkan  dengan  orang-orang  yang tidak  membayar  tetapi  menikmati  juga  barang  tersebut;  (2) Non  rivalry  consumption , yaitu  seorang  yang  mengonsumsi  barang  itu,  dan  orang  lain  mengonsumsinya  pula. Berhubung pemerintah tidak memiliki kemampuan untuk menghasilkan barang public services yang akan dapat dinikmati oleh seluruh rakyat di atas maka pemerintah harus menyediakannya agar kesejahteraan seluruh masyarakat dapat ditingkatkan. 3
Intervensi  privat  dapat  dimungkinkan    kemampuan  pemerintah  terbatas  maka  tidak tertutup kemungkinan terjadinya government failure , sehingga kerjasama dengan sektor privat  dimungkinkan  dengan  alasan  (1)  meningkatnya  penduduk  di  perkotaan sementara sumber keuangan pemerintah terbatas; (2) pelayanan yang diberikan sektor privat/swasta  dianggap  lebih  efisien;  (3)  banyak  bidang  pelayanan  tidak  ditangani pemerinath  sehingga  sektor  swasta/privat  dapat  memenuhi  kebutuhan  yang  belum ditangani  tanpa  mengambil  alih  tanggung  jawab  pemerintah;  (4)  akan  terjadi persaingan  dan  mendorong  pendekatan  yang  bersifat  kewiraswastaan  dalam pembangunan. 4
Kerja  sama  pada  dasarnya  merupakan  hakikat  atau  premis  dari  organisasi  atau administrasi,  yang  sampai  pada  tataran  kepentingan  tertentu  (sektor,  sistem,  waktu, dan wilayah) akan secara alamiah mampu menjadi sarana transmisi energi bagi segala upaya  pencapaian  tujuan  organisasi.  Pada  tataran  organisasi  atau  sistem  yang  besar, sering  terjadi  konflik  kepentingan  yang  secara  langsung  atau  tidak  langsung  akan menimbulkan  degradasi  aktivitas  organisasi.  Di  sinilah  muncul  kebutuhan mengembangkan kerja sama antar persaingan kepentingan untuk tujuan bersama yang lebih besar.
Pada  domain  pemerintahan,  yang  organisasinya  disusun  pada  domain-domain kepentingan,  baik  kepentingan  hukum  dan  wilayah  (pusat-daerah)  maupun kepentingan  sektor  departemen,  kantor  wilayah,  maupun  dinas,  tidak  dipungkiri terjadi konflik kepentingan yang pada gilirannya akan menghalangi pencapaian tujuan secara  daerah,  regional  maupun  nasional.  Oleh  sebab  itu,  kemudian  dilakukan berbagai  upaya  untuk  menyamakan  kepentingan  antar  pihak,  yang  diwujudkan dengan  berbagai  bentuk  kerja  sama  antara  pemerintah  daerah  dengan  swasta  privat
2 Bintoro Tjokroamidjojo. 2001. Reformasi Administrasi Publik , Jakarta: MIA-Unkris,  hal. 7.
3 Anshori Ilyas dkk. (2021). Kontrak Publik . Jakarta: Prenada Media, hlm. 16-17
4 Ibid ., hal. 38.
(kontraktor) dalam bidang jasa konstruksi, yang dilakukan baik dalam ruang lingkup lokal, regional, maupun nasional dalam berbagai bidang.
Pembangunan  infrastruktur  baik  berupa  jasa  konstruksi,  sarana  dan  prasarana, transportasi,  pariwisata,  pendidikan,  pembinaan  sumber  air,  pembinaan  hasil produksi, pembinaan pemukiman penduduk di kabupaten/kota di Provinsi Sulawesi Utara perlu ditingkatkan untuk mengejar ketertinggalan. Hal ini akan lebih efektif dan efisien  bila  dilakukan  melalui  kerja  sama  antara  swasta  (kontraktor)  dan  investor. 5 Berdasarkan  konstruksi  hukum  tersebut,  dapat  dikatakan  bahwa  kerja  sama  antar pemerintah  daerah  merupakan  salah  satu  faktor  penting  dalam  rangka  mendukung keberhasilan  pelaksanaan  pembangunan  daerah  bahkan  nasional  di  bidang  jasa konstruksi.  Dengan  kerja  sama  antara  pemerintah  daerah  dengan  pihak  swasta (kontraktor) dalam bidang jasa konstruksi ini merupakan strategi yang penting untuk dilaksanakan,  yang  dapat  diatasi  dengan  saling  menguntungkan  yang  jelas  mampu menunjang  keberhasilan  pembangunan  jasa  konstruksi  di  daerah  khususnya  daerah- daerah  di  Provinsi  Sulawesi  Utara.  Di  sini  peran  dari  swasta  (kontraktor)  untuk membantu  dan  mendorong  pemerintah  daerah  untuk  melaksanakan  hak  otonomi daerahnya yang terkait dalam pembangunan infrastruktur di bidang jasa konstruksi.
Pada  tataran  praktis,  kerja  sama  antara  pemerintah  daerah  dan  kontraktor  adalah suatu tindakan, kegatan atau usaha yang dilakukan bersama dalam rangka mencapai tujuan  bersama  yang  masing-masing  membawa  keuntungan.  Daerah-daerah  dalam Provinsi  Sulawesi  Utara  sedang  melaksanakan  pembangunan  infrastruktur  termasuk di  bidang  jasa  konstruksi,  secara  fisik  pembangunan  terlihat  pelaksanaan pembangunan  di  bidang  transportasi  jalan  tol  Manado-Bitung,  di  bidang  pariwisata Likupang, pembangkit listrik tenaga panas bumi Lahendong, dan masih banyak lagi. Di sini diperlukan kerja sama antara pemerintah daerah dan pihak swasta (kontraktor) serta investor dengan harapan untuk dapat saling menguntungkan.
Dalam pembangunan infrastruktur peran swasta dilibatkan dalam skema public-private partnership (PPP)  di  Sulawesi  Utara  yang  diharapkan  meningkatkan  daya  saing investasi  daerah.  Konsekuensinya,  peningkatan  daya  saing  tersebut  akan  potensial menambah  masuknya  arus  investasi,  yang  pada  akhirnya  akan  mampu  mendorong percepatan  pertumbuhan  ekonomi  daerah.  Peningkatan  daya  saing  tersebut  akan potensial  menambah  masuknya  arus  investasi,  yang  pada  akhirnya  akan  mampu mendorong  percepatan  pertumbuhan  ekonomi  daerah.  Dengan  memperhatikan pentingnya  pembangunan  infrastruktur  dalam  meningkatkan  daya  saing  investasi, maka  kebijakan  mendoronog  pembangunan  infrastruktur  dalam  meningkatkan  daya saing investasi, maka kebijakan mendorong pembangunan infrastruktur, dalam hal ini di  bidang  jasa  konstruksi  yang  mengundang  kerja  sama  publik  dan  privat  dalam pelaksanaan  proyek  (kontraktor)  adalah  cepat.  Dalam  kerja  sama  antara  daerah  dan kontraktor tidak jarang mengalami keterbatasan. 6
Keterbatasan  yang  dimiliki  tersebut  bersifat  multidimensi,  karena  tidak  hanya menyangkut  masalah  terbatasnya  sumber  pendanaan/pembiayaan,  tetapi  juga terbatasnya  kemampuan  sumber  daya  manusia,  teknologi,  dan  bahkan manajemennya. 7 Mengingat pemenuhan akan kebutuhan infrastuktur jasa konstruksi tersebut  merupakan  hal  yang  harus  memperoleh  prioritas  penanganan,  maka  dalam
5 Bintoro Tjokroamidjojo, Op.Cit., hal. 8.
6 LAN, Kajian tentang Peraturan HAN dalam Penyelenggaraan Kerja Sama , Jakarta, 2003, hal. 31.
7 LAN, Ibid., hal. 31.
keadaan  yang  serba  terbatas  tersebut  dibutuhkan  upaya  untuk  mengatasinya.  Salah satu  upaya  yang  telah  banyak  dilakukan  adalah  dengan  mengundang  partisipasi kontraktor yang dapat bekerja sama saling menguntungkan. 8
Kompleksitas aspek hukum yang berada dalam pelaksanaan perjanjian jasa konstruksi membutuhkan adanya suatu mekanisme yang benar-benar mampu untuk mengawasi dan  mengendalikan  sehingga  seluruh  proses  pelaksanaan  perjanjian  jasa  konstruksi sesuai  dengan  peraturan  perundang-undangan  yang  berlaku.  Realitas  menunjukkan bahwa  pembangunan  infrastruktur  yang  didasari  perjanjian  jasa  konstruksi  masih sering  mengalami  keterlambatan  sehingga  tidak  sesuai  dengan  perjanjian.  Sebagai contoh  adalah  keterlambatan  pembangunan  RSUD  Kota  Manado  tahun  2020 9 , pembangunan Gedung oleh Dinas Pekerjaan Umum di Kota Manado 10 , pembangunan jalan  di  Sulawesi  Utara. 11 Keterlambatan  yang  terjadi  dalam  penyelesaian  proyek pembangunan  dalam  perjanjian  jasa  konstruksi  merupakan  salah  satu  realitas  yang akan mempengaruhi efesiensi dan efektivitas dalam perjanjian jasa konstruksi dalam memiliki  konsekuensi  hukum  baik  administrasi,  pidana  maupun  perdata.  Dengan demikian,  dalam  pembangunan  infrastruktur  di  bidang  jasa  konstruksi,  diperlukan suatu  mekanisme  yang  mampu  meminimalkan  kerugian-kerugian  dan  pelanggaran hukum,  maka  diperlukan  suatu  regulasi  sebagai  perlindungan  hukum  bagi  pihak- pihak yang terkait.

## 2. Metode Penelitian
Penelitian  ini  merupakan  penelitian  hukum  normatif  yang  ditunjang  dengan  data empirik.  Pendekatan  penelitian  menggunakan  pendekatan  perundang-undangan ( statute ), pendekatan kasus, dan pendekatan konseptual. 12 Pengambilan bahan hukum sekunder dilakukan pada pemerintah daerah Provinsi Sulawesi Utara. Analisis bahan hukum dilakukan menggunakan metode deskriptif analitis.

## 3. Aspek Hukum Penyelenggaraan Jasa Konstruksi antara Pemerintah Daerah dengan Kontraktor
Suatu  kenyataan  selama  ini  bahwa  pembangunan  nasional  belum  terlaksana sebagaimana mestinya sesuai dengan tujuan nasional, hal ini disebabkan oleh berbagai hal  yang  cukup  kompleks  terutama  aspek  penegakan  hukum  ( law  enforcement )  yang lemah,  masih  tumbuh  suburnya  budaya  korupsi.  Semua  kompleksitas  masalah  itu berpengaruh besar terhadap tercapainya tujuan nasional. Pada bidang jasa konstruksi juga  tidak  kalah  penting  turut  melahirkan  fenomena-fenomena  hukum  dan  sosial,
8 Bisnis Indonesia, Insentif Infrastruktur Serap 2,5 Juta Pekerja , 19 Januari 2009.
9 Richard Wempie Vicki Uguy. 2020. Analisis Faktor Keterlambatan Pembangunan Proyek RSUD Kota Manado. Jurnal Realtech , Volume 16 No. 2 Oktober 2020, hlm. 80 10 Mickson  Pinory,  2015,  Analsiis  Faktor  Keterlambatan  Pembangunan  Proyek  KOnstruksi  Gedung terhadap  Mutu,  Biaya,  dan  waktu  di  Dinas  Pekerjaan  Umum  Kota  Manado, Jurnal  Ilmiah  Media Enggineering , Vol. 5 No. 2, September 2015, hlm. 401
11 Yohanes Ranjed Palulun, (2017), Analisis Faktor-Faktor Yang Berpengaruh Terhadap Keterlambatan Pada Proyek Jalan Di (Provinsi Sulawesi Utara), Jurnal Sipil Statik, Vol.5 No.7: 451 12 Irwansyah,  2020, Penelitian  Hukum,  Pilihan  Metode  dan  Praktik  Penulisan  Artikel ,  Yogyakarta:  Mirra Buana Media, hlm 106
walaupun telah terjadi perubahan paradigma perangkat hukum, namun dalam praktik masih terlihat nyata belum terlaksana sesuai dengan aturan hukum yang berlaku.
Jasa  konstruksi  merupakan  salah  satu  kegiatan  dalam  bidang  ekonomi,  sosial,  dan budaya  yang  mempunyai  peranan  penting  dalam  pencapaian  berbagai  sarana  guna menunjang  terwujudnya  tujuan  pembangunan  nasional.  Melalui  sektor  inilah,  secara fisik  kemajuan  pembangunan  Indonesia  dapat  dilihat  langsung  dari  adanya keberadaan  gedung-gedung  yang  tinggi,  jembatan,  infrastruktur  seperti  jalan  tol, sarana telekomunikasi, merupakan hal-hal aktual yang menandakan denyut ekonomi Indonesia tengah berlangsung. 13
Lembaga Pengembangan Jasa Konstruksi (LPJK) dibentuk dengan tujuan untuk dapat membina  dan  mengembangkan  kegiatan  jasa  konstruksi,  untuk  mewujudkan  tujuan pembentukan  LPJK  tersebut  maka  dibentuklah  LPJK  di  setiap  daerah  yang berkedudukan  di  ibu  kota  provinsi  yang  bersengketa.  Lembaga  Pengembangan  Jasa Konstruksi Daerah Provinsi yang disingkat menjadi LPJK Daerah disertai nama daerah yang bersangkutan. 14 Ketentuan mengenai kontrak jasa konstruksi dalam Pasal 46 UU No.  2  Tahun  2017  menegaskan  bahwa  pengaturan  hubungan  kerja  antara  pengguna Jasa  dan  Penyedia  Jasa  harus  dituangkan  dalam  Kontrak  Kerja  Konstruksi.  Bentuk Kontrak  Kerja  Konstrtrksi  dapat  mengikuti  perkembangan  kebutuhan  dan dilaksanakan sesuai dJngan ketentuan peraturan perundang-undangan.
Bidang usaha kontraktor sebenarnya sangat luas dan setiap kontraktor memiliki fokus usaha dan spesialisasi di bidangnya masing-masing, salah satunya kontraktor bidang konstruksi  atau  dikenal  dengan  istilah  kontraktor  bangunan  atau  penyedia  jasa konstruksi.  Selain  itu,  untuk  pekerjaan  konstruksi  milik  pemerintah  secara  umum diatur  juga  dalam  Peraturan  Presiden  Nomor  16  Tahun  2018  tentang  Pengadaan Barang/Jasa  Pemerintah  yang  telah  diubah  dengan  Peraturan  Presiden  Nomor  12 Tahun 2021 tentang Perubahan atas Peraturan Presiden Nomor 16 Tahun 2018 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah.
Dalam  pelaksanaan  jasa  konstruksi  yang  bekerja  sama  dengan  instansi/lembaga pemerintah yang dalam hal ini diwakili oleh Pejabat Pembuat Komitmen (PPK) selaku pejabat yang akan bertanggung jawab atas pelaksanaan pengadaan barang/jasa yang akan  dilakukan  dengan  penyedia  jasa  konstruksi  (kontraktor).  Rancangan  kontrak yang  disusun  oleh  PPK  meliputi  Syarat-Syarat  Umum  Kontrak  (SSUK),  pelaksanaan kontrak,  penyelesaian  kontrak,  addendum  kontrak,  pemutusan  kontrak,  hak  dan kewajiban  para  pihak,  personil  dan/atau  peralatan  penyedia,  pembayaran  kepada penyedia,  pengawasan  mutu,  serta  Syarat-Syarat  Khusus  Kontrak  (SSKK).  Semua rancangan  ini  disusun  berdasarkan  Peraturan    Peraturan  Presiden  Nomor  16  Tahun 2018 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah yang telah diubah dengan Peraturan Presiden Nomor 12 Tahun 2021 tentang Perubahan atas Peraturan Presiden Nomor 16 Tahun 2018 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah.
13 Nazarkhan  Yasin, Mengenal  Klaim  Konstruksi  dan  Penyelesaian  Sengketa  Konstruksi ,  Jakarta:  PT Gramedia Pustaka Utama, 2004, hal. 226.
14 Pasal 3 Anggaran Rumah Tangga LPJK, Ketetapan Musyawarah Nasional LPJK Tahun 2008 Nomor: 01/TAP/MUNASUSLPJK/II/2008  tentang  Penetapan  dan  Pengesahan  Anggaran  Dasar  dan  Anggaran Rumah Tangga LPJK, Jakarta, 2008.
Substansi yang terkandung dalam kontrak pemerintah pada dasarnya adalah kemauan sepihak dari pemerintah. Syarat-syarat dalam kontrak telah disiapkan oleh pemerintah melalui perancang yang terampil dan berpengalaman. Pihak kontraktor atau pemasok hanya  mempunyai  dua  pilihan,  setuju  atau  tidak  setuju.  Sama  sekali  tertutup kemungkinan melakukan penawaran balik. Kontrak baku yang secara luas digunakan dalam  praktik  kontrak  pemerintah  dengan  demikian  hanya  menyisakan  sedikit  hak bagi kontraktor, selebihnya adalah kewajiban yang harus dipatuhi. 15
Dalam  implementasi  perjanjian  kerja  sama  pemerintah,  terdapat  beberapa  hal  yang terjadi berdasarkan temuan penelitian di lapangan: Pertama , adanya kontrak baku ini menyebabkan terjadinya ketidakseimbangan dalam kontrak kerja konstruksi tersebut karena  ada  beberapa  klausula  yang  dianggap  dapat  merugikan  pihak  penyedia  jasa konstruksi, salah satunya masalah pemenuhan prestasi. Penyedia jasa konstruksi yang memungkinkan  melakukan  wanprestasi  dalam  pelaksanaan  pekerjaannya,  bahkan pihak pengguna jasa konstruksi pun tidak jarang melakukan wanprestasi; Kedua , pihak penyedia  jasa  konstruksi  terlambat  menerima  pembayaran  berdasarkan  tahapan penyelesaian  pekerjaannya  ( termijn )  dari  pemerintah  selaku  pengguna  jasa  dengan alasan  sedang  tidak  ada  dana  di  kas  daerah.  Dengan  adanya  keterlambatan pembayaran  ini,  tentu  akan  mempengaruhi  kinerja  dari  penyedia  jasa  konstruksi, misalnya  dalam  hal  waktu  penyelesaian  pekerjaan  yang  sedag  dikerjakan  juga  akan ikut mengalami keterlambatan. Tetapi di satu sisi, ketika penyedia jasa konstruksinya terlambat  menyelesaikan  pekerjaannya,  penyedia  jasa  konstruksi  tersebut  tetap dikenakan  denda  keterlambatan,  padahal  keterlambatan  ini  juga  terjadi  dikarenakan adanya keterlambatan pembayaran termijn dari pihak pemerintah.
Dalam  melaksanakan  pekerjaan  pembangunan  dikenal  dengan  istilah  kontrak. Kontrak  di  sini  dikatakan  bahwa  suatu  perjanjian  (tertulis)  di  antara  dua  atau  lebih orang  (pihak)  yang  menciptakan  (hak)  dan  kewajiban  untuk  melakukan  atau  tidak melakukan sesuatu hal khusus. Ciri kontrak yang utama adalah bahwa dia merupakan suatu  tulisan  yang  memuat  perjanjian  para  pihak,  lengkap  dengan  ketentuan- ketentuan  dan  syarat-syarat,  serta  yang  berfungsi  sebagai  alat  bukti  apa  adanya (seperangkat)  kewajiban. 16 Kesepakatan  bersama  ini  bukan  hanya  merupakan karakteristik dalam pembuatan kontrak, tetapi hal itu penting sebagai suatu niat yang diungkapkan  kepada  pihak  lain.  Dalam  kontrak  yang  baik  akan  diatur  mekanisme yang  efektif  dan  alat  yang  ampuh  untuk  menghadapi  dan  mengendalikan  berbagai permasalahan  dan  kesulitan  dalam  proses  pelaksanaan  kegiatan  proyek,  sehingga terdapat perlindungan terhadap risiko.
Proyek  ini  yang  memberikan  tugas  yaitu  Pemerintah  Daerah.  Bentuk  mekanisme untuk pemilik, antara lain meliputi hal-hal sebagai berikut:
a. Jaminan pelaksanaan ( performance bond );
b. Garansi dan pertanggungan ( warranty );
c. Pembayaran berdasarkan kemajuan pekerjaan ( progress payment );
d. Hak untuk mengadakan inspeksi dan testing ;
15 Yohannes S. Simamora, Hukum Kontrak (Kontrak Pengadaan Barang dan Jasa Pemerintah di Indonesia) , Surabaya: Laksbang Justitia Surabaya, 2006, hal. 64.
16 Budiono Kusumohamidjojo, Panduan untuk Merancang Kontrak , Jakarta: PT Grasindo, 2001, hal. 6.
e. Hak mendapatkan laporan berkala;
f. Hak melaksanakan penjaminan mutu ( quality control ). 17
Dalam  rangka  pelaksanaan  pembangunan  fisik  yang  berwujud  gedung-gedung pemerintah,  jalan  raya,  pasar,  dan  sebagainya,  pemerintah  pada  umumnya  tidak mengerjakan  sendiri,  pemilik  proyek  biasanya  melimpahkan  pekerjaan  bangunan tersebut kepada perusahaan jasa konstruksi yang melibatkan rekanan pemborong atau kontraktor  bangunan,  konsultan  proyek  yang  semuanya  banyak  berperan  dalam pembangunan.
Ketentuan  khusus  untuk  kontrak  Jasa  Konsultansi  di  mana  kewenangan  anggota konsultan  (penyedia  jasa)  adalah  ketentuan  yang  mengatur  mengenai  apabila penyedia  jasa  yaitu  sebuah joint  venture yang  beranggotakan  lebih  dari  sebuah penyedia jasa, anggota joint venture tersebut memberi kuasa kepada salah satu anggota joint venture untuk bertindak dan mewakili hak-hak dan kewajiban anggota penyedia jasa lainnya terhadap pengguna jasa. 18
Dalam  usaha  untuk  mendapatkan  suatu  kontrak  konstruksi,  kontraktor  harus mengikuti tender atau mengajukan penawaran harga kepada owner . Kontraktor harus menentukan  besar mark-up  optimum yang  tetap  akan  memberinya  keuntungan  tetapi dengan harga akhir yang lebih rendah dari pesaing lain. Dijelaskan bahwa kontraktor adalah perusahaan-perusahaan yang bersifat perorangan yang berbadan hukum yang bergerak  dalam  bidang  pemborongan  bangunan.  Implikasi/penyimpangan  yang sering dilakukan oleh kontraktor di lapangan:
a. Kontraktor tidak mau melaksanakan pekerjaan tertentu karena item pekerjaan tidak tercantum dalam Bill of Quantity ;
b. Kontraktor  mengajukan  perhitungan  perubahan  pekerjaan  mengacu  kepada volume Bill of Quantity yang ada;
c. Kontraktor  melaksanakan  pekerjaan  di  lapangan  sesuai  volume  yang tercantum dalam BQ. 19
Kontrak dalam proyek konstruksi dikenal sebagai kontrak engineering . Suatu kontrak adalah dokumen yang memuat persetujuan bersama secara sukarela, yang mempunyai kekuatan  hukum,  di  mana  pihak  pertama  berjanji  untuk  memberikan  jasa  dan menyediakan material untuk membangun proyek bagi pihak kedua, sedangkan pihak kedua berjanji akan membayar sejumlah uang sebagai imbalan untuk jasa dan material yang  telah  disediakan  oleh  pihak  pertama.  Setiap  kontrak  harus  bersikap  adil  untuk kedua belah pihak, dan tidak bermaksud untuk mengambil keuntungan secara sepihak dengan merugikan orang lain. 20
Kegagalan  bangunan  tidak  hanya  sebatas  merugikan  pemilik,  namun  mempunyai konsekuensi  lain  seperti  perselisihan  yang  dapat  menambah  biaya-biaya  dan  waktu yang seharusnya tidak perlu. Tuntutan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2017 tentang Jasa  Konstruksi  yang  mensyaratkan  kegagalan  bangunan  dimasukkan  ke  dalam kontrak  adalah  salah  satu  kemajuan  dalam  sistem  penyelenggaraan  konstruksi nasional khususnya untuk memenuhi asas keadilan. 21
17 Ibid ., hal. 8. 18 Herry Kamaroesid, Tata Cara Penyusunan Kontrak Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah , Jakarta: Penerbit Mitra Wacana Media, 2009, hal. 17.
19 Herry Kamaroesid, Ibid ., hal. 19.
20 Mayggie R. Bedje, et. al, Jurnal Media Engineering Vol. 1, No. 5, 2010.
21 Op. cit , hal. 11-12.
Tidak dapat dipungkiri bahwa hal itu menyimpan potensi masalah yang kompleks jika ketersediaan  perangkat  pendukung  bagi  penerapan  undang-undang  tersebut, khususnya  yang  berhubungan  dengan  masalah  kegagalan  bangunan  tidak  segera dipenuhi.  Kebutuhan  yang  berkaitan  dengan  sistem  penjaminan  produk  konstruksi yang sesuai dengan pertumbuhan jasa konstruksi nasional dan kondisi-kondisi sosial budaya  masyarakat  di  tanah  air  merupakan  hal  yang  harus  dipikirkan  dan dikembangkan  untuk  memberi  dukungan  terhadap  penerapan  undang-undang tersebut sebagai kepastian hukum. 22
Kegagalan  bangunan  dan  kegagalan  konstruksi  dapat  disebabkan  oleh  faktor  teknis maupun  faktor  non  teknis.  Faktor  teknis  karena  adanya  penyimpangan  proses pelaksanaan yang tidak memenuhi spesifikasi teknis yang  disepakati dalam kontrak, sedangkan  faktor  non  teknis  lebih  disebabkan  karena  proses  pra  kontrak  ( bidding ) maupun  tidak  kompetennya  Badan  Usaha,  tenaga  kerja,  tidak  profesionalnya  tata kelola  manajerial  antara  pihak-pihak  yang  terlibat  dalam  proyek  konstruksi  serta lemahnya pengawasan/supervisi.
Surat  perjanjian  atau  kontrak  membagi  risiko  secara  adil  sedemikian  rupa,  sehingga para pihak bersepakat. Kontrak merupakan proses distribusi risiko dari owner /pihak pengguna jasa ke pihak penyedia jasa. Kontrak harus dipahami dan disadari oleh para pihak  agar  tidak  terjadi  permasalahan  di  kemudian  hari.  Tujuan  proyek  terdapat empat  target,  yaitu  biaya  ekonomis,  kualitas  terpenuhi,  waktu  tak  terlampaui,  dan keselamatan  kerja  terpenuhi.  Apabila  salah  satu  tujuan  proyek  tak  terpenuhi  maka dapat  diartikan  bahwa  proyek  tersebut  mengalami  kegagalan.  Kegagalan  konstruksi maupun  kegagalan  bangunan  merupakan  proses  panjang  dari  suatu  proses pelaksanaan  pekerjaan  yang  dilakukan  oleh  kontraktor  karena  tidak  sesuai  dengan kontrak. 23
Kegagalan  konstruksi  dan  kegagalan  bangunan  disebabkan  oleh  indikator  kinerja proyek  yang  tidak  tercapai.  Akibat  kegagalan  konstruksi  yang  dapat  menyebabkan tidak berfungsi baik secara keseluruhan maupun sebagian, sehingga masyarakat tidak dapat  memanfaatkan  hasil  pembangunan  secara  maksimal,  sehingga  hal  tersebut mengakibatkan  terganggunya  pelayanan  publik  terhadap  jasa  konstruksi pembangunan fisik.
Kualitas  pelayanan  pada  sektor  publik  saat  ini  menjadi  kata  kunci  untuk membangkitkan  kembali  kepercayaan  masyarakat  pada  pemerintah.  Subarsono menyatakan  ada  tiga  argumen  bagi  pemerintah  untuk  mempromosikan  kebijakan kualitas  dalam  pelayanan  publiknya. Pertama ,  kebijakan  kualitas  menguat  di pemerintahan  lokal  disebabkan  adanya  desakan  dari  eksternal. Kedua ,  kebijakan kualitas akan memberikan kontribusi terhadap popularitas dan keberlangsungan dari pemerintah  lokal. Ketiga ,  kebijakan  kualitas  dapat  membawa  pemerintah  lokal  dan masyarakatnya lebih dekat dan fokus pada konsumen sehingga menjadi baseline bagi pelayanan publik dan nilai-nilai demokratik. 24
Di  Indonesia,  dengan  adanya  model  demokrasi  saat  ini  telah  terjadi  perubahan kualitas  pelayanan  publik.  Pemerintah  daerah  sebagai  representasi  masyarakatnya, secara  otonom  dapat  melayani  secara  langsung  kebutuhan  masyarakatnya.  Dalam
22 Ibid ., hal. 12.
23 Abrar Husen, Manajemen Proyek , Yogyakarta: Andi, 2009, hal. 81.
24 A.G. Subarsono, Analisis Kebijakan Publik , Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2008, hal. 45.
rangka  peningkatan  kesejahteraan  masyarakat,  pemerintah  daerah  dihadapkan  pada tuntutan  perubahan  yang  menyangkut  responsibilitas  personal,  isu-isu  kualitas, orientasi pada pengguna, orientasi pada hasil layanan, menjalankan mekanisme pasar, orientasi ke budaya inovasi dan diversifikasi. 25
Dari  uraian  di  atas  dapat  dikatakan  bahwa  secara  formal  perjanjian  jasa  konstruksi antara pemerintah daerah dengan kontraktor di Provinsi Sulawesi Utara sampai tahun 2020  dilaksanakan  berdasarkan  UU  No.  2  Tahun  2017  dan  PP  No.  22  Tahun  2020 namun dalam implementasinya, masih terdapat kondisi di mana salah satu pihak tidak sepenuhnya  melaksanakan  perjanjian  yang  telah  disepakati  antara  lain  mengenai waktu pembayaran dan keterlambatan pembangunan.

## 4. Kompetensi Hukum dalam Analisis dan Evaluasi Penyelenggaraan Jasa Konstruksi: Kegagalan Pemenuhan Kewajiban Kontraktual
Implementasi  perjanjian  kerjasama  antara  pemerintah  dengan  badan  usaha  (swasta), kerap  kali  pemerintah/pemerintah  daerah  menetapkan  badan  usaha  sebagai pemegang  tender  maupun  sebagai  pelaksana  kerja  sama  dilandasi  oleh  adanya keputusan  pemerintah/kepala  daerah.  Kemudian  setelah  adanya  keputusan  kepala daerah  tersebut  dilanjutkan  dengan  penandatanganan  kerjasama  (MoU),  perjanjian kerja, dan Surat Perintah Mulai Kerja (SPMK). Pertanyaannya adalah sejak kapan para pihak  terikat  secara  keperdataan  terhadap  produk  hukum  tersebut  di  atas,  sejak dikeluarkannya  surat  keputusan  kepala  daerah  tentang  pemenang  tender,  ataukah sejak adanya perjanjian kerja sama dan perjanjian kerja ataukah sejak adanya SPMK?
Di  dalam  beberapa  surat  keputusan  kepala  daerah  tentang  pemenang  lelang pengadaan  badan  usaha  dalam  rangka  kerjasama  terdapat  diktum  yang  berbunyi: “Hal-hal  yang  terkait  dengan  pelaksanaan  pembangunan  akan  dituangkan  dalam MoU  dan  Perjanjian  Kerjasama”  surat  keputusan  kepala  daerah  (gubernur, bupati/walikota).  Hal  ini  terkesan  belum  mengikat  pihak  secara  keperdataan  karena para  pihak  belum  menandatangani  surat  perjanjian  kerjasama  yang  menjadi  turunan dari surat keputusan tersebut. Di dalam perjajian kerjasama yang dibuat oleh kepala daerah tertuang dalam klausula yang menentukan bahwa jangka waktu pelaksanaan adalah tiga ratus hari kalender terhitung sejak dikeluarkannya SPMK. Dengan adanya SPMK  itulah  kemudian  seolah-olah  mengesankan  mulai  melahirkan  hak  dan kewajiban  bagi  para  pihak  yang  tertuang  dalam  perjanjian  kerjasama  dan  perjanjian kerja. Apabila pihak kontraktor melalaikan kewajibannya dalam SPMK tersebut maka pihak pemerintah dapat membatalkan perjanjian kerjasama tersebut. 26
Dalam  perjanjian  kerjasama  atau  kontrak  sebagai  instrumen  pertukaran  hak  dan kewajiban  diharapkan  dapat  berlangsung  dengan  baik, fair dan  proporsional  sesuai kesepakatan  para  pihak.  Terutama  pada  kontrak  komersial,  baik  pada  tahap  para kontraktual,  pembentukan  kontrak  maupun  pelaksanaannya,  asas  proporsionalitas mempunyai  daya  kerja  menciptakan  aturan  main  pertukaran  hak  dan  kewajiban. Aturan  main  pertukaran  ini  menjadi domain para  pihak,  kecuali  dalam  batas-batas tertentu muncul intervensi, baik dari undang-undang yang bersifat memaksa, maupun
25 Bambang Supriyono, Peranan Pemerintahan Daerah dalam Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik, Jurnal Ilmu Administrasi Publik , Vol. II, No. 2, Maret-Agustus 2002.
26 Mayggie R. Bedje, et. al, Jurnal Engineering, Vol. 2, No. 4, November 2012, hal. 9-10.
dari otoritas tertetu. Namun sifat intervensi ini lebih ditujukan untuk menjaga proses pertukaran hak dan kewajiban berlangsung secara fair . 27
Dinamika  perjanjian  kerjasama  dengan  pasang  surutnya,  juga  berakibat  pada keberlangsungan  hubungan  kontraktual  para  pihak.  Apa  yang  diproyeksikan  lancar, untung,  memuaskan,  prospek  perjanjian  kerjasama  cerah  kadangkala  dapat  berubah merugi  dan  memutus  hubungan  perjanjian  kerjasama  para  pihak  pengguna  dan penyedia jasa, demikian pula dengan kontrak. Para pihak yang berkontrak senantiasa berharap  kontraknya  berakhir  dengan  “ happy  ending ”,  namun  tidak  menutup kemungkinan kontak dimaksud menemui hambatan bahkan berujung pada kegagalan kontrak perjanjian. Terkait dengan kegagalan kontrak perjanjian dapat terjadi karena faktor  internal  para  pihak  maupun  faktor  eksternal  yang  berpengaruh  terhadap eksistensi kontrak perjanjian yang bersangkutan. 28
Dalam  perjanjian  atau  kontrak  yang  dibuat  antara  kepala  daerah  dengan  kontraktor dalam perjalanannya mengalami kendala yang tidak dapat dielakkan dari satu pihak sehingga  mengakibatkan  kendala  kegagalan  pelaksanaan  pemenuhan  kewajiban antara lain, wanprestasi hal ini telah disinggung di atas. Perikatan yang bersifat timbal balik senantiasa menimbulkan sisi aktif dan sisi pasif. Sisi aktif menimbulkan hak bagi pengguna  jasa  untuk  menuntut  pemenuhan  prestasi,  sedangkan  sisi  pasif menimbulkan beban kewajiban bagi penyedia jasa untuk melaksanakan prestasinya.
Pada situasi normal antara prestasi akan saling bertukar, namun pada kondisi tertentu pertukaran  prestasi  tidak  berjalan  sebagaimana  mestinya  sehingga  muncul  peristiwa yang  disebut  wanprestasi.  Pelanggaran  hak-hak  kontraktual  tersebut  menimbulkan kewajiban ganti rugi berdasarkan wanprestasi, sebagaimana diatur dalam Pasal 1236 BW (untuk prestasi memberikan sesuatu) dan Pasal 1239 BW (untuk prestasi berbuat sesuatu). Selanjutnya terkait dengan wanprestasi tersebut Pasal 1243 BW menyatakan bahwa:
Penggantian biaya, kerugian dan bunga karena tak dipenuhinya suatu perikatan mulai diwajibkan, bila debitur, walaupun telah dinyatakan lalai, tetap lalai untuk memenuhi perikatan  itu,  atau  jika  sesuatu  yang  harus  diberikan  atau  dilakukannya  hanya  dapat diberikan atau dilakukannya dalam tenggang waktu yang telah dilampauinya. 29
Dalam  hal  ini,  pengguna  jasa  dinyatakan  lalai  apabila,  tidak  memenuhi  prestasi, terlambat  berprestasi,  dan  berprestasi  tetapi  tidak  sebagaimana  mestinya.  Namun demikian,  pada  umumnya  wanprestasi  baru  terjadi  setelah  adanya  pernyataan  lalai dari  pihak  pengguna  jasa  kepada  penyedia  jasa.  Pernyataan  lalai  ini  pada  dasarnya bertujuan  menetapkan  tenggang  waktu  (yang  wajar)  untuk  memenuhi  prestasinya dengan  sanksi  tanggung  gugat  atas  kerugian  yang  dialami  pengguna  jasa.  Menurut undang-undang,  peringatan/somasi  pengguna  jasa  mengenai  lalainya  penyedia  jasa harus dituangkan dalam bentuk tertulis. Jadi lembaga “pernyataan lalai” merupakan upaya hukum untuk sampai pada fase dinyatakan wanprestasi.
Dalam  praktik  penyusunan  kontrak  seringkali  dimasukkan  klausul  yang  isinya sebagaimana  tersebut  di  atas,  sehingga  dengan  tidak  dipenuhi  salah  satu  kewajiban penyedia  jasa  secara  otomatis  telah  terjadi  wanprestasi.  Biasanya  untuk
27 Op. cit , hal. 232-233.
28 Lalu  Hadi  Adha.  (2011).  "Kontrak  build  operate  transfer  sebagai  perjanjian  kebijakan  pemerintah dengan pihak swasta." Jurnal Dinamika Hukum 11, no. 3: 548-558.
29 Pasal 1243 BW.
menindaklanjuti  kondisi  ini  dicantumkan  juga  klausul  pemutusan  kontrak  sebagai salah  satu  bentuk  sanksi  yang  mungkin  ditempuh  salah  satu  pihak.  Dengan  adanya wanprestasi, pihak yang dirugikan sebagai akibat kegagalan pelaksanaan kontrak oleh pihak yang mempunyai hak gugat dalam upaya menegakkan hak-hak kontraktualnya. Hal  ini  sebagaimana  yang  diatur  dalam  ketentuan  Pasal  1267  BW  yang  menyatakan bahwa:
Pihak  yang  terhadapnya  perikatan  tidak  dipenuhi,  dapat  memilih;  memaksa  pihak yang  lain  untuk  memenuhi  kontrak,  jika  hal  itu  masih  dapat  dilakukan,  atau menuntut pembatalan persetujuan dengan penggantian biaya, kerugian dan bunga. 30
Kepada  pihak  yang  merasa  dirugikan  atas  kontraktual  dapat  mengajukan  gugatan untuk  memperoleh  haknya  antara  lain;  pemenuhan  hak,  ganti  rugi, penuntutan  atau pembatalan  kontrak  dan  dapat  ditambah  ganti  rugi  yang  lain. 31 Pemenuhan merupakan prestasi primer sebagaimana yang diharapkan dapat disepakati para pihak pada  saat  penutupan  kontrak.  Gugatan  pemenuhan  prestasi  hanya  dapat  diajukan apabila pemenuhan prestasi dimaksud telah tiba waktunya untuk dilaksanakan.
Bagaimana  membuktikan  kerugian  pengguna  jasa,  sehingga  menimbulkan  hak baginya  untuk  memperoleh  ganti  rugi.  Dalam  hal  ini  harus  dikaji  ada  atau  tidak hubungan  kausal  antara  peristiwa  yang  merupakan  penyebab  (wanprestasi)  dengan akibat  yang  ditimbulkannya  (kerugian).  Oleh  karena  itu,  kunci  keberhasilan  gugatan ganti rugi terletak pada pembuktian adanya hubungan kausal antara wanprestasi dan kerugian. Pembebanan ganti rugi kepada pengguna jasa harus dikaitkan dengan sifat pelanggaran  kontraktual  yang  fundamental.  Pelanggaran-pelanggaran  kecil  yang secara  signifikan  tidak  berpengaruh  terhadap  pelaksanaan  kontrak  hendaknya ditoleransi  oleh  pihak  pengguna  jasa  dan  tidak  secara  membabi  buta  menerapkan sanksi.  Justru  disini  pentingnya  fungsi  asas  proporsionalitas  untuk  menilai  kadar kesalahan serta beban kewajiban yang harus dipakai oleh salah satu pihak, sehingga kontrak berjalan dengan baik. 32
Dalam  upaya  menegakkan  hak  kontraktualnya  (para  pihak)  antara  lain:  pemenuhan, pembubaran  dan  ganti  rugi.  Namun  demikian  dalam  proses  penyelesaian  sengketa yang  berlangsung,  penegakan  hak  kontraktual  penyedia  jasa  senantiasa  berbanding terbalik  dengan  hak-hak  kontraktual  pengguna  jasa.  Hukum  memberikan penghargaan  yang  sama  untuk  mempertahankan  hak-hak  kontraktualnya  melalui beberapa cara, yaitu:
a. Mengajukan  eksepsi  atau  tangkisan  berdasarkan  doktrin  “pelepasan  hak”. Pelepasan hak ini didasarkan pada sikap penyedia jasa yang terkesan menerima prestasi  pengguna  jasa,  meskipun  prestasi  tersebut  tidak  sesuai  dengan  yang diperjanjikan. Sikap ini dapat terjadi secara eksplisit (tegas) atau implisit (diam- diam).
b. Mengajukan eksepsi atau tangkisan berdasarkan doktrin. Doktrin ini merupakan sarana pembelaan terhadap dalil gugatan. 33
30 Pasal 1267 BW.
31 D. Saragih, Sekilas Perbandingan Hukum Kontrak , Surabaya: FH Unair, 1993, hal. 83.
32 Sakina Shaik Ahmad Yusoff dan Azimon Abdul Azis, Mengenal UU Malaysia , 2003, hal. 208.
33 Op. cit , hal. 241-242.
Dalam  kegagalan  pemenuhan  kontraktual  (perjanjian  kerja  sama)  antara  pemerintah daerah  dengan  kontraktor  (swasta)  pasti  berdampak  atau  mempunyai  akibat  dari perjanjian  kerjasama  sebagai  kewajiban  dari  kedua  belah  pihak.  Sebagaimana diketahui  dalam  perjanjian  kerjasama  timbal  balik  (bilateral)  yang  dibuat  secara  sah akan melahirkan perikatan yang mengikat para pihak dengan hak dan kewajiban yang saling  dipertukarkan.  Lazimnya  pelaksanaan  prestasi  dari  perikatan  tersebut menghapus dalam perikatan tersebut.
Dalam praktik perancangan perjanjian sering dijumpai klausul ketentuan umum yang berisi  tentang  substansi  putusnya  perikatan  dengan  judul  “pembatalan  perjanjian kerjasama”  atau  “pemutusan  perjanjian  kerjasama”,  yang  dihubungkan  dengan wanprestasinya  salah  satu  pihak  (klausul  wanprestasi  atau  kelalaian).  Analisis  kritis perlu dilakukan terhadap penggunaan istilah “pembatalan” dan “pemutusan” dalam suatu perjanjian kerjasama, meskipun awam mengartikan kedua istilah tersebut dalam pengertian  yang  sama.  Terlebih  lagi  dalam  praktik  pembuatan  perjanjian  kerjasama, kerapkali  para  pihak  mencantumkan  klausul  pembatalan  atau  pemutusan  tersebut yang diikuti dengan redaksi “ ... para pihak sepakat mengesampingkan ketentuan Pasal 1266 BW ”.
Pertanyaan  yang  patut  diajukan,  apakah  istilah  “pembatalan”  dan  “pemutusan” merupakan  dua  istilah  yang  mempunyai  makna  dan  akibat  hukum  yang  sama,  atau sebaliknya berbeda dalam makna dan akibat hukumnya. Untuk itu, analisis berikut ini akan memperjelas pemahaman serta penggunaan kedua istilah tersebut. 34
Dalam istilah pembatalan kontrak atau perjanjian pada dasarnya adalah suatu keadaan yang  membawa  akibat  suatu  hubungan  kontraktual  itu  dianggap  tidak  pernah  ada. Dengan pembatalan perjanjian maka eksistensi kontrak dengan sendiri menjadi hapus. Akibat  hukum  kebatalan  yang  menghapus  eksistensi  perjanjian  selalu  dianggap berlaku  surut  sejak  dibuatnya  kontrak  atau  perjanjian. 35 Dengan  demikian,  makna pembatalan lebih mengarah pada proses pembentukan kontrak. Konsekuensi lanjutan dari efek atau daya kerja pembatalan apabila setelah pembatalan salah satu pihak tidak melaksanakan  kewajibannya  (mengembalikan  apa  yang  telah  diperolehnya),  maka pihak yang lain dapat mengajukan gugatan.
Untuk itu perlu dibedakan pemahaman antara hapusnya perjanjian karena pembatalan dengan  hapusnya  perikatan  sebagaimana  dimaksud  Pasal  1381  BW  (hapusnya perikatan  karena  pembayaran  atau  sebagai  akibat  pemenuhan  perikatan).  Pada pembedaan di sini, hapusnya perjanjian karena pembatalan jelas menghapus eksistensi perjanjian,  sedangkan  hapusnya  perikatan  karena  pembayaran  atau  pemenuhan prestasi hanya menghapus perikatannya sendiri namun eksistensi perjanjiannya tidak hapus.
Dalam  perjanjian  kerjasama  tertuang  klausul  yang  mengatur  kebatalan  sebagai substansinya  yang  biasa  dicantumkan  dalam  klausul  kebatalan  dari  perjanjian kerjasama.  Klausul  ini  pada  umumnya  menegaskan  apabila  satu  atau  beberapa ketentuan  dinyatakan  batal,  maka  terhadap  klausul  yang  dinyatakan  batal  dianggap tidak  pernah  ada.  Namun  sepanjang  tidak  terkait  dengan  substansi  klausul  yang
34 Ibid ., hal. 245-246.
35 Pasal 1320 BW.
dibatalkan  serta  masih  memungkinkan  untuk  dilaksanakan  maka  sisa  kontrak  yang ada dinyatakan masih berlaku. 36
Dengan demikian, prinsip “pembatalan sebagian” diterima, apabila alasan pembatalan hanya memengaruhi persyaratan itu sendiri sehingga akibat dari pembatalan tersebut akan  dibatasi  hanya  menjangkau  persyaratan  tersebut,  kecuali  mempertimbangkan keadaan  pada  saat  itu  bahwa  adalah  tidak  wajar  untuk  mempertahakan  perjanjian tersebut  untuk  sebagian  lainnya.  Pemutusan  perjanjian  merupakan  akibat  hukum lanjutan  dari  peristiwa-peristiwa  yang  terjadi  dalam  pelaksanaan  pemenuhan kewajiban  kontraktual.  Peristiwa  tersebut  pada  umumnya  dikaitkan  dengan pelanggaran  kewajiban  kontraktual  salah  satu  pihak  yang  mengakibatkan  kegagalan pelaksanaan  perjanjian  (wanprestasi)  sehingga  mengakibatkan  perjanjian  tersebut diputus.  Perlu  diperhatikan  bahwa  dalam  hubungannya  dengan  pemutusan  kontrak disebabkan  pelanggaran  kewajiban  kontraktual  (wanprestasi),  harus  berlandaskan pada alasan yang wajar (rasional) dan patut. 37
Proyek  infrastruktur  jalan  tol  Manado-Bitung  ini  sudah  berlangsung  kurang  lebih sekitar 2 tahun dimana bagian TOL 1 sendiri sudah mencapai tahap 90% pengerjaan dan  akan  diperkirakan  selesai  pada  pertengahan  tahun  depan.  Di  dalam  proses pelaksanaan  konstruksi  di  tol  1  tidak  terlepas  dari  adanya  potensi  sengketa  yang terjadi di lapangan maupun di dalam proses permintaan tanggung jawab kerja. 38
Penelitian ini kemudian mengelompokkan jenis sengketa menjadi empat bagian, yakni: biaya (JS.1), waktu (JS.2), lingkup pekerjaan (JS.3) dan gabungan ketiganya (JS.4). Jenis sengketa  yang  sering  terjadi  ialah  JS.4.  Hal  ini  sering  terjadi  saat  pelaksanaan konstruksi, karena sering terjadi perubahan-perubahan ruang lingkup pekerjaan pada waktu pelaksanaan yang bagi penyedia jasa (kontraktor) dapat mengakibatkan adanya perubahan  biaya  pada  pelaksanaan  pekerjaan  dan  juga  dapat  berakibat  adanya perubahan waktu pelaksanaan.
Untuk  penyebab  sengketa,  dikelompokkan  menjadi  sepuluh  bagian,  yakni:  perizinan (PS.1),  kontrak/SPK  (PS.2),  persyaratan  kontrak  (PS.3),  gambar  rencana  (PS.4), spesifikasi  (PS.5),  rencana  anggaran  biaya/RAB  (SP.6),  administrasi  kontrak  (PS.7), kondisi lapangan (PS.8), kondisi eksternal (PS.9) dan etika profesi (PS.10). Hasil pada Tol  1  menunjukkan  pada  JS.4  dan  PS.  8,  PS.9  bahwa  kinerja  kontraktor  amat dipengaruhi oleh perubahan eksternal, seperti kebijakan dari pemerintah dalam hal ini (PPK) dan kondisi sosial.
Pada  Tol  2  pelaksanaan  konstruksi  sudah  mencapai  realisasi  sebesar  80%  di  mana kondisi  yang  mereka  hadapi  cukup  berbeda  dengan  tol  1.  Adapun  hasil  dari  tol  2 menunjukkan  pada  jenis  dan  penyebab  sengketa  yaitu,  JS.4  dan  PS.1,  PS.5,  PS.8  dan PS.9. Yang menjadi potensi penyebab sengketa terbesar pada tol 2 ini adalah perizinan. Di mana sebagian besar lokasi pengerjaan belum bisa dikerjakan akibat dari perizinan lahan  yang  belum  bebas,  sehingga  banyak  pekerjaan  yang  mengalami  penundaan pelaksanaan.
36 Peter Mahmud Marzuki, (2003). Batas-Batas Kebebasan Berkontrak, Jurnal Yuridika , Vol. 18, No. 3:
193-294.
37 Ibid . 38 Yohanes Ranjed Palulun, (2017), Analisis Faktor-Faktor Yang Berpengaruh Terhadap Keterlambatan Pada Proyek Jalan Di (Provinsi Sulawesi Utara), Jurnal Sipil Statik, Vol.5 No.7: 451.
Setelah  dikaji  adanya  jenis  dan  penyebab  potensi  sengketa  pada  tahap  pelaksanaan konstruksi,  masing-masing  kontraktor  menyikapi  dengan  komunikasi  terarah  antara sesama  pihak  yang  terkait  di  dalam  dokumen  kontrak  dan  melakukan  diskusi penanganan untuk mencegah sampai pada tahap penyimpangan dalam pelaksanaan. Hak dan kewajiban masing-masing perjanjian kontrak tertera dengan jelas antar pihak yang  terkait  didalam  dokumen  kontrak  mengenai  hak  dan  kewajiban  yang  harus mereka  sepakati  untuk  melaksanakan  proyek.  Saat  ini  model  strategi  yang  dipakai oleh  kontraktor  IJO  untuk  proyek  jalan  Tol  Manado-Bitung,  pada  Tol  1  mentasikan atau  menerapkan  keseluruhan  isi  pasal  kontrak  sebagai  bentuk  kerjasama,  sehingga setiap  keputusan  yang  diambil  sesuai  dengan  ketentuan-ketentuan  yang  berlaku dalam pasal kontrak.

## 5. Penutup
Aspek hukum perjanjian kerja sama saa pemerintah dalam jasa konstruksi di Prrovinsi Sulawesi  Utara  belum  optimal  karena  kedua  belah  pihak  baik  pemerintah  maupun swasta belum melaksanakan perjanjian secara konsisten yang menimbulkan terjadinya beberapa  kondisi  yaitu  keterlambatan  pembayaran  bagi  pihak  penyedia  jasa  dan keterlambatan pembangunan yang menimbulkan inefisiensi bagi pihak pengguna jasa. Evaluasi  hukum  terhadap  pelaksanaan  perjanjian  jasa  konstruksi  atas  terjadinya wanprestasi  dalam  perjanjian  kerjasama  baik  dari  pihak  penyedia  jasa  konstruksi maupun pihak pengguna jasa konstruksi dilakukan melalui mekanisme penyelesaian dengan  cara  litigasi  dan  nonlitigasi.  Dalam  penyelesaian  sengketa  berkenaan  dengan perjanjian  atau  kontrak  antara  kedua  belah  pihak  dalam  kontrak  jasa  konstruksi apabila  tidak  mencapai  perdamaian  atau  musyawarah  maka  akan  ditempuh  melalui jalur  hukum  (pengadilan),  baik  pengadilan  negeri  sebagaimana  yang  telah disepakati/ditulis  oleh  kedua  belah  pihak  untuk  menyelesaikan  apabila  terjadi perselisihan. Di samping hal tersebut perselisihan yang berkenaan dengan keputusan atau ketetapan kepala daerah sebagai salah satu pihak dalam perjanjian tersebut maka penyelesaiannya  melalui  peradilan  tata  usaha  negara  di  mana  keberadaan  atau wilayahnya.

## Referensi
A.G. Subarsono, (2008). Analisis Kebijakan Publik , Yogyakarta: Pustaka Pelajar.
Abrar Husen, (2009). Manajemen Proyek , Yogyakarta: Penerbit Andi.
Anshori Ilyas dkk. (2021). Kontrak Publik . Jakarta: Prenada Media.
Bambang  Supriyono,  (2002).  Peranan  Pemerintahan  Daerah  dalam  Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik, Jurnal Ilmu Administrasi Publik , Vol. 2, No. 2, Maret- Agustus 2002.
Bintoro Tjokroamidjojo. (2001). Reformasi Administrasi Publik , Jakarta: MIA-Unkris.
Bisnis Indonesia, Insentif Infrastruktur Serap 2,5 Juta Pekerja , 19 Januari 2009.
Budiono  Kusumohamidjojo,  (2001). Panduan  untuk  Merancang  Kontrak ,  Jakarta:  PT Grasindo.
Faizal  Kurniawan  dan  Shintarini  Kristine  Setyobudi.  (2013).  "Klausula  Tipping  Fee Dalam  Kontrak  Kerjasama  Pemerintah  Dengan  Swasta  (Public-Private Partnership) Pengelolaan Persampahan." ADIL: Jurnal Hukum 4, no. 1: 24-48.
Herry  Kamaroesid,  (2009). Tata  Cara  Penyusunan  Kontrak  Pengadaan  Barang/Jasa Pemerintah , Jakarta: Penerbit Mitra Wacana Media.
Irwansyah,  (2020), Penelitian  Hukum,  Pilihan  Metode  dan  Praktik  Penulisan  Artikel , Yogyakarta: Mirra Buana Media.
Lalu  Hadi Adha. (2011). "Kontrak build  operate transfer sebagai perjanjian kebijakan pemerintah dengan pihak swasta." Jurnal Dinamika Hukum 11, no. 3: 548-558.
LAN, (2003). Kajian tentang Peraturan HAN dalam Penyelenggaraan Kerja Sama , Jakarta,
Mickson  Pinory,  2015,  Analsiis  Faktor  Keterlambatan  Pembangunan  Proyek KOnstruksi  Gedung  terhadap  Mutu,  Biaya,  dan  waktu  di  Dinas  Pekerjaan Umum Kota Manado, Jurnal Ilmiah Media Enggineering , Vol. 5 No. 2: 401
Nazarkhan  Yasin,  (2004). Mengenal  Klaim  Konstruksi  dan  Penyelesaian  Sengketa Konstruksi , Jakarta: PT Gramedia Pustaka Utama.
Peter  Mahmud  Marzuki,  (2003).  Batas-Batas  Kebebasan  Berkontrak, Jurnal  Yuridika , Vol. 18, No. 3: 193-294.
Richard  Wempie  Vicki  Uguy.  2020.  Analisis  Faktor  Keterlambatan  Pembangunan Proyek RSUD Kota Manado. Jurnal Realtech , Volume 16 No. 2: 80
Yohanes  Ranjed  Palulun,  (2017),  Analisis  Faktor-Faktor  Yang  Berpengaruh  Terhadap Keterlambatan Pada Proyek Jalan Di (Provinsi Sulawesi Utara), Jurnal Sipil Statik, Vol.5 No.7: 451
Yohannes  S.  Simamora,  (2006). Hukum  Kontrak  (Kontrak  Pengadaan  Barang  dan  Jasa Pemerintah di Indonesia) , Surabaya: Laksbang Justitia Surabaya.