## A NATION AND BUREAUGRACY:

## A PUBLIC ADMINISTRATION POINT  OF VIEW
(An Indonesian  Case)
Ayuning Budiati

## Abstrak
Indonesia adalah  negara yang besar dengan  pulau-pulau yang banyak.  Untuk  mengatur  Negara yang  besar seperti itu sangatlah rumit, untuk itu diperlukan  birokrasi yang baik. Birokrasi yang baik berarti tercapainya  efektivitas dalam pencapaian tujuan organisasi. Birokrasi memang  fungsinya untuk mengatur dengan baik pemerintahan yang dilaksanakan oleh banyak  pegawai  (birokrat).  Birokrasi adalah untuk melaksanakan proses administrasi dengan mengkoordinasikan pekerjaan  pegawai secara sistematis. Dewasa ini, Indonesia menghadapi masalah-masalah yang berkaitan dengan ketidakefisienan dan keefektivan birokrasi.  Birokrasi yang tidak  efisien  mengakibatkan adanya korupsi, kolusi dan  neptisme. Misalnya dalam kegiatan  pelayanan publik. Investor asing banyak yang malas  berbisnis ke lndonesia karena berbelit- belitnya  proses  administrasi,  banyaknya  pungutan-pungutan  liar, proses perizinan yang lama dan kondisi  infrastruktur yang tidak mendukung. Penelitian oleh lembaga  yang  berkaitan dengan transparansi, di tahun 2007 yang dikutip oleh Kompas, 5 Maret 2007,  menunjukkan 62.90/o responden  menunjukkan  inefisiensi  dalam birokrasi Indonesia  dan 58% responden  mengatakan  menyuap  petugas dalam  perolehan pelayanan akan lebih baik dibanding tidak menyuap. Tulisan  ini berargumen bahwa ada tiga factor dalam implementasi administrasi Negara yang harus diterapkan dalam meningkatkan efisiensi dan efektivitas penyelenggaraan pemerintahan, yakni recoding para birokrat, mengimplementasi prinsip-prinsip "the ideal of administrative responsibility", dan mengimplementasikan "best  value".
Key words: best value,  recoding
Indonesia is a big nation which has hundred  millions  population and thousands of islands. To organize this kind of nation, there is a need of good bureaucracy  implementation.  Good  bureaucracy  means  there is etfectiveness  in assisting organization's goals achievement.  Bureaucracy is intended to organize  regularly  an activity that should  be conducted by many people.  Bureaucracy to conduct ovenryhelmed administration  work is by coordinating systematically people's  work.
A nation can  be seen as an organization  where people live and conduct their activity. As Logemann in Kantaprawira (1980) states, a nation is a social organization that has goal to manage certain people with its power. In this essay, a nation is to describe  Indonesia as a social organization where its bureaucracy and public administration should cooperate wellto achieve lndonesia's goals.
92
Volume 14, Nomor 1, Januari2010
Tujuan strategis  perusahaan  dapat  diekspresikan  menggunakan kriteria SMART, yang merupakan kepanjangan dari specific, measurable, attainable, realistic,  time-based. (www. projectsmart.co.  uk) S - specific, significant, stretching
Tujuan perusahaan  didefinisikan dengan baik sehingga dapat dimengerti oleh semua pihak  yang terlibat M - measurable, meaningful, motivational Tujuan  perusahaan  dapat  diukur,  seberapa jauh pennyelesaiannya dan dimana titik pencapaiannya.
A - attainable, agreed  upon, achievable, acceptable, action-oriented Tujuan  perusahaan merupakan  persetujuan dari semua  pihak dan masih  mampu dicapai oleh  perusahaan.
R - realistic, relevant, reasonable,  rewarding, results-oriented Tujuan perusahaan  mempertimbangkan  ketersediaan  sumber daya, pengetahuan  dan waktu. T - time-based, timely, tangible,  trackable Tujuan perusahaan memilikijangka  waktu yang  cukup  dan  sesuai.
Tujuan  strategis dapat dikelompokkan  menjadi tiga kelompok besar yaitu : keuangan, pasar dan operasional. Ketiga tujuan diatas tidak berdiri  sendiri-sendiri tetapi saling berhubungan  satu dengan  yang lain. Jika perusahaan ingin mencapai salah satu tujuan diatas maka akan mempengaruhi usaha  perusahaan untuk mencapaitujuan  yang lain.
At-Risk Concepts Konsep  ini membutuhkan pengertian atas konsep statistik karena konsep ini mengidentifikasi titik-titik dalam keseluruhan  kemungkinan  hasil, dan berkaitan dengan definisi risiko yaitu distribusi hasil dari berbagai kemungkinan. Karena, dalam perhitungan dan penggambaran risiko dengan metodologi SOAR  ini menggunakan distribusi normal sederhana.
120o/o
1 00%
a E ooY"
(u c 9.40%
o- 2Oo/o Oo/o -4 -3-2-1  0 1 Outcome -5 -6 2  3  4  5 6
Bina  Ekonomi  Majalah llmiah Fakultas  Ekonomi  Unpar
45
Low Risk
High Risk
Tricky
-r-r-
Moderate Risk
Hngers  urosseo
Gambar 1. Distributions of possible outcomes
Metodologi SOAR memandang risiko dalam  konteks risiko yang berkembang dari pemicu-pemicu risiko (risk drivers) dan dinyatakan dalam peristiwa-peristiwa  (evenfs) yang memiliki konsekuensi / hasil (outcomes)
Metodologi SOAR menguraikan proses yang dapat memampukan perusahaan  untuk  menentukan  apakah akan mmengambil suatu risiko atau tidak  serta menyiapkan  perusahaan  untuk konsekuensi  dari suatu peristiwa.
Elemen-elemen yang mempengaruhi hasil adalah  peristiwa, risiko, pemicu  risiko dan kontrol (controls)
. Risiko  (Risks)
Beberapa definisi risiko : Risiko = ketidakpastian. Risiko dapat digambarkan dalam distribusi atas kemungkinan hasil. (Gregory Monahan, 2008) Salah satu  elemen  risiko  adalah  ketidakpastian mengenai hasil potensial  (potential  outcomes) dari suatu eksperimen. (Holton, 2004)"...Uncertainty  must be taken rn a sense radically distinct from the familiar notion of risk, from which it has  never been properly separated.The  essential fact is "risk" means in some cases a quantity susceptible of measurement, while at other 46
Volume 14, Nomor 1. Januari2olo
Gambar 2. Risk Universe
times it is something distinctly not of this character;  and there are far-reaching and crucial differences in the bearings of the phenomena  depending on which of the two is really present and operating...tt  witt appear  that a measurable  unceftainty, or "risk" proper, as well we shall use the term,  is so far different  from an un-measurable ont thet is not in effect an uncertainty at all'"
(Frank Night, 1921)
Definisi diatas menyimpulkan perbedaan risiko dengan ketid akpas tian (u n ce  rt a i nty) . Pemicu  Risiko  (Risk  Drivers) Faktor-faktor yang dapat meningkatkan  risiko Kontrol (Confrols) Faktor-faktor yang dapat mengurasi risiko.
Peristiwa  (Evenfs) Kejadian yang memiliki konsekuensi yang kita ingin  capai atau hindari.
o Hasil  (Outcomes)
Konsekuensi dari peristiwa  dan dapat  dikendalikan Sebagai contoh adalah Asuransi Kendaraan, dimana peristiwa yang terjadi adalah "Pencurian  Kendaraan". Hasilnya adalah pemilik kendaraan mengalami kerugian misalnya 100 juta,  tetapi dengan adanya asuransi  (kontrol)  sehingga  konsekuensi dapat  dikurangi  menjadi 5 juta, karena kerugian  ditanggung  perusahaan asuransi (risk transfer). Setelah adanya  kontrol  maka,  risiko  menjadi  lebih  kecil sehingga jika dilihat dari kurva distribusi maka "High  Risk" menjadi  "Low  Risk".
12Oo/"
1OO"/o >- E Go"/o (o -o 9. 4O"/" o- 20"/o Oo/o = -4-3-2-101 Outcome
Many risk drivers Excluding contiols
Few risk drivers lncluding controls
Gambar 3. Distributions of outcomes influenced hy a different numher of'risk .drivers and controls
Bina EkonomiMajalah  llmiah Fakultas  Ekonomi  Unpar
47
Proses SOAR (SOAR Process) (Gregory  Monahan,  2008)
SOAR selain merupakan singkatan dari Slrafegic Obiective At Risk, tetapi dapat dipanjangkan  menjadi Sel Observe, Analyze, dan React, dimana merupakan inti dari proses SOAR  tersebut. Ada empat step dari proses SOAR tersebut : . Sfep 7. Sef metrics for each  of defined strategic objectives Menentukan  matriks untuk setiap  tujuan strategis, pemicu risiko dan kontrol, dan penting  untuk  menentukan target value untuk msing-msaing matriks. Step ini merupakan awal dari proses SOAR yaitu menentukan matriks  (metrics) untuk setiap  tujuan strategis yang telah ditetapkan.  Matriks adalah nilai numerik yang dibangun  untuk mengevaluasi atau menilai karakteristik dari proyek,  tugas,  sumber daya maupun hasil  (Carl, 2005). Seperti pepatah yang mengatakan "You cannot manage what you cannot measure".  Ukuran  tersebut  dapat membantu  menelusuri dimana anda berada dan kemana anda akan pergi. Step ini dapat menyediakan  masukan yang berharga untuk menentukan maupun memodifikasi  rencana  strategis. Menerjemahkan  tujuan strategis kedalam  matriks adalah langkah yang baik untuk membuat tujuan dan  kemajuan dalam  pencapaian tujuan menjadi lebih  jelas.
Apakah sudah sotuju  d6ng€n turuan  dan  risiko Gambar  4. SOAR Process 48 Volume 14. Nomor 1. Januari2010
Tiga jenis  matriks yang  akan saling berhubungan :

## 1.
Stategic  objective metrics Setelah menentukan tujuan strategis dengan asas SMART merupakan langkah  awal  untuk menentukan matriks  yang  tepat.
Risk driver  metrics Saat perusahaan menetapkan matriks untuk pemicu risiko, perusahaan  sedang  mengidentifikasi  sesuatu  yang menunjukkan apakah perusahaan menyimpang dari target / tujuan strategis perusahaan.
Control metrics Matriks untuk kontrol dapat dipakai perusahaan untuk memvalidasi strategi mitigasi  risiko dan memastikan proses mitigasi  risiko  direncanakan dan  dijalankan  dengan baik. Mitigasi adalah strategi merespon risiko yang secara proaktif memperkecil kemungkinan  atau  dampak  risiko dari suatu  peristiwa  atas suatu proyek secara keseluruhan  (Carl,  2005).
Beberapa cara yang dapat dipakai untuk menentukan matriks pemicu risiko dan kontrol  adalah.
Cause  and  effect  diagram  (Carl,  2005) Dikenal dengan "lshikawa" atau "Fishbone  diagram". Gambar tulang  ikan yang  menggambarkan  peristiwa  risiko yang spesifik yang kemudian  dianalisa secara progresif dan detil untuk menentukan  akar  penyebab, dan  biasanya dikategorikan menjadi empat'.  human, method, matrial, machine. Regression analysis (Carl, 2005) Menentukan nilai konstan dalam persamaan  matematika yang memberikan hasil terdekat terhadap nilai  yang  diamati yang berkaitan dengan nilai dari data yang digunakan dalam persamaan tersebut.  Proses dimana hubungan antar variabel- variabel  berpasangan dan dapat  digambarkan  secara matematis menggunakan kecenderungan korelasi  variabel acak untuk mendekati rala-rata.
Scenario  analysis  (Aswath,  2008) Menganalisa  bermacam-maca  kemungkinan  hasil dari beberapa skenario  dengan  maksud  untuk mendapat  pengertian  yang lebih baik  atas dampak risiko terhadap nilai.
Sensitivity  analysis  (Carl,  2005) Memberi pengertian mengenai pengaruh-pengaruh dari perubahan-perubahan yang  terjadi di sekitar proyek dengan memeriksa dampak sebiah  perubahan  terhadap  proyek (before and after). Sensitivity analysis adalah alat yang efektif untuk menjelaskan  pengarih  atas  perubahan satu parameter terhadap proyek secara keseluruhan.
2.
?
49
Beberapa  hal yang harus  diperhatikan  dalam  sistem pengukuran untuk matriks  adalah , Simple (sederhana dalam konsep maupun perhitungan)
. Intuitive  (lebih dikenal, misalnya untuk mata uang dan satuan) . Appropriate scale (contoh : ukuran 16 mikro jangan ditulis
0.00000000000016km)
. Simple mathematics functions  (perhitungannya  lebih baik *, -,
+, / daripada akar pangkat tiga, log, dll)
. Commonly  accepted system ( gunakan mata uang yang diakui umum atau lebih dikenal)
Tabel 1. Contoh  Matriks
Klasifikasi matriks  untuk pemicu risiko dan kontrol dapat dipermudah jika mengetahui  sesuatu terjadi  dengan sendirinya atau seseorang yang mempengaruhi atau menyebabkannya. Jika sesuatu yang dilakukan oleh seseorang  dapat dimasukkan  kedalam  kontrol, sedangkan  yang  terjadi dengan sendirinya masuk kedalam  pemicu  risiko.
. Sfep 2. Obserue metrics value
Mengamati dan mencatat nilai-nilai matriks  dengan frekuensi observasi yang tepat. Langkah-langkah yang perlu dilakukan dalam mengamati nilai matriks adalah :
. Mengumpulkan data  yang tersedia  yang dapat  diperolah dari database  perusahaan sebagai  data matriks  dengan  frekuensi observasi yang sesuai  (harian, bulanan, tahunan). Dalam pengumpulan data lebih baik disaring dan diperbaiki dahulu dibandingkan dengan  langsung mengambilnya secara mentah.
Menghitung dan mengolah data dengan  menggunakan  fungsi matematika seperti : sum fiumlah), average (rata-rata), standard  deviation  (standar deviasi) , min, max, dl[. Selain itu dapat menggunakan statistik  apabila frekuensi nya tinggi (seperti : data harian)
Self-assessment  (Penilaian sendiri)  dilakukan jika nilai untuk matriks tidak  tersedia. Tiga step  yang  harus dilakukan : (1) melengkapi kuesioner untuk mengukur keefektifan  dari kontrol atas risiko mula-mula, (2) pihak independen memvalidasi
Stategic objective Stategic objective metrics Risk driver metrics Controlmetrics Pelayanan  yang memuaskan Customer satisfaction  metric Customer complaints  (%) Staff  yang  diberi pelatihan  untuk melavani.  (%) Meningkatkan market  share Market share (%) Sa/es ($,  Rp) Biaya  iklan  ($,np1, pelatihan sales Meningkatkan laba Net profit ($, npl Revenue, expense  ($,  Rp) Expense ($, npl
50 Volume 14. Nomor 1, Januari  2010
respon dari kontrol dan (3) analisis dari hasil yang berhubungan untuk  memvalidasi  penilaian. Hasil dari step 2  ini harus dicatat dengan baik agar mempermudah proses  selanjutnya  yaitu  analisis. Sfep  3. Analyze movements  in metrics Menganalisa  pergerakan nilai matriks untuk  memahaminya dan meramalkan nilai di masa yang akan datang. Lima  hal yang harus dilakukan dalam proses  analisis  ini adalah : 1. Melakukan validasi nilai hasil observasi dengan melakukan survei serta mengukur keakuratannya.
2. Menentukan  penyebab  ketidakstabilan dalam  matriks yaitu dengan menganalisis dan menjelaskan korelasi antara matriks pemicu risiko dengan matriks tujuan  strategis serta korelasi matriks kontrol  dengan  matriks tujuan strategis. (untuk mengetahui apakah pemicu risiko dan kontrol yang ditetapkan sudah tepat dan efektif) 3. Kaji ulang (review) atas data hasil peramalan (forecast). Apakah data hasil peramalan merupakan  ramalan  yang tepat atau perlu membuat peramalan  baru 4. Dokumentasikan dalam bentuk  laporan
5. Presentasikan  hasil  penemuan Step 4. React to Metric Analysis Perusahaan  merespon  atas  hasil analisis  yang telah dilakukan. Reaksi  dilakukan atas dasar hasil analisis  matriks yang telah dilakukan di step 3 yang  diasumsikan "tepat". Step 4 ini adalah langkah yang terpenting  dalam proses SOAR karena merangkum step 1 sampai  step 3 kedalam sekumpulan  asumsi. Berdasarkan hasil analisis, perusahaan  dapat  memutuskan  untuk melakukan suatu tindakan atau tidak sebagai respon terhadap hasil tersebut.
Gontoh  Proses SOAR (Gregory Monahan,  2008) 1. Sef Tujuan Strategis : Meningkatkan  penjualan selama  periode 1 Januari 2OO8 - 31 Desember 2013,  untuk  mencapai penjualan 100 juta dolar  di tahun 2013
Matriks tujuan strategis : Penjualan tahunan 2008 - 2013 Tahun Target Matriks (dalam jutaan $) 2008 23 2009 28 2010 JC 2011 50 2012 70 2013 100
Tabel 2. Target nilai  per tahun
Bina  Ekonomi  Majalah llmiah Fakultas  Ekonomi  Unpar
Dari  hasil scenario analysis, didapat : Matriks  pemicu risiko . Penjualan  bulanan ($) (unit dan harga) Matriks kontrol : Hari Pramuniaga  (Sa/esperson days), diukur sebagai  estimasi  jumlah  hari pramuniaga  pada bulan berikutnya dan Rapat  Pendahuluan  (lntroductory Meetings) yang dilakukan oleh pramuniaga selama  bulan  bersangkutan.
2. Obserue
't40
120 100 80 60 40 20 o

## Matriks Penjualan Tahunan
2003 2004  2005 2006  2007 2c,0a 2009 2010 2011 2012 2013

## Tahun
Gambar  5. Plot Nilai Matriks  Tujuan Strategis
Data didapat dari perusahaan Yang observasi selama periode  2003 - 2008 periode  2008 - 2013 (dalam jutaan dolar) merupakan nilai hasil dan nilai hasil ramalan
Observed Metric Values
250 200 150 100 50 o 3.5 3 2.5 2 1.5 1 o.5 o [Jsat""te,',s;1 I  davs i i-o- Introductionsl tl l--*-MonthlY I I *lr"___ i

## *.'}{ei,"$.$$oen"tr""'ir)"{"${r'

## Month
Gambar  6. Ptot Nilai Matriks  Pemicu Risiko  dan Kontrol
52
Volume 14, Nomor 1, Januari2010

## Analyze
. Setiap angka atau nilaitelah divalidasi  oleh bagian ERM.
. Data menunjukkan adanya  korelasi yang kuat antara Rapat pendahuluan  (introducfions) dengan jumlah penjualan 2 bulan berikutnya.
. Penjualan tahun  2008  berjalan  cukup berbeda  dari tahun-tahun sebelumnya. Tahun sebelumnya, penjualan rendah di Bulan Januari dan meningkat  selama  Pebruari - Mei, dan stabil selama Bulan Juni - Agustus  kemudian  meningkat  setiap  bulan selama Bulan September - Desember. Tahun 2008, penjualan naik setiap bulan mulai $ 1.5 juta sampi dengan $ 3 juta di Bulan Desember. Setelah  proses  identifikasi penambahan 2 pramuniaga baru di Bulan Maret sebagai penyebab  peningkatan penjualan pada pertengahan  tahun.
. Kaji Ulang Peramalan
Peramalan penjualan bulanan dan tahunan sebelumnya menunjukkan kecenderungan penjualan yang stabil di pertengahan tahun dan tidak mempertimbangkan adanya penambahan 2 pramuniaga. Mengenali adanya korelasi yang kuat antara  rapat  pendahuluan dengan  penjualan dan hubungan yang kuat antara jumlah pramuniaga dan rapat pendahuluan, maka diperlukan adanya kaji ulang peramalan  (lihat gambar 7, hasil ramalan  sebelumnya).  Nilai minimum didasarkan  pada anggapan bahwa penjualan yang dicapai 2 ramuniaga baru adalah hasil  dari entusiasme mereka dan hal initak akan berlanjut. Nilai maksimum didasarkan  pada anggapan pertumbuhan penjualan dapat dicapai pada pertengahan tahun. Selain  itu nilai  minimum didasarkan pula pada asumsi jumlah hari penjualan  pramuniaga yang menurun akibat karena  pramuniaga yang  sakit atau keluar bekerja. Sedangkan nilai maksimum mengasumsikan tingkat absensi rendah dan tidak  ada  pramuniaga  yang keluar. Pada gambar 7 terdapat  nilai  matriks hasil ramalan  untuk setiap bulan di tahun 2009 serta tambahan nilai observasi untuk rapat pendahuluan (intoductions) selama 2 bulan  terakhir tahun 2008, karena intoductions dianggap  sebagai  indikator utama dari penjualan. Gambar I menunjukkan hasil ramalan nilai matriks tujuan strategis (strategic  objective  Metric)  untuk sisa periode  objektif.
Bina  Ekonomi  Majalah llmiah Fakultas  Ekonomi  Unpar
*dffC"-/"o€*o€oof o.'otg"n"neu,oe.rd*o'eoae
i -;- -Mi. l r. r tt- -b a i..s p&s o. a-ov Jl ] -o-A\^)rag<: Salesperson  daYS i i -v-
Maxirnlirrr  Sal<:so<rrson  daysi i ---".- Maxirnurn Sal<:spc:rson  days i --
Minirnurn  lntroductions
I -o-- Aw:rage  lntroductions
! i -+t- Maxirnurn  Introductions
l-* Minirnurn  MonthlY sates
I -^-Average Monthly sales i --- Maxirnurn  Monthty  sales t_.___'__
Gambar 7. Forecast Metric Values Hasil ramalan  untuk sisa  periode  yang meliputi nilai observasi sebagai permulaan lineartrend  line. Jadi, kunci asumsi dibalik hasil ramalan nilai matriks  tujuan strategis adalah penambahan  pramuniaga,  satu di akhir tahun  2010  dan yang lain di akhir tahun 2011.
2013
2012
2011
2010 2009 2008 2007 2006 80  100 1?fi
10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 o
54 20 40 60 Volume 14. Nomor 1, Januari2010
+<_* Ntra i Rt;;6n nai;-'"i"-l -e* Nilai Observasi
-9- Target
: _Ll ne ?l( ryI3lgp : grar2 _l
Gambar 8. Strategic Objective Metric  (AnnuatSalesJ 4. React
Dengan adanya hubungan  yang  kuat antara aktivitas penjualan yaitu  rapat pendahuluan dan jumlah hari pramuniaga, maka reaksi yang dapat dilakukan adalah meningkatkan aktivitas penjualan, dan kita dapat melihat efek positifnya ketika mengamati matriks
Kesimpulan
ERM dapat  mengatasi  ketidakpastian dalam  perusahaan dengan menerapkan metodologi untuk mengatur risiko yang berkaitan dengan tujuan  strategis  perusahaan.  Metodologi  SOAR memili empat langkah dalam menjalankan prosesnya : Sef,  Obserye, Analyze, dan React. Kunci dalam menerapkan  metodologi soAR ini adalah pengertian  dasar dan pengetahuan  mengenai  distribusi  kemungkinan  (probability distribution). Tujuan penerapan proses SOAR ini adalah untuk mengurangi kemungkinan atas hasil yang tidak diinginkan dan meningkatkan kemungkinan atas hasil yang diinginkan.  Dengan kata lain membuat distribusi  kemungkinan hasil menjadi  bentuk yang  lebih ramping dan tinggi.

## Daftar Pustaka
Beamish,  Hubbard Rice. 2007. "Strategic  Management : Thinking Analysis  Action. Australia : Pearson  Prentice  Hall. Damodaran, Aswath. 2008.  "Strategic  Risk Taking : A Framework For Risk Management".  New Jersey : Pearson Education, Inc. Holton,  Glyn. A. 2004. "Defining  Risk". Financial Ananlysts Journal, 60 (6), 1e-25.
Knight, F.H. 1921. "Risk, Uncertainty and Profit". New  York : Hart, Schaffner, and  Marx.
Lam, James. 2003. "Enterprise  Risk Management : From  lncentive To Controls". New Jersey : John Wiley & Sons, Inc. Monahan, Gregory. 2008. "Enterprise Risk Management : A Methodology For Achieving  Strategic  Objectives".  New Jersey : John Wiley & Sons, Inc. Pritchard, Carl. L. 2005.  "Risk  Management  Concepts and Guidance". Virginia : ESL  International. www. projectsmart. co. uk
Bina EkonomiMajalah  llmiah Fakultas  Ekonomi  Unpar
55