## KEBIJAKAN ANGGARAN PEMERINTAH DAERAH: STUDI KASUS DI JAWA TENGAH
Local Government Budget Policy: A Case study in Central Java

## Arif Sofianto
Badan Penelitian dan Pengembangan Provinsi Jawa Tengah

## ABSTRACT
In  local  government,  budgeting  is  an  important  activity  that  indicates  the  level  of decentralization.  It  shows  a  real  commitment  of  local  governments  to  achieve  the  purpose  of improving people's welfare and public services. The purpose of this study is to analyze the structure of  budgetary  expenditure  and  revenue  (APBD)  to  determine  the  priority  of  regional  policy  in Central  Java  for  its  functions.  The  method  of  this  study  was  descriptive  qualitative.  This  study concluded that the local government budget is still heavily dependent on central government, and budget structure to better reflect priorities compliance accounting system and rigid management of public finances, more elite-oriented than the increase in social welfare and public services.
Keywords: budget, decentralization, local governance

## PENDAHULUAN
Akhir-akhir  ini  semakin  banyak kepala daerah dan anggota legislatif daerah di  Indonesia  tersangkut  kasus  korupsi berkaitan  dengan  pengelolaan  keuangan daerah. Di Jawa Tengah, ada kepala daerah yang  telah  ditetapkan  bersalah  dalam pengelolaan  keuangan  daerah,  misalnya Bupati  Kendal  dan  Bupati  Purworejo. Kasus-kasus  tersebut  merupakan  wujud bahwa  pengelolaan  keuangan  menjadi aktifitas  yang  sangat  penting  sekaligus beresiko dalam era otonomi daerah.
Dalam
melaksanakan setiap aktifitas, pemerintah daerah selalu membutuhkan  dana,  akan  tetapi  dana pemerintah daerah terbatas. Karena keterbatasan  anggaran  pemerintah  daerah, sementara fungsinya penting, maka dibutuhkan  skala  prioritas,  mendahulukan yang  satu  dibanding  lainnya.  Dengan demikian,
membelanjakan uang merupakan  wujud  pernyataan  kebijakan konkret pemerintah daerah dalam menjalankan fungsinya. Seperti apa yang disampaikan Hyde (dalam Sutoro Eko:2008), anggaran
pemerintah sebagian bersifat politik, sebagian  mengandung  ekonomi,  sebagian mengandung  akuntansi  dan  sebagian bersifat  administratif.  APBD  merupakan sebuah dokumen politik yang merepresentasikan  tujuan-tujuan  politik dengan  wujud  konkret  jumlah  uang. Anggaran  tidak  sekedar  terpenuhinya prosedur  administrasi,  tetapi  memenuhi kepentingan  politik  aktor  utama  dan kepentingan  sosial  ekonomi  masyarakat. Anggaran adalah sebuah rencana keuangan yang  mencerminkan  pilihan  kebijakan pemerintah,  baik  kebijakan  sosial  maupun ekonomi  (Sutoro  Eko:  2008).  Dalam penentuan  anggaran  ada  berbagai  macam kepentingan  yang  berpengaruh,  terjadi pertarungan  antara  ranah  politik  yang menjadi  domain  legislatif  dan  ranah administratif  (teknokratis)  yang  menjadi domain eksekutif (Budi Setiyono, 2007).
Di Indonesia, desentralisasi meliputi  politik,  administrasi  dan  fiskal atau  keuangan.  Dengan  desentralisasi fiskal, pemerintah daerah memiliki kewenangan dalam batas tertentu mendapatkan  dan  mengalokasikan  dana
untuk  menjalankan  fungsinya.  Pencapaian desentralisasi  tidaklah  mudah,  karena bersinggungan  dengan  otoritas  pemerintah pusat dalam negara kesatuan, tarik menarik kepentingan elit-elit daerah serta mentalitas  aparatur  pemerintah  daerah yang terbiasa dengan pola sentralistis.
Desentralisasi  juga  membawa  efek samping  munculnya  “raja-raja  lokal”  yang mempunyai peran penting dalam perumusan  kebijakan.  Aktor-aktor  daerah sebagai  raja-raja  kecil  tersebut  memiliki kesempatan  membuat  kebijakan  yang menguntungkan  dirinya  sendiri,  namun kontradiktif  dengan  kebutuhan  rakyat  atau disebut elit  capture (Sutoro  Eko:  2008). Alokasi  dan  distribusi  anggaran  untuk
rakyat  bersifat  residual  atau  sisa-sisa. Mubyarto  mencontohkan  bahwa  anggaran penanggulangan  kemiskinan  hanya  40 triliun  rupiah,  sementara  untuk  rekapital- isasi  perbankan  sebesar  600  triliun  rupiah (Sutoro Eko: 2008).
Dalam  skema  desentralisasi  fiskal, pemerintah  daerah  memiliki  berbagai sumber  pendapatan,  baik  dari  daerah sendiri  maupun  dari  pemerintah  pusat sebagai  wujud horizontal  ballances dan vertical ballances .  Gambar  dibawah  ini menujukkan  sumber-sumber  pendapatan pemerintah daerah sebagai wujud desentralisasi fiskal (Departemen Keuangan RI, 2008).
Gambar 1 : hubungan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah Sumber : Depkeu, 2008
Skema  di  atas  menggambarkan bahwa  terdapat  3  sumber  utama  keuangan Daerah. Pertama ialah  Pendapatan  Asli Daerah  (PAD)  yang  terdiri  dari  pajak daerah,  retribusi  daerah,  laba  BUMD  dan lainnya. Kedua ,  Dana  Perimbangan  yaitu dana yang ditransfer dari pemerintah pusat, terdiri dari Dana Bagi Hasil (DBH) berasal dari  sumberdaya  alam,  pajak  atau  industri yang  komposisinya  ditetapkan  berdasar undang-undang,  Dana  Alokasi  Umum (DAU)  untuk  menutup  kekurangan  dana operasionalisasi  kinerja  rutin  pemerintah daerah  yang  diterima  oleh  hampir  seluruh daerah  di  Indonesia  dan  Dana  Alokasi Khusus (DAK) untuk pembangunan sektor-sektor  tertentu  di  daerah  yang membutuhkan perhatian khusus
pemerintah pusat. Ketiga adalah pendapatan  lain  yang  bersumber  dari pinjaman  atau  bunga.  data  di  atas menunjukkan  bahwa  pemerintah  daerah masih memiliki ketergantungan fiskal atau hubungan  yang  kuat  terhadap  pusat. Sedangkan  dalam  pengelolaan  keuangan, kepala  daerah  memiliki  kewenangan  yang cukup  besar  untuk  mengalokasikan  ke dalam berbagai mata anggaran.
Dalam  skema  desentralisasi  fiskal seperti di atas, elite capture bisa dilakukan dalam  bentuk  membuat  kebijakan  yang menguntungkan elit, atau melalui pencurian uang negara oleh para pelaksana urusan  pemerintahan.  Pencurian  tersebut bisa  dilakukan  dengan  bersama-sama  atau individu.  Banyaknya  perjalanan  dinas
PAD : pajak, retribusi, lain-lain
Hubungan Keuangan Pusat- Daerah DAK DBH DAU Lain-lain pendapatan dan Pinjaman Daerah Dana Perimbangan
fiktif, mark up pembelian barang dan jasa, imbalan  untuk  memenangkan  proyek,  dan lainnya  merupakan  hal  yang  wajar  dalam birokrasi  di  Indonesia,  dari  pusat  sampai ke daerah.
Persoalan lain yang dihadapi dalam penganggaran
adalah komposisi penggunaan  dana  yang  lebih  banyak digunakan  untuk  operasional  pemerintah dibanding tugas melayani dan peningkatan kesejahteraan  rakyat.  Para  pejabat  dan aparaturnya  dari  tingkat  pusat  sampai daerah  lebih  banyak  menggunakan  dana untuk operasional dirinya sendiri dibanding  pelayanan.  Sehingga  terjadi  apa yang  disebut  sebagai predatory  state, di mana  negara  menggunakan  lebih  banyak uang untuk dirinya sendiri dibanding untuk rakyatnya.
Sistem anggaran pemerintah daerah tertuang dalam Permendagri No. 59 Tahun 2007 sebagai pedoman penyususnan APBD. Sistem ini sangat ketat
prosedurnya,  setiap  belanja  terdapat  mata anggaran  dan  dirinci  sampai  pada  satuan pembiayaan.  Ketatnya  sistem  ini  kadang menyulitkan  pengambil  kebijakan  untuk mengalokasikan anggaran kepada kebutuhan yang riil dan kontekstual sesuai kondisi  lapangan  yang  berubah,  karena semua  detil  item  telah  ditetapkan.  Sistem tersebut  mengacu  pada  konsep output oriented ,  prinsipnya  adalah performance budgeting atau  anggaran  berbasis  kinerja, di  mana  setiap  keberhasilan  diukur  dari keluaran  berupa  barang  atau  jasa,  dan mengabaikan  prosesnya. Dalam  banyak kasus,  keluaran  tersebut  tidak  dilihat  lebih jauh pengaruhnya pada peningkatan kesejahteraan rakyat dan pelayanan publik, namun  hanya  mengacu  pada  adanya bentuk  barang  atau  jasa  yang  dihasilkan, sehingga  masih  terkesan  sebagai  sebuah proyek  aparat  birokrasi.  Walaupun  sistem sangat  ketat,  akan  tetapi  aparat  birokrasi juga  memiliki  keahlian  khusus  untuk mendapatkan keuntungan dari setiap
penggunaan  anggaran  tanpa  melanggar prinsip akuntansi keuangan negara.
Regulasi  di  atas  tidak  menjawab persoalan predatory state dan elite capture seperti  disebutkan  diatas.  Kenyataan  ini menjadi  dilema  ditengah  terbatasnya kemampuan keuangan daerah, tetapi pencurian  uang  negara  tetap  terjadi. Sehingga sejauh mana sistem dan mekanisme angaran daerah efektif mewujudkan  tujuan  negara  dan  tujuan otonomi daerah masih dipertanyakan.
Berbagai  kondisi  diatas  merupakan pertimbangan  utama  mengapa  penelitian ini  focus  pada  permasalahan  mengenai keuangan dan anggaran pemerintah daerah. Tulisan ini hendak menganalisis permasalahan yang terdapat dalam implementasi  keuangan  dan  anggaran pemerintah daerah sebagai wujud desentralisasi untuk kesejahteraan rakyat.

## TUJUAN
1. Mengetahui  implementasi  desentralisasi dalam  struktur  Anggaran  Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) Kab./ Kota di Jawa Tengah
2. Menganalisis prioritas apa yang direpresentasikan  dalam  struktur  APBD pada Kab./Kota di Jawa Tengah

## METODE
Penelitian ini merupakan penelitian deskriptif,  yaitu  menggambarkan  situasi yang  terjadi  pada  obyek  yang  dikaji,  yaitu mengetahui keadaan sesuatu mengenai apa dan  bagaimana,  berapa  banyak,  sejauh mana  dan  sebagainya  (Arikunto  2002). Pendekatan  yang  digunakan  dalam  studi ini  adalah  campuran  antara  kualitatif  dan kuantitatif.  Data  berupa  APBD  dari Kabupaten/Kota di Jawa Tengah serta data lain  yang  mendukung.  Analisis  yang digunakan  dalam  studi  ini  adalah  analisis kualitatif  dan  analisis  statistik  deskriptif, yaitu mendeskripsikan atau menggambarkan data yang telah terkumpul
dari  objek  penelitian  sebagaimana  adanya tanpa  membuat  generalisasi  untuk  seluruh populasi  (Soegiyono;  2002).  Penelitian  ini dilakukan  selama  3  (tiga)  bulan  dan dilakukan tahun 2009.

## HASIL DAN PEMBAHASAN

## A. Desentralisasi dan Struktur APBD
Pada  APBN  tahun  2007  sebesar 66%  anggaran  digunakan  untuk  belanja pemerintah pusat, sedangkan 34%
dialokasikan  kepada  pemerintah  daerah sebagai Dana Perimbangan. Dengan besaran  diatas,  pemerintah  pusat  yang hanya memiliki 6 tugas pokok, mengkonsumsi  lebih  banyak  anggaran dibanding sekitar 500 pemerintah daerah di Indonesia  dengan  26  urusan  wajib  dan  9 urusan  pilihan.  Tugas-tugas  pemerintahan daerah tersebut bertumpu pada pendapatan daerah dengan sumber-sumber yang relatif terbatas,  sehingga  masih  mengandalkan dana perimbangan.
Selain  itu,  dominasi  pusat  dan ketergantungan daerah terhadap dana pusat dapat  dilihat  dari  komposisi  antara  PAD, DBH,  DAU  dan  DAK  yang  merupakan komponen utama sumber keuangan daerah. Ketidakberdayaan  fiskal  daerah  ini  akan berpengaruh  terhadap  pelaksanaan  tugas pemerintah  daerah.  Menurut  ketentuan Undang-undang  Nomor  32  tahun  2004 tentang Pemerintahan Daerah, jika pemerintah dearah tidak bisa melaksanakan tugasnya, maka akan diemban oleh pemerintah diatasnya. Esensi kemandirian  daerah  menjadi  kabur  karena setiap  tugas  pemerintah  membutuhkan dana,  akan  tetapi  dana  besar  selalu diterima  oleh  pemerintah  di  atasnya, sementara  tugasnya  sedikit.  Mekanisme tersebut  pada  intinya  tidak  membuat daerah  menjadi  mandiri,  namun  semakin tergantung  kepada  pusat.  Skema  di  atas juga  tidak  membuat  daerah  menjadi kompetitif,  tetapi  semakin  tidak  kreatif karena  segala  sesuatu  sudah  diatur  oleh
pusat.  Lemahnya  posisi  keungan  daerah yang  berimbas  pada  kemandirian  bisa dilihat dari kompsisi PAD, DAU dan DAK seperti  digambarkan  pada  grafik  di  bawah ini.
- 100.000.000 200.000.000 300.000.000 400.000.000 500.000.000 600.000.000 2006 2007 2008 Perbandingan Besaran PAD, DAU dan DAK Kabupaten Kota se Jateng Tahun 2006-2008 (ribuan rupiah) PAD DAU DAK
Gambar 2 :  Grafik  perbandingan  besaran
PAD, DAU dan DAK Kabupaten/Kota se Jateng Tahun 2006-2008.
Sesuai grafik diatas, rata-rata kabupaten/kota di Jawa Tengah tergantung dengan Dana Alokasi Umum dari pemerintah pusat.  Dari tahun 2006 sampai 2008,  DAU  dan  DAK  kabupaten/kota  di
Jawa Tengah rata-rata terus naik, sementara  PAD  mengalami  fluktuasi  dari tahun  ke  tahun.  Dibawah  ini  disajikan rincian  komposisi  sumber  pendapatan daerah pada tahun 2008.
Komposisi Pendapatan Daerah Kabupaten/Kota Se Jateng Tahun 2008
DAU;  65,01 DAK;  6,01 Lain-lain; 16,95 PAD;  7,18 DBH;  4,86
Gambar 3 :  Komposisi  Pendapatan  Daerah
Kabupaten/Kota se Jateng tahun 2008
Berdasar  gambar  diatas,    pada tahun 2008 diketahui bahwa DAU merupakan  komponen  terbesar  sumber keuangan  daerah  di  Jawa  Tengah  dengan nilai  65,01%  dari  total  pendapatan  daerah tahun  2008.  Kabupaten  Jepara  memiliki komposisi  DAU  terbesar  di  Jawa  Tengah
yaitu  73,16%  sedangkan  terendah  adalah Kota  Pekalongan  yang  hanya  sekitar 42,19% dari total pendapatam daerah.
Komposisi  terbesar  kedua  dalam pendapatan daerah adalah Lain-lain
sebesar  16,95%,  yang  unsur  terbesarnya adalah  Sisa  Lebih  Perhitungan  Anggaran Tahun Sebelumnya (SiLPA), yaitu anggaran  yang  tidak  digunakan  tahun sebelumnya  sebesar  8,92%  dari  total APBD.  Kota  Tegal  menempati  posisi tertinggi Lain-lain pendapatan dengan nilai 37,56  dan  terendah  Kabupaten  Rembang sebesar  8,57%  dari  total  pendapatan daerah.
PAD  menempati  urutan  ketiga dengan rata-rata sebesar 7,18%, persentase tertinggi  adalah  Kota  Semarang  sebesar 17,33%  dan  terendah  adalah  Kabupaten Brebes,  yaitu  4,36%.  Selanjutnya  adalah
DAK  dengan  rata-rata  6,01%,  persentase tertinggi  adalah  Kota  Pekalongan  yang menerima  DAK  sebesar  9,29%  dan terendah  adalah  Kabupaten  Banyumas dengan 0.97% dari total pendapatan daerah (Biro  Keuangan  Provinsi  Jawa  Tengah, 2009).
DBH merupakan komponen terkecil  dalam  pendapatan  daerah,  yaitu rata-rata  4,88%  dari  total  APBD.  Kota Semarang  adalah  penerima  DBH  tertinggi sebesar 10,18%, kemudian terendah adalah Kabupaten  Wonosobo  yang  hanya  sekitar 2,70%. Kecilnya DBH dikarenakan pembagiannya masih menguntungkan pusat,  untuk  sektor  yang  besar  maka bagian pusat besar seperti Migas, sedangkan sektor yang kurang menghasilkan  banyak  uang  sebagian  besar diserahkan daerah seperti PBB.

## Tabel 1. Komposisi dana bagi hasil pemerintah pusat dan daerah (dalam %)
No Uraian Pusat Provinsi Kab/Kota Penghasil Kab/Kota lain di prov. Lainnya I PAJAK A PBB 10 16,2 64,8 9 (biaya pungut) B BPHTB 20 16 64 C PPh & WPOPDN 80 8 8,4 3,6 II SDA A Sektor Kehutanan 1  Iuran HPH 20 16 64 2  Provisi SDH 20 16 32 32 3  Reboisasi 60 40 B Sektor Perikanan 1  Pungutan pengusahaan 20 80 (daerah se Ind.) 2  Pungutan hasil 20 80 (daerah se Ind.) C Sektor Pertambangan 1  Iuran tetap 20 16 64 2  Eksplorasi/Royalti 20 16 32 32 D Sektor Migas 1  Minyak Bumi 84,5 3,1 6,2 6,2 2  Gas 69,5 6,1 12,2 12,2 E Sektor Panas Bumi Eksplorasi 20 16 32 32
Sumber: Depkeu, 2008
Dengan  skema  di  atas,  pemerintah di  tingkatan  atas,  seperti  pemerintah  pusat dan  provinsi,  mendapatkan  bagian  yang jauh  lebih  besar  dibanding  pemerintah
Kabuaten/Kota sebagai pelaksana desentralisasi  sesungguhnya.  Tugas  dan uang  yang  tersedia  tidak  seimbang, sehingga  tetap  terjadi  ketergantungan
fiskal  yang  berimbas  pada  lemahnya kemandirian  daerah.  Ketidakseimbangan tugas  dan  fiskal  ini  tetap  menjadi  masalah selama kebijakan belum dirubah.
Simpulan  yang  dapat  ditarik  dari kondisi  diatas  adalah  bahwa pertama , pemerintah pusat masih menguasai sebagian besar sumber keungan, namun di sisi  lain  kewenanganya  sedikit. Kedua , sebagian  besar  daerah  masih  sangat tergantung pada instrumen
dana
perimbangan  dari  pusat. Ketiga ,  karena tergantung pusat, kebebasan dan kemandirian  daerah  menjadi  terbatas. Keempat ,  konsep  desentralsasi  fiskal tersebut  kurang  sejalan  dengan  konsep otonomi daerah untuk memberikan pelayanan yang lebih dekat terhadap rakyat melalui  peningkatan  kapasitas  pemerintah daerah.

## B. APBD dan Prioritas Daerah
Struktur APBD terbagi menjadi dua unsur  utama,  yaitu  pendapatan  dan pengeluaran.  Dalam  konteks  anggaran berbasis  kinerja,  maka  analisa  yang dilakukan  adalah  pada  pos  pengeluaran. Secara  struktur  anggaran,  pos  pengeluaran terdapat  dalam  Belanja  Daerah  dan Pengeluaran  Pembiayaan.  Belanja  Daerah terdiri dari belanja langsung yang merupakan  pembiayaan  kegiatan  atau program  pemerintah  dan  belanja  tidak langsung  yang  terdiri  dari  gaji  pegawai, bunga  hutang  dan  lainnya.  Pengeluaran Pembiayaan merupakan pengeluaran sektor  lain  yang  sifatnya  tidak  rutin. Kemudian  ada  beberapa  daerah  yang memiliki  surplus  anggaran,  dialokasikan sebagai  Sisa  Lebih  Perhitungan  Anggaran Tahun Berjalan (SILPA).
Di  seluruh  Indonesia,  komponen utama  belanja  tidak  langsung  adalah  gaji PNS.  DAU  yang  merupakan  komponen terbesar dalam pendapatan daerah, sebagian besar diperuntukkan untuk membayar  gaji  PNS  tersebut.  Grafik
dibawah  ini  menggambarkan  komposisi Belanja Tidak
Langsung seluruh
Kabupaten/Kota  di  Jawa  Tengah  tahun 2008.
Komposisi Belanja Tidak langsung Kabupaten/Kota se Jateng tahun 2008
Pegaw ai;  82,71 Hibah;  1,90 Bantuan Sosial; 5,19 Subsidi;  0,18 Bunga;  0,13 Bagi Hasil ; 0,95 Bantuan ; 8,16 Tak terduga;
0,78
Gambar  4  :  Komposisi  belanja  tidak langsung  Kabupaten/Kota  se  Jateng  tahun 2008
Komposisi belanja
pegawai mencapai  82,71%  belanja  tidak  langsung.
Komponen  kedua  terbesar  adalah  bantuan ke desa sebesar 8,16%. Komponen terbesar ketiga  merupakan  belanja  bantuan  sosial yang  diberikan  kepada  masyarakat  di wilayahnya,  sebesar  5,19%,  kemudian berturut-turut  dana  hibah,  bagi  hasil dengan  dearh  lain,  dana  tak  terduga  dan subsisi serta bunga hutang.
Dalam belanja langsung, komponen belanja yang menempati porsi paling besar biasanya adalah belanja modal dan belanja barang  dan  jasa.  Namun  lebih  banyak daerah  yang  kompoisisi  Belanja  Modal paling besar, termasuk rata-rata kabupaten/kota  di  Jawa  Tengah,  seperti tergambar dalam garfik dibawah ini.
Komposisi Belanja Langsung Kabupaten/Kota se Jateng Tahun 2008
Pegawai 13% Barang dan Jasa 39% Modal 48%
Gambar 5  :  Komposisi  belanja  langsung Kabupaten/Kota  se  Jateng tahun 2008
Belanja Modal yang berupa pembelian aset daerah untuk operasionalisasi, seperti kendaraan, peralatan  dan  lainnya  menempati  urutan pertama  dengan  besar  48%  dari  total belanja langsung. Kemudian disusul belanja  barang  dan  jasa  yang  merupakan belanja  habis  pakai  dengan  selisih  tidak jauh, yaitu sebesar 39%, sedangkan belanja pegawai  rata-rata  sebesar  13%.    Belanja pegawai  yang  dimaksud  digunakan  untuk honor  pelaksana  kegiatan  atau  program yang  terdiri  dari  PNS  pelaksana  kegiatan dan para pakar atau tim ahli yang terlibat.
Dengan demikian, PNS telah menerima  pendapatan  lain  diluar  gaji ketika  melakukan  tugasnya.  Hal  ini menjadi  persoalan  secara  etis,  karena sesungguhnya  gaji  PNS  itulah  sebagai “upah”  pegawai  melakukan  tugasnya. Akan  tetapi  dalam  struktur  anggaran  ini, PNS  menerima  “upah”  tambahan  berupa honor ketika melakukan  tugasnya. Hampir setiap item tugas PNS memiliki nilai honor tertentu.  Disiis  lain,  masih  banyak  PNS yang  mengeluh  bahwa  gaji  yang  diterima belum  mencukupi  kebutuhan  hidup  layak. Jika  dibandingkan  dengan  negara-negara lain, gaji PNS Indonesia tergolong rendah, akan tetapi di negara-negara maju, struktur gaji  yang  lebih  tinggi  tersebut  merupakan satu-satunya  pendapatan  pegawai.  Jadi tidak  ada  lagi  honor  dalam  pelaksanaan tugas  mereka,  maka  anggaran  belanja untuk  kepentingan  rakyat  bisa  maksimal, tanpa dikurangi honor pegawai lagi. Maka yang menjadi masalah di  Indonesia  adalah bahwa struktur gaji belum mampu mengakomodasi seluruh hak dan kewajiban PNS. Pengeluaran  daerah  yang  lain adalah Pengeluaran Pembiayaan. Sebagaimana  disebutkan  diatas,  bahwa pembiayaan merupakan unsur
penyeimbang  neraca  keuangan  daerah.
Grafik dibawah ini menggambarkan komposisi
pengeluaran pembiayaan
kabupaten/kota  di  Jawa  Tengah  tahun 2008.
Komposisi Pengeluaran Pembiayaan Kabupaten/Kota se Jateng tahun 2008
Cadangan; 15,16 Investasi; 54,25 Hutang;  14,56 Pinjaman; 16,04 Gambar 6  :  Komposisi
pengeluaran pembiayaan  Kabupaten/Kota se Jateng tahun 2008
Data  diatas  menunjukkan  bahwa sebagian  besar  pengeluaran  pembiayaan digunakan  untuk  investasi,  yaitu  sebesar 54,25%.  Kemudian digunakan  untuk memberikan  pinjaman  kepada  pihak  lain, pembentukan  dana  cadangan  daerah  dan pembayaran  pokok  hutang.  Ada  beberapa daerah  yang  masih  mengalami  surplus anggaran,  kemudian  dialokasikan  kedalam Sisa  Lebih  Perhitungan  Anggaran  Tahun Berjalan (SILPA), yaitu Kabupaten Semarang, Kabupaten Banjarnegara, Kabupaten Pati, Kabupaten Blora, Kabupaten Wonogiri, Kabupaten Pekalongan, Kabupaten Karanganyar, Kabupaten Sukoharjo, Kota Tegal, Kabupaten  Purworejo,  dan  Kabupaten Magelang. SILPA tertinggi adalah Kabupaten  Magelang,  sebesar  8,69%  dari APBD  dan  terendah  Kabupaten  Semarang sebesar  0,01%.  Sedangkan  Kabupaten Kudus  adalah  satu-satunya  daerah  yang mengalami  defisit  dalam  APBD,  yaitu sebesar 0,55%.
Dari  ketiga  belanja  diatas,  dapat dibuat  sebuah  penyederhanaan  menjadi kelompok-kelompok  belanja  terpenting. Pengelompokan dilakukan menjadi belanja pegawai,  belanja  barang  dan  jasa,  belanja modal,  belanja  sosial  yang  terdiri  dari hibah,  bantuan  sosial  dan  subsidi,  serta belanja  lain-lain  yang  terdiri  dari  bunga, bagi hasil ke daerah lain, bantuan ke desa,
belanja tak terduga dan semua pengeluaran pembiayaan.
Grafik dibawah ini menggambarkan komposisi anggaran kabupaten/kota  se  Jawa  Tengah  tahun 2008 berdasarkan pengelompokan diatas.
Komposisi Total Belanja Daerah Kabupaten/Kota Se Jateng Tahun 2008
Pegaw ai;  55,48 Lain-lain;  6,91 Modal;  18,24 Sosial;  4,44 Barang dan
Jasa;  14,93 Gambar 7  :  Komposisi total belanja daerah  Kabupaten/Kota  se Jateng tahun 2008 Data  diatas  menunjukkan  bahwa belanja  pegawai  merupakan  komponen pengeluaran terbesar dalam APBD kabupaten/kota se Jawa Tengah, yang rata- rata  mencapai  55,48%.  Kabupaten  Sragen merupakan  daerah  yang  alokasi  belanja pegawainya  paling  tinggi,  sebesar  63,51% dan  terendah  adalah  Kota  Tegal  yang hanya  38,40%.  Belanja  terbesar  kedua adalah  belanja  modal  sebesar  18,24%. Kota  Salatiga  adalah  daerah  dengan alokasi  belanja  modal  terbesar,  yaitu 35,34% dan terendah adalah Kota Semarang sebesar 12,02%. Urutan
selanjutnya adalah belanja barang dan jasa sebesar  14,93%.  Belanja  barang  dan  jasa tebesar  adalah  Kota  Semarang  dengan persentase  33,79%  dan  terendah  adalah Kabupaten  Karanganyar  sebesar  9,09%. Kemudian belanja lain-lain sebesar 6,91%. Belanja  terendah  adalah  belanja  sosial yang  hanya  4,44%  dari  total  APBD. Kabupaten  Pekalongan  mengalokasikan belanja  sosial  terbesar,  yaitu  13,30% sedangkan  terendah  adalah  Kabupaten Pemalang  sebesar  1,31%  (Biro  Keuangan Provinsi Jawa Tengah, 2009).
Komposisi diatas setidaknya menunjukkan  kebenaran  teoritis  yang disampaikan sebelumnya. Pertama , negara
bertipe predatory  state ,  yaitu  struktur pemerintah  menggunakan  lebih  banyak dana  dibandingkan  dengan  belanja  untuk kebutuhan  rakyat.  Besarnya  alokasi  yang dibutuhkan  untuk  belanja  pegawai  dan kecilnya  alokasi  belanja-belanja  sosial menunjukkan  hal  tersebut. Kedua adalah adanya elite capture , yaitu elit-elit pengambil kebijakan cenderung mengarahkan  alokasi  pada  sektor-sektor yang  menguntungkan  dirinya.  Alokasi belanja modal dan belanja barang dan jasa yang  besar  merupakan  lahan  yang  sangat potensial untuk melakukan capture terhadap  keuangan  negara.  Sebagaimana disinggung diawal, banyak elit daerah yang terjerat  kasus  hukum,  salahsatu  kasus utamanya  adalah  dalam  proses  pengadaan barang/jasa dan pelaksanaan kegiatan yang alokasinya  terdapat  dalam  belanja  modal dan belanja barang dan jasa.
Penganggaran  selain  merupakan proses  perbenturan  kepentingan  politik antar  elit  daerah,  legislatif  dan  eksekutif, juga  perbenturan  antara  prinsip  politis  elit daerah  dengan  kepentingan  teknokratis birokrasi  daerah.  Eksekutif  membuat perencanaan berdasarkan kaidah penyusunan yang baku dan kaku, legislatif mengusulkan  kegiatan  yang  aspirasional berdasarkan  keinginan  konstituen,  bahkan keinginann  pribadi.  Perbenturan  dalam interen  eksekutif  terjadi  antara  kepala daeah  yang  berorientasi  politis  dengan jajaran  birokrasi  yang  berorientasi  teknis administratif.  Sehingga  wujud  APBD merupakan  percampuran  di  antar  berbagai kepentingan dan perspektif, yang tentu saja ada  kompromi  dari  berbagai  kepentingan yang  dalam  banyak  kasus  mengabaikan suara rakyat.
Kendala  juga  terjadi  dalam  proses perencanaan  yang  dilakukan  eksekutif dalam  mekanisme  Musrenbang.  Dalam konsepnya, Musrenbang merupakan sarana partisipasi  masyarakat  ( bottom  up )  yang diperankan  oleh  eksekutif,  akan  tetapi
substansi Musrenbang masih sangat kental dengan  nuansa top  down .  Sesuai  dengan hasil  penelitian  Balitbang  Provinsi  Jawa Tengah  (2009)  bahwa  Musrenbang  lebih sebagai  sarana  sosialisasi  dan  legitimasi perencanaan yang dibuat pejabat pemerintah  secara  teknokratis  dan top down ,  serta  hanya  mempertimbangkan kepentingan  politis  elit  daerah,  bukan mendengarkan suara masyarakat. Berbagai usulan masyarakat seringkali terganjal oleh mekanisme  anggaran,  alokasi  baku  dan arah kebijkan. Sebuah usulan tidak dengan mudah  diakomodasi,  alasannya  adalah bahwa kegiatan atau alokasi anggaran yang diusulkan  tidak  ada  ketentuannya,  tidak ada  dasar  hukumnya,  tidak  ada  pos anggarannya  dan  sebagainya,  bahkan kepentingan partai politik juga mempengaruhi  proses  tersebut.  Prinsip bottom up sangat kurang dibanding dengan top down .
Kecenderungan tersebut terjadi karena memang perencanaan dan penganggaran  di  Indonesia  pada  akhirnya harus  tunduk  pada  rezim  akuntansi keuangan  negara  yang  sangat  kaku  dan ketat.  Aturan  mengenai  keuangan  dan anggaran  semakin  baku  dan  kaku,  yang pada awalnya ditujukan  untuk mengurangi potensi  korupsi,  membuat  anggaran  lebih bersih dan akuntabel, namun pada akhirnya menjadi  jerat  bagi  pemerintah  untuk mengalokasikan  angaran  sesuai  kebutuhan rakyat. Ditambah dengan gencarnya pemberantasan korupsi di Indonesia, membuat  para  pajabat  daerah  sangat  takut berkreasi.  KPK  dan  BPK  yang  semakin ketat  melakukan  pemeriksaan  keungan sampai  ke  daerah  menjadi  momoknya. Ketakutan-ketakutan  tersebut,  ditambah dengan  struktur  anggaran  yang  kaku  dan ketat, membuat daerah sulit merepresentasikan
dirinya melayani kebutuhan  masyarakat  yang  dinamis, karena  lebih  banyak  sumberdaya  diserap untuk  pemenuhan  sistem  akuntansi  dan
administrasi keuangan negara serta operasional aparaturnya. Sebaliknya, sistem  yang  kaku  dan  ketat  tidak menghambat  kecerdikan  pelaku elite capture.
Struktur anggaran pemerintah daerah sesuai Permendagri 59/2007 cenderung  membatasi  ruang  gerak  daerah. Kepala  daerah  atau  pejabat  daerah  lain sangat  takut  mengalokasikan  anggaran untuk  hal-hal  yang  belum  jelas  aturannya, tidak  ada  dasar  hukumnya  dan  tidak  ada kode  rekeningnya  sesuai  aturan  tersebut, padahal  dibutuhkan  rakyat.  Karena  salah sedikit  saja  dalam  prosedur  pengelolaan uang  atau  mengalokasikannya,  pejabat daerah bisa dituduh korupsi. Ketakutan ini yang  memenjarakan  para  pejabat  daerah dalam kerangkeng administrasi dan akuntasi  keuangan  negara,  tanpa  bisa berkreatifitas.  Akibat  ketakutan  terhadap tuduhan  korupsi,  para  pimpinan  daerah saling berlomba membuat laporan keuangan  secanggih  mungkin,  sebagus mungkin  dengan  menggandeng  pihak ketiga,  tetapi  mengabaikan  kemanfaatan anggarannya. Maka, daerah-daertah dengan  pimpinan  yang  takut  berkreasi, tidak akan mengalami perkembangan yang cukup  berarti,  sebaliknya,  daerah  yang cukup  berkembang  adalah  yang  dipimpin oleh  pejabat  yang  berani  menaggung resiko demi terpenuhinya kebutuhan rakyat.
Para  pemimpin  daerah  yang  berani mengambil  resiko  tersebut,  menerapkan berbagai  strategi  yang  sering  disebut sebagai  “siasat  lokal”  dalam  menghadapi rezim akuntansi anggaran pemerintah. Para pemimpin tersebut berpikiran  bahwa lebih baik  membohongi  negara  dan  pemerintah pusat  dibandingkan  dengan  mengingkari rakyat  (Sutoro  Eko:2008).  Akan  tetapi masalah kembali terjadi jika kepala daerah tersebut  tidak  lagi  menduduki  jabatannya. Tidak  ada  jaminan  bahwa  penggantinya akan  meneruskan  komitmen  kebijakan
tersebut. Sehingga, secara umum
pemerintah  daerah  tetap  menghadapi dilema antara tertib anggaran dan demokratisasi anggaran. Maka sebenarnya konsep performance  budgeting ,  yang  berorientasi
pada kinerja dan hasilnya untuk meningkatkan  kesejahteraan  masyarakat menjadi bias. Performance budgeting lebih memfokuskan  pada output atau  hasil  dari sebuah kegiatan  yang sangat bersifat fisik. Dengan  demikian  tidak  peka  terhadap berbagai proyek yang sebenarnya dilaksanakan  untuk  kepentingan  segelintir orang atau terkesan monumental. Memang program atau kegiatan tersebut menghasilkan  barang  atau  bentuk  benda, akan  tetapi  siapa  yang  mendapatkan keuntungan  dari  barang  atau  benda tersebut  tidak  menjadi  titik  perhatian. Pemeriksaan hanya dilakukan sampai pada wujud fisik atau benda hasil kegiatan, tidak memperhatikan siapa sesungguhnya penerima manfaat. Hal ini menjadi dilema, banyak uang yang dikeluarkan pemerintah, banyak barang dan benda  yang dihasilkan, seolah-olah  pemerintah  telah  bekerja masksimal, tetapi penerima manfaat bukanlah  rakyat  banyak,  karena  hanya sekedar  proyek  menghabiskan  anggaran. Indonesia belum memiliki instrumen untuk mengukur penerima manfaat tersebut.

## SIMPULAN
Berdasarkan analisa dan pembahasan diatas,  maka  untuk  menjawab  probelam dilema  sistem  keuangan  dan  anggaran daerah, dapat disimpulkan:
1. Implementasi desentralisasi dalam APBD  masih  diwarnai  dominasi  pusat dan lemahnya posisi keuangan pemerintah daerah, belum menunjukkan desentralisasi yang berorientasi kemandirian daerah.
Konsep desentralisasi fiskal atau hubungan  keuangan  antara  pusat  dan daerah yang tidak selaras dengan tugas
dan wewenang daerah disebabkan oleh masih  adanya  ketimpangan  proporsi bagi  hasil  antara  pemerintah  pusat  dan pemerintah  daerah  sesuai  urusannya, oleh karena itu menyebabkan ketergantungan  keuangan  pemerintah daerah  terhadap  pemerintah  pusat, dengan  demikian  fungsi  pemerintah daerah  tidak  maksimal.  Daerah  hanya mendapatkan  bagian  yang  kecil  dan sektor-sektor
yang kurang menghasilkan,  sementara  bagian  pusat sangat  besar  untuk  sektor-sektor  yang banyak hasilnya. Ketimpangan proporsi  tersebut  memang  karena lemahnya  posisi  tawar  daerah  dalam perumusan  kebijakan  mengenai  sistem keuangan dan anggaran negara.
2. Kepentingan  yang  menjadi  prioritas dalam APBD adalah tertib administrasi,  terpenuhinya  standar  tata kelola  keuangan  negara,  terpenuhinya operasional    pemerintah  daerah  dan kepentingan elit daerah yang terselubung. Prosedur dan tatanan baku sistem keuangan daerah saat ini kurang memberikan  manfaat  bagi  anggaran yang  berbasis  kesejahteraan  rakyat, karena  kuatnya  rezim  akuntansi  yang kaku  dan  ketat.  Sistem  yang  kaku  dan ketat  tersebut  sebenarnya  merupakan agenda  pemerintah  untuk  mencegah terjadinya korupsi, namun justru mengekang pemerintah daerah. Sementara  disisi  lain,  ketat  dan kakunya  prosedur  tersebut  bukan halangan bagi pihak-pihak yang memiliki watak korupsi untuk melalukan  pencurian  uang  negara dengan memanfaatkan celah-celah yang  ada.  Prosedur  yang  kaku  dan ketat, serta tertib administrasi bukannya  membuat  keuangan  menjadi semakin  efisien  dan  transparan,  justru semakin  mudah  dimanipulasi,  karena para  pelaku  tidak  memiliki  kesulitan
membuat  pertanggungjawaban  palsu yang  sudah  tersistem.  Adanya  aturan baku  bahkan  menguntungkan  mereka yang  sudah  berpengalaman  membuat laporan pertanggungajwaban yang baik tetapi palsu. Kegiatan ini juga didukung  oleh  sektor  swasta  penyedia barang dan jasa yang biasa bekerjasama dalam pengadaan kuitansi fiktif  dan  sebagainya.  Maka  tujuan sistem  anggaran  yang  kaku  dan  ketat untuk menghindari korupsi, sebenarnya dimanipualsi  besar-besaran  oleh  para pelaku  dan  pihak  terkait,  baik  aparat pemerintah  maupun  swasta.  Maka konsep  yang  kaku  dan  ketat  tersebut ternyata  belum  mampu  menjaga  uang negara  agar  tidak  dicuri  dan  benar- benar untuk kepentingan rakyat.

## SARAN
Dari  simpulan  diatas,  maka  dapat diberikan  saran  untuk  perbaikan  sistem keuangan  dan  anggaran  daerah  sebagai berikut:
1. Perubahan kebijakan dalam pola perimbangan
keuangan
antara
pemerintah  pusat  dan  pemerintah daerah.  Komposisi  untuk  pemerintah kabupaten/kota diperbesar karena berkaitan dengan tugas dan kewenangan  yang  luas,  sementara untuk  pemerintah  provinsi  dikurangi karena  tugas  dan  wewenangnya  tidak begitu  luas  dan  pemerintah  pusat  juga dikurangi.  Untuk  itu,  perlu  dilakukan beberapa  perubahan  terhadap  UU  33 tahun  2004  tentang  Perimbangan Keuangan  Antara  Pemerintah  Pusat dan  Pemerintah  Daerah  serta  aturan pelaksananya.
2. Melakukan  perubahan  terhadap  sistem keuangan  dan  anggaran  pemarintah daerah  agar  lebih  peka  terhadap kebutuhan rakyat dan lebih kontekstual dengan kondisi daerah. Untuk itu, perlu melakukan  perubahan  terhadap  UU nomor 17 tahun 2003 tentang Keuangan  Negara  dan  UU  nomor  1 Tahun  2004  tentang  Perbendaharaan Negara  serta  aturan  pelaksannaya, terutama  Permendagri  nomor  59  tahun 2007  tentang  Pedoman  Penyusunan APBD.

## DAFTAR PUSTAKA
Bappeda Provinsi Jawa Tengah dan Badan
Pusat Statistik Provinsi Jawa Tengah,  2008; Jawa  Tengah Dalam Angka 2008 , Semarang. Biro Keuangan Sekretaris Daerah Provinsi Jawa  Tengah,  Ringkasan  DPA Provinsi Jawa Tengah Tahun Anggaran 2008 Eko,  Sutoro,  2008,:  Pro  Poor  Budgeting: Politik  Baru  Reformasi  Anggaran Daerah untuk Pengurangan Kemiskinan, www.ireyogya.co.id . Pelengkap Buku Pegangan 2008; Penyelenggaraan  Pemerintah  dan Pembangunan  Daerah,  Departemen
Keuangan RI, Jakarta.
Permendagri  No.  59  Tahun  2007  tentang Pengelolaan keuangan Daerah Setiyono,  Budi,  2007;  Pemerintahan  dan Manajemen Sektor Publik, Penerbit Kalam Nusantara, Jakarta Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik
Indonesia Tahun 1945 Undang-undang Republik Indonesia Nomor  17  Tahun  2003  tentang Keuangan Negara Undang-undang Republik Indonesia Nomor  1  Tahun  2004  tentang Perbendaharaan Negara Undang-undang Republik Indonesia Nomor  32  Tahun  2004  tentang Pemerintahan Daerah
Undang-undang Republik Indonesia Nomor  33  Tahun  2004  tentang Perimbangan Keuangan Antara Pusat dan Pemerintah Daerah Peraturan  Pemerintah  Republik  Indonesia Nomor  38  Tahun  2007  Tentang Pembagian Urusan Pemerintahanan antara  Pemerintah,  Pemerintahan
Daerah Provinsi, dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota