Volume 3 Nomor 2 - Desember 2017

## Pemaknaan Efisiensi Belanja Daerah dalam Interpretative Phenomenological Analysis :
Sebuah Konstruksi atas Pemufakatan Para Agen

## Stanislaus, Ratna Ayu Damayanti, dan Syamsuddin
Universitas Hasanuddin Makassar
stanislaus76@gmail.com damayantiss@yahoo.co.id syamsuddin_wadi@gmail.com
p-ISSN : 2477-118X

## A b s t r a k
Fenomena inefisiensi belanja daerah menyiratkan adanya kontro - versi, yaitu antara ukuran konvensional dalam mengukur efisiensi kinerja  kegiatan  telah  mengabaikan  harga  pasar  wajar  dan  antara perilaku budget slack sebagai hal yang tak wajar namun telah men - jadi  lumrah  karena  merupakan  pemufakatan  para  agen  birokrat. Penelitian ini bertujuan mengungkap makna pengalaman agen bi - rokrat dalam pelaksanaan dan pertanggungjawaban belanja daerah.
Volume 3 Nomor 2 - Desember 2017
Penelitian  ini  merupakan  penelitian  kualitatif  yang  menggunakan paradigma  interpretatif  kritis  dengan  pendekatan  fenomenologi transendental, sosial, dan hermenutika-ontologi. Data diperoleh me - lalui wawancara. Alat analisis yang digunakan adalah Interpretative Phenomenological Analysis (IPA) yang dikembangkan oleh Smith. Hasil penelitian ini memunculkan tiga tema, dua diantaranya adalah makna pengalaman yang diungkapkan oleh partisipan yang terdiri dari makna internal dan makna eksternal. Sementara tema yang ter - akhir mengajukan alternatif untuk mengubah konstruksi kebijakan anggaran pemerintah dalam kerangka pencegahan perilaku pemba - jakan anggaran daerah.
Kata Kunci: inefisiensi , agen birokrat , budget slack, fenomenologi

## A b s t r a c t
The  phenomenon  of  regional  expenditure  inefficiency  implies controversy, i.e. between conventional measures of efficiency in per - formance of activities have ignored fair market prices and between budget slack behavior as unnatural but has become commonplace as it is the conspiracy of bureaucratic agents. This qualitative re- search aimed to reveal the meaning of the bureaucrat agent experi- ence in the implementation and accountability of regional spending. The study used a critical interpretive paradigm with transcendental, social, and hermeneutical-ontology phenomenology approach. The analysis instrument of the interview data in this research usedthe In- terpretative Phenomenological Analysis (IPA) developed by Smith. The research results revealed three themes, two of them were the meaning of the experience expressed by participants, consisting of internal meanings and external meanings, while the last theme pro- posed the alternative for changing the construction of the govern- ment budget policy within the framework of preventing the piracy behavior of the local budgets.
Keywords: inefficiency;  bureaucratic  agent;  budget  slack;  phe - nomenology
Volume 3 Nomor 2 - Desember 2017

## P e n d a h u l u a n
Pernyataan Blais & Dion (1990), sebagaimana juga dikutip oleh Abdullah & Halim (2012), bahwa birokrat di agency (Unit Kerja atau SKPD dalam konteks pemerintahan daerah di Indonesia) memiliki kecenderungan untuk memaksimalkan alokasi anggaran pengeluar - annya. Dalam perspektif keagenan, kecenderungan tersebut meru - pakan bentuk dari self-interest . Karena itu, tatkala menganggarkan belanja dalam RKA-SKPD, kepala SKPD cenderung menentukan kebutuhan dana di atas kebutuhan sesungguhnya atau dengan per - kataan lain, kepala SKPD menyajikan jumlah alokasi yang melebihi real cost ketika anggaran tersebut disusun. Pada tataran pengang - garan publik, kecenderungan itu sangatlah wajar sebab dalam pen - ganggaran dikenal kebijakan “prakiraan maju” (forward estimate) , yakni  pertimbangan  yang  didasarkan  pada  perspektif  waktu  lebih dari  satu  tahun  anggaran  guna  memperhitungkan  implikasi  biaya pada  tahun  berikutnya  (Halim:  2008;  Waidl  dkk . :  2008;  PP  No. 58/2005; Permendagri 13/2006). Real cost biasanya mengacu pada harga pasar wajar (Jeina: 2013). Jikalau terdapat selisih antara yang dianggarkan dan dibelanjakan berdasarkan real cost , seharusnya hal itu dapat diungkap dalam pertanggungjawaban pelaksanaan angga - ran sebagai tindakan penghematan anggaran atau efisiensi belanja pada tataran operasional (Schick: 1998).
Di  sinilah  letak  ironisnya  sekaligus  kontroversial  peran  ang - garan pemerintah yang tercermin dalam 3 (tiga) fungsinya, yakni alokasi,  distribusi,  dan  stabilisasi.  Dalam  konteks  belanja  barang dan  jasa,  dengan  memperhatikan  ketiga  fungsi  tersebut,  pemerin - tah daerah seharusnya mengalokasikan sumber daya secara efisien, adil,  dan  merata  (Mardiasmo:  2009),  bukannya  memaksimalkan anggaran demi self-interest . Dalam penganggaran sektor publik, ter - dapat persoalan lama, yaitu bagaimana mengalokasikan uang rakyat melalui pilihan kolektif (Fozzard: 2001). Syarifuddin (2010), men - catat  bahwa  sengkarut  atas  respon  masing-masing  pihak  terhadap hal  pengalokasian  uang  rakyat  itu,  juga  pernah  dipersoalkan  oleh
seorang ilmuwan politik Amerika, V.O. Key. Jr, dan merespon hal itu, diajukanlah pernyataan dan pendapat berbeda dan dianggap jitu dari Aaron Wildavsky bahwa “All budgeting is about politics; most politics  is  about  budgeting;  and  budgeting  must  therefore  be  un - derstood as part of political game” . Sayangnya, seiring perjalanan waktu, kredo tersebut kiranya telah melahirkan sikap yang cender - ung pragmatis-transaksional, terutama bagi mereka yang memang haus akan kekuasaan baik di lembaga legislatif maupun di jajaran birokrat.
Perubahan manajemen sektor publik yang dalam dua dekade ini terus  bergulir  telah  melahirkan  konsep Public Expenditure Man- agement (PEM) yang memberikan nuansa baru terkait dengan pen - ganggaran (Campos & Pradhan: 1997), yakni sebagai pedoman dan tuntunan  berpikir  secara  ideal-ideologis,  panduan  berpikir  jernih, sistematis dan bertujuan, tidak semata politik. Public Expenditure Management (PEM)  mengarahkan  para  pengambil  kebijakan  dan keputusan penganggaran publik untuk melakukan pencocokan ideal pada sumber daya keuangan pemerintah yang terbatas terhadap ke - inginan masyarakat (rakyat) yang tidak terbatas tersebut. Kenyataan menunjukkan bahwa pada umumnya mindset para legislator daerah/ pusat dalam memandang penganggaran sektor publik lebih bernu - ansa take and give sehingga kelihatan lebih pragmatis-transaksional. Karena itu, Public Expenditure Management (PEM) di sektor publik hanya  dapat  dieksekusi  dengan  sukses  ketika  paradigma  perenca - naan dan pengelolaan anggaran diletakkan dalam acuan “ideal-ide - ologis”.
Terkait  dengan  realisasi  jenis  belanja  barang  dan  jasa  daerah, efisiensi mendapat pemaknaannya sebagai sumber daya yang digu - nakan oleh pengguna anggaran dibandingkan dengan output yang dihasilkan oleh pengguna anggaran (Schick: 1998). Penerapan kon - sep  tersebut  melalui  pelaksanaan  kegiatan (service delivery) den - gan biaya yang sehemat mungkin atau dengan mengupayakan unit cost yang minimal, namun tetap dapat mencapai sasaran yang telah ditetapkan. Schick (1998), menyebutnya sebagai efisiensi operasion -
Volume 3 Nomor 2 - Desember 2017
al (operational efficiency) yang dipakai dalam mengukur efisiensi pada  taraf  realisasi  anggaran  belanja,  sekaligus  membedakannya dengan efisiensi alokasi (allocation efficiency) yang digunakan pada tahap perencanaan anggaran.
Sangat mencengangkan ketika data pertanggungjawaban belanja SKPD  dikonfirmasi  langsung  ke  pihak  penyedia  barang  dan  jasa oleh peneliti. Melalui olahan data dengan bantuan work-sheet excel, penulis menemukan bahwa sebanyak 20% hingga 40% dari jumlah anggaran belanja barang dan jasa yang telah diimplementasikan be - lanjanya merupakan area inefisiensi (wilayah pemborosan) belanja, yakni  rata-rata  sebesar  Rp43.764.985.836,90  dari  total  anggaran belanja  langsung APBD.  Sebuah  jumlah  yang  fantastis  besarnya! Fenomena itu hanya dapat nampak dan terlihat ketika kesadaran diri mulai diarahkan secara holistik, agregat, dan integral (public cost awareness) pada  bagaimana  mengoptimalkan  pemanfaatan  “uang rakyat” secara jujur, tepat sasaran, dan bertanggungjawab. Fenomena ini unik, dan karenanya menarik untuk dilakukan peny - elidikan alami yang mendalam terkait dengan aspek manusia selaku aktor utama dalam penerapan akuntansi belanja daerah (Suartana: 2010;  Syarifuddin:  2010).  Penelitian  ini  berangkat  dari  keinginan penulis untuk mengetahui apa sebenarnya makna efisiensi belanja bagi agen birokrat tatkala harga-harga barang yang tercantum dalam bukti-bukti pertanggungjawaban belanja SKPD sesungguhnya tidak memproyeksikan harga transaksi wajar (arm’s lenght transaction) pada  saat  keterjadiannya  (direalisasikan)?  Karena  itu,  penelitian ini bertujuan untuk mengungkap makna pengalaman agen birokrat dalam pelaksanaan dan pertanggungjawaban belanja daerah.

## 1. Metode Kajian
Penyelidikan  mendalam (deep inquiry) terhadap  fenomena  in - efisiensi (pemborosan) belanja pada kasus belanja barang dan jasa pemerintah daerah Kota Parepare tahun anggaran 2014 dilaksanakan pada  beberapa  Satuan  Kerja  Perangkat  Daerah  (SKPD).  Penu - lis menggunakan metode reduksi fenomenologis besutan Edmund
Volume 3 Nomor 2 - Desember 2017
Husserl (Creswell: 1998; Moleong: 2010) sebagai rancangan pene - litian ini yang merupakan prasyarat bagi semua pendekatan fenom - enologi, terutama penekanan pada cara kerja epoche (penundaan) agar peneliti dapat masuk menyelami dan menangkap noumena atau hakekat (esensi) sesungguhnya dari fenomena yang terlihat. Selan - jutnya, peneliti menekankan penggunaan fenomenologi eksistensi - al-hermeneutika atau disebut juga fenomenologi interpretif (Muly - ono dkk.: 2013; Palmer & Richard: 2005; Smith, Flower, & Larkin: 2009) yang dikembangkan oleh Martin Heidegger, seorang murid terbaik Edmund Husserl untuk menginterpretasikan fenomena; dan fenomenologi sosial yang digagas Alfred Schütz untuk menemukan “motif sebab” dan “motif tujuan” dari tindakan para agen. Baik ba - sis  fenomenologi  ekstensial-hermeneutika  maupun  fenomenologi sosial, keduanya menekankan pada interpretasi kembali atas makna pengalaman yang diungkap subjek yang mengalaminya berdasarkan konteksnya (Nunn: 2009; Suzanne: 2002; Smith & Osborn: 2003; Smith, Flower, & Larkin: 2009). Khusus pada fenomenologi inter - pretif, istilah yang tepat menggambarkan hal ini, diungkap dalam Smith et. al . (2009) sebagai “double interpretative”.

## 1. 1. Informan dan pengumpulan data
Subjek  kunci  dari  objek  penelitian,  yakni  partisipan  berstatus Aparatur  Sipil  Negara  (ASN)  dan  yang  berperan  selaku  Pejabat Pelaksana  Teknis  Kegiatan  (PPTK),  Pejabat  Pembuat  Komitment (PPK), Bendaharawan Dinas/Badan/Kantor, dan Pejabat Penatausa - haan  Keuangan  (PPK-SKPD).  Baik  PPTK,  PPK,  Bendaharawan, maupun PPK-SKPD adalah alat kelengkapan personil yang dimiliki oleh kepala kantor selaku Pengguna Anggaran (PA) dalam meren - canakan, mengelola, dan mempertanggungjawabkan anggaran be - lanja SKPD. Meski demikian, tidak semua pegawai yang melakoni peran tersebut dijadikan partisipan. Peneliti menyeleksi sebanyak 6 atau 7 orang dan dipilih sebagai partisipan kunci (key-participant) sehingga subjek dari objek penelitian adalah tipikasi pegawai yang paling mendekati pengalaman fenomena seperti yang nampak. Hal ini  sejalan  dengan  yang  diungkapkan  oleh  Bungin  (2011),  bahwa
Volume 3 Nomor 2 - Desember 2017
partisipan penelitian adalah subjek yang memahami informasi ob - jek  penelitian.  Karena  itu,  kombinasi  antara  lamanya  partisipan menduduki posisi jabatan dan kedekatan personal dengan peneliti menjadi  pertimbangan  dan  penekanan  khusus  bagi  peneliti  dalam memilih  dan  menentukan  partisipan  kunci.  Akhirnya,  peneliti menetapkan partisipan dengan inisial H (bendaharawan sejak 2007 hingga sekarang), R (bendaharawan 2011 – 2015, dan PPK-SKPD 2015 hingga sekarang), NS (bendaharawan sejak 2006 sampai saat ini), YM (bendaharawan 2007 – 2013, PPK/PPTK 2014 – 2015, dan PPK-SKPD 2016), I (bendaharawan sejak 2011 sampai sekarang), dan A (bendaharawan 2009 – 2011, Kasub Akuntansi SKPD 2011 – 2012, dan Kasub Pelaporan dan Akuntansi PPKD sejak 2013 sam - pai  sekarang).  Penelusuran  ke  bukti-bukti  transaksi  pertanggung - jawaban belanja dan dilanjutkan dengan survey pendahuluan dengan mengkonfirmasi item harga-harga barang ke pihak penyedia dilaku - kan dari tanggal 25 Juni hingga Desember 2015. Pengolahan data awal pada Februari 2016, dilanjutkan dengan pengambilan transkrip data interviu secara mendalam dan analisis data dilakukan pada Juni 2016 sampai Oktober 2016.

## 1. 2. Teknis dan analisis data
Dalam upaya memahami berbagai pandangan, motif, keinginan, dan makna yang dibangun oleh para partisipan atas tindakan person - al dan sosial mereka terhadap praktik belanja barang dan jasa dalam pengelolaan  keuangan  daerah  dan  selanjutnya  dilakukan  interpre - tasi  kembali  atas  pengalaman  subjek  yang  memaknainya,  penulis menggunakan alat analisis Interpretative Phenomenology Analysis (IPA) yang dikembangkan dalam Smith, Flower, & Larkin (2009). Dijelaskan  bahwa  IPA  bertujuan  untuk  mengungkap  secara  detail bagaimana partisipan memaknai dunia personal dan sosialnya. Sasaran utama penelitian IPA adalah makna berbagai pengala - man, peristiwa, status yang dimiliki oleh partisipan. Sebagaimana yang  dijelaskan  Smith,  teknik  ini  berusaha  untuk  mengeksplorasi pengalaman personal serta menekankan pada persepsi personal par - tisipan mengenai suatu objek atau peristiwa. Data wawancara (in-
Volume 3 Nomor 2 - Desember 2017
terview) yang peneliti peroleh melalui proses ekstrak (penyalinan) ke  dalam  teks,  selanjutnya  dianalisis  menggunakan interpretative phenomenological analysis (IPA). Adapun langkah-langkah anali - sis data yang dilakukan sebagaimana yang diusulkan Smith , yaitu terdiri dari 6 (enam) langkah. Langkah pertama , kedua , dan ke- tiga dilakukan dengan menyalin kembali transkrip rekaman interviu dari partisipan dan mengaturnya di dalam kolom kedua dari tabel 3 kolom. Kolom pertama diberi judul emergent themes , kolom kedua adalah original transcript yang merupakan tempat merapikan salinan rekaman interviu, dan kolom ketiga berjudul explanatory comments .
Dalam merapikan salinan wawancara dan memberi komentar atau catatan-catatan yang perlu (explanatory comments or initial noting) , serta  membuat  tema  yang  muncul (developing emergent themes) , peneliti  menekankan  pembacaan  secara  berulang-ulang (read- ing and rereading) dari data transkrip interviu untuk menemukan pemahaman dan mendekatkan peneliti pada pengalaman partisipan sendiri. Langkah keempat dan kelima adalah membuat hubungan di antara tema-tema yang muncul (searching for connections across emergent themes) berdasarkan kemiripan, kedekatan, dan kesamaan makna dari tema-tema tersebut dan mengelompokkannya ke dalam subtema-subtema yang baru. Setelah proses ini dirampungkan un - tuk setiap data partisipan, selanjutnya barulah peneliti berpindah ke analisis data partisipan lain (moving the next cases) dengan tahapan dan cara yang sama sebelumnya. Langkah terakhir adalah peneliti mengumpulkan dan menarik semua subtema-subtema yang telah di - hasilkan dari setiap partisipan. Pola-pola yang sama dari subtema tersebut kemudian dibuatkan label yang menggambarkan hubungan kasus (looking for patterns across cases) yang selanjutnya disebut tema utama (master themes) dan menjadi dasar bagi peneliti dalam membuat laporan penelitian (reporting) .

## 2. Hasil Penelitian dan Pembahasan
Setelah melalui tahapan-tahapan dalam menganalisis data inter - viu  dari  partisipan,  terdapat  3  (tiga)  tema  utama (master themes)
Volume 3 Nomor 2 - Desember 2017
yang dihasilkan dalam olah data transkrip wawancara menggunak - an Interpretative Phenomenological Analysis (IPA).  Ketiga  tema tersebut, yakni institusionalisasi budget slack sebagai refleksi dari pemufakatan para agen birokrat, kleptokrasi di tubuh birokrat seb - agai self-interest dalam selubung inefisiensi belanja, dan mengurai benang kusut implementasi belanja rutin pemerintah daerah sebagai tawaran solusi.
2. 1. Institusionalisasi praktik budget slack : Refleksi pemufakatan para agen
Ketika  memandang  fenomena  inefisiensi  belanja  barang  dan jasa sebagai suatu realitas pertanggungjawaban pengeluaran publik (public expenditure) oleh Pemerintah Daerah sebagaimana data ola - han yang tersaji pada Tabel 1 untuk inefisiensi belanja yang varian - nya rata-rata 20% dan Tabel 2 untuk inefisiensi belanja yang varian - nya rata-rata 40% (lihat lampiran), kiranya tepatlah penggambaran Niskanen  bahwa  dalam  penganggaran  pengeluaran  sektor  publik, khususnya di pemerintahan daerah, Kepala SKPD selaku pengguna anggaran berusaha memaksimalkan utility -nya melalui pembengka - kan atau pemahalan anggaran belanja (mark-up) . Tujuan maksimal - isasi agar kelak diperoleh pundi-pundi baru untuk mendanai keg - iatan yang memang tidak ada atau tidak dapat dianggarkan dalam APBD alias nonpos.  Karena  itu,  seorang  pejabat  birokrasi  akan berjuang semampunya dengan cara membajak setiap celah APBD untuk mendapatkan suplai atau asupan dana yang cukup bagi ke - mungkinan diimplementasikannya belanja kegiatan nonpos. Penelitian ini menunjukkan adanya proses institusionalisasi ni - lai-nilai pada keseluruhan proses pengganggaran daerah terkait den - gan asimetris informasi dalam segala bentuk pelariannya, termasuk budget slack yang dimainkan agen eksekutif, dan kebiasaan dagang pengaruh anggota legislatif dalam memanfaatkan discretionary pow- er -nya. Dalam hubungan keagenan, penyimpangan seperti itu dapat terjadi, namun hal positif seperti efisiensi anggaran juga dapat ber - jalan (Damayanti: 2010; Abdullah & Halim: 2012; Anthony & Gov - indarajan: 2005). Adapun nilai-nilai yang diinstitusionalisasikan ke
dalam organisasi, misalnya tindakan itu “direstui” sepenuhnya oleh semua jenjang jabatan birokrasi sehingga bersifat lebih legal bah - kan didukung oleh sistem penyusunan harga satuan barang yang jadi acuan dalam perencanaan anggaran oleh eksekutif. Bahkan, pihak legislatif yang seharusnya mengawasi proses dan pelaksanaan angg - aran (KPK, 2013; UU Nomor 1 Tahun 2004; PP 58 Tahun 2005; Per - mendagri Nomor 13 Tahun 2006), justru meniupkan “angin surga” dalam setiap dagang pengaruh pada mata-anggaran yang jadi ban - cakannya demi kepentingan oportunistiknya (Jensen & Meckling: 1976; Supanto: 2010; Abdullah & Asmara: 2006). Akhirnya, sudah menjadi pandangan umum bahwa perilaku bancakan anggaran oleh eksekutif dan legislatif untuk memenuhi hasrat rumpun kelompok dan pribadinya seolah menjadi praktik keseharian sehingga menjadi sulit membedakan antara perilaku koruptif dan perilaku yang seha - rusnya. Bahkan acap kali terdengar ungkapan ”jika korupsi dihenti - kan, gerak pembangunan pun akan berhenti secara tiba-tiba” (Saldi: 2017). Ungkapan itu sejalan dengan pernyataan partisipan:
“Sudah tentu pemerintah tidak laksanakan secara maksi - mal karena ada sesuatu di daerah yang tidak bisa jalan. Kebijakan itu diambil supaya bisa bergerak itu anggaran di daerah”. (P1, H)
Bagi mereka yang menerima kebenaran ungkapan ini, korupsi di - pandang semacam pelumas bergeraknya roda pembangunan (Saldi: 2017). Oleh karena itu, di tengah masyarakat yang sebagiannya ber - mental permisif, korupsi dianggap sebagai sesuatu yang umum dan biasa sehingga tidak dipandang lagi sebagai bentuk kejahatan. Itulah puncak pemaknaan efisiensi belanja daerah dari partisipan sebagai makna  intersubjektivitas  mereka  dalam  mengalami  pengalaman mengelola  keseluruhan  proses  dan  pelaksanaan  anggaran  daerah. Dalam pemahaman penulis, pemaknaan yang diungkap partisipan terhadap  pengalaman  mereka  dalam  mengelola  keuangan  belanja daerah bersama individu lainnya dalam konteks interaksi sosialnya lebih merupakan pandangan eksternal partisipan itu sendiri. Parti - sipan akan lebih mudah memunculkan pandangan tersebut tatkala
Volume 3 Nomor 2 - Desember 2017
ekspresinya diarahkan ke luar dari dirinya sebagai suatu tindakan sosial.
Pandangan  partisipan  tersebut  telah  mengungkapkan  alasan atau motif dilakukannya tindakan sosial partisipan, dan dalam ter - minologi fenomenologi Alfred Schütz (Mulyana & Solatun: 2008) pandangan tersebut dikategorikan sebagai motif tujuan (in order to motives) . Oleh karena itu, dalam bingkai interaksi sosial partisipan, apapun wujud dan makna diskresi yang dilaksanakannya dalam pen - gelolaan anggaran daerah adalah sah-sah saja sepanjang itu dihasilk - an dari pemufakatan para agen sehingga pelaksanaan belanja daerah pun dirasakan sudah efisien dan memang seharusnya begitu.
2. 2. Kleptokrasi di tubuh birokrat sebagai proyeksi self-interest dalam selubung inefisiensi belanja Terjadinya persekongkolan dalam bentuk pemufakatan para agen birokrasi dalam membajak anggaran belanja yang dikelolanya untuk kepentingan diri dan kelompoknya (self-interest) menandakan dan mengkonfirmasi  bahwa  kekuasaan  memang  cenderung  korup  dan makin terjebak ke dalam pusaran kleptokrasi. Kleptokrasi bisa dipa - hami sebagai bentuk administrasi publik dengan menggunakan uang yang berasal dari publik untuk memperkaya diri sendiri. Pada kasus kleptokrasi anggaran Pemda, peran Inspektorat Dae - rah selaku pengawas internal seharusnya dapat menjadi filter untuk mencegah berkembangnya perilaku tersebut. Namun, justru terjebak dalam persekongkolan dan pemufakatan para agen birokrasi. Kare - na itu,  istilah “jeruk makan jeruk” -yang dipopulerkan Joshua lewat iklan Nutrisarinya itu- sangatlah  tepat  disematkan  pada  candaan atau guyonan yang kadang terlontar untuk peran Inspektorat Dae - rah. Pengertian istilah itu sendiri tidaklah jauh berbeda dengan apa yang dimaksud dengan “maling teriak maling”. Sebuah ungkapan yang menggambarkan tentang kiprah seseorang yang ingin disebut sebagai pahlawan, padahal dirinya pun merupakan bagian dari ma - salah.
Penelitian ini memperlihatkan adanya praktik inefisiensi penge - luaran publik hasil persekongkolan para agen melalui pemufakatan bersama  sehingga  perilaku  itu  dapat  diinterpretasi  sebagai  usaha
Volume 3 Nomor 2 - Desember 2017
perampokan uang rakyat oleh para agen birokrasi atau lazim dikenal dengan istilah “kleptokrasi”. Sebagai informasi, istilah kleptokrasi dipopulerkan oleh Stanislav (1968) dalam karya klasiknya “Kleptoc- racy or Corruption as a System of Government” . Bentuk persekong - kolan  ditunjukkan,  misalnya  dengan  menumbuhkan  pemahaman dan kesadaran bersama sebagai agen bahwa harga realisasi belanja barang dan jasa akan merujuk atau sama persis dengan harga per - encanaan  yang  tercantum  dalam  dokumen  pelaksanaan  anggaran (DPA-SKPD).  Dengan  demikian,  proses  verifikasi  bukti  pertang - gungjawaban  belanja  yang  dilakonkan  PPK-SKPD  kemudian  di - lanjutkan ke bagian keuangan selaku PPKD untuk diterbitkan Surat Perintah Pencairan Dana (SP2D) sesungguhnya telah mengabaikan harga pasar wajar setempat (fair value) sebab yang dirujuk adalah harga saat perencanaan anggaran. Dalam konsep manajemen belanja publik (public expenditure management) , apapun pernyataan dalih yang merasionalisasikannya, sejauh itu bentuk dari distorsi angga - ran belanja publik, tetaplah merupakan usaha pencurian aset daerah (Chandra dkk . : 2016; Listiyono dkk . : 2010; UU Nomor 31 Tahun 1999 jo UU Nomor 20 Tahun 2001). Singkatnya, praktik “diskresi” yang melahirkan inefisiensi belanja yang marak terjadi di Pemer - intah Daerah, tidak lepas dari upaya agen birokrasi untuk menjaga prestise diri agar kekuasaan tetap dalam genggamannya, dan juga upaya  memaksimalisasi  utilitasnya  untuk  menambah  pundi-pundi pendapatannya (side income) . Salah satu diskresi yang terjadi, seper - ti arahan untuk menggiring sebagian dana anggaran belanja kegiatan ‘A’ ke kegiatan nonpos atau nonanggaran, sejatinya telah mengkon - firmasi bahwa ada pembajakan anggaran pada kegiatan ‘A’. Inilah pandangan kedua yang diungkapkan oleh agen birokrasi menyikapi praktik distorsi anggaran belanja di Pemerintahan Daerah, sekaligus memaknai pengalaman mereka akan efisiensi belanja daerah. Kalau makna efisiensi belanja dalam pengalaman agen birokrat dikaitkan dengan  interpretasi  motif  tindakan  seseorang  sebagaimana  yang dijelaskan oleh Alfred Schütz, maka pemaknaan tersebut dikategori - kan sebagai ungkapan alasan atau motif sebab (because of motives)
Volume 3 Nomor 2 - Desember 2017
di balik tindakan atau perilaku partisipan. Makna pengalaman yang diungkapkan partisipan pada arus motif sebab (because of motives) lebih menekankan pada kesadaran partisipan dalam mengkonstruksi makna melalui serangkaian pengetahuannya yang tersedia (stock of knowledge) yang terdiri dari semua fakta, kepercayaan, prasangka dan aturan yang dimilikinya.

## 2. 3. Mengurai benang kusut implementasi anggaran belanja rutin pemerintah daerah
Bagian  ini  berusaha  menjembatani  kedua  pandangan  agen  bi - rokrasi  yang  memberi  makna  atas  pengalaman  para  agen  dalam mengimplementasikan  pertanggungjawaban  belanja  daerah  sebab bagaimanapun,  perilaku  mendistorsi  anggaran  akan  selalu  terkait dengan perilaku koruptif. Terdapat alternatif solusi untuk mendapat - kan titik temu yang sesuai, yaitu penganggaran secara holistik, kon - sistensi penegakan Sistem Pengendalian Intern Pemerintah (SPIP) melalui tools -nya: reward dan punishment dengan memperkuat in - stitusi Inspektorat Daerah, dan siraman rohani.
Alasan  paling  afdal  yang  dikemukakan  partisipan  untuk  men - dalihkan  kebijakan  “membajak  anggaran”  di  tengah  jalan  adalah tudingan kepada Pemerintah Pusat yang dinilainya “setengah hati” dalam  kebijakan  anggarannya.  Pemerintah  Pusat  melalui  Keppres 42 Tahun 2002 tentang Pedoman Pelaksanaan Anggaran Pendapa - tan dan Belanja Negara, sebagaimana telah diubah dengan Keppres 72 Tahun 2004 dan Perpres 53 Tahun 2010, sesungguhnya mem - beri  celah  korupsi  bagi  aparat  birokrasi  daerah  untuk  melahirkan diskresi “distorsi anggaran” yang sewaktu-waktu dapat mengancam kelangsungan hidup dirinya dan amanah kekuasaan yang diemban - nya. Selain alasan utama tersebut, diharapkan Pemerintah Pusat dan Daerah dapat lebih konsisten lagi dalam menerapkan “penghargaan” dan “hukuman” yang tepat pada sistem kerja birokrasi serta dilak - sanakannya  program  penguatan  “kalbu-batin”  dalam  bentuk  keg - iatan siraman rohani yang intens dan berkesinambungan. Inspektorat Daerah sebagai Aparat Pengawas Internal Pemerin - tah (APIP) seharusnya dapat diperankan, namun menjadi sulit lan -
taran Inspektorat Daerah masih di bawah kendali Kepala Daerah, meskipun sumber daya aparatnya terus ditingkatkan kapabilitas dan kapasitasnya dalam mengemban tugas pokok pengawasan internal daerah. Karena itu, mendesak APIP diberikan kebebasan “indepen - densi posisi”, yakni keluar dari struktur pemerintahan daerah (Kom - pas, 2015a). Selagi masih dikendalikan oleh kekuasaan di daerah, Inspektorat tetap tumpul dan lemah ibarat seekor Macan yang telah rontok taring-taringnya. Penguatan kelembagaan Inspektorat secara vertikal  diperlukan  untuk  menjauhkannya  dari  ekses  keterlibatan - nya dalam upaya penggerogotan anggaran belanja publik (Kompas, 2015b).

## K e s i m p u l a n   d a n   R e k o m e n d a s i
Studi ini menggunakan Interpretative Phenomenological Analy- sis (IPA) dalam menganalisis data interviu. Penelitian ini menyim - pulkan bahwa tidak ada efisiensi dalam belanja daerah, khususnya pada jenis belanja barang dan jasa yang merupakan kelompok be - lanja langsung. Efisiensi implementasi belanja yang dimaknai oleh agen birokrat sesungguhnya baru sebatas pemahaman arti efisiensi pada tahap perencanaan serapan anggaran, yang oleh Schick (1998) dipandangnya sebagai efisiensi alokasi (allocation efficiency) . Agen birokrat daerah mesti disadarkan kembali bahwa efisiensi pelaksa - naan/realisasi  anggaran  belanja  bukan  lagi  melanjutkan  efisiensi tingkat serapan anggaran, melainkan bagaimana pelaksanaan keg - iatan (service delivery) dilakukan dengan pengeluaran biaya yang sehemat mungkin berdasarkan harga pasar wajar atau dengan men - gupayakan unit cost yang  minimal,  namun  tetap  dapat  mencapai sasaran yang telah ditetapkan (operational efficiency) . Penyadaran agen  birokrat  untuk  melaksanakan  efisiensi  di  tahap  realisasi  be - lanja  menemukan  jalan  terjal.  Sangat  sulit  untuk  menerapkannya sebab para agen sebagai partisipan memaknai pengalaman mereka sebagai praktik budget slack yang mengarahkan pertanggungjawa - ban belanja daerah menjadi tidak efisien (inefisien). Namun karena
Volume 3 Nomor 2 - Desember 2017
menginstitusionalnya nilai-nilai praktik budget slack ke dalam or - ganisasi pemerintah daerah sebagai sesuatu yang “sah/legal” karena dihasilkan dari pemufakatan sehingga belanja yang dilakukan telah dianggap “efisien”. Makna yang diungkap tersebut menyiratkan mo - tif tujuan (in order to motive) dari tindakan partisipan dan pengung - kapannya lebih merupakan pandangan eksternal partisipan sendiri tatkala ekspresinya diarahkan ke luar dari dirinya.
Di samping itu, kesulitan agen melaksanakan efisiensi realisasi belanja  ditunjukkan  oleh  makna  pengalaman  yang  diungkapkan bahwa praktik “diskresi” inefisiensi belanja tidak lain adalah upaya agen birokrasi untuk menjaga prestisenya dan mendapatkan peng - hasilan tambahan (side income) dengan cara memaksimalkan utili - tasnya.  Akhirnya,  diskresi  yang  didalihkan  sebagai  “kepentingan umum”, mewujud pada pelaksanaan kegiatan nonpos, dengan cara mendistorsi anggaran sehingga berdampak pada inefisiensi belanja, tidak lain adalah gambaran dan wujud dari pemerintahan kleptokrasi (perampokan uang rakyat). Dalam diri partisipan bergolak makna itu, yang jujur diakuinya sebagai potensi “dosa” namun pada akh - irnya diproyeksikan dan dirasionalkan pada identitas atau sosok diri hamba sahaya (budak) untuk menenangkan dan membebaskan per - sepsi buruk pada dirinya. Pandangan itu lebih bersifat internal, bera - da dan bermain dalam ranah batin partisipan sehingga menyiratkan motif sebab (because of motive) dari tindakannya.
Pemaknaan efisiensi belanja daerah oleh agen birokrat kini me - nyisakan persoalan akut karena agen akan terus berada dalam situasi “dilematis”  dalam  seluruh  proses  perencanaan,  pengelolaan,  dan pertanggungjawaban anggaran  belanja daerah.  Karena  itu,  peneli - tian ini juga menyimpulkan bahwa mesti ada gerakan bersama an - tara pemerintah pusat dan daerah untuk mengubah konstruksi ke - bijakan anggaran pemerintah dalam kerangka pencegahan perilaku pembajakan anggaran. Melihat bentuk-bentuk pelayanan publik di daerah yang dari waktu ke waktu makin bervariasi dan beraneka ra - gam kegiatannya, Pemerintah Pusat seharusnya sudah membatalkan pasal 13 ayat (1) Keppres 42 Tahun 2002 tentang Pedoman Pelaksa -
Volume 3 Nomor 2 - Desember 2017
naan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara, sebagaimana telah diubah dengan Keppres 72 Tahun 2004 dan Perpres 53 Tahun 2010 lantaran pembatasan anggaran tersebut telah lama menjadi celah ko - rupsi bagi aparat birokrasi daerah untuk melahirkan diskresi “distor - si anggaran” yang sewaktu-waktu dapat mengancam kelangsungan hidup dirinya dan amanah kekuasaan yang diembannya. Hanya saja, untuk menghindarkan pemerintah daerah dari sikap boros, Pemerin - tah Pusat selain memperkenankan Pemda dapat menganggarkan ke - giatan-kegiatan seremonial tersebut, juga mesti ada pengetatan dan pembatasan  anggaran.  Ditentukannya  batas  plafon  anggaran  yang maksimal  direncanakan,  misalnya  rasio  tertentu  dari  persentase APBD  Kab./Kota/Propinsi.  Hal  ini  tentu  mempermudah  birokrasi dalam mengendalikan anggaran dan pengawasannya kelak.

## R e f e r e n s i

## 1. Buku dan Jurnal :
Abdullah,  Syukry.  & Asmara  J. A.  (2006).  Perilaku  Oportunistik
Legislatif  dalam  Penganggaran  Daerah;  Bukti  Empiris  atas
Aplikasi Agency Theory di Sektor Publik. Simposium Nasi - onal Akuntansi Padang, 23-26 Agustus 2006.
Abdullah, Syukry. & Halim A. (2012). Perilaku Oportunistik Legis - latif dan Faktor-Faktor yang Mempengaruhinya: Bukti Empiris dari Penganggaran Pemerintah Daerah di Indonesia. Disertasi (Tidak  Dipublikasikan).  Yogyakarta:  Program  Studi  Doktor Fakultas Ekonomika dan Bisnis Universitas Gadjah Mada. Anthony R. N. & Govindarajan V. (2005). Management Control
Systems. Jakarta: Salemba Empat
Blais A. & Dion S. (1990). Are Bureaucrats Budget Maximizers?
The Niskanen Model & Its Critics. Chicago Press: Polity Vol. 22, No. 4, 655-674.
Bungin B. (2011). Metodologi Penelitian Kuantitatif. Jakarta: Ken - cana Campos E. J. & Pradhan S. (1997). Evaluating Public Expenditure
Volume 3 Nomor 2 - Desember 2017
Management Systems: An Experimental Methodology with an Application to the Australia and New Zealand Reforms . Jour - nal of Policy and Management Chandra  P.,  Bismar  N.,  &  Mahmud  M.  (2016).  Analisis  Hukum Penggabungan Perkara Korupsi dan Money Laundering dalam Sistem Peradilan di Indonesia. USU Law Journal, Vol. 4. No.1: 14-25
Creswell  J.  W.  (1998). Qualitatif Inquiry and Research Design: Choosing Among Five Traditions .  California:  Sage  Publica - tions, Inc.
Damayanti. R. A. (2010). Hubungan keagenan Pemerintah Daerah dalam Konteks Anggaran: Sebuah Agenda Rekonstruksi. Pub- likasi Ilmiah. Ekuitas Vol. 15 No. 2 Juni 2011: 149 – 171 (On - line). (http://www.google.com, diakses tgl 27 Januari 2016). Fozzard A. (2001). The basic budgeting problem: Approaches to re- source allocation in the public sector and their implications for pro-poor budgeting .  Center  for Aid  and  Public  Expenditure, Overseas Development Institute (ODI). Working paper 147 Halim A. (2008). Akuntansi Keuangan Daerah. Ed.3 . Jakarta: Sa - lemba Empat
Jeina I. K. (2013). Metode Penetapan Biaya Rawat Inap pada BLU RSUP Prof. Dr. R. D. Kandou Manado. EMBA, Vol. 1 No. 3: 793-803 Jensen C. M. & Meckling W. H. (1976). Theory of The Firm: Mana- gerial Behavior, Agency Cost and Ownership Structure .  Jour - nal of Financial Economics 3, pp. 305-360 Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK). (2013). Kedudukan Peran dan Kelembagaan DPRD dalam Konteks Good Government. Jakarta: KPK
Mardiasmo. (2009). Akuntansi Sektor Publik, Jogyakarta: Andi Off - set.
Moleong J. L. (2010). Metodologi Penelitian Kualitatif,  Bandung: PT. Remaja Rosdakarya.
Mulyana  D.  &  Solatun.  (2008).  Metode  Penelitian  Komunikasi.
Volume 3 Nomor 2 - Desember 2017
Bandung: PT. Remaja Rosdakarya Mulyono E. dkk. (2013). Belajar Hermeneutika dari Konfigurasi Fi - losofis Menuju Praksis Islamic Studies. Jogjakarta: IRCiSoD Nunn, Amanda L. (2009). Eating Disorder and the Experience of Self: An Interpretative Phenomenological Analysis . A Thesis of  Clinical  Psychology:  Hertfordshire  University  of  United Kingdom
Palmer & Richard E. (2005).  Hermeneutika Teori Baru Mengenai Interpretasi, Cetakan II, Yogyakarta: Pustaka Pelajar Schick, Allen.  (1998). A Contemporary Approach to Expenditure Management , Economic Development Institute of The world
Bank.
Smith J. A.& Osborn M. (2003). Interpretative Phenomenological
Analysis. In J. A. Smith (Ed.). Qualitative Psychology: A Prac- tical Guide to Research Methods . London: Sage
Smith J. A., Flowers P. & Larkin M. (2009). Interpretative phenome- nological analysis: Theory, method and research . Los Angeles,
London, New Delhi, Singapore, Washington: Sage. Stanislav A. (1968) Kleptocracy or corruption as a system of gov- ernment : The African Predicament: Michael Joseph printing. Suartana I. W. (2010). Akuntansi Keprilakuan. Yogyakarta: ANDI. Supanto. (2010). Analisis Partisipasi Penganggaran terhadap Bud - getary  Slack  dengan  Informasi  Asimetri,  Motivasi,  Budaya Organisasi sebagai pemoderasi. Tesis. Program Pasca Sarjana. Universitas Diponegoro: Semarang. Suzanne, Elisabeth K. (2002). Phenomenologies of Culture and Eth- ics: Ernst Cassirer, Alfred Schutz and the Task of a Philosophy of Culture .  Human  Studies    25:55-88.  Netherlands:  Kluwer Academic Publisher Syarifuddin. (2010). Kebijakan Anggaran: Aksentuasi Drama Poli - tik dan Kekuasaan (Disertasi). Brawijaya: Program Pasca Sar - jana Fakultas Ekonomi Universitas Brawijaya.
Waidl  A.,  Sudjito  A.,  &  Subagiyo  S.  (2008).  Mendahulukan  Si Miskin:  Buku  Sumber  bagi  Anggaran  Pro  Rakyat.  Jakarta: LKiS Yogyakarta.
Volume 3 Nomor 2 - Desember 2017

## 2. Surat Kabar dan Majalah :
Kompas  (2015a).  “Inspektorat  Belum  Paripurna  Cegah  Ko - rupsi”.  Edisi  26  Maret  2015.  (http://nasional.kompas.com/ read/2015/03/26/15000041/Inspektorat.Belum.Paripurna.Ce - gah.Korupsi, diakses tgl 5 Januari 2016).
Kompas  (2015b).  “Mutlak,  Penguatan  Pengawasan  Inspektorat”. Edisi  07  Maret  2015.  (http://cdn.assets.print.kompas.com/ baca/polhuk/politik/2015/03/07/Mutlak%2c-Penguatan-Pen - gawasan-Internal?utm_source=bacajuga, diakses tgl 5 Januari 2016).
Listiyono S., Meyriswati D., & Alfian N. (2010). Korupsi dan men - talitas: kendala kultural dalam pemberantasan korupsi di Indo - nesia, Majalah Kebudayaan dan Politik Vol. 27, No. 4 tahun 2014
Saldi, Isra. (2017). “Labirin Korupsi”. Kompas Edisi 04 Januari 2017.
( http://nasional.kompas.com/read/2017/01/04/23230031/labi - rin.praktik.korupsi, diakses tgl 5 Januari 2017).

## 3. Peraturan Perundangan :
Undang-Undang  Nomor  1  Tahun  2004  tentang  Perbendaharaan Negara
Undang-Undang  Nomor  31 Tahun  1999  jo  UU  Nomor  20 Tahun
2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi
Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2005 tentang Pengelolaan
Keuangan Negara
Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006 tentang Pe - doman Pengelolaan Keuangan Daerah
Volume 3 Nomor 2 - Desember 2017

## L a m p i r a n
Tabel 1. Inefisiensi belanja (varian rata-rata 20%) pada Belanja Kegiatan

## Pembinaan Kinerja SKPD
Sumber: Bukti/Surat Pertanggungjawaban Belanja (SPJ) Tahun Anggaran 2014,
data diolah
Tabel 2. Inefisiensi belanja (varian rata-rata 40%) pada Belanja Pen - gadaan Kegiatan Pemeliharaan Rutin/Berkala Kendaraan Dinas/Opera - sional
Sumber: Bukti/Surat Pertanggungjawaban Belanja (SPJ) Tahun Anggaran 2014,
data diolah