## KEBERADAAN NASKAH AKADEMIK DALAM PEMBENTUKAN QANUN ACEH

## THE EXISTENCE OF ACADEMIC SUBSCRIPTION IN THE FORMATION OF ACEH QANUN
1 Bakillani, 2 Mukhlis, 3 Yusrizal 1 Mahasiswa Prodi Magister Hukum Universitas Malikussaleh 2 Magister Hukum Universitas Malikussaleh

## Abstrak
Salah  satu  proses  pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan  adalah  penyusunan Naskah  Akademik.  Melalui  kajian  dan  penyusunan  Naskah  Akademik  diharapkan merespon kebutuhan peraturan perundang-undangan  yang harus dibentuk dan dapat memperjelas tujuan suatu Qanun tersebut dibentuk dan dapat dipertanggungjawabkan secara  ilmiah.  Namun,  dalam  kenyataannya  keberadaan  Naskah  Akademik  sering diabaikan  dalam  penyusunan  Rancangan  Qanun.  Padahal  salah  satu  upaya  untuk mengantisipasi pembentukan Qanun yang asal jadi maka harusnya Naskah Akademik sangatlah diperlukan. Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan  Perundang-Undangan  dan  Qanun  Aceh  Nomor  5  Tahun  2011  telah memberikan  pengaturan  yuridis  terhadap  kedudukan  Naskah  Akademik  dalam Pembentukan  Qanun  Aceh.  Penelitian  ini  bertujuan  untuk  menganalisis  keberadaan dan  pentingnya  Naskah  Akademik  dalam  pembentukan  Qanun  Aceh.  Penelitian  ini menggunakan metode kualitatif dengan pendekatan yuridis normatif. Data diperoleh melalui  penelitian  kepustakaan  (library  research)  dengan  menggunakan  beberapa pendekatan,  diantaranya  pendekatan  konseptual  (conceptual  approach)  dan pendekatan  perundang-undangan  (statute  approach).  Analisis  data  dilakukan  secara preskriptif  (Prescriptive  analysis).  Berdasarkan  hasil  penelitian  diketahui  bahwa kedudukan  Naskah  Akademik  dalam  pembentukan  Qanun  Aceh  merupakan  bukan suatu  kewajiban  mutlak  yang  harus  disertai  dalam  setiap  Rancangan  Qanun  Aceh. Walaupun  fungsi  Naskah  Akademik  dalam  pembentukan  Qanun  Aceh  sangat  besar karena Naskah Akademik adalah Naskah yang dapat dipertanggungjawabkan secara ilmiah mengenai pengaturan masalah tertentu dalam suatu Rancangan Qanun Aceh. Disarankan agar kedudukan Naskah Akademik dalam pembentukan Qanun diperkuat melalui  Qanun  Aceh,  Pemerintah  Aceh  dan  DPRA  agar  memperhatikan  Naskah Akademik yang dibuat sesuai dengan semestinya.

## Kata Kunci : Kedudukan, Naskah Akademik, Qanun Aceh

## Abstract
One of the processes in the formation of legislation is the preparation of Academic Manuscripts.  Through  the  study  and  preparation  of  Academic  Manuscripts,  it  is expected to respond to the needs of legislation that must be formed and can clarify the objectives of a Qanun that is formed and can be scientifically justified. However, in
reality the existence of Academic Texts is often overlooked in the preparation of the Qanun Draft. Even though one of the efforts to anticipate the formation of a Qanun so that  the  Academic  Manuscript  should  be  very  necessary.  Law  Number  12  of  2011 concerning the Establishment of Laws and Regulations for the Aceh Qanun Number 5 of  2011  has  provided  juridical  arrangements  for  the  position  of  the  Academic Manuscript  in  the  Establishment  of  the  Aceh  Qanun.This  study  aims  to  analyze  the existence  and  importance  of  Academic  Manuscripts  in  the  formation  of  the  Aceh Qanun.  This  study  uses  a  qualitative  method  with  a  normative  juridical  approach. Data obtained through library research (library research) using several approaches, including the conceptual approach (conceptual approach) and the statutory approach (statute approach). Data analysis was performed prescriptive (prescriptive analysis). Based on the results of the study note that the position of the Academic Manuscript in the  formation  of  the  Aceh  Qanun  is  not  an  absolute  obligation  that  must  be accompanied  in  every  Aceh  Qanun  Draft.  Although  the  function  of  Academic Manuscripts  in  the  formation  of  Aceh  Qanun  is  very  large  because  Academic Manuscripts are Manuscripts that can be scientifically accounted for the regulation of certain problems in a Draft of the Aceh Qanun. It is recommended that the position of the Academic Manuscript in the formation of the Qanun be strengthened through the Aceh Qanun, the Aceh Government and the DPRA to pay attention to the Academic Manuscript
that
was made accordingly.
Keywords: Position, Academic Text, Aceh Qanun

## A. PENDAHULUAN
Peraturan  perundang-undangan  merupakan  salah  satu  instrumen  untuk mewujudkan  suatu  negara  hukum  sebagaimana  yang  diamanatkan  dalam  Undang- Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, untuk itu diperlukan tatanan yang tertib  dalam  pembentukan  Peraturan  Perundang-Undangan. 1 Sebagaimana  diketahui bersama bahwa pembangunan hukum yang dilaksanakan secara komprehensif mencakup subtansi  hukum,  kelembagaan  hukum,  dan  budaya  hukum  serta  dibarengi  dengan penegakan  hukum  secara  tegas,  konsisten,  dengan  tetap  menjunjung  tinggi  hak  asasi manusia,  akan  mampu  mengaktualisasikan  fungsi  hukum  sebagaimana  sarana pembaharuan  dan  pembangunan  serta  instrumen  penyelesaian  masalah  secara  adil  dan sebagai pengatur prilaku masyarakat untuk menghormati hukum. 2
Teraktualisasinya fungsi hukum akan mewujudkan tegaknya wibawa hukum yang memperkukuh peran hukum dalam pembangunan untuk menjamin agenda pembangunan
1 Mukhlis  Taib,  (2017),  “Dinamika  Perundang-Undangan  di  Indonesia”,  Bandung:  Refika Aditama, p. 3.
2 Putera Astomo,  (2018), “Ilmu Perundang-Undangan:  Teori dan Praktik di Indonesia”,  Depok: Rajawali Pers, p. 71.
nasional  berjalan  tertib,  terarah,  dan  konsekuensi  dari  berbagai  kebijakan  dan  langkah yang diambil dapat diperdiksi berdasarkan pada asas kepastian hukum, kemanfaatan dan keadilan. 3
Jimly  Asshiddiqie  menyatakan  bahwa  seharusnya  norma  hukum  yang  hendak dituangkan dalam rancangan Peraturan Perundang-undangan, benar-benar telah disusun berdasarkan pemikiran yang matang dan perenungan yang memang mendalam, semata- mata  untuk  kepentingan  umum (public  interest), bukan  kepentingan  pribadi  atau golongan. 4
Dalam  sistem  pemerintahan  Indonesia  mengenal  yang  namanya  pembagian kewenangan baik antara kewenangan Pemerintah Pusat maupun kewenangan Pemerintah Daerah. Dalam pembentukan produk hukum baik pusat maupun daerah, undang-undang memberikan  peranan  dan  fungsi  terhadap  elemen  pemerintahan  baik  yang  dipusat maupun daerah.
Pasal 18 ayat (6) UUD NRI Tahun 1945 yang menyebutkan Pemerintahan Daerah dan Peraturan berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan. Pasal tersebut merupakan dasar/landasan konstitusional  yang  sangat  kuat  diberikan  oleh  UUD  1945  untuk  pemerintahan  daerah dalam  membentuk  Peraturan  Daerah  untuk  mengatur  dan  mengurus  sendiri  urusan pemerintahan sesuai dengan kepentingan masing-masing daerah. 5
Pasal 18B ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 juga menyebutkan Negara mengakui dan menghormati  satuan-satuan  pemerintahan  daerah  yang  bersifat  khusus  dan  bersifat istimewa  yang  diatur  dengan  Undang-Undang.  Selanjutnya  Pasal  ayat  (2)  UUD  NRI Tahun  1945  juga  menyebutkan  Negara mengakui  dan  menghormati  kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan  perkembangan  masyarakat  dan  prinsip  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia, yang diatur dengan Undang-Undang.
Pemerintahan  Daerah  diberikan  wewenang  untuk  membentuk  peraturan  daerah sebagaimana  diatur  dalam  Pasal  236  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang Pemerintahan Daerah :
3 Ibid
4 Jimly Asshiddiqie, (2006), “Perihal Undang-Undang di Indonesia, Jakarta: Sekretariat Jenderal Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia”, p. 320.
5 Mukhlis Taib, Op. Cit , p. 130.
(1) Untuk  menyelenggarakan  Otonomi  Daerah  dan  Tugas  Pembantuan,  Daerah membentuk Perda.
(2) Perda  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1)  dibentuk  oleh  DPRD  dengan persetujuan bersama kepala Daerah.
(3) Perda sebagaimana dimaksud pada ayat (1) memuat materi muatan:
a. penyelenggaraan Otonomi Daerah dan Tugas Pembantuan; dan
b. penjabaran lebih lanjut ketentuan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.
Disamping itu, Pemerintahan Aceh diberikan wewenang untuk membentuk Qanun sebagaimana  diatur  dalam  Pasal  13  ayat  (1)  Undang-Undang  Nomor  11  Tahun  2006 tentang Pemerintahan Aceh :
(1) Pembagian  urusan  pemerintahan  yang  berkaitan  dengan  syari’at  Islam  antara Pemerintahan Aceh dan pemerintahan kabupaten/kota diatur dengan Qanun Aceh.
Wewenang pembentukan Qanun Aceh yang diberikan kepada Dewan Perwakilan Rakyat  Aceh  (DPRA)  dibahas  bersama  dengan  Gubernur  untuk  mendapat  persetujuan bersama. Hal ini sesuai dengan yang tercantum dalam Pasal 23 Ayat (1) huruf a Undang- Undang  Nomor  11  Tahun  2006  tentang  Pemerintahan  Aceh.  Dalam  menjalankan kewenangan  pembentukan  Qanun  oleh  DPRA  bersama  Gubernur,  Aceh  sudah membentuk Qanun Aceh Nomor 5 Tahun 2011 tentang Tata Cara Pembentukan Qanun. Oleh  karenanya,  dalam  menjalankan  kewenangan  pembentukan  Qanun  di  Aceh  selain berpedoman  kepada  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan sebagaimana yang telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2019 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan juga berpedoman kepada Qanun Aceh Nomor 5 Tahun 2011 tentang Tata Cara Pembentukan Qanun yang khusus berlaku di Aceh.
Program  legislasi  Aceh  (Prolega)  merupakan  pedoman  pengendali  penyusunan Qanun yang mengikat lembaga yang berwenang yakni Pemerintah Aceh dan DPRA untuk membentuk  Qanun.  Untuk  itu  prolega  dipandang  penting  untuk  menjaga  agar  produk peraturan  perundang-undangan  Aceh  tetap  berada  dalam  kesatuan  sistem  hukum
nasional. 6 Hal  ini  berarti  bahwa  idealnya  sebelum  Rancangan  Qanun  Aceh  hendak dirancang sudah terlebih dahulu harus ada rencana pembentukan  Qanun tersebut dalam prolega, sehingga angka pembatalan dapat lebih diminimalisir.
Prolega  adalah  instrumen  perencanaan  program  pembentukan  Qanun  Aceh  dan Qanun  Kabupaten/Kota  yang  disusun  secara  terencana,  terpadu  dan  sistematis.  Secara operasional, prolega memuat daftar rancangan Qanun yang disusun berdasarakan metode dan  parameter  tertentu  sebagai  bagian  integral  dari  sistem  peraturan  perundang- undangan. 7 Hal  ini  menunjukkan  bahwa  prolega  mempunyai  kedudukan  hukum  yang penting dalam penyusunan Qanun ditingkatan provinsi dan kabupaten/kota.
Tahap  perencanaan  merupakan  langkah  pertama  yang  dilakukan  untuk mencapai tujuan  pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan  yang  baik.  Salah  satu  kegiatan perencanaan  pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan  adalah  penyusunan  Naskah Akademik.  Melalui  kajian  dan  penyusunan  Naskah  Akademik  diharapkan  akan  bisa merespon  kebutuhan  peraturan  perundang-undangan    yang  harus  dibentuk  dan  dapat memperjelas  tujuan  suatu  Qanun  tersebut  dibentuk  dan  dapat  dipertanggungjawabkan secara ilmiah.
Adapun Qanun Aceh yang dibatalkan oleh Kemendagri yaitu Qanun Aceh Nomor 1 Tahun 2014 tentang Retribusi Jasa Umum, Qanun Aceh Nomor 15 Tahun 2013 tentang Pengelolaan  Pertambangan  Mineral  dan  Batubara,  Qanun  Aceh  Nomor  6  Tahun  2012 tentang  Perkebunan,  Qanun  Aceh  Nomor  6  Tahun  2008  tentang  Penyelenggaraan Administrasi Kependudukan, Qanun Aceh Nomor 14 Tahun 2013 tentang Pengelolaan Barang Milik Aceh dan Qanun Aceh Nomor 4 Tahun 2011 tentang Irigasi. 8 Seyogyanya, pembentukan Qanun Aceh telah melalui persiapan yang matang mulai dari penyusunan Pra Rancangan Qanun Aceh sampai dengan pengesahan dan penyebarluasan. Seharusnya Pembatalan  itu  tidak  terjadi  karena  pembentukan  suatu  Qanun  telah  melalui  proses pembentukan  sebagaimana  mestinya,  dalam  hal  ini  mulai  dari  penyusunan  Naskah Akademik  dalam  Pra  Rancangan  Qanun  Aceh.  Hal  ini  sebagaimana  disebutkan  dalam Pasal 12 Qanun Aceh Nomor 5 Tahun 2011, yaitu:
6 Ade Suraeni, (2010), Proses Penyusunan Program Legislasi Daerah, Makalah , disampaikan pada diklat legal drafting badan pendidikan dan pelatihan provinsi Sualwesi Tenggara pada tanggal 09 Juni 2010, p. 3.
7 Ibid , p. 5.
8 https://aceh.tribunnews.com/2016/10/20/banleg-dpra-kaji-ketentuan-6-qanun-yang-dibatalkan- mendagri, diakses pada tanggal 10 Oktober 2019
(1) SKPA/SKPK  sebagai  pemrakarsa  dalam  menyusun  persiapan  Pra  Rancangan Qanun terlebih dahulu dapat menyusun Naskah Akademik.
(2) Naskah Akademik sebagaimana dimaksud pada ayat (1) paling sedikit memuat dasar islami, filosofis, yuridis, sosiologis, pokok dan lingkup materi yang akan diatur.
(3) Penyusunan  Naskah  Akademik  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1)  dapat bekerjasama  dengan  perguruan  tinggi  dan/atau  pihak  ketiga  yang  mempunyai keahlian dalam bidang tersebut.
(4) Penyusunan  Naskah  Akademik  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1)  sampai dengan ayat (3) dilakukan secara partisipatif.
(5) Naskah Akademik sebagaimana dimaksud pada ayat (1) sampai dengan ayat (3), disertakan dalam setiap pembahasan Pra Rancangan Qanun.
(6) Pengecualian  terhadap  Naskah  Akademik  dalam  menyusun  suatu  Rancangan Qanun meliputi:
a. Anggaran Pendapatan dan Belanja Aceh (APBA)/Anggaran Pendapatan dan Belanja Kabupaten/Kota (APBK);
b. perintah dari Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi;
c. pencabutan Qanun; atau
d. perubahan Qanun.
Berdasarkan  ketentuan  sebagaimana  tersebut  di  atas,    pada  Pasal  12  Ayat  (6) Qanun  tersebut  hanya  mengecualikan  beberapa  Rancangan  Qanun  yang  tidak  perlu disertai  Naskah  Akademik  yaitu  Rancangan  Qanun  tentang  Anggaran  Pendapatan  dan Belanja  Aceh  (APBA)/  Anggaran  Pendapatan  dan  Belanja  Kabupaten/Kota  (APBK), perintah dari Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi , pencabutan Qanun atau perubahan Qanun.
Namun,  dalam  kenyataannya  keberadaan  Naskah  Akademik  sering  diabaikan dalam  penyusunan  Rancangan  Qanun.  Padahal  salah  satu  upaya  untuk  mengantisipasi pembentukan  Qanun  yang  asal  jadi  maka  harusnya  Naskah  Akademik  sangatlah diperlukan.
Saat ini kewenangan Gubernur untuk membatalkan Peraturan Daerah Kabupaten/ Kota  dan  kewenangan  Mendagri  untuk  membatalkan  Peraturan  Daerah  Provinsi sebagaimana  ketentuan  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang  Pemerintahan
Daerah  telah  dibatalkan  oleh  Mahkamah  Konstitusi,  sebagaimana  Putusan  Mahkamah Konstitusi  Nomor  137/PUU-XIII/2015  dan  Putusan  Mahkamah  Konstitusi  Nomor 56/PUU-XVI/2016. Akan tetapi pembentukan Qanun yang sesuai dengan kaidah-kaidah pembentukan hukum yang sebenarnya tetaplah harus menjadi tujuan utama sehingga bisa melahirkan  peraturan  yang  bisa  menjamin  kepastian  hukum  serta  bisa  menjawab kebutuhan masyarakat. Berdasarkan uraian sebagaimana tersebut di atas, ada beberapa permasalahan yang akan menjadi objek kajian dalam penelitian ini yaitu Bagaimanakah Kedudukan  Naskah  Akademik  dalam  Pembentukan  Qanun  Aceh  dan  Bagaimanakah Urgensi Naskah Akademik dalam Proses Pembentukan Qanun Aceh.

## B. METODE PENELITIAN
Metode  penelitian  merupakan  cara  melakukan  sesuatu  dengan  menggunakan pikiran seksama untuk mencapai tujuan dengan cara mencari, mencatat dan merumuskan serta  menganalisis  hingga  menyusun  laporan. 9 Untuk  mengkaji  pokok  permasalahan, penelitian  ini  menggunakan  penelitian  hukum  normatif  (yuridis  normatif),  penelitian hukum  normatif  adalah  penelitian  hukum  yang  meletakkan  hukum  sebagai  sebuah bangunan  sistem  norma.  Sistem  norma  yang  dimaksud  adalah  mengenai  asas,  norma, kaidah dari peraturan perundang-undangan, putusan pengadilan, perjanjian serta doktrin. Penelitian  hukum  normatif  juga  sering  disebut  penelitian  hukum  doktriner  karena penelitian  hukum  ini  ditujukan  atau  dilakukan  hanya  pada  peraturan-peraturan  yang tertulis atau bahan hukum yang lain.
Penelitian  ini  menggunakan  penelitian  kualitatif,  penelitian  kualitatif  adalah penelitian  yang  bermaksud  untuk  memahami  fenomena tentang  apa  yang  dialami oleh subjek  penelitian  misalnya  prilaku,  persepsi,  motivasi,  tindakan,  dan  lain-lain,  secara holistik,  dan  dengan  cara  deskripsi  dalam  bentuk  kata-kata  dan  bahasa,  pada  suatu konteks  khusus  yang  alamiah  dan  dengan  memanfaatkan  berbagai  metode  ilmiah 10 mengenai keberadaan naskah akademik dalam pembentukan Qanun. Penelitian kualitatif dipergunakan  dengan  tujuan  agar  hasil  penelitian  dapat  menggambarkan  keadaan sebenarnya  terkait  dengan  keberadaan  naskah  akademik  dalam  pembentukan  Qanun
9 Chalid Narbuko dan Abu Ahmad, (2007), “Metode Penelitian”, Jakarta: Bumi Aksara, 2007, p. 2.
10 Lexy J. Moleong, (2009), “Metodologi Penelitian Kualitatif”, Bandung: Remaja Rosdakarya, p. 6.
berdasarkan  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan Perundang-Undangan  dan  Qanun  Aceh  Nomor  5  Tahun  2011  tentang  Tata  Cara Pembentukan Qanun.
Pengumpulan bahan hukum dalam penelitian ini dilakukan melalui studi literatur atau studi  kepustakaan ( library research ). Hal ini untuk memperoleh data yang bersifat teoritis  dan  yuridis  dengan  mempelajari  berbagai  literatur,  berbagai  tulisan  yang  ada kaitannya  dengan  penelitian  ini  dan  peraturan  perundang-undangan  untuk  digunakan sebagai landasan berpikir serta merupakan titik tolak awal dalam menganalisa penelitian ini.  Data  ditambah  dari  berbagai  pendapat  para  ahli  yang  berkaitan  dengan  naskah akademik.
Data  Primer  yang  diperoleh  dari  penelitian  ini  dianalisis  dengan  menggunakan pendekatan kualitatif, yaitu suatu tata cara penelitian yang menghasilkan data deskriptif analisis. 11 Agar  lebih  terarah,  penelitian  ini  menggunakan  beberapa  tahapan  dalam menganalisis  data,  tahapan  pertama,  pengumpulan  data  yakni  merupakan  upaya  untuk memperoleh bahan -bahan yang akurat dan relevan terkait dengan penelitian ini. Bahan dikumpulkan melalui cara yakni melalui telaah kepustakaan peraturan-peraturan terkait serta  dari  buku-buku  yang  membahas  permasalahan  yang  ada  dalam  penelitian  ini. Tahapan kedua, reduksi data yakni merupakan suatu bentuk analisis yang menajamkan, menggolongkan, mengarahkan, membuang yang tidak perlu, dan mengorganisasi bahan dengan cara sedemikian rupa sehingga kesimpulan finalnya dapat ditarik dan diverifikasi. Tahapan  ketiga,  penyajian  bahan  yang  berguna  untuk  menggabungkan  informasi  yang tersusun dalam suatu bentuk yang padu, mudah diraih dan relevan dengan permasalahan penelitian.  Tahapan  keempat,  yakni  tahapan  terakhir  akan  ditarik  kesimpulan  dalam penelitian ini.

## C. HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN
1. Kedudukan Naskah Akademik dalam Pembentukan Qanun Aceh
a. Kedudukan Naskah Akademik Menurut Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan
Secara umum berlaku tingkat nasional landasan  yuridis  normatif  perlunya  naskah akademik adalah sebagaimana diatur pada Pasal 56 ayat (2), Undang Undang Nomor 12
11 Soerjono Soekanto, Op.Cit, p. 250.
Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang-  undangan  juncto  Undang- Undang  Nomor  15  tentang  Perubahan  atas  Undang  Undang  Nomor  12  Tahun  2011 tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang-  undangan  menetapkan  “ Rancangan Peraturan  Daerah  Provinsi  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1)  disertai  dengan penjelasan atau keterangan dan/atau Naskah Akademik ”.
Pencantuman  klausul  “ dan/atau ”  berdampak  pada  tidak  adanya  ketegasan pembuatan  Naskah  Akademik  dalam  proses  pembuatan  rancangan  peraturan  daerah (raperda) atau  Rancangan  Qanun  di  Aceh.  Hal  ini  sangat  disayangkan  karena  Naskah Akademik  seharusnya  dipandang  sebagai  hal  yang  krusial  bukan  sebagai  hal  yang parsial  dari  suatu  pembuatan  raperda,  karena  dalam  pembuatan  Naskah  Akademik tersebut  akan termuat dengan cermat landasan filosofis, sosiologis dan  yuridis sebagai dasar yang baik untuk suatu raperda.
Salah  satu  bagian  terpenting  pelaksanaan  pembangunan  hukum  nasional  yang terencana, terpadu dan berkelanjutan dalam sistem hukum nasional adalah perlunya suatu rancangan peraturan  perundang-  undangan    yang    disertai    dengan    naskah   akademik yang  secara  kebutuhan  hukum  sebenarnya mempunyai kedudukan yang kuat dengan ditandai naskah akademik yang menjadi keharusan/wajib dalam pembentukan Peraturan Perundang-undangan  dan  salah  satunya  adalah perancangan  Peraturan  Daerah.  Namun ada  anggapan  yang  berkembang,  bahwa  kedudukan  naskah  akademik  dalam pembentukan    Peraturan    Daerah    masih    belum    terlalu    kuat    dan    hanya    bersifat fakultatif  serta  bisa dilengkapi dengan keterangan atau penjelasan.
Secara  historis  latar  belakang  semenjak  Indonesia  mendeklarasikan  diri  sebagai negara  hukum  yang  tertuang  dalam  Pasal  1  ayat  (3)  Undang  Undang  Dasar  Negara Republik  Indonesia  Tahun  1945,  maka  tugas  berat  telah  menanti  negara  ini  yaitu menciptakan  tatanan  bernegara  yang  berdasarkan  atas  kaedah-kaedah  hukum.  Negara yang berdasarkan hukum merupakan salah satu cita-cita yang harus direalisasikan oleh seluruh  masyarakat  dan  pihak-pihak  yang  berwenang  dalam  hal  ini  yaitu  legislatif, eksekutif  dan  yudikatif  dan  tidak  ketinggalan  pada  penyelenggaraan  pemerinatahan daerah 12 . Namun untuk mewujudkan cita-cita tersebut seluruh masyarakat dan lembaga- lembaga  yang  memegang  peran  penting  dalam  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia
12 Bambang  Ariyanto,  (2020),  Pengelolaan  Hubungan  Pusat  dan  Daerah  dalam  Penangganan Pandemi Covid-19, Suloh Jurnal Program Studi Magister Hukum , Edisi Khusus, vol. 8, No. 2. P.37.
harus bekerja keras, karena dalam proses menciptakan negara hukum yang sesuai dengan kaedah-kaedah hukum tidaklah mudah.
Landasan filosofis, sosiologis dan  yuridis adalah selaras dengan negara Republik Indonesia sebagai negara hukum, berarti semua tata aturan harus didasarkan pada hukum. Konsep Negara hukum mempunyai  makna  bahwa  seluruh  tata  kehidupan  berbangsa, bernegara  dan    bermasyarakat  diatur  dalam     peraturan     perundang-undangan      baik yang   terkodifikasi   maupun   yang   belum/tidak terkodifikasi. Terbitnya Undang-undang Nomor 12 Tahun 2011 yang dilandasi oleh semangat negara hukum yang menghendaki dilaksanakannya    pembangunan    hukum    nasional    yang    terencana,    terpadu    dan berkelanjutan  dalam sistem hukum nasional.
Sebelumnya  berbagai  istilah  mengenai  naskah  akademik  peraturan  perundang- undangan  ini  bermunculan,  seperti  istilah  naskah  rancangan  undang-undang,  naskah ilmiah rancangan undang-undang,  rancangan  ilmiah  peraturan  perundang-undangan, naskah    akademis    rancangan    undang-  undang, academic  draft penyusunan  peraturan perundang-undangan. 13
Peraturan perundang-undangan adalah setiap peraturan tertulis yang dibentuk atau ditetapkan oleh pejabat yang berwenang atau pejabat negara untuk mengatur tingkah laku manusia yang mengikat secara umum sebagaimana ketentuan Pasal 1 angka 2 Undang- undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang- undangan. Peraturan  perundang-undangan  tersebut  dalam  perspektif  yuridis  normatif adalah menyangkut perencanaan, prosedur penyusunan, teknik penyusunan, pembahasan dan  pengesahan,  hingga  proses  pengundangan.  Sedang  dalam  perspektif  sosiologis empirik, yang dilakukan adalah proses abstraksi, yakni mencari unsur-unsur yuridis dari gejala  sosial  kemasyarakatan  yang  dituangkan  dalam  rumusan  hukum  yang  sifatnya tertulis.
Penyusunan Naskah Akademik pada dasarnya merupakan suatu kegiatan penelitian sehingga  digunakan  metode  penyusunan  Naskah  Akademik  yang  berbasiskan  metode penelitian  hukum  atau  metode  lain.  Penelitian  hukum  dapat  dilakukan  melalui  metode yuridis normatif dan metode yuridis empiris. Metode yuridis empiris dikenal juga dengan penelitian  sosiolegal.  Metode  yuridis  normatif  dilakukan  melalui  studi  pustaka  yang menelaah (terutama) data sekuder yang berupa peraturan perundang-undangan, putusan
13 Abdul Wahid, “Penyusunan Naskah Akademik”, Makalah , www.legalitas.org
pengadilan, perjanjian, kontrak, atau dokumen hukum lainnya, serta hasil penelitian, hasil pengkajian, dan referensi lainnya. 14
Metode  Yuridis  dapat  dilengkapi  dengan  wawancara,  diskusi  ( focus  group discussion ),  dan  rapat  dengar  pendapat. Metode  yuridis  empiris  atau  sosiolegal  adalah penelitian yang diawali dengan penelitian normatif atau penelaahan terhadap peraturan perundang-undangan (normatif) yang dilanjutkan dengan observasi yang mendalam serta penyebarluasan  kuesioner  untuk  mendapatkan  data  faktor  nonhukum  yang  terkait  dan yang berpengaruh terhadap peraturan perundang-undangan yang diteliti . 15
Naskah  Akademik  akan  memudahkan  dan  memberikan  arah  apa  yang  harus dilakukan oleh pejabat pengambil kebijakan, dan memberikan arah bagi perancang untuk menuangkan dan mengomposisikan ide, pemikiran dan hal-hal yang akan diatur, materi muatan dan lainnya, menjadi kalimat hukum dengan bahasa perundang-undangan yang baik,  benar  mudah  dimengerti  dan  tidak  multi  tafsir  untuk  dirumuskan  menjadi  isi peraturan perundang-undangan.
Dengan demikian, hukum sebagai sarana rekayasa sosial merupakan suatu alat yang ditujukan  untuk  mengubah  tingkah  laku  warga  masyarakat  sesuai  dengan  tujuan  yang diinginkan atau yang dicita-citakan sebelumnya. Perubahan yang dikehendaki itu, apabila berhasil  pada  akhirnya  akan  melembaga  sebagai  pola  tingkah  laku  yang  baru  dalam masyarakat.
Aceh sebagai daerah otonomi khusus, sesuai dengan Undang-Undang Nomor 11 Tahun  2006  tentang  Pemerintahan  Aceh 16 memiliki  peraturan  daerah  yang  bersifat khusus  yaitu  Qanun  Aceh  dan  Qanun  Kabupaten/Kota.  Dalam  proses  pembentukan Qanun di Aceh disamping harus berdasarkan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang-Undangan,  Aceh  juga  memiliki  Qanun Nomor 5 Tahun 2011 tentang Tata Cara Pembentukan Qanun yang berlaku khusus di Aceh.
Namun,  jika  merujuk  pada  bunyi  Pasal  12  ayat  (5)  yang  menyatakan “Naskah Akademik  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1)  sampai  dengan  ayat  (3),  disertakan dalam  setiap  pembahasan  Pra  Rancangan  Qanun”. Kedudukan  Naskah  Akademik
14 Mukhlis Taib, Op. Cit, hlm. 204.
15 Ibid
16 Fajar  Adi  Putra,  (2021),  Implementasi  Peraturan  Gubernur  Aceh  Nomor    5  Tahun  2018  di Kabupaten Aceh Timur, Suloh: Jurnal Fakultas Hukum Universitas Malikussaleh , Vol. 9, No. 1, p. 25.
menjadi  salah  satu  syarat  yang  sangat  diutamakan  dalam  setiap  pembahasan  Pra Rancangan Qanun. Hal tersebut seakan menerangkan bahwa Naskah Akademik adalah syarat mutlak yang harus disertakan dalam setiap pembahasan Pra Rancangan Qanun.
Keberadaan  Naskah  Akademik  dalam  pembentukan  Qanun  Aceh  sedikit  lebih kuat kedudukannya berdasarkan Qanun Aceh Nomor 5 Tahun 2011 tentang Tata Cara Pembentukan  Qanun  Aceh  jika  dibandingkan  dengan  Keberadaan  Naskah  Akademik dalam  pembentukan  Peraturan  Daerah  pada  umumnya  selain  Aceh  yang  berdasarkan Undang-undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang- undangan,  hal  ini  dapat  dibuktikan  dengan  bunyi  dari  Pasal  12  Qanun  Tata  Cara Pembentukan Qanun yang hanya menyebutkan penyusunan “Naskah Akademik”, dan tidak ada istilah lain selain Naskah Akademik. Berbeda halnya dengan pengaturan yang tercantum  dalam  Pasal  56  ayat  (2)  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang Pembentukan  Peraturan  Perundang-Undangan berhubungan dengan  Peraturan  Daerah Provinsi,  yaitu:  “ Rancangan Peraturan Daerah  Provinsi  sebagaimana dimaksud pada ayat (1) disertai dengan penjelasan atau keterangan dan/atau Naskah Akademik ”. Dalam Pasal  tersebut  keberadaan  Naskah  Akademik  bisa  digantikan  dengan  penjelasan  atau keterangan.  Pada  dasarnya  Naskah  Akademik  sangatlah  diperlukan  dalam  proses penyusunan suatu Qanun agar Qanun yang disahkan bisa menjawab kebutuhan hukum dalam masyarakat.
Secara  normatif  kewenangan  pembentukan  Qanun  Aceh  ada  pada  Pemerintah Aceh dan Dewan perwakilan Rakyat Aceh (DPRA), seharusnya dengan Qanun tersebut Aceh  bisa  menguatkan  keberadaan  Naskah  Akademik  dalam  proses  pembentukan Qanun. Sehingga Qanun yang dibentuk di Aceh benar-benar bisa menjawab kebutuhan dari  masyarakat  Aceh  karena  telah  melalui  kajian-kajian  ilmiah  atau  penelitian- penelitian yang melibatkan kalangan akademisi dari perguruan tinggi atau pihak ketiga yang mempunyai keahlian dalam bidang tertentu sebagaimana disebutkan dalam Pasal 12  ayat  (3).  Walaupun  dalam  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang Pembentukan Peraturan perundang-Undangan tidak mewajibkan secara mutlak Naskah Akademik dalam pembetukan Peraturan Daerah.
2. Urgensi Naskah Akademik Dalam Proses Pembentukan Qanun Aceh
a. Proses Perencanaan Qanun Aceh
Pasal  18  ayat  (6)  UUD  NRI  Tahun  1945  yang  menentukan  Pemerintah  Daerah berhak menetapkan peraturan Daerah dan peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan. Pasal tersebut merupakan dasar/ landasan konstitusional yang sangat kuat diberikan oleh UUD NRI tahun 1945 untuk pemerintahan daerah dalam membentuk peraturan daerah untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan sesuai  dengan  kepentingan  masing-masing  daerah  berdasarkan  otonomi  dan  tugas pembantuan. 17 Berdasarkan  Pasal  1  angka  7  dan  angka  8  Undang-Undang  Nomor  12 Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang-Undangan  menentukan Peraturan  Daerah  Provinsi  adalah  Peraturan  Perundang-undangan  yang  dibentuk  oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi/ Dewan Perwakilan Rakat Aceh (khusus di Aceh) dengan Persetujuan bersama Gubernur.
Berkaitan  dengan mekanisme  penyusunan  Peraturan  Daerah  sesuai  hierarki  yang diatur  dalam  Pasal  7  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  dimana  Perda  Provinsi dipisahkan  tata  urutannya  dengan  Perda  Kabupaten/  Kota.  Perencanaan  penyusunan Peraturan Daerah Provinsi dilakukan dalam Prolegda Provinsi sebagaimana yang diatur dalam Pasal 32 Undang-undang Nomor 12 Tahun 2011.
Sedangkan  Provinsi  Aceh  sebagai  salah  satu  daerah  yang  mendapatkan  otonomi khusus,  berikaitan  dengan  pembentukan  Peraturan  Daerah  baik  Provinsi  maupun Kabupaten/ Kota yang di Aceh disebut sebagai Qanun Provinsi dan Qanun Kabupaten/ Kota  disamping  harus  berdasarkan  Undang-undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang Pembentukan  Peraturan  Perundang-Undangan  juga  harus  berdasarkan  Qanun  Aceh Nomor  5  Tahun  2011  tentang  Tata  Cara  Pembentukan  Qanun  yang  khusus  mengatur mengenai tata cara pembentukan Qanun.
Berkaitan dengan perencanaan pembentukan Qanun Aceh dilakukan dalam Prolega (Program Legislasi Aceh) sebagaimana di atur dalam Pasal 7 ayat (1) Qanun Aceh Nomor 5 Tahun 2011, menyatakan sebagai berikut:
(1) Perencanaan pembentukan Qanun Aceh dilakukan dalam Prolega.
(2) Perencanaan pembentukan Qanun Kabupaten/Kota dilakukan dalam Prolek.
17 Victor Juzuf Sedubun, (2020), Pembentukan Produk Hukum Daerah Selama Pandemi Covid-19, Suloh Jurnal Program Studi Magister Hukum, Edisi Khusus, Vol. 8 No. 2, p. 5.
(3) Prolega/Prolek  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1)  dan  ayat  (2)  disusun  oleh Banleg  DPRA/DPRK  melalui  koordinasi  dengan  Pemerintah  Aceh/Pemerintah Kabupaten/Kota.
(4) Hasil koordinasi penyusunan Prolega/Prolek sebagaimana dimaksud pada ayat (3) ditetapkan  dengan  keputusan  DPRA/DPRK,  setelah  mendapat  persetujuan bersama Gubernur/Bupati/Walikota.
(5) Penyusunan  dan  penetapan  Prolega/Prolek  tahunan  dilakukan  setiap  tahun sebelum penetapan Rancangan Qanun tentang APBA/APBK.
Selanjutnya  DPRA  atau  Gubernur  dalam  membentuk  Rancangan  Qanun berpedoman  pada  Prolega/Prolek  yang  disusun  dengan  melibatkan  partisipasi masyarakat. Dalam keadaan tertentu DPRA atau Gubernur dapat mengajukan Rancangan Qanun  di  luar  Prolega.  Hanya  dalam  keadaan  tertentu  DPRA  atau  Gubernur  dapat mengajukan Rancangan Qanun diluar Prolega. 18
Lebih lanjut Perencanaan Program Legislasi Aceh di lingkungan Pemerintah Aceh dikoordinasikan  oleh  Biro  Bagian  yang  tugas  dan  tanggungjawabnya  meliputi  bidang perundang-undangan, hal ini sebagaimana diatur dalam Pasal 9 yaitu:
(1) Perencanaan  Program  Legislasi  Aceh/Kabupaten/Kota  di  lingkungan Pemerintah Aceh/Kabupaten/Kota dikoordinasikan oleh Biro/Bagian yang tugas dan tanggungjawabnya meliputi bidang perundang-undangan.
(2) Perencanaan program legislasi Aceh/Kabupaten/Kota di lingkungan DPRA/DPRK dikoordinasikan oleh Banleg DPRA/DPRK.
Selain berasal dari Gubernur, penyiapan Rancangan Qanun juga bisa berasal dari Dewan Perwakilan Rakyat Aceh (DPRA), hal ini sesuai yang diatur dalam Pasal 18, yaitu:
(1) Rancangan Qanun dapat disampaikan oleh Anggota, Komisi, Gabungan Komisi, atau Banleg DPRA/DPRK.
(2) Rancangan Qanun Aceh yang berasal dari anggota sebagaimana dimaksud pada ayat  (1),  sekurang-kurangnya  diajukan  oleh  7  (tujuh)  orang  anggota  DPRA sebagai pemrakarsa.
(3) Rancangan  Qanun  Kabupaten/Kota  yang  berasal  dari  anggota  sebagaimana dimaksud pada ayat (1), diajukan sekurang-kurangnya 5 (lima) orang anggota DPRK sebagai pemrakarsa atau sesuai dengan Peraturan Tata Tertib DPRK.
18 Qanun Aceh Nomor 5 Tahun 2011 tentang Tata Cara Pembentukan Qanun, Pasal 8 ayat (1).
Lebih lanjut dalam hal pemrakarsa melaporkan rencana penyusunan Pra Rancangan Qanun  Aceh  kepada  Pimpinan  DPRA  disertai  dengan  penjelasan  atau  keterangan selengkapnya  mengenai  konsepsi  pengaturan  Rancangan  Qanun,  hal  ini  sesuai  yang diatur dalam Pasal 19 yang berbunyi :
Pemrakarsa melaporkan rencana penyusunan Pra Rancangan Qanun Aceh/Kabupaten/Kota kepada Pimpinan DPRA/DPRK disertai dengan penjelasan atau  keterangan  selengkapnya  mengenai  konsepsi  pengaturan  Rancangan  Qanun yang meliputi :
a. latar belakang dan tujuan penyusunan;
b. dasar hukum;
c. sasaran yang ingin diwujudkan;
d. pokok pikiran, lingkup atau objek yang akan diatur;
e. jangkauan serta arah pengaturan; dan
f. keterkaitan dengan Peraturan Perundang-undangan lain.
Lebih  Lanjut  Anggota,  Komisi,  Gabungan  Komisi  atau  Banleg  DPRA  sebagai pemrakarsa  dalam  menyusun  persiapan  Pra  Rancangan  Qanun  terlebih  dahulu  dapat menyusun Naskah Akademik, hal ini sesuai yang diatur dalam Pasal 20, yaitu:
(1) Anggota,  Komisi,  Gabungan  Komisi  atau  Banleg  DPRA/DPRK  sebagai pemrakarsa dalam menyusun persiapan Pra Rancangan Qanun terlebih dahulu dapat menyusun Naskah Akademik.
(2) Naskah  Akademik  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1)  sekurang-kurangnya memuat dasar islami, filosofis, yuridis dan sosiologis, serta pokok pikiran dan lingkup materi yang akan diatur.
(3) Penyusunan  Naskah  Akademik  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1)  dapat bekerjasama  dengan  perguruan  tinggi  dan/atau  pihak  ketiga  yang  mempunyai keahlian dalam bidang tersebut.
(4) Penyusunan  Naskah  Akademik  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1)  sampai dengan ayat (3) dilakukan secara partisipatif.
(5) Naskah Akademik sebagaimana dimaksud pada ayat (1) sampai dengan ayat (3), disertakan dalam setiap pembahasan Pra Rancangan Qanun.
Selanjutnya  masukan  yang  diberikan  oleh  masyarakat  melalui  mekanisme sebagaimana  dimaksud  dalam  Pasal  24,  paling  lama  7  (tujuh)  hari  sejak  dilakukan
penyebarluasan  sudah  harus  disampaikan  kepada  DPRA  atau  Gubernur  untuk  menjadi bahan pertimbangan dalam penyempurnaan materi Rancangan Qanun. 19
Selanjutnya,  berkaitan  dengan  penyampaian  Rancangan  Qanun  Aceh  usulan  dari Gubernur diajukan kepada DPRA disertai dengan penjelasan  atau keterangan dan/ atau Naskah Akademik, hal ini sesuai dengan bunyi Pasal 26 yaitu:
(1) Rancangan  Qanun  yang  telah  disiapkan  oleh  Gubernur/  Bupati/Walikota diajukan  kepada  DPRA/DPRK  disertai  dengan  penjelasan  atau  keterangan dan/atau Naskah Akademik.
(2) Gubernur/Bupati/Walikota  mengajukan  Rancangan  Qanun  kepada  pimpinan DPRA/DPRK dengan Surat Pengantar.
(3) Surat pengantar sebagaimana dimaksud pada ayat (2) disertai dengan penjelasan atau keterangan Gubernur/Bupati/Walikota.
(4) Surat pengantar Gubernur/Bupati/Walikota sebagaimana dimaksud pada ayat (2) memuat :
a. penunjukan  pejabat  dan  tenaga  ahli/narasumber  yang  ditugaskan  untuk mewakili Gubernur/Bupati/Walikota dalam pembahasan bersama Rancangan Qanun di DPRA/DPRK; dan
b. sifat penyelesaian/pembahasan Rancangan Qanun yang dikehendaki.
(5) Penjelasan atau Keterangan Gubernur/Bupati/Walikota sebagaimana dimaksud pada ayat (3) memuat:
a. latar belakang;
b. tujuan, dasar dan sasaran; dan
c. pokok-pokok dan ruang lingkup pengaturan.
Lebih  lanjut  DPRA  mulai  membahas  Rancangan  Qanun  sebagaimana  dimaksud dalam  Pasal  26,  paling  lama  60  (enam  puluh)  hari  sejak  surat  Gubernur  diterima. 20 Selanjunya Pasal 28, menjelaskan Pejabat sebagaimana dimaksud dalam Pasal 26 ayat (4) huruf a, wajib melaporkan perkembangan dan/atau permasalahan yang dihadapi dalam pembahasan Rancangan Qanun di DPRA kepada Gubernur. 21
Untuk itu, perlu perencanaan pembentukan peraturan perundang-undangan melalui penyusunan  Naskah  Akademik  dalam  rangka    pembentukan  peraturan  perundang-
19 Qanun Aceh Nomor 5 Tahun 2011 tentang Tata Cara Pembentukan Qanun, Pasal 25.
20 Ibid, Pasal 27.
21 Ibid, Pasal 28.
undangan yang baik dan berkelanjutan. Menurut Yuliandri, suatu undang-undang dapat dikatakan  berkualitas  baik  dan  memiliki  karakteristik  berkelanjutan,  bisa  dinilai  dari sudut pandang keberhasilan mencapai tujuan, pelaksanaan, dan penegakan hukumnya. 22 Dalam  upaya  untuk  memahami  urgensi  naskah  akademik  dalam  pembentukan peraturan perundang-undangan, tidak terlepas dari  keberadaan asas-asas pembentukan peraturan  perundang-undangan  yang  ada.  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011 selanjutnya menentukan materi muatan peraturan perundang-undangan pada Pasal 6 ayat (1), sebagai berikut:
“Materi muatan peraturan perundang- undangan harus mencerminkan asas:
a.  pengayoman;
b.  kemanusiaan;
c.   kebangsaan;
d.  kekeluargaan;
e.  kenusantaraan;
f.   bhinneka tunggal ika;
g.   keadilan;
h.  kesamaan   kedudukan   dalam   hukum dan pemerintahan;
i. ketertiban dan kepastian hukum; dan/atau
j. keseimbangan, keserasian, dan keselarasan.
Selain    mencerminkan  asas  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1),  Peraturan Perundang-undangan    tertentu  dapat    berisi  asas  lain  sesuai  dengan  bidang  hukum peraturan  perundang-undangan yang  bersangkutan. Untuk itu, dikaitkan dengan asas- asas    pembentukan  peraturan  perundang-undangan  yang    baik,    penyusunan  naskah akademik merupakan salah satu bentuk perwujudan azas-azas   pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik. Khususnya terkait dengan pelaksanaan  azas  tujuan yang jelas,  azas perlunya pengaturan, dan azas dapat dilaksanakan.
Di samping itu, keberadaan naskah akademik juga merupakan   penerapan dari asas kesesuaian  antara  jenis  dan  materi  muatan  dalam    pembentukan  peraturan  perundang- undangan, sebab dalam penyusunan  naskah akademik harus benar-benar memperhatikan secara  tepat  materi muatan yang akan diatur dengan peraturan perundang-undangan yang akan  dibentuk.  Selanjutnya,  naskah  akademik  harus  pula  menggambarkan  azas    dapat
22 Ibid
dilaksanakan. Setiap pembentukan peraturan perundang-undangan harus memperhatikan efektivitas  peraturan  perundang-undangan  tersebut  dalam  masyarakat,    baik    secara filosofis,  sosiologis,  maupun yuridis. Tidak dapat diabaikan, melalui  naskah akademik, kita    dapat    melihat    penerapan  asas  kedayagunaan  dan  kehasilgunaan.  Peraturan perundang-undangan  tentunya  dibuat  karena  benar-benar  dibutuhkan  dan  diharapkan akan    memberi  manfaat  dalam    mengatur  kehidupan  bermasyarakat,  berbangsa,    dan bernegara.
Pada  dasarnya,  naskah  akademik  saat  ini  merupakan  keharusan  dalam  proses pembentukan peraturan   perundang-undangan,   artinya   sebuah   naskah   akademik sangat   dibutuhkan   dalam pembentukan atau penyusunan naskah  akademik.  Dengan demikian dapat disimpulkan bahwa urgensi dari  sebuah  naskah  akademik  dalam  proses pembentukan  atau  penyusunan  peraturan  perundang- undangan antara lain: 23
1. Naskah   akademik   merupakan   media   nyata   bagi   peran   serta   masyarakat dalam   proses pembentukan  atau  penyusunan  peraturan  perundang-undangan bahkan   inisiatif  penyusunan atau pembentukan naskah akademik dapat berasal dari masyarakat;
2. Naskah akademik akan memaparkan alasan-alasan, fakta-fakta atau latar belakang masalah atau urusan sehingga hal yang mendorong disusunnya suatu masalah atau urusan  sehingga  sangat  penting  dan  mendesak  diatur  dalam  suatu  peraturan perundang-undangan.  Aspek-aspek  yang  perlu  diperhatikan  adalah  aspek ideologis, politis, budaya, sosial, ekonomi, pertahanan dan keamanan. Manfaatnya adalah  dapat  mengetahui  secara  pasti  tentang  mengapa  perlu  dibuatnya  sebuah peraturan  perundang-undangan  dan  apakah  peraturan  perundang-undangan tersebut memang diperlukan oleh masyarakat;
3. Naskah  akademik  menjelaskan  tinjauan  terhadap  sebuah  peraturan  perundang- undangan dari aspek filosofis (cita-cita hukum), aspek sosiologis (nilai-nilai yang hidup  dalam  masyarakat), aspek  yuridis  (secara  vertikal  dan  horizontal  tidak bertentangan  dengan  peraturan-peraturan yang telah ada sebelumnya) dan aspek politis  (kebijaksanaan  politik  yang  menjadi  dasar  selanjutnya  bagi  kebijakan- kebijakan dan tata laksana pemerintahan).
23 Ibid, p. 32.
4. Naskah Akademik memberikan gambaran mengenai substansi, materi dan ruang lingkup dari sebuah peraturan perundang-undangan yang akan dibuat. Dalam hal ini  dijelaskan  mengenai  konsepsi,  pendekatan  dan  asas-asas  dari  materi  hukum yang perlu diatur, serta pemikiran- pemikiran normanya;
5. Naskah  Akademik  memberikan  pertimbangan  dalam  rangka  pengambilan keputusan bagi pihak eksekutif  dan  legislatif  pembentukan  peraturan  perundang- undangan  tentang  permasalahan yang akan dibahas dalam naskah akademik.
Secara  umum  ada  beberapa  kajian  akan  terakmodasi  di  dalam  naskah  akademik, antara lain sebagai berikut: 24
1. Kajian Filosofis akan  menguraikan  mengenai  landasan  filsafat  atau  pandangan yang  menjadi  dasar  cita-cita  sewaktu  menuangkan  suatu  masalah  ke  dalam peraturan perundang-undangan.
2. Kajian  yuridis,    merupakan    kajian    yang    memberikan    dasar    hukum    bagi dibuatnya    suatu    peraturan  perundang-undangan,  baik  secara  yuridis  formal maupun  yuridis  materiil,  mengingat  dalam  bagian ini dikaji mengenai landasan hukum  yang  berasal  dari  peraturan  perundang-undangan  lain  untuk  memberi kewenangan bagi suatu instansi membuat aturan tertentu dan  dasar hukum untuk mengatur permasalahan  (objek)  yang  akan  diatur.
3. Kajian  sosiologis menjelaskan  peraturan  dianggap  sebagai suatu peraturan  yang efektif  apabila  tidak  melupakan  bagaimana  kebutuhan  masyarakat,  keinginan masyarakat,  interaksi  masyarakat  terhadap  peraturan  tersebut.  Sehingga  dalam kajian ini realitas masyarakat yang meliputi kebutuhan hukum masyarakat, kondisi masyarakat dan nilai-nilai yang hidup dan berkembang (rasa keadilan masyarakat.
4. Kajian  politis pada  prinsipnya  mengedepankan persoalan kepentingan dari pihak terkait (pemerintah dan masyarakat) melalui kekuatan masing-masing pihak, oleh karena  itu  naskah  akademik  berperan  menjadi  sarana  memadukan  kekuatan- kekuatan  para  pihak  tersebut,  sehingga  diharapkan  perpaduan  tersebut  menjadi sebuah  kebijaksanaan  politik  yang  kelak  menjadi  dasar  selanjutnya      bagi kebijakan-kebijakan dan pengarahan ketatalaksanaan pemerintahan.
Naskah Akademik adalah naskah hasil penelitian atau pengkajian hukum dan hasil penelitian  lainnya  terhadap      suatu      masalah      tertentu      yang      dapat
24 Ibid, p. 32.
dipertanggungjawabkan   secara   ilmiah   mengenai pengaturan masalah tersebut dalam suatu Rancangan Qanun Aceh dan Rancangan Qanun Kabupaten/ Kota solusi terhadap permasalahan  dan  kebutuhan  hukum  masyarakat.  Namun  dalam  pelaksannanya  masih banyak  yang  terbentuk  tanpa  menggunakan  naskah  akademik  sebagai  dasar pembentukannya.
Sebelum menyusun suatu naskah akademik Qanun, maka sebelumnya sangat perlu dilakukan pengkajian atau penelitian hukum guna memperoleh data dan informasi yang komprehensif dan  relevan  dengan  materi  yang hendak  diatur terhadap subtansi  naskah akademik  yang  hakikatnya  memiliki  nilai  yang  sangat  penting  dan  strategis  dalam pembentukan  peraturan  perundang-undangan  yang  baik,  karena  penyusunan  Naskah Akademik  diawali  dengan  riset  nilai-nilai  yang  ada  di  masyarakat,  sehingga  besar kemungkinan  peraturan  perundang-undangan    yang  dibuat  berdasarkan  Naskah Akademik akan diterima oleh masyarakat ( bersifat responsif).
Naskah akademik akan memaparkan alasan-alasan, fakta-fakta atau latar belakang masalah atau urusan sehingga  hal  yang  mendorong  disusunnya  suatu  masalah  atau urusan  sehingga  sangat  penting  dan  mendesak  perlu  diatur  dalam  materi  muatan peraturan  perundang-undangan,  oleh  karenanya  aspek-  aspek  yang  perlu  diperhatikan setidaknya  adalah  aspek  yuridis,  sosiologis,  historis,  politis,.  Hal  ini  berarti  naskah akademik disamping merupakan media konkrit bagi peran serta masyarakat  secara  aktif dalam  pembentukan  Qanun  atau  dengan  terlibatnya  masyarakat secara aktif para stake holder, 25 tetapi  juga  hasil  penelitian  dan  kajian  hasil  penelitian  lainnya  terhadap suatu masalah tertentu yang dapat dipertanggungjawabkan secara ilmiah mengenai pengaturan masalah tersebut dalam suatu Rancangan Undang-Undang, Rancangan Peraturan Daerah Provinsi/  Rancangan  Qanun  Aceh,  atau  Rancangan  Peraturan  Daerah  Kabupaten/Kota atau  Rancangan  Qanun  Kabupaten/Kota  sebagai  solusi  terhadap  permasalahan  dan kebutuhan  hukum  masyarakat.  Dalam  proses  abstraksi  penyusunan  Naskah  Akademik dari  suatu  peraturan  perundang-undangan  menjadi  sangat  penting  artinya.  Naskah Akademik tidak lain adalah naskah petanggungjawaban akademik menyangkut alasan- alasan teoritis mengapa suatu peraturan perundangan itu dibentuk.
25 Ann Seidman, Robert B. Seidman, dan Nalin Abeyeskere, (2001), (terjemahan), “Penyusunanan Rancangan  Undang-udang  dalam  Perubahan  Masyarakat  yang  Demokratis  :  sebuah  Panduan  untuk Pembuat  rancangan  Undang-undang”,  terjemahan,  Edisi  kedua,  Proyek  Elips  II,  Jakarta:  Departemen kehakiman dan HAM Republik Indonesia. P. 233.

## D. KESIMPULAN
Berdasarkan  hasil  penelitian  sebagaimana  yang  telah  diuraikan  dalam  bab-bab sebelumnya, dalam hal ini penulis mengambil kesimpulan sebagai berikut:
1. Aceh sebagai daerah otonomi khusus, sesuai dengan Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh memiliki peraturan daerah yang bersifat khusus  yaitu  Qanun  Aceh  dan  Qanun  Kabupaten/Kota.  Dalam  proses pembentukan Qanun Aceh disamping harus berdasarkan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, Aceh juga memiliki  Qanun  Nomor  5  Tahun  2011  tentang  Tata  Cara  Pembentukan  Qanun yang  berlaku  khusus  di  Aceh.  Berdasarkan  ketentuan  sebagaimana  disebutkan dalam  Qanun  Nomor  5  Tahun  2011  tentang  Tata  Cara  Pembentukan  Qanun penyusunan  naskah  akademik  dalam  pembentukan  Qanun  tidaklah  menjadi kewajiban yang mutlak. Dalam Qanun tersebut hanya menyebutkan kata “dapat”, karena disebutkan “dapat” maka penyusunan Naskah Akademik boleh dilakukan dan juga boleh tidak dilakukan.
2. Urgensi  Naskah  Akademik  dalam  pembentukan  Qanun  Aceh  adalah  mengingat bahwa  salah  satu  subtansi  dari  naskah  akademik  merupakan  media  nyata  bagi keikutsertaan  masyarakat  dan  proses  harmonisasi  hukum  dalam  proses pembentukan  atau  penyusunan  peraturan  perundang-undangan,  bahkan  apabila inisiatif penyusunan atau pembentukan naskah akademik dapat berasal dari elemen masyarakat atau stake holder di daerah otonom yang bersangkutan.

## DAFTAR PUSTAKA

## A. Buku
Ann  Seidman,  Robert  B.  Seidman,  dan  Nalin  Abeyeskere,  (2001),  (terjemahan), “Penyusunanan Rancangan Undang-udang dalam Perubahan Masyarakat yang Demokratis:  sebuah  Panduan  untuk  Pembuat  rancangan  Undang-undang”, terjemahan, Edisi kedua, Proyek Elips II, Jakarta: Departemen kehakiman dan HAM Republik Indonesia.
Chalid Narbuko dan Abu Ahmad, (2007), “Metode Penelitian”, Jakarta: Bumi Aksara.
Jazim  Hamidi  dan  Kemilau  Mutik,  (2011),  “Legislatif  Drafting”,  Yogyakarta:  Total Media.
Jimly Asshiddiqie, (2006), “Perihal Undang-Undang di Indonesia, Jakarta: Sekretariat Jenderal Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia”.
Lexy  J.  Moleong,  (2009),  “Metodologi  Penelitian  Kualitatif”,  Bandung:  Remaja Rosdakarya.
Mayhendra Putra Kunia, Emilda Kuspraningrum, Ivan Zairani Lisi, (2007), Pedoman Naskah  Akademik  PERDA  Partisipatif    (Urgensi,Strategi,  dan  Proses  bagi Pembentukan Perda yang Baik) , Yogyakarta: Kreasi Total Media
Mukhlis  Taib,  (2017),  “Dinamika  Perundang-Undangan  di  Indonesia”,  Bandung: Refika Aditama.
Peter Mahmud Marzuki,  (2010), “Penelitian Hukum”, Edisi Revisi,  Jakarta: Kencana Prenada Media Group, 2010.
Putera Astomo, (2018), “Ilmu Perundang-Undangan: Teori dan Praktik di Indonesia”, Depok: Rajawali Pers.
Soerjono Soekanto, (1982), “Sosiologi Hukum dalam Masyarakat” , Jakarta: Rajawali.
Yuliandri,  (2011),  “Azas-azas Pembentukan  Peraturan  Perundang-Undangan  yang Baik,  Gagasan  Pembentukan  Undang-undang  Berkelanjutan”.    Cetakan Ketiga.  J a k a r t a : Raja Grafindo  Persada.

## B. Jurnal/Makalah
Ade  Suraeni,  (2010),  Proses  Penyusunan  Program  Legislasi  Daerah, Makalah , disampaikan pada diklat legal drafting badan pendidikan dan pelatihan provinsi Sualwesi Tenggara.
Bambang  Ariyanto,  (2020),  Pengelolaan  Hubungan  Pusat  dan  Daerah  dalam Penangganan Pandemi Covid-19, Suloh Jurnal Program Studi Magister Hukum , Edisi Khusus, vol. 8, No. 2.
Fajar Adi Putra, (2021), Implementasi Peraturan Gubernur Aceh Nomor  5 Tahun 2018 di  Kabupaten  Aceh  Timur, Suloh:  Jurnal  Fakultas  Hukum  Universitas Malikussaleh , Vol. 9, No. 1.
Victor Juzuf Sedubun, (2020), Pembentukan Produk Hukum Daerah Selama Pandemi Covid-19, Suloh Jurnal Program Studi Magister Hukum, Edisi Khusus, Vol. 8 No. 2.
C . Internet
Abdul Wahid, “Penyusunan Naskah Akademik”, Makalah , www.legalitas.org
https://kbbi.web.id/, diakses pada tanggal 24 Januari 2020.

## D. Perundang-Undangan
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945
Undang-Undang Nomor  11 Tahun  2006  tentang Pemerintahan Aceh.
Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah
Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang- Undangan, LN No. 82 Tahun 2011
Qanun  Nomor  5  Tahun  2011  tentang  Tata  Cara  pembentukan  Qanun,  Lembaran Aceh Nomor 10 Tahun 2011, Tambahan Lembaran Aceh Nomor 38.