## EKSISTENSI KEBIJAKAN DAERAH YANG DEMOKRATIS DALAM SISTEM PEMERINTAHAN YANG BERSIH BEBAS DARI KORUPSI KOLUSI DAN NEPOTISME STUDI KASUS DI KABUPATEN SUKOHARJO

## Juwandono

## Magister Ilmu Hukum
Universitas Muhammadiyah Surakarta
Abstract
T he area policies that against with the society aspiration either higher law and regulation, that way also without the existence of integrity in the area policy making mechanism between the area government and DPRD, generating unclearly democratic area policy existence in the clean government system free from corruption, collusion, nepotism.
The research method used is the combination between empires law research and normative law research. The empires law research method done with deep interview and observation, the data collected then analyzed quantitatively. In normative law research method, the collected law institutions analyzed normatively with historical approach, comparative approach, law and regulation approach and conceptual approach. Every approach used as needed. The result and solution of the research are follows: the area regulation about the mechanism of society participation to critics the government’s policy is still in concepts DQGLQVSHFWLRQLQH[HFXWLYHDQGWKHUHDUHHৼRUWVWRRSHQWKHZD\VWRVRFLHW\SDUWLFLSDWLRQ critically and constructive with Musrenbangdes, Hand phone (HP), Sabtu Pon-an, Forum Ngelengke dan Ngeleke. The hope of clean governments system that free from KKN still haunted by KKN practice indication that not only happen in central government but also can KDSSHQLQDUHDJRYHUQPHQW7KHVRFLHW\SDUWLFLSDWLRQKDYHVLJQL¿FDQWO\HQRXJKFRQWULEXWLRQ to prevent and minimize the KKN practice in area policy making but very regrettable that WKHRSHQJLYHHQRXJKVLJQL¿FDQFHDFFHVVWRVRFLHW\SROLWLFHGXFDWLRQWRSURGXFHDVSLUDWH participative and democratic area policy. The used of governance authority in area policy making incorrectly can result fatal and contra productive area policy, so society participant existence is absolutely needed. The citizen’s basic right is basic right, and deserves to have ODZSURWHFWLRQDQGFDQEHGHIHQGHGLQDQ\VLWXDWLRQWRDQWLFLSDWHWKHHৼHFWRIDUHDSROLF\ making. Based on the result of the research above, can be suggested as follows: to realize the area regulation of society participation to critics the planning, and making of area policy in Sukoharjo Sub-province can be done with creative and dynamic movement to powered the society to participate to eliminating KKN practices in every making of area policy either direct or not direct in Sukoharjo sub-province government so the government can used the JRYHUQPHQWDXWKRULW\WRSODQQLQJDQGPDNLQJWKHDUHDSROLF\ZLWKRSWLPDOFRUUHFWHৼHFWLYH

## DQGH৽FLHQW
Keyword: area policy, democratic, corruption, collusion, and nepotism.

## Abstrak
K ebijakan-kebijakan daerah yang bertentangan dengan aspirasi masyarakat maupun peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  tinggi,  demikian  pula  dengan  tidak adanya keterpaduan dalam mekanisme pembuatan kebijakan daerah antara kepada daerah  dengan  DPRD,  menimbulkan  ketidak  jelasan  eksistensi  kebijakan  daerah  yang demokratis dalam sistem pemerintahan yang bersih bebas dari korupsi, kolusi dan nepotisme.
Metode penelitian yang digunakan merupakan kombinasi antara penelitian hukum empiris dengan penelitian hukum normatif. Tipe penelitian hukum empiris dilakukan dengan cara wawancara mendalam dan observasi, data yang terkumpul dianalisis secara kualitatif. Dalam tipe  penelitian  hukum  normatif,  bahan  hukum  yang  terkumpul  dianalisis  secara  normatif dengan  menggunakan  pendekatan  historis,  pendekatan  komparatif,  pendekatan  peraturan perundang-undangan dan pendekatan konseptual, masing-masing pendekatan dipergunakan sesuai  dengan  kebutuhannya.  Hasil  penelitian  dan  pembahasan  adalah  sebagai  berikut  : Perda  tentang  mekanisme  partisipasi  masyarakat  untuk  mengkritisi  kebijakan-kebijakan jajaran  Pemerintah  daerah  kabupaten  Sukoharjo  sampai  saat  ini  masih  dalam    konsep dan  penggodokan  di  eksekutif,  dan  ada  usaha-usaha  untuk  merintis  dan  membuka  jalan kearah  dapat  dilakukannya  partisipasi  masyarakat  secara  kritis  dan  konstruktif    melalui Musrenbangdes, Hand phone (HP), Sabtu Pon-an, Forum  Ngelengke dan Ngeleke Harapan untuk  terwujudnya  penyelenggaraan  pemerintah  yang  bersih  terbebas  dari  KKN  ternyata masih  dihantui  dan  dibayang-bayangi  adanya  indikasi  praktek  KKN  tidak  hanya  dapat terjadi dalam jajaran pemerintah pusat, melainkan dapat pula terjadi dalam jajaran Pemda; 3DUWLVLSDVLPDV\DUDNDWPHPSXQ\DLNRQVWULEXVL\DQJFXNXSVLJQL¿NDQXQWXNPHQFHJDKGDQ mengeliminir  terjadinya  praktek  KKN  dalam  pembentukan  kebijakan-kebijakan  daerah, QDPXQ SDWXW GLVHVDONDQ NHWHUEXNDDQ PHPEHULNDQ DNVHV \DQJ FXNXS VLJQL¿NDQ XQWXN pendidikan  politik  rakyat  daerah  guna  menghasilkan  kebijakan  daerah  yang  aspiratif, partisipatif  dan  demokratif,  Penggunaan  wewenang  pemerintahan  dalam  perencanaan  dan pembuatan kebijakan daerah secara tidak tepat dapat berakibat fatal dan kontra produktif dan oleh  karenanya  partisipasi  masyarakat  mutlak  diperlukan  eksistensinya  ;  Hak  asasi  warga masyarakat suatu daerah merupakan hak dasar, yang layak memperoleh perlindungan hukum dan  dapat  dipertahankan  dalam  keadaan  apapun  juga,  untuk  mengantisipasi  akibat-akibat yang timbul dari bentuk dan diberlakukannya suatu kebijakan daerah.
Kata Kunci: Kebijakan daerah, Demokratis, Korupsi, Kolusi dan Nepotisme

## Pendahuluan
Seiring  dengan  dilaksanakannya  program  otonomi  daerah,  pada  umumnya  masyarakat mengharapkan adanya peningkatan kesejahteraan dalam bentuk peningkatan mutu pelayanan masyarakat,  partisipasi  masyarakat  yang  lebih  luas  dalam  pengambilan  kebijakan  publik, yang  sejauh  ini  hal  tersebut  kurang  mendapat  perhatian  dari  pemerintahan  pusat.  Namun kenyataannya sejak diterapkannya Undang-undang No 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah yang dirubah menjadi UU RI 32 Tahun 2004 dan Undang-undang No 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Antar Pemerintah Pusat dan Daerah sejak Oktober 2004 yang GLUXEDKPHQMDGL885,127DKXQEHOXPPHQXQMXNNDQSHUNHPEDQJDQ\DQJVLJQL¿NDQ bagi pemenuhan harapan masyarakat tersebut.
Dalam era transisi desentralisasi kewenangan itu telah melahirkan berbagai penyimpangan kekuasaan atau korupsi, kolusi dan nepotisme (KKN) termasuk didalamnya bidang politik di daerah,  KKN  yang  paling  menonjol  pasca  otonomi  daerah  antara  lain  semakin  merebaknya kasus-kasus  politik  uang  dalam  pemilihan  kepala  daerah.  Berbagai  pihak  menyoroti  realitas otonomi  daerah  yang  rawan  terhadap  terjadinya  KKN  tersebut,  dipengaruhi  oleh  beberapa faktor antara lain :
1. Program  otonomi  daerah  hanya  terbatas  pada  pelimpahan  wewenang  dalam  pembuatan kebijakan,  keuangan  dan  administrasi  dari  pemerintah  pusat  ke  daerah,  tanpa  disertai pembagian kekuasaan kepada masyarakat atau tanpa partisipasi masyarakat secara luas
2. Tidak  adanya  institusi  negara  yang  mampu  mengontrol  secara  efektif  penyimpangan wewenang  di  daerah.  Program  otonomi  daerah  telah  memotong  struktur  hirarki
pemerintahan, sehingga tidak efektif lagi kontrol pemerintah pusat ke daerah karena tidak ada lagi hubungan struktural hirarki pemerintahan.
3.  Terjadi indikasi KKN yang cukup krusial antara pemerintah daerah dan DPRD, sehingga kontrol terhadap jalannya penyelenggaraan pemerintah daerah sulit terlaksana, sementara kontrol dari kalangan masyarakat masih sangat lemah.
Berkaitan  dengan  pelaksanaan  otonomi  daerah,  penyelenggaraan  pemerintah  daerah yang  demokratis  dan  akuntabel,  merupakan  isu  yang  sangat  penting  dan  strategis.  Hal tersebut  sesungguhnya  merupakan  konsekuensi  logis  dari  otonomi  daerah  yang  semestinya memungkinkan :
1.  Semakin dekatnya pelayanan pemerintah daerah kepada masyarakat;
2.  Penyelesaian masalah-masalah di daerah menjadi lebih terfokus dan mandiri;
3.  Partisipasi masyarakat menjadi lebih luas dalam pembangunan daerah;
4.  Masyarakat melakukan pengawasan lebih intensif terhadap penyelenggaraan pemerintah daerah.
Sebagai ilustrasi pemerintahan kabupaten Sukoharjo secara perposif dipilih sebagai lokasi penelitian  hukum  empiris,  dengan  pertimbangan  bahwa  pemerintahan  kabupaten  Sukoharjo merupakan salah satu pemerintahan daerah yang mempunyai kedudukan, fungsi dan peranan yang sejajar dengan pemerintahan daerah lainnya, dalan jajaran dan sistem pemerintahan negara kesatuan  Republik  Indonesia.  Demikian  pula  secara  perposif  ilustrasi  obyek  kajian  dibatasi khusus eksistensi kebijakan daerah yang demokratis dalam sistem pemerintahan yang bersih bebas dari KKN.
Dari  persoalan  itu,  artikel  ini  akan  membahas  mengenai  3  hal  yaitu:  (1)  bagaimanakah realisasi pembuatan kebijakan daerah yang demokratis dalam sistem pemerintahan yang bersih bebas dari korupsi, kolusi dan nepotisme? (2) apakah dalam setiap pembuatan kebijakan daerah telah melibatkan partisipasi masyarakat? (3) Mengapa masyarakat perlu dilibatkan dalam setiap pembuatan dan evaluasi kebijakan daerah?

## Metode Penelitian
Penelitian  ini  merupakan  kombinasi  antara  penelitian  empiris  dan  penelitian  hukum normatif. Masing-masing tipe penelitian tersebut digunakan dengan kebutuhannya.
Penelitian  hukum  empiris  dilakukan  melalui  observasi  dan  wawancara  mendalam  ( in depth interviews ) dengan para responden dan narasumber yang berkompeten dan terkait dengan masalah yang diteliti (obyek yang diteliti), untuk mendapatkan data primer dan akan dilakukan pula studi kasus.
Penelitian hukum normatif dilakukan dengan mengumpulkan bahan hukum baik primer, sekunder dan atau tersier. Dalam rangka mendapatkan jawaban atau penyelesaian atas masalah- masalah  (isu  hukum)  yang  telah  dirumuskan,  dapat  diperguanakn  empat  model  pendekatan penyelesaian masalah yaitu pendekatan peraturan perundang-undangan ( statutory approach ), pendekatan konseptual ( conceptual approach ), pendekatan komparatif ( comparative approach ), dan  pendekatan  histories  ( historical approach ),  yang  penerapannya  disesuaikan  dengan kebutuhan. Semua pendekatan yang disebutkan di atas diterapkan pada lapisan ilmu hukum dogmatik dan atau lapisan hukum teoritik

## Hasil Penelitian dan Pembahasan

## 1.  Realisasi Pembuatan Kebijakan Daerah yang Demokratis dalam Sistem Pemerintahan yang Bersih Bebas dari Korupsi, Kolusi dan Nepotisme
Dalam  sistem  negara  kesatuan,  eksistensi  pemerintahan  daerah  merupakan  sub  sistem dalam sistem pemerintahan nasional. Dengan demikian pemerintah daerah merupakan bagian
yang  tak  terpisahkan  dengan  pemerintahan  pusat,  oleh  karenanya  prinsip  dan  paradigma pemerintahan  yang  bersih  bebas  dari  korupsi,  kolusi  dan  nepotisme  yang  berlaku  terhadap pemerintahan  nasional,  juga  berlaku  terhadap  pemerintahan  daerah  pada  hakekatnya  juga merupakan penyelenggaraan negara, penyelenggaraan daerah (DPRD dan Eksekutif Daerah) juga merupakan penyelenggara negara. 1
Penyelenggara  daerah  dan  atau  penyelenggara  negara  mempunyai  peranan  yang  sangat menentukan dalam penyelengarakan daerah atau penyelenggara negara untuk mencapai cita- cita bangsa mewujudkan masyarakat yang adil dan makmmur sebagaimana tercantum dalam UUD 1945. 2
Untuk mewujudkan penyelenggara daerah dan atau penyelenggara negara yang mampu menjalankan fungsi dan tugasnya secara sungguh-sungguh dan penuh tanggung jawab. Perlu diletakkan  asas-asas  penyelenggaraan  daerah. 3 Praktek  korupsi,  kolusi,  dan  nepotisme  tidak hanya dilakukan antar penyelenggara negara dan atau antar penyelenggara daerah melainkan juga antar penyelenggara negara dan atau penyelenggara daerah dengan pihak lain yang dapat merusak sendi-sendi kehidupan bermasyarakat dan berbangsa, sehingga untuk itu diperlukan landasan hukum untuk pencegahannya. 4
Dari berbagai paparan tersebut dapatlah diketahui bahwa :
1. Eksistensi pemerintahan daerah merupakan sub sistem pemerintahan nasional.
2. Tuntutan dan tantangan untuk terselenggaranya pemerintahan nasional yang bersih bebas dari korupsi, kolusi, dan nepotisme berlaku dan relevan pula bagi pemerintahan daerah.
3. Indikasi  terjadinya  praktek  korupsi,  kolusi  dan  nepotisme  tidak  hanya  dalam  jajaran pemerintahan pusat, melainkan juga dalam jajaran pemerintahan daerah.
Penyelenggara negara, termasuk didalamnya penyelenggara daerah adalah penyelenggara negara dan atau penyelenggara daerah yang mentaati asas-asas umum penyelenggaraan negara dan atau daerah dan terbebas dari praktek korupsi, kolusi, dan nepotisme serta perbuatan tercela lainnya. 5 Korupsi  adalah  tindak  pidana  sebagaimana  dimaksud  dalam  ketentuan  peraturan perundang-undangan pidana. 6
Kolusi adalah  permufakatan atau kerja sama secara melawan hukum antar penyelenggara negara termasuk didalamnya penyelenggara daerah atau antara penyelenggara negara termasuk didalamnya penyelenggara daerah dengan pihak lain yang merugikan orang lain, masyarakat, negara dan atau daerah. 7
Nepotisme  adalah  setiap  perbuatan  penyelenggara  negara  termasuk  didalamnya penyelenggara daerah secara melawan hukum yang menguntungkan kepentingan keluarganya dan atau kroninya di atas kepentingan masyarakat, berbangsa, bernegara, dan atau daerah.
Asas umum pemerintahan negara yang baik adalah asas yang menjunjung tinggi norma kesusilaan, kepatutan dan norma hukum, untuk mewujudkan penyelenggara negara termasuk didalamnya penyelenggara daerah yang bersih dan bebas dari korupsi, kolusi dan nepotisme. 8 Dari berbagai uraian tersebut dapatlah diketahui bahwa :
1. Penyelenggara daerah merupakan sub sistem penyelenggara negara.
2. Asas-asas umum penyelenggara negara berlaku juga terhadap penyelenggara daerah.
3. Indikasi  praktek  korupsi,  kolusi  dan  nepotisme  tidak  hanya  terjadi  dalam  jajaran pemerintahan  nasional  semata,  melainkan  dapat  pula  terjadi  dalam  jajaran  pemerintah daerah.
1 Suprapto, 2002, Sistem Pemerintahan Nasional 37,QGH[-DNDUWD37,QGH[+DO
2 Sukismo, 2002, Menyimak Otonomi Daerah, Surabaya: Sari Press. Hal 11.
3 Subardi,2001, Sistem Otonom , Surakarta: Cakra, Hal 12.
4 Santoso, 2001, Hubungan Ideal Pemerintah Pusat dan Daerah, Bandung: Langgeng Press. Hal. 9.
5 Bardo, 2001, Sistem Kontrol Otonomi, Madiun: CV. Candi, Hal 5.
6 Suyudi, 2001, Melacak Lika-Liku Koruptor, Semarang: Candra Press, Hal 9,
7 Suyanto, 2002, Sepak Terjang Koruptor, Surakarta: Cemerlang Press, Hal 9.
8 Badrun, 2003, Mendambakan Pemerintahan yang Bersih, Jakarta: Pelita Press, Hal 5.
4.  Harapan untuk terwujudnya penyelenggara pemerintahan negara yang  bersih dan bebas dari  korupsi,  kolusi,  dan  nepotisme  berlaku  pula  terhadap  penyelenggaraan  pemerintah daerah.
5.  Penyelenggara daerah meliputi eksekutif daerah dan legislatif daerah.
2.  Aspirasi  dan  Partisipasi  Masyarakat  dalam  Pembuatan  Kebijakan  Daerah  Pasca Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004
a.  Kebijakan Daerah yang Aspiratif
Peran  serta  masyarakat  dalam  penyelenggaraan  negara  termasuk  didalamnya penyelenggara  daerah,  merupakan  hak  dan  tanggung  jawab  masyarakat  untuk  ikut mewujudkan  penyelenggara  negara  termasuk  didalamnya  penyelenggara  daerah  yang bersih.  Hubungan  dengan  penyelenggara  negara  termasuk  didalamnya  penyelenggara daerah dengan masyarakat, dilaksanakan dengan berpegang teguh pada asas-asas umum penyelenggaraan  negara  yang  meliputi  asas  :  kepastian  hukum,  tertib  penyelenggaraan negara,  kepentingan  umum,  keterbukaan,  proporsionalitas,  profesionaliitas  dan akuntabilitas. 9
Peran serta masyarakat diwujudkan dalam bentuk: 10
1)  Hak  mencari,  memperoleh,  dan  memberikan  informasi  tentang  penyelenggara negara, termasuk didalamnya penyelenggara daerah.
2)  Hak untuk memperoleh pelayanan yang sama dan adil dari penyelenggara negara dan atau dari penyelenggara daerah:
3)  Hak  menyampaikan  saran  dan  pendapat  secara  bertanggung  jawab  terhadap kebijakan  penyelenggara  negara  dan  atau  terhadap  kebijakan  penyelenggara daerah.
4)  Hak  memperoleh  perlindungan  hukum  dalam  hal  melaksanakan  haknya sebagaimana dimaksud dalam huruf a, b dan c tersebut. Demikian pula dalam hal diminta hadir dalam proses penyelidikan, penyidikan, dan sidang pengadilan sebagai saksi pelapor, saksi ahli, sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang  berlaku.  Hak-hak  masyarakat  untuk  berperan  serta  terhadap  kebijakan- kebijakan  negara  dan  atau  kebijakan-kebijakan  daerah  tersebut,  dilaksanakan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku dan dengan mentaati norma agama dan norma sosial lainnya.
Maksud  dan  tujuan  digalakkannya  peran  serta  masyarakat  dalam  pembentukan dan evaluasi kebijakan daerah, adalah untuk memberdayakan masyarakat dalam rangka mewujudkan penyelenggaraan daerah yang bersih bebas dari korupsi, kolusi dan nepotisme. Dengan hak dan kewajiban yang dimiliki, masyarakat diharapkan dapat lebih bergairah melaksanakan penyelenggaraan daerah dengan tetap mentaati rambu-rambu yang  berlaku.
Peran serta masyarakat adalah peran aktif masyarakat untuk ikut serta mewujudkan penyelenggara negara atau penyelenggara daerah yang bersih dan bebas dari korupsi, kolusi dan nepotisme yang dilaksanakan dengan mentaati norma hukum, moral, dan sosial yang berlaku dalam masyarakat. Pada dasarnya masyarakat mempunyai hak untuk memperoleh informasi tentang penyelenggara negara atau penyelenggara daerah, namun hak tersebut tetap harus memperhatikan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku, yang memberikan  batasan-batasan  untuk  masalah-masalah  tertentu  dijamin  kerahasiaannya. 11
(Sunarto, 2002 : 11)
9 Supriyadi, 2002, Sistem Pasrtisipasi Modern, Surabaya: PT. Dua Aksara, Hal 8.
10 Sugiri, 2002, Perlindungan Perburuhan, Jakarta: Pelita Press, Hal 6.
11 Sunarto, 2002, Perlindungan Perburuhan, Jakarta: Pelita Press, Hal 11.
Dari berbagai uraian tersebut dapatlah diketahui bahwa :
1)  Setiap kebijakan daerah senantiasa harus aspiratif.
2)   Setiap pembuatan kebijakan daerah harus memberikan ruang yang cukup kepada masyarakat untuk berpartisipasi.
3) 3DUWLVLSDVLPDV\DUDNDWPHPSXQ\DLDQGLODWDXNRQWULEXVL\DQJFXNXSVLJQL¿NDQ untuk mencegah dan mengeliminir melalui DPR atau DPRD. Ketentuan tentang dengar pendapat umum, merupakan sarana yang  patut dioptimalkan, sehingga pembentukan  peraturan  perundang-undangan  dan  atau  kebijakan-kebijakan daerahnya betul-betul mengikut sertakan masyarakat.
Dengan demikian dapat diketahui bahwa untuk menentukan kebijakan daerah yang baik rakyat perlu diberikan akses untuk menyalurkan aspirasinya secara baik, lancar dan transparan melalui wakil-wakil rakyat di DPR maupun DPRD setempat.

## b.  Kebijakan Daerah yang Demokratis
Legitimasi  rakyat  terhadap  kebijakan-kebijakan  daerah  merupakan  prasyarat terealisirnya demokratisasi dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Kebijakan daerah dapat dikatagorikan demokratis apabila penyusunan dan penetapannya telah mendapatkan dukungan rakyat daerah secara proporsional dan komprehensif. Keterlibatan rakyat daerah dalam  berpartisipasi  terhadap  rencana  pembentukan  dan  pelaksanaan  kebijakan  daerah, akan memberikan nilai tambah tersendiri terhadap kuantitas dan kualitas kebijakan daerah yang bersangkutan.
Syarat minimum demokrasi adalah: 12
1)   Pada prinsipnya setiap orang mempunyai hak untuk dipilih
2)   Setiap orang mempunyai hak-hak politik berupa hak atas kebebasan berpendapat dan berkumpul
3)   Badan perwakilan rakyat mempengaruhi pengambilan keputusan melalui sarana “(Mede)  beslissings  recht”  (hak  untuk  ikut  memutuskan)  dan  atau  melalui wewenang pengawas.
4)   Asas  keterbukaan  dalam  pengambilan  keputusan  dan  sifat  keputusan  yang terbuka.
5)   Pada prinsipnya setiap orang mempunyai hak yang sama dalam pemilihan yang bebas dan rahasia.
6)   Pada dasarnya setiap orang mempunyai hak untuk dipilih.
Tampilan asas itu sebenarnya berkaitan dengan asas pengambilan keputusan dalam ketatanegaraan  belanda  yaitu  asas  mayoritas.  Dalam  ketatanegaraan  kita  prinsip  utama dalam pengambilan keputusan adalah asas musyawarah untuk mufakat.
Dalam  sistem  ketatanegaraan  indonesia,  khususnya  dalam  hukum  tata  negara  dan hukum administrasi “keterbukaan” merupakan asas penyelenggaraan pemerintahan yang bertumpu atas asas demokrasi (partisipasi). Demokrasi perwakilan sudah lama dirasakan tidak  memadai.  Pernyataan  seperti  yang  pernah  diucapkan  Prof.  Mr.  R.  Boerdisoesetio pada pidato inagurasinya sebagai Guru Gesar Luar Biasa Hukum Tata Negara dan Hukum Tata Pemerintahan pada Fakultas Hukum Universitas Airlangga yang diucapkan pada hari rabu, Tanggal 10 Nopember 1958 kiranya sudah ketinggalan dalam kehidupan demokrasi modern. Dalam pidato tersebut dikatakan :
Sekali anggota-anggota itu terpilih dan berbentuk DPR, maka rakyat yang berdaulat itu tidak pempunyai wewenang lagi untuk mengatakan kemajuan…………
12 M.C. Burkens, 1990, Beginselen Van de Democratische Rechtsstaat, Tjeenk Willik Zwole. In Samenwerking Met Her Nederlands Institute Voor Sociaal en Economisch Rencht.
Apabila  wacana  itu  diikuti  maka  setelah  rakyat  memberikan  suaranya  pada  (hari pemungutan  suara),  selanjutnya  rakyat  itu  tidak  tahu  apa-apa  lagi  tentang  pelaksanaan pemerintahan.  Bagi  suatu  negara  demokrasi  pelaksanaan  pemilihan  umum  bukan  satu- satunya instrumen demokrasi, konsep demokrasi dan instrumennya telah jauh berkembang.
Pada dekade tahun enam puluhan – tujuh puluhan lahirlah suatu konsep demokrasi yang disebut demokrasi partisipasi. ( Akkormans , 1985 : 161, Hadjon, 1999 : 6) dalam konsep demokrasi partisipasi rakyat mempunyai hak untuk ikut memutuskan ( medebleslissingsrecht , dalam proses pengambilan keputusan pemerintahan ( Besluitvormingsproces ) Dari berbagai uraian tersebut diketahui bahwa :
1)  Setiap  kebijakan  daerah  memerlukan  dukungan  dan  legitimasi  rakyat  daerah setempat.
2)  Legitimasi  dan  dukungan  rakyat  daerah  dan  kualitas  kebijakan  daerah  dapat terealisir  apabila  rakyat  daerah  diberikan  ruang  dan  kesempatan  yang  cukup untuk  ikut  memutuskan  ( medebeslissingsrecht ),  dalam  proses  pengambilan keputusan  pemerintahan  ( besluitvormingsproces )  dalam  rangka  pembentukan kebijakan daerah.
3)  Ciri Demokrasi modern tidak cukup diwakili oleh DPR atau DPRD saja melainkan harus  melibatkan  rakyat  daerah  secara  proporsional  dan  komprehensif  dalam persiapan, perencanaan, dan implementasi kebijakan daerah yang bersangkutan.

## 3.  Masyarakat  Perlu  Dilibatkan  dalam  Setiap  Pembuatan  dan  Evaluasi  Kebijakan Daerah
Rumusan  secara  eksplisit  tentang  asas  keterbukaan  tidak  ditemukan  dalam  UUD  1945. Namun demikian isu terebukaan dalam pelaksanaan pemerintahan telah merebak di tanah air sejak tahun delapan puluhan dan sebagai realisasi dalam bidang politik dan sosial pada 1986 wakil Presiden membuka kotak pos 5000. 13
Tanpa  keterbukaan  tidak  mungkin  ada  peran  serta  masyarakat.  Meskipun  segi-segi keterbukaan  telah  mulai  mendapat  perhatian  namun  belum  ampak  suatu  pengaturan  dasar tentang makna dan prosedur keterbukaan dalam pelaksanaan pembentukan peraturan perundang- undangan. Demikian juga halnya peran serta. Tidak heran kalau ada sementara kalangan lebih mengartikan  peran  serta  sebagai  bentuk  partisipasi  dalam  arti  gotong  royong  –  peran  serta VHFDUD ¿VLN 2OHK NDUHQD PHODOXLVWXGL SHUEDQGLQJDQ GHQJDQ KXNXP WDWDQHJDUDGDQ KXNXP administrasi Belanda di telaah konsep keterbukaan. Studi perbandingan tidaklah dimaksudkan untuk mengalihkan hukum Belanda ke Indonesia namun lebih-lebih untuk memahami konsep itu dan mudah-mudahan akan dapat mempertajam, konsep kita sendiri.
Pada dasarnya keterbukaan pemerintahan tidak hanya menyangkut informasi. Keterbukaan meliputi  keterbukaan  sidang-sidang  badan  perwakilan  rakyat,  keterbukaan  informasi, keterbukaan  prosedur,  keterbukaan  register.  Dalam  WOB  Belanda  hanya  diatur  tentang keterbukaan informasi saja sebagai dasar hubungan antara pemerintahan dan rakyat.
Arti penting keterbukaan dalam sidang-sidang badan perwakilan rakyat berkaitan dengan fungsi pengawasan yang dimiliki badan perwakilan rakyat. Keterbukaan dalam pengambilan keputusan-keputusan  politik  memungkinkan  dan  bagi  pembuat  keputusan  akan  mendorong sikap berhati-hati dalam pengambilan keputusan.
Dari uraian-uraian tersebut dapatlah diketahui bahwa :
a.  Kebijakan daerah dapar berdampak positif dan dapat pula berdampak negatif terhadap daerah maupun rakyat daerahnya
b.  Keterbukaan dalam perencanaan, pembentukan dan implementasi sesuatu kebijakan daerah beimplikasi secara langsung  maupun  tidak langsung  terhadap kuantitas dan kualiras kebijakan daerah yang bersangkutan;
13 Soemardjan, 1995, Pilar-Pilar Demokrasi , Pati: Candra Press, Hal 56.
F .HWHUEXNDDQ PHPEHULNDQ DNVHV \DQJ FXNXS VLJQL¿NDQ XQWXN SHQGLGLNDQ SROLWLN rakyat  daerah  guna  menghasilkan  kebijakan  daerah  yang  aspiratif,  partisipatif  dan demokratis.
Dalam sistem ketatanegaraan Indonesia, khususnya dalam hukum tata negara dan hukum administrasi  “keterbukaan”  merupakan  asas  penyelenggaraan  pemerintahan  yang  bertumpu atas asas demokrasi (partisipasi). Demokrasi perwakilan sudah lama dirasakan tidak memadai. Pernyataan sepeti yang pernah diucapkan Prof. Mr. R. Boedisoesetio pada pidato inagurasinya sebagai  Guru  Besar  Luar  Biasa  Hukum  Tata  Negara  dan  Hukum  Tata  Pemerintahan  pada Fakultas Hukum Universitas Airlangga yang diucapkan pada hari rabu, tanggal 10 Nopember 1958 kiranya sudah ketinggalam dalam kehidupan modern. Dalam pidato tersebut dikatakan :
Sekali  angguta-angguta  itu  terpilih  dan  terbentuk  DPR,  maka  rakjat  yang  berdaulat  itu tidak mempujai wewenang lagi untuk menjatakan kemauannja ……
Apabila wacana itu diikuti maka setelah rakyat memberikan suaranya pada (hari pemungutan suara), selanjutnya rakyat itu tidak tahu apa-apa lagi tentang pelaksanaan pemerintahan. Bagi suatu negara demikrasi pelaksanaan pemilihan umum bukan satu-satunya instrumen demokrasi pelaksanaan pemilihan umum bukan satu-satunya instrumen demokrasi. Konsep demokrasi dan instrumennya telah jauh berkembang.
Sesuatu hal yang dirasa atau dipandang sangat penting ialah adanya saluran bagi rakyat untuk  menyampaikan  aspirasinya  melalui  DPR.  Ketentuan  tentang  dengar  pendapat  umum, merupakan  sarana  yang  patut  dioptimalkan  sehingga  pembentukan  undang-undang  dan perumusan  kebijakan  lainnya  betul-betul  mengikutkan  masyarakat.  (Hadjon,  1999  :  7) Pemerintahan  demokratis  mengenal  adanya  keterbukaan  informasi  yang  dibedakan  atas keterbukaan aktif dan pasif berkaitan dengan dokumen-dokumen pemerintahan. Keterbukaan informasi  dimungkinkan  dalam  batas-batas  tertentu  bagi  masyarakat  untuk  mengetahui dokumen-dokumen pemerintah. Fiksi hukum yang mengatakan bahwa “setiap orang dianggap mengetahui undang-undang” tidaklah ada artinya apabila undang-undang tidak dipublikasikan secara luas. 14
Dalam  prosedur  pengambilan  keputusan  pemerintahan  baik  menyangkut  suatu  rencana, kebijakan,  pembentukan  peraturan  perundang-undangan  maupun  suatu  keputusan  tata  usaha negara, (misalnya izin) asas-asas keterbukaan harus dituangkan dalam prosedur tersebut.
Asas keterbukaan dalam suatu prosedur izin, pelaksanaannya dapat berupa :
a. Tersedianya  sarana “meedenken en meespreken” baik  berupa  keberatan,  dengar pendapat atau bentuk lain;
b.  Pengumuman keputusan izin.
c.  Keterbukaan isi permohonan.
Keterbukaan  register  di  Indonesia  dikenal  antara  lain  dalam    hukum  kadaster  yaitu keterbukaan buku tanah. Keterbukaan seperti itu di satu pihak memang memberikan informasi kepada masyarakat mengenai hak atas tanah yang sudah didaftarkan dan sekaligus memberikan jaminan perlindungan hukum terhadap hak-hak yng sudah didaftarkan itu.
Salah satu perwujudan asas demokrasi yakni keterbukaan, bahkan merupakan condition sine qua non asas demokrasi. Keterbukaan memungkinkan partisipasi masyarakat secara aktif dalam pembentukan peraturan perundang-undangan.
Asas  keterbukaan  dalam  rangka  pembentukan  peraturan  perundang-undangan  yang demokratis, perlu mendapat perhatian, oleh karena demokrasi perwakilan saja dewasa ini tidak memadai.
Dalam rangka hubungan antara pemerintah dan rakyat, kiranya keterbukaan merupakan SULRULWDVSHPLNLUDQXQWXNPHQGDSDWSHUKDWLDQNKXVXV.RGL¿NDVLKXNXPDGPLQLVWUDVLXPXP
14 Duk-Loeb-Nicolai, 1981, Bestuursrecht, Bowar boek, Hal 157.
khususnya  mengenai  prosedur  pemerintahan  seyogyanya  perlu  mendapat  perhatian,  yang PHPEXND SHOXDQJ NRGL¿NDVL DGPLQLVWUDVL VHFDUD EHUWDKDS .RGL¿NDVL \DQJ GHPLNLDQ SXQ\D arti bagi pelaksanaan asas Negara hukum untuk mewujudkan asas kekuasaan berdasarkan atas hukum secara nyata. Dalam mengantisipasi era globalisasi usaha tersebut perlu medapat prioritas karena hukumlah yang mempunyai peran utama dalam lalu lintas ekonomi global. Pembangunan yang  hanya  menempatkan  posisi  hukum  sebagai  sarana,  diragukan  kemampuannya  untuk mewujudkan Negara Hukum Republik Indonesia yang intinya adalah mewujudkan cita hukum ( rechts idee ).

## Penutup

## 1.  Kesimpulan
Berdasarkan hasil penelitian diperoleh kesimpulan bahwa:
a.  Kebijakan-kebijakan  menyangkut  sektor  publik  terutama  yang  berkaitan  dengan pembangunan,  perlu  dirumuskan  kebijakan-kebijakan  yang  benar-benar  berangkat dari kondisi Existing yang ada di Kabupaten Sukoharjo.
E 3DUWLVLSDVLPDV\DUDNDWPHPSXQ\DLNRQWULEXVL\DQJFXNXSVLJQL¿NDQXQWXNPHQFHJDK dan mengiliminir terjadinya praktek KKN dalam pembentukan kebijakan-kebijakan daerah,  namun  demikian  sampai  saat  ini  partisipasi  masyarakat  tersebut  sebagian belum dapat terealisir.
c.  Penggunaaan  wewenang  pemerintahan  dalam  perencanaan  dan  pembentukan kebijakan  daerah  secara  tidak  tepat  dapat  berakibat  fatal  dan  kontra  produktif  dan oleh karenanya pertisipasi masyarakat mutlak diperlukan eksistensinya.

## 2.  Saran
Saran yang dapat diajukan dari penelitian ini antara lain:
a.  Agar Perda tentang mekanisme pertisipasi masyarakat untuk mengkritisi perencanaan dan pembentukan kebijakan daerah dalam jajaran Pemda Kabupaten Sukoharjo dapat terealisir.
b.  Agar ditempuh upaya-upaya kreatif dan dinamis untuk memberdayakan masyarakat guna  berpartisipasi  mengeleminir  dan  memberantas  praktek-praktek  KKN  dalam setiap kebijakan daerah baik langsung maupun tidak langsung dalam jajaran Pemda Kabupaten Sukoharjo.
c.  Agar  jajaran  Pemda  Kabupaten  Sukoharjo  dapat  memanfaatkan  wewenang pemerintahan untuk merencanakan dan membentuk kebijakan secara optimal, tepatm,

## HIHNWLIGDQH¿VLHQ

## Daftar Pustaka
Badrun, 2003, Mendambakan Pemerintahan Yang Bersih , Jakarta: Pelita Press.
Bardo, 2001, Sistem Kontrol Otonomi , Madiun: CV. Candi.
Duk-Loeb-Nicolai, 1981, Bestuursrecth , Bowar-boek
Santoso, 2001, Hubungan Ideal Pemerintah Pusat dan Daerah , Bandung: Langgeng Press.
Soemardjan, 1995, Pilar-Pilar Demokrasi , Pati: Candra Press
Subardi, 2001, Sistem Otonomi , Surakarta: Cakra.
Suprapto, 2002, Sistem Pemerintahan Nasional -DNDUWD37,QGH[
Supriyadi, 2002, Sistem Partisipasi Moderen , Surabaya: PT. Duta Aksara.
Sukismo, 2002, Menyimak Otonomi Daerah , Sari Press, Surabaya: Sari Press.
Suyudi, 2001, Melacak Liku-Liku Koruptor ,Semarang: Candi Press.