## MEMBANGUN KONSENSUS DAN MENGELOLA KONFLIK KERJASAMA PEMERINTAH-SWASTA DALAM PENYEDIAAN AIR BERSIH
Hanantyo Sri Nugroho Jurusan Ilmu Pemerintahan Universitas AMIKOM Yogyakarta
Email : hanantyosrinugroho@gmail.com

## Abstract
Market restructuring in the form of bureaucratic entrepreneurship enables the government to  achieve the results  needed to  solve the problem. However, such a dominant worldview proves unsuccessful  in  providing  problem  solving.  On  the  one  hand,  the  emergence  of  a  new  economic relations  structure  in  the  form  of  public-private  partnerships  should  continue  to  contribute positively  to  the  private  sector  in  gaining  advantage  over  the  sustainability  of  cooperation, whereby market  mechanisms  become incentives that allow  private parties to  derive interest  from their involvement. On the other hand, government-private cooperation results in the inability of the community  to  access  the  services  provided.  Therefore,  there  is  a  need  for  a  breakthrough  in  a more  innovative  contracting  system  so  that  it  can  become  a  consensus  on  public-private partnerships related to water supply. This research is qualitative using desk-research method. The result of the research shows that the cooperation system which is more suitable with the condition of  public-private  cooperation  in  the  provision  of  clean  water  in  Indonesia  is  the  contract  wake system.  In  the  wake  contracting  system  the  water  utility  right  is  an  instrument  in  the  licensing system  used  by  the  government  to  limit  the  volume  of  water  obtained  and  used  by  the  private sector. That is, the instrument becomes the press point of government control over the use of water rights  by  private  parties.  Therefore,  there  is  no  more  ownership  and  control  over  the  water resources.
Keywords: Consensus, Conflict, Public-Private Partnership

## PENDAHULUAN
Dalam memahami keterlibatan bersama  antara  pemerintah  dan  sektor  swasta terkait  dengan  layanan  publik,  diperlukan konstruksi teori yang memadukan pendekatan yang  tepat.  Hal  tersebut  dikarenakan  logika yang  terdapat  pada  pemerintah  berbeda dengan  logika  pihak  swasta.  Logika  yang terdapat  pada  pemerintah  merupakan  akibat dari  kewajiban  pemerintah  mengembangkan peran etis, disamping memiliki fungsi rasional (Yustika,  2014).  Artinya,  terdapat  suatu pemahaman  bahwa  pemerintah  mempunyai kewajiban  untuk  melindungi  kepentingan masyarakat.  Di  lain  pihak,  logika  yang terdapat pada pihak swasta adalah profitabilitas. Profitabilitas disini kemampuan memperoleh  keuntungan  yang  didapat  dari keseragaman pasar sebagai mekanisme
alokasi  dan  mekanisme  distribusi  terhadap tiap  individu  berdasarkan  tarif  harga.  Hal  ini menjadi  rumit  karena  proses  ekonomi  itu sendiri  kemudian  bersinggungan  pada  politik yang  umumnya  menentukan  dari  kerangka kegiatan ekonomi tersebut (Rahmanto, 2009). Artinya,  dari  sini  kemudian  terjadi  interaksi politik  antara  kedua  logika  tersebut.  Dengan demikian,  pada  gilirannya  hal  ini  akan menyebabkan perubahan sistem politik, dimana memunculkan suatu struktur hubungan  ekonomi  baru  (Mas’oed,  1989). Hasil dari interaksi politik adalah keseimbangan  rasional  agar  memuaskan berbagai kepentingan.
Sebagaimana yang terjadi pada pelaksanaan  penguasaan  negara  atas  sumber daya air demi kesejahteraan masyarakat tentu memiliki  hambatan  dalam  pelaksanaannya.
Pada  audit  BPKP  tahun  2013  terhadap laporan  BPPSPAM  tahun  2012  menunjukkan hampir  dari  50%  PDAM  yang  ada  kurang sehat, meskipun pemerintah memiliki program untuk mewujudkan 100 persen akses air minum  di  seluruh wilayah  Indonesia pada akhir  tahun  2019.  Hal  tersebut  menunjukkan ketidaksiapan  PDAM,  sebagai  penyelenggara teknis  dari  pemerintah,  dalam  penyediaan  air bersih. Selain itu, terdapat juga tantangan laju urbanisasi  yang  cukup  cepat.  Tentunya tanggungjawab  besar  dan  juga  ketidaksiapan dalam  penyediaan  air  bersih  yang  menjadi kebutuhan masyarakat dapat membawa konsekuensi membesarnya anggaran pengeluaran  yang  kemudian  mengakibatkan defisitnya  anggaran  pemerintah.  Dengan demikian,  perlu  adanya  transformasi  agar kapasitas dan laju kebutuhan pelanggan dapat teratasi.
Lebih  lanjut,  munculnya  struktur hubungan  ekonomi  baru  berupa  kerjasama pemerintah  dan  swasta  tersebut  seharusnya tetap  dalam  memberikan  kontribusi  positif bagi  pihak  swasta  dalam  meraih  keuntungan selama  keberlangsungan  kerjasama,  dimana mekanisme  pasar  menjadi insentif yang memungkinkan pihak swasta dapat memperoleh kepentingan dari keterlibatannya. Hal  tersebut  menjadi  wajar  karena  motivasi swasta  adalah  bagaimana  mendapatkan profit dari investasi yang dilakukan dalam kerjasama  pemerintah  dan  swasta  tersebut. Profitabilitas  ini  biasanya  dalam  bentuk fee yang  diterima  dalam  jangka  waktu  tertentu selama kerjasama berlangsung, sebagai kompensasi dari investasi yang telah dilakukan.

## PEMBAHASAN
Penelitian ini bersifat kualitatif menggunakan  metode  desk-research.  Metode desk-research (penelitian kepustakan) menggunakan  sumber-sumber  yang  tersedia di  publik,  seperti  media  elektronik,  surat kabar,  buku,  laporan  riset,  dan  jurnal. Nantinya,  metode  ini  menganalisis  dengan landasan teori yang relevan.
Dalam  skema  kerjasama  pemerintah dan  swasta  terdapat  beberapa  sistem  kontrak kerjasama  yang  dapat  dipilih.  Sistem  kontrak tersebut  berupa  kontrak  pelayanan,  kontrak bangun, kontrak rehabilitasi, dan juga kontrak patungan. Melalui pola kerjasama pemerintah-swasta  ini,  pemerintah  daerah tidak harus menggantungkan diri pada volume anggaran  yang  tinggi  untuk  pengadaan infrastruktur  dan  atau  kegiatan  pelayanan publik yang menjadi urusannya (Yodo, 2013).
Dari studi yang telah dilakukan, dapat diketahui  bahwa  terdapat  instrumen  yang dapat  digunakan  untuk  mempertahankan kepentingan  negara  dalam  privatisasi  (Jusuf, 2005).  Gambaran  kontrol  negara  terhadap proses privatisasi adalah sebagai berikut:

## Gambar 1. Kutub pengendalian negara terhadap proses privatisasi
Sumber : Muhamad Machmudin Jusuf, 2005.
Artinya,  instrumen  sistem  kontrak  bangun- sewa-serah  (BOT)  dapat  digunakan  oleh pemerintah  sebagai  jalan  pintas  dalam mengatasi  permasalahan  penyediaan  air bersih.
Meskipun  demikian,  sistem  kontrak bangun-sewa-serah (BOT) tidak dapat menjawab  sempurna  terhadap  persoalan pelayanan  dalam  penyediaan  air  bersih.  Hal tersebut  dikarenakan  pengelolaannya  diberi hak untuk menarik iuran dalam jangka waktu tertentu  agar  dapat  mengembalikan  modal investasi  dan  juga  memperoleh  keuntungan yang wajar. Sebagaimana yang terlihat dalam kerjasama  yang  terjadi  di  PDAM  Kota Makasar  (Idris,  2013).  Kerjasama  pemerintah dan swasta tersebut kemudian mengakibatkan adanya  peningkatan  tarif  air  bersih  yang berdampak pada ketidakmampuan masyarakat dalam mengakses air bersih. Artinya,
masuknya peran swasta kemudian mengurangi campur tangan pemerintah dalam mekanisme kerja PDAM.
Transformasi  kerjasama  pemerintah- swasta  dalam  penyediaan  layanan  air  bersih hanya  tercermin  pada  transformasi  kekuatan modal  sebagai  penyedia  layanan  publik.  Hal tersebut yang kemudian menempatkan mekanisme pasar dapat menyelesaikan permasalahan  dalam  penyediaan  layanan publik.  Pasar  menjadi  elemen  kunci  dalam membentuk  pola  pikir  dan  pertimbangan peran  negara  dalam  pelayanan  publik. Pelayanan publik tidak menempatkan kepentingan  pemerintahan  dan  penyedia layanan  publik  sebagai  dasar.  Bagaimana kemudian, kebijakan publik diserahkan kepada mekanisme pasar untuk  bekerja. Oleh karena dalam logika pasar, kebijakan pemerintah  dituntut  sesuai  dengan  logika pasar.  Di  sisi  lain,  strukturisasi  pasar bertentangan dengan birokrasi yang dijalankan dalam pelayanan publik. Dari sini, timbul  alternatif  untuk  mewirausahakan birokrasi.  Hal  tersebut  dikarenakan cara  yang efektif  dalam  memecahkan  masalah  yang ditimbulkan  pasar  adalah  dengan  cara membangun  kembali  struktur  pasar  tersebut. Mekanisme pasar memiliki keunggulan dibandingkan dengan mekanisme
administratif. Hal tersebut ditunjukkan dengan  mekanisme  pasar  yang  berorientasi pada  hasil  dalam  pengelolaan  sumber  daya yang  ada.  Selain  itu,  restrukturisasi  pasar memungkinkan  pemerintah  untuk  mencapai hasil  yang  dibutuhkan  dalam  memecahkan masalah.  Oleh  karena,  mekanisme  pasar merupakan  kegiatan  sosial  dan  ekonomi dalam  mencapai  hasil  maka  mekanisme primernya menggunakan dengan harga. Dalam  sistem  mekanisme  pasar  dalam mewirausahakan  birokrasi,  pemerintah  akan memainkan  peran  pengarah.  Peran  tersebut berupa  menetapkan  aturan,  dimana  dengan menciptakan mekanisme untuk merundingkan batas biaya.
Cara pandang yang demikian dominan ini terbukti gagal dalam memberikan
penyelesaian masalah. Hal tersebut dikarenakan  pasar  tidak  bisa  menyelesaikan masalah. Oleh karena, akar dari permasalahan dalam  mekanisme  pasar  ini  adalah  terjadinya komodifikasi  air  bersih.  Komodifikasi  air bersih ini kemudian menyebabkan pembatasan akses masyarakat terhadap pelayanan  publik  berupa  penyediaan  air minum tersebut. Akibatnya, pelayanan publik diselenggarakan  dalam  logika  pasar,  dan akibat  lebih  lanjut  hanya  mereka  yang memiliki  kemampuan  keuangan  memadai bisa  mengakses  pelayanan  tersebut  (Hanif  & Martanto, 2005).
Ketidakmampuan  masyarakat  dalam mengakses air bersih tersebut  yang kemudian seringkali memunculkan asumsi bahwa permasalahan  yang  muncul  tersebut  dapat teratasi  dengan  pemberian  subsidi  yang dilakukan  oleh  pemerintah.  Akan  tetapi, kebijakan  pemberian  subsidi  yang  menjadi tanggungan  pemerintah  ini,  justru  tidak memberikan jalan keluar. Hal ini dikarenakan ketidaksesuaian  logika  pemberian  subsidi yang  menjadi  tanggung  jawab  pemerintah, sedangkan  di  sisi  lain  alasan  yang  mendasar untuk digunakan dalam mengadakan kerjasama pemerintah-swasta adalah
keterbatasan dana bagi penyediaan layanan air bersih tersebut.
Oleh karena itu, perlu adanya terobosan  yang  lebih  rinci  dalam  sistem kontrak  kerjasama  yang  kemudian  lebih inovatif.  Hal  tersebut  sangat  memungkinkan karena  sistem  kontrak  bangun-sewa-serah (BOT)  bersifat  sangat  kontraktual.  Artinya, sistem  kontrak  kerjasama  tersebut  dapat dinegosiasikan dalam perencanaan kerjasaama.  Hal  tersebut  kemudian  dapat berdasar  pada  kondisi  lapangan,  kapasitas pihak  swasta,  dan  kapasitas  dari  pemerintah daerah.
Terobosan  dalam  sistem  kontrak kerjasama  dalam  penyedia  layanan  air  bersih dapat  dilakukan  dengan  cara  pembagian wewenang  berupa  pembagian  pelanggan. Artinya,  kerjasama  pemerintah  dan  swasta dalam  penyediaan  layanan  air  bersih  harus
dilakukan  di  daerah  yang  memiliki  kawasan industri.  Hal  tersebut  dikarenakan  dari terdapatnya  kawasan  industri  berpeluang besar dalam memenuhi kemampuan daya beli air  bersih.  Adanya  kemampuan  daya  beli tersebut  dapat  menciptakan  iklim  yang kondusif  bagi  profitabilitas  dari  pihak  swasta dalam  kerjasama  pemerintah-swasta  tersebut. Hal  tersebut  dilakukan  agar  pihak  swasta dapat  berorientasi  pada  pengembalian  nilai investasi,  tanpa  mengganggu  kepentingan masyarakat rumah tangga. Selain dikarenakan terdapatnya kemampuan daya beli, selama ini seringkali  kebutuhan  air  untuk  industri tersebut  dipenuhi  oleh  air  bawah  tanah  yang diusahakan  oleh  masing-masing  industri.  Hal tersebut menyebabkan sebagian besar industri telah melakukan pengambilan air bawah tanah melalui sumur artetis. Selanjutnya, pengambilan  air  bawah  tanah  melalui  sumur artetis  secara  terus-menerus  dengan  volume yang  besar  dikhawatirkan  akan  berdampak pada  lingkungan  seperti  penurunan  muka  air tanah dan penurunan tanah.
Nantinya,  sinergi  kerjasama  antara pemerintah  dan  swasta  dalam  sistem  kontrak bangun-sewa-serah  (BOT)  tersebut  adalah dengan  corak  yang  mengharuskan  peran negara  yang  lebih  kuat  dalam  wujud membatasi  keuntungan  pihak  swasta.  Dalam hal  ini,  pengelolaannya  diberi  hak  untuk menarik  iuran  dalam  jangka  waktu  tertentu agar  dapat  mengembalikan  modal  investasi dan  memperoleh  keuntungan  yang  wajar. Selain itu, hal tersebut dikarenakan kerjasama ini memposisikan hak guna usaha air menjadi instrumen  dalam  sistem  perijinan  yang digunakan  oleh  pemerintah  untuk  membatasi jumlah  volume  air  yang  diperoleh  dan digunakan oleh pihak swasta. Oleh karenanya, tidak  ada  lagi  kepemilikan  dan  penguasaan atas sumberdaya air tersebut.
Lebih  lanjut,  pembagian  wewenang berupa  pembagian  pelanggan  tersebut  dapat menjadi  ruang  bagi  pemerintah  daerah  agar tetap  menjadi  penyedia  dalam  memberikan pelayanan  air  bersih  dan  juga  dapat melindungi  kepentingan  masyarakat.  Artinya,
pemerintah  tetap  dapat  melaksanakan  tugas dan  fungsinya  sebagai  penyedia  layanan  air bersih  terhadap  pelanggan  domestik  atau rumah  tangga.  Dengan  demikian,  kerjasama pemerintah  dan  swasta  dalam  penyediaan  air bersih  yang  dilakukan  pada  daerah  yang memiliki  kawasan  industri  menjadi  syarat utama  dalam  penyelenggaraan  kerjasama pemerintah  dan  swasta  terkait  dengan penyedia layanan air bersih.

## KESIMPULAN
Sinergi  antara  pemerintah  dan  sektor swasta  dapat  dilakukan  dalam  memberikan berbagai  pelayanan  terhadap  masyarakat. Pelayanan terhadap masyarakat yang dihasilkan  dari  pola  kerjasama  tersebut kemudian  diharapkan  dapat  memainkan peranan  penting  dalam  upaya  peningkatan daya  saing  dan  pembangunan  nasional. Pelaksanaan pembangunan tersebut menyangkut  proses  perbaikan  dari  kondisi yang satu ke kondisi lain. Dalam perkembangan pembagian peran antara pemerintah  dan  pihak  swasta  tersebut, terdapat  titik  tekan  yang  sama  yakni  masih diperlukannya peran pemerintah. Peran pemerintah tersebut tidak menghilang, melainkan  konsekuensi-konsekuensi yang kemudian muncul adalah dapat memposisikan dan juga dapat diperkirakan dimana seharusnya peran pemerintah tampil.
Selanjutnya  dalam  ruang  kerjasama tersebut,  sistem  kerjasama  yang  lebih  sesuai dengan  kondisi  kerjasama  pemerintah-swasta dalam  penyediaan  air  bersih  di  Indonesia adalah  sistem  kontrak  bangun.  Hal  tersebut dikarenakan  kuasi  diantara  pemerintah  dan pihak  swasta  dalam  penyediaan  air  bersih dengan sistem kontrak bangun tidak bertentangan  dengan  nilai  yang  ada.  Nilai yang  ada  tersebut  terkait  dengan  adanya prinsip tentang sebesar-besarnya untuk kemakmuran rakyat yang memaksa terciptanya  instrumen  hak  menguasai  oleh negara dalam menjalankan pembangunan dan pengelolaan sumber daya alam. Dalam sistem kontrak  bangun  tersebut  memposisikan  hak
guna  usaha  air  menjadi  instrumen  dalam sistem perijinan yang digunakan oleh pemerintah  untuk  membatasi  jumlah  volume air  yang  diperoleh  dan  digunakan  oleh  pihak swasta.  Artinya,  instrumen  tersebut  menjadi titik  tekan  pengendalian  pemerintah  terhadap penggunaaan  hak  guna  usaha  air  oleh  pihak swasta.  Oleh  karenanya,  tidak  ada  lagi kepemilikan dan penguasaan atas sumberdaya air tersebut.
Meskipun  demikian,  sistem  kontrak bangun  tidak  dapat  menjawab  sempurna terhadap persoalan pelayanan dalam penyediaan air bersih. Perlu adanya terobosan yang  lebih  rinci  dalam  sistem  kontrak kerjasama  yang  kemudian  lebih  inovatif.  Hal tersebut  sangat  memungkinkan  karena  sistem kontrak  bangun  bersifat  sangat  kontraktual. Adanya pembagian wewenang berupa adanya pembagian pelanggan menjadi kunci keberhasilan terhadap pola kejasama pemerintah-swasta dalam penyediaan layanan air  bersih.  Hal  tersebut  dilakukan  agar  pihak swasta  dapat  berorientasi  pada  pengembalian nilai investasi, tanpa mengganggu kepentingan masyarakat rumah tangga. Sedangkan, pembagian wewenang yang dapat menjadi  ruang  bagi  pemerintah  daerah  agar tetap  menjadi  penyedia  dalam  memberikan pelayanan  air  bersih  dan  juga  dapat melindungi kepentingan masyarakat.

## DAFTAR PUSTAKA
Yustika, Ahmad Erani, 2014, Ekonomi Politik: Kajian Teoritis dan Analisis Empiris , Pustaka Pelajar, Yogyakarta.
Hanif, Hasrul, Martono, Ucu, 2005, Terobosan dan Inovasi Manajemen Pelayanan Publik , Fisipol UGM,
Yogyakarta.
Rahmanto, Isnan, 2009, Tesis, Ekonomi Politik Kebijakan Publik Sektor Air Minum: Studi Kasus Privatisasi Pamjaya , UGM, Yogyakarta.
Mas’oed, Mohtar, 1989, Ekonomi dan Struktur Politik Orde Baru 1966-1971 , LP3ES, Jakarta.
Mas’oed, Mohtar, 2008, Ekonomi-Politik Internasional dan Pembangunan, Pustaka Pelajar, Yogyakarta.
Mas’oed, Mohtar, 2008, Politik, Birokrasi dan Pembangunan , Pustaka Pelajar, Yogyakarta.
Jusuf, Muhamad Machmudin, 2005, Disertasi, Privatisasi Layanan Publik: Studi tentang Dimensi Politik Kebijakan Pembangunan Jalan Tol Cawang- Tanjung Priok , UGM, Yogyakarta.
Idris, Syaharuddin, 2013, Tesis, Kasus Privatisasi Pengelolaan Air Minum di PDAM Kota Makasar; dari Investasi ke komodifikasi , UGM, Yogyakarta.
Yodo, Sutarman, 2013, Aspek Hukum Ekonomi dalam Kerjasama Daerah , Genta Publishing, Yogyakarta.
Jurnal Prakarsa Infrastruktur Indonesia, 2014,
Penyelenggaraan Layanan Daerah di Sektor Air Minum dan Sanitasi,
PRAKARSA, Jakarta.
Harian Kompas , 2015, artikel, Ketersediaan Air Minum Terancam: Kehadiran Negara Belum Memenuhi Hak Rakyat .
Tim Peneliti PLOD, 2009, Laporan Kajian Pengembangan Kelembagaan Kawasan Terpadu Terminal Giwangan , PLOD UGM, Yogyakarta.
Berita sidang Mahkamah Konstitusi, seluruh UU SDA Dibatalkan MK, 2015.