## GOVERNMENT MAKING: MEMBUAT ULANG ILMU PEMERINTAHAN
Sutoro Eko Yunanto
Sekolah Tinggi Pembangunan Masyarakat Desa “APMD” Yogyakarta, Indonesia
Korespondensi Penulis: sutoro@apmd.ac.id

## ABSTRAK
Tulisan melakukan critical overview terhadap Mazhab Bulaksumur yang telah merintis sekaligus meninggalkan ilmu pemerintahan, serta Mazhab Bandung-Jatinangor, sebagai mazhab arus utama, yang menyusun ulang ilmu pemerintahan berasa manajemen publik. Kami menghadirkan Mazhab Timoho, yang menyusun ulang IP, dengan orientasi utama pembentukan  pemerintah  ( government  making ).  Pertama,  secara  idealis-aksiologis, government  making memiliki  basis  ideologis-filosofis  pada  kerakyatan  yang  bertujuan untuk  mencapai  keadilan. Kedua ,  GM  berpikir  tentang  bagaimana  pemerintah  dan parlemen  berbuat  secara  politik  dan  hukum  dengan  konstitusi,  legislasi,  dan  regulasi, bukan untuk ordering the state semata tetapi untuk perubahan negara ( changing the state ), yang memberi sumbangan terhadap transformasi dari rakyat menjadi warga. Ketiga, GM adalah tubuh pengetahuan IP yang memiliki basis monodisiplin, sanggup memproduksi teori-teori  pemerintah(an),  serta  menggunakan  berbagai  perspektif  pemerintahan  untuk menggambarkan,  memahami,  dan  menjelaskan  fenomena  hajat  hidup  orang  banyak  di luar  ranah  perkantoran. Keempat ,  government  making  membedakan  IP  dengan  ilmu politik  yang  berbicara  state  making  dan  administrasi  publik  yang  berbicara  policy making. Relasi pemerintah dan negara merupakan pintu masuk bagi perhatian IP. Kelima, tubuh  pengetahuan  IP  dapat  dibentuk  dan  diperkaya  dengan  lima  konsep  besar: government, governing, governability, governance, dan governmentality.
Kata kunci: pemerintah; pembuatan pemerintah; ilmu pemerintahan.

## ABSTRACT
The paper provides a critical overview of the Bulaksumur School, which has pioneered and  left  the  governmental  science  (GS),  and  the  Bandung-Jatinangor  School,  as  the mainstream  school,  which reorganizes the GS  in  the sense of public management. We present  the  Timoho  School,  which  remaking  GS,  with  the  main  orientation  being government  making  (GM).  First,  idealistically-axiologically,  GM  has  an  ideological- philosophical basis on populist which aims to achieve justice. Second, GM thinks about how  the  government  and  parliament  act  politically  and  legally  with  the  constitution, legislation,  and  regulations,  not  only  for  ordering  the  state  but  for  changing  the  state, which contributes to the transformation of the people into citizens. Third, GM is a body of  GS  knowledge  that  has  a  monodisciplinary  basis,  is  able  to  produce  theories  of government,  and  uses  various  governmental  perspectives  to  describe,  understand,  and explain  the  phenomena  of  people's  lives  outside  the  realm  of  the  office.  Fourth, government making distinguishes GS from political science which speaks of state making and  public  administration  which  speaks  of  policy  making.  The  relationship  between government and state is the entry point for GS’s attention. Fifth, GS’s knowledge bodies can  be  formed  and  enriched  with  five  major  concepts:  government,  governing, governability, governance, and governmentality.
Keywords: government, government making, governmental science

## Informasi Artikel
Diterima: April 2021, Disetujui: Mei 2021, Dipublikasikan: Juni 2021 DOI: https://doi.org/10.47431/governabilitas.v2i1.109

## PENDAHULUAN
Perkembangan Ilmu Pemerintahan (IP) di Indonesia dipengaruhi oleh dua mazhab besar. Pertama ,  Mazhab  Bulaksumur  atau  Universitas  Gadjah  Mada  (UGM)  yang merintis sekaligus meninggalkan IP. IP awal di UGM mengedepankan bestuurkunde , dan selanjutnya bercorak administrasi publik pada dekade 1970an hingga 1980-an. Dekade 1990an IP bercita rasa ilmu politik karena “subversi” yang dilakukan oleh para doktor ilmu politik. Generasi dekade 1990-an hingga sekarang sama sekali tidak mengakui IP sebagai  dispilin  ilmu,  melainkan  hanya  sebagai  sebuah  studi.  Mazhab  Bulaksumur meninggalkan IP pada 2009 dan berubah menjadi politik dan pemerintahan yang berinduk pada  ilmu  politik,  dengan  keyakinan  bahwa  pemerintahan  adalah  politik  dan  politik adalah pemerintahan.
Kedua ,  adalah  mazhab  Bandung  dan  Jatinangor,  yang  saya  sebut  sebagai  adalah mazhab arus utama, yang diikuti oleh Semarang, dan kota-kota lain di Indonesia. Mazhab ini memiliki pendapat bahwa IP sudah berdiri secara otonom yang lepas dari ilmu politik, sekaligus diakui oleh pemerintah bahkan juga diajarkan di Negeri Belanda. Tetapi di sisi lain mazhab ini juga gelisah, mengakui bahwa IP mengalami krisis identitas (Muhadam Labollo, 2014). Dalam pidato guru besar, Prof. Suwargono (2015, 1995) juga berpendapat bahwa  IP  belum  jelas  sosoknya.  Namun  pada  akhirnya  beliau  kembali  kepada  ilmu bestuur ala Belanda untuk memahami IP.
Taliziduhu  Ndraha  (2003,  2005)  juga  mengungkap  krisis  IP,  dan  secara  gigih melakukan  rekonstruksi  IP.  Ia  pengin  mengeluarkan  IP  dari  ketiak  ilmu  politik,  lalu membuat  IP  baru  dengan  label Kybernologi. Konsep Kybernologi sejatinya  bukan membuat IP baru seperti ia klaim, tetapi menggunakan perspektif manajemen publik baru, yang  menititikberatkan  pada  fungsi  pemerintah  sebagai  pengemudi  ketimbang pendayung.  Karena  itu  gagasan  Ndraha  ini  lebih  tepat  dimaknai  sebagai  “ilmu pengemudian”  ketimbang  “ilmu  pemerintahan  baru”,  atau  ia  hanya  menggunakan perspektif manajemen publik baru untuk menyusun ulang IP. Secara substansial, gagasan Ndraha itu bukan pemerintahan melainkan manajemen publik.
Selain Ndraha,  para sarjana  IP maupun  Asosiasi Ilmu Pemerintahan berpendapat bahwa  IP  adalah  ilmu  yang  mempelajari  hubungan  antara  yang  memerintah  dan  yang diperintah dengan segala variasinya. Menurut cara pandang ini, yang memerintah adalah pemerintah dan yang diperintah adalah rakyat. Konstruksi ini salah kaprah, sebab dalam demokrasi,  rakyat  bukanlah  objek  yang  diperintah  oleh  pemerintah,  melainkan  rakyat sebagai  pembentuk  pemerintah.  Secara  epistemologis  pemahaman  itu  tidak  bisa memberikan  sebuah  gambaran  yang  jelas  antara  siapa  yang  diperintah  dan  siapa  yang memerintah, baik dari sisi idealisme dan realisme. Sisi idealisme sejatinya menegaskan bahwa  aktor  memerintah  adalah government sesuai  konstitusi  dan  UUD  1945.  Namun realisme  berbeda  bahwa  yang  memerintah  seringkali  bukan  pemerintah  tetapi  negara, birokrat,  aplikasi,  teknokrat,  pembangunan,  data,  dan  sebagainya.  Konsep governmentality ala  Foucault  membaca  siapapun  dan  apapun  bisa  memerintah  dan mengatur  penduduk,  warga,  masyarakat,  dan  hajat  hidup  orang  banyak.    Konsep developmentality juga  menunjukkan  bukan  pemerintahan  oleh  rakyat,  tetapi pemerintahan  oleh  pembangunan,  yakni  pembangunan  telah  membentuk  formasi, rasionalitas,  dan  cara  kerja  pemerintahan  (Lord  Mawuko-Yevugah,  2014;  Jon  Harald Sande Lie, 2015).
Sadu  Wasistiono  (2017)  mengkritik  hubungan  antara  yang  memerintah  dan diperintah memiliki sifat hirarkis. Bagi Sadu,  IP  adalah ilmu yang mengkaji hubungan antara yang memerintah dan yang diperintah dalam konteks kewenangan dan pelayanan. Makna ini praktis dan normatif yang di dalamnya banyak berbicara tentang manajemen publik untuk pencapaian citizen government bahkan world class government . Lalu rakyat ( people ) ada dimana? Bagaimana dengan people government ?
Berangkat  dari  dua  mazhab  itu,  penulis  menyampaikan  dua  pendapat. Pertama , sependapat dengan mazhab Bulaksumur, saya berpendapat bahwa IP masih prematur atau hanya label (nomenklatur). Tetapi saya tidak mengikuti Bulaksumur yang meninggalkan IP. Kedua ,  saya  membela  dan  berupaya  membuat  ulang  IP  seperti  mazhab  Bandung- Jatinangor,  tetapi  saya  berpendapat  secara  kritis  dan  berbeda  dengan  mereka,  sebab mereka  tidak  membuat  IP  secara  utuh  melainkan  hanya  meminjam  manajemen  publik untuk mengkaji dan mengajarkan IP. Dua pendapat ini akan saya urai, sebagai titik pijak untuk  merayakan  mazhab  Timoho  yang  membuat  ulang  IP,  yang  beorientasi  pada government making .

## MEMAHAMI ULANG PEMERINTAHAN
IP  arus  utama  memahami  pemerintah(an)  sebagai  birokrasi,  administrasi,  sektor publik,  dan  manajemen  publik.  Ada  pula  yang  memahami  pemerintahan  dengan  cara memisahkan  antara  fenomena  sosiologis  dengan  fenomena  administrasi,  yang  lebih berpusat  pada  administrasi  ( government  in  action ).  Saya  memahami  pemerintah(an) secara  semesta,  sebagai  fenomena  sosial  yang  bukan  saja  berpusat  pada  aktor-institusi yang  memerintah,  bukan  pula  sekadar  kantor-kantor  negara,  atau  manajemen perkantoran.  Hajat  hidup  orang  banyak  yang  menarik  kepentingan  berbagai  subjek sekaligus  relasi  kuasa  antarsubjek,  juga  disebut  pemerintahan.  Pemerintahan  adalah fenomena  kompleks  yang  mencakup  gagasan,  arena,  aktor,  institusi,  proses,  dan kekuasaan, yang akan saya beberkan di bawah ini.
Pertama ,  pemerintahan  adalah  tradisi  alamiah  ras  manusia,  ketika  manusia bermasyarakat membentuk komunitas, desa, kerajaan atau negara-bangsa. Dunia, negara, kerajaan,  daerah,  desa,  komunitas  adat  dapat  disebut  sebagai  arena  pemerintahan.  Joss Raadschelders (2015) mengatakan bahwa pemerintahan bersifat universal yaitu diseluruh dunia  ada,  tetapi  pemerintahan  memiliki  ikatan  budaya  ( cultural  bond )  yang  beragam. Tradisi tersebut menjelaskan bahwa pemerintahan adalah seni pergaulan hidup bersama untuk mencapai kepentingan dan tujuan bersama, seperti dikatakan Alexis de Tocqueville (1835) .  Meskipun  manusia  sebagai  makhluk  yang  kompleks,  tetapi  makhluk  politik adalah  unsur  pertama  pembentuk  pemerintahan  dalam  pergaulan  hidup  bersama. Gejalanya  dapat  diamati  dengan  jelas,  yakni  munculnya  pemangku,  pengurus,  atau penguasa yang mengatur dan mengurus kepentingan bersama. Ia memerintah kehidupan biologis, sosial, dan ekonomi terhadap masyarakat manusia.
Kedua, pemerintahan adalah perkara siapa memerintah apa dan siapa, bagaimana serta di mana. Dalam memahami “siapa” sebagai subjek yang memerintah perlu dipahami melalui idealisme dan realisme. Menurut idealisme konstitusional-demokratis, maka yang memerintah adalah pemerintah beserta parlemen yang hadir sebagai institusi pemegang kedaulatan rakyat. Namun, realisme melihat bahwa siapa yang memerintah tidak mesti pemerintah,  tetapi  secara de  facto yang  memerintah  ada  banyak  subjek  seperti  negara, birokrat, konsultan, teknokrat, dan perangkat.
Pemerintah  sebagai  subjek  memiliki  makna  idealisme  filosofis  yang  dalam. Edmund  Burke  berujar  bahwa  pemerintah  adalah  kebajikan  manusia  untuk  memenuhi kepentingan  manusia,  untuk  menolak  ungkapan  “pemerintah  adalah  kejahatan  yang diperlukan” oleh Thomas Paine. Dari Karl Polanyi (1944), kita tahu bahwa pemerintah
dibuat untuk keperluan distribusi dan proteksi, terutama perlindungan orang-orang lemah dari rampasan kaum elite. Secara historis-sosiologi s Joss Raadschelders (2020) melacak evolusi  tiga  zaman  pemerintah:  pemerintah  di  antara  individu-individu  atau  disebut sebagai pemerintah bersama masyarakat; pemerintah sebagai individu seperti raja absolut atau disebut sebagai pemerintah di atas masyarakat; dan pemerintah di antara rakyat atau pemerintah  dalam  masyarakat.  Pemerintah  jenis  pertama  dan  kedua  secara  etimologis tidak  bisa  disebut  pemerintah,  namun  jenis  pertama  (pemerintah  bersama  masyarakat) bisa saja menjalankan fungsi distribusi dan proteksi kepada masyarakat setempat dengan pola  kepemilikan  bersama  dan self  governing  community ,  tetapi  tentu  pada  tahap  ini belum  dikenal  warga  ( citizen ).  Pemerintah  di  atas  rakyat  lebih  tepat  sebagai  penguasa absolut  yang  tidak  melayani  dan  melindungi  rakyat,  melainkan  malah  melindas  dan menghisap  rakyat.  Relevan  dengan  kondisi  ini,  Taliziduhu  Ndraha  (2003,  2005) cenderung menghindari  kata pemerintah yang berasal  dari kata “perintah” alias “titah” raja yang sewenang-wenang seperti posisi pemerintah di atas rakyat.
Mamahami  pemerintah  dengan  kata  dasar  “perintah”  tentu  bisa  bias  dan bermasalah.  Apa  yang  kita  kenal  pemerintah  sekarang  juga  dibentuk  dari  pengetahuan tentang government maupun  pemerintah  bersama  masyarakat  yang  disajikan  oleh Raadschelders  di  atas.  Menurut  tradisi  Anglo  Saxon,  pemerintah  ( government )  adalah pembebasan  (liberasi)  atas  negara  ( the  state )  Eropa  Kontinental  yang  absolut,  statis, birokratis, etatis. Quentin Skinner (1978, 2009), misalnya, melacak genealogi negara dari “negara  absolut”  ke  “negara  populis”.  Ia  menggunakan  metafora  organisme  tubuh manusia.  Negara  absolut  yang  berpusat  pada  raja  sebagai  kepala  negara  ibarat  tubuh manusia yang terpusat pada kepala. Badan, kaki dan tangan diperintah oleh kepala secara absolut.  Dengan  kalimat  lain,  dalam  negara  absolut,  semuanya  merupakan  milik  raja. Tidak ada pemerintah, rakyat, dan warga. Sebaliknya “negara populis” tidak tersentral pada  kepala,  melainkan  badan  dan  kaki  tangan  memiliki  otonomi  sendiri,  atau  yang disebut dengan self-government. Dengan kata lain, dalam negara populis, ada pemisahan antara  negara  dan  pemerintah.  Pemerintah  hadir agar  negara  tidak  absolut.  Pemerintah dibentuk oleh rakyat dan pemerintah bekerja untuk membebaskan warga sebagai pemilik negara.
Setelah  subjek,  saya  akan  berbicara  predikat  dan  objek  yang  meliputi  apa  dan siapa yang diperintah. Perbuatan memerintah atau governing memang sangat licin. Para ilmuwan menafasirkannya secara berbeda-beda, baik dalam pengertian ordering , ruling , regulating ,  maupun steering .  Dalam  praktik  perbuatan  memerintah  selalu  dipahami
sebagai mengatur ( reegeren ) dan mengurus ( bestuuren ). IP yang bercita rasa manajemen publik  pada  umumnya  berbicara  tentang  pemerintah  sebagai  sektor  publik  dan  fungsi steering ketimbang fungsi governing . Pengertian mengatur pada satu sisi dan mengemudi pada  sisi  lain,  menghilangkan  makna  hakiki  pemerintah,  yakni  distribusi  dan  proteksi, bahkan juga koersi atau memaksa para subjek untuk patuh kepada hukum.
Pemerintah  dalam  masyarakat  yang  berkedaulatan  rakyat  (demokrasi)  pada dasarnya  bukan  sekadar  menyelenggarakan  negara  (yang  lebih  bermakna ordering  the state )  melainkan  memerintah  negara  ( governing  the  state )  agar  “negara  hadir” (meminjam kosakata Presiden Joko Widodo) memberikan distribusi dan proteksi kepada warga,  sekaligus  memaksa  warga  untuk  patuh  kepada  hukum.  Teori  pemerintah  yang efektif juga harus mengakui peran pemerintah dalam meningkatkan tuntutan rakyat dan kapasitas  sipil  yang  efektif.  Pemerintah  lebih  mungkin  efektif  ketika  mereka  dapat menghasilkan persetujuan bersyarat, atau setidaknya kepatuhan semu sukarela (Margaret Levi, 2006).
Kata  “apa”  yang  diperintah,  memiliki  elemen  luas  tidak  hanya  berbicara perkantoran  dan  administrasi  atau  pagar  kantor  bupati,  tetapi  kata  “apa”  sejatinya berbicara tentang hajat hidup orang banyak. Hajat hidup orang banyak mengandung relasi kuasa antara pemerintah dengan orang-orang yang berkepentingan, misalnya: berbicara terkait  beras  maka  akan  bertemu  bermacam-macam  aktor  seperti  petani,  tengkulak, pedagang, dan konsumen. Ilmu pemerintahan seharusnya tidak hanya berbicara tentang implementasi,  efisiensi,  efektivitas  seperti  administrasi  publik,  tetapi  perlu  membahas relasi kuasa secara de facto .
Kata “siapa” yang diperintah adalah negara, warga dan masyarakat. Bagaimana cara  menentukan  beberapa  model  pemerintahan,  seperti  model  birokratik,  demokratis, populis, dan teknokratik, yang kemudian menghasilkan banyak literatur. Governmentality , misalnya, merupakan konsep dan literatur kontemporer yang membaca bahwa  dalam  memerintah  tidak  hanya  menggunakan  cara  demokratis  ataupun  populis, tetapi  memerintah dengan cara yang teknis seperti perangkat dan  angka ( governing by number ). Lalu kata “di mana” menyebut tempat atau arena bagi proses memerintah, baik pada bentuk komunitas, desa, daerah, negara dan dunia. Negara adalah arena utama dalam IP.
Ketiga, pemerintahan  adalah  hal  ihwal  pemerintah,  yakni  pemerintah  sebagai gagasan,  institusi,  perbuatan  pemerintah,  dan  fungsi-fungsi  pemerintah.  Prinsip aksiologis dan idealisme harus mencakup pemerintahan secara luas baik di tingkat desa,
lokal,  nasional  dan  sampai  internasional  yang  dipahami  sebagai  hal  ihwal  pemerintah. Konsepsi ini menegaskan bahwa IP bukan hanya mengkaji negara dalam pengertian objek formal dan objek material. Pusat perhatian IP adalah pada pemerintah dengan berbagai tipe, perbuatan pemerintah, interaksi pemerintah dengan berbagai aktor dalam ranah hajat hidup orang banyak.
Keempat, pemerintahan  adalah  proses  politik,  hukum,  dan  administrasi.  Paling tidak,  pemerintahan  adalah  proses  politik  dan  administrasi  (Herman  Finer,  1946)  atau politik yang dilembagakan (Samuel Finer, 1997). Meskipun pemerintahan mengandung administrasi, tetapi administrasi bukanlah pemerintahan. Demikian juga dengan politik. Camat  menjalankan  administrasi  dan  seni  pemerintahan,  tetapi  ia  tidak  bisa  disebut sebagai  pemerintah.  Para  mahasiswa  dan  sarjana  IP  bisa  mengkaji  ke(camat)an  tetapi bukan  dalam  pengertian  administrasi  atau  efektivitas  kerja  camat,  melainkan  dengan lensa politik-administrasi, misalnya bagaimana camat menggunakan seni pemerintahan untuk mencari solusi di tengah kesenjangan antara aturan dari atas dengan kehendak dari bawah.    Dengan  begitu,  IP  memahami  pemerintahan  harus  secara  utuh  dan  lengkap, dianalogikan seperti hutan belantara yang di dalamnya terdapat pohon, tanah, binatang, komunitas, dan semua kehidupan di dalamnya, sehingga tidak bisa melihat secara parsial, yakni hanya melihat pohon tanpa menemukan hutan.
Kelima idealisme  pemerintahan  berbicara  relasi  antara  rakyat  dan  pemerintah, dengan negara dan warga (termasuk masyarakat). Pemerintah dalam masyarakat adalah milik rakyat, yang dibentuk cara politik oleh rakyat. Rakyat adalah konsep politik. Negara adalah  milik  warga.  Warga  adalah  subjek  hukum  yang  memiliki  persamaan  hak- kewajiban terhadap negara. Pemerintah bukan sekadar penyelenggara negara. Pemerintah berbeda dengan negara. Birokrasi adalah the real state . Negara bersifat statis yang tidak berhubungan  dengan  demokrasi,  melainkan  berhubungan  dengan  sentralisasi, birokratisasi,  unifikasi  dan  koersi.  Demokrasi  berada  pada  ranah  pemerintah,  yang membuat  pemerintah  lebih  dinamis  dalam  melakukan  tindakan  politik  dan  membuat hukum. Hukum bukan hanya membatasi kekuasaan, tetapi ia adalah ekspresi kehendak politik  dan  otot  besar  pemerintah  ( the  great  sinew  of  government )  untuk  memerintah negara. Susunan ini dapat dimaknai bahwa pemerintahan adalah transformasi dari rakyat menjadi warga melalui proses politik, hukum, dan administrasi, sesuai dengan idealisme Sila  4  dan  Sila  5  Pancasila.  Dengan  begitu,  saya  memahami  demokrasi  sebagai pemerintahan dari rakyat, oleh pemerintah dan untuk warga.
Keenam , IP berbeda dengan ilmu politik dan administrasi publik. IP mengandung politik tetapi ia bukan ilmu politik. IP mengandung administrasi tetapi ia berbeda dengan administrasi  publik  dan  manajemen  publik.  Pemerintahan  bukan  sekadar  nomenklatur tetapi  berisi  administrasi  dan  manajemen  publik.  Ilmu  politik  menggunakan  “input politik”  atau  relasi  rakyat  dan  pemerintah  sebagai  pintu  masuk  studi,  tetapi  ia  bisa ekspansionis  masuk  ke  mana-mana,  termasuk  berbicara  tentang state  making dan democray  making .  Bagi  ilmu  politik,  pemerintah  adalah  negara.  Administrasi  publik menggunakan “output administratif”, dalam kerangka government  in  action ,  kebijakan publik, maupun relasi negara (yang selau disebut sebagai sektor publik) dengan warga. IP berada di tengah itu, yakni masuk melalui “proses memerintah” baik yang dilakukan oleh  pemerintah  maupun  parlemen,  sekaligus  bisa  merambah  ke  relasi  kuasa  antara pemerintah  dengan  negara,  warga,  swasta,  masyarakat,  dan  lain-lain.  Saya  memberi rekomendasi  bahwa  relasi  kuasa  pemerintah  dan  negara  bisa  menjadi  pusat  perhatian studi  IP.  Dalam  berbagai  kesempatan  diskusi,  saya  pernah  memetakan  bentuk  relasi antara  negara  dan  pemerintah:  (a)  absolutisme  (antara  pemerintah  dan  negara  tidak berbeda,  menjadi  satu,  di  tangan  penguasa);  (b)  birokratisme  (negara  kuat,  pemerintah lemah); (c) populisme (pemerintah hadir, negara absen); (d) teknokratisme (juga disebut managerialisme, yang secara de facto tidak ada negara, tidak  ada  pemerintah); dan  (e) republikenisme (pemerintah rakyat yang kuat dan demokratis, negara hadir untuk warga).
Ketiga  ilmu  itu  bisa  berbicara  tentang  kebijakan  sebagai  perbuatan  pemerintah. Ilmu politik biasa bicara tentang konteks dan kontestasi kebijakan. Administrasi publik bicara tentang formulasi dan implementasi kebijakan.  IP bisa berbicara semuanya, dari hulu sampai hilir, atau berbeda dengan ilmu politik dan administrasi publik, paling tidak IP  bisa  berbicara  tentang  konten,  koherensi  dan  konsekuensi  kebijakan.  IP  bukan berbicara  tentang  efektivitas  implementasi,  melainkan  bicara  tentang  koherensi  antara legislasi  dan  regulasi,  koherensi  antara  niat  baik  dengan  cara  dan  hasil,  maupun konsekuensi baik dalam pengertian dampak kebijakan jangka pendek serta konsekuensi tentang transformasi dari rakyat menjadi warga.

## DISIPLIN DAN PERSPEKTIF
Label  “ilmu” pada umumnya menjadi  displin  dan memiliki perspektif. Kita bisa belajar dari sosiologi. Ia mengkaji fenomena masyarakat dalam pengertian yang luas dan kompleks.  Sosiologi  membentuk  (mono)disiplin  atas  sumbangan  berbagai  teori  dari banyak ilmuwan besar. Ia memiliki teori sosiologi klasik, teori sosiologi modern, maupun
teori  sosiologi  posmodern.  Sebagai  disiplin,  sosiologi  tidak  lagi  berkutat  pada  objek material  dan  objek  formal,  tidak  lagi  sibuk  berbicara  fenomena  sosial  bernama masyarakat.  Sosiologi  juga  hadir  sebagai  perspektif  yang  kokoh  untuk  memahami- menjelaskan  berbagai  fenomena  sosial  yang  luas,  antara  lain  dengan  label  seperti: sosiologi  politik,  sosiologi  ekonomi,  sosiologi  industri,  sosiologi  perkotaan,  sosiologi perdesaan,  sosiologi  kesehatan,  sosiologi  pertanian,  sosiologi  pembangunan,  dan  lain- lain. Kondisi serupa juga dimiliki oleh ilmu politik, bukan hanya memiliki beragam teori berjudul politik, melainkan juga menggunakan politik untuk memandang fenomena lain: politik  anggaran,  politik  pertanian,  politik  kelautan,  politik  perkotaan,  politik pemerintahan, politik pedesaan, politik pembangunan, dan lain-lain.
IP mengklaim sebagai disiplin ilmu yang sibuk dengan objek (formal dan material) bernama  fenomena  pemerintahan.  Tetapi  saya  meragukan  klaim  ini.  Mengapa? Pemerintahan  sebagai  fenomena  telah  lama  menjadi  objek  kajian  oleh  beragam  ilmu sosial: ekonomi, sosiologi, antropologi, geografi, politik, hukum, dan juga administrasi publik. Di dunia sosiologi, misalnya, hadir sosiologi politik yang berbicara tentang relasi kekusaan, termasuk relasi kuasa negara dan masyarakat. Lalu apa yang membedakan IP dengan  berbagai  disiplin  ilmu  lain?  Kalau  ada  “sosiologi  pemerintahan”,  apa  yang membedakannya dengan “sosiologi politik”?
Para  sarjana  IP  sering  mengklaim  bahwa  IP  bukan  monodisiplin  melainkan multidisiplin dan interdisiplin. Saya sulit memahami klaim ini. Klaim multidisiplin dan interdisiplin  berarti  IP  membiarkan  fenomena  pemerintahan  dikaji  dengan  banyak disiplin, sekaligus untuk menutupi kegagalan IP membentuk monodisplin sebagaimana sukses dijalankan oleh sosiologi dan ilmu politik. Kegagalan pembentukan monodisiplin IP  ini  bisa  dibuktikan  dengan  kurikulum  dan  literatur  IP  yang  tidak  memiliki  teori pemerintahan  dan  teori  pemerintah;  berbeda  dengan  ilmu  politik  yang  memiliki  teori politik dan teori  negara.   Ketika gagal  tahap pertama, IP gagal  berikutnya, yakni  tidak memiliki  perspektif  untuk  memandang  hajat  hidup  orang  banyak.  Jika  kita  mengenal politik pangan maupun politik pertanian, misalnya, dalam dunia IP tidak lazim berbicara tentang kepemerintahan pangan maupun kepemerintahan pertanian.
Karena itu ketika IP hendak merayakan sebagai ilmu, maka kita tidak boleh sibuk berkutat pada objek formal dan objek material. Itu sudah lewat. Bahkan seperti sosiologi yang  sudah  melampaui  ( beyond) masyarakat  sebagai  asosiasi  makhluk  sosial,  IP  perlu juga melewati pembicaraan pemerintahan sebagai perkantoran, perlu bergeser bukan dari government ke governance ,  melainkan  dari  kantor-kantor  negara  ke  hajat  hidup  orang
banyak yang tentu juga menghadirkan pemerintah, swasta, warga, masyarakat, mafia dan lain-lain.    Ketika  hijrah  ini  sudah  sukses,  maka  langkah  kedua  adalah  pembentukan monodisiplin  melalui  pembentukan  teori-teori  pemerintah(an).  Langkah  ketiga  adalah menggunakan pemerintahan sebagai perspektif untuk menggambarkan, memahami dan menjelaskan  berbagai  fenomena  hajat  hidup  orang  banyak  atau  kerap  disebut  sebagai “urusan pemerintahan”. Di sini, para mahasiswa maupun sarjana IP bisa berbicara tentang laut, air, irigasi, ikan, pangan, lingkungan, kemiskinan, ketimpangan, ekonomi, dan lain- lain  dengan  perspektif  pemerintahan.  Sebagai  ilustrasi,  mungkin  matakuliah  “ekologi pemerintahan”  penting  untuk  dipelajari,  tetapi  yang  jauh  lebih  penting,  adalah kepemerintahan ekologi.
Dalam  pembentukan  teori-teori  pemerintah(an),  IP  bisa  menghadirkan  kembali pemikiran  para  filsuf  dan  ilmuwan  dari  zaman  ke  zaman,  seperti  yang  dilakukan  oleh sosiologi dan ilmu politik. Dari sini kita akan menghasilkan berbagai “isme-isme” yang diadaptasi dari disiplin tetapi juga dikritik dan dimodifikasi, sehingga menghasilkan teori- teori pemerintah(an) yang khas IP. IP bisa saja mempelajari   politik pemerintahan, hukum pemerintahan,  sosiologi  pemerintahan  dan  administrasi  pemerintahan. Tetapi  cara  ini cenderung melakukan mutilasi secara parsial dan praktikal, karena hakekat pemerintahan bersifat sosiologis, politis, hukum, dan administratif.

## PEMBUATAN PEMERINTAH (GOVERNMENT MAKING)
Ilmu  politik,  dengan  realisme  dan  idealisme,  mempunyai  sumbangan  penting dengan  menghadirkan  teori  pembuatan  negara  ( state  making )  maupun  pembuatan demokrasi  ( democracy  making ).  Demikian  juga  para  sarjana  hukum  banyak  berbicara tentang pembentukan hukum (law making), sementara para sarjana administrasi publik menyumbang  teori  pembuatan  kebijakan  ( policy  making )  yang  lazim  dibicarakan parapihak. IP bicara apa, memberi sumbangan apa? Para sarjana IP yang berhaluan politik mungkin suka dengan state making maupun democracy making , namun pada umumnya mereka  banyak  berbicara  tentang  policy  making,  seperti  yang  dilakukan  oleh  sarjana administrasi  publik. Artinya  IP hanya menjadi  konsumen  teori-teori  yang direproduksi ilmu-ilmu lain, bukan sebagai produsen teori.
Karena  itu  saya  menyajikan  gagasan  pembuatan  pemerintah  ( government making ),  yang  sebaiknya  menjadi  pusat  perhatian  IP.  Anda  mungkin  tidak  bakal menemukan  konsep government  making (GM)  dalam  literatur  ilmu  sosial  dan  ilmu politik.  Saya  menempatkan  gagasan government  making ala  IP  setara  dengan state
making yang telah diproduksi oleh ilmu politik, bahkan law making , democracy making , dan policy making , juga bermakna sebagai government making .
GM  memiliki  pengertian  realis  (apa  yang  terjadi)  maupun  idealis  (apa  yang seharusnya).  Idealisme  GM  tentu  bisa  digunakan  sebagai  dasar  untuk  menilai, memahami,  dan  menjelaskan  realisme  GM.  Realisme  GM  pada  umumnya  berbicara tentang praktik dan tipe pemerintahan, relasi kuasa para subjek pemerintahan, maupun kepemerintahan hajat hidup orang banyak. Studi realisme-kritis biasanya menunjukkan tentang  kontradiksi  dalam  kepemerintahan.  Studi  Elinor  Ostrom  (1990),  misalnya, menjukkan  bahwa  kepemerintahan  model  regulasi-negara  dan  privatisasi-swasta  atas sumberdaya  milik  bersama  justru  menimbulkan  tragedi  bersama  seperti  pemiskinan, konflik, dan degradasi lingkungan. Tragedi bersama itu, kata Ostrom, bisa diatasi dengan baik  ketika kepemerintahan bergeser menjadi  kolaboratif-komunitas. Studi serupa juga disajikan oleh Nancy Peluso (2006) tentang pengelolaan hutan negara dengan manajemen ilmiah,  atau  disebut  dengan  “hutan  ilmiah”,  justru  menciptakan  kemelaratan  terhadap rakyat.
Studi lain yang agak berbeda, tetapi menarik, disajikan oleh tesis Magister Ilmu Pemerintahan Yakobus Dumupa (2021). Dia bilang bahwa di Dogiyai belum terbentuk pemerintahan kampung dalam arti sebenarnya, melainkan masih sebatas pra-pemerintah dalam bentuk kekepalaan. Ini berpusat pada kepala kampung yang belum duduk sebagai pemerintah  kampung.  Dalam  berbagai  diskusi,  saya  juga  sering  berujar  bahwa  proyek dana desa tidak membentuk pemerintah desa yang kuat dan demokratis, melainkan hanya membentuk kepala desa sebagai mandor proyek.
Sejauh ini IP sangat kaya dengan teori kepemimpinan tetapi sangat miskin teori pemerintahan. Para mahasiswa dan sarjana IP lebih menyukai penggunakan konsep elite maupun  kepemimpinan  ketika  mengkaji  pemerintahan,  ketimbang  menggunakan  teori pemerintahan.  Di  mata  saya,  teori  elite  dan  teori  kepemimpinan  ini  sudah  basi  dan involusi,  yang  tidak  memberi  sumbangan  terhadap  pembentukan  pemerintah  maupun teori  pemerintahan.  Dalam  praktik  memang  ada  banyak  kepala  pemerintahan  tetapi umumnya  mereka  tidak  bertindak  sebagai  pemerintah  dalam  arti  yang  sebenarnya, melainkan hanya bertindak sebagai penguasa atau pemimpin. Para mahasiswa dan sarjana IP penting untuk mengkaji bagaimana proses pembentukan pemerintah atau transformasi dari  pemimpin  menjadi  pemerintah.  Ada  pertanyaan,  apakah  ada  kesulitan  proses transformasi  dan  institusionalisasi  dari  pemimpin  menjadi  pemerintah?  Jika  sulit, mengapa terjadi?
Berbicara  tentang  pemerintah  berarti  berbicara  tentang  struktur-institusi,  bukan berbicara  tentang  aktor-agensi  seperti  elite  dan  pemimpin.  Berpikir  tentang  struktur- institusi berarti bicara tentang bagaimana pemerintah dan parlemen berbuat secara politik dan hukum dengan kerangka konstitusi, legislasi, dan regulasi, bukan dalam pengertian ordering the state semata tetapi melakukan perubahan negara ( changing the state ), yang sanggup membentuk gagasan republikenisme.
Pembuatan pemerintah ( government making ) merupakan gagasan dan teori yang dikedepankan  oleh  Program  Studi  Ilmu  Pemerintahan  Sekolah  Tinggi  Pembangunan Masyarakat  Desa  “APMD”,  yang  kemudian  kami  rayakan  sebagai  Mazhab  Timoho. Sebagai tubuh pengetahuan, government making itu, didekati dan dibentuk dengan lima konsep besar: government (G1), governing (G2), governability (G3); governance (G4), dan governmentality (G5).
G1  adalah supreme  authority dalam  arena  pemerintahan  seperti  negara. Pemerintah bukan pemimpin, penguasa, birokrasi, negara, atau sektor publik. Pemerintah adalah  institusi  pemegang  kedaulatan  rakyat  bersama  parlemen.  Secara  epistemologis, berbicara  pemerintah  tidak  bisa  dengan  pendekatan  legal  formal  dengan  ala  sarjana hukum,  bukan  juga  memandang  sebagai  perangkat  statis  seperti  dilakukan  oleh institusionalisme dalam dalam ilmu politik. Pendekatan institusionalisme bisa digunakan untuk  mengkaji  relasi  pemerintah  dengan  negara,  daerah,  desa,  swasta,  warga, masyarakat  dan lain-lain  dalam kepemerintahan  hajat hidup  orang banyak. Tentu  hasil kajian akan menunjukkan beragam tipe relasi kuasa, seperti yang sudah saya sampaikan di atas. Atau kita bisa juga menghadirkan narasi “kegagalan pembentukan pemerintah” antara lain karena kuatnya birokrasi, teknokrasi, dan populisme.
Perbuatan pemerintah disebut governing (G2). G2 adalah sebuah konsep yang perlu dibedakan  dengan  konsep ruling ,  walaupun  banyak  ahli  yang  sering  menyamakannya.
Literatur  pembeda  ditulis  oleh  Steven  A.  Cook  (2007)  “ ruling  but  not  governing” (menguasai  tetapi  tidak  memerintah).  Literatur  tersebut  membahas  tentang  bagaimana dominasi militer dalam politik, atau bisa dikatakan bahwa kekuasaan dapat mengontrol seluruh lini atau ruang, tetapi tidak dapat memerintah ( governing ). Dalam hal ini ruling juga  bisa  dipahami  sebagai  kondisi  yang  tidak menjadi  pemerintah,  dalam  artian  tidak mengatur  atau  mengurus.  Ada  juga  beberapa  literatur  yang  menganggap  antara ruling dengan governing berbeda, di mana ruling sendiri bisa dilakukan siapapun dan ruling mempunyai  makna  menguasai  serta  memiliki  unsur  dominasi.  Secara  ideal  normatif, governing melekat  pada  pemerintah  dan  mempunyai  otoritas  yang  menjadi  sebuah
legitimasi untuk menyelenggarakan pemerintahan. Dalam pengertian dasar memerintah adalah penggunaan otoritas politik yang dipegang oleh pemerintah.
Governing diartikan sebagai kata kerja yaitu memerintah, di mana kata memerintah tidak lazim digunakan dalam kosa kata pemerintahan. Kata yang lazim digunakan dalam pemerintahan  adalah  menyelenggarakan  pemerintahan,  karena  menyelenggarakan pemerintahan berarti ada otoritas yang mengatur dan mengurus. Otoritas tersebut adalah tradisi  atau  pengaruh  dari  Belanda  yang  sangat  kuat,  yakni  bermakna  mengatur  dan mengurus,  di  mana  perbuatan  hukum  dan  administrasi  mengabaikan  perbuatan  politik. Governing memiliki  padanan  kata  yang  banyak  sehingga  sulit  untuk  dipahami,  tetapi dalam  pengertian  Bahasa  Indonesia  kata  baku  dari governing adalah  mengatur  dan mengurus.  Padanan  kata governing dalam  keilmuan  perlu  dilakukan  sebuah perbandingan,  di  mana  perlu  dibandingkan  dengan  konsep-konsep  kunci  yang  harus diadaptasi  misalnya:  konsep ruling (menguasai),  konsep governing (mengatur  dan mengurus),  konsep ordering (menata  atau  menciptakan)  dan  konsep steering (mengarahkan).
Para ilmuwan politik lebih menyukai ruling dari pada governing , misalnya Ilmuwan Amerika Serikat seperti Robert Dahl. Dahl sebagai ilmuwan politik tetapi kajiannya lebih dekat  dengan  politik  dalam  pengertian  pemerintahan,  yang  pada  tahun  1961  menulis “ Who  Govern ”  atau  siapa  yang  memerintah.  Dahl  berbicara  pada  otoritas  atau kewenangan  politik  yang  sudah  dilembagakan  dalam  institusi  pemerintahan.  William Domhoff (1967) lebih menyukai konsep rule yang dalam bukunya menulis “ Who Rule ” atau  siapa  yang  menguasai.  Ia  memiliki  perspektif  keluar  dari  institusi  pemerintahan, tetapi  perlu  diperhatikan  bahwa  ada  kekuatan  di  luar  institusi  pemerintahan  yang sebenarnya ikut berkuasa.
Konsep governing yang  dipahami  sebagai  upaya  untuk  mengatur  dan  mengurus harus memiliki proses, fungsi dan hasil. Governing mengandung proses politik, hukum, dan  administrasi.  Pembentukan  hukum  dan  kebijakan  adalah  perbuatan  penting pemerintah dalam governing. Gagasan ideal dalam konteks ini adalah fungsi ekstraksi, distribusi, proteksi, dan koersi yang dijalankan oleh pemerintah atas negara, warga dan masyarakat.
Perbuatan memerintah oleh pemerintah mengandung nilai dan tujuan. Ilmu politik banyak  bicara  tentang  legitimasi.  Hukum  bicara  tentang  legalitas.  Ekonomi  bicara efisiensi. Administrasi publik bicara tentang efektivitas. Itu adalah nilai dan tujuan yang dimiliki setiap disiplin ilmu. IP tentu harus berbeda dengan ilmu-ilmu itu. Meskipun pada
akhirnya perbuatan pemerintah harus efektif, tetapi efektif bukan sekadar manajerial, dan tidak datang tiba-tiba, sehingga saya menawarkan konsep governabilitas untuk menandai nilai, tujuan, dan identitas IP.
Kemunculan governability berangkat dari diskursus tentang krisis demokrasi yang berkembang di Amerika Serikat dan Eropa, bersamaan dengan krisis krisis kapitalisme karena  beberapa  hal  seperti  perang  teluk  yang  berkepanjangan,  harga  minyak  yang melambung  tinggi,     serta  tuntutan  kepada  pemerintah  semakin  besar  namun  kapasitas pemerintah mengalami penurunan. Sebelum mengenal governability, ilmu politik sering mempelajari kapasitas sistem politik David Easton dan Gabriel Almond, yang sebenarnya hanya  cocok  dalam  tradisi  pluralis-liberal  di  Amerika  Serikat  dan  kurang  cocok diterapkan di negara lain.
Bersamaan dengan munculnya konsep governability pada tahun 1975, berangsur- angsur  muncul  teorisasi  tentang  kapasitas  negara.  Negara  menjadi  kontestasi  beragam sudut  pandang,  yaitu  negara  sebagai  institusi  dan  berbicara  kapasitas  serta  otonomi negara.  Lalu  muncul  neoliberalisme  yang  memunculkan  merek  dagang  yaitu  “negara gagal”  atau  jualan  krisis  demokrasi  ( government  failure , state  failure ).  Setelah mendiagnosis penyakit, Barat ‘menjual obat’ ke Selatan dan Timur seperti konsep good governance . Semua ini tidak bisa bisa mengobati kapasitas pemerintah.
Governabilitas, yang  berkaitan  dengan  otoritas  pemerintah,  dipahami  pada mulanya dengan posisi vitalitas demokrasi di Amerika Serikat pada tahun 1960-an yang menghasilkan  peningkatan  substansial  dalam  aktivitas  pemerintahan  dan  penurunan substansial dalam otoritas pemerintahan. Pada awal tahun 1970-an orang Amerika secara progresif  menuntut  dan  menerima  lebih  banyak  keuntungan  dari  pemerintah  mereka, namun  memiliki  kepercayaan  yang  kurang  terhadap  pemerintah  mereka  dibandingkan dengan satu dekade sebelumnya. Namun secara paradoks, hasil dari dorongan demokrasi ini  dikaitkan  dengan  pergeseran  keseimbangan  relatif  dalam  sistem  politik  antara kemunduran,  input  lembaga  pemerintah  yang  lebih  bersifat  politis  dan  dalam  upaya mengumpulkan  kepentingan  (terutama  partai  politik  dan  kepresidenan).  Di  satu  sisi pertumbuhan birokrasi, pengaturan dan pelaksanaan, lembaga, “keluaran” pemerintah, di sisi  lain.  Vitalitas  demokrasi  di  tahun  1960-an  menimbulkan  pertanyaan  tentang  tata kelola demokrasi tahun 1970-an. Perluasaan kegiatan pemerintah menimbulkan keraguan tentang  solvabilitas  ekonomi  pemerintah.  Penurunan  otoritas  pemerintah  menimbulkan keraguan tentang solvabilitas politik pemerintah. Dorongan demokrasi adalah membuat pemerintah  menjadi  kurang  kuat  dan  lebih  aktif  untuk  meningkatkan  fungsinya  dan
menurunkan otoritasnya. Governabilitas adalah soal keseimbangan antara kekuasaan dan kebebasan, antara otoritas dan demokrasi, antara pemerintah dan masyarakat, serta antara input politik dan output administratif (Samuel Huntington, 1975).
Bagi  saya,  governabilitas  (otoritas  dan  kapasitas  pemerintah  dalam  memerintah) adalah  jantung government  making .  Kekuasaan  menjadi  pintu  masuk  pembicaraan. Pemegang kekuasaan bisa saja berhenti dengan ruling atau mempertahankan kekuasaan, bisa juga menggunakan kekuasaan untuk leading , atau menggunakan otoritas secara rutin untuk menyelenggarakan negara ( ordering the state ) semata. Kekuasaan bisa membentuk government  making ketika  struktur-institusi  bekerja  secara  dinamis  melakukan transforming  the state melalui pelembagaan governabilitas.  Ini  terlihat  dari  bagaimana fungsi-fungsi utama pemerintah melembaga dalam legislasi dan regulasi yang diciptakan oleh  pemerintah-parlemen,  sekaligus  bekerjanya  otoritas  memaksa  (koersi)  terhadap negara,  warga,  dan  masyarakat.  Pelembagaan  governabilitas  melakukan  kanalisasi  hak dan  kepentingan  beragam  subjek,  sekaligus  melakukan  limitasi  kekuasaan  politik, sehingga  mengarahkannya  menjadi  otoritas,  kekuatan,  kapasitas,  kewajiban (reponsibilitas) dan tanggungjawab (akuntabiitas).
Governabilitas  bersifat  interaktif  sehingga  dibutuhkan  governance.  Tetapi  bukan governance  dalam  pengertian  “governance  without  government”  maupun  good governance.  Dua  mantra  ini  bersifat  normatif  yang  hendak  “melubangi  pemerintah negara”,  dan  secara  keilmuan  tidak  sanggup  memberi  daya  interpretasi  dan  ekplanasi terhadap praktik pemerintahan. Karena itulah, Giliberto Capano, Michael Howlett dan M Ramesh (2005) menyerukan “bringing government back in” untuk merespons kegagalan governance.  Mereka  memiliki  argumen  kuat  untuk  mendukung  pandangan  bahwa pemerintah terus memainkan peran penting dalam pembuatan kebijakan, dan bahwa jika fakta  ini  tidak  dipertimbangkan  maka  persepsi  risiko  tata  kelola  (governance) ditambatkan  pada  pandangan  yang  normatif  atau  preskriptif  tanpa  basis  empiris  yang memadai.
Governance tetap  penting  dalam  pengertian  meta-governance  yang  tidak  bias teknokratik-neoliberal.  Tentu  bukan  “governance  without  government”  melainkan “government  with  governance”. Pemerintah  tanpa  governance,  atau  interaksi  dengan pihak  luar,  akan  menjadi  otokratik-birokratik  seperti  dunia  perkantoran.  Sebaliknya “governance  without  government”  akan  membuat  pemerintahan  seperti  dunia  pasar, sehingga government making untuk mencapai tujuan negara sulit diwujudkan.
Jika institusionalisme baru memahami kehadiran jaringan dan aktor-aktor di luar pemerintah-negara sebagai governance , maka kaum poskolonial memahaminya sebagai governmentality .  Konsep  ini  dihadirkan  oleh  Michael  Foucault  untuk  menyoroti rasionalitas dan cara pemerintahan liberal. Liberalisme menurut Foucault bukan sebagai teori  atau  ideologi  tetapi  sebagai  rasionalitas  politik,  cara  melakukan  hal-hal  yang berorientasi  pada tujuan  tertentu dan yang tercermin pada dirinya sendiri dengan cara- cara  yang  khas.  Dalam  perjalanan  analisis  yang  bergerak  dari  liberalisme  klasik  abad kesembilan belas ke liberalisme Jerman dalam beberapa dekade setelah Perang Dunia II dan  liberalisme  Mazhab  Chicago  tahun  1970-an,  Foucault  menunjukkan  bahwa liberalisme  tidak  begitu  banyak  doktrin  substantif  tentang  bagaimana  memerintah. Sebaliknya, ini adalah seni pemerintahan yang muncul sebagai kritik terhadap pemerintah yang berlebihan. Foucault mencari teknologi pemerintahan yang dapat mengatasi keluhan berulang yang terlalu banyak diatur oleh pihak berwenang. Titik tekan Foucault adalah cara  memerintah  dengan  rasionalitas  pada  dunia  liberalisme  (Nikolas  Rose  and  Peter Miller 2010, Mitchell Dean, 2010).
Michael Foucault tidak berbicara negara, struktur, tetapi proses. Governmentality diletakkan dalam kerangka kekuasaan, yaitu pusat perhatian Foucault adalah kekuasaan bukan  pada  negara  atau  pemerintah.  Negara  adalah  makanan  yang  tidak  enak  dicerna, dimana tidak ada kedaulatan negara karena kedaulatan itu terlalu besar, terlalu abstrak dan terlalu kaku. Negara tidak memiliki kesatuan maupun fungsi yang dianggap berasal darinya: itu adalah abstraksi mistis yang telah mengambil tempat tertentu dalam bidang pemerintahan. Untuk masa kini, mungkin yang benar-benar penting bukanlah dominasi negara atas masyarakat tetapi kepemerintahan negara yaitu kekuasaan tidak terpusat pada badan, struktur, maupun agen (Thomas Lemke, 2002; Bob Jessop, 2007, Tania Li, 2007). Kekuasaan itu menyebar, hadir secara konkret dalam bentuk pengetahuan, pembangunan, program, proyek, angka, perangkat dan lain-lain
Pengetahuan dan keahlian merupakan fitur penting dalam governmentality, lebih penting dari kehendak rakyat dan keyakinan politisi. Ada sejumlah versi proses di mana tokoh  ahli,  yang  mewujudkan  netralitas,  otoritas,  dan  keterampilan  dalam  sosok  yang bijaksana, yang beroperasi sesuai dengan kode etik 'melampaui kebaikan dan kejahatan' menjadi  begitu  penting  dalam  masyarakat.  Peningkatan  keahlian  terkait  dengan transformasi  dalam  rasionalitas  dan  teknologi  pemerintahan.  Keahlian  muncul  sebagai solusi  yang  memungkinkan  untuk  masalah  yang  berhadapan  dengan  mentalitas pemerintahan liberal (Rose, 2010).
Menurut governmentality, pemerintahan adalah seni. Pengarahan perilaku dengan moda  penalaran  yang  diperhitungkan.  Rakitan  yang  dibentuk  oleh  lembaga,  prosedur, analisis  dan  refleksi,  perhitungan  dan  taktik  yang  memungkinkan  pelaksanaan  bentuk kekuasaan yang sangat spesifik meskipun kompleks ini, yang memiliki target: populasi, sebagai  bentuk  pengetahuan  utamanya:  ekonomi  politik,  dan  sebagai  sarana  teknis pentingnya: aparat keamanan (Thomas Lemke, 2002; Bob Jessop, 2007, Tania Li, 2007). Governmentality mengandung  kehendak,  mentalitas  (moda  berpikir)  dan  rasionalitas memerintah untuk tujuan perbaikan. Dengan demikian, kita melihat bahwa pemerintahan adalah  pemerintah  dengan  tujuan  tertentu,  berarti  untuk  tujuan  ini,  dan  praktik-praktik tertentu  yang  harus  mengarah  pada  tujuan  ini.  Menurut  governmentality,  memerintah bukan  dengan  politik,  melainkan  dengan  teknologi.  Setiap  praktik  pemerintahan  untuk pengarahan  perilaku  melibatkan  pihak  berwenang,  aspirasi,  pemikiran  terprogram, keahlian, penemuan atau penggunaan teknik dan teknologi. Mulai dari statistik, perangkat teknis,  cara  berpikir  teknis,  hingga  barang  teknologi  disebut  sebagai  teknologi pemerintahan.  Dominasi  bukanlah  sumber  utama  untuk  memegang  kekuasaan  atau mengeksploitasi  asimetri,  sebaliknya  mereka  adalah  efek  dari  teknologi  pemerintahan. Teknologi  pemerintahan  digunakan  untuk  sistematisasi,  stabilisasi,  dan  pengaturan hubungan kekuasaan yang dapat menyebabkan atau mengawetkan dominasi.
Ketika  politik  bergeser  ke  teknik  dan  teknologi  pemerintahan,  maka  di  situlah akan ditemukan kontradiksi dalam praktik pemerintahan. Para pengguna governmentality seperti  James  Ferguson  hingga  Tania  Li  menunjukkan  praktik  pemerintahan  dan pembangunan  yang  anti-politik.  Masalah  hajat  hidup  orang  banyak  yang  begitu kompleks, dan mengandung ketimpangan ekonomi politik, tidak dijawab secara politik melainkan dengan solusi teknis. Meskipun solusi teknis ini mempunyai niat baik, tetapi ia  tidak  mencapai  tujuannya,  kecuali  malah  mengawetkan  ketimpangan.  Dengan demikian, meskipun governmentality mempunyai argumen berbeda dengan pendekatan institusonalisme  pemerintahan,  tetapi  pada  hakekatnya  governmentality  melucuti  cara berpikir  dan  bertindak  teknis  (teknokrasi)  dalam  pemerintahan,  sehingga  secara institusional gagasan bringing politics back in dan bringing government back in menjadi penting dalam studi pemerintahan.

## KESIMPULAN
Mazhab  Bulaksumur  telah  merintis  sekaligus  meninggalkan  IP.  Mazhab Bandung-Jatinangor,  sebagai  mazhab  arus  utama,  menekuni  dan  menyusun  ulang  IP
tetapi  dengan  rasa  manajemen  publik.  Mazhab  utama  ini  tidak  sanggup  membentuk monodispilin  IP  dan  memproduksi  teori-teori  pemerintahan,  melainkan  hanya  menjadi konsumen  atas  teori-teori  yang  lahir  dari  administrasi  publik.  Karena  itu  tulisan  ini menghadirkan mazhab Timoho, yang hendak menyusun ulang IP, dengan orientasi utama pembentukan pemerintah ( government making ). Konsep ini setara dengan state making yang sudah dikembangkan oleh ilmu politik.
Pertama, secara idealis-aksiologis, government making memiliki basis ideologis- filosofis pada kerakyatan (Sila 4 Pancasila) yang bertujuan untuk mencapai keadilan (Sila 5  Pancasila). Kedua ,  GM  berpikir  tentang  struktur-institusi,  tentang  bagaimana pemerintah dan parlemen berbuat secara politik dan hukum dengan kerangka konstitusi, legislasi,  dan  regulasi,  bukan  dalam  pengertian ordering  the  state semata  tetapi melakukan perubahan negara ( changing the state ), yang memberi sumbangan terhadap transformasi dari rakyat menjadi warga. Ketiga, GM adalah tubuh pengetahuan IP yang memiliki  basis  monodisiplin  secara  kuat,  yakni  sanggup  memproduksi  teori-teori pemerintah(an),  yang  tidak  lagi  sibuk  dengan  objek  formal-material,  melainkan menggunakan berbagai perspektif pemerintahan untuk menggambarkan, memahami, dan menjelaskan  fenomena  hajat  hidup  orang  banyak  di  luar  ranah  perkantoran.  Keempat, government making membedakan IP dengan ilmu politik yang berbicara state making dan administrasi  publik  yang  berbicara  policy  making.  Relasi  pemerintah  dan  negara merupakan pintu masuk bagi perhatian IP. Kelima, tubuh pengetahuan IP dapat dibentuk dan  diperkaya  dengan  lima  konsep  besar: government,  governing,  governability, governance, dan governmentality .
Gagasan besar itu tentu tidak berhenti pada naskah artikel ini. Kami akan terus melakukan  falsifikasi,  refleksi,  sekaligus  akumulasi  terhadap  pengetahuan  pembuatan pemerintah  beserta  5G  di  atas,  sehingga  disiplin  IP  akan  hadir  lebih  khas,  kokoh,  dan kaya.

## DAFTAR PUSTAKA
Capano, Giliberto. Michael Howlett dan M Ramesh. 2005. “Bringing Governments Back in:  Governance  and  Governing  in  Comparative  Policy  Analysis”. Journal  of Comparative Policy Analysis: Research and Practice , 17 (4).
Cook, Steven.  2007. Ruling but not Governing: The Military and Political Development in Egypt, Algeria, and Turkey . Baltimore: JHU Press.
Dahl, Robert. 1961. Who Governs? Democracy and Power in an American City, Yale: Yale University Press.
Dahrendorf,  R.  1980.  “Effectiveness  and  Legitimacy:  On  the  “Governability”  of Democracies ”, Political Quarterly , 51 (4).
Dean,  Mitchell.  2010.  Governmentality:  Power  and  Rule  in  Modern  Society,  London:
Sage.
Domhoff, William. 1967. Who Rules America: Power, Politics, And Social Change. New York: Prentice-Hall.
Finer,  Herman.  1946.  Theory  and  Practice  of  Modern  Government,  New  York:  Henry Holt and Company.
Finer, Samuel. 1997. The History of Government from the Earliest Times , Oxford: Oxford University Press.
Huntington, Samuel. “The United State”, dalam M.J Crozier, S. Huntington, J. Watanuki, 1975 The Crisis of Democracy. Report on the Governability of democracies to the Trilateral Commission . New York: New York University Press.
Jessop,  Bob.  2007.  “From  Micro-powers  to  Governmentality:  Foucault’s  Work  on Statehood, State Formation, Statecraft and State Power”, Political Geography 26
Labollo, Muhadam. 2014. Memahami Ilmu Pemerintahan. Jakarta: Rajagrafindo. Lemke, Thomas. 2002. “Foucault, Governmentality, and Critique”. Rethinking Marxism . 14 (3).
Li, T. M. 2007. “Governmentality”, Anthropologica , 49 (2).
Miller, Peter dan Nikolas Rose. 2010. “Political Power Beyond the State: Problematics of Government”. The British Journal of Sociology , 61 (1)
Ndraha, Taliziduhu. 2003. Kybernology: Ilmu Pemerintahan Baru . Jakarta: Rineka Cipta.
Ostrom,  Elinor.  1990 .  Governing  the Commons:  The  Evolution  of  Institutions  for Collective Action. Cambridge: Cambridge University Press.
Polanyi, Karl .1944. The Great Transformation , US: Farrar & Rinehart.
Raadschelders,  Joss  C.N.  2015.  Government:  A  Public  Administration  Perspective, London: Routledge.
Raadschelders, Joss C.N. 2020. The Three Ages of Government. Michigan: University of Michigan Press.
Skinner,  Quentin.  1978. The  Foundations  of  Modern  Political  Thought .  Cambridge:
Cambridge University Press.
Skinner, Quentin. 2009. “A Genealogy of the Modern State”. British Academy , 162. Wasistiono, Sadu. 2017. Perkembangan Ilmu Pemerintahan . Jatinangor: IPDN Press.