## PENGURANGAN RESIKO KEBAKARAN HUTAN DAN LAHAN MELALUI PEMETAAN HGU DAN PENGENDALIAN PERTANAHAN
(Studi Kasus Provinsi Riau)
Westi Utami 1 , Arga Yugan Ndaru 2 , Anggi Widyastuti 2 , I Made Alit Swardiana 2
Abstract: Oil palm plantation expansion through inappropriate land clearing usually trigger forest fire and peat land fire in Riau Province. The purpose of this paper is to find the method to reduce disaster risk through preventive activities, conducted by mapping the distribution of Cultivation Right, and was overlaid with the map of disaster risk and agrarian control through location permit and control of spatial planning. The method used to produce disaster-prone area map was quantitative scoring and weighting, using Composite Mapping Analysis (CMA) method based on the relationship between factors with the percentage of fire spot (hotspot). The results show that from the distribution of cultivation right based on the level of vulner- ability in Riau Province, there are 45 location of cultivation right lies along very high-risk area of forest fire with the total area of 95.260,7 hectares (10,4%); most of the area, counted for 70,4% with the area of 647.140,3 hectares covering 143 Cultivation Right location, located on the vulnerable area of forest fire; while 19,2% of the total cultivation right area are in less vulnerable area, spreading over 25 Cultivation Right location.
Keywords: forest and land fire, vulnerability maps, agrarian.
Intisari: Ekspansi perkebunan sawit melalui land clearing yang tidak tepat seringkali memicu terjadinya kebakaran hutan dan lahan gambut di Provinsi Riau.  Pengurangan resiko bencana melalui kegiatan preventif yaitu penyusunan peta sebaran HGU dioverlaykan dengan peta tingkat kerawanan bencana serta pengendalian pertanahan melalui ijin lokasi dan pengendalian melalui RTRW merupakan tujuan dari tulisan ini. Metode yang digunakan untuk menyusun peta kerawanan bencana adalah scoring dan pembobotan dilakukan secara kuantitatif menggunakan metode Composite Mapping Analysis (CMA) berdasarkan hubungan setiap faktor terhadap persentase titik api (hotspot) . Hasil analisis menunjukkan bahwa dari sebaran HGU berdasarkan tingkat kerawanan di Provinsi Riau sebanyak 45 lokasi HGU berada pada daerah sangat rawan bencana kebakaran dengan total luasan 95.260,7 ha (10,4%);  sebagian besar yaitu 70,4%  dengan luasan 647.160,3 ha dengan sebaran sebanyak 143 HGU berada pada kawasan ancaman rawan terhadap bencana kebakaran hutan dan lahan; sementara 19,2% dari total luasan HGU berada pada kategori kurang rawan yang tersebar pada 25 HGU.
Kata kunci : Kebakaran hutan dan lahan, Peta tingkat kerawanan bencana, pertanahan.
1 Pengajar Sekolah Tinggi Pertanahan Nasional, email: westiutami@gmail.com
2 Alumni Sekolah Tinggi Pertanahan Nasional, email: argayugan@yahoo.com

## A. Pendahuluan
Obsesi Indonesia menjadi negara penyuplai minyak sawit terbesar membawa dampak buruk terhadap lepasnya jutaan hektar tanah ke tangan investor. Menggiurkannya keuntungan perkebunan menyebabkan meningkatnya ekspansi korporasi perkebunan secara masif yang dimulai pada akhir tahun 1990-an (Barlow, 2003). Pada tahun 1990-an
Indonesia membebaskan 7,2 juta Ha tanah dan sepuluh tahun kemudian sekitar 9 juta hektar telah ditanami menjadi kebun sawit. Berdasarkan data yang dirangkum aid environtment menunjukkan bahwa di tahun 2002 Indonesia dan Malaysia menjadi negara terbesar pemasok produksi minyak sawit global (produksi mencapai 84 %), dimana Malaysia mengelola 3,7 juta Ha sementara Indo- nesia mencapai 9 Juta Ha ( Aid Environtment 2003, Luke 2014).
Ekspansi lahan secara besar-besaran yang dilakukan perusahaan dengan membuka hutan secara masif melalui land clearing dengan cara tidak
Westi Utami dkk., Pengurangan Resiko Kebakaran Hutan dan Lahan ... 236-249
tepat yaitu dengan proses membakar hutan dan lahan gambut 1 mengakibatkan bencana yang fatal dan merugikan (Gellert, 1998). Pengendalian terhadap kebakaran hutan dan lahan tentunya menjadi tanggungjawab kita bersama. Berbagai peraturan, konsesi, proyek restorasi, pembentukan LSM dan aliansi tingkat lokal, nasional maupun internasional untuk melindungi hutan dan lahan gambut dari ancaman kebakaran dan kerusakan telah dilakukan. Pemerintah juga secara tegas mengeluarkan Instruksi Presiden (Inpres) No. 10 Tahun 2011 tentang Penundaan Pemberian Izin Baru dan Penyempurnaan Tata Kelola Hutan Alam Primer dan Lahan Gambut (inpres moratorium).
Berbagai upaya tersebut ternyata belum mampu sepenuhnya menghentikan tindak pelanggaran yang dilakukan oleh perusahaan. Dimana setelah keluarnya Inpres di Tahun 2011, pada tahun 2013 dan 2014 berdasarkan data dari EoF ( Eye of Forest ) masih ditemui adanya tersangka kebakaran hutan dan lahan oleh perusahaan.
Menanggapi masih banyaknya pelanggaran pada tahun 2015 Pemerintah mengeluarkan Inpres No 8 tahun 2015. Inpres ini menghasilkan peta indikatif penundaan izin baru yang direvisi setiap 6 (enam) bulan sekali, dimana lokasi-lokasi yang masuk moratorium dalam wilayah tersebut tidak boleh
diberikan izin baru. Selain itu pemerintah telah mengeluarkan Peraturan Presiden No. 1 Tahun 2016 tentang Badan Restorasi Gambut dimana lembaga ini mempunyai tugas mengkoordinasikan dan memfasilitasi restorasi gambut pada Provinsi Riau, Provinsi Jambi, Provinsi Sumatera Selatan, Provinsi Kalimantan Barat, Provinsi Kalimantan Tengah, Provinsi Kalimantan Selatan, dan Provinsi Papua (Inpres No 8 Tahun 2015).
Upaya preventif yang dapat dilakukan untuk mengurangi terjadinya kebakaran diantarnya melalui pengendalian pemberian izin lokasi baru, pengendalian melalui RTRW dan monitoring kawasan perkebunan serta penilaian pemenuhan asas kepatuhan terhadap izin pengolahan hutan/ lahan berupa izin perusahaan HTI/HPH, izin usaha pemanfaatan hasil hutan kayu untuk hutan tanaman industri, hutan alam, maupun restorasi ekosistem (IUPHHK-HTI/HA/RE) atau pemegang izin usaha perkebunan. Kementerian Agraria dan Tata Ruang/Badan Pertanahan Nasional (ATR/BPN) merupakan salah satu kementerian yang seharus- nya turut andil bertanggung jawab terhadap pener- tiban dan pengendalian pertanahan. Dalam hal ini, Kementerian ATR/BPN berperan penting dalam penyusunan RTRW dan juga peranannya dalam memberikan pertimbangan teknis pertanahan pada proses penerbitan izin, sebelum izin lokasi diter- bitkan oleh bupati. Pertimbangan teknis ini menjadi salah satu syarat dan menjadi lampiran dalam penerbitan izin lokasi. Selanjutnya setelah izin loka- si diterbitkan oleh bupati dilanjutkan dengan proses pemberian HGU oleh Kementerian ATR/BPN. Jadi di sini ada tiga tahap penting yang dilakukan oleh Kementerian ATR/BPN yaitu: (1) pemberian pertim- bangan teknis pertanahan, (2) pemberian izin HGU, dan (3) kebijakan dalam penyusunan RTRW. Pertimbangan teknis pertanahan menjadi f ilter dalam hal apakah permohonan izin lokasi dapat diterima atau ditolak. Sedangkan pemberian HGU kepada investor memiliki konsekuensi terhadap pengawasan Kementerian ATR/BPN terhadap ke-
1 Prof  Bambang Hero Saharjo, saksi ahli kasus-kasus Karhutla melalui penelitiannya menyatakan “bahwa bagi sebuah perusahaan yang akan membuka lahan untuk sebuah usaha dengan terbakarnya hutan/lahan tidak mengakibatkan kerugian akan tetapi menguntungkan. Hal ini dikarenakan lahan yang terbakar khususnya pada lahan gambut dimana kita ketahui lahan gambut memiliki PH rendah, maka dengan terbakarnya gambut PHnya meningkat dan perusahaan tidak perlu membeli kapur untuk meningkatkan PH. Bagi perusahaan dengan terbakarnya lahan/lahan gambut maka abu bekas dapat berfungsi sebagai pupuk sehingga perusahaan tidak perlu mengeluarkan biaya untuk pembelian pupuk. Dan dengan terbakarnya lahan maka hama dan penyakit dapat mati sehingga tidak perlu membeli pestisida. Sehingga dengan terbakarnya lahan perusahaan banyak diuntung- kan.
234 Bhumi Vol. 3 No. 2 November 2017
giatan yang dilakukan perusahaan di atas HGU yang telah diberikan.
Kompleksnya permasalahan kebakaran hutan dan lahan mulai dari faktor penyebab dan dampak- nya membuat penulis mengkaji hal tersebut secara lebih mendalam terutama kaitannya dengan peranan Kementerian ATR/BPN. Penyusunan peta dengan melakukan overlay peta kerawanan ben- cana kebakaran dan peta penguasaan HGU di Provinsi Riau tentunya dapat dijadikan dasar untuk mengupayakan pengurangan resiko bencana keba- karan hutan dan lahan. Peta ini diharapkan mampu memberikan kontribusi terhadap pengendalian dan pengaturan kepada pemegang HGU untuk menjaga dan mengelola perkebunan sesuai peraturan per- undang-undangan yang telah ditetapkan.

## B. Kebakaran Hutan dan Lahan Gambut
Kebakaran hutan dan lahan merupakan salah satu bencana yang diakibatkan faktor alam ataupun bencana yang diakibatkan oleh ulah manusia (UU No 24 Tahun 2007). Faktor utama terjadinya kebakaran dapat dikelompokkan menjadi 2 (dua), yaitu pemicu kebakaran dan kondisi pendukung. Pemicu  kebakaran berdasarkan faktor alam dapat berasal dari adanya halilintar, lelehan lahar gunung api, dan gesekan ranting kering, namun kejadian ini sangat jarang terjadi di Indonesia karena Indonesia memiliki hutan hujan tropis dengan kelembaban tinggi (Solichin et al., 2007). Kebakaran hutan dan lahan yang sering terjadi di Indonesia sebagian besar diakibatkan oleh ulah manusia/unsur kesengajaan.
Sementara kita ketahui bahwa lahan gambut memiliki fungsi penting, seperti fungsi hidrologis, penambat ( sequester ) karbon, dan biodiversitas (Sondang M. 2015). Kegunaan gambut dalam hal hidrologis di antaranya untuk menjaga kestabilan sumber daya air bagi daerah sekitarnya. Hal ini dikarenakan pada saat musim kemarau gambut dapat melepaskan airnya ke daerah sekitar dan sebaliknya pada musim penghujan mampu menyerap cadangan air cukup besar, atau dapat
diilustrasikan lahan gambut merupakan spon besar dalam hal mengatur kestabilan hidrologis. Kondisi yang terjadi adalah saat ini banyak lahan gambut yang telah terkonversi akibat dari ekspansi perke- bunan kelapa sawit. Perkembangan teknologi perkebunan dengan pembuatan kanal-kanal telah merusak kemampuan lahan gambut dalam menjaga kestabilan air. Hal ini tentunya berdampak pada penurunan ketebalan tanah serta berkurang- nya potensi tanah dalam menyimpan air. Kondisi yang terjadi adalah pada saat musim hujan maka gambut tidak dapat menyimpan air sehingga dapat memicu terjadinya banjir. Dan sebaliknya pada saat musim kemarau dikarenakan gambut tidak lagi menyimpan cadangan air maka gambut menjadi sangat kering yang membuat gambut menjadi mudah terbakar.
Pengelolaan lahan gambut telah diatur melalui Surat Instruksi Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan (LHK) S.495/2015 tanggal 5 November 2015 di dalamnya diatur bahwa:
“Dilarang melakukan pembukaan lahan (land clearing) untuk penanam baru, meskipun dalam area yang sudah memiliki izin konsesi,” serta “Dilarang melakukan aktifitas penanaman di lahan dan hutan yang terbakar karena sedang dalam proses penegakan hukum dan pemulihan.”
Pasca kebakaran di Provinsi Riau Tim Eye of Forest melakukan penelitian berbasis data titik panas dan titik api yang dipantau satelit NASA Modis Firms Fire pada kurun Juli–Oktober 2015 . Hasilnya menunjukkan bahwa Konsesi HTI meru- pakan kelompok terbanyak memiliki titik panas/ api selama kurun ini disusul dengan area perke- bunan sawit. Sebaran titik api panas pada konsesi HTI di Riau pada Tahun 2015 pada bulan Juli atau puncak musim kemarau mencapai 621 titik dan hingga bulan Oktober jumlah total titik api menca- pai 1.327 titik (Eyes on the Forest, 2015 ). Sementara untuk sebaran titik panas pada perkebunan sawit di bulan Juli 458, Agustus 166, September 308 dan bulan Oktober 86 titik. Pada bulan Oktober nilai titik
Westi Utami dkk., Pengurangan Resiko Kebakaran Hutan dan Lahan ... 232-245
hot-spot menurun dikarenakan bulan ini merupakan musim penghujan (Eyes on the Forest, 2015 ) .
Dari sebaran titik api tersebut menunjukkan bahwa lahan gambut merupakan salah satu lahan terbanyak (mencapai 71 persen) yang terbakar di Provinsi Riau. Sebagaimana kita ketahui bahwa Riau merupakan provinsi dengan sebaran gambut terluas. Rekapitulasi sebaran titik panas/api di hutan dan lahan gambut selama Juli-Oktober 2015 di Riau disajikan pada Gambar 1.
Gambar 1. Rekapitulasi sebaran titik panas/api di hutan dan lahan gambut selama Juli-Oktober 2015 di Riau (sumber, Eyes on the Forest 2015)

## C. Penyusunan Peta Rawan Bencana Kebakaran Hutan dan Lahan

## 1. Metode dan Sumber Data
Peta rawan bencana kebakaran disusun untuk memetakan daerah dengan ancaman kebakaran sesuai dengan tingkatan kerawanan. Penyusunan peta diharapkan sebagai langkah pencegahan untuk memetakan lokasi, mengetahui sebaran dan luasan daerah, serta dijadikan dasar untuk melakukan monitoring terhadap ancaman kebakaran. Peta kerawanan kebakaran secara sederhana dapat disusun melalui pemodelan berdasarkan kombi- nasi faktor bio-f isik, yaitu tutupan lahan, sebaran
gambut, dan elevasi (zona iklim).
Topograf i / ketinggian tempat, letak, lereng, dan kondisi permukaan tanah berpengaruh pada penjalaran kebakaran. Pada daerah yang tidak rata/ daerah bergelombang dimana frekuensi dan variasi dari topografi cukup besar, maka penyebaran keba- karan tidak berjalan dengan cepat (Hawley dan Stickel, 1948). Brown dan Davis (1973) mengatakan bahwa faktor topografi yang berperan dalam mem- pengaruhi kebakaran adalah kemiringan. Sifat api adalah mempunyai tendensi membakar cepat ke atas bukit dan lambat ke arah lembah. Hal ini dise- babkan oleh adanya angin permukaan yang naik ke atas lereng, sementara api mengalami perlam- batan ke arah lembah dikarenkaan adanya kadar air yang tinggi di lembah menyebabkan penjalaran- nya melambat dan bahkan api menjadi padam.
Mekanisme yang diterapkan dalam penyusunan peta ini menggunakan faktor bio-f isik yang ber- pengaruh terhadap tingkat kerawanan kebakaran, kemudian dilakukan pengkelasan untuk selanjut- nya diberikan skor dan bobot. Scoring dan pembo- botan dilakukan secara kuantitatif menggunakan metode Composite Mapping Analysis (CMA) berda- sarkan hubungan setiap faktor terhadap persentase titik api (hotspot) . Hotspot yang digunakan dalam metoda CMA merupakan hasil perekaman sensor MODIS yang terpasang pada satelit Terra dan Aqua. Data hotspot disortir hanya yang memiliki tingkat kepercayaan ( conf idence level ) e”80%. Pengkelasan pada masing-masing faktor beserta rumus perhi- tungan skor dan bobot disajikan sebagai berikut.

## Tabel 1. Klasifikasi Faktor Bio-fisik
Sumber: Modul Teknis Pemutakhiran Peta Rawan Kebakaran Hutan dan Lahan Provinsi Sumatra Selatan Tahun 2015
236 Bhumi Vol. 3 No. 2 November 2017
Rumus scoring dan pembobotan (Boonya- nuphap, et.al ., 2001):
Keterangan: x i = skor kelas pada masing-masing faktor o i = jumlah hotspot pada setiap kelas ( ob served hotspot ) e i = jumlah hotspot yang diharapkan pada setiap kelas ( expected hotspot )
T = jumlah total hotspot
F = persentase luas setiap kelas
w i = bobot setiap faktor
M i = persentase kerapatan hotspot untuk setiap faktor Nilai total hasil dari perkalian skor dan bobot semua faktor menjadi dasar dalam pemetaan tingkat kerawanan bencana kebakaran. Penentuan interval kelas didapatkan dari perhitungan selisih nilai maksimum dan minimum dibagi dengan jum- lah kelas yang diinginkan. Kelas kerawanan bencana kebakaran selanjutnya dikelompokkan menjadi empat kelas, yaitu (1) tidak rawan, (2) kurang rawan, (3) rawan, dan (4) sangat rawan. Selanjutnya hasil klasif ikasi dilakukan verif ikasi terhadap sebaran hotspot tahun-tahun sebelumnya. Adapun jenis dan sumber data yang diperlukan untuk menyusun peta kerawanan bencana kebakaran hutan dan lahan tersaji pada Tabel 2.
Tabel 2. Jenis dan Sumber Data Penelitian
2. Hasil dan Analisis Peta Rawan Bencana

## Kebakaran Hutan dan Lahan
Untuk menyusun peta kerawanan bencana
kebakaran dilakukan tahapan sebagaimana tersaji pada bagan alir Gambar 2.

## Gambar 2. Tahapan Pemodelan dalam Menyusun Peta Kerawanan Bencana Kebakaran Hutan dan Lahan
Sebaran hotspot dilakukan analisis tumpang susun terhadap peta-peta penyusun model sehingga diketahui hubungan/keterkaitannya. Secara spasial hubungan antara peta-peta penyusun model terhadap sebaran hotspot disajikan pada Gambar 3, Gambar 4, dan Gambar 5.
Gambar 3. Overlay Peta Tutupan Lahan dan Peta Sebaran Hotspot. (Sumber: Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan)
Gambar 4. Overlay Peta Lahan Gambut dan Peta Sebaran Hotspot.
(Sumber: Kementerian Pertanian, 2011)
Gambar 5. Overlay Peta Elevasi dan Peta Sebaran Hotspot Provinsi Riau. (Sumber : Citra SRTM-30)

## 238 Bhumi Vol. 3 No. 2 November 2017
Dari perhitungan menggunakan metode Com- posite Mapping Analysis (CMA), secara kuantitatif hasil scoring dan pembobotan setiap faktor disajikan pada Tabel 3.
Tabel 3. Hasil Scoring dan Pembobotan Metode CMA
Berdasarkan hasil scoring dan pembobotan dapat dibuat model kerawanan bencana kebakaran dengan persamaan sebagai berikut:
Rawan Kebakaran = {0,27×(Skor Tutupan Lahan)} + {0.44× (Skor Jenis Tanah)} + {0.29× (Skor Elevasi)}
Skor dan bobot dimasukkan ke dalam data atribut pada setiap data spasial faktor penyusun untuk selanjutnya digabungkan dan dilakukan perhitungan sesuai persamaan di atas. Model terse- but menghasilkan rentang nilai antara 16,28 - 52,72
dan dibagi menjadi empat kelas kerawanan (Tabel 6). Hasil klasif ikasi tingkat kerawanan menun- jukkan Provinsi Riau didominasi oleh daerah rawan terbakar mencapai 56,36%, disusul secara berurutan daerah sangat rawan 23,36%, daerah kurang rawan 19,70%, dan daerah tidak rawan 0,57%. Sebaran spasial tingkat kerawanan keba- karan hutan dan lahan di Provinsi Riau disajikan pada Gambar 6.

## Tabel 6. Luas Kerawanan Kebakaran Hutan dan Lahan di Provinsi Riau
Gambar 6. Peta Rawan Bencana Kebakaran Hutan dan Lahan Provinsi Riau (Sumber: analisis data Tahun 2017)
Peta hasil pemodelan dilakukan verif ikasi dengan cara membandingkannya terhadap sebaran hotspot tahun 2012, 2013, dan 2014. Verifikasi model menunjukkan distribusi sebaran hotspot dominan terdapat pada kelas sangat rawan, disusul secara berurutan pada kelas rawan, kurang rawan, dan tidak rawan. Hal tersebut menunjukkan bahwa peta hasil pemodelan dapat menggambarkan tingkatan kerawanan pada wilayah penelitian. Dari
Westi Utami dkk., Pengurangan Resiko Kebakaran Hutan dan Lahan ... 232-245
hasil verif ikasi juga menunjukkan bahwa proses serta hasil peta tingkat kerawanan bencana adalah sesuai (mendekati nilai kebenaran). Adapun hasil verifikasi pemodelan disajikan pada Gambar 7.
Gambar 7. Presentase Jumlah Hotspot Pada setiap Tingkat Kerawanan Kebakaran
3. Peran Kementerian ATR/BPN Terkait dengan Pengurangan Resiko Bencana Kebakaran Hutan dan Lahan di Provinsi Riau
Pada sub bab ini diuraikan bagaimana peran Kementerian ATR/BPN terhadap pengendalian pertanahan dan perannya dalam pengurangan resiko bencana dilihat dari pandangan yuridis, peran dalam penerbitan izin dan peran kementerian pasca diterbitkannya izin HGU.

## a. Dasar hukum terkait Kementerian ATR/ BPN dalam pengelolaan pertanahan
Sebagaimana diatur dalam UUPA No. 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria Pasal 15 menyatakan bahwa setiap orang, badan hukum maupun instansi memiliki kewajiban tang- gungjawab dalam memelihara tanah dan juga menambah tingkat kesuburan dari tanah yang di- kuasainya. Aturan ini menjadi induk acuan bahwa bagi setiap individu/instansi maupun badan hukum
diharuskan mengelola tanah dengan baik, tidak melakukan pengrusakan apalagi membakar hutan/ lahan hanya semata untuk mencari keuntungan ekonomi semata, jika ini dilanggar maka berten- tangan dengan UUPA.
Selanjutnya peraturan lebih khusus mengenai pemeliharaan dan tanggungjawab badan hukum, perusahaan terkait pengelolaan HGU diatur dalam Peraturan Pemerintah No. 40 Tahun 1996 tentang Hak Guna Usaha, Hak Guna Bangunan, dan Hak Pakai Atas Tanah, dimana di dalam Pasal 12 menya- takan bahwa setiap pemegang HGU memiliki kewajiban untuk membayar pemasukan kepada negara atas tanah yang telah diusakannya, dan diwajibkan mengusahakan sendiri tanah yang telah diberikan HGU. Dengan aturan ini maka pemegang HGU bertanggung jawab penuh atas tanah yang telah dipercayakan negara untuk diusahakan dan dalam butir Pasal 12 butir e) menyebutkan bahwa pemegang HGU berkewajiban untuk memelihara kesuburan dan juga mencegah tindakan yang dapat merusak SDA serta pemegang HGU berkewajiban untuk turut aktif dalam menjaga kelertarian dan keberlanjutan lingkungan hidup. Dalam PP ini secara jelas diatur bahwa pemberian izin HGU, HGB, dan Hak Pakai ini bertujuan untuk mema- jukan dan meningkatkan perekonomian bangsa dan pemerintah daerah melalui uang pemasukan negara sebagaimana di atur dalam Pasal 12 ayat 1 (butir a). Selanjutnya dalam PP ini kepada peme- gang hak sebagaimana diatur dalam UUPA diwajibkan memelihara dan mencegah kerusakan SDA yang termaktub pada ayat 1 (butir e).
Menanggapi masih tingginya kejadian keba- karan hutan dan lahan, khususnya lahan gambut serta tingginya tingkat kerusakan SDA dan dampak yang diakibatkan kerusakan dan kebakaran, maka pemerintah mengeluarkan Peraturan Pemerintah No 71 Tahun 2014 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Ekosistem Gambut serta melalui Instruksi Presiden No. 8 Tahun 2015 tentang Penun- daan Pemberian Izin Baru dan Penyempurnaan Tata

## 240 Bhumi Vol. 3 No. 2 November 2017
Kelola Hutan Alam Primer dan Lahan Gambut, dimana dalam Inpres tersebut Presiden meng- instruksikan kepada Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan (KLHK), Kementerian Dalam Negeri, Kementerian ATR/BPN, Badan Informasi Geospasial (BIG), dan para Gubernur serta Bupati untuk saling bersinergi mengelola hutan dan lahan gambut.
Melalui inpres ini presiden memberikan kebi- jakan yang tegas terhadap pengendalian dan mora- torium pemberian izin HGU dan Hak Pakai dengan mendasarkan pada Peta Indikatif Penundaaan Izin Baru, sebagaimana pemberian izin merupakan domain BPN. Dan domain Kementerian dalam hal Tata Ruang dituangkan dalam ayat (2), dimana dengan adanya Peta indikatif penundaan izin baru yang disusun oleh BIG melalui kerjasama dengan Kementerian LHK, dan Kementerian ATR/BPN agar peta tersebut segera disesuaikan dan dikon- solidasikan dengan RTRW. RTRW tentunya menjadi rambu-rambu dan pegangan bagi provinsi dan kabupaten/kota dalam mengeluarkan izin dan sebagai pedoman dalam merencanakan, mengelola, dan mengendalikan penggunaan tanah yang ada di wilayahnya. Kebijakan ini tentunya akan sangat berpengaruh terhadap pengendalian pemberian izin baru dan pengelolaan hutan serta lahan gambut.
Lebih rinci lagi dalam rangka merespon tinggi- nya tingkat kebakaran, Kementerian ATR/BPN sebagai kementerian yang bertanggungjawab terha- dap pemberian serta pengawasan HGU dan Hak Pakai maka dikeluarkanlah Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang No. 15 Tahun 2016 tentang Tata Cara Pelepasan atau Pembatalan Hak Guna Usaha atau Hak Pakai Pada Lahan yang Terbakar. Peraturan ini mengatur secara tegas kepada peme- gang HGU dan Hak Pakai agar mengelola dan me- nambah tingkat kesuburan tanah yang telah diberikan HGU/Hak Pakai-nya dan juga secara tegas memberikan sanksi kepada pemegang HGU/ Hak Pakai apabila terbukti pemegang hak sebagai pelaku penyebab kebakaran hutan/lahan.
b. Peran Pertimbangan Teknis Pertanahan dalam mendukung upaya Disaster Risk Reduction kebakaran hutan dan lahan di Provinsi Riau
Gambar 8. Pertimbangan Teknis Pertanahan Dalam Mendukung Upaya Disaster Risk Reduction

## Kebakaran Hutan Dan Lahan
Gambar 8 di atas menjelaskan tentang syarat- syarat dalam penerbitan Izin Lokasi adalah Pertimbangan Teknis Pertanahan yang dikeluarkan oleh kantor pertanahan setempat. Dalam Pertim- bangan Teknis Pertanahan terdapat tujuh peta yaitu; 1) peta petunjuk letak lokasi; 2) peta penggunaan tanah; 3) peta gambaran umum penguasaan tanah; 4) peta kemampuan tanah; 5) peta kesesuaian penggunaan tanah; 6) peta ketersediaan tanah; 7) peta pertimbangan teknis pertanahan.
Dalam kaitannya dengan pengurangan resiko kebakaran hutan dan lahan terdapat aspek penting yang perlu diperhatikan yaitu mengenai kebera- daan lahan gambut. Dalam pembuatan peta ke- mampuan tanah diwajibkan melakukan survei lapang dan dalam menyusun peta kemampuan tanah juga memasukkan unsur gambut sebagai
Westi Utami dkk., Pengurangan Resiko Kebakaran Hutan dan Lahan ... 232-245
faktor pembatas. Menurut Peraturan Menteri Pertanian Nomor: 14/Permentan/Pl.110/2/ 2009, hanya lahan gambut dengan kedalaman kurang dari 3 meter yang boleh dijadikan lahan perkebunan, sehingga jika ditemui kedalaman gambut lebih dari 3 meter maka tidak boleh digunakan untuk lahan perkebunan. Dalam peraturan ini sangat jelas perlindungan dan larangan untuk mengusahakan lahan terhadap lahan gambut dengan kedalaman lebih dari 3 m. Untuk mengetahui sebaran spasial kedalaman lahan gambut maka di dalam peta kemampuan tanah yang disusun harus memuat informasi mengenai faktor pembatas gambut.
Peta kemampuan tanah beserta peta petunjuk letak lokasi, dan peta penggunaan tanah meru- pakan masukan dalam pembuatan peta kesesuaian penggunaan tanah. Selain itu dalam membuat peta kesesuaian penggunaan tanah diperlukan masukan lain berupa peta Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW), peta kawasan hutan dan peta indikatif penundaan pemberian izin baru yang lazim disebut peta moratorium gambut. Peta moratorium gam- but merupakan amanat dari Instruksi Presiden Nomor 8 Tahun 2015, yang mana merupakan upa- ya untuk melindungi keberadaan lahan gambut serta salah satu upaya mencegah terjadinya keba- karan hutan dan lahan. Salah satu contoh peta moratorium gambut ada pada Gambar 9.
Gambar 9. Peta Kawasan Hutan dan Peta Indikatif Penundaan Pemberian Izin Baru (Sumber: Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan, 2016)
c. Disaster Risk Reduction (DRR) Keba- karan Hutan dan Lahan Kementerian ATR/BPN Pasca diterbitkannya HGU
Sesuai amanat UUPA bahwa pemegang HGU wajib untuk memelihara tanah termasuk menam- bah kesuburannya serta mencegah kerusakannya, sehingga BPN sebagai instansi yang menerbitkan HGU perlu untuk melaksanakan pengawasan/ monitoring kegiatan yang dilakukan perusahaan pemegang HGU. Terjadinya kebakaran lahan pada lokasi HGU merupakan bentuk penyimpangan terhadap pemeliharaan tanah yang mengakibatkan kerusakan sumber daya alam. Salah satu cara untuk mencegah kebakaran lahan adalah dengan menum- pangsusunkan peta rawan bencana kebakaran lahan dan hutan dengan peta sebaran bidang tanah HGU. Hasil tumpang susun ini akan memberikan informasi bidang tanah HGU yang rawan terhadap kebakaran beserta luasannya. Langkah selanjutnya BPN dapat melakukan himbauan kepada perusa- haan pemegang HGU pada lokasi dengan tingkat kerawanan bencana sangat rawan dan tingkat kera- wanan tinggi diwajibkan untuk menyediakan sara- na dan prasarana pengendalian kebakaran lahan, menyediakan sumber daya air dan melakukan tindakan pencegahan serta melakukan koordinasi dengan instansi terkait. Peran Kementerian ATR/ BPN terhadap pengurangan bencana kebakaran hutan dan lahan disajikan pada Gambar 10.
Gambar 10. Tahapan DRR kebakaran hutan dan lahan Kementerian ATR/BPN pasca diterbitkannya HGU
242 Bhumi Vol. 3 No. 2 November 2017
Selain hal tersebut diatas, dalam Peraturan Menteri ATR/ BPN No. 15/2016 Pasal 3 juga mewajibkan kepada pemegang HGU/HP yang berada pada daerah rawan kebakaran untuk melak- sanakan tindakan pencegahan. Beberapa butir penting tindakan pencegahan dijelaskan dalam pasal 3 huruf b dan c: (b) Menye- diakan sarana dan prasarana pengendalian kebakaran lahan, menyediakan sumber daya air dan melakukan tindakan pencegahan, membuat pusat krisis pemadaman dan penanganan setelah kebakaran di lahan/tanah yang diberikan Hak Guna Usaha atau Hak Pakai termasuk pada lahan masyarakat sekitar; serta (c) Melakukan tata kelola air secara baik dan benar untuk menjaga lahan gambut tetap basah dan tidak mudah ter- bakar.
Dengan banyaknya kejadian kebakaran lahan Kementrian ATR/BPN mempertegas amanat UUPA dengan mengeluarkan Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang No. 15 Tahun 2016. Peraturan ini memberikan sanksi dan hukuman yang tegas bagi pemegang HGU jika lahannya terbakar. Konse- kuensi terberat dari peraturan ini yaitu pemegang HGU harus melepaskan hak atas tanahnya serta membayar denda.

## 4. Analisa Peta Rawan Bencana dengan Sebaran HGU di Provinsi Riau
Untuk mengetahui dan melakukan monitoring terhadap HGU dilakukan tumpang susun peta rawan bencana kebakaran dengan sebaran HGU di Provinsi Riau. Berdasarkan data yang diperoleh, pada tahun 2012 terdapat 145 lokasi HGU menurut subyek haknya. Satu lokasi HGU dimungkinkan masuk dalam beberapa tingkat kerawanan ben- cana. Secara spasial hasil tumpang susun disajikan pada Gambar 11.

## Gambar 11. Peta Sebaran HGU Berdasarkan Pada Tingkat Kerawanan Bencana Kebakaran Hutan
dan Lahan (Sumber: Analisa Data, 2016)
Dari hasil analisis data menunjukkan bahwa sebaran HGU di Provinsi Riau tahun 2012: terdapat 45 lokasi HGU berada pada daerah sangat rawan bencana kebakaran dengan total luasan 95.260,7 Ha, sehingga 10,4% luas lokasi HGU di Provinsi Riau termasuk kategori sangat rawan; sebagian besar yaitu mencapai 70,4% (luasan 647.160,3 Ha dengan sebaran sebanyak 143 HGU) berada pada kawasan ancaman rawan terhadap bencana keba- karan hutan dan lahan; sementara 19,2% dari total luasan HGU berada pada kategori kurang rawan yang tersebar pada 25 HGU. Adapun sebaran HGU berdasarkan tingkat kerawanan kebakaran hutan dan lahan disajikan pada Gambar 12, dan luasan serta prosentase luasan HGU berdasarkan Tingkat Kerawanan disajikan pada Tabel 8.
Gambar 12. Sebaran HGU Berdasarkan pada Tingkat Kerawanan Bencana Kebakaran Hutan dan Lahan (sumber: Analisa Data, 2016)

## Tabel 8. Luasan dan Prosentase Sebaran HGU Berdasar Tingkat Kerawanan

## D. Kesimpulan
1. Dari hasil analisis spasial terhadap peta kerawanan kebakaran didapatkan tingkat kerawanan kebakaran lahan dan hutan seba- gian besar Provinsi Riau merupakan kawasan rawan kebakaran hutan dan lahan dengan rincian: 1) Sangat rawan seluas 2.109.212 Ha; 2) kawasan rawan kebakaran seluas 5.088.928 Ha;
3) kawasan kurang rawan seluas 1.778.721 Ha;
4) dan tidak rawan seluas 51.767 Ha.
2. Dari hasil peta analisa sebaran HGU terhadap bencana kebakaran hutan menunjukkan bahwa 45 lokasi HGU berada pada daerah sangat rawan bencana kebakaran dengan total luasan 95.260,7 Ha (10,4% luas lokasi HGU di Provinsi Riau termasuk kategori sangat rawan;  70,4% (luasan 647.160,3 Ha dengan sebaran sebanyak 143 HGU) berada pada kawasan ancaman rawan terhadap bencana kebakaran hutan dan
lahan; sementara 19,2% dari total luasan HGU berada pada kategori kurang rawan yang tersebar pada 25 HGU.
3. Peran Kementerian ATR/BPN terhadap pengurangan resiko kebakaran hutan dan lahan dapat dilakukan melalui pertimbangan teknis pertanahan dengan memperhatikan keda- laman gambut dan peta moratorium gambut serta menumpangsusunkan peta rawan bencana kebakaran hutan dan lahan dengan peta sebaran HGU. Kementerian ATR/BPN juga berwenang dalam melakukan konsolidasi dan penyesuaian RTRW berdasarkan pada peta indikatif penundaan izin baru.
4. Peta sebaran HGU berdasarkan tingkat kera- wanan kebakaran dapat dijadikan sebagai seba- gai instrumen pengawasan/monitoring Kemen- terian ATR/BPN terhadap para pemegang HGU yang ada di Provinsi Riau.
5. Secara sederhana penyusunan peta rawan ben- cana kebakaran dengan melibatkan faktor bio- f isik telah mampu menggambarkan tingkat kerawanan bencana kebakaran pada wilayah penelitian. Namun demikian masih terdapat beberapa lokasi dengan kepadatan hotspot tinggi belum mampu terkelaskan dengan baik oleh peta hasil pemodelan. Penambahan faktor bio-f isik lain serta faktor aktif itas manusia seperti jarak dari jalan dan jarak dari permu- kiman dimungkinkan dapat meningkatkan performa model.

## Daftra Pustaka
AID Environtment, 2003, Fact-sheet Palm Oil Pro- duction in Southeast Asia . www.aidenvirontment.org/fact-sheet.
Barlow, Colin: Zen, Zahari: Gondowarsito, Ria. 2003. “The Indonesia Oil Palm Industry”. Oil Palm Economic Industry Journal , Vol 3 No.1.
Boonyanuphap Jarunto, Suratmo Gunawan, Jaya S I Nengah, Amhar Fahami, 2001, “GIS Based Method in Developing Wildf ire Risk Model”,

## Bhumi Vol. 3 No. 2 November 2017
Jurnal Manajemen Hutan Tropika , Vol. VII No. 2: 33 – 45.
Calkin E David, Thompson P Matthew, Finney A Mark, 2015, “Negative Consequences of Posi- tive Feedbacks in US Wildf ire Management”, Journal Forest Ecosystem , 2-10.
Castaneda, Laura Silva, 2011, “Certif ication Dispositifs and Land Conflicts; The Case of The Roundtable on Sustainable Palm Oil (RSPO)”, artikel dalam Internasional Confer- ence and Global Land Grabbing 6-8 April 2011. Land Deals Politics Initiative (LDPI). Journal of Peasant University of Sussex.
Charles Palmer1 and Stefanie Engel. For better or for worse? Local impacts of the  decentraliza- tion of Indonesia’s forest sector.
Christin Zachary L., Kenneth J. Bagstad, Michael A. Verdone, 2016, “A Decision Framework for Identifying Models fo Estimate Forest Ecosys- tem Services Gains From Restoration”, Jour- nal of Forest Ecosystem , 2 - 12.
IFCA (Indonesia Forest Climate Alliance ), 2007, Re- ducing emissions from deforestation and forest degradation in Indonesia , Indonesia Forest Cli- mate Alliance, Jakarta.
Davis, K. P, 1959, Forest Fire Control and Use, McGraw Hill Book Company. Inc. New York. Hunt, Colin, 2010,  “The Costs of Reducing Defor-
estation in Indonesia”, Bulletin of Indonesian
Economic Studies , Routledge.
Khairul Anwar, 2011, “Sinergi Dan Strategi Kebijakan Lintas Kementerian: Kasus Kelapa Sawit K2-I di Riau”, Jurnal Kebijaan Publik , Vol 11 Tahun 2011, https://ejournal.unri.ac.id/ index.php/JKP/article/view/892.
Khairul Anwar, 2011, “Perubahan Politik Lokal Di Riau: Kasus Pembangunan Perkebunan Kelapa Sawit 1999-2009”, Jurnal Demokrasi dan Otonomi Daerah, Vol 9 tahun 2011. Paul K. Gellert, 1998, A Brief History and Analysisof Indonesia Forest Fire Crisis , Southeast Asia Program Publications at Comell University, www.jstore.org/stable/3351404 Napitupulu, Sondang M., dan Mudiantoro, Bagus,
Pengelolaan Sumber Daya Air Pada Lahan Gambut Yang Berkelanjutan Pusat Studi
Infrasruktur, Jalan Danau Jempang Blok B III No 81, Jakarta Pusat, Indonesia.
Wade, Gabrielle, 2008, “Reducing Deforestation Important to Cutting Carbon Emissions”, Mediaglobal, 28 September, at: http:// www.mediaglobal.org/article/2008-09-28/ reducingdeforestation-important-to-cutting- carbon-emissions.
VCS Version 3, “CCB Standards Third Edition Proyek Restorasi dan Konservasi Hutan Lahan Gambut Katingan”, Annual Civil Engineering Seminar 2015, Pekanbaru.
Zen, Z., Barlow C. and Gondowarsito, R., 2005, Oil palm in Indonesian socio-economic improve- ment: a review of options, Research School of Pacif ic and Asian Studies , Australian National University, at:http://rspas.anu.edu.au/eco- nomics/publish/papers/wp2005/wp-econ- 2005-11.pdf
Zachary L. Christin1, Kenneth J. Bagstad, Michael
A. Verdone, A Decision Framework for Identi- fying Models to Estimate Forest Ecosystem Ser- vices Gains from Restoration, Forest Ecosystem ,
(http://creativecommons.org/licenses/by/ 4.0).
Laporan dan Modul Teknis Pemutakhiran Peta Rawan Kebakaran Hutan dan Lahan di Provinsi Sumatra Selatan Tahun 2015. ISBN:
978-602-741-644-4.
https://beritagar.id/artikel/sains-tekno/mengapa- kebakaran-lahan-gambut-sulit-dipadamkan diakses pada 9 Oktober 2016 (20:00).
http://www.cifor.org/ipn-toolbox/tema-c/ diakses pada 9 Oktober 2016 (20:00).
https://jurnalbumi.com/lahan-gambut/ diakses pada 8 Oktober 2016 (20:00).
http://www.mongabay.co.id/2016/08/26/bentang- lahan-gambut-kebakaran-dan-sejarah-tata- kelolanya-di-indonesia/ diakses pada 8 Oktober 2016 (20:00).

## Peraturan-Peraturan:
Undang-Undang No. 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria. Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintahan Daerah
Westi Utami dkk., Pengurangan Resiko Kebakaran Hutan dan Lahan ... 232-245
Peraturan Pemerintah No. 40 Tahun 1996 tentang Hak Guna Usaha, Hak Guna Bangunan dan Hak Pakai Atas Tanah.
Instruksi Presiden No. 8 Tahun 2015 tentang Pe- nundaan Pemberian Izin Baru dan Penyem- purnaan Tata Kelola Hutan Alam Primer dan Lahan Gambut.
Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang No. 15 Tahun 2016 tentang Tata Cara Pelepasan atau Pembatalan Hak Guna Usaha atau Hak Pakai Pada Lahan yang Terbakar.
Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 71 Tahun 2014 Tentang Perlindungan Dan
Pengelolaan Ekosistem Gambut.
Lampiran : Sebaran HGU Berdasarkan Tingkat Kerawanan Bencana Kebakaran Hutan dan Lahan di Provinsi Riau