## Strategi Pemerintah Republik Indonesia dalam
Penanganan Masalah Pelintas Batas Indonesia-Timor Leste

## Remigius Seran

## Universitas Airlangga

## ABSTRAK
Urgensi  untuk  menata  perbatasan  antara  Indonesia  dan  Timor  Leste  serta para  pelintas  batas  didasari  oleh  alasan  historis  yang  lebih  kompleks dibandingkan  dengan  penataan  perbatasan  Indonesia  dengan  negara  lain. Kebijakan  tata  kelola  perbatasan  cenderung  mengabaikan  variabel  identitas kultural,  yang  kemudian  mendorong  penggunaan  identitas  kultural  untuk menantang  konsepsi  dan  kebijakan  dominan  versi  negara  dalam  tata  kelola perbatasan. Hal ini ditunjukkan dengan fenomena “jalan tikus” dan jaringan interaksi lintas  batas lain yang disebut illegal oleh negara. Untuk mengatasi permasalahan tersebut, penulis mengusulkan ide tata kelola perbatasan yang terintegrasi.  Penulis  merujuk  pada  tulisan  Brunet-Jailly  (2005)  yang menempatkan  empat  dimensi  kebijakan  secara  sejajar.  Dapat  dipahami bahwa  pendekatan  budaya  dalam  kebijakan  tata  kelola  perbatasan  menjadi prinsip yang menjiwai kebijakan keamanan, kebijakan politik, dan kebijakan ekonomi  dalam  tata  kelola  perbatasan. Konsekuensi  praktis  dari  kajian  ini adalah bahwa tata kelola perbatasan harus keluar dari dominasi pendekatan keamanan ekonomi ke pendekatan terintegrasi.
Kata  kunci:  Tata  kelola  perbatasan,  Indonesia-Timor  Leste,  Pelintas  batas budaya.
The urgency to organize borders between Indonesia and Timor-Leste and the border crossers is based on more complex historical reasons compared to the arrangement of Indonesian borders with other countries. The management of borders usually ignores the cultural identity variable, which supports the use of cultural identity to challenge the country's dominant concept and policy in border  management.  This  is  proven  by  the  phenomenon  of  "jalan  tikus"  and cross-border  interaction  network  that  is  considered  to  be  illegal  by  the country.  Author  proposes  integrated  border  management,  in  which  the cultural approach become one of the main components that would support the other  components.  In  doing  so,  the  author  refers  to  the  writings  of  Brunet- Jailly  (2005),  which  placed  four  dimensions  of  policy  in  parallel.  It  can  be understood that the cultural approach in border management has become the main  principle  in  security,  political,  and  economy  policy  in  border management.  As  consequences,  border  management  must  come  out  of  the domination of economic security to an integrated approach.
Key  Words:  Border g overnance,  Indonesia  –  Timor-Leste,  Cultural  crosser borders.
17 1 Jurnal Hubungan Internasional □ Tahun XI, No. 2 , Juli-Desember 2018

## Pendahuluan
Migrasi  sebagai  bentuk  perpindahan  manusia  (people  on  the  move) merupakan  fenomena  yang  selalu  terjadi  di  setiap  periode  kehidupan manusia yang bergerak dan melakukan perpindahan dari satu tempat ke tempat  lain  (Held  1999).  Tidak  ada  pembatasan,  baik  pada  jarak perpindahan  maupun  sifatnya,  yaitu  apakah  tindakan  itu  bersifat  suka rela  atau  terpaksa,  serta  tidak  ada  perbedaan  antara  migrasi  ke  dalam ataupun  ke  luar  suatu  negara.  Proses  migrasi  terjadi  sebagai  jawaban atas  adanya  perbedaan  antar  tempat  yang  menyangkut  faktor-faktor ekonomi,  sosial  budaya  dan  lingkungan  baik  pada  tataran  individu maupun  masyarakat  (Taylor  1924).  Dalam  konteks  yang  lebih  sempit, migrasi  berkaitan  dengan  persoalan  pelintas  batas  yang  sering  terjadi antara  dua  negara  atau  lebih,  khususnya  bagi  mereka  yang  hidup  dan tinggal  di  wilayah  perbatasan.  Persoalan  ini  menjadi  kompleks  dan rumit  ketika  para  pelintas  batas  ini  tidak  dilengkapi  dokumen  resmi sehingga dianggap sebagai pelintas batas ilegal (illegal crosser border). Fenomena pelintas batas illegal ini merupakan salah satu masalah yang sering  dijumpai  di  Indonesia,  khususnya  di  wilayah  perbatasan Indonesia  dengan  negara-negara  tetangga.  Di  wilayah  Timor  yang merupakan  perbatasan  antara  Indonesia  dengan  negara  Republik Demokrasi Timor Leste (RDTL), fenomena pelintas batas ilegal menjadi salah satu masalah yang terus mendapat perhatian Indonesia dan RDTL, terutama  semenjak  RDTL  resmi  memisahkan  diri  dari  Indonesia  pada tahun  1999,  menyusul  hasil  jajak  pendapat  rakyat  Timor  Timur  yang memilih  merdeka  menjadi  negara  sendiri.  Berdirinya  RDTL  sebagai negara  baru  tentangga  Indonesia  mengharuskan  kedua  negara menyepakati  batas  negara  baik  untuk  wilayah  darat,  laut  dan  udara, dimana  sebagai  dasar  penentuan  perbatasan  darat  adalah Traktat/Treaty Tahun 1904 antara Belanda dengan Portugis (Direktorat Jendral Penanganan Perbatasan 2007).
Sejauh ini, landasan pengelolaan wilayah perbatasan kedua negara tidak mengacu  pada  selain  peraturan  yang  telah  ditetapkan  secara  internal oleh  masing-masing  negara.  Selain  itu,  pengelolaan  perbatasan  jelas tidak dapat dipisahkan dengan aturan main internasional dan berbagai perjanjian yang telah disepakati oleh kedua pemerintahan. Dalam hal ini yang kemudian dikembangkan menjadi traktat 1904 tentang Convention for  Settlement  of  Timor  Boundary  dan  dokumen  Mota  Talas  dan dokumen  Oil  Poli  tahun  1915,  sebagai  peraturan  pelaksanaan  dalam pemasangan  tugu  batas  wilayah  darat  di  sepanjang  perbatasan  yang menjadi salah satu landasan penting dalam pengelolaan perbatasan RI - RDTL.
Pemahaman  nilai  strategis  wilayah  perbatasan  kemudian  mendorong pemerintah  dalam  beberapa  tahun  terakhir  ini  untuk  lebih  serius memperhatikan wilayah yang selama ini seolah menjadi forgotten land.
Sejumlah  langkah  telah  dilakukan  pemerintah  Indonesia  mengelolah keamanan  perbatasan  Indonesia  dan  Timor  Leste  (Puspitasari  2013). Pengelolaan  keamanan  di  perbatasan  dilakukan  oleh  pemerintah Indonesia  secara  unilateral  maupun  bilateral  dengan  adanya  diplomasi perbatasan  (Border  Diplomacy)  dengan  pemerintah  Timor  Leste. Pemerintah  membuat  beberapa  kebijakan  mengenai  pengelolaan keamanan  di  perbatasan  seperti  Pepres  Nomor  78  Tahun  2005,  UU Nomor  43  tentang  Wilayah  Negara,  RPJMN  2004-2009  dan  RPJMN 2010-2014. Sementara itu, diplomasi perbatasan dijalankan pemerintah Indonesia  dengan  membentuk  Joint  Border  Committee  (JBC)  untuk melakukan serangkain pertemuan dengan pemerintah Timor Leste guna membahas perbatasan di kedua Negara, yang dimulai sejak tahun 2002. Namun demikian kebijakan mengenai kebijakan pengelolaan keamanan di perbatasan Indonesia- Timor Leste belum berjalan secara semestinya. Akibatnya,  pengelolaan  keamanan  di  perbatasan  Indonesia  dan  Timor Leste tidak berjalan secara efektif.
Fenomena  pelintas  batas  ilegal  (illegal  crosser  border)  lantas  masih menjadi salah satu permasalahan yang potensial menggangu hubungan baik  Indonesia  dan  RDTL.  Para  pelintas batas  ilegal  ini  masuk  melalui daerah perbatasan, baik itu pintu imigrasi atau akses resmi dan apa yang disebut  sebagai  “jalan-jalan  tikus”  yang  tidak  terkontrol,  yang  banyak terdapat  di  sepanjang  garis  perbatasan  Indonesia  dengan  Timor  Leste. Dari data intelijen TNI, terdapat total 42 jalan tikus di sepanjang 148,7 km perbatasan Indonesia-Timor Leste (Madu et al. 2010). Karakteristik perbatasan  Indonesia  dengan  Timor  Leste  di  wilayah  Nusa  Tenggara Timur  (NTT)  ikut  memberi  ‘warna  lain’  terhadap  fenomena  pelintas batas  ilegal  antara  kedua  negara.  Wilayah  batas  antara  NTT  dengan RDTL  di  Kabupaten  Belu  misalnya  hanya  dibatasi  oleh  sungai,  namun tidak  seperti  umumnya  sungai  di  wilayah  Kalimantan,  sungai  di  NTT cenderung kering saat musim kemarau sehingga mudah ditembus para pelintas  batas  tanpa  melalui  pemeriksaan  imigrasi,  bea  cukai  atau karantina.  Sungai  yang  kering  tersebut  bahkan  dapat  dilalui  dengan menggunakan motor ataupun mobil. Alhasil banyak warga negara Timor Leste  yang  dideportasi  oleh  pihak  Imigrasi  Atambua.  Pada  tahun  2015 misalnya,  ada  77  orang  Timor  Leste  yang  dideportasi  karena  mereka masuk melalui jalan tikus (Imigrasi Atambua 2017).
Ada  sembilan  titik  pemeriksaan  sesuai  nota  kesepahaman  2003  antara Indonesia-Timor  Leste  2003.  Dari  sembilan  pos yang  telah  beroperasi, hanya  tiga  pos  yang  telah  menggunakan  standar  perlintasan internasional  atau  menggunakan  paspor.  Sisanya  menggunakan perlintasan  tradisional  yang  menggunakan  Pas  Lintas  Batas  (PLB) sebagai pengganti paspor. Sembilan titik pemeriksaan itu adalah Tempat Pemeriksaan  Imigrasi  (TPI)  Mota'ain,  TPI  Builalu,  TPI  Laktutus,  Pos Turiskain di Kabupaten Belu, TPI Metamauk (Motamasin) di kabupaten Malaka,  TPI  Napan,  Pos  Wini,  dan  Pos  Haumeni  Ana  di  Kabupaten
17 3 Jurnal Hubungan Internasional □ Tahun XI, No. 2 , Juli-Desember 2018
Timor  Tengah  Utara.  Dari  total  sembilan  titik  pemeriksaaan,  TPI Motaain  merupakan  yang  paling  ramai  dan  bagus  (Imigrasi  Atambua; 2017).
Meskipun  berbagai  upaya  penyelesaian  masalah  perbatasan  terus diupayakan  oleh  kedua  pihak,  fenomena  pelintas  batas  ilegal  masih menjadi  persoalan  yang  perlu  mendapat  penanganan.  Dari  pihak Indonesia,  langkah-langkah  strategis  penyelesaian  masalah  perbatasan serta  pembangunan  berbagai  fasilitas  terkait  di  wilayah  perbatasan dengan  Timor  Leste  adalah  bagian  dari  upaya  komprehensif menyelesaikan  berbagai  potensi  masalah  di  wilayah  perbatasan, termasuk  di  dalamnya  adalah  persoalan  pelintas  batas  ilegal  (illegal crosser border).

## Border Governance
Perbatasan  adalah  ruang  yang  bersifat  kompleks  dimana  terjadi interaksi  sosial,  ekonomi,  kultural  antara  berbagai  komunitas  berbeda negara  yang  hidup  di  dalamnya.  Oleh  karena  itu,  pengelolaan perbatasan  seharusnya  bersifat  terintegrasi  dengan  memperhatikan aspek-aspek  lain  diluar  aspek  keamanan.  Pendekatan  terintegrasi sebagaimana  ciri  border  governance  setidaknya  sejalan  dengan konstruksi  berpikir  yang  dibangun  oleh  Brunet-Jailly  (2005).  Gagasan Brunet-Jailly  (2005)  terkait  border  governance  bersifat  multi-dimensi dengan mencakup antara lain aspek sosial, ekonomi, agama, linguistik, entitas dan budaya yang dianut oleh masyarakat setempat (Brunet-Jailly 2005).
Lebih  spesifik,  Brunet-Jailly  (2005)  menyatakan  bahwa  tata  kelola perbatasan harus mengintegrasikan empat dimensi. Pertama, kekuatan pasar  dan  arus  perdagangan  (market  forces  and  trade  flows).  Kedua, kebijakan  berbagai  tingkat  pemerintahan  di  wilayah  yang  berbatasan (policy  activities  of  multiple  levels  of  governments  on  adjacent borders).  Hal  ini  terkait  hubungan  horizontal  antara  lembaga pemerintah  yang  setara  dan  hubungan  vertikal  antara  lembaga pemerintah  dengan  hierarki  otoritas  yang  berbeda  baik  dari  pusat hingga  daerah.  Ketiga,  pengaruh  politik  tertentu  dari  masyarakat perbatasan  (the  particular  political  clout  of  borderland  communities). Dimensi  ini  meliputi  sejauh  mana  aktor-aktor  lokal  memberikan pengaruhnya  dalam  penentuan  tata  kelola  perbatasan  antara  kedua negara.  Pada  konteks  lokal  ini,  tata  kelola  perbatasan  harus memperhatikan  suara  masyarakat  setempat  dan  juga  berbagai organisasi  sosial  masyarakat.  Keempat,  budaya  khas  masyarakat perbatasan  (the  specific  cultures  of  borderland  communities).  Hal  ini berkaitan  dengan  konteks  lokal,  yang  mana  suatu  garis  perbatasan biasanya  memotong  secara  acak  kelompok  linguistik,  adat,  latar
belakang  sosial  ekonomi,  identitas  budaya,  dan  latar  belakang  historis yang sama.
Berdasarkan  kerangka  teori  yang  dibangun  oleh  Brunet-Jailly  (2005), maka  dapat  dikatakan  bahwa  dinamika  kultural  menjadi  basis  penting dalam  kasus  pelintas  batas  illegal  di  daerah  Timor,  mengingat  bahwa etnik  Dawan  Indonesia  maupun  etnik  Dawan  Timor  Leste  memiliki kesamaan sejarah, asal usul, serta kesamaan sosial kultural termasuk di dalamnya  adat  istiadat,  bahasa,  dan  agama.  Teorisasi  Brunet-Jailly (2005)  dalam  perspektif  penulis  dapat  dikatakan  sebagai  cara  dan pendekatan  terintegrasi  karena  mencoba  melihat  persoalan  perbatasan dari  berbagai  aspek  yakni:  (1)  ekonomi  dengan  memperhatikan kekuatan pasar dan arus perdagangan; (2) kebijakan pemerintah secara internal  dan  eksternal;  (3)  faktor  politik  masyarakat  di  wilayah perbatasan;  serta  (4)  budaya  khas  masyarakat  di  wilayah  perbatasan. Aspek  budaya  menjadi  perhatian  khusus  Brunet-Jailly  (2005) mengingat  hal  tersebut  dijadikan  landasan  dan  falsafah  hidup masyarakat  adat  yang  bersifat  borderless.  Disamping  itu,  masyarakat adat  yang  memiliki  beragam  public  properties  dapat  dijadikan  sebagai potensi  kebijakan  dalam  penanganan  sejumlah  persoalan  di  wilayah perbatasan Indonesia-Timor Leste.
Masih  dalam  pemahaman  yang  sama  terhadap  konsep  cross  border governance,  tulisan  Gualini  (2003),  mencoba  melihat  cara  kerja  cross border  governance  melalui  pendekatan  institusi  baik  secara  vertikal (multi-level  pemerintahan)  maupun  horisontal  sebagaimana  dalam kasus  integrasi  Eropa.  Bahwa  dalam  konteks  kontemporer,  seiring dengan intensitas dan luasnya masyarakat transnasional (transnational communities),  muncul  beragam  persoalan  baik  dalam  aspek  politik, ekonomi,  sosial  kultural,  serta  isu-isu  lingkungan.  Terkait  persoalan aktivitas  lintas  batas  (border  activities),  yang  bersifat  transnasional (transnational  activities)  seperti  border  crossing  population  atau transnational  migration,  perdagangan  lintas  batas,  dalam  hal  ini bahkan  dapat  diasumsikan  sebagai  konsep  lokal  people  mobility melewati batas-batas negara sebagaimana yang dilakukan etnik Dawan. Maka  dari  itu,    perlu  dilakukan  pemikiran  ulang  (re-framing)  tentang pendekatan  perbatasan  yang  lebih  terintegrasi,  holistic,  serta komprehensif. Yang dimaksud di sini adalah bahwa perbatasan sebagai batas  statehood  bukan  sekedar  basis  fisik  teritorial  negara  semata melainkan  juga  mencakup  aspek  lain,  termasuk  penduduk  beserta identitas  politik  yang  dimilikinya  (the  politics  of  identification).  Ketika negara  lalai  dalam  penanganan  substansi  publik,  maka  akan  muncul beragam  persoalan  lintas  batas  seperti  penyelundupan  (smuggling), pasar gelap (black market), jalan tikus, pengelolaan tanah ulayat, serta berbagai  persoalan  lintas  batas  lainnya.  Bagi  negara,  kondisi  tersebut merupakan pelanggaran hukum tanpa pernah bertanya mengapa terjadi pelanggaran tersebut.
17 5 Jurnal Hubungan Internasional □ Tahun XI, No. 2 , Juli-Desember 2018
Kajian tentang tata kelola perbatasan Indonesia dan Timor Leste dalam kaitan  dengan  posisi  etnis  Dawan  akan  beranjak  dari  konseptualisasi integrated  border  governance  atau  tata  kelola  perbatasan  yang terintegrasi.  Konsep  ini  dapat  dioperasionalisasikan  sebagai  sebuah model  tata  kelola  perbatasan  yang  merujuk  pada:  (1)  penggunaan wewenang  untuk  mengatur,  menata, dan  membangun  perbatasan  yang melibatkan  aktor  negara  dan  non-negara  dalam  berbagai  jenjang administrasi  pusat,  provinsi  dan  daerah;  (2)  pelibatan  komunitas  lokal yang  hidup  sepanjang  perbatasan,  yang  dalam  hal  ini  berperan  bukan sebagai  obyek  melainkan  sebagai  partisipan  aktif  dalam  tata  kelola perbatasan;  (3)  pelibatan  aktor  dari  berbagai  jenjang  administrasi vertikal dan horizontal untuk bekerja bersama dalam jaringan tata kelola yang  didasarkan  pada  konsensus;  (4)  penempatan  negara  bukan  lagi sebagai  aktor  utama  melainkan  salah  satu  aktor  yang  bekerja  bersama aktor lain dalam sebuah jaringan tata kelola; (5) penempatan perbatasan bukan  sebagai  ruang  fisik  dan  territorial  politik,  tetapi  ruang  interaksi manusia  yang  melibatkan  dimensi  lingkungan  hidup,  sosial,  kultural, ekonomi  dan  politik;  (6)  pengelolaan  perbatasan  yang  tidak  hanya bertumpu  pada  pendekatan  keamanan  melainkan  mengintegrasikan pendekatan  politik  pemerintah  negara  yang  berbatasan,  pendekatan kultural dimana komunitas lokal adalah aktor kunci, pendekatan pasar, dan  kemakmuran  seraya  memperhatikan  dinamika  politik  lokal  di antara  komunitas-komunitas  yang  hidup  di  dua  atau  lebih  sisi perbatasan  dari  negara  yang  bertetangga;  (7)  penggunaan  diplomasi perbatasan  untuk  mengembangkan  kerja  sama  yang  memfasilitasi pergerakan  lintas  batas  demi  tujuan  keamanan,  perdamaian  dan kemakmuran masyarakat.

## Dinamika Persoalan yang Muncul Akibat Garis Perbatasan
Pasca  referendum  tahun  1999,  batas  wilayah  administratif  antara Provinsi  NTT  dan  Timor  Timur  berubah  menjadi  batas  negara. Perubahan  ini  memunculkan  persoalan  tersendiri  bagi  sebagian  besar masyarakat  di  wilayah  berbatasan  antara  Indonesia  dan  Timor  Leste, salah satunya terkait dengan batas wilayah tradisional (batas adat) yang dilewati  oleh  garis  batas  negara  yang  sedari  awal  merujuk  pada perjanjian  Belanda  dan  Portugis.  Selain  itu,  terdapat  pula  persoalan terkait  hubungan  ekonomi  dan  perdagangan  yang  sudah  terjalin sebelumnya.  Salah  satunya  ditunjukkan  oleh  penduduk  Oecusse  yang berada  di  wilayah  enclave,  yang  bergantung  pada  perdagangan  lintas batas  untuk  suplai  bahan-bahan  pokok.  Lebih  lanjut,  hadirnya  batas negara  telah  berdampak  pada  perubahan  geo-teritorial  yang memisahkan ikatan-ikatan kultural, kekerabatan dan kekeluargaan yang dipegang  kuat  oleh  masyarakat  Etnik  Dawan  di  Timor  bagian  barat. Akibatnya,  hukum  positif  yang  mengatur  perbatasan  mendefinisikan aktifitas  lintas  batas  orang  dan  barang  menjadi  dua,  yaitu  legal  dan
ilegal.  Hal  ini  menjadi  persoalan  kompleks  karena  pada  dasarnya  para pelintas batas melintasi batas negara untuk berbagai urusan. Mulai dari urusan  keluarga,  seperti  kelahiran,  kematian,  ritual  tradisional, pendidikan, kesehatan, perdagangan dan lain sebagainya (Taum 2015). Berikut,  beberapa  persoalan  yang  muncul  di  tengah  masyarakat  etnik Dawan  hingga  hari  ini  ketika  hubungan-hubungan  mereka  terpisah dengan hadirnya batas negara.

## Persoalan Tapal Batas
Persoalan  yang  paling  menyolok  dari  hadirnya  batas  negara  adalah persoalan  penetapan  garis  batas  kedua  negara.  Setidaknya  ada  tiga kabupaten  di  NTT  yang  dilintasi  garis  batas  negara  dan  masih  belum terselesaikan hingga hari ini. Titik perbatasan tersebut adalah Noel Besi di  Kabupaten  Kupang,  Manusasi  di  Kabupaten  Timor  Tengah  Utara (TTU)  dan  Memo  di  Kabupaten  Belu.  Di  Kecamatan  Bikomi  Nilulat, Kabupaten TTU saja terdapat 6 (enam) titik perbatasan yang berpotensi menimbulkan  konflik  antar  warga  (Bere  2016).  Sesungguhnya pemerintah Indonesia dan Timor Leste telah menyepakati titik kordinat dari batas kedua negara pada tahun 2002. Namun, hal ini menuai kritik, karena  menurut  Bupati  TTU  Raymundus  Sau  Fernandez,  pemerintah daerah dan masyarakat adat setempat tidak dilibatkan dalam penentuan batas  tersebut  (Bere  2016).  Terdapat  ketidaksepahaman  di  antara masyarakat  lokal  jika  garis  perbatasan  yang  disepakati  merujuk  pada Traktat 1904.
Salah satu ketidaksepahaman tersebut menurut Kepala Pusat Pemetaan Batas  Wilayah  Bakosurtanal,  Sobar  Sutrisna  (2007),  disebabkan  oleh faktor  teknis  dalam  menginterpretasikan  geografis  antara  toponomi (penamaan)  pada  kurun  waktu  traktat  1904  disepakati  Belanda  dan Portugis dengan kondisi rill hari ini. Traktat 1904 mendefinisikan batas wilayah  kekuasaan  Portugis  dan  Belanda  di  pulau  Timor  pada  saat  itu dengan  menggunakan  batas  alam,  yaitu  sungai-sungai  yang  membelah pulau  Timor  di  bagian  barat  dan  timur.  Dalam  kurun  waktu  lebih  dari satu  dekade,  sejak  traktat  itu  ditandatangani  tahun  1904,  tentu  telah terjadi  berbagai  perubahan  dinamis  pada  sungai-sungai  tersebut. Aktivitas  alam,  seperti  hujan  dan  bencana  alam  misalnya  secara potensial  menyebabkan  perubahan  bentuk  aliran  sungai  (Ibrahim 2006).    Hal  ini  lantas  memunculkan  penolakan  serta  perebutan  atas akses  sumber  daya  alam  yang  antara  lain  didorong  oleh  klaim masyarakat  setempat  atas  beberapa  wilayah  yang  sekarang disengketakan  dengan  alasan  sejarah,  ekonomi,  dan  sosial  budaya. Sebab  sejarah  pemisahan  pulau  Timor  menjadi  dua  sebagaimana  yang termaktub dalam traktat 1904 mengaburkan kesepakatan batas wilayah adat  yang  ada  sebelumnya.  Salah  satu  persoalan  serius  terkait penentuan  batas  negara  antara  Indonesia-Timor  Leste  dalam  wilayah
17 7 Jurnal Hubungan Internasional □ Tahun XI, No. 2 , Juli-Desember 2018
etnik  Dawan  yakni  enam  titik  bermasalah  yang  terletak  di  Desa Manusasi,  Kecamatan  Miomafo  Barat,  hingga  Nelu,  Desa  Sunsea, Kecamatan Naibenu, Timor Tengah Utara.

## Persoalan Lintas Batas dan “Jalan Tikus” sebagai Pilihan Rasional Warga
Secara hukum internasional, kehadiran Pos Lintas Batas Negara (PLBN) adalah amanah Undang-Undang yang harus dilaksanakan dalam rangka menjaga  ketertiban  dan  keteraturan  lalu-lintas  barang  dan  manusia. Namun dalam realitanya, tujuan tersebut kadang diabaikan demi suatu kepentingan  terutama  kepentingan  ekonomi.  Kuatnya  intervensi  aktor negara  dalam  hal  ini  Pasukan  Pengaman  Perbatasan  (PAMTAS)  dan unsur  Kepolisian  dalam  praktiknya  telah  menganggu  mobilitas  barang dan  manusia  di  Pos  Lintas  Batas  Negara.  Bahkan  perilaku  aparat keamanan  dan  unsur  kepolisian  telah  dianggap  sebagai  momok  bagi masyarakat  di  sekitar  perbatasan.  Sebelumnya,  perlu  dipahami  bahwa kemerdekaan  Timor Leste,  secara  ekonomi  menguntungkan  pengusaha lokal  di  NTT.  Namun,  peluang  tersebut  harus  dibayar  mahal  dengan pungutan  liar  (pungli)  petugas  keamanan  manakala  mereka  hendak memasok  barang  ke  Timor  Leste.  Hasil  wawancara  penulis  dengan beberapa sopir kontainer yang membawa barang masuk ke Timor Leste memperlihatkan  bagaimana  praktik  Pungli  yang  dilakukan  oleh  aparat penjaga perbatasan.
UR (Wawancara tanggal 10 Mei 2018), seorang sopir truk tronton yang rutin melewati pos Lintas Batas Negara menyatakan: "Besarnya sogokan ke aparat keamanan dan kepolisian tergantung jumlah dan jenis barang. Khusus sembako misalnya, satu kontainer dihargai 5 juta dengan rincian 3  juta  untuk  PAMTAS  dan  2  juta  untuk  pihak  Kepolisian.  Jika  tidak membayar,  maka  mobil  kita  akan  ditahan  berjam-jam  bahkan  bisa berhari-hari  atau  bahkan  dibongkar  dan  barang  sengaja  diturunkan. Biar aman dan lancar, terpaksa membayar saja bahkan sudah dianggap kewajiban oleh para pengusaha lokal untuk membayar”. Lebih lanjut UR mengatakan jika sogokan tersebut merupakan hal rutin dengan besaran yang sudah baku, sehingga umumnya para sopir sudah mempersiapkan terlebih  dahulu  “amplop”  yang  akan  diberikan.  Besaran  pungutan  liar sebagaimana diungkapkan UR, dapat dilihat dari tabel di bawah:
No  Jenis Pungli Besaran Pungli (Rp) KETERANGAN 1 Truk  Tronton (pembawa barang ekspor) l. Brimob: 400.000 2. Polisi Militer: 300.000 3, Kapospol: 400.000 4. Pamtas: 300.000 5. Intel Korem: 300.000 6. Intel Kodim: 150.000 7. Karantina: 250.000 8. Imigrasi: 300.000 9. Bea Cukai: 500.000 Total biaya pungli sudah standar  dan  tidak  ada kompromi.  Jika  tidak, maka  mobil  akan  di tahan berjam-jam, harus membawa minuman untuk petugas keamanan  di  pos  Lintas Batas. 2 Masuk  Pasar Perbatasan Indonesia PAMTAS: 10.000/kepala (belum termasuk jumlah  dan  Jenis Barang). Imigrasi,  Bea  Cukai: tergantung jumlah dan jenis barang. Dibayar oleh masyarakat Timor Leste. Guna menghindari pembayaran tersebut, warga Timor Leste melakukan kegiatan belanja  dengan  sistem perwakilan  (mengutus beberapa  warga  untuk berbelanja  dan  yang lainnya  menunggu  di seberang).
Praktik  pungli  di  PLBN  bukan  hal  baru  bagi  para  pengusaha  lokal bahkan warga pribumi yang ingin menjual produk/barang atau sekedar membeli  oleh-oleh  ketika  berkunjung  ke  sanak  keluarga  di  seberang. Banyak  kasus  dan  laporan  warga  terhadap  praktek  pungli  yang dilakukan aparat keamanan namun tidak pernah direspon secara serius oleh  pemerintah,  seolah-olah  praktek  tersebut  legal  dan  sah.  Akibat praktek  tersebut,  tidak  jarang  masyarakat  menggunakan  logika berpikirnya  sendiri.  “Jalan  tikus"  menjadi  satu  alternatif  yang  dipilih
1 79 Jurnal Hubungan Internasional □ Tahun XI, No. 2 , Juli-Desember 2018
masyarakat  Dawan  untuk  dapat  melakukan  aktivitas  lintas  batas.  Dari sisi  hukum  positif  tindakan  tersebut  merupakan  tidakan  illegal.  Bagi penulis,  pilihan  jalan  tikus  merupakan  tindakan  rasional  ketika fenomena  pungli  di  perbatasan  juga  sama-sama  merupakan  tindakan melanggar hukum positif.
Laporan  Oxfam  pada  tahun  2008  menunjukkan  kondisi  keprihatinan yang  mendalam  dalam  hal  persoalan  lintas  batas  negara  di  Indonesia dan  Timor  Leste.  Laporan  tersebut  menceritakan  bagaimana  orang- orang  Oecusse  yang  ingin  melintasi  perbatasan  dengan  Indonesia memerlukan  paspor  yang  membutuhkan    biaya  sekurang-kurangnya US$ 25 dan memerlukan waktu satu minggu untuk diterbitkan, maupun visa  yang    mebutuhkan  biaya  sebesar  US$  35    yang  mana  keduanya hanya tersedia di Dili. Hal ini berarti bahwa untuk mendapatkan  akses lintas batas yang resmi ke desa-desa terdekat untuk keperluan keluarga maupun  upacara  adat,  orang-orang  Oecusse  memerlukan  sebuah perjalanan  yang  mahal  dan  memakan  waktu  ke  Dili  terlebih  dahulu (Hulthouse  and  Grenfel;  2008).  Hal  ini  diperparah  karena  pemerintah Indonesia  tidak  memberikan  visa  multi-entry  (masuk  berkali-kali). Kendatipun  visa  dua  kali  jalan  tersedia,  persyaratan  bahwa  kedua perjalanan  tersebut  harus  dilakukan  dalam  kurun  waktu  satu  minggu agaknya  meniadakan  kelebihan  apapun  dibanding  dengan  visa  single- entry  (sekali  masuk). Sementara  itu, orang-orang  Indonesia  yang  ingin masuk  ke  Oecusse  dilayani  agak  lebih  baik  dengan  layanan  visa-on- arrival (visa pada saat kedatangan) di pos-pos perbatasan di Bobometo (di  sub-distrik  Oesilo)  dan  Sakato  (titik  bagian  timur  di  mana perbatasan  bertemu  dengan  laut).  Namun,  biaya  US$30  tetap memberatkan  sebagian  besar  masyarakat  (Hulthouse  and  Grenfel; 2008).
Besarnya  biaya  untuk  melintasi  batas  negara  lantas  memunculkan persoalan-persoalan  terkait,  seperti  penyelendupan.  Beberapa  kasus yang  sempat  tercatat  terkait  penyelundupan  melalui  “jalan  tikus”  di wilayah  perbatasan  Kabupaten  TTU  dan  Distrik  Oecussie  pada  2014 antara lain penyelundupan BBM, yakni bensin 1725 liter, solar 665 liter, minyak tanah 790 liter; penyelundupan 2 ekor ternak 2; penyelundupan sembako;  dan  penyelundupan  berberapa  kebutuhan  rumah  tangga  lain dengan  jumlah  yang  bervariasi.  Praktik-praktik  penyelundupan  yang sempat terungkap dapat dikatakan hanyalah puncak dari sebuah gunung es,  yang  mana  kasus-kasus  lain  yang  belum  terungkap  berpotensi menyebabkan kerugian yang lebih besar. Penyelundupan marak karena tingginya  selisih  harga  barang  di  kedua  negara.  Di  Timor  Leste,  harga seliter bensin mencapai 2 dollar AS atau empat kali lipat harga bensin di Atambua.  Selain  mahal,  pasokannya  tidak  lancar.  Begitu  pula  harga sayur  yang  umumnya  lebih  mahal  dua  hingga  tiga  kali  lipat.  Hal  itu mendorong banyak warga negara tetangga lebih senang membeli barang yang  dipasok  dari  wilayah  Indonesia  (Herin  dan  Tambunan;  2016).
Dengan kondisi ini, tidak jarang pilihan terhadap jalan tikus adalah cara dan  pola  rasional  bagi  mereka  untuk  menghindari  praktek  pungli  oleh aparat keamanan (Herin dan Tambunan; 2016).

## Pembangunan Berbasis Masyarakat dan Common Prosperity
Pada awal tahun 2017, Presiden Joko Widodo meresmikan beberapa Pos Lintas Batas Negera (PLBN) termasuk di wilayah perbatasan Indonesia- Timor  Leste,  tepatnya  PLBN  Mota  Ain  di  Kabupaten  Belu,  dan  PLBN Mota Masin di Kabupaten Malaka, serta PLBN Wini di Kabupaten TTU. Tidak hanya itu, sebelumnya Presiden Jokowi juga menetapkan RPJMN 2015-2019. Dalam RPJMN tersebut, pembangunan kawasan perbatasan menjadi  salah  satu  prioritas,  terutama  pembangunan  ekonomi  dan infrastruktur. Menteri PDTT Marfan Jaffar mengatakan bahwa pihaknya akan memprioritaskan pembangunan 1.138 desa tertinggal yang berada di  jalur  perbatasan  lintas  Negara.  Pernyataan  Menteri  PDTT  tersebut didukung  dengan  pernyataan  Menko  Pembangunan  Manusia  dan Kebudayaan  Puan  Maharani  yang  menyatakan  bahwa  sebanyak  5000 Puskesmas  akan  dibangun  di  perbatasan.  Lebih  lanjut,  Menteri  Puan mengatakan  bahwa  terdapat  kesenjangan  ekonomi  dan  kesejahteraan antara  Indonesia dan  negara  tetangga.  Oleh  karena  itu,  setiap  lembaga dan  kementerian  diharapkan  bisa  bekerja  sama  dan  bersinergi  dalam mewujudkan  dan  memaknai  frontier  (baris  depan)  negara.  Bila  tidak ditangani dengan baik, persoalan perbatasan negara akan tetap menjadi pekerjaan  rumah  yang  besar  bagi  pemerintahan  siapapun.  Perlu diketahui  bahwa  hasil  evaluasi  dari  implementasi  program  anggaran perbatasan tahun 2014 yang lalu hanya terealisasi 17 persen saja. Tahun 2015,  total  anggaran  untuk  wilayah  perbatasan  sebesar  15,9  triliun.  Ini berarti,  dari  sisi  politik  anggaran,  pemerintah  sangat  peduli  pada penanganan  dan  pembangunan  di  wilayah  perbatasan.  Namun,  jika fokus pembangunan hanya pada aspek fisik semata tanpa memerhatikan kondisi  sosial  ekonomi  masyarakat,  maka  pembangunan  justru menciptakan  persoalan  baru.  Oleh  karena  itu, perlu  adanya  perpaduan secara  linier  antara  program  fisik  dan  non-fisik  terutama  menyangkut kepentingan penduduk di wilayah perbatasan.
Satu  pendekatan  dalam  tata  kelola  perbatasan  adalah  pembangunan kesejahteraan  dengan  sasaran  mencapai  kemakmuran  bersama (common  prosperity).  Dalam  pendekatan  ini,  tata  kelola  perbatasan perlu  melibatkan  komunitas  Dawan  melalui  pembangunan  berbasis masyarakat.  Perubahan  pendekatan  ini  diperlukan  mengingat pendekatan kedaulatan yang selama ini dilakukan di wilayah perbatasan menuai  kritik  masyarakat  setempat  akibat  salah  kelola  yang  dilakukan pemerintah.  Dalam  konteks  ini,  kedaulatan  tidak  sekedar  ekspansi kekuatan  militer  untuk  menjaga  wilayah  negara  dari  ancaman  luar, namun jauh lebih penting bagaimana masyarakat di wilayah perbatasan
18 1 Jurnal Hubungan Internasional □ Tahun XI, No. 2 , Juli-Desember 2018
memiliki akses untuk merasakan kehadiran negara melalui pendekatan kesejahteraan  (prosperity  approach).  Kedaulatan  teritorial  dalam konteks  militer  seakan  mulai  bergeser  kepada  konsep  kedaulatan  yang lebih  menjawab  kebutuhan  masyarakat  yakni  kedaulatan  pangan, kedaulatan kesehatan, kedaulatan pendidikan, kedaulatan infrastruktur, dan  lain-lain.  Dalam  mewujudkan  makna  kedaulatan  secara  lebih  luas tersebut, maka peran masyarakat di wilayah perbatasan menjadi penting sebagai  obyek  sekaligus  subyek  dari  pembangunan  itu  sendiri.  Salah satunya  dengan  menjadikan  aspirasi  masyarakat  yang  disampaikan melalui  berbagai  mekanisme  forum  pembangunan  sebagai  referensi pemerintah dalam pengambilan keputusan. Tidak hanya itu, masyarakat juga mengritik pola penyelesaian persoalan perbatasan yang selama ini menanti  intervensi  pusat  sehingga  menyebabkan  pengambilan keputusan  cenderung  lama.  Dalam  hal  ini  perlu  adanya  pembagian wewenang  dalam  pembuatan  kebijakan  antara  pemerintah  pusat  dan daerah.  Pembagian  wewenang  dapat  dilakukan  dengan  berdasarakan pada  tingkat  urgensi  masalah  perbatasan  yang  terjadi  di  daerah. Misalnya,  kebijakan  sektoral  terkait  kebutuhan  air  bersih,  pendidikan, pelayanan kesehatan sebaiknya diserahkan ke daerah. Dalam pembagian wewenang  ini,  konsep  local  wisdom  mampu  dilaksanakan  secara optimal karena masyarakat setempat turut menentukan arah kebijakan pembangunan itu sendiri.
Untuk  itu,  cara  pandang  wilayah  perbatasan  sebagai  area  merah  (red area)  dengan  berbagai  permasalahan  perlu  untuk  dihapuskan.  Cara pandang  negatif  tersebut  pada  dasarnya  muncul  sebagai  akibat  adanya terminologi  hard-border  regime  yang    menjadikan  wilayah  perbatasan sebagai  wilayah  yang  perlu  dikawal/dijaga  secara  ketat  oleh  aparat militer  bersenjata.  Kondisi  ini  telah  menghilangkan  peluang  aspek  lain yang  seharusnya  bisa  dieksplorasi  untuk  meningkatkan  kesejahteraan masyarakat.  Pembangunan  wilayah  perbatasan  dalam  konsep  kekinian seharusnya  menjadikan  wilayah  perbatasan  terutama  PLBN  sebagai pusat  pertumbuhan  ekonomi  yang  dapat  dimanfaatkan  bersama  oleh kedua  wilayah  negara.  Konsep  pembangunan  ini  pada  dasarnya  telah dicanangkan  oleh  Presiden  joko  Widodo  saat  mengresmikan  PLBN  di Entikong. Presiden Joko Widodo (Humas Setkab RI; 2016) menyatakan bahwa:  “Pembangunan  wilayah  perbatasan  tidaklah  cukup  sebatas bangunan  fisik  semata”.  Oleh  karena  itu,  Presiden  Jokowi  lantas menginstruksikan  untuk  segera  menggerakkan  roda  perekonomian  di kawasan  tersebut,  salah  satunya  dengan  membangun  pasar  untuk mendorong pertumbuhan ekonomi masyarakat setempat.
Secara  tersirat,  penyataan  Presiden  Jokowi  tersebut  berkaitan  dengan bagaimana  menciptakan  suatu  kondisi  kondusif  di  sekitar  PLBN sehingga  kawasan  tersebut  dapat  memberikan  ruang  sekaligus  peluang bagi  pengembangan  ekonomi  lokal  demi  peningkatan  kesejateraan masyarakat sekitar. Dalam hal ini, himbauan tersebut pelu untuk segera
ditindaklanjuti  dengan  langkah-langkah  konkrit  seperti  perumusan konsep  pembangunan  ekonomi  lokal  (local  economic  development) berdasarkan  potensi  yang  ada.  Tidak  hanya  itu,  pendekatan pembangunan pun segera diubah dari hard-border menjadi soft-border regime.  Peluang  lain  yang  dapat  ditindaklanjuti  dalam  mewujudkan common  prosperity  adalah  kerja  sama  lintas  batas  dengan  melihat potensi  sektoral  yang  dapat  dimanfaatkan  bersama  oleh  masyarakat kedua  negara  misalnya  sektor  pendidikan,  kesehatan,  serta  kebutuhan dasar lainnya seperti air bersih, listrik, dan potensi ekonomi lokal yang dibutuhkan  masyarakat.  Untuk  mewujudkan  konsep  common prosperity  tersebut  maka  pelibatan  berbagai  stakeholders  perlu dilakukan  agar  setiap  komponen  mengetahui  tugas  dan  tanggung jawabnya masing-masing.
Pemerintah  saat  ini  sedang  giat  melakukan  pembangunan  wilayah perbatasan  terutama  membangun  infrastruktur  dalam  rangka memaknai konsep frontier guna menjaga nama, harkat dan martabat di mata  internasional,  utamanya  egara  tetangga.  Kebijakan  tersebut  tidak keliru mengingat pelaksanaan pembangunan dilakukan secara bertahap berdasarkan  skala  prioritas  yang  ditetapkan.  Namun  di  satu  sisi  harus diakui  bahwa  pembangunan  yang  langsung  menyentuh  kepentingan masyarakat perbatasan masih sangat minim, terutama dalam kaitannya dengan dimensi sosial kultural masyarakat. Tidak heran ketika melihat bangunan  PLBN  yang  megah  tidak  selaras  dengan  realitas  sosial masyarakat yang bermukim di wilayah perbatasan.  Tingkat kemiskinan masyarakat masih tinggi, pelayanan kesehatan masih jauh dari harapan, serta kondisi ekonomi masyarakat masih powerless. Salah satu strategi yang dapat digunakan untuk mengubah kondisi tersebut adalah dengan menciptakan  kerja  sama  sektoral  yang  diinisiasi  dan  difasilitasi  oleh pemerintah  untuk  menjawabi  kebutuhan  masyarakat  setempat, utamanya etnik Dawan. Kerja sama sektoral yang penulis maksud di sini mencakup  kerja  sama  di  bidang  kesehatan,  pendidikan,  ekonomi,  air bersih dan sanitasi, hingga pengembangan pasar tradisional. Dalam hal ini, komunitas-komunitas etnik Dawan yang terpisah dalam dua negara harus dilibatkan dalam perencanaan, pelaksanaan, dan pengawasan dari proyek kerja sama yang dilakukan.
Untuk  mendukung  kerja  sama  sektoral  dan  pembangunan  berbasis masyarakat  tersebut,  tata  kelola  dan  pengawasan  perbatasan  kedua negara  harus  bersifat  cair,  longgar,  dan  tidak  terlalu  formal.  Sifat  cair memungkinkan adanya interaksi dan kerja sama antar negara, baik kerja sama bilateral maupun kerja sama bidang sektoral sesuai kebutuhan riil di  lapangan.  Hubungan  bilateral  yang  harmonis  dibutuhkan  dalam mewujudkan tata kelola berbasis connectivity dan common prosperity. Terkait hal ini, Rondinelli (dalam Muta’ali; 2014) mengidentifikasi tujuh konektivitas  (spatial  lingkages)  yang  dapat  dijadikan  sebagai  dasar struktur ruang wilayah yaitu: (1) keterkaitan fisik /jaringan transportasi;
18 3 Jurnal Hubungan Internasional □ Tahun XI, No. 2 , Juli-Desember 2018
(2) keterkaitan ekonomi; (3) keterkaitan pergerakan penduduk/ migrasi; (4)  keterkaitan  teknologi;  (5)  keterkaitan  sosial;  (6)  keterkaitan pelayanan sosial; (7) keterkaitan administrasi, politik dan kelembagaan. Dengan adanya keterkaitan spasial ini, penduduk yang tinggal di wilayah perbatasan memiliki aksesibilitas terhadap berbagai pelayanan, fasilitas, infrastruktur,  dan  aktifitas  ekonomi  yang  terjadi  di  antara  dua  wilayah negara  yang  berdekatan.  Konektifitas  ini  pula  yang  menjadi  inti  dari rencana struktur ruang yang di dalamnya meliputi konektivitas vertical intra  region  atau  keterkaitan  antar  jenjang  hirarki  dalam  satu  wilayah dan  konektivitas  horizontal  inter  region  atau  keterkaitan  antar  pusat- pusat  pertumbuhan  dan  hubungan  daerah  terpencil  dan  tertinggal. Kedua  bentuk  konektivitas  dibutuhkan  dalam  mewujudkan  integrasi wilayah yang komprehensif. Dalam rangka mewujudkan konektivitas di wilayah dan komunitas etnik Dawan, maka salah satu sifat cair yang saat ini menjadi modal sosial (social capital) bagi masyarakat kedua wilayah adalah  interaksi  sosial  kultural  yang  dilandasi  semangat  kekeluargaan. Interaksi  sosial  ini  tampak  setiap  hari  pada  arus  migrasi  lokal  yang dilakukan  dalam  beragam  kepentingan  misalnya  urusan  adat  istiadat, kematian, beternak dan berkebun, hingga kunjungan keluarga.
Dalam konteks ekonomi, pola hubungan penduduk oleh Martinez (1994) dikategorikan  dalam  “integrated  border-land”  yang  didalamnya hubungan  antar  masyarakat  bersifat  stabil  disertai  dengan  pelibatan mereka  dalam  berbagai  kegiatan  perekonomian  yang  saling menguntungkan  serta  kegiatan  adat-istiadat  yang  berlangsung  secara damai.  Dalam  bidang  perekonomian,  ketergantungan  Timor  Leste terhadap Indonesia sebesar 70%. Sebaliknya, Indonesia juga bergantung pada    impor  dari  Timor  Leste  dalam  memenuhi  beberapa  kebutuhan misalnya  peternakan,  hasil  bumi,  serta  beberapa  kebutuhan  lainnya. Sementara  itu,  sifat  cair  dalam  aspek  politik dapat  diwujudkan  dengan kesediaan  menjalin  dialog  dan  mengutamakan  negosiasi  ketimbang kekerasan  militer  ataupun  konflik  antar  warga.  Kondisi  ini  pula  yang diharapkan oleh Pemerintah Timor Leste. Mantan Presiden Timor Leste Jose Ramos Horta (2014) pernah menyatakan secara tegas bahwa:
“ Timor Leste tidak akan membentuk angkatan bersenjata yang kuat,  kekuatan  kami  tidak  sebanding  dengan  kekuatan Indonesia.  Yang  kami  usulkan  adalah  menciptakan  konsep Peace  Island  di  seluruh  pulau  Timor,  dan  dengan  modal tersebut  kita  bisa  membangun  kedamaian  dan  kerja  sama yang  lebih  maju  di  tanah  Timor  antara  Indonesia  dan  Timor Leste ”.
Dalam  hal  ini,  pemerintah  Timor  Leste  menyadari  bahwa  jika  terjadi konflik dengan Indonesia, maka perekonomian masyarakat Timor Leste akan  lumpuh  dan  kondisi  ini  sangat  merugikan  mereka.  Realita hubungan penduduk yang tinggal di wilayah perbatasan Indonesia dan
Timor  Leste  sangat  mendukung  perwujudan  konsep  integrated borderland  mengingat  bahwa  pola  hubungan  mereka  relatif  stabil. Masyarakat di sekitar perbatasan juga terlibat dalam berbagai kegiatan perekonomian  yang  saling  menguntungkan  bahkan  merupakan  suatu kesatuan dalam sistem ekonomi tradisional.
Sementara  itu,  kerja  sama  sektoral  yang  dapat  dikembangkan  di sepanjang  garis  perbatasan  mencakup  berbagai  bidang,  salah  satunya pembangunan  sarana  air  bersih,  infrastruktur  pendidikan,  maupun infrastruktur kesehatan seperti puskesmas. Sarana pendidikan menjadi penting  bagi  warga  Timor  Leste  agar  dapat  bersekolah  di  sekolah Indonesia mengingat infrastruktur pendidikan di wilayah Oecussie yang masih  minim.  Masyarakat  etnik  Dawan  perlu  untuk  menempuh  jarak yang  cukup  jauh  untuk  bersekolah  di  ibukota  Distrik.  Argumentasi  ini didasari pertimbangan empiris bahwa seolah-olah status
kewarganegaraan  mempersulit  hubungan  kerja  sama  sektoral  ini.
Akibatnya, masing-masing negara menjaga jarak satu sama lain hingga berdampak  pada  kesulitan  mengakses  kebutuhan  dasar  yang  sejatinya diselesaikan melalui kerja sama sektoral.
Yang menjadi tantangan saat ini adalah belum adanya konsep yang jelas dari  kedua  negara  dalam  memaknai  konsep  konektivitas  maupun common  prosperity  untuk  menjawab  persoalan  masyarakat  di  wilayah perbatasan.  Dalam  hal  regulasi  misalnya,  belum  ada  ruang  kerja  sama dalam  bidang  pendidikan  maupun  kesehatan  yang  memungkinkan masyarakat  Timor  Leste  untuk  mengakses  pendidikan  dan  pelayanan kesehatan  di  wilayah  Indonesia.  Pihak  Indonesia  sejatinya  telah membangun  sekolah  internasional  di  dekat  garis  perbatasan.  Namun, sekolah  ini  cenderung  sepi  dan  memiliki  keterbatasan  jumlah  murid. Padahal,  akses  masyarakat  Timor  Leste  terhadap  fasilitas  pendidikan dan  kesehatan  di  wilayahnya  masih  sangat  jauh.  Realita  inilah  yang perlu untuk ditindak lanjuti oleh pemerintah kedua negara. Tidak hanya itu,  sarana  perhubungan  kedua  negara  juga  nyaris  lumpuh  akibat buruknya  infrastruktur  jalan  dan  minimnya  sarana  transportasi  yang menghubungkan  kedua  wilayah  negara,  terutama  di  sepanjang perbatasan  Timor  Tengah  Utara  dan  distrik  Oecussie.  Hal  ini  menjadi tantangan tersendiri karena pada dasarnya keterbukaan dan kelancaran akses  antara  kedua  negara  dapat  memberikan  multiplier-effect  di berbagai  aspek  yang  berguna  bagi  peningkatan  kesejahteraan masyarakat  kedua  negara.  Keterbukaan  dan  kelancaran  akses  juga secara  tidak  langsung  membantu  persiapan  Timor  Leste  untuk mendukung  implementasi  konsep  ASEAN  Connectivity  terlepas  dari fakta  bahwa  hingga  saat  ini  Timor  Leste  belum  menjadi  anggota  tetap ASEAN.
18 5 Jurnal Hubungan Internasional □ Tahun XI, No. 2 , Juli-Desember 2018

## Kesimpulan
Peningkatan hubungan cross-boundary dan transnasional
membutuhkan  respon  negara  dalam  mengelola  pergerakan  orang, barang dan jasa lintas batas di wilayah perbatasan negara bangsa. Dalam hal  ini,  kebijakan  tata  kelola  perbatasan  menjadi  instrumen  penting dalam  mengatur  sekaligus  memanfaatkan  proses-proses  transborder yang  terjadi  di  wilayah  perbatasan.  Dalam  konteks  ini,  kebijakan  tata kelola  perbatasan  sering  kali  mengabaikan  variabel  identitas  kultural. Namun,  hal  ini  justru  menghasilkan  respons  sebaliknya  yakni penggunaan identitas kultural untuk menantang konsepsi dan kebijakan dominan  negara  dalam  tata  kelola  perbatasan.  Salah    satunya ditunjukkan dengan fenomena “jalan tikus” dan jaringan interaksi lintas batas lain yang disebut illegal oleh negara. Dengan menolak melaporkan pergerakan mereka ke pos-pos lintas batas, orang-orang Dawan menolak klaim  tunggal  terhadap  ruang  perbatasan  sebagai  ruang  pertahanan keamanan  dan  ruang  ekonomi.  Bagi  mereka  ruang  perbatasan  adalah ruang  interaksi  sosial  dan  kultural  yang  mana  identitas  sebagai  orang Timor  Dawan  menjadi  dasar  utamanya.  Kehadiran  Jalan  tikus  dan kunjungan-kunjungan  lintas  batas  tak  resmi  merupakan  bentuk tindakan  untuk  mempertahankan  klaim  dan  akses  mereka  atas  ruang perbatasan.
Setidaknya  ada  tiga  kesimpulan  teoritis  yang  dapat  diambil  dari fenomena  tersebut.  Pertama,  sementara  megara  menempatkan perbatasan  sebagai  ruang  manifestasi  kedaulatan  politik  dan  ekonomi, komunitas-komunitas  masyarakat  adat  di  perbatasan  menempatkan perbatasan  sebagai  ruang  interaksi  sosial  dan  kultural.  Dalam  hal  ini perlu  dipahami  bahwa  pertukaran  ekonomi  memang  terjadi,  tetapi hanya sebagai bagian dari hubungan sosial kultural yang berbasis pada ikatan  genealogis,  etnisitas,  dan  kesamaan  linguistik.  Kedua,  cara pandang lokal ini melahirkan konsekuensi lain yakni sikap mengabaikan kebijakan dan simbol-simbol kedaulatan territorial negara seperti tanda perbatasan,  pos  lintas  batas,  maupun  instrumen  perbatasan  lainnya. Kehadiran  simbol-simbol  negara  dalam  bentuk  pos  lintas  batas  dan pasukan  penjaga  perbatasan  bahkan  dilihat  oleh  komunitas  Dawan sebagai  bentuk  penindasan.  Negara  dianggap  sebagai  institusi  yang “menyusahkan”  kehidupan  mereka  dan  menghambat  interaksi  lintas batas. Dengan kata lain, cara pandang komunitas lokal  kontras dengan klaim  negara  bahwa  perbatasan  harus  dijaga  demi  perlindungan  dan keamanan  warga  dan  dikelola  demi  kemakmuran  warga.  Hal  ini diperparah  dengan  tindak  korupsi  yang  kerap  terjadi  di  wilayah perbatasan  dengan  adanya  pungutan-pungutan  liar  yang  justru menciptakan  persepsi  dalam  komunitas  lokal  bahwa  negara  adalah sumber ketidakamanan mereka secara fisik dan ekonomi.
Ketiga,  Masyarakat  Dawan  sejatinya  memaknai  wilayah  perbatasan hanya  sebatas  wilayah  adat.  Batas  wilayah  adat  tersebut  lahir  dari
kesepakatan-kesepakatan  adat  yang  senantiasa  merujuk  pada transformasi  nilai  dan  harmonisasi.  Transformasi  nilai  merujuk  pada pemaknaan  alam  sebagai  ruang  hidup  yang  di  dalamnya  tata  nilai  dan tradisi  itu  lahir  dan  diwariskan  secara  turun  temurun.  Sementara  itu, harmonisasi berkaitan dengan aspek kesejahteraan seluruh masyarakat di  dalamnya.  Bagi  masyarakat  Dawan,  keterpisahan  secara  teritorial bukanlah  hasil  dari  dinamika  internal  melainkan  dampak  dari  luar dalam  bingkai  kepentingan  rezim  yang  berkuasa.  Kekuatan  nilai-nilai tradisi  lantas  menjadi  benteng  terakhir  bagi  masyarakat  Dawan  dalam mendefinisikan  dan  menerjemahkan  perbatasan  sebagai  ruang  hidup mereka,  yakni  ruang  dimana  segala  bentuk  interaksi  terbangun  dari pengalaman-pengalaman mereka memaknai dan memperlakukan alam. Bukti  bahwa  interaksi  antar  masyarakat  Dawan  masih  berlangsung hingga  hari  ini  menjadi  poin  penting  untuk  mempertimbangkan  adat sebagai  bagian  dari  pendekatan  kultural  dalam  tata  kelola  wilayah perbatasan antara Indonesia dan Timor Leste.
Dalam  kebijakan  tata  kelola  perbatasan  yang  terintegrasi,  pendekatan budaya  harus  menjadi  salah  satu  komponen  utama  berkaitan  dengan pendekatan  lainnya.  Jika  Brunet-Jailly  (2005)  menempatkan  empat dimensi  kebijakan  secara  sejajar,  pendekatan  budaya  dalam  kebijakan tata  kelola  perbatasan  menjadi  prinsip  yang  menjiwai  kebijakan keamanan,  politik  lokal  dan  kebijakan  ekonomi  dalam  tata  kelola perbatasan.  Dalam  kaitan  dengan  keamanan,  pendekatan  budaya menempatkan keamanan kultural yakni keamanan komunitas, identitas budaya yang mereka miliki, serta keberlangsungan relasi sosio-kultural lintas  batas  sebagai  prioritas  kebijakan  keamanan.  Berbeda  dengan keamanan  militer  yang  menempatkan  interaksi  sosio-kultural  lintas batas sebagai sesuatu yang mengancam keamanan teritorial, keamanan kultural  menempatkan  preservasi  identitas  budaya  dan  interaksi  sosio- kultural lintas batas sebagai elemen yang memperkuat keamanan hidup komunitas-komunitas  di  wilayah  perbatasan.  Dalam  pengertian  ini, interaksi  lintas  batas  yang  berbasis  tradisi  seperti  ritual  adat  yang berkaitan  dengan  perkawinan,  penghormatan  kepada  alam,  tradisi komunitas  dalam  penyelesaian  konflik,  ritual  kepercayaan  lokal  tidak ditempatkan  sebagai  ancaman  dan  gangguan  keamanan  nasional  yang berbasis  territorial.  Preservasi  kultural  dan  interaksi  sosial  lintas  batas justru  ditempatkan  sebagai  elemen  esensial  dalam  tata  kelola  wilayah perbatasan  karena  berfungsi  memelihara  keseimbangan,  stabilitas,  dan perdamaian sosial di sepanjang perbatasan.
Konsekuensi  praktis  dari  kajian  ini  adalah  bahwa  kebijakan  tata  kelola perbatasan harus keluar dari dominasi pendekatan keamanan ekonomi ke  pendekatan  terintegrasi.  Dalam  pendekatan  terintegrasi,  variable identitas  kultural  harus  mendapat  tempat  sentral.  Kajian  ini mengusulkan  konsep  ruang  sosial  kultural  lintas  batas  (trans-border social  and  cultural  space)  sebagai  elemen  penting  dalam  tata  kelola
18 7 Jurnal Hubungan Internasional □ Tahun XI, No. 2 , Juli-Desember 2018
perbatasan  yang  terintegrasi.  Ruang  sosial  kultural  lintas  batas didasarkan pada gagasan sebagai berikut. Pertama,  wilayah perbatasan diperlakukan  bukan  hanya  sebagai  wilayah  territorial  politik  dan ekonomi,  tetapi  ruang  pertemuan  sosial  antar  warga  kedua  negara. Sebagai  ruang  sosial,  model  pengawasan  tidak  terlalu  kaku  dan  ketat, tetapi  lebih  longgar  dan  disesuaikan  dengan  situasi  yang  dihadapi. Kedua, institusi-institusi lokal yang menjadi bagian dari properti publik difungsikan  bersama  dengan  institusi-institusi  negara  berdasarkan prinsip tata kelola berjenjang. Dalam model ini, wewenang dan sumber daya  finansial  dalam  penanganan  perbatasan  dibagi  antara  lembaga pemerintah dan lembaga masyarakat di tingkat lokal. Lembaga-lembaga masyarakat  adat  lokal  juga  diberi  wewenang  dan  difungsikan  untuk menangani  kasus-kasus  keamanan  lokal  yang  melibatkan  anggota komunitas  berbeda  warga  negara.  Ketiga,  negara  mendorong, memperkuat dan melegalkan fungsi institusi-institusi lokal, baik dalam bentuk  norma,  hukum  adat,  tradisi,  dan  organisasi  dalam  menangani isu-isu perbatasan yang muncul dari proses interaksi sosial dan kultural yang melibatkan masyarakat lokal di wilayah perbatasan.

## Referensi

## Buku
Bellwood,  Peter,  1985.  Prehistory  of  the  Indo-MalayanArchipelago. Canberra: ANU Press.
Direktorat Jenderal Penanganan Wilayah Perbatasan Maritim RI, 2007.
RDTL dalam rangka menjaga Keutuhan NKRI.
Gualini, Enrico, 2003. Cross Border Governance: Inventing Regions in a Trans-National Multi-Level Polity.
Held,  David,  et  al.,  1999,  Global  Transformations:  Politics,  Economics and Culture. Stamford: Stamford University Press.
Madu,  Ludiro,  et  al.,  2010.  Mengelola  Perbatasan  Indonesia  di  Dunia Tanpa Batas. Yogyakarta: Graha Ilmu.
Martinez,  Oscar,  1994.  ‘The  Dynamics  of  Border  Integration:  New Approaches  to  Border  Analysis”,  dalam  Global  Boundaries. London: Routledge.
Tylor, E. B., 1924. Primitive Culture. New York, NY: Brentano’s.

## Jurnal dan Laporan Resmi
Holthouse,  Kym,  dan  Damian  Grenfell.  2008.  “Social  and  Economic development  in  Oecussie,  Timor  Leste”.  Laporan  Oxfam Australia dan Globalism Institute. Melbourne: RMIT University Melbourne.
Brunet-Jailly,  E.,  2005.  Theorizing  borders:  An  interdisciplinary perspective. Geopolitics, 10(4), pp.633-649.
Muta'ali.,  2014.  Studi  Kasus:  Kasus  Perbatasan  NTT.  Pusat  Kajian Permukiman,  Transmigrasi  dan  Perbatasan  (Puspertrantas), Fakultas Geografi Universitas Gajah Mada.
Panizzon,  M.,  2011.  Migration  and  trade:  prospects  for  bilateralism  in the  face  of  skill-selective  mobility  laws. Melbourne  Journal  of International Law, 12, p.1-46.
Puspitasari,  Yeni.  2013.  Upaya  Indonesia  Dalam  Menangani  Masalah Keamanan Perbatasan Dengan Timor Leste Pada Periode 2002- 2012.  Skripsi.    Jakarta:  Departemen  Hubungan  Internasional Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik UIN Syarif Hidayatullah. Ketetapan  MPR No.  V/MPR/1999  tentang  Pencabutan  Ketetapan  MPR No. IV/1978 tentang Integrasi Timor Timur.

## Artikel Koran
Bere, Sigiranus Marutho, 2014. “Titik Perbatasan RI-Timor Leste Rawan
Konflik”, Kompas, 17 September [Online]. Dalam:
http://regional.kompas.com/read/2014/09/17/08143221/6.Titik.di.Perbatasa
n.RI-Timor.Leste.Rawan.Konflik [Diakses 24 Mei 2018].
Bere, Sigiranus Marutho, 2016. “6 Titik di Perbatasan RI dan Timor Leste Berpotensi  Konflik” ,  Kompas,  24  September  [Online].  Dalam: http://nasional.kompas.com/read/2016/09/24/17592861/6.titik.di.per batasan.ri.dan.timor.leste.berpotensi.picu.konflik [Diakses  24  Mei 2018].
Herin,  Frans  P.,  dan  Irma  Tambunan,  2016.  “Para  Pelintas  Gelap  itu Bebas Lewati Perbatasan”. Harian Kompas, 27 Oktober.
Humas  Setkab  Rl,  2016.  Resmikan  Wajah  Baru  PLBN  Entikong, Presiden  Jokowi:  Nyatanya  kita  bisa  kan?  [Online].  Dalam: http://setkab.go.id/resmikan-wajah-baru-plbn-entikong-presiden-jokowi- nyatanya-kita-bisa-kan/ [Diakses 24 Mei 2018].
Ibrahim,  Gibran  Maulana,  2016.  “Masalah  Batas  Darat  dengan  Timor  Leste Belum  Selesai,  RI  Tawarkan  Solusi”,  Detik  News,  11  November [Online]. Dalam: https://news.detik.com/berita/d-3343373/masalah-batas- darat-dengan-timor-leste-belum-selesai-ri-tawarkan-solusi [Diakses  24  Mei 2018].
Kantor  Imigrasi  Atambua,  2017.  Lagi  -  lagi  !!!  Kantor  Imigrasi Atambua  tangkap  WN  Timor  Leste  [Online].  Dalam: http://www.kanimatambua.com/index.php?me=detailberita&mk=Berita&kdd e=37 [Diakses 24 Mei 2018]. Kantor Imigrasi Atambua, 2017. Kendala Imigrasi Atambua: "Sense of Security" Pemda dan Dokumen Kependudukan [Online]. Dalam: http://www.imigrasi.go.id/index.php/berita/berita-utama/423- kendala-imigrasi-atambua-sense-of-security-pemda-dan- dokumen-kependudukan [Diakses 24 Mei 2018].
Taum,  Yoseph  Yapi.,  2015.  Suku  Dawan  Nusa  Tenggara  Timur  [Online].
Dalam: http://www.wacana.co/2015/08/suku-dawan-nusa-tenggara- timur.html [Diakses 13April 2018].