INNOVATIVE: Journal Of Social Science Research Volume 3 Nomor 4 Tahun 2023 Page 10271-10285 E-ISSN 2807-4238 and P-ISSN 2807-4246
Website: https://j-innovative.org/index.php/Innovative

## Implementasi Asas Ultimum Remedium Terhadap Penerapan Sanksi Pidana Dalam Undang-Undang Administratif
Angelos Gogo Siregar Universitas Pelita Harapan Email: 01659220123@uph.edu

## Abstrak
Pengaturan  mengenai  Undang-Undang  Pidana  Administratif  di  Indonesia  sudah  dilakukan  sejak zaman orde baru. Namun, penerapannya masih dinilai belum efektif dimana tiap ketentuan Undang- Undang Pidana Administratif memiliki perbedaan mengenai tata cara dan prosedur penjatuhan sanksi administratif maupun sanksi pidana pada hukum pidana. Tentunya, hal tersebut tidak diharapkan dari tujuan  hukum  pidana  administratif  dibentuk  pada  dasarnya  bukan  untuk  memberi  sanksi  pidana selayaknya undang-undang pidana umum ataupun khusus namun tujuan Hukum Pidana Administrasi dibentuk agar memajukan kesejahteraan umum di tiap bidangnya. Tujuan penelitian ini ialah untuk pengaturan norma dan ketentuan penerapan sanksi administratif dan sanksi pidana dalam undang- undang pidana administratif di bidang perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup (UUPPLH), peternakan dan kesehatan hewan (UUPKH), serta pendidikan nasional (UU SISDIKNAS) yang tentunya diharapkan  dapat  dipakai  sebagai  konsep  penerapan  asas  ultimum  remedium  pada  penyusunan undang-undang pidana administratif. Metode penelitian yang digunakan penulis ialah metode yuridis normatif dimana pengumpulan, penulisan, klasifikasi, dan analisis menggunakan bahan hukum yang diperoleh dari berbagai dokumen tertulis, khususnya peraturan perundang-undangan serta kaidah atau norma yang berlaku dalam hukum positif dalam menganalisis baik ketentuan sanksi administratif dan  pidana  serta  penerapan  penegakan  hukumnya  dari  ketiga  undang-undang  yang  menjadi penelitian  penulis.  Melalui  penelitian  ini,  penerapan  dari  sanksi  administratif  dan  sanksi  pidana seyogyanya harmonis baik dalam penormaan dan penegakan hukumnya. Penerapan dari pembuat undang-undang mengatur mekanisme pelaksanaan sanksi pelanggaran dan kejahatan yang mengacu terhadap ketentuan pasal 103 KUHP harus dilaksanakan sehingga penerapan asas ultimum remedium dapat tercapai dengan baik.
Kata Kunci: Asas Ultimum Remedium, Undang-Undang Pidana Administratif, Harmonisasi Norma dan Penegakan Hukum.

## Abstract
Regulations regarding the Administrative Criminal Law in Indonesia have been carried out since the New Order era. However, its implementation is still considered ineffective where each provision of the Administrative Criminal Law has differences regarding the procedures and procedures for imposing administrative sanctions and criminal sanctions on criminal law. Of course, this is not expected from the purpose of administrative criminal law being formed, basically not to give criminal sanctions like general or special criminal laws, but the purpose of administrative criminal law is to promote public welfare  in  each  field.  The  purpose  of  this  study  is  to  regulate  the  norms  and  provisions  for  the application of administrative sanctions and criminal sanctions in the administrative criminal law in the field of environmental protection and management (UUPPLH), animal husbandry and health (UUPKH), as well as national education (UU SISDIKNAS). can be used as a concept for the application  of the ultimum remedium principle in the preparation of administrative criminal laws. The research method used by the author is a normative juridical method in which the collection, writing, classification, and analysis use legal materials obtained from various written documents, especially laws and regulations as well as the rules or norms that apply in positive law in analyzing both the provisions of administrative and criminal sanctions. As well as the application of law enforcement of the three laws that became the author's research. Through this research, the application of administrative sanctions and criminal sanctions should be harmonious both in normalizing and enforcing the law. The application of the legislators regulates the mechanism for implementing sanctions for violations and crimes that refer to the provisions of Article 103 of the Criminal Code must be implemented so that the application of the ultimum remedium principle can be achieved properly.
Keyword : Ultimum Remedium Principle, Administrative Criminal Law, Harmonization of Norms and Law Enforcement.

## PENDAHULUAN
Di dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945),  tercantum  empat  tujuan  pembentukan  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia,  yakni melindungi  segenap  bangsa  Indonesia  dan  seluruh  tumpah  darah  Indonesia,  memajukan kesejah-teraan  umum,  mencerdaskan  kehidupan  bangsa,  dan  ikut  melaksanakan  ketertiban dunia.  Singkatnya,  keberadaan  negara  dimaksudkan  untuk  mewujudkan  keamanan  dan kesejahteraan warga negaranya.
Bahwa  dalam  rangka  mewujudkan  kesejahteraan  dan  keamanan  tersebut,  disusunlah berbagai peraturan perundang-undangan, mulai dari yang paling tinggi sampai dengan yang paling  teknis.  Kebijakan  pengaturan  (regulative  policy)  kegiatan  publik,  khususnya  yang berkaitan tugas negara dalam bidang kesejahteraan tersusun dalam berbagai ketentuan yang dikenal dengan hukum administrasi negara (Sudarto, 1987).  Terdapat berbagai undang-undang
yang termasuk dalam kategori ini, diantarannya seperti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2013 tentang Sistem Pendidikan Nasional (UU Sisdiknas).
Pokok  pengaturan  di  dalam  UU  Sisdikas  tersebut  tentu  saja  menyangkut  tata  kelola penyelenggaraan pendidikan. Tujuan yang ingin dicapai dengan UU Sisdiknas tidak lain adalah untuk mencerdaskan kehidupan bangsa. Dalam rangka mencapai tujuan itu, disusun sejumlah perangkat aturan (arahan dan kebijakan) termasuk juga larangan yang tidak boleh dilakukan. Dengan  mengikuti  arahan  dan  menghindari  larangan,  diharapkan  tujuan  mencerdaskan kehidupan bangsa tersebut dapat terwujud.
Diterapkannya  sanksi  pidana  dalam  undang-undang  administrasi  dimaksudkan memperkuat  efektivitas  pelaksanaan  norma/ketentuan  yang  tercantum  dalam  hukum administrasi.  Pengaturan  sanksi  pidana  dalam  undang-undang  administrasi  memunculkan sebutan hukum pidana administrasi (administrative penal law). Sejak 2003 – 2014 terdapat 24 undang-undang  yang  memuat  ketentuan  pidana  (Anindyajati  et  al.,  2015).    Penelitian  lain menunjukkan bahwa antara 1998 – 2014 telah disahkan 563 undang-undang dan 154 diantaranya memuat ketentuan pidana (Akbari, 2015).
Ditinjau  dari  aspek  tujuan  pembentukannya,  terlihat  jelas  bahwa  tujuan  pembentukan hukum  pidana  administrasi  sangat  berbeda  dengan  pembentukan  undang-undang  yang mengatur pemberantasan tindak pidana umum (Kitab Undang-Undang Hukum Pidana) maupun undang-undang yang mengatur pemberantasan tindak pidana khusus, seperti pemberantasan tindak pidana korupsi, narkotika, perdagangan orang, dan terorisme. Di dalam hukum pidana administratif, sangat jelas terlihat bahwa tujuan utama penerapan sanksi pidana adalah untuk menjamin kepatuhan publik mengikuti seluruh ketentuan yang diatur dalam undang-undang administrasi tersebut. Oleh karena itu, tujuan hukum pidana administrasi pada dasarnya bukan dimaksudkan untuk memenjarakan orang, tetapi lebih pada upaya menuntun atau mendesak masyarakat  untuk  mengikuti  ketentuan  undang-undang  tersebut.  Tujuan  undang-undang administrasi  ialah  memajukan  kesejahteraan  umum  di  berbagai  bidang  seperti  pendidikan, kesehatan, peternakan, lingkungan hidup, kehutanan, dan lainnya.
Dalam  prakteknya,  penegakan  hukum  pidana  administratif  masih  mengalami  berbagai kendala,  salah  satunya  terkait  dengan  beragamnya  pengaturan  mengenai  tata  cara  dan prosedur  penjatuhan  sanksi  administratif  maupun  sanksi  pidana.  Di  dalam  UU  Sisdiknas misalnya, sama sekali tidak diatur tata cara penjatuhan sanksi administrasi terhadap pelanggaran yang  terjadi  dalam  penyelenggaraan  pendidikan.  Selain  itu  terdapat  variasi  dalam  hal keberadaan Penyidik Pengawai Negeri Sipil (PPNS). Penegakan hukum pada undang-undang perpajakan  dan  lingkungan  hidup  terdapat  PPNS  yang  bertugas  dalam  penegakan  hukum pidana.  Dalam  hal  undang-undang  tidak  mengatur  keberadaan  PPNS,  maka  dipastikan
penyidikan tindak pidana menjadi tanggung jawab Polri.
Adanya  perbedaan  mengenai  tata  cara  dan  prosedur  penjatuhan  sanksi  adminisrtatif maupun  sanksi  pidana  pada  hukum  pidana  administratif  di  satu  sisi  dapat  menimbulkan ketidakpastian hukum yang tentu saja berpotensi menimbulkan ketidakadilan. Salah satu kasus terkait ketidakpastian hukum adalah adanya dugaan terhadap direktur utama dan pejabat HRD dari  PT.  AS  di  Lampung.  Oleh  Polda  Lampung  keduanya  disangka  melakukan  pelanggaran berupa  menyembelih  ternak  ruminansia  kecil  betina  produktif  atau  ternak  ruminansia  besar betina produktif, sebagaimana dimaksud dalam Pasal 86 huruf a jo Pasal 85 jo Pasal 18 ayat (4) Undang-Undang  Nomor  18  Tahun  2009  tentang  Peternakan  dan  Kesehatan  Hewan sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 41 Tahun 2014 tentang Perubahan Undang-Undang  Nomor  18  Tahun  2009  tentang  Peternakan  dan  Kesehatan  Hewan  Undang Peternakan dan Kesehatan Hewan, dan terakhir telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja (selanjutnya disebut UU PKH).
Mengingat belum ada kepastian hukum yang mempersyaratkan adanya peraturan menteri menjadi alasan mempertanyakan keabsahan penyidikan yang dilakukan oleh Polri, mengingat sesuai  UU  PKH  masih  sangat  mungkin  menyelesaikan  perkara  ini  dengan  menggunakan instrumen sanksi administratif dibanding proses hukum pidana. Sebagaimana dijelaskan di atas, pembentukan UU PKH bertujuan untuk mengatur tata cara penyelenggaraan peternakan dan kesehatan  hewan,  sehingga  dapat  meningkatkan  produksi  makanan  hewani  yang  sehat  dan berkualitas.  Keberadaan  ancaman  pidana  dalam  UU  PKH  bertujuan  “memaksa”  pemangku kepentingan  mematuhi  ketentuan  UU  PKH  sebagaimana  mestinya.  Dengan  demikian, sesungguhnya  penerapan  sanksi  pidana  dapat  dipandang  sebagai  upaya  terakhir  (ultimum remidium), jika sanksi administratif atau sanksi perdata tidak efektif.
Dalam  undang-undang  yang  bersifat  administrative  penal  law  dikenal  asas  ultimum remidium  yang  mewajibkan  penerapan  penegakan  hukum  pidana  sebagai  upaya  terakhir setelah penerapan penegakan hukum administrasi dianggap tidak berhasil dimana hal tersebut dilihat dalam Ketentuan Umum Undang-Undang Lingkungan  Hidup Dengan mempedomani asas ultimum remidium tersebut, maka secara normatif setiap proses hukum pidana di bidang peternakan dan kesehatan hewan seyogyanya mempersyaratkan penerapan sanksi administratif terlebih dahulu. Dalam kasus PTAS tersebut di atas, perlu diteliti mengenai sanksi administratif yang  dijatuhkan  kepada  PTAS.  Apabila  sanksi  administratif  tersebut  telah  dilakukan,  dan dianggap berhasil maka tentu saja tidak diperlukan lagi penjatuhan sanksi pidana.

## METODE PENELITIAN
Metode merupakan strategi pengumpulan, pengolahan, dan analisis yang dilakukan untuk menjawab  identifikasi  masalah.8  Ditilik  dari  cara  pengumpulan  dan  analisis  terhadap  bahan hukum, penelitian ini tergolong penelitian yuridis normatif, dimana pengumpulan, penulisan, klasifikasi,  dan  analisis  menggunakan  bahan  hukum  yang  diperoleh  dari  berbagai  dokumen tertulis,  khususnya  peraturan  perundang-undangan  serta  kaidah  atau  norma  yang  berlaku dalam hukum positif (Ibrahim, 2006).
Bahan hukum yang digunakan dalam penelitian terdiri atas bahan hukum primer, sekunder, dan  tersier.  Bahan  hukum  primer  memuat  informasi  yang  sangat  valid  (autoritatif)mengenai topik penelitian, yang terdiri dari perundang-undangan, catatan resmi atau risalah pembuatan perundang-undangan  (Zainuddin,  2015).    Untuk  memperkaya  pemahaman  terhadap  bahan hukum primer, digunakan bahan sekunder seperti buku, artikel, jurnal, hasil penelitian, pendapat pakar hukum, wawancara dengan pendapat kuasa hukum, makalah dan lain sebagainya yang relevan dengan topik permasalahan.
Selanjutnya, terdapat juga bahan hukum tersier, yang berguna untuk memberi petunjuk maupun  penjelasan  terhadap  bahan  hukum  primer  dan  sekunder.  Bahan  tersier  merupakan bahan  hukum  yang  berfungsi  memberikan  petunjuk  dan  penjelasan  terhadap  bahan  hukum primer dan bahan hukum sekunder yang berupa bahan hukum pustaka, seperti kamus hukum, majalah,  surat  kabar,  jurnal  hukum,  laporan  ilmiah  dan  situs  internet  (Sinamo,  2010). Pengumpulan bahan hukum dilakukan juga dengan melalukan wawancara dengan narasumber untuk memperoleh keterangan terkait dengan penanganan perkara di bidang peternakan dan kesehatan hewan. Narasumber yang dimintai pendapat adalah ahli yang terkait dengan gelar perkara  yang  disidik  Polda  Lampung.  Wawancara  dilakukan  dalam  bentuk  tanya  jawab, konfirmasi, dan mencatat keterangan narasumber.

## HASIL DAN PEMBAHASAN
1. Penerapan  Sanksi  Administratif  dan  Sanksi  Pidana  Pada  Tiga  Undang-Undang  Pidana Administrasi  (Perlindungan  dan  Pengelolaan  Lingkungan  Hidup,  Peternakan  dan Kesehatan Hewan, serta Pendidikan Nasional)
Perihal ini akan diuraikan bagaimana pengaturan mengenai sanksi administratif maupun sanksi pidana dalam tiga undang-undang di bidang perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup, peternakan dan kesehatan hewan, dan sistem pendidikan nasional. Sekalipun ketiganya dapat  dikategori  sebagai  undang-undang  administrasi,  namun  mengenai  penjatuhan  sanksi (administratif maupun pidana) terdapat perbedaan yang sangat mencolok di antara ketiganya.

## a. Tidak Ada Perbedaan Tindak Pidana (Pelanggaran atau Kejahatan)
Pendalaman yang dilakukan terhadap tiga undang-undang pidana administrasi (UU PPLH, UU  PKH  dan  UU  Sisdiknas)  memperlihatkan  bahwa  tidak  ada  pembedaan  tindak  pidana pelanggaran atau kejahatan. Ketiga undang-undang pidana administratif tidak memberi batasan (kategori) tindak pidana yang digolongkan sebagai pelanggaran atau kejahatan. Seyogyanya secara normatif, pengelompokan tindak pidana pelanggaran dan kejahatan diperlukan untuk menentukan  ancaman  sanksi  terhadap  pelanggaran  maupun  kejahatan  dalam  tindak  pidana administratif.
Pada  hakekatnya,  hukum  pidana  administrasi  merupakan  perwujudan  dari  kebijakan hukum pidana sebagai sarana untuk menegakkan/ melaksanakan hukum administrasi. Dalam sanksi pidana, dikenal jenis sanksi berupa pidana penjara, pidana kurungan dan pidana denda. Penjatuhan sanksi didasarkan pada tingkat keseriusan tindak pidana yang dilakukan (dolus atau culpa)  dan  akibat  yang  ditimbulkan  tindak  pidana.  Suatu  perbuatan  yang  dilakukan  dengan sengaja dan menimbulkan akibat yang serius terhadap orang atau barang (kematian) tentu akan berbeda  dengan  tindak  pidana  yang  dilakukan  secara  lalai/tidak  sengaja  dengan  akibat perbuatan yang sama. Sebagai contoh, tindak pidana pembunuhan dan kecelakaan lalu lintas berakibat  kematian  korban,  tetapi  tingkat  keseriusan  tindak  pidananya  berbeda.  Dengan demikian  sanksi  pidana  yang  dijatuhkan  kepada  kedua  perbuatan  tersebut  akan  memiliki perbedaan.  Hasil  penelitian  menunjukkan  semakin  administrasi  adalah  dalam  hukum  pidana administratif biasanya sanksi cukup dikenakan pada kasus kelalaian. Sebaliknya, kelalaian dalam pidana dapat dianggap sebagai pelanggaran yang disengaja (Staniszewska, 2016).
Dalam praktiknya memang amat sulit untuk menentukan jenis pelanggaran hukum dengan jelas. Faktor penting dalam menentukan ruang lingkup tindak pidana bukan pada ketentuan ruang  lingkupnya  saja  tetapi  pada  struktur  dari  hukum  pidana.  Struktur  tersebut  berkaitan dengan pertanyaan apa yang harus dikriminalisasi dan bagaimana dapat dikriminalisasi (Duff, R. A., Lindsay Farmer, S. E. Marshall, 2010).  Beragamnya regulasi yang secara bersamaan mengatur sanksi administrasi dan pidana didasarkan pada konsep dan tujuan hukum yang berbeda-beda (Paeffgen, 1991).
Penulis  melihat  perbandingan  hukum  pidana  administrasi  dari  Komunitas  Masyarakat Eropa (European Union) dalam pelaksanaan penyelesaian sengketa secara administratif, yang dimaknai  sebagai  mekanisme  untuk  menyediakan  respon  dari  badan  administrasi  terhadap pelanggaran hukum yang terjadi atas penggunaan keputusan administrasi yang sepihak dan mengikat  dan  membebankan  sanksi  kepada  pelanggar.  Kebijakan  sanksi  secara  nyata merupakan pendekatan penegakan hukum publik yang dibangun berdasarkan hukum pidana dan administrasi (M, 2021).  Ada 3 (tiga) unsur sanksi sesuai dengan metode yang ada untuk
mendukung  norma-norma  primer.  Tiga  elemen  yang  tidak  terpisahkan  adalah  hukuman, perbaikan, dan regulasi (Altree, 1964).
Berbeda dengan hukum administrasi, hukum pidana tidak dimaksudkan untuk mengatur secara khusus perihal tindakan atau keputusan yang dibuat oleh badan administrasi. Hukum pidana mengatur mengenai pencegahan terhadap perbuatan yang dilarang oleh hukum baik secara sengaja ataupun karena kelalaian. Sebagian besar hukum diterapkan dengan ancaman hukuman atas tindakan yang dilarang (Ramsay, 2013).  Tindakan tersebut dapat dilakukan oleh siapapun termasuk oleh badan atau pejabat publik. Hukum Pidana adalah sarana dari kekuatan koersif  pemerintah  (Cass,  2015).    Tujuan  penerapannya  tidak  hanya  untuk  menghukum  dan mengendalikan pelanggar, tetapi juga menawarkan perlindungan kepada mereka melalui sistem peradilan serta memberikan perlindungan bagi masyarakat (Lanham et al., 2006).  Salah satu ciri pembeda hukum pidana dengan hukum lainnya adalah penjatuhan hukuman yang diberikan oleh  institusi  yang  berwenang.  Tanpa  hukuman  dan  lembaga  yang  dirancang  untuk melaksanakan hukuman, tidak ada hukum pidana (Fletcher, 1998).
b. Jenis Sanksi dan Mekanisme Penjatuhan Sanksi Administrasi Yang Belum Jelas Dari  tiga  undang-undang  yang  dibahas,  terlihat  bahwa  di  dalam  UU  Sisdiknas  hanya mengatur satu jenis sanksi administrasi yaitu penutupan penyelenggaraan pendidikan (satuan pendidikan).  Selain  itu,  UU  Sisdiknas  juga  tidak  mengatur  tata  cara  penjatuhan  sanksi administratif tersebut.   Berbeda dengan UU PKH yang mengatur mengatur lima jenis sanksi administrasi yaitu: a) peringatan secara tertulis; b) pengenaan denda; c) penghentian sementara dari kegiatan, produksi, dan/atau peredaran; d) pencabutan nomor pendaftaran dan penarikan obat hewan, pakan, alat dan mesin, atau e) produk hewan dari peredaran; atau pencabutan izin.
Di  sisi  lain,  UU  PPLH  mengatur  sanksi  administratif  dan  tata  cara  penjatuhan  sanksi administratif di dalam Peraturan Pemerintah. Sebagai contoh ketentuan Pasal 20 ayat (5) UU PPLH berbunyi: “Ketentuan lebih lanjut mengenai baku mutu lingkungan hidup sebagaimana dimaksud pada ayat (2) huruf b, huruf e, dan huruf f diatur dalam Peraturan Menteri. Dengan demikian,  jenis  dan  tata  cara  penjatuhan  sanksi  administrasi  terhadap  pelanggaran  tersebut diatur lebih lanjut dalam peraturan menteri. Dengan begitu, dapat dipastikan bahwa jenis dan tata cara penjatuhan sanksi administratif dalam UU PPKH relatif lebih detail dibanding UU PKH atau UU Sisdiknas.
2. Konsep  Implementasi  Asas  Ultimum  Remedium  Dalam  Undang-Undang  Pidana Administratif
Sebagaimana  diketahui, ultimum  remidium  adalah  asas  dalam  hukum  pidana  yang membatasi  penggunaan  sanksi  pidana  sebagai  upaya  terakhir  dalam  penyelesaian  perkara hukum. Artinya, sedapat mungkin suatu perkara hukum dapat diselesaikan dengan instrumen
hukum lainnya (administrasi negara, perdata, atau sanksi lainnya). Bertitik tolak pada kebijakan hukum pidana yang tertuang dalam undang-undangn pidana administrasi (UU PPLH, UU PKH, dan UU Sisdiknas), praktek penegakan hukum yang terlihat pada kasus, serta kerangka teori yang ada, disusunlah konsepsi penerapan asas ultimum remidium pada undang-undang pidana administrasi. Konsep yang dimaksud dalam penelitian ini baru merupakan pedoman umum yang seyogyanya digunakan dalam menyusun peraturan perundang-undangan pidana administrasi, khususnya dalam hal pengaturan sanksi administratif maupun sanksi pidana.
a. Klasifikasi  Tindak  Pidana  Pelanggaran  dan  Kejahatan  dari  Pembentuk  Undang- Undangnya yang Diselaraskan dari Ketentuan KUHP
Salah  satu  problema  penyusunan  undang-undang  administrasi  (khususnya  perumusan ancaman  sanksi  pidana)  adalah  tidak  mengkualifikasi  tindak  pidana  (delik)  pada  kategori “ K ejahatan” atau “pelanggaran”, seperti terlihat pada UU PKH, dan UU Sisdiknas. Tidak adanya pembedaan  tersebut  secara  langsung  akan  menimbulkan  masalah,  oleh  karena  penegakan hukum  pidana  administratif  (di  luar  KUHP)  menjadi  ‘seol ah- olah’  sama  dengan  penegakan hukum pidana sebagaimana diatur di dalam KUHP. Dengan kata lain, tidak jelas terlihat adanya kekhususan  pada  tindak  pidana  di  luar  KUHP.  Seyogyanya  tindak  pidana  dalam  hukum administrasi niscaya bersifat lex spesialis sehingga berdasarkan asas lex spesialis derogat legis generalis, padanya dapat diberlakukan ketentuan yang berbeda dari KUHP dan KUHAP.
Terhadap pembedaan delik pelanggaran dan kejahatan, Barda Nawawi Arief memberikan penegasan adanya perbedaan akibat yuridis di antara kejahatan dan pelanggaran, antara lain dalam hal tindak pidana “ P ercobaan” dan “ P embantuan”, concursus, daluarsa penuntutan dan eksekusi (pelaksanan pidana), dalam hal delik aduan, pemberlakuan “ A sas nasional aktif” yang diatur pada Pasal 5 ayat (2) KUHP, dan beberapa unsur pembeda lainnya (Arief, 2013). Dengan memperhatikan argumentasi tersebut, maka tiadanya pembedaan tindak pidana pelanggaran dan kejahatan,  dipastikan akan menyulitkan penegakan hukum,  sehingga penegakan hukum pidana administratif tidak efektif dan tujuan pembentukan undang-undang administrasi tersebut tidak akan tercapai. Sekali lagi perlu diingat bahwa tujuan pembentukan hukum administrasi adalah untuk mewujudkan kesejahteraan rakyat – bukan untuk memenjarakan orang.
Pembedaan tindak  pidana pelanggaran dan kejahatan  dapat  ditinjau  dari  sisi kebijakan penanggulangan kejahatan ( criminal policy). Kebijakan atau upaya penanggulangan kejahatan pada hakikatnya merupakan bagian yang terintegrasi dengan perlindungan masyarakat ( social defence) dan upaya mencapai kesejahteraan (social welfare), dimana tujuan akhir politik kriminal tersebut adalah untuk melindungi dan mensejahterakan masyarakat/publik.
Penulis melihat bahw a belum terlihat jelas ‘cetak biru’ politik hukum (kriminalisasi) di dalam undang-undang adminisrtasi yang sedemikian banyak. Penulis sependapat dengan pernyataan
Barda Nawawi Arief yang menegaskan bahwa sampai dengan saat ini belum adala keseragaman dalam formulasi kebijakan penal di Indonesia. Hal itu dapat dilihat dari 10 hal, yakni:
a. A danya dualisme dalam penegakan hukum pidana, yakni “double track system” (pidana dan tindakan), dan “single track system” (hanya sanksi pidana), bahkan ada yang ”semu” (han ya menyebut sanksi pidana, tetapi mengandung/terkesan sebagai sanksi “tindakan”);
b. Dalam  penggunaan  sanksi  pidana,  ada  yang  hanya  pidana  pokok  dan  ada  yang menggunakan pidana pokok dan pidana tambahan;
c. Dalam penggunaan pidana pokok ada yang hanya menggunakan pidana denda, dan ada yang menggunakan pidana penjara/kurungan dan denda; bahkan ada yang dincam dengan pidana mati atau penjara seumur hidup;
d. Perumusan  sanksi  pidananya  bervariasi  (ada  tunggal,  kumulasi,  alternatif,  gabungan kumulasi-alternatif);
e. Ada yang menggunakan pidana minimal (khusus) ada yang tidak;
f. Ada sanksi administratif yang berdiri sendiri, tetapi ada juga yang dioperasionalisasikan dan diintegrasikan ke dalam sistem pidana/pemidanaan;
g. Dalam  hal  sanksi  administras i  yang  berdiri  sendiri,  ada  yang  menggunakan  istilah  “sanksi administratif” (misalnya UU Perlindungan Konsumen, UU Pasar Modal, UU Perbankan) dan ada  yang  menggunakan  istilah  “tindakan  administratif”  (misalnya  UU  Monopoli  dan Persaingan Usaha Tidak Sehat);
h. Dalam  hal  sanksi  administratif  dioperasionalisasikan  melalui  sistem  pidana,  ada  yang menyebutnya (dimasukkan) sebagai “pidana tambahan” dan ada yang menyebutnya sebagai “tindakan tata tertib” atau “sanksi administratif”;
i. Ada “pidana tambahan” yang terkesan sebagai (mengandung) “tindakan” dan sebaliknya ada sanksi “tindakan” yang terkesan sebagai “pidana tambahan”;
j. Ada yang mencantumkan “korporasi” sebagai subjek tindak pidana dan ada yang tidak; dan ada  yang  memuat  ketentuan  pertanggungjawaban  pidananya  dan  ada  yang  tidak  (Arief, 2003).
Selain  penerapan  penegakan  sanksi  baik  administrasi  maupun  pidana  yang  wajib dimasukkan  dalam  produk  hukum  yang  dibuat,  contoh  yang  dapat  diambil  dari  ketentuan UUPLH dalam undang-undang pidana administrasi ialah penerapan sanksi kumulatif (penerapan sanksi pidana selain sanksi lainnya). Dalam ketentuan pasal 100 ayat 1 dapat dilihat bahwa prinsip ultimum remedium hanya dapat diterapkan untuk tindak pidana formal tertentu dan diluar hal tersebut  maka  diterapkan  primum  remedium.    Berdasarkan  perbuatan  yang  dimuat  dalam undang-undang pidana administrasi, seyogyanya pembentuk undang-undang dari awal harus memberikan klasifkasi perbuatan berdasarkan 3 jenis, yaitu :
1) Perbuatan melawan hukum yang tergolong kejahatan dan yang sehingga langsung diberikan sanksi pidana ( Primum Remedium & Delik Materiil)
2) Perbuatan melawan hukum yang tergolong pelanggaran sehingga hanya sanksi administrasi.
3) Perbuatan melawan hukum yang awalnya pelanggaran. Namun jika tidak dilaksanakan sanksi administratifnya agar terjaminnya kepastian hukum maka diterapkan sanksi pidana ( Ultimum Remedium).
Saat ini pembentukan UU pidana administratif masih mengacu konsep primum remedium dibandingkan  ultimum  remedium.  Seyogyanya  asas  ultimum  remidium  harus  menjadi  “roh” dalam  UU  pidana  administratif.  Penerapan  asas  ultimum  remedium  dalam  UU  pidana administrasi merupakan jalan tengah yang dapat menguntungkan semua pihak (korban, pelaku, dan masyarakat luas).  Pemberian sanksi pidana  dalam UU pidana administrasi hanya digunakan sebagai upaya terakhir (ultimum remedium), jika pelaku kejahatan (penjahat) tidak dapat lagi diperbaiki dengan sanksi administratif.
b. Pengaturan Jenis dan Tata Cara Penjatuhan Sanksi Administratif
Kembali ke kasus pemberian ijazah tanpa hak dalam UU Sisdiknas, di dalam persidangan tingkat pertama di PN Jakarta Timur, pengadilan telah mendengar keterangan ahli yang diajukan terdakwa, yaitu Dr. Eva Achjani Zulfa S.H., M.H (dosen Universitas Indonesia). Dalam keterangan, ahli menjelaskan makna asas ultimum remedium harus dilihat dari jenis tindak pidana dan akibat yang terjadi akibat tindak pidana tersebut. Tidak semua tindak pidana wajib menerapkan asas ultimum  remidium,  seperti  misalnya  pada  tindak  pidana  pajak,  karena  akan  lebih  efektif menggunakan sanksi administratif berupa denda atau pencabutan perizinan.
Di  sisi  lain  penjatuhan  sanksi  pidana  akan  lebih  tepat  digunakan  apabila  tujuan pemidanaan  adalah  pembalasan  atau  memberi  efek  jera,  supaya  orang  merasakan  nestapa apabila melakukan pelanggaran. Sanksi pidana juga akan efektif untuk perbuatan pidana yang mempersyaratkan akibat tindak pidana yang sangat membahayakan publik (delik materil). Oleh karenanya, tidak semua tindak pidana harus menerapkan ultimum remidium, mengingat oleh karena sifat dan akibatnya, terdapat sejumlah tindak pidana yang seyogyanya menerapkan asas “ Primum Remidium ”.
Dalam  kasus  pemberian  ijazah  tanpa  hak,  ahli  berpendapat  bahwa  delik  tersebut terkategori delik formil, dimana tindak pidana dianggap selesai atau telah terjadi atau voltooid sejak diterbitkannya ijazah. Sekalipun ijazah tersebut diterbitkan oleh orang yang tidak berhak, tetapi  masih  sangat  mungkin  dilakukan  perbaikan  terhadap  ijazah  dan  penerima  ijazah, sebagaimana telah  dirumuskan dalam sanksi administratif yang dijatuhkan Ditjen  Pendidikan Tinggi. Apabila pihak yang dijatuhi sanksi tidak menjalankan sanksi administasi tersebut – berarti kesalahan yang terjadi tidak dikoreksi – maka dalam keadaan demikian diperlukan sanksi pidana.
Dengan  kata  lain,  jika  terdapat  pengabaikan  sanksi  administratif,  maka  terpenuhi  unsur kesalahan yang disengaja atau mensrea, dan oleh karenanya memenuhi syarat dikenai sanksi pidana.
Dalam kasus pemberian ijazah tanpa hak, Ditjen Dikti telah memberi (menjatuhkan) sanksi administratif kepada para terdakwa dan para terdakwa telah melaksanakan sanksi administratif tersebut.  Oleh  karenanya,  seyogyanya  sudah  terjadi  pemulihan  kerugian  yang  diderita  para mahasiswa/lulusan. Dengan mempertimbangkan pemulihan kerugian tersebut, majelis hakim PK memandang  terhadap  kasus  ini  dapat  diterapkan  asas  ultimum  remidium,  dengan  demikian sanksi pidana tidak perlu dijatuhkan lagi.
Di  sisi  lain,  badan  administrasi  pemerintah  yang  bertanggung  jawab  dalam  urusan adminitrasi dimaksud, bertanggung jawab mempertahankan dan menjaga pelaksanaan norma sehingga  dapat  mewujudkan  tujuan  yang  diharapkan  dalam  undang-undang  adminisrasi dimaksud.  Dalam  undang-undang  administrasi  pada  dasarnya  selalu  diatur  pemberian wewenang kepada badan pemerintahan untuk menjamin penegakan norma hukum administrasi tanpa harusu peradilan.  Sanksi administrasi adalah wujud dari kekuasaan administrasi secara sepihak  untuk  memutuskan,  menerapkan  dan  menegakkan  sanksi  terhadap  individu  yang melanggar norma hukum administrasi (ketertiban umum).
Kasus  pemberian  ijazah  tanpa  hak  memberi  gambaran  buruknya  pengaturan  sanksi administratif dalam UU Sisdiknas. Hanya ada satu jenis sanksi administratif yang diatur, dan tidak ada tata cara yang mengatur penjtuhan sanksi administratif tersebut. Selain itu tidak ada pula penetapan  pejabat  publik  yang  diberi  wewenang  untuk  mengatur  tindakan  administrasi terhadap penyimpangannya.  Apabila tidak ada mekanisme yang mengatur wewenang pejabat dan pertanggungjawaban atas wewenang tersebut, maka akan timbul persepsi masing-masing pihak untuk menafsirkan hukum administratif sesuai kepentingannya.
Apabila kita mendalami hukum administrasi dan hukum pidana, maka keduanya termasuk ke dalam cabang hukum publik. Sifat sanksi dari hukum publik adalah repatoir-condemnatoir. Untuk itu diperlukan otoritas yang kuat untuk menjatuhkan sanksi terhadap setiap pelanggaran. Penjatuhan  sanksi  terhadap  pelanggaran  hukum  administrasi  dapat  dilakukan  melalui mekanisme  administrative  adjudication  atau  penyelesaian  sengketa  secara  administratif (administrative sanctioning system).  Mengingat bahwa tindakan pejabat yang berwenang untuk menjatuhkan sanksi administratif adalah seperti tindakan pengadilan, maka pelaksanaan sanksi administratif itu seyogyanya harus diatur di dalam undang-undang tersebut.
Dalam kasus pemberian ijazah tanpa hak, sebenarnya UU Sisdiknas tidak mengatur pejabat yang  berwenang menjatuhkan  sanksi   administratif. Oleh  karena itu,  demi kepastian hukum, penjatuhan sanksi administrasi oleh Direktur Kelembagaan pada Direktorat Jenderal Pendidikan
Tinggi harus diterima sebagai tindakan pejabat berwenang.
c. Harmonisasi  dan  Konsistensi  Peraturan  Perundang-Undangan  di  Bidang  Pidana Administasi
Ketidakharmonisan dan inkonsistensi dalam penormaan sanksi administrasi maupun sanksi pidana  masih  terjadi  pada  berbagai  UU  pidana  admnistrasi.  Walaupun  sesungguhnya  telah diterbutkan  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan Perundang-Undangan.  Untuk  diketahui,  peraturan  yang  baik  dan  memadai  adalah  syarat terwujudnya  hubungan  hukum  yang  baik  di  antara  pejabat  negara  dengan  masyarakat. Mengingat bahwa UU pidana administatif bertujuan mewujudkan keamanan dan kesejahteraan umum,  maka  idealnya  semua  pihak  berkepentingan  untuk  mengawal  pelaksanaan  UU admnistrasi.
Kendati demikian masih saja terjadi anomali dalam penegakan hukum administrasi. Kasus pemberian ijazah tanpa hak menyiratkan indikasi ini. Pada pengadilan tingkat pertama sampai dengan kasasi, kedua terdakwa divonis bersalah karena memberi ijazah ‘tanpa hak’. Dalam hal ini tanpa hak dimaknai sebagai ‘tanpa izin’.
Secara yuridis, izin adalah kewenangan administratif pemerintah untuk mengawasi aktifitas masyarakat.  Izin  merupakan  persetujuan  pemerintah  atas  suatu  aktivitas  untuk  kebaikan masyarakat.  Izin  berfungsi  mengarahkan,  mengendalikan,  merekayasa,  dan  merancang masyarakat adil makmur. Melalui izin  dapat diketahui  bagaimana  gambaran masyarakat adil makmur itu terwujud, yang berarti persyaratan yang termuat dalam izin merupakan pengendali dalam memfungsikan izin itu sendiri. Izin dalam UU Sisdiknas sepenuhnya menjadi kewenangan pemerintah.  Oleh  karena  itu,  pelanggaran  terhadap  izin  dimaksud  masih  sangat  mungkin ditangani dengan sanksi administatif, kecuali sanksi administratif tersebut tidak diindahkan, baru dapat dijatuhi sanksi pidana.
Dalam kasus penyembelihan ternak betina produktif yang diduga dilakukan PT. AS, terlihat indikasi kuat bahwa peraturan turunan UU PKH yang belum lengkap telah memberi kesempatan bagi penegak hukum melakukan tindakan yang berlebihan (over acting).  Dalam kasus ini belum ada pembuktian yang memadai, apakah sapi betina yang disembelih oleh PT. AS adalah benar termasuk  hewan  yang  dilarang  untuk  disembelih  berdasarkan  ketentuan  Pasal  18  UU  PKH. Berdasarkan ketentuan UU PKH, ketentuan mengenai syarat-syarat penyembelihan ternak betina produktif masih harus diatur di dalam Peraturan Menteri Pertanian, yang sampai pada saat kasus tersebut disidik belum diterbitkan,
Pada  proses  pembuktian  di  tingkat  penyidikan,  terlihat  fakta  bahwa  telah  terbit  izin penyembelihan sapi potong tersebut, artinya sapi yang disembelih PT. AS bukanlah sapi indukan. Selain itu, sapi betina yang disembelih tersebut tidak sedang bunting, yang  dibuktikan  surat
keterangan dokter hewan.
Dalam kasus penyembelihan ternak betina oleh PT. AS, juga belum pernah ada penjatuhan sanksi administrasi. Untuk diketahui ketentuan Pasal 18 UU ayat (4) UU PKH masih multi tafsir, tetapi sebenarnya masih dapat merujuk Pasal 85 ayat (1) dan Pasal 86 huruf (a) dan (b) mengatur sanksi pidana. Artinya, sebenarnya sangat mungkin jika kasus ini ditangani dengan penjatuhan sanksi administatif, tidak perlu menggunakan instrumen hukum pidana.  Jika seandainya, PT. AS dikenai sanksi pidana hal tersebut justru akan menimbulka ketidakadilan. Belum adanya sanksi administratif  dan  lemahnya  pengawasan  oleh  Dinas  Peternakan  dan  Kesehatan  Hewan menunjukkan lemahnya karakteristik UU PKH. Jika demikian hanya, tujuan UU PKH tidak akan tercapai.
Terjadinya  penyidikan  kasus  ini  menjadi  indikasi  ketidakharmonisan  di  antara  UU  PKH, KUHP  dan  UU  yang  mengatur  mekanisme  penyidikan  (KUHAP  dan  UU  Polri).  Penyidik  Polri merasa berhak menyidik tindak pidana peternakan dan kesehatan hewan, sekalipun UU PKH telah mengatur keberadaan Penyidik Pegawai Negeri Sipil (PPNS), padahal secara objektif PPNS dimaksud  relatif  lebih  menguasasi  bidang  peternakan.  Idealnya,  untuk  keharmonisasian  dan efektivitas penyidikan, pihak yang paling berkompeten melakukan penyidikan tersebut adalah PPNS peternakan.
Menurut penulis, kebijakan hukum pidana yang baik akan terlihat dari formulasi, aplikasi dan eksekusi undang-undang tersebut, Ketentuan norma yang multitafsir seperti pada UU PKH pasti menghambat kepastian hukum. Kepastian hanya akan terwujud jika aturannya konsisten. Selain  konsisten,  sanksi  yang  termuat  dalam  UU  pidana  administratif  juga  harus  kompatibel dengan tujuan UU administrasi tersebut. Oleh karena itu, delik pidana yang tidak sesuai dengan karakteristik UU administrasi harus dicabut. Demikian juga dengan sanksi pidana yang tidak jelas alias “abu - abu’.
Dalam penelitian ini terdapat kasus yang menurut penulis sudah menunjukkan kepastian hukum dalam yakni pembakaran lahan. Tersangka atas nama Pardiansyah alias Pardi melakukan pembukaan lahan dengan cara membakar, seperti dimaksud dalam ketentuan Pasal 69 ayat 1 huruf (h) UU PPLH. Di sisi lain, UU PPLH memang memberi ketentuan bahwa pembakaran lahan masih  dapat  ditolerir  sepanjang  dengan  sungguh-sungguh  kearifan  lokal  di  daerah  masing- masing.
Pengadilan Negeri Paringin telah memvonis terdakwa sebagaimana diatur dan diancam pidana dalam Pasal 108 jo Pasal 69 ayat (1) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan  Pengelolaan Lingkungan Hidup,  dengan pidana  penjara  selama 1 tahun 6 bulan. Mengingat akibat kebakaran lahan yang merusak dan merugikan kepentingan publik, PT Kalimantan Selatan telah memperberat sanksi tersebut menjadi 3 tahun penjara dan denda 3
milyar rupiah.
Sanksi  yang  dijatuhkan  PT  Kalimantan  selatan  tersebut  memperlihatkan  konsistensi penegakan hukum untuk tujuan pelestarian lingkungan hidup. Kebakaran lahan dan akibat yang ditimbulkannya  sulit  sekali  dipulihkan,  sehingga  tindak  pidana  ini  dapat  dianggap  sebagai kejahatan.
Menurut penulis Pasal 100 UU PPLH dapat  dijadikan rujukan dalam penyusunan sanksi dalam  UU  pidana  administratif,  karena  telah  mengatur  sanksi  administratif,  dan  jika  sanksi administrasi  tersebut  tidak  dilaksanakan,  maka  akan  dikenakan  sanksi  pidana.  Inilah  yang dimaksud implementasi asas ultimum remedium dalam UU pidana administratif.

## SIMPULAN
Berdasarkan uraian pada bab-bab sebelumnya, penulis merumuskan kesimpulan sebagai berikut:
1. Hukum pidana administrasi yang diteliti (UU PPLH, UU PKH, dan UU Sisdiknas) tidak memberi perbedaan  pada  tindak  pidana  ‘pelanggaran’  atau  ‘kejahatan’.  Hal  tersebut  melemahkan penegakan  hukum,  oleh  karena  tidak  dapat  menerapkan  instrumen  hukum  (formil  dan materil)  sebagaimana  diatur  dalam  KUHP  maupun  KUHAP.  Selain  itu,  hukum  pidana administrasi  yang  diteliti  tidak  mengatur  dengan  jelas  sanksi  administrasi  pada  setiap pelanggara, maupun tata cara penjatuhan sanksi administrasi. Hal ini menyebabkan sanksi administrasi tidak efektif.
2. Tujuan  utama  penyusunan  hukum  administrasi  adalah  untuk  mewujudkan  kesejahteraan umum. Tujuan tersebut hanya dapat dicapai dengan melaksanakan ketentuan sebagaimana dimaksud  dalam  undang-undang  administrasi.  Undang-undang  telah  memberi  amanat kepada  badan  pemerintah  untuk  menjamin  pelaksanaan  ketentuan  undang-undang, termasuk dalam hal penjatuhan sanksi administrasi. Seyogyanya, sanksi administrasi efektif menjamin  terlaksananya  undang-undang,  dan  jika  sanksi  administrasi  tidak  efektif,  maka barulah digunakan sanksi pidana.

## DAFTAR PUSTAKA
Akbari, A. R. (2015). Potret Kriminalisasi Pasca Reformasi dan Urgensi Reklasifikasi Tindak Pidana di Indonesia. Jakarta: Institute for Criminal Justice Reform.
Altree,  L.  R.  (1964).  Administrative  Sanctions:  Regulation  and  Adjudication. Stanford  Law Review, 630 – 648.
Anindyajati,  T.,  Rachman,  I.  N.,  &  Onita,  A.  A.  D.  (2015).  Konstitusionalitas  Norma  Sanksi Pidana  Sebagai  Ultimum  Remedium  Dalam  Pembentukan  Perundang-Undangan.
Jurnal Konstitusi, 12(4), 872 – 892.
Arief, B. N. (2003). Kapita selekta hukum pidana. Citra Aditya Bakti.
Arief,  B.  N.  (2012).  Kesbijakan  formulasi  ketentuan  pidana  dalam  peraturan  perundang- undangan. Semarang: Pustaka Magister.
Arief, B. N. (2013). Kebijakan Reformulasi Ancaman Pidana Mati Tindak Pidana Korupsi dalam Peraturan Perundang-Undangan. Masalah-Masalah Hukum, 42(1), 23 – 33.
Cass,  R.  A.  (2015). Overcriminalization:  administrative  regulation,  prosecutorial  discretion, and the rule of law.
Duff,  R.  A.,  Lindsay  Farmer,  S.  E.  Marshall,    &Massimo  R.  (2010).  The  Boundaries  of  the Criminal Law. Oxford University Press.
Fletcher, G. P. (1998). Basic concepts of criminal law. Oxford University Press, USA.
Ibrahim, J. (2006). Teori  dan metodologi  penelitian hukum normatif. Malang: Bayumedia Publishing, 57, 295.
Lanham, D., Wood, D., Bartal, B., & Evans, R. (2006). Criminal laws in Australia. Federation Press.
M, B. & C. (2021). Administrative Sanctioning Systems in the EU Member States: A General Overview.  http://www.aeaj.org/media/files/2017-11-25-58-AEAJ  Riga_Administrative sanctions.pdf
Paeffgen, H.-U. (1991). Overlapping tensions between criminal and administrative law: the experience of West German environmental law. J. Envtl. L., 3, 247.
Ramsay, P. (2013). Democratic limits to preventive criminal law.
Sinamo,  N.  (2010).  Metode  Penelitian  Hukum  dalam  Teori  dan  Praktek. Bumi  Intitama Sejahtera, Jakarta.
Staniszewska, L. (2016). Models of liability for the administrative tort sanctioned with ﬁ nancial penalties on the example of selected European countries.
Sudarto. (1987). Kedudukan Hukum Pidana Ekonomi Sebagai Hukum Positif di Indonesia. Majalah Hukum Masalah-Masalah Hukum.
Zainuddin, A. (2015). Metode Penelitian Hukum Ed. 1 Cet. 5. Jakarta. Sinar Grafika.